Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 660/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Stefan Kłosowski NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/05 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/05 oddalił skargę B. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy decyzji Prezesa Rady Ministrów, wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353), w których przyjęto, że świadczenie na powołanej podstawie może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej o ile zajdą też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególnych charakter. Mogą to być m.in. wybitne osiągnięcia w jakiejś dziedzinie kultury lub sportu, bądź szczególne zdarzenie losowe.

W uzasadnieniu decyzji z [...] organ wskazał, że każdy składany wniosek o przyznanie renty specjalnej jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadnić potraktowanie sprawy w sposób szczególny. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego B. R., urodzona w 1976 r., podała, że jest osobą niezdolną do pracy. Od 12 lat choruje (schizofrenia paranoidalna, astma oskrzelowa). Decyzją z dnia 10 lutego 2004 r. ZUS odmówił jej prawa do renty socjalnej, ponieważ orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS za osobę całkowicie niezdolną do pracy została uznana od 23 września 2003 r., a więc po 25 roku życia. Podała ponadto, że nie ma żadnych środków do życia; pozostaje na utrzymaniu rodziców. Na leki wydaje około 200 zł miesięcznie. Jest studentką IV roku studiów dziennych na Wydziale Pedagogiki UMSC w Lublinie, ale obecnie ze względu na chorobę przebywa na urlopie dziekańskim. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 9 czerwca 2005 r., od 14 grudnia 2003 r. do dnia 9 czerwca 2007 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. B. R. pozostaje wraz z dwoma studiującymi braćmi na utrzymaniu rodziców, otrzymujących świadczenia rentowe w łącznej wysokości 3 206 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. R. wniosła o uchylenie decyzji uznając, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a ponadto zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podkreśliła również swoją trudną sytuację materialną i życiową.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Stwarza to organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ma to miejsce wówczas, gdy organ pominął argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

W art. 82 ustawodawca nie wprowadził żadnych kryteriów przyznania świadczenia. A zatem muszą to być szczególne okoliczności, które zgodnie z art. 161 ust. 5 powołanej ustawy wnioskodawca winien stosownie uzasadnić. Przepis art. 82 nie określa jakie to są szczególne okoliczności. Za każdym razem muszą być badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być na przykład wybitne, niebudzące wątpliwości osiągnięcia w dziedzinie literatury, sztuki czy sportu. Mogą to być również nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe. Brana jest pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką, gdyż zastąpiłoby wówczas świadczenie przyznawane w ramach pomocy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała podobnych faktów i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. R., reprezentowana przez radcę prawnego T. P.i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku:

– art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie z urzędu, że zaskarżone decyzje są nieważne, co powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności,

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy przez nieuchylenie decyzji gdyby zarzut sformułowany wyżej uznać za nietrafny,

2) naruszenie prawa materialnego:

– art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niezastosowanie, które było konieczne wobec niespełnienia przez stronę warunków do uzyskania renty z ubezpieczenia społecznego, przy jednoczesnym występowaniu nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających przyznanie renty w tym trybie przez Prezesa ZUS,

– art. 82 ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu i bezzasadne uznanie, że nie zachodzą szczególne okoliczności przyznania skarżącej renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżone decyzje naruszały przepisy o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wprawdzie strona swe podanie wniosła do Prezesa Rady Ministrów to jednak z okoliczności przytoczonych we wniosku oraz ustaleń postępowania wynikało, że do rozpoznania sprawy właściwy był Prezes ZUS, a nie Premier. Strona ubiegała się o rentę socjalną, a jej wniosek został załatwiony odmownie, a również odwołanie zostało niekorzystnie rozpoznane przez Sąd Okręgowy w Lublinie. Z przytoczonych przez stronę okoliczności wynikało, że ubiegała się ona o rentę ze względu na niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. Prezes Rady Ministrów winien więc na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać wniosek Prezesowi ZUS w trybie art. 83 ustawy. Decyzje w tej sprawie są więc nieważne, a ponieważ nie dostrzegł tego Sąd – uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa.

W przypadku nieuznania tego zarzutu za trafne zarzuca naruszenie art. 82 ustawy. Uznanie administracyjne nie może być dowolne i w decyzji Premiera należy wskazać, że przy jej wydawaniu uwzględniono słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także, że była respektowana konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Powinnościom tym wydając kwestionowane decyzje uchybił Premier, a Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uchybienie to zaakceptował. Trafnie przy tym zauważono w zaskarżonym wyroku, akceptując przy tym kryteria rozpoznawania sprawy przez Premiera, że renta specjalna na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. może być przyznana osobie niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, znajdującej się w trudnej sytuacji wiekowej, o ile w sprawie występują inne okoliczności wskazujące na szczególny charakter. Przykładowo tutaj podaje się jako owe szczególne okoliczności, wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie np. w zakresie kultury lub sportu, albo w przypadku szczególnych zdarzeń losowych. Co prawda B. R. nie jest nikim wybitym w dziedzinie kultury lub sportu, ale dotknęło ją niewątpliwie nieszczęście w postaci choroby psychicznej, która oczywiście jest czymś nadzwyczajnym, zwłaszcza jeśli chodzi o dewiację w postaci schizofrenii paranoidalnej. Jest to oczywiście nadzwyczajne zdarzenie losowe, które tylko wówczas nie mogłoby w okolicznościach sprawy eliminować możliwości przyznania renty specjalnej, gdyby Premier wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie zdarzyło się, aby w analogicznej sytuacji świadczenie rentowe nie zostało przyznane. Takie stwierdzenie nie padło i przez to niemożliwym jest ustalenie czy granice administracyjnego uznania nie zostały przekroczone i czy w sprawie była respektowana konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Było to szczególnie pożądane ze względu na fakt, iż mimo swojej choroby psychicznej B. R. stara się przezwyciężyć życiowe trudności i studiuje. Nie będzie to jednak możliwe bez stałego źródła utrzymania, którego skarżąca nie ma, będąc jedynie wspomaganą, przez posiadających ograniczone możliwości materialne starych i chorych rodziców.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, gdyż zarzut niewłaściwego organu nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca sama bowiem skierowała wniosek do Prezesa Rady Ministrów, a ponieważ był on właściwy na podstawie art. 82 ustawy nie był zobligowany do przekazania wniosku Prezesowi ZUS. Ponadto organ odniósł się szczegółowo do zebranego materiału dowodowego wykazując, iż podjęta decyzja nie nosiła cech dowolności, zatem WSA zasadnie oddalił skargę strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy nie uznał zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa.

Pierwszy z przepisów wyznacza granice orzekania sądu pierwszej instancji.

Sąd ten rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowi podstawę uwzględnienia skargi, gdy Sąd stwierdzi nieważność decyzji.

W przedmiotowej sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie zachodził przypadek orzekania przez organ niewłaściwy.

Jak wynika z akt strona zwróciła się z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej do Prezesa Rady Ministrów. Organ ten w myśl art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest właściwym do wydania decyzji w sprawie świadczenia specjalnego.

O świadomym wyborze organu świadczy okoliczność, iż od decyzji z 12 września 2005 r. B. R. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zarzucając przy tym niewłaściwości organu i wadliwej podstawy rozstrzygnięcia.

W takiej sytuacji rozpoznając skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] Sąd nie miał podstaw do orzekania poza granicami zarzutów i przyjmować – wbrew istnieniu ku temu podstaw – niewłaściwości organu z konsekwencjami wynikającymi z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego. Chybionym jest zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 powołanej ustawy skoro przepis ten ma zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosków złożonych do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty w drodze wyjątku. Jeśli przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu administracyjnym i z uwagi na dochodzenie świadczenia na innej podstawie nie mógł mieć zastosowania to nie mógł go także stosować Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy zwrócić uwagę na to, iż świadczenie przyznane na powyższej podstawie ma charakter wyjątkowy.

Organ podejmując decyzję, mającą charakter uznaniowy, obowiązany jest zebrać materiał dowodowy, a wybierając rodzaj rozstrzygnięcia uwzględnić interes strony do granic kolizji z interesem społecznym. Kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do takich decyzji obejmuje zarówno prawidłowość i kompletność zebranego materiału jak i sposób uzasadnienia decyzji w kontekście dokonanego przez organ wyboru rodzaju rozstrzygnięcia.

Oceniając w tym aspekcie legalność zaskarżonego orzeczenia nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy.

Z niewadliwych ustaleń organu, których nie kwestionowano ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, ani też w skardze kasacyjnej wynika, iż skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną (umiarkowany stopień niepełnosprawności) w okresie od 14 grudnia 2003 r. do 9 czerwca 2007 r.

Będąc studentką pozostaje ona na utrzymaniu rodziców, utrzymujących z dochodu w wysokości 3 206 zł – pięcioosobową rodzinę.

Sytuacja materialna rodziny nie jest wprawdzie dobra, lecz oprócz skarżącej, która czasowo nie może podjąć zatrudnienia są jej dwaj dorośli bracia. Okoliczność, że studiują nie wyłącza możliwości przyczynienia się do dostarczenia rodzinie środków finansowych. Odstąpienie w tej sytuacji od przyznania świadczenia, z uwagi na brak szczególnie uzasadnionych względów zasadnie Sąd uznał za nienaruszające przepisu art. 82 ust. 1 ustawy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.