Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 413/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,8,77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7721.409.2021.MG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) decyzją nr [...] z 11 sierpnia 2021 r., działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku hali (własności P. S.A.), położonej przy ul. [...] w M. , na działkach (...) których użytkownikiem wieczystym jest P. S.A.

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że pismem z dnia 31 lipca 2014 r. M. B. wniósł o objęcie nadzorem działalności produkcyjnej prowadzonej w budynku znajdującym się w M. przy ul. [...], z uwagi na sprzeczność z przepisami. Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste. Dodatkowo ustalono w oparciu o pismo Starosty M. z dnia 10 września 2014 r., że nie wydawano pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszenia dot. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku - hali. Burmistrz Miasta M. wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia 28 grudnia 2004 r., w którym to planie miejscowym działka oznaczona została symbolem [...] – tereny usług centrotwórczych (brutto). Poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie zawierały odpowiednika art. 63 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów dotyczących jego budowy. Ustalono fakt realizacji przedmiotowego obiektu w ramach większej inwestycji, obejmującej szereg budynków produkcyjnych. Nie sposób zatem przedmiotowej inwestycji postawić zarzut nielegalności. Nie odnaleziono zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo zwrócenia się do stosownych instytucji mogących takową dokumentację posiadać. Z faktu braku zatwierdzonej dokumentacji dowodowej organ nie mógł wyprowadzić wniosku o niezgodności zrealizowanego obiektu z przepisami prawa budowlanego, a co za tym idzie prowadzić postępowania w oparciu o przepisy procedury legalizacyjnej. Sporny budynek był od początku budynkiem o przeznaczeniu produkcyjnym. W postępowaniu nie wykazano, aby kiedykolwiek budynek ten utracił charakter budynku produkcyjnego. W 2009 i 2010 r. zmienił się profil działalności produkcyjnej, prowadzonej w spornej hali. Do tego czasu prowadzono tam działalność obejmującą obróbkę skrawaniem i montaż krążników na potrzeby górnictwa. W przywołanym wyżej okresie urządzenia i maszyny, służące do tej działalności, zostały z hali przeniesione do innego budynku, a działalność produkcyjna w hali została ograniczona, przynajmniej częściowo, na rzecz działalności o charakterze magazynowym. Następnie do hali wprowadzono nowe urządzenia i maszyny produkcyjne, na potrzeby produkcji i montażu konstrukcji stalowych, w tym wprowadzono do niej obrabiarki i urządzenie do odpylania spalin oraz rozpoczęto prace spawalnicze i obróbkowe konstrukcji metalowych i montaż konstrukcji stalowych. Powiększono także powierzchnię wykorzystaną jako powierzchnia magazynowa. Dodatkowo, powierzchnia wynajmowana przez podmiot trudniący się wytwarzaniem konstrukcji stalowych, sukcesywnie ulegała zwiększaniu, z pierwotnej wynoszącej 400 m2 do obecnie zajmowanej powierzchni 1050 m2. W sierpniu 2018 r. w przedmiotowej hali doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zdaniem WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15), zarówno zwiększenie powierzchni magazynowej, jak również wprowadzenie nowych maszyn do spornej hali, przyczyniło się do zmiany wielkości i układu obciążeń, co w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. jest wystarczające dla uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Celowym było zatem wszczęcie postępowania legalizacyjnego z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ za kluczową uznał treść przedłożonej w dniu 26 czerwca 2019 r. do Inspektoratu dokumentacji projektowej "Projekt budowlany - hala obróbki mechanicznej na terenie P. S.A. w M. - opis układu obciążeń" (opracowanej w maju 2019 r.) oraz przedłożonej w dniu 18 czerwca 2021 r. "Ekspertyzy budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego hali obróbki mechanicznej na terenie P. S.A. w M. ". Postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie nie potwierdziło, aby budynek hali kiedykolwiek utracił charakter budynku produkcyjnego (szeroko pojętej obróbki, produkcji elementów z metalu). Dodatkowo należy dojść do wniosku, że obecne jego wykorzystanie przez najemcę jest zgodne z pierwotnym przeznaczeniem obiektu. Jeżeli chodzi o funkcje produkcyjną obiektu, to trudno sobie wyobrazić, aby nie istniała związana z tą funkcją powierzchnia magazynowa. Natomiast organ nadzoru budowlanego może skutecznie prowadzić postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku tylko i wyłącznie w sytuacji zmiany przeznaczenia obiektu oraz spełnienia przesłanek zawartych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Mając na uwadze przeprowadzone czynności dowodowe należy dojść do wniosku, że budynek jest użytkowany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. (dalej: strona, skarżący), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. że postępowanie prowadzone jest od kilku lat i w toku postępowania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy doszło do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (hali). Stanowisko to potwierdzone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/15). Zmienił się przedmiot i zakres działalności prowadzonej w hali. Doszło do zmiany (znaczącego zwiększenia) działalności produkcyjnej w hali, a co za tym idzie, musiała nastąpić zmiana wielkości i układu obciążeń.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr WINB-WOA.7721.409.2021.MG, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał ww. decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że przesłanką wydania decyzji umarzającej ww. postępowanie administracyjne było ustalenie, iż obecne wykorzystanie przedmiotowego obiektu jest zgodne z jego pierwotnym przeznaczeniem i w związku z tym faktem brak jest przedmiotu postępowania. Obiekt powstał w latach 70., a w tamtym okresie przepisy nie wprowadzały obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. W związku z powyższym PINB słusznie przyjął, iż hala powstała w sposób legalny. Ponadto WSA w Gliwicach odniósł się także do kwestii pierwotnego sposobu użytkowania hali wskazując, że prawidłowo organy uznały, iż od początku swego istnienia hala wykorzystywana była jako obiekt produkcyjno- magazynowy. Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania hali była funkcja produkcyjno-magazynowa. W 2009 r. i 2010 r. zmienił się profil działalności produkcyjnej prowadzonej w przedmiotowym obiekcie. Do tego czasu w hali prowadzono działalność obejmującą obróbkę skrawaniem i montaż krążników na potrzeby górnictwa. W przywołanym powyżej okresie urządzenia i maszyny, służące tej działalności, zostały z hali przeniesione do innego budynku, a działalność w hali została ograniczona, przynajmniej częściowo na rzecz działalności o charakterze magazynowym. Następnie do hali wprowadzono nowe urządzenia i maszyny produkcyjne, na potrzeby produkcji i montażu konstrukcji stalowych, w tym wprowadzono do niej obrabiarki i urządzenia do odpylania spalin. Rozpoczęto prace spawalnicze i obróbkowe konstrukcji metalowych oraz montaż konstrukcji stalowych. Powiększono także powierzchnię wykorzystywaną jako powierzchnię magazynową. Dodatkowo, powierzchnia wynajmowana przez podmiot trudniący się wytwarzaniem konstrukcji stalowych sukcesywnie ulega zwiększeniu. Zarówno zwiększenie powierzchni magazynowej, jak również wprowadzenie nowych maszyn do hali, przyczyniło się do zmiany wielkości lub układu obciążeń, co jest wystarczające do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Na gruncie niniejszej sprawy ustalono, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez zmianę wielkości i układu obciążeń, a następnie powrócono do pierwotnego sposobu użytkowania. W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do wydania nakazów bądź zakazów przez organy nadzoru budowlanego. W związku z tym faktem należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącego w całości. Zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i brak dokonania jego wszechstronnej oceny, w tym niewyjaśnienie przez WINB na jakiej podstawie uznał, iż wskutek przywrócenia poprzedniej wielkości i układu obciążeń obiektu w sprawie nastąpiło przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu;

– art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób budzący zaufanie strony do organów administracji i brak sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

– art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe;

– art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie przez WINB uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, z naruszeniem obowiązku organu do przedstawienia skarżącemu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

II. prawa materialnego:

– art. 71 ust 1 pkt 2 p.b. i art. 71a p.b., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że:

• w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany układu obciążeń obiektu w porównaniu do pierwotnego sposobu użytkowania obiektu i nie dochodzi do przekroczenia wartości dopuszczalnych dla obiektu, nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

• przywrócenie poprzedniej wielkości i układu obciążeń dla obiektu jest równoznaczne z przywróceniem pierwotnego sposobu użytkowania obiektu i tym samym zlikwidowane zostają skutki samowoli budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ słusznie przyznaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w spornej hali doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. WINB w treści zaskarżonej decyzji stwierdza, że w chwili obecnej układ obciążeń nie odbiega od pierwotnego sposobu użytkowania obiektu i wartości obciążeń nie przekraczają wartości dopuszczalnych, a w konsekwencji powyższego stwierdza, że przywrócono pierwotny sposób użytkowania obiektu, wskutek przywrócenia poprzedniej wielkości i układu obciążeń. WINB nie zauważa, że zmiana sposobu użytkowania obiektu następuje także wówczas, gdy następuje zaniechanie użytkowania obiektu w dotychczasowy sposób i następuje "powrót" do pierwotnego, wcześniejszego sposobu użytkowania obiektu. Mamy wówczas do czynienia z nową/kolejną zmianą sposobu użytkowania obiektu, która wymaga odrębnej oceny pod kątem wszczęcia stosownych działań legalizacyjnych. Przyjmując przedstawiony przez WINB tok rozumowania należałoby bezrefleksyjnie uznać, że w przedmiotowej hali prowadzona może być jakakolwiek działalność, o ile nie prowadzi do przekroczenia maksymalnych wartości obciążeń. Całkowicie niezrozumiała jest ocena dokonana przez WINB, że wobec przywrócenia w hali poprzedniej wielkości i układu obciążeń, takie działanie przesądza o legalnym użytkowaniu hali i nastąpiło przywrócenie pierwotnego sposób użytkowania obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie (choć nie wszystkie argumenty skargi mogły być podzielone). Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się m. in. podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2).

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, chyba że wiąże się z koniecznością prowadzenia robót budowlanych, wtedy może wymagać uzyskania pozwolenia na budowę.

Organy ustaliły, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania hali była funkcja produkcyjno-magazynowa. W 2009 r. i 2010 r. zmienił się profil działalności produkcyjnej prowadzonej w przedmiotowym obiekcie. W przywołanym powyżej okresie urządzenia i maszyny, służące tej działalności, zostały z hali przeniesione do innego budynku, a działalność w hali została ograniczona na rzecz działalności o charakterze magazynowym. Następnie do hali wprowadzono nowe urządzenia i maszyny produkcyjne, na potrzeby produkcji i montażu konstrukcji stalowych. Powiększono także powierzchnię wykorzystywaną jako powierzchnię magazynową. Dodatkowo, powierzchnia wynajmowana przez podmiot trudniący się wytwarzaniem konstrukcji stalowych sukcesywnie ulegała zwiększeniu.

WINB uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, poprzez zmianę wielkości i układu obciążeń, a następnie powrócono do pierwotnego sposobu użytkowania. W zaistniałej sytuacji – jak twierdzi – brak jest podstaw do wydania nakazów bądź zakazów przez organy nadzoru budowlanego.

Takie ustalenia są jednak co najmniej przedwczesne.

Zmiana sposobu użytkowania powinna być oceniana w kontekście ostatniego legalnego sposobu użytkowania. Sposoby te mogą zmieniać się wielokrotnie na przestrzeni dziesięcioleci. Zatem, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. O tym, czy w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przesądza analiza dotychczasowego, prawnie ustalonego sposobu użytkowania obiektu.

Organy stwierdzają, że hala pełniła m. in. funkcję magazynową, z kolei z przesłuchania J. P. z 23 grudnia 2014 r. wynika, że hala wybudowana została jako produkcyjna, a dopiero potem została wykorzystywana jako magazynowa. To samo wynika m. in. z przesłuchania A. M. i J.M. (oba z 23 grudnia 2014 r.). Podobnie dołączony do akt projekt wstępny wskazywał, że objęto nim halę obróbki mechanicznej, część socjalno-administracyjną, kompresorownię, i transformatorownię. Nie wynika więc z niego przeznaczenie magazynowe. To, że funkcja ta jest prawnie wyodrębniana od produkcyjnej świadczy m. in. treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.). §11 ust. 1 m.p.z.p. w tabeli pod symbolem [...] wprost odnosi się do działalności magazynowej.

Prowadzenie działalności produkcyjnej nie oznacza zatem automatycznie, że realizowana jest także funkcja magazynowa. Czym innym jest tymczasowe składowanie w pobliżu stanowisk roboczych elementów służących do produkcji i tymczasowe składowanie gotowych wyrobów, dopiero co wyprodukowanych, a czym innym realizowanie funkcji magazynowej. Nie można przyjmować automatycznie, jak chciałyby organy, że skoro prowadzono w obiekcie produkcję, to i realizowano funkcję magazynową. Z ww. przyczyn prawnych mają one odrębny charakter.

Jakkolwiek w wyroku WSA w Gliwicach z 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Gl 1056/15, mowa jest o przeznaczeniu produkcyjno – magazynowym, to jednak Sąd ten uznał, że stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo. Zatem ww. orzeczenie nie mogło związać na przyszłość Sądu w obecnym składzie (art. 153 p.p.s.a.). Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia faktyczne mogą prowadzić do wiążącej oceny merytorycznej. Takich nie dokonano także obecnie.

Organy skupiły się na kwestii wielkości i układu obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania może jednak wynikać z różnych okoliczności faktycznych. Przykładowo, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć m. in. zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 p.b." (np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Wr 180/11; wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10).

Organ uznał, że nastąpił powrót do pierwotnego sposobu użytkowania, jednak nie prowadzi w tym zakresie, żadnych szczegółowych ustaleń. Jednocześnie przyjął, że doszło do zwiększenia powierzchni prowadzonej działalności i że wykonywana ona jest przy użyciu innych maszyn. To oznacza, że należało rozważyć także np. kwestię emitowanego hałasu, zwłaszcza, że już we wniosku z 23 lipca 2014 r. o wszczęcie postepowania podnoszono ten problem. W wyroku NSA z dnia 20 października 2021 r., II OSK 2927/18, zwrócono uwagę, że o zmianie sposobu użytkowania można mówić także w sytuacji przekroczenia parametrów w tym zakresie. Zagadnienie to nie zostało rzetelnie ustalone.

Co więcej, nowa działalność, przy użyciu nowych maszyn, może powodować także zmianę wymogów co do instalacji, w tym głównie elektrycznej. Ma to znaczenie z uwagi na wiek budynku, który powstał kilkadziesiąt lat temu (jak organ ustalił – w latach 70.). Bieżące funkcjonowanie dużych urządzeń oraz ich ilość może bowiem powodować np. konieczność dostosowania dotychczasowych instalacji do nowych potrzeb. Z kolei brak takiego dostosowania może naruszyć wymagania techniczne dotyczące bezpiecznego użytkowania, prowadząc m. in. do pożaru. Instalacje powinny być dostosowane do potrzeb wynikających z przeznaczenia budynku; konieczne jest także spełnienie dalszych wymogów technicznych (zob. np. §53 ust. 1, §96 do 98, w szczególności §98 ust 2, §180 – 187, §323 do 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej w.t.).

Jednocześnie w świetle § 2 ust. 1 w.t. "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2." Należało zatem mieć te regulacje na uwadze.

Dodatkowo, w świetle m.p.z.p. przedmiotowa nieruchomość – zgodnie z ustaleniami organów – położona jest na terenie [...] – teren usług centrotwórczych (brutto). Przeznaczenie podstawowe to: obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła, kultury i rozrywki, instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, administracji, biurowe, hotelowe. Przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, inne rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej, obiekty infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową (§11 ust. 1 m.p.z.p., tabela). Z zaświadczenia z Urzędu Miasta M. z 18 października 2018 r. wynika jedynie tyle, że "Zmiana sposobu użytkowania obiektu na halę montażową konstrukcji urządzeń związanych z przemysłem górniczym (...) jest zgodna z zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." W zaświadczeniu tym nie ma mowy o funkcji magazynowej. Należało zatem odnieść się bardziej szczegółowo do kwestii zgodności zmienionego sposobu użytkowania z planem miejscowym.

Kwestie te nie zostały rozpoznane przez organy w sposób należyty, zatem ich decyzje należy uznać za przedwczesne.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Oprócz zagadnień wielkości i układu obciążeń w obiekcie należy mieć na uwadze także wyżej omówioną szczegółowo problematykę.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.