Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 327/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r., znak: [...], orzekł w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do Gminy C., jako inwestora przebudowy drogi o nazwie [...] w B. polegającej na wykonaniu nakładki asfaltowej, o nakazie rozbiórki nakładki asfaltowej drogi o nazwie [...] w B. , na działkach o nr [...], [...], [...].

Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie w dniu 6 marca 2013 r. w czynnościach kontrolnych na terenie nieruchomości ul. [...] w B. nielegalnego utwardzenia powierzchni terenu na działkach o nr [...], [...], [...], [...] poprzez wykonanie nakładki asfaltowej, zlokalizowanego w B. w rejonie ulicy [...] (k-18). Równocześnie organ I instancji nałożył na Gminę C. postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014r. znak: [...] obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów, w tym dokumentu określającego zakres wykonanych robót budowlanych, projektu zagospodarowania terenu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (k-19). Pismem z dnia 5 listopada 2014 r., Burmistrz C. wyjaśnił, że w roku 2012 na istniejącej nawierzchni wykonano nakładkę asfaltowa, realizując warunki techniczne wydane dla sposobu odtworzenia nawierzchni po robotach kanalizacyjnych. Nakazywały one wykonanie nakładki 4 cm na całej istniejącej bitumicznej nawierzchni drogi (k-25).

Pismem z dnia 6 września 2018 r., PINB w O. wezwał Gminę C. (k-69) oraz spółkę Firma A . (k-70) do przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] w B. . W piśmie z dnia 19 września 2018 r., Burmistrz Gminy C. wyjaśnił, że na chwilę obecną stan prawny drogi nie jest uregulowany w zakresie wskazania granic nieruchomości, brak możliwości weryfikacji punktów granicznych (k-71). Natomiast w dniu 11 października 2018 r. (k-73) do organu I instancji zgłosił się przedstawiciel gminnej spółki komunalnej i przedłożył projekt budowlany kanalizacji oraz pismo Burmistrza Gminy C. w sprawie uzgodnienia lokalizacji kanalizacji sanitarnej z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...] (k-73.1). Ponadto organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. o przekazanie odbitek kserograficznych dokumentów dotyczących wszelkich dokumentów znajdujących się w zasobach dotyczących budowy, przebudowy, remontu itp. obiektów budowlanych drogi - [...] w B. (k-75). W piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. Kierownik Oddziału w B.-B. Archiwum Państwowego w K. wyjaśnił, że nie odnaleziono informacji dotyczących inwestycji budowlanych w miejscowości B. (k-79). Następnie, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r. organ I instancji wezwał Gminę C. do przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2019 r. dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek o nr [...], [...], [...] w B. (k-80). W piśmie z dnia 29 marca 2019 r.,

Burmistrz Gminy C. wyjaśnił, że w toczącym się postępowaniu o sygnaturze IC 2826/14 przed Sądem Rejonowym w O. podniesiony został zarzut zasiedzenia części nieruchomości nr [...] oraz [...] i [...]. W przypadku zasiedzenia Gmina C. będzie posiadała tytuł prawny do przedmiotowych działek (k-81). W związku z powyższym, po zawiadomieniu stron

postępowania o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego (k-82). Stąd z uwagi na to iż inwestor nie dysponuje ww. nieruchomościami na cele budowlane ani w dacie wykonywania robót budowlanych, ani aktualnie, brak podstaw do zalegalizowania robót.

Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła Gmina C. podnosząc, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, gdyż organ pominął, iż toczy się sprawa o rozgraniczenie o sygn. akt: I C 2826/14, z powodu czego winien zawiesić postępowanie, zaś nadto dokonane utwardzenie należy zakwalifikować jako remont.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] /2020 z dnia 7 stycznia 2020r. znak: [...], na podstawie art. 138 § l pkt l i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., póz. 1186 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Z materiału dowodowego wynika, iż ulica [...] w B. jest drogą wewnętrzną, która wykształcona została w wyniku następujących po sobie robót budowlanych trwających od lat 60-tych XX w., kiedy to pas tego terenu służył za dojście i przejazd do pól i prowadził aż do D. . Kolejno w latach 70-tych XX w. pas ten poszerzono i powstała wówczas droga polna ubita kamieniami, która służyła do przejazdu furmankom. Fakt ten potwierdza m. in. zdjęcie satelitarne z 1981 r., na którym widoczny jest wykształcony zarys drogi, jednak jej nawierzchnia pokryta jest częściowo roślinnością. Odmiennie sytuacja przedstawia się na zdjęciu późniejszym (z 1992 r.), gdzie przedmiotowa droga, na całej długości, widoczna jest jako utwardzona jednolitym materiałem. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Organu, to właśnie na przestrzeni 1981-1992 r. wykonano roboty budowlane w efekcie których przedmiotowa droga stała się obiektem budowlanym. MWINB w K. podziela ponadto pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r. (IV SA/Po 30/13) zgodnie z którym "nieuprawnione jest domniemanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożliwości ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę" (podobnie: II SA/Bk 739/07). Z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt ten został w całości zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Następnie ok. 1996 roku, ulicę [...] utwardzono tłuczniem dolomitowym, a w latach 1996-2000 Gmina C. wykonała na przedmiotowej drodze nakładkę asfaltową, co zdaniem Organu zakwalifikować należy jako przebudowę, bowiem zmieniły się jej parametry techniczne i użytkowe. W 2012 r. realizując na terenie przedmiotowej drogi kanalizację sanitarną przez Firma A. z/s w C., w wyniku uszkodzenia ww. nakładki asfaltowej wtórnie wraz podbudową ją odtworzono, jednak -jak wskazują J. i A. C. - o 45-65 cm szerszą, niż poprzednia nakładka asfaltowa, co na gruncie niniejszej sprawy zdaniem Organu uznać należy za kolejną przebudowę. Nawierzchnia w wyniku kolejnych utwardzeń kamieniem, tłuczniem a następnie z wykonaną nakładką asfaltową umożliwiała pełnienie przez nią jej podstawowej funkcji tj. przejazdu. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie m. in. rozprawy administracyjnej z dnia 1 lutego 2016 r., zdjęć satelitarnych zalegających w aktach sprawy oraz pism J. i A. C. i Gminy C. składanych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a także ustaleń przedstawionych w wyrokach Sądu Rejonowego w O. z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I C 1440/14 i Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt. II Ca 386/16. Ww. roboty wykonane zarówno przez Gminę C., jak i przez Firma A w C. na zlecenie gminy, zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę ani bez zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego). PINB w O. przedmiotem postępowania uczynił ostatnio nielegalnie wykonane roboty budowlane z 2012 roku, kiedy to przebudowano przedmiotową drogę poprzez wykonanie nakładki asfaltowej o szerokości 2,50-2,60 m, zmieniając tym samym parametry techniczne i użytkowe pierwotnej drogi z kamienia. Mimo, iż przebudowa przedmiotowej drogi wymaga co do zasady zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego to przedmiotowe samowolne roboty budowlane nie prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, a tylko wówczas możliwe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym prawidłowo PINB w O. uznał, że w sprawie ma zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dla likwidacji skutków samowolnych robót budowlanych, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie" obiektu budowlanego, wypełnia bowiem hipotezę przepisu art. 50 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. l lub w art. 49b ust. l, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, prawidłowo zostało wdrożone przez organ I instancji tzw. postępowanie naprawcze.

Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. l ww. ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej. W sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie rolą organu nadzoru budowlanego jest zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. W sytuacji stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w cytowanym wyżej art. 50 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać decyzję, którą w myśl art. 51 ust. l ustawy prawo budowlane, w zależności od podjętych ustaleń, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. l pkt l PrBud) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. l pkt 2 PrBud), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego [...] (art. 51 ust. l pkt PrBud).

Przepis art. 51 ust. l ustawy Prawo budowlane przewiduje zatem trzy wykluczające się warianty prowadzenia postępowania naprawczego, przy czym w realiach przedmiotowej sprawy zastosowanie mogły znaleźć w zasadzie wyłącznie dwie pierwsze możliwości. Wydanie decyzji opartej na jednej z ww. przesłanek winno być poprzedzone jednak wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego organ nadzoru budowlanego winien zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, czy wykonane roboty naruszają przepisy prawa. W ramach postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Dlatego też, organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym musi zbadać m. in. prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym PINB w O. prawidłowo zastosował przepisy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Po pierwsze organ I instancji ustalił, że inwestor nie legitymuje się takim prawem. Trwały brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje tym, że wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową drogi o nazwie [...] na działkach o nr [...], [...] [...], [...], zlokalizowanej w B. , nie można doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Ponadto prawidłowo PINB w O. ustalił, że niemożliwym jest orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie do części poszerzenia pierwotnej nakładki asfaltowej o 50-60 cm, bowiem już pierwotne wykonania nakładki było nielegalną przebudową drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina C. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 50 i 51 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Gmina C. jest zobowiązana do rozbiórki nakładki asfaltowej drogi o nazwie M. w B. na działkach nr [...], [...], [...] podczas gdy organ nie nałożył wcześniej żadnego obowiązku wymaganego do wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, a ponadto brak jest ustalonej granicy pomiędzy działkami gminy a działkami Państwa C. , zaś nakładka znajduje się na spornym terenie) oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 kpa - poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy nie wzięły pod uwagę całości materiału dowodowego, potrzebnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego – w szczególności organ nie uwzględnił wpływu innych toczących się postępowań na wynik sprawy (odwołano się w tym miejscu do kwestii postępowania rozgraniczającego wskazując, że jednocześnie organ zarzucił gminie braku tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiona jest droga). Zarzucono również, że organ pominął rodzaj dokonanego utwardzenia drogi w kontekście konieczności zgłoszenia - w ocenie skarżącego droga powstała przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, a dokonane utwardzenie stanowiło jedynie bieżącą konserwację (jednocześnie skarżąca wskazała, że prawidłową kwalifikacją jest jednak remont). W dalszej kolejności podkreślono że aby możliwe było zastosowanie sankcji rozbiórki z art. 51 prawa budowlanego, konieczne jest wcześniejsze wdrożenie trybu naprawczego, a dopiero po jego niezrealizowaniu należy orzec rozbiórce obiektu - w czasie nie dłuższym niż 2 miesiące. Ponadto skarżąca podkreśliła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego zastosował określone przepisy, podczas gdy roboty zostały wykonane na początku lat dziewięćdziesiątych a nawet wcześniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 22 lipca 2020 r.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew argumentacji zawartej w zarzutach skargi, wykonana w 2012 roku nakładka asfaltowa przedmiotowej drogi, z uwagi na poszerzenie drogi, stanowiła przebudowę - która to przebudowa nie może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 prawa budowlanego ponieważ inwestor, jak również prawidłowo organy ustaliły nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym obowiązkiem organów było nakazanie rozbiórki przedmiotowej nakładki, a dokładnie części nakładki tj. tej która usytuowana została na działkach o nr [...], [...], [...].

W kwestii podnoszonej kwalifikacji przeprowadzonych robót, Sąd podziela stanowisko organów, iż stanowiły one przebudowę, gdyż prawidłowe ustalenia przeprowadzone przez organy wskazują, iż poprzednio na utwardzonej drodze tłuczniem dolomitowym, Gmina C. wykonała nakładkę asfaltową, stąd bez wątpienia zmieniły się jej parametry techniczne i użytkowe. Z kolei w 2012 r. po realizacji na terenie przedmiotowej drogi kanalizacji sanitarnej w wyniku uszkodzenia ww. nakładki asfaltowej wtórnie wraz podbudową ją odtworzono, o 45-65 cm szerszą. Nie można uznać za zasadne twierdzeń skarżącej, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły remont bądź bieżącą konserwację (z uwagi na definicję legalną remontu zawartą w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego nie można tym bardziej przyjąć, że są to pojęcia tożsame - zgodnie z powyższym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stąd w ocenie Sądu w uzasadnieniach decyzji organy odniosły się w sposób wyczerpujący do kwestii kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Co do podnoszonego zaś w skardze terminu robót, wbrew twierdzeniom skarżącej - organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest sprawa legalności robót budowlanych związanych z powstaniem drogi, począwszy od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, ale ocena legalności przebudowy drogi w związku z wykonaniem kanalizacji sanitarnej w 2012 r. W związku z tym, do oceny robót budowlanych wykonanych w 2012 r. prawidłowo zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Nadto prawidłowe była ocena prawna kwestii zastosowanego trybu postępowania. Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze - zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego sankcji zawartych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nie wymaga wcześniejszego nakładania innych obowiązków na stronę. W myśl bowiem art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z uwagi na to celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 prawa budowlanego jest doprowadzenie objętych tym postępowaniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. O ile jednak w przypadkach wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego organ nakłada określone w tych punktach obowiązki (w postaci wykonania określonych czynności czy robót budowlanych bądź przedłożenia projektu budowlanego zamiennego), których wykonanie następnie weryfikuje w toku prowadzonego postępowania, to art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w których - aby uzyskać stan zgodności z prawem - należy orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, rozbiórce bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 w/w ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, II OSK 2626/15). Zasadnie skarżone organy uznały, że taki stan miał miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy - z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora. Stan niezgodności z prawem, polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. I pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2019 roku, sygn. akt II SA/Kr 317/19). Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku (sygn. akt II OPS 2/10), powyższa kwestia nie mogła zostać weryfikowana przez organ poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art 32 ust 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wbrew zarzutom skargi obowiązek wydania decyzji z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego ograniczony jest terminem 2 miesięcy w sytuacji, gdy roboty budowlane były w toku i wydano postanowienie o wstrzymaniu ich wykonania na podstawie art. 50 prawa budowlanego.

W kwestii zaś nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę C. jako na inwestora organy zasadnie przyjęły, iż w świetle art. 52 prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art 48, art 49b, art 50a oraz art 51. Na gruncie powyższego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza sytuację, w której adresatem wskazanych w tymże przepisie decyzji będzie nawet inwestor nie legitymujący się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., II SA/Po 753/12, LEX nr 1241232; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011, VII SA/Wa 2086/10, LEX nr 954421, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.02.2014, II SA/Kr 602/13 oraz wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 roku, II OSK 1234/08, LEX nr 552842).

Niezasadne są nadto zarzuty odnoszące się do kwestii postępowania rozgraniczeniowego. Organy, w ocenie Sądu prawidłowo przyjęły i oceniły, iż toczące się postępowania cywilne zmierzające do ustalenia określonego prawa do danej nieruchomości nie mają zasadniczo wpływu na ciążący na organach nadzoru budowlanego obowiązek wydania rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych w trybie m.in. art. 51 prawa budowlanego - a w szczególności nie stanowią podstawy do zawieszenia takich postępowań. Samo wskazanie na to, że wynik postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości może mieć wpływ na przedmiotowe prowadzone w trybie art 50 – 51 Prawa budowlanego i (ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości), nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 373/18).

Reasumując, w ocenie Sądu stawiane przez skarżącą Gminę zarzuty odnoszące się do kwestii postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie; zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był kompletny i stanowił uzasadnioną podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Z przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, iż skarżąca Gmina zaasfaltowała odcinek drogi nie stanowiący jej działki, gdyż działka ta nie została do tej pory wydzielona.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.