Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/17 w sprawie ze skarg [...] oraz [...] na decyzję [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] ; 3. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 777 zł (siedemset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/17 oddalił skargi [...] z siedzibą w W. oraz Gminy K. na decyzję [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...],[...] działając na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; zwanej dalej: u.o.z.) utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], nakazującej skarżącym przeprowadzenie robót budowlanych w budynku dawnej dyspozytorni, położonym na terenie przestrzennego układu komunikacyjnego M. Kolei Dojazdowej, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z dnia [...] marca 1994 r., pod numerem [...] (ob. [...]), znak: [...].

[...] stwierdził, że na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Organy ustaliły, że właścicielem omawianego budynku jest [...], która na podstawie umowy użyczenia, zawartej w dniu [...] listopada 2002 r. z Gminą, oddała jej w bezpłatne używanie budynki i budowle służące do eksploatacji linii kolejowej wąskotorowej M. Kolei Dojazdowej: M. Wąskotorowa- M. M. Wątpliwości nie budził także stan przedmiotowego budynku. Podczas kontroli, przeprowadzonej przez Kierownika Delegatury w C. w dniu [...] czerwca 2016 r., stwierdzono m.in., że budynek dawnej dyspozytorni jest w złym stanie zachowania, jego konstrukcja jest zawilgocona, skorodowana, pokrycie dachu zniszczone, brak instalacji odwadniającej. [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, ponieważ jego aktualny stan zachowania jest zły i grozi degradacją autentycznej struktury budynku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, wynikającą z art. 4 pkt 2 u.o.z.. Zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1. u.o.z. Rodzaj nałożonych na skarżące obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; zwane dalej: p.b.). W ocenie [...] wydany nakaz podyktowany był potrzebą zabezpieczenia przed zniszczeniem zabytkowego budynku dawnej dyspozytorni, którego zły stan zachowania wynika przede wszystkim z zaniedbań ze strony właściciela i posiadacza zabytku w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem koniecznych napraw i konserwacji. [...] podkreślił przy tym, że przestrzenny układ komunikacyjny M. Kolei Dojazdowej, na terenie którego zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, stanowi trwały element krajobrazu kulturowego regionu, świadcząc o jego historii, pozostawienie więc budynku dawnej dyspozytorni w obecnym stanie naraża go na dalsze oddziaływanie różnorodnych czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji jego chronionych prawem wartości. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań, zawartych w decyzji z dnia [...] października 2016 r., i w sposób dogłębny przeanalizował kwestię podmiotów, które powinny zostać zobowiązane do wykonania nakazu. Podkreślił, że chociaż art. 49 ust. 1 u.o.z., co do zasady, nie obliguje organu do nałożenia zobowiązań łącznie na właściciela i posiadacza zabytku, to jednak w świetle tego przepisu organ pierwszej instancji był uprawniony do takiego sformułowania decyzji, ponieważ skarżące posiadają tytuły prawne do dysponowania nieruchomością. Natomiast rozstrzyganie sporów pomiędzy właścicielem, a użytkownikiem nieruchomości, dotyczących faktycznych warunków realizacji założeń nakazu, wykracza poza kompetencje organów ochrony zabytków. [...] podkreślił, że badanie legalności zobowiązania skarżących do wykonania robót budowlanych przy zabytku sprowadza się natomiast przede wszystkim do ustalenia, czy wydany nakaz znajdował podstawę prawną w art. 49 ust. 1 u.o.z., a nie do oceny ewentualnych stosunków zobowiązaniowych, istniejących pomiędzy podmiotami posiadającymi tytuł prawny do danej nieruchomości. [...] stwierdził także, że nałożone na skarżące obowiązki stanowią jedynie podstawowe działania zabezpieczające, nie stanowią natomiast generalnego remontu, a ich zakres został ograniczony do niezbędnego minimum, biorąc pod uwagę stopień zniszczenia zabytkowej substancji budynku. Skarżące od wielu lat uchylały się od nałożonych na nie ustawowo obowiązków opieki nad zabytkiem, w tym prowadzenia bieżących napraw i konserwacji, w efekcie czego jego stan zachowania pogorszył się.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym wyżej wyrokiem oddalił skargi [...] z siedzibą w W. oraz Gminy K. na ww. decyzję [...].

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 49 ust. 1 u.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt złego stanu zachowania budynku dyspozytorni wpisanego do rejestru zabytków, a w konsekwencji także zakres robót koniecznych do wykonania polegających na przemurowaniu ścian budynku w miejscach uszkodzeń, uzupełnieniu tynków w obrębie elewacji i stropodachu, wymianie uszkodzonych elementów konstrukcji dachu i deskowania okapów oraz impregnacji pozostałych, wymianie deskowania połaci dachowej, pokrycia dachowego z papy, rynien i rur spustowych oraz obróbek blacharskich, zabezpieczeniu deskowaniem pełnym otworów okiennych oraz przemurowaniu komina w miejscach jego uszkodzeń. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Dotyczy zarówno właściciela, jak i posiadacza. Organy konserwatorskie obowiązki wynikające z art. 49 ust. 1 u.o.z. trafnie nałożyły zarówno na właściciela zabytku, którym jest skarżąca [...] jak i na posiadacza zależnego przedmiotowego obiektu zabytkowego, którym w dacie wydania zaskarżonej decyzji była Gmina. Właściciel budynku [...] na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] listopada 2002 r. oddał Gminie zabytkowy obiekt, a Gmina zobowiązała się w umowie do przeprowadzania wszelkich napraw niezbędnych do utrzymania obiektu w stanie niepogorszonym. Oddanie przedmiotowego obiektu w posiadanie zależne Gminie nie oznacza jednak, że właściciel obiektu utracił jego posiadanie. Zgodnie z art. 337 Kodeksu cywilnego posiadacz samoistny, którym jest właściciel nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz w posiadanie zależne. Każdy ze współposiadaczy jest wtedy zobowiązany do zachowań zgodnych z art. 5 u.o.z. Dlatego w ocenie sądu nałożenie obowiązków na oba wskazane podmioty było prawidłowe. Brzmienie art. 49 ust. 1 nie wiąże bowiem legitymacji biernej z faktem korzystania z zabytku przez określony podmiot, lecz z tym, że danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku. W niniejszej sprawie skarżąca [...] posiada tytuł prawny do korzystania z zabytku w postaci prawa własności tego zabytku. Natomiast skarżąca Gmina legitymowała się tytułem prawnym do korzystania z zabytku w postaci umowy użyczenia zawartej z właścicielem zabytku w dniu 21 listopada 2002 r. W przypadku nakazu z art. 49 ust. 1 nie można wymagać od organu konserwatorskiego, aby ustaliwszy właściciela zabytku poszukiwał istnienia umów najmu, dzierżawy czy innej umowy, która legitymowałaby do skierowania nakazu konserwatorskiego do jakikolwiek innego podmiotu. Dla skutecznego wykonywania nadzoru konserwatorskiego organ ochrony zabytków powinien mieć możność wydania nakazu każdemu podmiotowi mieszczącemu się w zakresie hipotezy normy zawartej w art. 49 ust.1 u.o.z. Analizowany przepis należy wykładać i stosować w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie. Właściciel powinien być zawsze postrzegany jako podmiot zobowiązany do podjęcia takich działań. Właściciel bowiem zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że przez oddanie zabytku do korzystania osobie trzeciej właściciel zostaje zwolniony z obowiązku opieki nad zabytkiem. Wszelkie bowiem stosunki obligacyjne, a zwłaszcza nieodpłatne, charakteryzują się stosunkowo dużą łatwością nawiązywania, zmiany i rozwiązywania, co powoduje, że mogą być one nadużywane do celów "zwolnienia się z obowiązków konserwatorskich", względnie utrudnienia wydania przez organ ochrony zabytków skutecznego nakazu zabezpieczenia zabytku. Właściciel pragnący uniknąć skierowania nakazu z art. 49 ust. 1 mógłby we współpracy z innym podmiotem uprawiać proceder nawiązywania i rozwiązywania na różnych etapach postępowania administracyjnego umów obligacyjnych, na podstawie których tymczasowo wyłącznie legitymowany do otrzymania nakazu stawałby się inny podmiot. Zawieranie umów mogłoby nawet być jednostronnie pozorowane, skoro prawo zasadniczo nie wymaga dla ważności umów obligacyjnych zachowania jakiejś szczególnej formy. Uznanie dopuszczalności zbiegu legitymacji do skierowania nakazu z art. 49 ust. 1 do właściciela zabytku, także w sytuacji gdy innemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku, umożliwia szersze wykorzystanie instytucji przewidzianej w art. 49 ust. 4 u.o.z. Nie powinno budzić wątpliwości wydanie nakazu wspólnie na właściciela oraz biorącego w używanie, tak jak nie ma wątpliwości co do dopuszczalności takiego zabiegu w odniesieniu do współwłaścicieli. Dlatego zasadne w sprawie niniejszej było skierowanie nakazu zarówno do [...], jak i do Gminy K. Oddanie zabytku w posiadanie zależne na podstawie umowy użyczenia Gminie nie spowodowało utraty posiadania, stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego. Z drugiej strony używająca zabytek Gmina ma dostateczny tytuł prawny do korzystania z zabytku, aby stać się adresatem obowiązku podjęcia określonych w decyzji robót budowlanych. Upadek umowy użyczenia poprzez złożenie oświadczenia w dniu [...] maja 2017r. o jej wypowiedzeniu ze skutkiem natychmiastowym pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej w dniu [...] maja 2017r., a na tę datę Sąd dokonuje kontroli ustalenia stanu faktycznego oraz oceny prawnej dokonanej przez organ. Zdarzenie to powstało już po zakończeniu postępowania administracyjnego natomiast Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut [...] dotyczący zakreślenia terminu wykonania obowiązku bez uwzględnienia realnych możliwości faktycznych, logistycznych i administracyjno-prawnych spółki. Sąd podkreślił, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2016 r., a nakazane prace budowlane nie mają charakteru skomplikowanego. Zakreślony termin wykonania nakazanych prac do dnia [...] czerwca 2017 r. był podyktowany aktualnym stanem zachowania przedmiotowego budynku oraz koniecznością podjęcia szybkiej interwencji.

W skardze kasacyjnej [...] zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie:

1. art 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018 r. poz.1302; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji - [...] przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. tj. art. 7 oraz art. 8, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

3. art. 49 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

- zaskarżona decyzja mogła zostać wydana wobec [...] i Gminy łącznie, a nie rozłącznie, błędnie uznając je za mające łączną legitymację bierną do bycia adresatem decyzji, mimo iż nie występuje pomiędzy nimi współuczestnictwo materialne;

- zaskarżona decyzja mogła zostać wydana wobec [...] i Gminy łącznie, mimo iż legitymację do bycia adresatem decyzji ma tylko ten podmiot, który faktycznie korzysta z zabytku, a którym w okolicznościach faktycznych przedmiotowego postępowania na podstawie zawartej umowy użyczenia, jest Gmina ;

- zaskarżona decyzja mogła zostać wydana wobec [...] i Gminy łącznie, mimo że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 49 ust. 1 u.o..z. Wojewódzki Konserwator Zabytków winien był wydać decyzję wobec podmiotu faktycznie korzystającego z zabytku na podstawie jednego z tytułów prawnych, wskazanych ww. przepisie prawa materialnego;

4. art. 49 u.o.z. W zakreślenie terminu wykonania nałożonego obowiązku bez uwzględnienia realnych możliwości jego realizacji .

Skarżąca kasacyjnie domagała się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 u.o.z. Stosownie do tego przepisu, Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W zaskarżonym wyroku zaprezentowana została wykładnia cytowanego przepisu wskazująca, iż adresatem określonego tym przepisem obowiązku mogą być jednocześnie właściciel zabytku, jak też jego posiadacz. Może to nastąpić w sytuacji, gdy zabytek oddany został przez właściciela innemu podmiotowi w posiadanie zależne. Sąd I instancji odwołując się do konieczności zapewnienia efektywnego nadzoru konserwatorskiego wskazywał, że organ administracji winien mieć możliwość skierowania decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych - do każdego z podmiotów wymienionych w art. 49 ust. 1 u.o.z., posiadającego jeden ze wskazanych w tym przepisie tytułów prawnych. WSA w Warszawie akcentował przy tym, że cechą podmiotu na którego nakładany jest obowiązek z art. 49 ust. 1 nie jest to, że korzysta on z zabytku, lecz to, że przysługuje mu tytuł prawny do korzystania z niego. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładania art. 49 ust. 1 u.o.z. nie jest jednak poprawna. Należy bowiem zauważyć, że wymienione we wskazanym przepisie tytuły prawne do zabytku (własność, prawo użytkowania wieczystego, trwały zarząd, prawa rzeczowe ograniczone, stosunek zobowiązaniowy) – nie stanowią samoistnej i bezpośredniej podstawy do określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania prac budowlanych (konserwatorskich) przy zabytku. Określenie osoby zobowiązanej do realizacji nałożonych obowiązków następuje bowiem na postawie ustalenia, że osoba ta "ma prawo do korzystania z zabytku", które wywodzi z jednego ze wskazanych wyżej tytułów. Chodzi więc zatem o konkretny tytuł prawny, z którego dany podmiot wywodzi możliwość korzystania z zabytku. Wbrew ocenom i wnioskom wyrażonym przez Sąd I instancji - brak jest podstaw do przyjmowania, że cechą podmiotu na którego nakładany jest obowiązek z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie jest wyłącznie fakt korzystania z zabytku, lecz to, że przysługuje mu tytuł prawny do korzystania z niego. Brak też podstaw do podzielenia wniosku, że w przedstawionej sytuacji to właściciel zabytku powinien być zawsze postrzegany jako podmiot zobowiązany do podjęcia działań wynikających z art. 49 ust. 1. Należy zauważyć bowiem, że w sytuacji, gdy w oparciu o jeden z wymienionych wyżej tytułów prawnych właściciel zabytku przestał być uprawniony do korzystania z niego, to brak jest podstaw aby – w oparciu o treść art. 49 ust. 1 u.o.z - w dalszym ciągu móc uznawać właściciela za podmiot mogący być zobowiązanym do wykonywania prac budowlanych (konserwatorskich), zmierzających do zabezpieczenia obiektu zabytkowego przed zniszczeniem lub uszkodzeniem. Skoro bowiem w oparciu o tytuł wymieniony we wskazanym przepisie, inny niż właściciel podmiot stał się uprawniony do wyłącznego "korzystania z zabytku", to nie ma podstaw aby w dalszym ciągu przyjmować, że właściciel może być także podmiotem "korzystającym" z zabytku. Odwołanie się w tym zakresie do treści art. 337 k.c. nie było zasadne ani uprawnione. Choć wskazany przepis stanowi, że posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne, to pamiętać należy, że dla bytu posiadania samoistnego nie jest konieczny fizyczny związek z rzeczą. Zatem, oddając rzecz w posiadanie zależne, posiadacz samoistny bez wątpienia traci bezpośrednią władzę nad rzeczą. Ten zaś przymiot (władztwo nad rzeczą, a przez to możliwość z niej korzystania) jest relewantny w kontekście wynikającego z art. 49 ust. 1 u.o.z. sposobu ustalenia podmiotu na który właściwy organ administracji nałożyć może obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robot budowlanych przy zabytku. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może zostać nałożony na osobę dysponującą wprawdzie tytułem prawnym do zabytku, jeżeli nie posiada ona uprawnienia do korzystania z tego zabytku (tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r.; II OSK 245/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) gdyż np. uprawnienie to (do korzystania) przekazała innemu podmiotowi określoną czynnością prawną (np. umową). Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, skoro motywy wydanych w sprawie aktów administracyjnych nietrafnie przyjmowały, że dla ustalenia kręgu adresatów decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. wystarczające jest jedynie ustalenie tego, komu przysługuje tytuł prawny do zabytku. Rozstrzygnięcia te pomijały akcentowaną wyżej okoliczność, iż nałożenie obowiązku wykonania prac konserwatorskich (budowlanych) przy zabytku nie może nastąpić względem tej osoby, która choć dysponuje tytułem prawnym do zabytku, to – z uwagi np. na następstwa dokonanych czynności prawnych - nie posiada uprawnienia do korzystania z tego zabytku. W tej sprawie [...] zawarła z Gminą umowę użyczenia spornej nieruchomości. Ocenie organów administracji winno zatem podlegać to, czy Gmina, z uwagi na zawartą umowę – jest podmiotem "korzystającym z zabytku" w rozumieniu art. 49 ust. 1 u.o.z.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.