Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1579/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1579/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lutego 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Asesor: WSA Maja Chodacka, Asesor: WSA Inga Gołowska, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009r., sprawy ze skargi H. A., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 25 lipca 2008r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, - skargę oddala -


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2008r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek H. A. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Prośba o umorzenie zadłużenia uzasadniona została pogorszeniem stanu zdrowia, trudną sytuacją finansową, a nadto wnioskodawca podkreślił, że zaległości nie powstały z przyczyn leżących po jego stronie, lecz z winy Zakładu.

Do wniosku została dołączona kserokopia zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez specjalistę ortopedę-traumatologa w dniu [...] lutego 2008 r. i wynik badania radiologicznego z dnia [...] września 2007 r.

W toku prowadzonego w pierwszej instancji postępowania w przedmiotowej sprawie skierowane zostało do wnioskodawcy pismo z dnia [...] marca 2008r. informujące o zasadach umarzania składek przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i o możliwości przedłożenia dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową, poniesionych stratach materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, dokumentów świadczących o złym stanie zdrowia (przewlekłe choroby), bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

W odpowiedzi przedłożono kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia przedmiotowej należności. Zakład stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365).

W oparciu o posiadane dokumenty organ ustalił, że H. A. wykonuje działalność gospodarczą od 30 grudnia 1974 r. na podstawie zgłoszenia wykonania rzemiosła z dnia 30 grudnia 1974 r. nr 35/74 wydanego przez Urząd Miasta i Gminy w Z. i zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr 89 wydanego przez Burmistrza Miasta Z. W czasie wykonywania działalności zobowiązany zgłaszał przerwy w jej wykonywaniu (ostatnia przerwa zgłoszona od dnia 1 listopada 2007 r.). W okresie od stycznia do czerwca 1999 r. zgłosił on do ubezpieczenia pracowników. W dniu [...] lutego 2007 r. został zawarty układ ratalny (32 raty) obejmujący spłatę zaległości z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2002 r. do października 2005 r.

Organ zważył również, że w stosunku do zaległości prowadzone było postępowanie egzekucyjne. W dniu 21 listopada 2005 r. Dyrektor Oddziału ZUS dokonał zajęcia świadczenia rentowego zobowiązanego. Po zbiegu egzekucji do świadczenia Inspektorat przekazał pismem z dnia [...] lutego 20006 r. tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem łącznego prowadzenia egzekucji. Z uwagi na podpisanie przez zobowiązanego w dniu [...] lutego 2007 r. umowy nr 10 o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zobowiązany jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w miejscowości Z., tj. budynku mieszkalnego, działki rolnej oraz działek budowlanych. W związku z tym istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy.

Obecnie H A. ma przyznane świadczenie emerytalne w kwocie 563,12 zł brutto (498,44 zł netto), również małżonka otrzymuje emeryturę w kwocie 1 161,21 zł brutto (974,70 zł netto). Według złożonego kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek posiada on zobowiązania w Urzędzie Miasta z tytułu podatków (4 raty po 199,00 zł), z tytułu zaciągniętych kredytów w "L". BANK w kwocie 230 zł miesięcznie, w [...] w kwocie 145,00 zł miesięcznie oraz w Banku "S".w Z. - linia kredytowa w wysokości 6 000,00 zł. Od [...] marca 2007 r. H. A. spłaca zaległości w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w systemie ratalnym. Do miesiąca kwietnia 2008 r. uregulował on 14 rat, a ostania wpłata została dokonana w dniu 24 kwietnia 2008 r. w kwocie 158,00 z.

W dniu [...] czerwca 2008r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęła prośba H. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na pismo Inspektoratu z dnia [...] czerwca 2008r. informujące o możliwości uzupełnienia wniosku o dokumenty, które mogą wpłynąć na podjęcie decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek H. A. przedłożył kserokopię skierowania wystawionego w dniu [...] maja 2007r. przez Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej na leczenie uzdrowiskowe oraz kserokopię potwierdzenia skierowania wystawionego w dniu [...] kwietnia 2008r. przez Dział Lecznictwa Uzdrowiskowego Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. do NZOZ Przedsiębiorstwa Sanatoryjono-Turystycznego "S" sp. z o.o. Sanatorium Uzdrowiskowe "Z" na leczenie uzdrowiskowe w okresie od [...] lipca 2008r. do [...] lipca 2008r.

Decyzją Prezesa ZUS z dnia 25 lipca 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że badając ponownie całość materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności wynikających z przepisu § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. nie znaleziono podstaw do zastosowania w/w rozporządzenia. Wnioskodawca nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiła uzyskanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności.

Z dokumentów znajdujących się w Zakładzie wynika nadto, że od [...] czerwca 2008r. wnioskodawca nie prowadzi okresowo pozarolniczej działalności gospodarczej. Do dnia [...] kwietnia 2008r. pobierał świadczenie rentowe w wysokości 563,12 zł brutto (498,44 zł netto), natomiast od dnia 12 kwietnia 2008r. tj. od daty ukończenia wieku emerytalnego kwota uległa zwiększeniu o 407,84 zł i wynosi 970,96 zł brutto (823,57 zł netto). Również małżonka A. K. otrzymuje emeryturę. Świadczenia wolne są od potrąceń egzekucyjnych.

Organ wziął również pod uwagę, iż zgodnie z pismem z dnia [...] czerwca 2008r na utrzymaniu rodziny pozostaje pełnoletnia córka, która studiuje na IV roku Uniwersytetu Ekonomicznego, której miesięczny koszt utrzymania wg oświadczenia wnioskodawcy wynosi około 700,00 - 800,00 zł, przy czym do sprawy nie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające powyższe informacje.

W uzasadnieniu podkreślono, że posiadanie innych wierzycieli nie stanowi podstawy do uznania, że zachodzą przesłanki do umorzenia.

Na podstawie przedłożonych do akt postępowania dokumentów organ doszedł do przekonania, że obecny stan zdrowia wnioskodawcy nie powoduje braku możliwości wykonywania działalności gospodarczej, co potwierdza jej prowadzenie jeszcze w miesiącu maju 2008r.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze H. A. podniósł, że decyzja Prezesa ZUS jest dla niego krzywdząca. Skarżący zarzucił organowi, iż ten nie poinformował go o zaistniałych zmianach stanu prawnego, a dodatkowo pomimo poczynionych korekt w zgłoszeniu nie wzywał wnioskodawcy do zapłaty zaległych odsetek. Skutkiem tych zaniechań ma być powstanie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Spłacenie kolejnych rat zaległości, których powstanie nie wiąże się z winą wnioskodawcy, stanowi dla niego olbrzymie obciążenie, które ma bezpośrednie przełożenie na jego codzienną egzystencję. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji wnioskodawca podniósł nadto, że nie jest w stanie wykazać wszystkich kosztów związanych z koniecznością utrzymania studiującej córki, gdyż przecież nie wszystkie wydatki dokumentowane są rachunkami.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację przytoczoną już uprzednio w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] września 2008 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo Skarżącego, stanowiące polemikę z odpowiedzią na skargę sporządzoną przez organ.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 sygn. akt. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa, na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego ds. finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) do zakresu wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne zalicza się między innymi kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności.

Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o powyższe przepisy oraz akta sprawy, doszedł do przekonania o braku podstaw do uwzględnienia skargi. Aby bowiem wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest - w oparciu o treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd natomiast takich naruszeń nie dopatrzył się.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust.2) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Enumeratywny katalog sytuacji, w których można uznać, że zachodzi całkowita nieściągalność zawarty jest w przepisie art. 28 ust. 3 wspomnianej ustawy. Natomiast przepis ustępu 2 tego posługuje się sformułowaniem " mogą być umarzane" co oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości.

Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek nawet w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego, co prawidłowo ocenił organ rozpoznający sprawę.

Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym.

Ustawodawca, używając - w powołanych przepisach zarówno ustawy, jak i rozporządzenia - zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ administracji.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów podatkowych zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność podatku, czy okoliczności przedstawione w § 3 rozporządzenia), stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dysponuje organ - zatem może on, ale nie musi umorzyć te należności wraz z odsetkami za zwłokę.

Należy ponownie, zdaniem Sądu, podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek zawartych w przepisach.

Uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi.

Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów.

Nie zachodzą również przesłanki zastosowania umorzenia należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Zobowiązany nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej, nie udokumentował również, że opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiała uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacanie należności. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., z dnia [...] kwietnia 2008r. informujące o niekorzystaniu przez Skarżącego z pomocy społecznej.

Również organ odwoławczy w swojej decyzji podniósł, że nie zachodzą przesłanki umorzenia. Wskazał, że oczywiście opłacanie zaległych składek stanowić będzie dla Skarżącego obciążenie, jednakże nie spowoduje to braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto zarówno Skarżący, jak i jego małżonka otrzymują świadczenia emerytalne.

Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż słusznie organy orzekające uznały, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów. Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z instytucji res iudicata ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.03.2007, sygn. akt. V SA/Wa 116/07 LEX nr 338323).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę i badając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi , tj. w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.