Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 297/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. i W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 550/13 w sprawie ze skargi I. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 550/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] marca 2013 r. I. i W. O. zwrócili się o zmianę na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], lasu na użytek rolny celem powiększenia istniejącego gospodarstwa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta Powiatu [...] oddalił wniosek. W uzasadnieniu wskazał, że dokonanie przedmiotowej zmiany w trybie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie znajduje uzasadnienia. Wskazany we wniosku zamiar powiększenia areału rolnego w celu prowadzenia działalności rolniczej nie uzasadnia bowiem szczególnie ważnej potrzeby właściciela lasu, o której mowa w powołanym przepisie. Ponadto, jak podkreślił organ, za wydaniem decyzji odmownej przemawiał fakt, że w 2012 roku właściciele uzyskali zgodę na zmianę lasu na użytek rolny na działce leśnej o numerze geodezyjnym [...], lecz zbyli ja na rzecz osób trzecich. Stąd organ wyprowadził wniosek, że wnioskodawcy, wyzbywając się posiadanych gruntów, które wcześniej były gruntami leśnymi, nieracjonalnie nimi gospodarują.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. i W. O. Wskazali, że przedmiotowa działka, jak i działki sąsiednie są obecnie przez nich uprawiane rolniczo. Stwierdzili, że prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 70 tyś m2 na terenie gmin [...] i [...]. Wyjaśnili, że wskazana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji działka o numerze geodezyjnym [...] została przekazana ich córce, jako dojazd do nabytych przez nią działek. Zaprzeczyli też, że ich zamiarem jest rozdrabnianie posiadanego gospodarstwa rolnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wyjaśniając, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W związku z tym, że przesłanka, od której spełnienia uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny, sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, to w każdym przypadku – zdaniem organu - konieczne jest dokonanie oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. Przy czym zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, a potrzeba ta winna być uzasadniona przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, nie wystarcza samo wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru.

Rozważając w tym kontekście opisane we wniosku uzasadnienie dla zamiaru zmiany lasu na użytek rolny organ doszedł do wniosku, że zamiar skarżących, wiążący się z chęcią powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, jest niewątpliwie ważny dla nich samych, lecz nie może być uznany za szczególnie uzasadniona potrzebę w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Kolegium wnioskodawcy nie wykazali, aby dochody uzyskiwane z ewentualnej uprawy wnioskowanej działki miały znaczący wpływ na egzystencję ich rodziny lub uszczupliły potencjalne całkowite dochody, bez których rodzina ta znalazłaby się w trudnej sytuacji finansowej. Przeciwnie, wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego świadczyć może o tym, że uzyskiwane dochody nie są zbyt małe dla zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny wnioskodawców. Także wskazywana we wniosku okoliczność dotycząca uzyskiwania dopłat z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nie może, zdaniem Kolegium, uzasadniać zmiany wspomnianego lasu na użytek rolny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli I. i W. O. zarzucając naruszenie:

- art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez skarżących potrzeba powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu tego przepisu;

- art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mając na względzie uzasadnione potrzeby skarżących oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów;

- art. 75 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że Kolegium dokonało niewłaściwej wykładni przepisu umożliwiającego dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. Podnieśli, że przedmiotowa działka pokryta jest jedynie kilkoma drzewami sosnowymi i nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy, wobec czego nie zasługuje na ochronę w świetle obowiązującego prawa. Na spornej działce nie występują krzewy ubiegłoroczne, ani też niski samosiew, co stwierdzono w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Stwierdzili, że działkę uprawiali rolniczo, nie wycinając z niej istniejących drzew. Wskazali też, że organy nie wzięły pod uwagę, iż istniejące w sąsiedztwie działki tereny to grunty rolne i budowlano-rolne. W ocenie skarżących organy zaniechały też oceny ich kondycji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Treść art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wskazuje, że zmiana lasu na użytek rolny następuje wskutek decyzji administracyjnej wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem organy przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności powinny ocenić, czy w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu", przemawiająca za zmianą lasu na użytek rolny. Dla oceny takiej decyzji konieczne jest ustalenie, czy w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wzięto pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Sąd I instancji doszedł do wniosku, że ustalenia poczynione przez organy były prawidłowe. Należąca do skarżących działka położona jest w sąsiedztwie terenów leśnych i zabudowanych. W większości pozbawiona jest roślinności leśnej, a na niewielkiej części tej działki rośnie drzewostan sosnowy, w wieku ok. 30-40 lat. Na części pozbawionej roślinności leśnej, jak ustaliły organy, widoczna jest ziemia i krzewy ubiegłoroczne oraz niskie samosiewy drzew. Biorąc zatem pod uwagę opisaną strukturę roślinności oraz fakt, że zajmuje ona powierzchnię 0,8805 ha, Sąd I instancji zgodził się z orzekającymi w sprawie organami, że przedmiotowa działka jest lasem w rozumieniu ustawy. WSA w Białymstoku uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące oględzin, albowiem skarżący nie stawili w wyznaczonym miejscu, pomimo że byli prawidłowo powiadomieni o terminie i miejscu wizji.

W konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki uznał za niezasadne.

Koniecznym, w przekonaniu Sądu I instancji było zbadanie, czy na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy były uprawnione do odmowy zmiany lasu na użytek leśny. Wyjaśnił WSA w Białymstoku, że słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zmuszające do postąpienia tak, a nie inaczej, konieczność, mus, niezbędność. We wszystkich znaczeniach pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności (tak: NSA w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1448/10 oraz WSA w Krakowie z 14 lutego 2012 r., II SA/Kr 1819/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami. Przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Potwierdza to treść przepisów art. 8 i art. 13 ustawy o lasach. W art. 8 wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze związane z tym obowiązki, w tym obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczanie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu lasu. Nie wystarcza przy tym wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru, jest to zatem przesłanka kwalifikowana (B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o lasach, Lex Omega z 2010r.).

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że zmiana lasu na użytek rolny, związana wyłącznie z chęcią powiększenia gospodarstwa rolnego skarżących nie mogła być uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu. Także sytuacja uzyskania dopłat unijnych nie uzasadnia zmiany lasu na użytek rolny. Skarżący nie wykazali w dostateczny sposób, w jakim celu niezbędne jest im przekształcenie. Z akt sprawy wynika jedynie, że wniosek skarżących zmierzał do powiększenia ilości posiadanych użytków rolnych, natomiast brak jest jakichkolwiek danych wskazujących co z nowym użytkiem rolnym mieliby zrobić skarżący. Ponadto nie na organach, ale na skarżących spoczywał ciężar wykazania przyczyn uzasadniających przekształcenie lasu na użytek rolny, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji organy trafnie uznały, że nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić wniosek skarżących o zmianę lasu na użytek rolny. Dlatego też zarzut skargi naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest niezasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i W. O., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności poprzez przyjęcie, że organy przy wydawaniu rozstrzygnięć wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i zastosowały do nich odpowiednie przepisy prawa.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 13 ust 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. nr 45, poz.435), polegającą na nietrafnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba właścicieli lasu, przemawiająca za zmianą lasu na użytek rolny, a ponadto na błędnym przyjęciu, że struktura roślinności na spornej działce, oraz fakt, że działka ta zajmuje powierzchnię 0,8805 ha, stanowi podstawę do przyjęcia, że działka o numerze [...] jest lasem w rozumieniu ustawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te odmówiły rozważenia istotnej części dowodów jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Oddalił zarazem wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które jej zdaniem były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a..

Zarówno organy jak też Sąd nie wzięły pod uwagę, że skarżący nabyli prawo do emerytury, przy czym wielkość świadczenia wynosi dla I. O. - 700 złotych a W. O. - 1200 złotych. Oboje nie uzyskują dochodów z innych źródeł poza działalnością rolniczą, która w chwili obecnej nie jest rentowna, pomimo że małżonkowie posiadają 70 tys. m2 użytków rolnych położonych na terenie gminy [...] i [...]. Wobec trudnej sytuacji finansowej większość użytków rolnych nie jest wykorzystywana rolniczo również z uwagi na odległość dojazdu od miejsca zamieszkania. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania usytuowana jest najbliżej, wobec czego uprawiana jest rolniczo-ogrodniczo od chwili nabycia działki pomimo, że sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako leśno-rolna, na co również zarówno organy jak i Sąd nie zwróciły uwagi. Z uwagi na potrzeby życiowe wnioskodawcy dzierżawią grunty w zamian za podatki, ewentualnie za symboliczną niewielką odpłatnością. Sami prowadzą działalność rolniczą na gruntach położonych nieopodal ich miejsca zamieszkania, z uwagi na ważne potrzeby życiowe, z nadzieją, iż dochody z tej działalności pozwolą im żyć na godnym poziomie (w chwili obecnej brak jest środków finansowych na podstawowe potrzeby konsumpcyjne dnia codziennego). Nie bez znaczenia jest fakt, że oboje skarżący pozostają pod opieką specjalistów lekarzy w związku z przewlekłymi chorobami jak cukrzyca i w związku z tym zmuszeni są do kupowania drogich leków, co również zostało pominięte w trakcie postępowania dowodowego. WSA w Białymstoku pominął dowody z dokumentów potwierdzających wykształcenie rolniczo-ogrodnicze skarżących, oraz fakt posiadania niezbędnego sprzętu rolniczego do prowadzenia działalności rolniczo-ogrodniczej.

Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę, że sporna nieruchomość uprawiana była rolniczo przez poprzedniego właściciela, który nie przeprowadził procedury przekształceniowej z uwagi na wielkość opłat publicznoprawnych z tytułu podatków, które niewątpliwie są znacznie niższe w przypadku lasu aniżeli gruntów rolnych. Ponadto mylnie i nierzetelnie oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy i uznano, że działka o nr [...] usytuowana jest w sąsiedztwie innych nieruchomości sklasyfikowanych jako leśne. W ocenie skarżących taki stan faktyczny, chociaż dotyczy sąsiednich nieruchomości działki będącej przedmiotem odlesienia, nie pozostaje bez znaczenia, dla potrzeb rozważań przesłanki wynikającej z art. 13 ust 2 ustawy o lasach tj. "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", tym bardziej iż od strony północnej usytuowane działki o numerach: [...]; [...]; [...], natomiast od strony południowej działki [...] i [...] sklasyfikowane jako rolne, są współwłasnością wnioskodawców wraz z córka U. W. przy czym wymienione działki zostały odlesione decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] października 2009 r. i decyzją z [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzją z [...] października 2012 r. i w chwili obecnej prowadzona jest na nich działalność rolnicza.

W ocenie skarżących kasacyjnie, skoro teren objęty wnioskiem stanowi element większego kompleksu rolnego, to nie korzysta on z ochrony prawnej w myśl zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów jak też konieczności ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją. Wobec tego nieuzasadnione jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a..

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zarówno organy, jak również Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie przeprowadziły dowodu ze zdjęć przedstawiających sporną nieruchomość, a załączonych przez skarżących do akt sprawy na etapie postępowania administracyjnego, na których widoczna jest uprawa łubinu, a niej jak twierdzą organy krzewy ubiegłoroczne i samosiewy drzew. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę, że w sąsiedztwie spornej nieruchomości położone są grunty sklasyfikowane jako rolne, co powinno być argumentem uzupełniającym w sprawie, gdyż fakt występowania kilku drzew na spornej działce o powierzchni 0,8805 h nie czyni takiej nieruchomości lasem, a tym samym nie zasługuje na ochronę prawną w świetle norm prawa.

Ponadto organy i Sąd nie odniosły się do faktu, że skarżący wnioskowali o częściowe odlesienie spornej nieruchomości. Pozostała część tej nieruchomości, sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne, przy czym całość nieruchomości gruntowej użytkowana jest rolniczo.

Ponadto Sąd i instancji oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, między innymi poświadczających słabą kondycje finansową skarżących, w związku z czym naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zasadniczym zarzutem z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów obu instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarówno organy jak i Sąd nie wzięły pod uwagę wskazanych w skardze kasacyjnej okoliczności.

Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawą ustaleń organów, gdy chodzi o stan majątkowy i sytuację osobistą skarżących, na których spoczywał ciężar dowodu w sprawie, było ich własne oświadczenie i pisemne wyjaśnienia, nie podważane przez nich toku postępowania.

Dopiero w skardze kasacyjnej zostały powołane nowe okoliczności dotyczące wysokości emerytury obojga skarżących, nierentowności posiadanego gospodarstwa obejmującego 70 tys. m2 użytków rolnych położonych na terenie gminy [...] i [...], oraz trudnej sytuacji finansowej małżonków związanej w szczególności z faktem, że oboje skarżący pozostają pod opieką lekarzy specjalistów w związku z przewlekłymi chorobami i w związku z tym zmuszeni są do kupowania drogich leków. Dopiero w treści skargi kasacyjnej powołano się też na okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania usytuowana jest najbliżej ich miejsca zamieszkania, wobec czego uprawiana jest rolniczo-ogrodniczo od chwili nabycia działki.

Z oczywistych względów powyższe okoliczności nie mogły być przedmiotem ustaleń organów, a w konsekwencji kontroli Sądu I instancji.

Zarzucono także, że Sąd I instancji oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które jej zdaniem były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby zdaniem strony nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a..

Powyższy zarzut należy uznać za całkowicie bezzasadny. Z protokółu rozprawy poprzedzającej wydanie kontrolowanego na skutek skargi kasacyjnej wyroku jednoznacznie wynika, że skarżący nie składali żadnych wniosków dowodowych, nie wnosili także o sprostowanie tego protokołu.

Należy zatem zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym także te dotyczące sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Sąd I instancji trafnie uznał, że w przypadku skarżących nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić jego wniosek. Ponadto nie można pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" utożsamiać, jak czyni to pełnomocnik skarżących kasacyjnie, ze szczególnie uzasadnionym interesem skarżących. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Nie ulega bowiem wątpliwości, że chęć zagospodarowania przedmiotowej działki przez jej właściciela na uprawy polowe oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W tym wypadku ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Niezasadny jest także zarzut nieprawidłowego ustalenia w takcie wizji lokalnej, że przedmiotowa działka stanowi las. Okoliczność, że przedmiotowa działka jest działką leśną wynika bezpośrednio z wniosku skarżących, którzy, właśnie ze względu na tę jej cechę wnoszą o zmianę lasu na użytek rolny.

Nie jest uzasadniony także zarzut pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, że przedmiotowa działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako rolno-leśna. W istocie wniosek o przekształcenie dotyczył jedynie części działki o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,8805 ha oznaczonej jako las.

W przekonaniu składu orzekającego NSA nie doszło także do naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż Sąd I instancji prawidłowo ustalił i zastosował treść tego przepisu.

W szczególności WSA prawidłowo wskazał, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji. Nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a taka w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.