Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 505/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego w [...] na decyzję Inspektor Pracy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Starszego Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2019 r. nr rej.: [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektor Pracy na rzecz skarżącego Szpitala Specjalistycznego w [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Inspektor Pracy (dalej też jako "OIP" lub "organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] – utrzymał w mocy, wydany przez Starszego Inspektora Pracy [...] (zwanego też dalej "Inspektorem Pracy" lub "organem I instancji"), nakaz z [...] stycznia 2019 r. nr rej.: [...] w sprawie umieszczenia pracownika, W. R. (zwanej też dalej "Pracownikiem"), w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 664, ze zm.; dalej w skrócie: "u.e.p.").

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W wyniku kontroli dotyczącej przestrzegania przepisów ustawy o emeryturach pomostowych przeprowadzonej w Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w [...] (zwanym też dalej "Pracodawcą", "Szpitalem" lub "Skarżącym") w dniach [...] stycznia 2019 r., inspektor pracy ustalił, że Pracownik jest zatrudniony w Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii ("Oddziale ITiA") Szpitala od [...] września 1989 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, obecnie na stanowisku Specjalisty Pielęgniarstwa. Pracownik świadczy pracę w Oddziale ITiA jako pielęgniarka odcinkowa, pracując w równoważnym systemie czasu pracy w godzinach od 7.00 do 19.00 i od 19.00 do 7.00. W dni robocze po godzinie 15.05 lub po godzinie 19.00 oraz przez 12 godzin w soboty, niedziele i święta, tj. gdy nie pracują pielęgniarki zespołów operacyjnych znieczulające do zabiegów operacyjnych pacjentów tzw. planowych, pracownik Oddziału ITiA zabezpiecza Blok Operacyjny i w sytuacjach nagłych bierze udział w zespołach operacyjnych jako pielęgniarka znieczulająca do zabiegów operacyjnych pacjentów tzw. pozaplanowych i ostrych.

Dalej OIP wskazał, że zgodnie z pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych za prace o szczególnym charakterze uważa się prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Wątpliwości nie budzi fakt, że pielęgniarka Oddziału ITiA uczestnicząca w zabiegach operacyjnych tzw. pozaplanowych i ostrych jako pielęgniarka anestezjologiczna jest członkiem zespołu operacyjnego wymienionym w ww. załączniku do ustawy. Z zakresu obowiązków Pracownika wynika, że jest on zobowiązany do zapewnienia całościowej opieki pielęgniarskiej, a w szczególności do jego zadań należy m.in. udział w zespole operacyjnym przy znieczuleniach ogólnych, miejscowych i krótkich, zarówno planowanych, jak i ostrych przeprowadzanych na terenie Szpitala.

Organ II instancji zgodził się ze Skarżącym, że Komunikat Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" nie jest źródłem prawa, jednakże – jak podkreślił – definicja w nim zawarta wykorzystywana jest przez sądy w uzasadnieniach wydawanych przez nie wyroków. Jako przykład organ zacytował wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2014 r. (sygn. akt IV Pa [...]), w którym stwierdzono, że: "Pojęcie «w warunkach ostrego dyżuru» nie posiada definicji legalnej. Jego interpretacja określona jest w Komunikacie Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia «w warunkach ostrego dyżuru» zawartego w pkt 24 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Ministerstwo Zdrowia zajęło stanowisko, że prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru to nie tylko prace wykonywane (w ramach obowiązków pracowniczych) polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych, ale również inne prace tego personelu (w ramach obowiązków pracowniczych), które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Pojęcie «w warunkach ostrego dyżuru» oznacza nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych. Nieuchronność występowania takich zdarzeń skutkuje tym, że od pracowników pracujących w tych warunkach wymagane są kryteria określone w art. 3 ust. 3 ustawy, czyli szczególna odpowiedzialność oraz szczególna sprawność psychofizyczna. Kryterium dotyczące wykonywania prac w warunkach ostrego dyżuru bierze się z konieczności działania w warunkach, które są wyjątkowo trudne do przewidzenia i w których stosowanie określonych procedur zapewniających bezpieczeństwo własne i innych osób jest nader utrudnione. Właśnie ten czynnik, a więc działanie w warunkach nagłości i nieprzewidywalności, decyduje o szczególnym charakterze pracy personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, kwalifikując wykonujących ją pracowników do przyznania im emerytur pomostowych. «Warunki ostrego dyżuru» to pojęcie szersze niż «ostry dyżur» i nie oznacza ono sytuacji, w której pracownik wykonuje swoją pracę wyłącznie przy wykonywaniu nagłych zabiegów operacyjnych, ale wówczas gdy w każdej chwili istnieje możliwość zaistnienia takiej konieczności. Innymi słowy istnieje wysokie prawdopodobieństwo nagłej konieczności przeprowadzenia zabiegu operacyjnego, w którym będzie miał obowiązek wziąć udział dany pracownik..."

Na tym tle organ II instancji stwierdził, że praca specjalisty pielęgniarstwa w Oddziale ITiA co do zasady jest pracą "w warunkach ostrego dyżuru", albowiem poza "normalną" pracą w tym oddziale istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia powodującego konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym m.in. na Bloku Operacyjnym jako członek zespołu operacyjnego przy znieczulaniu do zabiegów operacyjnych pacjentów. Zdarzeń takich Pracodawca nie jest w stanie przewidzieć, a niewątpliwie one występują.

Dalej OIP wyjaśnił, że w Załączniku Nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Szpitala Specjalistycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze objętych prawami wynikającymi z ustawy o emeryturach pomostowych w Szpitalu Specjalistycznym w [...] (zwanym też dalej "Zarządzeniem nr [...]"), Pracodawca w punkcie [...] ustalił następujące stanowiska pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze: Starszy Pielęgniarz Koordynujący, Specjalista Pielęgniarstwa, Starsza Pielęgniarka, Pielęgniarka Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii wykonujący pracę na Bloku Operacyjnym – z zaznaczeniem, że na stanowisku pracy praca wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru. Jednakże, zdaniem Inspektora Pracy, zapis o pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru nie ma tutaj przesądzającego znaczenia, bowiem uzasadnione jest, aby za pracownika wykonującego prace w warunkach szczególnych traktować już takiego pracownika, którego znaczna część czynności wykonywanych w ramach zakresu obowiązków wiąże się ze szczególnym charakterem. Wykonywanie nawet tylko w ramach części obowiązków takich czynności niesie za sobą niebezpieczeństwo związane z obniżoną sprawnością psychofizyczną pracownika.

W ocenie organu II instancji, za niekonsekwencją postępowania Pracodawcy w zakresie odprowadzania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych ("FEP") tylko za pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy oraz za stanowiskiem Inspektora Pracy sformułowanym w wydanym przez niego nakazie przemawia również fakt, iż Pracodawca odprowadza za innych pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy składki na FEP, a więc różnicuje pracowników zatrudnionych przy pracach w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze z tylko sobie znanych powodów i biorąc pod uwagę tylko sobie znane kryteria.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że płatnik składek jest zobowiązany opłacać składki na FEP za wszystkich pracowników spełniających powyższe warunki, w tym także za tych, którzy wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w niepełnym wymiarze czasu pracy, bądź ze względu na niespełnienie innych warunków zawartych w art. 4 u.e.p. nie nabędą w przyszłości prawa do tego świadczenia – o ile spełniają oni warunki określone w art. 35 ust. 1 u.e.p. Z treści tej ustawy, w tym z odrębnego unormowania w art. 35 ust. 1 u.e.p. wymogów warunkujących powstanie obowiązku odprowadzania składek na FEP, wynika, że intencją ustawodawcy było uregulowanie obowiązku odprowadzania ww. składek w oderwaniu od kryteriów, które muszą spełnić ubezpieczeni, aby uzyskać prawo do emerytury pomostowej. W konsekwencji, zawarte w art. 35 ust. 2 u.e.p. wyraźne odesłanie jedynie do przepisów art. 3 ust. 1 i 3 u.e.p. definiującego pojęcie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest interpretowane w ten sposób, że w przepisie tym została zawarta autonomiczna definicja pracownika wykonującego prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która swym zasięgiem obejmuje wykonywanie tego rodzaju prac zarówno w pełnym, jak i niepełnym wymiarze czasu pracy, jak również w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek wynikających z art. 4 u.e.p.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu Pracodawcy argumentu, że sprawa umieszczenia pracowników zatrudnionych w Oddziale ITiA w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest na etapie postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w [...], organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 41 pkt 1 i 2 u.e.p. płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, na podstawie art. 41 ust. 6 u.e.p. pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy ("PIP"). W związku z tym OIP stwierdził, że w tej sytuacji skarga do PIP w zakresie nieumieszczenia pracownika w ww. ewidencji jest rozpatrywana przez organy PIP, a do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania od ostatecznej decyzji PIP. Natomiast pozwy pracowników w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym w [...] mogą, lecz nie muszą, zostać odrzucone, z uwagi na treść art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 464 § 1 k.p.c.

Skargę na opisaną decyzję OIP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł Szpital Specjalistyczny w [...], który – z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 5 u.e.p. oraz w związku z poz. 24 załącznika nr 2 do tej ustawy,

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji OIP i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Okręgowemu Inspektorowi w [...] do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Szpital podjął polemikę z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, argumentując, dlaczego stanowisko, na którym zatrudniony jest Pracownik, nie może zostać uznane za stanowisko, na którym wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Do skargi załączono harmonogram czasu pracy Pracownika za lata 2017 i 2018, akcentując, że Pracownik tylko incydentalnie, w niektórych miesiącach, brał udział w zabiegach na Bloku Operacyjnym albo na Sali cięć cesarskich. W konkluzji Skarżący stwierdził, że czas trwania zabiegów, w których W. R. brała udział w 2017 r., wyniósł 1130 minut, co daje 18 godzin 50 minut, a jej wymiar czasu pracy w tym roku wynosił 1895 godzin 50 minut. W 2018 r. było to odpowiednio 2221 minut, co daje 37 godzin 1 minuta, a jej wymiar czasu pracy w tym roku wynosił 1903 godziny 25 minut. To wskazuje, że w przypadku Pracownika nie jest spełniony warunek wykonywania pracy o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik Szpitala, r.pr. M. K., podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Podstawę prawną rozstrzygnięć w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1924; w skrócie "u.e.p.") oraz ustawy z dnia 3 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 623, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o PIP", w skrócie "uPIP").

Rozpoznając niniejszą sprawę należało uwzględnić jej pełny kontekst, w tym również fakt, że sprawa niniejsza jest jedną z ponad dwudziestu podobnych spraw zawisłych przed tut. Sądem. Sąd z urzędu miał zatem wiedzę, że wszystkie te sprawy dotyczą specjalistów pielęgniarstwa zatrudnionych w Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, i co podkreślał też pełnomocnik Szpitala na rozprawach przed tut Sądem (m.in. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 510/19), przed sądem powszechnym (Sądem Rejonowym w [...]) toczą się postępowania z powództwa przynajmniej niektórych ze wskazywanych w nakazach Inspektorów PIP Specjalistów Pielęgniarstwa w Oddziale ITiA o ustalenie wykonywania pracy w szczególnym charakterze. Silnie akcentowano przy tym, że ww. sprawy zostały wywołane pozwami pracowników o ustalenie, a nie odwołaniami od decyzji ZUS.

Dla rozstrzygnięcia zawisłego przed tut. Sądem sporu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma właściwe zidentyfikowanie jego istoty.

Od razu należy podkreślić, że nie jest rolą sądu administracyjnego rozstrzyganie, czy wskazany w zaskarżonym nakazie Pracownik wykonywał lub wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd administracyjny jest władny rozstrzygać jedynie o tym, czy zasadnie nakazano wpisanie Pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Przedmiotem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi jest decyzja administracyjna wydana przez OIP wskutek odwołania wniesionego przez Pracodawcę od wydanego na podstawie art. 11a ustawy o PIP nakazu umieszczenia Pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (zwanej też dalej "ewidencją"). Odwołując się do uregulowań prawnych należy zatem wyjaśnić, kiedy na pracodawcy ciąży obowiązek wpisania danego pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Jest to w istocie pytanie o wzajemne relacje pomiędzy wykazem stanowisk pracy, a ewidencją pracowników, o których mowa w art. 41 ust. 4 u.e.p. W świetle tego przepisu płatnik składek (tu: Pracodawca) jest bowiem obowiązany prowadzić dwa rodzaje rejestrów:

1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a także

2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2.

W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 u.e.p.).

Wobec powyższego istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, (1) czy stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii znajduje się w wykazie stanowisk pracy Szpitala, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. A jeśli nie, to (2) czy organy PIP są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika, w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 11a uPIP, w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., w związku z pozycją 24 załącznika nr 2 do tej ustawy – w świetle której za prace w szczególnym charakterze zostały uznane "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru" – w sytuacji, gdy pracodawca nie umieścił stanowiska zajmowanego przez danego pracownika w sporządzonym wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p. (zwanym też dalej "wykazem").

W ocenie Sądu na oba pytania należy odpowiedzieć przecząco.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że na podstawie art. 11a uPIP właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

Jest poza sporem, że podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze jest przede wszystkim płatnik składek, a więc pracodawca. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku tut. Sądu z 26 września 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 510/19., w myśl którego organy PIP są uprawnione do nakazania umieszczenia pracownika, decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 11a uPIP, w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p.), jednak wydanie takiego nakazu możliwe jest jedynie wówczas, gdy dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko w zakładzie pracy nie został przez pracodawcę uwzględniony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (por. też wyrok NSA z 26.03.2015 r., sygn. akt I OSK 2377/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że nakazanie wpisania do ewidencji pracownika świadczącego pracę na stanowisku niezaliczonym do wykazu stanowisk, o jakim mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p., byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych. Tymczasem do dokonywania tego rodzaju ustaleń – jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych – organy inspekcji pracy nie są umocowane (por. wyrok NSA z 19.04.2011 r., I OSK 1969/10, CBOSA). W tym bowiem zakresie ww. ustawa przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach m.in. emerytur pomostowych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji PIP do spraw wyżej wskazanych. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że punktem odniesienia dla przewidzianej w art. 10 ust. 1 pkt 9a uPIP kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli ewidencji nie mogą być wprost wykazy prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, określone załącznikami nr 1 czy nr 2 do u.e.p., lecz wykaz stanowisk pracy płatnika – pracodawcy (por. wyrok NSA z 26.03.2015 r., I OSK 2377/13, CBOSA).

Powyższe oznacza, że inspektorzy PIP są władni wydać nakaz umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o ile dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk, na których wykonywane są tego rodzaju prace, a pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko nie został umieszczony w ewidencji. Rola inspekcji pracy w tym zakresie ogranicza się jedynie do orzekania o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku pracodawcy o charakterze ewidencyjno-sprawozdawczym (por. wyrok WSA z 25.06.2013 r., IV SA/Gl 995/12, CBOSA).

Skoro zatem – jak to już wyżej wskazano – punktem odniesienia dla przewidzianej w art. 10 ust. 1 pkt 9a uPIP kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie może być bezpośrednio wykaz prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, określonych załącznikami nr 1 czy nr 2d o u.e.p., lecz wykaz stanowisk pracy płatnika (pracodawcy), na których taka praca jest wykonywana, należało rozstrzygnąć, czy stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa w Oddziale ITiA Szpitala zostało przez Pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Jest bowiem poza sporem, że W. R. pozostaje zatrudniona w ww. Oddziale w pełnym wymiarze czasu pracy właśnie na stanowisku Specjalisty Pielęgniarstwa.

Rozstrzygając czy to stanowisko znajduje się w wykazie stanowisk pracy Szpitala, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, należy sięgnąć do Zarządzenia nr [...] Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (dalej jako "Zarządzenie nr [...]" lub "Zarządzenie"), wprowadzającego taki wykaz. W § 1 Zarządzenia wskazano, że wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane w Szpitalu prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, stanowi załącznik nr [...] do Zarządzenia. Załącznik ten obejmuje [...] punkty, przy czym w pkt [...] wyliczono następujące stanowiska: "Starszy Pielęgniarz Koordynujący, Specjalista Pielęgniarstwa, Starsza Pielęgniarka, Pielęgniarka Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii wykonujący pracę na Bloku Operacyjnym". W odniesieniu do wszystkich stanowisk pracy sformułowano zastrzeżenie, że chodzi o stanowiska, na których "praca wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru".

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że skoro przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest nakaz wydany na podstawie art. 11a ustawy o PIP w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., to kryterium legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowi wspomniany załącznik nr [...] do Zarządzenia nr [...]. To bowiem fakt zamieszczenia danego stanowiska w zakładowym wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p.), rodzi po stronie pracodawcy obowiązek ujęcia danego pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., a po stronie PIP kompetencje do ewentualnego nakazania umieszczenia konkretnego pracownika w tej ewidencji.

Literalne brzmienie cytowanego pkt [...] załącznika nr [...] do Zarządzenia nr [...] wskazuje, że w wykazie stanowisk ujęto m.in. stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii wykonującego pracę na Bloku Operacyjnym, z tym wszakże zastrzeżeniem, że chodzi o stanowisko pracy, na którym praca wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru. Jednocześnie, jak wynika z dokumentacji znajdującej się w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy (Zał. nr [...] do Protokołu kontroli z [...].01.2019 r.), Dyrektor Szpitala dokonał dalszego rozróżnienia pomiędzy Specjalistami Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii – na takich, których miejscem wykonywania pracy jest "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii", oraz takich, których miejscem wykonywania pracy jest "Blok operacyjny". Zasady logiki i reguły wykładni oświadczeń prowadzą do wniosku, że gdyby wolą Pracodawcy było zamieszczenie w wykazie stanowisk nie tylko Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii z miejscem wykonywania pracy określonym jako "Blok Operacyjny", ale także tych, dla których miejsce wykonywania pracy zostało określone jako "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii", to w pkt [...] załącznika nr [...] do Zarządzenia nr [...] nie znalazłoby się zastrzeżenie, że chodzi o wykonujących pracę "na Bloku Operacyjnym w pełnym wymiarze czasu pracy". Jak wynika zatem z treści analizowanego załącznika do Zarządzenia, dodatkowym kryterium przesądzającym o zaliczeniu przez Pracodawcę danego stanowiska Specjalisty Pielęgniarstwa Oddziału ITiA do (ujętych w wykazie) stanowisk, na których praca wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy, jest wskazane "miejsce wykonywania [tej] pracy". W konsekwencji należy stwierdzić, że stanowiskiem pracy, na którym jest wykonywana praca o szczególnym charakterze – ujętym w pkt [...] wykazu (zał. nr [...] do Zarządzenia nr [...]) – jest tylko takie stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii, dla którego podstawowym miejscem wykonywania pracy jest "Blok Operacyjny". Jak wynika z Załącznika nr [...] do Protokołu kontroli z [...] stycznia 2019 r., w Oddziale ITiA Szpitala pracuje [...] takich osób, wśród których – co bezsporne – nie ma W. R.. Dla pozostałych Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału ITiA, w tym dla ww. Pracownika, miejscem wykonywania pracy jest "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii", a nie "Blok Operacyjny".

Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnego dokumentu, z treści którego wynikałoby, że miejscem wykonywania pracy (w rozumieniu wskazanego Zarządzenia nr [...]) przez W. R. jest "Blok Operacyjny". Tymczasem również z pkt [...] załącznika nr [...] do Zarządzenia nr [...] wynika, że co do zasady stanowiskiem pracy, na którym jest wykonywana praca o szczególnym charakterze, jest stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa "Bloku Operacyjnego". Dlatego też konsekwentnie, do wykazu takich stanowisk zaliczono tych Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału ITiA, dla których, wskazanym przez Pracodawcę, miejscem wykonywania pracy w pełnym wymiarze czasu pracy jest właśnie Blok Operacyjny.

Wnioski takie uzasadnia również – jak trafnie wywodzi Skarżący – literalne brzmienie "Wykazu prac o szczególnym charakterze" (zał. nr 2 do u.e.p.), w którym wymieniono "Prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru". Ustawodawca nie pozostawia zatem wątpliwości, że pracą o szczególnym charakterze jest praca personelu medycznego – w zespołach operacyjnych – określonych dyscyplin i anestezjologii, w warunkach ostrego dyżuru, i zgodnie z art. 3 ust. 5 u.e.p.: w pełnym wymiarze czasu pracy.

Należy podkreślić, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2011 r. o sygn. I OPS 4/12 (dalej również jako "Uchwała"), wskazującą, że w postępowaniu o umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., za pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 5 u.e.p. może być uznany pracownik, który wykonując prace o szczególnym charakterze wykonuje także inne dodatkowe czynności wskazane przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy. Należy jednak mieć na uwadze, że przywołana Uchwała ta dotyczy jedynie sytuacji, w której poza sporem pozostaje fakt umieszczenia przez pracodawcę danego stanowiska w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Uchwała literalnie rozstrzyga kwestię dopuszczalności uznania za pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze "pracownika, który wykonując [niespornie – uw. Sądu] prace o szczególnym charakterze", wykonuje także inne dodatkowe czynności. Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji, w której nie ma sporu co do faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu u.e.p. Podobnie wyrok NSA z 12 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 510/11 (wraz ze zdaniem odrębnym SNSA Joanny Banasiewicz) – w którym uznano, że: "«w pełnym wymiarze czasu pracy» nie oznacza, że praca określonego rodzaju ma być wykonywana «stale», czyli [...] w ramach dobowej miary czasu pracy pracownik ma wykonywać wyłącznie dany rodzaj pracy. Kryterium wskazującym na wykonywanie pracy «w pełnym wymiarze czasu pracy» stanowi wykonywanie w ramach dobowej miary czasu pracy, odpowiadającej pełnemu etatowi, rodzaju pracy zaliczonej do prac o szczególnym charakterze jako podstawowego obowiązku pracownika. Zatem praca zaliczona do pracy o szczególnym charakterze musi należeć do podstawowych, a nie ubocznych, sporadycznych obowiązków pracownika" – dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy sam fakt wykonywania przez pracownika pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze pozostaje poza sporem, a sporny jest jedynie wymiar czasu tej pracy. I to, zauważmy, tylko w takim przypadku, gdy jest jasne, że wykonywane przez pracownika czynności o charakterze pracy w szczególnych warunkach należą do jego obowiązków podstawowych, a nie – jak w kontrolowanej tu sprawie – ubocznych (sporadycznych). Natomiast – co równie konsekwentnie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 26.03.2015 r., I OSK 2377/13, CBOSA) – w sytuacji, gdy spór dotyczy zakwalifikowania pracy pracownika do prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co jest warunkiem umieszczenia tego pracownika w ewidencji, rozstrzygnięcie sporu w tej kwestii należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania – sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy istota sporu dotyczy właśnie charakteru pracy tych Specjalistów Pielęgniarstwa zatrudnionych w Oddziale ITiA Szpitala, dla których wskazanym przez Pracodawcę miejscem wykonywania pracy jest nie "Blok Operacyjny", lecz "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii" – czy mianowicie praca ta jest "pracą o szczególnym charakterze" w rozumieniu u.e.p. Taki przedmiot tego sporu był zresztą akcentowany przez Szpital już w toku postępowania przez organami PIP, gdy w odwołaniu podnoszono, że przed sądem powszechnym zawisły sprawy z pozwów pracowników, które dotyczą ustalenia (w trybie art. 189 k.p.c.) wykonywania pracy o szczególnym charakterze.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Pracodawca nie umieścił stanowiska Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii, dla których wskazanym miejscem wykonywania pracy jest ten Oddział (a nie Blok Operacyjny), w wykazie stanowisk, na których w Szpitalu wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że fakt ten dostrzegły również organy, które zasadności nakazu umieszczenia Pracownika w ewidencji upatrywały nie w Zarządzeniu nr [...] i zawartym w nim (w jego Załączniku nr [...]) "Wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze objęte prawami wynikającymi z ustawy o emeryturach pomostowych w Szpitalu Specjalistycznym w [...]", ale wprost w zamieszczonym w ustawie o emeryturach pomostowych (w jej Załączniku nr 2) "Wykazie prac o szczególnym charakterze". W ten sposób organy PIP swymi rozstrzygnięciami zmierzały w istocie do korekty określonego przez Pracodawcę wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze – co w ocenie Sądu jest działaniem niedopuszczalnym. Jeżeli bowiem pracodawca pominął dane stanowisko pracy w wykazie stanowisk, to arbitralne rozstrzygnięcie organów PIP w tym przedmiocie naruszyłoby granice ich właściwości, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organów rentowych (tak trafnie wyrok NSA z 27.10.2015 r., I OSK 920/14, CBOSA). Wszak wiązałoby się ono z koniecznością dokonania wiążących ustaleń co do tego, czy dana praca odpowiada warunkom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych (zob. wyrok NSA z 20.03.2014 r., I OSK 238/13, CBOSA). Dlatego też orzeczona przez organy PIP korekta szpitalnej ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wymagałaby wcześniejszej zmiany wykazu stanowisk, na których tego rodzaju praca jest wykonywana w Szpitalu, poprzez umieszczenie w nim stanowiska zajmowanego przez Pracownika (por. wyrok NSA z 11.02.2016 r., I OSK 1684/14, CBOSA).

Na zakończenie należy podkreślić, że Pracodawca wykazem objął wyłącznie stanowiska, na których praca na Bloku Operacyjnym jest wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustalenie zatem, czy Pracownik, który w niektórych miesiącach, co bezsporne, pomocniczo wykonuje także prace na Bloku Operacyjnym, powinien być uznany za pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze, należy do sądu powszechnego, a nie do Państwowej Inspekcji Pracy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję OIP oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy (pkt 1 sentencji wyroku).

Podkreślić należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie przesądza czy W. R. wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o tym, czy zasadnie nakazano wpisanie Pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w sytuacji gdy zajmowane przez nią stanowisko nie zostało umieszczone przez Pracodawcę w wykazie stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

A wobec faktu, że stanowisko zajmowane przez Pracownika nie zostało przez Szpital umieszczone w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenia decyzji albo stwierdzenia jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wskazany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując niejako w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, art. 145 Nb 29). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (zob. P. Szustakiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. A. Skoczylasa i P. Szustakiewicza, Warszawa 2016, art. 145 Nb 10). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, art. 145 Nb 30) – co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Sąd zaznacza, że znana jest mu występująca w orzecznictwie rozbieżność poglądów co do tego, czy w sytuacji, gdy właściwy organ PIP nie stwierdzi podstaw do umieszczenia danego pracownika w zakładowej ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie w tej sprawie, czy odmawiająca dokonania żądanego wpisu. Jednakże, w ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy względy zwłaszcza ekonomiki procesowej skłaniają do abstrahowania od tych rozbieżności i sięgnięcia po jedyny dostępny w takim przypadku Sądowi środek procesowy umożliwiający sprawne zakończenie kontrolowanego postępowania administracyjnego – w postaci jego umorzenia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł), należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.