Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 467/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35 par. 3 i art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej T. K. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych).


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.) T. K. (dalej: "skarżąca") wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] września 2017 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających.

Również pismem z [...] kwietnia 2017 r. Minister wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] maja 2017 r., w którym poinformował, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Skarżąca została zwolniona ze służby w KMP S. [...] lutego 2011 r.

Natomiast przy piśmie z [...] czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przekazał wydaną [...] czerwca 2017 r., w oparciu o art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz wydaną [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej, a także informację z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] marca 2017 r. o przebiegu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z kolei przy piśmie z [...] lipca 2017 r. skarżąca przedłożyła Ministrowi dokumenty, które w jej ocenie świadczą o tym, iż faktyczną służbę w Policji rozpoczęła [...] listopada 1991 r. i pełniła ją nienagannie do końca, tj. do [...] lutego 2011 r.

Pismem z [...] września 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r., które wynika z konieczności wystąpienia do IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także do Komendy Głównej Policji o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem spełnienia ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jednocześnie pismem z [...] września 2017 r. Minister zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego oraz ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto tego samego dnia (tj. [...] września 2017 r.) organ wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności o okresach służby, nazwach formacji, jednostkach organizacyjnych, komórkach organizacyjnych, zajmowanych stanowiskach, pełnionych funkcjach, a także o przedstawienie kopii dokumentów pozwalających na ocenę spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Prezes IPN poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby skarżącej po dniu 12 września 1989 r. Załączył do ww. pisma kopie z akt osobowych o sygn. IPN [...] dotyczące przebiegu jej służby. Nadto wskazał, iż dane odnośnie przebiegu służby skarżącej zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) – wydruk przedstawiono w załączeniu.

W dniu [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej (opatrzone datą 2 stycznia 2018 r.), do którego załączyła dokumenty wskazujące, iż służbę w Policji pełniła zgodnie z rotą ślubowania złożonego [...] lipca 1992 r. i nigdy nie popełniła zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W piśmie z [...] lutego 2018 r. Komendant Główny Policji wskazał, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto w materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie pismem z [...] lutego 2018 r. Minister poinformował skarżącą, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz pouczył ją o treści art. 10 i art. 81 k.p.a.

Skarżąca pismem z [...] marca 2018 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym rozpoznaniu jej wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie organu.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Minister ponownie poinformował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie podanym w jego poprzednim piśmie. Jednocześnie zawiadomił, iż rozpatrzenie wniosku skarżącej powinno nastąpić do [...] kwietnia 2019 r.

W dniu [...] maja 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] marca 2017 r., wnosząc o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; przyznanie od organu na jej rzecz sumy w kwocie 20.000 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca oceniła działania organu jako pozorne, niewnoszące niczego nowego, które przedłużają postępowanie, a zatem - mieszczące się w pojęciu bezczynności. Stwierdziła, iż zwłoka, jakiej dopuścił się Minister, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi, jak również rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazując na stan faktyczny oraz prawny (obligujący do przeprowadzenia szeregu czynności przed wydaniem decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), organ zaakcentował, iż potrzebuje realnego – w okolicznościach sprawy – czasu na przeanalizowanie sprawy oraz wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia. Dodał, że do Ministra wpłynęła znaczna ilość (ok. 4.700) spraw w tym przedmiocie. Według organu, w niniejszej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa z uwagi na szereg czynności koniecznych do merytorycznego jej rozstrzygnięcia.

W kontekście wniosku o odrzucenie skargi Minister przywołał postanowienia tut. Sądu, w których stwierdzono, iż sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.; poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Przed wniesieniem tej skargi, skarżąca (pismem z [...] marca 2018 r., nazwanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa") wystąpiła do organu z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie skarżąca wnioskiem z [...] marca 2017 r. (który wpłynął do organu [...] marca 2017 r.) wystąpiła do Ministra o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który to przepis stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić też trzeba, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych.

Znamienne w niniejszej sprawie jest to, że Minister po prawie rocznym procedowaniu zmierzającym do rozpatrzenia wniosku skarżącej [...] marca 2017 r., pismem z [...] lutego 2018 r. zawiadomił ją o zgromadzeniu materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednakże decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero [...] czerwca 2019 r., a więc po upływie kolejnych 15 miesięcy. Ma rację skarżąca, iż zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Od momentu zgromadzenia materiału dowodowego organ potrzebował prawie 16 miesięcy na wydanie decyzji kończącej postępowanie zainicjowane ponad 2 lata wcześniej.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci skomplikowanego charakteru sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym niedotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, a ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak

i brak zintensyfikowanych działań ze strony Ministra zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji, uzasadniają stwierdzenie, iż bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd dostrzega, że wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności faktycznych sprawy i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić wielomiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego.

Według art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł) Sąd wziął pod uwagę długi okres oczekiwania na decyzję, zwłaszcza znaczny czas, jaki upłynął już po zgromadzeniu materiału dowodowego do dnia wydania decyzji (co nastąpiło [...] czerwca 2019 r.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a, zaś w pkt 3 - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca ich nie poniosła, będąc zwolniona od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a.