Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1323/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klubu "B" na uchwałę Zarządu miasta z dnia 12 lutego 2002 r. [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów za udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, III. nakazuje pobrać od Prezydenta Miasta na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

W dniu 12 lutego 2002 r. Zarząd Miasta podjął uchwałę nr [...] "w sprawie ustalenia wysokości kosztów za udostępnienie informacji publicznej". Jako podstawę prawną Uchwały wskazano przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz § 13 ust. 3 Statut Gminy Miasta przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]

W § 1 ustalono "koszt wykonania kopii dokumentów urzędowych udostępnianych na wniosek" przez podanie kwoty pieniężnej "za wykonanie kopii jednej strony" /w zależności od formatu - [...] i [...] zł./, oraz przez podanie "ceny" dyskietki, lub CD. Zastrzeżono też, że "za przesłanie przesyłki zamiejscowej pocztowej kopii dokumentów lub danych na nośniku elektronicznym pobiera się opłaty w wysokości ustalonej w cenniku usług pocztowych Poczty Polskiej SA za przesyłki listowe.

W § 3 Uchwały ustalono, że pobór odpłatności określonej w § 1 następował będzie w dniu udostępnienia informacji.

W skardze wniesionej, po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie Klub "B" domagało się "uchylenia i uznania za wydane bez podstawy prawnej i w sposób naruszający prawo" uchwały nr [...] Zarządu Miasta z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ustalenia kosztów za udostępnienie informacji. Zarzuciło skarżące Stowarzyszenie, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów : art. 11b ust. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 7 ust. 2, art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w zakresie opłat i podatków powierza wyłącznej kompetencji rady gminy. Nawet jednak i rada nie mogłaby określić w drodze uchwały opłat za udostępnienie informacji, skoro, wedle przepisu art. 7 ustawy, dostęp do informacji co do zasady jest bezpłatny. Jedyny wyjątek zaś określony art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej , dotyczy rzeczywistych, poniesionych już i dodatkowych /a nie każdych czy wszelkich/ kosztów, o pobraniu których organ może decydować w indywidualnej sprawie. Również tylko rada gminy / a nie inny organ gminy/ przepisem art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym upoważniona została do ustalenia zasad dostępu do dokumentów. Zasady te zresztą mogą dotyczyć tylko kwestii techniczno - organizacyjnych, a nie materialnych aspektów prawa obywatelskiego do informacji. Powołany w skarżonej uchwale Zarządu przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do podjęcia skarżonego aktu. Poważnym naruszeniem prawa jest i to, że uchwała w § 3 uzależnia udzielenie informacji od wniesienia opłaty.

Stowarzyszenie zwróciło też uwagę, że ustalone uchwałą opłaty znacznie odbiegają od rzeczywistych wydatków związanych ze sporządzaniem kserokopii.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżona Uchwała należy do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego, nie reguluje praw i obowiązków osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Jest aktem skierowanym do urzędników , zawierającym jedynie informację o tym , jaki jest jednostkowy koszt sporządzenia odbitki ksero, czy też koszt zakupu dyskietki. Ustalenia zakresie poboru opłat nie odbiegają zaś od standardu pobierania opłat za inne czynności organu.

Na rozprawie sądowej Stowarzyszenie wskazało, że zwracało się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji w formie kserokopii dokumentów , ale żaden z wniosków nie został jeszcze ostatecznie załatwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej , może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższa regulacja wskazuje, że skarga na podstawie art. 101 w/w ustawy nie ma co do zasady charakteru actio poularis. Podstawą zaskarżenia jest zarzucana niezgodność aktu z prawem i naruszenie przezeń konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnej jednostki /jednostek/.

Dla ustalenia , czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, konieczne jest uprzednie określenie źródła i charakteru owego interesu lub uprawnienia. Odpowiedzi na powyższe pytanie poszukiwać zaś należy w przepisach prawa materialnego kształtujących te prawa, których dotyczy skarżony akt. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało wprost zapisane w zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne" art. 61 Konstytucji RP . Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny i w zasadzie bezwarunkowy. Wedle dalszego zapisu art. 61 Konstytucji /"ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa"/ ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania. Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie "każdemu" prawa dostępu do informacji /z zastrzeżeniem "przedmiotowych" wyjątków/, oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego /art. 2 ustawy/. Powszechność dostępu do informacji publicznej ma zaś gwarantować m. innymi zasada bezpłatności.

Z powyższych regulacji wynika nakaz szerokiego rozumienia uprawniającej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego instytucji "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Skoro z założenia w uzyskaniu informacji publicznej "każdy" ma interes prawny, a wszelkie ograniczenia w powszechności dostępu stanowią ściśle reglamentowane prawem wyjątki, to akt organu gminy dotyczący materii owych wyjątków, jest aktem ingerującym w zakres uprawnień każdego, kto - jako żądający informacji - skutkami aktu ma być dotknięty.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Stowarzyszenie "B", jako podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej w formach wymienionych skarżonym aktem, a więc realnie mogące być dotknięte jego skutkami, ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Zarząd Miasta wskazał kilka przepisów mających stanowić podstawę prawną Uchwały.

Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach. Omawiany przepis nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie podmiotów zobowiązanych do tworzenia i stosowania taryfy opłat za udostępnienie informacji. Nie zawiera też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla organów gminy. Wskazanie zatem tego przepisu w zaskarżonej uchwale ma raczej znaczenie informacyjne, a nie stanowi prawnego uzasadnienia ustalenia generalnych stawek opłat.

Z kolei drugi ze wskazanych w Uchwale przepisów - art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - stanowił jedynie /w dacie podejmowania uchwały/, że Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do jego zadań należy gospodarowanie mieniem gminnym.

Twierdzenie jednak, że akt wydany w takiej formie i o takiej treści jak zaskarżona Uchwała jest tylko realizacją zadania polegającego na gospodarowaniu mieniem, nie jest uzasadnione. Forma, a przede wszystkim treść tego aktu wskazują wprost na generalny charakter jego regulacji. Wszak ustalenie opłat za wydanie informacji publicznej i określenie obowiązku ich poboru dotyka generalnie wszystkich, którzy o wydanie takiej informacji do urzędu się zwrócą. Tak więc stwierdzić należy, że Zarząd Miasta , nie dysponując taką kompetencją, wydał akt co do istoty generalny, zawierający normy abstrakcyjne, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadający aktowi prawa powszechnie obowiązującego.

Do jego wydania nie mógł również uprawniać zapis § 13 ust. 3 zd. ostatnie Statutu Gminy Miasta obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, zgodnie z którym "sporządzenie odpisów dokumentów może być dokonywane za zwrotem poniesionych kosztów ustalonych przez Zarząd Miasta".

Unormowanie to ma swoje źródło zapewne przepisie art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia do zawarcia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Z całą pewnością więc stanowi on podstawę do uregulowania pewnego wycinka problematyki związanej z dostępem do informacji publicznej w uchwale rady. Dla potrzeb rozważań w sprawie niniejszej nie jest konieczne ustalenie konkretnej treści i zakresu kompetencji rady w tym zakresie. Wystarczające jest stwierdzenie, że po pierwsze w ramach realizacji swych uprawnień rada gminy nie może regulować tych kwestii, które już są uregulowane ustawą, a po wtóre swoich własnych, przyznanych ustawą uprawnień nie może przekazać innemu organowi. W każdym razie jest oczywiste, że w przepisie art. 11 b ust. 3 chodzić może tylko o kwestie techniczno - porządkowe, organizacyjne /tak jak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38/01/. Skoro omawiany przepis nie daje radzie podstaw do regulowania kwestii odpłatności za udostępnienie informacji /w tym do ustalenia stawek opłat/, to tym bardziej takich uprawnień rada nie mogła skutecznie przekazać Zarządowi. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w cytowanym zapisie mowa jest o odpisach dokumentów, a nie o ich kopiach. Ocena zgodności z prawem statutu w tej części wykracza poza granice sprawy niniejszej. Wystarczające pozostaje stwierdzenie, że zapis ten nie mógł Stanowic podstawy podjęcia Uchwały o charakterze generalnym, ustalającej stawki i pobór opłat za wydawanie kserokopii dokumentów, lub przekazywanie ich na innych nośnikach.

Skoro dla wydania zaskarżonego aktu brak było podstawy prawnej, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono jego nieważność.

Orzeczenie w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152, a orzeczenie w punkcie III wyroku na przepisie art. 223 § 2 w związku z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi