Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1417/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik po rozpoznaniu 14 grudnia 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 6 i § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy P. [...] maja 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2021 roku".

Uchwała została przyjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378), dalej u.s.g. i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638), określane dalej jako u.o.z. Załącznik do wskazanej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2021 r.

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przywołaną uchwałę, kwestionując jej dwa przepisy, zawarte w jej części zatytułowanej "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2021 roku", tj. zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 oraz ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638).

Organ nadzoru wniósł o orzeczenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda powołał odnośne przepisy prawa materialnego. W dalszej części skargi wskazał, że w § 2 ust. 1 pkt 6 programu Rada Gminy postanowiła, że zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych realizowane będzie przez usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych na podstawie umowy zawartej na 2021 rok z Panem D. R., prowadzącym działalność pod nazwą Gabinet Weterynaryjny [...] D. R.. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, zawężając zakres zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do zwierząt bezdomnych. Podkreślił, że treść powyższego przepisu nie wskazuje, aby przesłanka ta miała dotyczyć wyłącznie zwierząt bezdomnych.

W ocenie organu nadzoru jest to zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów, które dotyczy zarówno zwierząt bezdomnych, jak i zwierząt właścicielskich, czy wolno żyjących np. kotów. Tym samym Rada Gminy poprzez ograniczenie w § 2 ust. 1 pkt 6 programu kwestii usypiania ślepych miotów wyłącznie do bezdomnych zwierząt w istotny sposób naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że brak upoważnienia dla Rady do modyfikacji regulacji zawartych na poziomie ustawy w tym zakresie oznacza zakaz modyfikacji przepisów czy pojęć ustawowych, tworzenia w uchwale własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie wypełniła także w prawidłowy sposób delegacji ustawowej z art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W § 3 ust. 1 i 2 programu pn. "Źródła finansowania realizacji programu" Rada Gminy postawiła, że: "Na realizację zadań określonych w niniejszym programie przeznaczono łączną kwotę w wysokości 43.038,00 zł, z czego 4.698,00 zł na odławianie zwierząt i transport do schroniska oraz 38.340,00 zł na opiekę nad odłowionymi zwierzętami w tym wykonywanie zabiegów weterynaryjnych. Środki finansowe wskazane w punkcie 1 będą wydatkowane w ramach podpisanej umowy o której mowa 2 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6 oraz ust. 2 pkt 3, pkt 6’’.

Zdaniem organu nadzoru wymienionym wyżej przepisem Rada Gminy nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Co prawda Rada określiła łączną kwotę przeznaczoną na realizację zadań związanych z: odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy P. oraz transportowaniem ich do schroniska, ograniczeniem rozrodczości wolno żyjących kotów poprzez doraźne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, usypianiem ślepych miotów zwierząt bezdomnych, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom poprzez zapewnienie miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku oraz ich obligatoryjną sterylizację albo kastrację oraz zapewnienie całodobowej opieki na zwierzętami biorącymi udział w zdarzeniach drogowych (§ 2 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 3 i 6 przedmiotowej uchwały). Jednak nie wskazała jakiej wysokości środki będą przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu nadzoru tylko wskazanie poszczególnych kwot umożliwi realną realizację celów i zadań ujętych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości i wskazał w uzasadnieniu, że regulacje ustawowe nie wskazują literalnie by intencją ustawodawcy było, aby gminy finansowały usypianie ślepych miotów zwierząt właścicielskich, tym bardziej że są czyjąś własnością, a ustawa nakłada na gminy obowiązki wobec zwierząt bezdomnych. Ponadto w przedmiotowej ustawie nie ma zawartej niedopuszczalności stosowania zapisów zawartych w zaskarżanej uchwale.

W kwestii dotyczącej sposobu wydatkowania środków wyjaśniono, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. określone zostało, iż program "zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków", bez wskazania jaką dokładnie formę mają mieć te zapisy, zatem treść użyta w uchwale Rady Gminy P. spełnia wymagania przytoczonego przepisu. Podkreślono, że opieka nad kotami wolno bytującymi polega m.in. na ich odławianiu w celu wykonania zabiegów weterynaryjnych oraz wykonywania tychże, co zawarte jest w opisanym sposobie wydatkowania środków. Nadto podkreślono, że część zadań wykonywana jest bezkosztowo, w ramach bieżącej pracy Urzędu np. udostępnianie na stronie internetowej Gminy w oddzielnej zakładce odłowionych zwierząt, łub też w ramach podpisanej umowy z wykonawcą usług, gdzie poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt jest jednym z jego obowiązków. Koszty tych działań zawarte są w ryczałtowej cenie za usługę, zatem brak jest możliwości ich określenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zostanie wydany z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

II. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy P. z [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2021 roku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonowały odmienne zapatrywania dotyczące charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, w początkowym okresie obowiązywania art. 11a u.o.z. dominował pogląd, wedle którego uchwała, mocą której był on przyjmowany, nie stanowi aktu prawa miejscowego (tak m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 410/14 oraz z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 570/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13 oraz z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 736/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 487/12 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). W świetle przytoczonych judykatów, uchwała taka zaliczana była do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Wedle takowego zapatrywania, nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno - generalnych i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. W konsekwencji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, iż charakter takiej uchwały wskazuje, że jest ona adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, wskazując zadania i sposoby realizacji zadań wskazanych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela powyższych zapatrywań, uznając, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, CBOSA). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy, program ten ma zatem regulacyjny charakter, wobec czego tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1193/18, CBOSA).

Również w doktrynie wyrażono trafne zapatrywanie, wedle którego systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (tak J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", w: Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012 r., nr 4, s. 44).

Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że stanowisko powyższe prezentowane jest także w innych orzeczeniach Sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; WSA w Bydgoszczy z: 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 57/18; z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1442/17; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/17; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt 1012/17; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt 1010/17; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Bd 1254/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt 1353/16, 3 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1193/18, CBOSA).

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust 1 powoływanych na wstępie: ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku, stanowiąc ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Zadania te są skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą.

Wskazać należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania.

III. Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanych przez Wojewodę dwóch przepisów, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 oraz ust. 5 uchwały.

Jednocześnie należy podkreślić, że Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały w żaden sposób nie odniósł się do innych przepisów, niż art. 11a ust. 2 pkt 6 oraz ust. 5 uchwały, a tym samym nie zakwestionował tego aktu w pozostałym zakresie. Skarga de facto dotyczy zatem wymienionych dwóch przepisów i tak Sąd ją odczytuje, nie upatrując treści w niej nie zawartych, dotyczących wyjaśnienia wadliwości innych, niż zakwestionowane przepisów czy choćby wskazania dlaczego wojewoda zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności całości uchwały. W związku z tym Sąd wskazuje na niekonsekwencję Skarżącego i sprzeczność między zawartym w petitum skargi wniosku, dotyczącym całej uchwały, a jej treścią odnoszącą się wyłącznie do dwóch wskazanych przepisów. Skutkuje to brakiem możliwości "oddalenia skargi w pozostałym zakresie". Z uwagi po pierwsze na treść skargi, która w uzasadnieniu podważa jedynie art. 11a ust. 2 pkt 6 oraz ust. 5 uchwały, po drugie ze względu na to, że Sąd z urzędu nie dostrzegł wadliwości pozostałych przepisów uchwały, po trzecie biorąc pod uwagę, że po zakwestionowaniu wymienionych przepisów uchwała może funkcjonować w pozostałej części, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w innej części, niż wyszczególniona w skardze.

Reasumując w ocenie Sądu stwierdzeniu nieważności podlegają jedynie konkretne jednostki redakcyjne zaskarżonej uchwały (ujęte w załączniku do niej), a nie cała uchwała, jak wnosił Wojewoda.

IV. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Obowiązek ten gmina realizuje, podejmując corocznie uchwałę, w której przyjmuje program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 ww. ustawy). W art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazano, że ww. program obejmuje w szczególności wymienione tam zadania. Może on też, fakultatywnie, na podstawie art. 11a ust. 3 i 3a ww. ustawy, obejmować dodatkowe, opisane tam zadania.

Zgodnie z treścią art. 11a § 2 u.o.z. program, opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Powodem stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 6 i § 3 ust. 1 i 2 uchwały (zawarte w jej załączniku) są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11 a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że słusznie zarzucił Wojewoda, iż w § 2 ust. 1 pkt 6 programu Rada Gminy postanowiła, że zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych realizowane będzie przez usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych. Przyjęcie, że usypianie ślepych miotów dotyczyć będzie jedynie zwierząt bezdomnych obarczone jest istotnym naruszeniem prawa i nie znajduje ustawowego uzasadnienia. Ustawa nie określa bowiem jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć. Co prawda ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej "zwierzęcia", określając jedynie w art. 1 ust. 1 u.o.z., że jest to istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Zatem stwierdzić należy, że mowa tu nie tylko o zwierzętach bezdomnych, jak to zostało wskazane w § 2 ust. 1 pkt 6 załącznika zaskarżonej uchwały, ale także np. zwierząt wolnożyjących. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odnosi się do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku (wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/19, LEX nr 3071985). Podkreślić przy tym trzeba, że niekiedy trudno jest niezwłocznie ustalić czy zwierzę jest bezdomne czy też nie.

V. Podzielić należy także zarzut Wojewody, że § 3 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze – powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA).

W zaskarżonym § 3 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały założono wydatkowanie środków w następujący sposób:

1. Na realizację zadań określonych w niniejszym Programie przeznaczono łączną kwotę w wysokości 43.038,00zł (czterdzieści trzy tysiące trzydzieści osiem złotych), z czego 4.698,00zł na odławianie zwierząt i transport do schroniska oraz 38.340,00zł na opiekę nad odłowionymi zwierzętami w tym wykonywanie zabiegów weterynaryjnych.

2. Środki finansowe wskazane w punkcie 1 będą wydatkowane w ramach podpisanej umowy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, pkt. 5, pkt. 6 oraz ust. 2 pkt 3, pkt 6.

Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada dokonała "pogrupowania" zadań i w ramach tych grup dokonała rozdysponowania środków finansowych. Zdaniem Sądu, taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przyjęty podział zadań, które mają być finansowane z konkretnej puli, może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwia faktyczną realizację zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją.". Konieczne jest zatem przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą.

Z powyższego wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podzielając zatem stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21, CBOSA).

Tym samym wskazana regulacja nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1193/18, CBOSA).

VI. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się między innymi takiego rodzaju naruszenie prawa jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo, a w wyszczególnionym powyżej zakresie w stopniu istotnym. Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 6 i § 3 ust. 1 i 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2021 roku, stanowiącego część uchwały, nazwanej załącznikiem (§ 1 Uchwały).

VII. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest bowiem zobowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13, CBOSA). W przedmiotowej sprawia taka sytuacja nie zachodzi, bowiem w stosunku do pozostałych uregulowanych nią kwesti, których skarga nie dotyczyła, w postaci: wyszczególnionych metod dotyczących zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych zapewnienia opieki bezdomnych zwierzętom, czy edukacji mieszkańców, nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności. Zagadnienia podważane wymagają zaś odpowiedniego uzupełnienia i ujęcia (zważywszy na coroczny obowiązek uchwalenia programu) wydania uchwały na 2022 rok.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce 480 zł.