Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 44/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 ust.1, art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], ustalono A. D. – współwłaścicielce w 1/2 udziału w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta B. jako działki nr [...] opłatę adiacencką na kwotę 1.519,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy ul. [...], zrealizowanej w ramach inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych jako ul. [...] i ul. P. [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. D. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 1, 39 i 89 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż budowa ulicy [...] została zrealizowana na podstawie wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji. Na podstawie powyższej decyzji Gmina B. wybudowała ul. [...] i [...] w B., co zostało potwierdzone sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2012 r. protokołem odbioru końcowego. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowano organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten w terminie 21 dni nie wniósł zastrzeżeń. Zatem warunki do korzystania z przedmiotowej drogi zostały stworzone na dzień [...] grudnia 2012 r.

Z powyższych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, co nie było kwestionowane przez stronę, że dla przedmiotowej nieruchomości w tej dacie stworzone zostały warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Kolegium stwierdziło, że dokonał on oszacowania wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej jako działki o nr. geod. [...] oraz łącznej powierzchni 0,2511 ha. Do określenia wzrostu wartości nieruchomości biegły posłużył się regulacją przewidzianą w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - zwanego dalej "rozporządzeniem", zastosował podejście porównawcze, a stosownie do § 4 ust. 3 mając na uwadze specyfikę rynku nieruchomości oraz cechy wycenianej nieruchomości, posłużył się metodą porównywania parami. Zdaniem Kolegium, użyte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a zarówno cechy tych nieruchomości, jak również ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji są znane i zostały ujawnione oraz uwzględnione przy dokonywaniu wyceny. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy operat wyczerpująco potwierdza, że przedmiotowa inwestycja wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zawarte w operacie wnioski są klarowne i jednoznaczne, a biegły wskazał szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium w szczególności nie podzieliło zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Wskazano, że w toku przedmiotowego postępowania strona na każdym jego etapie była prawidłowo informowana o przysługujących jej uprawnieniach. Między innymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., doręczonym w dniu [...] kwietnia 2014 r., została poinformowana o wszczęciu postępowania, była również szczegółowo poinformowana o przewidzianych w jego trakcie czynnościach, a przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., została poinformowana, iż może zapoznać się z aktami sprawy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła A. D. i, tak jak poprzednio w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 39, 89 K.p.a. oraz nieprawidłowe ustalenie kwoty opłaty tj. niezgodnie z faktycznym udziałem w nieruchomości. Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r. sprecyzowała zarzuty zarzucając naruszenie:

1. art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymagania ustawowe do jej ustalenia, bowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do infrastruktury brak było obowiązującej uchwały rady gminy, gdyż przepis § 12 uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. (prawidłowa data to [...] listopada 2012 r.) nie obowiązywał, wydany bowiem został sprzecznie z prawem, t.j. sprzecznie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym i w art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b, art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. art. 268a w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji organu pierwszej instancji podstawy prawnej upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta B.

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 dodatkowo zarzuciła naruszenie:

3. art. 144 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w postępowaniu administracyjnym wszczętym i przeprowadzonym w stosunku do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli nieruchomości jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości;

4. art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 i ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez:

a) uznanie, że ulica [...] posiadała przed dokonaniem inwestycji drogę nieurządzoną;

b) przyjęcie, że nieruchomości uwzględnione w operacie szacunkowym do porównania nieruchomości skarżącej są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji gdy wskazane w operacie nieruchomości (jako mające być podobne do nieruchomości wycenianej) nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem:

- powierzchnia nieruchomości podobnych wskazanych w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę jest kilkukrotnie większa niż powierzchnia nieruchomości wycenianej,

- przed budową drogi w 2012 r. ulica [...] posiadała drogę urządzoną, utwardzoną płytami betonowymi, z krawężnikami, zaś nieruchomość skarżącej posiadała wjazd, a nieruchomości podobne, przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania stanu nieruchomości przed wybudowaniem drogi, posiadają drogę nieurządzoną,

c) brak jest w operacie wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca wybrał do porównania podane tam nieruchomości a nie inne;

d) brak jest w operacie opisu stanu każdej z nieruchomości podobnych wybranych do porównania z nieruchomością wycenianą;

e) rzeczoznawca nie wskazał w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym powodów dla których zastosował akurat wskazane w operacie podejście, metodę i technikę szacowania;

5. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny, niezgodnie ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie ustosunkował się do merytorycznego pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 16 marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie II SA/Bk 14/15 stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji przyjmując, że zostały one wydane bez podstawy prawnej. Jak wskazano, podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten warunek w ocenie sądu nie został spełniony. W dacie stworzenia warunków podłączenia działek do infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej B.nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 3604 – dalej "uchwała"). W § 12 uchwały, w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia" wskazano, że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis § 12 uchwały w połączeniu z przepisami art. 145, 146, 148 ustawy stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem sądu, wymieniony § 12 uchwały nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, gdyż został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem. W konsekwencji uczynienie § 12 podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiło o kwalifikowanej wadzie prawnej tego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd podkreślił, że w żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 "Zasad techniki prawodawczej"), nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w rozdziale 7 zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Zdaniem sądu, skoro uchwała – zgodnie z § 134 i § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – ma regulować wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza zakres spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. Oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b oraz art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają one upoważnienia w tym zakresie. Dlatego też nie można było w uchwale na podstawie tych przepisów stawki takiej wprowadzać. Wobec tego sąd stwierdził, że regulacja § 12 uchwały została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 73 ust. 3, 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał przy tym, że co prawda przepis art. 146 ust. 2 wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano, jednak każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym. Tego wymagania nie spełnia zaś przepis § 12, bowiem w uchwale z dnia [...] listopada 2012 r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w tym więc zakresie (treści § 12) uchwała ta jest sprzeczna z prawem.

Sąd uznał, że skoro § 12 uchwały jako sprzeczny z prawem nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, to decyzję tę należało uznać za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydano bez podstawy prawnej z uwagi na to, że przepis określający stawkę procentową został zamieszczony w uchwale Rady Miejskiej z dnia 5 listopada 2012 r. w sposób sprzeczny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. w sprawie I OSK 2431/15 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego. Jako zbyt daleko idące i niewłaściwe uznał wnioski wyprowadzone przez sąd pierwszej instancji z dwóch przyjętych przesłanek, że w przypadku aktów prawa miejscowego, winny być one zgodne nie tylko z ustawą, ale także z aktami wykonawczymi oraz, że naruszenie zasad techniki prawodawczej skutkuje sprzecznością aktu prawa miejscowego z prawem i jest podstawą do odmowy jego zastosowania.

NSA ocenił, że wadliwy jest wniosek sądu pierwszej instancji, iż w przypadku aktów prawa miejscowego sąd może odmówić zastosowania ich przepisów wyłącznie ze wskazaniem na naruszenie zasad techniki prawodawczej. Wyłożył, że zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być wskazanie na jego wadliwość względem norm ustawy lub Konstytucji, taki zakres związania wynika bowiem dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Sąd kasacyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie istniała podstawa prawna do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a stanowił ją przepis art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie został wskazany w podstawie prawnej uchwały, nie uprawnia to jednak do wniosku, że uchwała została podjęta z jego naruszeniem. Zatem ocena prawna sądu pierwszej instancji nie została podzielona, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżonej decyzji SKO w B. z dnia [...] października 2014 r. ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Przede wszystkim należy na wstępie zauważyć, że z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., obecnie orzekający skład rozpoznając skargę A. D. na decyzję ustalającą należną od niej wysokość opłaty adiacenckiej związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w sprawie I OSK 2431/15. Jak zauważa się w orzecznictwie, związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (vide wyroki w sprawach II SA/Kr 591/16 z dnia 20 września 2016 r., II SA/Go 553/16 z dnia 8 września 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny.

W sprawie niniejszej ta wyjątkowa sytuacja nie miała miejsca, nie uległ zmianie od daty wydania wyroku NSA stan prawny, a stan faktyczny także pozostaje niezmieniony w stosunku do ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń (drogi) a jej wartością po ich wybudowaniu. Do ustalenia kwotowego wysokości opłaty adiacenckiej (co następuje, jak wyżej wskazano, decyzją wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w tej uchwale z daty stworzenia warunków do korzystania z drogi.

W sprawie niniejszej w niebudzący wątpliwości sposób ustalono, że warunki do korzystania ze spornej drogi po jej modernizacji stworzone zostały na dzień [...] grudnia 2012 r. Wybudowana droga została odebrana protokołem odbioru końcowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowano organ nadzoru budowalnego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania i organ ten nie wniósł zastrzeżeń w terminie 21 dni. Okoliczności te nie były przez stronę kwestionowane i wynikają ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne nie budzi wątpliwości sądu.

W dacie stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej tj. wybudowania ulicy [...], przy której leżą działki skarżącej (tj. w dacie [...] grudnia 2012 r.) - obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Białegostoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 3604), powoływana dalej jako uchwała. W § 12 uchwały, w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia", wskazano że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 ustawy, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Powyższe przepisy u.g.n. oraz § 12 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 listopada 2012 r. stanowiły podstawę prawną wydanych w niniejszym postępowaniu decyzji.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej.

Odnośnie głównego zarzutu skargi (sprecyzowanej w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r.) skład orzekający, pozostając związany oceną prawną wyrażoną w cytowanym powyżej wyroku NSA w sprawie I OSK 2200/15, zarzutu tego nie podziela. Nie można uznać, jak bezzasadnie podnosi pełnomocnik skarżącej, by brak było podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z powodu sprzeczności z prawem § 12 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Jak wyłożył NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2431/15, nie zachodzi sprzeczność uchwały (w podnoszonej części) z ustawą ani Konstytucją RP, zaś podnoszona niezgodność z rozporządzeniem w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może skutkować podstawy dla sądu do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego jakim jest wskazywana uchwała. W przypadku aktów prawa miejscowego sąd może bowiem odmówić zastosowania ich przepisów wyłącznie przy ich sprzeczności z aktami rangi ustawowej. Mimo, że uchwała z dnia [...] listopada 2012 r. nie wskazywała podstawy prawnej podjęcia, to takowa podstawa istniała – stanowił ją przepis art. 146 ust. 12 u.g.n. Niewskazanie podstawy prawnej nie dyskwalifikuje jednak uchwały. W tym miejscu powtórzyć należy za NSA: "Samo powołanie błędnej podstawy prawnej uchwały jednostki samorządu terytorialnego lub też pominięcie jej powołania nie jest uchybieniem, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały istniała podstawa prawna do podjęcia takiej uchwały (...). Tym bardziej nie jest to podstawa do uznania, że uchwała nie jest zgodna z ustawą i do odmowy jej zastosowania. W przypadku rozpoznawania skargi na akt prawa miejscowego szerszy jest zakres kontroli sądu administracyjnego. Natomiast odmowa zastosowania przepisu obowiązującego aktu prawa miejscowego musi łączyć się z wykazaniem jego niezgodności z aktami rangi ustawowej. Wadliwość redakcyjna, pozbawienie uchwały elementów określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, takich jak wskazanie podstawy prawnej, nie świadczy o niezgodności z ustawą i nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania".

Z wyżej przytoczonych względów ten zarzut skargi nie mógł zostać oceniony jako zasadny.

Ta sama ocena dotyczy zarzutu naruszenia art. 268a w związku z art. 107 § 1 K.p.a. – niewskazania podstawy prawnej upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta B.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolite stanowisko, że brak w aktach dokumentu stanowiącego wyraźne upoważnienie do wydania decyzji z upoważnienia organu nie świadczy automatycznie o braku należytego umocowania do działania w danym zakresie i nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci nieważności, w sytuacji gdy pracownik działający z upoważnienia organu powołuje się w decyzji na upoważnienie (vide wyroki w sprawach: II OSK 345/15 z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 292/15 z dnia 23 lutego 2016 r., CBOSA).

W sprawie niniejszej decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta B. i takowe upoważnienie pracownik posiadał – zostało ono nadesłane na żądanie sądu (k. 126 akt sądowych).

Sąd nie podzielił także kolejnego zarzutu sformułowanego przez skarżącą – ustalenia opłaty adiacenckiej dla jednego współwłaściciela w danej decyzji "w sytuacji, gdy prawidłowym sposobem ustalenia opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli nieruchomości jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości". Zdaniem składu orzekającego, jakkolwiek istotnie modelowa treść decyzji odnoszących się do współwłaścicieli jest taka, jaką podaje się w zarzucie, to nie zawsze inne sformułowanie decyzji skutkuje uznaniem naruszenia przez nią prawa.

Wymiar opłaty adiacenckiej przy współwłasności ułamkowej (jak w sprawie niniejszej) musi odzwierciedlać wysokość tej opłaty należną od poszczególnych współwłaścicieli odpowiadającą ich udziałowi we współwłasności. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność nie można bowiem domniemywać solidarnego zobowiązania współwłaścicieli, brak jest bowiem normy prawnej zezwalającej organowi na obciążanie solidarne współwłaścicieli taką opłatą (vide wyroki w sprawach: I SA/Wa 582/15 z dnia 19 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 586/16 z dnia 15 listopada 2016 r., CBOSA). Zatem istotne jest, by z treści decyzji wynikała wysokość należności danego współwłaściciela odpowiadająca jego udziałowi.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa dyskwalifikującego decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, określenie wymiaru opłaty oddzielnymi decyzjami skierowanymi do poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości, jeżeli w tych decyzjach określono kwoty należne od poszczególnych osób ze wskazaniem wysokości udziału we współwłasności. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Bezspornym jest i wynika to z akt administracyjnych, że nieruchomość objęta wymiarem opłaty adiacenckiej – działki nr [...] stanowią współwłasność D. F. i skarżącej, tej ostatniej z mocy dziedziczenia udziału po T. F. Zaskarżoną decyzją ustalono, że udział skarżącej wynosi 1/2 oraz przypadająca na nią kwota opłaty adiacenckiej równa temu ułamkowi wynosi 1.519, 25 zł. Jak wynika z akt sprawy II SA/Bk 43/17 z których sąd dopuścił dowód – w stosunku do drugiej współwłaścicielki wydano także decyzję ustalającą od niej ½ opłaty adiacenckiej. Dlatego brak jest uzasadnienia do dyskwalifikacji zaskarżonej decyzji z powodu omawianego zarzutu skargi.

Również, zdaniem sądu, nie mogą się ostać zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego oraz jego oceny.

Organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował cytowane przepisy i przeprowadził procedurę zgodnie z regułami postępowania przy określaniu opłaty adiacenckiej.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i technik szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.) w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze, co wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n., stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (vide wyroki w sprawach: II SA/Gd 355/14 z dnia 3 września 2014 r., II SA/Bk 751/16, II SA/Kr 1221/12 z dnia 29 listopada 2012 r., CBOSA). Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomości podobne nie są nieruchomościami identycznymi. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygujące, które w sprawie niniejszej zostały zastosowane i opisane w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z opisem uwzględnianych cech nieruchomości. Przepis art. 152 u.g.n. stanowi, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zdanie 1 i 2).

W art. 154 u.g.n. ustawodawca wskazał na czynniki, które należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu tj. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne dane o nieruchomości (art. 155 ust. 1 u.g.n.).

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty (vide wyroki w sprawach: II SA/Sz 217/14 z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 2342/12 z dnia 24 kwietnia 2014 r., CBOSA). Jak wskazał NSA w ostatnio przytoczonym wyroku: "Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie".

Zdaniem sądu, w kontrolowanej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczą nieruchomości z rynku lokalnego w którym położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem wymiaru opłaty. Rzeczoznawca wskazał na stronie 18 operatu kryteria które uwzględniał przy doborze nieruchomości podobnych wskazując na niewielki obrót nieruchomościami spełniającymi kryteria podobieństwa. W ramach próbki reprezentacyjnej przeanalizował 14 transakcji. Dokładnie wskazał (s. 20 operatu) w jaki sposób przyjął i oceniał cechy rynkowe nieruchomości, w tym: położenie, otoczenie, powierzchnię i kształt (topografia). Rzeczowo wyłożył sposób wyliczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości na skutek urządzenia drogi.

Sąd podziela ocenę przedłożonej opinii dokonaną przez organy. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie niniejszej jest bowiem klarowny, czytelny i zgodny z wymogami przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego. Przedmiotowy operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na ocenę wartości nieruchomości przyjętych do porównania takie jak: cena za 1 m2, cena działki, data transakcji, nr repertorium aktu notarialnego, obręb, powierzchnia działki, ulica. Rzeczoznawca wskazał też wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości i uwzględnił fakt dostępności nieruchomości także z innej drogi, co skutkowało przyjęciem 50 % a nie 100 % wzrostu wartości działek po wykonaniu przedmiotowej ulicy.

Sposób wykonania wyceny został przez biegłego w pełni wyjaśniony, a opis nieruchomości przyjętych do porównania jest dokładny. Stwierdzić należy, że przedmiotowy operat został wykonany w sposób rzetelny, a zawarte w nim twierdzenia są spójne, logiczne i konsekwentne – w związku z czym brak jest podstaw, aby stwierdzić naruszenie przepisów prawa. Zarzut przyjęcia do porównania nieruchomości o większej powierzchni niż działki skarżącej nie może odnieść zamierzonego skutku w sytuacji przyjęcia nieruchomości o różnych powierzchniach i wyjaśnieniu w operacie przyczyny przyjętego doboru (mała liczba transakcji), a przede wszystkim wobec zróżnicowania oceny wartości z uwagi na powierzchnię. Na stronie 21 operatu podał to rzeczoznawca w tabeli nr 4.

Odnośnie zaś zarzutu nieuwzględnienia w operacie, że przed wydaniem decyzji skutkującej obciążeniem opłatą adiacencką nieruchomość skarżącej miała drogę urządzoną – wskazać należy, że z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie wynika taka okoliczność i bezspornie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielono pozwolenia na budowę ulicy [...] i [...]. Natomiast rzeczoznawca wskazał źródła z jakich korzystał przy opisie cech nieruchomości (s. 5 operatu), w tym dwukrotnie dokonał oględzin przedmiotu sporu co świadczy o skrupulatności oraz rzetelności w wykonaniu zlecenia sporządzenia wyceny. Podkreślić należy, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszała do operatu żadnych uwag, także w odwołaniu takowych nie przedstawiła zarzucając jedynie naruszenie przepisów związanych z jej udziałem w postępowaniu. Obecne dowodzenie, dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nowych okoliczności faktycznych, jest spóźnione i nie może rzutować na ocenę zaskarżonego aktu. Nie można bowiem skutecznie zarzucić organom niewyjaśnienia okoliczności niepodnoszonych w toku jego czynności. Identycznie nie można skutecznie zdyskredytować operatu szacunkowego dowodząc dopiero na etapie rozpoznawania skargi od ostatecznej decyzji nowych okoliczności stanowiących zarzuty do operatu.

Z wyżej wskazanych powodów zarzuty skargi kierowane do operatu szacunkowego nie podlegały uwzględnieniu. Jedynie na marginesie można wskazać, że możliwość weryfikacji operatu szacunkowego przewiduje art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż oceny prawidłowości operatu szacunkowego dokonuje organizacja

zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Natomiast ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a, jak wyżej wskazano – na etapie obydwu instancji postępowania administracyjnego nie zgłaszała żadnych uwag do operatu.

Dodać należy, że wbrew zarzutom skargi naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 39 K.p.a., o wszystkich czynnościach organu była informowana – pismami z dnia 9 kwietnia 2014 r. i z dnia 5 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 9 września 2014 r. które zostały jej skutecznie doręczone.

Z wyżej wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .