Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2331/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Wa 83/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 25 grudnia 2015 r. zwróciło się do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu listu Ministra Witolda Waszczykowskiego do Komisji Weneckiej oraz załączonej dokumentacji. Wnioskodawca wskazał, iż wniosek dotyczy informacji:

http://www.msz.gov.pl/pl/aktualnosci/wiadomosci/minister_waszczykowski_wystąpil_o_ opinie_w_sprawie_trybunału_konstytucyjnego_do_komisji_weneckiej

Wobec nieudostępnienia wskazanej we wniosku informacji w ustawowym terminie [...] wniosła do WSA w Warszawie w dniu 14 stycznia 2016 r. skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej). Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia 25 grudnia 2015 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż skan pisma Ministra Spraw Zagranicznych został skarżącej przekazany elektronicznie w dniu 25 stycznia 2016 r. przez Biuro Rzecznika Prasowego MSZ. Odpowiedź została udzielona z przekroczeniem terminu, o którym mowa w artykule 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w ramach tzw. samokontroli. Opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej wynikało z precedensowego charakteru sprawy i okoliczności towarzyszących wysłaniu listu oraz konieczności dokonania analizy przez kilka departamentów Ministerstwa Spraw Zagranicznych, co wydłużyło proces akceptacji odpowiedzi.

Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa ogólnikowa definicja określająca zakres przedmiotowy ustawy została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1, zawierającym przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko tych bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14, Lex nr 1664475).

W tym kontekście zdaniem Sądu I instancji żądana przez skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej, dotyczy bowiem publicznej sfery działania organu (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy), natomiast Minister Spraw Zagranicznych jako organ administracji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezczynność organu może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Stan bezczynności polega na tym, że w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go podjęciem stosownej czynności, ewentualnie wydaniem decyzji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja nie została podjęta, w szczególności, czy jest ona wynikiem zawinionej bądź niezawinionej opieszałości, czy też spowodowana została błędnym przekonaniem organu, iż dana czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja wydana.

Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Jedynie odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymaga formy decyzji administracyjnej, co potwierdza treść art. 16 ust. 1. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił skarżącej informację publiczną w dniu 25 stycznia 2016 r., a więc już po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie, tak więc w dacie wniesienia skargi pozostawał on w bezczynności. W ocenie Sądu I instancji w wyniku realizacji wniosku nastąpiło uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa). Wobec powyższego postępowanie w wymienionym zakresie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa.

Jednocześnie zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie miała miejsca kwalifikowana forma bezczynności. Nie wynikała ona bowiem z milczenia organu czy też lekceważącego potraktowania wnioskodawcy, ale miała źródło w precedensowym charakterze sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie tym samym niezasadne byłoby również wymierzenie organowi grzywny, tym bardziej, że przekroczenie terminu nie było znaczne.

Stowarzyszenie [...] zaskarżyło powyższy wyrok w punkcie I i II, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a ppsa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca rażąca bezczynność organu administracji,

2. art. 149 § 2 ppsa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wymierzenie grzywny pozostaje w bezpośrednim związku ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 141 pkt 4 zd. 1 ppsa w zakresie, w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnieniu powodów braku wymierzenia grzywny,

Jednocześnie wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie I zaznaczono, że w niniejszej sprawie podstawowym problemem, którego WSA w Warszawie nie rozstrzygnął, jest ustalenie, kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie powołał się w tym miejscu na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ""rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego". Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. o sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717 – "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną" (sygn. akt II OSK 843/05, CBOSA). Z kolei w wyroku z dnia 7 marca 2008 r. WSA w Warszawie zauważył, że "w dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (sygn. akt I SA/Wa 1931/07, CBOSA). W odniesieniu do bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa w orzecznictwie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym "rażące naruszenie prawa musi przy tym posiadać pewne dodatkowe, kwalifikujące je cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie prawa (...). Nie zwalnia organu z kwalifikowanej odpowiedzialności za nieterminowe załatwienie sprawy przekonanie, że nie posiada on określonych dokumentów, które powinien posiadać i jak się okazało na dalszym etapie postępowania posiadał. Odpowiedzialność za sposób organizacji przechowywania dokumentów, w tym dokumentów archiwalnych, obciąża podmiot publiczny, a zatem nie może on, w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy sprawa została załatwiona w ustalonym przez prawo terminie, skutecznie powoływać się na trudności w odszukaniu informacji, wynikające z przyczyn od niego zależnych. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że dopiero wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność spowodowało podjęcie przez organ efektywnych działań mających na celu realizację całości wniosku" (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 481/16, CBOSA).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób nie odnieść wrażenia, że również w niniejszej sprawie organ podjął czynności zmierzające do realizacji wniosku dopiero w wyniku złożenia skargi na bezczynność przez Stowarzyszenie. Twierdzenie WSA w Warszawie, jakoby działania organu nie polegały na jego milczeniu czy też lekceważącym potraktowaniu wnioskodawcy, jest obarczone dużą dawką hipokryzji. W rozpatrywanej sprawie organ administracji zlekceważył wniosek skarżącego nie ustosunkowując się do niego w ustawowym terminie. Naczelne organy administracji publicznej nie powinny mieć problemu z interpretacją takich przepisów prawa jak art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ musiał mieć pełną świadomość bezprawności swojego działania, a dopiero wizja rozstrzygnięcia sprawy na drodze sądowej spowodowała, iż organ zdecydował się ustąpić z tej drogi. Prawdą jest również to, że sprawa ma charakter precedensowy i właśnie z tych względów bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. List Ministra Spraw Zagranicznych do Komisji Weneckiej dotyczył sporu tzw. wokół Trybunału Konstytucyjnego. Temat Trybunału Konstytucyjnego jest przedmiotem żywej dyskusji publicznej, a nieudostępnienie informacji utrudniało publiczną debatę. Pozbawienie obywateli prawa do informacji publicznej w tak kluczowej dla demokratycznego państwa prawa kwestii jak Trybunał Konstytucyjny nie jest zwykłym naruszeniem przepisów prawa. Organ administracji publicznej z pewnością zdawał sobie sprawę z wagi i znaczenia dokumentów odnoszących się do sporu wokół sądu konstytucyjnego. Z tych względów zdumiewające jest twierdzenie organu, zgodnie z którym "opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej wynikało z precedensowego charakteru sprawy - okoliczności towarzyszących wysłaniu listu oraz koniecznością analizy kilku departamentów Ministerstwa Spraw Zagranicznych co wydłużyło proces akceptacji odpowiedzi". Organ miał możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy, czego jednak nie uczynił. Zastanawiające jest również to, iż w wyniku wniesienia skargi przez Stowarzyszenie wszelkie rzekome przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy ustały. Trudno nie odnieść wrażenia, że działania podejmowane przez Ministra Spraw Zagranicznych miały na celu pozbawienie skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, a w najgorszym przypadku przewlekłe prowadzenie postępowania, w taki sposób, aby wnioskowane informacje zostały udostępnione w najpóźniejszym terminie.

Z kolei uzasadniając zarzuty zawarte w punktach II i III strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w myśl obowiązujących przepisów prawa wymierzenie grzywny nie jest zdeterminowane wcześniejszym stwierdzeniem przez Sąd, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem w uzasadnieniu skarżonego wyroku da się odnaleźć twierdzenie sugerujące, że jeżeli w danej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym wymierzenie organowi grzywny byłoby niezasadne. Nałożenie grzywny przez Sąd rozstrzygający sprawę odbywa się w ramach swobodnego uznania. Użycie w przepisie upoważniającym zrębowym sformułowania "sąd może" nie przesądza, że sąd ma całkowita swobodę ustalenia takich czy innych konsekwencji prawnych. Jak mówi doktryna prawa administracyjnego, swobodne czynienie użytku ze swobodnego uznania nie może bowiem przeradzać się w arbitralność. Uczynienie użytku z kompetencji w ramach swobodnego uznania musi być uzasadniane, a podstawowym wyznacznikiem uzasadnienia jest obowiązek czynienia przez Sąd użytku z kompetencji w sposób najwłaściwszy dla realizacji wartości, którym ma służyć prawo w danej dziedzinie. Inaczej mówiąc, swobodne uznanie ma być najwłaściwszym sposobem użytku kompetencji przyznanej organowi w świetle celów, które dane prawo ma chronić.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji pomimo wniosku Stowarzyszenia nie zdecydował się na nałożenie grzywny na organ administracji. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie nie uzasadnił jednak, z jakich powodów wymierzenie grzywny organowi byłoby niezasadne. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd wskazał, iż udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło z nieznacznym przekroczeniem terminu, ale nie wyjaśnił co to znaczy, że przekroczenie terminu nie jest znaczne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle tego przepisu przekroczenie terminu przez organ administracji było rażące, bowiem informacja została udostępniona organowi z upływem miesięcznego terminu. Ponadto w uzasadnieniu skarżonego wyroku trudno znaleźć jakąkolwiek rzeczową i logiczną argumentację odnoszącą się do powodów odmowy wymierzenia grzywny organowi.

W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej, przywołując cytaty z literatury prawniczej, podkreślił, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przekonuje o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, zmierzając do wykazania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia wymierzenie grzywny.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, na wstępie należy zauważyć, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. P. Przybysz, "Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005, str 325).

W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzupełniając powyższe uwagi NSA wskazuje, że art. 149 ppsa uprawnia sąd do dokonania oceny rażącego charakteru naruszenia prawa. Brak jest natomiast w powołanym przepisie katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Uprawnienie sądu do oceny we wskazanym zakresie realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Do okoliczności takich należy w pierwszej kolejności zaliczyć długotrwałość postępowania przed organem administracji, gdyż sytuacja jedynie nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy ze swej istoty nie może być potraktowana jako naruszenie prawa w sposób rażący. Jak zauważono w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14– publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę na przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wskazana we wniosku informacja publiczna została bowiem udostępniona dwa tygodnie po jego upływie. Jednakże stanowisko Sądu I instancji, kwalifikujące to opóźnienie jako nieznaczne, nie stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, generalnie przypisującym rażący charakter bezczynności, która trwa zdecydowanie dłużej niż w analizowanym przypadku (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zarazem zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, że precedensowy charakter niniejszej sprawy oraz jej waga merytoryczna przemawiają za uznaniem bezczynności Ministra Spraw Zagranicznych za mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju okoliczności mogą nawet uzasadniać przedłużenie terminu do załatwienia sprawy ze względu na stopień jej zawiłości. Jednakże organ nie skorzystał z takiej możliwości, co spowodowało, że w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności.

Wobec powyższego Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku w niniejszej sprawie okoliczności szczególnych, uzasadniających stwierdzenie kwalifikowanego typu bezczynności. Jak wspomniano wyżej, przekroczenie terminu załatwienia sprawy samo w sobie nie stanowi podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, choć niewątpliwie stanowi naruszenie prawa. Stąd też zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa okazał się niezasadny.

Przechodząc do kolejnej kwestii podniesionej w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w niniejszej sprawie, wbrew przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie nie uznał, że wymierzenie grzywny pozostaje w bezpośrednim związku ze stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Grzywna przewidziana w art. 149 § 2 ppsa ma charakter fakultatywny. Ustawodawca pozostawił ocenę potrzeby jej zastosowania uznaniu sądu. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji nie znalazł podstaw do skorzystania z tej instytucji z analogicznych przyczyn, co w przypadku stwierdzenia braku rażącego charakteru naruszenia prawa. W ocenie NSA stanowisko takie w świetle wcześniejszych rozważań jest uprawnione i nie nosi cech arbitralności czy też dowolności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 149 § 2 ppsa został uznany za niezasadny.

Z kolei w związku z zarzutem kwestionującym poprawność sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, należy zauważyć, że naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia można uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 ppsa, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska drugiej strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz brak było podstaw do wymierzenia grzywny, czyniąc to w sposób zwięzły, lecz wystarczający dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej przez Sąd odwoławczy. W konsekwencji zarzut naruszenia 141 § 4 ppsa również okazał się nietrafny.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Stąd też NSA na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.