Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 831/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 roku sprawy ze skargi [...] na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarty, § 7 ust. 4 w zakresie "elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby", § 17 ust. 7 i § 21 ust. 4 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Ciechocinka w dniu 28 marca 2019 r. podjęła uchwałę Nr VI/46/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części podobszaru zwanego "Zachodni", wyodrębnionego z obszaru strefy "A" ochrony uzdrowiskowej — etap I.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski, zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1) art. 15 ust. 2 i ust. 3, w związku z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.",

2) § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.),

złożył skargę na tę uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, w części, tj.

- § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte,

- § 5 ust. 1 w zakresie "w tym m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych",

-§ 7 ust. 4 w zakresie "elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby",

-§ 15 ust. 7,

-§ 15 ust. 8 w zakresie "w tym w szczególności dla terenu 1UZ zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, a dla terenu 2UZ nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych",

-§ 17 ust. 6 w zakresie "obiektów małej architektury (m.in. rzeźb, fontann, pergoli) (...) ławek",

-§ 17 ust. 7,

-§ 21 ust. 4 w zakresie "małej architektury".

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska Ciechocinka w § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte zaskarżonej uchwały wprowadziła definicję linii zabudowy nieprzekraczalnych cyt. "Ilekroć w uchwale jest mowa o liniach zabudowy nieprzekraczalnych - należy przez to rozumieć linie przedstawione na rysunku planu, wyznaczone na określonym terenie, poza które nie mogą być usytuowane budynki i budowle. Poza linią zabudowy mogą być lokalizowane obiekty małej architektury". Ponadto, dopuszczono w § 7 ust. 4 uchwały wzbogacenie istniejącego zagospodarowania o elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby. Z kolei, w § 15 ust. 7 zaskarżonej uchwały ustalono, że ogrodzenie terenu wzdłuż rowu melioracji szczegółowej w terenie o symbolu 7W należy odsunąć o pas gruntu szerokości minimum 3,0 m, dla potrzeb prowadzenia prac konserwacyjnych, dla ochrony zwierząt związanych ze środowiskiem wodnym, projektować na podmurówce pełnej o wysokości 0,5 m. Dodatkowo, organ stanowiący gminy w § 17 ust. 7 uchwały dopuścił lokalizację urządzeń niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenów zielonych jak: elementów wyposażenia (ławek, śmietników), urządzeń oświetleniowych, urządzeń rekreacyjnych (stolików do gry, huśtawek, drabinek), a także wprowadzenie obiektów architektury ogrodowej (pergoli, wodotrysków). Rada Miejska Ciechocinka dopuściła również w § 21 ust. 4 przedmiotowej uchwały budowę obiektów terenowych ponad rowami takich jak małej architektury, kładki piesze lub mostki, zgodnie z przepisami odrębnymi i wytycznymi planu ochrony rezerwatu przyrody Ciechocinek.

Jak podkreślił skarżący, kompetencja organów gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest przepisami ustawowymi, zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Władztwo planistyczne gminy, które pozwala jej, za pośrednictwem aktów planowania przestrzennego, swobodnie kształtować politykę przestrzenną gminy, nie oznacza całkowitej dowolności w stosowaniu w tych aktach planistycznych, norm prawnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wraz z innych przepisami prawa, ustalają granice wspomnianego władztwa, wskazują enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu. Wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy.

Art. 37a u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774), zwaną dalej "ustawą krajobrazową", stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto, organ ten może w ww. uchwale ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy również, że przepis art. 37a u.p.z.p. został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co wydaje się kluczowe dla oceny odrębnego charakteru omawianych aktów prawa miejscowego - to fakt, że ustawodawca przewidział dwie - niezależnie od siebie i całkowicie odrębne procedury zmierzające do uchwalenia obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a - 37e u.p.z.p. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 250/18).

Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2015r. dopuszczał możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie art. 7 pkt. 3 lit. b ustawy krajobrazowej, przepis ten został przez ustawodawcę uchylony. Zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania np. obiektów małej architektury i ogrodzeń mogą być ustalane, ale wyłącznie w drodze odrębnej - podjętej w oparciu m.in. o przepisy art. 37a u.p.z.p. - uchwały.

W art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej ustawodawca zastrzegł, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po dniu 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w doktrynie (por. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016), jak i w judykaturze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 339/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 337/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 485/17).

Jak dalej uzasadniał skarżący, w doktrynie wskazuje się, że z uwagi na to, że ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016). Podkreślić należy, że taki wybór miejsca regulacji - m.p.z.p. albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 tej ustawy, a więc gdy procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 337/18).

Rada Miejska Ciechocinka, w dniu 18 września 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/214/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części podobszaru zwanego "Zachodni", wyodrębnionego z obszaru strefy "A" ochrony uzdrowiskowej. Powyższe oznacza, że organ stanowiący gminy uchwalając przedmiotową uchwałę, był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących od dnia 11 września 2015 r.

Jak wskazano wyżej, znowelizowane przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości uregulowania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 337/18) podkreśla się, że istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Zamiarem ustawodawcy było więc wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 148/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 75/18).

Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdzono, że fragment zaskarżonej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. (...) Dodatkowo trzeba stwierdzić, że gmina ma instrumenty prawne dla ukształtowania przestrzeni publicznej w określony sposób. Skoro założeniem gminnego prawodawcy jest uregulowanie tej materii zgodnie z obowiązującymi przepisami, to obecnie winna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę.

Reasumując, w ocenie organu nadzoru, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W zakresie pozostałych zarzutów, organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska Ciechocinka w § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały wprowadziła, w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu następujący zapis cyt. "Teren objęty planem położony jest w całości w Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej gdzie obowiązują zakazy określone w przepisach odrębnych i aktach wykonawczych w tym m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych". Ponadto, wprowadzono dla terenów oznaczonych symbolami: 1UZ, 2UZ (tereny usług z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego), w § 15 ust. 8 zapis cyt. "W związku z położeniem na Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej, obowiązują zakazy określone w przepisach odrębnych i aktach wykonawczych w tym w szczególności dla terenu 1UZ zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, a dla terenu 2UZ nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych".

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponadto, Sejmik Województwa Kujawsko - Pomorskiego wprowadził w § 5 pkt 3 uchwały z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 25 sierpnia 2015 r., poz. 2573) zapis, na obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12).

Z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtórzeniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z czego wynika prawo, jak i obowiązek wprowadzenia norm władczych o charakterze autonomicznym, wielokrotnego zastosowania, skierowanych do nieokreślonej grypy adresatów. Uchwała taka służy wprowadzeniu określonych rozwiązań w ramach przypisanych organowi administracyjnemu kompetencji i nie pełni roli informacyjnej dla jej adresatów odnośnie już istniejących uregulowań prawnych. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzecznictwa, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (yide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09).

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest również dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. § 116, 136, 137 w związku z § 143 ZTP, wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/G1 391/12).

W takim kontekście zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewoda Kujawsko - Pomorski, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, pismem znak: WIR.II.743.4.49.2019.JS z dnia 31 maja 2019 r. poinformował Burmistrza Ciechocinka o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Burmistrz Ciechocinka w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego udzielone odpowiedzi nie wyjaśniły wszystkich kwestii podniesionych przez organ nadzoru.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Organ nadzoru mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz jego charakter uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte, § 5 ust. 1 w zakresie "w tym m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych", § 7 ust. 4 w zakresie "elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby", § 15 ust. 7, § 15 ust. 8 w zakresie "w tym w szczególności dla terenu 1UZ zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, a dla terenu 2UZ nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych", § 17 ust. 6 w zakresie "obiektów małej architektury (m.in. rzeźb, fontann, pergoli) (...) ławek", § 17 ust. 7, § 21 ust. 4 w zakresie "małej architektury", uchwały Nr VI/46/19 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części podobszaru zwanego "Zachodni", wyodrębnionego z obszaru strefy "A" ochrony uzdrowiskowej - etap I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Należy się jednak odwołać do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506)- dalej: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W odniesieniu do stanowienia aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

Skarżący słusznie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr VI/46/19 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części podobszaru zwanego "Zachodni" wyodrębnionego z obszaru strefy "A" ochrony uzdrowiskowej - etap I w części, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte, § 7 ust. 4 w zakresie "elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby", § 17 ust. 7, § 21 ust. 4 w zakresie "małej architektury.

W § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte zaskarżonej uchwały, Rada wprowadziła definicję linii zabudowy nieprzekraczalnych cyt. "Ilekroć w uchwale jest mowa o liniach zabudowy nieprzekraczalnych - należy przez to rozumieć linie przedstawione na rysunku planu, wyznaczone na określonym terenie, poza które nie mogą być usytuowane budynki i budowle. Poza linią zabudowy mogą być lokalizowane obiekty małej architektury".

Drugie zdanie i tiret czwarte tego przepisu wskazuje jednoznacznie na miejsce lokalizacji obiektów małej architektury.

Zdaniem skarżonego organu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte planu zwanego "Zachodni", zasady określone w tym przepisie nie dotyczą wcale zasad, ani warunków sytuowania obiektów małej architektury, a definiują pojęcie linii zabudowy, które w obowiązującym prawie nie zastało zdefiniowane. Ustalenie sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości nakłada art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane - (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, zatem właśnie w odpowiedzi na art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, została zdefiniowana linia zabudowy i został określony - sposób usytuowania obiektów budowlanych w tym obiektów małej architektury.

Sąd nie podziela stanowiska o zgodności tego zapisu z obowiązującymi przepisami, zgadzając się ze skarżącym organem, że w odniesieniu do obiektów małej architektury wprost jest mowa o lokalizacji tych budowli. Zapis bowiem brzmi - "Poza linią zabudowy mogą być lokalizowane obiekty małej architektury". Zgodnie zaś z art. 37a u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto, organ ten może w ww. uchwale ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Jak słusznie wskazuje skarżący, przepis art. 37a u.p.z.p. został dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, należy go odczytywać przy uwzględnieniu wykładni językowej, jak i systemowej, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać zatem ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a - 37e u.p.z.p., w odrębnej uchwale a nie w planie miejscowym

Oznacza to, że zapis ten narusza art. 37a u.p.z.p., stąd należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 1 pkt 7 tiret czwarte.

Tożsame powody zdecydowały o potrzebie wyeliminowania § 7 ust. 4 w zakresie "elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby", § 17 ust. 7 uchwały i § 21 ust. 4 w zakresie "małej architektury".

W § 7 ust. 4 uchwały dopuszczono wzbogacenie istniejącego zagospodarowania o elementy małej architektury takie jak np. ławki, fontanny, rzeźby.

W § 17 ust. 7 uchwały dopuszczono lokalizację urządzeń niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenów zielonych jak: elementów wyposażenia (ławek, śmietników), urządzeń oświetleniowych, urządzeń rekreacyjnych (stolików do gry, huśtawek, drabinek), a także wprowadzenie obiektów architektury ogrodowej (pergoli, wodotrysków).

W § 21 ust. 4 przedmiotowej uchwały przewidziano budowę obiektów terenowych ponad rowami takich jak małej architektury, kładki piesze lub mostki, zgodnie z przepisami odrębnymi i wytycznymi planu ochrony rezerwatu przyrody Ciechocinek.

W podanym zatem zakresie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska o istotnym naruszeniu prawa w zakresie pozostałych zaskarżonych zapisów uchwały. Wojewoda z powołaniem się na art. 24 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o ochronie przyrody zakwestionował: § 5 ust. 1 w zakresie "w tym m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, § 15 ust. 7, § 15 ust. 8 w zakresie "w tym w szczególności dla terenu 1UZ zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, a dla terenu 2UZ nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, § 17 ust. 6 w zakresie "obiektów małej architektury (m.in. rzeźb, fontann, pergoli) (...) ławek",

Rada Miejska Ciechocinka w § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały wprowadziła, w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu następujący zapis cyt. "Teren objęty planem położony jest w całości w Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej gdzie obowiązują zakazy określone w przepisach odrębnych i aktach wykonawczych w tym m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych". Ponadto, wprowadzono dla terenów oznaczonych symbolami: 1UZ, 2UZ (tereny usług z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego), w § 15 ust. 8 zapis cyt. "W związku z położeniem na Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej, obowiązują zakazy określone w przepisach odrębnych i aktach wykonawczych w tym w szczególności dla terenu 1UZ zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, a dla terenu 2UZ nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych".

Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o ochronie przyrody, na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Wojewoda powołał ponadto, uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego, która wprowadziła w § 5 pkt 3 uchwały z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 25 sierpnia 2015 r., poz. 2573) zapis, że na obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Sąd nie podziela stanowiska o istotnym naruszeniu prawa zapisem § 5 ust. 1. Przepis ten nie dotyczy tylko ochrony krajobrazu ale też środowiska, zatem nie ma potrzeby eliminacji jego z obrotu z powodu naruszenia ustawy krajobrazowej. § 15 ust. 8 wymienia ten zakaz, odwołując się do przepisów odrębnych. Nie można więc zarzucić, że zapis ten modyfikuje brzmienie zapisu ustawowego, wypaczając jego treść czy intencje ustawodawcy, a zatem trudno podzielić zarzut o wystąpieniu kwalifikowanego naruszenia prawa. Organ nie wykazał, by zapisy te były nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem i istotnie godziły w bezwzględnie obowiązujące przepisy. Ewentualna zbędność takich zapisów nie uzasadnia zarzutu istotnego naruszenia prawa.

W § 15 ust. 7 zaskarżonej uchwały ustalono, że ogrodzenie wzdłuż rowu melioracji szczegółowej w terenie o symbolu 7W należy odsunąć o pas gruntu szerokości minimum 3,0 m, dla potrzeb prowadzenia prac konserwacyjnych oraz, że dla ochrony zwierząt związanych ze środowiskiem wodnym, projektować na podmurówce pełnej o wysokości 0,5 m. W obydwu przytoczonych przypadkach, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, określono sposób wykonania ogrodzenia, co było motywowane konkretnymi potrzebami tj. właściwą konserwacją rowu oraz ochroną zwierząt związanych ze środowiskiem wodnym. Ustalenia te wynikają także z potrzeb ochrony środowiska, jego elementów w tym ochrony zwierząt i ochrony wód, a nie w celu określenia zasad sytuowania ogrodzeń. Przesłanka celowości ma tu priorytetowe znaczenie, tym samym nie ma podstaw do formułowania zarzutu istotności naruszenia prawa.

§ 17 ust. 6 w zakresie "obiektów małej architektury (m.in. rzeźb, fontann, pergoli) (...) ławek" odnosi się do potrzeby pielęgnacji i dbałości o takie obiekty, co ani nie narusza art. 37a u.p.z.p., który dotyczy ustalania w formie odrębnej uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury.

W tym zatem zakresie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.