Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 617/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 24 i art. 25
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 471/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Wr 471/10, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Burmistrz D. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi średnicowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. kanalizacją deszczową i oświetleniem, w tym przebudowy 300 m ulicy S.

Od powyższej decyzji M. K. wniósł odwołanie twierdząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił niekonstytucyjny charakter procedury wydania decyzji, w szczególności art. 75 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazany przepis narusza, zdaniem odwołującego się, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ burmistrz wydaje decyzję w sprawie gminy, której jest jednocześnie organem. W materiałach sprawy brak jest ustaleń co do występowania gatunków chronionych w okolicy przebiegu planowanej drogi. Na działce należącej do odwołującego rosną sosny, które według jego twierdzenia stanowią lęgowisko dla puszczyka i innych gatunków chronionych. Ponadto brak w aktach sprawy prawidłowego upoważnienia dla pełnomocnika gminy E. P., gdyż pełnomocnictwo podpisane zostało przez zastępcę burmistrza W. O., nie zaś przez burmistrza. W aktach sprawy brak jest dokumentu , który wskazywałby na szczegółowe umocowanie zastępcy burmistrza do wystawiania takiego upoważnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ustaleniach faktycznych sprawy wskazano, że wnioskiem z dnia 24 czerwca 2010 r. Gmina D. reprezentowana E. P. z Biura Projektowania i Usług Technicznych P. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi średnicowej wraz z infrastrukturą, tj. kanalizacją deszczową i oświetleniem, w tym przebudowy 300 m ulicy S. W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego Starosta D. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] wyraził opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. nie wydał opinii w tym zakresie, co oznaczało brak zastrzeżeń do realizacji przedsięwzięcia. W wyniku wykonania postanowienia Burmistrza D. z dnia [...] lipca 2010r. Gmina D. przedłożyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji oraz określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uzgodnienia w projekcie budowlanym.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołującego się, organ odwoławczy podkreślił, że Kolegium nie jest uprawnione do oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP, ponieważ takim organem władzy sądowniczej jest Trybunał Konstytucyjny w myśl ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. Nr 102, poz. 643 z zm.). Ze sporządzonego w sprawie raportu wynika, że planowana inwestycja położona jest w odległości kilkunastu kilometrów od utworzonych obszarów ochronnych i nie wiąże się z jakimkolwiek oddziaływaniem na nie. Nietrafny jest zatem zarzut strony w kwestii ustaleń w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia co do występowania gatunków chronionych w okolicy planowanej inwestycji. Ponadto, jak wynika z treści pisma organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] (dołączonego do odwołania i akt sprawy organu I instancji) drzewa, o których odwołujący pisze w odwołaniu nie są przewidziane do usunięcia w ramach planowanej inwestycji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego upoważnienia wystawionego przez gminę dla E. P. do jej reprezentowania w niniejszej sprawie, Kolegium stwierdziło, że również ten zarzut nie może być uwzględniony, bowiem w dniu udzielenia pełnomocnictwa ( 30 marca 2009 r.) Burmistrz Miasta D. był na urlopie ( dowód: karta urlopowa określająca długość urlopu od 16 marca do 20 marca 2009 r.). Zgodnie z § 18 ust. 1 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta w D. zastępca burmistrza podejmuje czynności kierownika Urzędu w czasie nieobecności burmistrza lub niemożności pełnienia obowiązków przez burmistrza z innych przyczyn. Zatem Zastępca Burmistrza W. O. miała umocowanie do udzielenia upoważnienia E. P. do reprezentowania gminy w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. K. W motywach skargi skarżący powołał się na identyczne zarzuty jakie zawarł w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Jako dodatkowy zarzut, lecz nie odnoszący się do skarżącego, zawarł uniemożliwienie I. K. (żona skarżącego) i L. K. (ojciec skarżącego) udziału w charakterze strony w toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że W. O. pełni funkcję Zastępcy Burmistrza Miasta D. i podejmuje czynności kierownika Urzędu w czasie nieobecności Burmistrza lub niemożności pełnienia obowiązków przez Burmistrza z innych przyczyn, posiada upoważnienie z dnia 19 grudnia 2008r. (znak [...]) do reprezentowania Gminy Miejskiej D. na zewnątrz oraz do kierowania bieżącymi sprawami gminy w czasie nieobecności Burmistrza lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków, pełnomocnictwo z dnia 28 listopada 2007 r. (w formie aktu notarialnego ) do składania samodzielnie oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem, upoważnienie z dnia 1 czerwca 2009 r. do zawierania umów w imieniu Burmistrza. Zatem w czasie nieobecności Burmistrza, jego zastępca W. O. miała upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa E. P. do reprezentowania gminy w prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - skargę wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na wniosek Gminy Miejskiej D., reprezentowanej przez pełnomocnika E. P. (upoważnienie z dnia 20 marca 2009 r.). Postanowieniem Starosty D. z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]) uznano, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury drogowej wraz z sieciami (droga średnicowa łącząca ul. P. z ul. W. w D. ) wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz określono w nim zakres wymaganego raportu. W postanowieniu tym stwierdzono również, że inwestycja nie ma wpływu na najbliższe tereny chronione Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz D. (Nr [...]) zobowiązał wnioskodawcę - Gminę Miejską D. do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz ustalono w nim zakres raportu. W wykonaniu postanowienia przedłożony został stosowny raport o oddziaływaniu na środowisko obwodnicy D. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (z miesiąca września 2009 r.). W niniejszej sprawie przedłożony raport spełnia wymogi zakreślone postanowieniem Burmistrza D. z dnia [...] lipca 2009r. umożliwiające wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych planowanej inwestycji, bowiem jego zakres opracowania dostosowany został do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Projektowana obwodnica zlokalizowana jest administracyjnie po wschodnich obrzeżach miasta, w niewielkiej części po terenach zabudowanych obiektami przemysłowymi, handlowymi i usługowymi i przebiega przede wszystkim przez grunty rolne oraz tereny dróg gruntowych i utwardzonych, przecinając drogę powiatową. W związku z planowaną inwestycją przewiduje się do wycinki część drzew wymienionych szczegółowo w raporcie. W związku z tym, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie, zaistniała podstawa do wydania pozytywnej decyzji dla inwestora.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w osnowie decyzji organu I instancji zamieszczone zostały szczegółowe warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Decyzja zawiera również charakterystykę przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta w rejonie ulicy W. w D. (uchwała RM w D. Nr [...] z dnia [...] października 2006r.- Dz.Urz.Woj.Dolnośląskiego Nr [...], poz. [...]). Z powyższego wynika, że wydana decyzja spełnia wymogi art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania ma środowisko. Organ orzekający w sprawie wszechstronnie i prawidłowo, zdaniem Sądu, ocenił cały materiał dowodowy a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Również procedura związana z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, uzyskaniem stosownych uzgodnień oraz zapewnieniem stronom i innym osobom zainteresowanym możliwości składania uwag i wniosków w sprawie została dochowana.

Sąd wyjaśnił też, że skarżący na etapie prowadzenia postępowania przed organem I instancji nie był aktywny, nie zgłaszał żadnych uwag i wniosków dowodowych, dopiero w odwołaniu podniósł, że na jego posesji znajdują się sosny, które według jego oceny stanowią lęgowisko dla puszczyka i innych gatunków chronionych. Zarzuca, że raport nie zawiera informacji w tym zakresie. Sąd wskazał, że sporządzenie raportu zleca a następnie przedkłada właściwemu organowi przyszły inwestor. Tak więc raport jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu orzekającego i z którym mają prawo zapoznać się strony postępowania. Przedłożony przez inwestora raport, mógł więc zostać przez skarżącego zakwestionowany ale poprzez skorzystanie z przysługującego mu prawa zgłoszenia dowodu z opinii innej osoby, aniżeli ta, która była autorem raportu, w celu wykazania, że raport jest sporządzony wadliwie jak też, że nie jest wiarygodny. Jednakże skarżący ograniczył się tylko do samego stwierdzenia o rzekomym występowaniu na jego terenie puszczyka i innych gatunków chronionych ( nie wymienił nawet jakie gatunki chronione ma na myśli ). Tak więc same twierdzenia skarżącego, nie poparte żadnym dowodem w tym zakresie, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do uznania ich za prawdziwe.

W ocenie Sądu, choć w przedłożonym raporcie brak jest informacji o wskazanych przez skarżącego gatunkach chronionych, to jednak z zamieszczonej w raporcie charakterystyki terenu przeznaczonego pod przyszłe zainwestowanie wynika, iż rejon inwestycji położony jest we wschodniej części miasta D. w rejonie wyjazdu z miasta w kierunku B. i N. W informacji zamieszczonej w raporcie o formach ochrony przyrody wskazano, że nie została zgłoszona w oparciu o ustawę o ochronie przyrody żadna nowa forma ochrony w rejonie planowanej inwestycji. Najbliższy obszar chroniony zgłoszony do ESE NATURA 2000 (symbol [...] pod nazwą M.) przebiega ok. 7 km na północ od oczyszczalni, nieopodal wsi J. Inny obszar chroniony to G. i B., w którym występuje 9 typów siedlisk (głównie leśnych) z zał. [...]., w starych sztolniach mają swoje zimowiska 3 gat. nietoperzy z załącznika II. Przedmiotowa inwestycja położona jest w odległości kilkunastu kilometrów od utworzonych obszarów ochronnych i nie wiąże się z jakimkolwiek oddziaływaniem na nie. Zatem w raporcie zawarte zostały informacje na temat ochrony przyrody, z których nie wynika aby na terenie nieruchomości skarżącego miał lęgowisko puszczyk i inne nienazwane przez skarżącego gatunki chronione.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie jest również słuszny zarzut skarżącego odnośnie nienależytego umocowania dla E. P. do reprezentowania Gminy Miejskiej D. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej obwodnicy D. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że Zastępca Burmistrza D. W. O. była legitymowana do wystawienia w dniu 20 marca 2009 r., podważanego przez skarżącego, upoważnienia dla pełnomocnika Gminy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że stosowne dokumenty dotyczące umocowania zastępcy Burmistrza dołączone zostały do akt na etapie późniejszym, albowiem ważne jest to, że w chwili podpisywania upoważnienia dla E. P. istniały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] listopada 2007r. (nr [...]), na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym z dniem 17 listopada 2007 r. Pani W. O. powołana została na czas nieokreślony na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta. Z obecnego jak i poprzedniego (z dnia 2 marca 2009 r.) Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta w D. wynika, że Zastępca Burmistrza podejmuje czynności kierownika Urzędu w czasie nieobecności Burmistrza lub niemożności pełnienia obowiązków przez Burmistrza z innych przyczyn. Przy tym w regulaminie z dnia 2 marca 2009 r. brak jest stanowiska Zastępcy Burmistrza ds. Technicznych, na które powołuje się skarżący. W dniu 20 marca 2009 r. (data podpisania upoważnienia dla E. P.) Burmistrz przebywał na urlopie wypoczynkowym (dowód karta urlopowa), zatem wszystkie jego obowiązki jako kierownika Urzędu przejęła w tym czasie Zastępca Burmistrza Pani W. O. Dodatkowo W. O. - Zastępca Burmistrza posiada szereg upoważnień, na podstawie których ma prawo dokonywać określonych czynności prawnych w imieniu Burmistrza, w tym m.in. upoważnienie z dnia 19 grudnia 2008 r. do reprezentowania Gminy Miejskiej D. na zewnątrz oraz do kierowania bieżącymi sprawami Gminy w czasie nieobecności lub niemożności pełnienia przez Burmistrza obowiązków. Z powyższego wynika, że udzielone E. P. pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy w niniejszej sprawie było wystawione prawidłowo.

Również zarzut dotyczący niekonstytucyjności przepisu art. 75 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie mógł odnieść zamierzonego skutku przed organami administracji publicznej, jak również przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Jedynym bowiem organem, który jest władny do badania konstytucyjności przepisów ustawowych jest Trybunał Konstytucyjny. Dopóki zatem przepis art. 75 ust. 3 będzie obowiązywał, dopóty organy administracji publicznej są nim związane i mają obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozpoznawaniu spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast kwestie dotyczące rozważań skarżącego na temat, czy I. K. (żona skarżącego) oraz L. K. (ojciec skarżącego) posiadają przymiot strony w toczącym się postępowaniu nie dotyczą bezpośrednio naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, zatem nie mogą być przez niego skutecznie podnoszone. Jeżeli określony podmiot nie został zawiadomiony przez organ, jako strona o toczącym się postępowaniu i był tym samym pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu, to istnieją instytucje procesowe umożliwiające skuteczne wzruszenie zapadłych orzeczeń, jednakże inicjatywę w tym zakresie ustawodawca pozostawił tym podmiotom, nie zaś osobom trzecim.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania t.j.:

1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8,15, 24 § 1 pkt. 4 i 26 § 2 i 3 k.p.a. wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta D. stanowiła złamanie charakteru procedury administracyjnej w zakresie wydawania przez organ decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co za tym idzie także konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej tylko na podstawie przepisów prawa ( art. 6 i 15 k.p.a. i art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) albowiem burmistrz zamiast podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu i przekazać sprawę do załatwienia przez organ nadrzędny wydał decyzję w sprawie Gminy Miejskiej D., a więc we własnej sprawie , której był jednocześnie stroną postępowania, co skutkowało także naruszeniem zasady praworządności i zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej ( art. 7, 8, 24 § 1 pkt 4, art. 26 § 2 i 3 k.p.a.) w konsekwencji czego takie postępowanie jest nie do zaakceptowania w państwie prawa, - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, prowadząc zarazem do naruszenia także art. 2 konstytucji RP.

2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 80 i 81 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie ocenił w sposób właściwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie uwzględnił okoliczności niemożności wypowiedzenia się skarżącego co do przeprowadzonych dowodów w przedmiocie nienależytego umocowania udzielonego przez Gminę D. ( zastępcę Burmistrza W. O. ) dla biura projektowego E. P., albowiem Sąd stwierdzając, że stosowne dokumenty dotyczące tego umocowania dołączone zostały do akt na etapie późniejszym, zaakceptował naruszenie przez SKO w W. art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i art. 8 k.p.a. przez poprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem racji przedstawionych wyłącznie przez jedną ze stron.

3. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, t.j. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. mimo że decyzja została wydana w oparciu o wadliwe umocowanie przez Gminę D. dla biura projektowego E. P., która to okoliczność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

4. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, pomimo przyznania iż raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie zawierał informacji o gatunkach chronionych, nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niepełny i budzący wątpliwości w zakresie ustalenia występowania gatunków chronionych w okolicy przebiegu planowanej inwestycji, co wiąże się z pominięciem przez Sąd okoliczności, iż to organ administracji a nie skarżący był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy związany z inwestycją oraz poinformować także I. K. o inwestycji dotyczącej naruszenia środowiska naturalnego.

Wskazując na powyższe zarzuty M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności zasadnym jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przez burmistrza Miasta D. charakteru procedury administracyjnej w zakresie wydawania przez ten organ decyzji. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a dalej także konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej tylko na podstawie przepisów prawa oraz zasady państwa prawnego, tj. zasady równego traktowania stron w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Zarzut ten uzasadnił tym, że organ gminy powinien wyłączyć się od udziału w postępowaniu w którym stroną była gmina. Przede wszystkim wskazać należy, że gmina wydająca (przez swoje organy) decyzje administracyjne nie działa jako właściciel projektowanej drogi, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej również zadań z zakresu administracji rządowej. Można to tłumaczyć ogólną zasadą prawnoustrojową, że samorząd terytorialny z istoty swej jest powołany do pełnienia funkcji administracji państwowej jako część administracji publicznej, choć różna od pozostałych podmiotów i niepodporządkowana im. Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Ponadto wspólnota samorządowa jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (dominium). Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości które nie powoduje pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale i Skarbowi Państwa. Organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Tak usytuowana pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Ponadto w myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględniać i rozważyć zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi, wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Przedstawione stanowisko potwierdzone zostało w praktyce orzeczniczej w której dominuje pogląd, iż jednostka samorządu terytorialnego, która wydała decyzję w określonej sprawie w pierwszej instancji, nie może być stroną tego postępowania administracyjnego ani uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na wydaną tak decyzję, nie ma też kompetencji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08, Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA nr 4/1990, poz. 7; z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93; z 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94, z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, Lex nr 171164; z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07; z 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04, Lex nr 236287; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05, Lex nr 274863; z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07, Lex nr 453873; z 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1755/07; z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). Zgodnie z tą dominującą linią orzeczniczą, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Z tego stanowiska wynika niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza, na co wskazano już wyżej, zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

Zatem wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni przepisów art. 24 i 25 k.p.a.( jak to czyni skarżący ) w odniesieniu do sytuacji kiedy organ ten rozstrzyga sprawę dotyczącą jednostki samorządowej którą reprezentuje nie jest uzasadnione ( tak też NSA w wyroku z dnia 1 września 2009r. sygn. akt II OSK 1339/08). Ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził w ustawach materialnoprawnych regulacje nadające wprost kompetencje tym organom do rozstrzygania spraw w takich okolicznościach. Taką regulacją jest też procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia realizowanego przez gminę, przez wójta burmistrza lub prezydenta miasta na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane przewidziana w art. 75 ust. 3

ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazane wyżej ograniczenia uprawnień gminy jako strony dotyczą również spraw o wydanie decyzji środowiskowych. To w zestawieniu z uprawnieniem uczestników postępowania do odwołania się od niekorzystnej dla nich decyzji do organu drugiej instancji oraz możliwość uzyskania ochrony sądowej zapewnia realizację wartości konstytucyjnych w tym poszanowanie praw jednostki. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona przez skarżącego procedura wydawania decyzji środowiskowych mieści się w granicach przysługującej ustawodawcy z mocy konstytucji swobody regulacyjnej i nie narusza Konstytucji RP w szczególności wynikającej z jej art. 2 zasady państwa prawnego. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 15, 24 § 1 pkt 4 i 26 § 2 i 3 k.p.a.

Co do zarzutu nienależytego umocowania udzielonego przez Gminę D. ( Zastępcę Burmistrza W. O. ) dla biura projektowego E. P., należy wskazać za Sądem pierwszej instancji, że Zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] listopada 2003r. ( nr. [...]) , na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym z dniem 17 listopada 2007r. W. O. powołana została na czas nieokreślony a stanowisko zastępcy Burmistrza Miasta D. Z § 18 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta w D. wynika, że zastępca burmistrza podejmuje czynności kierownika urzędu w czasie nieobecności Burmistrza lub niemożności pełnienia obowiązków przez burmistrza z innych przyczyn. Regulamin ten został wydany na podstawie art. 33 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z ust 4 art. 33 tej ustawy wynika, że burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy burmistrza. Ponadto stosownie do treści art. 31 przedmiotowej ustawy burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Reprezentacja gminy wynikająca z powyższego przepisu dotyczy zarówno jej publicznoprawnej jak i cywilnoprawnej sfery działania, przy czym tylko na zasadzie wyjątku w tej drugiej sferze tj. wówczas gdy nie dotyczy składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem na mocy art. 46 ust. 1 tej ustawy. Na podstawie wyżej przedstawionych uregulowań Burmistrz D. M. P. w dniu 19 grudnia 2008r. upoważnił pisemnie W. O. do reprezentowania Gminy D. na zewnątrz oraz do kierowania bieżącymi sprawami gminy w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków burmistrza. Upoważnienie to ważne jest do odwołania na czas pełnienia funkcji zastępcy burmistrza ( upoważnienie karta 9 akt sądowych). Upoważnienie to zostało dołączone przez organ drugiej instancji do odpowiedzi na skargę. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd Wojewódzki dowód z tego upoważnienia przeprowadził, bowiem wcześniej zgromadzone dowody, co zresztą podnosił skarżący, nie wystarczały do stwierdzenia właściwej reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym. Z upoważnienia z dnia 19 grudnia 2008r. niezbicie wynika, że Zastępca Burmistrza W. O. mogła reprezentować gminę D. na zewnątrz podczas nieobecności burmistrza w tym udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania gminy w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia drogowego. Bezspornym jest, a wynika to z karty urlopowej burmistrza, że w dniu 20 marca 2009r. tj. w dniu podpisania pełnomocnictwa dla E. P., burmistrz przebywał na urlopie wypoczynkowym. Zatem zgodnie z załączonym do wniosku Gminy D. upoważnieniem E. P. mógł reprezentować te gminę w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 3 i 145 § 1 pkt. 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 80, 81, 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. należy uznać za chybione.

Za nietrafny należało uznać także zarzut, że zebrany przez organy materiał dowodowy jest niepełny i budzący wątpliwości w zakresie ustalenia występowania gatunków chronionych w okolicy przebiegu planowanej drogi. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W sprawie tej sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko a organ I instancji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Zachowana została też procedura związana z wydaniem decyzji, w tym zapewniony został stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Decyzja zawiera wymagane przepisem art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) elementy. Wskazany raport spełnia wymogi zakreślone postanowieniem Burmistrza D. z [...] lipca 2009r. a jego zakres opracowania dostosowany został do charakteru i wielkości oddziaływania planowanej drogi na środowisko w tym przyrodnicze ( faunę). Projektowana obwodnica zlokalizowana będzie na wschodnich obrzeżach miasta, przebiegać będzie w części po terenach zabudowanych obiektami przemysłowymi, handlowymi i usługowymi. Przebiegać będzie głównie przez grunty rolne ( łąki i uprawy) oraz tereny dróg gruntowych i utwardzonych, przecinając drogę powiatową. W związku z planowaną inwestycją nie przewiduje się wycinki drzew na gruntach skarżącego. Za Sądem pierwszej instancji należy w tym miejscu wskazać, iż z informacji zamieszczonej w raporcie o formach ochrony przyrody ( karta 14 i 15) wskazano, że nie została zgłoszona w oparciu o ustawę o ochronie przyrody żadna nowa forma ochrony w rejonie planowanej inwestycji. Najbliższy obszar chroniony zgłoszony do ESE NATURA 2000 (symbol [...] pod nazwą M.) znajduje się ok. 7 km na północ od oczyszczalni, nieopodal wsi J. Inny obszar chroniony to G. i B., w którym występuje 9 typów siedlisk (głównie leśnych) z zał. [...]., w starych sztolniach mają swoje zimowiska 3 gat. nietoperzy z załącznika II. Przedmiotowa inwestycja położona jest w odległości kilkunastu kilometrów od utworzonych obszarów ochronnych i nie wiąże się z jakimkolwiek oddziaływaniem na nie. Zatem w raporcie zawarte zostały informacje na temat ochrony przyrody, z których nie wynika aby na terenie nieruchomości skarżącego miał lęgowisko puszczyk i inne nienazwane przez skarżącego gatunki chronione. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są gołosłowne nie potwierdzone żadnymi dowodami i pomimo takiej możliwości zostały podniesione dopiero w odwołaniu. Z protokołu oględzin i zdjęć miejsca wskazanego przez skarżącego jako lęgowisko ptaków z dnia 31 marca 2010r. znajdującego się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji wynika, że brakuje tam śladów ten fakt potwierdzających. Wynika też z nich, że na każdym z drzew a jest ich tylko kilka zostały zamontowane nowe budki dla ptaków które jednak bez wątpienia nie mogą być wykorzystane przez puszczyka.

Przechodząc do oceny zarzutu nie nabycia statusu strony przez żonę skarżącego I. K. w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że jak twierdzi, jego żona jest współwłaścicielką nieruchomości przez którą przebiegać będzie planowana droga. Z wyciągu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem działki nr. [...] jest skarżący a z samego faktu istnienia wspólności majątkowej małżeńskiej, żona skarżącego nie mogła stać się współwłaścicielką tej działki, która może być majątkiem odrębnym skarżącego. Ponadto, co najważniejsze, podniesienie tego zarzutu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być skuteczne z tego powodu, że przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (takie też stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 959/07 i z dnia 26 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 51/08).

W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji przy rozpoznaniu sprawy nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.