Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 80/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ut.1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust.1, art. 6 ust.1, art. 13 udt.1, art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 4 i 5, art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 81c ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1a, art. 149 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A. R.-P. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia (...) r. w części oznaczonej lit. e, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącej A. R.-P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z (...) r. A.R.-P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się do Starosty K. o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

a) informacji, czy i w jakiej dacie ww. organ wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę 10 sztuk pawilonów hodowlanych w postaci wiat oraz budowę płyty kompostowej, zbiornika na odcieki i zjazdu (zabudowa zagrodowa) na działce o numerze ewidencyjnym (...), położonej w miejscowości K., Gmina Ś., powiat k. (zwanej dalej "Inwestycją");

a jeśli tak, to nadto – w odniesieniu do ewentualnie wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Inwestycji – Wnioskodawczyni wniosła o wydanie:

b) informacji, czy ww. decyzja i ewentualnie kiedy stała się ostateczna;

c) informacji, komu ww. decyzja została doręczona;

d) kopii tej decyzji;

e) kopii złożonego przez inwestora projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją, wraz z jego ewentualnymi uzupełnieniami dokonywanymi w toku postępowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji.

Jednocześnie Wnioskodawczyni podkreśliła, z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, że nie tylko sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, lecz także zatwierdzony projekt budowlany (jako integralna część tej decyzji) podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez konieczności wykazywania jakiegokolwiek interesu prawnego. Na podstawie art. 14 ust. 1 tej ustawy zawnioskowała o udostępnienie żądanych informacji w formie pisemnej, deklarując odbiór osobisty po powiadomieniu telefonicznym, lub w formie elektronicznej poprzez przesłanie skanu wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres.

W odpowiedzi na ww. wniosek Starosta K. (dalej jako: "Starosta" lub "Organ"), pismem z (...) r., udzielił Wnioskodawczyni informacji w zakresie lit. a–lit. c wniosku oraz załączył do pisma żądaną (lit. d wniosku) kopię odnośnej decyzji administracyjnej ((...) z (...) r.) z uwzględnieniem ograniczeń przewidzianych przepisami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Jednocześnie poinformował, że żądana przez Wnioskodawczynię kopia złożonego przez inwestora projektu budowlanego nie należy do zakresu informacji publicznej, gdyż nie ma cech takiej informacji, a zatem nie podlega udostępnieniu. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2005 r., sygn. akt K 17/05, w którym stwierdzono, że informacją publiczną nie mogą być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające istotę ochrony prawa do życia prywatnego i naruszające prawo do prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. Podobnie, jak zauważył Starosta, w odniesieniu do udostępnienia projektu budowlanego jako informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 09 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 475/13, stwierdził, że udostępnienie konkretnego projektu budowlanego jako informacji publicznej wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. WSA dostrzegł, że udostępnienie przedmiotowej informacji oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp. znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, co z kolei pociągałoby za sobą nie tylko dyskomfort życia mieszkańców, ale również zaburzałoby poczucie bezpieczeństwa, co z kolei skutkuje naruszeniem prywatności. Szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym sporządzonym na zlecenie osób fizycznych, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych, zatwierdzane wszak przez organ architektoniczno-budowlany, i podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Pismem z (...) r. A. R.-P., zastępowana przez pełnomocnika, r.pr. P. P.-S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Starosty polegającą na braku rozpatrzenia wniosku Skarżącej z (...) r. o udostępnienie na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii złożonego przez inwestora projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr (...) z (...)r. – zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Inwestycji – wraz z jego ewentualnymi uzupełnieniami dokonywanymi w toku postępowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji. Zarzucając Staroście naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z zakresem żądanym w ww. wniosku – Skarżąca wniosła o:

i) zobowiązanie Organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt Organowi;

ii) stwierdzenie, że bezczynność Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

iii) wymierzenie Organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

iv) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca przyznała, że Starosta pismem z (...) r. udostępnił żądaną informację publiczną w zakresie lit. a–lit. d jej wniosku z (...) r. Natomiast do dnia złożenia skargi Organ nie udostępnił informacji publicznej żądanej zgodnie z lit. e tego wniosku – tj. kopii zatwierdzonego projektu budowlanego – czym naruszył 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Skarżącej, projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę również stanowi informację publiczną, a takie stanowisko jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się zaś do stanowiska Starosty – który faktyczną odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej uzasadnił treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – Skarżąca stwierdziła, że Organ nie wykazał jednak, w jaki sposób udostępnienie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 16 kwietnia 2015 r. mogłoby naruszać "poczucie bezpieczeństwa" i prywatność inwestora. Podkreśliła, że ze stanu faktycznego powołanego przez Organ wyroku WSA o sygn. akt II SA/Łd 475/13 wynika, że udostępnienie informacji publicznej obejmować miało dokumenty związane z innego rodzaju inwestycjami budowlanymi, tj. budynkiem mieszkalnym i garażem, a nie, jak w niniejszym przypadku – inwestycją mającą na celu przemysłową hodowlę zwierząt, silnie oddziałującą na najbliższą okolicę i jej mieszkańców. W ocenie Skarżącej trudno w tym przypadku mówić o naruszeniu jakiejkolwiek prywatności inwestora. Nawet jeśli jest on osobą fizyczną, projektowana inwestycja nie należy do jego sfery prywatnej i nie jest projektowana do użytku przez ludzi w sposób, w jaki użytkowany jest jakikolwiek budynek mieszkalny. W konkluzji Skarżąca skonstatowała, że stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną, było jedyną, konieczną i wystarczającą, przesłanką do jego udostępnienia w trybie u.d.i.p., dlatego Skarżąca nie musiała wykazywać swego interesu w tym zakresie. Tymczasem Organ wyłącznie poinformował o braku możliwości udostępnienia kopii żądanego projektu budowlanego, ignorując zupełnie przedstawione przez Skarżącą we wniosku stanowisko i nie odnosząc się do niego w żaden sposób. Ponadto uczynił to w formie nieprzewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, co, jak zaznaczyła Skarżąca, potęguje u niej wrażenie złej woli Organu w tej sprawie i przychylności wobec inwestora. W ocenie Skarżącej Organ zobligowany był wydać jej żądaną kopię projektu budowlanego, dokonując ewentualnej anonimizacji danych oraz wzywając Skarżącą do poniesienia przez nią rzeczywistych kosztów wytworzenia takiej informacji. Nie miał natomiast podstaw, ani faktycznych, ani prawnych, do podjęcia opisanych wyżej czynności.

W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana przez starostę jako organ architektoniczno-budowlany stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Natomiast, wbrew twierdzeniom Skarżącej, co do uznania za informację publiczną projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją, orzecznictwo sądowe pozostaje, zdaniem Organu, nieugruntowane. W świetle tak zróżnicowanego orzecznictwa, o nieuznaniu za informację publiczną projektu budowlanego i jego nieudostępnieniu przesądził, jak wyjaśnił Starosta, wyrok TK o sygn. akt K 17/05 oraz późniejszy wyrok WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 475/13. Przyjęty w świetle powyższego orzecznictwa charakter projektu budowlanego jako pozbawiony cech informacji publicznej przesądził o treści i sposobie udzielenia informacji publicznej Skarżącej – w postaci pisma, a nie decyzji administracyjnej. Wydanie Skarżącej decyzji odmawiającej udostępnienia projektu budowlanego nieposiadającego cech informacji publicznej pozbawione byłoby podstawy prawnej i skutkowało jej nieważnością, z mocy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."). Zatem podnoszony przez Skarżącą zarzut niewydania w sprawie decyzji odmownej należy, zdaniem Starosty, uznać za nieuzasadniony. Podobnie jak jej zarzut dotyczący bezczynności Organu polegającej na braku rozpatrzenia wniosku Skarżącej z 07 maja 2015 r. i naruszenia prawa materialnego poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z zakresem żądanym w tym wniosku. Starosta podkreślił, że jego pisemna odpowiedź z (...) r. stanowiła właściwy sposób załatwienia wniosku, gdyż, zgodnie z orzecznictwem sądowym, w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi: 11 czerwca 2015 r.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub poprzez podjęcie czynności (por.: wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Starosty polegającą na braku rozpatrzenia wniosku Skarżącej z (...) r. w części obejmującej lit. e, tj. dotyczącej żądania udostępnienia na zasadach i w trybie u.d.i.p. kopii projektu budowlanego, zatwierdzonego przez ten organ decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonów hodowlanych, płyty obornikowej i zbiornika bezodpływowego.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było wstępne przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a ponadto, czy Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wprawdzie w niniejszej sprawie ta ostatnia okoliczność nie była przez żadną ze stron kwestionowana, ale Sąd, działając w granicach swej kognicji, zobligowany był z urzędu przeprowadzić także w tym zakresie własne rozważania.

W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc m.in. organy administracji publicznej, do których bez wątpienia zaliczają się także starostowie (por. wyroki WSA: z 17.07.2014 r., IV SA/Gl 546/14; z 07.08.2013 r., II SAB/Gd 65/13 – CBOSA). A to już choćby z tego względu, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) są oni powołani m.in. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu.

Wobec tego Starosta K. jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych.

Rozważając z kolei przedmiotowy aspekt sprawy, wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

Od razu należy jednak zastrzec – w nawiązaniu do poglądu dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielanego także przez Sąd w niniejszym składzie – że "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż tylko dokumenty urzędowe oraz że nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Zarazem informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z 03.01.2013 r., I OSK 2311/12; z 29.02.2012 r., I OSK 2215/11; z 07.12.2010 r., I OSK 1774/10; z 18.09.2008 r., I OSK 315/08; z 09.02.2007 r., I OSK 517/06 – CBOSA; por. też wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062).

Na tym tle normatywnym nie może budzić wątpliwości, że wydana przez organ architektoniczno-budowlany decyzja zatwierdzająca projekt budowlany lub udzielająca pozwolenia na budowę mieści się w pojęciu informacji publicznej w powyższym rozumieniu. Niewątpliwie stanowi ona bowiem – jak każda decyzja administracyjna (a szerzej: każdy indywidualny akt administracyjny) – dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 u.d.i.p.

Z kolei projekt budowlany, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 pr.bud.). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego i w konsekwencji dzieli jego prawnoinformacyjny status.

Ponadto projekty budowlane są dokumentami, których organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Stanowią bowiem w istocie narzędzie wykorzystywane przez te organy przy wypełnianiu jednego z ich podstawowych obowiązków, jakim, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 pr.bud., jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Instrumentalny charakter omawianych projektów potwierdza pośrednio regulacja art. 81c ust. 1 pkt 1 pr.bud., w myśl której organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów m.in. związanych z prowadzeniem robót. Nie ulega zaś wątpliwości, że do tej kategorii dokumentów zalicza się w szczególności pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (por. wyrok NSA z 12.02.2003 r., SA/Rz 1858/00, LEX nr 1693669).

Wreszcie, należy również wskazać na aspekt celowościowy, słusznie zaakcentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 135/14 (CBOSA), w którym zauważono, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczący nieruchomości gabarytowej, która będzie funkcjonować w określonej przestrzeni, prawie zawsze zawiera informacje, które są potencjalnie istotne dla bliżej nieokreślonej grupy ludzi, również funkcjonujących w tej przestrzeni lub w jej pobliżu. Mają oni prawo być zainteresowani, jakie obiekty powstają w miejscu, w otoczeniu którego mieszkają, pracują, wypoczywają. W ramach przysługującego im prawa do społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, osoby te mają prawo dokonania sprawdzenia czy inwestycja, która ma powstać, i której projekt został zatwierdzony, będzie wykonana zgodnie z prawem i czy np. będzie bezpieczna. Osoby te mają np. prawo sprawdzenia czy stwierdzenie przez organ, że budowany obiekt będzie bezpieczny dla otoczenia, polega na prawdzie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie oceny klasycznego projektu budowlanego w znacznej mierze opiera się na stwierdzeniu posiadania przez projektanta określonych uprawnień. W tym też zakresie organ nie dokonuje analizy projektu co do np. obliczeń wytrzymałości materiałów i elementów projektowanych konstrukcji. Już chociażby z uwagi na zagwarantowanie obywatelom prawa do kontroli nad procesami sprawowania władzy, przyjęcie zatem, że informację publiczną stanowi wyłącznie decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiłoby wypaczenie gwarancji zawartej w art. 61 ust.1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie wszystko to prowadzi do wniosku, że nie tylko sama decyzja o pozwoleniu na budowę, ale również zatwierdzony nią projekt budowlany stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy. Taki też pogląd zdaje się dominować obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 894/14, CBOSA; a także wyroki WSA: z 25.03.2015 r., II SAB/Po 135/14; z 06.08.2013 r., II SAB/Kr 97/13; z 11.06.2013 r., II SA/Ol 319/13; z 17.01.2013 r. II SAB/Rz 48/12; z 08.01.2013 r., II SA/Kr 1393/12; z 21.11.2012 r., II SAB/Go 41/12; z 06.12.2007 r., II SA/Go 595/07; z 29.11.2007 r., IV SA/Po 656/07; z 08.06.2006 r., II SAB/Lu 19/06 – CBOSA; por. też wyrok NSA z 04.04.2006 r., I OSK 736/05, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, powyższy pogląd nie został zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywołanym przez Starostę wyroku z 09.07.2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 475/13 (CBOSA). W motywach tego wyroku – rozstrzygającego skargę na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych (projektów technicznych) będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę – WSA jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (co zresztą, jak wskazał WSA, nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami). Sporna była natomiast "kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych (projektów technicznych) będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę." W takiej sytuacji rozważenia wymagało, jak stwierdził WSA w cytowanym wyroku, "czy dostęp do informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowo-technicznej budynku, będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na jego budowę, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ww. ustawy, ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji, gdy osoba ta nie pełni funkcji publicznej ani nie ma związku z pełnieniem takiej funkcji, jak również dokumentacja ta nie dotyczy sfery publicznej."

Wypada zauważyć, że takie stanowisko WSA w Łodzi stanowiło w istocie logiczną konsekwencję przyjętego wyżej poglądu, że projekt budowlany jest informacją publiczną. Natomiast odrębną kwestią pozostaje, czy możliwość udostępnienia takiej informacji nie będzie w konkretnym przypadku podlegać określonym. Sam bowiem fakt, że dana informacja (dokument będący nośnikiem takiej informacji) stanowi (zawiera) informację publiczną, nie oznacza jeszcze bezwarunkowego obowiązku jej udostępnienia wnioskodawcy.

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z kolei, stosownie do art. 14. ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

Mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy wypada nadmienić, że w orzecznictwie orz doktrynie słusznie zwrócono uwagę na możliwość i celowość szerszego rozumienia przeszkód wymienionych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – jako przeszkód nie tylko natury technicznej, ale także merytorycznej, prawnej (por.: wyrok WSA z 09.02.2010 r., II SA/Wa 19/14/09, CBOSA; M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 454). Tak rozumiany przepis pozwala w szczególności na rozwiązanie w konkretnym przypadku kolizji dóbr prawnie chronionych, jaka może pojawić się w przypadku informacji publicznej wykazującej jednocześnie cechy "utworu" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.; dalej skrócie: "pr.aut.") – a taki status, zauważmy, przysługuje projektom budowlanym, przynajmniej w zakresie, w jakim mieszczą się one w pojęciu "utworu architektonicznego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 pr.aut. (por. A. Kopff, Utwór architektoniczny i jego autorstwo, "Nowe Prawo" 1970, nr 9, s. 1239; por. też wyrok WSA z 29.03.2012 r., II SA/Bk 122/12, CBOSA) – która to kolizja może wówczas zachodzić pomiędzy powszechnym prawem dostępu do informacji publicznej (obejmującym m.in. możliwość ubiegania się o wydanie kopii dokumentów) z jednej strony, a prawami autorskimi osobistym lub majątkowymi (oraz wynikającym z nich zakazem zwielokrotniania chronionych materiałów lub naruszania ich integralności) z drugiej. W wielu wypadkach kolizję tę daje się z powodzeniem rozwiązać poprzez przyjęcie, że wynikający z tzw. monopolu autorskiego zakaz powielania wnioskowanych materiałów stanowi przeszkodę (prawną) w udostępnieniu wnioskodawcy informacji publicznej we wnioskowany sposób (tj. poprzez sporządzenie i wydanie kopii dokumentu), objętą dyspozycją art. 14 ust. 2 u.d.i.p., i w konsekwencji zaproponowanie zainteresowanemu, na podstawie tego przepisu, zapoznania się z żądaną informacją publiczną w drodze wglądu do odnośnych dokumentów, która to forma dostępu nie będzie naruszać praw autorskich (por. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 453–455).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przyczyną odmowy udostępnienia przez Organ żądanego projektu budowlanego był, jak wynika z treści pisma (odpowiedzi na wniosek) Starosty z (...) r., wzgląd na potrzebę ochronę prywatności dysponenta tego projektu (inwestora). Od razu należy wyjaśnić, korygując błędne w tym zakresie stanowisko Organu, że fakt, iż dana informacja, wykazująca cechy informacji publicznej, może dotykać lub nawet dotyka także sfery prywatności określonej osoby, sam w sobie nie pozbawia tej informacji statusu informacji publicznej. Może jedynie uzasadniać odmowę udostępnienia takiej informacji – co wynika z treści art. 5 ust. 2 (w zw. z art. 16 ust. 1) u.d.i.p., w którym mowa jest tylko o "ograniczeniu" (a nie np. "wyłączeniu") prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż ww. pismo Starosty z (...) r. stanowiło właściwe załatwienie wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej, w zakresie jego lit. e. W świetle bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej – w tym także ta motywowana potrzebą ochrony prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) – winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie "zwykłym" pismem.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny rozstrzygnąć, czy żądana informacja (projekt budowlany) faktycznie zawiera dane dotykające sfery prywatności osoby fizycznej (np. inwestora) – ani czy ewentualnie zachodzą inne przyczyny, które mogłyby uzasadniać odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji w żądanym zakresie lub formie (np. w związku z ewentualną, wyżej wzmiankowaną, prawnoautorską ochroną projektu budowlanego) – lecz zmuszony był poprzestać ma konstatacji, że jeżeli, jak twierdzi Organ, projekt ów rzeczywiście takie dane zawiera (lub zachodzą inne przeszkody w jego udostępnieniu zgodnie z wnioskiem), to odmowa udostępnienia Wnioskodawcy żądanej kopii projektu budowlanego została dokonana w niewłaściwej formie, bo "zwykłym" pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.

Mając wszystko to na uwadze należało stwierdzić, że Starosta, załatwiając wniosek Skarżącej z (...) r. jedynie w części (w zakresie lit. a–lit. d, bez lit. e), dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie wszystkie te terminy upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi oraz wydania wyroku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.) w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązał Starostę do załatwienia przedmiotowego wniosku Skarżącej w dotychczas niezałatwionej części (lit. e), w terminie 14 dni od doręczenia Organowi odpisu prawomocnego orzeczenia (pkt 1 wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.) Sąd stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wziąwszy w szczególności pod uwagę, że Starosta nie pozostawił wniosku Skarżącej bez odpowiedzi, lecz w znacznej części (lit. a–lit. d) go załatwił, a niezałatwienie pozostałej części (lit. e) tego wniosku we właściwym trybie i formie nie tyle wynikało z lekceważenia przepisów prawa i statuowanych nimi obowiązków, ile raczej z błędnej interpretacji tych przepisów.

Z tych samych względów Sąd nie uznał zasadności żądania skargi dotyczącego wymierzenia Organowi grzywny, co uzasadniało oddalenie skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.), w wysokości 240 zł, a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – tj. łącznie 357 zł.