Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 899/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. w K. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. w K. (dalej: Skarżąca lub Spółka) złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "[...]" w ramach Działania II.1 "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej" Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 ogłoszonego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), pełniącą rolę Instytucji Pośredniczącej PO RPW.

PARP pismem z [...] grudnia 2013 r. poinformował Skarżącą o pozytywnej ocenie projektu i o rekomendowaniu go do dofinansowania.

Pismem z [...] lutego 2014 r. organ poinformował z kolei Spółkę, że wystąpił konflikt pokrycia się miejscowości z projektem w ramach Działania 8.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej".

Następnie pismem z [...] marca 2014 r. PARP poinformował Skarżącą, iż dofinansowanie projektu z uwagi na istniejący w momencie podpisania umowy konflikt z innym projektem byłoby sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na tworzenie i umożliwienie dostępu do sieci szerokopasmowej w ramach PO RPW (Dz. U. poz. 423, ze zm. - dalej: rozporządzenie MRR z dnia 21 marca 2013 r.) oraz obowiązującą Linią demarkacyjną pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. Skarżąca złożyła protest w sprawie informacji o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie.

Pismem z [...] maja 2014 r. PARP poinformował Spółkę, iż na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu wnioskodawcy protest nie przysługuje.

Pismem z 12 maja 2014 r. Skarżąca wniosła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuznania protestu wnioskodawcy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (MIR) pismem z [...] maja 2014 r. poinformował Spółkę, iż wniosek z [...] maja 2014 r. nie spełnia przesłanek procedury odwoławczej, tj. nie stanowi protestu ani odwołania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na rozstrzygnięcie dotyczące odmowy podpisania umowy o dofinansowanie Spółka wskazała, iż dotyczy ona negatywnej oceny projektu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 30b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, ze zm.) - dalej: u.z.p.p.r. oraz naruszenie § 13 ust. 1 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO RPW Oś Priorytetowa II; Infrastruktura Społeczeństwa Informacyjnego. Działanie II.1 Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej - dalej: Regulamin konkursu - poprzez brak pouczenia o środku odwoławczym w przedmiocie negatywnej oceny projektu,

2) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz § 9 pkt 3 regulaminu konkursu poprzez naruszenie zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a to z uwagi na niezastosowanie procedury wycofania niekwalifikowanej miejscowości w sytuacji, w której Skarżąca nie miała wpływu i nie mogła przewidzieć, że miejscowość ta będzie uznana za niekwalifikowalną na etapie składania wniosku, a to z uwagi na pierwotne założenia konkursu, iż weryfikacja kwalifikowalności obszaru będzie się odbywała wyłącznie w oparciu o listę miejscowości zamieszczoną na stronie Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE),

3) art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez pogorszenie zasad konkursu w trakcie jego trwania,

4) art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. poprzez rozpatrzenie protestu przez osobę, która była uprzednio zaangażowana w jego ocenę,

5) art. 6b ust. 4 i 4a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. nr 42, poz. 275, ze zm.) oraz § 14 ust. 4 regulaminu konkursu poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że w zaistniałej sprawie nie doszło do podpisania umowy z uwagi na możliwe nieprawidłowości w wykorzystaniu udzielonego wsparcia oraz, że udzielone wsparcie mogłoby doprowadzić do obejścia zasad udzielenia pomocy,

6) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż za obszary, na których nie ma odpowiedniego szerokopasmowego dostępu do Internetu uważać należy całe miejscowości.

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej odrzucenie, podnosząc w uzasadnieniu, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, PARP wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1473/14 z 17 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki. Motywując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przez odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu należy, w świetle art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) rozumieć negatywną ocenę projektu, ponieważ skutkiem braku zawarcia umowy jest odmowa dofinansowania. Dlatego też skarga do sądu administracyjnego w tym zakresie jest dopuszczalna. Jednakże zdaniem ówcześnie rozstrzygającego Sądu, odmowa podpisania umowy o dofinansowanie była w niniejszej sprawie zasadna. Zgodnie z art. 6b ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. nr 42, poz. 275, ze zm. - dalej: ustawa o PARP), Agencja może odmówić udzielenia wsparcia lub pożyczki podmiotowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 3 oraz 5 - 9, jeżeli poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowego ich wykorzystania. Stosownie do treści art. 6b ust. 4a Agencja może odmówić udzielenia wsparcia lub pożyczki podmiotowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 3 oraz 5 - 9, jeżeli prowadziłoby to do obejścia zasad udzielenia wsparcia, w szczególności warunków podmiotowych, przeznaczenia, intensywności lub kwoty wsparcia. Z § 14 ust. 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO RPW 2007-2013 wynika, że Instytucja Pośrednicząca PO RPW może odstąpić od zamiaru zawarcia umowy o dofinansowanie także w przypadku, gdy po zakończeniu oceny projektu stwierdzone zostaną okoliczności, o których mowa w art. 6b ust. 4 i ust. 4a ustawy o PARP albo wnioskodawca, w terminie 21 dni od dnia doręczenia informacji o ostatecznym zatwierdzeniu projektu, nie przedstawi dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie, o których mowa w ust. 2. Zdaniem Sądu ówcześnie rozstrzygającego z przytoczonych przepisów prawa wynika, że PARP była uprawniona do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie z uwagi na konflikt z innym projektem, istniejący w okresie przerzedzającym jej podpisanie. Podpisanie umowy byłoby sprzeczne z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na tworzenie i umożliwienie dostępu do sieci szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 423 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRR z dnia 21 marca 2013 r. oraz uchwałą nr 79 Komitetu Koordynacyjnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007-2013 z dnia 10 lipca 2013 r. zmieniającą załącznik do Uchwały nr 2 Komitetu Koordynacyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie przyjęcia Linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej (dalej: Linia demarkacyjna). Sąd ówcześnie orzekający uznał również za niezasadne zarzuty dotyczące procedury rozpatrywania wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady przejrzystości z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz niepogarszania zasad konkursu z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. z powodu weryfikowania kwalifikowalności obszaru objętego wnioskiem na podstawie Linii demarkacyjnej, czyli dokumentu nieprzewidzianego Regulaminem konkursu (który został zakomunikowany Spółce już po skierowaniu projektu do dofinansowania), Sąd stwierdził, że nie ma znaczenia, czy przeszkoda wykluczająca beneficjenta z możliwości ubiegania się o dofinansowanie istniała w dacie złożenia projektu, czy powstała tuż przed zawarciem umowy. Beneficjent, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny nie nabywa prawa do dofinansowania rozumianego jako prawo do pomocy, o którą się ubiegał. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to nie byłoby wymogu zawarcia umowy o dofinansowanie. Sąd podkreślił, że regulamin konkursu nie pozwala na modyfikację projektu poprzez usunięcie miejscowości J. lub jej części z wniosku. Zgodnie z § 10 pkt 18 regulaminu konkursu możliwość modyfikacji projektu występuje tylko w odniesieniu do kolizji z projektami złożonymi w ramach konkursu dla działania II.1 PO RPW i wyłącznie na etapie oceny projektów, a stosownie do znowelizowanej w dniu 10 lipca 2013 r. Linii demarkacyjnej nie jest możliwa realizacja projektu, gdy dla danego obszaru jest zatwierdzony lub złożony wniosek w ramach działania 8.4 PO IG, co miało miejsce w tej sprawie. Również z § 3 ust. 4 Regulaminu konkursu wynika, że wsparcie realizowane w ramach działania II.1 jest komplementarne w stosunku do inwestycji realizowanych w ramach PO IG w zakresie zapewnienia obywatelom dostępu do Internetu szerokopasmowego oraz wspierania budowy sieci szerokopasmowego dostępu do Internetu.

Oddalając zarzut naruszenia art. 6b ust. 4 i 4a ustawy o PARP Sąd zauważył ówcześnie, że wskazanie miejscowości niekwalifikowalnej nastąpiło pismem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia 21 stycznia 2014 r., już po opublikowaniu listy projektów rekomendowanych do dofinansowania, zatem PARP nie naruszyła zasad udzielenia wsparcia z uwagi na brak możliwości wcześniejszego poinformowania beneficjenta o konieczności odmowy podpisania umowy.

Z wymienionych powodów WSA w Warszawie przyjął, że ocena wniosku nie narusza prawa i stosując art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od przedstawionego orzeczenia Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia rozstrzygnięcia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz § 9 pkt 3 Regulaminu konkursu poprzez ich niezastosowanie i brak odniesienia się przez Sąd do zapewnienia przez organ przejrzystości reguł przy ocenie projektu w sytuacji, gdy o ocenie wniosku o dofinansowanie zadecydowały kryteria, na które skarżąca nie miała wpływu i nie mogła ich przewidzieć zarówno w toku składania wniosku o dofinansowanie, jak również w okresie późniejszym, a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organ zasad równości oraz przejrzystości, w szczególności przez pominięcie argumentów skarżącej co do zróżnicowania sytuacji beneficjentów w oparciu o niejasne kryteria w sytuacji, gdy o ocenie wniosku decyduje dokument (Linia demarkacyjna) nieprzewidziany w Regulaminie konkursu;

2. art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. oraz art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że działania organu polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie skarżącej w oparciu o dokument (Linię demarkacyjną), który nie wchodził w skład dokumentów stanowiących system realizacji programu operacyjnego nie narusza zasady niezmienności procedury systemu realizacji programu operacyjnego oraz nie pogarsza zasad konkursu, a także art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. oraz art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organ zasady niezmienności procedury systemu realizacji programu operacyjnego oraz pogorszenie zasad konkursu;

3. art. 6b ust. 4 i 4a ustawy o PARP oraz § 14 ust. 4 Regulaminu konkursu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałej sprawie nie doszło do podpisania umowy z uwagi na możliwe nieprawidłowości w wykorzystaniu udzielonego skarżącej wsparcia oraz, że udzielenie skarżącej wsparcia mogłoby doprowadzić do obejścia zasad udzielania wsparcia w sytuacji, gdy w istocie zastosowanie tego przepisu powinno mieć miejsce gdy wina w niedopuszczalności udzielenia wsparcia leży po stronie podmiotu ubiegającego się o wsparcie, co też w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

II. przepisów postępowania:

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów zawartych w skardze, świadczących o rozpatrzeniu protestu przez osobę, która była uprzednio zaangażowana w jego ocenę (negatywną), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało naruszenie norm gwarantujących zapewnienie bezstronności osób władczo decydujących w kwestii rozpatrzenia protestu skarżącej tj. naruszenie art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r.;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do błędnego zdaniem skarżącej przyjęcia przez organ, że za obszary, na których nie ma odpowiedniego szerokopasmowego dostępu do Internetu uważać należy całe miejscowości, a nie ich części, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w sytuacji kolizji miejscowości, na podstawie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. powinien umożliwić skarżącej zmianę wniosku o dofinansowanie poprzez doprecyzowanie niekolidujących obszarów w ramach miejscowości.

Uzasadniając zarzuty Spółka argumentowała, że przeszkoda, która wykluczyła ją z możliwości ubiegania się o dofinansowanie realizacji projektu powstała wskutek działania organu, a brak możliwości usunięcia z wniosku niekwalifikowalnych obszarów stanowi naruszenie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., czyli zasady równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości reguł oceny projektów. Zdaniem składającej skargę kasacyjną Regulamin konkursu nie przewidywał obszarów, których niekwalifikowalność wynika z Linii demarkacyjnej, a zgodnie z treścią § 9 pkt 13 Regulaminu konkursu lista tych obszarów (miejscowości) miała być zamknięta. Skarżąca nie mogła więc wiedzieć, że wybrane przez nią miejscowości będą się znajdowały w innym źródle zasad konkursu i to takim, które nie istniało w dokumentacji konkursowej i zostało opublikowane po złożeniu wniosku pomocowego. Prowadzi to do konkluzji, że ocena wniosku została dokonana na podstawie okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu, toteż w tej sytuacji powinna zostać wezwana do usunięcia kolidującego obszaru.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w okresie po rekomendowaniu jej projektu do dofinansowania a przed podpisaniem umowy, z winy organu, doszło do pogorszenia zasad konkursu, bo organ rozszerzył dokumentację konkursową o Linię demarkacyjną, niemającą charakteru źródła prawa i niewiążącą w chwili rozpoczęcia konkursu. Tym działaniem organ naruszył art. 29 ust. 4 oraz art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r., co Sąd I instancji błędnie zaaprobował jako zgodne z prawem. Niedopuszczalne jest bowiem uznanie, że warunki konkursu o dofinansowanie projektu mogą się zmienić na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania konkursu. Skarżąca stanęła na stanowisku, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo wyłożył art. 6b ust. 4 i 4a ustawy o PARP oraz § 14 ust. 4 Regulaminu konkursu. Prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że do odmowy udzielenia wsparcia dochodzi w przypadkach zawinionego naruszenia tych przepisów przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy. Ponadto uzasadnienie wyroku jest wadliwe w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to nie zawiera przede wszystkim stanowiska Sądu I instancji jak należy rozumieć pojęcie "obszaru" użyte w § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r., a także w dokumencie Linii demarkacyjnej. W ocenie Spółki pojęcie to nie odnosi się tylko do całych miejscowości, ale także do ich części.

PARP w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II GSK 2549/14 z dnia 14 listopada 2014 r. uchylił wyrok V SA/Wa 1473/14 z 17 lipca 2014 r. i nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ponowne rozpoznanie sprawy. W swoich motywach wskazał, że w postępowaniu przed Sądem I instancji udzielająca odpowiedzi na skargę PARP podniosła, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, tj. przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przedstawiony pogląd zdaniem NSA jest nieuprawniony, a prezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji jest w pełni prawidłowe.

Zdaniem NSA wyrok WSA w Warszawie naruszył art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 29 ust. 4 tej ustawy przez ocenę, że działanie organu nie naruszało wymogu przejrzystości zasad stosowanych przy ocenie projektów oraz niezmienności reguł konkursu, które powinny pozostawać niepogorszone do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z wyłonionymi w konkursie beneficjentami. Sprzeciw Naczelnego Sądu Administracyjnego wzbudziło stwierdzenie Sądu I instancji, że "nie ma znaczenia, czy przeszkoda wykluczająca beneficjenta z możliwości ubiegania się o dofinansowanie istniała w dacie złożenia projektu, czy też powstała tuż przed zawarciem umowy". Tym samym NSA w rozpoznawanej sprawie nie podzielił tożsamego poglądu NSA wyrażonego w postanowieniu z 11 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1405/12; dostępnym w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zapadłym w innym stanie faktycznym.

Uznanie za dopuszczalne praktyki przeprowadzenia konkursów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. według zmiennych, a więc podlegających w każdym czasie zmianom, zasadom narusza zdaniem NSA art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Nie można bez wątpienia mówić o zachowaniu przez instytucję zarządzającą, odpowiedzialną za wykonanie zadań określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 – 16 u.z.p.p.r. ustawy, w tym za określenie systemu realizacji programu operacyjnego i określenie kryteriów kwalifikowalności, zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów konkursowych, jeśli reguły te mogą ulegać w trakcie konkursu istotnym dla oceny projektów zmianom, a zmiany te pogarszają sytuację uczestników konkursu, co narusza art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r, przy czym wykluczona jest korekta projektów w części objętej zmianami.

Adresowany do uczestników konkursu zakaz objęcia projektem miejscowości spoza wykazu odnosić można jedynie do wykazu obowiązującego do ostatecznej daty składania projektów tzw. zamknięcia naboru. Formułowanie zakazów w taki sposób, że potencjalni beneficjenci nie mają żadnego wpływu na formalną poprawność wniosków w części odnoszącej się do miejscowości objętych projektem (§ 9 pkt 4 Regulaminu) przy jednoczesnym twierdzeniu, że wykaz miejscowości zamieszczony jest na zamkniętej liście (§ 9 pkt 2 Regulaminu) stanowi zdaniem NSA rażący przykład niejasnych zasad konkursowych. Jeśli – jak to miało miejsce w konkursie, w którym brała udział Skarżąca – miejscowości objęte projektem podlegają sprawdzeniu stosownie do kryterium kwalifikowalności naboru miejscowości do objęcia danym Działaniem, to kryterium to powinno być zawsze odnoszone do określonego i znanego uczestnikom konkursu czasu, tak aby mogli oni zweryfikować przygotowane wnioski pod kątem aktualnych danych dotyczących miejscowości. NSA wskazał również, że ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji uwzględni przedstawiony pogląd prawny sądu kasacyjnego, dokonując równocześnie oceny trafności zarzutu naruszenia art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r., do którego pierwotnie się nie odniesiono się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, i inne czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do tej ostatniej kategorii należy obecnie rozpoznawana sprawa.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa został przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zatem związany wykładnią prawa oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2549/14 wydanym w następnie rozpoznania skargi kasacyjnej C. z o.o. [...]

Jednocześnie należy wskazać, że zakres związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 267). Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA Z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wywiedzionej w pierwszej kolejności należało rozpoznać zagadnienie dopuszczalności skargi w przypadku odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku.

Sąd podziela pogląd zarysowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie, w sytuacji, w której instytucja uprawniona do zawarcia z beneficjentem umowy o dofinansowanie dopatrzyła się braku spełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, należy uznać za "negatywną ocenę projektu", skutkującą w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy. Uprawniona instytucja ma prawo, także na etapie podpisywania umowy weryfikowania tego, czy wszelkie przesłanki przyznania pomocy zostały spełnione, jednakże jeśli tego rodzaju (ponowna) weryfikacja jest dla wnioskodawcy negatywna i skutkuje odmową dofinansowania – winna być uznana za "ocenę negatywną", o której mowa w art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. Inaczej ujmując, z racji celu unormowania tej ustawy nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania doszło do wyrażenia de facto negatywnej oceny projektu, czy następuje to w fazie wstępnej, czy też dopiero tuż przed zawarciem umowy. Przyjęcie przeciwnej wykładni art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych ocen. Prawo do sądu przysługujące beneficjentowi, którego projekt został oceniony negatywnie, zostało bowiem zagwarantowane w u.z.p.p.r. Przepis art. 30c ust. 1 uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skarga do sądu administracyjnego na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie będącą w istocie negatywną oceną projektu jest dopuszczalna. W poddanej kontroli sądowej sprawie projekt Skarżącej, jak wynika z kierowanej do niej informacji, w zakresie grupy kryteriów dostępu, uzyskał w ocenie rankingowej punktację powyżej 60 % minimalnej liczby punktów i pierwotnie został zakwalifikowany do dofinansowania, o czym Spółka została poinformowana stosownie do art. 30a ust. 2 u.z.p.p.r. i § 10 ust. 26 pkt b) Regulaminu konkursu. Ocena projektu została zatwierdzona przez Instytucję Zarządzającą stosownie do § 10 ust. 25 Regulaminu konkursu i – co jest oczywiste – na tym etapie oceny projektu Spółka nie korzystała z żadnych środków odwoławczych. Ostatecznie ze Skarżącą umowy nie podpisano, ponieważ jak stwierdził organ, zatwierdzony w ramach Działania II.1 PO RPW wniosek pozostaje w konflikcie na obszarze zamiaru inwestycyjnego z projektem z Działania 8.4 PO IG, co czyni podpisanie umowy niezgodne z obowiązującą Linią demarkacyjną pomiędzy programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej oraz art. 6b ust. 4 i ust. 4a ustawy o PARP i § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r. Przedstawiony stan rzeczy oznacza, że wniosek Skarżącej, przed podpisaniem umowy, został poddany ponownej, negatywnej ocenie w zakresie spełniania kryterium kwalifikowalności miejscowości uwzględnionej przez Spółkę do objęcia dostępem do Internetu. Skutkująca odmową dofinansowania negatywna ocena projektu, niezależnie od tego na jakim etapie się dokonuje, uzasadnia skorzystanie przez podmiot wykluczony z dofinansowania ze środka odwoławczego według procedury przewidzianej danym konkursem, co znajduje oparcie w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Negatywną oceną, stosownie do art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r., jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której projekt (...) nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania (...) jak to miało miejsce w przypadku projektu Skarżącej. Uregulowaniu ustawowemu towarzyszy w niniejszej sprawie § 13 ust. 2 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym przez negatywną ocenę projektu rozumie się taką ocenę lub jej dany etap, której wyniki nie pozwalają na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania, bądź skierowania do dalszego etapu oceny, co w efekcie uniemożliwia zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. W tym stanie rzeczy przyjęcie za PARP (i MIR), że Skarżącej, której po pierwotnym zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania, odmówiono podpisania umowy i dofinansowania w wyniku ponownej negatywnej oceny, nie przysługują środki odwoławcze przewidziane zasadami konkursu, a także skarga do sądu administracyjnego, naruszałoby nie tylko art. 30b ust. 2 pkt 1 i art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. ale pozostawałoby również w rażącej sprzeczności z zasadą równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie.

Rację ma też Skarżąca formułująca zarzut naruszenia art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. poprzez rozpatrzenie protestu przez osobę, która była uprzednio zaangażowana w jego ocenę. W realiach rozpoznawanej sprawy za negatywną ocenę projektu należy rozumieć pismo PARP z 31 marca 2014 r., którym poinformowano Skarżącą o odmowie dofinansowania projektu (k. 80 i n. akt sprawy). Informację tę podpisał Dyrektor Departamentu Infrastruktury Nowoczesnej Gospodarki PARP. W rozpoznawanej sprawie co do zasady zastosowanie ma przy tym art. 30b u.z.p.p.r. w obowiązującym od 28 czerwca 2013 r. brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2013 r., poz. 714 – dalej ustawa nowelizująca u.z.p.p.r.). Zgodnie z jej art. 2 ust. 3 w przypadku gdy wnioskodawcy w ramach określonego programu operacyjnego na lata 2007-2013 przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu, stosuje się przepisy art. 30a ust. 3 i art. 30b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak z uwzględnieniem ust. 2. Ustęp 2 art. 2 ustawy nowelizującej u.z.p.p.r. stanowi, że w przypadku programów operacyjnych na lata 2007-2013, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego ogłosi w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy, w drodze komunikatu: listę programów operacyjnych, w ramach których przysługuje protest albo protest i odwołanie oraz informację o instytucjach właściwych do rozpatrzenia środków odwoławczych, z uwzględnieniem powierzenia zadań w tym zakresie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych, na podstawie art. 27 lub art. 32 ustawy, o której mowa w art. 1. Zakreślony ustawą termin do ogłoszenia tego komunikatu upłynął 8 lipca 2013 r. Dopiero w opublikowanym 4 marca 2014 r. Komunikacie Ministra Infrastruktury i Gospodarki z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie listy programów operacyjnych na lata 2007-2013 i przysługujących w ich ramach środków odwoławczych oraz instytucji właściwych do ich rozpatrzenia (M.P. z 2014 r., poz. 176) w tabeli nr 3 wskazano, że jeśli chodzi o Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 w osiach priorytetowych od I do VI środkami odwoławczymi są protest rozpoznawany przez Instytucję Pośredniczącą (IP), a więc w realiach sprawy PARP i odwołanie rozpoznawane przez Instytucję Zarządzającą (IZ) - w realiach sprawy MIR. Oznacza to, że inaczej niż w obecnym. brzmieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. właściwą do rozpoznania protestu była Instytucja Pośrednicząca (IP) czyli PARP.

Pismem z [...] maja 2014 r. (k. 94 i n. akt sprawy) PARP nie uwzględnił zastrzeżeń protestu odnosząc się do nich merytorycznie. Uczynił to ten sam Dyrektor Departamentu Infrastruktury Nowoczesnej Gospodarki PARP, który poinformował wcześniejszym pismem o odmowie podpisania umowy, czyli w istocie negatywnej ocenie projektu. Tym samym doszło do naruszenia zarzucanego w skardze art. 30b ust. 10 u.p.p.r.

Z kolei wniesienie odwołania do MIR (mimo wadliwego pouczenia o drodze dalszego postępowania) wyczerpało procedurę, o której mowa w art. 2 ust. od 4 do 8 ustawy nowelizującej u.p.p.r. i otworzyło drogę do wywiedzenia skargi do WSA.

Powodem, dla którego Spółka nie otrzymała dofinansowania było umieszczenie w wykazie miejscowości objętych projektem budowy szybkiego Internetu światłowodowego w województwie świętokrzyskim w ramach działania II.1 "Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej" miejscowości J. Miasto to figurowało w wykazie miejscowości Urzędu Komunikacji Elektronicznej udostępnionym na potrzeby konkursu, jednakże po opublikowaniu projektów wytypowanych do dofinansowania, miejscowość ta według informacji UKE została już uwzględniona w projekcie zgłoszonym w ramach innego działania 8.4 PO IG i jako taka nie mogła zostać uwzględniona w projekcie Spółki, co zdaniem organu eliminowało projekt z dofinansowania. Ocenę projektu niepodlegającego dofinansowaniu ze względu na niekwalifikowalną miejscowość uzasadniać miała w pierwszym rzędzie uchwała nr 79 Komitetu Koordynacyjnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007 – 2013 z dnia 10 lipca 2013 r. zmieniająca załącznik do uchwały nr 2 tego Komitetu z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej.

Przedstawione działanie PARP naruszyło unormowania art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 29 ust. 4 tej ustawy poprzez złamanie wymogu przejrzystości zasad stosowanych przy ocenie projektów oraz niezmienności reguł konkursu, które powinny pozostawać niepogorszone do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z wyłonionymi w konkursie beneficjentami. Uznanie za dopuszczalne praktyki przeprowadzenia konkursów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. według zmiennych, a więc podlegających w każdym czasie zmianom, zasadom narusza w oczywisty sposób art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Nie można bez wątpienia mówić o zachowaniu przez instytucję zarządzającą, odpowiedzialną za wykonanie zadań określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 – 16 u.z.p.p.r. ustawy, w tym za określenie systemu realizacji programu operacyjnego i określenie kryteriów kwalifikowalności, zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów konkursowych, jeśli reguły te mogą ulegać w trakcie konkursu istotnym dla oceny projektów zmianom, a zmiany te pogarszają sytuację uczestników konkursu, co narusza art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r, przy czym wykluczona jest korekta projektów w części objętej zmianami. Bezspornie w dacie naboru wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym uczestniczyła Spółka aż do dnia zamknięcia naboru, miejscowość J. funkcjonowała w wykazie miejscowości województwa świętokrzyskiego objętych Programem w zakresie zapewnienia obywatelom dostępu do Internetu szerokopasmowego. Oczywistym jest przy tym, że wykaz ten obejmował miejscowości, a nie – wbrew sugestiom skargi - ich fragmenty. Nie jest też sporne, że składając projekt, Spółka zastosowała się do wymogów § 5 ust. 9 i 10 Regulaminu konkursu (projekt musi być realizowany na terytorium jednego z wymienionych województw, a gminy, na których terenie ma być realizowany graniczą ze sobą) i wskazała miejscowości (a nie ich części) umieszczone w "zamkniętym wykazie", o którym mowa w § 9 ust. 3 Regulaminu. O pozytywnej ocenie projektu skarżącą poinformowano pismem z 19 grudnia 2013 r., zaś wskazanie miejscowości (J.) jako niekwalifikowanej nastąpiło pismem UKE z dnia 21 stycznia 2014 r., po opublikowaniu projektów rekomendowanych do dofinansowania, co skutkowało ponowną negatywną weryfikacją. Przedstawione działanie organu było wynikiem takiego niedopracowania procedur konkursowych, które prowadziło do naruszenia podstawowych zasad przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wskazać należy, że § 9 ust. 4 Regulaminu konkursu zawiera zapis, zgodnie z którym wprowadzenie do wniosku o dofinansowanie miejscowości spoza wykazu miejscowości opublikowanego przez UKE traktuje się jako niepodlegający korekcie błąd formalny powodujący odrzucenie projektu. Jednocześnie nie można pominąć, że równocześnie Regulamin określa wykaz z § 9 ust. 3 jako "wykaz zamknięty", a jeśli tak, to sugeruje wręcz uczestnikom konkursu, że jest to wykaz ostateczny, a zatem niepodlegający zmianom. Adresowany do uczestników konkursu zakaz objęcia projektem miejscowości spoza wykazu odnosić można jedynie do wykazu obowiązującego do ostatecznej daty składania projektów tzw. zamknięcia naboru. Formułowanie zakazów w taki sposób, że potencjalni beneficjenci nie mają żadnego wpływu na formalną poprawność wniosków w części odnoszącej się do miejscowości objętych projektem (§ 9 pkt 4 Regulaminu) przy jednoczesnym twierdzeniu, że wykaz miejscowości zamieszczony jest na zamkniętej liście (§ 9 pkt 2 Regulaminu) stanowi rażący przykład niejasnych zasad konkursowych. Jeśli – jak to miało miejsce w konkursie, w którym brała udział Skarżąca – miejscowości objęte projektem podlegają sprawdzeniu stosownie do kryterium kwalifikowalności naboru miejscowości do objęcia danym Działaniem, to kryterium to powinno być zawsze odnoszone do określonego i znanego uczestnikom konkursu czasu, tak aby mogli oni zweryfikować przygotowane wnioski pod kątem aktualnych danych dotyczących miejscowości. Taka zasada nie obowiązywała w konkursie, w którym brała udział Spółka, a zmiana dokonała się po wytypowaniu projektu do dofinansowania. Przyjęcie, że zmiany niezależnie od tego, kiedy nastąpią, muszą bezwzględnie wpływać na wyniki przeprowadzonych wedle określonych reguł konkursów w ten sposób, że zaaprobowane do dofinansowania projekty zostaną przed podpisaniem umowy ocenione ponownie jako niespełniające kryterium kwalifikowalności i odrzucone, narusza art. 29 ust. 4 i art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Wbrew szczególnym regulacjom prawnym wskazanym w zreferowanym wcześniej uchylonym wyroku WSA, wadliwość działania PARP rozpatrywanego łącznie z działaniami innych organów administracji (UKE i MIR) wynikała z tego, że stało ono w sprzeczności: z ogólnymi zasadami równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, nie zapewniało przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 16 u.p.p.r.) oraz było sprzeczne z wyrażoną w art. 29 ust. 4 u.p.p.r. zasadą lojalności organów Państwa, zgodnie z którą do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.

Okoliczności te były powodem stwierdzenia przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.). Równocześnie z dniem 30 czerwca 2014 r. wygasło obowiązywanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz. U. nr 190, poz. 1402), co aktualnie czyni bezprzedmiotowym dalsze procedowanie nad wnioskiem Skarżącej. Z tej przyczyny posiłkując się art. 30i pkt 2) u.z.p.p.r. nie przekazano sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepisy te zastosowano pamiętając o treści art. 3 § 3 p.p.s.a.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji.