Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 968/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 2014 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. (zwanego dalej "Burmistrzem"), którą odmówiono przyznania H.K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M.G..

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. (złożonym w Ośrodku Pomocy Społecznej w D. dnia 26 lutego 2014 r.) H.K. wystąpiła o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią M.G.. Do wniosku załączyła między innymi orzeczenie o znaczącym stopniu niepełnosprawności M.G. z dnia 29 marca 2012 r., [...].

Decyzją z dnia 21 marca 2014 r. Burmistrz, powołując się m.in. na art. 16a ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej "u.ś.r."), odmówił H.K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na M.G.. Organ ustalił, że przed złożeniem wniosku do dnia 30 czerwca 2013 r. H.K. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Niepełnosprawna M.G. jest wdową i legitymuje od 31 stycznia 2012 r. znacznym stopniem niepełnosprawności orzeczonym dnia 29 marca 2012 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. ([...]). Jako wnuczka M.G. H.K. jest spokrewniona ze swoja babcią w linii prostej w drugim stopniu, a więc należy do innych osób niż spokrewnione w pierwszym stopniu. M.G. posiada dzieci (osoby spokrewnione w pierwszym stopniu), jednakże złożyły one oświadczenia, z których wnika, że: syn T.G. nie może zapewnić matce opieki, gdyż pracuje zawodowo, syn J.G. jest na rencie inwalidzkiej i sam wymaga opieki, natomiast córka K.C. jest rencistką z II grupą inwalidztwa. Wszyscy potwierdzają fakt, iż opiekę nad niepełnosprawną M.G. sprawuje mieszkająca z nią wnuczka H.K..

Organ potwierdził powyższe okoliczności na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego. Dodatkowo Burmistrz wskazał, że w złożonym do wniosku oświadczeniu H.K. podała, iż posiada dobrowolne ubezpieczenie w KRUS jako domownik, nie osiąga dochodów i nie może podjąć pracy zarobkowej.

Odnosząc się do kwestii zasadności wniosku Burmistrz wyjaśnił, że warunki nabywania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a u.ś.r. Spełniona została przesłanka istnienia znacznego stopnia niepełnosprawności po stronie osoby wymagającej opieki. Wnioskodawczyni spełnia też kryterium dochodowe uprawniające ją do wystąpienia o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ wskazał jednak dalej, że bezwzględną przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określoną w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jest rezygnacja osoby ubiegającej się o to świadczenie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez "zatrudnienie" należy rozumieć "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej". W konkluzji Burmistrz stwierdził, że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na osobą niepełnosprawną należy uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. W konsekwencji – w ocenie Burmistrza – okoliczność niepodejmowania przez H.K. zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest wystarczająca do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odwołaniu H.K. wskazała, że nie jest dla niej zrozumiałe, z jakiej pracy powinna się zwolnić, skoro od wielu lat opiekuje się babcią i z tego względu nie może podjąć żadnej pracy zawodowej. Skarżąca nie zarabia i nikt jej za sprawowaną opiekę nie płaci. Emerytura jej babci nie wystarcza także na podstawowe potrzeby do życia, w tym takie jak chodzik, wózek inwalidzki, czy inny sprzęt pomocniczy. Również leki są bardzo drogie. H.K. dodała, że z wiekiem stan babci pogarsza się; opiekując się skarżąca jest przy niej całą dobę. H.K. zaznaczyła, że pobierała zasiłek opiekuńczy (w istocie "świadczenie pielęgnacyjne" – uw. Sądu) do końca czerwca 2013 r. Wskazała, że z wielką radością przyjęła w telewizji komunikat, że wszyscy, którzy do końca czerwca 2013 r. otrzymywali świadczenie i nadal sprawują opiekę – mają przywrócone świadczenie ze spłatą od lipca 2013 r.

Odnosząc się do swojej sytuacji materialnej skarżąca podała, że nie zmienia się ona na lepsze. W realiach pogarszającego się stanu zdrowia babci H.K. musi utrzymać się z wynagrodzenia męża. Ponadto, wraz z rodziną mieszka na wsi, co rodzi dodatkowe koszty, takie jak koszty dojazdów.

Skarżąca uznała, że w istocie obecnie profesjonalna opieka nad babcią jest jej stałą pracą. Zwróciła się przeto o zrozumienie jej trudnej sytuacji. Ze względu na sprawowaną opiekę zrezygnowała ze swoich marzeń, przyjemności i dochodów, które mogłaby osiągnąć, gdyby pracowała zawodowo.

Decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. Kolegium, powołując się m.in. na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a."), utrzymało decyzję w mocy. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w sprawie nie można stwierdzić, jakoby decyzja została wydana z naruszeniem u.ś.r., a w konsekwencji, że zachodzą podstawy do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wskazało, iż w dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która wprowadziła zmiany do u.ś.r. Art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej wprowadził art. 16a, który określił warunki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tym artykułem "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.

Kolegium przyznało, że w stosunku do H.K. spełniona została przesłanka niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz kryterium dochodowe. Organ zaznaczył jednak, że przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określoną w art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest też rezygnacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium okoliczność niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie została spełniona jedna z wymaganych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną należy uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki.

Skargę od decyzji Kolegium wniosła H.K.. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. (sprecyzowanym pismem z dnia 10 września 2014 r. – zob. k. 12 akt sądowych) podniosła, że w roku 2001 r. zrezygnowała z zatrudnienia z porozumieniem stron – na rzecz sprawowania stałej i kompleksowej opieki nad babcią. Nadmieniła też, że M.G. już od dnia 23 grudnia 1996 r. została zakwalifikowana do I grupy inwalidzkiej ze wskazaniem opieki osoby drugiej. Z upływem lat jej stan zdrowia pogarszał się, a fakt zamieszkiwania razem, poczucia obowiązku, bezpieczeństwa i więzi emocjonalnych – zobowiązały skarżącą do rezygnacji z pracy w celu podjęcia się opieki nad babcią. Do skargi H.K. załączyła orzeczenie z dnia 23 grudnia 1996 r. o zaliczeniu M.G. do I grupy inwalidów oraz swoje świadectwo pracy z dnia 18 lipca 2001 r. potwierdzające fakt jej zatrudnienia w okresie od 1 kwietnia 1995 r. do 18 lipca 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 10 września 2014 r. H.K. dodatkowo podniosła, że zgodnie z doniesieniami prasowymi osoby, które w dniu 30 czerwca 2013 r. przestały otrzymywać wsparcie, mogą nadal otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy. Jej zdaniem w sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła powinna ona otrzymać wnioskowane świadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do przedstawienia merytorycznych podstaw wyroku konieczne jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie pewnych zagadnień wstępnych.

Niniejsza sprawa dotyczy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zaistniały pomiędzy H.K. a organami spór oscyluje wokół kwestii tego, czy o osobie, która nie pracuje od 2001 r. i nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, można twierdzić, iż spełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia", o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.

W dacie wydania przez Kolegium decyzji objętej skargą art. 16a ust. 1 u.ś.r. brzmiał: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W tym miejscu trzeba nadmienić, że jest to brzmienie nadane u.ś.r. ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567), która weszła wżycie w dniu 15 maja 2014 r. Kolegium w swej decyzji powołało natomiast nieaktualne, bo nieco odmienne brzmienie przepisu sprzed tej daty.

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy znaczenie dla jej rozstrzygnięcia może mieć eksponowana przez H.K. w skardze okoliczność świadczenia przez nią pracy w dacie od 1 kwietnia 1995 r. do 18 lipca 2001 r.

Zdaniem składu orzekającego, z faktu tego – wbrew ocenie skarżącej – nie można automatycznie wywieść, że literalnie ujmując "rezygnuje (ona) z zatrudnienia" w celu opieki nad babcią w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zauważyć bowiem należy, że w 2001 r. ustawa o świadczeniach rodzinnych jeszcze nie obowiązywała, a ówczesne prawo (ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm., zob. m.in. art. 27) nie przewidywało świadczenia z tytułu opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Nie można zatem z rozwiązaniem stosunku pracy, które miało miejsce kilkanaście lat temu i w zupełnie innym stanie prawnym, wiązać skutków na bazie obecnie obowiązujących przepisów. Ponadto zwraca uwagę fakt, że w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jak i zresztą w art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przewiduje zbliżone uprawnienie dla opiekunów (świadczenie pielęgnacyjne), mowa jest o osobach, które "rezygnują", a niektóre "zrezygnowały" z zatrudnienia. Należałoby zatem przyjąć, iż fakt rezygnacji z zatrudnienia powiązany przyczynowo z podjęciem opieki relewantny z punktu widzenia świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powinien mieć miejsce najwcześniej w dacie, kiedy z takim faktem przepisy wiązały skutki prawne (tj. 1 stycznia 2010 r. – kiedy to wprowadzono takie świadczenie w u.ś.r.).

Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż w niniejszej sprawie H.K. jest osobą, o której można twierdzić jednoznacznie jedynie tyle, że nie pracuje zawodowo ze względu na opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym M.G..

Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy osoba znajdująca się w takiej sytuacji jak H.K., jest uprawniona do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy.

W ocenie organów administracji orzekających w tej sprawie nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., ze względu na niepełnosprawność babci skarżącej – ich zdaniem nie ma bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia faktu rezygnacji H.K. z istniejącego zatrudnienia.

W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Sąd w tym miejscu zaznacza, że problem wykładni tego przepisu budził kontrowersje od daty jego wejścia w życie. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym obecnie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje jednak, że wyraźnie kształtuje się konsekwentna linia orzecznicza, w której eksponowana jest konieczność prokonstytucyjnego rozumienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. Uwzględnia się zwłaszcza okoliczność, iż z reguły w tych sprawach (tak jak zresztą i w przypadku H.K.) skarżący są osobami, które posiadały prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i zostały go pozbawione mocą art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1548 – dalej zwanej "ustawą nowelizującą"), który następnie został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (Dz. U., poz. 1557). Nie bez znaczenia pozostają też późniejsze wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego (zawarte w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., P 1/14 – do którego Sąd powróci niżej).

Sąd orzekający w niniejszym składzie akceptuje zwłaszcza prokonstytucyjną linię orzeczniczą prezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zob. np. prawomocne wyroki z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 630/13, z dnia 5 grudnia 2013 r., III SA/Gd 791/13 oraz z dnia 23 lipca 2014 r., III SA/Gd 626/14). Rzetelnie i dogłębnie umotywowane orzeczenia tego Sądu odnoszące się do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego uznane zostały też za trafne przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok z dnia 10 października 2014 r., I OSK 489/14, czy wyrok z dnia 17 października 2014 r, I OSK 410/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów formułując poniższy wywód Sąd skorzystał z argumentacji zaprezentowanej przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku (III SA/Gd 626/14).

W rozpoznawanej sprawie organy dokonując wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy.

Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób nieuzasadniony potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., II SA/Go 550/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podejmowanie przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Potwierdzenia prawidłowości powyższej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. doszukać się można w związanych z analizowanym stanem prawnym orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 (publ. OTK-A 2013/9/134, Dz. U. poz. 1557) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy – wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji "rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich zrezygnować". Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulację zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Z kolei postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., P 1/14 (publ.: http://trybunal.gov.pl/s/p-114) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wszczęte wskutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: czy art. 16a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwrócił uwagę na to, że pytający sąd zasygnalizował istniejące rozbieżności w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych co do interpretacji art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przywołał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opierający się na założeniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Trybunał Konstytucyjny w dalszej części swego orzeczenia stwierdził, że "tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne – również występujące w praktyce – przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją".

Można tego jednoznacznie wywieść zatem, że rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która uprzednio była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (do dnia 30 czerwca 2013 r.), było dokonanie wyboru spośród możliwych sposobów wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona na wstępie rozważań prawnych w niniejszym uzasadnieniu interpretacja art. 16a ust. 1 u.ś.r. do rezultatu takiego prowadzi.

W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tejże ustawy, art. 16a ust. 1 u.ś.r. przybiera od dnia 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie:

"specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano bowiem wyżej, na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r., prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 269/14), akceptującego wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r., prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu.

Na marginesie sprawy i uzupełniająco Sąd wskazuje, iż rozpatrując niniejszą sprawę miał na uwadze fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne przyznane H.K. decyzją z dnia 28 marca 2013 r., [...] zostało jej przyznane na okres do 30 czerwca 2013 r., a więc – formalnie ujmując – nie wygasło na mocy niekonstytucyjnego art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Jednakże nie można nie dostrzegać, że w decyzji z dnia 28 marca 2013 r. Kolegium ograniczyło obowiązywanie świadczenia nie z powodów merytorycznych (ograniczenia czasowego orzeczenia o niepełnosprawności babci), ale z powołaniem się właśnie na wyżej wymieniony niekonstytucyjny przepis i z uwagi na przewidziany w nim skutek w postaci wygaśnięcia decyzji z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych. Należy więc uznać, że H.K. ma niewątpliwie status osoby, którą dotknęły skutki art. 11 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy, gdyż gdyby nie wejście w życie tego przepisu uzyskałaby ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony (zob. art. 24 ust. 4 u.ś.r.) i nie utraciła go z datą 30 czerwca 2013 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.