Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1611/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154, art.134, art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 73, art. 74, art. 10 par. 1, art. 66a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezes NFZ") decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. w B., z siedzibą w B.(nazywanej dalej "skarżącym") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającej odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: kardiologia – hospitalizacja, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 28 października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: kardiologia – hospitalizacja.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 6 000 020,00 PLN na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.. Termin składania ofert upływał w dniu 12 grudnia 2011 r.

W przedmiotowym postępowaniu złożono 2 oferty, w tym oferta skarżącego. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącego spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Ze sporządzonego rankingu otwarcia wynika, że oferta skarżącego zajęła drugą pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 71,77 pkt.

W dniu 27 grudnia 2011 r. u skarżącego przeprowadzono kontrolę, która potwierdziła zgodność danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym. Komisja konkursowa zobowiązała skarżącego do dostarczenia brakujących dokumentów: decyzji o odbiorze rentgenowskim pomieszczenia oraz angiokardiografu, odpisu dyplomu specjalisty w zakresie kardiologii bądź zaświadczenia o zakończeniu specjalizacji. Żądane dokumenty zostały doręczone w dniu 29 grudnia 2011 r. Komisja konkursowa postanowiła odrzucić ofertę w części z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie, wskazując, że w dniu złożenia oferty oraz w dniu przeprowadzenia kontroli oferent nie posiadał zezwolenia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na stosowanie diagnostycznego aparatu RTG do celów radiologii zabiegowej oraz uruchomienie pracowni rentgenowskiej stosującej ten aparat. W związku z czym dokonano korekty uzyskanej punktacji w kryterium kompleksowości zmniejszając punktację z 9,34 do wysokości 7,17 pkt.

Łączna liczba punktów po korekcie wyniosła 69,60 pkt i skarżący w dalszym ciągu zajmował drugą pozycję w rankingu końcowym. W poszczególnych kryteriach punktacja wynosiła:

• ciągłość – 2,43 pkt;

• kompleksowość – 7,17 pkt;

• jakość – 45,000 pkt;

• dostępność – 5,000 pkt;

• oferta cenowa – 10,000 pkt.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, dokonała prostego wyboru oferenta, który znajdował się na 1 miejscu w rankingu końcowym, bez przeprowadzania negocjacji, i który jednocześnie wyczerpał środki finansowe przeznaczone na to postępowanie.

Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia postępowania lub jego powtórzenie. W odwołaniu postawił zarzuty naruszenia zasady równego traktowania i wybór oferty bez przeprowadzenia negocjacji. Podniósł, iż oferta firmy I. Sp. z o.o. w K. powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach bowiem wprowadziła ona w błąd organ nie informując, że na dzień złożenia oferty nie dysponuje Pracownią Elektrofizjologii a wg medialnej wypowiedzi rzecznika [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oferent ten zaproponował dodatkowe świadczenia z elektrofizjologii. Skarżący wskazał, że sam posiada takową pracownię od 1 stycznia 1985 r., co potwierdzają stosowne wpisy w księdze rejestrowej. Podniósł ponadto, że szpital w P. nie dysponując ani Bankiem Krwi ani wyodrębnionym oddziałem kardiologii inwazyjnej i angiologii, które z kolei posiada skarżący, nie ma zabezpieczonej wymaganej liczby lekarzy ze specjalnością anestezjologiczną (II stopień specjalizacji) - nie spełnia zatem wymogów prawnych określonych w dyspozycji art. 148 cyt. ustawy.

Wniósł aby w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kompletności złożenia oferty przez I. Sp. z o.o., właściwego zabezpieczenia fachowego personelu medycznego, w tym także pielęgniarek posiadających specjalizację z zakresu pielęgniarstwa kardiologicznego – dyplom ukończenia 2-letniego szkolenia zakończonego zaliczeniem egzaminu państwowego. Jednocześnie, powołując się na przepisy art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), wniósł o udostępnienie wszelkich dokumentacji zawartych w ofercie firmy I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz wszelkich dokumentów sporządzonych przez komisję konkursową. Podkreślił, że wgląd do tych dokumentów jest konieczny w celu ustalenia ewentualnych błędów w zakresie oceny poszczególnych ofert.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie skarżącego, wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest tylko podmiot, który odwołał się a akta pozostałych oferentów nie są aktami tego postępowania.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Powtórzył zarzuty i argumentację z pisma z dnia 3 stycznia 2012 r. podkreślając, że firma I. Sp. z o.o. w zgłoszonej lokalizacji dysponuje tylko 13 łóżkami, co pozostaje w rażącej dysproporcji do 20 łóżek pozostającej w dyspozycji skarżącego. Zakwestionował stwierdzenie organu, że skarżący zawarł w ofercie nieprawdziwe dane skoro w dniu 30 grudnia 2011 r. została doręczona organowi decyzja dotycząca uruchomienia i stosowania aparatu rentgenowskiego. Zauważył, że żaden z przepisów nie nakładał na oferenta obowiązku przedstawienia do oferty decyzji wydawanych przez [...].

Przy piśmie z dnia 29 marca 2012 r. organ i Instancji przesłał Prezesowi NFZ m.in. protokół kontroli firmy I. Sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2011 r. oraz dwie decyzje [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. zezwalające na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego oraz na uruchomienie pracowni RTG w placówce skarżącego.

Skarżący korzystając z prawa wglądu do akt, w dniu 28 marca 2012 r. stwierdził, że akta są niekompletne bowiem nie zawierają decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. zezwalające na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego oraz na uruchomienie pracowni w szpitalu w B., a dokument ten był istotny przy ocenie oferty (odrzuceniu oferty).

W aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdują się trzy wydruki z księgi rejestrowej firmy I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z następujących dat: 4 kwietnia 2012 r., 12 grudnia 2011 r., oraz 20 grudnia 2011 r., z których wynika, że na dzień 12 grudnia 2011 r. firma I. Sp. z o.o. dysponowała ogółem 13 łóżkami.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ podtrzymał ocenę organu I instancji, iż skarżący poświadczył nieprawdę składając ofertę poprzez udzielenie twierdzącej odpowiedzi, na pytanie: "...Czy oferent zapewnia całodobowo realizację badań RG – w lokalizacji..." że w dniu złożenia oferty spełnia ten warunek, podczas gdy z decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że dopiero w tym dniu uzyskał stosowne zezwolenia.

Powołując się na art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, uznał za bezzasadny zarzut naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców poprzez dokonanie wyboru oferty przez komisję konkursową bez przeprowadzenia negocjacji.

W kwestii posiadanych jedynie 13 łóżek przez oferenta, z którym podpisano umowę, Prezes NFZ wskazał, że w dniu 22 grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę sprawdzającą podmiot leczniczy I. Sp. z o.o. i stwierdziła, że oferent posiada 20 łóżek kardiologicznych i 4 stanowiska intensywnego nadzoru kardiologicznego, co potwierdza również wydruk z księgi rejestrowej z dnia przeprowadzenia kontroli. Jednocześnie wyjaśnił, że posiadanie łóżek szpitalnych jest elementem dodatkowo ocennym, który może jedynie skutkować uzyskaniem większej ilości punktów w kryterium jakości.

Uznał również za bezzasadny zarzut preferowania prywatnych podmiotów podkreślając, że stosownie do treści art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W kwestii braku w dokumentacji decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. wyjaśnił, że brak ten został uzupełniony w dniu 29 marca 2012 r.

Podkreślił, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy była wystarczająca dla zweryfikowania prawidłowości działań komisji konkursowej. Organ stwierdził w konkluzji, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 66a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. art. 134 ust. 1 i 2, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 oraz ust. 3 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in. różne traktowanie oferentów w ocenie oferty wskazując, że jego ofertę w części odrzucono podczas, gdy ofertę konkurenta nie odrzucono pomimo, że w ankiecie otwierającej ranking wskazał fakt posiadania łącznie 24 łóżek, podczas gdy z rejestru wynika, że w dniu 12 i 13 grudnia 2011 r. posiadał łącznie tylko 13 łóżek. Wskazał, że ten brak winien zdyskwalifikować ofertę konkurencyjną. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Prezesa NFZ, że ilość łóżek może być elementem ocennym podkreślając, że w formularzu ofertowym posiadanie co najmniej 20 łóżek w oddziale kardiologii było warunkiem podstawowym. Podniósł, że tego warunku spółka I. nie spełniła, brak ten uzupełniła i dokonała rejestracji w rejestrze już po złożeniu oferty. Skarżący zarzucił nieuwzględnienie w punktacji posiadania przez Z. w B. Banku Krwi oraz Stacji Dializ podzielając zdania Prezesa NFZ, że nie mieści się ono w kryterium kompleksowości ale podkreślając, że mieści się w kryterium ciągłości. Uzasadnił znaczenie tych jednostek dla bezpieczeństwa pacjentów. Do skargi wydruki z księgi rejestrowej spółki I. z dnia 12 i 13 grudnia 2011 r. oraz 10 stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty skargi wykazujące uchybienie proceduralne, jakich dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć.

Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podziela pogląd skarżącego, iż wadliwie organy przyjęły, że badanie przez nich prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organy wobec wniesienia przez skarżącego odwołań od rozstrzygnięcia konkursu a następnie od decyzji wydanej w I instancji zgodne z przepisami k.p.a. powinny wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Tylko bowiem w takim przypadku przeprowadzona przez nich kontrola kolejnych rozstrzygnięć będzie miała charakter rzeczywisty a nie iluzoryczny. W szczególności przyjęcie odmiennego stanowiska odnośnie interpretacji art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach, tak jak to uczyniły organy Funduszu w niniejszej sprawie, uniemożliwia wywiązanie się przez nie z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W powyższej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12. Sąd w niniejszym składzie podziela w całości powyższy pogląd i przyjmuje go za własny.

Kolejną istotną kwestią jest nieudostępnienie przez organy, prowadzące postępowanie odwoławcze pełnych akt, w tym oferty drugiego podmiotu biorącego udział w postępowaniu.

W niniejszej sprawie, mimo wniosku skarżącego w powyższym przedmiocie, zawartym już w piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. odwołującym się od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, w którym wnosił o udostępnienie wszelkich dokumentacji zawartych w ofercie firmy I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz wszelkich dokumentów sporządzonych przez komisję konkursową podkreślając, że wgląd do tych dokumentów jest konieczny w celu ustalenia ewentualnych błędów w zakresie oceny poszczególnych ofert nie zostało wydane żadnego rozstrzygnięcie przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Organy zignorowały ww. formalny wniosek skarżącego podkreślając w toku całego postępowania, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, która zawiera dokumenty dotyczące tylko skarżącego, była wystarczająca dla zweryfikowania prawidłowości działań komisji konkursowej.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, organy NFZ nie mogą naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), jak i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem akceptować stanowiska organów NFZ, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Z cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 wynika, że akta postępowania konkursowego powinny być przez organ rozpoznający odwołanie włączone stosownie do potrzeb tego postępowania w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takiej sytuacji oferty i oceny ofert powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym orzeczeniu podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem skarżący naruszenie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw.

Sąd podzielił również zarzut naruszenia art. 66a k.p.a. Przepis art. 66a k.p.a. został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 7 marca 2012 r. Stosownie do treści zawartej w art. 66a § 1-3 został nałożony obowiązek założenia w aktach sprawy metryki sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej, której to metryce wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3).

W aktach przesłanych Sądowi znajduje się wprawdzie wykaz czynności związanych tylko ze złożonym odwołaniem skarżącego (bez określenia "metryka sprawy"), ale z wykazu tego nie wynika, kiedy został utworzony, jakie czynności podejmowane były przez wskazane osoby. Z treści tego wykazu wynika jedynie, że wszystkie czynności (utworzenie, wysłanie, przekazanie, itd.) dotyczyły jakiegoś dokumentu, bez wskazania o jaki dokument chodzi.

Celem wprowadzenia metryki administracyjnej, jako obowiązkowej części akt administracyjnych, jest - według projektu rządowego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3362) - zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli (...) oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie". W uzasadnieniu projektu podnosi się także, że: "Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy w sprawach administracyjnych i podatkowych będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji". Zdaniem projektodawcy: "Transparentność, co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji".

Skarżący postawił szereg zarzutów odnośnie nierównego traktowania oferentów, z dokumentów przedstawionych przez skarżącego (wydruki z księgi rejestrowej spółki I. z dnia 12 i 13 grudnia 2011 r. oraz 10 stycznia 2012 r.) oraz z protokołu z kontroli w tej spółce, znajdującego się w aktach wynika, że dopuszczono do zmian oferty tego oferenta (pkt. 9.1 pkt 1 oraz zmiana ilości posiadanych łóżek), co nie zostało uznane za podanie nieprawdy, tak jak w przypadku skarżącego.

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Natomiast z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami, dokonać na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.