Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 273/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3, art. 111 § 1 i § 1a i 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Krakowie i A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 313/20 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Krakowie i A. Ś. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 313/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi A.Ś. (dalej: strona, skarżący) i Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach (dalej: organ) z [...] października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. z naruszeniem prawa.

Skargi kasacyjne – zaskarżając wyrok w całości – wywiodły obie strony.

Skarżący – stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6, poz. 40; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego że organy w zaskarżonych decyzjach wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona nie spełniła warunków dla uzyskania płatności gdyż:

- to J.J. był faktycznym użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11 i 207/12 z uwagi na to, że był bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na tych działkach, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej, nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, jak również powierzenie to nie doprowadziło do utraty posiadania;

- działki nr 14/33,14/34,14/35,14/36,14/37,14/38,14/39,14/40,14/43,13/7 i 13/8 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego winno prowadzić o wniosku, że skarżącemu przyznano w pierwotnej decyzji płatności zgodnie z przepisami prawa;

- działki nr 1088/7, 1088/10 i 1089/5 stanowiły parking i teren z rozsypanym kamieniem, gruzem i ziemią, co świadczy o tym, że nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej, a zatem płatności do nich nie powinny zostać przyznane, podczas gdy zastosowanie norm prawa materialnego do prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych winny prowadzić do wniosku, że strona spełniła warunki uzyskania płatności;

- działka 246/1 nie była w posiadaniu i użytkowaniu strony, przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności, podczas gdy właściwe zastosowanie wymienionego przepisu prawa materialnego winno prowadzić do uznania, że strona do uzyskania płatności obszarowych była uprawniona;

- działka 26/4 nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na zagospodarowanie jej tunelami foliowymi, pod którymi prowadzona była uprawa oraz pozostawianie na niej pokosu trawy, podczas gdy ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji nie pozwalały na odmowę przyznana jednolitej płatności obszarowej, a mogły mieć jedynie wpływ na ocenę uprawnienia strony do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej;

b) niewłaściwą jego interpretację, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego że organy w zaskarżonych decyzjach wadliwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona oprócz spełnienia warunków, o których mowa w ustawie, tj. posiadania odpowiedniej powierzchni nieruchomości oraz utrzymania jej w dobrej kulturze rolnej, winna jeszcze dodatkowo legitymować się właściwą motywacją swojego działania, tj. działania jako rolnik/producent rolny, tymczasem wg. organu, a za nim Sądu, strona utrzymywała działki w dobrej kulturze rolnej w celach wizerunkowych, tj. dla zachowania estetyki otoczenia w związku z powstającym kompleksem biurowym, przez co wadliwie uznały, że płatności stronie się nie należały;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. o naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, a to brak rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę kwalifikacji kontrolerów działek z ARiMR, którzy to będąc na działkach potwierdzili ich użytkowanie zgodnie z dobrą kulturą rolną i uprawnienie strony do uzyskania płatności, natomiast organ wyniki tej kontroli zdyskredytował, podważając kompetencje kontrolerów, które wcześniej nie były nigdy przez niego kwestionowane i z pominięciem faktu, że kontrolerzy były to osoby upoważnione przez ARiMR do prowadzenia kontroli, a więc musiały one przed dopuszczeniem ich do ich wykonywania podlegać właściwej kontroli uprawnień;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji w granicach skargi, tj. nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i uznanie, że zbędne jest badanie zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...), w którym strona zarzucała, iż organ błędnie przyjął, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można uzasadnienie twierdzić, iż skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo tego że dokonują one błędnej oceny materiału dowodowego, prowadząc do błędnego stwierdzenia, że skarżący nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się w szczególności w:

- wadliwej ocenie zeznań świadka J.J., w szczególności odmawiającej wiarygodności jego zeznaniom złożonym 23 czerwca 2017 r., pomimo tego że Sąd I instancji nie podaje przyczyn, dla których za organem uznał te zeznania za pozbawione wiarygodności, a poprawna ocena zeznań tego świadka prowadziłaby do wniosku, że strona uprawniona była do uzyskania płatności;

- wadliwej ocenie zeznań świadka M.K., poprzez stwierdzenie, że z uwagi na to, że składane były w 2014 i nie przez osobę bezpośrednio użytkującą działki, to nie są one miarodajne, podczas gdy wskazywane przez Sąd okoliczności nie dają podstaw do nieuwzględnienia przez organ zeznań świadka dla oceny stanu faktycznego;

- wadliwym uwzględnieniu jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z 15 kwietnia 2003 r., czyli sprzed okresu relewantnego dla oceny, czy działki spełniały kryteria uzyskania płatności, podczas gdy zdjęcie to może potwierdzać jedynie stan działki w dniu jego wykonania, ale nie jak wskazuje Sąd na dzień 30 czerwca 2003 r.;

- błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na niespełnienia warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki (świadek P.K.) lub że tereny były nieużytkowane rolniczo (świadek A.K., świadek J.K.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to, co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;

- pominięcie okoliczności, że działki w miejscowości R., a to działka 14/33, 14/38 zgłaszane były do płatności jedynie częściowo, a nie w stosunku do całych jej powierzchni, więc nieprecyzyjne zeznania świadków, co do ich zagospodarowania, nie mogą być odnoszone automatycznie do ich całości;

- odtwarzanie stanu działek na podstawie ogólnych zeznań świadków w sprawie karnej, nie pozwalających na sprecyzowanie granicy działek zgłaszanych do płatności ani ich powierzchni, z pominięciem okoliczności, iż działki 13/8, 14/33, 14/37, 14/39, 14/43 położone w R. oraz działki 246/1 i 1088/10 położone w Z. były przedmiotem kontroli osób uprawnionych przez ARiMR na miejscu, i która to kontrola nie wykazała nieprawidłowości, a potwierdziła utrzymanie tych działek w dobrej kulturze rolnej, uzasadniającej przyznanie płatności;

- poprzez wadliwą ocenę zeznań świadków w odniesieniu do działki 1089/5 i uznanie, że ogólne zeznania, bez podania numeru działki, do której się odnoszą i bez podania czasokresu, którego konkretnie dotyczą potwierdzają, iż nie zostały dochowane w stosunku do niej warunki do uzyskania płatności, podczas gdy ta działka zgłaszana była jedynie w roku 2004 i 2005, a następnie właśnie z uwagi na planowane, a następnie prowadzone na niej prace związane z budową kompleksu biurowego, nie była ona zgłaszana do płatności, co potwierdza, iż A. Ś. działał zgodnie z prawem i nie zgłaszał działek jeśli zmieniało się ich zagospodarowanie;

- pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, na które szeroko powołuje się organ, mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprzez zadawanie pytań przez Sąd i strony postępowania);

- oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z 9 marca 2009 r. sporządzonych przez biegłych M. K. i W. H. oraz na wynikach oględzin prowadzonych na działkach 12–13 października 2009 r. przez pracowników ARiMR B. J. i P. R., podczas gdy z uwagi na czas ich sporządzenia, brak precyzyjnego odniesienia się do granic badanych działek, zakresu badanej powierzchni jak i okoliczność, że biegły z zakresu łąkarstwa uczestniczył w oględzinach w listopadzie 2009 r., podczas których na działkach częściowo zalegał śnieg – opinie te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu odnośnie stanu działek i prowadzonych na ich zabiegów w okresie 2004–2008 r.;

- zeznań świadka E. Z., na podstawie których uznano, że działka 26/4 nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na pozostawianie na niej pokosu trawy, podczas gdy świadek ten w swoich zeznaniach przed sądem w postępowaniu karnym nie wskazała na to, jak wyglądał teren wokół tuneli foliowych, co działo się z koszoną trawą ani na jakiej powierzchni składowane były odpady roślinne, a samo nawet przyjęcie, że pokos był pozastawiany wokół tuneli, choć błędne, nie powinno wykluczać działki z uprawnienia do uzyskania jednolitej płatności obszarowej;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na:

- niepodanie przez Sąd przyczyn, dla których odmówił wiarygodności zeznaniom złożonym przez J. J. 23 czerwca 2017 r., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

- brak wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, iż zarzuty skargi kwestionujące ogólnikowe zeznania świadków, brak wiedzy, co do rozumienia pojęcia "rolnicze użytkowanie", brak możliwości sprecyzowania na podstawie ich zeznań granic działek i brak wskazania numerów działek, uchybienia w opiniach i protokole oględzin uznał za niezasadne, bo za poprawne uzasadnienie oceny tych zarzutów przez Sąd, nie można uznać stwierdzenia, że ocena materiału dowodowego przez organ była kompleksowa;

- brak odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę kwalifikacji kontrolerów działek z ARiMR, którzy to będąc na działkach potwierdzili ich użytkowanie zgodnie z dobrą kulturą rolną i uprawnienie Strony do uzyskania płatności, natomiast organ wyniki tej kontroli zdyskredytował podważając kompetencje kontrolerów, które wcześniej nie były kwestionowane i z pominięciem faktu, że kontrolerzy były to osoby upoważnione przez ARiMR do prowadzenia kontroli, a więc musiały one przed dopuszczeniem ich do ich wykonywania podlegać właściwej kontroli uprawnień,

- niewskazanie dlaczego Sąd uznał, iż przeprowadzenie przez organ wnioskowanych przez stronę dowodów nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i organ słusznie je pominął, podczas gdy dowody z zeznań świadków, w tym w szczególności świadka P. N. i R. R. miały służyć wyjaśnieniu rozbieżności, jakie zaistniały w składanych przez nich zeznaniach, a przeprowadzenie konfrontacji między stroną a biegłym M. K. i W. H. miało służyć wyjaśnieniu wątpliwości, co do rzetelności sporządzonych przez nich opinii, w oparciu o które organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prokurator Okręgowy w Krakowie – postulując uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z a to art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt. 5 i § 3 k.p.a., art. 111 § 1 i § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi prokuratora na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] października 2017 r. i niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. uzupełnioną postanowieniem tegoż organu z [...] maja 2016 r. w sprawie, wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z [...] marca 2005 roku o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, mimo poczynienia w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych, wskazujących na wydanie decyzji z [...] marca 2005 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w całości z naruszeniem prawa, bowiem skarżącemu nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł jedynie pełnomocnik skarżącego, który zażądał oddalenia wniesionego środka zaskarżenia, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a sprawa została rozpoznana w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, tak w zakresie prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej, prowadzi do jego uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2661/18 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach: "Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd I instancji – uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta. Wbrew błędnemu stanowisku zawartym w zaskarżonym wyroku istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Powyższe, jak już powiedziano błędne stanowisko Sądu I instancji, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA prawidłowo przy tym stwierdził, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Jednakże, co należy podkreślić, w dalszych swoich wywodach regulację tegoż przepisu Sąd I instancji pominął koncentrując się wyłącznie na ocenie wtórnej przesłanki tj. "sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności". W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niespójne, zwłaszcza w zakresie uchylenia wznowieniowej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale i nie koresponduje z przyjętą przez organy obu instancji podstawą wznowienia postępowania – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji. Za przedwczesne Sąd I instancji uznał natomiast odnoszenie się do przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 i uzasadnienia decyzji pierwszoisatcyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że "do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania. Dodatkowo organ odwoławczy rozważył - począwszy od strony 33 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zaistnienie okoliczności wskazujących na stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności (...). Z powyższego wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne był brak faktycznego użytkowania gruntów. Nie są zatem zrozumiałe – bo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań o charakterze materialnoprawnym – powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W judykaturze, wywody Sądu I instancji uznaje się za niekonsekwentne, gdy Sąd ten poddaje kontroli decyzje obu instancji, jednak w końcowych wnioskach całkowicie pomija wypowiedzenie się, co decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że decyzja ta została wydana w granicach tej samej sprawy. Powyższe może zostać skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 609/15, LEX nr 2598767). Na gruncie rozpatrywanej sprawy, za wadliwe uznać również należy ograniczenie wywodów przez Sąd I instancji do oceny wtórnej okoliczności "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" w sytuacji, gdy stwierdzenie, że skarżący beneficjent nie posiadał gruntów zadeklarowanych do płatności czyni – jak stwierdza Sąd I instancji - zbędnym rozważanie wtórnych przesłanek przyznania płatności. Tym samym stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rozważań dotyczących istoty sporu we wznowieniowym postępowaniu. Rację ma zatem skarżący Prokurator, że Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanki wznowienia postępowania w sprawie, co dowodzi istotnej wadliwości zaskarżonego wyroku. Tej oceny nie zmienia fakt, że to odwołanie Prokuratora oparte na przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności" spowodowało kwestionowany obecnie skargą kasacyjną Prokuratora stan rzeczy. Sąd I instancji obowiązany był skontrolować zaskarżoną decyzję w całokształcie okoliczności sprawy i ocenić w pierwszej kolejności prawidłowość stanowiska wyrażonego w tej decyzji w kontekście podstawy wznowienia postępowania."

Ponadto NSA stwierdził, że: "Zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i w zw. z art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003 nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2004 reguluje ustawa o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 i 2 osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanego dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Wymaga wyjaśnienia, że płatności będące przedmiotem niniejszej sprawy, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.).

Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku i wskazał co następuje:

"W konsekwencji, działając w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd oddalił skargi, ponieważ stwierdził, że choć decyzje organów naruszają prawo w opisanych niżej kwestiach, to nie w sposób nakazujący ich uchylenie (...). Obowiązkiem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zatem analiza, czy organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska dyrektora, że działki nr 207/8, 207/12 i 207/11 nie były użytkowane rolniczo przez skarżącego lecz przez J.J., że działka nr 246/1 nie była użytkowana rolniczo przez skarżącego lecz przez P.N. oraz że na działce nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza. Równie poprawnie dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki przeznaczone pod budowę KPB, plac parkingowy i pod teren wokół tych budynków - dotyczy do działek nr 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7, 13/8, 1088/7, 1089/5, 1088/10, 1088/4 (...). Wbrew zarzutowi skargi, organ prawidłowo dokonał wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Ustalił, że skarżącego nie można uznać za osobę, która w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J.J. Według prawidłowych ustaleń organu to J.J. był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11, 207/12 (...). Jak wyżej podniesiono, Sąd orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie uznał, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów przez skarżącego. Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne z ww. wyroku I GSK 2661/18, zbędne było badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. To zaś oznacza, że zarzut skarżącego jest bezzasadny."

Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonanie wykładni przepisów pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby Sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Tymczasem skarga kasacyjna A.Ś. od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." Oczywistym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną merytorycznie weryfikować uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności, ponieważ prowadziłoby to faktycznie do powstania co najmniej zasadniczych i wiążących podstaw ustaleń faktycznych, a więc w istocie dokonywania prawidłowych ustaleń sprawy za organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. dokonując wykładni prawa nie weryfikował uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności. Wskazał jedynie, że istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. ustawie o płatnościach bezpośrednich.

W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dodatkowo motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne i procesowe i należy je rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa to wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem przepisów prawa wskazanych jako naruszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże nie tylko sąd, któremu sprawa została przekazana lecz również inne sądy oraz organy administracji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 190 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które podlegały kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. z mocy art. 190 p.p.s.a. przez ustaloną w tej sprawie wykładnię prawa ostatecznie zakreśla granice sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał uchylone orzeczenie.

Pełnomocnik skarżącego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt c) petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; w pkt d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.; w pkt a) i b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ akceptując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej badał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniając również prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w ustawie o płatnościach bezpośrednich.

Tymczasem zarzut podniesiony w pkt c) petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i sprowadza się do kwestionowania zasadniczego ustalenia w tej sprawie, że A.Ś. nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa w 2004 r., które zostało dokonane po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie miał już zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. zawsze winien być skonkretyzowany w realiach danej sprawy przez wskazanie przez autora skargi kasacyjnej, jakich to uchybień nie wskazanych w skardze nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, autor skargi kasacyjnej winien wskazać inne uchybienie, którego nie przytoczono w skardze, a które Sąd I instancji winien był z urzędu uwzględnić. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym kontekście wskazać należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz przepisy unijne. Tych przepisów nie naruszył Sąd I instancji akceptując ustalenie, że skarżący faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Natomiast przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowiące podstawę prawną odmowy przyznania płatności zostały prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie jako podstawa prawna decyzji ostatecznej. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego nie może odnieść zamierzonego skutku. Wadliwie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne.

Reasumując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w Krakowie opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono in principio naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi tam przepisami k.p.a. poprzez oddalenie skargi prokuratora na decyzję ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył wskazanych przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi, to brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. przyjął, że podstawę prawną odmowy przyznania płatności stanowiły przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, tj. przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. (Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części). Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z art. 138 k.p.a." (wyrok NSA z 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach powołując się na stan sprawy wyjaśnił, dlaczego nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo dokonania odmiennych od organu I instancji ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył prawa materialnego akceptując prawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Prawidłowo zatem Sąd I instancji nie stwierdził istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z powodu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w Krakowie, nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.