Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 675/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot Szustowska (spr.), , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Towarzystwa A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U z 2017r., poz. 1073 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budową/przebudową urządzeń budowlanych, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działkach nr [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...].

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A w W. - właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji – zakwestionowało zapis dotyczący dopuszczalności lokalizacji planowanych budynków w granicy z działkami sąsiednimi oraz zapis, określający ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. W ocenie strony, zabudowa w granicy możliwa jest jedynie od strony działek nr [...], nie do zaakceptowania jest natomiast od strony należącej do odwołującej się strony działki nr [...] szczególnie, że dotychczasowe sąsiedztwo (z jednej strony szkoła, a w zasadzie boiska i hala sportowa, a z drugiej strony budynek mieszkaniowy) niejednokrotnie było źródłem konfliktów. Natomiast zapis określający ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, w ocenie strony, jest niezgodny z treścią § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem zaskarżona decyzja nie wskazuje, gdzie mają być zlokalizowane miejsca postojowe, nie uwzględnia też miejsc postojowych dla osób czasowo przebywających.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zarówno część opisowa jak i graficzna analizy urbanistycznej przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczony obszar analizowany, odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r. nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem". Został on wytyczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 20,5 m - 61,5 m). Wyznaczony obszar analizowany jest, zdaniem Kolegium, nie tylko prawidłowy, ale również wystarczający dla oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej, której integralną częścią jest tabela, zawierająca szczegółowe dane na temat funkcji i cech zabudowy, poddanej ocenie. Analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Dalej organ II instancji podniósł, że zgodnie z utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, działką, przez pryzmat której organ orzekający w sprawie warunków zabudowy dokonać ma oceny planowanego zmierzenia inwestycyjnego, jest każda działka zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie, prawidłowo zatem analizie poddano wszelką zabudowę, znajdującą się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego (łącznie 10 obiektów budowlanych). Ich funkcja i cechy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji takiej jak planowana czyli mieszkaniowej wielorodzinnej, co pozwala uznać warunek kontynuacji funkcji za spełniony. Jak wynika z części opisowej analizy, istniejąca w obszarze zabudowa charakteryzuje się następującymi cechami: linia zabudowy zlokalizowana jest przeważnie w granicy frontowej działek, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,28 do 0,6, średnio 0,44; szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy wynosi od 7 m do 60 m, średnio 18 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 4 m do 20 m; geometria dachów istniejącej zabudowy to dachy płaskie lub dwuspadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 15° i wysokości kalenicy od 4 m do 25 m, usytuowanej przeważnie równolegle względem frontów działek. Na tej podstawie dla planowanej zabudowy ustalono następujące wymagania: - obowiązująca linia zabudowy w granicy z działką drogową ul. A, stanowiąca przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]; - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr 150/3 i 150/4) - od 0,5 do 0,6; - szerokość elewacji frontowej - do pełnej szerokości frontu działki; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki - od 21,5m z tolerancją do 0,5m (dla budynku frontowego) i do 22,5m ( dla budynku od strony zachodniej); - geometria dachu: dach płaski, o kącie nachylania głównych połaci dachowych od 0° do 10° i wysokości głównej kalenicy od 18 m do 22,55 m, usytuowanej równolegle lub prostopadle do granic działki.

W ocenie Kolegium, konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla zabudowy planowanej pozwala na stwierdzenie, że ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy, znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Według organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały też zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji - warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Faktem jest, że w niektórych paramentach budynku organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Niemniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw, przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Organ II instancji uznał zatem, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala bez żadnych wątpliwości ocenić, że planowana inwestycja kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala też na stwierdzenie, iż w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki, określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. A, do której bezpośrednio przylega i z której planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji; teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów jako budowlany (B i Bp), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że taka sytuacja zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, prawidłowo skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową - jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.

Organ odwoławczy wskazał również, że istotnie decyzja organu I instancji dopuszcza usytuowanie planowanych budynków w granicy z działkami sąsiednimi. Jednakże, zdaniem Kolegium, zapis taki uznać należało za dozwolony z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego, gdzie większość zabudowy zlokalizowana jest właśnie w granicy działek. W żadnym jednak razie, ustalenie takie nie może przesądzać o ostatecznej lokalizacji planowanych budynków, w tym zakresie bowiem ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę.

Organ II instancji zaznaczył również, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które to rozstrzyga m.in. o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji względem innych obiektów czy granic działki. Na tym etapie przedstawiany jest do zatwierdzenia projekt budowlany wraz szczegółową koncepcją zagospodarowania terenu objętego inwestycją.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego określenia w zaskarżonej decyzji ilości miejsc postojowych organ II instancji wskazał, że obowiązek taki wynika z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589). O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1422). Stosownie bowiem do brzmienia tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań, ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis ten jednakże znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle powyższego, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji, organ I instancji nie mógł odstąpić od określenia wymogów w zakresie miejsc postojowych, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy. Jednakże kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilość owych miejsc. Ani bowiem przepisy omawianej ustawy, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Skoro zatem żaden z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, nie doprecyzowuje co do ilości, obowiązku określenia wymaganych miejsc parkingowych, nie można czynić organowi I instancji zarzutu, iż określając maksymalną ilość miejsc parkingowych dla obsługi planowanej inwestycji, naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy. Nie można też uznać, iż organ naruszył prawo poprzez brak wskazania lokalizacji tychże miejsc parkingowych. Jak już bowiem wyżej wspomniano, okoliczności szczegółowe planowanej inwestycji, w tym jej umiejscowienie na gruncie, precyzują się dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sama decyzja o warunkach zabudowy jest natomiast decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu.

Kolegium uznało zatem, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Ustalone dla zamierzenia parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania analizie urbanistycznej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze analizowanym zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyło A w W. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu przy sporządzaniu analizy oraz przy ocenie spełnienia warunków określonych w ww. przepisie obiektów wzniesionych niezgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami, w szczególności w zakresie odległości zabudowy od granicy działek; ponadto ani jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, biorąc pod uwagę w szczególności planowane usytuowanie obiektów w granicy działki.

2. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nierozpatrzeniu całości sprawy, a jedynie w zakresie podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów;

3. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że klauzula: "ustalam warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budową/przebudową urządzeń budowlanych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz fragmencie działki drogowej numer [...] w obrębie [...]" stanowi rozstrzygnięcie decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.; zdaniem strony skarżącej zastosowanie znaku "/" pomiędzy słowem "budową" a słowem "przebudową" powoduje, że rozstrzygnięciu można nadać różne znaczenie, a przez to rozstrzygnięcie pozostaje niezrozumiałe lub przynajmniej niejednoznaczne.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania zgodne z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych dla jej uzasadnienia.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył zarówno kwestii związanych z dopuszczeniem sytuowania obiektów w granicach nieruchomości jak i prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej oraz opartych na jej podstawie wniosków, dotyczących spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jeśli chodzi o możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy działki budowlanej Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż jest ono dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych.

Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690) norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest natomiast tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1457/15 i z dnia 16 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 227/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015r., sygn. akt II SA/Kr 890/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak z powyższego wynika, dopuszczalna, co do zasady, lokalizacja budynku w granicy, ma charakter wyjątkowy, ponadto wynikać powinna ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy przy tym opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limie przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54)

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli natomiast chodzi o podnoszone w skardze "wyeliminowanie" z analizy "obiektów wzniesionych niezgodnie z obowiązującymi przepisami w szczególności w zakresie odległości zabudowy od granicy działek" wskazać należy, że w sporządzonej analizie ocenie podlega zabudowa każdej działki, znajdującej się w obszarze analizowanym, pod warunkiem, że nie stanowi ona samowoli budowalnej. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Sformułowanie "zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy każdej zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić wszystkie legalnie wzniesione obiekty. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1744/12, z dnia 15 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2167/11, z dnia 16 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 172/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Po 354/17, w W. z dnia 7 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14 i w Gdańsku z dnia 6 października 2010r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jeżeli przeto w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa w granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 503/08)

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jakkolwiek określenie dopuszczalnej zabudowy w granicy było co do zasady dopuszczalne w decyzji ustalającej warunki zabudowy, poprzedzająca je analiza urbanistyczna, z której owa dopuszczalność winna wynikać zawiera dyskwalifikujące ją wady, w tym także odnoszące się do owej dopuszczalności.

Jakkolwiek bowiem wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, wykreślony został bowiem w promieniu 61,5 m (front działki przez którą zapewniony jest dostęp do drogi publicznej ma szerokość 20,5 m) od granic terenu inwestycji i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy, wnioski, poczynione na podstawie analizy istniejącej zabudowy, nie pozwalają na określenie cech i wskaźników zabudowy w sposób przyjęty w zaskarżonej decyzji. Większość spośród parametrów inwestycji, określona została w oparciu o przepisy, mające charakter wyjątku od zasady (powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej), przy czym w żadnej mierze tak przyjęte wskaźniki (w przypadku powierzchni zabudowy maksymalne w obszarze analizowanym) nie wynikają ze sporządzonej analizy, trudno bowiem za takowe uznać przytoczone przez autora analizy oczekiwania inwestora w tym zakresie. W przypadku wysokości elewacji frontowej wprowadzono przy tym parametr w ogóle nie występujący w obszarze analizy (22,5 m, podczas, gdy najwyższy budynek w obszarze analizowanym posiada wysokość 20 m). Rzecz jasna przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym, jednakże winno to wynikać ze sporządzonej analizy (§ 5 ust. 2). To samo dotyczy szerokości (§ 6 ust. 2) oraz wysokości elewacji frontowej (§ 7 ust. 4). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie wskazuje jakie względy legły u podstaw przyjęcia wskaźników, określonych ostatecznie zaskarżoną decyzją. Nie wskazuje również przyczyn, dla których za urbanistycznie uzasadnione uznano lokowanie kolejnych obiektów w granicach nieruchomości. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że wskazana jako uzasadnienie dla takiej lokalizacji, zabudowa na działkach przy ul. A, istotnie znajduje się w granicy, jednakże dotyczy to budynków frontowych oraz budynku zbliźniaczonego z obiektem już obecnie wzniesionym na terenie objętym inwestycją.

Wskazane wyżej uchybienia sporządzonej analizy urbanistycznej oraz opartego na niej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie są one zasadne. Ani bowiem procedowanie organu odwoławczego nie ograniczało się jedynie do rozpoznania zarzutów odwołania (zaskarżoną decyzją, choć błędnie, rozpatrzono sprawę w jej całokształcie na co wskazuje treść uzasadnienia), ani też redakcja decyzji organu I instancji nie narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Wprowadzenie znaku "/", choć, co należy przyznać, niezbyt fortunne i niepotrzebne, nie nastręcza wątpliwości w prawidłowym odczytaniu treści rozstrzygnięcia. Znak ten traktowany jako alternatywa (łączna lub rozłączna) pozostawia bowiem inwestorowi wybór budowy czy też przebudowy urządzeń budowlanych. Nie jest jasne w jakim zakresie miałby on być niezrozumiały czy niejednoznaczny.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480,-zł.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne. Winny przy tym dopilnować, aby przedmiot uzgodnień odpowiadał wnioskowi inwestora i sporządzonemu projektowi decyzji (z akt sprawy wynika, że uzgodnieniu poddano budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi zaś projekt decyzji opiewał na budowę dwóch budynków mieszalnych wraz z urządzeniami budowlanymi).

lf