Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 167/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 105 w zw. z  art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 105 i 106
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. P. K. we W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta T. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o podjęciu z urzędu postępowania wszczętego w dniu [...]r. na wniosek K.S. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce o numerze ewidencyjnym [...], AM-[...], obręb R., zawieszonego postanowieniem Starosty T. z dnia [...] r. Nr[...].

Zażalenie na to postanowienie wniósł D. Zespół Polaków Krajobrazowych we W., reprezentowany przez Dyrektora.

Po przeprowadzeniu czynności wstępnych postępowania zażaleniowego Wojewoda stosując przepis art. 105 w związku z art. 126 kpa postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie o pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr[...] , AM-[...], obręb R., gmina Ż. zostało wszczęte przez Starostę T. w dniu [...]r. na wniosek K. S. Z pisma organu pierwszej instancji z dnia 6 maja 2010r., stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania wynika, że za strony uznano oprócz inwestora osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z obszarem inwestycji, tj. działek : nr [...]-droga (Gmina Ż.), nr [...] (A.N. R. S. P.), nr [...] (M. i S. O.) oraz nr [...] (E. i J. O.).

Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Starosta T. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę sprawy odwołania od decyzji Starosty T. Nr [...]z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę stawu rybnego na działkach nr[...],[...]AM [...], obręb R. Postanowienie stało się ostateczne.

W dniu [...] r. Wojewoda wydał decyzję Nr[...] , kończącą prowadzone przezeń postępowanie odwoławcze, a wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Starosta T. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Postanowienie doręczono nie tylko w/w stronom postępowania, ale także D. Zespołowi Parków Krajobrazowych "do wiadomości".

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zaskarżenie aktu administracyjnego, takiego jak decyzja lub postanowienie, jest prawem, które przysługuje jedynie stronie postępowania (art. 127 § 1 i art. 141 § 1 kpa).

W postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę strony postępowania określa się na podstawie definicji, sformułowanej w art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z definicją, zawartą w art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Jako obszar oddziaływania - co do zasady - określa się teren działek bezpośrednio sąsiadujących z obszarem inwestycji. W omawianym przypadku organ pierwszej instancji ustalił, że obszar ten zawiera się w granicach następujących działek: nr [...] dr (działka należąca do Gminy Ż.), nr [...](działka pozostająca we władaniu A. N.R. S. P.), nr [...] (działka należąca do M. i S. O.) oraz nr [...] (działka należąca do E. i J.O.). Za stronę postępowania nie został uznany natomiast D. Zespół Parków Krajobrazowych, której to jednostce organizacyjnej doręczono postanowienie "do wiadomości".

Jak wynika z powyższego, Zespół Parków Krajobrazowych we W. nie jest stroną w sprawie o pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...] AM [...], obręb R., gm. Ż.

W sytuacji, gdy jako strona postępowania występuje osoba, której nie przysługuje status strony postępowania, zachodzi przypadek bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania administracyjnego, tzn. brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego - w tym wypadku podmiotu tego postępowania. W takiej sytuacji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty i, w myśl art. 105 § 1 kpa, postępowanie należy umorzyć. Zasadę tę należy stosować - odpowiednio - do postanowień.

Opisane powyżej postanowienie Wojewody zostało zaskarżone przez D. Zespół Polaków Krajobrazowych we W.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca jednostka zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu naruszenie prawa i wniosła o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na błędną interpretację przez organ orzekający przepisu art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz zwróciła uwagę na fakt, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną Decyzją nr [...] Wojewody z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę K.K. S. dla inwestycji: staw rybny na działkach nr[...],[...] AM-[...] Obręb R. Wojewoda rozpatrzył merytorycznie odwołanie D.Zespołu Parków Krajobrazowych we W., tym samym uznając ten podmiot za stronę postępowania. Postępowanie to dotyczyło tej samej działki [...] i tego samego inwestora. Również działanie organu pierwszej instancji świadczy – zdaniem skarżącej – o uznaniu jej za stronę postępowania poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu wyżej określonego postępowania. W ocenie skarżącej jednostki działanie organów w tym zakresie jest niejednolite i niespójne, nie wskazuje też żadnych przesłanek prawnych dla odmiennego traktowania tegoż samego podmiotu w analogicznych dla siebie przedmiotach sprawy.

U uzasadnieniu skargi przywołane też zostały tezy orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy prezentowane w literaturze prawniczej, dotyczące kryteriów kwalifikowania podmiotu jako strony postępowania w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Ponadto w zakończeniu uzasadnienia podkreślono, że wobec przedmiotu toczącego się postępowania, a w szczególności zamiaru sytuowania przedmiotowej inwestycji w obrębie Parku Krajobrazowego Doliny B., objętego szczególną ochroną i zarządzanego przez D. Zespół Parków Krajobrazowych oczywistym wydaje się, że jednostka ta posiada przymiot strony przedmiotowego postępowania. Posiada bowiem interes prawny wynikający z jej statutowej działalności, mającej na celu ochronę wszelkich zjawisk przyrodniczych na tym terenie i zapobieganie naruszeniom przepisów chroniących obszar parku.

W uzupełnieniu swojej argumentacji skarżąca jednostka podała, że treść art. 29 kpa wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego może być samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Taką jednostką od 1 sierpnia 2009 stał się D.Zespół Parków Krajobrazowych, na mocy Ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U.09.92.753 z późn. zm.)

W toku prowadzonej działalności statutowej przez D. Zespół Parków Krajobrazowych, jednostka ta była traktowana przez organy administracyjne jako strona, czego wyrazem są wydawane orzeczenia, (np. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...][...], Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z dnia [...] - orzeczenia w załączeniu).

Zdaniem skarżącej mając na względzie przedstawione argumenty oraz orzecznictwo sądowe uznać należy iż stanowisko Wojewody prezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. posiada przymiot strony zarówno jako jednostka zarządzająca terenem, na którym usytuowana ma być inwestycja - posiada więc interes prawny, jak i zarządca terenu w obszarze oddziaływania obiektu - stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie oraz argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a dodatkowo wyjaśnił, że w ustawie Prawo budowlane strona została ściśle określona jako podmiot, będący właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art.28 ust.2). Wynika stąd, że za stronę może być uznany jedynie podmiot, mający tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku zarządcy tytuł ten wynika z umowy lub innego aktu prawnego, na mocy którego zarządca ma prawo dysponowania nieruchomością w granicach tego prawa. Skarżący nie wskazał żadnej nieruchomości, do której posiada tytuł prawny.

Godzi się wskazać, iż organ odwoławczy na skutek złożonego zażalenia rozpatrzył jedynie kwestię możliwości podjęcia postępowania, a tylko w ograniczonym zakresie - w związku z tym, że skarżącym była osoba nie przywołana do postępowania jako strona - kwestię posiadania przez skarżącą statusu strony. Oczywistym jest zatem, że nie było podstaw do kwestionowania poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń. W omawianym przypadku organ odwoławczy przyjął za wiążące ustalenia organu pierwszej instancji, dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji. Po stwierdzeniu, że skarżąca nie dysponuje prawem do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, obowiązkiem tutejszego organu było umorzenie postępowania zażaleniowego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi tutejszy organ reprezentuje stanowisko, że na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja, zgodnie z którą przywołanie przez organ strony skarżącej w charakterze strony do udziału w innym postępowaniu powinno mieć wpływ na status skarżącej w niniejszym postępowaniu. Zasadą jest bowiem każdorazowe - w odniesieniu do danej sprawy administracyjnej - ustalanie stron postępowania.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. wniosła o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, natomiast pełnomocnik Wojewody wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Uwzględniając wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie podziela oceny Wojewody co do wiążącego dla tego organu charakteru ustaleń dokonanych przez Starostę T.w kwestii obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji kręgu podmiotów, będących stronami prowadzonego postępowania.

W ocenie Sądu organ wyższego stopnia orzekający w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia wydanego w toku postępowania nie może orzec co do istoty sprawy, czy podjąć orzeczenia innego, ale kończącego postępowanie ani ingerować w meritum sprawy lub kierunkować sposobu rozstrzygnięcia, może natomiast korygować ustalenia czy ocenę kwestii o charakterze formalnym np. legitymacji procesowej.

Wydaje się, że w istocie taki pogląd prezentuje również organ zażaleniowy, skoro orzekł o umorzeniu postępowania zażaleniowego – co oznacza, że dokonywał własnych ustaleń w zakresie możliwości przyznania D. Zespołowi Polaków Krajobrazowych przymiotu strony przedmiotowego postępowania, a nie o niedopuszczalności zażalenia z powodu wniesienia go przez nieuprawniony podmiot.

Zaskarżonym postanowieniem wydanym m.in. na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte wniesionym przez D. Zespół Parków Krajobrazowych zażaleniem na postanowienie Starosty T. Nr [...] z dnia [...] r., którym podjęto z urzędu postępowanie administracyjny w sprawie o pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr[...] , AM-[...], obręb R., gmina Ż., zawieszone postanowieniem tego samego organu Nr [...] z dnia [...]r.

Zażalenie stanowi jeden ze środków zaskarżenia, poprzez który realizowane jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie przez właściwe organy obu instancji.

Z przepisu art. 141 § 1 kpa wynika, że jeżeli kodeks tak stanowi na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, a podmiotem uprawnionym do skorzystania z niego jest strona, czyli podmiot, który spełnia określone ustawowo kryteria. W postępowaniu administracyjnym koncepcja strony skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego lub obowiązku, które stanowią przedmiot sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, s. 5, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97 - Lex nr 48736; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96 - Lex nr 44195; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98 - Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 - Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi, więc materialnoprawną legitymację strony. Jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Elementem spajającym sferę stosowania prawa procesowego i prawa materialnego tak przy wszczęciu postępowania przed organem administracji pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji.

Postępowanie zażaleniowe przed organem administracji drugiej instancji jest procesem trójfazowym: pierwsza faza obejmuje czynności wstępne polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym; druga faza związana jest z rozpoznaniem zażalenia pod względem merytorycznym a trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe. W zależności od tego, której fazie postępowania przed organem odwoławczym przypisze się możliwość badania przymiotu strony a więc konieczność poszukiwania i konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki, taki tryb wykluczenia z udziału w postępowaniu należy stosować. Jeżeli badanie przymiotu strony przypisze się fazie pierwszej, wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego udziału w postępowaniu będzie tryb unormowany w art. 134 k.p.a. gdyż jego stosowanie nie jest związane z rozpoznaniem zażalenia pod względem merytorycznym. Jeżeli zaś przypisze się je fazie drugiej, stosować należy orzeczenie umarzające postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, Lex nr 244395; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r,., sygn. akt I OSK 316/08, Lex nr 526409; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt II GSK 489/08, Lex nr 489237; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 241/10, Lex nr 577630; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 747/08, Lex nr 485352).

Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonania ustaleń faktycznych oraz prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego przez nią w odwołaniu.

Zważyć przede wszystkim należy, że w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały – jako podstawa materialnoprawna – przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a przedmiotem sprawy było udzielenie pozwolenia na budowę.

W przepisie art. 28 ust. 2 powołanej powyżej ustawy określony został przez ustawodawcę katalog podmiotów, uprawnionych do korzystania z przymiotu strony w sprawach pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są – w myśl wskazanego przepisu – właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie o pozwolenie na budowę. Z tego przepisu wynika wprost interes prawny podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony postępowania, a zatem uprawnionych również do korzystania z przysługujących środków zaskarżenia.

Istotne w tych warunkach prawnych jest również to, że organ właściwy do orzekania w sprawie pozwolenia na budowę ma obowiązek ustalenia w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jako wyznacznika kręgu podmiotów będących stronami postępowania w konkretnej sprawie.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca wprowadzając do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. (por. wyrok Wojewódzkiego Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008r., sygn. akt II SA/Gl 348/07).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono również potrzebę uwzględnienia – przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego – treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, odnoszących się do nieruchomości usytuowanej w pobliżu nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, które mogą determinować ocenę jego oddziaływania na tę nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1321/06).

Konsekwencją takich regulacji przyjętych w przepisach odrębnych może być szczególny status nieruchomości powodujący pewne ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich w tym podejmowania na nich działań inwestorskich.

Zważyć przy tym należy, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt II SA/Wr 631/08).

Z tych względów kwalifikowanie konkretnej nieruchomości jako znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu powinno się odbywać poprzez wnikliwą i wszechstronną ocenę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a jednym ze sposobów zapewnienie jej prawidłowości jest umożliwienie uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę podmiotom spełniającym kryteria z art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym, jeżeli postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II OSK 1481/09). Natomiast zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te podmioty zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione wobec obowiązujących norm prawnych.

Podmioty takie mogą bowiem skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem uwzględnionym w art. 5 § 1 ustawy - Prawo budowlane.

W uznaniu Sądu Wojewoda orzekając o umorzeniu postępowania zażaleniowego wobec stwierdzenia braku podstaw dla przyznania D.Zespołowi Parków Krajobrazowych statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę opisywanej wcześniej inwestycji dokonał pobieżnej oceny tej kwestii i nie uwzględnił wszystkich jej aspektów prawnych. Zdaniem Sądu w podjętych w tym zakresie czynnościach organ powinien był rozważyć – wobec szczególnego charakteru obszaru stanowiącego park krajobrazowy i faktu sytuowania przedmiotowej inwestycji w jego obszarze – treść Rozporządzenia nr 3 Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego "D. B." (Dz.Urz. Woj. Dln. Nr 88, poz. 1012), przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy – Prawo budowlane, wymagający realizowania obiektów budowlanych z jednoczesnym zapewnieniem m.in. ochrony środowiska, a także art. 5 i art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujące zasadę jego ochrony i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnymi i przyszłym pokoleniom.

Nieprawidłowe także – zdaniem Sądu – było pozostawienie poza granicami oceny dokonywanej w sprawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, wcześniej powoływanej, a zwłaszcza zawartej w niej regulacji odnoszącej się do parków krajobrazowych, ich zespołów oraz określającej pozycję prawną dyrektora tych jednostek.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że takie aspekty nie zostały uwzględnione w czynnościach ocennych podjętych w sprawie przez organ zażaleniowy.

Istotne również jest – na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi, że Wojewoda orzekając decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.S. pozwolenia na budowę stawu rybnego na działkach nr [...] i [...], AM-[...], obręb R. (sprostowanej postanowienie z dnia [...] r., Nr[...]) nie kwestionował statusu strony Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych, który zainicjował postępowanie odwoławcze, zakończone decyzją merytoryczną,.

Zważyć przy tym należy, że inwestycja, której dotyczyły opisane powyżej decyzje organu właściwych instancyjnie chociaż o innym charakterze, usytuowana jest na działce nr[...], objętej postępowaniem prowadzonym w sprawie, w której wniesiono przedmiotowe zażalenie.

W uznaniu Sądu rozbieżność w ocenie takiej samej kwestii przez Wojewodę narusza zasadę sformułowaną w art. 8 kpa, (w brzmieniu wówczas obowiązującym), wymagającą od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego określone taryfowo.

H.B. 15.06.2011r.