Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 157/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 11, 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1123/19 w sprawie ze skargi A. B. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1123/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta W. decyzją z [...] lutego 2019 r.:, znak [...] orzekł: 1. o stwierdzeniu, że użytki rolne klasy RIIIa o łącznej powierzchni 630,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...] o pow. całkowitej 3078,00 m2, położone w miejscowości W., gm. W., nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi W. na cele nierolnicze, zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami terenu oraz pod obiekt inny, niemieszkalny nietrwale związany z gruntem przez A. B. i K. G., współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, 2. o ustaleniu A. B. i K. G. opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych, o którym mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kwocie 40 394,97 zł. Starosta określił również sposób i termin zapłaty należności. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z [...] marca 2016 r., nr: [...].

W dniu [...] czerwca 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, połączona z wizją w terenie, podczas której ustalono, że na działce nr [...] położonej w W., gmina W., został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Właściciele działki nie posiadają decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, a budowa została rozpoczęta przez J. G. i J. G., w ramach zabudowy zagrodowej.

Zdaniem Starosty W., przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na stwierdzenie, że w miejscowości W., gmina W., doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej działki nr [...], bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obiektu nietrwale związanego z gruntem oraz utwardzeń terenu. Wyłączenie nastąpiło [...] stycznia 2012 r., kiedy rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanej działce.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli A. B. i K. G., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na brak istnienia przesłanki postępowania w postaci wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stwierdził, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób bezsporny wynika, że dokonano wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [...], położonej w miejscowości W., gm. W., bez decyzji właściwego organu o ich wyłączeniu z produkcji rolnej.

Starosta W. decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. i J. G. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni kopanej na działce nr [...] położonej w W. w ramach zabudowy zagrodowej. Natomiast odwołujący, rozpoczynając budowę, zmienili sposób użytkowania i funkcje gruntów na przedmiotowej działce przez inne niż rolnicze ich użytkowanie, a tym samym spowodowali faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w obrębie przedmiotowej działki niezgodnie z przepisami ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że tereny oznaczone symbolem "[...] - tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej" zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. nie są przeznaczone na cele nierolnicze. Potwierdza to pismo Burmistrza W. z [...] września 2016 r., znajdujące się w aktach sprawy, w którym zawarta jest także informacja, że działka nr [...] (klasa bonitacyjna RHIa) nie była objęta zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie natomiast z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2016 r., odwołujący, [...] kwietnia 2011 r., złożyli zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy na działce nr [...] w miejscowości W., gm. W. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. W tej dacie działka nr [...] w miejscowości W., gm. W. była działką znajdująca się na terenach rolniczych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Ponieważ przepis ten zamieszczony został w rozdziale 7 ustawy – "Kontrola wykonania przepisów ustawy", to przedmiotem takiej kontroli jest m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W tym zakresie organ ocenia sprawę na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych na dzień rzeczywistego wyłączenia gruntu, a nie według stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji.

Z zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów definicji legalnej wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, a to, jak podkreślił organ, jest udokumentowane w aktach sprawy. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyli A. B. i K. G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – dalej jako "u.o.g.r.l.") przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy, legalne wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 4, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Na podstawie z art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Ponadto jak wynika z art. 1 tej ustawy, celem tego aktu jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, zawierający definicję pojęcia "grunt rolny", stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby ustawy. Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej, a wydanie tego aktu jest możliwe w dwóch wypadkach.

W pierwszej z wymienionych sytuacji decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych o określonych parametrach wydawana jest na wniosek. Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obarczone jest obowiązkiem stosownej rekompensaty pieniężnej odpowiadającej wartości utraconych korzyści produkcyjnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała takie zezwolenie, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest z uwzględnieniem cen rynkowych obowiązujących w tym dniu (art. 12 ust. 1 in fine i ust. 6).

Drugim ze wspomnianych powyżej przypadków legalizacji wyłączenia gruntów z produkcji jest decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Przepis art. 28 został zamieszczony w rozdziale 7 tej ustawy, zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.).

W niniejszej sprawie, teren na którym posadowiony został budynek mieszkalny jednorodzinny, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. przyjętego uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i oznaczony symbolem [...] – z przeznaczeniem podstawowym: tereny rolnicze, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej dla rolników będących właścicielami gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, na działkach o powierzchni minimum 2000 m2, z zapewnionym dojazdem do drogi publicznej (§ 29 ust. 2 pkt 5 planu).

Sąd wojewódzki przypomniał, że z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika obowiązek ich ochrony, zatem interpretacja przywołanego zapisu planu musi odbywać się zgodnie z ratio legis tej ustawy. Celem przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest umożliwienie rolnikom, posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze swojego gospodarstwa rolnego. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które ze względu na charakter działalności rolniczej, jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

Z tego względu J. G. i J. G., uzyskując w 2009 r. pozwolenie na budowę, dla wykazania zgodności swojego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego, złożyli stosowne oświadczenia, w tym także, że prowadzą gospodarstwo rolne o określonej powierzchni, osobiście, od ponad 5 lat. Spełnienie tych wymagań sprawiło, że mogli uzyskać pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego – jako zabudowy zagrodowej – w terenach rolnych, co do zasady z zabudowy wyłączonych.

W 2012 r. J. G. i J. G. podarowali skarżącym wyłącznie działkę nr [...] z rozpoczętą budową, ale nie swoje gospodarstwo rolne. Obdarowani skarżący, na datę dokonania darowizny, nie byli rolnikami. Kolejne grunty nabyte zostały przez skarżących dopiero później. Skarżący podjęli też próbę przeniesienia pozwolenia na budowę, jednak po otrzymaniu wezwania organu do wykazania, że są rolnikami, wniosek został wycofany, a postępowanie w związku z tym – umorzone. Pierwotnie (w 2016 r.) K. G. złożył do ewidencji gruntów i budynków wniosek o zmianę oznaczenia części działki [...] z użytków gruntowego kl. RIIIa na (grunty orne) na oznaczenie B - tereny zabudowy mieszkaniowej. Zmiany te, w operacie ewidencyjnym, zainicjowały działanie kontrolne organu w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolejna zmiana w operacie ewidencyjnym (z oznaczenia B na oznaczenie Br-IIIa) miała miejsce już po wszczęciu niniejszego postępowania i po dokupieniu gruntów rolnych.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika zatem niezbicie, zdaniem sądu, że na dzień przyjęcia darowizny działki rolnej z rozpoczętą zabudową zagrodową, skarżący nie byli rolnikami "będącymi właścicielami gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie", uprawnionymi do realizacji zabudowy zagrodowej i tym samym legalnego zabudowania gruntów rolnych bez konieczności wyłączenia ich z produkcji rolnej. Przywilej realizacji zabudowy jednorodzinnej w terenach rolnych jako zabudowy zagrodowej dotyczy tylko rolników. Późniejsza zmiana ich statusu nie ma wpływu na ocenę legalności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej poprzez ich zabudowę. Prawodawca nie ograniczył bowiem stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu – zdefiniowano je w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia, jak i jego użycia w innych częściach ustawy.

Przeciwna interpretacja, w ocenie sądu wojewódzkiego, nie tylko pozostawałaby w sprzeczności z treścią i celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także prowadziłaby do zaakceptowania niedopuszczalnej praktyki polegającej na tym, że na terenie rolnym, z zasady wyłączonym z zabudowy, rolnik występowałby o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej, a następnie przenosiłby własność działki rolnej z rozpoczętą budową na osoby nieuprawnione (niebędące rolnikami). Zmierzałoby to tylko i wyłącznie do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B. i K. G., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy przez pominięcie faktu, że przepis dotyczy sytuacji, w której nie istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę i jej nieistnienie pozwala na wszczęcie procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy w niniejszej sprawie istniała obowiązująca decyzja o pozwoleniu na budowę, a skarżący nie mieli nawet możliwości dokonania skutecznego wyłącznia gruntów z produkcji rolnej, ponieważ ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, co oznacza, że nakładanie na skarżących sankcji administracyjnej za faktyczne wyłącznie gruntów z produkcji rolnej jawi się jako obciążanie skarżących odpowiedzialnością prawną i finansową za sytuację, której nie przewidział w sposób kompleksowy sam racjonalny ustawodawca,

- art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez błędne zastosowanie tego przepisu przez uznanie, że przejęcie w drodze darowizny nieruchomości przez skarżących od rodziców przez sam tylko fakt, że skarżący w chwili otrzymania przedmiotu darowizny nie posiadali statusu rolnika, świadczy o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy na gruncie skarżący nie rozpoczęli żadnych innych czynności faktycznych niż te, które prowadzili ich poprzednicy i nie dokonali faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej,

- art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia gruntów rolnych niezgodnie z przepisami tej ustawy, gdyż art. 11 ust. 4 tej ustawy przewidywał możliwość wyłączenia gruntów z produkcji rolnej pod warunkiem nieistnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawi skarżący dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie mieli żadnej prawnej możliwości efektywnego wszczęcia procedury wyłącznie gruntów z produkcji rolnej i nie naruszyli przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ ustawodawca w ogóle nie uregulował takiej sytuacji. To oznacza, że nie ma podstaw do nałożenia na skarżących obowiązku zapłaty dwukrotnej należności, o której mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełne rozpatrzenie sformułowanych w skardze zarzutów, a to zarzutu dotyczącego nieprawidłowości związanych z przeniesieniem decyzji budowlanych na skarżących i uznanie przez sąd meriti, że sąd nie będzie prowadził w tej kwestii rozważań, podczas gdy przyjąć należy, że okoliczności te miały istotne znaczenie dla interpretacji niniejszej sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim doszło do przerzucenia na skarżących odpowiedzialności za brak jednoznacznej regulacji prawnej dla stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11 - wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, CBOSA).

W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (zob. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2858/14 i 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11, M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3).

Należy wskazać również, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, CBOSA), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, CBOSA).

Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych w skardze argumentów skarżących, nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zakresie, w jakim doszło do przerzucenia na skarżących odpowiedzialności za brak jednoznacznej regulacji prawnej dla stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie bowiem organy prowadząc postępowanie ustaliły i wyjaśniły niezbędne okoliczności pozwalające na wydanie decyzji stwierdzającej, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz na ustalenie opłaty za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej. Aby bowiem organ mógł wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną niezbędne jest ustalenie: czy jest to grunt, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., kto dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i o jakiej powierzchni (art. 28 w związku z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.).

Ustalenia faktyczne dokonane przez organy co do powyższych okoliczności są prawidłowe. Ustalenia te dokonane zostały w oparciu o przeprowadzone prawidłowo i w sposób nie naruszający przepisów art. 7, 77 k.p.a. dowody, które zostały następnie należycie ocenione przez organy prowadzące sprawę. W celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, organy administracji obu instancji przeprowadziły dowody m.in. z dokumentów. Przeprowadzono wizje lokalną. W sposób przejrzysty przedstawiły również organy przyjęty sposób rozumowania w uzasadnieniach swych decyzji, które odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy odniosły się też należycie do argumentów strony skarżącej podniesionych w toku postępowania

Uzasadnienie przyjętego w zakresie tych ustaleń faktycznych stanowiska nie narusza przepisów postępowania i jest zgodne z wymogami określonymi w art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego w niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej może być ustalona, mimo że w niniejszej sprawie istniała obowiązująca decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2009 r. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w momencie otrzymania darowizny, otrzymali budowę w stanie surowym i w miarę upływu czasu kontynuowali jej rozbudowę zgodnie z istniejącą decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie rozpoczęli żadnych innych czynności faktycznych niż te, które prowadzili ich poprzednicy i nie dokonali faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r. i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów .

Nie może mieć znaczenia z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., stanowiącego podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, okoliczność wydania decyzji z [...] czerwca 2009 r.

Bezsporne jest w sprawie, że [...] stycznia 2012 r. aktem notarialnym - umowa darowizny Rep. A numer: [...] – J. G. i J. G. darowali A. B. i K. G. działkę nr [...] w W., na której znajdowała się rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego (stan surowy otwarty). Skarżący kasacyjnie oświadczyli, że darowaną im nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], przeznaczą w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia aktu pod budowę domu jednorodzinnego (będą kontynuować rozpoczętą już na darowanej działce budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego).

Z zawartego aktu nie wynika, że K. G. i A. B. posiadają gospodarstwo rolne, a darowana nieruchomość wejdzie w jego skład.

Bezoporne jest w również, że działka nr [...], na której znajdowała się rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. przyjętego uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "20/Rz" – z przeznaczeniem podstawowym: tereny rolnicze, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej dla rolników będących właścicielami gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, na działkach o powierzchni minimum 2000 m2, z zapewnionym dojazdem do drogi publicznej (§ 29 ust. 2 pkt. 5 planu).

Istotne jest zatem w niniejszej sprawie, że decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. i J. G. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni kopanej na działce nr [...] położonej w W. w ramach zabudowy zagrodowej. Zauważyć również trzeba, że J. G. i J. G. dla wykazania zgodności swojego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego złożyli stosowne oświadczenia (k. 31, 32, 33 akt adm.) w tym także, że prowadzą gospodarstwo rolne o określonej powierzchni, osobiście, od ponad 5 lat.

Tymczasem skarżący nie posiadali statusu rolnika. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedłożyli decyzji o przeniesieniu ww. decyzji na nich. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...] Starosta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia decyzji Starosty W. z [...] czerwca 2009 r., nr [...] na skarżących z uwagi na cofnięcie przez skarżących [...] stycznia 2012 r. wniosku w tej sprawie. Zasadnie wskazał zatem Sąd pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżących okoliczności, że Starosta W. błędnie wezwał ich w ww. postępowaniu do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że są rolnikami, nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wskazane okoliczności potwierdzają, że na działce nr [...] doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, z chwilą nabycia przez skarżących ww. działki wraz z rozpoczętą budową budynku jednorodzinnego, umową darowizny.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także zarzuty materialnoprawne, w postaci błędnego zastosowania art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11 i 11 ust. 4 u.o.g.r.l., okazały się nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.