Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 961/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 24a ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par 44 pkt 2, par 45
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenie zmiany w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz skarżącego T. T. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2012r. T. T. wystąpił do Starostwa Powiatowego w R. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, w trybie art. 61 § 1 K.p.a., w sprawie braku zapisu w rejestrze gruntów informacji dotyczących działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi Z., obręb [...], gmina R.

W dniu 19 lipca 2012r. Starosta [...] wszczął na wniosek T. T. postępowanie administracyjne w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów działki o nr [...], położonej we wsi Z., gmina R.

W dniu 18 września 2012r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, podczas której obecni byli m.in. wnioskodawca – T. T., P. T. (ojciec wnioskodawcy) oraz wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków – A. G. Na rozprawie wykonawca przedstawił materiały i dokumenty, na podstawie których wykonał prace i oparł sporządzone dwie opinie, tj. z dnia [...]r i [...]r. T. T. zgodził się z częścią opinii z dnia [...]r., dotyczącą przywrócenia działki o nr [...], lecz nie zgodził się z ustaleniem jej powierzchni, która wynosi mniej niż 0,01 ha i jest niezgodna z wypisem z rejestru gruntów według stanu z lutego 2012r.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu w jednostce rejestrowej G.50 działki o nr [...] o pow. 0,01 ha, tj. według stanu, jaki obowiązywał przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzoną w 2011r. zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z dnia [...]r., Nr [...].

Od powyższej decyzji T. T. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że orzekając o wprowadzeniu zmiany i przywróceniu działki o nr [...], tj. stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków organ I instancji nie wyjaśnił szczegółowo na czym polega wprowadzona zmiana. Czy zmianę wprowadzono tylko w części opisowej, czy również w części graficznej ewidencji i na podstawie jakich materiałów. Nie przedstawił danych analitycznych niezbędnych do ustalenia z wymaganą dokładnością położenia punktu granicznego [...] działki o nr [...]. Ponadto organ wskazał, że Starosta [...] nie wyjaśnił czy w zasobie istnieją materiały (szkice, zarysy pomiarowe, dzienniki pomiarowe, wykazy współrzędnych itp.) będące podstawą ujawnienia przebiegu granic działki nr [...], czy przebieg granicy może być ujawniony na podstawie pomiaru kartometrycznego na mapie. Ponadto nie odniesiono się w ogóle do kwestii przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, które powinno stanowić podstawę ujawnienia jednej z granic działki nr [...]. Nie uwzględniono również Aktu Własności Ziemi, który może wskazywać zasięg prawa własności oraz dokumenty pomiarowe z dokonanych czynności.

W dniu 26 marca 2013 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego braku zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki [...]. Jednocześnie stwierdził, że zawiadomienie to stanowi uzupełnienie pisma z dnia 19 lipca 2012 r., gdyż w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż stroną postępowania jest również Gmina R.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 7d, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 104 i art. 107 K.p.a. orzekł o wprowadzeniu w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., w jednostce rejestrowej G.50 zmiany polegającej na ujawnieniu działki nr [...] o pow. 0,0012 ha zgodnie z operatem nr [...] przyjętym w dniu 24 października 2012r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Od decyzji powyższej T. T. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że nie zgadza się z wykazaną powierzchnią działki nr [...], nie odpowiada ona bowiem zapisom zawartym w ewidencji gruntów i budynków przed modernizacją oraz mapą wydaną w 2006r. Podkreślił, że na mapie scaleniowej nie uwidoczniono drogi, która znajduje się na końcu działki o nr [...].

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż na terenie wsi Z. w 1933r. zostało przeprowadzone postępowanie scaleniowe gruntów. W latach 1962 - 1964 założono ewidencję gruntów, z wykorzystaniem zdjęć lotniczych. W rejestrze gruntów z 1964 roku ujawniono działkę o nr [...] o pow. 5,66 ha będącą własnością A. i E. T. Powierzchnie działek obliczono mało dokładną metodą analityczno - graficzną, polegającą na pobraniu części elementów graficznych z mapy. Na wykonanej wówczas mapie ewidencyjnej ujawniono część działki [...] za dzisiejszą drogą nr[...] i przyłączono ją do pozostałej części działki [...] poprzez tzw. przehaczenie.

W dniu 30 września 1976r. został wydany Akt Własności Ziemi przyznający z mocy prawa A. T. i E. T. prawo własności działki nr [...] o powierzchni 5,66 ha. W toku postępowania uwłaszczeniowego nie powstała żadna dokumentacja geodezyjna dotycząca przebiegu granic działki o nr [...]. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 1995r., sygn. akt I Ns 86/94 Sąd Rejonowy w R. I Wydział Cywilny dokonał rozgraniczenia między innymi działki nr [...] z działkami nr [...] i [...], ustalając, że przedmiotowa granica przebiega przez punkty od nr 1 do nr 13 pokazane na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego P. P., wpisaną do ewidencji w dniu 10 listopada 1995r. za nr [...] (pkt nr 13 jest położony na dzisiejszej działce [...]). Z opinii technicznej geodety z dnia 31 października 1995 r. wynika, że granicy pomiędzy działkami [...] i [...] (m.in. pkt 13) nie został wytyczony, ponieważ żadna ze stron nie była zainteresowana usunięciem krzaków na tym odcinku granicy. W dniu 17 września 1997r. przedmiotowa granica została w postępowaniu komorniczym zastabilizowana znakami granicznymi, przy czym jak wynika z protokołu nie stabilizowano znaków na działce o nr [...].

Decyzją z dnia[...]r,. nr [...], Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu w miejscu dotychczasowej działki [...] (pow. 5,6600 ha) nowych działek, tj. [...] (pow. 5,6500 ha) i działki [...] (pow. 0,0100 ha).

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przeprowadzona zmiana miała na celu doprowadzenie do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków z mapą ewidencyjną. Podstawą dokonanej zmiany był wykaz zmian gruntowych o numerze OPE [...], do którego nie zostały załączone żadne obliczenia powierzchni działek. Z wyjaśnień Starosty wynika natomiast, że zmiana miała na celu zapewnienie spójności numerycznej mapy ewidencyjnej ujawniając działkę nr [...] o minimalnej powierzchni 0,01 ha, jaką można było ujawnić w części opisowej ewidencji gruntów i budynków. W trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2011r. działka o nr [...] została wykreślona z operatu ewidencji gruntów i budynków.

W wyniku wniesionego przez T. T. wniosku, Starosta [...] wystąpił do wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków o sporządzenie opinii w sprawie. W opinii z dnia 10 lipca 2012r. geodeta wskazał, że działka [...] została usunięta, ponieważ z analizy dokumentacji wynika, że na etapie zakładania ewidencji popełniono błąd i działka ta nie powinna być ujawniona. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wykonawca w swojej drugiej opinii z dnia 30 sierpnia 2012r. stwierdził, że po wykonaniu dodatkowego opracowania, w którym m.in. obliczono współrzędne punktów granicznych na podstawie danych z mapy scaleniowej, wykryto błąd w szerokości drogi nr [...]. Z obliczeń wynika, że droga nie miała szerokości 12 m, jej szerokość wahała się w granicach około 7 - 8,5 m. Ponadto na podstawie materiałów archiwalnych ustalono, że granica obrębu wsi Z. z gruntami wsi K. (obecnie G.) została ustalona protokolarnie w dniu 14 kwietnia 1966r. i pokrywa się z danymi ze scalenia. Wykonawca na gruncie odszukał znaki graniczne z operatu scaleniowego. Z uwagi na zmianę przebiegu drogi, zachowując ustalone granice obrębu Z., ponownie została utworzona działka [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu działki [...] o powierzchni 0,0012 ha zgodnie z operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 października 2012r. za numerem OPE [...] oraz operatu uzupełniającego przyjętego do zasobu w dniu 30 kwietnia 2013r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że granice działki o nr [...] wyznaczają: od zachodu - granica ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym z 1995r.; od południa - granica ustalona protokolarnie w 1966r., a od północy - granice stanowi brzeg drogi nr [...] ustalony w postępowaniu scaleniowym z 1933r. Powierzchnia działki nr [...] w wyżej opisanych granicach wynosi 0,0012 ha, zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia 30 kwietnia 2013 r.

Organ II instancji wskazał, że skarżący nie kwestionuje przebiegu ujawnionych granic, lecz nie zgadza się z powierzchnię działki nr [...]. Powierzchnia działki jest funkcją jej granic, a granice działki [...] zostały ujawnione na podstawie materiałów źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia działki nr [...] wynosząca przed modernizacją 0,0100 ha, została wykazana w części opisowej ewidencji gruntów dopiero na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Od momentu założenia ewidencji istniała tylko działka o nr [...]o powierzchni 5,66 ha. Do decyzji wydanej w 2006r. nie zostały załączone żadne obliczenia, a z wyjaśnień Starosty wynika, iż w tym czasie powierzchnie działek w opisowej części ewidencji gruntów wykazywano z dokładnością do 1 ara (0,01 ha), tak więc powierzchnię 0,01 ha wykazywano dla każdej działki, która miała powierzchnię poniżej tej wielkości. Zdaniem organu należy zatem domniemać, że tak samo postąpiono przy ujawnieniu działki nr [...], jej powierzchnia nie została dokładnie obliczona, przyjęto najmniejszą powierzchnię, która mogła być wykazana w części opisowej ewidencji gruntów. Z akt sprawy wynika, że brak jest w zasobie dokumentów geodezyjnych potwierdzających powierzchnię działki [...] wynoszącą 0,01 ha, również skarżący takich dokumentów nie przedstawił.

Odnosząc się do kwestii drogi znajdującej się przy końcu działki [...], organ wskazał, że sprawa ta nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej decyzji, tym niemniej skarżący nie sprecyzował dokładnie, o którą drogę chodzi. Działki (drogi) o numerach [...] i [...] wykazane są w ewidencji gruntów od momentu jej założenia, natomiast droga gruntowa biegnąca do sąsiednich gospodarstw nie jest oddzielna działką, lecz na mapie ewidencyjnej oznaczona jest linią przerywaną oznaczającą użytki gruntowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, stanowiących podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ustalając szerokość drogi nr [...] nie wzięto pod uwagę planu realizacji zabudowy, który został wydany po 1966r. i określa szerokość drogi – 6 m. Wskazany dokument został uwzględniony podczas rozgraniczenia działek usytuowanych po przeciwnej stronie drogi. Zmiana szerokości drogi (z 6 do około 7-8,5 m) przyczynia się do zmniejszenia powierzchni działki nr [...] i podważa wiarygodność dokonanych przez geodetę obliczeń.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ podkreślił, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego (§ 36 rozporządzenia). Ustalając szerokość drogi nr [...] organ nie wziął pod uwagę "Planu realizacyjnego zabudowy działki budynkiem mieszkalnym" sporządzonego w 1969r., ponieważ nie jest to opracowanie, o którym mowa w § 36 rozporządzenia i nie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jest to opracowanie architektoniczno-budowlane służące celom projektowym i nie może stanowić podstawy do wykazania granic działek ewidencyjnych (drogi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o wprowadzeniu w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., gmina R., w jednostce rejestrowej G.50 zmiany polegającej na ujawnieniu działki nr [...] o powierzchni 0,0012 ha, zgodnie z operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] r. nr [...].

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie jest zmiana danych dotyczących działki nr [...] - położonej w obrębie Z., gmina R. - w operacie opisowo - kartograficznym w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Ustawa o ewidencji gruntów i budynków, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady prowadzenia ewidencji zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454).

Podkreślić należy, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 24a. ust. 1 powołanej ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a. ust. 2 -11 ustawy).

Natomiast stosownie do treści art. 24a ust. 12 ustawy, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wysuwane przez stronę żądanie w zakresie zmiany ewidencji gruntów poprzez ujawnienie w rejestrze gruntów działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie Z., gmina R. - mieści się w pojęciu zmiany danych, o jakich mowa w art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zarządzeniem z dnia 4 listopada 2010 r. Starosta [...] zarządził, na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze części gminy R. Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2011 r. Starosta [...] poinformował o wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych projektu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków opracowanego w ramach modernizacji tej ewidencji. Natomiast 5 kwietnia 2012 r. poinformował, że projekt operatu opisowo - kartograficznego, opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków części gminy R. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków części gminy R. Starosta poinformował także o możliwości zgłoszenia - w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] powyższej informacji - zarzutów do tych danych.

Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie braku zapisu w rejestrze gruntów, po przeprowadzeniu modernizacji, informacji o działce nr [...]. Do pisma dołączył kserokopię dokumentów potwierdzających istnienie działki o numerze [...], której jest właścicielem. Skoro skarżący nie zgłosił zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], to organ administracji prawidłowo potraktował wniosek skarżącego z dnia 20 czerwca 2012 r. jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr [...] w wyniku korekty prac wykonanych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków części gminy R., w związku z wnioskiem skarżącego, została ponownie utworzona. Kwestią zaś sporną pomiędzy stronami nadal pozostaje powierzchnia tej działki.

W ocenie sądu, organy błędnie przyjęły, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego co do powierzchni działki nr [...] mogą być dane uzyskane w wyniku wykonania przez wykonawcę prac modernizacyjnych dodatkowego opracowania geodezyjnego. Nie można bowiem nie zauważyć, że stanowisko geodety uprawnionego w związku z prowadzeniem dodatkowych prac geodezyjnych ulegało kilkakrotnie zmianie. I tak z pisma Pracowni Geodezyjnej P.H.U. G. z dnia 10 lipca 2012 roku wynika, że działka o numerze [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów została usunięta. W piśmie tym wskazano, że w trakcie wywiadu terenowego w ramach modernizacji ewidencji w 2011 r. odszukano na gruncie graniczniki istniejące od czasu scalenia, wyznaczające granicę obrębu Z. i jednocześnie gminy G. Na wysokości działki [...] granica ta przebiega południowo – zachodnią stroną drogi nr [...] od pkt nr 204 do 435, a następnie do pkt nr 908. Granicę działki oznaczonej obecnie nr [...] (pierwotnie działka nr [...]) przebiega północną stroną drogi nr [...], której położenie i szerokość (12 m) ustalono podczas scalania gruntów i przyjęto w operacie ewidencyjnym.

Z kolei w piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. wykonawca prac geodezyjnych zajął inne stanowisko. Stwierdził, że w trakcie scalania gruntów popełniono błąd w opisie drogi o obecnym numerze [...], wykazując na mapie jej szerokość 12 m. Wykonawca prac geodezyjnych wskazał także, że w ramach dodatkowego opracowania wykonał obliczenia współrzędnych punktów granicznych w oparciu o dane analityczne z mapy scaleniowej, a następnie wykonał ponownie redakcję graficzną numerycznej mapy ewidencyjnej w systemie EwMapa i z uwagi na zmianę przebiegu granic drogi ponownie została utworzona działka nr [...] wykazana na pierwotnej mapie ewidencyjnej jako przehaczenie stanowiące całość z działką [...]. Do powyższego pisma geodeta załączył korektę wykazu zmian danych, w której wskazał stan nowy, tj. utworzenie działki nr[..] o powierzchni 0,01 ha. Ponadto załączył obliczenie powierzchni działek - po korekcie współrzędnych w oparciu o dane szkicu scaleniowego, wskazując m.in. powierzchnię działki nr [...] - 10 m2.

Natomiast w piśmie z dnia 22 października 2012 r. geodeta uprawniony wskazał, że powierzchnia geodezyjna działki nr [...] wynosząca 0,01 ha nie uległa zmianie, z uwagi na fakt, że brak jest danych analitycznych do ustalenia z wymaganą dokładnością położenia punktu nr P.[...]. Położenie tego punktu na linii pomiędzy punktami [...]- P.[...] wyznaczającymi granicę obrębu Z. i stanowiącej jednocześnie odcinek granicy pomiędzy powiatem [...] i [...] określone zostało graficznie w oparciu o mapę ewidencyjną i zdjęcie fotomapy z operatu ewidencyjnego. Z uwagi na to, że tak przyjęta metoda nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych, stosownie do § 82 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działki ewidencyjnej należy przyjąć na podstawie ewidencji dotychczasowej.

Tymczasem w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. ten SA[...][...], zgodnie z którym to wykazem powierzchnia tej działki według stanu nowego wynosi 0,0012 ha.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego powierzchnia działki skarżącego o nr ...], która w wyniku modernizacji została usunięta z ewidencji gruntów i budynków, a następnie ponownie ujawniona, uległa zmianie. Skarżący miał prawo spodziewać się, że w toku tego postępowania ogólna powierzchnia działki nie ulegnie zmianie. Pamiętać przy tym należy, że właścicielowi działki przysługuje prawo kwestionowania wpisów w ewidencji, nie tylko w trakcie modernizacji, ale w każdym czasie. Dokonana modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest rzeczą niewzruszalną, a wynikające z niej dane mogą zostać obalone, bowiem ewidencja służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego (faktycznego), który z natury jest zmienny.

Zmian odnośnie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości ujawnionego w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, że dokonanie zmian (z urzędu lub na wniosek) w operacie ewidencyjnym jest możliwe w zasadzie po ich udokumentowaniu przez osobę zainteresowaną, w przypadku istnienia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Skoro zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20-26), dotyczą uwidocznienia w ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, to starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych zawartych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny.

Obowiązkiem organów ewidencyjnych rozpoznających wniosek skarżącego było zatem ustalenie, czy ujawniona w wyniku modernizacji ewidencji powierzchnia nieruchomości jest prawidłowa i zgodna ze stanem rzeczywistym (aktualnym). W przypadku stwierdzenia rozbieżności, konieczne było dokonanie odpowiednich ustaleń w tym przedmiocie.

Wprawdzie organ I instancji występował do wykonawcy prac geodezyjnych o wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego zarzutów i wykonanie dodatkowych opracowań, jednak uzyskany materiał w tym zakresie nie został przez organy obu instancji prawidłowo oceniony. Zdaniem sądu, porównanie wyżej przedstawionych pism wykonawcy prac modernizacyjnych zawierających wyjaśnienia dotyczące przeprowadzonych prac modernizacyjnych prowadzi do wniosku, że organy orzekające nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości na jakiej podstawie przyjęły, że powierzchnia działki nr [...] uległa tak dużemu zmniejszeniu. Podkreślić bowiem należy, że w ostatnim piśmie, tj. z dnia 22 października 2012 r. wykonawca prac w sposób wyraźny wskazał, że powierzchnia geodezyjna działki nr[...] nie uległa zmianie, oraz że brak jest danych analitycznych do ustalenia z wymagana dokładnością położenia punktu P.1036-904.

Ponadto zauważyć należy, że ostateczną decyzją Starosty[...] z dnia[...] r. wprowadzono w ewidencji gruntów obrębu Z., gmina R., w jednostce ewidencyjnej G.50 zmianę zapisu dotychczasowego działki nr [...]o powierzchni 5,66 ha na nowy: działka nr [...] o powierzchni 5,65 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,01 ha. Z uzasadnienia powyższej decyzji nie wynika, na co wskazują organy orzekające w tej sprawie, że przy ujawnianiu działki nr[..] wykazano powierzchnię 0,01 ha, mimo że działka ta miała powierzchnię poniżej tej wielkości, a więc, że jej powierzchnia nie była dokładnie obliczona. Natomiast z decyzji tej wynika, że zmiany zostały udokumentowane materiałami rozliczeniowymi w systemie EwMapa przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 stycznia 2006 r.

Rozumowanie organu dotyczące domniemania, że działka nr [...] miała powierzchnię poniżej 0,01 ha jest błędne także z tego powodu, że skoro działka nr [...] przed podziałem miała powierzchnię 5,66 ha, a po podziale działka nr [...] miała powierzchnię 5,65 ha, to działka [...] musiała mieć powierzchnię 0,01 ha. Ponadto zauważyć należy, że w wyniku dodatkowego opracowania geodezyjnego zmianie uległa powierzchnia drogi - działki nr [...]. Przy czym z pisma wykonawcy prac geodezyjnych z dnia 30 sierpnia 2012 r. nie wynika, dlaczego powyższa zmiana nie miała wpływu na powierzchnię działki nr [...].

Organy administracji bezpodstawnie więc przyjęły, że dane z modernizacji ewidencji, kilka razy poprawiane i za każdym razem inne, przesądzają o prawidłowości zapisów ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...]. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy ewidencyjne z naruszeniem ogólnych reguł postępowania, które obligowały do dokonania wyjaśnienia, dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,01 ha, ma obecnie powierzchnię 0,0012 ha. Tylko prawidłowo zebrane dane oraz dostępna organom dokumentacja powinna stanowić podstawę do wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych przez skarżącego.

Do wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 K.p.a., z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia organu powinno więc wynikać jednoznacznie, że dokumenty znajdująca się w aktach administracyjnych stanowią kompletny materiał dowodowy, a tym samym materiał źródłowy, który winien być należycie rozważony i wszechstronnie oceniony.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

k.p.