Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2 pkt 3, 1 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1 i 23a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 206/08 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz W. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 206/08 oddalił skargę W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. L., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie uchylenia wcześniejszej decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2007 r. W. L. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Do wniosku dołączyła kserokopię decyzji emerytalnej, wyciągów z banku, przekazów pocztowych, a także oświadczenie, że nie pobiera zasiłku pielęgnacyjnego przy zagranicznej emeryturze. Na podstawie powyższych dokumentów Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] przyznał W. L. bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł począwszy od dnia 1 sierpnia 2007 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie organ zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości do Ministerstwa Polityki Społecznej Departamentu Świadczeń Rodzinnych. Pismem z dnia 2 października 2007 r. Ministerstwo wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny dla osób, które ukończyły 75 rok życia, należy do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego i w ramach koordynacji ustawodawstw, dotyczących zabezpieczenia społecznego, w stosunku do obywateli jednego z państw członkowskich UE, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia EWG nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L 149 z 5 lipca 1971 r.). Według tego wyjaśnienia, zgodnie z art. 13 wyżej wymienionego rozporządzenia osoby, do których stosuje się powyższe rozporządzenie objęte są systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni uprawniona jest do świadczenia emerytalnego wyłącznie z ustawodawstwa francuskiego, ma zastosowanie wyłącznie ustawodawstwo francuskie, a tym samym brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczeń, w tym prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z polskiego systemu zabezpieczenia społecznego.

Prezydent Miasta w S. mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] uchylił od dnia 1 listopada 2007 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego wcześniej W. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu po rozpatrzeniu odwołania W. L. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że organ ma prawo zmienić decyzję własną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, bez jej zgody, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zdaniem organu odwoławczego skoro wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne z Francji, ma więc do niej zastosowanie rozporządzenie EWG Nr 1408/71, w tym art. 13, zgodnie z którym osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia, objęte są systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego. Nie ma zatem podstaw do przyznania prawa do świadczeń z polskiego systemu zabezpieczenia społecznego, w tym też prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. L. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazała na treść przepisu art. 17a rozporządzenia EWG nr 1408/71 i podała, że pobiera należne jej świadczenie z terytorium Państwa członkowskiego - Francja, mieszka na terenie innego Państwa członkowskiego - Polska, wspomnianego wniosku nie składała zarówno przed żadną instytucją polską, jak i innego Państwa członkowskiego. Zdaniem skarżącej ma wobec niej zastosowanie m. innymi prawodawstwo polskie, zatem zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych należne jest jej świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że przepisy art. 16 oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) regulują odrębną kategorię świadczeń rodzinnych - świadczenia opiekuńcze. Unormowania tych przepisów dotyczą dwu świadczeń opiekuńczych - zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Przepis ten dotyczy osoby niepełnosprawnej, skoro w art. 3 pkt 15 tej ustawy do kategorii pełnoletnich osób niepełnosprawnych zaliczono: osobę pełnoletnią legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobę, która ukończyła 75 lat.

W zgodnej ocenie organów obu instancji, skoro skarżąca W. L. pobiera świadczenie emerytalne z Francji, to tym samym nie ma podstaw do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego z polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił ten pogląd i podniósł, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747) i obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, świadczenia rodzinne przysługują: 1) obywatelom polskim, 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ust. 3 tego artykułu z kolei stanowi: świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie przyjęły organy obu instancji - w sytuacji, gdy niekwestionowaną okolicznością jest pobieranie przez skarżącą emerytury z Francji - że do rozstrzyganej przez nich sprawy znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. UE L 71.149.2 ze zm., polskie wydanie specjalne - rozdz. 5, t. 1, s. 35 ze zm.). Rozporządzenie to stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą m.in. emerytur, a także świadczeń rodzinnych (art. 4 pkt c/ i h/).

Z art. 13 zawartego w Tytule II określenie właściwych ustawodawstw powyższego rozporządzenia wynika, że osoby, do których stosuje się niniejszej rozporządzenie (stanowi o tym art. 2) podlegają ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego. Oznacza to, że prawo do świadczeń ustala się na podstawie ustawodawstwa Państwa Członkowskiego, któremu podlegają osoby objęte zakresem podmiotowym rozporządzenia. Skarżąca otrzymuje emeryturę wyłącznie z ustawodawstwa francuskiego. Z pisma Konsulatu Generalnego RP w Lille z dnia 18 lutego 2008 r. nr 31-08-0004, złożonego do akt sądowych wynika, iż francuski system rentowy nie przewiduje możliwości przyznania jakiegokolwiek dodatku związanego z ukończeniem określonego wieku. W takim stanie rzeczy trafnie przyjęły organy obu instancji, że wobec zastosowania ustawodawstwa francuskiego, zgodnie z zasadami koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczeń z polskiego systemu zabezpieczenia społecznego, w tym też świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego.

Sąd podniósł, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość i taką jest właśnie decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2007 r., utrzymana w mocy decyzją będącą przedmiotem skargi W. L. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej - przywołującej jednocześnie art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 - że "należny" jej jest zasiłek pielęgnacyjny, przewidziany w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że nie ma żadnych podstaw do kwestionowania legalności wydanych w sprawie decyzji, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku W. L. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 32 i art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), art. 13 i art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (tekst skonsolidowany - Dz.Urz. L 28, 30. 1. 1997, str. 1 (*)) (Dz.Urz. L 149 z 5.7.1971, s. 2) oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 i art. 8 Konstytucji RP;

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w realiach przedmiotowej sprawy, subsumcja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęta przez organy administracji oraz Sąd Administracyjny w Rzeszowie może budzić zastrzeżenia. Uzasadnienie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie zawiera refleksji nad wykładnią przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uczynił też tego organ odwoławczy ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje explicite, że prawo korekty decyzji administracyjnej aktualizuje się jedynie w ściśle określonych wypadkach. Wykładnia gramatyczna wskazuje jasno i wyraźnie, że wymienione w tym przepisie przesłanki tworzą katalog zamknięty i nie mogą być rozszerzane lub modyfikowane wedle uznania organów administracji, zaś w stosunku do uprawnionej nie zaktualizowała się in concreto którakolwiek z przesłanek objętych rozważaną regulacją. Przepis ten nie służy korygowaniu decyzji, które mogły nasuwać wątpliwości prawne a limine. Stanowi on lex specialis w stosunku do art. 154 i art. 155 k.p.a., dlatego przywołanie przez organy art. 163 k.p.a. było zbędne.

Organ administracji wydał zaskarżoną decyzję przy wadliwej subsumcji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, konkretny stan faktyczny nie aktualizował tu przepisu art. 32 tej ustawy, a rozstrzygnięcie to zostało sankcjonowane przez organ odwoławczy i Sąd. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że podniesione uwagi są miarodajne także co do wykładni przepisu art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analogicznie, nie było tu prawidłowe stosowanie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, w zakresie koordynacji ustawodawstw krajowych dotyczących zabezpieczenia społecznego. Uwadze organów administracji umknęło in concreto, że przepis art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) NR 1408/71 statuuje "Zasady szczególne dotyczące osób uprawnionych do emerytury lub renty należnej na podstawie ustawodawstwa jednego lub więcej Państw Członkowskich". Powołana regulacja expressis verbis stanowi, że: "Osoba pobierająca emeryturę lub rentę należną na podstawie ustawodawstwa Państwa Członkowskiego lub emeryturę lub rentę należną na podstawie ustawodawstw kilku Państw Członkowskich, która zamieszkuje na terytorium innego Państwa Członkowskiego, może być wyłączona, na własny wniosek, ze stosowania ustawodawstwa tego ostatniego Państwa, pod warunkiem, że nie podlega on temu ustawodawstwu z tytułu wykonywania zawodu." Wnioskowanie a contrario wskazuje, że brak stosownego wniosku osoby uprawnionej, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie powoduje, iż podlega ona ustawodawstwu państwa, w którym zamieszkuje. Twierdzenie, że skarżąca nie podlega rodzimej ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest więc uprawnione. Nie złożyła ona bowiem stosownego wniosku, a niewątpliwie zalicza się do szczególnej grupy uprawnionych, którą obejmuje dyspozycja powołanego przepisu. Rozważany przepis art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali, modyfikuje dyspozycję przepisu art. 13 tej regulacji, ustalającego jedynie zasady ogólne, którego zamknięta interpretacja zaciążyła na zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie można nie zauważyć, że sam przepis art. 17 rozporządzenia Rady (EWG) NR 1408/71 jasno i wyraźnie mówi o wyjątkach m.in. od zasady wyrażonej w art. 13 tej regulacji (jednostka redakcyjna opatrzona jest preambułą "Wyjątki od przepisów art. 13-16"). Z kolei przepis art. 17a jako jego bezpośrednia kontynuacja wyłącza w określonym zakresie podmiotowym zasadę podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego wobec uprawnionych wskazanych szczegółowo w jego treści, do której to grupy zalicza się skarżąca.

Arbitralne pozbawienie uprawnionej zasiłku pielęgnacyjnego mogłoby kolidować z aksjologią konstytucyjną (art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 i art. 8 Konstytucji RP). Skoro bowiem uprawniona spełnia in concreto warunki do nabycia określonego prawa, to nie powinna być w tym zakresie dyskryminowana w drodze stosowania wybranych elementów prawa wspólnotowego, które podobnie jak inne regulacje podlega hierarchii konstytucyjnej źródeł prawa (art. 8 Konstytucji RP). Sędziowie mają prawo - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim jej stosowaniu - do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/2001). Z kolei ograniczenie zasady bezpośredniości może wynikać jedynie z innego zapisu Konstytucji RP. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazuje zaś stosownego zapisu, który ograniczałby tu zasadę bezpośredniości (por. także postanowienie Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2000 r. II Akz 456/2000). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy dana regulacja jest zgodna z Konstytucją RP (por. Wyrok Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 12 lipca 2000 r., III RN 208/99). Zarzuty skargi kasacyjnej mogą opierać się na konkretnych i szczegółowych twierdzeniach o naruszeniu określonych norm konstytucyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., FSK 363/04).

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (arg. z art. 134 § 1 k.p.a., por. także m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r., I OSK 1816/06). Wbrew tej zasadzie Sąd celowo pominął in concreto ocenę zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71.

Zaskarżona decyzja organu administracji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Ograniczono się do przytoczenia przepisu art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, opatrzonego krótkim, arbitralnym komentarzem, uzasadnienie nie zajmuje się natomiast w ogóle przepisami, na podstawie których wydana była zaskarżona decyzja. Tego rodzaju brak precyzji i ogólnikowość mogą naruszać dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Stwierdzając, że zaskarżony wyrok implicite sankcjonuje nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, które de facto uniemożliwiło stronie polemikę w zakresie szerszym niżeli regulacja rozporządzenia Rady (EWG) NR 1408/71 autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że usterki proceduralne w zakresie stosowania k.p.a. mogą być brane pod uwagę jako naruszenie przepisów postępowania w ramach skargi kasacyjnej (vide Komentarz do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, że wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej więc kolejności należało rozważyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 tej ustawy). W powyższym względzie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek zauważyć należy, że tak sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzut nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., nie został bowiem dostatecznie powiązany z przepisami tej ustawy, to stwierdzić trzeba, że wadliwość ta nie pozbawiła go waloru słuszności. Za uzasadniony bowiem uznać należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Granice sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją poprzedzone zostało postępowaniem, w którym na wniosek W. L. - w związku z ukończeniem przez nią 75 roku życia - Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] września 2007 r. przyznał skarżącej na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 sierpnia 2007 r., mając na uwadze, że ze złożonego przez W. L. oświadczenia wynika, iż nie pobiera ona zasiłku/dodatku przy francuskiej emeryturze z tytułu osiągniętego wieku. Następnie, kierując się stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 2 października 2007 r. przez Departament Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Polityki Społecznej, Prezydent Miasta S. wydał z urzędu decyzję z dnia [...] października 2007 r., którą na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uchylił od dnia 1 listopada 2007 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego W. L., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzję tę utrzymało w mocy.

Sąd pierwszej instancji dokonując oceny powyższej decyzji w ramach sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obowiązany był - zgodnie z art. 1 p.p.s.a. dokonać tej kontroli w ramach zakreślonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a., z ograniczeniem wynikającym z art. 134 § 2 p.p.s.a. Zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest rozpoznając sprawę w jej całokształcie w pierwszym rzędzie szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi. Ocena ta zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy - winna znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym przez Sąd uzasadnieniu. Jakkolwiek z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącej dopatruje się uchybień Sądu I instancji również w zakresie dotyczącym sporządzenia uzasadnienia, to skoro jednak skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, a zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w tej skardze sformułowany, nie może on być przedmiotem rozważań w postępowaniu kasacyjnym.

Jak już wcześniej podniesiono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznał skargę W. L. z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozważając sprawę w jej całokształcie zakreślonym granicami sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd winien bowiem ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jeżeli mają one znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Skarżącej przyznany został na jej wniosek zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia, a następnie w prowadzonym z urzędu postępowaniu, kierując się stanowiskiem wyrażonym w piśmie Ministerstwa Polityki Społecznej zasiłku tego ją pozbawiono. Tym bardziej więc, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy należało szczegółowo odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej przywołującej jednocześnie art. 17a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 - że należny jej jest zasiłek pielęgnacyjny, przewidziany w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych" nie może być uznane w tym względzie za wystarczające. Skoro Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, to w motywach wyroku winien wyjaśnić dlaczego nie podziela przekonania W. L. wyrażonego w skardze, że ma wobec niej zastosowanie w omawianym względzie ustawodawstwo polskie - art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzenie przez Sąd, że stanowisko skarżącej nie zostało bliżej rozwinięte, a Sąd nie znajduje żadnych podstaw do poczytania go za trafne nie mogło zwalniać Sądu od przedstawienia rozważań w tym względzie.

Dlatego też koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, uwzględniającym również powyższą kwestię.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).