Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 73/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Joanna Runge Lissowska, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Michałowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 611/04 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2004 r. nr PN.II.0911-120-04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Michałowice nr XXI/161/04 z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie wyboru przedstawicieli Gminy Michałowice do Komisji Konkursowej Konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w Raciborowicach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Michałowice na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 120,00 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 611/04 oddalił skargę Gminy Michałowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 2 czerwca 2004 r., nr PN.II.0911-120-04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Michałowie nr XXI/161/04 z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie wyboru przedstawicieli Gminy Michałowie do Komisji Konkursowej Konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w Raciborowicach. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, albowiem lex specialis derogat legi generali. Art. 5c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) odsyła do art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty i co kluczowe - odsyła bez dalszej specyfikacji. Tym samym Wójta Gminy organem właściwym do wykonywania obu kompetencji gminy art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie ma żadnej podstawy do twierdzenia, że odesłanie do art. 36a ust. 5 ustawy nie obejmuje art. 36a ust. 5 pkt l lit. b tej ustawy. Przeciwnie odesłanie do art. 36a ust. 5 ustawy obejmuje zarówno zdanie l (powołanie komisji w pełnym składzie), jak i art. 36a ust. 5 pkt l lit. b ustawy (powołanie przedstawicieli Gminy w składzie Komisji). Ponieważ clara non sunt interpretanda [tego co jasne i oczywiste, nie należy poddawać obróbce interpretacyjnej], więc jednoznaczne odesłanie do całego art. 36a ust. 5 ustawy nie może być drodze wykładni redukowane do wykładni jedynie do art. 36a ust. 5 pkt l lit. b ustawy. Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że należy posiłkowo sięgnąć do art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawiera enumeratywny podział kompetencji w sprawach oświaty pomiędzy organ uchwałodawczy i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby ustawodawca chciał przyznać radzie kompetencję do powołania przedstawicieli gminy, to uczyniłby to właśnie w art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skoro tego nie uczynił, to należy przyjąć, że kompetencja należy do Wójta Gminy.

Skargą kasacyjną z 3 czerwca 2004 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a ust. 5 pkt l lit. b w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegającej na przyjęciu, że Wójt posiada kompetencję do wskazania trzech przedstawicieli Gminy do Komisji Konkursowej.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że dokonując wykładni literalnej upoważnienia zawartego w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie można uznać, by przepis ten, ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa, upoważniał organ wykonawczy gminy do wyłonienia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej. Przepis ten upoważnia organ wykonawczy gminy wyłącznie do powołania komisji konkursowej w składzie wskazanym w tym przepisie. W sytuacji, gdy przepis prawa nie wskazuje bezpośrednio organu właściwego do wyłonienia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej należy uznać, iż zgodnie z wynikającą z treści art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym zasadą domniemania kompetencji, wyłącznie rada gminy może desygnować wybrane przez siebie osoby jako reprezentantów organu prowadzącego do składu komisji konkursowej.

Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyrokach z 19 września 2003r., sygn. akt II SA/Po 1438/03 i sygn. akt II SA/Po 1560/03 oraz NSA w Katowicach w wyroku z 1 grudnia 2003r., sygn. akt SA/Ka 2126/03. W uzasadnieniu orzeczenia z l grudnia 2003 r. NSA w Katowicach stwierdził, że "wójt był uprawniony jedynie do powołania komisji konkursowej z imiennym wskazaniem członków tej komisji spośród kandydatów wskazanych przez uprawnione do tego podmioty. Akt wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej, organu nadzoru pedagogicznego, organu prowadzącego szkołę pozostałych przedstawicieli winien być wcześniejszy w stosunku do zarządzenia powołującego komisję w określonym personalnie składzie składającą się z przedstawicieli m.in. organu prowadzącego. Przed powołaniem komisji winien zatem sprawdzić umocowanie przyszłych członków do reprezentowania wymienionych w art. 36a ust. 5 cyt. ustawy organów i podmiotów. Przedstawiony przepis nie przyznaje wójtowi prawa wyboru przedstawicieli gminy. Właściwą formą wyboru przedstawicieli powinna była być uchwała rady gminy.

Przyjęcie odmiennej interpretacji byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym skupieniem w ręku wójta kompetencji stanowiących (akt wyboru przedstawicieli) i kompetencji wykonawczych (akt powołania komisji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej jednak nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Przepis art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi jednoznacznie, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 5 wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta) zarząd powiatu, zarząd województwa. Zawarte w nim uregulowanie jest zupełne. Oznacza to, że wszystkie zadania i kompetencje wymienione w tym przepisie w odniesieniu do gmin należą do właściwości wójta. Względy wykładni językowej zakazują interpretacji przepisów prawa, przy której dyspozycja danej normy prawnej odnosiłaby się tylko do niektórych ze stanów faktycznych przytoczonych w jej hipotezie.

Przy tym Sąd pragnie zaznaczyć, że nie podziela oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach NSA powołanych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie pragnie zauważyć, że w wyroku z 19 września 2003r., sygn. akt II SA/Po 1438/03 powołano się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 października 1997 r., II SA/Wr 795/97 (OSS 1998, nr 3, poz. 86), które zostało sformułowane w odmiennym stanie prawnym, ponieważ wówczas w ustawie o systemie oświaty nie było art. 5c.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.