Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 850/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 134, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi M.S., J.S. – S., J. G.,B.P., I.O., A.S., P.W., A.W., U.K., S. M. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki i zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez: M. S., J.S. – S., J.G., B. P., I. O., A. S., P. W., A. W., U.K., S.M., M.B. – reprezentowanych przez adwokata M. B., od decyzji Wójta Gminy D. z [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo - odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr 35, w obrębie geodezyjnym C., gmina D., na podstawie art. 134 ustawy w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania wywiedzionego przez wyżej wymienione podmioty, o czym orzekło w punktach od 1 do 11 postanowienia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] r. Wójt Gminy D., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo - odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr 35, w obrębie geodezyjnym C., gmina D..

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli: M.S., J.S.-S., J.G., B.P., I.O., A.S., P.W., A.W., U.K., S.M. i M.B. reprezentowani przez adwokata M.B., zarzucając:

1. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez jej oparcie na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez strony co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji

2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Wójta Gminy D. do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść stron skarżących, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznej,

- nie dokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji polegającej jedynie na oparciu się na twierdzeniach inwestora, który przedłożył niepełną dokumentację związaną z określeniem zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji o poziomach wyższych niż 0,1W/m2 bez wskazania jednostek tego zasięgu, ograniczając się jedynie do wskazania wartości liczbowych, a także nie dokonał analizy tego zasięgu w kontekście nowo obowiązujących norm promieniowania pola elektromagnetycznego (PEM) wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 19 grudnia 2019 r., poz. 2448).

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołań wywiedzionych przez wszystkie wspomniane wyżej podmioty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przytoczył regulacje art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a., a następnie stwierdził, że wyłącznie strona ma prawo złożenia odwołania od decyzji (o ile kodeks tak stanowi) wydanej przez organ I instancji. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza aby postępowanie to mogło zostać zakończone decyzją uwzględniającą odwołanie, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc, że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Decydujące jest tu wskazanie na istniejący przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tych osób, jako interes prawny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma szczególny charakter. Nie rodzi praw do terenu ani też nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów prawnych innych osób.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., stronami postępowania administracyjnego o wydanie takiej decyzji będą zainteresowany inwestor oraz właściciele nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. W związku z zawartym w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. nakazem określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, status strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą mieć również inne podmioty, które, powołując się na konkretny przepis prawa, wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Tymi innymi podmiotami mogą być właściciele nieruchomości, jakie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej należeć mogą do tego kręgu tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki". Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy - charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie. Zasięg oddziaływania, czyli obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, zależy oczywiście od rodzaju inwestycji i sposobu jej oddziaływania, a nie od położenia w stosunku do terenu inwestycji. Podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w przepisach prawa.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo - odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr 35, w obrębie geodezyjnym C., gmina D., oprócz inwestora i właścicieli działki objętej inwestycją, są podmioty legitymujące się prawem do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji, wskazanym w sposób opisowy i graficzny w załączonych do wniosku opracowaniach: "Karta informacyjna przedsięwzięcia zgodnie z art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712)", "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019r. poz. 1839 (tekst jednolity: Dz.U.2016, poz.71)" oraz "Analiza środowiskowa".

Dane zawarte w tych opracowaniach pozwalają przyjąć, iż planowana inwestycja obszarem swojego oddziaływania nie przekracza granic działki nr 35. Działkami graniczącymi z działką nr 35 są działki nr: 34, 43, 44 i 29. Właścicieli tych działek prawidłowo organ I instancji, uznał za strony postępowania.

Odwołujący się, co wynika z treści udzielonych pełnomocnictw, legitymują się prawem własności do działek: M. S. - nr 30/2, J.S.-S. - nr 31, J.G. - 23/2, B.P. - nr 32, I.O. - nr 33, A.S. - nr 28, P.W. - nr 347/1, A.W. - nr 347/3, U.K. - nr 21, S.M. - 328/2, M.B. - nr 330/1. Powyższe działki nie graniczą z działką nr 35, której część objęta jest planowaną inwestycją. Najbliżej położone działki to: działka nr 33 (oddzielona od działki nr 35 inną działka - nr 34) i działka nr 28 (oddzielona od działki nr 35 drogą gminną). Natomiast pozostałe działki położone są w jeszcze większym oddaleniu od granic działki nr 35. Żadna jednak z działek będących własnością odwołujących się nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej stacji nadawczo - odbiorczej. Potwierdzają to załączone do akt sprawy dokumenty, a w szczególności załącznik nr 4 Kwalifikacji przedsięwzięcia i załącznik nr 6 Analizy środowiskowej.

Jak wskazało Kolegium odwołujący się swój interes w rozpatrywanej sprawie opierają na przeświadczeniu o uciążliwości planowanej inwestycji. Jednak jak wynika z powołanego wyżej opracowania po nazwą "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na podstawie przeprowadzonych obliczeń i analiz stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anteny sektorowej, wzdłuż osi wiązek promieniowania (zarówno przy minimalnym jak i maksymalnym pochyleniu), miejsca dostępne dla ludności nie występują, co przesądza, iż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (przedsięwzięcie to nie osiąga progów wskazanych w treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Okoliczność ta skutkowała uznaniem, iż planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (postanowienie Wójta Gminy D. znak: [...] z [...] marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji). Bezspornie stacja telekomunikacyjna jest źródłem emisji promieniowania elektromagnetycznego do środowiska. W przypadku jednak przedmiotowej stacji, jak wynika z wykonanych obliczeń, miejsca występowania pól elektromagnetycznych o wartościach większych niż 0,1 W/m2 nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Występują jedynie na znacznych wysokościach tj. powyżej 56,2 m.n.p.t. oraz w wolnej przestrzeni. W związku z tym, że w okolicy nie występuje zabudowa o wysokości zbliżonej do wyznaczonej, nie stanowią one zagrożenia dla ludności i środowiska. Sam obiekt zostanie zabezpieczony w sposób uniemożliwiający dostanie się osobom postronnym w pobliże źródeł promieniowania. Emisja pola magnetycznego do powietrza (o częstotliwościach występujących na obiekcie) nie spowoduje jego zmian fizyko - chemicznych. Planowany obiekt nie będzie w żaden sposób wpływać na powierzchnię ziemi ani na rośliny, ani na warunki klimatyczne oraz nie zmieni stanu gospodarki wodnej. Urządzenia stacji nie będą wytwarzać gazów ani płynów mogących zanieczyszczać powietrze atmosferyczne. Nie będą też emitować hałasu. Skoro zatem skala i parametry planowanej inwestycji powodują, iż nie niesie ona uciążliwości dla otoczenia, to zarzuty odwołania w tym zakresie nie mogą być potraktowane jako naruszające oparte na prawie materialnym uzasadnione interesy osób trzecich. Tym samym interes odwołujących się nie ma charakteru interesu prawnego, a jedynie charakter interesu faktycznego.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że odwołania pochodzą od podmiotów nieposiadających statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiedli M.S., J.S. – S., J.G., B.P., I.O., A.S., P.W., A.W., U.K., S.M., M.B. - reprezentowani przez adwokata M.B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. oraz zasądzenie od organów na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr ew. 35, która zlokalizowana jest w pobliżu działek będących własnością skarżących.

Zdaniem autora skargi źródłem interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie są z jednej strony przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.), a z drugiej przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – tj. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. W tej sprawie zarówno w decyzji Wójta Gminy D., jak i w postanowieniu organu II instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących kręgu stron i sposobu ich określenia. To uchybienie ma charakter istotny na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak uprzednio wskazano, organy obu instancji nie dokonały żadnej analizy kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Decydujące znaczenie w takiej sytuacji ma ocena rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz położenie nieruchomości objętej inwestycją względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się pobliżu działki objętej planowaną inwestycją. W tej sytuacji, to zadaniem Wójta Gminy D. na etapie zgłoszenia udziału w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości w zakresie oceny ich statusu jako stron postępowania było ustalenie przede wszystkim charakteru tego sąsiedztwa, w tym położenia ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Organ nie przeanalizował wpływu inwestycji na otoczenie, czyli na nieruchomości sąsiednie, w tym działki skarżących i nie poczynił własnych ustaleń (wnioskowanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości), które pozwoliłyby na ocenę oddziaływania inwestycji na nieruchomości w sąsiedztwie. Trudno wymagać, aby to właściciele sąsiednich nieruchomości udowadniali organowi, iż inwestycja będzie oddziaływała na ich przedmiot własności, przede wszystkim dlatego, że nie mają ku temu środków, a poza tym był to obowiązek organu administracyjnego, który prowadził postępowanie. Tymczasem organ pierwszej instancji oparł się tylko na ustaleniach inwestora zawartych w załączniku nr 4 "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz załączniku nr 6 "Analiza środowiskowa", iż oddziaływanie obiektu radiokomunikacyjnego będzie miało miejsce w przestrzeni niedostępnej dla ludności. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził we własnym zakresie żadnej obiektywnej oceny tego oddziaływania. Tymczasem właściciele nieruchomości w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy D. wskazywali na możliwe, ich zdaniem, negatywne konsekwencje lokalizacji planowanej inwestycji. Wskazane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości możliwe sposoby oddziaływanie inwestycji powinny być gruntownie sprawdzone przez organ pierwszej instancji, bowiem mogą one naruszać interes prawny, o którym mowa w art. 140 k.c. W tej sytuacji, skarżący bezsprzecznie posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie, a tym samym w prowadzonym postępowaniu przysługuje im przymiot strony.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że parametry planowanej stacji nie kwalifikują jej bowiem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (przedsięwzięcie to nie osiąga progów wskazanych w treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Okoliczność ta skutkowała uznaniem, iż planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (postanowienie Wójta Gminy D. znak: [...] z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji). Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z [...] [...] r. wniesionego przez stronę postępowania R.S., decyzją nr [...] z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Sąd odrzucił wniosek J. S.-S., J.G., B.P., I. O., A. S., P. W., A. W., U.K., S.M., M. B. – reprezentowanych przez adwokata M.B. o wstrzymanie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Powiatowego w P. w przedmiocie budowy stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz instalacją elektroenergetyczną na działce nr ew. 35 w miejscowości C., gmina D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Rzeczonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez 11 podmiotów reprezentowanych przez adwokata (obecnie w rozpatrywanej sprawie skarżących) od decyzji Wójta Gminy D. z [...] [...] r. o ustaleniu dla firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. warunków i zasad zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania przewidzianej do realizacji na działce nr 35 w obrębie geodezyjnym C., gmina D..

Podstawę materialnoprawną wspomnianego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Wyjaśnić wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Zatem, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wypływają żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym, nie ma w świetle art. 28 k.p.a. przymiotu strony. Nie posiada tym samym legitymacji do kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć. Od pojmowanego w taki sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może wskazać w prowadzonym postępowaniu i w jego przedmiocie przepisu prawa, który stanowiłyby podstawę jego roszczeń.

A zatem, postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika jednoznacznie z art. 134 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji więc wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie odwołującego się, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia bowiem ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc posiada legitymację procesową powoduje, że organ odwoławczy winien rozpoznać wniesione odwołanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poprawnie ustaliło, że odwołania wywiodło 11 podmiotów, co do których jednoznacznym i oczywistym pozostaje, że nie posiadają one przymiotu strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr 35 w obrębie geodezyjnym C., gmina D.. Zdaniem autora odwołania źródłem interesu prawnego odwołujących są art. 140 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Jak prawidłowo wyjaśnił organ zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść przywołanego przepisu uzasadnia więc wniosek, że stronami w analizowanym postępowaniu są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki z art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16, Gdańsku z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 17/19, II SA/Gd 18/19, II SA/gd 16/19, II SA/go 108/18 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpatrywanej sprawie zasięg oddziaływania inwestycji rzutujący bezpośrednio na przyznanie konkretnym podmiotom statusu strony niniejszego postępowania został ustalony przez organ na podstawie analizy załączonej przez inwestora do wniosku mapy zasadniczej z naniesionym graficznie terenem inwestycji i granicami obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać oraz dokumentów w postaci "Karty informacyjnej przedsięwzięcia zgodnie z art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712)", "Kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839)" oraz "Analizy środowiskowej". Z dokumentów tych jasno wynika, że obszary w których wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekroczy 0,1 W/m2 znajdują się w miejscach niedostępnych dla ludzi, powyżej 56,2 m n.p.t. oraz w wolnej przestrzeni. Z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonej w listopadzie 2019 r. wynika, że dla rozpatrywanej stacji dla anteny sektorowej równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale od 15W do 100W. Ze względu na charakterystykę anteny sektorowej (antena dookólna), główna oś wiązki promieniowania została wyznaczona w kierunku najbliższej istniejącej zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w osi głównej wiązki promieniowania, wyznaczonej w odległości 5m od środka elektrycznego, zarówno przy minimalnym jak i maksymalnym pochyleniu, nie występują miejsca dostępne dla ludności. Skoro zatem w odległościach od anteny sektorowej, określonych zgodnie z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania, nie występują miejsca dostępne dla ludności, projektowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Z wymienionych dokumentów wynika, że sporna inwestycja, która ma zostać zrealizowana na działce nr ew. 35 zakresem swojego oddziaływania nie wykracza poza granice terenu inwestycji. Działka nr 35 graniczy z działkami nr 34, 43, 44 i 29. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał za strony postępowania właścicieli / użytkowników wieczystych tych nieruchomości. Warto w tym miejscu zauważyć, że teren inwestycji (dz. nr 35) jest użytkowany rolniczo, znajduje się na nim zabudowa zagrodowa. Działki nr 34 i 43 są użytkowane rolniczo, działka nr 44 – to teren zamknięty – teren kolejowy, natomiast działka nr 29 - to droga. Najbliższa zabudowa występuje na działce nr 35 (terenie inwestycji) i znajduje się w odległości 130-150m od miejsca planowanej inwestycji. Od wschodu, północy i południa znajdują się tereny rolnicze bez zabudowy oraz tereny kolejowe, gdzie przebywanie ludności odbywa się którkookresowo.

Rację ma wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. twierdząc, że w obszarze oddziaływania stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej nie znajduje się żadna z działek stanowiących własność podmiotów, które wywiodły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Bezspornie poza granicami obszaru oddziaływania inwestycji znajdują się działki: nr 30/2 – M. S., nr 31 – J. S.- S., nr 23/2 – J. G., nr 32 – B.P., nr 33 – I. O., nr 28 – A. S., nr 347/1 – P.W., nr 347/3 – A.W., nr 21 – U.K., nr 328/2 – S. M., nr 330/1 – M. B. Oczywistym jest również, że żadna z tych działek nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Co prawda najbliżej działki nr 35 znajdują się działki nr 33 i 28, to jednak ich usytuowanie nie rzutuje w jakimkolwiek stopniu na przyznanie statusu strony niniejszego postępowania właścicielom czy użytkownikom wieczystym tych nieruchomości. Działka nr 33 oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr 34, natomiast działka nr 28 oddzielona jest od działki nr 35 drogą. Pozostałe działki, co w oczywistym stopniu potwierdza analiza załączonej do sprawy dokumentacji są znacząco oddalone od granic terenu inwestycji. Projektowana inwestycja nie ograniczy ani też nie pozbawi odwołujących prawa własności tych nieruchomości, nie wpłynie też w jakimkolwiek stopniu na przysługujące im prawo do zagospodarowania tych terenów zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Obawy odwołujących związane z potencjalnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji czy bliżej niesprecyzowanymi immisjami, w których upatrują oni swój interes prawny, należy kwalifikować wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego.

Skoro więc, z treści odwołania jednoznacznie wynikało, że nie pochodziło ono od stron postępowania, organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., stwierdził ich niedopuszczalność, wydając poddane kontroli tutejszego Sądu postanowienie. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a., art. 53 ust. 1 i art. 52 ust. 1-2 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. należało ocenić jako zupełnie niezasadne.

Na marginesie powyższych rozważań zaznaczyć trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wywiedzionego przez stronę niniejszego postępowania – R.S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...] [...] r. Powyższa ostateczna decyzja organu odwoławczego nie została jednak zaskarżona przez którąkolwiek ze stron postępowania do sądu administracyjnego, co tym samym wykluczało prawną możliwość skontrolowania jej legalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji wydania już ostatecznej decyzji co do istoty sprawy, kwestia dotycząca legitymacji osoby wnoszącej odwołanie traci na znaczeniu i czyni sprawę dotyczącą badania tego zagadnienia bezprzedmiotową albowiem w toku instancji (trybie odwoławczym) nie można już wzruszyć wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji (vide: wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 638/17 i z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 276/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, skargę należało oddalić.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc