Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1005/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 roku sprawy ze skargi F. sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującej się pozwolenia na budowę zespołu urządzeń infrastruktury technicznej – instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...], obręb B., gmina L..

Wymienione rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Dnia 24 maja 2018 r. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o udzielenie jej pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji (k. 1-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po dokonaniu analizy stanu własności nieruchomości inwestycyjnej i ją otaczających (k. 14-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] – powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej "P.b.") – wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wezwanie objęło 30 punktów, przy czym z perspektywy dalszego przebiegu sprawy (o czym niżej) zaznaczyć należy, że zobowiązano [...] sp. z o.o. przede wszystkim do przedłożenia planu zagospodarowania dla całej inwestycji łącznie z infrastrukturą (art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.) oraz projektu budowlanego dla całości inwestycji wraz z niezbędną infrastrukturą łączącą farmę fotowoltaiczną z miejscem przyłączenia operatora energetycznego.

W piśmie z dnia 20 lipca 2018 r. [...] sp. z o.o. złożyła bardzo obszerne wyjaśnienia oraz dokumentację (k. 27-76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przedłożono między innymi projekt obrazujący przebieg przyłącza kablowego mającego połączyć inwestycję z siecią elektroenergetyczną (k. 33-35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę (k. 77-78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako powód rozstrzygnięcia wskazał, że projekt rozmija się z warunkami zabudowy, które ustalono dla inwestycji infrastruktury technicznej, gdy tymczasem jego przedmiotem jest elektrownia fotowoltaiczna. Organ dodał też, że art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") nakładają obowiązek ustalenia rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.), natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę takich urządzeń, (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). W tym kontekście Starosta stwierdził, że zabrakło ustaleń planu miejscowego, które umożliwiłby lokalizację urządzeń na działce [...].

Starosta zauważył dalej, że inwestor uzupełnił braki związane z uzgodnieniem przyłączenia systemu fotowoltaicznego do sieci, ale w tej części inwestycja wykracza poza działkę [...]. Na tą część nie ma ustaleń planu miejscowego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął braku w postaci przedstawienia decyzji środowiskowej dla całego przedsięwzięcia, to jest instalacji fotowoltaicznej i linii elektroenergetycznej. Starosta podkreślił, że przedłożona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmuje całego przedsięwzięcia. Dotyczy elektrowni na działce [...], natomiast przyłącze przebiegać będzie między innymi przez działki [...], [...], [...].

Starosta wyjaśnił również, że w myśl art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Celem tej regulacji jest uniemożliwienie wydania pozwolenia na budowę dla takiego zamierzenia budowlanego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania. Będąca przedmiotem wniosku instalacja fotowoltaiczna ma wytwarzać energię elektryczną nie tylko na własne potrzeby, stąd zdaniem Starosty wymaganym jest wybudowanie przyłącza elektroenergetycznego. "Całe zamierzenie budowlane" (w rozumieniu art. 33 ust. 1 P.b. – uw. Sądu) oznacza, że projekt budowlany powinien obejmować też elementy obiektu budowlanego, których realizacja nie wymagałaby pozwolenia.

W odwołaniu [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 61 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz 33 ust. 1 P.b. Jej zdaniem błędnie przyjęto, że inwestycja nie może być zakwalifikowana do urządzeń infrastruktury technicznej. Starosta w sposób nieuprawniony stwierdził też, że u.p.z.p. wymaga ustalenia lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW w planie miejscowym.

W kwestii struktury przedsięwzięcia [...] sp. z o.o. zaznaczyła natomiast, że farma fotowoltaiczna może samodzielnie funkcjonować, gdyż inwestycję podzielono na dwa etapy: pierwszy to budowa instalacji fotowoltaicznej, a drugi etap to zgłoszenie robót budowlanych obejmujących wykonanie przyłącza energetycznego zgodnie z warunkami przyłączenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy.

W motywach decyzji Wojewoda przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1-5 P.b. i uznał, że Starosta wykonał obowiązek sprawdzenia projektu, czemu dał wyraz wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że częściowo są one uzasadnione. Wojewoda podzielił pogląd [...] sp. z o.o., że inwestycja mieści się w kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Po drugie, nie uznał, iżby przywołane przez Starostę przepisy u.p.z.p. stały na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody organ architektoniczno-budowlany związany jest ostateczną decyzją Burmistrza Miast i Gminy L. z dnia [...] grudnia 2016 r. [...], [...] o warunkach zabudowy zmieniona decyzjami z dnia [...] maja 2017 r., [...], [...] i z dnia [...] maja 2018 r., [...], [...]

Organ odwoławczy zajął natomiast odmienne od [...] sp. z o.o. stanowisko w kwestii oceny kompletności projektu. Zaznaczył, że pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 P.b.). Takim zamierzeniem jest budowa zespołu urządzeń infrastruktury technicznej instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W ocenie Wojewody z akt sprawy wynika, że aby obiekt elektrowni fotowoltaicznej mógł samodzielnie funkcjonować, niezbędnym jest wybudowanie przyłącza kablowego. Oznacza to, że projekt dotyczący obiektu budowlanego – na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę – powinien obejmować również te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Warunki wymaganego przyłączenia do sieci [...] op. z o.o. zostały określone w warunkach przyłączeniu z dnia 9 października 2017 r., [...], zmienionych 23 października 2017 r. Inwestor pomimo wezwania (postanowieniem Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r., [...]) do przedłożenia projektu budowlanego dla całej inwestycji obowiązku tego nie wykonał i poinformował, że przyłącze energetyczne zostanie wykonane w drugim etapie w drodze zgłoszenia (na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b.)

Końcowo organ odwoławczy dodał, że jako podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy wskazać art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Inwestor bowiem w przewidzianym terminie wyznaczonym do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym obowiązku tego nie wykonał.

W skardze [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., poprzez uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, polegającym na przyjęciu, że

a. budowa instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą nie stanowi obiektu mogącego samodzielnie funkcjonować (przy braku zbadania takiej możliwości),

b. projekt budowlany powinien obejmować również przyłącze energetyczne;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 P.b. poprzez błędne uznanie, że spółka nie usunęła w terminie nieprawidłowości w projekcie, w tym w zakresie przedłożenia projektu budowlanego dotyczącego całości zamierzenia budowlanego;

3. art. 33 P.b. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że instalacja fotowoltaiczna wraz z niezbędną infrastrukturą nie stanowi obiektu mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem;

4. art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. i przyjęcie, że budowa przyłącza energetycznego nie może nastąpić na podstawie tych przepisów, a powinna być objęta pozwoleniem na budowę;

5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 P.b. poprzez utrzymanie decyzji Starosty w mocy, pomimo że Wojewoda uznał zarzut skarżącej dotyczący art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz przyjął jej stanowisko co do tego, że elektrownie fotowoltaiczne są urządzeniami infrastruktury technicznej;

6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 P.b. poprzez utrzymanie decyzji Starosty w mocy, pomimo że Wojewoda uznał zarzut skarżącej dotyczący art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organu od wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia określonej treści w trybie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Motywując zarzuty skargi [...] sp. z o.o. uwypukliła, że inwestycja może samodzielnie funkcjonować bez przyłącza na podstawie prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego. W toku postępowania nie podjęto jakiejkolwiek próby zweryfikowania takiego twierdzenia skarżącej.

Spółka zaznaczyła, że już w odwołaniu zaproponowała, iż farma fotowoltaiczna może funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem służąc do zasilania lub ładowania akumulatorów czy też magazynów energii, które po przetransportowaniu mogą zasilać inne obiekty. Natomiast przyłączenie do sieci elektroenergetycznej będzie potrzebne dopiero po zakończeniu inwestycji, żeby wytworzony prąd oddać do operatora. Nie można tym samym przyjąć, że farma fotowoltaiczna nie może działać samodzielnie bez jej przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.

[...] sp. z o.o. wyjaśniła, że w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17. W orzeczeniu tym zaznaczono, że przedwczesna jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (dla inwestycji elektrowni wiatrowej – uw. Sądu) bez wcześniejszego ustalenia przez organ, czy w danym przypadku nie jest możliwe gromadzenie wytworzonego prądu w magazynach energii i czy założenie to może zostać zrealizowane. Skarżąca spółka przytoczyła dalej pogląd, że jeśli przesyłanie wytworzonej energii miałoby odbywać się poprzez wykorzystanie przewoźnych akumulatorów przemysłowych i byłoby to realnym rozwiązaniem, to elektrownia byłaby obiektem nadającym się do samodzielnego funkcjonowania.

[...] sp. z o.o. wyraziła zdziwienie, że organy pominęły możliwość wykorzystania "baterii/akumulatorów czy nawet magazynów energii do przesyłu energii", bowiem działania te są powszechnie praktykowane.

Dalej spółka – odnosząc się do kwestii braku rozwiązań w zakresie infrastruktury przyłączeniowej (przyłącza do sieci elektroenergetycznej) – przyznała, że art. 33 ust. 1 zd. 1 P.b. zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże dalsza cześć tego przepisu wprowadza wyjątki. W przypadku zamierzenia obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem [...] sp. z o.o. za wyjątki takie należy uznać sposób realizacji przyłączy regulowany w art. 29a P.b. Celem tego przepisu jest ułatwienie realizacji procesu inwestycyjnego i zwolnienie z reglamentacji wykonywania wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. przyłączy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponownie podkreślił, że art. 33 ust. 1 P.b. jasno określa, że pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. W sprawie takim zamierzeniem jest budowa zespołu urządzeń infrastruktury technicznej instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z akt sprawy i wyjaśnień inwestora (k. 27-35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że żeby obiekt elektrowni fotowoltaicznej mógł samodzielnie funkcjonować, niezbędnym jest wybudowanie przyłącza kablowego. Powyższe oznacza, że projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować również te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Warunki wymaganego przyłączenia do sieci [...] sp. z o.o. zostały określone w warunkach przyłączenia z dnia 9 października 2017 r., [...] (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zmienionych 23 października 2017 r. (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pomimo wezwania postanowieniem Starosty z dnia 28 czerwca 2018 r., [...] do przedłożenia projektu budowlanego dla całej inwestycji, inwestor poinformował tylko, że przyłącze energetyczne zostanie wykonane w drugim etapie w drodze zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W ocenie Wojewody ustalenia te potwierdzają tezę, że bez przyłącza obiekt samodzielnie nie może funkcjonować. Zdaniem Wojewody propozycja zmiany przedsięwzięcia polegająca na wykorzystaniu akumulatorów fotowoltaicznych to nowe rozwiązanie, które może być przedmiotem odrębnego postępowania, ponieważ jako takie nie zostało opisane i dołączone do projektu budowlanego przedłożonego do zatwierdzenia przy wniosku z dnia 24 maja 2018 r.

W trakcie rozprawy, która odbyła się 20 lutego 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. podtrzymał skargę i jednocześnie na pytanie Sądu zaznaczył, że decyzja o ubieganiu się o pozwolenie na budowę na jednej działce (na której zlokalizowano farmę fotowoltaiczną) była podyktowana względami związanymi z uzyskiwaniem dofinansowani unijnego. Przyłącze do inwestycji projektuje się na dalszym etapie inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w sprawie – mimo stosunkowo obszernej treściowo argumentacji prawnej organów i skarżącej – w istocie sprowadza się do dwóch wąskich zagadnień, które można wyrazić w postaci następujących pytań:

1. czy zamierzenie budowlane w postaci jednego obiektu budowlanego i przyłącza można traktować jako odrębne etapy uzasadniające zastosowanie art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b.?;

2. czy o inwestycji, taka jak szczegółowo opisana w przedłożonym projekcie budowlanym, można twierdzić, że jej samodzielne funkcjonowanie jest możliwe bez przyłącza elektroenergetycznego?

Na oba powyższe pytania udzielić należy odpowiedzi negatywnej.

Odniesienie się do pierwszego zagadnienia wymaga przypomnienia podstawowej siatki pojęciowej prawa budowlanego. Otóż w myśl art. 3 pkt 1 P.b. "obiekt budowlany" to "budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". W tym miejscu można dodać, że farma fotowoltaiczna projektowana przez [...] sp. z o.o. na działce [...] stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Od przytoczonego pojęcia "obiektu budowlanego" odróżnić należy pojęcie "urządzenia budowlanego", które zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 9 P.b. To drugie oznacza "urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne [...]". Przyłącze stanowi więc urządzenie budowlane, czyli element zamierzenia służebny względem obiektu budowlanego.

Dopiero biorąc pod uwagę powyższą siatkę pojęciową można właściwie odczytać art. 33 ust. 1 zd. 1 i 2 P.b. Przepis ten stanowi, że "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem".

Zestawienie art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. oraz art. 3 pkt 1 i 9 P.b. nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalne etapowanie zamierzenia budowlanego polegające na możliwości udzielenia pozwolenia na budowę dla wybranego obiektu lub obiektów budowlanych, dotyczyć może tylko sytuacji, gdy zamierzenie składa się z kilku samodzielnych obiektów budowlanych. Art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. z całą pewnością nie może być natomiast podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. pozwala uzyskać pozwolenie na budowę dla części zamierzenia budowlanego tylko wtedy, gdy obejmuje ono "więcej niż jeden obiekt" [a nie obiekt i urządzenia budowlane], a co więcej, objęty częściowym pozwoleniem na budowę obiekt powinien móc "samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem".

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. nie ma zastosowania do sytuacji opisanej przez [...] sp. z o.o., gdzie wyobrażonym przez skarżącą pierwszym etapem inwestycji ma być "instalacja fotowoltaiczna z kontenerową stacją transformatorową i liniami kablowymi", a drugim "przyłącze elektroenergetyczne". Nie mamy bowiem do czynienia z zamierzeniem obejmującym "więcej niż jeden obiekt", ale z jednym obiektem budowlanym i służebnym urządzeniem budowlanym (a konkretnie przyłączem zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem).

Przestawione rozważania nie pozwalają oczywiście na uchylenie się od zajęcia stanowiska w odniesieniu do drugiego z przedstawionych na wstępie węzłowych zagadnień spornych i udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy przedstawiona przez [...] sp. z o.o. w projekcie budowlanym elektrownia fotowoltaiczna jawiłaby się jako samodzielny użytkowo obiekt, także gdyby zakładać odstąpienie od realizacji przyłącza elektroenergetycznego mającego łączyć ją z siecią.

Jak zostało już zasygnalizowane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, skarżąca motywując tezę o samodzielności elektrowni fotowoltaicznej na działce [...] założyła, że zaprojektowany przez nią obiekt może służyć do ładowania akumulatorów lub "magazynów energii", które "po przetransportowaniu mogą zasilać inne obiekty".

Odnosząc się do powyższego Sąd na wstępie podkreśla, że nie deprecjonuje i nie jest jego intencją kwestionowanie sensu zaproponowanych przez [...] sp. z o.o. rozwiązań technicznych przewidujących magazynowanie wyprodukowanej energii elektrycznej w akumulatorach. Nie jest to rozwiązanie zasadniczo nielegalne, natomiast ocena jego rentowności ekonomicznej pozostaje w gestii inwestora. Sąd w tym miejscu zaznacza jednak, że w toku sprawy administracyjnej skarżąca ledwie zasygnalizowała w odwołaniu, w jednym z jego ostatnich akapitów, że "farma fotowoltaiczna może funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem służąc do zasilania/ładowania akumulatorów". Stwierdzenie to jest gołosłowne i stoi w sprzeczności z całościową charakterystyką inwestycji opisanej w projekcie budowlanym, w tym także w jego części dla branży elektroenergetycznej (s. 70 i nast. projektu), a nadto jest nie do zaakceptowania w świetle posiadanej przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozpoczynając od tej ostatniej decyzji zaznaczyć należy, że projekt budowlany oparty został na udzielonej N. Ł. decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 42-57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), następnie przeniesionej na [...] sp. z o.o. (k. 76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na stronie 3 decyzji środowiskowej (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w opisie inwestycji, wyraźnie stwierdza się, że będzie ona składała się z paneli "połączonych kablami tworzącymi sekcje", a infrastrukturę techniczną będą natomiast stanowiły "inwertery, linie kablowe niskiego napięcia, stacja transformatorowa, rozdzielnia niskiego i średniego napięcia oraz linia średniego napięcia". Identyczny opis znalazł się również w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd zauważa, że nie potrzeba wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że panele fotowoltaiczne generują prąd stały (DC), z kolei dalsze elementy inwestycji ewidentnie wskazują, iż przewiduje się przetworzenie tego prądu na prąd przemienny (AC). Świadczy o tym wymienienie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwerterów (falowników) służących właśnie takiemu przetworzeniu.

Powyższy opis w zasadzie pozwala założyć, że przedsięwzięcie, dla którego ustalono środowiskowe uwarunkowania, to elektrownia fotowoltaiczna służąca generowaniu prądu przemiennego przesyłanego do sieci elektroenergetycznej.

Dalej podkreślić też należy, że w żadnym miejscu decyzji środowiskowej nie przewiduje się rozwiązania polegającego na magazynowaniu energii w akumulatorach. Znaleźć można natomiast szereg założeń, które takie wykorzystanie wykluczają. Przykładowo, w charakterystyce przedsięwzięcia: w punkcie "emisja hałasu" stwierdzono, że "wraz z zakończeniem fazy budowy lub rozbiórki i likwidacji elektrowni wytwarzanie zanieczyszczeń i hałasu ustanie", w punkcie "rodzaj, przewidywane ilości i sposób postępowania z odpadami" stwierdzono, że "funkcjonowanie elektrowni słonecznej jest bezobsługowe", wreszcie dalej zaznaczono, że "nie jest planowane instalowanie urządzeń emitujących zanieczyszczenie powietrza lub wytwarzających odpady i ścieki". Emisja hałasu i spalin z ruchu pojazdów przewidziana została tylko na etapie budowy, wykluczono ją natomiast na etapie eksploatacji przedsięwzięcia.

Mając to wszystko na uwadze, już tylko odniesienie się do możliwości jakie daje inwestorowi decyzja środowiskowa pozwala stwierdzić, że zupełnie nieuprawnionym jest twierdzenie [...] sp. z o.o., że "farma fotowoltaiczna może funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem służąc do zasilania/ładowania akumulatorów czy też magazynów energii, które po przetransportowaniu mogą zasilać inne obiekty".

Po pierwsze – jak wskazano – opisana w decyzji środowiskowej infrastruktura techniczna nie przewiduje istnienia ani ładowania akumulatorów, a wręcz zakłada inne rozwiązania (generowanie prądu przemiennego, a więc służącego przesyłaniu go do ogólnej sieci elektroenergetycznej). Nie przewidziano także, aby inwestycja miała generować odpady, a jako takie należałoby uznać zużywające się przecież akumulatory. Po drugie, wykluczona jest taka eksploatacja przedsięwzięcia, która zakładałaby ładowanie i transportowanie akumulatorów w celu zasilania wyprodukowaną energią innych obiektów. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza bowiem emisję hałasu i spalin na etapie eksploatacji przedsięwzięcia, a takie oddziaływanie powstawałoby, gdyby zakładać regularne transportowanie ładowanych akumulatorów.

Innymi słowy, sugerowane przez [...] sp. z o.o., rzekomo zakładane rozwiązanie mające polegać na ładowaniu akumulatorów przez panele fotowoltaiczne i transportowaniu tych akumulatorów do odbiorców energii jest niemożliwe do zrealizowania w świetle posiadanej przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Może być ono więc traktowane jako postulat, ale z całą pewnością nie stanowi rozwiązania, które należałoby brać pod uwagę, jako realny wariant zamierzenia budowlanego, które jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Ubocznie przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r,, poz. 2081 ze zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a więc między innymi organy architektoniczno-budowlane udzielające pozwoleń na budowę.

Niezależnie Sąd uwypukla, że także sam projekt budowlany złożony wraz z wnioskiem [...] sp. z o.o. z dnia 24 maja 2018 r. nie przewiduje, a nawet wyklucza stosowanie akumulatorów do magazynowania energii. Zarówno w projekcie zagospodarowania działki (A01 – s. 51 projektu) jak i w projekcie zagospodarowania terenu na potrzeby branży elektroenergetycznej (A01, s. 116 projektu) nie przewiduje się żadnego miejsca dla montażu akumulatorów, a nie wydaje się prawdopodobnym, aby mogły być one umieszczone w pełni wykorzystanej na inne cele stacji transformatorowej – jedynym obiekcie na działce [...] i jedynym zresztą, który może się na tej działce zmieścić (zob. s. 116 oraz s. 117-132 projektu).

Nie można także nie zauważyć, że wedle danych stacji transformatorowej – a do niej i tylko do niej mają być podłączone panele fotowoltaiczne (zob. s. 116 i 117 projektu) – będzie ona generowała prąd przemienny 50 Hz w trzech fazach, a więc standardowe zasilanie sieci elektroenergetycznej. W żadnym miejscu projektu nie ma mowy o wyjściu pozwalającym zasilać akumulatory. Wspomnieć wreszcie trzeba, że projekt branży elektroenergetycznej wprost przewiduje wyposażenie instalacji w inwertery (falowniki) przetwarzające cały wyprodukowany prąd stały w prąd zmienny (zob. s. 105, pkt 8.3 i s. 117 projektu).

Mając na uwadze przedstawioną wyżej charakterystykę inwestycji wynikającą z wiążącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z projektu budowlanego przedłożonego przez samego inwestora stwierdzić należy, że gołosłowne jest twierdzenie, iż projektowana na działce [...] elektrownia fotowoltaiczna może funkcjonować autonomicznie (bez podłączenia do sieci) poprzez ładowanie akumulatorów. Wszystkie zebrane dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że inwestycja od początku nie była projektowana w sposób pozwalający na takie użytkowanie.

Należy więc stwierdzić, że elektrownia [...] sp. z o.o. – w przypadku braku przyłącza do sieci elektroenergetycznej – jawi się jako budowla nie zapewniająca "możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem". Art. 33 ust. 1 P.b. wymaga natomiast, aby pozwolenie na budowę dotyczyło całego zamierzenia budowlanego, co w danym przypadku oznacza konieczność objęcia projektem takiego przyłącza elektroenergetycznego. Bez tego przyłącza bowiem elektrownia, w kształcie określonym w projekcie, nie ma użytkowego sensu.

Odnosząc się do kwestii prawnych Sąd zaznacza w tym miejscu, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), na który powołała się [...] sp. z o.o., dotyczy innego stanu faktycznego, aniżeli w tej sprawie, to jest sytuacji, gdy już sam projekt budowlany z góry zakładał możliwość magazynowania energii w akumulatorach (wzmiankuje się o tym w uzasadnieniu wyroku II OSK 1697/17). Jest to przypadek jakościowo inny, gdyż włączenie rozwiązania zakładającego magazynowanie energii elektrycznej w projekt budowlany nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu brać pod uwagę to rozwiązanie jako część inwestycji (co Naczelny Sąd Administracyjny właśnie nakazał). W niniejszej sprawie projekt budowlany w ogóle nie przewiduje, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w zasadzie wyklucza, magazynowanie energii w akumulatorach. Organy (Starosta, a następnie Wojewoda) nie miały zatem obowiązku przyjmowania takiej, nie wynikającej z zatwierdzanej dokumentacji projektowej, hipotezy co do funkcjonowania elektrowni.

W realiach niniejszej sprawy pozostaje natomiast aktualna inna teza z wyroku II OSK 1697/17: skoro planowana inwestycja "ma wytwarzać energię elektryczną nie tylko na własne potrzeby", to "przesyłanie wytworzonej energii elektrycznej poza elektrownię wymaga tym samym uwzględnienia w projekcie budowlanym przyłącza elektroenergetycznego. Wymóg ten nie musiałby być spełniony tylko wówczas, gdyby elektrownia [...] mogła samodzielnie funkcjonować bez takiego przyłącza". Jak podkreślono, elektrownia projektowana na działce [...] nie została zaprojektowana do zasilania akumulatorów i z całą pewnością nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez przyłącza elektroenergetycznego do sieci.

Końcowo Sąd wyjaśnia skarżącej, że wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko nie pozostaje w kolizji z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 20, czy 29a P.b., które przewidują określone, mniej kwalifikowane reguły reglamentacji procesu realizacji przyłączy. Oczywistym jest, że każdy projekt budowlany nie musi zawierać wszystkich potencjalnych przyłączy do obiektu, ale tylko te, które wedle pierwotnego założenia są niezbędne, aby zaprojektowany obiekt mógł "samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Pamiętać też należy, że przyłącza mogą, a kiedy to konieczne z punktu widzenia użytkowania obiektu powinny zostać zaprojektowane w projekcie budowlanym jako element inwestycji. Podstawa ku temu wynika wprost z przepisów - zob. § 8 ust. 3 pkt 6 i 7 rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.).

Wszelkie przyłącza ustanawiane później, realizuje się na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 lub 29a P.b.

Mając na uwadze przedstawione wyjaśnienia, odnosząc się kompleksowo do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie naruszono przepisów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a.), gdyż wobec braku rozwiązań w dokumentacji projektowej, organy nadzoru nie miały obowiązku rozważać, czy inwestycja [...] sp. z o.o. może samodzielnie funkcjonować na zasadzie zasilania akumulatorów. Nie uchybiono także przepisom art. 33, art. 35 ust. 1 i 3 P.b. Jak zostało wykazane, Starosta miał prawo przyjąć (art. 35 ust. 3 P.b.), że projektowana elektrownia – jako całość zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 P.b.) – wymaga dla swego funkcjonowania zaprojektowania i zrealizowania włącznie z przyłączem do sieci elektroenergetycznej. To ostatnie zaś zastało przewidziane na działkach poza obszarem nieruchomości, którą dysponuje inwestor i dla której ustalono warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu zarzuty naruszenia art. 29a i art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. nie są zasadne. Podkreślić należy, że organy nie wykluczyły możliwości realizacji przyłączy w oparciu o te przepisy, ale uwypuklały kwestię innego rodzaju – akcentowały, że w przypadku przedsięwzięcia takiego jak elektrownia fotowoltaiczna, przyłącze elektroenergetyczne jest jej immanentnym elementem, koniecznym do zapewnienia jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem – stąd w takim kontekście powinno znaleźć się w projekcie budowlanym w sposób pozwalający na objęcie go pozwoleniem na budowę.

Zarzuty określone w punktach 5-6 skargi są bezskuteczne, gdyż nawiązują one do zagadnień uwzględnionych w decyzji Wojewody na korzyść [...] sp. z o.o.

Końcowo Sąd nadmienia, że znany mu jest pogląd wyrażany niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 29a ust. 1 P.b. postrzegane są jako wyjątki pozwalające pomijać w projekcie budowlanym przyłączy, przy jednoczesnym założeniu, że mogą one zostać zaprojektowane i uzupełnione później. Sąd w tym składzie poglądu tego nie podziela. Zdaniem składu orzekającego z art. 33 ust. 1 zd. 1 P.b. wynika reguła wykładni Prawa budowlanego nakazująca takie projektowanie, aby zapewnić kompleksowe objęcie pozwoleniem na budowę całych zamierzeń budowlanych, a więc całości przedsięwzięcia w zakresie pozwalającym mu funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Za takim rozumowaniem przemawia też art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b., gdzie co prawda przewiduje się wyjątek od omawianej tu reguły, ale z jednoczesnym zastrzeżeniem, że nawet jeżeli wyodrębnia się w ramach całości zamierzenia określony obiekt lub obiekty, to warunkiem sine qua non takiego wyodrębnienia jest zagwarantowanie, aby mogły one "samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Warto przywołać też treść definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.), która zakłada, że jest to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury "wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". Użyty przez ustawodawcę termin "instalacja" niewątpliwie odnosi się między innymi do przyłączy, na co wskazuje art. 3 pkt 9 P.b. (zob. sformułowanie "przyłącza i urządzenia instalacyjne"), a jeszcze dobitniej – art. 30 ust. 3 (w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20) P.b., gdzie przyłącza określono właśnie mianem "instalacji".

W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że jeżeli projektowany obiekt budowlany dla zapewnienia możliwości jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem wymaga immanentnie wyposażenia w określone instalacje, do których zalicza się między innymi przyłącza, to w takim przypadku pozwolenia na budowę zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. 1 P.b. można udzielić wyłącznie dla całego, funkcjonalnie kompletnego zamierzenia budowlanego. Nie do pomyślenia i sprzeczne z ratio legis art. 33 ust. 1 zd. 1 P.b. (ale i także art. 3 pkt 1 P.b.) byłoby bowiem założenie przeciwne, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zezwalać realizację zamierzenia budowlanego bez niezbędnych instalacji, w efekcie czego w pełni legalnie zrealizowane zamierzenie miałoby jeszcze nie być zdatne do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu wynikający z art. 33 ust. 1 zd. 1 P.b. wymóg kompleksowego objęcia pozwoleniem całego zamierzenia budowlanego ma właśnie na celu zapobiegać takiej sytuacji.

Posługując się obrazowym przykładem można wskazać, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której wydaje się pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego bez koniecznego przyłącza wodociągowego, a w oparciu o wyjaśnienie inwestora, że przyłącze to będzie "drugim etapem" inwestycji. Takiego pozwolenia można byłoby udzielić tylko wtedy, gdyby inwestor zapewnił spełniający wymagania przepisów prawa substytut dla przyłącza – np. ujęcie wody.

[...] sp. z o.o. projektuje budowę elektrowni fotowoltaicznej, która została zaprojektowana w sposób zakładający przesyłanie wyprodukowanego prądu przetworzonego na prąd przemienny do sieci elektroenergetycznej. Pozwolenie na budowę w takim przypadku musi zatem objąć przyłącze do tej sieci, a tymczasem inwestor nie przewidział budowy tego przyłącza na obecnym etapie, a oświadczył to w odpowiedzi na wezwanie organu do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie. Zachodziła zatem podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.