Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 365/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi spółki "A" Sp. z o.o. w S. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 29 maja 2017 r. nr 309/6324/17 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "...". oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Podkarpackiego, po rozpoznaniu protestu A. sp. z o.o., z siedzibą w S., zwanej dalej skarżącą, od negatywnej oceny merytorycznej złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Stworzenie platformy technologicznej WLC wspierającej realizację zarządzania procesowego w usługach prawniczych", uchwałą z dnia 29 maja 2017 r., nr 309/6324/17, nie uwzględnił protestu.

Skarżąca, wnioskiem z dnia 30 marca 2016 r., zwróciła się do Zarządu Województwa Podkarpackiego (Instytucji Zarządzającej) o przyznanie jej dofinansowania na realizację projektu, pod nazwą "Stworzenie platformy technologicznej WLC wspierającej realizację zarządzania procesowego w usługach prawniczych", w ramach Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, typ projektu rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Wniosek ten został ostatecznie zarejestrowany pod numerem [...].

Jak wynika z opisu projektu jego celem jest wykorzystanie posiadanej wiedzy i wyników badań badawczo-rozwojowych na potrzeby opracowania uniwersalnego sytemu komunikacyjnego, opartego na modelu cloud computing, dla realizacji procesów biznesowych w sektorze usług prawnych. W jego ramach skarżąca zaplanowała wdrożenie innowacyjnego systemu, obejmującego modułowe oprogramowanie komunikacyjne, składające się z: modułu dynamicznej regresji cen usług prawniczych, modułu współpracy międzynarodowej, modułu inteligentnej matrycy autoprofilowania sekwencyjnego, modułu komunikacji i autoarchiwizacji audio-video, zintegrowanego modułu obsługi kancelarii prawnych, modułu geolokalizacji, modułu interaktywnej bazy pomocy prawnej.

Projekt skarżący został oceniony pozytywnie pod względem formalnym, po czym skierowany do oceny merytorycznej.

Dokonując oceny projektu skarżącej pod względem merytorycznym Zarząd Województwa Podkarpackiego, działający w charakterze Instytucji Zarządzającej, ocenił go negatywnie, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 25 października 2016 r., nr [...]. Jak wynika z treści przedmiotowego pisma wniosek skarżącej nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych, w związku z czym przedstawiony przez nią projekt nie może podlegać ocenie jakościowej (punktowej).

Instytucja Zarządzająca, opierając się na opiniach ekspertów Komisji Oceny Projektów doszła do wniosku, że projekt skarżącej nie spełnia dwóch kryteriów merytorycznych standardowych, tj. kryterium nr VIII – zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lub 3 lata, w przypadku MŚP, od zakończenia realizacji projektu), a także kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu.

W zakresie kryterium nr VIII obaj eksperci, dokonujący oceny projektu, stwierdzili, że zgodnie z opisem zawartym w pkt B.3 biznesplanu wykształcenie, doświadczenie personelu skarżącej w branży gwarantują utrzymanie rezultatów projektu pod względem organizacyjnym. Jeżeli chodzi zaś o aspekt finansowy, to w tym wypadku wytknęli, że kwota projektu jest bardzo duża w stosunku do skali działalności przedsiębiorstwa skarżącej. Zauważyli też, że projekt wymaga bardzo wysokich nakładów, które przy niskim stanie środków własnych powodują konieczność pozyskania finansowania zewnętrznego w równie wysokiej kwocie, w celu sfinansowania przedsięwzięcia. Obaj eksperci, w jednobrzmiących opiniach, zwrócili też uwagę na takie cechy projektu jak:

- bardzo wysoki poziom zadłużenia ogólnego skarżącej (94%),

- konieczność pozyskania nowych klientów,

- znaczna wysokość spłat zobowiązań w poszczególnych latach, stwarzająca duże ryzyko w zapewnieniu dodatnich przepływów pieniężnych, zarówno w trakcie realizacji inwestycji, jak i w okresie jej trwałości.

Jeżeli chodzi o kryterium nr IX, to eksperci stwierdzili bardzo wysokie ryzyko realizacji projektu, zarówno pod względem instytucjonalnym, jak i finansowym. Jako okoliczności przemawiające za takimi stwierdzeniami wskazali:

- niski poziom dochodów skarżącej, wynoszący odpowiednio 0 i 51 300 zł, w latach 2014-2015,

- niski poziom wyników prowadzonej działalności, w latach 2014-2015, w których skarżąca odnotowała stratę w wysokości 10 300 zł i zysk na poziomie 7 100 zł,

- niską wartość aktywów trwałych, tj. 28 000 zł w 2015 r.,

- nieprawidłową strukturę finansowania aktywów, kapitał własny w wysokości 1 900 zł,

- bardzo wysoki wskaźnik zadłużenia ogólnego – 94 % na koniec 2015 r., wobec którego przyrost kolejnych zobowiązań może skutkować utratą płynności finansowej,

- nierealizowanie przez skarżącą dużych projektów inwestycyjnych,

- brak doświadczenia w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej,

- bardzo wysokie nakłady inwestycyjne w stosunku do skali działalności firmy,

- znaczną wysokości kosztów kwalifikowanych (2,85 mln zł netto, brutto 3,5 mln zł),

- brak środków na realizację projektu, albowiem planowana pożyczka w wysokości 300 000 zł i środki własne w kwocie 344 600 zł nie są wystarczające na pokrycie wszystkich wydatków,

W przypadku ocen ekspertów, wyrażonych odnośnie kryterium nr IX, obie oceny również się z sobą pokrywają.

Protest od przedstawionej powyżej oceny merytorycznej złożyła skarżąca, zarzucając Zarządowi Województwa Podkarpackiego szereg uchybień, w tym między innymi niezweryfikowanie założeń jej projektu, a w związku z tym uchybienie postanowieniom Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4. Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1. Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP, przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 124/2732/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. (...) – zwanego dalej Regulaminem konkursu. Naruszenia § 5 pkt 4 ppkt 3 Regulaminu konkursu skarżąca upatruje z kolei w tym, że oceny obu wypowiadających się w sprawie projektu ekspertów niczym się od siebie nie różnią, co świadczy, jej zdaniem o tym, że tylko jeden z nich przeprowadził w istocie ocenę, natomiast drugi ograniczył się jedynie do powielenia jej wyników, co stanowi zaprzeczenie zasady "dwóch par oczu".

Zarząd Województwa Podkarpackiego, po rozpatrzeniu protestu, uchwałą z dnia 29 maja 2017 r., nr 309/6324/17, nie uwzględnił go, podtrzymując pierwotnie dokonaną ocenę projektu. W tym zakresie organ, akceptując w całości ocenę ekspertów, ponownie stanął na stanowisku, że projekt skarżącej nie spełnia dwóch kryteriów standardowych oceny merytorycznej, tj. kryterium nr VIII – zapewnienie trwałości rezultatów projektu i kryterium nr IX – wykonalność projektu.

W zakresie kryterium nr VIII pierwszy z ekspertów, wskazując na niezapewnienie trwałości projektu pod względem finansowym podkreślił, że w przypadku tego kryterium nie sprecyzowano jakie kwestie finansowe podlegają ocenie w jego ramach, w związku z tym katalog tych okoliczności jest katalogiem otwartym. W tej sytuacji wytknął projektowi/wnioskowi skarżącej następujące wady:

- niedokonanie w ramach analizy finansowej analizy wrażliwości, niewyliczenie progu rentowności oraz okresów zwrotu zaangażowanego kapitału, niewyliczenie oblicza wskaźników efektywności,

- oparcie analizy na prognozach, które nie są decydujące, zwłaszcza że skarżąca nie przedstawiła alternatywnych rozwiązań,

- podanie wysokości zgromadzonych środków własnych w kwocie 920 000 zł, podczas gdy w bilansie, który w przypadku skarżącej jest jedynym sposobem wykazania majątku, jako że skarżąca prowadzi pełną księgowość, wartość tych środków została określona na 344 600 zł,

- nieprawidłową strukturę finansowania, przejawiającą się w tym, że prawie cały majątek skarżącej jest finansowany kapitałem obcym (kredytami),

- niską wartość majątku własnego, który nie jest w stanie zabezpieczyć wartości nawet części inwestycji,

- bark środków na sfinansowanie inwestycji, gdyż skarżąca zaplanowała zaciąganie dalszych zobowiązań (pożyczka od T.G. sp. z o.o. – 300 000 zł, kredyt obrotowy 400 000 zł),

- niskie przychody i zyski z prowadzonej dotychczas działalności (słaba sprawność działania), a strata za 2014 r. potwierdza niemożność zapewnienia trwałości projektu.

Drugi z wypowiadającej się w tej kwestii ekspertów wskazał następujące okoliczności świadczące o braku zdolności do zapewnienia trwałości rezultatów projektu, w aspekcie finansowym:

- wysoki poziom zadłużenia, wynoszący w roku 2014 118 %, a w 2015 94 %,

- niską wartość środków pieniężnych na koniec 2015 r. – 5 100 zł, w stosunku do wartości projektu, wynoszącej 3 514 110 zł,

- nieudokumentowanie posiadania i możliwości pozyskania środków finansowych na realizację projektu.

Odnośnie kryterium nr IX pierwszy z wypowiadających się ekspertów uznał, że skarżąca posiada zdolność instytucjonalną do zrealizowania projektu (dysponuje odpowiednimi zasobami ludzkimi i materialnymi), negatywnie zaś ocenił finansową wykonalność projektu. W tym zakresie wskazał na następujące okoliczności, potwierdzające swoją ocenę:

- wykazanie we wniosków środków na wykonanie projektu w kwocie 917 107,15 zł, podczas gdy z bilansu (tylko te dane są wiążące) wynika, iż skarżąca dysponuje 344 600 zł, przy czym przedmiotowe rozbieżności nie zostały wyjaśnione,

- analiza finansowa skarżącej nie wskazuje, że posiadane przez nią środki to środki wypracowane, lecz kapitał obcy,

- nieprawidłowa struktura finansowa skarżącej, której cały majątek jest finansowany kapitałem obcym,

- niska wartość majątku skarżącej (w 2015 r, aktywa wynosiły 28 000 zł, a środki pieniężne 5 100 zł, co nie może stanowić zabezpieczenia nawet części inwestycji),

- skarżąca planuje dalsze zadłużanie – 400 000 zł kredytu i 300 000 zł pożyczki od T.G. sp. z o.o, na dowód czego przedłożyła potwierdzenie z banku, dotyczące stanu środków pożyczkodawcy,

- brak możliwości weryfikacji sytuacji finansowej pożyczkodawcy, który nie jest instytucją finansową,

- oparcie realizacji projektu na dotacji, która nie powinna stanowić źródła finansowania inwestycji, a jedynie refundację poniesionych wydatków,

- niestabilną sytuacja finansowa spółki, niskie zyski (strata za 2014 r., 7 100 zł w 2015 r. i 8 200 zł w 2016 r.) oraz niski poziom przychodów (brak przychodów w roku 2014, 51 300 w 2015 r. i 131 500 zł w 2016 r.), które świadczą o braku stabilności finansowej skarżącej, funkcjonującej od 2011 r.,

- niekorzystne prognozy do 2018 r., wykazujące nieprawidłowe wskaźniki płynności i wysoki poziom zadłużenia.

Drugi z ekspertów, wypowiadających się odnośnie kryterium nr IX uznał, że zagrożona jest nie tylko wykonalność finansowa projektu, ale również wykonalność instytucjonalna. Jeżeli chodzi o brak możliwości w zakresie wykonalności finansowej ekspert zwrócił uwagę na:

- wysoki poziom zadłużenia skarżącej, wynoszący 94 % w 2015 r. i 118 % w 2014 r.,

- niską wartość środków pieniężnych, zgromadzonych na koniec 2015 r. (51 300 zł) w stosunku do wartości projektu, wynoszącej 3 514 110 zł,

- niski poziom przychodów (0 zł w 2014 r. i 51 300 zł w 2015 r.),

- niską wartość aktywów trwałych – 28 000 zł w 2015 r. i kapitał własny w kwocie 1 900 zł,

- opinię o stanie rachunku pożyczkodawcy (T.G. sp. z o.o.), która nie potwierdza jego sytuacji finansowej i posiadanych przez niego środków (środki pożyczkodawcy, jak wynika z opinii z 22 marca 2016 r., nie potwierdzają możliwości pozyskania ich przez skarżącą na realizację projektu).

W kwestii braku wykonalności instytucjonalnej projektu ekspert uznał, że jest ona zagrożona przede wszystkim z uwagi na krótki okres funkcjonowania skarżącej i brak po jej stronie doświadczenia w realizacji dużych projektów, pomimo posiadania odpowiednich zasobów ludzkich i rzeczowych.

Odnosząc się do proceduralnych zarzutów protestu Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że każdy z ekspertów, wypowiadających się w kwestii projektu skarżącej, dokonał własnej oceny, chociaż eksperci mieli możliwość wzajemnego konsultowania się. W tej sytuacji zbliżone, a nawet częściowo tożsame oceny nie mogą przesądzić o dokonaniu oceny w sposób nieprawidłowy. W dodatku prawidłowość pierwotnie przeprowadzonej oceny potwierdzona została na etapie rozpatrzenia protestu przez kolejną parę ekspertów.

Skargę na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z 29 maja 2017 r. wniosła skarżąca, domagając się uchylenia przedmiotowej uchwały i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Podkarpackiego, jak również zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 56, art. 57 i art. 58 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm. zwanej dalej ustawą o polityce spójności), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny merytorycznej projektu.

W dalszej części skargi zamieszczono szczegółowe odniesienie się do stanowisk oceniających projekt ekspertów, ze wskazaniem uchybień, których zdaniem skarżącej się dopuścili w tym zakresie.

I tak skarżąca wytknęła następujące nieprawidłowości:

1) Regulamin konkursu jednoznacznie określa w jaki sposób mają być przedstawione dane co do sytuacji majątkowej wnioskodawcy, czego wyrazem jest wzór biznesplanu, wobec tego bezpodstawnie zarzucono skarżącej niedokonanie analizy wrażliwości, nieobliczenie progu rentowności oraz zwrotu zaangażowanego kapitału oraz nieobliczenia wskaźników efektywności, gdyż wzór ten pozycji takich nie zawiera,

2) oparcie się przez organ na danych historycznych i odrzucenie danych wynikających z prognoz, co nie znajduje podstawy w Regulaminie konkursu (podobnie jak w celach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego), który narzuca konieczność badania między innymi wskaźnika NPV, a czego nie wykonał ekspert nr 4,

3) niezweryfikowanie załączonych do wniosków dokumentów, potwierdzających stan środków finansowych skarżącej, pozyskanych jeszcze przed złożeniem wniosku (środki na rachunek bankowy skarżącej wpłynęły w marcu 2016 r., w związku z czym nie mogły być wykazane w bilansie),

4) brak podstaw do przyjęcia, że podmiot wnioskujący o przyznanie dofinansowania musi dysponować majątkiem, która to okoliczność może mieć wpływ na ocenę spełnienia kryteriów,

5) niewzięcie pod uwagę tego, że skarżąca zamierza zrealizować wysoko opłacalną inwestycję, poprzedzoną szczegółowymi badaniami rynku, w dodatku jest ona spółką celową, powołaną do życia w celu realizacji projektu,

6) podjęcie ryzyka, w zakresie realizacji projektu, wytknięte przez ekspertów, jest największym atutem jej projektu, gdyż skarżąca wydatkowała już spore środki na przeprowadzenie prac związanych z wykonaniem projektu, a to z kolei skutkowało zadłużeniem spółki,

7) nieuwzględnienie doświadczenia skarżącej w promowaniu usług prawnych i jej dostępu do dużego grona odbiorców tego rodzaju usług,

8) pominięcie faktu, że po uwzględnieniu pożyczki od podmiotu powiązanego, udzielonej na bardzo korzystnych warunkach, komercyjne finansowanie projektu kształtować się będzie na poziomie 8,54 %, co stanowi niewielki odsetek,

9) niewzięcie pod uwagę korzystnych wskaźników skarżącej, tj. współczynników NPV na poziomie 476,43 i IRR 11,41 %, które zostały wyliczone w oparciu o ostrożne założenia, co do przyszłych zysków,

10) nierzetelną ocenę projektu, przejawiającą się w tym, że oceny ekspertów są w istocie tożsame, tymczasem nie jest możliwe aby dwaj eksperci w identyczny sposób uzasadniali swoje stanowisko,

11) bezzasadność zarzutu odnośnie niewypracowania posiadanych środków, gdyż w przypadku spółek celowych sytuacj taka jest oczywista,

12) niezasadne wątpliwości co do możliwości udzielenia skarżącej pożyczki przez T.G. sp. z o.o., która dysponuje odpowiednimi środkami i jako podmiot powiązany gotowa jest udzielić pożyczki na bardzo korzystnych warunkach,

13) bezpodstawność stwierdzenia, że dotacja nie może stanowić źródła finansowania realizacji projektu, którego to postanowienia (zakazu tej treści) nie zawiera Regulamin konkursu, oprócz tego skarżąca zwróciła uwagę, że w ramach realizacji projektu istniej możliwość refundacji częściowych,

14) niewzięcie pod uwagę tego, że wskaźnik zadłużenia skarżącej systematycznie spada, gdyż w 2014 r. wynosił 1,18, a w 2015 r. spadł do 0,94, w myśl zaś przedstawionych prognoz do końca 2016 r., miał zostać zredukowany do 0,68 % (w ramach oceny kryterium nr VI – poprawność analizy finansowej i ekonomicznej eksperci uznali te wskaźniki za realne i rzetelne),

15) pominięcie faktu, że skarżąca po każdym etapie realizacji projektu będzie występować o zwrot podatku od towarów i usług, co będzie stanowić jedno ze źródeł finansowania realizacji projektu,

16) bezpodstawność blokowania dostępu do dofinansowania dla firm nieposiadających doświadczenia w zakresie realizacji projektów unijnych, gdyż podstaw do takiego działania nie zawierają przepisy prawa krajowego i prawa UE, a wymóg taki, przyjęty przez organ, jest nielogiczny i dyskryminujący,

17) niezasadne zakwestionowanie doświadczenia po stronie skarżącej, w zakresie prowadzonej działalności, wobec doświadczenia zawodowego właściciela P. S., od 17 lat prowadzącej działalność w branży usług prawnych.

Oprócz powyższych zarzutów skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze twierdzenia, że w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu dysponowała środkami finansowymi na realizację projektu, których łączna wysokość, uwzględniająca zasoby zgromadzone w złotych polskich i euro wyniosły 913 457,15 zł.

Zarząd Województwa Podkarpackiego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ, ustosunkowując się do zarzutu powielania ocen przez ekspertów stwierdził, że sytuacja taka mogła mieć miejsce jedynie w przypadku pierwotnie dokonanej oceny merytorycznej, gdyż w przypadku rozpatrywania protestu oceny ekspertów nie wykazywały już podobieństw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest merytoryczna ocena zgłoszonego przez skarżącą projektu, dokonana w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające. Zarząd Województwa Podkarpackiego dokonał negatywnej oceny przedmiotowego projektu, w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające, kwestionując spełnienie dwóch spośród nich, tj. kryterium nr VIII i nr IX.

Jak wynika z treści § 5 ust. 4 pkt 4 Regulaminu konkursu, w ramach oceny merytorycznej wnioski w pierwszej kolejności poddawane są ocenie przeprowadzanej w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające, która to ocena ma charakter zero-jedynkowy. Oznacza to, że niespełnienie przynajmniej jednego z tych kryteriów determinuje negatywną ocenę tego wniosku (projektu). W myśl § 5 ust. 4 pkt 3 ocena merytoryczna dokonywana jest przez minimum dwóch ekspertów, powołanych z listy ekspertów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, z dziedziny odpowiadającej naborowi. Na tej więc podstawie (oceny ekspertów) Instytucja Zarządzająca formułuje swoją ocenę.

W niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca zakwestionowała spełnienie przez skarżącą dwóch kryteriów, tj. kryterium nr VIII i nr IX. Wypowiadający się co do tych kryteriów eksperci, w przypadku pierwotnie dokonanej oceny zgodnie zakwestionowali zapewnienie trwałości projektu pod względem finansowym (kryterium nr VIII), a także wykonalność instytucjonalną i finansową projektu (kryterium nr IX).

Dokonując ponownej oceny merytorycznej, w zakresie obu wskazanych powyżej kryteriów, następna para ekspertów ponownie zakwestionowała trwałość projektu pod względem finansowym (obaj eksperci podzielili to stanowisko). Jeżeli chodzi zaś o wykonalność projektu, to o ile obaj wypowiadający się w tej kwestii eksperci ponownie zakwestionowali wykonalność pod względem finansowym, to w przypadku wykonalności instytucjonalnej ich oceny były rozbieżne, gdyż tylko jeden z nich podważył wykonalność instytucjonalną.

Mając na względzie zero-jedynkowy charakter oceny, prowadzonej w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające zauważyć należy, że do przyjęcia niespełnienia konkretnego kryterium wystarczające jest stwierdzenie przez obu ekspertów niespełnienia przynajmniej jednej z cech, podlegającej ocenie w granicach tego kryterium. Skoro więc w niniejszej sprawie, w ramach kryterium nr IX obaj eksperci zakwestionowali wykonalność finansową projektu, to w efekcie przesądzili niespełnienie całego kryterium, niezależnie od wykonalności instytucjonalnej, co do której nie byli zgodni.

Jak wynika z art. 53 ust. 1 ustawy o polityce spójności, na skutek wniesienia protestu uruchamiana jest ponowna ocena projektu, która nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia podniesionych w proteście zarzutów. Tak więc ta ponowna ocena nosi charakter oceny ostatecznej, podlegającej już jedynie ocenie sądu, pod kątem legalności.

Z postanowień Regulaminu konkursu, w szczególności jej § 5 ust. 4 pkt 3 wynika, że ocena merytoryczna, w sensie faktycznym, została scedowana na Komitet Oceny Projektów, wypowiadający się w konkretnej sprawie przez minimum dwóch ekspertów, w myśl zasady "dwóch par oczu". Kompetencja instytucji zarządzającej lub pośredniczącej sprowadza się do akceptacji bądź odmowy akceptacji ich opinii, które w przypadku dwóch ekspertów, muszą być zgodne. W przeciwnym bowiem razie, tj. w sytuacji sprzeczności opinii, zasada dwóch par oczu zostałaby naruszona, a odpowiednia instytucja musiałaby dokonać wyboru jednej z opinii, do czego nie posiada kwalifikacji, w myśl Regulaminu konkursu.

W niniejszej sprawie oceny ekspertów, co do kryterium nr VIII są zgodne i jako takie zostały przyjęte przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. Organ ten zaakceptował też stanowiska ekspertów, jeżeli chodzi o kryterium nr IX, jednakże były one zgodne jedynie w kwestii braku wykonalności finansowej projektu, tak więc przyjąć należy, że tylko ten aspekt wykonalności został ostatecznie zakwestionowany. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę niespełnienia całego kryterium nr IX, co przesądza już zakwestionowanie go w aspekcie finansowym.

Skarżąca kwestionując dokonaną przez Zarząd Województwa Podkarpackiego ocenę jej projektu sformułowała szereg zarzutów, odnoszących się zarówno do kwestii stricte proceduralnych, dotyczących sposobu załatwienia jej wniosku, jak i merytorycznych, a więc takich, które wiążą się bezpośrednio z interpretacją i kwalifikacją konkretnych jej cech podmiotowych, jako wnioskodawcy, jak również właściwości projektu, rzutujących na jego realizację oraz utrzymanie jego rezultatów.

Jeżeli chodzi o kwestie proceduralne, to najbardziej wyeksponowanym zarzutem w tym zakresie jest zarzut uchybienia przez Instytucję Zarządzającą zasadzie "dwóch par oczu", obowiązującej ekspertów oceniających projekt, przejawiającego się w fakcie powielania przez nich ocen. Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że wspomniana przez skarżącą zasada "dwóch par oczu" służy urzeczywistnieniu wyrażonej w art. 37 ustawy o polityce spójności zasadzie przejrzystości i rzetelności oceny projektów, dlatego jej przestrzeganie jest niezwykle istotne z punktu widzenia zapewnienia właściwych standardów postępowania. W niniejszej sprawie, w przypadku pierwotnie dokonanej oceny, opinie ekspertów wyrażone odnośnie kryteriów nr VIII i nr IX są nie tylko zbieżne, pod względem merytorycznym, ale również w zakresie formy, łącznie z ich graficznym wyrażeniem, co może rodzić po stronie skarżącej wątpliwości, co do ich faktycznej odrębności. Mając na uwadze przedmiotowe okoliczności stwierdzić należy, że sytuacja taka nie powinna mieć miejsca, a poszczególne oceny ekspertów winny być formułowane i przedstawiane w sposób eliminujący tego rodzaju wątpliwości, co do rzeczywistych, bądź potencjalnych nieprawidłowości.

W niniejszej sprawie oceny ekspertów wykazywały cechy wskazujące na ich faktyczną tożsamość jedynie w przypadku pierwotnej oceny projektu i to tylko w ramach rozpatrywanych kryteriów nr VIII i nr IX. Nie miało to już miejsca jednak przy ponownej ocenie projektu, dokonanej w następstwie rozpatrzenia protestu skarżącej, kiedy to oceny kolejnej pary ekspertów wykazywały w sposób wyraźny i jednoznaczny odmienne cechy, zarówno jeżeli chodzi o ich merytoryczną zawartość, jak i formę. W tej sytuacji brak jest podstaw do podzielenia opinii skarżącej, że ocena jej projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasady "dwóch par oczu" – w istocie tylko przez jednego eksperta.

Na marginesie, odnośnie podnoszonej kwestii stwierdzić należy, że nawet w przypadku założenia, że istotnie naruszono regułę "dwóch par oczu", w konsekwencji uchybiając zasadzie rzetelności postepowania, w przypadku pierwotnej oceny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik całej - ostatecznej oceny projektu, poddawanego w tym zakresie ponownej kwalifikacji, a tylko stwierdzenie tego rodzaju zależności uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, w myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o polityce spójności. W związku z tym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Kolejną kwestią natury proceduralnej, podkreślaną przez skarżącą, jest sprawa pomylenia przez jednego z ekspertów, dokonujących ponownej oceny projektu, w zakresie jego wykonalności, dokumentu, w postaci opinii o stanie rachunku bankowego z 22 marca 2016 r. Jak słusznie zauważyła skarżąca dokument ten nie dotyczy przyszłego jej pożyczkodawcy, jak to przyjął ekspert, ale jej samej. W tym jednak przypadku również brak jest podstaw do stwierdzenia, że to uchybienie, którego zaistnienie nie budzi wątpliwości, miało istotny wpływ na ocenę całego projektu. Wywiedziona z tego dokumentu opinia odnośnie sytuacji i zdolności pożyczkowych kontrahenta spółki nie stanowiła bowiem bezpośredniego argumentu, z którego wywiedziona została ocena, co do niespełnienia przez skarżącą kryterium nr IX. Okoliczność ta została podniesiona jedynie jako argument natury pomocniczej (subsydiarnej), przywołanej na poparcie stanowiska wywiedzionego z szeregu innych faktów, których prawidłowość ustalenia i przyjęcia nie budzi wątpliwości.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, tzw. merytorycznych, jako że nie odnoszą się one ściśle do samego sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie, ale dokonanej oceny w ramach poszczególnych kryteriów, na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny, ze swej istoty, nie posiada kompetencji do zastępowania czy też wchodzenia w kompetencje organu jak i instytucji realizującej nabór wniosków, jeżeli chodzi o wypowiadanie się, co do poszczególnych, podlegających ocenie okoliczności, w szczególności tych dotyczących merytorycznych właściwości projektów. W tym zakresie jego rola ogranicza się do oceny prawidłowości – legalności przeprowadzonej oceny, z uwzględnieniem ustanowionych reguł tejże oceny, a także reguł logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Oprócz tego zwrócić należy uwagę, że postępowania, w ramach których poszczególne podmioty występują o dofinansowanie zgłoszonych przez siebie projektów nie jest postępowaniem administracyjnym, ale postepowaniem konkursowym, które ze swej istoty zakłada element konkurencyjności rywalizujących ze sobą jego uczestników (wnioskodawców). Wobec tego instytucja dokonująca oceny projektów jest uprawniona do dokonywania pogłębionej i wszechstronnej oceny właściwości poszczególnych wniosków, celem dokonania wyboru tych, które odpowiadają w sposób najpełniejszy przyjętym założeniom oraz celom odpowiednich programów, realizowanych ze środków publicznych. Oczywistym jest przy tym, że przedmiotowa ocena winna być prowadzona według jasnych i przejrzystych reguł, wynikających zarówno z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jak i dokumentów konkursowych, stanowiących bezpośrednią podstawę przeprowadzenia konkretnego naboru.

W niniejszej sprawie skarżąca nie zgodziła się z zaprezentowaną przez Instytucję Zarządzającą oceną właściwości jej projektu podnosząc między innymi oparcie się na danych historycznych, dotyczących jej dotychczasowej działalności, zamiast na prognozach, w szczególności tych dotyczących wskaźników ekonomicznych (NPV IRR), do których to odsyła Regulamin konkursu. Odnosząc się do tych stwierdzeń podkreślić należy, że brak jest podstaw do podzielenie opinii skarżącej, że tylko i wyłącznie prognozy, dotyczące przyszłej działalności i związane z tym wskaźniki ekonomiczne mogą stanowić postawę oceny merytorycznej. Wprawdzie, jak słusznie skarżąca zauważyła, zgodnie z zapisami kryteriów wyboru projektów, wyrażonymi w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, w zakresie oceny merytorycznej dotyczącej kryterium nr VIII, wskazano na konieczność oceny kryteriów progowych, między innymi NPV, jednakże zapis ten nie wyczerpuje katalogu okoliczności, które winny być brane pod uwagę. W tym miejscu zamieszczono bowiem jedynie przykładowe wskazanie okoliczności, jakie powinny być brane pod uwagę, z którego nie sposób wywieść zakazu stosowania dalej idącej oceny. Oprócz tego zwrócić należy uwagę, że wspomniane wyżej kryteria oceny (zał. nr 6 Regulaminu konkursu) nie stanowią jedynego dokumentu regulującego zasady/reguły dokonania oceny. Tworzy jej bowiem oprócz powszechnie obowiązujących przepisów prawa całokształt dokumentów konkursowych, w tym miedzy innymi wzory poszczególnych dokumentów aplikacyjnych. W tym katalogu zawiera się między innymi wzór biznesplanu, z którego części D wynika obowiązek ubiegających się o dofinansowanie podmiotów przedstawienia danych finansowych dla dwóch poprzedzających lat obrachunkowych, obok prognoz działalności. Wobec tego trudno byłoby przyjąć, że zasady przeprowadzenia konkursu w ogóle nie pozwalają na odnoszenie się do danych historycznych.

Na marginesie dodać też należy, że załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu nakazuje uwzględnienie kryterium NPV w sposób jasny i jednoznaczny, jedynie w przypadku oceny zapewnienia trwałości projektu (kryterium nr VIII). Nie wspomina już jednak o tym w przypadku kryterium nr IX – oceny wykonalności projektu. Tymczasem skarżąca czyni zarzut tego rodzaju również ocenie dokonanej odnośnie kryterium nr IX. Wobec tego można więc zasadnie przyjąć, że w tym drugim przypadku (kryterium nr IX) ograniczenie zakresu oceny projektu jedynie do prognoz i okoliczności dotyczącej przyszłej działalności, tym bardziej nie znajduje uzasadnienia, również w oparciu o załącznik nr 6 Regulaminu konkursu.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa Podkarpackiego, nie kwestionując w zasadzie podanych przez skarżącą prognoz, które uznał za odpowiadające wymogom konkursowym, wytknął skarżącej kwestie związane z jej potencjałem ekonomicznym, jak również finansowymi podstawami jej funkcjonowania. W tym zakresie wskazał na wysoki stopień zadłużenia, bardzo ograniczony, w stosunku do wartości projektu zakres działalności, niskie dochody i przychody w latach bezpośrednio poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie, niewielką wartość majątku, który nie został w dodatku przez nią wypracowany oraz nadmierne finansowanie kapitałem zewnętrznym. Przedmiotowe okoliczności znajdują, co do zasady, potwierdzenie w rzeczywistości i nie są kwestionowane przez skarżącą, która polemizuje z organem jedynie jeżeli chodzi o ich interpretację oraz znaczenie, jak również wpływ na realizację projektu, akcentując przy tym zakładaną w przyszłości poprawę tych wskaźników (prognozowany spadek wysokości zadłużenia).

Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzić należy, że trudno Instytucji Zarządzającej zasadnie zarzucić posłużenie się omawianymi danymi, co do sytuacji i potencjału skarżącej, tym bardziej, że są one konkretne, a ich właściwości sprawiają, że potencjalnie mogą rzutować, w sposób znaczący, na takie kwestie, jak zapewnienie trwałości rezultatów projektu czy jego wykonalność, w szczególności w jej aspekcie finansowym.

Jak to już wyżej zostało zauważone, katalog przesłanek branych pod uwagę w ramach oceny merytorycznej, w kontekście kryterium nr VIII i IX, nie został wyraźnie zdefiniowany ani ograniczony przedmiotowo, w związku z tym powołana do tego instytucja może sięgać do wszelkich dostępnych danych, dotyczących tej materii, a wynikających chociażby z bilansu, którego dane nie są kwestionowane. Na tej podstawie Zarząd Województwa Podkarpackiego mógł wytknąć chociażby brak posiadania przez skarżąca odpowiedniego majątku, który mógłby stanowić potencjalne zabezpieczanie realizacji projektu. Wprawdzie, żaden z przepisów prawa, ani dokumentów konkursowych nie kreuje wymogu obligatoryjnego posiadania majątku o określonej wartości, jak to zauważyła skarżąca, niemniej jednak nie wyklucza to wzięcia pod uwagę tego czynnika, w ramach badania zaplecza ekonomicznego podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie, co uczyniła Instytucja Zarządzająca w niniejszej sprawie.

Podobnie nie sposób zakwestionować tego, co zaakcentował organ, że skarżąca spółka opiera swoje finansowanie na kapitale zewnętrznym. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, niezależnie od tego ile skarżącą posiada na rachunku środków własnych, tj. czy było to ponad 900 000 zł czy też ponad 300 000 zł. Oceny organu nie może podważać fakt, możliwości uzyskania przez skarżącą pożyczki od podmiotu powiązanego, chociażby na preferencyjnych, w stosunku do wolnorynkowych ofert warunkach, gdyż w dalszym ciągu nie są to środki własne spółki, ale pochodzące z zaciągniętych zobowiązań, powiększających jej pasywa. W dodatku umowy będące podstawą powstania wspomnianych zobowiązań, mogą zostać rozwiązane lub wypowiedziane przez pożyczkodawcę.

Na marginesie, omawiając przedmiotową kwestię zwrócić należy uwagę, że umowa pożyczki jest zwyczajną umową cywilnoprawną, zawieraną między równorzędnymi i odrębnymi od siebie, w sensie prawnym, podmiotami, będącą źródłem powstania dwustronnego stosunku zobowiązaniowego, w związku z tym nie sposób jest wywodzić, z istoty tego stosunku, że uzyskane w jego ramach przez jedną ze stron środki, nie są elementem finansowania komercyjnego. Zarówno bowiem sama umowa, jak i jej skutki w aspekcie finansowym, podlegają ocenie z punktu widzenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, regulujących tę materię, brak jest więc podstaw do wywodzenia z tego jakichkolwiek preferencji dla skarżącej.

Kolejną kwestią, na której opiera się skarga, jest zarzut nieuwzględnienia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego tego, że skarżąca jest spółką celową, powołaną do realizacji projektu, o dofinansowanie którego wystąpiła, w związku z tym nie może wylegitymować się do momentu pojęcia docelowej działalności ani odpowiednim i zasobami finansowymi i logistycznymi, ani też odpowiednim poziomem dochodowości czy przychodami. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że o ile brak jest podstaw do wykluczania z dofinansowania tego rodzaju podmiotów, jakim są spółki docelowe, czego zresztą Instytucja Zarządzająca nie podnosi, to ma ona prawo do wartościowania właściwości podmiotowych takiego rodzaju wnioskodawcy, pod kątem spełnienia przez niego kryteriów merytorycznych, w szczególności takich jak zapewnienie trwałości rezultatów projektu czy wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu. Stwierdzenie Zarządu Województwa Podkarpackiego, że wynikające z docelowego charakteru skarżącej dane o jej dotychczasowej działalności i zasobach wskazują na zagrożenie w zakresie zapewnia trwałości i wykonalności projektu nie może zostać uznane za naruszające prawo, bądź godzące w zasadę równego traktowania podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, gdyż jest ono logiczną konsekwencją przyjętego modelu funkcjonowania, rzutującego na ewentualne zagrożenia jego istnienie i funkcjonowanie w przyszłości. Wprawdzie skarżąca utrzymuje, że podjęte ryzyko, którego istnieniu nie przeczy, jest nie wadą, ale podstawową zaletą jej projektu, z uwagi na dotychczas zainwestowane środki, jednakże twierdzenie takie jest wyrazem wyłącznie subiektywnego stanowiska skarżącej, którego organ, zobligowany do przestrzegania zasad odpowiedniego (ostrożnego) wydatkowania środków publicznych, nie jest zobligowany podzielać, zwłaszcza że jego ocena dokonywana jest w oparciu o zupełnie odmienne założenia, niż ma to miejsce w przypadku samej skarżącej.

Odpierając argumenty odnośnie braku środków na realizację projektu skarżąca zwróciła uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, że źródłem tego dofinansowania nie może być sama dotacja, z którego to założenia wychodzi Instytucja Zarządzająca.

W tej kwestii stwierdzić należy, że pomimo braku pozytywnego zapisu w dokumentacji konkursowej, odnośnie tego zagadnienia, stanowiska zaprzeczającego takiej możliwości nie można zasadnie zakwestionować. Zarząd Województwa Podkarpackiego, jak to już zostało podkreślone, wyszedł bowiem z założenia, co wynika ze stanowiska zaprezentowanego w uchwale, że gwarancją realizacji i utrzymania projektu jest niejako wniesienie wkładu własnego przez każdego z wnioskodawców, albowiem sama dotacja, sposób jej wykorzystania, nie obciąża tego podmiotu realnym ryzykiem. Opinię taką należy uznać za zgodną z prawem i uzasadnioną, w związku z tym nie może być ona skutecznie kwestionowana.

W kwestii posiadanych przez spółkę środków zauważyć należy, że skarżąca istotnie, jako podmiot prowadzący pełna księgowość, zobligowana jest posługiwać się bilansem. Potwierdzają to też pośrednio sformułowania zawarte w wzorze biznesplanu, które odwołują się do danych z poprzedzających złożenie wniosku lat obrachunkowych. Stan środków finansowych spółki, określony wyłącznie na tej podstawie wynosił nieco ponad 344 000 zł i w sposób znaczący różnił się w stosunku do danych wynikających z później przedstawionych dokumentów bankowych. Przepisy Regulaminu konkursu nie regulują jak należy rozstrzygnąć wątpliwości w tego rodzaju sytuacji, niemniej jednak oparcie się na danych bilansu, aktualnego na moment złożenia wniosku, nie można odczytywać jako uchybienia przepisom prawa, bądź regulacjom konkursowym. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, że przedmiotowa okoliczność, co już zaznaczono na wstępie niniejszych rozważań, nie była decydująca dla dokonanej oceny merytorycznej wniosku, albowiem niewykonalność finansową projektu Instytucja Zarządzająca wywiodła z całokształtu okoliczności dotyczących dotychczasowego sposobu funkcjonowania skarżącej, zakresu jej działalności oraz poziomu dochodów, a także wysokości obciążających ją zobowiązań. Natomiast kwestia wysokości zgromadzonych na rachunku środków własnych, których pochodzenie nie zostało w wystraczający i przekonujący sposób wyjaśnione, stanowi tylko jeden z czynników, rzutujących na ocenę spełnienia kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna i finansowa projektu.

Jeżeli chodzi o kwestię poddania w wątpliwość przez organ doświadczenia po stronie skarżącej w realizacji projektów, a także dyskryminującego blokowanie dostępu do dofinansowania dla podmiotów takich jak skarżąca, to w tym wypadku zauważyć należy, że zagadnienia te dotyczą bezpośrednio wykonalności instytucjonalnej projektu, która została wytknięta, na etapie ponownej oceny, będącej następstwem wniesienia protestu, jedynie przez jednego z ekspertów, gdyż drugi, odnosząc się do tej problematyki, uznał wykonalność projektu skarżącej. W tej sytuacji, wobec sprzeczności stanowiska ekspertów uznać należy, że ostatecznie została zakwestionowana jedynie wykonalność finansowa projektu, dlatego też zarzuty dotyczące wykonalności instytucjonalnej są, na gruncie niniejszej sprawy, bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o polityce spójności, oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa w dokonanej ocenie formalnej projektu.