Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 918/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 10 , art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 a, art. 59 c , art. 59 f
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi J.S. i J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., znak [...] na podstawie art. 80. ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 59f, art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zmianami) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na J.S. i J.K. Karę w wysokości 25 500 zł. z tytułu nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, z zakresie niezgodności usytuowania budynku w stosunku do projektu zagospodarowania działki, niewykonaniu podjazdu dla osób niepełnosprawnych do budynku, zmianie charakterystycznych parametrów budynku takich jak : długość, szerokość budynku, a co za tym idzie powierzchni zabudowy i kubatury, wykonania niezgodnie z projektem widocznych elementów układu konstrukcyjnego w postaci ław fundamentowych dłuższych niż projektowane, oraz skróceniu nadproża nad drzwiami wejściowymi w stosunku do rysunku zamiennego nr 1.

Orzekając w ten sposób wskazał, że w dniu dnia 1 lutego 2012r. J. i J.S. złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie częściowe budynku administracyjno-biurowego z częścią mieszkalną w miejscowości B. na działce nr [...] - tj. w części obejmującej jedno pomieszczenie biurowe oraz część mieszkalną, załączając wymagane dokumenty. Złożony przez inwestorów wniosek stał się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z brzmieniem ust. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

W dalszych wywodach organ pierwszej instancji powołał treść art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego , opisał wyniki obligatoryjnej kontroli przeprowadzonej dnia 14 lutego 2012r., o której zawiadomiono inwestorów pismem z 3 lutego 2012r. , a także wskazał na art.. 59 f będący podstawą prawną do wymierzenia kary za odstępstwa, podając sposób jej wyliczenia w przedmiotowym wypadku.

Inwestorzy J.S. i J.S. na powyższe postanowienie wnieśli w terminie zażalenie zarzucając, że jego uzasadnienie i suma kar za wykazane niezgodności są dla nich krzywdzące, oraz niewspółmierne do faktów. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Podali, że złożyli wniosek o wydanie decyzji na częściowe użytkowanie budynki administracyjno-biurowego z częścią mieszkalną w B. na działce nr [...] przedkładając wszystkie wymagane dokumenty. Chcieli użytkować część mieszkalną z jednym pokojem biurowym tylko dla właściciela. W dniu 14 lutego 2012r. odbyła się kontrola podczas której inspektor dokonał pomiarów notując w protokole oraz wykazał "niezgodność" obiektu budowlanego z projektem i planem zagospodarowania. J.S. podniosła, że inspektor odczytał protokół, a ona nie zdając sobie sprawy z pomyłek, które miały miejsce w dokumentach - podpisała go. W trakcie kontroli nie było J.S. ani kierownika budowy. Skarżący oczekiwali, że zostaną wezwani w celu złożenia wyjaśnień po otrzymanym zanim zostanie wydana jakakolwiek decyzja w tej sprawie.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zmian.) uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł na podstawie art. 59f ust. 1 i ust. 5 i art. 59g ust. l w związku z art. 59a ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243 póz. 1623 z późn. zmian.) o nałożeniu na J. i J.S. obowiązku wpłacenia kary w wysokości 12 000 zł. z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości w wykonaniu obiektu budowlanego o których mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, tj. niezgodności obiektu budowlanego z projektem i przepisami polegającej na niewykonaniu podjazdu dla osób niepełnosprawnych do budynku, wykonaniu niezgodnie z projektem widocznych elementów układu konstrukcyjnego -. skrócenie nadproża nad drzwiami wejściowymi w stosunku do rysunku zamiennego rzutu parteru zatwierdzonego decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] .

W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie nieprawidłowości stwierdzonych przez PINB w B. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2012r. w obiekcie budowlanym zaliczonym do kategorii XVI (część usługowa) i I (część mieszkalna), położonym na działce nr [...] w B. Jak podał, decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] , znak [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i J.S. pozwolenia na budowę budynku administracyjno - biurowego i garażu na działce nr [...] w B. , zaś decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] Starosta B. zatwierdził J. i J.S. zamienny projekt budowlany budowy budynku administracyjno-biurowego z częścią mieszkalną dla właściciela, zlokalizowanego w B. na działce nr [...] .

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Krąg stron został w sprawie określony prawidłowo, natomiast inne ustalenie organu pierwszej instancji nie odpowiadają w pełni zebranemu materiałowi dowodowemu oraz obowiązującym przepisom prawa w pozostałości. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, korzystając ze swoich kompetencji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił skarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy wskazując na następujące okoliczności.

Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego). Przytoczył także treść art. 59a ust. 2. Prawa budowlanego, który wskazuje na kryteria w oparciu o które właściwy organ dokonuje oceny zgodności obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Z wyżej wymienionego przepisu wynika, że sumowanie kar obliczonych dla różnych kategorii obiektów budowlanych nie stosuje się gdy jedną z kategorii obiektu jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ pierwszej instancji niewłaściwie więc dokonał sumowania kar na podstawie dwóch kategorii obiektu. Ponieważ pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2008r. nr [...] znak:[...] , zostało wydane dla budynku administracyjno-biurowego, a następnie decyzją Starosty B. z dnia 08.07.2011r. nr [...] zostało zmienione na budynek administracyjno-biurowy z częścią mieszkalną dla właściciela, gdzie część mieszkalna wynosi 23,10 m2 i nie przekracza 20% powierzchni ogólnej, właściwą kategorią stanowiąca podstawę do obliczania wysokości kary jest kategoria XVI - budynki biurowe i konferencyjne.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2012r. obowiązkowej kontroli stwierdzono, że budynek jest odsunięty od granicy zachodniej o ok. 18 m. - Na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik nr 1 decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia 2 października 2008r. nr [...] , zaznaczona jest odległość projektowanego budynku od granicy zachodniej działki wynosząca 15,00 m. Wyżej wymieniony wymiar jest niezgodny z wymiarem odległości projektowanego budynku od granicy zachodniej z działką sąsiednią wynikającym ze skali w/w projektu zagospodarowania działki. Z podsumowania nieprawidłowo określonych wymiarów zawartych na planie zagospodarowania działki wynika, że szerokość działki wynosi 15,00+14,28+5,0+7,0+9,00 = 50,28 m, podczas gdy rzeczywista szerokość przedmiotowej działki wynikająca ze skali wynosi ok. 54 m, co potwierdza także wydruk z serwisu geoportal. W wyniku błędnego podania odległości budynku J. i J.S. od granicy zachodniej z działką sąsiednią, nie został naruszony § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zmian.) dotyczący sytuowania obiektów od granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu odwoławczego nie było więc podstaw nałożenia w tym zakresie kary z tytułu nieprawidłowości o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Budynek posiada długość 15,57 m i szerokość 10,58 m, podczas gdy w projekcie m zakładana długość wynosiła 14,28 m, natomiast szerokość 10,14 m. - Z analizy pr budowlanego sporządzonego przez Pracownię Projektową "[...]" wynika, że wymiary projektowanego budynku w poziomie parteru wynosiły odpowiednio długość: 14,53 m, szerokość 10,39 m. Należy nadmienić, że powyższy projekt nie uwzględniał szerokości docieplenia ścian warstwami izolacji termicznej. Natomiast w dzienniku budowy nr [...] wydanym dnia 20.10.2008r. na stronie [...] widnieje wpis cyt.: "Wykonanie elewacji klinkierowej wraz z dociepleniem". W projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik nr [...] decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę, zostały zamieszczone wymiary ścian fundamentowych w poziomie piwnic tj. długość 14,28 m i szerokość 10,14 m. Z treści decyzji Starosty B. z dnia [...].07.2011r. . nr [...] znak: [...] nie wynika, że dotyczyła ona zmiany charakterystycznych wymiarów budynku tj. długości i szerokości cyt.: pozostają w mocy wszystkie pozostałe warunki podane w w/w decyzji pierwotnej nr [...]. Nie ulega zmianie pow. zabudowy i kubatura budynku administracyjno-biurowego z częścią mieszkalną (...)". Na zatwierdzonym w/w decyzją rysunku rzutu parteru powielone zostały wymiary ścian fundamentowych (poziom piwnic) pierwotnego projektu tj. długość 14,28 m i szerokość 10,14 m. Wyżej wymienione wymiary nie są zgodne z wymiarami wynikającymi ze skali rysunku oraz sumą cząstkowych wymiarów rzutu parteru, które po zsumowaniu wskazują na długość obiektu 15,70 m i szerokość 10,43 m. Adaptacja gotowego projektu budowlanego do warunków działki nr [...] w B. jak i zatwierdzony projekt budowlany zamienny dla budynku na działce nr [...] wydzielonej z działki nr [...], , zostały sporządzone w sposób nieprofesjonalny z licznymi błędami. Po uwzględnieniu wymiarów wynikających ze skali rysunku oraz sum cząstkowych wymiarów rzutu parteru zatwierdzonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, różnice pomiędzy budynkiem projektowanym a wykonanym wynoszą odpowiednio: 0,13 m mniej na długości i 0,15 m więcej na szerokości. Zdaniem organu odwoławczego powyższe różnice mieszczą się w granicach błędu, który mógł wyniknąć np. z błędów przy wytyczeniu obiektu budowlanego, zastosowania modułowych elementów murowych, braku uwzględnienia ocieplenia budynku w projekcie lub niedokładnych pomiarów na budowie. Nie zachodzą więc okoliczności stanowiące podstawę do nałożenia kary z tytułu nieprawidłowości w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 ppkt a Prawa budowlanego. W związku z powyższym odpada także przesłanka do nałożenia kary związana z wykonaniem dłuższych ław niż projektowane.

Nadproże drzwi wejściowych zawężone o ok. 0,10 m w stosunku do projektu. Wykonanie zgodnych z projektem elementów konstrukcyjnych obiektu jest niezbędne do właściwego technicznego funkcjonowania obiektu. Podczas dokonanych przez PINB w B. kontroli ustalono, że w/w nadproże nad drzwiami wejściowymi zostało zmniejszone o 0,10 m. Zgodnie z pozyskaną w dniu 12 kwietnia 2012r. informacją od pracownika PINB w B. powyższe wynika, ze zmniejszenia szerokości w/w drzwi wejściowych o 10 cm. Zachodzą więc okoliczności stanowiące podstawę do nałożenia kary z tytułu nieprawidłowości w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 ppkt b Prawa budowlanego. Należy podnieść, że ustalenia dokonane podczas obowiązkowej kontroli dotyczące zmniejszenia wymiarów nadproży drzwiowych nie były kwestionowane przez stronę składającą zażalenie. J. i J.S. w załączniku do zażalenia z dnia 27 lutego 2012r. oraz w piśmie z dnia 7 marca 2012r. podnoszą jedynie, że w/w nadproża zostaną wymienione w późniejszym terminie, co nie stanowi przesłanki do uchylenia nałożonej kary z tytułu niezgodności wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.

Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych wykonanego po terenie działki o długości 375 cm. Podczas przeprowadzonej w dniu 14.02.2012r. kontroli stwierdzono, że w/w podjazd nie został wykonany co stanowi podstawę do nałożenia kary z tytułu nieprawidłowości w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 ppkt f Prawa budowlanego. Co do zarzutu zawartego w zażaleniu w którym strony podnoszą, że wniosły o częściowe przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, a podjazd dla niepełnosprawnych będzie wykonany w II etapie budowy organ odwoławczy wskazał, że wyżej wskazany podjazd dla niepełnosprawnych jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania oddawanej do użytkowania części obiektu budowlanego - części biurowej. Nie ma więc możliwości pominięcia w/w podjazdu przy procedurze przystąpienia do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Podsumowując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zmiana widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego polegająca na zmianie długości nadproża nad drzwiami wejściowymi o 0,10 m stanowi naruszenie art. 59a ust. 2 pkt 2 ppkt b Prawa budowlanego, natomiast niewykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych stanowi naruszenie art. 59a ust. 2 pkt 2 ppkt f Prawa budowlanego.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest do nałożenia na inwestora kary. Karę wylicza się na podstawie następującego wzoru iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty (s) została ustalona przez ustawodawcę w przepisie art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego i wynosi 500 zł. Kategoria obiektu budowlanego XVI, współczynnik dla tej kategorii (k) wynosi 12,0. Kubatura budynku zgodnie z przedłożonymi przez inwestorów wnioskiem wynosi 620 m3 (mniej niż 2500m3), zatem współczynnik wielkości (w) dla przedmiotowego budynku wynosi 1,0. W związku z powyższym dla każdej nieprawidłowości kara wynosi: dla nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 ppkt b) Prawa budowlanego kara wynosi: 500 zł (s) x 12,0 (k) x 1,0 (w) = 6 000 zł; dla nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f) Prawa budowlanego kara wynosi: 500 zł (s) x 12,0 (k) x 1,0 (w) = 6 000 zł w sumie 6 000 zł + 6 000 zł = 12 000 zł.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie organu drugiej instancji J.S. i J.S. domagali się jego uchylenia w części, nakładającej opłatę , zarzucając, że uzasadnienie i suma kar za wykazane przez Inspektora niezgodności w wykonaniu obiektu budowlanego są dla nich krzywdzące i niewspółmierne do faktów rzeczywistych.

Podkreślali, że nałożenie kary w wysokości 12 000 zł jest krzywdzące , gdyż skarżący zgłosili częściowy odbiór budynku administracyjno - biurowego z częścią mieszkalną, a uwagi w protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. są błędną oceną rzeczywistych faktów. Długość nadproża wykonana została zgodnie z projektem i nie zwężone zostało światło otworu drzwiowego, a ocieplenie i okładzina cegłą klinkierową elewacji zewnętrznej spowodowała widok pomniejszonego światła o 10 cm. Także stwierdzono iż w czasie kontroli " nie stwierdzono wykonania podjazdu dla osób niepełnosprawnych" . Z uwagi na to, że prace przy budynku nie były zakończone a podjazd był w trakcie budowy, błędne jest stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nadzoru Budowlanego o niewykonaniu podjazdu, który również nie był wykazany we wniosku o częściowy odbiór obiektu. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak. [...] odmówił wydania decyzji na częściowe użytkowanie budynku administracyjno-biurowego z częścią mieszkalną.

Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, czy postanowień matarialnoprawnych jest przeprowadzenie postępowania odpowiadającego wszystkim wymogom przepisów procedury administracyjnej. W szczególności zaś postępowanie takie musi odpowiadać zasadom ogólnym zawartym w Rozdziale 2. Działu I. k.p.a. (art. 6 – art. 16 k.p.a.).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie wszystkim stronom należy doręczyć wydaną decyzję administracyjną; w tym zakresie doprecyzowanie zasady czynnego udziału stron zostało zawarte w art. 109 § 1 k.p.a. Obowiązek ustalania (aktualizowania) kręgu stron postępowania spoczywa na organach administracyjnych obu instancji, podobnie jak obowiązek doręczenia decyzji. Analogiczne zasady odnoszą się do postanowień.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny

w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w myśl art. 10 k.p.a. Wady postępowania polegające na naruszeniu art. 10

i art. 28 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania dochodzi do naruszenia przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoby, którym przysługiwał przymiot strony postępowania, zostały bez własnej winy pominięta i nie wzięła w nim udziału, względnie procesowano tak, że zostały pozbawione czynnego udziału w sprawie, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ogólna dyrektywa art. 10 k.p.a. znajduje również uszczegółowienie w przepisach, dotyczących postępowania dowodowego. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Artykuł 79 § 2 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Zasada czynnego udziału stron obowiązuje również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego dotyczących postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie . W postępowaniu takim przeprowadzana obowiązkowa kontrola stanowi szczególny środek dowodowy, nie wykluczający obowiązku prowadzenie dalej idącego postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W myśl art. 59a ust. 1, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 59c ust. 1, właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Artykuł 59c ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje, że inwestor jest obowiązany uczestniczyć w obowiązkowej kontroli w wyznaczonym terminie. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że inwestor jest stroną w postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zarówno zatem z przepisów Kpa , jak i Prawa budowlanego wynika, że na organie nadzoru budowlanego, przeprowadzającym obowiązkową kontrolę w trybie art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego ciąży obowiązek zawiadomienia inwestora (strony postępowania) o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Naruszenie tego obowiązku trzeba rozpatrywać jako uchybienie zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.)

Należy również podkreślić, że o planowanej, obowiązkowej kontroli muszą zostać zawiadomieni wszyscy inwestorzy. W niniejszej sprawie oznaczało to obowiązek doręczenia zawiadomienia o kontroli zarówno J.S. jak i J.S. .

Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że pisma w postępowaniu administracyjnym kierowane do strony winny być imiennie, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Zatem doręczenie jednego egzemplarza pisma obojgu małżonkom uznać należy za sprzeczne z treścią art. 40 k.p.a. (poza wyrokami WSA w Krakowie także np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1735/00, Lex Omega nr 203427 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Poznaniu, z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Po 76/08, Lex Omega nr 521854; w Łodzi, z dnia 9 czerwca 2008r., sygn. akt III SA/Łd 505/07, Lex Omega nr 516800). Wysłanie jednego, łącznego zawiadomienia o czynności dowodowej do obojga małżonków prowadzi do sytuacji, w której prawidłowo zawiadomiony o tej czynności będzie tylko jeden z nich. To z kolei skutkuje pozbawieniem możliwości czynnego udziału w sprawie tego z małżonków, któremu zawiadomienia o czynności nie doręczono.

Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zawiadomienie o obowiązkowej kontroli, planowanej na dzień 14 lutego 2012r., kierowane do obojga inwestorów, zostało wysłane jedną przesyłką adresowaną łącznie do J. i J.S,. (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Zostało ono odebrane przez J.S. w dniu 6 lutego 2012r. Jak wynika z akt sprawy, wyłącznie J.S. wzięła udział w kontroli obowiązkowej w dniu 14 lutego 2012r. (protokół, k. [...] akt organu pierwszej instancji). Jest to o tyle istotne, że ustalenia poczynione w czasie tej kontroli, stały się główną podstawą do stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W dniu 17 lutego 2012r. organ pierwszej instancji ekspediował do obojga inwestorów osobne zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Jednakże tego samego dnia - 17 lutego 2012r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o nałożeniu kary z tytułu niezgodności obiektu budowlanego z projektem i przepisami. Zarówno zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak i postanowienie o nałożeniu kary, zostały odebrane przez J. i J.S. w dniu 21 lutego 2012r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgromadzonymi dowodami przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie kary.

Powyższe zaś pozwala stwierdzić, że drugi z inwestorów – J.S. – został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu na tym jego etapie, na którym przeprowadzano obowiązkową kontrolę i dokonywano najistotniejszych ustaleń faktycznych w sprawie. Natomiast zarówno J.S. jak i J.S. zostali pozbawieni możliwości udziału w sprawie wskutek tego, że postanowienie o nałożeniu kary wydano w tym samym dniu, w którym wysłano zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dowodami i wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Zatem skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Takie działania organu pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 10 k.p.a.

Skarżący w zażaleniu podnosili zarzut pominięcia J.S. w postępowaniu oraz zwracali uwagę, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami otrzymali w tym samym dniu, co postanowienie o nałożeniu kary. Pomimo wyartykułowania tych zarzutów wprost, organ drugiej instancji nie uwzględnił faktu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w sprawie. W tej sytuacji zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za dotknięte wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obliguje do wyeliminowania obu aktów administracyjnych z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 59a ust. 2, kontrola obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uzasadnił nałożenie kary stwierdzeniem niezgodności usytuowania budynku w stosunku do projektu zagospodarowania działki, nie wykonaniu podjazdu dla osób niepełnosprawnych do budynku, zmianie charakterystycznych parametrów budynku takich jak długość, szerokość budynku a co za trym idzie powierzchni zabudowy i kubatury, wykonaniu niezgodnie z projektem widocznych elementów układu konstrukcyjnego w postaci ław fundamentowych dłuższych niż projektowane, oraz skróceniu nadproża nad drzwiami wejściowymi. Organ drugiej instancji uchylił to postanowienie i orzekł co do istoty w kwestii nałożenia kary. Uwzględnił słusznie część zarzutów skarżących czyniąc nie budzące wątpliwości ustalenia. Za podstawę do wymierzenia kary uznał jedynie dwie kwestie: niezgodności obiektu budowlanego z projektem i przepisami polegającej na niewykonaniu podjazdu dla osób niepełnosprawnych do budynku, wykonaniu niezgodnie z projektem widocznych elementów układu konstrukcyjnego, tj. skróceniu nadproża nad drzwiami wejściowymi w stosunku do rysunku zamiennego rzutu parteru.

W przypadku drugiego ze stwierdzonych odstępstw, tj. zawężenie nadproża drzwi wejściowych o ok. 0,1 m należy stwierdzić, że ustalenia organów administracji publicznej nie budzą w tym zakresie wątpliwości. Skarżący nie zakwestionowali tego stwierdzenia. Co więcej, pośrednio potwierdzili zaistnienie tego odstępstwa w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2012r. (k. [...] akt organu drugiej instancji). Stwierdzili w nim, że usterki co do nadproży zostaną naprawione i zgłoszone przy całkowitym odbiorze budynku.

Co do odstępstwa mającego polegać na niewykonaniu podjazdu dla osób niepełnosprawnych stanowisko organu drugiej instancji było co najmniej przedwczesne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął przede wszystkim, że J. i J.S. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego, nie zaś całości inwestycji (k. [...] akt organu administracji). O ile w takiej sytuacji można mówić o odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do elementów inwestycji, które zostały już wykonane, o tyle trudno przy sprawie, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji, zarzucać inwestorowi, że pewnych elementów jeszcze nie wykonał. Skoro wnioskiem objęta jest jedynie cześć inwestycji – pomieszczenia mieszkalne i jedno biuro – organ nadzoru budowlanego winien był ocenić, czy możliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku w sytuacji, gdy planowany podjazd dla osób niepełnosprawnych nie został jeszcze wykonany. W wypadku stwierdzenia, że bez wykonania tego podjazdu niemożliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części inwestycji, sankcją winno być wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie. Nie ma natomiast w takiej sytuacji podstaw do nakładania kary za odstępstwo, polegające na niezrealizowaniu części inwestycji, skoro sam wniosek dotyczy częściowego pozwolenia na użytkowanie. O tego rodzaju odstępstwach można mówić dopiero wówczas, gdyby zamierzenie inwestycyjne zostało objęte wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w całości, jako już zakończone. Organ odwoławczy pominął także oświadczenie inwestorów, zgodnie z którym podjazd zostanie wykonany w późniejszym czasie, ponieważ wniosek obejmuje jedynie częściowy odbiór inwestycji (pismo procesowe z dnia 7 marca 2012r.). Nadto w skardze J.S. i J.S. podnieśli, że podjazd ten jest w trakcie budowy.

Nałożenie kary pieniężnej za niezrealizowanie części inwestycji, mającej zapewniać warunki niezbędne do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy wniosek o pozwolenie na użytkowanie dotyczy jedynie części inwestycji, stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego. Uchybienie to miało ewidentny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie kolejnego odstępstwa powiększało kwotę wymierzonej kary. Również z tego powodu zaskarżony akt administracyjny należało wyeliminować z obrotu prawnego, z uwagi na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy nadzoru budowlanego zapewnią możliwość czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom i na każdym etapie postępowania. Nadto, badając ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uwzględnią wyrażona w niniejszym wyroku akceptację dla ustaleń i oceny prawnej dokonanych przez organ drugiej instancji w tej części, w której uznał ona za bezzasadne wymierzenie kary. W pozostałości zaś, winny mieć na względzie, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie dotyczy jedynie części inwestycji, nie zaś całości, co może rzutować na kwestie braku podstaw do stwierdzenia odstępstw.