Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2685/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3 i 5, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1a, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 205 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 493/18 w sprawie ze skargi J.F. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek J.F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., po rozpoznaniu skargi J.F. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1978 r. orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...], stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 400 złotych, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 700 złotych i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając w petitum wniesionego środka zaskarżenia rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosek ten został jednak zmodyfikowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (k. 49 odwrót), gdzie autor wniesionego środka oświadczył, że kwestionuje pkt 3 i 4 wyroku, a więc stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1400 zł.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "kpa", przez błędne stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przepis art. 149 § 1a ppsa stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten nie wskazuje jednocześnie kryteriów, na podstawie których następuje ocena czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości zwykłej czy też kwalifikowanej. Ocena ta wymaga niewątpliwie porównania zachowania organu z normatywnym wzorcem postępowania wynikającym z obowiązujących przepisów. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20, z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1015/20, czy 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 879/20).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji powyższych zasad służą terminy załatwiania spraw administracyjnych przewidziane art. 35 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zaznaczyć przy tym należy, że do wskazanych powyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 kpa w przypadku każdego niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu [...] listopada 2016 r. Następnie organ podjął czynności zmierzające do zgromadzenia akt sprawy, by pismem z [...] grudnia 2017 r. poinformować strony o zgromadzeniu akt postępowania, zawiadamiając jednocześnie o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na [...] marca 2018 r. Ostatecznie decyzja w rozpoznawanej sprawie została wydana dopiero [...] października 2018 r. Oznacza to, że organ o nowym terminie załatwienia sprawy poinformował dopiero 13 miesięcy od wpłynięcia wniosku skarżącego, przy czym było to jedyne zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy skierowane przez organ. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 36 § 1 kpa nakazując organowi zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy, przewiduje podjęcie takiego działanie w przypadku każdego, a nie tylko niektórych bądź wybranych przez organ przypadkach. Rację należy przyznać także Sądowi pierwszej instancji, że organ od wyznaczonego, nowego terminu do dnia wydania decyzji w sprawie pozostawał w stanie bezczynności. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że pismo organu z [...] maja 2018 r. z żądaniem doprecyzowania zakresu wniosku nie zmierzało do załatwienia sprawy, a w szczególności do terminowego załatwienia sprawy. Zakres żądania skarżącego wynikał bowiem bezpośrednio ze złożonego wniosku, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione bezpośrednio po jego wpłynięciu w celu zapewnienia efektywności postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo należy zauważyć, że realizacja zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu, z którą organ powiązał zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa, została zrealizowana w fazie postępowania zamkniętej zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu nie mogła zatem uzasadniać niezałatwienia przez organ sprawy po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami. Wskazuje to jednoznacznie na znaczne przekroczenie terminów postępowania wynikających z przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz naruszenie dyspozycji art. 36 § 1 tej ustawy. Jednocześnie należy odnotować, że z akt postępowania administracyjnego nie wynikają takie okoliczności, które mogłyby stanowić usprawiedliwienie organu dla takiego sposobu prowadzenia postępowania. Odnotować przy tym należy, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie powołał się na tego typu okoliczności. Zamiast tego organ skupił się na wykazaniu, że nie każde przekroczenie terminów postępowania, nawet znaczne, może zostać uznane za mające charakter rażącego naruszenia prawa.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się takiego naruszenia terminów postępowania oraz obowiązków związanych z terminowym załatwieniem sprawy, że stwierdzonej bezczynności należało przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 7 kpa należało uznać za nieuzasadniony. Nie sposób też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej w ocenie wysokości zasądzonej grzywny. Jej wysokość w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma w porównaniu z budżetem organu charakter symboliczny, a efekt prewencyjny grzywny wynika z samego faktu jej wymierzenia, a nie jej wysokości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek J.F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż skarżący prowadził postępowanie osobiście, a w sprawie nie zostały poniesione koszty na przejazdy do sądu ani zarobek czy dochód utracony wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 ppsa). .