Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 74/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z dnia 12 grudnia 2019 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty (dalej jako Starosta) z dnia 21 grudnia 2018 r. i odmówiono zwrotu nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prawomocną decyzją z dnia 10 listopada 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło na rzecz Państwa, za odszkodowaniem, nieruchomość położoną w G.przy ul. W., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego pod numerem [..], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [..] i [..] stanowiącą własność M. K., na cel budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego.

Pismem z dnia 15 marca 1997 r. M. W. (wcześniej: K.: odpis skrócony aktu małżeństwa) wystąpiła do Urzędu Rejonowego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G.przy ul W. o powierzchni - parcele nr [..] i [..].

Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. W. prawa własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., przy ul. W., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako część parceli nr [..], obecnie jako działka nr [.], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania za działkę nr [..] na kwotę 5052,33 zł którą M.W.zobowiązana jest wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni.

Organ wskazał, że po wywłaszczeniu, w wyniku zmian ewidencyjnych polegających na scaleniach i podziałach, parcela nr [..] weszła w skład m.in. działki nr [..]. W związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miasta działka nr [..] została oznaczona numerem [..]. Nieruchomość ta stanowi przedmiot dzierżawy na podstawie umowy dzierżawy nr [..] z dnia 31 lipca 1976 r. zawartą pomiędzy Urzędem Miejskim a A. J.

Rozpoznając sprawę organ uznał, że cel, dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę, nie został zrealizowany. Zgodnie z decyzją Prezydium WRN Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 10 listopada 1969 r. działka nr [..] została wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego. Zarówno Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w piśmie nr [..] z dnia 22 grudnia 1969 r., jak i Prezydium WRN w piśmie nr [..] z dnia 10 stycznia 1970 r. podkreślają, że wydana lokalizacja szczegółowa nr [..] na budowę osiedla mieszkaniowego została podtrzymana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium M.R.N.. W związku z faktem, że wywłaszczona nieruchomość przewidywana była na cele spółdzielczego budownictwa i przeznaczona pod budownictwo osiedla, Komisja Odwoławcza Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 28 kwietnia 1970 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydium WRN z dnia 10 listopada 1969 r.

Przedmiotowa nieruchomość, pomimo upływu 49 lat, nie została użyta na cel wywłaszczenia. W 1976 r. parcela [..] została oddana w dzierżawę osobie fizycznej, zagospodarowana jest wspólnie z posesją nr [..]. Jest zabudowana częścią budynku mieszkalnego oraz altaną i szklarnią i znajduje się na niej ogród przydomowy. Działka nie stanowiła i nie stanowi jakiegokolwiek elementu infrastruktury osiedlowej, zachodzą więc przesłanki do uznania tej części nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawcy.

W odniesieniu do projektu koncepcyjno-realizacyjnego osiedla z 1962 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod ogrodnictwo, Starosta uznał, że nie potwierdza on celu wywłaszczenia. Został sporządzony 7 lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, a z rysunku wynika, że na dzień 10 listopada 1969 r. był już nieaktualny, bądź w części zmieniany co do przedmiotowej nieruchomości. Z planu wynika, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była jako tereny usług - ogrodnictwo, okalające projektowany budynek usługowy - żłobek, a nie osiedle mieszkaniowe. Fakt, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z projektu koncepcyjno-realizacyjnego z 1962 r. ewoluowało, wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewoda rozpoznając odwołania uczestników postępowania Gminy Miasta i A. J. oraz – odnośnie zwaloryzowanego odszkodowania – M.W. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. W., stanowiącej w dacie wywłaszczenia część parceli nr [..], obecnie oznaczonej jako działka nr [..].

Według organu z treści decyzji Prezydium WRN z dnia 10 listopada 1969 r. wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej działki nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego.

Następnie w protokole z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 1 sierpnia 1969 r. zawarto oświadczenie A. K. i M.K., zgodnie z którym nieruchomość przy ulicy W. według opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN z dnia 3 lipca 1969 r. Nr [..] przeznaczona jest pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę. To samo wynika z pisma Prezydium MRN z dnia 3 lipca 1969 r., skierowanego do A. K., w którym zawarto informację: "Wg planu realizacyjnego osiedla parcele przy ul. W. nr [..] i [..] wchodzą w skład terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę". Potwierdza to Projekt koncepcyjno-realizacyjny Osiedla z 1962 r.

Organ powołał się na protokół oględzin z dnia 27 kwietnia 1999 r., według którego działka nr [..] stanowi obecnie część działki nr [..] i jest zagospodarowana w następujący sposób: z jednej strony graniczy z posesją ul. W., z drugiej strony z posesją nr [..]. Od strony asfaltowej części ul. W. znajduje się pas trawy z chodnikiem wyłożonym płytkami betonowymi (szerokości ok 7 m); metalowa brama wjazdowa z furtką; urządzony trawnik przeddomowy z rabatami kwiatów (ok 15 m), na którym umiejscowiony jest drewniano-metalowy garaż; murowany parterowy obiekt mieszkalny dobudowany do budynku posesji [..] zajmujący prawie całą szerokość tej części działki; za tym obiektem mieszkalnym znajduje się część ogrodowa z drzewem świerkowym i kilkoma drzewkami owocowymi, małą szklarnią oraz rabatami warzywnymi. W części ogrodowej tego terenu graniczy on z murowaną ścianą części parkingowej posesji nr [..] oraz siatkowym płotem posesji [..]. Z protokołu oględzin z dnia 10 maja 2017 r. wynika z kolei, że "działka nr [..] jest ogrodzona, zagospodarowana wspólnie z posesją nr [..], zabudowana częścią budynku mieszkalnego oraz altaną, szklarnią, zagospodarowana na ogród przydomowy".

Wojewoda ustalił, że w aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy nr [..] dotycząca działki nr [..], zawarta w dniu 31 lipca 1976 r. na czas nieokreślony pomiędzy Urzędem Miejskim a A. J., w której stwierdzono, że "przeznaczenie przedmiotu dzierżawy ustala się jak następuje: pod polowe uprawy warzyw bez prawa dokonywania jakichkolwiek nakładów o charakterze inwestycyjnym, wznoszenia prowizorycznych budowli oraz bez prawa grodzenia terenu". Następnie decyzją z dnia 7 stycznia 1984 r. Urząd Miejski udzielił A. J. pozwolenia na budowę obejmującą budynek gospodarczy jako obiekt tymczasowy na działce nr [..].

Z tych okoliczności wynika, zdaniem Wojewody, że działka nr [..] (powstała z podziału dawnej działki nr [..], stanowiąca część wywłaszczonej parceli nr [..]), która z założenia była przeznaczona pod ogrodnictwo osiedlowe, była wykorzystywana pod ogrodnictwo od 1976 r., na co wskazuje umowa dzierżawy i opis nieruchomości w postaci graficznej z dnia 3 listopada 1983 r., protokół oględzin z dnia 27 kwietnia 1999 r., oraz w dalszym ciągu jest w ten sposób wykorzystywana, co wynika z protokołu oględzin z dnia 10 maja 2017 r., a także zdjęć dołączonych do operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2017 r.

Skoro nieruchomość była wykorzystywana na cele ogrodnictwa, a dopiero po jakimś czasie wybudowano na jej części budynki, to niemożliwy jest zwrot nieruchomości. Podkreślono, że osiedle mieszkaniowe powstało w rejonie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co obrazują m.in. zdjęcia lotnicze z 1976 r. i 1984 r. Użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez mieszkańca osiedla jako ogródka przydomowego mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest ogrodnictwo osiedlowe, jak również budowa osiedla mieszkaniowego. W związku z tym, że nieruchomość była użytkowana jako ogród przydomowy na terenie osiedla mieszkaniowego od 1976 r., a więc przed wejściem w życie przepisów u.g.n., terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Na koniec Wojewoda wskazał, że odwołania złożyły wszystkie strony, w tym strony o spornych interesach, zatem nie miał zastosowania przepis art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W skardze M. W. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. W., stanowiącej część wywłaszczonej parceli nr [..], oznaczonej obecnie jako działka [..] na rzecz skarżącej, pomimo jej zbędności na cel wywłaszczenia;

2. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez poczynienie przez organ administracji błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że:

- celem wywłaszczenia nieruchomości było ogrodnictwo osiedlowe i częściowo projektowana ulica, podczas gdy celem wywłaszczenia wskazanym decyzją wywłaszczeniową i potwierdzonym decyzją drugiej instancji była budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego,

- wskazane w dokumentach projektowych stanowiących koncepcję realizacji osiedla pojęcie ogrodów osiedlowych jest zbieżne z przyjętym przez organ w decyzji pojęciem ogrodnictwa i można je odczytywać bez całokształtu planu zagospodarowania osiedla,

- w wyniku oględzin z dnia 27 kwietnia 1999 r. stwierdzić można było, że urządzenie działki stanowi realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy w trakcie rozprawy w dniu 7 czerwca 2000 r. zaprzeczyła temu obecna podczas oględzin przedstawiciel Urzędu miasta i przyznała, że cel ten nie został spełniony,

- dzierżawca spełnił cel wywłaszczenia po ustanowieniu umowy dzierżawy nr [..] z dnia 31 lipca1976 r., dopiero zaś w wyniku udzielenia pozwolenia na budowę decyzją z dnia 7 stycznia 1984 r. nieruchomość zmieniła charakter na ogród przydomowy z zabudową gospodarczą, czemu organ sam przeczy w dalszej części decyzji stwierdzając, że nieruchomość jest nadal użytkowana jako ogród osiedlowy,

- wykorzystywanie działki jako ogródka przydomowego przez dzierżawcę może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia,

- realizacja przydomowego ogródka może być traktowana jako realizacja celu publicznego, skoro korzysta z niego jedynie jego dzierżawca, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że na działce został zrealizowany cel wywłaszczenia i odmowy jej zwrotu.

Zarzucono Wojewodzie, że pominął ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia nieruchomości poczynione przez organ pierwszej instancji oraz, że wybiórczo podszedł do analizy projektu koncepcyjno-realizacyjnego z 1962 r. oraz późniejszych opinii urbanistycznych, m.in. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN z dnia 3 sierpnia 1969 r., rysunków z tego okresu, nie wskazując, dlaczego w jego ocenie celem wywłaszczenia była realizacja ogródków osiedlowych. Tymczasem, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, projekt zagospodarowania wywłaszczanych terenów był zmieniany kilkukrotnie, ostatecznie ustalona koncepcja dla przedmiotowej nieruchomości przewidywała w tym miejscu tereny usług w postaci żłobka i okalające ogrodnictwo osiedlowe. Tak projektowane przeznaczenie terenów zupełnie zmienia rozumienie celu wywłaszczenia, nawet przyjmując, że było nim ogrodnictwo osiedlowe. Skarżąca wskazała, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego jako cel wywłaszczenia wskazywano budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego i tak też wskazano decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Co więcej w orzeczeniu Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia w wyniku odwołania wprost potwierdzono taki cel wywłaszczenia, mimo wątpliwości skarżącej co do rzeczywistego celu. Dopiero w kontekście głównego celu, jakim było budownictwo spółdzielcze oraz w świetle poczynionych przez organ pierwszej instancji można przypisywać znaczenie użytego w koncepcji zagospodarowania terenu pojęcia ogrodnictwa osiedlowego. Całkowicie chybione w tym kontekście jest przyjęcie, że obecne zagospodarowanie działki przez dzierżawcę jako garażu, dobudowanego obiektu mieszkalnego i częścią ogródka z niewielkimi nasadzeniami można uznać za ogrodnictwo osiedlowe, gdyż spełnia słownikową definicję ogrodnictwa. W procesie realizacji osiedla mieszkaniowego po ustaleniu planu realizacyjnego, zarówno lokalizacja, jak i przewidywany sposób zagospodarowania spornej działki dowodzi, że teren ten powinien stanowić ogród osiedlowy, służący projektowanemu osiedlu i usługom - żłobkowi. Ocena stopnia zrealizowania celu wywłaszczenia nie może więc być dokonywana jedynie w odniesieniu do poszczególnych elementów z pominięciem odniesienia się do całości koncepcji. Ustosunkowanie się przez Wojewodę jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu przez dzierżawcę jako ogródek doprowadziło do błędnego przekonania o jego zagospodarowaniu zgodnie z celem nabycia, podczas gdy nie stanowi on jakiegokolwiek elementu infrastruktury osiedlowej. Ogródek ten jest ogródkiem przydomowym, który służy jedynie dzierżawcy, a ponadto został zabudowany obiektem mieszkalnym dobudowanym do istniejącego budynku posesji [..]. Nie stanowi on zaplanowanej części osiedla, nie ma charakteru otwartego, a jedynie poszerza możliwości właściciela istniejącej w tym miejscu zabudowy jednorodzinnej. Wskazano też, że zawarta umowa dzierżawy nie niweczy możliwości zwrotu prawa własności na rzecz skarżącej. Umowa dzierżawy zakładała uprawę warzyw bez możliwości dokonywania nakładów o charakterze inwestycyjnym. W takim wypadku określony cel dzierżawy nie spełniał kryteriów urządzenia ogrodu osiedlowego, a ponadto ostatecznie zezwolono na jego zabudowę. Wojewoda wskazuje przy tym w sposób sprzeczny, że do dzisiaj istnieje w tym miejscu ogród spełniający definicję ogrodnictwa osiedlowego, a jednocześnie, że taki ogród powstał w 1976 r. po oddaniu gruntu dzierżawcy, a później zmieniał swój charakter, kiedy decyzją administracyjną zezwolono na wybudowanie na nim budynków.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Pełnomocnik Gminy Miasta w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2020 r. wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając m.in., że skoro przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele ogrodnictwa, a dopiero po jakimś czasie wybudowano na jej części budynki, to niemożliwy jest zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2019 r. uchylającą decyzję Starosty z dnia 21 grudnia 2018 r., i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. W. stanowiącej w dacie wywłaszczenia część wywłaszczonej parceli nr [..], obecnie oznaczonej jako działka nr [..].

W zaskarżonej decyzji Wojewoda, odmiennie od organu pierwszej instancji, uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem wywłaszczonej właścicielki o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej w dacie wywłaszczenia parcelę nr [..].

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie Wojewody w istocie swojej odpowiada prawu, albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu żądanych nieruchomości, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Na jago podstawie organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i adekwatnie do poczynionych ustaleń zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd nie dostrzegł w procesie stosowania przez organ odwoławczy norm prawa procesowego i materialnego takich naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono to rozstrzygnięcie byloby innej treści.

Podstawą prawną zgłoszonego żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.),zwanej dalej u.g.n. Art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", poprzez wskazanie przepisów, których zastosowanie, jako podstaw prawnych wywłaszczenia, uprawnia obecnie do ubiegania się o zwrotu nieruchomości. Przepis ten, w ust. 2 pkt 1 przewiduje zastosowanie przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), zwanej dalej u.z.t.w.

Jak ustaliły organy, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium WRN z dnia 10 listopada 1969 r., wydanej na podstawie u.z.t.w. Celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze – osiedle.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

W samej decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że celem wywłaszczenia jest budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze – osiedle. Tak określony ogólny cel został jednak doprecyzowany, gdyż zgodnie z planem realizacyjnym osiedla, parcele nr [..] i [..] zostały przeznaczone na ogrodnictwo osiedlowe. Potwierdza to w szczególności mapa z projektem koncepcyjnym osiedla z 14 października 1962 r. oraz pismo Prezydium MRN z dnia 3 lipca 1969 r., w którym wskazano, że według planu realizacyjnego osiedla parcele przy ul. W. nr [..] (dz. [..] i [..]) i wchodzą w skład terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę. Fakt taki potwierdza także decyzja Prezydium z dnia 12 lutego 1971 r. w przedmiocie zamiany nieruchomości i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, na mocy której powstała z podziału działki nr [..] działka nr [..] została oddana przez Skarb Państwa małżonkom L. Z decyzji tej wynika bowiem, że ów teren państwowy został przeznaczony planem realizacyjnym szczegółowym, zatwierdzonym decyzją nr [..] z dnia 4 lutego 1971 r., pod ogrodnictwo usługowe.

Zdaniem sądu, analiza powyższej dokumentacji pozwala przyjąć, że szczegółowym celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było ogrodnictwo osiedlowe osiedla spółdzielczego. Wprawdzie, jak podnosił organ pierwszej instancji, materiały koncepcyjne wskazujące na takie przeznaczenie zostały opracowane przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jednakże fakt ten nie wpływa na dokonaną ocenę celu wywłaszczenia. Przeciwnie, wskazuje na pewną ciągłość planów zagospodarowania tych terenów, skoro również po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej Prezydium MRN w swoich rozstrzygnięciach (decyzja w sprawie zamiany) podaje takie przeznaczenie nieruchomości i zgodnie z tym przeznaczeniem dokonuje czynności prawnych.

Trzeba więc zauważyć, że rozpoznając wniosek skarżącej w pierwszej kolejności niezbędne było ustalenie, czym jest ogrodnictwo

i w jaki sposób można zrealizować cel wywłaszczenia określony jako ogrodnictwo osiedlowe. W tym zakresie rację ma Wojewoda, że zarówno "ogród" jak i "ogrodnictwo" są pojęciami, które nie mają swojej legalnej definicji, zatem w tym wypadku trzeba odnieść się do językowego znaczenia, przy czym rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od samego pojęcie ogrodu.

Zgodnie ze słownikowym znaczeniem ogród to teren zajęty pod uprawę roślin ozdobnych lub użytkowych z wyznaczonymi alejami, ścieżkami, grządkami, ozdobiony trawnikami, klombami kwiatów itp. (Słownik języka polskiego PWN, tom

L- P, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002, s. 476). Taki teren może być publiczny, ogólnie dostępny, np. ogród miejski bądź też niedostępny dla ogółu ludności, gdy znajduje się na ogrodzonym terenie prywatnym, np. ogród przydomowy. Wyznacznikiem tego, że dany teren jest ogrodem nie jest więc jego dostępność dla innych, lecz to, w jaki sposób jest zagospodarowany, tj. służy uprawie roślin. Ogrodem jest więc także teren wokół domu (zazwyczaj zamknięty), na którym hoduje się rośliny jadalne lub ozdobne (Wielki słownik języka polskiego,https://www.wsjp.pl/index.php?id_hasla=489&ind=0&w_szukaj=ogr%C3%B3d).

Natomiast ogrodnictwo to gałąź gospodarki rolnej obejmująca warzywnictwo, sadownictwo oraz uprawę i hodowlę roślin ozdobnych; uprawa warzyw drzew owocowych i roślin ozdobnych (Słownik języka polskiego PWN, tom

L- P, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002, s. 475). Zatem ogrodnictwo (dawn. hortologia) może być rozumiane jako pewna gałąź nauk rolniczych (vide: rozporządzenie Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 września 2018 r. w sprawie dziedzin nauki i dyscyplin naukowych oraz dyscyplin artystycznych; Dz.U. z 2018 r., poz. 1818) traktujący o hodowli i uprawie roślin sadowniczych, warzywnych i ozdobnych oraz projektowaniu, urządzaniu i pielęgnowaniu terenów zieleni, czyli architekturze krajobrazu (https://zielonyogrodek.pl/abc-ogrodnika/slownik-ogrodniczy/3035-ogrodnictwo). Z drugiej strony ogrodnictwo to niewyspecjalizowana działalność każdego człowieka dotycząca uprawy warzyw, drzew owocowych, roślin ozdobnych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 lipca 1976 r. została zawarta umowa dzierżawy nr [..] dotycząca działki nr [..], powstałej z tej części działki nr [..], która obecnie stanowi działkę nr [..]. Na jej mocy Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, reprezentowany przez Z-cę Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, oddał ww. działkę w dzierżawę A. J. z przeznaczeniem pod polowe uprawy warzyw bez prawa dokonywania jakichkolwiek nakładów o charakterze inwestycyjnym, wznoszenia prowizorycznych budowli oraz prawa grodzenia terenu. Zmiana tego przeznaczenia mogła nastąpić tylko za uprzednią zgodą wydzierżawiającego.

Analiza treści tego dokumentu prowadzi do wniosku, że ustanowienie tej dzierżawy stanowiło realizację celu wywłaszczenia. W umowie bowiem wprost wskazano, że celem dzierżawy jest uprawa warzyw, zaś taka działalność uznawana jest za ogrodnictwo. Co więcej, w tym okresie osiedle mieszkaniowe spółdzielcze, o którym mowa było w decyzji wywłaszczeniowej, zostało zrealizowane, co potwierdzają zdjęcia lotnicze z tego okresu, natomiast zgodnie z umową dzierżawy teren działki nie mógł być ogrodzony, co wskazuje, że nie pełnił on roli ogrodu przydomowego. Dzierżawcą zaś była osoba, która zamieszkiwała na terenie tego osiedla - zgodnie z umową dzierżawy przy ul. W. w G., który to budynek jest ujawniony na mapie planu realizacyjnego osiedla z 1962 r., a więc wchodził w skład osiedla. W związku więc z tym, że przedmiotowy teren został oddany w dzierżawę, której przedmiotem jest ogrodnictwo, a podmiotem uprawiającym na tym terenie warzywa był mieszkaniec powstałego osiedla, należy uznać, że było to ogrodnictwo osiedlowe, co przesądza o realizacji celu wywłaszczenia.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje, że działka została oddana w dzierżawę osobie fizycznej, której działalność doprowadziła do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem działała ona na podstawie umowy zawartej z podmiotem publicznym, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, i który zawierając taką umowę wyraził wolę i zgodę co do zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zatem to podmiot publiczny, formułując treść umowy dzierżawy, zmierzał do realizacji celu wywłaszczenia poprzez umożliwienie na działce działalności ogrodniczej przez mieszkańca osiedla. Dzierżawca więc nie działał wyłącznie z własnej woli, tylko realizował wolę podmiotu publicznego. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji, art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/08, dostępny w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych we wskazanym zakresie.

Co więcej, z akt sprawy wynika, że na działce kontynuowane jest ogrodnicze zagospodarowanie terenu. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 1999 r. ustalono, że teren działki jest ogrodzony, w części ma urządzony trawnik przydomowy z rabatami kwiatów, zaś za domem znajduje się część ogrodowa z drzewem świerkowym i kilkoma drzewkami ogrodowymi, małą szklarnią i rabatami warzywnymi (podkreślenie własne). Z kolei oględziny przeprowadzone w dniu 10 maja 2017 r. ujawniły, że na terenie nadal znajduje się ogród przydomowy. W operacie szacunkowym wskazano zaś, że nieruchomość jest zagospodarowana jako ogród i teren do rekreacji (krzewy, drzewa, trawa, teren przygotowany do upraw – podkreślenie własne). Zatem trafnie Wojewoda ustala, że na działce nadal istnieje ogród, aczkolwiek aktualnie jest to ogród przydomowy, a nie "osiedlowy" i nie prowadzi się na nim upraw warzywniczych, choć na terenie istnieje przygotowanie do upraw.

Niemniej jednak, fakt realizacji celu wywłaszczenia już w roku 1976 r. oraz to, że zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia jest bez znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości, przesadzają o bezzasadności żądania zgłoszonego przez skarżącą. Nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. zakaz wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel dotyczy takiej sytuacji, w której cel ten w ogóle nie został zrealizowany.

Skoro więc w świetle prawidłowo ustalonych przez Wojewodę okoliczności faktycznych, popartych materiałem dowodowym, określony decyzją wywłaszczeniową cel przejęcia działki nr [..] został zrealizowany w 1976 r., a zmiana przeznaczenia tej części wywłaszczonej nieruchomości, do której odnosi się niniejsze postępowanie, nastąpiła w okresie późniejszym, nie sposób przyjąć, jak chce tego skarżąca, że spełniła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zarówno bowiem fakt realizacji celu wywłaszczenia przez dzierżawcę, jak i późniejsza zmiana sposobu realizacji tego celu nie stanowią okoliczności uzasadniającej zwrot przejętej przez państwo nieruchomości na rzecz byłego właściciela.

Stanowisko Wojewody należy więc uznać zasadniczo za prawidłowe, gdyż zostało oparte na kompleksowej analizie materiału dowodowego, a wobec odmiennej oceny niż przeprowadzana przez organ pierwszej instancji, która doprowadziła do wniosku, że przedmiotowa działka nie może podlegać zwrotowi byłej właścicielce, konieczne stało się wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.