Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 746/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 174, 183 par. 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, 20 ust. 1, 20a ust. 1, 22 ust. 3, 22a ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 84 par. 1, 106, 136, 138 par. 2,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. T. S. "B." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 587/07 w sprawie ze skargi S. P. T. S. "B." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. o sygn. akt III SA/Lu 587/07 oddalił skargę S. P. T. S. "B." z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. P. P. K. S. w L. wystąpiło do Marszałka Województwa L. o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w zakresie zmiany rozkładu jazdy na linię komunikacyjną Lublin - Świdnik (helikopter) przez Kalinówkę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Marszałek Województwa L. odmówił zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (zmienionego następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r.) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną Lublin - Świdnik (helikopter) przez Kalinówkę. Wniosek o zmianę zezwolenia został poddany analizie rynkowej w celu stwierdzenia, czy realizacja wnioskowanych przewozów nie będzie stanowiła zagrożenia dla istniejących już linii regularnych. Wykonana analiza wykazała, że proponowane kursy z Lublina do Świdnika zostały zaprojektowane w niewielkim odstępie czasowym od kursów innych przewoźników, obsługujących tę samą linię. Przewoźnicy, których godziny odjazdów znajdują się w bezpośrednich odstępach czasowych od proponowanych przez stronę stwierdzili, że zmienione kursy będą stanowiły zagrożenie dla kursów realizowanych z uwagi na spadającą frekwencję i spadek opłacalności ich wykonywania. Na linii Lublin-Świdnik prowadzi działalność gospodarczą 17 przewoźników i w ciągu jednego dnia jest realizowanych 173 + 174 kursów, zaś częstotliwość kursowania wynosi ok. 6 minut. Wprowadzenie więc nowych kursów z kilkuminutowymi odstępami od kursów przewoźników realizujących już kursy na tej samej linii nie prowadzi do uczciwej konkurencji, lecz stwarza niebezpieczeństwo rywalizacji o pasażerów, a w konsekwencji prowadzi do naruszania przepisów ruchu drogowego. Ponadto ich wprowadzenie przyczyni się do spadku opłacalności prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. W trakcie przeprowadzonej kontroli PPKS w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego z przepisami ustawy o transporcie drogowym nałożono na stronę decyzją z dnia [...] maja 2006 r. karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł.

W odwołaniu strona zarzuciła niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niezebranie wystarczającego materiału dowodowego, brak uzgodnienia zmiany ze Starostą Ś. i naruszenie art. 22a ust. 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez zasięgnięcie opinii prywatnych przewoźników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. f) i art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) i d) w zw. art. 24 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007, Nr 125, poz. 874) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ administracji drugiej instancji zgodził się z zarzutem odwołania, że kwestionowana decyzja nie została uzgodniona ze Starostą Ś., a także z Prezydentem Miasta L. Wymóg ten wynika z art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym i powinien być bezwzględnie realizowany. Powyższa opinia powinna mieć formę zaskarżalnego postanowienia zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zaś zaniedbanie tego obowiązku skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jak też stanowi istotną wadę decyzji. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wydanie kwestionowanej przez stronę decyzji zostało poprzedzone wykonaniem analizy rynkowej. Jednakże zawarty w aktach sprawy egzemplarz analizy nie został zatwierdzony, nie jest więc pewne, czy został uznany przez organ pierwszej instancji za dokument urzędowy, mimo przeniesienia fragmentów powyższej analizy do treści uzasadnienia decyzji.

Organ odwoławczy zasugerował organowi pierwszej instancji ponowne sporządzenie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na wyżej oznaczonej linii komunikacyjnej. Dla uniknięcia stronniczości wykonanie takiej analizy powinno być zlecone wyspecjalizowanemu podmiotowi, skoro taką możliwość przewiduje art. 22a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a rozpatrywana sprawa jest doniosła społecznie, o czym świadczy szereg artykułów w prasie lokalnej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zwiększenie konkurencyjności również nie może być traktowane jako zagrożenie dla innych istniejących linii przewozowych, gdyż takie pojmowanie tej przesłanki powodowałoby niedopuszczalne zjawisko monopolizacji w obrocie gospodarczym. Zgodnie z orzecznictwem sądowym "działanie podmiotu gospodarczego z zakresu komunikacji, który na dwóch odcinkach tras najbardziej uczęszczanych, w dniach i godzinach największego zapotrzebowania, dokonuje przewozów pasażerskich kilkoma samochodami, jakkolwiek zgodne z interesem klientów, narusza w pewnym stopniu interes innego przedsiębiorstwa komunikacyjnego, które od wielu lat zajmowało dominującą pozycję na rynku samochodowych przewozów pasażerskich". Zjawisko takie zasługuje jednak na pozytywną ocenę, ponieważ prowadzi do współzawodnictwa jakością, ceną i innymi pożądanymi przez klientów cechami oferowanych usług.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało ponadto, że skoro organ administracji publicznej przyjmuje w swej praktyce działania określone reguły postępowania, powinny być one respektowane w stosunku do wszystkich podmiotów pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, pod rygorem narażenia się na zarzut nieprzestrzegania konstytucyjnej zasady równości.

Kolegium odnosząc się do ukarania PPKS karą pieniężną zwróciło uwagę, że było to pojedyncze ukaranie, zaś od wydania decyzji o nałożeniu kary upłynął znaczny okres czasu. Od tego czasu przewóz osób odbywał się prawidłowo, zgodnie z wymogami ustawy o transporcie drogowym i treścią wydanego zezwolenia. Zasada proporcjonalności, zawarta także w Konstytucji RP, uniemożliwia wyciąganie tak daleko idących konsekwencji, jak odmowa zmiany zezwolenia, z pojedynczego przypadku i na dodatek odległego w czasie.

Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez S. P. T. D. "B." w L., dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Skarżący wskazał, że sprawa, w której orzeka organ odwoławczy, jest tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji, a podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno być orzeczenie co do meritum sprawy, jeżeli organ odwoławczy zdecydował uchylić decyzję organu I instancji. Jeżeli organ odwoławczy stwierdził istnienie braków dowodowych czy formalnych, to mógł na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 18 ust 1 pkt 1 lit f/ ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia, wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu z właściwymi starostami lub prezydentami miast. Tak więc wydanie zezwolenia wymaga stosownych uzgodnień. Żaden przepis natomiast nie stanowi, że odmowa wydania zezwolenia lub zmiana zezwolenia wymaga również stosownych uzgodnień.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji dokonując przy tym prawidłowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zmiana zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, wymaga, podobnie jak to ma miejsce w przypadku udzielania takiego zezwolenia, wydania przez marszałka województwa decyzji w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na przebieg linii komunikacyjnej. Odwołał się przy tym do uregulowań zawartych w art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit f), art. 20 ust. 1 - 1a oraz art. 22a ust. 1 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu współpraca marszałka województwa z właściwym starostą odbywa się w trybie uzyskania zajęcia stanowiska przez inny organ tj. w trybie art. 106 k.p.a. Stwierdził ponadto, że również w analizie sytuacji rynkowej z dnia 15 czerwca 2007 r. wskazano konieczność przeprowadzenia uzgodnień ze Starostami Ś. i L. Tymczasem Marszałek Województwa L. powyższych uzgodnień nie przeprowadził. Odnosząc się do uregulowań zawartych w art. 22a ust. 3 oraz ust. 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym Sąd wywiódł, że ustalenia faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym muszą być oparte na szczególnym sformalizowanym dowodzie przeprowadzonym przez organ załatwiający wniosek lub inny wyspecjalizowany podmiot, nazwanym analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Warunki jakie powinna spełniać taka analiza zostały określone w art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Treść tej analizy nie przesądza o udzieleniu bądź odmowie udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych; rozstrzyga o tym właściwy organ, kierując się przesłankami wskazanymi w art. 22a ust. 1 pkt. 2 tej ustawy i wszelkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Marszałka Województwa L. została wykonana analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób z dnia 15 czerwca 2007 r. Została ona przeprowadzona przez Departament Transportu i Drogownictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. Nie uwzględnia ona jednak koniecznego, ustawowego elementu, tj. badań nad tym, jakie są przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych na linii komunikacyjnej objętej wnioskiem o zmianę zezwolenia (art. 22a ust. 5 pkt. 3 tej ustawy), ani nie zawiera opinii w sprawie proponowanych zmian uzyskanej od organizacji konsumentów. Analiza sytuacji rynkowej przeprowadzona w sprawie przez organ I instancji jest niekompletna, nie może być podstawą odmowy zmiany przedmiotowego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym i wymaga ponownego przeprowadzenia lub przynajmniej uzupełnienia. Braków tej analizy nie mogą zastąpić informacje uzyskane przez organ pierwszej instancji od przewoźników wykonujących przewozy ani ustalenia poczynione w decyzji organu pierwszej instancji, gdyż oparte są one na dokumencie niekompletnym, opartym nie na badaniach i pomiarach, lecz na informacjach od innych przewoźników. Sąd zauważył, że w analizie z dnia 15 czerwca 2007 r. brak wskazania, jakiej metody użyto do przeprowadzonej analizy oraz czy została dokonana metodą porównawczą z innymi liniami komunikacyjnymi funkcjonującymi w tym województwie. Odnosząc się do wykazania przez organ pierwszej instancji przesłanki określonej w art. 22a ust. 1 pkt. 1 lit a) ustawy o transporcie drogowym, dotyczącej zagrożenia dla już istniejącej linii Sąd uznał, że organ odwoławczy należycie ocenił, iż powyższe nie zostało wykazane w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu ustalenie, czy zachodzi wymienione w art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) cyt. ustawy "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do właściwego organu tj. w tym wypadku do Marszałka Województwa L. Powinno być oparte na danych ujawnionych w trakcie postępowania, na analizie sytuacji rynkowej oraz na analizie potrzeb społecznych, a nie na opiniach dotyczących w istocie dopuszczenia do lokalnego rynku przewozowego dodatkowych kursów konkurencyjnego przewoźnika. Okoliczności te w ocenie Sądu nie zostały w ogóle zbadane, dlatego organ odwoławczy trafnie ocenił, że organ pierwszej instancji przeprowadził niepełne postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej S. P. T. S. "B." z siedzibą w L. zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

I. Naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Bz. TJ. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zaś naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, gdy skargę należało uwzględnić w całości, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ drugiej instancji, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/, art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a/ i lit. d/, art. 22a ust. 3 oraz art. 24 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z roku 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.), zaś naruszenie ww. przepisów prawa materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 151 ustawy o p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.

II. Naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez bezpodstawne dokonanie wykładni ekstensywnej tego przepisu i błędne przyjęcie, iż nie tylko wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, ale także odmowa jego zmiany wymaga uzgodnienia ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, podczas gdy przepis powyższy należy interpretować, korzystając jedynie z reguł wykładni gramatycznej;

2) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszego przypadku nie zachodzi "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych", a zmiana zezwolenia przyczyni się do wzrostu pozytywnego zjawiska rynkowego, jakim jest zwiększenie konkurencyjności, podczas gdy zagrożenie (którego istnienia dowiedziono) zaczyna się tam, gdzie kończy się zdrowa konkurencja;

3) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż nałożenie jednorazowej kary pieniężnej nie wyczerpuje hipotezy tego przepisu, podczas gdy jest to bezpośredni dowód, iż przewoźnik nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. było uprawnione do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania ma służyć eliminacji z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznanej sprawie.

Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż organ odwoławczy trafnie ocenił, że Marszałek Województwa L. nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego, analiza sytuacji rynkowej wymagana przepisami została sporządzona zgodnie z wymogami ustawy, a jej ewentualne braki mogły zostać uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a., bez potrzeby uchylania decyzji organu pierwszej instancji. Błędna jest też ocena Sądu, że w sprawie nie dowiedziono istnienia zagrożenia dla już istniejących linii regularnych oraz stanowisko Sądu odnoszące się do oceny przesłanek, o których mowa w art. 22a ust. 1 pkt lit. d/ ustawy o transporcie drogowym.

Przede wszystkim zaś skarżący zarzucił, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy o transporcie drogowym, polegającej na wadliwym rozumieniu pojęcia "wydanie zezwolenia", które należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy jedynie wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, która warunkuje wykonywanie przewozów regularnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w przypadkach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje, jest ograniczona do zarzutów sformułowanych i uzasadnionych w skardze kasacyjnej.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W przypadku gdy podnoszone są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego jako zasadę przyjmuje się, że w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania bowiem dopiero wówczas gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak zachodzi specyficzna sytuacja uzasadniająca odniesienie się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w stosunku do zarzutu sformułowanego w punkcie II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a to wobec zarzutów sformułowanych w punkcie I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący zarzucił w punkcie II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię odnośnie zawartego w tym przepisie pojęcia "wydanie zezwolenia". Zdaniem strony skarżącej "wydanie zezwolenia" w rozumieniu powyższego przepisu to wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej, która warunkuje wykonywanie przewozów regularnych. Innymi słowy, zdaniem kasatora wymóg uzgodnienia ze starostami nie może być derywowany z normy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ cyt. ustawy w odniesieniu do decyzji negatywnej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia lub odmowy jego zmiany.

Stanowiska tego nie można uznać za trafne.

Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Użycie w powołanym przepisie sformułowania "w uzgodnieniu" oznacza, że ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, od zajęcia stanowiska przez inny organ, tzw. organ współdziałający. Omawiany przepis wymienia organy właściwe do udzielania zezwoleń na przewóz regularny, jak i organy właściwe do czynienia uzgodnień. Natomiast przepis ten nie wskazuje żadnych kryteriów, wg których czynione są uzgodnienia, ani też w oparciu o które wydawane są zezwolenia lub zmiany zezwolenia.

W związku z powyższym należy zaznaczyć, że stosowanie do art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów;

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

W myśl natomiast art. 20 ust. 1a tej ustawy załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Powyższe wskazuje, że zmiana rozkładu jazdy i częstotliwości kursów oznacza zmianę uprzednio wydanego zezwolenia.

Z kolei zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Uwzględniając zatem uregulowania zawarte w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/, art. 20 ust. 1-1a oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że ww. przepisy prawa materialnego nakładają wymóg uzyskania uzgodnienia nie tylko zezwolenia, ale także zmiany zezwolenia. Współpraca organów wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, tj. organów właściwych do udzielania zezwoleń, jak i organów właściwych do czynienia uzgodnień odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis normuje kwestie proceduralne współdziałania. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii albo zgody, albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem z istoty instytucji uzgodnienia wynika obowiązek współdziałania, który sprowadza się do tego, że jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowej decyzji bez udziału drugiego organu. Art. 106 § 1 k.p.a. przewiduje zatem, że decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska innego organu, nie różnicując między decyzjami pozytywnymi i negatywnymi. W każdym przypadku załatwienia sprawy, w której istnieje obowiązek współdziałania, nieodzowne jest jego podjęcie i uzyskanie stanowiska organu współdziałającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, 3 wydanie, Warszawa 2000, s. 433 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 5 lutego 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1722/92/ niepubl.).

Organ uzgadniający wypowiada się przy uwzględnieniu jego właściwości rzeczowej i kompetencji - w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający decyzję główną; w okolicznościach niniejszej sprawy w przedmiocie zmiany zezwolenia. Skoro organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia zobligowany jest zbadać okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowy, gdyż mogą być przyczyną odmowy zmiany zezwolenia, to wydanie decyzji w tym przedmiocie zarówno pozytywnej, jak i negatywnej wymaga uzyskania przez organ właściwy stosownego uzgodnienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a.

Dodatkowo należy zauważyć, że art. 22a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy stanowi fakultatywną podstawę do odmowy zmiany zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa uprawnieniem organu administracji publicznej do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to jednak, że organ administracji przed wydaniem decyzji zobligowany jest rozważyć wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzić z zachowaniem zasad prawidłowej procedury.

Z tych przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/ ustawy o transporcie drogowym sformułowany w punkcie II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.

Skoro Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy trafnie uznał, iż zmiana zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej wymaga uzyskania stosownego uzgodnienia, to za chybione należy uznać zarzuty sformułowane w punkcie I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te zasadniczo zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego oceny zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, trafny jest pogląd Sądu I instancji, iż wymóg uzyskania uzgodnienia zmiany zezwolenia od właściwego organu wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f/, art. 20 ust. 1-1a i art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Brak uzyskania takiego zezwolenia, wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji skutkuje tym, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części i braki w tym zakresie nie mogą być szanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy. Dodać należy, że zgodnie z art. 106 § 1 in fine k.p.a. decyzję wydaje się "po zajęciu stanowiska" przez organ, co w piśmiennictwie jest interpretowane jako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakończeniem postępowania w danej instancji i niedopuszczalności szanowania braku takiego stanowiska przed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań "innego organu" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, Wyd. II, komentarz do art. 106 k.p.a.).

Już z uwagi na uchybienie przez organ pierwszej instancji w zakresie wymogu uzyskania uzgodnienia w przedmiocie zmiany zezwolenia zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji o jakiej stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom kasatora sformułowanym w punkcie II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej trafnie uznał Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego co do tego, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, także z uwagi na treść uregulowań zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Nie można uznać za trafne stanowisko reprezentowane w skardze kasacyjnej, że wykonana w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analiza sytuacji rynkowej spełnia warunki określone w art. 22a ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy, bądź też, że uzupełnienie tej analizy mogło nastąpić w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Jak bowiem trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, analizę sytuacji rynkowej, o której mowa w art. 22a ust. 3 cyt. ustawy, traktować należy jako opinię biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W związku z tym musi być ona kompletna i oprócz jednoznacznych wniosków w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 pkt 1-4 ustawy, zawierać uzasadnienie wniosków z jednoczesnym odniesieniem do innych zebranych dowodów. Wskazując w sposób szczegółowy braki występujące w sporządzonej analizie sytuacji rynkowej z dnia 15 czerwca 2007 r., Sąd I instancji w sposób wyjątkowo wnikliwy i wszechstronny wykazał, że uzupełnienie tak zgromadzonego dowodu przez organ pierwszej instancji nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a., bowiem zostałaby naruszona w istocie rzeczy zasada dwuinstancyjności obowiązująca w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości ocenę Sądu I instancji w tym zakresie podziela.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w ramach podstaw określonych w punkcie I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że także są one bezzasadne. Kasator zarzucał bowiem, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który w zaskarżonej do Sądu decyzji wskazał jakie rozstrzygnięcie winno w następstwie wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - zapaść.

Otóż treść uzasadnienia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie daje podstaw do formułowania tego rodzaju twierdzeń. Stanowisko to nie wynika też z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dodać należy, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia) może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki też charakter mają zalecenia i sugestie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji akceptując takie stanowisko organu odwoławczego trafnie przyjął, że zalecenia te wynikają ze wskazanych przez organ odwoławczy uregulowań prawnych, w szczególności art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy rozumieć w ten sposób, że dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jeszcze podstaw do zastosowania powyższej regulacji prawnej. Natomiast badanie zaistnienia przesłanek wymienionych w powołanej normie prawnej wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego i to w znacznej części. Sąd I instancji wskazał przy tym bardzo szczegółowo jakie okoliczności powinny być rozważone przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy, akceptując tym samym stanowisko organu odwoławczego co do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę Sądu I instancji w tym zakresie w pełni akceptuje.

Z tych przyczyn zarzuty zawarte w punkcie II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienie się do zarzutów sformułowanych w punkcie II ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Zarówno sposób sformułowania zarzutów naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ i d/ ustawy o transporcie drogowym w podstawach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu wskazują, że zarzuty te dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (czy też niezastosowanie) jest możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego oraz gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, gdyż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione w sposób wszechstronny.

Nietrafny jest też zarzut sformułowany w punkcie I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. okazała się zgodna z prawem, to Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. jest chybiony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.