Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2973/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.73, art. 60 ust.3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: § 3
journal: Dz.U. 1998 nr 156 poz 1027
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej.
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2154/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2154/13 oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Białostocki prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0162 ha, obręb N., zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Wojewoda Podlaski działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Białostocki prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0336 ha obręb N., zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...]. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A. K., decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody.

Następnie Zarząd Powiatu w Białymstoku wnioskiem z dnia 22 listopada 2011r. wystąpił do Wojewody Podlaskiego o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat Białostocki prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0162 ha obręb N., zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...]. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Białostocki prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

A. K. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2012 r. kwestionując sprawowanie władztwa publicznego.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] lipca 2013 r. wskazał, że art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Organ podkreślił, że stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. K. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, droga nr [...] relacji [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m. in. w województwie białostockim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) jako droga wojewódzka. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w tych załącznikach, wobec czego została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Na podstawie uchwały Zarządu Województwa Podlaskiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa podlaskiego droga powiatowa nr [...] otrzymała nr [...]. Organ II instancji wskazał przy tym, że konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej ustawy jest, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się m. in. mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 marca 1977 r. pod nr [...], która zawiera adnotację, że stan wykazany na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz mapa z podziałem działki nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lipca 2011 r. pod nr [...], z których jednoznacznie wynika, że część działki nr [...], oznaczonej obecnie nr [...], znajdowała się w granicach pasa drogowego.

Organ II instancji podał ponadto, że w aktach sprawy znajdują się postanowienia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Białymstoku wydane w 1995r. i 1998 r. w sprawie lokalizacji w pasie drogi nr [...] (ul. [...]) sieci wodociągowej, napowietrznej linii energetycznej nn oraz gazociągu średniego ciśnienia. Ponadto skarżący załączył do odwołania swoje oświadczenie z dnia 10 grudnia 1998 r. o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod budowę sieci gazowej. Dokumenty te stanowią dowód sprawowania władztwa publicznego nad drogą nr [...] relacji [...]. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując to zadanie, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością.

W konsekwencji organ II instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – w szczególności art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. ich własnością. Do przesłanek tych należą: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślono, że ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena dokonana w niniejszej sprawie przez organy orzekające, że wszystkie przesłanki określone we wskazanym powyżej przepisie wystąpiły, wobec czego uzasadnione jest wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia przez Powiat Białostocki z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi powiatowej, oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,0162 ha. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż droga nr [...] relacji [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m. in. w województwie białostockim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) jako droga wojewódzka. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w ww. załącznikach, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Na podstawie uchwały Zarządu Województwa Podlaskiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa podlaskiego droga powiatowa nr [...] otrzymała nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 marca 1977 r. pod nr [...], która zawiera adnotację, że stan wykazany na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz mapa z podziałem działki nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lipca 2011 r. pod nr [...]. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że część działki nr [...], oznaczonej obecnie nr [...], znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Sąd dodał ponadto, że z wyjaśnień zawartych w piśmie Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia 23 marca 2012 r. wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została wydzielona w trakcie podziału geodezyjnego działki [...], jako grunt zajęty na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Geodeta uprawniony dokonujący na zlecenie Powiatu Białostockiego podziału działki nr [...] dokonał czynności przyjęcia granic zewnętrznych nieruchomości oraz przebiegu granicy gruntu zajętego pod drogę publiczną powiatową, ograniczając grunt zajęty pod drogę do części jezdni żwirowej oraz części utwardzonego pobocza.

W ocenie Sądu I instancji z powyższego jednoznacznie wynika, że wprawdzie podział działki nr [...] został dokonany w 2011 r. i z tego roku pochodzi mapa z projektem podziału działki nr [...], jednakże odnosi się on do stanu z 31 grudnia 1998r. (i miał na celu wydzielenie części gruntu zajętego pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., w związku z prowadzeniem postępowania w trybie ww. art. 73 ust. 1). W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, iż powyższe dokumenty stanowią wystarczający dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę, tj. w dniu 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy, na podstawie którego przekazano Zarządowi Powiatu w Białymstoku m. in. drogę powiatową nr [...] o przebiegu [...]. Powyższy protokół sporządzono co prawda według stanu na dzień 29 stycznia 1999 r., lecz jego podstawę prawną stanowiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). Wskazano, że w kwestii mocy dowodowej protokołów sporządzonych na podstawie powyższego rozporządzenia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, w której wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) protokół zdawczo – odbiorczy, o którym mowa w rozporządzeniu jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., określającym stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Na tej też podstawie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka władztwa publicznoprawnego.

W skardze kasacyjnej A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

- w odniesieniu do działki o nr geod. [...] należącej do skarżącego zachodzi władztwo publicznoprawne z uwagi na fakt, że droga powiatowa nr [...] o przebiegu [...] została przekazana na podstawie protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia 29 stycznia 1999 r. Zarządowi Powiatu w Białymstoku, który to protokół w ocenie Sądu dowodzi istnienia w odniesieniu do działki o nr geod. [...] władztwa publicznoprawnego, mimo, że nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa w oparciu o art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027) może dotyczyć jedynie mienia Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd, zaś w dniu 31 grudnia 1998 r. działka o nr geod. [...] nie znajdowała się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, a zatem protokół z dnia 29 stycznia 1999r. nie może dotyczyć działki o nr geod. [...] i przesądzać o władztwie publicznoprawnym względem tej działki – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na żadną przewidzianą prawem formę władania wobec działki [...];

– w odniesieniu do działki o nr geod. [...] należącej do skarżącego zachodzi władztwo publicznoprawne z uwagi na fakt, że droga powiatowa nr [...] o przebiegu [...] została przekazana na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 29 stycznia 1999r. Zarządowi Powiatu w Białymstoku, który to protokół w ocenie Sądu dowodzi istnienia w odniesieniu do działki o nr geod. [...] władztwa publicznoprawnego, mimo, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości musi się odnosić do konkretnej, zindywidualizowanej nieruchomości, zaś protokół z dnia 29 stycznia 1999 r. w ogóle nie odnosi się do działki o nr geod. [...];

- w odniesieniu do działki o nr geod. [...] należącej do skarżącego zachodzi władztwo publicznoprawne z uwagi na fakt, że droga powiatowa nr [...] o przebiegu [...] została przekazana na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 29 stycznia 1999 r. Zarządowi Powiatu w Białymstoku, który to protokół w ocenie Sądu dowodzi istnienia w odniesieniu do działki o nr geod. [...] władztwa publicznoprawnego, mimo że celem nabycia mienia w oparciu o art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (w oparciu o które to rozporządzenie został sporządzony protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 29 stycznia 1999 r. stanowiący podstawę rozstrzygania w przedmiotowej sprawie), było jedynie dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia z dniem 1 stycznia 1999 r. Mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przez jednostki powstałe w wyniku reorganizacji, a zatem protokół z dnia 29 stycznia 1999 r., wydany w ściśle określonym celu – reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej, nie może przesądzać o władztwie publicznoprawnym względem działki [...], której nabycie z mocy prawa, jako składnik majątkowy nie należący do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wprost reguluje art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) muszą być spełnione łącznie i wymagają odrębnego zbadania. Fakt zajęcia terenu pod drogę nie jest równoznaczny z władaniem tym terenem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Władanie nieruchomością, o którym mowa w tym przepisie oznacza pozostawanie nieruchomości w faktycznym władztwie, którego udokumentowanie oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m. in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Podstawą ustalenia faktu władania był protokół z 29 stycznia 1999 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Powiatu w Białymstoku drogę nr [...]. Protokół ten dotyczył nabycia mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Nabyciu w tym trybie podlegało wyłącznie mienie Skarbu Państwa, które znajdowało się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu określonych instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie. Te przesłanki w sprawie nie zostały spełnione, a protokół w żaden sposób nie dokumentuje władztwa publicznoprawnego względem przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie w skardze kasacyjnej stwierdzono, że skarżący nie kwestionuje faktu przekazania drogi nr [...] na rzecz Zarządu Powiatu w Białymstoku, ale zajęcie działki pod drogę nie jest tożsame z władztwem nad nią, a protokół przekazania drogi nie przesądza o władztwie nad konkretną nieruchomością. Dla oceny mocy dowodowej protokołu nie jest też bez znaczenia cel jego sporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że stanu "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) nie należy utożsamiać z posiadaniem regulowanym kodeksem cywilnym. Pojęcie władania winno być rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Przepis art. 73 powołanej ustawy nie wymaga także żadnej prawnej formy tego władania. Protokół zdawczo – odbiorczy, jako dokument urzędowy, wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. W niniejszej zaś sprawie protokół zdawczo – odbiorczy dróg, spisany w dniu 29 stycznia 1999 r. stwierdzał przekazanie władania mieniem w postaci określonych dróg publicznych (dotychczas wojewódzkich), z podaniem ich dotychczasowego numeru, przebiegu i kilometrażu. Podano, że zakres zajęcia gruntu pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r.(mimo braku wydzielenia geodezyjnego) znajduje potwierdzenie w mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. W ocenie Zarządu nie sposób przyjąć, że wykonując zadania związane z utrzymaniem konkretnej drogi jej zarządca nie władał gruntem, na którym droga faktycznie się znajdowała.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2973/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Nie powołano w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie identyfikuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i nie odnosi się do kwestii znaczenia przedmiotowego przepisu. Błędna wykładnia oznacza zaś ustalenie treści normy prawnej z naruszeniem reguł interpretacji tekstów prawnych. Sąd I instancji dokonał wykładni przesłanek warunkujących zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy na stronie 7 uzasadnienia. Przytoczył brzmienie tego przepisu, trafnie zidentyfikował przesłanki nabycia tytułu prawnego, wskazując na element zajęcia nieruchomości pod drogę, władania nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak prawa własności po stronie tych podmiotów do nieruchomości zajętej pod drogę. Sąd I instancji stwierdził, że "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznaczają nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (v. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12).

Przytoczony fragment stanowiska Sądu I instancji jest wyrazem przyjętej przez ten Sąd wykładni przepisu art. 73 ust. 1 ustawy i skarga kasacyjna w żadnym zakresie nie polemizuje z tą interpretacją, nie wskazuje w jakim zakresie i z jakiego powodu jest wadliwa. Jako pozbawiony uzasadnienia zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy nie mógł zatem odnieść skutku.

Drugi z zarzutów dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, co wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzut ten relatywizowany zatem jest do określonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a jego skuteczność zależy od braku koherencji między przyjętym stanem faktycznym, a zastosowanym przepisem prawa materialnego o określonym znaczeniu i zakresie stosowania. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie ma zatem podstaw do kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie nie można natomiast kwestionować stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Wykazywanie naruszeń prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, próba zwalczania ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, s. 759). Tymczasem argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej skierowana jest przeciwko ustaleniom faktycznym poczynionym w sprawie, w tym przeciwko dowodom, na podstawie których ustalono władanie terenem zajętym pod drogę. Tak postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł odnieść skutku. Wszak Sąd I instancji podzielił ustalenia organów administracji, że działka znajdowała się pod względem geodezyjnym w granicach pasa drogowego, czemu nie zaprzeczono w skardze kasacyjnej. Nadto Sąd podzielił ustalenia, że droga, przez co należy rozumieć teren wyznaczony granicami pasa drogowego, była we władaniu podmiotu publicznoprawnego, albowiem po pierwsze dysponowano tym terenem w celu założenia w nim urządzeń infrastruktury (które przeprowadzono), oraz dokonano jego protokolarnego przekazania w styczniu 1999 r. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej w związku z przesłankami stosowania art. 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...) pomijają fakt, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej nie jest stosowanie tego przepisu, a wskazanie na protokół miało jedynie służyć potwierdzeniu, że terenem zajętym faktycznie pod drogę podmiot publicznoprawny władał. Skoro nie przedstawiono w skardze kasacyjnej zarzutów przeciwko ustaleniu, że działka znajdowała się na dzień 31 grudnia 1998 r. w pasie istniejącej drogi publicznej, to fakt faktycznego dysponowania tą drogą przez podmiot publicznoprawny jest także dowodem na faktyczne władanie terenami wchodzącymi w skład drogi. W tej sytuacji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy nie mógł znaleźć potwierdzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.