Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3431/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 6 art. 15 ust. 2 art. 15 ust. 3 art. 15 ust. 2 pkt 6 art. 17 art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6 par. 4 pkt 9 lit. c par. 7 pkt 8 par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D.S.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 244/18 w sprawie ze skargi K.D.S.H. na uchwałę Rady Gminy Gardeja z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 244/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę K.D.S.H. (dalej: "Spółdzielnia", "Skarżąca" lub "Skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Gardeja (dalej: "Rada Gminy") z dnia [..] nr [..], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu [..] Rady Gminy podjęła uchwałę nr [..], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gardeja obejmującego fragment Wsi G. przy ul. G. (dalej: "plan miejscowy").

Pismem z dnia [..]r. Spółdzielnia wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą.

W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [..]. Spółdzielnia wniosła skargę do Sądu I instancji.

W skardze na uchwałę planistyczną Skarżąca wyjaśniła, że na działce, której jest właścicielem może być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast teren oznaczony symbolem "1U" (graniczący z działką Skarżącej) przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę usługową. Skarżąca wskazała, że zabudowa usługowa będzie oddziaływać na działkę, której jest właścicielem, przez wzmożony ruch samochodowy, zwiększony poziom hałasu, zacienienie i naruszenie stosunków wodnych.

Skarżąca sformułowała szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

W pierwszej kolejności podniosła zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Skarżąca wskazała, że w planie miejscowym nie wyznaczono linii zabudowy pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami 1U oraz 2U/MN oraz od strony działek graniczących z obszarem objętym jego ustaleniami. Stosowną linię zabudowy wyznaczono tylko od strony dróg. Przepisy planu miejscowego w zakresie zachowania linii zabudowy odsyłają do jego rysunku ze stwierdzeniem, że linie te zostały wyznaczone od linii rozgraniczającej tereny (czyli tereny 1U od 2U/MN). W tym zakresie przedmiotowy plan miejscowy uchybia także § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który obliguje organ sporządzający plan miejscowy do tego, by na rysunku planu miejscowego stosować takie nazewnictwo i oznaczenia, które umożliwią jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z jego tekstem. Skarżąca będąc właścicielem działki nr [..]nie posiada wiedzy, w jaki sposób będzie sytuowana zabudowa na działce sąsiedniej. Biorąc natomiast pod uwagę, że na działce sąsiedniej powstanie zabudowa usługowa, charakteryzująca się o wiele większą uciążliwością niż zabudowa mieszkaniowa – dopuszczona na działce Skarżącej, tym bardziej brak wyznaczenia linii zabudowy wpływa na jej uprawnienia co do możliwości zabudowy swojej działki.

Skarżąca podniosła następnie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie się od wskazania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Liniami rozgraniczającymi objęto w planie tereny o różnych przeznaczeniach, tj. tereny zabudowy usługowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dotyczy to terenu oznaczonego symbolem 2 U/MN, dla którego § 19 planu miejscowego określa stosowne przeznaczenie terenu dopuszczając możliwość lokowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej. W efekcie nie określono jednoznacznego przeznaczenia terenu.

W dalszej kolejności Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który obliguje do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Skarżąca zarzuciła, że zamiast jednoznacznie określić wszystkie wymienione elementy, w tym gabaryty obiektów i szerokość elewacji obiektów, plan miejscowy odsyła przepisem § 7 pkt 3 do zasady dobrego sąsiedztwa. Wskutek tego Skarżąca, będąca właścicielem działki oznaczonej symbolem 2U/MN, realizując zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie wie jakie budynki, o jakich gabarytach będą realizowane na działkach sąsiednich.

Skarżąca podniosła następnie, że naruszono art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez rozstrzyganie o kwestiach pozostających poza zakresem regulacji planistycznych. W § 7 pkt 6 plan miejscowy rozstrzyga bowiem o możliwości dokonywania wycinki drzew oraz konieczności wprowadzenia nasadzeń. Kwestia ta jest przedmiotem stosownej decyzji administracyjnej, na Skarżącą zostały zatem nałożone obowiązki, których plan miejscowy nie może regulować.

W dalszej kolejności Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez zawarcie w § 14 pkt 2 planu miejscowego ustaleń o lokalizacji zjazdu. Dodała, że kwestia ta powinna być przedmiotem decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego zarządcę drogi, nie zaś przedmiotem ustaleń planu miejscowego.

Kolejny zarzut sprowadzał się do naruszenia postanowieniami planu miejscowego przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej: "rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r."), który obliguje do wyznaczenia stosownych stref ochronnych. Skarżąca stwierdziła, że plan miejscowy w § 13 stanowi o ograniczeniach wynikających z sąsiedztwa cmentarza – nie wyznacza jednak stosownych stref, czym narusza wskazane przepisy rozporządzenia.

Skarżąca podniosła następnie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który określa wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych, które mają być odnoszone odpowiednio do mieszkania albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wskazała, że plan miejscowy w § 14 pkt 3 narusza wskazane przepisy, obligujące do określenia liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, których w planie nie wyznaczono. Ponieważ na całym terenie objętym ustaleniami planu miejscowego może być realizowana zabudowa usługowa, zapewnienie miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest konieczne.

Zdaniem Skarżącej doszło także do naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od określenia minimalnej intensywności zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że postanowienia planu miejscowego pozostają w sprzeczności z wymogami przepisów ustawy, która nakłada stosowny wymóg w tym zakresie na organy sporządzające plan miejscowy, organy te nie mogą zatem zrezygnować z określenia minimalnej wartości tego wskaźnika.

W dalszej kolejności Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672; dalej: "P.o.ś."), który obliguje organ sporządzający plan miejscowy do określenia standardów akustycznych dla stosownych terenów poprzez odniesienie się do norm hałasu wskazanych w przepisie art. 113 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Zdaniem Skarżącej, w kwestionowanym planie nie wyznaczono tych standardów.

Kolejny zarzut sprowadzał się do naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., który fakultatywnie stanowi o możliwości określenia kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów. Skarżąca stwierdziła, że przepis ten nie daje organom gminy korzystającym z tego uprawnienia możliwości wprowadzania pojęć "nieostrych", "liberalnych", stanowiących zaprzeczenie idei ustawodawcy. W tym zakresie przedmiotowy plan miejscowy dopuszcza możliwość stosowania kolorów: "barw ziemi", "pastelowych", "matowych" oraz "w odcieniach cegły".

Skarżąca podniosła następnie, że naruszono art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. który obliguje do określenia stawki procentowej opłaty planistycznej, od określenia której odstąpiono. Wskazała, że sam fakt, iż plan miejscowy nie zmienia przeznaczenia terenu nie może przesądzać, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Jest on bowiem zależny od określonych wskaźników i parametrów (chociażby od wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy), a rada gminy nie jest organem właściwym do przesądzania o tym czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, organem tym pozostaje organ wykonawczy gminy.

W zakresie trybu sporządzania kwestionowanego planu Skarżąca zarzuciła, że plan miejscowy narusza przepis art. 17 u.p.z.p. w zakresie wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego przez organ sporządzający projekt planu miejscowego bez uzasadnienia wynikającego z przepisów prawnych. Wskazano na rozbieżności pomiędzy projektem planu miejscowego wysłanym do opiniowania i uzgadniania a uchwalonym planem miejscowym odnośnie wysokości zabudowy. Skarżąca wskazała, że o ile zmniejszenie liczby kondygnacji było podyktowane uwagami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie wnosił on jednak o zmianę wysokości zabudowy.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że plan miejscowy narusza przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zachowaniu wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni. Skarżąca wskazała, że okres ten powinien przypadać na dni, kiedy urząd jest otwarty i kiedy można zapoznać się z dokumentacją sprawy. W sprawie projekt planu miejscowego wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 13 października do 3 listopada 2011 r. jej zdaniem, nie sposób przyjąć, aby społeczności lokalnej umożliwiono zapoznanie się z projektem planu miejscowego w okresie 21 dni, w których Urząd Gminy pozostawał otwarty.

Na koniec, Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a-b u.p.z.p. w związku z art. 32 Konstytucji RP, wskazując, że art. 17 pkt 6 a-b u.p.z.p. określa zamknięty katalog podmiotów względem, których organ sporządzający plan miejscowy winien odpowiednio wystąpić z wnioskiem o zaopiniowanie oraz uzgodnienie projektu planu miejscowego. Adekwatnie, podmioty te winny być zawiadomione przez organ sporządzający plan miejscowy o przystąpieniu do jego sporządzenia. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Gardeja (dalej: "Wójt") zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego a następnie wystąpił z wnioskiem o zajęcie stanowiska względem projektu planu miejscowego do podmiotów innych niż wskazane przez ustawodawcę przywołanymi przepisami prawnymi, jak Energa-Operator S.A., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zakład Gospodarki Komunalnej. Wójt naruszył zatem zasadę legalizmu, a także art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uprzywilejowane traktowanie wskazanych podmiotów poprzez ich indywidualne zawiadamianie oraz umożliwienie wypowiadania się względem przedmiotowego projektu planu miejscowego.

Uchwałą z dnia [..]r., nr [..], Rada Gminy uznała wezwanie Spółdzielni do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Spółdzielni, Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. Organ ten ustosunkował się do poszczególnych podniesionych w skardze zarzutów, wskazując na ich bezzasadność.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 606/16 Sąd I instancji oddalił skargę, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez Spółdzielnię, wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. o sygn. akt II OSK 1430/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny wskazał, że twierdzenia Spółdzielni i Sądu I instancji, co do posiadania przez Spółdzielnię tytułu własności do działki nr [..], uzasadniającego jej legitymację do wniesienia skargi, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. W związku z powziętymi wątpliwościami co do posiadania przez Skarżącą legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, przedwczesna była zatem ocena jej zarzutów.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 648/17, Sąd I instancji odrzucił skargę, uznając, że Skarżąca nie wykazała, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej działkę nr 1251/10, nie wskazała zatem, że przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi w rozumienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej: "u.s.g.").

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując, że zbadanie przez ten Sąd kwestii legitymacji skargowej Spółdzielni wymagało przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność np. poprzez ustalenie zapisów w księdze wieczystej nieruchomości albo wystosowania do Skarżącej żądania okazania odpisu księgi wieczystej dotyczącej tej działki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. o sygn. akt II SA/Gd 244/18 Sąd I instancji oddalił skargę Spółdzielni.

W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Sąd ten zauważył, że wzorcem prawidłowych rozwiązań normatywnych w niniejszej sprawie będzie u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie z dnia 17 grudnia 2014 r. Sąd I instancji podniósł następnie, że spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie planu miejscowego, a więc skarga została wniesiona w terminie i została poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełniono wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Oceniając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżącej wskazano, że powoływała się ona na prawo własności działki nr [..]. Działka ta znajduje się na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego, w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2U/MN o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo-mieszkaniową jednorodzinną (§ 19 ust. 2 i 3 planu miejscowego). Sąd I instancji podniósł następnie, że twierdzenia Skarżącej w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy materiale dowodowym. Jak wynika bowiem z wypisu z księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], jej właścicielem jest Skarżąca. Objęcie działki Spółdzielni postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego w sposób, który kształtuje treść jej uprawnień właścicielskich (m.in. w zakresie warunków zabudowy) uzasadniał jej legitymację do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją Skarżącej a zaskarżoną uchwałą. Jednocześnie, Sąd I instancji podkreślił, że ewentualne uwzględnienie skargi mogło nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem Skarżącej.

Zdaniem Sądu I instancji, kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy doprowadziła do oddalenia skargi w całości, wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, ani też do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, jak o tym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mających wpływ na sytuację prawną Skarżącej.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Sąd I instancji wyjaśnił, że organ planistyczny ma obowiązek ustalenia linii zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej: "u.d.p."), ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych m.in. w celu takiego ukształtowania przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego. W niniejszym przypadku ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo stref 1U i 2U/MN z przebiegającą drogą krajową nr [..]wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło od strony linii rozgraniczających tę drogę, w zgodzie z uzgodnieniem dokonanym w toku procedury planistycznej z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [..]r. Takie rozwiązanie planistyczne nie budzi zastrzeżeń Sądu I instancji z punktu widzenia zgodności z przepisami planistycznymi oraz z przepisami u.d.p. Zdaniem tego Sądu, organ planistyczny nie miał natomiast obowiązku wyznaczenia linii zabudowy od strony granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność skarżącej. Ustalenie linii zabudowy nie jest przez przepisy prawa w tym zakresie wymagane, jej brak nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego, a ustawodawca przewidział pozostawienie kwestii odległości zabudowy od granicy z sąsiednia działają budowlaną przepisom szeroko rozumianego prawa budowlanego – rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W zakresie kolejnego zarzutu Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wykładnia tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że dozwolone jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają, np. funkcja usługowa z mieszkalną albo przeznaczenia nieruchomości na uprawy rolne (w okresie letnim) oraz na rekreację. Dodatkowo, stanowisko o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest licznie reprezentowane w orzecznictwie sądowym. W kontrolowanym planie, w jednostce planistycznej 2U/MN obejmującej działkę Skarżącej, przewidziano dwie współistniejące ze sobą na zasadzie równorzędności funkcje: usługową i mieszkaniową, w ramach których dopuszczono realizację zabudowy usługowej i mieszkaniowej jako zabudowy samodzielnej bądź połączonej ze sobą. W strefie 2U/MN nie było konieczności umieszczania linii rozgraniczających, skoro uchwałodawca przewidział płynne współistnienie funkcji mieszkaniowych i usługowych w warunkach komplementarności. Sąd I instancji nie dostrzegł w powyższych regulacjach naruszenia przepisów prawa, które prowadziłoby również do uszczuplenia uprawnień właścicielskich skarżącego. Postanowienia te zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych i trudności przy ich stosowaniu w procesie inwestycyjnym.

W odniesieniu do następnego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obowiązkowe elementy planu miejscowego, w tym w pkt 6 ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstw od tej zasady. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji, z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu zarówno do postanowień § 18 ust. 3 pkt 2 tiret pierwszy oraz § 19 ust. 4 pkt 3 tiret pierwszy, w których odstąpiono od określania wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, § 7 pkt 3 planu w związku z § 18 i § 19 w zakresie nieokreślenia szerokości elewacji oraz § 17 ust. 2, w którym odstąpiono od określenia stawki procentowej opłaty planistycznej.

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano, że ustalenie minimalnego wskaźnika zabudowy służyć ma w założeniu racjonalnemu wykorzystaniu nieruchomości pod inwestycje bądź też ochronie ładu przestrzennego. Zdaniem tego Sądu, Wójt w sposób przekonujący argumentował w odpowiedzi na skargę, że w przypadku procedowanego planu miejscowego nie wystąpiły przesłanki określenia minimalnej intensywności zabudowy. Sposób zagospodarowania terenu objętego planem nie wymagał bowiem zabezpieczenia wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, co byłoby wskazane w zwartej zabudowie miasta, gdzie wymagania ładu przestrzennego uzasadniają konieczność wyznaczenia takiego wskaźnika, a wymagał z kolei określenia maksymalnego wskaźnika zabudowy, co organ uchwałodawczy prawidłowo uczynił. W takich sytuacjach należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania dotyczące terenu objętego planem, w niniejszej sprawie jest to teren wsi, obejmujący trzy działki, o łącznym obszarze niewiele ponad 0,5 ha. W związku z tym Sąd I instancji zaaprobował wyjaśnienia organu w tym zakresie jako wystarczające i uznał zarzut skargi za niezasadny.

Podobnie Sąd I instancji ocenił odstąpienie od ustalenia dla terenu działek nr [..]stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 34 ust. 4 u.p.z.p., gdyż działki te były własnością gminy, a dodatkowo w odniesieniu do działki [..]nie zmieniano jej przeznaczenia, co według organu uzasadniało brak zastosowania stawki procentowej opłaty. Z normy art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, co do zasady, obowiązek określenia w planie miejscowym stawek procentowych opłaty planistycznej. Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istnieje on jednak wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych tym planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem w wypadku, gdy oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości, stawki opłaty planistycznej. Nieustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej w planie miejscowym lub określenie jej na poziomie 0% nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli dotyczy terenów stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan uchwala, czy też przeznaczenie tych terenów jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem oraz ich funkcją społeczno-gospodarczą. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, przyjęte w uchwale rozwiązanie należało uznać za uzasadnione. Nadto Sąd ten wskazał, że odstąpienie od wskazania stawki opłaty procentowej nie ogranicza uprawnień Skarżącej jako właścicielki nieruchomości.

Sąd I instancji uznał ponadto za niezasadne zastrzeżenia Skarżącej dotyczące ustalenia zasad kształtowania zabudowy z odwołaniem się do zasady dobrego sąsiedztwa, bez szczegółowego określenia wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z pominięciem określenia parametru szerokości elewacji frontowej. Lektura wszystkich postanowień planu, w tym postanowień ogólnych odnoszących się do całego planu (§ 7 pkt 3), jak i postanowień szczególnych odnoszących się do jednostek 1U i 2U/MN prowadzi bowiem do wniosku, że postanowienia planu nie uchybiają wymogom wskazanego przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. W § 7 ust. 3 planu miejscowego postanowiono, że zabudowę należy kształtować na zasadzie dobrego sąsiedztwa, tj. nowa zabudowa powinna nawiązywać do charakterystycznych parametrów i elementów wystroju elewacji (detalu) zabudowy historycznej wsi. Zapis ten jest wynikiem konsensusu wypracowanego pomiędzy organem uchwałodawczym gminy a organem uzgadniającym – Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2014 r. sformułował warunki uzgodnienia projektu planu, w tym m.in. kształtowanie zabudowy na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Kwestionowany zapis ma charakter ogólny, jego wprowadzenie nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego o charakterze istotnym. Z naruszeniem takim mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby w uchwale planistycznej nie określono wskaźników zabudowy, uniemożliwiających budowę inwestycji, a jej realizacja miała następować na podstawie zapisów o zasadzie dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. W § 18 zawierającym ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 1U oraz w § 19 odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 2U/MN sformułowano szczegółowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które charakteryzują preferowane przez uchwałodawcę gminnego wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Powyższe parametry, jak i wskaźniki zabudowy, przesądzają o jej wielkości powodując, że nie jest to zabudowa nieokreślona. Odnośnie braku wskazania szerokości obiektów budowlanych, wskazać należy, że norma art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje określenie w planie gabarytów obiektów budowlanych. Przepis ten, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie wprowadzają obligatoryjnego wskazania szerokości elewacji frontowej budynku. Organ planistyczny, nie musi zatem określać w uchwale takiego wskaźnika, a Skarżąca nie wykazała, że z punktu widzenia celów ładu przestrzennego wprowadzanie takiej szerokości jest konieczne i jej brak narusza jej interesy właścicielskie.

W dalszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia gabarytów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. zostało wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r. syn. II SA/Sz 732/11, a Sąd podzielił zawarte w nim wnioski. W wyroku tym stwierdzono, że określenie "gabaryt obiektu budowlanego" nie został zdefiniowany ani w u.p.z.p., ani w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (red. Stanisław Dubisz, PWN Warszawa 2008 r., s. 960), pod pojęciem "gabarytów" w urbanistyce należy rozumieć "najwyższą linię poziomu zasadniczej części budynku lub zespołu budynków". Mając na uwadze powyższe oraz unormowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie określenie gabarytu znalazło swój wyraz w zapisie planu w części szczegółowej gdzie została określona maksymalna wysokość zabudowy oraz ilość kondygnacji. Wpływ na określenie gabarytu zabudowy ma również zapis dotyczący wskazania maksymalnej powierzchni zabudowy mieszkaniowej w granicach działki oraz maksymalnej powierzchni sprzedaży odnośnie zabudowy usługowej. Tak więc, organ nie miał obowiązku określenia w akcie planistycznym wymiaru ścian zewnętrznych, chociażby poprzez określenie ich szerokości. Sąd I instancji zaznaczył, że pojęcia gabarytu na potrzeby aktu planistycznego nie należy wywodzić z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie elementy, które ma zawierać decyzja o warunkach zabudowy wskazane w § 1 ww. rozporządzenia są zbliżone do uregulowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jednakże z powyższego nie należy wysuwać wniosku, iż pod pojęciem gabarytu określonego w ustawie należy rozumieć również szerokość elewacji frontowej, albowiem cytowane przepisy nie pozostają w takiej relacji prawnej.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu, odnoszącego się do rozstrzygnięcia w § 7 pkt 6 planu miejscowego o kwestiach zadrzewień i nasadzeń z naruszeniem kompetencji ustawowych, Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju regulacja nie narusza zasad sporządzania planu w sposób istotny i nie może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Postanowienie tego punktu stanowi, że z uwagi na zły stan zdrowotny drzew i krzewów lub kolizję z planowaną zabudową lub inne zagrożenia związane z bezpieczeństwem mienia – dopuszcza się ich wycinkę, przy czym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń takich gatunków, jak tożsamych z wyciętymi lub kasztanowce, lipy, buki, jawory, dęby w granicach objętych niniejszym planem – ustalenie nie dotyczy drzew i krzewów owocowych. Zdaniem Sądu I instancji treść wskazanej jednostki redakcyjnej w części dotyczącej wycinki drzew ma charakter informacji o zasadach wnikających z powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134; dalej: "u.o.p."), co potwierdza umieszczenie powyższej regulacji w rozdziale 1 zatytułowanym "przepisy ogólne". Wprawdzie plan miejscowy nie powinien zawierać postanowień o charakterze informacyjnym, gdyż stanowi to o naruszeniu techniki prawodawczej, niemniej na tle niniejszej sprawy nie oceniono tego naruszenia zasad sporządzania planu, jako naruszenia istotnego. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy u.o.p. stanowią wyłączną podstawę do udzielenia zezwolenia przez właściwy organ na wycinkę określonych gatunków drzew i krzewów, bądź wycinkę bez zezwolenia, a kwestionowane postanowienia planu regulacji ustawowych nie zastępują. Sąd ten zauważył ponadto, że stan prawny w odniesieniu do wycinki drzew uległ zmianie już po uchwaleniu zaskarżonego planu i przepisy u.o.p. wprost będą miały zastosowanie w danej sytuacji, jako przepisy wyższego rzędu nad prawem miejscowym.

Wątpliwości Sądu I instancji budził natomiast zapis planu, zgodnie z którym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń takich gatunków, jak tożsame z wyciętymi lub kasztanowce, lipy, buki, jawory, dęby. Organ planistyczny nie jest bowiem uprawniony do wprowadzenia w planie miejscowych przepisów bezwzględnie obligujących do określenia obowiązku nowego nasadzenia, gdyż kompetencja do określenia czy wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu będzie uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu należy do organu wykonawczego. Art. 83 ust. 3 u.o.p., obowiązujący w dacie uchwalania planu, stanowił bowiem, że wdanie zezwolenia na usunięcie drzewa może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Analizując tę kwestię Sąd I instancji miał na uwadze, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego podlegają interpretacji, w tym interpretacji wymagającej zgodności z zasadą spójności systemu prawa. W ocenie tego Sądu, analizowane postanowienie planu, zgodnie z którym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń takich gatunków, jak tożsame z wyciętymi lub kasztanowce, lipy, buki, jawory, dęby należy interpretować nie jako wprowadzające obowiązek dokonania nasadzeń, lecz określające rodzaj nasadzeń w sytuacji ich wprowadzenia. W ocenie Sądu organ planistyczny w ramach sprawowanego władztwa, w interesie zapewnienia ładu przestrzennego może wskazać w planie miejscowym preferowane na danym obszarze rodzaje drzew wsadzanych w miejsce usuwanych. Zagadnienia dotyczące kształtowania zieleni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają istotne znaczenie, zieleń postrzegana jest obecnie coraz częściej nie tylko jako element stricte przyrodniczy, lecz jako istotny element współtworzący struktury osadnicze jako tzw. "zielona infrastruktura" (B. Szulczewska, E. Kaliszuk, Koncepcja systemu przyrodniczego miasta: geneza, ewolucja i znaczenie praktyczne, Teka Komisji Architektury, Urbanistyki i Studiów Krajobrazowych, Lublin 2005, s. 7-23). Drzewa są niewątpliwie istotnym elementem krajobrazu i ładu przestrzennego, określenie w planie preferowanych gatunków może zatem odgrywać istotną rolę dla kształtowania krajobrazu i ładu przestrzennego. Skarżąca nie podnosiła przy tym zastrzeżeń co do nieprawidłowości wyboru preferowanych gatunków. Sąd I instancji podkreślił, że w toku procedury planistycznej projekt planu podlegał opiniowaniu przez organ ochrony przyrody i w tym zakresie nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenie przez organ planistyczny gatunku drzew przewidzianych do posadzenia w miejsce usuwanych nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Przepisy u.o.p. nie przewidywały warunków w tym zakresie. W orzecznictwie wskazywano z jednej strony, że brak jest przeszkód, aby organ administracji wydając zezwolenie na wycinkę drzew określił gatunki drzew lub krzewów, które mają być posadzone, a uprawnienie do określenia obowiązków z ich sprecyzowaniem można pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej; z drugiej zaś strony, wyrażano pogląd, że orzeczenie organu o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzenia zastępczego może sprowadzać się jedynie do wyszczególnionego w przepisie art. 83 ust. 3 u.o.p. elementu – tj. związanego z określeniem ilości drzew (lub krzewów), które mają być nasadzone, a u.o.p. nie daje organowi kompetencji do określania rodzaju (gatunku) i cech (parametrów) drzew nasadzanych. W sytuacji takiego sformułowania normy prawnej i rozbieżnego orzecznictwa w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania by zapis planu w sposób istotny naruszał powyższe przepisy prawa.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek położonych na terenach tak określonych w planie miejscowym, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Kwestionowane rozstrzygnięcia realizują powyższy cel, zapewniając działce budowlanej możliwość włączenia do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 14 pkt 2 planu, którego treść jest rezultatem wypracowanego konsensusu pomiędzy organem gminy a organem uzgadniającym, którym w tym zakresie był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienia z dnia 10 września 2014 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2014 r.). Umieszczenie w § 14 pkt 2 planu wskazanego postanowienia nie naruszyło ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie władczego decydowania o lokalizacji zjazdu z dróg publicznych.

W dalszej kolejności, Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut w zakresie odnoszącym się do ustalonych wskaźników miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów z kartami parkingowymi. Ustalenia planu miejscowego odpowiadają bowiem przepisom rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dyspozycji § 4 pkt 9 lit. c), z którego wynika, że przy ustalaniu wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej należy kierować się w szczególności ilością miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Taki zabieg redakcyjny zastosował uchwałodawca gminny w § 14 pkt 3 w pkt a)-f) przyjmując jako kryterium ustalenia wskaźnika ilości wymaganych miejsc parkingowych rodzaj prowadzonych na danym terenie usług lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dostosował on wymagania w zakresie ilości miejsc postojowych do mieszanego przeznaczenia terenów objętych planem, zwłaszcza w jednostce 2U/MN. Sąd I instancji uznał również za wystarczającą argumentację, uzasadniającą brak potrzeby określania w planie ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową tym, że na terenach objętych planem nie przewiduje się stref zamieszkania oraz stref ruchu. Zgodnie z art. 12a ust. 1 u.d.p., organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (dalej: "Prawo o ruchu drogowym"):1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 tej ustawy; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a tej ustawy. Stanowiska te, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko – jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15, 2 stanowiska – jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40, 3 stanowiska – jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100, 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100 (art. 12a ust. 2 u.d.p.). Konieczność wyznaczenia liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zaistnieje zatem tylko na wskazanych terenach. Jeżeli strefy te nie zostały one w planie przewidziane, brak wskazania miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie może zostać uznany za istotne naruszenie prawa.

Sąd I instancji uznał następnie, że treść § 13 planu miejscowego nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Uwzględniając istnienie cmentarza położonego wzdłuż drogi krajowej nr 55 w § 13 uchwały wskazano na ograniczenia w użytkowaniu terenów strefy 2U/MN, w tym na zakazy zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, które należy respektować. Z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2126) wynika bowiem, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3). Zgodnie zaś z treścią z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150m. Odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Sąd I instancji zaznaczył, że przepis ten nie posługuje się pojęciem utworzenia specjalnej strefy, lecz wprowadza ograniczenia odnośnie sąsiedztwa zabudowy, ograniczenia z tym związane, w tym zakaz zabudowy, zostały w planie przywołane. Dodatkowo wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z cmentarzem istniejącym, a teren cmentarza nie jest objęty planem. Istniejący cmentarz generuje ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu terenów do niego przyległych, a ograniczenia w zabudowie konkretyzują wyżej przywołane akty prawne powszechnie obowiązujące, wprowadzenie szczegółowych zapisów nie było zatem w kontrolowanym akcie konieczne. Zgodnie z przepisami, odległość terenu cmentarza od zabudowy nie może być mniejsza niż 50m, natomiast dodatkowym warunkiem, jaki musi spełnić inwestor jest podłączenie budynku korzystającego z wody do sieci kanalizacyjnej.

Podobnie Sąd I instancji ocenił podniesioną przez Skarżącą kwestię dotyczącą norm oddziaływania akustycznego, których brak ustalenia w planie Spółdzielnia utożsamia z naruszeniem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, tj. wymogów art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Stosownie bowiem do charakteru podejmowanych na terenie objętym planem inwestycji konieczne będzie uwzględnianie norm hałasowych wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), które określają w niezbędnym i koniecznym zakresie normy oddziaływania akustycznego ze względu na przeznaczenie terenu. Czyni to zbędnym powtarzanie regulacji rozporządzenia w akcie prawa miejscowego. Przywołany przez skarżącą art. 114 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Zdaniem Sądu I instancji unormowanie to należy rozumieć w ten sposób, że organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenie terenów. Organ planistyczny winien wskazać, do jakiej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt. 1 P.o.ś. zalicza określony teren (w tym m.in. teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przewidziany w badanej uchwale) oraz oznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przesądzając tym samym o zastosowaniu stosownej normy hałasu. Wymogi w tym zakresie zostały w uchwale spełnione.

Sąd I instancji nie podzielił także argumentacji Skarżącej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie postanowień § 18 ust. 3 pkt 5 i § 19 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego. Treść kwestionowanych postanowień, uszczegóławia zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w zakresie rodzaju materiałów elewacyjnych i dachowych oraz ich kolorystyki. Zdaniem tego Sądu, ustalenia te nie wykraczają poza dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., a ponadto są one wynikiem wdrożenia do postanowień planu wymogów konserwatorskich określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 sierpnia 2014 r. Stanowisko organu, że zapisy planu w tym zakresie są czytelne jest uzasadnione, wprowadzone określenia mają bowiem niewątpliwe w języku polskim swoje znaczenie.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutów w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu. Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w terminie od dnia 13 października 2014 r. do dnia 3 listopada 2014 r. przewidywał taką samą wysokość zabudowy w obu strefach objętych planem, jaka została przyjęta w uchwalonej wersji planu. Przyjęta wysokość nie większa niż 10m, w tym liczba kondygnacji naziemnych - nie więcej niż 2 (w tym poddasze użytkowe) wynikała z zaleceń konserwatorskich, od których zastosowania organ uzgadniający uzależnił uzgodnienie projektu. W toku procedury planistycznej nie zaistniała potrzeba ponowienia czynności proceduralnych, albowiem zmiany w zakresie wysokości wprowadzone zostały jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Sąd I instancji uznał ponadto za niezasadny zarzut dotyczący okresu wyłożenia planu do publicznego wglądu, który, zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., nie powinien być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Przepis ten dotyczy 21 kolejnych dni kalendarzowych. W niniejszej sprawie projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 13 października 2014 r. do 3 listopada 2014 r., a więc łącznie na 22 dni, powyższy warunek został zatem spełniony, a materiały planistyczne dodatkowo potwierdzają, że społeczność lokalna miała zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią projektu planu poprzez odpowiednio wcześniejsze umieszczenie informacji o terminie jego wyłożenia oraz możliwość wniesienia uwag w terminie pozwalającym na rzeczywiste ustosunkowanie się do projektu.

Zdaniem Sądu I instancji także podnoszone w skardze skonsultowanie projektu planu z jednostkami nieuprawnionym do jego uzgadniania i opiniowania nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej, mającego wpływ na treść uchwały.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym wyrokiem Sądu I instancji i pismem z dnia 15 października 2018 r. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółdzielnia zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz przepisu § 8 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym nie istnieje wymóg określenia linii zabudowy pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu;

2. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić mieszane przeznaczenie terenu;

3. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie w planie miejscowym wskaźników i parametrów urbanistycznych zależne jest od stanu faktycznego zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym;

4. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można zamieszczać "wskazówki interpretacyjne", które zastępują wydawanie decyzji administracyjnych, tj. regulują kwestie związane z wycinaniem drzew oraz lokalizacji zjazdów;

5. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym ilość miejsc parkingowych może być określana niezależnie od brzmienia przepisów rozporządzenia i ustawy;

6. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brzmienie przywołanego przepisu nie obliguje wprost do wskazania stosownej strefy zakazu zabudowy w planie miejscowym, a sam przepis nie dotyczy istniejących cmentarzy, lecz cmentarzy nowoprojektowanych;

7. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykładając projekt planu miejscowego do publicznego wglądu należy tej czynności dokonać na łączny okres 21 dni – wliczając w te ostatnie także te dni, kiedy nie ma możliwości zapoznania się z projektem planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., oznacza konieczność określenia linii zabudowy wzdłuż linii rozgraniczających "tereny" o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skarżąca kasacyjnie wskazywała wcześniej na istotę i praktyczne znaczenie wyznaczenia linii zabudowy ("pomiędzy terenami") – zarówno w ramach wykładni literalnej jak też funkcjonalnej. Sąd I instancji z niezrozumiałych dla Skarżącej powodów stwierdził, że wyznaczenie tejże linii tylko od strony dróg publicznych czyni zadość wskazanym przepisom prawnym, bowiem u.d.p. określa stosowne odległości. Skarżąca kasacyjnie zauważyła w tym kontekście, że stosowne odległości w przypadku u.d.p. zostały określone od zewnętrznej krawędzi jezdni a nie od linii rozgraniczającej teren dróg, przy czym Sąd I instancji wydaje się zupełnie nie dostrzegać z jakich "części" składa się droga. Niezależnie od ostatniego, Skarżąca kasacyjnie wniosła, by Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, czy słusznie w jej przekonaniu, zgodnie z przywołanymi przepisami prawnymi należy określić linie zabudowy w taki sposób by tworzyły kontur zamknięty dla każdego z wyznaczonych terenów, a nie tylko prowadzić je przy liniach rozgraniczających wyznaczone tereny od strony dróg publicznych. Skarżąca kasacyjnie, by nie powielać argumentów zawartych w skardze, wskazała na błędne stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy, a powielane przez Sąd I instancji, że pozostałe odległości w zakresie możliwości lokowania zabudowy zostały określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołane ostatnio rozporządzenie określa bowiem odległości sytuowania obiektów budowlanych od "granic działek budowlanych", a nie od linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji zdaje się nie brać pod uwagę, że granice działek budowlanych wcale nie muszą się pokrywać i bardzo często nie pokrywają się z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła następnie, że wnosząc skargę do Sądu I instancji dokładnie wyłożyła, dlaczego uważa, że nie można objąć liniami rozgraniczającymi terenów zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej. W tym kontekście wskazała, że pierwsze z wyroków sądów administracyjnych wydawane w oparciu o obowiązującą "ustawę planistyczną" podkreślały, że mieszać można oznaczenia a nie przeznaczenie terenów. Powielane następnie w sposób błędny pierwotne orzeczenia doprowadziły do "rozluźnienia" określania przeznaczenia terenów w planach miejscowych, wypaczając ideę sporządzania planów miejscowych, doprowadzając do przenoszenia kompetencji zastrzeżonych dla rady gminy na inwestorów a w efekcie do (zamiast zachowania ładu przestrzennego) swoistego "synkretyzmu" przestrzennego. W opinii Skarżącej kasacyjnie, stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji przeczy zarówno celowi sporządzania planów miejscowych jak również całej idei planowania przestrzennego. Skoro bowiem to nie rada gminy ustaleniami planu miejscowego ma wpływać na zagospodarowanie terenu tylko inwestor – "wybierając" sobie spośród zaproponowanego przez gminę przeznaczenia, to które mu odpowiada – to sporządzanie planów miejscowych i władztwo planistyczne traci sens.

W następnej kolejności Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wyprowadzała konieczność określenia w planie miejscowym wskaźników i parametrów urbanistycznych, w tym gabarytów obiektów budowlanych – w tym szerokość elewacji tych obiektów. W opinii Skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie tylko popełnił błędną wykładnię przywołanego przepisu, ale także w sposób nielogiczny argumentuje tę wykładnię. Wskazać należy, że Skarżąca kasacyjnie i Sąd I instancji różnią się w interpretacji stwierdzenia "gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność". Przywołane stwierdzenie określa sytuację, kiedy trzeba a kiedy nie trzeba określać wszystkie wskaźniki i parametry urbanistyczne. W opinii Skarżącej kasacyjnie, rzeczone stwierdzenie oznacza tyle, że jeżeli plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy to nie trzeba określać wskaźników i parametrów dotyczących tej zabudowy. Dodatkowo, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że to sposób zagospodarowania terenu wpływa na konieczność bądź brak konieczności określania minimalnej intensywności zabudowy. Właśnie po to racjonalny ustawodawca wprowadził obowiązek określenia minimalnej intensywności zabudowy w planach miejscowych żeby wpływać na sposób zagospodarowania terenu. Ponadto, Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła argumentacji Sądu I instancji, że odesłanie zapisami planu miejscowego do zabudowy sąsiedniej w zakresie wskaźników i parametrów urbanistycznych czyni zadość wymogom jakie planom miejscowym stawia przywoływany przepis art. 15 ust. 2 pkt 6. Przy założeniu zgodnym z wywodem tego Sądu to inwestor, a w najlepszym przypadku organ administracji architektonicznobudowlanej, określałby wskaźniki i parametry urbanistyczne dla mającej powstać zabudowy – bo to inwestor na etapie przygotowywanie projektu budowlanego lub co do zasady starosta na etapie wydawania pozwolenia na budowę musiałby zajmować się analizowaniem (nie wiadomo w granicach jakiej tolerancji) sąsiedniej zabudowy.

W dalszej kolejności Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepisy art. 15 ust 2 i 3 u.p.z.p. zakreślają ramy władztwa planistycznego gminy, poza którymi plan miejscowy nie może wiązać. Sąd I instancji wprowadził jednak nową instytucję do planu miejscowego – "wskazówkę interpretacyjną". W związku z tym ostatnim Skarżąca kasacyjnie przedkłada do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność dokonanej wykładni przywołanych przepisów prawnych, w ramach której Sąd I instancji dopuścił możliwość zamieszczania w planie miejscowym ustaleń, które nie wynikają z przepisów "ustawy planistycznej". W tym kontekście Skarżąca kasacyjnie wskazywała na niedopuszczalność zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących możliwość usuwania zadrzewień oraz określających zasady sytuowania zjazdów.

Skarżąca kasacyjnie wskazała następnie, że w jej opinii brak określenia liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową stanowi o braku wywiązania się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Jej zdaniem, Sąd I instancji błędnie utożsamił wymóg określony przywołanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (a dotyczącym ustalenia liczby miejsc parkingowych na terenach przeznaczonych pod stosowną zabudowę) z przepisem art. 12a u.d.p. (który dotyczy sposobu ustalenia liczby stosownych miejsc parkingowych na terenie dróg). Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie twierdzi, że gdyby plan miejscowy przeznaczał jakiś teren pod drogi publiczne – to w tym przypadku plan miejscowy nie rozstrzygałby o liczbie miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, lecz faktycznie rozstrzygałby o tym zarządca drogi. Skarżąca kasacyjnie twierdzi jednocześnie, że czym innym jest wymóg wynikający z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 – ten bowiem ma zagwarantować, że określając w planie miejscowym przeznaczenie terenu pod zabudowę, która będzie "generowała" sytuacje, w których osoby niepełnosprawne będą mogły w ramach tej zabudowy "funkcjonować" to konieczne jest zapewnienie dla tych osób właściwej liczby miejsc parkingowych. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, to ostatnie nie ma nic wspólnego z przywołanymi przez Sąd I instancji przepisami u.d.p. i Prawa o ruchu drogowym.

W następnej kolejności Skarżąca kasacyjnie podniosła, że fakt istnienia w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym cmentarza skutkować musiał wskazaniem stref, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jej zdaniem Sąd I instancji wyłożył przywołany przepis w sposób nie tylko zupełnie odmienny niż przyjmowała Spółdzielnia, ale także w sposób wzajemnie sprzeczny. Wpierw bowiem Sąd ten przyjął, że samo odesłanie do przepisów odrębnych w ustaleniach planu miejscowego jest wystarczające dla spełnienia wymogów rzeczonego przepisu prawnego. W tym miejscy Skarżąca kasacyjnie wyraziła odmienne zdanie, bowiem potwierdzenie takiego wywodu skutkować musiałoby przyjęciem, że to dopiero na etapie pozwolenia na budowę organ administracji architektonicznobudowlanej rozstrzygał będzie o przebiegu stosownej strefy i decydował będzie czy jest to 50m czy 150m – a wprost z przywołanego przepisu prawnego wynika, że to rozstrzygnięcie zostało zastrzeżone dla kompetencji rady gminy. Po wtóre, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał literalnej wykładni przywołanego przepisu prawnego wskazując, że stosowne strefy dotyczą tylko nowoprojektowanych cmentarzy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że termin 21 dni wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu dotyczy tych dni, kiedy Urząd jest otwarty i kiedy faktycznie można zapoznać się z projektem planu miejscowego. Sąd I instancji w tym zakresie przyjął, że rzeczone 21 dni to dni liczone kolejno po sobie, włącznie z dniami kiedy nie ma możliwości zapoznania się z projektem planu miejscowego. Ze względu na zaistniałą rozbieżność w wyłożeniu stosownych przepisów prawnych, Skarżąca kasacyjnie poddała ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie w zakresie sposobu obliczania terminu 21 dni wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Po pierwsze nie może być uznany za skuteczny podniesiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz § 8 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym nie istnieje wymóg określenia linii zabudowy pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu.

W tym zakresie należy podnieść, że w u.p.z.p. nie zostało zdefiniowane pojęcie "linii zabudowy", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Pojęcie to nie zostało także zdefiniowane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy – w szczególności ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że na organie planistycznym spoczywa obowiązek ustalenia linii zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważono, że dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 u.d.p., ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. To właśnie wymagania zawarte w tym uregulowaniu wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych również w celu takiego ukształtowania przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w analizowanej sprawie, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo stref 1U i 2U/MN z przebiegającą drogą krajową nr 55, wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło od strony linii rozgraniczających tę drogę. Taka linia zabudowy zachowuje odległość nowej zabudowy od drogi publicznej oraz gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Co istotne, wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło po uzgodnieniu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 września 2014 r. Ponadto, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim zdaniem tego Sądu organ planistyczny nie miał obowiązku wyznaczenia linii zabudowy od strony granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność Skarżącej kasacyjnie. Należy bowiem zauważyć, że ustalenie linii zabudowy nie jest przez przepisy prawa w tym zakresie wymagane, a jej brak nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego. Kwestia usytuowania na działkach sąsiednich obiektów budowlanych będzie reglamentowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie kwestia ta nie jest sporna, a Naczelny Sąd Administracyjny zajął już wcześniej stanowisko w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08; publ. w Internecie – Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest też uzasadniony zarzut skargi, opierający się na naruszeniu prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić mieszane przeznaczenie terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozstrzygającym skargę kasacyjną Spółdzielni, w pełni podziela stanowiska Sądu I instancji, że dozwolone jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają. Istotą odpowiedzi na pytanie, czy zarzut Skarżącej kasacyjnie jest zasadny, czy nie, jest w pierwszej kolejności ustalenie przewidzianej dla Spółdzielni w planie miejscowym funkcji jej działek, a następnie wypowiedzenie się na temat możliwości łączenia tych funkcji.

Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w planie miejscowym, w jednostce planistycznej 2U/MN obejmującej działkę Skarżącej kasacyjnie, przewidziano dwie współistniejące ze sobą na zasadzie równorzędności funkcje, a mianowicie funkcję usługową i funkcję mieszkaniową. Zdaniem Sądu kasacyjnego, przedstawione funkcje nie tylko się nie wykluczają, ale wręcz uzupełniają. W świetle postanowień planu miejscowego, na działce Spółdzielni dopuszczono realizację zabudowy usługowej i mieszkaniowej jako zabudowy samodzielnej bądź połączonej ze sobą, a zgodnie z § 19 pkt 3 tego planu, przeznaczenie tego terenu należy traktować równorzędnie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że takie postanowienia planu miejscowego nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie ograniczają uprawnień właścicielskich Spółdzielni. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że pozostawienie inwestorowi w ściśle określonych planem okolicznościach wyboru co do zastosowania funkcji wynikającej z tego planu oznacza automatycznie, że sporządzanie planów miejscowych i władztwo planistyczne traci sens. Władztwo planistyczne nie oznacza bowiem konieczności narzucenia przez organ wyłącznie jednej funkcji zagospodarowania określonego terenu. Przeciwnie, w pewnych warunkach, jeśli dane funkcje się nie wykluczają, organ ten może przewidzieć dodatkowe, komplementarne przeznaczenie tego samego obszaru. Ponadto, w analizowanym przypadku, w którym przewidziano w strefie 2U/MN współistnienie funkcji mieszkaniowych i usługowych – nie było konieczności umieszczania linii rozgraniczających, skoro uchwałodawca przewidział je jako występujące komplementarnie.

Nie jest także uzasadniony kolejny zarzut skargi, opierający się na naruszeniu prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie w planie miejscowym wskaźników i parametrów urbanistycznych zależne jest od stanu faktycznego zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obowiązkowe elementy planu miejscowego. W tym zakresie w pkt 6 ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Należy podzielić zdanie Sądu I instancji, że takie sformułowanie tego przepisu nie wyłącza możliwości, aby w uzasadnionych przypadkach odstąpić od tej zasady. Należy go rozumieć w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Z kolei przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Z powyższego wynika, że jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie miejscowym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Innymi słowy, plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Nie mógł także odnieść skutku zamierzonego przez Skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można zamieszczać "wskazówki interpretacyjne", które zastępują wydawanie decyzji administracyjnych, tj. regulują kwestie związane z wycinaniem drzew oraz lokalizacji zjazdów. W tym zakresie Spółdzielnia wskazywała na niedopuszczalność zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących możliwość usuwania zadrzewień oraz określających zasady sytuowania zjazdów.

Odnośnie do kwestii usuwania zadrzewień, zgodnie z § 7 pkt 6 planu miejscowego przewidziano, że z uwagi na zły stan zdrowotny drzew i krzewów lub kolizję z planowaną zabudową lub inne zagrożenie związane z bezpieczeństwem mienia – dopuszcza się ich wycinkę, przy czym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń gatunków. W dalszej części tego postanowienia sprecyzowano dopuszczalne gatunki nowych nasadzeń. Odnosząc się do powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę uznał, że tego rodzaju postanowienie nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu i nie może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Treść wskazanej regulacji w części dotyczącej wycinki drzew ma charakter informacji o zasadach wnikających z powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodzić należy się ze Skarżącą kasacyjnie, że plan miejscowy nie powinien zawierać postanowień o charakterze informacyjnym, gdyż stanowi to o naruszeniu techniki prawodawczej. Tym niemniej, na tle niniejszej sprawy nie sposób uznać takiego naruszenia za istotne. Sąd kasacyjny podzielił w pełnym zakresie także dalsze rozważania Sądu I instancji na tle zagadnienia usuwania zadrzewień i gatunków drzew przewidzianych do posadzenia w miejsce usuwanych.

Z kolei odnośnie do ustaleń określających zasady sytuowania zjazdów, zgodnie z § 14 pkt 2 dopuszczono lokalizację wyłącznie jednego zjazdu dla działki budowlanej poza obrębem włączenia drogi gminnej do drogi krajowej nr 55 tj. w odległości minimum 30 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek położonych na terenach tak określonych w planie miejscowym, do drogi publicznej, a wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem rozstrzygnięcie, które realizuje powyższy cel, a mianowicie zapewnia działce budowlanej możliwość włączenia do sieci dróg publicznych poprzez zjazd. Ponadto należy podkreślić, że kwestionowane postanowienie planu jest wynikiem wypracowanego konsensusu pomiędzy organem gminy a organem uzgadniającym, którym był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Reasumując, Sąd kasacyjny podzielił ocenę Sądu I instancji i zgodził się, że postanowienie planu miejscowego w zakresie zasady sytuowania zjazdów jest poprawne i jako takie – nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Również kolejny zarzut Skarżącej kasacyjnie okazał się niezasadny. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym ilość miejsc parkingowych może być określana niezależnie od brzmienia przepisów rozporządzenia i ustawy. W jej opinii, brak określenia liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową stanowi o braku wywiązania się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Sąd I instancji zasadnie wskazał w tym zakresie, że ustalenia planu odpowiadają przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym dyspozycji § 4 pkt 9 lit. c), z którego wynika, iż przy ustalaniu wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej należy kierować się w szczególności ilością miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W zgodzie z powyższym, Rada Gminy przyjęła w § 14 pkt 3 w ppkt a)-f), jako kryterium ustalenia wskaźnika ilości wymaganych miejsc parkingowych, rodzaj prowadzonych na danym terenie usług lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Całkowicie przekonujące jest także uzasadnienie braku potrzeby określania w planie ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Sąd I instancji zasadnie wskazał w tym zakresie na art. 12a ust. 1 u.d.p. i art. 8 Prawa o ruchu drogowym i podniósł, że konieczność wyznaczenia liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zaistnieje tylko w ściśle określonych strefach. Jeżeli strefy te nie zostały przewidziane w planie miejscowym, to brak wskazania miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie może zostać uznany za istotne naruszenie prawa.

Nie mógł ponadto odnieść skutku zamierzonego przez Skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brzmienie przywołanego przepisu nie obliguje wprost do wskazania stosownej strefy zakazu zabudowy w planie miejscowym, a sam przepis nie dotyczy istniejących cmentarzy, lecz cmentarzy nowoprojektowanych. Spółdzielnia podważa w tym zakresie zasadność wprowadzenia do planu miejscowego § 13, który przewiduje szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – ze względu na teren cmentarza, który położony jest wzdłuż drogi krajowej (po drugiej stronie drogi). Ograniczenia te obowiązują dla terenu 2U/MN i występują jedynie w zakresie, wynikającym z odpowiednich przepisów odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę uznał, że § 13 planu miejscowego nie narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowiącego, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Uwzględniając istnienie cmentarza położonego wzdłuż drogi krajowej nr 55 w § 13 planu miejscowego wskazano na ograniczenia w użytkowaniu terenów strefy 2U/MN, w tym na zakazy zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, które należy respektować. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że takie ukształtowanie planu miejscowego – odsyłające w tym zakresie do relewantnych przepisów odrębnych – nie może zostać uznane za niezgodne z obowiązującym prawem.

Nie jest także uzasadniony ostatni zarzut skargi, opierający się na naruszeniu prawa materialnego w postaci przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykładając projekt planu miejscowego do publicznego wglądu należy tej czynności dokonać na łączny okres 21 dni – wliczając w te ostatnie także te dni, kiedy nie ma możliwości zapoznania się z projektem planu miejscowego. Wskazany przez Skarżącą kasacyjnie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi m. in. o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Przepis ten dotyczy 21 kolejnych dni kalendarzowych. W przedmiotowej sprawie projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 13 października 2014 r. do 3 listopada 2014 r., a więc łącznie na 22 dni. Ponadto, materiały planistyczne potwierdzają, że lokalna społeczność miała zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią projektu planu poprzez odpowiednio wcześniejsze umieszczenie informacji o terminie jego wyłożenia oraz możliwość wniesienia uwag w terminie pozwalającym na rzeczywiste ustosunkowanie się do projektu. W związku z powyższym, zarzut Spółdzielni w tym zakresie jest bezzasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.