Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 6/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2006 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXVII/780/2006 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( ( dalej jako: mpzp ) obszaru położonego w [...], określając granice obszaru, który ma być objęty planem. W dniu [...] lipca 2006 roku Prezydent Miasta dokonał ogłoszenia w Gazecie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego o możliwości składania przez zainteresowanych wniosków do planu w terminie do [...] lipca 2006 roku. Pismami z dnia [...] lipca 2006 roku Prezydent zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do opiniowania planu. [...] sierpnia 2006 roku pozytywnie rozpatrzył zgłoszone wnioski. Po uzyskaniu materiałów planistycznych o jakich mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie zakresu projektu mpzp, prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, opracowany projekt mpzp wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniu [...] grudnia 2007 roku przekazany został do uzgodnień. W dniu [...] listopada 2007roku opinię o projekcie planu wyraziła Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna. Po dokonaniu uzgodnień i uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze prezydent Miasta dokonał w dniu [...] kwietnia 2008 roku ogłoszenia prasowego i przez obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu mpzp wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2008 roku, wyznaczając też na dzień [...] kwietnia termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w planie rozwiązaniami i z pouczeniem o prawie wniesienia uwag do planu w terminie do [...] maja 2008 roku. W toku dyskusji publicznej udział wzięła wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej jako SM), podnosząc kwestię zagospodarowania działki o aktualnym nr ewid. [...] (na rysunku planu nr [...]) wskazując, że planuje na niej wykonanie parkingu strzeżonego dla mieszkańców, tymczasem teren ten został przeznaczony w projekcie planu jako zieleń (ZP) z uwagi na wynik badań geologicznych uznających grunt za nienośny. W dniu [...] maja 2008 roku do Prezydenta Miasta wpłynęły uwagi SM do planu. Spółdzielnia zarzuciła, iż plan ingeruje w teren pozostający w jej władaniu (użytkowanie wieczyste) przy czym zakres tej ingerencji jest tak duży, że wymagałby zajęcia stanowiska również przez inne niż zarząd organy statutowe spółdzielni, co wyklucza narzucony krótki termin zgłoszenia uwag. Zarzuciła, iż projekt planu powinien być przedstawiony jej do uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przy poszanowaniu jej tytułu prawnego do terenu o określonym wcześniej przeznaczeniu, nadto powinna być przedstawiona prognoza skutków finansowych ewentualnego uchwalenia planu przy założeniu, że teren przewidziany pod zieleń publiczną zostanie wykupiony. Wskazywała, iż prawo użytkowania wieczystego terenów pozostającej w jej władaniu działku [...] zabudowanych garażami będzie przenoszone na rzecz użytkowników garaży co skomplikuje proces wykupu gruntów pod projektowane przeznaczenie. Jeżeli chodzi o drugą z działek tj niezabudowaną działkę nr [...] wywodziła, iż opis mapy przydatności gruntów pod zabudowę nie wyklucza przeznaczenia jej części zamiast na zieleń pod budownictwo np. parking wielopoziomowy bowiem grunt jest nośny, a stateczność skarp nawet naruszona nie zagraża istniejącym budynkom mieszkalnym. Zdaniem SM uchwalenie planu w przedstawionej wersji pozbawia ją rezerwy terenu i zdecydowanie ograniczy możliwość realizacji potrzeb społeczności zamieszkującej w granicach objętych planem. Uzasadnia to wyłączenie jej terenów z planu. Odnosząc się do uwag SM prezydent Miasta ich nie uwzględnił. W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 roku skierowanym do SM wskazał, iż teren działki [...] w opracowaniu geologiczno-inżynierskim zakwalifikowany został jako niekorzystny dla budownictwa a dodatkowe obciążenie terenu nad stromymi skarpami może spowodować ich osuwanie i zagrażać bezpieczeństwu istniejącej zabudowie. Ponadto przeznaczenie części tego terenu na parking wielopoziomowy jest niemożliwe ze względu na zapisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 roku, Nr 75 poz. 690) regulującego wymaganą odległość niezadaszonego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, placu zabaw oraz od granicy działki. Wskazał, iż przeznaczenie tego terenu pod zieleń urządzoną stanowi jedynie usankcjonowanie dotychczasowego zagospodarowania terenu i nie spowoduje obniżenia jego wartości. Stwierdził też, iż wyznaczony termin składania uwag pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o pzp, a projekt planu nie podlegał uzgodnieniu w trybie art. 17 pkt 7 c ustawy ze spółdzielnią jako właścicielem terenu. Projekt mpzp wraz z nieuwzględnionymi uwagami SM przedstawiony został Radzie Miasta. Na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2008 roku Rada Miasta podjęła uchwalę Nr XXXVII /585/2008 w sprawie stwierdzenia zgodności projektu mpzp obszaru położonego w [...] z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. W tym samym dniu Rada Miasta, przy obecności 18 radnych, jednogłośnie podjęła uchwalę Nr XXXVII /586/2008 w sprawie uchwalenia mpzp obszaru położonego w [...]. Granice mpzp przedstawione zostały na rysunku planu w skali 1:1000 stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Integralnymi częściami mpzp stały się: wyrys ze studium uwarunkowań ( zał. Nr 2 ), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania ( zał . nr 3 ), rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu mpzp ( zał. Nr 4 ). Zgodnie z § 2 ust. 1 i § 15 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 MW/U ustalona została funkcja terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością lokalizacji usług, zaś dla terenu oznaczonego symbolem ZP funkcja zieleni publicznej urządzonej z zakazem wszelkiej zabudowy, ale z dopuszczeniem lokalizacji małej architektury związanej z funkcją terenu oraz wewnętrznych ciągów pieszych, natomiast dla terenu KDL funkcję istniejącej drogi lokalnej. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż tereny objęte planem z uwagi na ich dobre skomunikowanie z centrum miasta zostały uznane za korzystne dla rozwoju funkcji mieszkaniowych i usługowych. Natomiast w planie część terenu wskazanego w opracowaniach przedplanistycznych wyłączono jako tereny pod zabudowę ze względu na zagrożenie stabilności skarp, pozostawiając je w dotychczasowym użytkowaniu jako zieleń użytkową. Rozstrzygając o nieuwzględnieniu uwag do planu, zgłoszonych przez SM, Rada Miasta wskazała, iż teren działki [...] (wg ewidencji działki [...]) w opracowaniu geologiczno – inżynierskim wykonanym jako element ekofizjografii do planu, zakwalifikowany został jako "niekorzystny dla budownictwa" bowiem dodatkowe obciążenie terenu nad stromymi skarpami może spowodować ich osuwanie zagrażając bezpieczeństwu istniejącej zabudowy. Natomiast wnosząca uwagi spółdzielnia twierdzenia, iż teren stanowi grunt nośny nie poprała żadnymi dowodami. Nadto przeznaczenie części terenu wskazanej działki na parking wielopoziomowy jest niemożliwe ze względu na zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przeznaczenie w planie tego terenu pod zieleń urządzoną potwierdza jedynie dotychczasowy sposób jego zagospodarowania nie obniżając wartości. Zdaniem Rady Miasta wyznaczony termin składania uwag pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o pzp, a jego wydłużenie spowodowałoby jedynie niepotrzebne przedłużenie procedury planistycznej w sytuacji gdy nie zmieniłoby to geologicznych warunków terenu. SM tak jak inni właściciele terenu objętego planem nie należą do podmiotów z którymi istnieje obowiązek uzgodnienia projektu planu w trybie art. 17 pkt 7 c ustawy o pzp. Nadto wyłączenie terenu spółdzielni z obszaru objętego planem spowodowałoby niezgodność z uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia i skutkowało stwierdzeniem jego niezgodności z prawem poprzez wojewodę.

Pismem z dnia [...] września 2008 roku, które wpłynęło do Rady Miasta w dniu [...] października 2008 roku, SM wezwała ten organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego spółdzielni i zmiany uchwały nr XXXVII/586/2008 z [...] czerwca 2005 roku w sprawie uchwalenia mpzp, na które nie uzyskała odpowiedzi.

W skardze złożonej w dniu [...] grudnia 2008 roku SM wniosła o uchylenie uchwały Rady Miasta nr XXXVII/586/2008 z dnia [...] czerwca 2008 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...], w części obejmującej postanowienia dotyczące "terenów spółdzielczych wnioskodawcy". Zaskarżonej uchwale zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego tj . art.1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 2 i 3 ustawy - Prawo Spółdzielcze, art. 24 i 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust.2, art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 15 ust. 2 pkt.1 i 8 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1970 roku nr [...] posiada prawo użytkowania wieczystego dwóch działek o nr. ewid. [...] o pow. 1.4329 ha i [...] o pow. 0.4419 ha, które zgodnie z treścią wskazanego aktu przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Tereny te zostały objęte mpzp mimo, iż nie należą do gminnego zasobu nieruchomości. Wywodziła, iż w jej interesie prawnym jest wyłączenie spornych terenów z planu zagospodarowania przyjętego zaskarżoną uchwałą. Pod względem formalno-prawnym ten interes jednoznacznie wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 2 i art. 3 Prawa Spółdzielczego, stanowiących, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, a spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie, mienie jej członków lub na podstawie umowy zawartej z właścicielami, prowadząc działalność zgodnie z ustawą - Prawo Spółdzielcze i na podstawie innych ustaw oraz zarejestrowanego statutu. Na tych terenach spółdzielczych są wybudowane między innymi 104 garaże, do których właściciele bądź posiadają odrębną własność bądź spółdzielcze własnościowe prawo do garażu. Ponadto mieniem skarżącej są położone na spornym terenie drogi dojazdowe i plac manewrowy dla garaży, chodniki, dwa ciągi schodów, system odwodnienia deszczowego. Poza tym w spornym rejonie ul. [...] znajduje się niezabudowany teren spółdzielni przeznaczony zgodnie aktem notarialnym do zabudowy, który w kwestionowanej uchwale Rady Miasta przeznacza się pod zieleń publiczną, określoną w planie zagospodarowania jako teren zieleni urządzonej. Urządzenie zieleni nie idzie w parze z oczekiwaniami spółdzielców i zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącej. Zieleń będzie służyć przede wszystkim mieszkańcom nowych budynków, planowanych do budowy w ramach gminnego zasobu nieruchomości, a nie spółdzielni. Spółdzielnia ma więc interes prawny, aby tereny do których posiada tytuł prawny wyłączyć ze skarżonego mpzp. Powołując brzmienie przepisów art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiujące gminny zasób nieruchomości i jego przeznaczenie zarzucała, że władze Miasta zadecydowały o mieniu spółdzielczym, które nie stanowi takiego zasobu. Włączenie terenów należących do spółdzielni do planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje podejmowaniem czynności związanych między innymi z przygotowaniem opracowań geodezyjne-prawnych i projektowych pod budownictwo mieszkaniowe, co stoi w sprzeczności z art. 24 i 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to konkretny dowód na to, iż doszło do naruszenia interesu prawnego spółdzielni. Nieusunięcie tego naruszenia będzie miało poważne konsekwencje i wpłynie negatywnie na realizację spółdzielczych programów i planów finansowych w najbliższych latach dotyczących np. wymagającej pilnej modernizacji systemu odwodnienia deszczowego, chodnika, drogi dojazdowej i placu manewrowego przy garażach. Zaskarżona uchwała tereny spółdzielcze niezabudowane określa jako wykluczone z zabudowy ze względu na uwarunkowania geotechniczne, co pozostaje w sprzeczności z treścią aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1970 roku który stanowi, że są to tereny przeznaczone pod zabudowę (budownictwo mieszkaniowe). Również obecne opracowania geologiczno-inżynierskie stwierdzają, że teren ten jest wprawdzie niekorzystny dla budownictwa, ale nie wykluczają jakiejkolwiek budowy. Uchwała nadto ogranicza spółdzielnię w niezbędnym inwestowaniu w infrastrukturę na terenach niezabudowanych w interesie jej członków, jakim jest między innymi zapotrzebowanie na miejsca postojowe dla pojazdów, mieszczące się w określonym aktem notarialnym przeznaczeniu terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Obecne postanowienia spornej uchwały Rady Miasta, niekorzystnie ograniczają prawa właścicielskie skarżącej przez to, że pozbawiają ją prawa do decydowania czy teren przeznaczyć pod określoną zabudowę, czy zamienić na inne tereny czy do zbycia. W rejonie ul. [...] są położone tereny, których współużytkownikami wieczystymi są Spółdzielnia i właściciele garaży. Osoby te mają prawo wiedzieć z wyprzedzeniem o stanie prawnym i skutkach finansowych przyjętych przez Miasto rozwiązań w planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]. Tym bardziej, że na terenie zespołu 104 garaży zaskarżony plan przewiduje budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W treści zaskarżonej uchwały brak jest zaś jakichkolwiek opracowań w zakresie jej skutków finansowych. Powołując się na przepisy art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 8 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodziła, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia uwarunkowań płynących ze stanu prawnego spółdzielni. Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwała narusza także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 7, art. 77 par. 1, art.80 oraz art. 107 par. 3, nakłada na organ gminny obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji. Taka procedura dotycząca terenów spółdzielczych nie została przeprowadzona. Wprawdzie Wojewoda działając w trybie nadzoru i na podstawie wniosku spółdzielni, badając uchwałę pod względem prawnym nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w zakresie przeprowadzonych procedur planistycznych i uchwalania planu miejscowego, to w ocenie skarżącej kwestionowana uchwała obarczona jest błędem merytorycznym polegającym na nieuwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego dotyczącego terenów spółdzielni i właścicieli garaży, a pod względem formalnym nie zawiera informacji ani opisowej ani graficznej o granicach działek pozostających w jej wieczystym użytkowaniu, a które przecież są położone poza gminnym zasobem nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosiła o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza dochowaniem zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Wywodziła, iż Miasto nigdy nie kwestionowało, iż skarżąca jest użytkownikiem wieczystym części terenów objętych planem. Wywodziła, iż prawo własności nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Właściciel może korzystać i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy, w tym m.in. przez plan miejscowy, który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonania prawa własności, co oznacza, że regulacje miejscowego planu stanowią ograniczenia prawa własności. Stąd bezspornym jest, iż miasto miało prawo na podstawie obowiązujących przepisów objąć tereny spółdzielni planem. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podnosiła, iż ta nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Prawo Spółdzielcze, ustawy o gospodarce nieruchomościami z których wynika m.in. iż majątek spółdzielni jest majątkiem jej członków, z art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami co wchodzi w skład gminny zasób nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącej w toku procedury planistycznej została sporządzona "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ul. [...]". Nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mają zastosowanie przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają natomiast zastosowania przy uchwalaniu przez Radę Miasta planów miejscowych. Z żadnego przepisu prawa nie wynika natomiast obowiązek zaznaczania na planie granic nieruchomości stanowiących własność poszczególnych właścicieli. Wskazywała, iż na zlecenie Miasta zostało sporządzone opracowanie pt "Warunki geologiczno - inżynierskie obszaru objętego planem". Teren spółdzielni został zakwalifikowany przez uprawnionego geologa jako "niekorzystny dla budownictwa". Dodatkowe obciążenie terenu nad stromymi skarpami może spowodować ich osuwanie, a tym samym zagrozić bezpieczeństwu istniejącej na skarpie zabudowy. Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że teren stanowi grunt nośny i jest możliwy do zabudowy. Opinia, że teren nadaje się pod zabudowę jest niczym nie popartym przypuszczeniem skarżącej. Przeznaczenie terenu w przedmiotowym planie na zieleń urządzoną usankcjonuje dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Wojewoda w ramach nadzoru uznał podjętą uchwałę za zgodną z prawem i w dniu [...] września 2008 roku została ona opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 90, poz. 1368.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2009 roku skarżąca podtrzymywała swe dotychczasowe stanowisko, na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 roku cofając zarzut braku prognozy finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 roku, Nr 142 poz. 1591 ze zm.) podlegała oddaleniu. Stosownie do powołanego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jej dopuszczalności. Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła uchwałę Nr XXXVII/586/2008 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości obszaru położonego w [...]. Uchwałę w tym przedmiocie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej. Ustanawia ona bowiem przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, mające charakter prawa miejscowego ( art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) i podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego o jakim mowa w przepisie art. 40 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierując do Rady Miasta pismo z dnia [...] września 2008 roku, które wpłynęło do tego organu w dniu [...] października 2008 roku i pozostało bez odpowiedzi. Skarga wniesiona została w dniu [...] grudnia 2008 roku, a więc zgodnie z 60 - dniowym terminem o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako: ppsa ). Tym samym w ocenie Sądu wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w następnej kolejności Sąd miał obowiązek zbadania legitymacji Spółdzielni Mieszkaniowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy". Uprawnionym jest zatem wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowanym aktem. Niewątpliwie w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny ma właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tym planem bowiem plan określając przeznaczenie terenu ogranicza uprawnienia właścicielskie. Na równi z właścicielem traktować należy użytkownika wieczystego nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem, ze względu na swą istotę, sytuowane pomiędzy prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z mocy przepisu art. 251 Kc do ochrony ograniczonych praw rzeczowych zastosowanie mają przepisy o ochronie prawa własności. Tym samym sytuacja prawna użytkownika wieczystego w kwestii oceny naruszenia jego interesu prawnego jest analogiczna z sytuacją właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym planem.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do badania przez sąd administracyjny jej merytorycznej zasadności. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji stwierdzenie przez sąd jego nieważności ( w całości lub w części ) powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego tj. obowiązujących zasad kształtowania polityki przestrzennej, przepisu prawa materialnego lub istotnym naruszeniem procedury planistycznej ( art. 28 ust. 1 ustawy o pzp ). Nie ma natomiast podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony został prawem chroniony interes prawny skarżącego, w szczególności wynikający z jego uprawnień właścicielskich (użytkownika wieczystego), ale nastąpiło to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem uprawnień gminy o jakich mowa w art. 3 ust. 1 i art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm. - powoływanej jako ustawa o pzp).

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o pzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Z przytoczonego przepisu wywodzi się pojęcie tzw. władztwa planistycznego gminy (samodzielności planistycznej), które można zdefiniować jako przekazanie gminie przez ustawodawcę kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad gospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck , Warszawa 2008 rok). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o pzp plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu. Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Ustalając w planie miejscowym przeznaczenie terenu rada gminy samodzielnie przesądza o sposobie jego zagospodarowania. Tym samym plan miejscowy przesądza o ograniczeniu prawa własności. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy o pzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, jego treść jest natomiast kształtowana przez cały system prawny w szczególności przepisy prawa administracyjnego (np. prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody, prawo wodne, prawo ochrony gruntów rolnych i leśnych czy prawo planowania przestrzennego). Do atrybutów prawa własności należy uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnie do rozporządzania nią . Elementem prawa własności nieruchomości jest prawo do zabudowy terenu jako przejaw uprawnienia do korzystania z rzeczy, zaś regulacje planistyczne wraz z innymi regulacjami ustawowymi stanowią elementy ograniczenia tego prawa. Przykładem takim są ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania w planie miejscowym. Stanowisko takie wynika z analizy przepisów Konstytucji. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa własności może nastąpić w drodze ustawy. Takie ograniczenia wprowadza właśnie ustawa o pzp , zaś plan miejscowy jest aktem wykonującym tę ustawę i inne ustawy (np. prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody i in.). Ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właściciela (użytkownika wieczystego) dla swej legalności wymaga wykazania, iż gmina, stanowiąc w planie o przeznaczeniu i sposobie zagospodarownia określonego terenu nie nadużyła swego władztwa planistycznego. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o pzp gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy zawarty został katalog wymagań, które w szczególności należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich gmina powinna kierować się też zasadą proporcjonalności rozumianą jako wyważenie proporcji między ochrona interesu publicznego a interesem właścicieli nieruchomości. Z uzasadnienia uchwały w przedmiocie planu powinny więc wynikać przesłanki którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne. Za wadliwe ustalenia planu uznać bowiem należy nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także i te które są wynikiem nadużycia przez gminę przysługujących jej uprawnień.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż po uzupełnieniu postępowania dowodowego o dokumenty złożone przez skarżącą i o dowód z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika Rady Gminy nie ma wątpliwości co do tego jakie działki pozostają we władaniu skarżącej na terenie objętym ustaleniami planu. Jest to działka o nr. ewid. [...] zabudowana garażami i niezabudowana działka o nr. ewid. [...] ( która uległa podziałowi na dwie działki: nr [...] stanowiącą pas techniczny drogi krajowej nr [...] i nr [...]). Analiza rysunku planu oraz dokumentów z ewidencji gruntów złożonych przez strony postępowania wskazuje, iż niezabudowana działka [...] położona jest w przeważającej części na terenie, który zgodnie z rysunkiem planu oznaczony jest symbolem ZP (tereny zieleni urządzonej) i na terenach oznaczonych jako KDL (teren drogi publicznej) oraz KDL/MW/ZP (teren drogi lokalnej, mieszkalnictwa wielorodzinnego i zieleni urządzonej jako rezerwa terenu dla drogi publicznej KDL z zakazem budownictwa kubaturowego), a od strony skarpy na terenie oznaczonym jako 1 MW/U ( tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług). Na terenie oznaczonym jako 1MW/U położona jest w całości działka zabudowana garażami nr [...]. Jednocześnie z rysunku planu wynika, iż w całości działka [...] znajduje się na terenie, który mimo przypisania wskazanych funkcji oznaczony został na rysunku planu jako wyłączony z zabudowy ze względu na uwarunkowania geotechniczne gruntu. W § 28 części tekstowej planu dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZP (który na rysunku planu w całości oznaczony został jako wyłączony z zabudowy) wprowadzony został zakaz wszelkiej zabudowy z możliwością sytuowania jedynie małej architektury związanej z funkcją teren i wewnętrznych ciągów pieszych. Okoliczność takiego usytuowania działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej powoduje, iż należało uznać, że w wyniku określenia przez ustalenia planu przeznaczenia terenów pozostających we władaniu spółdzielni, w szczególności przez zakaz zabudowy dotyczący terenu na którym znajduje się w przeważającej części niezabudowana działka [...] naruszony został interes prawny skarżącej. Sam fakt naruszenia interesu spółdzielni, jak wskazano uprzednio, nie czyni jednak skargi uzasadnionej. Dla uwzględnienia skargi koniecznym bowiem byłoby jednoczesne wykazanie naruszenia przez organy planistyczne Miasta zasad planowania przestrzennego, procedury planistycznej lub przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, analiza dokumentacji planistycznej jak i zaskarżonej skargą uchwały prowadzi do wniosku, iż procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie planu jak i dotycząca samego uchwalania go nie została naruszona. Wbrew początkowym zarzutom skargi prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została bowiem sporządzona. Co do zarzutów w tym przedmiocie to stwierdzić należy, iż prognoza nie ma charakteru normatywnego, nie podlega opiniowaniu ani uzgadnianiu, jest jedynie załącznikiem do projektu planu, pełniąc funkcję analizy ekonomicznej sporządzanej na potrzeby gminy.

Oceniając dochowanie procedury planistycznaj wskazania wymaga, iż sformalizowana procedura uchwalania planu została w pełni uregulowana w ustawie o pzp. Stąd przy uchwalaniu planu miejscowego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 roku w sprawie OSK 215/04 ( Lex nr 174009 ) stwierdzając, iż "tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwianiem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego". Z tych przyczyn w toku postępowania związanego z uchwaleniem zaskarżonego planu nie mogło dojść, jak to zarzuca się w skardze, do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa.

W ocenie Sądu również naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej nastąpiło w wyniku działań organów planistycznych Miasta mieszczących się w granicach władztwa planistycznego gminy i z dochowaniem przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o pzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się min. prawo własności, co wiąże się z art. 21 Konstytucji gwarantującym ochronę tego prawa. Nakaz uwzględniania prawa własności nie oznacza jednak zakazu ograniczania go zważywszy na powoływany uprzednio przepis art. 6 ust 1 ustawy o pzp. Regulacja ta wyklucza natomiast taką ingerencję w prawo własności, która godziłaby w istotę tego prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 roku, SK 9/98, publ. OTK z 1999 roku, nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 roku, P 2/98, publ. OTK z 1999 roku, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części, a nawet znacznej części, atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Taka sytuacja może nastąpić np. ze względu na specyfikę terenu na jakim położona jest nieruchomość. Mając na uwadze wskazane w uzasadnieniu uchwały przyczyny wyłączenia spod zabudowy części terenu objętego planem i przeznaczenie ich pod zieleń użytkową (a zatem usankcjonowanie dotychczasowego wykorzystania terenu) uznać należało, iż to rozwiązanie planistyczne pozostaje w zgodzie z prawem. Opracowanie całościowego projektu zaskarżonego planu odbyło się po sporządzeniu na jego potrzeby opracowania ekofizjograficznego, zawierającego charakterystykę warunków geologiczno-inżynierskich obszaru objętego planem. Oceniając możliwości wykorzystania terenu badań w budownictwie autorzy powołanego opracowania wskazali, iż spod ewentualnej zabudowy należy wyłączyć obszary skarp wzdłuż których istnieje zabudowa, wskazane na mapie stanowiącej zał. nr 9 do opracowania. Wiąże się to z dość skomplikowanymi warunkami morfologicznymi, które mogą generować procesy geodynamiczne w postaci osypisk czy osuwisk skarp. Możliwość uaktywnienia się takich procesów może się uaktywniać w przypadku niewłaściwego zagospodarownia terenu. Stąd należy już na etapie planowania wystrzegając się sytuowania inwestycji na wskazanym obszarze ( dróg, budynków ).w zbyt bliskim sąsiedztwie skarp. Pamiętać tez należy o konieczności wzmacnia ich struktury przy użyciu czy to roślinności czy też krat betonowych lub siatek z geowłóknin. Analiza zał. nr 9 wskazującego tereny zakwalifikowane do wyłączenia z zabudowy i zaznaczonych na rysunku planu terenów wyłączonych spod zabudowy pozwala na stwierdzenie bez wątpliwości, iż tereny te pokrywają się. Tym samym zakaz zabudowy ustanowiony dla terenu oznaczonego symbolem ZP i wyłączenie spod zabudowy pozostałych terenów ujętych w załączniku nr 9 opracowania nie było wynikiem dowolnych działań organów planistycznych. Wskazane ograniczenia wprowadzone zostały bowiem z uwzględnieniem uwarunkowań środowiskowych wynikających z opracowania ekofizjograficznego, pozostając w zgodzie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o pzp nakazującym dochowanie przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ochrony środowiska. Ograniczenia wynikające ze specyfiki terenu dotyczą przy tym terenów pozostających we władaniu również innych podmiotów i wykluczają w istocie inną niż ustalona planem funkcje tych terenów. Dowolne, bo nie poparte żadnymi merytorycznymi argumentami i dowodami pozostawały natomiast wywody skarżącej o zdatności do zabudowy terenu na którym położona jest działka [...] (dawniej [...]). W kontekście działki [...] wskazać należy, iż Rada Gminy rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia wniesionych przez skarżącą uwag do projektu planu przytoczyła również inne obiektywne przyczyny uniemożliwiające lokalizację na niej parkingu wielopoziomowego. Natomiast co do działki [...] zabudowanej garażami to trudno uznać, iż jej położenie na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną z usługami pogarsza sytuację spółdzielni jako jej użytkownika wieczystego. Teren uzyskał bowiem przeznaczenie korzystne z punktu widzenia charakteru spółdzielni, którego wcześniej był pozbawiony.

Wbrew wywodom skargi bez znaczenia prawnego pozostawał w kwestii przeznaczenia działek spółdzielni zapis aktu notarialnego z [...] grudnia 1970 roku stwierdzający, iż teren oddawany w użytkowanie wieczyste spółdzielni jest terenem budownictwa mieszkaniowego. Funkcja tego terenu została dopiero określona zapisami planu, przy czym w zakresie działki [...] jest zbliżona do wskazanej w akcie notarialnym.

Za z gruntu wadliwe należało uznać przekonanie skarżącej o możliwości objęcia planem jedynie gminnego zasobu nieruchomości o jakim mowa w art. 24 i 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pzp władztwo planistyczne gminy w tym jego przejaw w postaci uchwalenia prawa uchwalenia planu miejscowego obejmuje teren gminy. Wyłączenia dotyczą morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Kwestie własnościowe są natomiast uwzględniane przez organy planistyczne gminy w toku realizacji procesów planistycznych stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 pkt t ustawy o pzp. tym samym zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawały nieuzasadnione podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 2 i 3 ustawy - Prawo spółdzielcze. Przepisy te nie mogły zostać naruszone w postępowaniu planistycznym zakończonych uchwaleniem kwestionowanego planu bowiem nie miały w sprawie zastosowania. Odnosząc się natomiast do wywodów skarżącej dotyczących zachodzących zmian własnościowych na działce [...] związanych z kwestią ustanawiania prawa użytkowania wieczystego na rzecz użytkowników garaży i akcentowanej " niepewności" ich sytuacji prawnej w związku z uchwaleniem planu to stwierdzić należy, iż w przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ppsa) orzeka jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 roku, II OSK 978/08 oraz postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 roku, II OSK 181/09).

Uznając zatem prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, dochowanie wymogów ustawowych przygotowania planu oraz dokonanie zaskarżonym planem przeznaczenia terenu, co prawda z naruszeniem prawa użytkowania wieczystego skarżącej, ale mieszczącego się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego należało skargę oddalić.