Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 823/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania E. B. oraz B. P. i D. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. (nr [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom: A. H. i P.H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, wewnętrzną linią zasilania energetycznego przy ul. B. we W. (działki nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb J.) Wojewoda D. umorzył postępowanie odwoławcze. Na uzasadnienie organ wskazał, że opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom: A.H.i P.H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, wewnętrzną linią zasilania energetycznego przy ul. B.we W. (działki nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb J.). Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania, w terminie przewidzianym dla innych stron postępowania, wnieśli E.B. (pismo z dnia 12 lipca 2017 r.) oraz B. P. i D.P. (pismo z dnia 17 lipca 2017 r.). Osobom odwołującym się decyzja organu pierwszej instancji nie była doręczana. W obu odwołaniach wskazano na to, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanego do wybudowania w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego. Wyrażono obawę, że skoro komin budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie usytuowany na wysokości pięter budynku wielorodzinnego, to dym wydobywający się z komina stanowił będzie realne zagrożenie dla zdrowia i powodował znaczne uciążliwości związane z przedostawaniem się zapachu i brudu do mieszkań. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody D. z dnia 14 września 2017 r. skierowane do osób odwołujących się, a zawierające wezwanie do udokumentowania posiadania indywidualnego interesu prawnego w sprawie, E. B.wyjaśniła, że jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego nr [...]położonego w budynku przy ul. A, V.[...] we W. Wskazała, że komin budynku jednorodzinnego będzie zlokalizowany bezpośrednio pod oknami i balkonami budynku, w którym zamieszkuje, a dym pochodzący z przedmiotowego budynku będzie dostawał się na jej okna i balkon. Powołała się na przepis § 19 ust. 1 pkt 3 (mylnie przywołano pkt 4) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.), według którego, sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych powinien zapewniać bezpieczeństwo oraz ochronę interesów użytkowników innych lokali, do których przylegają te przewody i kanały. Według odwołującej się, jej interes prawny wynika także z przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności z art. 144 tego aktu prawnego, według którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten zakazuje tzw. immisji pośrednich na cudzą nieruchomość, jeżeli zakłócają one korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Do immisji zaliczono dym pochodzący z planowanej inwestycji. Zwrócono ponadto uwagę, że budowa budynku może spowodować spadek wartości lokalu mieszkalnego, a ponadto, że możliwe osuszenie terenu związane z budową może spowodować zapadanie się budynków wspólnoty mieszkaniowej. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści łub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W świetle przedstawionej definicji strony i obszaru oddziaływania obiektu, o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego można mówić wówczas, gdy na podstawie obowiązujących przepisów, a w szczególności ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) możliwe jest ustalenie naruszenia konkretnego przepisu prawnego. Dokonana ocena w tym względzie, powinna uwzględniać uwarunkowania faktyczne i prawne, które wynikają każdorazowo z konkretnego zamierzenia budowlanego. Uwarunkowania faktyczne wynikać będą przede wszystkim z projektu zagospodarowania terenu i dotyczą w szczególności wzajemnego usytuowania działek budowlanych, budynków (istniejących i projektowanych) ze wskazaniem ich charakterystycznych parametrów i obrazujących występowanie między nimi poszczególnych typów oddziaływań. Uwarunkowania prawne natomiast, powinny zawierać odesłanie do właściwych norm prawnych z ich przytoczeniem, oraz analizą czy zamierzenie budowlane nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustała się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 Kodeksu postępowania i administracyjnego ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 246/16. Legalis nr 1554077). W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, że obszar oddziaływania projektowanego budynku obejmuje m.in. nieruchomość sąsiednią, będącą we współwłasności osób (właścicieli lokali) tworzących wspólnotę mieszkaniową. Według księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. – K., nieruchomość ta składa się z działek gruntu nr [...], [...] (ul. A. V.[...], [...]) i [...] (ul. A. V.[...], [...]) i ma powierzchnię 2,4592 ha. Organ pierwszej instancji wydaną decyzję doręczył na adres zarządcy wspólnoty mieszkaniowej: Spółki [...] Zarządca Nieruchomości Sp.j. (W., ul. L.[...]). W kwestii reprezentacji członków wspólnoty mieszkaniowej, którym przysługują udziały w nieruchomości wspólnej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892, z późn. zm.). W myśl bowiem art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Analizując przepisy ustawy o własności lokali, należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W przypadku nieokreślenia w powyższy sposób zarządu nieruchomością wspólną, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W sytuacji zatem, gdy stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, wykluczona jest co do zasady legitymacja właścicieli lokali do brania udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 września 2008 r., II SA/G1 238/08, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06 (LEX nr 319169). Poszczególni właściciele lokali mogą jednak zostać uznani za strony postępowania wówczas, gdy wykażą posiadanie indywidualnego interesu prawnego, który nie jest tożsamy z interesem Wspólnoty Mieszkaniowej. Rozpatrzenie sprawy wymaga rozważenia, czy wymienione na wstępie osoby wnoszące odwołanie, posiadają status strony w związku z posiadanym prawem własności do lokali mieszkalnych. Potencjalne, niekorzystne oddziaływanie planowanej inwestycji na lokal mieszkalny, mogłoby bowiem powodować, że posiadałyby one własny (odrębny od wspólnoty), indywidualny interes prawny. W konsekwencji byłyby także stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1648/06, niepubl.) wskazano, że samodzielne występowanie członka wspólnoty jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest możliwe tylko wówczas, kiedy istnieje przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością. Rozpatrując ponownie sprawę, tutejszy organ podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Nie daje się bowiem stwierdzić istnienia, po stronie któregokolwiek z właścicieli lokali w budynkach położonych na nieruchomości sąsiedniej, istnienia własnego interesu prawnego. Ochrona praw współwłaścicieli nieruchomości tworzących wspólnotę mieszkaniową w zakresie podnoszonym w odwołaniach, a więc w kwestiach dotyczących zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza nie jest sprawą indywidualną poszczególnych właścicieli lokali, lecz wszystkich współwłaścicieli. Przepisy odnoszące się do tej kwestii zamieszczone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 85 i nast.) mają charakter norm ogólnych i nie określają warunków, jakie należy zachować w odniesieniu do lokali mieszkalnych. Podobnie rzecz się ma z posadowieniem budynku i wpływu tego budynku na budynek sąsiedni, stanowiący nieruchomość wspólną właścicieli lokali w budynkach sąsiednich. Interes prawny współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości nie wynika również z przywołanego przez E. B.przepisu § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Przepis ten nakazuje bowiem użytkować przewody i kanały dymowe, spalinowe oraz wentylacyjne w taki sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo oraz ochronę interesów użytkowników innych lokali, do których przylegają te przewody i kanały. Określa on zatem relacje między użytkownikami lokali, w obrębie tego samego budynku. Źródła interesu prawnego nie można też upatrywać w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony własności, przede wszystkim z tego względu, że korzystanie z prawnie dopuszczonych rozwiązań w zakresie wyboru źródła ogrzewania budynku nie wpływa na możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy działki sąsiedniej. Wskazać w tym miejscu należy, że w projekcie budowlanym przewidziano, że źródłem ciepła dla budynku będzie kocioł grzewczy na gaz, który będzie również zasilał zasobnik ciepłej wody użytkowej. To rozwiązanie minimalizuje zatem niekorzystne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie pod kątem wprowadzania na ich teren immisji pośrednich. Ewentualny spadek wartości lokalu w budynku na nieruchomości sąsiedniej nie jest kryterium prawnym, według którego oceniana jest możliwość wydania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta również nie może być brana pod uwagę jako źródło interesu prawnego właściciela lokalu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zmniejszenie wartości nieruchomości sąsiednich i komfort życia mieszkańców, świadczą o interesie faktycznym. Nie są to okoliczności, z których można wywodzić interes prawny, wymagany do uzyskania statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 1367/10, Legalis nr 497221)

Mając na względzie przedstawioną argumentację, należało uznać, że właściciele lokali mieszkalnych w budynku położonym we W.przy ul. A.V.[...], nie posiadają własnego - odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej - prawnie chronionego interesu prawnego, który dawałby im podstawy do uznania za strony postępowania o pozwolenie na budowę dla opisanego na wstępie zamierzenia budowlanego.

Na ostateczną decyzję skargę do sądu E. B., reprezentowana przez radcę prawnego Ł. G. Powołując się na przepis art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z2017 r. poz. 1369 z późn.zm.), dalej również jako "p.p.s.a." strona zaskarżyła w całości decyzję Wojewody D., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r., doręczoną skarżącej w dniu 2 listopada 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn.zm.), dalej jako k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj.: pominięcie dowodu w postaci: wiadomości e-mail z dnia 11 lipca 2017 r. i wiadomości e- mail z dnia 12 lipca 2017 r., z których wynika, że [...] Zarządca Nieruchomości D. sp. j. po konsultacji z Zarządem Wspólnoty "[...]" we W.stwierdził, że skarżąca może samodzielnie wnieść odwołanie od Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r., co uzasadnia twierdzenie, że Wspólnota "[...]" we W.odmówiła skarżącej wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.; pominięcie okoliczności, że zamierzenie budowlane objęte decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jedynie dwóch budynków wielorodzinnych we Wspólnocie "[...]" we W., tj. budynków C1 i C2, co uzasadnia twierdzenie, że właściciele i współwłaściciele nieruchomości lokalowych zlokalizowanych w budynkach C1 i C2 posiadają swój zindywidualizowany interes prawny w postępowaniu dotyczącym spornego pozwolenia na budowę; przyjęcie, że zamierzenie budowlane objęte decyzją Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r. będzie oddziaływało jedynie na nieruchomość będącą we współwłasności osób tworzących Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" we W., podczas gdy to zamierzenie budowlane będzie oddziaływało także na nieruchomości lokalowe zlokalizowane w budynkach wielorodzinnych C1 i C2 opisanych powyżej; pominięcie okoliczności, że rozwiązanie projektowe przyjmujące, iż źródłem ciepła dla planowanego budynku, będzie kocioł grzewczy na gaz jedynie minimalizuje a nie wyłącza niekorzystne oddziaływanie zamierzenia budowlanego objętego decyzją Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r. na nieruchomości sąsiednie; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez nie rzyznanie skarżącej E. B.przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę objętego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca E.B.posiada indywidualny interes prawny odrębny od interesu prawnego Wspólnoty "[...]" we W. do występowania w tej sprawie; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn.zm.), dalej również jako "p.b." poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w świetle definicji strony i obszaru oddziaływania zawartych w tych przepisach o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego można mówić wówczas, gdy na podstawie obowiązujących przepisów możliwe jest ustalenie naruszenia konkretnego przepisu prawnego, podczas gdy przepisy art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że przy kwalifikowaniu danego podmiotu, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje; a w konsekwencji. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy rozpoznawanej przez Organ II instancji wynika, że skarżąca E.B.jest stroną tego postępowania; co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem doprowadziło do umorzenia tego postępowania zamiast do merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącą E.B.od decyzji Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r.

W związku z tym, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. strona skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody D. nr [...]z dnia [...] r. [...]; zasądzenie od Wojewody D.na rzecz skarżącej E.B. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na uzasadnienie skarga podnosi, że decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., udzielono A. H. i P.H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, wewnętrzną linią zasilania energetycznego przy ul. B.we W. (dz. nr [...], [...], AM-[....], obr. J.). W dniu 11 lipca 2017 r. skarżąca E.B. złożyła wniosek do organu I instancji o uznanie jej za stronę w tym postępowaniu. W dniu 12 lipca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Ponadto odwołanie od Decyzji z dnia [...]r. złożyli również B. i D.P. W piśmie z dnia 28 września 2017 r., na wezwanie organu II instancji z dnia 14 września 2017 r., skarżąca wskazała na swój indywidualny interes prawny do występowania w sprawie objętej Decyzją z dnia [...] r., na potwierdzenie czego przedłożyła liczne pisemne dowody. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. [....], umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] r. W ocenie Organu II instancji właściciele lokali mieszkalnych w budynku położonym we W.przy ul. A V. [...] nie posiadają własnego - odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej - prawnie chronionego interesu prawnego, który dawałby im podstawy do uznania za stronę postępowania o pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego opisanego w Decyzji z dnia [...] r. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] r. nie może się ostać.

Skarżąca jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. V.[...], dalej również jako "[...]". Jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. V.[...], [...] W., dalej również jako "[...]". [...] obejmuje 6 budynków wielorodzinnych: A1, A2, B1, B2, C1, C2. Zamierzenie budowlane objęte decyzją z dnia [...]r. jest zlokalizowane w sąsiedztwie budynku C1 i C2. Lokal [...], którego współwłaścicielką jest skarżąca znajduje się w budynku wielorodzinnym C2. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącej Organ II instancji naruszył przepisy art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., albowiem nie rozważył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe uchybienie doprowadziło zaś do naruszenia przez Organ II instancji przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na mocy art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, że stroną postępowania w przedmiocie wydania spornego pozwolenia na budowę jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Zdaniem skarżącej powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08: "Nie jest bowiem słuszne stanowisko zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji zakresu prawa administracyjnego. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska, wedle którego z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy z zasady i całkowicie wykluczyć właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08, SIP Lex nr 561989). Powyższe stanowisko jest także prezentowane w późniejszym rzecznictwie. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 511/14 przyjęto: "W pewnych wypadkach osoba legitymująca się odrębnym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może posiadać przymiot strony, np. wówczas, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie chronionych przepisami prawa materialnego warunków korzystania z tego lokalu lub mogłaby spowodować naruszenie substancji tego lokalu." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 511/14, SIP Lex nr 1990843). Podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca zwróciła się do [...] Zarządca Nieruchomości-D. sp. j. z prośbą o złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] r. [...] Zarządca Nieruchomości D.sp. j. odpowiedział jedynie: "Skonsultowałem temat z Zarządem Wspólnoty i stwierdzono, że jeśli uznaje Pani, że decyzja narusza Pani interesy to może Pani samodzielnie złożyć odpowiednie odwołanie." Skarżąca podnosi, że w jej ocenie istotnym jest fakt, iż decyzja z dnia [...] r. została podana do wiadomości członków [...] w okresie wakacyjnym jedynie poprzez rozwieszenie na drzwiach wejściowych do klatek schodowych informacji o wydaniu przedmiotowej decyzji i możliwości otrzymania jej za pośrednictwem poczty elektronicznej. Podnieść należy, że Organ II instancji nie wziął pod uwagę, przy ocenie, czy skarżącej przysługuje indywidualny interes prawny, okoliczności, iż [...]Zarządca Nieruchomości D. sp. j. wprost odmówił wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, by organ II instancji odniósł się do dowodów w postaci wiadomości e- mail z dnia 11 lipca 2017 r. oraz wiadomości e-mail z dnia 12 lipca 2017 r. załączonych do pisma skarżącej z dnia 28 września 2017 r. W ocenie skarżącej sytuacja, w której wspólnota mieszkaniowa odmawia złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś strony organ administracyjny odmawia członkowi tej wspólnoty mieszkaniowej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania takiej decyzji, prowadzi do ograniczenia możliwości obrony interesów tego członka wspólnoty. Wskazać zaś należy, że zgodnie z przepisami art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 z późn.zm.) własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Powyższe twierdzenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest tym bardziej uzasadnione, że skarżąca w ogóle nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie wypowiedział się w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2017 r. o umożliwienie jej wglądu do akt sprawy. Na marginesie skarżąca zwraca uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że decyzję z dnia [...] r. doręczono na adres zarządcy wspólnoty mieszkaniowej: spółki [...] Zarządca Nieruchomości sp. j. Ponadto Organ II instancji przywołał treść przepisu art. 18 ust. 1 ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 z późn.zm.). Skarżąca wskazuje, że we wspólnocie [...] nie ustanowiono zarządcy w trybie art. 18 ust. 1 ustawy przywołanej w zdaniu poprzednim. We wspólnocie [...] powołano bowiem zarząd ustawowy w trybie art. 20 ust. 1 ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 z późn.zm.). Znamiennym jest, że z treści wiadomości e-mail z dnia 12 lipca 2017 r. wynika, że [...] Zarządca Nieruchomości D. sp. j. konsultował kwestię wniesienia odwoła od Decyzji z dnia [...] r. z Zarządem WM [...]. Skarżąca posiada indywidualny interes prawny odrębny od interesu wspólnoty [...] do występowania w sprawie w przedmiocie spornego pozwolenia na budowę. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartym w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 739/12: "Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a zatem osoby te powinny mieć przymiot stron postępowania." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 739/12, SIP LEX nr 1355460). Pełnomocnik skarżącej podkreśla, że skarżąca w swoim odwołaniu z dnia 12 lipca 2017 r., jak również piśmie z dnia 28 września 2017 r. wykazała swój interes prawny i szeroko uzasadniła swoje stanowisko w zakresie zamierzenia budowlanego objętego Decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że ochrona praw właścicieli nieruchomości tworzących wspólnotę mieszkaniową w kwestiach dotyczących zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza nie jest sprawą indywidualną poszczególnych właścicieli lokali, lecz wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca podnosi, że w doktrynie i orzecznictwie potwierdzono, iż przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 z późn.zm.) należą również do przepisów odrębnych, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 20 p.b. W piśmiennictwie zauważa się: "Nie ulega wątpliwości, że także ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki, lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (wyr. WSA w Warszawie z 3.3.2005 r.: IV SA 5091/03, IV SA 5093/03, IV SA 5094/03, Legalis). Zatem przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji legalnej pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 PrBud), będą także przepisy PrOchrŚrod." (zob. Komentarz do art. 28 p.b. [w:] Prawo budowlane. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, Jerzy Siegień, SIP Legalis). Mając powyższe na uwadze skarga podnosi, że zamierzenie budowlane objęte decyzją z dnia [...] r. jest zlokalizowane w sąsiedztwie budynków C1 i C2. Budynki C1 i C2 "odgradzają" pozostałe budynki [...], tj. budynki A1, A2, B1 i B2 od tego zamierzenia budowlanego. W pełni uzasadnionym jest zatem twierdzenie, że ewentualne zanieczyszczenia pochodzące z zamierzenia budowlanego będą przenikały na nieruchomości znajdujące się w budynkach C1 i C2. W związku z tym nie jest tak, że kwestie dotyczące zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza w zakresie przywoływanym przez skarżącą nie są sprawą indywidualną poszczególnych właścicieli lokali. Interes prawny posiadają bowiem wyłącznie właściciele i współwłaściciele nieruchomości lokalowych zlokalizowanych w budynkach C1 i C2 a nie wszyscy członkowie [...]. Powyższe twierdzenie jest w pełni uzasadnione także w odniesieniu do kwestii posadowienia zamierzenia budowlanego objętego decyzją z dnia [...] r. W piśmie z dnia 28 września 2017 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że to zamierzenie budowlane oraz budynki C1 i C2 położone są na ternie podmokłym i występują tam cieki wodne. Mając powyższe na uwadze, przy tak bliskiej odległości od budynków C1 i C2, gdzie znajdują się także garaże podziemne, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że wkopywanie się i osuszanie terenu może doprowadzić do ruchów i zapadania się ciężkich budynków C1 i C2. Podkreślenia wymaga fakt, że Organ II instancji w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii. W pełni uzasadnionym wydaje się zatem konieczność zbadania przez organ I i II instancji możliwości posadowienia planowanego budynku jednorodzinnego, w tak bliskiej odległości od budynków C1 i C2. Powyższe dotyczy także ewentualnych kolejnych inwestycji. Skarżąca wskazała już w piśmie z dnia 28 września 2017 r., że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] r. najprawdopodobniej jest jedną z kilku, które w przyszłości mogą być zlokalizowane w sąsiedztwie budynku C1 i C2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, jakoby źródła interesu prawnego nie można upatrywać w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony własności. W ocenie organu II instancji korzystanie z prawnie dopuszczonych rozwiązań w zakresie wyboru źródła ogrzewania budynku rzekomo nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. Należy podnieść, że w orzecznictwie potwierdzono, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą również przepisy prawa cywilnego, gwarantujące właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z tej nieruchomości i zakazujące naruszania jego własności. Powyższe należy odnieść w szczególności do przepisu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn.zm.), dalej również jako "k.c." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 49/17, SIPLex nr 2291902). Na gruncie regulacji prawa administracyjnego w orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że nawet zaprojektowanie obiektu budowlanego zgodnie z wymogami prawa administracyjnego nie wyłącza przyznania właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z tym zamierzeniem inwestycyjnym interesu prawnego i występowania, jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1790/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął: "Zaprojektowanie obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi odnoszącym się do sytuowania budynku na działce (odległości, nasłonecznienia) oraz wymagań przeciwpożarowych nie oznacza jeszcze, że podmiot mający tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiada interesu prawnego i stąd nie może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. (...). Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje bowiem szereg zagadnień i nie może sprowadzać się tylko oceny zachowania warunków technicznych. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora (istniejące i projektowane), podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1790/15, SIP Lex nr 2328885). W związku z powyższym nawet jeżeli to zamierzenie budowlane przewiduje prawnie dopuszczalne rozwiązania w zakresie wyboru źródła ogrzewania budynku, to nie wyłącza to uprawnienia skarżącej do występowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na to zamierzenie budowlane. Jedynie na marginesie skarga wskazuje, że także na gruncie prawa cywilnego okoliczność, że konkretny obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami prawa administracyjnego nie wyłącza możliwości zastosowania przepisu art. 144 k.c. W doktrynie prawa na tle przepisu art. 144 k.c. przyjmuje się, że: "działania powodujące immisje pośrednie zgodne z przepisami prawa administracyjnego (normami zanieczyszczeń, hałasów i innymi) nadal będą mogły zostać ocenione jako przekraczające przeciętną miarę (...) Nie inaczej jest w odniesieniu do obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie w zakresie faktu ich istnienia. Obiekty takie mogą być źródłem bezprawnych immisji pośrednich w rozumieniu art. 144 KC poprzez np. odbijanie lub zasłanianie światła ze względu na zastosowany materiał dla wykonania elewacji, emitowanie dymu, blokowanie fal elektromagnetycznych itd." (zob. G. Matusik, Komentarz do art. 144 k.c. [w:] Kodeks cywilny. Komentarz red. dr hab. Konrad Osajda, SIP Legalis). Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał: "W świetle przedstawionej definicji strony i obszaru oddziaływania obiektu o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego można mówić wówczas, gdy na podstawie obowiązujących przepisów, a w szczególności ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) możliwe jest ustalenie naruszenia konkretnego przepisu". Zdaniem pełnomocnika skarżącej z zaprezentowaną wykładnią przepisu art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie sposób się zgodzić. Podnieść należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż proces ustalania stron w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę charakteryzuje się elementem potencjalności. Istotnym jest wykazanie nie tyle naruszenia interesu prawnego, co występowanie samej możliwości wywołania przez zamierzenie inwestycyjne niekorzystnego oddziaływania na otoczenie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 wskazano: "Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, SIP Lex nr 2106702). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 365/17 stwierdził zaś: "W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 365/17, SIP Lex nr 2345283). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, że w projekcie budowlanym zamierzenia budowlanego objętego Decyzją z dnia [...] r. przewidziano, iż źródłem ciepła dla budynku będzie kocioł grzewczy na gaz, który będzie zasilał także zasobnik ciepłej wody użytkowej. W ocenie organu II instancji powyższe rozwiązanie minimalizuje niekorzystne oddziaływanie na nieruchomości sąsiedniej pod kątem wprowadzania na ich teren immisji pośrednich. Skarżąca podnosi, że z ustaleń organu II instancji jasno wynika, iż przedstawione rozwiązanie jedynie minimalizuje a nie wyłącza niekorzystne oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na otoczenie, w tym lokal [...]. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnionym jest twierdzenie, że prawa skarżącej E. B., jako współwłaścicielki Lokalu [...] mogą zostać naruszone rozwiązaniami projektowymi zamierzenia budowlanego, którego dotyczy decyzja z dnia [...] r. Ponadto, jeżeli organ II instancji w ogóle rozważał możliwość niekorzystnego oddziaływania opisanego rozwiązania projektowego na nieruchomości sąsiednie, to okoliczność ta potwierdza, że zamierzenie budowlane objęte decyzją z dnia [...]r. potencjalnie może oddziaływać niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie, w tym lokal [...] i skarżąca winna być stroną postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśla, że w piśmie z dnia 28 września 2017 r. wyraźnie wskazała, że komin projektowanego budynku jednorodzinnego będzie umiejscowiony w bezpośredniej bliskości lokalu [...]. W związku z powyższym nawet okoliczność, że projekt zamierzenia przewiduje, iż źródłem ciepła dla budynku będzie kocioł grzewczy na gaz nie wyłącza możliwości szkodliwego oddziaływania na nieruchomość lokalową, której współwłaścicielką jest skarżąca. Lokal [...] znajduje się bowiem w obszarze odziaływania spornego zamierzenia budowlanego i skarżąca ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Jedynie z daleko posuniętej ostrożności procesowej należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, SIP Lex nr 668544). Reasumując dotychczasowe rozważania skarżąca podnosi, że mając na uwadze indywidualne cechy projektowanego obiektu objętego decyzją z dnia [...] r., jak również sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę, na której ma być posadowiony ten obiekt budowlany, skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tego obiektu. W związku z powyższym całkowicie bezzasadnym i przedwczesnym było umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy organ II instancji naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ II instancji winien merytorycznie rozpoznać odwołanie od decyzji z dnia [...] r. złożone przez skarżącą. Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w całości na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. W ocenie skarżącej organ II instancji naruszył bowiem przepisy postępowania w postaci przepisów: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W ocenie skarżącej gdyby organ II instancji nie dopuścił się naruszenia wymienionych wyżej przepisów, to trafnie przyznałby skarżącej przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie spornego pozwolenia na budowę i merytorycznie rozpoznał odwołanie skarżącej od Decyzji z dnia [...] r. Tymczasem Organ II instancji, na skutek naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, błędnie przyjął, że skarżąca nie ma legitymacji do występowania w sprawie o udzielenie spornego pozwolenia na budowę i przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy admini-stracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z pra-wem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszym postępowaniu, rzeczą sądu było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów oraz ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie organu drugiej instancji, którym organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wobec uznania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z tym, że przymiot ten przysługuje jedynie wspólnocie mieszkaniowej.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest co najmniej przedwczesna i nie poprzedzona wszechstronnym rozważeniem materiału sprawy w zakresie czy inne podmioty (skarżąca) mają w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę A. H. i P.H. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, wewnętrzną linią zasilania energetycznego przy ul. B. we W. przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na wstępie można wskazać, że niewątpliwie niezasadne są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organ odwoławczy naruszył art. 28 kpa, nie przyznając skarżącej przymiotu strony, bowiem tego przepisu organ w postępowaniu nie zastosował. Jest oczywiste i niewymagające szerszego uzasadnienia, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężając krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postepowaniu o pozwolenie na budowę, stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa, a w konsekwencji wyłącza jego stosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D.na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 935, dalej powoływana jako kpa) umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący, wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Rozpoznając odwołanie w pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalić winien dopuszczalność odwołania i to, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przytoczyć można wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. Rozstrzygając zagadnienie, czy zasadnie nie przyznano skarżącej przymiotu strony przypomnieć trzeba, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane –t. j. Dz.U. 2016.290, dalej: p. b. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2011 r. VII SA/Wa 2049/10). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 p.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r. II OSK 666/09). Wprowadzenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326). W odniesieniu do zarzutów, koncentrujących się na istnieniu interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego, należy wskazać, że o tyle zarzuty te zawierają usprawiedliwione podstawy, o ile organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich kluczowych kwestii. O tym bowiem, czy dany podmiot posiada legitymację, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, jak również uznanie go za stronę prze organ pierwszej instancji, lecz to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi istnieć norma prawna przyznająca określonemu podmiotowi w określonym stanie faktycznym uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę przy ustalaniu stron postępowania zastosowanie ma przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymienione osoby posiadają zatem przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z tym przepisem jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu, jak słusznie dostrzegł organ w zaskarżonej decyzji, ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane).Inaczej mówiąc, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na etapie organu drugiej instancji istotne pozostaje, że organ w swoich ustaleniach pominął podnoszoną argumentację dotyczącą z jednej strony części wspólnych nieruchomości, które mogą być reprezentowane w toku postępowania przez wspólnotę mieszkaniową (reżim ustawy o własności lokali) i tych nieruchomości, które stanowią odrębną własność. Organ nie rozważył dostatecznie (w znaczeniu prawnym) czy oprócz tego, że do nieruchomości budynkowej (jako całości) ma zastosowanie ustawa o własności lokali, nie mamy w sprawie do czynienia z indywidualnym, samoistnym interesem prawnym właściciela konkretnego lokalu. Wspólnota mieszkaniowa reprezentuje interesy właścicieli nieruchomości w zakresie części wspólnych, co nie ma znaczenia dla obiektywnie istniejącego interesu prawnego właściciela nieruchomości (tu lokalowej). Takie zaś okoliczności nie powinny być, o ile rzeczywiście dotyczą odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej składnika majątkowego właściciela lokalu mieszkalnego, przeszkodą do stwierdzenia istnienia interesu prawnego. W warunkach tej sprawy należy pamiętać, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" we W. obejmuje 6 budynków wielorodzinnych: A1, A2, B1, B2, C1, C2, przy czym inwestycja, której dotyczy kontrolowane postępowanie ma być umiejscowiona w sąsiedztwie budynku C1 i C2, czyli niewątpliwie przede wszystkim te budynki znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Dodać jeszcze trzeba, że lokal [...], którego współwłaścicielką jest skarżąca jest posadowiony w budynku wielorodzinnym C2, a okna mieszkania skarżącej "wychodzą" na nieruchomość podlegającą zainwestowaniu. W tej sprawie trzeba powiedzieć, że skoro budynki wspólnoty pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, to niewątpliwie w tym obszarze mieści się także lokal skarżącej. W konsekwencji rzeczą organu będzie udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy jeśli lokal właściciela pozostaje w sferze oddziaływania nowej inwestycji, to posiada on indywidualny interes prawny w tym postępowaniu, czy też wystarczy taki przymiot pozostawić tylko wspólnocie. Trzeba bowiem pamiętać, że przyznacie konkretnemu podmiotowi przymiotu strony ma doniosłe znaczenie dla prawidłowej ochrony jego interesów w postępowaniu administracyjnym (tu: dotyczącym pozwolenia na budowę, dotyczącego nieruchomości sąsiedniej). W tym kontekście trzeba dodać, że z akt sprawy wynika, iż projekt budowlany, wedle którego ma być realizowana inwestycja, przewiduje podwójną możliwość ogrzewania obiektu: po pierwsze poprzez kominek oraz przy pomocy kotła na gaz. Ta okoliczność uszła uwadze organu odwoławczego, który w swoim uzasadnieniu odniósł się jedynie do ogrzewania gazowego budynku, całkowicie pomijając kwestię czy i na ile ogrzewanie domu przy pomocy kominka na drewno ma lub może mieć wpływ na interes prawny skarżącej. Skarżąca na rozprawie oświadczyła, że działka zainwestowania jest poniżej poziomu terenu, na którym znajduje się budynek, w którym ma lokal, nadto wskazuje, że działka ta jest otoczona budynkami wyższymi. Akta dołączone do odpowiedzi na skargę nie dają odpowiedzi na te pytanie, czy takie ukształtowanie terenu zainwestowania i terenów sąsiednich może mieć wpływ na posiadanie przymiotu strony przez skarżącą np. w rozumieniu art. 144 kc, stanowiącego tzw. zakaz immisji, w świetle którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ nie rozważył zatem, czy usytuowanie nowego budynku z uwzględnieniem ukształtowania terenu (działki zainwestowania i działek sąsiednich) w połączeniu z wysokością zabudowy już istniejącej i projektowanej nie będzie prowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w jak najszerszym rozumieniu tego słowa.

Reasumując, za zasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na jego wynik.

W świetle dotychczasowych rozważań należy uznać, że skarga podlega uwzględnieniu, na zasadzie art. 145 § 1c ppsa, należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, w zw. z § 14 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 05.11.2015 r. poz. 1804; zm. Dz.U. z 12.10.2016 r. poz. 1667).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zastosowanie się do wytycznych sądu, zawartych wcześniej i wydanie orzeczenia w sprawie.