Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 908/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19 , art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 797, dalej jako "u.o.o." )nakazano K. i P. B. jako właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] usunięcie z przedmiotowej nieruchomości zgromadzonych odpadów o kodach: [...]*, [...]*, [...], [...], [...], [...] poprzez przetransportowanie odpadów do miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. i K. B.. Osobne odwołania złożyli też N. B. oraz A. N..

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z treścią przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ww. ustawy).

Zgodnie z definicją zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Pod pojęciem magazynowania odpadów rozumie się natomiast czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5).

W niniejszej sprawie obowiązek usunięcia odpadów został nałożony na współwłaścicieli nieruchomości nr ewid.[...] położonej w P., na której stwierdzono obecność odpadów, tj. na K. i P. B..

Warunkiem wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest poczynienie ustaleń w zakresie po pierwsze istnienia odpadów, po drugie składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania, a po trzecie co do podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie wszystkie powyższe elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane przez organ administracyjny. Stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie budzi - w ocenie składu orzekającego - wątpliwości.

Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż materiały zgromadzone w niniejszej sprawie wykazały, że na ww. działce: gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (PCB), mieszanki bitumiczne, żelazo i stal, drewno, tworzywa sztuczne, odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy - spełniają definicję odpadu zawartą w treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Zgodnie z powołanym przepisem, poprzez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

W ocenie Kolegium, składowanie na ww., posesji odpadów spełnia przesłankę pozbycia się ich i powoduje, że materiał ten stał się odpadem. Ponadto odpady te znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Dodano również, że teren działki nr ewid.[...] podlega ustaleniom uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedle D. Nieruchomość ta przeznaczona jest w ww. planie pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oznaczonego symbolem MN (Dz.U. Woj. Wielk. z 2000 r. Nr 48, poz. 563; zm.: Wielk. z 2002 r. Nr 4, poz. 176). Obszar tejże działki nie jest zatem przeznaczony pod składowanie odpadów.

SKO wskazało, ze z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie, w szczególności z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. oględzin, wynika, że na działce nr [...] znajdują się odpady o kodach:

- [...]*, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (PCB),

- [...]*, tj. mieszanki bitumiczne inne niż wymienione 17 03 01,

- [...], tj. żelazo i stal,

- [...], tj. drewno,

- [...], tj. tworzywa sztuczne.

- [...], tj. odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy.

Ponadto, w toku postępowania organ pierwszej instancji zlecił B. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w P. przeprowadzenie badań gleby. W trakcie wizji pobrano pięć próbek gleby z posesji nr [...], przy czym ze sprawozdania nr [...]/2020 z dnia [...] sierpnia 2020 r. sporządzonego przez ww. Spółkę wynika, że trzy próbki zanieczyszczone były węglowodorami ropopochodnymi (frakcja [...]).

W ocenie SKO w sentencji kwestionowanej decyzji oznaczono szczegółowo rodzaj odpadów poprzez przypisanie stwierdzonym na działce odpadom właściwego kodu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Ponadto, wskazano termin usunięcia odpadów, a także sposób ich usunięcia. Ponadto, zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia wymogi zdefiniowane w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach i jest wykonalne.

Organ odwoławczy wskazał, że wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty, jednak nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ustawy o odpadach nie nakazuje precyzowania w decyzji kubatury odpadów podlegających usunięciu (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dn. 7 września 2016 r. w spr. sygn. akt II SA/Łd 411/16, LEX nr 2120149).

Nie sposób oczekiwać, by organ wskazywał ilość lub wagę odpadów przeznaczonych do usunięcia, gdyż żadne z odpadów nie powinny znajdować się na działce nr [...], skoro nie jest to teren przeznaczony pod składowanie lub magazynowanie odpadów. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraziły: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 121/14, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2936/14; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 277/15; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/11, utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1443/12 - dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodano również, z akt sprawy wynika, że znajdująca się na przedmiotowej posesji ziemia zawiera substancje niebezpieczne. Badania przeprowadzone przez specjalistyczne laboratorium wykazały także zanieczyszczenie gleby węglowodorami ropopochodnymi. Tym samym taka ziemia nie może być wykorzystana na cele budowlane i w rezultacie stanowi odpad podlegający nakazowi usunięcia.

Jednocześnie - w ocenie organu odwoławczego - bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje argumentacja odnosząca się do rodzaju i ukształtowania terenu, na którym zalegają przedmiotowe odpady. Okoliczności te są nieistotne z punktu widzenia wykładni art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Według Kolegium, organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy ocenił swobodnie, lecz nie dowolnie zgodnie z regułami określonymi w treści art. 80 k.p.a. Wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadami, o których mowa w treści art, 8 k.p.a. (bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania). Organ wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Przyjęte stanowisko uzasadnił natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli K. i P. B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) art. 7, 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 KPA,

2) art. 9 i 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2020 r.,

3) art. 104 KPA poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprawy dla kilku odwołań jednocześnie, w sytuacji, gdy dotyczyły odrębnych treści,

4) art. 107 § 1 pkt 3 KPA poprzez niepełne zidentyfikowanie stron postępowania,

5) art. 138 § 1 pkt 1 KPA polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez:

1) Nieuwzględnienie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że całość mas ziemnych nawieziona na nieruchomość stanowi odpad,

2) Niewyjaśnienie czy odpad o kodzie [...]* gleba i ziemia, w tym kamienie zawierające substancje niebezpieczne (PCB) stanowi odpad niebezpieczny zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów,

3) Błędne określenie odpadu o kodzie [...] Mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w [...] jako odpadu niebezpiecznego,

4) Błędne uznanie odpadu znajdującego się na działce [...] jako odpadu o kodzie [...], podczas gdy odpad ten winien zostać z racji swego źródła powstania jako odpad o kodzie [...],

5) Dopuszczenie do obiegu prawnego decyzji Wójta Gminy P., która nakazuje w punkcie 2 o jej wykonaniu w sposób niezgodny z prawem i zobowiązuje do zawarcia umowy z podmiotem gospodarującym odpadami, jednocześnie nie wskazując jakimi dokumentami winien potwierdzić jej wykonanie.

6) Nieuwzględnienie, że nawieziona ziemia według oświadczenia firmy "B. " s.c. P. K. nie posiadała charakteru odpadu niebezpiecznego, choć oczywistym jest, że zgodnie z ustawą o odpadach kwalifikacja odpadu należy do jego wytwórcy,

7) Niewyegzekwowania celem potwierdzenia kwalifikacji odpadu o kodzie [...]* jako potencjalnie niebezpiecznego drugiego wytwórcy odpadów,

8) Dopuszczenie jako dowodu analiz firmy B. Sp. z o.o., jako przesądzającym o uznaniu nawiezionych mas ziemnych jako odpadu niebezpiecznego sugerując się wyłącznie zawartością węglowodorów ropopochodnych (frakcja [...]) bez uwzględnienia w tym zakresie obowiązującego prawa, w szczególności przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając:

- Źródło ich powstania, rodzaj materiału stanowiącego odpad,

- Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi lub innymi niż niebezpieczne, określone w rozporządzeniu (UE) nr [...] i w rozporządzeniu (UE) [...], oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy o odpadach,

- Składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić, albowiem trafny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nakazania skarżącej usunięcia odpadów.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 797). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Dla uznania, że dany podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest zatem ustalenie, że włada on powierzchnią ziemi, na której są odpady, a ciężar przeprowadzenia dowodu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Jeśli domniemanie to nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach), zaś katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10).

W rozporządzeniu tym w załączniku określającym katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych wskazano jako grupę odpadów oznaczonych kodem 17 05 glebę i ziemię (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania) oraz wyróżniono w tej grupie między innymi glebę i ziemię, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB) oznaczone kodem 17 05 03* oraz glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oznaczone kodem 17 05 04. W objaśnieniach zawartych w tym rozporządzeniu i co za tym idzie stanowiących jego część normatywna wskazano nadto, iż odpadami niebezpiecznymi w katalogu odpadów są odpady oznakowane indeksem górnym w postaci gwiazdki "*" przy kodzie rodzaju odpadów, chyba że mają zastosowanie przepisy art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zaś w objaśnieniu 1) pkt 1 wskazano odnośnie stosowanych w nim określeń, iż substancja niebezpieczna oznacza substancję zaklasyfikowaną jako stwarzająca zagrożenie w wyniku spełnienia kryteriów określonych w częściach 2-5 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającego i uchylającego dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) 1907/2006 (Dz. Urz. UE L 353 z 31.12.2008, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1272/2008".

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. odpady w rozumieniu definicji zawartej w dyrektywie 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów 26 nie są substancją, mieszaniną lub wyrobem w rozumieniu art. 2 niniejszego rozporządzenia, zaś w art. 2 pkt 7 wyjaśniono, że "substancja" oznacza pierwiastek chemiczny i jego związki w stanie, w jakim występują w przyrodzie lub zostają uzyskane za pomocą procesu produkcyjnego, z wszystkimi dodatkami wymaganymi do zachowania ich trwałości oraz wszystkimi zanieczyszczeniami powstałymi w wyniku zastosowanego procesu, wyłączając rozpuszczalniki, które można oddzielić bez wpływu na stabilność i skład substancji.

Pojęcie "substancji niebezpiecznej" użyte nadto zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219).

W myśl art. 3 pkt 37 tejże ustawy przez substancję niebezpieczną - rozumie się jedną lub więcej substancji albo mieszaniny substancji, które ze względu na swoje właściwości chemiczne, biologiczne lub promieniotwórcze mogą, w razie nieprawidłowego obchodzenia się z nimi, spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; substancją niebezpieczną może być surowiec, produkt, półprodukt, odpad, a także substancja powstała w wyniku awarii.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca jest władającym powierzchnią ziemi stanowiącą działkę nr [...] oraz, że na terenie tej działki znajdują się hałdy ziemi, zawierające widoczne ilości kamieni i gruzu, stanowiące odpady w rozumieniu przytoczonych przepisów ustawy o odpadach.

Nie ulega też wątpliwości, że teren działki nr ewid.[...] podlega ustaleniom uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. Drzęczewo. Nieruchomość ta przeznaczona jest w ww. planie pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oznaczonego symbolem MN (Dz.U, Woj. Wielk. z 2000 r. Nr 48, poz. 563; zm.: Wielk. z 2002 r. Nr 4, poz. 176).

Zdaniem organu z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie, w szczególności z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. oględzin, wynika, że na działce nr [...] znajdują się odpady o kodach:

- [...]*,tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (PCB),

- [...]*, tj. mieszanki bitumiczne inne niż wymienione [...],

- [...], tj. żelazo i stal,

- [...], tj. drewno,

- [...], tj. tworzywa sztuczne.

- [...], tj. odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy.

Już wstępna analiza treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy wskazuje, iż organy przyjęły, że stanowiąca odpad gleba i ziemia na działce skarżących zawiera substancję niebezpieczna w postaci PCB, mimo że prawodawca w odpowiedniej pozycji katalogu odpadów wskazał PCB jedynie jako przykładowe substancje niebezpieczne, nie ograniczając treści tego pojęcia jedynie do substancji z tej grupy.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy o odpadach przez PCB - rozumie się o polichlorowane bifenyle, polichlorowane trifenyle, monometylotetrachlorodifenylometan, monometylodichlorodifenylometan, monometylodibromodifenylometan oraz mieszaniny zawierające jakąkolwiek z tych substancji w ilości powyżej 0,005% wagowo łącznie.

Tak z uzasadnienia decyzji tak organu I jak i II instancji nie wynika zaś, na jakiej konkretnie podstawie przyjęto, że gleba i ziemia, w tym kamienie zawierają substancję niebezpieczną PCB względnie inną substancję, która może być uznana za substancje niebezpieczną. Nie ma również żadnego uzasadnienia, danych, metod obliczeń, które doprowadziły do takich ustaleń. Organ nie wskazał o ile zostały przekroczone wartości graniczne stężeń substancji niebezpiecznych. Nie sposób w tej sytuacji zweryfikować tego faktu.

Powyższe nie wynika wprost ze Sprawozdania z Badań nr [...]/2020, przeprowadzonych przez B. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w P..

Zauważyć bowiem należy, iż sprawozdanie to sporządzone zostało w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi wydanego na podstawie art. 101a ust. 5 Prawo ochrony środowiska, stosownie zaś do art. 101a ust. 1 Prawo ochrony środowiska, na podstawie przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi ocenia się zanieczyszczenie powierzchni ziemi, a nie kategorię odpadów nielegalnie zgromadzonych na danej nieruchomości.

W świetle wszystkich Przytocznych wyżej regulacji motywy zaskarżonej decyzji nie odzwierciedlają racji decyzyjnej i nie wyjaśniają toku rozumowania organów prowadzącego do ustalenia w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne kodów odpadów znajdujących się na działce skarżących.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem w jaki sposób Kolegium doszło do wniosku, iż niewątpliwy fakt występowania w wierzchniej warstwie gleby znajdującej się na przedmiotowej działce ponad normatywnych ilości substancji powodujących ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi w postaci węglowodorów ropopochodnych frakcji [...] przesądza o konieczności zakwalifikowania nielegalnie zgromadzonych odpadów jako odpadu o kodzie [...]*,tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (PCB).

Inaczej i nieco kolokwialnie rzecz ujmując w uzasadnieniu decyzji Kolegium (które w tym zakresie jedynie recypowało do swojego rozstrzygnięcia rozważania organu I instancji) brak jakiekolwiek wyjaśnienia w jaki sposób z bezspornego faktu występowania na przedmiotowej działce ponadnormatywnych skażeń wierzchniej warstwy jej powierzchni, organ wyprowadził wniosek, iż na działce zgromadzone zostały odpady o kodzie [...]*,tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne. W szczególności organ nie odniósł w żaden sposób informacji zawartych w sprawozdaniu z badań pobranych próbek gleby do treści odpowiednich przepisów tak rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, jak i przede wszystkim kryteriów określonych w częściach 2-5 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, pozwalających na ustalenie, iż dane substancje (w niniejszej sprawie postaci węglowodorów ropopochodnych frakcji [...]), zanieczyszczające stanowiącą nielegalnie zgromadzony odpad glebę, są substancjami niebezpiecznymi w rozumieniu tych przepisów.

Okoliczność ta powoduje, że stanowisko Kolegium i motywy podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w istocie wymykają się kontroli sądoowoadministracyjnej.

Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.

Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie konieczne jest poczynienie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wnikliwych ocen co do kompletności zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności dokonanie i uzasadnienie wywodu wskazującego, że zebrany materiał dowodowy pozwala na zakwalifikowanie odpadów do określonej kategorii – co uzasadniałoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy tez jest niewystarczający i wymaga w tym zakresie istotnego uzupełnienia, co uzasadniałoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, zawierającej wskazania jakie jeszcze ustalenia faktyczne winien poczynić organ I instancji, np. co do ilości, składu materiału zgromadzonego na spornej działce (wyłącznie ziemia, czy również gruz i odpady budowlane), jak również źródeł jego pochodzenia.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. Zgodnie z lina orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w decyzji tej organ administracji nie ma więc obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów, które podlegają usunięciu (por wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK1769/18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe oznacza jednakże równocześnie, iż w przypadku braku wskazania w decyzji ilości podlegających usunięciu odpadów (czy to poprzez wskazanie ich masy, objętości, czy wymiarów), to poprzez wskazanie odpowiednich kodów identyfikowane będą odpady, które z danego terenu należy usnąć. Skoro zaś organy uznały że na działce skarżącej znajdują się odpady o kodzie 17 05 03* zawierające substancje niebezpieczne w ponadnormatywnej ilości i nakazały usunięcie wyłącznie tych odpadów, a nie zarówno gleby i ziemi, w tym kamieni, zawierającej substancje niebezpieczne, jak i stanowiącej odpad nawiezionej gleby i ziemi innej niż wymienione w 17 05 03*, czyli substancji takowych nie zawierającej, a wiec odpadu o kodzie 17 05 04, to należałoby także wykazać, iż cała nawieziona ziemia czy jej część zawiera substancje szkodliwe, albo objąć nią także odpady o kodzie 17 05 04, tak by decyzja możliwa była do wykonania.

Nie okazały się natomiast zasadne pozostałe zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Polemika z tymi zarzutami jest przy tym o tyle utrudniona, iż nie zostały one w skardze w jakikolwiek sposób uzasadnione. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na przykładzie zarzutu oznaczonego nr [...]), albowiem w skardze nie wskazano na czym miałoby polegać niepełne zidentyfikowanie stron postępowania w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta odpowiednie wskazania dotyczące jej adresatów zawiera.

Odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze nr [...]) zauważy czas trzeba, iż jest on bezzasadny w stopniu oczywistym, albowiem w sytuacji złożenia od decyzji organu I instancji (w terminie i przez podmioty uprawnione) wielu odwołań, organ odwoławczy co do zasady powinien wydać w jednym terminie jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Powyższe wynika z faktu, iż jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania, która w ten sposób pozbawiana jest możliwości udziału w postępowaniu. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że to właśnie niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań byłoby istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że w kontekście stwierdzonych powyżej uchybień procesowych organu odwoławczego je należy za przedwczesne.

Nadto Sąd zauważa, iż zgłoszone w uzasadnieniu skargi twierdzenia jakoby cześć znajdującej się nam działce skarżących gleby potraktowanej przez organy jako odpad powstała w toku prowadzonych na działce [...] prac budowlanych i co za tym idzie nie powinno się do niej stosować ustawy o odpadach pozostaje w oczywistej sprzeczności z oświadczeniami składanymi przez P. B. w toku postępowania administracyjnego, który wskazywał, że nawieziona ziemia pochodzi z robót budowlanych prowadzonych poza terenem działki nr [...] (protokół wyjaśnień z [...] października 2019 r.- k. 15 akt administracyjnych, pismo P. B. z [...] grudnia 2019 – k. 40 akt administracyjnych, protokół kontroli obiektu budowlanego z [...] lutego 2019 r. – k 43 akt administracyjnych oraz protokół oględzin – k. 293 verte akt administracyjnych).

Wskazać wreszcie trzeba, iż dla sądu w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostają załączone przez skarżących dokumenty i oświadczenia, mające wykazać, ze odpady nawiezione na działkę skarżących nie zawierają substancji niebezpiecznych. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jednak celem tego ewentualnie dopuszczonego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Powyższe oznacza, iż sąd administracyjny nie może przeprowadzać dowodów mających na celu odmienne niż organy ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym ilości, pochodzenia i kategorii odpadów nielegalnie zgromadzonych na działce skarżących odpadów, co skutkuje nieprzydatnością dla celów postępowania sądowoadministracyjnego załączonej do skargi opinii klasyfikującej odpad sporządzonej na zlecenie skarżących, czy też kopii oświadczeń rzekomych wytwórców, względnie dostawców odpadów. Powyższe środki dowodowe skarżący winni wykorzystać w toku postępowania prowadzonego w sprawie przed organami administracji.

W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.