Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1533/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 15 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 76/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 76/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), po rozpoznaniu wniosku M.S. (dalej skarżąca bądź strona), decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) przyznał M.S. zasiłek rodzinny na dziecko: I.S. urodzonego [...] stycznia 2012 r., od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] października 2014 r. w wysokości 77,00 zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu oraz przyznał zasiłek rodzinny na dziecko K.S., urodzoną [...] stycznia 2012 r. od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] października 2014 r. w wysokości 77,00 zł miesięcznie. Decyzja ta stała się prawomocna.

Dnia [...] września 2015 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło pismo M.S. zatytułowane: Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu. W piśmie tym Strona wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego odnośnie drugiego dodatku na drugie dziecko ur.[odzone] podczas jednego porodu, ponieważ uważa, że taki dodatek jej się należy, zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 i 2 [ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej uśr]. Podniosła, że odwołanie się od decyzji [z [...] października 2014 r.] [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkowało tym, że przyznano jej 2 dodatek, co utwierdziło skarżącą w przekonaniu, że należy jej się również dodatek odnośnie decyzji [...] z dnia "[...]" [winno być "[...]"] listopada 2012 r. [i] decyzji [...] z dnia [...] października 2013 r.

[W niniejszym postępowaniu rozpoznany został wniosek dotyczący decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2013 r. nr [...]].

Prezydent Miasta [...], w związku z wnioskiem [...] września 2015 r., w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z [...] października 2015 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] (dalej postanowienie z [...] października 2015 r.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia M.S., postanowieniem z [...] listopada 2015 r. [nr [...]], uchyliło postanowienie z [...] października 2015 r. w całości. Uzasadniając swe stanowisko Kolegium wskazało, że z wniosku strony nie wynika wola wznowienia postępowania.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] października 2013 r. nr [...]. Pismem z tego samego dnia [nr [...]] Prezydent Miasta [...] zawiadomił M.S., że prowadzi postępowanie administracyjne z jej wniosku w sprawie uznania, że decyzja z [...] października 2013 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami została wydana w następstwie błędu organu w trybie art. 31 w związku z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2015, poz. 114 ze zm., dalej uśr).

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.), odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z [...] października 2013 r. w sprawie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko (K.S. ur. [...] stycznia 2012 r.) z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. M.S. złożyła odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2016 r. wyrażając niezadowolenie z takiego załatwienia sprawy, kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] lutego 2016 r. [...], uchyliło decyzję z [...] stycznia 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2016 r.), Prezydenta Miasta [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko (K.S. urodzoną [...] stycznia 2012 r.) z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Od decyzji tej M.S. złożyła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji, kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły, biurokratyczny i krzywdzący dla jej córki. Zaznaczyła, że wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego Jej się należy, co potwierdza uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2016 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Rozpoznając odwołanie strony Kolegium podniosło, że jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny, który stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 [ze zm.]), ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Osobie uprawnionej do zasiłku a więc m. in. rodzicowi dziecka, przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego, w tym, określony w art. 10 ust. 1 uśr dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Stosownie do tego przepisu, dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1. 24 miesięcy kalendarzowych; 2. 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3. 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 uśr).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], przyznał M.S. zasiłek rodzinny na dzieci: I.S. i K.S. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Niniejsze świadczenia rodzinne zostały przyznane na okres zasiłkowy 2013/2014, tj. od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] października 2014 r.

Z wniosku strony z [...] września 2015 r., a także dalszej korespondencji kierowanej przez nią, zarówno do Prezydenta, jak i Kolegium, tj. pisma z [...] września 2015 r., zażaleń na postanowienia z [...] października 2015 r.: nr [...] i nr [...], odmawiających wznowienia postępowania, a także odwołania od ww. decyzji z [...] stycznia 2016 r. nr [...], wyraźnie wynika, że intencją Strony jest uzyskanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko w okresie zasiłkowym 2013/2014. Strona swe żądanie uzasadnia okolicznością, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. [...], uchyliło punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], dotyczący przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko: K.S., ur. [...] stycznia 2012 r. na okres zasiłkowy 2014/2015 w wys. 77,00 zł miesięcznie i przyznało zasiłek rodzinny na K.S. ur. [...] stycznia 2012 r. na okres zasiłkowy 2014/2015 w wys. 77,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem w trakcie trwania jednego porodu od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] października 2015 r. w wysokości 400 zł miesięcznie; w pozostałej części decyzję tę utrzymało w mocy. W tej sytuacji skarżąca wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, K.S., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego także w okresie zasiłkowym 2013/2014, w którym świadczenia rodzinne zostały jej przyznane decyzją z [...] października 2013 r., przez zmianę tej decyzji w trybie art. 31 i 32 uśr. Taki zakres wniosku wynika wprost z pisma strony z 28 września 2015 r., znajdującego się w aktach sprawy.

Także w odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2016 r., skarżąca wskazała, że żąda zmiany decyzji tego organu z [...] października 2013 r. w trybach art. 31 uśr w związku z art. 163 kpa.

W decyzji z [...] lutego 2016 r. Kolegium wyjaśniło, że zmiana kwestionowanej przez stronę decyzji z [...] października 2013 r. nie może mieć miejsca w trybie art. 32 uśr w zw. z art. 163 kpa. W sytuacji kiedy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane (a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie), brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 32 ust. 1 uśr. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z: 19.1.2009 r. I OSK 535/08; 3.11.2011 r. I OSK 1035/11.

Zdaniem Kolegium, strona swe żądania przyznania drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu w istocie oparła o art. 31 uśr, który stanowi że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Prezydent wskazał ów przepis w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Kolegium, w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitości co do charakteru regulacji zawartej w art. 31 uśr. Prezentowany jest pogląd, że stanowi on podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 uśr może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu ([W. Maciejko w:] A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2007, s. 404 [nb 1, 2]; wyroki WSA w: Krakowie z 1.8.2015 r. III SA/Kr 1321/14; Rzeszowie z 23.6.2015 r. II SA/Rz 145/15, cbosa). W wyroku z 22.8.2007 r. II SA/Rz 373/07 WSA w Rzeszowie stwierdził, że art. 31 uśr nie nakazuje, w przypadku zawiadomienia organu o błędzie przez uprawnionego, wydawania odrębnej decyzji prostującej błąd. Sprostowanie błędu polega w tym przypadku na ustaleniu w drodze decyzji prawa do świadczenia w prawidłowej wysokości za określony czas, ze wskazaniem oczywiście decyzji, zawierającej błąd w rozumieniu art. 31 uśr.

Kolegium podziela stanowisko, wedle którego art. 31 uśr nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczeń w zaniżonej wysokości i wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczeń zgodnie z art. 31 uśr ([R. Babińska-Górecka w:] R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne Komentarz, Gaskor 2010, s. 364). Art. 31 uśr nie stanowi podstawy prawnej wydania samoistnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. Przepis ten statuuje jedynie termin przedawnienia roszczenia o wypłatę świadczeń i nie jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji administracyjnej, czy też usuwania jej z obrotu prawnego. Zdaniem organu podzielającego stanowisko prezentowane przez doktrynę (G. Zalas, Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, teza 10 [Casus 2004/4/]s. 15). Przepis ten należy rozumieć jako przepis szczególny regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego. Eliminacja decyzji administracyjnej, na podstawie której przyznano skarżącej tylko jeden dodatek, z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie miała miejsca.

Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Okoliczność ta wywołuje zdaniem organu konieczność umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 kpa. W tym stanie sprawy koniecznym stało się zatem uchylenie decyzji Prezydenta "[...]" [winno być "Miasta [...]"] z [...] sierpnia 2016 r. w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 kpa).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.S., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r. naruszenie:

1. prawa materialnego - błędne zastosowanie art. 31 uśr przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie wyeliminowania błędu w decyzji dotychczasowej;

2. naruszenie przepisów postępowania:

– art. 7 kpa, przez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron oraz błędne ustalenie stanu faktycznego;

– art. 8 i 9 kpa, przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;

– art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmiany stanowiska organu w tej samej sprawie wyrażonej w decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] i błędne przywołanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności dotyczących innego postępowania;

– art. 110 kpa przez zmianę stanowiska organu w tej samej sprawie wyrażonej w ostatecznej decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...];

– art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek

i wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza obowiązujący porządek prawny i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej w sprawie niniejszej prowadziły postępowanie w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącej (art. 7 kpa). Analiza dokumentów sprawy może prowadzić do wniosku, że organ I instancji nie podejmował działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, ale skupiał się na wyszukiwaniu argumentacji umożliwiającej negatywne rozstrzygnięcie. Już na wstępnym etapie tego postępowania, kiedy skarżąca wniosła o "wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu" (pismo skarżącej z [...].9.2015 r.) Prezydent wezwał ją do wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania Po zajęciu stanowiska w tej sprawie przez skarżącą (pismo z [...].9.2015 r.) Prezydent postanowieniem odmówił wznowienia postępowania, a w uzasadnieniu tego orzeczenia podał, że nawet gdyby strona podała podstawę wznowienia postępowania z art. 145 kpa, to i tak jej wniosek nie mógłby zostać uwzględniony z powodu przekroczenia terminu przewidzianego w art. 148 kpa.

Takiego postępowania organu I instancji nie można uznać za zgodne z art. 7-9 kpa. Organ administracji nie tylko nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, ale zastawił na stronę swego rodzaju pułapkę: zobowiązał do określenia podstawy prawnej wznowienia postępowania, chociaż niezależnie od tej podstawy w swym orzeczeniu wskazywał na przekroczenie terminu do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.

Takie działanie w ocenie strony jest nie tylko sprzeczne z zasadami kpa, ale też trudne do pogodzenia z podstawami funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest podjęcie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu w trybie art. 31 uśr w zw. z art. 163 "kpc" [winno być "kpa"]. Taki sposób procedowania pozwoliłby na załatwienie sprawy w sposób zgodny z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 12), a jednocześnie z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej w uchwale NSA z 26.6.2014 r. I OPS 15/13 ([ONSAiWSA 2015/1/7], dalej uchwała I OPS 15/13.

W zaskarżonej decyzji Kolegium zajęło stanowisko sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez ten sam organ, w tej samej sprawie, we wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2016 r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono przesłanek jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołanie orzecznictwa sądów administracyjnych nie może być w takiej sytuacji uznane za wystarczające.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny obejmujący postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], a przedmiotowe postępowanie dotyczy zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2013 r. nr [...], co stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa wyrokiem I SA/WA 76/17 oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r. [nr [...]] uchylająca decyzję Prezydenta miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. [nr [...]], którą odmówiono zmiany decyzji [Prezydenta miasta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] w prawie przyznania] dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.).

Instytucja wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego została uregulowana w art. 10 uśr, który stanowi, że przysługuje on w okresie korzystania z urlopu wychowawczego matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieki, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2). Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców... (art. 23 ust. 1 uśr).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitości w zakresie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z jednej strony wskazywano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie - bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, natomiast okoliczność, że osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, ma wpływ jedynie na wydłużenie okresu pobierania przedmiotowego dodatku.

Pojawiło się również odmienne stanowisko w tej kwestii uznające, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci.

Istniejące rozbieżności stały się powodem podjęcia uchwały z 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 ppsa - wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nie w oparciu o art. 15 § 1 pkt "2" [winno być "3"] ppsa – rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uchwale I OPS 15/13. Uchwała ta wiąże sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane przez organy po dniu jej podjęcia.

Zgodnie z art. 269 ppsa, dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla zwykłych i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały bezpośrednio nie wiąże organów administracji publicznej rozstrzygających indywidualne sprawy. Uchwały składów poszerzonych Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią bowiem instrument ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych. Dlatego zarzut skargi dotyczącej zmiany stanowiska organu w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniony. Tym bardziej, że przy podejmowaniu decyzji z [...] lutego 2016 r. stan faktyczny był taki sam ale była już podjęta przez NSA uchwała.

W przedmiotowej sprawie Prezydent decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił zmiany decyzji z [...] października 2013 r. na podstawie art. 31 i 32 uśr.

"Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu" (art. 31 uśr).

Dokonując analizy akt sprawy i kierując się brzmieniem tego przepisu Prezydent nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z [...] października 2013 r. wobec braku błędu, o którym mowa w art. 31 uznając, że decyzja została wydana prawidłowo, gdyż inna wykładnia nie była błędem skoro nawet orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite.

Prezentowany jest pogląd, że art. 31 uśr stanowi podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu (Sąd I instancji przywołał ten sam pogląd Komentatora i te same wyroki: III SA/Kr 1321/14; II SA/Rz 145/15, co w części historycznej - s. 5, 11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 76/17).

Istnieje też odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie. Należy go rozumieć jako przepis szczególny, regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w - sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego (G. Zalas – op. cit., s. 15).

Uznaje się również, że art. 31 uśr nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określającej wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 (R. Babińska-Górecka – op. cit., s. 364).

Sąd I instancji uznał tak jak organ w zaskarżonej decyzji, że art. 31 uśr nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie – co pozostaje w zgodzie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, że wadliwe decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie służy on do merytorycznej modyfikacji dotychczasowych decyzji, lecz uzyskaniu przez stronę rekompensaty za błędne wydanie decyzji. Przewiduje on wyłącznie możliwość wstecznej wypłaty świadczeń rodzinnych za okres 3 lat, wskazując przy tym zdarzenia, od których ten okres należy liczyć. Wydanie decyzji prostującej błąd z urzędu jest jednym z tych zdarzeń. Samo podjęcie wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny wymaga uprzedniego wzruszenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydania w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określającej wyższą wysokość świadczenia, która to decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 (wyrok WSA w: Warszawie z 24.2.2016 r., I SA/Wa 933/15; Kielcach z 5.5.2016 r., II SA/Ke 162/16). Wyeliminowanie niekorzystnej, wadliwej decyzji z obrotu prawnego i wydanie nowego rozstrzygnięcia powinno odbyć się w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych, do których nie sposób zaliczyć art. 31 uśr.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej za zaistnienie przesłanki do zastosowania art. 31 uśr, wyjaśnienia wymaga, że pod pojęciem błędu organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należy rozumieć niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa lub oczywiście błędne ich zastosowanie. Chodzi tu więc o sytuację, gdy z prostego zestawienia przepisu i rozstrzygnięcia wynika, że organ wadliwie go zastosował lub go w ogóle nie zastosował, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Prezydent, rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia zastosował art. 10 uśr zgodnie z jego literalnym brzmieniem i przekonaniem, które znajdowało oparcie w orzecznictwie, że taki sposób interpretacji jest prawidłowy. Już sam ten fakt wyklucza przyjęcie, że ustalenie wysokości świadczeń w sposób odmienny od później dokonanej wykładni prawa w uchwale przez NSA nastąpiło na skutek błędu organu. Również w wyroku z 17.8.2016 r. I OSK 2937/15 NSA uznał, że ujednolicenie wykładni przepisów prawa zapoczątkowane uchwałą NSA nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzje wcześniej wydane w oparciu o niezaakceptowaną w uchwale wykładnię przepisów prawa obarczone są błędem, o którym mowa w art. 31 uśr.

W sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością błędu w zastosowaniu art. 10 ust. 1 uśr, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 i art. 10 uśr; przepisów Konstytucji; art. 7, 8 i 9 kpa są nieuzasadnione.

Nie sposób przyjąć, by zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób uchybiała zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy zasadzie praworządności. Uwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego i prowadzić do rozstrzygnięcia z nimi niezgodnego.

Nie do zaakceptowania jest pogląd, że zmiana wykładni przepisu miałaby stanowić podstawę do zmiany decyzji wydanej wcześniej gdyż w takiej sytuacji doszłoby do zachwiania zasady trwałości decyzji i permanentnego wszczynania tego typu postępowań.

Przeciwnie - rozpoznanie sprawy przez organ będące wynikiem właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stanowi o przestrzeganiu norm zawartych w art. 6, 7, 8 kpa nawet wtedy gdy rozstrzygnięcie nie uwzględnia żądania strony. Słuszny jest zarzut skargi odnoszący się do błędnego przywołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności dotyczących innego postępowania dotyczącego tego samego przedmiotu ale z innego okresu, jednak uchybienie to nie ma zdaniem Sądu I instancji istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, że organy I i II instancji słusznie uznały, że brak jest podstaw do zmiany decyzji administracyjnej z [...] października 2013 r. Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i przeanalizowany. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W zgodzie z art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało fakty, które uznało za udowodnione i dowody, na których się oparło.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro decyzja z [...] sierpnia 2016 r., którą Prezydent odmówił zmiany swojej decyzji z "[...]" [winno być "[...]"] października 2013 r. została wydana bez podstawy prawnej, to okoliczność ta skutkować musiała jej uchyleniem i umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Sąd uznał za niezasadne wszystkie postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i Konstytucji RP.

Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wywiodła M.S., reprezentowana przez r. pr. A.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 76/17 w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych, w sytuacji kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do jego zastosowania;

II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa przez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie stwierdzając uchybień przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 9, 107 § 1 i 3 kpa i uznając, że w sprawie uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmiany stanowiska organu w tej samej sprawie wyrażonej w decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...], odpowiada prawu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa przez przyjęcie, że błędne przywołanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności dotyczących innego postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. art. 15 § 1 pkt 2 przez przyjęcie, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wiążą sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane przez organy po dniu jej podjęcia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie na podstawie art. 179a ppsa zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego; w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wniosku wskazanego w pkt 1; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 31 uśr zasługiwał na uwzględnienie. Mimo, że Sąd I instancji wskazywał na różne poglądy orzecznictwa i doktryny co do znaczenia instytucji decyzji prostującej błąd z urzędu (art. 31 uśr), to nietrafnie uznał, że instytucja ta nie znajdowała zastosowania w kontrolowanej sprawie i że decyzja z [...] listopada 2012 r. została wydana prawidłowo, gdyż inna wykładnia nie była błędem, skoro nawet orzecznictwo sądów nie było jednolite.

W oparciu o art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze sądów administracyjnych. W takiej sytuacji należy założyć, że jedna z tych linii orzeczniczych jest nietrafna. Obowiązkiem organów stosujących prawo jest dokonanie takiej wykładni prawa, której rezultat prowadzi do dekodowania prawidłowej normy prawnej.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18, dalej M. Zieliński, Wykładnia; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Z tej przyczyny nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, że pod pojęciem błędu organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 31 uśr należy rozumieć niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa lub oczywiście błędne ich zastosowanie ograniczone do sytuacji, gdy "z prostego zestawienia przepisu i rozstrzygnięcia" wynika, że organ wadliwie te przepisy zastosował lub w ogóle ich nie zastosował.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji nie dążył do dekodowania prawidłowej normy prawnej, lecz "w związku z treścią uzasadnień decyzji [z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i z [...] lutego 2016 r. nr [...]] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zawartymi w nich zaleceniami oraz biorąc pod uwagę fakt istnienia stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2014 r. ([...]) w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.6.2014 r. sygn. I OPS 15/13... wystąpił w dniu 3.3.2016 r. pismem nr [...] o interpretację prawną do Departamentu Polityki Rodzinnej w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej... W dniu 6.5.2016 r. Organ I instancji ponownie wystąpił z pismem nr [...] o interpretację prawną do Departamentu Polityki Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej... Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę... organ nie ma możliwości zmiany interpretacji zapisu art. 10 [uśr]... Organ rozpatruje wniosek w oparciu o literalne brzmienie tego zapisu ustawowego. Jednocześnie brak jest zmiany stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014 r. ([...]) w związku z uchwałą... I OPS 15/13... w zakresie interpretacji zapisu art. 10 nie stwarza możliwości odejścia przy rozpatrywaniu wniosku M.S. od literalnej treści w/w art. ustawy o świadczeniach rodzinnych" (s. 1-2 decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]).

Uzasadnienie decyzji z [...] sierpnia 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że Prezydent zaniechał samodzielnej wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, i art. 31 uśr (do czego był obowiązany – art. 6 kpa), lecz podjął działania, by uzyskać "stanowisko" Ministerstwa w sprawie, w której organ I instancji obowiązany był samodzielnie orzekać decyzją. Pogląd, że Prezydent oparł się na językowej wykładni ("literalnej treści" "zapisu art. 10"), jest nietrafny, bowiem w art. 10 ust. 1 i 2 uśr w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] października 2013 r. (bowiem to ten stan prawny należy oceniać z uwagi na treść normatywną art. 31 uśr), jak i w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2016 r., ustawodawca nie zawarł wyraźnego stwierdzenia, że "2. Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką.", bądź innego, odpowiadającego treścią brzmieniu ustępu 2 art. 10 uśr, obowiązującego od dnia 1 sierpnia 2017 r. Wady tej nie dostrzegło Kolegium, wydając decyzję z [...] listopada 2016 r. ani Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w nowszym orzecznictwie trafnie zauważył, że jak należy pojmować "wydanie decyzji prostującej błąd z urzędu", w ujęciu tego przepisu, jest zagadnieniem odrębnym od rozumienia samego błędu oraz kontrowersyjnym, a przy okazji może stanowić przykład wadliwej legislacji. Istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy art. 31 uśr stanowi samodzielną podstawę do sprostowania (zmiany) decyzji obarczonej błędem "podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych", czy też jedynie zawiera przesłankę do zmiany takiej decyzji w oparciu o jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych przez kpa (art. 32 ust. 2 uśr) lub na przykład w oparciu o art. 32 ust. 1 uśr, czy wreszcie uprawnia do wydania osobnej decyzji przyznającej lub wyrównującej świadczenie za trzy lata wstecz (np. rozważania zawarte w wyroku NSA z 3.3.2017 r. I OSK 2592/16 i ocenianym tam wyroku WSA w Olsztynie z 5.7.2016 r. II SA/Ol 626/16, a także komentarz do art. 31 uśr (Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, LEX 2015).

Niewątpliwe jest jednak, że celem unormowania zawartego w art. 31 uśr jest umożliwienie działań zmierzających do naprawienia błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, jeżeli wynikiem takiego błędu była odmowa przyznania świadczenia lub niewłaściwe ustalenie jego wysokości, przy czym przepis określa okres, za jaki może nastąpić wypłata świadczeń rodzinnych w omawianej sytuacji. Jest to specyficzna norma, znana tylko ustawie o świadczeniach rodzinnych, działająca na korzyść osób uprawnionych (gdyż jej skutkiem jest wypłata świadczeń za okres trzech lat wstecz), umożliwiająca weryfikację prawa do świadczeń rodzinnych i ich wysokości, jeżeli doszło do tego na skutek błędu organu.

Za taki błąd należy uznać rozstrzygnięcie oparte na innej wykładni przepisu, niż ta, która wynika z treści późniejszej uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżącej taki dodatek został przyznany decyzją tylko na jedno z dwojga dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Jeśli zatem, w świetle uchwały I OPS 15/13 (wiążącej sąd administracyjny, a pośrednio także organ), skarżąca mogła uzyskać świadczenie rodzinne (dodatek, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 uśr) w wyższej wysokości (również na drugie dziecko), to specyficzna norma zawarta w art. 31 uśr, działająca per favorem w stosunku do skarżącej, nakazuje traktować taki przypadek jako błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych.

Błędu, o jakim mowa w art. 31 uśr, nie można utożsamiać ani z przesłankami rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani z przesłankami rektyfikacji decyzji, w rozumieniu art. 113 § 1 kpa. Są to bowiem odrębne instytucje procesowe, dla których art. 31 uśr nie może być substytutem. Zawiera on bowiem odrębną, specyficzną tylko dla ustawy o świadczeniach rodzinnych normę prawną, której charakter został opisany wyżej (wyrok NSA z: 6.6.2017 r. I OSK 2481/15, Lex 2338642; 6.6.2017 r. I OSK 2482/15, Lex 2338641; 1.9.2017 r. I OSK 3027/15, Lex 2393307). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów podziela.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że unormowanie art. 31 uśr może mieć zastosowanie w sprawie, gdy np. odmowa przyznania świadczenia jest następstwem działania organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych i chodzi o błąd organu popełniony podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną, nieustalenie istotnego faktu lub błędną interpretację, niewłaściwą ocenę dowodu itp. (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.4.2007 r. IV SA/Wr 780/06, Lex 918877, aprobowane przez J. Sapetę w: K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 468, akapit 1).

W. Maciejko inaczej postrzega instytucję art. 31 uśr, wskazując, że przepis ten nie stanowi podstawy do usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej; daje on wyłącznie podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Jednakże Komentator wskazując, że błąd określony w art. 31 uśr musi czynić zadość kilku dodatkowym wymogom:... 7) może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu (W. Maciejko w: red. W. Maciejko, A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 349-350, nb 1, 2). Na tę przesłankę – w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym – powołuje się organ I instancji w piśmie do Dyrektora Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 6 maja 2016 r. Skoro wykładnia art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr, zastosowana przy wydaniu decyzji z [...] października 2013 r., okazała się w świetle uchwały I OPS 15/13 być od początku błędna (bo stan normatywny między [...] października 2013 r. a 26 czerwca 2014 r. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie uległ zmianie), to w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka wydania decyzji prostującej błąd (art. 31 uśr).

Nietrafny jest pogląd, że art. 31 uśr nie jest przepisem szczególnym w stosunku do kpa (analogicznie jak art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; J. Borkowski/B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 923, nb 7).

Zarzut naruszenia art. 15 § 1 pkt 2 ppsa (s. 2 pkt 4 petitum skargi kasacyjnej i jej s. 6) okazał się zasadny.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 76/17 jednoznacznie wskazał, że "Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. uchwale" [I OPS 15/13; s. 10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 76/17]. Także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale I OPS 15/13. W piśmiennictwie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że uchwała wiąże od daty jej podjęcia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 670, uw. 1).

Z poglądu, że powyższa uchwała wiąże sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane po dniu jej podjęcia (s. 10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 76/17), Sąd I instancji wyprowadził jednak błędny wniosek, że pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 15/13 nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wniosek ten nie jest trafny – w istocie bowiem kontrolowana sprawa jest nową sprawą (uchwała Całej Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15.12.1984 r. III AZP 8/83, OSNP 1985/10/143, aprobowana przez J. Borkowskiego/B. Adamiak – tamże), toczącą się na podstawie wniosku skarżącej z 14 września 2015 r., na podstawie art. 31 uśr. Z tej przyczyny uchwała I OPS 15/13, będąc uchwałą abstrakcyjną, wiąże wszystkie składy sądów administracyjnych (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 1160-1161, nb 5; s. 1169, nb 1 i akceptowane przez Komentatorów wyroki NSA). Uchwała I OPS 15/13 wskazuje, jakiej treści norma prawna winna była być dekodowana przez organ I instancji od początku obowiązywania owej regulacji - także w dniu [...] października 2013 r.

Mimo, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego formalnie nie wiążą organów administracji publicznej (Prokurator Generalny wskazał w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, że uchwała NSA nie jest respektowana przez ośrodki pomocy społecznej; uchwała wiąże sądy, nie ma natomiast mocy wiążącej w stosunku do organów (cz. III pkt 1.3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27.9.2017 r. SK 36/15, OTK-A 2017/60, dalej wyrok SK 36/15), to w literaturze wskazuje się, że niewątpliwym jest, że czynność procesowa strony zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z wykładnią uchwały będzie pozostawała de facto bezskuteczna. Organy administracji publicznej będą bowiem najczęściej akceptować wykładnię przyjętą w uchwale NSA w obawie przed zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ich rozstrzygnięcia opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały (A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki, w: red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko - Biała 2003, s. 602-603; podobnie D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 491).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że wykluczenie automatyzmu przypisania organowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w przypadku wydania decyzji w oparciu o normę prawną odmienną od dekodowanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza, że kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa w opisanej wyżej sytuacji ("sprzeczności" decyzji wydanej w trybie zwykłym z treścią uchwały abstrakcyjnej NSA) nigdy nie może wystąpić.

Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwu przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995/2/5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (W. Chróścielewski w: Postępowanie, 2016, s. 203).

Takiemu wąskiemu rozumieniu sprzeciwia się M. Sieniuć. Uważa ona, że nie można stworzyć katalogu znamion charakterystycznych dla "rażącego naruszenia prawa" ani jednoznacznie sprecyzować jego cech. W życiu zdarzają się bowiem sytuacje, które trudno przyporządkować do dostępnych katalogów i klasyfikacji. Stąd ustawodawca posługuje się w tym przypadku klauzulą generalną, której nie można wypełnić treścią do końca. Dlatego też nie można wykluczyć, że w niektórych sprawach uchwycić dadzą się jedynie cechy wywodzone z wykładni językowej terminu "rażące naruszenie prawa", w innych zaś okoliczności sprawy wiązać się będą z konstrukcją skutków, nie można wykluczyć także łącznego wystąpienia tych cech (M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 717; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 904-906, uw. C.8 i akceptowane przez Komentatorkę orzecznictwo).

Dominujące obecnie kompromisowe stanowisko odnośnie sposobu rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", akcentuje zarówno oczywistość naruszenia jak i to, czy skutki tego naruszenia dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi składającymi się na prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawa. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z 8.9.2016 r. II SA/Sz 499/16, Lex 2136142). Mimo, że wyrok II SA/Sz 499/16 zapadł w sprawie dotyczącej nieważności decyzji, to argumenty przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku są użyteczne także w kontrolowanej sprawie. Uchwała I OPS 15/13 zapadła pod rządem stanu prawnego, który w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązywał w trakcie podjęcia decyzji z [...] października 2013 r., decyzji z [...] sierpnia 2016 r. i z [...] listopada 2016 r. Istotna zmiana stanu prawnego nastąpiła dopiero z dniem [...] sierpnia 2017 r., gdy art. 10 ust. 2 uśr otrzymał brzmienie: "2. Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką.", na podstawie art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428).

Przeciwko uwzględnieniu skargi kasacyjnej nie przemawia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27.9.2017 r. SK 36/15, OTK-A 2017/60.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny większością głosów orzekł, że "Art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60, 624, 777 i 1428) w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci, które narodziły się w wyniku jednego porodu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji".

Wiążącym jest jedynie sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zaś uzasadnienie tego wyroku. W wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli zgodności art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60, 624, 777 i 1428) jedynie ze wskazanymi jako wzorce kontroli: art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja) w skardze konstytucyjnej z [...] czerwca 2014 r. M.W. w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci jakie narodziły się w wyniku jednego porodu.

Przy wykładni wskazanych w zarzutach przepisów ustawy, koniecznym jest uwzględnienie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wzorcem kontroli w sprawie SK 36/15 nie był art. 71 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Art. 71 ust. 2 Konstytucji jest rozwinięciem unormowania art. 18 Konstytucji, precyzującym konkretny aspekt ochrony macierzyństwa, a mianowicie ochronę praw matki w szczególnych okolicznościach: przed i po urodzeniu przez nią dziecka (wyrok TK z 13.4.2011 r. SK 33/09, OTK-A 2011/3/23, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia). Wiąże się przez to z deklarowaną w art. 18 Konstytucji opieką i ochroną rodziny, o czym świadczy sam sposób ukształtowania treści normatywnej całego art. 71 Konstytucji.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio - wyrok TK z 4.4.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne - zarówno organy i instytucje państwowe, jak i samorządowe (L. Garlicki, M. Derlatka w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 776, uw. 12; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 423-425, nb 1, 2, 3; s. 151-152, nb 7).

Treścią omawianego prawa jest zapewnienie matce "szczególnej pomocy". Nie wprowadzono tu (jak w ust. 1) przesłanki trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a tym samym przyjąć należy, że każda matka jest uprawniona do takiej pomocy (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., LIBER 2000, s. 95, akapit 2). Prawo do uzyskania "pomocy" jest uzupełniane w orzecznictwie TK prawem do uzyskania szczególnej "ochrony" (np. wyrok z 9.7.2012 r. P 59/11, dalej wyrok P 59/11). Pomoc i ochrona mają mieć charakter "szczególny", mogą więc wykraczać poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb rodziny (uw. 6 do art. 71). Oznaczać to musi "podwyższenie tego standardu ochrony i pomocy, którą ustrojodawca i tak przyznaje matkom (macierzyństwo), rodzicom (rodzicielstwo) i rodzinie (art. 18 oraz art. 71 ust. 1)". Pomoc, która ma mieć charakter szczególny oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzając konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 59/11).

Art. 71 ust. 2 Konstytucji nie konkretyzuje form ani zakresu tej pomocy (z art. 68 ust. 3 wynika nakaz zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobiecie w ciąży), a odsyła te ustalenia do ustawy (wyrok TK z: 13.4.2011 r. SK 33/09; 9.7.2012 r. P 59/11). Uznać należy, że ustawodawcy zwykłemu przysługuje daleko idąca swoboda konkretyzowania owej pomocy, zarówno gdy chodzi o wybór środków, jak i określenie zakresu poszczególnych świadczeń. Nie ma przeszkód, by ustawodawca różnicował zakres i formy pomocy w zależności od materialnej i socjalnej sytuacji matki, byle tylko dochowane przy tym były ogólne wymagania, wynikające z zasady równości. Nie ma przeszkód, by ustawodawca zmieniał (także na niekorzyść) zakres pomocy, zwłaszcza gdy wynika to z sytuacji finansów publicznych. Oczywiście, poszanowania wymagają prawa nabyte, więc znacznie węższy jest margines ingerencji w świadczenia przysługujące kobietom, które już są w ciąży bądź już urodziły dziecko. W pozostałym zakresie jedyną barierą dla ustawodawcy jest zakaz naruszenia "istoty" omawianego prawa. Oznacza to, w szczególności, zakaz wprowadzenia rozwiązań, które nie przewidują jakiejkolwiek "szczególnej pomocy" dla uprawnionych matek (tych, które zapoznają nakaz preferencyjnego traktowania matek objętych zakresem art. 71 ust. 2), bądź które nadają przyznawanej pomocy "charakter iluzoryczny" (wyrok P 59/11, w którym stwierdzono niezgodność z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2; aprobowany przez L. Garlickiego, M. Derlatkę – op. cit., s. 776-777, uw. 12,13).

W dialogu pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a sądami administracyjnymi, Trybunał wyraził pogląd, że analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr (na tle którego w przeszłości doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych) w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień z 1 czerwca 2010 r.: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).

Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.6.2000 r. K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238). Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji); zasługujący na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji) – skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny; wyrok TK: SK 15/01, pkt III; z 30.1.2001 r., K 17/00, pkt III.8).

Istotne w kontrolowanej sprawie jest również i to, że wyrok SK 36/15 zapadł w innym stanie prawnym, niż stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2012 r. Nie różnił się on w zakresie normatywnym co do art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr, lecz zasadniczo różnił się co do rozwiązań normatywnych w zakresie pozostałych elementów systemu pomocy społecznej. W szczególności począwszy od dnia 1 kwietnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, uznając ją jako istotny z przyczyn konstytucyjnych element systemu pomocy społecznej (cz. III p. 2 uzasadnienia wyroku SK 36/15). Nie sposób nie zauważyć, że aksjologia nowelizacji art. 10 ust. 2 uśr, dokonana z dniem 1 sierpnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), nie odpowiada aksjologii leżącej u podstaw uchwalenia ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Także skutki budżetowe prawidłowej realizacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr nie są znaczące, skoro porody, w których na świat przychodzi więcej niż jedno dziecko, są nadzwyczaj rzadkie (jeden na 64000 ciąż).

Wyrok SK 36/15 nie podważa zatem wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 uśr, dokonanej uchwałą I OPS 15/13.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 6, 7, 8, 9, 107 § 1 i 3 kpa.

Utrwalony jest pogląd, że działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. W ramach zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa mieści się zatem prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób oparty na przepisach prawa, a tym samym w sposób przewidywalny i konsekwentny (wyrok NSA z: 20.6.1985 r., SA/Gd 478/85; 23.6.1994 r., SA/Wr 98/94, aprobowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 88-89, nb 5; wyrok NSA z 5.10.2001 r. III SA 1181/00; wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2006 r. VI SA/Wa 1773/06, akceptowane przez J. Malanowskiego w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 51-52, nb 6, 7).

W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...] Kolegium wskazało, że w ocenie Składu Orzekającego zasadne jest "przystąpienie przez Prezydenta Miasta [...],..., do sprostowania... decyzji z dnia [...] października 2013 r. w celu zapewnienia Odwołującej się możliwości skorzystania ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości, uwzględniającej tezy uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Zastosowanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bowiem w niniejszej sprawie optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy" (s. 6 decyzji z [...] lutego 2016 r.). W zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób niedostateczny uzasadniło przyczyny, dla których zasadniczo odstąpiło od poglądów prawnych, jednoznacznie wskazanych w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2016 r. Takim powodem nie może być brak "jednolitości co do charakteru regulacji zawartej w art. 31" uśr w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym (s. 4 decyzji z [...] listopada 2016 r.). Decyzja z [...] października 2013 r. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie była decyzją odmowną (s. 5 decyzji z [...] listopada 2016 r.), bowiem w osnowie decyzji z [...] października 2013 r. brak rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem K.S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże w istocie pozbawiała skarżącą należnego jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem K.S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że Kolegium decyzją z [...] listopada 2016 r. naruszyło zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), zasadę udzielania informacji (art. 9 kpa), obowiązek pogłębionego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez błędne uchylenie w całości decyzji z [...] sierpnia 2016 r. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 105 § 1 kpa), czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd Kolegium, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że decyzja z [...] sierpnia 2016 r. została wydana bez podstawy prawnej, co wywołało konieczność umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa (s. 4 decyzji z [...] listopada 2016 r.). W istocie podstawą prawną dla wydania decyzji z [...] sierpnia 2016 r. był art. 31 uśr (wprost powołany w podstawie prawnej owej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym podstawą prawną dla zmiany błędnej decyzji z [...] października 2013 r., jest samoistnie stosowany art. 31 uśr. Nawet jednak przy założeniu, że zastosowanie art. 31 uśr wymaga prowadzenia i zakończenia postępowania nadzwyczajnego (W. Maciejko – op. cit., s. 349-350, nb 1), to takim postępowaniem nie jest wznowienie postępowania, a postępowanie z art. 155 kpa (wyroki NSA z 17.8.2016 r.: I OSK 2937/15, Lex 2142164; I OSK 2938/15 Lex 2142165 i I OSK 2933/15, Lex 2142166).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 110 kpa (s. 4 tiret czwarte uzasadnienia skargi kasacyjnej), bowiem zmiana stanowiska organu w tej samej sprawie, wyrażonego w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2016 r. naruszało zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), nie zaś art. 110 kpa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa (pkt 3 s. 2 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie. Istotnie Kolegium w części historycznej uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2016 r. przywoływało w stan faktyczny dotyczący decyzji z "[...] listopada 2012 r." (s. 1 i 2 – aż do akapitu 4 włącznie uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2016 r. nr [...]), lecz w dalszej części uzasadnienia (począwszy od s. 2 akapitu ostatniego, aż do s. 6 uzasadnienia tejże decyzji), rozważało przesłanki dotyczące prostowania błędu decyzji z [...] października 2013 r. nr [...]. Przyczyny tego błędu w części historycznej należy upatrywać w niestarannym sporządzaniu decyzji przy pomocy edytora tekstu, lecz trafnie Sąd I instancji uznał, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy (s. 13/14 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 76/17). Kolegium wydając zaskarżoną decyzję orzekało w istocie o prostowaniu błędu decyzji z [...] października 2013 r. nr [...], a nie innej decyzji. Ów błąd pisarski w zaskarżonej decyzji winien być sprostowany na podstawie art. 113 § 1 kpa. Wskazane uchybienie Kolegium nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 6, 7, 8, 9, 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), przeto zaskarżoną decyzję należało uchylić. Na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 31 i art. 8 pkt 2 w wz. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) należało uchylić poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta [...] rozstrzygnie na podstawie art. 31 uśr decyzją prostującą błąd w decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] co do przyznania M.S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem K.S. od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zgodnie z wykładnią prawa, zaprezentowaną w uchwale I OPS 15/13 (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 ppsa.