Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2933/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1025 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 6,7,8,9,77 § 1 pkt 4 oraz art.107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D., G.D., I.L., D.L., W.Ś., I.Z., W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 663/16 w sprawie ze skargi I.Z., D.L., G.D., I.L., M.D., W.Z., W.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 663/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi I. Z., D. L., G. D., I. L., M.D., W.Z. i W. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej również: Kolegium; organ) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, przyjętym przez WSA w Warszawie.

D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. Ś., G. D. i M. D. (dalej: wnioskodawcy; skarżący; strona skarżąca; skarżący kasacyjnie) – następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...] (M. G.) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności wydanego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 – dalej również: dekret o gruntach warszawskich) orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu tej nieruchomości.

Grunt przedmiotowej nieruchomości wchodzi aktualnie w skład kilku działek, w tym m.in. części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. P. [...], zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym wyodrębniono i zbyto na rzecz osób trzecich lokale mieszkalne wraz z powiązanym prawem użytkowania wieczystego gruntu. W toku postępowania organ ustalił, że 5 osób będących współwłaścicielami lokali mieszkalnych i współużytkownikami wieczystymi nieruchomości nie żyje, a zmarli oni przed wszczęciem postępowania. Ustalenia te dotyczyły A. K. i E. K. (współwłaścicieli lokalu nr [...]), J. J. (współwłaściciela lokalu nr [...]) oraz W. R. i F. R. (współwłaścicieli lokalu nr [...]).

W tym stanie rzeczy Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., zawiesiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie – do czasu ustalenia następstwa prawnego powyżej wskazanych zmarłych (pkt 1 postanowienia), a ponadto na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. zobowiązało wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 2 miesięcy od otrzymania postanowienia o ustalenie ich następców prawnych tych osób (pkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia procesowego organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym stronami postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. winni być dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości lub ich następcy prawni oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości, a więc m.in. właściciele mieszkań znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku, dysponujący przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Kolegium podniosło przy tym, że postępowanie o nabycie spadku jest wszczynane przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i art. 510 § 1 K.p.c.); organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów, nie ma natomiast uprawnień do tego, by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem. Zarazem organ zwrócił uwagę na to, że pominięcie spadkobierców strony postępowania administracyjnego stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad tego postępowania, określonej w art. 10 K.p.a. Zdaniem Kolegium, dopóki zatem nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych stosowne postanowienia konieczne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia po byłych właścicielach lokali nr [...], [...] i [...], będą miały przymiot strony w postępowaniu.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. wnioskodawcy, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucili postanowieniu naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy;

- art. 8 K.p.a. poprzez wymaganie od strony podjęcia skomplikowanych, długotrwałych i kosztownych działań w sytuacji, gdy istnieją inne rozwiązania z których mógł skorzystać organ;

-107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164) przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od rozstrzygnięcia sądu lub organu, podczas gdy w przedmiotowym zakresie dopuszczalne jest także złożenie oświadczenia przed notariuszem, który nie mieści się ani w definicji sądu, ani organu;

- art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprze jego niezastosowanie, a w szczególności niepodjęcie żadnych działań zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców, a w przypadku niemożności ich ustalenie – nieskorzystanie z art. 30 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że skarga mimo trafności jednego z podniesionych w niej argumentów nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także zagadnieniem prejudycjalnym, należy rozumieć takie wyłaniające się w toku postępowania administracyjnego zagadnienie prawne, którego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu, a jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. W ocenie Sądu takim zagadnieniem, jak trafnie skonstatował organ, jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a które w tym postępowaniu miałyby (gdyby żyły) przymiot strony. Sąd zauważył, że podstawowym obowiązkiem organu jest zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), a prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Zdaniem Sądu to, że od 2008 r. dokumentowanie następstwa prawnego po zmarłych możliwe jest także w formie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, a notariusz nie jest sądem ani organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia faktu, że w samej sprawie administracyjnej – w przypadku braku takiego aktu, jak też braku postanowienia sądu spadku – istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Z tego względu Sąd uznał, że nietrafny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164) – dalej: Prawo o notariacie.

Zdaniem WSA w Warszawie w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że po współwłaścicielach lokali nr [...] i nr [...] do dnia wydania zaskarżonego postanowienia następstwo prawne nie zostało wykazane stosownym dokumentem, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 K.c.). Stąd też Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego nie mógł rozstrzygnąć organ to postępowanie prowadzący, co z kolei przesądza o zaistnieniu przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i jednoczesnego zobowiązania stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do rozstrzygnięcia owego zagadnienia we właściwej procedurze. Wobec tego za zasadne Sąd uznał zawieszenie przez Kolegium prowadzonego postępowanie nadzorczego oraz zastosowanie dyspozycji normy prawnej z art. 100 § 1 K.p.a. Przy czym Sąd zaznaczył, że wbrew sugestiom skarżących, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 § 5 K.p.a., bowiem regulacje te odnoszą się do sytuacji, gdy śmierć strony następuje w toku postępowania, a nie sytuacji ustalenia przez organ we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Stąd też sformułowany w skardze zarzut naruszenia tych przepisów, jak też motywowany tym naruszeniem zarzut niepodjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, Sąd w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy uznał za chybiony.

Sąd I instancji stwierdził też, że trafnie skarżący zarzucili Kolegium, iż zawieszając postępowanie, błędnie zobowiązało ich do ustalenia także następcy prawnego A. i E. małżonków K. (współwłaścicieli lokalu nr [...]), choć następca ten (M. K.) był już wówczas znany, a jego prawa do nieruchomości lokalowej zostały ujawnione w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...].

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r. wnioskodawcy – tj. M. D., G. D., I.L., D. L., W. Ś., I. Z., W. Z., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaś stwierdzili, że sprawa powinna być rozpoznana ponownie przez WSA w Warszawie lub ewentualnie skierowana wprost do ponownego rozpoznania przez Kolegium.

Powołując podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wnioskodawcy zarzucili kwestionowanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, "a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów drugiej instancji", w sytuacji, gdy meritum uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do stwierdzenia: "Następstwo prawne nie zostało stwierdzone stosownym dokumentem. Niewątpliwie zatem w sprawie stwierdzenia nieważności wystąpiło zagadnienie prejudycjalne" w sytuacji, gdy właśnie ta kwestia wymagała szczególnego wyjaśnienia, zwłaszcza wobec wątpliwości podniesionych "w skardze od decyzji Organu, a ponadto, w sytuacji, gdy "decyzja Organu prowadziłaby do przerzucenia obowiązków ciążących na Organie na obywatela, co naruszałoby również zasadę praworządności";

2) przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, "w tym w szczególności poprzez naruszenie" przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 95j Prawa o notariacie oraz w zw. art. 1025 § 2 K.c. – poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od rozstrzygnięcia sądu lub organu, podczas gdy po pierwsze, w przedmiotowym zakresie dopuszczalne jest także złożenie oświadczenia przed notariuszem, który nie mieści się ani w definicji sądu, ani organu, a po drugie, samo orzeczenie Sądu ma w świetle powołanego art. 1025 § 2 K.c. wyłącznie charakter deklaratoryjny, "a organ prowadzący postępowanie administracyjne jest władny sam ustalić krąg spadkobierców".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy rozwinęli swoją argumentację, również wcześniej prezentowaną w skardze na postanowienie Kolegium, podnosząc, że próba przerzucenia na wnioskodawców spoczywającego na organie obowiązku wyraźnie wskazanego w art. 28 K.p.a., a dotyczącego ustalenia wszystkich stron postępowania celem umożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu, stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Skarżący, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, zgodzili się z tezą, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do danej nieruchomości warszawskiej, jednak ich zdaniem, to organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalenia wszystkich stron tegoż postępowania celem umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Posiłkując się poglądami orzecznictwa, strona skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do uznania, iż orzeczenie dotyczące stwierdzenia nabycia spadku jest dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako administracyjnego zagadnieniem wstępnym, bowiem w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku nie rozstrzyga się kwestii dziedziczenia, lecz dokonuje deklaratywnego stwierdzenia przejścia na określone osoby praw i obowiązków zmarłego, skutkującego powstaniem domniemania przewidzianego w art. 1025 § 2 K.c., a konsekwencją przewidzianej w art. 1025 § 1 i 2 K.c. regulacji dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie nie jest wymóg dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia wyłącznie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, lecz obowiązek uznania za wiążącą jego treść do momentu obalenia domniemania z § 2. Zdaniem skarżących kasacyjnie, następcy prawni kilku uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem powinni brać udział w postępowaniu, jednakże ich ustalenie nie wymaga uzyskania postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu o nabycia spadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu administracyjnego, następnie zaskarżonego do WSA w Warszawie.

Kontrolując zaskarżone orzeczenie w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że przedmiotem oceny prawnej Sądu I instancji było postanowienie Kolegium, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu tej nieruchomości. Postępowanie administracyjne zostało zawieszone do czasu wskazania następców prawnych (spadkobierców) nieżyjących współwłaścicieli kilku lokali znajdujących się w budynku na nieruchomości objętej tym orzeczeniem.

W niniejszym postępowaniu nie jest zagadnieniem spornym to, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji) wydanej na podstawie przepisów dekretu o gruntach warszawskich, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości w. objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do danej nieruchomości warszawskiej. Osoby te są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali), a ich interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i współwłaścicielami części wspólnych budynku (art. 3 ust. 2). Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone do tej pory w szeregu wcześniejszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprowadzające się do tezy, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 K.p.a – stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (por. wyrok z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 626/14 – i powołane tam orzecznictwo; wyrok dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestią sporną jest natomiast zagadnienie, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na względzie obowiązki organu administracji publicznej wynikające z art. 6- 9 i art. 77 § 1 K.p.a., ustalenie spadkobierców poprzez wystąpienie do właściwego sądu bądź innego organu, albo zapewnienie na innej drodze udziału w postępowaniu wszystkich, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy, bezwzględnie obciąża organ administracji prowadzący postępowanie. Przy tym wyjściowym zastrzeżeniu NSA przechodzi do rozważenia zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.

Z art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 K.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jak trafnie zauważył Sąd I instancji. Nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego nieruchomości warszawskiej dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkowników wieczystych gruntu, na którym budynek został wzniesiony, bądź ich następców prawnych. Z tych też względów ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję niepominięcia kogokolwiek z tego kręgu.

Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Należy jednak odróżnić obowiązek ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 K.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można się zatem przyjąć tezy, że dla ustalenia spadkobierców właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości wystarczające jest np. oparcie się przez organ na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości pogląd, że wykazanie następstwa prawnego, jeśli chodzi o spadkobranie, wymaga przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia. Jak bowiem wynika z treści art. 1025 § 2 K.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Natomiast względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.). Mimo zatem deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (tak NSA w wyrokach z: 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1577/15; 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15 – orzeczenia dostępne jw.). W konsekwencji NSA stwierdza, że nie podziela przeciwnego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego, jak to wynika z art. 506 i 510 § 1 K.p.c.). Organ administracji publicznej nie spełnia tych wymogów, wobec czego nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r. sygn. akt IV CKN 470/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt l SA/Wa 1444/2006 czy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2014 r. – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne jw.).

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie niezasadne są en bloc wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 95j Prawa o notariacie i w zw. z art. 1025 § 2 K.c. Dodać należy, że Sąd I instancji dostrzegł uchybienie organu popełnione w związku z zastosowaniem przez organ przepisów z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a., stwierdzając, że Kolegium błędnie zobowiązało skarżących do ustalenia także następcy prawnego współwłaścicieli lokalu nr [...], choć następca ten był już wówczas znany, a jego prawa do nieruchomości lokalowej zostały ujawnione w prowadzonej dla niej księdze wieczystej. Trafnie Sąd I instancji ocenił znaczenie tej okoliczności (uchybienia przepisom postępowania) dla rozstrzygnięcia sprawy, tj., że nie przesądza to o wadliwości prawnej samego zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem nadal kwestią otwartą pozostaje ustalenie następców prawnych zmarłych współwłaścicieli lokali nr [...] i [...], których udział w tym postępowaniu jest obowiązkowy. Zarazem Sąd nie pominął w swoich rozważaniach treści art. 95j Prawa o notariacie ani tym bardziej przepisu art. 1025 § 2 K.c. Z powołanych przepisów wyciągnął zaś należyte wnioski, stwierdzając, że dokumentowanie następstwa prawnego po zmarłych możliwe jest także w formie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, a w samej sprawie administracyjnej – w przypadku braku takiego aktu, jak też braku postanowienia sądu spadku – istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Innymi słowy, w żadnym miejscu Sąd I instancji nie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od rozstrzygnięcia sądu lub organu, wskazując właśnie na możliwość rozstrzygnięcia kwestii spadkobrania w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia.

Całkowicie chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6-9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, "a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów drugiej instancji". Skarżący nie wykazali na czym miałoby polegać naruszenie przepisów ustawy ustrojowej (Prawa o ustroju sądów administracyjnych) przez Sąd I instancji, a niewystarczające jest jedynie powołanie się w podstawie kasacyjnej na określony przepis. Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygnął sprawę w jej granicach, jak również konsekwentnie i zasadnie zastosował przepis art. 151 P.p.s.a., skoro zaszły podstawy do oddalenia skargi. Sąd nie naruszył wymienionych w skardze zasad postępowania administracyjnego (art. 6-9 K.p.a.), skoro zaskarżone postanowienie Kolegium nie było w swej istocie wadliwe, gdyż organ w ramach obowiązku ustalenia stron postępowania zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd nie się stwierdził także po stronie organu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., skoro uzasadnienie postanowienia było komunikatywne i umożliwiało skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

Nie można też zasadnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia zasady praworządności (art. 6 i art. 7 K.p.a.) poprzez usankcjonowanie przerzucenia na obywatela obowiązków ciążących na organie, skoro organ w ramach swoich obowiązków związanych z zapewnieniem wszystkim stronom udziału w sprawie zawiesił postępowanie administracyjne, czego konsekwencją było zastosowanie art. 100 § 1 K.p.a. Organ skorzystał zatem z kompetencji, które wprost formułował w tym wypadku przepis ustawy.

Dodać należy, że zagadnienie dotyczące konieczności poniesienia przez wnioskodawców dodatkowych kosztów, do pokrycia których nie zostali oni zobowiązani ustawą, a związanych z zastosowaniem się do postanowienia Kolegium nie zostało należycie powiązane z naruszaniem konkretnych przepisów postępowania wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych ani też odpowiednio rozwinięte z odwołaniem się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania (art. 261 i nast. K.p.a.). Wobec tego NSA nie ustosunkował się do takiej jedynie sygnalizowanej kwestii.

Reasumując całość rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wskazanych przez wnioskodawców w ramach podstawy kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.