Wyrok NSA, sygn. akt II SA 238/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 617  Uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz. 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Samorząd zawodowy adwokatów, .jako zdecentralizowana na rzecz korporacji forma wykonywania administracji publicznej wobec jego członków, występuje jako podmiot "władztwa publicznego" i jest ściśle związany w swoim działaniu obowiązującym porządkiem prawnym. Swobodzie samorządowego działania pozostawione są tylko sprawy określone jako domena "władztwa organizacyjnego".

TEZY

Samorząd zawodowy adwokatów, .jako zdecentralizowana na rzecz korporacji forma wykonywania administracji publicznej wobec jego członków, występuje jako podmiot "władztwa publicznego" i jest ściśle związany w swoim działaniu obowiązującym porządkiem prawnym. Swobodzie samorządowego działania pozostawione są tylko sprawy określone jako domena "władztwa organizacyjnego".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jerzego S. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia 9 listopada 1990 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do zespołu adwokackiego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Zespołu Adwokackiego w W., a także zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł kwotę złotych dwadześcia tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł,. z dnia 15 czerwca 1982 r. Jerzy S. został wpisany na listę adwokatów izby jako urzędujący arbiter Okręgowej Komisji Arbitrażowej, mający kwalifikacje sędziowskie i przeszło trzyletni staż pracy na stanowisku arbitra państwowego. Zainteresowanego wpisano na listę adwokatów z powołaniem się /bez uzasadnienia/ na ograniczenie przewidziane w art. 70 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 19 grudnia 1963 r. o ustroju adwokatury /Dz.U. nr 57 poz. 309 ze zm./ i wyznaczono mu siedzibę w Ł. z zastrzeżeniem, "że w przypadku ubiegania się o wejście w skład zespołu adwokackiego kwestia siedziby zawodowej może być ponownie rozważana". Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwił się wpisowi.

Jerzy S. wnioskiem z dnia 9 listopada 1982 r. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. o przydzielenie mu "miejsca pracy w zespole adwokackim /w R.M./ i przeniesienie z wyznaczeniem nowej siedziby.

Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. uchwałą z dnia 29 listopada 1983 r. "pozostawiła bez uwzględnienia wniosek adw. Jerzego S. o uchylenie ograniczenia i wyznaczenie siedziby do wykonywania zawodu w zespole adwokackim".

Zainteresowany odwołał się od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej do Naczelnej Rady Adwokackiej, która uchwałą z dnia 26 kwietnia 1984 r. pozostawiła odwołanie bez uwzględnienia

W 1985 r. Jerzy S. składa kolejne wnioski o wyznaczenie mu siedziby wykonywania zawodu adwokata, co pozwoli mu uzyskać miejsce w zespole adwokackim. Są one jednak oddalane przez Okręgową Radę Adwokacką, a po uchyleniu przez Naczelną Radę Adwokacka przekazywane do ponownego rozpoznania. Wreszcie uchwałą z dnia 12 maja 1986 r., na podstawie art. 68 ust. 3 prawa o adwokaturze, Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. wyznaczyła zainteresowanemu siedzibę zawodową w W. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że Jerzy S. nie ma uprawnień do obligatoryjnego wpisu, wyznaczono mu zaś siedzibę w W. - "jedynej obecnie miejscowości, w której zgodnie z obowiązującym planem rozmieszczenia istnieją wolne miejsca w zespole". Bliżej nie uzasadniono, dlaczego były arbiter z przeszło 3-letnim stażem pracy i uzyskanymi wcześniej kwalifikacjami sędziowskimi nie miał uprawnień do wpisu obligatoryjnego.

W dniu 22 listopada 1988 r. Jerzy S. występuje do Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. o wyznaczenie mu siedziby do wykonywania zawodu adwokackiego w Ł. /gdzie mieszka/, gdyż w W., gdzie wyznaczono mu siedzibę do wykonywania zawodu, "zespół adwokacki dysponuje pełną obsadą etatową" i nie chce go przyjąć. Zainteresowany podejmuje też starania o przyjęcie do jednego z zespołów adwokackich w Ł. Zespół ten uchwałą z dnia 3 grudnia 1988 r. jednogłośnie odmawia przyjęcia go w poczet swoich członków.

Jerzy S. odwołuje się od tej uchwały do Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł., która uchwałą z dnia 21 lutego 1989 r., na podstawie art. 32 ust. 2 prawa o adwokaturze, utrzymuje w mocy uchwałę zespołu. W uzasadnieniu przypomniano, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 7 prawa o adwokaturze o przyjęciu nowych członków decyduje zebranie zespołu. Do ważności takiej uchwały konieczna jest obecność 2/3 liczby członków zespołu, przy czym za przyjęciem musi opowiedzieć się co najmniej 2/3 obecnych członków /art. 32 ust. 1 prawa o adwokaturze/. Adw. Jerzy S. ma wyznaczoną siedzibę w W., a więc nie ma podstaw do ubiegania się o przyjęcie do zespołu w Ł.

Jerzy S. wobec tego zwrócił się o przyjęcie go do Zespołu Adwokackiego w W., gdzie ma wyznaczoną siedzibę. Zespół ten jednak uchwałą z dnia 31 marca 1989 r. odmówił zainteresowanemu przyjęcia do Zespołu na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 7 prawa o adwokaturze w związku z pełną obsadą Zespołu i jednocześnie następującym od 1986 r. systematycznym spadkiem liczby spraw przyjmowanych przez Zespół.

W tym czasie Jerzy S. zaskarżył uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia 21 lutego 1989 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdziła, że z art. 18 ust. 1 prawa o adwokaturze nie wynika, iż adwokat musi wykonywać zawód z zespole; może go wykonywać w ramach art. 4 ust. 2 tej ustawy. Skarżący zatem nie może twierdzić, że uchwała Zespołu Adwokackiego w Ł. oraz utrzymująca ją w mocy uchwała Rady z dnia 21 lutego 1989 r. pozbawiły go prawa do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 1989 r. oddalił skargę. Sąd między innymi wskazał, że o przyjęciu adwokata do zespołu decyduje zebranie zespołu, natomiast o wyznaczeniu siedziby rozstrzyga okręgowa rada adwokacka /art. 68 ust. 3 prawa o adwokaturze/. Jedynie wówczas, gdy zachodzą przeszkody, aby adwokat mógł być członkiem zespołu, rada adwokacka może zaniechać wyznaczenia siedziby /art. 68 ust. 4 prawa o adwokaturze/. Z całości regulacji zawartej w art. 68 prawa o adwokaturze wynika, że pomiędzy przynależnością do określonego zespołu adwokackiego a wyznaczoną siedzibą występuje związek mający na celu prawidłowe rozmieszczenie adwokatów pracujących w Zespołach. Artykuł 4 prawa o adwokaturze określa formy wykonywania przez adwokata zawodu, przyjmując jako zasadę wykonywania zawodu w zespole adwokackim. z kolei przepis art. 18 tej ustawy za jedyne kryterium członkostwa w zespole uznaje wpis na listę adwokatów. Dlatego wniosek adwokata o przyjęcie do zespołu adwokackiego, znajdującego się w innej miejscowości niż wyznaczona adwokatowi siedziba, powinien być poprzedzony uchwałą okręgowej rady adwokackiej o zmianie siedziby. Skarżący ma wyznaczoną siedzibę w W., żądał zaś przyjęcia do zespołu adwokackiego w Ł. Z tej przyczyny jego żądanie nie mogło być uwzględnione.

Uchwałą z dnia 16 stycznia 1990 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Ł nie uwzględniła wniosku Jerzego S z dnia 15 czerwca 1989 r. o przeniesienie jego siedziby zawodowej z W. do R.M. W uzasadnieniu uchwały podano, że wnioskodawca oczekuje już od kilku lat na podjęcie pracy w W. Z punktu widzenia jego interesów jest celowe, aby tam nadal oczekiwał, bo "staż oczekiwania będzie przesłanką w kwestii przyjęcia go do Zespołu".

Od uchwały z dnia 16 stycznia 1990 r. nie uwzględniającej jego wniosku o przeniesienie siedziby zawodowej z W. do R.M. Jerzy S, odwołał się do Naczelnej Rady Adwokackiej, jednakże Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia 18 kwietnia 1990 r. utrzymało w mocy zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie, z uzasadnieniem, że aktualnie brak jest w miejsc w R.M. do wykonywania zawodu.

Uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej Jerzy S. Zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednak postanowieniem z dnia 27 września 1990 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 27 maja 1990 r., a zatem dopuszczalność skargi należy oceniać na gruncie art. 196 Kpa w jego brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 24 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 201/. Według poprzedniego brzmienia art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa do sądu administracyjnego mogły być zaskarżone decyzje w sprawach uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć. Nie obejmowało to przeniesienia siedziby zainteresowanego adwokata, gdyż nie pozbawiało go to możliwości wykonywania czynności adwokata. Przypomniano, że na odmowę przyjęcia do zespołu adwokackiego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z poglądem zawartym w wyroku tego sądu

Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 lipca 1989 r. adwokat, któremu wyznaczono siedzibę w danej miejscowości, korzysta z pierwszeństwa przyjęcia do działającego tam zespołu /lub zespołów/ w stosunku do innych adwokatów ubiegających się dopiero o przeniesienie lub wyznaczenie siedziby.

Jerzy S. zwrócił się ponownie do Zespołu Adwokackiego w W. o przyjęcie go na członka. Zespół Adwokacki w W. uchwałą z dnia 17 września 1990 r. odmówił przyjęcia, powołując się w uzasadnieniu na brak kwalifikowanej większości głosów w głosowaniu.

Od uchwały Zespołu Adwokackiego w W. Jerzy S. Odwołał się do Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł Przypomniał, że Rada ta wyznaczyła mu siedzibę na wykonywanie zawodu w W., kierując się przesłankami zawartymi w art. 68 ust. 3 prawa o adwokaturze i planem rozmieszczenia adwokatów.

Okręgowa Rada Adwokacka w  Ł uchwałą z dnia 9 listopada 1990 r. nie uwzględniła odwołania zainteresowanego. Podała, że o przyjęciu do zespołu decyduje uchwała zespołu, podjęta zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 32 ust. 1 prawa o adwokaturze. Zgodnie z planem rozmieszczenia adwokatów w W. było wolne jedno miejsce, jednakże zaskarżoną uchwałą Zespół Adwokacki w W. przyjął w poczet członków zespołu innego adwokata, a Jerzemu S. odmówił

przyjęcia. "Tym samym prawidłowa uchwała Zespołu nie może być kwestionowana".

Jerzy S. Zaskarżył uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada uchwałą z dnia 22 grudnia 1990 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdziła, że plan rozmieszczenia adwokatów dotyczy jedynie adwokatów już wykonujących zawód w trybie art. 4 ust. 1 lub ust. 3 prawa o adwokaturze, "nie obejmuje natomiast osób mających wyznaczoną siedzibę i nie wykonujących zawodu". Zdaniem Rady, nie można mówić o pierwszeństwie przysługującym adwokatowi w stosunku do innego adwokata. Fakt, że inny adwokat uzyskał wpis na listę adwokatów i wyznaczenie siedziby w terminie późniejszym niż skarżący, nie stwarza dla oczekującego dłużej żadnych preferencji w podjęciu pracy. Zasadą jest swobodny wybór członków zespołu na mocy uchwały zespołu /art. 31 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 32 ust. 1 prawa o adwokaturze/. Wybór wymaga kwalifikowanej większości głosów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Adwokatura - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ - przez udzielanie pomocy prawnej współdziała w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokacki samorząd zawodowy więc ma służyć wymiarowi sprawiedliwości, przeciwdziałając wszelkiemu woluntaryzmowi, nadużyciom czy dyskryminacji poszczególnych jednostek. Odnosi się to nie tylko do osób korzystających z pomocy prawnej adwokatów, ale i do działań samorządu wobec; jego członków. Przymusowy samorząd zawodowy, jako zdecentralizowana na rzecz korporacji forma wykonywania administracji publicznej wobec jego członków, występuje jako podmiot władztwa publicznego, a więc jest ściśle związany w swoim działaniu obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast swobodzie samorządowego działania pozostawione są tylko określone sfery wnętrza organizacyjnego korporacji, sprawy deontologii zawodowej, a więc sprawy określone jako domena "władztwa organizacyjnego". Nic można pod żadnym pozorem naruszać władztwa publicznego samorządu zawodowego z jego władztwem organizacyjnym.

Rozpatrywana sprawa odnosi się do sfery działania samorządu jako podmiotu władztwa publicznego W postępowaniu dotyczącym przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego, w zakresie nie uregulowanym w prawie o adwokaturze, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia zarówno zespołu adwokackiego /jako organu I instancji/, jak i okręgowej rady adwokackiej /jako organu II instancji/ mają charakter indywidualnych decyzji administracyjnych dotyczących pozycji zawodowej członka adwokatury i podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Zespół Adwokacki w W. jako organ samorządu adwokackiego uchwałą z dnia 17 września 1990 r. odmówił skarżącemu przyjęcia go do zespołu. Wydane rozstrzygnięcie nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego /mimo wymagań wynikających z art. 6, art. 8 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa/. Brak też jest jakichkolwiek danych o liście członków zespołu obecnych na posiedzeniu /kwestia wymaganego kworum/, brak dokładnych wyników głosowania w kontekście art. 31 ust. 1 pkt 7 i art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze.

Uzasadnienie faktyczne tego rozstrzygnięcia ogranicza się do stwierdzenia, że "adwokat Jerzy S. nie otrzymał kwalifikowanej większości głosów" i że "aktualne zapotrzebowanie na pomoc prawną w W. oraz na terenie działalności tutejszego Sądu (...) jest w pełni zaspokojone". Nie zostały więc spełnione wymagania związane zarówno z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/, jak i ze sporządzeniem właściwego uzasadnienia faktycznego zapadłego rozstrzygnięcia /art. 107 par. 1 i 3 Kpa/.

Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ ma, jak wiadomo, ułatwić społeczeństwu dostęp do pomocy prawnej dostosowanej do jego sytuacji majątkowej i właściwie rozmieszczonej przestrzennie. Faktyczna dostępność porad prawnych jest gwarancją demokratycznego państwa prawnego, jakim jest - zgodnie z art. 1 Konstytucji - Rzeczpospolita Polska. Dlatego szczególnie starannie muszą być wyważone i podane racje, którymi kierował się organ samorządu adwokackiego podejmując swoje rozstrzygnięcie. Decydują bowiem zasady wynikające z cytowanej ustawy - Prawo o adwokaturze, a nie tylko wąskie "dobro" grupowe członków danego zespołu.

W aktach sprawy brak jest też jakiegokolwiek planu rozmieszczenia adwokatów, który - oprócz dokładnych danych pozwalających ocenić jego aktualność oraz uchwalenie zgodnie z przepisami prawa o adwokaturze - powinien zawierać część liczbowa i cześć opisową.

Zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia 9 listopada 1990 r., utrzymująca w mocy uchwałę Zespołu Adwokackiego w W. odnośnie do przyjęcia skarżącego do Zespołu, stwierdza, że Zespół przyjął swoją uchwała innego adwokata, bo zasadą jest swobodny wybór członków zespołu. Rozstrzygnięcie organu II instancji więc powołuje się na fakt /przyjęcie innego adwokata/, którego nie podał organ I instancji. Obok tego naruszenia zasad postępowania dowodowego, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, mamy także wadliwe stwierdzenie, że rozstrzygnięcie zespołu jest niczym nie skrępowanym wyborem Tymczasem mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym; musi ono się mieścić w ramach art. 7 Kpa, który jest interpretowany jako nakaz uwzględnienia interesu obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie konkretny interes społeczny. Zespół więc nie może arbitralnie realizować swojej partykularnej polityki kadrowej. Realizacja prawa na wykonywania zawodu musi dokonywać się według jawnych i wyważonych zasad. (...)

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ zasadą jest wykonywanie zawodu adwokata w zespole adwokackim, artykuł 4 ust. 2 bowiem określa sytuację, kiedy adwokat działa nie w ramach prawa o adwokaturze. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 4 tej ustawy nie wyznacza się siedziby, gdy zachodzą przeszkody, aby adwokat był członkiem zespołu. W innych sytuacjach kryterium członkostwa w zespole jest wpis na listę adwokatów Pomiędzy przynależnością do danego zespołu a wyznaczeniem siedziby występuje związek przyczynowy, mający na celu prawidłowe rozmieszczenie adwokatów w zespołach. Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. uchwałą z dnia 12 maja 1986 r. wyznaczyła skarżącemu siedzibę zawodową w W., gdyż "(...) zgodnie z obecnym planem rozmieszczenia istnieją wolne miejsca w zespole". Z kolei w uchwale z dnia 16 stycznia 1990 r. Rada ta nie uwzględniła wniosku skarżącego o przeniesienie go z W. do R.M., ponieważ oczekuje on już od 4 lat na podjęcie pracy w W. i "z punktu widzenia jego interesów jest celowe, aby tam nadal pozostał, bo staż oczekiwania będzie przesłanką w kwestii przyjęcia go do zespołu". Była to więc myśl zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 lipca 1989 r., który orzekł, że adwokat, któremu wyznaczono siedzibę w danej miejscowości, korzysta z pierwszeństwa przyjęcia do działającego tam zespołu /zespołów/ w stosunku do innych adwokatów, ubiegających się dopiero o przeniesienie lub wyznaczenie siedziby (...).

W sumie Sąd stwierdził naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 8, art. 77 par. l, art. 80 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Zespołu Adwokackiego w W. O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.