Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 935/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2,  art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 2,art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2, art. 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 9, art. 79a, art. 155, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 119, art. 120,  art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 lit. b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.

z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", po rozpatrzeniu odwołania, działającej przez radcę prawnego, A. S., dalej "skarżąca", "strona", od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], odmawiającej przyznania wyżej wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem N. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że w decyzji z dnia 30 marca 2021 r. organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością niespełnienia kryterium wynikającym z art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., tj. że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie ustawowego kryterium wieku oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. iż osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną posiada prawo do zasiłku stałego przyznane do dnia 31.08.2022 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości

i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej się, skarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 z zw. z art. 79a k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania odwołującej się o uznaniu okoliczności pobierania zasiłku stałego za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania odwołującej się do wyeliminowania decyzji przyznającej ww. świadczenie na podstawie art. 155 k.p.a. co uniemożliwiło pozytywne rozpoznanie wniosku odwołującej,

naruszenie przepisów art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art.. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy

i przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez matkę osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia

z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji Kolegium po przywołaniu przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.ś.r. odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i przyznało słuszność zarzutowi strony co do naruszenia normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. jak

i dokonane w rozpatrywanej sprawie ustalenia. A mianowicie, że osoba wymagająca opieki - N. S. jest [...] i legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...]

w S. z dnia [...].09.1996 r. nr [...], zaliczającym go do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z powyższego orzeczenia wynika, że inwalidztwo istnieje od urodzenia, jak i że w myśl art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. jest ono równoznaczne z zaliczeniem syna strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei A. S. jest matką N. S., zatem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem syna, nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i sprawuje opiekę nad synem, co zostało potwierdzone w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS S. w dniu 12.03.2021 r.

Nadto z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada uprawnienie do zasiłku stałego przyznanego decyzją organu I instancji z dnia [...].09.2020 r. na okres od dnia 01.08.2020 r. do dnia 31.08.2022 r. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność

i przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w przywołanej ustawie warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Organu II instancji uznanie żądania skarżącej za uzasadnione

w aktualnym stanie prawnym naruszyłoby przywołany wyżej przepis, który organy administracji zobowiązane są stosować. Okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. Strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Oczywiście jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego, ale dochód ma zapewniony. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: zasiłek stały i świadczenie pielęgnacyjne.

W tej sytuacji naruszona byłaby właśnie konstytucyjna zasada równości. Wszystkie działania, które w imieniu strony są postulowane byłyby działaniami pozbawionymi podstawy prawnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż organ zaniechał poinformowania

o przesłance negatywnej do przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci posiadania uprawnienia do zasiłku stałego, Kolegium stwierdziło, iż zarzut ten jest chybiony, przypominając, że strona ubiegając się o przyznanie określonego świadczenia winna najpierw zapoznać się z przepisami i kryteriami warunkującymi jego przyznanie i dodając, że w przedmiotowej sprawie strona jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym, który winien zapoznać się dokładnie z przepisami warunkującymi przyznanie wnioskowanego świadczenia

i ewentualnie przedstawić je osobie, którą reprezentuje.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż rolą organu I instancji nie jest uprzednie, tj. przed wydaniem decyzji rozstrzygającej, poinformowanie pisemne strony

o okolicznościach negatywnych w sprawie, a już na pewno nie jest uprawnionym zobowiązanie wnioskodawcy do wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku stałego, co w swoim odwołaniu stwierdza pełnomocnik odwołującej. Kolegium podkreśliło, iż strona była w sposób odpowiedni poinformowana

o przesłankach negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a na powyższą okoliczność w dniu 03.02.2021 r. złożyła własnoręczny podpis pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia na urzędowym formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ II instancji dodał, że z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b u.ś.r.

Powołując się na judykaty sądów administracyjnych oraz zawartą w nich wykładnię przepisu art. 17 u.ś.r. organ odwoławczy dodał, że stanowi on zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych

w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19, WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 135/19).

Według Kolegium rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej organ II instancji uznał, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego nie pozostaje bowiem bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji

z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do zasiłku stałego, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację

z aktywności zawodowej.

Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Osoba, której przyznano prawo do zasiłku stałego niewątpliwie posiada już dochód.

A. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. - zaniechanie wykładni systemowej

i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuca organowi w kontekście w/w zarzutu:

- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a zasiłkiem stałym uzyskiwaną przez Skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. zasiłku stałego

w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. zasiłku stałego skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby

w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

- ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez nią zasiłku stałego za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do zasiłku stałego, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą zasiłek stały skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie

z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej wynikającej z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zarzuty nieprawidłowej wykładni dotyczą również naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i wskazała odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowego opowiadających się za przyjęciem, że narusza zasadę równości taka wykładnia tego unormowania, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie, że normy prawnej wynikającej z cyt. przepisu nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej.

Celem ustawodawcy na etapie tworzenia systemu zabezpieczenia społecznego - w tym konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego - było zapewnienie osobom zmuszonym do zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim chociaż minimum zabezpieczenia społecznego w postaci minimalnego świadczenia pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb.

O ile można zaryzykować tezę, że (z uwagi na wprowadzony w ustawie

o świadczeniach rodzinnych mechanizm waloryzacji) świadczenie pielęgnacyjne

w obecnej wysokości - [...] zł - spełnia ten warunek, o tyle nie sposób stwierdzić, że walor taki zachował otrzymywany przez skarżącą zasiłek stały. Dlatego, z uwagi na zasady wykładni celowościowej i aksjologicznej, aktualizacji uległ sposób wykładni przywołanych przepisów. Wymienione świadczenia obecnie nie mogą być traktowane jako świadczenia równoważne, stąd też daleko niesprawiedliwe

i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do zasiłku stałego, możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z osobami nieposiadającymi ustalonego prawa do tegoż zasiłku.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż nawet przy założeniu - sprzecznym z w/w orzecznictwem - że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w części przy jednoczesnym pobieraniu zasiłku stałego, zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną. Stosując powyższe założenie, strona stwierdziła, że przeszkodą ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania zasiłku stałego. Nie jest to jednak negatywna przesłanka, której nie można usunąć w toku postępowania, ponieważ skarżąca pozostaje uprawniona do rezygnacji z zasiłku stałego. Tym samym skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot rozpoznania stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny

i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa

do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do określonych w tym przepisie świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, w świetle treści tego przepisu, że tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje.

Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej tego przepisu przyjęły, że w związku z tym, że skarżąca ma przyznane w ramach przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) – dalej "u.p.s.", prawo do zasiłku stałego, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że strona jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym, który winien zapoznać się dokładnie z przepisami warunkującymi przyznanie wnioskowanego świadczenia i ewentualnie przedstawić je osobie, którą reprezentuje, jak i podkreśliło, że rola organu I instancji nie jest uprzednie, tj. przed wydaniem decyzji rozstrzygającej, poinformowanie pisemne strony o okolicznościach negatywnych w sprawie, a już na pewno nie jest uprawnionym zobowiązanie wnioskodawcy do wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku stałego.

Skarżąca kwestionując zasadność dokonanej przez Organy administracji obu instancji wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazała na konieczność dokonania także wykładni systemowej i celowościowej i funkcjonalnej tej normy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zaniechania zobowiązania skarżącej do usunięcia negatywnej przesłanki poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do zasiłku stałego oraz przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą zasiłek stały skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia

z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów administracji publicznej orzekających w sprawie, wskazując że o ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Stosownie do brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak

i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny, co prawda w uzasadnieniu, wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) lecz wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku stałego,

a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności te są bezsporne. Przyjąć zatem należy, że

w przypadku skarżącej nie można mówić o jej całkowitej niezdolności do pracy. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca - będąc osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - winna być traktowana jako osoba potencjalnie zdolna do świadczenia pracy (tj. podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej), a tym samym posiadająca możliwość wyboru, tj. rezygnacji

z wykonywania pracy czy też jej nie podejmowania. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca może – po spełnieniu koniecznych ku temu innych ustawowych wymogów – zostać beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, które rezygnują z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powracając do rozważań dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy stwierdzić, że całkowite - i to w każdym przypadku - wyłączenie opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy legitymują się prawem do zasiłku stałego, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne

z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu zasiłku stałego), jest bowiem tożsama

z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego (a jednocześnie – co wynika z dokumentacji - jest zdolna do wykonywania odpowiedniego zatrudnienia), pobiera zasiłek stały i z tego świadczenia nie chce zrezygnować.

W orzecznictwie wskazuje się, że celem regulacji określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest niewątpliwie uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń. Do tej kwestii odnosi się przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń (tj. świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), jednakże przepis ten nie obejmuje hipotezą zasiłku stałego. Faktycznie ww. przepis nie wymienia zasiłku stałego, który nie został uregulowany w ustawie

o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest świadczeniem rodzinnym.

Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w przepisach u.p.s., tj. w art. 37 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Przyjąć należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację

z pobierania świadczenia niższego (w tym wypadku zasiłku stałego). Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu wniosku o rezygnację z zasiłku stałego, choć wskazuje się także, że nawet sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20).

W każdym razie o możliwości dokonania opisanego powyżej wyboru organ winien stronę każdorazowo poinformować. Obowiązek informowania stron wynika bowiem z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy, mimo że skarżąca działała przez ustanowionego radcę prawnego, nie zwalniało to organów z wyjaśnienia, po zapoznaniu się z zarzutami odwołania, czy powołanie się przez skarżącą na przepis art. 155 k.p.a. należy traktować jako wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2020 r. przyznającej zasiłek stały wraz z rezygnacją z jego pobierania. Nadmienić przy tym należy, że skarżąca powinna jednocześnie być pouczona w czytelny sposób, że w przypadku odpowiedzi pozytywnej nie pozostanie bez środków utrzymania.

Powyższe postrzeganie roli pełnomocnika zbieżne jest z orzecznictwem Sądu Najwyższego, który sformułował słuszny pogląd, że strona postępowania administracyjnego, ustanawiając pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony

w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (vide.: postanowienie SN

z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93 OSNCP 1994/5, poz. 112).

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że informacja, o której mowa w art. 79a k.p.a. powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku a jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku stałego. Ponieważ w przypadku zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego organem właściwym w tych sprawach jest ten sam organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), konieczna organizacja i koordynacja działań organu zmierzająca do stwierdzenia wygaśnięcia prawa do zasiłku stałego a jednocześnie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i to na zasadzie kontynuacji tych praw (tj. bez możliwości pozostawienia osoby uprawnionej bez należnego i niezbędnego dla życia świadczenia nawet przez krótki czas), nie powinna nastręczać organowi problemów.

W niniejszej sprawie nie podjęto jednak opisanego powyżej działania

w sprawie, poprzestając na ustaleniu przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy nie zasygnalizowały, że skarżąca może wystąpić do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek stały

z jednoczesną wyraźną rezygnacją z jego pobierania, w kontekście powołanego

w odwołaniu przepisu art. 155 k.p.a. Uniemożliwiło to skarżącej skorzystanie

z uprawnienia w toku postępowania. Po stronie organu leży bowiem podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.

W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia celem działań organu powinno być,

w niniejszej sprawie w jednej decyzji, wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego inne świadczenie oraz z zachowaniem skutku na osi czasu przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Tym samym dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić skutek, co do zasady, zgodnie z regułą ogólną z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przy czym sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia

w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku.

Wobec powyższego przyjąć należy, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była przedwczesna.

Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie naruszyły, obok art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co wyjaśnione zostało wcześniej, również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a.

Mając zatem na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy

w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c

w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności, co należy raz jeszcze z całą mocą stwierdzić, organy

w pierwszej kolejności muszą ustalić i ocenić, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 u.ś.r., a jedyną przeszkodą ku temu jest pobieranie zasiłku stałego. Ustalenia te muszą nastąpić przy uwzględnieniu normy prawnej z art. 37 ust. 4 u.p.s. Organ obowiązany jest również dokonać oceny, czy w realiach tej sprawy spełnione zostały przesłanki formalne i materialne do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia za zgodą strony decyzji (w tej sprawie przyznającej zasiłek stały) ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony, a następnie wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.

w związku z wystąpieniem warunków do ich zastosowania.

Na marginesie sprawy należy zasygnalizować, że niezrozumiałe są dla Sądu obszerne wywody organu II instancji znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i przyznania słuszności zarzutowi strony co do naruszenia normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sytuacji gdy zarzut taki nie wynika

z treści odwołania, a istnienie niepełnosprawności osoby podlegającej opiece, zgodnie z wypisem z treści orzeczenia komisji lekarskiej, stwierdzono od urodzenia i jest kwestią niesporną.

Orzeczenia powołane w wyroku dostępne są w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.