Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1652/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Zakładu Gospodarki Komunalnej z siedzibą w K. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 669/07, II SA/Wr 670/07, II SA/Wr 671/07, II SA/Wr 672/07, II SA/Wr 673/07, II SA/Wr 674/07, II SA/Wr 675/07, II SA/Wr 676/07, II SA/Wr 677/07, II SA/Wr 678/07, II SA/Wr 679/07, II SA/Wr 680/07 w sprawie ze skarg Zakładu Gospodarki Komunalnej z siedzibą w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...], w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokami z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt: II SA/Wr 669/07, II SA/Wr 670/07, II SA/Wr 671/07, II SA/Wr 672/07, II SA/Wr 673/07, II SA/Wr 674/07, II SA/Wr 675/07, II SA/Wr 676/07, II SA/Wr 677/07, II SA/Wr 678/07, II SA/Wr 679/07, II SA/Wr 680/07 po rozpoznaniu skarg Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymujące w mocy decyzje Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wymierzające opłaty za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w W., gminie K. - uchylił decyzje zaskarżone oraz decyzje je poprzedzające.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy obu instancji powołując treść przepisu art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 50, poz. 360), stwierdziły, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 13 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) do opłat za korzystanie ze środowiska należnych do dnia 30 czerwca 2005 r. stosuje się przepisy art. 285 ust. 2, art. 288 ust. 1 i art. 289 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W myśl przepisu art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym (do dnia 27 lipca 2005 r. - wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r.) w razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W wyniku kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 6, 13 i 21 lutego 2007 r. stwierdzono, że Zakład Gospodarki Komunalnej w K., który przedłożył informacje wymagane przepisem art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nieprawidłowe w zakresie ustalenia wysokości opłat, w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 3 listopada 2006 r., nie posiadał wymaganej przepisem art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Organy wskazały ponadto, że Zakład do dnia 31 stycznia 2005 r. nie złożył wniosku o odroczenie opłat podwyższonych zgonie z art. 317 - 319 ustawy Prawo ochrony środowiska. Okoliczność, że w dniu wszczęcia postępowania strona posiadała już decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów organy uznały za mającą znaczenie jedynie dla opłaty za II półrocze 2006 r. Organy wskazały, iż termin przedawnienia zobowiązań, w myśl art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska wynosi 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, a zatem organ I instancji wydając zaskarżone decyzje nie przekroczył terminu ustawowego.

Skargi na powyższe decyzje wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w K. podnosząc wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia w kwestii zasadności wymierzenia opłat podwyższonych i wysokości tych opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże z innych powodów niż podniesione w skargach. W ocenie Sądu konstrukcja art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje na obowiązek ponoszenia przez podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia tylko opłaty podwyższonej, a nie opłaty, na którą składa się opłata podstawowa oraz opłata podwyższona. Powołując się na treść przepisów art. 273, art. 297 i art. 274 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, Sąd I instancji stwierdził, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie określonej ilości odpadów tylko raz (umieszczenie odpadów na składowisku), z taką różnicą, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zobowiązany jest uiścić za składowanie odpadów tzw. opłatę podstawową (wysokość tej opłaty to iloczyn ilości i rodzaju składowanych odpadów), natomiast, jeśli podmiot nie posiada tej decyzji uiszcza opłatę podwyższoną (jej wysokość obliczana jest poprzez pomnożenie czasu składowania odpadów, ilości odpadów i współczynnika przeliczeniowego 0,05). Sąd stanął na stanowisku, że opłaty te wzajemnie się wykluczają i dlatego wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wymierzając opłatę podwyższoną winien uwzględnić uiszczenie już przez stronę skarżącą opłaty podstawowej za rozpatrywany okres, bowiem opłat tych Zakład dokonał na podstawie własnych obliczeń przed upływem miesiąca następującego po kwartale, za który opłata winna być uiszczona. Sąd wskazał również na sformułowanie organu I instancji, że cyt. "opłata podwyższona w wysokości stanowiącej iloczyn masy odpadów, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób funkcjonowania składowiska bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (licząc od momentu położenia odpadów)", nie znajduje uzasadnienia i oparcia w przepisach Prawa ochrony środowiska, zwłaszcza, że w art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest mowa jedynie o "każdej dobie składowania", a zatem te rozbieżności organy będą musiały usunąć i precyzyjnie określić sposób przyjęcia ilości dób, bowiem od tej wielkości zależą kwoty ostatecznie naliczonych opłat. Sąd uznał, że organy nie zawarły w swoich decyzjach żadnych wyliczeń (rachunku), z których wynikałby sposób obliczenia spornych opłat. Poprzestanie na przywołaniu jedynie treści przepisów, spowodowało naruszenie decyzjami organów obu instancji art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Organ II instancji naruszył także przepis art. 138 i art. 15 k.p.a. ponieważ nie rozpatrzył ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie. Zdaniem Sądu ilości odpadów podane w ewidencji za poszczególne okresy nie korespondują z ilością odpadów podaną w załącznikach odpowiednich decyzji organu I instancji, a zatem Sąd nie był w stanie ustalić, a w konsekwencji ocenić, co składa się na wielkość masy odpadów. Niejasne dla Sądu było również skąd wzięły się końcowe kwoty wymierzonych opłat, zwłaszcza, że w załącznikach do decyzji widnieją po dwie kwoty. Niejasności te również będą musiały zostać wyjaśnione, a co istotniejsze wyniki dokonanych rozważań winny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniach decyzji. Sąd stwierdził, że z kwestionowanych decyzji nie wynika czy strona winna uiścić "kwotę zaległości", czy też "kwotę wymierzoną", w decyzjach brak jest też naliczenia ustawowych odsetek za zwłokę. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej naruszono także art. 9 kpa. Powołując się na przepisy art. art. 377, 379 ust. 1 i 5, 288 ust. 2 i 3, 285 ust. 2 i 286 ust.1, 287 ust. 1 pkt 1-3 Sąd wskazał, że organ I instancji od złożenia pierwszego wykazu zawierającego informacje o umieszczonych odpadach na składowisku w dniu 9 kwietnia 2003 r. powziął wiadomość, że skarżący Zakład nie posiada decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Mimo tej wiedzy oraz faktu, że brak tej decyzji skutkować będzie dla strony skarżącej naliczeniem wysokich opłat podwyższonych wraz z odsetkami, organ nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 9 kpa i cyt. wyżej przepisów Prawa ochrony środowiska i w tym zakresie pozostając w bezczynności przyczynił się do powstania tak wysokich opłat.

Skargi kasacyjne od powyższych wyroków wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w K. reprezentowany przez radcę prawnego Z. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i nie dokonanie oceny z punktu widzenia tego przepisu stwierdzonej przez sąd bezczynności organu I instancji w zakresie naruszenia przez niego art. 9 k.p.a. oraz art. 377, art. 379 ust. l i 5, art. 288 ust. 2 i 3, art. art. 287 ust. 1 pkt 1-3, art. 285 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U 2006 Nr 129 poz. 902 z późn. zm.) w aspekcie zasadności wymierzenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 276 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uchybienia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniach wyroków uchylających decyzje organów I i II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 9 k.p.a. oraz art. 377, art. 379 ust. 1 i 55 art. 288 ust 2 i 3, art. art. 287 ust. 1 pkt 1-3, art. 285 ust 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U 2006 Nr 129 poz. 902 z późn. zm.).

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych wskazuje się, że uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt od II SA/Wr 669/07 do II SA/Wr 680/07, nie spełniają wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro przedmiotowymi wyrokami WSA uwzględniając skargi uchylił zaskarżone decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji winien był w uzasadnieniach zawrzeć wskazania, co do dalszego postępowania, a tego nie uczynił w odniesieniu do stwierdzonych uchybień w zakresie naruszenia art. 9 k.p.a. oraz przepisów art. 377, art. 379 ust. 1 i 5, art. 288 ust. 2 i 3, art. art. 287 ust. 1 pkt 1-3, art. 285 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). W przedmiotowych sprawach zaś, skoro brak jest wytycznych w zakresie stwierdzonych uchybień organu, co do naruszenia art. 9 k.p.a., i przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie sposób ustalić jak naruszenia te wpływają na dalsze postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Ze sposobu sformułowania skarg kasacyjnych jednoznacznie wynika, że skarżący Zakład nie kwestionuje samych rozstrzygnięć Sądu I instancji uchylających zaskarżone decyzje i decyzje je poprzedzające. W skargach kasacyjnych kwestionuje się natomiast uzasadnienia zaskarżonych wyroków, w zakresie, w którym Sąd stwierdzając naruszenie przez organy administracji publicznej art. 9 k.p.a., określającego zasadę informowania o istotnych dla sprawy okolicznościach, nie wywiódł jaki to naruszenie ma mieć konkretny wpływ na zasadność czy też wysokość przedmiotowej opłaty. Zrzut ten nie może być uwzględniony. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd zobowiązał je (formułując w tym względzie wyraźne wytyczne) do szczegółowego wyjaśnienia zarówno kwestii wysokości jak i sposobu obliczania spornej opłaty. W żadnej mierze nie można natomiast przyjąć, tak jak tego oczekuje skarżący, że Sąd stwierdzając naruszenie art. 9 k.p.a. miał obowiązek wskazać, bez uprzedniego wyjaśnienia całokształtu sprawy (zasadności i wysokości opłat) w postępowaniu administracyjnym, że skarżący powinien być zwolniony z przedmiotowej opłaty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego uznać należy, że jest on niezasadny. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika bowiem, jak to już podano wyżej, iż organy ponownie orzekające w sprawie powinny wnikliwe zbadać sprawę w przedmiotowym zakresie i przedstawić wyniki dokonanych ustaleń w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 ppsa.