Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 69/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2008r. przy udziale sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia ustalenia, czy koniecznym było nakazanie przez organy nadzoru budowlanego doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku garażowego użytkowanego jako warsztat regeneracji silników, położonego na nieruchomości przy ul. P. w P., czy może dopuszczalne było zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowym stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta P. udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku garażowego z przyczepą na działce położonej w P. przy ul. P.

Następnie decyzją z [..] Prezydent Miasta P. odmówił M. S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania tego garażu na garażo-warsztat, stwierdzając, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Nr [..] Rady Miejskiej P. z dnia [..] (Dz.Urz. Woj. Nr 22, poz. 246), przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II.MB9.m3, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o zróżnicowanej formie zabudowy z lokalizacją obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy.

Decyzja ta została, wskutek odwołania M. S., uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta P. nakazał M. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania garażo-warsztatu na garaż samochodowy, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [..], z uwagi na brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na działalność warsztatową.

W wyniku odwołania M. S., Wojewoda decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [..], wskazując, iż w myśl § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych i niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, zmiana sposobu użytkowania budynku powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem na badanym terenie obowiązuje zakaz budowy budynków warsztatowych i gospodarczych.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 1999r. (sygn. akt II SA/Po 1066/98) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..] W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przytoczyły żadnych ustaleń faktycznych i argumentów prawnych, aby móc ocenić, czy nie zachodzą przesłanki pozwalające na dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dopiero wyeliminowanie takiej możliwości i ustalenie, że zmiana jest niedopuszczalna pozwoli ocenić kwestię nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta P. odmówił M. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na warsztat regeneracji elementów silników z powodu konfliktów między sąsiadami.

Wskutek odwołania Ł. i B. K., Wojewoda decyzją z dnia [..] uchylił decyzję organu I instancji i udzielił M. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na warsztat regeneracji elementów silników. Organ II instancji wskazał, że motywem odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie może być chęć zakończenia konfliktu międzysąsiedzkiego. Żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia bowiem organu do powoływania się na tego rodzaju argumentację. Jednocześnie stwierdził, iż inwestor uzyskał pozytywne opinie higieniczne i zdrowotne, bhp oraz w zakresie wymagań ergonomii, a także pozytywne wyniki pomiarów hałasu i uzgodnienie sanitarne, a Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. P. dopuszcza prowadzenie na tym terenie działalności nieuciążliwej.

Ł. i B. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu II instancji.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2001r. (II SA/Po 852/00) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..]. Uzasadniając orzeczenie Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie dokonał w sposób wyczerpujący analizy planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien zwłaszcza zbadać, czy garaż znajduje się na obrzeżu zabudowy i przy ciągach komunikacji kołowej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [..] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Ł. i B. K.

Wojewoda decyzją z dnia [..] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat regeneracji elementów silników. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt ten zlokalizowany jest przy granicy działki (granica boczna działki), a nie na obrzeżu działki (granica frontowa działki przy ciągu komunikacji kołowej), co stanowi sprzeczność z zapisem planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. stanowiącym załącznik nr 2 uchwały Rady Miejskiej P. Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994r. Okoliczność ta jest jedynym przeciwwskazaniem wiążącym się z prowadzoną działalnością gospodarczą.

P. S. wniósł do Sądu skargę na powyższą decyzję Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2004r. (sygn. akt II SA/Po 969/02) oddalił skargę, wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że teren, na którym zlokalizowano garaż oznaczony jest w planie ogólnego zagospodarowania miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r. symbolem planistycznym II.MB9.m3. Z części opisowej planu wynika, że są to tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, że formy zabudowy są zróżnicowane, zaś obiekty usługowe mają być lokalizowane na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej. "Zewnętrzne" ciągi komunikacyjne dla symbolu II.MB9.m3, stanowią ulice J., S., W. i O.. W ocenie Sądu materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia poglądu, że tylko na obrzeżach zabudowy przy tych ciągach komunikacyjnych mogą być lokalizowane obiekty usługowe, ponieważ powstałoby swoiste getto handlowo-usługowe zlokalizowane na zewnętrznych ciągach komunikacyjnych. Przy takiej interpretacji zapisu planu niemożliwa byłaby lokalizacja obiektów usługowych przy innych ("wewnętrznych") ciągach komunikacyjnych., znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem II.MB9.m3., a takim ciągiem jest bez wątpienia ul. P. Intencją lokalnego normodawcy było przesądzenie o możliwości lokalizowania obiektów handlowo-usługowych przy wszystkich ciągach komunikacyjnych wytyczonych na terenie oznaczonym w planie jako II.MB9.m3. Sąd wskazał również, że dla tego typu obiektów kolejną przesłanką lokalizacyjną jest obrzeże zabudowy. Ponieważ symbol II.MB9.m3 dotyczy terenów "... istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ..." to obrzeże zabudowy trzeba i można odnosić wyłącznie do granic zewnętrznych konkretnej działki, przylegających do ciągu komunikacji kołowej. Zatem z punktu widzenia tego zapisu dla ewentualnej możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu znaczenie ma jego lokalizacja na terenie działki (zabudowy mieszkaniowej), a nie jej położenie względem ciągu komunikacji kołowej. Działka skarżącego - jak każda racjonalnie wytyczona działka budowlana - spełnia ten warunek. Jednakże sporny garaż postawiony jest w głębi działki, a nie na jej obrzeżu. Ponieważ zaś art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazuje odpowiednio stosować postanowienia art. 32 tego prawa o pozwoleniu na budowę, które odwołują się do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekający mimo pewnych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, słusznie odmówił udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 czerwca 2005r. (sygn. akt OSK 1631/04) oddalił skargę kasacyjną P. S. na powyższy wyrok Sądu Wojewódzkiego, bowiem "opierając się na materiale zawartym w przedstawionych aktach administracyjnych sąd I instancji swe rozważania co do legalności zaskarżonej decyzji odniósł do prawidłowego ustalenia organu administracji, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podzielając równocześnie stanowisko organu, że nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu z uwagi na treść obowiązującego w dacie orzekania przez organ planu miejscowego dla terenu położenia tego budynku".

Pismem z dnia 9 lutego 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zawiadomił strony, że dnia 17 stycznia 2006r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat regeneracji głowic i bloków silników, zlokalizowanego przy ul. P. w P.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał właścicielom nieruchomości przy ul. P. w P. – M. S., P. S. i M. S. wykonanie nasad blaszanych nad dwoma wylotami z przewodów wentylacyjnych komina w przedmiotowym budynku.

Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, iż od dnia 3 marca 2000r., kiedy to Wojewoda udzielił M. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażu na warsztat do dnia 10 lipca 2001r., kiedy to sąd administracyjny uchylił to zezwolenie, budynek był użytkowany jako warsztat legalnie. Zapadłe wyroki sądów administracyjnych oznaczają natomiast, że w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r. teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, określony kodem II MB9.m3, oznaczającym "teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wydzielonych działkach. Zróżnicowane formy zabudowy, lokalizacja obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej", nie był przeznaczony dla lokalizacji warsztatów w głębi działek. Ze względu na okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zgodnie z art. 2 ust. 3 tejże ustawy, przy załatwianiu sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed wskazaną wyżej nowelizacją. W tej sytuacji organ obowiązany był załatwić sprawę w oparciu o przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa zmiany sposobu użytkowania jest załatwiana w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przez nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu I instancji fundamentalne znaczenie ma to, że orzekające w sprawie w latach 2004 i 2005 sądy administracyjne nie rozstrzygały o możliwości zmiany funkcji w chwili wydawania wyroków, ale o zgodności decyzji o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z 2002r. z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym. Na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2004. plan ten stracił moc obowiązującą, a nowy plan nie został uchwalony. Oznacza to, że prawodawca lokalny, jakim jest Rada Miasta, nie uznał za konieczne sformułowania jakichkolwiek ograniczeń funkcji obiektów na danym terenie, a w szczególności zakazu urządzania warsztatów. Zatem, wobec wygaśnięcia planu, skorzystano ze sporządzonych przez urbanistów Wydziału Urbanistyki i Architektury, analiz funkcji i cech zagospodarowania terenu, obejmującego obszar nieruchomości położonych przy ul. P., na odcinku od ul. Z. do ul. D.. W analizie z dnia [..], w punkcie II dot. przeznaczenia terenu stwierdzono: teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i warsztatową. W powtórnej analizie z [..], w punkcie 3 stwierdzono: "wizja w terenie wykazała, iż wzdłuż ul. P. znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełniają różnego rodzaju usługi m.in. firma transportowa (ul. P.), zakład naprawy resorów (ul. P.). Ponadto załączona do akt sprawy dokumentacja inwentaryzacyjna budynku warsztatowego została pozytywnie zaopiniowana w zakresie higieniczno-zdrowotnym, bhp, hałasu. Dokumentacja ta była badana przez sądy i skoro nie została zakwestionowana, należy uznać ją za miarodajną w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego stwierdził w wyniku czynności kontrolnych dobry stan techniczny budynku, dostrzegając jednocześnie drobną wadę techniczną polegającą na niezakończeniu przewodów wentylacyjnych poprowadzonych w kominie nasadami blaszanymi. Dlatego organ I instancji nałożył obowiązek wykonania takich nasad nad wylotami przewodów wentylacyjnych komina.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli Ł. i B. K., podnosząc, iż sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu została już ostatecznie rozstrzygnięta, co oznacza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odwołujący się wskazali, że decyzja Wojewody z dnia [..] o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu stała się prawomocna i ostateczna z chwilą wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005r. (sygn. akt OSK 1631/04).

Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1004r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 kpa orzekł o nałożeniu na właścicieli nieruchomości przy ul. P. w . P., tj. M. S., P. S. i M. S., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zmiany sposobu użytkowania położonego na tej nieruchomości budynku garażowego na warsztat regeneracji głowic i bloków silników, obowiązku przywrócenia budynku warsztatu do poprzedniego sposobu użytkowania tj. jako budynek garażowy.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skorzystał z procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tak jak wobec obiektów, których zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 3 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r. "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W postępowaniu I-instancyjnym prawidłowo ustalono, że właścicielami spornej nieruchomości są M., P. i M. S. Bezsporne jest, iż przeznaczenie garażu na warsztat regeneracji głowic i bloków silnikowych stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r., na którą to inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W przypadku zaś samowolnej zmiany, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać, czy nowy sposób użytkowania nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem to plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie można było ograniczyć się do oceny analiz funkcji i cech zagospodarowania terenu sporządzonych przez urbanistów Urzędu Miasta P., tym bardziej, że w analizie z dnia [..] stwierdzono, iż "sprawa zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się w granicy z działką nr [..] na warsztat i zasadność prowadzonej tam działalności gospodarczej są kwestią jednoznacznie rozstrzygniętą przez wyroki WSA i NSA", a "niniejsze postępowanie prowadzone jest wyłącznie dla zakresu użytkowania inwestycji określonej we wniosku, w którym P. S. wnosi o zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję handlowo-usługową – usługi nieuciążliwe".

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora nie ulega wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zatem sprawdzić, czy nowy sposób użytkowania jest dopuszczalny na tym terenie. Skoro więc nie można ustalić tego stanu, nie można prowadzić dalszych działań zmierzających do doprowadzenia nowego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, czyli działań zmierzających do jego "legalizacji".

Od powyższej decyzji skargę do sądu wniósł P. S. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiają prowadzenie działań zmierzających do doprowadzenia nowego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, czyli działań zmierzających do jego legalizacji. W ocenie skarżącego nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogłaby nastąpić jedynie w przypadku nie dającego się usunąć stanu niezgodności z przepisami prawa, czego w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wykazał, nie wskazując przepisów prawa, których naruszenie uniemożliwia prowadzenie działań zmierzających do legalizacji zaistniałego stanu rzeczy. Brak przy tym obowiązującego dla tegoż terenu planu miejscowego oznacza, że prawodawca lokalny nie uznał za konieczne formułowanie jakichkolwiek ograniczeń funkcji obiektów na danym terenie, a w szczególności zakazu urządzania warsztatów.

Nadto, zdaniem skarżącego, organ I instancji całkowicie pominął okoliczność, iż w spornym obiekcie nie wykonano żadnych robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że nie można żądać od skarżącego wylegitymowania się decyzją o warunkach zabudowy terenu. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych.

Skarżący podniósł też, że organ II instancji pominął okoliczność, iż w okresie od 3 marca 2000r. do 10 lipca 2001r. przedmiotowy budynek był użytkowany legalnie. To zaś, że skarżący i pozostali współwłaściciele znaleźli się w warunkach braku legitymacji prawnej zmienionego sposobu użytkowania budynku wyniknęło nie z ich winy, lecz rozbieżności interpretacyjnych organów administracji względem zapisów obowiązującego w tym czasie planu miejscowego. Z tego względu niedopuszczalne jest zdaniem skarżącego uniemożliwienie dokonania oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania w kontekście obowiązującego prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, zagospodarowania przestrzennego, uwarunkowań higieniczno-sanitarnych, zabezpieczeń przeciwpożarowych, bhp, emisji hałasu, czy wreszcie ustalenia o braku konieczności wydania dla istniejącego warsztatu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd postanowieniem z dnia 7 lutego 2008r. wstrzymał jej wykonanie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008r. (sygn. akt II OZ 342/08) oddalił zażalenie Ł. i B. K. na powyższe postanowienie Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądu ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej przedmiotowe rozstrzygnięcie, przy ustalonym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym, oraz czy organ nie przekroczył granic uznania dozwolonego przepisami oraz swojej właściwości.

Po wnikliwej analizie sprawy w zakresie legalności podjętych rozstrzygnięć Sąd podziela treść zaskarżonej decyzji, zaznaczając, iż nie zasługują na pełną aprobatę motywy organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. W pierwszej kolejności wypada wspomnieć, iż poza sporem w niniejszej sprawie jest, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego garażu na warsztat regeneracji głowic i bloków silników miała miejsce przed nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zmianę tę dokonano przed dniem 18 marca 1998r., o czym świadczy treść decyzji z tej daty Prezydenta Miasta P. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania garażo-warsztatu na garaż samochodowy. Nie budzi też wątpliwości, że omawianej zmiany sposobu użytkowania dokonano w czasie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r. Nr X/58/II/94, w którym to nieruchomość położona przy ul. P. w P. znalazła się na terenie określonym symbolem II.MB9.m3, tj. terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na której formy zabudowy są zróżnicowane, zaś obiekty usługowe mają być lokalizowane na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż przedmiot sprawy sprowadza się do dwóch kwestii.

Po pierwsze do oceny, czy nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu zaskarżoną decyzją nie oznacza ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), skoro w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005r. (II OSK 1631/04) ostateczna stała się decyzja Wojewody z dnia [..] odmawiającą udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku.

Po wtóre, czy dopuszczalne było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania garażu w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie wylegitymował się decyzją o warunkach zabudowy terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Rozstrzygając pierwszą ze wskazanych kwestii stwierdzić należy, iż sprawa zakończona decyzją Wojewody z dnia [..], która następnie została poddana kontroli sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2004r. i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2005r.), nie jest - w ocenie Sądu - tożsama ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wyjaśnić należy, iż tożsamość spraw istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty sprawy, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z 28.11.2000r., I SA/Ka 1458/00, Lex nr 47122). Innymi słowy uregulowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa dotyczy tylko tych przypadków, gdy w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna (wyrok NSA z 5.09.1999r., I SA/Ka 120/98, Lex nr 43920). O tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada treści decyzji Wojewody z [..] przesądza fakt, iż przedmiotem decyzji Wojewody była odmowa udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu (art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), gdy tymczasem przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelą z 16.04.2004r.). Tym samym w pierwszym z wymienionych postępowań organy administracji architektoniczno-budowlanej rozważały, na wniosek inwestora, czy wydać mu pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, zaś w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego, po przesądzeniu, że zmiany sposobu użytkowania dokonano samowolnie, rozstrzygano, czy dopuszczalna jest legalizacja tej zmiany, czy też należy nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Są to więc dwie różne sprawy.

Odnosząc się do drugiej z podniesionych kwestii, Sąd co do samego rozstrzygnięcia podziela stanowisko organu odwoławczego, iż należało w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. nakazać właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a Prawa budowlanego (w nowym brzmieniu), nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc zmiany sposobu użytkowania dokonano przed wejściem w życie tejże ustawy (tj. przed 31.05.2004r.) to należało zastosować - jak uczynił to organ odwoławczy - przepis art. 71 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed 31 maja 2004r. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zobowiązany był nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), bowiem właściciele nieruchomości nie wylegitymowali się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tejże zmiany. Obowiązek okazania decyzji o warunkach zabudowy przy zmianie sposobu użytkowania obiektu wynika zaś z przepisu § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131), zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu przepisy obowiązującej już wówczas (przed 31.05.2004r.) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 - dalej: u.p.z.p.) wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji garażowej na warsztatową, pomimo, iż zmiana ta nie wiązała się z prowadzeniem żadnych robót budowlanych. W myśl bowiem przepisu art. 59 ust. 1 zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z przepisem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - nie oddziałują szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Skoro przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania terenu nie wiązała się z prowadzeniem robót budowlanych, to przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania. Przypadki określone w tym artykule, w których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się bowiem wyłącznie do robót budowlanych (T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, Lex - komentarz do art. 50 ustawy).

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006r. (IV SA/Wa 1841/06, Lex nr 308033), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006r. (II SA/Wr 523/05, ONSAiWSA 2007/1/21), jak i w piśmiennictwie (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 466 i n.), zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, by tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonywaniem robót budowlanych wymagała decyzji o warunkach zabudowy. Przepis wprost odnosi się do każdego rodzaju zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie tylko zmiany związanej z wykonywaniem robót budowlanych. Ponadto nietrudno wyobrazić sobie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niewymagająca robót budowlanych w istotny sposób wpłynie na istniejący na danym terenie ład przestrzenny. Jeżeli bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na zmianie budynku będącego garażem samochodowym w dzielnicy domów jednorodzinnych na zakład naprawczy (warsztat), to w sposób istotny zmienia się funkcja (przeznaczenie) istniejącej zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007r., VII SA/Wa 704/07, Lex nr 338875, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2001r., SA/Bk 253/01, Lex nr 202725). Z tego też względu ustawodawca przyjął, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, jako jeden z elementów wpływających na ład przestrzenny, określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy niejako zastępuje plan miejscowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), to każdorazowo zmiana sposobu użytkowania obiektu winna być poprzedzona ustaleniem warunków zabudowy.

W tym miejscu rację należy przyznać skarżącemu, iż w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przepisów prawa, których naruszenie uniemożliwia prowadzenie działań zmierzających do legalizacji zaistniałego stanu rzeczy. Naruszenie to, mając na względzie powyższe rozważania, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) i dlatego nie zostało przez Sąd uwzględnione.

Sąd nie mógł przychylić się do stanowiska skarżącego jakoby rozpoznając sprawę należało uwzględnić fakt, że przedmiotowy obiekt był legalny od 3 marca 2000r. do 10 lipca 2001r., tj. w czasie, kiedy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Wojewody z [..] udzielająca Mi. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat regeneracji silników. Wskazać należy, iż w czasie, kiedy organy nadzoru budowlanego rozpoznawały sprawę, kwestia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu została definitywnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005r. OSK 1631/04, którym to oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2004r. (II SA/Po 969/02) oddalającego skargę na decyzję Wojewody z dnia [..], którą to odmówiono zgody na zmianę sposobu użytkowania tegoż obiektu. Tym samym, decyzja Wojewody z dnia [..], zgodnie z art. 269 kpa, miała - w chwili rozstrzygania niniejszej sprawy - przymiot ostateczności i organy nadzoru budowlanego mając na względzie zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) były nią związane.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.

E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał

sędzia /-/ B.Drzazga

MK