Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1574/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 pkt 4, art. 151, art. 174, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 3 i 4, art. 31 ust. 2, art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 75 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 115/13 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 115/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], w części dotyczącej ustalenia granicy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha (KW [...]) z działką Nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) – pkt 2 sentencji decyzji oraz w części dotyczącej ustalenia granicy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha (KW [...]) z działką nr [...] o pow. [...]ha (KW [...]) – pkt 4 sentencji decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. E.P. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego drogi gminnej nr [...], która stanowi jedyny dojazd do posesji. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyłączyło Wójta Gminy [...] od udziału w tym postępowaniu i wyznaczyło Burmistrza Miasta [...]. Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. powołał geodetę F.G. do przeprowadzenia czynności przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] (droga) z działkami nr: [...] położonych w P.. Biegły geodeta sporządził protokół graniczny znak: [...], który w dniu 9 czerwca 2010 r. włączony został do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...]. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Burmistrz Miasta [...] orzekł o ustaleniu granicy nieruchomości oznaczonej:

1. jako działka nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha (KW [...]) na podstawie wznowionych znaków granicznych, oznaczonych w dokumentacji sporządzonej przez biegłego [...],

2. jako działka nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) z działką nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) na podstawie wznowionych i odszukanych w terenie znaków granicznych, oznaczonych w dokumentacji biegłego [...],

3. jako działka nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) z działką nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) na podstawie wznowionych i odszukanych w terenie znaków granicznych, oznaczonych w dokumentacji biegłego [...],

4. jako działka nr [...]o pow. [...]ha (KW [...]) z działką nr [...] o pow. [...]ha (KW [...]) na podstawie wznowionych i odszukanych w terenie znaków granicznych, oznaczonych w dokumentacji biegłego [...].

Wnioskiem z dnia 29 marca 2012 r. W.W. zwrócił się do SKO [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], w części objętej pkt 2 i 4 jej sentencji, tj.: w zakresie, w jakim ustala ona granicę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] i w zakresie, w jakim ustala granicę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], SKO [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w części dotyczącej pkt 2 i 4, podnosząc m.in., że dokumentacja dotycząca ustalenia granic, sporządzona przez biegłego geodetę podlegała ocenie prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że sporządzone dokumenty mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu granicy. W wyniku złożenia przez W.W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., ponawiając, że dokumentacja dotycząca ustalenia granic, sporządzona przez biegłego geodetę podlegała ocenie prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. W wyniku analizy przedłożonych dokumentów Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że są one sporządzone prawidłowo i mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu granicy. Materiały geodezyjne wydane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] zostały szczegółowo opisane w opinii i prawidłowo zakwalifikowane przez biegłego pod kątem ich wiarygodności i przydatności dla ustalania (wskazania) granic. Dokumentacja z przebiegu rozgraniczenia została w dniu 9 czerwca 2010 r. włączona do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej [...] pod nr [...]. Granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]określona przez punkty [...] została wskazana przez biegłego na podstawie operatu przyjętego do zasobu PODGiK pod nr [...], gdzie znajduje się szkic i opis granicy. Z danych tych wynika, że granica biegnie wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego pomiędzy punktami [...]. Taki przebieg granicy został zaakceptowany przez strony, w tym przez W.W., który podpisał protokół ustalenia granic zalegający w operacie [...]. W toku postępowania rozgraniczeniowego organ pierwszej instancji rozpatrywał zastrzeżenia, jakie wniósł do protokołu granicznego W.W., podnosząc, że "według jego oceny działka [...] nie posiada powierzchni wykazanej w ewidencji gruntów". Zdaniem W.W. granica działki [...], powinna przebiegać ok. 1,4 m od istniejącego ogrodzenia. W dokumentacji biegłego granica wskazana przez W.W. nosi oznaczenie [...]. Za prawidłowością przebiegu granicy – w ocenie organu - przemawia fakt, że szerokość działki nr [...] przedstawionej na szkicu z dnia 8 czerwca 1965 r. (pomiar stanu władania podczas zakładania ewidencji gruntów), która wówczas wynosiła [...] m (od strony drogi [...]), obecnie - według dokumentacji [...]- jest równa [...] m. Na szkicu z 1965 r. brak jest innych bezpośrednich wymiarów działki nr [...]. Kolejnym dokumentem obrazującym działkę nr [...] jest szkic z pomiaru bezpośredniego z 1980 r., gdzie szerokość działki wynosi [...] m, a szerokość przedmiotowej działki od strony działki nr [...] wynosi [...] m, zaś wg. geodety A.K. - [...] m. Zdaniem organu, różnice szerokości działki na przestrzeni 45 lat wynikają z niedokładności pomiarów. Powierzchnia działki jest pochodną położenia jej punktów granicznych, zaś W.W. nie przedłożył dowodu (dokumentu) na potwierdzenie swoich zastrzeżeń. Granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], została ustalona w linii prostej pomiędzy punktami oznaczonymi przez biegłego jako [...]. Prostolinijność przebiegu potwierdzają szkice pomiaru (z 1965 r. i 1980 r. służące do ustalenia granicy między działkami nr [...] i nr [...] (pkt 4 sentencji decyzji)) oraz mapa ewidencji gruntów obrębu P. Fakt, że brak jest w dokumentacji zalegającej w PODGiK [...] opisu przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] nie oznacza, że granicy nie można ustalić na podstawie innych dokumentów, jak to uczynił Burmistrz Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, że rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r., w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) szczegółowo określa tryb postępowania i czynności podejmowane przy dokonywaniu rozgraniczenia. Analiza dokumentacji biegłego geodety zalegająca w aktach sprawy skłania do przyjęcia stanowiska, że zachował on wymogi w nim uwidocznione. W ocenie organu, wnioskodawca utożsamia rażące naruszenie prawa ze: sfałszowaniem podpisu na protokóle granicznym [...] (oświadczenie W.W.); wydaniem przez Burmistrza Miasta [...] decyzji nieokreślonej w przepisach ustawy (o ustaleniu granicy); brakiem wszczęcia postępowania w trybie postanowienia (jest tylko zawiadomienie); nieuzasadnionym rozszerzeniem kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo do udziału w tym postępowaniu na prawach strony (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części); nieprawidłowym uzasadnieniem. Organ orzekający stwierdził, że postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa i tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji w postępowaniu toczącym się w tym trybie nie może rozpatrywać zagadnień niezwiązanych z przedmiotem sprawy, a w szczególności nie może brać pod uwagę w tym postępowaniu zarzutów dotyczących przesłanek, które mogą być przedmiotem innego odrębnego postępowania, w którym strona żąda wznowienia postępowania. Kolegium wskazało, że nowe argumenty przedstawione przez wnioskującego i mieszczące się w dyspozycji przepisów dot. trybu wznowienia postępowania nie mogą doprowadzić do realizacji jego żądania. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego, czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nie ma znaczenia podniesiony fakt, że postępowanie nieważnościowe dotyczy tylko części decyzji. W rozpoznawanym przypadku Burmistrz Miasta [...] podjął decyzję o "ustaleniu granicy", co w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że mimo innej "terminologii" skutek prawny w postaci rozgraniczenia nieruchomości nastąpił i istnieje podstawa prawna do takiego działania. Tak samo organ ocenił fakt wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie zawiadomienia a nie postanowienia, ponieważ nie ulega wątpliwości, że strony postępowania zostały zaznajomione z takim działaniem.

Oddalając skargę W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zarówno rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] nastąpiło na podstawie wznowionych i odszukanych w terenie znaków granicznych zgodnie z dokumentacją przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu 9 czerwca 2010 r. pod nr [...]. Ustaleń tych skarżący nie kwestionował podpisując protokół ustalenia granic do operatu [...]. Wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, poprzedzała dokonana przez organ ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., dlatego decyzja ta wydana została zgodnie z art. 29 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), a także z przepisami Rozdziału 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Decyzja została również w sposób dostateczny uzasadniona przez orzekający, zawiera niezbędne elementy określone art. 107 § 1 i § 3 kpa. W postępowaniu nieważniościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest odmienne od żądanego rozstrzygnięcie w sprawie. Ocena legalności decyzji ostatecznej dokonywana jest tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to więc, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wadliwego oznaczenia przez organ stron postępowania, gdyż ta okoliczność może być przedmiotem postępowania wznowieniowego. Na wadliwość decyzji nie wpływa też doręczanie decyzji "organom monokratycznym gmin", gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie mógł również znaleźć aprobaty Sądu pierwszej instancji zarzut skarżącego sfałszowania jego podpisu w protokole, gdyż i ta okoliczność może być dochodzona w postępowaniu wznowieniowym. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nie może być także nadmierna ilość przepisów powołanych przez organ w podstawie prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że przepisy te powołane zostały ponad niezbędne, a stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku W.W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego argumentów, zwłaszcza poprzez ograniczenie się do wyrażenia aprobaty względem poglądu organu, zamiast zaprezentowaniu własnej oceny stanu faktycznego, prawnego oraz subsumcji,

- art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania o stwierdzenie nieważności okazał się niedostateczny do wykazania, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 oraz art. 30 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz że rażąco naruszono art. 28 kpa, nie wydano nadto aktu (postanowienia) inicjującego postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, choć przepisy prawa wymagają w tym zakresie postanowienia organu pierwszej instancji,

- art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że organ prawidłowo uczynił nie uwzględniając wniosków dowodowych skarżącego oraz przedstawionych przez niego dowodów z tej racji, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności można badać tylko dowody zgromadzone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w trybie zwykłym.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 11, § 12 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku wyłącznie do przytoczenia treści przepisów i pominięcie oceny prawnej, która prowadzi w ocenie Sądu do konkluzji, że stopień naruszenia tych regulacji przez Burmistrza Miasta [...] jest mniejszy niż rażący, albo że zgoła w ogóle nie można mówić o naruszeniu prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa nie zaprezentowano wywodu w kluczowej dla sprawy kwestii podniesionej przez skarżącego w postaci wydania decyzji rozgraniczeniowej z naruszeniem art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W decyzji Kolegium pominięto bowiem fakt, że w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym nie zaszły przesłanki ustalenia granicy w postaci istnienia dostatecznych ku temu dokumentów, ani też (co bezsporne) nie miało miejsce złożenie zgodnego oświadczenia stron - w sytuacji niezawarcia ugody, co uzasadniało umorzenie postępowania i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu. Rażąco też naruszono prawo materialne w postaci § 11, § 12 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, gdyż w nieuprawniony sposób udzielono wiarygodności czynnościom upoważnionego geodety, który wskazał przebieg granicy, podczas gdy nie można było tego uczynić na podstawie istniejących dowodów z dokumentów. Burmistrz w części objętej pkt 2 i 4 sentencji decyzji orzekł o rozgraniczeniu z kwalifikowanym naruszeniem powołanych przepisów, gdyż W.W. kwestionował przebieg granicy (nie wyraził zgody na zawarcie umowy), a zebrane dowody nie były dostateczne do przeprowadzania granicy. Burmistrz przyznał w decyzji, że "brak jest w dokumentach zalegających w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] opisu przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]". Rozstrzygnięcie rozgraniczeniowe oparto na gołosłownym założeniu, że granica ta stanowi przedłużenie linii prostej wyznaczonej przez granicę działek nr [...] i nr [...]. Jako dowód powołano dwa szkice (z 1965 r. i 1980 r.), a więc te same dokumenty, które zakwestionowano już jako podstawę ustalenia granicy działek nr [...] i nr [...]. Granica nie wynikała zatem z dokumentów. Konkluzja o wynikaniu rażąco zatem narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ przyznał nadto, że pomiary odzwierciedlone w dokumentach były wykonane "niedokładnie", a więc nie dawały podstawy do jednoznacznego wskazania przebiegu linii granicznej działek nr [...] i nr [...]. Decyzja zaskarżona do Sądu nie została oparta na dowodach, które dawałyby podstawę do "wskazania przebiegu granicy", o jakim mowa w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Geodeta nie miał tym samym tytułu aby przyjąć, że dowody te pozwalają "ustalić" przebieg granicy, w rozumieniu § 11 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia. Obowiązany był odebrać oświadczenia stron i tymczasowo utrwalić prawdopodobne granice, zgodnie z art. 12 ust. 1 i § 15 powołanego rozporządzenia. Przy wydawaniu decyzji doszło zatem do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Brak jest przepisów prawa materialnego (kompetencyjnych), które pozwalałyby Burmistrzowi orzekać o "ustaleniu granic" nieruchomości. Decyzja winna rozstrzygać o rozgraniczeniu w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustalenia organu oparto na protokole, na którym został sfałszowany podpis W.W. (oświadczenie z dnia 9 października 2012 r.), przez osobę, jaka posłużyła się jego imieniem i nazwiskiem. Podstawą decyzji nie mogły być wreszcie wzajemnie wykluczające się przepisy art. 29 ust. 3, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do zarzutu wydania decyzji bez materialnej podstawy prawnej Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł, choć organ sformułował rozstrzygnięcie nie znane przepisom kompetencyjnym. Błędnie też przyjął Sąd, że nie jest możliwy zarzut rażącego naruszenia przepisów o stronach postępowania, a ewentualne wady w katalogu stron mogą być usuwane tylko w postępowaniu wznowieniowym. Kolegium tymczasem z rażącym naruszeniem art. 28 kpa wadliwie określiło katalog stron. Z racji częściowego zakresu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, katalog stron nie powiela się z katalogiem stron postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Obejmuje tylko osoby, którym przysługuje prawo do nieruchomości objętych postępowaniem nieważnościowym. Trudno też wyjaśnić, z jakich przyczyn w katalogu stron zawarto dwa organy monokratyczne gmin (Wójta Gminy [...] i Burmistrza [...]). Status strony mogą mieć osoby prawne, tzn. same gminy, a i to na tle badanej sprawy odpada, skoro Miasto [...] nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej postępowaniem nieważnościowym. Wada ta, pomimo wyartykułowania jej w skardze, nie została dostrzeżona przez Sąd, który ponadto pominął zarzut, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nigdy nie wydano obligatoryjnego, przesądzającego o dopuszczalności orzekania o rozgraniczeniu, postanowienia przewidzianego przez art. 30 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tej czynności jurysdykcyjnej (postanowienia) nie zastępuje przecież czynność materialno-techniczna (zawiadomienie informujące o toczącym się postępowaniu). Nie jest prawdą, że w postępowaniu nieważnościowym nie można przeprowadzać nowych dowodów; przeciwnie, zgodnie z art. 75 kpa, który również ma zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, wszelkie dowody organy winny przeprowadzać i w uzasadnieniu decyzji do nich się odnosić. Oczywiście z tym zastrzeżeniem, że dowód zmierza do wykazania kwalifikowanej wadliwości decyzji pierwszej instancji wydanej w trybie zwykłym, a ten warunek w toku postępowania administracyjnego spełniono. Sąd ograniczył się tylko do stwierdzenia, że podziela pogląd organu - strony przeciwnej. Poza przytoczeniem treści regulacji prawa materialnego nie zaprezentował własnego sposobu prowadzenia wykładni, a przede wszystkim nie wykazał, z jakich względów wymagana od niego wykładnia sprawia, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wyrażona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., a nie legalność powołanej decyzji rozgraniczeniowej, dlatego Sąd mógł poprzestać na podzieleniu oceny organu nadzoru o tyle, o ile uznał ją za nienaruszającą prawa. Sąd administracyjny nie jest bowiem trzecią instancją w rozstrzyganiu sprawy będącej przedmiotem zaskarżonych do tego Sądu decyzji administracyjnych, lecz ocenił w niniejszej sprawie, czy zaskarżone decyzje organu nadzoru odpowiadają prawu. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie wyjaśniające organu nadzoru, który uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu rozgraniczeniowym spełniał wymagania art. 33 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, skoro za podstawę ustalenia przebiegu granicy organ rozgraniczający przyjął protokół sporządzony przez uprawnionego geodetę w wyniku odszukania i wznowienia znaków granicznych w terenie, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 czerwca 2010 r. prowadzonego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...]. Z powołanego § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości wynika bowiem, że dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący kasacyjnie nie podważył natomiast legalności i prawidłowości powołanego wyżej protokołu, jak i prawidłowości jego przyjęcia do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...]. Skoro protokół ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to jego prawidłowość nie może być kwestionowana zarzutami opartymi na twierdzeniach i oświadczeniach, lecz wymaga przedstawienia stosownej dokumentacji geodezyjnej, także przyjętej do zasobu, która podważyłaby ustalenia zawarte w tym protokole, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z tego względu także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wraz z jego argumentacją nie zasługiwał na uwzględnienie.

Prawidłowo również zostało ocenione, że brak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro w żadnym z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zostało literalnie wskazane, aby organ rozpatrujący wniosek o rozgraniczenie nieruchomości miał obowiązek wydać takie postanowienie. W art. 30 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano jedynie, że postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości; natomiast w art. 30 ust. 4 powołanej ustawy wskazano, że na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. O ile więc obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości można ustalić tylko w drodze wykładni cytowanego art. 30 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, to niewydanie takiego postanowienia nie może być w postępowaniu nieważnościowym uznane za rażące naruszenie prawa, skoro brak jest w tym zakresie literalnej treści takiego prawa.

Także zarzut nieprawidłowej oceny Sądu uznania przez organ nadzoru za strony decyzji osób lub organów nie będących jej stronami nie ma znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji, skoro decyzja została skierowana do prawidłowo określonych stron (rozstrzygała o prawach i obowiązkach tych stron), a jedynie w jej rozdzielniku wskazano także inne jeszcze podmioty, którym tę decyzję doręczono. Sam fakt doręczenia decyzji innym osobom i podmiotom, bez zamieszczenia ich w sentencji rozstrzygnięcia nie ma żadnego wpływu na wynik tego rozstrzygnięcia, skoro w niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie podmioty nie korzystały ze środka odwoławczego względem decyzji nadzorczej, którą otrzymały, jak również nie składały skargi na ostateczną decyzję organu nadzoru. Z faktu doręczenia tym podmiotom decyzji nadzorczych nie powstały zatem jakiekolwiek negatywne skutki zarówno materialnoprawne, jak i procesowe dla stron tych decyzji, które mogły być uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie nadzorcze nie jest kontynuacją postępowania ocenionego w trybie nadzoru, dlatego słusznie stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Przedmiotem postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym mogą być jedynie okoliczności, czy organ wydający ocenianą decyzję przeprowadził postępowanie w wystarczającym zakresie i czy ocenił wszystkie wymagania niezbędne do wydania tej decyzji. Ocena Sądu pierwszej instancji zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ nadzoru jest zatem prawidłowa, skoro organ nadzoru skupił się na wyjaśnieniu i ocenie zaistnienia podstaw faktycznych i prawnych do wydania ocenianej przez niego decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie zaś na przeprowadzaniu dowodu mającego służyć ustaleniu innego przebiegu granicy, aniżeli przebieg wynikający z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa należało zatem uznać za niezasadny.

Także zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro przyjęty do rozgraniczenia dokument – jak wskazano wyżej - spełniał wymagania prawne do uznania go za podstawę do ustalenia przebiegu granicy. Powoływane przez skarżącego kasacyjnie wadliwości tego dokumentu nie zostały jednak poparte jakimikolwiek dowodami, lecz pozostały w sferze twierdzeń i oświadczeń, co nie jest wystarczające do podważenia jego wiarygodności i mocy dowodowej wynikającej z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Uznanie tego dokumentu za wystarczający do rozgraniczenia wykluczyło natomiast dopuszczalność rozgraniczania na podstawie oświadczeń stron lub aktu ugody, a jednocześnie nie dawało podstawy do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, skoro spełniony został wymóg z art. 31 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.