Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1737/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art, 7, art. 77 § 1, art. 107  § 3, art. 61a  § 1, art. 105  § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 kwietnia 2017 r. [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] wydaną z upoważnienia GDDKiA przez pełniącego obowiązki Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] , położonej w m. [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje GDDKiA wyjaśnił, że w jego ocenie zasadne było utrzymanie powyższej decyzji w mocy i nie zachodziły przesłanki dla jej uchylenia.

Orzeczenie GDDKiA zapadło w następującym stanie sprawy. Skarżąca, 12 sierpnia 2011 r., występowała do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w [...]. Po rozpatrzeniu wniosku GDDKiA wydał [...] grudnia 2011 r. decyzję znak [...] rozstrzygając sprawę co do istoty, tj. odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Skarżąca, 20 grudnia 2011 r., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżąca zaskarżyła tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, składając skargę dnia 14 maja 2012 r. W dniu 14 grudnia 2012 r. WSA w Warszawie oddalił skargę [...], która nie wniosła skargi kasacyjnej. Z tej tez przyczyny, decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] posiada przymiot ostateczności i prawomocności.

W dniu 6 lutego 2017 r. skarżąca ponownie wystąpiła w zezwolenie na lokalizację zjazdu drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...], podnosząc, że pomimo posiadania pozwolenia na budowę, które nie utraciło ważności nie mogła zjazdu wybudować, zgodnie z decyzją GDDKiA z dnia [...] marca 2008 r., na taki zjazd zezwalająca. Przyczyną była kolizja budowy z istniejącym światłowodem telekomunikacyjnym, powstałym – jak wyjaśniała skarżąca nielegalnie. Dopiero po usunięciu tej przeszkody możliwa stała się budowa zjazdu, ale stało się to dopiero wówczas, gdy udzielona przez GDDKiA zgoda utraciła swa ważność.

GDDKiA wyjaśnił następnie, że w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Dodatkowo, przyczyny dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty, (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 341/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 416/16)

Należy zatem stwierdzić, iż uprzednie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty, zamyka możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ w innym przypadku skutkowałoby to wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja taka dotyczyłaby bowiem sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3) oraz zostałaby wydana z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt. 2), zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, iż organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj. nadal występują te same strony, nie zmieniła się podstawa prawna i faktyczna decyzji i podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji.

W związku z powyższym, zdaniem organu, należało umorzyć postępowania zainicjowane wnioskiem z dnia 6 lutego 2017 r., w zakresie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżącej ujętych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA uznał, że cytowane przez skarżącą uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ odnosi się ono do postępowania odwoławczego, które zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 umożliwia organowi do którego wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części, i w tym zakresie orzekanie co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo umorzyć postępowanie odwoławcze. W zakresie postępowania odwoławczego organ badający całokształt sprawy nie jest związany swoją poprzednią decyzją i wcześniejszymi ustaleniami, ponieważ w innym przypadku instytucja odwoławcza, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłby iluzoryczna i pozbawiona sensu. W przedmiotowym postępowaniu organ nie znalazł elementów w wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., które by się zmieniły w sposób istotny. W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z przedmiotem sprawy, która została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Natomiast argumenty strony odnoszą się do postępowania odwoławczego w zakresie wydania rozstrzygnięcia, gdy nie istniał w obrocie prawnym żaden inny akt administracyjny rozstrzygający przedmiotową sprawę.

Natomiast w związku z zarzutem strony, jakoby nową okolicznością sprawy było cyt.: "prawomocne uregulowanie w roku 2016 wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...] z dn. [...].09.2016r.) kwestii samowolnego ułożenia przez [...] światłowodowej podziemnej linii telekomunikacyjnej, która przechodzi przez moją nieruchomość oraz wchodzi w kolizję z budowanym zjazdem" GDDKiA uznał, że przywołane rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu na okoliczność rozpatrzenia wniosku strony, zgodnie z jej żądaniem, stanowiąc tożsame żądanie z uprzednim, które zostało ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięte.

Powołując się na pogląd doktryny organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Elementy prawnie obojętne, niewpływające niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy.

W ocenie organu, podniesione przez stronę okoliczności nie mogły zostać uwzględnione. Dodatkowo GDDKiA wskazał, że w analizowanej sprawie występowała tożsamość wniosków z dnia 12 sierpnia 2011 r. i 6 lutego 2017 r. w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego, a zatem organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego.

Z taką decyzja nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 1 lipca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej:

"1. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów kodeksu dostępowania administracyjnego wynikającego z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ administracji publicznej będąc obowiązany przepisami Ustawy, z urzędu lub na wniosek stron winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A nadto do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Organ rażąco ignoruje przepisy przytoczonej ustawy. Nie odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zignorował prawidłowo doręczony przez stronę w "akcie trwania postępowania, uprzednio drogą mail, a następnie pocztą nowy dowód w trawie tj. pismo z Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 roku nr [...], o mianie w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren sodowanego zjazdu i określonej w nim obsługi komunikacyjnej dla działki nr [...].

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynikających z art. 39, art.10 i art. 73. Organ GDDKiA za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismem z dnia 12.05.2017 roku wysłał zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zgromadzonym materiałem dowodowym w aktach sprawy, przed wydaniem decyzji administracyjnej. Doręczenie zawiadomienia dla strony nastąpiło w dniu 31 maja 2017 roku, a od daty doręczenia przysługiwał 7 dniowy termin na zaznajomienie się. Organ GDDKiA z dniem [...] maja 2017 roku, ignorując przepisy ustawy oraz przysługujące prawa stronie, pospiesznie zamyka sprawę wydając ostateczną decyzję administracyjną, nadając ją w dniu 01 czerwca 2017 roku w Urzędzie Pocztowym na adres strony.

3. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności nieuznanie jako istotnej przez organ GDDKiA, nowej okoliczności w sprawie, tj. prawomocnej regulacji prawnej wydanej w [...] września 2016 roku, wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] w prawie p-ko [...] , co do ułożonej samowolnie przez ww. firmę telekomunikacyjną linii światłowodowej, wchodzącej w kolizję z budowanym zjazdem, co nie wątpliwie wpłynęło na -zakończenie rozpoczętej budowy zjazdu w terminie trzech lat. Organ II instancji w uzasadnieniu zarzucił, że strona podała okoliczność wskazując nr sprawy, lecz nie załączyła odpisu przedmiotowego wyroku. Należy nadmienić, że organ administracji publicznej "stwierdzając braki formalne i jeśli odnosi się do nich, na zasadzie art. 64 § 2 kpa, powinien wezwać stronę do ich uzupełnienia. W tym przypadku Organ GDDKiA będąc świadomy tego raku w aktach sprawy, nie wezwał strony wnoszącej do uzupełnienia braków formalnych.

4. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności poprzez nie odniesienie się do precedensu kolizji dwóch normatywnych aktów prawnych Ustawy Prawo Budowlane oraz ustawy o Drogach Publicznych, w kwestii bytu na sprawę będącej w obrocie prawnym, ważnej decyzji - pozwolenia na budowę, wydanej na podstawie ostatecznej decyzji GDDKiA uprzednio zezwalającej na lokalizację zjazdu".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.

Uzasadniając skargę wyjaśniła, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności w sprawie, a w szczególności nie zostały uznane przedłożone przez nią dowody w sprawie, stanowiące niewątpliwie nowe okoliczności dla przedmiotu postępowania administracyjnego.

Błędna jest teza GDDKiA o tożsamości wniosków o lokalizację przedmiotowego zjazdu z dnia 12 sierpnia 2011 roku i 6 lutego 2017roku w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego. Podstawą do wnioskowania przez stronę o lokalizację zjazdu, są nowe okoliczności prawne - zakończenie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] sprawy p-ko [...] , co do ułożonej samowolnie przez ww. firmę telekomunikacyjną linii światłowodowej, będącej w kolizji z inwestycją budowy zjazdu, oraz jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , obejmującego teren budowanego zjazdu i określonej w nim obsługi komunikacyjnej dla działki nr [...] [...] za pismem z Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 roku nr [...].

Fakt kolizji budowy z instalacja światłowodową spowodował wstrzymanie budowy zjazdu i nie był bez wpływu na niedotrzymanie terminu wybudowania zjazdu przez okres 3 lat, odnośnie do decyzji GDDKiA zezwalającej na lokalizację zjazdu.

Organ w żaden sposób nie odniósł się dla bytu w sprawie ważnej i będącej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] Nr [...] z dn. [...].08.2008 r. o pozwoleniu na budowę, która nie straciła ważności (zgodnie z art.37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.). GDDKiA w dniu 31 grudnia 2008 r. został pisemnie zawiadomiony o rozpoczęciu robót budowlanych zgodnie z decyzją GDDKiA [...] z dnia [...] marca 2006 r.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przyczyną wydania przez GDDKiA zarówno decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i utrzymującej ja w mocy decyzji z [...] maja 2017 r. było uznanie przez organ, że postępowanie z wniosku [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r. jest bezprzedmiotowe, gdyż w sprawie ujętej w ww. wniosku GDDKiA orzekł już uprzednio decyzją z [...] sierpnia 2011 r., odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na nieruchomość skarżącej. W ocenie więc organu zaistnienie rei iudicatae wyczerpuje przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a.

Rację ma organ, twierdząc, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej przez organ wcześniej, decyzją ostateczną (res iudicata), jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (tak również np. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968).

Skoro jednak GDDKiA wywodzi bezprzedmiotowość sprawy z zaistnienia powagi rzeczy osądzonej i wszczęte postępowanie umarza na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., to obowiązkiem tego organu – zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. – było uzasadnienie w decyzji umarzającej postępowanie (i utrzymującej taką decyzję w mocy), czemu w ogóle wszczął postępowanie, skoro wystąpiła powaga rzeczy osądzonej. Taka bowiem okoliczność co do zasady nie zezwalała organowi na wszczęcie postępowania. Organ nie wyjaśnił więc, na czym polegała ocena wniosku skarżącej, której wynik pozwolił GDDKiA wszcząć postępowanie i co takiego stało się od momentu wszczęcia postepowania do jego umorzenia, że w toku postępowania stało się ono bezprzedmiotowe. Nie stanowi natomiast należytego uzasadnienia powołanie się przez organ, że o fakcie istnienia własnej decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2011 r. dowiedział się w trakcie postępowania. Taki okoliczność stanowi notorium organu, a w każdym razie powinna być ustalona przy wstępnej ocenie wniosku podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania.

Jeżeli bowiem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, (właśnie np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie) to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pogląd ten jest ugruntowany w piśmiennictwie: "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej" (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299).

Jak więc przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, tą jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, KPA Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; CBOSA).

Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza natomiast zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewności obrotu prawnego.

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie niewątpliwie skarżąca wnioskiem z dnia 6 lutego 2017 r. zażądała wszczęcia sprawy o uzgodnienie zjazdu z drogi krajowej [...] na swoją nieruchomości i niewątpliwym jest to, że już wcześniej GDDKiA decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił jej takiego uzgodnienia. W obu tych sprawach zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa w zakresie rodzaju sprawy: uzgodnienia zjazdu z drogi krajowej [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ przeprowadził jakiekolwiek ustalenia co do tego, czy również niezmienionym pozostaje stan faktyczny, będący podstawą (przyczyną) negatywnej decyzji tego organu z 2011 r. Obowiązkiem więc organu było rozważenie wszelkich przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. – przed wszczęciem postępowania i przed wydaniem jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie.

Istotnym jest to, że o odmowie wszczęcia postępowania organ orzeka postanowieniem – jest to ważne dla ochrony wnioskodawcy w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w świetle obowiązującej regulacji prawnej, gdyż nakłada na organ obowiązek wywiedzenia podstaw prawnych do odmowy wszczęcia postępowania, w uzasadnieniu postanowienia. Podmioty występujące z żądaniem wszczęcia postępowania uzyskują więc możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia (w przypadku postanowień wydawanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

GDDKiA zaniechał jednak niewymagających wszczęcia postępowania czynności sprawdzających, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia braku zmiany (lub zmiany) stanu faktycznego sprawy, naruszając zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), co z kolei uniemożliwiło mu stwierdzenie, czy sprawa w ogóle może być wszczęta. Ustalenie stanu faktycznego aktualnego na dzień orzekania jest o tyle istotne, że gdyby okazało się, że uległ on zmianie od dnia [...] grudnia 2011 r., to nie można byłoby mówić o tożsamości przedmiotowej spraw.

Należy zauważyć, że organ, do którego wpływa żądanie podmiotu powinien w sposób należyty przeprowadzić jego ocenę. Mając na uwadze art. 1 pkt. 1 k.p.a., (przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozpatrywane w formie decyzji) organ administracji publicznej musi je ocenić "pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków: 1) czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym (...) 2) czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji" (por. komentarz do art. 61a w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Tego GDDKiA nie uczynił, gdyż wszczął postępowanie bez dokonana ww. oceny.

Błędnie też utożsamia GDDKiA przesłanki umorzenia postępowania już wszczętego (art. 105 § 1 k.p.a.) z ww. przesłankami, uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wyłącznie wówczas, gdy w danej sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. Jak słusznie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1353/13: "(...) Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 21.2.2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23.1.2006 r., II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia".

"Umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyr. NSA z 9.9.1998 r., IV SA 1634/96, niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy" – por. kom. do art. 105 k.p.a. w M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest, że orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego wiązać się musi z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyr. WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/10).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zwrócić uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "wydaje decyzję o umorzeniu postępowania" stanowi dla organu orzekającego nakaz do orzeczenia w taki sposób, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe – co oznacza, że przyczynę taką należy wyraźnie wskazać.

Jak podkreśla się w doktrynie (komentarz do art. 105 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017) decyzja administracyjna opiera się na konstrukcji tworzenia stosunku administracyjnoprawnego, co jest szczególnie istotne przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty. Konsekwencją tego jest założenie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje jednego z elementów stosunku materialno prawnego (zob. wyr. NSA z 26.3.1998 r., II SA 70/98, niepubl.; wyr. NSA z 30.1.2003 r., II SA 1689/01, niepubl.; wyr. NSA z 24.4.2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów 2003, Nr 6, s. 25; wyr. WSA w Warszawie z 7.3.2008 r., VII SA/Wa 23/08, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.8.2010 r., II SA/Go 279/10, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 29.5.2014 r., I SA/Ol 281/14, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 18.6.2014 r., II SA/Gd 168/14, Legalis), uniemożliwiając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (wyr. WSA w Warszawie z 22.5.2007 r., VII SA/Wa 285/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 17.6.2008 r., I SA/Wa 485/08, Legalis).

Z powyższych przyczyn, w sprawie niniejszej nie może być mowy o bezprzedmiotowości sprawy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ale o ewentualnej niedopuszczalności wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) – czego nie rozważył GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę. Umarzając postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. GDDKiA naruszył więc ten przepis. Poprzez niedokonanie przed wszczęciem postępowania właściwej oceny żądania skarżącej, które powinno polegać na ocenie, czy w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej, organ naruszył natomiast art. 8 § 1 k.p.a., co zarzucała skarżąca.

GDDKiA, związany dokonaną przez tut. Sąd ocena prawną oceni wniosek skarżącej z dnia 6 lutego 2017 r. pod kątem dopuszczalności wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. ustalając, czy rzeczywiście występuje przedmiotowa tożsamość spraw: rozstrzygniętej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. i sprawy określonej w ww. wniosku skarżącej, uwzględniając wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku elementy tożsamości przedmiotowej. W zależności od dokonanej oceny organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie; w wypadku tożsamości spraw, uzasadniającej wystąpienie powagi rzeczy osądzonej GDDKiA w sposób należyty wywiedzie swoje stanowisko. W wypadku, jeżeli organ oceni, że sprawy nie są jednak tożsame, rozpozna wniosek skarżącej i załatwi sprawę w sposób przewidziany prawem.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu.