Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 915/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowo-akcyjnej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] z siedzibą w W., ul. [...], pozwolenia na budowę dotyczącego przykrycia istniejącego toru łyżwiarskiego wraz z budynkiem zaplecza sportowego, administracyjnego, usługowego i technicznego, zagospodarowaniem terenu z miejscami parkingowymi terenowymi, rozbiórką i budową instalacji doziemnych: elektroenergetycznych, teletechnicznych, oświetlenia zewnętrznego, ciepłowniczych, wodociągowych i kanalizacji deszczowej i sanitarnej, budową kontenerowej stacji trafo wraz z agregatem na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. skierowanym do Prezydenta [...] [...] z siedzibą w W. wystąpiło o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego wskazane wyżej zamierzenie inwestycyjne mające zostać zrealizowane na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W..

Pismem z dnia [...] października 2015 r. skierowanym do Prezydenta [...] [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. wniosła o uznanie jej za stronę wszystkich wszczętych (oraz przyszłych) postępowań dotyczących rozbudowy (przebudowy) toru łyżwiarskiego [...] w W., w rejonie ulic [...] i [...]. Spółka wskazała, że jest właścicielem działki w rejonie ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]). Wyjaśniła, że zgodnie z planem miejscowych na terenie obejmującym jej nieruchomość istnieje zakaz zabudowy mieszkaniowej (strefa ochrony przed potencjalnym skażeniem amoniakiem), który ma przestać obowiązywać w momencie likwidacji potencjalnego zagrożenia skażeniem wskutek m.in. likwidacji zbiorników, przebudowy instalacji lub zmiany technologii w sposób wykluczający zagrożenie, jak też przeniesienia zbiorników na terenie zespołu sportowego Stegny w miejsce oddalone o co najmniej 100 m od wyznaczonych w planie terenów zabudowy mieszkaniowej albo mieszkaniowo-usługowej. Wobec tego, że wyznaczona strefa ogranicza aktualnie możliwość zabudowy działki należącej do spółki, przebudowa lub rozbudowa toru może znacząco wpływać na jej nieruchomość, co powinno prowadzić do nadania spółce statusu strony.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] wezwał spółkę do wskazania konkretnego przepisu prawa, który wprowadza związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do spółki działki nr [...], co dawałoby podstawę do przyznania jej statusu strony.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. ponownie wskazała na związek jaki na możliwość zabudowy jej działki wywiera utworzona strefa ochrony przed potencjalnym skażeniem amoniakiem, który prowadzi do wniosku, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. skierowanym do spółki Prezydent [...] wyjaśnił, że objęty postępowaniem projekt budowlany nie przewiduje ingerencji w technologię chłodzenia toru ani jego nawierzchnię, co powoduje, że projektowana inwestycja nie wprowadza nowych ograniczeń dla działki nr [...]. Z tych powodów Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w W. wnioskowanego pozwolenia na budowę obejmującego wskazane wyżej zamierzenie inwestycyjne na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W., odstępując od doręczenia tej decyzji [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., żądając uznania jej za stronę prowadzonego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Druga dotyczy "niedopuszczalności odwołania". Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy bowiem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno- techniczną.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie została doręczona spółce, niemniej podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej powinno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Wojewoda [...] podał, że z analizy akt sprawy wynika, iż decyzja nr [...] została doręczona ostatniej ze stron w dniu [...] listopada 2015 r. Zatem zgodnie z art. 129 k.p.a., termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął z dniem [...] listopada 2015 r. Swoje odwołanie skarżąca spółka wniosła w dniu [...] grudnia 2015 r., na co wskazuje data stempla na kopercie, a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Z tych powodów zasadne pozostaje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez spółkę z przyczyn przedmiotowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a., wnosząc o jego uchylenie. Spółka zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. z powodu przyjęcia, że wniesione odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Wyjaśniła, że po powzięciu informacji o wydaniu decyzji nr [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o przekazanie jej kopii. Otrzymała ją w dniu [...] listopada 2015 r., zaś w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosła od niej odwołanie do organu odwoławczego, zachowując tym samym termin, o którym mowa w art. 129 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia, traktujące wniesione przez spółkę odwołanie jako niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, niemniej z innych powodów aniżeli te, które zostały wskazane w skardze jako uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej spółki z uwagi na uchybienie przez nią terminu do wniesienia odwołania, które określa art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody [...], spółka pomimo że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. mogła od tego rozstrzygnięcia wnieść odwołanie, niemniej ograniczał ją termin na podjęcie tejże czynności procesowej wyznaczony dla tych stron postępowania, które brały w postępowaniu udział i którym została decyzja doręczona. Z uwagi na to, że odwołanie spółki zostało wniesione z jednodniowym uchybieniem terminu, należało je uznać, zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 134 k.p.a. za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

Poprawność sformułowanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska należy ocenić, zdaniem Sądu, w kontekście dwóch odrębnych zagadnień problemowych, które na tle rozpatrywanej sprawy się rysują. Pierwsza dotyczy zasadności uznania, że spółka wniosła odwołanie z naruszeniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., drugie zaś odnosi się do określenia poprawnej reakcji procesowej organu administracji publicznej, która dostrzeżonej wadliwości w działaniu strony postępowania nadałaby właściwą mu kwalifikację prawną.

W odniesieniu do pierwszego aspektu sprawy, należy przypomnieć, że skarżąca spółka stoi na stanowisku, że 14-dniowy termin został przez nią w niniejszej sprawie zachowany, albowiem odwołanie zostało wniesione w przeciągu 14 dni od dnia ([...] listopada 2015 r.), w którym otrzymała kopię decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Z tego powodu dzień [...] grudnia 2015 r. (data nadania pisma) nie mógł być uważany za dzień, w którym termin ten już zakończył bieg. Zdaniem Sądu, tak formułowane przez skarżącą spółkę stanowisko nie znajduje jednak uzasadnienia. Ma to związek nie tyle z niewłaściwym obliczeniem długości terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., ile błędnego wyznaczenia zdarzenia, w którym tenże termin rozpoczął swój bieg. Spółka uznaje, że datę tę stanowiło uzyskanie przez nią kopii decyzji organu I instancji, niemniej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to pogląd błędny, albowiem z akt sprawy (k. 100 akt) wynika, że zapoznanie się spółki z treścią decyzji było wynikiem skorzystania przez nią z uprawnień wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Spółce kwestionowana przez nią decyzja nie została zatem nigdy doręczona w sposób wyznaczony przepisami Rozdziału 8 Działu I kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy żądanie spółki dotyczące uznania jej za stronę, zgłoszone do organu I instancji przed wydaniem decyzji, okazało się bezskuteczne (pismo z dnia [...] listopada 2015 r.), zgodzić się należało z zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądem, zgodnie z którym spółka była uprawniona zakwestionować legalność decyzji organu I instancji, jak i zwalczać stanowisko nieuznające jej za stronę w drodze wniesienia odwołania (art. 129 § 1 k.p.a.), niemniej z tymże środkiem prawnym powinna wystąpić w terminie właściwym dla stron biorących udział w postępowaniu. Ten kierunek wykładni dotyczącej stosowania art. 129 § 2 k.p.a. w stosunku do podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest na tyle utrwalony, że brak jest powodów, by go w jakimkolwiek zakresie kwestionować (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 505/08; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1762/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. II OSK 555/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. II OSK 2296/14; wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. II OSK 1722/14). Ustalenie, że skarżąca spółka uchybiła temu terminowi, albowiem zakończył on bieg w dniu [...] grudnia 2015 r. (wskazanie w uzasadnieniu postanowienia dnia [...] listopada 2015 r. należy uznać za oczywistą omyłkę), prowadziło do wniosku, że zaskarżona przez spółkę decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w dniu złożenia od niej odwołania (pismo z dnia [...] grudnia 2015 r.) nabyła już przymiot ostateczności i nie mogła podlegać kontroli instancyjnej w zakresie jej merytorycznego rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę. Ta argumentacja skargi, która opiera się na odmiennym od przedstawionego wyżej pojmowaniu warunków dopuszczalności odwołania od decyzji nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia.

Niepodzielenie w omawianym zakresie stanowiska zajętego w skardze nie decyduje jednak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o jej bezzasadności prowadzącej do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zobowiązany jest bowiem zwrócić uwagę na sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy o żądaniu spółki kwestionującej legalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Chodzi zatem o podniesiony wyżej problem tego, w jaki sposób organ odwoławczy powinien zareagować w sytuacji, gdy zostało do niego wniesione po terminie odwołanie przez podmiot nie uznawany za stronę zakończonego postępowania, domagający się jednak korekty takiej decyzji procesowej. Zagadnienie to wiąże się z dokonaniem prawidłowej wykładni nie tylko powołanego w zaskarżonym postanowieniu art. 134 k.p.a., ale również pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających tak sposób nadawania odpowiedniej kwalifikacji prawnej wniesionemu podaniu, jak również ustalających tryby stwierdzania wadliwości wydanych decyzji ostatecznych.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] uznał, iż wniesione po terminie odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Sąd rozpoznający niniejszą skargę tego zapatrywania jednakże nie podziela, albowiem nie znajduje ono uzasadnienia. Należy zauważyć, że podział przesłanek niedopuszczalności odwołania na przedmiotowe i podmiotowe ma charakter doktrynalny i opiera się na zróżnicowaniu podstaw nieskuteczności złożenia środka odwoławczego odnoszonych bądź do przedmiotu zaskarżenia, bądź też podmiotu, który z tym środkiem występuje. W piśmiennictwie przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania łączy się zazwyczaj z dwoma sytuacjami procesowymi. Pierwsza polega na nieistnieniu decyzji objętej odwołaniem, gdyż nie została ona jeszcze wydana, albo też odwołanie zostało złożone od aktu nieprzybierającego formy decyzji administracyjnej. Druga ma związek z wyłączeniem przez przepisy prawa uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 532). Podnoszoną w niektórych opracowaniach trzecią przesłankę niedopuszczalności przedmiotowej odwołania, tj. ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 748) należy postrzegać raczej jako szczególną formę przesłanki drugiej, gdyż przepisy procesowe wyłączają możliwość wniesienia odwołania od decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze założenie, na którym opiera się pogląd różnicujący przesłanki niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a., w ocenie Sądu, brak było argumentów, by uchybienie przez spółkę terminu do wniesienia odwołania postrzegać jako podstawę przedmiotowej niedopuszczalności odwołania. Okoliczność, że skarżąca spółka jako podmiot, któremu nie została doręczona decyzja zmuszona była swoje uprawnienia procesowe służące kontroli instancyjnej decyzji opierać na terminie wyznaczonym dla stron biorących udział w postępowaniu, nie oznacza, iż w jej przypadku można mówić o ogólnym wyłączeniu prawa do zaskarżenia decyzji.

Wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz o niedopuszczalności odwołania są odrębnymi sposobami zakończenia postępowania co do istoty, opartymi na odmiennych przesłankach prawnych, wobec czego nie mogą być one stosowane przez organ administracji zamiennie. W odniesieniu do zbiegu negatywnych przesłanek odwołania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej kolejności, po przesłance niedopuszczalności odwołania, stanowi dyrektywę nakazującą organowi odwoławczemu w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu jest kontrolą następczą wobec kontroli dopuszczalności odwołania, a więc może nastąpić dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu dopuszczalności tego środka (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. II OSK 484/15). Mając na uwadze, że podmiotową niedopuszczalność odwołania można wiązać wyłącznie z oczywistością braku interesu prawnego odwołującego się, a twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane tylko w toku postępowania, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła podstawa do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania spółki z przyczyn podmiotowych, skoro w odwołaniu oraz w pismach poprzedzających odwołanie spółka szczegółowo wyjaśniła, z czym wiąże naruszenie swojego interesu prawnego jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 134 k.p.a. nie mógł stanowić w takim przypadku podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, gdyż – jak wskazano powyżej – weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego. Przyjęcie tego rodzaju oceny nakazywałoby uznać, że odwołanie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. nie było niedopuszczalne, niemniej pozbawione było skuteczności z powodu jego wniesienia po terminie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odwołanie wniesione przez stronę pominiętą wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji, które nie zachowuje warunku przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., jest obarczone wadą wniesienia go w sposób nieterminowy, co powinno skutkować stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 2275/14).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, tego rodzaju rozstrzygnięcie przewidziane w art. 134 k.p.a. zobowiązany byłby zatem podjąć w kontrolowanej sprawie Wojewoda [...], gdyby zachodziła konieczność ocenienia odwołania spółki pod kątem spełnienia przez nią procesowych wymogów przewidzianych dla pisma stanowiącego odwołanie (art. 129 k.p.a.).

Poczynione powyżej zastrzeżenie o charakterze warunkowym ma związek z dostrzeżeniem przez Sąd wadliwości zaskarżonego postanowienia, które dotyczy nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie pozwalającym określić charakter pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. nazwanego przez spółkę odwołaniem. W tym sensie zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. obarcza zarzut jego przedwczesności. Zarzut ten ma w rozpoznawanej sprawie zresztą zasadnicze znaczenie, albowiem właściwe wypełnienie przez organ odwoławczy (w ograniczony sposób także przez organ I instancji, do którego pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. uprzednio wpłynęło) wymogu ustalenia faktycznego charakteru pisma spółki mogłoby skutkować brakiem potrzeby podejmowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia procesowego w przedmiocie oceny skuteczności procesowej wniesionego w sprawie odwołania.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że strona postępowania administracyjnego, która została w postępowaniu pominięta i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie służy jej prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. II OSK 315/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1762/09). Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu wzgląd na okoliczność, że skarżąca spółka w odwołaniu zgłosiła żądanie weryfikacji decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając organowi I instancji pominięcie jej interesu prawnego, sprawia, że organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 134 k.p.a. bez uprzedniego upewnienia się, czy podanie nazywane odwołaniem w istocie nim jest, czy też – niezależnie od nadanego pismu tytułu, jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2015 r. Należy przypomnieć, że w piśmiennictwie prezentowana jest teza, zgodnie z którą w sytuacji, gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wniesie odwołanie po upływie terminu, wówczas organ administracji publicznej powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie jej uprawnień procesowych (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 472; K. Glibowski, op. cit., s. 728). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy obowiązek organu jest interpretowany węziej, albowiem organ, do którego skierowane zostało odwołanie powinien nie tyle potraktować je jako wniosek o wznowienie postępowania, ile wezwać odwołującego się o wskazanie, czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie z wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z art. 134 k.p.a., czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Od woli strony zależy, czy obrony swojego interesu chce dochodzić w trybie odwoławczym, sprzeciwiając się stanowisku o uchybieniu przez nią terminu, czy też w trybie kontroli decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Wobec powyższego strona pominięta w postępowaniu powinna mieć możliwość zajęcia stanowiska w przedmiocie kwalifikacji jej podania, w szczególności, gdy nie jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, co może stwarzać wątpliwości co do intencji strony i jej rozeznania w odniesieniu do sytuacji prawnej, w jakiej się znajduje (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. II OSK 2303/11).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela, uznając, że odmienne zachowanie organu stałoby w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 9 oraz art. 235 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie natomiast do art. 235 § 1 k.p.a., skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Nie można nie dostrzegać, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 129 § 2 k.p.a. – co należy podkreślić niewadliwa – prowadziła do uznania, że w niespornych okolicznościach faktycznych sprawy pismo wniesione przez spółkę i traktowane jako odwołanie pozbawione byłoby oczekiwanej przez spółkę skuteczności prawnej z powodu uchybienia przesłance formalnej odwołania. W tej sytuacji niewezwanie strony do wypowiedzenia się, czy żąda rozpoznania swojego pisma pomimo tego jako odwołania czy wniosku o wznowienie postępowania nie tylko stanowiło odstąpienie od udzielenia stronie niezbędnego wyjaśnienia o jej sytuacji prawnej, ale mogło być traktowane również jako działanie prowadzące do poniesienia przez spółkę szkody, o której mowa w art. 9 k.p.a. Ma to związek z treścią art. 148 § 1 i 2 k.p.a., który stanowi, że termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Złożenie przez stronę pominiętą w postępowaniu odwołania stanowi o spełnieniu przesłanki "dowiedzenia się o decyzji", co oznacza, że w niektórych układach procesowych bieg terminu do wniesienia odwołania może nakładać się na bieg terminu do wystąpienia o wznowienie postępowania. Powoduje to, że w dacie doręczenia stronie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. informującego, że strona nie dochowała terminu wyznaczonego dla stron biorących udział w postępowaniu, może niekiedy minąć już termin do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. termin jednego miesiąca jest niewiele dłuższy od terminu przewidzianego na złożenie odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., wobec czego organ prowadzący postępowanie w sytuacji zbiegu trybów weryfikacji decyzji administracyjnej powinien podejmować niezbędne kroki w celu nieponiesienia szkody przez stronę dochodzącą swoich praw procesowych. W niniejszej sprawie wzgląd na powyższe jest o tyle uzasadniony, że można przyjąć, że datą dowiedzenia się przez skarżącą spółkę o decyzji w znaczeniu ustalonym przez art. 148 § 2 k.p.a. był dzień doręczenia spółce kopii decyzji ([...] listopada 2015 r.). W tej sytuacji w dacie wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonego aktu ([...] lutego 2016 r.) termin do żądania wznowienia postępowania zakończył już bieg i spółka pozbawiona byłaby jakiegokolwiek narzędzia procesowego służącego ocenie zasadności nieuznania jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego przykrycia istniejącego toru łyżwiarskiego.

Akcentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg przestrzegania zasady dyspozycyjności nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania w żądanym przez stronę trybie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. II OSK 823/15). Organ administracji nie może zatem odmówić rozpoznania podania strony w sposób, który pomijałby stanowczo wyrażoną wolę strony, pomimo wiedzy, że jej żądanie jest bezzasadne czy to z przyczyn formalnych, czy też merytorycznych (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEIS 1998, z. 1, s. 6). Mieć na uwadze, zdaniem Sądu, jednak trzeba to, czy strona, pouczona o sytuacji prawnej, w jakiej się znajduje, tego rodzaju stanowczą wolę wyraziła. W rozpoznawanej sprawie takiego ustalenia poczynić nie było można, stąd zaskarżonemu postanowieniu można również przypisać naruszenie przywołanej wyżej zasady ogólnej postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany wezwać skarżącą spółkę do wskazania, czy złożone przez nią podanie powinno być traktowane jako odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., czy też stanowi żądanie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Oświadczenie procesowe strony w zależności od jego konkluzji będzie decydowało o możności wydania przez organ odwoławczy stosownego aktu, bądź powinno skutkować przekazaniem podania o wznowienie postępowania organowi właściwemu (art. 65 § 1 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.