Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 850/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1881/11 w sprawie ze skargi J.O. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz J.O. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1881/11 oddalił skargę J.O. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J.O. wnioskiem z dnia 24 maja 2011 r. zwrócił się do Ministra Rozwoju Regionalnego o wydanie zaświadczenia wskazującego w jakim zakresie podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków UE jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (w skrócie IZ POIiŚ) w latach 2009-2010 (w rozbiciu na te lata). Jednocześnie wniósł o wskazanie kwot otrzymanych z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim w w/w. latach. Powołując się na treść art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) podał, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne w celu ubiegania się o zwrot podatku od osób fizycznych.

Minister Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 219 w związku z art. 126 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia J.O. za lata 2009-2010, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia podał, że wnioskodawcę wiąże stosunek pracy z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, a nie z Ministrem Rozwoju Regionalnego. Prośba o wydanie zaświadczenia jest związana ze stosunkiem pracy, a w świetle art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 277, poz. 1505, ze zm.) wszystkie czynności z zakresu prawa pracy dokonuje dyrektor generalny, a nie minister. W związku z powyższym uznał, że skierowany pod jego adresem wniosek o wydania zaświadczenia jest wadliwy, gdyż jako organ administracji publicznej nie prowadzi ewidencji, rejestrów, jak też nie jest w posiadaniu innych danych pracowniczych, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie. Wskazał, że takimi danymi dysponuje Dyrektor Generalny Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Minister Rozwoju Regionalnego dysponuje natomiast danymi związanymi z realizacją programów operacyjnych jako Instytucja Zarządzająca, a nie jako organ administracji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.O. podał, że nie neguje faktu, iż wprawdzie jego wniosek dotyczy kwestii związanej z pozostawaniem w zatrudnieniu w urzędzie obsługującym Ministra Rozwoju Regionalnego, to jednak błędny jest pogląd Ministra, że realizując funkcje instytucji zarządzającej programami operacyjnymi i dysponując z tego tytułu danymi, w odniesieniu do których wniósł o wydanie zaświadczenia, nie posiada tych danych jako organ administracji publicznej i nie może wydać przedmiotowego zaświadczenia. Wskazał, że Minister Rozwoju Regionalnego, jako organ administracji publicznej, zgodnie ze Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013, pełni w działaniu 1.1 rolę Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Certyfikującej. W związku z tym realizuje zadania związane z wydatkowaniem środków europejskich, w tym zadania w zakresie refundacji z tych środków wynagrodzeń pracowniczych w MRR. W tym zakresie nie działa jako pracodawca lecz jako organ prowadzący działalność o charakterze administracyjnym, regulowaną przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), a także innymi aktami prawnymi. Przetwarza określone dane, w tym dane objęte wnioskiem, nie jako pracodawca, a jako organ administracji publicznej.

Minister Rozwoju Regionalnego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej nie jest właściwy w sprawie, bowiem ze względu na rzeczowy zakres działania organu wydanie zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia nie leży w jego gestii. Jest to sprawa związana ze stosunkiem pracy, a dane pracownicze mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Podał, że nie posiada szczegółowych informacji, w jakim stopniu wynagrodzenie danego i konkretnego pracownika (wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne) jest refundowane przez Komisję Europejską do budżetu państwa. Zwroty przez Komisję Europejską środków obejmują kwoty globalne refundacji z różnych tytułów. Ponadto nie prowadzi ewidencji ani rejestrów, jak też nie jest w posiadaniu innych danych, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o dokonywanych refundacjach z Komisji Europejskiej na rzecz wnioskodawcy, jak i innego pracownika Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Wskazał, że Komisja Europejska dokonuje refundacji kwoty wnioskowanej w ujęciu zagregowanym wg wskaźnika określonego w programie operacyjnym dla osi priorytetowych, wynoszącego 85 % na podstawie zbiorczego Poświadczenia i Deklaracji Wydatków oraz Wniosku o płatność bezpośrednio na rachunek programowy zarządzany przez Ministerstwo Finansów, które otrzymaną refundację przekazuje na dochody budżetu państwa. W związku z powyższym stwierdził, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie mieściłoby się w pojęciu faktu, a tym bardziej w pojęciu stanu prawnego w rozumieniu art. 217 K.p.a. Podkreślił, że organ w zaświadczeniu stwierdza wyłącznie to, co jest mu wiadome w dacie jego wydania. W postępowaniu tym nie ustala stanu faktycznego i nie rozstrzyga żadnej sprawy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jego uchylenie i zobowiązanie Ministra Rozwoju Regionalnego do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 K.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści oraz naruszenie art. 218 § 2 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie. Dodatkowo przedstawił procedurę refundowania wynagrodzeń pracowniczych ze środków unijnych w ramach POPT 2007-2013, wskazując na wytwarzane w niej dokumenty. Ponadto zarzucił, iż w tej sprawie Minister Rozwoju Regionalnego przeprowadził nieadekwatne postępowanie wyjaśniające. Pominął bowiem akty prawne i dokumenty systemowe regulujące zasady współfinansowania ze środków unijnych wydatków na wynagrodzenia pracownicze w ramach ww. Programu. W ocenie skarżącego ich treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ powinien dysponować informacjami pozwalającymi na wydanie zaświadczenia.

Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub – w przypadku uznania skargi za dopuszczalną – o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż skarga jest dopuszczalna, bowiem jej przedmiotem jest postanowienie, które stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto stwierdził, że w tej sprawie skarżący powołując się na interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia podał, że jest mu ono potrzebne do ubiegania się o zwrot podatku od osób fizycznych. Oznacza to, że analizując sprawę należało ustalić, czy Minister Rozwoju Regionalnego w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., interpretowany łącznie z art. 218 K.p.a., był obowiązany wydać skarżącemu zaświadczenie, a więc czy dysponował danymi pozwalającymi na uwzględnienie wniosku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia pracownika IZ POIiŚ zrefundowanego przez UE w latach 2009-2010. Podał, że zaświadczenie powinno określać w jakim zakresie (stopa procentowa oraz wysokość),podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków unijnych jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej ww. Programem w latach 2009-2010, w rozbiciu na te lata. W zaświadczeniu tym miałyby zostać określone również kwoty otrzymane przez skarżącego z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim (wynagrodzenie chorobowe) w ww. latach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest możliwe, o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wyjaśnił, iż użyte w art. 218 § 1 K.p.a. określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W ocenie Sądu dane te nie obejmują zatem okoliczności, które wymagają ustalenia. Zaświadczenie, stanowiące dokument urzędowy, zawierać może jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. W przypadku, gdy na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu (np. z uwagi na istotę jego działalności), nie można dokonać potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, nie może on wydać zaświadczenia żądanej treści, gdyż nie może wydać czegoś, czego nie posiada.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Dane, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żądał skarżący, nie pozostają w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego. Nie wynikają z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ. Nie mogą być również traktowane jako "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu".

Żądane przez skarżącego dane odnoszą się do wynagrodzenia za pracę, są związane są ze stosunkiem pracy, który łączy go z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Z art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej wynika, że czynności z zakresu prawa pracy dokonuje Dyrektor Generalny Ministerstwa. Jest on w posiadaniu wszelkich danych dotyczących i związanych ze stosunkiem pracy osoby zatrudnionej w urzędzie. A zatem już z tego tylko powodu żądanie skarżącego nie mogło być przez Ministra Rozwoju Regionalnego pozytywnie załatwione.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe także z tego względu, że żądane przez skarżącego dane nie pozostawały w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego i nie mogły być ustalone w postępowaniu przeprowadzonym w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. oraz z uwzględnieniem aktów prawnych i dokumentacji jaką organ ten dysponuje z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej programami operacyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że nie posiada informacji o jednostkowych refundacjach ze strony Komisji Europejskiej wynagrodzeń pracowników zaangażowanych we wdrożenie funduszy strukturalnych. Podał, iż w tym zakresie nie są też prowadzone ewidencje, rejestry czy jakakolwiek dokumentacja, która pozwalałaby na zidentyfikowanie i przypisanie kwot refundowanych do konkretnego pracownika. Wyjaśnił, że skarżący jest pracownikiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, a jego wynagrodzenie jest finansowane z budżetu Państwa, a nie z budżetu Komisji Europejskiej, która rozlicza się globalnie, a nie jednostkowo.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd skarżącego, że Minister Rozwoju Regionalnego (z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej i certyfikującej programami operacyjnymi) może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić dane niezbędne do wydania zaświadczenia. Stosownie do treści art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09 wyraził pogląd, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie przewidziane w cytowanym przepisie ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające, jakiego domaga się skarżący, znacznie wykraczałoby poza ramy postępowania przewidzianego w art. 218 § 2 K.p.a. (na co wyraźnie wskazuje treść skargi i przedstawiona w niej procedura refundowania wynagrodzeń pracowniczych ze środków unijnych, w ramach POPT 2007-2013), i w efekcie prowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności, tj. takich, którymi organ do tej pory nie dysponował. Tymczasem w postępowaniu wyjaśniającym, z uwagi na treść art. 217 § 3 K.p.a., nie można dokonywać nowych ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Postępowanie to ma jedynie uzupełniać wiedzę na temat danych znajdujących się już w posiadaniu organu, a nie prowadzić do ich ustalenia. Z tych względów uznał, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z przepisami obowiązującymi w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.O., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 90 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31.7.2006, str. 25; dalej "rozporządzenie 1083/2006") oraz załącznika X do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. U. UE L 371 z 27.12.2006, str. 1; dalej "rozporządzenie 1828/2006"), poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnej konkluzji o nieposiadaniu przez organ danych objętych żądaniem wniosku i wydania wyroku oddalającego skargę;

2. art. 5 pkt 11 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 6, 9a i 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regionalnego (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej "u.z.p.p.r."), poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnej konkluzji o nieposiadaniu przez organ danych objętych żądaniem wniosku i wydania wyroku oddalającego skargę.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. art. 218 § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia organu, pomimo nieprzeprowadzenia przez Ministra Rozwoju Regionalnego postępowania wyjaśniającego umożliwiającego ustalenie zakresu informacji posiadanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i niezbędnych do wydania wnioskowanego zaświadczenia, co doprowadziło do wydania wyroku bezzasadnie oddalającego skargę;

2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia organu i niezobowiązanie go do wydania żądanego zaświadczenia, pomimo prowadzenia przez organ niezbędnych do tego ewidencji i posiadania niezbędnych do tego danych, co doprowadziło do wydania wyroku bezzasadnie oddalającego skargę;

3. art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez stronę wraz ze skargą, co doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego błędnie ustalonego przez organ i w konsekwencji do wydania wyroku bezzasadnie oddalającego skargę;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do powołanych w skardze strony, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podstaw prawnych i faktycznych oraz zarzutów żądania, w tym aktów prawa i dokumentów składających się na system wdrażania programów operacyjnych oraz pisma organu z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...], co było przyczyną wydania wyroku w oparciu o wadliwie określoną podstawę prawną oraz faktyczną i w efekcie doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał m.in., iż niespójne z podjętym rozstrzygnięciem jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że treścią wniosku o wydanie zaświadczenia było uzyskanie informacji z zakresu prawa pracy (str. 8 uzasadnienia). Przedmiotem wniosku z dnia 24 maja 2011 r. było bowiem potwierdzenie okoliczności, iż wzmiankowane zarobki zostały w określonej części zrefundowane przez UE. Ustalenie takiej okoliczności, w przyjętym w latach 2007 - 2013 systemie zarządzania Programami operacyjnymi jest możliwe jedynie poprzez zasięgnięcie informacji w tym zakresie od właściwych instytucji administracji publicznej, które odpowiadają za rozpatrywanie wniosków o płatność Beneficjenta, ich zatwierdzanie, certyfikację i następnie przekazywanie do KE w celu zrealizowania płatności na właściwy rachunek programowy. Rozpatrywana sprawa ma zatem charakter administracyjny.

Skarżący wyjaśnił, że w zasadzie jedyną czynnością, której dokonuje Ministerstwo Rozwoju Regionalnego – pracodawca, jako beneficjent środków z działania 1.1, pn. "Wsparcie zatrudnienia, Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007 - 2013 (dalej "POPT 2007 – 2013") w procesie refundowania zarobków pracowników jest składanie wniosków o płatność. Dotyczą one zarobków już wypłaconych, które są z punktu widzenia budżetu Państwa, prefinansowane (sfinansowane przed uzyskaniem refundacji ze środków UE) z właściwej części budżetu Państwa zarządzanej przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Z tego względu Ministerstwo Rozwoju Regionalnego jako pracodawca, reprezentowany przez Dyrektora Generalnego może udzielić w sposób autorytatywny informacji o tym, w jakim zakresie ww. zarobki były prefinansowane z budżetu Państwa (por. w tym zakresie znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...], w którym udzieliło ono informacji wyłącznie w tym zakresie). Od dnia złożenia wniosku o płatność rozpoczyna się procedura o charakterze administracyjnym, prowadząca do refundacji wydatków na wynagrodzenia ze środków UE. W pierwszym rzędzie następuje zatwierdzenie wniosków o płatność przez Instytucję Zarządzającą POPT 2007 - 2013, której zadania wykonuje Minister Rozwoju Regionalnego obsługiwany przez Departament Programów Pomocowych i Pomocy Technicznej. Następnie na podstawie zatwierdzonych wniosków o płatność, Instytucja Zarządzająca przekazuje Poświadczenie i deklarację wydatków oraz wniosek o płatność do Instytucji Certyfikującej POPT 2007 - 2013. Zadania Instytucji Certyfikującej wykonuje Minister Rozwoju Regionalnego obsługiwany przez Departament Instytucji Certyfikującej. Kolejną czynnością jest przekazanie przez Instytucję Certyfikującą Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność do KE. Przebieg procedury w tym zakresie w sposób przejrzysty opisano i przedstawiono na schemacie w pkt 2.2.5 (pn. "Postępowanie z wnioskami o płatność") dokumentu "Opis systemu zarządzania i kontroli dla Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna" (zgodnie z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006). W dokumencie tym wskazuje się, że wykonywanie zadań w ww. zakresie należy do jednego organu, tj. Ministra Rozwoju Regionalnego. Jest to wykonywanie zadań administracji publicznej w zakresie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego (por. pkt 2.3 OSZiK). Statut Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (załącznik do zarządzenia nr 88 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2008 r.; dalej "Statut MRR"), w § 3 stanowi, że oba ww. departamenty Ministerstwa Rozwoju Regionalnego obsługują Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie działu administracji rządowej "rozwój regionalny". Do tego działu należy w szczególności szeroko rozumiane zarządzanie programami współfinansowanymi z funduszy UE.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że zakres żądania wniosku dotyczył informacji o charakterze administracyjnym (gromadzonej przez organ administracji publicznej w ramach swoich obowiązków i kompetencji w celu realizacji zadań administracyjnych). Jednocześnie zauważył, że Sąd pierwszej instancji przyjmując powołaną na wstępie podstawę faktyczną powinien w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucić albo uchylić oba wydane w sprawie postanowienia organu i umorzyć postępowanie, z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 217 i 218 K.p.a.

Skarżący odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt I.1 i 2 oraz II.1 i 2 skargi kasacyjnej podał, że ze względu na ich współzależność uzasadnił je w sposób powiązany. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie szczątkowo odniósł się do argumentacji dotyczącej określonych, wynikających z aktów prawa unijnego i uszczegółowionych w prawie krajowym oraz systemie realizacji POIiS 2007 - 2013, obowiązków organu, z których wynika, że informacje (w tym dane objęte wnioskiem skarżącego) powinny być dostępne i możliwe do ustalenia przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że wymagane dane nie mogły być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym "z uwzględnieniem aktów prawnych i dokumentacji jaką dysponuje Minister z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej programami operacyjnymi" (str. 6 uzasadnienia).

Skarżący wyjaśnił, że załącznik X do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006, reguluje formę i zakres Poświadczenia wydatków do KE, składanego przez Instytucję Certyfikującą. W poświadczeniu tym znajduje się m. in. oświadczenie następującej treści: "Deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów rachunkowości i jest oparta na dającej się zweryfikować dokumentacji uzupełniającej". Z poświadczenia tego wynika zatem, że instytucje Państwa Członkowskiego prowadzą dokumentację umożliwiającą im ustalenie źródeł przedstawionych do refundacji w danym poświadczeniu wydatków. Poświadczenie może być również złożone w rozliczeniu otrzymanej wcześniej od KE przez Państwo zaliczki – następuje wtedy rozliczenie zaliczki, a nie refundacja. Kolejnym istotnym w sprawie przepisem jest art. 90 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, który określa, że ww. "dokumentacja uzupełniająca" dotyczy wydatków finansowanych ze środków UE (oraz audytów) i powinna być przechowywana przez daną Instytucję Zarządzającą, co najmniej do chwili upływu terminu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego. Zakres "dokumentacji uzupełniającej", o której wspomina Poświadczenie wydatków do KE, wynika z oficjalnych i jawnych dokumentów systemowych przejętych przez Ministra Rozwoju Regionalnego, w szczególności wytycznych należących do systemu wdrażania programów operacyjnych, o którym mowa w art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. Dokumenty te wprawdzie nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 797/10). Są one jednak istotne z punktu widzenia kontroli legalności działania organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne.

Zdaniem skarżącego w tej sprawie należy także prześledzić sposób dokonywania refundacji przez instytucję zarządzającą (Ministra Rozwoju Regionalnego – Instytucję Zarządzającą POPT 2007 - 2013) i dane gromadzone w trakcie tej operacji.

Pierwszym krokiem prowadzącym do refundacji (ewentualnie rozliczenia otrzymanej zaliczki) jest złożenie wniosku o płatność. Zgodnie z powołanymi zapisami Szczegółowego opisu POPT 2007 - 2013 (wydawanego na podstawie (art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.) w systemie wdrażania POPT 2007 - 2013 nie występują tzw. Instytucje Pośredniczące (por. pkt 2.2.3 OSZiK – przyjmowany zgodnie z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006). W przypadku POPT 2007 - 2013 wniosek o płatność jest składany przez beneficjenta (w niniejszej sprawie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego – pracodawcę) bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej POPT 2007 - 2013 (por. pkt 2.2.5 OSZiK), którym jest Minister Rozwoju Regionalnego. Wzór wniosku wraz z instrukcją jego wypełniania, są załącznikami do Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie sprawozdawczości (z dnia 9 czerwca 2009r. nr MRR/H/4(3)06/20098, wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 6 u.z.p.p.r.). W odniesieniu do wynagrodzeń pracowniczych, zgodnie z Rozdziałem 6 pkt 7 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie korzystania z pomocy technicznej (z dnia 22 maja 2007 r. nr MRR/H/5(1)05/20079, wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 11 u.z.p.p.r.) system wdrażania POPT 2007 - 2013 umożliwia, w odniesieniu do pracowników zatrudnionych przy zarządzaniu i wdrażaniu programów operacyjnych z udziałem UE, finansowanie (ze środków UE) wszystkich składników wynagrodzenia wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i fundusze poza ubezpieczeniowe płacone przez pracodawcę oraz regulaminowe nagrody dla pracowników. System ten przewiduje przy tym szczególne, dodatkowe zasady ich refundowania. Zgodnie ze wskazówkami IZ POPT 2007-2013 do wypełnienia wniosku beneficjenta o płatność, wniosek powinien być składany co kwartał, dwa miesiące lub miesiąc (co do zasady następuje to co miesiąc). W odniesieniu do wynagrodzeń pracowniczych refundowanych z działania 1.1 POPT 2007-2013 konieczne jest także załączenie do wniosku o płatność szczegółowego załącznika, w formie skoroszytu programu Excel, pokazującego kwalifikowalne i podlegające refundacji składniki wynagrodzeń pracowniczych z konkretnym (kwotowym) wskazaniem podlegających refundacji składników wynagrodzenia w podziale na konkretne stanowiska pracy, pn. "Zestawienie potwierdzające poniesienie wydatków na wynagrodzenia osobowe pracowników wraz pochodnymi" (na konieczność składania tego załącznika wskazuje w szczególności pkt 2.2.5 OSZiK). Skoroszyt ten, w arkuszach 1-3, określa wszystkie kwalifikowalne składniki wynagrodzenia oraz wysokość w jakie podlegają refundacji ze wskazaniem kwartału i miesiąca, którego dotyczą. Podanie kodu stanowiska pracy, umożliwia przyporządkowanie informacji wynikających z ww. załącznika do określonego stanowiska pracy, a w dalszej kolejności do konkretnego pracownika. Oznacza to, że możliwe jest wskazanie, w powiązaniu z konkretnym stanowiskiem pracy, a tym samym z pracownikiem, w jakim zakresie jego wynagrodzenie zostało przedstawione do refundacji ze środków UE.

Kolejnym krokiem prowadzącym do refundacji wydatku jest, zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 (z dnia 22 marca 2011 r. nr MRR/H/9(4)03/2011; dalej "Wytyczne do certyfikacji" por. również pkt 2.2.5 OSZiK - wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 11 u.z.p.p.r.) złożenie przez Instytucję Zarządzającą POPT 2007 - 2013 zbiorczego Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową od Instytucji Zarządzającej do Instytucji Certyfikującej (dalej "Poświadczenie wydatków do IC"). Wraz z Poświadczeniem wydatków do IC składa się również, zgodnie z pkt 3.1.2 Wytycznych do certyfikacji, listę wprowadzonych do KSI (SIMIK 07-13) oraz poświadczonych w danym okresie wniosków beneficjenta o płatność, na podstawie których sporządzono dane Poświadczenie. Wzór Poświadczenia wydatków do IC stosujący się do POPT 2007 - 2013 został określony w załączniku nr 3 do Wytycznych do certyfikacji. W poświadczeniu tym (zgodnie z jego treścią) Instytucja Zarządzająca POPT 2007 - 2013 poświadcza w szczególności, że deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów księgowych i jest poparta dającymi się zweryfikować dowodami oraz że wydatki w ramach projektów są rejestrowane w KSI (SIMIK 07-13) i informacje w tym zakresie są udostępniane na żądanie Instytucji Certyfikującej lub właściwych departamentów Komisji. W poświadczeniu przytoczona jest również treść powołanego art. 90 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, regulującego czas, w jakim przechowywana powinna być dokumentacja uzupełniająca Poświadczenie (co należy odnieść do wniosków o płatność wraz z załącznikami). Opisana procedura prowadząca do refundacji wydatków (w niniejszej sprawie wynagrodzeń) ze środków UE, kończy się przedstawieniem do KE Poświadczenia wydatków do KE. Na podstawie Poświadczenia wydatków do KE następuje, co do zasady, wypłata środków UE na właściwy rachunek prowadzony przez Ministra Finansów. Skarżący podkreślił, że wprawdzie technicznie prowadzenie tego rachunku należy do Ministra Finansów, to jednak informacje w tym zakresie są gromadzone przez Instytucję Certyfikującą. Ponadto Instytucja ta otrzymuje szczegółowe informacje, z jakiego tytułu dana płatność KE nastąpiła (por. pkt 3.4.3 oraz 1.15 i 1.15.1 Wytycznych do certyfikacji).

Skarżący wskazał, że w oparciu o tak prowadzoną ewidencję oraz system informatyczny KSI (SIMIK 07-13) Departament Ekonomiczno-Finansowy MRR w piśmie z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...] udzielił mu analogicznej do objętej żądaniem wniosku informacji dotyczącej lat 2007 – 2008.

Konkludując skarżący stwierdził, że sposób refundowania wynagrodzeń pracowniczych w ramach POPT 2007 - 2013 ma charakter kaskadowy. Poczynając od wniosku o płatność wraz z załącznikami, każda kolejna czynność, prowadząca w efekcie do dokonania płatności przez KE na rzecz budżetu Państwa, wynika z poprzedzających ją czynności oraz dokumentów uzupełniających, do których gromadzenia zobligowane jest Państwo Członkowskie. Czynności te oraz fakt, czy dany wniosek o płatność został ostatecznie zrefundowany budżetowi Państwa, są rejestrowane we wymienionym wyżej i prowadzonym przez Ministra Rozwoju Regionalnego systemie informatycznym KSI (SIMIK 07-13). W systemie tym następuje w szczególności rejestracja wniosków o płatność, wraz z załącznikami. Z dokumentu pn. "Instrukcja użytkownika KSI SIMIK 2007 - 2013. Cykl życia projektu" wynika, że załączniki te, w szczególności w formacie xls (arkusze MS Excel) są importowane do systemu . Z dokumentu tego wynika również, iż , w KSI pojawia się również informacja odnośnie tego, którym Poświadczeniem wydatków do KE został objęty dany wniosek o płatność. Z dokumentu Instrukcja użytkownika KSI SIMIK 2007 - 2013. Deklaracje wydatków wynika, że wszystkie w/w poświadczenia wydatków są rejestrowane w dedykowanym module systemu i są bezpośrednio powiązane z konkretnymi wnioskami o płatność, które po zsumowaniu złożyły się na dane poświadczenie. Wszystkie dane ,począwszy od wniosku o płatność składanego przez beneficjenta, a skończywszy na Poświadczeniu wydatków do KE są rejestrowane w KSI(SIMIK07- 13).

W ocenie skarżącego, na podstawie ww. dokumentów i danych (w tym danych ze wzmiankowanych powyżej systemu KSI SIMIK 07-13 oraz elektronicznej ewidencji księgowej płatności i zaliczek otrzymywanych z KE) można w sposób autorytatywny ustalić, czy dany wniosek o płatność stał się podstawą (poprzez objęcie go opisywanymi wcześniej Poświadczeniami i dokonanie płatności przez KE) refundacji wydatku na wynagrodzenie na rzecz budżetu Państwa (rozliczenia otrzymanej przez budżet Państwa na ten cel zaliczki). Zważywszy na szczegółowość załączników towarzyszących wnioskowi o płatność w odniesieniu do wynagrodzeń finansowanych w ramach POPT 2007 - 2013 możliwe jest również szczegółowe określenie (z odniesieniem do określonych miesięcy i lat), czy wydatki budżetu Państwa ponoszone na wynagrodzenia związane z konkretnym stanowiskiem pracy w MRR zostały przez KE zrefundowane lub były ewentualnie pokryte zaliczką otrzymaną z KE. Na tej podstawie Minister Rozwoju Regionalnego mógł zatem zadośćuczynić wnioskowi skarżącego. Nie jest to bowiem czynność wymagająca jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ma ona charakter techniczny i sprowadza się do uzyskania określonych raportów z KSI SIMIK 07-13. W świetle treści ww. przepisów i postanowień Minister Rozwoju Regionalnego dysponował faktyczną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

Ponadto skarżący wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Stwierdził, że wnioskowane dane można było uzyskać ze wskazanych zbiorów danych za pomocą nieskomplikowanych i niewymagających postępowania dowodowego czynności technicznych. Sąd pierwszej instancji kwestie te pominął, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Komisja Europejska rozlicza się z budżetem państwa globalnie, a nie jednostkowo". Skarżący podkreślił również, iż przedstawione przez organ, a następnie przejęte przez Sąd ustalenie faktyczne, że organ nie dysponował koniecznymi danymi jest niewiarygodne zwłaszcza w świetle powołanego wcześniej pisma, w którym Departament Ekonomiczno – Finansowy MRR udzielił skarżącemu informacji odnośnie tego, w jakim zakresie jego wynagrodzenie podlegało współfinansowaniu ze środków UE. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął istotny zarzut skargi wskazujący na sprzeczności zawarte w uzasadnieniu postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 31 maja 2011 r. w którym podał, że dysponuje danymi związanymi z realizacją programów operacyjnych jako Instytucja Zarządzająca, a nie jako organ administracji. Oznacza to, że aparat administracyjny obsługujący organ w realizacji jego zadań z zakresu administracji publicznej (zadania z działu administracji rządowej "rozwój regionalny") dysponuje danymi niezbędnymi do zadośćuczynienia wnioskowi skarżącego.

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II 3 skargi kasacyjnej podał, że we wcześniejszych wywodach jej uzasadnienia wskazał na szereg środków dowodowych, które zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego nie jest prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, to jednak wskazuje się, że przewidziane w art. 106 § 3 P.p.s.a. uzupełniające postępowanie dowodowe ma służyć ocenie, czy organ administracji w sposób właściwy ustalił stan faktyczny sprawy (por. powołany już wyrok NSA z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1060/09, Lex 745454 i wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 316/00, Lex 50116). Kompetencja sądu wynikająca z omawianego przepisu, choć dyskrecjonalna, nie może być przy tym rozumiana w ten sposób, że sąd administracyjny ma zawsze pełną swobodę w jej wykonywaniu. Określone cechy sytuacji procesowej mogą prowadzić bowiem do tego, że kompetencja ta przeradza się w obowiązek. W niniejszej sprawie dodatkowym istotnym elementem jest fakt, że postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 217-218 K.p.a. i nie znajdowały w nim bezpośredniego zastosowania reguły wyrażone w art. 6 i następnych K.p.a. W związku z tym udział strony w postępowaniu ograniczał się jedynie do złożenia do organu określonych wniosków, a w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie przysługiwały jej żadne uprawnienia procesowe pozwalające wpływać na przebieg i wynik tego postępowania. W ocenie skarżącego w tej sprawie Sąd pierwszej instancji miał obowiązek skorzystania z kompetencji do przeprowadzenia określonych dowodów z urzędu art. 106 § 3 K.p.a. na podstawie środków dowodowych zapewnionych przez stronę.

Skarżący odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II 4 skargi kasacyjnej, ponownie wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał, jakimi konkretnie aktami prawnymi i dokumentacją dysponował Minister Rozwoju Regionalnego oraz dlaczego regulacje te nie pozwalały na stwierdzenie, iż określone dane pozostają w dyspozycji organu. Pominął również wzmiankowane pismo z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...] oraz wskazany już zarzut sprzeczności występujących w uzasadnieniu postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 31 maja 2011 r.

Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie oraz wskazał, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są sformułowane w sposób nieprawidłowy, co czyni je nieskutecznymi. Dla określenia charakteru prawnego przepisu nie jest bowiem istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony, elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel przepisu. Z tego względu mając na uwadze brzmienie zarzutów pkt I skargi kasacyjnej uznać należy, iż przepisy wskazane jako ich podstawa są przepisami proceduralnymi, a nie materialnymi. Normy prawne zawarte w przepisach stanowiących podstawę tych zarzutów regulują procedurę o charakterze administracyjnym prowadzącą do refundacji wydatków na wynagrodzenia ze środków UE. Są to zatem ewidentnie przepisy proceduralne, czego skarżący miał świadomość m.in. opisując w swoich pismach procesowych proces refundacji. Za nieprawidłowe uznać należy również sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego albowiem sąd administracyjny nie stosuje norm prawa materialnego co czyni nieprawidłowym zarzut ich niezastosowania w stanie faktycznym sprawy. Ponadto Minister Rozwoju regionalnego podał, że przepisy wskazane jako podstawa zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt I ppkt 1 i 2) nie miały zastosowania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Powołane przez skarżącego przepisy, stanowiące podstawę zarzutów naruszenia prawa materialnego, regulują procedurę prowadzącą do refundacji wydatków na wynagrodzenia ze środków UE, które miały zastosowanie przed organem administracyjnym w procesie uzyskania tej refundacji. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była kontrola prawidłowości ww. procesu uzyskania refundacji, a jedynie tego, czy w jego wyniku organ jest w posiadaniu danych pozwalających na wydanie zaświadczenia w żądanym przez skarżącego brzmieniu, natomiast podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które miały być przedmiotem kontroli Sądu.

Minister Rozwoju Regionalnego odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się bowiem do postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja zawarta w powołanym przepisie modyfikuje ustalone w rozdziale IV K.p.a. zasady postępowania dowodowego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, polegające na analizie aktów prawnych i dokumentów regulujących proces refundacji z KE oraz na konsultacji z właściwymi komórkami MRR w kwestii ,czy posiadają, bądź są w stanie uzyskać wnioskowane dane. Wynikiem tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego było ustalenie, że organ nie dysponuje żądanymi przez wnioskodawcę danymi co znalazło swoje odzwierciedlenie w wydanych w sprawie postanowieniach.

Minister Rozwoju Regionalnego wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego przepisy regulujące sposób ubiegania się o refundację przez Instytucję Zarządzającą od Komisji Europejskiej (KE) są prawidłowe. Przy czym przekazując Poświadczenie i Deklarację Wydatków oraz Wniosek o Płatność Okresową od Instytucji Certyfikującej (IC) do KE, IC dokonuje przeliczenia wydatków (w podziale na osie priorytetowe) zadeklarowanych przez Instytucję Zarządzającą w PLN na EUR. Przeliczenia dokonuje się biorąc pod uwagę miesięczny obrachunkowy kurs KE z miesiąca, w którym wydatki są księgowane przez IC dla danego programu operacyjnego. Następnie Komisja Europejska przekazuje refundację w EUR bezpośrednio na rachunek programowy obsługiwany przez Ministra Finansów. IC, po otrzymaniu informacji o dokonaniu refundacji przez KE, przekazuje do Departamentu Ekonomiczno – Finansowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (DEF) (w celu dokonania księgowania na ewidencji pozabilansowej) kwoty refundacji (w podziale na osie priorytetowe) przeliczone z EUR na samym kursie, po którym przeliczono wydatki bieżące ujęte w poświadczeniu przekazanym do KE. Należy zauważyć, że dane dotyczące kwoty refundacji przekazane przez IC do DEF w PLN mają jedynie charakter informacyjny, służący do monitorowania postępu finansowego realizacji programów operacyjnych. Faktycznie Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Pomoc Techniczna (POPT) nie dysponuje informacjami, kiedy i po jakim kursie kwota refundacji przekazana przez KE zostaje przeliczona na PLN i przekazana na dochody budżetu państwa przez Ministerstwo Finansów. Tym samym Instytucja Zarządzająca POPT nie ma możliwości precyzyjnego określenia kwoty zrefundowanej przez KE w przeliczeniu na PLN. Zgodnie z przyjętym systemem rozliczania wydatków w ramach POPT 2007 - 2013 Instytucja Zarządzająca POPT nie przekazuje beneficjentom środków finansowych w ramach refundacji poniesionych wydatków. Tym samym, po otrzymaniu informacji o przekazaniu środków przez KE, Instytucja Zarządzająca POPT nie dokonuje ponownego przeliczenia zrefundowanej kwoty na poszczególne projekty, czy też jednostkowe wydatki. Ponadto wydatki objęte wnioskami o płatność podlegają kontroli przez Instytucję Zarządzającą oraz inne upoważnione instytucje (Instytucja Certyfikująca, Instytucja Audytowa, Europejski Trybunał Obrachunkowy) zarówno w trakcie realizacji projektu, jak i po jego zamknięciu. W trakcie kontroli dany wydatek może zostać uznany za niekwalifikowany i wycofany z wniosku o płatność oraz z deklaracji do KE. Oprócz tego w przypadku projektów, w których rozliczane są wynagrodzenia (a z takiego rodzaju wydatkiem mamy do czynienia) mogą pojawić się zwroty z ZUS z tytułu nadpłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, które dodatkowo pomniejszają wartości wydatków zadeklarowanych do KE. Mając na uwadze powyższe, Instytucja Zarządzająca POPT nie jest w stanie określić precyzyjnie w jakiej wysokości pojedynczy wydatek został zrefundowany przez Komisję Europejską w ramach POPT. Powyższe oznacza, że organ nie jest w posiadaniu informacji o jednostkowych refundacjach ze strony Komisji Europejskiej wynagrodzeń pracowników zaangażowanych we wdrażanie funduszy strukturalnych. W tym zakresie nie są również prowadzone ewidencje, rejestry czy jakakolwiek dokumentacja, która pozwalałaby na zidentyfikowanie i przypisanie kwot refundowanych do konkretnego pracownika. Ewidencji takich nie posiada także Dyrektor Generalny Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (właściwy ze stosunku pracy dla skarżącego), bowiem wszelkie wydatki na wynagrodzenia są certyfikowane globalnie i globalnie są zwracane przez Komisję Europejską. Po zakończeniu okresu programowania następuje zakończenie programów operacyjnych i dopiero wówczas Komisja Europejska dokonuje całkowitych rozliczeń z państwem. Rozliczenia te także mają postać globalną z budżetem państwa. W sprawie jest niesporne, że skarżący jest pracownikiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, którego wynagrodzenie jest finansowane z budżetu państwa, a nie z budżetu Komisji Europejskiej (podobnie zresztą jak pozostałych pracowników obsługujących proces wdrażania funduszy europejskich). To właśnie z tego powodu Komisja Europejska rozlicza się z budżetem państwa globalnie, a nie jednostkowo.

Minister Rozwoju Regionalnego odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt II 3, stwierdził, że jest on bezzasadny. Podkreślił, iż abstrahując od faktu, że akt prawny nie jest dokumentem, gdyż Sąd nie zapoznaje się z jego treścią poprzez postępowanie dowodowe, to treść art. 227 K.p.c. w związku z 106 § 5 P.p.s.a. wskazuje, że przedmiotem dowodu nie może być prawo. Wynika to z zasady iura novi curia. W przypadku, gdy przepisy prawne zostały prawidłowo opublikowane, to wchodzą w skład systemu prawa, Sąd musi znać ich treść i właściwie stosować. Ponadto z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W przypadku, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym taki dowód został przez skarżącego zgłoszony, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie jest bowiem instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005r., OSK 1595/04, Lex nr 489587).

W ocenie Ministra Rozwoju Regionalnego niezasadny jest także zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do podstaw prawnych i faktycznych oraz zarzutów skargi, w tym do aktów prawa i dokumentów składających się na system wdrażania programów operacyjnych. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego dokumentu z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...], tj. pisma sporządzonego w wyniku korespondencji z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, a nie Ministrem Rozwoju Regionalnego jako organem wskazał, że jego treść jest odmienna od oczekiwanej przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia i nie potwierdza , że dane objęte wnioskiem są możliwe do uzyskania przez organ. W piśmie tym wskazano jedynie w jakim procencie, zgodne z dokumentami programowymi, jest współfinansowane wynagrodzenie skarżącego z funduszy europejskich, nie uwzględniając wysokości faktycznej refundacji. Informacja zawarta w tym dokumencie nie jest zatem tożsama z oczekiwaną we wniosku o wydanie zaświadczenia, gdyż wniosek dotyczył wydania zaświadczenia wskazującego w jakim zakresie (stopa procentowa oraz wysokość) podlegało refundacji do budżetu Państwa ze środków UE wynagrodzenie skarżącego z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej POliŚ w latach 2009-2010 (w rozbiciu na te lata) również ze wskazaniem kwoty otrzymanej z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim (wynagrodzenie chorobowe) w ww. latach (w rozbiciu na te lata). Tak więc wniosek skarżącego dotyczył kwoty refundacji, tj. kwoty, która podlegała całemu procesowi refundacji finalnie trafiając na rachunek budżetu Państwa. Zgodnie z przedstawionymi wcześniej wyjaśnieniami, kwota ta nie jest możliwa do określenia i precyzyjnego wskazania w formie zaświadczenia.

J.O. w piśmie procesowym z dnia 27 września 2012 r. odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę kasacyjną nie zgodził się z zawartymi w niej twierdzeniami i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, natomiast w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, o odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wyżej wymienionego pisma procesowego podał, że twierdzenie organu o prowadzonym w sprawie "postępowaniu wyjaśniającym" nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy. Wskazał, że organ zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo administracyjnym nie odniósł się do przytaczanych przez skarżącego in extenso fragmentów dokumentów systemowych, które określają rozbudowane bazy danych – rejestru KSI (SIMIK 07-13), a także innych istotnych dokumentów pozwalających na określenie faktu zrefundowania wydatków w odniesieniu nawet do konkretnego stanowiska pracy.

Skarżący odnosząc się do kwestii rzekomego braku możności ustalenia przez organ faktu refundacji przez właściwe departamenty – instytucje obsługujące Ministra Rozwoju Regionalnego stwierdził, że zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej, krok po kroku opisał czynności tych instytucji, które w kaskadowym ujęciu umożliwiają stwierdzenie, nawet na poziomie określonego wydatku (w realiach niniejszej sprawy wydatkiem takim jest wypłata wynagrodzenia), czy został on ostatecznie zrefundowany, czy też nie. Podkreślił, że organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznał, że posiada co najmniej informacje o kwotach refundacji w podziale na priorytety danego programu operacyjnego. Natomiast wcześniej zaprzeczał, aby posiadał jakiekolwiek informacje w zakresie refundacji otrzymywanych z Komisji Europejskiej. Zestawienie tych faktów podważa zatem wiarygodność wyjaśnień przedstawianych przez organ. W ocenie skarżącego fakt zmienności kursu euro/złoty nie ma żadnego wpływu na możliwość ustalenia dokładnej kwoty refundacji danego wydatku (wydatków). Nieprawdziwa jest także informacja, że nie jest możliwe ścisłe ustalenie wysokości refundacji danego wydatku. Oznaczałoby to bowiem, że niemożliwe jest ustalenie, jakie dofinansowanie z UE otrzymają beneficjenci środków unijnych, co standardowo następuje, w złotych polskich, w każdej umowie o dofinansowanie. Nie byłoby również możliwe ustalanie kwot podlegających zwrotowi na podstawie art. 207 UFP. Niemożliwe byłoby także dokonywanie nawet prostych czynności technicznych (wymaganych prawem UE), takich jak umieszczanie tablic informacyjnych o refundacjach dla projektu itp.

Skarżący podał również, iż wskazane przez niego dokumenty systemu, w tym wytyczne, wskazówki, zestawienia, instrukcje, a także pisma wytworzone przez organ w świetle art. 87 Konstytucji RP nie mają waloru aktów prawnych. Ich znajomość, ze względu na hermetyczność i szczegółowość regulowanych nimi zagadnień, nie jest powszechna. Zdaniem skarżącego z tego względu mogą być one przedmiotem dowodu. W związku z tym generalne stwierdzenie organu, że w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest nieprawidłowy i nieskuteczny jest pozbawione podstaw.

Ponadto skarżący stwierdził, że wyjaśnienia organu dotyczące treści pisma z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...] są nierzetelne i wymagają sprostowania. Powyższy dokument zawiera bowiem informację o dokładnej kwocie, w jakiej nastąpiła faktyczna refundacja w latach 2007 i 2008 ze środków europejskich w odniesieniu do wynagrodzenia skarżącego, a nie jedynie informację o tym "w jakim procencie [...] jest współfinansowane wynagrodzenie skarżącego". Podane w tym dokumencie w pkt 2 kwoty to właśnie kwoty refundowane – odpowiednio [...] i [...] złotych. Potwierdza to wprost treść pisma z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] (w aktach sprawy), w którym identyczne liczbowo dane, m.in. za lata 2007 i 2008, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przedstawiło działając jako pracodawca (Dyrektor Generalny w odniesieniu do prefinansowania wydatków na wynagrodzenia). Kwoty prefinansowania (z budżetu Państwa) z definicji odpowiadają kwotom refundacji. Przez prefinansowanie określa się bowiem ponoszenie przez budżet Państwa wydatków, które są następnie refundowane z budżetu UE (gdyby nie dochodziło do refundacji środki "wykładane" przez budżet Państwa traciłyby status "prefinansowania"). Dodatkowo wskazał, że treść pisma z dnia 9 stycznia 2009 r. była mu wyjaśniana przez pracownika Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (w załączeniu wydruk otrzymanego maiła). Wyjaśnienia tego dokonano w dobrej wierze, zanim jeszcze została podjęta decyzja o utajnianiu informacji dotyczących wysokości, w jakiej refundowane są w MRR wydatki na wynagrodzenia pracownicze. Wyjaśnienia te są zatem wiarygodne.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 29 września 2013 r. J.O. podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski. Wyjaśnił, że w chwili obecnej jest pracownikiem innej jednostki korzystającej, w ramach POPT 2007 - 2013, z tego samego źródła finansowania wynagrodzeń. Wskazał, że w nowym miejscu zatrudnienia, w analogicznych okolicznościach możliwe było uzyskanie przez niego, bez żadnych problemów, dokumentu o treści żądanej od Ministra Rozwoju Regionalnego. Na dowód powyższego załączył do akt sprawy zaświadczenie z dnia 8 sierpnia 2013 r., wydane przez Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. pełnomocnik Ministra Rozwoju Regionalnego wskazał, iż sam fakt, że jeden organ administracji wydał zaświadczenie na podstawie faktów, jakimi dysponował, nie oznacza, że inny organ również dysponuje informacjami, pozwalającymi wydać żądane zaświadczenie. Podniósł ponadto, że także Minister Administracji i Cyfryzacji w w/w zaświadczeniu nie był w stanie wskazać, jaka część wynagrodzenia skarżącego została faktycznie zrefundowana ze środków UE do budżetu Państwa, bowiem podał jedynie, w jakim procencie wynagrodzenie skarżącego teoretycznie jest współfinansowane z funduszy strukturalnych, co nie oznacza wcale, iż taka kwota faktycznie jest refundowana, a tej właśnie kwestii dotyczył wniosek skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Minister Rozwoju Regionalnego jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia wniosku J.O. z dnia 24 maja 2011 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a jeżeli tak, to czy zachodzą prawne przesłanki do jego wydania, w szczególności, czy żądane przez skarżącego informacje mogą być wydane w oparciu o prowadzone przez ten organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, lub też, czy w celu ich wydania organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z powołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w istotny sposób różni się od pozostałych unormowań w nim zawartych. Co do zasady wydawanie zaświadczeń jest oparte, na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. W tym przypadku nie chodzi bowiem o zastosowanie zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a., to jednak dokonać należy rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych przez organ administracji publicznej rejestrów, ewidencji i danych, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych, należy takiej dokumentacji poszukiwać, zwłaszcza gdy dostęp do niej jest ograniczony bądź utrudniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego J.O. prawidłowo skierował wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści do Ministra Rozwoju Regionalnego, gdyż był on organem właściwym rzeczowo do jego rozpatrzenia. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem wydania przez organ zaświadczenia wskazującego, w jakim zakresie podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków Unii Europejskiej jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko w latach 2009-2010 (w rozbiciu na te lata) oraz wskazującego kwoty otrzymanych z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim w ww. latach. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosek ten odnosi się do wynagrodzenia za pracę i jest związany ze stosunkiem pracy, który łączy skarżącego z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek ten nie dotyczył stricte kwestii wynagrodzenia wypłacanego (prefinansowanego) skarżącemu przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, reprezentowane przez Dyrektora Generalnego tego Ministerstwa (a więc z budżetu Państwa), ale kwestii wtórnej, niezwiązanej już z jego stosunkiem pracy, tj. refundacji tego wynagrodzenia, jaką Państwo otrzymuje z budżetu Unii Europejskiej. W tym zakresie organem właściwym do wydania zaświadczenia jest Minister Rozwoju Regionalnego, jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013. W związku z tym, uznać należy, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej nie miał w tej sprawie zastosowania. Czynności związane z dokumentowaniem przez instytucje państwowe systemu wdrażania refundacji do budżetu Państwa wydatków w projektach unijnych, niezależnie od faktu, czy ponoszone są na wynagrodzenia pracownicze, czy jakiekolwiek inne wydatki, niewątpliwie nie są czynnościami z zakresu prawa pracy, ale z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż żądane przez skarżącego informacje nie mogły być mu wydane, gdyż nie pozostają w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego, tj. nie wynikają one z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ oraz nie mogą być traktowane jako inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Jako w pełni zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wybiórczo odniósł się do argumentacji skarżącego, wskazującej na określone, wynikające z aktów prawa unijnego i uszczegółowione w prawie krajowym oraz systemie realizacji POIiS 2007 - 2013, obowiązki organu, mającej potwierdzać fakt, że żądane przez niego informacje powinny być dostępne i możliwe do ustalenia przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym, w tym przypadku przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że wymagane dane nie mogły być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym z uwzględnieniem aktów prawnych i dokumentacji jaką dysponuje Minister z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej programami operacyjnymi. Nie podał jednak konkretnych aktów prawnych, czy dokumentów oraz nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek rozważań i bezkrytycznie, bez głębszej analizy, przyjął wyjaśnienia organu dotyczące faktu, iż Komisja Europejska rozlicza się z budżetem Państwa globalnie, a nie jednostkowo, dlatego żądane zaświadczenie nie może być wydane. Powyższe naruszenie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż w powołanym przez skarżącego załączniku X do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, który reguluje formę i zakres Poświadczenia wydatków do Komisji Europejskiej, znajduje się wzór oświadczenia składanego przez Instytucję Certyfikującą, który wskazuje na to, iż deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów rachunkowości i jest oparta na dającej się zweryfikować dokumentacji uzupełniającej. Z poświadczenia tego wynika zatem, że instytucje Państwa Członkowskiego mają prowadzić dokumentację umożliwiającą im ustalenie źródeł przedstawionych do refundacji wydatków w konkretnym poświadczeniu. Z kolei art. 90 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, iż wszystkie dokumenty uzupełniające, dotyczące wydatków i audytów danego programu operacyjnego powinny być przechowywane przez Instytucję Zarządzającą, przez okres trzech lat od zamknięcia programu operacyjnego.

Przebieg całej procedury w zakresie przepływu wniosków o płatność w Programie Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013, zgodnie z art. 21 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., znajduje się w dokumencie pn. "Opis systemu zarządzania i kontroli dla Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna". Ponadto, z pkt 3.1.2. Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 22 marca 2011 r. nr MRR/H/9(4)03/2011 w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007 - 2013 wynika, że do Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową od Instytucji Zarządzającej do Instytucji Certyfikującej Instytucja Zarządzająca załącza listę wprowadzonych do systemu informatycznego KSI (SIMIK 07-13) oraz poświadczonych w danym okresie wniosków beneficjenta o płatność, na podstawie których sporządziła Poświadczenie. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. Wytycznych, w Poświadczeniu tym Instytucja Zarządzająca poświadcza w szczególności, iż deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów księgowych i jest poparta dającymi się zweryfikować dowodami oraz że wydatki w ramach projektów są rejestrowane w KSI (SIMIK 07-13) i informacje w tym zakresie są udostępniane na żądanie Instytucji Certyfikującej lub właściwych departamentów Komisji. Zgodnie z pkt 1.15 ppkt 1 i 1.15.1a cyt. Wytycznych, w imieniu Instytucji Certyfikującej zadania wynikające z art. 61 lit. e rozporządzenia nr 1083/2006 realizuje Departament Ekonomiczno-Finansowy w MRR, który w przypadku krajowych i regionalnych programów operacyjnych prowadzi pozabilansową elektroniczną ewidencję księgową: a) wydatków zadeklarowanych do Komisji Europejskiej (wartość za dany okres oraz kumulatywnie od początku realizacji programu); b) kwot wnioskowanych do Komisji Europejskiej; c) płatności okresowych otrzymanych z Komisji Europejskiej. Instytucja Certyfikująca przekazuje informacje, m.in. otrzymywane z Ministerstwa Finansów, w zakresie przepływu środków finansowych z Komisji Europejskiej w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych do Departamentu Ekonomiczno-Finansowego w MRR, w celu prowadzenia pozabilansowej elektronicznej ewidencji księgowej dla tych programów, tj. m.in. informacje o środkach otrzymanych z Komisji Europejskiej (zaliczkach i płatnościach okresowych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że w tej sprawie zakres przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego znacznie wykraczałby poza ramy postępowania określonego w art. 218 § 2 K.p.a. i w efekcie prowadziłby do ustalenia nowych okoliczności. Nie zauważył jednak, że z akt sprawy wynika, iż Minister Rozwoju Regionalnego dokonał jedynie powierzchownej, a nie rzeczywistej analizy posiadanych rejestrów, ewidencji i danych oraz nie ustalił, w jakich komórkach organizacyjnych, należy poszukiwać tego rodzaju dokumentacji. Tymczasem w świetle szczegółowo opisanych przez skarżącego w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej dokumentów i czynności podejmowanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego wynika, iż w tym zakresie są prowadzone stosowne ewidencje i rejestry – pozabilansowa elektroniczna ewidencja księgowa i system informatyczny KSI (SIMIK 07-13). W sprawie nie chodziło bowiem o prowadzenie czynności wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie o czynności o charakterze technicznym.

Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął istotny w sprawie fakt, że Dyrektor Departamentu Ekonomiczno – Finansowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...] udzielił skarżącemu analogicznej do objętej żądaniem wniosku informacji (z wyłączeniem kwestii przebywania na zwolnieniu lekarskim), dotyczącej innego okresu, tj. lat 2007 – 2008. Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że treść w/w pisma z dnia 9 stycznia 2009 r. jest odmienna od oczekiwanej przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia i nie dowodzi, że dane nim objęte są możliwe do uzyskania przez organ, bowiem nie dotyczy kwestii refundacji kwoty wynagrodzenia. Zauważyć jednak należy, iż w piśmie tym podano dokładną kwotę, w jakiej nastąpiła refundacja wynagrodzenia skarżącego w latach 2007 i 2008 właśnie ze środków europejskich, a nie kwotę wypłaconą mu ze środków budżetu Państwa. Dla porównania wskazać należy, iż Dyrektor Generalny Ministerstwa Rozwoju Regionalnego – jako pracodawca skarżącego – w piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] – podał analogiczne kwoty za lata 2007 i 2008, tyle że określił w nim, że są one finansowane ze środków budżetu Państwa (prefinansowane).

Na uwagę zasługuje również dołączone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 29 września 2013 r. zaświadczenie z dnia 8 sierpnia 2013 r., wydane przez Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, tj. obecnego pracodawcę skarżącego, także korzystającego w ramach POPT 2007 - 2013 z tego samego źródła finansowania wynagrodzeń, które poświadcza analogiczne treści jak żądane przez skarżącego w niniejszej sprawie od Ministra Rozwoju Regionalnego. Wprawdzie w tej sprawie, jak słusznie wskazuje organ w piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r., dokument ten nie ma charakteru wiążącego, to jednak w sposób posiłkowy wskazuje, że stosowne informacje dotyczące kwot wynagrodzeń refundowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego są w posiadaniu organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a.