Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2980/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 3 pkt 4a, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.D. J. skarg kasacyjnych O. S.A. z siedzibą w W. i Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 144/19 w sprawie ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. G. i J. G. na rzecz skarżących kasacyjnie: O. S.A. z siedzibą w W. oraz Wojewody [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od organu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 697,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] września 2018 r. Starosta O. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części działki nr [...] o powierzchni 0,4725 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej O. - miasto obręb O., stanowiącej współwłasność J. G. oraz J. G. poprzez udzielenie O. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. działce przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu DN 500 CN 6,3 MPa na długości 137,43 m w strefie kontrolowanej o szerokości 8,0 m i powierzchni 1113,37m2, pasie eksploatacyjnym o szerokości 6,0 m i powierzchni 827,62 m2 i pasie montażowym o pow. ok. 2044,72 m2, w ramach zadania pn. "Przebudowa gazociągu [...] O. - S. - wykonanie dokumentacji projektowej", w sposób przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. G. oraz J. G.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 124 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości. Celem stwierdzenia zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub - w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wskazano, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], a następnie ujednoliconą uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] marca 2013 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka - w części przeznaczonej na realizację projektowanej inwestycji - znajduje się w terenach oznaczonym symbolem l B 25MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz l B 2ZC - tereny cmentarzy. Zgodnie z § 19 pkt 1 ppkt 4 ww. planu miejscowego, na terenach oznaczonych symbolem 25MN (obejmującym część działki nr [...]), jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują: sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zaś zgodnie z § 28 pkt 1 ppkt 3 ww. planu miejscowego, na terenach oznaczonym 2ZC (obejmującym część działki nr [...]), jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują: sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 7 pkt 2 lit. b planu miejscowego, określającym zasady budowy, przebudowy i remontu infrastruktury gazowniczej, przedmiotowy plan przewiduje na całym terenie nim objętym: zaopatrzenie w gaz: budowa sieci gazowej jest możliwa na warunkach określonych przez zarządcę sieci, pod warunkiem ekonomicznej opłacalności przedsięwzięcia (...).

W ocenie organu odwoławczego, treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach zarzutu, iż: "orzeczony sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości uniemożliwi jej właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie w dotychczasowy sposób", Wojewoda wskazał, że inwestor we wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, iż: "realizuje cel publiczny w postaci budowy i utrzymywania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymienionych w art. 6 ust. 2 u.g.n. Istniejący odcinek gazociągu [...] relacji O. - S. został wybudowany w latach 60 -70 ubiegłego wieku, w związku z powyższym zachodzi konieczność wyłączenia istniejącego odcinka gazociągu z eksploatacji, ze względu na jego zły stan techniczny oraz ryzyko awaryjnego uszkodzenia, które stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz poważną szkodę dla interesu społecznego. Istniejący gazociąg [...] zostanie zastąpiony nowym wykonanym z lepszych materiałów, w lepszej technologii oraz w oparciu o obowiązujące Normy, Rozporządzenia i Ustawy, tym samym zwiększając bezpieczeństwo pracy systemu przesyłowego oraz ludzi i mienia (...) w wyniku realizacji projektowanej inwestycji zmieni się uciążliwość pochodząca od istniejącego gazociągu na działce nr [...] obręb [...] O., przez którą przebiega obecnie strefa bezpieczeństwa od gazociągu [...], poprzez zmniejszenie istniejących ograniczeń na działce objętej wnioskiem. Obecnie ograniczenia wynikające z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 poz. 640) obejmuje strefę bezpieczeństwa o szerokości nawet 100 m. Dla projektowanego gazociągu uciążliwość ta zostanie zredukowana do tzw. strefy kontrolowanej o szerokości jedynie 8 m (po 4 metry od osi gazociągu w każdą stronę)."

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. G. i J. G. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona jedna z trzech przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej jako: u.g.n.), tj. warunek zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji dokonując swoich ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji trafnie zarzucają skarżący, że Rada Miasta O., stosownie do art. 15 ust 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - mogła w planie miejscowym (uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2013 r w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały [...] Rady Miasta O. z dnia [...] czerwca 2011 r.), określić granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i umieścić tam inwestycję, której dotyczy rozpatrywana sprawa. Rada Miasta O. jednak tego nie uczyniła, co obecnie uniemożliwia wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, plan miejscowy powinien opisywać układ istniejącej sieci gazowej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, a także budowę nowej sieci gazowej. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę sieci gazowej, bez wskazania szczegółowo warunków jej zagospodarowania uniemożliwia wydanie decyzji. Ogólne określenie dopuszczalności budowy sieci, bez jednoczesnego określenia jej lokalizacji na rysunku planu miejscowego – w tym bez wyznaczenia pasów technologicznych i ich szerokości – powoduje oczywisty brak zgodności wydanej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z postanowieniami planu miejscowego. Organy nie mogły zatwierdzić innego położenia projektowanej sieci, niż ustalony w obowiązującym planie. Istotne również jest ustalenie czy inwestor zamierza dokonać budowy nowego obiektu liniowego czy też modernizacji już istniejącego. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. [...] czerwca 2017 r wynika, że przedsięwzięcie określane jest przez inwestora, jako "przebudowa gazociągu [...] MOP 6,3 MPa O. – m S." Planowane przedsięwzięcie będzie polegało na budowie nowego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] MOP 6,3 MPa o długości ok 2400 m relacji O. – S. wraz z zespołem zaporowym – upustowym w miejscowości O. oraz wyłączeniu z eksploatacji odcinka istniejącego gazociągu [...] relacji O. – S. wraz z rozbiórką nadziemnych elementów w/w gazociągu. Trasa przebudowywanego odcinka gazociągu została wyznaczona w odległości 4-70 m od gazociągu istniejącego. Po oddaniu do eksploatacji "nowego" odcinka gazociągu, "stary" odcinek gazociągu [...] zostanie wyłączony z eksploatacji i pozostanie w ziemi.

Przytaczając treść art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) definiującego pojęcie przebudowy, Sąd I instancji stwierdził, że przebudowa wymaga, aby następowała zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem, że nie ulegną zmianie parametry charakterystyczne. Pojęcie modernizacji wiąże się z pojęciami: "remontu, przebudowy lub rozbudowy ". Podejmowane zamierzenie nie jest zwykłą modernizacją – przebudową, a budową nowego odcinka gazociągu. Do "charakterystycznych "parametrów gazociągu należy, bowiem jego przebieg, który różni się w istotny sposób od dotychczasowego. Zdaniem Sądu I instancji, za słusznością kwalifikacji inwestycji jako "budowy nowego odcinka " dobitnie przemawia stanowisko samego inwestora wyrażone w odpowiedzi na skargę, który stwierdza, że "istniejący gazociąg zostanie zastąpiony nowym, wykonanym z lepszych, nowocześniejszych materiałów, w lepszej technologii, w oparciu o nowocześniejsze normy".

W ocenie Sądu I instancji, stwierdzone uchybienia w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powodują, że zapadły one w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego - art. 124 u.g.n. Uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w bezpośredni sposób zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie, które nie było prawidłowe. WSA skonstatował, że obowiązujący plan miejscowy nie określa przebiegu nowej linii gazowej, a dotychczasowa istnieje w innym miejscu. Zamierzona inwestycja nie jest modernizacją istniejącej linii, (bowiem nie ma tego samego przebiegu) a budową nowej linii gazowej, o przebiegu różnym niż linia, która już na działce istnieje. Nie wykazano, by planowana inwestycja mieściła się w granicach dotychczasowej strefy kontrolowanej. Ze znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] z lipca 2018 r , dołączonego do wniosku (k - 60) wynika, że projektowany gazociąg wraz ze strefą kontrolowaną ma przebiegać w innym miejscu niż odcinek istniejącego gazociągu przeznaczony do wyłączenia z eksploatacji. W tej sytuacji inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzić musi do odmowy zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: O. S.A. z siedzibą w W. i Wojewoda [...].

Spółka zaskarżyła wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu odpowiednich kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako m.p.z.p.), podczas gdy obowiązujący m.p.z.p. dopuszcza w § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 utrzymanie oraz możliwość przebudowy i remontu istniejącej sieci i obiektów infrastruktury technicznej, a także zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej, z kolei w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b stanowi, że budowa sieci gazowej jest możliwa na warunkach określonych przez zarządcę sieci, pod warunkiem ekonomicznej opłacalności przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie, że do czasu realizacji sieci gazowej możliwe jest zasilanie instalacji w budynkach gazem płynnym z butli oraz ze zbiorników gazu płynnego na zasadach określonych w przepisach odrębnych;

2) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i umieszczenia tam inwestycji, której dotyczy rozpatrywana sprawa uniemożliwia wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy przepis art. 124 ust. 1 nie określa w sposób szczegółowy sposobu zgodności ograniczenia z m.p.z.p, lecz formułuje jedynie ogólny warunek zgodności decyzji z tym planem;

3) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien opisywać układ istniejącej sieci gazowej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, a także budowę nowej sieci gazowej, podczas gdy wskazany art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie nakłada takiego obowiązku;

4) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż brak określenia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym uniemożliwia wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy wskazany w przepisie art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. element m.p.z.p. nie jest elementem obligatoryjnym - nie może zatem stanowić podstawy dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

5) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogólne określenie dopuszczalności budowy sieci, bez jednoczesnego określenia jej lokalizacji na rysunku planu miejscowego - w tym bez wyznaczenia pasów technologicznych i ich szerokości - powoduje oczywisty brak zgodności wydanej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomościami z postanowieniami planu, podczas gdy wskazanym w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązkowym elementem m.p.z.p. jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie jest jednak konieczne określenie dokładnej lokalizacji sieci na rysunku planu miejscowego - brak ten nie może więc decydować o niezgodności decyzji z postanowieniami m.p.z.p.;

6) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie, czy zamierzeniem jest budowa nowego obiektu liniowego, czy też modernizacja już istniejącego, podczas gdy wskazany przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie zarówno w przypadku robót inwestycyjnych celu publicznego realizowanych od podstaw, jak i polegających na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. ł24b ust. 1 u.g.n;

II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wy nile sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I i Il instancji w związku z uznaniem, iż organy obu instancji, dokonując ustaleń, naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podczas gdy organy te przeprowadziły wszechstronne postępowanie dowodowe, aby stwierdzić spełnienie przesłanek do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Wojewoda zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że warunek zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, oraz, że zdaniem Sądu, organ uznał, iż zamierzona inwestycja jest modernizacją istniejącej linii;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne J. G. wniósł o ich oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w obu skargach kasacyjnych które zasługiwały na uwzględnienie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było, czy założenie i przeprowadzenie na działce [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu DN 500 CN 6,3 MPa na długości 137,43 m w strefie kontrolowanej o szerokości 8,0 m i powierzchni 1113,37m2, pasie eksploatacyjnym o szerokości 6,0 m i powierzchni 827,62 m2 i pasie montażowym o pow. ok. 2044,72 m2, w ramach zadania pn. "Przebudowa gazociągu [...] O. - S. ", jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, czy odpowiada z tej przyczyny przesłankom określonym w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym podstawę prawną kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z 14 grudnia 2018 r. Zgodnie z postanowieniami art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie jest konieczne zaznaczenia szczegółowego przebiegu spornej sieci w części graficznej planu. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika z przepisów stanowiących o koniecznych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, ani w art. 15 ust. 3 pkt 4a, ani w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.), ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wielokrotnie wskazywano na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 452/18 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe czyni koniecznym przyjęcie, że kontrolowany Sąd w sposób błędny zinterpretował przepisy art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.

Z tego też względu, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji w sposób jednoznaczny nie określał przebiegu nowej linii gazowej, nie mogło to stanowić przeszkody by przyjąć, że sporne rozstrzygnięcie jest zgodne z postanowieniami tego aktu, w tym z regulacjami bezpośrednio odnoszącymi się do infrastruktury technicznej.

Działka nr [...] położona jest częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej, częściowo na obszarze przeznaczonym pod teren cmentarzy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obu jednostkach strukturalnych, oznaczonym symbolem l B 25MN i l B 2ZC jako przeznaczenie dopuszczalne określa sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 19 ust.1 pkt.4, § 28 ust. 1 pkt 3 planu) .

W § 9 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 2 lit. b i § 10 ust. 1-3 planu, wskazano, że w odniesieniu do istniejącej sieci i obiektów infrastruktury technicznej dopuszcza się tak utrzymanie jej, jak i możliwość przebudowy, remontu, zmiany przebiegu i parametrów, rozbudowę z zaznaczeniem, że nie może ona naruszać planu i prawa osób trzecich. Planowane sieci podziemnej infrastruktury technicznej nakazano w pierwszej kolejności prowadzić w liniach rozgraniczających drogi, równolegle do dróg publicznych lub wewnętrznych dróg dojazdowych bądź równolegle do granic działek ewidencyjnych, ogrodzeń. Wzdłuż przebiegu sieci infrastruktury technicznej ustalono strefy obsługi technicznej oraz strefy ochronne. Warunki zagospodarowania terenu i ograniczenia w jego użytkowaniu w obrębie tych stref muszą być zgodne z § 10 aktu, który stanowi że szczególne warunki zagospodarowania terenu i ograniczenia w jego użytkowaniu zasięgiem swym winny obejmować ustalone graficznie na rysunku planu strefy obsługi technicznej oraz strefy ochronne sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie nakazano, by w strefach obsługi technicznej i ochronnych sieci infrastruktury technicznej ewentualna realizacja zabudowy bądź jej zbliżenie do sieci możliwe było tylko przy zachowaniu warunków administratorów sieci. Dopuszczając budowę sieci gazowej zaznaczono, że możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę sieci pod warunkiem ekonomicznej opłacalności przedsięwzięcia. Do czasu realizacji sieci możliwe jest zasilanie instalacji w budynkach gazem płynnym z butli oraz ze zbiorników gazu płynnego na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

W planie innych warunków w odniesieniu do wykonania infrastruktury gazowej nie określono.

Rada Miasta O. skorzystała więc z możliwości uchwalenia zapisów wprawdzie dopuszczających sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu. Badając zgodność zamierzenia z aktem miejscowym należało odnieść się wyłącznie do przesłanek wskazanych w § 9 ust. 1 i 2 oraz § 10 planu, które stanowią warunki jakim odpowiadać muszą sieci, obiekty, urządzenia infrastruktury technicznej.

Przebieg projektowanego gazociągu zamieszczono w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji Starosty O. z [...] września 2018 r. Wynika z niego, że projektowany gazociąg mieści się w całości w strefie bezpieczeństwa ustanowionej dla istniejącego gazociągu, przeznaczonego do wyłączenia spod eksploatacji. Obszar ten zawiera się w wyznaczonych planem granicach strefy obsługi technicznej oraz strefy ochronnej od sieci infrastruktury. Z tej przyczyny rację należało przyznać skarżącym kasacyjnie, że przedsięwzięcie nie narusza postanowień § 10 ust. 1 i 2 planu, zmiana przebiegu i parametrów sieci pozostaje w zgodzie z § 9 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b tego aktu.

Zgodność z aktami planistycznymi spornego przedsięwzięcia potwierdził także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w decyzji z [...] czerwca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji.

Kontrolowana decyzja Starosty O., wbrew stanowisku Sądu I instancji, odpowiadała zatem postanowieniom art. 124 ust. 1 u.g.n.

Poprzedzające je postępowanie nie naruszało art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak było podstaw do przyjęcia, że przeprowadzono je z zaniechaniem wszechstronności w odniesieniu do istotnych dla sprawy kwestii, na które wskazano w skargach kasacyjnych.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadne obie skargi kasacyjne, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zaaprobował jednocześnie wyrażone w kontrolowanym uzasadnieniu stanowisko, iż na ocenę zasadności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. nie mają wpływu podniesione w skardze J. G. i J. G. okoliczności.

Treść art. 124 ust.1 u.g.n. umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizować inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem odnośnie ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Poza kontrolą sądowoadministracyjną pozostaje wielkość kwoty proponowanej w trakcie rokowań, o których mowa w art. 124 ust.3 u.g.n.

Wyjaśnić należy, że nie jest możliwa realizacja roszczenia z art. 124 ust. 5 u.g.n w postępowaniu przed organami administracji publicznej, prowadzącymi postępowanie w trybie art. 124 ust.1u.g.n. Zainteresowany właściciel z takim roszczeniem może wystąpić do sądu powszechnego.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).