Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2183/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia uchylającego postanowienie w sprawie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonanie w całości, 3) nakazuje zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaty uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem tym, z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż poddając przedmiotowe postanowienie kontroli w trybie nadzoru administracyjnego, ustalił, iż dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071) - zwanej k.p.a., obligującej go do stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...], wydane na podstawie art.34 par.1 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U.Nr 24 poz.151 ze zmianami/, podtrzymujące stanowisko zawarte w tytule wykonawczym [...] z dnia 2 stycznia 2001 r. w sprawie ściągnięcia należności pieniężnych od J. M.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nałożony obowiązek wykonania przesunięcia, samowolnie wykonanej gnojowni w 1971 r., na odległość 1 m od krawędzi drogi dojazdowej oraz wykonania murowanej gnojowni z dnem nieprzepuszczalnym w terminie do dnia 31 marca 1974 r. nie został wykonany, a grzywna nie została wpłacona. Wobec czego uznał zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego J.M. za niezasadne.

Główny Inspektor wyjaśnił także, że obowiązek ten wynikał z decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] stycznia 1974 r. znak [...], w której nakazał J. M. , na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zmianami), przesunięcie, samowolnej wykonane przez niego w 1971 r. gnojowni, na odległość 1 m od krawędzi drogi dojazdowej łącznie ze słupkiem narożnym tak, aby również zachować minimalną odległość 10 m od okien sąsiada W.K. oraz wykonać gnojownię murowaną z dnem nieprzepuszczalnym, aby nie spowodować zagrożenia sanitarnego dla użytkowników sąsiedniej działki. Termin wykonania obowiązku został wyznaczony do dnia 31 marca 1974 r. W postępowaniu odwoławczym Urząd Powiatowy w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. znak [...] decyzję tę utrzymał w mocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. podał, że zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku. Natomiast P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, że po przeanalizowaniu akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w szczególności protokołów Komisji robót budowlanych z dnia 19 lipca 1975 r. i z dnia 24 maja 2001 r., uznał, że roboty objęte decyzją zostały wykonane. Wyjaśnił, że zgodnie z zapisem art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku, a skoro ze zgromadzonych dokumentów bezspornie wynika, że obowiązek został wykonany to prowadzenie w tym zakresie postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielając rozstrzygnięcia wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wskazał, "z przedstawionych przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomiarów, dokonanych podczas oględzin, wynika jednoznacznie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachowano wymaganej odległości od okien budynku sąsiedniego, tj. minimalnej odległości od okien sąsiada 10 m. Jak wynika z relacji organu wojewódzkiego, odległość gnojownika od otworów okien budynku sąsiada W.K. wynosi od klatki schodowej i spiżarni urządzonej na podeście: 9,10 m, od otworu okna łazienki: 9,45 m, od otworu okna kuchni: 9, 97 m".

Zgodnie z § 56 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, odległość usytuowania gnojownika od otworów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub do przechowywania albo przetwarzania artykułów spożywczych powinna wynosić 10 m, licząc od najbliższego otworu w zbiorniku".

"Wojewódzki organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie wskazał, iż obowiązek nałożony decyzją został wykonany, bowiem fakt wykonania w całości nałożonego obowiązku nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym".

Rozpatrując sprawę ponownie, utrzymując w mocy własne postanowienie, dodał, że ustosunkowując się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to uwzględniając, że decyzja została wydana w trybie nadzoru, organ miał obowiązek ją rozpatrzyć jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nadzoru nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania zwykłego, dlatego też podnoszone przez skarżącego zarzuty pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania. Skarżący wniósł również o "przeprowadzenie dowodów z dwóch tytułów wykonawczych wydanych na podstawie tej samej decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 21 stycznia 1974 r. na okoliczność ich odmiennej treści" oraz o "przeprowadzenie dowodu z odpisu zawiadomienia skarżącego do Prokuratury Rejonowej w D. z dnia 20 czerwca 2005 r. o popełnieniu przestępstwa polegającego na sfałszowaniu dokumentów urzędowych".

Skarżonemu postanowieniu J.M. zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a. w związku z utrzymaniem w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowienia z dnia 11 kwietnia 2005r. oraz naruszenie przepisów art. art. 6, 7, 77, 235, 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, i § 2 , art. 147 i 107 § 3 k.p.a. wobec braku wnikliwego rozpatrzenia sprawy z jednoczesnym przeoczeniem, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 21 stycznia 1974r., wydane zostały dwa tytuły wykonawcze, o czym skarżący - jak podaje - nadmieniał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego decyzja względnie oparte na niej dwa tytuły wykonawcze stwierdzające zupełnie inne obowiązki nałożone na skarżącego - zostały wydane w związku z popełnieniem przestępstwa polegającego na sfałszowaniu dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku postanowień administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując tej oceny Sąd bada czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Natomiast Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w ich kompetencjach przez wydawanie zamiast tych organów rozstrzygnięć, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Z tych powodów nie było możliwe uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie postępowania, które wykraczało poza akta administracyjne nadesłane przy odpowiedzi na skargę.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie tylko z powodów, które wskazał skarżący.

Przedmiotem sprawy jest stanowisko wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., wydane w toczącym się przeciwko J.M. postępowaniu egzekucyjnym, w związku ze zgłoszonym przez niego zarzutami z art. 33 pkt 1, 4, 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zmianami). Postępowanie to prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w D., na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia 2 stycznia 2002 r., który obejmuje grzywnę w kwocie 2000 zł, wymierzoną w celu przymuszenia J.M. do wykonania ostatecznej decyzji Urzędu Gminy J. z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...]. Decyzja nakazywała przesunięcie samowolnie wykonanej gnojowni na odległość 1 m od krawędzi drogi i 10 m od okien budynku sąsiada i wykonania murowanej z nieprzepuszczalnym dnem.

Podstawę tytułu miało stanowić postanowienie Urzędu Gminy J. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] o nałożeniu na J. M. grzywny w wysokości 2000 zł (dwa tysiące) w celu wykonania obowiązku trwałego zadaszenia nad gnojownią, utwardzenie dna gnojowni, obicia deskami wewnętrznej ściany zachodniej gnojowni.

W aktach sprawy znajduje się i inne postanowienie z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] o nałożeniu grzywny wobec nie przesunięcia gnojowni o 1 m w kierunku budynku inwentarzowego, również w wysokości 2000 zł, jak też i drugi tytuł prawdopodobnie z tej samej daty 28 lipca 197... (data nieczytelna) nr [...]... (zapis nieczytelny) – zobowiązujący J.M. do zadaszenia gnojowni, utwardzenie dna i wykonanie obicia z desek.

Upomnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] dotyczy grzywny orzeczonej w lipcu 1975 r. w kwocie 2000 zł i odsetek od dnia 10 sierpnia 1975 r. Nie jest wiadomym jednak, które postanowienie stanowi jego podstawę.

Wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał tytuł wykonawczy, zaś organ drugiej instancji po rozpatrzeniu zażalenia J. M. uchylił to postanowienie. Natomiast organ egzekucyjny, jak wskazują akta sprawy, zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia stanowiska wierzyciela, zajmowanego stosownie do art. 34 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto należy podnieść, że w aktach znajduje się postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] marca 2002 r. wzywające J. M. do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z dnia 11 czerwca 1973 r. wystawionym przez Naczelnika Gminy J. oraz zobowiązującego J.M. do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że od dnia 28 marca 2001 r., J. M. nie jest właścicielem nieruchomości lecz jego córka M. M.

W aktach sprawy znajdują się tytuły wykonawcze wystawione na dłużniczkę M. M. wobec niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 1974 r.

W takim stanie faktyczno-prawnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który uznał, że brak jest podstaw do utrzymania w mocy stanowiska wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydanym po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co zdaniem jego wypełniło dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jako organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednakże nie wskazał na czym miało polegać rażące naruszenie prawa. Przytoczenie dwóch przepisów nakładających na organ przeprowadzenie z urzędu wszechstronnego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego – nie zostało powiązane z żadnym zarzutem. Również przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa określający rodzaj decyzji jaką może wydać organ odwoławczy – nie został powiązany z żadną okolicznością wskazującą, że przepis ten nie został zastosowany lub został błędnie zastosowany.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów J. M., podał, że postępowanie z art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem szczególnym, w którym nie rozpatruje się sprawy co do istoty. Stanowisko to jest prawidłowe, ale nie zostało zastosowane w wydanych postanowieniach. Postanowienia z obu instancji bazują na zarzucie błędnego przyjęcia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że obowiązek objęty decyzją został przez J.M. wykonany. Rozważania zawarte w uzasadnieniach postanowień dotyczą jedynie ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego przy czym w gruncie rzeczy opierają się na wytknięciu różnicy istniejącej pomiędzy danym z protokołów oględzin, a przepisami prawa budowlanego.

Sąd przypomina, że przedmiotem postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była cytowana decyzja z dnia [...] stycznia 1974 r. lecz stanowisko wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o obowiązku zapłaty przez J.M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przesunięcia? ,zadaszenia?, utwardzenia dna gnojowni? w kwocie 2000 zł.

Sąd zauważa, że podstawę tytułu z dnia [...] stycznia 2002 stanowiło prawdopodobnie postanowienie z dnia 28 lipca 1974 r. lub z pobliskiej daty chociaż zapewne od tego czasu zmieniła się sytuacja faktyczna (co wynika z protokołów oględzin gnojownika z rożnych lat), nieruchomość zmieniła właściciela, wobec następnego właściciela toczy się postępowanie egzekucyjne, a grzywna ustalona postanowieniem w 1974 r., po denominacji, wynosi 20 groszy. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz.U. Nr 84, poz. 386 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1997 r. dotychczasowy złoty przestał być środkiem płatniczym, a wszelkie prawa majątkowe, a także zobowiązania i należności powstałe przed datą 1 stycznia 1995 r., a płatne po tej dacie podlegały przeliczeniu (art. 1, art. 2, art. 3 i 4). Jednocześnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie nakładające na J.M. obowiązek wykonania prac z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 czerwca 1973 r. wobec umorzenia postępowania w tej sprawie.

Wskazane okoliczności nakazywały, raczej ,dokonania szczegółowej selekcji dokumentów i faktów, czego starał się dokonać P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nie jest możliwe egzekwowanie obowiązków spoczywających na właścicielu nieruchomości od osoby trzeciej, a grzywna w celu przymuszenia jak nazwa wskazuje, ma na celu uzyskanie wcześniej nałożonego obowiązku.

Skoro organ egzekucyjny, zgodnie z cytowaną ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie może badać zasadności czy wymagalności obowiązku objętego tytułem, a może to uczynić wierzyciel, wiążąc swoim stanowiskiem organ egzekucyjny, zbadanie zarzutów zobowiązanego, kwestionującego podstawę faktyczną i prawną tytułu, tak jak w niniejszej sprawie, jest nieuniknione.

Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Przepis ten odnosić się będzie również do przypadków nieistnienia tytułu prawnego do wykonania nałożonego obowiązku.

Postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obu instancji nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa, nie precyzując na czym miało polegać rażące naruszenie prawa i konkretnie który z cytowanych w uzasadnieniu przepisów nie został zastosowany lub został zastosowany wadliwie. Nie jest dopuszczalne, aby organ administracji publicznej, naruszał zasadę trwałości decyzji i postanowień administracyjnych dla wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia bez skonkretyzowanych zarzutów, a jedynie poprzez odmienną ocenę ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ uprawniony do przeprowadzenia kwestionowanego postępowania.

Z tych względów postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uchylone, a na podstawie art. 152 tej ustawy nie mogą być wykonane w całości do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Mając na uwadze, że postanowieniem z dnia 30 września 2005 r. J. M. zostało przyznane prawo pomocy w części zwolnienia od wpisu sądowego powyżej 100 zł, a skarżący uiścił kwotę 200 zł – kwota 100 zł podlegała zwrotowi. Skarżący nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania wobec czego Sąd nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.