Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1177/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielających pozwoleń na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]maja 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. E. 230 (dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu – [...]) Z. E. wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia [...] zatwierdzającymi projekty budowlane i udzielającymi inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. pozwolenia na ocieplenie 3 budynków mieszkalnych przy ul. [...], oraz o wstrzymanie wykonania tych decyzji, powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa).

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. na pod. art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi i wstrzymania ich wykonania wskazując, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w tych postępowaniach. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda K. decyzją z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Bd 1048/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzje organów obu instancji. Wskazując, że niedopuszczalne jest merytoryczne badanie podstaw wznowieniowych we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania (art. 149), która zarezerwowana jest wyłącznie do oceny, czy wniosek został wniesiony w terminie i czy opary jest na ustawowej przesłance, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano takiej merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych pomimo, że nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania.

W następstwie ww. wyroku Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 149 § 1 kpa, na wniosek Z. E. wznowił postępowanie w sprawach zakończonych kwestionowanymi przez stronę decyzjami administracyjnymi z dnia [...].

Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta T. wydał w dniu [...] w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia ww. decyzji ostatecznych z dnia [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z mocy prawa tj. przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o własności lokali) o zarządzie nieruchomością wspólną. W związku z tym, jak skonstatował organ, Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność w spornych budynkach, niezależnie od tego, czy byli oni członkami Spółdzielni czy też nie i tylko ona była stroną postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie zaistniały sytuacje mogące stanowić na zasadzie wyjątku podstawę prawną do uzyskania przez Z. E. statusu strony w ww. postępowaniach, tj. nie wystąpiły okoliczności z art. 24¹ ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych) - uchwała większości właścicieli o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni przepisów ustawy o własności lokali), z art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - wygaśnięcie z mocy prawa zarządu sprawowanego przez spółdzielnię, ani też właściciel wyodrębnionego lokalu nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na przepisie prawa wskazującego na ograniczenie jego prawa własności w związku z sporną inwestycją.

Od powyższej decyzji Z. E. wniósł odwołanie, w którym domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji dotychczas podjętych przez Prezydenta Miasta T., powołał się na przysługującą mu odrębną własność lokalu i związaną z tym prawem współwłasność części wspólnych na terenie nieruchomości [...]. W ocenie odwołującego, fakt przysługiwania mu powyższych praw obligował Spółdzielnię do wystąpienia do niego o udzielenie zgody na wykonanie robót budowlanych objętych inwestycją, gdyż roboty te stanowiły czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jednocześnie odwołujący podkreślił, że z treści art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika domniemanie prawa spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, którymi są czynności polegające na dysponowaniu nieruchomości na cele budowlane. Powołał się on także na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. o sygn. akt II OSK 1683/2008.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując i powtarzając w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Wojewody K. wniósł o jej unieważnienie, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podkreślając, że zarówno przepis art. 28 kpa, jak i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) nie wymagają naruszenia interesu prawnego dla otrzymania statusu strony postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody K. z dnia [..] utrzymujące w mocy - wydaną po wznowieniu postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia [...] udzielającymi inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. pozwolenia na ocieplenie 3 budynków mieszkalnych przy ul. [...] - decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], którą organ I instancji odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznych z dnia [...] stwierdzając, że skarżący nie był stroną postępowań zakończonych spornymi decyzjami i że w związku z tym w sprawie nie zaistniała podstawa do ich wzruszenia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wnoszący skargę jest natomiast członkiem tej Spółdzielni, a zarazem właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności w jedynym z budynków objętych kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi. Przedmiot jego własności objęty jest zatem reżimem prawnym zawartym w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, a dotyczącym odrębnej własności lokalu w budynkach wybudowanych lub nabywanych przez spółdzielnie mieszkaniowe (rozdział 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Spółdzielczy reżim odrębnej własności lokali, będący następstwem wyodrębnienia własności lokali nie stanowiących zasobu spółdzielni charakteryzuje się tym, iż w budynkach, w których znajdują się takie lokale nie występuje wspólnota mieszkaniowa, a zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasności spółdzielni sprawuje z mocy ustawy tj. art. 27 ust. 2 spółdzielnia mieszkaniowa jak zarząd powierzony. Zdaniem orzekających organów okoliczność ta powoduje, iż w sprawach o wydanie pozwoleń na budowę dotyczących nieruchomości wspólnej spółdzielnia mieszkaniowa, jako podmiot ustawowo uprawniony do zarządu nieruchomością wspólną, jest umocowana do reprezentowania na zewnątrz także wszystkich właścicieli mających odrębną własność lokali i tym samym prawo współwłasności nieruchomości wspólnej. Innymi słowy, uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej, w tym te realizowane w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę, wykonywane-są zdaniem organów- przez spółdzielnię mieszkaniową, a nie przez poszczególnych współwłaścicieli mających prawo odrębną własność lokalu, w szczególności w sytuacji, gdy ci ostatni nie wykażą swojego indywidualnego interesu prawnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę poprzez inne okoliczności niż tylko fakt posiadania prawa odrębnej własności, pod warunkiem jednak, że w danej sprawie nie zaistnieją okoliczności wyłączające spółdzielczy reżim odrębnej własności lokali, o których mowa w art. 24 zn. 1 ust. 1 i art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Według stanowiska skarżącego natomiast prawo odrębnej własności lokalu i związane z nim prawo współwłasności nieruchomości wspólnej, stanowiącej także współwłasność spółdzielni, obligowało spółdzielnię do wystąpienia do niego o udzielenie zgody na wykonanie robót budowlanych dotyczących nieruchomości wspólnej, gdyż roboty te jako czynności polegające na dysponowaniu nieruchomości na cele budowlane stanowiły czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika domniemania prawa spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, a więc zakresu zarządu powierzonego o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, sprawowanego przez spółdzielnię z mocy ustawy po wyodrębnieniu przynajmniej jednej odrębnej własności lokalu w budynku wielomieszkaniowym, to bowiem ustalenie jako determinujące tytuł prawny spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądzające kwestię istnienia wymogu posiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie określonej czynności w części wspólnej budynku wielomieszkaniowego jest niezbędne dla oceny legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia, stanowiącego istotę sporu w przedmiotowej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności na skutki wyodrębnienia odrębnej własności lokalu w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności spółdzielni mieszkaniowej. Otóż w takiej sytuacji poza samodzielnym prawem własności lokalu mieszkalnego pojawia się związane z tym prawem prawo współwłasności nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomość wspólna stanowi wówczas współwłasność spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W takim przypadku ustawodawca przesądził we ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej o wykonywaniu zarządu taką nieruchomością wspólną przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Przepis ten bowiem expressis verbis stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. W przepisie tym wskazuje się także, że przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Artykuł 27 ust. 3 ww. ustawy określa zaś, że również przepisów ustawy o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się w takich sytuacji, z zastrzeżeniem jednak art. 24¹ oraz art. 26. Pomimo zatem, że stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to jednak z uwagi na regulacje zawarte właśnie w ust. 2 i 3 art. 27 i okoliczność, że zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie ust. 1. lecz ust. 2 art. 27, w spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu nieruchomości wspólną de facto nie stosuje się tych przepisów o własności lokali, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Tak stanowi bowiem wyraźnie przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że spółdzielczym reżimie odrębnej własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych stosuje się procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które to przewidują generalną zasadę sprawowania tego zarządu z mocy prawa (tj. art. 27 ust. 2) przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Z uwagi jednak na okoliczność, że przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa zakresu tego spółdzielczego zarządu, stanowiąc jednocześnie jak wskazano wyżej o wyłączeniu stosowania do niego przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, poza art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska w kwestii zakresu zarządu z art. 27 ust. 2 ww. ustawy. Pierwsze przyznające spółdzielni prawo samodzielnego, tj. bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, dokonywania czynności zarówno zwykłego zarządu jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010 r., sygn akt II OSK 1255/09 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Natomiast drugie odmawiające spółdzielni tego prawa w stosunku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1514/11 niepublikowany; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1683/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 261/12; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Na to drugie stanowisko powołał się skarżący we wniesionej skardze, powołując się na regulacje Kodeksu cywilnego o zarządzie nieruchomością wspólną i okoliczność nieuprawnionego ograniczenia uprawnień właścicieli lokali wyodrębnionych wynikających z prawa współwłasności nieruchomości wspólnej, a więc argumenty powoływany w orzeczeniach sądów administracyjnych, którymi sądy orzekające odmówiły spółdzielni mieszkaniowej prawa do nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną w trybie art. 27 ust. 2 ww. ustawy. Orzekające w sprawie organy zaprezentowały zaś pierwsze ze wskazanych stanowisk sądów administracyjnych, akcentujące okoliczność wyłączenia w art. 27 ust. 2 ww. ustawy stosowania do zarządu nieruchomością wspólną przepisów ustawy o własności lokali i wywodząc z niej brak posiadania przez skarżącego, jako właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności spółdzielni mieszkaniowej, przymiotu strony postępowań zakończonych kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi o udzielaniu pozwolenia spółdzielni na ocieplenie budynków, stanowiących przedmiot współwłasności spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić pogląd tych sądów administracyjnych, które odmówiły interpretacji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w taki sposób, który prowadzi do wniosku, że zarząd, o jakim mowa we wskazanym przepisie jest zarządem nieograniczonym i uprawniającym w związku z tym spółdzielnię do samodzielnego podejmowania także czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Choć bowiem ustawodawca w przepisie art. 27 ust. 2 ww. ustawy wyraźnie wyłączył możliwości zastosowania do zarządu nieruchomością wspólną zasad odnoszących się do sposobu zarządu określonych w ustawie o własności lokali, to jednak jednocześnie w ust. 1 art. 27 ww. ustawy wyraził ogólną zasadę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali. Zakres zarządu nieruchomością wspólną nie został zaś wyraźnie określony w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Uwzględniając zatem zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody uprawniają współwłaścicieli których udziały wynoszą co najmniej połowę do żądania rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199 kc), stwierdzić należy, że poprzez opisane powyżej podwójne odesłanie ustawodawca zdecydował, że spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także co do zasady w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 kc), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej został określony zakres zarządu powierzonego (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zarząd spółdzielni nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi jej współwłasność, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie ma zatem charakteru nieograniczonego i nie uprawnia jej do samodzielnego podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W tym miejscu podkreślić należy, że pogląd o ograniczonym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 (publ. lex nr 1225411), stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W uchwale tej Sąd podkreślił, że uprawnienie współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą wspólną stanowi istotny element treści prawa własności i jako takie podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza że norma, zgodnie z którą tylko jeden ze współwłaścicieli może, niezależnie od woli pozostałych, podjąć decyzję o dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, jest normą ograniczającą konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe pozostałych współwłaścicieli, a także że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela - a takim jest art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertata. NSA wskazał, że podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw jest ustawodawca (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji) a nie organ stosujący prawo, a ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności nie znajduje uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności z uwagi na brak wartości konstytucyjnej, której ochrona uzasadniałaby konieczność poświęcenia jednego z uprawnień składających się na treść prawa własności właścicieli wyodrębnionych lokali. Taką bowiem wartością nie jest potrzeba usprawnienia działalności spółdzielni czy wyeliminowania ewentualnych trudności w zarządzaniu nieruchomością wspólną. NSA stwierdził również, że przyjęcie stanowiska o pełnym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spowodowałoby nieuzasadnione uprzywilejowanie spółdzielni mieszkaniowej względem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, co byłaby niezgodne z art. 64 ust.2 Konstytucji RP i wyrażonym w nim zakazem nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli. Dlatego też spośród dwóch wchodzących w grę wariantów wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, należy stosując prokonstytucyjne metody wykładni prawa przyjąć taką, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. Rację ma skarżący, że nie ma podstaw do domniemywania zakresu uprawnień spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd nieruchomością wspólną w sytuacji, gdy domniemanie takie, prowadzące do rozszerzenia zakresu uprawnień spółdzielni mieszkaniowej wobec nieruchomości wspólnej, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i de facto niweczy sens wyodrębnienia odrębnej własności lokali oraz uprawnień właścicieli takich lokali wynikających z prawa współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, a więc najszerszego z praw rzeczowych. Z żadnego przepisu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika wprost, żeby zarząd, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 tej ustawy, stanowił zarząd nieograniczony.

Podkreślić także należy, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1415/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W świetle poczynionych uwag nie ulega wątpliwości, że orzekające w sprawie organy, prezentując pogląd o nieograniczonym zakresie zarządu spółdzielni w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie zastosowały prokonstytucyjnej wykładni wskazanego przepisu, ograniczając przez to w sposób nieuzasadniony konstytucyjnie chronioną wartość, jaką stanowi prawa własności. Tymczasem zastosowanie poprzez ustawowe odesłanie przepisów Kodeksu cywilnego do zarządu z art. 27 ust. 2 ww. ustawy pozwalało na pełną realizację i ochronę tego konstytucyjnego prawa. Jednocześnie wskazać należy, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ww. ustawy przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 kc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. pozwoleń na wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu 3 budynków mieszkalnych w T. przy ul. [...].

W tym stanie rzeczy należało wniesioną skargę uwzględnić i zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody K. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wprost wynikają z motywów wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynioną wyżej prokonstytucyjną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i wyeliminują naruszenia prawa wynikające z niewyjaśnienia charakteru czynności objętych inwestycją Spółdzielni Mieszkaniowej, a następnie wydadzą rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Uwzględniając powyższe Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.