Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 801/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.i G. i J. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. G. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVII/223/2017 Rady Gminy z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [..] w obrębie geodezyjnym T., Gmina T., domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.

W skardze zarzucono naruszenie:

pkt 1 działu VII Załącznika nr 2 do rozporządzenia Nr 15/2003 Wojewody z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie ustanowienia Planu ochrony Parku Krajobrazowego "[..]" (Dz.Urz. Woj. z 30 czerwca 2003 r. Nr 83, poz. 1362), poprzez zmianę przeznaczenia działki [..] w obrębie T., Gmina T. na zabudowę usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów podczas, gdy treść aktu wskazuje, iż na obszarze otuliny Parku nie należy lokalizować obiektów i podejmować przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku,

art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.:Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu w planie miejscowym ochrony środowiska oraz prawa własności skarżących,

art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na niezgodności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy,

art. 20 ust. 1 polegające na niezgodności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, a także polegające na braku podjęcia uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu,

art. 28 ust. 1 w zw. z 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzenia polegające na niezgodności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy,

art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie uchwały, która nie urzeczywistnia zasad sprawiedliwości społecznej, wbrew zasadzie określonej w tym przepisie,

art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie uchwały, która nie została wydana w granicach prawa, wbrew zasadzie określonej w tym przepisie.

W uzasadnieniu skarżący powołali się na interes prawny wywodzony z posiadanego przez nich prawa własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [..], tj. działki nr [..] stanowiącej teren mieszkaniowy, zabudowany.

Według skarżących zaskarżona uchwała narusza zasady i tryb jej sporządzania, w szczególności zaś uzasadnienie projektu uchwały jest lakoniczne i nie zawiera niezbędnych elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Z uzasadnienia tego nie wynika bowiem, dlaczego organ zdecydował się na radykalną zmianę przeznaczenia działki nr [..], które to przeznaczenie odbiega od przeznaczenia terenów sąsiednich i istotnie wpływa na całą okolicę. Organ nie wyjaśnił też, czy rozważał rozwiązania alternatywne.

Ponadto, w ocenie skarżących, przy sporządzaniu kwestionowanej uchwały organ dopuścił się naruszenia w postaci braku podjęcia uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy brak jest bowiem uchwały dotyczącej rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag. Wprawdzie Załącznik nr 2 do uchwały, zawierający takowe rozstrzygnięcie, został uchwalony na tej samej sesji Rady co plan, lecz organ nie zachował w tym zakresie formy uchwały.

Według skarżących ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają postanowienia Studium. Jak wynika z uchwały nr IV/18//2011 Rady Gminy z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy– wsi T., działka nr [..] posiadała przeznaczenie jako tereny rolnicze/obszary bezpośrednio zagrożone powodzią oraz tereny zabudowy mieszkaniowej. Było to przeznaczenie zgodne z ustaleniami Studium. Dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana tego przeznaczenia na działalność produkcyjno-usługową łamie natomiast ład przestrzenny wsi, gdyż działkę otaczają rejony przeznaczone na zabudowę domów jednorodzinnych oraz tereny rolne. Ponadto, teren stanowi otulinę Parku Krajobrazowego "[..]" i jest oddalony od granic Parku Krajobrazowego "[..]" o ok. 7,5 km. Teren znajduje się również w bliskim sąsiedztwie obszarów objętych siecią ekologiczną Natura 2000.

Zgodnie zaś z postanowieniami Studium "W planie województwa cały obszar gminy znalazł się na terenach proponowanych do objęcia ochroną przyrody w formie powiększenia istniejących i utworzenia nowych parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu. Bogata szata roślinna, liczne jeziora i rzeki tworzą dogodne warunki bytowania dla licznych gatunków zwierząt" (pkt 2.2. Studium - Plan zagospodarowania przestrzennego województwa - jako element polityki przestrzennej Państwa na obszarze gminy). W myśl pkt 3.13.6. Studium – Oddziaływanie hałasu, obecnie na terenie gminy nie obowiązuje żadne pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska wydane przez Starostę na podstawie obowiązującego prawa. Z kolei w pkt 3.10 Studium - Obszary i obiekty chronione na podstawie przepisów szczególnych - zawarto następujące założenia: "Obszarem chronionym prawnie jest otulina Parku Krajobrazowego "[..]" [...]. Strefa ochronna (otulina) parku krajobrazowego nie jest formą ochrony w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Jest utworzona dla zabezpieczenia parku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Otulina Parku utworzona została przede wszystkim dla zabezpieczenia przed napływem zanieczyszczeń wnoszonych wodami z obszaru zlewni S. oraz dla zabezpieczenia walorów parku. Granica otuliny nawiązuje do przebiegu wododziału zlewni S.". Znaczenie otuliny potwierdza także § 1 ust. 2 uchwały nr 146/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[..]", w myśl którego otulina Parku została wyznaczona w celu zabezpieczenia Parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

Ponadto, zasady ochrony przyrody i krajobrazu w obrębie otuliny Parku reguluje m.in. rozporządzenie Nr [..] Wojewody z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie ustanowienia Planu ochrony Parku Krajobrazowego "[..]". Znamiennym jest, iż zgodnie z pkt 1 działu VII Załącznika nr 2 do rozporządzenia, na terenie otuliny Parku zabrania się lokalizowania obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku, a wytyczne wskazane w Planie ochrony Parku są wiążące na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że zarówno Plan ochrony Parku Krajobrazowego, jak i jego otuliny nie przewiduje rozwoju działalności gospodarczej produkcyjno - usługowej, gdyż przedsięwzięcia tego rodzaju, niezależnie od deklaracji oraz zapewnień właścicieli przedsiębiorstw, stanowią istotne zagrożenie dla środowiska poprzez wysokie ryzyko jego degradacji nie tylko na obszarze wykonywania działalności, ale terenach sąsiednich z uwagi na emisję spalin oraz hałas.

Skarżący zwrócili też uwagę, że zgodnie ze Studium projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście opracowanej przez Ministra Środowiska, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Na terenie objętym Studium oraz na terenach przyległych zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000 w granicach studium oraz w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak wskazali skarżący, działka [..] znajduje się nieopodal granicy obszaru sieci ekologicznej Natura 2000, która została wprowadzona celem zachowania rodzajów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ważnych dla Wspólnoty Europejskiej. Za obszary Natura 2000 uznaje się natomiast tereny o największym znaczeniu dla zachowania zagrożonych lub bardzo rzadkich gatunków roślin i zwierząt czy charakterystycznych siedlisk przyrodniczych mających znaczenie dla ochrony wartości przyrodniczych całej Europy.

Reasumując skarżący wskazali, że zmiana przeznaczenia terenu w sposób istotny będzie wpływała na krajobraz, środowisko oraz zasady ich ochrony, w szczególności będzie mieć negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000. Realizacja zabudowy usługowo - produkcyjnej zwiększy intensywność oddziaływań na środowisko w rejonie inwestycji, gdyż w pobliżu działki [..] znajdują się tereny o wysokich walorach przyrodniczych. W ocenie skarżących zmiany w planie zagospodarowania nie wpisują się w zasady kształtowania struktury przestrzennej określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., które zakładają rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt IV Studium). Rozszerzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej na terenach graniczących z Parkiem Krajobrazowym "[..]" jest obwarowane szczegółowymi wymaganiami, w szczególności w zakresie szeroko rozumianej ochrony środowiska naturalnego. Przewidziana zmiana przeznaczenia terenu oznacza zaś, że teren zostanie przeznaczony do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów. Funkcjonowanie przedsiębiorstwa o takim charakterze będzie związane nie tylko z wysokim natężeniem hałasu, ale także dużą ilością odpadów oraz emisją zanieczyszczeń do powietrza. Oddziaływanie to odniesie natomiast swój skutek nie tylko na ternie działki [..], ale na terenach działek sąsiadujących. W szczególności hałas będzie wydobywał się nie tylko w związku z pracą maszyn oraz sprzętów, ale również szeregu pojazdów, które będą wpływać dodatkowo na zanieczyszczenie powietrza. Przy czym oddziaływań tych nie powstrzyma zapis planu o nasadzeniu pasa zieleni bądź zastosowaniu sztucznych ekranów akustycznych z możliwością obsadzenia ich zielenią. Ponadto skarżący podnieśli, że dokonana zmiana przeznaczenia doprowadzi do znacznego obniżenia wartości działek sąsiadujących, który pozostawały atrakcyjne z uwagi na położenia wśród malowniczych terenów o wysokich walorach przyrodniczych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że wprawdzie obszar objęty planem położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego, lecz Plan ochrony Parku nie zakazuje lokalizowania zakładów produkcyjnych, lecz wskazuje jedynie, przy spełnieniu jakich warunków mogą one być zlokalizowane, zaś w zaskarżonym planie miejscowym zawarto szereg ustaleń mających na celu ochronę środowiska oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych Parku (§ 9 planu). Ponadto, ustalenia planu miejscowego (§ 20 ) pozwalają na realizację wyłącznie obiektów budowlanych o niskiej intensywności (powierzchnia zabudowy do 35 %, wskaźnik intensywności zabudowy do 0,7) oraz o gabarytach harmonizujących z okoliczną zabudową (do 11 m). Mając powyższe na uwadze Rada zwróciła uwagę, że na etapie uchwalania planu nie jest jeszcze wiadome jaki konkretni obiekt budowlany powstanie, lecz będzie on musiał spełniać powyższe ustalenia, jak również inwestycja ta będzie musiała być zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony parku krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000. Co także istotne, projekt planu uzyskał uzgodnienie oraz pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również przeprowadzona została procedura w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w której zapewniono udział społeczeństwa.

Organ nie zgodził się z zarzutem sprzeczności planu ze Studium. Zgodnie z tym aktem działka nr [..] jest położona w granicach strefy opisanej jako "tereny rozwojowe wsi T. i K., dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan". Na rysunku Studium nie wskazano konkretnego przeznaczenia każdej działki, a jedynie granice terenów rozwojowych. Przeznaczenie usługowo-produkcyjne nie jest nową funkcją w tym rejonie miejscowości, ponieważ na sąsiedniej działce istnieje przedsiębiorstwo usługowo-produkcyjne i zmiana planu miejscowego ma na celu umożliwienie rozwoju tego przedsiębiorstwa. Ponadto, w treści Studium ustalono jako główny cel rozwoju małą i średnią przedsiębiorczość w oparciu o już istniejącą produkcję urządzeń mechanicznych, a także - o przetwórstwo płodów rolnych. Jako cel szczegółowy dla gminy T. ustalono natomiast rozwój aktywności gospodarczej ukierunkowany w szczególności na: rozwój usług komercjalnych powiązanych z rolnictwem i turystyką, rozwój funkcji produkcyjnej: drobnej wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego. Powyższe oznacza zatem, że ustalone w planie miejscowym przeznaczenie jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej gminy określonymi w Studium.

Odnosząc się do kwestii braku odrębnej uchwały w sprawie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu organ wskazał, że nie ma przepisu, który by nakazywał taką właśnie formę. Sposób rozstrzygnięcia uwag został natomiast zawarty w Załączniku nr 2, który jest integralną częścią uchwały, co w orzecznictwie uznawane jest za prawnie dopuszczalną praktykę.

Organ nie podzielił też zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazując, że rozwój przedsiębiorczości jest jednym z głównych celów gminy określonych w Studium. Rozwój przedsiębiorstwa, który będzie możliwy na podstawie dokonanej zmiany przeznaczenia terenu pozwoli zaś na powstanie nowych miejsc pracy oraz osiągnięcie wyższych przychodów do budżetu gminy. Jednocześnie tworząc ustalenia planu zadbano o ochronę środowiska i sąsiednich terenów mieszkaniowych, zawierając szereg ustaleń ograniczających ewentualne uciążliwości planowanego przedsięwzięcia. Z kolei prawidłowość przeprowadzenia procedury planistycznej została potwierdzona przez Wojewodę, który ocenił jej zgodność z przepisami prawnymi.

W dniu 10 stycznia 2019 r. skarżący uzupełnili zarzuty skargi podnosząc, że rysunek mapy zasadniczej stanowiącej część zaskarżonej uchwały wykonano na nieaktualnym podkładzie geodezyjnym, który jest pozbawiony klauzuli stwierdzającej pochodzenie z zasobów geodezyjnych i kartograficznych – wymóg z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz pozbawiony jest aktualności na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnień – wymóg § 10 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w tekście uchwały nie zawarto postanowienia dotyczącego utraty mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy– uchwały nr IV/18/2011 Rady Gminy z dnia 11 marca 2011 r., co powoduje, że obecnie działka nr [..] jest objęta postanowieniami dwóch planów. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi Rada Gminy wyjaśniła, że do sporządzenia przedmiotowego planu została wykorzystana mapa zasadnicza pozyskana z zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego (licencja nr [..] z dnia 26 września 2016 r.). W świetle zaś art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, ustalenia planu miejscowego w granicach działki nr [.] obowiązujące przed wejściem w życie niniejszej uchwały, przestały obowiązywać z mocy ustawy.

W odpowiedzi na wyjaśnienia organ w dniu 4 marca 2019 r. skarżący podnieśli, że przedłożenie do akt licencji z dnia 26 września 2016 r. nie świadczy o braku naruszenia przez organ przepisów prawa, gdyż mapa zasadnicza stanowiąca część zaskarżonej uchwały nie zawiera klauzuli aktualizacyjnej i nie jest powiązana z ww. licencją. Mapa zasadnicza nie jest identyfikowalna i organ mógł ją pozyskać przy okazji realizacji innego zamówienia.

W dniu 4 kwietnia 2019 r. Rada Gminy przekazała pismo Starosty z dnia 28 marca 2019 r. wyjaśniające, że licencja z dnia 26 września 2016 r. została udostępniona dla realizacji celu i w granicach uprawnień wskazanych w ust. 4 licencji, zgodnie z art. 40c ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), podmioty, które wykorzystują materiały zasobu, zamieszczają w publikowanych opracowaniach informacje o źródle pochodzenia użytego materiału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę nr XVII/223/2017 Rady Gminy z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [..] w obrębie geodezyjnym T., gmina T.. Plan ten wprowadził na wskazanej działce trzy funkcje: U/P – teren zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem samodzielnego funkcjonowania każdej z wymienionych funkcji, R – tereny rolnicze i R/ZZ – tereny rolnicze na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W planie określono szczegółowe uwarunkowania związane z potrzebami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a dla poszczególnych funkcji określono szczegółowe ustalenia odnoszące się m.in. do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów.

Skarżący zakwestionowali uchwałę o planie w całości powołując się na swój naruszony interes prawny wywodzony z prawa własności do działki o nr [..], bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą postanowieniami kwestionowanego planu. Wskazali, że zmiana przeznaczenia działki nr [..] z dotychczasowej, według planu miejscowego dla części obszaru Gminy [..] zatwierdzonego uchwałą nr IV/18/2011 Rady Gminy z dnia 11 marca 2011 r., funkcji zabudowy mieszkaniowej oraz terenów rolniczych, bezpośrednio zagrożonych powodzią, na funkcję zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów doprowadzi do niekorzystnego oddziaływania na działkę skarżących w zakresie zwiększonego natężenia hałasu, zwiększenia ilości odpadów oraz emisji zanieczyszczeń do powietrza. Ponadto, obniżeniu ulegnie wartość działki skarżących, która jest atrakcyjna turystycznie z uwagi na położenie wśród malowniczych terenów o wysokich walorach przyrodniczych.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zatem zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu nadanym wskazaną nowelizacją, co uzasadniał fakt podjęcia zaskarżonej uchwały o planie w dniu 27 września 2017 r.

W konsekwencji, skargi nie trzeba było poprzedzać wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. można było ją wnieść w każdym czasie.

Przechodząc do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia działając, zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Ze względu na podnoszone przez skarżących zarzuty w zakresie zgodności postanowień planu z obowiązującym Studium Sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne zweryfikowanie tych okoliczności.

Zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr III/18/2002 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zmienioną uchwałą nr XXIV/259/2010 z dnia 19 marca 2010 r. oraz uchwałą nr III/15/2015 z dnia 2 marca 2015 r., działka nr [...] jest położona w granicach strefy określonej jako tereny rozwojowe wsi T. i K., dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z rysunku Studium nie wynika dokładne przeznaczenie poszczególnych działek, co uzasadnia przypisany ustawowo charakter tego dokumentu planistycznego, a jedynie granice terenów rozwojowych. W tych warunkach weryfikacja zgodności projektowanej zmiany planu z postanowieniami Studium wymaga kompleksowej analizy wszystkich jego zapisów. Wynik tej analizy, zdaniem Sądu, prawidłowo odczytał organ uchwałodwczy stwierdzając zgodność projektowanej zmiany ze Studium, wypełniając tym samym wymogi art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z lektury postanowień Studium, w wersji uwzględniającej ostatnią jego zmianę z 2015 r., wynika, że głównym celem rozwoju gminy jest wszechstronny rozwój społeczno – gospodarczy gminy w oparciu o wykorzystywanie walorów położenia i zasobów gminy, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju rozumianego jako rozwój społeczno – gospodarczy, w którym w celu równoważenia szans dostępu do środowiska poszczególnych społeczeństw lub ich obywateli – zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń – następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Przyjęto, że rozwój gminy opierać się będzie na trzech równorzędnych gałęziach gospodarki: rolnictwie, turystyce i przemyśle. Za cel szczegółowy w ramach rozwoju aktywności gospodarczej wskazano, że ukierunkowana ona powinna być na rozwój usług komercyjnych powiązanych z rolnictwem i turystyką oraz na rozwój funkcji produkcyjnej: drobnej wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego. W ramach zasad kształtowania rozwoju funkcjonalno – przestrzennego wskazano, że realizacja nowej zabudowy na terenie gminy winna kształtować się w oparciu m.in. o zasady ogólne: założono intensyfikację wykorzystania terenów leżących w granicach centrów wsi, tj. realizacje inwestycji na działkach wolnych od zabudowy przylegających do urządzonych ulic wiejskich lub leżących w bezpośrednim sąsiedztwie. Wskazano, że przekształcenia centrów wsi powinny iść w kierunku dominacji funkcji usługowej nad mieszkaniową. Określono, że zabudowa mieszkaniowa winna się koncentrować w rejonie już istniejących skupisk zabudowy w strefie istniejącego układu ruralistycznego, powinna wypełniać wolne tereny wśród istniejącej zabudowy mieszkalnej, a także w zasięgu racjonalnej obsługi infrastrukturą techniczną i społeczną.

Dopuszczono działalność obiektów produkcyjnych, usługowych (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jako towarzyszącej funkcji podstawowej), którą polecono realizować na działce, której wielkość uwarunkowana będzie rodzajem prowadzonej działalności (lecz nie mniejsza niż 1000 m2), z możliwością prawidłowej obsługi komunikacyjnej, zgodnej z programem inwestycji oraz tym, że uciążliwość zakładu mieścić się będzie w obrębie własności. Ze względu na konieczność chronienia walorów przyrodniczych i kulturowych gminy, które są elementem podstawowym predyspozycji jej rozwoju – działalność gospodarcza o charakterze produkcyjnym – musi być realizowana w obiektach starannie wkomponowanych w krajobraz. Wykluczono budowę wieloprzestrzennych hal.

W tekście Studium wyraźnie wskazano, że na jego rysunku tereny koncentracji funkcji są oznaczone orientacyjnie i w okresie kierunkowym mogą stać się funkcjami wiodącymi w gminie. Wśród oznaczonych funkcji wymieniono tereny proponowane na realizację funkcji gospodarczych bazujących na produkcji, składowaniu, przechowalnictwie itp. (pow. ok. 150,0 ha).

W Studium zaznaczono, że prawie cały teren nim objęty znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego "[..]", dla którego obowiązują regulacje szczególne. W tym zakresie w Studium powołano się na zasady gospodarowania w otulinie Parku określone w rozporządzeniu nr [..] Wojewody z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Parku Krajobrazowego [..]". Podkreślono przy tym, że dla otuliny Parku zabrania się lokalizowania obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku.

Wszechstronna analiza postanowień Studium prowadzi do wniosku, że polityka przestrzenna gminy opierać ma się na zrównoważonym rozwoju trzech gałęzi gospodarki: rolnictwa, turystyki i przemysłu, a rozwój mieszkalnictwa realizować należy jako uzupełnianie tego rodzaju zabudową w większym lub mniejszym zakresie centrum każdej wsi, jako uzupełnienie istniejących już skupisk zabudowy mieszkalnej, przy uwzględnieniu m.in. naturalnych predyspozycji dla rozwoju określonych funkcji oraz braku naturalnych i formalnych ograniczeń lokalizacyjnych.

W żadnym razie nie oznacza to wykluczenia możliwości realizacji funkcji produkcyjnych w kształcie dostosowanym do wymagań ochrony środowiska i krajobrazu. W samym Studium określono warunki, których spełnienie umożliwiałoby prowadzenie działalności produkcyjnej i usługowej, czyli takiej, którą wprowadzono na działce nr [..].

Z dokumentacji planistycznej, w tym z aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby procedowanej zmiany planu wynika, że działka nr [..] położona jest w północno – wschodniej części wsi T. i sąsiaduje od południa z istniejącą zabudową usługowo – produkcyjną. Od strony północno – zachodniej i zachodniej sąsiaduje z zabudową mieszkaniową, a od strony północnej i wschodniej z terenami rolnymi, zielenią nieurządzoną, naturalną wzdłuż rzeki K. Z materiałów wynika, że teren w granicach zmiany planu jest zurbanizowany, ale nie jest zainwestowany i zabudowany. We wskazanym aneksie stwierdzono, że ustalenia projektu zmiany planu wpisują się w zasady kształtowania struktury przestrzennej określone w Studium. W dokumencie tym oceniono, że zmiana planu wprowadza niewiele istotnych zmian, w tym zmianę przeznaczenia z zabudowy mieszkaniowej na usługowo – produkcyjną, która będzie dostosowaniem wielkości zabudowy i zasięgu możliwego zainwestowania do działki sąsiedniej (na południe), która jest już zabudowana.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że uchwalona zmiana planu miejscowego wprowadzająca na terenie działki nr [..] nowe przeznaczenie w postaci zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, wpisuje się w koncepcję rozwoju funkcjonalno - przestrzennego gminy określoną w Studium i nie można uznać, jak tego oczekują skarżący, że narusza jego ustalenia. Według Sądu działka nr [..] zgodnie ze Studium położona jest w obszarze predystynowanym do rozwoju różnych funkcji, zgodnie z zasadami określonymi w Studium. Przeznaczając wskazaną działkę w części pod zabudowę usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, uchwałodawca gminny kierował się możliwością realizacji tego rodzaju funkcji w obszarze objętym Studium, uwzględniając przy tym, że teren tej niezabudowanej i niezainwestowanej dotychczas działki, nie znajduje się w zwartej zabudowie wsi i nie jest otoczony wyłącznie przez zabudowę mieszkaniową, ale z taką zabudową sąsiaduje tylko od strony północno – zachodniej i zachodniej. Natomiast od strony południowej sąsiaduje z istniejącą zabudową usługowo – produkcyjną, której rozwój w Studium dopuszczono pod określonymi warunkami.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w granicach interesu prawnego skarżących wyznaczonych przez przysługujące im prawo własności działki nr [..], leżącej poza kwestionowanym planem, wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności.

Zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w aktualnym brzmieniu który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001).

W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała nie narusza istoty przysługującego skarżącym prawa własności do działki, która – co wymaga podkreślenia – nie jest położona w granicach planu. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Ustalenia kwestionowanego przez skarżących planu odnoszące się w całości do jednej działki nr [..], z którą działka skarżących bezpośrednio graniczy, nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania ich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności poprzez konieczność znoszenia zwiększonych oddziaływań na ich działkę związanych z lokalizacją funkcji produkcyjnych, składów i magazynów. Przy tym podkreślić należy, że kwestie związane z ewentualnym spadkiem wartości działki skarżących wynikającym ze zmiany funkcji, nie kształtują interesu prawnego skarżących, ale stanowią o ich interesie faktycznym, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie podlega ochronie sądowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

U.p.z.p. jest jedną z tych ustaw, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji RP) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Wówczas mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżących, które przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa.

W ocenie Sądu doszło do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności w związku ze zmianą funkcji terenów sąsiednich z dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej na zabudowę usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, albowiem skala oddziaływania nowej funkcji ze względu na jej charakter może wzrosnąć zmuszając skarżących do znoszenia większych niedogodności i uwzględniania przy okazji podejmowanych działań inwestycyjnych ograniczeń z tego wynikających. To nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżących, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżących, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p.

W związku z powyższym należało rozważyć, czy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wprowadzona w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym wymogami u.p.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw dokonanej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla działki nr [..].

Z uzasadnienia do projektu planu oraz z treści rozstrzygnięcia jednej uwagi wniesionej do projektu planu wynika, że przeznaczenie części działki nr [..] pod funkcje usługowe, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, znajduje uzasadnienie w postanowieniach obowiązującego Studium dopuszczających taką działalność oraz wpisuje się w wymagania ładu przestrzennego na tym terenie. Uzasadniając decyzję planistyczną organ wyjaśnił, że nowe tereny budowlane zostały wyznaczone z zachowaniem kontynuacji funkcji i formy oraz dobrych proporcji w wyznaczaniu nowych terenów inwestycyjnych w stosunku do istniejącego zagospodarowania. Ustalając nowe, zmienione przeznaczenie części działki nr [..] uchwałodawca uczynił zadość wymogom art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ uwzględnił bowiem interes właściciela działki nr [..], którego celem jest rozbudowa obecnego zakładu usługowo – produkcyjnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [..]. W planie w odniesieniu do jednostki 1-U/P określił parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość zabudowy, które realizują kierunek rozwoju nakreślony w Studium, wykluczający możliwość budowy obiektów wielkopowierzchniowych, na działkach mniejszych niż 1000 m2.

Ważąc pomiędzy interesem prywatnym a interesem publicznym wyrażającym się w potrzebach całej gminy jako zbiorowości lokalnej organ uwzględnił uwarunkowania związane z ochroną środowiska, w tym z położenie całego obszaru objętego planem w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "[..]". Z odnoszących się do tego obszaru chronionego regulacji prawnych, tj. rozporządzenia Wojewody z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Parku Krajobrazowego [..]" (Dz.Urz.Woj. nr 83, poz. 1362), w tym zwłaszcza Działu VII "Zasady zagospodarowania w otulinie Parku" wynika, że na obszarze otuliny Parku nie należy lokalizować obiektów i podejmować przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku (pkt 1). W pkt 2 zalecono, aby w postępowaniach w sprawach ocen oddziaływania na środowisko planowanych na obszarze otuliny Parku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uwzględniano przewidywane oddziaływanie tych przedsięwzięć na środowisko Parku. Zalecono również, aby w postępowaniach w sprawach ocen oddziaływania na środowisko nowych obiektów (oczyszczalni ścieków, ośrodków hodowli ryb łososiowatych, zakładów produkcyjnych itp.), lokalizowanych na obszarze otuliny Parku, w zlewni rzeki S., uwzględniano sumaryczne oddziaływanie zanieczyszczeń odprowadzanych z projektowanych i istniejących obiektów na jakość wód rzeki w Parku (pkt 3).

Z powyższych regulacji nie wynika, wbrew oczekiwaniom skarżących, zakaz lokalizowania w otulinie Parku działalności usługowo – produkcyjnej. Określono jedynie warunki gospodarowania na wskazanym obszarze. Dopuszczalność wprowadzenia funkcji usługowo – produkcyjnej w otulinie Parku potwierdził aneks do prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzony na potrzeby kwestionowanej zmiany planu, w którym stwierdzono, że projektowane zainwestowanie wpisuje się w istniejącą strukturę przestrzenną miejscowości i nie stanowi nowego przedsięwzięcia, które potencjalnie mogłoby zmienić poszczególne oceniane komponenty środowiska przyrodniczego. Wskazano, że realizacja zabudowy usługowo – produkcyjnej nie ma wpływu na zwiększenie oddziaływań na środowisko w rejonie inwestycji, ponieważ zainwestowaniu podlegać będzie względnie niewielka powierzchnia, o niewysokich walorach przyrodniczych oraz zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącego zagospodarowania o podobnej formie i intensywności. Choć nie przewidziano potencjalnych oddziaływań negatywnych na środowisko to zalecono realizację zieleni izolacyjnej na granicy terenów o funkcjach kolidujących ze sobą – mieszkaniowych i usługowo – produkcyjnych.

W planie, w sposób adekwatny do wymogów faktycznych i prawnych, urzeczywistniono system ochrony środowiska. W Rozdziale III zatytułowanym "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" określono zasady podejmowania wszelkich działań inwestycyjnych w obszarze otuliny Parku, obwarowując je m.in. koniecznością ograniczenia uciążliwości działalności do granic obszaru będącego własnością inwestora oraz zakazem lokalizowania działalności i przedsięwzięć uciążliwych dla środowiska.

Prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgadniając pozytywnie projekt zmiany planu. W ten sposób zadość uczyniono potrzebie uzgodnienia wynikającej z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.).

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, którym przyświecała dbałość o zrównoważony rozwój gminy, w ramach którego następuje integracja działań gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej i wdrożeniem metod minimalizacji negatywnych oddziaływań nowowprowadzonej funkcji.

Wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonej uchwale należycie została uzasadniona możliwość i potrzeba przeznaczenia terenów 1-U/P pod zabudowę produkcyjno – usługową, w zgodzie z wymogami art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie potwierdziły się zarzuty skarżących odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) dotyczących uzasadniania aktów prawnych. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że nawet zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Pomijając nawet dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego (z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów) w rozpoznawanej sprawie ten zarzut nie jest uzasadniony. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie to, że plan ma szczególną budowę, wymaga szeregu załączników a jednym z nich jest. wykaz uwag ze sposobem ich rozpatrzenia. Charakter planu sprawia zatem, że do jego uzasadnienia nie można stosować wzorca z "zasad techniki prawodawczej" (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 933/12, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Organ gminy w prawidłowy sposób uzasadnił podjęte decyzje planistyczne w odniesieniu do wskazanych obszarów powołując się przede wszystkim na określone w Studium zasady kształtowania rozwoju funkcjonalno – przestrzennego. Podkreślić należy, że założeniem zmiany planu było sformułowanie nowych zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu dotychczas przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, umożliwiających jego produkcyjno – usługowe wykorzystanie jako kontynuacja działalności właściciela działki nr [..] prowadzonej na działce sąsiedniej. Tym sposobem uchwałodawca gminny dążył do powiększenia możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, jednak przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska, w tym zwłaszcza położenia obszaru objętego planem w granicach otuliny Parku Krajobrazowego. Oznacza to, że organ podejmując uchwałę o planie za podstawę swych działań przyjął dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionowane postanowienia planu zostały ukształtowane przy uwzględnieniu przez organ gminy potrzeb ochrony środowiska na tym terenie, w tym dbałości o zachowanie równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działki bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących pod zabudowę produkcyjno – usługową nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów okolicznych, w które w sposób spójny, wpisały się postanowienia kwestionowane przez skarżących. Wprowadzone zapisy planu są również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących w sposób nieuzasadniony.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżących. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego rozwiązania, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Nie doszło również do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem jedna uwaga wniesiona do projektu zmiany planu była głosowana łącznie z projektem planu. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto, stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., II OSK 229/17, LEX nr 2611732, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 2841, LEX nr 2591446).

Podobnie Sąd ocenił zarzut braku wyraźnego derogowania, w tekście zaskarżonego planu, postanowień planu z 2011 r. odnoszących się do tego samego terenu działki nr [..]. Otóż w świetle dyspozycji art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Przepis ten statuuje zasadę, iż dla danego terenu w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą, bez potrzeby umieszczania w nowym planie wyraźnych postanowień w tym zakresie.

W odniesieniu natomiast do zarzutu nieaktualności podkładów geodezyjnych, na których sporządzono rysunek zmiany planu nie można podzielić stanowiska, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu, został określony w art. 17 u.p.z.p. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której skutkiem byłoby stwierdzenie nieważności uchwały.

Według Sądu bez wpływu na ważność planu pozostaje brak opatrzenia mapy zasadniczej klauzulą potwierdzającą jej pochodzenie z urzędowych zasobów geodezyjno - kartograficznych. W odniesieniu do tego zarzutu organ uchwałodawczy potwierdził, że mapa wykorzystana do sporządzenia rysunku zaskarżonej zmiany planu pochodziła z zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego, co potwierdza licencja z dnia 16 września 2016 r., wydawana w trybie i na zasadach określonych w art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 725). W świetle treści licencji nie ma wątpliwości, że materiały z zasobu geodezyjno – kartograficznego udostępniono w toku procedowania zmiany planu w zakresie działki nr [..]. Powyższe okoliczności potwierdził również Starosta w piśmie z dnia 28 marca 2019 r., złożonym do akt sprawy sądowej.

W świetle powyższego podkreślić należy, iż skarżącym, których nieruchomość pozostaje poza granicami kwestionowanego planu, w sposób wyraźny nie zmieniono warunków korzystania z ich własności. Nie oznacza to jednak, że nie nastąpiła ingerencja w zakres przysługujących im uprawnień poprzez ukształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w sposób, który może w większym stopniu generować negatywne oddziaływanie na ich nieruchomość. Trzeba jednak wskazać, że plan zagospodarowania przestrzennego nie pozbawił skarżących ich własności, lecz inaczej niż dotychczas określił możliwe ograniczenia w korzystanie z tej własności. W ocenie Sądu w toku procedury planistycznej wykazano, że częściowa zmiana funkcji działki nr [..] z mieszkaniowej na usługowo – produkcyjną nastąpiła w sposób uzasadniony wymogami obowiązujących przepisów prawa, które stanowią wystarczającą podstawę prawną dla zaskarżonych rozwiązań planistycznych.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżących w zakresie działki nr [..] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Przeznaczenie działki nr [..], jak i zakres ograniczeń własności skarżących z tym związanych, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów zrównoważonego rozwoju oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.