Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1458/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1-2, art. 154 ust. 1-8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Teza: Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.

TEZY

Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1052/10 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1052/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Szpitala Powiatowego w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 roku.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Szpitala Powiatowego w R. dotyczące rozstrzygnięcie postępowania w trybie konkursu ofert na świadczenia udzielane przez zespoły ratownictwa medycznego, po przeprowadzeniu którego wybrano ofertę NZOZ "F. M. R. Ł.".

W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że oferenci, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) powinni spełnić wymagania podane w zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz wymagania podane zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne. Komisja poddała ocenie wszystkie oferty według kryteriów: 1) jakości; 2) kompleksowości; 3) ciągłości; 4) ceny i po dokonaniu oceny wszystkich ofert według tych kryteriów komisja ustaliła, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "F. M. R. Ł." uzyskał ogółem 200 punktów z zakresu świadczenia usług udzielanych przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, a Szpital Powiatowy w R. 150,014 punktów z zakresu tych świadczeń.

Komisja, zgodnie z art. 142 ust. 6 cyt. ustawy, przeprowadziła negocjacje z zakwalifikowanymi oferentami, w wyniku których Szpital określił ceny jednostki rozliczeniowej (ryczałt za "dobokaretkę") w wysokości 2680 zł za świadczenia podstawowe i 3240 zł za świadczenia specjalistyczne. W rankingu końcowym oferta Szpitala uzyskała 154,979 punktów.

Po negocjacjach z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "F. M. R. Ł.", ceny jednostki rozliczeniowej (ryczałt za "dobokaretkę") zostały ustalone w wysokości 2676 zł za świadczenia podstawowe i 3243 zł za świadczenia specjalistyczne. W rankingu końcowym oferta "F." uzyskała maksymalną ilość punktów (200), zajmując pierwsze miejsce i komisja konkursowa dokonała wyboru tego oferenta do zawarcia umowy.

Organ wskazał, że o miejscu w rankingu Szpitala zadecydowała punktacja otrzymana przede wszystkim za kryterium jakości i ceny oferty.

Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, mając na uwadze ustalenia komisji konkursowej, stwierdził, że konkurs został przeprowadzony zgodnie z zasadami określonymi w cyt. ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz w aktach wykonawczych, a warunki podane w tych aktach prawnych były znane oferentom. Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy wobec wszystkich oferentów oraz zgodnie z art. 134 ust. 2 cyt. ustawy wszystkie informacje i dokumenty udostępnione były wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Zdaniem organu, kryteria ocen, zasady punktowania i wymagane warunki od oferentów były jawne, przejrzyste i nie podlegały zmianom w toku postępowania. Nie było w ocenie organu podstaw do zarzucenia komisji naruszenia prawa.

Organ wskazał, że Szpital Powiatowy w R. złożył wniosek o udostępnienie dokumentów [...] marca 2010 r. natomiast odwołanie złożył [...] marca 2010 r. i na ten wniosek udostępniono mu wszystkie dokumenty, z ograniczeniem wskazanym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, co było zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie udostępniono Szpitalowi cen zaoferowanych przez oferentów konkurencyjnych.

Na skutek odwołania Szpitala Powiatowego w R. od wskazanej decyzji, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), zespół kontrolujący, powołany przez komisję konkursową, przeprowadził kontrolę u obu oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Zespół kontrolujący stwierdził posiadanie przez NZOZ "F. M. R. Ł." środków transportu wyposażonych w wymagany sprzęt oraz ustalił, iż dane zawarte w formularzu ofertowym złożonym przez "F." są zgodne ze stanem rzeczywistym zastanym podczas kontroli.

Przeprowadzając kontrolę Szpitala Powiatowego w R., zespół ten również stwierdził posiadanie przez świadczeniodawcę środków transportu wyposażonych w wymagany sprzęt oraz ustalił, iż dane zawarte w formularzu ofertowym złożonym przez Szpital są zgodne ze stanem rzeczywistym zastanym podczas kontroli. Także analiza czasu pracy personelu zgłoszonego do ofert obu świadczeniodawców wykazała, iż w tych ofertach nie występuje konflikt dotyczący czasu pracy personelu.

Na podstawie posiadanych danych, zapytań ofertowych i ankiet, system komputerowy wygenerował ranking otwarcia. Podczas sporządzania tego rankingu dokonano wstępnej analizy ocen i porównania złożonych ofert. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "F. M. R. Ł." otrzymał 200 pkt., w tym za kryterium ciągłość 90 pkt, kompleksowość 20 pkt, jakość 80 pkt., za kryterium ceny 10 pkt. Natomiast Szpital Powiatowy w R. otrzymał 150,014 pkt., w tym za kryterium ciągłość 90 pkt., kompleksowość 20 pkt., jakość 35 pkt., za kryterium ceny 5,014 pkt.

Od oferentów wymagano spełnienia warunków podanych w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2009 r. i w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., natomiast oferty oceniano w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Funduszu z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes Funduszu uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 cyt. ustawy w związku z art. 57 z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191, poz.1410 ze zm.), ponieważ w trakcie postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Zdaniem organu przystępując do postępowania Szpital mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w postępowaniu udział jednakowe. Organ podniósł, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogły być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone - na podstawie art. 146 ustawy - przez Prezesa Funduszu warunki stały się wiążące w postępowaniu. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składał stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do stosowania. Oświadczenia o powyższej treści zostały złożone przez obydwu oferentów biorących udział w postępowaniu. Odnosząc się do treści przepisów art. 148 i art. 142 ust. 5 cyt. ustawy stwierdzono, że zgodnie z jej art. 146 kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców należą do Prezesa Funduszu i Prezes określił je w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie organu oferty obu świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy.

Organ wskazał, że komisja konkursowa dokonała wyboru świadczeniodawcy, którym jest NZOZ "F. M. R. Ł.", gdyż uzyskał on maksymalną ilość punktów, natomiast Szpital Powiatowy w R. otrzymał mniejszą ilość punktów. Kryterium różnicującym te oferty było kryterium jakości (F. M. - 80 pkt. / maksymalna ilość punktów/, Szpital Powiatowy w R. - 35 pkt.) oraz kryterium ceny (F. M. - 10 pkt., Szpital Powiatowy w R. - 9, 979 pkt.).

Prezes NFZ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania przez Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu podkreślając, że Szpitalowi były udzielane wszelkie wskazówki, by w postępowaniu nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Szpitalowi udostępniono dokumentację dotyczącą postępowania konkursowego, zgodnie z jego prośbą. Prezes NFZ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jak podkreślał, nie można było udostępnić Szpitalowi wglądu do oferty F. M., bowiem zgodnie z art. 11 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie można było udostępnić informacji stanowiących tajemnicę tego przedsiębiorstwa. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji jest ograniczone ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Cytując przepis art. 55¹ k.c. Prezes NFZ stwierdził, że F. M., będąc przedsiębiorcą, w swojej ofercie zawarł informacje o swoim przedsiębiorstwie i zatrudnionych pracownikach, które to informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa nie podlegającą ujawnieniu osobom trzecim. Nie można było, z uwagi na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, ujawnić danych z oferty F. M. również ze względu na dane osobowe zawarte w tej ofercie dotyczące pracowników tego oferenta. Zdaniem Prezesa NFZ udostępnienie jednemu oferentowi danych zawartych w ofercie drugiego oferenta wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o drugim uczestniku tego postępowania (w tym wiedzy o danych wrażliwych). Takie postępowanie byłoby, zdaniem Prezesa Funduszu, obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym, że de facto przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego, a zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, w ocenie Prezesa NFZ, nie jest ani uzasadnione, ani sprawiedliwe. Co do zarzutu utraty przez F. M. lokalu w Ż., na skutek wypowiedzenia najmu przez właściciela, organ administracji stwierdził, że komisja konkursowa nie wiedziała o tym, jednakże oferent poinformował o cofnięciu tego wypowiedzenia. Oznacza to, że miejsce wyczekiwania wskazane w ofercie przez F. M. było i jest aktualne. Powołując się na wpisy w księdze rejestrowej zakładu (F. M.) dotyczące m.in. lokalizacji jego komórki organizacyjnej w R., ul. K. [...], Prezes Funduszu stwierdził, że zarzut Szpitala, oparty na piśmie Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w R. o niespełnieniu wymagań sanitarnych przez ten lokal, nie podlegał uwzględnieniu. Organ odnosząc się do zarzutu iż F. M. składając ofertę nie posiadał wymaganej ilości personelu, wskazał, że komisja konkursowa dokładnie przeanalizowała dane personelu wskazane w ofertach świadczeniodawców uczestniczących w postępowaniu konkursowym stwierdzając, iż F. M. posiada odpowiedni i wystarczający personel, konieczny do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wskazanych w ofercie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Funduszu podał, że zbadał całość akt sprawy wraz z ofertami obu oferentów (oferty wybranej i oferty skarżącego). Z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze szczegółami punktacji.

W ocenie Sądu wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego i Prezesa Funduszu. Sąd wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki WSA w W. z dnia 21 grudnia 2009 r., VI SA/Wa 1479/09; z 26 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r., VII SA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r., VII SA/Wa 262/08). Od chwili złożenia odwołania zaczęły mieć zatem zastosowanie w sprawie przepisy k.p.a., w tym związane z udostępnianiem stronie akt sprawy.

W ocenie Sądu uniemożliwienie Szpitalowi Powiatowemu w R. zapoznania się w trakcie postępowania administracyjnego z aktami sprawy naruszało jego interes prawny w rozumieniu art. 152 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd podkreślił, że Szpital był, stosownie do art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., biorąc udział jako świadczeniodawca (strona) w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie - świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego - a więc jako stronie posiadającej interes prawny, przysługiwały skarżącemu prawa wynikające z art. 10 § 1 i z art. 73 k.p.a. Zdaniem Sądu odmowa udostępnienia akt Szpitalowi nastąpiła z naruszeniem art. 73 § 1 k.p.a. Z ustaleń organów Funduszu nie wynika, by w sprawie miał zastosowanie przepis art. 74 § 1 k.p.a., gdyż decyzje nie stwierdzały by odmowa udostępnienia akt Szpitalowi podyktowana była ochroną tajemnicy państwowej lub ważnym interesem państwowym. Świadczeniodawca F. M. nie nadał także swojej ofercie "gryfu niejawności". Nadto zarówno dyrektor oddziału wojewódzkiego, jak i Prezes Funduszu powyższej odmowy nie dokonali w wymaganej formie postanowienia, do czego zobowiązywał ich przepis art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na postanowienie odmawiające udostępnienia akt sprawy, w tym także części tych akt, służy zażalenie. Postanowienie o odmowie udostępnienia akt może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu jego niezgodności z prawem. Zdaniem Sądu skarżący został pozbawiony tej drogi obrony swoich praw. W ocenie Sądu, wobec nieudostępnienia akt strona skarżąca, nie mając możliwości zapoznania się z aktami w toku postępowania administracyjnego, nie mogła precyzyjnie formułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do argumentacji organu, co podnosiła m.in. w skardze.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje administracyjne stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a.) w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. art. 73 oraz 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- nie zaliczył do akt postępowania konkursowego oferty konkurenta skarżącego w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż w postępowaniu odwoławczym, wszczętym na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, organy Funduszu nie powtarzają czynności komisji konkursowej i nie badają oraz nie oceniają ponownie ofert złożonych przez świadczeniodawców w postępowaniu konkursowym, wobec czego oferty konkurentów nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wyniki oceniane są w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) na podstawie oceny prac komisji konkursowej, wyceny punktowej ofert i uzasadnienia wyboru oferty najkorzystniejszej;

- nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia pełnych akt sprawy, co jest zarzutem chybionym, ponieważ wniosek strony dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności co do wyceny punktowej złożonych ofert i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny odwołującego się nie doznał uszczerbku;

b) w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta - świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron;

II. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 cyt. ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego, zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. art. 152 ust. 1 i 154 cyt. ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności określenia ram prawnych, w granicach których rozstrzygana jest sprawa.

2. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę Szpitala Powiatowego w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

W myśl art. 154 ust. 1 do 4 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, przy czym wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie i od tej decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu.

3. Jest istotne, że wskazane wyżej normy procesowe znajdują dopełnienie w przepisie o charakterze materialnoprawnym, a mianowicie w art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jakkolwiek ustawodawca w art. 152 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określił wprost, jakie zasady przeprowadzania postępowania obowiązują w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to nie nastręcza nadmiernych trudności ich wskazanie w oparciu o analizę przepisów zawartych w Dziale VI tej ustawy (art. 132 i nast.).

4. Podstawowa, ogólna norma określająca charakter tego postępowania wyraża się w zasadzie, iż umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w tym dziale (art. 132 ust. 2).

Ponadto, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), z zachowaniem swoistej zasady lojalności Funduszu wobec wszystkich potencjalnych kontrahentów – obowiązek udostępniania na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, dokumentów związanych z postępowaniem (art. 134 ust. 2).

Do podstawowych zasad przeprowadzania tego postępowania zaliczyć należy także zasadę, iż zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1), przy czym zawarcie umowy w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie (art. 143 ust. 1).

Zasadą jest także zakaz zmian w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, które są jawne (art. 147), przy czym co do kryteriów oceny ofert i warunków, ustawodawca wprost – w art. 148 pkt 1 i 2 tej ustawy – określił zasadnicze dyrektywy oceny. Zgodnie z tym przepisem porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

5. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia odnoszące się do zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej były poddane analizie kilkukrotnie, jakkolwiek nie można przyjąć, że w zakresie pełnej oceny charakteru tego postępowania i rządzących nim zasad doszło do ukształtowania się jednolitego stanowiska.

6. Wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w świetle wskazanych w uzasadnieniu tego orzeczenia przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, postępowanie prowadzone przez komisję (konkursową), zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. NSA stwierdził, że sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji, gdyż ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). NSA stwierdził także, że w całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy wyróżnić dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny, przy czym postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieco odmienny pogląd wyraził NSA w wyroku z 25 stycznia 2011 r. (II GSK 143/10) stwierdzając, że nie jest trafny pogląd, iż postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami – 1) postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2) zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. NSA zauważył, że oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą.

7. W innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się wprost na temat charakteru omawianego postępowania, jednakże wyrażone w tych orzeczeniach oceny co do kwestii wpadkowych, pozwalają na przyjęcie założenia, że w tych sprawach NSA uznał, iż weryfikacja wyników postępowania konkursowego wymaga przeprowadzenia porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów, co z kolei łączy się z obowiązkiem pełnego udostępnienia ofert podmiotowi odwołującemu się. Przytoczyć tu należy wyrok z dnia 21 grudnia 2010 r. (II GSK 1077/10), w którym NSA zgodził się Sądem pierwszej instancji, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, bowiem z akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych nie wynika, iżby organ dołączył ofertę Stacji Pogotowia Ratunkowego, jako niezbędny dla przeprowadzenia prawidłowości oceny postępowania materiał dowodowy.

Analiza wskazanego wyżej orzeczenia pozwala na przyjęcie tezy, że w ocenie NSA wyrażonej w tej sprawie, oferty konkurujących podmiotów winny być udostępnione (sądowi, stronom) na etapie postępowania sądowadministracyjnego.

8. W innych orzeczeniach (II GSK 264/10, II GSK 265/10 i II GSK 554/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa. NSA zauważył bowiem, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad. Sąd stwierdził, że problem sprowadza się do tego, czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Odpowiadając na to pytanie NSA stwierdził, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie.

9. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poruszone wyżej – wyeksponowane także w skardze kasacyjnej – kwestie uprawnienia strony postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym domniemanego uprawnienia do weryfikacji wyników postępowania konkursowego poprzez przeprowadzenie porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów i związanego z tym uprawnienia do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, muszą być poddane ocenie w kontekście charakteru i istoty całego postępowania.

10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro ustawodawca przesądził, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania tych świadczeń na zasadach określonych w dziale VI cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy), to cywilnoprawny charakter samej umowy nie może budzić wątpliwości. Ten cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś oznacza, że ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych

ze środków publicznych, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie jest więc możliwy do zaakceptowania pogląd, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie takiego odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

11. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wyraża pogląd, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (II GSK 748/08), w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA zauważył, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę. Jego przyjęcie w kontekście wyżej przeprowadzonych rozważań oznacza w konsekwencji przyjęcie poglądu, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 cyt. ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.

12. W świetle powyższego uznać należy, że wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji, organy NFZ nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a., co oznacza, ze skarga kasacyjna jest zasadna.

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.