Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 27/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 12 ust. 7, art. 28, , art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 30 ust 4b, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 2 pkt 1-4, art. 33 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 60. art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 pkt 22, art. 1 pkt 23, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 49b, art. 50 ust. 1, art. 81c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 61 § 4, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 123, art. 124 § 1, art. 124 § 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151, art. 258 § 2 pkt 8, art. 258261
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia K. D., utrzymał w zasadniczej części postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], [...] wstrzymujące w stosunku do żalącego się – jako inwestora – prowadzenie prac budowlanych w zakresie rozbudowy o pomieszczenie kotłowni budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (dawniej [...] [...]) w P. oraz nakładające obowiązek dostarczenia, w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Inspektor Wojewódzki zmodyfikował natomiast w części zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w ten sposób, że uchylił je w zakresie terminu na realizację obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej i wyznaczył nowy termin (4 miesiące od otrzymania postanowienia).

Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach.

W dniu [...] grudnia 2004 r. do Inspektora Powiatowego wpłynął wniosek K. D. o wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego obiektu budowlanego przy ul. [...] (obecnie [...]) w P. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

[...] maja 2005 r. na nieruchomości przeprowadzona została kontrola, w trakcie której dokonano porównania stanu faktycznego z posiadaną inwentaryzacją działek przy ul. [...] dołączoną do akt sprawy przez Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych (k. 2-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W trakcie kontroli stwierdzono, że stan faktyczny odpowiada stanowi przedstawionemu w przedłożonej dokumentacji. Stwierdzono, że na nieruchomości istnieje parterowy budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej. Ściany budynku mieszkalnego zostały wykonane z cegły, ocieplone styropianem o grubości 12 cm i otynkowane. Dach budynku ma konstrukcję drewnianą, pokrytą papą. Ustalono także, że budynek wyposażony jest w instalacje elektryczną, wodną, kanalizacyjną (podłączoną do szamba) oraz piec na paliwo stałe. K. D. dostarczył do akt sprawy odpis pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] dla domku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Adresatem powyższej decyzji była A. D., matka K. D.. Na mocy tego dokumentu oraz po analizie dokumentu inwentaryzacji działek przy ul. [...] stwierdzono legalność istniejącej zabudowy.

W trakcie kolejnej kontroli nieruchomości, która miała miejsce w 2014 r. ustalono, że do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowana została kotłownia o wymiarach 3,0 m x 2,93 m, która to posiada ściany murowane oraz drewnianą konstrukcję dachu. Podczas oględzin K. D. oświadczył, że rozbudowy dokonał bez pozwolenia na budowę około 2007 r.

W aktach Inspektora Powiatowego utrwalono ([...]) utrwalono zdjęcia lotnicze przedstawiające kontrolowany budynek odpowiednio w latach 2004 oraz w 2008.

W toku postępowania, na podstawie księgi wieczystej [...], ustalono, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) w P. jest M. P.. Teren nie jest objęty obecnie planem miejscowym.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P..

Tego samego dnia wydał też postanowienie [...], [...], którym – działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b.") – wstrzymał w stosunku do inwestora K. D. prowadzenie robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) w P., oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., to jest: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.;

b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. D. (k. 7 i 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wyjaśnił, że w domu, którym mieszka, nie prowadził robót budowlanych. Nigdy nie "składał dokumentów na rozbudowę", gdyż wykonywał jedynie remonty. Zarzucił Miastu P., że nie łożyło na dom od kiedy powstał, czyli od 1952 r. Zdaniem K. D. organ nie zbadał i nie pozyskał dokumentacji budynku, która istniała w archiwach organu jeszcze w latach 80-tych ubiegłego wieku.

Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki w zasadniczej części utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. (zmieniając tylko – jak wspomniano – termin dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej).

W motywach rozstrzygnięcia Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 P.b. rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub w przypadkach określonych w art. 29-31 P.b. dokonania zgłoszenia budowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. budowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę pod warunkiem, że obszar jego oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. W takich wypadkach zgodnie z art. 30 ust. 4b P.b. zgłaszając budowę należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli niektóre z dokumentów wymaganych jak dla pozwolenia na budowę – uw. Sądu).

Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. "budową" jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego. Zatem rozbudowa budynku, jeżeli obszar jego oddziaływania będzie mieścił się w całości na działce, na której znajduje się rozbudowywany obiekt budowlany, będzie wymagało zgłoszenia.

Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki doszedł do przekonania, że realia sprawy uzasadniają przyjęcie, iż mamy do czynienia z "rozbudową" wymagającą zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 4b P.b.).

Inspektor Wojewódzki zaznaczył też, czym jest "rozbudowa", którą zidentyfikowano w sprawie. Podkreślił, że w wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu P.b., lecz zmienia się jego kubatura, powierzchnia oraz wymiary.

W kontekście powyższego organ odwoławczy odniósł się do zażalenia K. D., który utrzymywał, że w budynku mieszkalnym nie prowadził żadnych robót budowlanych polegających na rozbudowie, a wykonywał jedynie remonty.

Zdaniem organu z protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Inspektora Powiatowego wynika, że rozbudowa miała miejsce. Fakt rozbudowy ukazują zdjęcia lotnicze znajdujące się w aktach organu pierwszej instancji. Z analizy zdjęć lotniczych wynika, że w roku 2004 budynek posiada kształt zgodny z kształtem określonym w inwentaryzacji budynków. Natomiast wedle zdjęcia z 2008 r. rozbudowa już istnieje. Z analizy zdjęć oraz protokołu z pierwszej kontroli wynika, że rozbudowy dokonano po kontroli, która miała miejsce w maju 2005 r., ale przed 2008 r.. Można zatem uznać że dokonana rozbudowa odbyła się w 2007 r., tak jak wynika to z oświadczenia zawartego w protokole z kontroli z 2014 r.

Inspektor Wojewódzki podsumował, że zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. o remoncie można mówić w sytuacji, gdy w istniejącym obiekcie budowlanym wykonano roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. W sprawie powstała nowa część budynku, więc nie można w tej sytuacji mówić o remoncie. Zatem zarzut K. D., wskazujący na nie wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego, jest nieuzasadniony.

Zdaniem organu drugiej instancji K. D. dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie kotłowni bez zgłoszenia tych prac właściwemu organowi, zatem dopuścił się samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jako, że budowa na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. wymagała zgłoszenia – prawidłowe zastosowanie ma procedura z art. 48 P.b.

Dalej organ wywodził, że jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b., jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust 3 P.b. w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane organ nadzoru budowlanego żąda także przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, która będzie stanowiła podstawę do doprowadzenia powstałej samowoli budowlanej do zgodności z obowiązującym prawem. Zatem wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. organ nadzoru budowlanego rozpoczyna procedurę legalizacyjną.

Uzupełniając powyższe Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. Inspektor Powiatowy nałożył na K. D. obowiązek przedstawienia dokumentacji wprost takiej, jaka wymagana jest przez ustawę.

Dodatkowo organ nadmienił też, że postępowanie dotyczące legalności istniejącej zabudowy na działce przy ul. [...] (obecnie: ul. [...]) toczyło się przed Inspektorem Powiatowym w 2005 r. W trakcie tego postępowania, ze względu na brak w archiwum dokumentów zabudowy uznano, że budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...] listopada 1951 r., nr [...]. Przyjęto wtedy również, że pozwolenie na budowę zezwalało na budowę domu w kształcie istniejącym w trakcie kontroli w maju 2005 r.. Obecnie prowadzone postępowanie dotyczy legalizacji rozbudowy budynku o pomieszczenie kotłowni, a nie legalności istnienia całej zabudowy na nieruchomości.

Na zakończenie Inspektor Wojewódzki zaznaczył wreszcie, że postępowanie legalizacyjne jest dobrowolne, a nie wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem jest zagrożone sankcją rozbiórki. Z kolei przedłożenie dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. będzie umożliwiało prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej oraz ustalenie opłaty legalizacyjnej.

W skardze na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2020 r., [...] K. D. zwrócił się o nie nękanie go błędnymi decyzjami. Wskazał, że jest zmuszany do składania odwołań. Materiał dowodowy, którym posługuje się organ (zdjęcia lotnicze) nie oddaje rzeczywistości. Skarżący podkreślił, że nikt tymczasem nie pomagał mu, gdy dom popadał w ruinę. Dodatkowo zaznaczył, że przedstawione zdjęcia (zapewne skarżący miał na myśli fotografie lotnicze) mogły być wykonane, gdy kotłownia była w rozbiórce. W kolejnym piśmie złożonym w ślad za skargą jeszcze raz podkreślił, że nigdy nie rozbudowywał domu. Dom od lat 70-tych ubiegłego wieku posiadał kotłownię, a dziś organy chcą jej likwidacji.

Aby należycie zrozumieć argumentację skargi warto także zwrócić uwagę na pismo z dnia [...] grudnia 2020 r., które (już po wydaniu przez Inspektora Wojewódzkiego zaskarżonego postanowienia) K. D. złożył do organu odwoławczego (k. 23 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie tym akcentował, że jego budynek od lat 70-tych ubiegłego wieku posiadał kotłownię, tak był też inwentaryzowany. Kotłownia ta popadła w ruinę i była rozebrana, a następnie postawiona na nowo. Do pisma dołączono zdjęcie, na którym wydać proces rozbiórki kotłowni (k. 22 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 7 akt sądowych).

W dniu [...] kwietnia 2021 r. ustanowiona (w międzyczasie) z urzędu na K. D. pełnomocnik adwokat I. G. złożyła pismo procesowe stanowiące uzupełnienie skargi. Wniosła ona o uchylenie postanowień obu instancji oraz stwierdzenie, że sporna kotłownia przy budynku skarżącego została zrealizowana legalnie.

Pełnomocnik przedstawiła też szereg zarzutów, to jest zarzuciła:

1) błędne ustalenia faktyczne, poprzez błędne przedstawienie ustaleń kontroli z dnia [...] października 2014 r. jako oświadczeń skarżącego, a także pominięcie informacji z Urzędu Miasta P. z dnia [...] października 2014 r. w zakresie braku dokumentów dla budynków położonych na nieruchomości oraz okoliczności, iż sporządzone protokoły poza opisem stanu faktycznego, stanu obiektów zlokalizowanych na nieruchomości, w swojej treści nie zawierają stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości;

2) brak odpowiednich ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistego czasu powstania kotłowni, a także czy podjęte zostały jakiekolwiek dalsze kroki przez Inspektora Powiatowego po przeprowadzonej kontroli w 2014 r. pozwalające ustalić realnie legalność wybudowania kotłowni;

3) błędną ocenę zgromadzonego materiału, poprzez całkowite pominięcie okoliczności przedstawianych przez skarżącego, w szczególności okoliczności, iż podjął on sam kroki zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, która w jego mniemaniu stanowiła jego własność;

4) błędną ocenę zgromadzonego materiału i przyjęcie, iż wszelkie wątpliwości wynikające z braku ustaleń lub niezbędnego materiału dowodowego, w tym braki dokumentacji organów dla nieruchomości, obciążają skarżącego, w tym bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący wykonał kotłownię bez wymaganego pozwolenia, bez odniesienia czy można było dokonać wykonania kotłowni na podstawie zgłoszenia, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził właściwie postępowania stwierdzającego nielegalność wykonania kotłowni;

5) naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organ posiada podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy postępowanie powinno dotyczyć stwierdzenia legalności wykonanej kotłowni;

6) art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 P.b. w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 23 wskazanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie, iż kotłownia mogła zostać wykonana na podstawie zgłoszenia dokonanego w okresie od [...] lipca 2003 r. do dnia [...] maja 2004 r. przed zmianą art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., tym samym przed przeprowadzoną kontrolą w 2005 r., albowiem brak było w tamtym okresie ograniczenia co do czasu wykorzystania złożonego zgłoszenia, a zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, gdzie zgodnie z oświadczeniem w trakcie kontroli w 2005 r. skarżący miał zamiar w najbliższym czasie zainstalować piec CO;

7) naruszenie art. 28 oraz art. 29 P.b. w obecnym brzmieniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, w której zastosowanie powinny mieć przepisy w pierwotnym ich brzmieniu;

8) naruszenie art. 49b oraz art. 50 ust. 1 P.b. w brzmieniu z okresu dokonywania drugiej kontroli w 2014 r. (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 1409), poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie postępowania w zakresie legalności wykonania kotłowni dopiero po 6 latach od przeprowadzonej kontroli w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy, podczas gdy organ działając w sposób budzący zaufanie powinien w zakresie przeprowadzonej kontroli jednoznacznie poinformować o ustalonych naruszeniach i niezwłocznie wszcząć stosowne postępowanie;

9) naruszenie art. 81 ust. 1 i 4 oraz art. 81c P.b., w brzmieniu z okresu dokonywania drugiej kontroli w 2014 r. (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 1409), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wobec przeprowadzonej kontroli w 2014 r., w trakcie której nie stwierdzono naruszeń, nie zostały podjęte przez organ jakiekolwiek dalsze kroki zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o jakimkolwiek charakterze, które to następczo po upływie 6 lat organ potraktował jako podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania, w trakcie którego bez żadnego postępowania wyjaśniającego przyjął za pewnik nielegalność wykonanej kotłowni i wydał postanowienia w zakresie legalizacji kotłowni bez uprzedniego rozstrzygnięcia co do jej legalności;

10) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uznania nielegalności wykonania kotłowni oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji;

11) naruszenie art. 7a, art. 8, art. 12, art. 68 § 1 oraz art. 81a § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dalece odbiegający od standardów prowadzenia postępowań, w tym wszczęcie go po 6 latach od przeprowadzenia kontroli, w trakcie, której w sporządzonym protokole nie zostały stwierdzone jakiekolwiek naruszenia, a skarżący nie został poinformowany, czy wezwany, iż przeprowadzona kontrola prowadzić będzie do jakiegokolwiek dalszego postępowania, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu wątpliwości zarówno prawnych jak i faktycznych, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego;

12) naruszenie art. 9, art. 10 oraz art. 11 K.p.a., poprzez ich rażące niezastosowanie i wydanie postanowień bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, bez odpowiedniego poinformowania skarżącego i bez uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

13) naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. poprzez brak stosownego oznaczenia strony postępowania, w szczególności poprzez brak danych pozwalających na indywidualizację podmiotu, poprzez podanie wyłącznie imienia i nazwiska zbieżnego z imieniem i nazwiskiem skarżącego, a w postanowieniu drugiej instancji, brak wymienienia strony postanowienia w treści samego rozstrzygnięcia;

14) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, albowiem w sprawie organy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz nie dających się usunąć wątpliwości powinny stwierdzić legalność wykonanej kotłowni;

15) naruszenie art. 61 § 4 i art. 123 K.p.a. w zw. z art. 48 P.b., poprzez wszczęcie postępowania w zakresie stwierdzenia legalności robót budowlanych przy jednoczesnym bezpodstawnym stosowaniu procedury legalizacji bez uprzedniego merytorycznego rozstrzygnięcia, iż sporne pomieszczenie zostało wykonane w sposób nielegalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Sąd zaznacza, że do skargi i uzupełnienia skargi autorstwa adwokat I. G. (skądinąd rzetelnie i szczegółowo przygotowanego) odniesie się kompleksowo (jako do całości), gdyż z gruntu niejako inaczej postrzega stan sprawy, aniżeli postrzega go skarżący i jego pełnomocnik.

Argumentację prawną należy rozpocząć od wskazania, że zasadą nie mającą wyjątku jest to, że budowa zrealizowana z naruszeniem Prawa budowlanego wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania (legalizacyjnego, naprawczego) w celu doprowadzenia powstałego lub zmodyfikowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Owo doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wyrażać się może w nakazie faktycznego wykonania określonych robót, jak też może sprowadzać się do przedłożenia określonej dokumentacji, która dalej podlega przewidzianej prawem procedurze.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzono, że K. D. rozbudował budynek na działce przy ul. [...] o pomieszczenie kotłowni. Zdaniem Sądu fakt ten jest jednoznacznie udowodniony i bezdyskusyjny. W trakcie kontroli na nieruchomości z dnia [...] maja 2005 r. wprost stwierdzono, że stan budynku odpowiada załączonym dokumentom inwentaryzacyjnym (bardzo szczegółowym – zbliżonym do projektu budowlanego). Taki stan rzeczy potwierdził biorący udział w kontroli uprawniony inspektor nadzoru budowlanego jak i sam K. D. (k. 1-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na podstawie protokołu kontroli oraz załączonych dokumentów jednoznacznie można stwierdzić, że w dniu [...] maja 2005 r. budynek nie posiadał dobudowanej kotłowni. Na zdjęciach uwidoczniono zresztą piec na paliwo stałe znajdujący się wewnątrz budynku. Co więcej, K. D. oświadczył w trakcie kontroli, że ma zamiar zainstalować "piec węglowy CO", tyle, że dodał, iż ma on być w budynku garażu (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Jak z kolei ustalono w trakcie kontroli z dnia [...] października 2014 r., przeprowadzonej także z czynnym udziałem K. D., budynek posiadał tym razem kotłownię znajdującą się w dodatkowym, murowanym pomieszczeniu. W protokole odnotowano, że kotłownię wykonał skarżący i nie uzyskał na nią pozwolenia na budowę. Stwierdzenie to K. D. podpisał bez uwag, poza wskazaniem, że kotłownia powstała w miejscu drewnianej werandy (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podsumowując, w ocenie Sądu stan sprawy, wbrew wątpliwościom wysuwanym na etapie postępowania sądowego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., jest jednoznaczny. Kotłownię w budynku przy ul. [...] dobudowano po [...] maja 2005 r., a sam inwestor przyznał, że zrealizował ją bez pozwolenia.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że oczywiście rozważył argumenty adwokat I. G., która podaje w wątpliwość, czy na kotłownię nie złożono wcześniej zgłoszenia. W ocenie Sądu materiał sprawy nie rodzi takich wątpliwości. K. D. przyznał się do budowy kotłowni, przyznał, że nie uzyskał na nią pozwolenia na budowę, a dalej – na żadnym etapie sprawy – nie zasygnalizował nawet, jakoby wcześniej miał się podejmować skompletowania dokumentacji i złożenia zgłoszenia na tego rodzaju roboty. W wręcz przeciwnie, skarżący konsekwentnie utrzymywał, iż w budynku realizował jedynie prace remontowe (w domyśle – na obronę tezy, że nie robił nic, co podlega reglamentacji Prawa budowlanego).

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji samego K. D. zawartej w skardze Sąd zidentyfikował i dostrzegł pewien błąd w jego rozumowaniu, przez co skarżący mylnie poczytuje prowadzone wobec niego postępowanie legalizacyjne jako bezzasadne. Otóż – jak się wydaje – skarżący jest przekonany, że realizacja kotłowni w miejscu, gdzie niegdyś już była kotłownia, ale została rozebrana, jest w jego mniemaniu rodzajem "remontu". Takie rozumowanie jest chybione. Sąd daje wiarę skarżącemu, że przy jego budynku niegdyś mogła znajdować się wybudowana w latach 70-tych ubiegłego wieku kotłownia, która następnie została rozebrana (na marginesie Sąd odnotowuje, że do protokołu z dnia [...] października 2014 r. K. D. złożył oświadczenie temu przeczące – to jest, że w miejscu kotłowni była drewniana weranda wybudowana w latach 80-tych – zob. k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stan rzeczy po rozbiórce kotłowni ma przedstawiać fotografia na k. 22 akt administracyjnych organu drugiej instancji.

W ocenie Sądu argumenty i okoliczności wskazywane przez K. D. tylko potwierdzają słuszność postępowania prowadzonego przez organy nadzoru. Skarżący bowiem sam przyznaje, że kotłownia poprzednio funkcjonująca przy budynku (gdyby założyć, że taka istniała) została rozebrana. Została zatem unicestwiona. Współcześnie, to jest w latach dwutysięcznych, istniał zatem z całą pewnością taki oto stan budynku, że był on pozbawiony kotłowni. K. D. to przyznał w skardze, gdyż stwierdził, że zdjęcia (lotnicze) były wykonane, gdy pomieszczenie kotłowni "było w rozbiórce".

Dodać należy dla jasności, że z punktu widzenia P.b. nie ma znaczenia, czy rozbudowa budynku następuje jako taka, która jest realizowana po raz pierwszy, czy rozbudowa nawiązuje do niegdyś istniejących rozwiązań. Jeżeli część budynku została niegdyś rozebrana, to ponowne wybudowanie tej dawniej rozebranej części wymaga dopełnienia warunków formalnych wynikających z P.b., tak jak każda inna rozbudowa.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że kotłownia, która obiektywnie nie istniała [...] maja 2005 r. (pierwsza kontrola nadzoru budowlanego) została później wybudowana na nowo. Doszło zatem w sposób oczywisty do rozbudowy budynku, na co nie przedstawiono żadnej dokumentacji. Sąd w tym miejscu przypomina też, że zgodnie z art. 63 ust. 1 P.b. właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 P.b. (dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. K. D. w trakcie kontroli przeprowadzonej w 2014 r. nie przedstawił żadnej dokumentacji dotyczącej wybudowanej kotłowni, stwierdził, że wybudował ją bez pozwolenia, a nadto podczas kontroli i w żadnym dalszym piśmie nie wskazywał, aby składał przed jej wykonaniem jakiekolwiek zgłoszenie. W ocenie Sądu okoliczności te są wystarczające, aby uznać, że kotłownie wykonano samowolnie około 2007 r. (datę tą zresztą wskazał sam skarżący).

Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy skarżącemu, że jeżeli czynności organów nadzoru budowlanego prowadzą do zidentyfikowania budowy budynku, a w granicach takiego pojęcia mieści się też rozbudowa (art. 3 pkt 6 P.b.), bez wymaganego pozwolenia na budowę albo chociażby bez wymaganego zgłoszenia, to wówczas obligatoryjnie należy wdrożyć procedurę z art. 48 P.b. Przepis ten reguluje procedurę – z pozoru zmierzającą do rozbiórki – ale w istocie przede wszystkim legalizacyjną, która umożliwia zainteresowanemu inwestorowi, właścicielowi czy zarządcy doprowadzenie zrealizowanego obiektu (wykonanych przy nim robót) do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. (uwaga: do sprawy mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie [...] września 2020 r.), jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust 1 P.b., jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane organ nadzoru budowlanego żąda także przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, która będzie stanowiła podstawę do doprowadzenia powstałej samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Zatem wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust 2 i ust. 3 organ nadzoru budowlanego rozpoczyna procedurę legalizacyjną.

W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy, w sposób czytelny udokumentowane w aktach (w 2005 r. kotłowni przy budynku skarżącego nie było; w 2014 r. murowana kotłownia już istniała), pozwalając stwierdzić, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego jest obowiązkowe. Postępowanie to rozpoczyna się właśnie wydaniem postanowienia, takiego jak postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], [...], później utrzymane w mocy postanowieniem Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2020 r., [...] (z modyfikacją co do daty przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej).

Odnosząc się do pisma procesowego adwokat I. G. datowanego na [...] kwietnia 2021 r. Sąd wskazuje, że przedstawione w nim liczne zarzuty nie mogą zmienić spojrzenia na sprawę i nie są przez to trafne. Zarzuty oznaczone numerami od 1. do 9. opierają się na założeniu, iż kotłownia mogła być zrealizowana legalnie, jako że nie da się wykluczyć jej zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu dokonanego wcześniej. Hipoteza wysunięta przez pełnomocnik K. D. jest trudna do obrony. Jak już podkreślono, ani podczas pierwszej, ani drugiej kontroli, a nadto w żadnym piśmie K. D. nie twierdził, że realizował kotłownię na podstawie zgłoszenia. Podczas kontroli w 2005 r. twierdził, że piec węglowy CO zrealizuje w garażu. W 2014 r. przyznał, że inwestycję zrealizował bez pozwolenia. Wobec tak ustalonych okoliczności nie ma podstaw, aby zarzucać więc organom nadzoru, że nie wzięły pod uwagę ewentualności, iż kotłownię przed laty zgłoszono. Nic bowiem nie wskazuje na to, że sporna kotłownia była zgłoszona organowi architektoniczno-budowlanemu. Wreszcie trzeba dopowiedzieć, co już sygnalizowano, że to obowiązkiem właściciela, a nie organu, jest w pierwszej kolejności wylegitymowanie się przed organem nadzoru stosowną dokumentacją dla obiektu budowlanego (co wynika z obowiązków właściciela obiektu budowlanego jej przechowywania – art. 63 ust. 1 P.b.).

Gdy chodzi o kwestię upływu terminu od ostatniej kontroli nadzoru budowlanego z [...] października 2014 r. do daty wszczęcia postępowania, to należy przyznać rację pełnomocnik skarżącego, że Inspektor Powiatowy naruszył prawo, a konkretnie zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). K. D. mógł poczuć się zaskoczony, że wszczęto wobec niego postępowanie na podstawie ustaleń kontroli, która miała miejsce przed laty. Uchybienie to nie ma jednak – wbrew tezom skargi – wpływu na wynik sprawy. Obiektywnym faktem jest bowiem to, że kotłownię do budynku mieszkalnego przy ul. [...] dobudowano samowolnie, a skoro tak, że postępowanie legalizacyjne należało wszcząć i prowadzić. Obowiązek ten – jako że wynika z prawa administracyjnego – nie przedawnia się.

Jeśli chodzi o zarzut błędnego oznaczenia adresata (strony) w odniesieniu do postanowień obu instancji (naruszenie art. 124 § 1 K.p.a.), to Sąd stwierdza, że zarzut ten jest chybiony. Z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], [...] jednoznacznie wynika, że adresowano je do K. D., a co więcej, w treści zaznaczono, że organ traktuje adresata jako inwestora w odniesieniu do zamieszkałego przez niego budynku przy ul. [...]. Z kolei w postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2020 r., [...] wyraźnie zaznaczono, że rozpatrywano zażalenie K. D..

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego i poprzedzające je postanowienie Inspektora Powiatowego za zgodne z prawem. Skarg podlegała zatem oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (zawarty w punkcie 2 pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. - k. 46 verte akt sądowych oraz rozszerzony w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., k. 69 akt sądowych) w odrębnym postanowieniu rozstrzygnie referendarz sądowy (zob. art. 258–261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).