Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 400/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 25 czerwca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, z dnia 8 marca 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz K. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu o odmowie przyznania skarżącej uzupełniającej płatności do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze [...]. Na rok 2011.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 20 maja 2011 r. K. G. wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2011, w którym ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W sekcji VII. "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku wnioskodawczyni zadeklarowała dwie działki ewidencyjne, wchodzące w skład gruntów rolnych (kolumna 10 sekcja VII. wniosku). W sekcji VIII. "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" K. G. zadeklarowała do płatności ONW cztery działki rolne oznaczone literami od "A" do "D" o łącznej powierzchni 1,12 ha.

W dniu 21 lipca 2011 r. pracownicy biura Kontroli na Miejscu Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili w gospodarstwie rolnym K. G. kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki tejże kontroli zawarte zostały w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. W trakcie powyższej kontroli stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych "A", "B" i "D" określona w kontroli na miejscu - odpowiednio 0,29 ha, 0,14 ha i 0,43 ha jest większa niż deklarowana we wniosku (0,25 ha, 0,11 ha i 0,38 ha), natomiast w zakresie działki rolnej "C" o areale 0,38 ha deklarowanej przez skarżącą jako łąka kontrolerzy stwierdzili błędy oznaczone kodami DR18 i DR14, które oznaczają zaniechanie działalności rolniczej na całej działce (DR18) oraz nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej (DR14). Kontrola dotyczyła niezgodności z normami dobrej kultury uprawy rolnej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm oraz art. 28 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Kontrolerzy stwierdzili naruszenia norm oznaczone symbolami N 04 i N 04.1, tj., że na łąkach skarżącej okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca (N 04) i nie przeprowadziła na łąkach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie (N 04.1). Strona nie brała udziału w kontroli, gdyż nie została powiadomiona o niej, a kopię raportu przekazano jej drogą pocztową w dniu 30 sierpnia 2011 r.

W dniach 20 i 28 września 2011 r. pracownicy biura Kontroli na Miejscu Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili u ww. rolniczki kontrolę na miejscu przestrzegania wymagań w zakresie wzajemnej zgodności, z której sporządzono raport nr [...]. Powyższa kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości. K. G. była powiadomiona o kontroli i uczestniczyła w czynnościach. Kopie raportów przesłano przesyłką pocztową poleconą w dniu 27 października 2011 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 8 marca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania - pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) ", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na tata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zrn.), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie pomocy finansowej ONW" oraz art. 16 ust. 5 akapit trzeci i ust. 7, art. - 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 65/2011", jak też art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., decyzją z dnia 8 marca 2012 r.,nr [...], - odmówił K. G. przyznania płatności ONW za 2011 r. i nałożył sankcje wieloletnie w wysokości 68,02 zł, które będą potrącone z płatności realizowanych przez Agencję w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności ONW była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności we wniosku (1,12 ha) a areałem stwierdzonym w kontroli na miejscu (0,74ha). Procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a uprawnioną wyliczył w wysokości 51,3514% co, zdaniem organu, uzasadniało ponadto zastosowanie sankcji wieloletnich wynikających z przytoczonych regulacji prawa wspólnotowego. Poza tym organ podał, że zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW, m. in. jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [..], a ponieważ na działce rolnej C zostało stwierdzone przez inspektorów terenowych zaniechanie działalności rolniczej (kod DR18) cała działka rolna C o powierzchni 0,38 ha została wykluczona z płatności, co skutkowało zastosowaniem sankcji.

K. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, w którym nie zgodziła się z wynikiem kontroli na miejscu dla działki rolnej "C". Podniosła, iż działka ta stanowi łąkę, która położona jest na podmokłym terenie i dlatego jakiekolwiek prace w okresie wiosennym są wykluczone. Poprosiła o wyjaśnienie znaczenia kodu DR18, podkreślając, iż termin koszenia łąki upływał dopiero z dniem 31 lipca 2011 r. Zarzuciła, iż kontrola odbyła się bez powiadomienia, a protokół otrzymała dopiero po dwóch miesiącach od stwierdzenia nieprawidłowości. Zauważyła również, iż wrześniowe kontrole nie wykazały już żadnych nieprawidłowości, zaś wstrzymanie płatności stawią ją w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej.

Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił wyżej omówiony przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy zacytował w całości przepisy art. 21 ust. 1-3, art. 30 oraz art. 31 ustawy, a także § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW. Ponadto, zacytował też przepisy art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podkreślając uprawnienie Agencji do przeprowadzania kontroli administracyjnych i na miejscu w sposób umożliwiający skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 7, art. 13 i art. 32 ust. 16 ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Stwierdzając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, organ odwoławczy wskazał, iż brak uprawnień do uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej został przez organ pierwszej instancji ustalony w sposób prawidłowy. Odnotował, że kluczową kwestią jest ocena zasadności uznania przez inspektorów wykonujących czynności kontrolne faktu zaniechania działalności rolniczej na działce rolnej "C". Jego zdaniem, analiza raportu z kontroli na miejscu nie pozwala na przyjęcie ustaleń odmiennych, od tych niż zawartych w ww. raporcie, gdyż w trakcie kontroli na miejscu bezspornie ustalono, że na całym obszarze działki rolnej "C" znajduje się teren nieużytkowany rolniczo, tj. taki, którego nie można było sklasyfikować jako łąki, zgodnie z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności ONW. Konsekwencją tego jest wykluczenie areału działki rolnej "C" (0,38 ha) z płatności. Fakt nieużytkowania działki rolnej "C" w dniu kontroli potwierdzają fotografie wykonane podczas przeprowadzonej wizytacji terenowej. Dokumentacja z kontroli jest czytelna i kompletna, a okoliczność nieużytkowania spornej działki pośrednio potwierdziła sama strona, wskazując, że stanowi ona teren podmokły, na którym zabiegi agrotechniczne (koszenie) w okresie wiosennym są niemożliwe. Nadto na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie przedstawiła dowodów na poparcie twierdzeń, iż ustalenia kontroli na miejscu obarczone są błędem, tymczasem w tym zakresie inicjatywa dowodowa należała do niej zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wiarygodność protokołu kontroli na miejscu podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie i może zostać podważona przez stronę postępowania, lecz z uwagi na charakter tego środka dowodowego, przeprowadzanego przez bezstronne, wyspecjalizowane podmioty, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, co do zasady protokołowi kontroli należy przypisać przymiot wiarygodności. Organ odwoławczy wywiódł, że wykluczenie powierzchni 0,38 ha działki rolnej "C" z płatności było w pełni zasadne i zgodne z cytowanymi przepisami prawa, ponieważ w wyniku powyższego wykluczenia całkowita powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności ONW wynosiła tylko 0,74 ha zamiast co najmniej 1 ha gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Stąd też dodatkowo z uwagi na zawyżenie powierzchni przekraczające 50% na rolniczkę nałożono sankcje wieloletnie, o których mowa w art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, której wysokość wyliczona została prze organ I instancji prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania K. G. organ odwoławczy wskazał, iż przywołany przez nią termin koszenia łąk (31 lipca 2012 r.) zawarty został w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) i w przypadku naruszenia konkretnej normy określonej w tym. rozporządzeniu należne rolnikowi płatności są pomniejszane o procent sankcji określony w raporcie z kontroli (co do zasady o 3%). Sytuacja taka ma jednak miejsce w przypadku, gdy grunt rolny na którym stwierdzono naruszenie tychże norm jest użytkowany rolniczo, a nieprawidłowości dotyczą tylko niewywiązania się z określonych zadań nałożonych przepisami unijnymi określających niejako sposób i jakość prowadzenia działalności rolniczej. W badanej sprawie w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono jednak, że grunt rolny znajdujący się na działce rolnej "C" nie jest użytkowany rolniczo, gdyż sporządzona podczas wizytacji terenowej dokumentacja zdjęciowa pokazuje, iż na działce tej znajdują się wieloletnie chwasty. Stąd też inspektorzy terenowi oprócz zastosowania kodu DR14 wskazującego na naruszenie normy systematycznego koszenia łąk (co niewątpliwie miało miejsce), przypisali tej działce również kod DR18 oznaczający zaniechanie działalności rolniczej. Organ podał, że rodzaj i wiek roślinności znajdującej się na tej działce (wieloletnie chwasty) pozwalał przyjąć, iż zabiegi agrotechniczne (a więc przede wszystkim koszenie łąki) nie były przeprowadzane na tej działce w okresie dłuższym niż jeden rok. Zaznaczył, że bez znaczenia dla takiego stanowiska, jest fakt, iż już po przeprowadzeniu kontroli w zakresie kwalifikowalności gruntu K. G. podjęła czynności, które doprowadziły do przywrócenia rolniczego charakteru działki rolnej "C", co stwierdzono w kontrolach z zakresu wzajemnej zgodności przeprowadzonych we wrześniu 2011 r. Decydujące jest bowiem to, iż na dzień kontroli dotyczącej kwalifikowalności działka ta nie kwalifikowała się do przyznania pomocy. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że zarzut rolniczki, iż lipcowa kontrola została przeprowadzona bez powiadomienia, a protokół zawierający jej ustalenia otrzymała dopiero po dwóch miesiącach jest chybiony. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 obecność rolnika podczas przeprowadzania czynności kontrolnych nie jest konieczna, natomiast termin przekazania protokołu stronie nie został wyraźnie określony. Istotne jest jednak, by zgodnie z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przypadku, gdy kontrola wykazała nieprawidłowości, przekazać rolnikowi kopię protokołu z tejże kontroli. Podkreślił, że przekazanie protokołu powinno nastąpić przed wydaniem decyzji, tak aby rolnik mający zastrzeżenia co do jego treści mógł wnieść swoje uwagi i warunek ten został spełniony, gdyż protokół został przesłany K. G. w dniu 30 sierpnia 2011 r., natomiast decyzja wydana została dopiero w marcu 2012 r. Co do zarzutu dotyczącego przekroczenia terminu wydania decyzji wskazał, że nie wpłynął on negatywnie na sytuację faktyczną i prawną beneficjentki.

We wniesionej skardze K. G. zarzuciła, że ocena faktyczna sprawy dokonana przez organy jest błędna. Protokół z kontroli dostała dopiero 30 września 2011 r., a dwa tygodnie później dwie Komisje nie stwierdziły nieprawidłowości, a wręcz potwierdziły spełnienie przez nią wszystkich norm i wymogów w zakresie wzajemnej zgodności, o czym świadczą protokoły potwierdzające prowadzenie działalności rolniczej na spornej działce. Nie wniosła żadnych uwag do protokołu, gdyż dopiero z pisma z dnia 1 marca 2012 r. dowiedziała się o prowadzeniu przez organ weryfikacji dokumentów dotyczących przeprowadzonej kontroli. Stwierdziła, że organ pozbawił ją prawa do obrony, przesyłając jej protokół z lipcowej kontroli dopiero po dwóch miesiącach od stwierdzenia niezgodności ustalonych w trakcie tej wizytacji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym podał, że zawarte w skardze twierdzenia odnośnie pozbawienia skarżącej prawa do obrony są niezasadne gdyż miał 6 miesięcy na zgłoszenie jakichkolwiek zastrzeżeń.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. skarżąca stwierdziła, że w roku 2010 były przeprowadzone u niej kontrole i otrzymała dopłaty do spornej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy zaistniała uzasadniona podstawa do wykluczenia z płatności ONW, spośród powierzchni działek rolnych zgłoszonych do tej płatności, powierzchni działki rolnej "C", a w konsekwencji odmowy przyznania tej płatności z zastosowaniem sankcji, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., według którego zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaakcentować, że Sąd w pierwszej kolejności ocenia prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy gdyż przepisy te mają istotny wpływ na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko właściwie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Podstawą materialnoprawną w rozpatrywanej sprawy jest rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej ONW, wydane na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z § 2 rozporządzenia, płatności ONW przyznaje się rolnikowi - w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. L. 2009 30.16 z 31.01.2009), po spełnieniu określonych warunków. Przyznanie tej płatności następuje rolnikowi, m. in.: jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009, str. 65), zwanych dałej "dziatkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit, c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha (§ 2 pkt 2 rozporządzenia).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zasady procedowania w sprawach dotyczących pomocy w postaci płatności ONW zostały w sposób istotny zmodyfikowane w stosunku do reguł przewidzianych w K.p.a. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności, o których mowa w tym przepisie, wynikają w szczególności z dyspozycji art. 21 ust. 2 ustawy. W myśl postanowień art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności ( pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Ponadto przepis ten w pkt 3-4 obliguje organ, wyłącznie jednak na żądanie stron, do udzielania im niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań; z wyłączeniem art. 81 K.p.a. (pkt 4).

Porównując powyższe uregulowania ustawy z podstawowymi zasadami K.p.a. nie ulega wątpliwości, że na gruncie tej ustawy, analogicznie jak na gruncie K.p.a., przyjęta została zasada praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 in fine K.p.a.) Modyfikacje proceduralne dotyczą zaś udziału stron i przeprowadzenia dowodów. Nie odnoszą się one natomiast do formy i treści aktu administracyjnego wydawanego w tym postępowaniu. Zważywszy na wyraźne wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania spraw w art. 21 ust. 1 ustawy oraz odesłanie do przepisów K.p.a., przyjąć należy, że nie został zmodyfikowany ani wykluczony obowiązek organu przedstawienia stanowiska w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 K.p.a. Przypomnieć trzeba, że przepis ten określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych, m. in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Stąd motywy rozstrzygnięcia decyzji w sprawie pomocy finansowej powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać proces dedukcyjny poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Powyższy wymóg prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy także decyzji organu odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów narusza podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako istotne naruszenie przepisów postępowania.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Należy odnotować, że organ I instancji wyliczając, że różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi 51,3514%, wskazał, na podstawie art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, że okoliczność ta wyklucza pomoc finansową ONW. Powyższe wyliczenie było konsekwencją wykluczenia działki oznaczonej we wniosku literą "C" o powierzchni 0,38 ha z pomocy finansowej, z powodu ustaleń organu wskazujących na zaniechanie na niej działalności rolniczej (kod DR18). Podstawą tych ustaleń był protokół z czynności kontrolnych z dnia 21 lipca 2011 r. oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona na tę okoliczność. Tymczasem w protokole z czynności kontrolnych zaznaczono jedynie odpowiednie kody i symbole. W części protokołu przeznaczonej na uwagi inspektorów terenowych brak jest jakichkolwiek spostrzeżeń tychże inspektorów odnoszących się do stwierdzonych nieprawidłowości. Również sporządzone zdjęcia mające potwierdzić stanowisko inspektorów nie zostały opisane. Nadto, jak słusznie zarzucała skarżąca w odwołaniu, kontrolujący przedwcześnie stwierdzili, że nie przeprowadziła na kontrolowanej łące wymaganego koszenia w terminie, który na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, wyznaczono do dnia 31 lipca, okoliczność ta podważa wiarygodność zawartych w protokole ustaleń. Zdaniem Sądu, opisane ustalenia skutkujące eliminacją spornej działki, a dotyczące jej oceny, nie pozwalają na dokonanie ich weryfikacji.

W uzasadnieniu decyzji, odmawiając przyznania pomocy finansowej ONW, organ pierwszej instancji ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia, iż na działce tej doszło do zaniechania działalności rolniczej oraz przedstawienia rachunkowego sposobu wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Nie przedstawił żadnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów ani rozumowania poprzedzającego ustalenia, na których oparte zostało rozstrzygnięcie, czym naruszył przepis art. 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że na tym gruncie rolnym znajdują się wieloletnie chwasty, powołując się w tym zakresie na dokumentację zdjęciową, lecz faktu tego w żaden sposób nie odniósł do treści powoływanego dowodu. W szczególności nie przedstawił interpretacji dokumentacji fotograficznej i nie wyjaśnił; z jakich powodów przyjął, że obrazuje ona grunt, na którym "znajdują się wieloletnie chwasty". Arbitralnie przyjął, że rodzaj i wiek roślinności znajdującej się na tej działce pozwalał uznać, iż "zabiegi agrotechniczne (a więc przede wszystkim koszenie łąki) nie były przeprowadzane na tej działce w okresie dłuższym niż jeden rok." Poza tym nieuprawniony jest wywód organu odwoławczego, jakoby okoliczność nieużytkowania spornej działki pośrednio potwierdzała sama skarżąca przez wskazanie, iż stanowi ona teren podmokły, na którym zabiegi agrotechniczne (koszenie) w okresie wiosennym są niemożliwe. W ocenie Sądu, skarżąca jedynie odpierała zarzut organu stwierdzający, że skontrolowana działka nie była skoszona w dniu lipcowej "wizytacji".

Reasumując, również organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji nie usunął wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, przez co zaskarżona decyzja dotknięta jest tą samą wadą.

Powyższe oznacza, że Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu, iż zgłoszona przez skarżącą działka rolna "C" nie kwalifikuje się do pomocy finansowej. Poza tym przyjdzie zgodzić się z argumentem organu, że środkowi dowodowemu w postaci protokołu kontroli na miejscu można przypisać walor wiarygodności, jednak tylko gdy na jego podstawie w sposób niewątpliwy można stwierdzić istotne okoliczności sprawy. Okoliczności te muszą być bezsporne zwłaszcza gdy czynności kontrolne odbywają się bez udziału strony. Modyfikacja procedury wynikająca z art. 21 ust. 2 ustawy, dotycząca postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem jest pomoc finansowa, przerzuca wprawdzie ciężar dowodzenia na stronę, jednak - z uwagi na jednoczesny obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego - nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Takich ustaleń w kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić, zwłaszcza w kontekście podniesionej na rozprawie okoliczności przyznania jej przez organ pomocy finansowej za 2010 r.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie postępowania, a następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe, przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.