Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1353/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant ref. staż. Beata Markiewicz - Saab, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o znaku: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H.sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją o znaku: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2067 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie zabytków) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka, inwestor) od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ I instancji, [...] WKZ) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] niepozwalającej na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 5 października 2018 r. skarżąca spółka wystąpiła do [...] WKZ o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wyżej opisanego przyłącza.

[...] WKZ, po rozpoznaniu wniosku strony, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, nie pozwolił inwestorowi na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powyższe prace mają być wykonywane na terenie położonym w obszarze zabytkowym "[...] " wpisanym do rej. zab. pod nr [...] , decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. Projektowany sposób zagospodarowania terenu zmierza w ocenie organu do zmiany obecnej funkcji tego obszaru, stąd budowa przyłącza wodno - kanalizacyjnego. Organ podkreślił, że zabytkowy Park [...] stanowi teren zwarty o charakterze ogólnodostępnej przestrzeni publicznej, o ustalonym w 20 - leciu międzywojennym i po II wojnie światowej układzie kompozycyjnym. Zasadniczym nośnikiem wartości tego terenu jest zieleń parkowa, której kompozycja powstała w oparciu o zasady angielskiej sztuki ogrodowej. Służby Konserwatorskie oceniły wartość tego terenu i ustanowiły ochronę prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Planowane prace - polegające na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] wpłynęłyby negatywnie na walory zabytkowe chronionego konserwatorsko obszaru.

W odwołaniu od tej decyzji H. Sp. z o.o. podniosła, że jej uzasadnienie nie wyjaśnia w jaki sposób wykonanie podziemnych przyłączy będzie rzutować na walory przyrodnicze przedmiotowego terenu skoro nie zmieni się jego wygląd. Wskazała na okoliczność lokalizacji na terenie parku kilku przyłączonych do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej punktów (poidełka dla ptaków, toalety publiczne) bez szkody dla walorów przyrodniczych parku. Podkreśliła, że brak jest prawnych podstaw, aby rozpatrywany wniosek (o ułożenie przyłącza wodno-kanalizacyjnego) traktować jako część innego zamierzenia inwestycyjnego, bo ocenie organu podlega wyłącznie złożony w niniejszym postępowaniu projekt przyłącza.

Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że Park [...] powstał w wyniku przekomponowania układu i zieleni dawnego Ogrodu [...] założonego w 1865 r. wg projektu Jana Dobrowolskiego z inicjatywy cara Aleksandra II. Jest to cenny zespół zieleni komponowanej o wartościach historycznych, a zarazem największe skupisko zieleni na terenie [...] . Zabytkowy Park [...] stanowi przede wszystkim teren ogólnodostępnej zieleni publicznej, o ustalonym w wyniku przekształceń dokonanych w 20-leciu międzywojennym oraz po II wojnie światowej układzie kompozycyjnym, z licznymi alejami parkowymi i ulicami zmienionymi w takież aleje, jak ulica [...] . Podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych tego terenu jest zakomponowana zgodnie z zasadami angielskiej sztuki ogrodowej zieleń, w tym zieleń wysoka powiązana malowniczo z wolnymi od zadrzewień polanami zlokalizowanymi na obrzeżu i wewnątrz założenia parkowego. Polany te stanowią otwarcia widokowe na malownicze zakątki w parku lub wprowadzają widza poprzez takie zakątki do parku ze zurbanizowanej przestrzeni miejskiej. Minister podkreślił, że działka nr [...], objęta wnioskiem, stanowi taką właśnie polanę wprowadzającą do parku z ul. [...], której wschodnia pierzeja jest pierzeją zabudowy mieszkaniowo-użytkowej, zaś zachodnia, strefą wolnego od zabudowy terenu zieleni miejskiej objętej ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków.

Minister wskazał, że zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem możliwości realizacji działań wpływających na ten zabytek.

W efekcie organ odwoławczy podzielił ocenę [...] WKZ odnośnie niekorzystnego wpływu wnioskowanych robót budowlanych. Wyjaśnił, że wbrew podniesionej w odwołaniu argumentacji ich realizacji nie można oceniać z pominięciem okoliczności, że stanowią część zamierzenia inwestycyjnego, prowadzącego do zmiany zagospodarowania działki. Tymczasem relacje przestrzenne między elementami założenia, świadomie zaplanowane poszczególne widoki i otwarcia, stanowią wartości chronione decydujące o charakterze Parku [...]. Działka nr [...], objęta wnioskiem, stanowi jedną z polan wprowadzającą do założenia parkowego ze zurbanizowanej przestrzeni miejskiej.

Dlatego w ocenie Ministra planowana budowa przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego narusza podstawowe zasady ochrony zabytków, tj. podejmowanie działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów, które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Organ odwoławczy podkreślił, że po rozważeniu obu interesów organy ochrony zabytków mogą przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interes strony. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się bowiem z ograniczeniem prawa własności.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania Minister zauważył, że rozpatrywany wniosek nie obejmuje budowy poidełka dla ptaków ani toalety publicznej. Organ odwoławczy nie mógł zatem rozpatrywać sprawy w innym niż określonym żądaniem strony zakresie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ułożenie przyłącza wodno-kanalizacyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. narusza zasady ochrony zabytków.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...] stanowiąca działkę ewid. nr [...] o pow. 284 m² jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego przysługującego H. Sp. z o.o. Teren nieruchomości jest w przeważającej części niezadrzewiony (na działce rosną dwa jesiony, przy jej południowo-zachodniej granicy). Same organy konserwatorskie określają teren nieruchomości jako "jedną z polan wprowadzającą do założenia parkowego". Również w najbliższym otoczeniu działki nie ma innych drzew, których korzenie mogłyby być w jakikolwiek sposób zagrożone pracami ziemnymi.

Skarżąca podkreśliła, że sama okoliczność objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską nie może automatycznie przesądzać, że każde planowane przez użytkownika wieczystego przedsięwzięcie związane z działką nr [...] jest niedopuszczalne. Natomiast odmawiając zgody na określone zamierzenie inwestycyjne organ winien uzasadnić, co konkretnie (które prace) i w jaki sposób mogą wpłynąć na zabytkowe walory nieruchomości, w tym przypadku walory przyrodnicze.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżącą spółkę, przedmiotowa działka nr 14 znajduje się na terenie "[...]" wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. (brak tej decyzji w aktach sprawy). Wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa o ochronie zabytków (wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 629/13, publ. Cbosa). Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3/15 - Lex nr 2169182).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Takie pozwolenie konserwatorskie wymagane jest w procesie budowlanym dotyczącym zabytku niezależnie od pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 23 października 2017 r., sygn. akt II OSK 225/16 - Lex nr 2432933).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16 - Lex nr 2523698). Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11 - Lex nr 1232718).

Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14 - Lex nr 1476879, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11 - Lex nr 1232718; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/14 - Lex nr 1468410; wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2606/13 - Lex nr 1472100; wyrok WSA w Krakowie z 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 617/12 - Lex nr 1228980).

Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny, nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Taka decyzja podlega badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ administracji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, czy dokonana ocena dowodów mieści się w ustawowych granicach. W szczególności uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych. Ocena ta pozostaje jednak pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)

O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić również wtedy, gdy organ administracji pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 942/17 - Lex nr 2452734).

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie sprostał tym wymaganiom, a przeprowadzona przez niego ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest niepełna, w szczególności z uwagi na niewystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania oraz zestawienia interesu indywidualnego strony z interesem społecznym.

Sytuacja, w której organ mechanicznie i sztywno pojmuje zasadę nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W każdym przypadku działający organ ma obowiązek wykazać, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela argumentację organów konserwatorskich dotyczącą wartości historycznej i przyrodniczej Parku [...] położonego w sąsiedztwie zurbanizowanej przestrzeni miejskiej. Jednak zarówno organ I instancji jak i Minister wskazując, że to właśnie zieleń jest podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych tego terenu, pomijają stanowisko prezentowane przez skarżącą w toku postępowania w obu instancjach.

Skarżąca w odwołaniu zasadnie zarzuciła, że organ I instancji w sposób lakoniczny odniósł się do wniosku, nie wskazując racjonalnych i wyczerpujących przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.

W szczególności nie wyjaśnił w jaki sposób instalacja przebiegająca pod gruntem mogłaby rzutować na walory przyrodnicze terenu, które swój zabytkowy charakter ogniskują w wyglądzie terenu powierzchni działki. Skarżąca podkreślała w odwołaniu, że odmawiając wydania pozwolenia konserwatorskiego organ winien był uzasadnić, które konkretnie prace i w jaki sposób mogą wpłynąć na zabytkowe (przyrodnicze) walory tego terenu w sytuacji, gdy instalacja ma być ułożona pod powierzchnią niezadrzewionego gruntu.

Do tych kwestii organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł, poprzestając na nieuprawnionym, zdaniem Sądu stwierdzeniu, że wnioskowanych robót nie można oceniać z pominięciem okoliczności, że stanowią część zamierzenia inwestycyjnego, prowadzącego do zmiany zagospodarowania działki. Pominął także ustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezasadnego przyjęcia, że wykonanie przyłącza wodno – kanalizacyjnego kłóci się z opieką nad zabytkami. W efekcie organ odwoławczy mimo zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że rozważył interes inwestora z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, nie wypowiedział się, czy ingerując w prawo własności właściwie zbalansowano z jednej strony potrzeby ogółu związane z ochroną dziedzictwa kulturowego, a z drugiej prawo inwestora do korzystania z własności.

Stąd wyciągnięte przez ten organ wnioski merytoryczne w ramach swoich kompetencji uznać należy za przedwczesne. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania powoduje naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 942/17, publ. Lex nr 2452734). W ocenie Sądu, zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie organu administracji winno być przekonująco i jasno uzasadnione tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć procesowych bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy proceduralnej zgodnie z wnioskiem strony.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób przyjętego priorytetu interesu społecznego nad interesem strony, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przekraczając granice swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), nie rozważając zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu strony. Tym samym naruszona została również zasada przekonywania z art. 11 k.p.a. Brak ustosunkowania się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, może spowodować u niej przeświadczenie, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu jej okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (por. wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, publ. ONSA 1984/2, poz. 67).

Dodatkowo Sąd zauważa, że decyzja organu odwoławczego nie została opatrzona żadną datą. Wprawdzie z odpowiedzi na skargę i samej skargi wynika, że jej przedmiotem była decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r., nie zmienia to jednak faktu, że znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz decyzji nie posiada daty. Tymczasem art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., pośród obligatoryjnych elementów decyzji wymienia także datę jej wydania. Nie jest to jednak samodzielna podstawa wzruszenia ostatecznej decyzji, gdyż jest to wadliwość możliwa do usunięcia w trybie art. 113 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2009 r., VI SA/Wa 2589/08).

Tym niemniej z uwagi na wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. poz. 2325), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 680 zł (200 zł wpis oraz 480 zł koszty zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania Sądu i po wszechstronnym rozważeniu zarzutów odwołania wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.