Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2883/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego we W. z dnia 5 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym zbiorniku na ścieki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że skarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. wydał, na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzję Nr [...], którą nakazano B. i M. B. usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z ekspertyzy technicznej z lutego 2003 r. w użytkowanym zbiorniku, odbierającym ścieki z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. W. [...], działka nr [...] w M., zgodnie z wnioskami i zaleceniami wyszczególnionymi w ekspertyzie technicznej w punkcie IV (Zalecenia i podsumowanie) oraz zgodnie z podanym sposobem wykonania zwieńczenia zbiornika. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika na ścieki, zlokalizowanego na działce nr [...], w dniu 3 stycznia 2003 r. decyzją Nr [...] nakazano właścicielom nieruchomości, położonej na tej działce, B. i M. B. przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego zbiornika zbierającego ścieki z budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na tej działce. W dniu 18 lutego 2003 r. małżonkowie B. przedłożyli ekspertyzę techniczną zbiornika, sporządzoną przez osobę uprawnioną, z której wynika, że podmurówka zbiornika wraz z przekryciem wykonane są nieprawidłowo, brak jest również odpowietrzenia zbiornika i prawidłowego przekrycia otworu w płycie. Wymienione nieprawidłowości powodują przecieki i przesiąki do gruntu przy pełnym stanie wypełnienia zbiornika. W dalszej części ekspertyzy przedstawiono sposób wykonania zwieńczenia zbiornika, umożliwiający użytkowanie zbiornika w sposób prawidłowy. Ponadto wskazano, iż po wnikliwym, ponownym rozpatrzeniu sprawy, zasadnym jest wydanie decyzji, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, zgodnie z zawartymi wnioskami i zaleceniami w przedłożonej ekspertyzie technicznej przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Autor ekspertyzy posiada stosowne uprawnienia oraz potwierdzenie przynależności do Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, co upoważnia go do badania i oceniania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i budowli z wyłączeniem dróg, mostów i budowli hydrotechnicznych. Również w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Nr [...] z dnia 27 lutego 1998 r. o przyjęciu do użytkowania budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki, wydane przez Wójta Gminy M., co świadczy, że sporny zbiornik na ścieki jest urządzeniem legalnym. Ponadto wskazano, iż ekspertyza techniczna została sporządzona w lutym 2003 r. a nie w roku 2001, a strona skarżąca nie przedstawiła żadnego stosownego dokumentu, który mógłby ją podważyć. Równocześnie organ I instancji zauważył, że brak jest jednoznacznych uregulowań w Prawie budowlanym, jak również w przepisach wykonawczych, kto jest uprawniony do sporządzania ekspertyz technicznych. Przy takim stanie prawnym organ za zasadne przyjął rozumienie obowiązku wykonywania ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 206, opierając się na zasadzie obowiązującej przy wykonywaniu projektu budowlanego (art. 34 ust. l w/w ustawy), tj. dostosowywania jej zakresu i treści do specyfiki i charakteru budynku oraz stopnia skomplikowania działań budowlanych, stanowiących jego przedmiot. Odnosząc się do kwestii nie wskazania w omawianym przepisie rozporządzenia osób mogących wykonywać ekspertyzy techniczne, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś., mogą je wykonywać nie tylko rzeczoznawcy budowlani, ale również inne osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zgodnie z posiadanymi, na podstawie odpowiednich przepisów w/w. ustawy, uprawnieniami. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak na wstępie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. O., nie zgadzając się ekspertyzą techniczną, jak i uprawnieniami jej autora. Zdaniem odwołującego się inwestor powinien dostarczyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany na budowę zbiornika na ścieki z usytuowaniem go w odpowiedniej odległości od granicy z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym strona zażądała wybudowania nowego zbiornika w zachowaniem odległości od granicy stosownie do przepisów tej ustawy.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko tego organu, co do zasadności nakazania usunięcia nieprawidłowości w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną, jak i również co do tego, że ekspertyzy techniczne mogą wykonywać nie tylko rzeczoznawcy budowlani, lecz także inne osoby, pełniące samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie zgodnie z posiadanymi uprawnieniami. Ponadto wskazano, iż tylko przepis § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47 ze zm.) określa, że ekspertyza techniczna, której sporządzenie może nakazać organ przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego, powinna być wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego odpowiedniej specjalności. Przepis ten określa tryb postępowania i warunki rozbiórek nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych. Brak jest zatem podstaw do zastosowania go w innych sprawach i w odniesieniu do obiektów innych niż wymienione w rozporządzeniu. Ponadto utraciło ono moc, a obowiązujące z dniem 11 lipca 2003 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. (§ 5 ust. 2) przewiduje, że ekspertyza techniczna może być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie obejmującym odpowiednią specjalność. Autor ekspertyzy, wykonanej w rozpatrywanej sprawie, posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w zakresie wszelkich budynków i budowli (z wyłączeniem dróg, mostów i budowli hydrotechnicznych), a więc także urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków. Wbrew oczekiwaniom odwołującego się, jak wskazuje organ odwoławczy, przedmiotem niniejszego postępowania nie może być kwestia, czy należycie jest wykonywany obowiązek określony w decyzji. Wykonanie tego obowiązku powinna stwierdzić osoba uprawniona, w tym przypadku autor ekspertyzy, na podstawie której decyzja została wydana.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniósł S. O. wskazując, iż zbiornik na ścieki, znajdujący się na posesji przy ul. W. [...] w M. na działce nr [...], został wybudowany niezgodnie z § 36 ust. 2 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. 60cm od granicy z jego posesją a powinien być wybudowany 2m od tej granicy. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. ustosunkował się do stanu technicznego zbiornika, a nie do odległości, twierdząc, że nie może podjąć decyzji o przeniesieniu zbiornika, gdyż nie leży to w jego kompetencji. Również w odwołaniu, jak wskazuje skarżący, zwracał się o przeniesienie szamba, lecz także ten organ nie podjął takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obowiązujące w dacie wydawania kwestionowanych decyzji.

Stosownie zaś do treści art. 62 ust. 3 powyższej ustawy właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

W rozpatrywanej sprawie w dniu 13 marca 2003 r. została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego decyzja Nr [...], którą nakazano właścicielom przedmiotowej nieruchomości przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego zbiornika zbierającego ścieki z budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w M.

Zgodnie z wnioskami i zaleceniami, wynikającymi z przedłożonej przez małżonków B. ekspertyzy technicznej, wydano zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje. Podstawą prawną tychże decyzji jest art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w sprawie prawidłowego użytkowania zbiornika na ścieki, położonego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w M., została wydana wcześniej decyzja z dnia 13 marca 2003 r. Nr [...], którą następnie uchylił, w wyniku odwołania złożonego przez S. O., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 4 czerwca 2003 r. Nr [...]. W decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt nie wynika, aby osoba posiada tytuł rzeczoznawcy budowlanego uprawniający do sporządzenia żądanej ekspertyzy. Organ I instancji nie podał również, czy przedłożona ekspertyza wyjaśnia wystarczająco sprawę i może być podstawą wydania decyzji. Na wątpliwości w tej kwestii może wskazywać zapis w ekspertyzie, że "Z uwagi na okres opracowania oceny (trwające od dłuższego czasu mrozy) oparto się na wizji stanu istniejącego". Nadto dodano, iż w aktach sprawy nadal brak dokumentu, z którego wynika, że sporny zbiornik istnieje legalnie, czego nie podaje również przedłożona ekspertyza.

Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Zatem po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji musi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, a nie tylko do jednej z podnoszonych przez strony kwestii, jak to uczynił w niniejszej sprawie organ I instancji.

Pomimo precyzyjnego określenia przez organ II instancji i wskazania okoliczności, które powinien wyjaśnić po uchyleniu decyzji z dnia 13 marca 2003 r. Nr [...], organ I instancji nie wykonał tych zaleceń. Ponownie rozpatrując sprawę zbiornika na ścieki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. wydał decyzję Nr [...] z dnia 24 lipca 2003 r., w której wprawdzie zawarto stwierdzenie, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o przyjęciu do użytkowania budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki, wydane przez Wójta Gminy M., co świadczy, że sporny zbiornik na ścieki jest urządzeniem legalnym, jednakże należy zwrócić uwagę, że zawiadomienie z dnia 27 lutego 1998 r. Nr [...] dotyczy jedynie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, nie ma w nim natomiast mowy o zbiorniku na ścieki. W ocenie Sądu nie wyjaśniono zatem, czy sporny zbiornik istnieje legalnie. W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego odbiór zbiornika na ścieki dokonany przez Sanepid. W powyższym zakresie ustaleń nie poczynił również organ odwoławczy, który zgodnie z art. 138 kpa, mając charakter kontrolno-merytoryczny, nie uzupełnił braków postępowania i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, akceptując w ten sposób całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jakiego wymaga zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego.

Nadto organ I instancji nie wskazał, czy przedłożona ekspertyza wyjaśnia wystarczająco sprawę i, czy może być podstawą wydania decyzji o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zwłaszcza w sytuacji, gdy w samej ekspertyzie wskazuje się, że z uwagi na okres opracowania oceny (trwające od dłuższego czasu mrozy) oparto się na wizji stanu istniejącego i opracowanym w 2001 r. orzeczeniu technicznym.

Decyzje wydawane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są związane z przedłożoną uprzednio ekspertyzą techniczną, a w sytuacji, gdy ekspertyza ta nasuwa wątpliwości szczególnie istotnym było wyjaśnienie, czy stanowi ona wystarczającą podstawę do podjęcia takiej decyzji, nakazującej usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W sprawie niniejszej ustaleń takich jednak nie poczynił ani organ I instancji, ani organ odwoławczy. Stwierdzić więc trzeba, iż kwestionowane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów materialnoprawnych, tj. art. 66 Prawa budowlanego, jak i przepisów procedury administracyjnej.

Uzasadnienia decyzji zarówno organu I jak i II instancji w zasadzie ograniczają się do badania kwestii posiadania przez autora ekspertyzy technicznej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, uprawniającego do sporządzenia żądanej ekspertyzy, przez co stają się one niepełne. Nie wyjaśniają zatem wszystkich okoliczności sprawy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przepisy procedury administracyjnej obligują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji po myśli art. 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają powyższe przepisy postępowania administracyjnego.

W kontekście niewyjaśnienia, czy zbiornik wybudowany jest legalnie, istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie miał również fakt, iż postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez skarżącego, który wprawdzie wskazywał w swoich pismach również na bardzo zły stan techniczny zbiornika na ścieki, jednak w pierwszej kolejności (jak to podniesiono również w skardze) domagał się jego przeniesienia jako usytuowanego w nieprawidłowej odległości od granicy z jego działką. Skarżący powoływał się przy tym na przepisy § 36 ust. 2 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym należy przywołać przepis art. 61 § 1 kpa, w którym przyjmuje się, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Musi on być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwienia w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2004, s. 147).

Z ustalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt NSA IV SA 1091/99, publikowany – LEX nr 78924).

Wyjaśnienie treści żądania strony ma istotne znaczenie dla określenia zarówno przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej, jak i kwestii właściwości organu administracji, gdyż z cech faktycznych i prawnych tej sprawy wynika kompetencja organu do jej załatwienia. Organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia o interesie prawnym lub obowiązku nie jest bowiem legitymowany samym ustawowym przepisem procedury administracyjnej, lecz musi zawsze z urzędu badać swoją właściwość rzeczową i miejscową. Nie każde żądanie jednostki z prawnego punktu widzenia będzie powodować wszczęcie postępowania administracyjnego, bo część z nich będzie tylko nakładać obowiązek przekazania podania według właściwości lub zwrotu jego z odpowiednim pouczeniem.

Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy (zob. wyrok wsa z dnia 4 lutego 2004 r., III SA 726/03, LEX nr 133900). Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741).

W rozpatrywanej sprawie mimo, że skarżący podnosił w toku całego postępowania, iż zbiornik jest usytuowany zbyt blisko granicy z jego działką, organ I instancji nie zwrócił się do strony o wyjaśnienie, czego się domaga, a co umożliwiłoby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony. W świetle twierdzeń skarżącego dotyczących przeniesienia zbiornika w inne miejsce, może budzić wątpliwości, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Ś. Ś. był organem właściwym rzeczowo do jego rozpatrzenia. Skutkiem stwierdzenia przez ten organ swej niewłaściwości do rozpatrzenia danej sprawy winno być jej przekazanie organowi właściwemu. Natomiast wbrew powyższym unormowaniom organ I instancji ani nie wydał decyzji w przedmiocie powyższego żądania, ani nie stwierdził też swojej niewłaściwości i nie przekazał tego wniosku innemu właściwemu organowi administracji. Bez względu na powyższe badanie okoliczności, podnoszonych przez skarżącego, co do usytuowania zbiornika na ścieki, i czy kwestia ta leży w kompetencji inspektora nadzoru budowlanego, powinna przynajmniej zostać wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienia takie wprawdzie znalazły się w jednej z podjętych w toku całego postępowania decyzji (Nr [...] z dnia 8 października 2002 r.) jednak nie zawarto tych wyjaśnień w kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzjach.

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony przez organ I instancji, obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności dotyczących usytuowania przedmiotowego zbiornika na ścieki. A w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił treści żądania strony, miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa.

W sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.

Trzeba ponadto zwrócić uwagę, że przepis 66 ust. 1 in fine Prawa budowlanego, obowiązujący w dniu podejmowania decyzji I instancji, przewiduje określenie przez organ administracji terminu, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu jako elementu orzeczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji terminu tego nie określił. Uchybienia tego nie zauważył organ odwoławczy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 2 kpa, zgodnie z którym przepisy szczególne mogą ustalać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim dodatkowym składnikiem jest termin, który stanowi element związany z treścią rozstrzygnięcia decyzji i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Staje się on integralną częścią rozstrzygnięcia sprawy w decyzji, którą pominięto w rozpatrywanej sprawie.

Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.), a także prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 i § 2, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa), mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.