Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2626/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 10 par. 3, 11 - 13
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. art. 7, 24 par. 1 pkt 5, 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję nr [...]

z dnia [...] września 2010 r. o powołaniu Pana R. C. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W.

Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Pan R. C. złożył w dniu 19 maja 2010 r. wniosek do Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. Z jego oświadczenia wynikało, iż spełnił wszystkie warunki przewidziane prawem do powołania na stanowisko notariusza. Studia prawnicze ukończył w 1998 r. na Uniwersytecie [...] w W.

z wynikiem bardzo dobrym, uzyskując tytuł magistra prawa. Po odbyciu w latach 1999 – 2002 aplikacji sądowej i zdaniu w kwietniu 2002 r. egzaminu sędziowskiego

z wynikiem dobrym, został wpisany w listopadzie 2005 r. na listę radców prawnych

w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W. Zawód radcy prawnego wykonuje od dnia 1 grudnia 2006 r., prowadząc w W. kancelarię radcy prawnego.

Do wniosku dołączył dyplom Uniwersytetu [...] o nadaniu uchwałą Rady Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stopnia naukowego doktora nauk prawnych w zakresie prawa. Z pisma dziekana wydziału wynika, że rozprawa doktorska Pana R. C. została wyróżniona, zaś z oświadczenia kandydata wynika, że jest także nauczycielem akademickim oraz, że rozpoczął przewód habilitacyjny. Z opinii Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. wynika, że w czasie wykonywania zawodu radcy prawnego przez Pana R. C. nie było wszczęte przeciwko niemu postępowanie wyjaśniające lub postępowanie dyscyplinarne oraz, że nie wpłynęło też do Rady żadne zawiadomienie o naruszeniu przez niego zasad etyki radcy prawnego, a także że składki radcowskie są opłacane regularnie.

Pismem z dnia 25 maja 2010 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Prezesa Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie opinii w trybie art. 10 w zw.

z art. 35 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. Nr 189 z 2008 r., poz. 1158 ze zm.) w sprawie złożonego przez R. C. wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W.

Rada Izby Notarialnej w W (zwana dalej także "Radą") uchwałą Nr [...]z dnia [...] lipca 2010 r. negatywnie zaopiniowała wniosek Pana R. C. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W., uzasadniając to, w szczególności tym, że w czasie spotkania w dniu [...] lipca 2010 r. kandydat "zdecydowanie odmówił odpowiedzi na jakiekolwiek pytania, które umożliwiłyby Radzie ocenę, czy Kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". W tej sytuacji Rada "nie mogła

z oczywistych przyczyn domniemywać, iż przesłanka ta jest spełniona", a nadto uznała, że "tego typu podejście oznaczałoby przyzwolenie na to, że do zawodu notariusza mogłyby trafić osoby w ogóle niezweryfikowane pod tym kątem". Jednocześnie Rada w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały podniosła, że "w W. jest w pełni zabezpieczona dostępność do usług notarialnych" oraz, że "drugi rok z rzędu odnotowuje się spadek liczby dokonanych czynności notarialnych w W." i przez to "rozszerza się zjawisko wyczekiwania na klientów". Na powyższe zaprezentowała własne dane, z których wynika, że o ile w I półroczu

2008 r. jeden notariusz w W. sporządził średnio 87 aktów notarialnych miesięcznie, to analogicznie: w I półroczu 2009 r. odpowiednio 75 aktów notarialnych, zaś w 2010 r. - 68 aktów notarialnych miesięcznie.

Rada Izby Notarialnej w W. nadesłała również do Ministerstwa protokół lustracji lokalu kandydata na siedzibę kancelarii notarialnej, z którego wynika, że lokal kandydata spełnia wymogi określone w art. 4 § 2 ustawy Prawo o notariacie.

W związku z uchwałą Rady z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] negatywnie opiniującą wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W., Pan R. C. w piśmie z dnia 18 sierpnia 2010 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o ponowne i pozytywne rozpatrzenie jego wniosku z dnia 17 maja 2010 r., tj. powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. przy

ul. [...] Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2010 r. powołał Pana R. C. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w W.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kandydat wykonując zawód radcy prawnego przez ponad trzy lata, spełnił warunki wymienione w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie i dlatego też "nie sposób podzielić opinii Rady Izby Notarialnej w W. negatywnie opiniującej wniosek kandydata".

Według oceny Ministra, w świetle zebranych dowodów, a w szczególności bezspornego faktu nienagannego wykonywania zawodu radcy prawnego należało uznać, że kandydat daję rękojmię należytego wykonywania obowiązków notariusza. Wynika to jednoznacznie z opinii Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Mianowicie w czasie wykonywania przez Pana R. C. zawodu radcy prawnego nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne ani też wyjaśniające oraz nie odnotowano naruszenia przez niego zasad etyki zawodowej. Oceny tej nie zmienia fakt, że kandydat odmówił odpowiedzi na pytania Przewodniczącego Rady uznając, iż zmierzają one do sprawdzenia jego wiedzy merytorycznej. Tymczasem przydatność kandydata do zawodu notariusza winna być oceniana na podstawie dotychczasowej pracy mogącej świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych, gwarantującej prawidłowe, rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy dają wystarczające podstawy do przyjęcia tezy, że Pan R. C. gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu w ramach innej korporacji prawniczej. Jednocześnie Minister podkreślił, że przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy i "to Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy kandydat na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co w przypadku R. C. nie może budzić wątpliwości". Odnosząc się do uchwały Rady w aspekcie liczby notariuszy i sporządzonych przez nich aktów notarialnych w W. Minister podniósł, że dane takie nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczania siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, a ponadto, że utworzenie kolejnej siedziby kancelarii notarialnej w W. jest możliwe i celowe, z uwagi na fakt, iż W. należy do prężnie rozwijającej się aglomeracji [...].

Odnosząc się z kolei do argumentów Rady dotyczących naruszenia ochrony interesu publicznego Minister zauważył, że "interesy potencjalnych klientów każdego notariusza, które mogą być naruszone niezależnie od dotychczas posiadanego doświadczenia zawodowego, chroni regulacja z art. 49 ustawy Prawo o notariacie, zgodnie z którym to przepisem, notariusz ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu czynności notarialnych na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, z uwzględnieniem szczególnej staranności, do jakiej jest zobowiązany przy wykonywaniu tych czynności". Minister wskazał też, że brak doświadczenia kandydata w zawodzie notariusza jest rzeczą oczywistą nie tylko w przypadku kandydata, ale występuje u wszystkich osób niewykonujących dotychczas zawodu notariusza. Okoliczność ta nie jest jednak wystarczającą przesłanką do uznania, że R. C. nie daje rękojmi wykonywania zawodu notariusza, albowiem spełnienie warunku rękojmi nie jest oceniane w skali punktowej czy stopniowej, gdyż – jak to podkreśla się w orzecznictwie – "kandydat na notariusza albo daję rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, albo takiej rękojmi nie daje".

Bezsporne jest także to, że lokal proponowany przez Pana R. C. na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni na ten cel, co potwierdziła lustracja przeprowadzona przez samorząd notarialny.

W tym stanie rzeczy nie było przeszkód, aby orzec zgodnie z wnioskiem kandydata.

Rada Izby Notarialnej w W. nie zgadzając się z decyzją Ministra Sprawiedliwości złożyła wniosek z dnia 7 października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania R. C. na stanowisko notariusza

i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów:

- art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, co do której brak jest wystarczających dowodów, iż daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i tym samym dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Poza tym, Rada podniosła, że literalna wykładnia art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że osoby wymienione w tym przepisie są jedynie zwolnione od obowiązku odbycia aplikacji, zdania egzaminu notarialnego oraz pracy w charakterze asesora notarialnego, natomiast nie wynika z tego automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu tych osób do wykonywania zawodu notariusza. Dlatego nie sposób zgodzić się z poglądem Ministra Sprawiedliwości wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, że nienaganne wypełnianie obowiązków radcy prawnego dowodzi, że kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ponieważ w przedmiotowej sprawie "Minister Sprawiedliwości de facto podjął decyzję uznaniową tylko i wyłącznie po stwierdzeniu spełniania przez kandydata przesłanek formalnych, a zaniechał zbadania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", zdaniem Rady, tym samym Minister "zanegował również uznaniowość własnej decyzji (...) gdyż wydał rozstrzygnięcie mimo zaniechania pozyskania ważkich dla sprawy dowodów", co doprowadziło w rezultacie do wydania decyzji naruszającej art. 11 pkt ustawy Prawo o notariacie.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r.

W obszernym uzasadnieniu organ podkreślił, że wbrew zarzutom Rady, skarżona decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ powtórzył swoje poprzednie argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku Pana R. C. i wskazał, że uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] września 2010 r. zawiera ustosunkowanie się do wszystkich zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ po raz kolejny podniósł, że w sprawie bezspornym jest, iż kandydat wykonując zawód radcy prawnego przez ponad 3 lata spełnia wymagania określone w art. 11 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, a skoro tak, to brak jest podstaw do poddawania go egzaminowi sprawdzającemu. W kwestii tej istnieje jednolita i utrwalona judykatura Naczelnego Sądu Administracyjnego (na dowód czego organ przytoczył jako przykład wyrok NSA sygn. akt II GSK 302/06). Zdaniem Ministra, Rada mogła z kandydatem na notariusza przeprowadzić jedynie rozmowę "informacyjno-zapoznawczą". W stosunku zaś do osoby, która wykonywała już inny zawód prawniczy, o którym mowa w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie istnieje domniemanie, że daje rękojmię wykonywania zawodu notariusza.

Zdaniem Ministra Rada nie wykazała również, które z kwestionowanych ustaleń nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Dlatego też zarzut sprzecznych ustaleń należy uznać za bezzasadną polemikę w prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy. Rada nie przedstawiła także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowych, rzeczowych argumentów, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W.

Na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]października 2010 r. Rada Izby Notarialnej w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej także jako "k.p.a."), a mianowicie: art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;

art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nie wyłączenie z orzekania pracownika organu administracyjnego, który brał udział w niższej (pierwszej) instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji; art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 z zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy

i organów samorządu notarialnego, poprzez niepodanie przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w W. istnieje zaopatrzenie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej, a także:

- naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), a mianowicie: art. 1 § 1 z zw. z art. 2 § 1 i art. 12 § 1 pkt. 3 Prawa o notariacie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby wykonującej inny zawód prawniczy, a w konsekwencji, naruszenie zasady nierozłączalności zawodu notariusza z innymi zawodami prawniczymi oraz zasady bezstronności notariusza; art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że R. C. spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest "dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza oraz:

- naruszenie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, co do której brak dowodów, iż spełnia przesłankę "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu".

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 17 grudnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, ustosunkowując się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości wskazał, że powołanie na stanowisko notariusza jest postępowaniem dwuetapowym: etap pierwszy dotyczy wydania przez Ministra Sprawiedliwości ostatecznej decyzji administracyjnej powołującej kandydata na stanowisko notariusza i wyznaczającej siedzibę kancelarii notarialnej, zaś etap drugi – o charakterze dopełniającym akt powołania – to, zgodnie z art. 15 § 1 cyt. ustawy, złożenie ślubowania, z chwilą którego osoba uzyskuje status notariusza. Dlatego Pan R. C. mógł jako radca prawny złożyć wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i mógł być radcą prawnym w chwili wydania decyzji o powołaniu go na stanowisko notariusza w dniu [...] września 2010 r. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Minister wskazał, iż skarżąca dokonała sprzecznej z obowiązującym orzecznictwem interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W przypadku bowiem organu monokratycznego (ministra), właściwego zgodnie

z wolą ustawodawcy do załatwiania danego rodzaju sprawy, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2008 r., (sygn. akt II GSK 300/07). Przytoczony zaś przez Radę Izby Notarialnej w W. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt

P 57/07) dotyczy sytuacji odmiennej, albowiem w powyższym orzeczeniu Trybunał uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on członka samorządu kolegium odwoławczego z postępowania toczącego się z wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Pan R. C. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak

i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2010 r., odpowiadają prawu.

Skarżąca jako najdalej idący zarzut podniosła, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż "zarówno decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2010 r., jak

i decyzja z dnia [...] października 2010 r., wydana wskutek wniesienia wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostały sporządzone i podpisane przez tego samego pracownika organu administracji, działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości", tj. Podsekretarza Stanu Z. W., co "musiało to wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości".

Aczkolwiek, jak zauważa sama skarżąca, poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższej sprawie nie są jednolite i wzbudzają pewne kontrowersje, to po wydaniu uchwały w składzie 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. - jej zdaniem - dominuje pogląd, zgodnie z którym pracownik, który brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, co do której następnie złożono wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu z mocy prawa właśnie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd w niniejszym składzie nie może podzielić takiego poglądu,

z następujących powodów.

Przede wszystkim, na wstępie, podnieść trzeba, że postępowanie

w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Obie decyzje wydawane są przez ten sam organ, tj. Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 10 § 1 ustawy – Prawo

o notariacie.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (lub samorządowe kolegium odwoławcze) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu

w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 127 § 3 k.p.a. reguluje dwie sytuacje, które w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie traktowane są odrębnie. Pierwsza z nich to taka, gdy

w pierwszej instancji decyzję wydaje minister, druga obejmuje wydanie w pierwszej instancji decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Jak trafnie zauważył organ, przywołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. jest tzw. "wyrokiem zakresowym" i dotyczy zupełnie innego zagadnienia, a mianowicie wyłączenia w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. członka organu kolegialnego, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Świadczy o tym jednoznacznie treść zagadnienia prawnego, jakie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 886/06, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, a mianowicie: "czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa

w art. 127 § 3 tego Kodeksu", a po przejęciu sprawy do rozpoznania (sygn. akt II OPS 3/07), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu analogiczne pytanie prawne, tj.: "czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji

w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz. U. nr 229, poz. 1539 ) orzekł, że "art. 24 § 1 pkt 5

w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.)

w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że ani Naczelny Sąd Administracyjny podejmujący przedmiotową uchwałę, ani Trybunał Konstytucyjny, nie wypowiedziały się co do sytuacji rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zastrzegł, że nie wyszedł poza zakres pytania prawnego i nie badał konstytucyjności trybu i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skutek powoływanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. jest więc taki, że modyfikacji uległ art. 24 § 1 pkt 5

w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. Inaczej mówiąc, w wyniku tego wyroku przepis art. 24 § 1 pkt 5 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy skutkiem wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję wydaje samorządowe kolegium odwoławcze. Biorąc pod uwagę wiążące skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oznacza to, że właśnie taka norma obowiązuje obecnie w polskim systemie prawnym.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak jest podstaw do odnoszenia odtworzonej przez Trybunał normy prawnej do materii wyłączania pracowników organów monokratycznych. Jako pogląd własny Sąd przyjął stanowisko NSA zaprezentowane w uchwale z dnia 20 maja 2009 r. (sygn. akt I OPS 13/09),

w uzasadnieniu której stwierdził, że "Przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmują rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale

w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1

i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a k.p.a., który stanowi, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń".

Do powyższych wywodów dodać można, że niezależnie od tego, czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego, czy też w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa zawsze wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Jest to więc każdorazowo decyzja administracyjna wydana w imieniu ministra. W konsekwencji, decyzja wydana skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy, pozostaje zawsze decyzją ministra wykonującego kompetencję określoną w art. 127 § 3 k.p.a. niezależnie od tego, czy decyzję podpisał piastun organu, czy też osoba wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów lub inny pracownik działający na podstawie upoważnienia, o jakim mowa w art. 268 a k.p.a.

Nie bez znaczenia jest i to, że pracownicy podlegli organowi monokratycznemu obowiązani są, w ramach podległości pracowniczej i służbowej, respektować stanowisko organu i jego piastuna w zakresie wykładni i stosowania prawa, nawet w konkretnej sprawie. W zakresie załatwiania spraw nie są więc "niezawiśli", gdyż prezentowane w formie przygotowywanej, czy wydawanej decyzji stanowisko wynika, po pierwsze, z podziału czynności w Kierownictwie Resortu, a po drugie, merytoryczna treść decyzji odpowiada w istocie poglądowi prezentowanemu przez sam organ, a w praktyce - jego piastuna.

Rekapitulując powyższe wywody, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, odpowiednie stosowanie art. 24 § 1 k.p.a. do pracowników ministerstw

w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez ministrów, z szeroko umotywowanych powodów, nie znajduje uzasadnienia. Tym samym Sąd nie może podzielić poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r.

w sprawie II GSK 196/10 sprowadzającego się do tezy, że "tylko Minister Sprawiedliwości jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś nie dotyczy to Podsekretarza Stanu, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję".

Niezależnie od powyższego, kluczowego dla sprawy zarzutu, skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a - w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia skargi wynika, że strona postrzega naruszenie tych przepisów w tym, że zaniechano dokonania prawidłowych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy R. C. prezentuje właściwe dla zawodu notariusza umiejętności zawodowe pozwalające na przyjęcie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania tego zawodu oraz, że Minister Sprawiedliwości nie podał przyczyn, dla których uznał, że we Wrocławiu istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii prawnej.

Także i z tymi zarzutami, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można się zgodzić.

Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 10, 11 pkt 1-3 i 7 oraz 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo

o notariacie (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – zwaną dalej także "ustawą").

W świetle przywołanego art. 10 ustawy organem powołującym na stanowisko notariusza i wyznaczającym siedzibę jego kancelarii jest Minister Sprawiedliwości. Decyzja wydawana jest na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Przed podjęciem decyzji organ na podstawie art. 10 § 1 ustawy jest prawnie zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu samorządu notarialnego w rozumieniu art. 106 k.p.a., z tym, że stanowisko opiniującego nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążące.

Przepis art. 11 ustawy precyzuje wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na notariusza, przy czym osoby, wymienione w art. 12 § 1 ustawy są zwolnione od wykazania przesłanki przewidzianej w pkt 4, 5, 6 powyższego art. 11 ustawy. Decyzja wydawana przez Ministra Sprawiedliwości jest decyzją uznaniową z tym, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, może on odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów,

o których mowa w art. 11-13 ustawy.

Bezsporne jest w sprawie, że Pan R. C., wykonując przez okres ponad trzech lat zawód radcy prawnego spełnia wymagania określone w art. 11

w związku z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Ustawodawca uznał bowiem za wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w tym przepisie i nie wprowadził obowiązku poddania się dodatkowemu egzaminowi zawodowemu (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 302/06). Inaczej mówiąc, w wymienionej wyżej sytuacji prawnej kandydata do zawodu notariusza, ustawa nie przewiduje jakiegokolwiek egzaminu sprawdzającego, któremu zobowiązana byłaby poddać się osoba na to stanowisko

i dlatego organ słusznie uznał, że takiej swoistej formy "egzaminu sprawdzającego" lub weryfikacji nie może wprowadzać rozmowa kwalifikacyjna z wnioskodawcą, która ma jedynie charakter "informacyjno-zapoznawczy" z kandydatem.

Jednocześnie Sąd uznał, że zarzut skarżącej, iż Pan R. C. "odmówił udzielenia odpowiedzi na jakiekolwiek pytania" oraz, że "Minister Sprawiedliwości odmówił Radzie Izby Notarialnej w W. prawa do korzystania z takiego środka dowodowego (...) bez którego niemożliwe jest stwierdzenie, czy kandydaci spełniają przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu", w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów jest nieuprawniony i bezpodstawny.

Jak wynika bowiem z załączonego protokołu rozmowy z kandydatem (k. 20 akt administracyjnych) Pan R. C. szczegółowo zaprezentował przed członkami Rady swoją osobę w dniu [...] września 2010 r. tak od strony zawodowej, jak i motywacji ubiegania się o stanowisko notariusza oraz wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W. Kandydat w szczególności podał, że obok wykonywania zawodu radcy prawnego w formie kancelarii radcowskiej jest także doktorem nauk prawnych i pracuje jako adiunkt w Katedrze Prawa Karnego na Uniwersytecie [...], posiada liczne publikacje naukowe, także z zakresu prawa podatkowego. Jest również ekspertem sejmowym ale po podjęciu zawodu notariusza zrezygnuje z tej funkcji. Posiada też stosowny lokal odpowiadający wymogom dla obsługi notarialnej oraz przygotowanych już zawodowo pracowników i tym samym uważa, że "jest należycie przygotowany do tego zawodu". Odmówił natomiast odpowiedzi na pytanie dotyczące problematyki "reklamy w zawodzie notariusza", wychodząc z założenia, że pytanie to ma charakter "egzaminowania go" na tę okoliczność, co nie ma umocowania w żadnych z przepisów ustawy Prawa

o notariacie.

Wbrew zarzutom skargi, organ również szczegółowo uzasadnił dlaczego uznał, że kandydat spełnia wymogi art. 11 pkt 2 cyt. ustawy, tj. jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Dokonując tej oceny, zarówno w decyzji z dnia [...] września 2010 r., jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] października 2010 r., organ ocenił, że kandydat "daje obraz osoby rzetelnej, solidnej, odpowiedzialnej, posiadającej rozległą wiedzę prawniczą". Podkreślił również, że "nie toczyło się przeciwko niemu żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające ani nie postawiono mu zarzutu naruszenia zasad etyki zawodowej lub niewywiązywania się z obowiązków wobec korporacji zawodowej". W tym stanie rzeczy jego cechy charakteru jak i nienaganny przebieg całej pracy zawodowej sprawiają, że jest osobą wiarygodną i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, aby wykonywał zawód notariusza.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może zatem podzielić zarzutu Rady, że organ naruszył art. 11 pk 2 ustawy poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie spełnia wszystkich przewidzianych prawem przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza oraz naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, co do której brak dowodów, iż spełnia przesłankę "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu".

W tym miejscu przypomnieć należy, że w orzecznictwie pojęcie "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", tłumaczy się jako nieobejmujące swym zakresem elementów wiedzy i umiejętności specjalistycznych, właściwych dla nowego zawodu.

W szczególności w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II S.A. 725/00 (LEX nr 53476) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozróżnienia pomiędzy przesłankami nieskazitelności charakteru i rękojmi. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię składają się dwa elementu: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. Do umiejętności prawniczych jako elementu rękojmi należytego wykonywania zawodu w przypadkach przepływu pomiędzy poszczególnymi korporacjami odniósł się także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (OTK-A 2006/4/45). Przyjął mianowicie, że dopuszczalne są regulowane ustawowo dwa sposoby nabywania i weryfikacji wiedzy i umiejętności prawniczych, które postrzega jako elementy rękojmi prawidłowego wykonywania nowego zawodu. Jednym z nich jest odbywanie aplikacji i składanie egzaminów w ramach przygotowania do konkretnego zawodu. Drugim jest przepływ z innego zawodu. Jako modelowe uznał takie rozwiązanie, w którym ustawodawca dopuszczając przepływ kandydatów z innego zawodu określa czas i charakter wykonywania zawodów innych niż ten, do którego wykonywania aspiruje. Tego rodzaju rozwiązanie pozostaje

w zgodzie z art. 17 ust. 1 i innymi normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak z powyższego wynika, nie można w zasadach konstytucyjnych, jak tego chce skarżąca, doszukiwać się przesłanek wykładni zmierzającej do uznawania, że rękojmia wykonywania nowego zawodu prawniczego zawiera elementy wiedzy

i umiejętności dalej idące niż należyte wykonywanie innego zawodu prawniczego przez określony przez ustawodawcę okres i dającej podstawy do dodatkowej weryfikacji wiedzy i umiejętności uwzględniającej specyfikę nowego zawodu.

Również zarzut skarżącej, iż organ w sposób "niewyczerpujący dokonał analizy okoliczności faktycznych w kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej w W." jest nieusprawiedliwiony, gdyż Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko odniósł się co do celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wnioskodawcy w W. Podana przez organ charakterystyka regionu, a w szczególności fakt, iż [...] należy do prężnie rozwijającej się aglomeracji [...] oraz potrzeb mieszkańców w zakresie usług notarialnych przemawia za uznaniem stanowiska Ministra Sprawiedliwości za uzasadnione w okolicznościach sprawy. Z kolei zarzut, iż organ nie przeprowadził "stosownych badań statystycznych obrazujących sytuację lokalną" ma cechę dowolności, gdyż nie ma oparcia ani w obowiązujących przepisach, ani nie narusza dyspozycji art. 7 k.p.a. Z powołanego na tę okoliczność przepisu § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu terytorialnego nie wynika bowiem, iż Minister Sprawiedliwości winien w uzasadnieniu decyzji wyznaczającej siedzibę kancelarii notarialnej podać badania statystyczne przemawiające za zapotrzebowaniem nowej kancelarii notarialnej. Niezależnie od tego podnieść należy, że liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych, natomiast nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Poza sporem też jest, że Minister Sprawiedliwości na podstawie analizy danych statystycznych dotyczących aktów notarialnych i innych czynności notarialnych sporządzonych w 2009 r. przez notariuszy w W. uznał, iż istnieje nadal duże zapotrzebowanie na tego typu usługi.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące powołania na stanowisko notariusza "osoby wykonującej inny zawód prawnicz"y. Wystarczy na tę okoliczność podać, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 28 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 1074/07) wskazał, że "objęcie funkcji na stanowisku notariusza nie może nastąpić wcześniej niż złożenie ślubowania (przed złożeniem), co również wynika z treści samego ślubowania". Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Dodatkowo podnieść można, że przepis art. 15 ustawy – Prawo o notariacie jest zharmonizowany z art. 14, który stanowi, że notariusz jest zobowiązany w ciągu 2 miesięcy od zawiadomienia o powołaniu uruchomić kancelarię i zgłosić o tym Ministrowi Sprawiedliwości. Słuszne jest więc stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że powołanie na stanowisko notariusza jest swoistego rodzaju postępowaniem "dwuetapowym": po ostatecznej decyzji administracyjnej powołującej kandydata na stanowisko notariusza i wyznaczającej siedzibę kancelarii notarialnej, następuje złożenie ślubowania jako dopełnienie aktu powołania. Z tą chwilą powołana osoba uzyskuje status notariusza i prawo wykonywania funkcji publicznej. Dlatego też, zdaniem Sądu rozpoznającego w niniejszej sprawie, nie można zaakceptować odmiennej konkluzji na powyższą okoliczność wynikającej z załączonej do akt sprawy opinii z dnia 15 września 2010 r. prof. A. O.

Podsumowując dotychczasowe wywody i ustalenia, decyzja w sprawie wniosku Pana R. C. zapadła po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Również uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a zatem jest zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie naruszył również prawa materialnego, tj. przepisów ustawy – Prawo o notariacie.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi okazały się bezzasadne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.