Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 413/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130,114
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 3,6,7,8,9,101
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.
article: art. 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 691/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce-[...] w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 691/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce - [...] w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2010 r., orzekającej o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. A, B, C, T z części teoretycznej i praktycznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Organ II instancji ustalił, że w dniu [...] stycznia 2009 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Kielce wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach o skierowanie A. N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych, za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej ustawą, orzekł o skierowaniu A. N. na egzamin sprawdzający kwalifikacje.

Po złożeniu odwołania, A. N. przedłożył zaświadczenie wydane przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbyciu w dniu [...] lutego 2010 r. szkolenia w trybie art. 130 ust. 3 ustawy.

W tak ustalonym stanie faktycznym, organ II instancji przytoczył treść art. 130 ust. 1 i 3 ustawy oraz § 8 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, podkreślając w szczególności, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Policję, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy), a odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 (§ 8 ust. 6 rozporządzenia). Organ zwrócił następnie uwagę, że powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 483/06, organ przyjął, że § 8 ust. 6 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą, bo art. 130 ust. 4 ustawy ustanawia zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu w każdym czasie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedyne ograniczenie tej zasady dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Następnie Kolegium zauważyło, że w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności przepisów rozporządzenia z ustawą, jest to podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpatrywania konkretnej sprawy, mimo, że zakwestionowany przepis pozostaje w systemie prawa. W tej sytuacji, również Kolegium uznało za konieczne niezastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją tego oraz obowiązku uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu prawnego i faktycznego, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, była konieczność uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczenia o szkoleniu odbytym w trybie art. 130 ust. 3 ustawy. Skoro tak, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy liczbę posiadanych przez stronę punktów należało pomniejszyć o 6, co w konsekwencji powodowało, że ma ich na swoim koncie 21, przez co nie ma podstaw do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator. Powołując się na przepisy art. 8, 13 § 1 i 2, 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., Prokurator wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO w Kielcach i zarzucił obrazę art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i § 26 ust. 2 rozporządzenia, polegającą na błędnym przyjęciu, że odbycie przez A. N. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, potwierdzonego zaświadczeniem z dnia [...] lutego 2010 r. wywołuje skutki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia (zmniejszenie o 6 liczby posiadanych punktów), podczas gdy zgodnie z § 8 ust. 6 tego rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma uprawnień Sądu, który jako jedyny ma prawo do odmowy zastosowania pozostającego w systemie prawa przepisu rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją i może to uczynić tylko w toku rozpoznawania konkretnej sprawy. Kolegium natomiast, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przy orzekaniu związane jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji Kolegium niezasadnie przyjęło, że odbycie przez A. N. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, wywołuje skutki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, odbycie tego szkolenia nie spowodowało w przypadku odwołującej się strony zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie był kwestionowany i odpowiada zebranym w sprawie dowodom, a zatem mógł być podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Natomiast spór dotyczył tego, czy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia, którego zastosowania odmówił organ II instancji, mógł jednak mieć w sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu Kolegium bezpodstawnie rozważało możliwość zastosowania § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, ponieważ w okolicznościach sprawy, bez potrzeby sięgania do tego przepisu, były podstawy do skierowania A. N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, mimo odbycia przez niego szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. W tym zakresie Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 130 ust. 1 ustawy, w gestii Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. To w zakresie uprawnień Policji leży także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Stanowi o tym wyraźnie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowiąc, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Natomiast § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję. Starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuściła strona. Ponadto Sąd - odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - zauważył, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno – techniczną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie - w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko - skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Zdaniem Sądu, dopuszczając - co do zasady - taką możliwość, Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy w zw. z § 6 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Kielce wykonujący funkcję starosty, będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno - technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte. Sąd stwierdził również naruszenie prawa materialnego - art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy, wywodząc, że zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, może bowiem następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. Sąd podkreślił, iż prezentowana wykładnia omawianych przepisów jest zgodna z istotą systemu punktowego represjonowania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz z celami, jakim ma system ten służyć. System ten umożliwia kierowcy samokontrolę i samodoskonalenie. Temu samemu celowi służy również instytucja zmniejszania liczby punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego w drodze udziału w szkoleniu, którego rolą jest uświadomienie skutków naruszania przepisów ruchu drogowego, zwłaszcza przepisów kształtujących zasady bezpiecznego zachowania się w tym ruchu. Udział w szkoleniu nie może natomiast być sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, następującego po przekroczeniu 24 punktów (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczej w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z:

- art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. A, B, C, T w części teoretycznej i praktycznej, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż A. N. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

- art. 130 ust. 3 ustawy w związku z § 6 i § 8 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia o jakim mowa w art 130 ust. 3, w którym udział powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz że Kolegium związane jest zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, do czasu ich zmiany przez uprawniony organ;

- art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1b, ani po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcą na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż Kolegium w ramach nałożonego przez K.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji i jest związane zapisami w tej ewidencji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbytym przez A. N. w dniu [...] lutego 2010 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

- art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i dokonanie oceny materiału dowodowego przez stanowcze przyjęcie, iż Kolegium w ramach swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, do czasu ich zmiany przez uprawniony organ.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że w świetle art. 130 ust. 1 i ust. 3 ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż starosta jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają prawa do dokonania czynności polegających na usuwaniu punktów z ewidencji. Podkreślono że, uwadze Sądu umknął jednakże fakt, iż dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 K.p.a. W związku z tym organy orzekające w sprawie, związane domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w takim dokumencie urzędowym (ewidencji), uprawnione są do przyjęcia, że skarżący uzyskał liczbę punktów określonych w ewidencji. Jednakże, stosownie do art 76 § 3 K.p.a., domniemanie takie może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Wobec tego, Kolegium zobligowane było do uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczenia z dnia [...] lutego 2010 r., wystawionego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbyciu w dniu [...] lutego 2010 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Opisane zaświadczenie ma również charakter dokumentu urzędowego i Kolegium z uwagi na postanowienia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 76 § 3 K.p.a. obowiązane było wziąć pod uwagę jego skutki w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności w sytuacji, gdy z jego treści wynikało, że szkolenie z którym wiąże się konieczność zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych przez kierowcę punktów, odbyło się już po wydaniu przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy. Dodatkowo podniesiono, że Kolegium nie dokonało czynności związanych ze zmianą danych w ewidencji, które są zastrzeżone dla komendanta wojewódzkiego Policji, uwzględniło tylko stan faktyczny jaki miał miejsce w dniu orzekania i wynikające z niego konsekwencje prawne w świetle brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy. Z brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy nie można wywieść normy prawnej, która by ograniczała możliwość zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji, gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się on naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Jedyne ograniczenie jakie można wywieść z powołanego wyżej przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut, odnoszący się głównie do naruszenia przepisu art. 134 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności.

Konstrukcja zarzutu procesowego w istocie sprowadza się do konieczności wyjaśnienia charakteru prawnego ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast po myśli art. 130 ust. 4 ustawy Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej w rozporządzeniu wskazano, że ewidencję kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji (§ 9). Ponadto informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10.

Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Zestawienie tych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że ewidencja, o której mowa, jest urządzeniem szczególnym, oddanym w całości do wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji. Oznacza to m. in. że to w gestii Policji leży także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym. Stanowi o tym wyraźnie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stwierdzając, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym. Natomiast przepisy § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia. Dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty Starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów, przypisaną mu zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuścił (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 691/10 - opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA).

Warto również podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05 – System Informacji Prawnej LEX nr 275433, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10 – zam. w CBOSA). Podobne stanowisko zajęto w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II SA/Gl 25/08 – zam. w SIP LEX nr 488478. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła wprawdzie skargi na tego rodzaju akt o charakterze ewidencyjnym lub bezczynność organu ewidencyjnego, ale innej pod względem przedmiotowym sprawy, dotyczącej skargi na skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, ale prezentowana w niej wykładnia zasługuje na aprobatę także w realiach niniejszej sprawy. Sąd wskazał w niej, że wiążące dla starosty znaczenie ma to, że skarżący nie wystąpił do właściwego organu Policji o zmianę zapisów ewidencyjnych w związku z odbyciem kursu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.

Zauważyć bowiem należy, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie - w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko - skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a. – por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r. I OSK 1087/05, LEX nr 27543, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Bd 303/09, zam. w CBOSA. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach.

Zgodzić się należało zatem z Sądem I instancji, że dopuszczając możliwość samodzielnej oceny na podstawie przepisu art. 76 § 3 K.p.a. prawidłowości zapisów w przedmiotowej ewidencji, skarżące kasacyjnie Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta wykonujący funkcję starosty, będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte oraz rozstrzygać o ich usunięciu. W istocie stanowisko organu odwoławczego zajęte w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., a podtrzymane w skardze kasacyjnej, sprowadzało się do tego, że organ ten może sam określać ilość punktów przypisanych skarżącemu kierowcy, z pominięciem zapisów ewidencyjnych, prowadzonych przez właściwy organ Policji. Pogląd ten jest – jak już wyżej wykazano - nieuprawniony na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych ustawy i rozporządzenia. Opierając się bowiem na błędnej wykładni przepisu art. 76 § 3 K.p.a. pomija ten aspekt, że w myśl tego ostatniego przepisu możliwa byłaby weryfikacja dokumentu urzędowego w postaci wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi z dnia [...] stycznia 2009 r. jedynie pod względem jego zgodności z zapisami w ewidencji, a nie samodzielna ingerencja przez organ nieuprawniony do prowadzenia tej ewidencji, przy okazji rozpoznawania sprawy o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, w treść jej zapisów. Dokument ten (wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający) informował jedynie o treści zapisów ewidencyjnych i żaden dowód podważający prawidłowość tej informacji w postępowaniu administracyjnym nie został przeprowadzony.

Za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy, regulujących tryb ustalania limitu granicznego punktów karnych, od którego zachodzi konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający.

W tym kontekście zwrócić uwagę należało, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji był przepis art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, w myśl którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Ten ostatni wypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż nie dotyczy skarżącego, którego obowiązywała norma 24 punktów. Wobec tego rozstrzygnąć należało kwestię zasadności potraktowania przez organy i Sąd I instancji wykazanej w ewidencji sumy punktów za naruszenie przepisów na dzień 30 maja 2008 r., jako mieszczących się w rocznym okresie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy. Okoliczność ta była jednak niesporna i matematyczne wyliczenie sumy punktów nie było w skardze kasacyjnej kwestionowane.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, że formułując stanowisko prawne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę administracyjną i wkroczył w kompetencje organu administracyjnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku m. in. wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z reguły w przypadku wyroku kasacyjnego wskazania te mają podstawowe znaczenie dla przyszłego procedowania przez organy administracyjne, wiążąc z mocy art. 153 P.p.s.a. te organy, ale nie oznacza to, że dochodzi w takim wypadku do wkroczenia przez Sąd w kompetencje organu. Formułując tego rodzaju zarzut autor skargi kasacyjnej opacznie pojmuje istotę kontroli sądowoadministracyjnej i reguły kształtujące relacje Sądu z organem administracyjnym. Wiążąca organ ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97 – zam. w SIP LEX nr 47301).

W świetle powyższych rozważań traci na znaczeniu zarzut naruszenia prawa materialnego na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 130 ust. 3 ustawy, jako że jak już powiedziano, dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wiążą organ właściwy w sprawie skierowania kierowcy na kontrolny egzamin sprawdzający i organ ten nie może prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją. Tym niemniej dla pełnej jasności sprawy stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie są usprawiedliwione.

Przepis art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10.

W myśl ust. 2 omawianego przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty.

Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (ust. 3).

Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy należy uwzględnić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1b tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność wydania odpowiedniego skierowania.

Z analizy systemowej wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24.W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt (zob. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 – zam. w CBOSA, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10 – zam. w CBOSA)

Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż również wzmiankowany w skardze kasacyjnej akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy.

Organ administracji pierwszej instancji oraz Sąd pierwszej instancji stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie naruszyły przepisów Konstytucji RP i zakresu delegacji wynikającej z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem rozporządzenie prawidłowo wykonując delegację ustawową w zgodzie z regulacjami ustawowymi wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych.

Podkreślenia wymaga to, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko więc odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (zob. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r.).

W piśmiennictwie przyjmuje się podobnie, że na gruncie przepisów ustawy odbycie szkolenia, o którym mowa w przepisie art. 130 ust. 3 nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła limit 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (por. Ryszard A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 750; W. Kotowski "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd.3, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, str. 1182).

Postulowane w skardze kasacyjnej odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i nie zawierające usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.