Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 440/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie projektu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez A. S.A. w W. (dalej jako: "skarżąca" "spółka" lub "strona") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP", "Agencja" lub "organ I instancji") z [...] września 2016 r. nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie umowy z [...] lutego 2014 r. nr [...] (zwanej dalej "umową o dofinansowanie") PARP przyznała skarżącej dofinansowanie na realizację Projektu pn. "[...]" (dalej jako: "Projekt"). Projekt finansowany był w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej jako: "PO KL"). Celem głównym Projektu byt wzrost o 200 liczby polskich przedsiębiorstw MSP zdolnych do funkcjonowania zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju w obszarze ochrony środowiska do czerwca 2015 r. Powyższa umowa została zmieniona aneksem nr [...] z [...] października 2014 r. w ramach, którego wprowadzono zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy w formie weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową. Powyższe zmiany miały wpływ na kwotę przyznanego dofinansowania, która została zmniejszona z kwoty 4.212.121,04 zł do kwoty 4.175.371,04 zł.

W dniach [...]-[...] września 2014 r. na zlecenie organu I instancji została przeprowadzona kontrola, której ustalenia zostały zawarte w Informacji pokontrolnej nr [...] z [...] lutego 2015 r.

Zespół Kontrolny stwierdził, że projekt rozpoczął się [...] stycznia 2014 r. i do czasu kontroli tj. ([...] i [...] września 2014 r.) nie podjęto żadnych działań merytorycznych, strona nie zrekrutowała żadnych uczestników projektu i projekt nie był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Wskazano, iż wydatki związane z wynagrodzeniem personelu projektowego (specjalistów ds. szkoleń, specjalisty ds. rekrutacji, kierownika projektu, asystentów kierownika projektu) naruszają Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej jako: "Wytyczne") oraz Zasady finansowania PO KL.

Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do ustaleń Zespołu Kontrolnego i odmówiła podpisania Informacji pokontrolnej wskazując, iż nie zgadza się z podważaniem zasadności wypłaty wynagrodzenia personelu projektowego. W opinii spółki wynagrodzenia te były niezbędne do realizacji projektu, racjonalne i efektywne oraz spełniały wymogi efektywnego zarządzania finansami.

Pismem z [...] maja 2015 r. Zespół Kontrolny uznał za niezasadne stanowisko spółki w zakresie stwierdzonych uchybień dotyczących wypłaty wynagrodzenia personelowi projektu, skorygował treść Informacji pokontrolnej w zakresie ustaleń niebędących przedmiotem postępowania i ponownie przekazał ją spółce do podpisu.

Pismem z [...] maja 2015 r. skarżąca po raz kolejny odmówiła podpisania Informacji pokontrolnej podtrzymując swoje zastrzeżenia do wyników kontroli. Wyjaśniła, że proces przygotowania realizacji projektu był ważny i wymagał stworzenia wielu wzorów dokumentów. Wielowątkowość projektu zobligowała personel projektu do udzielania dodatkowego wsparcia merytorycznego przedsiębiorcom w wypełnianiu dokumentów. Zdaniem strony wynagrodzenie kwestionowane przez Zespół Kontrolny powinno być uznane za kwalifikowalne w całości ze względu na faktyczne zaangażowanie pracowników. Dodała, iż brak efektów w postaci realizacji szkoleń nie oznacza, że praca nie była wykonywana.

Pismem z [...] lipca 2015 r. PARP przekazała spółce Zalecenia pokontrolne nr [...], w których zalecono przedłożenie zestawienia wydatków poniesionych z tytułu wynagrodzenia Specjalisty ds. szkoleń, Specjalisty ds. rekrutacji, Kierownika projektu oraz Asystenta kierownika projektu wykazanych we wnioskach o płatność od nr 1 do nr 3 i zatwierdzonych przez Agencję.

W odpowiedzi strona podniosła, że kwestionowanie wydatków w trakcie realizacji projektu może nosić znamiona podwójnego karania w przypadku stosowania reguły proporcjonalności na jego koniec. Ponadto wyjaśniła, że ze względu na wieloetapowość i złożoność projektu, zaangażowanie każdego z pracowników było niezbędne, o czym mogą świadczyć produkty osiągnięte na koniec realizacji projektu od 88% do 150 % zakładanych wskaźników we wniosku o dofinansowanie. Można zatem, w ocenie skarżącej, stwierdzić, że cele projektu nie byłyby możliwe do osiągnięcia w takim stopniu bez wcześniejszego przygotowania projektu.

Pismem z [...] września 2015 r. Agencja poinformowała skarżącą o stanie wdrożenia zaleceń pokontrolnych, wskazując, iż podtrzymuje ustalenia Zespołu kontrolnego dotyczące naruszenia zapisów rozdziału 3 Wytycznych. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2015 r spółka przedstawiła wyjaśnienia i podtrzymała swoje stanowisko w przedmiocie niekwalifikowania części wynagrodzenia personelu projektu.

Pismem z [...] września 2015 r. organ I instancji wezwał spółkę do zwrotu środków w wysokości 106.212,58 zł, na które składały się:

- kwota wynagrodzenia Specjalistów ds. szkoleń (K. D., J. L., U. C., M. O.) w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] lipca 2014 r. w łącznej wysokości: 32.406,25 zł;

- kwota wynagrodzenia Specjalisty ds. rekrutacji (G. G.) w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] lipca 2014 r. w wysokości 7.486,08 zł;

- kwota wynagrodzenia Kierownika projektu (M. D.) w okresie od marca 2014 r. do czerwca 2014 r. w wysokości: 30.800,00 zł;

- kwota wynagrodzenia Asystenta kierownika projektu (M. G., P. N.) w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] lipca 2014 r. w łącznej wysokości: 30.462,50 zł;

- koszty pośrednie w wysokości 5.057,75 zł.

W dniach [...]-[...] kwietnia 2015 r. na zlecenie PARP w siedzibie spółki przeprowadzono kolejną kontrolę planową w trakcie realizacji projektu. Ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w Informacji pokontrolnej nr [...] sporządzonej [...] czerwca 2015 r. Zgodnie z treścią ww. Informacji Zespół Kontrolny podtrzymał stanowisko poprzedniego Zespołu Kontrolnego (dot. kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...]września 2014 r.) w zakresie niekwalifikowania wydatków dotyczących wynagrodzenia personelu projektu. Ponadto Zespół Kontrolny stwierdził, że skarżąca realizuje zadania niezgodnie z harmonogramem realizacji projektu i postępem rzeczowym wykazanym we wnioskach o płatność.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. strona wniosła zastrzeżenia do ustaleń Zespołu Kontrolnego i odmówiła podpisania Informacji pokontrolnej. Następnie w piśmie z [...] sierpnia skarżąca, w odpowiedzi na ponownie przekazaną do podpisu Informację pokontrolną stwierdziła, iż w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach 16-17 kwietnia 2015 r. Zespół Kontrolny nie weryfikował zasadności kwalifikowania wynagrodzeń personelu projektu za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] września 2014 r. i zapis odnośnie podtrzymania stanowiska Zespołu Kontrolnego przeprowadzającego kontrolę w dniach [...]-[...] września 2014 r. w przedmiocie niekwalifikowania wydatków dotyczących wynagrodzenia personelu projektu powinien zostać usunięty z Informacji pokontrolnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. PARP przekazała stronie Zalecenia pokontrolne nr [...], w których poinformowała, że stwierdzenie niekwalifikowalnych wydatków będących przedmiotem kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2014 r. będzie podlegało procedurze wdrożenia zaleceń pokontrolnych z [...] lipca 2015 r.

[...] września 2015 r. do PARP wpłynęło pismo skarżącej, w którym przedstawiła wyjaśnienia i podtrzymała swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach.

Pismem z [...] września 2015 r. Agencja poinformowała stronę o stanie wdrożenia zaleceń pokontrolnych dotyczących kontroli nr [...].

W związku z brakiem zwrotu środków, zgodnie z wezwaniem do zwrotu z [...] września 2015 r. organ I instancji pismem z [...] czerwca 2016 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie.

Pismami z [...] i [...] lipca 2016 r. PARP wezwała spółkę do złożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień, które spółka nadesłała wraz z pismami z [...] lipca i [...] sierpnia 2016 r.

Decyzją z [...] września 2016 r. PARP zobowiązała skarżącą do dokonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur w kwocie 106.212,58 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.

Organ I instancji wskazał, że podpisując umowę o dofinansowanie strona zobowiązała się do realizacji Projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Dodatkowo w § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie oświadczyła, że zapoznała się z treścią Systemu realizacji PO KL, Zasadami realizacji projektu oraz Wytycznymi w zakresie wydatków kwalifikowalnych, oraz zobowiązała się stosować procedury zawarte w tych dokumentach podczas realizacji projektu. Agencja podkreśliła, iż wymienione powyżej dokumenty, jak również sama umowa o dofinansowanie, mieszczą się w pojęciu procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej jako: "u.f.p."), i określają zasady realizacji przez Beneficjentów projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych, w tym również warunki uznania wydatków za kwalifikowalne.

Po przeanalizowaniu dokumentacji związanej z Projektem, tj. umowy o dofinansowanie, dokumentacji dotyczącej wyników kontroli projektu, wniosków o płatność, dokumentacji złożonej przez stronę przed wszczęciem i w trakcie postępowania, Agencja stwierdziła naruszenie procedur, tj. umowy o dofinansowanie (§ 3), Wytycznych (rozdział 3 i 4) oraz Zasad finansowania PO KL (rozdział 2.1.1.1).

Odnośnie kwestii wynagrodzeń Specjalistów ds. szkoleń za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. PARP wyjaśniła, że tym okresie nie zrekrutowano żadnego uczestnika projektu i szkolenia nie odbywały się, a zatem strona rozliczając w Projekcie w tym okresie wynagrodzenia Specjalistów ds. szkoleń, dopuściła się naruszenia procedur wskazanych w Wytycznych PO KL tj. rozliczyła wydatek, który jest wydatkiem nieracjonalnym i nieefektywnym. Dodatkowo podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] września 2014 r. Zespołowi Kontrolnemu nie okazano narzędzi badawczych, harmonogramów realizacji szkoleń oraz innej dokumentacji szkoleniowej, której przygotowywanie stanowiło istotną część zaangażowania w miesięcznych kartach czasu pracy Specjalistów ds. szkoleń.

Wynagrodzenie Specjalisty ds. rekrutacji Agencja uznała za niekwalifikowalne w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] lipca 2014 r. podkreślając, że jego praca (wsparta zewnętrzną firmą rekruterską) była nieefektywna. Wyjaśniła, że nie zrekrutowano żadnego uczestnika projektu od momentu rozpoczęcia projektu tj. od [...] stycznia 2014 r. do dnia kontroli tj. [...] i [...] września 2014 r. (nie pozyskano ani jednej deklaracji uczestnictwa w Projekcie oraz nie podpisano żadnej umowy z przedsiębiorcą zainteresowanym udziałem w Projekcie). Dodała, że zgodnie z budżetem projektu Specjalista ds. rekrutacji zatrudniony był w projekcie w wymiarze 6 dni w miesiącu przez okres 10 miesięcy. Ponadto skarżąca nie przedłożyła podczas kontroli żadnych dokumentów potwierdzających efekty pracy Specjalisty ds. rekrutacji. Jedynym dokumentem, który strona przekazała Zespołowi Kontrolnemu była lista firm potencjalnie zainteresowanych udziałem w projekcie, jako potwierdzenie rzeczywistego prowadzenia rekrutacji przez firmę telemarketerską. Zatem wydatki poniesione na wynagrodzenie Specjalisty ds. rekrutacji w ww. okresie nie spełniają przesłanek kwalifikowalności wydatków, wykazanych w Wytycznych PO KL: zasadność i racjonalność oraz efektywne zarządzanie finansami (relacja nakład/rezultat).

Koszty związane z wynagrodzeniem Kierownika Projektu uznano za niekwalifikowalne za okres od marca do czerwca 2014 r.

Organ I instancji zauważył, że Projekt był realizowany z ponad sześciomiesięcznym opóźnieniem, niezgodnie z harmonogramem realizacji projektu określonym we wniosku o dofinansowanie. Do czasu kontroli tj. [...] i [...] września 2014 r. nie zrekrutowano ani jednego uczestnika projektu i nie prowadzono działań szkoleniowo-doradczych oraz nie informowano PARP o trudnościach związanych z rekrutacją. Agencja podkreśliła, że Kierownik Projektu, jako osoba nadzorująca, był odpowiedzialny za jego prawidłową realizację. Uznała, że wydatki poniesione na wynagrodzenie Kierownika w ww. okresie nie spełniają przesłanek kwalifikowalności wydatków, wykazanych w Wytycznych PO KL: zasadność, racjonalność i efektywne zarządzanie finansami oraz naruszają postanowienia § 3 umowy o dofinansowanie i zapisy rozdziału 2.1.1.1 Zasad finansowania.

Koszty związane z wynagrodzeniami Asystentów Kierownika Projektu uznano za niekwalifikowalne za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] lipca 2014 r.

Organ I instancji wskazał, że w oparciu o dane z kart czasu pracy z okresu od stycznia do lipca 2014 r. dokonano ustalenia, że obowiązki dwóch Asystentów Kierownika Projektu (M. G. i P. N.) oraz Pracownika ds. obsługi biura projektu (M. G.) pokrywały się. Mając na uwadze postęp rzeczowy realizacji Projektu w okresie od stycznia do [...] lipca 2014 r. oraz małą intensywność działań podejmowanych w tym okresie, zdaniem PARP, zatrudnienie trzech osób wykonujących te same czynności związane z obsługą biura projektu należało uznać za bezzasadne, nieracjonalne i nieefektywne i tym samym naruszające Wytyczne PO KL jak również postanowienia § 3 umowy o dofinansowanie i zapisy rozdziału 2.1.1.1 Zasad finansowania PO KL.

Agencja dodała, że Asystent Kierownika Projektu był kolejnym podmiotem prowadzącym działania informacyjne oraz osobą, której powierzono obowiązki związane z rekrutacją. Część obowiązków Asystenta pokrywa się z innymi obowiązkami Specjalisty ds. rekrutacji jak np. prace związane z promocją projektu. W ocenie Agencji powielanie zakresów czynności nie ma uzasadnienia w sytuacji niskiej intensywności działań (brak realizacji szkoleń) w Projekcie w okresie od stycznia 2014 r. do dnia kontroli tj. [...] i [...] września 2016 r.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji odniósł się dodatkowo do stanowiska strony prezentowanego w toku postępowania uznając je za chybione.

Pismem z [...] października 2016 r. strona wniosła odwołanie od decyzji PARP zaskarżając ją w całości.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PARP zobowiązującą stronę do zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie Projektu.

W uzasadnieniu stwierdził, iż wynagrodzenie wypłacane personelowi projektu w okresie od stycznia do lipca 2014 r. było niecelowe, bowiem w związku z brakiem realizacji zadań, ponoszone nakłady nie przekładały się na wymierne efekty realizacji projektu. Dodał, iż w okresie tym nie odbywały się żadne działania merytoryczne, a co więcej nie został zrekrutowany choćby jeden uczestnik projektu. Wypłata wynagrodzenia była zatem całkowicie bezzasadna i nieefektywna.

Zwrócił również uwagę na fakt, iż z uwagi na konieczność odpowiedniego zorganizowania działań doradczych i szkoleniowych strona założyła we wniosku o dofinansowanie w przypadku szkoleń - dwumiesięczny, a w przypadku doradztwa - trzymiesięczny okres na właściwe przygotowanie się do właściwego wsparcia. Projekt rozpoczął się z początkiem stycznia 2014 r., natomiast w marcu 2014 r. miało rozpocząć się wsparcie szkoleniowe uczestników projektu, a w kwietniu realizacja doradztwa. Jednocześnie zgodnie z budżetem projektu cały personel zarządzający był wynagradzany od stycznia 2014 r. (z wyjątkiem kierownika projektu, został zaangażowany w marcu 2014 r.). Skarżąca założyła więc wynagradzanie personelu na krótko przez uruchomieniem właściwego wsparcia, z uwagi na to, że musiała właściwie przygotować się do realizacji szkoleń i doradztwa. W ocenie organu odwoławczego okres taki wydaje się być racjonalny i wystarczający, na zapewnienie przez pięcioosobowy zespół zarządzający sprawnej realizacji działań.

W związku z powyższym, przesunięcie w czasie wsparcia szkoleniowego i doradczego powinno wiązać się, zdaniem Ministra, również z modyfikacją założeń dotyczących sposobu wynagradzania personelu zarządzającego, który powinien otrzymać wynagrodzenie na maksymalnie dwa miesiące przez rozpoczęciem wsparcia. Podkreślił, iż pierwsze osoby zostały zrekrutowane do projektu w październiku 2014 r., a więc dwumiesięczne działania przygotowawcze, które założyła sobie spółka powinny rozpocząć się w sierpniu 2014 r. W związku z tym również wypłata wynagrodzenia powinna rozpocząć się z dwumiesięcznym wyprzedzeniem w stosunku do terminu realizacji szkoleń. Dodał, iż takie założenia strona poczyniła we wniosku o dofinansowanie, a na podstawie § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie była zobowiązana do realizacji projektu zgodnie z jego zapisami.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi II instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia sprawy w sposób wszechstronny, nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej oceny dowodów i wyprowadzeniu przez organ wniosków nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy i stanie faktycznym, jak również przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które doprowadziło do ustalenia, iż poniesione na wynagrodzenie Specjalistów ds. szkoleń, Specjalisty ds. rekrutacji, Kierownika projektu oraz Asystentów Kierownika Projektu w kwestionowanym okresie wydatki były nieracjonalne i nieefektywne oraz że nie były one niezbędne dla realizacji Projektu, podczas gdy ustalenia takie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, a przedmiotowe wydatki spełniały kryteria kwalifikowalności;

2) art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PARP podczas, gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w odwołaniu skarżącej, powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a postępowanie pierwszej instancji umorzone w całości.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją:

1) naruszenia przez organ postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych polegającego na uznaniu, iż wydatki na wynagrodzenie Specjalisty ds. szkoleń, Specjalisty ds. rekrutacji, Kierownika Projektu i Asystentów Kierownika Projektu w kwestionowanych okresach były nieracjonalne i nieefektywne oraz nie były one niezbędne dla realizacji Projektu, podczas gdy wydatki te spełniały wszystkie warunki określone w Wytycznych niezbędne dla uznania ich za wydatki kwalifikowalne;

2) uznania, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., podczas gdy Organ nie wskazał, jakie procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym i jakim działaniem lub zaniechaniem Beneficjenta zostały naruszone.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie ww. przepisów argumentując, iż organ nie wskazał jakie procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym i jakim działaniem strony zostały naruszone. Dodała jednocześnie, że zakwestionowane wydatki spełniały wszystkie warunki określone w Wytycznych.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. – mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta, czy też wytycznych instytucji zarządzającej ustanowionej w danym programie operacyjnym w zakresie wykorzystania dofinansowania (por. wyroki NSA z 24 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17, z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 764/16, z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w CBOSA: www.orzenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy "inne procedury", o których mowa w cytowanym wyżej art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury wskazane w § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie (System realizacji PO KL, Zasady realizacji projektu, Wytyczne) jak i sama umowa (w tym wniosek o dofinansowanie i Harmonogram płatności, które zgodnie z § 35 ust. 2 umowy stanowią jej integralną część).

Nie sposób zgodzić się z oceną skarżącej, iż organ odwoławczy nie wskazał jakie procedury zostały naruszone w niniejszej sprawie. Na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wprost stwierdził, iż spółka naruszyła zarówno § 3 ust. 1 i § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie, art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz podrozdział 3.1 pkt 1 lit. a i lit. b Wytycznych.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż zgodnie z podrozdziałem 3.1 pkt 1 Wytycznych wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile m.in. a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu oraz b) są racjonalne i efektywne. § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie stanowi, iż Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie. W przypadku dokonania zmian w Projekcie, o których mowa w § 25 Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem o dofinansowanie. Natomiast z § 5 ust. 3 umowy wynika, że Projekt będzie realizowany o oparciu o harmonogram realizacji Projektu załączony do wniosku o dofinansowanie.

Sąd podziela w całości argumentację Ministra, iż skarżąca dokonała zakwestionowanych wydatków na wynagrodzenia personelu projektu z naruszeniem ww. procedur. Z treści wniosku o dofinansowanie wynika bowiem, iż z uwagi na konieczność odpowiedniego zorganizowania działań doradczych i szkoleniowych skarżąca założyła w przypadku szkoleń - dwumiesięczny, a w przypadku doradztwa - trzymiesięczny okres na właściwe przygotowanie się do właściwego wsparcia. Projekt rozpoczął się z początkiem stycznia 2014 r., natomiast w marcu 2014 r. miało rozpocząć się wsparcie szkoleniowe uczestników projektu, a w kwietniu realizacja doradztwa. Jednocześnie zgodnie z budżetem projektu cały personel zarządzający był wynagradzany od stycznia 2014 r. (z wyjątkiem kierownika projektu, został zaangażowany w marcu 2014 r.). Odwołująca założyła więc wynagradzanie personelu na krótko przez uruchomieniem właściwego wsparcia, z uwagi na to, że musiał właściwie przygotować się do realizacji szkoleń i doradztwa.

Bezspornym w sprawie jest, iż do czasu kontroli we wrześniu 2014 r. w projekcie nie zrekrutowano żadnego uczestnika projektu, nie podpisano też żadnej umowy z przedsiębiorstwem. Tym samym nie rozpoczęto wsparcia szkoleniowego i doradczego. Z zapisów wniosków o płatność za okres [...] października – [...] grudnia 2014 r. wynika, że dopiero w okresie ostatnich trzech miesięcy roku zrekrutowano pierwszych uczestników projektu, którzy rozpoczęli szkolenia. Biorąc powyższe pod uwagę wsparcie szkoleniowe rozpoczęło się z siedmiomiesięcznym opóźnieniem, zgodnie z harmonogramem miało rozpocząć się w marcu, a faktycznie rozpoczęło w październiku 2014 r. Doradztwo natomiast przewidziane było do uruchomienia w kwietniu 2014 r., natomiast w związku z opóźnieniami miało miejsce w styczniu 2015 r., jak wynika z wniosku o płatność za okres [...] styczeń – [...] marca 2015 r. Oznacza to 9-miesięczne opóźnienie w realizacji działań.

Za trafne uznać zatem należy stanowisko organu odwoławczego, że przesunięcie w czasie wsparcia szkoleniowego i doradczego powinno wiązać się również z modyfikacją założeń dotyczących sposobu wynagradzania personelu zarządzającego, który powinien otrzymać wynagrodzenie na maksymalnie dwa miesiące przez rozpoczęciem faktycznych działań w zakresie realizacji Projektu – zgodnie z jego zapisami. Pierwsze osoby zostały zrekrutowane do projektu w październiku 2014 r., a więc dwumiesięczne działania przygotowawcze, które założyła sobie spółka powinny rozpocząć się w sierpniu 2014 r. W związku z tym również wypłata wynagrodzenia powinna rozpocząć się z dwumiesięcznym wyprzedzeniem w stosunku do terminu realizacji szkoleń. Takie założenia strona poczyniła we wniosku o dofinansowanie, a na podstawie § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie była zobowiązana do realizacji projektu zgodnie z jego zapisami. Wniosek w takie formie został zatwierdzony przez instytucję będącą stroną umowy, która uznała, iż założona przez spółkę konstrukcja związana z wypłatą wynagrodzeń na dwa miesiące przez rozpoczęciem faktycznej realizacji jest zasadna i efektywna.

Ponadto wskazać należy, iż w uzasadnieniu organu I instancji PARP szeroko omówił niekwalifikowalność każdego z zakwestionowanych wydatków, wskazując m.in. na brak ich zasadności, racjonalności oraz efektywności, a dodatkowo odniósł się do argumentacji strony prezentowanej na etapie przeprowadzanych kontroli planowych.

Sąd w całości podziela ustalenia w zakresie niekwalifikowalności wydatków na wynagrodzenia personelu projektu w miesiącach od stycznia do lipca 2014 r. (w odniesieniu do Kierownika Projektu od marca do czerwca 2014 r.) dokonane zarówno przez Ministra jak i PARP, uznając je za w pełni wyczerpujące i prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do argumentów przedstawionych w treści skargi wskazać należy, iż nie mogą one stanowić podstawy do zmiany, czy też uchylenia decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie.

Spółka wskazała m.in., iż kwalifikowalność zakwestionowanych wydatków na wynagrodzenia personelu w wymiarze wyższym niż ustalił to Minister uzasadnia fakt, że zgodnie z wnioskiem strona zobowiązana była do prowadzenia biura projektu czynnego w godzinach od 8 do 16. Podkreśliła, że z miesięcznych kart czasu pracy Pracownika ds. obsługi biura wydatki na wynagrodzenie którego organy uznały za kwalifikowalne, wymiar czasowy świadczenia usług przez tę osobę nie obejmował zawsze pełnych godzin pracy biura Projektu, nie zawsze były to też wszystkie dni w danym miesiącu kalendarzowym. Dodała, że godziny otwarcia biura Projektu dopełniał pozostały personel, w tym Asystenci Kierownika Projektu i sam Kierownik Projektu.

W odpowiedzi na powyższe należy podkreślić, iż zgodnie z treścią umowy zlecenia zawartej [...] stycznia 2014 r. pomiędzy skarżącą a M. G. (pracownikiem ds. obsługi biura projektu) miał on świadczyć swoje obowiązki w wymiarze pełnego etatu (średnio 176 godzin miesięcznie - § 1 ust. 2), w dni robocze (§ 1 ust. 5), czyli 22 dni x 8 godzin. Nie było zatem konieczności uzupełniania obsady biura innym osobami, szczególnie w sytuacji, gdy zakres obowiązków pozostałego personelu powinien skupiać się na wykonywaniu zadań innych niż obsługa biura.

Należy podkreślić, iż powielanie zakresów czynności miałoby uzasadnienie w sytuacji wysokiej efektywności działań, w której wykonanie jakiegoś zakresu czynności przez jednego pracownika nie byłoby możliwe. Powyższa sytuacja nie miała jednak miejsca w pierwszych miesiącach realizacji Projektu, bowiem w tym czasie spółka nie zrekrutowała żadnego przedsiębiorcy do przedmiotowego Projektu.

Z kart pracy zarówno pracownika ds. obsługi biura jak i asystentów Kierownika Projektu wynika, iż wielokrotnie wykonywane przez nich zadania nie tyle się uzupełniały, co pokrywały. I tak na przykład asystent Kierownika M. G. w dniach [...],[...],[...],[...],[...] stycznia oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] marca 2014 r. prowadzić miał biuro projektu w godzinach 8-16, jednakże w tym samym czasie obowiązki wynikające z podpisanej umowy wykonywał również pracownik ds. obsługi biura. Podobnie asystent Kierownika P. N. w dniach [...]-[...] kwietnia 2014 r. prowadzić miał biuro projektu w godzinach 8-16, w sytuacji, gdy w tym samym czasie swoje obowiązki wykonywał również pracownik ds. obsługi biura projektu.

Powyższe świadczy zatem, w ocenie Sądu, o prawidłowości stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie.

W treści skargi spółka podkreśliła ponadto, że przyjmując stanowisko organu II instancji należałoby uznać, że praca wykonywana przez Specjalistów ds. szkoleń powinna rozpocząć się z dniem rozpoczęcia realizacji szkoleń, bez uprzedniego ich przygotowania. Wskazała, iż powyższe założenie nie może zostać uznane za słuszne, ponieważ realizacja szkolenia nie jest możliwa bez wcześniejszych działań przygotowawczych.

W odpowiedzi na powyższe podkreślić należy, że zarówno organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach uwzględniły argument strony o konieczności odpowiedniego przygotowania przed rozpoczęciem realizacji zadań wynikających z Projektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podkreślił, iż we wniosku o dofinansowanie, na podstawie którego strona powinna była realizować Projekt (por. § 3 ust. 1 i § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie), spółka założyła dwumiesięczne działania przygotowawcze, które w związku z rekrutacją do Projektu pierwszych osób dopiero w październiku 2014 r. powinny rozpocząć się w sierpniu 2014 r. Wniosek w takiej formie został zatwierdzony przez PARP, która uznała, iż założona przez spółkę konstrukcja związana z wypłatą wynagrodzeń na dwa miesiące przez rozpoczęciem faktycznej realizacji jest zasadna i efektywna. Organy nie zakwestionowały zatem wydatków na wynagrodzenia personelu za czas niezbędnych przygotowań do realizacji Projektu, których długość (2 miesiące) określono we wniosku, uznając jednocześnie za niekwalifikowalne wydatki na wynagrodzenia za miesiące poprzedzające ten okres. Zgodzić się należy zatem z oceną Ministra, iż przesunięcie w czasie wsparcia szkoleniowego i doradczego powinno wiązać się również z modyfikacją założeń dotyczących sposobu wynagradzania personelu zarządzającego, który powinien otrzymać wynagrodzenie na maksymalnie dwa miesiące przez rozpoczęciem wsparcia.

Skarżąca zarzuciła organom również, że błędnie uznały za niekwalifikowalne wynagrodzenie Specjalisty ds. szkoleń, którego zadaniem było m.in. monitorowanie postępów w rekrutacji i przebieg świadczenia usług przez firmę zewnętrzną zajmującą się rekrutacją uczestników do Projektu. Wskazała, że stanowisko organów stwierdzające istotne zaniechania w procesie rekrutacji było nieprawidłowe, o czym świadczyć miały z jednej strony dokumenty przedstawione Zespołowi Kontrolnemu w czasie kontroli planowej, jak również finalny efekt działań Specjalisty ds. szkoleń w postaci prawidłowej realizacji Projektu.

Należy zatem w tym miejscu wyjaśnić, iż w czasie ośmiomiesięcznej pracy Specjalisty ds. rekrutacji, według danych na dzień przeprowadzenia kontroli (tj. [...] i [...] września 2014 r.), nie zrekrutowano żadnego uczestnika projektu, nie pozyskano ani jednej deklaracji uczestnictwa w Projekcie, a działania Specjalisty ds. rekrutacji nie przyniosły żadnego wymiernego efektu. Dodatkowo spółka nie przedłożyła podczas kontroli żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie procesu rekrutacji. Jedynym dokumentem przedłożonym Zespołowi Kontrolnemu była lista firm potencjalnie zainteresowanych udziałem w projekcie, która była efektem pracy zewnętrznej firmy telemarketerskiej. Nie sposób uznać zatem pracy wykonanej w tym okresie przez Specjalistę ds. rekrutacji za efektywną. Powyższego nie zmienia również fakt, iż do obowiązków ww. Specjalisty należał od początku realizacji Projektu nadzór nad całym procesem rekrutacji, w tym nad działaniami firmy telemarketerskiej, bowiem nie przyniósł on w zakwestionowanym okresie oczekiwanych rezultatów, które pojawiły się dopiero z kilkumiesięcznym opóźnieniem w stosunku do założeń wniosku o dofinansowanie. Należy zauważyć, iż organy nie kwestionowały faktu osiągnięcia ostatecznie celów projektu w postaci przeprowadzenia odpowiedniej ilości szkoleń, jednakże fakt rozpoczęcia ich z wielomiesięcznym opóźnieniem, w sytuacji, gdy wynagrodzenia personelu projektu wypłacane było od początku realizacji Projektu powoduje, iż wydatki na ich poniesienie w okresie, w którym nie podejmowane były żadne zadania merytoryczne, uznać należało za niekwalifikowalne.

Nieprawdziwe jest również stwierdzenie strony, że zakwestionowanie przez organy wydatków na wynagrodzenie Specjalisty ds. rekrutacji za miesiąc lipiec 2014 r., stoi w sprzeczności z treścią wezwania do zwrotu środków z [...] września 2015 r. Należy podkreślić, iż w treści ww. wezwania (s. 2) wskazano, iż "w okresie [...]/01/2014 – [...]/07/2014 wydatki na wynagrodzenie Specjalisty ds. rekrutacji uznane zostały za niekwalifikowalne. Od [...]/08/2014 wydatki są kwalifikowalne w związku ze zintensyfikowaniem działań rekrutacyjnych (zgodnie z oświadczeniem Beneficjenta)". Podane w treści wezwania uzasadnienie niekwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie Kierownika projektu za okres marzec-czerwiec 2014 r. nie ma natomiast związku z kwalifikowalnością wynagrodzenia Specjalisty ds. rekrutacji z uwagi na inny zakres obowiązków wynikający z umów zawartymi z tymi osobami jak i treścią wniosku o dofinansowanie.

Bez znaczenia pozostaje również akcentowany przez spółkę fakt, iż większość założonych rezultatów Projektu została osiągnięta w stopniu zamierzonym lub znacznie je przewyższała - realizacja wskaźników nastąpiła na poziomie od 88% do 150% w stosunku do tych założonych we wniosku o dofinansowanie. Strona otrzymała bowiem należne jej dofinansowanie związane z realizacją przedmiotowego Projektu w stopniu zakładanym we wniosku. Zakwestionowana wysokość dofinansowania dotyczyła zaś jedynie wynagrodzenia personelu wypłacanego wbrew postanowieniom umowy i wniosku o dofinansowanie za miesiące realizacji Projektu, w których nie osiągnięto zakładanych rezultatów. Zgodzić się należy z twierdzeniem spółki, że ostateczne osiągnięcie tak wysokich współczynników nie byłoby możliwe bez odpowiedniego przygotowania Projektu od strony merytorycznej i organizacyjnej, jednakże Sąd zwraca uwagę, iż w treści wniosku o dofinansowanie strona sama założyła w przypadku szkoleń dwumiesięczny, a w przypadku doradztwa trzymiesięczny okres na przygotowanie się do właściwego wsparcia. Tym samym okoliczność, że spółka pierwsze szkolenia rozpoczęła dopiero w październiku 2014 r., zaś wynagrodzenie personelu wypłacane było od stycznia (w wypadku Kierownika od marca 2014 r.) świadczy niewątpliwie o niekwalifikowalności tych wydatków.

Należy również podkreślić, że skarżąca zdaje się nie zauważać, iż podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązała się do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i harmonogramem realizacji Projektu, co wynika wprost z postanowień umowy o dofinansowanie. Tym samym wskazywane w uzasadnieniu skargi argumenty świadczące o wieloetapowości, charakterze czy stopniu skomplikowania Projektu nie mają wpływu na ocenę prawidłowości działania organów. Strona zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak również już po wniesieniu skargi do sądu, nie przedstawiła żadnego konkretnego argumentu podważającego stanowisko organów orzekających w sprawie, ani też nie przedstawiła dowodów świadczących o prawidłowości swoich twierdzeń, ograniczając się jedynie do samej polemiki z ustaleniami dokonanymi przez organy. Raz jeszcze podkreślić trzeba, iż fakt podjęcia przez spółkę pierwszych działań merytorycznych dopiero w październiku 2014 r., przy założeniu przez skarżącą w treści wniosku dwumiesięcznego okresu poprzedzającego stanowi naruszenie § 3 ust. 1, § 5 ust. 3 umowy jak i treści rozdziału 3 podrozdziału 1 pkt 1 lit. a i lit. b. Wytycznych, a tym samym naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie Minister zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu.

Sąd wskazuje, iż dostrzegł wskazane w treści skargi braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednakże uznał, iż uchybienia organu II instancji w tym zakresie nie miały wpływu na prawidłowość podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, iż organ odwoławczy przytoczył w treści zaskarżonej decyzji istotę ustaleń poczynionych przez PARP, nie powielając jednocześnie obszernego uzasadnienia organu I instancji, w tym szczegółowo opisującego przyczyny uznania za niekwalifikowalne wszystkich wydatków zakwestionowanych przez organy. Jednocześnie Organ II instancji w związku z wniesionym odwołaniem, o czym była już mowa wyżej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał dodatkową argumentację świadczącą zarówno o prawidłowości stanowiska Agencji jak i zasadności zobowiązania spółki do zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie projektu.

Bez znaczenia jest również argumentacja strony wskazująca na brak odniesienia się przez organ II instancji do załączonych do odwołania dodatkowych dokumentów w postaci opracowanych ankiet i testów wiedzy przed i po szkoleniu. W ocenie Sądu załączone do odwołania ankiety nie mogły mieć wpływu na treść podjętego przez organy rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt, iż strona stworzyła ww. dokumenty oraz skorzystała z nich podczas procesu szkoleniowego nie jest bowiem kwestionowany. Strona otrzymała dofinansowanie związane z realizacją przedmiotowego projektu, w tym w zakresie wynagrodzeń personelu w miesiącach efektywnej jego realizacji. Powyższe nie zmienia zatem prawidłowej oceny organów o niekwalifikowalności wydatków poniesionych na wynagrodzenia personelu projektu w miesiącach, w których nie zrealizowano żadnych szkoleń. Należy również podkreślić, iż powyższe dokumenty strona przedłożyła dopiero wraz z odwołaniem z [...] października 2016 r. Jeżeli w ocenie strony dokumenty te świadczyć miały o zaangażowaniu personelu w projekt w ciągu pierwszych miesięcy jego realizacji (od stycznia do lipca 2014 r.), bowiem wynagrodzenie właśnie za ten okres jest przez organy kwestionowane, to niezrozumiałym jest fakt, iż spółka ww. dokumentacji nie przedstawiła, czy to w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2014 r., czy też później, np. w ramach składanych zastrzeżeń do informacji pokontrolnej. Przypomnieć jedynie wypada, iż w trakcie kontroli strona nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o racjonalności, czy efektywności wydatków na wynagrodzenia personelu projektu i pomimo gołosłownych argumentów podnoszonych w licznych pismach procesowych, nie poparła jednak swych twierdzeń konkretnymi argumentami, czy też załączoną dokumentacją, która mogłaby mieć wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.