Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3139/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 i art 154
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.M. i L.M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M.M. i L.M. solidarnie kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] października 2021 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. i L. M. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha., które powstały z podziału działek odpowiednio o nr [...], nr [...] i nr [...], położoną w gminie S., obręb [...], powiat w., objętą decyzją Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek I"; w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz współwłaścicieli nieruchomości – M. M. i L. M.; w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 decyzji na rzecz osób wskazanych w punkcie 2 decyzji jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Minister uwzględnił, że decyzją z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (z węzłem) - odcinek I". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta podlegała weryfikacji, w wyniku której Minister Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2020 r. uchylił ją w części i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną wyżej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. M. i L. M. kwestionując oszacowaną wartość nieruchomości poprzez zaniżenie jej wartości ([...] zł/m2), na dowód czego załączyli akt notarialny sąsiedniej nieruchomości sprzedanej za [...] zł/m2. Zarzucili nieprawidłowy dobór transakcji wziętych do porównań tj. transakcji drogowych zamiast rolnych, a także nieprawidłową korektę dla poszczególnych cech. Zakwestionowali również prawidłowość sporządzenia dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. W uzupełnieniu odwołania strony przedstawiły opinię dotyczącą cen transakcyjnych nieruchomości rolnych i nabywanych pod komunikację położonych na terenie gminy S., sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego L. L. w dniu [...] września 2020 r.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Minister przybliżył ramy prawne sprawy akcentując w szczególności, że w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa) wysokość odszkodowania za nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przywołał następnie treść art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.). Wywodził dalej, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2019 r., przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. (uprawnienia nr [...]), któremu nadano klauzulę aktualizacyjną w dniu [...] kwietnia 2021 r.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nieruchomość położona jest w strefie rozproszonej zabudowy wiejskiej. Miejscowość K. oddalona jest około 21 km od miasta powiatowego W. liczącego 50 tys. mieszkańców i ok. 21 km od miasta G. liczącego około 246 tys. mieszkańców. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość położona była na obszarze, dla którego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu wsi: B., B., C., D., D., G., J., K., K., K., K., K., L., L., L., P., R., S., S., W., Z., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. 853 z dnia 8 marca 2007 r, zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. 3199 z dnia 8 grudnia 2009 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. 1521 z dnia [...] czerwca 2011 r. Na dzień [...] września 2019 r:

- działka nr [...] w obrębie K. stanowiła teren rolny oraz teren drogi dojazdowej,

- działka nr [...] w obrębie K. stanowiła teren rolny oraz teren drogi dojazdowej,

- działka nr [...] w obrębie K. stanowiła teren rolny.

W związku z koniecznością realizacji tzw. zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., biegły dokonał analizy dwóch segmentów rynku nieruchomości: nieruchomości rolnych i nieruchomości drogowych. Za obszar rynku niezabudowanych nieruchomości rolnych przyjął rynek lokalny obejmujący gminę S., powiat w. Okresem badania objął czas od kwietnia 2018 r. do dnia wyceny. W wyniku analizy na s. 10 operatu zanotowano 9 transakcji gruntami rolnymi ([...] zł/m2 - [...] zł/m2). Analizując zaś rynek transakcji drogowych, biegły przyjął transakcje kupna-sprzedaży nieruchomościami nabywanymi pod drogi, za obszar rynku - rynek lokalny obejmujący tereny wiejskie powiatu [....], nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budowę dróg różnej kategorii. Za okres badania przyjął okres listopad 2017 r.- listopad 2019 r. i zanotował 13 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (ceny od [...] zł/m2- [...] zł/m2). Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Mając na uwadze art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości określił według aktualnego przeznaczenia, dla części nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast dla części przeznaczonej pod rolę biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n.

Do ostatecznej wyceny biegły przyjął 3 transakcje nieruchomościami drogowymi i przedstawił opis przyjętych cech rynkowych. Następnie dokonał analizy poszczególnych preferencji na kształtowanie się cen transakcyjnych, przypisał określonym cechom wagi określające procentowy udział w delcie ceny oraz ustalił, że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod drogi głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja - odległość od obszaru miasta powiatowego W. (26%), natężenie procesów urbanistycznego oddziaływania [...], mierzone odległością od G. (37%), rodzaj nieruchomości sąsiednich (37%). Następnie scharakteryzował nieruchomość porównywaną i nieruchomości przyjęte do porównania (str.20). Dalej biegły obliczył wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę [...] zł/m2. Wartość gruntu stanowiącego działkę nr [...] określił na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] na kwotę: [...] zł, a wartość działki nr [...] : [...] zł. W konsekwencji wartość całej nieruchomości oszacował na kwotę [...] zł. Tak ustaloną wartość organ powiększył o 5% w trybie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Przystępując do oceny operatu szacunkowego jako dowodu o wartości nieruchomości, Minister wskazał na § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie). Stwierdził, że biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Autor operatu dla części przeznaczonej pod rolę uznał, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. Z kolei dla części działki położonej zgodnie z planem w terenach dróg publicznych, aktualny i alternatywny sposób użytkowania są tożsame i nie występuje zasada korzyści. W związku z tym wartość do celów odszkodowawczych określono zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. według aktualnego sposobu jej użytkowania (części przeznaczonej pod drogę publiczną), bowiem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje wzrostu jej wartości.

Zdaniem organu odwoławczego, autor operatu zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice w cechach wpływających na wartość biegły odpowiednio skorygował. Jak zaznaczył Minister, pismem z [...] marca 2021 r. wezwał rzeczoznawcę S. J. do potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu szacunkowego oraz o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu strony z [...] września 2020 r., uzupełnionego w dniu [...] września 2020 r. Biegły w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego pod względem niewłaściwego doboru nieruchomości i cech porównawczych jest całkowicie chybione. Autor operatu zarzucił przedstawionej opinii autorstwa rzeczoznawcy majątkowego L. L. niekonsekwencję, jak wykroczenie poza gminę S. - 1 transakcja, dobór nieruchomości nie posiadających miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający wycinek rynku, nie odzwierciedlając rynku jako całości oraz zawierający w swym zestawieniu nieruchomości wyłącznie o cenach jednostkowych powyżej [...] zł/m2, stanowiący tym samym zestawienie wybiórcze, dokonane na potwierdzenie z góry założonej tezy. Ponadto w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. biegły wskazał, że przywołane przez stronę transakcje zawarte w tabeli załączonej opinii nie są objęte planami zagospodarowania przestrzennego, są to transakcje w stosunku do których zapisy studium stanowią, że są to tereny pod różnego rodzaju zabudowę, są to nieruchomości odmienne w stosunku do szacowanej i nie mogą stanowić podstawy szacowania. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego zastrzeżenia strony dotyczące niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, z uwzględnieniem procesów urbanistycznych terenu wynikających z bliskiej lokalizacji względem aglomeracji trójmiejskiej oraz dostępu do infrastruktury technicznej, są następstwem przekonania o możliwości przeznaczenia szacowanych działek pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, określoną w studium jednakże w świetle stanu prawnego i faktycznego jest to podejście błędne. Biegły w swoim operacie szacunkowym dokonał wyceny wartości gruntu na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych na budowę lub poszerzenie dróg istniejących, co odpowiada charakterowi części szacowanej nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji drogowej i celowi na jaki została przejęta oraz uwzględniając zasadę korzyści w stosunku do pozostałej, przeznaczonej na cele rolne.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, jak i spójne wyjaśnienia biegłego, Minister stwierdził, że brak jest podstaw by stwierdzić, iż działanie rzeczoznawcy majątkowego było nieprawidłowe, a przyjęte do porównań cechy nieruchomości i ich ocena naruszały obowiązujące przepisy dotyczące wyceny. Sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy autorstwa S. J. nie zawiera niejasności, które dyskwalifikują go jako dowód o wartości przedmiotowej nieruchomości.

W skardze wniesionej na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii M. M. i L. M. podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 7, art. 78 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, w szczególności poprzez brak zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego S. J. do wyceny oraz przyjętej przez niego metody i techniki szacowania oraz nierozpoznanie wniosku dowodowego strony w postaci złożonego do akt sprawy zestawienia transakcji rzeczoznawcy majątkowego L. L. z [...] września 2020 r. oraz operatu szacunkowego z [...] marca 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. K., przekazanego Wojewodzie wraz z pismem z [...] maja 2020 r., a także nie rozpoznanie wniosku skarżących o powołanie innego biegłego;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy;

3. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nadużycie zasady swobodnej oceny dowodów;

4. naruszenie art. 75 § 1 i art 76 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii biegłego nie odpowiadającej warunkom określonym w art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie zwrócili się o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] na okoliczność przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. błędnych założeń dla sporządzenia operatu szacunkowego będącego dowodem w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosili, że nieruchomości, za które ustalono odszkodowanie, pomimo iż formalnie stanowią działki rolne, funkcjonowały w obrocie, przy sprzedaży, jako działki budowlane. Graniczą one bowiem bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, mają dostęp do drogi publicznej oraz sieci energetycznej i wodociągowej, przebiegających w sąsiedztwie. Na potwierdzenie tych twierdzeń skarżący przedłożyli organom rozpoznającym sprawę:

- akt notarialny sprzedaży przez skarżących sąsiedniej działki rolnej nr [...] za cenę [...] zł za 1 m2,

- zestawienie transakcji za okres [...].02.2018 - [...].06.2019 sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego L. L.;

- operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. K.

Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy wynikiem szacunku dokonanego przez S. J., a wskazanymi cenami transakcyjnymi z obszaru wsi K. Organ drugiej instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję bezrefleksyjnie przyjął w sprawie wyjaśnienia biegłego S. J. Zakwestionował przydatność dowodową zestawienia transakcji sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. L. bez przeprowadzenia samodzielnej analizy treści dokumentu. Pominął przy tym okoliczność, iż było to zestawienie sporządzone przez specjalistę w dziedzinie i nie podjął żadnych czynności w celu zweryfikowania lub uzupełnienia tych danych. Pominął całkowicie operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego inż. R. K., doręczony Wojewodzie [...] dnia [...] maja 2020 r. Rozbieżność danych dotyczących wartości nieruchomości wynikających z dowodów przedłożonych przez skarżących oraz danych wynikających z opinii sporządzonej przez S. J. w sposób oczywisty powinno wzbudzić wątpliwości co do rzetelności wyceny, ponieważ rozbieżność w uzyskanych wartościach jest rażąca.

Skarżący uzyskali, po wydaniu zaskarżonej decyzji, kolejny dokument potwierdzający ich zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia przez rzeczoznawcę majątkowego cech nieruchomości - zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2021 r. potwierdzające, iż nieruchomości, za które ustalono odszkodowanie

zgodnie z treścią obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania mogły stanowić teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, i wnoszą o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. Sąd dopuścił jako dowód przedłożone wraz ze skargą zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zapisach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania gminy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., dla działek o nr [...], [...] i [...], w okresie [...] listopada 2015 r. do [...] września 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które powstały z podziału działek odpowiednio o nr [...], nr [...] i nr [...], położoną w gminie [...], obręb [...], powiat [...], objętą decyzją Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek I". Nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa. Należne współwłaścicielom odszkodowanie ustalono w wysokości [...] złotych, do którego wypłaty zobowiązany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. We wniesionej skardze skarżący zakwestionowali przyjętą przez organ opinię biegłego wskazując na jej liczne nieprawidłowości, które doprowadziły do zaniżenia przyznanego im odszkodowania. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Sąd uznał skargę za uzasadnioną, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżących.

Wypada podkreślić, że dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wywiera bezpośredni wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19, CBOSA). Powyższe wymogi w aspekcie technicznym, procesowym, sprawiają, że w tego rodzaju sprawach sporządzany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy musi być zupełny, logiczny i wiarygodny. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala na jego przyjęcie jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W świetle ust. 3 art. 134 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.g.n. wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do planistycznego przeznaczenia nieruchomości gruntowej ozn. w ewidencji numerami działek: [...], [...] i [...] biegły uwzględnił zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., która dwukrotnie była zmieniana: uchwałami Rady Gminy z [...] listopada 2009 r. i [...] marca 2011 r. Ustalił więc, że na dzień [...] września 2019 r., tj. na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obszar szacowanej nieruchomości obejmuje częściowo tereny komunikacyjne oraz częściowo tereny rolne. Powyższych ustaleń dokonał w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r., które dotyczyło ogółu nieruchomości objętych zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej i obejmowało informacje o przeznaczeniu w studium, ewentualnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w przypadku jego obowiązywania. W odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] powstałych w wyniku podziału nieruchomości [...], [...] i [...] przekazano informacje o obowiązującym planie miejscowym i ustaleniach w nim zawartych. W zaświadczeniu tym wskazano, że działki o nr ewid. [...] i nr [...] oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolami [...], [...], zaś działka [...] – symbolem R. W punkcie II. zaświadczenia, dane dotyczące planistycznego przeznaczenia działek nr [...] i [...], pozostawały tożsame z wcześniej ujawnionymi.

Dopuszczone przez Sąd jako dowód w sprawie zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2021 r. dotyczyło natomiast informacji o zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego w dniu [...] listopada 2015 r. dla nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...] i [...], a więc działek, z których wydzielono części przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaznaczyć trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiada charakter wewnętrzny, z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże jedynie organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej i jest jednym z elementów poprzedzających uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium pozwalają ustalić przeznaczenie szacowanej nieruchomości o ile brak jest planu miejscowego, co wyraźnie wynika z treści art. 154 ust. 2 u.g.n. Aktem wiążącym jest zatem w niniejszej sprawie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia przeniesione do treści zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. stanowiły punkt odniesienia dla dalszych ustaleń w zakresie wartości wywłaszczonych nieruchomości.

Wartość rynkowa nieruchomości jest natomiast określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - a w szczególności § 36. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że określanie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie stanowi wyjątek na tle zasady ustalania wartości nieruchomości dla celów określania odszkodowania za wywłaszczenie (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., wyd. 5, Warszawa 2018, s. 1024-1025). Jak stanowi art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że przedstawiony przez skarżących w toku postępowania przed organem I instancji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. określał wartość rynkową prawa własności do nieruchomości przed podziałem, tj. obejmującej działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...]. Już z tego względu, a więc braku tożsamości przedmiotowej, a także z uwagi na inną datę dla czynionych ustaleń, nie mógł posłużyć skutecznemu podważeniu przedstawionego szacunku biegłego S. J. Na uwagę przy tym zasługuje okoliczność, że dokonane przez rzeczoznawcę R. K. szacunki oparte były również o ustalenia przeznaczenia planistycznego według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożona zaś w toku postępowania odwoławczego opinia mgr inż. L. L. z [...] września 2020 r. dotycząca odnotowanych cen transakcyjnych nieruchomości rolnych i nabywanych pod komunikację, a opierająca się o możliwość przeznaczenia szacowanych działek pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, została poddana ocenie biegłego S. J, który wyjaśnienia w tym zakresie przedstawił w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Wyprowadzane w skardze zarzuty co do braku podjęcia wymaganych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego czynności wyjaśniających nie mogły okazać się zatem skutecznymi. Wypada również zauważyć, że – jak wynika z klauzul i zastrzeżeń poczynionych w pkt 3 opinii rzeczoznawcy L. L. – dokument ten nie stanowi operatu szacunkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n. Opinia obejmuje informacje o rynku nieruchomości i odnotowanych na nim cech transakcyjnych oraz doradztwo w zakresie przedmiotowego rynku. Zestawienie zaś zostało poprzedzone stwierdzeniem, że "zgodnie ze zleceniem do zestawienia przyjęto transakcje nieruchomości o cenach jednostkowych powyżej [...] zł/m2", co czyni usprawiedliwionym twierdzenie organu o przedstawieniu wybiórczego opracowania wobec z góry założonej ceny minimalnej.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w granicach orzekania wykraczających poza tezy i argumenty skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), pozwoliła jednak na uznanie wydanych sprawie decyzji za naruszające w sposób istotny przepisy obowiązującego prawa.

W wydanych w sprawie decyzjach organy - przywołując zasadę korzyści ustaloną w art. 134 ust. 4 u.g.n. - zaakceptowały przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób szacowania wartości nieruchomości przejętej pod drogę, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, tj. przy odwołaniu się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegły stojąc bowiem na stanowisku, że w związku z przejęciem pod drogi objętych postępowaniem wyodrębnionych nieruchomości, których planistyczne przeznaczenie określone było w części jako tereny rolne, doszło do zwiększenia ich wartości, ustalił ich wartość na użytek niniejszego postępowania jako nieruchomości w całości przeznaczone pod drogi.

W ocenie Sądu, tak ustalony sposób szacowania nieruchomości wymyka się ustalonym przepisami prawa regułom. Należy bowiem uwzględnić, że zasada korzyści ustalona w art. 134 ust. 4 u.g.n. polegająca na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenie, jest zasadą ogólną, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Rozporządzenie to, realizując wytyczne ustawowego upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. ustala m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Przepis § 36 rozporządzenia, regulujący kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, ma zatem charakter przepisu szczególnego w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczanych nieruchomości. Zasadę korzyści w pełni realizuje § 36 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego "w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.".

Zgodnie natomiast z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W wyroku z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że treść regulacji zawartych w ust. 3 i 4 nie budzi wątpliwości co do ich rozłącznego charakteru. Oznacza to, że przepisy te mają zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. Jeśli więc przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że z uwagi na zwiększenie wartości nieruchomości poprzez przeznaczenie jej na cele drogowe, wartość rynkową nieruchomości określa się poprzez powiększenie wartości (nie więcej niż o 50%) wyliczonej na podstawie oceny wartości działek z gruntów, z których je wydzielono bądź z nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Natomiast reguła określona w § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie wówczas, gdy przejęcie działki na cele drogowe dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.

Podzielając w pełni powyższe spostrzeżenie, Sąd podkreśla, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości przejętej z mocy prawa pod inwestycję drogową determinuje sposób ustalenia jej wartości, co uszło uwadze organów dokonujących oceny przedłożonego w tej sprawie operatu szacunkowego. Na uwzględnienie zasługiwał bowiem fakt, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej działki o nr ewid. [...] i [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, położone były w części na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolne. W tych warunkach zastosowanie powinien znaleźć przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia. Do regulacji tej biegły zaś w ogóle się nie odnosił. Podobnie uczyniły organy obu instancji.

Niedostrzeżone przez organy wadliwości przedmiotowego operatu szacunkowego jako opartego na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym, sprawiają, że dokument ten nie mógł stanowić miarodajnej podstawy ustalenia objętego postępowaniem odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie tego dokumentu powoduje, że obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać uznane za istotnie naruszające wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie. Brak wyjaśnienia w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy uzasadnia również stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci innemu rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami operatu szacunkowego dla określenia wartości objętych postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości, który następnie organy orzekające ocenią przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, które obejmują uiszczony przez skarżących wpis sądowy.