Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2524/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do przesłania odwołania oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt. 9 art. 149 § 1 pkt. 1 art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1 i §  1 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 368/17 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przekazania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania B. K. z dnia [...] maja 2017 r., w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz B.K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 368/17 oddalił skargę B. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., wskazywany dalej jako "Dyrektor IAS", w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", złożył funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej B. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia na stanowisku [...] w służbie cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W piśmie z [...] maja 2017 r. B. K. złożyła pisemne oświadczenie, że przyjmuje złożoną propozycję określającą warunki zatrudnienia. W dniu [...] maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, będącej - w jej ocenie - decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora IAS w K. Dyrektor IAS w pismach z [...] i [...] czerwca 2017 r. poinformował, że Przepisy wprowadzające nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i w związku z tym pismo z [...] maja 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w złożonej propozycji zatrudnienia. Podniosła, że złożona jej propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną, od której odwołanie powinno być przekazane Szefowi KAS, na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ewentualnie rozpoznane przez Dyrektora IAS w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, gdyż przepisy nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a tym samym trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia. Brak jest też podstaw prawnych do wydania aktu w postaci propozycji służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Odnosząc się do wykładni art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających Sąd wskazał, że opowiada się za stanowiskiem prezentowanym przez stronę skarżącą, że określenie "odpowiednio" wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami, a nie z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Sąd dalej wskazał, że ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla dalszej oceny działań i czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy - o ile jest to ich zamiarem - obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Sąd uznał, że brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby względnie w terminie do [...] maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji.

Sąd przyjął także, że przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej strony skarżącej, to tym samym złożona jej propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz służy skarga do sądu administracyjnego. Odmienne ujęcie propozycji zatrudnienia złożone stronie skarżącej skutkowałoby powstaniem trudnej do uwzględnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji prawnej strony skarżącej. Ujęcie takie spowodowałoby, że stosunek administracyjnoprawny, jaki istniał między stroną skarżącą a organem administracji publicznej (stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia), nadto stanowiłby przykład dowolności doboru funkcjonariusza, do którego skierowano propozycję zatrudnienia a nie propozycję służby. W ocenie Sądu w przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do strony skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, co pozostaje w opozycji do art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Rozwiązanie takie pozostaje w opozycji do art. 60 Konstytucji RP, który gwarantuje równy dostęp do służby publicznej. Sąd uznał, że mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane w art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy, organy administracji mają obowiązek zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny przez wydanie decyzji administracyjnej.

Podsumowując Sąd przyjął, że propozycję zatrudnienia przedłożoną stronie skarżącej należy uznać za decyzję administracyjną wydaną w oparciu o K.p.a. z uwzględnieniem szczegółowych rozwiązań wynikających z Przepisów wprowadzających. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Jednakże, jak wskazał Sąd, z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie złożenia lub braku złożenia propozycji (pracy lub służby) podległym pracownikom i funkcjonariuszom. Strona skarżąca nie ma zatem racji wskazując, że organ jest niejako zobligowany do złożenia "propozycji" służby/pracy dotychczasowemu funkcjonariuszowi/pracownikowi. Wskazuje na to wprost art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2. 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Skoro organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia stronie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (tzw. milczenie organu), toteż w sytuacji odpowiedzi na każdy wniosek i pismo kwestionujące działanie organu, nie mógł pozostać bezczynny - jak określa przedmiot zaskarżenia strona w skardze do Sądu. Tym samym organ nie naruszył Przepisów wprowadzających, a w szczególności art. 165 ust. 7, który to przepis umożliwiał podjęcie przez podmioty tam wskazane suwerennych decyzji co do osób, którym propozycje pracy lub służby nie zostaną złożone. Oznacza to, że nie sposób zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy organ - po myśli art. 165 ust. 7 omawianej ustawy - nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego.

B. K. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

art. 165 ust. 3 i 7 Przepisów wprowadzających w związku z art. 151 P.p.s.a przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, podczas gdy skarga jest zasadna z tego względu, że z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

art. 58 § 1 pkt 1 w związku art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego,

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Przy czym nie wskazano jaką postać ma zarzucane naruszenie prawa. Jest to konsekwencja budowania zarzutów w sposób wskazujący każdorazowo na łączne naruszenie kilku przepisów, przy czym w ramach większości z nich wskazano zarówno na przepisy P.p.s.a., jak i przepisy prawa materialnego - Przepisy wprowadzające, Konstytucję RP i Traktaty. Sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, polegający na jedynie ogólnym odwołaniu się do treści wskazanych jako naruszone przepisów, można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym wszakże warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach skupiających się na wykazaniu, że w sytuacji skarżącej zostało naruszone prawo do sądu. Co w istocie nie miało miejsca. Te ułomności skargi kasacyjnej utrudniają jej rozpoznanie w sposób stanowiący analizę poszczególnych zarzutów. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca zatem odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Wymaga to od Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęcia objętych skargą kasacyjną zarzutów w sposób problemowy z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została uwzględniona, jednak w znacznej części podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu. Nie można przenosić na problem dopuszczalności skargi następczych rozważań Sądu I instancji dotyczących charakteru propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi. Przyjęta przez Sąd I instancji koncepcja o braku bezczynności organu w sytuacji, gdy nie miał on obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, co oznaczało brak w sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego, znalazła odzwierciedlenie w sentencji zaskarżonego wyroku oddalającego skargę. Jej kwestionowanie może być zatem skierowane przeciwko rozstrzygnięciu Sądu I instancji i zasadności nieuznania bezczynności w tym zakresie, ale nie przeciwko samej dopuszczalności skargi. Należy bowiem zauważyć, że skarga była wniesiona na bezczynność w zakresie "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej 15 maja 2017 r." Z tych samych względów nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa zawarte w pkt 2 lit. a – d skargi kasacyjnej.

Do powiązania sentencji zaskarżonego wyroku z przedmiotem skargi nawiązuje kolejno najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 104 § 2 K.p.a. Zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, to jednak w świetle powyższego powinien być potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli przez Sąd I instancji zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. Jak stwierdzono wcześniej przedmiotem skargi była bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej 15 maja 2017 r. Tak został określony przedmiot sprawy o bezczynność w sentencji wyroku i w uzasadnieniu wyroku (s. 1). Tymczasem Sąd I instancji uczynił przedmiotem sprawy o bezczynność w końcowych swych rozważaniach uzasadnienia nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby. Zawarł też szerokie rozważania dotyczące konieczności wydania decyzji "zamykającej" zawiązany stosunek administracyjnoprawny w jakim pozostawała skarżąca. Oznacza to, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął stan sprawy i brak bezczynności organu, pomimo że ten z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy, w tym treść żądania skarżącej. Doprowadziło to do sytuacji, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę w przedmiocie bezczynności polegającej na nieprzedstawieniu skarżącej propozycji służby zamiast w przedmiocie nieprzekazania odwołania od propozycji zatrudnienia, w konsekwencji czego Sąd nie uwzględnił skargi.

Zauważyć należy, że kwalifikacja charakteru prawnego złożonej skarżącej propozycji zatrudnienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność w przesłaniu odwołania przez organ I instancji organowi odwoławczemu. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie skarżącej a nie propozycja zatrudnienia. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, nie ma natomiast istotnego znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przesłaniu tego odwołania organowi odwoławczemu. Należy uznać dopuszczalność kontroli bezczynności Dyrektora IAS w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy zakwalifikować jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w pkt 1 - 3 (art. 3 § 2 P.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r. sygn. akt I OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s.168).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – art. 133 K.p.a. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 K.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w K.p.a. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1704/16). Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232, uw. 1). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.). Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, do art. 134, wyd. 15, Warszawa 2017). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu, jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

W świetle powyższych rozważań jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko Dyrektora IAS, ponieważ nieprzesyłając organowi II instancji odwołania złożonego przez skarżącą, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby, zawartej w propozycji pracy". Zatem skarżąca odwołanie wiąże ze zwolnieniem ze służby, czyli ze skutkami jakie złożona skarżącej propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego. Wobec tego skarżąca odnosi swoje żądania do sfery administracyjnoprawnej, a nie do zaproponowanych jej warunków zatrudnienia, których ocena nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Konkludując, skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora IAS odwołania skarżącej z [...] maja 2017 r. od pisma organu z [...] maja 2017 r. zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor IAS uważa, że ta propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Należy zaznaczyć, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli w ocenie organu odwołanie nie przysługuje. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest zgodnie z art. 134 K.p.a. wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor IAS nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 K.p.a., lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W zaistniałych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do podjęcia czynności związanych z przesłaniem złożonego przez skarżącego odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (wyrok z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa). W rozpoznawanej sprawie o nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje Przepisów wprowadzających co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania K.p.a., również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a.

Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora IAS, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i 7 Przepisów wprowadzających w związku z art. 151 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów przez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, pomimo tego, że z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby. Uzasadnienie zarzutu jest niezrozumiałe wobec wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, która w istocie jest zbieżna z wykładnią zaproponowaną przez skarżącą w skardze i autora skargi kasacyjnej. Nie można jednak z takim rozumieniem powyższych przepisów zgodzić się. Wykładnia przepisów art. 165 ust. 3 i 7 Przepisów wprowadzających bez powiązania ich z innymi regulacjami, nie uprawnia do wyprowadzenia z nich wniosku o obowiązku organu do podejmowania czynności procesowych, których domaga się skarżąca. Z przepisu art. 165 ust. 3 wynika, że funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Natomiast art. 165 ust. 7 reguluje kwestię przedstawienia funkcjonariuszom propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ jest uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie, jaka propozycja konkretnej osobie zostanie przedstawiona. W celu przeprowadzenia reformy ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach stosunku pracy, nie służby. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 Przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. W sytuacji przebudowy administracji celnej i skarbowej ograniczenie takie mogłoby skutkować niekorzystnym dla funkcjonariuszy pozbawieniem jakiegokolwiek zatrudnienia, w przypadku braku możliwości zatrudnienia w charakterze funkcjonariusza. Natomiast spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. W rezultacie nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji i skarżącej kasacyjnie, że z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających wynika obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji służby. Za przedstawioną interpretacją art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających w omawianym zakresie przemawiają względy systemowe, językowe i funkcjonalne (przykładowo postanowienie NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1617/18).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

O kosztach postępowania sądowego za I i II instancję od Dyrektora IAS na rzecz skarżącej, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.