Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 94/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154, art. 156 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4f,
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: par. 36 ust. 1, i ust. 4,
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 17 stycznia 2022 r., nr IN.V.7570.925.13.2021.MN w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 listopada 2021 r., nr BNSP.6833.33.2021.AIS, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Opola kwotę 1513 (jeden tysiąc pięćset trzynaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Prezydenta Miasta Opola decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., nr IN.V.7570.925.13.2021.MN, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpoznaniu odwołania Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 listopada 2021 r., nr BNSP.6833.33.2021.AIS, o ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w związku z jej nabyciem z mocy prawa na rzecz Województwa Opolskiego, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 stycznia 2021 r., nr UAB.6740.196.2020.UW, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0269 ha, [...], obręb S., gmina O, KW [...], stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki T. S.A. z siedzibą w K. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., nr UAB.6740.196.2020.UW, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – polegającej na budowie drogi gminnej (bez numeru) od km 0+000,00 do km 0+360,72, rozbudowie skrzyżowania na drodze wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną nr [...] - ul. [...] i ww. drogą gminną (bez numeru) od km 8+508,11 do km 8+693,11 oraz na rozbudowie drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km 7+704,10 do km 7+829,10 – stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Województwa Opolskiego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0269 ha, [...], obręb S., gmina O, KW [...], stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki T. S.A. z siedzibą w K.

Następnie – jak przypomniał Wojewoda – Prezydent Miasta Opola (dalej: organ I instancji) przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., nr BNSP.6833.33.2021.AIS, orzekł o odszkodowaniu na rzecz spółki T. S.A. z siedzibą w K. za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nabytej z mocy prawa przez Województwo Opolskie w wysokości 75 623,00 zł. Od tej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zarzucając organowi I instancji uwzględnienie w decyzji o ustaleniu odszkodowania nakładów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i powołanie się przy tym na przepisy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej: u.g.n., oraz art. 46 § 1 i art. 235 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej: Kc, jak również pominięcie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy art. 235 § 1 Kc.

Po zapoznaniu się z treścią odwołania, aktami sprawy oraz sposobem prowadzenia postępowania przez organ I instancji, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 176, ze zm.), dalej: "specustawa", nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, tj. liniami podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością Gminy w odniesieniu do dróg gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez starostę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 specustawy. Wyjaśnił przy tym Wojewoda, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Zauważył nadto Wojewoda, że zawarta w ww. przepisie tzw. "zasada korzyści" wychodzi z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Podkreślił dalej Wojewoda, iż operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej: "rozporządzenie", zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast – jak kontynuował Wojewoda – § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się - w myśl ust. 3 cyt. § 36 rozporządzenia, w następujący sposób:

a) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

b) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W dalszych motywach podniósł Wojewoda, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zauważył organ odwoławczy, że zawarte w ww. przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów "planistycznych", nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Stosownie natomiast do § 29 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru, przytoczonego w decyzji. Po czym stwierdził Wojewoda, że zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym.

W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczył Wojewoda, podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w związku z jej nabyciem z mocy prawa na rzecz Województwa Opolskiego, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0269 ha, [...], obręb S., gmina O, KW [...], jest operat szacunkowy z dnia 20 lipca 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Podniósł Wojewoda, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż zgodnie z uchwałą Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako teren mieszkaniowo-usługowy przy pasie drogowym ulicy [...]. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek teren województwa opolskiego (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz obszar miasta O. (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową), zaś badaniem objęto transakcje z okresu od 5 sierpnia 2016 r. do dnia wyceny (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz z okresu od kwietnia 2017 r. do dnia dokonania wyceny (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową). Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że określając wartość gruntu, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że średnia cena nieruchomości o podobnym do wycenianej przeznaczeniu wynosiła w badanym okresie 125,94 zł. Natomiast na podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że średnia cena nieruchomości wynosiła w badanym okresie 362,66 zł. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na jej wartość. Według biegłego są to: lokalizacja ogólna, stopień zagospodarowania terenu związanego z nieruchomością i klasyfikacja drogi w zakresie znaczenia komunikacyjnego (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz lokalizacja ogólna i stopień zagospodarowania terenu związanego z nieruchomością (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową). W dalszej części biegły określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisał im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynniki korygujące. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż "w przypadku działki zaistniał przypadek zgodny z art. 134 ust. 4 - przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (wartość nieruchomości zgodnie z aktualnym sposobem jej użytkowania jest wyższa od wartości rynkowej zgodnej z celem jej wywłaszczenia)". W związku z powyższym do wyceny przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Wartość nieruchomości została określona na kwotę 96 337,00 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 67 437,00 zł, a wartość składników budowlanych - nawierzchnia z asfaltu lanego na kwotę 8 186,00 zł. Następnie wskazał Wojewoda, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Zaznaczył przy tym Wojewoda, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Argumentując wyjaśnił Wojewoda, że ponieważ organ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, to ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1087/09). Zdaniem Wojewody wynika z powyższego, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Mając to na uwadze zauważył Wojewoda, iż podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W dalszej kolejności po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości oraz po ustaleniu czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. Biorąc zatem pod uwagę brzmienie przytoczonych powyżej przepisów u.g.n. i rozporządzenia, a w szczególności brzmienie § 36, jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie inne niż drogowe, należy zbadać zasadę korzyści, ponieważ cel nabycia nie jest tożsamy z przeznaczeniem. Wybrany przez biegłego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne.

Wskazał tym samym Wojewoda, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. W toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Opola ustalił na podstawie informacji zawartych w operacie szacunkowym z 20 lipca 2021 r., że wydzielona pod drogę nieruchomość oznaczona jako działka nr a o pow. 0,0269 ha, [...], obręb S., gmina O., była zabudowana jezdnią o nawierzchni z asfaltu lanego. Następnie mając na uwadze definicję nieruchomości zawartą w art. 4 pkt 1 u.g.n. oraz art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny ustalił wysokość odszkodowania obejmującą wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz wartość odtworzeniową utwardzonej nawierzchni.

Wyjaśnił następnie Wojewoda, że zgodnie z art. 134 ust. 1-3 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl art. 135 ust. 1 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. wywłaszczenia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Zgodnie z art. 46 Kc, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Przy ustalaniu odszkodowania organ prowadzący postępowanie jest zobligowany uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zatem są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności (art. 47 § 1 Kc). Ponadto częścią składową jest wszystko to, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego (§ 2). Zdaniem Wojewody znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej stanowią niewątpliwie część składową nieruchomości. W niniejszej sprawie – na co zwrócił uwagę Wojewoda – mamy przypadek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego jest uregulowane w Kc i u.g.n. Podniósł Wojewoda, że Kodeks cywilny reguluje wyłącznie zagadnienia cywilnoprawne, natomiast u.g.n. również zagadnienia administracyjnoprawne. Pomimo takiego dwutorowego unormowania tej instytucji, cywilnoprawne jej uregulowanie nie jest wystarczające. Dlatego też, co do kwestii pozostających poza ustawowym uregulowaniem należy, w drodze analogii, stosować przepisy normujące bądź własność, bądź ograniczone prawa rzeczowe. Użytkowanie wieczyste zostało bowiem uregulowane jako prawo pośrednie, łączące w sobie cechy zarówno prawa własności, jak i ograniczonych praw rzeczowych. Art. 235 Kc wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit. Z komentowanego artykułu wynika bowiem, że budynki (inne urządzenia) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowymi. Jednakże okoliczność, że pozostają one w gospodarczym związku z użytkowaniem wieczystym ma wpływ na ich status prawny. Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 Kc prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Ustawodawca w art. 235 Kc przyznaje użytkownikowi wieczystemu prawo własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na gruncie. Budynki (inne urządzenia) mogą się znajdować na tym gruncie już w chwili ustanawiania użytkowania wieczystego, bądź też mogą zostać wzniesione dopiero po jego ustanowieniu. Z kolei budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste przez użytkownika wieczystego stanowią jego własność, bez względu na to, czy budynki (inne urządzenia) zostały wzniesione zgodnie z postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W sytuacji, gdy budynki (inne urządzenia) zostały wzniesione przez inną osobę, najczęściej przez posiadacza, stają się one własnością użytkownika wieczystego. W wypadku wzniesienia budynku (innego urządzenia) przez posiadacza gruntu, który nim władał w zakresie użytkowania wieczystego, może mieć odpowiednie zastosowanie art. 231 § 1 Kc. Posiadacz taki może więc żądać przeniesienia na niego użytkowania wieczystego gruntu (części gruntu) zajętego pod budowę. Wobec jednoznacznej treści przywołanych przepisów, bez znaczenia prawnego w ocenie organu jest, kto dokonał naniesień i kto jest zarządcą drogi. Odszkodowanie przysługuje bowiem zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim nawierzchnię z asfaltu lanego. Nadmienić należy, że powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego. Tym samym stwierdził Wojewoda, że organ I instancji zasadnie uwzględnił przy ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, wartość części składowych nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją pkt 1 art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a więc podejmuje rozstrzygnięcie merytoryczne zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również i pod względem celowości. W związku z faktem, iż w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane do tej pory stronom dowody, z którymi strony mogłyby się zapoznać przed wydaniem niniejszej decyzji, nie zawiadomiono stron o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 Kpa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Prezydent Miasta Opola (dalej: skarżący). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżył decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 235 § 1 Kc poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania wraz z nakładami nieponiesionymi przez użytkownika wieczystego,

naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie przesłanki słuszności odszkodowania,

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkujące zawyżeniem kwoty odszkodowania

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z 17 stycznia 2022 r., nr IN.V.7570.925.13.2021.MN, oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z 25 listopada 2021 r. nr BNSP.6833.33.2021.AIS, oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

W ocenie skarżącego przy rozpoznaniu niniejszej sprawy pominięto art. 235 § 1 Kc, zgodnie z którym budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przepis ten, zdaniem skarżącego, powinien mieć zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, bowiem stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 48 Kodeksu cywilnego i nie podlega wykładni rozszerzającej.

Przesłanki do uwzględnienia występujących na nieruchomości nakładów powinny zostać zbadane poprzez ustalenie czy zostały wybudowane przez użytkownika wieczystego lub czy zostały nabyte przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r., II CKN 635/97 potwierdził, że budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, których użytkownik nie wzniósł ani nie nabył przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie stanowią jego własności i nie są objęte prawem własności związanym z użytkowaniem wieczystym.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2015 r., sygn. I OSK 2310/13, orzekł, że odszkodowanie ustalone za drogę asfaltową jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykładnia pojęcia słusznego odszkodowania w odniesieniu do gruntów zajmowanych pod drogi została przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/2002 (OTK ZU 2004/7A, poz. 66). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. Powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które ustalił Trybunał Konstytucyjny, w pełni odnoszą się do sposobu rozumienia i stosowania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem temu samemu celowi publicznemu podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod budowę drogi, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 ww. ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania". Zatem przyjęte stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie w kontekście niniejszej sprawy.

Zaznaczył przy tym autor skargi, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa. Tym samym przyznanie odszkodowania za nakłady (nawierzchnia utwardzona) nieponiesione i niestanowiące własności użytkownika wieczystego (beneficjenta odszkodowania) prowadzi w efekcie do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 318/18). Zdaniem skarżącego nieprawidłowo ustalono wysokość odszkodowania zaliczając do jego wysokości kwotę 8.186,00 zł stanowiącą wartość nakładów. W jego ocenie doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość błędnie przyjęły - kierując się opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także chodnik będący częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, czyli fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. To ustalenie biegłego nie wynikało z posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej i podlegało samodzielnej ocenie organu. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były więc dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają niewątpliwie poza kwestie metodyki określenia wartości składników majątkowych, tj. zakres wiedzy specjalistycznej biegłego i dotyczą oceny prawnej co do tego, za które z tych składników należne jest odszkodowanie.

Wobec wskazanych okoliczności wniósł skarżący o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 stycznia 2022 r., nr IN.V.7570.925.13.2021.MN, oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia dnia 25 listopada 2021 r., nr BNSP.6833.33.2021.AIS, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy, co do meritum, ustalenia wysokości odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego.

Mając na uwadze tak zarysowany spór przypomnieć należy, że Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., przytoczoną powyżej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej – polegającej na budowie drogi gminnej (bez numeru) od km 0+000,00 do km 0+360,72, rozbudowie skrzyżowania na drodze wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną nr [...] - ul. [...] i ww. drogą gminną (bez numeru) od km 8+508,11 do km 8+693,11 oraz na rozbudowie drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km 7+704,10 do km 7+829,10 – stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Województwa Opolskiego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0269 ha, [...], obręb S., gmina O., KW [...], stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki T. S.A. z siedzibą w K. Z kolei zawiadomieniem z 16 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Opola poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego za ww nieruchomość. W sprawie nie można zatem pominąć, że użytkowanie wieczyste to prawo terminowe, ustanawiane na określony z góry czas. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego, w zależności od celu, na który nieruchomość została oddana w to użytkowanie. Termin trwania prawa został wyznaczony jako wartość minimalna i maksymalna przez ustawodawcę. Co do zasady, użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, natomiast gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na tak długi okres, dopuszczalne jest jego skrócenie. Okres trwania prawa użytkowania wieczystego dokonuje się w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i okres ten powinien odpowiadać celowi, na który nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste. Ponadto prawo użytkowania wieczystego ma charakter odpłatny, o czym stanowi art. 238 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną przez czas trwania swojego prawa.

Zdaniem Sądu odmienności wynikające z prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego powinny znaleźć odzwierciedlenie przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Wskazania przy tym wymaga, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, albo przed upływem tego terminu poprzez rozwiązanie umowy. Nie są to jednak wszystkie przypadki, kiedy prawo to wygasa. Następuje to bowiem także m.in. – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie w wyniku wywłaszczenia. Jednym ze skutków wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest przede wszystkim to, że właścicielem budynków i urządzeń staje się właściciel gruntu. Użytkownik wieczysty jest wówczas uprawniony do wynagrodzenia za wzniesione przez niego zgodnie z umową lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia. Istotnym jest jednocześnie to, że za budynki i urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynagrodzenie nie przysługuje, co w sprawie nie wystąpiło, jednakże w ocenie składu orzekającego wskazuje na kierunki wyliczenia odszkodowania i jego elementów składowych stanowiących o jego wysokości. To z kolei wymaga rzetelnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji kształtujących prawo i stanowiących podstawę do wypłaty odszkodowania. Przy czym, co nie powinno budzić wątpliwości, wysokość wynagrodzenia przysługującego użytkownikowi wieczystemu powinna być równa wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Ponadto wysokość odszkodowania powinna odpowiadać rynkowej wartości utraconego prawa. Ustalana ona jest w drodze decyzji administracyjnej tego samego organu, który dokonał wywłaszczenia. Za podstawę do jej ustalenia posłuży opinia, najczęściej w formie operatu szacunkowego, uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Dla każdej nieruchomości wywłaszczonej na cele danej inwestycji będzie ustalone indywidualne odszkodowanie. Na jego wysokość ma wpływ położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości, stan nieruchomości określony na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz inne cechy, które decydują o wartości nieruchomości na konkretnym rynku. Wywłaszczeniu podlega nieruchomość i jej wszystkie części składowe. Nieruchomość to grunt oraz wszystko, co jest z nim trwale związane. Za trwale związane uważa się te elementy, które uległyby zniszczeniu na skutek demontażu. Częściami składowymi mogą być: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budowle (drogi, ogrodzenia, zbiorniki), nasadzenia (drzewa, krzewy) i zasiewy. Zdarza się, że granica jest tutaj nieostra, np. ogrodzenie na fundamentach jest trwale związane z gruntem, ale siatka na nim rozciągnięta niekoniecznie; wiata nie jest trwale związana z gruntem, chyba że jest zakotwiona na fundamencie; rośliny ukorzenione są trwale związane z gruntem, ale w donicach nie itd. Podobne wątpliwości tyczą się wyposażenia budynku, np. meble w zabudowie są trwale związane, ale wolnostojące nie. Zatem wszystko co trwale związane z nieruchomością przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Należy te składniki pozostawić w nieruchomości, bo za nie wypłacane jest odszkodowanie.

Nadto podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę WSA w Opolu w wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji stał się Prezydent Miasta Opola wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wyznaczony przez Wojewodę Opolskiego postanowieniem z 13 czerwca 2011 r. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy). Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

Z dotychczas przedstawionego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. O ile przy tym organy prawidłowo zacytowały regulacje prawne stanowiące o tym, co też wskazały w uzasadnieniach, to jednakże nie uwzględniły tego odnosząc przytoczone normy do stanu faktycznego. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo).

Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że organ zobowiązany jest do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Dostrzec również należy, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma więc przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Gdy wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, należy zastosować dyspozycję zawartą w treści wskazanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli wycenić nieruchomość na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym.

Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, powyższą analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W rozpoznawanej sprawie, co istotne, nie uzasadnił organ tak I jak i II instancji dlaczego zaakceptował wycenę rzeczoznawczy jako rzetelną, zwłaszcza że rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek teren województwa opolskiego (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz obszar miasta O. (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową). Dlaczego zatem odniósł się do transakcji na obszarze miasta O. o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, a nie drogową, a także dlaczego przyjął różne okresy, a także czy uczynił to zasadnie. Badaniem bowiem objęto transakcje z okresu od 5 sierpnia 2016 r. do dnia wyceny (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz z okresu od kwietnia 2017 r. do dnia dokonania wyceny (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową).

Tymczasem – jak wskazano powyżej – w rozpoznawanej sprawie organy uznały, że sporządzony operat odpowiada przepisom prawa. Zdaniem Sądu organy formułując to twierdzenie, nie uzasadniły, nie wskazały i nie poddały tym samym kontroli, a następnie ocenie czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. Uwadze organów umknęło również to, że ocena prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Również organ odwoławczy, choć zwrócił szczególną uwagę na obowiązek rzeczoznawcy zbadania zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie uzasadnił stanowiska, czy obowiązek ten został wykonany. Organ odwoławczy stwierdził, że "wychodzi z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną". Poza tym ogólnym twierdzeniem organ odwoławczy nie przeniósł tego na grunt rozpoznawanej sprawy.

Organy tak I jak i II instancji nie wyjaśniły nadto, dlaczego – ich zdaniem – przyjęta przez biegłego metodologia wyceny jest prawidłowa. Organy uznały ogólnie, że opinia jest prawidłowa. Po obszernym przytoczeniu regulacji prawnych z opisywanego przedmiotu nie dokonały ich subsumcji, czego dowodzi lektura uzasadnienia. W tym zakresie nie poddano żadnej analizie cech dotyczących nieruchomości będących przedmiotami transakcji, a które rzeczoznawca przyjął do porównań. Nie jest wystarczające ogólne odnotowanie w decyzji, że charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przedstawił w tabeli, czy zaprezentował w operacie, zwłaszcza gdy nie wiadomo dlaczego uznały, że rzeczoznawca dokonał prawidłowego wyboru nieruchomości podobnych, wszak się do tego nie odniosły w sposób poddający się weryfikacji.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organy nie przeprowadziły rzetelnej oceny operatu, na podstawie którego uznały wartości w nim wskazane.

Poza tym nie wiadomo także w jakim kontekście i do czego de facto zmierzało stwierdzenie, że "zaliczenie na poczet odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego, wartości poniesionych nakładów przez zarządcę drogi, nie wyklucza dokonanie rozliczeń poniesionych nakładów na gruncie na drodze postępowania sadowego". Stanowisko to wyrażone na stronie 5 decyzji organu I instancji w pełni zaaprobował organ odwoławczy. Przy czym organ drugoinstancyjny akceptując to twierdzenie wskazał nadto, że "wartość nieruchomości została określona na kwotę 96 337,00 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 67 437,00 zł, a wartość składników budowlanych - nawierzchnia z asfaltu lanego na kwotę 8 186,00 zł". Nie wyjaśnił przy tym w jaki sposób uzasadnia jako prawidłowo ustaloną w decyzji I instancji kwotę odszkodowania w wysokości 75 623,00 zł, a także nie wyjaśnił w sposób poddający się ocenie odnośnie do prawidłowości wyliczenia wartości nieruchomości na kwotę 96 337,00 zł.

Dostrzegając te wadliwości Sąd nie badał już zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów strony skarżącej, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w uzasadnieniu decyzji.