Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 720/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2, art. 2a, art. 4 pkt 1-2 i 6, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o odmowie zwrotu na rzecz M. W. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 107/1 o pow. 246 m2, stanowiącej obecnie działkę nr 669/36 (obręb 017) o pow. 246 m2, będącą własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja Wojewody została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2009r. sygn.akt II SA/Ke 479/09.

Wyrokiem z dnia 13 października 2010r. sygn. Akt I OSK 1711/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA dokonał wykładni art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stwierdzając, iż naruszenie tego przepisu przez WSA umożliwia usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności Sądu je wydającego. Zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, skoro sędzia sprawozdawca oraz drugi członek składu sędziowskiego orzekający w składzie w sprawie sygn. akt II SA/Ke 394/08 zakończonej wyrokiem uchylającym zaskarżoną decyzję, brali następnie udział w wydaniu orzeczenia z dnia 12 października 2009r. w sprawie sygn. akt 479/09, to niezależnie od tego, czy taki zarzut jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Opisana na wstępie nieruchomość stanowiła działkę narożną u zbiegu ulic Z. i Z., ujawnioną w księdze wieczystej KW 469, której właścicielem był M. B. W. Nieruchomość ta została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] (wraz z załącznikiem graficznym), wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej , Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ustalającą lokalizację szczegółową ulicy Z. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa na potrzeby Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów , z przeznaczeniem na realizację narodowych planów gospodarczych - pod przebudowę ulicy Z.

Wnioskiem z dnia 7.02.2008r. M. W. wystąpił do Urzędu Miejskiego o zwrot w/w nieruchomości podnosząc, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że jest ona w całości położona w pasie drogowym ulicy Z.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M. W., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na brak analizy w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz okoliczność, iż orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości opierało się jedynie na fakcie usytuowania nieruchomości w pasie drogowym.

Wyrokiem z dnia 15 października 2008r. sygn. akt: II SA/Ke 394/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu skargi Miejskiego Zarządu Dróg , dalej MZD , uchylił w/w decyzję z dnia [...] albowiem podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody, dla których organ zdecydował się na wydanie decyzji kasatoryjnej nie uzasadniały podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższy wyrok Wojewoda , rozpatrując ponownie odwołanie M. W., decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Prezydent Miasta K. odmawiając zwrotu na rzecz M. W. spornej nieruchomości wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...], w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia podał art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n. oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ulicy Z., stanowiącej część drogi krajowej nr 73, co daje podstawę do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustalono także, iż na całej długości spornej działki wzdłuż ulicy Z. znajduje się chodnik, w części północnej urządzony jest trawnik, południowa część wyłożona jest płytami chodnikowymi, przez środek nieruchomości przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i telekomunikacyjna), a przez jej część północną kabel telekomunikacyjny. Ponadto organ powołując się na wyroki WSA w Krakowie (II SA/Kr 271/08, II SA/Kr 1118/08) wyjaśnił, iż w sytuacji zrealizowania celu wywłaszczenia, zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła jego realizacja.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podnosił, że sporna działka mimo upływu 33 lat od dnia wywłaszczenia, nie została wykorzystana zgodnie z jego celem i znajduje się cały czas w jego posiadaniu. W związku z tym, stosownie do treści art. 137 u.g.n. zachodzą przesłanki do uznania tej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Nietrafne jest także stanowisko organu, iż biegnąca przez środek działki infrastruktura stanowi część pasa drogowego. Została ona bowiem wybudowana jeszcze przed wywłaszczeniem.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W oparciu o przeprowadzone w dniach 4.04.2008r. oraz 17.04.2009r. oględziny nieruchomości stwierdził, że od dnia wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot sporna nieruchomość nie została zagospodarowana w żaden sposób i w przeważającej części wchodziła w skład posesji wnioskodawcy. Jakkolwiek w 2008r. na przedmiotowej nieruchomości zostały poczynione nakłady w ramach realizacji przebudowy skrzyżowania ulic S., S., W. i Z., to inwestycja ta w żaden sposób nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada celowi wywłaszczenia. Okoliczność tę wyklucza bowiem treść art. 137 u.g.n. Natomiast w niniejszym postępowaniu zasadnym jest jedynie zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do art. 136 i 137 u.g.n. Organ pierwszej instancji bezzasadnie uznał, iż w przypadku zrealizowania inwestycji nie ma podstaw do badania upływu terminów określonych w art. 137 u.g.n., całkowicie pomijając treść tego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego, powołane przez organ I instancji wyroki WSA w Krakowie zapadły w innym stanie faktycznym, albowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na wiele lat przed wystąpieniem o zwrot nieruchomości. Tymczasem M. W. złożył wniosek o zwrot jeszcze przed przebudową ulicy Ź., o czym świadczą przeprowadzone oględziny z dnia 4.04.2008r. Biorąc pod uwagę obecnie poczynione nakłady na sporną nieruchomość w celu poszerzenia pasa drogowego, należy mieć na względzie, iż od momentu wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot, nieruchomość nie została w żaden sposób zagospodarowana. Oceny takiej nie zmienia fakt przebiegu przez przedmiotową działkę urządzeń infrastruktury technicznej, ani uregulowanie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy podkreślił konieczność sporządzenia operatu szacunkowego (art. 140 w zw. z art. 7 u.g.n.) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 10 § 1 oraz 89 k.p.a). Wskazano także na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji w znacznej części.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Miejski Zarząd Dróg domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż sporna nieruchomość usytuowana jest w całości w pasie drogowym ulicy Z.j, leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Stosownie bowiem do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999r., minimalna szerokość pasa drogowego dla tej kategorii drogi wynosi 50 m. Ponadto projektowana szerokość pasa drogowego ulicy Z., jak również linie rozgraniczające nie zostały zmienione od czasu wywłaszczenia. Z kolei art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym. Skarżący powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1118/08 oraz wyrok NSA w Warszawie sygn. I SA 2743/00 wskazał, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Istotne jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, grunt objęty treścią decyzji o wywłaszczeniu został wykorzystany zgodnie z celem określonym w tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod przebudowę ulicy Z.. W myśl art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta K. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M. W., nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia oznaczona obecnie w ewidencji nr 669/36 o pow. 246m2 stanowiła własność Skarbu Państwa, posiadała urządzoną księgę wieczystą Nr KI1L/00110954/3, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] Miejski Zarząd Dróg został ujawniony jako jednostka wykonująca prawa trwałego zarządu. Powyższe dane potwierdza wypis z rejestru gruntów.

Opisana działka jest częścią urządzonej drogi publicznej, tj. ulicy Z. znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr 73. Okoliczność ta wynika bezspornie z oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 17.04.2009r., podczas których ustalono, że na całej długości spornej działki wzdłuż ulicy Z. znajduje się chodnik z kostki betonowej o szerokości ok. 2 m, w części północnej urządzony jest pas trawnika, południowa część wyłożona jest płytami chodnikowymi, przez środek nieruchomości przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i telekomunikacyjna), a przez jej część północną kabel telekomunikacyjny. Poza sporem jest również, iż realizacja przebudowy drogi publicznej (skrzyżowania ulic S., Al. S., W. i Z.) nastąpiła w 2008r., już po złożeniu przez byłego właściciela wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Od dnia wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie została ona natomiast wykorzystana (zagospodarowana) zgodnie z celem wywłaszczenia.

Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, czy w sytuacji gdy cel wywłaszczenia w postaci rozbudowy (przebudowy) drogi publicznej został zrealizowany po złożeniu przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w trakcie postępowania o zwrot) istnieją podstawy do wydania orzeczenia o odmowie zwrotu takiej nieruchomości. Innymi słowy, czy realizacja celu wywłaszczenia w postaci urządzenia drogi publicznej zaistniała w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia jej zwrot na rzecz byłego właściciela.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 2 zawiera regulację określającą relacje pomiędzy przepisami tej ustawy, w zakresie odnoszącym się do zasad gospodarowania nieruchomościami, a innymi ustawami. Stosownie do treści powołanego przepisu, ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, a w szczególności w nim wymienionych. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" oznacza więc, otwarty katalog wskazanych w tym przepisie ustaw. Należy zatem uznać, że zarówno przepisy ustaw wymienione w art. 2 u.g.n. jak również i inne stanowią przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w stosowaniu w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, a do takich niewątpliwie zaliczyć trzeba przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten obowiązuje od 1 stycznia 1999r. i określa strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający wyjątków. Z tego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienione w tym przepisie (Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego). Uzasadniony jest zatem pogląd, że ustawa o drogach publicznych w zakresie uregulowanym w art. 2a stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro jak już podniesiono wyżej, własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. W uchwale z dnia 13 października 2006r., sygn. akt. III CZP 72/06 (OSNC 2007/6/85) Sąd Najwyższy stwierdził jednoznacznie, iż drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. Mogą wprawdzie być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Państwo lub gmina jest co prawda właścicielem takiej rzeczy, lecz prawem tym nie może rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może zatem, w odniesieniu do takiej rzeczy, powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. W konsekwencji taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności w drodze zasiedzenia przez osobę, która nie może być jej właścicielem. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi takie mogą stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy mogą być oddawane jedynie w najem, dzierżawę albo użyczenie. Działka gruntu będąca drogą publiczną nie może zatem stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być też oddana w wieczyste użytkowanie.

Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot znajduje się w całości w pasie drogowym ulicy Z., leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zgodnie z pkt 2 tego przepisu droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W rozumieniu pkt 6 cyt. artykułu, chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych.

Ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ma skutek konstytutywny – wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003r. I SA 2061/01, Lex nr 137817).

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że zadośćuczynienie roszczeniu byłego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Zasadne jest zatem dokonanie wykładni systemowej art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniającej ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 361/08 zaprezentował pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, iż "wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych".

W świetle powyższego jednoznaczne ustalenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi ona część urządzonej drogi publicznej winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie jej zwrotu na rzecz byłego właściciela. Uwzględnienie bowiem w takiej sytuacji wniosku byłego właściciela naruszałoby zakaz nabywania nieruchomości drogowych przez inne podmioty niż publicznoprawne. Bez znaczenia pozostaje więc kwestia usytuowania na działce objętej wnioskiem o zwrot urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia.

Wymienione wyżej naruszenia prawa materialnego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 2 u.g.n. i art. 2a ustawy o drogach publicznych. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.