Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 505/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, 2, art. 3 ust. 4, art. 6 ust. 1, 2, 3, art. 6a, art. 6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 roku sprawy ze skargi Rady Gminy R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole podstawowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1103), zwanej dalej u.z.p.k., w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w § 1 nadał Szkole Podstawowej [...] w R. nazwę: Szkoła Podstawowa w R. . W § 2 Wojewoda [...] określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że obowiązująca od 21 października 2017 r. ustawa zmieniająca w art. 2 nałożyła na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych upamiętniających osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewypełnienia wskazanego obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do zmiany nazwy wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 2 ustawy zmieniającej i niedokonaniem zmiany nazwy Szkoły Podstawowej [...] w R., którą Wojewoda [...] uznał za naruszającą dyspozycję art. 1 u.z.p.k., wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy tej szkole. Wystąpiono do Wójta Gminy R. z prośbą o złożenie wyjaśnień, tj. wskazanie pełnego i aktualnego brzmienia nazwy szkoły, przekazanie dokumentów, które to potwierdzają, w szczególności uchwały Rady Gminy (wraz z uzasadnieniem) i statutu szkoły oraz szczegółowego uzasadnienia wybrania nazwy/patrona dla szkoły. Wójt Gminy R. przekazał wyjaśnienia oraz dokumenty potwierdzające nazwę szkoły – statut szkoły oraz kserokopie dokumentów z księgi pamiątkowej z 1980 r.

W ocenie organu nadzoru nazwa Szkoły Podstawowej [...] w R. wypełnia dyspozycję art. 1 u.z.p.k., gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów u.z.p.k.

Organ nadzoru wskazał, że P. S. urodził się [...]r. w B. w rodzinie chłopskiej. Po ukończeniu gimnazjum i kursów handlowych w C. pracował w różnych fabrykach w tym mieście w okresie 1909-1912 jako robotnik. Następnie wyprowadził się do W.. W 1916 r. został przymusowo wysłany przez okupacyjne władze niemieckie do pracy w zakładach przemysłowych na terenie R.. Po powrocie do wolnej Polski pracował początkowo w spółdzielniach wiejskich, a później rozpoczął własną działalność gospodarczą. Od 1918 r. był członkiem radykalnego Polskiego Stronnictwa Ludowego "Wyzwolenie". Sprawował funkcję sekretarza Zarządu Powiatowego w P. i R. . Po wejściu partii w skład powstałego w 1931 r. Stronnictwa Ludowego został sekretarzem Zarządu Powiatowego SL w P. oraz sekretarzem Zarządu Wojewódzkiego SL w Ł.. Jednocześnie udzielał się w młodzieżowym ruchu ludowym, gdzie pełnił funkcję prezesa Zarządu Powiatowego lewicowego Związku Młodzieży Wiejskiej Rzeczypospolitej Polskiej "A" w P. oraz członka Zarządu Wojewódzkiego ZMW "B" w Ł.. Podczas II wojny światowej działał w politycznej (Stronnictwo Ludowe "C") i wojskowej (Bataliony Chłopskie) konspiracji ludowej. W BCh sprawował dowództwo Komendy Obwodu w P.. Jak czytamy w publikacji "Włodarze województwa ł.": w swych poglądach politycznych S. szybko zaczął odchodzić od oficjalnego stanowiska SL, popierającego legalne władze Rzeczypospolitej na uchodźctwie na rzecz akceptacji haseł głoszonych przez komunistyczną Polską Partię Robotniczą, akceptującą przyłączenie polskich Kresów Wschodnich do Związku Sowieckiego i domagającą się rządów "sojuszu robotniczo-chłopskiego". Efektem tej ewolucji ideowej było przejście w 1943 r. P. S. i za jego namową części żołnierzy z p. struktur BCh do Gwardii Ludowej, która stanowiła zbrojne ramię komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. PPR jawnie występowała przeciwko Rządowi Polskiemu na uchodźctwie i Delegaturze Rządu RP na Kraj oraz Armii Krajowej. W komunistycznej partyzantce doszedł do "stanowiska" członka Sztabu Okręgu [...] AL. Równolegle współtworzył prokomunistyczne konspiracyjne Stronnictwo Ludowe "Wola Ludu". Po przekształceniu tej partii w 1944 r. w Stronnictwo Ludowe (tzw. lubelskie) piastował funkcje m.in. prezesa Zarządu Wojewódzkiego (dot. woj. [...]). Był członkiem Krajowej Rady Narodowej, tj. samozwańczego podziemnego parlamentu polskiego utworzonego i kontrolowanego przez Polską Partię Robotniczą. Działał także w jej wojewódzkich i powiatowych strukturach na terenie województwa [...]. Współorganizował konspiracyjną Powiatową Radę Narodową w P. i kierował nią jako przewodniczący. Po zakończeniu wojny na ziemi [...] zaangażował się w działanie na rzecz przekonania lokalnych dowódców partyzantki poakowskiej do "wyjścia z lasu". W latach 1947-1950 sprawował funkcję Wojewody [...]. W 1951 r. odszedł z życia politycznego. Kilka lat później powrócił na krótko (1957-1959) do pracy w administracji państwowej jako przewodniczący Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł.. S. cały czas działał aktywnie w prokomunistycznym ruchu ludowym jako wiceprezes Naczelnego Komitetu Wojewódzkiego SL (1946-1949), członek Naczelnego Komitetu Wykonawczego SL (1945-1949), prezes Komitetu Wojewódzkiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego w Ł. (wybrany w 1956 r.) oraz członek Naczelnego Komitetu ZSL, a także reprezentant tej partii w Sejmie Ustawodawczym i "Sejmie" PRL (II i III kadencja). Zmarł 18 sierpnia 1975 r. w [...].

Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z wykładnią językową "symbolizować" oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś. Z kolei "propagować" to szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli. W ocenie organu nadzoru, decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma zatem polityczna i ideowa działalność P. S. oraz jego ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. Organ nadzoru stwierdził, że podziela wnioski zawarte w opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] r., w której potwierdzono niezgodność nazwy Szkoły Podstawowej im. [...] w R. z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową. Jest logiczna i przekonująca.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Rada Gminy R. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu zarządzeniu Rada Gminy R. zarzuciła naruszenie u.z.p.k. poprzez:

1. niedotrzymanie 3-miesięcznego terminu wskazanego w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. na wydanie zaskarżonego zarządzenia;

2. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa i nadanie nowej nazwy: "Szkoła Podstawowa w R." w miejsce poprzedniej nazwy "Szkoła Podstawowa w R. [...]", gdyż dotychczasowa nazwa w żaden sposób nie upamiętnia ani nie symbolizuje osoby propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani nie propaguje takiego ustroju w inny sposób.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 2 u.z.p.k., która weszła w życie 21 października 2017 r. organy samorządu miały 12 miesięcy czasu na zmianę nazw jednostek organizacyjnych, których nazwy są niezgodne z art. 1 u.z.p.k., tj. do 21 października 2018 r. W przypadku braku takiej zmiany w tym terminie organ nadzoru miał nieprzekraczalny 3-miesięczny termin na wydanie zarządzenia zastępczego, to jest do 21 stycznia 2019 r. Biorąc nawet pod uwagę czas zawieszenia biegu terminu na wydanie zarządzenia zastępczego w związku z koniecznością uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej, co miało w istocie miejsce od 14 stycznia do 13 marca 2019 r., ostateczny termin na wydanie zarządzenia zastępczego upłynął 20 marca 2019 r. Zarządzenie zastępcze, jako akt prawa ogólnie obowiązującego, w tym nieprzekraczalnym terminie powinno być opublikowane we właściwym dzienniku urzędowym. Zaskarżone zarządzenie zostało opublikowane [...] r., a więc 2 dni po ustawowym, zawitym terminie i nie może wywoływać skutków prawnych w zakresie swojej regulacji. Postać P. S. w żaden sposób nie kojarzy się ani mieszkańcom gminy R., społeczności lokalnej, ani w szerszym odbiorze społecznym i publicznym z osobą propagującą komunizm lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny. P. S. był przez całe życie działaczem ruchu ludowego walczącym o wolność Polski, antykomunistą, działaczem i żołnierzem patriotycznego podziemia w czasie okupacji (Batalionów Chłopskich), obrońcą demokracji, postacią ogólnie szanowaną zarówno na szczeblu społeczności lokalnej, jak i w całym województwie [...] . P. S., wbrew twierdzeniom organu nadzoru nigdy nie należał i nie wspierał zbrojnych organizacji komunistycznych. W 1951 r. nie odszedł z życia politycznego na własną prośbę, a został z niego usunięty właśnie przez ówczesną władzę (usunięty ze stanowiska wojewody) z uwagi na swoje demokratyczne i antykomunistyczne poglądy. Skarżąca podniosła nadto, że nazwa szkoły funkcjonuje w szeroko rozumianej świadomości lokalnej od 1980 r. i wywołuje pozytywne konotacje wśród uczniów, nauczycieli i rodziców. W szkole prowadzona jest izba pamięci patrona, a jego historyczne zasługi zarówno dla społeczności lokalnej, jak i walki o niepodległą Polskę nigdy dotychczas nie były kwestionowane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Organ nadzoru odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, że dla oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.z.p.k., znaczenie ma moment wydania zarządzenia zastępczego, a nie moment jego publikacji w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.p.k. wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze w terminie 3 miesięcy, a nie publikuje zarządzenie w terminie 3 miesięcy. Pojęcie wydania zarządzenia zastępczego należy łączyć z jego sporządzeniem (podpisaniem), a nie publikacją. Wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda [...] uznał, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 13 marca 2019 r. sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową. Ponadto jest logiczna i przekonująca. W rezultacie opinia ta stała się w całości podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. W ocenie Wojewody [...] decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. miała polityczna i ideowa działalność P. S. oraz jego ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Podniesiona przez skarżąca okoliczność, że w jej ocenie postać P. S. w żaden sposób nie kojarzy się mieszkańcom gminy R. z osobą propagująca komunizm lub jakikolwiek ustrój totalitarny, nie ma w ocenie Wojewody [...] charakteru przesądzającego. Nie jest bowiem niezbędnym wymogiem uznania jakiejś nazwy za symbol komunizmu identyfikowanie danej nazwy przez mieszkańców jako symbol komunizmu. W ocenie organu nadzoru, z przepisów u.z.p.k. nie wynika obowiązek przeprowadzania przez wojewodę szczególnych badań na społeczności lokalnej, czy dana nazwa propaguje komunizm. Ponadto takie badania społeczności byłyby obarczone od samego początku błędem wynikającym z braku zrozumienia wśród nieokreślonej społeczności metod i skutków działania propagandy, a także z istnienia wśród społeczności pewnych idei zrodzonych na skutek istnienia tej propagandy. W niniejszej sprawie chodzi o nazwę szczególnej jednostki organizacyjnej jaką jest szkoła. Szkoły realizują cele systemu oświaty także w zakresie wychowania. Niewątpliwie patron szkoły pełni rolę wychowawczą dla społeczności uczniowskiej, dlatego też, w ocenie organu nadzoru, patron szkoły nie powinien propagować ustroju komunistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...]r., nadającego Szkole Podstawowej [...]w R. nazwę: Szkoła Podstawowa w R.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej.

Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie 26 kwietnia 2019 r. przez Radę Gminy R. skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c u.z.p.k., zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej, która weszła w życie 7 stycznia 2018 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6c u.z.p.k. nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do u.z.p.k. należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat (miasto) zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości aprobuje wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w świetle którego wykładnia art. 6c u.z.p.k. nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20 marca 2019 r. II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/18). Przepis art. 6c u.z.p.k. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA: z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c u.z.p.k. skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości sądu poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalność zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Sąd aprobuje w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 364/19, że art. 165 ust. 2 Konstytucji podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 49/98). Z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c u.z.p.k. przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" także nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy np. szkoły, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. szkoły nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skarżąca gmina stoi bowiem na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy Szkoły Podstawowej w R., gdyż dotychczasowa nazwa w żaden sposób nie upamiętnia ani nie symbolizuje osoby propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani nie propaguje takiego ustroju w inny sposób. Postać P. S. w żaden sposób nie kojarzy się ani mieszkańcom gminy R., społeczności lokalnej, ani w szerszym odbiorze społecznym i publicznym z osobą propagującą komunizm lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny.

Pogląd, że art. 6c u.z.p.k. nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o niedopuszczalności skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru, w sytuacji gdy istnieje spór, co do treści tego zarządzenia pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęcie w takim przypadku niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego byłoby sprzeczne z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Prowadziłoby to do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej. Działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi, a co nie stanowi symbol komunizmu byłoby wyłączone spod kontroli sądowej i stanowiłoby rażące naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji. W istocie przyjęcie niedopuszczalności zaskarżenia aktu organu nadzoru w oparciu o art. 6c u.z.p.k. jest sprzeczne z art.165 ust. 2 Konstytucji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 13 listopada 2018 r., II OSK 1790/18, II OSK 2207/18 i II OSK 2283/18; z 29 maja 2019 r., II OSK 364/19; z 20 marca 2019 r., II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/16 i z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2425/18. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 6a w związku z art. 3 ust. 4 u.z.p.k. do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Zaskarżone zarządzenie zastępcze doręczono skarżącej 28 marca 2019 r., zaś skarga została wniesiona 26 kwietnia 2019 r., a więc w terminie.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać trzeba, że stosownie do art. 6 obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że u.z.p.k. weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany nazw sprzecznych z tą ustawą do 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez powiat (miasto) tego obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu (czyli do 2 grudnia 2018 r.) wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 u.z.p.k. Dodać w tym miejscu należy, że art. 2 ustawy zmieniającej wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został od 21 października 2017 r. do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało [...] r. Przed wydaniem tego zarządzenia, tj. pismem z [...] r. organ nadzoru wystąpił o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, wobec czego oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 6 ust. 3 i art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). Opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu zawarta została w piśmie z [...] r. Wojewoda [...] wydał zatem zaskarżone zarządzenie zastępcze w wymaganym terminie.

Należy przy tym wyjaśnić, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta, jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze – obok rozstrzygnięcia nadzorczego – jest bowiem kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego – władczo uchyla ten akt (por. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu, bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje jednostki samorządu terytorialnego, którego samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 u.z.p.k. nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (odpowiednio art. 79 ust. 5 u.s.p. – por. wyroki NSA: z 14 lipca 2010 r, II OSK 2055/10; z 14 czerwca 2010 r., II OSK 30/10; z 9 maja 2017 r., II OSK 784/17). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

Regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium danej jednostki samorządowej. Nazewnictwo jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się bowiem bezpośrednio z tożsamością wspólnoty, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. stanowi zatem rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, jaką jest zmiana nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast w myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepis art. 1 u.z.p.k. nakazuje zatem eliminowanie takich nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujące ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 u.z.p.k. miałoby miejsce wówczas, gdyby dana osoba była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. Pojęcie symbolu ma w tej sprawie istotne znaczenie. Symbol to przedmiot, albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, wiadomy znak czegoś niewidzialnego. Odwołując się do ratio legis u.z.p.k. trzeba przyjąć, że nazwa danej ulicy symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 u.z.p.k. powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 u.z.p.k. można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni kojarzą się z komunizmem albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18; z 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1821/18; z 20 marca 2019 r., II OSK 3166/18 i II OSK 3455/18).

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k., wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 u.z.p.k. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 389/19, że Instytut Pamięci Narodowej w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu, m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm., zwanej dalej ustawą o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię Instytutu Pamięci Narodowej ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 u.z.p.k. Tym samym opinia Instytutu Pamięci Narodowej wskazująca, że dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie, datę symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny bądź je propagujące, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie.

W swojej opinii Instytut Pamięci Narodowej wskazał, że P. S. to działacz ruchu ludowego, żołnierz Batalionów Chłopskich, a następnie Gwardii/Armii Ludowej stanowiącej zbrojne ramię Komunistycznej Partii Polskiej. Był członkiem Sztabu Okręgu [...] Armii Ludowej. Współtworzył prokomunistyczne konspiracyjne Stronnictwo Ludowe "D". Po przekształceniu tej partii w 1944 r. w Stronnictwo Ludowe (tzw. [...]) piastował funkcje m.in. prezesa Zarządu Wojewódzkiego (dot. województwa [...]). Był członkiem Krajowej Rady Narodowej, tj. samozwańczego podziemnego parlamentu polskiego utworzonego i kontrolowanego przez Polską Partię Robotniczą. Działał także w jej wojewódzkich i powiatowych strukturach na terenie ł.. Współorganizował konspiracyjną Powiatową Radę Narodową w P. i kierował nią jako przewodniczący. Po zakończeniu wojny na ziemi piotrkowskiej zaangażował się w działanie na rzecz przekonania lokalnych dowódców partyzantki poakowskiej do "wyjścia z lasu". W latach 1947-1950 sprawował funkcję Wojewody [...]. W 1951 r. odszedł z życia politycznego. W latach 1957-1959 powrócił do pracy w administracji państwowej jako przewodniczący Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł.. P. S. cały czas działał aktywnie w prokomunistycznym ruchu ludowym jako wiceprezes Naczelnego Komitetu Wojewódzkiego Stronnictwa Ludowego (1946-1949), członek Naczelnego Komitetu Wykonawczego Stronnictwa Ludowego (1945-1949), prezes Komitetu Wojewódzkiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego w Ł. (wybrany w 1956 r.) oraz członek Naczelnego Komitetu ZSL, a także reprezentant tej partii w Sejmie Ustawodawczym i Sejmie PRL (II i III kadencja). W trakcie postępowania przed organem nadzoru skarżąca złożyła kserokopie z księgi pamiątkowej z 1980 r., z których wynika, że P. S. to działacz ZMW "A", SL "D", organizator Batalionów Chłopskich w czasie hitlerowskiej okupacji i "zwolennik jedności z komunistami", a po wojnie "jeden z tych, którzy w ramach ruchu ludowego walnie przyczynili się do rozgromienia mikołajczykowskiej prawicy, ostro formułował poglądy, konsekwentnie wcielał w życie program sojuszu robotniczo-chłopskiego podstawowego gwaranta socjalistycznego budownictwa". Pełnił wysokie i odpowiedzialne funkcje: prezesa ZWSL w Ł. , posła do KRN i na Sejm PRL, prezesa WK ZSL w Ł., Wojewody [...], przewodniczącego WRN w Ł., wiceprezesa NKW ZSL. Otrzymał najwyższe odznaczenia państwowe: Order Sztandaru Pracy I klasy, Krzyż Komandorski Orderu Odrodzenia Polski z Gwiazdą.

Analiza tych faktów wskazuje na tę sferę życia i działalności P. S., która przemawia za uznaniem, że jest on postacią symbolizującą i propagującą komunizm, jak również symbolizującą represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zasadniczym polem jego aktywności w przestrzeni publicznej była bowiem działalność polityczna i aktywny udział najpierw w tworzeniu represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989, a następnie udział w jej sprawowaniu, w szczególności w okresie tzw. stalinizmu. Już samo sprawowanie władzy jako: poseł do Krajowej Rady Narodowej, Wojewoda [...] w latach 1947-1950, przewodniczący Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. w latach 1957-1959, poseł na Sejm PRL (II i III kadencji) świadczy o tym, że P. S. utożsamiał się z represyjnym, autorytarnym i niesuwerennym systemem władzy w Polsce w latach 1944-1989, który aktywnie reprezentował, propagował i przyczyniał się do jego utrwalenia. Zauważyć przy tym trzeba, że na gruncie ustawy o IPN P. S. był funkcjonariuszem państwa komunistycznego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o IPN funkcjonariuszem państwa komunistycznego, w rozumieniu tej ustawy, jest funkcjonariusz publiczny, a także osoba, która podlegała ochronie równej ochronie funkcjonariusza publicznego, w szczególności funkcjonariusz państwowy oraz osoba pełniąca funkcję kierowniczą w organie statutowym partii komunistycznych.

W świetle poczynionych uwag, w tym konkretnym przypadku, za prawidłowe uznać należy stanowisko zajęte przez organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, że dotychczasowa nazwa Szkoły Podstawowej w R. upamiętnia osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. Wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzedzone zostało uzyskaniem opinii sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej. Zdaniem sądu, zawarte w tej opinii informacje oraz fakty przedstawione w księdze pamiątkowej szkoły z 1980 r., które zostały wyżej opisane, stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na wyciągnięcie odmiennych wniosków, a twierdzenia zawarte w skardze, że P. S. był antykomunistą i był obrońcą demokracji są gołosłowne. Organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym uwzględnił te fakty z życia i działalności P. S., które przemawiały za uznaniem go za symbol komunizmu i stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru dokonał samodzielnej analizy pojęcia "symbolu", po czym stwierdził sprzeczność nazwy Szkoły Podstawowej w R. z art. 1 u.z.p.k.

Zawarta w piśmie z 28 lutego 2019 r. oraz skardze argumentacja, że postać P. S. w żaden sposób nie kojarzy się ani mieszkańcom gminy R., społeczności lokalnej, ani w szerszym odbiorze społecznym i publicznym z osobą symbolizującą komunizm i propagującą ten ustrój lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny nie mogła odnieść skutku. Dla realizacji celów u.z.p.k. i stwierdzenia, że nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie, datę symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujące ten ustrój bądź nie, odbiór społeczny nie jest przesądzający. Wystarczające bowiem jest, gdy pewne fakty z życia danej osoby wskazują na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi ona jego symbol lub go propaguje. Zauważyć przy tym należy, że ewentualne zasługi P. S. dla społeczności lokalnej i ruchu ludowego mają bezpośredni związek z jego udziałem w aparacie władzy w ramach systemu panującego w Polsce w latach 1944-1989 i pełnionymi w nim funkcjami.

Reasumując sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, bowiem Wojewoda [...] wykazał, że P. S. jest symbolem komunizmu. Wskazał w dostateczny sposób fakty i okoliczności, które przemawiają za tym, że jako symbol komunizmu, nie może być patronem szkoły. Jednocześnie Wojewoda [...] zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.p.k., nadał nową nazwę szkole, do czego w okolicznościach niniejszej sprawy był uprawniony, oraz uzasadnił powody jej przyjęcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

eg