Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 64/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA Joanna Kube Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. R. i Z. R. – wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 2 sierpnia 2005r. S. s. c. A. R., Z. R. z siedzibą w G. wystąpiło z wnioskiem do Wojewody [...] o zmianę przedłużenia zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca R. L. w ten sposób, by z decyzji z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] wycofano zapis ograniczający prowadzenie zajęć obowiązkowych w szkołach publicznych.

W uzasadnieniu wniosku podano, że S. uzyskało wpis do rejestru agencji zatrudnienia oraz certyfikat na prowadzenie agencji pracy tymczasowej i w związku z tym zamierza świadczyć usługi na rzecz szkół publicznych poprzez kierowanie swych pracowników do pracy tymczasowej w tych placówkach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 88 ust. 6 – 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że ograniczenie prowadzenia zajęć obowiązkowych w szkołach publicznych zawarte zostało z uwagi na wskazanie przez pracodawcę, iż dopuszcza możliwość świadczenia pracy przez pracownika – cudzoziemca w placówkach publicznych w ramach obowiązkowych zajęć edukacyjnych.

Jednakże, stosownie do art. 88 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca w jednostkach podległych m.in. ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, może być wydane przez wojewodę, jeżeli zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy oraz w odrębnych przepisach. Zdaniem Wojewody, oznacza to dopuszczenie do prowadzenia obowiązkowych zajęć edukacyjnych w szkole przez osoby delegowane przez podmiot, z którym dyrektor szkoły (bądź organ prowadzący szkołę) zawiera umowę cywilnoprawną. Zmiana treści zezwolenia i w konsekwencji umożliwienie świadczenia pracy cudzoziemcowi w placówkach publicznych w takiej sytuacji rażąco naruszałoby przepisy prawa oświatowego oraz stanowiłoby obejście przepisów prawa pracy.

Zgodnie z art. 11 Karty Nauczyciela w szkołach publicznych stosunek pracy (na podstawie umowy o pracę lub mianowania) nawiązuje z nauczycielem dyrektor szkoły oraz zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty, w szkołach o uprawnieniach szkół publicznych nauczyciele mogą być zatrudniani przez pracodawcę. W opinii Wojewody, oznacza, to że umowa o pracę powinna być zawarta bezpośrednio przez dyrektora szkoły, a nauczyciele podlegają Kodeksowi pracy.

Uzyskanie przez pracodawcę wpisu do rejestru agencji zatrudnienia nie zmienia sytuacji prawnej w zakresie wydania przedłużenia zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca na stanowisku nauczyciela języka obcego w placówkach publicznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy z dnia 9 lipca 2003r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1608 z późn. zm.), pracodawcą w stosunku do pracowników tymczasowych nadal pozostaje agencja pracy tymczasowej, która zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę, zaś skierowanie pracownika tymczasowego do pracodawcy użytkownika odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "pracodawca użytkownik" nie jest jednoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy przez pracodawcę użytkownika – w tym przypadku przez szkołę publiczną z pracownikiem tymczasowym.

Stosownie do przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych pracodawca użytkownik przejmuje jedynie w określonym przepisami zakresie obowiązki i korzysta z praw przysługujących pracodawcy, w zakresie niezbędnym do organizowania pracy z udziałem pracownika tymczasowego, zaś pracodawcą, z którym pracownik nawiązuje stosunek pracy, w dalszym ciągu pozostaje agencja pracy tymczasowej, a nie szkoła jako pracodawca użytkownik.

Wojewoda skonstatował, iż wobec powyższego brak jest podstaw do zmiany przedłużenia zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca i rozszerzenia prawa świadczenia przez cudzoziemca pracy także w placówkach publicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. s. c. A. R., Z. R. z siedzibą w G. wniosło o jej uchylenie oraz o orzeczenie o wykreśleniu z decyzji z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] zapisu, który ogranicza możliwość prowadzenia zajęć edukacyjnych w szkołach publicznych. Zdaniem S., stanowisko organu, które zabrania świadczenia cudzoziemcowi pracy w placówkach publicznych, należy uznać za nieprawidłowe i niezgodne z obowiązującym prawem.

Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i w uzasadnieniu powtórzył argumentację organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. s. c. A. R., Z. R. z siedzibą w G. podniosło, że decyzja Wojewody [...] bezpodstawnie pozbawia je możliwości świadczenia usług na rzecz szkół publicznych, zaś Minister w swej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu, a ponadto swoje stanowisko oparł nie o przepisy prawa, lecz o opinię Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej (zmiana nazwy organu) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Problematykę podejmowania i wykonywania pracy przez cudzoziemców w Polsce reguluje obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). Kwestii tych dotyczy również w pewnym zakresie ustawa z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 z późn. zm.).

Cudzoziemiec, którego ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie traktuje pod względem pracy na równi z obywatelem polskim, uzyskuje prawo do wykonywania pracy w Polsce na mocy zezwolenia na pracę, wydawanego przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy.

Prowadzone przez wojewodę postępowanie w sprawie wydania przyrzeczenia i zezwolenia na pracę cudzoziemca jest postępowaniem administracyjnym. Mimo braku wyraźnego ustawowego odesłania do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) toczy się ono według tych przepisów, z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 1 pkt 1 kpa), a wydawane w tych sprawach rozstrzygnięcia są niewątpliwie decyzjami administracyjnymi.

Z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że podmiotami obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę cudzoziemca są pracodawca i cudzoziemiec. Wskazuje na to treść np. art. 87, zgodnie z którym cudzoziemiec może wykonywać pracę (...), jeżeli posiada zezwolenie i z obowiązku tego są zwolnieni cudzoziemcy (...). Przepis art. 88 ust. 8 stanowi natomiast, że przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca są wydawane na wniosek pracodawcy (...) dla określonego cudzoziemca i pracodawcy. Pracodawca nie jest wyłącznie stroną inicjującą postępowanie o wydanie zezwolenia, lecz również podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej w sprawie o zezwolenie.

W takiej sprawie organ administracji publicznej (wojewoda) rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach zarówno pracodawcy, jak i cudzoziemca. Prawo do występowania z wnioskiem o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia przyznano jednakże wyłącznie pracodawcy. Można to uznać za usprawiedliwione, gdyż to pracodawca decyduje o tym, kogo przyjmie do pracy. Za takim rozwiązaniem mogą przemawiać również inne względy dotyczące cudzoziemca. Nie oznacza to jednak, że cudzoziemiec nie jest podmiotem – stroną postępowania w sprawie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia. Postępowanie dotyczy niewątpliwie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. To już zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do traktowania cudzoziemca jako strony ze wszelkimi tego konsekwencjami.

Poza określeniem legitymacji do występowania z wnioskiem o przyrzeczenie lub zezwolenie, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera żadnych przepisów, które pozbawiałyby cudzoziemca prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowym, dotyczącym jego uprawnień i obowiązków. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie takich ograniczeń w akcie wykonawczym, ponieważ nie może on czynić tego rodzaju odstępstw od regulacji ustawowych w tym przypadku od regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 z późn. zm.) utrzymanego w mocy art. 149 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowiący, że wojewoda doręcza dwa egzemplarze przyrzeczenia lub zezwolenia pracodawcy, a ten jeden z nich przekazuje cudzoziemcowi, budzi więc wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że rozporządzenie nie wspomina o nawet takim sposobie doręczenia cudzoziemcowi decyzji odmawiającej wydania przyrzeczenia lub zezwolenia.

Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się odbyć bez kontroli prawidłowości aktów wykonawczych. Skoro postępowanie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia jest postępowaniem administracyjnym, to kwestię udziału podmiotów tego postępowania w sprawie, czy kwestię doręczeń wydawanych decyzji winno załatwiać się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytowane rozporządzenie w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (kpa), reguluje te zagadnienia.

W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego").

Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym.

Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2); Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86).

Cudzoziemiec jako strona postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia nie może być pozbawiony prawa odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji wojewody. Ma również prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Jeżeli bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to ta okoliczność może uzasadniać żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Powyższe rozważania w całości należy odnieść do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej z wniosku S. o zmianę wydanego zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca R. L..

Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 kpa ma charakter nadzwyczajny, ale owa nadzwyczajność nie zwalnia bynajmniej organu od obowiązku prowadzenia go z poszanowaniem reguł nim rządzących. Jeśli pracodawca i cudzoziemiec są stronami "zwykłego" postępowania administracyjnego o uzyskanie przyrzeczenia lub zezwolenia, to w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym tegoż przyrzeczenia lub zezwolenia, również korzystają z przymiotu strony.

W niniejszej sprawie prowadzone w trybie art. 155 kpa postępowanie odbyło się bez jakiegokolwiek udziału R. L. Cudzoziemiec nie tylko nie uczestniczył w nim, ale także decyzje, które organy wydały, nie zostały mu doręczone. Organy rozstrzygały w oparciu o art. 155 kpa o prawach nabytych przez stronę mocą zezwolenia (a więc nie tylko o prawach S. do zatrudnienia cudzoziemca, ale także o prawach cudzoziemca do zatrudnienia w S.) jednak bez udziału cudzoziemca w sprawie.

W sytuacji gdy cudzoziemiec bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to – jak zaznaczono wcześniej – okoliczność ta może uzasadniać żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ujawnienie tego faktu w postępowaniu sądowym zobligowało Sąd do zawiadomienia cudzoziemca o toczącym się w tej sprawie postępowaniu i uchylenia obu wydanych decyzji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zarówno Wojewoda, jak i Minister, zobowiązani będą do uwzględnienia poczynionych uwag. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne z udziałem cudzoziemca pozwoli na dalsze zweryfikowanie stanowisk organów.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.