Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 210/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku M. M. z dnia 15 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego B. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 4 lipca 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga B. C., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] dotyczących wywłaszczenia 7206 m2 z całej nieruchomości o pow. 78.805 m2 położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...], stanowiącą współwłasność kilkudziesięciu osób. Do powyższego wniosku M. M. przyłączyli się B. C. i S. C. pismem z dnia 28 stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, że organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2013 r., nie dotrzymując terminu. Kolejny przewidywany termin załatwienia sprawy został określony do dnia 31 grudnia 2013 r., który również nie został dotrzymany. Kolejny termin wskazany przez organ upłynął z dniem 30 września 2015 r. Ponadto organ zignorował wezwanie skarżącego z dnia 17 marca 2016 r. i z dnia 28 października 2016 r. do wyjaśnienia przyczyn powstałego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy oraz podjęcie działań mających na celu zakończenie sprawy.

W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, trzeba, w ocenie organu, dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto organ wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w Departament Orzecznictwa prowadzi ponad 4000 spraw. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też i niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z wymienionych czynności wymaga także czasu. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwy pomimo podejmowanych przez organ starań. Organ wskazał ponadto, że sprawy, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu.

W dniu 25 września 2017 r. wpłynęło do akt sprawy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 100 § 1 kpa, zawieszono z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku M. M. z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, do którego pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. przyłączył się B. C. i S. C. oraz na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwano Instytut "[...]" w [...] do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym przez ujawnienie w dziale II księgi wieczystej Instytutu "[...]" w [...] w miejsce M. M. oraz B. C. i S. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność.

Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), czy też nie.

Z przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a tej ustawy wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. Zatem celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez Sąd orzeczenia zobowiązującego organ do działania zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego wynika, że miarodajny dla wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji lub podjęcie wymaganej czynności (np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania) w toku postępowania sądowego (tj. po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Użycie bowiem w art. 149 § 1a powołanej ustawy zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu albo oddalenia skargi w tym zakresie, z uwagi na to, że albo akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, albo że podjęta została inna czynność organu (np. zawieszenie postępowania administracyjnego), która uniemożliwiła sądowi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., syn. akt IV SAB/Po 47/14, wszystkie dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Z bezczynnością mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa po otrzymaniu w dniu 20 lutego 2012 r. wniosku M. M. i po jego sprecyzowaniu w dniu 19 marca 2012 r. przez pięć miesięcy nie podjął żadnej czynności zmierzającej do niezwłocznego załatwienia sprawy. Dopiero pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. wezwał wnioskodawcę do udokumentowania przymiotu strony i nadesłania decyzji wywłaszczeniowej. Po wpłynięciu żądanych dokumentów w dniach 5 września 2012 r. i 17 października 2012 r., organ w dniu 30 października 2012 r. zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie umowy sprzedaży z dnia [...] września 2011 r., zaś do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o nadesłanie całości akt związanych z zaskarżonymi decyzjami oraz po raz pierwszy poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o sześć miesięcy, tj. do dnia 30 kwietnia 2013 r. W dniu 26 września 2012 r. został nadesłany żądany wypis aktu notarialnego umowy sprzedaży. Z uwagi na brak dalszych działań organu M. M. zwrócił się o przyspieszenie załatwienia sprawy. Na skutek tej prośby, kolejna czynność organu została podjęta dopiero w dniu 27 sierpnia 2013 r. po dziewięciomiesięcznej przerwie, kiedy to organ ponownie zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt i ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy o kolejne cztery miesiące, tj. do dnia 31 grudnia 2013 r. W międzyczasie Instytut "[...]" wystąpił z wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, zaś w dniu 30 stycznia 2014 r. wpłynęło do Ministra pismo skarżącego B. C. i S. C. z dnia 28 stycznia 2014 r. o przyłączeniu się ich do wniosku M. M. z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w części. Kolejnej czynności w sprawie organ dokonał dopiero po ponad siedemnastu miesiącach (licząc od dnia 27 sierpnia 2013 r., w którym ponowił prośbę o nadesłanie akt sprawy), tj. w dniu 5 lutego 2015 r., w którym wystąpił do Archiwum Urzędu [...] i do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomości o nadesłanie całości akt archiwalnych. Od tego dnia organ przez pięć miesięcy nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 6 lipca 2015 r. poinformował strony o kolejnym – trzecim – przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy o ponad dwa miesiące, tj. do dnia 30 września 2015 r. Poza tą informacją, żadnych innych czynności w tym okresie organ nie podjął i milczenie organu trwa ponad dwadzieścia jeden miesięcy (licząc od dnia 6 lipca 2015 r.) aż do momentu wniesienia przez B. C. skargi do Sądu za pośrednictwem organu na bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku M. M. z dnia [...] lutego 2012 r. Dopiero na skutek tej skargi, w dniu 13 czerwca 2017 r. dokonano wydruku z elektronicznych ksiąg wieczystych dla wywłaszczonej nieruchomości. Następnie w dniu 22 czerwca 2017 r. przekazano akta sprawy geodecie w celu ustalenia jakim obecnie działkom odpowiada nieruchomość wywłaszczona decyzjami objętymi wnioskiem M. M. z dnia [...] lutego 2012 r. oraz ustalenia czy działki gruntu wskazane w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2011 r. odpowiadają działkom będącym przedmiotem wywłaszczenia na mocy decyzji objętych powyższym wnioskiem. Ponadto dopiero w tymże dniu 22 czerwca 2017 r. (po ponad trzech latach od złożenia przez Instytut wniosku z dnia [...] października 2013 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) zwrócono się do Instytutu "[...]" o nadesłanie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1985 r. przenoszącego przez Skarb Państwa na rzecz Specjalistycznego Zespołu "[...]" w [...] (poprzednika prawnego Instytutu "[...]") prawo własności do nieruchomości wskazanej we wniosku Instytutu z dnia [...] października 2013 r. Następnie w dniu 3 lipca 2017 r. Minister czwarty raz przedłuża o ponad dwa miesiące termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2017 r. W dniu 4 lipca 2017 r. Minister przekazał Sądowi skargę B. C. wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W toku postępowania sądowego, w dniu 25 września 2017 r. wpłynęło do akt sprawy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 100 § 1 kpa, zawieszono z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku M. M. z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, do którego pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. przyłączył się B. C. i S. C. oraz na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwano Instytut "[...]" w [...] do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym przez ujawnienie w dziale II księgi wieczystej Instytutu "[...]" w [...] w miejsce M. M. oraz B. C. i S. C..

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że od dnia otrzymania przez organ pisma M. M. precyzującego wniosek, tj. od dnia 19 marca 2012 r. do dnia zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. upłynęło ponad pięć i pół roku, a więc organ wielokrotnie przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy, czym rażąco naruszył art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art. 12 § 1 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Wskazać bowiem należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej ponad pięćdziesiąt siedem miesięcy bezczynności (od 19 marca 2012 r. do 10 sierpnia 2012 r. – 5 miesięcy, od 26 listopada 2012 r. do 27 sierpnia 2013 r. – 9 miesięcy, od 27 sierpnia 2013 r. do 5 lutego 2015 r. – ponad 17 miesięcy, od 5 lutego 2015 r. do 6 lipca 2015 r. – 5 miesięcy, od 6 lipca 2015 r. do 13 czerwca 2017 r. – ponad 21 miesięcy) tylko cztery razy poinformował strony o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa, a w dodatku terminów tych nie dotrzymał. Pismem z dnia 30 października 2012 r. organ przedłużył o sześć miesięcy termin załatwienia sprawy, czyli do dnia 30 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. drugi raz przedłużył termin załatwienia sprawy o cztery miesiące, tj. do dnia 31 grudnia 2013 r. Kolejnym, trzecim pismem z dnia 6 lipca 2015 r. przedłużył o ponad dwa miesiące termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2015 r. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. czwarty raz przedłużył również o ponad dwa miesiące termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2017 r. Takie przedłużanie terminów załatwienia sprawy o kilka miesięcy nie odpowiada jednak wymogom stawianym przez art. 12 kpa i 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym wyznaczanie przez Ministra takich terminów rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały w sprawie szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowe terminy załatwienia sprawy, wyznaczone przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 97), którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61. poz. 284 z późn. zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto, zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu również podane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny nieuzasadnionego niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność niedostatecznej obsady kadrowej urzędu. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu przez ponad sześćdziesiąt miesięcy, gdy w tym czasie Minister nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie może więc w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności, a sytuacji gdy organ powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby postępowanie administracyjne zorganizować w taki sposób, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Nie ulega wątpliwości, że organ działał nieefektywnie i opieszale, zaś przyczyny tej opieszałości pozostały nieusprawiedliwione. Takie działanie organu istotnie narusza standardy demokratycznego państwa prawa. Brak działań organu również nie znajduje wytłumaczenia w złożonej przez organ odpowiedzi na skargę.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Minister prowadził postępowanie w sprawie w sposób opieszały, a ze względu na tak znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy i brak okoliczności je usprawiedliwiających, Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 i 3 wyroku). Wprawdzie postanowienie o zawieszeniu wstrzymuje prowadzenie postępowania (a więc i tak nie mogłoby się ono toczyć), ale strony mają prawo takie postanowienie zakwestionować w zażaleniu, a więc mają realny wpływ na szybkość i prawidłowość postępowania. Nie można więc wykluczyć, że wydanie postanowienia o zawieszeniu niezwłocznie (a więc nawet już w 2013 r. po wpłynięciu wniosku Instytutu "[...]" z dnia 15 października 2013 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu), przyspieszyłoby zakończenie sprawy. Zwlekanie z tym postanowieniem do [...] września 2017 r. a więc cztery lata od otrzymania wniosku Instytutu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, jest – w świetle okoliczności sprawy – nieusprawiedliwione i świadczy o rażącym naruszeniu przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw. Niezależnie od tego czy postanowienie to było zasadne, czy też nie (co nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu) należy stwierdzić, że zostało ono wydane ze znacznym i nieuzasadnionym opóźnieniem. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 149 § 1 powołanej ustawy stanowi jedynie procesową podstawę uwzględnienia skargi na bezczynność, a jego zastosowanie poprzedza ocena prowadzenia przez organ postępowania w sposób odpowiadający przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym terminów załatwienia sprawy. Oceny, czy w danej sprawie doszło do bezczynności dokonuje się poprzez analizę czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku tego postępowania.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 omawianej ustawy (punkt 4 wyroku). Przepis art. 154 § 6 tej ustawy nie przewiduje bowiem minimalnej wysokości grzywny, lecz stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzekając o wymierzeniu z urzędu grzywny Sąd miał również na uwadze to, że organ podejmował wprawdzie pewne czynności, ale w świetle powyższego, czynności te były nieefektywne i nie zmierzały do niezwłocznego zakończenia postępowania. Organ przy tym przedłużał termin załatwienia sprawy bez należytego uzasadnienia.

Natomiast na podstawie art. 151 powołanej ustawy Sąd oddalił skargę w zakresie żądania skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji, a więc orzeczenia kończącego postępowanie (punkt 1 wyroku). Oddalenie skargi w tej części podyktowane było jedynie wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, co uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), a w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby, że organ w każdej sytuacji prowadzenia postępowania w sposób rażąco bezczynny miałby możliwość uchylenia się od groźby wymierzenia grzywny, poprzez podejmowanie, już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, czynności uniemożliwiających sądowi zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, jak choćby poprzez właśnie zawieszenie postępowania, czy nawet wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 5 sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 17,-zł od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.