Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 430/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst a także postanowienie oragnu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1, art. 145 par. 1  pkt 5, art. 149  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędzia: WSA Maja Chodacka Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. uchyla postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania L. G., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia 14 listopada 2016 r. o nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2015 r. L. G. złożył wniosek o przyznanie na 2015 r. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Strona zadeklarowała przy tym łączną powierzchnię gruntów 2,89 ha.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...] przyznano wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową oraz płatność za zazielenienie, przyjmując powierzchnię uprawnioną do płatności na zadeklarowanym przez niego poziomie.

Następnie, postanowieniem ww. Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...] wznowiono postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). Uzasadniając wznowienie postępowania organ wskazał, że w związku z przeprowadzoną wsteczną oceną powierzchni kwalifikowanych do płatności, po okresowej aktualizacji ortofotomap cyfrowych w systemie informatycznym Agencji stwierdzono, że część działek ewidencyjnych podawanych do dopłat miało inne powierzchnie gruntów rolnych faktycznie użytkowanych niż te, w stosunku do których została przyznana płatność obszarowa.

Pierwotnie wydana w wyniku wznowienia decyzja organu I instancji z dnia 5 września 2016 r. nr [...] została uchylona decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 października 2016 r.

Wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji uchylił powołaną na wstępie decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich i odmówił przyznania wnioskodawcy jednolitej płatności obszarowej za 2015 r., nakładając w tym zakresie sankcję w wysokości 648,79 zł oraz przyznał płatność wyłącznie za zazielenienie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że powodem odmowy przyznania płatności było ustalenie, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez wnioskodawcę. Ustalenia rzeczywistej powierzchni dokonano w oparciu o zdjęcia lotnicze (ortofotomapy cyfrowe) wykonane w dniu 30 kwietnia 2015 r., wyniki kontroli terenowej z dnia 6 października 2015 r. oraz zaktualizowane dane dot. powierzchni kwalifikującej się do płatności. Organ wyjaśnił, że choć ortofotomapy pochodziły sprzed daty wydania pierwotnej decyzji, to powziął o nich wiedzę dopiero w dniu 22 lipca 2016 r., kiedy to z Centrali Agencji uzyskał informację o aktualizacji ortofotomap cyfrowych i wynikających z nich powierzchniach kwalifikujących dany teren do przyznania płatności. Jeżeli zaś chodzi o wyniki kontroli, to organ wyjaśnił, że protokół z dnia 6 października 2015 r. nie był mu znany w dacie wydania pierwotnej decyzji, gdyż nie został mu przekazany przez właściwą komórkę dokonującą ustaleń powierzchni. Nie ma przy tym znaczenia, że dany dowód był w posiadaniu innej jednostki organizacyjnej Agencji, bowiem jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14, dowód lub wynikająca z niego okoliczność faktyczna muszą być znane temu organowi, który rozstrzyga daną sprawę, a nie jakiejkolwiek jednostce organizacyjnej danej instytucji. Organ podkreślił też, że nieistotne są powody braku wiedzy organu w tym zakresie.

Od powyższej decyzji L. G. złożył odwołanie, kwestionując stwierdzenie organu, że wielkość uprawnionej do płatności powierzchni stanowi nową okoliczność, uprawniającą organ do wznowienia postępowania. Wskazał, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli przeprowadzonej na jego wniosek jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej, złożony wraz z wnioskiem o przyznanie płatności za 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. , a zatem organu, który wydał ostateczną decyzję. Organ ten wiedział zatem, że kontrola będzie przeprowadzona i winien dołożyć wszelkiej staranności, aby w swojej decyzji uwzględnić jej wyniki. Zdaniem wnioskodawcy w dacie wydania decyzji organ dysponował dowodami odnośnie do stanu faktycznego, tylko do nich się nie odniósł. Konsekwencje źle prowadzonego postępowania powinien ponieść sam organ, a nie wnioskodawca. Wnioskodawca odwołując się do orzecznictwa nie zgodził się z twierdzeniem, że nie są istotne powody braku wiedzy organu o istotnych okolicznościach lub dowodach. Podjął również polemikę ze stwierdzeniem, że nie ma znaczenia, iż dany dowód był w posiadaniu innej jednostki organizacyjnej Agencji. Zwrócił uwagę, że powołany w tym zakresie wyrok dotyczył innego stanu faktycznego, gdzie dowód był dostarczony przez stronę do niewłaściwego organu. W przedmiotowej sprawie sytuacja jest diametralnie różna, ponieważ to nie strona dostarczała dowodów, lecz były one sporządzane i gromadzone przez samą Agencję. Twierdzenie, że protokół kontroli nie był w posiadaniu organu I instancji, gdyż nie został mu przekazany przez właściwą komórkę świadczy o niedbalstwie tego organu i złej organizacji pracy. Wnioskodawca zwrócił też uwagę, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób powziął informację o aktualizacji map cyfrowych.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż jego zdaniem jest ona w pełni prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej wniosku strony. Art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r, str. 549 z późn. zm.) oraz art. 24 i nast. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z 31.7.2014, str. 69 z późn. zm.) wskazują, że kontrole tego rodzaju mają na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. Wyjaśniono, że podczas kontroli administracyjnej, dane z wniosku o płatności są porównywane m.in. z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych, na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości (tzw. ortofotomap cyfrowych), danymi Ewidencji Gruntów i Budynków, dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów, wynikami kontroli przeprowadzanych na terenie zadeklarowanym do płatności, danymi z rejestrów zwierząt gospodarskich i wymogami związanymi z wnioskowanym wsparciem.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że łączna powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności była mniejsza niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zakwestionowany obszar został wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną oraz łączna wielkość powierzchni uznanej za uprawnioną do wsparcia była bezpośrednią przyczyną wydania decyzji.

Organ wskazał, że niezgodności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla poszczególnych działek ewidencyjnych przez Agencję i zapisanych w prowadzonym przez Agencję systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który to system następnie scharakteryzowano. Wyjaśniono, że system ten został stworzony po to, aby możliwie wiarygodnie i jednoznacznie ustalać powierzchnie uprawnione do płatności i można go uznać za wiarygodne narzędzie do ustalania areałów.

Art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 jest dla Agencji podstawą do przeprowadzania kontroli, które dzięki zastosowaniu systemów informatycznych umożliwiają wykrywanie rozbieżności między deklaracjami dot. działek zawartymi we wnioskach o płatności, a działkami referencyjnymi z systemu LPIS, tak aby możliwie jednoznacznie ustalić kwalifikowalność zadeklarowanych obszarów do płatności. W celu sprawniejszej możliwości weryfikacji danych, zgodnie z art 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 do rolników są wysyłane spersonalizowane formularze wniosków o płatności wraz z materiałem graficznym dotyczącym działek zawartych w takich spersonalizowanych formularzach (tzw. załączniki graficzne, tj. wydruki ortofotomap z zaznaczonymi granicami i numerami działek ewidencyjnych) oraz tabelarycznym zestawieniem powierzchni PEG dla działek zadeklarowanych w roku poprzednim. Podane dane mogą być nieaktualne i w związku z tym - w oparciu o art. 16 rozporządzenia nr 809/2014 - ubiegający się o płatności jest zobowiązany do podawania danych aktualnych.

Organy Agencji dokonują także wstecznej oceny powierzchni kwalifikowanych do płatności. Proces taki jest oparty o dokonywaną cyklicznie aktualizację i wymianę ortofotomap w systemie LPIS, a także uwzględnianie informacji pochodzących z bardziej aktualnych niż dana ortofotomapa źródeł, jak np. wyniki kontroli terenowych. W sprawie strony wykonano ww. kontrolę terenową w dniu 6 października 2015 r. Ustalenia granic i pomiar powierzchni terenów uprawnionych do płatności dokonano certyfikowanymi urządzeniami GPS. Wyniki tej kontroli nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie do przedmiotowych działek rolnych prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności.

W tym miejscu organ przedstawił adekwatną jego zdaniem do rzeczywistości specyfikację działek i wyjaśnił, że w tym zakresie wykorzystano zdjęcia lotnicze i satelitarne z dnia 6 lipca 2012 r. oraz 30 kwietnia 2015 r., pochodzące z systemu informatycznego Agencji oraz z dnia 1 lutego 2008 r., 11 maja 2011 r., 3 października 2011 r., 1 czerwca 2013 r. i 19 maja 2015 r., pochodzące z ogólnodostępnego programu [...], a także z dnia 25 października 2011 r., 11 października 2014 r., 4 lipca 2015 r. i 6 kwietnia 2016 r., pochodzące z ogólnodostępnej witryny [...].

Wskazano, że zasadniczym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie jest również protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności z kontroli odbytej w dniu 6 października 2015 r. W raporcie znajdują się zdjęcia działek strony oraz szkic sytuacyjny. Materiały te również posłużyły organowi do weryfikacji powierzchni działek uprawnionej do dopłat w sposób, który wynika z decyzji organu I instancji. Zawarte w protokole fotografie obrazują, że grunty wykluczone z płatności były w znacznym stopniu zakrzaczone i zadrzewione (porośnięte m.in. samosiejkami), co w sposób ewidentny uniemożliwiało prowadzenie jakiejkolwiek działalności rolniczej, a stan działek dobrze obrazują powyższe zdjęcia.

Następnie podniesiono, że stwierdzone powyżej okoliczności oznaczały brak możliwości przyznania stronie płatności w żądanej wysokości, co wynikało w szczególności z art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 z późn. zm.). Dyrektor wyjaśnił, że obszar wykluczony z płatności nie był do nich uprawniony, ponieważ niemożliwe było uznanie go za grunty będące kwalifikującymi się hektarami w świetle art. 32 ust. 2 i nast. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Zakwestionowany w niniejszej sprawie obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go również do żadnego z wyjątków umożliwiających przyznanie płatności do tego obszaru. W szczególności obszar ten nie stanowił uprawnionego do płatności zagajnika o krótkiej rotacji (wierzby lub topoli do 8 lat bądź brzozy do lat 10), nie był uprawnioną do płatności szkółką drzew i krzewów (art. 4 lit. j rozporządzenia 1307/2013). Nie był także terenem jakiejkolwiek działalności pozarolniczej, który mógłby zostać zaliczony do obszaru uprawnionego do płatności i nie był sam w sobie elementem krajobrazu, które mogłyby się kwalifikować do żądanych płatności (tj. o szerokości nie większej niż 2 metry).

Organ stwierdził, że stan działek – tj. zadrzewienie i zakrzaczenie, wykluczający prowadzenie jakiejkolwiek rzeczywistej działalności rolniczej wynikał wyraźnie ze zdjęć z 2015 r.

Według organu odwoławczego nieprawidłowości jakie stwierdzono w przedmiotowej sprawie obciążają producenta. W przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistości oraz odpowiednio wcześnie powiadomić Agencję o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek strona podpisała się pod ujętym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania żądanych płatności. Jednocześnie zgodnie z obowiązującymi przepisami organ l instancji nie mógł zignorować stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych. Brak uwzględnienia ww. nieprawidłowości byłby możliwy, gdyby w okolicznościach tej konkretnej sprawy strona nie była w stanie ich uniknąć bądź usunąć. Okoliczności takie tymczasem nie zaszły, bowiem nie złożono wniosku całkowicie poprawnego pod względem faktycznym, a strona ani nie wycofała się prawidłowo z wątpliwej zawartości swojego wniosku, ani terminowo nie wprowadziła żadnych zmian w tej mierze.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu Dyrektor ocenił, że prawidłowo doszło do wznowienia postępowania, gdyż zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego obejmującego sytuację, w której "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Nowymi okolicznościami były w tym wypadku wyniki opisanej powyżej analizy aktualnych zdjęć lotniczych (ortofotomap), rezultaty zawarte w protokole z oględzin działek referencyjnych oraz oparte na nich zmiany powierzchni referencyjnej. Były to okoliczności istotne dla sprawy, ponieważ mogły wpłynąć i wpłynęły na zmianę rozstrzygnięcia pierwotnie wydanego w sprawie strony. Dyrektor stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż wyniki powyższej analizy i informacja o zmianie powierzchni (PEG) nie były znane organowi podczas wydawania pierwotnej decyzji w sprawie strony. Informacja o wynikach wspomnianej analizy i zmianach PEG została bowiem przekazana organowi I instancji w dniu 22 lipca 2016 r., czyli już po wydaniu i doręczeniu stronie pierwotnej decyzji w sprawie strony. Należy również wskazać, że zdjęcia lotnicze z roku 2015 oraz protokół z oględzin działek referencyjnych (będące podstawą szacunków PEG istotnych dla sprawy), także były dostępne organowi dopiero po wydaniu decyzji pierwotnej (tj. dopiero od dnia 22 lipca 2016 r.).

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na okoliczności wytknięte w odwołaniu, skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wznowienie postępowania pomimo braku podstaw,

- art. 7 cyt. kodeksu poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 8 cyt. kodeksu poprzez wydanie decyzji, która poprzez swoją treść oraz uzasadnienie narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 16 § cyt. kodeksu poprzez uchylenie w trybie wznowieniowym postępowania decyzji ostatecznych pomimo braku przesłanek do wznowienia postępowania,

- art. 77 § 1 cyt. kodeksu poprzez nierozpatrzenie w całości oraz w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1370) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Korzystając z uprawnienia wynikającego z treści art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał również, że wydana w ramach wznowionego postępowania decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, co obligowało Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie postępowania wznowieniowego. Jego istotą jest zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, tj. zbadanie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) nie wpłynęła na treść decyzji.

Przypomnieć także należy, że wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 cyt. kodeksu), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 cyt. kodeksu, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 cyt. kodeksu. Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności negatywnych, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 cyt. kodeksu), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 cyt. kodeksu).

Gdy organ wznawia postępowanie z urzędu uznając, że zachodzi jedna z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1,2,3,5,6,7,8 cyt. kodeksu powinien w wydanym postanowieniu podać nie tylko podstawę prawną wydanego postanowienia, ale również określić czego dotyczą okoliczności czy dowody, które zadecydowały o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 cyt. kodeksu, tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b cyt. kodeksu, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b cyt. kodeksu i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z przywołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 cyt. kodeksu). Jego przedmiotem jest ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b cyt. kodeksu, a następnie przedmiotem takiego postępowania stanie się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/05). Treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 cyt. kodeksu nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej. Dopuszczalne jest natomiast wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (patrz R. Hauser, M. Wierzbowski: KPA Komentarz wyd. 2 z 2015 r., uwaga 20 do art. 149, str. 760).

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 cyt. kodeksu, która stała się podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:

1. ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2. okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3. okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4. okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie podstawą uchylenia ostatecznej decyzji stała się nowa okoliczność w postaci zrewidowanej przez organ powierzchni działki uprawniającej do otrzymania dopłat, a zarazem nowe dowody w postaci zdjęć satelitarnych (ortofotomap) oraz wyników kontroli.

Bezsprzecznie zarówno powyższa okoliczność faktyczna jak i dowody mają charakter istotny dla sprawy, powierzchnia działki warunkuje bowiem przyznanie płatności bezpośrednich, a te były przedmiotem ostatecznej decyzji. Zdjęcia satelitarne i protokół kontroli służyły natomiast do zweryfikowania tej powierzchni, stanowiąc adekwatny i wykorzystywany przez Agencję materiał dowodowy w tym zakresie. Przesłanka istotności została zatem niewątpliwie spełniona.

Częściowo spełniony został kolejny warunek w postaci istnienia okoliczności faktycznej oraz dowodu w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dokonały weryfikacji powierzchni działek w oparciu o zdjęcia pochodzące z lat 2008-2015 i protokół kontroli pochodzący z dnia 6 października 2015 r. Powyższe dowody są zatem niewątpliwe starsze od decyzji ostatecznej, która wydana została dnia 26 stycznia 2016 r. Jednocześnie ustaleń dokonano jednak w oparciu o zdjęcia z dnia 6 kwietnia 2016 r., które już nie powinny być brane przez organ pod uwagę w ramach niniejszego postępowania.

W opinii Sądu nie zostały również spełnione dwie pozostałe przesłanki, tzn. nie można powołanym dowodom przypisać kryterium nowości, a dodatkowo organ nie wykazał należycie, że nie były mu one znane w dniu wydania pierwotnej decyzji. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1788/99 stwierdził, że "warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 cyt. kodeksu, a dopiero potem wynik postępowania co do istoty sprawy. Nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji – jeżeli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 cyt. kodeksu. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a stanowiące wyłom w zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 cyt. kodeksu, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej".

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Inaczej jednak należy już, w ocenie Sądu, traktować przeoczenie i nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dokumentów (dowodów), którymi organ dysponował. Takie przeoczenie nie stwarza już podstawy do wznowienia postępowania – nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, to oznacza, że okoliczności te są organowi znane. Fakt, że np. urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności wcześniej i jej nie uwzględnił, nie może uzasadnić wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/98). Należy zauważyć, że z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy uzasadniających wznowienie postępowania ważne jest to, jakimi dowodami organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać, prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Zwrócić uwagę należy, że organy Agencji dysponują bardzo szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności zaś - co same podkreśliły w niniejszej sprawie systemem identyfikacji działek LPIS.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności powyższej sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na protokół kontroli, stanowiący m.in. podstawę do decyzji weryfikującej wysokość przyznanej płatności. Już z niego wypływać miał wniosek, że działka wnioskodawcy jest częściowo zadrzewiona, przez co nie kwalifikuje się w całości do przyznania dotacji. Organ bronił się twierdząc, że protokół ten nie został mu przekazany przez właściwą komórkę organizacyjną, a z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 946/14 wynika, że dowód lub wynikająca z niego okoliczność faktyczna muszą być znane temu organowi, który rozstrzyga daną sprawę, a nie jakiejkolwiek jednostce organizacyjnej danej instytucji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rzeczony protokół znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, a biorąc pod uwagę, że był on sporządzony przed wydaniem decyzji, w związku ze złożonym wnioskiem o dotację, i jak twierdzi skarżący – w wyniku przeprowadzonej na jego żądanie kontroli, trudno dać wiarę organowi, że nie miał do niego wglądu w dniu wydawania decyzji. Poza gołosłownym twierdzeniem o nieprzekazaniu protokołu przez właściwą komórkę, organ nie przedstawił żadnych dowodów bądź wiarygodnych twierdzeń na tę okoliczność. Ponadto, jak słusznie zauważył skarżący, powołany wyrok dotyczył sytuacji, gdzie strona dostarczała dowód niewłaściwej jednostce, w związku z czym mógł on rzeczywiście pozostać nieznany autorowi decyzji. W przedmiotowej sprawie dowody był zobowiązany zebrać i faktycznie zebrał sam organ, jednakże się z nimi nie zapoznał przed rozstrzygnięciem sprawy, następnie próbując naprawić zaistniałe błędy z wykorzystaniem nadzwyczajnego trybu wznowieniowego. Zdaniem Sądu sformułowanie o wyjściu na jaw dowodów lub okoliczności oznacza swego rodzaju nadzwyczajne okoliczności, a nie zapoznanie się z materiałem dowodowym istniejącym, a co więcej zgromadzonym przez sam organ.

Jeżeli zaś chodzi o zdjęcia satelitarne, to z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że część z nich pochodziła z wewnętrznego systemu Agencji, a część z ogólnodostępnych witryn [...] i [...]. Skoro chociaż część zdjęć uzyskana została z ogólnodostępnych portali, to nie można mówić o wyjściu na jaw tych zdjęć w chwili obecnej. Każda bowiem osoba, a także organ administracyjny miał niczym nie zakłóconą możliwość uzyskania tych zdjęć we właściwym czasie. Brak zapoznania się z takim materiałem stanowi nieusprawiedliwione zaniechanie i brak należytej staranności w prowadzeniu postępowania.

Odnośnie do zdjęć umieszczonych w wewnętrznym systemie Agencji, organ bronił się, że system ten został zaktualizowany dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej, o czym organ powziął wiadomość w dniu 22 lipca 2016 r. W tym zakresie należy zarzucić, że organ nie wskazał kiedy nastąpiła owa aktualizacja, ani nie podał żadnych okoliczności, które choćby uprawdopodabniałyby, że uzupełnienie wiedzy nastąpiło we wskazanej dacie, w szczególności nie dołączono informacji Agencji, na którą powołał się organ. Uwagę zwraca natomiast Zlecenie wykonania weryfikacji terenowej, wystawione przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny w dniu 15 września 2015 r., a zatem przed dniem wydania decyzji ostatecznej, które potwierdza tezę o nierzetelności organu I instancji, który pomimo dokonania tej weryfikacji w trybie kontroli udokumentowanej protokołem z dnia 6 października 2015 r. powołuje się na nieznajomość tego protokołu w czasie wydawania decyzji.

Podsumowując, akta administracyjne nie zawierają dokumentów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Poza gołosłownym twierdzeniem, że organ dysponował ortofotomapami od 22 lipca 2016 r., brakuje jakichkolwiek dowodów potwierdzających to twierdzenie. Organ ponadto nie wyjaśnił, kiedy zapoznał się z protokołem kontroli, co jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy kontrola została przeprowadzona w związku ze złożeniem wniosku i jest wielce prawdopodobne, że wbrew twierdzeniom organu protokół ten był mu jednak znany we właściwym czasie.

Organ nie może ponadto skutecznie bronić się twierdzeniem, że zaniechanie leżące po stronie jednej z jego komórek organizacyjnych uniemożliwiło mu zapoznanie się z materiałem dowodowym, który fizycznie istniał i którego organ mógł się spodziewać i ewentualnie poszukiwać. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej organ ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 cyt. kodeksu, nakazującej organowi zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego. Na organie niewątpliwie ciąży zatem obowiązek merytorycznej weryfikacji wniosku o przyznanie dopłaty obszarowej, a tryb wznowieniowy, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, nie może stanowić metody do usuwania błędów i zaniechań organu. Jest to szczególnie niedopuszczalne w niniejszej sytuacji, gdzie podważenie przyjętego początkowo areału działek uprawniających do otrzymania dotacji skutkuje nie tylko zwrotem dotacji, ale również nałożeniem na stronę sankcji finansowej.

Oprócz uchylenia decyzji I i II instancji Sąd dostrzegł również potrzebę wyeliminowania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z przepisu tego wynika zatem, że postanowienie powinno określać m.in. nowe fakty i dowody, będące podstawą wznowienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ powołał się ogólnie na "wsteczną ocenę powierzchni kwalifikowanych do płatności, po okresowej aktualizacji ortofotomap cyfrowych". Z postanowienia tego nie wynika, kiedy doszło do rzeczonej aktualizacji i kiedy organ się o niej dowiedział. Kwestia ta jest o tyle istotna, że podana w postanowieniu przyczyna wznowienia wyznacza ramy postępowania, które ma za zadanie merytoryczną ocenę konkretnie wskazanej przyczyny wznowieniowej.

Należy w tym miejscu wskazać na jeszcze jeden element świadczący o wadliwości postępowania w niniejszej sprawie. Otóż powołana lakonicznie aktualizacja systemu posłużyła organowi do wzruszenia ostatecznej decyzji nie tylko w związku ze zdjęciami pochodzącymi z wewnętrznego systemu Agencji LPIS, o których mowa w postanowieniu, ale również w oparciu o inne dowody w postaci zdjęć z ogólnodostępnych portali i protokołu kontroli, o których w postanowieniu już nie wspomniano. Na etapie rozpoznawczym wznowionego postępowania wykroczono tym samym poza granice wyznaczone postanowieniem o wznowieniu postępowania. Tymczasem instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego, tj. kolejną jego instancją. W następstwie tego postępowania nie następuje merytoryczna kontrola ostatecznej decyzji we wszelkich jej aspektach, gdyż w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 47/05). Konsekwencje uchybień organu, który mając wiedzę co do okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ocenił jej zgodnie z prawem materialnym, nie mogą być przerzucane na stronę. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 222/16, WSA w Gliwicach z 16 września 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1373/14, NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14 oraz z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2080/15), podczas gdy powołane na końcu uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wyroki albo dotyczą zupełnie odmiennych kwestii albo nie istnieją.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając wskazany wyżej cel trybu wznowieniowego, treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 cyt. kodeksu, a także wskazany wyżej kierunek wykładni tego przepisu, organ rozpatrzy kwestię, jakie dowody odpowiadają dyspozycji wskazanego przepisu, czy i kiedy były znane organowi oraz czy mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji ostatecznej. Dokonana przez organ ocena tego dowodu w kontekście spełnienia przesłanek wznowieniowych powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanego ponownie rozstrzygnięcia oraz w treści odpowiednio uzupełnionych akt administracyjnych.

Z powołanych wyżej przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 1 cyt. ustawy zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionego wpisu w wysokości 200 zł.