Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 541/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.43 ust. 1 , art. 50 ust.1 pkt.4, art. 51 ust.1 pkt. 3, art. 81 ust.1 pkt. 1 lit c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 28, par.29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art.68 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 , art. 183 par. 1 i 2 , art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba - Gula po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 839/14 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązki z zakresu nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 541/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązki z zakresu nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] maja 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo I. W. w sprawie podwyższenia terenu działki nr [...], położonej przy ulicy [...] w [...], gm. [...].

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. stwierdzono, że na nieruchomości realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Stwierdzono, że rzędna posadowienia budynku jest zgodna z projektem zagospodarowania działki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił podjęcia działań w sprawie podwyższenia terenu działki nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniósł I. W..

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., w związku z art. 104 k.p.a., odmówił wydania decyzji nakładającej obowiązki z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji na ww. nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. organ powiatowy stwierdził, że "rzędna posadowienia zero budynku [...] zgodnie z projektem zagospodarowania terenu." Z kolei projekt zagospodarowania działki nr [...], sporządzony na mapie do celów projektowych, wskazuje, że projektowane zero budynku mieszkalnego wynosi [...]. Z załączonych do akt sprawy materiałów, w tym kopii inwentaryzacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. P., a przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2011 r., wynika, że poziom terenu na działce nr [...]wynosi [...].

W ocenie organu różnica 0,06 m pomiędzy projektowanym poziomem zero posadowienia budynku a rzedną terenu przedstawioną na inwentaryzacji geodezyjnej oraz mapie załączonej do odwołania stanowi przyjmowaną granicę błędu pomiarowego, która nie może stanowić o podwyższeniu terenu działki w związku z prowadzoną (już zakończoną) budową budynku mieszkalnego.

W dniu [...] lipca 2013 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku, do którego PINB w [...] nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę również na wpisy w dzienniku budowy oraz oświadczenie kierownika budowy. Dokumenty te stanowią niezbędne elementy procesu inwestycyjnego, które są wytwarzane, prowadzone i wymagane przepisami prawa na różnym etapie robót budowlanych. Podstawowym zadaniem tych dokumentów jest umożliwienie organowi nadzoru budowlanego oceny prawidłowości prowadzonych, a następnie wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną.

Organ odwoławczy wskazał, że dziennik budowy, na podstawie art. 45 ust. 1 P.b., stanowi dokument urzędowy, który zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z wpisów w nim dokonanych nie wynika, aby wykonywano w trakcie budowy budynku mieszkalnego roboty polegające na podwyższaniu terenu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy W. G., że inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami, projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.

Prawidłowość powyższych dowodów została potwierdzona przez sam PINB w Piasecznie podczas przeprowadzonych przez ten organ czynności kontrolnych w dniu [...] czerwca 2011 r. Treść protokołu z ww. kontroli w sposób jednoznaczny wskazuje, że rzędna terenu przewidziana w projekcie zagospodarowania działki została zachowana.

W ocenie organu odwoławczego, ewentualne podwyższenie terenu działki nr [...] nie nastąpiło w trakcie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. Dlatego postępowanie w sprawie podwyższenia terenu nie może toczyć się przed organami nadzoru budowanego. Kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotów powodujących zmianę stanu wód, kierunku odpływu znajdujących się na jego gruncie wód oraz odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie posiada wójt (burmistrz, prezydent), zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji powołał się jedynie na art. 104 k.p.a., co nie jest wystarczającą podstawą prawną wydanej decyzji. Jeżeli organ odmawia stronie podjęcia działań kompetencyjnych w sprawie, powinien powołać się także na odpowiedni przepis materialny. Organ odwoławczy musiał zatem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. W..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 P.b. Przepis ten dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1/ samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować; 2/ samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji; 3/ istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Żaden z trzech ww. przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie, zatem słusznie organ uznał, że nie było podstaw do nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 P.b.

Sąd Wojewódzki podniósł, że z akt sprawy wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. A. i G. W. zrealizowali inwestycję w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na skutek zawiadomienia złożonego przez I. W. – właściciela działki sąsiedniej, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie podwyższenia terenu ww. działki.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. ustalono, że rzędna posadowienia zero budynku [...] jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie do celów projektowych, zgodnie z którym projektowane zero budynku mieszkalnego wynosi właśnie [...].

Z kopii inwentaryzacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2011 r. i służącej do celów projektowych, wynika, że poziom terenu na działce inwestycyjnej nr [...] wynosi [...]. Również z treści wpisów do dziennika budowy nie wynika, aby przy realizacji inwestycji przeprowadzane były roboty mające na celu podwyższenie terenu działki nr [...]. Sąd podzielił pogląd organu, że różnicę 0,06 m pomiędzy projektowanym poziomem zero posadowienia budynku a istniejącą rzędną terenu należy potraktować jako dopuszczalną granicę błędu pomiarowego. Wprawdzie skarżący zarzucił, że podczas oględzin nie dokonano pomiarów, a rzeczywistą rzędną [...], jak twierdził skarżący, ustalono "na oko", jednak taka wartość rzędnej została wskazana w protokole oględzin, który korzysta z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. i taka sama wartość rzędnej znajduje odzwierciedlenie na mapie sytuacyjno-wysokościowej i w inwentaryzacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Skarżący nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, które skutecznie obaliłyby ww. domniemanie.

Wbrew postawionym zarzutom organy nie pominęły dowodów zgłaszanych przez skarżącego, w tym dokumentacji fotograficznej. Prawidłowo jednak uznały, że dowody te nie potwierdzają twierdzeń o dokonaniu podwyższenia terenu na działce objętej inwestycją i nie mogą obalić ww. dowodów uwzględnionych przez organ jako podstawa ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Sąd podkreślił też, że w dniu [...] lipca 2013 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy, do którego dołączono oświadczenie kierownika budowy, w którym stwierdzono, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanymi i warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami.

Sąd I instancji uznał, że w kwestii zmiany stosunków wodnych, które według skarżącego powodują spływanie na jego nieruchomość wód opadowych i użytkowych z działki nr [...], zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo wodne, zaś organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). To ww. organ ma za zadanie ustalić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana tych stosunków wodnych i z jakiej przyczyny. Tym samym materia ta nie mogła być badana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Na etapie wydania pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać kontroli projektu budowlanego zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 P.b., a w razie stwierdzenia naruszeń wezwać do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3. Jednakże organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma uprawnień do badania zgodności tego projektu z przepisami. Zarzuty odnoszące się do prawidłowości projektu budowlanego winny być podnoszone w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę. Ingerencja organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w oparciu o art. 51 P.b. byłaby możliwa dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia jednej z trzech sytuacji wskazany w ww. przepisie, co nie miało miejsca.

Sąd Wojewódzki stwierdził także, że zarzuty pominięcia skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwoleniu na budowę z uwagi na nieuznanie go za stronę tego postępowania nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Stanowią one przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia uznania za stronę w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, w kontekście pojęcia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 P.b. i art. 28 k.p.a., pozostaje poza oceną organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania poprawności projektu budowlanego i samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, co nie podlega badaniu w postępowaniu legalizacyjnym. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceniania prawidłowości projektu budowlanego, zatem prawidłowo przyjęły go jako wiarygodny dowód w postępowaniu w oparciu o art. 76 § 1 k.p.a.

Wykonanie niwelacji terenu stanowi wprawdzie prace przygotowawcze na terenie budowy – zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b, jednak w świetle zebranych w sprawie dowodów nie można stwierdzić, aby prace te zostały wykonane niezgodnie z projektem, tj. aby nastąpiło podwyższenie terenu wskutek nawiezienia ziemi i gliny, czyli aby istniała podstawa do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 P.b.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. skargę kasacyjną wniósł I. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., a także art. 81 ust. 4 P.b., polegające na braku uwzględnienia przez Sąd, że organ błędnie uznał za wiarygodny i korzystający z domniemania prawdziwości dowód w postaci protokołu z oględzin na działce nr [...], przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r., w zakresie ustalenia zera posadowienia budynku na działce na poziomie określonym w projekcie zagospodarowania działki. Ze względu na brak spełnienia ustawowego wymogu polegającego na utrwaleniu w tym protokole nie tylko samych ustaleń, ale także sposobu i okoliczności ich dokonania, nie można było uznać mocy dowodowej tego protokołu. Konsekwencją tego było także naruszenie przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., bowiem w toku sprawy nie przeprowadzono rzeczywistej kontroli zachowania warunków decyzji o zatwierdzeniu projektu zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b., poprzestając jedynie na formalnej ocenie dowodów wbrew zasadzie prawdy materialnej, a ponadto bezpodstawnie uznano wniosek skarżącego o ponowne przeprowadzenie kontroli lub dowodu z oględzin za bezzasadny, czego nie uwzględnił Sąd w swoim rozstrzygnięciu;

2/ art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 133 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 57 P.b., poprzez brak uwzględnienia w toku kontroli sądowej sposobu dokonywania przez organ ustaleń faktycznych w zakresie zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę i projektem zagospodarowania działki - ze względu na wybiórcze traktowanie materiału dowodowego w postaci map geodezyjnych, tj. pominięcie części map, brak uwzględnienia przy ocenie map uznanych za wiarygodne, że powstały one na początkowym etapie procesu inwestycyjnego, tj. pominięcie konieczności oparcia się na dowodach bezpośrednich w trakcie dokonywania ustaleń faktycznych, w tym także pominięcie braku przeprowadzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, a ponadto brak odniesienia się do tych zagadnień w uzasadnieniu wyroku, czego skutkiem był brak weryfikacji przez Sąd zachowania proceduralnej poprawności oceny poszczególnych dowodów oraz dokonywania ustaleń faktycznych przez organ;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., polegające na braku uwzględnienia przez Sąd, że organ w kontrolowanym orzeczeniu nie dążył do wyjaśnienia okoliczności zachowania rzędnej zgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z zasadami prawdy materialnej, opierając się jedynie na formalnej ocenie wybranych dowodów, a ponadto nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego oraz przerzucił bezpodstawnie na stronę ciężar dowodzenia, z naruszeniem zasady oficjalności postępowania, czego skutkiem było nieprawidłowe uznanie przez Sąd poprawności zachowania proceduralnych wymogów dokonywania przez organ ustaleń faktycznych;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 9 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., a także art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.b., ze względu na nieustalenie przez Sąd, że wydanie decyzji nastąpiło w wyniku postępowania, w którym ze względu na wprowadzenie strony w błąd oraz brak uwzględnienia przez organy z urzędu koniecznego zakresu swojego działania, pominięto jego istotną część, tj. weryfikację przeprowadzenia robót budowlanych pod kątem zachowania przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie;

5/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na brak stwierdzenia wystąpienia przesłanki nieważności decyzji w postaci oparcia się przez organ na wykładni rażąco sprzecznej z niebudzącą wątpliwości treścią art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b., czego skutkiem było oddalenie skargi, chociaż powinna ona zostać uwzględniona w tym zakresie;

6/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na braku uwzględnienia przez Sąd, że pomimo wniosku strony (podania okoliczności, dla której żąda działań od organu w postaci zalewania jego nieruchomości z sąsiedniej działki), w kontrolowanej decyzji administracyjnej stwierdzono brak właściwości organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, wbrew § 28 i § 29 rozporządzenia, choć do zawartych w tej regulacji prawnej warunków technicznych odsyła decyzja zatwierdzająca projekt, zobowiązując jednocześnie inwestora do ich przestrzegania. W konsekwencji tego naruszenia doszło do błędnej oceny sądowej zastosowania przez organ przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.;

7/ art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 84b ust. 3 P.b., poprzez brak uwzględnienia w czasie sądowej kontroli decyzji, że podnoszona w uzasadnieniu wyroku ewentualna właściwość trybu wznowienia postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi powstała ze względu na brak przekazania wniosku strony skierowanego do organu nadzoru przed zakończeniem robót budowlanych, a po ich zakończeniu ze względu na brak zastosowania art. 84 ust. 3 P.b., a także naruszenie tych przepisów poprzez brak uwzględnienia kompetencji do dokonywania ustaleń przez organy nadzoru budowlanego – z wyjątkiem orzekania - w zakresie podstaw nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego wobec ostatecznych decyzji wydanych przez organy architektoniczno-budowlane;

8/ art. 6 oraz art. 7 k.p.a. i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.b. w związku z błędną wykładnią przepisów kompetencyjnych, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie, że organy nadzoru budowlanego badają nie tylko zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale także zgodność z innymi warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności ujętych w przepisach rozporządzenia, czego skutkiem było pominięcie obowiązku zastosowania § 28 i § 29 rozporządzenia.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 28 i § 29 rozporządzenia, poprzez nieprawidłową ocenę przez Sąd braku zastosowania tych przepisów w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b.,

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że w myśl art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może zatem swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2016, s. 598-599).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zgodnie zresztą z wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2011 r., był art. 51 ust. 1 P.b. Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował takiej kwalifikacji prawnej jego podania. Przepis ten zatem wyznaczał materialne granice sprawy administracyjnej, których Sąd I instancji nie mógł przekroczyć. Obecnie skarżący kasacyjnie, stawiając szereg zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (przede wszystkim) i przepisów materialnych, kwestionuje w gruncie rzeczy prawidłowość oceny Sądu Wojewódzkiego i organów nadzoru budowlanego, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej nakazującej, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącego kasacyjnie inwestor, realizując w oparciu o ostateczną decyzję Starostę [...] z dnia [...] listopada 2010 r. budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Owo istotne odstąpienie polegać miało, jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, na niewłaściwym posadowieniu obiektu, niezgodnie z rzędną posadowienia zera budynku [...] zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, a także na podniesieniu terenu działki nr [...], wskutek czego zmieniony został kierunek spływu wód opadowych, które zaczęły zalewać działkę skarżącego. Jedynie te okoliczności zatem mogą obecnie stanowić przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako że tylko one wiążą się z materialnymi granicami sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi do Sądu. Bez znaczenia w tej sytuacji są podnoszone przez autora skargi kasacyjnej okoliczności związane z brakiem udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o udzielaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, jak również dotyczące zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami czy też kompletności dokumentacji złożonej przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych. Zagadnienia te wykraczają poza przedmiotowe granice niniejszej sprawy.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do kwestii posadowienia budynku jednorodzinnego na działce Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Sądu I instancji, że zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego dowody wystarczały w zupełności do uznania zgodności posadowienia obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dokładniej - z projektem zagospodarowania terenu, będącym częścią projektu budowlanego.

Ocena taka wynika z analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. W protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2011 r. znajduje się adnotacja, że rzędna posadowienia zero budynku [...]jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie do celów projektowych, zgodnie z którym projektowane zero budynku mieszkalnego wynosi właśnie [...]. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje wprawdzie prawidłowość sporządzenia tego dowodu w sprawie, nie został on bowiem sporządzony, w jego ocenie, zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a., jako że nie wskazano w nim, w jaki sposób ustalono rzędną posadowienia zera budynku. Warto jednak podkreślić, że obecny w trakcie kontroli Ireneusz Wiśniewski, który go podpisał, nie wnosił wówczas zastrzeżeń odnośnie do tej informacji, podtrzymując jedynie zarzuty dotyczące podwyższenia poziomu działki wskutek nawiezienia ziemi. Dopiero niespełna rok później, w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2011 r. nie obejmowała zakresu rzędnej posadowienia zera budynku, a odczytany w dniu kontroli protokół nie mówił nic o przeprowadzonych czynnościach dotyczących pomiaru rzędnej posadowienia budynku. Trudno przyjąć za wiarygodne takie zarzuty zgłoszone rok po sporządzeniu protokołu kontroli, tym bardziej, że wydanych decyzjach organy obydwu instancji powołały się także na inne dokumenty, potwierdzające okoliczność prawidłowego posadowienia rządnej zera budynku.

Przedłożona do akt sprawy kopia inwentaryzacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2011 r. i służącej do celów projektowych, potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że poziom terenu na działce nr [...] wynosi [...]. Zasadnie podnosił również Sąd I instancji, w ślad za organami, że z treści wpisów do dziennika budowy nie wynika, aby przy realizacji inwestycji przeprowadzane były roboty mające na celu podwyższenie terenu działki nr [...]. Zatem prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że wartość rzędnej wskazana w protokole z oględzin i wartość poziomu terenu na działce nr [...] na mapie sytuacyjno-wysokościowej (inwentaryzacji geodezyjnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, stanowią wystarczające dowody w sprawie. Skarżący nie przedstawił przeciwdowodów, z których wynikałaby okoliczności przeciwne do już udowodnionych. Nie były nimi z pewnością fotografie dołączane przez skarżącego, nie wynikają z nich bowiem w żaden sposób okoliczności, które w sprawie są sporne. Obrazują jedynie stan wizualny działki nr [...]. Także mapa z dnia [...] grudnia 2013 r., dołączona przez skarżącego do odwołania od decyzji organu I instancji, wskazuje, że poziom terenu na działce nr [...] wynosi [...]. Jedynie na kopii mapy z dnia [...] listopada 2005 r.(również dołączonej do odwołania) poziom terenu na tej działce określony został na [...]. Jest to jednak mapa sporządzona znacznie wcześniej, kilka lat przed realizacją inwestycji na działce nr [...] i z pewnością większą moc dowodową przypisać należy aktualnym mapom.

Nie można także zarzucić Sądowi I instancji i orzekającym w sprawie organom, że wbrew obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie oficjalności próbowały przerzucić na skarżącego obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organy zebrały przecież z urzędu materiał dowodowy, który okazał się wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Natomiast skarżący żadnych dowodów na udokumentowanie tezy, że rzeczywista rzędna posadowienia zera budynku jest niezgodna z projektem zagospodarowania działki, nie przedstawił. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Jeśli zatem skarżący domagał się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinien dowody te okazać, by organ mógł je zweryfikować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. odnośnie do przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym uznały za dowód w sprawie protokół z oględzin nieruchomości z dnia [...] czerwca 2011 r. Informacje z tego protokołu znalazły bowiem potwierdzenie w innych dowodach, przede wszystkim w mapie sytuacyjno-wysokościowej z listopada 2011 r., a więc gdy budynek już został zbudowany. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nastąpiło w lipcu 2013 r. Budynek już został bowiem wzniesiony przed dniem kontroli (jak wynika z protokołu był już wówczas w stanie surowym, potwierdzają to wpisy w dzienniku budowy), a więc kolejne roboty budowlane nie mogły zmienić rzędnej jego posadowienia. Należy zaznaczyć, że geodeta sporządzając geodezyjną dokumentację, o której mowa w art. 43 ust. 1 P.b., zobowiązany jest uwzględnić stan rzeczywisty, tj. aktualny stan obiektu na gruncie. Geodezyjna inwentaryzacja ma na celu wytyczenie obiektów budowlanych w terenie po zakończeniu procesu budowlanego. Jej istotą jest zatem wskazanie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu danego obiektu w terenie po jego wybudowaniu. Dokumentacja ta powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do sieci uzbrojenia terenu. W tej sytuacji organy nie tylko miały prawo ale i obowiązek uwzględnić w materiale dowodowym sprawy mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę A. P., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2011 r. i służącą do celów projektowych.

Podobnie należy odnieść się do kwestii podniesienia poziomu gruntu na działce nr [...]. Oczywiście zasadnie podnosi skarżący, że organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania winny skontrolować również kwestię zgodności zrealizowanej na działce nr [...] inwestycji z § 28 i § 29 rozporządzenia.

W myśl § 28 ust. 1 rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2) Z kolei zgodnie z § 29 dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Przepisy te odnoszą się jednak do etapu budowy obiektu budowlanego. Z protokołu kontroli w dniu [...] czerwca 2011 r., jak też z mapy z listopada 2011 r., a także z wpisów kierownika budowy do dziennika budowy nie wynika, by poziom terenu na działce nr [...] został podniesiony w związku z budową domu jednorodzinnego. Oczywiście inwestorzy dokonali niwelacji terenu przed rozpoczęciem robót budowlanych, co oznacza, w myśl art. 41 ust. 1 pkt 2 P.b., że budowa została rozpoczęta. Jednak niwelacja terenu nie doprowadziła do podniesienia poziomu działki nr [...], a w związku z tym – nie doprowadziła również do zmiany kierunku spływu wód opadowych. Niezasadne są zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się na pominięciu przez organy nadzoru budowlanego obowiązku kontroli zrealizowanej inwestycji w kontekście zachowania wymogów określonych w § 28 i § 29 rozporządzenia. W związku z tym nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu także zarzuty naruszenia przez te organy i przez Sąd I instancji przepisów P.b., określających kompetencje organów w procesie budowlanym.

Podkreślenia przy tym wymaga, że ani Sąd I instancji, ani organy nadzoru budowlanego nie przesądziły, że teren działki nr [...] pozostał na tym samym poziomie, co w momencie rozpoczęcia inwestycji. Zasadnie jednak przyjęły, że nawet jeśli w późniejszym okresie (skarżący twierdzi, że nawożenie ziemi trwało systematycznie przez kilka lat) poziom działki nr [...] został podniesiony, a kierunek spływu wód opadowych uległ takiej zmianie, że zalewały one na działkę skarżącego, to nie stało się to w ramach prowadzonej inwestycji. To z kolei prowadziło do uprawnionego poglądu, że organy nadzoru budowlanego nie były kompetentne do prowadzenia postępowania w tym zakresie. W sprawie naruszenia stosunków wodnych właściwy jest bowiem wójt (burmistrz, prezydent) gminy, na terenie której nieruchomość się znajduje.

Jako że w skardze kasacyjnej jej autor podniósł wiele zarzutów wykraczających poza granice sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnić na koniec należy, że organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji, by ocenić prawidłowość wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też prawidłowość samego postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji. Nie uzasadniają tego stanowiska powołane przez skarżącego art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 4, czy też art. 84b ust. 3 P.b. Ten ostatni przepis przewiduje kontrolę organów nadzoru budowlanego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej, która jednak nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień do wydawania decyzji lub postanowień odnośnie do decyzji lub postanowień wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wprawdzie według art. 84a ust. 2 pkt 1 P.b. organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, jednakże mogą to uczynić wyłącznie w trakcie wykonywania kompetencji kontrolnych wobec organów architektoniczno-budowlanych, a nie w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 50 i 51 P.b. Do tego kompetencje kontrolne wobec starosty jako organu architektoniczno-budowlanego posiada Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie organ powiatowy, który wydawał w niniejszej sprawie decyzję w I instancji. Rolą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w niniejszej sprawie wyłącznie rozpoznanie odwołania, a nie wykonywanie kompetencji kontrolnych wobec starosty. Dlatego powoływany w skardze kasacyjnej art. 84b ust. 3, który stanowi, że przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem w działaniach Sądu I instancji, jak też organów nadzoru budowlanego, wad, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji uchyleniem, czy wręcz stwierdzeniem nieważności (jak tego domaga się autor skargi kasacyjnej) wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Nie wystąpiły też zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., skoro uchybień tych autor skargi kasacyjnej upatrywał w naruszeniu przepisów materialnych, które jak wykazano wyżej nie miały miejsca.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.