Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1060/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 49, art. 58 § 1 pkt 3, art. 247
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Grupy [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2015 roku nr XI/40/2015 w sprawie zmiany uchwały nr XLII/263/13 Rady Miejskiej z dnia 29 października 2013 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 października 2013 r. nr XLII/263/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy. Skarga została podpisana przez A.J.. Sprawa ta została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Go 718/16.

W sprawie tej Sąd dwukrotnie skierował do strony skarżącej wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi. Pierwszym wezwaniem z dnia 6 września 2016 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a." przez wskazanie: 1) składu osobowego Stowarzyszenia z podaniem imion i nazwisk członków oraz wskazanie ich aktualnych adresów zamieszkania, 2) złożenie dokumentu potwierdzającego aktualny skład osobowy Stowarzyszenia oraz 3) złożenie pełnomocnictwa udzielonego A.J. przez wszystkich członków Stowarzyszenia do reprezentowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, bądź ewentualnie przez własnoręczne podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia (w tym celu załączono do wezwania kserokopię skargi).

W odpowiedzi na to wezwanie nie przesłano skargi podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia, natomiast A.J. wskazała, że stowarzyszenie liczy pięciu członków tj., A.J., A.K., I.W., J.N. (z przesłanych kopii pełnomocnictw wynika, że członkiem Stowarzyszenia jest także E.J.). Do pisma załączono kserokopie pełnomocnictw udzielonych przez członków stowarzyszenia A.J..

Wezwaniem z dnia 28 listopada 2016 r. Sąd ponownie wezwał A.J. do usunięcia braku formalnego skargi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – poprzez nadesłanie oryginałów lub odpisów wszystkich pełnomocnictw do reprezentowania strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym, poświadczonych za zgodność z oryginałem w sposób zgodny z treścią art. 37 § 1 albo art. 48 § 3 p.p.s.a. oraz do nadesłania Statutu Stowarzyszenia, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W wezwaniu wskazano treść przepisów art. 37 § 1 oraz art. 48 § 3 p.p.s.a. Wezwanie zostało stronie doręczone dnia 30 listopada 2016 r.

Ponadto na podstawie zarządzenia z dnia 24 listopada 2016 r. wraz z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych skargi, wezwano A.J. do sprecyzowania, czy skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 października 2013 r. nr XLII/263/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr IX/29/2015 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. nr XI/40/2015 w sprawie zmiany nr XLII/263/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2015 r. nr XII/42/2015 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, pod rygorem uznania, iż wniesiona skarga dotyczy wszystkich tych uchwał.

W odpowiedzi na w/w wezwania, A.J. w piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu 9 grudnia 2016 r. wskazała, iż jej skarga dotyczy całego postępowania związanego z uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym dotyczy wszystkich wymienionych w wezwaniu uchwał.

Ponadto wskazała, że udzielała już odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, nie była informowana, że braki nie zostały uzupełnione, w związku z czym nie rozumie dlaczego ponownie musi udzielać takiej odpowiedzi. Tym nie mniej w odpowiedzi na to kolejne wezwanie (“duplikat wezwania w sprawie uzupełnienia braków formalnych") przesłała kopię Regulaminu Stowarzyszenia [...]", oryginał pełnomocnictw podpisanych przez E.J. i A.J., oraz kopie pełnomocnictw podpisanych przez A.K., I.W., J.N..

Odpowiedź strony w zakresie sprecyzowania zakresu skargi stanowiła podstawę wyłączenia na mocy art. 57 § 3 p.p.s.a. – zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2016 r. – spraw: ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr IX/29/2015 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy – którą zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Go 1059/16, ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2015r. nr XI/40/2015 w sprawie zmiany nr XLII/263/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy – stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, którą zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Go 1060/16, a także sprawy ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2015 r. nr XII/42/2015 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, którą zarejestrowano po sygn. akt II SA/Go 1061/16.

Zaznaczyć jednakże należy, że do wskazanego wyżej wyłączenia niniejszej sprawy o sygn. akt II SA/Go 1060/16 doszło już po skutecznym wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, skierowanego do niej jeszcze pod sygn. akt II SA/Go 718/16, i po bezskutecznym upływie terminu, do ich uzupełnienia.

W toku postępowania Sąd uzyskał informację, że Stowarzyszenie [...] działa jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1393) w brzmieniu sprzed zmiany ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1923; pismo Starosty z dnia 10 stycznia 2017 r. nr ES.512/1/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika strony skarżącej wskazuje, że brak formalny skargi nie został uzupełniony w sposób umożliwiający nadanie skardze dalszego biegu.

Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna zawierać elementy wymienione w tym przepisie (m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego), jednak przede wszystkim powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, które określa art. 46 p.p.s.a. Jednym z tych wymogów jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do treści art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Brak któregoś ze wspomnianych elementów stanowi brak formalny skargi. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi nieuzupełnienie w powyższym terminie braków formalnych skutkuje jej odrzuceniem, co wynika z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Ponieważ w niniejszej sprawie stroną skarżącą jest Stowarzyszenie, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe, nie posiadające osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 w brzmieniu sprzed zmiany ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw). W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do regulacji zawartych w art. 40 ustawy Prawo o stowarzyszeniach we wskazanym wyżej brzmieniu utrwalił się pogląd, w myśl którego skoro zgodnie z art. 43 pkt 1 ustawy do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy, oznacza to, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnienia do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnili go do tego w należytej formie prawnej. Tym samym wnosząc skargę w imieniu Stowarzyszenia, musieli by podpisać ją wszyscy jego członkowie, lub osoba, której wszyscy członkowie udzielili stosownego pełnomocnictwa. Za źródło takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, z 10 lipca 2014 r., II OSK 311/14, z 4 listopada 2014 r., II OSK 2086/13, z 13 stycznia 2015 r., II OSK 1444/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie z dniem 20 maja 2016 r. na podstawie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw zmieniono zasady reprezentacji Stowarzyszeń, jednakże zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenia działające na podstawie przepisów dotychczasowych dostosują swoje statuty do wymagań ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenia zwykłe działające na podstawie przepisów dotychczasowych są obowiązane dokonać wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1. Brak wpisu skutkuje rozwiązaniem stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa. Do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o którym mowa w ust. 1, stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 10 ust. 2 ustawy zmieniającej).

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd, skarżące Stowarzyszenie nie dokonało jeszcze zgłoszenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej, co oznacza w świetle przywołanego art. 10 ust. 2 ustawy zmieniającej, że działa ono jeszcze na zasadach określonych w przepisach w dotychczasowym ich brzmieniu, a więc opisane wyżej zasady reprezentacji mają tu pełne zastosowanie.

Stąd też Sąd wezwał stronę skarżącą – wezwanie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 718/16 – m. in. do złożenia pełnomocnictwa udzielonego A.J. przez wszystkich członków Stowarzyszenia [...] do reprezentowania Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi bądź ewentualnie przez własnoręczne podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia. W odpowiedzi na to wezwanie przesłano do sądu kserokopie pełnomocnictw udzielonych A.J.. Uwzględniając, iż strona skarżąca nie jest reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego i nie została pouczona o zasadach sporządzania odpisów przedkładanych w postępowaniu sądowym dokumentów, Sąd zdecydował – w sprawie o sygn. akt II SA/Go 718/16 – ponownie wezwać stronę skarżącą do przedłożenia oryginałów lub odpisów wszystkich pełnomocnictw do reprezentowania strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym, poświadczonych za zgodność z oryginałem w sposób zgodny z treścią art. 37 § 1 albo art. 48 § 3 p.p.s.a. oraz do nadesłania statutu Stowarzyszenia, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W wezwaniu wskazano treść przepisów art. 37 § 1 oraz art. 48 § 3 p.p.s.a.

Wówczas również wezwano A.J. do sprecyzowania zakresu przedmiotowego wniesionej skargi, tj. wskazania, jakich uchwał postępowanie to dotyczy.

Pomimo jednak dwukrotnego wezwania do usunięcia braków formalnych skargi, skarżące Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi na to wezwanie w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 718/16) A.J. przesłała do sądu kserokopie pełnomocnictw podpisanych przez członków stowarzyszenia. Po mimo pouczenia zawartego w ponownym wezwaniu (z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 718/16), iż przesłane do sądu dokumenty pełnomocnictwa, powinny mieć formę oryginału lub ewentualnie odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem w sposób zgodny z treścią art. 37 § 1 albo art. 48 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A.J. przesłała jedynie oryginał pełnomocnictwa podpisanego przez E.J. oraz A.J., a ponadto kserokopie pełnomocnictw udzielonych przez pozostałych członków Stowarzyszenia oraz niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kopię regulaminu organizacyjnego. Wskazała również wówczas, iż przedmiotem skargi objęte są cztery różne uchwały Rady Miejskiej, co obligowało Sąd do zastosowania w sprawie o sygn. akt II SA/Go 718/16 art. 57 § p.p.s.a. i wyłączenia spraw dotyczących wszystkich tych uchwał.

Tym niemniej w myśl art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Odpisami w rozumieniu – zgodnie z art. 47 § 2 p.p.s.a. - mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej. Z kolei przepis art. 48 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.

Przesłane przez A.J. kserokopie pełnomocnictw nie spełniają powyższych warunków, nie zostały bowiem uwierzytelnione w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Tym samym uznać należy, że strona nie usunęła stwierdzonego braku formalnego skargi w wyznaczonym terminie. Ostatnie wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi zostało prawidłowo i skutecznie doręczone w dniu 30 listopada 2016 r. Siedmiodniowy ustawowy termin do wykonania wezwania rozpoczął zatem swój bieg od następnego dnia, tj. 1 grudnia 2016 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 8 grudnia 2016 r. W terminie tym nie przesłano kompletu dokumentów, które odpowiadałyby w/w określonym wymogom. Nadesłane przez A.J. kopie dokumentów nie mogły zostać uznane za prawidłowe uzupełnienie braku formalnego skargi, a to z kolei nie pozwala nadać jej dalszego biegu. Sąd wprawdzie w wezwaniu z dnia 6 września 2016 r. wskazał, iż uzupełnienie braków może także nastąpić przez własnoręczne podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia, ale strona skarżąca nie skorzystała z tej możliwości.

Wyjaśnić przy tym należy, że do wyłączenia niniejszej sprawy doszło już po skutecznym wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych skargi w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt II SA/Go 718/16, na które to wezwanie A.J. nie udzieliła w wyznaczonym terminie odpowiedzi, tj. nie uzupełniła braków formalnych skargi. Do wyłączenia niniejszej sprawy obligował Sąd przepis art. 57 § 3 p.p.s.a., w związku ze złożonym przez stronę w dniu 7 grudnia 2016 r. (data nadania na poczcie) oświadczeniem, co nie zmienia faktu, iż termin do uzupełnienia braków formalnych skargi – w odniesieniu do wszystkich zaskarżonych uchwał – dla strony upłynął w związku z wezwaniem z dnia 28 listopada 2016 r. pod sygn. akt II SA/Go 718/16 z dniem 8 grudnia 2016 r. i w ramach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych, aby ponownie wzywać A.J. do uzupełnienia tych samych braków formalnych, tej samej przecież skargi.

Jednocześnie A.J. złożyła w imieniu skarżącego Stowarzyszenia wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia z kosztów sądowych. Stosownie do treści art. 247 p.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. O oczywistej bezzasadności skargi (art. 247 p.p.s.a.) można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Oznacza, to że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 247 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.