Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 809/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.3c, ust.5 pkt 1 lit.b
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 1 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 37 poz 333
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.S. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 stycznia 2013 r. T.S. dokonał zgłoszenia prac geodezyjnych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wykorzystując do tego celu urzędowy formularz. Zgłoszone prace dotyczyły aktualizacji mapy dla celów projektowych na obiekcie "Trasa [...]". Zgodnie z ustaleniami zawartymi rozdziale pod tytułem "Uzgodnienia dla pracy geodezyjnej zarejestrowanej w PODGiK" wykonawca prac geodezyjnych winien przekazywać wykonane prace w ustalonym i wskazanym w pkt III.12 standardzie (w systemie EWMAPY).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Starosta, powołując się na art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333) - zwane dalej rozporządzeniem, ustalił wysokość opłaty dla T.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: PPU "P" T.S., w kwocie 876, 40 zł za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod [...], dotyczącej aktualizacji mapy do celów projektowych na obiekcie "Trasa [...]", jednocześnie ustalając termin zapłaty 7 dni.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2013 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (funkcjonującym w strukturach Starostwa Powiatowego) operat techniczny sporządzony przez T.S., powstały w wyniku realizacji pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod [...] dotyczącej aktualizacji mapy do celów projektowych na obiekcie "Trasa [...]". Jak podał organ, dla celu realizacji tego opracowania geodezyjnego organ, prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny wykonał prace, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy tj. udostępnił dane i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Uzasadniając ustalenie wysokości opłaty organ wskazał na § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz jego załącznik 1. Organ wskazał, iż geodeta we wniosku

o przyjęcie operatu technicznego do zasobu zadeklarował, że ostateczna ilość jednostek wykonanych w ramach przedmiotowej pracy wynosi 4,7 km.

Organ zaznaczył, że do ustalenia opłaty nie zastosował współczynnika, o którym mowa w punkcie 9.9 postanowień dodatkowych załącznika 1, ponieważ wymienione w nim warunki nie zostały spełnione, tj. Starosta nie ogłosił w drodze obwieszczenia informacji o standardzie opracowania i przekazywania do zasobu przez wykonawcę wyników prac geodezyjnych dla obszaru, na którym wykonywano niniejszą pracę geodezyjną.

Od powyższej decyzji T.S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł w ustawowym terminie odwołanie, domagając się jej uchylenia. Pełnomocnik odwołującego zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa:

– art. 40 ust. 3 c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne, w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

19 lutego 2004 r. w zakresie pkt 9.9. postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia,

– art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej

i prawnej tej decyzji odnośnie wskazania przez organ podstawy prawnej warunkującej wydanie zamówionych map, materiałów i dokumentów od okazania przez skarżącego dowodu wpłaty, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się

z motywami działania pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów,

a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Zdaniem odwołującego nałożenie opłaty za przyjęcie i włączenie do zasobu wykonanych przez skarżącego prac geodezyjnych, tj. aktualizacji mapy do celów projektowych na obiekcie "Trasa [...]", stanowi samowolną interpretację przepisów prawnych dotyczących opłat za tego rodzaju czynności. Dodatkowo pełnomocnik odwołującego zakwestionował sposób jej naliczenia wobec zastosowania przez organ nieprawidłowego współczynnika - organ bowiem błędnie przyjął współczynnik 1,00, zamiast współczynnika 0,5. W ocenie pełnomocnika strony zastosowanie współczynnika 0,5 nie jest związane, jak podał organ, z ustaleniem (ogłoszeniem w formie obwieszczenia) technicznego standardu wymiany danych między bazami danych ewidencji gruntów i budynków oraz pomiędzy ewidencją gruntów i budynków, a innymi ewidencjami i rejestrami publicznymi (§ 51 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz część IV pkt 37 zał. 4 do tego rozp.), tylko z ustaleniem technicznego standardu numerycznego przekazywania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wyniki prac geodezyjnych i kartograficznych zostały przez skarżącego przekazane w formie cyfrowych zbiorów komputerowych pozwalających na automatyczne uzupełnienie bazy danych. Format tych zbiorów komputerowych był zgodny ze standardem ustalonym przez Starostę i został stronie narzucony. Pełnomocnik wskazał, że organ ustalił z wykonawcami sposób dostarczania wyników wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych poprzez narzucenie korzystania z tzw. EWMAPY – programu zbioru ewidencyjnego prowadzonego przez Starostę wyłącznie w formie cyfrowej. W oparciu o ten program strona wykonała zlecone prace, a następnie wyniki zapisała w formie tzw. pliku modyfikacyjnego, który organ uruchamiał w swoim zasobie EWMAPY i w ten sposób automatycznie uwzględniano zmiany naniesione przez skarżącego. Zatem zdaniem pełnomocnika faktycznie doszło do ustalenia i ogłoszenia standardu technicznego przekazywania do zasobów wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Powyższe zdaniem pełnomocnika strony winno skutkować zastosowaniem współczynnika 0,5.

Ponadto pełnomocnik strony zarzucił organowi brak wskazania podstawy faktycznej i prawnej w zaskarżonej decyzji warunkującej wydanie zamówionych przez skarżącego map, materiałów i dokumentów od okazania dowodu wpłaty kwoty objętej decyzją, co narusza jej zdaniem art. 107 § 3 kpa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1, art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r., ze zm.), art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz ustaliło T.S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: PPU "P" T.S., opłatę w wysokości 876, 40 zł za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...], dotyczącego aktualizacji mapy do celów projektowych na obiekcie "Trasa [...]".

Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty stanowią przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej ustawą. Dalej przytoczył treść przepisów wskazanej ustawy, mające jego zdaniem zastosowanie w sprawie, a następnie wskazał, że wysokość opłat określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 40 ust. 5 lit. b ustawy. Przepis § 1 pkt 1 tego rozporządzenia, określa wysokość opłat m. in. za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 1 tabela nr 2 pkt 1 – 3 opłata za aktualizację mapy w skali 1: 1.000 i w skalach większych wynosi: 1.0,5 ha do 1 ha – 70 zł, 2. 1 ha do 10 ha 70 zł oraz dodatkowo kwota 35 zł za każdy rozpoczęty hektar powyżej jednego, 3. 10 ha – 400 zł oraz dodatkowo kwota 12 zł powyżej dziesięciu.

Kolegium stwierdziło, że opłaty te stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Organ zauważył, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11, że ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium za prawidłową uznało dokonaną przez organ I instancji kwalifikację zgłoszenie pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, polegającej na inwentaryzacji sieci telekomunikacyjnej. Za prawidłową również uznało wysokość ustalonej opłaty.

Nadto w uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w związku z tym, iż sentencja zaskarżonej decyzji zawiera postanowienia, które z mocy prawa obowiązują zarówno organ jak i stronę postępowania, co oznacza, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozstrzygania tych kwestii. Zgodnie bowiem z art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych, termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Jak zauważył organ odwoławczy, przepis ten znajduje również zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych jednostki samorządu terytorialnego. Treść powyższego przepisu nie daje swobody w zakresie kształtowania przez organ I instancji terminu do zapłaty ww. opłaty. Informacja (nie rozstrzygnięcie) w tym zakresie winna się więc znaleźć w uzasadnieniu decyzji, a nie w sentencji decyzji. Dodatkowo SKO wskazało, że organ I instancji ustalił zaledwie 7-dniowy termin do zapłaty należności, a nie 14-dniowy, jak to wynika z cytowanego wyżej przepisu.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych przez pełnomocnika skarżącego, Kolegium wskazało, że tylko częściowo okazały się one zasadne. Przede wszystkim za nietrafny uznał organ zarzut błędnego zastosowania przepisu pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika Nr 1 do rozporządzenia. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania. Z wymienionego przepisu wynika, że współczynnik 0,5 może być stosowany jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) stosowanie tego przepisu jest możliwe do czasu ustalenia ogólnie obowiązujących standardów technicznych numerycznego przekazywania do zasobów wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, 2) dotyczy sytuacji, gdy wykonawca przekazuje dokumentację wynikową, opracowaną w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych,3) format danych jest zgodny ze standardem ustalonym i ogłoszonym w formie pisemnej, przez organ prowadzący zasób, w drodze obwieszczenia.

Nie spełnienie jednej z ww. przesłanek, zdaniem organu powoduje, że współczynnik 0,5 nie może zostać zastosowany. Jak stwierdziło SKO, w przedmiotowej sprawie, na co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosowny standard nie został przez Starostę ustalony i ogłoszony w formie pisemnej, w drodze obwieszczenia. Tym samym ww. współczynnik nie może być stosowany.

Drugi z zarzutów odwołania Kolegium uznało za uzasadniony, stwierdzając,

że w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie zawarł pouczenie o następującej treści: "podstawą wydania zamówionych map, materiałów i dokumentów jest dowód wpłaty". Pouczenie to zdaniem SKO nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. T.S., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2013r. w części obejmującej pkt 2 oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi. Pełnomocnik skarżącego zarzucił w/w decyzji:

I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

1) art. 7 kpa, poprzez zaniechanie przez organ czynności, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym przez stwierdzenie przez organ, iż nie zachodzą konieczne przesłanki do uznania zasadności stosowania współczynnika 0,5 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji w zakresie pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia;

3) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 3c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. oraz udzielanie informacji w zakresie pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika Nr 1 do ww. rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie współczynnika 0,5 przy naliczaniu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zasadniczym problemem w sprawie jest wysokość opłaty jaka powinna zostać pobrana przez Starostę za udostępnienie materiałów z operatu ewidencyjnego. Pełnomocnik skarżącego powielił w skardze stanowisko i argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu. Ponadto dodał, że w jego ocenie Starosta dokonał obwieszczenia w przedmiocie ustalenia i ogłoszenia standardu poprzez wystosowanie w dniu [...] lutego 2012 r. dostępnego dla zainteresowanych również w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej komunikatu dla wykonawców, który zawiera wytyczne dla wykonawców dotyczące sposobu przekazywania danych numerycznych z wyników pomiarów w formacie programu EWMAPA. Opracowanie to, jak wskazał Starosta w treści komunikatu, stanowi nieodłączną część operatu geodezyjnego a jego brak uniemożliwia kontrolę wykonanej pracy. Pełnomocnik wskazał, że za skuteczną formę obwieszczenia uznaje się wywieszenie na tablicach starostwa ogłoszenia zawierającego wytyczne o sposobie zgłoszenia operatu technicznego. Natomiast, jak zauważył pełnomocnik w sytuacji, gdyby nie doszło od ustalenia i ogłoszenia w formie pisemnej, w drodze obwieszenia standardu technicznego numerycznego przekazania do zasobu wyników wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych, Starosta nie miałby prawa naliczać opłat z zastosowaniem współczynnika 0,5, ale też nie może żądać od wykonawcy dokumentacji wynikowej opracowanej w formie zbiorów komputerowych. Zdaniem pełnomocnika, SKO oparło się na nieprawdziwych twierdzeniach Starosty, co do braku ogłoszenia w drodze obwieszczenia informacji o standardzie opracowania. Ponadto pełnomocnik uzasadniając swoje stanowisko powołał się na pismo Głównego Geodety Kraju z dnia 14 listopada 2005 r. wskazujące, że wykonawca prac geodezyjnych nie może ponosić odpowiedzialności niedopełnienia obowiązku prawa przez osoby odpowiedzialne za wprowadzenie i stosowanie standardu, w sytuacji gdy wymóg jest stawiany mimo, że nie ma zatwierdzonego przez starostę standardu technicznego numerycznego przekazywania do zasobu wyników prac geodezyjnych i kartograficznych, a w związku z tym winien być stosowany współczynnik 0,5.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ po pierwsze zarządzeniem nr [...] określił sposób prowadzenia zbioru, po czym komunikatem z dnia [...] lutego 2012 r. narzucił sposób przekazywania dokumentacji wynikowej w formie zbiorów komputerowych pozwalających na automatyczne uzupełnienie bazy danych

w programie EWMAPA. W ocenie pełnomocnika skarżącego aktualny stan narusza prawo, gdyż na geodetę nałożone zostały wszystkie obowiązki z hipotezy pkt 9.9 bez zastosowania się do dyspozycji przewidzianej w niniejszym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wyrażoną w decyzji argumentację. Dodatkowo Kolegium wskazało, że powoływany przez skarżącego "Komunikat dla wykonawców prac geodezyjnych z dnia [...] lutego 2012r." został sporządzony w celu usprawnienia obsługi zgłaszanych prac geodezyjnych przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego (geodetów uprawnionych), a nie w celu ogłoszenia standardu. Jak wskazał organ I instancji, efektem końcowym realizacji wcześniej zgłoszonej pracy geodezyjnej jest operat techniczny, który geodeta składa razem z wnioskiem o przyjęcie go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z samego wniosku lub treści operatu technicznego często wynika, że geodeta w ramach przekazywanej dokumentacji przekazuje również dane numeryczne z opracowania wyników pomiarów w formie plików, które z reguły przesyłane są pocztą elektroniczną. W takiej sytuacji (co zdarza się dosyć często) brak tych plików skutkuje usterkowaniem opracowania geodezyjnego (negatywnym protokołem kontroli), co wydłuża proces przyjęcia operatu do zasobu oraz niepotrzebnie zajmuje czas zarówno wykonawcy jak i kontrolującemu.

Kolegium wskazało, że dla obszaru Powiatu obowiązuje procedura ogłaszania standardu mapy numerycznej ustalona przez ówczesnego Starostę zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2001 r. Starosta ogłosił, że do prowadzenia mapy numerycznej na terenie powiatu przyjmuje się program komputerowy EWMAPA. W zarządzeniu upoważnił Geodetę Powiatowego do wprowadzenia EWMAPY jako obowiązującego standardu do prowadzenia mapy numerycznej dla określonej części powiatu po uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego. Geodeta Powiatowy zawiadomieniami z dnia [...] marca 2002 r. i [...] czerwca 2004 r., poprzedzonymi opracowaniem kompletnej mapy numerycznej i uzgodnieniami z WINGiK, wprowadził program komputerowy EWMAPA jako standard techniczny dla opracowań geodezyjnych i kartograficznych wykonywanych na obszarze w granicach administracyjnych miasta [...] oraz obrębu ewidencyjnego [...], jednocześnie określając strukturę danych i format zbiorów.

Zarówno zarządzenie, jak i zawiadomienia były wywieszone na tablicy ogłoszeń PODGiK i Starostwa Powiatowego. Ich kopie do dnia dzisiejszego wywieszone są na tablicy ogłoszeń PODGiK. Na tej samej tablicy wywieszony jest ww. komunikat z 22 lutego2012 roku. Organ podał, że dla pozostałej części Powiatu, do dnia dzisiejszego nie został ogłoszony ww. standard techniczny. Dla pozostałej części powiatu wprawdzie została opracowana mapa numeryczna w standardzie EWMAPA, jednakże nie w pełnym zakresie - nie zostały przetworzone wszystkie arkusze map analogowych. Z tego powodu dla tego obszaru dotychczas nie wprowadzono standardu technicznego do prowadzenia mapy numerycznej.

W piśmie noszącym datę [...] października 2013 r. strona skarżąca podniosła,

że organy administracji publicznej bezpodstawnie przyjmują, iż brak formalnego obwieszczenia o przyjętych standardach przekazywania przez wykonawcę dokumentacji wynikowej opracowanej w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych, zwalnia organ z obowiązku stosowania współczynnika 0,5 przy ustalaniu wysokości opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniło pełnego stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z faktu naruszenia prawa przez organ, polegającego na zaniechaniu wydania wymaganego obwieszczenia, nie można wywodzić negatywnych dla skarżącego skutków, tj. braku podstaw do stosowania współczynnika 0,5. Skarżący dostosował się bowiem do standardów narzuconych przez Starostę Powiatu, przedłożył dane w formie zapisu komputerowego, a mimo to zastosowano do niego współczynnik wyższy niż 0,5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga podlega oddaleniu w przypadku uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja lub postanowienie pozostaje w zgodności z przepisami prawa materialnego, a także nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu nakazującym jej wzruszenie

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W myśl art. 7d ustawy starosta jest organem właściwym w sprawach powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także tworzenia, prowadzenia i udostępniania baz danych, o których mowa w ustawie.

Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne ( art. 40 ust. 3c ustawy). W art. 40 ust. 5 pkt 1b omawianego aktu prawnego zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia m.in. wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, z uwzględnieniem potrzeb różnych podmiotów oraz konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Korzystając ze wskazanej delegacji ustawowej, rozporządzeniem z dnia 19 lutego 2004 r., Minister Infrastruktury określił wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, Tabela nr 2 pkt 1-3 została określona wysokość opłaty za aktualizację mapy w skali 1:1.000 i w skalach większych. Jednocześnie w myśl pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia, do czasu ustalenia ogólnie obowiązujących standardów technicznych numerycznego przekazywania do zasobu wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, w przypadku przekazywania przez wykonawcę dokumentacji wynikowej opracowanej w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych, których format jest zgodny ze standardem ustalonym i ogłoszonym w formie pisemnej, przez właściwy miejscowo organ prowadzący zasób, w drodze obwieszczenia, wysokość opłat ustala się, stosując współczynnik 0,5.

Odnosząc się do przywołanych regulacji wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 5 pkt 1b omawianej ustawy za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że przepis ten pozostawia organom władzy wykonawczej pełną swobodę decyzyjną w zakresie kształtowania wysokości opłat oraz metodologii ich obliczania. Prawodawca nie określił ani wysokości opłat wprost, ani nie wskazał minimalnych i maksymalnych stawek. Nie wyznaczył także przedmiotowych kryteriów, które ograniczałyby właściwego ministra w kształtowaniu wysokości opłat. Nakaz uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia "potrzeb różnych podmiotów" oraz "konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" – w ocenie Trybunału - nie stanowią precyzyjnych ustawowych kryteriów pozwalających określić wysokość opłat. Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b in fine prawa geodezyjnego nakazuje jedynie zróżnicować stawki opłat w zależności od kategorii podmiotu oraz w taki sposób, aby zapewniły utrzymanie własności Skarbu Państwa.

Trybunał podkreślił, iż prawo geodezyjne wprowadza generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty jest możliwie szeroki i został określony przez prawodawcę od strony negatywnej ( tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat). Z uwagi na to, że przepisy prawa geodezyjnego nie odnoszą się precyzyjnie do zasad finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności nie wskazują jaki jest udział – wnoszonych za korzystanie z jego zasobów – opłat w jego utrzymaniu i aktualizacji, na podstawie zaskarżonego przepisu nie można stwierdzić jakiej wysokości powinny być omawiane opłaty.

Odnosząc się z kolei do rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. Trybunał stwierdził – nie oceniając jednakże jego konstytucyjności – że w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania akt ten został wydany w sytuacji braku szczegółowych wytycznych ustawowych i wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawy.

Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż omawiany przepis ustawy traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło dnia 11 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 805).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło skarżącemu za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...] opłatę przy zastosowaniu stawki wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia pkt 1 tabela nr 2 pkt 1 – 3 przyjmując, że opłata za aktualizację mapy w skali 1: 1.000 i w skalach większych wynosi: 1.0,5 ha do 1 ha – 70 zł, 2. 1 ha do 10 ha 70 zł oraz dodatkowo kwota 35 zł za każdy rozpoczęty hektar powyżej jednego, 3. 10 ha – 400 zł oraz dodatkowo kwota 12 zł powyżej dziesięciu. Opłata wyniosła 876,40 zł.

Organ prowadzący zasób ( Starosta) nie przyjął więc w toku jej obliczania współczynnika 0,5, przyjmując, iż skoro nie dokonał w drodze obwieszczenia ustalenia i ogłoszenia standardu formatu, w jakim ma być przekazywana przez wykonawców dokumentacja wynikowa, opracowana w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych na podstawie przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. brak jest podstaw do zastosowania go ( pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia).

Stanowisko to, podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy za wadliwe. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, pominął istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności wskazujące, iż organ I instancji wprawdzie nie dokonał formalnego ogłoszenia standardu, to jednocześnie narzucił jednostkom wykonawstwa geodezyjnego wymóg przekazywania danych numerycznych z wyników zgłoszonych i wykonanych prac geodezyjnych w formacie programu Ewmapa czyli taki jakby standard został ogłoszony. Świadczą o tym dokumenty powołane przez stronę skardze i piśmie procesowym z których przeprowadzony został dowód - w trybie art. 106 § 3 ppsa dla wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości - dołączone też w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem, już po wydaniu decyzji. W szczególności wskazać należy na "Komunikat dla wykonawców prac geodezyjnych z dnia [...] lutego 2012 r." stwierdzający, iż jednostki wykonawstwa geodezyjnego, zgłaszając pracę geodezyjną w Starostwie Powiatowym zobowiązują się w uzgodnieniach z Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej m.in. do przekazywania danych numerycznych z wyników pomiarów w formacie programu Ewmapa, ze wskazaniem, iż opracowanie numeryczne jest nieodłączną częścią operatu geodezyjnego, którego brak uniemożliwia kontrolę wykonanej pracy i będzie skutkował protokołem kontroli wzywającym do uzupełnienia usterek oraz z jednoznacznym zastrzeżeniem, że kolejne wpływające do ośrodka operaty techniczne bez opracowań numerycznych, przesłanych wcześniej pocztą elektroniczną, nie będą przyjmowane do kontroli.

Powyższe oznacza, iż w istocie Starosta jako organ właściwy w zakresie stosowania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, prowadzący podległą mu jednostkę w postaci ośrodka dokumentacji geodezyjnej nieformalnie wprowadził jako obowiązujący wymóg przekazywania opracowań geodezyjnych w formie numerycznej, obwarowany jednocześnie zastrzeżeniem, że operaty techniczne bez opracowań numerycznych nie będą w ogóle przyjmowane do kontroli, a w konsekwencji i do zasobu geodezyjnego.

Tego rodzaju faktyczne działanie organu znajduje nadto potwierdzenie w uzgodnieniach zawartych w zgłoszeniu prac geodezyjnych, zgodnie z którymi wykonawca tych prac winien ich wyniki przekazywać do zasobu geodezyjnego wyłącznie w formie numerycznej dostosowane do standardu Ewmapa.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy wymóg taki jest stawiany wykonawcom prac geodezyjnych, mimo że nie ma formalnie zatwierdzonego przez starostę standardu technicznego numerycznego przekazywania do zasobu wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opłata powinna uwzględniać współczynnik 0,5 (przewidziany w pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia), gdyż wykonawca prac geodezyjnych – poinformowany przez organ o stawianych wymaganiach i stosujący się do nich pod rygorem odmowy przyjęcia do zasobu wykonanych prac geodezyjnych - nie może ponosić konsekwencji niedopełnienia obowiązku przez osoby odpowiedzialne za formalne wprowadzenie standardu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ administracji publicznej nie ma swobody w podjęciu decyzji, czy i kiedy dokona formalnego obwieszczenia o stosowanych standardach. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż intencją ustawodawcy było nałożenie na organ obowiązku dokonania stosownego obwieszczenia w razie przyjęcia takich standardów do stosowania.

W konsekwencji należało uznać, iż działanie organu I instancji polegające na nieogłoszeniu o wprowadzeniu standardu przy wprowadzeniu faktycznego wymogu jego stosowania i to pod rygorem nieprzyjmowania wykonanych operatów geodezyjnych w formie innej niż narzucona oraz pobierania opłat w wysokościach obowiązujących jak przed jego wprowadzeniem - zaakceptowane przez SKO - nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznane za legalne. Wskazane działania organów administracji publicznej naruszają bowiem zawartą w Konstytucji RP (art. 7) i Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę praworządności

( art. 6 Kpa ) oraz zaufanie obywateli do organów państwa ( art. 8 Kpa ).

W okolicznościach sprawy i zważywszy na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należało odnieść się również do możliwości stosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. jako podstawy prawnej do ustalenia wysokości spornych opłat.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis ustawy zawierający delegację ustawową stanowiącą podstawę do wydania tego aktu wykonawczego jest niezgodny z Konstytucją RP, prowadzi zasadniczo do wniosku o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia wykonawczego, na co zresztą Trybunał zwrócił uwagę w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., wskazując przy tym, że materia rozporządzenia wykonawczego wkroczyła w tę zastrzeżoną dla ustawy. Wprawdzie uprawnieniem sądu, wywodzonym z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji jest możliwość odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie indywidualnej aktu podstawowego np., rozporządzenia w stosunku do którego stwierdzi jego niezgodność z normą ustawową lub konstytucyjną i to nawet w okresie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej przez Trybunał Konstytucyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 I OSK 85/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. I OSK 108/10, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 1403/05, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 I OSK 1897/10, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 1403/05 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając wskazany pogląd, stoi na stanowisku, iż należy mimo to respektować pkt II omawianego wyroku Trybunału z dnia 25 czerwca 2013 r. co do utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu ustawy – a w konsekwencji i rozporządzenia wykonawczego - dopiero z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu bowiem, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu, ale jednocześnie "odraczające" utratę jego mocy obowiązującej nie powoduje swoistego automatyzmu – czy to w postaci obowiązku jego stosowania przez sądy, czy to w postaci odmowy zastosowania takiego przepisu, a to z uwagi na obalenie domniemania jego konstytucyjności. Należy zatem dokładnie rozważyć powody, dla których Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu naruszającego zasady konstytucyjne, rodzaj tego naruszenia, wreszcie znaczenie przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa.

Wskazując w sentencji wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. inną datę utraty mocy obowiązującej przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne niż dzień ogłoszenia tego wyroku, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu stwierdził, iż jest to niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, iż w sytuacji, gdy sama zasadność ponoszenia powyższych opłat nie budzi wątpliwości, przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu społeczeństwa, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem wyroku Trybunału, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r. mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Brak byłoby instrumentów prawnych pozwalających ustalić wysokość opłat za czynności geodezyjne.

Sąd, rozpoznający sprawę, w całości aprobuje powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Uwzględnienie wyroku Trybunału pozwoli na zastosowanie w sprawie wykładni odpowiadającej nie tylko zasadom konstytucyjnym (w szczególności wynikającej z art. 84 Konstytucji zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi oraz wynikającej z art. 217 zasady nakładania danin publicznych w drodze ustawy), ale również wykładni odpowiadającej treści norm wynikających z nie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zwłaszcza art. 40 ust. 3c, przewidującego udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w geodezyjnych bazach danych za odpłatnością.

Zastosowanie w niniejszej sprawie współczynnika 0,5 wynikającego z pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia (pomimo stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej stanowiącej podstawę jego wydania) z jednej strony czyni zadość wynikającemu z art. 40 ust. 3c ustawy roszczeniu organu dysponującego zasobem geodezyjnym o uzyskanie opłaty (świadczenia publicznoprawnego) za udostępnienie danych z tego zasobu, natomiast z drugiej strony chroni wykonawcę prac geodezyjnych przed wykraczającą poza ramy ustawowe swobodą władzy wykonawczej w kształtowaniu danin publicznoprawnych. Zaprezentowana wyżej wykładnia uwzględnia zatem prawa obydwu stron badanego stosunku administracyjnoprawnego – zarówno obywatela jak i organu.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, polegającym na niezastosowaniu przy ustalaniu wysokości opłaty pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało ją uchylić. W konsekwencji, w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a. należało również uchylić poprzedzającą ją – a obarczoną tą samą wadą – decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2013 r., aby na skutek wyeliminowania uchylającego ją rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie pozostała w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne uwzględnią w toku obliczania opłaty za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej treść pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1a) w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).