Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 685/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 4b pkt. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Elżbieta Makowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1522/09 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2003 r. Rada Powiatu K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. - dalej jako SP ZOZ lub Zakład. Na podstawie § 1 ust. 2 uchwały, w dniu jej podjęcia, otwarto likwidację SP ZOZ. Termin zakończenia działalności medycznej ustalono na dzień 31 lipca 2003 r., a termin zakończenia czynności likwidacyjnych na dzień 31 lipca 2006 r. (§ 6 ust 1 i 2 uchwały).

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] Wojewoda Dolnośląski wykreślił z dniem [...] września 2004 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, (numer księgi rejestrowej [...]). Podstawę wykreślenia placówki z rejestru zakładów opieki zdrowotnej stanowił fakt zaprzestania udzielania przez Zakład świadczeń zdrowotnych.

Od decyzji tej odwołanie złożył Starosta Powiatu K.

Decyzją z dnia [...]listopada 2004 r. Nr [...], Minister Zdrowia uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako przesłankę rozstrzygnięcia podano naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), która zobowiązuje organ administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Powiat K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2121/04, uchylił ją stwierdzając, iż narusza przepis proceduralny, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 495/06 oddalił skargę kasacyjną Powiatu K. wywiedzioną od wskazanego wyroku WSA w Warszawie.

Kolejną decyzją z dnia [...]czerwca 2007 r., nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2004 r., Nr [...], wydaną w sprawie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w likwidacji w K.

Decyzja ta również została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/07 oddalił skargę Powiatu K.

Naczelny Sąd Administracyjny, w dniu 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 445/08 oddalił skargę kasacyjną Powiatu K., wniesioną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r.

W dniu 16 marca 2009 r. do Ministra Zdrowia wpłynęło pismo Starosty Powiatu K., zawierające prośbę o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wezwanie do sprecyzowania żądania (pismo Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2009 r., Nr [...]), Starosta K. poinformował (pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r., Nr [...]), że wcześniejszą korespondencję należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]czerwca 2007 r.

Decyzją z dnia [...]maja 2009 r., Nr [...] Minister Zdrowia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...]

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...]czerwca 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję złożył Powiat K., wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu Ministra Zdrowia zarzucono naruszenie art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/09 WSA w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż obowiązkiem organu było ustalenie, czy decyzja z dnia [...]czerwca 2007 r., nr [...] została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego rodzaju postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz kontrola decyzji ostatecznej pod kątem tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jak dalej zauważył Sąd pierwszej instancji, jeśli decyzja, która stała się ostateczna, była kontrolowana w postępowaniu wszczętym w następstwie skargi, to obowiązkiem sądu rozpoznającego tę skargę, niezależnie od postawionych w niej zarzutów, jest kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wskazań zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc pod względem jej zgodności z prawem. Sąd kontrolując taką decyzję w postępowaniu zwykłym ma zatem obowiązek, niezależnie od treści skargi, stwierdzić jej nieważność w całości lub części jeśli zachodzą przyczyny wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...]czerwca 2007 r., nr [...], oraz wcześniejsza decyzja tego organu, były przedmiotem kontroli WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1328/07. W tym też postępowaniu WSA z urzędu zbadał, czy istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i to niezależnie od argumentów przytoczonych w skardze Powiatu K.. Oddalając skargę WSA jednoznacznie wskazał, iż decyzja z dnia [...]czerwca 2007 r. nie była dotknięta żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Wyrok WSA w Warszawie był również przedmiotem kontroli instancyjnej NSA, który nie znalazł podstaw by go zakwestionować, a zatem by podważyć również wydane w sprawie decyzje administracyjne. Tym samym weryfikowanie decyzji z dnia [...]czerwca 2007 r., z punktu widzenia kwalifikowanych wad przemawiających za stwierdzeniem jej nieważności, jest niedopuszczalne. Taka weryfikacja miała już bowiem miejsce.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony przez Powiat K. skargą kasacyjną. Orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpoznanie w całości złożonej przez stronę skargi,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...], z uwagi na to, że zarzut nieważności był już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1328/07,

3. naruszenie art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez przyjęcie, iż warunkiem koniecznym istnienia zakładu opieki zdrowotnej jest udzielanie świadczeń zdrowotnych, a zatem w przypadku zaprzestania udzielania tych świadczeń istnieje podstawa do wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej, mimo że nie zakończył on swojej działalności, gdyż prowadzi nadal czynności likwidacyjne,

Powiat K. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie powinno ulegać wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. WSA nie rozpoznał skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Bezzasadnie wskazał, iż badanie istnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało dokonane już przez WSA w toku postępowania prowadzonego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1328/07. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia, gdyż w toku wskazanego postępowania, nie był w żaden sposób podnoszony zarzut nieważności wydanej decyzji, a sam WSA w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. również nie poruszył tej kwestii. Brak rozpoznania skargi stanowi zatem naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Wyrok z dnia 27 listopada 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1328/07 oraz kontrolowane nim decyzje są sprzeczne z przepisami prawa materialnego, w tym szczególnie z art. 14 ust. 3, art. 43 ust. 4 i art. 43 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i § 8 uchwały Rady Powiatu K. w sprawie likwidacji SP ZOZ. W rubryce 22 sentencji decyzji z dnia [...] września 2004 r. organ pierwszej instancji dokonał wpisu, iż przyczyną wykreślenia zakładu z rejestru jest uchwała Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., natomiast nie uwzględnił w jakimkolwiek stopniu, iż uchwała ta w obecnym brzmieniu w sposób ścisły określa termin zakończenia czynności likwidacyjnych na dzień 31 lipca 2009 r., a zatem i funkcjonowanie zakładu jako takiego. Zapis o powyższej okoliczności został zawarty w rubryce 25 rejestru. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Rada Powiatu K. zmieniła uchwałę w ten sposób, iż ustaliła termin zakończenia likwidacji SP ZOZ w K. na dzień 31 lipca 2009 roku.

Ponadto Wojewoda Dolnośląski oraz Minister Zdrowia prowadzili sprawę, która stała się bezprzedmiotowa. Z uwagi na fakt przedwczesności postępowania, powinno ono ulec umorzeniu lub też Minister Zdrowia winien był dokonać zmiany decyzji poprzez wykreślenie SP ZOZ w K. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej z dniem określonym w uchwale Rady Powiatu - 31 lipca 2009 r. Pomimo powyższego, organ pierwszej instancji wykreślił SP ZOZ z rejestru, ustalając termin zakończenia działalności na dzień [...] września 2004 r., czyli w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym sprawy. Również organ odwoławczy, mimo zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą pominął je milczeniem, zaś WSA w toku postępowania nie odniósł się do nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym.

Artykuł 43 ust. 4 ustawy o ZOZ stanowi, iż rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi, po upływie terminu określonego w ust. 1, podstawę do skreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Natomiast art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji.

Nie ulega wątpliwości, iż to właśnie uchwała Rady Powiatu stanowiła podstawę do wykreślenia SP ZOZ z właściwego rejestru, w której został określony termin zakończenia całkowitej działalności zakładu (a nie tylko medycznej) i dopiero po upływie którego właściwy organ mógł wykreślić zakład z rejestru.

Działania organów administracji (potwierdzone wyrokami sądów administracyjnych), pomijające termin fizycznego zakończenia działalności Zakładu tj. dokonywania czynności likwidacyjnych, są całkowicie bezpodstawne i naruszające dyspozycję art. 43 ustawy o ZOZ.

Skutkiem wydania decyzji wykreślającej SP ZOZ w K. z datą [...] września 2004 r. jest wykreślenie SP ZOZ z rejestru publicznych zakładów opieki zdrowotnej KRS. Dokonanie natomiast takiego wykreślenia, w bezpośrednim następstwie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, będzie skutkować utratą osobowości prawnej, bez której prowadzenie czynności likwidacyjnych będzie niemożliwe, z uwagi na brak zdolności do występowania w obrocie prawnym. Strona skarżąca zwracała uwagę Ministrowi Zdrowia oraz WSA na powyższą nieprawidłowość decyzji Wojewody Dolnośląskiego, jednak zostało to pominięte.

W konkluzji Powiat K. wskazał, że decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wykreślenia z dniem [...]września 2004 r. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej SP ZOZ w K. jest dotknięta wadami prawnymi, skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej zauważyć w pierwszej kolejności należy, iż niniejsza sprawa dotyczy sądowej kontroli decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem Powiatu K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...]czerwca 2007 r. Istotą tego postępowania nie jest więc ponowne kontrolowanie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to już bowiem miało miejsce w sprawach oznaczonych sygnaturami akt VII SA/Wa 1328/07 oraz II OSK 445/08. Kontrola tej decyzji w niniejszej sprawie prowadzona jest w aspekcie występowania jednej z wad przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a ściślej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bo właśnie wady stypizowanej w tym właśnie przepisie dotyczył wniosek Powiatu o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. W kontekście powyższego za chybione uznać należało zarzuty naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie NSA, zaakceptowanie sposobu rozumowania prezentowanego przez stronę skarżącą w istocie prowadziłoby do dwukrotnej kontroli tej samej decyzji administracyjnej (w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym). Zaznaczyć należy, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, strona sformułowała względem decyzji z dnia [...]czerwca 2007 r. identyczne zarzuty naruszenia prawa, jak w postępowaniu zwyczajnym. W związku z tym prawidłowo przyjęto, iż skoro zarzuty te (w obu sprawach tożsame) nie okazały się zasadne już w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej, nie mogły za takie zostać uznane w rygorystycznie ocenianym postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnośnie do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej (dotyczącego art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) powołać należy wiążący na podstawie art. 170 p.p.s.a. pogląd NSA wyrażony w sprawie II OSK 445/08, zgodnie z którym podstawą wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej z rejestru jest zakończenie jego działalności medycznej nie zaś faktyczna jego likwidacja (zakończenie czynności). Czym innym jest bowiem zaprzestanie przez zakład udzielania świadczeń zdrowotnych, czym innym zaś zakończenie procesu likwidacji. Tym samym ponownie należy podkreślić, iż uchwała Rady Powiatu K. o likwidacji SPZOZ stanowiła wystarczającą podstawę do wykreślenia przez Wojewodę Dolnośląskiego zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, niezależnie od tego kiedy faktycznie zakończyły się czynności likwidacyjne.

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.