Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 263/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.19
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 757/12 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w Bełchatowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr PNK-I.4131.656.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Powiatu Bełchatowskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 757/12, po rozpatrzeniu skargi Rady Powiatu w Bełchatowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr PNK-I.4131.656.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2012 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Bełchatowie z dnia 23 maja 2012 r. nr XX/164/2012 w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie naruszony został art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący ma m.in. obowiązek co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Ponadto, zdaniem Wojewody, naruszony został także art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo zaopiniowania założeń i projektów aktów prawnych objętych zadaniami związków zawodowych. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru stwierdził, że organ prowadzący nie dopełnił procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegającej na powiadomieniu o likwidacji placówki rodziców dzieci w taki sposób, by informacja o zamiarze likwidacji bezpośrednio do nich dotarła na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Z załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały oświadczeń wynika, że matka jednego z uczniów nie została powiadomiona o zamiarze likwidacji Ośrodka, zaś inna matka została powiadomiona w dniu 16 marca 2012 r. Organ prowadzący składając wyjaśnienia nie kwestionował powyższych okoliczności. Jednak z załączonych dokumentów wynika, że matka ucznia została wymeldowana z adresu, na który przesłano zawiadomienie o zamiarze likwidacji Ośrodka, już 15 lutego 2010 r., tj. jeszcze przed przyjęciem jej syna do Ośrodka. Ustalenie jej faktycznego miejsca zamieszkania nie było trudne, wystarczyło bowiem zadzwonić do Dyrektora Domu Dziecka w S. Podobną uwagę organ poczynił w stosunku do drugiego rodzica, którego miejsce zamieszkania ustalili skarżący załączając stosowne oświadczenie. W ocenie organu nadzoru nieprawidłowości w poinformowaniu rodziców o zamiarze likwidacji Ośrodka w określonym terminie nie może usprawiedliwiać krótki okres pomiędzy podjęciem uchwały a terminem powiadomienia rodziców. Chcąc zachować procedurę konieczną dla skutecznego i zgodnego z prawem zlikwidowania Ośrodka Rada Powiatu powinna podjąć określone działania odpowiednio wcześniej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Powiatu w Bełchatowie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77, 80 kpa w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego zarówno podjętych przez skarżącą czynności konsultacyjnych z organizacjami związkowymi, jak i okoliczności związanych z informowaniem rodziców o zamiarze likwidacji placówki. Zarzucono także naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niepełne podanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jego podstawy faktycznej i prawnej w odniesieniu do ustalenia naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. 79 tej ustawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały przy braku wystąpienia istotnego naruszenia prawa w zakresie konsultacji z organizacjami związkowymi oraz w zakresie informowania rodziców o zamiarze likwidacji placówki. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że na skarżącej spoczywał obowiązek przedstawienia do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych projektu uchwały o zamiarze likwidacji lub o likwidacji MOW w Łękawie, skoro uchwała o zamiarze likwidacji została przedstawiona do zaopiniowania w dniu 27 lutego 2012 r. organizacji reprezentatywnej, tzn. WZZ "Solidarność-Oświata" w Bełchatowie - członkowi Forum Związków Zawodowych a organizacja ta nie zajęła stanowiska w ustawowym terminie oraz naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykonała obowiązku zawiadomienia rodziców o likwidacji Ośrodka na co najmniej 6 miesięcy przed terminem jego likwidacji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ wskazał, że w jego ocenie WZZ "Solidarność Oświata" w Bełchatowie nie posiada przymiotu reprezentatywności, zaś informacja o zamiarze likwidacji ośrodka nie dotarła bezpośrednio do wskazanych przez skarżącą rodziców uczniów na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 757/12 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Z tego też względu rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem ocenianej uchwały jest oczywista i bezpośrednia. Zasadność uznania uchwały organu samorządu terytorialnego za sprzeczną z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie, w czym się to naruszenie wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone. Z tych też względów przyjęto w praktyce, że zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy ten akt, biorąc pod uwagę jego treść, w tym w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu może pozostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia tego wymogu nie spełnia. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięcie nadzorcze oparł na naruszeniu:

- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) przez niepowiadomienie wszystkich rodziców wychowanków o likwidacji ośrodka;

- art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.) poprzez nieprzedstawienie projektów uchwał o zamiarze likwidacji bądź o likwidacji placówki do zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową.

Co do pierwszego zarzutu Sąd nie może zająć stanowiska, gdyż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera danych osób, których nie powiadomiono o zamiarze likwidacji placówki. Można domniemywać, że dotyczy to osób wymienionych w toku postępowania wyjaśniającego. Jednak Sąd nie może prowadzić postępowania polegającego na "dopasowywaniu" danych tych osób do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Stan faktyczny musi być jednoznacznie ustalony. Stan faktyczny nie może zawierać określeń typu "matka jednego z uczniów", "inna matka", "uwaga dotyczy kolejnego rodzica". Tak przedstawiony stan faktyczny uniemożliwia jego ocenę zarówno przez organ samorządu, jak i przez Sąd.

Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda nie wykazał również, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów ustawy o związkach zawodowych. Wojewoda Łódzki stwierdził, że Rada Powiatu nie wystąpiła o zaopiniowane uchwały przez Forum Związków Zawodowych i nie zachowała trybu określonego w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w stosunku do opinii wyrażonej przez Międzyzakładową Komisję Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Bełchatowie. Jak wynika z powołanych przepisów, do zaopiniowania uchwał dotyczących likwidacji bądź przekształcenia placówki oświatowej nie jest uprawniona każda organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. ale "odpowiednia", czyli tylko taka, która reprezentuje interesy pracowników oświaty. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji, dowodów (wypisu z właściwego rejestru sądowego), że organizacje wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia są reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. Jak zdaje się wynikać z informacji uzyskanej przez Sąd, Wolny Związek Zawodowy "Solidarność Oświata" jest związkiem reprezentatywnym, któremu - jak wynika z wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze i w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. - przedstawiono projekt uchwały do zaopiniowania. Wojewoda Łódzki w toku postępowania wyjaśniającego nie zajął się tą kwestią.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, zaskarżając wyrok w całości. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. postępowania tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) poprzez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie braku zawiadomienia rodziców wychowanków likwidowanego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie o zamiarze jego likwidacji w terminie wskazanym przez ustawę, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, oraz bezpodstawny zarzut, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie zawiera uzasadnienia faktycznego w tym zakresie,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie dochowania przez Radę Powiatu w Bełchatowie obowiązku przedstawienia do zaopiniowania organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) projektu uchwały o zamiarze likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie lub uchwały o likwidacji Ośrodka,

- art. 148 P.p.s.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego w sytuacji, gdy zostało ono wydane zgodnie z przepisami kpa i prawem materialnym,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonego aktu polegającej na uznaniu, że akt ten nie odpowiada prawu,

2. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.:

- art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo zaopiniowania założeń i projektów aktów prawnych objętych zadaniami związków zawodowych, poprzez błędne uznanie, że warunek ten został spełniony poprzez przesłanie projektu uchwały do Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Bełchatowie, który to związek jest tylko jednym z wielu związków wchodzących w skład Forum Związków Zawodowych,

- art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że rodzice wychowanków zostali prawidłowo powiadomieni o zamiarze likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Bełchatowie wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Za niezasadny uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Samo sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że de facto zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się do prostej konsekwencji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wyjaśnić zatem należy, że art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej uchwały z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby uzasadniony, gdyby Sąd I instancji mimo uwzględnienia skargi nie uchylił zaskarżonego aktu nadzoru (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04 i z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2525/04). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przede wszystkim wyjaśnić należy, że art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. Z tej przyczyny art. 1 nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności orzeczenia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1, art. 148 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06). Reasumując: skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu wątpliwość, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem całkowicie niezasadny.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni: art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że rodzice wychowanków zostali prawidłowo powiadomieni o zamiarze likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez błędne uznanie, że warunek zawarty w tym przepisie został spełniony poprzez przesłanie projektu uchwały do Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Bełchatowie, który to związek jest tylko jednym z wielu związków wchodzących w skład Forum Związków Zawodowych.

Oba te zarzuty uznać należy za nietrafne. Z ich uzasadnienia wynika, że wynikają one przede wszystkim z niezrozumienia treści zapadłego w sprawie orzeczenia Sądu I instancji. Myli się skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że rodzice wychowanków zostali prawidłowo powiadomieni o zamiarze likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Łękawie. Z treści uzasadnienia wydanego wyroku jednoznacznie wynika bowiem, że Sąd nie zajął w tej kwestii stanowiska, "gdyż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera danych osób, których nie powiadomiono o zamiarze likwidacji placówki". Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, a wynikającego z akt sprawy. Sąd ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W żadnym wypadku Sąd I instancji nie ma obowiązku (a nawet prawa) wyręczać organu i ustalać samodzielnie w postępowaniu sądowym zaistniały w sprawie stan faktyczny. W pełni należy podzielić pogląd Sądu I instancji, zawarty w zaskarżonym wyroku, że to rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosując zatem środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Rolą Sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest bowiem zastępowanie organu nadzoru w prowadzeniu postępowania oraz w ocenie legalności przedmiotu tego nadzoru. W pełni znajduje uzasadnienie stanowisko Sądu I instancji, że ani z uzasadnienia orzeczenia nadzorczego Wojewody z dnia 29 czerwca 2012 r., ani tym bardziej z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika i nie sposób ustalić w sposób niebudzący wątpliwości ani kompletnego kręgu rodziców będących stronami postępowania, ani danych rodziców, którym nie doręczono powiadomienia o zamiarze likwidacji placówki. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego spisu rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej placówki na dzień jej likwidacji. Brak także zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony zawiadomień z dnia 20 czerwca 2012 r. o wszczęciu postępowania lub innego dokumentu potwierdzającego, że taka informacja została przekazana wszystkim uprawnionym rodzicom. Brak w aktach sprawy dokumentów podstawowych z punktu widzenia możliwości kontroli spełnienia warunków określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty powoduje, że jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, o tak niepełne i niekompletne dane, które zawierają akta sprawy, Sąd nie jest w stanie prawidłowo ocenić, czy została spełniona wskazana w powołanym przepisie przesłanka likwidacji szkoły publicznej, jaką jest obowiązek powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji placówki. Pamiętać przy tym należy, że obowiązek ten dotyczy każdego rodzica ucznia szkoły, która ma być zlikwidowana i to na organie podejmującym taki proces ciąży obowiązek dopilnowania i podjęcia wszelkich możliwych działań, aby wszystkie osoby uprawnione takie zawiadomienia skutecznie otrzymały. W wyroku z 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 66/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o zamiarze likwidacji szkoły powinien zostać zawiadomiony każdy rodzic i że tej okoliczności nie można domniemywać. Dlatego też informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Stanowisko to podziela Sąd orzekający a także zostało ono podzielone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/09. Wykładnia ta koresponduje także z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w zakresie sprawowania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi. Zgodnie z art. 92 i 93 § 1 tego Kodeksu dziecko pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską, która przysługuje obojgu rodzicom. Dopiero jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu (art. 94 § 1 Kodeksu). Natomiast zgodnie z art. 97 § 2 tegoż Kodeksu o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie. Bezsprzecznie do tych istotnych spraw należą sprawy dotyczące nauki i kształcenia i dlatego też obowiązek wynikający z art. 59 ustawy dotyczy konieczności poinformowania obojga rodziców. Należy również mieć na uwadze, że rodzice dzieci pozostają ze sobą w różnych relacjach i nie zawsze współpracują w wykonaniu obowiązków związanych w rodzicielstwem, dlatego też organ winien w miarę posiadanych możliwości podjąć wszelkie możliwe działania w celu zawiadomienia wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanych szkół. Akta sprawy winny natomiast zawierać wszelką dokumentację ilustrującą podejmowane w tym celu działania, która będzie mogła podlegać ocenie Sądu co do spełnienia przesłanek zawartych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nie jest wystarczające dowodowo jedynie oświadczenie organu, że podejmował próby poinformowania rodzica o fakcie likwidacji placówki oświatowej, które okazały się jednak bezskuteczne.

Za niezasadny uznać należy zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez błędne uznanie, że warunek zawarty w tym przepisie został spełniony poprzez przesłanie projektu uchwały do Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Bełchatowie, który to związek jest tylko jednym z wielu związków wchodzących w skład Forum Związków Zawodowych. Zgodnie z treścią tego przepisu organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3 tego artykułu, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Natomiast zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego wnioski organizacji związkowych o stwierdzenie ich reprezentatywności rozpatruje Sąd Okręgowy w Warszawie, który wydaje w tej sprawie orzeczenie w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku, w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Z wnioskami takim do Sądu organizacje związkowe występują co 4 lata. Okres 4 lat liczy się od dnia uprawomocnienia się uprzednio wydanego orzeczenia. Z upływem 4 lat od uprawomocnienia się orzeczenia o stwierdzeniu reprezentatywności organizacja związkowa traci uprawnienia organizacji reprezentatywnej w rozumieniu art. 6, chyba że udokumentuje Prezydium Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych złożenie wniosku o ponowne stwierdzenie reprezentatywności. W takim przypadku organizacja ta zachowuje status organizacji reprezentatywnej do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu o ponownym stwierdzeniu reprezentatywności.

Z przepisów tych bezspornie wynika, co podkreślił Sąd I instancji, że do zaopiniowania uchwał dotyczących likwidacji bądź przekształcenia placówki oświatowej nie jest uprawniona każda organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. ale tylko taka, która reprezentuje interesy pracowników oświaty. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów w postaci prawomocnych orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie, że organizacje związkowe występujące w sprawie są (lub nie) reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. Brak takich dokumentów uniemożliwia zatem jednoznaczne stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie zrealizowany został obowiązek wynikający z powołanego art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Dlatego też Sąd I instancji użył zwrotu "jak zdaje się wynikać z informacji uzyskanej przez Sąd, Wolny Związek Zawodowy "Solidarność Oświata" jest związkiem reprezentatywnym, któremu - jak wynika z wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze i w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. - przedstawiono projekt uchwały do zaopiniowania", nie przesądzając jednak tej kwestii, lecz zwracając uwagę, że mimo iż kwestia ta powinna być przez organ wyjaśniona, nie stała się ona jednak przedmiotem postępowania nadzorczego. Skoro w aktach sprawy brak jest dowodów, że organizacje wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego są (lub nie) reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. Sąd I instancji nie mógł za organ nadzoru jednoznacznie tej kwestii samodzielnie ustalić i przesądzić. Zwrócił jedynie uwagę na dostrzeżone w tym zakresie istotne braki materiału dowodowego i wynikające z tego faktu konsekwencje.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego i jego wkład niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.