Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1839/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006r. sprawy ze skargi Z. Z. "A." z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], nałożono na przedsiębiorcę – p. Z. Z. – "A.", z siedzibą w P., karę pieniężną w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego pozwolenia (na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088).

W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedstawione nieprawidłowości ujawniono w dniu [...] lutego 2005 r. podczas kontroli drogowej należącego do strony pojazdu marki [...], nr rej. [...], wykonanej na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P. W czasie kontroli organom, które ją przeprowadzały okazano wypis nr [...] z zezwolenia nr [...]na przewozy regularne P. – B., wystawiony dla firmy R. W., "S.", z siedzibą w O. Strona w postępowaniu wyjaśniającym stwierdziła, iż przewóz w dniu kontroli został zlecony w związku z awarią pojazdu należącego do p. R. W. Strona stwierdziła, iż przewóz był wykonywany zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 20 marca 1992 r.), zgodnie z którym "operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych sytuacji wyjątkowych".

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, iż strona wykonywała transport regularny specjalny (określona grupa osób – posiadacze biletów firmy S. – w ramach wykonywanych zadań przewozowych posiadacza zezwolenia nr [...] na przewozy na trasie P. – B.). Strona powinna posiadać zatem stosowne zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, którego nie posiadała. Strona nie jest podwykonawcą usług określonych w zezwoleniu, ponieważ w zezwoleniu nr [...] na przewozy na trasie P. – B. nie wskazano jej jako podwykonawcy. Strona nie może też wykonywać zadań przewozowych na podstawie art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92, ponieważ przepis ten odnosi się do dodatkowych pojazdów (innych niż te, które zgłoszono do wykonywania danych przewozów regularnych), będących w prawnej dyspozycji posiadacza zezwolenia. Zapis przedmiotowego artykułu nie jest skierowany do dodatkowych przedsiębiorców wykonujących przewozy w ramach danego zezwolenia i nie może być podstawą uprawniającą do wykonywania przez innego przewoźnika zadań określonych danym zezwoleniem. Jednocześnie strona potwierdziła w wyjaśnieniach z dnia [...] marca 2005 r., iż wspólnie z p. R. W. wykonuje przewozy na podstawie zezwolenia wydanego przez Ministra Infrastruktury nr [...]z dnia [...] grudnia 2004 r.

W przedstawionym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. W tej sytuacji, zgodnie z powołanymi przepisami nałożono karę w wysokości przewidzianej w załączniku do powołanej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie z powodu naruszenia art. 7 K.p.a. oraz naruszenia art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzucono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na całkowicie dowolnych ustaleniach faktycznych, nie popartych jakimkolwiek materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wyjaśniono, iż pasażerowie byli przewożeni w związku ze świadczonymi przez p. R. W., prowadzącego działalność gospodarczą pn. "S." z siedzibą w O., usługami regularnymi i w warunkach określonych w art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 w związku ze szczególnym zdarzeniem, polegającym na awarii autobusu tego przewoźnika. W tym stanie rzeczy błędnie ustalono, że przewoźnik - p. Z. Z. – "A.", z siedzibą w P. wykonywał przewóz regularny specjalny. Ponadto wskazano, iż błędny jest argument jakoby, zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92, pod pojęciem dodatkowych pojazdów wskazywano w tym przepisie wyłącznie posiadacza zezwolenia. Tiret drugi powołanego wyżej przepisu wskazuje bowiem wyraźnie, że dokumentem, który posiadać musi kierowca, jest "kopia umowy zawartej pomiędzy operatorem usług regularnych i przedsięwzięciem zapewniającym dodatkowe pojazd lub ekwiwalentny dokument". Z tego przepisu wynika więc, że pojazd zapewnić może również kontrahent przewoźnika wykonującego usługę – inny przewoźnik. Ratio legis tego przepisu jest oczywiste: nie miałby on racji bytu w sytuacji, gdyby pierwotny przewoźnik zapewniał "awaryjny" przewóz własnym pojazdem (byłby bowiem zbędny). Bez znaczenia pozostaje taka okoliczność, jak posiadanie z tym przedsiębiorcą umowy o współpracy, bowiem – po pierwsze – umowa ta nie dotyczyła w dacie zdarzenia przewozów na przedmiotowej linii regularnej, po drugie zaś – to właśnie do firmy odwołującego się w sytuacji awarii pojazdu i niemożności podstawienia kolejnego autobusu własnym sumptem zwróciło się S. o przewóz pasażerów – jak do stałego, sprawdzonego kontrahenta.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 4 ust. 15, art. 18. art. 19a, art. 28, art. 31 oraz art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), po rozpatrzeniu złożonego odwołania, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i przywołaniu treści przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji stwierdzono, że z powołanego wyżej protokołu kontroli oraz okazanych do kontroli dokumentów wynika, iż strona w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2005r. wykonywała przewóz regularny specjalny. Zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny stanowi niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W przypadku przedmiotowego przewozu "określoną grupę osób" stanowili posiadacze biletów firmy "S.", co potwierdza kserokopia biletów znajdująca się w aktach sprawy. Strona wykonywała powyższy przewóz w ramach wykonywania zadań przewozowych posiadacza zezwolenia Nr [...]na przewozy na trasie P. – B., z którego wypis nr [...] znajduje się również w aktach sprawy. Powyższe potwierdzają również faktury VAT nr: [...], które potwierdzają wykonywanie w/w przejazdów na rzecz p. R. W., prowadzącego "S." w O. oraz zdjęcia pojazdu dokonującego przejazdu z logiem firmy, "S.", co wskazuje na współpracę dłuższą niż tylko jednorazowy przejazd.

W toku postępowania wyjaśniającego strona stwierdziła, iż wykonywany w dniu kontroli przewóz został jej zlecony w związku z awarią pojazdu należącego do p. R. W. Strona ponadto nadmieniła, iż w/w przewóz był wykonywany zgodnie z art. 5 ust. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92, z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego, który stanowi, iż "operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych sytuacji wyjątkowych".

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych.

Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zważył, iż strona powinna posiadać stosowne zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, którego nie posiada, co potwierdza w wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia 2 marca 2005 r. oświadczając "(...) nie posiadam zezwolenia na przewozy regularne specjalne na trasie P. – B., w związku z czym nie jestem w stanie go przedstawić."

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż strona nie jest podwykonawcą wykonywania usług określonych w zezwoleniu nr [...]na przewozy na trasie P. – B., ponieważ w w/w zezwoleniu nie wskazano strony, tj. p. Z. Z., prowadzącego firmę "A." jako podwykonawcy. Strona nie może również wykonywać zadań przewozowych na podstawie art. 5 ust. 6 w/w l rozporządzenia Nr 684/92, ponieważ zapis tego artykułu odnosi się tylko do dodatkowych pojazdów, będących w prawnej dyspozycji posiadacza zezwolenia. W tym przypadku chodzi o inne pojazdy niż te, które zgłoszono do wykonywania danych przewozów regularnych. Zapis artykułu nie jest także skierowany do dodatkowych przedsiębiorców wykonujących przewozy w ramach danego zezwolenia i nie stanowi zatem podstawy uprawniającej do wykonywania przez innego przewoźnika zadań wynikających z danego zezwolenia. Ponadto strona w złożonych wyjaśnieniach w piśmie z dnia [...] marca 2003 r. potwierdza, iż "wspólnie z Panem R. W. wykonuje przewozy, co zostało potwierdzone zezwoleniem z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]na przewozy na trasie P. – B.", w związku z powyższym, stanowi potwierdzenie wykonywania przez stronę przewozów regularnych. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, dlatego też słusznym było nałożenie kary za powyższe naruszenie. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wynikającego z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Powyższy stan faktyczny jest bezsporny, co znajduje również potwierdzenie w protokole kontroli nr [...] oraz w całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Organ II instancji zważył, iż bezspornym faktem jest, że kierowca nie okazał do kontroli wymaganego zezwolenia, w związku z powyższym karę w wysokości 6.000 zł należało utrzymać.

Argumenty strony podnoszone w odwołaniu nie mogły w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż na osobach prowadzących profesjonalnie działalność gospodarczą spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa w danym zakresie działalności i stosowania się do wynikających z niego obowiązków. Do jednych z obowiązków przedsiębiorcy należy systematyczne śledzenie przepisów prawa w ramach prowadzonej działalności. Ponadto, zgodnie z art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym karze pieniężnej za naruszenie przepisów cytowanych aktów prawnych podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Wykonywanie przewozów bez posiadania wymaganych przepisami prawa dokumentów wiąże się z odpowiedzialnością zagrożoną karą pieniężną. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] września 2003r. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy w sposób ścisły.

Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. l, mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawą skarżącego jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów. Rolą organów Inspekcji jest kontrola ich przestrzegania.

Organ orzekający kieruje się stanem faktycznym z chwili kontroli. Ponadto sankcjonowanie naruszeń administracyjno-prawnych nie opiera się na stwierdzeniu winy, lecz na samym naruszeniu przepisu, w tym wypadku lp. 1.2.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W związku z powyższym, brak jest podstaw do uchylenia w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował również, iż wysokość nakładanych za dane naruszenie kar pieniężnych jest ściśle określona w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nie może ulegać zmianom. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył przedsiębiorca wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 7 K.p.a.), a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego nie popartym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego (tj. art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. dotyczącego ogólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz. Urz. (WE) L 74, z 20 marca 1992r., str. 1), które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy przedsiębiorca przedstawił własną ocenę stanu faktycznego sprawy, który według niego kształtował się następująco. Mianowicie w dniu [...] lutego 2005 r. własnym autobusem wykonywał on przewóz pasażerów na podstawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób udzielonego innemu przedsiębiorcy - tj. R. W. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "S." w O. Ten też przedsiębiorca wydał pasażerom bilety. Z powodu awarii pojazdu, który miał te przewozy wykonać, zawarł on z przedsiębiorcą umowę, na podstawie której to skarżący miał dokonać przewozu pasażerów. W tym celu wydał przedsiębiorcy zezwolenie ujawnione w trakcie kontroli, którego treść była zgodna z umowami przewozu zawartymi pomiędzy nim a pasażerami. Przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę był więc, w jego opinii, przewozem zastępczym w rozumieniu art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady Nr 684/92.

Na podstawie powyższych okoliczności organ przyjął, że przedsiębiorca wykonywał przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia i ukarał karą pieniężną w wysokości 6.000 zł.

W uzasadnieniu decyzji ponownie wskazano, że skarżący wykonywał bez zezwolenia przewozy regularne specjalne. Świadczyć ma za tym definicja tych przewozów zawarta w ustawie o transporcie drogowym. Skarżący wskazał więc, że w jego opinii ukarany został za naruszenie postanowień powołanego rozporządzenia Rady (EWG), a nie ustawy o transporcie drogowym. Ponadto organ wskazuje, że skarżący nie był podwykonawcą usług wskazanych w zezwoleniu, które przekazał mu R. W., bowiem brak w nim wpisu dotyczącego jego przedsiębiorstwa. Skarżący jednak nigdy nie twierdził, że jest podwykonawcą tychże usług. Wskazywał natomiast, że przewóz wykonał jako przewoźnik zastępczy ze względu na awarię pojazdu przewoźnika, który przewóz ten miał pierwotnie wykonać. Wyjaśnił także, że posiada z tym przedsiębiorcą umowę o współpracy, jednak nie dotyczyła ona przewozu objętego kontrolą.

Stwierdzając, że przedstawione ustalenia organów l i II instancji całkowicie mijają się z prawdą i nie znajdują jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, skarżący przeciwstawił im poniższe argumenty.

Stwierdził więc, że przede wszystkim błędnie ustalono, jakoby w dniu [...] lutego 2005 r. wykonywał przewóz regularny specjalny, bowiem przewozu takiego nie wykonywał. Ponownie wskazał, że pasażerowie byli przewożeni na zlecenie p. R. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S." w O., przy czym, jak to już wyjaśniał, pasażerowie przewożeni byli w związku ze świadczonymi przez tego przewoźnika usługami regularnymi i w warunkach i określonych w art. 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia Rady Nr 684/92, w związku ze szczególnym zdarzeniem, polegającym na awarii autobusu tego przewoźnika. Kierowca tego pojazdu posiadał wszystkie dokumenty wymagane przez ten przepis.

W tym stanie rzeczy ustalenia dokonane w postępowaniu, że przewóz był przewozem regularnym specjalnym w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia Rady traktować należy jako całkowicie dowolne i pozbawione jakiejkolwiek logiki czy oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie bowiem z przepisami powyższego rozporządzenia Rady (art. 2 pkt 1.2.) przewozami regularnymi specjalnymi są "usługi, bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami przewidzianymi dla usług regularnych. Warunki te to poruszanie się pojazdu po określonej trasie i zatrzymywanie się na przystankach w wyznaczonych godzinach. Rozporządzenie wskazuje także, że "specjalne usługi regularne obejmują:

a) przewóz pracowników na trasie między domem i miejscem pracy;

b) przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji;

c) przewóz żołnierzy i ich rodzin między państwem pochodzenia a miejscem zakoszarowania."

Zatem wskazać można, że przewozy regularne specjalne to przewozy wymienionych wyżej grup pasażerów, jeśli odbywają się one według ustalonego rozkładu jazdy i po wyznaczonej trasie. Dla zaliczenia danej usługi do kategorii usług specjalnych decydujące znaczenie ma bowiem grupa użytkowników przewozu (pracownicy, uczniowie, studenci). Nie tworzą takiej grupy pasażerowie, którzy mieli zostać wcześniej zabrani przez innego przewoźnika, lecz z powodu awarii, zostali zabrani przez przewoźnika zastępczego.

Ustalenia organów, że powyższy przewóz był przewozem regularnym specjalnym naruszają również art. 5 ust. 6 tegoż rozporządzenia. Jak bowiem wskazano wyżej, przewóz wykonywany był w związku z awarią autobusu "S." i na warunkach określonych w tym przepisie. Gdyby przewóz objęty kontrolą uznać za regularny specjalny, to zgodnie z art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 4 wymagałby on w każdym przypadku zezwolenia, bowiem nie dotyczył grup wskazanych w art. 2 pkt 1 i 2. To zaś niweczy możliwość skorzystania z przewozu zastępczego w przypadku awarii własnego pojazdu przewidzianą w art. 5 ust. 6 rozporządzenia. Nie jest zatem możliwe, aby przewóz grupy pasażerów przez przewoźnika zastępczego w związku z niemożnością wykonania przewozu przez przewoźnika podstawowego uznawać za regularny specjalny ze względu na to, że grupę wyznacza okoliczność posiadania biletu wydanego przez tego przewoźnika. Wymagałoby to bowiem uzyskania dodatkowego zezwolenia na przewozy regularne specjalne, a zatem regulacja zawarta w art. 5 ust. 6 rozporządzenia, pozwalająca w takich sytuacjach na przewozy bez dodatkowego zezwolenia, byłaby zbędna.

Analizując powołane przepisy warto również mieć na uwadze, że definicja przewozów regularnych specjalnych zawarta w art. 4 ustawy o transporcie drogowym pozwala na bardzo szeroką interpretację tego pojęcia. Tymczasem w obrocie międzynarodowym są one ujmowane wąsko. Dowodem na to jest powyższa regulacja, zawarta w rozporządzeniu Rady Nr 384/92, jak też regulacja zawarta w art. 3 ust. 4 umowy w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami (Umowy INTERBUS) z dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 114, poz. 1076). Zgodnie z nią przewozami regularnymi specjalnymi są przewozy, "niezależnie od tego przez kogo organizowane, umożliwiające przewóz określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, o ile takie przewozy są wykonywane stosownie do warunków określonych w ustępie 3. Przewozy regularne specjalne obejmują:

- przewóz pracowników pomiędzy miejscem ich zamieszkania a miejscem zatrudnienia;

- przewóz uczniów szkolnych i studentów do i z instytucji oświatowej".

Definicja powyższa jest więc wąska i zbliżona do definicji zawartej w powołanym rozporządzeniu. Tym bardziej zatem nie należy stosować wykładni rozszerzającej interpretując wszelkie przewozy jako regularne specjalne. Istotne w rozpatrywanej sprawie jest również to, że "specjalność" przewozów ma polegać na posiadaniu przez pasażerów biletów wydanych przez jednego przewoźnika w sytuacji, gdy są przewożeni przez innego. Od tego już tylko krok do stwierdzenia, że pasażerowie tworzą grupę, bowiem posiadają bilety wydane przez przewoźnika, który ich przewozi. Wtedy wszelkie przewozy regularne będą jednocześnie przewozami regularnymi specjalnymi, a jakiekolwiek definicje legalne będą zbędne. Błędny jest również argument zawarty w decyzji organu I instancji, jakoby w art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady nr 684/92 pod pojęciem dodatkowych pojazdów wskazywano wyłącznie pojazdy posiadacza zezwolenia. Tiret drugi wskazuje bowiem wyraźnie, że dokumentem, który posiadać musi kierowca jest "kopia umowy zawartej pomiędzy operatorem usług regularnych i przedsięwzięciem zapewniającym dodatkowe pojazdy lub ekwiwalentny dokument". Wyraźnie więc wynika z niego, że pojazd zapewniać może również kontrahent przewoźnika wykonującego usługę - inny przewoźnik. Przy tym ratio legis tego przepisu jest oczywiste i niemiałby on racji bytu w sytuacji, gdyby pierwotny przewoźnik zapewniał "awaryjny" przewóz własnym pojazdem. Przepis ten byłby bowiem zbędny, jako że własny pojazd przewoźnika objęty będzie zezwoleniem. Bez znaczenia pozostają takie okoliczności, jak to czy skarżący posiada z tym przedsiębiorcą umowę o współpracy czy nie, bowiem, po pierwsze, umowa ta nie dotyczyła w dacie zdarzenia przewozów na przedmiotowej linii regularnej, po drugie zaś oczywiste jest, że w sytuacji awarii pojazdu i niemożności podstawienia kolejnego autobusu własnym sumptem "S." zwróciło się z prośbą o przewóz pasażerów do skarżącego, jako stałego i sprawdzonego kontrahenta.

Reasumując powyższe wywody i odnosząc je do dowodów zgromadzonych w sprawie stwierdzono, że skarżący nie wykonywał przewozów regularnych specjalnych. Nie był również podwykonawcą przewozów wykonywanych przez R. W., bowiem umowa łącząca go z tym przedsiębiorcą nie obejmowała przedmiotowego przewozu. Wykonywał natomiast przewóz zastępczy w rozumieniu art.5 ust. 6 rozporządzenia Rady Nr 684/92, dochowując wszelkich przewidzianych tam warunków. Do wykonywania takiego przewozu bez posiadania dodatkowych zezwoleń uprawniał skarżącego również art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Wobec powyższych okoliczności sprawy, znanych organom I i II instancji i popartych zgromadzonym materiałem dowodowym, nadmierna "przenikliwość" tych organów w ocenie posiadanego materiału dowodowego doprowadziła do wydania decyzji sprzecznej z tym materiałem i opartej o dowolne ustalenia faktyczne. Jednocześnie, skutkiem powyższej oceny dowodów było wydanie decyzji sprzecznej z art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady Nr 684/92

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie miał miejsce regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie uznano, że z uwagi na treść skargi argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zachowują nadal aktualność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą nałożono na przedsiębiorcę – p. Z. Z. – "A.", z siedzibą w P., karę pieniężną w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego pozwolenia.

W ustalonym w sprawie stanie faktycznym podstawowe kwestie prawne sprowadzają się do pytania o prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowego przejazdu jako przewozu regularnego specjalnego oraz – ewentualnie – o możliwość zakwalifikowania przedmiotowego przewozu jako przewozu wykonywanego na podstawie postanowień art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 20 marca 1992 r.), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. L 004, 08/01/1998 P. 0009).

Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu:

a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa Siena przystankach określonych w rozkładach jazdy,

c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,

d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy.

Natomiast przewóz regularny specjalny to, zgodnie z pkt 9 art. 4 powołanej ustawy, niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W myśl powołanego art. 18 ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.

Przywołaną przez stronę skarżącą jako przeciwwagę dla powołanych wyżej określeń definicję usług regularnych i specjalnych usług regularnych zawiera art. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 20 marca 1992 r.), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. L 004, 08/01/1998 P. 0009). I tak, zgodnie z pkt 1.1. tego przepisu "Regularne usługi są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Regularne usługi są powszechnie dostępne, z zastrzeżeniem, gdzie właściwe, obowiązku rezerwacji.

Na regularny charakter usługi nie będą miały wpływu żadne zmiany warunków funkcjonowania usług.".

Natomiast zgodnie z pkt 1.2. rozporządzenia, "Usługi, bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1., uważa się za usługi regularne. Usługi takie są zwane dalej "specjalnymi usługami regularnymi".

Specjalne usługi regularne obejmują:

a) przewozy pracowników na trasie między domem i miejscem pracy,

b) przewozy uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji,

c) przewóz żołnierzy i ich rodzin między państwem pochodzenia a miejscem zakoszarowania.

Fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług."

O ile definicje przewozów regularnych i usług regularnych są w zasadzie porównywalne i zbieżne co do treści, o tyle pewne problemy nasuwa zbieżność definicji przewozu regularnego specjalnego oraz specjalnych usług regularnych. Dotyczy to przy tym nie tyle definicji tych pojęć na poziomie ogólnym, na którym są one zbieżne, lecz tej części definicji specjalnych usług regularnych, która zawiera wyliczenie rodzajów tych usług, co miałoby – zdaniem skarżącego – świadczyć o wąskim pojmowaniu tego rodzaju usług w prawie unijnym. Specjalnymi usługami regularnymi są zatem te wymienione i tylko te rodzaje usług. Takiemu pojmowaniu specjalnych usług regularnych przeczy jednak treść tego przepisu przytoczona w załączniku do powołanego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92, określającego wzór licencji wspólnotowej. W myśl pkt 9 tego załącznika "Specjalne usługi regularne " oznaczają usługi regularne zapewniające przewóz określonych kategorii pasażerów, z wyłączeniem innych pasażerów, w określonej częstotliwości i trasach; pasażerowie mogą być zbierani i wysadzani na wcześniej ustalonych przystankach.

Specjalne usługi regularne obejmują w szczególności:

d) przewozy pracowników pomiędzy miejscem pracy a miejscem zamieszkania;

e) przewozy uczniów i studentów do i z placówek kształcenia

f) przewóz żołnierzy i ich rodzin między miejscem zamieszania a miejscem zakoszarowania.

Fakt zróżnicowania specjalnych usług zależnie od potrzeb użytkowników nie wpływa na ich klasyfikację jako usług regularnych.

Specjalne usługi regularne nie wymagają zezwolenia pod warunkiem, że są objęte umową zawartą pomiędzy organizatorem a przewoźnikiem."

Jak z powyższego wynika, wyliczenie rodzajów specjalnych usług regularnych ma w oczywisty sposób charakter przykładowy ("w szczególności") i nie wyczerpuje pełnego zestawienia tego rodzaju tych usług, a co za tym idzie – nie wyklucza możliwości zaliczenia do tego rodzaju usług innych usług, o ile spełniają warunki określone w powołanym przepisie. Odpowiada to w istocie przyjętemu w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie publicznym pojęciu przewozu regularnego specjalnego – jako niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W takim ujęciu, wspólnym dla tych dwóch porównanych przepisów, nie ma przeszkód do uznania przewozu (usługi) drogowego osób, wykonywanego przez przedsiębiorcę Z. Z. na zlecenie firmy p. R. W., za przewóz regularny specjalny (specjalną usługę regularną). Regularny charakter tych przewozów (usług) nie budzi wątpliwości; były one wykonywane na zlecenia firmy p. R. W., zgodnie z posiadanym przez niego zezwoleniem nr [...], zawierającym harmonogram przejazdów na trasie P. – B., z dokładnie określonymi przystankami w miejscowościach na tej trasie oraz szczegółowo podanymi godzinami odjazdu. Nie budzi też wątpliwości niepubliczny charakter przewozu (usługi) określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Firma p. Z. Z. – "A.", z siedzibą w P., podjęła się bowiem dokonania przewozu pasażerów (osób), którzy wykupili bilety i zaakceptowali harmonogram, trasę i warunki przejazdu zaproponowane przez firmę R. W., "S.", z siedzibą w O. Dla firmy p. Z. Z. była to określona grupa osób, od których nie pobierał opłat, i którą miał przewieźć w całości, zgodnie z warunkami ustalonymi z p. R. W., z wyłączeniem innych osób, nie pobierając od nich opłat i rozliczając się z tego tytułu z przedsiębiorstwem p. R. W., któremu z tego tytułu wystawiał odpowiednie faktury. W ramach wykonywania tej usługi, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 684/92, pasażerowie mogli być zbierani i wysadzani na wcześniej ustalonych przystankach. W konsekwencji brak argumentów, które przemawiałyby za innym zakwalifikowaniem przewozu (usługi) wykonanego w dniu dnia [...] lutego 2005 r. przez przedsiębiorcę – p. Z. Z. – "A.", z siedzibą w P. Był to więc przewóz regularny specjalny, czy – według nazewnictwa unijnego - specjalna usługa regularna.

Przedsiębiorca wykonujący przedmiotowy przejazd – p. Z. Z. nie posiadał wymaganego przez art. 18 ustawy o transporcie drogowym zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bądź na wykonywanie przewozów regularnych, okazując na żądanie organów kontroli wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na przewozy regularne P. – B., wystawionego dla firmy R. W. Strona (p. Z. Z.) w postępowaniu wyjaśniającym stwierdziła, iż przewóz w dniu kontroli został jej zlecony w związku z awarią pojazdu należącego do p. R. W., a w związku z tym był wykonywany zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 20 marca 1992 r.), zgodnie z którym "operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych sytuacji wyjątkowych".

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem rozporządzenia "Operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych.

W takim przypadku przewoźnik musi zagwarantować, że następujące dokumenty znajdą się w pojeździe:

- kopia zezwolenia na świadczenie usług regularnych,

- kopia umowy zawartej pomiędzy operatorem usług regularnych i przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy lub ekwiwalentny dokument,

- kopia licencji wspólnotowej, poświadczona za zgodność, wydana operatorowi usług regularnych."

Należy zwrócić uwagę, że przytoczony przepis został zamieszczony w sekcji II rozporządzenia, której tytuł brzmi: "USŁUGI REGULARNE PODLEGAJĄCE ZEZWOLENIOM." Otwierający tę sekcję przepis art. 5, określającego charakter zezwolenia, w ust. 1 stwierdza, że "Zezwolenia będą wystawiane na nazwę przedsiębiorstwa transportowego i nie mogą być przez nie przekazywane stronom trzecim. Jednakże przewoźnik, który otrzymał zezwolenie, może, za zgodą władz, określonych w art. 6 ust. 1, świadczyć usługi przez podwykonawcę. W takim przypadku w zezwoleniu będzie wskazana nazwa przedsiębiorstwa i jego rola jako podwykonawcy. Podwykonawca musi spełniać warunki określone w art. 3 ust. 1.

W przypadku przedsiębiorstw zrzeszonych do celów świadczenia usług regularnych zezwolenie jest wystawiane na nazwy wszystkich przedsiębiorstw." Generalną zasadą jest zatem imienny charakter zezwolenia i związany z tym zakaz jego przekazywania stronom trzecim, przy dopuszczeniu świadczenia usług przez podwykonawcę, za zgodą właściwych władz i pod warunkiem spełnienia przez niego wymagań określonych w rozporządzeniu. W tym kontekście przepis ust. 6 art. 5, wprowadzony przez rozporządzenie Rady (UE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. L 004, 08/01/1998 P. 0009), ma charakter wyjątku, tzn. może być wykorzystany "w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych", i jako taki nie może być wykorzystany w sposób rozszerzający. Exceptiones non sunt extentendae. Należy w związku tym zwrócić uwagę, że:

- w powołanym przepisie jest mowa jedynie o dodatkowych pojazdach, które w przedstawionych wyżej sytuacjach mogą być wykorzystane przez operatora usług regularnych; przepis ten z całą pewnością nie odnosi się do podwykonawców, którzy są określeni w zezwoleniu, ani do różnego rodzaju przewoźników zamiennych czy zastępczych, jak to twierdzi skarżący;

- jak wynika z treści drugiego tiretu, przepis ten odnosi się do dodatkowych pojazdów (innych niż te, które zgłoszono do wykonywania danych przewozów regularnych), będących w prawnej dyspozycji posiadacza zezwolenia na podstawie odpowiedniej umowy lub innego ekwiwalentnego dokumentu. Zapis przedmiotowego artykułu nie jest skierowany do dodatkowych przedsiębiorców wykonujących przewozy w ramach danego zezwolenia i nie może być podstawą uprawniającą do wykonywania przez innego przewoźnika zadań określonych w danym zezwoleniu;

- przewoźnik musi (ma obowiązek) zagwarantować, aby w dodatkowym pojeździe wykorzystywanym w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych znalazły się kopie stosownych dokumentów. tj. zezwolenia na świadczenie usług regularnych, umowy zawartej między operatorem usług regularnych i przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy (a nie dodatkowym przewoźnikiem), oraz licencji wspólnotowej poświadczonej za zgodność. Wszystkie te dokumenty, a w szczególności kopie zezwolenia i licencji wspólnotowej, powinny być wystawione na operatora usług regularnych (tzn. w rozpatrywanym przypadku na p. R. W.); operator ten powinien być również jedną ze stron wspomnianej umowy z przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy. W rozpatrywanej sprawie w chwili kontroli w pojeździe p. Z. Z. nie było kompletu takich dokumentów.

Reasumując odpowiedź na zgłoszone w rozpatrywanej sprawie zarzuty materialno-prawne należy uznać, że w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2005 r., przedsiębiorca – p. Z. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A.", z siedzibą w P., wykonywał transport drogowy, a w szczególności przewóz regularny specjalny. Wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 4 pkt 7 i 9) oraz z przepisów (art. 2) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 20 marca 1992 r.), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. L 004, 08/01/1998 P. 0009). Przyjęte w przepisach unijnych pojęcie specjalnych usług regularnych jest – wbrew twierdzeniom skarżącego – zbieżne (jeśli nie tożsame) z ustawowym pojęciem przewozu regularnego specjalnego. W świetle tych pojęć zamknięta grupa klientów firmy R. W. - "S.", z siedzibą w O., stanowiła, jak to powyżej wykazano, dla firmy p. Z. Z. określoną grupę osób, która została objęta niepublicznym przewozem regularnym, z wyłączeniem innych osób. Miał więc miejsce przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia, stanowiący naruszenie sankcjonowane na podstawie lp. 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną w wysokości 6.000,00 zł.

Powyższa kara pieniężna została nałożona w sposób prawidłowy, gdyż – wbrew twierdzeniu skarżącego – Sąd nie dopatrzył się przesłanek do zastosowania w sprawie przepisu art. 5 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego. Ratio legis tego przepisu nie polega, jak twierdzi skarżący, na możliwości zastąpienia, w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych, uprawnionego przewoźnika innym przewoźnikiem, lecz na możliwości skorzystania przez operatora usług regularnych z dodatkowego pojazdu (pojazdów) przy spełnieniu określonych warunków formalnych, a zwłaszcza wyposażenia tych dodatkowych pojazdów w odpowiednie dokumenty (których skarżący zresztą nie posiadał). Dodatkowe pojazdy nie muszą być własnością wspomnianego operatora usług regularnych, lecz powinien on – na podstawie umowy lub ekwiwalentnego dokumentu – mieć prawnie zagwarantowaną możliwość dysponowania nimi. Rozwiązanie takie ma zapewnić ciągłość, bezpieczeństwo i przejrzystość (możliwość kontroli) regularnych usług transportowych, przy jednoczesnym zachowaniu konkurencji między przewoźnikami na coraz bardziej liberalizującym się rynku Wspólnoty. Cel ten wynika wprost z preambuł wspomnianych rozporządzeń.

Co do zarzutów proceduralnych, a zwłaszcza naruszenia art. 7 K.p.a., polegającego na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego nie popartym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, to Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska skarżącego. Kontrola na drodze została przeprowadzona w sposób prawidłowy, protokół kontroli został przyjęty bez uwag, przeprowadzono też stosowne postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano m.in. stosowną ilość faktur VAT wystawianych za dokonane przewozy przez A. – Z. Z., z siedzibą w P., S. – R. W., z siedziba w O. Świadczy to o współpracy obu tych podmiotów gospodarczych, w tym również w "zamiennym" wykonywaniu przewozów, które nie powinno mieć miejsca. Dokonano w związku z tym stosownych ustaleń prawnych i wydano decyzje, które zdaniem Sądu są zgodne z prawem. Rzeczywiście, za celowe należałoby uznać potwierdzenie materiałem dowodowym faktu awarii autokaru p. R. W., przyczyn używania przez autokar firmy A. logo firmy S., czy wreszcie korelacji między wystawionymi fakturami, wykonywanymi przewozami i przyczynami ich wykonywania. Generalnie jednak wyjaśnienie tych kwestii nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.