Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2358/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1506/16 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargą kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1506/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.2015 r. nr [...], ustalił odszkodowanie w wysokości 32.985,00 zł na rzecz W.B., z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Gminie P., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 7751 m2, objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...].08.2011 r., nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa północnej obwodnicy w miejscowości P. - rejon projektowanego węzła drogowego DK1 z DW935" oraz zobowiązującej Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Ustalając przyznane odszkodowanie Wojewoda [...] dokonał oceny prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości znajdowała się szkółka drzew, w której rosło około 500 sztuk drzew - świerków w wieku od 5 do 8 lat. Przez nieruchomość w części przeznaczonej pod rolę przebiegał gazociąg wysokiego ciśnienia DN 300 PN 2,5 MPa oraz znajdował się maszt telefonii komórkowej, zajmujący powierzchnię około 360 m². W wyniku zaś przebudowy gazociąg DN 300 PN 2,5 MPa został przesunięty o 35 m w kierunku północnym w pobliżu granicy ze strefą przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, oznaczoną symbolem UCIII. Gazociąg został również wydłużony o 40 m, co spowodowało zwiększenie jego strefy kontrolowanej, a wzdłuż jego przebiegu posadowiono słupki sygnalizacyjne. W wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dodatkowo na nieruchomości wybudowany został zespół zaporowo-upustowy, którego strefa zagrożenia wybuchem została określona na 14 m. W związku z koniecznością zapewnienia dostępu do tego urządzenia, w celu wykonania czynności konserwacyjnych i kontrolnych, w wycenie przyjęto konieczność wydzielenia drogi dojazdowej o powierzchni 60 m². Badając przeznaczenie planistyczne na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...]z dnia [...] kwietnia 2001 r. Rady Miejskiej w P. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 2001 r., ze zm.), zgodnie z którą północna część szacowanej działki położona jest w strefie oznaczonej symbolem: UCIII - tereny usług komercyjnych wraz z zabudową mieszkaniową - około 12 % powierzchni nieruchomości. Natomiast centralna i południowa część działki położona jest w strefie oznaczonej symbolem: R - tereny upraw polowych - około 88 % powierzchni nieruchomości. Gazociąg zlokalizowano w całości na części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. W konsekwencji rzeczoznawca dokonał określenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w postaci pożytków cywilnych, jakie mógł uzyskać właściciel gruntu na skutek zawarcia umowy najmu lub dzierżawy. Następnie określił wartość nasadzeń znajdujących się na nieruchomości na kwotę 6.000,00 zł. przyjmując, że na nieruchomości znajdowało się około 500 sztuk drzewek iglastych w wieku około 5-7 lat. W dalszej kolejności biegła dokonała oszacowania wysokości odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie użytkowania oraz z tytułu zwiększenia strefy kontrolowanej, ustalonej dla gazociągu. Wskazała, że zmiana przebiegu gazociągu nie spowodowała zmiany warunków korzystania z nieruchomości oraz jej przydatności użytkowej, natomiast wybudowanie zespołu zaporowo-upustowego spowodowało trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Biegła analizie poddała rynek transakcyjny nieruchomości rolnych na terenie miasta P. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Oszacowania wartości nieruchomości dokonano stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do wyceny przyjęto 11 nieruchomości porównawczych. Ceny kształtowały się w przedziale od 8,00 zł/m² do 34,51 zł/m², przy cenie średniej wynoszącej 17,66 zł/m². Biegła jako atrybuty mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości zaliczyła: położenie (waga 35%), uzbrojenie w media (waga 15%), otoczenie (waga 30%) oraz stan zagospodarowania (waga 20%). Wartość odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości określono jako iloczyn wartości 1 m² gruntu bez obciążeń oraz powierzchnię zajętą pod zespół zaporowo-upustowy oraz drogę zapewniającą dojazd do tych urządzeń. W wyniku obliczeń, wartość tego składnika odszkodowania została ustalona na kwotę 1.995,00 zł. Następnie oszacowano wysokość szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości dla strefy kontrolowanej gazociągu. Powierzchnię strefy kontrolowanej określono jako różnicę powierzchni strefy kontrolowanej obecnej oraz strefy kontrolowanej w starym przebiegu gazociągu. Wartość tego składnika odszkodowania określono jako iloczyn współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości, który został przyjęty na poziomie 0,2 wartości rynkowej 1m2 gruntu oraz powierzchni strefy kontrolowanej. W wyniku obliczeń wartość odszkodowania z tego tytułu została ustalona na 1.910,00 zł. Łącznie wysokość odszkodowania, w tym wartość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, utratę wartości nieruchomości oraz odszkodowanie z tytułu wycięcia szkółki drzew ustalono na kwotę 32.985,00 zł.

W. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Ministra, odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Wobec tego sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Po pierwsze biegła stwierdziła, że podstawą obliczenia odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości są pożytki cywilne jakie mógłby uzyskać właściciel nieruchomości zawierając umowę najmu czy dzierżawy, lecz umowa taka nie została zawarta, w związku z tym przedmiotem wyceny było określenie hipotetycznej stawki czynszu dzierżawy dla przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 poz. 121 ze zm.) pożytkami cywilnymi rzeczy są dochody, jakie rzecz przynosi na podstawie stosunku prawnego. W literaturze wskazuje się, że do pożytków takich należy zaliczyć np. czynsz najmu lub dzierżawy. Pożytki cywilne uzyskuje się dopiero z chwilą spełnienia świadczenia (por. M. Bednarek, Komentarz do art. 53 Kodeksu cywilnego, LEX). W związku z tym ustalając odszkodowanie należy wziąć pod uwagę pożytki cywilne, które zostały utracone przez właściciela nieruchomości na skutek jej zajęcia. Chodzi zatem o rzeczywistą stratę poniesioną w majątku uprawnionego do odszkodowania. Nie przewiduje się natomiast odszkodowania za pożytki, których właściciel nieruchomości nie utracił, a jedynie mógłby utracić, gdyby zawarł odpowiednią umowę. Po drugie biegła ustaliła wysokość odszkodowania za wycięcie szkółki drzew znajdujących się na nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, na której części nieruchomości znajdowała się szkółka drzew i czy w wyniku przebudowy gazociągu oraz wybudowania zespołu zaporowo-upustowego ta część nieruchomości została wyłączona z produkcji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości powstałych szkód. Zdaniem Ministra, przyznanie odszkodowania za samo wycięcie drzew nie stanowi pełnej rekompensaty poniesionych szkód, gdyż obejmuje jedynie rzeczywistą stratę poniesioną przez właściciela, natomiast nie uwzględnia utraconych korzyści. Po trzecie, zdaniem Ministra nie została prawidłowo określona wartość odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości, na której został wybudowany zespół upustowo-zaporowy wraz z powierzchnią drogi zapewniającą dostęp do tych urządzeń. Minister powołał się na art. 124 ust. 6 u.g.n., z którego wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W związku z tym odszkodowanie za trwałe ograniczenie prawa własności nieruchomości dla celów związanych z zapewnieniem dojazdu do zespołu zaporowo-upustowego – zdaniem Ministra - zostało niesłusznie ujęte w odszkodowaniu, gdyż dostęp do urządzeń jest zapewniony z mocy prawa i wynika z przywołanego przepisu. Minister podkreślił, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, naruszało zasady postępowania administracyjnego i stanowiło podstawę do uchylenia decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę. Sąd odwołał się do treści art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wskazując, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a., a na podstawie art. 80 k.p.a. ma on prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została podjęta po ponownym, wyczerpującym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, z zachowaniem art. 15 k.p.a. Właściwie ustalono stan sprawy i wyjaśniono najistotniejsze jej aspekty, co czyniło zadość wymogom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Odniesiono się w niej też do zarzutów odwołania, wykazując bezzasadność wielu spośród nich, a Minister zasadnie doszedł do przekonania, że operat szacunkowy, na podstawie którego I instancja ustaliła przedmiotowe odszkodowanie, był wadliwy. Żadne dokumenty nie wskazywały na to, aby przed wywłaszczeniem, nieruchomość ta była przedmiotem najmu czy dzierżawy. Skarżący nie udokumentował istnienia takich faktów (poza usytuowaniem na niej masztu telefonii komórkowej). Odszkodowanie zaś powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Stąd przyjęte przez biegłą hipotetyczne stawki czynszu dzierżawy dla przedmiotowej nieruchomości nie stanowiły pożytków cywilnych, które zostały utracone przez właściciela nieruchomości, na skutek jej zajęcia. Ustalenia Ministra w tym zakresie należało uznać za prawidłowe i uprawniało go do wydania decyzji kasacyjnej, by nie narazić się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., w sytuacji gdy konieczne stało się sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Natomiast w ocenie WSA nie był zasadny zarzut Ministra, że biegła w sposób dowolny ustaliła wysokość odszkodowania za wycięcie szkółki drzew (świerków), znajdujących się na nieruchomości. Otóż, jak trafnie wskazano w skardze - miejsce, w którym drzewa te rosły było wyraźnie pokazane i omówione w trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] listopada 2014 r. Miejsce to wskazał świadek G. M. i potwierdził, że sam je tam posadził, poza strefą kontrolowaną starego gazociągu. skarżący przedłożył też zdjęcia i kopie rachunków za zakupione świerki. Jednocześnie wyjaśnił, że drzewka te miały 5-8 lat i rosły w strefie ograniczonego trwałego korzystania, wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2011 r., nr [...]. Kwestia ta została zatem prawidłowo wyjaśniona i właściwie przez biegłą uwzględniona w operacie. Nie oznacza to jednak, że uwzględnione być powinno twierdzenie skarżącego, iż nawet gdy pozostałe elementy składające się na przedmiotowe odszkodowanie pozostają sporne, to odszkodowanie za usunięcie szkółki drzew, w związku z realizacją owego gazociągu, jako stanowiące osobny wyodrębniony element, powinno zostać wypłacone. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji, że w tym zakresie decyzja I instancji stała się ostateczna. Otóż wniesione odwołanie dotyczyło całości decyzji I instancji. Wynika to z faktu, że osnowa tej decyzji (prawidłowo zresztą), określiła należne odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z części działki nr 5953/361, z tytułu przebudowy istniejącej sieci gazowej - jako jedną kwotę 29.080,00 zł (pkt 1. decyzji I instancji). W pkt. 2. tej decyzji ustalone odszkodowanie powiększono o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek posadowienia na niej urządzeń infrastruktury technicznej (istniejącej sieci gazowej) o kwotę 3.905,00 zł. Skoro nie została zatem wyodrębniona kwota odszkodowania za wycięty drzewostan, nie było podstaw do uchylenia decyzji I instancji jedynie w części, pozostawiając określone odszkodowanie za drzewostan w mocy. Odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej działki, na skutek przebudowy istniejącej sieci gazowej - stanowi jedną kwotę. W celu jego ustalenia, sporządzony został jeden operat szacunkowy. Wprawdzie na przedmiotowej działce wykonywano kilka różnych inwestycji, co potwierdza skarżący i nie kwestionują tego organy, to przedmiotowe odszkodowanie zostało przyznane jedynie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z części tej nieruchomości na skutek przebudowy istniejącej sieci gazowej. W związku z tym trafnie przyjęły organy obu instancji, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie odszkodowania za szkody powstałe na części obszaru działki nr [...], wskazanej w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwanym dalej ZRID), w związku z przebudową istniejącej sieci gazowej. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku twierdzenia Skarżącego, że nie wyrażał zgody na przeprowadzenie przez tę działkę starej sieci gazowej. Zasadnicze znaczenie miał bowiem fakt, że istniejąca sieć gazowa (stara) została w efekcie podjętych prac przebudowana. Nie było także trafne stanowisko Ministra, że nie została prawidłowo określona wartość odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości, na której został wybudowany zespół upustowo-zaporowy wraz z powierzchnią drogi, zapewniającą dostęp do tych urządzeń. Droga ta okazała się bezwzględnie potrzebna i została wydzielona tylko i wyłącznie celem zapewnienia dostępu do tego zespołu zaporowo-upustowego, którego strefa zagrożenia wybuchem została określona na 14 m. Powołany więc przez Ministra art. 124 ust. 6 u.g.n., z którego wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń - nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu w odszkodowaniu powierzchni przeznaczonej pod drogę dojazdową, prowadzącą do zespołu zaporowo-upustowego, ściśle powiązanego z przebudowaną siecią gazową, w sytuacji gdy wytyczenie tej drogi stało się konieczne tylko w celu zapewnienia dostępu do tego zespołu zaporowo-upustowego. Odnosząc się do innych zarzutów (np. przebudowy linii energetycznej, wykorzystywania nieruchomości do postoju maszyn, ich przejazdu, przechodzenia pracowników, składowania materiałów budowlanych, jako miejsce drobnych napraw i regulacji wykorzystywanych maszyn budowlanych) WSA uznał za trafną i odpowiadającą prawu argumentację Ministra, że decydujące znaczenie w kwestii obszaru zajęcia miał ZRID, jego ustalenia oraz załączniki graficzne. Niewątpliwie szkody powstałe na pozostałej części nieruchomości również powinny zostać skarżącemu zrekompensowane, jednak właściwym do ich dochodzenia jest sąd powszechny. Wykonawca robót nie był uprawniony do ograniczenia sposobu korzystania z większej powierzchni przedmiotowej działki, niż wynikało to ze ZRID. WSA nie uwzględnił także zarzutu skargi, wskazującego na zmianę planu miejscowego, tuż przed realizacją tej inwestycji. W jej wyniku, terenowi przedmiotowej działki, na którym posadowiono przebudowaną sieć gazową, nadano symbol R (tereny upraw polowych), w miejsce uprzedniego, zawartego w poprzednim planie - symbolu UCIII (tereny usług komercyjnych wraz z zabudową mieszkaniową). Skarżący podniósł, że po przebudowie sieci gazowej, zapisy planu zmieniono na poprzednio obowiązujące. Nadmienił też, że Sąd powszechny rozpatrując jego powództwo (żądanie wykupu nieruchomości) nie dostrzegł tej zmiany zapisów planu, podczas gdy organy administracji już tego nie kwestionowały. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd stwierdził, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na wysokość i sposób obliczania należnego z tego tytułu odszkodowania. Skarżącemu zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przysługiwało prawo złożenia do sądu administracyjnego skargi na kwestionowane zapisy planu, po uprzednim wezwaniu Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. w granicach wskazanych art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie wadliwości operatu, w oparciu o który organ administracyjny I Instancji ustalił odszkodowanie dla skarżącego, z uwagi na fakt że nie może ono obejmować pożytków cywilnych, jakie mógłby uzyskać z tytułu dzierżawy nieruchomości oraz wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości z związku posadowieniem na jego nieruchomości starego gazociągu bez wymaganego tytułu prawnego;

2. w granicach wskazanych art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez uznanie, że wyżej wymieniony przepis nie ma zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego;

3. w granicach wskazanych art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie faktu naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 77 § 1 k.pa. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że ograniczenie sposobu korzystania dotyczyło nieruchomości, na której występują obciążenia w związku z posadowieniem na niej gazociągu;

4. w granicach wskazanych art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie faktu naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że zmiana planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego tuż przed realizacją inwestycji a następnie zmiana zapisów planu na poprzednio obowiązujące po zakończeniu inwestycji nie stanowi okoliczności, która może mieć wpływ na wysokość i sposób obliczania należnego skarżącemu odszkodowania;

5. w granicach wskazanych art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1. lit c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie faktu naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.; "Budowa północnej obwodnicy w miejscowości P. - rejon projektowanego węzła drogowego DK 1 z DW 935" w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] w związku przebudową sieci gazowej dotyczyła jedynie części nieruchomości, w sytuacji gdy treść decyzji oraz przeprowadzone w sprawie dowody wskazują na brak możliwości korzystania z całej nieruchomości przez skarżącego w okresie objętym realizacją inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnieść się więc należy w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę tylko wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Jednocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W tym kontekście nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zwłaszcza, że zarówno z treści, jak i ich uzasadnienia wynika, iż nie odnoszą się one de facto do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., lecz do naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenia te miały bowiem dotyczyć przyjęcia, że ograniczenie sposobu korzystania dotyczyło nieruchomości, na której występują obciążenia w związku z posadowieniem na niej gazociągu; okoliczności, że zmiana planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego tuż przed realizacją inwestycji a następnie zmiana zapisów planu na poprzednio obowiązujące po zakończeniu inwestycji mogła mieć wpływ na wysokość i sposób obliczania należnego skarżącemu odszkodowania oraz przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...]w związku przebudową sieci gazowej dotyczyła jedynie części nieruchomości, w sytuacji gdy treść decyzji oraz przeprowadzone w sprawie dowody wskazywały na brak możliwości korzystania z całej nieruchomości przez skarżącego w okresie objętym realizacją inwestycji. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Nie jest zatem wystarczające samo powołanie się na błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, a więc stwierdzenie, że nie podjęto prawidłowych działań w celu ustalenia istoty sprawy. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie poza powołaniem samych przepisów k.p.a. w zasadzie nie wskazała na czym miało polegać ich naruszenie, np. jakich dowodów nie zgromadzono, jak również w żaden sposób nie uzasadniła w tym względzie swoich zarzutów skupiając się wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na argumentacji o charakterze materialnoprawnej. Jedynie odnośnie trzeciego zarzutu sformułowano uzasadnienie, że poprzedni gazociąg na przedmiotowej nieruchomości był posadowiony bezprawnie, gdyż skarżący, ani jego poprzednik prawny nie wyrażali zgody na jego przebieg. Zatem przy wycenie należałoby brać pod uwagę stan nieruchomości, tak jakby nie była ona obciążona wcześniej posadowionym na niej gazociągiem. Kwestie te są jednak wypadkową obowiązującej normy materialnoprawnej, a nie zebrania i oceny materiału dowodowego. Zgodnie z obowiązującym prawem określając wartość poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości (tj. przeznaczenie, faktyczne wykorzystywanie) na dzień wydania stosownej decyzji. W konsekwencji nie ma znaczenia dla określenia odszkodowania w trybie zastosowanym w przedmiotowej sprawie, czy poprzednio zlokalizowany na nieruchomości gazociąg został posadowiony legalnie, czy też nie. Istotny dla sprawy jest jedynie fakt, że taki gazociąg przebiegał przez przedmiotową nieruchomość powodując określone ograniczenia w korzystaniu z niej. Pozostałe kwestie z tym związane mogą być ewentualne przedmiotem odrębnych postępowań, zwłaszcza cywilnoprawnych. Niezależnie od powyższych uwag i braków skargi kasacyjnej uniemożliwiających NSA ich szerszą kontrolę zarzutów, podkreślić należy bardzo dobrą analizę przedmiotowej sprawy dokonaną w tym zakresie przez Sąd I instancji, która znalazła swoje odzwierciedlenie w jasnym i dogłębnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania odwołuje się do okoliczności, które zostały ustalone i ocenione przez organy administracyjne, a następnie skontrolowane przez Sąd I instancji. W konsekwencji stanowią one niczym nie uzasadnioną polemikę ze stanowiskiem WSA w Warszawie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to również je należy ocenić jako nieuzasadnione. Otóż zgodnie z brzmieniem art.128 ust.4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego i obejmuje wyłącznie poniesione straty - damnum emergens. Kwestie te prawidłowo skontrolował i omówił Sąd I instancji odnosząc się do utraty ewentualnych, a nie rzeczywistych pożytków cywilnych z nieruchomości. Zarzut i żądanie uwzględnienia pożytków, "które z wysokim prawdopodobieństwem znalazłyby się w majątku poszkodowanego" na gruncie niniejszej sprawy, są w sposób oczywisty bezzasadne. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego.

Nie znajduje także uzasadnienia drugi z zarzutów materialnoprawnych tj. naruszenie art.134 ust.3 i 4 u.g.n. poprzez uznanie przez WSA, że przepis ten "nie ma zastosowania" w niniejszej sprawie. Po pierwsze przepis ten nie był stosowany przez organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji. W konsekwencji zarzut ma charakter hipotetyczny - odnoszący się do wyłącznie do teoretycznych rozważań, czy regulacja ta ma zastosowanie w sprawie prowadzonej w trybie art.128 ust.4 w zw. z art.124 u.g.n., a nie czy została ona naruszona wskutek niewłaściwej jej wykładni lub zastosowania w przedmiotowej sprawie. Co więcej sprawa administracyjna będzie przedmiotem ponownego badania przez organ I instancji, poprzedzonym sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, gdyż dotychczasowy został zakwestionowany. Odnoszenie się zatem do tej kwestii "na przyszłość" jest na tym etapie postępowania przedwczesne.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.