Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 547/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1, par. 2 usr. 2 pkt 1 lit. a i b, par. 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 32 ust. 2 lit. a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70 ust. 1, art. 74 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 28
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. spraw ze skarg P.M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. - nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na 2016 rok, - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok oddala skargi.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 547/18

Uzasadnienie

Przedmiotem skarg P. M. są decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Postępowania administracyjne zostały wszczęte na skutek złożenia przez P. M. (dalej zwanego Beneficjentem lub Skarżącym) dwóch wniosków z dnia 14 czerwca 2016 r., w których zadeklarował on do przyznania płatności ONW - strefa nizinna I działki rolne o łącznej powierzchni 10,00 ha a do płatności ONW -. strefa nizinna II działkę rolną o powierzchni 0,22 ha. Do przyznania płatności bezpośrednich (po częściowym wycofaniu wniosku w tym przedmiocie pismem z dnia 7 marca 2017r.) Beneficjent zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników działki o pow. 37,70 ha. Powierzchnia deklarowana do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych wyniosła 4,49 ha.

W dniu 12 czerwca 2017 r. na działkach ewidencyjnych nr 1352/2, 1356, 1360, 1359, 1379 i 1380 (deklarowanych do płatności ONW - strefa nizinna I) oraz na działce ewidencyjnej nr 1694 (bez deklaracji płatności ONW), a także na działkach zadeklarowanych do płatności bezpośrednich (o nr 1352/2, 1694, 1356, 1360, 1359, 1379 i 1380) została przeprowadzona wizytacja terenowa.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej oraz uwzględnieniu wyników oględzin ww. działek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przyznał płatność ONW na rok 2016 w łącznej wysokości 1 572,42 zł, w tym dla strefy nizinnej II w wysokości 58,08 zł oraz a dla strefy nizinnej I w wysokości 1 514,34 zł. Powyższe wynikało z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 118,14 zł z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, wynoszącą 0,88 ha, stanowiącą 9,65% obszaru zatwierdzonego z powodu wykluczenia z płatności części powierzchni działek ewidencyjnych nr 1118/1, 882, 1352/2, 1366, 1356 oraz 1379.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w łącznej wysokości 41 938,26 zł, w tym:

jednolitą płatność obszarową w wysokości 16151,67 zł,

płatność za zazielenienie w wysokości 11.150,62 zł;

płatność redystrybucyjną (dodatkową) w wysokości 4.615,04 zł,

płatność dla młodych rolników w wysokości 8 108,87 zł,

płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 1 912,06 zł.

Jednolita płatność obszarowa oraz płatność dla młodych rolników została pomniejszona z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynoszącą 1,35 ha, stanowiącą 3,71% obszaru zatwierdzonego, spowodowaną wykluczeniem z płatności części powierzchni działek ewidencyjnych nr 856, 1694, 1118/1, 1352/2, 1366, 1649, 947, 984, 999, 1542, 882, 590/2, 1672, 1356, 1379, 1594 oraz 1090. Ponadto, wszystkie płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Mocą ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał P. M. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 461,61 zł, zaś postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej AW o powierzchni 0,30 ha - zostało zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. - umorzone.

Beneficjent złożył odwołania od powyższych decyzji a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], [...] uchylił w całości decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2017r.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu ponownej kontroli administracyjnej, decyzjami z dnia [...] października 2017 r. nr [...], [...] przyznał płatność ONW na rok 2016 w łącznej wysokości 1 747,84 zł oraz płatność w ramach wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 43.493,17zł, jednocześnie umarzając postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolne AW o pow. 0,30ha oraz umarzając postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej.

Na skutek odwołań złożonych przez Beneficjenta od powyższych decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], decyzjami z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], [...] uchylił zaskarżone decyzje oraz przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonych postępowań, organ I instancji ustalił, w odniesieniu do działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW, że powierzchnie ewidencyjno - gospodarcze działek nr 1366, 1379, 1356 są mniejsze w stosunku do deklaracji zawartej we wniosku. Na podstawie wyznaczonej powierzchni PEG wykluczono z działki nr 1366 powierzchnię 0,08 ha, z działki nr 1379 powierzchnię 0,02 ha a z działki nr 1356 powierzchnię 0,04 ha. Dla pozostałych zadeklarowanych działek ustalono, iż powierzchnia stwierdzana jest zgodna z deklaracją Beneficjenta.

Z kolei w odniesieniu do działek zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej, organ I instancji, na podstawie wyznaczonej powierzchni PEG wykluczył z działki nr 1366 powierzchnię 0,08 ha, z działki nr 1379 powierzchnię 0,02 ha, z działki nr 1356 powierzchnię 0,04 ha, zaś z działki nr 1542 powierzchnię 0,01 ha.

Decyzjami z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 w łącznej wysokości 1 823,02 zł oraz:

jednolitą płatność obszarową w wysokości 17 160,88 zł,

płatność za zazielenienie w wysokości 11 517,35 zł,

płatność redystrybucyjną w wysokości 4 614,48 zł,

płatność dla młodych rolników w wysokości 8 615,53 zł,

płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 1 911,83 zł.

Jednocześnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej AW o pow. 0,30ha oraz w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej dla Beneficjenta.

Od tych decyzji odwołanie wniósł P. M., nie zgadzając się z pomniejszeniem dokonanym na działkach ewidencyjnych nr 1366, 1356, 1379. Zdaniem odwołującego powierzchnie zadeklarowane we wniosku na 2016r. są zgodne ze stanem faktycznym. Podniósł, że ma on prawo do określenia rzeczywistej powierzchni działki użytkowanej rolniczo pomimo, że nie jest ona zgodna z PEG przyjętym przez organ I instancji. Beneficjent poddał w wątpliwość słuszność ustaleń dokonanych w celu ustalenia powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach przez niego zadeklarowanych. Wskazał również na niezrozumiałe jego zdaniem zapisy w protokole oględzin z dnia 12 czerwca 2016 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzjami z dnia [...] czerwca 2018 r. opisanymi na wstępie - utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniach organ II wyjaśnił, że dokonał analizy ortofotomapy z 2 października 2016 r. na której oparł się organ I instancji i dokonał ponownych ustaleń powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na działkach rolnych deklarowanych we wnioskach przez Beneficjenta. Organ II instancji, ustalając poprawność powierzchni PEG, wyznaczonej przez organ I instancji dla działki ewidencyjnej nr 1366, 1379, 1356, 1542, sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodność przebiegu granic działki (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy. W oparciu o powyższe stwierdził, że powierzchnia ta została wyznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności. Zdaniem organu, powierzchnie ewidencyjno - gospodarcze (PEG) dla działek o nr: 1366, 1379 1356 i 1542 są zgodne ze stanem faktycznym istniejącym na działce w 2016r., czego gwarancją są pomiary wykonane na aktualnych ortofotomapach, obowiązujących od 2 października 2016r. Powierzchnie ww. działek zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000 (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 ze zm.).

Weryfikacja powierzchni ewidencyjno - gospodarczej zadeklarowanych działek ewidencyjnych wykazała, że na działce AŹ (działka ewid. nr 1366) nastąpiło zawyżenie powierzchni kwalifikowanej o 0,08 ha. Na działce B (działki ewid. nr 1379 i 1356) weryfikacja PEG wykazała, że w stosunku do działki 1379 nastąpiło zawyżenie powierzchni o 0,02 ha, zaś w stosunku do działki 1356 o 0,04 ha i o takie powierzchnie została pomniejszona powierzchnia kwalifikowana do płatności. Powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza działki AB (działka ewid. nr 1542) została zawyżona o 0,01ha i o tę wielkość została pomniejszona powierzchnia kwalifikowana do płatności.

Z kolei w odniesieniu do działki nr 1366 Beneficjent podał we wniosku powierzchnię ww. działki przekraczającą jej faktyczną powierzchnię wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, dokonując analizy załącznika graficznego nr 50/70, na którym to Beneficjent wskazał sposób użytkowania działki rolnej B, organ II instancji stwierdził, że w części północno-zachodniej działki ewidencyjnej nr 1356 oraz w części południowo - zachodniej działki ewidencyjnej nr 1379 znajduje się obszar zadrzewiony i zakrzaczony.

Zasadność wyłączenia powierzchni 0,04 ha z działki ewidencyjnej nr 1356 (dz. rolna B) i 0,02 ha z działki ewidencyjnej 1379 (dz. rolna B) potwierdziła również wizytacja w terenie dokonana w gospodarstwie Beneficjenta w dniu 12 czerwca 2017r. Organ II instancji wyjaśnił, że przy ustalaniu PEG działek zadeklarowanych do płatności uwzględniony został raport z wizytacji w terenie z dnia 12 czerwca 2017 r., jednakże z uwagi na to, że wizytacja ta została wykonana w roku 2017 a weryfikacji podlegają powierzchnie wniosku na rok 2016, w stosunku do działki ewidencyjnej nr 1356 ustalono powierzchnię PEG na 0,96 ha a nie jak wskazywał pomiar tej działki w trakcie wizytacji tj. 0,97 ha. Analizy takiej dokonano na podstawie ww. ortofotomapy, którą opracowano na podstawie zdjęć działki wykonanych w dniu 2 października 2016r. W rezultacie na pow. 0,04 ha stwierdzono zadrzewienia. W przypadku działki ewidencyjnej nr 1379 na powierzchni 0,02 ha również stwierdzono zadrzewienia.

Organ II instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy potwierdził ustaloną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] powierzchnię zakwalifikowaną do przyznani płatności ONW w strefie nizinnej I wynoszącą 9,86 ha, zaś w strefie nizinnej II powierzchnię 0,22 ha. W odniesieniu do przyznania jednolitej płatności obszarowej organ II instancji wskazał, że powierzchnia kwalifikująca się do jej przyznania wyniosła 37,55 ha.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził więc, że organ I instancji przyznał Beneficjentowi płatności ONW oraz jednolitą płatność obszarową w prawidłowej wysokości.

Organ II instancji wyjaśnił także, że Beneficjent otrzymał na mocy pierwszej decyzji o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego z dnia 26 czerwca 2017r. zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 461,61zł i kwota ta została mu wypłacona w dniu 4 lipca 2017r. Z uwagi na to, że decyzja ta została uchylona i sprawa ponownie została rozpatrzona, kwota zwrotu dyscypliny finansowej uległa zwiększeniu o kwotę 26,09zł. Jednakże kwota ta nie została wypłacona, gdyż art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2016/2073 ogranicza wypłatę zwrotu przeniesionych kosztów, gdy kwoty te zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2017r. W niniejszej sprawie decyzja przyznająca środki została wydana w dniu [...] lutego 2018r., a zatem po dniu 16 października 2017r. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2018r. nie doprecyzował, że umorzenie dotyczy tylko części kwoty zwrotu dyscypliny finansowej. Jednakże zdaniem organu odwoławczego uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie kwoty zwrotu dyscypliny finansowej.

P. M. wniósł skargi na powyższe decyzje, wnosząc o ich uchylenie oraz decyzji je poprzedzających.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 627 ze zm.), poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale dowodowym nie obrazującym w pełni stanu faktycznego sprawy,

art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie powstałych w toku postępowania wątpliwości na niekorzyść strony,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji.

W uzasadnieniach Skarżący podniósł, że modyfikacja zasad dowodzenia, wynikająca z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Zdaniem Skarżącego prowadzenie pomiarów na podstawie danych z ortofotomap obarczone jest błędem, ponieważ technika wykonania takich map dopuszcza odchylenia od rzeczywistych wymiarów działek. W przeprowadzonym postępowaniu stwierdzone rozbieżności są na tak niskim poziomie, że mogło to być spowodowane niedokładnościami wykorzystanych map. Powyższe spowodowało, że w sposób wadliwy określono rzeczywiste wymiary działek. W konsekwencji dopłaty zostały zmniejszone w sposób nieprawidłowy.

Skarżący podniósł, że jeżeli wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 jest zależna od ustalonej powierzchni działki rolnej, obowiązkiem organu jest zapewnienie rzetelnego ustalenia przedmiotowej powierzchni. Zdaniem Skarżącego, organy nie sprostały powyższemu obowiązkowi w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżącego nie sposób również wywnioskować z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, na podstawie jakich faktów organ podjął decyzje w przedmiocie zmniejszenia kwoty dopłat.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wniósł o ich oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu, gdyż Sąd nie dopatrzył się uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.

Przedmiotem sporu pomiędzy Skarżącym a organami rozpoznającymi wnioski o przyznanie ww. płatności była kwestia dotycząca prawidłowości ustaleń, na podstawie których organy doszły do wniosku, że powierzchnia działek rolnych, kwalifikująca się do przyznania zadeklarowanych przez Skarżącego płatności była mniejsza niż zadeklarowana we wnioskach. W przypadku płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosiła 0,14ha. Z kolei w przypadku płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego różnica ta wynosiła 0,15ha.

Skarżący kwestionował prawidłowość postępowania wyjaśniającego, które doprowadziło organy do wniosku co do zawyżenia zadeklarowanych powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności, podnosząc w szczególności, że materiał dowodowy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie obrazował w pełni stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podzielił jednak argumentów przedstawionych przez Skarżącego.

W sprawie nie było kwestionowane, że Skarżący spełnia warunki przyznania płatności ONW wyznaczone w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 364 ze zm., dalej rozporządzenie ONW), zgodnie z którym, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1305/2013;

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Nie budziło wątpliwości, że zadeklarowane przez Skarżącego działki są działkami rolnymi, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia ONW.

Wątpliwości wzbudziło natomiast spełnienie przez Skarżącego warunku przewidzianego w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia, z którego wynika, że na użytkach rolnych zadeklarowanych do płatności ma być prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, tj. która oznacza:

- produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

- utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

- prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Odnośnie do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Skarżący spełnił wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1312 ze zm., dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich), zgodnie z którym, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Wątpliwości wzbudziło, tak jak i w przypadku płatności ONW, spełnienie przez Skarżącego warunku, aby powierzchnia zadeklarowana do płatności stanowiła kwalifikowany obszar. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 definiuje natomiast "kwalifikujący się hektar" jako wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.

Mając na względzie powyżej wskazane przepisy organy były obowiązane zweryfikować zadeklarowane do przyznania ww. płatności powierzchnie działek pod względem tego, czy są one wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 oraz § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013).

Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowania wyjaśniające w wyczerpującym zakresie, który pozwolił na stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że na pow. 0,14ha (w przypadku płatności ONW) i na pow. 0,15ha (w przypadku płatności bezpośrednich) nie jest prowadzona działalność rolnicza.

Do dokonania powyższych ustaleń doprowadziły organy wyniki kontroli administracyjnej wniosków, a także wizytacji w terenie z dnia 12 czerwca 2017r. Analiza ortofotomapy (opracowanej na podstawie zdjęć wykonanych w dniu 2 października 2016r.) w odniesieniu do działek zadeklarowanych przez Skarżącego do płatności wykazała, w połączeniu z analizą załączników graficznych do wniosków, że powierzchnia działek wykorzystywanych do działalności rolniczej jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku.

Dyrektor Oddziału ARiMR w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji wyjaśniał zasady weryfikacji powierzchni zadeklarowanej do płatności w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20). Wskazywał na zasady, na jakich wylicza się powierzchnię ewidencyjno – gospodarczą w ramach działki ewidencyjnej, jak również na sposób wykonania ortofotomap cyfrowych, dzięki któremu ustalona na tej podstawie powierzchnia użytkowana rolniczo w ramach działki ewidencyjnej odzwierciedla stan faktyczny. W szczególności pomiary wykonywane na podstawie ortofotomapy prowadzone są w rzucie prostopadłym, sama zaś ortofotomapa nie jest zdjęciem robionym pod różnym kątem, lecz mapą posiadającą skalę gwarantującą dokładność pomiaru. W świetle tej dokumentacji uzasadnione wydaje się być twierdzenie organu, że przedmiotowa ortofotomapa pozwalała na poprawny pomiar powierzchni uprawnionej do przyznania płatności. Ortofotomapy czyli zdjęcia cyfrowe powierzchni ziemi wykonywane z samolotu lub satelity, są opracowaniem geodezyjnym, wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zostały wprost wymienione w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, jako podstawa, na której dokonuje się identyfikacji działek rolnych na potrzeby kontroli wniosków. Stanowią tym samym podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Należy również zauważyć, że organ nie ograniczył się do kontroli administracyjnej, a przeprowadził również wizytację w terenie, uwzględniając w ostatecznych pomiarach konieczność korekty przyjętej powierzchni działki nr 1356 ze stanu istniejącego w 2017 roku do obowiązującego w roku 2016.

Postępowanie wyjaśniające zostało wyznaczone w zakresie odpowiadającym ramom kontroli wyznaczonym dla tego typu wniosków o przyznanie płatności i przy wykorzystaniu metod kontrolnych przewidzianych wprost w przepisach prawa unijnego i krajowego. Organy dokonały weryfikacji przedmiotowych wniosków w ramach kontroli administracyjnej, zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Dla celów tej kontroli posłużyły się metodą analizy ortofotomap działek zgłoszonych do płatności. Zastosowały tym samym narzędzie kontroli, będące elementem systemu identyfikacji działek rolnych. Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.

Organy zastosowały więc sposób weryfikacji złożonych wniosków, usankcjonowany przez prawodawcę unijnego. Jak stanowi bowiem art. 28 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31), kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych.

Dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania istotne znaczenie ma fakt odmiennego ukształtowania zasad prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, względem zasad ogólnych wynikających z k.p.a.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018r., poz. 627) ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie w art. 27 ust. 2 tej ustawy przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2018r., I SA/Kr 9/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analogicznie zostało ukształtowane postępowanie w sprawie płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący jedynie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 3 tej ustawy ustawodawca nałożył na strony obowiązek przedstawiania dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; wskazując, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem jeżeli wykonane czynności były dla Skarżącego niewystarczające, powinien był wykazać się inicjatywą dowodową co do faktów, na podstawie których chciałby wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne. W toku postępowania administracyjnego Strona z taką inicjatywą dowodową nie występowała.

Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302).