Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 915/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 24 ust. 1, art. 28aa ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 9, ust. 10,  art. 91 ust. 4, art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G.-P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Rada Gminy K. nie udzieliła E. G. - P. jako Wójtowi Gminy K. wotum zaufania za rok 2019. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm. – dalej jako "u.s.g.").

Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 1 lipca 2020 r. odbyły się obrady XVIII Sesji Rady Gminy K., w której wzięło udział 13 radnych. W punkcie 7 porządku obrad przewidziano przedstawienie "Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 rok", punkt 7.1 porządku obrad obejmował przedstawienie raportu o stanie gminy przez Wójta Gminy K., pkt 7.2 dotyczył przeprowadzenie debaty nad raportem, a pkt 7.3 przewidywał podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy K. za 2019 rok. Zgodnie ze wskazanym porządkiem obrad Wójt Gminy E. G. - P. przedstawiła "Raport o Stanie Gminy K. za rok 2019" (stanowiący załącznik nr 11 do protokołu posiedzenia). Następnie Przewodniczący Rady Gminy otworzył dyskusję nad raportem, w której wzięło udział trzech radnych i Sołtys Sołectwa S. . Odpowiednie Komisje: Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, Komisja Finansów i Rozwoju, Komisja Oświaty, Kultury i Spraw Społecznych oraz Komisja Rewizyjna w swoich opiniach – pozytywne oceniły działalność Wójta Gminy za rok 2019. Po odbyciu debaty Przewodniczący Rady Gminy K. przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim było podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania, w związku z czym zarządził głosowanie. Wyniki głosowania wskazały, że za udzieleniem wotum zaufania Wójtowi Gminy K. było 7 radnych, przeciw 0, a wstrzymało się od głosu 6 radnych. Wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem wotum zaufania Przewodniczący Rady Gminy K. poinformował radę, że Wójt Gminy K. nie otrzymał wotum zaufania za 2019 rok i że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania oraz stwierdził, że uchwała Nr [...] została podjęta.

Na powyższą uchwałę skarżąca E. G. - P. jako Wójt Gminy K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie art. 28aa ust. 9 w związku z ust. 4 u.s.g., poprzez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia jej jako Wójtowi Gminy wotum zaufania bez przeprowadzenia debaty nad raportem o stanie Gminy K. podczas sesji, w sytuacji gdy przeprowadzenie debaty jest obowiązkowe.

W oparciu o podniesiony zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przed przystąpieniem do głosowania nad wotum zaufania nikt nie wziął udziału w merytorycznej dyskusji nad przygotowanym raportem o stanie gminy, radni nie sformułowali zastrzeżeń co do naruszenia stabilności finansowej gminy, ani naruszeń w zakresie funkcjonowania podległych jednostek organizacyjnych, przeważyły zaś subiektywne odczucia radnych. Skarżąca zwróciła uwagę, że członkowie Komisji (Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, Komisja Finansów i Rozwoju, Komisja Oświaty, Kultury i Spraw Społecznych oraz Komisja Rewizyjna) pozytywnie oceniły działalność Wójta Gminy za rok 2019. Podkreśliła, że rozpatrując raport rada powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do przedstawionego stanu gminy, czy wójt zrealizował swoje obowiązki w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, jak też jakie są przyczyny ewentualnego braku realizacji tych aktów i czy winą za brak ich realizacji można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Wskazała również, że instytucja raportu o stanie gminy i wotum zaufania nie może być podstawą do wyłącznie "politycznego" rozliczania wójta przez radnych. Raport o stanie gminy ma za zadanie służyć zaznajomieniu mieszkańców gminy, w tym radnych, z bieżącą kondycją gminy i na tej podstawie, po rozpatrzeniu raportu, ma zostać podjęta decyzja o udzieleniu wójtowi wotum zaufania bądź nieudzieleniu wotum zaufania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. reprezentowana przez Przewodniczącego Rady wniosła o uwzględnienie skargi w części dotyczącej oceny realizacji zadań przez Wójta Gminy K. za 2019 rok, dokonanej w czasie debaty nad "Raportem o stanie gminy" oraz stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 1 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zapisy ustawy zrównujące niepodjęcie uchwały przez radę gminy z uchwałą negatywną – o nieudzieleniu wotum zaufania – zazwyczaj mają negatywny wydźwięk i mogą skutkować nieobiektywną oceną mieszkańców gminy o wójcie jako o organie wykonawczym. Tym samym organ podzielił argumentację skarżącej, że brak wyrażenia wotum zaufania może stanowić dla wyborców wskazówkę, co do sprawowania przez nią urzędu wójta. Organ zwrócił też uwagę, że dla opinii członków wspólnoty samorządowej nie ma znaczenia w jakich okolicznościach wójt nie otrzymał wotum zaufania oraz to, że negatywne oceny dotyczyły wyłącznie niewielkiego zakresu realizowanych przez gminę zadań w 2019 roku. W opinii publicznej nie bierze się też – co do zasady – pod uwagę tego, że skutek nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nastąpił nie na mocy podjętej przez radę gminy uchwały takiej treści, lecz z mocy prawa, tj. wprowadzenia przez ustawodawcę fikcji prawnej zrównującej niepodjęcie uchwały z nieudzieleniem wotum zaufania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

Skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 lutego 2021 r. (k. 96 akt sądowych). Nie zmienia to jednak tego, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżony akt organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności takiego aktu. Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona zaś przez Sąd według wskazanych wyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że akt ten nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności Sąd badał legitymację skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie bowiem z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17). Z tego względu interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy K., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy wydana przez Radę Gminy K. uchwała o nieudzieleniu Wójtowi Gminy K. wotum zaufania była zgodna z prawem.

Rozważając tę kwestię w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym powiązany jest bezpośrednio art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Stosownie bowiem do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

W kontekście tych uregulowań podkreślić należy, że omawiane regulacje weszły w życie na podstawie nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Do ustaw o samorządzie gminnym (powiatowym, województwa) dodano przepisy, które wprowadziły nową instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez organ stanowiący, w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (powiatu, województwa). Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że dotychczas głównym narzędziem kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego była instytucja udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Wprowadzając do przepisów samorządowych ustaw ustrojowych raport o stanie jednostki samorządu ustawodawca zdecydował się na połączenie obu procedur, to jest rozpatrzenia raportu o stanie jednostki na tej samej sesji, na której jest podejmowana uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednocześnie postanowiono, że raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności i przeprowadza się nad nim debatę. Celem zaś wprowadzonych zmian miało być zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej. Zmiany te miały się realnie przyczynić do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową.

Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność w sytuacji, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem.

Wymogi dla podjęcia przez radę gminy zgodnej z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, określone przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g., sprowadzają do kilku istotnych warunków:

1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta gminy;

2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu;

3) raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności;

4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady;

5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Powyższe wymogi, w tym i warunki formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy w K. zostały w całości przez Radę Gminy w K. wypełnione. Z protokołu Nr [...] z XVIII Sesji VIII kadencji Rady Gminy K. z dnia 1 lipca 2020 r. wynika, że pkt 7.1 porządku obrad przewidywał przedstawienie "Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r.", a następnie debatę na tym raportem (pkt 7.2) i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania wójtowi gminy wotum zaufania (pkt 7.3). Zgodnie z porządkiem obrad Wójt Gminy K. przedstawił "Raport o Stanie Gminy za 2019 r." (stanowiący załącznik nr 11 do protokołu). Ze względu na stan epidemii w 2020 r., termin do przedstawienia radzie gminy raportu został przesunięty o 60 dni, to jest do dnia 30 lipca 2020 r.

Po przedstawieniu raportu Przewodniczący Rady Gminy K. G. przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim była debata nad "Raportem o Stanie Gminy K. za 2019 r." i w tym celu udzielił głosu radnym. Z dalszej części protokołu wynika, że w debacie wzięli udział następujący radni: M. B., J. P. i A. B.. Głos w debacie zabrał również Sołtys Sołectwa S. M. W.. Z protokołu obrad wynika również, że wystąpienia radnych miały związek z "Raportem o Stanie Gminy K. za 2019 r.", jak choćby poruszane kwestie jednostek organizacyjnych gminy – placówek wchodzących w skład Gminnego Centrum Kultury w K. w W. , K., C. oraz w K. , czy Punktu Przedszkolnego w S. . Okoliczność, że radni nie zgłosili zastrzeżeń i nie sformułowali konkretnych zarzutów co do zagadnień, które były przedmiotem raportu, nie przekreśla ważności i merytoryczności samej debaty. Z istoty bowiem raportu o stanie gminy, będącego formą sprawozdawczości z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy działań, będą wynikały jedynie pozytywne aspekty działalności wójta gminy. Trudno w nim natomiast będzie odnaleźć negatywne strony działalności organu wykonawczego, czy ujemne skutki podejmowanych przez ten organ działań. Z tego punktu widzenia debata nad raportem może obejmować również kwestie w nim nieujęte, sporne, a jednocześnie ważne w odniesieniu do podsumowania działalności organu wykonawczego w zakresie realizacji przez ten organ polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego.

Nawet gdyby radni gminy nie brali w ogóle czynnego udziału w debacie, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że mogłoby dojść do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Z przepisu art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika wprawdzie, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, czy desygnowany, co obejmuje również udział w dyskusjach (debatach) i głosowaniach. Jednakże obowiązek ten nie jest prawnie sankcjonowany. W konsekwencji, nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 28aa u.s.g. i że uchwała rady gminy jest z tego powodu niezgodna z prawem. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20.

Sąd stwierdza również, że zgodnie z zapisem art. 28aa ust. 9 u.s.g., podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w ustawowym składzie rady. Z protokołu obrad wynika, że głosowanie Rady Gminy K. nad wotum zaufania dla Wójta Gminy K. przedstawiało się następująco: w głosowaniu brało udział 13 radnych, a Wójt otrzymał 7 głosów za udzieleniem wotum zaufania, 0 głosów przeciw udzieleniu wotum zaufania, a 6 głosów było wstrzymujących się. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy ustawowy skład rady gminy wynosi 15 radnych, a bezwzględna większość ustawowego jej składu wynosi 8 głosów, to podjęto w istocie uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi Gminy K. wotum zaufania. Z akt sprawy wynika, że po zakończeniu głosowania nad udzieleniem wotum zaufania dla Wójta Gminy K., którego wyniki prezentowały się jako wskazano wyżej, Rady Gminy K. odrębnie przeprowadziła dodatkowe głosowanie nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy K. za rok 2019. W tak przeprowadzonym głosowaniu brało udział także 13 radnych, za nieudzieleniem wotum zaufania oddano 7 głosów, 0 głosów przeciw nieudzieleniu wotum zaufania oraz 6 głosów wstrzymujących się.

Powołany wyżej przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. w sposób jasny wskazuje, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie za udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Nie przeprowadza się natomiast w takiej sytuacji głosowania w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Odnosząc powyższe okoliczności do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skutkiem nieotrzymania przez Wójta Gminy K. wymaganej liczby głosów za udzieleniem wotum zaufania za rok 2019 było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Skoro niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, procedowanie nad odrębną uchwałą w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania było zbędne. Podjęcie w sprawie niniejszej odrębnej uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednak jest to defekt w istocie prawnie obojętny. Uchwała bowiem o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania stanowi w istocie potwierdzenie pierwotnego stanowiska, jakim było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Uchwała ta potwierdziła tylko faktycznie, że brak wotum zaufania był nieprzypadkowy i w konsekwencji zasadnie przyjęto w zaskarżonej uchwale, że doszło do nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy K..

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwala Rady Gminy zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie. Zaskarżona uchwała zawiera również uzasadnienie (stanowiące załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 1 lipca 2020 r.), w którym wyjaśniono podstawę prawną jej podjęcia, oraz wskazano, że uchwała została podjęta po rozpatrzeniu "Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r.", a także prawidłowo przedstawiono wyniki głosowania. Brak w pisemnym uzasadnieniu uchwały rady gminy szczegółowych motywów nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania, nie stanowi o niezgodności takiej uchwały z prawem, ponieważ ani z przepisu art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał, ani z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie wynika bezwzględny obowiązek pisemnego uzasadnienia tego rodzaju uchwały.

Wymaga dodatkowo podkreślenia, że mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.s.g., mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie także uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Obecnie bowiem jedynie mieszkańcy gminy mogą pozbawić wójta mandatu, który mu uprzednio sami przyznali (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym – Dz. U. z 2019 r. poz. 741). Jednocześnie skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia.

Z przytoczonych względów uznając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.