Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 836/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Z. O. Z. S. C. R. w S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1852/12 w sprawie ze skargi S. P. Z. O. Z. S. C. R. w S. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. Z. O. Z. S. C. R. w S. G. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1852/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. P. Z. O. Z. S. C. R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzjami z [...] października 2011 r. i z [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2010 r. oraz sierpień 2011 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej ustawa o rehabilitacji zawodowej) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Pojęcie środków publicznych nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, więc organ powołał się na stanowisko Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...].

Organ wskazał, że skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników Szpitala. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej to "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak jest zatem w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w przepisie art. 26b ust.7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Zdaniem Sądu środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

Wobec powyższego za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 51-53 ustawy o działalności leczniczej, skoro przepisy tej ustawy nie wyłączają stosowania ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem WSA poza wpływem na rozstrzygnięcie w sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] – poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 8 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie może być wykorzystywana jako ograniczenie dla dokonywania przez organy korekt w zakresie wykładni i stosowania prawa, w szczególności korekt polegających na usunięciu błędów w rozumieniu przepisów prawa, zmierzających do prawidłowego zastosowania tych przepisów.

Przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków.

Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Całkowicie nieuzasadniona jest zatem teza i oparty na niej zarzut, że nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. w oparciu o przepisy późniejszej ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Związany z tym zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych, lecz ze środków finansowych, otrzymywanych co prawda z NFZ, ale stanowiących zapłatę za wykonanie przez skarżącego usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą.

Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Możnaby ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć (jak wnoszący skargę kasacyjną przyznaje) unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wnoszący skargę kasacyjną sam sobie utrudnia obronę tego zarzutu, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał podkreślił, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Z tak rozumianego art. 32 Konstytucji wynika, że nie mają charakteru dyskryminującego zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które różnią się określoną cechą istotną, uzasadniająca ich nierówne traktowanie.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne zoz-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych zoz-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne zoz-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych zoz-ów i zoz-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1).

Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zobowiązuje NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków NFZ w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez NFZ nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu.

Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m. in. w wyrokach z 24 stycznia 2014 r., II GSK 1759/12; z 25 lutego 2014 r., II GSK 1802/12; z 25 lutego 2014 r., II GSK 1738/12. W jednobrzmiących uzasadnieniach do tych orzeczeń Sąd podnosił argumenty, które powtarzają się w zarzutach skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej obecnie sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.