Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 652/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 i 2, art. 89 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Bk 652/14 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości od czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 2400 (słownie: dwa tysiące czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. W dniu 31 października 2011 r. wpłynął do Burmistrza K. wniosek J. W., J. W. i B. N., współwłaścicieli działki nr geod. [...] położnej przy ul. P. w K., o wydanie zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa – świerk pospolity. We wniosku podano, że odwód pnia drzewa zmierzony na wysokości 130 cm wynosi 85 cm;

2. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 8 listopada 2011 r. ustalono, że przedmiotowe drzewo zostało usunięte przez uzyskaniem przez wnioskodawców zezwolenia;

3. W związku z powyższym organ decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa. Natomiast wszczął postępowanie w przedmiocie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia;

4. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że J. W. osobiście usunął drzewo, podając jako przyczynę usunięcia, zagrożenie bezpieczeństwu ludzi i mienia w budynku mieszkalnym oraz groźbę zerwania linii energetycznej. W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2011 r. oględzin ustalono, że drzewo zostało całkowicie wykarczowane (stwierdzono brak kłody i pnia w miejscu usunięcia). Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną a na kopii mapy naniesiono lokalizację miejsca po usuniętym drzewie. J. W. wskazał, że obwód pnia nie został zmierzony – został podany szacunkowo w treści wniosku;

5. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wymierzył J. W. administracyjna karę pieniężną w wysokości 30.849,03 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia przedmiotowego drzewa. Przyjęto, zgodnie z wnioskiem, że obwód pnia drzewa na wysokości 130 cm wynosi 85 cm;

6. Na skutek odwołania złożonego przez J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie I –instancyjne (decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]). Organ podał, że w przedmiotowej sprawie zastosowano procedurę ustalenia wysokości kary z uwagi na brak pnia i kłody. W ocenie organu odwoławczego ustalenia w tym zakresie są niezgodne z procedurą. Powinny być one dokonane na podstawie dowodów w rozumieniu art. 75 kpa i w trybie i na zasadach określonych w art. 7, 77 i 80 kpa. W szczególności na podstawie zeznań świadków, oględzin lub opinii biegłych oraz zeznań strony. W szczególności organ I instancji powinien przesłuchać J. W. i B. N. w charakterze świadków we trybie art. 83 w zw. z art. 79 i 81 kpa oraz J. W. w trybie art. 86 kpa. z pouczeniem z art. 83 ust. 3 kpa w tym o odpowiedzialności karnej;

7. W toku ponownie prowadzonego postępowania przesłuchano w dniu 23 maja 2012 r. w charakterze świadków J. W. i B. N. (współwłaścicielki działki nr geod. [...]) które zeznały, że drzewo zostało usunięte przez J. W. Również ponownie wysłuchany w sprawie J. W. potwierdził, że osobiście usunął sporne drzewo. Ponadto przesłuchani świadkowie zeznali, że obwód pnia drzewa nie został zmierzony – dane we wniosku były zawyżone. W ich ocenie obwód pnia nie przekraczał 50 cm (dowód: protokół przesłuchania J. W. z dnia 13 maja 2012 r. i protokół przesłuchania J. W. i B. N. z dnia 23 maja 2012 r.);

8. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Burmistrz K. wymierzył J. W. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia przedmiotowego drzewa w kwocie 11.561,72 zł. Tym razem przyjęto, że obwód pnia drzewa na wysokości 130 cm wynosi 50 cm;

9. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W. stwierdzając, że wymierzona kara jest niewspółmierna do popełnionego czynu. Ponadto odwołujący się wskazał, na swoją trudną sytuację materialną i życiową;

10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88 ust. 1, ust. 2 i art. 89 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I –instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż w pierwszych dniach listopada 2011 r. z terenu działki oznaczonej nr geod. [...], położonej przy ul. P. w K., stanowiącej współwłasność B. N. i J. i J. W., zostało wycięte jedno drzewo - świerk pospolity, bez wymaganego pozwolenia. Poza sporem jest również to, że wycinkę wykonał J. W., będący posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Bezspornym także jest to, że J. W. przed usunięciem przedmiotowego drzewa, nie wystąpił do właściwego organu o wydanie zezwolenia na jego wycinkę. O wydanie zezwolenia na usunięcie ww. drzewa współwłaściciele działki wystąpili do właściwego organu w dniu 31 listopada 2011 r., a więc już po dokonaniu wycinki. W toku postępowania ustalono w oparciu o zeznania świadków, że obwód pnia drzewa zmierzony na wysokości 130 cm wynosi 50 cm. Powyższe ustalenia prowadzą - zdaniem Kolegium - do konkluzji, że istniały podstawy do obarczenia posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Wysokość wymierzonej kary została obliczona prawidłowo, przy czym w zaskarżonej decyzji szczegółowo opisano sposób jej wyliczenia. Odnosząc się do podnoszonej przez odwołującego się kwestii jego trudnej sytuacji materialnej i życiowej Kolegium stwierdziło, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w ustawowej wysokości bez względu na sytuację materialną i życiową oraz motywy jakimi kierował się posiadacz nieruchomości;

11. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył J. W. zarzucając, że wymierzona kara jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do popełnionego czynu. Skarżący wskazał na okoliczności poprzedzające wycinkę drzewa oraz motywy jakimi się kierował (drzewo stanowiło zagrożenie dla domu mieszkalnego), które w jego ocenie usprawiedliwiają dokonaną wycinkę. Nadto skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną i życiową. W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2012 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi i podniósł, że organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Błąd w tych ustaleniach przejawia się przede wszystkim na kategorycznym stwierdzeniu, że obwód pnia drzewa które zostało ścięte przez skarżącego na wysokości 130 cm wynosił 50 cm. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że ustalenia w tym zakresie zostały poczynione na podstawie zeznań przesłuchanych świadków. Skarżący podniósł, że jedyni świadkowie przesłuchani w sprawie, tj. J. W. i B. N. stwierdzili, iż obwód wyciętego drzewa na tej wysokości nie przekraczał 50 cm. W związku z powyższym skarżący zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

12. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

13. W okresie od 26 marca 2012 r. do 2 lipca 2014 r. postępowanie pozostawało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie SK 6/12 dotyczącej konstytucyjności przepisów o karach za usuwanie drzew bez zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym na wyniku postępowania sądowego między innymi zaważyła treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r. sygn. SK 6/12, z powodu oczekiwania na który postępowanie sądowe pozostawało w zawieszeniu.

Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał orzekł, że przepisy uznane za niekonstytucyjne tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy powyższe stanowiły materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego w kontrolowanym postępowaniu kary pieniężnej w kwocie 11.561,72 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu własnej nieruchomości jednego drzewa – świerka pospolitego.

Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją normy prawnej i jednocześnie działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę jej mocy obowiązującej, sądy w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa (vide: między innymi wyrok NSA z 7 czerwca 2013r. sygn. I OSK 1178/12). Zastosowanie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny tzw. klauzuli odraczającej nie modyfikuje podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności normy prawnej. Odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu, natomiast nie do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni skutek następuje w dniu ogłoszenia orzeczenia. Przy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych przy zastosowaniu przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, Sąd administracyjny zawsze jest związany treścią orzeczenia Trybunału. Art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 9/09, użyte przez ustawodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). W takiej sytuacji po stronie sądów istnieje obowiązek oceny, na tle okoliczności konkretnej sprawy, czy konieczność ochrony wartości konstytucyjnych (między innymi zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a także wolności i praw człowieka i obywatela) przemawia za zastosowaniem, czy za odmową zastosowania przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone. Ustawa zasadnicza w przypadkach wydania aktu w oparciu o niekonstytucyjny przepis przewidziała możliwość stosowania takich środków proceduralnych, które pozwalają zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Mianowicie w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w opisanej sytuacji pozwalają na żądanie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 "a"), zaś przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nakazują sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W wyroku z dnia 27 października 2004 r. sygn SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzi z Konstytucją". Przy orzekaniu w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał podtrzymał - co do zasady - dotychczasowe stanowisko o dopuszczalności ustanawiania przez ustawodawcę kar finansowych za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Pozwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego, nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice swobody kształtowania kar administracyjnych wyznaczają bowiem konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Surowość kary powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary (w tym wypadku wielkości uszczerbku w środowisku przyrodniczym usunięciem lub zniszczeniem drzewa). Określenie sankcji nie powinno również abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, gdyż sytuacja ta ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego, a osobę o niskich dochodach może wręcz doprowadzić do degradacji finansowej. Dalej Trybunał podkreślił, że uwzględnienie tej okoliczności należy pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które to instytucje (organy i sądy) powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. W ocenie Trybunału przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie spełniają wymogu proporcjonalności, z jednej strony do potrzeb ochrony przyrody, z drugiej strony do koniecznej sankcji dla właścicieli nieruchomości. Odpowiedzialność zaś za usunięcie drzewa bez zezwolenia nie może być oderwana od okoliczności dokonania deliktu.

Przenosząc ocenę niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego, skład orzekający stanął na stanowisku niemożności zastosowania w sprawie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności badanego przypadku.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że nawet brak stwierdzenia niekonstytucyjności podstawy materialnoprawej zaskarżonej decyzji nie pozwalałby na zaakceptowanie ustaleń organu w zakresie wielkości (obwód) pnia usuniętego drzewa. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nie uzyskawszy określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenia Burmistrza K. na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości nr geod. [...] położnej przy ul. P. w K., dokonał usunięcie 1 szt. drzewa – świerk pospolity. Brak takiego zezwolenia obliguje organ administracji publicznej do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy). W przepisie art. 89 ustawy zostały zawarte wskazania co do podstaw ustalenia wysokości kar pieniężnych. Regułą jest przyjmowanie za podstawę wielkości (obwód) pnia usuniętego drzewa. Ponadto kolejną podstawą ustalenia tej wysokości będą informacje zebrane w toku postępowania w przypadku wykarczowania pnia lub kłody, które powiększa się o 50 % - ( ust. 2). W przypadku braku możliwości ustalenia wielkości usuniętego drzewa z powodu braku kłody przyjmuje się najmniejszy promień pnia, pomniejszając wyliczony obwód o 10% -

(ust. 3). W niniejszej sprawie odnośnie odwodu pnia usuniętego drzewa poczyniono następujące ustalenia:

- we wniosku z dnia 31 października 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa wnioskodawcy podali, że obwód pnia drzewa zmierzony na wysokości 130 cm wynosi 85 cm;

- podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2011 r. ustalono, że drzewo zostało całkowicie wykarczowane (stwierdzono brak kłody i pnia w miejscu usunięcia). Podczas oględzin J. W. wskazał, że we wniosku obwód pnia drzewa został podany szacunkowo, nie został zmierzony;

- zeznający w sprawie świadkowie w dniu 13 maja 2012 r. – J. W. i B. N. podały, że obwód pnia nie przekraczał 50 cm.

W oparciu o te ustalenia pierwotnie organ I instancji przyjął zgodnie z wnioskiem, że obwód pnia drzewa zmierzony na wysokości 130 cm wynosi 85 cm. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji przyjął, że obwód pnia drzewa wynosi 50 cm. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy stwierdzając, że w toku postępowania ustalono w oparciu o zeznania świadków, iż obwód pnia drzewa zmierzony na wysokości 130 cm wynosi 50 cm. Powyższe, w ocenie Sądu, czyni zasadnym zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie obwodu pnia usuniętego drzewa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika bowiem ani to, że obwód pnia drzewa na wysokości 130 cm wynosił 85 cm (wielkość ta został podana przez wnioskodawców szacunkowo), ani to, że obwód pnia wynosił 50 cm (jedyni zeznający w sprawie świadkowie podali, że obwód pnia nie przekraczał 50 cm).

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przede wszystkim ustalić obwód pnia usuniętego drzewa. Jako, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, iż pień drzewa został wykarczowany i brak jest kłody, obwód pnia drzewa powinien być ustalony w trybie art. 89 ust. 2 lub ust. 3 ustawy. Następnie zgromadzony materiał dowodowy należy ocenić w kontekście okoliczności wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wymienionych wyżej, tj. okoliczności indywidualizujących delikt administracyjny.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O wstrzymaniu wykonywania uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. Koszty od organu na rzecz skarżącego zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).