Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 473/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 550/14 w sprawie ze skargi A. M. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od A. M. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 3 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 550/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w B. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] marca 2014 r. nr PRŚ/82/2014 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

Spółka złożyła [...] maja 2010 r. wniosek transferowy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w związku z przejęciem od spółek cywilnych P. A. i A. K. A. zobowiązań rolnośrodowiskowych. Do wniosku, prezes zarządu skarżącej (P. M.) dołączył między innymi oświadczenie z [...] maja 2010 r. o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] grudnia 2010 r., utrzymaną w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 972/12, uchylił decyzje organów obu instancji.

Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] listopada 2013 r. ponownie odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Organ pierwszej instancji przyjął, że P. M., w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, sztucznie podzielił gospodarstwo, stwarzając warunki wymagane do otrzymania płatności. Zarówno skarżąca, jak i spółki przekazujące, nie były posiadaczami gospodarstwa rolnego (działek rolnych, o których mowa we wniosku). Posiadaczem był P. M.. Tym samym nie zostały spełnione warunki do przyznania płatności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2013 r.

Organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego i ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Stwierdził, że zarówno spółka cywilna P. A., jak i K. A. s. c. (organ błędnie wskazał, że były to spółki z o. o.), były osobowo powiązane ze sobą oraz innymi spółkami, w których P. M. lub jego syn D. M. byli wspólnikami lub pełnili znaczące funkcje we władzach spółek. Łączna liczba spółek, które w 2009 roku ubiegały się o przyznanie płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, ONW i płatności obszarowych wynosiła 60. Dyrektor Oddziału ARiMR, odwołując się do poglądów prawnych przedstawionych w wyroku NSA z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1832/11) stwierdził, że zawiązywanie wielu spółek cywilnych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może być uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Powiązania osobowe i kapitałowe oraz trwające zmiany ustrojowe w poszczególnych podmiotach należących do P. M. dają podstawy do wniosku, że przekazujące spółki cywilne oraz A. sp. z o. o. w 2009 r. były powiązane ze sobą poprzez osoby P. M. i D. ., którzy byli wspólnikami tych spółek lub spółek je tworzących. Osoby te pełniły w 60 spółkach także funkcje prezesów zarządów, prokurentów czy też pełnomocników. Organizacyjne spółki te nie wykazywały odrębności i samodzielności, a poszczególne działki ewidencyjne, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. On też jest osobą podejmującą kluczowe dla podmiotów gospodarczych decyzje np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielanie wyjaśnień w imieniu spółek, zawieranie umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych. Dodatkowo Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że jak wynika z bilansów, skarżąca nie wykazywała aktywów trwałych, co oznacza, że nie posiadała własnych środków produkcji. Organ odwoławczy uznała za istotne także podawanie w większości przypadków tych samych adresów spółek, czy kont bankowych należących do P. M., bądź jego syna. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że skarżąca jest organizacyjne i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. lub grupę osób (R. M. i D. M.). Łączna powierzchnia gruntów deklarowanych przez 60 spółek związanych z P. M., jego synem D. lub byłą żoną R. w roku 2009 wynosiła 4 944,45 ha, co w przypadku uwzględnienia wniosków tych podmiotów o przyznanie płatności oznaczałoby uzyskanie szacunkowej kwoty 3,5 mln zł. Zawiązywanie przez P. M., jego syna D., a w niektórych przypadkach także przez byłą żonę R. M., wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, a w konsekwencji omijanie modulacji i uzyskiwanie znacząco większej kwoty wsparcia, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. Organ odwoławczy uznał P. M. lub (i) współdziałającą z nim grupę osób (byłą żonę i syna) jako jednego rolnika, zaś wszystkie spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tą grupę osób jako jedno gospodarstwo rolne. Podejmowane przez nich działania uznał zaś za sprzeczne z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74, dalej: rozporządzenie nr 1975/2006). Złożenie przez spółkę odrębnego wniosku o przyznanie płatności uznał jako zmierzające w istocie do uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznał za pozbawione wpływu na wynik sprawy przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę wniesioną przez spółkę A. za zasadną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Sąd zarzucił organom, że nie wyjaśniły, z jakich względów pominęły rozważania i wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 27 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 972/12, który został wydany w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Ponadto organy bezpodstawnie odmówiły skarżącej przeprowadzenia dowodów, które w jej ocenie potwierdzają posiadanie gruntów rolnych przez spółkę i gospodarowanie na tych gruntach.

W ocenie WSA uzasadnienie uchylonych decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Organy nie ustaliły w szczególności: kto jakoby sztucznie stworzył warunki gospodarowania, nie przedstawiły gospodarstwa rolnego, które zostało rzekomo sztucznie podzielone, a także osób, które posiadały tytuł prawny do gruntów wchodzących w jego skład, nie wskazały też kiedy nastąpił rzekomo sztuczny podział gospodarstwa rolnego, nie przedstawiły historii tworzenia i funkcjonowania w obrocie gospodarczym skarżącej i spółek przekazujących oraz nie wyciągnęły należytych wniosków faktycznych i prawnych w powiązaniu z cytowanymi w decyzjach przepisami.

Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego, którego ocena uzasadniałaby zasadność wniosku, że stworzono sztuczne warunki gospodarowania w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W aktach sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby dokonać Sądowi kontroli legalności decyzji, z uwzględnieniem procesu myślowego osób, które brały udział w ich wydawaniu. W szczególności brak jest dowodów świadczących o tym, że P. M. samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami, był posiadaczem jednego gospodarstwa rolnego, które następnie podzielił w celu osiągania korzyści finansowych w sposób sprzeczny z celami wsparcia, w tym wsparcia rolnośrodowiskowego.

WSA stwierdził, że jeżeli organy odmawiają wnioskodawcy prawa do płatności rolnych z uwagi na jego udział w sztucznym tworzeniu warunków gospodarowania celem osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, to ciężar wykazania okoliczności faktycznych i prawnych potwierdzających zasadność takiego wniosku spoczywa na organach. Obowiązkiem organów jest wówczas przeprowadzenie dowodów wskazywanych przez podmiot ubiegający się o płatność lub wskazanie przyczyn odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. W realiach sprawy organy nie tylko bezpodstawnie odmówiły skarżącej przeprowadzenia stosownych dowodów, to odstąpiły od obowiązku ustalenia we własnym zakresie okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustaliły: okoliczności towarzyszących uzyskaniu tytułu prawnego przez daną osobę do poszczególnych działek rolnych (prawo własności, dzierżawa), kto sztucznie stworzył warunki i w jakim celu, okoliczności towarzyszących tworzeniu poszczególnych podmiotów, które zdaniem organów były wykorzystywane do sztucznego tworzenia warunków, przykładowo więzi natury prawnej, ekonomicznej i personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w daną inwestycję. Zadaniem organów było też szczegółowe zbadanie kwestii kapitałowych i osobowych wnioskodawcy i jego powiązań z podmiotem, który rzekomo sztucznie stworzył warunki celem uzyskania nieuprawnionych korzyści oraz wyjaśnienie kiedy i przez kogo skarżąca została utworzona oraz czy w roku 2009 prowadziła samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za producenta rolnego w rozumieniu § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem działań i woli osób ją reprezentujących.

W ocenie WSA organy nie przedstawiły także dowodów potwierdzających zasadność wyprowadzonych wniosków, które stanowiły podstawę odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Sąd zauważył, że organy powołują się na posiadane informacje, ale nie wskazują ich źródła i nie przedstawiają weryfikowalnych dowodów potwierdzających zgodność z rzeczywistością tych informacji. Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie powinny zaś wynikać z dowodów, które znajdują się w jej aktach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przepisy o płatnościach, zarówno bezpośrednich, jak i rolnośrodowiskowych, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 336 Kodeksu cywilnego, przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki celem ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych (władanie gruntami rolnymi).

Wykazanie, że podmiot występujący o płatności nie posiadał gruntu zgłoszonego we wniosku o przyznanie płatności, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Co prawda sztuczne tworzenie warunków nie jest prawnie zdefiniowane, ale przy interpretacji tego przepisu pomocny może być wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD. Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie przepisów rozporządzenia nr 65/2011, jednak poglądy w nim wyrażone znajdują zastosowanie w postępowaniach prowadzonych z uwzględnieniem art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Sąd pierwszej instancji, wobec stwierdzenia uchybień procesowych, uznał za przedwczesne odnoszenie się w sposób wiążący do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

WSA polecił, by organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił rozważania Sądu i w pierwszej kolejności ustalił, które przepisy prawa materialnego mogą mieć zastosowanie w sprawie, a następnie przeprowadził postępowanie w celu dokonania ustaleń faktycznych umożliwiających prawidłowe zastosowanie tych przepisów. Ponadto organ powinien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sposób spójny i logiczny, z uwzględnieniem realiów danej sprawy. Okoliczności faktyczne ustalone przez organy powinny znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym danej sprawy, ze wskazaniem numeru strony (karty), jeżeli organy opierają swoje rozstrzygnięcie na znacznej ilości dowodów uzyskanych w trakcie innych postępowań. Z akt sprawy powinno także wynikać, które dowody przeprowadziły organy orzekające w danej sprawie, które dowody złożyła strona skarżąca, a także które dowody zostały uzyskane w trakcie innych postępowań. Wszystkie dowody powinny być czytelne.

Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA, podczas gdy z uzasadnień decyzji zarówno organu I instancji, jak i II instancji wynika, że organ zastosował wytyczne Sądu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w .sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez nie zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW,

2. art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16),

3. punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II - załącznika I do rozporządzenie Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1),

4. art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14) – podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i tym samym właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Spółka A. E. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając naruszenie przez organy art. 153 p.p.s.a. ograniczył się do stwierdzenia, że nie wyjaśniły one z jakich względów pomijają rozważania i wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku z 27 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 972/12. W związku z tym należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem, uwzględniając skargę wniesioną przez spółkę A., uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z 29 kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura ARiMR z 30 grudnia 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że wobec zakończenia postępowań w sprawie przyznania spółkom od których skarżąca przejęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe, płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, możliwe jest prowadzenie postępowania w tej sprawie od nowa oraz, że nie ma przeszkód by do tego postępowania wstąpiła spółka A.. Ponadto Sąd, odwołując się do treści art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stwierdził, że co prawda nie ma żadnych przeszkód by skarżąca wstąpiła do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, ale prawo wstąpienia do postępowania nie jest bezwarunkowe.

Organy obu instancji, po wydaniu przez WSA w W. wyroku z 27 lutego 2013 r., prowadziły postępowanie w sprawie przyznania A. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 na podstawie wniosku transferowego i nie zakwestionowały legitymacji skarżącej do udziału w tym postępowaniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał by organy orzekające w sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 27 lutego 2013 r. i w ten sposób naruszyły art. 153 p.p.s.a. Tym samym postawiony w skardze zarzut naruszenia powołanego przepisu jest zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zaniechanie zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka A. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do płatności. Po drugie - A. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego nie jest trafne.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2).

Na gruncie powołanej regulacji zasadnie podnosi się, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11 - na tle analogicznej regulacji). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 - zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa – bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W rozpoznawanej sprawie organ powziął wątpliwość, czy nie ma miejsca obejście prawa przewidziane powołanym przepisem. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, wobec przedstawionych przez skarżącą dowodów nie kwestionowały, że prowadziła ona działalność rolniczą. W związku z tym zalecenia Sądu pierwszej instancji odnośnie do potrzeby wyjaśnienia kwestii posiadania przez skarżącą działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej są nietrafne.

Podkreślenia wymaga także, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zebrały dowody świadczące, w ich ocenie, o sztucznym stworzeniu warunków umożliwiających uzyskanie przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W uzasadnieniach obu decyzji obszernie przedstawiono okoliczności świadczące o istnieniu podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, omówiono stan prawny mający zastosowanie w sprawie oraz wskazano dowody, na których decyzje te zostały oparte. W związku z tym, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie zachodzi potrzeba ustalenia, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, które przepisy prawa materialnego mogą mieć zastosowanie i przeprowadzenia postępowania w celu dokonania ustaleń faktycznych umożliwiających prawidłowe zastosowanie tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę A. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd pierwszej instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, także w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Wspomniany wyrok, chociaż odnosi się do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, z uwagi na analogiczną regulację zawartą w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, stanowi cenną wskazówkę w procesie stosowania tego ostatnio powołanego przepisu.

Sąd pierwszej instancji powinien więc odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które ustalają zasadę : mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1).

Po drugie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Sąd pierwszej instancji nie zastosował bowiem tego przepisu, mimo że okoliczności faktyczne sprawy dostatecznie wskazywały, że działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami (w tym spółki A.) mogą nosić znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w powołanym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyraża pogląd, że zarzutem naruszenia powołanego przepisu, określającego jedynie warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku - nie można skutecznie podważać stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym.

Za usprawiedliwiony nie mogły być też uznane pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak już wyjaśniono w rozpoznawanej sprawie ocena zasadności odmowy przyznania płatności wymagała rozważenia - na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie - czy zaistniały przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Istota sporu nie dotyczyła zaś definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).