Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 315/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 175/19 w sprawie ze skargi P.D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania: 1. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6624 m2 - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz P.D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 15 kwietnia 2019 r. P.D. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent bądź organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...] w Warszawie, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6624 m2 (dalej nieruchomość).

Skarżący wskazał, że termin dla załatwienia sprawy upłynął bez zakończenia postępowania. Prezydent sześciokrotnie ustalał nowy termin dla załatwienia sprawy, w którym to wyznaczonym przez siebie czasie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dotrzymał również dodatkowego terminu zakończenia postępowania wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2018 r.) i po raz siódmy wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na 30 czerwca 2019 r. Działanie Prezydenta jest niezgodne z procedurą określoną w art. 35-37 kpa i sprzeczne ze stanowiskiem organu instancyjnego, co czyni skargę na bezczynność Prezydenta zasadną. W konsekwencji skarżący wniósł o: zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie ustanowienia odszkodowania za ww. grunt w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Prezydent przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawie konieczne jest jeszcze wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości, lecz 19 lutego 2019 r. organ uzyskała informację, że w związku z wyczerpaniem kwoty określonej w art. 6a ustawy prawo zamówień publicznych nie jest możliwe zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Procedura związana z wyłonieniem nowego wykonawcy operatów szacunkowych nie została jeszcze zakończona, w związku z powyższym nadal istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca uzyskanie opinii biegłego o wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku I SAB/Wa 175/19; o kosztach orzekł na podstawie art. 200 ppsa.

Sąd I instancji rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 5.7.2012 r. II OSK 1031/12). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie winny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (wyrok NSA z 17.12.2013 r. I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również, gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Z tego względu, Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta do wydania aktu w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie. WSA uwzględnił bardzo duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, że organ procedował opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Prezydent nie dotrzymał nie tylko terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów kpa, ale również zignorował dodatkowy termin zakończenia postępowania wyznaczony przez Wojewodę postanowieniem z [...] września 2018 r. Wielokrotnie nie dotrzymał kolejnych terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że w sprawie nie został jeszcze sporządzony operat szacunkowy nieruchomości, w sytuacji gdy organ winien [był] zlecić już wykonanie tego operatu. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, by nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent [...], reprezentowany przez r. pr. L.M., zaskarżając wyrok I SAB/Wa 175/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 37 § 1 pkt 1 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Prezydent dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w postępowaniu podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy oraz zawiadamiał strony o braku możliwości załatwienia prawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i: a. wydanie przez NSA na zasadzie art. 188 ppsa orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę albo b. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 ppsa zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, przeto stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Normy prawne zawarte w art. 149 § 1 i 1a, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio - wyroki NSA z: 26.4.2006 r. II GSK 25/06, Lex 209715; 4.3.2010 r. II OSK 489/09, Lex 597633). Zarzut ten winien być zatem zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej.

Art. 37 § 1 kpa stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)... . Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone... (§ 6 art. 37 kpa).

W wyniku wniesienia ponaglenia, postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda: 1. uznał ponaglenie za zasadne, 2. wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia, 3. stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Po wniesieniu ponaglenia, pismem z 15 kwietnia 2019 r. wniesiono do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa).

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do 16 maja 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność ... miała miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa - art. 14 pkt 2 i art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz. U. z 2011 r. nr 34 poz. 173).

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Szybkością postępowania wiąże się zwykle z urzeczywistnieniem praworządności (Z. Janowicz - op. cit., s. 90, uw. 1 do art. 12 kpa).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przywołując jedno zdanie "Zawiadomienie strony przez organ o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie podając przyczyny takiego stanu rzeczy sprawia, że zarzuty naruszenia art. 151 i 149 ppsa nie są uzasadnione", z uzasadnienia wyroku NSA z 13.5.2011 r. I OSK 711/11, (s. 5 akapit 3 skargi kasacyjnej), autor skargi kasacyjnej nietrafnie pominął istotne różnice w stanie faktycznym i poprzedzające cytat zdania: ...prócz zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, Starosta po ponownym uchyleniu jego decyzji przez organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów i uzupełnienie operatu szacunkowego. Następnie pismem z 27 kwietnia 2010 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny wartości nieruchomości.

Pismem z 28 kwietnia 2010 r. zawiadomił skarżącego, że ze względu na konieczność dokonania ponownej wyceny gruntu i skomplikowany charakter sprawy, rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 lipca 2010 r. Dnia 7 czerwca 2010 r. skarżący złożył skargę na bezczynność. Powyższe okoliczności wskazują, że Starosta [...] podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy w związku z tym, pomimo nawet że nie zapadła stosowna decyzja, to nie można przypisać Staroście [...] bezczynności w sprawie niniejszej. Istotne jest również, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organ zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie podając przyczyny takiego stanu rzeczy. W takiej sytuacji za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 i 149 ppsa (uzasadnienie wyroku I OSK 711/11, Lex 818629).

W niniejszej sprawie stan faktyczny różni się zasadniczo od stanu faktycznego w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 711/11. W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 711/11 starosta wydał decyzję I instancji, uchyloną decyzją wojewody, od której ów skarżący wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy, którą to skargę oddalono. Od kolejnej decyzji starosty strona wniosła odwołanie, skutkiem którego wojewoda po raz wtóry uchylił decyzję starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta nie zdołał wydać trzeciej decyzji pierwszoinstancyjnej, wobec nie stawienia się skarżącego, ani jego pełnomocnika na rozprawę administracyjną, a dzień po tej rozprawie akta ze skargą na bezczynność przesłano do WSA. W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 711/11 starosta dysponował kolejnymi operatami i dwakroć wydał decyzje merytoryczne, orzekające o odszkodowaniu na rzecz uprawnionych - w tym skarżącego, a przygotowując się do wydania trzeciej decyzji merytorycznej uzyskał trzeci operat. W tej sytuacji sądy obu instancji nie dopatrzyły się po stronie organu bezczynności (uzasadnienie wyroku I OSK 711/11).

Określenie związku zasady ogólnej szybkości i prostoty postępowania z zasadą prawy obiektywnej jest też przedmiotem refleksji nowszego orzecznictwa i doktryny. Okoliczność, że organ wyższego stopnia, po rozpatrzeniu zażalenia w trybie art. 37 kpa, wyznaczy organowi właściwemu do merytorycznego załatwienia sprawy określony termin, a z art. 80 kpa wynika, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nie oznacza, że organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Związanie terminem, o którym mowa w art. 37 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji), nie może być rozumiane w ten sposób, że organ nie dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia, wydaje jednak decyzję, ponieważ bez względu na wszystko musi się zmieścić w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (uzasadnienie wyroku NSA z 10.7.2018 r. II OSK 630/18, aprobowany przez Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 332-333, nb 2).

W sprawie kontrolowanej wyrokiem I SAB/Wa 175/19 organ nie podjął żadnej merytorycznej decyzji z wniosku o ustalenie prawa do odszkodowania za nieruchomość. Wskazywana przez autora skargi kasacyjnej konieczność wydania decyzji właściwego wojewody o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. owej nieruchomości ziściła się wraz z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.). Decyzja z [...] stycznia 2010 r. stała się ostateczna dnia 20 lutego 2010 r. i z tą chwilą stała się wiążąca dla Prezydenta i stron (art. 16 § 1 kpa). Doręczenie organowi decyzji z [...] stycznia 2010 r. z klauzulą ostateczności nie stanowiła dla Prezydenta przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy - w szczególności powołania rzeczoznawcy majątkowego dla ustalenia wartości nieruchomości. Wnioskiem z 15 grudnia 2011 r. Prezydent wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) Minister Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r. W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Budownictwa i Gospodarki Morskiej - decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) - utrzymał w mocy swą decyzję z [...] listopada 2012 r. Wyrokiem z 18 lutego 2014 r. I SA/Wa 1591/13 WSA oddalił skargę [...] na decyzję z [...] maja 2013 r. Prawomocnym wyrokiem z 5 lutego 2016 r. I OSK 1553/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku I SA/Wa 1591/13.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że "Dopiero... od 5 lutego 2016 r. organ mógł prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872)...". Organ po 13 lipca 2011 r., gdy dysponował ostateczną decyzją komunalizacyjną z [...] stycznia 2010 r., winien koncentrować się na oszacowaniu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, tym bardziej, że w tym względzie istnieje konieczność uzyskania operatu szacunkowego, a następnie jego oceny, co zasadniczo wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw. Wiedział o tym organ, skoro postępowanie w sprawie o ustalenie i przyznanie odszkodowania nie było zawieszone, gdy kolejnymi pismami z: 3 marca 2015 r., 14 stycznia 2016 r., 6 marca 2017 r., 21 czerwca 2018 r. i 17 stycznia 2019 r. zawiadamiał strony o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Prezydent, kierując pisma z: 21 czerwca 2018 r. do Biura Geodezji i Katastru; trzy pisma z 7 stycznia 2019 r. do: Burmistrza [...], Zarządu Dróg Miejskich w [...], Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych i Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu, koncentrował się na poszukiwaniu dokumentów, które mogłyby posłużyć podważeniu trybu, w jakim doszło do przejęcia własności przedmiotowej nieruchomości, a nie załatwieniu sprawy odszkodowawczej. W znacznej mierze działania te nosiły cechy pozorności, mając uzasadniać wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania. Dnia 13 maja 2013 r. stała się ostateczna, a dnia 5 lutego 2016 r. stała się prawomocna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r. Z akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie nie powołano jeszcze nawet rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia takiego operatu. W dacie wywiedzenia skargi na bezczynność - po ponad 18 latach od daty wszczęcia postępowania odszkodowawczego, a po ponad 9 latach od daty gdy decyzja komunalizacyjna stała się ostateczna, postępowanie o ustalenie odszkodowania nadal znajduje się w początkowej fazie. W tym stanie sprawy zasadnie Sad I instancji zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.