Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2301/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2 ust 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Nowy Targ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 931/09 w sprawie ze skargi A. K. – G. na zarządzenie Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasad korzystania z Cmentarza [...] w N. T. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Burmistrza Miasta Nowy Targ na rzecz skarżącej A.K. – G. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 931/09 po rozpoznaniu skargi A. K.-G. na zarządzenie Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasad korzystania z Cmentarza [...] w N. T., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, zasądzając od Burmistrza Miasta Nowy Targ na rzecz skarżącej A. K.-G. zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] grudnia 2006 r. Burmistrz Miasta Nowy Targ wydał na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) zarządzenie nr [...] w sprawie zasad korzystania z Cmentarza [...] w N. T.. Załącznik nr 1 do tego zarządzenia stanowi Regulamin Cmentarza [...] w N. T., a załącznik nr 2 - Regulamin wykonywania prac budowlanych i kamieniarskich na terenie Cmentarza [...] w N.T.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. A. K.-G. wezwała Burmistrza Miasta Nowy Targ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tym zarządzeniem. Wskazując na swoją legitymację skargową A. K.-G. wyjaśniła, że jest współdysponentką grobowca w kwaterze [...], a zatem jest adresatem norm przedmiotowego zarządzenia. Podniosła, że regulaminy będące załącznikami do przedmiotowego zarządzenia, zawierając normy prawa powszechnie obowiązującego, zostały wydane bez podstawy prawnej, w niewłaściwej formie i przez niewłaściwy organ oraz nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany, ponieważ zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyłączną kompetencję prawotwórczą na obszarze gminy ma jej rada. Stwierdziła również, że przedmiotowe regulaminy na skutek nieuwzględnienia przepisów intertemporalnych, naruszają uprawnienia dysponentów grobów zagwarantowane przepisami kolejnych rozporządzeń wykonawczych w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok, w tym § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48 poz. 284).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Burmistrz Miasta Nowy Targ nie zgodził się ze stanowiskiem A. K.-G. Wyjaśnił, że kwestie będące przedmiotem wezwania reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) i ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze. W jego ocenie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie reguluje formy ustanowienia przepisów porządkowych pozostawiając tę kwestię gminom. Uprawnienie takie przysługuje gminie z mocy sprawowanego przez nią administrowania cmentarzem na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych burmistrzów na których terenie cmentarz jest położony. Kompetencje burmistrza w tym przedmiocie, wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] wniosła A. K.-G., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarżąca wyjaśniła, że jest współdysponentką grobowca zlokalizowanego na Cmentarzu [...] w N. T. w kwaterze [...] miejsce nr [...], w którym pierwszy pochówek został dokonany w roku 1928, a zatem jest adresatem norm zaskarżonego zarządzenia. Wskazała również, iż prowadzenie cmentarzy należy do zadań własnych gmin, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej, regulacja korzystania w formie zarządzenia świadczy dodatkowo o tym, że sprawa znajduje się w zakresie administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Nowy Targ wniósł o jej oddalenie, podając te same argumenty co w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dniu 9 lipca 2010 r. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia i zasądził od Burmistrza Miasta Nowy Targ na rzecz skarżącej A. K. – G. kwotę 557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, albowiem zawiera normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu. Wskazano że akt regulujący zasady korzystania z cmentarzy komunalnych, niezależnie od nazwy tego aktu, stanowi akt prawa miejscowego. WSA w Krakowie stwierdził dalej, że nie podziela poglądu Burmistrza Miasta Nowego Targu co do istnienia podstaw prawnych do regulowania przez organ wykonawczy gminy zasad korzystania z cmentarzy komunalnych. Nie jest wystarczającą podstawą prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.), zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, bowiem nie wynika z niej wprost, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych. Kompetencja organów wykonawczych gmin do wydawania zasad korzystania z cmentarzy komunalnych nie wynika także z faktu użycia w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych sformułowania, że do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) należy "utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi". Jest to niewystarczające do pozbawienia rady gminy upoważnienia do wydawania aktów "regulaminowych" będących przepisami prawa miejscowego z zakresu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Owo utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi stanowi bowiem gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) i jest związane z wykonaniem uchwały organu stanowiącego co do zasad korzystania z takiego cmentarza.

W ocenie Sądu I instancji nietrafne jest stanowisko Burmistrza Miasta Nowego Targu sugerujące, że zaskarżone zarządzenie stanowi zbiór przepisów porządkowych, nie będących aktem prawa miejscowego. Przepisy porządkowe są zaliczane do aktów prawa miejscowego. Dodano w tym miejscu, że pojęcie przepisów porządkowych wynika wprost z art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Zaskarżone zarządzenie nie jest jednak przepisem porządkowym, bowiem żadna z przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 u.s.g. nie zachodziła w zakresie wydania zaskarżonego zarządzenia. Ponadto przepisy porządkowe wydaje organ stanowiący gminy, a organ wykonawczy tylko na zasadzie wyjątku i takie zarządzenie organu wykonawczego podlega zatwierdzeniu przez radę gminy na sesji. Sąd powołał się ponadto na treść art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na gruncie którego kompetencji do stanowienia nie można domniemywać, a do stanowienia aktów prawa miejscowego, koniecznym warunkiem jest wyraźne przyznanie kompetencji w przepisach prawa materialnego.

Zaskarżone zarządzenie weszło w materię zastrzeżoną dla wyłącznej właściwości rady gminy. Nie ma znaczenia, że załączniki nr 1 i 2 posługują się pojęciami "regulamin". O znaczeniu i kwalifikacji danego aktu przede wszystkim decyduje jego treść (zakres regulacji), a nie nazwa. Ponadto zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

To zaś oznacza, że nie ma potrzeby ustosunkowywania się do poszczególnych szczegółowych zarzutów dotyczących pojedynczych przepisów zawartych w zaskarżonym zarządzeniu. Skoro zarządzenie z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w sprawie zasad korzystania z Cmentarza [...] w N.T. zostało wydane bez podstawy prawnej, tym samym Sąd zobowiązany było do stwierdzenia jego nieważności.

W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Burmistrz Miasta Nowy Targ zaskarżył powyższy wyrok w całości i na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tych artykułów polegającą na przyjęciu, iż art. 2 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie daje kompetencji organowi wykonawczemu gminy do określenia zasad korzystania z cmentarza komunalnego oraz że art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określa gospodarowanie mieniem komunalnym, w wykonaniu uchwały organu stanowiącego co do zasad korzystania z cmentarza.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, polegającej na przyjęciu, iż przepis ten nie daje kompetencji organowi wykonawczemu gminy do określenia zasad korzystania z cmentarza komunalnego. Wskazano, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z tych regulacji nie wynika wprost, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia regulaminu mającego obowiązywać na cmentarzu. Skoro ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla rady gminy do wydania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego, to nie jest uzasadnione stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nie ma podstaw prawnych do regulowania przez organ wykonawczy gminy zasad korzystania z cmentarza komunalnego.

Zdaniem strony skarżącej burmistrz może uregulować te zasady w formie regulaminu określającego cmentarne przepisy porządkowe na gruncie art. art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie strony skarżącej powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych mogą stanowić podstawę do wydania przez burmistrza zarządzenia w sprawie zasad korzystania z cmentarza komunalnego. Gospodarowanie cmentarzem komunalnym jako mieniem komunalnym należy zatem do wójta (burmistrza, prezydentów miast), a adresatem tych regulaminów są obecni i przyszli posiadacze grobów, a więc te regulaminy są ofertą do zawarcia umowy i stanowią propozycję warunków korzystania z cmentarza komunalnego. Powołano też szereg przykładów na to, że wydawanie przez prezydentów i burmistrzów zarządzeń w sprawie ustalania regulaminów cmentarzy komunalnych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest powszechną praktyką na terenie RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika A. K.– G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wydawania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego. Brak zatem podstaw, aby wyłączone zostało ogólne domniemanie właściwości rady gminy do regulowania spraw związanych z działalnością gminy (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej koncentruje swoją argumentację na zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci dwóch przepisów, wskazując na ich błędną wykładnię. Nie przeprowadza wprawdzie odpowiedniej argumentacji, na gruncie której można byłoby określić, czy błędny charakter wykładni upatruje w jej przebiegu, zastosowanych regułach czy jej wyniku, niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w istocie idzie w ramach tej argumentacji o rezultat wykładni tych przepisów co do przyznania kompetencji do określenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych organowi wykonawczemu gminy a nie, jak to przyjął Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jej organowi uchwałodawczemu, czyli radzie gminy.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem zarzutu jest kształt normy kompetencyjnej, treść której winna być, w tradycji praworządnego sytemu prawnego, określona tak precyzyjnie, jak to tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest możliwe. Zwłaszcza dotyczy to normy określającej kompetencje prawodawcze, w wyniku stosowania której powstaje regulacja generalna i abstrakcyjna, trwale wpływająca na sytuacje prawne określonej klasy adresatów. Formuła powyższa oznacza nie tylko zakaz domniemania kompetencji czy też przyznawania kompetencji w tych sytuacjach normatywnych, w których brak jest zakazu, ale wiąże się także z nakazem dokonywania rekonstrukcji normy kompetencyjnej (tak z punktu widzenia kolejności zastosowania jak i wpływu na wynik wykładni) przede wszystkim w oparciu o reguły językowe i systemowo-strukturalne, tak aby ograniczyć swobodę decyzyjną w przyznawaniu lub przypisywaniu sobie przez dane podmioty (instytucje, organy) kompetencji głównie, czy tym bardziej wyłącznie, w oparciu o mniej precyzyjne i bardziej ocenne reguły celowościowe czy funkcjonalne.

Odwołanie się do argumentów systemowo-strukturalnych w ramach rekonstrukcji normy kompetencyjnej należy przy tym rozumieć na tyle szeroko, aby uzyskać maksymalnie pewne podstawy przesądzenia o treści normy kompetencyjnej zarówno w kontekście podmiotu kompetentnego, jak i zakresie swej kompetencji.

Wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy samodzielnie wyznaczają pewien zakres rekonstruowanej normy kompetencyjnej odnośnie do określania zasad korzystania z cmentarzy komunalnych. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy w ramach relacji systemowych powiązać z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy, na gruncie którego zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, realizowanych przez radę gminy (ust. 2 tego przepisu). Relacja ta nie wskazuje jednak na kompetencję do określania zasad korzystania z cmentarzy.

Autor skargi kasacyjnej natomiast wyprowadza wniosek, iż skoro na gruncie art. 2 ust. 1 tej ustawy do właściwości burmistrza należy utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi, to brak wyraźnego wskazania podmiotu kompetentnego do określania zasad korzystania prowadzi do przyznania tej kompetencji właśnie burmistrzowi.

Poglądowi temu nie można przyznać cechy zasadności, bowiem jest on przykładem zaprzeczenia tym regułom rekonstrukcji normy kompetencyjnej, o których powiedziano wcześniej. Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do przyznania kompetencji do określania tych zasad burmistrzowi. Nie zmienia tej konstatacji także treść powołanego art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wskazuje on na gospodarowanie mieniem komunalnym, a nie na określanie zasad korzystania z niego. To gospodarowanie w istocie wykazuje łączność treściową z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, jako że w obu tych przepisach mowa o konkretnych czynnościach, będących gospodarowaniem lub zarządzaniem czymś czy też utrzymaniem czegoś, które to czynności mają z natury charakter wykonywania normy bardziej ogólnej, co obejmuje także zasadę korzystania z danego obiektu.

Określanie zasad korzystania ma zatem charakter regulacji normatywnej a nie bieżącego działania w postaciach wskazanych wyżej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, określanie zasad korzystania z cmentarzy jest aktem prawa miejscowego, podlegającego odrębnym regulacjom. Ujawnia się w ten sposób podniesiona wyżej konieczność dostrzeżenia powiązań systemowych, precyzyjnie określających podstawy kompetencyjne w tym zakresie.

Odwołać się należy przede wszystkim do ogólnej regulacji Konstytucji RP, której art. 94 stanowi, iż organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa ogólna norma kompetencyjna do stanowienia aktów prawa miejscowego stanowi podstawę uszczegółowienia kompetencji, które ma miejsce poprzez określenie w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.), iż prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie. Art. 40 ust. 1 winien być natomiast interpretowany przy wykorzystaniu kolejnej relacji systemowej powstającej przy uwzględnieniu art. 41 ust. 1 tej ustawy, który stanowi wprost, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia tych przepisów poprzez ich błędną wykładnię. Wykładnia art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przeprowadzona w zaskarżonym wyroku, jest w pełni prawidłowa. Wywód w skardze kasacyjnej co do podstaw wyprowadzenia właściwości organów wykonawczych do stanowienia aktów prawa miejscowego z art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie niezasadny. Nie uwzględnia bowiem, że w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym właściwość do stanowienia aktów prawa miejscowego zastrzeżona jest dla rady gminy, zaś właściwość wójta ograniczona jest z jednej strony na gruncie wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 30 ust. 2 pkt 3 do gospodarowania mieniem, natomiast z drugiej, na gruncie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przepisów porządkowych z ograniczeniem do przypadków nie cierpiących zwłoki, które nie miały miejsca w sytuacji, w której wójt wydał zarządzenie.

Art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego. Te ostatnie mogą być tworzone przez burmistrza tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję organowi wykonawczemu. Art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych takiej kompetencji wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie przyznaje. Tym samym zarzut naruszenia powyższych przepisów przez Sąd I instancji jest niezasadny.

W związku z powyższą argumentacją, na gruncie której należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na gruncie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.