Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 669/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: §10 ust. 2a, §11 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 79a §1 i §2, art. 80, art. 107 §1, §3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2021r. do 30 kwietnia 2021r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 5 maja 2021 r. D. K. (dalej jako: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Organ", "ZUS", "Zakład") z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (RDZ-B7) za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Jako przeważającą działalność gospodarczą Strona wskazała działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 93.29.A (Działalność pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni).

Decyzją z "[...]" Zakład odmówił Stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres, wskazując za podstawę rozstrzygnięcia art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ustawy o COVID-19 i §10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371 i 713, dalej jako: "rozporządzenie COVID-19") oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Organ podał, iż z danych widniejących w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako: "CEIDG"), wynika, że Wnioskodawca we wrześniu 2020 r. prowadził działalność gospodarczą oznaczoną kodem przeważającym PKD 56.10.A (Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). W tym miesiącu nie uzyskał więc przychodu z działalności oznaczonej kodem PKD 93.29.A., a tym samym nie jest możliwe porównanie spadku przychodu między wrześniem 2020 r. a marcem 2021 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zaznaczyła, że we wrześniu 2020 r. faktycznie prowadziła działalność pod kodem PKD 56.10.A, który również objęty jest rozporządzeniem COVID-19. Z uwagi na trwająca pandemię i obostrzenia rozszerzył działalność o imprezy taneczne "typu dyskoteka" i w październiku 2020 r. - zgodnie z sugestią urzędnika, zmienił PKD na 93.29.A, jako bardziej odpowiadające wykonywanej działalności, prowadzonej cały czas w jednym miejscu i w tym samym lokalu.

Po rozpoznaniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z [...] utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że 16 października 2020 r. (z datą obowiązywania od 12 października 2020 r.) Wnioskodawca zgłosił zmianę wpisu w CEIDG działalności oznaczonej kodem PKD 93.29.A ZUS ponownie wywiódł, że przychód uzyskany przez Wnioskodawcę we wrześniu 2020 r. nie był uzyskany z działalności oznaczonej tymże kodem (a kodem po zmianie tj. PKD. 56.10.A), co uniemożliwia porównanie spadku przychodu. Z tego też powodu przychód z działalności oznaczonej kodem PKD 93.29.A uzyskany w miesiącu marcu 2021 r. nie mógł być niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w miesiącu wrześniu 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Strona wniosła o uchylenie decyzji Zakładu z [...] w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w związku z tym, że wydając zaskarżoną decyzję Organ pominął fakt, że zamiana wpisu w ewidencji nie zmienia w żaden sposób charakteru działalności gospodarczej, prowadzonej przez Stronę, a jedynie stanowiła naprawę oczywistej pomyłki urzędniczej. Ponadto, Skarżący zarzucił Organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na pominięciu wyjaśnień Skarżącego.

Zdaniem Strony Organ pominął okoliczność, że zakres działalności wynikający z wpisu w PKD nie ma żadnego znaczenia dla zakresu działalności, co do której został złożony wniosek o zwolnienie. Tym samym odmowa zwolnienia Skarżącego z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2021 do dnia 30 kwietnia 2021 r. jest rażąco sprzeczna z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę ZUS reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał też dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo podkreślił i wyjaśnił, że Skarżący w CEIDG jako rodzaj przeważającej działalności wskazał "wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych" z kodem PKD 56.10.A, który nie uprawnia do zwolnienia. W ocenie ZUS należy zatem stwierdzić, że Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że już we wrześniu 2020 r. prowadziła faktycznie działalność objętą kodem PKD 93.29.A. W konsekwencji, nie może Ona powoływać się na fakt, iż w rzeczywistości przedmiot przeważającej działalności jest odmienny od ujawnionego w ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a"), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 §2 P.p.s.a., to znaczy nie przekazał wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.

W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Skarżący spełnił przesłanki do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące marzec i kwiecień 2021 r., w szczególności tę dotyczącą prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. działalności objętej kodem PKD uprawniającym do uzyskania wskazanego zwolnienia. Sporne jest również to, czy Organ rozpoznając wniosek Strony prawidłowo ograniczył się jedynie do badania wpisów dotyczących zmiany kodu PKD w CEIDG.

Mając na względzie tak zarysowany spór należy wskazać, że zgodnie z §10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19 zwalnia się płatnika składek prowadzącego na dzień 31 marca 2021 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z (...), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19.

Natomiast zgodnie z §11 pkt 4 rozporządzenia COVID-19 wymogiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że warunkiem wydania legalnej decyzji administracyjnej jest uprzednie wszechstronne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w jego całokształcie. Takie obowiązki organu administracji publicznej wynikają wprost z przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Natomiast zgodnie z treścią art. 107 §1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Wedle art. 107 §3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przystępując do rozstrzygnięcia kwestii spornej należy zwrócić uwagę, że Zakład swoje odmowne rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na literalnej wykładni §10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19, która istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów. Jednocześnie Organ wyszedł z założenia, że niedopuszczalne są jakiekolwiek zmiany wpisów w zakresie kodów PKD w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ponieważ uniemożliwiają porównanie przychodów z poszczególnych okresów, nawet wówczas kiedy mieszczą się w ramach kodów wymienionych w rozporządzeniu i tym samym objętych zwolnieniem. W ocenie Sądu tak ścisłe i dosłowne interpretowanie przepisu jest nieuprawnione gdyż dyskryminuje przedsiębiorców, którzy faktycznie prowadzili działalność uprawniającą do zwolnienia ze składek. Odejście zatem od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy COVID-19. Przede wszystkim przedmiotowy akt normatywny ma charakter specjalny. Założeniem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o COVID-19 (a także rozporządzenia wydanego na jej podstawie) było udzielenie (realnego a nie fikcyjnego zdaniem Sądu) wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy.

W ocenie Sądu, rozpatrując wnioski przedsiębiorców Organ winien przede wszystkim kierować się celami i założeniami ustawy, poprzez ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 31 marca 2021r., a nie jedynie danymi statystycznymi zawartymi w CEIDG, które mogą nie odpowiadać przecież rzeczywistości. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CElDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Należy również zauważyć, że przyjęta przez ZUS wykładnia analizowanych przepisów mogłaby prowadzić do sytuacji, których nie miał na względzie ustawodawca, to znaczy, że rzeczoną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa, mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej.

Rodzaj deklarowanej działalności jest także oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów. Może być kwestionowany, ponieważ stan stwierdzony takim oświadczeniem jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu (tak Sąd Najwyższy w wyrokach: z 7 stycznia 2013r., sygn. akt II UK 142/12; z 23 listopada 2016r., sygn. akt II UK 402/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności. Ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 614/20; wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 433/21). Nie ma więc też znaczenia okoliczność, czy dokonywane były w nim jakiekolwiek zmiany i w jakim czasie.

Warto też nadmienić, że pkt 25 i 26 (dział 5 - Zasady klasyfikowania stosowane w rejestrach statystycznych - Zmiany przeważającej działalności jednostki) Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885, ze zm.) stanowią, że jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. To również potwierdza, że działalność rzeczywista może się różnić od działalności wpisanej do rejestru jako przeważająca i tym bardziej wymaga to każdorazowo dokładnego sprawdzenia przez Organ prowadzący postępowanie w danej sprawie.

Tak więc, zdaniem Sądu, przyjęty przez Organ sposób wykładni §10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania pomocy na gruncie przepisów w nim zawartych oraz ustawy o COVID-19 jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

ZUS nie kwestionuje, że Skarżący 31 marca 2021 r. prowadził działalność oznaczoną kodem objętym zwolnieniem, jednak w jego ocenie, zmiana kodu PKD przeważającej działalności w rejestrze CEIDG, dokonana przez Skarżącego w październiku 2021 r. z kodu 56.10.A (Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) na 93.29.A (Działalność pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni), nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, bowiem wyklucza porównanie spadku przychodu pomiędzy wrześniem 2020 r. a marcem 2021 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że wskazana zmiana miała na celu dostosowanie kodu do aktualnie prowadzonej działalności, natomiast zarówno kod PKD 56.10.A jak i 93.29.A wymienione są w rozporządzeniu COVID-19 oraz objęte zwolnieniem.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Stron, Sąd stwierdził, że Organ uzasadniając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do podnoszonych przez Stronę okoliczności. W ocenie Sądu dokonane przez Skarżącego sprostowanie prawdopodobnie nie zmieniło charakteru i zakresu prowadzonej przez Niego działalności polegającej de facto w przypadku rzeczonych kodów PKD na świadczeniu usług gastronomicznych, co najwyżej uszczegółowiło jej przedmiot. Jednakże zbadanie tej okoliczności, należało do Organu, czego ZUS nie uczynił. W tym przedmiocie Sąd administracyjny nie może wyręczać Zakładu, którego obowiązkiem, wynikającym z przepisu art. 77 §1 K.p.a., było ustalenie jakiego rodzaju działalność gospodarczą prowadził Skarżący w rzeczywistości. Takie postępowanie ZUS powoduje również to, że nie jest realizowana zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.), gdy Organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Ponadto, wszelkie okoliczności podnoszone przez Stronę, a zwłaszcza te, które mogą mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Jak zauważył bowiem WSA w Gdańsku w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 411/21, zaś Sąd stanowisko to podziela, z decyzji musi wynikać między innymi, że Organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez Stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Ustalenia te były konieczne w świetle zasad, o których mowa w art. 7, art. 77 §1, art. 80 K.p.a. wymagających od Organu wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, niezależnie od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko Strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 420/21). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania Sąd nie ma wątpliwości, że doszło również do naruszenia wskazanych przepisów.

Natomiast zważywszy na treść wspomnianego już art. 54 §2 P.p.s.a., który stwierdza, że Organ przekazuje Sądowi skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami administracyjnymi Sąd zauważa, że przekazane w niniejszej sprawie akta administracyjne nie zawierają dokumentów potwierdzających dostateczną aktywność Organu choć, zważywszy chociażby na treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, była ona pożądana. W aktach tych oprócz decyzji I i II instancyjnej, znajdują się jedynie: wniosek płatnika RDZ-B7 (k. 1-3 akt. adm.), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 7 akt adm.), wyciąg z CEIDG (k. 9 akt adm.) oraz zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do 9 sierpnia 2021 r. (k. 10 akt adm.).

ZUS, jako Organ odwoławczy nie wywiązał się także i z tej roli, poprzestając na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji. W aktach sprawy Sąd nie znalazł bowiem żadnej jego aktywności, choć jak już wcześniej podkreślono była ona pożądana. Jak zaś stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba również pamiętać, że Organ II instancji, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w I instancji. Decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna, nie tylko z zakresem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odnosić się do jego przedmiotu ale również odnosić się do całości sprawy objętej decyzją organu I instancji, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Temu wymogowi nie odpowiada zaskarżone rozstrzygnięcie. Tym samy Zakład naruszył też art. 138 §1 pkt 1 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd zwraca uwagę, że z akt postępowania nie wynika, by ZUS wykonał obowiązek nałożony na niego przepisem art. 79a §1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie Strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od Strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Niezastosowanie się przez Organ do obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu stanowi jednocześnie naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek Stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

ZUS powinien zatem przed wydaniem niekorzystnej dla Strony decyzji poinformować ją o konieczności udowodnienia przesłanek, których niewykazanie może narazić ją na negatywne konsekwencje prawne (np. poprzez przedłożenie umowy najmu lokalu użytkowego na cele gastronomiczne, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na ww. lokal, decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zatwierdzeniu lokalu do prowadzenia działalności gastronomicznej, raport z fiskalizacji kasy, umowy zlecenia i o pracę na stanowiska menedżer lokalu gastronomicznego, kelner, barman, kucharz (czy innych dotyczących lokalu), czy też zestawienie z podatkowej księgi przychodów i rozchodów).

Ze względu na niedopełnienie tego obowiązku przez ZUS Skarżący pozbawiony został możliwości zaprezentowania swojego stanowiska i przedstawienia dowodów, które mogłyby je uzasadnić. Zwłaszcza, że wniosek o przyznanie ulgi (RDZ-B7) wymaga jedynie wskazania kodu PKD działalności prowadzonej jako przeważająca. Nie wymaga zaś uzasadnienia, bądź wskazywania dowodów na potwierdzenie prowadzenia wskazanej we wniosku działalności.

Uprawnionym zatem będzie wniosek, że Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez Stronę działalności będącej działalnością przeważającą. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisu §10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19 były istotne, z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS.

W tym miejscu należy podkreślić, że zważywszy na treść art. 11 K.p.a. istotą przyjętej w nim zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 oraz z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96). Trzeba też pamiętać, że przywołana wcześniej zasada praworządności (art. 7 K.p.a.) powiązana z art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19).

Warto też podnieść, że w skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę, która co prawda nie jest przedmiotem kontroli Sądu, lecz prawidłowość wydanej przez Organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r. III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r. I SA/Gl 452/18), Organ stwierdził, że "Jest poza sporem, że w CEiDG skarżący jako rodzaj przeważającej działalności wskazał "wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych" z kodem PKD 56.10.A, który nie uprawnia do zwolnienia.". Przywołany fragment zawiera istotne sprzeczności (przywołany bowiem wyżej kod dotyczy - "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne"), a w zestawieniu ze zbyt formalistyczną i bierną postawą Organu prezentowaną w badanym postępowaniu administracyjnym oraz pobieżnym uzasadnieniem wydanych rozstrzygnięć, stanowi dodatkowo o jego minimalistycznej postawie w niniejszej sprawie, sprzecznej ze wskazywanymi przepisami postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19 oraz powołanych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę ZUS, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ZUS weźmie pod uwagę stanowisko Sądu. Przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7 i 75 §1 K.p.a., mające na celu ustalenie, jakiego rodzaju działalność Strony ma rzeczywiście charakter przeważający. Następnie Organ wyda decyzję stosowną do wyniku poczynionych ustaleń, którym da wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.