Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2023/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 6 września 2017 roku sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania A. S. i M. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pn.: [...] s.c. z siedzibą w [...] o wydanie decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "[...]", działając na podstawie art. 20 ust. 1 i 4, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odmówiono wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji obszaru po wydobytym złożu kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanym na działkach o numerach: [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], jednocześnie preferując kierunek leśny z zachowaniem istniejącej niwelety terenu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że niniejsza decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy albowiem uprzednio wydano decyzję w dniu [...] marca 2016r., w której odmówiono ustalenia rolnego kierunku rekultywacji, preferując jednocześnie kierunek leśny z zachowaniem istniejącej niwelety w terenie. Wówczas Starosta [...] zakwestionował przywrócenie rolniczej funkcji terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami. Na skutek odwołania strony od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zlecił dwóm biegłym: R. K. - uprawnionemu geologowi oraz firmie [...] w [...], reprezentowanej przez geologa górniczego T. W. wykonanie ekspertyz, których głównym celem było ustalenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów po wydobytym złożu kruszywa "[...]". Obie ekspertyzy zgodnie określiły całkowitą, stuprocentową utratę rolniczej wartości użytkowej badanych gruntów. Grunty takie zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy winny zostać zrekultywowane przez osobę powodującą utratę bądź ograniczenie ich wartości użytkowych na własny koszt. Przez rekultywację gruntów zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Sporządzony na zlecenie wnioskodawców Projekt rekultywacji zakłada całkowite zalądowienie (wypełnienie wyrobiska), a następnie rekultywację biologiczną uformowanej powierzchni. Jako uzasadnienie takiego sposobu inwestor podaje odtworzenie pierwotnej rzeźby terenu i przywrócenie jego rolniczej funkcji. Kierunek rolny został zaopiniowany pozytywnie przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] dnia [...] grudnia 2014 r. Opinia ta jednak nie odnosiła się do sposobu przeprowadzenia rekultywacji, ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 odniesienie takie nie jest wymagane na tym etapie postępowania. Kierunek i sposób rekultywacji przedstawiony w Projekcie rekultywacji został jednak ostatecznie zakwestionowany przez Wójta Gminy [...] ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. oraz przez właścicieli gruntów sąsiadujących bezpośrednio z wyrobiskiem, tj. M. O. i B. S. Protest zgłosiło także Stowarzyszenie [...] reprezentujące interesy lokalnej społeczności, biorące udział w postępowaniu na prawach strony. Organ podał, że główną przyczyną protestów jest proponowany sposób przeprowadzenia rekultywacji przez wypełnienie wyrobiska odpadami bez odniesienia się do obiektów wymagających ochrony takich jak położonej w bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, linii energetycznej i wodociągu, ponieważ w Projekcie rekultywacji umieszczony został zapis, że w najbliższym sąsiedztwie wyrobiska takie obiekty nie występują. Strony protestujące podnosiły problem potencjalnego skażenia środowiska naturalnego w ich rolniczym regionie oraz wód podziemnych zasilających ich studnie. W związku z powyższym - zdaniem organu - należało rozważyć pod wszystkimi aspektami zasadność wnioskowanego przywrócenia gruntom funkcji rolnej poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami, jako jedyny proponowany przez wnioskodawcę kierunek i sposób rekultywacji. Organ wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego "[...]" występują mało przydatne rolniczo grunty rolne (klas V i VI) oraz lasy, drogi. Występują również zabudowania mieszkalne w odległości 60 m na działce nr [...] i w odległości 100 m na działce nr [...] oraz samoistnie zrekultywowana w kierunku leśnym część wyrobiska na działce nr [...], gdzie eksploatację kruszywa zakończono około 30 lat wcześniej. W obrębie wymienionych wyżej siedlisk zlokalizowane są czynne ujęcia wody - studnie. Dalej organ podaje, że jednym z zasadniczych przedmiotów sporu w tym postępowaniu, a zarazem kluczowym zagadnieniem jest kwestia występowania wód podziemnych. W kontekście planowanego wypełnienia wyrobiska odpadami i potencjalnego skażenia ww. wód mieszaniną tych odpadów.

Wnioskodawcy - inwestorzy w piśmie z dnia 9 marca 2016 r. przedstawiają w powyższej kwestii swoje stanowisko, nie podając jednocześnie jego źródeł, a mianowicie: "[...] znajduje się w odległości ok. 2,5 km od wysokiej krawędzi [...] (około 20 m) i tym samym jest to obszar silnie drenowany, gdzie w strefie przypowierzchniowej brak jest poziomów wodonośnych. W rejonie [...] mogą występować lokalnie wody podziemne, zawieszone na przewarstwieniach osadów słabo przepuszczalnych, występujące zazwyczaj okresowo, ale nie stanowią poziomu wodonośnego". Zbliżony pogląd wyrazili w swych ekspertyzach rzeczoznawcy. Jednak zawarte w obu ekspertyzach informacje o braku na badanym terenie warstw wodonośnych są jedynie ich sugestiami, opierają się tylko na wizji lokalnej oraz przypuszczeniach. Mieszkańcy wsi [...] uzasadniają występowanie poziomu wodonośnego własnymi obserwacjami terenu twierdząc, że dno wyrobiska jest jednocześnie górą warstwy wodonośnej, na co wskazuje obecność wody gruntowej powyżej dna wyrobiska w najgłębszej jego części i występowanie roślin wymagających podłoża stale zalanego wodą (trzciny, pałka wodna), woda gruntowa na zbliżonym poziomie w najbliższej, zlokalizowanej w odległości 60 m studni oraz w zrekultywowanym w kierunku wodnym i leśnym, zamkniętym wyrobisku "[...]" na działce nr [...] w odległości około 100 m. Jednak za rozstrzygający w tej kwestii organ uznał zapis w pkt 2.5 Projektu rekultywacji, a mianowicie: "W najbliższej okolicy zlokalizowanych jest 5 udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego: [...], [...], [...], [...] I [...]. Wszystkie złoża występują na tych samych stratygraficznie utworach i wykazują podobną budowę geologiczną. Na obszarze złoża stwierdzono występowanie jednego poziomu wodonośnego, którego lustro występuje na głębokości około 15 m ppt".

Treść tego zapisu potwierdza zasadność wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie, której poprzedni właściciel terenu obejmującego złoże "[...]" uzyskał zgodę na powiększenie złoża i zmianę warunków eksploatacji polegającej na wydobyciu spod wody. Po zakończeniu eksploatacji powiększonego wyrobiska miał powstać zbiornik wodny. Organ podał, że z treści ekspertyzy opracowanej przez geologa górniczego Pana T. W. wynika, że po odtworzeniu pierwotnej morfologii terenu, ze spadkiem w kierunku pochylni wjazdowej do wyrobiska, wody opadowe będą infiltrować w głąb terenu, z czego nieznaczna ich cześć w trakcie obfitych opadów spłynie do punktu o najniższej rzędnej i docelowo przesiąknie do gruntu. Jest to jednoznaczne zdaniem organu z wprowadzeniem warstwy wodonośnej odcieków z odpadów. Nawet pozornie bezpieczne odpady, które występują pod jednym kodem w zetknięciu z odpadami z innego kodu, wodą, czynnikami atmosferycznymi typu: temperatura czy wilgotność, dowiezienie odpadów, które będą miały inny kod niż oznaczono, może spowodować potencjalnie powstawanie bardzo niekorzystnych związków chemicznych, które będą zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślinności na analizowanym terenie i w jego pobliżu. Z załączonego do akt sprawy oświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że w miesiącach od maja do września występują niedobory wody w wodociągach gminnych i mieszkańcy zmuszeni są w tym okresie do korzystania z indywidualnych ujęć wody.

Organ wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje rekultywacji poprzez wypełnienie wyrobiska i powrót do oryginalnego ukształtowania terenu. Kluczowe jest w tej kwestii odtworzenie użytecznej społecznie i środowiskowo funkcji zdegradowanego gruntu. Preferując rekultywację w kierunku leśnym z zachowaniem istniejącej niwelety organ wziął pod uwagę wyrównane już dno wyrobiska, występowanie na nim oraz częściowo na skarpach roślinności w postaci kilkuletniej sosny i krzewów liściastych pochodzących z samosiewu, kserotermicznych roślin pionierskich oraz trzciny i palki wodnej w obniżeniu terenu wypełnionym wodą. Możliwe jest zatem - zdaniem organu - po uprzednim złagodzeniu i umocnieniu nadal zagrożonych erozją części skarp, powiększenie istniejącego w sąsiedztwie kompleksu leśnego poprzez nasadzenia lub pozostawienie terenu naturalnej sukcesji rodzimych gatunków drzew i krzewów. Od strony wschodniej wyrobiska w bezpośrednim jego sąsiedztwie ciągnie się zwarty kompleks leśny o pow. około 260 ha pozostający w zarządzie Lasów Państwowych, a od strony południowej wyrobisko graniczy z gruntem leśnym Pana B. S. Analizowany teren usytuowany jest więc w półenklawie leśnej i ze względów środowiskowych przedłużenie strefy zalesienia jest przyrodniczo uzasadnione. Ponadto występujące tam przed eksploatacją gleby zaliczone do gruntów ornych klas V i VI, stanowiące pod względem rolniczej przydatności kompleks 6 i 7, tj. żytni słaby i najsłabszy, wytworzone z piasku luźnego - winny być zalesiane.

Organ podał, że wożenie odpadów w dużych ilościach nie jest korzystne dla wyrobiska w [...]. Zdaniem organu realizacja proponowanej przez wypełnienie odpadami rekultywacji gruntów jest mniej korzystna dla środowiska naturalnego, ludzi, fauny i flory niż pozostawienie go samoistnej rekultywacji na istniejącej niwelecie terenu. Rzadko stosowaną, ale występującą praktyką jest uznanie, że naturalna sukcesja roślinna doprowadziła do samoistnego odzyskania przez grunty utraconych walorów. Bezsprzecznym przykładem takiego przywrócenia zdewastowanym gruntom wartości przyrodniczej jest samoistnie zrekultywowana w kierunku leśnym część tego samego wyrobiska na sąsiedniej działce nr [...], będącej własnością Pana B. S. Naturalna sukcesja roślinna doprowadziła do samoistnego odzyskania przez grunty utraconych walorów. Z uproszczonego planu urządzenia lasu wsi [...] opracowanego na zlecenie Starosty [...] według stanu na 30 listopada 2015 r. wynika, że na zamkniętym wyrobisku w działce nr [...] występuje sosna w wieku 15 lat o wskaźniku zadrzewienia 0,7. Spełniona została zatem definicja rekultywacji podana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że analiza przepisów ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób, jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, że jedynym sposobem rekultywacji gruntów, które przed degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystania. Ze względu na brak dostatecznych kryteriów ustawowych, decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Przy wydaniu decyzji organ winien kierować się dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a., a zatem uwzględnić słuszny interes strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny. Stronami niniejszego postępowania są: aktualni wspólnicy spółki cywilnej [...] M. S. i M. W. oraz D. S., jako współwłaściciele działek nr [...] i [...], na których zlokalizowany jest teren rekultywacji, ponadto właściciele nieruchomości graniczących z wyrobiskiem, tj. M. O. i B. S., a na prawach strony Stowarzyszenie [...] - reprezentujące interes społeczności lokalnej. Organ podniósł, ze w interesie inwestorów - firmy [...] jest wypełnienie wyrobiska odpadami, traktowane tu jako rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej, w zakresie planowanego przetwarzania odpadów. Przy czym inwertor nie prowadzi gospodarczo działalności rolniczej ani w postaci produkcji roślinnej ani w postaci hodowli zwierząt, tym samym proponowany sposób rekultywacji określony przez inwestora jako kierunek rolniczy ograniczyć się może do podniesienia poziomu niwelety poprzez planowane wypełnienie odpadami bez faktycznego zagospodarowania rolniczego gruntów. W ocenie organu oczywistym jest natomiast fakt, że w interesie mieszkańców wsi nie leży potencjalne skażenie środowiska, jakie niesie ze sobą wypełnienie wyrobiska odpadami. Już samo podejrzenie takiego skażenia będzie miało negatywny wpływ na rynek zbytu płodów rolnych, zwłaszcza, że region ten znany jest jako "[...]", co ma ogromne znaczenie ekonomiczne dla wszystkich mieszkańców. Wobec powyższego i po rozważeniu interesów wszystkich stron postępowania organ orzekł jak w sentencji rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie złożyli A. S. i M. W. Pełnomocnik odwołujących się zaskarżył decyzję w całości, zarzucając:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez pominięcie słusznego interesu odwołujących się, a także interesu społecznego, który polega na usunięciu niebezpieczeństw, jakie stwarza dla infrastruktury otaczającej wyrobisko, środowiska naturalnego oraz zdrowia i życia mieszkańców - pozostawienie wyrobiska na dotychczasowych niweletach terenu oraz jego zalesienie;

2) naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, a w szczególności poprzez zmarginalizowanie opinii dwóch niezależnych biegłych oraz uznanie, że B. S., M. O. i Stowarzyszenie [...] dysponują wiedzą i doświadczeniem daleko wykraczającym poza wiedzę i doświadczenie biegłych T. W. i R. K.;

3) naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez niezrozumiałe i nielogiczne wyjaśnienie dlaczego obserwacje i spostrzeżenia B. S., M. O. i Stowarzyszenia [...] uznano za bardziej wiarygodne niż kategoryczne opinie biegłych T. W. i R. K., marginalizując jednocześnie te opinie poprzez stwierdzenia, że są to jedynie sugestie i przypuszczenia;

4) naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie (opinie biegłych T. W. i R. K.) w sposób wybiórczy, dowolny oraz sprzeczny z przesłankami powołania biegłego w sprawie administracyjnej, które są zawarte w art. 84 § 1 k.p.a. (gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne);

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie ostatecznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - które fakty organ uznał za udowodnione, na których dowodach oparł swoje stanowisko, z jakich powodów odmówił wiarygodności opiniom biegłych T. W. i R. K. podczas gdy za wiarygodne organ uznał spostrzeżenia i obserwacje Pana M. O., Pana B. S. oraz Stowarzyszenia [...].

W związku z powyższym pełnomocnik odwołujących się wniósł o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z treścią wniosku odwołujących się, tj. wydanie decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji obszaru po wydobytym złożu kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanym na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...] powiat [...], jednocześnie preferując kierunek rolny z wyrównaniem niwelety terenu do rzędnych terenu otaczającego, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, że zakończenie eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] w miejscowości [...], gmina [...] zrodziło konieczność rekultywacji powstałego wyrobiska po górniczego, a co za tym, ustalenia kierunku rekultywacji stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśny, zwaną dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy - przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ponadto w myśl tej ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy).

Jak stanowi przepis art. 22 ust. 1 ww. ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 tej ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie ulega wątpliwości, iż organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie opinii. Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 k.p.a., który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji.

Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Z powyższego wywieść trzeba, iż organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę [...] w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, w ramach współdziałania organ wyraża opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Opinia taka nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania. Tym bardziej, iż decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. W efekcie końcowym może zostać wydana zarówno decyzja wskazująca kierunek rekultywacji tożsamy ze wskazywanym przez stronę lub też zupełnie odmiennym, jeżeli tylko dane rozstrzygniecie znajduje oparcie w materiale sprawy. Aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast postanowienie opiniujące jest elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji.

Treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje (bądź nie) przedstawiony sposób rekultywacji - wójt ma natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się więc na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ opiniujący nie wiążąco - przesądzałby o treści przyszłej decyzji. Podkreśla się, że analiza przepisów ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, iż jedynym sposobem rekultywacji gruntów, które przed degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystywania. Wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji, gdyż decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności, (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 października 2010 r., sygn.. akt II SA/Ol 837/10).

Zgodzić się należy z organem, że decyzja określająca kierunek wykonania rekultywacji ma charakter uznaniowy. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisie prawa.

Z punktu widzenia legalności uznaniowych decyzji administracyjnych bada się, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrany został materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn.. akt I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna.

Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to nie wskazuje faktów uznanych za udowodnione, ani dowodów na których organ się oparł. Starosta nie ocenił w sposób wyczerpujący i rzetelny sporządzonych w sprawie opinii (ekspertyz), a mianowicie "Opinii (ekspertyzy) w zakresie ustalenia rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów dla obszaru po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...] we wsi [...] gmina [...]" - sporządzonej przez mgr R. K. (upr. geol.[...]) oraz "Ekspertyzy [...]" - opracowanej przez geologa górniczego mgr inż. T. W. (upr. [...]). Nie wiadomo więc, czy w jego ocenie ww. ekspertyzy są w całości lub w części wiarygodne, czy też nie. A jeżeli są niewiarygodne, to z jakich przyczyn. Należy nadto podkreślić, że uzasadnienie decyzji oprócz spełnienia przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie, powinno być konkretne, jasne i zrozumiałe dla stron. Jest ono sporządzane nie tylko na potrzeby kontroli instancyjnej, lecz przede wszystkim ma na celu wyjaśnienie stronom dlaczego i na jakiej podstawie wydano takie, a nie inne orzeczenie. W omawianym przypadku uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawierając odniesienia się do ww. opinii jest ogólnikowe i nieprzekonujące do słuszności rozstrzygnięcia.

W szczególności organ pierwszej instancji mając na uwadze opinię opracowaną przez R. K., w której biegły m.in. wskazuje: "najważniejszym aspektem rekultywacji przedmiotowego wyrobiska jest właściwe ukształtowanie rzeźby terenu szczególnie ze względu na zbyt duże spadki ścian wyrobiska (...) Zmniejszenie spadów skarp jest możliwe wyłącznie poprzez ich nadsypanie, np. odpadami. Wykonane prace muszą doprowadzić do uzyskania spadków skarp o wartościach około 33% - 40%. Równocześnie należy podnieść rzędne dna wyrobiska poprzez wypełnienie, np. odpadami do rzędnych min. 117-124 m n.p.m. tak aby wyrównać teren dna wyrobiska ze znajdującym się po stronie południowo-wschodniej dnem wyrobiska znajdującego się na działce [...]. Złagodzenie spadków skarp ma również znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego". "Najlepszym rozwiązaniem byłoby całkowite wypełnienie wyrobiska, np. odpadami do rzędnych terenu otaczającego z uwzględnieniem wykonania łagodnej skarpy w stronę wyrobiska na działce [...]".

.Jako najbardziej korzystny kierunek rekultywacji dla tego terenu proponuje się kierunek rolny i zagospodarowanie poprzez zakrzewienia i zadrzewienia przyjmując zasiedlanie roślin w wyniku sukcesji naturalnej".

Dalej biegły wskazuje, że możliwość wykorzystania odpadów do wypełnienia wyrobiska w procesie rekultywacji reguluje rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). Biegły wskazuje, jakie jego zdaniem należałoby użyć odpady w przypadku wyrobiska [...].

Biegły odnosi także się wprost do "Dokumentacji rekultywacyjnej" załączonej do wniosku o uzgodnienie rekultywacji przez wnioskodawców, wskazując m.in. jakie wykazane w tej dokumentacji odpady absolutnie nie mogą być wykorzystane do wypełnienia wyrobisk w procesie rekultywacji. Wskazuje również na inne braki dokumentacji. Zdaniem biegłego dokumentacja powinna być uzupełniona szczególnie w zakresie nieprawidłowego zastosowania przepisów określających odzysk odpadów do wypełnienia wyrobiska w procesie rekultywacji. Uzasadnienia wymaga na jakiej podstawie podano współczynnik filtracji glin występujących w podłożu wyrobiska. Również techniczny aspekt rekultywacji wymaga zmiany w zakresie wykonania wału zabezpieczającego od strony działki [...].

Biegły podaje, że "w podłożu dna wyrobiska obecna jest glina. Widoczne niewielkie zastoiska wody w dnie wyrobiska są zastoiskami wody opadowej utrzymujące się na bardzo słabo przepuszczalnym podłożu gliniastym. Na ścianach wyrobiska nie stwierdzono przejawów wód podziemnych - brak jakichkolwiek sączeń, wypływów wody podziemnej. Należy stwierdzić, że do wyrobiska nie dopływa woda podziemna " oraz opinię opracowaną przez Pana T. W., który podobnie jak biegły Pan R. K. wskazuje, na gliniaste nieprzepuszczalne podłoże wyrobiska, strome nachylenie skarp. Konieczność złagodzenia nachylenia zboczy wyrobiska oraz odtworzenie warstwy urodzajnej, która będzie umożliwiała wykonanie rekultywacji biologicznej. Właściwym jest, zdaniem biegłego, wypełnienie wyrobiska do rzędnych pierwotnych, otaczających wyrobisko. Podaje, że podwyższenie terenu (zasypanie niecki) powinno być realizowane wyłącznie przy użyciu odpadów obojętnych, lub inne niż niebezpieczne, wyszczególnionych w obowiązujących przepisach.

Biegły proponuje wykonanie robót rekultywacyjnych polegających na wypełnieniu wyrobiska. Wypełnienie wyrobiska nie będzie miało ujemnego wpływu na teren przyległy, pod warunkiem użycia do wypełnienia odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne dopuszczonych we właściwych przepisach do wypełnienia niekorzystnie ukształtowanych powierzchni - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami oraz przy zachowaniu warunków odzysku wymienionych w ww. rozporządzeniu.

Biegły podaje, że po wypełnieniu wyrobiska poeksploatacyjnego powstaną tereny możliwe do wykorzystania na cele rolne (np. zadrzewieniowe) lub leśne.

- organ ani jednym słowem nie odnosi się do powyższych wniosków biegłych, wskazujących na nieprzepuszczalne dno wyrobiska i możliwość wypełnienia wyrobiska odpadami (przy zastosowaniu obowiązujących w tej mierze przepisów prawa i po uzyskaniu przez przedsiębiorcę stosownego zezwolenia na odzysk odpadów) oraz zastosowanie rolnego kierunku rekultywacji.

Preferując leśny kierunek rekultywacji organ nie wypowiada się, na co wskazują biegli, a mianowicie na konieczność zmniejszenia spadów skarp poprzez wyłącznie ich nadsypanie - co ma istotne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego.

Powoływanie się przez organ pierwszej instancji na obserwacje mieszkańców wsi [...], z których wynika, że dno wyrobiska jest jednocześnie górą warstwy wodonośnej, co grozi wprowadzeniem do warstwy wodonośnej odcieków z odpadów, a co jest ewidentnie sprzeczne z wnioskami biegłych w tym zakresie, i czynienie z twierdzeń mieszkańców jednoznacznych w tej mierze ustaleń faktycznych jest zupełnie dowolne.

Jeżeli organ podważa ustalenia biegłych w powyższym zakresie powinien wezwać biegłych do uzupełnienia opinii ewentualnie na tę okoliczność powołać innego biegłego, który w oparciu o wizje lokalną i stosowną dokumentację terenu wypowie się czy dno wyrobiska jest jednocześnie górą warstwy wodonośnej i czy możliwe jest wypełnienie wyrobiska odpadami do tego celu wykorzystywanymi zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, bez zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślinności na przedmiotowym terenie i w jego pobliżu.

Reasumując nie odniesienie się przez organ pierwszej instancji do całokształtu materiału sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Wobec powyższego, skoro decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zawiera bowiem odpowiedniego uzasadnienia należało decyzję tę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji przekroczył granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc

naruszając art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a., a także sporządzając wadliwe uzasadnienie, czym naruszył dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w szczególności dokonać wnikliwej oceny opinii sporządzonych w sprawie, ewentualnie je uzupełnić - jeżeli zajdzie taka konieczność, lub powołać innego biegłego, a także w razie konieczności przeprowadzić inne dowody, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.

Sprzeciw od tej decyzję wywiedli M. S., M. W. i A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 138 pkt 2 K.p.a. - poprzez jego nie zastosowanie i zaniechanie wydania orzeczenia co do istoty sprawy, mimo zaistnienia wszelkich podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie,

- naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, mimo iż dotychczasowe postępowanie wykazało, że Starosta [...] nie jest zdolny do wydania decyzji w niniejszej sprawie, w sposób zgodny z prawem oraz budzący zaufanie Skarżących do władzy publicznej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2017 r sprzeciwy M. W. i A. S. zostały prawomocnie odrzucone (k 19 akt adm.).

Pozostał do rozpoznania sprzeciw M. S.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe i krzywdzące a organ II instancji miał wszelkie podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie tj. zastosowania art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób bardzo szczegółowy i skrupulatny. Powołanych zostało 2 biegłych o tej samej specjalności, podczas gdy wydaje się, że wystarczające było powołanie 1 biegłego. Zgromadzone zostały liczne pisma i wystąpienia zainteresowanych stron postępowania - zarówno Skarżących jak i ich przeciwników w osobach: M. O., B. S., Stowarzyszenie [...].

Jednocześnie Organ II instancji doskonale orientując się w sprawie (w której już kilkakrotnie orzekał zażalenia od postanowień Wójta Gminy [...] oraz 2-krotnie od decyzji Starosty [...]) - nie zdecydował się na zastosowanie art. 138 §1 pkt 2) KPA a w to miejsce zastosował art. 138 §2 KPA- przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...].

Zdaniem Skarżących Organ II instancji swoim rozstrzygnięciem kompletnie nie uwzględnił, iż zarówno Starosta [...] jak i wcześniej Wójt Gminy [...] wydawali swoje postanowienia i decyzje z naruszeniem prawa, koncentrując się na tym aby decyzje te były zgodne ze stanowiskiem: B. S., M. O. oraz Stowarzyszenia [...]. Starosta (podobnie jak kilkakrotnie w tej sprawie Wójt Gminy [...]) dwukrotnie wykazał, że nie zważając na obowiązujące przepisy, opinie biegłych - będzie uparcie wydawał decyzje negatywne dla Skarżących a pozytywne dla mieszkańców wsi [...].

Ponowne rozpatrzenie sprawy przez Starostę [...] nie wniesie zatem niczego nowego do sprawy, ponieważ Starosta nakaże albo uzupełnienie opinii przez dotychczasowych biegłych albo powoła innych biegłych/ biegłego -zresztą SKO tak zasugerowało w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Starosta w dotychczasowych decyzjach notorycznie naruszał przepisy Kodeksy postępowania administracyjnego, co wykazały składane odwołania oraz późniejsze decyzje SKO. W związku z powyższym zdaniem Skarżących, Organ I instancji nie zawaha się wydając kolejną decyzję negatywną dla Skarżących, bez względu na konieczność ponownego naruszenia prawa.

Zdaniem Skarżących ponowne rozpatrzenie sprawy przez Starostę nic nie wniesie do sprawy oraz jednocześnie spowoduje dalszą przewlekłość postępowania, które trwa od grudnia 2014 roku tj. od kiedy Wójt Gminy [...] wycofał się ze swojej pierwotnej opinii wydanej w sprawie. A contrario jedynie wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie przez SKO może doprowadzić do szybszego zakończenia całego postępowania.

Materiał dowodowy wykazuje ponad wszelką wątpliwość, iż jedyną poprawną decyzją może być decyzja zgodna z wnioskiem Skarżących a więc decyzja rekultywacyjna preferująca kierunek rolny poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami obojętnymi. Taka decyzja najprawdopodobniej spotka się ze skargą pozostałych uczestników postępowania: B. S., M. O. i Stowarzyszenia [...] — jednak zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że taka skarga nie będzie zasługiwała na uwzględnienie. Tym samym pozostanie jeszcze skarga kasacyjna, co pozwoli na wyczerpania trybu postępowania administracyjnego oraz sądowego.

Co dodatkowo istotne w sprawie nie zachodzą łącznie obie przesłanki wynikające z art. 138 §2 K.p.a., które wymienia ten przepis. Wprawdzie postępowanie w niniejszej sprawie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, jednak z uwagi na sporządzenie dwóch kompleksowych i wyczerpujących opinii przez niezależnych biegłych, nie sposób uznać, iż pozostał do wyjaśnienia jakikolwiek zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Skarżących, co wynika też z treści odwołania od decyzji Starosty [...], Organ I instancji nie naruszył art. 77 K.p.a. , ponieważ materiał dowodowy w sprawie został zebrany (liczne wystąpienia stron, 2 opinie biegłych) i rozpatrzony (organ nie pominął w swoich rozważaniach żadnych dowodów) w sposób wyczerpujący. Organ jedynie wyprowadził błędne wnioski z właściwie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Tym samym nie zachodzą przesłanki do zastosowania przez SKO normy art. 138 §2 K.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Starostę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11.04.2017 r. II OSK 2064/15 "Żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 KPA, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017.r. o zmianie ustawy K.p.a. oraz niektórych innych ustaw (D.U. 2017 poz. 935 z 12 maja 2017 r.) która zmieniła treść ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U: 2017, poz. 1369), dalej "P.p.s.a.". Wprowadziła w dziale III rozdział 3a nową instytucję procesową –sprzeciw od decyzji. W związku z tym obecnie od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Ponieważ przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. to zgodnie z treścią ww przepisów skarga na tę decyzję nie przysługuje. W związku z tym pismo zatytułowane skarga są potraktował jako sprzeciw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64 d § 1 P.p.s.a. są czyni to na posiedzeniu niejawnym i zgodnie z art. 64 e ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

W tak zakreślonej ustawowo kognicji sądu administracyjnego Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a.

Jak trafnie wywodzi pełnomocnik skarżącego instytucja o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. tj. możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania możliwa jest gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę w świetle wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania organ II instancji nie mógł merytorycznie rozpoznać odwołania ponieważ pozbawiłby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez 2 różne organy.

Stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji była decyzją odmawiającą wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji przedmiotowego obszaru. Powodem wskazanym w decyzji odmownej było uznanie przez organ, że proponowana rekultywacja doprowadzi do wprowadzenia do warstwy wodonośnej odcieków z odpadów które po zetknięciu z odpadami innego kodu może spowodować powstanie niekorzystnych związków chemicznych które będą zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt roślinności na analizowanym terenie i w jego pobliżu. Zdaniem organu wypełnienie wyrobiska odpadami nie leży w interesie mieszkańców wsi i niesie za sobą potencjalne skażenie środowiska.

Jak trafnie wskazał organ II instancji ustalenia organu I instancji pozostają w sprzeczności z ustaleniami biegłych T. W. i R. K., którzy zarekomendowali przeprowadzenie rekultywacji. Organ I instancji w ogóle tych kluczowych dowodów w sprawie nie ocenił. Tym samym przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Fakt, że decyzja określająca kierunek wykonania rekultywacji ma charakter uznaniowy nie oznacza, że może być ona dowolna gdyż swoboda decyzyjna nie daje organowi prawa do wydania decyzji która nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, procesowego a przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. To właśnie przy tego rodzaju decyzjach organ ma szczególny obowiązek nie tylko zebrania ale oceny każdego istotnego w sprawie dowodu a następnie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji argumentów jakie legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Pominięcie oceny dowodów stanowi jeden z poważniejszych uchybień procesowych jako stanowiący naruszenie wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Analizując uzasadnienie organu I instancji trafnie organ II instancji uznał, że nie spełnia ono wymogów art. 107 § 3 K.p.a. gdyż w ogóle nie odnosi się do zebranych w sprawie dowodów. Okoliczności braku podstaw do rekultywacji w zaproponowany przez biegłych sposób nie znajdują uzasadnienia merytorycznego w treści uzasadnienia. Decyzja organu I instancji stanowi subiektywny, niczym nie poparty, pogląd organu.

Organ nie poddał analizie opinii, wniosków w nich zawartych a ustalenia choćby co do stanu dna wyrobiska opiera na twierdzeniach mieszkańców wsi.

Należy w związku z tym uznać, że decyzja organu I instancji wraz z uzasadnieniem nie poddaje się merytorycznej kontroli przez organ II instancji. W związku z tym organ II instancji nie mógł tej wady "naprawić" poprzez samodzielne dokonanie oceny wniosku. Stanowiłoby to naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Ocena merytoryczna przez organ II instancji byłyby możliwa gdyby tej oceny dokonał organ I instancji. Organ II instancji nie może w tym zastąpić organu I instancji (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2017 r, II SA/Łd 137/17).

Jak trafnie wskazuje NSA np. w wyroku z 11 kwietnia 2017 r, sygn. akt II OSK 2064/15 w Lex nr 2290811, wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania że postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i- konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy" Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie gdyż w istocie organ nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego i w ogóle nie ocenił w sprawie dowodów.

W związku z tym nie zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a. gdyż zasadnie organ wydał decyzję kasatoryjną. W związku z tym nie mogło dojść natomiast do naruszenia art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.