Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1650/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 oraz "art. 4 ust. 1 i 3" ustawy z dnia "6" marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. "446" ze zm., dalej: u.s.g.) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. podjęła w dniu [...] listopada 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...] (dalej: uchwała, regulamin).

W piśmie z 2 lipca 2020 r. Prokurator Okręgowy W. w W. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] listopada 2016 r. Nr [...].

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 pkt. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki, podczas gdy przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 § 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 pkt. 4 regulaminu obowiązku utrzymania w stanie czystości pojemników, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku, przez użycie pojęć niedookreślonych i nieostrych, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata, co jednocześnie stanowi brak wypełnienia przez radę gminy obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 "§ 2" pkt 2 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 pkt. 4 regulaminu obowiązku utrzymania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie czystości, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku, przez użycie pojęć niedookreślonych i nieostrych, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata, co jednocześnie stanowi brak wypełnienia przez radę gminy obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy;

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 2 pkt. 5 regulaminu obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych na skutek budów i remontów lokali oraz budynków, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania czasu, w jakim mają być uprzątnięte takie odpady;

5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, przez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. c ustawy;

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie przez organ gminy na właścicieli nieruchomości w § 3 regulaminu obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przez gromadzenie ich w pryzmach, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczeniami z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 pkt.2 regulaminu uprawnienia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwie dla sąsiednich nieruchomości;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 pkt. 2 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw szczegółowo wskazanych w tym przepisie, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" ustawy upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, nie upoważnia zaś organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie ograniczeń w zakresie rodzajów napraw;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w związku z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, przez nakazanie w § 5 ust. 2 lit. c, regulaminu zbierania odpadów komunalnych w workach o ujednoliconych kolorach, podczas gdy kwestia ta została już uregulowana w akcie prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, gdzie przepis § 4 tego rozporządzenia określa kolory worków i ich opisy w zależności od rodzaju odpadów;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji z RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 7 ust. 3 regulaminu spełnienia obowiązku, ażeby miejsca gromadzenia odpadów komunalnych były zadaszone, ogrodzone i zamknięte przed dostępem osób trzecich, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy pozwala radzie gminy na określenie jedynie warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a nie na określenie innych warunków, dotyczących miejsca ustawiania urządzeń na gromadzenie odpadów komunalnych;

11. istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez użycie w § 7 ust. 3 regulaminu pojęcia "osoby trzecie", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata;

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 "§ 2" pkt 2 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 11 regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

13. istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez przekroczenie granic delegacji ustawowej i wprowadzenie w §11 regulaminu pełnej odpowiedzialności osoby utrzymującej zwierzęta domowe za zachowanie tych zwierząt, podczas gdy kwestia ta uregulowana jest w aktach prawa powszechnie obowiązującego, m.in. w kodeksie cywilnym;

14. istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 12 pkt. 1 lit. a, regulaminu, generalnego obowiązku wyposażenia każdego psa w obrożę, a psów ras uznawanych za agresywne - dodatkowo w kaganiec;

15. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 12 pkt. 1 lit. b i c regulaminu osób utrzymujących psy, obowiązkiem prowadzenia ich w miejscu publicznym tylko na uwięzi i z nałożonym kagańcem, z możliwością zwolnienia psa z uwięzi tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i pod warunkiem, że ma on założony kaganiec;

16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie delegacji ustawowej i zezwolenie przez radę gminy w § 12 pkt. 1 lit. d regulaminu osobom utrzymującym psy zwolnienie ich ze smyczy bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich;

17. istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 12 pkt. 2 lit. a, regulaminu obowiązku sprawowania nad nimi "stałego i skutecznego dozoru", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata;

18. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 12 pkt. 2 lit. b regulaminu obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta tylko do właścicieli tych zwierząt, podczas gdy przepis ustawy mówi o konieczności regulacji obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, co jest oczywiście pojęciem szerszym;

19. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 13 ust. 2 lit. b regulaminu, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, podczas gdy kwestie te uregulowane są w aktach prawa powszechnie obowiązującego m. in. w kodeksie cywilnym i ustawie "Prawo "o ochronie" środowiska.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2016 r. r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...] której załącznikiem jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...]".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...] wskazała, że przedmiotowa uchwała z dniem 1 sierpnia 2020 r. traci moc obowiązującą, a tym samym w ocenie organu, zachodzi przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniająca umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W przypadku uznania przez Sąd, że ww. przesłanka dotycząca umorzenia postępowania nie zachodzi i pomimo utraty mocy obowiązującej ww. uchwały, organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odniósł się do wskazanych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Sąd uznał skargę za zasadną w całości.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazać należy, że nie wystąpiła podstawa do wydania przez Sąd postanowienia o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego " (...) skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały". "(...)Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291 oraz wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 302/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.cz.p. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.cz.p., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.cz.p. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.cz.p. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

W § 2 pkt. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie regulują dwóch formy zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach i workach. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia radę gminy do określenia rodzaju i pojemności pojemników, natomiast kwestionowana przez Prokuratora treść § 2 pkt 1 uchwały nie dość, że modyfikuje treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dodatkowo nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek posiadania worków bez podania ich parametrów.

Radę Miasta [...] określając warunki utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie czystości naruszyła w tym zakresie przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, bowiem w § 2 pkt 4 regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w stanie czystości, bez konkretyzacji i uszczegółowienia wskazanego w tym przepisie ustawy obowiązku. Rada w regulaminie mogła nałożyć przykładowo na właścicieli nieruchomości obowiązek mycia urządzeń do zbierania odpadów w określonych przedziałach czasowych. Mogłoby to stanowić to konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy, co należy rozumieć jako konieczność uszczegółowienie ogólnych przepisów ustawowych.

Nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 pkt 4 regulaminu obowiązku utrzymywania w stanie czystości pojemników i miejsc gromadzenia odpadów stanowi niedopuszczalną modyfikację treści art. 4 ust. 2 pkt ustawy. Ponadto unormowanie w regulaminie obowiązku utrzymywania "w stanie czystości" pojemników i miejsc gromadzenia odpadów nastąpiło z użyciem pojęć niedookreślonych i nieostrych ("w stanie czystości"), co powoduje, że akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności dla jego adresata, co jednocześnie stanowi brak wypełnienia przez Radę obowiązku uregulowanego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, ustawy ustawodawca użył pojęć prawnych obejmujących: "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne". W § 2 pkt 5 Rada wprowadziła do przedmiotowego regulaminu następujące pojęcia: materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazać należy, że przepis ust. 1 stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych przepisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Część zawartych w ustanowionym zaskarżoną uchwałą regulaminie przepisów, wymienionych przez Prokuratora, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Badając treść zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że Rada wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 2 pkt 5 przedmiotowego regulaminu, regulacje będące modyfikacją legalnych definicji i norm, zawartych w aktach rangi ustawowej.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący istotnego naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 2 pkt. 5 regulaminu obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych na skutek budów i remontów lokali oraz budynków, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania czasu, w jakim mają być uprzątnięte takie odpady.

Sąd stwierdza istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, przez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że doszło do istotnego naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie przez organ gminy na właścicieli nieruchomości w §3 regulaminu obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu innych zanieczyszczeń przez gromadzenie ich w pryzmach, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczeniami z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z 7 października 2015r., sygn. IV SA/Po 446/15).

Zasadny jest się zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 pkt. 2 regulaminu wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwie dla sąsiednich nieruchomości. Przepis art. 4 pkt 1 lit. c, ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw. Unormowanie zawarte w regulaminie w tym zakresie wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego.

Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący istotnego naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c, ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 pkt 2 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw szczegółowo wskazanych w tym przepisie, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, nie upoważnia zaś organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie ograniczeń w zakresie rodzajów napraw.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że doszło do istotnego naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji z RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 7 ust. 3 regulaminu spełnienia obowiązku, aby miejsca gromadzenia odpadów komunalnych były zadaszone, ogrodzone i zamknięte przed dostępem osób trzecich, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwala radzie gminy na określenie jedynie warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a nie na określenie innych warunków nakazujących, aby miejsca gromadzenia odpadów komunalnych były zadaszone, ogrodzone i zamknięte przez dostępem osób trzecich. Rada bez podstawy prawnej nakazała w § 7 ust. 3 regulaminu, aby miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, były zadaszone, ogrodzone i zamknięte przed dostępem "dla osób trzecich", które jrst pojęciem nieostrym i nieprecyzyjnym. Wskazać należy, że wprowadzone w przepisach przedmiotowego regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm.

Wskazać należy, że nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Treść § 7 ust. 3 regulaminu nie jest zgodna z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 11 regulaminu. Unormowanie to stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Rada dosłownie przepisując treść przepisu ustawy nie dokonała wymaganego w tym zakresie jego uszczegółowienia. Zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada nie była uprawniona do uregulowania w regulaminie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Rada nie była uprawniona do zawarcia takiej regulacji w treści aktu prawa miejscowego. W art. 4 ustawy ustawodawca nie zawarł upoważnienia dla organu gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta odpowiedzialności prawnej za ich zachowanie.

W § 12 pkt 1 lit. d, regulaminu zezwolono osobom utrzymującym psy zwolnienie ich ze smyczy wyłącznie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób umożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich. Nadto w § 12 pkt 2 lit. a, regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania nad nimi "stałego i skutecznego dozoru", co stanowi pojęcie nieostre, mogące powodować trudności interpretacyjnej u adresata. Powoduje to, że ustanowione w przepisach regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm. Rada powinna precyzyjnie formułować obowiązki, jasno określać ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, w sposób kompletny realizować upoważnienie ustawowe oraz używać tych samych określeń w odniesieniu do tych samych desygnatów. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie Sądu, tego typu przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.

Rada wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości wkracza w sferę ich prawa własności, ponieważ nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do nieruchomości stanowiących ich własność, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku, co narusza upoważnienie ustawowe określone przepisem art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Cytowany wyżej przepis ustawy, dotyczy dwóch rodzajów obowiązków: po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Powyższa teza jest zgodna z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wątpliwości interpretacyjne może powodować sformułowanie "stały i skuteczny dozór", użyte w § 12 pkt 2 lit. a, regulaminu.

Z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zakres i przedmiot regulacji § 12 pkt 1 lit. d, regulaminu, należy ocenić jako przekraczający granice upoważniania ustawowego, gdyż prawodawca lokalny wkracza w ten sposób w sferę prawa własności nieruchomości rozstrzygając o możliwości zwolnienia psów ze smyczy jako dozwolonej wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Rada wprowadzając ten przepis do regulaminu bez podstawy prawnej wkroczyła w sferę prywatnoprawną statusu właścicieli psów oraz innych zwierząt domowych. Treść § 12 pkt 1 lit. d, regulaminu wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 10a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zm.), który reguluje zakazy związane ze sprzedażą, hodowlą w celach handlowych oraz puszczania luzem zwierząt domowych. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ww. ustawy, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt). W konsekwencji treść § 12 pkt 1 lit. d regulaminu wprowadza chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej co do rangi przepisu wprowadzającego nakaz. W § 12 pkt 1 lit. b, regulaminu obciążono osoby utrzymujących psy obowiązkiem prowadzenia ich w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - w nałożonym kagańcu, z możliwością zwolnienia psa z uwięzi tylko pod warunkiem, że ma on założony kaganiec. Zgodzić należy się ze skarżącym, że treść § 12 pkt 1 lit. b, regulaminu narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę.

Także § 12 pkt. 2 lit. b regulaminu w sposób nieuprawniony zawęża obowiązki wynikające z art. 4 ust 2 pkt. 6 ustawy, w ten sposób, że ogranicza obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta tylko do właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co jest pojęciem węższym, niż ustawowe pojęcie "osób utrzymujących zwierzęta domowe".

W § 13 ust. 2 lit. b, regulaminu unormowano, że dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich na pozostałych terenach pod następującymi warunkami - wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Zgodnie z art. 144 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W piśmiennictwie wskazuje się, że " (...) art. 144 k.c. określa granice dopuszczalnych oddziaływań pośrednich na nieruchomości sąsiednie. Stanowi je przeciętna miara, wyznaczona przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe (...). Artykułu 144 k.c. nie można wyrywać z kontekstu norm, w jakim się znajduje. Dotyczą one treści i wykonywania własności, a prawa i obowiązki są formułowane z punktu widzenia wykonującego swoje prawo właściciela. Ogół przepisów prawa sąsiedzkiego ma na celu określenie kompromisu między interesami właścicieli, uwzględniając ich zachowania, a nie skutki tych zachowań (zjawiska wtórnego. Spośród tych norm omawiany art. 144 k.c. mówi o powstrzymywaniu się od «działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich», a nie «które zakłócają» to korzystanie" (zob. W. K. Katner, Ochrona nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, Wydawnictwo Prawnicze, s. 72-73). W konsekwencji Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Przepis § 13 ust. 2 lit. b, regulaminu również stanowi bezprawne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy i jako taki został również unieważniony.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w skardze, wykracza poza zakres delegacji ustawowej, albo jej nie wyczerpując, istotnie narusza prawo. Naruszenia te sprawiają, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności.

Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych powyżej uchybień skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2010 r. Konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje zdaniem Sądu, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.