Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 231/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 , art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 5 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 , art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a w zw z art 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi G.J. i M.J. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 grudnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących G.J. i M.J. solidarnie kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 9 września 2016 r. znak [...] nakazał współwłaścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości P. , gm. M. : G.J. i M.J. wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków posadowionej na działce nr [...] w miejscowości P. , gm. M. , składającej się ze studzienki, filtra gruntowo-roślinnego, studzienki regulacyjnej oraz oczka wodnego, wykonanej niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi P. , obowiązującym w dacie budowy oczyszczalni, tj. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. oraz w dacie orzekania w niniejszej sprawie, tj. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 26 lutego 2013 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w m. P. , gm. M. wykonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi P. , gm. M.

W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny:

- w dniu 10 września 2012 r. inwestor – M.J. - dokonał zgłoszenia do Starosty M. przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości mniejszej niż 5 m3 na dobę na działce nr [...] w m. P. (aktualnie działka uległa podziałowi i posiada nr [...] ). Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod sygnaturą [...] ,

- Starosta M. decyzją z 2 października 2012 r. sygn.: [...] wniósł sprzeciw do wniesionego zgłoszenia, wskazując w uzasadnieniu, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w m. P. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P

- w wyniku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda decyzją z 17 stycznia 2013 r. sygn.: [...] uchylił ww. decyzję Starosty M. w całości jednocześnie umarzając postępowanie organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż skoro inwestor zgłosił organowi I instancji zamiar realizacji zamierzenia inwestycyjnego w dniu 10 września 2012 r., to Starosta M. posiadał kompetencję do wniesienia sprzeciwu w sprawie (doręczenie decyzji inwestorowi) do dnia 10 października 2012 r. W niniejszej zaś sprawie decyzja została doręczona inwestorowi 15 października 2012 r., zatem po upływie terminu. Organ wskazał, że doręczenie decyzji po terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 P.b. oznacza, że wniesiony sprzeciw jest nieskuteczny. W treści uzasadnienia ww. decyzji Wojewoda [...] pouczył jednak inwestora, że niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności, kiedy z przyczyn formalnych należy uchylić zaskarżoną decyzję, trzeba poinformować, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, które określają sposób zagospodarowania działki objętej zgłoszeniem są prawem lokalnym, zobowiązującym wszystkich do przestrzegania jego zapisów. Dlatego niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowo przewidzianym terminie nie zwalnia inwestora z przestrzegania zapisów obowiązującego planu miejscowego,

- decyzją z 2 października 2014 r. sygn.: [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wniósł sprzeciw do zgłoszenia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5 m3 / dobę na działce nr [...] w m. P. , złożonego przez M.J. ,

- w toku oględzin przeprowadzonych 25 maja 2016 r. z udziałem inwestora stwierdzono, że na działce nr [...] w odległości około 31 m od istniejącego na działce budynku gospodarczo-mieszkalnego (w kierunku wschodnim) posadowiona jest przydomowa oczyszczalnia ścieków typu glebowo-roślinnego składająca się z filtra glebowo-roślinnego obrośniętego trzciną (poletko o wymiarach ok. 5 m x 5 m) za którym znajduje się studzienka regulacyjna i kolejno oczko wodne o wymiarach ok. 1,5 m x 1,5 m. Do oczyszczalni ścieków odprowadzane są ścieki z zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...]. Ze złożonego do protokołu oświadczenia inwestora – M.J. – wynika, że elementy oczyszczalni - filtr oraz oczko wodne oddzielone są od podłoża folią o grubości 1,1 mm, oraz że do budowy przedmiotowej oczyszczalni przystąpił on po terminie 30-dniowym od dokonania zgłoszenia.

- zgodnie z zaświadczeniem z 9 czerwca 2016 r. znak: [...] wydanym przez Urząd Miasta i Gminy w M. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] (przed podziałem [...] ) w m. P. jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie - uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 26 lutego 2013 r. nr [...] , a także obowiązującego poprzednio (na dzień 10 września 2012 r.) - uchwalonego uchwałą rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. nr [...] .

Organ przywołał art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.

Następnie organ wskazał, że przyjęte zgłoszenie narusza ustalenia poprzednio i aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 21 ust. 3 planu), działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach aglomeracji "[...] ", a na terenie tym obowiązuje system kanalizacji rozdzielczej oraz nakaz podłączenia obiektów do kanalizacji zbiorczej.

Dodatkowo ustalono na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z 2 października 2014 r. znak: [...] , że na działce objętej postępowaniem została zrealizowana budowa sieci kanalizacji sanitarnej, a na terenie samej działki, w odległości ok. 10 m od budynku mieszkalnego inwestora, znajduje się studnia kanalizacyjna umożliwiająca realizację przyłącza.

Organ podkreślił, że w sprawie nie można postawić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 49b P.b.

Zdaniem organu, nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 P.b. w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane na podstawie zgłoszenia są niezgodne z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "m.p.z.p."). W takiej sytuacji konieczne i prawidłowe jest wszczęcie postępowania w trybie w art. 50 i 51 P.b., przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Organ uwzględnił bowiem art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., z którego wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia m.p.z.p. lub inne przepisy. Tym samym wadliwe niewniesienie przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również ustalenia m.p.z.p. - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 P.b.

Organ stwierdził, że postanowienia m.p.z.p., jako akt prawa miejscowego, wiążą organy administracji publicznej, jak również mieszkańców miejscowości, których plan obejmuje. Co więcej - w sytuacji rozbieżności - postanowienia aktów prawa miejscowego mają pierwszeństwo przed regulacjami rangi ustawy.

M.J. i G.J. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli m.in., że zrealizowali przedmiotową inwestycję w oparciu o skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, a organ I instancji dokonał błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W szczególności skarżący podnieśli, że w poprzednio obowiązującym planie uchwalonym uchwałą nr [..] Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r., brak było zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Zwrócili uwagę na § 15 tego aktu, który stanowi, że podstawowym, a nie jedynym sposobem odprowadzania ścieków ma być kanalizacja zbiorcza. Przywołali § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b ww. planu, wskazując, że sformułowanie "do czasu realizacji kanalizacji dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych" nie może być rozumiane jako zakaz przydomowych oczyszczalni.

Odmienną wykładnię tego przepisu odwołujący się ocenili jako naruszającą art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), dalej "u.u.c.p.g.".

Podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 27 lipca 2014 r. sygn. [...] uchyliło decyzję z 2 października 2014 r. sygn.: [...] Burmistrza Miasta i Gminy M. wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia eksploatacji przedmiotowej oczyszczalni.

Odwołujący się zarzucili stosowanie wobec nich przepisów działających wstecz. Wskazali, że ich oczyszczalnia spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. , art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że do protokołu oględzin z 25 maja 2016 r. dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Organ przywołał art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.

Następnie organ stwierdził, że w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana z naruszeniem przepisów, w tym zapisów m.p.z.p., nie jest wykluczona możliwość zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 P.b., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Na poparcie tej tezy organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Wskazał, że zgodnie z § 21 pkt 3 ppkt 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w Gminie M. (Dz.U. Woj. [...] ) na terenie aglomeracji "[...] " obowiązuje nakaz podłączenia obiektów do kanalizacji zbiorczej po jej zrealizowaniu. Zgodnie z treścią § 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 7 czerwca 2006 r. miejscowość P. zlokalizowana jest na terenie aglomeracji "[...]". Zatem budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] w miejscowości P. jest niezgodna z przepisami aktualnie obowiązującego m.p.z.p. Ww. plan w zakresie gospodarowania ściekami przewiduje docelowo podłączenie wszystkich obiektów do kanalizacji ściekowej. Jedynie do czasu jej zrealizowania dopuszcza możliwość odprowadzania ścieków do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych z wywozem na oczyszczalnię (§ 21 pkt 3 ppkt 4 uchwały nr [...] ).

Organ dodał, że przedmiotowa inwestycja była niezgodna również z m.p.z.p. obowiązującym w dacie zgłoszenia zamiaru budowy. Zgodnie z § 15 pkt 2 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. (Dz.U. Woj. [...] ) podstawowym sposobem odprowadzania ścieków socjalno-bytowych będzie system kanalizacji realizowany zgodnie z następującymi zasadami:

a) system kanalizacji sanitarnej winien objąć wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę,

b) do czasu realizacji kanalizacji dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych realizowanych indywidualnie dla poszczególnych działek, możliwe jest stosowanie zbiorników wspólnych dla kilku działek.

Zatem, zdaniem organu, już w dacie składania zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] w miejscowości P. inwestorzy zobowiązani byli do podłączenia się do ogólnodostępnej kanalizacji ściekowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przywołany przez skarżących przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Z treści ww. przepisu zdaniem organu jednoznacznie wynika, że co do zasady właściciel nieruchomości zobowiązany jest do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, chyba, że budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Nie jest obligatoryjnym podłączenie do sieci kanalizacyjnej, jeżeli na terenie nieruchomości funkcjonuje, zgodna z odrębnymi przepisami, przydomowa oczyszczalnia ścieków. Zdaniem organu art. 5 ust. 1 pkt 2 in fine u.u.c.p.g. dotyczy tylko sytuacji, gdy przydomowa oczyszczalnia ścieków została zrealizowana przed wybudowaniem kanalizacji ściekowej.

Dalej organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w dacie dokonania zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków istniała sieć kanalizacyjna i możliwość podłączenia do niej nieruchomości G. i M.J. . Zdaniem organu już wówczas na właścicielach przedmiotowej nieruchomości ciążył obowiązek podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej.

Dalej organ wskazał, że decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., a w szczególności nakaz rozbiórki, organ nadzoru budowlanego wydaje dopiero wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też rozważył wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na charakter zrealizowanych robót budowlanych oraz ich niezgodność z zapisami m.p.z.p., zdaniem organu, jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Organ stwierdził, że nie jest rolą organów nadzoru budowlanego dokonywanie wykładni zapisów m.p.z.p. ani zgodności ich oceny z obowiązującymi ustawami, czy Konstytucją RP. Stosownie do treści art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a taki status mają obowiązujące na danym terenie akty prawa miejscowego, w tym m.p.z.p..

G.J. i M.J. wnieśli na powyższą decyzję WINB w K. nr [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów wskazali, że zainstalowana przydomowa oczyszczalnia ścieków jest oczyszczalnią roślinno-gruntową, oddzieloną od podłoża folią o grubości 1,1 mm, nie ma więc żadnego rozsączania do gleby, ani też wprowadzania do wód powierzchniowych. Po osiągnięciu odpowiedniej wielkości roślin na filtrze, oczyszczalnia osiągnęła pełną sprawność, a przed upływem 6 miesięcy (co wynika z obowiązujących przepisów) pismem z 1 września 2014 r. zgłosili przydomową oczyszczalnię ścieków do Burmistrza Miasta i Gminy M.

Podnieśli, że Burmistrz w drodze decyzji wniósł sprzeciw do zgłoszenia eksploatacji uzasadniając go przekroczeniem standardów jakości środowiska, co zdaniem Burmistrza ma odzwierciedlenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z 26 lutego 2013 r. Burmistrz wskazał też, że na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje system kanalizacji zbiorczej i została na niej zrealizowana budowa sieci kanalizacji sanitarnej. Burmistrz Miasta i Gminy M. , oprócz decyzji sprzeciwu do zgłoszonej przydomowej oczyszczalni ścieków, z tą samą datą tj. 2 października 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nakazu przyłączenia budynku do kanalizacji.

Skarżący podnieśli, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 27 listopada 2014 r. znak [...] wskazało, że w sprawie nie wykazano w żaden sposób przekroczenia standardów jakości środowiska przez przedmiotową oczyszczalnię.

W skardze zarzucono również, że budowa oczyszczalni rozpoczęła się, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 7 lutego 2006 r. nr [...] , podczas gdy wszystkie decyzje i sprzeciwy oraz decyzja nakazująca rozebranie wybudowanej oczyszczalni ścieków odnoszą się też do nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi P. z 26 lutego 2013 r. nr [...] . Podniesiono, że twierdzenie organów nadzoru, iż inwestycja była niezgodna z m.p.z.p. obowiązującym w dacie zgłoszenia zamiaru budowy jest błędna.

Następnie skarżący podnieśli, że okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś, do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków.

Zwrócili uwagę na zasadę proporcjonalności i treść art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.

Podnieśli, że w myśl § 15 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P. uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą nr [...] z dnia 7 lutego 2006 r., podstawowym odbiornikiem ścieków sanitarnych sieci kanalizacyjnej miała być oczyszczalnia ścieków we wsi J., która nigdy nie została wykonana.

Skarżący przywołali na poparcie swoich tez szereg orzeczeń sądów administracyjnych i rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Podnieśli, że niezrozumiałe jest stwierdzenie organu I instancji: "co więcej w sytuacji rozbieżności - postanowienia aktów prawa miejscowego mają pierwszeństwo przed regulacjami rangi ustawy".

W skardze podniesiono, że na terenie miejscowości P. działają przydomowe oczyszczalnie ścieków i nie wszyscy właściciele nieruchomości wyrazili zgody na przeprowadzenie kanalizacji przez swoje działki, z tego też powodu niektórzy nie mają możliwości podłączenia się do kanalizacji zbiorczej i Gmina M. zezwoliła na zbiornik-szambo lub wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 26 lutego 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Dlatego też, zdaniem WINB, powołane w skardze orzecznictwo nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, jako że organ nadzoru nie ma kompetencji do dokonywania oceny nadzorczej uchwał rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Na wstępie trzeba podkreślić, że wyznaczony ww. przepisami zakres sprawy pozostawia poza jej granicami:

- postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia eksploatacji i wydaną w jego toku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 27 lipca 2014 r. sygn. [...], uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z 2 października 2014 r. sygn.:[...],

- postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od wniesionego zgłoszenia i wydaną w jego toku decyzję Wojewody [...] z 17 stycznia 2013 r. znak [...] uchylającą decyzję Starosty M. z 2 października 2012 r. znak [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji,

- postępowanie administracyjne w sprawie nakazu przyłączenia budynku skarżących do kanalizacji,

- uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi P,

- uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi P.

W konsekwencji Sąd nie mógł w sprawie niniejszej dokonać kontroli ww. decyzji i aktów. Należy przy tym wskazać, że czymś innym jest kontrola aktu prawa miejscowego, a czymś innym dokonywanie wykładni postanowień planu miejscowego w zgodzie z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie w uwzględnieniu wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Decyzje poddane kontroli Sądu nie naruszają przepisów postępowania, ale naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji orzekającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków posadowionej na działce nr [...] w miejscowości P. , gm. M. , składającej się ze studzienki, filtra gruntowo-roślinnego, studzienki regulacyjnej oraz oczka wodnego.

Bezspornym w sprawie jest, że przydomowa oczyszczalnia ścieków zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości P. została zrealizowana w latach 2012-2014 w oparciu o skuteczne zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego.

Rozpoczynając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym organy należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. okazał się niezasadny.

Przechodząc do mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych należy wskazać, że wedle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b.

Jednym z wyjątków od przywołanej zasady jest, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b., budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa taka wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W sprawie niniejszej inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, a organ administracji architektoniczno – budowlanej, posiadający kompetencję do wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia, nie wniósł go w przysługującym mu terminie.

Niewątpliwie trafnie organ przyjął, że skoro inwestor dokonał prawidłowego zgłoszenia robót budowlanych, uprawniony organ nie wniósł w terminie sprzeciwu, a inwestor przeprowadził inwestycję zgodnie ze zgłoszeniem, nie można inwestorowi postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 49b P.b.

Rację mają organy, że powyższe nie wyklucza co do zasady możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 P.b. w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane na podstawie zgłoszenia są niezgodne z przepisami.

W świetle zastosowanego w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Stosownie z kolei do art. 50 ust. 1 pkt 7 P.b., który także stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie było, czy w warunkach milczącego przyjęcia przez organ zgłoszenia (niewniesienia sprzeciwu w terminie), przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), m.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego, przyjmowany w formie uchwały rady gminy. Określa on przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego.

Jak trafnie wskazał organ m.p.z.p. jest podstawowym instrumentem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W przepisach m.p.z.p. powinny się znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu, w tym dane dotyczące ewentualnej nowej zabudowy.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. ustawodawca wskazując na wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, ustalił normę wynikającą z konieczności przestrzegania przepisów z kategorii przepisów techniczno-budowlanych. Taki też charakter mają ustalenia i warunki określane w projekcie budowlanym, a następnie akceptowane w decyzji pozwolenia na budowę.

Takie również były okoliczności w sprawie rozstrzygniętej powołanym przez organ wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 stycznia 2016 r. sygn. II SA/Gd 439/15 (orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie inwestycja naruszyła odległości przewidziane w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Z kolei, w również powołanym przez organ wyroku WSA w Gliwicach z 21 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 530/15, Sąd stwierdził naruszenie przepisów przez przekroczenie przy inwestycji granic działki inwestora, co doprowadziło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., dotyczącego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym wskazane orzeczenia nie mogą być miarodajne w kwestii uznania za przepisy, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co prawda, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 P.b., jednym z podstawowych obowiązków zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego, jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, jednakże powyższy obowiązek, w odniesieniu do zgodności zagospodarowania terenu z m.p.z.p., materializuje się przede wszystkim w uprawnieniu zawartym w art. 32 ust. 6 pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Stosownie bowiem do art. 8 i art. 9 K.p.a. należy oczekiwać od organów administracji, że dadzą wyraz swojemu stanowisku o niedopuszczalności inwestycji w możliwie najwcześniejszym momencie.

Podsumowując, organy w sprawie nie miały podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., z uwagi na brak wystąpienia przesłanek z art. 50 ust. 1 P.b.

Dodatkowo należy wskazać, że, jak słusznie zarzucali skarżący, organy nadzoru budowlanego niesłusznie odwoływały się głównie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi P. , po zmianie dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z 26 lutego 2013 r., skoro przedmiotowe zgłoszenie zostało skutecznie dokonane 10 września 2012 r.

Doktryna i judykatura stoją na jednoznacznym stanowisku, że jeżeli proces inwestycyjny, prowadzony zgodnie ze zgłoszeniem bez wniesionego w terminie sprzeciwu, którego źródłem w zakresie zagospodarowania przestrzeni był poprzednio obowiązujący m.p.z.p., podlega późniejszej kontroli przez organy nadzoru budowlanego, to punktem odniesienia dla oceny przeprowadzonych robót budowlanych pozostają ustalenia obowiązujące w chwili zgłoszenia, a nie przepisy nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy w sprawie nie stwierdziły odstępstw w wykonanych robotach budowlanych w stosunku do treści zgłoszenia zamiaru budowy, wobec czego obowiązane były stosować przepisy planistyczne obowiązujące w chwili tego zgłoszenia.

Należy podkreślić, że zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego istnieje możliwość wpływania na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony, bowiem art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", wskazuje obligatoryjną i fakultatywną treść planu. Jedną z obowiązkowo podlegających określeniu w nim kwestii są szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednocześnie ustalenia m.p.z.p. określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 49/10).

Należy zwrócić uwagę, że wykładając treść postanowień m.p.z.p. należy mieć na względzie ogólnie obowiązujące przepisy ustaw, w tym art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Zasadnie skarżący podnieśli, że w myśl tego przepisu metoda przydomowych oczyszczalni odprowadzania ścieków stanowi nowocześniejsze, lepsze rozwiązanie od gromadzenia ścieków w szczelnym zbiorniku oraz ich wywożenia, równorzędne z odprowadzaniem ścieków poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, skoro zawiera ona regulację, iż przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Słusznie skarżący wskazali, że określenie w m.p.z.p., iż na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe, zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień m.p.z.p., należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który ma na ten cel konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków (por. wyrok NSA z 3 października 2008 r., sygn. II OSK 1115/07).

W tym kontekście, zaprezentowana przez organy nadzoru budowlanego wykładnia postanowień planu, pozostaje w sprzeczności z przepisami u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 49/10).

Oczywiście błędne jest przy tym stwierdzenie organu I instancji, że w sytuacji rozbieżności - postanowienia aktów prawa miejscowego mają pierwszeństwo przed regulacjami rangi ustawy.

Z kolei odnosząc się do twierdzeń odpowiedzi na skargę, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 26 lutego 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym, Sąd ponownie wskazuje, że organy nadzoru budowlanego winny stosować w sprawie przepisy planistyczne obowiązujące w chwili zgłoszenia.

Przyznając rację WINB, że organ nadzoru nie ma kompetencji do dokonywania oceny nadzorczej uchwał rady gminy, należy raz jeszcze uwypuklić różnicę pomiędzy oceną nadzorczą, a prawidłowym procesem odkodowania normy prawnej zawartej w postanowieniach m.p.z.p. Co prawda nie jest rolą organów nadzoru budowlanego ocena zgodności m.p.z.p. z obowiązującymi ustawami, czy Konstytucją RP, ale - wbrew stanowisku organu odwoławczego - przepisy ustawy również go wiążą i mogą umożliwiać dokonywanie wykładni niesprzecznych z ustawą zapisów planu miejscowego w zgodzie z przepisami rangi ustawowej. Należy zauważyć, że uregulowania zawarte w m.p.z.p. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. nie przewidują zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków ani bezwarunkowego nakazu podłączenia do systemu kanalizacji zbiorczej. Dlatego też, w tej kwestii, powołane w skardze orzecznictwo jest adekwatne dla niniejszej sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania co do wykładni przepisów prawa. Organy zastosują również właściwy stan prawny wydając stosowne rozstrzygnięcie w sprawie i właściwie motywując w uzasadnieniu przyjęte ustalenia.

Warto wskazać, w powołaniu się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 21 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1585/16, że w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z przywołanego przepisu wynika dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie, do dokonywania oceny aktów normatywnych niższej rangi jak rozporządzenia czy akty prawa miejscowego. Dla potrzeb kontrolowanej sprawy Sąd może wypowiedzieć się w ramach kontroli działalności administracji publicznej o niezgodności z ustawą aktu podustawowego. W ten sposób Sąd usuwa pewne wątpliwości organu II instancji co do wartości normatywnej przepisu planu. Jednocześnie to zadaniem wykładni prawa podejmowanej przez właściwe organy jest uargumentowane rozstrzyganie sprzeczności.

Na koniec należy jeszcze raz przypomnieć, że rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu mają zastosowanie do kontrolowanej sprawy dotyczącej orzeczonej rozbiórki, a nie odnoszą się - ze względu na zakres sprawy - do postępowania dotyczącego sprzeciwu od zgłoszenia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.