Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 477/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11  ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywości w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 2 marca 2009 r. S. H. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w ramach programu na dożywianie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Nysy, po ponownym rozpoznaniu sprawy- wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszych decyzji, odmówił przyznania S. H. pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 11, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W uzasadnieniu, powołując regulacje art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz art. 7 ustawy o pomocy społecznej, organ wyjaśnił, że przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia uwarunkowane jest uzyskaniem dochodu, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a wysokość przyznawanego zasiłku wynika z zarządzenia organu Nr 13/09 z dnia 16 czerwca 2009 r. Początkowo organ określił, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe w chwili składania wniosku, tj. w marcu 2009 r., wynosiło 1.775,00 zł, wobec podania przez stronę, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z czwórką dzieci. Natomiast w dniu 5 listopada 2009 r. S. H. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo z trójką dzieci (bez syna D.). Organ wyjaśnił, że niemożliwym było uzyskanie oświadczenia od D. H. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego, bowiem- jak stwierdziła wnioskodawczyni- przebywa on w K., a następnie wyjeżdża za granicę. Następnie według organu kryterium dochodowe dla rodziny S. H. od miesiąca listopada 2009 r. wynosiło 1.404,00 zł. Organ podał również, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z mężem- P. H., który tę okoliczność potwierdził w dniu 28 września 2009 r. Dalej organ podniósł, że z dniem 16 lipca 2009 r., strona utraciła status osoby poszukującej pracy z powodu nie zgłoszenia się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Organ ustalił, że na dochód strony składa się: zasiłek rodzinny w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 190,87 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1.945,53 zł. Ustalając dochód z gospodarstwa, organ obliczył, że dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, którego właścicielką jest strona, przyjąć należy powierzchnię 9,3987 ha przeliczeniowego. Określił też, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy dla 1 ha przeliczeniowego przyjmuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy oddana w dzierżawę, dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego Dalej, w oparciu o art. 2 ustawy, organ stwierdził, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z własności. Z tego też powodu organ uznał, że skoro strona jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a gospodarstwo znajduje się w odległości 6 km od miejscowości w której mieszka, ma możliwość jego prowadzenia. Ponadto na podstawie pisma z KRUS ustalono, że strona nie złożyła wniosku o przyznanie jej emerytury rolniczej. Organ wskazał na zawartą umowę dzierżawy gospodarstwa na okres 10 lat, przy czym jego zabudowana część o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony, a w umowie nie określono kwoty za dzierżawę. Odnosząc się do przesłanki przyznania świadczenia w postaci kryterium dochodowego organ stwierdził, że łączny dochód strony w lutym 2009 r. wynosił 2.496,40 zł. Z kolei łączna kwota wydatków wynosiła 567,71 zł (opłata za gaz- 73,40 zł, opłata za energię elektryczną- 118,54 zł, oraz czynsz- 375,77 zł). Wskazał, że zarówno S. H., jak i jej synowi D. H., zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego. Jako jego cel określono zobowiązanie strony do wystąpienia o podwyższenie alimentów na trójkę. Wnioskodawczyni dwukrotnie odmówiła podpisania kontraktu socjalnego, co świadczy o jej biernej i roszczeniowej postawie. Powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że "brak współdziałania osoby lub rodziny pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego(...), mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 4 w/w ustawy osoby korzystające z pomocy społecznej zobligowane są do aktywnego współdziałania z Ośrodkiem w celu rozwiązania swojej kryzysowej sytuacji- w tym do poszukiwania własnych źródeł dochodu. Niezależnie od tego organ ustalił również, że mąż skarżącej jest właścicielem samochodu osobowego, którego cena waha się od 17.000 zł do 27.000 zł, a także nieruchomości położonej w obrębie miejscowości K. o powierzchni 17,2600 ha, wobec czego jego stan majątkowy daje szansę na podwyższenie alimentów. Natomiast strona nie czyni żadnych starań o podwyższenie alimentów na dzieci, które od 11 lat są płacone w wysokości 20 zł na każde dziecko. Organ przedstawił również możliwości finansowe Ośrodka oraz podał liczbę wniosków o przyznanie pomocy, które wpłynęły do organu w styczniu 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, S. H. kwestionowała wysokość ustalonego dochodu rodziny, podnosząc, że nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego i uzyskania tą drogą środków utrzymania z uwagi na zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego w celach rentowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał na zasady przyznania pomocy w zakresie dożywiania określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W oparciu o art. 7 tej ustawy wyjaśnił, że udzielanie pomocy na dożywianie odbywa się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, a rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym także do możliwości pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, przy czym należy przyjąć, że jest to sytuacja odpowiadająca treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pod tym kątem rozstrzygnięcie następuje w ramach uznania administracyjnego. Warunkiem przyznania zasiłku celowego jest istnienie niezbędnej potrzeby bytowej, przy jednoczesnym uzyskaniu dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społeczne. Następnie wskazał, że zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Powołując pojęcie dochodu określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także wynikające z art. 8 ust. 4, 9 i 10 tej ustawy zasady ustalania dochodu, organ odwoławczy ustalił, że dla rodziny strony kryterium dochodowe wynosi 1.404,00 zł (4 osób x 351 zł- bez męża i syna D.), a 150 % tej kwoty wynosi 2.106,00 zł. Przyjmując jako podstawę swych ustaleń stan faktyczny ujawniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i stanowiący podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy określił, że łączny dochód rodziny S. H. w lutym 2009 r. wyniósł 2.496,40 zł i przekroczył 150% kwoty kryterium dochodowego rodziny, czyli 2.106,00 zł, co oznacza, że strona nie spełniła podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Zgodził się przy tym ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie braku podstaw pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie za prawidłową uznał ocenę w zakresie możliwości prowadzenia przez stronę gospodarstwa i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Z uwagi na tę okoliczność przyjął z kolei, że w dochodzie strony należało uwzględnić również dochód z gospodarstwa w kwocie 1.945,53 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że strona powołując się na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną bezrobociem i niskimi dochodami nie wykazuje żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania tych trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień, choćby czyniąc starania o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w skład tego gospodarstwa budynku mieszkalnego, którego jest właścicielką, czy też aktywnie poszukiwać zatrudnienia, jak również podjąć inicjatywę w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci. Istotne znaczenie ma zaś okoliczność dwukrotnej odmowy zawarcia kontraktu socjalnego przez S. H., określającego jako cel główny podjęcie inicjatywny w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci. Taka postawę strony pozwala przyjąć, że przyjęła ona postawę roszczeniową, zmierzającą do bezwzględnego otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Organ podkreślił, że zarówno brak aktywności w podejmowaniu działań w pokonywaniu trudności życiowych poprzez wykorzystywanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości, jak również odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowią podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej, jakim jest zasiłek celowy na dożywianie. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję, S. H. kwestionowała odmowę przyznania świadczenia. Podniosła, że OPS w Nysie powołuje się na przepisy, które nie są wiążące w przypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazała, że w wyniku dwuletnich odwołań jeden raz wypłacono jej całość świadczeń, natomiast ograny obu instancji "pchają ją do pracy i liczą 2 tysiące zł dochodu na miesiąc", co oznaczałoby zerwanie umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego. Dodała, że z uwagi na problemy finansowe nie jest w stanie zakupić żywności dla dzieci, zarzucając, jednocześnie, że Ośrodek nie spełnia swej funkcji należycie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a nadto przepisy wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), które z mocy art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawach udzielania pomocy w zakresie dożywiania. Przepis ten stanowi, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.

Uwzględniając zatem w pierwszej kolejności zapisy ustawy wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c, w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Wskazany w art. 7 ustawy przepis art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określając powody powstania trudnych sytuacji życiowych, wymienia wśród nich m.in. ubóstwo (pkt 1) i bezrobocie (pkt 4). Z kolei na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana wskazanym osobom i rodzinom nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia, pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności przyznawana jest w postaci zasiłku celowego. Konsekwencją tego warunku jest fakt, że niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie. O ile bowiem rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza natomiast przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 tej ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 3 i 4); zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2).

Reasumując, z powołanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi dla jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Wymieniony w powołanej regulacji kontrakt socjalny, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, oznacza pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Stosownie do art. 108 ust. 1 omawianej ustawy, kontrakt ten zawierany jest przez pracownika socjalnego z osobą lub rodziną znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a jego treść stanowi określenie sposobu współdziałania. W ramach uregulowań ustawowych organ ma przy tym prawo określić warunki kontraktu, mając na względzie cele pomocy społecznej oraz obowiązki zainteresowanego w zakresie dążenia do samodzielnego zaspokojenia własnych potrzeb. Stosownie do tych unormowań, należy wskazać, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej w wysokości 2.496,40 zł. wliczając do niego również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącej. W ocenie Sądu, podzielić należy wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że znajdujący odpowiednio zastosowanie w sprawach przyznania pomocy w ramach programu dożywiania przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem liczby hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesadzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takie stanowisko zaprezentował również tut. Sąd w wyrokach z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 183/10 oraz II SA/Op 184/10. Sąd dostrzegł jednocześnie, że organ dokonał błędnego ustalenia kryterium dochodowego, przyjmując, że wynosi ono dla rodziny skarżącej 1.404,00 zł (4 osoby × 351 zł). Zdaniem Sądu, kryterium to należało obliczyć w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili składania wniosku przez skarżącą, a więc przyjmując, że S. H. prowadzi wspólne gospodarstwo z czwórką dzieci (5 osób x 351= 1.775,00 zł). Tym samym nie można było jako prawidłowych ocenić ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ odwoławczy, który przyjął kryterium dochodowe w kwocie 1.404,00 zł, przy założeniu, że rodzinę tworzy wnioskodawczyni wraz z trójką dzieci. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak wpływu na ostateczną ocenę dokonaną przez Sąd, a to z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jaki odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Ocena i rozstrzygnięcie organu w tym zakresie oparte są o konstrukcję uznania administracyjnego. Jak już wcześniej wskazano, na zasadzie uznania administracyjnego organy działają również rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego.

W tym miejscu należy dostrzec, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się natomiast do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Oceniając postawę skarżącej pod kątem realizacji obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym także w kontekście celu pomocy społecznej i w oparciu o dokonane ustalenia prawidłowo odmówił przyznania pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z adnotacji skarżącej na kontraktach socjalnych z dnia 29 września 2009 r. i 5 lutego 2010 r. przygotowanych przez pracownika socjalnego wynika bezspornie, że skarżąca odmówiła ich podpisania. Wyraźnie bowiem oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu. Fakt dwukrotnej odmowy podpisania tej umowy, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność dwukrotnej odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał tej oceny w kontekście celu pomocy społecznej, odnosząc się przy tym do całości okoliczności faktycznych sprawy. W świetle przeprowadzonej wszechstronnej analizy materiału dowodowego i sytuacji skarżącej, nie sposób zaś uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Przyznać należy też rację organowi, że już sam fakt braku zgody na podpisanie kontraktu wyczerpywał przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pieniężnego na zakup żywności w formie zasiłku celowego.

W świetle powołanych wyżej regulacji, zawartych w art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci w kwocie 20 zł, podjęcia zatrudnienia lub chociażby uzyskania statusu osoby poszukującej pracy, który skarżąca utraciła z własnej winy, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. W świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu, taka postawa bez wątpienia mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest bowiem ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania, lecz pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie zaś świadczy o braku współdziałania.

Podsumowując przedstawione rozważania, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że skarżącej prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, w postaci zasiłku celowego. Skoro bowiem skarżąca nie podejmowała działań zmierzających do współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności dwukrotnie odmówiła podpisania kontraktu socjalnego, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zachodziły samodzielne podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w postaci zasiłku celowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.