Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1679/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 573/17 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenie za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 573/17 oddalił skargę W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Z. z [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania M. R. i W. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. Spółki cywilnej "A." M. R. i W. R., zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu marki Volkswagen Passat o nr. rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że wniosek dotyczy pojazdu usuniętego z drogi i umieszczonego na parkingu wnioskodawców w dniu 7 marca 2011 r. W okresie od 8 kwietnia 2010 r. do 13 kwietnia 2012 r., firma skarżącego nie była wyznaczona przez starostę do usuwania z drogi i przechowywania pojazdów, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.; dalej jako: "p.r.d."). Podmiot, który nie był wyznaczony przez starostę, podejmujący się usuwania z drogi i przechowywania pojazdów, czyni to na własne ryzyko. Wprawdzie firma skarżącego złożyła stosowną ofertę, jednak nie została ona przyjęta przez Starostę, wobec sporu co do wysokości ceny usług. Dopiero 13 kwietnia 2012 r. została zawarta umowa pomiędzy Starostą a firmą skarżącego, dotycząca prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg położonych na terenie powiatu z. Ponadto organ wskazał, że prawomocnym postanowieniem z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I Ns 1060/11, Sąd Rejonowy w Zamościu oddalił wniosek o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu Z., wobec czego właścicielem tego pojazdu jest nadal osoba fizyczna, która powinna być obciążona wszelkimi kosztami usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko orzekających organów, że spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W myśl art. 10f p.r.d., do wykonania orzeczenia o przepadku pojazdu obowiązany jest starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a.), z uwzględnieniem przepisów p.r.d. W tej sytuacji, przepisy u.p.e.a. (m.in. art. 102 § 2) nie mogły być zastosowane. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 lit. a u.p.e.a., przepisy działu II rozdziału 6 tejże ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku. W rozpatrywanej sprawie własność pojazdu nie przeszła na rzecz Powiatu Z., bowiem wniosek złożony przez Starostę został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Zamościu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji, gdy właścicielem przedmiotowego pojazdu jest w dalszym ciągu osoba fizyczna, a nie Powiat, uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, że z akt administracyjnych wynika, że pismem z 28 lipca 2017 r. SKO uczyniło zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., zawiadamiając skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wyjaśnień i wniosków. Skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień procesowych. Jeśli zarzut ten odniesie się do organu I instancji, to skarżący nie wykazał, jakich konkretnych czynności nie mógł dokonać, w związku z zarzucanym naruszeniem art. 10 k.p.a., które mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji organy zebrały, rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły materiał dowodowy, w myśl reguł zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Niezrozumiałe jest twierdzenie dotyczące braku ustaleń, czy w okresie od 4 września 2010 r. do 13 kwietnia 2012 r. była wyznaczona inna, niż firma skarżącego, jednostka do usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Z., skoro niesporne jest, że w tym czasie żadna jednostka nie była wyznaczona.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, albowiem własność przedmiotowego samochodu nie przeszła skutecznie na rzecz Powiatu, a jego właścicielem jest nadal osoba fizyczna, a zatem tylko wobec tej osoby skarżący może podjąć próbę domagania się zwrotu kosztów na drodze postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 130a p.r.d. przez błędne uznanie, że usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przekazanie na parking prowadzony przez skarżącego nie było dokonane na podstawie władczych działań organu administracji w sytuacji, gdy czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły skutek wydanego w sposób władczy przez organ zlecenia;

2. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2; art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu i "błędnym uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, a tym samym przyjęcie, iż nie można uznać za zgodną z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz zasadą praworządności sytuacji, w której organ państwa zlecając wykonanie określonej czynności, po jej spełnieniu odmawia zapłaty;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1, 2, 3 § 1 i 2, 45, 54 § 2, 105, 106 § 3, 4 i 5, 133 § 1 i 2, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, 145 § 1 pkt 3, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 65 § 1, 77 § 1, 80, 75 § 1, 84 § 1, 89, 107 § 3, 138 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na tym, że sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez zaniechanie rozważenia przez sąd administracyjny uchybień organów administracyjnych, pominięcie, że organy miały obowiązek ocenić i zweryfikować wszelkie aspekty sprawy, zwłaszcza zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny, natomiast z nieuzasadnionych względów nie wywiązały z tych obowiązków, co skutkuje konstatacją, że WSA pominął, że stan faktyczny nie został wyjaśniony, zaś zaskarżone orzeczenie nie zostało poprzedzone należytym przeprowadzeniem postępowania dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy;

2. art. 1, 2, 3 § 1 i 2, 45, 54 § 2, 105, 106 § 3, 4 i 5, 133 § 1 i 2, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, 145 § 1 pkt 3, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 61a §1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez zaniechanie rozważenia uchybień organów administracyjnych, pominięcie, że organy administracji publicznej bezpodstawnie odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż właścicielem usuniętego z drogi pojazdu jest w dalszym ciągu osoba fizyczna, a nie Powiat, podczas gdy w realiach sprawy będącej przedmiotem rozpoznania nie ulega wątpliwości, że: Komenda Miejska Policji w Z. wydała dyspozycję usunięcia z drogi przedmiotowego pojazdu znajdującego się w miejscowości Ż.; dyspozycja usunięcia z drogi pojazdu wydana została firmie skarżącego jako jednostce uprawnionej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, bowiem w spornym okresie firma skarżącego była uważana za jednostkę wyznaczoną przez Starostę Z. do realizowania zadania usuwania pojazdów z dróg Powiatu Z. i ani Starostwo Powiatowe w Z., ani Komenda Miejska Policji w Z. tego faktu nie kwestionowały. Potwierdzeniem tych okoliczności jest fakt, że Starosta złożył wniosek do Sądu Rejonowego o orzeczenie przepadku usuniętego z drogi pojazdu na rzecz Powiatu, a w konsekwencji należało przyjąć, że: Starosta składając wniosek do Sądu Rejonowego w Zamościu o orzeczenie przepadku usuniętego z drogi powiatowej pojazdu uznał się właściwym organem do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz poczynił kroki do realizacji nałożonych na Powiat zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg i w związku z tym powinien rozstrzygnąć merytorycznie sprawę;

3. art. 1, 2, 3 § 1 i 2, 45, 54 § 2, 105, 106 § 3, 4 i 5, 133 § 1 i 2, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, 145 § 1 pkt 3, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. polegającą na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń faktycznych oraz na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz na zaniechaniu załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

4. art. 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 i 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu kompleksowego wyjaśnienia z urzędu wszelkich okoliczności sprawy, zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze, jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że od 20 czerwca 2003 r. usunięcia pojazdów z dróg Powiatu Z. dokonywane były przez jednostkę wyznaczoną przez starostę, którą wówczas była firma skarżącego. Komenda Miejska Policji dyspozycję usunięcia z drogi pojazdu wydała w oparciu o przepisy nakładające na powiat obowiązek usuwania pojazdów w określonych przypadkach z dróg powiatowych, a także w oparciu o obowiązujące w powiecie wytyczne, które po wejściu w 2010 r. przepisów nowej ustawy nie zmieniły się, aż do 2012 r., tj. do czasu zawarcia umowy na podstawie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych. Jak wynika z pisma Komendy Miejskiej Policji z 28 września 2017 r. (znajdującego się w aktach sprawy dowodu, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się wprost) w spornym okresie Wydział Ruchu Drogowego KMP w Z. w 9 przypadkach udzielał odpowiedzi na pytania Starostwa Powiatowego w Z. i dostarczał kopię dokumentacji służbowych związanych z usuwaniem pojazdów z dróg powiatu z. zleconych przez Policję firmie skarżącego. W 2010 r. na podstawie dyspozycji art. 130a ust. 1 p.r.d. usunięto z dróg Powiatu – 47 pojazdów, a w 2012 r. – 11 pojazdów, które przechowywano na parkingu strzeżonym. Wówczas Starostwo Powiatowe za usunięcie i dozór części z tych pojazdów, w stosunku do których Powiat złożył wniosek do sądu o przepadek pojazdu i go uzyskał, wypłaciło skarżącemu wynagrodzenie i nie kwestionowało podstaw prawnych zlecenia ich usunięcia. Wskazuje to na fakt, że organ wybiórczo i w sposób dowolny oraz odmienny rozstrzygał w sprawach o takim samym stanie faktycznym. Nadmienić należy, że Sąd I instancji całkowicie pominął tą kwestię uznając, iż jest to okoliczność bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Praktyką w Powiecie Z. było, że od 2003 r. do 2012 r. Komenda Miejska Policji wydawała dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi jednostce do tego wyznaczonej przez powiat na mocy zawartych porozumień. Taką jednostką była firma skarżącego. Faktem jest, że usunięcie w dniu 7 marca 2011 r. przedmiotowego pojazdu z drogi powiatowej zbiegło się ze zmianą przepisów, niemniej jednak skarżący wykonał nałożony na Powiat obowiązek, który miał bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Kuriozum w przedmiotowej sprawie stanowi okoliczność, że podmioty, które w ramach zadań nałożonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, są odpowiedzialne za usuwanie pojazdów z drogi, odmawiają jakiejkolwiek zapłaty jednostce, która realizowała zlecenie o charakterze administracyjnoprawnym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy brak ustaleń "(...) czy starosta wykonywał ciążący na nim obowiązek w myśl art. 130a pkt 5f p.r.d.". Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż w czasie od 4 września 2010 r. do 13 kwietnia 2012 r. nie było żadnej jednostki, która byłaby wyznaczona do usuwania pojazdów z drogi na podstawie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Niemniej jednak zadanie to było w tym czasie wykonywane na podstawie wcześniejszych wyznaczeń (porozumień). Starosta wyznaczył firmę skarżącego jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego. Za taką jednostkę firma skarżącego była uważana przez Komendę Miejską Policji. Organ tego faktu nie kwestionował, aż do czasu zwrócenia się przez skarżącego o wypłatę należnego mu wynagrodzenia i tylko w tym jednym przypadku.

Ponadto, zadanie usuwania i przechowania pojazdów było wykonane przez skarżącego, jako podmiot spoza administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone z organy administracji publicznej, to łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów), może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że starosta poczynił kroki do realizacji nałożonych na Powiat zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg. Starostwo Powiatowe w momencie otrzymania po trzech miesiącach powiadomienia o nieodebraniu pojazdu nie kwestionowało usunięcia pojazdu z drogi i nie odebrało go od skarżącego w celu przekazania na parking wyznaczony. Dlatego też niezrozumiałym jest działanie Powiatu, a następnie organów wyższych instancji uznających, że zasadnym jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Starosta zakwestionował swoją właściwość do merytorycznego rozpatrzenia żądania strony dopiero po oddaleniu wniosku o przepadek w/w pojazdu i głównie na tej podstawie uznał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej wniesione żądanie, z czym nie można się zgodzić.

Podkreślono również, że co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, niemniej jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można z tego powodu pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała SN z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07, postanowienie SN z 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08, Lex nr 515452). Decyzję o zapłacie tych kosztów przez właściciela wydaje starosta i na tej podstawie organ ma możliwość ściągnięcia naliczonych kosztów od właściciela pojazdu. W świetle danych z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że Starosta był informowany o przechowywanym na parkingu pojeździe, jak również wzywany do podjęcia działań, zmierzających do zapłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Brak ustaleń w tym zakresie nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że z akt nie wynika aby organ podejmował jakąkolwiek aktywność ukierunkowaną na to, aby pozyskać niezbędne do oceny zasadności wniosku informacje, chociażby od organu, który wydał polecenie usunięcia i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym.

Przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie "inne uzasadnione przyczyny" nie zachodzą, albowiem organ I instancji przed podjęciem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nie poczynił żadnych ustaleń, które mogłyby prowadzić do wniosku, że postępowanie nie może zostać wszczęte, a w szczególności nie pozyskał niezbędnych do oceny zasadności wniosku informacji, chociażby od organu, który wydał polecenie usunięcia i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym, tj. od Komendy Miejskiej Policji w Z. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., a Starosta winien – po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy wskazać, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a k.p.a. i dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zakres czynionych ustaleń był zatem adekwatny do zastosowanej podstawy prawnej wydanego postanowienia. Rozstrzygnięcie zostało oparte na ustaleniach dotyczących braku przejścia prawa własności pojazdu na własność powiatu i fakcie, że parking prowadzony przez skarżącego nie był parkingiem wyznaczonym w dacie umieszczenia na nim pojazdu (nie miał takiego statusu od 8 kwietnia 2010 r.), zaś 3 kwietnia 2012 r. powierzono skarżącemu w trybie przepisów o zamówieniach publicznych prowadzenie parkingu celem wykonywania zadań powiatu. Okoliczności te były wystarczające do ustalenia, czy w sprawie ma zastosowanie tryb administracyjny do rozpoznania wniosku o zwrot wydatków i wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdu. Przepisy p.r.d. nie znają kategorii "podmiotu uważanego za jednostkę wyznaczoną", wobec czego prowadzenie ustaleń i weryfikowanie, czy ze względu na istniejącą praktykę usuwania pojazdów z udziałem firmy skarżącego, parking powinien być uznawany za jednostkę wyznaczoną, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, co jest przesłanką warunkującą uwzględnienie skargi w przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Nie wskazano w skardze kasacyjnej przepisu, który dawałby podstawy do przyjęcia, że mimo braku aktu wyznaczenia przez starostę spółki cywilnej jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a p.r.d., posiadała ona takie uprawnienie w czasie przekazania pojazdu na prowadzony przez nią parking. W szczególności nie wskazano, aby sprawie mógł mieć zastosowanie art. 9 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 152, poz. 1018). Przepis ten zawiera regulację intertemporalną odnoszącą się do podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, skoro parking skarżącego nie miał takiego statusu już od 8 kwietnia 2010 r., przepis ten nie mógł w sprawie mieć zastosowania. Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dane liczbowe dotyczące wystawiania dyspozycji usunięcia pojazdów przez policję spółce skarżącego odnoszą się do roku 2010 i 2012, z pominięciem roku 2011. Parking prowadzony przez skarżącego nie miał statusu parkingu wyznaczonego w okresie od 8 kwietnia 2010 r. do 13 kwietnia 2012 r. Podane dane liczbowe nie dowodzą w żaden sposób, że w dacie przyjęcia przez skarżącego dyspozycji usunięcia pojazdu działał on jako jednostka wykonująca zadania o charakterze administracyjnoprawnym. Ponieważ status parkingu jako parkingu wyznaczonego nie mógł wynikać jedynie z czynności faktycznych, prowadzenie ustaleń w tym zakresie nie było konieczne dla sprawy i ich zaniechanie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. i nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Także uzasadnienie Sądu I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem motywy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia są jasne. Sąd zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 61a k.p.a. wskazując, że dotyczy on przypadków, gdy sprawa nie może być załatwiona merytorycznie w trybie administracyjnym, co ze względu na brak podstawy materialnoprawnej ma miejsce w niniejszej sprawie.

Natomiast argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie mogła odnieść skutku także z tego powodu, że została przedstawiona z pominięciem zasadniczej dla sprawy kwestii, czyli istnienia stosunku administracyjnoprawnego między przechowawcą pojazdu a organem administracji. Niewątpliwie usuwanie pojazdów z drogi w trybie art. 130a p.r.d. jest zadaniem o charakterze administracyjnoprawnym i może być wykonywane przez zewnętrzne jednostki organizacyjne, ale warunkiem zaistnienia stosunku administarcyjnoprawnego między taką jednostką a organem administracji, jest skuteczne umocowanie do działania, w sposób przewidziany przepisami prawa administracyjnego, co w sprawie nie miało miejsca w okresie, kiedy stosunek prawny między prowadzącym parking, a organem administracji miał charakter administracyjnoprawny, czyli do dnia 21 sierpnia 2011 r., kiedy weszła w życie nowelizacja art. 130a p.r.d. dokonana ustawą z 22 lipca 2010 r.

Do dnia wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów oraz do ich przechowywania. W konsekwencji odnośnie stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Uzasadniając powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14). Należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania, przypadające za okres, w którym podmiot usuwający i prowadzący parking był wyznaczony przez starostę, dochodzić on może w trybie administracyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 430/16).

Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła ustępy 5a, 5b, 5d i 5e art. 130a p.r.d. upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu starosta kierować. W to miejsce wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiedniej procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 130a p.r.d., w którym ani nie sprecyzowano naruszonej normy, ani nie określono stanu prawnego, do jakiego zarzut się odnosi. Przepis art. 130a p.r.d. ma złożoną strukturę i składa się z wielu jednostek redakcyjnych, podlegał też nowelizacji w okresie od przyjęcia pojazdu na parking do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Brak wskazania na konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutu. Nie określono także w skardze kasacyjnej formy zarzuconego naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego może przybrać postać błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W pierwszym przypadku należy wykazać naruszone przez Sąd I instancji dyrektywy interpretacyjne i wskazać prawidłowe rozumienie przepisu (co oczywiście wymaga zidentyfikowania normy prawnej objętej zarzutem), w drugim uzasadnienie zarzutu wymaga wykazania braku koherencji między przesłankami zastosowania przepisu a ustalonym stanem faktycznym. W żadnym jednak przypadku zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć do podważania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, a tak właśnie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do art. 130a p.r.d. Kwestia przyjęcia, czy usunięcie pojazdu było dokonane w wyniku władczych działań organu administracji i stanowiło efekt wykonania władczego polecenia organu, dotyczy sfery ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu zarzutu wskazano natomiast na art. 130a ust. 5f i 130a ust. 4 pkt 1 p.r.d. Przepis art. 130a ust. 5f p.r.d. obowiązuje od 21 sierpnia 2011 r., a zatem wszedł w życie już po usunięciu pojazdu i umieszczeniu na parkingu skarżącego, nie może zatem stanowić argumentu wskazującego, że umieszczenie to miało charakter wykonywania zadania publicznego. Nadto przepis ten przewiduje wykonywanie zadań starosty przez powiatowe jednostki organizacyjne lub powierzenie ich zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Jak ustalono, powierzenie takie miało miejsce dopiero w kwietniu 2012 r. Skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f p.r.d. powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych, w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu z 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237), a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest sąd powszechny. Wskazanie na art. 130a ust. 5f p.r.d. nie uzasadnia orzekania w trybie administracyjnym o kosztach i wynagrodzeniu ponoszonych przez przechowawcę.

Przepis art. 130a ust. 4 pkt 1 p.r.d. reguluje, komu przysługuje uprawnienie do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, nie odnosi się zatem tego, w jakim trybie skarżący może dochodzić żądanej zapłaty, nie przesądza w szczególności, że ma to nastąpić w trybie administracyjnym. Podobnie o możliwości rozpoznania wniosku wspólników spółki cywilnej w trybie administracyjnym nie przesądza regulacja art. 130a ust. 10h p.r.d. Rozstrzygnięcie w formie decyzji o kosztach ponoszonych przez właściciela pojazdu z dnia wydania dyspozycji jego usunięcia nie odnosi się do wydatków i wynagrodzenia przechowawcy. Do stosunku prawnego między podmiotem dokonującym usunięcia pojazdu i prowadzącym parking a organem administracji publicznej nie znajdą zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a u.p.r., co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r. (zob. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12).

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji: art. 2, 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, 77 ust. 2 i 45 ust. 1. Nie stanowi zamknięcia drogi sądowej stan, w którym ustawa uzależnia przyznanie w trybie administracyjnym świadczenia pieniężnego od uprzedniego spełnienia wskazanych w ustawie warunków i przewiduje ten tryb wyłącznie w określonych przypadkach.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.