Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 870/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3a, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 541/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 541/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2017 r. [...] S.A. z siedzibą w G. (dalej zwana "inwestorem" lub "skarżącą") wystąpiła o zobowiązanie J.W. i D.W. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w C., gmina S., w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...].

Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) – dalej zwanej "u.g.n.", art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.b." oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – dalej zwanej "K.p.a.", odmówił zobowiązania J.W. i D.W., właścicieli ww. działki, do udostępnienia części tej nieruchomości, w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...].

Jak podał organ I instancji z wniosku inwestora wynika, że stan linii energetycznej ulega pogorszeniu, czym stwarza zagrożenie ciągłości i pewności dostaw energetycznych, jak i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi. Ponadto wskazano, że remont linii miał polegać na wymianie przewodów, słupów oraz izolatorów. Trasa remontowanej linii miała pozostać bez zmian. Zgodnie z "Wytycznymi programowymi", głównymi założeniami robót jest wymiana części istniejącej linii napowietrznej głównej SN 15kV relacji GPZ [...]-[...] typu AFL6 o przekroju 50 mm² na linię o przekroju przewodów 70 mm² oraz wymiana słupów. Dla przedmiotowej inwestycji zakłada się również przebudowę istniejących poprzeczek linii napowietrznej SN 15 kV typu AFL6 z przekroju 25 mm² i 35 mm² na linie o przekroju przewodów 70 mm² oraz wymianę stanowisk słupowych i poprzeczek. Zakłada się również wymianę niektórych odgałęzień z przekroju przewodów typu AFL6-25 mm² na typ AFL6-50 mm² wraz z żerdziami. Na terenach leśnych i zadrzewionych przewiduje się zastosowanie przewodu niepełnoizolowanego GREENPAS CCSTWK. Wytyczne programowe zakładają także wymianę odłączników na rozłączniki sterowane radiowo z sygnalizatorem zwarć SZN, wymianę odłączników na odgałęzieniach promieniowych oraz przed stacjami na rozłączniki napowietrzne ręczne. Z dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI. Wnioskodawca wskazał, że podejmował próby rokowań z właścicielami nieruchomości, jednak strony nie doszły do porozumienia, co nie nastąpiło również podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych.

W ocenie organu, analiza zapisów Wytycznych programowych w zakresie wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 u.g.n., bowiem zakres prac wykracza poza definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P.b. Remont nie może, tak jak w niniejszej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor zarzucając naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 p.b. przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym.

Wojewoda [...] (dalej zwany "Wojewodą") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z "Wytycznymi programowymi" przedstawionymi przez skarżącą przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego całej wskazanej linii jest jej przebudowa w całości (linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami), poprzedzona demontażem oraz wymianą odłączników na rozłączniki sterowane drogą radiową. Organ podkreślił, że jak ponadto wynika z przywołanego dokumentu, wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej w ww. zakresie pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI. Ponadto podniósł, że w powyższym opracowaniu zakłada się również wymianę przewodów wskazanej linii z przekroju 50 mm² na przekrój 70 mm², z przekroju 25 i 35 mm² na 70 mm² lub z 25 mm² na 50 mm² wraz z wymianą słupów. Organ zaznaczył, że zdemontowanych zostanie około 608 sztuk słupów.

Wojewoda wskazał, że remont nie może, tak jak w niniejszej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju, montaż nowych elementów jak rozłączniki sterowane drogą radiową) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować, bowiem jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont.

W ocenie Wojewody w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja powstania nowej substancji zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Jak wynika z powyższych rozważań demontaż istniejącej linii i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Wojewoda podkreślił, że na przedmiotowej linii wymieniane przewody zostaną zastąpione przewodami o zwiększonym przekroju. Spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną, zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody dodatkowo uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi określoną w art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę, wyłączając przedmiotową inwestycję spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:

a) utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

b) niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

c) błędne przyjęcie, iż planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii,

2) art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 124b u.g.n. udostępnienie nieruchomości uzasadnia konserwacja, remont lub usuwanie awarii. W związku z tym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga kwestia czy zakres prac przedstawiony przez skarżącą jest remontem linii napowietrznej czy też jej przebudową.

Dla wyjaśnienia powyższej kwestii Sąd odwołał się definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. Dalej wskazał, że przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. W tym kontekście stwierdził, że za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. np. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1835/10).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Zakres prac, przewidziany na dwa dni robocze, miał obejmować demontaż: linii napowietrznej SN, osprzętu ze słupów SN oraz słupów SN, a następnie: montaż i stawianie nowych słupów SN, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej SN, linii napowietrznej SN oraz uziemień. Wnioskodawca wskazał ponadto, że prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, przewodów i izolatorów, oświadczając jednocześnie, że prace – określane we wniosku, jako remont – nie zmienią parametrów technicznych linii napowietrznej SN.

Jak natomiast wynika ze znajdujących się w aktach sprawy "Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV GPZ [...]-[...]", głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej, jednotorowej z przewodami typu AFL6-50 mm² o długości [...] m od GPZ [...] na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL6-70 mm². Odcinek pomiędzy torem głównym, a poprzeczkami w kierunku odłącznika nr 12430, wykonany przewodami typu AFL6-25 i 35 mm², miano przebudować na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL6-70 mm² razem z wymianą odłącznika nr 12430 na rozłączniki sterowane radiowo wraz z sygnalizatorami zwarć SZN.

Sąd I instancji podkreślił, że z samych ww. wytycznych programowych wynika wprost, że zakres planowanych prac obejmuje przebudowę obiektu, a nie jego remont, co wprost wynika ze sformułowań użytych przez sporządzającego wytyczne – "głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej jednotorowej GPZ [...]-[...]". Wskazać należy, że sformułowania "przebudowa" projektant konsekwentnie użył w treści wytycznych kilkukrotnie, co dowodzi rzeczywistej intencji charakteru planowanych robót. Dodatkowo z samych wytycznych wprost wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie w nich określonych pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI.

Ponadto zdaniem Sądu w sprawie istnieją również inne okoliczności wprost wskazujące, iż planowane zamierzenie inwestycyjne wyczerpuje definicję przebudowy. Po pierwsze, robotom budowlanym poddana ma zostać cała linia SN, zatem linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami. Nastąpi wymiana odłączników na rozłączniki sterowane drogą radiową, zostaną wymienione przewody z przewodów o przekroju 50mm² na przewody o przekroju 70 mm² oraz z przewodów o przekroju 25 i 35 mm² na przewody o przekroju 70 mm² lub z 25 mm² na 50 mm² wraz z wymianą około 608 sztuk słupów. Z porównania istniejących i planowanych parametrów wynika, że różnica w średnicy przewodów po dokonaniu robót znacznie się zmieni, co spowoduje oczywiście zmianę parametrów technicznych i użytkowych obiektu.

Sąd uznał również, że nie można pominąć okoliczności, że zaskarżona decyzja dotyczy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Modernizowana linia jest obiektem o łącznej długości 69,4 km, mimo deklaracji inwestora o braku zmiany długości obiektu liniowego uznać należy, że realizacja robót powoduje w istocie demontaż obiektu i wzniesienie go od nowa. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.), a także, gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., sygn. I OSK 1509/16). W niniejszej sprawie ma nastąpić demontaż linii napowietrznej, osprzętu ze słupów oraz słupów SN, a następnie montaż i stawianie nowych słupów, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej, montaż linii napowietrznej oraz uziemień, co wyklucza uznanie robót jako remontu, ponieważ planowane prace budowlane polegają de facto na rozbiórce całego obiektu liniowego i wzniesieniu go od nowa. Zdaniem Sądu powyższe prace należy uznać za przebudowę, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną w niniejszym przypadku parametry techniczne i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, większy przekrój, których doprowadzi bowiem do zmiany przepustowości sieci. Planowane prace nie mogą, zatem oznaczać jedynie odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza ich zakwalifikowanie jako remontu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 3 lutego 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...] i została oparta na tych samych podstawach kasacyjnych, które były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 54/19.

Nadto w analogicznej sytuacji faktyczno-prawnej zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 56/19, sygn. akt I OSK 57/19, sygn. akt I OSK 53/19, sygn. I OSK 55/19; z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/18; z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2790/18, sygn. akt I OSK 3846/18, sygn. akt 3849/18; z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/18, sygn. akt I OSK 2200/18, sygn. akt I OSK 2199/18, sygn. akt 2201/18, sygn. akt I OSK 2197/18, sygn. akt I OSK 2198/18, sygn. akt I OSK 2196/18, sygn. akt I OSK 2195/18 i z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, które dotyczyły remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...]-[...] oraz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3487/18, który dotyczy remontu linii napowietrznej SN - 15kV GPZ [...]-[...].

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b.

Przypomnienia wymaga, że we wniosku 2 czerwca 2017 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr [...] do udostępnienia części tej nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...], wskazując, że remont całej linii polegał będzie na wymianie słupów, izolatorów i przewodów. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że remont linii jest konieczny ze względu na jej aktualny stan techniczny, który zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych zarówno dla odbiorców indywidualnych jak i instytucjonalnych oraz stwarzanie realnego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Wobec tego warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody współwłaścicieli ww. działki została bezspornie spełniona.

Natomiast warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym całości podziela stanowisko wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Inwestor ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek innym dokumencie nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych. Transformator pozwala bowiem uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na ww. działce objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy również ze stanowiskiem, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnym z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18). Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro planowane przez inwestora prace na ww. nieruchomości mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...] i polegać będą na wymianie istniejących słupów, przewodów oraz izolatorów, a nie zmienią się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem tej linii.

Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku oraz załączonej do niego mapy i dokumentów, które zostały zgromadzone w aktach sprawy, w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na ww. działce, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. również zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji nietrafnie również uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci. Sama wymiana przewodów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca kasacyjnie dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. Z analizy zebranego materiału dowodowego nie wynika, że po remoncie linii elektroenergetycznej przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. We wniosku oraz w Wytycznych nie podano, że dotychczasowe stacje transformatorowe zostaną zastąpione nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął, co uszło uwadze także organom obu instancji, kwestię polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności. Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych. Aktualny stan techniczny linii z uwagi na upływ czasu, niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych. Natomiast remont nie spowoduje zmiany parametrów technicznych linii. Ponadto jak wskazano w Wytycznych programowych linia napowietrzna SN-15KV GPZ [...]-[...] została wybudowana w 1960 r., a prace remontowe zapewnią dalsze bezpieczne i niezakłócone funkcjonowanie linii.

Należy mieć także na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV GPZ [...]-[...] będzie z korzyścią również dla uczestników postępowania, którzy korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na ww. działce w wyniku remontu nie zmieni się istotnie, jak również nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez inwestora.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).