Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 953/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 1 pkt 4, art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1417/20 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi M.D. (dalej, jako: skarżąca) - uchyli zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2020 r. działając na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej, jako: u.ś.r.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką H.D.

Zdaniem organu I instancji zebrany materiał dowodowy w sprawie jest kompletny, a znaczące okoliczności faktyczne zostały ustalone i stanowią podstawę do rozstrzygnięcia sprawy ze skutkiem negatywnym ze względu na to, że nie da się ustalić daty powstania niepełnoprawności H.D., a także ze względu na brak legitymowania się przez J.D. (męża H.D.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od powyżej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że H.D. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. wydane dnia [...] lipca 2020 r., w którym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydane jest do dnia [...] lipca 2021 r. H.D. pozostaje w związku małżeńskim z J.D. Skarżąca opiekuje się matką, zamieszkuje wspólnie z rodzicami i nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. J.D. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane dnia [...] września 2020 r.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także wskazał na trwałą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji odmownych. W ocenie organu nie można było więc oprzeć odmowy wydania świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie, że brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnoprawności H.D. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, że podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że mąż H.D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniał nowy stan prawny związany z inną interpretacją prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie nie przysługuje. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek innych krewnych. Natomiast, gdy małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki, ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na inne podmioty, o których mowa w art. 17 ust.1 i 1a u.ś.r., np. dla córki. Wykładania językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ I instancji ani też organ odwoławczy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliły by wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowania opieki. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych akt wynika, że co prawda skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, co też wynika z jej obowiązku alimentacyjnego względem matki, ale obowiązek alimentacyjny męża J.D. wyprzedza ten obowiązek i to on w pierwszej kolejności winien sprawować opiekę nad żoną, a jeżeli nie może temu podołać winien to udowodnić przedstawiając stosowne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ J.D. nie legitymuje się takim orzeczeniem, w ocenie organu brak jest podstaw obecnie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił i uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie naruszyły bezpośrednio zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) przez nieuzasadnioną i jednostronną zmianę oceny materialnoprawnej sytuacji skarżącej na tle wykładni i stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd wyjaśnił, że organy obu instancji całkowicie zignorowały ocenę prawną wyrażoną przez organ odwoławczy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., w której organ ten uchylając decyzję organu I instancji przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzja ta została wydana w zasadniczo tożsamym stanie faktycznym, a więc w okolicznościach uwzględniających, że mąż matki skarżącej jest osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy uznał jednak już wówczas, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia, albowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten nie jest bezwzględną przesłanką negatywną przyznania świadczenia, jeśli tylko współmałżonek osoby wymagającej opieki ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie efektywnie sprawować tego rodzaju opieki. Organ stwierdzając, że współmałżonek matki skarżącej nie jest w stanie ze względów zdrowotnych zapewnić małżonce koniecznej opieki, uznał, że w pełni uzasadnione jest przyznanie świadczenia skarżącej jako córce osoby wymagającej opieki. Powyższy pogląd został następnie podtrzymany w decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r., dokonującej zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., przez przedłużenie okresu świadczeniowego od dnia 1 maja 2020 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 32 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 15h ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych). Ponieważ nowe orzeczenie o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności u matki skarżącej zostało wydane w dniu [...] lipca 2020 r., dlatego moc obowiązująca decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. uległa zakończeniu w tym właśnie dniu, co skutkowało złożeniem przez skarżącą nowego wniosku w dniu 6 sierpnia 2020 r.

Powyższy wniosek skarżącej został załatwiony negatywnie przez organy, które wskazały, zdaniem Sądu I instancji, rażąco wadliwą lub nieuzasadnioną w stanie faktycznym sprawy argumentację prawną. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2020 r., nie zważając na wyrażone uprzednio stanowisko organu odwoławczego, powrócił do rażąco błędnego poglądu o dalszym stosowaniu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu nieuwzględniającym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. sprawy K 38/13. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r. z jednej strony prawidłowo zanegował błędny pogląd organu I instancji na tle art. 17 ust. 1b u.ś.r., z drugiej jednak strony przyjął całkowicie odmienną względem wyrażonej w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., wersję wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ ten uzasadnił zmianę swojego stanowiska wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20.

Sąd I instancji wskazał, że jednostkowe orzeczenie NSA, na tle stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz na tle art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie do zanegowania zaufania skarżącego do organów państwa oraz porządku prawnego. Przewidywalność, pewność oraz stabilność wykładni oraz stosowania prawa przez organy administracji publicznej stanowią elementy składowe zasady zaufania jednostki do państwa i prawa, i tylko przeważające nad tymi zasadami i wartościami inne wartości i zasady konstytucyjne mogą uzasadniać odstąpienie od podlegającemu ochronie konstytucyjnej zaufaniu jednostki do państwa i prawa. Brak spójności oraz stabilności ocen prawnych lub sposobów stosowania regulacji materialnoprawnej w działalności orzeczniczej organów obciąża te organy, natomiast jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych błędów lub zmian poglądów prawnych organów w tym zakresie.

Dalej Sąd I instancji podał, że stanowisko interpretacyjne zajęte przez organ odwoławczy na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, jest błędne i nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwa prawa.

Jednocześnie Sąd wskazał, że znane mu są odmienne od dotychczasowej, przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych poglądy wyrażane ostatnio przez różne składy orzekające NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). Poglądy te, pomimo podniesionej w nich argumentacji, nie mogą być zaakceptowane w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, które stoją ponad pozornie jednoznacznym wnioskiem wynikającym z rozważanego w izolacji od innych norm i wartości brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie może również zostać usankcjonowana, zdaniem Sądu, praktyka nagłej zmiany dominującej linii orzeczniczej NSA w sytuacji, gdy przez dość długi okres w orzecznictwie tego Sądu dominowało odmienne podejścia, a liczba podmiotów, które nabyły prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na podstawie korzystnej dla nich linii orzeczniczej NSA, jest znaczna. Odwrócenie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych doprowadziłoby w takiej sytuacji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w ten sposób, że podmioty charakteryzujące się tożsamą cechą relewantną prawnie (tzn. podmioty pozostające w związku małżeńskim, które ze względu na stan zdrowia nie mogą realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem i jednocześnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) zostałyby poddane nowej (niekorzystnej dla nich) ocenie prawnej, pomimo iż przez okres wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało podejście, które dokonując pełnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. osłabiło rezultat wykładni językowej wynikającej z tego przepisu przez zastosowanie wykładni wewnątrzsystemowej (w tym prokonstytucyjnej), aksjologicznej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Tymczasem - jak to wskazał Sąd I instancji - obecnie podejmuje się próbę zanegowania wyników wykładni pozajęzykowej tego przepisu przez nagły "powrót" jedynie do wyników wykładni językowej. Takie podejście godzi jednak nie tylko w zasadę interpretatio cessat in claris, lecz także w zasadę clara non sunt interpretanda. Skoro bowiem przez wiele lat sądy administracyjny przejawiały poważne wątpliwości na tle wyników wykładni jedynie językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i podnosiły istotne argumenty prawne podważające te wyniki, to powstaje pytanie, z czego wynika nagła zmiana powyższej linii i stwierdzenie, że proces wykładni powyższego przepisu powinien zakończyć się na poziomie wykładni tylko językowej. Wieloletnia praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych pierwszej instancji podważyła zastosowanie zasady clara non sunt interpretanda w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wykazując konieczność sięgnięcia do zasady interpretatio cessat in claris.

Sąd podkreślił też, że zgodnie ze wskazaniami teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych granice wykładni językowej nie są bezwzględne, jeśli jedynie językowe brzmienie przepisu na tle znaczenia w pełni odkodowanej normy prowadzi do oczywistego i rażącego naruszenia wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wartości i zasady (przede wszystkim konstytucyjne) zostały wskazane.

Ponadto określone przesłanki pozwalające na przełamanie prima facie kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a można - zdaniem Sądu I instancji - odnaleźć już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Sądu z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych).

W ocenie Sądu I instancji, sądy administracyjne orzekające w sprawach na tle rozważanego problemu legalnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinny także uwzględnić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny oraz uczestników postępowania w sprawie o sygn. P 38/09. Trybunał postanowieniem z dnia 25 maja 2010 r. umorzył ostatecznie postępowanie w związku z niespełnieniem przez pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wymagań formalnych. Jednocześnie Trybunał w podjętym na tle ww. sprawy postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek sprawa o sygn. P 38/09 dotyczyła nieco innego zagadnienia (Sąd pytał, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji), to jednak Trybunał umarzając postępowanie i występując do Sejmu RP o podjęcie prac legislacyjnych na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraził szersze stanowisko co do konieczności zmiany lub uchylenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Trybunał zauważył, że: "Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. (...) Wobec tego należy uznać, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Ewentualnie prace legislacyjne powinny obejmować także odpowiednie akty wykonawcze (głównie wspomniane rozporządzenie z 2005 r.). (...) Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że niniejsza sygnalizacja powinna być brana pod uwagę zwłaszcza w toku prac nad poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach.".

Podobne uwagi były konsekwentnie formułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po roku 2010, pomimo iż w jednostkowych sprawach Sąd ten wyrażał również odmienne stanowisko (np. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14). Sąd I instancji przywołał stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że konieczne jest zatem wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych, z których wynika, że współmałżonek osoby wymagającej opieki może ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką. Tylko bowiem w razie bezspornego ustalenia, że współmałżonek osoby wymagającej opieki może – pomimo posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką w taki sposób, że nie będzie to zagrażało jej życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia skarżącej jako córce osoby wymagającej opieki. Ustalenia w tym zakresie powinny wynikać z wszelkiej dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy z dnia 11 sierpnia 2020 r. nie jest w tym zakresie wystarczający, gdyż zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia. Z kolei obszerna dokumentacja lekarska dotycząca stanu zdrowia J.D. została dołączona dopiero do skargi, co nie pozwalało Sądowi I instancji na dokonywanie w tym przedmiocie wiążących ustaleń. Sąd zauważył jednak, że stwierdzone przez uprawnionych lekarzy schorzenia J.D. są bardzo poważne, a ich ocena medyczna może uzasadniać wniosek, że ww. nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnoprawną żoną.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że niezależnie od braku legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jego zdrowia i warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu. Rezultatem procesu wykładni jest bowiem określona treść normatywna, a nie oderwane od siebie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Błędna jest zatem próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyroku w całości, zarzuciło:

1. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, o ile tylko na podstawie dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.);

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów I i II instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania w sytuacji, w której nie było podstaw do uchylenia ponieważ organ nie naruszył art. 8 § 1 i 2 K.p.a. gdyż zmiana poglądu prawnego Kolegium podyktowana była uzasadnioną przyczyną tj. orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponadto zmiana ta nie nastąpiła wyłącznie na potrzeby tej sprawy lecz jest to obecnie pogląd jednolicie prezentowany przez wszystkie składy orzekające Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] we wszystkich sprawach o podobnym stanie faktycznym. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi.

Mając powyższe pod uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Spór w tej sprawie sprowadza się do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była zatem prawidłowość zastosowania przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Matka skarżącej H.D. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga opieki i pomocy drugiej osoby. Opiekę tę zapewnia skarżąca M.D. H.D. jest mężatką, a mąż J.D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności).

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powołany przepis (art. 17 ust. 5 u.ś.r.) wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno jest w tej sytuacji nie zwrócić uwagi na pewien rygoryzm omawianego przepisu jednakże literalna jego wykładnia zgodna jest z intencją ustawodawcy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Tu zgodzić należy się z poglądem organu, że ani on ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ocena dokumentacji lekarskiej i wywiadu środowiskowego dokonana przez osobę nieposiadającą specjalnego, profesjonalnego przygotowania merytorycznego, może doprowadzić do błędnych wniosków. Dotyczy to zarówno sytuacji, w których ocena materiału dowodowego wskazywałaby, że dana osoba jest w stanie sprawować opiekę nad małżonkiem wymagającym takiej pomocy, jak też sytuacji, w których ocena taka doprowadziłaby do odmiennych wniosków. Intuicyjnie zdaje się być oczywistym, że każdy przeciętny człowiek jest w stanie wydać osąd w takiej sprawie (tj. czy dana osoba jest w stanie opiekować się współmałżonkiem) jednakże nie można zapominać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Z doświadczenia życiowego i Sądowi odwoławczemu jest oczywiście wiadomo, że występują takie sytuacje, w których małżonek osoby wymagającej opieki także posiada orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności ale np. umiarkowanego (jak w tej sprawie) bądź też w ogóle nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wraz z upływem czasu może dojść do wyraźnego pogorszenia stanu zdrowia takiej osoby w stosunku do stanu zdrowia jaki miał miejsce w dacie wydania orzeczenia. W tej sytuacji jednak owo pogorszenie stanu zdrowia i płynące z tego konsekwencje winny, zdaniem ustawodawcy, wynikać z orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze, niewłaściwie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a w konsekwencji wadliwie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

W kontekście powyższego ale także odnosząc się do zarzutów Sądu I instancji postawionych zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że o ile organy ówcześnie wydawały decyzje pozytywne dla skarżącej, to wydanie obecnie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Podważania zasady zaufania do działań organów Państwa nie należy rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania decyzji odmiennej od innej decyzji, w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, w sytuacji kiedy ta odmienna decyzja jest prawidłowa - zgodna z prawem, tak jak w tej sprawie.

Z kolei częściowo niezrozumiałe są rozważania Sądu I instancji sprowadzające się do oceny poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażanych w orzecznictwie, a dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji wskazał m.in. jakoby niedopuszczalna jest "praktyka nagłej zmiany dominującej linii orzeczniczej NSA w sytuacji, gdy przez dość długi okres w orzecznictwie tego Sądu dominowało odmienne podejście", a "Odwrócenie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych doprowadziłoby w takiej sytuacji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) [...]". Przede wszystkim podkreślić należy, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest ocena legalności konkretnej, zaskarżonej do tego sądu decyzji i wyrażenie w tym zakresie określonego poglądu prawnego, nie zaś polemika ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającym z prawomocnych wyroków, sprowadzająca się w istocie do oceny podejmowanych przez ten Sąd rozstrzygnięć.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając że zostały spełnione przesłanki określone w powyższych przepisach. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a.