Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1680/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 § 3 i 5, art. 37 § 1 pkt 1  i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 10/19 w sprawie ze skargi Z. B. na przewlekłość postępowania Starosty Z. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. odmawia zawieszenia postępowania, 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Starosty Z. na rzecz Z. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. na przewlekłość postępowania Starosty Z. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość – I. stwierdził, że Starosta Z. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2008 r. oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2001 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości gruntowej stanowiącej współwłasność A. B. i Z. B., położonej w obrębie [...] miasta Z., przy ul. S., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], skutkujący wywłaszczeniem wydzielonych działek pod drogi.

Wnioskiem z 7 marca 2008 r. Z. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w kwocie 3.000.000,00 zł lub o przyznanie, w ramach odszkodowania, nieruchomości zamiennej w postaci działki numer [...] o pow. 46892 m2 położonej w Z. przy ul. G..

Z uwagi na wyłączenie się Prezydenta Miasta Z. od rozpatrywania wniosku, Wojewoda L. postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. wyznaczył Starostę Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Z. B.. Starosta Z. postanowieniem z [...] maja 2008 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Wnioskiem z 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik Z. B. zwrócił się do Starosty Z. o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie ze względu na możliwość ugodowego rozstrzygnięcia sprawy oraz podpisania porozumienia między stronami. Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., Starosta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie. Wnioskiem z 6 lipca 2012 r. pełnomocnik Z. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania uzasadniając to odstąpieniem od porozumienia zmierzającego do ugodowego załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe, Starosta postanowieniem z [...] lipca 2012 r. podjął zawieszone postępowanie.

Następnie, Starosta Z. pismem z 25 lipca 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o ustosunkowanie się do propozycji przejęcia nieruchomości zamiennej przez Z. B.. Pismem z 26 lipca 2012 r. skarżący zmodyfikował wniosek o wypłatę odszkodowania ograniczając go do ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział w prawie własności działek. Dnia 16 sierpnia 2012 r. do Starosty wpłynął operat szacunkowy dostarczony przez pełnomocnika Z. B. Pismem z 21 sierpnia 2012 r. Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami prowadzonego postępowania.

Pismem z 27 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Z. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na wystąpienie do SKO w Z. o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie 1 miasta Z.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie. W dniu 13 maja 2013 r. pełnomocnik Z. B. wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wobec prawomocnego zakończenia postępowań nadzwyczajnych prowadzonych przed SKO w Z. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie.

Postanowieniem z [...] września 2013 r. Starosta połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postępowania z wniosku Z. B. i z wniosku A. B. o wypłatę odszkodowania.

Postanowieniem z [...] października 2013 r. Starosta zawiesił ponownie postępowanie administracyjne uzasadniając zawieszenie zależnością rozstrzygnięcia sprawy od uprzedniego prawomocnego zakończenia kolejnych postępowań administracyjnych toczących się przed SKO w Z.. Pismami z 17 września 2015 r. i z 12 stycznia 2016 r. Starosta wystąpił do Prezydenta Miasta Z. o dokładną informację, na jakim etapie znajdują się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w Z. z [...] stycznia 2013 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, których dotyczył wniosek o odszkodowanie. Pismem z 13 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Z. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że SKO w Z. postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Starosta odmówił podjęcia postępowania wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania przed SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania i orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewoda wskazał, że toczące się postępowanie nadzwyczajne dot. decyzji z [...] listopada 2001 r. nie jest prejudykatem dla niniejszej sprawy i nie ma żadnych przeszkód by prowadzić i zakończyć postępowanie odszkodowawcze.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zawiadomieniem z 14 września 2018 r. Starosta poinformował o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania, wyznaczając nowy termin do 16 października 2018 r. W dniu 10 października 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych działek. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Starosta dopuścił jako dowód sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy z 26 października 2018 r. określający wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej w wysokości 5 752 950,00 zł. Zawiadomieniem z 13 listopada 2018 r. Starosta wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do 16 grudnia 2018 r. z uwagi na konieczność zawiadomienia stron zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Pismem z 10 grudnia 2018 r. Starosta przesłał do stron informację o złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnieniach oraz o skorygowaniu operatu szacunkowego, jednocześnie informując o odstąpieniu od zawiadomienia stron na podstawie art. 10 K.p.a.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Starosta Z. wydał w niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, od której w dniu 21 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Z. wniósł odwołanie.

W dniu 4 grudnia 2018 r. wpłynęło ponaglenie skierowane przez pełnomocnika Z. B.. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. wskazał, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pismem z 31 stycznia 2019 r. Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Z. w sprawie wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg sprawy podnosząc, że nie doszło w niej do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu SKO w Z. wyjaśniło, że [...] września 2018 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2001 r. Decyzją z [...] marca 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę, uznając, że w sprawie wystąpiły oba stany czyli bezczynność i przewlekłość, czego dowodzi przedstawiona chronologia sprawy. Postępowanie trwało bardzo długo bo zostało wszczęte wnioskiem z 7 marca 2008 r. czyli w odniesieniu do daty wydania decyzji ponad 10 i pół roku. Jednak jego początkowy okres związany był z rokowaniami stron zmierzającymi do zawarcia ugody i [...] czerwca 2009 r. postępowanie zostało zawieszone na wniosek pełnomocnika skarżącego właśnie z tej przyczyny. Do daty podjęcia zawieszonego z tej przyczyny postępowania czyli [...] lipca 2012 r. o bezczynności i przewlekłości w sprawie nie może być zatem mowy. Stan, w którym można dopatrywać się symptomów bezczynności lub przewlekłości rozpoczął się, w ocenie Sądu I instancji, z momentem upływu terminów do załatwienia niniejszej sprawy, liczonych od dnia podjęcia postępowania na wniosek strony, to jest [...] lipca 2012 r. Od tego bowiem momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia podjęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Po tym czasie organ nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji, choć miał już zgromadzony materiał faktyczny i zmierzał do zakończenia postępowania. Poza kwestią wysokości odszkodowania w sprawie nie występowały jakiekolwiek inne okoliczności sporne lub tamujące postępowanie (jak wynika z akt został przygotowany projekt decyzji datowanej na dzień 3 września 2012 r. przyznającej stronie odszkodowanie). Jednak zamiast wydać decyzję organ dwukrotnie bezpodstawnie zawieszał postępowanie. Pierwsze zawieszenie nastąpiło [...] sierpnia 2012 r. W postanowieniu organ powołał się na prejudykat w postaci toczącego się przed SKO w Z. postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego przez Prezydenta Miasta Z., a dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż organu w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania działek. Następnie, po podjęciu postępowania [...] maja 2013 r. na wniosek strony, organ ponownie [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie powołując się tym razem na trwające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji działowych. To drugie zawieszenie zostało zakwestionowane przez Wojewodę [...], który orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania.

Rozpatrując przesłanki, o których mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., Sąd I instancji wskazał, że decyzja mogła zostać wydana już przed pierwszym zawieszeniem postępowania czyli przed dniem [...] sierpnia 2012 r., co już kwalifikuje postępowanie jako prowadzone z przekroczeniem ustawowego terminu. Po drugie między podjęciem postępowania w dniu [...] maja 2013 r. a ponownym zawieszeniem, które nastąpiło [...] października 2013 r. upłynęło ponad 4 i pól miesiąca, w którym sprawa mogła być również załatwiona. W tym okresie organ nie wykazywał jednak żadnej aktywności, nawet formalnie nie przedłużając postępowania (art. 36 K.p.a.). Po trzecie oba zawieszenia nie były zasadne i zmierzały do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Końcowe załatwienie sprawy przez wydanie decyzji było możliwe i powinno nastąpić przed dniem [...] sierpnia 2012 r., co ostatecznie przesądza kwestię bezczynności organu. Przewlekłością w tym aspekcie jest dwukrotne zawieszanie postępowania w oparciu o niezasadne przesłanki prejudycjalne, które to akty należy kwalifikować jako działania organu zmierzające do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i odroczenia momentu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Mając na względzie to, że decyzja została wydana po okresie ponad 6 lat od momentu, w którym powinna zostać wydana (uwzględniając opisany i rozważony wyżej stan sprawy oraz ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej), Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący. WSA nie orzekł o środkach sankcjonujących i probacyjnych wskazanych w art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że nie ma w sprawie takiej potrzeby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w sprawie wywołanej wnioskiem z dnia 7 marca 2008 r. nie miało miejsce ani przewlekle prowadzenie postępowania przez organ ani też nie miała miejsca bezczynność organu, który czynności dokonywał stosownie do aktualnego stanu sprawy, w tym z uwzględnieniem wniosków stron tego postępowania, jak również stanowiska organu wyższego stopnia - Wojewody [...] wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. znak: [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 31 maja 2021 r. Starosta Z., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego przed Ministrem Infrastruktury przez Starostę Z. na skutek wniosku z 25 czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r., którym wyznaczono Starostę Z. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Z. B. o wypłatę odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 7 kwietnia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: P.p.s.a. – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przez Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyznaczenie Starosty Z. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Z. B. o wypłatę odszkodowania nastąpiło w 2008 r. i aż do zakończenia postępowania przed tym organem w 2018 r. nie było kwestionowane. W powyższym okresie Starosta Z. nie był zwolniony z obowiązku załatwienia sprawy, stąd wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r., nie ma znaczenia dla oceny sposobu prowadzenia tego postępowania przez Starostę pod kątem bezczynności i przewlekłości. W tych okolicznościach nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej, a wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należało rozpatrzyć odmownie o czym, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 i art. 193 P.p.s.a., orzeczono w pkt 1 sentencji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a).

W art. 37 K.p.a. ustawodawca przyznał stronie instrumenty prawne umożliwiające podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie. W art. 37 § 1 K.p.a. zdefiniowane zostało pojęcie bezczynności (pkt 1) i przewlekłości (pkt 2). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., natomiast przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęciem bezczynności określa się więc stan niezgodny z prawem, wywołany niezałatwieniem w terminie sprawy indywidualnej. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, s. 138). Upływ ustawowego bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności. O przewlekłości postępowania może natomiast świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Z. w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, poddane ocenie pod kątem zarzutu bezczynności i przewlekłości, wszczęte zostało [...] maja 2008 r. Nie ma sporu co do tego, że w jego początkowej fazie, związanej z rokowaniami stron zmierzającymi do zawarcia ugody, tj. do [...] lipca 2012 r., było ono prowadzone prawidłowo i nie nosiło znamion bezczynności i przewlekłości. W realiach niniejszej sprawy zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że działanie Starosty od [...] lipca 2012 r. do chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, nosi zarówno cechy bezczynności, jak i przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Nierozpoznanie wniosku strony przez okres ponad 6 lat stanowi bowiem o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 K.p.a. przewidującym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego miesięczny, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – dwu miesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ nie wskazał żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w terminowym rozpoznaniu sprawy. Niewątpliwie, zasadniczą przyczyną tak znacznego opóźnienia było dwukrotne bezpodstawne zawieszenie postępowania, która to okoliczność obciąża organy administracji. Wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w tym przepisie nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, to jednak zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy. Bezczynność lub przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1495/13; z dnia 5 września 2018 r.,II OSK 634/18; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, art. 35).

Taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie dwukrotnie doszło do niezasadnego zawieszenia postępowania na łączny okres ponad 5 lat. Pierwsze zawieszenie nastąpiło [...] sierpnia 2012 r. z powołaniem się na prejudykat w postaci toczącego się przed SKO postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości, których dotyczył wniosek. Postępowanie podjęto w dniu [...] maja 2013 r., zaś [...] października 2013 r. zostało ono ponownie zawieszone tym razem z powołaniem się również na trwające postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji podziałowych. Postępowanie to zostało podjęte dopiero [...] sierpnia 2018 r. na skutek rozpatrzenia przez Wojewodę [...] zażalenia strony na postanowienie Starosty o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

W związku z tym należy wskazać, że na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną nie ma wpływu (jako prejudykat) toczące się w trybie nadzwyczajnym postępowanie dotyczące nieważności zarówno decyzji podziałowej, jaki i postanowienia w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wszczęcie postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej nie ma żadnego znaczenia w kwestii ustalenia odszkodowania, bo nie niweczy mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest to również okoliczność pozwalająca uznać, że organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Nie jest to zagadnieniem prejudycjalnym w stosunku do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, to do czasu jego wyeliminowania organ ustalający odszkodowanie związany jest jego treścią (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., II SA/Po 239/15, LEX nr 194432).

Z przytoczonych wyżej względów należy uznać, że zawieszenie postępowania przez Starostę Z. z powołaniem się na prejudykat w postaci toczących się postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji podziałowych (w tym postanowienia w przedmiocie pozytywnego podziału nieruchomości) było czynnością wadliwą i niepotrzebną, co uzasadnia przyjęcie stanowiska, że w tym okresie organ działał w sposób przewlekły, dopuszczając również bezczynności. W okolicznościach niniejszej sprawy, omówione powyżej, dwukrotne zawieszenie przez organ postępowania nie miało racjonalnych podstaw skutkując nieuprawnionym przedłużeniem terminu jego trwania, co powoduje, że okres ten należy uznać za zawinione opóźnienie organu w procedowaniu. Nie ma przy tym znaczenia wyartykułowana w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. wypowiedź Wojewody [...], na którą powołano się w skardze kasacyjnej, albowiem skutki bezzasadnego zawieszenia postępowania obciążają organy administracji. Nie sposób również pominąć, że stanowisko to zostało wyrażone przeszło rok po wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że końcowe załatwienie sprawy było możliwe przed [...] sierpnia 2012 r. W tym czasie Starosta dysponował już materiałem dowodowym niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, co potwierdza przygotowany projekt decyzji datowanej na 3 września 2012 r. przyznającej stronie odszkodowanie. Nie było zatem żadnych przeszkód do zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Tymczasem, wskutek błędnych czynności procesowych Starosty, sprawa była procedowana przez kolejnych 6 lat, co w sposób oczywisty naruszało prawo skarżącego do terminowego jej załatwienia. Te nieprawidłowości doprowadziły do bardzo poważnego przekroczenie terminów ustawowych (art. 35 K.p.a.), w sposób oczywisty naruszając zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a.. W tych warunkach wieloletnia zwłoka organu w rozpatrzeniu wniosku o odszkodowanie uzasadniała uznanie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia postanowień uchwały z dnia 22 czerwca 2020r., podjętej w sprawie o sygnaturze II OPS 5/19. Uchwała odnosiła się wyłącznie do stanu bezczynności i to w sytuacji gdy skarga została złożona już zakończeniu postępowania przed organem administracji poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie skarga została złożona zarówno na bezczynność i przewlekłość. Wpłynęła do Sądu I instancji wprawdzie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji jednak przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego. Przedmiotową skargę poprzedzało ponaglenie złożone jeszcze w trakcie trwania procesu administracyjnego.

Także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydany w składzie siedmiu sędziów dnia 2 września 2020r. w sprawie o sygnaturze II OSK 3732/18 zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Skarga na przewlekłość poprzedzona zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona została w sprawie toczącej się pod sygnaturą II OSK 3732/18 dopiero po kilku latach od ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.