Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 770/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9n ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 145a,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 1, par. 4 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 68
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 października 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za nieprzekazanie półrocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego A. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 października 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane też dalej jako "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. M. z dnia

2 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Zakład Produkcji Palet, Elementów Budowlanych i Tarciny z siedzibą w R. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieprzekazanie półrocznego sprawozdania za II półrocze 2015 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości

z terenu Rudy Malenieckiej.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

Wójt Gminy R. M. wezwał M. W. jako właściciela firmy wpisanej dnia 15 marca 2012 r. do rejestru działalności regulowanej pod numerem rejestrowym [...] do złożenia sprawozdania wynikającego z przepisów począwszy od roku 2012. W odpowiedzi właściciel firmy poinformował, że od dnia 15 marca 2012 r., czyli od daty rozpoczęcia przez firmę działalności na terenie Gminy R. M. nie wykonywał czynności polegających na odbiorze odpadów komunalnych z terenu tej Gminy. Organ podkreślił, że M. W. wpisany został do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy R. M. od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 25 sierpnia 2016 r. i zobowiązany był do końca stycznia 2016 r. złożyć sprawozdanie zerowe za II półrocze 2015 r., jednak takiego sprawozdania nie złożył. Organ dodał także, że w dniu 25 sierpnia 2016 r. podatnik złożył wniosek o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów, w oparciu o który organ w dniu 26 sierpnia 2016 r. wydał decyzję o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Gminy R. M..

W dniu 16 lipca 2018 r. M. W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymienionej na wstępie decyzji Wójta Gminy R. M.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż przedmiotowa decyzja organu narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy k.p.a. związku z treścią art. 9n ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie, wnioskodawca podkreślił, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu wydane zostało niezasadnie, bowiem skarżący nie złożył przewidzianych w art. 9n sprawozdał półrocznych w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy, ale z uwagi na fakt, iż w latach 2015-2016 nie prowadził działalności gospodarczej w przedmiocie odzysku lub recyklingu odpadów na terenie Gminy R. M. ani na terenach okolicznych Gmin, na skutek rozwiązania umowy bez wypowiedzenia przez Wójta Gminy F. z dnia 13 stycznia 2014 r. w zakresie dzierżawy nieruchomości, na której ma być zbudowana instalacja do odzysku i segregacji odpadów. W ocenie wnioskodawcy fakt, że nie odbierał odpadów w latach 2014-2016 od właścicieli nieruchomości oznacza, iż nie jest objęty obowiązkiem składania sprawozdań. W dalszej części wniosku podkreślono, że w przepisach brak jest ustawowej definicji przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli. W ocenie wnioskodawcy, obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie dotyczy podmiotów jedynie pretendujących do zawarcia umowy z gminą, lecz podmiotów faktycznie świadczących ww. usługi w oparciu o stosowną umowę. Natomiast sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji, gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził i nie prowadzi działalności, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy. W konsekwencji kara nałożona na wnioskodawcę na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy za nieterminowe złożenie sprawozdania nie miała podstaw prawnych.

Badając w trybie nadzwyczajnym przedmiotowy wniosek, Kolegium wskazało, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, iż przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności musi istnieć już w dacie wydawania tej decyzji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo bierze się pod uwagę stan prawny istniejący w dniu wydania ocenianego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. Treści art. 156 § 1 kpa wymienia enumeratywnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Dalej Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r.,1289 ze zm.), dalej zwanej "ustawą". Przytaczając stosowne regulacje tej ustawy organ stwierdził, że wpis do rejestru decyduje o tym, czy przedsiębiorca prowadzi czy też zamierza prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W rezultacie każdy, kto posiada wpis, jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy, zaś w przypadku określonym w art. 9n ust. 6 - sprawozdań zerowych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), nowelizacja art. 9n ustawy, polegająca na dodaniu ustępu 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Zdaniem Kolegium, nowelizacja, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., powoduje, że w obecnym stanie prawnym przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania. W rezultacie, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy, czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe nawet jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Stosownie bowiem do ustępu 6 art. 9n ustawy okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości, nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, że składa on sprawozdanie zerowe.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej nie wykonuje. Organ w szczególności, przy tym zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK [...], w którym Sąd stanął na stanowisku, że zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodano ustęp 6, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma charakter normatywny. Oznacza to, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (przed dniem 1 lutego 2015 r.) przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdania.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane jest stanowisko, iż odpowiedzialność administracyjna, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter obiektywny, co oznacza, że kwestia zawinienia nie ma wpływu na obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za dane naruszenie przepisów. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania, co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Zatem w ocenie Kolegium, organ I instancji nie miał obowiązku badania przyczyn braku złożenia sprawozdania w terminie, nawet przy uwzględnieniu podniesionej we wniosku okoliczności związanej z tym, że w latach 2015-2016 wnioskodawca nie prowadził działalności gospodarczej w przedmiocie odzysku lub recyklingu odpadów na terenie Gminy R. M. ani na terenach okolicznych gmin, na skutek rozwiązania umowy bez wypowiedzenia przez Wójta Gminy F. z dnia 13 stycznia 2014 r. w zakresie dzierżawy nieruchomości, na której miała być zbudowana instalacja do odzysku i segregacji odpadów.

Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy R. M.. W oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy ustawy sprawozdanie zerowe za II półrocze 2015 r. powinno być złożone do dnia 31 stycznia 2016 r. Poza sporem pozostaje, że do daty wydania przez organ decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej takie sprawozdanie nie zostało złożone. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W niniejszej sprawie kara nałożona została w wysokości [...] zł, gdyż sprawozdanie za II półrocze roku 2015, które winno zostać złożone do 31 stycznia 2016 r., nie zostało złożone we wskazanym terminie, ani do dnia wydania decyzji organu I instancji tj. do dnia 2 września 2016 r.

Końcowo Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. zaskarżył w całość powyższą decyzję Kolegium, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wystąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - na podstawie art. 193 Konstytucji - z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności regulacji prawnej określającej wysokość kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania z art. 2 i art. 184 Konstytucji, M. W. zarzucił naruszenie art. 9n ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 i art. 31 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że w świetle nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania (tzw. "sprawozdania zerowego"). Zdaniem skarżącego, obowiązek zawarty w art. 9n ust. 6 ww. ustawy w zakresie złożenia "sprawozdania zerowego" ponownie odnosi się do podmiotu faktycznie odbierającego odpady komunalne na podstawie zawartej z gminą umowy, który jednak w danym półroczu odpadów nie odbierał.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa [...], autor skargi zarzucił, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż nakładają na skarżącego karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku, który w rzeczywistości na nim nie ciążył. Skarżący bowiem wskutek braku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odzysku lub recyklingu odpadów ani na terenie Gminy R. M., ani na terenach okolicznych gmin, nie mógł być podmiotem, o którym mowa w art. 9n ustawy, to jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Naruszenie prawa jest zatem oczywiste.

Ponadto określona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego nakłada na organy państwa obowiązek dostosowywania podejmowanych przez siebie działań do standardów w niej określonych. W ocenie skarżącego, nie tylko sama treść zaskarżonej decyzji, ale również regulacja prawna będąca jej podstawą nie przystaje do wymogów demokratycznego państwa prawnego.

Co więcej, wątpliwości nastręcza wysokość kary pieniężnej określona w art. 9x ust. 5 ustawy oraz poprawność jej zastosowania w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności. Jak wynika z praktyki organów w niniejszej sprawie - kara w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia jest nakładana na podmiot bez względu na to, czy faktycznie jest zobowiązany do odzysku lub recyklingu odpadów na danym terenie. Jedynymi przesłankami określającymi "w systemie zero jedynkowym" zasadność nałożenia kary jest wpis w rejestrze oraz brak złożenia sprawozdania. Zdaniem skarżącego, ponieważ wysokość kary nie jest w żaden sposób powiązana z realnymi kosztami ponoszonymi przez gminy w razie opóźnienia w składaniu sprawozdań, zasadne jest wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Złożył pismo procesowe z dnia

16 kwietnia 2019 r. i podtrzymał zawarte w nim wnioski: o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z historii wpisów z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na okoliczność wykreślenia skarżącego z dniem 27 lipca 2012 r.

z rejestru działalności nadzorowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy R. M.; o zobowiązanie Wójta tej Gminy do doręczenia Sądowi wniosku skarżącego o wykreślenie z rejestru działalności nadzorowanej, który to wniosek skutkował wprowadzeniem w dniu

27 lipca 2012 r., o godz. 10:39:45 do historii wpisu w CEIDG informacji o usunięciu błędnie wprowadzonej informacji - wpisu do rejestru działalności regulowanej

w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przypadku nieuwzględnienia skargi.

W trakcie rozprawy sprawdzono wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i wydrukowano wpisy dotyczące skarżącego, przy czym doręczono pełnomocnikowi skarżącego wydruk odzwierciedlający stan wpisu historycznego po zmianach z dnia 27 lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Na wstępie podkreślić trzeba, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy art. 16 k.p.a. statuują zasadę trwałości decyzji ostatecznej jako podstawowej wartości demokratycznego państwa prawnego. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. M. z dnia 2 września 2016 r., nakładającej na niego - jako wpisany do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych - karę pieniężną w wysokości [...] złotych za nieprzekazanie w terminie sprawozdania za II półrocze 2015 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Ruda Maleniecka. Jako podstawę swojego żądania skarżący wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie prawa, a mianowicie przepisów art. 9n ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach (tekst jedn. na datę wydania decyzji przez Wójta - Dz. U. z 2016r., poz. 250, dalej jako "ustawa"), polegające na zastosowaniu tych przepisów pomimo, że w latach 2015 – 2016 nie prowadził on działalności w zakresie odbierania odpadów.

W związku z tymi twierdzeniami w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego na rozprawie zarzutu, jakoby skarżący został wykreślony w dniu 27 lipca 2012 r. z rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów na terenie Gminy R. M., w związku z czym nie miał obowiązku składania sprawozdania, między innymi za II półrocze 2015 r. Powyższą okoliczność miał potwierdzać złożony wydruk historii wpisów z tej ewidencji, z którego wynika, że skarżący zarejestrowany został w zakresie działalności polegającej na odbieraniu odpadów na terenie Gminy R. M. w dniu 27 lipca 2012 r. o godzinie 10:38:28 i tego samego dnia o godzinie 10:39:45 wpis o rejestracji został usunięty jako błędnie wprowadzona informacja. W związku z tym zarzutem przede wszystkim zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie Wójta Gminy R. M. wystawione w dniu 15 marca 2012 r., stwierdzające, że "Zakład Produkcji Palet Elementów Budowlanych i Tarcicy M. W. został wpisany do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy R. M. (k. 25 – 27). Nadto w tych samych aktach jest wniosek skarżącego z dnia 25 sierpnia 2016 r. o wykreślenie jego firmy z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz - uwzględniająca ten wniosek - decyzja Wójta Gminy R. M. z dnia 26 sierpnia 2016 r. (k. 28-30). Powyższe dokumenty świadczą o tym, że w okresie od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 26 sierpnia 2016 r. skarżący figurował w rejestrze jako podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów na terenie Gminy R. M.. Powyższego ustalenia nie może podważać przedstawiony na rozprawie wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Ponadto na rozprawie wydrukowano inne dane z tej samej ewidencji dotyczące działalności gospodarczej skarżącego, przedstawiające stan po zmianach z dnia 27 lipca 2012 r. (k. 19 akt sądowych), z dnia 29 grudnia 2015 r. r. (k. 20 akt sądowych) i z dnia 29 sierpnia 2016 r. (k. 21 akt sądowych), z których wynika, że poczynając od dnia 15 marca 2012 r. do zmiany dokonanej dnia 29 sierpnia 2016 r. skarżący cały czas figurował w tej ewidencji jako podmiot prowadzący na terenie Gminy R. M. działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Dokonany w dniu 27 lipca 2012 r. ponowny wpis do analizowanej ewidencji został w ciągu niecałych dwóch minut usunięty jako błędny, najprawdopodobniej w związku ze stwierdzeniem, że już taki wpis istnieje. Dlatego też Sąd nie uwzględnił zawartego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. wniosku strony skarżącej o zobowiązanie Wójta Gminy R. M. do doręczenia wniosku skarżącego o wykreślenie z rejestru działalności, "który to wniosek skutkował wprowadzeniem w dniu 27 lipca 2012 r. o godzinie 10:39:45 do historii w CEIDG informacji o usunięciu błędnie wprowadzonej informacji – wpis do rejestru działalności regulowanej..."

Przechodząc zatem do ustawowych obowiązków nałożonych na skarżącego jako podmiotu prowadzącego działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Poczynając od dnia 1 lutego 2015 r. obowiązuje dodany do art. 9n ustawy ustęp 6, zgodnie z którym podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Z kolei w myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

O ile przed nowelizacją ustawy, o której mowa wyżej (która została dokonana ustawą szczegółowo opisaną w zaskarżonej decyzji), w orzecznictwie istniał spór co do obowiązku przedsiębiorców wpisanych do rejestru, którzy faktycznie nie odbierają odpadów, składania sprawozdań, o tyle po nowelizacji stanowisko zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym przedmiocie jednolite. Mianowicie taki obowiązek ma przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbiera (zob. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r. II OSK [...], czy z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. II OSK [...] – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Powołane zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności wyroki sądów administracyjnych dotyczyły decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r.

Bez wątpienia zatem brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy R. M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro w dacie jej wydania obowiązywał już art. 9n ust. 6 ustawy, nakładający obowiązek złożenia sprawozdania zerowego na podmiot odbierający odpady, który w danym półroczu nie odbierał odpadów, a który to przepis, o czym była mowa wyżej, jest interpretowany jako obowiązek złożenia takiego sprawozdania przez podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów, niezależnie od tego, czy taka działalność była przez niego prowadzona.

Nawet jednak, gdyby nadal istniał spór co do wykładni tych przepisów, to podkreślenia wymaga, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy decyzja jest wydana wbrew jednoznacznej treści obowiązujących w dacie jej wydania przepisów. W sytuacji, gdy przepisy są niejasne i mogą być różnie interpretowane, okoliczność, że organ wydał decyzję, opierając się na jednej z dopuszczalnych wykładni danego przepisu, nie może skutkować stwierdzeniem, że w sposób rażący naruszył prawo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 15 marzec 2018 r., I OSK [...], dostępny na [...] i powołane tam: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN [...], OSN 1994, nr [...], poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 91, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK [...], Lex nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA [...]). Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł postać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r. (sygn. V SA [...], ONSA 1995 Nr [...], poz. 91) "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Aby stwierdzić nieważność w takiej sytuacji, decyzja musi być wydana wbrew temu niewątpliwemu stanowi prawnemu, nie zaś zgodnie z nim.

Skoro kontrolowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja nie tylko nie narusza w sposób rażący prawa, ale w ogóle nie można uznać, aby prawo naruszała, podnoszone w skardze zarzuty, że pociąga ona za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności nie mogą być uwzględnione.

Skarżący kwestionuje także regulację prawną będącą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że nie przystaje ona do wymogów demokratycznego państwa, zwłaszcza co do wysokości kary. W związku z tym ponownie podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Nawet gdyby przepisy ustawy, na podstawie których nałożono na skarżącego karę pieniężną, naruszały Konstytucję RP, to i tak brak byłoby podstawy do uchylenia decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem bowiem badania przez Sąd w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Kolegium uznało, że nie zachodzi którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 k.p.a. Przepisy tego artykułu nie przewidują jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydania jej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, ustawodawca przewidział w art. 145a k.p.a. możliwość żądania wznowienia postępowania.

Z tych także powodów Sąd nie uznał za konieczne i uzasadnione występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o konstytucyjność "regulacji prawnej określającej wysokość kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania", jak tego domagał się autor skargi.

Podsumowując, w świetle dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] złotych za nieprzekazanie w terminie sprawozdania za II półrocze 2015 r., w tym - nieprzekazanie sprawozdania zerowego. Skarżący dnia 12 sierpnia 2016 r. został wezwany do złożenia sprawozdań wraz z pouczeniem, że ich niezłożenie spowoduje nałożenie kary pieniężnej zgodnie z art. 9x ustawy. W dniu 24 sierpnia 2016 r. złożył stosowne wyjaśnienia. [...] wymaganego sprawozdania nie złożył.

Dodatkowo ponieść trzeba, uwzględniając art. 156 § k.p.a., że decyzja nakładająca karę została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy, która została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony, była i jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą ani też nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt I wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł (pkt II wyroku) na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 68), w związku z art. 250 p.p.s.a.