Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2083/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103, art. 48, art. 71-71a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB" lub "organ wojewódzki") decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") z [...] maja 2019 r. nr [...]. Decyzja organu pierwszej instancji nakazywała skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] z obr. [...] w [...] przy ul. [...], samowolnie zmienionego na budynek zamieszkania zbiorowego.

Zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wnioskiem z [...] października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") wystąpiła do PINB [...] o wstrzymanie użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], który faktycznie został samowolnie przeznaczony na budynek zakwaterowania zbiorowego, tj. hotel pracowniczy. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej powoduje to naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, przepisów higieniczno-sanitarnych oraz zasad ochrony środowiska naturalnego.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] PINB [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednak po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej, [...] WINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu powiatowego w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z [...] października 2018 r. i argumentów przedstawionych w zażaleniu Wspólnoty Mieszkaniowej, PINB [...] ustalił, że wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku na działce sąsiadującej z działką będącą w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] PINB [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W dniach [...] grudnia 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r. pracownik powiatowego organu nadzoru budowlanego dokonał kolejnych czynności kontrolnych dotyczących sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Ustalono m.in., że w stosunku do przedmiotowego budynku w dniu [...] października 1980 r. wydano pozwolenie na użytkowanie jako budynku mieszkalnego.

W rezultacie poczynionych ustaleń, organ powiatowy pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na ww. w działce na budynek zamieszkania zbiorowego.

Następnie, postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] PINB [...] wstrzymał użytkowanie ww. budynku zmienionego na budynek zamieszkania zbiorowego bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz podjął czynności mające na celu doprowadzenie sposobu użytkowania budynku zgodnie z prawem. W szczególności organ powiatowy nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia wymaganych dokumentów: opisu i rysunku określającego usytuowanie części omawianego obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów istniejących na tej i sąsiednich nieruchomościach, zwięzłego opisu technicznego określającego charakterystykę przedmiotowego obiektu, jego konstrukcję z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkość i rozkład obciążeń, a także oświadczenie o posiadającym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie właściwego organu, o zgodności bieżącego sposobu użytkowania części obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, ekspertyzę techniczną zawierająca opinię w zakresie spełnienia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych wraz z opinią rzeczoznawcy w zakresie spełnienia wymogów wynikających z przepisów do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i do spraw sanitarno-higienicznych.

Postanowienie PINB [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] zostało zaskarżone przez Wspólnotę Mieszkaniową w drodze złożenia zażalenia do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponieważ skarżący nie dostarczył we wskazanym terminie wymaganych dokumentów i nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków, w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne, które stwierdziły dalsze użytkowanie przedmiotowego budynku na cele najmu pokoi pomimo wydanego przez organ nakazu wstrzymania użytkowania obiektu.

3. Biorąc pod uwagę stwierdzone okoliczności faktyczne, w tych działanie skarżącego, PINB [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] i samowolnie zmienionego na budynek zamieszkania zbiorowego.

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 71a ust. 4 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. organ powiatowy wyjaśnił, że w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie zawarto ścisłej definicji ustawowego wyrażenia "zmiana sposobu użytkowania", ale wprowadzono jednak otwarty katalog sytuacji, które będą wywoływać zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także na przykład zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 pr.bud., czyli zmianę w zakresie bezpieczeństwa dalszego użytkowania obiektu. To ważne, gdyż fakt zamieszkania w typowym budynku mieszkalnym dodatkowej liczby osób powoduje zmianę standardów higieniczno-sanitarnych.

PINB [...] podkreślił, że jeśli budynek mieszkalny jednorodzinny, będący przedmiotem prowadzonego postępowania, użytkowany jest przez większą liczbę osób z zamiarem czasowego ich zamieszkiwania, to znaczy, że zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności dotyczące zapewnienia drogi ewakuacyjnej oraz warunki higieniczno-sanitarne. Nastąpiła więc samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele zamieszkania zbiorowego.

W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych i analiz prawa organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] w [...] jest użytkowany w sposób niezgodny z pierwotnym charakterem określonym w projekcie budowlanym. Uzasadnia to nałożenie na skarżącego jako właściciela budynku ww. obowiązku przewidzianego w art. 71a ust. 4 pr.bud.

4. Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji PINB [...] z [...] maja 2019 r. Skarżący zarzucił organowi powiatowemu naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nieważność decyzji ze względu na jej niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów art. 71 ust. 1, art. 71a ust. 1 i ust. 4 pr.bud. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości.

Skarżący zakwestionował uznanie przedmiotowego budynku za "mieszkalny jednorodzinny". Podkreślił też, że pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" jest związane wyłącznie z możliwością wydzielenia lokali (art. 3 pkt 2a pr.bud.) i nie dotyczy takich parametrów, jak wielkość obiektu, powierzchnia, kubatura, ilość pomieszczeń, ich przeznaczenie, liczba mieszkańców itp.

Zdaniem skarżącego organ powiatowy nie zbadał pozwolenia na budowę, ani innych dokumentów dotyczących ww. budynku. Organ nie ustalił również tego, jak w poprzednich latach budynek był użytkowany, zwłaszcza ile osób w nim zamieszkiwało i na jakich zasadach. Skoro nie dokonano takich ustaleń, to nie wiadomo, czy należy stosować przepisy prawa budowlanego z 1994 r., skoro budynek powstał znacznie wcześniej. Z oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy wynika wyłącznie, że poszczególne pokoje są zamieszkałe, a zatem przedmiotowy budynek pozostaje budynkiem mieszkalnym.

Skarżący podkreślił, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ pierwszej instancji przyjął, że w budynku powstał hotel pracowniczy. Żadna z osób zamieszkujących w budynku nie jest jego pracownikiem, a skarżący nie posiada żadnych umów z zakładami pracy o zakwaterowanie pracowników. W decyzji organu powiatowego nie wykazano, aby nastąpiło podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ani zmiana wielkości lub układu obciążeń.

Zdaniem skarżącego, nie można także nakazywać przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku bez sprecyzowania, w jaki sposób korzystano w przedmiotowego obiektu.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...] WINB decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB [...] z [...] maja 2019 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

[...] WINB stwierdził, że w jego ocenie organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz prawnego, a w konsekwencji zastosował właściwy tryb postępowania. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że z analizy zgromadzonego materiału wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany został na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1985 r. oraz został oddany do użytkowania jako budynek mieszkalny.

Z akt sprawy wynika, że na poszczególnych kondygnacjach zlokalizowane są następujące pomieszczenia:

- na parterze: trzy pokoje zamknięte, pomieszczenie gospodarcze i łazienka;

- na półpiętrze od strony elewacji południowej: trzy pokoje, łazienka i kuchnia;

- na pierwszym piętrze: pięć zamkniętych pokoi oraz pomieszczenia łazienki, kuchni;

- na drugim piętrze: sześć pokoi, łazienka i kuchnia.

Po dokonaniu oględzin z zewnątrz i części wspólnych obiektu oraz dwóch pokoi, stwierdzono wyposażenie pokoju w dwa łóżka piętrowe, stolik, szafki ubraniową i telewizor. Ponadto skarżący obecny podczas kontroli oświadczył, że wyposażenie pozostałych pokoi jest podobne, tyle że łóżka w większości pokoi są pojedyncze. Skarżący wskazał również, że zawarł umowy długoterminowe na wynajem poszczególnych pokoi.

W ocenie organu odwoławczego należało uznać, że wydzielone pokoje są wynajmowane osobom obcym na różne okresy czasu i używane przez najemców w terminach określonych w umowach. Ten sposób użytkowania nie wynika z przeznaczenia obiektu przewidzianego w pozwoleniu na budowę. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i pełniących funkcję sypialną oraz prowadzenie w tych pomieszczeniach odrębnych gospodarstw domowych w zależności od liczby zamieszkujących w nich osób, wskazuje że przedmiotowy obiekt pełni w istocie funkcje budynku zamieszkania zbiorowego. Powoduje to zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu i ma istotny wpływ na warunki pracy, warunki higieniczno-sanitarne oraz ochronę przeciwpożarową.

Zdaniem organu odwoławczego prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, jest więc w pełni uzasadnione.

Powyższe ustalenia potwierdzają jednoznacznie, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania. Z tego względu PINB [...] prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 71a pr.bud., w tym także zasadnie wstrzymał - postanowieniem z [...] lutego 2019 r. - użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego samowolnie zmienionego na budynek zamieszkania zbiorowego oraz nałożył na właściciela obowiązek przedstawienia określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji obecnego sposobu użytkowania.

Ponadto, w toku czynności kontrolnych stwierdzono dalsze użytkowanie budynku pomimo wydanego przez organ nakazu wstrzymania użytkowania. Z tego względu organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nakazać skarżącemu, w drodze decyzji, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] sierpnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB [...] z dnia [...] maja 2019 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący powtórzył zarzuty wskazane w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 7a, art. 8, 107 k.p.a., spełnienie się przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 71 ust. 1, art. 71a ust. 1 i ust. 4 pr.bud. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego została wydana bez rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił dodatkowo, że rozbudowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do znacznej części zarzutów skarżącego, co budzi uzasadnione wątpliwości, co do pełnego rozpoznania sprawy. Nie wiadomo między innymi, na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że użytkowanie budynku uległo intensyfikacji w sposób powodujący zmianę sposobu użytkowania. Zaskarżona decyzja nie wskazuje również jaki poziom intensyfikacji powoduje zmianę sposobu użytkowania i na jakiej podstawie prawnej organ dokonał takich ustaleń.

7. Odpowiadając w dniu [...] września 2019 r. na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących są bezzasadne i pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie była zasadność i trafność decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego kwalifikowanego przez organ nadzoru budowlanego jako budynek jednorodzinny i zdaniem właściwych organów administracji zamienionego na budynek zamieszkania zbiorowego. Należało zatem ustalić trzy kluczowe okoliczności: (1) charakter prawny budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], tj. przesądzenie, czy mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, czy budynkiem zamieszkania zbiorowego; (2) zasadność zarzutu sformułowanego przez organ, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowanie przedmiotowego budynku, a następnie (3) zasadność i trafność nałożenia na skarżącego obowiązku przewidzianego w art. 71a ust. 4 pr.bud.

10. Rozstrzygnięcie, czy należący do skarżącego budynek zlokalizowany w [...] przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, czy też budynkiem zamieszkania zbiorowego, bądź być może jeszcze jakimś innym obiektem budowlanym, wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do kwestii intertemporalnej, czyli przesądzenia, którą ustawę - Prawo budowlane stosujemy: obecnie obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 r., czy też ustawę obowiązującą w okresie powstania przedmiotowego budynku, a więc ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

Otóż art. 103 pr.bud., czyli przepis obecnie obowiązującej ustawy, wyraża normę prawną, że jeśli nie napotkamy na wyraźnie ustanowiony wyjątek, to do wszelkich stanów faktycznych objętych regulacją prawa budowlanego i mających miejsce (stwierdzonych, występujących) po 1 stycznia 1995 r., a także do postępowań administracyjnych w tej samej dziedzinie wszczętych po wskazanym 1 stycznia 1995 r., stosuje się ustawę obecnie obowiązującą, a nie przepisy wcześniejsze (patrz: A. Gliniecki, Komentarz do art. 103, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 735; patrz też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3016/18 lub z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II OSK 1533/13). Stosowanie wskazanej zasady wymaga wszakże uwzględnienia fundamentalnego standardu polskiego porządku prawnego wywodzącego z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – zasady, że prawo nie może działać wstecz, jeśli rodziłoby skutki niekorzystne dla obywatela.

W rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania wyjątki od ww. zasady stosowania ustawy nowej, na przykład prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 pr.bud., które może zakończyć się nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. W tej sytuacji o tym, czy obecny sposób użytkowania jest zgodny z prawem, czy nie, organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygać na podstawie art. 71 i art. 71a pr.bud. Podstawy prawne przyjęte przez organy właściwe w rozpatrywanej sprawie należało więc uznać za prawidłowo ustalone i zastosowane.

Przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie są jednak wystarczające dla określenia jak powinien być kwalifikowany należący do skarżącego budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w [...]. Organy nadzoru budowlanego właściwe w rozpatrywanej sprawie przyjęły, że ww. budynek należy zakwalifikować jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Stanowisko to należy uznać za trafne, mimo że skarżący wyraża przeciwną opinię.

Należy zatem wyjaśnić, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 1980-ych na podstawie pozwolenia na budowę przewidującego powstanie "budynku mieszkalnego" (bez dodatkowej kwalifikacji). Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zawierały definicji "budynku mieszkalnego", jednak art. 8 pkt 1 tej ustawy odsyłał w omawianym zakresie do przepisów wykonawczych określających warunki techniczne utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych. W związku z tym ustalając, jaki budynek objęty był pozwoleniem na budowę należało wziąć pod uwagę, że w § 4 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) rozróżniano wyraźnie budynki mieszkalne oraz budynki zbiorowego zamieszkania. Przez pierwsze z nich rozumiano "budynki przeznaczone do celów mieszkalnych: wielorodzinne, jednorodzinne i związane z gospodarstwami rolnymi". Natomiast budynki zamieszkania zbiorowego określano poprzez wskazanie szczególnych celów oraz przykładów budynków tej kategorii: były to "budynki przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych związanych z okresowym pobytem związanych z okresowym pobytem poza stałym miejscem zamieszkania, jak hotele, motele, pensjonaty, (...) hotele robotnicze, internaty, domy studenckie (...)".

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wyrażenie "budynek mieszkaniowy" użyte w pozwoleniu na budowę nie może być swobodnie interpretowane, tak jak sugeruje skarżący, jako "budynek, w którym ludzie mieszkają". Przeciwnie, należy przyjąć, że budynek przy ul. [...] mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie jedynie jako budynek mieszkaniowy jednorodzinny. Nie był bowiem zaprojektowany i wykonany ani jako budynek wielorodzinny, gdyż to wywoływałoby obowiązek wyodrębniania mieszkań (dziś: lokali), ani budynek związany z gospodarstwem rolnym, ani też budynek zamieszkania zbiorowego, gdyż wiązałyby się z tym inne obowiązki administracyjne.

Obecnie obowiązujące prawo budowlane podtrzymuje wcześniejsze koncepcje. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przyjmuje się, że budynki mieszkalne mogą obejmować tylko dwie kategorie: budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne (§ 3 pkt 4). Natomiast odrębnym rodzajem obiektów budowlanych są wspominane wyżej budynki zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5).

W związku z tym definicję "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawartą w art. 3 pkt 2a pr.bud. należy odczytywać (interpretować) ściśle jako obiekt o kilku różnych cechach, które muszą wystąpić łącznie, zarówno cechach konstrukcyjno-technicznych, jak i cechach funkcjonalnych, obejmujących w szczególności "[służenie] zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych". Z uwagi na brzmienie innych przepisów zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez budynek mieszkalny jednorodzinny nie dotyczy jednak przypadków "okresowego pobytu ludzi".

Co więcej, powołana definicja legalna z art. 3 pkt 2a pr.bud. wyraźnie wskazuje, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się "wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (...). Wyodrębnienie 14 pokoi z kilkoma kuchniami i łazienkami, co ma miejsce obecnie w ww. budynku przy ul. [...], nie stanowi cechy właściwej dla budynku jednorodzinnego.

W przedstawionym stanie rzeczy PINB [...] słusznie uznał, że budynek zlokalizowany w [...] przy ul. [...] powstał jako "budynek mieszkaniowy jednorodzinny" i uzyskał pozwolenie na użytkowanie tylko w tym charakterze. Przyjęcie kryteriów prawnych za decydujące dla określenia charakteru budynku powoduje też, że na drugim planie znajdują się faktyczne sposoby użytkowania, jeśli odbiegały one od założonego podstawowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że jeśli nawet obiekt o określonym przeznaczeniu był faktycznie wykorzystywany w odmienny sposób, to taka praktyka nie może stanowić argumentu na rzecz jej zgodności z prawem. W tym kontekście należy podkreślić nietrafność zarzutu skarżącego, że organy nadzoru budowlanego nie sprawdziły wcześniejszych sposobów użytkowania budynku przy ul. [...]. Jak wyjaśniono: nie ma to znaczenia, gdyż co do zasady organy miały obowiązek kierować się kryteriami ustalonymi przez prawo.

11. Powyższa analiza przepisów prawa budowlanego obowiązujących obecnie, a także obowiązujących przed 40 laty, uzasadnia również twierdzenie obu właściwych organów nadzoru budowlanego, że w przypadku zabudowy na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

W opinii Sądu nie mogą budzić wątpliwości okoliczności faktyczne sprawy. Sposób podziału pomieszczeń na trzech kondygnacjach przedmiotowego budynku, w tym podział pokoi, a także kuchni i łazienek oraz wyposażenie pokoi, wskazują wyraźnie, że pokoje są przygotowane w sposób odpowiedni dla budynku zbiorowego zamieszkania. Nie spełniają jednak wszystkich wymogów organizacyjnych (np. w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych - §§ 16, 54-55 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) oraz wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz higieniczno-sanitarnego ustalonych dla takiego budynku.

Przedstawione ustalenia mają kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają [...] zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14, patrz też np. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2810/17). Zasada została też doprecyzowana: "nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 [pr.bud.]. Należy badać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 [pr.bud.] warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Art. 71 ust. 1 [pr.bud.] określając definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymienia wszystkich sytuacji, które powinny być traktowane jako taka zmiana (użycie wyrazów "w szczególności")" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 552/19).

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę można uznać, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie wskazały, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] pełni obecnie inne funkcje niż budynek mieszkalny jednorodzinny. Zmienność osób korzystających z tego budynku (liczba i częstotliwość zmian), przypadkowość mieszkańców i ich mniejsza znajomość budynku, a także wielość kuchni i łazienek - wszystko to są czynniki, które zwiększają zagrożenie pożarowe i higieniczno-sanitarne. Dodatkowo budynek nie jest wyposażony we wszystkie rozwiązania i wszystkie elementy wyposażenia, które są niezbędne w budynku zbiorowego zamieszkania. Okoliczności te uzasadniają więc opinię, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania z wszystkimi tego prawnymi skutkami.

Dokumentacja kolejnych kontroli, w tym również materiały fotograficzne są wystarczające, aby móc ocenić rzeczywiste funkcje przedmiotowego budynku przy ul. [...]. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut sformułowany przez skarżącego, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie zebrały pełnego materiału dowodowego lub nie rozpatrzyły go wyczerpująco.

Przeciwnie, brak współpracy skarżącego z organami nadzoru budowlanego, w szczególności niewykonanie obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji, podważa wiarygodność zajmowanego przezeń stanowiska w sprawie.

W przedstawionym stanie rzeczy należy stwierdzić, że PINB [...] w kolejnych postępowaniach prowadzonych na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej, a także w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji, jak również [...] WINB jako organ odwoławczy prawidłowo ustaliły i uznały, że w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z budynku zaplanowanego jako budynek mieszkaniowy jednorodzinny na budynek zamieszkania zbiorowego.

Należy też podkreślić, że z uwagi na brak zgłoszenia określonego w art. 71 ust. 2 pr.bud., powyższa zmiana sposobu użytkowania budynku miała charakter samowolny. Skarżący przedstawił organowi pierwszej instancji określone dokumenty, ale z pewnością nie mogły one być wystarczające dla legalnej zmiany kwalifikacji budynku i zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania.

12. W opinii Sądu organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. art. 71-71a pr.bud.

W wyniku wniosków składanych przez Wspólnotę Mieszkaniową PINB [...] dwukrotnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie sposobu użytkowania budynku należącego do skarżącego. Organ powiatowy ustalił bowiem, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje interes prawny w sprawie. Jednocześnie, badając interes Wspólnoty Mieszkaniowej organ stwierdził występowanie na działce nr ewid. [...] i w zlokalizowanym tam budynku określonych nieprawidłowości. Dlatego też PINB [...] wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze.

Badając okoliczności faktyczne sprawy organ powiatowy ustalił, że w przedmiotowym budynku podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne. Takie fakty prawne prowadziły do wniosku, że w badanym budynku miała miejsce zmiana sposobu użytkowania (art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud.).

Dodatkowo, organ ustalił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pr.bud. wskazana zmiana wymagała przedłożenia powiatowemu organowi nadzoru budowlanego odpowiedniego zgłoszenia. Skarżący zaniechał jednak wykonania prawnego obowiązku, zatem stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku należało uznać za samowolną.

Konsekwentnie, zgodnie z art. 71a ust. 1 pr.bud. pkt 1 PINB [...] postanowieniem z [...] lutego 2019 r. wstrzymał użytkowanie budynku. Skarżący nie podporządkował się jednak nakazowi nałożonemu nań przez organ powiatowy. Równocześnie ww. postanowieniem, organ powiatowy nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 i szczegółowo wymienionych w treści postanowienia. I w tym zakresie skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 71a ust. 1 pr.bud. pkt 2 pr.bud. we wskazanym przez organ terminie.

Dopiero więc po stwierdzeniu kolejnego naruszenia prawa przez skarżącego organ powiatowy działając zgodnie z art. 71a ust 4 wydał decyzję z [...] maja 2019 r. nr [...], którą nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W opinii Sądu działania organu pierwszej instancji były podejmowane ściśle zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie została ujawniona żadna okoliczność prawna lub faktyczna, która uzasadniałaby podjęcie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego odmiennych czynności, albo wskazywałaby na wady prawne podejmowanych działań. Dlatego też zaskarżoną decyzję, która utrzymywała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, należało również uznać za zgodne z prawem, a argumenty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu oraz w skardze za nietrafne i nie zasługujące na uwzględnienie.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.