Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1783/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Chełmskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 2/19 w sprawie ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Chełmskiego w przedmiocie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt III, pkt IV i pkt V; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 2/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I zobowiązał Starostę Chełmskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...], w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w pkt II stwierdził, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...]; w pkt III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV wymierzył Staroście Chełmskiemu grzywnę w kwocie 2000 zł; w pkt V przyznał od Starosty Chełmskiego na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; w pkt VI zasądził od Starosty Chełmskiego na rzecz M. G. kwotę 100 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 30 listopada 2018 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Chełmskiego w sprawie wniosku z 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów nienadających się do produkcji rolnej, w części dotyczącej działki nr [...].

Skarżący wniósł o: zbadanie, czy nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej zwłoki w załatwianiu przez Starostę podania skarżącego z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...], po wyroku z 27 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17 uchylającym decyzję Starosty Chełmskiego z [...] września 2017 r.; stwierdzenie, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem w części dotyczącej działki [...], po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17; stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dostarczenia do sądu akt sprawy; przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z wieloletnią zwłoką Starosty w załatwieniu sprawy z wniosku z 1998 r., dotyczącego wyrażenia zgody na zalesienie gruntów położonych na działkach nr [...],[...] i [...] we wsi B., gm. S., wyrokiem z 7 lipca 2004 r. (II SAB/Lu 6/04), WSA w Lublinie zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca. Ponieważ wyrok ten nie został wykonany, bez podania przyczyny zwłoki, celem zmniejszenia rozmiaru szkody wynikającej z bezczynności organu, skarżący zalesił w 2005 r. działkę nr [...], w następstwie czego decyzją Starosty Chełmskiego grunt został przekwalifikowany z rolnego na leśny, w związku z czym wprowadzono stosowne zmiany w ewidencji gruntów. Tym niemniej postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone w prawnie przewidzianej formie. Starosta nie dopełnił obowiązku wydania poprawnej decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zalesienie w części dotyczącej działki nr [...], mimo iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe w związku z jej zalesieniem w 2005 r. Skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych, którymi uchylano jako wadliwe decyzje odmowne wydawane w jego sprawie. Ponadto wskazał, że sąd kilkukrotnie uwzględniał skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę, wymierzając temu organowi grzywny. W ocenie skarżącego wymierzone grzywny okazały się bezskuteczne, gdyż po wspomnianym wyroku z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17), Starosta, zamiast prawidłowo umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym działki nr [...] w związku z jej zalesieniem w 2005 r., wydał kolejną wadliwą decyzję (z [...] lipca 2018 r.), tym razem umarzającą w całości postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie wszystkich ww. działek. Decyzja Starosty została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] września 2018 r. Ponieważ decyzją Starosty z 2009 r. działka nr [...] w związku z jej zalesieniem została przekwalifikowana na działkę leśną i zmiana ta została wprowadzona w ewidencji gruntów, nie ma żadnych usprawiedliwionych przeszkód w wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie bez zbędnej zwłoki. Charakter sprawy i jej bezproblemowość nie uzasadnia czasu trwania postępowania prowadzonego przez Starostę po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przed wniesieniem skargi do sądu skarżący dwukrotnie składał ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przez Starostę w części dotyczącej działki nr [...] (pisma z 25 października 2018 r. i z 9 listopada 2018 r.). W przekazanych do sądu aktach sprawy brak jest wyniku rozpoznania tego ponaglenia, co wynika z daty przekazania akt do sądu.

W odpowiedzi na skargę Starosta Chełmski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w związku z uchyleniem przez WSA w Lublinie wyrokiem z 17 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17) decyzji merytorycznej Starosty z [...] września 2017 r. oraz po otrzymaniu w dniu 12 lipca 2018 r. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Starosta wydał w dniu [...] lipca 2018 r., decyzję umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych działek nr [...],[...] i [...]. W wyniku odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, decyzją z [...] września 2018 r., uchyliło decyzję Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium wpłynęło do Starostwa w dniu 28 września 2018 r. Organ podjął niezwłocznie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, Starosta uznał, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają aktualnego stanu na gruncie. Dowodem na to jest opinia z dnia [...] lipca 2011 r., sporządzona przez specjalistę ds. klasyfikacji gruntów i kartografii gleb K. P., w której wskazano na konieczność przeprowadzenia aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Potwierdzeniem tego są również protokoły oględzin przeprowadzone przez pracowników Starostwa w kwietniu i czerwcu 2010 r., w których stwierdzono m.in., że tereny zabudowane nie są ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, a część działki nr 196 jest pokryta drzewostanem i spełnia wymagania art. 3 ustawy o lasach. Mając powyższe na uwadze, Starosta postanowieniem z [...] października 2018 r., powołał biegłego w celu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia. W związku z tym pismem z 29 października 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika skarżącego, że postępowanie zostanie zakończone do 28 listopada 2018 r. Organ wskazał również, że zagadnienie przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu podania skarżącego w odniesieniu do działki nr [...] było rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Lublinie z 28 września 2017 r. (II SAB/Lu 109/17). Ponadto organ podkreślił, że sprawa wyrażenia zgody na zalesienie działki nr 38 nie została nigdy wyodrębniona z wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie wnioskowanych trzech działek.

W piśmie procesowym z 23 stycznia 2019 r., skarżący zmienił treść jednego z żądań skargi, wnosząc o przyznanie od Starosty, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty 63.244,80 zł jako rekompensaty skutków ponad 20-letniej bezczynności i przewlekłości w załatwieniu podania z 1998 r. oraz kontynuowania naruszenia prawa po wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1265/17. Uzasadniając żądanie skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy, w przypadku zalesienia gruntu rolnego, właścicielowi przysługuje miesięczny ekwiwalent za wyłącznie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, wypłacany przez okres 20 lat, w wysokości w danym przypadku 150 zł miesięcznie za każdy zalesiony hektar, przy czym ekwiwalent ten podlega rocznej waloryzacji. Wskazana przez skarżącego suma wynika z pomnożenia kwoty miesięcznego ekwiwalentu, którego został bezprawnie pozbawiony, przez powierzchnię działki nadającą się do zalesienia (2,44 ha) oraz okres 17 lat (od 2002 do 2018 r.). Nie dopełniając ustawowego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zalesienie działki nr [...] Starosta udaremnił uzyskanie przez skarżącego subwencji. Żądana suma stanowi rekompensatę za utraconą subwencję oraz zadośćuczynienie za wyrządzoną skarżącemu krzywdę. Ponieważ Starosta nie wykonał wyroku sądu z 2004 r. zobowiązującego do wydania decyzji w sprawie, w związku z tym pod koniec 2005 r. działka nr [...] została zalesiona, a skarżący uzyskał pomoc finansową ze środków PROW. Pomoc przyznana skarżącemu (premia zalesieniowa) jest jednak mniejsza od ekwiwalentu wynikającego z ustawy zalesieniowej z 2001 r., w związku z tym skarżący pomniejszył kwoty utraconego ekwiwalentu o kwoty otrzymanej pomocy w ramach PROW. Zdaniem skarżącego przyznanie sumy pieniężnej, jako środka represyjnego i kompensującego jest niezbędne, gdyż bez tej sankcji Starosta nadal nie będzie respektował obowiązku załatwienia sprawy.

Odnosząc się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, skarżący stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r. w sprawie II SAB/Lu 109/17, została osądzona przewlekłość, jakiej dopuścił się Starosta do dnia wydania przez sąd tego wyroku. Natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania, jaka miała miejsce po wyroku z 17 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17. Nie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej. W ocenie skarżącego materiał dowodowy, jaki zgromadzony został przez Starostę w ciągu ponad 20 lat prowadzenia postępowania, jest kompletny, zawiera wszystkie niezbędne dowody do rozpatrzenia podania z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W skład tego materiału wchodzi również decyzja Starosty Chełmskiego z 5 maja 2009 r. o przekwalifikowaniu działki rolnej nr 38 na leśną i o wprowadzeniu stosownej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sprawa w części dotyczącej działki nr [...] jako wszechstronnie zbadana i należycie udokumentowana nie wymaga więc dalszego wyjaśniania. Skarżący podniósł, że już w wyroku z 9 maja 2013 r. (II SA/Lu 179/13), uchylającym niezgodną z prawem decyzję o odmowie wyrażenia zgody na zalesienie, WSA w Lublinie wskazał Staroście Chełmskiemu na obowiązek załatwienia sprawy podania o zezwolenie na zalesienie w części dotyczącej działki nr [...] w drodze wydania decyzji umarzającej postępowanie, jako że sprawa ta w tym zakresie nie ma już racji bytu. Podjęte przez organ czynności w postaci powołania biegłego są zbędne, gdyż nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w odniesieniu do działki nr [...] i stanowią przejaw pozorowania prowadzenia postępowania. Wbrew argumentom organu, wyrok w sprawie II SA/Lu 1265/17 nie zobowiązuje organu do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia, lecz do zbadania czy obszar wskazanych przez skarżącego części działek ewidencyjnych spełnia wymóg co do minimalnej powierzchni zalesienia wynoszącej 0,10 ha, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zalesieniowej z 2001 r. Ponowne ustalenie klas bonitacyjnych gleby działki nr 38 przekwalifikowanej decyzją Starosty z rolnej na leśną nie ma żadnego znaczenia dla załatwienia sprawy wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...], która jest już zalesiona. W ocenie skarżącego działania Starosty, w postaci wydania umyślnie wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania, a następnie niepotrzebnym powołaniu biegłego w celu ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów, nie mając żadnego związku ze sprawą wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...], stanowią czynności pozorujące prowadzenie postępowania i prowadzące do jego drastycznej przewlekłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że ocena Sądu nie odnosi się do sprawności postępowania administracyjnego według stanu sprawy przyjętego za podstawę wyrokowania w wyroku w sprawie II SAB/Lu 109/17, lecz za okres znacznie późniejszy. obejmujący postępowanie prowadzone przed Starostą po wyroku z 27 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17 - w części dotyczącej działki nr [...].

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], po wspomnianym wyroku tutejszego Sądu z 28 września 2017 r. (II SA/Lu 1265/17). W rozpoznawanej sprawie o zasadności zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie działki 38 przesądziło w pierwszej kolejności podjęcie wadliwej, zupełnie zbędnej z punktu widzenia prawidłowego zakończenia postępowania czynności w postaci decyzji Starosty z [...] lipca 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 1998 r. (w odniesieniu do wszystkich trzech działek). Sąd zgadza się ze skarżącym, że całkowicie chybiona była powołana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia argumentacja organu, który wywodził, że wniosek z 1998 r. został ostatecznie załatwiony pismem Starosty z 10 marca 2003 r., w którym poinformowano, że wniosek skarżącego nie może być rozpatrzony w chwili obecnej z uwagi na brak środków finansowych przeznaczonych na wypłatę miesięcznych ekwiwalentów. Abstrahując od faktu, że wadliwość rozstrzygnięcia i argumentacji Starosty potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, które w wyniku odwołania skarżącego uchyliło decyzję Starosty (decyzja Kolegium z [...] września 2018 r.), to z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania, jeszcze istotniejsze jest, że argumentacja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią prawomocnych wyroków tutejszego Sądu z 9 maja 2013 r. (II SA/Lu 179/13) i z 28 czerwca 2016 r. (II SA/Lu 174/16). W wyrokach tych Sąd jednoznacznie wskazywał, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...] stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że w trakcie toczącego się postępowania działka ta została zalesiona. Potwierdza to następujący fragment z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu 179/13: "(...) rozpoznawany aktualnie przez organy administracji, zmodyfikowany wniosek skarżącego, nie dotyczył już działki nr [...], która, jak wynika z akt sprawy, w trakcie toczącego się blisko 15 lat postępowania administracyjnego została już zalesiona. Okoliczność ta uszła uwadze organów obu instancji, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zalesienia gruntów rolnych wchodzących w skład działki nr [...]. Tego rodzaju orzeczenie było niedopuszczane, gdyż w świetle art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. wszczęcie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia następuje wyłącznie na wniosek właściciela gruntu. Starosta Chełmski nie mógł więc rozpoznawać wniosku skarżącego w tej części i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. obowiązany był postępowanie we wskazanym zakresie umorzyć". Z kolei w wyroku w sprawie II SA/Lu 174/16, Sąd potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, który umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] z prawidłowej przyczyny (okoliczność, że działka ta została w całości zalesiona w grudniu 2005 roku). Powstaje w tej sytuacji niestety wyłącznie retoryczne pytanie, dlaczego Starosta nie był w stanie ponownie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Skoro w dwóch prawomocnych wyrokach sąd administracyjny jednoznacznie wskazywał na konieczność umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej działki nr [...] (bezprzedmiotowość wynikająca z zalesienia), to nie sposób potraktować działania Starosty, który umorzył postępowanie, ale z zupełnie innej, całkowicie chybionej przyczyny (rzekomego rozstrzygnięcia sprawy pismem z 10 marca 2003 r.), inaczej jak tylko jako działania zbędnego, zmierzającego do zupełnie niepotrzebnego przedłużenia postępowania, nie prowadzącego w żaden sposób do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiącego przejaw pozorowania jedynie dążenia do tego celu. W świetle powołanej wyżej ustawowej definicji (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz poglądów orzecznictwa i doktryny, jest to ewidentny przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego już ta okoliczność uzasadniała uwzględnienie skargi na przewlekłość. Zasadność skargi potwierdza dodatkowo ocena kolejnej czynności podjętej przez Starostę, tj. powołania biegłego w celu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia (postanowienie z [...] października 2018 r.). Abstrahując od oceny znaczenia opinii biegłego dla merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie działek nr [...] i [...] (przewlekłość postępowania w tym zakresie jest przedmiotem oceny Sądu w odrębnej sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 159/18), z punktu widzenia sprawy w części dotyczącej działki nr 38 powołanie biegłego było czynnością zbędną, nie mogącą mieć żadnego wpływu na prawidłowe zakończenie postępowania. W części dotyczącej działki nr [...] postępowanie należało umorzyć z uwagi na zmianę stanu faktycznego (zalesienie działki), co było już dwukrotnie wskazywane Staroście w prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu. Oczekiwanie na wydanie opinii przez biegłego w tym aspekcie sprawy stanowiło niewątpliwy przejaw przewlekłości postępowania, gdyż była to czynność w tym zakresie zupełnie bez znaczenia.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bez znaczenia w tym aspekcie sprawy jest podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że sprawa wyrażenia zgody na zalesienie działki nr [...] nie została nigdy wyodrębniona z wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie wnioskowanych trzech działek. Wypada przypomnieć w tym miejscu, że w świetle art. 105 § 1 k.p.a. możliwe jest umorzenie postępowania jedynie w części, jeżeli tylko w części stało się bezprzedmiotowe.

Dlatego też Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], po wyroku tutejszego Sądu z 28 września 2017 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17).

Sąd Wojewódzki podkreślił, że według stanu na dzień wyrokowania organ nie wykazał, aby wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę (lub w inny sposób kończąca postępowanie) w części dotyczącej działki nr [...]. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. pełnomocnik organu przedstawił decyzję Starosty Chełmskiego z [...] stycznia 2019 r., jednak rozstrzyga ona (odmownie) sprawę w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku Sąd zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 maja 1998 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W punkcie III sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność (powinno być: "przewlekłe prowadzenie postępowania") miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powyższe cechy świadczące o rażącym naruszeniu prawa można przypisać w rozpoznawanej sprawie działaniom Starosty. Brak prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo wyraźnych wskazań w prawomocnych wyrokach Sądu, wydanych w sprawie, podejmowanie czynności w oczywisty sposób zbędnych, pozorujących dążenie do rozstrzygnięcia sprawy (umorzenie postępowania z oczywiście chybionych przyczyn, powołanie biegłego nie mające żadnego związku z prawidłowym zakończeniem postępowania w sprawie w części odnoszącej się do działki nr [...]) jest w ocenie Sądu jawnym wyrazem braku woli organu do załatwienia sprawy, świadomego jej przedłużania i unikania podejmowania rozstrzygnięcia. Z przedstawionych na wstępie przyczyn Sąd Wojewódzki ocenił przewlekłość postępowania według stanu zaistniałego po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17.

Wymierzając grzywnę Staroście w kwocie 2000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę fakt, że rażąca przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę postępowania musi spotkać się z dodatkową sankcją, której celem jest nie tylko skłonienie organu do sprawnego prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie, ale również napiętnowanie tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości, nie tylko w tej sprawie. Sąd uwzględnił również fakt, że w poprzednim wyroku z 28 września 2018 r. w sprawie II SAB/Lu 109/17, Sąd wymierzył organowi analogiczną grzywnę, ale w niższej wysokości. Grzywna nie odniosła jednak zamierzonego celu, Starosta nadal prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. W związku z tym w ocenie Sądu, z uwagi na dyscyplinująco-represyjny charakter tego środka, celowe jest podwyższenie grzywny. Sąd uznał, że grzywna nałożona po raz kolejny, w wyższej wysokości, skłoni Starostę do respektowania prawnych obowiązków sprawnego prowadzenia postępowania.

Niezależnie od wymierzenia grzywny, Sąd Wojewódzki uznał za zasadne dodatkowo przyznanie skarżącemu od Starosty sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, również na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu taka kwota jest adekwatna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sąd zastrzegł, że wniosek skarżącego nie jest wiążący dla sądu jeśli chodzi o określenie wysokości przyznawanej sumy, gdyż sąd decyduje w tym zakresie całkowicie samodzielnie. W ocenie Sądu, podobnie jak w przypadku grzywny, rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę oraz nader długotrwały czas oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie wymaga zastosowania dodatkowego środka, w postaci przyznania wskazanej sumy pieniężnej. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy przyznana suma pieniężna spełnia zarówno cel kompensacyjny, jak i cel represyjny.

Określając wysokość sumy pieniężnej przyznanej w rozpoznawanej sprawie, Sąd wziął pod uwagę, że kompensacyjna funkcja tego środka nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że chodzi tu o odszkodowanie za poniesioną szkodę, wynikającą z przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd wziął również pod uwagę, że w poprzednim wyroku, z 28 września 2017 r., w sprawie II SAB/Lu 109/17, również zastosowano analogiczny środek (z urzędu), przyznając skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 200 zł, jednakże – podobnie jak w przypadku grzywny – organ nadal rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty sąd uznał, że odpowiednia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy będzie suma 1000 zł. W ocenie sądu kwota ta spełni zarazem cel kompensacyjny, jak i represyjny, z zastrzeżeniem oczywiście, że suma ta nie ma żadnego wpływu na ewentualne dochodzenie przez skarżącego odszkodowania od organu w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Chełmski zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...], w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania;

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, a tym bardziej do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o okoliczności, które były już rozstrzygane w postępowaniu WSA w Lublinie toczącym się pod sygn. akt II SAB/Lu 109/17 i co do których zapadł już prawomocny wyrok w powyższej sprawie, w związku z czym nie powinny one w ogóle być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu, gdyż istnieje co do nich powaga rzeczy osądzonej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zasadniczemu zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku stwierdził prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewlekłość prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania oraz zobowiązał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Starostę Chełmskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie działki nr [...].

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku właściwą interpretację pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego, wychodząc z definicji zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie Sąd wskazał m.in., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ występuje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, bądź czynności pozornych. Innymi słowy chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

W świetle powyższych uwag akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy w przedmiocie wniosku skarżącego w zakresie działki gruntowej nr [...], w toku postępowania trwającego po wyroku WSA z 27 marca 2018 r. II SA/Lu 1265/17. Trafnie bowiem wskazał Sąd Wojewódzki na nieefektywny przebieg postępowania w związku z wydaną decyzją z [...] lipca 2018 r. o umorzeniu całego postępowania w sytuacji, gdy z wcześniejszych wyroków wydanych w niniejszej sprawie wynikało ewidentnie, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie dotyczące działki nr [...], natomiast co do pozostałych działek powinien organ podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne. Wydanie przez Starostę decyzji z [...] lipca 2018 r., a następnie jej uchylenie wpłynęło na niepotrzebne przedłużenie postępowania, podczas gdy sprawa w przedmiocie działki nr [...] mogła być zakończona poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a., który normuje umorzenie postępowania administracyjnego nie tylko w całości, ale także w części, w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że nie można znaleźć usprawiedliwienia dla obranego sposobu działania Starosty w niniejszej sprawie, skoro z okoliczności faktycznych ujawnionych w postępowaniu od wielu lat (decyzja z [...] maja 2009 r. wydana w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny) wynikała podstawa do umorzenia postępowania w zakresie działki nr [...]. Ponadto zauważyć należy, że dla dokonania właściwej oceny działań organu w analizowanym okresie, niezbędne było uwzględnienie wcześniejszego przebiegu postępowania, a w szczególności wyroków sądowych, które determinowały kierunek orzekania w sprawie. Tak więc chociaż przedmiotem rozpoznawania w niniejszej sprawie była zarzucona w skardze przewlekłość postępowania po wyroku WSA z 27 marca 2018 r. II SA/Lu 1265/17, to jednak Sąd Wojewódzki nie mógł oceniać poszczególnych działań organu, w tym wydanej decyzji z [...] lipca 2018 r. w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy. W przeciwnym razie niemożliwa byłaby ocena Sądu Wojewódzkiego pod kątem kryteriów istotnych przy rozpatrywaniu przewlekłości postępowania, mianowicie efektywności, sprawności czynności organu, w tym ich zgodności z wiążącymi wytycznymi zawartymi w wyrokach sądowych.

Oczywiście nie chodzi w takim przypadku o merytoryczną kontrolę orzeczeń organu administracji, lecz sprawdzenie czy niewykonanie wskazań zawartych w wyroku sądowym wpłynęło istotnie na wydłużenie postępowania administracyjnego.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że sam fakt terminowego wydania decyzji z [...] lipca 2018 r. wykluczał stwierdzenie przewlekłości postępowania, jeżeli zawarte w niej rozstrzygnięcie było wadliwe w sposób oczywisty i niepotrzebnie wydłużyło postępowanie.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut kasacyjny kwestionujący stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej działki nr [...] był jawnym wyrazem braku woli organu do załatwienia sprawy i świadomego jej przedłużania. Wyrażając taką ocenę Sąd pominął jednak to, że niepotrzebne wydłużenie postępowanie w przedmiocie działki nr [...] było wynikiem nie tylko niewłaściwego działania oganu pierwszej instancji, ale też Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z [...] września 2018 r. uchyliło w całości decyzję Starosty z [...] lipca 2018 r., nie dostrzegając, że umorzenie postępowania co do działki nr [...] było uzasadnione. Ponadto słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że również na wcześniejszym etapie postępowania Starosta orzekł o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym działki nr [...], jednak zarówno orzeczenia organu odwoławczego, jak też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierały rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w całości, a więc bez rozróżnienia stanu sprawy w przedmiocie poszczególnych działek. Wreszcie nie bez znaczenia jest okoliczność, że dla interesu skarżącego wydanie decyzji w zakresie działki nr [...] miało wyłącznie znaczenie formalne, gdyż sprawa w tej części była bezprzedmiotowa wskutek rzeczywistego jej zalesienia w 2005 r. oraz wydania decyzji Starosty z [...] maja 2009 r. o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na leśny.

Z tych względów zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., co skutkować musiało uchyleniem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego zawartego w punkcie III wyroku, ale też orzeczenia dotyczącego grzywny i przyznanej sumy pieniężnej, gdyż zastosowanie tych środków prawnych powiązane było z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należało uwzględnić zasadniczą różnicę pomiędzy skutkami przewlekłości postępowania w zakresie działki nr [...] oraz w zakresie pozostałych działek. Należało mieć też na uwadze, że zaskarżony wyrok dotyczył tylko określonego czasowo etapu sprawy, natomiast całościowa ocena dotychczasowego długoletniego postępowania objęta została wyrokiem WSA z 28 września 2017 r. II SAB/Lu 109/17.

Wprawdzie nie wynika to z samej sentencji zaskarżonego wyroku, co zarzucono w skardze kasacyjnej, jednak w jego uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wyraźnie określił przedmiot niniejszej sprawy.

Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił również uwagę na to, że nie można "sumy pieniężnej", o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. traktować jako odszkodowania. Dlatego zasądzenie przez sąd administracyjny sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma żadnego wpływu na ewentualne dochodzenie przez skarżącego odszkodowania od organu w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wobec powyższego uzasadnione było częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, co skutkowało orzeczeniem jak w pkt 1 i 2 sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Wobec nieuwzględnienia żądań skarżącego w przedmiocie grzywny i sumy pieniężnej orzeczono w punkcie 3 sentencji o oddaleniu skargi w pozostałej części, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym, że skarga kasacyjna nie okazała się zasadna w odniesieniu do rozstrzygnięć zawartych w punktach 1 i 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiednio w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Uwzględniając wynik postępowania kasacyjnego, uzasadnionym było orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zgodnie z art. 207 p.p.s.a.