Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 414/19 w sprawie ze skarg I.K., J.K. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 414/19, po rozpoznaniu skarg I.K., J.K. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2019 r., nr [...]. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] listopada 2016 r. J.P. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w W. przy ulicy [...].

Burmistrz W. decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy, SKO w S. decyzją z [...] maja 2017 roku, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz W. decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań Skarżących, SKO w S. decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz W. decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy SKO decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło pozytywnie dla wnioskodawcy - ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], w którym sprostowano między innymi oczywistą omyłkę pisarską polegającą na wadliwym oznaczeniu sygnatury decyzji w wierszu 2 od góry na stronie pierwszej jako [...] w miejsce prawidłowej sygnatury [...].

Organ określił rodzaj zabudowy, stwierdzając, że będzie to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzając, iż będzie to funkcja mieszkalna. Organ odwoławczy określił także warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, że linię zabudowy wyznaczył zgodnie z załącznikiem graficznym, wielkość powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki lub terenu określił od 15,2% do 48,2%, szerokość elewacji frontowej wyznaczył na 9 m (± 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalił od 7 m do 10,5 m, a geometrię dachu określił jako dach spadowy o kącie nachylenia od 5° do 45°, wysokości kalenicy od 5 m do 11 m. Organ wywiódł, że parametry zabudowy wyznaczono na podstawie uprzednio przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz analizy zleconej przez Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego oraz ustalonego obszaru analizowanego, który pozwolił na ustalenie, że na jego obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z drobnymi usługami, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie możliwość ustalenia warunków zabudowy, jeżeli organ I instancji odmówił ich wydania.

Skargi na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wnieśli wspólnie I.K. i J.K. oraz odrębnie A.D.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu pierwszej instancji. Tym samym nie jest możliwe, aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu pierwszej instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego. W ocenie Sądu prawo organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego doznaje ograniczeń również ze względu na jego nadmierne utrudnienie, a zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu zakres czynności niezbędnych do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wykracza znacząco poza zakres pojęcia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie. Zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody, ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, że sporządzenie nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu z zupełnie innym, większym obszarem analizowanym (analizy urbanistycznej), o charakterze fundamentalnym dla wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy podlegałoby ocenie wyłącznie organu odwoławczego i przekreślało tym samym możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz że orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował zgodności rozstrzygnięcia z wymogami art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie złożonych skarg bądź jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji reformatoryjnej w oparciu o wyniki sporządzonej w tym postępowaniu analizy urbanistycznej oraz opracowany przez osobę uprawnioną projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 136 § 1 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że sporządzenie w postępowaniu odwoławczym analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak również przez nieprawidłowe uznanie, że w każdym przypadku sporządzenie analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym oznacza, że organ odwoławczy przeprowadził w całości postępowanie wyjaśniające zamiast organu pierwszej instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 136 § 1 i art. 15 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że sporządzenie w postępowaniu odwoławczym w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego analizy urbanistycznej oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 i art. 136 K.p.a. wskutek błędnego uznania, że decyzja z 15 marca 2019 r. została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że dokonana przez niego analiza urbanistyczna stanowiła jedynie uzupełnienie analizy organu I instancji, w związku z czym nie można faktu jej przeprowadzenia uznać za przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego wyłącznie przed organem II instancji, pomimo że organ ten na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego doszedł do odmiennych wniosków. W ocenie organu w toku postępowania nie wystąpiły również okoliczności wskazujące, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.K. i J.K. wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

W odrębnej odpowiedzi na skargę kasacyjną A.D. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok o sygn. akt II SA/Łd 414/19, którego rozstrzygnięcie nie jest związane z merytoryczną oceną legalności zaskarżonej decyzji SKO w S. w kontekście stwierdzenia, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako problemu materialnoprawnego, lecz zostało oparte jedynie na stwierdzeniu wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z treścią art. 136 § 4 K.p.a.

Istota problemu prawnego występującego w sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co generalnej niedopuszczalności przeprowadzania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu przed organem odwoławczym dowodu z nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej i reformatoryjnego orzekania w tego rodzaju sprawach przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego taki pogląd prawny Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę.

Zauważyć bowiem należy, iż z żadnego przepisu tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15, z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1299/11, z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 55/13, z 16 września 2010 r. II OSK 1404/09 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Co za tym idzie za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym zakresie orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10 oraz z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie konieczność zapewnienia dochowania zasady dwuinstancyjności wymaga, by w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dokonywana była z dużą rozwagą i uwzględnieniem tego by nie pozbawić stron prawa do merytorycznego rozpoznania ich sprawy przez dwie instancje administracyjne. Powyższe oznacza, iż w tego rodzaju sprawach nie sposób przyjmować zaproponowanego przez Sąd I instancji automatyzmu.

Jedynie przykładowo wskazać można, iż w świetle powyższych wymogów nie będzie dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie, w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie, czy też przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który w ogóle nie podlegał badaniu przez organ II instancji.

Przykładem takiej konfiguracji procesowej na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być sytuacja, gdy organ I instancji w ogóle nie zlecał przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej błędnie przyjmując, że obszar inwestycji leży na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył, czy też błędnie przyjmując, że przepisy odrębne o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. samodzielnie uniemożliwiają uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W tego rodzaju i podobnych im sytuacjach przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej jedynie przez organ odwoławczy i wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie mogłoby by być ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności, albowiem prowadziłoby do sytuacji faktycznego rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jedynie przez organ odwoławczy.

Zupełnie inna sytuacja procesowa zaistnieje natomiast, gdy organ I instancji przeprowadzi analizę architektoniczno-urbanistyczną i w oparciu o nią odmówi ustalenia warunków zabudowy, zaś tego rodzaju decyzja zostanie następnie zmieniona przez orzekający reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy.

W tym ostatnim przypadku problem oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadzać się bowiem będzie do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a. Dla ustalenia legalności administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy.

Podkreślić należy, iż kluczowym jest aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach.

To, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza zatem, że organ II instancji co do zasady nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej, w której warunki takie pozytywnie dla inwestora ustalił.

Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W kontrolowanej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Jak wskazano zaś powyżej nie istnieje przepis prawa, z którego miałaby wynikać generalna norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu.

Dalej wskazać należy, reformatoryjne orzeczenie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy musi spełniać wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, to co do zasady w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

Z akt sprawy wynika zaś, że przedmiotem analizy organów obu instancji była zabudowa występującą na sąsiednich nieruchomościach znajdujących się na co do zasady tak samo wyznaczonym obszarze analizowanym, jednak ich ocena merytoryczna dokonana przez organ II instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. była odmienna, tj. pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego o określonych parametrach.

Odnosząc się do wielkości i kształtów przyjętych obszarów analizowanych zauważyć wręcz można, iż z porównania części graficznych analiz architektoniczno-urbanistycznych przeprowadzonych przed organami obu instancji, obszar analizowany uwzględniony w analizie przeprowadzonej przed organem II instancji był wręcz nieznacznie mniejszy i nie obejmował fragmentu terenu położonego na południe od ul. [...] – pomiędzy terenem oznaczonym w analizie organu odwoławczego symbolem MN, a ul. [...].

Zasadnicza różnica w analizach przeprowadzonych przed organem I i organem II instancji dotyczyła natomiast tego, iż odnośnie ustalenia parametrów i cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym organ odwoławczy uwzględnił także parametry zabudowy o u funkcji innej niż mieszkalna (czego najbardziej widocznymi przykładami jest uwzględnienie parametrów zabudowy występującej na obszarze oznaczonym w obu analizach literą U oraz parametrów zabudowy występujących na działce nr [...] zabudowanej wyłącznie garażami, a także uwzględnienie w tabeli obrazującej parametry zabudowy również obiektów o funkcji innej niż mieszkalna występujących na nieruchomościach zabudowanym budynkami mieszkalnymi), podczas gdy analiza zrealizowana przed organem I instancji obejmowała wyłącznie gabaryty i formę zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym.

Powyższe skutkowało tym, iż ocena merytoryczna dokonana przez organ II instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. była odmienna, tj. pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Tych indywidualnych okoliczności kontrolowanej sprawy nie uwzględnił (bowiem w ogóle się do nich nie odniósł) w swoich rozważaniach Sąd I instancji, przyjmując wręcz w sposób oczywiście błędny w swoich rozważaniach na stronie 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że doszło do sporządzenia nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu z zupełnie innym i większym obszarem analizowanym.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wykazał, że organ odwoławczy dokonał znaczącego uzupełnienia materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby uprawniać do stwierdzenia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby organ odwoławczy przekroczył swoje formalne kompetencje wynikające z art. 136 § 1 K.p.a. w tym zakresie, to jest poprzez przeprowadzenie kolejnej analizy obejmującej bardzo zbliżony obszar, jak analizowany przez organ I instancji.

Zauważyć bowiem trzeba, że czynności SKO w S. polegały jedynie na uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o analizę architektoniczno-urbanistyczną, która swoim zasięgiem nie obejmowała jakichkolwiek nowych, względem analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, obszarów i co za tym idzie jedynie służyła weryfikacji prawidłowości merytorycznego stanowiska zajętego w sprawie przez Burmistrza W. Dowód ten miał zatem charakter jedynie uzupełniający, co oznacza iż odpowiadał zakresowi art. 136 § 1 K.p.a., a jednocześnie jego przeprowadzenie nie stanowiło dla organu odwoławczego jakiejkolwiek trudności.

Mając powyższe na względzie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za zawierające usprawiedliwione podstawy, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów K.p.a. wskazanych jako naruszone przez Sąd I instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w rubrum niniejszego wyroku prawidłowo oznaczył numer zaskarżonej decyzji, uwzględniając pominiętą przez Sąd I instancji okoliczność, że postanowieniem z [...] maja 2019 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w decyzji SKO w S. z dnia [...] marca 2019 r. polegającą na błędnym wskazaniu sygnatury decyzji jako [...], w miejsce prawidłowego oznaczenia [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinien wziąć pod uwagę powyższą ocenę i dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

W szczególności Sąd I instancji winien ocenić, czy analiza architektoniczno-urbanistyczna przeprowadzona przez organ odwoławczy odpowiada wymogom wynikającym tak z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z przepisów K.p.a., w tym czy stanowi ona wiarygodny i przydatny dla potrzeb prowadzonego postępowania środek dowodowy i w zależności od poczynionych ustaleń dokonać oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, w tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej organu. Zauważyć trzeba, iż Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję z powodów innych niż zarzuty zgłoszone w skardze, a jednocześnie uchylił się od rozpatrzenia licznych zarzutów i argumentów Skarżących, które dotyczyły oceny merytorycznej trafności decyzji ustalającej J.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o określonych w niej gabarytach i cechach architektonicznych. Brak zatem usprawiedliwionych podstaw do tego, by obciążyć osoby, które w kontrolowanej sprawie wniosły skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji.

W związku z tym, iż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron się temu nie sprzeciwiła rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej nastąpiło w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. - na posiedzeniu niejawnym.