Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania wiaty garażowej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 18/19

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania wiaty garażowej na cztery samochody, na działce nr 2371/10

w [...].

Z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że o interwencję m.in. w sprawie zrealizowanej samowolnie wiaty garażowej na ww. działce zwrócił się w dniu 4 czerwca 2018 r. MD (skarżący)

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w terenie, pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...], organ poinformował skarżącego, że powierzchnia zabudowy spornej wiaty nie przekroczy 50 m2, wobec czego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) nie wymaga ona pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Ponadto inwestorzy posiadają pisemną zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na najem części działki pod posadowienie wiaty, a zatem brak jest podstaw do podjęcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru. Odpowiadając na ww. pismo, w dniu 14 września 2018 r. skarżący podniósł, że żądał wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w opisanej wyżej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania wiaty garażowej na cztery samochody, na działce nr 2371/10 w [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że stronami w postepowaniach prowadzonych w przedmiocie obiektów budowlanych są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działki, na której budowany jest obiekt budowlany oraz działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane. W toku czynności kontrolnych ustalono, że inwestorami spornej wiaty jest czterech członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], posiadających zgodę Wspólnoty na wykonanie wiaty. Organ I instancji podniósł, że wprawdzie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które obligowałoby do prowadzenia postępowania naprawczego, niemniej nawet w przypadku ewentualnego wszczęcia takiego postępowania, wnioskodawca i tak nie byłby jego stroną. Przymiot strony posiadałaby bowiem Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez jej zarząd. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., obligujące do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia MD, w którym domagał się on wszczęcia postępowania i wydania decyzji w niniejszej sprawie, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, słusznie wskazał organ I instancji, że skarżący jako właściciel lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, nie wykazał istnienia po jego stronie konkretnego, bezpośredniego i indywidualnego interesu prawnego, wobec czego zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Działka nr 2361/10, na której zrealizowano sporną wiatę, stanowi bowiem własność Wspólnoty Mieszkaniowej, zaś stosunek własności lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie rodzi w takiej sytuacji interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W tym stanie faktycznym została spełniona przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z art. 61 a § 1 k.p.a. – żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na to postanowienie MD wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie i nie posiada przymiotu strony, jak również, iż budowa wiaty garażowej na działce nr 2371/10 w [...] nie narusza jego własnego i zindywidualizowanego interesu, podczas gdy skarżący posiada udział w prawie własności tej nieruchomości, związanej z własnością lokalu, jak również wiata została posadowiona na działce w miejscu, gdzie skarżący chciał korzystać z miejsca parkingowego i gdzie chciał wybudować wiatę na swój samochód;

2. art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego;

3. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji zawierającej błędne ustalenia stanu faktycznego spraw, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na ustalenie, że skarżący rzeczywiście posiada przymiot strony i ma interes prawny pozwalający na prowadzenie postępowania na jego wniosek, w sytuacji gdy jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej i współwłaścicielem gruntu, na którym posadowiona została wiata;

4. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w sprawie i powinien być uznany za stronę;

5. art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego;

6. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego postanowienia – brak wskazania dlaczego organ uważa, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania i nie może być uznany za stronę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i naruszeń prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W objętej kontrolą Sądu sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane zostało w oparciu o przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten dotyczy zatem etapu wstępnego (formalnego) postępowania administracyjnego, którego przejście umożliwia dopiero merytoryczne rozstrzyganie o żądaniu strony. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, których zaistnienie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Są to:

1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną;

2) zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, rozstrzygając o wniosku skarżącego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organy powołały się na brak po jego stronie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia żądania, a dodatkowo również na "inne uzasadnione przyczyny".

Wykazując brak legitymacji strony u skarżącego podniesiono, że wiata, której dotyczył wniosek skarżącego została wybudowana na działce nr 2371/10 należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], a skarżący nie jest jej inwestorem, lecz wyłącznie właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym. Ten tytuł nie daje mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej wiaty.

Co do zasady, stanowisko to jest słuszne, choć nie zostało w sposób dostateczny uargumentowane.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 716, ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a reprezentuje ją zarząd wybrany przez właścicieli lokali. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach miedzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego była prawidłowość wybudowania wiaty garażowej na działce 2371/10. W sytuacji zatem, kiedy skarżący dochodził przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych, przez które zgodnie z art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć m.in. budowę, przebudowę i remont, to krąg podmiotów uprawnionych do udziałów w postępowaniu należy ustalać na podstawie art. 28. ust 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie należy do żadnej z w/w kategorii podmiotów.

Jednocześnie jednak stwierdzić należy, że art. 28 Prawa budowlanego ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. Przepis ten przyznaje status strony każdemu, czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, niepubl., wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720 oraz Z. Niewiadomski (red;), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007).

Także w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony chyba, że posiada własny interes prawny podlegający ochronie (por. wyroki NSA z dnia 30.06.2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, z dnia 2.07.2010, II OSK 1204/09, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa jest niewątpliwie stroną postępowania, a jej uprawnienie do występowania w imieniu ogółu właścicieli odnosi się do lokali wyodrębnionych w danym budynku oraz do nieruchomości wspólnej, przez którą należy rozumieć grunt, części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej nie można automatycznie utożsamiać z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali. W pierwszym ze wskazanych przepisów sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, musi zatem wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie (por. wyrok NSA z dnia 2.07.2010 r., II OSK 1204/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.06.2014 r., VII SA/Wa 361/14). Skarżący nie wykazał natomiast swojego indywidualnego interesu prawnego, wywodzonego z konkretnego przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do występowania w niniejszej sprawie obok wspólnoty. Taki interes wywodzi on z treści umowy najmu części działki 2371/10, podjętej na podstawie uchwały Wspólnoty wyrażającej zgodę na odpłatny najem części tej działki o pow. 40 m² czterem właścicielom lokali. m. in. skarżącemu. W ocenie Sądu pozostawanie stroną umowy najmu (wynajmującym) daje skarżącemu wyłącznie interes faktyczny, podobnie jak zamiar wybudowania wiaty na części działki 2371/10. Tego rodzaju interes faktyczny, w odróżnieniu od interesu prawnego, nie daje jednak legitymacji strony postępowania. Podobnie jak ewentualny konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty a jej reprezentantem również nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego było już wystarczającą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Posiłkowo organy wskazały także na "inne uzasadnione" przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a to brak naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przedmiotowej wiaty.

Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które mogą być przyczyną odmowy wszczęcia z art. 61a § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako takie "uzasadnione przyczyny" należy traktować sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno - prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. nie może jednak skutkować de facto prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Należy jednak zauważyć, że w przypadku działań prowadzonych prze organy nadzoru budowlanego czynności kontrolne, takie jak przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie są uprawnione w każdym czasie, niezależnie od toczącego się postępowania, na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane.

Wskazać również trzeba, że jeżeli postępowanie nie może być wszczęte na wniosek podmiotu, ponieważ nie legitymuje się on przymiotem strony (tak jak w niniejszej sprawie), to informacje pozyskane od takiego podmiotu mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Na marginesie należy zaznaczyć, ze wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko organów i Sądu nie prowadzi do pozbawienia skarżącego możliwości oddziaływania na sferę prawną związaną z problemami wspólnoty i partycypowania w niej także przez domaganie się od jej reprezentantów współdziałania z członkami wspólnoty przy zarządzie rzeczą wspólną. Możliwość ta realizuje się i znajduje ochronę na płaszczyźnie relacji pomiędzy członkami wspólnoty a ustanowionym zarządem (zarządcą), a rozwiązywanie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych.