Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H.K. i S.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania H. J. K. i S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. K. i S. K. w wysokości 57 656 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,95 ha, stanowiącą własność H. K. i S. K., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na rzecz Państwa we wsi [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Zarządzeniem nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na rzecz Państwa we wsi [...] Naczelnik Gminy w [...] przejął m.in. nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,95 ha, stanowiącą własność H. K. i S. K. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz H. K. i S. K. w wysokości 57 656 zł za ww. nieruchomość.

Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. byli właściciele przejętej nieruchomości, tj. H. J. K. i S. K., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. Zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia rozprawy oraz bez uzyskania opinii biegłego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. K. i S. K. w wysokości 57 656 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,95 ha.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli H. J. K. i S. K. podnosząc, że brak w przedmiotowej sprawie rozprawy, o jakiej mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowi rażące naruszenie prawa.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania stron, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność H. K. i S. K. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na rzecz Państwa we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Nr [...], poz. [...].

Organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. K. i S. K. w wysokości 57 656 zł za ww. nieruchomość została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117).

Organ podał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ww. ustawy, Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

Minister podał, że w cytowanym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Organ wskazał, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. zawarto w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy została uregulowana w rozdziale 3 -"Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem, przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Regulacja, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem organu, nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miały zastosowanie, zaś wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ podkreślił, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13).

Minister wskazał, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, takich jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś zgodnie z art. 74 k.p.a., organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko, jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.).

Minister wyjaśnił, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości. Zdaniem organu, nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Organ wskazał również, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

W ocenie organu, skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ zauważył, że stanowisko o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy znajduje poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania, organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz H. K. i S. K. odszkodowanie w wysokości 57 656 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Organ podał, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, iż właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tym przedmiocie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r., poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Minister wskazał, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość o pow. 1,95 ha składała się z gruntów klasy: RIII - o pow. 0,21 ha, RIVa - o pow. 0,19 ha, RIVb - o pow. 1,07 ha oraz RV - o pow. 0,48 ha. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy rejestr gruntów z 1975 r. Ponadto, wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za nieruchomości położone w m. [...] i na terenach gmin powiatu [...] nabywanych lub wywłaszczanych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z § 2 ww. zarządzenia z dnia [...] stycznia 1974 r., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości położone w gminie [...] wynosiła dla gruntów ornych klasy: RIII - 38 500 zł/1 ha, RIVa - 35 000 zł/1 ha, RIVb - 31 500 zł/1 ha, RV- 19 200 zł/1 ha. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: 0,21 ha klasy RIII x 38 500 zł/1 ha = 8 085 zł; 0,19 ha klasy RIVa x 35 000 zł/1 ha = 6 650 zł; 1,07 ha klasy RIVb x 31 500 zł/1 ha = 33 705 zł; 0,48 ha klasy RV x 19 500 zł/1 ha = 9 216 zł – razem 57 656 zł.

Minister zwrócił ponadto uwagę na specyfikę opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego, przejawiającą się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych, niepodlegających negocjacjom stawkach. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. A zatem, brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógł mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu, odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość na rzecz H. K. i S. K., nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister nie stwierdził również, aby decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej nieważność z mocy prawa. Ponadto, decyzja była wykonalna w dacie jej wydania.

Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli H. J. K. i S. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy i zasięgnięcia opinii biegłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle art. 21 ww. ustawy przeprowadzenie rozprawy i zasięgnięcie opinii biegłych było obligatoryjne,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób podważający zaufanie strony do organów administracji publicznej oraz pominięcie aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych,

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie zeznań, które wskazuje na brak indywidualnego badania cech nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na rzecz Państwa we wsi [...].

Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, tj. rażącego naruszenia prawa, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod względem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu zawartym w kontrolowanej decyzji, że zarówno przepisy cytowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Powyższa regulacja, zgodnie z którą odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r., może budzić wątpliwości interpretacyjne, bowiem nie można jednoznacznie stwierdzić, które przepisy miały odpowiednie zastosowanie.

Zauważyć należy, że zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 ustawy - "Postępowanie wywłaszczeniowe". Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 k.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była, w dacie wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji odszkodowawczej, w sposób istotny uproszczona. Kwotę odszkodowania ustalano w oparciu o sztywne stawki i tabele, bez uwzględnienia indywidualnych cech danej nieruchomości. Na podstawie art. 8 ust. 1 - zawartego w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Cena za grunty rolne, o jakich mowa w cytowanym powyżej art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W sprawie niniejszej, wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za nieruchomości położone w m. [...] i na terenach gmin powiatu [...] nabywanych lub wywłaszczanych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu, odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, zaś brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu z opisanych wyżej względów nie mógł wpłynąć na ustaloną wysokość odszkodowania.

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Podkreślenia wymaga, że cytowany art. 22 ustawy zawarty jest w rozdziale 3, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego, a nie zasady ustalania odszkodowania, które z kolei zawiera rozdział 2. Na gruncie omawianej ustawy, rozprawa przeprowadzana była w celu wywłaszczenia(art. 19-22), zaś w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państwa w celu tworzenia terenów budowlanych oraz regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odsyłała tylko w zakresie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu, ponieważ takie stanowisko godziłoby w stabilność porządku prawnego.

Dlatego też w ocenie Sądu, kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie.

Ponadto, należy również mieć na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu ww. wyroku, rozstrzygnięcie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Wydanie powyższego wyroku nie spowodowało zatem zmiany przepisów prawa w zakresie stosowania ograniczenia czasowego wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. do decyzji wydanej w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże otworzyło możliwość dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Oznacza to, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich podstawie ustaleń, a ocena okoliczności sprawy została oparta na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uzasadnione w sposób wyczerpujący, a strony miały zapewniony w sprawie czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.

Reasumując, stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji należy ocenić jako prawidłowe, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania objętej wnioskiem skarżących. Jak wskazano powyżej, wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu prawa nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.