Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2615/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1659/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Spółdzielni Usług Rolniczych w [...]na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. wydanym w sprawie ze skargi Spółdzielni Usług Rolniczych w [...]na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]maja 2013 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...]z dnia [...]maja 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), uchylił decyzję własną z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] i umorzył postępowanie w całości.

Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa położonej we wsi [...] powiat [...], oznaczonej numerem działki [...], o pow. 1,52 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]przez Sąd Rejonowy dla [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Decyzją z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę zarówno treść art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz stan prawny działki [...]obowiązujący na dzień 30 czerwca 2000 r., decyzja Wojewody [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w oparciu o decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...]z dnia [... ]listopada 1989 r. nr [...] doszło do podziału działki [...] o pow. 2,53 ha położonej we wsi Rudawa na działki nr [...] o pow. 1,01 ha oraz nr [...] o pow. 1,53 ha. Jednocześnie w decyzji tej orzeczono, że pierwsza z wydzielonych działek przechodzi na własność Spółdzielni Usług Rolniczych w [...], zaś właścicielem drugiej pozostaje Skarb Państwa - Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...]. W odniesieniu do jednej z działek Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] była właścicielem, zaś w odniesieniu do przedmiotowej działki była jedynie podmiotem władającym, a prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nabyła na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1989 r. znak [...]. Powyższy stan prawny potwierdza przy tym wypis z ewidencji gruntów oraz zapis zawarty w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej działki.

Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że organ I instancji zbierając materiał dowodowy w sprawie, pominął postępowanie scaleniowe i nie przeprowadził dowodu z dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu. Tymczasem dokumenty te świadczą o tym, iż prawo własności przedmiotowej działki przysługiwało Spółdzielni, zaś w księdze wieczystej na skutek błędu w dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu błędnie wpisano jako właściciela "Skarb Państwa – Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...]".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, albowiem z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Tym samym po stronie Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] brak jest interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]. Minister podtrzymał argumentację dotyczącą władania przez odwołującą się przedmiotową nieruchomością. W odniesieniu do niezgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym organ wskazał, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domaganie się uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwe jest jedynie w drodze postępowania cywilnego.

Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała, iż organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel wpisany był Skarb Państwa – Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...], co przesądza o tym, że Skarb Państwa nie figuruje jako wyłączny właściciel. Spółdzielnia podniosła, że powyższe potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...]Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt [...], które to orzeczenie zostało przez organy zignorowane. Z postanowienia tego wynika, że decyzja z dnia 4 czerwca 2002 r. nr [...], przedłożona do wniosku o wpis, nie może wywołać skutków prawnych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, bowiem Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem tej działki. Z tego też powodu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie z wniosku Wójta Gminy [...] w przedmiocie zmiany treści wpisu "Skarb Państwa – Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...]" na wpis "Skarb Państwa". Jednocześnie Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] podniosła, że scalanie gruntów na terenie Gminy [...] zostało wszczęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] w sprawie postępowania scaleniowego gruntów na terenie całej gminy [...], w tym w miejscowościach [...]i [...]. Rejestr gruntów przed scalaniem obejmował działkę nr [...] o pow. 0,99 ha w [...]z wpisem na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych [...]. Z rejestru przejściowego wynikało, że Spółdzielnia posiadała obszar o pow. 1,61 ha składający się z pow. 0,99 ha w [...]oraz o pow. 0,62 ha w [...], a także dodatkowo obszar w [...] o pow. 1,47 ha. W skutek scalenia został jej przyznany ekwiwalent za nieruchomości w postaci wydzielonej w [...] działki nr [...] o pow. 2,53, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. nr [...], a załącznik do tej decyzji stanowił rejestr po scaleniu gruntów. Na skutek skarg, Minister Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...] uchylił część decyzji Prezydenta Miasta [...]. Ostateczne scalenie gruntów zostało zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...], w której na rzecz Spółdzielni Usług Rolnych w [...] została przyznana działka nr [...] o pow. 2,53 ha odpowiadająca wcześniejszej działce nr [...]. Na podstawie ww. decyzji sporządzono operat ewidencji gruntów oraz rejestr gruntów dla dokonania wpisów w księgach wieczystych, gdzie dla działki nr [...] o powierzchni 2,53 ha wpisano jako właściciela "Skarb Państwa – Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...]". Dokumenty te stanowiły podstawę wpisu w księdze wieczystej założonej dla działki nr [...]. Podział działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...] nastąpił w 1989 r. decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989 r. W dziale II księgi wieczystej Kw [...] została wpisana własność "Skarbu Państwa – Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] " mimo, że działka ta w wyniku postępowania scaleniowego stanowiła i stanowi własność Spółdzielni Usług Rolniczych w [...]. Tym samym organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie własności działki, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem relewantnych okoliczności, w tym w oparciu o dokumenty z postępowania scaleniowego. Ostatecznie też podniosła, że organ administracji w sposób niedopuszczalny zastąpił sąd powszechny w zakresie ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Spółdzielni.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczone zostało, że na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest na etapie postępowania odwoławczego na skutek złożenia przez skarżącą apelacji od wyroku Sądu Rejonowego dla [...]–[...]w [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia 4 czerwca 2002 r. stanowił art. 13 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, które nie zostały przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone.

Dla zaistnienia skutku prawnego, o którym mowa w ww. przepisie niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: po pierwsze nieruchomość, której dotyczy decyzja musi mieć charakter nieruchomości rolnej, po drugie: musi stanowić własność Skarbu Państwa, po trzecie: musiała być przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, po czwarte: nie została wcześniej przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie pierwszej, trzeciej i czwartej z powyższych przesłanek. Jednak w chwili obecnej nie jest możliwe stwierdzenie, czy została spełniona druga z wskazanych przesłanek. Uwadze organu uszedł bowiem fakt, iż równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2002 r. toczy się postępowanie przed sądem powszechnym w oparciu o treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności". Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że wraz z "wnioskiem o rychłe rozpoznanie sprawy" datowanym na dzień 17 października 2011 r. (data prezentaty organu 25 października 2011 r.) skarżący przedłożył kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]–[...]w [...],[...]Wydział Cywilny z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt [...] C [...], zawieszającego postępowanie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w sprawie z powództwa Gminy [...] przeciwko Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] oraz Skarbowi Państwa – Staroście [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Również do tego wniosku załączona została kserokopia postanowienia Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Cywilny z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] Cz [...], uchylające ww. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] [...]w [...],[...]Wydział Cywilny z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt [...] C [...] . Z uzasadnienia ww. postanowienia Sądu Okręgowego w [...]wynika, że podstawą uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie [...] C [...] było błędne przyjęcie przez Sąd Rejonowy dla [...]–[...] w [...], że wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tymczasem ww. decyzja administracyjna, stanowiąca podstawę powództwa, nie utraciła waloru ostateczności i jest w myśl art. 16 k.p.a. wiążąca dla sądu powszechnego. Tym samym, w ocenie Sądu Okręgowego w [...], złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o treść art. 156 k.p.a. nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania cywilnego, gdyż nie pozbawia tej decyzji waloru ostatecznego. Sąd I instancji wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego Sąd Rejonowy dla [...]-[...] w [...][...] Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...] C [...], a zatem w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, kilkakrotnie zwracał się do organu o wskazanie, na jakim etapie postępowania znajduje się przedmiotowe postępowanie administracyjne, tj. pismem datowanym na dzień 15 grudnia 2011 r. (data prezentaty organu 21 grudnia 2011 r.), 2 lutego 2012 r. (data prezentaty organu 13 luty 2012 r.), 27 marca 2012 r. (data prezentaty organu 2 marca 2012 r. – data wpływu do departamentu 2 kwietnia 2012 r.), 8 czerwca 2012 r. (data prezentaty organu 15 czerwca 2012 r.), 9 października 2012 r. (data prezentaty organu 2012 r.), 22 stycznia 2013 r. (data prezentaty wpływu do organu 28 stycznia 2013 r.) a organ na nie odpowiadał odpowiednio pismami z dnia 5 stycznia 2012 r., 25 czerwca 2012 r., 22 października 2012 r., 31 stycznia 2013 r. Tym samym organ prowadzący postępowanie posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym przedmiotowej działki, jeśli nie z odpisów ww. postanowień Sądu Rejonowego dla [...] [...] w [...] czy Sądu Okręgowego w [...], o oryginały których organ nie wystąpił, to przynajmniej z korespondencji kierowanej przez Sąd Rejonowy dla [...]-[...]w [...]. Tymczasem dopiero ostateczne ustalenie stanu prawnego działki nr [...] w postępowaniu opartym o treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece może stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem wskutek wydanego wyroku przez ten Sąd, ustalona zostanie ostateczna treść księgi wieczystej w zakresie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie z oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, iż ww. postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone. Rolą organu było zatem wystąpienie do tegoż Sądu o wskazanie, na jakim etapie jest postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W zależności od otrzymanej odpowiedzi organ winien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy k.p.a., zwłaszcza w świetle argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5) wskazującej, że niezgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwa jest do usunięcia właśnie w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Sąd I instancji uznał, że nie odpowiadają prawu własne ustalenia poczynione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz faktu jedynie władania przez skarżącą tą nieruchomością.

Wobec stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

‒ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że osoba, która wytoczyła przed sądem powszechnym postępowanie w oparciu o treść art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości objętej postępowaniem sądowym;

‒ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędną ocenę, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. wniósł o:

‒ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

‒ zasądzenie od Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W treści skarżący kasacyjnie podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie, czy została spełniona jedna z przesłanek warunkujących nabycie nieodpłatnie z mocy prawa przez gminę nieruchomości z dniem 1 lipca 2000 r., a mianowicie, czy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia wojewódzkiego z 2002 r. toczy się postępowanie przed sądem powszechnym w oparciu o treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Sąd dodał, że dopiero ostateczne ustalenie stanu prawnego działki nr [...] w postępowaniu opartym o treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece może stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem wskutek wydanego przez ten sąd wyroku, ustalona zostanie ostateczna treść księgi wieczystej w zakresie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W efekcie Sąd zarzucił, że organ wydając zaskarżone decyzje naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuty te są bezpodstawne, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwy. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. jednakże decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W związku z tym uznać należy, że Minister nie badał prawidłowości nabycia przez Gminę [...] z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie z przyczyn proceduralnych, gdyż skarżąca Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] nie miała przymiotu strony w postępowaniu.

Z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] października 1982 r. sygn. akt Dz. Kw. [...] wynika, że działka nr [...] zapisana w Kw [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych. Potwierdzeniem tego faktu jest decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1989 r. znak [...], którą przekazano Spółdzielni Usług Rolniczych w [...]w zarząd i użytkowanie nieruchomość państwową położoną w [...], objętą Kw [...], składającą się z działki nr [...] o powierzchni 2,53 ha. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] w trybie art. 42 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) złożyła wniosek o przekazanie jej nieruchomości państwowej składającej się z działki nr [...], która była jej niezbędna w celu prawidłowego funkcjonowania Spółdzielni.

Następnie decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989 r. znak [...] dokonano podziału działki nr [...] o powierzchni 2,53 ha i wydzielona została działka nr [...] – o powierzchni 1,01 ha, która przeszła na własność Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] oraz działka nr [...] o powierzchni 1,52 ha, której właścicielem pozostał Skarb Państwa, a Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] pozostała nadal władającym tą nieruchomością.

Potwierdzeniem wyżej przedstawionego stanu prawnego działki nr [...] jest zawarty w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. Również zapis zawarty w księdze wieczystej Kw nr [...] (dawniej [...]) założonej dla działki nr [...] stanowi, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu Spółdzielni Usług Rolniczych w [...]z siedzibą w [...].

Stroną postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonane danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować Interes danej osoby jako "interes prawny".

Interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania określone uprawnienia lub nakłada nań obowiązki podlegające konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Powyższe dowodzi, że skoro pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa, w szczególności prawa cywilnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, zatem interes prawny w sprawie mają podmioty posiadające aktualnie tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Tytułem prawnym do nieruchomości nie dysponuje Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...]. Źródłem bowiem jej działania jest jedynie decyzja o nieodpłatnym użytkowaniu niniejszej nieruchomości. I choć niewątpliwie z racji pełnionych czynności, może być bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które dawałoby jej podstawę do skutecznego działania w sprawie. W postępowaniu dotyczącym komunalizacji z mocy prawa uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 1 lipca 2000 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że aktualnie Spółdzielnia nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że na dzień 1 lipca 2000 r. działka nr [...] stanowiła jej własność. Z uwagi na to, że skarżąca nie przedstawiła takiego tytułu, to nie jest ona legitymowana do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dodać należy, że Spółdzielnia winna się tytułem do nieruchomości legitymować występując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia o własności objętego komunalizacją mienia. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Spółdzielnia skorzystała z takiego postępowania, jednakże wynik rozstrzygnięcia Sądu nie potwierdził, by Spółdzielni przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej działką nr [...] (str. 4 wyroku WSA). W przypadku uzyskania przez Spółdzielnię dokumentu stwierdzającego, że to jej przysługiwało w dniu 1 lipca 2000 r. prawo własności do skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] działki a nie Skarbowi Państwa, będzie ona mogła wystąpić z wnioskiem o zbadanie w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, podmiot powinien dołączyć do wniosku dokumenty wskazujące, że to jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 1 lipca 2000 r. prawo do skomunalizowanej nieruchomości. Nie jest zasadne wszczęcie postępowania w sprawie zbadania w trybie nadzoru zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej, a następnie zawieszenie tego postępowania w sytuacji, gdy podmiot nie udowodnił przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie deklaruje, że jest stroną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podniesione przez Sąd I instancji zarzuty, że nie zgromadzono w sprawie materiału dowodowego, gdyż nie wystąpiono do sądu cywilnego o wskazanie, na jakim etapie jest postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, nie mogą być uznane za skuteczne. Po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ w pierwszej kolejności bada, czy osoba, która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, posiada legitymację do występowania jako strona w postępowania, a dopiero w dalszej kolejności prowadzi postępowanie merytoryczne. W prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności - czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] z siedzibą w [...] nie wykazała, że posiadała w dniu 1 lipca 2000 r. tytuł własności do nieruchomości, którą nabyła gmina. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a badając akta wskutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w sytuacji, w której zachodziły podstawy do jej oddalenia, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Merytoryczne rozważania należy poprzedzić stwierdzeniem, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. i umarzająca postępowanie w sprawie wobec braku po stronie wnioskodawcy – Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]– interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...].

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do utrwalonego orzecznictwa, stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które co najmniej uprawdopodobnią prawo do nieruchomości objętej dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw.).

W ocenie NSA jest bezsporne, że Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] winna wykazać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Interes prawny lub obowiązek, jakie muszą dotyczyć tego postępowania albo żądania czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek, zasadza się na przesłankach zawartych w art. 28 k.p.a., a więc winien mieć oparcie w przepisie prawa materialnego, z którego wynika uprawnienie do spornej nieruchomości (por. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12, 9 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2719/12, 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12). Tymczasem Spółdzielnia go nie wykazała, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie wykazała bowiem żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki, jak słusznie przyjął organ w zaskarżonej decyzji.

Rację ma skarżący kasacyjnie, stwierdzając, iż decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1989 r. znak [...] przekazano Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] w zarząd i użytkowanie nieruchomość państwową położoną w [...] , objętą Kw [...], składającą się z działki nr [...] o powierzchni 2,53 ha. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Spółdzielnia Usług Rolniczych w [...] w trybie art. 42 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości złożyła wniosek o przekazanie jej nieruchomości państwowej składającej się z działki nr [...], która była jej niezbędna w celu prawidłowego funkcjonowania Spółdzielni.

Następnie decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989 r. znak [...] dokonano podziału działki nr [...] o powierzchni 2,53 ha i wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 1/01 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 1,52 ha. Działka nr [...] przeszła na własność Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], natomiast właścicielami działki nr [...] o powierzchni 1,52 ha, pozostał dotychczasowy właściciel Skarb Państwa, a Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] była władającym tą nieruchomością. Warto zwrócić uwagę, że decyzja ta wydana została w oparciu o art. 145 i art. 151 § 2 k.p.a. – po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalaniu gruntów na terenie gminy Zabierzów. Ponieważ decyzja z dnia 24 listopada 1989 r. uchylała w części dotyczącej spornej nieruchomości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów, to nie można uznać za trafne argumenty Spółdzielni, że to decyzja Prezydenta Miasta [...] a nie decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] listopada 1989 r. powinna stanowić podstawę ustaleń w zakresie tytułu prawnego do gruntu.

Potwierdzeniem wyżej przedstawionego stanu prawnego działki nr [...] jest zawarty w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. Również zapis zawarty w księdze wieczystej Kw nr [...] (dawniej [...]) założonej dla działki nr [...] stanowi, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu Spółdzielni Usług Rolniczych w [...] z siedzibą w [...].

Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą umorzenia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119).

W tym stanie rzeczy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzając brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzorczego, prawidłowo uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i umorzył postępowanie w sprawie.

Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Spółdzielni w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym jest natomiast fakt, że toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero bowiem wynik tego postępowania może mieć wpływ na ocenę interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzorczego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że osoba, która wytoczyła przed sądem powszechnym powództwo w oparciu o treść art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Stąd też, w ocenie NSA, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku podstaw do uchylenia decyzji z dnia 15 lutego 2013 r. i umorzenia postępowania. Zarzuty prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej są zatem zasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi po uchyleniu zaskarżonego wyroku. Uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, należało uznać, że skarga Spółdzielni Usług Rolniczych w [...]nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 P.p.s.a.