Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1626/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia SO del. WSA Aleksandra Westra Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez A.S. i A.S. (dalej łącznie "skarżące") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej służącej turystyce wodnej i stanowiska ornitologicznego na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina P. , utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Burmistrz P. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej służącej turystyce wodnej i stanowiska ornitologicznego na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina P. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji").

2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając iż: (-) planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu jeziora [...] , objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 4 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie [...] Parku [...] (dalej odpowiednio: "rozporządzenia" i "Parku"), (-) w sprawie nie zachodzą przesłanki znoszące w/w zakaz, wynikające z § 4 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia.

3. Skarżące wniosły do GDOŚ zażalenia na postanowienie RDOŚ, zarzucając temu orzeczeniu szereg naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

III. Jak wskazano na wstępie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. GDOŚ rozpatrzył zażalenia skarżących na postanowienie DROŚ z dnia [...] marca 2017 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

Przedmiotem sprawy jest dokonanie uzgodnienia w trybie art.106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowiące teren planowanej inwestycji działki nr ew. [...] i [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina P. , znajdują się:

(-) w granicach [...] Parku [...], na obszarze którego obowiązują przepisy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].11.2004 r. w sprawie [...] Parku [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]);

(-) na terenie dwóch obszarów Natura 2000: "Ostoja [...]" (kod: [...]) oraz "Jezioro [...] " (kod: [...]).

W przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody, prowadzący postępowanie w przedmiocie uzgodnienia planowanych tam inwestycji, powinien w pierwszej kolejności badać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana.

W przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na terenie [...] Parku [...] zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji.

Działki objęte wnioskiem położone są w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...] , tym samym planowana inwestycja koliduje z § 4 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku [...], który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Zgodnie z wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy budowy stanicy wodnej oraz stanowiska ornitologicznego. W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy do planowej inwestycji ma zastosowanie odstępstwo od zakazu dotyczące budowania obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od jeziora [...]. Podkreślenia wymaga, iż odstępstw od zakazów nie należy interpretować szerzej niżby to wynikało z właściwej treści normy prawnej zawartej w danym przepisie (wykładni gramatycznej).

Brak w przepisach Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku [...] jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego pojęcia obiektów służących turystyce wodnej (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy) stanowi niewątpliwe utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez wskazane wyżej obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące.

Z ww. rozporządzenia nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jednoznacznej odpowiedzi na te wątpliwości nie można doszukać się również w innych aktach prawnych aniżeli Rozporządzenie Wojewody [...], albowiem w żadnym z nich pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej" nie zostały również zdefiniowane.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r" poz. 290 ze zm.) przez "obiekt budowlany" należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą - co należy podkreślić - jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych zdefiniowano w art. 3 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. 2016 r., poz. 187 ze zm.). W punktach 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 art. 3 ustawy zdefiniowano zatem pojęcia: usług turystycznych (tj. usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym), imprezy turystycznej, wycieczki, organizowania imprez turystycznych, organizatora turystyki, turysty, odwiedzającego.

Zgodnie z dyrektywą języka potocznego, normie należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje natomiast ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki), czy kajakarstwo górskie i kajakarstwo morskie. W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m.in. turystykę morską polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich i promach morskich.

Z powyższego wynika, iż poszczególny podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo itp. W ramach odstępstwa od zakazu - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane - od prostych, jak np. pomosty, po przez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, miejsca cumownicze, kapitanat) w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom, np. podczas złych warunków atmosferycznych. O tym, czy dany akwen będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej decyduje stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. Reasumując w ocenie organu odwoławczego do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

Wskazać należy, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wynika, iż planowany do realizacji budynek stanowi stanicę wodną o powierzchni zabudowy do 302 służącą przechowywania sprzętu wodnego - kajaków i sprzętu żeglarskiego. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy w pkt 1 rodzaj zabudowy wskazano na zabudowę letniskową. W tym miejscu wskazać należy, że art. 37a ust.1 ustawy z dnia 21.12.2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1458 ze zm.) określa pojęcie "uprawianie turystyki wodnej", przez które rozumie się prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji, jednakże nie określa jakie obiekty służą turystyce wodnej.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska budynek stanicy wodnej nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 omawianego Rozporządzenia, bowiem w ocenie tut. organu nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl), stanica to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pojęcie stanicy wodnej swym zakresem obejmuje szeroki zakres obiektów. Należą bowiem do niego nie tylko obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej jak pomosty do cumowania jednostek pływających, ale też obiekty gastronomiczne czy parkingi dla samochodów i przyczep. Biorąc pod uwagę to, co napisano wyżej, tj. że przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, należy stwierdzić, że sformułowanie zawarte w projekcie przedmiotowej decyzji nie kwalifikuje się do objęcia wyjątkiem, gdyż projekt decyzji obejmuje swym zakresem obiekt służący jedynie pośrednio turystyce wodnej, tj. obiekt służący do przechowywania kajaków i sprzętu żeglarskiego. Dlatego też funkcja obiektu może być realizowana poza pasem 100 m od linii brzegu jeziora [...] . Mając na uwadze powyższe, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również stanowisko ornitologiczne, czyli miejsce służące do obserwacji ptaków nie może zostać zaliczone do kategorii obiektów służących turystyce wodnej.

Kwalifikując obiekt jako taki należy- mieć na uwadze, że Rozporządzenie Wojewody [...] dopuszcza do realizacji w pasie 100 m budynki, które spełniają ściśle przesłanki odstępstw od zakazu zabudowy. O ile zatem - o czym już była mowa - przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) czy też pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi jako bezpośrednio związanego z uprawianiem takiej turystyki mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle budynek przeznaczony do przechowywania sprzętu wodnego - kajaków czy sprzętu żeglarskiego nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia tej formy turystyki. Z tego punktu widzenia jego posadowienie w pasie 100 m od jeziora na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne.

W opinii organu odwoławczego ustawodawca, uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych i krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek, jezior i zbiorników wodnych. Nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja obiektów stanicy wodnej - obiektu do przechowywania sprzętu wodnego - kajaków i sprzętu żeglarskiego tj. prowadzących działalność związaną z turystyką wodną, czy też stanowisk ornitologicznych. Wykładnia taka naruszyłaby też jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów wskazującą, że wyjątków od reguły (a taką regułą - zasadą jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych) nie interpretuje się rozszerzająco, tylko wręcz przeciwnie - ściśle, tak aby nie podważyć reguły. Przyjęcie bowiem założenia, że w ramach wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, mieści się możliwość lokalizowania również obiektów służących jako przechowywalnia sprzętu wodnego, przekreśliłoby całkowicie zakaz wynikający z tego przepisu, gdyż tereny w okolicy brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych są szczególnie cenione dla inwestorów, jako miejsce pod zabudowę ze względu na ich atrakcyjność m. in. krajobrazową. Podkreślić należy, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 05.07.2016 r., sygn. akt II OSK 2581/14 wskazał, że: "odstępstwo od zakazu zabudowy takiej strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły. Oznacza to, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi".

W omawianej sprawie nie można-również zastosować pozostałych dwóch odstępstw wymienionych w § 4 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku [...], tj. dotyczących obiektów służących gospodarce wodnej lub rybackiej. Ustawa z dnia 18.04.1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 652 ze zm.) posługuje się pojęciem racjonalna gospodarka rybacka, która polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa (art. 6 ust. 2). W ocenie tutejszego Organu na gruncie wyżej powoływanego Rozporządzenia Wojewody [...] przez "gospodarkę rybacką" (rybactwo) należy zatem rozumieć zespół planowanych i skoordynowanych czynności mających na celu racjonalne gospodarowanie organizmami wodnymi w myśl zasad ekonomii i zgodnie z założeniami ochrony przyrody. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy pojęcie to obejmuje rybactwo śródlądowe, a więc połowy ryb i innych organizmów wodnych w wodach śródlądowych, zabiegi mające na celu utrzymanie zasobów organizmów wodnych, chów i hodowlę ryb oraz pozostałych produktów i organizmów wodnych. W ocenie organu II instancji inwestycji w postaci stanicy wodnej - obiektu do przechowywania sprzętu wodnego, czy też stanowiska ornitologicznego nie można utożsamiać z obiektami służącymi prowadzeniu gospodarki rybackiej.

Ponadto wskazać należy, że nie istnieje definicja legalna gospodarki wodnej. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016, poz. 543 ze zm.) w celu ustalenia czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należy zaliczyć w poczet obiektów służących gospodarce wodnej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ww. ustawy dział gospodarka wodna obejmuje sprawy:

1) kształtowania, ochrony i racjonalnego wykorzystywania zasobów wodnych;

2) utrzymania śródlądowych wód powierzchniowych, stanowiących własność Skarbu Państwa wraz z infrastrukturą techniczną związaną z tymi wodami, obejmującą budowle oraz urządzenia wodne;

3) budowy, modernizacji oraz utrzymania śródlądowych dróg wodnych;

4) ochrony przeciwpowodziowej, w tym budowy, modernizacji oraz utrzymania urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią oraz koordynacji przedsięwzięć służących osłonie i ochronie przeciwpowodziowej państwa;

5) funkcjonowania państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej i państwowej służby hydrogeologicznej, z wyłączeniem zagadnień monitoringu jakości wód podziemnych;

6) współpracy międzynarodowej na wodach granicznych w zakresie zadań należących

• do działu.

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu odwoławczego funkcjonowanie planowanej inwestycji nie wiąże się z żadnym zww. celów, dlatego też nie można zastosować wyjątku od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora wymienionego § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...]. Ponadto w załączniku do ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane ustawodawca wymienił w kategorii XXIV obiekty gospodarki wodnej, takie jak zbiorniki wodne i nadpoziomowe, stawy rybne, w kategorii XXVII budowle hydrotechniczne piętrzące i upustowe i regulacyjne oraz w kategorii XXX obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków. Wprawdzie wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, to jednak z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów, jasno wynika, że obiekty budowlane objęte omawianym projektem decyzji o warunkach zabudowy do nich się nie zaliczają.

Ponadto planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych, planu zadań ochronnych, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego (art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarzuty przedstawione przez Skarżące uznać należy za bezzasadne. O czym już była mowa, Organ I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię § 4 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku [...]. Słusznie bowiem stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, że lokalizacja projektowanego obiektu budowlanego w strefie 100 m od linii brzegu nie jest czynnikiem, który determinuje turystykę wodną, ponieważ budynek służący obsłudze ruchu kajakowego tj. m.in. przechowywaniu kajaków czy sprzętu żeglarskiego jak też stanowisko ornitologiczne, mogą być położone poza strefą 100 m od linii brzegowej jeziora.

Odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, RDOŚ powołał również perspektywę naruszenia planowaną inwestycją zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 4 pkt 3 powoływanego Rozporządzenia Wojewody [...]). Teza ta nie została jednakże przez RDOŚ udowodniona, a tym samym organ nie wykazał, że przywołany przez niego zakaz istotnie znajdzie w sprawie zastosowanie. Jednakże kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w sytuacji, w której pozytywne uzgodnienie projektu decyzji nie jest i tak możliwe z innych przyczyn (kolizja z zakazem zabudowy strefy nadbrzeżnej).

IV. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżąca A. S. wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1626/17), podnosząc przeciwko w/w postanowieniu następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.:

1. naruszenia przepisów prawa miejscowego, a to rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie [...] Parku [...], poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż stanica wodna oraz stanowisko ornitologiczne wyłączone są z zakresu zastosowania wyłączenia zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, który to przepis w sposób nie budzący wątpliwości upoważnia do budowy obiektów służących turystyce wodnej, a takim, w rozumieniu wykładni językowej jest stanica wodna wraz ze stanowiskiem ornitologicznym,

2. naruszenia art. 75 §1 i 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie podjęcia z urzędu działania zmierzającego do obiektywnego i bezstronnego ustalenia stanu faktycznego w drodze fachowej opinii biegłego lub instytutu naukowego,

3. w związku z uchybieniami wymienionymi w pkt 1, naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 §1 i 11 k.p.a. m.in. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności nie przesłuchania strony tego postępowania i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnych ustaleniach faktycznych.

4. rozstrzygnięcie wątpliwości organów I i II stopnia na niekorzyść strony postępowania, przez co bezpośrednio naruszony został art. 8 k.p.a.

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że budowa stanicy wodnej wraz ze stanowiskiem ornitologicznym będzie miało negatywne oddziaływanie na środowisko oraz będzie sprzeczne z prawem miejscowym uchwalonym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie [...] Parku [...].

V. Osobnym, aczkolwiek identycznym w treści pismem, datowanym również na 30 maja 2017 r., skargę do tut. Sądu wniosła na w/w postanowienie GDOŚ skarżąca A.S. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1627/17).

VI. W odpowiedzi na obie skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VII. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. Sąd na zasadzie art.111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy IV SA/Wa 1626/17 i IV SA/Wa 1627/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zarządzając ich prowadzenie pod sygn. akt IV SA/Wa 1626/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017 r., podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2017 r., obciążone są naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było uzgodnienie przez organ ochrony przyrody, w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, położonego na obszarze chronionym przyrodniczo, tj. objętym w pierwszej kolejności granicami [...] Parku [...] (park krajobrazowy), a także dwoma obszarami Natura 2000. Rozpatrujące sprawę organu obu instancji uznały, że przedłożonego projektu decyzji nie można uzgodnić pozytywnie już z racji samych obostrzeń obowiązujących w parku krajobrazowym, tj. z racji tego, iż realizacja planowanej inwestycji (tj. budowa stanicy wodnej oraz stanowiska ornitologiczne) naruszałaby zakaz zabudowy strefy nadbrzeżnej (§4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku), nie mieszcząc się w granicach przewidzianych tam odstępstw. Ocena ta jest zdaniem Sądu przedwczesna.

2. Stanowisko organów co do niemożności pogodzenia realizacji planowanej inwestycji z obwiązującym na terenie Parku zakazem zabudowy strefy nadbrzeżnej opiera się na założeniu, iż planowana stanica wodna nie spełnia kryteriów "obiektu służącego turystyce wodnej", tj. obiektu, którego realizację w strefie nadbrzeżnej rozporządzenie dopuszcza na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu. Uznać należy, że co do zasady przyjęta przez organy wykładnia w/w pojęcia wyklucza lokalizowanie w obszarze chronionym nawet niewielkich obiektów kubaturowych (w niniejszej sprawie chodzi o budynek o powierzchni 30 m2), mających służyć jako infrastrukturalne zaplecze dla turystyki wodnej (w niniejszej sprawie chodzi o budynek stanicy wodnej do przechowywania kajaków i sprzętu żeglarskiego). Zdaniem Sądu formułowanie tak daleko idących wniosków, abstrahujące całkowicie od oceny stopnia rzeczywistej ingerencji danej inwestycji w cele ochrony przyrodniczej danego obszaru, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Nie negując w żadnym zakresie słuszności intencji, przyświecającej rygorystycznej reglamentacji inwestowania w strefie nadbrzeżnej (tj. potrzebie zachowania naturalnego sposobu ukształtowania strefy ochronnej), przyjąć należy, że w sytuacji, w której obowiązujące przepisy przewidują wyjątki od w/w reglamentacji, to odmowa dopuszczenia takiego wyjątku w danej sprawie nie może opierać się na dogmatyzmie, a musi być oparta wyłącznie na bezspornym wykazaniu, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia istotnie nie daje się pogodzić z celami ustanowienia ochrony przyrodniczej danego obszaru. Zdaniem Sądu kolizja tego rodzaju nie została przez organy w przekonujący sposób wykazana.

Tym samym Sąd dostrzega istotne podobieństwo rozpatrywanej sprawy do sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl., gdzie przedmiotem oceny była budowa budynku gospodarczego (stanicy wodnej) o powierzchni zabudowy 25 m² (4,5 m x 6 m x 4 m), również służącej do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce wraz z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków. W przywołanym orzeczeniu NSA poczynił rozważania na temat wykładni pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej", które zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie należy brać pod uwagę przy ocenie dopuszczalności odstępstwa od zakazu zabudowy strefy nadbrzeżnej. W ślad za w/w wyrokiem należy zatem stwierdzić, co następuje:

(i) W związku z tym, że brak jest legalnej definicji stanicy wodnej, należy ustalić znaczenie tego pojęcia w języku polskim. "Stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374).

(ii) Budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, może być uznany za obiekt służący turystyce wodnej.

(iii) Interpretacja pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej" nie może być zbyt wąska. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości. Inwestycja tego rodzaju nie jest objęta zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przywołane wyżej stanowisko NSA nie powinno być z kolei rozumiane jako automatyczne i generalne przyzwolenie na niczym nieskrępowane, intensywne zabudowywanie chronionych stref nadbrzeżnych wszelką infrastrukturą, spełniającą kryteria służącej turystyce wodnej, albowiem powyższe w oczywisty sposób uniemożliwiłoby ochronę przyrodniczych, czy też krajobrazowych walorów tychże stref. W nieunikniony zatem sposób organ uzgadniający musi w tym zakresie dysponować niezbędnym, aczkolwiek racjonalnym i transparentnym zakresem uznaniowości (w sytuacji, w której akty ustalające zakaz i odstępstwo od niego, polegające na realizacji obiektów służących turystyce wodnej, ani nie precyzują tego, jakiego rodzaju mogą to być obiekty, ani, co istotne, nie wskazują żadnych maksymalnych parametrów powierzchniowych, wysokościowych, czy też innych). Powyższe w nieunikniony sposób zobowiązuje organy do starannego ustalania stanu faktycznego konkretnej sprawy i dokonania oceny, czy planowany zakres przedsięwzięcia, spełniającego kryteria obiektu służącego turystce wodnej (tj. jego parametry, odległość od już istniejących inwestycji podobnych, itd.), może zostać zaakceptowany z punktu wiedzenia ochrony przyrodniczej (tj. czy nie stanowi zbyt dużej ingerencji w obszar chroniony).

Stwierdzić należy, że w/w uwarunkowania nie zostały w żaden sposób uwzględnione przez organy przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, albowiem – jak wskazano wyżej – wadliwe stanęły one na gruncie apriorycznego wykluczenia dopuszczalności lokalizowania w pasie ochronnym budynków. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, stwierdzić jednakże należy, że planowana inwestycja, z uwagi na swoje niewielkie gabaryty (30 m2 powierzchni) zdaje się nie stanowić niedopuszczalnej, nadmiernej ingerencji w cele ustanowienia strefy ochronne (wstępna ocena podobnego charakteru obejmującego w/w inwestycję stanowiska ornitologicznego również zdaje się nie wykluczać możliwości jego pozytywnego uzgodnienia jako niewielkiego gabarytowo uzupełnienia infrastruktury turystycznej).

3. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ ponownie rozpatrzy sprawę uzgodnienia projektu decyzji, uwzględniające oceny i zalecenia sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 oraz art.200 p.p.s.a.