Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 78/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 roku sprawy ze skargi V. K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza. że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r., (doręczonym za pośrednictwem poczty polskiej w dniu [...] kwietnia 2019 r.) V. K. (dalej jako strona lub skarżąca) wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Do wniosku dołączono: załącznik nr [...], odpis z KRS o nr [...], kopie paszportu i wizy, kopię zezwolenia typ [...] nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2019 r., pełnomocnictwo dla M. T. z dnia [...] stycznia 2019 r., oświadczenie o wynajmie mieszkania dla pracownika z dnia [...] marca 2019r., zaświadczenie [...] z dnia [...] marca 2019 r., kopię powiadomienia o nadaniu numeru PESEL z dnia [...] lutego 2019 r., zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2019 r., potwierdzenie opłaty skarbowej.

W dniu [...] maja 2019 r. Skarżąca osobiście zgłosiła się do Urzędu, gdzie okazała paszport, odebrano od niej odciski linii papilarnych, uzupełniła dokumenty składając wniosek o wydrukowanie karty pobytu bez zamieszczonego adresu zameldowania i odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej samej dacie z informacją, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] października 2019 r.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło do Organu pismo za pośrednictwem poczty polskiej z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zmianie siedziby podmiotu powierzającego cudzoziemcowi wykonywanie pracy.

Następnie w dniu [...] listopada 2019 r. Skarżąca podczas osobistego stawiennictwa złożyła następujące dokumenty: kopię pisma z dnia [...] listopada 2019 r. rozwiązującego umowę zlecenia za porozumieniem stron, kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] listopada 2019 r. wraz z kopią aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2019 r. (Rep. [...] Nr [...]). Skarżąca stawiła się w urzędzie bez wezwania.

Podczas kolejnego osobistego stawiennictwa w dniu [...] grudnia 2019 r. (również bez wezwania organu) Skarżąca dostarczyła kolejne dokumenty tj.: Załącznik nr [...], kopię oświadczenia podmiotu działającego jako agencja pracy tymczasowej z dnia [...] listopada 2019 r., a także kopię dwóch upoważnień dla V. R. z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] lutego 2019 r.

Następnie [...] stycznia 2020 r., organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej pismo pełnomocnika skarżącej adwokat J. A. z żądaniem zmiany okoliczności stanowiących o celu pobytu cudzoziemki (ze względu na zajście w ciążę i prowadzenie życia rodzinnego) na terenie RP wraz ze zgłoszeniem do sprawy pełnomocnika. Do przedmiotowego pisma dołączono poza pełnomocnictwami do sprawy wraz z opłatą następujące dokumenty: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2020 r., kopię zaświadczenia badań serologicznych, kopię dowodu osobistego A. K., oświadczenie partnera cudzoziemki z dnia [...] stycznia 2019 r.,

Kolejno, w dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej kolejne pismo Skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. reprezentowanej przez adwokat J. A. z uzupełnieniem materiału dowodowego w sprawie o następujące dokumenty: kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] listopada 2019 r. wraz z kopią aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2019 r. (Rep. [...] Nr [...]) i kopią protokołu przekazania nieruchomości z dnia [...] listopada 2019 r.

W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej następne pismo Skarżącej reprezentowanej przez M. B. z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z następującymi dokumentami: Załącznikiem nr [...], informacją Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., oświadczeniem M. T. z dnia [...] lutego 2020 r. o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, pełnomocnictwem dla M. B. z dnia [...] października 2019 r., i opłatą skarbową.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odbioru tego pisma o następujące informacje i dokumenty:

- jednoznaczne określenie celu pobytu na terenie RP,

- wskazanie pełnomocnika do doręczeń (w sprawie ustanowiono dwóch pełnomocników).

A w przypadku jeżeli wniosek miałby zostać rozpatrzony w oparciu o art. 187 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach o następujące dokumenty:

- dokument potwierdzający posiadanie przez Skarżącą ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (oryginał do wglądu),

- dokumenty potwierdzające posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z adnotacją, iż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, wysokość miesięcznego dochodu powinna być wyższa niż wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a minimalna kwota na członka rodziny, która warunkuje udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wynosi obecnie [...] zł netto na osobę.

W przypadku pozostawania na utrzymaniu partnera Skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- umowę renty potwierdzoną notarialnie,

- zgłoszenie umowy renty do urzędu skarbowego,

- pisemne oświadczenie partnera Skarżącej o ilości osób pozostających na jego utrzymaniu,

- dokumenty potwierdzające źródło oraz wysokość dochodu partnera Skarżącej, np. umowa o pracę / zlecenie wraz z RMU, a za IV, V ,VI 2020 lub PIT 37 za 2019 r.

W ww. piśmie Skarżąca została poinformowana, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] października 2020 r.

W dniu [...] września 2020 r. wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej kolejne pismo Skarżącej z dnia [...] września 2020 r. reprezentowanej przez adwokat J. A.-C. z uzupełnieniem materiału dowodowego o następujące dokumenty: kopię polisy nr [...], potwierdzoną notarialnie umowę renty, pisemne oświadczenie A. K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., PIT[...] A. K. za 2019 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru, kopię zaświadczenia o odbytym porodzie z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Następnie w dniu [...] listopada 2020 r. wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej następne pismo pełnomocnika Skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. z aktualizacją dokumentów do wniosku o kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] października 2020 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odbioru tego pisma o następujące dokumenty: dokumenty księgowe obrazujące dochód A. K. za ostatnie 6 miesięcy oraz dowody uiszczenia składek ZUS przez A. K. za ostatnie 3 miesiące. Jednocześnie poinformowano Skarżącą, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] grudnia 2020 r.

W odpowiedzi na ww. wezwanie w dniu [...] grudnia 2020 r. wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej pismo Skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. reprezentowanej przez adwokat J. A.-C. z uzupełnieniem materiału dowodowego o następujące dokumenty: odpis z CEIDG dotyczący przedsiębiorcy A. K., wypis z ewidencji przychodów za okres styczeń -październik 2020 r. obrazujący przychody A. K. wraz z dowodami wpłaty składek za ostatnie 3 miesiące.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Organ po raz kolejny wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odbioru tego pisma o następujące dokumenty:

- oryginał ważnego dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w Polsce wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty za ubezpieczenie,

- oświadczenie A. K., o którym mowa w art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej konieczne do uznania dochodu A. K..

W przedmiotowym piśmie Organ poinformował Skarżącą, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] kwietnia 2021 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., (wpływ do organu [...] lutego 2021 r.) Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła ponaglenie do Wojewody na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. ponaglenie wraz z aktami zgromadzonymi w niniejszej sprawie zostało przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2021 r., V. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę skutkujące stanem bezczynności w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, którego podstawę stanowią tzw. inne okoliczności, o których mowa w art. 187 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach (pozostawanie w związku partnerskim z obywatelem RP oraz urodzenie dziecka - obywatela RP).

W skardze zarzucono, że postępowanie przed organem toczy się od 2 lat bez rezultatu, gdy tymczasem art. 35 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) wskazuje określone terminy rozpatrywania spraw administracyjnych, a one zostały wielokrotnie przekroczone przez organ. W ocenie skarżącej postępowanie Wojewody nosi cechy przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto do dnia wniesienia skargi decyzja w sprawie skarżącej nie została wydana.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

- stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie Skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

- zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z akt sprawy wynika, że wraz z pismem z dnia [...] marca 2021 r., które wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej w dniu [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca reprezentowana przez adwokat J. A.-C. przedłożyła w uzupełnieniu materiału dowodowego następujące dokumenty: uwierzytelnione dokumenty potwierdzające posiadanie przez Skarżącą ubezpieczenia zdrowotnego na terenie RP (aktualną polisę ubezpieczeniową wraz z potwierdzeniem opłaty), PIT[...] A. K. za 2020 r. wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a ewentualnie oddalenie.

Na wstępie organ podkreślił, że w dniu [...] kwietnia 2021 r., po uzupełnieniu przez Skarżącą braków w dokumentach została wydana Decyzja o nr [...] udzielająca Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela polskiego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] sierpnia 2023 r.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, iż postępowanie przed Organem I instancji toczy się od 2 lat bez rezultatu, Wojewoda wskazał, że nie miał wpływu na zmieniające się okoliczności, które stanowiły podstawę pobytową wydanej decyzji. Skarżąca kilkakrotnie uzupełniała dokumenty w sprawie. W dacie złożenia wniosku jego podstawę stanowiła praca na terenie RP, w międzyczasie Skarżąca związała się z obywatelem polskim i zaszła w ciążę, co spowodowało konieczność zmiany deklarowanego celu pobytu Skarżącej we wszczętej procedurze z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i zmianę podstawy pobytowej ze względu na takie okoliczności jak zajście w ciążę i prowadzenie życia rodzinnego.

Organ zwrócił uwagę, że zmieniając cel pobytu Skarżąca nie złożyła kompletu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do udzielenia zezwolenia. Nie pozostało to bez wpływu na bieg i czas postępowania, podobnie jak fakt, że w odpowiedzi na pierwsze wezwanie organu z [...] lipca 2020 r. Strona nie uzupełniła wszystkich żądanych dokumentów dotyczących źródła stabilnego i regularnego dochodu na utrzymanie (dokumenty dotyczące dochodu partnera w 2020 r.). Skutkowało to koniecznością podejmowania przez organ kolejnych czynności wyjaśniających.

Nadto Organ podkreślił, iż dopiero uzupełnienie dokumentów przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r., które wpłynęło do Organu za pośrednictwem poczty polskiej w dniu [...] kwietnia 2021 r. umożliwiło dalsze procedowanie zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 2021 r.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości Wojewoda wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Powyższe zaś świadczy również o tym, że działanie organu nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w W. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów.

Ponadto Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. wyłączony był bieg terminów administracyjnych. Zatem w powyższym okresie nie można zarzucać organowi bezczynności bądź przewlekłości postępowania.

Stan epidemii wpływał i nadal wpływa negatywnie na możliwości organizacyjne i kadrowe organu, skutkując zakłóceniami na różnych etapach i płaszczyznach postępowań w sprawach cudzoziemców. Obostrzenia sanitarne, niestabilność rozwiązań w zakresie organizacji pracy, zmiany trybu pracy w zależności od oceny zagrożenia i zmieniającej się sytuacji epidemicznej w kraju to czynniki, które oddziałują na sprawność funkcjonowania organu, a ich skutek uwidacznia się jeszcze wyraźniej wobec rosnącego napływu wniosków dotyczących legalizacji pobytu. W 2020 r. do Wojewody wpłynęło ponad 35,5 tys. wniosków w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców, czyli o 40% więcej niż w całym 2019 r. Okoliczności te winny być wzięte pod uwagę przy ocenie stopnia naruszenia prawa.

Dodatkowo organ wniósł o oddalenie wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania V. K. zezwolenia na pobyt czasowy.

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła ponaglenie w dniu [...] lutego 2021 r., więc należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. II OSK 3732/18 – dostępny w bazie orzeczeń CBOSA). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12)

Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W tym kontekście zauważyć trzeba, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny.

Do terminu rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca stosuje się reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 k.p.a. tej ustawy stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na mocy art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. do Wydziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2019 r. wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został uzupełniony przez stronę [...] maja 2019 r. Wtedy już powiadomiono skarżącą, że decyzja w jej sprawie zostanie wydana do [...] października 2019 r. a więc po 5 miesiącach a nie dwóch, przyjmując że jest to sprawa szczególnie skomplikowana (art. 35 § 3 k.p.a.).

Następnie skarżąca zgłosiła się do siedziby Urzędu bez wezwania i uzupełniała złożony wniosek (w dniach [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca poinformowała organ, ze zmienił się jej deklarowany cel pobytu- zajście w ciążę i prowadzenie życia rodzinnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie do organu wpłynęły dokumenty od pracodawcy skarżącej.

Kolejna czynność organu miała miejsce dopiero [...] lipca 2020 r. (wezwanie do uzupełnienia dokumentów), a więc po upływie 5 miesięcy od zmiany okoliczności złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przez skarżącą. Organ powiadomił też skarżącą, że decyzja w jej sprawie zostanie wydana [...] października 2020 r. – czyli znów po upływie terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. (wpływ do organu [...] września 2020 r.) pełnomocnik skarżącej uzupełniła wniosek o wszystkie wskazane przez Wojewodę dokumenty i oświadczenia.

Następnie Wojewoda wezwaniem z dnia [...] listopada 2020 r. zwrócił się o nadesłanie kolejnych dokumentów (dotyczących partnera skarżącej, o które nie wzywano [...] lipca 2020 r.- uw. Sądu) i przedłużył termin wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2020 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. wpłynęły do organu dokumenty, o które wezwano [...] listopada 2020 r. Mimo to organ znów wezwał o kolejne dokumenty (wezwanie z dnia [...] lutego 2021 r. ) i ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy- do dnia [...] kwietnia 2021 r. Było to już trzecie wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Ostatecznie decyzja w sprawie skarżącej została wydana [...] kwietnia 2021 r., po wniesieniu skargi do tut. Sądu.

W ocenie Sądu wyżej przywołane okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że zasadny okazał się zarzut skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie w sprawie skarżącej nie było prowadzone w sposób efektywny, o czym świadczy w szczególności to, że organ wzywał skarżącą o określone dokumenty, które były terminowo i kompletnie przekazywane, a następnie kierował do strony kolejne wezwania o dokumenty, niewymienione wcześniej w swoich pismach. W ocenie Sądu z momentem uzyskania informacji o zmianie celu pobytu skarżącej (z uwagi na urodzenie dziecka i prowadzenie życia rodzinnego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej), organ winien był wezwać o wszystkie niezbędne dokumenty do wydania decyzji pobytowej. Tymczasem pierwsze wezwanie nastąpiło dopiero [...] lipca 2020 r., a i tak uzupełnienie dokumentów zgodnie z wytycznymi organu okazało się niewystarczające do wydania decyzji, skoro Wojewoda wystosował kolejne dwa wezwania. Organ winien w taki sposób zredagować wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, aby po jego uzupełnieniu strona miała uzasadnione przekonanie, że decyzja w jej sprawie zostanie wydana w rozsądnym czasie. Nie jest zaś do zaakceptowania takie działanie organu, które nie koncentruje się na efektywnym załatwieniu wniosku strony, a czynności organu są w sposób nieuzasadniony przedłużane poprzez wielokrotne wzywanie do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty i oświadczenia. Zdaniem Sądu organ mimo, że Wojewoda wykonywał zasadnie procesowo czynności, to następowały one w sposób nieudolny (brak jednego wezwania o wszystkie niezbędne dokumenty) i opieszały (rozpatrzenie wniosku skarżącej po prawie 1,5 roku od zmiany okoliczności pobytu). Dodać trzeba, że już na pierwszym etapie wniosku (kiedy skarżąca ubiegała się o decyzję z uwagi na wykonywanie pracy) organ prowadził sprawę przewlekle, gdyż przy dochowaniu terminu z art. 35 § 3 k.p.a. już wtedy było możliwe wydanie decyzji w sprawie skarżącej, a organ w sposób nieuzasadniony wydłużył termin załatwienia sprawy aż o 5 miesięcy.

Faktem jest przy tym, że od dnia [...] marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem [...], zaś z dniem [...] marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia [...] marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia [...] marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uwzględnił okresu od dnia [...] marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia [...] maja 2020 r., w którym to dniu zawieszony termin zaczął biec dalej. Okres przewlekłego prowadzenia postępowania trwał więc od [...] maja 2019 r. (nieuzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania sprawy,) do [...] marca 2020 r. i kolejno od [...] maja 2020 r. aż do ostatecznego uzupełnienia dokumentów [...] kwietnia 2021 r. po którym nastąpiło wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania (od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji- 2 lata) przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu.

Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym do naruszenia art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a Ppsa Sąd w punkcie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że jak precyzyjnie opisał to Wojewoda, od 2014 r. organ ten odnotowuje opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Wojewoda wskazał dane statystyczne obrazujące lawinowy przyrost ilości wniosków w sprawach cudzoziemców. Wyjaśnił, że przyrost ten przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych, a niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Szczególnie podkreślono, że Wojewoda w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W ocenie Sądu te opisane przez Wojewodę bardzo szczegółowo okoliczności, w sposób niewątpliwy i oczywisty miały wpływ na długość prowadzonego postępowania.

Mając na uwadze te szczegółowe dane dotyczące z jednej strony – niezależnego od Wojewody lawinowego wzrostu wniosków cudzoziemców, a z drugiej strony – uwarunkowania prawne i faktyczne determinujące bieżące możliwości rozwiązywania problemu wydłużonego oczekiwania na rozpoznanie składanych wniosków, należało stwierdzić, że przewlekłość w prowadzonym pod znakiem [...] postępowaniu nie miała charakteru rażącego.

Z przyczyn powyższych Sąd uznał, że niezasadne jest żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Środki wskazane w art. 149 § 2 Ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: wyrok wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2002 r. o sygn. akt II GSK 127/20, 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 – dostępne jw.). Nadto stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Ponadto z uwagi na wydanie decyzji przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Wziąć pod uwagę również to, że skarżąca miała we wskazanym okresie zapewnione miejsce pobytu, opłacała opiekę zdrowotną, a nadto partner skarżącej zobowiązał się do utrzymywania jej (umowa renty) i dziecka. Świadczenie 500+ nawet wypłacane na ręce ojca nie stanowi dochodu skarżącej, a służy zapewnieniu potrzeb dziecka.

Z powyższych względów, w opisanym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 Ppsa (pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 Ppsa, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.