Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 574/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 §  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 64/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność A. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 64/17 w ten sposób, że w oznaczeniu strony skarżącej w miejsce słów: "B." wpisać słowa: "A."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od A. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 64/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał A.S.A. z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A. z dnia 12 kwietnia 2017 roku z wyłączeniem udzielenia informacji w zakresie podania składu kolejnych zarządów spółki A.S.A. z siedzibą w K. od 2014 roku do dnia 12 kwietnia 2017 roku, sprawozdań finansowych spółki A.S.A. za lata 2013-2016, sprawozdań zarządu z działalności spółki A.S.A. za lata 2013-2016; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego i zwrot kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Stowarzyszenie A. w dniu 12 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej powołując się na treść art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do A.S.A. o udostępnienie informacji odnośnie składów kolejnych zarządów Spółki od 2014 r. do dnia złożenia wniosku, wykształcenia obecnych członków zarządu Spółki wraz z podaniem lat, w których konkretne kierunki studiów lub kursów były rozpoczynane i zakończone, sprawozdań finansowych Spółki za lata 2013 – 2016, sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2013 – 2016, ocen dokonywanych przez radę nadzorczą w zakresie sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2014 – 2016 oraz sprawozdań finansowych za lata 2014-2016, a także składanych walnemu zgromadzeniu corocznie pisemnych sprawozdań z wyników tej oceny za lata 2014 – 2016, notatek ze spotkań rady nadzorczej Spółki w latach 2014 – 2016, planów finansowych Spółki tworzonych na lata 2014 – 2017, wyników kontroli wewnętrznych i zewnętrznych prowadzonych w Spółce w latach 2013 - 2016.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. A.S.A. poinformowało, że nie jest podmiotem, wobec którego stosuje się wskazane przez skarżącego przepisy dotyczące udzielania informacji, stąd brak możliwości odpowiedzi na pytania przedstawione w treści wiadomości e-mail. Wskazało też, że dane obejmujące m. in. sprawozdania finansowe, sprawozdania zarządu są powszechnie dostępne w ramach zasobów akt właściwego rejestru przedsiębiorców KRS na zasadach pełnej jawności, natomiast członkowie zarządu Spółki legitymują się odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym uprawniającym do pełnienia powierzonych funkcji, zarówno w kontekście aktualnie obowiązujących regulacji, jak i zmian wynikających z nowelizacji przepisów powszechnie obowiązujących.

W dniu 14 lipca 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność A.S.A. w przedmiocie nie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.S.A. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest nie wyjaśnienie, dlaczego w ocenie sądu Skarżąca winna być traktowana jako podmiot podlegający ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 Nr 112, poz. 1198 t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), dalej: u.d.i.p. , a de facto poprzestanie na arbitralnym stwierdzeniu, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia A., pomimo że skarżąca w dniu 18 kwietnia 2017 r. odpowiedziała na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt u.d.i.p. i jako taki jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia A. z 12 kwietnia 2017 roku, podczas gdy A.SA nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, że są one nieuzasadnione. Na wstępie wskazać należy, że pismem z dnia 18 kwietnia 2017r. A.S.A. poinformowała wnioskodawcę, iż w ogóle nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych. Przechodząc do analizy zastosowania art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. ponieść należy, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Treść art. 4. ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest konieczne aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopiero wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna z wyżej wymienionych przesłanek, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany reżymowi u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym kontekście Sąd I instancji prawidłowo uznał, że A.S.A. z siedzibą w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca kasacyjnie sama przyznaje, podając jako bezsporne, "że 100% akcjonariuszem A.S.A. jest B. S.A., ta zaś jest w 71,88 % akcjonariatem Skarbu Państwa." Jest zatem niesporne, że Skarb Państwa posiada w Spółce pozycję dominującą. W okolicznościach niniejszej sprawy odwzorowanie składu akcjonariatu, struktury właścicielskiej w A.S.A. jest takie samo jak w B. S.A. Niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że skoro bezpośrednim akcjonariuszem A.S.A. jest B. S.A. (A.S.A. jest spółką córką B. S.A.), a nie Skarb Państwa, to skład akcjonariatu spółki matki nie ma tu znaczenia. Prowadziłoby to do uchylania się od obowiązujących uregulowań prawnych np. w zakresie dostępu do informacji publicznej, a przez to do ograniczenia zasady jawności działania państwa, poprzez tworzenie przez spółki matki zależnych spółek i przekazywanie im do realizacji określonych zadań.

Niezasadna jest przy tym argumentacja odwołująca się do faktu, że Spółka działa w formie spółki prawa handlowego, a zatem nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 368 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 505) władze spółki akcyjnej stanowi między innymi zarząd, który składa się członków, w tym prezesa. Zatem np. informacje dotyczące tak organu jakim jest zarząd, jak i osób sprawujących w nim poszczególne funkcje, w odniesieniu do spółki, w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Co więcej, w judykaturze nie budzi wątpliwości, że osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu takiej spółki jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Wynikający z przepisów k.s.h. zakres kompetencji i uprawnień przysługujący członkom zarządu jednoznacznie wskazuje bowiem, że osoba piastująca stanowisko prezesa tego organu ma wpływ na kształtowanie spraw związanych z działalnością spółki – zwłaszcza spółki, w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako oczywiście bezzasadne należy ocenić zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i to nie tylko ze względu, że przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, ale przede wszystkim dlatego, że przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji i w ogóle nie może być zastosowany przez sąd administracyjny jako podstawa prawna orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu.

Taką podstawą prawną wyroku wydawanego w sprawie skargi na bezczynność jest art.149 p.p.s.a. Jednak podniesiony zarzut naruszenia art.149 § 1 p.p.s.a. jest także nieuzasadniony. Podobnie jak wskazany wyżej przepis, a także art. 151 p.p.s.a. mają one charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania, albo też okoliczności te nie miały miejsca, a więc skargę należało oddalić.

Wreszcie chybiony jest zarzut naruszenia art.3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądanie udzielenia informacji publicznej oraz jej nieudostępnienie (bezczynność w tym zakresie) kwalifikują sprawę do rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie powyższych przepisów niezależnie od tego czy takie żądanie strony skarżącej było uzasadnione. Fakt, że na żądanie wnioskodawcy o udzielenie informacji publicznej udzielona została odpowiedź nie oznacza, że nie zachodzi bezczynność. Ocenie Sądu podlegać będzie zarówno przedmiot i zakres żądania, jak i treść udzielonej odpowiedzi.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na koniec wskazać także należy, że według oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie w dniu 14 września 2019r. oraz zamieszczonego w aktach sprawy odpisu KRS właściwa nazwa podmiotu skarżącego kasacyjnie to: "A.S.A.", a nie "B. S.A.", jak to błędnie zapisane zostało w treści zaskarżonego wyroku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w treści zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2019r., sygn. II SAB/Rz 64/17 polegającą na błędnym oznaczeniu strony skarżącej A.S.A. na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.