Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 158/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 134 § 1, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 691/08 w sprawie ze skarg T. R. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia od T. R. i A. O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 691/08, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. R. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. R. kwotę 2.000 zł i A. O. kwotę 2.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania A. O. i T. R. – uchyliło w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]i orzekając o istocie sprawy:

1) ustaliło A. O. opłatę w kwocie 125.197,60 zł oraz T. R. opłatę w kwocie 125.197,60 zł, z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy R III o pow. 0,31 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...],[...], oraz gruntów klasy R III b o pow. 0,35 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...],[...]w obrębie M., Gmina D.;

2) umorzyło postępowanie w części dotyczącej zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej wyżej opisanych gruntów.

Postępowanie w powyższej sprawie wszczęte zostało z urzędu przez Starostę Powiatu O. w dniu 4 sierpnia 2000 r., postępowanie dotyczyło niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji rolnej gruntów w M. obejmujących wyrobisko po kopalni piasku. W postępowaniu wydawano kilkakrotnie decyzje administracyjne, w tym decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., w której Starosta O. po stwierdzeniu, że doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, ustalił dla "O." spółki cywilnej A. O. i T. R. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 250.395 zł. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] czerwca 2003 r., nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1859/03 uchylił powyższą decyzję ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy w niedostateczny sposób umotywował swoją decyzję w zakresie oceny doniosłości prawnej postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia [...] września 1996 r. Ponieważ strony wywodząc, że działały w zaufaniu do organów państwa, powoływały się na zawarty w tym postanowieniu zapis o braku konieczności zmiany użytkowania terenu, usprawiedliwiając nim fakt dokonania rzeczywistego wyłączenia użytków rolnych z produkcji bez uprzedniego ubiegania się o stosowne zezwolenie, zatem w ocenie Sądu – powinnością organu było szerokie i dogłębne uzasadnienie, dlaczego ten akt pozostawać miałby bez wpływu na obowiązki stron. Brak uzasadnienia tego aspektu sprawy równoznaczny jest z niewypełnieniem obowiązku wyczerpującego rozważania wszystkich okoliczności sprawy, dlatego uzasadnione było uchylenie decyzji. Sąd wskazał również, że organ zobowiązany był wyjaśnić jaki charakter miał wskazany dokument, czy i jaki był jego wpływ na charakter wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, czy wobec jego formy i treści w sprawie mamy do czynienia istotnie z zachowaniem strony skutkującym naliczeniem opłaty w taki sposób jak w kontrolowanych decyzjach przyjmują oba organy. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po dokonaniu odpowiednich ustaleń rozważył, czy omawiany dowód ma wpływ na wynik sprawy, czy też nie. Organ winien w szczególności rozważyć, czy sporne postanowienie powoduje, że w sprawie mamy do czynienia – zwłaszcza w zakresie działki nr [...]– z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, co skutkuje ustaleniem opłaty w wysokości dwukrotnej należności.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na konieczność uwzględnienia zaleceń Sądu, a nadto ustalenia, czy strony nadal działają w formie spółki cywilnej.

Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 5, art. 11 ust.1 ust. 4, art. 12 ust. 7, ust. 8 i ust. 13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych oraz art. 104 k.p.a., zezwolił A. O. i T. R. na faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...] pow. 0,31 ha klasy R III a oraz działki nr [...]o pow. 0,35 ha klasy R III b gleb pochodzenia mineralnego położonych w obrębie M., poprzez wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku, oraz nałożył na A. O. i T. R. obowiązek uiszczenia dwukrotnej należności w łącznej kwocie 250.396 zł z tytułu wyłączenia opisanych gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami ustawy.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wojewoda Wrocławski decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...]przyznał A. O. i T. R. koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M." obejmującego działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...][...], obręb M. na czas określony do dnia 17 października 1999 r. Wydanie koncesji poprzedzone zostało opinią Zarządu Gminy D., który w postanowieniu z dnia [...] września 1996 r. (nr [...]) zaopiniował pozytywnie wniosek stron o udzielenie koncesji. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia organ gminy stwierdził: "na podstawie art. 4 ust. 11 i art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zachodzi konieczność zmiany użytkowania terenu, gdyż będzie on eksploatowany przez trzy lata a następnie zostanie zalesiony. Grunty rolne są niskiej bonitacji, przeto wydobycie kopalin wydaje się być gospodarczo uzasadnione dla interesu Gminy". Przeprowadzona w dniu 4 sierpnia 2000 r. wizja terenu górniczego "M." wykazała, że istnieje wyrobisko i obszar górniczy wykracza poza obszar ustalony koncesją, co zostało uwidocznione na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Ustalono także, że faktycznie wyłączone zostały działki nr [...], nr [...], nr [...]i działka nr [...]. Organ ustalił również, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w D. nr [...] z dnia [...] maja 1985 r. działki nr [...]i nr [...]– po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] – są działkami rolnymi i takimi mają pozostać, gdyż plan ten innego użytkowania nie przewidywał.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zaistniały przesłanki nielegalnego (niezgodnego z przepisami) wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, którego sprawcami byli A. O. i T. R. Ustalając obszar gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej w sposób niezgodny z ustawą organ oparł się na dokumentacji geodezyjnej – "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości" – przygotowanej na jego zlecenie przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. Ustalono, że obszar faktycznego wyłączenia gruntów objął między innymi grunty klasy R III b (znajdujące się na działce nr [...]) oraz grunty R III a (znajdujące się na działce nr [...]), co obligatoryjnie wiązało się z koniecznością uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Rozliczenie powierzchni użytków wykazało, że na skutek eksploatacji złoża, z użytkowania rolniczego wyłączonych zostało 0,31 ha gruntów klasy R III a na działce nr 101 oraz 0,35 ha klasy R III b na działce nr [...], powierzchnie te organ przyjął jako podstawę obliczenia opłaty będącej konsekwencją wyłączenia gruntów niezgodnie z przepisami ustawy. Starosta stwierdził również, że fakt, iż Zarząd Gminy D. działając poza zakresem swoich kompetencji w sposób błędny wypowiedział się w postanowieniu z dnia [...] września 1996 r. o braku konieczności zmiany użytkowania terenu mógł wprowadzić w błąd w zakresie ustawowych obowiązków związanych z wyłączeniem gruntów z użytkowania rolniczego. Zdaniem organu kwestia ta może być rozważana jako podstawa ewentualnej odpowiedzialności Gminy D. za wyrządzoną szkodę, a nie jako przesłanka wyłączająca obowiązek uiszczenia należnej opłaty.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podjęło decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., w uzasadnieniu której wskazało na sankcyjny charakter instytucji uregulowanej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdziło, że w sprawie zostały ustalone wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie.

W myśl definicji legalnej (art. 4 pkt 11 ustawy) wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Skoro strony w latach 1997–1999 wydobywały kruszywo z terenów posiadających status użytków rolnych, to już samo rozpoczęcie wydobycia kruszywa świadczy o takim wyłączeniu. "Wyłączenie" w rozumieniu ustawy obejmuje całość terenu użytkowanego w sposób odmienny od rolniczego czy leśnego, w przypadku wydobywania kruszywa wyłączeniu ulegają również i te grunty, które powiązane są funkcjonalnie z obszarem górniczym (np. teren pod zwałowiskami nakładu). Podniesiono, że udzielona stronom koncesja, jak też uproszczony plan ruchu złoża kruszywa traktujący o konieczności poeksploatacyjnej rekultywacji, wskazują jednoznacznie na rolniczy charakter gruntu eksploatowanego na potrzeby wydobycia kruszywa. Również dane zawarte w ewidencji gruntów obrazują, że cały wyznaczony teren górniczy znajdował się na gruntach rolnych w rozumieniu ustawy (art. 2 ust. 1 pkt 1). Dodatkowo obszar wydobycia został faktycznie powiększony i wykroczył znacznie poza teren górniczy, obejmując działkę nr [...] (grunt klasy III a).

W niniejszej sprawie sprawcy wyłączenia w sposób zamierzony i w ramach zorganizowanej działalności gospodarczej wydobywali kruszywo. Strony nie zachowały ustawowych wymogów dopuszczalności wyłączenia, co stanowi o ich działaniu niezgodnym z ustawą. Świadczy o tym już sam fakt objęcia faktycznym wyłączeniem gruntów klasy R III b i R III a, pomimo nieuzyskania wymaganej art. 11 ust. 1 decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej.

Co do postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia [...] września 1996 r. Kolegium zauważyło, że postanowienie to, podobnie jak koncesja, nie dotyczyło działki nr [...], zatem ocena odpowiedzialności stron w części wynikającej z wyłączenia gruntów znajdujących się na tej działce, nie może być wiązana z tym postanowieniem. Co do pozostałych działek, choć treść postanowienia mogła wprowadzić strony w błąd co do zakresu obowiązków wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych, jednakże okoliczność ta nie może być uwzględniona w świetle przesłanek odpowiedzialności wskazanych w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji o bezwzględnie wiążącym charakterze normy art. 28 ust. 1, podkreślając, że wydawana na podstawie tej normy decyzja ma charakter decyzji związanej. Jeżeli spełnione zostaną warunki określone w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy – co w niniejszej sprawie miało miejsce – organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i niezależnie od stopnia zawinienia strony zobowiązany jest ustalić podwójną opłatę. Błędy sprawcy wyłączenia, nawet jeśli były niezawinione, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów ustawy zdjęłyby z niego odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji (tak NSA w wyroku z dnia 9 października 2001 r. II SA 2169/00).

Kolegium oceniło, że postanowienie Zarządu Gminy D. z dnia [...] września 1996 r. nie pozbawia zaistniałego wyłączenia cechy niezgodności z ustawą. Służyło ono bowiem zaopiniowaniu przez organ gminy wniosku o udzielenie koncesji, a zamieszczona w jego uzasadnieniu błędna informacja, jakoby nie zachodziła konieczność zmiany użytkowania terenu, nie może być wzięta pod uwagę i oceniona w tej części jako akt administracyjny indywidualny rozstrzygający o legalnym charakterze wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ponadto podniesiono, że strony zostały poinformowane w decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] października 1996 r., że uzyskanie koncesji nie zwalnia ich z konieczności przestrzegania innych ustaw, między innymi o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 6 koncesji).

Ustalenia organu pierwszej instancji co do zakresu dokonanego wyłączenia i co do naliczenia wysokości opłaty, organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Kolegium nie dostrzegło podstaw do kwestionowania wiarygodności rozliczeń powierzchni użytków, które przyjęte zostały w decyzji organu pierwszej instancji przy ustaleniu opłaty. Zdaniem organu nie zachodzi konflikt interesów pomiędzy Biurem Geodezji – które to rozliczenie wykonało – a stronami postępowania. Opłaty uiszczane na podstawie ustawy zasilają bowiem Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych i nie są dochodem tego Biura.

Organ wyjaśnił ponadto, że brak było podstaw procesowych i materialnych by orzekać – jak uczynił to organ pierwszej instancji – w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Kolegium nie zgodziło się z formułą łącznego obciążenia stron ustaloną opłatą, gdyż decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy kreuje obowiązki o charakterze publicznoprawnym, które jeżeli mają charakter podzielny, powinny być ściśle określone w odniesieniu do każdej strony.

Powyższą decyzję A. O. i T. R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc dwie jednobrzmiące skargi, w których żądali uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

Zdaniem skarżących do wyłączenia gruntów w ustawowym rozumieniu doszło na działce nr [...] w odniesieniu do powierzchni 0,07 ha i nałożenie opłaty z tego tytułu uznali za sprawiedliwe. Nie zgodzili się natomiast z interpretacją przedstawioną przez organy, nawet jeżeli na pozostałym obszarze doszło do jakichś szkód, to zastosowanie mają ich zdaniem przepisy art. 15 ust. 5 i art. 20 omawianej ustawy.

W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W dniu 23 kwietnia 2009 r. skarżący dołączyli do akt sprawy "Opinię prawną dotyczącą opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji" sporządzoną dnia 14 kwietnia 2009 r. przez dr J. J. na zlecenie Andrzeja O., która według oświadczenia skarżących stanowiła uzupełnienie skargi o dodatkowe argumenty. W uzupełnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., zwrócono też uwagę na skutki błędnego poinformowania przez kompetentny w sprawie organ Gminy i stwierdzono, że zaistniała w sprawie wyjątkowa sytuacja uzasadniała odstąpienie od literalnej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych związku z art. 4 pkt 11.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uchylając wyrokiem z dnia 18 lipca 2009 r. zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. dalej u.o.g.r.l.). Orzeczenie organu drugiej instancji podjęte zostało na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy o brzmieniu: "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Przepis ten umieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Już samo umiejscowienie przepisu oznacza, że kontrola wykonania przepisów ustawy obejmuje również sprawdzenie, czy podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze, przestrzegają zasad dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej wynikających z omawianego aktu. Analizując treść ustawy można stwierdzić, że w odniesieniu do gruntów rolnych, podstawowa zasada zawarta w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagających zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga istotna zasada wynika z art. 11 ust. 1 ustawy. Po myśli tego przepisu wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, III, III a, III b oraz użytków rolnych klas IV, IV a, IV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kolejną istotną zasadą jest wprowadzenie, dla osoby która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych (art. 12 ust.1). Z przedstawionych zasad wynika zatem, że o niezgodności wyłączenia gruntu z przepisami ustawy można mówić, gdy wyłączenie nie zostało dokonane w ramach i zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo braku decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i bez ponoszenia ustawowo przewidzianych opłat.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W orzecznictwie przyjmuje się, że "wyłączenie z produkcji" jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy.

Opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy stanowi konsekwencję faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Postępowanie w sprawie musi wykazać po pierwsze "stwierdzenie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej", tj. ustalenie faktu polegającego na realnych zmianach w rzeczywistości sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów; po drugie – w postępowaniu tym musi zastać ustalone, że wyłączenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów u.o.g.r.l. – a więc bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów stanowiących określone w art. 11 ust. 1 użytki rolne, w odniesieniu do których plan miejscowy nie przewiduje wyłączenia z produkcji rolnej; po trzecie – w postępowaniu tym musi zostać ustalony sprawca takiego wyłączenia.

Ustalenie w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym powyższych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości obliguje organ do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy i naliczenia sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności, organ musi przy tym precyzyjnie określić rzeczywistą powierzchnię gruntów wyłączonych niezgodnie z ustawą, gdyż powierzchnia tych gruntów rzutuje na wysokość wyliczonej opłaty.

Sąd podał, że organy administracji w toku trwającego wiele lat postępowania ustaliły, że skarżący byli sprawcami niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji rolnej gruntów gleb pochodzenia mineralnego stanowiących użytki rolne klasy III a o pow. 0,31 ha znajdujących się na działce nr [...] oraz klasy III b o pow. 0,35 ha znajdujących się na działce nr [...]i z tytułu wyłączenia tego obszaru ustalono opłatę. Przyjmując obszar wyłączonych gruntów organy oparły się na dokumencie geodezyjnym sporządzonym w 2001 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. określanym jako "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości". Dowód ten od początku postępowania był kwestionowany przez strony, które nie zgadzały się z zastosowaną w nim metodologią wyliczeń i wskazywały na konflikt interesu, który w ich ocenie wynikał z faktu, że wykonawca tego dokumentu był równocześnie odpowiedzialny za pobór opłaty. Powyższym pomiarom i dokumentacji geodezyjnej strony przeciwstawiły pomiary geodezyjne dokonane przez firmę D. złożone w postępowaniu rekultywacyjnym, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej działanie organów narusza w istotny sposób podstawowe reguły procesowe wiążące je w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązane są działać zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego zrealizowania wskazanej zasady wymagana jest bezwzględna zgodność z przepisami prawa, w tym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., każdej czynności procesowej podejmowanej przez organy administracji publicznej zgodnie z kompetencją przyznaną im przepisami.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niniejszej sprawie, mimo wieloletniego postępowania organy uchybiły przedstawionym zasadom, przez co nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zastrzeżenia Sądu budził sposób, w jaki ustalona została powierzchnia gruntu wyłączonego niezgodnie z ustawą, która to powierzchnia następnie stała się podstawą wyliczenia opłaty obciążającej skarżących. Organy w tym względzie oparły się jedynie na dowodzie z dokumentu "rozliczenie powierzchni użytków rolnych", który zdaniem Sądu nie jest wystarczający do stwierdzenia, czy i jaka powierzchnia gruntów w kasie III a i III b objętych ochroną na działkach nr [...]i [...] została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej. Kolegium uznało, że wyłączeniu ulega nie tylko wyrobisko, ale również teren funkcjonalnie powiązany z obszarem górniczym. Nie wyjaśniono jednak z jakiego względu grunty klasy III a i III b takie tereny stanowiły. Dopiero w odpowiedzi na skargę jako zasadniczy dowód wskazano protokół z wizji z dnia 4 sierpnia 2000 r., który zdaniem Sądu nie stanowi prawidłowo przeprowadzonego dowodu. Ponadto organy w postępowaniu nie odniosły się do uwag stron dotyczących ustaleń co do sposobu wykorzystania działek. W świetle ust. 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wiadomo na podstawie jakich ustaleń faktycznych, osoba dokonująca rozliczenia zaklasyfikowała znaczną część powierzchni działek jako nieużytki, tym bardziej że, jak wynika z oświadczeń stron, przedmiotowy teren przeznaczony był dla rekultywacji. Ponadto w aktach brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt przeprowadzenia pomiaru geodezyjnego, który wymaga wcześniejszych oględzin nieruchomości. Dowód taki winien być przeprowadzony z udziałem organu prowadzącego postępowanie i stron tego postępowania, po myśli art. 68 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale organu winien być sporządzony protokół odpowiadający wymogom art. 68 § 1 k.p.a. Strony stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. powinny być o tej czynności powiadomione. W sprawie naruszono wskazane przepisy i art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie dowód z pomiarów geodezyjnych nieruchomości, przeprowadzonych przez Biuro Geodezji, których – jak twierdzi organ – wynikiem jest dokument "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości", przeprowadzony został bez udziału stron, co ograniczyło ich gwarancje procesowe. Uchybienia tego nie może konwalidować fakt, że strony zawiadamiane były o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonymi w nich dowodami. Wizja lokalna w dniu 4 sierpnia 2000 r. przeprowadzona została bez uprzedniego powiadomienia o niej stron postępowania i bez ich udziału, w dniu wszczęcia postępowania. Jeżeli wizja odbyła się przed wszczęciem postępowania, to nie można jej zaliczyć w poczet materiału dowodowego sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby protokół z dnia 4 sierpnia 2000 r. miał stanowić efekt czynności inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych przez organ. Opierając swoje ustalenia jedynie na dowodzie z dokumentu "rozliczenie powierzchni użytków rolnych" organy naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponadto organy nie odniosły się w pełni do żądania skonfrontowania pomiarów dokonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji z pomiarami firmy "D." wykonanymi na zlecenie skarżących dla potrzeb postępowania rekultywacyjnego.

Sąd uznał, że doszło w sprawie do naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego kwestia ustalenia powierzchni wyłączonego gruntu wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Sąd nie podzielił tych argumentów skarg, które uzasadniać miały, że strony w ogóle nie powinny być obciążone podwyższoną opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, gdyż ich zdaniem nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 ustawy. Fakt uzyskania przez strony decyzji koncesyjnej na grunty rolne nie zwalniał ich z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest stanowisko skarżących, że koncesja legalizowała w ich przypadku wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i z tego względu nie byli oni zobowiązani ubiegać się o decyzję zezwalającą na ich wyłączenie, podstawy do takiego twierdzenia nie daje żaden przepis obwiązującej w dacie wydania koncesji ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze ani też ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych.

Sąd zauważył, że pkt 7 koncesji pozostaje w zgodzie z art. 16 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, według którego udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych, to zaś oznacza, że wydanie koncesji nie może przesądzać o braku konieczności wydania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, co następuje w innym postępowaniu.

Sąd stwierdził, że organy zastosowały się zgodnie z art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1859/03.

Organy w wyznaczonym przez Sąd zakresie uzupełniły postępowanie dowodowe oceniając charakter postanowienia z 1996 r. i jego wpływ na wynik postępowania i doszły do przekonania, że nawet wprowadzenie stron w błąd (które ich zdaniem miało miejsce), ze względu na wiążący charakter normy art. 28 ust.1 ustawy, nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej skarżących. Zdaniem Sądu stanowisko to jest słuszne, gdyż art. 28 ust. 1 ustawy ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Udzielenie błędnej informacji i naruszenie przez organy koncesyjne art. 8 i art. 9 k.p.a. nie ma w sprawie znaczenia.

Celem omawianej opłaty jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem. W takiej sytuacji nie można zasadnie organom postawić zarzutu pominięcia przyczyny, która doprowadziła do naruszenia prawa przez skarżących. W wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. Sąd nie zalecił organom rozważenia przyczyny zaistniałego naruszenia prawa, nakazał tylko ocenić charakter wspomnianego dokumentu i rozważyć czy ze względu na ten akt doszło do wyłączenia gruntów w sposób niezgodny z ustawą.

Jak trafnie zaznaczyło Kolegium kwestia wprowadzenia strony w błąd przez organy administracji mogła być rozważana jedynie w odniesieniu do działki nr [...]– ze względu na zakres koncesji, natomiast argumenty te nie mogły być odnoszone również do działki nr [...]. Fakt wyłączenia z produkcji rolnej również gruntów na działce nr [...] wskazuje, że strony prowadząc działalność gospodarczą nie przestrzegały obowiązujących przepisów, ani udzielonych im zezwoleń. Do wyłączenia gruntów rolnych bez wymaganej zgody doszło niezależnie od treści postanowienia z dnia [...] września 1996 r., dlatego Sąd wyraził wątpliwość, czy istotnie – jak twierdzą skarżący – naruszenie prawa polegające na nieuzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych obejmujących działkę nr [...] było spowodowane błędną informacją zawartą w przedmiotowym postanowieniu.

Sąd nie podzielił argumentacji, że istniały podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty, skoro cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – jak twierdzą skarżący – został osiągnięty poprzez wydanie decyzji o rekultywacji. Fakt uzyskania takiej decyzji (ochrona jakościowa) nie może uzasadniać odstąpienia od obowiązku ustalenia przedmiotowej opłaty, rekompensujący w pewnym sensie utratę opłat i należności, które poniesione byłyby przy legalnym wyłączeniu.

Odwołując się do wcześniejszej oceny, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim przyjęła ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące określenia powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 79 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wydane w sprawie decyzje. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił m.in. powierzchnię gruntu w obrębie działek nr [...]i nr [...] w klasie R III a i R III b faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej. Po uzupełnieniu materiału, z zachowaniem wymogów art. 10 § 1 k.p.a., organ oceniając na podstawie wszystkich zgromadzonych dowodów stan faktyczny sprawy winien rozważyć czy są one wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 691/08 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1859/03), ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzję należało uchylić, albowiem organ nieprawidłowo ustalił zakres faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podkreśliło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że kwestionowany wyrok został wydany w warunkach niezmienionego stanu faktycznego w stosunku do stanu, w jakim pierwotnie Sąd orzekał w sprawie. Od samego początku znajdowały się w aktach sprawy dowody w postaci protokołu z wizji gruntów oraz rozliczenia powierzchni użytków nieruchomości. Dowody te stanowiły niewątpliwie istotny w sprawie element materiału dowodowego, będącego przedmiotem oceny prawidłowości działania organów administracji dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. Już wówczas Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji z pozycji przepisów procesowych, w tym art. 7 k.p.a., obligującego do podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mając zaś na względzie art. 134 § 1 p.p.s.a., niedopuszczalne byłoby założenie ze strony organów administracji, że dokonana wówczas ocena prawna Sądu w zakresie niezgodności decyzji z prawem procesowym była fragmentaryczna czy powierzchowna. Sąd w orzeczeniu z dnia 9 listopada 2005 r. nie zakwestionował prawidłowości ustaleń organów co do powierzchni gruntów wyłączonych z użytkowania rolniczego, zaś wskazał uchybienie polegające na niedokonaniu przez organy wyczerpującej oceny prawnej postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia [...] września 1996 r., wydanego w ramach postępowania koncesyjnego i błędnie informującego strony o braku konieczności zmiany użytkowania gruntów rolnych, na których planowana była inwestycja. Okoliczność uchylenia przez Sąd jedynie decyzji organu drugiej instancji wskazuje jednoznacznie, że Sąd nie widział konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Jak jednoznacznie wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organ administracji, ale i sąd rozpatrujący ponownie sprawę. Utrwalone jest przy tym w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Stanowisko takie jest logiczną konsekwencją art. 153 i art. 134 § 1 p.p.s.a., gwarantuje nie tylko wykonalność wytycznych sądu, ale i chroni strony postępowania przed odmiennym ocenianiem przez sąd jednej i tej samej sprawy w warunkach niezmienionego stanu faktycznego i prawnego. Granice sprawy sądowoadministracyjnej, przy ponownym orzekaniu przez sąd administracyjny, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, nie wyznacza samodzielnie przepis art. 134 § 1, ale w związku z art. 153 p.p.s.a. ulegają one istotnemu zawężeniu do tej części sprawy, która była przedmiotem oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu.

W ocenie Kolegium kwestionowanym wyrokiem Sąd naruszył art. 153 p.p.s.a., oceniając negatywnie decyzję, pomimo zastosowania się przez organy administracji do oceny prawnej i wykonania wytycznych wyrażonych w orzeczeniu z dnia 9 listopada 2005 r. w warunkach braku nowych okoliczności sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie naruszono przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik. Oczywiste jest przy tym, że z uwagi na dynamiczny charakter sprawy istniała w tym przypadku konieczność szybkiego przeprowadzenia i utrwalenia dowodów na okoliczność zakresu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Jeżeli bowiem przesłanką ustalenia opłaty jest, między innymi, rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, to właśnie zakres przestrzenny takiego odmiennego użytkowania miał decydujący charakter. Przestrzenny zakres użytkowania może zaś siłą rzeczy ulegać szybkim zmianom. Dlatego nie sposób przecenić znaczenia w niniejszej sprawie dowodu w postaci protokołu z wizji terenu w dniu 4 sierpnia 2000 r. oraz rozliczenia powierzchni użytków rolnych, sporządzonych na początkowym etapie postępowania. Protokół ten wskazywał na stan faktyczny terenu w dniu wszczęcia postępowania. Nie jest przy tym prawdą, jak twierdzi Sąd w kwestionowanym orzeczeniu, że organ na ten dowód w uzasadnieniu decyzji się nie powołuje (str. 6 uchylonej decyzji Kolegium). Strony wprawdzie nie uczestniczyły w tej czynności, która miała charakter kontrolny, jednak – zapoznane z tym dokumentem w toku postępowania – nie kwestionowały zawartych tam ustaleń. Dokument ten dokładnie określa faktyczny zakres obszaru i terenu górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zawiera również opis materiału zgromadzonego wokół wyrobiska. Nie ma, zdaniem Kolegium, przeciwwskazań, by dokument ten wykorzystać w postępowaniu jako dowód, nawet przy założeniu, że mógł być on sporządzony jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. W orzecznictwie zaś wyraźnie dopuszcza się taką możliwość (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r., IV SA/Wa 607/06; wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., II OSK 984/07).

Odnosząc się do krytycznie ocenionego w skarżonym wyroku rozliczenia powierzchni użytków nieruchomości, sporządzonego przez Dolnośląskie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Kolegium wskazało, że nie jest to – jak twierdzi Sąd – wymagający protokołu i obecności stron dowód z oględzin czy ekspertyzy w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., ale dowód z dokumentu obrazującego stan bonitacyjny przedmiotowego gruntu na dzień jego sporządzenia i jako dowód z dokumentu był przez organy administracji oceniany. Dokument ten sporządzony został przez jednostkę organizacyjną Województwa Dolnośląskiego w wykonaniu powierzonych ustawowo marszałkowi województwa zadań z zakresu geodezji i kartografii (art. 7c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Z dokumentem tym, jak z całym materiałem dowodowym, strony się zapoznały, zaś kwestionowanie tego dokumentu motywowane było nie tyle rzetelnością ustaleń, ile domniemanym konfliktem interesów i przyjętą przez strony ogólną koncepcją, w myśl której dla ustalenia opłaty w podwójnej wysokości znaczenie ma jedynie zakres trwałych i nieodwracalnych zmian wartości gleby.

Zdaniem Kolegium organy, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, ustaliły ponad wszelką wątpliwość i wskazały w motywach decyzji, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej polegało na wykorzystaniu terenów rolnych na cele działalności górniczej polegającej na wydobywaniu kruszywa metodą odkrywkową (co wynikało przede wszystkim z uzyskanej koncesji, uproszczonego planu ruchu złoża, czy w końcu charakteru prowadzonej przez strony na tym terenie działalności gospodarczej). Działalność ta swoim zasięgiem objęła również tereny działki nr [...]i nr [...], w zakresie szczególnie chronionych gruntów klasy IIl a i lll b, co potwierdza protokół z oględzin terenu z dnia 4 sierpnia 2000 r. oraz rozliczenie użytków sporządzone przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych. Pomiary sporządzone przez firmę "D." nie zawierają informacji pomocnych dla ustalenia powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, dlatego nie zostały wykorzystane w sprawie, co wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium w sprawie zostały ustalone wszelkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, a Sąd uchylając decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. naruszył prawo.

T. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, stwierdzając, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżonym wyrokiem zarówno decyzję tego Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2008 r. naruszył – we wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym sposób – powołane w skardze kasacyjnej przepisy tej ustawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to w istotny sposób wpływa na zakres kontroli sądowoadministracyjnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Trafnie też zauważono w skardze kasacyjnej, że granic sprawy sądowoadministracyjnej przy ponownym orzekaniu przez sąd administracyjny w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie wyznacza samodzielnie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., ale są one zakreślone w związku z art. 153 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1859/03 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...]wskazał, że organ zobowiązany był wyjaśnić jaki charakter miało postanowienie Zarządu Gminy D. z dnia[...] września 1996 r., nr [...], czy i jaki był jego wpływ na charakter wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, czy wobec jego formy i treści w sprawie mamy do czynienia istotnie z zachowaniem strony skutkującym naliczeniem opłaty w taki sposób, jak przyjęły oba organy. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po dokonaniu odpowiednich ustaleń, rozważył, czy omówiony dowód ma wpływ, czy też nie na wynik sprawy, czy opisane postanowienie powoduje, że w sprawie mamy do czynienia (w szczególności w zakresie działki [...]) z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutkuje ustaleniem opłaty w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 ustawy).

Przy rozpoznawaniu skarg wniesionych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd I instancji obowiązany był, mając na uwadze zawartą w powołanym wyżej wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania ocenić, czy wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołał się na związanie prawomocnym wyrokiem wynikające z art. 170 p.p.s.a. Wskazał też, że Sąd oraz organ w myśl art. 153 tej ustawy związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Podniósł, że w niniejszej sprawie Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia charakteru postanowienia z 1996 r. i oceny czy i jaki był wpływ tego aktu na charakter wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem Sądu I instancji treść zaskarżonej decyzji, jak też decyzji podjętych po wyroku Sądu wskazuje, że organy do tych wskazań, jak też do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej zastosowały się. Następnie Sąd ustosunkował się do stanowiska organów wyrażonego w decyzjach (str. 27 i 28 uzasadnienia).

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. nakazano organom tylko ocenić charakter postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia[...]września 1996 r., nr [...]i rozważyć, czy ze względu na ten akt mamy do czynienia z wyłączeniem gruntów w sposób niezgodny z ustawą. Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze związanie organów zaleceniami Sądu, podnoszone w skardze w tym względzie zarzuty należy uznać za nieuzasadnione (str. 30 uzasadnienia).

Jednakże, oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie ograniczył się do kwestii związanych z wykonaniem w postępowaniu administracyjnym zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1859/03 i zgodności zaskarżonej decyzji z oceną prawną tam wyrażoną. Sąd I instancji zakwestionował bowiem ustalenie obszaru gruntów wyłączonych z produkcji rolnej w oparciu o dokument geodezyjny sporządzony w 2001 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. określony jako "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości", uznał także za niewiarygodny protokół z wizji nieruchomości z dnia 4 sierpnia 2000 r. W konsekwencji stwierdził, że na akceptację zasługuje zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z czynnościami podejmowanymi dla ustalenia powierzchni gruntów, za wyłączenie których organ naliczył opłatę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim przyjęła ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące określenia gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej wydana została, zdaniem tego Sądu, z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tej oceny było uchylenie decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Wydając wyrok z dnia 18 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu całkowicie pominął okoliczność, że w oparciu o te same dowody co obecnie dokonane zostały w sprawie ustalenia faktyczne, na podstawie których wydano decyzje oceniane już przez ten Sąd w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. Wówczas to Sąd, dokonując oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2003 r. i uchylając tę decyzję, mimo że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. choć rozstrzygał w granicach sprawy nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie zakwestionował prawidłowości ustaleń organów co do powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej. W takiej sytuacji, skoro decyzja uchylona została z innej przyczyny, Sąd nie mógł obecnie ponownie oceniać tych kwestii, które podlegały już wcześniejszej ocenie zawartej w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. Odmienne działanie Sądu I instancji, jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszało art. 153 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niewątpliwie też uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, wbrew ocenie prawnej i wytycznym zawartym w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., stanowiło również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. o takim samym jak wskazano wyżej charakterze.

Związanie wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ lub sąd oceną co do zgodności z prawem określonych spornych kwestii związany jest zarówno organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono, jak i każdy kolejny sąd orzekający w tej sprawie, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06). Sądy te nie mogą w tym zakresie formułować odmiennych ocen niż poprzednio wyrażona, winny dokonać kontroli zaskarżonego aktu z uwzględnieniem zastosowania się organu do zawartej w poprzednim wyroku oceny prawnej. Odmienne działanie narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę poszanowania wartości – pewności prawa, zaufania obywateli do państwa, spójności działania organów państwowych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99). Odstąpienie zaś od wiążącej oceny prawnej dopuszczalne jest jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego bądź wzruszenia w nadzwyczajnym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych względów uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien mieć na uwadze dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię prawa.

Uwzględniając okoliczności podniesione przez A. O. na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniał w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.