Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1365/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 uPB w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1377/13 w sprawie ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wyjaśniono to w zaskarżonym wyroku, przedmiotem skargi wniesionej przez B. K. i K. K. była decyzja GINB z [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: K.p.a.), decyzję Wojewody Śląskiego z [...] marca 2012 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swej decyzji GINB podał, że Wojewoda Śląski zaskarżoną doń odwołaniem decyzją odmówił uchylenia na wniosek B. K. i K. K., w postępowaniu wznowieniowym, decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] stycznia 2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] (inwestor) pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, w skład której wchodzą: pawilon stacji paliw o konstrukcji kontenerowej; dwie wiaty o konstrukcji stalowej nad stanowiskami tankowania; instalacja paliwowa, w tym: dwa podziemne zbiorniki paliwa o pojemności po 50 m³, dwa obustronne dystrybutory paliwa z systemem odsysania oparów, stanowisko zlewowe paliwa; zbiornik LPG - 20 m³ oraz dystrybutor gazu propan-butan; kanalizacja sanitarna; znaki reklamowe i drogowe; wewnętrzny układ komunikacyjny oraz niezbędne zagospodarowanie terenu na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...] w Częstochowie przy ul. [...].

Od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego odwołanie w ustawowym terminie złożyli B. K. i K. K. Po rozpatrzeniu ww. odwołania GINB decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z [...] marca 2012 r. i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] stycznia 2007 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, że od doręczenia źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło powyżej 5 lat. GINB wywodził, że skoro stanowiące własność wnioskodawców działki przylegały bezpośrednio do działek drogowych nr ew. [...] i [...], to posiadały za ich pośrednictwem dostęp do ul. [...] w Częstochowie, przy czym dostęp ten mógł obejmować zarówno wjazd na działki, jak i wyjazd. W wyniku realizacji spornej inwestycji możliwość korzystania z działek nr ew. [...] i [...] należących do odwołujących się wnioskodawców, została ograniczona wyłącznie do wyjazdu z działek, przy czym możliwość tę dodatkowo ograniczono krawężnikiem o wysokość 12 cm nad poziom jezdni wyjazdowej ze stacji paliw. W konsekwencji GINB uznał, że B. K. i K. K. posiadali przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] stycznia 2007 r.

Jak podano dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższa decyzja GINB z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 11 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1936/12. W uzasadnieniu cyt. wyroku WSA w Warszawie wskazał, że "organ odwoławczy nie przeanalizował jednak przedłożonych przez Gminę dokumentów tj. pism Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie − z 14 lutego 2012 r. i z 6 czerwca 2012 r. z których wynika, że działki wnioskujących o wznowienie w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadały wjazdu od ul. [...] poprzez działki [...],[...],[...], a wjazd od tej ulicy poprzez działki o nr ew. [...] i [...] stanowiące również własność gminy".

Rozpatrując sprawę ponownie GINB stwierdził na wstępie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, która bez własnej winy została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Wskazano dalej na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej uPb), obowiązujący w dniu 23 stycznia 2007 r., tj. w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw. Wywiódł organ więc, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego, a także, że przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 uPb, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przytoczono również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. GINB stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...], a także treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Częstochowie wynika, że B. K. i K. K. są od 1996 r. właścicielami działki nr ewid. [...], oraz od 1995 r. właścicielami działki nr [...] w Częstochowie. Powyższe działki miały dostęp do drogi publicznej. Z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie z 14 lutego 2012 r., znak: [...] wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], znak: A[...] nie posiadały wjazdu z ul. [...] poprzez działki nr [...] i [...],[...] stanowiące własność Gminy Miasto Częstochowa. W dniu 23 stycznia 2007 r. działki nr ewid. [...] i [...] posiadały dostęp do ul. [...] poprzez działki nr ewid. [...] i [...] stanowiące własność Gminy Miasto Częstochowa. Ponadto Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie w piśmie z 6 czerwca 2012 r., znak: [...] wskazał, że zjazd z ul. [...] na wysokości działki nr [...] funkcjonował przed 2003 r. oraz, że jako zarządca drogi nie wnosi do jego lokalizacji zastrzeżeń. Istnienie powyższego zjazdu potwierdzają załączone do pisma Gminy Miasto Częstochowa z 21 czerwca 2012 r., znak: [...] wydruki ortofotomap przygotowanych przy użyciu Internetowego Serwera Danych Przestrzennych według stanu na rok 2003, 2009 i 2011.

Dostrzegając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że wykorzystanie działek nr ew. [...] i [...] do budowy wyjazdu ze spornej stacji paliw nie pozbawiło działek nr ew. [...] i [...] stanowiących własność wnioskodawców dostępu do drogi publicznej – ul. [...], bowiem jak wynika z ww. pism Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie dostęp ten nie był realizowany za pośrednictwem działek nr ew. [...] i [...], lecz za pośrednictwem działek nr [...] i [...]. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza również ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek nr [...] i [...], jakie wynikałyby z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 243, poz. 2063, dalej rozp. MG z 2005). Wszystkie elementy instalacji paliwowej i gazu płynnego (podziemny zbiornik LPG) zlokalizowane są w odległości powyżej 60 m od działek stanowiących własność skarżących (projekt budowlany "Zagospodarowanie terenu", rys. nr Z01; "Instalacja paliw", rys. T-01; "Instalacja gazu płynnego" rys. T-01). Pawilon stacji paliw o wysokości 4,97 m (projekt budowlany - "Architektura" s. 3) zaprojektowano w odległości ponad 45 m od granicy nieruchomości skarżących (projekt budowlany "Zagospodarowanie terenu", rys. nr Z01), a tym samym inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek B. K. i K. K., w szczególności wynikających z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75. poz. 690 ze zm., dalej rozp. MI z 2003). Ponadto, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedmiotowa stacja paliw nie wpłynie na pogorszenie istniejącego stanu środowiska.

Reasumując, GINB stwierdził, że B. i K. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], znak: [...], a tym samym określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka, w oparciu o którą wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją nie zaistniała. Z tych względów w ocenie GINB Wojewoda Śląski zasadnie odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

W skardze do WSA w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2013 r., skarżący – B. K. i K.K. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez chybione przyjęcie, że nie są stroną toczącego się postępowania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało odmowę uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2007 r.;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb oraz art. 7 K.p.a. przez błędne przyjęcie, iż nieruchomość należąca do nich nie pozostawała w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu powołanych przepisów, a jej realizacja nie spowodowała utrudnień w dostępie do nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organ II instancji, po uzupełnieniu postępowania w zakresie nakazanym ww. wyrokiem WSA w Warszawie z 11 grudnia 2012 r., prawidłowo uznał, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie przeprowadzone w sprawie nie wykazało bowiem, aby kwestionowana inwestycja ograniczała sposób zagospodarowania działek skarżących i aby istniał konkretny przepis prawa, z którego wynika to ograniczenie. Powyższe, w ocenie tegoż sądu, uzasadniało w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekającej o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z tego względu, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., będąca podstawą wznowienia.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, uznając, że postępowanie dowodowe (w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia kwestii interesu prawnego wnioskodawców) zostało przeprowadzone wyczerpująco, z uwzględnieniem właściwej interpretacji art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb. Zdaniem sądu wojewódzkiego − wbrew wywodom skargi − w sprawie zgromadzono dowody, które nie potwierdziły stanowiska skarżących wskazującego na to, że inwestycja pozbawiła ich działki dostępu do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną złożyli − reprezentowani przez pełnomocnika − B. K. i K.K., którzy zaskarżyli wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. w całości, opierając skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej Ppsa), tj. naruszenia prawa materialnego, a to:

I. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której organ administracji nie przyznał skarżącym przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym co do decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] stycznia 2007 r., z uwagi na rzekomy brak naruszenia interesu prawnego skarżących, w sytuacji, gdy dla uznania skarżących za strony postępowania wystarczającym jest, iż posiadali oni interes prawny we wzięciu udziału w tym postępowaniu, a nie aby interes ten został naruszony, co wprost wynika z przepisów prawa, w szczególności z art. 3 pkt 20 oraz art. 7 uPb, a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego przepisu, bowiem nieruchomość stanowiąca własność skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja, a skarżący mieli prawo aktywnie uczestniczyć w tym postępowaniu w celu sprawdzenia, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące odpowiednich odległości dotyczących posadowienia czy to zbiorników LPG, czy też samej stacji paliw od nieruchomości skarżących, a więc potencjalny interes prawny skarżących w przedmiotowej sprawie istniał i był prowadzonym postępowaniem co najmniej zagrożony,

II. art. 3 pkt 20 uPb poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy projekt budowy przewiduje odpowiednie odległości od budynku przez inwestycję, to w takiej sytuacji nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania projektu oraz ich właściciele nie posiadają interesu prawnego, zgodnie z art. 28 K.p.a., w sytuacji gdy interes ten istnieje niezależnie od naruszenia w projekcie warunków techniczno-budowlanych projektu i oceny w tym zakresie organu administracji,

III. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie interes prawny stron nie został wykazany, w sytuacji gdy w obszarze oddziaływania projektu znajdowały się nieruchomości skarżących, a wskutek wydania pozwolenia na budowę bez udziału skarżących zostały naruszone przepisy prawa cywilnego, a to art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, bowiem w wyniku tego postępowania zapadła decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania, a ustalenie to ma obecnie wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżących, przez co w przedmiotowej sprawie został naruszony interes prawny skarżących, a także, iż immisje z nieruchomości należącej do inwestora zakłócają korzystanie z nieruchomości skarżących ponad dopuszczalną przeciętną miarę.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, albo, w przypadku oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 188 Ppsa, że naruszenie prawa materialnego jest oczywiście uzasadnione, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w procesie o pozwolenie na budowę nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W przedmiotowej sprawie wybudowanie na sąsiedniej nieruchomości skarżących stacji paliw nie tylko zagroziło interesom prawnym skarżących, ale wręcz je naruszyło. Przytaczając treść art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 uPb skarżący kasacyjnie eksponują, że prawo do bycia stroną postępowania wynika wyłącznie z możliwości potencjalnego naruszenia ich interesu. Nie negując istnienia przepisów wykonawczych do uPb odnośnie warunków technicznych dotyczących m. in. stacji paliw płynnych, w skardze kasacyjnej prezentowany jest wywód, że nie ma znaczenia czy w przedmiotowej sprawie naruszono normy techniczno-budowlane, ale że skarżący mieli interes prawny do udziału w postępowaniu. Dalej przytoczono w skardze kasacyjnej kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które – w przekonaniu skarżących kasacyjnie – mają wspierać ich argumentację. Podkreśla się, że mieli oni prawo do tego, aby uczestnicząc w postępowaniu sprawdzać, czy warunki techniczne zostały przez inwestora zachowane.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem sądu a quo, wedle którego skoro w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, to brak jest podstaw do przyznania skarżącym przymiotu stron, to "niedopuszczalna wyprzedzająca ocena a posteriori". Dalej stwierdzono w skardze kasacyjnej, wspierając wywody poprzez cytowanie obszernych fragmentów wybranych orzeczeń sądowych, że obszar oddziaływania inwestycji to nie tylko obszar wskazany wymogami przepisów techniczno-budowlanych, ale "cały obszar, na który oddziałuje dana inwestycja".

Wskazano w skardze kasacyjnej, że działka skarżących kasacyjnie bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą pozwoleniem na budowę, a realizacja inwestycji ma wpływ na nieruchomości skarżących. Na skutek inwestycji, w szczególności budowy drogi wyjazdowej ze stacji [...], działki B. K. i K. K. miały zostać pozbawione dostępu do drogi publicznej "z którego to dostępu zawsze korzystali". Eksponując treść art. 140 i 144 K.c., niezależnie od utrudnionego dostępu do drogi publicznej, wartość nieruchomości skarżących miała ulec obniżeniu wskutek zrealizowania inwestycji, dodatkowo oddziaływanie stacji paliw (negatywny wpływ na walory krajobrazowe, ruch pojazdów, hałas, opary paliwa) przesądzać ma o przysługującym prawie stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazano, że działka nr [...] uzyskała dostęp do drogi publicznej własnym staraniem skarżących, zaś druga działka – nr [...] takiego dostępu nadal nie posiada.

Konkludując, skarżący kasacyjnie wywodzą, że wobec błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, nieuwzględnienia naruszenia inwestycją prawa własności skarżących, a także niesłusznemu odmówieniu im przymiotu stron, wnioski skargi kasacyjnej znajdować mają uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że poprzez zrealizowanie inwestycji doszło do naruszenia prawa skarżących kasacyjnie wobec pozbawienia ich dojazdu do drogi publicznej, ich nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania nieruchomości zajętych pod inwestycję, a sąd wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przywołanych w podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna, oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A Skarżący kasacyjnie nie kwestionują ustalonego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego kontrolowanej przezeń sprawy administracyjnej, a ograniczają się wyłącznie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Rzecz jednak w tym, że nietrafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto próbę dezawuowania poprawności ustaleń faktycznych i czynienia w związku z tym oznaczonych ocen odnośnie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Taka próba musi zostać oceniona jako nieskuteczna, albowiem błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej − dowiedzenia ich wadliwości.

Umyka uwadze stron skarżących kasacyjnie, a na co zasadnie zwrócił uwagę orzekający w sprawie WSA w Warszawie, iż zaskarżona decyzja zapadła w warunkach związania GINB prawomocnym wyrokiem tegoż sądu z dnia 11 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1936/12. Wyrokiem tym uchylona została uprzednia decyzja GINB z [...] grudnia 2012 r. przyjmująca istnienie u B. K. i K. K. przymiotu stron w sprawie udzielenia przez Prezydenta Miasta Częstochowy pozwolenia na budowę stacji paliw w Częstochowie przy ul. [...] dla [...], wobec tego, że działki tych skarżących miały dostęp do drogi publicznej poprzez działki wykorzystane na potrzeby inwestycji. W motywach powyższego wyroku nakazano GINB przeprowadzenie szczegółowej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, tj. przedłożonych przez Gminę Częstochowa pism Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie, z których wynika, że działki skarżących nie pozsiadały wjazdu od strony ul. [...] poprzez działki zajęte pod inwestycję, a mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez inne działki, także należące do Gminy Częstochowa. Wyrokiem VII SA/Wa 1936/12 związany był orzekający ponownie w sprawie WSA w Warszawie, związany jest nim również orzekający Sąd.

Trafnie w wyroku VII SA/Wa 1377/13, kwestionowanym wniesioną skargą kasacyjną, eksponując zasadę związania poprzednim prawomocnym wyrokiem, sąd wojewódzki wskazał że zalecone uprzednio postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. W jego wyniku organ odwoławczy ujawnił, że działki skarżących o nr [...] i [...] w dacie podejmowania źródłowej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, posiadały zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez należące do Gminy Częstochowa działki nr [...] i [...], które zostały wydzielone i przeznaczone pod drogę. Takich ustaleń faktycznych skarga kasacyjna nie kwestionuje, tym samym chybione było wywodzenie, że działki skarżących poprzez zaprojektowanie oznaczonego sposobu wyjazdu ze stacji paliw inwestora zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, to zaś z kolei oznaczać miało naruszenie art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. W szczególności nie wskazano, aby skarżącym przysługiwać miała służebność dojazdu poprzez nieruchomości zajęte na potrzeby inwestycji, wywody skargi kasacyjnej zdają się wskazywać na to, że skarżący kasacyjnie korzystali z dostępu do drogi publicznej na zasadzie faktycznej, a nie prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo przywołano przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, cyt. przepis w dacie wydania źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Rzecz jednak w tym, że cyt. przepisu nie wskazano w podstawach skargi kasacyjnej, którymi wszak Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Dodatkowo zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można skutecznie formułować wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w istocie stan faktyczny został ustalony w sposób wadliwy. Jeśli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne były błędne (odnośnie pozbawienia działek należących do skarżących kasacyjnie dostępu do drogi publicznej), to z tej przyczyny nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Z tego względu chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, wedle których (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę) odpowiednio "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", zaś ilekroć w przepisach ustawy (tj. uPb – uwaga Sądu) jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu − "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na takie przepisy odrębne w skardze kasacyjnej nie wskazano, chybione jest w tym aspekcie ograniczenie się do przywołania wyłącznie art. 7 uPb, nie dostrzegając przy tym że składa się on z kilku ustępów, określających charakter przepisów techniczno-budowlanych oraz wskazując obligatoryjne i fakultatywne podstawy delegacji właściwych organów do ich wydania.

B. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, a także art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, publik. ONSAiwsa 2008, nr 1, poz. 12, OSP 2008, nr 3, poz. 35 z glosą aprobującą W. Szwajdlera). Wskazuje się przy tym, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można bowiem z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., II OSK 769/13, LEX nr 1592161).

Zasadnie sąd I instancji wskazał, przywołując motywy wyroku VII SA/Wa 1936/12, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z budową muszą wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, tylko istnienie takich ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu daje podstawę do uczestnictwa w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb). W konsekwencji tego typu ustalenia mają znaczenie także w postępowaniu wznowieniowym, skoro prowadzone ono było pod zarzutem pozbawienia skarżących kasacyjnie prawa do udziału w postępowaniu. Podzielić należy w tym zakresie ocenę sądu wojewódzkiego, że status stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę był badany z uwzględnieniem przepisów rozp. MG z 2005 i rozp. MI z 2002, wzięto także pod uwagę treść raportu o oddziaływaniu na środowisko. W wyniku tych wszystkich ustaleń nie stwierdzono, aby inwestycja ograniczała zagospodarowanie nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie, a ściślej, aby z treści przepisów odrębnych wprowadzono związane z tym obiektem (stacja paliw) ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących. Nie można zatem przypisywać sądowi a quo stwierdzeń przywołanych w petitum podstaw kasacyjnych, jakoby w razie zachowania w projekcie budowlanym oznaczonych odległości od budynku przez inwestycję, wykluczać to miało a priori przymiot stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę u właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości. Takiego ograniczenia B. K. i K.K. nie wykazali w toku postępowania wznowieniowego, co trafnie zaakceptował WSA w Warszawie. Okoliczności istnienia takich ograniczeń były przedmiotem badania przez organy właśnie w ramach postępowania wznowieniowego, strony miały zatem szanse na ich wskazanie.

C. Źródłem dla wywodzenia o istnieniu przymiotu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w realiach kontrolowanej sprawy nie mogły być przepisy art. 140 i 144 K.c., z których wynikają uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy oraz ograniczenia właściciela nieruchomości. Jak już to wskazano uprzednio w pkt. A i B, przymiot strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczony jest normą art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Już chociażby z tego względu, że wyroki nie stanowią źródła prawa, chybione było np. posłużenie się w argumentacji skargi kasacyjnej odwołaniem się do motywów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1801/10, skoro zapadł on w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a nie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (czy wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją). Powody, które były podnoszone w motywach skargi kasacyjnej, z przyczyn których skarżący kasacyjnie nie mogli domagać się wzruszenia zaskarżonej, jak i źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę z powołaniem się na naruszenie ich interesu prawnego, nie mogły stanowić subiektywne argumenty o obniżeniu wartości ich nieruchomości wskutek realizacji inwestycji, obniżeniu walorów estetycznych zabudowań wokół inwestycji, czy negatywnym wpływie inwestycji na walory krajobrazowe. Nie mogły ich stanowić także wywody o immisji spalin i hałasu związanego z działalnością już uruchomionej stacji paliw. Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06, LEX nr 374699).

D. Te wszystkie okoliczności prowadziły do wniosku, że w realiach kontrolowanej sprawy nie doszło do naruszeń prawa materialnego wskazywanych w podstawach kasacyjnych, to zaś nakazywało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.