Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 704/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust.4, ust.5, ust.6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust.1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art.8, art.24 par. pkt 5, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Ł. M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr[...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak:[...], odmawiającą Ł. M. S. ustalenia warunków zabudowy na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, budowie budynku gospodarczego do przechowywania środków do produkcji rolnej, maszyn i urządzeń oraz płodów rolnych, budowie szamba szczelnego i budowie zjazdu z drogi powiatowej, w zabudowie zagrodowej, na działkach nr [...] i [...] w obrębie H., gmina J.

Decyzja SKO w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak:[...], Wójt Gminy J. odmówił Ł. M. S. zamieszkałemu w B. przy ul. F. [...], ustalenia warunków zabudowy na realizację w/w inwestycji.

Przedmiotowa decyzja została uchylona przez SKO w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Kolegium wskazało na potrzebę sprecyzowania obszaru oddziaływania inwestycji i właściwego określenia stron postępowania oraz umożliwienie im udziału w postępowaniu, a także dokonania analizy warunków zabudowy, w szczególności dotyczącego warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej w zakresie istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak:[...], Wójt Gminy J. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor wystąpił do niego w dniu [...] sierpnia 2013 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na realizację przedmiotowej inwestycji. Inwestor wnioskuje o utworzenie nowej zabudowy zagrodowej składającej się z budowy: budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego do przechowywania środków do produkcji rolnej, maszyn i urządzeń oraz płodów rolnych. Ponadto wnioskuje o budowę infrastruktury technicznej, w tym budowę zjazdu z drogi powiatowej. Zgodnie z załącznikiem graficznym teren inwestycji obejmuje działki nr geod. [...] (na której planowane są budynki ) oraz [...] (droga powiatowa) w obrębie geod. H. Organ stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu przestrzennym budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana zagospodarowania terenu nie objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ dalej zauważył, że w myśl art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie J. według stanu na dzień wydania decyzji wynosi 12,1519 ha. W pkt VII wniosku inwestor złożył pisemne oświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 17, 3 ha położonego w m. N. gm. S. Wskazał też, że dzierżawi działkę nr [...] o obszarze 1,7800 ha położoną w gm. J.

Organ ustalił, że inwestor mieszka w B., a w gm. J. jest właścicielem działki objętej wnioskiem oraz dzierżawi działkę o nr geod. [...], które są oddalone od siebie o 3,5 km. Miejscowość H. jest położona w odległości ok. 140 km od miejsca zamieszkania inwestora, a w gminie J. suma gruntów będących w posiadaniu inwestora wynosi 2,5808 ha i nie tworzy gospodarstwa rolnego z gruntami w gm. S. Odległość między dwiema gminami oraz miejscem zamieszkania inwestora uniemożliwia prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej opartej na produkcji rolnej, więc grunty położone w gm. J. i gm. S. nie tworzą jednego gospodarstwa rolnego powiązanego ze sobą funkcjonalnie, w związku z czym do wnioskowanej inwestycji nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy. Dlatego też organ poddał analizie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy wywodząc, że odnośnie pkt 1 tego artykułu warunek nie został spełniony.

W ocenie organu, w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa zagrodowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pozostałe warunki odnośnie pkt 2,3, 4 i 5 art. 61 ustawy zostały spełnione.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami prawa obszar analizowany jest wyznaczany przez organ wydający decyzję i tylko on jest do tego upoważniony. Organ uznał, że wyznaczony obszar analizowany jest odpowiedni i tworzy powiązanie funkcjonalno-przestrzenne w wyznaczonym układzie urbanistycznym i nie znalazł podstaw prawnych do jego powiększenia. Wyznaczony obszar analizowany nie narusza przepisów prawa.

W ocenie organu wszystkie działki objęte obszarem analizowanym podlegają "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Wskazana działka nr geod. [...] w H. posiada dostęp do drogi gminnej publicznej nr [...], natomiast działka nr geod. [...] w H. dostępna jest z drogi publicznej powiatowej nr [...]. Droga gminna publiczna nr 1800B i droga powiatowa nr [...] stanowią zupełnie inne drogi publiczne, w związku z czym działka nr geod. [...]posiada dostęp do innej drogi publicznej niż działka nr geod. [...], więc powiększenie obszaru analizowanego w jej kierunku jest bezzasadne. Ustalenie warunków zabudowy działki nr geod. [...]na podstawie zabudowy na działce nr geod. [...] stanowiłoby naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej.

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w S. wniósł Ł. M. S., w którym zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr[...], SKO w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Ł.M. S. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy J. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...],[...] w obrębie H. w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, budowę budynku gospodarczego do przechowywania środków do produkcji rolnej, maszyn i urządzeń oraz płodów rolnych oraz budowę szamba szczelnego. We wniosku wnoszący określił gabaryty planowanych budynków, dokonał opisu planowanego sposobu zagospodarowania terenu, zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej oraz określił wpływ inwestycji na środowisko. We wniosku jest również informacja, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie J. według stanu na rok 2010 wynosi 12,12 ha. Wnioskodawca oświadczył, że posiada gospodarstwo rolne w gminie S. w m. N. oraz dzierżawi działkę nr [...] o obszarze 1,7800 ha położone w gm. J. Do wniosku inwestor załączył niezbędne dokumenty wskazane w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, m.in. kopię mapy z zaznaczonym terenem inwestycji i obszarem jej oddziaływania. Z mapy tej wynika, że obszar oddziaływania pokrywa się z obszarem inwestycji, a właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących są stronami postępowania administracyjnego wszczętego przedmiotowym wnioskiem. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc w takiej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej organ przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej i stwierdził, że tylko spełnienie wskazanych tam warunków łącznie stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zdaniem organu, Ł. M. S. posiada działkę rolną o powierzchni 0,8008 w m. H. gm. J. oraz w tejże gminie dzierżawi również działkę rolną o pow. 1,78 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gm. J. w roku 2014 wyniosła 12,1519 ha. Powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy w gm. J. nie spełnia tego wymogu. Natomiast powierzchnia jego gospodarstwa rolnego z gm. S. na spełnienie tego warunku nie wpływa, gdyż nie jest gospodarstwem rolnym związanym z zabudową planowaną w gminie J. o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. W związku z tym zachodzi potrzeba zbadania ziszczenia się warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Przyjmując do rozważań obszar wyznaczony do analizy wokół działki nr [...] w odległości 105 m, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze przyjętym do analizy nie występują działki zabudowane, tylko użytkowane rolniczo. Pomimo więc, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy planistycznej zostały przez planowaną inwestycję spełnione, na wskazanym we wniosku terenie nie można ustalić warunków zabudowy. Nie został bowiem spełniony jeden z warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, co skutkuje decyzją odmowną.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że są one bezpodstawne.

Na decyzję SKO w S. z dnia [...] maja 2014 r. Ł. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również niewłaściwe odniesienie się do podniesionego zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postaci braku zastosowania przez organ I instancji wobec L. O. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte, nieprzekonujące uzasadnienie decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych i autorytarnych stwierdzeń niepopartych żadnymi argumentami oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących braku wykonania przez organ I instancji wytycznych SKO S. zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) odnośnie wytyczenia nowych granic obszaru analizowanego w oparciu o bardziej obiektywne przesłanki oraz nienależytego uznania braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście dostępu do działki z tej samej drogi publicznej, a także braku wyczerpującego odniesienia się do faktu posiadania przez stronę działki oraz dzierżawy w gminie J., jak również posiadania gospodarstwa w gminie S.;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne i arbitralne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje na działce [...] zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy, jak również błędną interpretację kwestii dostępu do działki z tej samej drogi publicznej, który to element nie stanowi podstawowego kryterium uniemożliwiającego wydanie decyzji pozytywnej;

4) naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne i arbitralne przyjęcie, że posiadane przez skarżącego gospodarstwo rolne w gminie S. pozostaje bez wpływu na planowaną inwestycję, a także nieuwzględnienie faktu posiadania przez skarżącego w gminie J. nieruchomości o powierzchni przekraczającej minimalną wielkość gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego oraz rolnego;

5) naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zastosowania jego dyspozycji w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy obszar analizowany powinien obejmować działkę nr [...], zgodnie z wytycznymi SKO w S. zawartymi w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]).

W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy J.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ II instancji miał obowiązek z urzędu zbadać kwestię nieważności postępowania, która wystąpiła w sprawie w związku z udziałem w postępowaniu L. O., która brała osobisty udział w czynnościach w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym z pierwszego wniosku strony. Zdaniem skarżącego, L. O. wykonywała w toku ponownie rozpatrywanej sprawy czynności w imieniu organu I instancji. Podpisała m.in. postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. Organy obu instancji nie wzięły zaś tej okoliczności z urzędu w ogóle pod uwagę.

Dalej skarżący zarzucił, że organy nieprawidłowo zinterpretowały pojęcie "dostęp z tej samej drogi publicznej". Decyzja odmowna tylko z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych, stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r, w sprawie II OSK 582/08. W jego ocenie, organ II instancji powinien również wziąć pod rozwagę fakt istnienia działki sąsiedniej o nr [...], która jest dostępna z innej drogi publicznej niż działka[...], jako element pozwalający na ustalenie charakteru projektowanej zabudowy.

W ocenie skarżącego, organy obu instancji naruszyły także § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, gdyż przyjęły literalnie do analizy obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki, zakreślając ten obszar w odległości 105 m od granicy działki nr [...]. Ustawodawca wprowadził pojęcie "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem" nie w celu określenia granicy obszaru analizowanego na wprost trzykrotność wskazanej wartości, lecz w celu każdorazowego racjonalnego wyznaczenia tej granicy w oparciu o obiektywne przesłanki występujące na danym konkretnie obszarze będącym przedmiotem postępowania. Organy nie rozważyły w sposób obiektywny konieczności zwiększenia granicy obszaru analizowanego, przez co pominęły w swych rozważaniach fakt, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa. Organy winny wskazać kryteria jakimi kierowały się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego, a tego nie zrobiły.

Dalej skarżący zarzucił, że organ II instancji nie wziął pod uwagę kwestii posiadania przez skarżącego nieruchomości w gminie J. o pow. 2,5808 ha i posiadania gospodarstwa rolnego w gminie S. Organy obu instancji nie wykazały, że planowana inwestycja (zabudowa zarodowa) będzie stała w sprzeczności z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wykorzystanie rolnicze). Stanowi to naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej, gdyż posiadane przez skarżącego gospodarstwo rolne w gminie S. nie pozostaje bez wpływu na planowaną inwestycję, a nieuwzględnienie faktu posiadania przez skarżącego w gminie J. nieruchomości o powierzchni przekraczającej minimalną wielkość gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego i rolnego, stanowi nadużycie prawa, które nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Istotą wskazanego przepisu jest to, że organ administracji zwolniony jest z obowiązku przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej w gminie J. o powierzchni 0,8008 ha, a ponadto dzierżawi w tej gminie działkę nr [...] o pow. 1,78 ha. Ponadto jest on właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w gminie S. o pow. 17,3 ha, oddalonego o ok. 140 km. W jego ocenie zatem, spełnia on wymóg z art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej w postaci posiadania gospodarstwa rolnego przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że przyjęcie przez oba organy, że gospodarstwo w S. nie jest związane z zabudową planowaną w gminie J., nie ma potwierdzenia w faktach. Organy bowiem w żaden sposób nie wykazały, że żadnego związku nie ma, zaś fakt, iż wnioskodawca jest rolnikiem nie został w ogóle wzięty pod uwagę. To, że wnioskodawca pragnie pobudować stosowne zaplecze dla prowadzonej działalności rolniczej powinno być już wystarczającym argumentem świadczącym o związku między gospodarstwami rolnymi skarżącego. Planowana zabudowa zagrodowa ma wspomóc proces prowadzonej działalności rolnej, gdyż będzie służyła zapewnieniu bezpiecznego przechowywania sprzętu rolniczego, jak i płodów rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał wyrażoną uprzednio argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w S. z dnia [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie").

W tym miejscu należy wskazać, że podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinnością organu

lokalizacyjnego jest zatem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 1 skargi) nie precyzuje, w jakim zakresie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego oraz w jakim zakresie nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego. Jest to zatem zarzut niepoparty żadnymi argumentami. Sąd z urzędu, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., również nie dopatrzył się takich naruszeń.

Powiązany z powyższy zarzutem zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postaci braku zastosowania przez organ I instancji wobec L. O. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest niezasadny. W ocenie skarżącego, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza również z mocy prawa pracownika organu I instancji od udziału w postępowaniu toczącym się ponownie po rozpatrzeniu pozytywnym dla strony odwołania, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję.

Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest niezasadne. Ze wskazanego przepisu wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy L. O. jest pracownikiem organu I instancji i nie brała udziału w wydawaniu decyzji organu II instancji. Wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. reguła nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpoznania sprawy przez osoby, których rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek administracyjnej kontroli ich wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Innymi słowy, wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu I instancji, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu było objęte odwołaniem, a organ II instancji dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 738/13). Wskazane orzeczenie dotyczyło wprawdzie składu osobowego organu kolegialnego po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny, ale co do zasady jest to taka sama sytuacja, jak przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji na skutek uchylenia jego wcześniejszej decyzji przez organ II instancji.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego w zakresie braku wykonania przez organ I instancji wytycznych SKO w S. zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. odnośnie wytyczenia nowych granic obszaru analizowanego w oparciu o bardziej obiektywne przesłanki. Uchylając decyzję organu I instancji SKO w S. zarzucił temu organowi brak uzasadnienia stanowiska w kwestii przyjęcia minimalnej odległości wskazanej w przepisach. Jego zdaniem, skoro w przedmiotowej miejscowości jest zabudowa rozproszona, to niewątpliwie obszar przyjęty do analizy powinien uwzględniać tę okoliczność i przy jego ustalaniu powinna być wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie nakazał bezwzględnego wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości większej niż trzykrotna szerokość działki skarżącego, a tylko poczynienie prawidłowego uzasadnienia zajętego w tej mierze stanowiska. I organ I instancji temu obowiązkowi zadośćuczynił. Sąd podziela ustalenia obu organów, że obszar przyjęty do analizy jest wystarczający. Jego powiększenie do skali obejmującej również działkę o nr [...] znajdującej się 400 ma od działki skarżącego o nr [...]miałoby sens wtedy, gdyby zabudowa na tej działce spełniała przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przypadku natomiast, gdy działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...], działanie takie było niecelowe. Na tej samej zasadzie jako niecelowe należałoby ocenić powiększanie obszaru analizy do takich rozmiarów, aż w końcu znalazłaby się w nim jakaś działka, która pozwoliłaby spełnić przesłankę ze wskazanego przepisu. Pamiętać bowiem trzeba, że w przepisie tym jest mowa o działce sąsiedniej, a nie o jakiejkolwiek działce.

Zdaniem Sądu, oba organy prawidłowo ustaliły, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli że jego inwestycja nie może być potraktowana jako zabudowa zagrodowa. Fakt, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o łącznej pow. 19,8808 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy J. wynosi 12,1519 ha, nie powoduje, że spełnia ona warunek ze wskazanego przepisu. Pamiętać bowiem trzeba, że w przepisie jest mowa o powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z zabudową. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono sytuację, że na potrzeby wskazanego wymogu można brać pod uwagę również powierzchnię gospodarstwa rolnego znajdującego się nawet poza obszarem gminy, na terenie której ma być realizowana inwestycja. W każdym jednak przypadku, w którym zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. W każdej więc takiej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06).

Zdaniem Sądu, organy trafnie przyjęły, że gospodarstwo inwestora położone w gminie S. nie jest funkcjonalnie związane z jego gospodarstwem w gminie J. Przede wszystkim decyduje o tym fakt, iż oba gospodarstwa są od siebie oddalone o około 140 km. Ponadto, gospodarstwo w S. ma powierzchnię 17,3 ha, zaś gospodarstwo w J., gdzie ma być inwestycja, ma powierzchnię 0,8008 ha. Obrazu tego nie zmienia fakt dzierżawienia przez inwestora na terenie gminy J. działki gruntu nr [...] (3,5 km od działki nr [...]) o pow. 1,7800 ha. Porównując wskazane powierzchnie dostrzec można, że zasadnym byłoby raczej twierdzenie, że to gospodarstwo w J. może być związane z gospodarstwem w S., a nie odwrotnie. Inwestor we wniosku wskazał, że w planowanym budynku gospodarczym na działce nr [...] zamierza przechowywać maszyny i urządzenia do produkcji rolnej oraz płody rolne. Zauważenia jednak wymaga, że inwestor w żadnej mierze nie wykazał, jaka jest potrzeba budowy domu o pow. 250 m2 i budynku gospodarczego o pow. 220 m2 na działce w gminie J. dla obsługi gospodarstwa rolnego położonego 140 km dalej w gminie S. Tym bardziej, że w gospodarstwie w S. znajdują się już budynki gospodarcze i inwestor siał tam zboże, a w maju 2014 r. przekształcił ten grunt rolny w leśny i posadził tam las (wyjaśnienia skarżącego na rozprawie w dniu [...] października 2014 r.). O funkcjonalności obu gospodarstw nie świadczy także fakt, że na działce w gminie J. wnioskodawca miał łąkę i kosił trawę. Uprawy w obu gospodarstwach miały zatem inny charakter. Trafnie zatem organy przyjęły, że owej funkcjonalności brak. Zarzut więc skarżącego naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest niezasadny. Powoływanie się zaś skarżącego na fakt posiadania w gminie J. gospodarstwa rolnego o pow. przekraczającej minimalną wielkość gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego i rolnego nie ma znaczenia dla sprawy. Organy nie odmawiają inwestorowi wydania potraktowania jego inwestycji jako zabudowy zagrodowej ze względu na fakt, że nie posiada on w gminie J. gospodarstwa rolnego w rozumieniu wskazywanych przez siebie przepisów, tylko ze względu na to, że powierzchnia jego gospodarstwa rolnego związanego z zabudową nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie J.

Skoro więc organy zasadnie przyjęły, że inwestor nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zobowiązane były do zbadania wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym i z pkt 1 tego przepisu. W związku z tym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Oba organy trafnie przyjęły, a Sąd te ustalenia podziela, że na analizowanym obszarze nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, co powoduje, że wniosek nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia wskazanego przepisu jest niezasadny. Bezspornie bowiem, na obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa.

Łączący się z zarzutem powyższym zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia jest także niezasadny. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponieważ szerokość frontu działki inwestora wynosi 35 m, szerokość obszaru określono na 105 m. Wielkość ta nie narusza wskazanego przepisu i organ prawidłowo uzasadnił jej przyjęcie. Gdyby bowiem przyjął nie trzykrotną szerokość frontu działki a dziesięciokrotność, to też niczego by to w sprawie nie zmieniło. W obszarze o szerokości 350 m nie ma również żadnej innej zabudowy, a dopiero w odległości ok. 400 m od działki [...] znajduje się działka o nr [...]. Organy trafnie jednak przyjęły, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do wyznaczania obszaru analizowanego aż w takiej wielkości (dwunastokrotność szerokości frontu działki), gdyż to także niczego by w sprawie nie zmieniło. Działka bowiem o nr [...] przylega do drogi publicznej nr [...], zaś działka nr [...] przylega do drogi publicznej nr [...]. Nie spowodowałoby więc to spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy takiej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej by nie było.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organy naruszyły w tym względzie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W powołanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 582/08, Sąd ten także jednoznacznie stwierdził, że "Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy braku takiej działki sąsiedniej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe". Sąd ten wyraźnie wskazał, że "nie sposób podzielić prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, iż "w braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana «ład przestrzenny» może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy". Jest to pogląd zdecydowanie zbyt daleko idący i nie mający umocowania w przepisach".

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z poglądem NSA wyrażonym we wskazanym wyroku, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego i że oznacza ono okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość, przy czym wymaga ona dla każdego przypadku indywidualnej oceny. Chociaż więc z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika wymóg, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej, to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia z żadną zurbanizowaną okolicą, tylko niezabudowanymi gruntami rolnymi. Zabudowana w zabudowie zagrodowej działka nr [...], przy braku w obszarze analizowanym (obejmującym tę działkę) innych zabudowanych działek, nie tworzy z działką [...] takiej zabudowy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały wyjątkowe okoliczności, które dawałyby podstawę dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przywołanym wyroku NSA okolicznością tą był

fakt ustalania warunków zabudowy dla ciągu sąsiadujących działek znajdujących się na obszarze pomiędzy dwoma równoległymi drogami publicznymi, gdzie działki przy drodze równoległej były zabudowane. W stanie faktycznym niniejszej sprawy żadnych okoliczności szczególnych nie ma. Stanowisko skarżącego jest zatem nieuzasadnione i sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi, natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organy przeprowadzone poprawnie w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i oceniony w sprawie materiał dowodowy. Mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały także przez organy orzekające prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.