Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2367/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 179/16 w sprawie ze skargi Z.R. i H.R. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z.R. i H.R. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 490 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2367/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Z.R. i H.R., uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 24 grudnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] 2015 r. nakazującą Z.R. i H.R. rozbiórkę trzykomorowego zbiornika przydomowej oczyszczalni ścieków typu "Biopan" wraz z drenażem i wywiewkami, wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] przy ul. P. w K. oraz doprowadzenie instalacji odprowadzania ścieków do stanu poprzedniego, tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Z.R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia 15 października 2015 r. nakazującą Z.R. i H.R. jako inwestorom wykonać rozbiórkę trzykomorowego zbiornika przydomowej oczyszczalni ścieków typu "Biopan" wraz z drenażem i wywiewkami, wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] przy ul. P. w K. oraz doprowadzenie instalacji odprowadzania ścieków do stanu poprzedniego, tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe.

Organ II instancji podał, że PINB przeprowadził w dniu [...] 2015 r. oględziny na ww. posesji, w toku których ustalono, że na działkach nr ewid. [...] i [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Od budynku w kierunku południowym poprowadzone jest przyłącze kanalizacyjne, które dochodzi do usytuowanej na działce nr [...] przydomowej oczyszczalni ścieków, usytuowanej w odległości około 6,8 m od budynku. Za oczyszczalnią ścieków w kierunku południowym przyłącze biegnie dalej do dwukomorowego zbiornika na ścieki, który usytuowany jest w odległości około 0,6 m od oczyszczalni. Od zbiornika na ścieki odchodzą w kierunku południowo-wschodnim i południowo-zachodnim dwie rury drenarskie, zakończone wywiewkami, odprowadzające ścieki do gruntu.

Organ ustalił, że decyzją z dnia [...]1994 r. Prezydent Miasta Kielce udzielił Z.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki, po północnej stronie budynku. Tymczasem zbiornik na ścieki został faktycznie zrealizowany po południowej stronie budynku, a później na przyłączu między budynkiem a zbiornikiem wykonano oczyszczalnię ścieków, natomiast od zbiornika w kierunku południowym wykonano dwa ciągi drenażu zakończone wywiewkami. W roku 2003 Z.R. zawiadomił Prezydenta Miasta Kielce o zakończeniu budowy i zawiadomienie to zostało skutecznie przyjęte, uprawniając do użytkowania budynku mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki.

Małżonkowie R. oświadczyli do protokołu oględzin, że przydomową oczyszczalnię ścieków wybudowali rok po wybudowaniu kanalizacji w ul. P., ponieważ Wodociągi K. odmówiły przyłączenia ich budynku do sieci. Drenaż wykonany został w roku 2013. Organ ustalił, że kanał sanitarny w ul. P. został oddany do użytku w dniu 10 grudnia 2003 r., co oznacza, że według oświadczenia małżonków R. oczyszczalnia ścieków bez drenażu powstała w roku 2004. Według oświadczenia M.W. ww. oczyszczalnia ścieków powstała w trzecim kwartale 2013 roku, a wszystkie odpady stałe wyrzucane są cedzakiem za płot posesji.

Organ podał, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2003 r. przydomowa oczyszczalnia ścieków i drenaż na działce nr [...] położona jest na obszarze [...] (ulica dojazdowa) oraz [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności). Wskazał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest sprzeczna z ustaleniami § 26 ust. 1 i § 27 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego. Dodatkowo organ stwierdził, że stosownie do treści rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły, na terenie aglomeracji K., wyznaczonej uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr [...]z dnia [...]2014 r. nie jest dopuszczalne wprowadzanie ścieków do gruntu. Załącznikiem do ww. uchwały Sejmiku jest zamknięta lista 125 nieruchomości wyłączonych ze składu aglomeracji K., na których istnieją przydomowe oczyszczalnie ścieków wybudowane legalnie przed wejściem w życie rozporządzenia Dyrektora RZGW. Działka pod adresem: ul. P. nie widnieje w tym wykazie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowana samowolnie przydomowa oczyszczalnia ścieków jako urządzenie budowlane wymagała zgłoszenia stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jako że przydomowa oczyszczalnia ścieków narusza swoim usytuowaniem ustalenia obecnie obowiązującego planu miejscowego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zasadnym stało się orzeczenie nakazu rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.R. i H.R. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 49 ust. 2 i 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, a nadto naruszenie § 54 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 oraz § 33 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe urządzenie nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który może być posadowiony na obszarze oznaczonym symbolem [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że jest ona zasadna, organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte m.in. na uregulowaniu zawartym w § 17 pkt 2 lit. b) rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły, zgodnie z którym na obszarze aglomeracji zakazane jest wprowadzanie do ziemi ścieków. Rozporządzenie to jest aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z art. 120 ust. 1 Prawa wodnego. Organy obu instancji uznały, że powołany przepis rozporządzenia uzasadnia nałożenie na skarżących nakazu dokonania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków i świadczy o niemożności jej zalegalizowania.

W ocenie Sądu takie działanie organów administracji było nieprawidłowe i przedwczesne. Doprowadziło bowiem do zignorowania istniejącej w Polsce hierarchii źródeł prawa wynikającej z uregulowań zawartych w rozdziale III Konstytucji RP. Niewątpliwie akty prawa miejscowego są źródłami prawa stojącymi niżej w hierarchii od ustaw, a ponadto art. 94 Konstytucji stanowi, że mogą one być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nie uwzględniły i nie rozważyły przepisów rangi ustawowej odnoszących się do kwestii odprowadzania ścieków do ziemi. Szczególnie istotna jest tutaj treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Przepis ten zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych". W końcowej części przepis ten stanowi, że "przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał przydomową oczyszczalnię ścieków za rozwiązanie na tyle zapewniające ochronę środowiska, że właściciel nieruchomości wyposażonej w taką oczyszczalnię jest zwolniony z obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2015r., sygn. akt II SA/Kr 865/15).

Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r., pełnomocnik skarżących podniósł zarzut, że woda odprowadzana do gruntu z przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest ściekiem, a tym samym nie jest naruszony zakaz wprowadzania do ziemi ścieków wynikający z § 17 pkt 2 lit. b) rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji w żaden sposób nie ustaliły, czy opuszczająca przydomową oczyszczalnię ścieków ciecz nadal może być zakwalifikowana jako ścieki, tym bardziej, że, jak wyżej podniesiono, instalacja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków jest traktowana przez ustawodawcę jako równoważna sieci kanalizacyjnej. Jeżeli bowiem odpowiedź na takie pytanie byłaby negatywna, to niewątpliwie należałoby przyjąć, że woda przefiltrowana w przydomowej oczyszczalni ścieków nie może zostać zakwalifikowana jako ścieki w rozumieniu § 17 pkt 2 lit. b) rozporządzenia nr [...]Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły, a tym samym bezpodstawny byłby w tym zakresie wniosek o niemożności legalizacji dokonanej samowolnie przydomowej oczyszczalni ścieków. Zatem organom obu instancji można w tym zakresie zarzucić naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ tak istotna kwestia jak uznanie wody opuszczającej przydomową oczyszczalnię za ścieki nie została w żaden sposób przez nie zbadana ani oceniona. Ograniczono się jedynie do przytoczenia przepisu zawartego w akcie prawa miejscowego i stwierdzenia, że ma ten przepis zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania przez organy I i II instancji niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziły do wydania rozstrzygnięcia w postaci nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków bez prawidłowego ustalenia, czy przepis wskazany jako jedna z podstaw jego uzasadnienia mógł być zastosowany w odniesieniu do przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie ma przy tym znaczenia, iż zarzut ten został podniesiony dopiero na rozprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu okoliczność ta winna być zbadana przez organy w postępowaniu administracyjnym jako mająca znaczenie dla wnikliwego, właściwego rozpoznania sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji wskazane wyżej przepisy postępowania naruszone zostały również w kontekście niewyjaśnienia przez organy okoliczności związanych z odmową podłączenia budynku mieszkalnego skarżących do kanalizacji. Milczenie w tym przedmiocie jest szczególnie naganne w kontekście argumentacji organu, który przywołując treść § 58 planu miejscowego wywodzi, iż jako zasadę wyznacza się układ grawitacyjnej kanalizacji sanitarnej i nie ma możliwości urządzania oczyszczalni ścieków na danym terenie. Ustalenie powyższej okoliczności ma w przekonaniu Sądu doniosłe znaczenie dla oceny zarówno postępowania skarżących, jak i możliwości legalizacji dokonanej samowoli.

W świetle powyższego należy podnieść, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do przyjęcia, iż skarżący są zobowiązani do wykonania rozbiórki trzykomorowego zbiornika przydomowej oczyszczalni ścieków oraz doprowadzenie instalacji odprowadzania ścieków do stanu poprzedniego, tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, a tym samym doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, bez dokonania istotnych ustaleń wpływających na ocenę dokonanej samowoli i możliwości jej legalizacji.

Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego nie stoi na przeszkodzie legalizacji spornej przydomowej oczyszczalni. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż swoim usytuowaniem oczyszczalnia narusza ustalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ znajduje się na terenie oznaczonym [...], którego podstawowym przeznaczeniem jest ulica dojazdowa układu obsługującego. Natomiast drenaż znajduje się w części na terenie [...], a w części na terenie [...] z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności. Nie jest przedmiotem sporu (o czym świadczy treść decyzji), iż przydomowa oczyszczalnia ścieków to urządzenie budowlane. Właściwie zatem wywodzą skarżący, iż jej umiejscowieniu nie stoi na przeszkodzie § 26 ust 1 planu, zakazujący lokalizowania w pasach drogowych istniejących i projektowanych ulic nowych obiektów budowlanych. Również na terenie o symbolu MN6 brak jest przeciwwskazań do lokalizacji przydomowej oczyszczalni.

Odnosząc się natomiast do treści przywoływanego przez organy § 27 ust 3 pkt 2 planu ustanawiającego zakaz budowy indywidualnych urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków na działkach położonych przy ulicach wyposażonych w sieć kanalizacyjną użytku powszechnego, Sąd wskazał, iż winien być on zinterpretowany w świetle dokonanych uprzednio ustaleń w zakresie odmowy przyłączenia budynku skarżących do kanalizacji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 49 ust. 2 i 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. W tym zakresie organy administracji słusznie przyjęły, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, iż w przypadku gdy przedmiotem postępowania jest urządzenie budowlane towarzyszące obiektowi budowlanemu, to postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanego urządzenia nie toczy się w oparciu o art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane, a prowadzone jest w trybie art. 50-51 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana samowolnie, bez uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru budowy do właściwego organu architektoniczno – budowlanego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i art. 3 pkt 38 ustawy z dnia 27 sierpnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie przez Sąd, iż wody zużyte w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze nie są ściekiem, podczas gdy w zależności od ilości wprowadzonych do ziemi oczyszczonych ścieków wyróżnia się zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód (art. 37 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Zatem od ilości wprowadzonych ścieków do wód uzależnione jest ubieganie się o pozwolenie wodnoprawne. Nie można zatem organom postawić zarzutu, iż winny czynić ustalenia, czy woda z przydomowej oczyszczalni jest ściekiem;

- art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo wodne i § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez przyjęcie, iż woda pochodząca z przydomowych oczyszczalni nie jest ściekiem podczas gdy ścieki oczyszczone w dalszym ciągu pozostają ściekiem i wymagają szczegółowego monitorowania ich jakości;

- § 26 ust. 1 i § 27 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." w K., polegające na przyjęciu przez Sąd, iż zakaz lokalizacji w pasach drogowych istniejących i projektowanych ulic nie dotyczy przydomowych oczyszczalni podczas, gdy definicja obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obejmuje także budowę indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków.

- § 17 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Nr [...]Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły przez jego niezastosowanie podczas gdy jako akt prawa miejscowego wprowadza ograniczenia w korzystaniu z wód regionu wodnego Górnej Wisły, polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków;

2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na przyjęciu przez Sąd, iż organ nie wyjaśnił, czy woda pochodząca z indywidualnych przydomowych oczyszczalni jest ściekiem, jak również przyczyn niepodłączenia do kanalizacji podczas, gdy organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania naprawczego bada zgodność samowolnie zrealizowanej przydomowej oczyszczalni z przepisami prawa;

- art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na przyjęciu, iż organ winien ustalić przyczyny niepodłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz ustalić okoliczność, czy ciecz odprowadzana z przydomowej oczyszczalni do gruntu jest ściekiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne przez ścieki rozumie się wody zużyte w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze. Zgodnie zaś z definicją wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy ściekami bytowymi są ścieki powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych. Ścieki pochodzące z przydomowych oczyszczalni podlegają monitorowaniu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż organy winny ustalić, czy ciecz odprowadzana z przydomowej oczyszczalni jest ściekiem, albowiem wynika to wprost z ww. przepisów prawa, jak również z zasad monitorowania tych ścieków. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił również uwagę, że rozporządzenie nr [...]Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki w K. jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L z 1991r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), a zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali przepisy o większej szczegółowości stosuje się przed przepisami ogólniejszymi. W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku, iż organy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowalne winny ustalać przyczyny odmowy przyłączania do kanalizacji, jak również zaakceptować twierdzenia o braku ustaleń na okoliczność, czy ciecz z przydomowych oczyszczalni jest ściekiem.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, z których część okazała się skuteczna i musiała wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że decyzją z dnia [...]1994 r. Prezydent Miasta Kielce udzielił Z.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki, po północnej stronie budynku. Inwestor wybudował budynek mieszkalny oraz zbiornik na ścieki, który został jednak faktycznie zrealizowany po południowej stronie budynku. Jak wynika z oświadczeń skarżących przydomową oczyszczalnię ścieków wybudowali rok po wybudowaniu kanalizacji w ul. P., ponieważ Wodociągi K. odmówiły przyłączenia ich budynku do sieci. Organ ustalił, że kanał sanitarny w ul. P. został oddany do użytku w dniu 10 grudnia 2003 r., co oznacza, że oczyszczalnia ścieków bez drenażu powstała w roku 2004. Dwa ciągi drenażu wykonane zostały w roku 2013.

Zakres uzyskanego przez inwestorów pozwolenia na budowę oraz chronologia prowadzonych robót budowlanych determinuje sposób klasyfikacji przydomowej oczyszczalni ścieków i odpowiedź na pytanie, czy sporna oczyszczalnia stanowi obiekt budowlany czy urządzenie budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W judykaturze przyjmuje się jednak, że przydomowa oczyszczalnia ścieków powinna być uznana za urządzenie budowlane jedynie w sytuacji, kiedy jej budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym konkretnego obiektu budowlanego, którego użytkowanie umożliwia – w rozpoznawanej sprawie domu jednorodzinnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 2 października 2015 r., II OSK 261/14, CBOSA). W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zrealizowany został budynek mieszkalny oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki. Przydomowa oczyszczalnia ścieków została zrealizowana w okresie późniejszym, już po roku 2003, kiedy to Z.R. zawiadomił Prezydenta Miasta Kielce o zakończeniu budowy i zawiadomienie to zostało skutecznie przyjęte, uprawniając do użytkowania budynku mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki. W konsekwencji należy uznać, że wybudowana poza funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi odrębny nowopowstały obiekt, który należy traktować jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaś jak urządzenie budowlane, jak twierdzi Sąd I instancji.

Konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi urządzenie budowlane było uznanie w zaskarżonym wyroku, że lokalizacja oczyszczalni nie narusza postanowień § 26 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." w K., który to pogląd nie zasługuje na akceptację.

Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego przydomowa oczyszczalnia ścieków i drenaż na działce nr [...] położona jest na obszarze [...] - ulica dojazdowa oraz [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności.

Przepis § 26 ust. 1 planu miejscowego zakazuje lokalizowania w pasach drogowych istniejących i projektowanych ulic, nowych obiektów budowlanych niesłużących komunikacyjnej funkcji ulicy, poza sieciami infrastruktury technicznej użytku powszechnego oraz przyłączami do tych sieci usytuowanych z zachowaniem uzbrojenia terenu (...). Skoro przydomowa oczyszczalnia ścieków, wybudowana samowolnie przez skarżących poza udzielonym pozwoleniem na budowę, nie stanowi urządzenia budowlanego, lecz obiekt budowlany, należy stwierdzić, że jej lokalizacja narusza wspomniany § 26 ust. 1 planu miejscowego, co wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, jakoby postanowienia § 27 ust 3 pkt 2 planu miejscowego ustanawiające zakaz budowy indywidualnych urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków na działkach położonych przy ulicach wyposażonych w sieć kanalizacyjną użytku powszechnego, winny być interpretowane w świetle faktu, że skarżący nie uzyskali zgody na przyłączenie ich budynku do kanalizacji.

Zgodnie z § 27 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżących zakazuje się budowy, odbudowy i rozbudowy indywidualnych urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków na działkach położonych przy ulicach wyposażonych w sieć kanalizacyjną użytku powszechnego, z wyjątkiem urządzeń służących do podczyszczania ścieków do wymagań określonych przez zarządcę sieci kanalizacyjnych. Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...]2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." w K. weszła w życie z dniem 16 września 2003 r., co oznacza, że realizując w 2004 r. przydomową oczyszczalnię ścieków inwestorzy dopuścili się naruszenia § 27 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, przy czym bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżących argument w postaci rzekomej (w żaden sposób skarżący nie uprawdopodobnili nawet tego faktu) odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że potrzeby nieruchomości skarżących w zakresie gromadzenia i odprowadzania ścieków mogły być zaspakajane poprzez istniejący zbiornik bezodpływowy, którego budowę przewidywała przecież decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...]1994 r.

Za chybione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać przy tym odwołanie się przez Sąd I instancji do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do tego unormowania właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. Inwestycja obejmująca budowę kanału sanitarnego w ul. P. na odcinku od nieruchomości nr [...] do ul. G. rozpoczęta została w październiku 2003 r., a jej końcowy odbiór nastąpił w grudniu 2003 r. Oznacza to, że od obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej zwalniało skarżących posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków w dacie rozpoczęcia jej użytkowania, nie zaś późniejsze jej wybudowanie.

Reasumując, uprawnione będzie przyjęcie, że trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji postanowień § 26 ust. 1 oraz § 27 ust 3 pkt 2 planu miejscowego. Z ich treści wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że uniemożliwiają one przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że bez znaczenia pozostają kwestie związane z ustaleniem, czy "opuszczająca przydomową oczyszczalnię ciecz nadal może być zakwalifikowana jako ścieki" w rozumieniu § 17 pkt 2 lit. b) rozporządzenia nr [...]Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły oraz przyczyn, dla których skarżący nie uzyskali zgody na podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Stąd za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe czyniło zasadnym uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a z uwagi na fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona możliwym było rozpoznanie skargi na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2015 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, co doprowadziło do jej oddalenia, jako że zaskarżona decyzja mimo błędnego uzasadnienia jest zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w oparciu o błędną podstawę prawną. W konsekwencji przyjęcia, że przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest obiektem budowlanym organy oparły swoje rozstrzygnięcia na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, jako że - jak już wyjaśniono - wybudowanie oczyszczalni ścieków nastąpiło w warunkach, o których mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane, tj. bez zgłoszenia, wymaganego przez art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na brak możliwości legalizacji organ nadzoru budowlanego powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega jednak wątpliwości, że niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie oparte zostało na art. 51 ust. 1 pkt 1 czy też zostałoby wydane na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane prowadziłoby do nałożenia tożsamego obowiązku – nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec powyższego uprawnione było przyjęcie, że decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] 2015 r. odpowiada prawu, a zatem skargę należało oddalić.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.