Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 93/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40, 41
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w W. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej "A" Sp. z o. o. w W. od Gminy B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej. Uchwała, jak wskazano w części nagłówkowej, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej punktu 4 stanowiącego załącznik do uchwały regulaminu korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, iż zaskarżona część uchwały narusza art. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115), przez wyłączenie możliwości korzystania z dróg publicznych, w tym z zatoczek drogowych, w zakresie wsiadania albo wysiadania pasażerów - klientów przewoźników komunikacji międzynarodowej. Uchwała narusza także, zdaniem Spółki, art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i art. 6. ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 r., Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) przez ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego. W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności punktu 4 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż regulamin w pkt 4 stanowi, że "przewoźnicy w ruchu komunikacji międzynarodowej korzystają wyłącznie z przystanku komunikacji międzynarodowej na zasadach ogólnodostępnych i odpłatnie według stawek określonych przez Gminę". Przystanek komunikacji międzynarodowej został wyznaczony przez Prezydenta Miasta B., poprzez jego oznakowanie, przy ulicy [...], na terenie Centrum Handlowego "B", a zatem przepis ten wyklucza możliwość wymiany pasażerów komunikacji międzynarodowej w innych, niż przystanek przy ul. [...], miejscach. Do czasu wejścia w życie zaskarżonego regulaminu, "A" sp. z o.o. korzystał z przystanku linii międzynarodowych zlokalizowanego przy placu [...]. Ulica [...] w B. wraz z zatoczką drogową, z której korzysta skarżąca stanowi drogę publiczną z której, w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych korzystać może każdy. Nie istnieją przy tym żadne racjonalne przesłanki dla zakazywania korzystania z niej w zakresie przyjmowania lub wypuszczania pasażerów z autokarów. Ponadto, nałożony na przewoźników komunikacji międzynarodowej, na mocy pkt 4 regulaminu, nakaz odpłatnego korzystania z przystanku położonego przy ul. [...], wyłącza możliwość swobodnego kształtowania przez nich przebiegu trasy autokarów w taki sposób aby była ona jak najbardziej dogodna zarówno dla nich jak i ich potencjalnych klientów. Lokalizacja miejsca przeznaczonego do wsiadania i wysiadania pasażerów stanowi istotny element oferty przewoźnika i decyduje o jej atrakcyjności. Wyznaczenie jednego przystanku na którym przewoźnik dokonać może wymiany pasażerów stanowi władczą ingerencję w ofertę przewoźnika, pozbawiając go tym samym wpływu na istotny czynnik prowadzonej działalności.

Spółka podkreśliła, że pismem z dnia [...] r. wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o uchyleniu regulacji zawartej w punkcie 4 przedmiotowego regulaminu, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w B. uznała jednak wezwanie za niezasadne.

W odpowiedzi na skargę Prezydent B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m.in., iż w ocenie organu zarządzającego ruchem wymiana pasażerów komunikacji międzynarodowej na przystanku komunikacji miejskiej stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Jednocześnie żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada na przewoźników obowiązku korzystania z przystanku wyznaczonego przez gminę oraz nie zabrania zorganizowania przez przewoźnika własnego przystanku na terenie B., poza pasem drogowym dróg publicznych. Na trasie przejazdu autokarów firmy "A" zlokalizowanych jest kilka obiektów dysponujących dużymi parkingami ("C", "D", "E" ,"F") oraz znajdują się inne niezagospodarowane tereny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy wyłącznie zapewnienie lokalnego transportu zbiorowego. Przystanki komunikacji miejskiej, będące obiektami gminnymi przeznaczone są do zabezpieczenia realizacji zadania własnego gminy dotyczącego obsługi pasażerów komunikacji miejskiej. Korzystanie przez przewoźnika komunikacji międzynarodowej z przystanku komunikacji miejskiej jest więc niezgodne z jego przeznaczeniem, które gmina określiła w obowiązującym regulaminie. Specyfika obsługi pasażerów komunikacji międzynarodowej dalece odbiega bowiem od uwarunkowań obsługi pasażerów komunikacji miejskiej. W celu zapewnienia właściwych warunków obsługi wymiana pasażerów komunikacji międzynarodowej powinna się odbywać w miejscu funkcjonującym przez całą dobę (infrastruktura sanitarna, itp.) oraz pozwalającym na obsługę kilku autokarów jednocześnie. Czas obsługi autokaru komunikacji międzynarodowej jest dłuższy od czasu obsługi autobusu komunikacji miejskiej (załadunek i wyładunek bagaży, formalności). Dlatego art. 22 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie wyklucza możliwości pobierania opłat za korzystanie z przystanku od przewoźników komunikacji międzynarodowej. Także zarzut o naruszeniu przez gminę zasady swobody działalności gospodarczej jest zdaniem organu bezzasadny. Zasady korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej obowiązują bowiem wszystkich przewoźników, bez żadnych wyjątków, na równych zasadach.

Odrębną skargę, tym razem odnoszącą się do punktów 5 i 8 stanowiącego regulamin załącznika do uchwały i domagającą się stwierdzenia ich nieważności wniosła pismem z dnia [...]r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. Zaskarżonej części uchwały zarzuciła istotne naruszenie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w punkcie 8 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały przepisu przewidującego wymierzenie w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach kary grzywny za naruszenie przepisów określonych w regulaminie, a także poprzez wprowadzenie w punkcie 5 załącznika stanowiącego regulamin przepisu karnego odsyłającego do art. 92 ustawy o transporcie drogowym, pomimo braku kompetencji po stronie Rady Miejskiej do uchwalania takich przepisów. W uzasadnieniu stwierdzono, że analiza spornej uchwały prowadzi do wniosku, iż wskazano błędną podstawę prawną jej podjęcia, a nadto punkt 5 i 8 regulaminu w istotny sposób narusza przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Wbrew wskazanym przez Radę Miejską podstawom prawnym uchwała zawiera bowiem przepisy porządkowe przewidujące kary grzywny pomimo, że przepisy takie mogą być wydawane jedynie na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Zdaniem Prokuratora przedmiotowa część uchwały dotknięta jest wadami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności. Odesłanie z punktu 5 regulaminu wprowadza bowiem uregulowanie, które zawarte jest w obowiązującej ustawie z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874), a konkretnie w art. 92 tejże ustawy, który stanowi, iż kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając wskazane przepisem tym obowiązki lub warunki podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jednocześnie wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa wyżej, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku tym pod liczbą porządkową 2.2 w punkcie 3 wskazano, iż za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków wysokość kary to 3.000 zł. Tak więc powielanie zapisów ustawy o transporcie drogowym w uchwale Rady Miejskiej w B. uznać należy, zdaniem skarżącej Prokurator, za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych. Podobnie sytuacja przedstawia się z punktem 8 regulaminu, zwłaszcza, że szereg zakazów wskazanych w regulaminie wyczerpuje znamiona szeregu wykroczeń z kodeksu wykroczeń, a co za tym idzie powielone zostały zapisy ustawowe. Ponadto, punkt 5 jak i 8 regulaminu zawierają zapisy o karach za naruszenie regulaminu, a Rada Miejska w B. nie była uprawniona do wprowadzenia do tego konkretnego aktu prawa miejscowego takich zapisów. Wydana bowiem na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała nie może zawierać przepisów porządkowych jak i nie może przewidywać kar, albowiem uprawnienie do wprowadzania takich przepisów ograniczone jest przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Regulamin, o którym mowa w skardze, nie jest aktem zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że nie może zawierać jakichkolwiek własnych przepisów o charakterze karnym sankcjonujących jego naruszenie, gdyż przepisy te mogą znaleźć się wyłącznie w przepisach porządkowych. Poza tym zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przepisy porządkowe można wydawać wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z taką sytuacja w przypadku uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nie mamy, zdaniem skarżącej Prokurator, do czynienia. Po pierwsze bowiem, kwestie zawarte w punktach 5 i 8 regulaminu są już uregulowane w odrębnych ustawach, a po drugie nie powstała sytuacja zagrożenia życia lub zdrowia obywateli lub konieczność zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent B. wniósł o umorzenie postępowania, bądź, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi. W lakonicznym uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu uwzględnienia w całości, w trybie autokontroli, skargi wniesionej do sądu przez Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. i dlatego zasadne jest jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rada Miejska w B. podjęła bowiem w dniu [...]r. uchwałę nr [...] usuwając w całości ustalenia punktów 5 i 8 z załącznika do uchwały stanowiącego regulamin. Ponadto, uwzględniając wnioski skarżącej Prokurator zmieniono podstawę prawną uchwały, usunięto też z załącznika stanowiącego regulamin zapisy normujące kwestie zamieszczone w źródłach prawa powszechnie obowiązującego.

Zarządzeniem z dnia [...]r. obie sprawy zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...]r. Prezydent B. poinformował tut. Sąd, że wskazana wyżej uchwała z dnia [...]r. została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...]. W konsekwencji Rada Miejska podjęła w dniu [...]r. kolejne uchwały: nr [...] w sprawie regulaminu korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej (uchwała ta w § 2 przewiduje utratę mocy przez zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...]r.) oraz nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargę Prokuratury Okręgowej na uchwałę nr [...] z dnia [...]r. (w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podzieliła argumentację skargi). Stosowne teksty Prezydent B. dołączył do pisma.

W odpowiedzi na zapytanie Sądu czy w obecnej sytuacji skarżący podtrzymują skargę "A" Sp. z o.o. pismem z dnia [...]r. oświadczyła, że wniesioną skargę wycofuje. Natomiast Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. pismem z dnia [...]r. poinformowała, że wniesioną skargę podtrzymuje w całej rozciągłości.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu [...]r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. podtrzymała skargę argumentując, iż uchwała w okresie obowiązywania mogła wywołać wobec obywateli konsekwencje finansowe, zasadnym jest zatem stwierdzenie jej nieważności. Z kolei pełnomocnik Rady Miejskiej w B. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie przez Radę w dniu [...] r. nowej uchwały w sprawie przedmiotowego regulaminu. Jednocześnie oświadczył, że nie potrafi udzielić odpowiedzi na pytanie czy nowa uchwała została już ogłoszona w Dzienniku Urzędowym i czy weszła już w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności odnieść się jednak w tym miejscu należy do zgłoszonego ustnie w trakcie rozprawy w dniu [...]r. przez pełnomocnika Rady Gminy wniosku o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na podjęcie nowej uchwały z dnia [...]r. nr [...], uchylającej uchwałę zaskarżoną. Sąd z urzędu stwierdził jednak, iż uchwała z dnia [...]r. nr [...]w dniu [...]r. t.j. w dacie orzekania przez tut. Sąd nie weszła jeszcze w życie. Opublikowana została ona bowiem w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. nr [...], poz. [...] w dniu [...]r. a stosownie do § 4 uchwały wejść w życie miała dopiero po upływie 14 dni od ogłoszenia. W konsekwencji w dniu orzekania przez Sąd nadal pozostawała w obrocie prawnym zaskarżona uchwała z dnia [...]r., a tym samym niosek pełnomocnika Rady Miejskiej o umorzenie postępowania sądowego nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie zauważyć można, że nawet gdyby stan prawny prezentował się odmiennie i uchwała z kwietnia br weszła by już w życie uchylając uchwałę stanowiącą przedmiot zaskarżenia to i tak zdaniem składu orzekającego skargi wymagałyby merytorycznego rozstrzygnięcia. Podzielić w tej mierze należy bowiem wypowiedzianą w trakcie rozprawy tezę Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. , iż zaskarżona uchwała, z uwagi na przewidzianą w niej możliwość wymierzania kar finansowych, mogła wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie niweluje samo li tylko uchylenie naruszającej prawo uchwały, a tym samym podjęcie nowej uchwały w istocie nie stanowi uwzględnienia skargi w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Ewentualne stwierdzenie zaś nieważności uchwały działa natomiast ex tunc.

Wskazać także należy, że pismem z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. w Warszawie wycofała wniesioną skargę. Z uwagi jednak na to, iż skarżona uchwała stanowiła akt w ocenie Sądu naruszający prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności Sąd postanowił cofnięcia skargi nie uwzględnić. Stosownie do art. 60 zd. 2 p.p.s.a sąd administracyjny zobligowany jest do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne, jeśli powodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Przechodząc obecnie do meritum rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z kolei art. 41 ustawy w ust. 1 wskazuje, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (dalsze ustępy dotyczące wydawania zarządzeń przez wójta nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy).

Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych taksatywnie w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy aktów prawa miejscowego kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Z mocy zaś ust. 4 cytowanego artykułu przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Podjęta przez Radę Miejską w B. w dniu [...]r. uchwała nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, a więc przepisy traktujące o możliwości wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego. Jej tytuł, oraz treść § 1 wskazują zaś wyraźnie, iż przedmiotem uchwały jest ustalenie w drodze regulaminu zasad korzystania z wymienionych wyżej obiektów. W istocie zatem, choć Rada tego nie wskazała, podjęła ona uchwałę, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, to ten bowiem jedynie przepis zezwala radzie gminy na wydanie aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W konsekwencji formułując stanowiący załącznik do uchwały regulamin Rada Miejska uprawniona była do uregulowania w nim zasad korzystania z dworca i przystanków, niewątpliwie bowiem, jak wynika z akt sprawy, należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wydana uchwała stosownie do przywołanej wyżej treści norm nie może natomiast zawierać przepisów porządkowych (ich wydanie wymagałoby bowiem przyjęcia innej podstawy prawnej i wydania aktu innego niż przewidziany w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy), nie może także przewidywać kar albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Uprawnienie do wydawania przepisów porządkowych jest zresztą, jak to wskazano powyżej, w istotny sposób w ustawie ograniczone. Przepisy te mogą być bowiem wydawane jedynie w zakresie nieuregulowanym innymi ustawami, zaś wydać je można wyłącznie w przypadkach nagłych, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nadto w przypadku przepisów porządkowych obowiązuje inny tryb ich wprowadzania w życie niż w przypadku typowych aktów prawa miejscowego. W miejsce bowiem zasady, iż akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, chyba że dany akt określi termin dłuższy (stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie wprowadza terminu dłuższego wskazując w § 4, że wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]) wejście w życie przepisów porządkowych zostało przez ustawodawcę uregulowane odmiennie. W myśl bowiem art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 17, poz. 95), na co słusznie zwraca uwagę w skardze Prokurator, przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od ich ogłoszenia (w uzasadnionych przypadkach nawet wcześniej).

W rzeczywistości jednakowoż stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała stanowi swoisty konglomerat nie pasujących do siebie pod względem prawnym fragmentów. Miejscami traktuje bowiem, zgodnie z tytułem, o zasadach korzystania z wymienionych obiektów (np. pkt 3 zd. 1 i pkt 7 1-5 stanowiącego "Regulamin" załącznika), zawiera też poprawne w przypadku aktu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy ustalenie dotyczące wejścia uchwały w życie (§ 4 uchwały). Miejscami zawiera natomiast niedopuszczalne w akcie innym niż wydany na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy normy o charakterze porządkowym, m.in. przewidujące kary grzywien wobec naruszających regulamin podmiotów (pkt 8). Zawiera także, już na wstępie Regulaminu, normę statuującą własność obiektów, która nie tylko nie powinna być zawarta w regulaminie, o którym mowa, lecz w ogóle do jej umieszczenia w akcie prawa miejscowego brak podstawy prawnej (pkt 1 określający, że cyt. "Właścicielem dworca i przystanków komunikacji miejskiej na terenie B. jest Gmina"). Podkreślenia wymaga nadto, że zawarty w uchwale punkt 5, przewidujący, iż cyt. "Wymiana pasażerów poza wyznaczonymi przystankami podlega karze na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym" nie tylko stanowi przepis o charakterze porządkowym pomimo nie wydania uchwały na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnych, lecz nawet z wymienioną normą pozostaje w sprzeczności. W myśl bowiem przepisu tego rada może wydawać przepisy porządkowe jedynie w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach, nie zaś w kwestiach uregulowanych innym aktem prawnym (ustawa o transporcie drogowym) stanowiąc w istocie powielenie przepisu rangi ustawowej. Nadto dopuszczalność wprowadzania do przepisów porządkowych kar ogranicza się jedynie do grzywien wymierzanych na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Inkryminowana uchwała zawiera zresztą także inne niedopuszczalne powtórzenie i to z modyfikacjami treści ustawowej (pkt 2 definiujący pojęcie przystanku, która to definicja zawarta jest w art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym). Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520) Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie.

Wyliczając naruszenia prawa, którymi dotknięta jest zaskarżona uchwała wskazać też należy, iż w pkt 7 uchwała odsyła do zasad zawartych w "Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B." nie podając jednak żadnych danych pozwalających regulamin ów zidentyfikować. Z kolei pkt 8, o którym była już mowa albowiem przewiduje on kary grzywny ("Naruszenie przepisów określonych w niniejszym regulaminie podlega karze grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach") poza poruszoną już kwestią niedopuszczalności formułowania przepisów porządkowych w uchwale nie podjętej na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnych, nie wskazuje za naruszenie których przepisów grozi kara (pojemny zwrot odnoszący się do "przepisów określonych w regulaminie" sugerujący, iż chodzi o wszystkie zawarte w regulaminie postanowienia, powoduje zatem, że karze grzywny potencjalnie podlegałaby np. osoba kwestionująca władztwo gminy nad dworcem (pkt 1 regulaminu), czy definicję przystanku (pkt 2 regulaminu). Nadto redakcja przepisu powoduje, iż podmiot zagrożony karą z art. 92 ustawy o transporcie drogowym (pkt 5 regulaminu) dodatkowo, w przypadku wymiany pasażerów poza wyznaczonymi przystankami, zagrożony jest za ten sam czyn odrębną karą grzywny.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Rada Miejska w B. podejmując uchwałę na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, w istocie wydała nie przewidziany przepisem tym akt o mieszanym charakterze, do którego wydania na tej podstawie prawnej nie była upoważniona, zawierający nadto wskazane niejasne odesłanie, powtórzenia treści ustawowej, niedopuszczalną regulację materii kar, sprzeczności wewnętrzne, jak też niedopuszczalną na tym poziomie aktu normatywnego normę statuującą prawa właścicielskie - a tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i tym samym przesądza – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości tut. Sąd wyszedł poza granice żądania zawartego we wniesionych skargach. Przypomnieć zatem w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakowoż związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając sprawę Sąd obowiązany jest w konsekwencji, z zastrzeżeniem art. 134 § 2 p.p.s.a., wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, oraz wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (skargach) i zawartych w skardze (skargach) żądań.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie. Jeżeli bowiem akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to de facto został on już wykonany i stał się obowiązującym prawem. O kosztach Sąd orzekł na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.