Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 397/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] solidarnie kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], umarzającej wszczęte, na wniosek [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], w miejscowości [...], obr. [...], gm. [...], (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], na [...] Sp. z o.o.), sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ drugiej instancji wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że sporne przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Maszt przedmiotowego obiektu usytuowany jest na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...].

[...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Pismem z 14 lipca 2016 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał Panią [...] i Pana [...], do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...] poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżących tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Przy piśmie z 28 lipca 2016 r., [...] i [...] przesłali dokumenty, z których wynika, że: [...] jest właścicielem działek położonych w miejscowości [...] o nr ew.: [...] (KW nr [...]), [...] jest właścicielem działek położonych w miejscowości [...] o nr ew.: [...] (KW nr [...]) oraz działek o nr ew.: [...] (KW nr [...]).

Organ stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej -jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy:1) rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo 2) granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo 3) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1, 4) okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo 5) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej.

Z analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m (zob. Projekt budowlany, rys. nr III, ark. 4). Tym samym stwierdzić należy, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Ponadto z akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wynika że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się: należąca do [...] działka o nr ew.: [...] (w odległości ok. 1370 m); należące do [...] działki o nr ew.: [...], (w odległości od ok. 950 m do ok. 1380 m).

Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, osoby te mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uchylić w całości Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że przeprowadzenie postępowania w ww. zakresie wyłącznie przez organ drugiej instancji doprowadziłoby w opisanej sytuacji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosły - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] reprezentowane przez: adwokata [...] oraz adwokata [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 z późn. zm.) w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 z późn. zm.,) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 961,) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw.z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie [...] oraz [...] przysługuje interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem niektóre z należących do nich działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy) od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, co skutkowało uchyleniem przez organ decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, podczas gdy: określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny wnioskodawców, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (nie posiadają statusu strony tego postępowania), a decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem.

Zarzucono także naruszenie art. 13 ust. 2 ww. ustawy i art. 13 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynikający z położenia niektórych z należących do nich działek w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy: wskazane przez organ przepisy ww. ustawy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 ww. ustawy i art. 13 ust. 3 ww. ustawy, a w konsekwencji interes prawny wnioskodawców nie może być wywodzony z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skarżące spółki w oparciu o opisane powyżej zarzuty wniosły, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c), art. 145 § 3 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o: uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Stanowisko skarżących spółek znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu dla przedmiotowej w sprawie inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wobec czego interes prawny wnioskodawczyni postępowania znajduje oparcie w przepisach tej ustawy (i nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a.).

Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia organ pierwszej instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wszczęte na wniosek [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia zakwestionował organ odwoławczy, przesądzając, że [...] oraz [...] posiadają przymiot strony w sprawie i przyjmując za konieczne zastosowanie z tej przyczyny art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdza – stanowisko organu odwoławczego jest błędne.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczany jest w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, i ten też przepis stanowi o interesie prawnym w sprawie ww. wnioskodawców.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajmując takie stanowisko nie dokonał pełnej analizy ww. regulacji prawnej i nie uwzględnił wszystkich okoliczności, a to doprowadziło go do wadliwych konkluzji.

Zasadnie organ podniósł, że pierwszym obowiązkiem było badanie czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotów, które mają przymiot strony tego postępowania.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek mógł więc skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez doprowadzenie do oceny ważności kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdy pochodził od strony postępowania. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie brali udziału w postępowaniu zwykłym, to jednak nie pozbawia ich prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez podmiot czy podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwykłym wymaga od organu, wobec ww. przepisu, oceny interesu prawnego wnioskodawcy czy wnioskodawców. W okolicznościach niniejszej sprawy, ocena w ww. zakresie nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego zatwierdzony projekt budowlany, obok art. 28 k.p.a. - przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane , a także – przepisy odrębne, o których mowa w tym ostatnim. Zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia (po wszczęciu postępowania), zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

I właśnie w tym zakresie, na etapie postępowania przed organem II instancji sprawa nie została prawidłowo rozpoznana. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonując właściwej oceny istotnych okoliczności zakwestionował decyzję organu I instancji opartą na przepisie art. 105 § 1 k.p.a.

I tak, stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiste jest przy tym, że nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, tj. zakończonego kwestionowaną decyzją.

Kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje wskazywany już powyżej art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrował się organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] dokonał oceny, w konsekwencji której uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję stwierdził natomiast, że interes prawny tych osób należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Sąd stwierdza - nie można podzielić stanowiska organu drugiej instancji, że do inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę z [...] października 2012 r., mogły znaleźć zastosowanie przepisy nieobowiązującej wówczas ustawy, które to miałyby wyznaczać obszar oddziaływania obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawców nie mógł skutecznie oprzeć się wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, obowiązującej od 12 lipca 2016 r., pomijając zupełnie okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, nadto nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu, określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Skoro przepisy z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę znajdują zastosowanie do jej kontroli w postępowaniu nieważnościowym, to ten sam stan prawny winien być właściwy dla ustalenia obszaru oddziaływania tego zamierzenia.

Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz.

W oparciu o powyższe wskazania nie do zaakceptowania jest przyjęty przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust. 1 i 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z [...] października 2012 r. stosunku administracyjnego. Nie można przy tym pominąć, że uwzględniając ww. przepisy ustawy z 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednocześnie poza zakresem swoich rozważań pozostawił inne regulacje w niej zawarte. W szczególności nie uwzględnił art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Wskazane rozwiązanie ustawodawcy neguje zaś stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).