Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3224/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6s art. 9b ust. 1 art. 9c ust. 1 art. 9n ust. 1-5, art. 9j ust.2 pkt 2 art.9q, art. 9x ust. 1 pkt 5 i ust.2, art. 9z
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 188 w zw. z art 151 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera.

TEZY

Adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera.


SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 414/14 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 414/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] nałożył na P. Sp. z o.o. z siedzibą w H. (dalej zwana: "P. Sp. z o.o.") karę pieniężną, w wysokości 2.000 zł, za przekazanie z dwudziestodniowym opóźnieniem wobec terminu ustawowego sprawozdania za III kwartał 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 – zwana dalej: "u.c.p.g.") oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona podniosła, że w okresie objętym sprawozdaniem na terenie miasta [...] nie prowadziła faktycznie działalności, w związku z czym nie była zobowiązana do składania sprawozdań. Literalna wykładania art. 9n ustawy wskazuje natomiast, że tylko przedsiębiorca faktycznie odbierający odpady ma obowiązki sprawozdawcze. Wskazano również na nieprawidłową analizę zebranego materiału dowodowego poprzez niewzięcie pod uwagę dowodu w postaci "Księgi korespondencji wychodzącej", z której wynikało, że sprawozdanie zostało wysłane w dniu 9 października 2013 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i zbadał zebrany w sprawie materiał oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z wyciągu z "Księgi korespondencji wychodzącej" nie można wnioskować o tym, jakiego rodzaju korespondencja wysłana została do organu w dniu 9 października 2013 r. Brak dowodu nadania przesyłki skutkuje brakiem dowodu na okoliczność, że we wskazanej dacie doszło do nadania sprawozdania, a także dowodu, że przesyłka ta była nadesłana za pośrednictwem poczty. Z akt sprawy wynika, że sprawozdanie dotarło do organu dopiero w dniu 20 listopada 2013 r., czyli 20 dni po wymaganym terminie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła P. Sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.i art. 9c ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie w niewyczerpujący sposób zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na braku dogłębnego zbadania czy istnieją materialnoprawne przesłanki zawarte w przepisach ustawy stanowiące podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, a także art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność, że wystąpiły przesłanki do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] i stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. W myśl art. 9n ust. 2 u.c.p.g. sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Z kolei przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust 1). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca odnosi pojęcie "przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne" do tego podmiotu, który jest zarejestrowany lub dokonał wcześniejszej rejestracji zamierzając wykonywać działalność na terenie danej gminy i jednocześnie jest podmiotem faktycznie odbierającym odpady komunalne na terenie danej gminy. Biorąc pod uwagę informacje i dane określone w art. 9n ust. 3 - 5 u.c.p.g., które winny być zawarte w sprawozdaniu, nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, że podmiot niewykonujący działalności odbioru odpadów mógłby je prawidłowo wypełnić. Ustawa bowiem w żadnym miejscu nie zobowiązuje do składania tzw. sprawozdań "zerowych". Niezasadne jest w tym kontekście uzasadnienie organu, że przez brak sprawozdań organ nie może sporządzić swojego. W tej sytuacji organ brak takiego sprawozdania powinien potraktować, jako "sprawozdanie zerowe", gdyż karę, jak wskazano wyżej można nałożyć tylko na podmiot uchylający się od składania sprawozdań, przy czym podmiot ten musi wykonywać usługi odbierania odpadów komunalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając go w całości. Skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9c ust. 1 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonuje jedynie podmiot, który fizycznie prowadzi działalność na terenie gminy,

2) art. 9n ust. 1 i ust. 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację zwrotu "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", w konsekwencji przyjęcie, że tylko przedsiębiorca faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań i tylko przedsiębiorca faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ma obowiązek przekazywania w/w sprawozdania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy,

3) art. 9n ust. 3-5 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że tylko przedsiębiorca faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest w stanie wypełnić i złożyć sprawozdanie,

4) art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że możliwe jest nałożenie sankcji karnej za niezłożenie sprawozdania tylko na przedsiębiorcę, który w danym okresie sprawozdawczym faktycznie prowadził działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na zakaz rozszerzającego stosowania przepisów sankcyjnych, oraz poprzez przyjęcie, że brak złożenia sprawozdania organ powinien potraktować jako "sprawozdanie zerowe".

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania względem norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że błędne jest twierdzenie Sądu, iż art. 9 c ust. 1 u.c.p.g. wskazuje na sytuację rejestracji podmiotu i jednocześnie fizycznego prowadzenia działalności na terenie gminy. Wpis powiązany jest z zakresem prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności i jest elementem koniecznym do tego, by działalność ta mogła być prowadzona na terenie objętym właściwością miejscową organu prowadzącego rejestr. Przepis ten w żadnym miejscu nie odnosi się do tego, czy działalność będzie faktycznie wykonywana. Przedsiębiorca dokonując bowiem wpisu ma zamiar prowadzenia swojej działalności na terenie gminy. Jeśli po dokonaniu wpisu do rejestru nie odbiera faktycznie odpadów, nie zmienia to faktu, że pozostaje przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W ocenie skarżącego art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. należy interpretować przy użyciu wykładni celowościowej czy systemowej. Obowiązek sporządzenia sprawozdania nakierowany został na wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru, nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone bez względu na fakt, czy odbiór odpadów, w danym okresie, miał miejsce czy też nie. Jak wynika z przepisów istnieje możliwość złożenia tzw. sprawozdania zerowego, a zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już zatem z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa powiązana z treścią art. 9i u.c.p.g., art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i art. 9 q u.c.p.g. Przyjęcie interpretacji opierającej się na faktycznym prowadzeniu działalności powoduje, że pierwszy ze wskazanych przepisów nie byłby możliwy do zastosowania. Wskazano, iż wypełnianie sprawozdania w ten sposób, że w każdą rubrykę sprawozdania przedsiębiorca wpisuje "0" nie jest bezcelowe. Jest to bowiem dla organu sygnał, iż koniecznym jest sprawdzenie, czy nie zachodzi okoliczność określona w art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. skutkująca koniecznością wykreślenia z rejestru.

Skarżący stwierdził, że zgodnie z ustawą sankcję nakłada się na przedsiębiorcę, który nie złożył w terminie sprawozdania. Brak złożenia sprawozdania do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, nie może być uznany przez gminę za sprawozdanie zerowe, bezcelowy byłby wówczas przepis nakładający na przedsiębiorcę sankcję za niewykonanie obowiązku. Bez znaczenia jest również, czy zaniechanie przedsiębiorcy było zawinione czy też nie.

Zauważono także, że brak złożenia sprawozdania (nawet "zerowego") powoduje, że gmina nie może złożyć stosownie do art. 9q ust. 1-4 u.c.p.g. swojego sprawozdania (nie ma informacji o tym, w jakim zakresie przedsiębiorca prowadził działalność, nie jest możliwe wyliczenie poziomów recyklingu, poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania) i naraża się na sankcje (art. 9z u.c.p.g.). Przyjęcie za prawidłowe stanowiska wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu prowadziłoby do sytuacji, że podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, który nie złożyłby sprawozdania z uwagi na nieodbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, albowiem organy te nie wiedziałyby o powyższym fakcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych, wskazano na ich bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 9c ust. 1, art. 9n ust. 1-5, art. 9x ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 – zwana dalej: "u.c.p.g."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w istocie sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni dokonanej przez Sąd Wojewódzki poprzez uznanie, że podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, jeśli faktycznie nie wykonuje takiej działalności, nie ma obowiązku składania sprawozdania określonego w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., a o obowiązku tym nie świadczy wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących taką działalność, który jest prowadzony przez Gminę. W tej sytuacji błędna jest także wykładnia Sądu pierwszej instancji co do braku możliwości nałożenia kary z art. 9x ust. 1 u.c.p.g. za złożenie sprawozdania po terminie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu relewantne znaczenie dla powstania obowiązku sprawozdawczego ma okoliczność wpisu do rejestru podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów niezależnie od tego czy działalność taką faktycznie wykonują.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacji naruszenia prawa materialnego są uzasadnione. Skarżący kasacyjnie trafnie wskazał, na czym polega błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim skutecznie argumentacyjnie wykazał wadliwy rezultat wykładni przepisów u.c.p.g. skutkujący błędnym przyjęciem, że podmiot, który został wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, niedokonujący w danym kwartale odbioru odpadów na terenie gminy, nie jest zobowiązany do składania sprawozdań kwartalnych po rygorem nałożenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Ponadto skutecznie wykazał, jak powinna wyglądać wykładnia prawidłowa wskazanych norm.

Zgodnie z przepisem art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady. Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru powinien być dopełniony przed rozpoczęciem prowadzenia działalności uznanej za regulowaną, co wyraźnie stwierdza również art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może wykonywać taką działalność po uzyskaniu wpisu w rejestrze. Podobne zastrzeżenie zawiera art. 9c ust. 1 ustawy u.c.p.g. (wpis ma uzyskać przedsiębiorca odbierający, który zamierza odbierać odpady). Dla podjęcia działalności regulowanej wymagane jest jedynie spełnienie przesłanek materialnych i wówczas przedsiębiorca nabywa uprawnienie do jej wykonywania ex lege. Z kolei wypełnienie przez przedsiębiorcę przesłanek formalnych rodzi po stronie organu rejestrowego obowiązek dokonania wpisu. Wpis ma bowiem charakter wyłącznie deklaratoryjny i stanowi obowiązek organu polegający na wykonaniu czynności materialno-technicznej, który powstaje z chwilą wpływu wniosku. Momentem, w którym przedsiębiorca wpis ten powinien mieć, jest chwila rozpoczęcia działalności. Nie ulega wątpliwości, że posługując się zwrotem normatywnym: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli oznaczenie określonej działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi, lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych).

W świetle powyższych rozważań błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że norma art. 9c ust. 1 u.c.p.g. różnicuje sytuację prawną podmiotów w zależności od rejestracji podmiotu i faktycznego prowadzenia działalności na terenie gminy. Wpis powiązany jest z zakresem prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności i jest elementem koniecznym do tego, by działalność ta mogła być prowadzona na terenie objętym właściwością miejscową organu prowadzącego rejestr. Przepis art. 9c ust. 1 u.c.p.g. w żadnym miejscu nie odnosi się do tego, czy działalność będzie faktycznie wykonywana. Przedsiębiorca, dokonując wpisu, ma zamiar prowadzenia działalności na terenie gminy. Niemniej, jeśli po dokonaniu wpisu do rejestru nie odbiera faktycznie odpadów, to nie zmienia to faktu, że nadal pozostaje przedsiębiorcą prowadzącym regulowaną działalność gospodarczą w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z brzmieniem art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które winien przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Na gruncie literalnych, systemowych i celowościowych reguł wykładni należy skonstatować, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Obowiązkiem sporządzenia sprawozdania objęte są wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro tym obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru to nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone i przekazane bez względu na fakt, czy odbiór odpadów, w danym okresie, miał miejsce czy też nie. Zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy. Tym samym skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 968/14 i w wyroku NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. II OSK 718/15 (dostępne [w:] CBOSA).

Przy wykładni zwrotu: "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można się ograniczać wyłącznie do treści art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zwrot ten jest wielokrotnie używany w u.c.p.g. Racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, że tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższe zasada określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń). Zakładając, że racjonalny ustawodawca przestrzega powyższych reguł redakcyjnych, które w procesie stosowania prawa muszą być przyjęte, jako reguły interpretacyjne, należało, w procesie wykładni przepisów art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przyjąć, że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przemawia wykładnia systemowa i celowościowa powiązana z treścią art. 9i u.c.p.g., art. 9j ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. i art. 9q u.c.p.g. Zgodnie z art. 9i u.c.p.g., w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. Akceptacja interpretacji opierającej się na faktycznym prowadzeniu działalności powoduje, że przepis ten byłby dysfunkcyjny w procesie jego stosowania. Przyjęcie, że faktyczne nieodbieranie odpadów zwalnia od informowania organu (składania sprawozdań) w istocie doprowadziłoby do sytuacji faworyzującej określoną grupę podmiotów, a przez to naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Kiedy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne ma zamiar zakończyć działalność gospodarczą na terenie danej gminy, to istnieje obowiązek poinformowania właściwego organu. Jeśli zaś przedsiębiorca nie składa wniosku o wykreślenie z rejestru, to zastosowanie znajduje przepis art. 9j ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g., który stanowi, że wykreślenie z rejestru następuje w przypadku, gdy stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Należy zatem mieć też na uwadze, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na przedsiębiorcach, pozwala również na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Wobec tego złożenie wypełnionego sprawozdania w ten sposób, że w każdą rubrykę sprawozdania przedsiębiorca wpisuje "0" ma istotne znaczenie, gdyż umożliwia sprawdzenie, czy nie zachodzi okoliczność określona w art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. skutkująca koniecznością wykreślenia z rejestru (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II SA/Bd 1541/13, LEX nr 1457893).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przyjmując, iż tylko przedsiębiorca faktycznie prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych ma obowiązek złożenia przedmiotowego sprawozdania. Niewątpliwie analiza zwrotu normatywnego: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić - działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie czynność faktyczną - odbieranie odpadów komunalnych wykonywaną przez przedsiębiorcę. Odnotować w tym miejscu trzeba, że ten kierunek interpretacyjny znalazł odzwierciedlenie w aktualnym brzmieniu art. 9n u.c.p.g. Ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 87) nadano nowe brzmienie art. 9n. Ustawodawca m. in. wprowadził do tego przepisu ust. 6, w myśl którego: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.". Oznacza to, że obecnie obowiązek sprawozdawczy ciąży na każdym podmiocie wpisanym do rejestru działalności regulowanej i prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów niezależnie od tego czy de facto odbiera odpady od mieszkańców.

Zgodnie z art. 9n ust. 3 u.c.p.g., sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulęgających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4) wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

Podmiot dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że podmiot niewykonujący działalności odbioru odpadów nie mógłby prawidłowo wypełnić sprawozdania. Jednak żaden przepis u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, nie zakazywał umieszczenia w sprawozdaniu wartości zerowych. Wzór formularza sprawozdania określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 630). W rozporządzeniu również nie wprowadzono zakazu wpisywania wartości zerowych (bądź też innego oznaczenia wskazującego na brak faktycznego odbierania odpadów w danym okresie sprawozdawczym).

Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, iż przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Przepis ten, jako wprowadzający sankcję administracyjną nie może być interpretowany rozszerzająco. Z treści normy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. wynika, że karę nałożyć można jedynie na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w terminie nie składa sprawozdania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i analizy wykazujące, że przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne jest każdy podmiot prowadzący w tym zakresie działalność gospodarczą, dopuszczalne jest nałożenie sankcji na ten podmiot w sytuacji niewykonania w terminie obowiązków sprawozdawczych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego brak takiego sprawozdania organ powinien potraktować właśnie jako "sprawozdanie zerowe", gdyż karę, jak wskazano wyżej, można nałożyć tylko na podmiot uchylający się od składania sprawozdań, przy czym podmiot ten musi wykonywać usługi odbierania odpadów komunalnych. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca przewidział, iż sankcję nakłada się na przedsiębiorcę, który w ogóle nie złożył w terminie jakiegokolwiek sprawozdania. Brak złożenia sprawozdania do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, nie może być uznany przez gminę za sprawozdanie zerowe, bezcelowy byłby wówczas przepis nakładający na przedsiębiorcę sankcję za niewykonanie obowiązku. Bez znaczenia jest również, czy zaniechanie przedsiębiorcy było zawionie czy też nie - tego rodzaju rozróżnienie nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie u.c.p.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna jest interpretacja zakładająca, że przedsiębiorca może zaniechać spełnienia obowiązku sprawozdawczego z powodu braku aktywności gospodarczej.

Niewątpliwie sprawozdanie przedsiębiorcy nieodbierającego faktycznie odpadów ma dla organu gminy ważne znaczenie. Zgodnie z art. 9q ust. 1-4 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sprawozdanie jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych z obszaru danej gminy odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4) liczbę właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem;

5) informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

6) informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy.

Niezłożenie przez gminę sprawozdania jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązków, o których mowa w art. 3b i art. 3c u.c.p.g.

Modus operandi wygląda tak, że organ sporządza swoje sprawozdanie na podstawie sprawozdań otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne. Brak złożenia sprawozdania powoduje, że gmina nie może złożyć swojego sprawozdania, gdyż nie dysponuje pełnymi informacjami, w jakim zakresie przedsiębiorca prowadził działalność, nie jest też możliwe wyliczenie poziomów recyklingu, poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i przez to naraża się na sankcje, o których mowa w art. 9z u.c.p.g. W przypadku nieruchomości tzw. "zamieszkałych" (obligatoryjnie objętych gminnym systemem) gmina wybiera przedsiębiorcę odbierającego odpady w drodze przetargu, ale musi posiadać informacje, czy nikt inny nie odbiera odpadów poza systemem, ew. np. nie dokonał incydentalnych odbiorów komercyjnych na podstawie art. 6s u.c.p.g. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych (lokale usługowe, produkcyjne itp.), gmina ma możliwość decydowania co do włączenia ich w system. W mieście [...], na którego obszarze działa przedsiębiorca odbierający odpady wpisany do rejestru działalności regulowanej, odpady z nieruchomości niezamieszkałych odbierane są na zasadach komercyjnych. Stąd też sprawozdania są jedynym źródłem informacji, co do ilości odebranych odpadów. Brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę jej sprawozdania.

Należy również zwrócić uwagę, że przedsiębiorca ma obowiązek złożyć sprawozdanie bez uprzedniego wezwania organu (jest to obowiązek powstający z mocy prawa). Ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy miałby nie złożyć sprawozdania. Brak jest podstawy ustawowej do prowadzenia przez organ postępowania w sprawie niezłożenia sprawozdania przez przedsiębiorcę - zasadą jest bowiem składanie przez przedsiębiorcę sprawozdania. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. kara jest wymierzana za nierzetelne złożenie sprawozdania, a zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. sankcja nakładana jest za opóźnienie w jego złożeniu. Obowiązek sprawozdawczy wynika ex lege, a nałożenie sankcji jest bezpośrednią konsekwencją wykładni normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g., w myśl której obowiązkiem sprawozdawczym obciążony jest podmiot prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji właściwie zinterpretowały postanowienia art. 9n ust. 1 i art. 9x ust. 1 u.c.p.g. i prawidłowo je zastosowały. Zasadnie przyjęły, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w H., jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, miała do końca października 2013 r. obowiązek złożenia sprawozdania za II kwartał 2013 r. Z powodu nieskutecznego dostarczenia sprawozdania w ustawowym terminie organ gminy zasadnie wymierzył karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za przekazanie z dwudziestodniowym opóźnieniem wobec terminu ustawowego sprawozdania za III kwartał 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.