Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 578/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119, 121 par. 5, 122
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 518/07 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z uchyleniem się od dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki dobudowanego obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r. (II SA/Wa 518/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dnia 24 kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie na podstawie art. 119, art. 121 § 5, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na M. i J. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 18.490 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż dnia 21 stycznia 2003 r. została wydana decyzja nr [...] nakładająca na J. i M. K. obowiązek rozbiórki dobudowanego obiektu o wymiarach 7,06 m x 5,0 m, w którym wyodrębniono pomieszczenie piwniczne, a nad nim wykonano taras, z którego prowadzą dobudowane schody, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb O.. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, który decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał je w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. oddalił skargę Państwa K. na decyzję organu drugiej instancji. Z tych względów organ pierwszej instancji, upomnieniem z dnia 7 grudnia 2005 r. wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego na nim obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego świadczeń o charakterze niepieniężnym. Upomnienie to zostało przez nich odebrane dnia 12 grudnia 2005 r. W trakcie wizji organ nie potwierdził faktu wykonania tego obowiązku, dlatego dnia [...] kwietnia 2007 r. wystawił postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wysokość grzywny została ustalona na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Ponieważ zobowiązani nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, wynikającego z decyzji PINB w Oławie nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., organ nadzoru budowlanego, działający jako wierzyciel zastosował prawem przewidziane środki zmierzające do ich realizacji poprzez nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 18.490 zł. Niewykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu jest bezsporne, co potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Zdaniem organu drugiej instancji, wysokość nałożonej grzywny nie budzi zastrzeżeń. Jej wymiar został bowiem wyliczony w oparciu o przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. K., domagając się uchylenia postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżący do skargi załączył, na okoliczność stwierdzenia stanu faktycznego, tj. nienaruszenia granic sąsiednich, co było głównym powodem wydania postanowień, dokumenty, które w jego ocenie, potwierdzają uchybienia powstałe w toku postępowania, tj. decyzję Burmistrza Oławy z dnia [...] grudnia 2006 r., wyrażająca zgodę na rozgraniczenie nieruchomości (działki nr [...] i [...]), położonej w O. przy ul. [...] i [...], protokół graniczny z dnia 9 września 2006 r. wraz ze szkicem granicznym oraz mapką geodezyjną. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. W piśmie uzupełniającym z dnia 17 września 2007 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, stwierdził, że nie zgadza się z stanowiskiem organu, wnosząc jednocześnie o uchylenie egzekucji i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i [...] PINB w Oławie z tego powodu, że zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy dla strony; dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, faktycznie okazały się fałszywe, oraz że nie uwzględniono nowych okoliczności w sprawie dotyczących dokonania przez skarżącego rozgraniczenia nieruchomości strony skarżącej i sąsiedniej. Ponadto wskazał, iż zastosowanie tak drastycznego środka egzekucyjnego w dobie liberalizacji Prawa budowlanego jest bardzo krzywdzące. Dobudowany taras jest wykonany zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami Prawa budowlanego i jego ewentualna rozbiórka doprowadzi do nieodwracalnych uszkodzeń i naruszenia konstrukcji całego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2007 r. nr 971/2007, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd podkreślił, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku może być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu orzekającym lub przez żądanie uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, względnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli zatem decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny. Niesporne jest, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], którą nałożono na J. i M. K. obowiązek rozbiórki dobudowanego obiektu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowią przepisy art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy zaznaczyć, iż art. 121 § 4 i § 5 dotyczą tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, zaś § 5 tego artykułu może mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powołując się na wyrok NSA z 17 grudnia 2002 r. (sygn. akt IV SA 122/01, publ. ONSA 2004/2/50), Sąd podkreślił, że do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpatrywanej sprawie ani organ pierwszej ani organ drugiej instancji tych kwestii nie rozważyły. Natomiast ich wyjaśnienie było o tyle istotne, że skarżący w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego operował pojęciem "dobudowany taras". Ponadto w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] stycznia 2003 r. jest również mowa o wykonaniu tarasu żelbetowego, którego powierzchnia zabudowy zajmuje 35,30 m2. Sąd jednakże zauważył również, iż nawet gdyby przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z budynkiem lub jego częścią, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to organy nie wykazały podstawy prawnej, poprzez powołanie się na określone przepisy, z której wynikała kwota 2.619 zł. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do przywołania art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez dokonania jakichkolwiek obliczeń. Zaś organ drugiej instancji wprawdzie stwierdził, że w/w kwota to cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za dotyczącej okresu l kwartału 2007 r., lecz również nie wskazał aktu prawnego, który stał się podstawą powołania tej kwoty. Tym samym, zdaniem WSA, organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji (postanowieniu) między innymi fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. Zaś w uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podkreślił, że powyższe świadczy również o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a tym samym podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, s. 46). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie brak jest natomiast w uzasadnieniach podjętych postanowień jakichkolwiek rozważać dotyczących tego, czy nie należało zastosować innego środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla skarżącego, w myśl art. 7 § 2 omawianej ustawy.

W skardze kasacyjnej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że taras nie jest częścią budynku;

- art. 125 § 1 i art. 126 w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o większej dolegliwości niż wykonanie zastępcze;

- art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że grzywna w celu przymuszenia nie znajduje zastosowania w pierwszej kolejności przed wykonaniem zastępczym.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wskazano naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i sprzeczność ustaleń Sądu z istniejącymi dowodami, poprzez przyjęcie, że taras nie jest częścią budynku oraz że postanowienia organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia w części dotyczącej sposobu obliczenia wysokości grzywny;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie własnej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku z 22 września 2005 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i J. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i sprzeczność ustaleń Sądu z istniejącymi dowodami, poprzez przyjęcie, że taras nie jest częścią budynku oraz że postanowienia organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia w części dotyczącej sposobu obliczenia wysokości grzywny. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu I instancji nie wynika sprzeczność ustaleń sądu z istniejącymi dowodami. W uzasadnieniu Sąd stwierdził jedynie, że organ egzekucyjny winien dokonać ustaleń, czy dobudowany taras jest budynkiem lub jego częścią w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, trafnie wskazując, że w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę używa się określenia "obiekt budowlany" bez sprecyzowania tego terminu, natomiast skarżący posługuje się określeniem "dobudowany taras".

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jedynie zarzut skarżącego co do rzekomego braku uzasadnienia wyliczenia wysokości grzywny w wydanych Istotnie, w decyzji organu drugiej instancji takie wyliczenie zostało zawarte i zdaniem NSA jest ono wystarczające. Niemniej jednak uznanie prawidłowości tego zarzutu nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ uchybienie sądu I instancji w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kasator wywodzi również naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd I instancji własnej oceny prawnej. Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ pomiędzy postępowaniem jurysdykcyjnym (rozbiórkowym) zakończonym decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w Oławie nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. a postępowaniem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania powyższych decyzji nie istnieje tożsamość, która skutkowałaby możliwością naruszenia przez sąd I instancji art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i podstawa faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie.

Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 296). Bez wątpienia decyzje administracyjne, będące efektem postępowania jurysdykcyjnego są źródłem obowiązków dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym, nie zmienia to jednak okoliczności odmienności przedmiotowej obydwu postępowań.

NSA pragnie zauważyć, że w zaskarżonym wyroku WSA nie kwestionuje prawidłowości podlegającej wykonaniu decyzji PINB z 2003 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, ani też wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1175/03), oddalającego skargę J. K. na powołaną wyżej decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Sąd I instancji zwrócił jedynie uwagę, iż organ egzekucyjny nie dokonał ustaleń, czy obiekt, którego rozbiórka została nakazana jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a przeprowadzenie takiej analizy jest konieczne przed zastosowaniem art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeśli bowiem obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki określony w podlegającej egzekucji decyzji nie jest budynkiem w rozumieniu powołanego przepisu ustawy - Prawo budowlane, to wówczas przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale art. 121 § 2, 3 i 4 (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01, publ. ONSA 2004 nr 2, poz. 50; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06).

Wskazać dalej należy, że wprawdzie co do zasady, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji będącej podstawą egzekucji, w tym do podejmowania odmiennych i samodzielnych ustaleń faktycznych co charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1096/06 oraz z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06), ale jeśli z decyzji nakazujących rozbiórkę, których wykonania dotyczy postępowanie egzekucyjne nie wynika w sposób jasny kwalifikacja charakteru obiektu budowlanego, a taka okoliczność występuje w rozpoznawanej sprawie, to przyjąć należy, iż organ egzekucyjny winien ustalić, czy przedmiotowy obiekt spełnia ustawowe kryteria przewidziane dla budynku, czy też nakaz rozbiórki dotyczy innego obiektu budowlanego. Obowiązek taki jest tym bardziej konieczny i dopuszczalny, gdy istnieje tożsamość organów które orzekły o nakazie rozbiórki i organów prowadzących postępowanie egzekucyjne, a taka okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do zarzutów prawa materialnego, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że taras nie jest częścią budynku. Powody, dla których nie można uwzględnić takiego zarzutu zostały już wyżej przedstawione.

Także zarzut naruszenia art. 125 § 1 i 126 w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bezpodstawny. Sąd nie uznał, że grzywna jest środkiem o większej dolegliwości, a jedynie wskazał ogólną i podstawową dla postępowania egzekucyjnego zasadę – zasadę jego prowadzenia za pomocą środków prowadzących bezpośrednio do jego wykonania i to środków najmniej uciążliwych (dolegliwych) dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy o post. egzekucyjnym w administracji) i trafnie wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił dla jakich powodów zastosował grzywnę, zamiast wykonania zastępczego.

Sąd wojewódzki powołał wprawdzie poglądy doktryny i judykatury, zgodnie z którymi, jeśli organ ma wybór pomiędzy zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia a wykonaniem zastępczym, to dla realizacji obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu) powinien wybrać wykonanie zastępcze, niemniej w istocie zarzutem, jaki sformułował pod adresem organów egzekucyjnych, był brak w uzasadnieniach wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowieniach jakichkolwiek rozważań dotyczących zastosowania środka egzekucyjnego zgodnie z zasadą ujętą w art. 7§ 2 ustawy.

Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że WSA naruszył art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że grzywna nie znajduje zastosowania w pierwszej kolejności. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał jedynie, że to odwrotne stanowisko organu jest błędne, podkreślając, że przepisy nie precyzują kolejności stosowania tych środków.

Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania w okolicznościach tej sprawy organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród tych wymienionych w art. 1a pkt. 12 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można jednak przyjąć, iż konsekwencją zasady stosowania najmniej uciążliwego środka jest traktowanie wyliczenia środków egzekucyjnych zawarte w art. 1a ust. 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako wyliczenia przesądzającego o kolejności ich stosowania a więc, że niejako w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w następnej kolejności wykonanie zastępcze.

Powyższe względy uzasadniają oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.