Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2789/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Z. i Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 259/18 w sprawie ze skargi B.Z. i Z.Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia ściany budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. II SA/Ol 259/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. i Z.Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia ściany budynku do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 1998 r. Do tej pory organy administracji wydały w sprawie osiem decyzji, w tym zaskarżoną w sprawie decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., a sądy administracyjne wydały trzy wyroki:

- wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. II SA/Ol 891/11 oddalający skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (także zwanego dalej w skrócie "WINB") z dnia [...] września 2011 r.;

- wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. II OSK 602/12 uchylający powyższy wyrok WSA w Olsztynie i przekazujący sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

- wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13 uchylający decyzję WINB z dnia [...] września 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ostatnio wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na Z.Z. obowiązek doprowadzenia ściany budynku bazy żeglarskiej, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M., odległej od granicy z działką nr [...] o około 1 m, do zgodności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez likwidację okien wykonanych z naruszeniem przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno przepisy obowiązujące w dacie wykonania spornych otworów, jak i aktualnie obowiązujące, przewidują obowiązek sytuowania budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m. W związku z powyższym w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem należało nałożyć obowiązek jak wyżej.

Na skutek wniesionego przez inwestora i K.G. odwołania, zaskarżoną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył za organem pierwszej instancji, że przepisy obowiązujące w dacie wykonania spornych okien (1996 r.) jak i aktualnie obowiązujące przewidują obowiązek sytuowania budynków zwróconych w stronę granicy z ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m. Natomiast ściana budynku bazy żeglarskiej ze spornymi oknami (dwa otwory okienne o wymiarach 0,81 m na 0,80 m) jest odległa od granicy z działką nr [...] o około 1 m.

W skardze na powyższą decyzję B. i Z.Z. zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 p.p.s.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.),

W uzasadnieniu Sąd wskazał na związanie wyrokami sądów administracyjnych wydanych w sprawie – art. 153 i art. 190 p.p.s.a., a następnie podał, że jego zdaniem organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. Następnie wyjaśnił, że strony nie kwestionowały, że sporne otwory okienne zostały wykonane w 1996 r. Bez względu na określenie użyte w protokole otwory te mają wygląd i spełniają funkcję okien. Wykonanie otworów okiennych w ścianie położonej 1 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, naruszało bezwzględnie obowiązujący w tamtym czasie przepis rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) - § 12 ust. 4 pkt 1 przewidywał zachowanie odległości zabudowy od granic działki sąsiedniej, które dla budynków zwróconych w stronę granicy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi wynoszą co najmniej 4 m. Takie same zasady obowiązują aktualnie. Sąd zaznaczył przy tym, że decyzja z 1990 r. o pozwoleniu na budowę dotyczyła "budowy bazy żeglarskiej – hangaru wraz z infrastrukturą techniczną". W projekcie przewidziano tylko jedno mieszkanie (o pow. 45 m²) dla bosmana, a z przedłożonych dokumentów wynika, że powstało kilka mieszkań, stąd zapewne potrzeba dodatkowych okien.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenia postępowania w sprawie jako oczywiście bezprzedmiotowego oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokowi temu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności tj. braku istnienia kompletnej, oryginalnej dokumentacji projektowej, co całkowicie uniemożliwia w chwili obecnej dokonanie porównania i jednoznaczne ocenienie, iż prace w budynku stanowiącym własność skarżących stanowią samowolę budowlaną;

2/ art. 190 p.p.s.a.:

a) poprzez brak zastosowania się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12, w szczególności w zakresie wykładni art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., w odniesieniu do którego w wyroku NSA zawarto obszerne szczegółowe i precyzyjne wytyczne dalszego rozpoznania niniejszej sprawy;

b) w powiązaniu z treścią art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w powiązaniu z art. 193 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania przez Sąd do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA, w szczególności w zakresie wytycznych NSA dotyczących gromadzenia, jak też oceny całości materiału dowodowego;

c) w powiązaniu z treścią art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu jedynie lakonicznych i ogólnych stwierdzeń dotyczących podstaw wydania takiego rozstrzygnięcia bez należytego opisania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

a także naruszenie:

4/ art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego;

5/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; oparcie przedmiotowego rozstrzygnięcia na dowodach nieadekwatnych, przy jednoczesnym zlekceważeniu dowodów urzędowych;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 4 maja 2021 r. K.G. podtrzymała stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, iż dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, iż w przedmiotowej sprawie toczącej się od 1998 r. (wniosek do Urzędu Rejonowego z 5 sierpnia 1998 r. dot. wydania decyzji likwidującej otwory okienne w budynku na posesji Z.Z.) po jej wszczęciu dotychczas organy wydały osiem decyzji administracyjnych, a w tym zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. Sprawa ta była także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której wydano trzy wyroki, tj.:

a) wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 891/11 oddalający skargę na decyzję WINB z dnia [...] września 2011 r.

b) wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12 uchylający powyższy wyrok WSA w Olsztynie i przekazujący sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

c) wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13 uchylający decyzję WINB z dnia [...] wrzesnia2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Prawidłowo przy uwzględnieniu normy z art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych wyrokach: NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12 oraz WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13.

W wyroku NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12, którym sąd odwoławczy uchylił poprzedni wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 891/11, wskazano, że organy nie wywiązały się z obowiązku zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy i przyjęcie, że inwestor wykonał w 1996 r. samowolnie otwory okienne w ścianie budynku bazy żeglarskiej usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Istotne braki w materiale dowodowym uniemożliwiają kontrolę zasadności nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia ściany ww. budynku do stanu zgodnego z prawem. NSA podniósł, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ustalenie jaki był przedmiot tego pozwolenia i porównanie go ze stanem inwestycji zrealizowanej. Badanie legalności istniejącego obiektu budowlanego musi odnosić się do będącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] stycznia 1990 r. udzielająca [...] w [...] pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej bazę żeglarską – hangar wraz z infrastrukturą techniczną w [...] oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. przenosząca na B.Z. i Z.Z. prawa i obowiązki z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże z akt sprawy nie wynika, jaki obiekt został wybudowany, czy został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy przy jego realizacji doszło do odstępstw i czy są to odstępstwa istotne czy też nie. Organy nie wyjaśniły w szczególności, czy projekt budowlany przewidywał otwory okienne/wentylacyjne w spornej ścianie, ani czy przedmiotowe otwory były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, czy może powstały na skutek odstąpienia od warunków tego pozwolenia. Tym samym w ww. wyroku zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie poczyniły żadnych ustaleń, zatem przedwczesne jest stwierdzenie, że inwestor sporne otwory okienne wykonał samowolnie.

W ramach związania ww. wyrokiem w trybie art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydał wyrok z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13 uchylający decyzję WINB z dnia [...] września 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego wyroku, który wiązał w realiach tej sprawy zaznaczono, iż organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności, czy wybudowana baza żeglarska została zrealizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz czy w projekcie budowlanym, bądź w pozwoleniu na budowę, przewidziano otwory okienne jako wentylacyjne w ścianie budynku bazy żeglarskiej odległej od granicy z działką nr [...] o około 1 m. Sąd zobowiązał wówczas organy, aby ponownie rozpatrując sprawę ustaliły, jaki obiekt został wybudowany na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], czy został on zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy w trakcie jego realizacji miały miejsce odstępstwa od warunków pozwolenia i czy były to odstępstwa istotne. Od dokonanych ustaleń w tym zakresie Sąd uzależnił możliwość zastosowania procedury naprawczej. Dodał także, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocne będą posiadane przez skarżącego, a przedłożone do akt sądowych, dokumenty w postaci: kopii czterech stron dziennika budowy z dnia 22 sierpnia 1994 r., kopii czterech stron projektów dot. wniosku o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji, projektu technicznego części mechaniczno-technologicznej, projektu technicznego części elektrycznej, projektu planu realizacyjnego oraz kopii świadectwa nr [...] dotyczącej elementów systemu [...]. Sąd zobowiązał także do podjęcia działań mających na celu ustalenie, czy dokumentacja techniczna, zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1990 r., nie znajduje się w Urzędzie Wojewódzkim w [...].

Mając na uwadze tak przedstawione wiążące wytyczne zawarte w obu przywołanych wyżej wyrokach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy pozwala w okolicznościach tej sprawy uznać, że organy nadzoru budowlanego wykonały zalecenia wynikające z powyższych wyroków. Podjęto działania mające na celu pozyskanie dokumentacji technicznej bazy żeglarskiej nad jeziorem [...] (tak decyzja z [...] stycznia 1990 r.). Zwracano się do Starostwa Powiatowego w M. o wymagane dokumenty ewentualnie przekazane z Urzędu Rejonowego w [...] w latach dziewięćdziesiątych (pisma z 22.01. i 22.04. 2014 r.), do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w B. który jak słusznie zaznaczono przejął część uprawnień po Urzędzie Wojewódzkim w S. (pismo z dnia 30 maja 2017 r.). Organy w licznych pismach występowały do stron tego postępowania oraz ich pełnomocników z takim zapytaniem. Podjęto działania wypożyczenia akt z NSA i WSA w Olsztynie. Podjęto zatem działania mające na celu dotarcie do oryginalnych dokumentów związanych z przedmiotowym pozwoleniem na budowę z [...] stycznia 1990 r., lecz nie przyniosły one spodziewanych efektów. Poza szczątkowymi materiałami nie udało się uzyskać pełnej dokumentacji technicznej, to zaś – jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji – uprawniało organu nadzoru budowlanego do załatwienia tej sprawy w oparciu o dostępny materiał dowodowy. Tak też rozstrzygnięto w tej sprawie.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a. (związanie wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12), jak też nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. – naruszeniu związania wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13. Zdaniem skarżącego naruszono te przepisy, bowiem nie zgromadzono kompletnej, oryginalnej dokumentacji projektowej, z czym także wiąże się zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Nie można jednak podzielić tego stanowiska, albowiem organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia okoliczności powstania dwóch okiem w budynku obecnie pensjonatu (obiekt początkowo realizowano jako bazę żeglarską – hangar) w odległości około 1 metra od granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak oryginalnej dokumentacji budowy nie może stanowić przeszkody do podjęcia działań zmierzających do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek archiwizacji decyzji o pozwoleniu na budowę i związanej z nim dokumentacji technicznej nie jest wieczysty. W stanie prawnym z początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy wydano decyzję z dnia [...] stycznia 1990 r. nie było obowiązku archiwizacji tych pozwoleń. Z dniem 1 stycznia 1984 r. na mocy art. 59 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. Nr 38, poz. 173), nastąpiła utrata mocy dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U. Nr 19, poz. 149 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Z tą też datą uchylono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego. Stąd dla ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych szczególne znaczenie posiadają dowody pośrednie, które w tym przypadku stanowią kopie dokumentów będących w posiadaniu właściciela obiektu. Na takich właśnie dowodach pośrednich należało orzekać w tej sprawie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazując na materiał dowodowy sprawy, w szczególności – protokół z oględzin z dnia 18 września 1998 r. i z dnia 24 lutego 2005 r. oraz z dnia 2 czerwca 2011 r. ujawnił wykonanie dwóch otworów okiennych, które pozostają w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Przepisy obowiązujące w dacie wykonania spornych okien (1996r.), jak i aktualnie obowiązujące (w obu przypadkach § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) przewidują obowiązek sytuowania budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m. Natomiast ściana budynku bazy żeglarskiej ze spornymi oknami (dwa otwory okienne o wymiarach 0,81 m na 0,80 m) jest odległa od granicy z działką nr [...] o około 1 m.

Takie usytuowanie spornych okien uzasadniało, jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić należy, iż podstawą zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie, że zachodzi jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane. Pomiędzy obu tymi przepisami zachodzi integralny związek. Art. 51 ust. 1 wyraźnie bowiem nawiązuje do treści zawartej w art. 50 ust. 1 ustawy - tak w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12. Ten ostatni przepis odnosi się do robót budowlanych wykonanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W przedmiotowej sprawie wydaje się oczywistym, że organy nadzoru budowlanego uznały, jakkolwiek nie wyraziły tego wprost , iż konsekwencją nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane była okoliczność wynikająca z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził bowiem, że lokalizacja obu okien nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. Przepisy, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zawarte są w licznych aktach prawnych, których zakres regulacji obejmuje również kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanych. Na potrzeby niniejszego postępowania należy przywołać rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w którym zawarte są m.in. odległości ścian z otworami okiennymi od granicy działki) – patrz: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1176/15. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle regulacji prawnej zawartej w § 12 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. przyjąć należy, że dokumentacja techniczna, a w tym projekt budowlany, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1990 r., przy przyjęciu domniemania legalności tej decyzji, nie mógł przewidywać wykonania spornych otworów okiennych. Ponadto zauważyć należy, że rzeczone pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji oznaczonej jako "baza żeglarska – hangar wraz z infrastrukturą techniczną". Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w tym z załączonej do skargi dokumentacji fotograficznej (k. 11-13 akt sądowych), sporne otwory okienne wykonane zostały w budynku pensjonatu (a nie hangaru) i znajdują się: jedno w pomieszczeniu łazienki, a drugie w pomieszczeniu mieszkalnym (vide: protokół z oględzin z dnia 2 czerwca 2011 r. - k. 17 akt organu I instancji oraz wyjaśnienia inwestora złożone po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazując na naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zaznaczono, iż przede wszystkim w tej sprawie roboty budowlane na nieruchomości skarżących związane z budową bazy żeglarskiej zostały rozpoczęte w dniu 16 września 1990 r. i prowadzone były do 19 sierpnia 1993 r. Tym samym w tej sprawie "bez wątpienia" mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Twierdzenie to nie zasługuje jednak na uwzględnienie, a przeczy temu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Chociażby z protokołu oględzin z dnia 18 września 1998 r. wynika, że otwory nazwane jako wentylacyjne wykonano w 1996r. – skarżący podpisał osobiście ten protokół. Poza tym w aktach jest kserokopia dziennika budowy, z którego wynika, że prace budowlane prowadzono na przestrzeni roku 1995. Okoliczności te nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy wskazywanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, lecz przepisy aktualnie obowiązujące ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy wyraźnie zauważyć, iż od zasady stosowania ustawy Prawo budowlane jako prawa nowego i obowiązującego, wprowadzono odstępstwo polegające na sięgnięciu po przepisy dotychczasowe, które w pozostałym zakresie utraciły moc (art. 107 ust. 1 ustawy). Odstępstwo takie może odnosić się wyłącznie do przypadku odpowiadającego hipotezie art. 103 ust. 2 ustawy – patrz: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1433/15. Oznacza to, że jeśli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. W przeciwnym wypadku stosuje się aktualnie obowiązujące przepisy w tym zakresie. Natomiast w tej sprawie z przypadkiem, o którym wyżej mowa nie mamy do czynienia. Niewątpliwie prace budowlane prowadzono jeszcze po 1 stycznia 1995 r., zaś prace przy wykonaniu dwóch otworów okiennych były realizowane w 1996 r., tak więc w tej sprawie nie ma zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyznał to w motywach zaskarżonego wyroku – patrz: strona 12 uzasadnienia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniósł się również do zarzutów skargi. Natomiast to, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2489/17; z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1496/19). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Sąd pierwszej instancji wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalały na odmienną ocenę.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym samym wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postepowania kasacyjnego, zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną gdyż brak jest podstawy prawnej w przepisach p.p.s.a. by na rzecz uczestnika postępowania zasądzić takie koszty.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.