Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej określanego również jako: "Wojewoda", "organ II instancji"), z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn, zm., zwanej dalej "u.g.n."; aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2015, poz. 1774) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."; aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania [...] (zwanej dalej "skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego także "organem I instancji") Nr [...] z [...] czerwca 2014 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki nr [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Nieruchomość pod nazwą "[...]" na podstawie aktu notarialnego rep. [...] za rok 1936 została nabyta przez [...] w dniu [...] lutego 1936 r. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z [...] stycznia 1983 r. potwierdzono nabycie, z mocy prawa własności nieruchomości (gospodarstwa rolnego) położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] ha składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] na rzecz [...].

II.2. Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1981 r., nr [...], które obejmowało teren w granicach ulic: od północy tory [...] (bocznica kolejowa) - ul. [...]-do rowu za ul. [...] - ul. [...] do [...] - ul. [...] do ul, [...] – [...] do [...] - ul. [...] do ...] – [...] do torów [...] (bocznica kolejowa) jako teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r. pod poz. [...] i weszło w życie po upływie 1 miesiąca od tej daty.

II.3. W dniu [...] października 1992 r. wpłynął do Urzędu Rejonowego w [...] wniosek [...] o zwrot nieruchomości o numerach ewidencyjnych (i o powierzchni): [...] ([...] m2), [...] ([...] m2), [...] ( [...] m2) położonych w [...] przy ul. [...], [...] i [...].

II.4. Decyzją z [...] maja 1993 r. Nr [...] Urząd Rejonowy w [...] orzekł zwrot działek budowlanych o nr ewid.: [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 położonych w [...] przy ul. [...]. Na skutek wniesionego przez Burmistrza Miasta [...] odwołania, Urząd Wojewódzki w [...] decyzją Nr [...] z [...] września 1993 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu ww. działek.

II.5. Na decyzję Nr [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1278/09 oddalił skargę w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. WSA w Warszawie stwierdził w tym wyroku, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji, iż nieruchomość nie może zostać zwrócona, gdyż nie została wypełniona przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia określona w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznać należy za prawidłowe. Sąd zauważył również, że od wydania zaskarżonej decyzji minęło 16 lat. Nie jest wykluczone, że stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek uległ diametralnej zmianie. Jednakże Sąd oceniał tylko prawidłowość zaskarżonej decyzji na datę jej wydania - czy jest ona zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

II.6. W dniu [...] stycznia 2011 r. wpłynął wniosek [...] (spadkobierczyni [...], który to z kolei nabył spadek po [...]) "o zwrot wszystkich nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.) oraz zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1981 r. w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] Nr [...], poz. [...]), w celu zabudowy jednorodzinnej, oznaczonych w chwili wywłaszczania jako działki ewidencyjne [...], położonych w [...] przy ul. [...], będących ówczesna własnością [...]".

II.7. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2011 r. odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Organ na podstawie informacji z rejestru gruntów i ksiąg wieczystych ustalił, że nieruchomości, wobec których prowadzone jest postępowanie o zwrot, są własnością osób fizycznych. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że prawa osób trzecich wykluczają orzeczenie zwrotu przejętej działek, bo decyzja byłaby niewykonalna, niezależnie czy występują ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyrażone w art. 136-137 u.g.n. Od decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości odwołała się skarżąca, zarzucając błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 u.g.n., a także "niezastosowanie" art. 229 wymienionej ustawy. Decyzją nr [...] z [...] października 2012 r., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

II.8. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] ustalił, że działka [...] została podzielona na działki nr [...] do [...] działka [...] została podzielona na działki nr [...] do [...], działka [...] została podzielona na działki nr [...] do [...], działka [...] została podzielona na działki nr [...] do [...]. Działkę nr [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1982 r. Naczelnika Miasta [...], nadano na własność [...], a działkę nr [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1982 r. Naczelnika Miasta [...], [...]. Co do pozostałych działek Decyzją komunalizacyjną nr [...] z dnia [...] marca 1991 r., Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatnie ich nabycie przez Miasto [...]. Po analizie zebranej dokumentacji ustalono, że obecnie numerom ww. działek odpowiadają następujące numery: [...]. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził badanie ksiąg wieczystych oraz zwrócił się z prośbą do Burmistrza Miasta [...] o udzielenie informacji oraz przesłanie niezbędnej dokumentacji umożliwiającej ustalenie od kiedy i w skutek jakich czynności osoby trzecie władają przedmiotowymi nieruchomościami. Na podstawie uzyskanych informacji Starosta [...] stwierdził, że działki nr [...] oraz działki o starych nr ...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]), położone w [...] zostały nabyte przez osoby trzecie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 1998 r. i w związku z tym nie mogą być przedmiotem zwrotu. W przypadku pozostałych działek, tj. [...] nabycie przez osoby trzecie nastąpiło po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

II.9. Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. umorzył postępowanie w stosunku do nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki nr [...] oraz działki nr [...] oraz działki nr [...] (obecnie [...], obręb [...]), [...] (obecnie [...], obręb [...]).

II.10. Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki nr [...].

II.11. W odwołaniu od decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2014 r., odmawiającej zwrotu nieruchomości położonych w [...] skarżąca wniosła o jej uchylenie.

II.12. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na art. 136, art. 137, art. 229 u.g.n. oraz przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wskazał, że wynikające z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację tego uprawnienia jednocześnie wprowadził w art. 229 jego ograniczenia stwierdzając, iż roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie (to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Również w tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w Konstytucji RP, przy czym ochroną objął prawa nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował tym samym stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - przed dniem 1 stycznia 1998 r., w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ II instancji podkreślił, że w przepisie tym nie zawarto regulacji, iż użytkownik wieczysty lub nabywca nieruchomości muszą ją użytkować zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Niezasadne są zatem zarzuty odnoszące się do niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości, bowiem zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 229 u.g.n. znosi obowiązek badania przesłanek merytorycznych wymienionych w art. 136 u.g.n. Z art. 229 u.g.n. wynika, bowiem jednoznacznie, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym pozbawienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter bezwzględny, gdy prawo własności nieruchomości zostało przeniesione na osobę trzecią w drodze sprzedaży. Jeżeli natomiast na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, to roszczenie o zwrot nie przysługuje tylko wówczas, gdy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Następnie organ II instancji podkreślił, że w badanej sprawie odnośnie do nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki nr [...] oraz działki nr [...], nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Podkreślił, że rozpatrując wniesione w sprawie odwołanie miał na uwadze, iż w judykaturze formułowane są poglądy, zgodnie z którymi okoliczność, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Podkreślił także, że w doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana (oddana w użytkowanie wieczyste) po 31 grudnia 1997 r., to w praktyce, jeżeli nabycie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, również występuje negatywna przesłanka do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, skutkująca wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Organ II instancji powołał się także na uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego. Podsumowując, Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...] orzekając w niniejszej sprawie o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, dokonał właściwej oceny kwestii niemożliwości zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa.

III.1. W skardze złożonej na ww. decyzję Wojewody [...] (skierowanej wobec całej decyzji) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej, względnie uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust 1 u.g.n., przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że władanie nieruchomością przez osobę trzecią stanowi samoistną (negatywną) przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy z przepisów tych wynika wniosek odmienny a mianowicie, że jedyną przesłanką zwrotu nieruchomości (pozytywną) jest zbędność na cele wywłaszczeniowe,

- art. 229 u.g.n. (w skardze omyłkowo podano "art. 229 kpa" – uwaga WSA) przez jego błędną wykładnię (a w szczególnością odnoszącą się do pojęcia zbycia użytego w tym przepisie) polegającą na przyjęciu, że roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest wyłączone w każdym przypadku zbycia nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania takiego orzeczenia,

- art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 i 229 u.g.n. przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności niezbadanie przesłanek, o których mowa w art. 229 i 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., oraz nienależyte ustalenie zakresu przedmiotowego wywłaszczenia,

- art. 8 k.p.a. - przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i przyjęcie, że brak władania wywłaszczoną nieruchomością jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, podczas gdy w stosunku do tej samej nieruchomości i w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej organ wydał decyzję, w której negował ten pogląd, bez żadnego uzasadnienia zmiany stanowiska organu administracji publicznej w tym zakresie,

- art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niezbadania sprawy w całości i nie odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu,

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 229 u.g.n. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wyłączeniu zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej i umorzeniu postępowania, pomimo braku przesłanek określonych w art, 229 u.g.n.,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie również decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono uzasadnienie zarzutów sformułowanych w jej petitum, a także sformułowano zarzut braku ustalenia rzeczywistego zakresu wywłaszczonych nieruchomości.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że jedna ze stron postępowania administracyjnego tj. [...] (współwłaściciel kilku działek objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości: [...]) zmarł w dniu [...] stycznia 2015 r. (dowód: odpis aktu zgonu – k. [...] akt, oryginał aktu w aktach sprawy IV SA/Wa 2106/15 – k. [...]). W chwili wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] (tj. [...] maja 2015 r.) jedna ze stron zatem nie żyła.

IV.4. Sąd w niniejszym składzie podziela, zdecydowanie przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych, pogląd, że skierowanie decyzji do podmiotu, który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem odwoławczym, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) i determinuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., I OSK 952/07, CBOSA, wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 406/08, ONSAiWSA 2010/5/90; wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1248/09, CBOSA; wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 688/13, CBOSA; wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r., I OSK 955/13, CBOSA). Uzasadnieniem takiego stanowiska jest okoliczność, że decyzja nie może być skierowana wobec podmiotu nie mającego zdolności prawnej, co wynika już z samej konstrukcji pojęcia strony oraz art. 30 § 1 k.p.a. Pogląd taki dominuje również w piśmiennictwie (por. np. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 56 do art. 156; P.M. Przybysz Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014, teza 22 do art. 156; R. Kędziora, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, IV wyd., Warszawa 2014, teza 3). Przeciwna teza, dopuszczająca prowadzenie postępowania z "udziałem" osoby zmarłej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy Wojewoda [...] wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12, CBOSA). W niniejszej sprawie brak w aktach sprawy informacji, które pozwoliłby przyjąć, że Wojewoda wiedział o śmierci [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Brak winy po stronie Wojewody, jak wskazano to wyżej, nie stanowi jednak okoliczności uchylającej obowiązek Sądu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...], przed ewentualnym zawieszeniem postępowania, podejmie przede wszystkim działania zmierzające do wezwania spadkobierców zmarłego [...] (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.).

IV.6. Wobec stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji odniesienie się do zarzutów skargi jest przedwczesne (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 73/10, CBOSA). Natomiast decyzja wydana przez Wojewodę po ustaleniu aktualnego kręgu uczestników postępowania będzie mogła być poddana kontroli sądowoadministracyjnej na ogólnych zasadach (art. 50 i n. p.p.s.a.).

VI.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.