Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1096/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 65  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją Nr [....] z dnia 23 grudnia 2010 r. znak: [....] , po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 4 listopada 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia A.P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca itp.) na działce nr [....] obr. [....] w Z. (kategoria obiektu I).

W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 23 grudnia 2010 r. wydana została na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z. z 3 sierpnia 2010 r., znak: [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr [....] w rejonie ul. [....] dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia dojazdy miejsca postojowe, zieleń towarzysząca, itp.) oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej, wodociągowym i energetycznym, przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta Z. z 1 października 2010 r. na rzecz AP.

Od decyzji w ustawowym terminie wniesione zostało odwołanie przez stronę postępowania J.K. , który zarzucił wydanej przez Starostę T. decyzji niezgodność z decyzją Burmistrza Miasta Z. o ustaleniu warunków zabudowy w związku z brakiem adekwatnej do programu użytkowego ilości miejsc do parkowania, nieprawidłowe rozwiązanie w zakresie odprowadzenia wód opadowych - naruszenie § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wadę postępowania przed organem I instancji - naruszenie art. 10 K.p.a. Niezależnie od powyższego skarżący poinformował o wejściu w życie z dniem 26 grudnia 2010 r. uchwały Rady Miasta Z. Nr LXI/974/2010 r. z dnia 28 października 2010 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [....] poz. [....] z dnia 25.11.2010r., którą uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[....] ". Odwołujący podkreślił, że zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu działka nr [....] będąca terenem inwestycji, leży w terenie, dla którego, według przepisów obowiązującego planu ustalenia eliminują taką zabudowę, jak wskazana w zaskarżonej decyzji. Na dowód czego dołączył zaświadczenie wydane przez Burmistrza informujące, że ww. działka położona jest w obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZR-14 - w terenach łąk, pastwisk i nieużytków. Skarżący podkreślił również, że wobec braku waloru ostateczności decyzji Starosty, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję zgodnie z obowiązującymi w dacie postępowania odwoławczego ustaleniami miejscowego planu, a nie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, które wiążące są tylko gdy nie ma miejscowego planu. Dodatkowo odwołujący poinformował, że wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak: [....] Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce nr [....] obr. [....] w Z.

Wojewoda wyjaśnił, że organ odwoławczy w roku 2011, uznawał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, o opisanym powyżej charakterze (decyzja pierwszej instancji wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wchodzi w życie po wydaniu decyzji organu I instancji i obowiązuje w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej), uporządkowanie kwestii istnienia, bądź nie, w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i ostateczne zakończenie sprawy przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Toteż, pomimo przeprowadzonej analizy, która wskazywała na ewidentną niezgodność inwestycji z ustaleniami ww. obowiązującego od 26 grudnia 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] ", organ odwoławczy oczekiwał na ostateczne zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

W toku postępowania Wojewoda [....] dwukrotnie wydawał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego, które podlegały zażaleniu, a jedno z nich także zaskarżeniu w trybie sądowo-administracyjnym ze skargą kasacyjną włącznie. W postępowaniach, związanych z zażaleniami na postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, wykorzystywane były akta sprawy I i II instancji dotyczące zaskarżonej decyzji Starosty, przez organ centralny i sądy administracyjne. Wobec braku akt niemożliwe było prowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę [....] i wydanie decyzji, o czym zawiadamiane były strony postępowania, na zasadach art. 36 K.p.a., i dodatkowo informowany był odwołujący, gdy zwracał się o zakończenie postępowania i powiadamiał najpierw o ostatecznym, a następnie także o prawomocnym wygaszeniu decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 sierpnia 2010 r., znak; [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [....] , przesyłając jako dowód kopie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2012 r., znak: [....] , którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 17 października 2012 r., znak [....] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 3 sierpnia 2010 r., znak; [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [....] , a następnie kopię odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 488/13 oddalającego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zwrot, niezbędnych dla zakończenia postępowania, akt sprawy nastąpił 21 marca 2014 r. wraz z kopiami odpisów wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawiadomieniem z 27 marca 2014 r., mając na uwadze dyspozycje art. 10 K.p.a., strony postępowania zostały powiadomione o zwrocie akt sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ustąpieniu przeszkody do kontynuowania postępowania odwoławczego. Poinformowano także o uzupełnieniu materiału dowodowego o rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - postanowienie z 27 września 2011 r., znak: [....] o uchyleniu postanowienia Wojewody [....] z 11 lipca 2011 r., znak: [....] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie z odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty T. nr [....] , z 23 grudnia 2010 r. oraz o kopie odpisów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2759/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12, które zapadły w sprawie ww. postanowienia Wojewody (oddalające skargi). Strony zostały powiadomione również, iż do akt sprawy włączono rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [....] z 9 lipca 2012 r., o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. nr [....] znak: [....] z dnia 23 grudnia 2010 r., jak również o okoliczności ostatecznego i prawomocnego stwierdzenia wygaszenia decyzji Burmistrza Miasta Z. z 3 sierpnia 2010 r., znak: [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Żadna ze stron nie skorzystała z możliwości zapoznania się z materiałem dowodnym i nie wniosła nowych dowodów w sprawie.

Organ odwoławczy upewnił się, że ustalenia uchwały Rady Miasta Z. Nr [....] r. z dnia 28 października 2010 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [....] poz. [....] z dnia 25 listopada 2010 r., w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "[....] ", nadal obowiązują dla terenu inwestycji. Włączony do akt sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu, (karty nr 24-28 akt II instancji), a także treść i rysunek miejscowego planu dostępne w LEX i na stronie Urzędu Miasta Z. , jednoznacznie wskazują, że działka nr [....] obr. [....] w Z. w całości położna jest w terenach łąk, pastwisk i nieużytków, oznaczonych symbolem ZR-14, na których zgodnie z obowiązującymi od 26.12.2010 r. zapisami § 34 pkt. 2 lit. h ww. miejscowego planu zakazana jest lokalizacja wszelkiej nowej zabudowy kubaturowej, w tym obiektów budowlanych służących produkcji rolnej , oraz zabudowy tymczasowej za wyjątkiem:

wiat dla turystów o charakterze ogólnodostępnym,

platform widokowych,

obiektów małej architektury, takich jak: tablice informacyjne, ławki, pojemniki na odpadki, z wykluczeniem lokalizacji pojemników na odpadki na terenach położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny,

koniecznych obiektów infrastruktury technicznej.

Ostateczne i prawomocne wygaszenie decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nastąpiło z uwagi na rozbieżne ustalenia miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy.

Przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ, wydający pozwolenie na budowę, zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy zakres sprawdzenia obowiązuje tak samo organ I instancji administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organ II instancji, w przypadku prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę do dokonania sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W przedmiotowej sprawie, rozpatrując odwołanie, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do uwzględnienia faktu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Z. Nr [....] . z dnia 28 października 2010 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [....] poz. [....] w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "[....] " i w związku z tym, do zbadania zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji organu odwoławczego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszeństwo ustaleniom miejscowego planu przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i obowiązek orzekania przez organ odwoławczy w oparciu o obowiązujące zapisy miejscowego planu, jeżeli weszły one w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 304/11. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika również, iż do prowadzenia postępowania w oparciu o miejscowy plan nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o wygaśnięciu warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1207/09, opub. w LEX nr 737693).

Co więcej, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12, wydanym w rozpatrywanej sprawie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzono jednoznacznie, że organ zobowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotowa uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu weszła w życie, jak wspomniano już powyżej, z dniem 26 grudnia 2010 r. Zatem organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z 23 grudnia 2010 r., w dacie w której uchwalony miejscowy plan był już opublikowany, ale jeszcze nie obowiązywał. Starosta wydając decyzję opierał się wyłącznie na ostatecznych i będących, w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w obiegu prawnym decyzji Burmistrza Miasta Z. z 3 sierpnia 2010 r., znak: [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr ewid. [....] , obr. [....] , położonej w Z. , w rejonie ul. [....] dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia dojazdy miejsca postojowe, zieleń towarzysząca, itp.) oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej, wodociągowym i energetycznym, przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta Z. z 1 października 2010 r. na rzecz A.P. Jednakże, organ odwoławczy orzekający, jako II instancji, z odwołania w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną, działa na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 K.p.a., zobligowany jest do wydawania decyzji administracyjnych tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami prawa powszechnie obowiązującego są m.in. przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego z dniem ich ogłoszenia, (o ile nie przewidują terminu późniejszego, co w niniejszej sprawie zachodzi), wiążą organy administracyjne. Zatem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym konieczne było rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej, czyli z uwzględnieniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta Z. Nr [....] z dnia 28 października 2010 r., opublikowanej w Dz. Urzęd. Woj. [....] Nr [....] poz. [....] w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "[....] ". Co więcej, jak wynika z przywołanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 304/11 a także wydanego w rozpatrywanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12, wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy są one sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zbędnej, w sytuacji gdy uchwalono już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji w postępowaniu odwoławczym nie musi oczekiwać na ostateczne wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której udzielono decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Organ podniósł, że zgodnie z ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu, teren objęty inwestycją znajduje się w obszarze ZR-14, w którym obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. W świetle obowiązujących w dacie wydania niniejszej decyzji przepisów, budowa na przedmiotowym terenie nowej zabudowy kubaturowej nie jest możliwa. Obszar niezabudowanej działki nr ewid. [....] obr [....] , na której zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem, w całości znajduje się w obszarze ZR- 14 - tereny łąk, pastwisk i nieużytków, dla którego ustalenia zostały zapisane w § 34 ww. miejscowego planu i brzmią: Obowiązujące ustalenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: (...)ZR-J4 (pow. 18,1400 ha);(...)

przeznaczenie terenu:

podstawowe przeznaczenie terenu- łąki, pastwiska, nieużytki,

uzupełniające przeznaczenie terenu:

istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa dopuszczona do zachowania,

obiekty i urządzenia obsługi turystyki oraz obiekty małej architektury;

zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

w liniach rozgraniczających terenów łąk, pastwisk i nieużytków dopuszcza się utrzymanie wyłącznie istniejących obiektów kubaturowych wskazanych na rysunku planu jako budynki dopuszczone do zachowania,

przeznaczenie budynków dopuszczonych do zachowania - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, bacówki,

dopuszcza się jednokrotną rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych o 30 m2 w stosunku do powierzchni wyznaczonej obrysem budynku na rysunku planu,

dopuszcza się nadbudowę istniejących budynków dopuszczonych do zachowania do maksymalnej wysokości budynków zgodnie z ustaleniami niniejszego paragrafu,

dopuszcza się remonty i przebudowy istniejących budynków dopuszczonych do zachowania,(...)

h) zabrania się lokalizacji wszelkiej nowej zabudowy kubaturowej, w tym obiektów budowlanych służących produkcji rolnej, oraz zabudowy tymczasowej, za wyjątkiem:

wiat dla turystów o charakterze ogólnodostępnym,

platform widokowych,

obiektów małej architektury, takich jak: tablice informacyjne, ławki, pojemniki na odpadki, z wykluczeniem lokalizacji pojemników na odpadki na terenach położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny,

koniecznych obiektów infrastruktury technicznej

(Wskazane zapisami miejscowego planu wyjątki nie stanowią zabudowy kubaturowej.)

Wojewoda stwierdził, że w świetle powyżej zacytowanych, obowiązujących obecnie ustaleń miejscowego planu, zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna i rażąco narusza jego ustalenia. Wobec tak kategorycznych zapisów planu, wykluczających możliwość lokalizowania każdej formy nowej zabudowy kubaturowej w obrębie działki inwestora, (poza wskazanymi wyjątkami w których z pewnością nie mieści się wnioskowana inwestycja), organ odwoławczy zdecydował odstąpić od wydania orzeczenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylić wydaną decyzję, jako niezgodną z miejscowym planem i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem działanie takie uznać należy za niecelowe, przedłużające procedurę administracyjną ponieważ żadne działania organu I instancji (wezwanie do przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z prawem -miejscowym planem), nie daje możliwości wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji wnioskowanej przez inwestora, wobec zdecydowanych zapisów prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu, musi zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie udzielania pozwolenia na budowę.

W ustawowym terminie A.P. wniósł za pośrednictwem Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 15 maja 2014 r. znak: [....] . Skarżący rozstrzygnięcie uznał za krzywdzące i sprzeczne z prawem. W skardze domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, ze uchwala Rady Miasta Z. Nr [....] , opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [....] , poz. [....] , a obowiązująca od dnia 26 grudnia 2011 r., którą uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [....] jest aktem prawa miejscowego, który determinuje ocenę zgodności projektu budowlanego objętego zaskarżoną decyzją Starosty [....] z przepisami Prawa budowlanego;

b) art. 12 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez bezpodstawne dwukrotne zawieszenie niniejszego postępowania konsekwentnie uchylane przez centralny organ nadrzędny i sądy administracyjne, którego konsekwencją jest trwające aż trzy i pól roku postępowanie odwoławcze.

2) naruszenie prawa materialnego, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie;

b) art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie;

c) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady poprawnego prawotwórstwa i zasady nieretroaktywności w myśl premii lex retro non agit;

d) art. 7 Konstytucji i art. 87 ust. 1 w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie ustawy Prawo budowlane jako aktu prawnego determinującego ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego;

e) art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 8 K.p.c. poprzez rażące naruszenie zasady ochrony własności praw nabytych, pewności prawa i zaufania obywateli do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji, nie widząc podstaw do jej zmiany z powodu zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono uchybień, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygniecie organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w związku z brakiem nie tyle zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym, co zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy na terenie inwestycji skarżącego, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stanowiłoby istotne naruszenie prawa i tym samym decyzja ta została uchylona.

Istota sporu sprowadza się do tego, że w ocenie organów administracji nawet wówczas, gdy w postępowaniu przed organem I instancji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalano zgodność projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy, to w razie wejścia w życie takiego planu w postępowaniu przed organem odwoławczym – należy zbadać zgodność planowanej inwestycji z treścią tego planu. Skarżący podnosi zaś, że jeżeli w postępowaniu przed organem I instancji obowiązywała decyzja ustalająca warunki zabudowy i nie została ona uchylona, to decyzja ta w tej sprawie wiąże również w postępowaniu odwoławczym nawet wówczas, gdyby przed rozpoznaniem sprawy przez organ II instancji wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

W ocenie Sądu pogląd skarżącego nie jest trafny, a za prawidłowe należy uznać stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Jako zasadę ustalania warunków przyszłej zabudowy należy traktować obowiązywanie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas, gdy taki plan nie obowiązuję, warunki zabudowy ustalane są na podstawie decyzji. Decyzja administracyjna jest więc pomocniczą formą ustalania warunków zabudowy, wymagana tylko wówczas, gdy nie obowiązuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sytuacja, w której decyzja ustalająca warunki zabudowy zostaje wydana, a w okresie jej obowiązywania wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania terenu – została uregulowana w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana na podstawie tejże decyzji ustalającej warunki zabudowy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Powołany przepis wprost określa pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń tzw. decyzji "wuzetkowej" (decyzji ustalającej warunki zabudowy). Wyjątek, co należy rozumieć jako sytuację, w której pierwszeństwo należy przyznać ustaleniom decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego - dotyczy tylko takiego przypadku, gdy na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy wydano ostateczne pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę jest zaś tylko wówczas ostateczne, gdy nie wniesiono od decyzji I instancyjnej o udzieleniu pozwolenia na budowę odwołania, lub też wniesiono odwołanie, ale organ odwoławczy utrzymał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę w mocy (lub ją zmienił udzielając pozwolenia na budowę).

Wszystkie inne przypadki powinny być traktowane zgodnie z zasadą pierwszeństwa ustaleń wynikających z planu miejscowego wobec ustaleń wynikających z decyzji. Ten kierunek wykładni potwierdza również treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z (w pierwszej kolejności) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dopiero wówczas, gdy takiego planu miejscowego nie ma – z treścią decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo można podnieść i to, że powszechnie zostało przyjęte traktowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jako decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Oznacza to, że decyzja ta nie tworzy nowego prawa, a jedynie stanowi warunek skutecznego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy nie obowiązuje plan miejscowy.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy sprzecznie z treścią planu miejscowego następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Również to odesłanie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest przypadkowe. Powołany artykuł stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu, z chwilą wejścia planu miejscowego w życie staje się bezprzedmiotowa, jeżeli ustalenia zagospodarowania terenu zawarte w tej decyzji są odmienne od ustaleń dla tego samego obszaru wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że trafnie organ II instancji decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce nr [....] obr. [....] w Z. Organ odwoławczy zobowiązany był bowiem – wbrew temu, co podnosiła skarżący – do oceny stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania przez siebie decyzji, a nie z innej daty. Wynika to wprost z art. 7 K.p.a. statuującym zasadę prawdy obiektywnej.

Nie ulega też wątpliwości, że skoro w obowiązującym planie miejscowym (uchwała Rady Miasta Z. Nr [....] z dnia 28 października 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "[....] ") działka nr [....] obr. [....] w Z. w całości położna jest w terenach łąk, pastwisk i nieużytków, oznaczonych symbolem ZR-14, na którym to obszarze zgodnie z § 34 pkt. 2 lit. h ww. miejscowego planu zakazana jest lokalizacja wszelkiej nowej zabudowy kubaturowej, w tym obiektów budowlanych służących produkcji rolnej, oraz zabudowy tymczasowej za wyjątkiem: wiat dla turystów o charakterze ogólnodostępnym, platform widokowych, obiektów małej architektury takich jak: tablice informacyjne, ławki, pojemniki na odpadki, z wykluczeniem lokalizacji pojemników na odpadki na terenach położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny oraz koniecznych obiektów infrastruktury technicznej. Budowa domu mieszkalnego nie jest w tym obszarze dopuszczalna.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy podnieść, że nie są one zasadne. Sąd nie stwierdza naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że plan miejscowy obszaru "[....] " determinuje ocenę zgodności projektu budowlanego objętego zaskarżoną decyzją Starosty T. z przepisami Prawa budowlanego. Taki obowiązek badania zgodności wynika z powołanego art. 35 ust. 12 pkt 1 Prawa budowlanego i w tym zakresie nie ma niezgodności z art. 8 K.p.a. Dokonywanie prawidłowej wykładnia prawa stanowi jedną z podstaw budowania zasady zaufania obywateli do organów administracji.

Zarzut kilkukrotnego zawieszania postępowania i prowadzenia go przez organ odwoławczy przez okres kilku lat nie może w tej sprawie odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Tak bowiem postanowienia zawieszające postępowanie administracyjne podlegały odrębnemu trybowi zaskarżenia, jak i bezczynność organu mogła być przedmiotem skargi. W tej sprawie Sąd bada merytoryczną poprawność wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 12 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma znaczenia dla oceny legalności wydanej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie nie znajduje potwierdzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek do organu I instancji o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w trakcie postępowania nastąpiło wejście w życie planu miejscowego, a w związku z tym oceny zgodności projektu budowlanego dokonuje się wówczas nie z decyzją ustalającą warunki zabudowy, ale z planem miejscowym. Analogicznie należy potraktować zarzuty niezastosowania art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy te nakazują uwzględnianie treści wynikającej z decyzji ustalających warunki zabudowy, ale obowiązek ten dotyczy tylko takiego przypadku, gdy na dzień orzekania w sprawie przez organ administracji (I lub II instancji) taka decyzja jest wymagana do wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli nawet została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, a później wszedł w życie plan miejscowy, który najpóźniej zacząłby obowiązywać w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji – to obowiązkiem tego organu była ocena projektu budowlanego zatwierdzanego lub kontrolowanego z przepisami planu miejscowego.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady poprawnego prawotwórstwa i zasady nieretroaktywności w myśl premii lex retro non agit - nie jest usprawiedliwiony. Skarżący w tej sprawie nie nabył jeszcze żadnych praw, bo takie nabycie praw musiałoby wynikać z ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na budowę nie stała się ostateczna, a więc i skarżący nie nabył na jej podstawie żadnego prawa. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 K.p.c. poprzez rażące naruszenie zasady ochrony własności praw nabytych, pewności prawa i zaufania obywateli do administracji publicznej – również nie zasługuje na uznanie. Pomijając zapewne omyłkowo powołanie się na art. 8 K.p.c. (zamiast być może art. 8 K.p.a.). Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 Konstytucji RP jest przy tym niezrozumiały, ponieważ żaden z organów go nie stosował i nie powinien stosować. Artykuł ten stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Tej kwestii sprawa ta nie dotyczy. Art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był już oceniany w tej sprawie przez Sąd i wyraz temu dano we wcześniejszej części uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji i art. 87 ust. 1 w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie ustawy Prawo budowlane jako aktu prawnego determinującego ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego także nie jest zasadny. To właśnie przepisy Prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1) wyraźnie nakazują, że zawsze należy zbadać zgodność projektu budowlanego i samego zamierzenia budowlanego z obowiązującym planem miejscowym. To wynika z zasady praworządności.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [....] jest prawidłowa i nie narusza prawa. Tym samym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd uznał, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.