Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1739/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 147, art. 161
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 4, § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe, III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego J. L. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 8 lipca 2015 r. uchwałę w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na powyższą uchwałę wniesiona przez J. L.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez:

- ustalenie dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) bez jakiegokolwiek związku z założeniami dotyczącymi ograniczenia dostępności alkoholu wynikającymi z gminnego programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek ustalania limitów punktów sprzedaży dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ergo uchwała taka musi być poprzedzona analizą potrzeb w tym zakresie, a potrzeby te muszą być uprzednio zdiagnozowane w gminnym programie profilaktyki,

2. naruszenie art. 32 oraz art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ustalenie oraz zróżnicowanie ilości punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa) na terenie Gminy Miejskiej Kraków bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący w dniu 15 września 2016 roku wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr XXI/321/15 z dnia 8 lipca 2015r.

Skarżący wskazywał, iż wydanie powyższej uchwały nastąpiło z naruszeniem 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżący wskazał, że uchwała wprowadziła znaczne ograniczenie łącznej liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, na terenie miasta Krakowa, dodatkowo różnicując ilość przyznawanych zezwoleń w zależności od dzielnicy miasta, w jakiej znajduje się dany obiekt. Wydanie uchwały naruszyło interes prawny skarżącego, polegający na uprawnieniu do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji z uchwałami wydanymi w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wydanie uchwały w trybie art. 12 ust. 1 powyższej ustawy, ale w sposób przekraczający określone w/w przepisem kompetencje organu spowodowało, iż uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu zostało ograniczone w sposób całkowicie oderwany od potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Organ nie udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wskazał, że organ naruszył art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży w sposób dostosowany do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skarżący podkreślił, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 14 stycznia 2015 roku, przyjęty uchwałą V/63/15 Rady Miasta Krakowa, tj. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały stanowi, iż jego celem jest ograniczenie szkód zdrowotnych oraz zaburzeń życia rodzinnego wynikających z używania alkoholu oraz zjawiska picia alkoholu. Cel ten zgodnie z treścią programu ma być realizowany w postaci profilaktyki zarówno uniwersalnej, jak i selektywnej adresowanej do mieszkańców Krakowa. W żadnym zakresie program ten nie jest zatem nakierowany na szersze zaostrzenie kryteriów ustalania ilości i rozmieszczenia punktów sprzedaży alkoholu, aniżeli w celu prewencji mieszkańców miasta Krakowa przed szkodliwym działaniem jego nadużywania. Zaskarżona uchwała nie może zatem ograniczać obrotu napojami zawierającymi powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonymi do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, w zakresie w jakim nie realizuje programu profilaktyki przeciwalkoholowej kierowanego do mieszkańców Krakowa, co ma miejsce w omawianym przypadku.

Skarżący zarzucił, iż Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXI/321/15 z dnia 8 lipca 2015 roku ustaliła ilość oraz rozmieszczenie punktów sprzedaży w/w napojów bez uwzględnienia sytuacji podmiotów, których działalność nie spełnia kryteriów objęcia ich realizacją planu profilaktyki przeciwalkoholowej dla miasta Krakowa. Wobec powyższego ograniczenie liczby punktów sprzedaży sprawia, że założenia ustawodawcy w zakresie profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi zostają wypaczone. Należy bowiem mieć na względzie, iż program ten jest adresowany do mieszkańców miasta Krakowa - to w ich interesie mają być podejmowane określone w programie czynności, to oni powinni być w jak najmniejszym stopniu narażeni na "pokusę" spożywania alkoholu i to na tym polega cel określony jako "ograniczenie dostępu do alkoholu". Mechaniczne zmniejszanie liczby punktów sprzedaży, nie tylko przeznaczonych do spożycia poza miejscami sprzedaży, ale i na ich terenie, zamiast chronić mieszkańców Krakowa, ogranicza swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców działających na terenie miasta. Niezrozumiałe jest bowiem ograniczenie możliwości uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu przedsiębiorcom np. prowadzącym w centrum Krakowa działalność turystyczną (hotele, hostele, pensjonaty), nakierowaną - co oczywiste - na świadczenie usług na rzecz osób przyjezdnych, a nie mieszkańców miasta, z powołaniem na potrzebę walki z problemami alkoholowymi społeczności lokalnej.

Skarżący podkreślił, że trzeba pamiętać, że treść programu profilaktyki wskazuje jasno, iż jego celem jest obniżenie spożycia alkoholu przez mieszkańców Krakowa, a nie obniżenie spożycia alkoholu na terenie Krakowa jako takiego, bez względu na osoby spożywające. Uchwała w obecnym kształcie jest więc z uwagi na ogólność sformułowanego programu profilaktyki i nie uwzględnienie jego podstawowego celu sprzeczna z dyspozycjami art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a efektem powyższej sprzeczności jest niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej.

Skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku stanowiącego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Skarżący wskazał, że w zaistniałej sytuacji zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa w sposób bezzasadny ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotów prowadzących działalność związaną ze sprzedażą alkoholu, która ze względu na jej charakter, to jest świadczenie usług na rzecz osób przyjezdnych w takich miejscach jak np. hotele, hostele czy pensjonaty, w żaden sposób nie wpływa niekorzystnie na stan zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego. Natomiast skutki wprowadzonego powyższą uchwałą ograniczenia swobody działalności gospodarczej w postaci wprowadzenia niskiego limitu ilości punktów sprzedaży alkoholu, bez wyłączenia z tego zakresu ze względu na specyficzny charakter działalności wyżej wskazanych podmiotów trudniących się świadczeniem usług turystycznych, doprowadziły do absurdalnej sytuacji, w której podmioty te w przypadku niemożliwości przedłużenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu ze względu na niewielką liczbę udzielanych zezwoleń, nie mogą wykonywać części swojej działalności, jaką jest świadczenie we wskazanych obiektach usług gastronomicznych w postaci sprzedaży alkoholu, m.in. w hotelowych restauracjach.

W omawianej sytuacji zdaniem skarżącego oczywistym jest, iż dochodzi do bezzasadnej dyskryminacji wybranych podmiotów względem innych, mimo spełnienia przez nie identycznych kryteriów, jak przez podmioty, które zezwolenia otrzymały, jedynie z powodu niewystarczającej oraz bezzasadnie zróżnicowanej ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Tym samym ograniczono realnie dochody osiągane przez w/w podmioty ze względu na uniemożliwienie świadczenia konkurencyjnych usług, będących podstawowymi w większości tego typu działalności.

Zdaniem skarżącego jeżeli więc Rada Miasta działając w ramach upoważnienia ustawowego chciałaby dokonać liczbowego, bądź jakiegokolwiek innego, ograniczenia punktów sprzedaży, to mogłaby to zrobić jedynie, gdyby takie rozwiązanie znajdowało uzasadnienie w treści obowiązującego w dacie podejmowania uchwały gminnego programu profilaktyki, który powinien przewidywać dogłębną analizę zagrożeń i potrzeb społeczności lokalnej, równocześnie uwzględniając potrzeby wszystkich podmiotów funkcjonujących na terenie miasta Krakowa, których dotyczy problematyka obrotu napojami zawierającymi powyżej 4.5% alkoholu (z wyjątkiem piwa).

W odpowiedź na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie jej w całości. Organ podniósł, iż przedmiotowa uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1557/15 stwierdził nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 oraz § 3 tejże uchwały.

Zaskarżona uchwała utraci moc po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nowej uchwały podjętej w dniu 9 listopada 2016 r. nr LVII/1151/16 Rady Miasta Krakowa w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i miejscu sprzedaży, co nastąpiło w dniu 10 listopada 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2016 r., poz. 6419).

Organ wskazał, że w przyjętym uchwałą nr V/63/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 stycznia 2015 r. Gminnym Programie Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2015, obwiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, w celach operacyjnych, określonych pkt III (str. 7 gminnego programu) wskazane zostały działania mające na celu ograniczanie dostępu do alkoholu. Rozwinięcie celu zostało dokonane w pkt III. 6 gminnego programu, gdzie jednoznacznie zostało wskazane, że "jednym z celów Gminnego Programu jest obniżenie spożycia alkoholu przez mieszkańców Krakowa. Służą temu zadania zapisane celach III. 1 - 5. Ponadto należy ograniczać dostęp do alkoholu poprzez:

A. Ograniczanie sprzedaży alkoholu w pobliżu przedszkoli, szkół, burs, internatów młodzieżowych domów kultury, ośrodków prowadzących terapie dla osób uzależnionych, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego,

B. Zmniejszenie gęstości sieci punktów sprzedaży alkoholu w Krakowie,

C. zakaz lokalizowania lokali gastronomicznych podających alkohol w bezpośrednim sąsiedztwie szkół, burs internatów i obiektów kultu religijnego,

D. Organizację szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych."

Organ podniósł, że powyższe wypełnia dyspozycję przepisu art. 12 ust. 1 w związku ust. 4 ustawy. W ocenie organu zapisy zaskarżonej uchwały w założeniu miały pomóc i w praktyce pomogły osiągnąć założone cele w postaci zmniejszenia gęstości sieci punktów sprzedaży. Nie może więc być mowy o naruszeniu powołanych przez skarżącego przepisów ustawy.

Organ podkreślił, iż jednym z podstawowych celów ww. ustawy jest przeciwdziałanie alkoholizmowi. Dla prawidłowej wykładni przepisów ustawy, uprawniających radę gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa), ważną rolę odgrywa preambuła tego aktu, która wprawdzie nie jest normą prawną, ale stanowi wyjaśnienie podstawowych motywów działania ustawodawcy. Założenia ustawy organy władzy publicznej realizują poprzez podejmowanie różnych działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych.

Organ podniósł, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne na podstawie uchwały nr CXII/1737/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., zmienionej uchwałą nr CXIV/1806/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2014 r., które trwały do września 2014 r. Osoby biorące udział w konsultacjach społecznych wnioskowały, aby określić limity dla konkretnych obszarów miasta.

W ramach konsultacji społecznych przedstawiono dwa warianty zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych - pierwszy wariant to rozdzielenie limitu na placówki handlowe (sklepy) i na lokale gastronomiczne, drugi wariant to pozostawienie łącznego limitu dla placówek handlowych i lokali gastronomicznych. Osoby biorące udział w konsultacjach wnioskowały, aby określić limit dla konkretnych obszarów miasta.

Organ podkreślił, że w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi postulat ograniczania dostępności alkoholu nie powinien być utożsamiany z prostym ograniczeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Ograniczanie dostępności może się bowiem odbywać także poprzez stanowienie obostrzeń dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, czasu jego sprzedaży lub np. w drodze podnoszenia cenzusu wieku osób wpuszczanych do lokalu. Wybór środków, które pozwolą odpowiednio realizować politykę gminy w tym względzie należy do kompetencji gminy, której ustawodawca przyznał wyłączne prawo decydowania o liczbie usytuowaniu punktów sprzedaży alkoholu, ramowo jedynie określając ograniczenia swobody decydowania w tym zakresie.

Organ powołał się na raport sporządzony w roku 2013 przez Najwyższą Izbę Kontroli, stwierdzający, że gminne regulacje w sprawie ustalenia limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie przyczyniają się do ograniczenia dostępności alkoholu, mimo że jest to jeden z podstawowych celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustalone limity w kontrolowanych gminach znacznie przewyższały obecną liczbę punktów sprzedaży i nie stanowiły żadnej bariery w otwieraniu kolejnych. W raporcie tym NIK, powołując się na aktualne badania, uznał, że liczba punktów sprzedaży ma wpływ na poziom konsumpcji alkoholu, który z kolei wpływa na rozpowszechnienie problemów zdrowotnych i społecznych związanych z alkoholem.

W ocenie organu ustanowione w ustawie i w jej wykonaniu - w uchwale nr XXI/321/15 Rady Miasta Krakowa - ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych spełniają konstytucyjne standardy. Bezzasadne jest przeciwstawianie wolności działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych dobru, które można określić jako wolność (szczególnie dzieci i młodzieży) od bliskiego kontaktu z miejscami, w których sprzedaje się lub podaje napoje alkoholowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXI/321/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków, liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Należy przy tym mieć na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia jest powyższa uchwała w całości, natomiast jej część została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1557/15. Powyższym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 oraz § 3 zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok jest prawomocny, gdyż skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 4181/16. Wobec powyższego orzekanie w sprawie zgodności z prawem wyżej wymienionych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na wyeliminowanie powyższych postanowień zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd umorzył postępowanie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie, w którym o zaskarżonej uchwale orzeczono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1557/15.

Pozostały natomiast w obrocie prawnym postanowienia § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, oraz § 4-6 zaskarżonej uchwały. Z § 1 ust. 2 wynika, że łączną liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Krakowa określa się na 1275. Z § 2 ust. 2 wynika, że łączną liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Krakowa określa się na 1103. Zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały traci moc uchwała Nr LXXXVIII/1174/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków, liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie z § 5 uchwały jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa. Zgodnie z § 6 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa podlega zaskarżeniu w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g."). Zaskarżona uchwała stanowi przy tym akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze ogólnym, jest w istocie skierowana do szerokiego i nieoznaczonego kręgu podmiotów i ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów prowadzących lub mających zamiar prowadzić działalność gospodarczą związaną bezpośrednio lub pośrednio ze sprzedażą alkoholu.

Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – w sprawach tych odpowiednio stosuje się art. 94 u.s.g. – ust. 4 art. 101 u.s.g. Zdaniem Sądu skarżący, jako podmiot potencjalnie mogący ubiegać się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która w istocie uniemożliwia wydawanie nowych zezwoleń, poza istniejącymi punktami sprzedaży.

Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim obecnie uchwała pozostaje w obrocie prawnym, albowiem narusza ona prawo w stopniu istotnym.

Dokonując merytorycznej oceny legalności obowiązujących części uchwały należy stwierdzić, że w ustawie z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r. poz. 1356 z późn. zm.) przewidziano dwa różne upoważnienia ustawowe dla rady gminy. W art. 12 ust. 1 tej ustawy przewidziano kompetencję dla rady gminy do ustalania w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W osobnym upoważnieniu, w art. 12 ust. 2 tej ustawy, rada gminy została natomiast upoważniona do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Treść delegacji ustawowej wynikających z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie budzi zatem wątpliwości i wynika z nich, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze - liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), zaś po drugie - zasad usytuowania ich na terenie gminy. Przepis art. 12 ust.1 omawianej ustawy dopuszcza, aby rada określiła w drodze uchwały liczbę punktów sprzedaży dla terenu gminy (miasta), jako całości. Liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć wpływ na ustalenie ilości przewidywanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Odnosi się ono do liczby punktów sprzedaży w ujęciu całościowym, dotyczącym całego obszaru gminy/miasta.

W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustaw. Zdaniem Sądu postanowienia § 1 ust. 2 i § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego sformułowanego w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jeśli idzie o ustalenie liczby punktów sprzedaży. Zaskarżona uchwała – w części obecnie obowiązującej - nie narusza zatem wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, gdyż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia organ do określenia liczby punktów sprzedaży alkoholu. Jednakże, jak już wyżej wskazywano, liczba punktów sprzedaży powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Powyższy związek powinien wynikać z uzasadnienia projektu uchwały. W niniejszej sprawie w projekcie zaskarżonej uchwały brak jest odniesienia do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co powoduje, iż uchwała narusza prawo w sposób istotny, gdyż w istocie brak jest możliwości dokonania jej kontroli z punktu widzenia zgodności jej postanowień z podstawą prawną jej podjęcia. Z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, dlaczego przyjęto taką a nie inną liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży jak i poza miejscem sprzedaży, a w szczególności jaki jest związek pomiędzy określoną w zaskarżonej uchwale liczbą punktów sprzedaży, a potrzebą ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Wskazana wyżej wada stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności pozostających obecnie w obrocie prawnym części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność pozostałych, poza § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 postanowień uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.