Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1234/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną Decyzją z dnia [...] marca 2017r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016r. odmawiającą pozbawienia statusu lasu ochronnego lasu położonego na terenie gminy [...], obręb [...][...] na działce o nr ew. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] marca 2015 roku Wójt Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o pozbawienie charakteru lasu ochronnego lasu położonego na terenie gminy [...], obręb geod. [...][...], działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, z uwagi na rozpoczętą procedurę planistyczną dotyczącą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], która ma na celu wprowadzenie m.in. na ww. działce zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych. Działka [...] stanowi własność M. G., która wyraziła zgodę na pozbawienie charakteru ochronnego lasu znajdującego się na nieruchomości będącej jej własnością.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 16 ust. 1 a ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U.2015 poz. 2100), art. 104 k.p.a., art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013 poz. 1205) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992r. w sprawie szczególnych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992r. poz. 67 nr 337) odmówił pozbawienia statusu lasu ochronnego lasu położonego na terenie gminy [...], obręb [...][...], wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że las na działce [...] posiada status lasu ochronnego i jego ochronność wynika z faktu położenia w odległości do 10 km od granic [...], a także z uwagi, że las porasta wydmy śródlądowe lub bezpośrednio obok nich, las stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, las ten może pełnić funkcje ochronne przed hałasem. Wskazano, że lasy ochronne można pozbawić statusu ochronnego tylko w przypadku gdy ustała przyczyna ustanowienia ochronności lasów, a także w uzasadnionych przypadkach o znaczeniu społecznym, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Powołano się również na obowiązek trwałego utrzymania lasów przez ich właścicieli, wyrażony w art. 8, art. 9 i 13 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła M. G. – właścicielka działki o nr ew. [...], która wskazała, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca ponieważ część działek w sąsiedztwie jej posesji uzyskało możliwość zabudowy, zaś ich położenie, funkcja i pozostałe cechy nie odbiegają od cech jej nieruchomości. Odwołująca wskazała także, iż w projekcie planu miejscowego ww. nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową.

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 7 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2015r., poz. 2100 ze zm.) za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. W myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Organ wskazał, że w poprzednim stanie prawnym zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1982 r. Nr 11, poz. 79 ze zm.) do lasów ochronnych zalicza się ponadto grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób; w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Organ powołał Uchwałę z dnia 4 marca 1996 roku sygn. akt OPK 1/96, publ. ONSA 1997/1/4, w której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm ), a więc do dnia 31 grudnia 1991 roku, nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych znajdujących się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców do lasów ochronnych. Stosownie więc do art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Organ wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona na terenie gminy [...], obręb [...][...], jest działką leśną, stanowiącą las ochronny, znajdującą się w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców - [...]. Organ powołał art. 15 ustawy o lasach, który wskazuje katalog zamknięty lasów uznawanych za lasy ochronne. Wskazano również, że z rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337) wynika, że za ochronne mogą być uznane lasy, które: chronią glebę (lasy glebochronne), w tym lasy na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych wykazujących, po odsłonięciu, skłonność do przemieszczania się, oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających oraz chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy położonych w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (§ 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 7 lit. b rozporządzenia). Organ wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji analiza stanu faktycznego wykazała, że w ewidencji gruntów działka o nr [...] oznaczona jest symbolem Ls, co oznacza, że jest to działka leśna, na której znajduje się las. Las ten zlokalizowany jest na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych, wykazujących po odsłonięciu skłonność do przemieszczania się oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających. Dostrzeżono też, że las leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i jest fragmentem większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego. Organ podzielił ustalenia Starosty [...] i uznał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Wskazano, że stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia we wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego należy załączyć szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne. W ocenie organu ani ze stanowiska Wójta Gminy [...], ani z odwołania nie wynika szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów pozbawienia lasów charakteru ochronnego, za wyjątkiem celów ekonomicznych właściciela i związanych z polityką przestrzenną gminy. Nie przedstawiono żadnych ważkich skutków społecznych, a w szczególności przyrodniczych. Powołano również art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach, który określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, wskazując, że pozbawienie lasów statusu lasów ochronnych musi być szczegółowo uzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. G. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o dopuszczenie dowodów z fotografii a także geoplanu, załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wypływ na rozstrzygnięcie tj.:

- art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działki [...] obręb [...] [...] położonej w gminie [...], co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że na przedmiotowej działce znajdują się wydmy śródlądowe; w sposób niewłaściwy oceniono też sąsiedztwo działki [...], które przesądza, że możliwe jest zdjęcie funkcji lasu ochronnego na w.w. działce;

- art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo niedysponowania materiałem dowodowym niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie; w sprawie nie zgromadzono dowodów służących właściwej ocenie zasadności kontynuacji funkcji lasu ochronnego na działce [...] obręb [...][...] położonej w gminie [...].

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017. 1136) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień obu rozstrzygnięć, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia. W ocenie sądu organy właściwie przeprowadziły postępowanie i słusznie oceniły, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na pozbawienie statusu lasu ochronnego położonego na nieruchomości Skarżącej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do lasów nie będących własnością Skarbu Państwa.

Nie ulega wątpliwości, że las znajdujący się na nieruchomości Skarżącej tj. działce nr [...] położonej w gminie [...], obręb [...][...], posiada status lasu ochronnego, jako znajdujący się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. osób, zgodnie z obowiązującym w poprzednim stanie prawnym art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1982 r. Nr 11, poz. 79 ze zm.) i stosownie do art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach las, jako las zaliczony do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stał się lasem ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach.

Organy właściwie ustaliły, że działka nr [...] jest działką leśną jak wynika z zapisów ewidencji gruntów – oznaczenia "Ls", na której znajduje się las i położona jest w odległości mniejszej niż 10 km. od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tyś. mieszkańców - [...]. Zasadnie również wskazały, że zgodnie z obowiązującym art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2015r., poz. 2100 ze zm.) za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Natomiast z wydanego na podstawie art. 17 ustawy o lasach rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337) wynika, że za ochronne mogą być uznane lasy, które: chronią glebę (lasy glebochronne), w tym lasy na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych wykazujących, po odsłonięciu, skłonność do przemieszczania się, oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających oraz chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy położonych w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (§ 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 7 lit. b rozporządzenia). Organy ustaliły, że las porastający działkę Skarżącej zlokalizowany jest na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych, wykazujących po odsłonięciu skłonności do przemieszczania się oraz ba terenach bezpośrednio do nich przylegających. Wskazano również na funkcję ochronną lasu przed hałasem oraz fakt, że las zlokalizowany na działce stanowi fragment większego kompleksu leśnego o walorach przyrodniczych i krajobrazowych.

W ocenie sądu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i przedstawiły logiczną argumentację, wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności niezasadny jest zarzut w kontekście nieprzeprowadzenia oględzin działki o nr [...]. W ocenie Skarżącej doprowadziło to do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia, że na działce skarżącej znajdują się wydmy śródlądowe. Wskazać należy, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji przeprowadzono analizy dotyczące poszczególnych działek ewidencyjnych, w tym działki [...] i stwierdzono, że las znajduje się na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych wykazujących, po odsłonięciu, skłonności do przemieszczania się, oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających, a na podstawie analizy gruntów sąsiednich ustalono, że las należy do większego, zwartego kompleksu leśnego. Z ustaleń organów wynika, że las porastający m.in. działkę Skarżącej znajduje się na wydmach śródlądowych oraz na terenach bezpośrednio przylegających, powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie również w materiale dowodowym załączonym przez Skarżącą do skargi. Z dołączonych zdjęć wynika jednoznacznie, że las porasta tereny piaszczyste, widoczne jest to również z załączonego przez Skarżącą wydruków geoplanu. W związku z powyższym okoliczność, że akurat na działce Skarżącej nie znajduje się wydma śródlądowa, nie ma znaczenia, skoro takie wydmy i tereny piaszczyste znajdują się na terenach bezpośrednio przylegających. Niezasadny jest również zarzut dotyczący błędnej analizy sąsiedztwa. Organy właściwie ustaliły, że las porastający nieruchomość skarżącej jest częścią zwartego kompleksu leśnego. Las porastający działkę [...] porasta również działki bezpośrednio graniczące z działką Skarżącej tj.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i w powiązaniu z działką Skarżącej i innymi działkami o nr [...],[...] niewątpliwie stanowi fragment zwartego kompleksu leśnego – co jednoznacznie wynika z załączonych do skargi zdjęć i wydruków ortofotomapy. Właściwie organy ustaliły również, że las leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Kwestia statusu w ewidencji gruntów działek o nr [...],[...] oraz [...] i [...], przylegających do działki Skarżącej, również nie zmienia powyższego ustalenia i nie może mieć przesądzającego znaczenia w sprawie, albowiem, każda z tych działek mogła mieć inne oznaczenie w ewidencji, inny stopień zalesienia, jak również mogła być zabudowana już w przeszłości, bądź w przeszłości przeznaczona pod zabudowę. Kwestia zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych działek w rejonie działki Skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy co do statusu lasu ochronnego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu organy dysponowały wystarczającym materiałem w sprawie, pozwalającym na właściwe wydanie rozstrzygnięcia. Kwestia utrzymania konsekwentnej linii zabudowy oraz przeznaczenia działki w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, jak również nadana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego funkcja pod zabudowę mieszkaniową, nie uzasadnia pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego. Organy trafnie wskazały, że przesłanką uzasadniającą pozbawienie lasu statusu lasu ochronnego nie może być cel ekonomiczny związany z polityką przestrzenną gminy, ani ekonomiczny interes właściciela. Interes społeczny związany z umożliwieniem zabudowy terenów również nie przesądza o zasadności pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej, we wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego należy załączyć szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne. Wbrew zarzutom Skarżącej organy dokonały analizy zasadności pozbawienia statusu lasu ochronnego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zasadnie również wskazały, że wniosek o pozbawienie lasów statusu lasów ochronnych musi być szczegółowo uzasadniony zważywszy na cel wynikający z art. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, którym jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych, a cel ekonomiczny właściciela gruntu i polityka planistyczna gminy nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.