Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 310/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 129
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Sławomir Kozik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. [..].

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) oraz w następstwie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa Portu Lotniczego [..]. W punkcie II ppkt 3 decyzji środowiskowej nałożono na A. obowiązek wystąpienia do właściwego organu o zwiększenie dotychczasowego obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego rozporządzeniem Wojewody nr [..] z dnia 26 lipca 2002 r., poprzez jego zwiększenie do izofony 50 dB dla pory nocnej i 60 dB dla pory dziennej, wyznaczonej odpowiednio, dla stanu po zakończeniu etapu I przebudowy Portu Lotniczego [..] oraz po zakończeniu realizacji całego przedsięwzięcia, jeżeli po zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, przyjętych na podstawie systemu pomiaru ciągłego poziomów hałasu w środowisku, programu monitoringu hałasu lotniczego i analizy, jak też analizy porealizacyjnej określonej w pkt II.2., wynikać będzie konieczność zmiany tego obszaru. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r. została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2009 r. Skargę na decyzję SKO oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/09.

W zaskarżonej uchwale przyjęto, że granicą obszaru ograniczonego użytkowania będzie obwiednia izolinii 45 dB w porze nocy hałasu operacji lotniczych. Tak utworzony obszar podzielono na dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu: strefa B (strefa zewnętrzna) oraz strefa A (strefa wewnętrzna). Granice strefy A i B określono na załączonej do uchwały mapie poglądowej obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego. Granice obszaru ograniczonego użytkowania i stref A i B opisane zostały za pomocą współrzędnych geodezyjnych, pozwalających na jednoznaczne i precyzyjne ich wyznaczenie. Ponadto, w celu łatwiejszej identyfikacji, do uchwały załączono wykaz obrębów geodezyjnych i działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach. A.J. w skardze na uchwałę Sejmiku Województwa zarzucił, że wydana została na podstawie decyzji środowiskowej, która nie jest zgodna z prawem. Ponadto treść tej decyzji jest całkowicie sprzeczna z zapisami raportu, a analiza porealizacyjna nie powinna być metodą tworzenia nowego obszaru dla lotnisk, gdyż opiera się jedynie na monitorowaniu hałasu za pomocą mikrofonów, które w przypadku G. są całkowicie sfałszowane, a ponadto została wydana bez przeprowadzenia oddziaływań skumulowanych hałasu między lotniskiem, koleją i [..], co powoduje, że obszar w ogóle ich nie ujmuje. Skarżący zarzucił ponadto, że brak jest jakichkolwiek podstaw do dzielenia wyznaczonego obszaru na strefę A i B.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. W odniesieniu do zarzutów skierowanych do analizy porealizacyjnej wyjaśniono, że podstawą jej wykonania były wyniki z pomiarów ciągłych poziomów hałasu prowadzonych przez akredytowaną firmę zajmującą się analizą pomiarów hasłowych. Stwierdzone poziomy równoważnego poziomu dźwięku wahały się w poszczególnych dniach prowadzenia pomiarów od 39,7 dB do 45,8 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej 60 dB) oraz od 35,7 dB do 39,7 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej 50 dB). Kontrolne pomiary poziomu hałasu zostały przeprowadzone również na posesji A. J. przy ul. Z., w dniach 17 – 29 kwietnia 2014 r. i nie wykazały one przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Analiza porealizacyjna jest opracowaniem, na podstawie którego można utworzyć obszar ograniczonego użytkowania, tym bardziej, że opiera się o rzeczywiste poziomu hałasów. Obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego, utworzony rozporządzeniem nr [..] Wojewody z dnia 26 lipca 2002 r., został zastąpiony obszarem utworzonym zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 289/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), odrzucił skargę A.J. na powołaną uchwałę przyjmując, że nie została ona poprzedzona skutecznym wezwaniem Sejmiku Województwa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Znajdujące się w aktach sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., nie zostało bowiem podpisane ani przez skarżącego, ani przez inne osoby wymienione na pierwszej stronie wezwania.

W dniu 8 września 2016 r. pełnomocnik Sejmiku Województwa przedłożył Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku podpisany przez A. J. oryginał wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który nie został omyłkowo uprzednio przekazany do sądu wraz z aktami administracyjnymi. Na okoliczność tę zwrócił uwagę również A. J., wnosząc skargę kasacyjną na postanowienie sądu wojewódzkiego z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 289/16.

W trybie autokontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. uchylił własne postanowienie z dnia 5 września 2016 r. i ponownie odrzucił skargę A. J. uznając ją za niedopuszczalną z powodu braku naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [..], która nie została włączona do utworzonego mocą zaskarżonej uchwały obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [..]. Tym samym sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie wpływa na własną, indywidualną sytuację prawną skarżącego ani też, że kwestionowana uchwała mogła doprowadzić do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała nie ogranicza ani nie pozbawia skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Natomiast zarzuty skarżącego dotyczące ewentualnych przyszłych skutków wyznaczonej strefy nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył A. J., zaskarżając je w części dotyczącej odrzucenia skargi na przedmiotową uchwałę i wnosząc o jego uchylenie tej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 129 § 2 oraz § 4 w związku z art. 136 § 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 58 § 5a p.p.s.a. wyrażającym się w dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej zawężającej interpretacji kategorii "naruszenie interesu prawnego, lub uprawnienia przez przepis aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej", a także "legitymacja materialnoprawna do zaskarżenia przepis aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej" w związku z uznaniem przez sąd, iż zakres hipotezy pojęcia "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez przepis aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej" obejmować będzie jedynie sytuację, w której dany akt prawa miejscowego wydany w zakresie administracji publicznej wywołuje konkretne naruszenia w sferze prawnej osoby bezpośrednio objętej zakresem owego aktu prawa miejscowego (w szczególności właściciela nieruchomości, objętej zakresem bezpośredniego oddziaływania przedmiotowego aktu prawa miejscowego) lub narusza konkretne uprawnienia powyższej osoby znajdujące potwierdzenie w określonych regulacjach, co prowadziło do uznania, że legitymacja materialno-prawna do zaskarżenia spornej uchwały przysługiwać będzie jedynie osobie objętej bezpośrednio zakresem oddziaływania rzeczonego aktu prawa miejscowego, przede wszystkim zaś właścicielowi nieruchomości objętej bezpośrednimi skutkami prawnymi wskazanego aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, przedmiotowe naruszenie następuje w każdym wypadku, gdy dany akt prawa miejscowego wydany w sferze administracji publicznej wywołuje naruszenia w sferze sytuacji prawnej lub kreuje ograniczenia, bądź wyłączenia w zakresie określonych materialnoprawnych uprawnień niezależnie, czy przedmiotowe naruszenia dotyczą bezpośrednio właściciela nieruchomości objętej zakresem przedmiotowym danego aktu prawa miejscowego. Analiza pojęcia "naruszenie interesu prawnego lub uprawnień mocą aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej prowadzi do konkluzji, iż przedmiotowe naruszenie nie jest ograniczone jedynie do sytuacji czynnego oddziaływania aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej na sytuacją prawną, w tym zakres uprawnień danego podmiotu, lecz obejmuje także sytuację, gdy dany podmiot nie został błędnie na etapie wydawania danego aktu prawa miejscowego objęty jego zakresem. Wadliwość ta pozostaje w związku z pominięciem przez sąd obowiązku zbadania tego, czy fakt nieobjęcia nieruchomości skarżącego, pomimo jej położenia w bezpośrednim zakresie odziaływania inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego [..]" (w bliskiej, wynoszącej 800 m odległości od działki inwestycyjnej), nie stanowi per se naruszenia interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego w rozumieniu art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, kształtujących legitymację skargową skarżącego. W następstwie błędnego nieobjęcia nieruchomości nr [..] obszarem ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego, pomimo że nieruchomość ta znajduje się na granicy obszaru, a także na granicy strefy hałasu jest to, że skarżący nie ma możliwości skorzystania z materialnoprawnych instrumentów w postaci odszkodowania związanego z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości oraz obniżeniem wartości nieruchomości. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w następstwie braku dokonania subsumpcji art. 129 § 2 oraz § 4, a także art. 136 § 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, oraz braku dokonania kumulatywnej interpretacji wskazanych regulacji z regulacją art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa sąd pierwszej instancji sformułował w zupełności błędną tezę uznającą, iż skarżący nie zadośćuczynił obowiązkowi wykazania naruszenia interesu prawnego wskutek wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., podczas gdy skarżący w rzeczywistości zadośćuczynił przedmiotowemu obowiązkowi, wskazując in extenso konkretne regulacje materialnoprawne, a także dekodowane z nich uprawnienia materialnoprawne, które w związku z wejściem w życie uchwały zostaną wyłączone.

- art. 135 § 1 oraz art. 135 § 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2017 r.) w związku z art. 134 i art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 147 p.p.s.a. polegające na braku poddania przez sąd pierwszej instancji analizie ujawnionych przez skarżącego zarzutów dotyczących istotnych naruszeń zasad oraz trybu uchwalenia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu odniósł się jedynie do zagadnienia istnienia po stronie skarżącego legitymacji do złożenia skargi w trybie art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa w sytuacji, gdy problematyka istnienia legitymacji skargowej nie wyłącza kognicji sądu do zbadania, czy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego nie jest dotknięta kwalifikowanymi naruszeniami prawa powodującymi skutki procesowe określone w art. 147 p.p.s.a.

- art 106 § 3 w związku z art. 166 w związku z art. 141 § 3 p.p.s.a. wynikające z nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji dowodu w postaci odpisu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 3017/15, w którym wyrażono stanowisko uznające istnienie po stronie skarżącego jako właściciela działki nr [..] położonej w odległości 800 metrów od działki inwestycyjnej uciążliwości związanych z przedsięwzięciem w postaci Rozbudowy Portu Lotniczego, w szczególności związanych z generowanym przez owe przedsięwzięcie hałasem, ze względu na które to uciążliwości oddziaływujące na nieruchomość skarżącego zachodziła podstawa do objęcia owej nieruchomości obszarem ograniczonego użytkowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 892/17, uchylił zaskarżone postanowienie w pkt 2, 3 i 4, to jest w zakresie odrzucenia skargi i rozliczenia kosztów sądowych z tym związanych. NSA w uzasadnieniu wskazał, że sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdza, by sąd pierwszej instancji przeprowadził rzeczywistą kontrolę spełnienia przez skarżącego materialnego kryterium dopuszczalności skargi. Ocena sądu pierwszej instancji oparta został wyłącznie na konstatacji, że działka, której właścicielem pozostaje skarżący, nie została włączona do utworzonego na mocy zaskarżonej uchwały obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego. Tymczasem istotą sformułowanego zarzutu było wskazanie, że organ w sposób błędny wyznaczył obszar ograniczonego użytkowania, a gdyby do tego uchybienia nie doszło skarżący jako właściciel nieruchomości znajdującej się w tym obszarze mógłby skorzystać z uprawnień, jakie przyznają mu przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Przepisy Rozdziału 2 Działu IX ustawy – Prawo ochrony środowiska mają charakter tego rodzaju, że mogą stać się wystarczającą podstawą do nadania określonemu interesowi zainteresowanego podmiotu cechy interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych argumentów zawartych w skardze oraz w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r., w których skarżący dokonał rozróżnienia sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania oraz uprawnień tych podmiotów, które domagają się ochrony prawnej ze względu na wadliwe posłużenie się przez organ samorządu województwa instrumentem wynikającym z niedotrzymania standardów jakości środowiska, o którym mowa w art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do twierdzeń skarżącego uniemożliwia ustalenie, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał, że zachodziła podstawa do odrzucenia skargi.

Według NSA dostrzeganie istnienia interesu prawnego określonego podmiotu wyłącznie w okoliczności znalezienia się należącej do tego podmiotu nieruchomości w granicach obszaru ograniczonego użytkowania, oparte jest na uproszczonym rozważeniu skutków prawnych podjęcia uchwały przez organ samorządu województwa, które w sposób niewystarczający nakierowuje rolę sądu administracyjnego na ocenę charakteru wydanego w tym przedmiocie aktu prawa miejscowego.

Podkreślił NSA, że wyrażona ocena prawna nie powinna być w tym zakresie rozumiana jako potwierdzenie, że interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [..] został faktycznie naruszony wskutek wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., ale jako zanegowanie poglądu, że skargę na uchwałę, na mocy której dochodzi do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, może wnieść wyłącznie właściciel działki znajdującej się w granicach tego obszaru.

NSA wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji rozważył formułowane przez skarżącego zarzuty dotyczące błędów popełnionych przez Sejmik Województwa dotyczących wyznaczenia granic obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego, przyjmując, że niewłączenie działki nr [..] do tego obszaru nie może być samoistną podstawą do odrzucenia skargi. Powyższe nie zmienia jednak tego, że kontrola uchwały Sejmiku Województwa może zostać skutecznie przeprowadzona jedynie w sytuacji potwierdzenia przez sąd pierwszej instancji, że legitymacja skargowa skarżącego opiera się na naruszeniu interesu prawnego, który ma charakter konkretny, indywidualny, realny i obiektywny.

NSA za nieuzasadnione uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Niepotwierdzenie istnienia po stronie skarżącego legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie pozwalała sądowi pierwszej instancji na dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały. Zawężenie dokonanej przez sąd kontroli do kwestii przysługującego skarżącemu interesu prawnego nie stanowiło tym samym obrazy art. 134 i art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 147 p.p.s.a. Taką ocenę odniesiono również do nieuwzględnienia przez sąd dowodu z dokumentu w postaci odpisu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 3017/15. Abstrahując od faktu, że wskazywane orzeczenie ma charakter nieprawomocny, kryteria wyznaczające obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) pozostają odmienne od kryteriów, w oparciu o które wyznaczane są granice obszaru ograniczonego użytkowania. Interesu prawnego w prawie budowlanym nie da się utożsamiać z interesem prawnym, do którego nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stąd wskazywany przez skarżącego dowód nie mógł służyć rozstrzygnięciu jakichkolwiek wątpliwości dotyczących legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa. W postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt VII SA/Wa 3017/15 rozważeniu podlegała kwestia istnienia po stronie skarżącego uprawnienia do udziału w ściśle skonkretyzowanym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu nieważnościowym dotyczącym sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę drogi kołowania równoległej do drogi startowej.

NSA wskazał następnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej Instancji powinien uwzględnić treść obowiązujących przepisów materialnych i proceduralnych do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16, odnosząc je do oceny stanu faktycznego w tej sprawie.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2017 r. powtórzył dotychczasowe zarzuty wobec kwestionowanego obszaru ograniczonego użytkowania, podtrzymując swoje stanowisko w niniejszej sprawie, w świetle którego wyznaczenie granic obszaru spowodowane było błędami w wykonanych pomiarach hałasu. Skarżący przedłożył wraz z pismem dokumenty na potwierdzenie swoich twierdzeń, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący dodatkowo zwrócił uwagę na niezgodność uchwalonego obszaru z założeniami programu ochrony przed hałasem dla Województwa oraz dla miasta G., a także na nieprawidłowości w dokonanych pomiarach hałasu emitowanego przez ruch Portu Lotniczego, w tym nieprawidłowe wyznaczenie punktów pomiarowych.

Przed rozprawą w dniu 19 lipca 2017 r. skarżący przedłożył dodatkową dokumentację, na którą składała się "Analiza hałasu lotniczego do Programu Ochrony Środowiska przed Hałasem Lotniczym Portu Lotniczego [..]" sporządzona w 2008 r., dane statystyczne dotyczące liczby startów i lądowań wykonywanych na wskazanym lotnisku, korespondencję prowadzoną drogą elektroniczną pomiędzy skarżącym a władzami lotniska, korespondencję z pracownikiem Ministerstwa Ochrony Środowiska oraz "Okólnik doradczy" wydany przez Urząd Lotnictwa Cywilnego z 2010 r. dotyczący zasad dobrej praktyki lotniczej w zakresie standardowego kręgu nadlotniskowego w Polskiej Przestrzeni Powietrznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała podjęta została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbywała się w warunkach związania sądu wojewódzkiego oceną prawną zawartą w opisanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 892/17.

Warunki tego związania określa przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiąc, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrócić przy tym należy uwagę, że "związanie wykładnią prawa" nie obejmuje związania oceną co do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, Legalis).

NSA uchylając rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w zakresie odrzucenia skargi wskutek braku interesu prawnego po stronie skarżącego wyjaśnił przede wszystkim, że dostrzeganie istnienia interesu prawnego określonego podmiotu wyłącznie w fakcie znalezienia się należącej do tego podmiotu nieruchomości w granicach obszaru ograniczonego użytkowania oparte jest na uproszczonym rozważeniu skutków prawnych podjęcia uchwały przez organ samorządu województwa, które w sposób niewystarczający nakierowuje rolę sądu administracyjnego na ocenę charakteru wydanego w tym przedmiocie aktu prawa miejscowego.

NSA podkreślił, że przepisy Rozdziału 2 Działu IX ustawy – Prawo ochrony środowiska mają charakter tego rodzaju, że mogą stać się wystarczającą podstawą do nadania określonemu interesowi zainteresowanego podmiotu cechy interesu prawnego. NSA stwierdził również, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie ustosunkował się do tych argumentów zawartych w skardze oraz w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r., w których skarżący dokonał rozróżnienia sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania oraz uprawnień tych podmiotów, które domagają się ochrony prawnej ze względu na wadliwe posłużenie się przez organ samorządu województwa instrumentem wynikającym z niedotrzymania standardów jakości środowiska, o którym mowa w art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano sądowi wojewódzkiemu rozważyć zarzuty sformułowane przez skarżącego w skardze oraz w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r., dotyczące błędów popełnionych przez Sejmik Województwa dotyczących wyznaczenia granic obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego przyjmując, że niewłączenie działki nr [..] do tego obszaru nie może być samoistną podstawą do odrzucenia skargi. Przy tym NSA podkreślił, że kontrola uchwały Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16 może zostać skutecznie przeprowadzona jedynie w sytuacji potwierdzenia przez sąd pierwszej instancji, że legitymacja skargowa skarżącego opiera się na naruszeniu interesu prawnego, który ma charakter konkretny, indywidualny, realny i obiektywny.

Przedstawiona ocena prawna oraz wskazania otworzyły sądowi pierwszej instancji drogę do ponownej weryfikacji legitymacji skargowej skarżącego w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486), zwanej dalej u.s.w., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 90 u.s.w. ma swój odpowiednik w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g. - art. 101 i 101a, stąd też przy wykładni wskazanego przepisu u.s.w. - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji - można się odwołać do bogatszego dorobku judykatury i doktryny istniejącego na gruncie samorządowej ustawy gminnej.

Zarówno skarga uregulowana w art. 90 u.s.w., jak i w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym podmiotom instrumentem umożliwiającym uruchomienie sądowej kontroli, mającej na celu zbadanie zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego w celu ochrony ich realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym i nielegalnym ich naruszeniem. Podobnie jak w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. również w art. 90 u.s.w. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Istotnym bowiem warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Oceniając materialnoprawną legitymację skarżącego wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, który jest właścicielem nieruchomości, w tym przypadku nieobjętej zakresem ustanowionego obszaru ograniczonego użytkowania. Wojewódzki sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu w zakresie podstaw materialnych, jak i proceduralnych, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić należy, że po znowelizowaniu p.p.s.a. i wprowadzeniu nowego przepisu - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - co do zasady brak legitymacji skargowej powinien skutkować odrzuceniem, a nie oddaleniem skargi.

Zdaniem sądu może jednak wystąpić sytuacja taka jak w niniejszej sprawie, że ustalenie, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi, wymaga merytorycznego rozpatrzenia prawidłowości podjętej uchwały w kontekście posiadanego interesu prawnego oraz jego naruszenia, co w rezultacie może prowadzić do oddalenia skargi. Badanie skargi od strony formalnoprawnej okazało się bowiem w tym zakresie niewystarczające, co potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 11 maja 2017 r. nakazując badać sądowi pierwszej instancji ponownie rozpoznającemu sprawę zarówno zarzuty skargi, jak również argumentację sformułowaną przez skarżącego w kolejnych pismach procesowych, w kontekście zarzutu błędnego wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji, w ocenie sądu orzekającego ponownie, ustalenie legitymacji skargowej przestaje być kwestią wstępną, a brak naruszonego interesu prawnego nie jest oczywisty bez badania legalności podjętej uchwały. Twierdzenie strony skarżącej, że naruszono jej interes prawny, wywodzony z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska Tytułu II Działu IX (art. 129 i nast.) może zostać zweryfikowane w postępowaniu sądowym przeprowadzonym z uwzględnieniem konieczności oceny legalności zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, jak nakazał NSA w postanowieniu z dnia 11 maja 2017 r. Taka sytuacja zachodzi zatem wówczas, gdy nie można całkowicie rozdzielić badania legitymacji skargowej od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie ocena legitymacji skargowej skarżącego, którego nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] nie została objęta ustanowionym zaskarżoną uchwałą obszarem ograniczonego użytkowania, uzależniona była od zweryfikowania jej zgodności z prawem również w kontekście zarzutów stawianych przez skarżącego uchwałodawcy. Skarżący bowiem upatrywał związku pomiędzy swoją indywidualną sytuacją prawną a naruszeniami prawa towarzyszącymi procedowaniu i podejmowaniu uchwały o obszarze ograniczonego użytkowania, co spowodowało uszczuplenie jego uprawnień wskutek nieobjęcia jego działki tym obszarem.

Dokonując zatem szczegółowego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w świetle zarzutów sformułowanych w skardze oraz w kolejnych pismach procesowych skarżącego - z dnia 10 stycznia 2017 r. i z dnia 28 czerwca 2017 r., również w kontekście przedkładanych dokumentów, w tym złożonych przed rozprawą w dniu 19 lipca 2017 r., sąd doszedł do przekonania, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr 203/XVIII/16 pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zarzuty skarżącego odnośnie wskazywanych naruszeń nie potwierdziły się, z przyczyn które sąd szczegółowo wyjaśnia poniżej.

Zaskarżona uchwała, co jednoznacznie wynika z jej treści, wydana została na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. Przepis ten, w brzmieniu właściwym na dzień wydania uchwały stanowił, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.

Zatem art. 135 ust. 1 p.o.ś. przewiduje, że utworzenie obszaru organicznego użytkowania może mieć miejsce, jeżeli z przeglądu ekologicznego z oceny oddziaływania na środowisko albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu, co ma miejsce również w odniesieniu do lotniska. Przywołane brzmienie art. 135 ust. 1 p.o.ś. potwierdza, że jednym z trzech podstawowych, równoprawnych środków, z których wynika obowiązek wyznaczenia obszarów ograniczonego użytkowania, jest analiza porealizacyjna.

Wobec tego przepis art. 135 ust. 5 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej uchwały, na który powołuje się skarżący, nie był, a co więcej nie musiał być podstawą tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w konsekwencji zaś nie mógł zostać naruszony przez uchwałodawcę wojewódzkiego. Samodzielną i wystarczającą podstawą dla podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 135 ust. 1 p.o.ś., który uprawniał do skorzystania z wyników analizy porealizacyjnej w celu wyznaczenia granic obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska.

Dodatkowo należy podkreślić, że uzależnienie zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania związanego z realizacją inwestycji polegającej na rozbudowie Portu Lotniczego od wyników analizy porealizacyjnej nastąpiło w ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W oparciu o wnioski płynące z raportu oddziaływania na środowisko oraz z przeprowadzonego postępowania ocenowego z udziałem społeczeństwa stwierdzono, że najpoważniejszym zagrożeniem środowiska, po rozbudowie lotniska, pozostanie hałas lotniczy, którego zasięg w porze dziennej i nocnej zwiększy się. Z przedmiotowej decyzji środowiskowej wynika, że ze względu na potrzebę precyzyjnego wyznaczenia granic obszaru ograniczonego użytkowania oraz zależności tych granic od doboru określonych rozwiązań technicznych w zakresie ochrony przed hałasem, za celowe przyjęto obciążenie inwestora sporządzeniem analizy porealizacyjnej, która będzie bazować na wynikach nakazanego stałego monitoringu hałasu i pomiaru ciągłego poziomów hałasu w środowisku. Przyjęto bowiem, że dopiero monitoring hałasu lotniczego prowadzony po zakończeniu realizacji projektu rozbudowy portu lotniczego może dostarczyć miarodajnych danych dla określenia obszarów, na których nastąpi ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne, którego dostępnymi metodami technicznymi i technologicznymi nie da się zneutralizować.

Zwrócić należy uwagę na okoliczność, że o obszarze ograniczonego użytkowania mają decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar ograniczonego użytkowania w zasadzie jest wyznaczany dla obszaru, na którym doszło do przekroczenia określonych norm, a obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Jedną z podstawowych przesłanek uzasadniających ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania jest wystąpienie szkodliwego oddziaływania wywołanego przekroczeniem dopuszczalnych norm immisyjnych. Stwierdzenie wystąpienia przesłanek uzasadniających wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania nakłada niejako automatycznie na właściwy organ, w tym przypadku sejmik wojewódzki (art. 135 ust. 3 p.o.ś.) obowiązek jego wyznaczenia, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tym zakresie zatem sąd nie doszukał się naruszeń prawa, które dyskwalifikowałyby zaskarżoną uchwałę.

W następnej kolejności należy odnieść się do grupy zarzutów, które koncentrują się wokół zarzucanej przez skarżącego nieprawidłowości decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Portu Lotniczego. Skarżący zarzuca bowiem sprzeczność decyzji środowiskowej z raportem oddziaływania na środowisko co do ustalenia dwóch stref obszaru ograniczonego użytkowania, braku uwzględnienia oddziaływań skumulowanych, nieprawidłowości w uzgodnieniach z innymi organami.

Otóż wyjaśnić należy, że przedmiotowa decyzja środowiskowa funkcjonuje w obrocie prawnym i wiąże wszystkie organy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/09, oddalił skargę na decyzję SKO. W konsekwencji skutecznie działa dyspozycja art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze się przejawiać w jego skuteczności, rozumianej jako zdolność orzeczenia do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. W tym kontekście prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie może oddziaływać wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz jego zakres wpływa również na związanie organów i sądu w przypadku zamiaru ponownego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1336/14; z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13; z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 106/07, Legalis).

W konsekwencji zatem żadna z kwestii podnoszonych przez skarżącego, które współkształtowały treść decyzji środowiskowej i miały miejsce w toku procedury poprzedzającej podjęcie tego rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem ponownego badania w toczącym się obecnie postępowaniu, mającym zresztą zupełnie inny przedmiot - dotyczący legalności uchwały Sejmiku Województwa o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, w kontekście zaskarżenia jej skargą opartą na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego. Zatem zarzuty odnoszące się do legalności przedmiotowej decyzji środowiskowej, niezależnie od tego, że nie mogą być przedmiotem badania przez sąd orzekający w tej sprawie, tak też nie mogą skutecznie podważać prawidłowości podjętej uchwały.

Podobnie nietrafne są zarzuty odnośnie rozszerzenia istniejącego obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego poprzednio przez Wojewodę w 2002 r. Otóż kwestia ta przedstawia się inaczej niż twierdzi skarżący. Obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego zlokalizowanego w G. został utworzony po raz pierwszy rozporządzeniem Nr [..] Wojewody z dnia 26 lipca 2002 r., a granicę tego obszaru stanowiła obwiednia izofony 50 dB dla pory nocnej i 60 dB dla pory dziennej.

Realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie gdańskiego portu lotniczego wiązała się z wykonaniem obowiązku ciągłego monitoringu hałasu i sporządzeniem analizy porealizacyjnej, która miała dostarczyć materiałów niezbędnych do podjęcia decyzji o zastosowaniu właściwych środków ochrony przed hałasem. Z analizy tej wynikało, że na terenach wymagających ochrony akustycznej w otoczeniu lotniska występują przekroczenia poziomu hałasu w środowisku. W konsekwencji zaproponowano wdrożenie konkretnych działań organizacyjnych i technicznych ograniczających emisję hałasu, a tam gdzie pomimo zastosowania tych środków przeciwdziałania hałasowi, występować miało nadal przekroczenie standardów jakości środowiska w tym zakresie, zaproponowano utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska. Wraz z objęciem nieruchomości granicami tego obszaru wiążą się konkretne uprawnienia służące rekompensacie niedogodności związanych z niedotrzymaniem standardów ochrony środowiska. Na podstawie art. 129 p.o.ś. właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu nieruchomości) w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje roszczenie o wykup nieruchomości (art. 129 ust. 1) oraz roszczenie o odszkodowanie za szkodę obejmujące również utratę jej wartości nieruchomości.

Zgodnie z kompetencją należącą do sejmiku województwa zaskarżoną uchwałą utworzono nowy, większy obszar ograniczonego użytkowania, którego granice wyznaczono jako obwiednię wszystkich izolinii o wartościach dopuszczalnych hałasu dla terenów o podwyższonych wymaganiach akustycznych (szkoły, szpitale, domy, pomocy społecznej) określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). W obszarze wyznaczono granicę strefy wewnętrznej określoną przez standardy akustyczne dla terenów zabudowy mieszkaniowej, biorąc pod uwagę hałas powodowany przez starty, lądowania, loty po okręgu i kołowania użytkowanych w porcie lotniczym statków powietrznych.

Zastrzeżenia skarżącego wzbudzone zostały jednak na tle zmiany przepisów, która nastąpiła jego zdaniem za przyczyną ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), zwanej dalej u.i.ś. Według skarżącego zaskarżoną uchwałą dokonano poszerzenia obszaru ograniczonego użytkowania ustalonego rozporządzeniem Wojewody z 2002 r., które już nie obowiązywało, gdyż wygasło z dniem wejścia w życie u.i.ś., tj. z dniem 15 listopada 2008 r. (skarżący w skardze wskazał błędnie dzień 1 stycznia 2008 r.).

W istocie jednak decydujące znaczenie dla bytu prawnego aktów powołujących do życia obszary ograniczonego użytkowania, na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. w ówczesnym brzemieniu, miała ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462), zwana dalej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. Przed nowelizacją wskazane przepisy uprawniały do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub dla zakładów lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie i wskazywały jako uprawniony organ - wojewodę, a jako właściwy akt - rozporządzenie. Podmiot uprawniony i formę aktu tworzącego obszar zmieniono w wyniku nowelizacji dokonanej w art. 19 pkt 5 w związku z art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., upoważniając do jego wydawania w drodze uchwały sejmik województwa. Ustawa ta zawierała jednak przepis przejściowy - art. 47 ust. 2 - przewidujący zachowanie mocy przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych do czasu wydania nowych aktów przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Z tego przepisu przejściowego wynika, że skutkiem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej kompetencje do określania obszarów ograniczonego użytkowania było przedłużenie obowiązywania aktów dotychczas wydanych przez wojewodów do chwili podjęcia kolejnych aktów w tym zakresie już na nowych zasadach. Takie stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 421/10 (LEX nr 863961). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy odniósł się także do wpływu na byt prawny istniejących obszarów ograniczonego użytkowania zmiany przepisów spowodowanej wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. u.i.ś. Wyjaśnił, że zmiany wprowadzone tą ustawą nie wiązały się ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, lecz stanowiły dostosowanie przepisu art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska, związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego.

W konsekwencji, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielając klarowną wykładnię przywołanych przepisów zaakceptowaną przez Sąd Najwyższy uznał, że obszar ograniczonego użytkowania utworzony pierwotnie przepisami rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 26 lipca 2002 r. obowiązywał do czasu wydania zaskarżonej uchwały w tym przedmiocie przez sejmik wojewódzki i został nią w całości zastąpiony.

Również w procedurze tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz w jego wyznaczonym zasięgu sąd wojewódzki orzekający ponownie nie dostrzegł naruszeń obowiązujących zasad jego tworzenia.

Nie są trafne zarzuty skarżącego co do nieprawidłowości w pomiarach hałasu, w tym co do ilości i lokalizacji punktów pomiarowych oraz braku uwzględnienia lotów po okręgu. Obszerna dokumentacja zgromadzona w toku podejmowania zaskarżonej uchwały nie podważa bowiem prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą do ustalenia kwestionowanych granic obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżący zaś nie przedstawił dowodów, które mogłyby doprowadzić do odmiennych wyników pomiarów hałasu w środowisku niż dokonane w ramach oceny porealizacyjnej, bądź uzasadniałyby wadliwość zastosowanej metodologii. Zdaniem sądu zarzuty skarżącego są wyłącznie gołosłownymi twierdzeniami niepopartymi stosownym materiałem dowodowym. Kopie korespondencji prowadzonej przez skarżącego, kierowanej również do Ministra Ochrony Środowiska, nie stanowią przekonywającego dowodu na wadliwość zaskarżonej uchwały i dokumentów, w oparciu o które została ona wydana, przez co nie mogą podważyć prawidłowości dokumentacji poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały.

W decyzji środowiskowej z dnia 8 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek prowadzenia ciągłego pomiaru hałasu po zakończeniu prac związanych z I etapem rozbudowy lotniska. Monitoring taki wdrożył inwestor w 2010 r. i prowadził posługując się podmiotem wyspecjalizowanym w analizie pomiarów hałasowych, którego wyniki badań stały się materiałem wyjściowym dla sporządzonej analizy porealizacyjnej. Z treści analizy porealizacyjnej jednoznacznie wynika, że monitoring hałasu na terenach zlokalizowanych wokół lotniska prowadzony był w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. nr 140, poz. 824), zwanego dalej rozporządzeniem. W ramach funkcjonowania systemu ciągłego monitorowania hałasu lotniczego zgromadzona została w okresach półrocznych dokumentacja przedstawiająca sytuację akustyczną w czterech wytypowanych punktach pomiarowych. Prowadzono również kontrolę zagrożenia hałasem w postaci okresowej i bieżącej informacji o poziomach dźwięku oraz miesięcznych raportów zawierających określenie dobowych poziomów dźwięku dla pory dnia i nocy. Zgromadzona w ten sposób baza danych z okresu lat 2011 i 2012 pozwoliła na dostarczenie danych niezbędnych do stworzenia mapy akustycznej G. i stanowiła bazę wyjściową do sporządzenia analizy porealizacyjnej. Prowadzono również pomiary ciągłe poziomów hałasu lotniczego, z których wyniki ujęto w sprawozdaniach z maja 2013 r. oraz z kwietnia 2014 r. Sprawozdania te ujawniają, że oprócz czterech punktów pomiaru hałasu ciągłego badano również poziomy hałasu w pięciu innych punktach zlokalizowanych na terenie lotniska, po południowej, wschodniej i zachodniej stronie pasa startowego oraz na ulicy K. od strony M. i na ulicy B.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając w trybie przepisów p.o.ś, w celu sprawdzenia przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu do środowiska przeprowadził kontrole w kwietniu i maju 2014 r. oraz maju i czerwcu 2015 r., które potwierdziły prawidłowość prowadzonych ciągłych pomiarów hałasu, wyznaczenia punktów pomiarowych oraz ich lokalizacji. W protokołach z tych kontroli przeanalizowano okresowe wyniki pomiarów hałasu. Wojewódzki Inspektora Ochrony Środowiska zlecił również przeprowadzenie badań przy ul. Z. w G., przy której położona jest działka nr [..]. Wyniki pomiarów przeprowadzonych w dniach 17 – 29 kwietnia 2014 r. ujawniły brak przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla pory dziennej i nocnej we wskazanym punkcie pomiarowym. Ze sprawozdania z tych pomiarów wynika, że poziomy równoważnego dźwięku w poszczególnych dniach prowadzenia pomiarów wahały się od 39,7 dB do 45,8 dB w porze dziennej (przy dopuszczalnej wartości 60 dB) oraz od 35,7 dB do 39,7 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 50 dB).

Ponadto na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego wykonano we wrześniu 2014 r. ekspertyzę dotyczącą obszaru ograniczonego użytkowania wokół portu lotniczego, której zadaniem było zweryfikowanie dokumentacji i materiałów archiwalnych, które posłużyły do sporządzenia analizy porealizacyjnej, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami. We wnioskach tej ekspertyzy stwierdzono, że liczba i lokalizacja punktów pomiarowych jest zgodna z wymaganiami formalno-prawnymi, a w szczególności z obowiązującą metodyką referencyjną pomiarów ciągłych. Podkreślono, że metodyka referencyjna w zakresie pomiarów ciągłych w sposób preferencyjny określa jedynie część wymagań co do lokalizacji punktów pomiarowych, natomiast część wymagań określa w sposób pozwalający na pewną dowolność interpretacji. Stwierdzono, że punkty pomiarowe zlokalizowane są na odpowiednich wysokościach i nie są przesłonięte otaczającą je zabudową w nadmierny sposób niezgodny z wymaganiami metody. Liczba punktów pomiarowych jest adekwatna do stopnia złożoności rodzajów operacji lotniczych. Wyjaśniono przy tym, że Port Lotniczy posiada wyłącznie jedną drogę startową, a co za tym idzie na każdy kierunek przypadają 2 punkty monitoringowe zlokalizowane w punktach, których położenie jest uzasadnione wstępnymi obliczeniami przebiegu izolinii o wartości poziomów dopuszczalnych. Wskazano również, że zastosowane narzędzia obliczeniowe były właściwe przy analizie powyższych kwestii.

Z ekspertyzy tej wynika, że lokalizacja punktów pomiarowych oraz zastosowana metodyka pomiarowa doprowadziły do uzyskania wiarygodnych danych w zakresie oceny zasięgu hałasu lotniczego, a w szczególności do jak najbardziej trafnego wyznaczenia przebiegu linii równego poziomu hałasu, w tym linii o wartościach dopuszczalnych.

Przy tym zwrócić należy uwagę na istotę instrumentu, jakim jest obszar ograniczonego użytkowania w całym systemie metod ograniczania negatywnego ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na środowisko. Otóż utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w rozpoznawanej sprawie ma ograniczyć negatywne oddziaływanie ściśle określonego obiektu, jakim jest Port Lotniczy związane z jego funkcjonowanie, czyli ruchem statków powietrznych. W tym zakresie uwzględnianie oddziaływań akustycznych pochodzących z innych źródeł nie ma znaczenia dla określenia granic obszaru ograniczonego użytkowania związanego z działalnością lotniska. Hałas pochodzący z innych źródeł, np. hałas drogowy, został natomiast uwzględniony przy typowaniu punktów pomiarowych, gdyż dla poprawności czynionych pomiarów hałasu lotniczego punkty winny były zostać wyznaczone w taki sposób, żeby wyizolować źródła hałasu lotniczego i zbadać dokładnie jego poziom. Zważyć należy, że właściwe zlokalizowanie punktów pomiarowych potwierdza również zgodność ich umiejscowienia z wymogami Załącznika Nr 1 B ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2011 r., według których poziom i charakter tła akustycznego w punkcie pomiarowym powinien umożliwiać identyfikację hałasu pochodzącego od statków powietrznych. Zatem zarzuty skarżącego odnośnie braku uwzględnienia oddziaływania akustycznego na jego nieruchomość z innych źródeł niż działalność lotniska nie zasługiwały na uwzględnienie. Poza tym kwestia oddziaływań skumulowanych rozbudowanej części Portu Lotniczego była przedmiotem postępowania ocenowego zakończonego prawomocną decyzją środowiskową z dnia 8 stycznia 2009 r., wobec czego zakres nią rozstrzygnięty nie może podlegać ponownemu rozpoznaniu w sprawie z niniejszej skargi złożonej w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w.

Prawidłowości danych służących do sporządzenia analizy porealizacyjnej nie podważyły dokumenty przedłożone przez skarżącego stanowiące w istocie, jak to już sąd zaznaczył, kopie korespondencji z organami administracji publicznej, w tym pracownikami Ministerstwa Ochrony Środowiska oraz z instytucjami prywatnymi, także z Portem Lotniczym. Dokumenty te zawierają wyjaśnienia składane na wniosek skarżącego i poza ujawnioną w sprawie faktografią i przytoczeniem przepisów prawa mających w niniejszej sprawie zastosowanie nie wnoszą nic, co miałoby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Skarżący nie przedłożył żadnych innych danych pomiarowych, które mogłyby skutecznie podważyć dane pochodzące z ciągłego i okresowego monitoringu hałasu wykonywanego dwutorowo - niezależnie przez Port Lotniczy oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Wobec powyższego, w świetle przedstawionej prawidłowości ustalonych punktów pomiarowych oraz zastosowanych metodyk pomiarów hałasu, nie potwierdzają się zarzuty skarżącego co do wadliwej ilości punktów pomiarowych, nieprawidłowego wykonywania pomiarów wzdłuż osi lotniska oraz pominięcia lotów po okręgu.

Punkty pomiarowe służące pomiarom hałasu dla potrzeb określenia granic obszaru ograniczonego użytkowania w niniejszej sprawie wyznaczane były na podstawie rozporządzenia z 2011 r., które w Załączniku Nr 1 B ust. 1 stanowi, że lokalizację punktów pomiarowych ustala się indywidualnie dla każdego punktu pomiarowego, w zależności od:

1) celu pomiarów;

2) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu;

3) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu, w szczególności własności ekranowania i uginania fal dźwiękowych.

W ust. 2 określono natomiast kryteria stosowane przy lokalizacji punktów pomiarowych, w pkt 3 wskazując, że w przypadku zastosowania metody pomiarów ciągłych - lokalizacja punktów pomiarowych powinna uwzględniać rzuty na powierzchnię ziemi tras dolotowych i odlotowych z lotniska oraz typy operacji lotniczych (start, lądowanie, przelot, w tym loty po kręgu).

Z tego wynika, że ani przepisy p.o.ś. ani rozporządzenie nie określa obowiązkowej ilości punktów pomiarowych. Ich ilość i lokalizacja zależy od uwarunkowań indywidualnego przypadku. Podobnie rzecz ma się z pomiarami dokonywanymi według osi lotniska, które według skarżącego są niedopuszczalne. Odnosząc się do tej kwestii wskazać po pierwsze należy, że z przepisów nie wynika zakaz dokonywania takich pomiarów, a po drugie, z dokumentacji nie wynika, ażeby pomiary takie były w ogóle dokonywane w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast w odniesieniu do lotów po okręgu, które zgodnie z rozporządzeniem z 2011 r. stanowią jedną z form operacji lotniczych jaką są przeloty i które są źródłem irrelewantnych prawnie zdarzeń akustycznych, w ocenie sądu w świetle zgormadzonych dokumentów nie potwierdzają się zarzuty skarżącego, że lotów tych w monitoringu hałasu nie uwzględniono. Po pierwsze bowiem, z Załącznika Nr 1 B ust. 2 pkt 3 do rozporządzenia z 2011 r. wynika, że loty po okręgu, jako jeden z typów operacji lotniczych, należy uwzględnić przy lokalizacji punktów pomiarowych przy wykonywaniu pomiarów ciągłych. Zarówno wspomniana już ekspertyza oceniająca prawidłowość przeprowadzonych badań i sporządzonej dokumentacji, jak i niezależne od inwestora badania hałasu przeprowadzone na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska potwierdzają zgodność wyznaczonych punktów pomiarowych z zasadami wynikającymi z przepisów rozporządzenia z 2011 r. Tego zaś w istocie skarżący nie podważył, gdyż za takowe podważenie wiarygodności wskazanych dokumentów nie można uznać jego gołosłownych twierdzeń stanowiących jedynie subiektywną ocenę zaistniałych zdarzeń.

Skarżący przedłożył przed rozprawą w dniu 19 lipca 2017 r. okólnik dotyczący sposobu lotów po okręgu na lotniskiem R. skierowany do pilotów oraz korespondencję z Ministerstwem Ochrony Środowiska, z której wynika tylko tyle, że rozmieszczenie punktów pomiarowych powinno następować zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu z 2011 r. Skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby, że lotów po okręgu nie uwzględniono w pomiarach hałasu mających wpływ na wyznaczenie granic obszaru ograniczonego oddziaływania. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącego materiały dokumentujące wykonywane w sprawie pomiary hałasu potwierdzają, że punkty pomiarowe rozmieszczono również po bokach lotniska, po wschodniej, zachodniej i południowej stronie pasa startowego. Także materiały zgromadzone w sprawie, w tym protokoły z kontroli pomiarów hałasu potwierdzają, że były dokonywane pomiary poziomów hałasu na działce nr [..] i normy hałasu są tam zachowane. Przy tym zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego pomiary te nie były jednodniowe, ale obejmowały okres od dnia 17 do dnia 29 kwietnia 2014r.

W tych okolicznościach sąd nie podzielił zarzutów odnośnie wadliwości w pomiarach hałasu, które stały się podstawą określenia zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania, a więc uchwała nie narusza prawa w tym zakresie w taki sposób, by ukształtować naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Również w ocenie sądu nie potwierdziła się zarzucana zaskarżonej uchwale sprzeczność z Programem Ochrony Środowiska przed Hałasem dla Miasta G., stanowiącym załącznik do uchwały Nr XLIV/1253/09 Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2009 r., opracowanym w oparciu o Analizę hałasu lotniczego z grudnia 2008 r. Programy takie opracowuje się realizując obowiązek ustawowy wynikający z art. 119 p.o.ś., implementujący Dyrektywę 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Sporządzanie takich programów jest jednym z działań wskazanych przez Dyrektywę, które należy podejmować w celu ograniczenia emisji hałasu do środowiska, a co za tym idzie polepszenia komfortu życia mieszkańców. Z mocy art. 84 ust. 1 p.o.ś. programy tego rodzaju mają charakter aktów prawa miejscowego. Ze względu na programowy charakter aktów wydawanych na mocy art. 119 w związku z art. 84 ust. 1 p.o.ś. dokumenty uszczegóławiające działania zmierzające do zachowania standardów akustycznych, w tym określające obszary ograniczonego użytkowania, powinny uwzględniać zapisy programów już na etapie przygotowywania dokumentacji. Z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, ażeby uchwałodawca wojewódzki zapisy Programu z 2009 r. pominął. Skarżący w żaden sposób nie sprecyzował zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały ze wskazanym Programem ani go nie wykazał, co nie pozwoliło sądowi na zaakceptowanie jego twierdzeń. Samo utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania jest jedną z form realizacji celów, jakim służyć ma przyjęty Program. Powyższe potwierdza treść Programu Ochrony Środowiska przed Hałasem na lata 2014-2018, przyjęty uchwałą Nr XLVII/1050/13 Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2013 r., w którym wskazano jako działania przeciwdziałające przekroczeniom dopuszczalnych standardów akustycznych w związku z funkcjonowaniem Portu Lotniczego opracowanie Podręcznika Dobrych Praktyk oraz uchwalenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego odnośnie niezgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały określającej dwie strefy A i B w ramach utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania oraz dopuszczenie w tych strefach zabudowy, w tym mieszkaniowej, w strefie A pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej.

Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w obszarze ograniczonego użytkowania – decyzję o ograniczeniach koniecznych w strefie ograniczonego użytkowania, podejmuje uchwałodawca w oparciu o analizę porealizacyjną, jak w tym przypadku. Skarżący nie podał uzasadnionych i konkretnych argumentów przemawiających za zasadnością jego twierdzeń w tym zakresie, nie jest to też argument przemawiający za wadliwością uchwały. Uchwała o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania określa ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem organu jest wprowadzenie zakazu nowej zabudowy z uwagi na przekroczenie norm hałasu w środowisku. Ograniczenie to może wszak polegać na wprowadzeniu innych ograniczeń niż generalny zakaz zabudowy, takich jak na przykład wymogi w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków.

W związku z tym, że na obszarze ograniczonego użytkowania negatywne oddziaływania nie w każdym miejscu są tak samo intensywne, za dopuszczalne należy uznać określenie pewnych podstref, w których warunki korzystania z nieruchomości będą różne. Zatem na terenie jednego obszaru mogą występować zróżnicowane ograniczenia odpowiadające występującemu stanowi faktycznemu skutkujące wyznaczeniem różnych jego stref.

Skoro głównym założeniem obszaru ograniczonego użytkowania jest minimalizowanie negatywnych skutków przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a na nieruchomości skarżącego standardy jakości środowiska w tym zakresie są dotrzymane, to brak było prawnych podstaw do tego, ażeby włączać ją do obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczonego zgodnie z prawem.

Skarżący zdaniem sądu wojewódzkiego nie zdołał skutecznie podważyć zgodności zaskarżonej uchwały z prawem w taki sposób, by wykreować naruszenie swego interesu prawnego. Zgodnie z oceną prawną zawartą w wiążącym postanowieniu NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 892/17, tylko naruszenie prawa przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania mogłoby uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącego, którego nieruchomość wskutek tych wadliwości nie zostałaby objęta granicami obszaru, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Należy też wyjaśnić, że przyjęcie braku naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami zaskarżonej uchwały nie pozbawia go całkowicie ochrony prawnej przed oddziaływaniem Portu Lotniczego na nieruchomość stanowiącą jego własność. Poza reżimem odpowiedzialności ukształtowanym w art. 129 p.o.ś. nierozerwalnie związanym z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania równolegle funkcjonuje reżim odpowiedzialności cywilnej uregulowany w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459), zwanej dalej k.c., Księga Trzecia, Tytuł VI, w ramach którego skarżący może domagać się realizacji ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody spowodowanej oddziaływaniem lotniska na jego nieruchomość, na zasadach ogólnych odpowiedzialności deliktowej. Dochodzeniu tego rodzaju roszczeń nie stoi na przeszkodzie brak objęcia działki skarżącego granicami obszaru ograniczonego użytkowania. Przy tym skarżący zachowuje roszczenie o zaniechanie immisji (hałasu) przekraczającego standard ochrony środowiska (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c.), aczkolwiek do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały wszystkie badania poziomów hałasu na jego działce wykazały, że standardy akustyczne są zachowane, co też uzasadniało niewłączanie działki nr [..] do utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania.

Wyjaśnić również należy, że do rozpoznania zarzutów skarżącego w zakresie podejrzenia popełnienia przez władze Portu Lotniczego przestępstwa fałszowania i zatajania statystyk poziomu hałasu właściwe są organy ścigania, a nie sąd administracyjny badający legalność uchwały w ramach legitymacji skargowej wynikającej z art. 90 ust. 1 u.s.w.

Podsumowując poczynione dotychczas rozważania sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd uznał, że wskutek zarzutów składanych przez skarżącego, a następnie przez jego pełnomocnika procesowego w przywoływanych pismach procesowych, które nakazał rozpoznać NSA, zaistniała konieczność kompleksowego zweryfikowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w apekcie oceny legitymacji skargowej skarżącego, która w rezultacie przedstawionych rozważań doprowadziła do oddalenia niniejszej skargi jako niezasadnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a.