Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1703/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Urszula Bukowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 357,00 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, póz. 1071 ze zm.) - odmówił wglądu w akta postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej (15 budynków) na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr nr [...] obr. jw. oraz z budową zjazdu z działce dr nr [...] i realizacją drogi wewnętrznej na dz. nr [...] obr. jw. oraz budowy drogi na działce nr [...] , [...] obr. jw przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 maja 2011 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek A.K. o wgląd w akta sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wniosku A.K. powołał się na pismo z dnia 23 grudnia 2010 r., w którym wskazał, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się pod sygn. akt [...] przysługuje mu przymiot strony. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 73 § 1 k.p.a. Odmawiając wglądu do akt postępowania organ stwierdził, że w związku ze zmianą wniosku o ustalenie warunków zabudowy A.K. utracił przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zmiana wniosku polegała na ograniczeniu terenu inwestycji poprzez wyłączenie z niego części działek, w tym działki nr [...] , obr. [...] , stanowiącej współwłasność A.K. W związku z tym pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. A.K. został poinformowany o utracie przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił następnie, że na etapie ustalania warunków zabudowy strony ustalane są w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w związku ze zmianą

l

wniosku przeprowadzono ponownie analizę dokumentów zgromadzonych w sprawie pod kątem prawidłowości ustalenia kręgu stron i stwierdzono, że po wprowadzonej korekcie granic terenu objętego wnioskiem, jak również ograniczeniu zakresu wnioskowanych robót budowlanych i przy uwzględnieniu skali oraz faktu usytuowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w odległości ok. 160 metrów od działki nr [...] , które współwłaścicielem jest A.K. , nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, iż A.K. przysługuj przymiot strony tego postępowania. Brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż wynik przeprowadzonego postępowania wpłynie na sposób wykonywania przez A.K. prawa własności, bądź zmieni przeznaczenie działki nr [...] .

Zażalenie na to postanowienie wniósł A.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje mu status strony postępowania i w efekcie bezzasadną odmowę wglądu w akta postępowania, art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi obywateli, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania, w tym odmowę wglądu w akta postępowania bez uzasadnionych przyczyn, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest błędne zastosowanie art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do ustalenia czy skarżąca ma interes prawny oraz czy powinna być stroną postępowania. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono stan faktyczny sprawy. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny względem postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też ustalając przymiot stron należy posiłkować się przepisami prawa budowlanego w zakresie ustalenia strefy oddziaływania zamierzenia na podstawie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nadto podkreślono, iż moment ustalania kręgu stron następuje w momencie wszczęcia postępowania i to ustalenie ma charakter stały. A.K. został uznany za stronę przy wszczęciu postępowania i brak aktualnie podstaw do pozbawienia go tego przymiotu. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 19 września 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 73 § 1 w zw. z art. 74§ 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji. Organ odwoławczy nie podzielił argumentu podniesionego w zażaleniu, iż ustalenie kręgu stron następuje przy wszczęciu postępowania i ma charakter niezmienny. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt l SA 367/90, ONSA/1990/2-3/47 organ wskazał, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. treść wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Ponadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt l SA 1504/83 ONSA 1983, nr 2, póz. 101, Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r, II OSK 999/10). Orzekający zatem na wniosek inwestora, organ jest związany treścią zmodyfikowanego przez inwestora wniosku. To inwestor bowiem określa przedmiot sprawy, którym w niniejszej sprawie jest ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji budowlanej i może on przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę dokonać zmiany treści wniosku. Jeżeli więc inwestor dokona modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozważnej sprawie modyfikacja wniosku inwestora miała znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, nastąpiło bowiem ograniczenie przedmiotu wniosku, a co za tym idzie również kręgu stron. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia dla sprawy fakt, że we wcześniejszym etapie postępowania organ l instancji przyznał A.K. przymiot strony. Organ bowiem jest zobowiązany do badania legitymacji osób występujących w sprawie na każdym jego etapie i ma prawo korygować swoje wcześniejsze ustalenia, aby w efekcie nie kierować decyzji i innych rozstrzygnięć do osób niebędących stroną w sprawie, gdyż byłyby one obarczone wadą nieważności. W świetle tego nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze

wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Co więcej, przyjmuje się, iż przymiot taki przysługuje także właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Niemniej o przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyduje zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a zatem zakres jej wpływu na te nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił w tym miejscu stanowisko przedstawione w zażaleniu, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy chodzi nie tylko o sąsiedztwo bezpośrednie, a wiec graniczenie nieruchomości ze sobą, ale z uwagi na miejsce usytuowania nieruchomości, oddziaływanie planowanego zamierzenia na inne nieruchomości, nawet nie graniczące z nieruchomością objętą inwestycja. Kolegium wskazało, że przy ocenie związku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z interesami prawnymi właścicieli nieruchomości położonych bezpośrednim bądź w dalszym sąsiedztwie, należy brać pod uwagę zarówno charakter zamierzenia inwestycyjnego, jak również wielkość terenu inwestycji oraz odległości pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomościami znajdującymi się w otoczeniu. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu l instancji, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy nie dotyczy, zdaniem Kolegium, działki nr [...] , której współwłaścicielem jest wnioskodawca. Kolegium ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę wpadkową w całości, stwierdziło na podstawie akt sprawy (m.in. dokumentacji mapowej), że działka nr [...] nie sąsiaduje w sposób bezpośredni z terenem planowanej inwestycji. Badając tzw. dalsze sąsiedztwo Kolegium stwierdziło poprzez dokonany przez siebie na mapie skala 1:100 pomiar, iż działka wnioskodawcy oddalona jest od terenu inwestycji o ok. 160 m i oddzielona jest od terenu inwestycji obszarem większym niż teren samej inwestycji w tym także działkami zabudowanymi. Co więcej, kształt i usytuowanie działki, na której przewidziano realizację inwestycji kubaturowych (w większej części w oddaleniu od ul....) wskazuje, iż ew. oddziaływanie będzie mieć miejsce głównie na działki znajdujące się pomiędzy ulicami [...] i [...] . Zdaniem Kolegium nie sposób uznać, że budowa budynków jednorodzinnych realizowanych w znacznym oddaleniu od działki A.K. ogranicza swobodne korzystanie przez niego z nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby planowana inwestycja mogła ujemnie oddziaływać na przedmiotową nieruchomość i powodować kolizję z

istniejącym sposobem zagospodarowania. Organ zaznaczył, że podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych ewentualnie posiadających prawo z innych tytułów do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust.

wymienionego rozporządzenia. Natomiast działka [...] leży właściwie poza obszarem analizowanym (poza niewielkim fragmentem położonym przy ul....), przy czym analiza sporządzona była dla wcześniej określonego, większego niż obecnie zakresu inwestycji. Organ wyjaśnił, że przyznanie statusu strony na początkowym etapie postępowania wiązało się z zaplanowanym pierwotnie przez inwestora poprowadzeniem infrastruktury technicznej z działki [...] m.in. poprzez działkę nr [...] . Niemniej z uwagi na zmodyfikowanie zakresu inwestycji i całkowitą rezygnację z poprowadzenia infrastruktury m.in. po tych działkach nastąpiła modyfikacja kręgu stron postępowania. Argumentacja, iż ocena oddziaływania inwestycji winna następować w oparciu o przepisy szeroko pojętego prawa budowlanego nie może być uwzględniona. Organ podkreślił także, że przekształcenia terenu inwestycji w teren budownictwa mieszkaniowego w zabudowie willowej obowiązującej w terenie jest argumentem wskazującym na istnienie interesu faktycznego i nie mieści się w pojęciu prawnie chronionego indywidualnego interesu prawnego. Podobnie ewentualne uciążliwości związane z prowadzeniem budowy są uciążliwościami o charakterze krótkotrwałym, przejściowym i nie odnoszą się do indywidualnego interesu prawnego.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje mu status strony postępowania i w efekcie bezzasadną odmowę wglądu w akta postępowania; art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi obywateli. Skarżący podniósł, że przez należącą do niego działkę nr [...] planowane jest przeprowadzenie infrastruktury technicznej dla inwestycji. Tym samym nawet jeśli samo zamierzenie inwestycyjne oddalone będzie od niej o 160 m., nadal będzie ona "oddziaływać" będzie na jego własność. Biorąc pod uwagę również rozmiar inwestycji (15 budynków), nawet przyjmując, że rzeczywiście doszło do skutecznego

ograniczenia zakresu inwestycji, to i tak 160 m nie stanowi dużej odległości, a w konsekwencji działka nr [...] znajduje się bezpośrednio w strefie oddziaływania. Skarżący podniósł, że ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w toku postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy następuje w momencie wszczęcia postępowania i to ustalenie ma charakter stały. A zatem skoro skarżący został uznany za stronę postępowania przy jego wszczęciu, brak podstawy prawnej do pozbawienia go tego przymiotu w toku postępowania. Należy przy tym mieć na uwadze, że metoda "eliminowania" niewygodnych stron postępowania poprzez wydzielanie niewielkiej działki z terenu pierwotnej inwestycji i tworzenie działki "izolującej" nieruchomość zabudowywaną od nieruchomości z nią graniczącej, jest powszechnie znana i stosowana od lat chociaż krytycznie oceniana przez sądownictwo administracyjne ale, jak wskazuje zaskarżone postanowienie, nie do końca skutecznie. Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, w ogóle nie dokonał analizy, czy ograniczenie inwestycji, w rzeczywistości nie ma charakteru pozornego, mającego tylko i wyłącznie uniemożliwienie udziału "niewygodnym" stronom postępowania w nim udziału. Podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu zawsze wyznacza się w odniesieniu do konkretnej inwestycji, której realizacja jest planowana. O jego zasięgu decydują każdorazowo okoliczności faktyczne sprawy, tj. położenie nieruchomości, usytuowanie obiektu na gruncie, odległości od granicy działki i od innych obiektów, a także rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji i wiele innych czynników. Nie spełnia wymogu wyjaśnienia stanu faktycznego samo tylko stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne oddalone będzie o 160 m. Organ odwoławczy w żaden sposób nie określił charakteru i rozmiaru inwestycji, planowanej infrastruktury technicznej, charakteru zabudowy sąsiedniej, wpływu inwestycji na sąsiadujące nieruchomości. Już z samego wniosku inicjującego postępowanie wynika, że jej przedmiotem jest budowa przeszło 15 budynków wraz z przebudową infrastruktury drogowej (w tym budowa nowej drogi), biorąc dodatkowo pod uwagę skalę inwestycji i jej lokalizację (tzw. zabudowa willowa obowiązująca na tym terenie). Należy zatem uznać, że strefa oddziaływania planowanej inwestycji nie ogranicza się tylko i wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą inwestycją- Skarżący podkreślił, że w każdym postępowaniu, którego celem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej, ustalając krąg stron tego postępowania, powinien przede wszystkim określić zakres oddziaływania planowanej

inwestycji i dopiero na tej podstawie zadecydować, czy dany podmiot posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie organ nie podjął nawet próby określenia zakresu oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, przyjmując arbitralnie, że oddziaływania takiego nie będzie. Teren na którym planowana jest inwestycja, jest przeznaczony pod tzw. zabudowę willową, tymczasem planowana inwestycja ma charakter inwestycji, w której ramach ma powstać zwarte osiedle domów wraz z infrastrukturą drogową. Biorąc pod uwagę wielkość działki, na której planowana jest inwestycja, jak również sam jej charakter, należy uznać, że odbiega ona swoją wielkością od charakteru zabudowy najbliższej okolicy. W orzecznictwie wskazuje się, że rozpoczęcie inwestycji, która swoim charakterem odbiega od zabudowy terenu sąsiedniego, może uzasadniać rozszerzenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w toku postępowania. Organ zignorował także fakt, że tytuł inwestycji odbiega od swoim zakresem od zmodyfikowanej przez inwestora treści żądania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a tym samym brak precyzyjnego określenia granic przedmiotowych sprawy. Skarżący podniósł także, że pismo dotyczące utraty przez skarżącego statusu strony postępowania zostało podpisane przez A.S. , oraz podbite pieczęcią "Inspektor - [...] ". Z przedmiotowego pisma w żaden sposób nie wynika, z czyjego upoważnienia inspektor S. podejmuje władcze rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. Zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji między innymi - z obowiązującymi przepisami prawa materialnego o ile ich

naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 151 p.p.s.a. przesądza, bowiem, iż sąd w razie nieuwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie oddala skargę. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 107 ze zm.). w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 74 § 2 przesądza natomiast, iż odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wynika, iż prawo do przeglądania akt sprawy administracyjnej i sporządzania odpisów dokumentów które się w tych aktach znajdują, przysługuje wyłącznie podmiotom które są stronami tego, konkretnego postępowania administracyjnego. Zwrócić też należy uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają uregulowań, które by w sposób sformalizowany podmiotowi, który chce w danym postępowaniu na prawach strony uczestniczyć, pozwalały zgłosić swój udział a organom administracji merytorycznie zweryfikować takie zgłoszenie w stosownym trybie (odpowiednik art. 33 § 2 p.p.s.a.). Weryfikacja przymiotu strony w stosunku do podmiotu który przez organ administracji jako strona przy wszczęciu postępowania nie jest traktowany, dokonuje się każdorazowo przy konkretnej czynności jaką w sprawie podmiot ten dokonuje. Czynnością taką może być złożenie środka zaskarżenia czy wniosku o wznowienie postępowania ale także, zdaniem sądu, żądanie udostępnienia akt sprawy, czy też sporządzenia odpisów z tych akt. Każdorazowo w takiej sytuacji organ ma obowiązek przeprowadzenia rzetelnej analizy wpływu rozstrzygnięcia danej sprawy na interes

8

prawny podmiotu dokonującego takiej czynności, bądź domagającej się od organu konkretnego zachowania jak np. udostępnienia akt sprawy czy też sporządzenia jej odpisów. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ winien jest badać czy nieruchomość której właścicielem (współwłaścicielem) czy użytkownikiem wieczystym jest podmiot dokonujący czynności, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodzić należy się w pełni z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. IV SA 1374/98 (LEX nr 47904) który orzekł, iż treści art. 73 § 1 kpa wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stąd organ rozpatrujący wniosek, mający oparcie w powołanym przepisie, musi w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2001 r. II SAB/Gd 127/00 orzekł, iż załatwiając żądanie wydania z akt odpisu decyzji organ administracyjny ma obowiązek wydania takiego odpisu lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Wynika to z art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien być on interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2006 r. l OSK 848/05 LEX nr 236559 uznając, iż załatwiając żądanie wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek wydania takiego odpisu lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. winien mieć zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania.

Poglądy te sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Organ administracji, rozpoznając wniosek o udostępnienie akt danej sprawy administracyjnej, obowiązany jest bądź akta te udostępnić bądź wydać postanowienie o odmowie ich udostępnienia, i to nie tylko wtedy, gdy jako podstawę wskazuje przesłanki o których mowa w art. 74 ust 1 tj. gdy strona tego postępowania domaga się dostępu do akt sprawy zawierający informacje niejawne, ale także w sytuacji kiedy podmiot który o udostępnienie akt się zwraca w ocenie organu przymiotu strony nie ma. Zdaniem sądu posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 74 ust 2 terminem "stronie" oznacza nie tylko stronę postępowania administracyjnego w znaczeniu materialnoprawnym (podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a) ale także stronę w znaczeniu formalnym tj. podmiot który domaga się od organów administracji dokonania czynności w danym postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku jak np. w sytuacji złożenia odwołania przez podmiot, który stroną w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjna nie był. Organ w tej sytuacji powinien umorzyć postępowanie odwoławcze - a zatem wydać akt co do którego podmiot składający odwołanie stroną (w znaczeniu formalnoprawnym) już jest. Analogicznie w przypadku żądania wglądu do akt sprawy administracyjnej, przez podmiot który w znaczeniu materialnoprawnym stroną postępowania nie jest, organ jako stronie w znaczeniu formalnym winien wydać postanowienie o odmowie przeglądania akt.

W niniejszej sprawie odmówiono skarżącemu dostępu do akt sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stojąc na stanowisku, iż modyfikacja wniosku dokonana przez inicjatora postępowania (rezygnacja z przeprowadzenia infrastruktury technicznej przez niektóre z działek objętych pierwotnym wnioskiem - w tym działki skarżącego) doprowadziły do utraty przez niego przymiotu strony. Z przyczyn o których mowa wyżej, wydanie przez organ postanowienia formalnie było poprawne. Jednakże samo postanowienie (jego treść) oraz postępowanie w sprawie prowadzące do wydania tego postanowienia było wadliwe.

Wskazać przede wszystkim należy, iż pomimo dokonanej przez inwestora korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wydając postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy organ l instancji wskazuje, że postępowanie to dotyczy także działki [...] przez którą ma być przeprowadzona infrastruktura techniczna tj. działki której współwłaścicielem jest skarżący. Treść wyrzeczenia pozostaje zatem rażącej

10

w sprzeczności i uzasadnieniem decyzji, według którego wyłączeniem działki [...] jako działki przez którą ma przebiegać infrastruktura techniczna uzasadnia się odmowę wglądu do akt sprawy skarżącemu tj. z powodu utraty przez niego przymiotu strony. Decyzje o takiej treści utrzymał w mocy w wydanej przez siebie decyzji organ II instancji. W tej sytuacji, nie jest dla sądu jasne, czy pomimo korekty wniosku, organ w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w pierwotnym rozmiarze czy rozmiar ten ogranicza między innymi o działkę współwłaścicielem której jest skarżący.

Po drugie, jak mowa o tym wyżej, postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy administracyjnej powinno być poprzedzone rzetelną analizę wpływu rozstrzygnięcia danej sprawy na interes prawny podmiotu domagającego się wglądu do akt administracyjnych. Analizy takiej, zdaniem sądu, organy obu instancji nie przeprowadziły. W orzecznictwie dominującym jest pogląd, iż w postępowaniu o warunki zabudowy, organ ustalając podmiotowy jego zakres, tj. określając strony tego postępowania - ich interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (o ile nie dotyczy to wnioskodawcy oraz właściciela lub użytkownika wieczystego terenu którego wniosek o wydanie decyzji dotyczy), bada ustalając zasięga oddziaływania przyszłej inwestycji i przyjmuje, iż przymiot strony mają te podmioty które są w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Z przyczyn oczywistych badanie zasięgu oddziaływania w postępowaniu o wydanie decyzji WZ nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Przymiot strony tego postępowania (o pozwolenie na budowę) wolą ustawodawcy został bowiem określony w art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane który to przepis nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ obszar oddziaływania wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym (vide: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006). Tak szerokie traktowanie obszaru oddziaływania jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie dotyczy oczywiście postępowania o warunki zabudowy, jednakże badając ten aspekt a w konsekwencji ustalając podmiotowy zakres tego postępowania, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek przeprowadzenia analizy w jaki sposób

11

przeszła inwestycja, z uwagi na jej charakter, wielkość terenu zainwestowania, stopień zurbanizowania otoczenia i jego rodzaj, wpłynie na nieruchomości sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym. Okoliczności te dostrzega wprawdzie organ II instancji, ale zadaniem sądu nie czyni dostatecznych ustaleń aby aspekt ten właściwie zanalizować, a w konsekwencji brak podstaw by przyjąć, iż zostało przeprowadzono pełne postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Organ II instancji ogranicza się jedyne do wskazania przybliżonej odległości terenu przyszłej inwestycji od działki której współwłaścicielem jest skarżący oraz podania, że nieruchomości te oddzielone są obszarem większym niż teren samej inwestycji także zabudowanymi, konkludując, iż zdaniem organów budowa budynków jednorodzinnych realizowanych w znacznym oddaleniu od działki skarżącego ograniczy swobodne korzystanie z jego nieruchomości. Postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji, zakres ustaleń i analiza przesłanek warunkujących wyjaśnienie sytuacji prawnej skarżącego, której wyraz dano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie spełnia warunków o których mowa wyżej. Zdaniem sądu takie ogólne stwierdzenia bez wyjaśnienia jak przyszła inwestycja nie tylko z uwagi na jej charakter ale też wielkość, położenie, stopień i rodzaj zurbanizowania otoczenia, wpłynie na nieruchomości współwłaścicielem której jest skarżący a w konsekwencji czy przymiot strony tego postępowania mu przysługuje, są niedostateczne. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie także organu l instancji (poza podaniem przybliżonej odległości terenu przyszłej inwestycji i działki skarżącego) oraz z uwagi na stwierdzone uchybienia o których mowa wyżej (dotyczące sprzeczności wyrzeczenia postanowienia i jego uzasadnienia) postępowanie przed organami administracji dotknięte jest wadliwością która uzasadnia eliminację obu tych postanowień z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.