Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 73/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 151 par. 1 w zw. z art. 145  par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spraw.), Sędziowie NSA Julia Szczygielska, NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi J.T. i A.T. na decyzję W. D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy I. uchyla decyzję I i II instancji; II. uchyla postanowienie Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 lutego 2000 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych w budynku przy ul. O. O. [...] (obecnie ul. S. L. [...]) we W., na działce nr [...] AM-37, obręb S. M. na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2004 r. S. S. – właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ulicy O. O. we W. oraz współwłaściciel działki nr [...] leżącej w sąsiedztwie działki nr [...] – złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wskazując, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Ponadto wnioskodawca podniósł, że działalność ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w tym budynku jest uciążliwa dla otoczenia ze względu na zakłócenia spokoju i wypoczynku. Wskazał również, że okna pomieszczeń zajmowanych przez ośrodek, wychodzą na wewnętrzne podwórze zabudowane z czterech stron ścianami czteropiętrowych budynków, a odległość między oknami tych budynków jest nieduża i wynosi od 3 m do 11 m. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2006 r., Nr [...], Prezydent W. wznowił na wniosek S. S., postępowanie w sprawie, w której wydano ostateczną decyzję. Następnie, w wyniku wznowionego postępowania, decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. Nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej. Z kolei na skutek odwołania, złożonego przez S. S., Wojewoda D. decyzją z dnia 16 maja 2007 r. Nr [...] uchylił omówioną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. Nr [...], przywołując w podstawie prawnej przepisy art. 104 k.p.a. i art.151 § 1 k.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a, art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. nr 93, poz. 888) i art.1 pkt 18 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163 poz.1364), art. 92 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 10 lutego 2000 r. Nr [...] udzielającej J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w budynku położonym na działce nr [...] AM 37, obręb S. M., przy ul. S. L. [...] we W. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że S. S. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Skarżący jest bowiem, jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. O. O. [...] we W., usytuowanej na działce nr [...], członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. O. O. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz.903 z późn. zm.) ogół właścicieli, których mieszkania wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Zgodnie z art. 22 ust. 2 w związku zart. 21 ust. 1 powołanej ustawy, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i to on reprezentuje tę wspólnotę na zewnątrz, podejmując czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu po uzyskaniu zgody na dokonanie tej czynności oraz pełnomocnictwa dla zarządu - udzielonych w drodze uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania w danej sprawie tylko wówczas, gdy wykażą swój interes prawny będący legitymacją materialnoprawną do uznania ich za stronę postępowania w sprawie. Interes prawny uznać należy za tożsamy z pojęciem interesu chronionego konkretną normą prawa materialnego. Tymczasem, w ocenie organu pierwszej instancji, występując z wnioskiem o wznowienie postępowania S. S. nie przedłożył żadnego dokumentu, ani nie wskazał żadnej konkretnej normy prawa materialnego, które potwierdziłyby jego indywidualny interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokali biurowych na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w sąsiadującym z nieruchomością, której jest współwłaścicielem, budynku przy ul. S. L. [...] we W. (dz. nr [...] AM 37 obręb S. M.).

W wyniku odwołania S. S., Wojewoda D. decyzją z dnia 6 grudnia 2007 r. Nr [...] działając na podstawie art.138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw, aby odmawiać statusu strony S. S., uzasadniając to jedynie jego członkostwem we wspólnocie mieszkaniowej. Należy zauważyć, że S. S. jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. O. O. [...] we W., współwłaścicielem (w zakresie części wspólnych) nieruchomości budynkowej oraz współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, na której usytuowano ten budynek (działka nr [...] AM 37 obręb S. M.). Nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której usytuowany jest budynek nr [...] przy ul. S. L. Niewątpliwie, zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy o własności lokali, wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. O. O. [...] jest stroną w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. S. L. [...]. S. S., jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. O. O. [...], jest członkiem tej wspólnoty. Należy jednak zauważyć, że będąc członkiem wspólnoty mieszkaniowej skarżący nadal pozostaje współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem zainwestowania.

W argumentacji mającej uzasadnić trafność swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił także, iż zgodnie ze stanowiskiem dominującym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przynależność właściciela lokalu mieszkalnego do wspólnoty mieszkaniowej (która skądinąd ma zdolność procesową i może być stroną w sprawie) nie jest równoznaczna z rezygnacją z praw przysługujących mu indywidualnie jako współwłaścicielowi nieruchomości. Oznacza to, że S. S. jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej posiada indywidualny interes prawny w sprawie, a tym samym przysługuje mu przymiot strony postępowania.

Na tę decyzję Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli J. T. i A. T. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody D. z dnia 6 grudnia 2007 roku, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że S. S. posiada interes prawny w występowaniu jako strona w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. S. L. [...],- naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że nieruchomości przy ul. S. L. [...] wchodzące w skład szkoły języków obcych, zostały sprzedane spółce A sp. z o.o., co czyni postępowanie objęte zaskarżoną decyzją Wojewody D. bezprzedmiotowym. Ponadto skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia 27 grudnia 2006 roku Nr [...] wznawiającego postępowanie zakończone decyzją ostateczną, zarzucając z kolei temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że S. S. biorąc udział w postępowaniu jako reprezentant Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej O. O. [...] wiedział o decyzji Prezydenta W. z dnia 10 lutego 2000 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania S. S. w piśmie procesowym wniósł o stwierdzenie, że decyzja Prezydenta W. z dnia 10 lutego 2000 r. (nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu istotnych wad w postępowaniu i naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania lub o oddalenie skargi w całości. W szerokim uzasadnieniu swego stanowiska uczestnik postępowania nakreśla rys historyczny całej sprawy i podnosi, że ze strony inwestorów doszło wielokrotnie do samowoli budowlanych, które były przedmiotem licznych postępowań przed kompetentnymi organami i przed sądem. Przede wszystkim zaś strona podnosi, że decyzja o zmianie sposobu korzystania z pomieszczeń nastąpiła już po faktycznym dokonaniu tej zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia 6 grudnia 2007 r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Ten artykuł ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi uprawnienie do orzekania również w zakresie innych niż zaskarżone orzeczeń, o ile zapadły one w tej samej sprawie.

Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia 6 grudnia 2007 r., Nr [...], poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia 23 lipca 2007 r., Nr [...] a także postanowienie Prezydenta W. z dnia 27 grudnia 2006 r. Nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 10 lutego 2000 r. Nr [...] udzielającą J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych w budynku przy ul. O. O. [...] (obecnie ul. S. L. [...]) we W. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa co powoduje konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę przesłanki podlegające badaniu w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania zapadłe w toku kontrolowanego postępowania orzeczenia należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie wskazać przede wszystkim należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli wydana została w postępowaniu dotkniętym kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art.145 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może zaś w myśl art.147 k.p.a., nastąpić z urzędu lub na żądanie strony.

O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia, które musi być doręczone stronie (art.149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to otwiera postępowanie, którego przedmiotem jest zbadanie zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym, z zapewnieniem stronie czynnego udziału - czy występują przyczyny wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej (art.149 § 2 k.p.a.).

Organ do którego wpływa podanie, w pierwszej kolejności winien zbadać swoją właściwość, ustalić czy podanie pochodzi od strony a przede wszystkim czy wpłynęło ono w terminie, ponieważ złożenie przez stronę podania o wznowieniu postępowania po terminie określonym w art. 148 k.p.a. ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Warszawie z 2006-07-19, VII SA/Wa 759/06 opubl: Legalis). Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Innymi słowy, aby strona mogła ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wznowienie postępowania, z powołaniem się na przesłankę określoną w art.145 § 1 pkt.4 k.p.a. powinno to nastąpić w nieprzekraczalnym terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Obowiązkiem zatem strony jest wykazanie, kiedy, podając przy tym datę, dowiedziała się o decyzji, aby można było ustalić, czy podanie strony wniesione zostało z zachowaniem ustawowego jednomiesięcznego terminu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż informacja o wydanej decyzji (art.148 § 2 k.p.a.) nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I S.A. 855/99, LEX nr 54136).

Analiza akt rozpoznawanej sprawy nie wskazuje zaś, by na którymkolwiek z etapów postępowania wznowieniowego organy badały, kiedy faktycznie S. S. dowiedział się o decyzji Prezydenta W. z dnia 10 lutego 2000 r. Nr [...] udzielającej J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych w budynku przy ul. O. O. [...] (obecnie ul. S. L. [...]) we W., podczas gdy organ pierwszej instancji już na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania winien był zachowanie tego terminu badać z urzędu. W doktrynie przyjmuje się, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1998 r., str. 733).

Niespornym w rozpoznawanej sprawie jest, że ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 10 lutego 2000 r. Nr [...] udzielono skarżącemu J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych w budynku przy ul. O. O. [...] obecnie ul. S. L. [...] we W.

Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 19 sierpnia 2004 r. S. S. wniósł podanie o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją, opierając je na podstawie wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. W uzasadnieniu podania podniósł, że jako współwłaściciel gruntu i budynku przy ul. O. O. [...] we W. nigdy nie został zawiadomiony o toczących się postępowaniach w sprawie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania sąsiedniego budynku, a tym samym bez własnej winy nie brał udziału w takim postępowaniu zakończonym decyzją, co jego zdaniem czyni uzasadnionym wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji ostatecznej. W złożonym przez stronę wniosku o wznowienie postępowania brak jest informacji kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Jednocześnie sam organ pierwszej instancji nie czyniąc w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, postanowieniem z dnia 19 września 2001 r. Nr [...] uwzględnił wniosek S. S. o wszczęcie postępowania ekstraordynaryjnego wznawiając zakończone ostateczną decyzją postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych w budynku przy ul. O. O. [...] (obecnie ul. S. L. [...]) we W. pomijając w ten sposób w swych rozważaniach ocenę skuteczności złożonego wniosku z punktu widzenia przepisu art. 148 § 2 k.p.a.

Tymczasem z przedłożonego przez pełnomocnika skarżących, dopiero na etapie obecnego postępowania przez Sądem, stanowiącego załącznik do skargi - postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 listopada 2004 r. (Nr [...]) wynika, że S. S. jako reprezentant Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. O. [...] we W. składał zażalenie na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta W., co może wskazywać na posiadaną przez skarżącego już w tamtym okresie czasu wiedzę o tej decyzji.

Również później, na etapie oceny zasadności powołanych przesłanek wznowienia postępowania jak i w toku postępowania odwoławczego organy obu instancji pominęły istotną i podlegającą na wstępnym etapie badania wniosku okoliczność, że organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania powinien był, a czego nie uczynił, ustalić, czy wnioskodawca zachował jednomiesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, liczonym od dnia, w którym dowiedział się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a). Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że rozpoznawana obecnie sprawa była już raz przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny i ta istotna okoliczność nie stanowiła przedmiotu rozważań uzasadnienia orzeczenia. Wskazać jednakże trzeba, że uprzednio Sąd nie mógł podnosić tej kwestii, bowiem została ona podniesiona i ujawniona dopiero na obecnym etapie postępowania; poprzednio nie była ani przedmiotem ustaleń organów, ani żaden z uczestników postępowania tego wcześniej nie podniósł.

Również organy, co trafnie podnoszą w swojej skardze J. T. i A. T., nie rozważyły prawnych skutków dla postępowania wznowieniowego wiążących się ze zmianami w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości wchodzących w skład szkoły języków obcych, spowodowanych sprzedażą spornych nieruchomości spółce A w dniu 30 lutego 2004 r. (k.38 – 48 akt). Dodać wypada, że rzeczą orzekających w sprawie organów jest każdorazowe ustalenie kręgu podmiotów postępowania, w trybie art. 28 kpa.

Skarżone decyzje podjęte z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanych okoliczności zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a , art. 16 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 148 k.p.a. i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. , a decyzja organu odwoławczego z naruszeniem również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i prawne sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego wyżej aktu.

Orzeczenie zaś o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 wskazanej ustawy.

Na marginesie dotychczasowych rozważań dodać jeszcze wypada, że okoliczności podniesione w piśmie procesowym uczestnika będą ewentualnie podlegały rozważeniu w zależności od wyników postępowania w zakresie losów wniosku o wznowienie postępowania.

Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.