Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 829/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8,  art. 76,  art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c",  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011r. sprawy ze skargi I. R. i K. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę – odmowy uchylenia decyzji I uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]"; II zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. R. i K. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.; III orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. B. pozwolenia na budowę płyty obornikowej o powierzchni 55 m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 45 m3 w gospodarstwie rolnym na terenie działki o numerze ewidencyjnym "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]".

I. R., współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. żądanie wznowienia postępowania, gdyż bez własnej winy nie brała w nim udziału. Prezydent Miasta "[...]" odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawczyni nie jest stroną w postępowaniu. Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygniecie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wykazując, że I. R. posiada bezsprzecznie przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Skarga H. B. na tą decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 75/07, oddalona.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia "[...]" wznowił, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną powyżej własną decyzją ostateczną z dnia "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" uznając, że usytuowanie płyty obornikowej jest zgodne z przepisami prawa. Wojewoda, decyzją z dnia "[...]", uchylił ze względów proceduralnych powyższą decyzję Prezydenta Miasta "[...]".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta "[...]" decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia "[...]", wywodząc, że w jego ocenie usytuowanie płyty obornikowej nie powoduje niezgodności z obowiązującymi przepisami. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania I. i K. R., decyzją z dnia "[...]" uchylił powyżej wskazaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" i orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowy płyty obornikowej i udzielenia pozwolenia na jej budowę, odmawiając jednocześnie zatwierdzenia projektu budowlanego w odniesieniu do budowy płyty obornikowej i udzielenia pozwolenia na jej budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi H. B., wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 337/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia "[...]" wskazując na konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania I. i K. R. od decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]".: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", 2) uchylił decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę płyty obornikowej o pow. 55 m2 i zbiornika na gnojowicę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowy płyty obornikowej i udzielenia pozwolenia na jej budowę, 3) odmówił zatwierdzenia projektu w odniesieniu do budowy płyty obornikowej, oraz odmówił udzielenia pozwolenia na jej budowę. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że odległość kwestionowanej płyty obornikowej od magazynu środków spożywczych, użytkowanego przez I. i K. R., jest niezgodna z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowania. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 907/08, WSA w Olsztynie uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego i wskazał pod rozwagę organu drugiej instancji kwestię celowości przesłuchania świadków dla ustalenia stanu budynku gospodarczego - magazynu środków spożywczych i dotychczasowego sposobu jego wykorzystania. Sąd wskazał dodatkowo na konieczność odniesienia się do okoliczności, że w akcie notarialnym budynek został określony jako obora, a nie magazyn.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia "[...]" podając, że przesłuchał wszystkich, wskazanych przez strony świadków i wystąpił do właściwych organów o informację dotyczącą spełnienia ustawowych wymagań w odniesieniu do pomieszczeń obory - dla produkcji mleka oraz magazynu dla sprzedaży bezpośredniej warzyw i owoców. Zeznania świadków świadczyły, że 25% powierzchni budynku zawsze stanowił magazyn, natomiast 75% powierzchni obora. Pomieszczenie użytkowane przez H. B. (obora) oraz pomieszczenie użytkowane przez I. R. (magazyn) spełniają ustawowe wymagania odpowiednio z zakresu hodowli bydła i produkcji mleka oraz magazynu służącego dla bezpośredniej sprzedaży warzyw i owoców. Argumentował, że uwzględniając powyższe ustalenia, jak też stanowisko NSA zawarte w sprawie o sygn. akt II OSK 1689/07 uznał, że Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, nie ma zastosowania dla budynku będącego jedynie w części magazynem i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 949/09, uchylił decyzję zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wskazując na konieczność ustalenia, kiedy doszło do ewentualnej zmiany sposobu przeznaczenia części budynku gospodarczego, a następnie zbadania, czy w tej dacie zmiana sposobu użytkowania wymagała zgłoszenia, czy też pozwolenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 107 k.p.a. Podał, iż I. i K. R. w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją z dnia "[...]", odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę urządzeń technologicznych na potrzeby hodowli bydła, na działce nr "[...]", wnosili, że (będąc producentami płodów rolnych i współwłaścicielami działki sąsiedniej o numerze "[...]") niewłaściwa odległość zbiornika na gnojowicę od budynku gospodarczego, w którym składują płody rolne, koliduje z ich żywotnymi interesami. Stanowisko swoje oparli na § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132 poz. 887 z 1997 r.) stanowiącym, że odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić, co najmniej od budynków przetwórstwa rolno-spożywczego i magazynów środków spożywczych - 50 m. Podniósł, iż szczegółowo badając niniejszą sprawę ustalił, że magazyn środków spożywczych stanowi obiekt o wymaganiach określonych w standardach przepisów o produkcji rolnej i znajduje się pod nadzorem służb państwowej inspekcji sanitarno-higienicznej. Budynek gospodarczy (zbudowany ok. 1900 r.) w części stanowi oborę, a w część magazyn. Dla żadnej części nie uzyskano decyzji budowlanych wskazujących o zmianie sposobu użytkowania i uzyskaniu aktualnie obowiązujących standardów sanitarno-higienicznych dla wskazanego użytkowania. Podniósł, iż z art. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577) wynika, iż jej przepisy nie dotyczą: artykułów rolno-spożywczych wytwarzanych na własny użytek; materiału siewnego roślin rolniczych, ogrodniczych i zielarskich w rozumieniu przepisów o nasiennictwie, sprzedaży artykułów rolno-spożywczych dokonywanej przez ich producentów w gospodarstwie bezpośrednio konsumentom, z wyłączeniem produktów objętych wspólną organizacją rynku wina; wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach; owoców i warzyw, których wymagania jakości handlowej określają przepisy Unii Europejskiej. Podał, że I. i K. R. magazynują płody rolne oraz owoce i warzywa na własne potrzeby i do sprzedaży ich nadwyżki konsumentom bezpośrednim, w obiekcie nie spełniającym jednak profesjonalnych wymagań składowania dla tego rodzaju artykułów. Wymieniona bowiem ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyjaśnia w art. 3, że użyte w niej określenia oznaczają:

l) artykuły rolno-spożywcze - produkty rolne, runo leśne, dziczyznę, organizmy morskie i słodkowodne w postaci surowców, półproduktów oraz wyrobów gotowych otrzymywanych z tych surowców i półproduktów, w tym środki spożywcze;

2) żywność (środek spożywczy) - każdą substancję lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002);"

Wyżej podane definicje pozwalają wykluczyć, że w przypadku magazynowania ziemniaków, warzyw i owoców mamy do czynienia z magazynem środków spożywczych, gdyż takie obiekty objęte są szeroko pojętym nadzorem inspekcji sanitarno - higienicznej, na etapie badania jakości produktu, jego przechowywania i transportu. Rolnicy i producenci rolni nie są zakładami przetwórstwa rolnego, a ich magazyny-spiżarnie, hurtowniami artykułów spożywczych. Stąd też magazyn płodów rolnych, ewentualnie artykułów rolno-spożywczych skarżących, nie jest magazynem środków spożywczych, i dlatego kwestia odległości zbiornika i płyty obornikowej nie ma w sprawie zastosowania, co przesądza, iż nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Dodatkowo wskazał, iż podnoszona przez skarżących kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta "[...]" z postępowania w rozpatrywanej sprawie, nie ma uzasadnienia, gdyż art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane powierza właśnie Prezydentowi wydawanie decyzji administracyjno-budowlanych. Z kolei fakt posiadania przez Gminę udziału we własności wspólnej nie zmienia nic w tej sytuacji, gdyż organ wykonuje w sprawie czynności administracji budowlanej przewidziane przepisami prawa w zakresie ich właściwości. Konkludując podał, że inwestycja technologiczna związana z obsługą produkcji hodowlanej bydła, położona jest na działce nr "[...]" stanowiącą własność inwestorski – H. B. Prawo budowlane w art. 28 ust 2 stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Realizacja obiektu nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki I. K. R., a wobec powyższego uznać należy, że nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę

Po rozpatrzeniu odwołania I. i K. R. od powyższej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że budynek gospodarczy przy ul. "[...]", położony na działce "[...] graniczącej z działką przeznaczoną pod budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę użytkowany był i nadal jest użytkowany w 75% powierzchni jako obora i w 25% powierzchni jako magazyn płodów rolnych (warzyw i owoców). W odniesieniu do żadnej z części nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania. Obiekt został wybudowany o dwóch funkcjach: obora i dwupoziomowy magazyn i tak był zawsze użytkowany. Potwierdzają to zgodnie wszyscy świadkowie zgłoszeni przez każdą ze stron postępowania. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny potwierdził, że prowadzona przez K. R. działalność obejmuje sprzedaż bezpośrednią warzyw i owoców własnej produkcji (warzywa i owoce przetrzymywane są w skrzyniach i przechowywane w dostosowanych do tego typu działalności pomieszczeniach - poziomie parteru, w poziomie piwnic magazyny są wentylowane, a w oknach znajdują się siatki przeciwko owadom). Ponadto PPIS potwierdził, że przeprowadzona kontrola sanitarna pomieszczeń magazynowych w budynku gospodarczym przy ul. "[...]" w "[...]", użytkowanych przez I. i K. R., wykazała spełnienie dla pomieszczeń magazynowych wymagań higienicznych dla prowadzenia działalności w ramach dostaw bezpośrednich warzyw i owoców. Podniósł, że udzielenie przez Prezydenta Miasta pozwolenia na budowę płyty obornikowej na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym "[...]" w odległości 22 metrów od budynku gospodarczego położonego na działce "[...]", służącego w części jako przechowalnia płodów rolnych nie powoduje niezgodności z obowiązującymi przepisami z zakresu warunków technicznych - rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Nadto, budynek na działce "[...]" w akcie notarialnym został określony jako murowana obora. W akcie notarialnym opisano bowiem nieruchomość rolną, jako składającą się z działki, ziemi oraz murowanego domu mieszkalnego, murowanej obory, murowanego spichlerza i drewnianej stodoły. W wypisie z rejestru gruntów i budynków obiekt określono jako produkcyjny. Ustalenia wynikające z przesłuchania świadków oraz wyjaśnienia wnioskodawczyni pozwalają na sformułowanie wniosku, że budynek ten pomimo, iż dla części obiektu spełnia wymagania Inspektora Sanitarnego w odniesieniu do magazynu służącego do prowadzenia działalności w ramach dostaw bezpośrednich warzyw i owoców oraz pomimo, iż w rzeczywistości był bezsprzecznie nieprzerwanie użytkowany jako obora i magazyn płodów rolnych, prawnie jednak stanowił i nadal stanowi oborę, a nie magazyn. Nie dokonano prawnej zmiany sposobu jego użytkowania dla części wykorzystywanej jako magazyn. Zatem zgodnie z literą prawa nadal stanowi on prawnie oborę pomimo faktycznego, nieprzerwanego użytkowania w części jako magazyn. Wyjaśnił również, że organem właściwym do prowadzenia niniejszej sprawy (orzekania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę) był Prezydent Miasta.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I. i K. R. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podnieśli, że organ niewłaściwie ocenił rodzaj prowadzonej przez nich działalności rolniczej, lokalizację magazynów, jak też nazbyt sformalizował pogląd na budynek gospodarczy. Wskazali, że nigdy nie prowadzili hodowli zwierząt, budynek - od czasu jego wybudowania – zawsze był wykorzystywany, zgodnie z jego przeznaczeniem, do składowania żywności, jako magazyn płodów rolnych. Powyższe potwierdza zarówno przeprowadzona przez Wojewodę i nadzór budowlany wizja lokalna, jak też zeznania świadków. Obecnie budynek tylko w niewielkiej części, ok. 25%, wykorzystywany jest przez H. B. jako obora. Argumentowali, że powołany przez organ akt notarialny nie zawiera w swojej treści informacji, że H. B. posiada oborę. Z treści aktu notarialnego należącego do inwestorki wynika jedynie, że posiada ona udział wynoszący "[...]" części nieruchomości składającej się z działki "[...] o pow. "[...]", na której znajdują się budynki gospodarcze, ale absolutnie nie ma w nim mowy o oborze. Podnieśli, że ustawodawca precyzyjnie zdefiniował budynek gospodarczy w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, jako m.in. budynek do przechowywania płodów rolnych. Płody rolne są niczym innym, jak środkiem spożywczym. Rozporządzenie (WE) 8/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Br 178/2002) z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. WE. L. 2002 Nr 31, str 1) w art. 2 definiuje żywność - lub środek spożywczy - jako substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi. Tym samym należy uznać buraki, ziemniaki, marchew itp. za środki spożywcze, a skoro są one przechowywane w budynku gospodarczym, to budynek ten jest magazynem środków spożywczych. Dodali także, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej, bowiem Prezydent ze względu na okoliczność, że działka nr "[...]" stanowi współwłasność Gminy "[...]", nie może być jednocześnie stroną, jak i organem rozpoznającym sprawę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez niewłaściwy organ podkreślił, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę Prezydent Miasta "[...]" stanowi właściwy organ. Nadto, postępowanie w sprawie nie dotyczy interesów majątkowych Prezydenta Miasta "[...]", jako osoby fizycznej, a także sprawa nie dotyczy interesów majątkowych osób pozostających z Prezydentem Miasta "[...]" w stosunkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2010 r. skarżący zakwestionowali m.in. zgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi wyrażając wątpliwość, czy organy dokonały stosownych ustaleń w tym zakresie. Powtórzyli argumenty skargi wskazujące na sposób wykorzystania budynku gospodarczego oraz podnieśli, że organ winien wezwać inwestora do przedłożenia aktu notarialnego i wypisu z księgi wieczystej nieruchomości, bowiem według ich wiedzy w powyższych dokumentach nie ma mowy o oborze. Bezczynność organów w tym zakresie ocenili jako naruszenie art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem.

Merytoryczną ocenę zasadności skargi poprzedzić należy wskazaniem, iż zaskarżone decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy m.in. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 75/07. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (v: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 15 marca 2007 r. ma zatem istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Powyższym wyrokiem Sąd oddalił skargę H. B. na decyzję Wojewody stwierdzającą, że I. R. posiada bezsprzecznie przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę płyty obornikowej. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. W świetle powyższego całkowicie chybione jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że I. i K. R. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta "[...]" odmawiającą uchylenia decyzji tego organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd uznał, iż wydane one zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W tym miejscu odnotować wypada, iż przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w niej stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 458).

Postępowanie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie wznowieniowe podlega ogólnym regułom procedury administracyjnej. Stąd też wymóg przestrzegania tych zasad na każdym etapie postępowania i w toku wszelkich podejmowanych czynności. Organy obowiązane były zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan zgodny z rzeczywistością (art. 7, art. 77 k.p.a.). Czynności postępowania powinny prowadzić w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności organy winny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w swoich decyzjach uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (art. 75 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981 nr 1 poz. 45). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji (v: wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX Nr 41681; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, publ. LEX Nr 10079). Prawidłowo sformułowane uzasadnienie powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W tym miejscu koniecznym jest również przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, zważywszy na argumentację zaskarżonej decyzji, iż organ odwoławczy wadliwie, z naruszeniem treści art. 138 § 1 k.p.a., przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Istotą wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, którą w niniejszym postępowaniu jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę płyty obornikowej o powierzchni 55 m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 45 m3 w gospodarstwie rolnym w "[...]" przy ul. "[...]", działka o numerze ewidencyjnym "[...]". W tym kontekście niezbędne jest odniesienie się do twierdzeń I. i K. R. (współwłaścicieli działki o numerze ewidencyjnym "[...]") dotyczących niezgodnego z prawem udzielenia pozwolenia na budowę płyty obornikowej. Skarżący uważają bowiem, że udzielenie pozwolenia na budowę płyty obornikowej na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym "[...]", w odległości 22 metrów od budynku gospodarczego, służącego w części jako magazyn środków spożywczych (ziemniaków, owoców i warzyw) jest niezgodne z § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877). Według tego przepisu odległość płyt gnojowych od budynków przetwórstwa rolno – spożywczego i magazynów środków spożywczych powinna wynosić co najmniej 50 m. Skarżący podnosili także, iż pomieszczenie, w którym przechowują ziemniaki, warzywa i owoce jest magazynem środków spożywczych. Wskazywali także, iż warzywa, owoce i ziemniaki, po dokonaniu zbiorów, są środkiem spożywczym w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Br 178/2002) z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. WE.L.2002 Nr 31, str. 1)

W świetle tak sformułowanych zarzutów rzeczą organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, czy pomieszczenie wykorzystywane przez skarżących do przechowywania ziemniaków, warzyw i owoców jest magazynem w rozumieniu § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Organ pierwszej instancji przyjął, że skarżący wytwarzają artykuły rolno-spożywcze na własny użytek, magazynują płody rolne oraz owoce i warzywa na własne potrzeby i do sprzedaży ich nadwyżki konsumentom bezpośrednim, w obiekcie nie spełniającym jednak profesjonalnych wymagań składowania dla tego rodzaju artykułów. Stąd też magazyn płodów rolnych, ewentualnie artykułów rolno-spożywczych skarżących, nie jest magazynem środków spożywczych i dlatego kwestia odległości zbiornika i płyty obornikowej nie ma w sprawie zastosowania. Z takim twierdzeniem Prezydenta nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914) żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności stanowi, że "żywność (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Środek spożywczy nie obejmuje m.in. roślin przed dokonaniem zbiorów". Już literalna wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że ziemniaki, inne warzywa i owoce, jako produkty (rośliny) nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi są żywnością (konsekwencją dokonania zbiorów jest umieszczenie roślin w budynku gospodarczym). Dlatego też nie ulega wątpliwości, że skarżący produkują i przechowują żywność.

Z kolei organ odwoławczy, w całości podzielając argumentację Prezydenta, wywiódł dodatkowo, że budynek, w którym przechowywane są środki spożywcze, jest oborą, a nie magazynem środków spożywczych. W tym zakresie organ wskazał na zapisy aktu notarialnego. Odnosząc się do powyższego argumentu Wojewody zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu własnej decyzji wskazał on również, że w wypisie z rejestru gruntów i budynków obiekt (budynek) określono jako produkcyjny. Dodatkowo należy wskazać, że z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości stanowiącej integralną część decyzji Wojewody z dnia "[...]" (k. 59, 60 akt sądowych) wynika, że na działce Nr "[...]", obręb "[...]" w "[...]" znajdują się budynki gospodarcze we współwłasności m.in. K. R. i H. B. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika zatem, że budynek, w którym przechowywana jest żywność jest przez niego traktowany jako obora, przy czym organ nie kwestionuje, że jest to budynek produkcyjny. Wojewoda wyjaśnia to dualistyczne stanowisko argumentując, że zgodnie z literą prawa obiekt nadal stanowi (prawnie) oborę pomimo faktycznego, nieprzerwanego użytkowania w części jako magazyn. Taki tok rozumowania organu skłania do wniosku, iż Wojewoda większą wartość dowodową przypisuje aktowi notarialnemu.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego nie jest oparty na koncepcji legalnej oceny dowodów, tzn. takiej, w której sam ustawodawca wskazał, które ze źródeł dowodowych ma większą wartość dowodową. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Powyższa norma prawna reguluje jedynie formalną moc dowodową dokumentów urzędowych i nakazuje traktować, jako udowodnioną treść dokumentu, nie rozstrzyga natomiast o znaczeniu dokumentu dla wyniku sprawy. Niewątpliwie dokumentem urzędowym jest akt notarialny, co wynika z zapisu art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) stanowiącym, że czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Niewątpliwie również wydawane wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r., sygn. II GSK 294/07 niepublikowany). W myśl § 3 art. 76 k.p.a. przepisy § 1 i 2 tegoż artykułu nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach i obalenia domniemania zgodności z prawdą zarówno oświadczenia złożonego w akcie notarialnym, jak i danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów. Takie postępowanie dowodowe organy administracji przeprowadziły, a jego wynik podał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazuje, że ustalenia wynikające z przesłuchania świadków oraz wyjaśnienia wnioskodawczyni pozwalają na sformułowanie wniosku, że budynek ten na dzień dzisiejszy dla części obiektu spełnia wymagania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w odniesieniu do magazynu służącego do prowadzenia działalności w ramach dostaw bezpośrednich warzyw i owoców i w rzeczywistości był bezsprzecznie, nieprzerwanie użytkowany jako obora i magazyn płodów rolnych. Pomimo tego Wojewoda przyznaje prymat dokumentom urzędowym (oświadczeniu z aktu notarialnego i wypisowi z rejestru gruntów) i uznaje, że wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy budynek jest "prawnie" oborą, co i w konsekwencji przesądziło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Jak już wyżej wskazano dokumentom urzędowym przysługuje jedynie domniemanie zgodności z prawdą. Skoro z przeciwdowodów wynika, że stan rzeczywisty jest inny, niż wynika to z dokumentów urzędowych, to nie sposób oprzeć rozstrzygnięcia sprawy na tych dokumentach. Jeżeli organ uzna za wiarygodne przeciwdowody, a tak zdaje się zrobił Wojewoda, to stan faktyczny należy ustalić w oparciu o te dowody (choćby były to zeznania świadków). Zważywszy na powyższe nie sposób zaakceptować stanowiska Wojewody, że "prawnie budynek jest oborą". Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę będą musiały szczegółowo uzasadnić dlaczego ewentualnie dają wiarę dowodom podważającym dokumenty urzędowe, ewentualnie dlaczego wiary im odmówił, bowiem w dotychczasowych decyzjach tego elementu brak.

Brak ustalenia w sposób jednoznaczny przeznaczenia budynku położonego na działce nr "[...]" stanowi, w ocenie Sądu, o naruszeniu zasad procesowych i świadczy o braku wyjaśnienia zasadniczej dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznej. Tylko bowiem jednoznacze ustalenie charakteru budynku, w którym przechowywane są środki spożywcze przesądzi, czy doszło w sprawie do naruszenia § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organy przede wszystkim wyjaśnią powyżej wskazaną okoliczność, bowiem to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w tezie wyroku z dnia 26 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1675/96, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że: "regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym"

Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że działka nr "[...]" stanowi współwłasność Gminy "[...]", a powyższa okoliczność przesądza, iż Prezydent nie może być organem rozpoznającym sprawę wyjaśnić należy, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza czy prezydenta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepisy art. 24 i 25 k.p.a. odnoszą się bowiem do pracownika organu (prezydent miasta jest organem, a nie pracownikiem) i do organu, ale tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy jego (a nie gminy) interesów majątkowych. Na marginesie należy tylko wskazać, ze także Gmina "[...]" nie ma, jako współwłaściciel działki sąsiadującej z działką, na której wybudowano płytę gnojową, żadnego interesu majątkowego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na wyłączenie Prezydenta "[...]" od rozpoznania niniejszej sprawy. Dodatkowo Sąd podkreśla, że w pełni podziela pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. II OSK 88/10, stanowiący, że "w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie nie powoduje pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych".

Podsumowując rozważania - organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem ponownie rozpatrując sprawę przeprowadzą postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz umożliwią stronom czynny udział w postępowaniu. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy, przy uwzględnieniu wyżej podanych wskazówek, organ rozstrzygnie o istnieniu w sprawie okoliczności, które uznał za udowodnione, jak też wskaże dowody, którym dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności oraz przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, wskazane naruszenia prawa powodują, że zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego sprowadzających się do uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.

Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.