Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 386/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń P. i S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2973/13 w sprawie z wniosku P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę D. własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta D., w obrębie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...[...].

W dniu [...] października 2013 r. skargę od powyższej decyzji, uzupełnioną pismem z dnia [...] listopada 2013 r., wniosły P., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ostateczna decyzja komunalizacyjna jest podstawą wpisania Gminy D. jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Usunięcie skutków takiego wpisu będzie natomiast trudne do odwrócenia, zważywszy zwłaszcza na ochronę osób działających w dobrej wierze, które dokonują czynności z podmiotem wpisanym w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a dodatkowo, zważywszy na szczególny status nieruchomości, na których położone są w dużej mierze tory kolejowe oraz na której znajdują się budynki mieszkalne zamieszkałe przez lokatorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2973/13, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Jak wskazał w uzasadnieniu, zgłoszone przez stronę argumenty nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, podniesione w sprawie okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji odnoszą się przede wszystkim do innych podmiotów, a nie samego skarżącego, zatem ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowana decyzja jest rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się w realiach rozpoznawanej sprawy do wykonania, gdyż decyzja w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości ma co do istoty charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona jego zdaniem jedynie ex lege stan prawny zaistniały na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Nie wymaga żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Ta okoliczność, niezależnie od braków uzasadnienia przedmiotowego wniosku, również nie zezwalała – zdaniem WSA – na zastosowanie w sprawie instytucji wstrzymania jej wykonania.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: P. oraz S. P. w swoim zażaleniu zakwestionowała pogląd WSA, że zaskarżona decyzja nie jest wykonalna i nie wywołuje skutków, które uzasadniałyby jej wstrzymanie. Prezydent Miasta D. podniósł z kolei, że nie ma wymogu, aby decyzja wywoływała nieodwracalne czy trudne do odwrócenia skutki prawne w stosunku do wnioskodawcy, lecz może je odnosić względem innych podmiotów. Obie składające zażalenie strony podniosły także, że zaskarżona decyzja może doprowadzić do dokonania wpisów w księgach wieczystych, co wywoła skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OZ 1352/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz cyt. tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15).

Analizując pod tym kątem złożone: wniosek, zażalenia i zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do konkluzji, że zażalenia zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja wymaga wstrzymania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja deklaratoryjna – jaką jest decyzja komunalizacyjna – nie jest decyzją podlegającą wykonaniu. Decyzja ta potwierdza bowiem nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków. Wykonalności decyzji nie można ograniczać, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, do wykonalności na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Już w postanowieniu z 22 września 2011 r. o sygn. akt I OZ 714/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że deklaratoryjny charakter decyzji nie wyklucza możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazał on, że użyte w tym przepisie pojęcie "wykonanie decyzji" należy rozumieć szeroko, jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizując skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może ograniczać się tylko do norm administracyjnoprawnych, lecz musi wziąć pod uwagę oddziaływanie zaskarżonej decyzji na gruncie wszystkich gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego.

Zauważyć należy, że na podstawie zaskarżonej decyzji Gmina D. nabywa uprawnienia do występowania w stosunku do innych podmiotów w obrocie prawnym jako właściciel nieruchomości objętej decyzją. Gmina ta może też wszcząć postępowanie wieczystkoksięgowe celem ujawnienia jej jako właścicielki nieruchomości. Może wreszcie doprowadzić do zbycia nieruchomości (por. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2011 r. o sygn. akt I OZ 811/11; z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 992/11 – publ. CBOSA).

Powyższe wiąże się z zagadnieniem spowodowania przez zaskarżoną decyzję trudnych do odwrócenia skutków, a zatem z możliwością zastosowania w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Zauważyć wypada także, że art. 61 § 3 p.p.s.a. statuuje, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji.

Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność sprzedaży nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia, a nawet nieodwracalnych. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.