Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2280/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 777/13 w sprawie ze skarg J.W.i Z.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 777/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. W. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.), po rozpatrzeniu odwołania Z. D. (dalej skarżący) od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.), w sprawie ustanowienia na rzecz J. W. na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 8 m2, działka ew. nr [...] w obrębie [...] , położona w Warszawie przy ul. [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.

Grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa-Mokotów, co potwierdził decyzją z [...] czerwca 1999 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt owej nieruchomości stał się własnością Miasta Stołecznego Warszawy.

Przedmiotowa nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej nr [...] i miała pow. 960 m2, z czego grunt o pow. 309 m2 i 299 m2 został oddany w użytkowanie wieczyste. Pozostały grunt o pow. 367 m2 obecnie składa się z działki ew. nr [...] o pow. 336 m2, z działki [...] o pow. 8 m2 i działki ew. nr [...] o pow. 23 m2. Objęcie gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie w posiadanie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło dnia 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...]0 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin do złożenia wniosku upływał z dniem 16 lutego 1949 r.

Zgodnie ze świadectwem Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego z dnia 31 grudnia 1946 r. w księdze hipotecznej nieruchomości "[...] " działka nr [...] o pow. 960 m2 była własnością W. B., który na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 23 lipca 1945 r. przed notariuszem Z. N. za Nr Rep. [...] sprzedał ją Z. i S. małżonkom M.

Umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego przed notariuszem K. H. w dniu [...] marca 1946 r. za Nr [...] Z. i S. małżonkowie M. sprzedali A. W.prawa i roszczenia wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy do gruntu o pow. 960 m2 wchodzącego w skład nieruchomości pod nazwą "Służew-Służewiec Nr [...] ".

Dnia 11 stycznia 1949 r. nabywczyni roszczeń dekretowych A. W. złożyła stosowny wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

Umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu 9 kwietnia 1959 r. przed notariuszem A. J., A.C. z domu W. darowała ojcu J. W. prawa i roszczenia wynikające z dekretu.

Z zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne dnia 14 kwietnia 1965 r. wynika, że zgodnie ze stanem działów I i II wykazu hipotecznego nieruchomości KW nr [...] na dzień 8 kwietnia 1965 r. tytuł własności tej nieruchomości, o pow. 960 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...] , uregulowany jest jawnym wpisem na imię A. W., na podstawie wniosku z dnia 21 lutego 1947 r. nr [...] i umowy sprzedaży z [...] marca 1946 r. tomu IX księgi hipotecznej "Kolonia Służew-Służewiec lit. B", z tym że w dniu 15 kwietnia 1959 r. pod nr [...] do działu II wpłynął wniosek wraz z wypisem z aktu notarialnego z dnia 9 kwietnia 1959 r. nr [...] w przedmiocie dokonania w księdze niniejszej wpisu, że prawa do gruntu nieruchomości powyższej przeszły na J. W. W. na podstawie umowy darowizny, z tym że budynek znajdujący się na nieruchomości niniejszej wybudowany został przez tegoż J. W. W.

Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu 24 września 1965 r. przed notariuszem J. W. , J. W. przelał na rzecz J. W. prawa i roszczenia wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. do 1/3 części gruntu o pow. 960 m2, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] , a J. W. oświadczył, że nabycia dokonuje za fundusze własne. Jednocześnie strony uzgodniły, że z uwagi na to, że na omawianej działce znajdują się zabudowania, do których powinien być dojazd od strony ulicy S. - J. W. wystąpi do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów o przekazanie mu w użytkowanie wieczyste niezabudowanej części opisanego działu gruntu od strony południowo-zachodniej.

Zgodnie z mapą podziału sporządzoną w dniu 5 maja 1967 r., nieruchomość położona przy ul. [...] miała pow. 975 m2 i została podzielona na działkę nr [...] o pow. 299 m2, działkę nr [...] o pow. 309 m2, teren pod ulicą o pow. 23 m2 i pozostałą część gruntu o pow. 344 m2, na której znajdował się budynek mieszkalno-gospodarczy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] (dalej decyzja z ... sierpnia 1967 r.) Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie ustanowiło na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 309 m2, stanowiącego działkę nr [...] położoną przy ul. [...] , KW nr [...] , na rzecz J. i D. małż. W.. Na podstawie tej decyzji została zawarta umowa użytkowania wieczystego w dniu 6 marca 1968 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 1968 r.) Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy ustanowiło na lat 99 użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 299 m2 stanowiącego działkę nr [...], położoną przy ul. [...] , KW nr [...] na rzecz J. W.. Jednocześnie w pkt 5 tej decyzji odmówiono J. W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu o pow. 676 m2 opisanego w KW nr [...] , ponieważ był przeznaczony na inne cele (23 m2 pod ulicę oraz na drugą działkę budowlaną, tj. dz. nr [...] o pow. 309 m2 a także pozostały grunt hipoteczny o pow. 344 m2, zabudowany budynkiem mieszkalno-gospodarczym). W decyzji tej, co wynika z mapy podziału przedmiotowej nieruchomości, Prezydium odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zarówno do gruntu przeznaczonego pod ulicę jak i do gruntu, na którym znajdował się budynek mieszkalno-gospodarczy. Na podstawie powyższej decyzji została zawarta w dniu 3 kwietnia 1968 r. umowa użytkowania wieczystego za nr [...].

Wyżej opisanymi decyzjami wniosek z 11 stycznia 1949 r. został rozpoznany w odniesieniu do całej nieruchomości hipotecznej.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 7 maja 1987 r., I Ns 1079/87, spadek po zmarłym J. W. nabyli A.C., W. R. i Z. W. po 1/3 części każde z nich.

Umową sprzedaży praw i roszczeń sporządzoną w dniu 25 marca 1993 r. A.C., W. R. i Z. W. zbyli na rzecz E. D. budynek oraz prawa i roszczenia do grunt opisanego w księdze wieczystej KW nr [...] , położonego w Warszawie przy ul. [...] . Złożone przez uczestników umowy podpisy poświadczył notariusz J. W- Z.

Dnia 30 czerwca 2000 r. Z.D. wniósł o uchylenie decyzji z [...] listopada 1968 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. W. do gruntu o pow. 344 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] i przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 30 maja 2000 r., I Ns 1013/2000, stwierdzające, że spadek po zmarłej E. D. z mocy ustawy nabył syn Z. D. w całości.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Burmistrz Gminy Warszawa-Centrum decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] [...], uchylił pkt 5 decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] listopada 1968 r. w części dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. W. do gruntu o pow. 344 m2.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow.0,0008 ha i nr [...] o pow. 0,0336 ha z obrębu [...] .

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z... marca 2006 r.) Prezydent m. st. Warszawy odmówił J. W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 11 m2 pochodzącego z nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...]. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] , utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2006 r.

Po rozpoznaniu skargi D. J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., I SA/Wa 1347/06 (dalej wyrok I SA/Wa 1347/06) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 2006 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...][...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.), Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 8 m2 wskazanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz J. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., I SA/Wa 1978/10 (dalej wyrok I SA/Wa 1978/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2010 r. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, że Z. D. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, który ma swe źródło w przepisie prawa materialnego – art. 7 dekretu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 8 m2 wskazanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] , położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz J. W.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. D., zarzuciwszy zaskarżonej decyzji: 1. rozpoznanie sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] ; 2. naruszenie art. 107 § 1 i 3, art. 7, 8 i 11 kpa przez brak wskazania dowodów, na których organ się oparł w zakresie uznania roszczeń J. W. co do gruntu o pow. 8 m2, oraz przyczyn, z powodu których dowodom i twierdzeniom Z. D., szczegółowo wskazanym w piśmie z 15 maja 2008 r., odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. naruszenie art. 77 kpa przez zaniechanie wyjaśnienia spornych okoliczności sprawy.

Wydając na skutek tego odwołania wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2013 r., uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że z mocy art. 153 ppsa jest związane oceną prawną zawartą w wyroku I SA/Wa 1347/06.

W wyroku tym stwierdzając nieważność decyzji z [...] czerwca 2006 r. i decyzji z [...] marca 2006 r., Sąd wyjaśnił, że "W decyzji z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydanej w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego, w części dotyczącej roszczeń nabytych przez J. W., przyznano mu użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 309 m2, zaś od tej decyzji J. W. się nie odwołał i stała się ona ostateczna. Powyższe okoliczności uszły uwadze organów orzekających w sprawie. [...] Zachodzi zatem pytanie, w jakim trybie został ponownie rozpatrzony wniosek dekretowy, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie roszczeń i praw J. W., a przyznająca mu użytkowanie wieczyste [...]. Z powyższego wynika w sposób bezsporny, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1967 r. była wydana w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego w zakresie praw i roszczeń nabytych do tej nieruchomości przez J. W. W zaistniałej sytuacji organy administracji orzekające w sprawie ponownie rozpoznały sprawę poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tego rodzaju naruszenie prawa uprawnia Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr [...]53, poz.1270 ze zm.) do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 marca 2006 r."

Z wyroku I SA/Wa 1347/06 wprost wynika, że w ocenie Sądu sprawa roszczeń dekretowych do części nieruchomości przeniesionych w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz J. W., została rozpatrzona ostateczną i pozostająca w obrocie prawym decyzją z [...] sierpnia 1967 r. nr [...] , Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, ustanawiającą na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 309 m2, stanowiącego działkę nr [...] położoną przy ul. [...] , KW nr [...] , na rzecz J. i D. małż. W., na podstawie której zawarto umowę użytkowania wieczystego w dniu 6 marca 1968 r. Oznacza to, że przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego nie może być ponownie sprawa przyznania J. W. użytkowania wieczystego na podstawie tego samego źródła roszczeń i w oparciu o tę samą podstawę prawną, gdyż sprzeciwia się temu art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Po wydaniu wyroku I SA/Wa 1347/06 nie zmienił się, w ocenie Kolegium, zarówno stan prawny jak i faktyczny w sprawie, a samo orzeczenie pozostaje w obrocie prawnym. Do czasu pozostawania w obrocie prawnym wyroku I SA/Wa 1347/06, względnie pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] sierpnia 1967 r., nie jest możliwe ponowne orzekania odnośnie wniosku dekretowego w zakresie roszczeń J. W. do przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Kolegium stosując się do powyższych wskazań, zmuszone było uchylić decyzję z [...] stycznia 2012 r. i umorzyć postępowanie w sprawie.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W. i Z. D., z tym że ta ostatnia została zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 778/13. Postanowieniem z 15 maja 2013 r., I SA/Wa 778/13, Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Wa 777/13, w trybie art. 111 § 1 ppsa.

J. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego - art. 195 i 197 kc w zw. z 104 § 2 kpa przez ich niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i przyjęcie, że roszczenia J. W. z art. 7 dekretu do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie zostały całkowicie rozpoznane orzeczeniem z 5 maja 1967 r. [winno być [...] sierpnia 1967 r.] o ustanowieniu użytkowania wieczystego do działki ew. nr [...] o pow. 309 m2, mimo że J. W. nabył udział 1/3 części w prawach do nieruchomości o całkowitej pow. 975 m2, a zatem decyzja, którą ustanowiono na rzecz małżonków W. użytkowanie wieczyste gruntu w oczywisty sposób mogła dotyczyć tylko części nabytych uprawnień, a zatem rozstrzygała sprawę co do istoty tylko w części, dlatego wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie organ I instancji mógł prowadzić postępowanie odnośnie pozostałej części roszczenia odpowiadającej terenowi o pow. 8 m2;

b) przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięciu dowodu w postaci zgodnego protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic z 8 lipca 2009 r. i wydanej na jego podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2009 r. zatwierdzającej podział działki 107 o pow. 344 m2, na działki nr [...] o pow. 8 m2 i nr [...] o pow. 336 m2, które potwierdziły, że decyzja z 5 maja 1967 r. [winno być [...] sierpnia 1967 r.] o ustanowieniu użytkowania wieczystego do nieruchomości de facto tylko w części rozpoznawała istotę sprawy w zakresie uprawnień z art. 7 dekretu przysługujących J. W., i stanowiły jednocześnie nową istotną okoliczność nie braną pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu wyroku I SA/Wa 1347/06 stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2006 r. i decyzji z [...] marca "1996" [winno być "2006"] r., co w efekcie skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 105 kpa przez umorzenie postępowania I instancji w sytuacji kiedy nie zachodziły ku temu podstawy, z uwagi na powstanie nowych okoliczności w niniejszej sprawie, które ujawniły się już po wydaniu wyroku I SA/Wa 1347/06 stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] marca "1996" [winno być "2006"] r., powodujących że przedmiotowe orzeczenie stało się nieaktualne i organ nie był nim związany.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że skoro teren, do którego w 1968 r. odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego, obejmował działkę przeznaczoną pod drogę publiczną o pow. 23 m2 i działkę budowlaną J. W., to w skład pozostałej części tego terenu o pow. 344 m2 weszła również część przypadająca na udział 1/3, nabyty przez J. W. o powierzchni co najmniej 8 m2. Oczywistym jest, że jeśli zostało uchylone bezprawne orzeczenie odmowne z 1968 r., to stroną postępowania i współuprawnionym do terenu 344 m2 w zakresie, w jakim nie rozstrzygnięto już wcześniej o jego prawach, był obok Z. D. również J. W.

Z. D. w swojej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 105 kpa przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania I instancji;

2. art. 157 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie;

3. przez błędną wykładnię zakresu pojęcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. art. 153 ppsa przez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, że Kolegium słusznie wskazało, że wniosek J. W. o przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie został rozpoznany ostateczną decyzją z [...] sierpnia 1967 r. Przedmiotem tej decyzji był wniosek dekretowy, który złożyła poprzednia właścicielka A. W. (w miejsce której w zakresie dotyczącym praw i roszczeń do 1/3 części nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, wstąpił J. W.), jednak tylko w części dotyczącej roszczeń nabytych przez J. W. W przedmiotowej decyzji przyznano J. W. użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni 309 m2, uwzględniając zapisy obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Grunt o powierzchni 309 m2 został oznaczony jako działka nr [...], a przedmiotowa numeracja wynikała z mapy podziału sporządzonej w oparciu o pomiary wykonane w dniu 6 maja 1967 r. przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne. Kwestią oczywistą jest, że decyzja z [...] sierpnia 1967 r. została wydana w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego w zakresie dotyczącym praw i roszczeń do 1/3 części nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie nabytych przez J. W.

Tożsamej analizy stanu faktycznego i prawnego dokonał Sąd w wyroku I SA/Wa 1347/06. Kolegium słusznie wskazuje na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedmiotowym wyroku, jednocześnie jednak dokonuje błędnej interpretacji uzasadnienia tego wyroku. SKO pomija okoliczność o fundamentalnym znaczeniu dla sprawy, tj. że niniejsze postępowanie toczy się na skutek wniosku Z. D. o uchylenie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] listopada 1968 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. W. do gruntu o pow. 344 m2.

Burmistrz Gminy Warszawa-Centrum decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...][...], uchylił pkt 5 decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] listopada 1968 r. nr [...]. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu jest rozpoznawany wiosek dekretowy dotyczący części dawnej nieruchomości hipotecznej KW nr [...] o powierzchni 8 m2. W odniesieniu do pozostałych części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, tj. pow. 299 m2, pow. 309 m2, pow. 23 m2 i 336 m2, wniosek został rozpoznany ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane nie przez J. W., ale Z. D. i dotyczy wyłącznie uprawnień tego drugiego. Pominięcie tej okoliczności doprowadziło Kolegium do naruszenia zarówno art. 153 ppsa, jak i błędnej wykładni zakresu pojęcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem I SA/Wa 777/13 na podstawie art. 151 ppsa oddalił obie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku J. W., geodezyjny podział działki nr [...]na działki nr [...] i [...], zatwierdzony decyzją z [...] września 2009 r., nie jest żadną nową okolicznością mogącą mieć znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i związania oceną prawną zawartą w wyroku I SA/Wa 1347/06. Istotą tego związania, z mocy art. 153 ppsa, jest wyrażony w tym prawomocnym wyroku pogląd, że "decyzja z dnia [...] sierpnia 1967 r. była wydana w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego w zakresie praw i roszczeń nabytych do tej nieruchomości przez J. W. W zaistniałej sytuacji organy administracji orzekające w sprawie ponownie rozpoznały sprawę, poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną".

Z tej oceny prawnej należy wyprowadzić wniosek, że każde rozstrzygnięcie wydane w stosunku do J. W., oparte na art. 7 dekretu, którego źródłem jest nabycie przez J. W. praw i roszczeń dekretowych na mocy aktu notarialnego z 24 września 1965 r. do 1/3 części gruntu o pow. 960 m2, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] , obarczone będzie tą samą wadą, póki – jak słusznie stwierdziło SKO – w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] sierpnia 1967 r. Wyrok I SA/Wa 1347/06 jest prawomocny i nie może podlegać uchyleniu ani zmianie.

Skoro ponowna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2012 r. nr [...], ustanawiająca na rzecz J. W. użytkowanie wieczyste do gruntu o pow. 8 m2 (oparta na art. 7 dekretu, a źródłem roszczeń był akt notarialny z 1965 r. o nabyciu 1/3 roszczeń dekretowych do nieruchomości przy ul. ...) wydana została po wyroku I SA/Wa 1347/06, a do tego czasu nie doszło do zmiany ani uchylenia decyzji z [...] sierpnia 1967 r., to również decyzja z [...] stycznia 2012 r. obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. A że była ona przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym, to SKO słusznie orzekło o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), gdyż w postępowaniu odwoławczym SKO nie mogło stwierdzić jej nieważności.

Podział geodezyjny działki nr [...]nie ma najmniejszego znaczenia, bo nie tworzy żadnego nowego stanu prawnego, istotnego z punktu widzenia tej sprawy, a więc rozstrzygnięcia o wniosku dekretowym A. W., w części odnoszącej się do uprawnień nabytych przez J. W., które już nastąpiło decyzją z [...] sierpnia 1967 r. - niezależnie od tego, ile "metrów kwadratowych" otrzymał J. W. w użytkowanie wieczyste wspomnianą decyzją. Jego wniosek (a ściślej co do części nabytych przez niego uprawnień) został już rozpoznany.

Na zmianę tego stanu rzeczy nie ma wpływu fakt częściowego uchylenia (decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z [...] sierpnia 2001 r.) decyzji z [...] listopada 1968 r. (w odniesieniu do części pkt 5). Decyzja z [...] listopada 1968 r. rozstrzygała bowiem o wniosku J. W., a nie o wniosku J. W.. W uchylonym punkcie 5 to J. W. odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do pozostałej części nieruchomości, a nie skarżącemu, a poza tym okoliczność ta była już znana Sądowi, który rozpatrywał sprawę w 2006 r., co jasno wynika ze strony 3 [akapitu 4] uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1347/06.

Wszystkie więc podniesione w skardze J. W. zarzuty należy uznać za bezzasadne.

Bezpodstawne jest też twierdzenie Z. D., że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek jego wniosku o uchylenie decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] listopada 1968 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. W. Ten wniosek Z. D., jak sam zresztą zauważa, został załatwiony decyzją Burmistrz Gminy Warszawa-Centrum z [...] sierpnia 2001 r., która w trybie art. 155 kpa uchyliła w części decyzję z [...] listopada 1968 r. Z sentencji decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2012 r. nr [...] , jasno wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku z 11 stycznia 1949 r. złożonego przez A. W., a rozstrzygała wyłącznie o prawach J. W. do działki nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W postępowaniu tym Z. D. był stroną (o czym przesądził WSA zarówno w wyroku I SA/Wa 1347/06, jak i w wyroku I SA/Wa 1978/10), z czego aktywnie korzystał, wnosząc odwołanie od decyzji. W stosunku do Z. D. wniosek A. W. (a więc nie jego wniosek o częściowe uchylenie decyzji z [...] listopada 1968 r.) został rozstrzygnięty decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2010 r., której treść została okazana przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie dnia 14 stycznia 2014 r. I to w tym ostatnim postępowaniu zostało rozstrzygnięte o zakresie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Z. D. do nieruchomości przy ul. [...] . Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane na wniosek Z. D., ani nie rozstrzygały bezpośrednio o jego prawach do działki nr [...] . Z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że postępowanie z wniosku J. W. w stosunku do tej działki w obecnym stanie (do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] sierpnia 1967 r.) jest bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji uznał zarzuty skargi Z. D. za bezzasadne, w tym te o braku podmiotowej tożsamości tej sprawy w stosunku do sprawy rozstrzygniętej wyrokiem I SA/Wa 1347/06. Obie te sprawy rozstrzygały (w oparciu o tę samą podstawę prawną) o prawach J. W. do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, przy czym późniejsza z nich, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie toczyła się na wniosek Z. D. Oznacza to, że postępowanie w tej sprawie przed organami administracji było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), a związanie oceną prawną (art. 153 ppsa) przyjęte przez SKO należy uznać za właściwe.

Skargę kasacyjną wywiódł Z. D., reprezentowany przez adw. A. B- K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 777/13 w części oddalającej skargę Z. D., zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 w zw. z "art. 145 § 1 lit. c" ppsa w zw. z art. 105 kpa przez błędną wykładnię zakresu pojęcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i uznanie, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

2. art. 151 w zw. z "art. 145 § 1 lit. c" w zw. z art. 153 ppsa polegające na wadliwym zastosowaniu zasady związania orzeczeniem sądu administracyjnego;

3. art. 151 w zw. z "art. 145 § 1 lit. c" w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 7 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Z. D. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych (art. 203 pkt 1 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, poz. 718, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa – czy to w związku z art. 105 kpa (zarzut 1), czy w związku z art. 153 ppsa (zarzut 2) bądź w związku z art. 133 § 1 ppsa i art. 7 kpa (zarzut 2), zostały skonstruowane niestarannie i okazały się nieusprawiedliwione. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu "art. 145 § 1 lit. c ppsa", bowiem § 1 dzieli się na trzy punkty, o zróżnicowanej treści normatywnej, a tylko punkt 1 dzieli się na trzy litery – także o różnej treści normatywnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 2[...]/14, Lex 1666121). Element wszystkich trzech zarzutów, wskazujących na naruszenie art. 151 ppsa jako normy wynikowej, należało wyciągnąć przed nawias i ocenić po rozpoznaniu zarzutów wskazujących na naruszenie konkretnych norm, wskazanych we wzorcach kontroli, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Zaskarżony wyrok poprzedzało wydanie dwu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 18 października 2006 r., I SA/Wa 1347/06 i z 12 maja 2011 r. I SA/Wa 1978/10.

Organy obu instancji, a także Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozostawały związane dokonanymi ocenami prawnymi oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w obu tych wyrokach.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 426 uw. 2-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. "145 § 1 [pkt 1] lit. c" w zw. z art. 153 ppsa, niezasadnie ograniczył się jedynie do wyroku I SA/Wa 1347/06, a pominął związanie oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrokiem I SA/Wa 1978/10. Sąd I instancji prawidłowo wskazał w szczególności, że z sentencji decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2012 r. nr [...] , jasno wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku z 11 stycznia 1949 r. złożonego przez A. W., a rozstrzygała wyłącznie o prawach J. W. do działki nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W postępowaniu tym Z. D. winien był być stroną (art. 28 kpa). Przesądził o tym WSA w Warszawie wskazując, że "skoro J. W. zgłasza roszczenia, co do działki nr [...]i gruntu, na którym znajduje się budynek stanowiący własność Z. D. i co do którego zgłoszone zostały przez Z. D. roszczenia w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, to powinien on być stroną toczącego się postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji" (s. 8 akapit ostatni uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1347/06). Z uzasadnienia prawomocnego wyroku I SA/Wa 1978/10 wynika, że Z. D. miał interes prawny (art. 28 kpa) i przymiot strony postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 8 m2, oznaczonego jako działka nr [...] na rzecz J. W., z czego Z. D. aktywnie korzystał wnosząc odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2010 r. (s. 10-11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1978/10). Sąd I instancji w uzasadnieniu w sposób prawidłowy zrealizował zasadę związania sądu prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego (art. 153 ppsa) i prawidłowo odniósł się do zagadnień przedmiotowych i podmiotowych kontrolowanego postępowania (s. 10-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Kontrolowany wyrok nie narusza art. "145 § 1 [pkt 1] lit. c" ppsa w zw. z art. 105 kpa. Zarzut naruszenia art. 105 kpa postawiony został niestarannie i nieskutecznie. Art. 105 kpa (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) składa się z dwu paragrafów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, naruszenia którego z dwu paragrafów art. 105 kpa (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ostatnia zmiana Dz. U z 2012 r., poz. 1529) się dopatruje. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępować w tej materii profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Zaskarżony wyrok nie zawiera błędnej wykładni zakresu pojęcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ustawodawca nie operuje tym zwrotem ani w § 1, ani 2 art. 105 kpa, za to używa go w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 156 § 1 pkt 3 kpa – ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, co czyni niemożliwym rozpoznanie tak skonstruowanego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej nie przywołuje jako wzorca kontroli normy dopełnienia z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie bezspornym jest, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy decyzja I instancji dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 619, nb 11).

W sprawie nie doszło do naruszenia art. "145 § 1 [pkt 1] lit. c" w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 7 kpa. Mimo, że autor skargi kasacyjnej podniósł w uzasadnieniu, że "rozszerzenie skutków przedmiotowej oceny prawnej... oparte na błędnie odtworzonym przez Sąd akt sprawy stanie faktycznym" (s. 3 skargi kasacyjnej), to jednak w skardze kasacyjnej nie wskazał, na czym to błędne odtworzenie stanu faktycznego polega. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który Sąd I instancji miałby pominąć bądź przeinaczyć. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej przebieg zdarzeń procesowych został przez Sąd I instancji prawidłowo przedstawiony i należycie zanalizowany.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 153 ppsa jest przepisem o charakterze materialnoprawnym, który nie może być skutecznie zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa (wyrok NSA 8.10.2015 r, II GSK 2991/14, cbosa). W orzecznictwie i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa, mimo że znajduje się w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyrok NSA z: 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222, przypis 20; wyrok NSA z: 7.6. 2013 r., I OSK 2226/12; 9.5.2013 r., II GSK 330/12; 26.6.2014 r., I OSK 2910/12; postanowienie NSA z: 22.11.2012 r., I OSK 2719/12; 13.11.2012 r., I OSK 2633/12). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), gdy autor skargi kasacyjnej oparł skargę kasacyjną wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) i w każdym z trzech zarzutów wyraźnie wskazał "na... podstawie naruszenia przepisów postępowania".

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6). Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował ustalenia faktyczne, dokonane przez Kolegium w decyzji z [...] stycznia 2013 r. Autor skargi kasacyjnej dokonuje w istocie pomieszania zarzutów materialnoprawnych z zarzutami procesowymi. Formalnie podnosi –"błędnie odtworzony przez Sąd z akt sprawy stan faktyczny" – a w istocie podnosi argumenty materialnoprawne dotyczące legitymacji stron, przysługujących J. W. i Z. D. w postępowaniach, w których zapadły decyzje przywołane prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kontrolowanymi prawomocnymi wyrokami: I SA/Wa 1347/06 (przywołanym przez skarżącego kasacyjnie) i I SA/Wa 1978/10 (błędnie pominiętym przez skarżącego kasacyjnie).

Żaden z zarzutów nie okazał się usprawiedliwiony, przeto zarzut naruszenia art. 151 ppsa (wyjęty przed nawias) nie mógł być skuteczny. Skoro bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, Sąd I instancji winien był oddalić skargę Z. D.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.