Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2588/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 pkt 3, art. 73, art. 72 par. 1 i 2,  artr. 40 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi D.N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], którą to uchwałą odmówiono D. N. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej z powodu nieuzyskania pozytywnej oceny kolokwium.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały był art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej "p.n.", oraz art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

D. N., dalej zwana "skarżącą", wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że zgodnie z art. 72 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o zatwierdzony program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm., dalej "rozporządzenie o organizacji").

Ponadto organ samorządu notarialnego wskazał, iż na mocy upoważnienia ustawowego (z ww. art. 40 § 1 pkt 9 p.n.) Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. Według organu I instancji z powołanych przepisów (aktów) wynika, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo poprzez przepisy ww. rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, podejmowanych nadto zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Organ I instancji podniósł, że zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości – stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ. Zatem organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Dlatego też pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w tej sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części określającej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęły 2 lata i 6 miesięcy, a następnie zbadanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziałach sądu rejonowego – cywilnym, wieczystoksięgowym i gospodarczym (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 11). Ocena spełnienia tych kryteriów nie sprawia problemów; dokonywana jest na podstawie odpowiednich opinii notariusza kierującego szkoleniem aplikanta (patrona) oraz sędziego, pod kierunkiem którego aplikant zapoznał się z czynnościami sądu. Ustalenie uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych odbywa się poprzez sprawdzenie list obecności.

Organ ustalił, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji skarżąca – zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji - odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej (zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji) pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia o organizacji, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali – zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.

Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji nie stanowią wystarczającej podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji natomiast jest potwierdzeniem określonego stanu faktycznego oraz prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – skarżąca (aplikant) opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwia przystąpienie do egzaminu zawodowego (notarialnego).

W tym celu – zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji – organ może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Z tego powodu organ przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musiał mieć na uwadze treść ww. uchwały z dnia [...] września 2009 r., zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., z której wynika m.in., że: "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że: "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Organ wyraził przy tym pogląd, że przez: "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż skarżąca (wnioskująca o zaświadczenie) zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Organ odwołał się przy tym do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza podnosząc w tym kontekście, że należyte szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, który obejmuje "należyte szkolenie", co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy.

Zdaniem organu I instancji dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Od uchwały skarżąca pismem z dnia 17 lipca 2012 r. złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie uchwały organu I instancji w całości i potwierdzenie uprawnień do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w [...] .

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 73 i art. 40 § 1 pkt 9 p.n. oraz § 7 rozporządzenia o organizacji, Rada Izby Notarialnej w ramach prowadzenia aplikacji nie może odmówić aplikantowi, który odbył aplikację, wydania zaświadczenia potwierdzającego ten fakt, gdyż wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o jej odbyciu. Tymczasem Rada Izby Notarialnej w [...], działając na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., dokonała własnej subiektywnej oceny, czy potwierdzenie w zaświadczeniu, że osoba wnioskująca o jego wydanie odbyła aplikację jest zgodne z prawdą. Skarżąca, odnosząc się do treści powyższej uchwały, wskazała, że żaden akt prawny nie definiuje pojęcia "próba zaznajomienia". Organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego, a w przedmiotowej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...] utożsamia "zaznajomienie się" aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów i "odbycie aplikacji" z koniecznością uzyskania przez niego pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów.

Skarżąca podkreśliła, że Minister Sprawiedliwości złożył skargę do Sądu Najwyższego na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] , która zakładała, że przesłanką do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów. W skardze postawiono zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 w zw. z art. 17 i ust.1 Konstytucji RP, w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 i art. 75 p.n. oraz § 13 rozporządzenia o organizacji, poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznanie kompetencji organu samorządu terytorialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie przeszkody uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia. Minister Sprawiedliwości wskazał w skardze, że przepisy art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 p.n. nie przyznają organom samorządu notarialnego kompetencji do ustanawiania sankcji niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzonych w trakcie aplikacji, jak również kompetencji do wprowadzania pozaustawowych kryteriów wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, a organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swoich kompetencji.

Uchwałą Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego zażalenia. Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2144/12 uchylił powyższą uchwałę.

Rozpatrując ponownie sprawę, uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ odwoławczy wskazując na poglądy doktryny odnoszące się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego", stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji nabytej wiedzy przez aplikantów. Zdaniem organu samorządu tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia o organizacji. Ustawodawca celowo nie unormował w szerszym zakresie kwestii przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając te sprawy uznaniu organów samorządu notarialnego.

Ponadto na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 p.n., do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej przekazano ustalanie programu aplikacji, a więc uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] września 2009 r. (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ) ma umocowanie w wymienionych przepisach zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości trybie nadzorczym.

Zdaniem organu w rozumieniu art. 74 § 2 p.n., przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wszystkich wymaganych obowiązków, w tym zdanie egzaminów. Otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się zatem wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także zdaniem kolokwiów. Jeżeli Krajowa Rada Notarialna w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to dla oceny ukończenia aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył.

Wniosek taki jest uzasadniony także treścią przepisów rozporządzenia o organizacji oraz art. 72 § 1 p.n. Celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikanta wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój zawodowy poziom. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do sytuacji braku w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów i w rezultacie do stwierdzenia, że rada właściwej Izby Notarialnej pozbawiona byłaby praktycznie możliwości realizacji § 13 rozporządzenia o organizacji. Osoba, która mimo faktu bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego, lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji, czego weryfikacja następuje w trybie § 13 tego rozporządzenia, przez przeprowadzenie odpowiedniego kolokwium/sprawdzianu.

Na przedmiotową uchwałę D. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały organu samorządu notarialnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca postawiła zarzut naruszenia

- art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia bez uzasadnionej podstawy prawnej;

- art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia pomimo ciążącego na organie obowiązku;

- art. 72 § 2 w zw. z art. 72 § 1 p.n. poprzez niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do jego wydania;

- art. 32 Konstytucji RP poprzez nietraktowane wszystkich aplikantów notarialnych na równi wobec prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zwartą w zażaleniu od uchwały organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Organ dodatkowo wskazał, że wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II ZS 5/13 Sąd Najwyższy oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], stwierdzając, że uchwała ta jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że weryfikacja stopnia przyswojenia wiedzy w trakcie aplikacji notarialnej poprzez organizowanie kolokwiów i sprawdzianów jest zasadna i powszechnie akceptowalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała i uchwała utrzymana nią w mocy organów samorządu notarialnego nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż z treści art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika podstawowy zakres uprawnień samorządu zawodowego. Ma on podwójne zadania, tj.: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem danego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Dał temu wyraz w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 stwierdził, że cel sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów", to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu". Sprawowana piecza winna zatem służyć ochronie interesu publicznego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione wymogom rynku, bez zachowania standardów profesjonalizmu i uwzględnienia wartości etycznych.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych, prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego, jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego.

Kierując się przedstawioną argumentacją w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu, że okoliczność w postaci niezdania przez skarżącą wymaganego programem aplikacji notarialnej kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant nie odbył tej aplikacji, co z kolei obligowało okręgową Radę Izby Notarialnej do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Należy zauważyć, iż w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 p.n. oraz rozporządzenia o organizacji, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Wywiedzenie tej kompetencji wprost z Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. W ocenie Sądu niewątpliwie przekłada się to na konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w ramach tych zajęć umiejętności oraz wiedzy prawniczej.

Uchwała Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] , zmieniona uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. W myśl § 6 tej uchwały, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Przed zmianą dokonaną uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. przepis § 6 ust. 3 uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stanowił wprost "Drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium". Dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta, gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w pierwotnym stanie prawnym jak i po nowelizacji aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzianu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).

W konsekwencji należy uznać, iż skoro przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, oznacza to, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim wszystkich obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami. W przypadku, gdy skarżący nie zaliczył kolokwium po II roku aplikacji, to uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie ww. zaświadczenia nie wywiązał się on z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji.

Ponadto wskazać należy w tym zakresie na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n. ) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji (por. wyrok z dnia 4 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13 oraz wyrok z dnia 30 października 2013 r. sygn.. akt II GSK 1629/13). W ocenie Sądu interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna mieć na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji i prowadzenia aplikacji, bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż można stwierdzić stosownym zaświadczeniem, iż aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył on wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej w istocie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, gdyż jest wydawane w trybie art. 217 § 2 k.p.a. Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy p.n,, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc nie tylko względy celowościowe czy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawy uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

W ocenie Sądu przedstawione wywody znajdują potwierdzenie także w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym Sąd Najwyższy utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Według Sądu Najwyższego jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli powyższe warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia o organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. Sąd Najwyższy dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się odnośnie podstawy prawnej takiej odmowy, gdyż kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego podziela pogląd, iż odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu i nie narusza treści art. 32 Konstytucji RP.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż obowiązujące w tym zakresie wymogi zaliczenia z wynikiem pozytywnym kolokwiów są elementem szkolenia typowym dla aplikacji prawniczych, mających na celu zweryfikowanie oraz ocenę stanu przygotowania kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W innym przypadku, w zakresie odbycia aplikacji notarialnej, pozostawałby do zaliczenia tylko sam egzamin notarialny, jako wystarczające i jedyne kryterium badania przydatności do zawodu notariusza, co pozostawałoby pod względem systemowym w opozycji do warunków odbywania innych aplikacji prawniczych.

Z uwagi na powyższe, Sąd po zbadaniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy uznał, iż zgodnie z dyspozycją art. 72 § 1 p.n. pojęcie "odbycia aplikacji notarialnej" obejmuje także wymóg zaliczenia z wynikiem pozytywnym przewidzianych zakresem szkolenia aplikantów kolokwiów, których negatywny wynik uprawnia organy samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 72 § 2 ww. ustawy, jak również wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.