Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 843/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 1 pkt 7,16, art 18 ust 2 pkt 2, 6, 9c
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 4 ust 1-3, art 20 ust 1, art 21 ust 1 pkt 1, ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 624/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie budowy mieszkań komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w D.G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 624/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie budowy mieszkań komunalnych.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rada Miejska w D.G. w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych". Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7, 16 i art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9c ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) i art. 4 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej u.o.l.). W § 1 uchwały Rada zobowiązała Prezydenta Miasta (dalej Prezydent) do podjęcia działań zmierzających do wybudowania w latach 2011–2013 minimum 200 mieszkań komunalnych, a w § 2 zobowiązała Prezydenta do przedstawiania bieżącej informacji Radzie o działaniach podjętych w celu realizacji zadania określonego w § 1 uchwały, wskazując w szczególności na działania określone w § 2 uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi i postanowiła o jej wejściu w życie z dniem podjęcia.

W dniu 26 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga (z dnia 25 lipca 2011 r.) Wojewody Śląskiego, który na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. – jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Rada jest zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy artykułów: 7 ust. 1 pkt 7, 16, art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 c u.s.g., a także art. 4 ust. 1 – 3 u.o.l. nie stanowią samodzielnej podstawy do działania rady gminy. Podstawy takiej nie stanowi także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie powołany przez Radę, ponieważ uprawnia on jedynie radę do określania kierunków działania wójta (prezydenta miasta), ale nie do wydawania organowi wykonawczemu gminy poleceń do konkretnego załatwienia danej sprawy.

Zdaniem Wojewody na dzień podjęcia skarżonej uchwały nie istniał przepis prawa, który upoważniałby Radę do zobowiązania Prezydenta Miasta do podjęcia działań określonych w § 1 i 2 uchwały. Uchwałą zostały więc przez Radę uregulowane kwestie nie mieszczące się w jej kompetencjach, a więc sporną uchwałą Rada naruszyła zasadę legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D.G. wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadanie własne obejmuje sprawy budownictwa mieszkaniowego. Potwierdza to art. 4 ust. 1 u.o.l. Rada w celu realizacji tego zadania na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. uprawniona jest do uchwalania programów gospodarczych. Zaskarżona uchwała ma charakter programu gospodarczego i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Uchwała ta określa bowiem kierunek działań Prezydenta Miasta D.G. przez podjęcie działań do budowy mieszkań komunalnych, nie stanowi ona natomiast polecenia konkretnego sposobu załatwienia tej sprawy.

Na rozprawie w dniu 30 listopada [2011 r.] strony podtrzymały swe dotychczasowe stanowiska.

Powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Motywując rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że wnoszący skargę Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. twierdząc, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że Wojewoda uznał, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej podjęcia przez organ, który ją wydał (wyrok NSA OSA 1/99 ONSA 1999/4/109).

Zależy to od tego czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszało obowiązujący porządek prawny. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej tytułu, została podjęta w sprawie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych". Artykuł 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują w szczególności sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. Podkreśla to także art. 4 u.o.l. i tylko w takim sensie należy rozumieć powołanie (co było zbędne) tego art.[ykułu] w podstawie prawnej uchwały. Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 i na podstawie niepowołanego w niej art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Wbrew twierdzeniom Wojewody, została ona podjęta w ramach kompetencji rady gminy i oczywiście przez organ właściwy do jej podjęcia. Istotnie art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych - uchwał (np. o charakterze programowym), ale pozostających w granicach zadań gminy, przewidzianych w przepisach prawa. Taką jest właśnie zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (nie powołanego w podstawie prawnej, a o skutkach takiego nie powołania była już mowa wyżej ). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta (prezydenta) oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Zaskarżona uchwała określa kierunek działania Prezydenta Miasta D.G., będącego organem wykonawczym, przez podjęcie działań zmierzających do wybudowania w latach 2011–2013 minimum 200 mieszkań komunalnych. Zobowiązanie zawarte w uchwale ma charakter ogólny, a § 2 zobowiązuje jedynie do przedstawienia bieżącej informacji. Uchwała ta nie wskazuje, jakie konkretnie działania winien podjąć Prezydent, a w szczególności nie zobowiązuje go do wybudowania określonej ilości mieszkań. Nie można zatem tej uchwale przypisać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia sprawy. Sam brak w podstawie prawnej powołania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, skoro podstawa do jej podjęcia istniała w u.s.g., a uchwałę podjął zgodnie z kompetencjami organ właściwy.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego K.N., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że wymienione wyżej przepisy stanowiły podstawę do podjęcia przez Radę Miejską w D.G. uchwały nr [...].

Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie, na zasadzie art. 185 § 1 "ustawy o"

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze. Nie można się zgodzić z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowa uchwała, która została podjęta w sprawie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych", została podjęta w ramach kompetencji rady gminy i oczywiście przez organ właściwy do jej podjęcia.

Uzasadniając swe stanowisko organ nadzoru stanowczo uznał, o czym była już mowa w skardze, że Rada Miejska w D.G. podejmując w dniu [...] marca 2011 r. uchwałę w przedmiocie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych", dopuściła się istotnego naruszenia prawa będącego przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Powyższa uchwała została bowiem podjęta bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. Podstawy takiej nie stanowią bowiem powołane w podstawie prawnej niniejszej uchwały przepisy art. 7 ust. 1 pkt 7, 16 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9c ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1, 2, 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Zdaniem organu nadzoru, o czym była mowa w skardze, na dzień podjęcia niniejszego aktu nie istniał przepis prawa, który zawierałby upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały regulującej omawianą materię. Zdaniem organu nadzoru Sąd błędnie upatruje podstawy prawnej uchwały w przepisach art. 18 ust 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 i art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Na podstawie powołanych przepisów - zdaniem Sądu - Rada miała prawo podjąć kwestionowany akt, a zatem został on podjęty w ramach kompetencji rady gminy. Organ nadzoru nie zgadza się z takim stwierdzeniem Sądu. Wprawdzie zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, gdzie w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, jednakże przepis ten stanowi normę ogólną, wyznaczającą kierunki działania gminy. Jak zostało podniesione w doktrynie, treść art. 7 ust. 1 usg sprowadza się do wskazania, w sposób dyrektywny i przykładowy, jakie dziedziny ustawodawca winien w prawie materialnym zaliczyć do zadań własnych gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod. Red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004 r., Lexis Nexis, s. 80). Przepis ten nie może jednakże stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych", na mocy której zobowiązuje się Prezydenta Miasta z jednej strony do podjęcia działań zmierzających do wybudowania w latach 2011-2013 minimum 200 mieszkań komunalnych (§ 1 uchwały), z drugiej zaś do przedstawiania bieżącej informacji na sesjach Rady Miasta związanych z podjętymi działaniami (§ 2 uchwały).

Upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały regulującej omawianą materię nie sposób również wyinterpretować z art. 18 ust. 1 u.s.g., który to przepis Sąd wskazał jako podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. ustala zatem zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera .się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy (A. Szewc Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - Dom Wydawniczy ABC s. 120). Jednakże z art. 18 ust. 1 w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do zobowiązania organu wykonawczego gminy do podjęcia działań, o których mowa w § 1 i 2 uchwały, gdyż wśród spraw pozostających w zakresie działania gminy brak jest przepisów dotyczących upoważnienia rady do podjęcia takiej uchwały. Gdyby wolą ustawodawcy było upoważnienie rady gminy do nałożenia na organ wykonawczy gminy określonych praw i obowiązków, takie upoważnienie zostałoby zawarte wprost w regulacjach ustawowych.

Organ nadzoru nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, że upoważnienie Rady do podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W ocenie organu nadzoru wynikające z tego przepisu uprawnienie rady gminy do wytyczania kierunków działania organu wykonawczego sprowadza się do możliwości podejmowania uchwał o bardzo ogólnym charakterze. Uchwały takie mogą zawierać jedynie pewne wytyczne dla wójta (prezydenta miasta), zalecające określony sposób jego postępowania w danym zakresie. Uchwała winna mieć charakter określenia celów i priorytetów, a nie polecenia wykonania jednej, bądź nawet kilku konkretnie wymienionych spraw. Wytyczne te nie mogą. przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13.12.2006 r., II SA/Wr 504/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26.11. 2009 r., II SA/Op 356/09). Określenie kierunków działania winno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (P. Chmielnicki w: red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 217-218).

Unormowania uchwały nie powinny ograniczać swobody decyzyjnej wójta. W każdym razie na pewno nie mogą to być regulacje, które - tak jak w przedmiotowej uchwale - zobowiązują do podjęcia ściśle i konkretnie określonych czynności. Należy zauważyć, że wszelkie uchwały zawierające jakiekolwiek wytyczne dla organu wykonawczego - jako akty kierownictwa wewnętrznego - będą zawsze w mniejszym lub większym stopniu ingerować w jego kompetencje. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zezwala na taką ingerencję, jednakże w bardzo niewielkim zakresie. Wyraźnie zaznacza się, że regulacje przyjmowane przez organ stanowiący gminy mogą wytyczać ogólne zasady postępowania, nie mogą jednak w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27.8.2008, II SA/Gl 575/08).

Organ nadzoru nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowej uchwale nie można przypisać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia sprawy. Kwestionowaną uchwałą zobowiązano bowiem Prezydenta Miasta do konkretnego zachowania, jakim jest podjęcie działań zmierzających do wybudowania w latach 2011-2013 minimum 200 mieszkań komunalnych i do przedstawiania bieżącej informacji na sesjach Rady Miasta związanych z podjętymi działania. Zawarte w uchwale sformułowania "zobowiązać..." jednoznacznie wskazują na charakter wydanego zalecenia, w sposób stanowczy ingerującego w działalność wójta.

Uchwała ta ma niewątpliwie charakter polecenia wydanego organowi wykonawczemu konkretnego załatwienia danej sprawy, a do tego rada nie ma uprawnień. Jej podstawowa rola ogranicza się jedynie do zainicjowania działań organu wykonawczego gminy, czyli decydowania o kierunkach działania wójta (prezydenta miasta), a nie o formach jego działania. Zobowiązanie Prezydenta Miasta w uchwale do wybudowania w określonym czasie (w ciągu 3 lat) określonej liczby (minimum 200) mieszkań komunalnych jest zatem niedopuszczalne.

Stanowisko organu nadzoru dotyczące uprawnienia Rady wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 11.8.2011 r., II OSK 925/11; wyrok WSA w Opolu z 26.11.2009 r., II SA/Op 356/09; wyrok WSA w Olsztynie z 2.7.2009 r. II SA/Ol 547/09; wyrok WSA w Lublinie z 16.3.2006 r., III SA/Lu 29/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 13.12.2006 r., II SA/Wr 504/06, niepublikowane). Organ nadzoru nie podziela natomiast odosobnionego w tym względzie poglądu wyrażonego przez WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstaw do podjęcia uchwały o określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też naruszenie procedury podjęcia uchwały. W aktach powszechnie obowiązującego prawa, jak również w ustawie o samorządzie gminnym, nie ma przepisu uprawniającego radę gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie. Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.) winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Zdaniem organu nadzoru, nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska na podstawie zarówno powołanych w uchwale przepisów prawa, jak również na podstawie przepisów, które Sąd uznał za właściwe do podjęcia uchwały regulującej omawianą materię, nie była uprawniona do podjęcia uchwały zobowiązującej Prezydenta Miasta do podjęcia działań zmierzających do wybudowania w latach 2011-2013 minimum 200 mieszkań komunalnych i do przedstawiania bieżącej informacji na sesjach Rady związanych z podjętymi działaniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., przez przyjęcie, że przepisy te stanowiły podstawę do podjęcia przez Radę Miejską w D.G. uchwały nr [...].

Wbrew uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchwała Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], nie została podjęta bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. 2006 r., nr 1471, 2009 r., nr 114, poz. 946).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewaładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Nadto wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 [u.s.g.] winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, nb 1; s. 89, nb 2). Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 u.s.g. W zakresie zaspokajania "potrzeb mieszkaniowych" – tj. gminnego budownictwa mieszkaniowego (pkt 7) – poszczególne obowiązki i uprawnienia samorządu gminnego można wyinterpretować z treści norm zawartych w ustawie: Prawo budowlane, ustawie o gospodarce komunalnej, ustawie z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Mieszkaniowy zasób gminy stanowią lokale będące własnością gminy lub gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy oraz lokale pozostające w samoistnym posiadaniu tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.l.). Do obowiązków rady gminy należy m. in. uchwalanie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz uchwalanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 u.o.l.; K. Jaroszyński – op. cit. s. 93 i 97, nb 5).

Jako podstawę prawną uchwały Rada Miejska wskazała art. 7 ust. 1 pkt 7 i 16 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9c u.s.g., oraz art. 4 ust. 1, 2, 3 u.o.l. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. wprost wskazuje, że "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (...) 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego. (...)". Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.o.l.). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. (art. 4 ust. 2 u.o.l.). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3 u.o.l.).

Wskazanie podstawy prawnej przez Radę Miejską nie było staranne. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.l., w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Nie ulega wątpliwości, że tworzenie zasobu mieszkaniowego gminy odbywać się może także przez budowę mieszkań komunalnych czyli lokali stanowiących własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokali pozostających w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.l.). Tym samym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że art. 7 ust. 1 pkt 7 i art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 u.o.l., mógł być podstawą prawną zaskarżonej uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że materia, której dotyczy zaskarżona uchwała, mieści się w zakresie zadań własnych gminy. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.o.l. wskazał, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Należy zauważyć, że podstawą normatywną uchwały był również nie powołany przez Radę Miejską art. 20 ust. 1 u.o.l., który istniał w dacie podjęcia uchwały. Pozwala to zaliczyć gminy do podmiotów realizujących konstytucyjną powinność poprawy sytuacji mieszkaniowej członków wspólnoty samorządowej (art. 75 ust. 1 Konstytucji; A. Doliwa "Prawo mieszkaniowe. Komentarz" C. H. Beck 2005 s. 125 nb 3). Błędnie natomiast Sąd I instancji przyjął, że powołanie art. 4 u.o.l. było zbędne. Jednakże owo naruszenie prawa materialnego nie pozostawało w związku przyczynowym z wynikiem sprawy (J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 89; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s.282-284)..

Przeciwko wykładni prawa, dokonanej przez Sąd I instancji, autor skargi kasacyjnej powołuje pogląd A. Szewca w "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym" – Dom Wydawniczy ABC s. 120 (s. 3 skargi kasacyjnej). Przywołanie to jest niestaranne, nie wskazuje które wydanie Komentarza bądź który rok jego wydania, skarżący kasacyjnie ma na uwadze. Nie jest to wydanie 3 zmienione i zaktualizowane (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2010), ani też 2. wydanie (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005), bowiem w żadnym z tych wydań, na s. 120, Komentator nie omawia istotnych dla wywodu skarżącego kasacyjnie, zagadnień (Komentator omawia - odpowiednio – art. 8 bądź art. 11a u.s.g.). Cytat pochodzi zapewne z pierwszego wydania publikacji (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2000, dotyczącego stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2000 r.), gdzie na s. 120, w uwadze 1, Komentator analizuje kwestie kompetencji rady gminy i innych organów gminy. Jest rzeczą oczywistą, że w dacie pierwszego wydania wskazanego Komentarza, nie weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71, poz. 733). Jednakże wnioski, jakie skarżący kasacyjnie wyprowadza z powołanego poglądu Komentatora, nie są prawidłowe. Uwadze skarżącego kasacyjnie uszło, że Komentator wskazał w załączniku, zatytułowanym "Wykaz najważniejszych uchwał podejmowanych przez radę gminy", Budownictwo mieszkaniowe, w ramach pełniejszego przedstawienia uchwał podejmowanych na podstawie ustaw szczególnych (A. Szewc – op. cit. wyd. I, s. 147, s. 635 pozycja 2).

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał (wyrok 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.5.1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109, akceptowany przez A. Matana w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2010, uw. 2 do art. 101). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że podstawą do wydania zaskarżonej uchwały był niepowołany art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., stanowiący – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (...) 2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,". Dopuszczalność wytycznych rady gminy dla wójta (prezydenta miasta) nawet przy załatwianiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych w zakresie zadań własnych gminy, została przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.12.1992 r., SA/Wr 1314/92, ONSA 1994/2/48, aprobowany przez P. Chmielnickiego w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis 2010, s. 261-262 uw. 3; także powołane w skardze kasacyjnej wydanie 3, LexisNexis, Warszawa 2007 s. 216 uw. 3). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że zaskarżona uchwała ma charakter niewładczy, ma charakter programowy, określa kierunek działania Prezydenta Miasta, przez podjęcie działań zmierzających do wybudowania w latach 2011-2013 minimum 200 mieszkań komunalnych; zobowiązanie zawarte w uchwale ma charakter ogólny, nie wskazuje jakie konkretnie działania winien podjąć Prezydent, a w szczególności nie zobowiązuje go do wybudowania określonej ilości mieszkań. Uchwale nie można przypisać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia sprawy; § 2 uchwały zobowiązuje jedynie do przedstawiania bieżącej informacji. Argumenty przywołane przez skarżącego kasacyjnie (w szczególności powoływane poglądy P. Chmielnickiego - zarówno w wydaniu Komentarza z 2007 r. s. 217-218, jak i w wydaniu z 2010 r. s. 262-263), oraz w powoływanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, nie podważają.

Jest rzeczą oczywistą, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta (prezydenta miasta; art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.g.), a zaskarżona uchwała należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, wskazuje hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań prezydenta miasta, na konieczność zajęcia się przez prezydenta miasta pewnymi sprawami, mieszczącymi się w zadaniach gminy (P. Chmielnicki – op. cit. 2010 s. 262-263 uw. 3). Realizacji tak wskazanego priorytetu służyć może wskazanie nieruchomości będących własnością gminy bądź w jej użytkowaniu wieczystym, zdatnych do budowy lokali mieszkalnych; poszukiwania optymalnej technologii budowy lokali mieszkalnych, uwzględniających minimalizację kosztów ich utrzymania; wskazania sposobu finansowania inwestycji (np. w oparciu o ustawę z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych - Dz.U. nr 251, poz. 1844 ze zm. bądź środki europejskie, w ramach odpowiednio dostosowanych programów gminnych; R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 62 uw. 4, s. 152-154 uw. 1, 2, 5). Z tej przyczyny Rada Gminy przywołała w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9c u.s.g.

Określenie zasad kwalifikacji wyboru rodzin i osób samotnych do przydziału mieszkań oznacza potrzebę opracowania przez Prezydenta Miasta projektu odrębnej uchwały, określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będącej aktem prawa miejscowego (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.l.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20.3.2002 r., II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73; 21.10.2008 r., I OSK 598/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23.4.2009 r., II SA/GL 1108/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7.5.2009 r., II SA/Op 93/09, akceptowane przez R. Dziczka – op. cit. s. 158-159 uw. 1; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4.2.2010 r., IV SA/Po 894/09). Wskazuje na to w szczególności powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 16 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.