Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2257/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skarg R. z siedzibą w K. i K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego oddala skargi w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]Komisja Nadzoru Finansowego, stosując art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 614) oraz art. 74k ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.), w punkcie pierwszym ustanowiła w Powszechnej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo - Kredytowej w K. z dniem [...] lipca 2015 r. zarządcę komisarycznego do czasu wykonania zadań określonych w punkcie czwartym decyzji; w punkcie drugim powołała na zarządcę komisarycznego K. B.; w punkcie trzecim ustaliła wynagrodzenie zarządcy komisarycznego w wysokości [...] zł miesięcznie brutto, wskazując, że zgodnie z art. 73 ust. 8 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego obciążają koszty działalności Kasy, a wynagrodzenie będzie płacone z dołu do 25 dnia każdego miesiąca; w punkcie czwartym zobowiązała zarządcę komisarycznego do: 1) zgłoszenia wniosku do Krajowego Rejestru Sądowego o rejestrację ustanowionego zarządcy komisarycznego, 2) przekazania Komisji Nadzoru Finansowego informacji o objęciu funkcji, w tym informacji o podjętych działaniach prawno - organizacyjnych, jak również o zaistniałych w Kasie istotnych zdarzeniach w terminie 7 dni od daty ustanowienia, 3) sporządzenia sprawozdania finansowego Kasy na koniec dnia poprzedzającego dzień objęcia zarządu przez zarządcę komisarycznego oraz wypracowania koncepcji restrukturyzacji Kasy w uzgodnieniu z KNF i skutecznego jej przeprowadzenia, 4) przedkładania KNF oraz Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo - Kredytowej z siedzibą w [...] miesięcznych sprawozdań z podejmowanych działań, 5) informowania Rady Nadzorczej Kasy, nie rzadziej niż co trzy miesiące, o wynikach prowadzonych działań restrukturyzacyjnych, 6) na podstawie art. 39 kpa upoważniono zarządcę komisarycznego do doręczenia przedmiotowej decyzji Radzie Nadzorczej oraz Kasie, a także zobowiązano do przekazania Komisji dowodu doręczenia. KNF orzekła przy tym, że z dniem [...] lipca 2015 r., stosownie do art. 73 ust. 3 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, członkowie Zarządu Kasy zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów Kasy ulegają zawieszeniu, a na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy.

W uzasadnieniu decyzji KNF podała, że stwierdzenie przez organ nadzoru groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, przy jednoczesnym ustaleniu, że aktywa Kasy nie wystarczają na ich zaspokojenie, obliguje do zastosowania art. 74k ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych. Zdaniem organu nadzoru, ustanowienie zarządcy komisarycznego jest w takiej sytuacji środkiem adekwatnym do poczynionych ustaleń, zważywszy na bardzo trudną sytuację Kasy.

Rada Nadzorcza Powszechnej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w K. i Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa z siedzibą w [...] powyższą decyzję uczyniły przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rada Nadzorcza Powszechnej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków oraz z dokumentów wskazanych w skardze. Rada Nadzorcza Kasy zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 74k ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, poprzez przedwczesne skorzystanie z przyznanego KNF w tym przepisie trybu ustanowienia zarządcy komisarycznego, pomimo że KNF pozytywnie oceniła Fundusz Stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w [...], co umożliwiłoby przeprowadzenie postępowania naprawczego; art. 4, art. 5 i art. 35b ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), poprzez ustalenie sytuacji finansowej Kasy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. i 15 stycznia 2013 r. niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nakazują one według sztywnych kryteriów, a wbrew ustalonej przez Kasę praktyce rachunkowości, tworzyć odpisy aktualizacyjne należności z tytułu udzielonych członkom Kasy pożyczek i kredytów; art. 32 i art. 58 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego traktowania Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo - Kredytowych na tle innych instytucji finansowych przez władze publiczne, przy założeniu, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, a tym samym naruszenie wolności członków SKOK do zrzeszania się w ramach przedmiotowej formy inicjatywy spółdzielczej; art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nadzorczej w warunkach niezgodności art. 60 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych z powyższymi normami konstytucyjnymi, co zostało stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 lipca 2015 r. o sygn. akt K 41/12; art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez Kasę, a w szczególności dowodu z programu postępowania naprawczego z dnia 3 lipca 2015 r., z umowy kredytu stabilizacyjnego; art. 89 § 1 kpa, poprzez niewyznaczenie rozprawy administracyjnej, co skutkowało brakiem rzetelnego ustalenia aktualnej sytuacji Kasy oraz uniemożliwiło bezpośrednie udzielenie przez przedstawicieli Kasy wszelkich odpowiedzi i wyjaśnień niezbędnych do ustalenia przez KNF stanu faktycznego sprawy.

Z kolei Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uchwały Zarządu Kasy Krajowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o udzieleniu Powszechnej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo - Kredytowej w K. pomocy stabilizacyjnej, niezbędnej do zapewnienia wypełniania przez nią wyrażonego procentowo wskaźnika stosunku funduszy własnych do aktywów, o którym mowa w art. 74c ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, na okoliczność, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zachodziła sytuacja opisana w art. 74k ust. 1 przedmiotowej ustawy, oraz z pisma Kasy Krajowej kierowanego do Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2015 r. na okoliczność, że w dacie orzekania KNF wiedziała o udzieleniu Kasie pomocy stabilizacyjnej i powinna ten fakt wziąć pod uwagę. Kasa Krajowa zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a to: art. 74k ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, poprzez skorzystanie przez KNF z przewidzianego w tym przepisie instrumentu wbrew jego treści i ustawowemu celowi, pomimo że Zarząd Kasy Krajowej przyznał Kasie pomoc stabilizacyjną, zapewniającą osiągnięcie wymaganego przepisami minimalnego stosunku funduszy własnych do aktywów Kasy, co oznacza wydanie decyzji w sytuacji, gdy Kasa nie była w żaden sposób zagrożona, a Zarząd Kasy sporządził program postępowania naprawczego, tym samym KNF dokonała błędnej interpretacji powyższego przepisu, przyjmując, że obliguje on Komisję do wydania decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, niezależnie od tego, czy na dzień orzekania o takim ustanowieniu niedopasowanie aktywów i zobowiązań zostało już usunięte, a więc stan opisany w art. 74k ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych już nie istniał, co w konsekwencji świadczy o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 89 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych przedstawionych w trakcie prowadzonego postępowania, które miały zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wpływały na ocenę, czy w dniu orzekania istniały przesłanki do ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 74k ust. 1 przedmiotowej ustawy, zważywszy na udzieloną przez Kasę Krajową pomoc stabilizacyjną, a ponadto organ zaniechał przeprowadzenia rozprawy, a udział w rozprawie przyczyniłby się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie zapobiegłoby wydaniu decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Zdaniem Kasy Krajowej, uchybienia KNF mają charakter rażący i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Powszechnej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w K. Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Zdaniem KNF, uchwała Rady Nadzorczej Kasy o zaskarżeniu decyzji do Sądu została podpisana jedynie przez Przewodniczącego i Sekretarza oraz nie została potwierdzona notarialnie, natomiast sama skarga została podpisana przez członków Rady Nadzorczej Kasy, lecz nie można odczytać złożonych pod nią podpisów. Wskazuje to, że skarga mogła zostać złożona przez podmiot nieuprawniony i w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego powinna jako taka zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi, KNF powołała się na argumenty, jakie przedstawiła w motywach zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w [...] Komisja Nadzoru Finansowego także wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. KNF podniosła, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie Kasy Krajowej, jako że jedynym podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w tej sprawie jest Rada Nadzorcza Powszechnej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w K.. Wprawdzie Kasa Krajowa została dopuszczona do udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, ale z uwagi na uregulowania zawarte w ww. ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, uprawnioną do wniesienia skargi jest tylko Rada Nadzorcza Kasy. Natomiast, uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, KNF podtrzymała stanowisko prezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z uwagi na wnioski organu nadzoru o odrzucenie obu wniesionych skarg, w pierwszej kolejności koniecznym jest przeprowadzenie oceny pod kątem ich dopuszczalności.

Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. Rada Nadzorcza Powszechnej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w K. przy piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. uzupełniła braki formalne skargi, na które Komisja Nadzoru Finansowego zwróciła uwagę w odpowiedzi na skargę. Toteż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości złożenia skargi przez Radę Nadzorczą Kasy w niniejszej sprawie, a tym samym brak jest także powodów do jej odrzucenia.

Również wniosek organu nadzoru o odrzucenie skargi Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w [...] jest nieuzasadniony. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (t. j.: Dz. U z 2013 r., poz. 1450 ze zm.), od decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie stosuje się. Fakt, iż od decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego nie przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, nie oznacza, że dopuszczona do udziału w tym postępowaniu Kasa Krajowa nie ma legitymacji skargowej. Wprawdzie powołany przepis art. 73 ust. 6 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych wskazuje, że skargę może wnieść Rada Nadzorcza Kasy, jak to uczyniła w niniejszej sprawie, i Rada Nadzorcza Kasy Krajowej, niemniej jednak takie uregulowanie prawne wynika jedynie z tego, że z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego członkowie Zarządu Kasy lub Kasy Krajowej zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów Kasy lub Kasy Krajowej ulegają zawieszeniu. Na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach Kasy lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem wprowadzania zmian w ich statutach (art. 73 ust. 3). Z tego też względu ustawodawca wprost wskazał, który z organów danej Kasy (w zależności od tego, czy postępowanie o ustanowienie zarządcy komisarycznego dotyczy Kasy czy Kasy Krajowej) może wnieść skargę do sądu administracyjnego w sytuacji ustanowienia w niej zarządcy komisarycznego. Jest to zatem regulacja szczególna. Jeśli więc postępowanie takie dotyczyłoby Kasy Krajowej, wówczas legitymowaną do wniesienia skargi byłaby Rada Nadzorcza Kasy Krajowej. Natomiast w przypadku, gdy postępowanie o ustanowienie zarządcy komisarycznego dotyczy Kasy, jak w rozpoznawanej sprawie, legitymacja skargowa przysługuje Radzie Nadzorczej Kasy, ale nie przysługuje Radzie Nadzorczej Kasy Krajowej. Nie oznacza to jednak, że będąca uczestnikiem takiego postępowania Kasa Krajowa traci przez to uprawnienie do wniesienia skargi. Jako uczestnik takiego postępowania jest ona bowiem legitymowaną do jej wniesienia na podstawie art. 50 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 kpa, organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Z kolei zgodnie z art. 2 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, kasa jest spółdzielnią, do której w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1443). Skoro zatem Kasa Krajowa spełnia kryterium organizacji społecznej i brała udział w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, to nie powinno budzić wątpliwości, że jest legitymowaną do wniesienia skargi w trybie art. 50 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma więc racji Komisja Nadzoru Finansowego, twierdząc, że skarga Kasy Krajowej jest niedopuszczalna i z tego powodu powinna zostać odrzucona.

Przechodząc do merytorycznych rozważań, należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skargi analizowane pod tym kątem nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Ustanowienie zarządcy komisarycznego w kasie lub w Kasie Krajowej nie wpływa na organizację i sposób działania odpowiednio kasy lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem zmian przewidzianych ustawą.

Ustanowienie zarządcy komisarycznego, o którym mowa w powyższym przepisie, ma służyć wprowadzeniu skutecznych działań naprawczych przede wszystkim w celu usunięcia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa złożonych w Kasie depozytów. Toteż działania, jakie podejmowane są w ramach programów naprawczych, przed ustanowieniem zarządcy komisarycznego, muszą wykazywać taką skuteczność, by nie tylko eliminowały w całości zagrożenie dla bezpieczeństwa złożonych depozytów, ale przede wszystkim, by usuwały na stałe ryzyko niedoboru aktywów Kasy w stosunku do jej zobowiązań. Zatem skuteczność realizowanych programów naprawczych winna być mierzona nie tyle ich założeniami, ale realnymi efektami, które eliminują zarówno ryzyko zagrożeń, jak i wprowadzają bezpieczeństwo dla złożonych w Kasie depozytów. Ryzyko zagrożeń zostaje wyeliminowane skutecznie dopiero wówczas, gdy aktywa Kasy nie wykazują niedoboru w stosunku do jej zobowiązań. Plany i programy naprawcze muszą więc w praktyce wykazywać swą skuteczność, aby w następstwie ich realizacji nie doszło do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o ustanowieniu w Kasie zarządcy komisarycznego.

Tymczasem ze sprawy wynika, że począwszy od końca czerwca 2013 r. Powszechna Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa w K. wykazywała straty i ujemne fundusze własne we wszystkich okresach sprawozdawczych. Natomiast niedobór aktywów w stosunku do zobowiązań Kasy był pokrywany dzięki pomocy Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w [...]. W sierpniu 2013 r. Kasa otrzymała darowiznę od Kasy Krajowej w kwocie [...] tys. zł, co pozwoliło na pokrycie niedoboru aktywów w okresie 4 miesięcy. W grudniu 2014 r. Kasa Krajowa objęła udziały nadobowiązkowe w kwocie [...] tys. zł, co z kolei pozwoliło na pokrycie niedoboru aktywów jedynie w miesiącu grudniu 2014 r. W październiku 2014 r. Kasa złożyła do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o wydanie zgody na zaliczenie do funduszy własnych kredytu udzielonego z Funduszu Stabilizacyjnego Kasy Krajowej, przyznanego na zasadach zobowiązania podporządkowanego w wysokości [...] tys. zł. Jednak do dnia wydania decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego Kasa nie przedstawiła projekcji danych ekonomiczno - finansowych, które w sposób wiarygodny wskazywałyby, iż wypracowywane przez Kasę wyniki pozwolą na bezpieczną amortyzację tej pożyczki, oraz że zwrot udziałów nadobowiązkowych po upływie 5 lat (zgodnie z umową zawartą pomiędzy Kasą a Kasą Krajową) nie spowoduje zagrożenia dla zgromadzonych przez Kasę depozytów. Ma to istotne znaczenie prawne, ponieważ zaskarżona decyzja nosi datę [...] lipca 2015 r., natomiast strony skarżące wskazują również, że Zarząd Kasy Krajowej uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] udzielił Powszechnej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo - Kredytowej w K. pomocy stabilizacyjnej, niezbędnej do zapewnienia wypełniania przez nią wyrażonego procentowo wskaźnika stosunku funduszy własnych do aktywów, o którym mowa w art. 74c ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych. W ocenie Sądu, Tego rodzaju pomoc winna być udzielona wcześniej, jako że jej realne oddziaływanie na kondycję finansową Kasy musi być skuteczne, a więc musi eliminować ryzyko zagrożeń i wprowadzać bezpieczeństwo dla złożonych depozytów. Jednakże na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak jest takich dowodów, które wskazywałyby na bezzasadność działań KNF. W tym względzie Kasa także nie przedstawiła projekcji danych ekonomiczno - finansowych, które pozwalałyby uznać, że niedobór aktywów w stosunku do zobowiązań został na stałe wyeliminowany. Powołując się na udzieloną pomoc stabilizacyjną, strony skarżące potwierdzają prawidłowość wydanej decyzji, wszak nie wykazują, by pomoc ta eliminowała na stałe istniejące ryzyko zagrożeń, a tylko wtedy należałoby uznać, że wydana decyzja jest przedwczesna i narusza prawo.

Wprawdzie Kasa już od 2013 r. prowadziła działania naprawcze, jednakże działania te - jak trafnie wskazuje KNF - były niewystarczające. Począwszy od grudnia 2013 r. do marca 2014 r. oraz od stycznia 2015 r. do maja 2015 r. Kasa ponosiła stratę, natomiast wykazany na koniec kwietnia 2014 r. zysk był wynikiem dokonanej przez Kasę sprzedaży przeterminowanych wierzytelności kredytowych, a wykazywany narastająco dodatni wynik finansowy w kolejnych miesiącach 2014 r. wypływał z zaksięgowanego w kwietniu 2014 r. przychodu ze sprzedaży ww. wierzytelności. Na koniec maja 2015 r. Kasa wykazała ujemne fundusze własne, będące jednym z podstawowych mierników bezpieczeństwa jej funkcjonowania, które kształtowały się na poziomie (-)[...] tys. zł. Z danych finansowych Kasy wynika także, że począwszy od grudnia 2013 r. współczynnik wypłacalności kształtował się poniżej poziomu określonego ww. ustawą, tj. poniżej 5 %. Podejmowane od 2013 r. działania naprawcze nie przyniosły efektów w postaci trwałej poprawy sytuacji ekonomiczno - finansowej Kasy. Na koniec maja 2015 r. strata finansowa wyniosła (-)[...] tys. zł, a fundusze własne kształtowały się na poziomie (-)[...] tys. zł, natomiast współczynnik wypłacalności kształtował się znaczenie poniżej wymaganego minimum, tj. na poziomie (-) 24,41 % (ustawowe minimum to 5 %).

Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne niewątpliwie świadczą o wystąpieniu realnej groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę i spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych. Istotnym potwierdzeniem zaistnienia w Kasie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań jest fakt występowania niedoboru aktywów Kasy w stosunku do jej zobowiązań, który na dzień [...] maja 2015 r. wyniósł [...] tys. zł. Sytuacja ta z pewnością nie pozostawała bez wpływu na bezpieczeństwo środków zgromadzonych w Kasie, a w związku z niedoborem funduszy własnych wpływała negatywnie na jej kondycję finansową, zagrażając kontynuacji działalności Kasy.

W myśl art. 74k ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, jeżeli na dzień sprawozdawczy określony w przepisach wydanych na podstawie art. 62c ust. 4 aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, zarząd kasy, zarządca komisaryczny lub likwidator powiadamia o tym niezwłocznie Komisję Nadzoru Finansowego, która podejmuje decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, o ile nie został ustanowiony wcześniej, i może podjąć decyzję o zawieszeniu działalności kasy oraz wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy lub z wnioskiem o otwarcie postępowania układowego, a także Kasę Krajową. O podjętej decyzji Komisja Nadzoru Finansowego niezwłocznie zawiadamia Bankowy Fundusz Gwarancyjny oraz Kasę Krajową. Przepisy art. 73 ust. 3-6b i 8 stosuje się odpowiednio.

Należy zgodzić się z Komisją Nadzoru Finansowego, że kondycja finansowa Kasy jest odzwierciedleniem braku właściwej strategii ze strony Zarządu Kasy, a brak właściwego planu działania zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej, nie pozwalał na wypracowanie dodatnich wyników finansowych opartych o stabilne źródła przychodów. Powyższe okoliczności świadczą także, że Zarząd Kasy nie był w stanie przedstawić programu postępowania naprawczego, który zawierałby możliwe do realizacji założenia i w perspektywie czasowej na lata 2015-2021 gwarantowałby Kasie stabilność i pewność finansową. Kasa powinna być w stanie nie tylko pokryć wszystkie poniesione straty, lecz również być w stanie odbudować fundusze własne do poziomu adekwatnego, przy uwzględnieniu skali prowadzonej działalności. Istniejąca w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji sytuacja ekonomiczno - finansowa Kasy pozwalała stwierdzić, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych i ustanowienia zarządcy komisarycznego. Nie można wobec tego zgodzić się z zarzutami skarg, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i to w stopniu rażącym.

Sąd nie podziela zarzutu skarżących, że KNF nie miała podstaw do stosowania art. 73 ust. 1 w związku z art. 74k ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 lipca 2015 r. o sygn. akt K 41/12. W wyroku tym TK nie wypowiadał się na temat konstytucyjności art. 73 ust. 1 w związku z art. 74k ust. 1 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, lecz uznał, że art. 60 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale tylko w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością małych Kas. Co do zasady więc - TK nie zakwestionował instytucji ustanowienia zarządcy komisarycznego, tylko zwrócił uwagę na potrzebę zróżnicowania środków nadzorczych KNF ze względu na wielkość Kas. Trzeba bowiem podkreślić, że objęcie Kas państwowym nadzorem finansowym ma służyć zagwarantowaniu im możliwości działania i świadczenia usług w sposób adekwatny do ich sytuacji przede wszystkim w skali prowadzonej działalności. Według TK, na ustawodawcy ciąży więc konstytucyjny obowiązek zróżnicowania środków prawnych, jakie KNF będzie podejmować w sytuacji danej Kasy w celu dostosowania instrumentów nadzorczych do charakteru i specyfiki całego systemu Kas. Jednakże nie można zgodzić się ze skarżącymi, że ustanowienie zarządcy komisarycznego w Kasie narusza wskazane normy konstytucyjne, zważywszy że tego rodzaju instytucja ma przede wszystkim na względzie bezpieczeństwo samej Kasy, jak i złożonych w niej depozytów. Gdyby Trybunał Konstytucyjny nie zawarł ograniczenia w stosunku do zakresu obowiązywania art. 60 ww. ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, kwestionując przy tym samą instytucję ustanowienia zarządcy komisarycznego, wówczas odpadłaby podstawa do jej stosowania. Tymczasem TK nie wypowiadał się w tym względzie, a co więcej - odroczył termin utraty mocy obowiązującej tego przepisu na okres 18 miesięcy. KNF, jako organ władzy publicznej, działa na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP), toteż nie można skutecznie zarzucić, że organ nadzoru naruszył zasadę proporcjonalności, bądź też, że zastosował instrument oddziaływania, który byłby nieznany ustawie, bądź nadmiernie ingerowałby w swobodę działalności gospodarczej, zwłaszcza jeśli uwzględni się konieczność zapewnienia ochrony rynku finansowego. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie i w granicach prawa, zobowiązana jest wykorzystywać jedynie takie instrumenty nadzoru, które doprowadzą do osiągnięcia celów w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa środków zgromadzonych w Kasach i stabilności rynku finansowego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 32 i art. 58 Konstytucji RP. W powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że objęcie działalności Kas i Kasy Krajowej nadzorem publicznym, sprawowanym przez KNF, jest rozwiązaniem nie tylko dopuszczalnym, ale też uzasadnionym ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo depozytów gromadzonych na rachunkach Kas przez ich udziałowców. Zdaniem TK, ustanowienie nadzoru KNF nad działalnością Kas i Kasy Krajowej nie jest ograniczaniem zasady równego traktowania, wszak mieści się w kategorii "ważnego interesu publicznego", który uzasadnia ustawowe ograniczenia swobody działalności gospodarczej.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 4, art. 5 i art. 35b ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), poprzez ustalenie sytuacji finansowej Kasy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. i 15 stycznia 2013 r, które - zdaniem skarżących - są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nakazują one według sztywnych kryteriów, a wbrew ustalonej przez Kasę praktyce rachunkowości, tworzyć odpisy aktualizacyjne należności z tytułu udzielonych członkom Kasy pożyczek i kredytów. Jak już zostało wskazane wyżej, Komisja Nadzoru Finansowego jest organem władzy publicznej, toteż jej działania muszą mieścić się w granicach obowiązującego prawa. W wynika to z zasady legalizmu. W sytuacji zatem, gdy organ nadzoru stosuje obowiązujące przepisy, które w sposób odmienny od stosowanej przez Kasę praktyki rachunkowości regulują zasady tworzenia odpisów aktualizacyjnych, trudno uznać, by w ten sposób naruszał regulacje ustawowe. Należy przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 20114 r. o sygn. akt U 2/12 przyjął, że wskazane rozporządzenia nie naruszają art. 35b ww. ustawy o rachunkowości oraz Konstytucji.

Podejmując rozstrzygnięcie, organ nadzoru prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organowi zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77, art. 75, art. 78 i art. 80 kpa). Stan faktyczny sprawy, opisany w decyzji, nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń, w tym przeprowadzania rozprawy administracyjnej (art. 89 § 1 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ nadzoru argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji, która de facto zabezpiecza zarówno działalność samej Kasy, jak i bezpieczeństwo złożonych w niej depozytów, co ma doniosłe znaczenie prawne z punktu widzenia ochrony i stabilności rynku finansowego. Z kolei sam fakt, że strony skarżące nie zgadzają się ze stanowiskiem KNF, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Odnosząc się także do wniosków dowodowych zawartych w skargach, Sąd uznał je za nieuzasadnione, biorąc pod uwagę prawidłowe ustalenia organu nadzoru, dające podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. W trybie art. 106 § 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co oznacza, że jedynie w przypadku istniejących wątpliwości zachodziłaby podstawa do uzupełnienia materiału dowodowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma prawnej możliwości przesłuchiwania świadków, toteż zgłaszanie przez stronę tego rodzaju wniosków dowodowych nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

W takim stanie rzeczy, podjętą w sprawie decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skargach za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu nadzoru uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skarg.

Uznając zatem skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.