Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., powołując się art. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm. - dalej także: "u.d.i.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zwróciło się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie z imienia i nazwiska wraz z podaniem specjalizacji osób odnoszących się do uwag zgłoszonych przez Instytut Medycyny Pracy [...] w [...] oraz przez Polskie Towarzystwo [...] im. [...] podczas procedowania projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że społeczeństwo polskie ma prawo poznać imiona i nazwiska osób pracujących w Ministerstwie Zdrowia, które odnosiły się do opinii elity polskich naukowców, zwłaszcza, jeśli opiniującymi były osoby pełniące funkcje publiczne w Ministerstwie. Podkreślono przy tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym.

W nawiązaniu do powyższego wniosku organ pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował wnioskodawcę, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że informacja publiczna zostanie udostępniona do dnia [...] października 2020 r.

Następnie, odpowiadając na wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej organ w piśmie z dnia [...] września 2020 r. podał, że stanowisko w odniesieniu do uwag wnoszonych przez różne podmioty (w tym Instytut Medycyny Pracy i Polskie Towarzystwo Badań [...]) oraz osoby fizyczne podczas procedowania projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przygotowywane były przez pracowników Ministerstwa Zdrowia niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne. Organ wyjaśnił też, że pracownicy Ministerstwa Zdrowia posługiwali się w swojej pracy opiniami, stanowiskami, opracowaniami i innymi dokumentami przygotowanymi przez ekspertów, w tym dokumentami wymienionymi w pkt 13 zamieszczonego na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji dokumentu pt. Ocena Skutków Regulacji (https://legislacja.gov.pl/projekt/12327201).

Organ zaznaczył jednocześnie, że dane osobowe osób niepełniących funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (w tym ochronę przed hejtem, groźbami i złośliwym ośmieszaniem w sieci), natomiast osoby koordynujące proces legislacyjny wymienione są w przywołanym wyżej dokumencie pt. Ocena skutków regulacji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznanie wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić decyzją administracyjną, w której organ zdefiniowałby pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną. Stowarzyszenie powołano się przy tym obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną".

Stowarzyszenie podało nadto, że w celu zapewniania transparentności działania władzy publicznej społeczeństwo ma prawo poznać kwalifikacje, dorobek naukowy, zakres medycyny, w której się wypowiadały osoby odnoszące się do stanowisk wskazanych we wniosku. W ocenie Stowarzyszenia powyższa informacja ma ogromne znaczenie, pomimo bowiem, że stawką było zdrowie i życie Polaków, to do uwag odnosiły się osoby bez kwalifikacji, działające być może na rzecz innych podmiotów.

W konkluzji Stowarzyszenie podniosło, że pismo organu z dnia [...] września 2020 r. jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej i winno być rozpatrzone w formie decyzji. Zarzuciło nadto, że w procedowaniu jednego z najważniejszych rozporządzeń nie brali udziału lekarze, na dowód czego do skargi załączono kopię pisma organu z dnia [...] września 2020 r. skierowanego do Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia i udzielił odpowiedzi pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz z dnia [...] września 2020 r., mającymi postać czynności materialno-technicznej. Zaznaczył jednocześnie, że żądana przez stronę skarżącą informacja w zakresie imienia i nazwiska osób, które są odpowiedzialne za przedmiotowy projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia, jest powszechnie dostępna w Internecie przez ogłoszenie na stronie internetowej właściwego organu administracji rządowej.

W ocenie organu nie są natomiast przedmiotem informacji publicznej dane osobowe (imiona i nazwiska) pracowników Ministerstwa Zdrowia (urzędu obsługującego organ administracji publicznej), którzy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne (stanowiska kierownicze bądź koordynujące proces legislacyjny). Na potwierdzenie przedstawionego wyżej stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 17/05.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Minister Zdrowia jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu, żądane przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. informacje dotyczące imienia i nazwiska oraz specjalizacji osób odnoszących się do uwag zgłoszonych przez Instytut Medycyny Pracy [...] w [...] oraz przez Polskie Towarzystwo Badań [...] podczas procedowania projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku stanowią informację publiczną.

Z oficjalnego dokumentu przywołanego przez organ, a dotyczącego procedowania projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia pt. Ocena skutków regulacji (pkt 5) wynika, że projekt rozporządzenia został skierowany do konsultacji publicznych dostępnych dla wszystkich zainteresowanych osób oraz, że wyniki konsultacji publicznych i opiniowania zostaną przedstawione w raporcie z konsultacji publicznych dołączonym do ww. dokumentu. Tym samym osoby, które odnosiły się do uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji publicznych projektu rozporządzenia przez Instytut Medycyny Pracy [...] w [...] oraz przez Polskie Towarzystwo Badań [...], uczestniczyły w opracowywaniu raportu z konsultacji publicznych, który stanowi załącznik do ww. dokumentu Ocena skutków regulacji.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że dokument o nazwie Ocena skutków regulacji, zgodnie z § 28 ust. 1 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2016 r., poz. 1006 ze zm.), stanowi odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego, opracowanego przez organ wnioskujący w rozumieniu § 20 ust. 1, która przedstawia wyniki oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych aktu normatywnego, o której mowa w § 24 ust. 3 uchwały.

Ocena skutków regulacji jest zatem jednym z załączników do projektu aktu normatywnego (w tym wypadku rozporządzenia Ministra Zdrowia), przedkładanego finalnie do rozpatrzenia przez Radę Ministrów (§ 21 ust. 6 uchwały), który opisuje przewidywane skutki proponowanych regulacji według metody analizy kosztów i korzyści. Zatem Ocena skutków regulacji wraz z ewentualnymi załącznikami stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p.). Walor taki, zadaniem Sądu, posiada również informacja o pracownikach organu, którzy uczestniczyli w opracowywaniu ww. dokumentu oraz jego załączników.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformował Stowarzyszenie, że stanowisko w odniesieniu do uwag wnoszonych przez różne podmioty (w tym Instytut Medycyny Pracy i Polskie Towarzystwo Badań [...]) oraz osoby fizyczne podczas procedowania projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przygotowywane były przez pracowników Ministerstwa Zdrowia niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne. Zaznaczył jednocześnie, że dane osobowe osób niepełniących funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (w tym ochronę przed hejtem, groźbami i złośliwym ośmieszaniem w sieci), natomiast osoby koordynujące proces legislacyjny wymienione są w przywołanym wyżej dokumencie pt. Ocena skutków regulacji.

Odnosząc się do tej argumentacji organu należy zwrócić uwagę, że powołanie się w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na art. 5 ust. 2 u.di.p. i wynikającą z niego ochronę prywatność osoby fizycznej, nie niweczy stanu bezczynności. Mogłoby spowodować taki skutek tylko wtedy, gdyby organ rozpoznając wniosek Stowarzyszenia odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przewidzianej dla tej czynności formie prawnej decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14 publ. CBOSA, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.

Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Organ rozpoznając wniosek Stowarzyszenia, kierując się przedstawionymi powyżej wskazówkami Sądu powinien rozważyć, czy pracownicy Ministerstwa Zdrowia, którzy odnosili się do uwag zgłoszonych przez Instytut Medycyny Pracy [...] w [...] oraz przez Polskie Towarzystwo Badań [...] w trakcie konsultacji publicznych projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli są zatrudnieni na stanowiskach samodzielnych związanych bezpośrednio z realizacją nałożonych na Ministerstwo Zdrowia zadań publicznych, czy też nie pełnią takich funkcji publicznych, a tym samym, czy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Przy czym, ewentualna odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być zatem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającej przepisom u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom ww. ustawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.