Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2513/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 153/13 w sprawie ze skargi A. B. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. B. i R. G. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 153/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B.-G. i R. G. - uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. J. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, handlowo-usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ew. [...] i [...], obr. [...], przy ul. D. róg K. w P..

A. B.-G. i R. G. we wniosku z dnia 16 maja 2012 r. zażądali stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Starosty P.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

A. B.-G. i R. G. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również GINB).

Oran odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

GINB na podstawie odpisu księgi wieczystej Kw. nr [...] oraz kserokopii wypisu aktu notarialnego z dnia 1 lutego 2007 r. ustalił, że A. B.-G. i R. G. interes prawny do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. wywodzą z prawa własności działki nr ew. [...], sąsiadującej z nieruchomością, na której zaplanowana została sporna inwestycja.

Jak podał organ drugiej instancji, z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynku wolnostojącego, handlowo-usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ew. [...] i [...], obr. [...], przy ul. D. róg K. w P.. Projektowany budynek jest usytuowany na działce nr ew. [...], w odległości około 43 m od granicy działki skarżących. Z kolei na działce nr ew. [...], bezpośrednio, graniczącej z działką nr ew. [...], zaprojektowano zieleń oraz powierzchnię utwardzoną, na którą składa się 10 miejsc parkingowych, podjazdy oraz chodniki. Przy czym miejsca parkingowe znajdują się w odległości o około 18 m od granicy z działką nr ew., [...], stanowiącą własność składających zażalenie.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość należąca do A. B.-G. i R. G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ew. [...]. Żalący się mogą bez przeszkód zagospodarować działkę będącą ich własnością, sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania.

W szczególności GINB wywiódł, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu (zarówno istniejącego, jak i potencjalnych) na działce nr ew. [...]. Wskazał, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłaniającego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W ocenie organu odwoławczego wysokość projektowanych obiektów (tj. poniżej 35 m), odległość dzieląca je od nieruchomości żalących się (tj. odległość większa niż wysokość projektowanych obiektów "przesłaniających") oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach § 57 i § 60 powołanego rozporządzenia, sprawiają że działka o nr ew. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia (dotyczący odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (dotyczący odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 22 i § 23 (dotyczące odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi), § 57 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych).

GINB wskazał, że z dokumentacji projektowej nie wynika, żeby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, w możliwości korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, nie pozbawia ich dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne powołanego rozporządzenia) usytuowanego na niej obiektu (istniejącego, jak i potencjalnych), nie ingeruje w jakikolwiek sposób w działkę, stanowiącą własność skarżących.

Organ drugiej instancji stwierdził, że również skarżący nie wskazali okoliczności uzasadniających ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. GINB powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09, wskazując, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną.

Uwzględniając indywidualne cechy zaprojektowanego obiektu budowlanego i sposób zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość inwestycyjną.

W konsekwencji GINB uznał, że żalącym się nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego zaistniała przeszkoda prawna do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], co uzasadniało utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

A. B.-G. i R. G. zaskarżyli opisane postanowienie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego;

2. stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. J. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, handlowo - usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ew. [...] i [...], obr. [...] przy ul. D. róg K. w P.,

3. zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podnieśli wiele zarzutów merytorycznych dotyczących niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 153/13 uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Jak dalej wywiódł Sąd, w kontrolowanej sprawie przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. przez osobę, która nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd podkreślił następnie, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony

Zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszyli zdaniem Sądu art. 61a § 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt rozpoznawanej sprawy Wojewoda Mazowiecki przystąpił do merytorycznego badania interesu prawnego wnioskodawców. Następnie w wyniku dokonanej analizy materialnoprawnych przesłanek, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, odmówiły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania, uznając, iż strona nie posiada przymiotu strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu przeprowadzenie tego rodzaju postępowania wyjaśniającego nie było możliwe bez wszczęcia postępowania, z uwagi na to, że nie zachodziła w sprawie sytuacja oczywistego braku przymiotu strony składających wniosek.

Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może nastąpić tylko w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy i przeprowadzenia dowodów. Zastosowanie tej regulacji prawnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie wszczyna się na żądanie strony zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., i dopiero po wszczęciu postępowania powstaje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Z powyższych względów Sąd uznał rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji za wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. Sąd skonstatował, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, ponieważ ocena dotycząca interesu prawnego wnioskodawcy i przymiotu strony mogła być dokonywana wyłącznie po wszczęciu postępowania w sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r., zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może nastąpić tylko w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy i przeprowadzenia dowodów, co skutkowało uznaniem, że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, oraz na niewłaściwym zastosowaniu przed Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie organu było prawidłowe, a skarga powinna być oddalona.

Podnosząc powyższy zarzut, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej, GINB powołał argumentację, po pierwsze mającą w jego ocenie przemawiać za dopuszczalnością zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie tylko w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a po drugie mającą wskazywać, że w przedmiotowej sprawie poczynienie materialnoprawnych ustaleń w celu zbadania interesu prawnego mieściło się w granicach uprawnień organu działającego na postawie wskazywanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B.-G. i R. G. wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo podnieśli, że uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz przedstawili szereg zarzutów dotyczących niezgodności z prawem planowanej inwestycji, w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. pełnomocnik GINB oraz R. G. podtrzymali stanowiska przedstawione w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionym w jej treści zarzutem, który okazał się zasadny, chociaż nie można się zgodzić w całości z jego uzasadnieniem.

2. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – stan prawny na datę wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej również GINB, z dnia [...] listopada 2012 r. – dalej powoływanej również jako k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powołany przepis – w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania - znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego (tak też np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 1358330). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca tę część argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną, która dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania niezależnie od tego, czy brak przymiotu strony ma oczywisty charakter.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli już proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania.

Należy zaznaczyć, że ustalone powyżej rozumienie normy prawnej zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. nie pozbawia podmiotu żądającego wszczęcia postępowania skutecznego środka prawnego, pozwalającego zweryfikować prawidłowość stanowiska organu administracji zajętego w wydanym postanowieniu. Podlega ono bowiem weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Co więcej, należy zauważyć, że materialnoprawne konsekwencje ustalenia przez organ administracji, iż wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym – niezależnie od tego, czy nastąpi to w prawnej formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., czy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – są takie same. W obu bowiem przypadkach nie dojdzie do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku materialnoprawnego wobec podmiotu występującego z żądaniem. O ile zatem ustalenia organu administracji o braku przymiotu strony osoby wnoszącej podanie są prawidłowe, to nawet jeżeli wyrazi on je w niewłaściwej formie prawnej, uchybienie takie nie skutkuje uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia dlatego, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Ustalenie przez organ administracji, że podmiot wnoszący podanie nie ma interesu prawnego – czy to na etapie wszczęcia postępowania, czy w toku postepowania – niesie bowiem za sobą ten sam skutek w postaci braku możliwości ingerencji w istniejący stosunek materialnoprawny lub ukształtowania, bądź potwierdzenia nowego stosunku materialnoprawnego.

3. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – stan prawny na datę wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia GINB z dnia [...] listopada 2012 r.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Regulacja ogólna zawarta w K.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Relacja pomiędzy tymi przepisami jest bowiem taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Można zatem powiedzieć, że mocą art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania.

Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym skutkuje nadaniem mu wykładni ścisłej. Nie oznacza to jednak wyłączenia jego zastosowania w postępowaniu w spawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielania pozwolenia na budowę), a ten właśnie aspekt jest decydujący dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ten ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Zarówno zatem w postepowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wskazany przepis posługuje się pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, przez który – zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji należy stwierdzić, że podstawą rekonstrukcji interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy to w trybie nadzwyczajnym) są właściwe przepisy prawa materialnego, które stanowią podstawę, związanych z projektowanym obiektem, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Jakkolwiek zatem odmowa wszczęcia postępowania ze względu na brak przymiotu strony następuje w oparciu o przepis postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), to jest ona konsekwencją zastosowania właściwych norm prawa materialnego.

4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już proste zestawienie okoliczności powołanych przez A. B.-G. i R. G. na dowód posiadania interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] z treścią tej decyzji pozwalało stwierdzić, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Ustalenia GINB w tym zakresie są prawidłowe i znalazły właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r.

Z akt sprawy wynika i nie jest sporne, że A. B.-G. i R. G. są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położonej przy ul. D. w P., która sąsiaduje z nieruchomością, na której zaplanowana została sporna inwestycja. Wedle projektu budowalnego projektowany budynek wolnostojący, handlowo-usługowy usytuowano na działce ewidencyjnej nr [...]. Jego wysokości wynosi 10,41 m, a odległość od granicy działki skarżących - około 43 m (na podstawie pomiaru odległości na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500). Na działce ewidencyjnej nr [...], która bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżących zaprojektowano natomiast zieleń i powierzchnię utwardzoną, na którą składa się 10 miejsc parkingowych, podjazdy i chodniki. Miejsca parkingowe oddalone są o około 18 m od granicy z działką skarżących (na podstawie wskazanej mapy).

Usytuowanie projektowanej inwestycji względem nieruchomości stanowiącej własność A. B.-G. i R. G. w opisany wyżej sposób nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości, które wynikałyby z przepisów odrębnych. Ustalenia GINB w tym zakresie, które znajdują odzwierciedlenie na stronach 3 i 4 postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r., są prawidłowe. Ponieważ przytoczono je szczegółowo w części sprawozdawczej uzasadnienia (strony 2 i 3), nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu.

Dla oceny prawidłowości ustaleń organów administracji w tym zakresie nie mają znaczenia podnoszone przez skarżących okoliczności, mające wskazywać na niezgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie nie rozstrzygało kwestii zgodności z prawem (w zakresie wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r., a wyłącznie kwestię uprawnienia skarżących do zainicjowania postępowania, w którym o takiej zgodności by rozstrzygano.

5. Jak już wyjaśniono, weryfikacja statusu skarżących w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. wymagała – w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopuszczalnej w trybie art. 61a § 1 k.p.a. – oceny, czy mają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Owa weryfikacja sprowadzała się więc do sprawdzenia, czy realizacja projektowanej inwestycji spowoduje, że przepisy prawa materialnego ograniczą w jakiś sposób możliwość zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżących. W istocie zatem organy administracji, odmawiając wszczęcia postępowania, zastosowały przepisy prawa materialnego, określające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi więc prawnoprocesową konsekwencję zastosowania norm prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że: 1) stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowy; 2) dopuszczalne było ustalenie statusu skarżących w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r. w prawnej formie działania określonej w art. 61a § 1 k.p.a.; 3) brak interesu prawnego skarżących został prawidłowo ustalony przez organy administracji poprzez należyte zastosowanie właściwie zinterpretowanych norm prawa materialnego do okoliczności faktycznych sprawy – należało uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalić skargę A. B.-G. i R. G..

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.