Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 162/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 183 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 732/11 w sprawie ze skargi W. M. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. – A." w Szczecinie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 732/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O" w Szczecinie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W. M., w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Szczecin Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O" w Szczecinie, w całości lub w części, albo ewentualnie o stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił uchwale rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 3 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, organ naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w uchwale planistycznej ustalił jedynie maksymalną wysokość planowanych obiektów budowlanych, nie określając ich gabarytów, a nadto nie wskazał wskaźnika intensywności zabudowy dla poszczególnych terenów elementarnych. Nadto ustanawiając strefę "K ochrony krajobrazu kulturowego" (§ 6 ust. 3 pkt 9) nie ustalono, stosownie do § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. W. M. zarzucił także, iż uchwała, w szczególności w części dotyczącej terenu o symbolu [...] naruszyła § 10 ww. rozporządzenia, gdyż była dokonana w oparciu o nieaktualne map na których nie zostały ujawnione chociażby dawno oddane w użytkowanie obiekty budowane w pobliżu przedmiotowych terenów elementarnych. Naruszono również postulat zachowania ładu przestrzennego wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, o czym świadczy dopuszczenie na terenie elementarnym [...] zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy takiej zabudowy tam nie ma, a w pobliżu przedmiotowego terenu znajdują się jedynie budynki wielorodzinne składające się z 4 lokali mieszkalnych, których gabaryty mieszczą się de facto w kategorii zabudowy jednorodzinnej. Skarżący podał, że posiada interes prawny do kwestionowania uchwały, albowiem jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka [...] obręb [...] Pogodno, położonej na terenie elementarnym tego planu o symbolu [...] i ustalenia tego planu wpływają na wykonywanie przez niego prawa własności. Skarżący zaznaczył, iż przed wniesieniem skargi wezwał w dniu [...] kwietnia 2011 r. Radę Miasta Szczecin do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie nie otrzymał odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Szczecin, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "O" w Szczecinie zawiera ustalenia na dwóch poziomach: ogólnym i szczegółowym, które obowiązują równolegle. Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...] określają - wbrew twierdzeniu skarżącego - wszystkie parametry i wskaźniki zabudowy, które powinny być zawarte w zapisach planu tj. określają: linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, maksymalne gabaryty zabudowy (poprzez podanie maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki oraz wysokość zabudowy), geometrię dachu (poprzez wskazanie maksymalnego kąta nachylenia połaci dachowych), a także wskaźnik intensywności zabudowy (poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej dopuszczalnej ilości kondygnacji). Tym samym w sposób jednoznaczny opisują dopuszczoną planem zabudowę. W planie nie określono szerokości i długości planowanych budynków, ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stawia takich wymagań.

Rada Miasta Szczecin poinformowała, że skany z mapy zasadniczej, którymi posługiwało się Biuro Planowania Przestrzennego Miasta w toku realizacji procesu sporządzania planu były wielokrotnie uaktualniane. W trosce o zgodność projektu planu z istniejącymi uwarunkowaniami biuro korzystało także z materiałów dodatkowych, na podstawie których starało się określić, zwłaszcza w przypadku braku innej możliwości, istniejące zagospodarowanie terenu, np. wrysowano linię zabudowy między innymi dla terenu [...] wykorzystując wektorową postać obrazu budynków będących w ewidencji miasta nałożoną na mapę zasadniczą. Jednocześnie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007r., w którym wyrażono pogląd, że sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały.

Zdaniem organu ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają zapisów § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rysunku planu wyznaczono graficznie strefę K, która swym zasięgiem objęła cześć terenów zakwalifikowanych do ochrony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ustaleniach szczegółowych zapisy dotyczące zagospodarowania terenów, dopuszczając planowaną zabudowę na obszarze strefy K, uwzględniają przynależność do takiego obszaru. Uchwała nie narusza również art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Dopuszczenie bowiem na terenie elementarnym [...] realizacji zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności z wbudowanym obiektem handlowym do 1000m2 powierzchni sprzedaży, świadczy o zachowaniu ładu przestrzennego, gdyż na sąsiednim obszarze znajdują się budynki 4-rodzinne o podobnych wskaźnikach zabudowy, zaś obiekt handlowy nie będzie budynkiem jednokondygnacyjnym i wolno stojącym, lecz będzie się wiązał kompozycyjnie z resztą osiedla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż została wniesiona w 60-tym dniu od doręczenia Radzie Miasta Szczecin wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd nie zgodził się z zarzutem rażącego naruszenia art. 15 ust 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 3 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wyjaśnił, iż przesłanki nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym obowiązującym w dniu 19 maja 2008 r., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy (rady miasta) w całości lub w części. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały naruszenia, o których mowa w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, iż zawartość planu określa art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ust. 2 pkt 6 tego przepisu wskazano, że w planie miejscowym określa się obligatoryjnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologiczne czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż określenie "gabaryt obiektu budowlanego" nie został zdefiniowany ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że zgodnie z "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" pod redakcją Stanisława Dubisza, PWN Warszawa 2008 r., s. 960, pod pojęciem "gabarytów" w urbanistyce należy rozumieć "najwyższą linię poziomu zasadniczej części budynku lub zespołu budynków". Mając to na uwadze oraz unormowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie określenie gabarytu znalazło swój wyraz w zapisie planu w części szczegółowej, gdzie została określona maksymalna wysokość zabudowy oraz ilość kondygnacji. Wpływ na określenie gabarytu zabudowy ma również zapis dotyczący wskazania maksymalnej powierzchni zabudowy mieszkaniowej w granicach działki oraz maksymalnej powierzchni sprzedaży odnośnie usługowej. Organ nie miał więc obowiązku określenia w akcie planistycznym wymiaru ścian zewnętrznych, chociażby poprzez określenie ich szerokości. Za chybiony Sąd uznał argument skargi, iż pojęcie gabarytu na potrzeby aktu planistycznego należy wywieść z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, iż wprawdzie elementy, które ma zawierać decyzja o warunkach zabudowy wskazane w § 1 ww. rozporządzenia są zbliżone do uregulowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak z powyższego nie należy wywodzić, iż pod pojęciem gabarytu określonego w ustawie należy rozumieć również szerokość elewacji frontowej, albowiem między tymi przepisami nie ma wzajemnej relacji prawnej.

Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, określono wskaźnik intensywności zabudowy w szczegółowym zapisie tekstu planu poprzez maksymalne wskazanie powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej (np. dla terenu elementarnego [...]) współczynnik ten wynosi 40 %), udziału powierzchni biologicznie czynnej (np. dla terenu elementarnego [...] współczynnik ten wynosi 30 %). Wprawdzie w uchwale nie użyto sformułowania "wskaźnik intensywności zabudowy", jednak nie świadczy to o naruszeniu prawa, skoro wskaźnik ten wynika z zapisów uchwały. Sąd wskazał, iż w ustaleniach szczegółowych zawartych w rozdziale 3 uchwały kolejne paragrafy (od 7 do 130) odnoszą się do poszczególnych terenów elementarnych. W przypadku, gdy teren elementarny przeznaczony jest pod zabudowę to wówczas pkt 3 zatytułowany "ustalenia kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu" zawiera wskazanie maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy, ilości kondygnacji oraz maksymalnej powierzchni sprzedaży (w przypadku planowanej zabudowy usługowej), czyniąc zadość określonemu w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy obowiązkowi podania gabarytu i wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe parametry jak i wskaźniki zabudowy przesądzają o jej wielkości, powodując, iż nie jest to zabudowa "bliżej nieokreślona".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, iż w świetle § 4 pkt 3 tego rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (lit. a) oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego (lit. b). W § 6 ust. 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały ustalono strefę "K" ochrony krajobrazu kulturowego, w granicach której występuje wartościowy krajobraz ukształtowany w wyniku działalności człowieka (komponowane założenia zieleni) podlegający ochronie.

Zdaniem Sądu z analizy planu wynika, że gdy teren elementarny położony jest w granicach strefy K ochrony krajobrazu kulturowego, to wówczas wyraźnie jest to wskazane w paragrafie odnoszącym się do danego terenu elementarnego. W zapisach odnoszących się do danych terenów elementarnych położonych w strefie K określono możliwość i sposób zagospodarowania terenu zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia. I tak w celu ochrony strefy K wprowadzono m. in. zakaz lokalizacji stacji telefonii oraz masztów antenowych i radiowych na terenie o symbolu [...] zakaz zabudowy terenu – [...], zakaz zagospodarowania tymczasowego [...] zakaz wycinki drzew o wartości krajobrazowej [...], zakaz lokalizacji reklam [...]. Poza tym na niektórych terenach elementarnych dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów małej architektury np.- na terenie o symbolu [...] czy też możliwość zabudowy mieszkaniowej określając jednak jej warunki, np. [...]. Wobec tego potencjalny inwestor jest ograniczony w zagospodarowaniu terenu strefy K ustaleniami planu.

W toku procedury planistycznej wystąpiono o wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska m. in. do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Szczecin, Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie.

W ocenie Sądu nieuzasadniony okazał się także zarzut dotyczący przyjęcia na potrzeby planu nieaktualnych map, tj. naruszenia § 10 rozporządzenia, w myśl którego materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Sąd zaznaczył, że skarżący formułując powyższy zarzut nie wskazał dokładnie jakie to obiekty budowlane nie zostały odzwierciedlone na mapach, na jakich działkach znajdowały się i kiedy zostały oddane w użytkowanie. Niezależnie od powyższego Sąd przytoczył pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1481/06, że sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż naruszenie wymagań standardów dokumentacji planistycznej nie jest ani naruszeniem zasad ani trybu sporządzania planu. Tak więc nieaktualność mapy nie może pozbawić zaskarżonej uchwały cechy zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu nie została również naruszona zasada określona w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotycząca zachowania ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie elementarnym o symbolu [...] W planie przeznaczono teren elementarny [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług wbudowanych w partery budynków mieszkalnych, w tym jednego lokalu handlowego o maksymalnej powierzchni sprzedaży 1000m2. Określono przy tym, że maksymalna wysokość tej zabudowy nie może wynieść więcej niż 11m. Sąd wskazał, iż w sąsiedztwie tego terenu istnieje zabudowa wielorodzinna, czego skarżący nie kwestionuje, lecz stwierdza jedynie, że zabudowa ta odpowiada wysokości zabudowy jednorodzinnej. Sąd podzielił pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że planowana zabudowa wielorodzinna, wkomponuje się w istniejącą już zabudowę 4-rodziną o porównywalnej wysokości, a dodatkowo lokal handlowy wbudowany w budynek wielorodzinny będzie się wiązał kompozycyjnie z resztą osiedla. W ocenie Sądu ustalenia planu pozwalające na realizację zabudowy wielorodzinnej o parametrach zbliżonych do zabudowy w sąsiedztwie obszaru, gdzie znajdują się budynki 4-rodzinne na działkach, dla których ustalono podobne wskaźniki kształtowania zabudowy, nie stanowią ingerencji w ład przestrzenny. Ustalenia planu dopuszczają bowiem zabudowę budynkami o wysokości zbliżonej do wysokości budynków już istniejących w sąsiedztwie. Dopuszczenie na tym terenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności z wbudowanym obiektem handlowym do 1000m2 powierzchni sprzedaży umożliwia realizację inwestycji pełniących z punktu widzenia ładu przestrzennego funkcji w postaci zaspokojenia mieszkańcom potrzeb społeczno-gospodarczych, w tym zwłaszcza mieszkaniowych. Wobec tego ewentualne nieznaczne zróżnicowanie wysokości budynków na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do naruszenia ładu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrku wniósł W. M., zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu z dnia podejmowania uchwały, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż:

1. przez pojęcie gabarytów obiektu, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć wyłącznie określenie parametru wysokości planowanego obiektu ( zespołu) obiektów budowlanych, gdy tymczasem z istoty logicznej pojęcia "gabaryty obiektu" jego funkcji w urbanistyce, architekturze, a także wykładni gramatycznej i historycznej tego przepisu bezsprzecznie wynika, że gabaryt obiektu to parametr opisujący co najmniej szerokość i wysokość zewnętrznych ścian obiektu budowlanego;

2. określenie w planie miejscowym wskaźnika zabudowy oznacza spełnienie wymaganego tym przepisem ustawowego obowiązku ustalenia w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy, ponieważ zdaniem Sądu poprzez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdy tymczasem podana przez Sąd definicja dotyczy wskaźnika zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował dokonaną przez Sąd wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego okoliczność, iż pojęcie znaczenia zwrotu "gabaryt obiektu" nie jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym nie oznacza, iż może być interpretowane dowolnie w oderwaniu od zasad logiki z pogwałceniem prawideł urbanistyki i architektury z powołaniem się li tylko na wątpliwą - wyrwaną z kontekstu, sprzeczną zresztą z wykładnią gramatyczną i historyczną opisywanej normy prawnej - definicją słownika języka polskiego.

Skarżący podkreślił, że ustawa nie posługuje się pojęciem "gabaryt" ale pojęciem "gabaryty obiektu". Skoro więc ustawa stanowi o gabarytach (liczba mnoga) to muszą to być przynajmniej dwa parametry, nie zaś jeden; nadto odwołanie się do obiektu wskazuje jednoznacznie, że chodzi tu o wymiary zewnętrzne urządzenia lub czegoś podobnego ( zwrot itp. ) np. budynku. Zasadniczo w urbanistyce, architekturze obiekt to bryła, a więc element trójwymiarowy, którego gabaryty to wysokość szerokość i głębokość. Skarżący powołał się na nowelizację z dniem 21 października 2010r. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W. M. podkreślił, iż postanowienia planu miejscowego mają dać odpowiedź potencjalnym inwestorom i pozostałym zainteresowanym jaka zabudowa, o jakich parametrach może pojawić się na danym terenie elementarnym. Uznanie zaproponowanej przez Sąd definicji gabarytów obiektu takiej szansy nie daje.

W ocenie skarżącego błędna jest także interpretacja przez Sąd tego przepisu w zakresie uznania, że ustalony w zaskarżonej uchwale planistycznej wskaźnik zabudowy oznacza spełnienie wymaganego tym przepisem ustawowego obowiązku ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Pojęcia te nie są tożsame i oznaczają zupełnie dwa różne wskaźniki. W. M. wskazał, iż o konieczności stosowania w uchwałach planistycznych wskaźnika intensywności zabudowy wspominał także Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt. II OSK 1209/08. zdaniem skarżącego nie miała także problemu ze stosowaniem tych wskaźników np. Rada Miasta Zgorzelec - w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zgorzelec Wschód w definicjach planu opisano: "wskaźnik zabudowy - należy przez to rozumieć wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni ogólnej rzutu przyziemia obiektów stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów;" oraz "wskaźnik intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni ogólnej rzutów wszystkich kondygnacji nadziemnych obiektów stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów".

W ocenie skarżącego nie jest trafne powołanie się Sądu na cytowane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia, gdyż dotyczą one wykładni wskaźnika intensywności zabudowy od nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dniem 21 października 2010r. Sąd myli pojęcia prawne, zamiast dać wyraz wykładni wskaźnika intensywności zabudowy przytoczył definicję ustawową maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, obowiązującą z dniem 21 października 2010 r. i nie znaną zapewne radnym Gminy Miasto Szczecin w chwili uchwalania wadliwego planu miejscowego w dniu [...] maja 2008 r. definicję wskaźnika zabudowy należałoby poszukiwać w standardach urbanistycznych. Zdaniem skarżącego utożsamienie wskaźnika intensywności zabudowy ze wskaźnikiem zabudowy jest również o tyle błędne, że ten pierwszy liczony jest z reguły w jednościach i wynosi zazwyczaj w granicach 1- 3,5, ten ostatni natomiast w procentach i w przypadku zabudowy wielorodzinnej może przewidywać nawet 100 % powierzchni zabudowy gruntu.

Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu, że planowana zabudowa wielorodzinna wkomponuje się w istniejącą już zabudowę 4 rodzinną o porównywalnej wysokości. Zdaniem skarżącego nie wiadomo czy to w ogóle nastąpi, gdyż poza maksymalną wysokością planowanych budynków -11m (okoliczne budynki przy bezpośredniej granicy z terenem zainwestowania -7,5 m ) wskazanych w planie nic ze względu na brak ustalonych gabarytów obiektu nie ogranicza inwestora. Nadto przedłożona miejscowej radzie osiedla koncepcja stanowiąca wizję urbanistyczną inwestora w świetle postanowień skarżonej uchwały planistycznej, zdaniem skarżącego, wskazuje na coś zgoła odmiennego. W świetle powyższego niezrozumiałe jest twierdzenie o zachowaniu elementarnego ładu przestrzennego w sytuacji porównywania zabudowy de iure wielorodzinnej ( bliźniak z 4 lokalami ) z planowanym budynkiem typu "blok" na całej długości działki.

Rada Miasta Szczecin, reprezentowana przez radcę prawnego H. D., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ podniósł, że w okresie sporządzania i uchwalania zaskarżonego planu parametry kształtowania zabudowy w planach miejscowych określał zapis zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Nadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 ust. 6 dodatkowo regulowało i uszczegóławiało zakres ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy w ustaleniach planu: "§ 4. Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: 6) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".

Rada podkreśliła, że ustalenia zaskarżonego planu określają wszystkie parametry i wskaźniki zabudowy, które powinny być zawarte w zapisach planu, określają: linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, maksymalne gabaryty zabudowy poprzez podanie maksymalnej powierzchni zabudowy w graniach działki oraz wysokość zabudowy, określenia dotyczące geometrii dachu, wskazujące maksymalny kąt nachylenia połaci dachowych, a także, ustalają wskaźnik intensywności zabudowy poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej dopuszczalnej ilości kondygnacji. Tym samym ustalenia planu w sposób jednoznaczny opisują dopuszczoną planem zabudowę. W lanie nie określono szerokości i długości planowanych budynków, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stawia takich wymagań. Ustalenie szerokości elewacji frontowej jest wymagane w decyzji o warunkach zabudowy. Określa to jednoznacznie § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588).

Rada zaznaczyła, że pomimo pozornie podobnych zagadnień, jakie regulują oba rozporządzenia, ich materia jest potraktowana szczegółowo i zdecydowanie odrębnie. Inna jest sytuacja lokalizowania zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która jest decyzją administracyjną - mającą charakter wytycznych z analizy średniej arytmetycznej dotyczącej zabudowy istniejącej w sąsiedztwie nieruchomości, która ma być zabudowana - a zdecydowanie inna lokalizowania zabudowy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, który jest prawem miejscowym i który w sposób kreatywny kształtuje sposób zabudowy w obszarze objętym jego ustaleniami z uwzględnieniem wielu uwarunkowań, nie tylko tych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ale także wielu ustaw i rozporządzeń, które dotyczą szerokiego spektrum uwarunkowań mających wpływ na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przypomnieć należy, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej: "m.p.z.p." - ( wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta ). Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści m.p.z.p. A mianowicie, ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu ), zaś ustęp 3 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb – fakultatywne ustalenia planu).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.- w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. - m.in. - jaka cześć nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo ( np. zabudowa jednorodzinna, usługowa), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna kubatura obiektów budowlanych, możliwość usytuowania w obiektach mieszkalnych części gospodarczych, w tym o charakterze usługowym oraz określenie procentowe tej części. W przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych ( usługowych ) parametry i gabaryty takich obiektów można określić przez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p.

A zatem, gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu ( podawana w m2 ) oraz jego kubatura ( objętość ). Wielkość ta zależy także od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

Nie można zatem skutecznie twierdzić – jak czyni to strona skarżąca - iż gabaryty obiektów winny być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone koniecznie przez podanie wysokości i szerokości zewnętrznych ścian obiektu budowlanego.

W m.p.z.p. rada gminy obowiązana jest określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Do tych wskaźników należą m.in. linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może w planie miejscowym ukształtować zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku ( liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu.

Użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego.

Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do m.p.z.p. postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Istotne jest to, aby z zapisów planu wynikało jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd prawidłowo zinterpretował pojęcie "wskaźnik intensywności zabudowy" i trafnie określił elementy, które decydują o ustaleniu gabarytów obiektu budowlanego.

Z powyższych względów chybiony jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.