Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1169/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Czarnecki Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 455,-(czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu [...].02.2005r. przez Zarząd Dróg Miejskich z upoważnienia Prezydenta W., odmawiającą A. S.A. z siedzibą w P. wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] rej. ul. [...] w celu usytuowania nośnika reklamowego.

Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t. jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086).

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...].11.2004r. A. S.A. z siedzibą w P. złożyła wniosek o przedłużenie decyzji dotyczącej posadowienia dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach 3,9m x 7,9m (o łącznej pow. 61,62 m2) w pasie drogowym Al. [...] rej. ul. [...] na okres 18 miesięcy. Poprzednie zezwolenie wygasało [...] stycznia 2005r.

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. - odmówił stronie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] rej. ul. [...] w celu usytuowania nośnika reklamowego wskazując, że dalsze jego funkcjonowanie we wskazanej lokalizacji byłoby niezgodne z ustaleniami aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Otoczenia ul. [...] zatwierdzonego uchwałą nr 2067/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa - Centrum z dnia 10.10.2002r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 284, poz. 7461). Na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizowania reklam i znaków informacyjno-plastycznych w tzw. strefie ciszy, która obejmuje jezdnie ulic i placów wraz z pasami terenu po obu stronach jezdni po 5 m od krawężnika w ulicach i placach podstawowego układu miejskiego. Ponadto wymiary nośnika reklamowego przekraczają dopuszczalną wielkość tablicy (18m2) i wysokość do 5m. Organ powołał się na zapis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że lokalizowanie reklam w pasach drogowych odbywa się na zasadzie wyjątku, a nie reguły.

W odwołaniu A. S.A. z siedzibą w P., zarzuciła m. in. naruszenie art. 10 k.p.a poprzez niezapewnienie Spółce prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie z mocą wsteczną przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zastosowanie przez zarządcę drogi przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pomimo braku ku temu podstawy prawnej; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez zwłokę w wydaniu decyzji, art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że nie wystąpił szczególny przypadek do wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, podczas gdy w niniejszej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek występuje: od 9 lat stronie przedłużano zezwolenie, wobec tego nie zmienił się stan faktyczny i prawny uzasadniający zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i odnosząc się do tych zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało w uzasadnieniu, że:

- lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu;

- orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego zwrotu "może nastąpić". Organ administracji publicznej nie podjął decyzji w sposób dowolny, jest związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że przepisy prawa materialnego pozwoliły na podjęcie takiej decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem obowiązującego prawa miejscowego (przepisem gminnym), zaś jego ustalenia wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stąd uchwała jest aktem wiążącym w rozpatrywanej sprawie, a proponowana lokalizacja nośnika reklamowego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 21 pkt 2) jednoznacznie nie dopuszcza lokalizacji reklam i znaków informacyjno - plastycznych w obszarze tzw. Strefy ciszy; a teren objęty wnioskiem skarżącej Spółki należy do tzw. Strefy ciszy. Wskazał także:

- że pismem z dnia [...].12.2004r. strona została poinformowana przez organ I instancji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. W poprzedniej decyzji z dnia [...].10.2004r. (zezwalającej) Spółka została informowana była o tym, że nie ma możliwość przedłużania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] rej. ul [...] z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące ww. teren.

- na utrwalony pogląd orzecznictwa, bowiem Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19.06.2000r, sygn. OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12);

W skardze do WSA w Warszawie A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła podobnie jak w odwołaniu:

1) naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 39 ust 3 i 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość uwzględnienia postanowień przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w 2002r. tj. po 9 latach od otrzymania pozwolenia na budowę nośnika reklamowego, skoro jest on obiektem budowlanym legalnym. Powołanie się na postanowienia mpzp narusza słuszny interes skarżącej, ponieważ dochodzi do zastosowania prawa z mocą wsteczną. Wskazał, że wg § 94 mpzp ma on zastosowanie do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, natomiast skarżąca posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...].09.1995r. Podnosiła nadto, że nośnik nie powoduje zagrożeń dla ruchu, nie utrudnia wykonywania zadań związanych z zarządem drogi, konieczność jego rozbiórki narusza interes majątkowy skarżącej, a brak wpływu do budżetu Gminy z tytułu opłat za dalsze jego umieszczenie narusza interes społeczny.;

- naruszenie art. 39 ust 13 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - skarżący zaprzecza, że nośnik stoi w strefie ciszy; a jego słuszny interes nie został uwzględniony. Skarżąca otrzymała pozytywną opinię komunikacyjną nr [...] z [...].04.04, która jest ważna do [...] listopada 2005r. ;

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 10 kpa, bowiem strona przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. 7, 67 § 1, 77, 81 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wywodziła, że na etapie postępowania odwoławczego nie miała możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności, że nośnik reklamowy leży w strefie ciszy, nie sporządzono protokołu przez SKO z przeprowadzenia dowodu na okoliczność ulokowania nośnika w tzw. strefie ciszy, nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu - zarówno co do stanu faktycznego jak i przepisów prawnych, pominięto opinię komunikacyjną z 15 kwietnia 2004r. Po wydaniu decyzji II instancji na zlecenie skarżącego geodeta wykonał pomiar na okoliczność, czy nośnik reklamowy stoi w strefie ciszy i wynika z niej, że nie leży.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasową argumentację..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w całości - pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na obrazę przepisów procesowych, których naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. By przedłożyć słuszny interes obywateli nad interesem strony poprzez argument, że nośnik reklamowy leży w strefie ciszy ustalonej na podstawie aktu prawa miejscowego – należy niewątpliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, że nośnik faktycznie położony jest w wyznaczonej strefie ciszy.

Okoliczność ta była kwestionowana przez stronę już w odwołaniu. Zasada ogólna wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje uzasadnienie decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione. Dodać należy, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, (wyroki NSA w Warszawie z dnia 2000.11.02, sygn. akt V SA 856/00 (LEXnr50108) oraz z dnia 2001.07.19 sygn. akt V SA 3872/00 (LEX nr 78936)).

W wyroku z dnia 29 listopada 2000r. NSA w Warszawie wyraził pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (V SA 948/00 LEX nr 50114)

W wyroku z dnia 2001.07.04 NSA wywodził, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (I SA 1768/99, LEX nr 54171)

Także w wyroku NSA z dnia 2001.07.04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. (I SA 301/00, LEX nr 53964)

Pismem z dnia [...].12.2004r. strona została poinformowana przez organ I instancji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a także, że będzie wydana decyzja odmowna. Opinia Naczelnego Architekta znajdowała się w aktach skarżącej przed pismem z [...].12.2004r. Przyznać należy, że przed upływem terminu ekspiracji poprzedniego zezwolenia organ z urzędu pismem z [...].06.2004r. wystąpił o opinię do Naczelnego Architekta Miasta [...]. Opinia jest negatywna dla lokalizacji skarżącej wobec ustaleń mpzp obszaru otoczenia ul. [...] z dnia [...] lipca 2004r., ale także z niej nie wynika na jakiej podstawie Naczelny Architekt Miasta obliczył położenie nośnika względem chronionej strefy ciszy.

Wprawdzie w poprzedniej decyzji z dnia [...].10.2004r. (zezwalającej) Spółka została informowana była o tym, że nie ma możliwość przedłużania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] rej. ul [...] z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące ww. teren. Jednocześnie wskazał, że decyzja zezwalająca obejmująca okres od [...].X.2004r. do [...].01.2005r. jest ostatecznym terminem funkcjonowania reklamy.

Skarżący powołuje się na art. 6 kpa, wskazując, ze organ zobowiązany jest do stosowania prawa. Stwierdzić należy, że to organ w sposób nie budzący wątpliwości powinien zbadać stan faktyczny związany z położeniem nośnika względem strefy ciszy. Brak takiego dowodu stanowi istotny mankament zaskarżonej decyzji, uniemożliwia także organowi odwoławczemu ustosunkowanie się do decyzji.

Dowód z pomiaru kontrolnego geodety został przez skarżącą wykonany 3 miesiące po wydaniu decyzji II inst. i stanowi, że zarzut niewyjaśnienia tej kwestii był w pełni uzasadniony.

Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270), zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji w części orzekł po myśli art. 152 powołanych przepisów.