Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 art. 51 usat. 1 pkt 2 art. 51 ust. 2c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 113 par. 1 art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2086/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2086/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Minister) z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 15 500 zł za 31 dni zwłoki w wydaniu decyzji tegoż organu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kablowej linii energetycznej na działce [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie dotyczące lokalizacji powyższej inwestycji celu publicznego, jak ustalił Wojewoda [...], a zaakceptował Minister, trwało łącznie 98 dni, tj. od dnia następnego po złożeniu wniosku przez inwestora, czyli od dnia 14 września 2012 r. do dnia 20 grudnia 2012 r.

W wyroku przytoczono dalej stanowisko Ministra, który zauważył, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, Upzp) termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku, bez względu na jego kompletność. Powyższy pogląd znajdować ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym zarówno na gruncie ustawy – Prawo budowlane, jak i Upzp. Stanowisko to – zdaniem organu II instancji – wynika również z wykładni celowościowej, według której celem ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było przyśpieszenie postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku wpływu niekompletnego wniosku oraz uzupełnienia braków w terminie, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Organ przyjął zatem, że w analizowanej sprawie 65-dniowy termin rozpoczął bieg w dniu następującym po dniu wpływu do Urzędu Gminy [...] wniosku inwestora, tj. w dniu 14 września 2012 r., a nie w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wnioskodawcę.

Minister ocenił jako niezasadny wyrażony w zażaleniu Wójta Gminy [...], argument, jakoby telefoniczna forma wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku stanowiła podstawę do dokonania odliczeń pewnej liczby dni od terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 51 ust. 2c Upzp, podkreślając, iż w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej zawierał braki formalne, organ gminy był zobowiązany wystosować do inwestora wezwanie w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.).

W skardze Wójt Gmina [...] zaskarżonemu postanowieniu Ministra zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 Upzp w zw. z art. 61 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek inwestora zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 14 września 2012 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, tj. od dnia 16 listopada 2012 r. W skardze podniesiono alternatywnie naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c Upzp poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora źródłowego wniosku o kopię mapy zasadniczej, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiać miały za odstąpieniem od nałożenia kary.

Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że dopiero kompletny, pozbawiony braków formalnych wniosek mógł zainicjować postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem dopiero od uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy zasadniczej winien rozpocząć bieg 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] zaniedbał nawet dochowania prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków we wniosku, bowiem – wbrew zasadzie pisemności wyrażonej w art. 14 § 1 K.p.a. – pisemne wezwanie zastąpić miał telefonicznym powiadomieniem o stwierdzonych brakach. Co więcej, wezwanie to nie zostało w żaden sposób udokumentowane.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone postanowienie.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że nie jest zasadne stanowisko organu II instancji, iż możliwość odliczenia oznaczonego okresu czasu jest uwarunkowana prawidłowym, a więc dokonanym na piśmie, wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku. Zdaniem sądu pierwszej instancji w kontrolowanym przezeń postępowaniu nie zostało wyjaśnione, w jakim terminie nastąpiło wezwanie telefoniczne inwestora o uzupełnienie wniosku inicjującego postępowanie lokalizacyjne. Sąd ten wskazał, że Wójt Gminy [...] nie podał w ogóle tego terminu, zaś Minister stwierdził, że brak jest w aktach sprawy adnotacji z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. W tej sytuacji, skoro strona skarżąca kwestionuje ustalenie organu co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, w ocenie orzekającego sądu wojewódzkiego obowiązkiem właściwego organu było wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wezwał telefonicznie inwestora do uzupełnienia wniosku. W tym aspekcie argumentację wyroku wsparto poprzez powołanie się na analogiczne stanowisko WSA w Warszawie zajęte w wyroku z dnia 20 października 2015 r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 2916/15.

Sąd pierwszej instancji ponadto wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien ustalić termin telefonicznego wezwania i wyłączyć okres, który upłynął od wezwania inwestora do dostarczenia mapy od okresu 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ zarzuca:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., Ppsa) naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 2c Upzp prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania, bowiem sąd ten przyjął, iż okres czasu między telefonicznym wezwaniem przez organ inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie a dniem uzupełnienia tego wniosku przez inwestora, jest okresem opóźnienia, który na podstawie art. 51 ust. 2c Upzp odliczyć należy od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Upzp; zdaniem Ministra sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 51 ust. 2c Upzp w sposób niepełny, czego wyrazem jest brak o tym wzmianki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem nie ustalił, czy telefoniczne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku jest powodem opóźnienia w załatwieniu sprawy z winy strony, czy też z przyczyny niezależnej od organu, a tylko jeden z tych dwóch powodów stanowi przesłankę zastosowania art. 51 ust. 2c Upzp, gdyż usprawiedliwia opóźnienie organu w załatwieniu sprawy; wykładni tej sąd dokonał z pominięciem wynikającej z art. 14 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. zasady pisemności postępowania administracyjnego, z której wynika, że wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków podania musi nastąpić w formie pisemnej, o ile organowi znany jest adres wnioskodawcy;

na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c Upzp oraz w zw. z art. 14 i art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nieudokumentowane przez organ I instancji wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, które zostało dokonane niezgodnie z zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 K.p.a., stanowi – na podstawie art. 51 ust. 2c Upzp – o wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu czasu, jaki upłynął między dniem telefonicznego wezwania inwestora przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku a dniem, w którym inwestor wniosek ten uzupełnił; sąd wojewódzki wydał zaskarżony wyrok, mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, bowiem, po pierwsze winien ustalić, czy okres uzupełniania wniosku w ogóle jest przesłanką odliczenia tego okresu od terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 51 ust. 2c Upzp, a po drugie sąd nie ustalił okoliczności istotnej dla zastosowania art. 51 ust. 2c Upzp, to jest czy do opóźnienia doszło bez winy strony, czy też z przyczyn niezależnych od organu; prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów musiało doprowadzić sąd do stwierdzenia, że zgodnie z zasadą pisemności, skoro we wniosku inwestor wskazał adres, to organ musiał wezwać inwestora w formie pisemnej do uzupełnienia braków wniosku; tylko takie wezwanie byłoby prawidłowym zastosowaniem art. 14 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez organ I instancji; uchybienie temu obowiązkowi nie może być przyczyną niezależną od organu, z powodu której organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 51 ust. 2 Upzp; brak formalny wniosku jest również okolicznością zawinioną przez stronę, co umknęło uwadze sądu pierwszej instancji, w związku z czym nie było podstaw do stosowania art. 51 ust. 2c Upzp; błędne zastosowanie art. 133 § 1 Ppsa i dokonanie błędnej oceny stanu sprawy doprowadziło sąd wojewódzki do błędnej wykładni art. 51 ust. 2c Upzp i jego niewłaściwego zastosowania przy braku okoliczności umożliwiających zastosowanie tego przepisu do kontroli działalności organu administracji publicznej; konsekwencją tego było niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa polegające na uwzględnieniu skargi; zdaniem skarżącego kasacyjnie organu gdyby sąd a quo błędów tych nie popełnił, doszedłby do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona i oddaliłby ją przez prawidłowe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa;

b) naruszenie art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych związanych z ustnym wezwaniem inwestora do uzupełniania braków wniosku, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a.; skoro sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktach sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego telefoniczne wezwanie wnioskodawcy do uzupełniania braków formalnych wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to powinien stwierdzić, że brak ten nie wyłącza winy organu w opóźnieniu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 51 ust. 2 Upzp; to naruszenie przepisów postępowania doprowadziło sąd do nieprawidłowego ustalenia, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa i uwzględnienie na jego podstawie skargi; zdaniem Ministra gdyby sąd wojewódzki nie dopuścił się tych naruszeń przepisów postępowania, to uznałby skargę za niezasadną i ją oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 i art. 133 § 1 Ppsa poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do faktu, że Wójt Gminy [...] zaniedbał utrwalenia w aktach sprawy telefonicznego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości wniosku oraz brak oceny tego faktu przez pryzmat przesłanek zastosowania art. 51 ust. 2c Upzp; w ocenie Ministra sąd pierwszej instancji nie ustalił bowiem, czy to zaniedbanie organu stanowi o wystąpieniu opóźnienia w załatwieniu sprawy z powodu winy strony, czy też z przyczyny niezależnej od organu; tylko jeden z tych dwóch powodów, o czym świadczy występująca w przepisie alternatywa rozłączna "albo", stanowi przesłankę zastosowania art. 51 ust. 2c Upzp, w związku z tym w kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej elemencie wyrok sądu jest nieuzasadniony i nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkowały błędnym uwzględnieniem skargi przez sąd pierwszej instancji i uchyleniem postanowienia Ministra w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa, zamiast oddalenia skargi jako niezasadnej na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie zastosował.

Skarżący kasacyjnie Minister wnosi o:

na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 188 Ppsa o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i oddalenie skargi jako bezzasadnej,

ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa o zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uznanie za prawidłową koncepcję sądu pierwszej instancji, iż od 65-dniowego terminu należałoby odliczać wezwanie dokonane w formie telefonicznej, które w żaden sposób nie zostało przez organ gminy utrwalone w aktach sprawy, mogłoby doprowadzić do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności sytuacji, w których organy gminne, chcąc uniknąć nałożenia na nie kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w pismach kierowanych do wojewodów bądź w zażaleniach na postanowienia organu I instancji w przedmiocie wymierzenia kary, czy też nawet w skargach na rozstrzygnięcia organu odwoławczego, twierdziłyby, że w trakcie postępowania lokalizacyjnego doszło do ustnego wezwania inwestora, np. do dostarczenia dodatkowych dokumentów.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył również, że zaproponowana przez sąd pierwszej instancji możliwość przesłuchania pracownika, który dokonał telefonicznego wezwania strony do uzupełniania braków formalnych podania, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z dokonaną przez Wójta Gminy [...] czynnością procesową, jest sprzeczna z charakterem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem Ministra okoliczności te powinny zostać udokumentowane przez organ gminy w trakcie trwania postępowania lokalizacyjnego w momencie podejmowanej czynności, zaś organ wymierzający karę w ramach uprawnień nadzorczych winien tylko dokonać oceny dowodu potwierdzającego ustne wezwanie inwestora do uzupełniania braków podania.

Minister powoływał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na te judykaty WSA w Warszawie, które wspierać mają prezentowaną przez ten organ argumentację.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który przejął kompetencje Ministra Infrastruktury i Budownictwa, popierał skargę kasacyjną. Dodatkowo wskazał, że wyrok WSA w Warszawie, na który powoływano się w skarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 55/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 113 § 1 Ppsa, który odnosi się do zamknięcia rozprawy przez przewodniczącego, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z sentencji zaskarżonego wyroku, jak i z samej skargi kasacyjnej wynika, że wydany został on w trybie uproszczonym, zatem na posiedzeniu niejawnym, z tych względów w ogóle sąd pierwszej instancji nie mógł stosować przepisu, którego zastosowanie w grę wchodzi wyłącznie, gdy sąd administracyjny przeprowadza rozprawę.

B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów kasacyjnych związanych z imputowaniem sądowi a quo naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności chodzi o zakwestionowanie stanowiska organów orzekających w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej, że od terminu przewidzianego w przepisach Upzp do wydania decyzji lokalizacyjnej należy odliczyć okres od dnia wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie tej decyzji, przy czym możliwość ta uwarunkowana jest prawidłowym – dokonanym na piśmie – wezwaniem organu lokalizacyjnego. WSA w Warszawie w kwestionowanym wyroku uznał, że Minister nie wyjaśnił spornej okoliczności, jaką miało być telefoniczne wezwanie inwestora przez organ gminy. W konsekwencji uchylono zaskarżone postanowienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji w okolicznościach kontrolowanej sprawy administracyjnej nie jest prawidłowe.

C. W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 Upzp). Z mocy art. 51 ust. 2 Upzp w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tym organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 51 ust. 2a Upzp). Jednocześnie w przepisie art. 51 ust. 2c Upzp określono, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że termin do wydania decyzji lokalizacyjnej należałoby liczyć dopiero od dnia złożonego kompletnego wniosku o wydanie takiej decyzji (s. 6 zaskarżonego wyroku) i to stanowisko należy podzielić. Niesporne jest, że postępowanie przed wójtem gminy trwało od dnia 14 września 2012 r. (następny dzień po wpłynięciu wniosku inwestora) do dnia 20 grudnia 2012 r. (data wydania decyzji lokalizacyjnej), trwało zatem 98 dni. Sąd pierwszej instancji uwzględniając twierdzenia Wójta Gminy [...], jakoby uzupełnienie wniosku inwestora o mapę nastąpić miało po uprzednim telefonicznym wezwaniu dokonanym przez pracownika urzędu gminy (przy czym w motywach skarżonego wyroku IV SA/Wa 2086/16 zauważono, iż skarżący nie podał terminu takiego wezwania), uznał, że w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary obowiązkiem Ministra było wyjaśnienie takiej spornej okoliczności poprzez np. przesłuchanie mającego wzywać inwestora pracownika urzędu gminy, a brak przeprowadzenia takiego dowodu stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd sądu wojewódzkiego odnośnie naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego przez orzekającego w II instancji Ministra nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty kasacyjne w tym aspekcie są oparte na usprawiedliwionej podstawie.

D. Organy administracji publicznej, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Natomiast nie oznacza to obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia oznaczonej sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla prawidłowego wyliczenia – w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c Upzp – czasu zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Wbrew więc twierdzeniu sądu wojewódzkiego, postępowanie przed organem II instancji przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, a ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Ministra wyczerpują istotę sprawy. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ubocznie wypadnie dostrzec, że oczywiście wadliwie sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku przytacza treść art. 70 K.p.a., w istocie przywołując treść art. 75 § 1 tegoż Kodeksu (s. 7 uzasadnienia wyroku)

E. Co się tyczy wspierania zaprezentowanej argumentacji w wyroku przez sąd pierwszej instancji poprzez powoływanie się na stanowisko, jakie wyraził WSA w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie IV SA/Wa 2916/15, wypadnie zauważyć, że wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., II OSK 55/16 (CBOSA), co zauważył pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu. W tym ostatnim wyroku Sąd Naczelny wywodził, że czynność wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku powinna być potwierdzona na piśmie, zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a. Wskazując, że z zasady pisemności wynika dla organu obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej, eksponował zarazem, iż nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, jak np. komunikowania się ze stronami, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, ustalanie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Wszystkie czynności dokonane imieniem organu, nawet dokonane tylko ustnie muszą być utrwalone w postaci pisemnej. Sąd Naczelny w wyroku II OSK 55/16 za słuszne uznał to, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 k.p.a.) albo telefonicznie w sprawach niecierpiących zwłoki (art. 55 § 1 k.p.a.), jednak wówczas treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu spełniającego warunki określone w art. 68-71 k.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji. Stanowisko prezentowane w powyższym wyroku w pełni podziela Sąd w tym składzie. Skoro zatem Wójt Gminy [...] prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miał wzywać telefonicznie inwestora do uzupełnienia akt sprawy o niezbędną mapę, na tę okoliczność winien sporządzić adnotację (art. 72 § 1 w zw. z art. 14 § 1 i 2 K.p.a.).

F. Chybione i nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, na podstawie których wszak wyrokować ma sąd administracyjny (art. 133 § 1 Ppsa) jest przeto stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, iżby nie budziło wątpliwości, że inwestor został wezwany telefonicznie do uzupełnienia wniosku. Pozostaje to nie tylko w rozziewie z treścią akt sprawy, ale także chociażby z samą treścią zażalenia wójta, gdzie nie wskazywano nawet faktu owego telefonicznego wzywania inwestora przez pracownika urzędu gminy. Dopiero na wezwanie Ministra Wójt Gminy [...] oświadczył w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r., że mapę dostarczono "na podstawie przeprowadzonej rozmowy telefonicznej pracownika tut. Urzędu", przy czym nawet w powyższym piśmie nie zidentyfikowano owego pracownika. Organ gminy nie utrwalił zatem tej czynności w formie protokołu (art. 67 k.p.a.) lub adnotacji podpisanej przez stronę, w których to dokumentach wskazane zostałyby istotne motywy przemawiające za dokonaniem czynności procesowej w formie ustnej oraz treść wezwania.

G. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach sprawy bezpodstawnie sąd pierwszej instancji, nie dysponując w materiale aktowym dowodem wskazującym na wezwanie inwestora do uzupełnienia źródłowego wniosku wywiódł, iż bezspornym jest, że wezwanie takie nastąpiło w formie telefonicznej. W skardze wójt gminy zarzucając to, że w jego ocenie postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego mogło się rozpocząć dopiero od chwili uzupełnienia wniosku, tj. w dniu 16 listopada 2012 r., oraz że wadliwe była zastosowanie przepisów art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c Upzp polegające na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie termin liczony winien być od daty złożenia wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, zarazem podnosił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. powołując się na stanowisko zajęte w wyroku IV SA/Wa 2916/15 i wywodził, że o telefonicznym wezwaniu inwestora miał informować w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. Nie zmienia to jednak faktu, że o tym telefonicznym wzywaniu organ gminy nie naprowadzał w samym zażaleniu, ani nie utrwalił tej czynności w aktach sprawy związanej z wydawaniem decyzji lokalizacyjnej. Nie da się także wniosku o uzupełnieniu akt sprawy lokalizacyjnej wywodzić z treści samej adnotacji zawartej na mapie złożonej przez przedstawiciela inwestora, skoro brak jest na niej takowej wzmianki, brak jest także jakiejkolwiek adnotacji pracownika urzędu gminy o okoliczności złożenia tej mapy.

H. Jeśli organ gminy przyjął, że wniosek inwestora nie jest kompletny, miał obowiązek zastosowania trybu określonego w przepisie art. 64 § 2 K.p.a. i wezwania na piśmie – uwzględniając zasadę ogólną pisemności postępowania z art. 14 § 1 i 2 K.p.a. – inwestora do jego uzupełnienia. Wówczas bieg terminu 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpocząłby się następnego dnia po wpłynięciu wniosku, ale czas wyznaczony od dnia wysłania wezwania w powyższym trybie do dnia wpływu do organu uzupełnionego wniosku podlegałby wyłączeniu z owego terminu, stosownie do art. 51 ust. 2c Upzp. Skoro organ gminy zaniechał tej czynności, to oznacza, że przyjął, iż wniosek był kompletny i bieg terminu załatwienia przezeń sprawy rozpoczął się następnego dnia po jego złożeniu.

I. Sąd podziela argumentację prezentowaną w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., II OSK 1472/16 (CBOSA.nsa.gov.pl), z której wynika, że materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 2 Upzp, stanowiącym w istocie postępowanie nadzorcze co do prawidłowości toku prowadzonego postępowania, opiera się na materiale dowodowym wytworzonym przez stronę skarżącą będącą organem odpowiedzialnym za przebieg postępowania lokalizacyjnego i jego gospodarzem. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nałożenia kary, nie ma obowiązku poszukiwać dowodów usprawiedliwiających zwłokę organu w sytuacji, gdy nie ma przesłanek wskazujących, że materiał dowodowy obrazujący przebieg postępowania lokalizacyjnego nie jest kompletny, a Wójt Gminy [...] tego nie wykazuje. Należy wskazać, że nawet gdyby wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało zakomunikowane wnioskodawcy w formie telefonicznej, organ gminy i tak nie może usprawiedliwiać swojego działania naruszającego zasadę pisemności brakiem reakcji strony i opóźnieniem przez nią wywołanym, skoro nie może udokumentować ani faktu dokonania wezwania, ani jego zakresu, ani też zakreślenia stronie terminu do wykonania czynności czy rygoru, z którym brak reakcji miał się wiązać. Oznaczałoby to, że organ uzależniał tok postępowania od dowolności działania wnioskodawcy co do terminu uzupełnienia wniosku mimo, że winien mieć świadomość zakreślonego w ustawie (Upzp) terminu do zakończenia postępowania. W takiej sytuacji strona postępowania zażaleniowego (Wójt Gminy [...]), mimo że opóźniała uzupełnienie wniosku nie ponosiłaby wyłącznej winy za to opóźnienie, co i tak wykluczałoby możliwość usprawiedliwienia organu. To organ gminy ponosi wówczas odpowiedzialność za brak możliwości prowadzenia postępowania. Podobnie jest w sytuacji, gdy organ taki w ogóle nie podjął żadnych działań weryfikujących kompletność wniosku, a wnioskodawca sam dostrzegłby potrzebę jego uzupełnienia. Ustanowienie w przepisach Upzp swoistej sankcji z tytułu przekroczenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy w kwestii wydania decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do inwestycji celu publicznego winno skłaniać do podjęcia szczególnego nadzoru nad pracownikami urzędu załatwiającymi w imieniu i na rzecz organu gminy sprawy administracyjne. Skoro zatem organ gminy nie wzywał do uzupełnienia wniosku, bowiem dowodów na to brak, to nie można skutecznie zarzucać organom administracji rządowej, że same takiego dowodu na okoliczność telefonicznego wezwania inwestora nie przeprowadziły w postępowaniu o wymierzenie kary z tytułu nieterminowego załatwienia sprawy. W stosowaniu prawa publicznego w tym zakresie należy uwzględnić paremię – nemo ex suo delicio meliorem suam conditionem facere potest – prawo nie ochrania sytuacji wytworzonych z działań bezprawnych.

I. Mając powyższe na uwadze, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 2 i ust. 2c, art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a konsekwencji usprawiedliwiony będzie także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi.

J. Nie ma w tej sytuacji znaczenia zarzut kasacyjny podniesiony przez Ministra, tj. naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa. Pierwszy z cyt. przepisów odnosi się do wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy zawiera wyrok sądu pierwszej instancji, choć dostrzec wypadnie pewne niestaranności w jego sporządzeniu (pomijając przywołane uprzednie błędne przypisywanie art. 70 Kodeksu treści, której cyt. przepis nie zawiera oraz omyłkowe przywołanie sygnatury wyroku tegoż sądu z dnia 20 października 2015 r. na s. 8 uzasadnienia skarżonego wyroku). Sposób skonstruowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazuje, że w istocie Minister nie zgadza się z merytorycznym stanowiskiem sądu wojewódzkiego odnoszącym się do wykładni przepisów prawa materialnego.

J. W konsekwencji trafności zarzutu z art. 174 pkt 2 Ppsa zasadny będzie też zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2c Upzp poprzez błędne jego zastosowanie i przesądzenie, że organy orzekające w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wadliwie zaniechały wyłączenia z terminu ustawowego przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej okresu uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy zasadniczej, który stanowić miał w przekonaniu sądu a quo okres opóźnienia z winy strony. Sąd pierwszej instancji w swym wywodzie nie brał w ogóle pod uwagę i takiej możliwości – niezależnie od tego, że Sąd Naczelny w tym składzie nie podzielił stanowiska zaskarżonego wyroku odnośnie konieczności przeprowadzania w ramach trybu ujętego art. 51 ust. 2 i n. Upzp postępowania dowodowego co do potencjalnego wezwania telefonicznego przez organ gminy inwestora – że wezwanie telefoniczne inwestora mogło nie odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 54 § 1 K.p.a., a ponadto teoretycznie mogło ono nastąpić w tym samym dniu, w którym wniosek został uzupełniony o mapę, przeto kwalifikowanie z góry owego hipotetycznego okresu między potencjalnym, telefonicznym wezwaniem inwestora przez organ gminy jako opóźnienia powstałego z winy strony (inwestora) jest stwierdzeniem zupełnie nie popartym w okolicznościach tej sprawy jakimkolwiek dowodem.

K. Z tych wszystkich względów i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzec należało o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości, a także o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.