Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 507/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151 par. 2, art. 146 par. 2, art. 145 par. 1, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i I. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34. ust. 4, art. 36 i art. 82 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: Pr. bud.") i § 1 pkt. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. Nr 235 poz. 1539) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 27 września 2013 r. L. Sp. z o.o., zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] k.m. [...] obręb [...] w m. K. (kategoria obiektu IV ) zlokalizowanych na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: [...], [...], [...], [...] [...], [...] km [...] obręb [...] wg. załączonego projektu budowlanego.

Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmował działki oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami nr: [...], [...],[...], [...], [...], [...] km [...] obręb [...].

W związku z wnioskiem I. i A. P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz § 1 pkt. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. nr 235, poz. 1539), a także art. 28 ust. 2 Pr. bud. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca L.Sp. z o.o., ul. [...], [...]-[...] G., pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej nr [...], na działkę nr [...] k. m. [...], obręb [...] w m. K., zlokalizowanych na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] k. m. [...], obręb [...] wydana została z naruszeniem prawa, oraz odmówił uchylenia w/w decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 17 września 2014 r. wpłynął wniosek I. P. i A. P., jako właścicieli działki nr [...] k. m. [...], o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieprzyznanie wnioskodawcom statusu stron w toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wobec braku możliwości czynnego udziału w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji, a także art. 109 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie wnioskodawcom przedmiotowej decyzji, co stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Ponadto, powołując się na art. 152 k.p.a. wnieśli również o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu wniosku I. P. i A. P. o wstrzymanie wykonania decyzji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r.

Pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. I. P. i A. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji, a także zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wskazując, że ww. postanowienie Wojewody [...] obarczone jest wadą, o której mowa w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., a w konsekwencji narusza art. 8 oraz art. 6 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia było naruszenie ww. art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wstrzymania wykonania dotychczasowej decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.Sp. z o.o., ul. [...], [...]-[...] G., pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej nr [...], na działkę nr [...] k. m. [...] obręb [...], w miejscowości K.. W uzasadnieniu wskazał, że 16 lipca 2014 r. L. Sp. z o.o., ul. [...], [...]-[...] G. zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., o zakończeniu budowy dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej nr [...] w m. K., zrealizowanych na postawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., oraz, że zawiadomienie to zostało skutecznie przyjęte przez organ nadzoru budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że I. P. i A. P. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę, wobec czego należało odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. A. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, a pismem z dnia 28 kwietnia wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, a także przepisów prawa procesowego, tj. art. 11 i art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie GINB ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] mogą być skutecznie wywodzone z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a przepisem prawa materialnego dającym podstawę do powyższego stwierdzenia jest §123 ust. 2 pkt. 1 w/w rozporządzenia. Stosownie do przepisu na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy. W przekonaniu GINB oznaczało to, że: "wnioskodawcy zamierzając zrealizować na działce nr ew. [...] stację paliw mogą, zważywszy na odległość spornej inwestycji do zjazdu na działkę nr [...] (wynoszącą 110 m), nie uzyskać zgody na lokalizację zjazdu spełniającego wymagania określone w § 113 ust 3 i 4 w/w rozporządzenia oraz odpowiadającego wymaganiom zjazdu publicznego (§55 ust. 1 pkt. 3 w związku z §78 w/w rozporządzenia), a co za tym idzie mogą nie uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 35 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego) (...) To niewątpliwie stanowi ograniczenie zasady swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, utożsamianej z publicznym prawem podmiotowym wywodzonym z prawa własności, przesądzając tym samym o posiadanym przez wnioskodawców interesie prawnym". Tym samym za zasadny uznać należało, w ocenie GINB, zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczy bowiem sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a. i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu - art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Organ administracji ustala więc, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest fundamentalnym narzędziem do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes prawny winien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania stron o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

Przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] k. m. [...] obręb [...] w mieście K., przyznany został oprócz inwestora, właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowego obiektu (nieruchomości sąsiedzkich) tj. Gminie [...] - właścicielowi działki nr [...] k. m. [...], obręb [...] oraz Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] - zarządcy nieruchomości numer [...] i [...] k. m. [...], obręb [...] (działki stanowiące pas drogi krajowej nr [...]).

I.. P. i A. P. są właścicielami działki oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...]prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Przewidziany w dziale [...] ww. księgi wieczystej sposób korzystania z nieruchomości to: grunty orne, nieużytki. Działka ta, o powierzchni 0,3474 ha, nie jest zabudowana i graniczy od zachodu z działką oznaczoną numerem [...] k. m. [...] - stanowiącą drogę. Sporna inwestycja znajduje się w odległości około 5 m (jeden zjazd) i około 91 m (drugi zjazd) od narożnika działki wnioskodawców i nie pozbawia jej dostępu do drogi (działka nr [...] k. m. [...]), ale może, jak zostało to wskazane w decyzji organu II instancji w przyszłości powodować nieznaczne ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, a co za tym idzie, że nie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę Przepisy techniczno-budowlane nie muszą być naruszone, aby przyznać osobie, która znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, przymiot strony postępowania o pozwolenia na budowę. Samo bowiem badanie czy w sprawie zostały zachowane odległości wskazane w przepisach, zakłada, że dana inwestycja może potencjalnie oddziaływać na działkę wnioskodawców, a zatem dowodzi, iż znajduje się ona w obszarze jej oddziaływania.

Jak wyjaśnił organ, z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, iż nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia pozostaje niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W ocenie organu - zgodnie z art. 32 ust. 4 Pr. bud. pozwolenie na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] k. m. [...] obręb [...] zostało wydane inwestorowi, ponieważ przedłożony projekt budowlany był zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a także z załączonymi do niego decyzjami, uzgodnieniami i opiniami tj.: decyzją GDDKiA Oddział [...] z [...] sierpnia 2013 r. zezwalającą na lokalizację zjazdów; postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. na odstępstwo w zakresie zmniejszenia odległości między zjazdami sąsiadujących stacji paliw; decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy; decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Czyli zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, to właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem inwestor spełnił wszystkie wymagane prawem obowiązki to biorąc pod uwagę ww. przepis, nie można odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto, na co zwrócił uwagę organ, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 4 nie może nastąpić, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; zatem nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Pomimo nieuwzględnienia I. P. i A. P. za strony postępowania należałoby i tak zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wnioskowaną inwestycję. Ponadto, ww. postępowaniu prowadzonym przed organem, nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane stronom dowody i materiały, z którymi mogły zapoznać się przed wydaniem decyzji, po uprzednim zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a.

W dniu 12 listopada odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") od ww. decyzji Wojewody [...] wniosła I. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

GINB, decyzją z [...] grudnia 2015 r. W sprawie [...] po rozpatrzeniu odwołania I.P. i Pana A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że I. P. i A.P. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...]. Swój interes prawny w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia wnioskodawcy wywodzą z faktu bycia właścicielami działki nr ew. [...] (księga wieczystą nr [...]) graniczącej bezpośrednio z działkami nr ew. [...] oraz [...], na których zaprojektowano fragment spornej inwestycji (projekt zagospodarowania terenu).

Sporne zamierzenie inwestycyjne, jak wynika z dokumentacji projektowej, obejmuje budowę dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] (teren przyszłej stacji paliw). Odległość pomiędzy wschodnim narożnikiem działki nr ew. [...], a projektowanym zjazdami wynosi ok. 5 m do położonego bliżej zjazdu (zob. rys. nr 1 - Projekt zagospodarowania terenu). Zgodnie z § 123 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), na drodze klasy GP (do której zaliczona została droga krajowa nr [...]) odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy. Z uwagi na powyższe Pani I. P. i Panu A. P. przysługuje interes prawny w kwestionowaniu kontrolowanego pozwolenia na budowę.

L.Sp. z o.o., do wniosku o pozwolenie na budowę, dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...], [...] oraz [...], obr. [...]. Do ww. wniosku inwestor dołączył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z obiektami towarzyszącymi na działce o nr ew. [...], obr. [...] oraz zjazdów z drogi publicznej na działkach o nr ew. [...], [...], [...], obr. [...]. Zostały więc zachowane wymagania określone w przepisach art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w zakresie dostępu do drogi publicznej stanowi, że "obsługa komunikacyjna winna odbywać się poprzez dwa zjazdy z drogi nr [...] (dz. nr [...], [...], [...]), z których jeden powinien pełnić funkcję wjazdu na stację paliw, natomiast drugi - funkcję wyjazdu. Projektowane zjazdy publiczne należy wykonać zgodnie z warunkami zarządcy drogi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]". Zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...], "zakres opracowania obejmuje budowę dwóch zjazdów publicznych (wjazd i wyjazd) na drogę nr [...] w m. K." (zob. Projekt budowlany, cz. IV Branża drogowa, str. 60). Ponadto wskazać należy, że inwestor do dokumentacji projektowej dołączył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: Nr [...], zezwalająca na lokalizację 2-ch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (a. m. 6) w obrębie miejscowości K..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r.. Nr [...], znak: [...], wykazała, że przyjęte rozwiązania są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Odnosząc się do wskazanego wyżej § 123 ust. 2 pkt. 1rozporządzenia, zgodnie z którym na drodze klasy GP (do której zaliczona została droga krajowa nr [...]) odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy, wskazać należy, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], udzielił zgody na odstępstwo w zakresie zmniejszenia odległości między zjazdami sąsiadujących stacji paliw zlokalizowanych poza terenem zabudowanym przy drodze krajowej nr [...] w K..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., wskazać należało, że w ocenie GINB organ wojewódzki podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a uzasadnienie skarżonej decyzji odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09, dla rozstrzygnięcia kwestii wpływu zamierzenia inwestycyjnego na wykonywanie prawa własności przez osoby trzecie odwołać należy się do normy konstytucyjnej tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in., z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ponadto podkreślenia wymaga, iż ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób.

O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05). Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. II OSK 436/07). Skoro zatem planowana inwestycja nie narusza przepisów to wskazane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (zgodnie, z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań) należy wskazać, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast w myśl art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Tak więc - mając na uwadze spełnienie przez inwestora wymogów, od których ustawa Prawo budowlane uzależnia udzielenie pozwolenia na budowę - w analizowanym przypadku, wskazane naruszenie, tj. nieuwzględnienie jako stron postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją właścicieli działki o nr ew, [...], ma charakter czysto proceduralny i nie skutkuje materialno prawną wadliwością decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...].

Z decyzją tą nie zgodzili się I. P. i A. P., którzy pismem z dnia 4 lutego 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając ww. decyzji GINB naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt. 9) Prawa budowlanego, poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji, której projekt budowlany nie zabezpiecza interesów osób trzecich, właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wręcz ogranicza ich prawo własności w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości i dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej i naruszenie przepisów postępowania procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie - nieustalenie, niewyjaśnienie i nieuwzględnienie całokształtu stanu faktycznego a w konsekwencji nierozpoznanie całego materiału dowodowego, a zatem dokonaniu przez ten organ oceny sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu tylko o część materiału dowodowego, czyli wbrew regułom wynikającym z ustawy. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. "poprzez jego ponowne błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy z naruszeniem przepisów postępowania skarżący nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" oraz art.138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - organ II instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji nie uchylił jej, tylko mimo wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i przy niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, sam dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak sprawy: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że Wojewoda [...] nie dostrzegł, że dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji sporządzona została z naruszeniem wytycznych wskazanych w art. 5 Prawa budowlanego. Przyjęte rozwiązania komunikacyjne dla obsługi stacji paliw, w szczególności długi pas włączenia się do ruchu na DK [...], przy jednoczesnym braku rozwiązań projektowych umożliwiających współkorzystanie w przyszłości przez skarżącego z wybudowanych zjazdów publicznych do obsługi komunikacyjnej również jego nieruchomości w świetle wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 roku de facto odcinają nieruchomość skarżącego od możliwości dostępu do drogi publicznej, a późniejsze zapewnienie jego nieruchomości takiego dostępu będzie w znacznej mierze utrudnione i wymagać będzie ingerencji w wewnętrzny układ komunikacyjny stacji paliw. W niniejszej sprawie, zatwierdzone rozwiązania projektowe, w szczególności długi pas włączenia do ruchu, przebiegający przez cały front działki skarżących, i mały promień skrętu zjazdu publicznego służącego włączeniu się do ruchu, wobec treści §113 ust. 7 pkt. 5 w związku z § 78 ww. rozporządzenia blokują skarżącemu dostęp do drogi publicznej. Zatwierdzenie takiego projektu budowlanego dokonane zostało zatem z naruszeniem art. 5 Prawa budowlanego. Art. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnia każdego do korzystania z dróg publicznych, chyba że istnieje przepis ograniczający to uprawnienie. Odnosi się on zatem w równej mierze do użytkowników dróg, jak i do właścicieli nieruchomości ubiegających się o możliwość korzystania z drogi publicznej, przez zlokalizowanie zjazdu na tę drogę.

Wskazali na konieczność poszanowania prawa własności nieruchomości skarżących, którzy nie posiadają żadnej alternatywy dla dostępu do drogi publicznej, niż włączenie się pośrednie lub bezpośrednie do drogi krajowej numer [...]. Pozbawienie ich możliwość dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji odesłanie ich na ścieżkę cywilnoprawną w momencie wydania przedmiotowej decyzji niweczy de facto przeznaczenie ich działki pod zabudowę. Pozbawienie możliwości zabudowy ingeruje wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 pkt. 3 Konstytucji RP, który pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem

Poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pozbawiającego skarżących możliwości dostępu do publicznej, organ administracyjny dopuścił się naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji pozbawił skarżących prawa do zabudowy, a więc naruszył art. 4 Prawa budowlanego, wyższe stanowi naruszenie prawa własności w wymiarze większym niż dopuszcza Konstytucja.

Wobec podniesionego zarzutu pozbawienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej organy administracyjne powinny dokonać analizy czy w konkretnej lokalizacji przedmiotowej nieruchomości jest możliwość wyznaczenia innego dojazdu z nieruchomości do drogi publicznej, z zachowaniem zasad ekonomiki i współżycia społecznego. Nie dokonano tego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego we wznowionym postępowaniu konieczne było przeprowadzenie analizy materiału dowodowego także w zakresie treści dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ ograniczył się jedynie do weryfikacji zgromadzonych w sprawie materiałów pod kątem wymogów formalnych wynikających z Prawa budowlanego.

Jako błędne należało – w ocenie skarżących - uznać stanowisko Wojewody [...], podzielone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w razie uchylenia przedmiotowej decyzji możliwe jest wyłącznie wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rezultacie, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. jest nieuprawnione.

Organy administracyjne nie rozważyły podnoszonych przez skarżących kwestii związanych z ochroną ich interesów. Analizę z której wynikało, że w niniejszej sprawie zapaść może wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej organy administracyjne ograniczyły do badania wniosku o pozwolenie na budowę i załączonych do niego dokumentów. Jednak w obliczu podnoszonych zarzutów dotyczących ochrony interesów skarżących, skonkretyzowanych przez skarżących jako pozbawienie możliwości dostępu do drogi publicznej, analiza ta powinna być bardziej szczegółowa. Zarówno organ I jak i II instancji, precyzując w swojej decyzji liczne i szczegółowe warunki, jakie muszą być spełnione przez inwestora, aby mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w ogóle nie odniósł się do potrzeby ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich W konsekwencji nie wskazano argumentów, z których by wynikało, że interesy skarżących nie zostaną naruszone. Organ odwoławczy pomimo konkretnych zarzutów w tym zakresie, zawartych w odwołaniu, nie poddał ich jakiejkolwiek merytorycznej ocenie, ograniczając się do powtórzenia okoliczności oczywistych, niekwestionowanych, takich jak możliwość w świetle zgromadzonych dokumentów realizacji zjazdów publicznych na tym terenie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionują dopuszczalności realizacji zjazdów publicznych w sąsiedztwie swojej nieruchomości jednak zarzut naruszenia ich interesu przez to, że zaprojektowane i zatwierdzone rozwiązanie projektowe blokują możliwość dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, co w rezultacie blokuje możliwość zabudowy nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB i poprzedzająca ja decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem, natomiast skarga I. P. i A. P. nie jest zasadna.

Na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że istota rozpoznawanej sprawy polegała na konieczności ustalenia, czy organa obu instancji (GINB i Wojewoda [...]) prawidłowo – po wznowieniu postepowania - oceniły stan faktyczny i prawny sprawy, jako nieprzemawiający za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej [...], a co za tym idzie, czy uzasadnionym było podjęcie w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez organ I instancji decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją GINB.

Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak [...], przyczyną jej wydania było uznanie - po przeprowadzeniu postepowania z wniosku 17 września 2014 r. I. P. i A. P., jako właścicieli działki nr [...] k. m. 6, o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ww. Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] – że pp. P. powinni być uznani za stronę postepowania, zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L.sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej [...]. Jak ponadto uznał GINB, przysługuje im interes prawny w kwestionowaniu kontrolowanego pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że podstawą wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dwóch zjazdów publicznych, był art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przesądzonym jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1998 r., I SA 2189/97, LEX nr 45705).

W toku postępowania wznowieniowego, organ I instancji mógł ocenić zarzuty skarżących jedynie w taki zakresie, w jakim zostały one przedstawione; w zakresie nieprzyznania im statusu strony i przesłanek wznowieniowych, gdyż do dnia 23 listopada 2015 r., tj. do daty wskazanej na odwołaniu skarżących do GINB od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nie wskazywali oni na inne okoliczności, istotne dla treści kwestionowanego pozwolenia na budowę. Wprost wynika to z treści wniosku o wznowienie postępowania - tak I. P. z dnia 12 września 2014., jak i A. P. z 18 sierpnia 2014 r., pisma A. P. z dnia 26 października 2014 r. do Wojewody [...], wniosku I. P. o wznowienie postepowania z 15 grudnia 2014 r. i z tej samej daty wniosku o wznowienie postępowania A. P., zażalenia A. P. i I. P. z dnia 14 kwietnia 2015 r.

W zasadzie, dopiero w odwołaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę, A. P. po raz pierwszy wskazał, że realizacja zjazdów publicznych spowoduje utrudnienia w korzystaniu przez I. P. i niego samego z ich nieruchomości. A. P. wskazywał w ww. odwołaniu możliwość immisji, wskazując na § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...), przywołując m.in. szkodliwe promieniowanie, oddziaływanie pół elektromagnetycznych, hałas i drgania, zanieczyszczenie powietrza, gruntu i wody oraz powodzie, osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne, szkody górnicze.

W odwołaniu z dnia 23 listopada 2015 r. od decyzji Wojewody [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją GINB, A. P. nie wskazywał w zarzutach odwołania na konkretne okoliczności, mogące przemawiać za tym, że w wyniku postępowania odwoławczego mogłaby zapaść decyzja odmienna od pierwotnego pozwolenia na budowę. W p. I uzasadnienia odwołania wskazał jednakże na utrudnienie dostępu do drogi publicznej z terenu jego nieruchomości (m.in. z uwagi na długi pas włączania się do ruchu ze stacji paliw), konieczność zapewnienia osobom trzecim możliwości korzystania z tych zjazdów ze stacji paliw, na które udzielono pozwolenia budowlanego, w pkt. IV uzasadnienia podniósł, że "Wojewoda [...] w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżących w całym toku postepowania ograniczeń w ich prawach podmiotowych, polegających na wynikającym z przepisów technicznych, ograniczeniu możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki i jej dostępu do drogi publicznej – drogi krajowej numer [...]".

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, tym niemniej wskazać należy, że jedynym zarzutem, podnoszonym przez skarżących, a odnoszącym się do pozwolenia na budowę inwestycji oddziałującej na nieruchomość stanowiącą własność skarżących, jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji, której projekt budowlany nie zabezpiecza interesów osób trzecich, właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wręcz ogranicza ich prawo własności w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości i dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej. Jak wynika z uzasadnienia skargi, przyjęte rozwiązania techniczne "de facto odcinają nieruchomość skarżącego od możliwości dostępu do drogi publicznej, a późniejsze zapewnienie jego nieruchomości takiego dostępu będzie w znacznej mierze utrudnione". W ocenie skarżących, zatwierdzenie projektu budowlanego doprowadziło więc do uniemożliwienia im dostępu do drogi publicznej, a – co wyraźnie podkreślają skarżący – innego dostępu nie mają.

W związku z tak wskazanym przez skarżących naruszeniem prawa, które – w ocenie E. P. i A. P. – powinno przesadzać o konieczności uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyjaśnia, co następuje.

Jak wynika z załączonej do akt administracyjnych mapy, będącej kopią mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa [...], nieruchomość oznaczona nr ewid. [...], stanowiąca własność E. i A. P., posiada niezakłócony dostęp do drogi publicznej, stanowiącej działkę nr ewid. [...] i drogi publicznej, stanowiącej działkę nr ewid.[...]. Obie te działki w wypisie z rejestru gruntów oznaczone są, jako droga. Działka nr [...], granicząca z nieruchomością nr [...], umożliwia dojazd od strony zachodniej nieruchomości pp. P. do drogi krajowej DK [...]. Ta droga publiczna znajduje się po przeciwnej stronie działki pp. P., niż stacja paliw L.. Analogiczny stan prawny i faktyczny wynika z mapy Starosty [...], Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej z dnia 29 września 2013 r. i mapy poglądowej Pracowni Projektowej P."Budowa dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]".

Nie jest więc zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, wynikającym m.in. z dokumentów kartograficznych i geodezyjnych zasobów Starostwa [...], twierdzenie skarżących, jakoby działka nr [...] pp. P. została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w wyniku realizacji lub wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych zjazdów publicznych.

W ocenie Sądu GINB, czyniąc w uzasadnieniach swych kolejnych decyzji rozważania odnośnie braku możliwości wybudowania przez pp. P. na ich nieruchomości kolejnej stacji benzynowej (z uwagi na fakt, że określona rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi (...) minimalna odległość zjazdów publicznych wynosi 5 km poza terenem zabudowy) nie tylko dokonał zbyt hipotetycznych rozważań, ale ponadto nie uwzględnił faktu, że – co wynika z wypisu z rejestru gruntów – nieruchomość pp. P. w części o pow. 0,337 ha jest gruntem rolnym o klasie IVa, zaś w części 0,0204 nieużytkiem. Dokonanie więc jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej nieruchomości – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 - wymagałoby uprzedniej decyzji o wyłączeniu spod produkcji rolnej, gdyż ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w wypadku braku takiego planu przeznaczenie na cele wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a więc – w tym wypadku – ok. 204 m kw.

Powyższe ma, niezależnie od ustaleń obu organów, w ocenie Sądu istotne znaczenie dla ustalenia, czy w wyniku wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej [...] ujawniły się okoliczności, nakazujące uchylenie ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu analizy twierdzeń skarżących w zakresie rzekomego naruszenia ich praw wynikających z własności nieruchomości nr [...] oraz po skontrolowaniu decyzji obu organów pod kątem zasadności rozstrzygnięć stwierdza, że nie istnieją przesłanki do uznania, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść inna decyzja, niż odpowiadająca w sentencji decyzji dotychczasowej. Dlatego też organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę orzeczenia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i orzekł o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Organ II instancji słusznie zaś orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując poprawną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w mocy.

Z powyższych też względów podniesiony prze skarżących zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie może być zasadny, gdyż organa obu instancji dokonały ustaleń w oparciu o analizę zebranego materiału dowodowego, pozwalającego ustalić istotne dla sprawy okoliczności. W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, jedynie własne twierdzenia nie znajdujące – na co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę powyżej – odzwierciedlenia w dokumentach urzędowych (geodezyjnych i kartograficznych). Ocena dowodów, przeprowadzona w postepowaniu wznowieniowym nie była dowolna, a subiektywne przekonanie skarżących o naruszeniu swobody oceny dowodów, nie poparte treścią akt sprawy, nie zasługuje na uznanie.

Ze względów powyżej już omówionych Sąd uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. za nie mający uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było wynikiem prawidłowego przyjęcia przez organ I, a następnie II instancji, że w wyniku wznowienia postępowania nie mogła zapaść inna decyzja, niż decyzja pierwotna i dlatego zastosowanie miały inne, niż ww. art. 138 § 2 k.p.a., przepisy.

Dlatego tez, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.