Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 809/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza C. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w C. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda P.

stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza C. z dnia [...].03.2011 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół

w C.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Burmistrz C., działając na podstawie art. 36 a ust. 5 w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) wydał zarządzenie z dnia [...].03.2011 r. o nr [...]. Zarządzeniem tym powierzył, z dniem [...] marca 2011 r. Panu M. B. – nauczycielowi

w Zespole Szkół w C. – pełnienie obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, nie dłużej niż do [...] grudnia 2011 r.

W dniu [...] września 2011 r. zarządzenie to zostało doręczone organowi nadzoru tj. Wojewodzie P.

Wojewoda P. w trakcie postępowania nadzorczego ustalił, że po odwołaniu dyrektora Zespołu Szkół w C. (W. J.), na stanowisku wicedyrektora pozostawała B. R. – B.

Z art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w przypadku braku wicedyrektora można powierzyć obowiązki dyrektora nauczycielowi tej szkoły.

Zdaniem Wojewody zarządzenie nr [...] zostało wydane przez Burmistrza C. z naruszeniem przepisu art. 36 a ust. 5 o systemie oświaty. Przekonanie Burmistrza o braku gwarancji właściwego pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora oraz utrata zaufania do aktualnej Pani wicedyrektor, nie znajdują w ocenie Wojewody uzasadnienia prawnego. Stąd też organ nadzoru stwierdził nieważność wydanego zarządzenia.

Burmistrz C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] września 2011 r.

Zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty, poprzez błędną interpretację tego przepisu. Wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi zaprezentował stanowisko innego rozumienia przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty uważając, że należy tu zastosować wykładnię językową i teleologiczną. Skoro ustawodawca użył zwrotu "może powierzyć" (a nie "powierza"), to oznacza fakultatywność działania organu, który może wybrać do pełnienia obowiązków dyrektora szkoły zarówno jej wicedyrektora jak i nauczyciela tej szkoły.

Burmistrz C. powierzył nauczycielowi pełnienie obowiązków dyrektora, gdyż utracił zaufanie do wicedyrektora. Przyczyną utraty zaufania do dyrekcji szkoły (w tym do wicedyrektora) był negatywny wynik kontroli przeprowadzonej dnia [...].11.2010 r. przez Państwową Inspekcję Pracy w B. Z protokołu kontroli wynikało, że na terenie szkoły były zaburzone relacje interpersonalne, istniał długotrwały konflikt, atmosfera pracy była na tyle zła, że zostało zagrożone dobro uczniów, przebieg procesów edukacyjnych i wychowawczych.

Powierzenie wicedyrektorowi pełnienia obowiązków dyrektora byłoby szkodliwe. Skarżący podniósł, że powierzenie nauczycielowi obowiązków dyrektora, z pominięciem wicedyrektora, jest powszechną praktyką, a w tym przypadku zostało zaakceptowane przez P. Kuratorium Oświaty podczas ustnych konsultacji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w orzeczeniu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności m.in. aktów nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, Wojewoda P. prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r. ze zm.), art. 36a ust. 5 ustawy z dnia

7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst iedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), jak i nie naruszając procedury administracyjnej.

Rozpoznając sprawę merytorycznie sąd administracyjny doszedł do przekonania, iż podczas wydawania zarządzenia nr [...] przez Burmistrza C. doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 36a ust. 5 ustawy

o systemie oświaty, co też organ nadzorczy zauważył i skutecznie wyeliminował

z obrotu prawnego, stwierdzając jego nieważność.

Meritum sprawy sprowadzało się zasadniczo do wykładni wspomnianego przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego dyspozycja ww. przepisu pozwala na dokonanie przez Burmistrza C. wyboru między kandydatem będącym wicedyrektorem szkoły a innym nauczycielem, niebędącym wicedyrektorem, w przedmiocie powierzenia mu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły do czasu wyłonienia go w drodze konkursu. Skarżący twierdzi, iż określenie ustawowe "organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły (...)" jednoznacznie wskazuje na fakultatywność, a nie obowiązek powierzenia obowiązków wicedyrektorowi, stwarzając przez to możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora także innemu nauczycielowi, zgodnie z wolą organu decyzyjnego, a zwłaszcza w sytuacji uzasadnionej faktycznie utraty zaufania do wicedyrektora.

Stanowisko Skarżącego nie jest, zdaniem sądu, zasadne, zaś argumenty organu nadzorczego zasługują na uwzględnienie.

W literaturze przedmiotu w zakresie interpretacji spornego przepisu przyjmuje się, iż dyspozycja wskazanego art. 36a ust. 5 (niegdyś ust. 4a) rodzi obowiązek po stronie organu prowadzącego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu jego wyboru w drodze konkursu wicedyrektorowi, a dopiero w szkołach, w których nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres

10 miesięcy.

Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora, organ powierza obowiązki nauczycielowi tej szkoły (vide: Komentarz do art. 36(a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.04.256.2572), [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć jakiemukolwiek nauczycielowi danej szkoły lub placówki, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora.

Wyrażenie "może" zamieszczone w treści opisywanego przepisu strona skarżąca zinterpretowała odmiennie niż wskazuje na to linia orzecznicza sądów administracyjnych, a z którą zgadza się tutejszy sąd administracyjny. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 29.01.2008 r. IV SA/Wr 647/07 "prócz dwóch sytuacji (przeprowadzenie konkursu i ustalenie kandydata) ustawa pozwala organowi prowadzącemu ("organ prowadzący może") powierzyć do czasu rozwiązania tej kwestii

w trybie ust. 3 lub 4 art. 36a, pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi,

a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy (ust. 4a) – obecnie jest to 10 miesięcy w/g aktualnego stanu prawnego. Z przepisu ust. 4a (obecnie ust. 5) w sposób niewątpliwy wynika, że nauczycielowi można powierzyć obowiązki dyrektora szkoły tylko wówczas, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało wyodrębnione w szkole, możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi należy wykluczyć. Nie da się przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli szkoły najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. Obecne rozwiązanie prawne tego nie przewiduje nie pozostawiając jak to już wyrażono, wątpliwości, że nauczyciel może objąć obowiązki dyrektora szkoły jeśli nie ma w niej wicedyrektora. (...) Obok czynności "powierzenia stanowiska" funkcjonuje możliwość "powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły". Wyrażenie "może powierzyć" świadczy o wyjątkowym charakterze "pełnienia obowiązków", a wyjątkowość tę podkreśla czas 10 m-cy w jakim obowiązki dyrektora szkoły mogłyby być pełnione. "Może powierzyć" zatem świadczy o szczególnej, przejściowej sytuacji i wcale nie da się z niego wyprowadzić uprawnienia do wyboru możliwości powierzenia obowiązków wicedyrektorowi szkoły lub jednemu z jej nauczycieli jeśli wicedyrektor nie może tych obowiązków sprawować". Analogiczne stanowisko w tym przedmiocie zajął WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/ BK 177/08.

Innymi słowy określenie "może" w analizowanym przepisie należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie" (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy podnieść, iż błędne było rozumowanie Skarżącego, iż przysługuje mu alternatywa w zakresie wyboru jednej (wicedyrektora) lub drugiej osoby (inny nauczyciel). Określenie "może" sprowadza się do sytuacji, w której w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora lub organ prowadzący nie powierzył tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi (art. 36a ust. 3 i 4 ww. ustawy), wobec czego organ prowadzący może wdrożyć procedurę z art. 36a ust. 5 ustawy i powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły osobie ustalonej według kolejności tam określonej, zatem

z pierwszeństwem dla osoby wicedyrektora.

Rację ma organ nadzorczy twierdząc, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują odmowy aktualnemu wicedyrektorowi powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora z jakichkolwiek przyczyn, w tym utraty zaufania do tejże osoby i powierzenie tych obowiązków innemu nauczycielowi szkoły. Przepis art. 36a ust. 5 jest wyjątkiem od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej i literalnej wykładni przepisu. Wyjątki od zasady nie podlegają zaś wykładni rozszerzającej.

Wskazany przez stronę skarżącą wyrok NSA z dn. 02.10.2007 r., I OSK 591/07 dotyczył nieco innego stanu faktycznego. NSA uchylił zaskarżony wyrok

z uwagi na przesłanki formalne, a nie z powodów merytorycznych, zaś po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny stanął ponownie na stanowisku w kwestii niedopuszczalności powierzenia obowiązków dyrektora szkoły innemu nauczycielowi, podczas gdy obsadzone były stanowiska wicedyrektorów (wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 29.01.2008 r., IV SA/Wr 647/07). Do takiego stanowiska przychyla się także tutejszy sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).