Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1501/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 5, art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c i pkt. 5 lit. d, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. Inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/10 w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił częściowo skargę I. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. i zobowiązał Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania sformułowanego w punkcie 2, w pozostałym zaś zakresie skargę odrzucił.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. I. K. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odpowiedzi na następujące pytania:

1/ Jakie dochody w okresie od 1 września 2008 r. do 31 stycznia 2010 r. uzyskał Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] z tytułu wynajmu pomieszczeń dla potrzeb [...] Gimnazjum [...] Centrum Edukacji w K.?,

2/ Na jakie cele zostały lub będą wykorzystane środki finansowe uzyskane z wynajmu pomieszczeń dla potrzeb [...] Gimnazjum [...] Centrum Edukacji w K.?

3/ Jaki procent z całości środków finansowych, które w 2009 r. uzyskał na remonty Dyrektor, stanowią środki finansowe pochodzące uzyskane z wynajmu pomieszczeń dla potrzeb [...] Gimnazjum [...] Centrum Edukacji w K.?

W skierowanym do I. K. w dniu [...] lutego 2010 r. piśmie Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] poinformował, że informacje o uzyskanych przez niego dochodach zawarte są w oświadczeniu majątkowym, którego jawna cześć zamieszczona jest w BIP. Stwierdził dalej, że wszystkie dochody uzyskiwane przez Szkołę są gromadzone na jednym rachunku dochodów własnych, w związku z tym nie jest możliwe zestawienie poszczególnych wydatków z konkretnym źródłem dochodu Szkoły. Dodał, że w dniu 1 września 2008 r. nie obowiązywała żadna umowa najmu pomiędzy Szkołą a R. L., prowadzącym niepubliczne [...] Gimnazjum [...] centrum Edukacji.

Nawiązując do uzyskanej odpowiedzi, w kolejnym wniosku z dnia [...] lutego 2010 r., I. K. przywołał cytat z pisma Dyrektora Szkoły nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., kierowanego do R. L., w którym wytknięto fakt "zalegania z opłatami za dwa pełne okresy". Stwierdzając dalej, że skoro "nie jest możliwe legalne uzyskanie informacji, kto na rachunek bankowy dokonał wpłaty i w jakiej wysokości", I. K. sformułował następujące pytania:

1/ W jaki sposób Dyrektor B. B. weszła w posiadanie informacji, że R. L., Dyrektor [...] Centrum Edukacji, nie wywiązuje się ze zobowiązań umowy, zalegając z opłatami za dwa pełne okresy?;

2/ Kiedy i w jaki sposób R. L. dokonał zaległych opłat?;

3/ Kiedy i w jaki sposób Dyrektor B. B. weszła w posiadanie informacji, że R. L. dokonał zaległych opłat?

W skierowanej do I. K. w dniu [...] marca 2010 r. odpowiedzi Dyrektor Szkoły stwierdził, że żądania zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. nie dotyczą informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej.

I. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego pytania dotyczyły majątku publicznego miejskiej jednostki organizacyjnej gminy K., jaką jest Szkoła Podstawowa nr [...] i stanowiska w sprawach publicznych zajętego przez Dyrektora Szkoły. Odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazując na szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", któremu przyporządkować należy informację o każdej czynności i każdym zachowaniu organu wykonującego zadania publiczne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor szkoły podstawowej nie jest ani "władzą publiczną", ani "organem władzy publicznej". Jednostką organizacyjną, która działa w sprawach publicznych oraz gospodaruje mieniem publicznym jest szkoła jako taka, a nie jej dyrektor. Ponadto szkoła podstawowa ma swój organ prowadzący, jakim jest Gmina Miasta K., który poprzez swe organy samorządowej administracji publicznej realizuje pewien zakres władzy publicznej w postaci prowadzenia szkół podstawowych. Takim organem jest Prezydent Miasta K., działający poprzez strukturę Urzędu Miasta K., a w jej ramach - Wydział Edukacji Urzędu Miasta K., realizujący obowiązki i zadania publiczne tego organu prowadzącego. Do niego zatem winien zwracać się skarżący.

Ponadto tematyka kierowanych do Dyrektora Szkoły nr [...] wniosków nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Zastosowana w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definicja informacji publicznej jest dotknięta błędem ignotum per ignotum. Nie można bowiem inaczej ocenić sformułowania tego przepisu w którym podano, że "...informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych". Powołując się w tym zakresie na poglądy doktryny wskazał, że brak jest definicji legalnej pojęcia "sprawy publicznej", tak w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i również w systemie prawa. Nie wiadomo bowiem na podstawie ustawy co jest "sprawą publiczną", ani co jest "informacją publiczną", ani kto jest "organem władzy publicznej" w jej rozumieniu. O ile organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy administracyjne w formie decyzji w rozumieniu k.p.a., to nawet gdyby przyjąć, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest szkoła podstawowa, to nie wydaje ona w tym zakresie decyzji administracyjnej, lecz pisemnie informuje wnioskującego, że materia jego pytań nie wchodzi w zakres informacji publicznej. Jest to załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów prawa, ale nie może być traktowane jako odmowa udzielenia informacji publicznej, bo nie ma się w takim przypadku do czynienia z taką informacją.

Uwzględniając częściowo skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił przede wszystkim, że skarga dotyczyła bezczynności organu w załatwieniu (tylko) wniosku z dnia [...] lutego 2010 r.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Zgodnie z ww. ustawą na szkole spoczywają także zadania dydaktyczno - wychowawcze, za realizację których odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Zatem dyrektor szkoły, jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne m.in. w powyższym zakresie, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do oceny rodzaju informacji, której udostępnienia domagał się skarżący, Sąd I instancji stwierdził, że pytaniom nr 1 i 3 nie można nadać waloru informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem majątku publicznego pozostającego w dyspozycji Szkoły Podstawowej nr [...] w K., ale sposobu pozyskiwania o nim wiedzy przez Dyrektora Szkoły. Skoro więc żądane przez skarżącego informacje (w punktach 1 i 3 wniosku) nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy, to kwestia ich udostępnienia lub nieudostępnienia w ogóle nie podlega kontroli sądowej, a skarga w omawianym zakresie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega odrzuceniu.

Natomiast pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. wprost dotyczy majątku publicznego pozostającego w dyspozycji Szkoły Podstawowej nr [...] i jako takie mieści się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 ustawy. Wiedzą o sprawach publicznych jest bowiem to, czy korzystający z majątku publicznego podmiot prywatny reguluje związane z tym należności.

Tymczasem Dyrektor Szkoły ani nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał stosownego aktu o odmowie udzielenia informacji. Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną nie stanowiło "załatwienia sprawy". Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje zasadniczo dwie formy załatwienia wniosku: udostępnienie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia w formie decyzji (art. 16 i art.17). Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ustawa nakazuje stosowanie formy decyzji przez każdy podmiot zobowiązany, także niebędący organem władzy publicznej.

Zatem niezałatwiając wniosku skarżącego w omawianym zakresie w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor Szkoły pozostawał w bezczynności bez względu na to, że przekazał skarżącemu swoje (błędne) stanowisko.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. skargę kasacyjna wniósł Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 1, 3, 5 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na uznanie, że informacja, której żądał skarżący, jest informacją publiczną,

2/ art. 14, 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że pismo informujące wnioskującego o udzielenie informacji publicznej, przekazane z zachowaniem terminu z art. 13 ustawy, stanowi odmowę udzielenia informacji i winno mieć postać formalną decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł na wstępie, że kwestia posiadania przez Dyrektora Szkoły statusu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest przedmiotem zaskarżenia i przyjmuje w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji.

Następnie kasator stwierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej musi podlegać ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu ustawy i że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Oznacza to, że podmiot zobowiązany musi dostosować się do dosłownego rozumienia pytań zawartych we wniosku o informację publiczną i nie może ich interpretować rozszerzająco lub zawężająco. Zatem dla ustalenia treści pojęcia "informacji publicznej" należy najpierw określić znaczenie konkretnej sprawy uznanej za "publiczną".

Tymczasem Sąd I instancji, chcąc ocenić zasadność skargi, dokonał w rzeczywistości przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, mimo, że sam stwierdził, że nie może tego czynić w sytuacji skargi na bezczynność. Autor skargi kasacyjnej uważa, że istotą wyroku winno być ustalenie, czy pismo oceniające rodzaj informacji żądanej przez wnioskującego, a będące pismem informującym o niepodleganiu pytań zawartych we wniosku pod ustawę, jest "załatwieniem sprawy", czy też nie. W zależności od tego bowiem podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności lub nie i w takim razie skarga jest uzasadniona lub też nie.

A zatem Sąd I instancji winien się ograniczyć do orzeczenia, że niezakwalifikowanie pytań z wniosku do informacji publicznej stanowi odmowę udzielenia tej informacji w rozumieniu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podmiot zobowiązany winien wydać w tej kwestii decyzję administracyjną, a nie dokonać szczegółowej merytorycznej analizy pytań z wniosku ustalając, że jedno z nich stanowi w swej treści informację publiczną. Tym samym bowiem Sąd I instancji przesądził sposób załatwienia sprawy.

Kasator stwierdził, że jeżeli ustawodawca dopuszcza istnienie 2 postaci negatywnej reakcji podmiotu zobowiązanego na zapytania uznawane przez składającego je za informację publiczną, a mianowicie pismo informujące o niepodleganiu wniosku przepisom ustawy oraz decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, to bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jak i doktryna uznają, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w sytuacji gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej przekazuje pismo informujące o tym wnioskującego. Nie zawsze zatem negatywne stanowisko podmiotu zobowiązanego wymaga wydania decyzji administracyjnej mającej charakter merytorycznej odmowy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wyrok mógłby opiewać (gdyby uznać że wniosek dotyczył informacji publicznej) jedynie na stwierdzeniu, że Dyrektor Szkoły powinien wydać decyzję względem wniosku, bowiem pismo informujące jest w tym przypadku odmową, a odmawia się właśnie w formie decyzji - i na tym poprzestać.

Jeżeli bowiem Sąd uznaje za możliwe istnienie kategorii "pisma informującego", to przeprowadzenie szerokiej i dogłębnej oceny konstatującej, że wniosek przedmiotowy zawiera pytania o informacje publiczne - stanowi o przesądzeniu nie tylko o formie odpowiedzi na wniosek, ale i o jej treści.

Poza tym księgowość i finanse Szkoły Podstawowej Nr [...] prowadzi Zakład Ekonomiki Oświaty, będący samodzielną jednostką Gminy Miasta K. Zatem to ten Zakład winien odpowiedzieć skarżącemu na jego wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść należy, że fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że podstawy te powinny zostać w złożonym środku odwoławczym prawidłowo określone. Oznacza to konieczność powołania konkretnego przepisu prawa (w znaczeniu podania najmniejszej jednostki redakcyjnej konkretnego artykułu, jeśli na takowe się dzieli), któremu zdaniem kasatora uchybił Sąd I instancji, a także uzasadnienie ich naruszenia.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia. Kasator wskazał bowiem w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na 7 artykułów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie posługując się w żadnym przypadku ich mniejszymi jednostkami redakcyjnymi i tak naprawdę nie wiadomo, o które przepisy kasatorowi chodzi.

Tym niemniej nawet przyjmując wskazane podstawy kasacyjne za formalnie prawidłowe, nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić wadliwości.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi.

Wobec takiego rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania nie można mieć wątpliwości, że po pierwsze - Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie - informacja, której domagał się skarżący, miała charakter informacji publicznej.

Na wstępie skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył wprawdzie, że w kwestii uznania Dyrektora Szkoły za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie składa skargi, to warto jednak zauważyć, że szkoła podstawowa niewątpliwie wykonuje zadania publiczne (dysponuje również majątkiem publicznym), co oznacza, że dyrektor tej szkoły, jako organ ją reprezentujący, mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania Sądu I instancji są zresztą w tej kwestii wyczerpujące i nie wymagają powtórzenia.

Po drugie – skoro w myśl art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki oraz ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki, a w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym o majątku, którym dysponują, to nie można mieć wątpliwości, że żądana przez I. K. informacje o tym, kiedy dokonano zaległych opłat należnych szkole, mają charakter informacji publicznej. Ta konstatacja znajduje również swoje uzasadnienie w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. To z kolei przesądza, że wadliwa była ocena dokonana przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K., dotycząca niemożności zastosowania przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie można też zgodzić się z argumentem, że Sąd I instancji, uznając żądane informacje za publiczne, praktycznie przesądził, w jaki sposób wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma zostać załatwiony. Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi bowiem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06).

Skoro zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to prawidłowy był również wniosek sądu niższej instancji, że Dyrektor Szkoły, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności.

Bezczynność występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację.

Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (jak w niniejszym wypadku Dyrektor Szkoły) o odmowie udostępnienia informacji – art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1).

Tymczasem Dyrektor Szkoły, nieudzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że pismo Dyrektora Szkoły z dnia [...] marca 2010 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.