Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 36/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.3 ust.1, art.4 ust.2,art.9 ust. 1,2,4 i 5, art.10,art.11 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. D na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miejska w M. zmieniła własną uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł A. D., reprezentowany przez radcę prawnego T. G., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, iż należące do skarżącego działki o nr 434/5, 438 oraz 432/3 zostały zaliczone do strefy IA, w której zgodnie z ustaleniami uchwalonego Studium obowiązuje funkcja naukowa i dydaktyczna i brak jest możliwości wprowadzenia innych funkcji. Powoduje to znaczne ograniczenie w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, a tym samym ogranicza interesy skarżącego, bowiem ustalenia zawarte w Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Strona skarżąca podniosła, iż na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany Studium złożono uwagi dotyczące wymienionych działek, zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie zostały one uwzględnione mimo, że wskazywano na niezgodność postanowień projektu z odpowiednimi przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz Konstytucji RP dotyczącymi prawa własności. Odmowę uwzględnienia złożonych przez stronę uwag organ uzasadnił tym, iż nie złożono wniosku do zmiany studium na etapie zawiadomienia o podjęciu przez Radę Miejską w M. uchwały o przystąpieniu do zmian w Studium, a więc nie skorzystano z przysługującego prawa udziału w tworzeniu polityki przestrzennej gminy. Jednakże pełnomocnik strony wskazał, iż skarżący nie wiedział o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, gdyż organ sporządzający dokument nie wyczerpał wszystkich możliwości ogłaszania o podjęciu przedmiotowej uchwały – brak ogłoszenia zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zaznaczono przy tym, iż strona działająca w dobrej wierze nie może ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracji. Niedopełnienie przez organ wskazanego wyżej obowiązku powinno zostać uznane za ograniczenie możliwości brania czynnego udziału przez stronę w toczącym się postępowaniu. Jednocześnie pozostawienie bez rozpatrzenia uwag strony skarżącej spowodowało pozostawienie w skarżonej uchwale zapisów zawierających treści naruszające prawo oraz interes prawny skarżącego. Ponadto wskazano na liczne uchybienia i błędy proceduralne, których dopuścił się organ w toku procedowania nad zmianą Studium. Wskazano braki w dokumentacji formalno – prawnej dotyczące ogłoszenia w sprawie podjęcia przez organ uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmian w Studium, zawiadomienia o podjęciu przez organ uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium właściwej komisji urbanistyczno – architektonicznej, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, organu nadzoru górniczego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniesiono również, że tabela wniosków różni się od załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem w tabeli nie zawarto informacji o sposobie rozpatrzenia wniosków, a także nie zawarto informacji o wnioskach od instytucji i organów właściwych przy sporządzaniu Studium. Nie wskazano również terenów do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – brak informacji w tekście Studium, czy takie tereny w ogóle wystąpią, a także brak oznaczenia terenu górniczego, podczas gdy z tekstu Studium wynika, że na terenie nim objętym znajduje się teren górniczy, nie oznaczono granic terenów zamkniętych i nie umieszczono symboli literowych i numerów wyróżniających każdy teren spośród innych obszarów. Strona skarżąca wskazała także na uchybienia dotyczące procesu uzgadniania studium oraz opiniowania studium. Podniesiono, iż w piśmie do Zarządu Województwa, jak również w piśmie do Wojewody powołano złą podstawę prawną, zaś projektu Studium nie wysłano w celu zaopiniowania do Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej oraz do organu nadzoru górniczego. Nie wiadomo również, czy wysłano projekt Studium do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, bowiem nie ma w aktach sprawy pisma przewodniego o zaopiniowanie do tej instytucji ani odpowiedzi organu na to pismo. Brakuje również informacji o uzgodnieniu projektu Studium z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, a jest jedynie informacja o zaopiniowaniu przez ten organ spornego studium. Brakuje też potwierdzenia ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu w prasie miejscowej, jak również ogłoszenia zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa zmiana Studium w rzeczywistości polegała jedynie na zmianie załączników dotyczących polityki zagospodarowania przestrzennego, co stanowi znaczący błąd merytoryczny, bowiem Studium, które zmieniano, zostało uchwalone w 1999 roku i na ten czas opracowano uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwym, aby po 11 latach nic nie uległo zmianie w mieście i gminie M. Można tym samym domniemywać, iż uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego są nieaktualne, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno – ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, Wskazane uwarunkowania powinny być aktualne na dzień sporządzania studium, gdyż z nich właśnie wynikają kierunki zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, wskazano, iż zaskarżona uchwała Rada Miejskiej w M. nie usunęła niezgodności z obowiązującym prawem, które zostały przedstawione w pismach skarżącego. Tym samym uchwała ta nadal narusza interes prawny skarżącego, a tryb podjęcia przedmiotowej uchwały nie w pełni odpowiada obowiązującym przepisom prawa.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w M. podniósł, iż procedura opracowania i uchwalania Studium przyjętego przez Radę Miejską uchwałą z dnia "[...]" była sprawdzana przez Wojewodę, który w ustawowym terminie nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, w przeciwnym bowiem razie wydałby rozstrzygnięcie nadzorcze, przy czym w myśl art. 28 ustawy tylko istotne naruszenie trybu sporządzania studium może skutkować uchyleniem uchwały w całości lub w części. Podniesiono, iż istotę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa przepis art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazano, że ma ono służyć określeniu polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawnym i nie ustala przeznaczenia terenu. Nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych, a jedynie określa kierunki polityki przestrzennej samorządu w zakresie możliwości zagospodarowania terenów. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż uchwalenie studium należy do zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podniósł, iż twierdzenia strony skarżącej, że studium uniemożliwia wprowadzenie innych funkcji niż wskazane w ustaleniach dla strefy lA, w sytuacji gdy żadne wcześniejsze przepisy planistyczne (ani poprzednie studium, ani plan ogólny, który stracił ważność w 2003r.) nie ustalały innego przeznaczenia terenu - nie są uzasadnione. Podkreślono, iż w planie ogólnym Gminy M., który stracił ważność w 2003 roku tereny będące przedmiotem skargi były przeznaczone na cele rolne i pod zalesienie (RL), Zgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego Parku Krajobrazowego i jego strefy ochronnej wprowadzono na rysunku planu podział Parku i otuliny na strefy wyróżniające się pod względem wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Działki nr 434/5, nr 438 i nr 432/3 położone były w strefie oznaczonej symbolem OR- jako strefa zerowa - rezerwatów przyrody. Wcześniejsze dokumenty planistyczne również nie wprowadzały na tych terenach innych funkcji niż rolnicze i przyrodnicze. Zatem żaden z dotychczasowych dokumentów planistycznych odnoszących się do przedmiotowego terenu nie umożliwiał wprowadzenia zabudowy na wskazanych działkach. Ponadto należy zaznaczyć, iż tereny będące przedmiotem skargi położone są na obszarach wskazanych w planie województwa jako obszary szczególnej polityki o charakterze ponadlokalnym, której głównym kierunkiem jest ochrona terenów o wybitnych walorach przyrodniczo - krajobrazowych, posiadających znaczną wrażliwość na antropopresję. Działka nr 432/3 położona jest w strefie oznaczonej jako lA, pozostałe działki położone są w strefie IB. Podział na strefy oraz zasady zagospodarowania terenów w poszczególnych strefach wynikają z planu ochrony Parku Krajobrazowego, który został ustanowiony Rozporządzeniem Wojewody w 1977r. Obecnie granice Parku Krajobrazowego oraz zasady jego ochrony określa Rozporządzenie Nr 9 Wojewody z dnia "[...]". Zgodnie z zasadami sporządzania studium obowiązkiem samorządu w tym przypadku było wprowadzenie na rysunku i w ustaleniach studium zadań ponadlokalnych wynikających z planu ochrony Parku Krajobrazowego. Organ podkreślił również, że własność nieruchomości podlega ochronie prawnej na podstawie Konstytucji oraz innych ustaw. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel w zakresie swoich praw do nieruchomości ograniczony jest zasadami współżycia społecznego oraz społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa. Oznacza to, że na podstawie władztwa planistycznego samorząd lokalny ma prawo określać zasady zagospodarowania terenów, w tym również ograniczenia w ich użytkowaniu. Zatem przyjęto zasadę kontynuacji polityki przestrzennej gminy wynikającej z dotychczasowych dokumentów planistycznych oraz zasadę spójności planowania przestrzennego na poziomie lokalnym z planowaniem przestrzennym na poziomie regionalnym oraz krajowym. Uchwalona zmiana Studium w żadnej mierze nie wprowadza nowych rozwiązań dotyczących możliwości zagospodarowania przedmiotowych terenów. Odnosząc się do zarzutu niedostatecznego poinformowania o przystąpieniu do opracowania zmiany Studium, wskazano, iż Burmistrz Miasta M. po podjęciu przez Radę Miejską uchwały intencyjnej przeprowadził procedurę zawiadomienia i ogłoszenia o rozpoczęciu prac nad zmianą Studium zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego obowiązującego w dniu ogłoszenia). Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy obowiązkiem burmistrza było: ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia, a także zawiadomienie na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium. Podniesiono, iż dowody ogłoszeń i zawiadomień znajdują się w teczce dokumentującej procedurę planistyczną, zaznaczając przy tym, iż ogłoszenie było umieszczone również na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w M. oraz na stronie internetowej Urzędu, rozesłane do sołtysów sołectw z terenu gminy M. Skarżący błędnie interpretuje konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż w momencie ogłoszenia i zawiadomienia tj. w dniu 12 listopada 2008r. ustawa ta jeszcze nie obowiązywała (weszła w życie w dniu 15 listopada 2008r.). Niezasadne jest więc twierdzenie, że organ sporządzający zmianę studium nie dopełnił swojego obowiązku w zakresie poinformowania właścicieli nieruchomości o prowadzonych pracach. W ocenie organu faktem jest natomiast, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa w tworzeniu polityki przestrzennej gminy i nie złożył wniosku do Studium zgodnie z zasadami określonymi w ogłoszeniu. Odnosząc się z kolei do zastrzeżeń dotyczących procedury opracowania i uchwalenia studium podkreślono, że organem nadzorczym w sprawach procedur planistycznych jest Wojewoda. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała Rady Miejskiej w M. dotycząca Studium wraz z niezbędnymi załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została w dniu "[...]" skierowana do Wojewody w celu sprawdzenia zgodności z przepisami prawa. W przewidzianym ustawą 30-dniowym terminie Wojewoda nie dopatrzył się uchybień w procedurze opracowania i uchwalania zmiany studium. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia jest uchwała naruszająca interes prawny, a nie procedura jego opracowania i uchwalenia. Podkreślono też, iż komisja urbanistyczno - architektoniczna jest ciałem doradczym powołanym przez Burmistrza Miasta M., nie ma więc obowiązku zawiadamiania komisji o rozpoczęciu prac planistycznych (z powołanego art. 11 ust. 1 pkt. 2 wynika, że zawiadamia się instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania studium). Według stanu prawnego obowiązującego na dzień zamieszczenia zawiadomień i ogłoszeń (12.11.2008r.) nie wynikało że Komenda Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej jest instytucją lub organem uzgadniającym lub opiniującym Studium, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska został powołany ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wcześniej zaś organem uzgadniającym lub opiniującym w zakresie ochrony przyrody był Wojewódzki Konserwator Przyrody, do którego zawiadomienie zostało wysłane. W związku z tym, iż w dotychczas obowiązującym studium nie było wyznaczonych obszarów górniczych, a uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium nie przewidywała takich zmian, nie stwierdzono konieczności zawiadomienia właściwego organu nadzoru górniczego. Organ podkreślił, że teczka dokumentująca procedurę opracowania zmiany studium zawiera wszystkie niezbędne wykazy i rozstrzygnięcia wniosków złożonych zgodnie z zasadami podanymi w ogłoszeniach i zawiadomieniach. W dokumentacji znajduje się wykaz wniosków osób fizycznych i prawnych złożonych do zmiany studium z rozstrzygnięciem Burmistrza (zał. nr 1) oraz wniosków złożonych przez organy opiniujące i uzgadniające (zał. nr 2) z rozstrzygnięciem. Ze względu na specyfikę składanych wniosków przyjęto nieco inny układ tabeli, ale spełnia ona wszystkie wymagania merytoryczne zawarte w cytowanym rozporządzeniu. Powołanie złej podstawy prawnej w piśmie przewodnim dotyczącym procedury uzgadniania projektu studium należy uznać za nieistotne naruszenie procedury sporządzania studium, tym bardziej, że zarówno Wojewoda, jak i Zarząd Województwa uzgodniły projekt studium nie podnosząc tego problemu. Zaznaczono, iż według stanu prawnego na dzień opiniowania i uzgadniania projektu studium Komenda Wojewódzkiej Policji ani Komenda Wojewódzkiej Straży Pożarnej nie były organami opiniującymi lub uzgadniającymi projekt studium. Projekt zmiany studium nie podlegał opiniowaniu przez organ nadzoru górniczego, ponieważ w studium nie wyznaczono terenów górniczych. Podniesiono, iż cała dokumentacja procedury opracowania zmiany Studium, w tym dokumenty dotyczące ogłoszenia o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu, znajduje się w aktach sprawy. Podkreślono przy tym, że w tym przypadku mają zastosowanie przepisy art. 55 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008r.). W aktach sprawy znajduje się także Analiza Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy M. sporządzona na dzień opiniowania i uzgadniania projektu studium. Zaznaczono przy tym, iż zgodnie z wyrokiem z dnia 19 marca 2008r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. W ocenie Rady Miejskiej w M. nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem uchwalony akt stanowi kontynuację dotychczasowej polityki, jak również nie doszło do istotnego naruszenia procedury sporządzania zmiany studium, skutkującego koniecznością ponowienia procedury. Tym samym skargę należy uznać za niezasadną.

W piśmie z dnia "[...]" strona skarżąca podniosła, iż w myśl obowiązujących przepisów nie ulega wątpliwości, iż uchwalanie studium należy do zadań gminy z zakresu administracji publicznej, jak również bezsprzeczna jest "forma" w jakiej wydawane jest studium, tj. uchwała. Skoro zatem studium posiada formę uchwały i realizuje zadania własne gminy, to nie można wykluczyć możliwości zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Z kolei plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie studium i musi być zgodny z jego ustaleniami. Możliwe jest zatem naruszenie interesu prawnego w samym studium, na co wskazuje także Naczelny Sąd Administracyjnych w swoich wyrokach. Strona skarżąca wskazała również, iż bazowanie podczas uchwalania studium jedynie na poprzednio obowiązujących przepisach planistycznych nie jest właściwe. Organy uchwalające studium powinny też dostosować studium do zmieniających się warunków. Zdaniem skarżącego poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego, polegającego na wprowadzeniu na terenie działek będących własnością skarżącego strefy IA, w której obowiązuje wyłącznie funkcja naukowa i dydaktyczna i brak jest możliwości wprowadzania innych funkcji. Podkreślono, iż działki skarżącego są obecnie użytkowane rolniczo i pozbawienie skarżącego możliwości wybudowania w przyszłości siedliska rolniczego, składającego się z domu jednorodzinnego, w którym mógłby zamieszkać razem z rodziną oraz zabudowań gospodarczych służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie tylko rażąco narusza interes prawny skarżącego, ale jest także sprzeczne z gospodarczym przeznaczeniem tego terenu, który winien być uwzględniony w zaskarżonym Studium jak również postanowieniami Konstytucji RP, według której podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty, przedstawione w złożonej skardze, podkreślając, iż podczas procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia procedury sporządzenia zmiany studium i wniesienie skargi jest w pełni zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy strona skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 1 października 2010r.), jak również zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Bez wątpienia uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do uchwał z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium zawiera część tekstową i graficzną, a przy jego opracowaniu należy uwzględnić zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Należy podkreślić, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ( art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy). Biorąc pod uwagę znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych należy uznać, iż istnieje potencjalna możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010r. (Sygn. akt II OSK 1203/10). Jednakże charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1284/07, LEX nr 515290). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym do wniesienia skargi nie legitymuje bowiem stan zagrożenia naruszeniem, lecz należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Skarżący musi wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną, zaś wskazany interes prawny powinien być bezpośredni i realny.

Zatem wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy wykazać, iż naruszenie interesu prawnego nastąpiło już na etapie uchwalenia studium. W orzecznictwie wskazuje się, iż naruszenie tego interesu lub uprawnienia można w szczególności upatrywać w tym, że w interesie właściciela nieruchomości leży korzystanie z należących do niego nieruchomości w dotychczasowy sposób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1203/10 oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała spowodowała znaczne ograniczenie w korzystaniu przez niego z przedmiotowych nieruchomości. Przy czym podniósł, iż to ograniczenie polega na braku możliwości zabudowy siedliskowej. Wskazać jednak należy, iż w odniesieniu do działek skarżącego zapisy uchwalonego Studium nie zmieniły sposobu korzystania przez niego z nieruchomości. Zarówno bowiem w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i poprzedzającym go Studium – czego skarżący nie kwestionuje – zapisy te były analogiczne i nie dopuszczały możliwości zabudowy na przedmiotowych działkach. Zgodnie bowiem z ustaleniami poprzednio obowiązującego Studium, uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]", działki nr 434/5 oraz nr 432/3 położone były w strefie oznaczonej ID, dla której obowiązywały podobne zasady, jak w obecnie uchwalonym Studium. Z kolei działka nr 438 położona jest w strefie IB, będącej częścią Parku Krajobrazowego. W granicach tego obszaru tereny nie podlegają ustaleniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wszelkie działania podejmowane są na podstawie obowiązujących przepisów szczególnych, Planu Ochrony Parku, planów urządzenia rezerwatowego lub decyzji Zarządu Parku. Także w planie ogólnym Gminy M., który stracił ważność w 2003 roku, tereny będące przedmiotem skargi były przeznaczone na cele rolne i pod zalesienie (RL). Jak podał organ, zgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego Parku Krajobrazowego i jego strefy ochronnej wprowadzono podział Parku i otuliny na strefy wyróżniające się pod względem wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Działki nr 434/5, 438 i 432/3 położone były w strefie oznaczonej symbolem OR- jako strefa zerowa - rezerwatów przyrody. Należy zatem stwierdzić, iż żaden z dotychczasowych dokumentów planistycznych odnoszących się do przedmiotowego terenu nie umożliwiał wprowadzenia zabudowy na działkach należących do skarżącego. Nie sposób zatem uznać, iż zapisy skarżonego Studium naruszają interes prawny skarżącego we wskazanym przez niego zakresie. Co więcej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma – jak wskazano wyżej – charakteru aktu prawa miejscowego, a jego ustalenia nie są wiążące dla organów administracji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danej nieruchomości rozstrzyga organ w decyzji o warunkach zabudowy, nie będąc związany zapisami Studium. Tym bardziej podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia jego interesu prawnego jest niezasadny.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty strony skarżącej dotyczące procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały, bowiem strona nie wykazała, aby ewentualne uchybienia w tym przedmiocie naruszyły jej interes prawny, a tylko w takim zakresie strona posiada legitymację skargową. Podnoszony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie argument, iż "gdyby dochowano procedury to hipotetycznie uchwała mogłaby nie zostać uchwalona", nie ma charakteru realnego, a jedynie hipotetycznego naruszenia interesu prawnego, a takie nie legitymuje do wystąpienia ze skargą. Przy czym na marginesie należy wskazać, iż z działań podejmowanych przez skarżącego należy domniemywać, iż jest on zainteresowany podjęciem uchwały o zmianie Studium, tyle że w proponowanym przez siebie kształcie. Nie są zatem zrozumiale zarzuty strony skarżącej zmierzające do podważenia samego faktu podjęcia uchwały o zmianie Studium. Natomiast w ocenie Sądu jedynie ewentualne uchybienie co do trybu ogłoszenia uchwały o przystąpieniu gminy do sporządzenia Studium mogłyby naruszyć interes skarżącego poprzez pozbawienie go możliwości uczestniczenia w tej procedurze. Jednakże także zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszony przez stronę zarzut, iż nie dochowano wymogów ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian Studium jest o tyle chybiony, iż uchwała ta została podjęta w dniu 6 listopada 2007r., a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na którą powołuje się skarżący, została uchwalona w dniu 3 października 2008r., a weszła w życie w dniu 15 listopada 2008r. Ponadto ogłoszenia oraz zawiadomienia właściwych organów o podjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany studium miały miejsce w dniu 12 listopada 2008r., a zatem także w czasie, gdy wskazana wyżej ustawa jeszcze nie obowiązywała. Tym samym regulacja zawarta w powołanej ustawie nie miała zastosowania. Należy przy tym podnieść, iż pomimo wadliwego – jak twierdzi skarżący – trybu ogłoszenia uchwały – brał on udział w procedurze poprzedzającej uchwalenie Studium. Należy bowiem zaznaczyć, iż skarżący zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym złożył uwagi dotyczące projektu studium i uwagi te – wbrew twierdzeniom skarżącego - zostały przez organ rozpatrzone. Natomiast okoliczność, iż uwagi skarżącego nie zostały przez organ uwzględnione nie oznacza, iż został naruszony jego interes prawny. Przy czym wskazać należy, iż organ uzasadnił z jakich powodów nie uwzględnił uwag skarżącego. Z uzasadnienia tego wynika, iż fakt niezgłoszenia przez skarżącego wniosku do opracowywanego projektu Studium nie stanowił jedynej przyczyny odmowy uwzględnienia uwag skarżącego.

Zupełnie chybiony jest także zarzut strony skarżącej, iż uchwalona zamiana Studium nie uwzględnia stanu aktualnych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Co więcej zarówno uchwalenie Studium, jak i potem planu zagospodarowania przestrzennego (poza wypadkami ściśle określonymi przepisami prawa) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem gminy. Zatem skarżący nie może domagać się, aby gmina dokonała zmiany całego Studium, a nie tylko jego części. Wskazania zawarte w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na które powołuje się skarżący, są adresowane do gminy, która – mając na względzie te wskazania - sama jednak decyduje o uwarunkowaniach i kierunkach zagospodarowania przestrzennego i zakresie ewentualnych ich zmian.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.