Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2375/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 11 ust 1 -3, art 12 ust 1-2, art 14 ust 1-5
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
article: art 2 ust a
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 213/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za brak sieci oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 213/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za brak sieci.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. sp. z o. o. w W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w wysokości 59.624,66 zł z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów. Organ wskazał, iż A. sp. z o. o. w W. wniosła opłatę za brak sieci zbierania pojazdów w całym 2006 r. Podstawą stwierdzenia nadpłaty w wysokości 59.624,66 zł było ustalenie, iż w okresie między 1 stycznia 2006 r. a 2 stycznia 2006 r. spółka nie prowadziła działalności polegającej na wprowadzaniu pojazdów do obrotu.

W ocenie organu bezzasadne było żądanie spółki dotyczące zwrotu całej samodzielnie naliczonej i uprzednio uiszczonej przez nią kwoty 10.881.500,00 zł z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów. Spółka wprowadziła 21.763 pojazdy i działała w 2006 r. przez 363 dni, tj. od dnia 3 stycznia 2006 r., do końca 2006 r. Z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów wynika, iż spółka w tym okresie nie zapewniła sieci zbierania pojazdów spełniającej warunki określone w art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25, poz. 202, nr 175, poz. 1458), zwanej dalej "ustawą". Stworzona przez nią sieć nie objęła bowiem terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. W związku z tym, stosownie do art. 14 ustawy, wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów wynosi 10.821.875,34 zł.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy zasadą jest samodzielne tworzenie przez wprowadzającego pojazd sieci zbierania pojazdów (art. 11 ust. 1 ustawy). Wyjątek określony w art. 11 ust. 2 ustawy polega na tym, iż wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. W ocenie organu mogą to być jedynie umowy zawierane przez wprowadzającego bezpośrednio z takimi przedsiębiorcami. Skoro zaś B. sp. z o. o., będąca stroną umowy z A. sp. z o. o. w W., nie jest tego typu przedsiębiorcą, a zawierając umowy z przedsiębiorcami, o których mowa w art. 11 ust. 2 nie występowała jako pełnomocnik A. sp. z o. o. w W., to stacji zbierania pojazdów, z którymi łączy stosunek cywilnoprawny z B. sp. z o. o. nie można wliczać do sieci "zapewnionej" przez A. sp. z o. o. w W. w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy.

Zdaniem organu powyższa interpretacja art. 11 ust. 1 ustawy nie jest sprzeczna z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", ponieważ nie ogranicza wolności działalności gospodarczej spółki. Organ zaznaczył, że nawet po uwzględnieniu stacji zbierania pojazdów, których łączy umowa z B. sp. z o. o. do sieci zapewnionej przez A. sp. z o. o. w W. sieć ta nie spełnia warunków określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ doręczył stronie wyniki analizy lokalizacji stacji w sieci A. sp. z o. o. w W. zarówno przy wąskim, jak i szerokim rozumieniu "zapewnienia" sieci.

W ocenie organu art. 14 ust. 3 ustawy nie daje podstaw do nie wliczenia 90 dni do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do zdarzeń mających miejsce po wejściu w życie ustawy.

W skardze do Sądu A. sp. z o. o. w W. zarzuciła naruszenie:

- art. 11 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż przepis ten wyklucza możliwość wywiązania się z obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów w inny sposób niż samodzielne jej prowadzenie lub zawarcie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów;

- art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5, s. 224), zwanej dalej "dyrektywą", poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 i art. 14 ustawy sprzecznie z celem i zakresem tej dyrektywy oraz europejskimi prawami podstawowymi, w szczególności z regułą proporcjonalności;

- art. 20 w związku z art. 2 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 2 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 i art. 14 ustawy pomimo oczywistej sprzeczności przepisów ustawy z Konstytucją; skarżący wskazał, że przepisy statuujące przesłanki powstania obowiązku opłaty za brak sieci są sformułowane niejednoznacznie, w szczególności art. 14 ust. 1 ustawy,

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez dokonanie wykładni tego przepisu sprzecznie z uprzednią jego interpretacją dokonaną przez organ wydający zaskarżoną decyzję;

- art. 140 k. p. a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k. p. a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym odnoszących się do niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją i europejskimi prawami podstawowymi.

Skarżący zwrócił się ponadto o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich pytania prejudycjalnego o następującej treści:

- czy art. 5 ust. 1 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż brak punktu zbierania pojazdów w odległości mniejszej niż 50 kilometrów od miejsca zamieszkania właściciela pojazdu przesądza o niewystarczającej dostępności takich punktów w całym kraju, a tym samym uzasadnia nałożenie opłaty za brak sieci zbierania pojazdów;

- czy art. 5 ust. 1 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż zapewnienie sieci zbierania pojazdów obejmującej ponad 99% powierzchni kraju winno być traktowane w sposób identyczny, jak nie zapewnienie takiej sieci w ogóle i czy obciążone jest taką samą opłatą sanacyjną.

Jednocześnie skarżący wniósł o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu zapytania na podstawie art. 193 Konstytucji o treści:

- czy ustanowienie w art. 11 ust. 1 ustawy obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela pojazdu, wobec nie zapewnienia w ustawie ani w innym akcie prawnym przedsiębiorcom zobowiązanym do zapewnienia sieci dostępu do danych adresowych właścicieli pojazdów celem ustalenia zakresu obowiązku zapewnienia sieci jest zgodne z wymienionymi w zarzucie skargi przepisami Konstytucji,

- czy ustanowienie w art. 14 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2006 r. obowiązku ustalenia i naliczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów jest zgodne z wymienionymi w zarzucie skargi przepisami Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ wskazał, że nie został naruszony art. 5 ust. 1 dyrektywy ani zasada proporcjonalności, posiłkując się argumentacją zawartą w uchwale Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 lipca 2007 r. Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji, ponieważ organ nie może nie zastosować nie usuniętych z systemu prawnego norm ustawowych oraz nie jest uprawniony do kierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano także, iż ustawa nie wymaga ustalania miejsca zamieszkania właścicieli wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji, gdyż chodzi tu o potencjalnych ich właścicieli. Organ zaznaczył również, że nowelizacja ustawy ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. nie przewidziała obowiązywania zliberalizowanych zasad w zakresie nakładania opłaty za brak sieci w 2006 r. W sprawie badania statusu prawnego umów zawieranych przez B. Sp. z o. o. nie było prowadzone postępowanie administracyjne, stąd zmiana sposobu interpretacji przepisów, na którą powołuje się skarżący nie jest zmianą linii orzeczniczej organu.

W tych warunkach zapadł zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 213/09.

W jego uzasadnieniu sąd wskazał, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy wprowadzający pojazd (w myśl art. 3 pkt 14 pojęcie to obejmuje importera) był zobowiązany do utworzenia sieci zbierania pojazdów, spełniającej wskazane w ustawie wymagania (pokrycie terenów zamieszkałych tak, aby zapewnić możliwość oddania pojazdu właścicielowi w odległości nie większej niż 50 km od miejsca zamieszkania lub siedziby, przy czym zasadą jest przyjmowanie bez dodatkowych opłat - art. 23 ust. 3 ustawy). W ramach sieci mogły być uwzględnione stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów. W przypadku nie spełnienia tego wymagania podmiot zobligowany był do obliczenia i samodzielnego uiszczenia stosownej opłaty (art. 14 ust. 1).

Ustawa wprawdzie obligowała określone podmioty do utworzenia sieci, jednak sankcja za niewypełnienie obowiązku w tym zakresie była równoważna do obciążeń przewidzianych dla podmiotów, które wprowadzały pojazdy, lecz nie były zobligowane do utworzenia sieci ze względu na mniejszy obrót (art. 12 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 4 ustawy). Wskazane regulacje zostały zmodyfikowane, w związku z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 176, poz. 1236). Zmiana polegała na faktycznym ograniczeniu obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów pokrywającej całe terytorium kraju przez podmioty dokonujące większego obrotu - ponad 1000 sztuk pojazdów (dodany w art. 14 ust. 5) oraz zróżnicowaniu dla nich opłat sanacyjnych za brak sieci w pewnym zakresie (dodanie w art. 14 ust. 6). Jednocześnie art. 2 ustawy nowelizującej wskazuje, iż nowe zasady znajdą zastosowanie dla opłat należnych za rok 2007.

Z kolei w myśl art. 401 ust. 11 i 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.) opłata z tytułu braku sieci zbierania pojazdów jest gromadzona na wyodrębnionym rachunku Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i przeznaczana na wspieranie finansowe systemu zbierania i demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co jest realizowane m.in. w formie dopłat, w myśl art. 410a ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazane regulacje miały na celu transpozycję przepisów dyrektywy. W myśl art. 5 ust. 1 dyrektywy, kraje członkowskie mają zapewnić istnienie dostępnej sieci punktów demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (cel taki potwierdza pkt 15 preambuły). Z jej regulacji nie wynika, aby sieci takie musiały być stworzone przez podmiot wprowadzający pojazd na rynek ("producenta" w rozumieniu art. 2 pkt 3), skoro użyto pojęcie "podmiot gospodarczy" obejmujące także podmioty prowadzące gospodarkę odpadami (patrz art. 2 pkt 10 dyrektywy). Z pkt 7 zd. 2 preambuły do dyrektywy oraz art. 5 ust. 4 zd. 2 wynika wyłącznie, iż intencją prawodawcy było aby koszty funkcjonowania sieci pokrywali wprowadzający pojazdy na rynek (producenci).

Sąd wojewódzki wskazał, że jak wynika ze wskazanych wyżej uwarunkowań prawnych, zadania wskazane w dyrektywie są realizowane w Polsce poprzez stymulowanie ekonomiczne wprowadzających pojazdy do eksploatacji do tworzenia sieci zbierania pojazdów oraz poprzez realizacje zadań w zakresie funkcjonowania systemu zbierania i poddawania odzyskowi pojazdów przy pomocy środków publicznych (z wpływów z tytułu opłat za brak sieci). Z przepisów dyrektywy nie wynika, iż jeden z tych systemów musi uzyskać określone preferencje. Zasadą musi być jedynie, aby ciężar ekonomiczny działania sieci ponosił wprowadzający pojazd do obrotu.

Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż zapewniona przez skarżącego sieć nie spełniła w dniach od 3 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. warunków określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. Obowiązujący w tym okresie art. 11 ust. 1 ustawy wymagał bowiem, aby właściciel pojazdu mieszkający w Polsce albo mający w niej siedzibę nie miał dalej niż 50 km do najbliższej stacji zapewnionej przez wprowadzającego sieci. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki dotyczące pokrycia siecią obszaru kraju. Zdaniem sądu wojewódzkiego, rację ma organ twierdząc, iż dla ustalenia, czy dany podmiot podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty z tytułu braku sieci nie musi on posiadać adresów zamieszkania ani siedzib właścicieli pojazdów. Chodzi tu bowiem o możliwość oddania pojazdu do najbliższej stacji (np. w przypadku jego uszkodzenia) niezależnie od miejsca zameldowania czy siedziby właściciela pojazdu, lecz uzależnioną od miejsca przebywania właściciela pojazdu w danej chwili. Z przedstawionych przez organ materiałów wynika, że zapewniona przez skarżącego sieć - nawet po uwzględnieniu stacji mających zawarte umowy z B. sp. z o. o. - nie obejmuje 100% terytorium kraju wymaganych przez przepis ustawowy, lecz w ciągu 2006 r. wahała się między 7,17 a 99,59% terytorium kraju. W związku z tym, jak słusznie podniósł organ, nie ma znaczenia dla prawidłowości ustalenia wysokości nadpłaty z tytułu uiszczonej przez skarżącego opłaty za brak sieci, czy w skład sieci mogą wchodzić również stacje mające zawarte umowy z B. sp. z o. o., a co za tym idzie nie ma znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia okoliczność zmiany interpretacji art. 11 ust. 1 i 2 ustawy w toku postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 176, poz. 1236) dodała do art. 14 ustawy ustępy 5 i 6, modyfikując stosownie art. 14 ust. 1 ustawy. Ustęp 5 art. 14 ustawy stanowi, że przypadku zapewnienia sieci obejmującej co najmniej 95% terytorium kraju wprowadzający pojazdy jest zwolniony z opłaty za brak sieci. Przepisu tego jednak, w związku z wyraźnym, nie budzącym wątpliwości interpretacyjnych brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 176, poz. 1236), nie stosuje się do obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r. Była to świadoma decyzja ustawodawcy, aby opłata za 2006 r. obliczana była według poprzednio obowiązujących zasad.

W ocenie sądu wojewódzkiego, nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, iż fakt powyższej nowelizacji ustawy skutkuje uchyleniem domniemania zgodności z Konstytucją poprzednio obowiązujących przepisów ustawy statuujących obowiązek uiszczenia opłaty za 2006 r. Sama krytyczna ocena przez prawodawcę poprzedniego rozwiązania nie oznacza, że było ono niezgodne z Konstytucją. Prawodawca zajął więc jasne stanowisko, iż pomimo krytycznej oceny poprzednio obowiązujących przepisów mają one znaleźć zastosowanie do naliczania opłaty za 2006 r. W tym kontekście za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie gwarantowanej wolności gospodarczej (art. 20 i 22). Nietrafne są też inne zarzuty skargi, iż decyzja została wydana z naruszeniem przywoływanych norm konstytucyjnych. Przede wszystkim, organ administracji jest obowiązany do stosowania regulacji normatywnych mających charakter źródła prawa w Rzeczypospolitej Polskiej wskazanych w art. 87 Konstytucji. Kwestia ich zgodności z Konstytucją ma z reguły charakter ocenny (wymaga wartościowania szeregu zasad zawartych w Konstytucji, które w pewnych stanach faktycznych, co do zasady, mogą pozostawać w opozycji). Stąd prawodawca ustanowił konstytucyjnie umocowany organ państwa, właściwy do rozstrzygania powstałych wątpliwości (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Wyklucza to możliwość oceny legalności (pod katem zgodności z Konstytucją) aktów normatywnych przez organy administracji, a w przypadku sądów możliwość ta jest znacznie ograniczona (prezentowany bywa pogląd, iż może dotyczyć aktów wykonawczych - a contrario z art. 178 ust. 1 Konstytucji). Zasada stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji) nie dotyczy sytuacji, gdy określona regulacja normatywna pozostaje w ewentualnej sprzeczności z normami Konstytucji. Przepis taki jest wiążący do czasu jego wyeliminowania we właściwym trybie, przy czym nie bez znaczenia jest, iż prawodawca przyznał organowi konstytucyjnemu uprawnienie do pozostawienia takiego aktu w obrocie prawnym przez określony czas (art. 190 ust. 3 zd. 2 i 3 Konstytucji). Oznacza to, iż prawodawca przez pryzmat wartościowania poszczególnych zasad dopuszcza pozostawanie w obrocie prawnym (a więc rodzenie określonych skutków prawnych) przez pewne regulacje będące w sprzeczności z regułami wyrażonymi w Konstytucji, co prowadzi do sytuacji, iż nie można ich zakwalifikować jako niekonstytucyjne, a więc niezgodne z Konstytucją, jako całym aktem normatywnym kreującym porządek prawny.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w tym kontekście wywody skargi, w których zarzucono organowi administracji, iż nie odwołał się bezpośrednio do przepisów Konstytucji, z którymi w ocenie strony pozostają w sprzeczności określone regulacje normatywne, nie mogą spotkać się z aprobatą. Sąd dodał, iż nie jest również właściwy do samodzielnego przesądzania podniesionej kwestii domniemanej sprzeczności konkretnych przepisów ustawy (sprzed nowelizacji).

Zdaniem sądu wojewódzkiego, w sprawie nie zachodzą przesłanki do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w myśl art. 193 Konstytucji. Sąd bowiem nie powziął wątpliwości odnośnie sprzeczności kwestionowanych regulacji z Konstytucją. Niezasadny jest również zarzut naruszania zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji). Nie wykazano bowiem, aby podmioty kwalifikowane według tych samych kryteriów pozostawały w odmiennej sytuacji prawnej. Nie można bowiem uznać analogii odnośnie sytuacji faktycznej zapewnienia sieci obejmującej wszystkie tereny, gdzie mogą być potencjalni posiadacze pojazdów według precyzyjnie normatywnie określonych kryteriów (odległość od miejsc zbierania pojazdów) z przypadkiem, gdy sieci spełniającej takie kryteria nie zapewniono. Poza oceną pozostaje kwestia, czy merytorycznie zapewnienie sieci spełniającej wymagania normatywne jest niezbędne z punktu widzenia zakładanego celu, skoro jest on definiowany przez elementy o treści ocennej (system odbioru pojazdów "dostępny", "skuteczny", itp.). Sąd podkreślił, iż decyzja o utworzeniu pełnej sieci lub uiszczenie opłat za jej brak pozostawała w gestii przedsiębiorcy. Ustawa nakazuje tworzenie sieci, jednak sankcje za jej nieutworzenie były analogiczne do sytuacji prawnej podmiotów wprowadzających pojazdy, które sieci nie musiały tworzyć (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy). Sytuację więc gdy poniesiono znaczne nakłady, lecz pełnej sieci nie zdołano utworzyć, co spowodowało konieczność poniesienia opłaty, należy uznać za szczególną. Możliwość jej zaistnienia nie przesądza o niekonstytucyjności regulacji, lecz oznacza, iż przyjęty model obciążał znacznym poziomem ryzyka przedsiębiorcę zainteresowanego tworzeniem sieci.

Jednocześnie sąd wojewódzki zauważył, że tezę o niekonstytucyjności rozwiązań funkcjonujących w 2006 r. (przed nowelizacją) podważa przywołana przez organ administracji w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż liberalizacja przepisów ustawy była kontrowersyjna w kontekście zróżnicowanych opinii, czy nie prowadzi ona do naruszenia prawa wspólnotowego (wskazywany etap prac w Senacie RP). Także w tym kontekście ostateczne przyjęcie przez Parlament regulacji bardziej liberalnych dla podmiotów wprowadzających pojazdy do obrotu (po przesądzeniu, iż nie naruszają one prawa wspólnotowego) nie może świadczyć o wadliwości regulacji uprzednich.

Sąd z analogicznych przyczyn nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 i art. 14 ustawy sprzecznie z celem i zakresem dyrektywy oraz europejskimi prawami podstawowymi, w szczególności z regułą proporcjonalności. Z mocy dyrektywy na krajach członkowskich spoczywał obowiązek zapewnienia utworzenia systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. W skardze przywoływano argumenty, iż przyjęte reguły prawne tworzenia tego systemu w Polsce, gdy chodzi o stymulowanie wprowadzających pojazdy do obrotu do tworzenia własnych sieci odbioru pojazdów poprzez sankcje ekonomiczne, nie były optymalny (został następnie zmodyfikowany). Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie przesądza to, iż przyjęte regulacje pozostawały w sprzeczności w wymaganiami dyrektywy. System zbierania pojazdów mógł być bowiem zapewniony w kraju także poprzez redystrybucję środków publicznych uzyskanych uprzednio od przedsiębiorców, którzy nie utworzyli sieci w wymaganym zakresie. Stosowne wymagania dyrektywy mogły więc zostać wypełnione. Brak jest podstaw do formułowania oceny, iż przyjęty sposób transpozycji dyrektywy narusza zasadę proporcjonalności. Przewidywane następstwo nie utworzenia sieci odbioru pojazdów obejmującej terytorium całego kraju w postaci obowiązku ponoszenia opłaty w wysokości 500 zł od sztuki pojazdu nie można uznać za obciążenie o nieproporcjonalnej dolegliwości w stosunku do wyspecjalizowanego podmiotu, który obraca rocznie pojazdami w ilości ponad 1000 sztuk o wartości jednostkowej przewyższającej wielokrotnie kwotę 500 zł, przy czym ewentualna konieczność poniesienia tego rodzaju obciążenia, w przypadku nie wywiązania się z ustawowego obowiązku była znana podmiotowi prowadzącemu stosowną działalność w roku kalendarzowym 2006. Brak jest podstaw w związku z tym w ocenie Sądu było zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich pytania prejudycjalnego w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2).

W ocenie sądu wojewódzkiego, niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu mogło być dla strony niesatysfakcjonujące, skoro nie uwzględniono żądania i nie podzielono sformułowanej argumentacji prawnej, jednak organ administracji wyjaśnił przyczyny, dla których poza zakresem rozważań postawił kwestie domniemanej sprzeczności z Konstytucją przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W odniesieniu do powołania się przez skarżącego na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. (wydane w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 103/09, IV SA/Wa 192/09 i IV SA/Wa 225/09), dotyczące nakładania opłaty z art. 14 ustawy, sąd wojewódzki wskazał, iż choć zapadły w nieco innym stanie faktycznym (skarżący nie wnieśli opłaty i skarżyli decyzje o ich nałożeniu, natomiast w niniejszej sprawie wnieśli opłatę i żądali stwierdzenia nadpłaty), to w istocie dotyczą należności z tego samego tytułu. Ponadto, sąd wojewódzki stwierdził, że wyraźną wolą prawodawcy było, aby w 2006 r. obowiązywały zasady poboru opłaty na zasadach sprzed nowelizacji ustawy. Pobrane od podmiotów obowiązanych do uiszczenia opłaty na podstawie poprzednich zasad środki zostały pobrane i rozdysponowane na zasadach wskazanych w art. 401 ust. 11 i 12 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odmowa stosowania art. 14 ust. 1 ustawy wobec podmiotów, które nie spełniły wymagań ustawowych oznacza brak jakichkolwiek norm w tym zakresie za rok 2006, niezależnie od stopnia pokrycia siecią obszaru kraju. Oznacza to konieczność pokrycia kosztów funkcjonowania systemu utylizacji pojazdów przez ogół podatników zamiast przez wyspecjalizowane firmy zajmujące się obrotem pojazdami, co naruszałoby postanowienia pkt 7 zd. 2 preambuły do dyrektywy oraz art. 5 ust. 4 zd. 2 dyrektywy. Nota bene firmy te, prowadząc działalność w określonym roku kalendarzowym, oszacowały koszty wiążące się z obrotem pojazdami, a w szeregu przypadków - jak to jest również w rozpoznawanej sprawie - należność z tego tytułu została uiszczona. Ewentualny zwrot uiszczonych, należnych w świetle ustawy kwot będzie stanowić o zwiększeniu przychodów przedsiębiorców prowadzących profesjonalną działalność w zakresie obrotu pojazdami.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a ) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie norm prawa wspólnotowego, tj.:

a) przepisów art. 1 oraz art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 269 z dnia 21 października 2000 r., ss. 34-43) ("Dyrektywa"),

b) zasady prowspólnotowej interpretacji przepisów prawa krajowego implementujących postanowienia Dyrektywy,

c) wspólnotowej zasady proporcjonalności i efektywności,

- poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni art. 14 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ww. ustawy ("Ustawa"), prowadzące do nietrafnego przyjęcia, iż art. 14 ust. 1- 4 Ustawy należycie realizuje cel wyznaczony Dyrektywą, nie jest niezgodny z powołanymi wyżej normami prawa wspólnotowego i uzasadnia pobranie od skarżącego opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w pełnej wysokości niezależnie od stopnia, w jakim sieć zapewniona przez skarżącego objęła terytorium kraju;

2. naruszenie przepisów art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 2 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 84 Konstytucji - w związku z 178 ust. 1 i art. 193 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni art. 14 ust. 1-4 Ustawy oraz art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie Ustawy, prowadzące do przyjęcia, iż nie ma wątpliwości co do zgodności art. 14 ust. 1-4 Ustawy z powołanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi i tym samym brak jest podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia, iż art. 14 ust. 1-4 Ustawy oraz art. 2 ustawy o zmianie Ustawy uzasadniają pobranie od skarżącego opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w pełnej wysokości niezależnie od stopnia, w jakim sieć zapewniona przez skarżącego objęła terytorium kraju.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, zgodnie z wnioskami sformułowanymi przez skarżącego, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. lub ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a nadto o:

- zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską pytania prejudycjalnego o następującej treści:

Czy art. 1 i art. 5 ust. 1 Dyrektywy należy interpretować w tej sposób, iż zapewnienie sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji obejmującej ponad 99% terytorium kraju winno być traktowane w sposób identyczny jak niezapewnienie sieci zbierania ww. pojazdów w ogóle i obciążone opłatą sankcyjną za brak sieci w pełnej wysokości?

- zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji pytań prawnych o następującej treści:

1. Czy art. 14 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ww. ustawy, w zakresie, w jakim ustanawia obowiązek obliczenia i uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w pełnej wysokości niezależnie od stopnia wykonania obowiązku zapewnienia tejże sieci, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 2 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 84 Konstytucji?

2. Czy art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w zakresie, w jakim w odniesieniu do obliczenia opłaty za brak sieci za rok 2006 przewiduje stosowanie przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., jest zgodny art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 2 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 84 Konstytucji.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zmodyfikował zarzut nr 2 poprzez wskazanie, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji w zakresie statuującym zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasadę prawidłowej legislacji i sprawiedliwości społecznej; art. 22, 32, 74 ust. 2 i 4 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, 64, 84 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wskazać przy tym należy, że strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych nie zaś modyfikować treść zarzutów.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarówno zarzutów skargi kasacyjnej jak i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez organy administracyjne art. 14 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 202 ze zm. dalej: ustawa o recyklingu) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli do tej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. (Dz.U. 176, poz. 1236), to jest do dnia 10 października 2007 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co kwestionuje skarżąca kasacyjnie Spółka, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania ust. 5 i 6 art. 14 w zmodyfikowanym brzmieniu (dodane ww. nowelą) wobec wyraźnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z treścią tego przepisu do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro ustawodawca wskazał jedynie rok 2007 jako ten, za który za brak sieci nalicza się opłaty wg przepisów ustawy w zmienionym brzmieniu (z uwzględnieniem wprowadzonego ust. 5 i 6) to – biorąc pod uwagę jego racjonalność - za 2006 rok opłaty powinny być obliczone wg poprzednio obowiązujących zasad.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższą ocenę Sądu wojewódzkiego.

Kluczowe znaczenie dla przyjęcia takiego stanowiska ma fakt, że wyrokiem z dnia 9 lipca 2012 r. P 8/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458, z 2007 r. Nr 176, poz. 1236, z 2009 r. Nr 79, poz. 666, Nr 92, poz. 753 i Nr 215, poz. 1664, z 2010 r. Nr 28, poz. 145 i Nr 76, poz. 489 oraz z 2011 r. Nr 63, poz. 322), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Trybunał w ww. wyroku potwierdził również konstytucyjność art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. powołanej w punkcie 1 w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał w pierwszej kolejności podkreślił, że dokonując takiej wykładni związany był granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą tylko jedną z wielu zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. TK podniósł, że zasada adekwatności (proporcjonalności) jest jedną z wielu zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, ale ze względu na swoją treść stanowi odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji: zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości społecznej. Odnosząc się do poszczególnych kwestii wskazanych w skierowanym do Trybunału pytaniu prawnym wskazał m.in., iż konstrukcja opłat za brak sieci stanowi autonomiczne rozwiązanie ustawodawcy. Dyrektywa 2000/53/WE nie wskazuje w jaki sposób zapewnić skuteczność przestrzegania celów ustawodawcy europejskiego. Stanowi jedynie, że państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania (art. 10 ust. 1 zd. 1 Dyrektywy 2000/53/WE). Dyrektywa nakłada także na państwa członkowskie obowiązek podjęcia "niezbędnych środków" w celu zapewnienia by podmioty gospodarcze stworzyły system zbierania pojazdów (art. 5 ust. 1 tej Dyrektywy). Niepodzielając stanowiska co do naruszenia przez ustawodawcę zasady proporcjonalności w regulacji opłaty za brak sieci w jej pierwotnym brzmieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że omawiana opłata została wprowadzona po to by przedsiębiorcy wprowadzający ponad 1000 pojazdów w danym roku utworzyli sieć na terytorium całego kraju o gęstości wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. W tym celu wprowadzenie jednej sankcji za niezapewnienie sieci na terytorium całego kraju stanowiło efektywny i konieczny sposób regulacji. Wprowadzenie miarkowania doprowadziłoby do wybierania przez większych przedsiębiorców stopnia pokrycia terytorium kraju. Zapewnienie celów ustawy wymagało tego by generalnie uznać sankcje wobec osób, które zarówno w dużym stopniu jak i w mniejszym nie zapewniły sieci na terytorium kraju. Trybunał Konstytucyjny ocenił także, że pierwotna regulacja za brak sieci nie uniemożliwia osiągnięcie celów ustawodawcy polegającego na efektywnym tworzeniu własnych sieci zbierania pojazdów przez przedsiębiorców wprowadzających więcej niż 1000 pojazdów w danym roku (obecnie wydających karty pojazdu).

Trybunał podkreślił także, że domniemanie konstytucyjności art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu z punktu widzenia wskazanego wzorca kontroli nie zostało obalone a zatem instytucja opłaty za brak sieci wprowadzona w pierwotnym brzmieniu o recyklingu nie narusza zasady proporcjonalności regulacji do jej zamierzonego celu.

Trybunał wskazał także, że została spełniona przesłanka relewantności. W obecnym stanie prawnym art. 2 noweli przesądza o tym, że przepisy art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu nie stanowią merytorycznej podstawy decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tytułu braku sieci za 2006 r. i wydanych przez GIOŚ po wejściu w życie nowelizacji z 2007 roku. Omawiana przesłanka relewantności została spełniona gdyż w razie ewentualnego uznania niekonstytucyjności art. 2 nowelizacji z 2007 r. powstałby obowiązek uwzględnienia przepisów art. 14 ust. 5 i 6 recyklingu dodanych w 2007 r. do obliczania opłaty za brak sieci za 2006 rok co wyklucza dotychczasowa regulacja ustawowa.

Oceniając zgodność z Konstytucją art. 2 noweli do ustawy o recyklingu z 2007 r. Trybunał wskazał natomiast, że przepis intertemporalny został wprowadzony w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości czy mimo wejścia w życie nowych przepisów przed powstaniem obowiązku samonaliczenia i wniesienia opłaty za 2007 rok powinny one znaleźć zastosowanie także za opłaty za 2007 rok, skoro ustawa nie obowiązywała przez znaczną cześć tego roku. Wyraźnie nie odniesiono zastosowania nowych przepisów do 2006 roku aby nie doprowadzać do zwrotu wpłat wniesionych już na konto NFOŚiGW. Opłaty za 2006 rok powinny być obliczone na dzień 31 grudnia 2006 r. i wniesione na konto do 31 marca 2007 roku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

I tak kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją organy ustaliły nadpłatę uiszczonej przez A. Spółka z o.o. opłaty za brak sieci przy czym nadpłata ta powstała w związku z nieprowadzeniem przez 2 dni 2006 roku działalności gospodarczej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia – jak zostało wyżej wskazane - organ administracji przyjął przepisy ustawy o recyklingu w jej pierwotnym brzmieniu. Nie może przy tym ujść uwadze, że – jak wynika z treści art. 16 ww. ustawy - obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego (ust.1), a opłata ta jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (ust.2). A zatem podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty winien był sam naliczyć jej wysokość i uiścić ją do końca pierwszego kwartału następnego roku. Co za tym idzie – skoro podmiot wprowadzający do obrotu ponad 1 000 pojazdów rocznie samodzielnie naliczył opłatę za 2006 r. wywiązując się tym samym z nałożonego obowiązku to winien był wyliczyć ją wg zasad obowiązujących w tej dacie. Takiego właśnie wyliczenia dokonała Spółka A. i uiściła należną kwotę.

Wobec powyższego słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że brak było w okolicznościach niniejszej sprawy prawnych podstaw do zwrotu nadpłaconej – zdaniem skarżącej Spółki - kwoty (ponad ustaloną przez organ administracji). Za prawidłowością takiej wykładni – co zostało wyżej wskazane - opowiedział się również Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej orzeczeniu. Dokonując oceny zgodności z Konstytucją art. 2 noweli z 2007 roku przypomniał wszak, że art. 2 tej ustawy "wyraźnie nie odnosił zastosowania nowych przepisów do opłat za 2006 rok aby nie doprowadzić do konieczności zwrotu opłat już uiszczonych na konto NFOŚiGW". Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzją organ orzekał w przedmiocie wysokości nadpłaty zobowiązania uiszczonego przez Spółkę Ford.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie co do tego, że niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności ust. 5 i 6 dodany ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie tej ostatniej zmiany albowiem odnosiło się ono do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie dokonywania samonaliczenia i uiszczenia opłaty. Podobna sytuacja zaistniałaby w sytuacji gdyby przed dniem wejścia w życie wskazanej noweli organ administracji dokonał ustalił wysokość opłaty ostateczną decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 2377/12 (dostępne w: http://orzecznictwo.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, co w pełni znajduje uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy – że niewskazanie w art. 2 noweli również roku 2006 jako tego, do którego stosujemy nowe zasady obliczania opłaty było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę. Przyjął on wszak, że opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone. Rozpoznanie wniosku zgodnie z żądaniem spółki prowadziłoby zatem do ponownego naliczania opłat. Ani przepisy ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu ani też po ich nowelizacji nie pozwalają na prowadzenie ponownie takiego postępowania.

I wreszcie za przyjęciem słuszności stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie przemawia także wykładnia art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu wskazuje, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Jednocześnie art. 21 ust. 1 tej ostatniej ustawy stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (pkt 1). W doktrynie przyjmuje się, że w sytuacjach gdy zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i zostało zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku, co określane jest mianem samoobliczenia. Dopiero stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości, co ma miejsce w postępowaniu kontrolnym, skutkuje wszczęciem przez organy podatkowe postępowania, które zostaje zakończone wydaniem decyzji, w której określa wysokość zobowiązania. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa (tak m.in. Leonard Etel Ordynacja Podatkowa Komentarz Lex 2011, wyd. IV). Z taką sytuacją mamy do czynienia również w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem zostało wyżej wskazane w dacie uiszczania omawianej opłaty na spółce spoczywał obowiązek samoobliczenia należności. Złożenie przez spółkę wniosku o zwrot nadpłaty skutkowało wszczęciem postępowania, z tym że dla oceny czy spółka dokonała nadpłaty organ zobligowany był do ustalenia wysokości należności. Dopiero proste zestawienie wskazanych wartości (należnej i uiszczonej) dało podstawę do ustalenia czy i w jakiej części wniosek spółki jest uzasadniony. Tym samym zatem organ winien ustalać wysokość należności wg zasad obowiązujących w dacie dokonywania samoobliczenia zobowiązania przez podmiot, na którym ciążył ten obowiązek.

Konkludując – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki - nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 14 ust. 1 - 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 czerwca 2007 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej orzeczeniu z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 2377/12 skoro Trybunał Konstytucyjny ograniczył zakres badania konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. to pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia, niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny.

Analiza przepisów wskazanych ustaw prowadzi do wniosku, że konieczne jest – dla prawidłowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zastawanie innej niż literalna wykładni. Podzielając dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego również w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nawet przy zastosowaniu wykładni celowościowej, prokonstytucyjnej - do zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej (dotyczącej obliczania wysokości nadpłaconej opłaty) będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Należy jednak odróżnić dwie sytuacje: gdy zobowiązany podmiot nie ustalił samodzielnie i nie uiścił należnej opłaty oraz tę, w której obowiązek ten został spełniony. W pierwszym z ww. przypadków organ wskazany w art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu ma obowiązek wszcząć postępowanie mające na celu ustalenie wysokości tej opłaty i nałożyć obowiązek jej uiszczenia, natomiast w drugim - postępowanie nie dotyczy ustalenia wysokości należności a zmierza ono jedynie – do sprawdzenia czy wartość ta została przez podmiot w sposób należyty wyliczona. W pierwszym z ww. przypadków organ winien orzekać wg zasad obowiązujących w dacie wydawania przez niego decyzji, w drugim natomiast – skoro jego czynności są de facto czynnościami sprawdzającymi – winien oceniać wysokość opłaty w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich samoobliczania i uiszczania. Odmienna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że w każdym przypadku zmiany zasad obliczania należności istniałby po stronie organu obowiązek ponownego obliczenia wysokości zobowiązania. Taka interpretacja stoi w sprzeczności przede wszystkim z zasadą pewności prawa.

Prezentowana wyżej wykładnia nie prowadzi również do naruszenia zasady równości podmiotów. Jak wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., które to stanowisko w pełni podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zasada równości obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą. Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowania do nich zasad wprowadzonych znowelizowana ustawa nie oznacza ich faworyzowania. Warto również dodać, że w prawie polskim wielokrotnie występowały sytuacje, w których surowa , wręcz represyjna sankcja była następnie łagodzona kolejnymi nowelami. Brak przepisów przejściowych prowadził do konieczności stosowania ustawy w nowym brzmieniu do spraw nie zakończonych ostateczną decyzją przed jej wejściem w życie. Często powodowało to, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej pozornie znajdowały się w nierównej sytuacji prawnej li tylko z tego powodu, że w datach wydawania w stosunku nich decyzji ustawa w sposób odmienny kształtowała ich prawa i obowiązki. (np. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 156 ze zm.).

I wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do wystąpienia z pytaniami prawnymi o sugerowanej treści do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego. Skierowanie takiego pytania jest celowe w sytuacji, gdy Sąd nie jest uprawniony samodzielnie dokonać weryfikacji przepisu. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając kierunek wykładni wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012r. (sygn. akt P 8/10) dokonał samodzielnie prokonstytucyjnej interpretacji stosowanych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji przepisów prawa to brak było podstaw do kierowania ww. pytań prejudycjalnych. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że skierowanie takiego pytania jest prawem a nie obowiązkiem Sądu.

Konkludując zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe zastosowanie przez organy administracji w niniejszej sprawie przepisów art. 14 ust. 1 – 4 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 października 2007 r.

W świetle powyższych rozważań podkreślenia wymaga natomiast, że nie ma racji Sąd pierwszej instancji – co jednak pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest przepisem jednobrzmiącym, niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych i nie ma zastosowania w żadnym wypadku do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. Jak zostało wyżej wskazane odniesienia w tym przepisie wprost jedynie do opłat za 2007 rok pozwoliło dokonać wykładni wskazującej na konieczność stosowania przepisów ustawy o recyklingu w nowym brzmieniu także do nienaliczonych i nieuiszczonych opłat za 2006 rok.

W tym stanie rzeczy – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.