Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1662/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 18/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Decyzją z [...] października 2013 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], orzekł o przyznaniu M. K. zasiłków rodzinnych na dzieci w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde dziecko w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego Z. K. w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca spełnia przesłanki wynikające z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej: ustawa, do przyznania jej wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w kwocie [...] zł..

Skarżąca odwołała się, wnosząc o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie [...] zł, a więc po [...] zł na każde dziecko. Powołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 137/13 i z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, prezentujące pogląd, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie wskazało, że w dniu [...] września 2013 r. skarżąca złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Podała, że jej rodzina składa się z czterech osób: wnioskodawczyni, wymienionych dzieci i ojca dzieci. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia z [...] września 2013 r. wynika, że skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym na dzieci J. i Z. K. od [...] czerwca 2011 r. do [...] czerwca 2014 r.. Z materiałów sprawy wynika też, że Z. K., orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym [...] stycznia 2011 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] została zaliczona do osób niepełnosprawnych do [...] stycznia 2014 r.. Dochody członków rodziny osiągnięte w 2012 r., udokumentowane zostały zaświadczeniem wydanym [...] września 2013 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o dochodzie członka rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z zaświadczenia tego wynika, że w roku podatkowym 2012 K. K. osiągnął dochód w kwocie [...] zł, podatek należny wyniósł [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne wyniosły [...] zł. Natomiast z oświadczenia złożonego w dniu [...] września 2013 r. przez K. K. pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywego oświadczenia wynika, że składki na ubezpieczenie zdrowotne w roku 2012 wynosiły [...] zł. Dochód małżonka skarżącej wykazany w zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] należało po myśli art. 3 pkt 1 lit. a ustawy pomniejszyć o składki na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł oraz o składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł. Zatem dochód ten wyniósł [...] zł, a nie [...] zł, jak to wynika z obliczeń organu pierwszej instancji zaprezentowanych na karcie nr [...] akt sprawy. W tej sytuacji przeciętny miesięczny dochód rodziny na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł ([...] zł : 12 miesięcy : 4 osoby), a nie [...] zł, jak obliczył organ pierwszej instancji.

Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) od 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2014 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. kryterium dochodowe dla osób ubiegających się o zasiłek rodzinny, dla rodziny skarżącej wynosi 623 zł.

Skoro więc dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na jednego członka rodziny nie przekraczał obowiązującego kryterium dochodowego, to organ pierwszej instancji zasadnie przyznał wnioskodawczyni zasiłki rodzinne na dwoje dzieci na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, określonej § 2 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia z dnia 10 sierpnia 2012 r.

Według regulacji art. 8 pkt 2 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje m.in. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Po myśli art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się ono orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał ten dodatek na rzecz Z. K. legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności w kwocie [...] zł miesięcznie, określonej w § 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia z dnia 10 sierpnia 2012 r., na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] stycznia 2014 r..

Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką uprawnionego do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

a) 24 miesięcy kalendarzowych;

b) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

c) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie.

Skarżąca w trakcie jednego porodu urodziła dwoje dzieci. W ocenie organu odwoławczego wskazany przepis ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie pozostawiając organom żadnych uprawnień do określenia innej wysokości tego dodatku. Zatem przepis ten nie uzależnia wysokości dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czyni ustawodawca w przepisie art. 9 ust. 4 (dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko w wysokości 1.000 zł), art. 11a ust. 1 i 3 (dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na każde dziecko, nie więcej niż 340 zł na wszystkie dzieci), art. 14 ust. 1 i 2 (dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko), czy też w art. 12a ust. 2 (dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego).

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie [...] zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie [...] zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji przyznał skarżącej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w prawidłowej wysokości. W ocenie organu odwoławczego ustawodawca uznał, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, forma szczególnego wsparcia władz publicznych nad taką rodziną przybierać powinna postać istotnego wydłużenia czasu pobierania tego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności, w których wsparcie władz publicznych polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi [...] zł niezależnie od liczby dzieci niepełnosprawnych poddanych opiece.

Z decyzją ostateczną nie zgodziła się wnioskodawczyni i wniosła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych ze względu na jej trudną sytuację materialną i społeczną oraz art. 71 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącej jako matki do szczególnej pomocy władz publicznych przed i po urodzeniu dzieci. W motywach skargi wyjaśniła, że skarga dotyczy tej części decyzji, w której orzeczono o przyznaniu jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi Z. K. i J. K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. na dwoje dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w wypadku porodu mnogiego, obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom (matce lub ojcu) przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu. Przemawia za tym, w ocenie składu orzekającego, wykładnia gramatyczna i historyczna tego przepisu. Z interpretacji art. 10 ustawy, w przekonaniu Sądu I instancji, wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie, wynoszącym [...] zł.

Wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje, poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu - to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie [...] zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych.

W przekonaniu WSA oznacza to, że ustawodawca uznał, iż w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi [...] zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców.

Sąd I instancji zauważył także, że powyższą interpretację wzmacnia wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Poza sporem było wówczas, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy przez okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983 r., s. 46,47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy.

Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, w przekonaniu Sądu I instancji, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących.

WSA we Wrocławiu podkreślił, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań, w sensie językowym nie budzi wątpliwości.

Wskazane uregulowania stanowią, w przekonaniu Sądu I instancji, realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przedmiotowa ustawa jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej zasadę konstytucyjną. Poza nią zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej, instytucje prawa socjalnego wsparcia (np. przepisy o dodatkach mieszkaniowych) i in., które należy traktować jako całość.

Końcowo nadmienił WSA, że treść i motywy wyroku są zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2692/12. Sąd ten stwierdził ponadto, że zawartą w motywach wyroku argumentację wzmacnia odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy (Sejm RP IV kadencji nr druku 1555). Zapisy te, przedstawiające zamierzenia ustawodawcy, potwierdzają dodatkowo prawidłowość wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji również prawidłowość przyznania skarżącej jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, pomimo że skarżąca sprawuje w tym okresie opiekę nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013, poz. 1456, dalej jako ustawa), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji urodzenia większej liczby dzieci dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno dziecko, a nie na każde z dzieci z osobna;

2) art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, ze względu na jej trudną sytuację materialną i społeczną, spowodowaną m.in. tym, że jedno z urodzonych podczas tego samego porodu dzieci legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącej jako matki do szczególnej pomocy władz publicznych przed i po urodzeniu dzieci, podczas gdy jedno z urodzonych podczas tego samego porodu dzieci legitymuje się aktualnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

4) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. i ratyfikowanej przez Polskę dnia 7 czerwca 1991 r. (Dz. U. 1991, nr 120, poz. 526, ze zm. i 527), poprzez brak najlepszego zabezpieczenia interesów każdego z dzieci skarżącej, pomimo zobowiązania, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

Skarżącą kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że spór w niniejszej prawie wystąpił na tle wykładni przepisów art. 10 ustawy. Przywołano wyrok z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 944/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że taka wykładnia art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, jaką przyjęto w zaskarżonym wyroku została wprawdzie zaaprobowana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. I OSK 2692/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 38/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r. sygn. III SA/Kr 1495/11, CBOSA), jednak w tym zakresie ukształtował się również pogląd przeciwny, że właściwa wykładnia językowa, systemowa i celowościowa jednoznacznie wskazuje, że związanie dodatku o którym mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek ten przysługuje do każdego zasiłku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Po 848/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 1898/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Rz 917/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 137/13, dostępne CBOSA).

W ocenie autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy wykładnia językowa art. 10 ust. 1 ustawy nie usuwa wszelkich wątpliwości interpretacyjnych, należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, zwłaszcza przez pryzmat zasad konstytucyjnych.

W niniejszej sprawie urlop wychowawczy został przyznany skarżącej na dwoje dzieci urodzonych dnia [...] lipca 2010 r. na okres od dnia [...] czerwca 2011 r. do [...] czerwca 2014 r., zatem przyznanie skarżoną decyzją jednego dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł na dwoje dzieci, nie spełni swojej funkcji i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie.

W przekonaniu skarżącej nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, że wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych przy czym dodatek wynosi [...] zł, niezależnie od liczby dzieci poddanych pieczy rodziców. Zwiększenie okresu, w którym przysługuje prawo do dodatku nie wyklucza, wbrew stanowisku organów i WSA we Wrocławiu, możliwości ustalenia tego dodatku odrębnie na każde dziecko, do każdego z dwóch pobieranych na mocy wcześniejszej decyzji organu zasiłków rodzinnych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższa argumentacja prowadzi do przekonania o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów art. 10 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji urodzenia przez skarżącą dwojga dzieci, na które przyznane zostały dwa odrębne zasiłki rodzinne z tytułu opieki nad nimi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatek przysługuje tylko na jedno dziecko, a nie na każde z dzieci z osobna.

Uzasadniając naruszenie art. 71 Konstytucji RP przywołał autor skargi kasacyjnej fragmenty uzasadnień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05 oraz wyroku WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 944/13. Uzasadniając naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt V SA 340/2001.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą tylko naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 10 ust. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten dotyczy zarówno ust. 1 jak i 2 wskazanej regulacji.

Zarzut ten należy uznać za zasadny. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast ust. 2 tego przepisu określa, że dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, brzmienie powyższych przepisów – w nawiązaniu do art. 8 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - wskazuje, że zasiłek rodzinny przysługuje odrębnie na każde dziecko, a co za tym idzie dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego przysługuje do każdego z tych odrębnych zasiłków. W art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającym wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie ma bowiem zastrzeżenia, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek, tak jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dodany do tej ustawy z dniem 1 września 1999 r. Nadto w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. Przesłanką przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ust. 1, jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego. Nie jest natomiast przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ani określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2.

Zgodnie z wykładnią systemową nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.

W przekonaniu składu orzekającego NSA właściwa analiza przepisów zawartych w art. 10 ustawy pozwala wyprowadzić wniosek, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, ONSA i WSA, jak i w wyrokach NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2857/13 oraz z 5 sierpnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 449/14.

Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, w szczególności matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio - wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne - zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (L. Garlicki w: Konstytucja RP. Komentarz, t. III Wyd. Sejm. 2003 uw. 5-7 do art. 71; wyrok TK z 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 423-425, nb 1, 2, 3; s. 151-152, nb 7).

Interpretacja art. 10 ust. 2 ustawy zaprezentowana przez organ I instancji, SKO i błędnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem, prowadzi także - z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł. Przedstawiona w zaskarżonym wyroku interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia rodzinę, w której podczas jednego porodu urodziło się dwoje (lub więcej) dzieci, wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 1991/120/526, zm. 2000/2/11) nie został należycie uzasadniony i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie uznał go za nieusprawiedliwiony.

Z uwagi na ustalenie, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, możliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok obarczony była uchybieniem materialnym polegającym na błędnej wykładni przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprzecznej ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 oraz w niniejszej sprawie. Podlegał zatem uchyleniu. Dla usunięcia naruszenia prawa niezbędne było także wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2013 r., Nr [...]. Koszty postępowania sądowego, którymi były w niniejszej sprawie koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a..