Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 269/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 174 pkt 1 i 2 art. 185 par. 1 art. 203 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2 art. 3 ust. 1 art. 10 ust. 1 pkt 8 art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2512/12 w sprawie ze skargi P.S. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. S. na rzecz Gminy N. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2512/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 7 pkt 1.3 akapit 13 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu: "zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 metrów i więcej w zależności od konfiguracji terenu, z całkowitym zakazem wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych i ogrodzeń", w odniesieniu do działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi D..

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012r. Rada Miejska w N. odmówiła uwzględnienia wezwania P. S. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że działki [...] i [...] przeznaczone są w miejscowym planie na cele letniskowe, natomiast działka [...], która znajduje się bezpośrednio nad rzeką W., przeznaczona jest na cele letniskowe, a w części nad rzeką oznaczona jest jako "zieleń niska bez prawa zabudowy". Odnosząc się do zarzutów P. S. organ wskazał, że uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Podstawą obowiązywania planu był przepis art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), który przewiduje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowe plany uchwalone po 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Plan został uzgodniony z wszystkimi wymaganymi organami. Prawidłowo wprowadzono kwestionowane ograniczenia, gdyż teren stanowi Obszar Chronionego Krajobrazu.

W skardze z dnia 28 września 2012r. P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r., która w § 1 ust. 1.3 nakazywała "zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 m lub więcej w zależności od konfiguracji terenu, z całkowitym zakazem wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych i ogrodzeń". Wniosek dotyczył zapisów w części tekstowej planu i części graficznej. Zdaniem skarżącego przepis ten bezprawnie ogranicza mu prawo własności obejmujące działki [...], [...] i [...] położone we wsi D., które przylegają do rzeki W.. Skarżący zarzucił uchwale:

1. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr. 80, poz. 717 ze zm. – dalej ustawa o p.z.p.), poprzez nieuzasadnione przedkładanie interesu publicznego ponad interes prywatny i nie uwzględnienie prawa własności skarżącego;

2. art. 20, 21 ust. 1, 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP, poprzez nie zachowanie zasady proporcjonalności, wykroczenie poza granice dozwolonej Konstytucją ingerencji w prawo własności i rażące ograniczenie innym podmiotom swobody korzystania z przysługującego im prawa dostępu do wód publicznych;

3. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), poprzez wprowadzenie uchwałą ograniczenia w korzystaniu z przyległego do wody pasa gruntu w sytuacji, w której prawo takie przysługuje jedynie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta i tylko w uzasadnionych wypadkach.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący jest od 2005r. właścicielem działek nr [...], [...] i [...] położonych w D. nad rzeką W.. Kwestionowany plan uniemożliwia mu wykorzystywanie ich zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje ich grodzenia w odległości 10 m i więcej od linii brzegowej rzeki W.. Uregulowanie to jest bardziej rygorystyczne niż uregulowania Prawa wodnego, które w art. 27 ust. 1 ogranicza możliwość grodzenia do 1,5 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Poza tym, zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, możliwość tego rodzaju ograniczenia zastrzeżona została dla wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast. Zdaniem skarżącego wprowadzone ograniczenie narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz wykracza poza granice dozwolonej ingerencji prawodawcy określonej w art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wydzielenie tak szerokiego pasa gruntu nie jest konieczne dla umożliwienia mieszkańcom korzystania z wód publicznych, a zatem ograniczenie to narusza wyrażoną w Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. powtórzyła swoje argumenty podniesione wcześniej w uchwale z dnia [...] sierpnia 2012r. Rada Miejska sprecyzowała, że teren stanowi Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] kwietnia 1990r., w celu zachowania i ochrony obszarów o dużych walorach przyrodniczych, a obecnie teren ten znajduje się na obszarze N. Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu, tj. między rzeką i drogą przebiegającą przez m. B., D., P., w którym zakazuje się w pkt 8 "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zdaniem Rady, ustanowiony planem zakaz obejmuje tylko część działki [...] przeznaczonej pod zieleń niską, bez możliwości wznoszenia obiektów. Działki skarżącego w planie zostały opisane symbolem 5 ML jako przeznaczone do wyłączenia z zabudowy z uwagi na cenność tych terenów pod względem przyrodniczym i jednocześnie podatnych na zniszczenia.

Stwierdzając nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej powyżej części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dokonał mając za podstawę przepisy prawa obowiązujące w dacie uchwalania planu. Były nimi ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139, zwana dalej ustawa z.p.) oraz ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U nr 38, poz. 230). Zdaniem Sądu I instancji, czyni to zarzuty naruszenia przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647) i ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ) za chybione.

W ocenie Sądu I instancji przepis § 7 pkt 1.3 akapit 13 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego o jakim mowa w art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie uchwalania planu, gdyż pozbawia właścicieli nieruchomości prawa zabudowy i ogrodzenia ich działki w zakresie nie znajdującym uzasadnienia w żadnym z obowiązujących przepisów prawa, skutkuje nadmiernym i nieusprawiedliwionym innymi ważnymi interesami publicznymi ograniczeniem prawa własności.

Sąd I instancji stwierdził, że z odpowiedzi na skargę wynikało, iż przepis ten został wprowadzony w nawiązaniu do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C.. Organ wywodził, że pas 10 m został wyznaczony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie uchwalania planu przy uwzględnieniu ukształtowania terenu i wymagań ochrony środowiska. Ponadto w latach późniejszych zostały uchwalone regulacje prawne, które uniemożliwiają zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odnosząc się do tych twierdzeń Sąd I instancji wskazał, że powołana uchwała nr [...] dotyczyła wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa c., a jej przepisy w żadnym z punktów nie stanowiły o takim zakazie jak przewidziany w planie. Z kolei powołane przez organ rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu nie mogło mieć zastosowania przy uchwalaniu planu, gdyż w tej dacie nie obowiązywało. Kwestie związane z ograniczeniami zabudowy pasa nadwodnego regulowały wówczas przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, której art. 11 stanowił jedynie, że "właściciel gruntu obowiązany jest umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód, pozwolić na wykonywanie rybactwa i wędkarstwa, przybijanie i przymocowywanie do brzegów statków, i tratew, ustawiać znaków żeglugowych oraz wykonywać robót konserwacyjnych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". W § 2 zagwarantowano właścicielom tych gruntów stosowne odszkodowanie.

W ocenie Sądu I instancji, uchwalając zmianę planu poprzez ustanowienie zakazu budowy i grodzenia w odległości 10 m i więcej Rada Gminy, bez podstawy prawnej ograniczyła prawo własności właściciela działki o obecnym nr [...] (poprzednio działki nr 1). Ograniczenie to nie dotyczyło pozostałych działek nie będących w zasięgu odziaływania tego zakazu, czemu zresztą skarżący ostatecznie nie zaprzeczał.

Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawnienia planistyczne Gminy o jakich mowa w przepisach ustawy o z.p., zwane władztwem planistycznym nakazywały uwzględnianie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego prawa własności. Prawo to chronione jest art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji wskazał, że art. 3 ustawy z.p. gwarantował obywatelom, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zagospodarowanie terenu, do którego przysługiwał im tytuł prawny oraz ochronę własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 4 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniały uwarunkowania wynikające z prawa własności gruntów, kształtowały wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, przy czym co do zasady każdy miał prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu wprowadzone elementy ograniczające prawo własności skarżącego naruszyły jego interes prawny, gdyż pozbawiły go możliwości realizowania celu na jaki zakupił przedmiotową nieruchomość, a przyczyny wskazane przez organ, leżące u podstaw zmiany zapisów planu, nie istniały i nie znajdowały umocowania w przepisach prawa, tym bardziej, że zapis planu był wyjątkowo nieprecyzyjny, gdyż stanowił o ograniczeniu zabudowy i grodzenia w pasie 10 m i więcej, a więc nie wiadomo w jakim. Dawało to pole do bliżej nieokreślonego ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z gruntu i ustanowieniu na rzecz innych osób nieograniczonego prawa do korzystania z tak określonego pasa gruntu, utrudniając tym samym wykonywanie tego prawa właścicielowi. Zdaniem Sądu I instancji tego rodzaju ograniczenie w świetle wyżej powołanych gwarancji konstytucyjnych nie było uprawnione. WSA w Warszawie stwierdził również, że przyjęte rozwiązanie godziło w obiektywny porządek prawny. Ograniczenie zabudowy i grodzenia w takim rozmiarze nie znajdowało umocowania w przepisach prawa i stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego.

Równocześnie Sąd I instancji wskazał, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie nie umożliwi stronie skarżącej zabudowy. Po uchwaleniu planu weszło w życie rozporządzenie nr [...], w którym ustanowiono zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zakaz ten nie dotyczył obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności przepisu § 7 pkt 1.3 akapit 13, wyeliminowało jednak ten przepis z planu, a zatem w odniesieniu do działki skarżącego będą obowiązywały ograniczenia zabudowy do 100 m od linii rzeki. Rozporządzenie to, co do zasady, ma pierwszeństwo przed ustaleniami planu. Poza tym, zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145), zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, co wynika z art. 27 tej ustawy. Prawo to ogranicza więc obecnie możliwość grodzenia do min. 1,5 m od linii brzegu.

Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr. 239, poz. 2019 ze zm.) i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr. 80, poz. 717 ze zm.), gdyż przepisy Prawa wodnego na jakie powołuje się skarżący nie obowiązywały w dacie uchwalania planu, a kompetencja wójta, burmistrza czy prezydenta ograniczała się wówczas do ustalenia odszkodowania za przejścia czy przejazdy – o czym stanowił art. 11 ust. 2 Prawa wodnego z 1974r. Sąd uznał jednocześnie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności w odniesieniu do załącznika nr 3 Planu dotyczącego D., gdyż nie zawierał on żadnych ustaleń co do wyżej opisanego pasa gruntu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miejska w N. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że kwestionowany przepis stanowi przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego, gdyż pozbawia właścicieli nieruchomości prawa zabudowy i ogrodzenia ich działki w zakresie nie znajdującym uzasadnienia w żadnym z obowiązujących przepisów prawa.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na pominięciu dowodu, tj. treści planu, w tym "Prognozy skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze" wykonanej w 1997r. do zmiany miejscowego planu.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna, a Sąd I instancji pominął zupełnie uregulowania ustawy dotyczące wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, nie dokonując w tym zakresie żadnej analizy, skupiając się wyłącznie na uprawnieniach obywateli określonych w art. 3 ustawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie powołał treści art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto ust. 2 art. 10 stanowił, że do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wskazał, jakie ograniczenia mógł zawierać plan, a także nie ocenił prawidłowości zapisów planu w świetle tych przepisów.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, podjęta uchwała jest zgodna z prawem, a wprowadzone ograniczenia wynikały z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności dotyczących ochrony środowiska naturalnego. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że ustawa dopuszcza wprowadzenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Do planu dołączona została Prognoza skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze, wykonana w 1997r. do zmiany miejscowego planu, jednak Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści tego dokumentu. Z dokumentu tego wynika, że teren działek [...], [...] i [...] oznaczony symbolem 5ML jest terenem dochodzącym do rzeki i ograniczonym wysoką skarpą jaru, który zaleca się wyłączyć z zabudowy ze względu na to, że jest to teren cenny przyrodniczo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawo własności P. S. nie zostało naruszone, ponieważ zakaz obejmuje tylko część działki o nr [...], przeznaczonej pod zieleń niską bez możliwości wznoszenia obiektów. Skarżąca kasacyjnie dodała, że w dacie uchwalania planu teren ten stanowił obszar chronionego krajobrazu na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990r. ([...]). W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał analizy powyższego aktu prawnego, a także obowiązującego w czasie podejmowania uchwały rozporządzenia nr [...] Wojewody C. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa c.. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ograniczenia w zakresie zabudowy ze względu na ukształtowanie terenu i walory przyrodnicze są zatem uzasadnione, a prawo własności nie doznało nadmiernego i nieusprawiedliwionego ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie, gdyż przytoczone w niej zarzuty są merytorycznie nieprawidłowe. Zdaniem P. S., zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest niepoprawnie skonstruowany, a ponadto bezpodstawny. P. S. podniósł, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga, aby w skardze zostało wskazane na czym polega błąd, który zarzuca się sądowi pierwszej instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Nie jest więc wystarczające jedynie formalne przytoczenie treści przepisu.

Za chybioną P. S. uznał argumentację organu, że wprowadzone w uchwale Rady Miejskiej w N. ograniczenia prawa własności były uzasadnione koniecznością ochrony środowiska przyrodniczego. P. S. wskazał, że jak wynika z definicji ustawowej "ochrony środowiska" zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska pod pojęciem tym rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom lub przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W ocenie P. S. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie pozostaje w sprzeczności z powyższymi założeniami. Sąd l instancji ważąc interesy strony i wymagania ochrony środowiska, w tej konkretnej sprawie wskazał bowiem, że tak daleko idąca ingerencja w prawo własności jak ta wynikająca z uchwały Rady Miejskiej w N., nie byłaby uzasadniona. Wbrew twierdzeniom organu, wykonywanie przez stronę przysługujących jej uprawnień, w szczególności wykonanie ogrodzenia działki w niczym nie kłóci się z poszanowaniem walorów środowiska, a tym bardziej nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem P. S. przytoczony przez organ zarzut dotyczący wadliwości sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku również nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w treści skargi kasacyjnej zaniechał bowiem wskazania jakiegokolwiek wpływu ewentualnego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanego przepisu postępowania na treść orzeczenia. W ocenie P. S. Sąd I instancji w sposób rzetelny, spójny i klarowny skonstruował uzasadnienie zaskarżonego wyroku, logicznie uzasadniając swój tok rozumowania. P. S. wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa może zostać uznany za zasadny wyłącznie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem P. S., w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie wypełnił obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, iż nie może budzić wątpliwości; że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały należycie wyjaśnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Co do zasady jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Oceniając zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać, ze jest on uzasadniony. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, polegające na pominięciu dowodu w postaci "Prognozy skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze" wykonanej w 1997r. do zmiany miejscowego planu. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy równocześnie zwrócić uwagę, że w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, identyfikowanie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu winno uwzględniać również jej uzasadnienie.

Zidentyfikowany zgodnie z powyższymi zasadami zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadniony, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej na pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci "Prognozy skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze" wykonanej w 1997r. do zmiany miejscowego planu. W świetle objętych podstawą kasacyjną przepisów obowiązujących w dniu uchwalania uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniać winien wymagania ochrony środowiska. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994r., Nr 89, poz. 415 ze zm., zwana dalej u.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały przewidywał, że przeznaczanie terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania powinno się opierać na zasadzie rozwoju zrównoważonego jako podstawie tych działań, zmierzając do rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. Precyzując tę zasadę ogólną, art. 1 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że "W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

2) walory architektoniczne i krajobrazowe,

3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych,

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności,

6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.".

Z kolei w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprecyzowano dodatkowo, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in. "szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych" (art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.). Dodatkowo w ust. 2 art. 10 przewidziano, że "Do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa". Przywołane przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzały zatem obowiązek uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymogów dotyczących ochrony środowiska naturalnego. W celu realizacji potrzeb ochrony środowiska ustawodawca dopuszczał wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy.

Zgodnie z wymogami powołanego powyżej art. 10 ust. 2 u.z.p. w rozpoznawanej sprawie w toku procedury planistycznej została sporządzona Prognoza skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze, wykonana przez E. L.-Z. w C. w grudniu 1997r. Z dokumentu tego wynika, że teren działek [...], [...] i [...] oznaczony symbolem 5ML jest terenem dochodzącym do rzeki i ograniczonym wysoką skarpą jaru, który zaleca się wyłączyć z zabudowy ze względu na to, że jest to teren cenny przyrodniczo. Stwierdzono mianowicie, że w miejscowości D. "5 ML - wyłączyć z zabudowy część niepodzieloną terenu nad rzeką i na skarpie". Należy zauważyć, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały przedmiotowy teren stanowił obszar chronionego krajobrazu na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990r. ([...]), zmienionej następnie rozporządzeniem z dnia [...] maja 1998r. nr [...]Wojewody C. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa c. ([...]). Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na treść znajdującego się w aktach sprawy dokumentu dotyczącego zaopiniowania przez organ właściwy do spraw ochrony środowiska (Wydział Ochrony Środowiska i Konserwacji Przyrody UW) projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., sporządzonego w C. w dniu [...] stycznia 1998r. W dokumencie tym sformułowano uwagi do projektu planu, w tym między innymi wymóg zabezpieczenia ochrony skarp nadrzecznych poprzez wyłączenie z zabudowy terenu wysokich skarp w zakresie wskazanym w Prognozie skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze.

Sąd I instancji nie dokonał analizy powyższych dokumentów, a także obowiązującej w czasie podejmowania uchwały ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z punktu widzenia realizacji w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów ochrony środowiska. Z tego powodu przedwczesna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, że poprzez wprowadzenie w planie w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w D. "zabezpieczenia ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 metrów i więcej w zależności od konfiguracji terenu, z całkowitym zakazem wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych i urządzeń" nastąpiło przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego, gdyż pozbawiono właścicieli nieruchomości prawa do zabudowy i ogrodzenia działki w zakresie nie znajdującym uzasadnienia w żadnym obowiązującym przepisie, z nadmiernym i nieusprawiedliwionym innymi ważnymi interesami publicznymi ograniczeniem prawa własności.

Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 u.z.p.) oraz przepisy obowiązujących dla tego obszaru aktów prawa miejscowego wprowadzających ograniczenia uzasadnione potrzebą ochrony środowiska. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia mają źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. Zakres władztwa planistycznego gminy nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga zatem oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Należy podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, co potwierdza stopień szczegółowości przepisów tej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każde zatem zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego W. bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie dokonano należytej oceny spełnienia tych wymogów. Plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, jeżeli na danym terenie występują uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych niż własność wartości chronionych prawem, takich jak np. uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Te okoliczności związane z wymaganiami środowiskowymi wziął pod uwagę prawodawca lokalny w rozpatrywanej sprawie i znalazły one wyraz między innymi w dokumencie sporządzonym na zlecenie organu planistycznego zatytułowanym "Prognoza skutków wpływu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. na środowisko przyrodnicze", w którym rozważano wymóg ochrony terenu nad rzeką i skarpy, analizując lokalne uwarunkowania. Nie znajduje zatem oparcia w stanie faktycznym sprawy pogląd o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego ograniczenia ani pogląd o braku przesłanek uzasadniających wprowadzaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnienia wyłącznie interesu publicznego. W związku ze wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania przedwczesna jest jednak ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji winien uwzględnić treść powyżej przywołanych ustawowych obowiązków zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego realizacji wymogów ochrony środowiska, w tym zwłaszcza art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odnosząc je do oceny stanu faktycznego w tej sprawie, dokonanej przez organy ochrony środowiska, a w szczególności do dokumentów sporządzonych w toku procedury planistycznej. Ograniczenia w zakresie zabudowy ze względu na ukształtowanie terenu i walory przyrodnicze są dopuszczalne, pod warunkiem, że są uzasadnione okolicznościami danej sprawy.

Powyżej wskazane naruszenia prawa o charakterze proceduralnym, których dopuścił się Sąd I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. prawidłowość przyjętego przez Sąd poglądu, że w omawianym zakresie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.