Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 152/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 94, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 42, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 pkt 2, art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach na uchwałę Rady Gminy Bolimów z dnia 18 listopada 1999 roku nr X/44/99 w przedmiocie warunków przyłączenia się do komunalnej sieci kanalizacyjnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Skierniewicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Bolimów z dnia 18 listopada 1999 r. nr X/44/99 w sprawie warunków przyłączenia się do komunalnej sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy Bolimów. Wspomnianej uchwale zarzucił:

1. rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych;

2. rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bolimów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 1 stanowi ona, że ustala się warunki przyłączenia się do komunalnej sieci kanalizacyjnej stanowiące załącznik nr 1 do uchwały. Zgodnie natomiast z treścią załącznika wyrażenie zgody na dokonanie przyłączenia do komunalnej sieci kanalizacyjnej może nastąpić po m.in. wniesieniu jednorazowo do kasy urzędu gminy kosztów partycypacji budowy sieci kanalizacyjnej (...). Zdaniem Prokuratora uchwała określa zasady przyłączenia się do gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Jej adresatem są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały zostali w niej określeni generalnie, postanowienia uchwały dotyczą sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych. Z powyższych powodów zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, stanowi zatem akt prawa miejscowego.

W opinii strony skarżącej przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawierały upoważnienie dla organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego. W myśl art. 40 ust 2 ustawy organy samorządu terytorialnego mogły wydawać akt prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zakreślono granice aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy określając, że nie mogą one przekraczać upoważnienia ustawowego. Przepisy prawa miejscowego mają charakter "uzupełniający" norm zawartych w ustawach, oraz charakter wykonawczy wobec norm ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Musi zawierać normy o charakterze ogólnym, wyznaczając pewien sposób zachowania się adresatów, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określenia w ścisłej wysokości opłat. Określenie przez radę gminy w zaskarżonej uchwale opłat w wyznaczonej wysokości stanowiło zatem przekroczenie ustawowych kompetencji organu uchwałodawczego. Z tych względów uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i stwarzały warunki do wymuszenia ich wnoszenia z uwagi na obowiązujące standardy życia (tzw. przymus życiowy). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Jednocześnie Prokurator zauważył, że bez znaczenia dla zasadności tej skargi pozostaje fakt uchylenia kwestionowanej uchwały, na mocy uchwały Rady Gminy Bolimów z dnia 21 marca 2007 r. nr VI/37/07, która jest przedmiotem odrębnej skargi. Przepisy zawarte w uchylonej uchwale mogą bowiem mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu wejścia w życie przepisów ją derogujących. Istnieją jednak wątpliwości, czy uchwała uchylająca obwiązywanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego faktycznie weszła w życie.

Dodatkowo Prokurator zauważył, że zaskarżona uchwala dotknięta jest wadliwością z powodu sposobu jej ogłoszenia. Nie była ona bowiem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co potwierdza zapis zawarty w § 3 uchwały. Podlegała ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i tablicach ogłoszeń u sołtysów. Na dzień podjęcia tej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania i rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Reguły określone w powyższych przepisach nie znalazły zastosowania w przypadku przedmiotowej uchwały. Także zatem i z tej przyczyny zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie procedury jej podejmowania. Powołując następnie brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Prokurator stwierdził, że brak jest ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Bolimów wniosła o jej oddalenie, argumentując, że wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały jest niezasadny, ponieważ zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. po upływie jednego roku od daty jego podjęcia, chyba że właściwy organ uchybił obowiązkowi przedłożenia aktu organowi nadzorczemu w ciągu siedmiu dni od daty jego podjęcia. W takim przypadku sąd, uwzględniając skargę, orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Rada Gminy zauważyła, że zaskarżona uchwała była przedstawiona organowi nadzoru, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do jej treści, w tym nie zakwestionował braku publikacji uchwały. Dodatkowo treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnia przyjęcie, że w razie ustalenia przez sąd administracyjny, że naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę jest "nieistotne", uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W rozpoznawanej sprawie charakter naruszenia w postaci braku publikacji, które dostrzegł skarżący ma charakter nieistotny, co dodatkowo wyklucza stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały. Brak publikacji tej uchwały wynikał z przyjętego ówcześnie zapatrywania prawnego, zgodnie z którym nie istnieje obowiązek publikacji uchwały nakładającej obowiązek ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. Tak było w przypadku zaskarżonej uchwały, która nie była publikowana, gdyż została podjęta przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która wprowadziła obowiązek wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego terenowych organów administracji rządowej. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Rozważania w przedmiocie legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności wymagają analizy charakteru uchwały Rady Gminy Bolinów z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie warunków przyłączenia się do komunalnej sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Bolimów.

Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Bolimów z dnia 18 listopada 1999 r. ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego.

Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przyjęcie powyższej tezy wymaga następnie odpowiedzi na pytanie, czy kontrolowana uchwała, nosząca znamiona aktu prawa miejscowego, wydana została z poszanowaniem wymogów, o których mowa w art. 94 Konstytucji, tj. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

I tak, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uprawione jest twierdzenie, że uchwała Rady Gminy Bolimów została wydana bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to należy uznać, że w dacie podejmowania uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie.

Kwestionowana uchwała Rady Gminy Bolimów została oparta na art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wymienione bowiem zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, natomiast przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określają zatem wyłącznie zadania rady gminy jako organu gminy, nie zawierają zaś normy o charakterze delegacyjnym. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (System Informacji Prawnej Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP.

Na marginesie warto zauważyć, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Nie znajduje również uzasadnienia w ocenie Sądu argumentacja organu, według którego skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu utraty mocy przepisów stanowiących podstawę jego uchwalenia nie jest już stosowany. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256).

Podkreślenia również wymaga, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia. Potwierdza to zapis zawarty w przedmiotowej uchwale, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i wchodzi w życie z dniem jej podjęcia – § 3 zaskarżonej uchwały.

Oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r., nr 17, poz. 95). Artykuł 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 publ. LEX nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 pub. LEX nr 569729). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. nr 21, poz. 123 ze zm.) - art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie w dacie jej podjęcia i nie została też opublikowana od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 17, poz. 95), a pobierano na jej podstawie opłaty, to niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych m.in. w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) i powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stosownie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających.

Należy również podzielić stanowisko Prokuratora, iż brak jest ograniczenia czasowego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Jak już powyżej wskazano kwestionowana uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego, a zatem Sąd był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

LS