Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2538/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 7 i art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: § 75a
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Starosty K. oraz Miasta i Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1039/13 w sprawie ze skarg Miasta i Gminy K., Starosty K. i F. Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Starosty K. oraz Miasta i Gminy K. na rzecz Ministra Środowiska kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta i Gminy K., Starosty K. i F. sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie I SA/Wa 1039/13 oddalił obie skargi.

Wyrok ten zapadł w oparciu o następujące ustalenia: Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r., nr [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa pn. "T." w części dotyczącej nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdujących się na nieruchomości.

1.1. We wskazanej decyzji Minister Środowiska ustalił, że położone w miejscowości B. nieruchomości obejmujące trzy parcele nr [...], [...] i [...] o łącznej [...] ha przed wybuchem II wojny światowej stanowiły własność A. i H. małżonków D. Na części tej nieruchomości posadowili oni tartak parowy i prowadzili przedsiębiorstwo pod firmą "A.". Obszar nieruchomości zajmowanej wówczas przez przedsiębiorstwo wynosił [....] ha. Poza tartakiem na nieruchomości posadowione były zabudowania gospodarcze oraz budynek mieszkalny. W roku 1938 tartak uległ zniszczeniu w wyniku pożaru. W 1941 r. na przedmiotowej nieruchomości obywatel Rzeszy Niemieckiej H. wybudował nowy tartak i fabrykę drzewa generatorowego i prowadził to przedsiębiorstwo do końca wojny. W okresie tym poszerzył tereny tartaczne na sąsiednie nieruchomości obywateli polskich - J. H. oraz M. J.

Po zakończeniu wojny w 1945 r. przedsiębiorstwo "T." przeszło w zarząd Lasów Państwowych, a następnie orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z [...] listopada 1948 r. - wydanym na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej ustawa nacjonalizacyjna) - zostało ono znacjonalizowane jako tzw. przedsiębiorstwo poniemieckie. Orzeczeniem Ministra Leśnictwa nr [...] z [...] listopada 1950 r., wydanym na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.; dalej rozporządzenie wykonawcze), zatwierdzony został protokół zdawczo-odbiorczy ww. przedsiębiorstwa z [...] maja 1949 r. Wśród składników mienia przedsiębiorstwa objętych protokołem wymienione były m.in. należące do obywateli polskich A. i H. małżonków D. nieruchomości wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami (pkt IV protokołu).

W roku 1952 mienie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa przekazano w zarząd i użytkowanie p.p. Rejonowi Przemysłu Leśnego w O., którego następca prawnym było p.p. W. w P., późniejsze p.p. T. w P., przekształcone następnie w spółkę akcyjną W. SA, której jednym z oddziałów była F. w B.

Decyzją Wojewody W. z [...] grudnia 1992 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez W. w P. prawa użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. położonej w obrębie wsi B. działki nr [...] (w skład której wchodziły nieruchomości stanowiące dawaną własność A. i H. małżonków D.) oraz prawa własności znajdujących się na gruntach zabudowań.

W roku 2003 zawiązana została spółka z.o.o. F. (po zmianie nazwy F. sp. z o.o.), do której tytułem aportu spółka W. SA przeniosła w 2004 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz własność posadowionych na niej budynków. Z kolei umową notarialną z [...] lipca 1998 r. p.p. W. w P. przekazały Miastu i Gminie K. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 119, poz. 567) działkę nr [....] (także wydzieloną z działki nr [...]) wraz z posadowionym na niej budynkiem socjalno-mieszkalnym.

1.2. Na wniosek następcy prawnego małżonków D. – H. C. (w miejsce której wstąpiła po jej śmierci M. R.) wszczęte zostały postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. oraz Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r.

Decyzją z [...] lutego 2000 r. Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa pn. "T.", zaś wniosek H. C. w zakresie dotyczącym orzeczenia Ministra Leśnictwa zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa przekazał wg właściwości do rozpoznania Ministrowi Środowiska.

W efekcie rozpoznania powyższego wniosku Minister Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2000 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) orzekł w punkcie 1 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy "T." w części dotyczącej majątku ruchomego tego przedsiębiorstwa, a w punkcie 2 o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia w zakresie dotyczącym nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdującym się na tych nieruchomościach.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia, odwołując się do treści art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, który to przepis dotyczył przejmowania na własność Państwa mienia poniemieckiego, organ nadzoru wywodził, że skoro wymienione przedsiębiorstwo należało do obywatela narodowości niemieckiej istniała podstawa do jego przejęcia. Natomiast przejęcie w tym trybie na własność Państwa mienia (nieruchomości) obywateli Polskich było bezpodstawne – stanowiło rażące naruszenia prawa. Od decyzji tej, żadna ze stron nie wniosła środka odwoławczego.

1.3. Wnioskami złożonymi w latach 2011 i 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Środowiska wystąpili: Starosta K., Miasto i Gmina K., W. SA w P., F. sp. z o.o. w B. oraz A. SA w W., zarzucając jej, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a., art. 3, 6 i 7 ustawy nacjonalizacyjnej, a także § 75 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Środowiska decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] sierpnia 2000 r. oceniając, że nie jest ona obarczona wadami określonymi w art. 156 k.p.a., a w sprawie nią rozstrzygniętej nie zaistniała negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiająca eliminację ze skutkiem ex tunc orzeczenia z 1950 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa poniemieckiego w części odnoszącej się do włączonych do niego nieruchomości stanowiących własność obywateli polskich.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem sp. z o.o. F. , Burmistrz K., Starosta K. oraz A. S.A. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie przez Ministra: art. 3, art. 6 ust. 1, art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej poprzez przyjęcie, że nieruchomości obywateli polskich nie stanowiły integralnej części przedsiębiorstwa w związku z czym nie podlegały przejęciu na własność państwa; art. 2 ust. 1 lit. b i e tej ustawy poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy A. D. nie był obywatelem Rzeszy Niemieckiej, bądź zbiegł do nieprzyjaciela.

Decyzji zarzucili także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący oraz brak należytego uzasadnienia decyzji; a ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

1.4. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r.

Odwołując się poglądów judykatury organ wskazał, że przejęcie przedsiębiorstwa na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie obejmowało przejścia na własność nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej. Składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

Wskazał również, że przepis § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 ustawy nacjonalizacyjnej. Mając zatem na względzie fakt, że przedsiębiorstwo obejmujące tartak i fabrykę drzewa generatorowego było poniemieckie, a grunt na którym zostało zorganizowane wraz z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi stanowił własność małżonków D., przejęcie ich jako integralnej części przedsiębiorstwa, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. W konsekwencji za zgodną z prawem uznał Minister decyzję z [...] sierpnia 2000 r. stwierdzającą nieważności orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, na których przedsiębiorstwo było zorganizowane oraz posadowionych na nieruchomości budynków.

Zdaniem organu w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów z lat 40 i 50 ub. wieku, w tym zaświadczenia Z., postanowień Głównej Komisji ds. upaństwowienia w W. z [...] października 1948 r. i [...] września 1948 r. jednoznacznie wynika, że A. D. był obywatelem polskim.

Minister nie podzielił również zarzutów stron, że na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu-zdawczo odbiorczego, stały nieodwracalne skutki prawne tym orzeczeniem wywołane. W ocenie organu ani ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, ani zmiany geodezyjne działek obejmujących dawną nieruchomość objętą orzeczeniem, jak też poczynione na nieruchomości nakłady takich skutków nie stanowią. Ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło bowiem w następstwie decyzji administracyjnej (decyzji Wojewody K. z [...] grudnia 1992 r.), a ta może zostać wzruszona w trybie przepisów postępowania administracyjnego.

1.5. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Starosta K., Miasto i Gmina K. oraz F. sp. z o.o. w B.

Starosta K. zarzucił decyzji Ministra Środowiska naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 80 k.p.a.

Miasto i Gmina K. zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych;

- naruszenie przepisów art. 3, art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez ich niezastosowanie przy ocenie prawidłowości zastosowania prawa przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2000 r. i przyjęcie, iż nieruchomości obywateli polskich nie stanowiły integralnej części przedsiębiorstwa w związku z czym nie podlegały przejęciu na własność państwa;

- § 75 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że przewidują one, iż składnikiem przedsiębiorstwa mogą być różne prawa przysługujące przedsiębiorstwu podlegającemu nacjonalizacji;

- przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. zawierającego błędną ocenę stanu faktycznego oraz poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

- naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przede wszystkim podstawy faktycznej i prawnej decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2000 r.

F. sp. z o.o. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisów:

- art. 1, art. 2 ust. 1 lit. b, art. 3 ust. 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, na podstawie których na własność państwa przejmować można było wchodzące w skład przedsiębiorstwa mienie obywateli rzeszy niemieckiej bez odszkodowania, a obywateli polskich za odszkodowaniem; celem zaś ustawy było przejęcie przedsiębiorstwa w szerokim rozumieniu i w celu jego dalszego funkcjonowania;

- art. 156 § 2 k.p.a., jako że w stanie faktycznym i prawnym postępowania istniejącym w dniu wydania przez Ministra Środowiska ([...] sierpnia 2000 r.) decyzji kasacyjnej w postaci stwierdzenia nieważności Orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1950 r., istniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji;

- art. 107 ust. 1 i 3 k.p.a. w związku z brakiem prawidłowego uzasadnienia decyzji;

- rozporządzenie wykonawczego poprzez pominiecie jego § 24, § 34, § 38, § 45, § 52, § 58, § 60, § 61 ust. 1, § 62, § 71 i § 74.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli oni o uchylenie zakwestionowanej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2012 r. Przy czym Miasto i Gmina K. dodatkowo wniosło także o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skarg wniosła również uczestniczka postępowania M. R.

Postanowieniem z 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy objęte skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

2. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi okazały się niezasadne. Sąd wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego podkreślając, że w tym postępowaniu nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy załatwionej kontrolowaną decyzją o częściowym stwierdzeniu nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Podkreślił, że stwierdzając w roku 2000 nieważność wydanego na podstawie § 75a rozporządzenia wykonawczego orzeczenia Ministra Leśnictwa o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa poniemieckiego w części dotyczącej nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdujących się na nieruchomości, na której przedsiębiorstwo było zorganizowane, Minister Środowiska ocenił, że w tym zakresie orzeczenie to rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego względu, że nieruchomości objęte protokołem nie stanowiły własności przedsiębiorcy, a ich właścicielem byli w dacie nacjonalizacji obywatele polscy - małżonkowie D. W konsekwencji nie mogły być one przejęte przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej.

2.1. Sąd Wojewódzki wskazał, że poza sporem jest, że nieruchomości gruntowe, na których zostało zorganizowane przedsiębiorstwo i fabryka wraz z wraz z posadowionymi na nich budynkami gospodarczymi oraz budynkiem mieszkalnym w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, nie stanowiły własności przedsiębiorcy, lecz były własnością osób trzecich, w tym m.in. małżonków D. Dlatego istotą sporu pozostawało to, czy w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo zorganizowane zostało na nieruchomościach osób trzecich, nacjonalizacja obejmować mogła także te nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy nacjonalizacyjnej, a zwłaszcza mające zastosowanie w sprawie art. 2 i art. 6 powołanej ustawy nie pozwalają na przyjęcie, że wraz z tym przedsiębiorstwem nacjonalizacji podlegały te składniki mienia, które wprawdzie funkcjonalnie były z nim związane, ale stanowiły przedmiot własności osób trzecich. W tej mierze odwołał się do stanowiska przedstawionego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008/1 poz. 5), podkreślając, w ślad za tą uchwałą, że zasadniczym celem przejęcia przedsiębiorstw na podstawie omawianej ustawy nie było odebranie majątku, ale zapewnienie dalszego funkcjonowania przedsiębiorstw. Sąd pierwszej instancji podzielił również wyrażony w cytowanej uchwale pogląd, że § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 r. ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie nacjonalizacyjnej, a akty nacjonalizacyjne wydane na tej podstawie są nieważne, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro zatem niedopuszczalne było wywłaszczenie w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa nieruchomości wprawdzie włączonych do tego przedsiębiorstwa, ale stanowiących własność osób trzecich, to nie budzi wątpliwości Sądu, że orzeczenie z [...] listopada 1950 r. zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy przejętego przedsiębiorstwa, w którym te nieruchomości zostały wymienione, w tej części podjęte zostało z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, a to z kolei uprawniało organ prowadzący postępowanie nadzorcze do jego eliminacji ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2.2. W odniesieniu do kolejnych zarzutów skarżących Sąd wskazał, że Minister Środowiska wydając w dniu [...] sierpnia 2000 r. decyzję stwierdzającą w części nieważność orzeczenia z 1950 r., rzeczywiście nie zawarł w jej uzasadnieniu rozważań co skutków, jakie kontrolowane orzeczenie wywołało, ani nie przedstawił ich oceny w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Jednakże ta okoliczność, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny wymaga bowiem ustalenia, że podejmujący ją organ nie ustalił wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego czego efektem jest ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego z przekroczeniem prawa w sposób oczywisty i jednoznaczny. W realiach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja miałby miejsce, gdyby istotnie w roku 2000 na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa stały nieodwracalne skutki prawne tym orzeczeniem wywołane. Tymczasem takich skutków powyższe orzeczenie nie spowodowało.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Skutek prawny decyzji będzie więc nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego.

Rozpatrując tę kwestię w odniesieniu do nabycia z mocy prawa przez W. użytkowania wieczystego znacjonalizowanych gruntów (obejmujących obszar dz.nr [....]) oraz własności posadowionych na nim budynków, przekazanie przez jego następcę - P. umową notarialną z [...] lipca 1998 r. Miastu i Gminie K. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 119, poz. 567) części tej nieruchomości (działki nr [...] wydzielonej z działki nr [....]), a także zmian geodezyjnych i innych okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżących Sąd Wojewódzki stwierdził, że wszystkich tych okoliczności nie można kwalifikować jako nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych, stanowiącym integralną część aktu o nacjonalizacji, orzeczeniem z [....] listopada 1950 r. Konsekwencje w sferze prawnej tego orzeczenia sprowadzały się bowiem do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości wymienionych w protokole.

Sąd podkreślił, że późniejsze przekształcenia własnościowe na gruncie były skutkiem decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z [...] grudnia 1992 r. wydanej w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r.- o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), którą to decyzją ustanowiono prawo użytkowania i przeniesienie własności znajdujących się na gruncie budynków na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Weryfikacja tej decyzji jest zaś niewątpliwie możliwa na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej.

Natomiast okoliczności związane z zabudową nieruchomości nowymi obiektami budowlanymi, zmianami geodezyjnymi na obszarze tej nieruchomości jakie zaszły na przestrzeni ponad 60 lat od jej przejęcia przez Państwo, także nie mogły stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa, albowiem powodują one tylko skutki w zakresie stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Podobnie jest z nakładami poczynionymi na przedmiotowych nieruchomościach przez strony (w tym przez poprzedników prawnych obecnie skarżącej spółki z o.o.). Wszystkie bowiem kwestie związane z poczynionymi na znacjonalizowanej nieruchomości nakładami przez późniejszych jej użytkowników stanowią sferę faktów, które będą miały istotne znaczenie jedynie w postępowaniach dotyczących zwrotu przedmiotowej nieruchomości i dokonywanych w związku z tym rozliczeniach, bądź w postępowaniach odszkodowawczych.

2.3. Podsumowując Sąd Wojewódzki uznał, że skoro w dniu [...] sierpnia 2000 r nie istniała przeszkoda, o której stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa poniemieckiego, to wydanej w tym dniu decyzji Ministra Środowiska, stwierdzającej jego nieważność w części odnoszącej się do objętych protokołem nieruchomości i znajdujących się na nich budynków, nie sposób zarzucić naruszenia ww. przepisu (w efekcie jego niezastosowania), a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący.

Sam zaś brak rozważań w tym zakresie w motywach decyzji, można rozpatrywać wyłącznie jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Jednakże nie sposób przyjąć, że z tego tylko względu samo rozstrzygnięcie sprawy (stwierdzenie nieważności orzeczenia) jest obarczone kwalifikowana wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. W skardze kasacyjnej wniesionej od całości przedstawionego wyroku Miasto i Gmina K., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. § 75 rozporządzenia wykonawczego, poprzez ich błędną wykładnię przy ocenie prawidłowości zastosowania prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca, polegającą na przyjęciu, że przejęcie przez Państwo przedsiębiorstw na podstawie powyższych przepisów nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie stanowiła własności przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że na ich podstawie na własność Państwa przechodziło przedsiębiorstwo jako całość bez względu na to, czyją dany składnik majątkowy stanowił własność, jeśli składnik ten był niezbędny do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. naruszającej wcześniej wymienione przepisy prawa materialnego oraz następujące przepisy postępowania:

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sytuacji, gdy orzeczenie z [...] listopada 1950 roku wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia prawa odpłatnego użytkowania wieczystego, ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, zabudowania gruntów budynkami mieszkalnymi, przekazania budynku na mocy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe, a co za tym idzie nabycia własności gruntu, na którym ww. budynek jest zlokalizowany;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. nieuwzględniającej przesłanki zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, ze względu na którą stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe;

- art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz poprzez nienależyte wyjaśnienie przede wszystkim podstawy faktycznej i prawnej decyzji organu.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wskazanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Miasta i Gminy K. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3.1. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy kontroli działania organu nie uwzględnił rozwiązań zawartych w art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej. Zdaniem skarżącej Gminy przepis art. 6 tej ustawy prawidłowo odczytany wraz z § 75 rozporządzenia wykonawczego prowadzi wyłącznie do takiego wniosku, że przejęcie przedsiębiorstwa na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej obejmowało wszystkie składniki niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania, niezależnie od tego czyją stanowiły własność.

Zdaniem skarżącej Gminy strony postępowania wykazały także, że w niniejszej sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji na skutek ustanowienia na znacjonalizowanych nieruchomościach użytkowania wieczystego, jak również przekazania zakładowego budynku mieszkalnego Miastu i Gminie K. na mocy umowy z dnia [...] lipca 1998 r. Działka nr [...], na której znajdował się budynek, stanowiąca wówczas własność Skarbu Państwa, a będąca w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa państwowego W. została przekazana Miastu i Gminie K. na podstawie przepisów ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe, zaś własność gruntu, na którym został on wzniesiony na mocy art. 6 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej Gmina nabyła z mocy prawa.

W ocenie skarżącej Gminy oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste, a następnie postawienie na nim budynków, przekazanie gruntu wraz z posadowionym na nim budynkiem w trybie wspomnianej ustawy stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym niemożliwym staje się stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.

4. W skardze kasacyjnej Starosty K. wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono, powołując się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

a) prawa materialnego, to jest:

- art. 232 § 1 oraz 235 § 1 kodeksu cywilnego polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu za nieodwracalne skutków prawnych ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz W. w P. (poprzednika prawnego F. Sp. z o.o.) oraz wybudowanie budynków gospodarczych przez to przedsiębiorstwo, stanowiących jego własność, która związana jest z prawem użytkowania wieczystego gruntu;

- art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nie ma znaczenia w sprawie wybudowanie budynków na nieruchomości objętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sposób wykluczający prawną możliwość jej podziału celem wyodrębnienia działki geodezyjnej odpowiadającej nieruchomości należącej do dawnych właścicieli, od których nieruchomość tą przejął Skarb Państwa;

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na odmowie ochrony praw rzeczowych słusznie nabytych przez poprzednika prawnego F. sp. z o.o. i usankcjonowania tym samym stanu niepewności prawnej wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody W. z dnia [....] listopada 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...].12.1992r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego obecnej działki nr [...] położonej w B.;

b) naruszenie przepisów postępowania to jest:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd konieczności zastosowania środka przewidzianego w ustawie wobec zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska, w związku z wykazaniem w toku postępowania administracyjnego okoliczności wskazujących wywołanie przez orzeczenie nacjonalizacyjne nieodwracalnych skutków prawnych (powstanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego oraz wybudowanie budynków na nieruchomości objętej roszczeniem reprywatyzacyjnym, które stanowią własność użytkownika wieczystego (na działce nr [...] położonej w B.) w sposób uniemożliwiający wydzielenie działki odpowiadającej nieruchomości dawnych właścicieli;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, uzasadniały wydanie decyzji korzystnej dla skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten powinien zostać uzupełniony o szczegółową analizę wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie w związku z istnieniem prawa użytkowania wieczystego oraz związanego z nim prawa własności budynków na objętej roszczeniem reprywatyzacyjnym działce nr [...];

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013r., jak też poprzedzającej jej decyzji, które naruszały wcześniej wymienione przepisy prawa materialnego oraz procesowego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

4.1. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wyrok Sądu I Instancji narusza art. 232 § 1 oraz 235 § 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w sposób polegający na braku uznania za nieodwracalne skutków prawnych ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz W. w P. (poprzednika prawnego F. Sp. z o.o.) oraz wybudowanie budynków gospodarczych przez to Przedsiębiorstwo, które stanowią jego własność, związaną z prawem użytkowania wieczystego gruntu.

W ocenie Starosty nie można traktować sytuacji, w której danemu podmiotowi przysługuje tego typu prawo do władania nieruchomością, jako nieistotnej przesłanki, która nie wymaga należytej analizy i nie wpływa na treść rozstrzygnięcia w sytuacji prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa.

Z kwestią tą łączy się bezpośrednio naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na odmowie ochrony praw rzeczowych słusznie nabytych przez poprzednika prawnego F. sp. z o.o. i usankcjonowania tym samym stanu niepewności prawnej wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego obecnej działki nr [...] położonej w B. Również zasada ochrony osób trzecich działających w dobrej wierze i zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego przemawiają za intensyfikacją ochrony prawnej użytkownika wieczystego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Minister Środowiska wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. doprowadził do sytuacji, kiedy to wszelkie negatywne konsekwencje wadliwego orzeczenia Ministra Leśnictwa miałaby ponosić w praktyce F. Sp. z o.o., kiedy to bezdyskusyjnie szkodę wyrządzoną poprzednim właścicielom powinien zrekompensować Skarb Państwa. W ocenie Starosty naprawa dawnych szkód nie może jednocześnie powodować powstania nowych szkód wyrządzanych podmiotom, które nie miały żadnego związku z wydaniem niezgodnych z prawem orzeczeń.

Zdaniem Starosty sam fakt braku jakichkolwiek rozważań w decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r., w połączeniu z przedstawionym przez skarżących stanem faktycznym i prawnym nieruchomości (istnienie na niej prawa użytkowania wieczystego oraz odrębnej własności budynków oraz fakt ich usytuowania, nieuwzględniającego w żaden sposób granic dawnych parcel katastralnych), jest wystarczający, by o tego typu nieodwracalnych skutkach prawnych mówić, jako o obiektywnie występującym elemencie stanu sprawy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął istotę tego, czym jest nieodwracalność skutków prawnych. Skarb Państwa nie był podmiotem uprawnionym do dysponowania nieruchomością położoną w B., będącą w użytkowaniu wieczystym W. w P., (a obecnie F. Sp. z o.o.). Bowiem uprawnienia użytkownika wieczystego, którego prawo do tej nieruchomości nie budziło w dacie wydania decyzji Ministra Środowiska żadnych wątpliwości, ograniczały bardzo mocno prawa właścicielskie Skarbu Państwa, sprawiając, że faktyczne władztwo i posiadanie oraz możliwość rozporządzania nieruchomością przysługuje użytkownikowi wieczystemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył także należycie braku prawnych możliwości wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. w tak podstawowym aspekcie, jak geodezyjne wyodrębnienie nieruchomości, która odpowiadałaby parcelom jej poprzednich właścicieli. Tym samym Sąd naruszył art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że nie ma znaczenia w sprawie wybudowanie budynków na nieruchomości objętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sposób wykluczający prawną możliwość jej podziału celem wyodrębnienia działki geodezyjnej odpowiadającej nieruchomości należącej do dawnych właścicieli, od których nieruchomość tą przejął Skarb Państwa.

Objęta decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. działka nr [...] jest zabudowana budynkami wzniesionymi przez użytkownika wieczystego, w taki sposób, że części poszczególnych budynków znajdują się zarówno na obszarze dawnych parcel należących do poprzednich właścicieli oraz na terenie, który nigdy nie był ich własnością. W dacie wydania przez Ministra Środowiska decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. (unieważniającej akt przejęcia przedmiotowych trzech parcel) również nie było możliwe wydzielenie w trybie obowiązujących przepisów z działki nr [...] obszaru, który odpowiadałby dawnym parcelom nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha. Taki podział objąłby budynki i z uwagi na ich usytuowanie, nie było wtedy i nie jest obecnie możliwe dokonanie tego podziału, w sposób zgodny z prawem.

5. W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie organu zarzuty skarżących kasacyjnie są nieuzasadnione ponieważ zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie nie wykazali ani uzasadnili w sposób należyty, aby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz ich wpływu na treść wadliwego ich zdaniem orzeczenia.

6. W odpowiedzi na skargi kasacyjne, złożonej w imieniu uczestnika M. R. wniesiono o ich oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz M. R. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach tego pisma wskazano, że istota wszystkich postawionych wyrokowi WSA w Warszawie zarzutów dotyczy naruszenia przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez - według zdania skarżących - nieprawidłową wykładnię pojęcia nieodwracalności skutków prawnych.

Zdaniem uczestnika skarżący powołując się na powyższy zarzut przyjmują możliwość weryfikacji przez organy administracyjne w prowadzonym przez nie postępowaniu decyzji administracyjnych, także w sytuacji, gdy żaden przepis prawa materialnego bądź procesowego nie daje ku temu żadnych podstaw prawnych. Tymczasem taka możliwość w świetle jednoznacznych poglądów literatury przedmiotu szczegółowo przedstawionej w zaskarżonym wyroku jest niedopuszczalna.

Podobnie, zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów procesowych nie zasługiwały, w ocenie uczestniczki, na poparcie. Powołane przez skarżących przepisy regulują zasady prowadzenia przez organy administracyjne postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, a więc już tylko w związku z tym ich ewentualne naruszenie może dotyczyć tylko skutków odnoszących się do stanu faktycznego, a nie prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast sąd kasacyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

7.1. Skargi kasacyjne, rozpoznane we wskazanym zakresie należy uznać za niezasadne. Z uwagi na podobieństwo i komplementarność zarzutów możliwe jest łączne ustosunkowanie się do tych zarzutów skarg, które są wspólne lub dotyczą tej samej kwestii materialnej lub procesowej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do grupy zarzutów dotyczących niewłaściwej oceny przez organ, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny, przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami art. 2 oraz 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez ich wadliwą wykładnię lub zastosowanie sprowadzające się w ocenie skarżących do błędnego przyjęcia tezy, że nieruchomości obywateli polskich nie stanowiły integralnej części przedsiębiorstwa w związku z czym nie podlegały przejęciu na własność państwa.

Z zarzutami tymi korespondował zarzut dotyczący niezastosowania § 75 rozporządzenia wykonawczego, który stanowił, że składnikiem przedsiębiorstwa mogą być różne prawa przysługujące przedsiębiorstwu podlegającemu nacjonalizacji

(lektura skarg dowodzi, że nie ma w tym zakresie zarzutów procesowych bo stan faktyczny nie jest kwestionowany).

Odnosząc się tych kwestii należy wskazać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni (lub zastosowania) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie są zasadne. Zgodnie z przytoczoną przez Sąd Wojewódzki tezą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r. w sprawie I OPS 2/07 przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie wskazanych przepisów nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej.

Pogląd ten, od momentu podjęcia wskazanej uchwały jest nie tylko utrwalony w judykaturze, lecz wiążący dla niniejszego składu orzekającego zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie ma tu potrzeby cytowania uzasadnienia wskazanej uchwały in extenso bo jej motywy są powszechnie dostępne i znane. Wystarczy podkreślenie, że nacjonalizacja była dokonywana w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej (opartej na doktrynalnej charakterystyce przedsiębiorstwa), nie zaś podmiotowej. Z tych względów, jak podkreślono w uchwale, składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa, Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Państwo stawało się bowiem na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej właścicielem przedsiębiorstwa jako odrębnego przedmiotu, a nie każdego ze składników przedsiębiorstwa z osobna.

Skoro nie było możliwe znacjonalizowanie nieruchomości należących do osób trzecich, do których przedsiębiorcy służyły prawa wynikające z zawartych umów (najmu, dzierżawy), to tym bardziej na własność Państwa nie mogła na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej przejść nieruchomość, wprawdzie funkcjonalnie włączona do przedsiębiorstwa, która jednak była tylko w posiadaniu przedsiębiorstwa bez tytułu prawnego i stanowiła własność osoby trzeciej będącej obywatelem polskim.

7.2. W tejże uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dokonał również podzielanej przez Sąd Wojewódzki oraz niniejszy Skład oceny prawnej § 72 oraz § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego, w których mowa jest o składnikach majątkowych przedsiębiorstwa nie stanowiących jego własności i o tym, że ich właścicielom należą się odszkodowania na tych samych zasadach, co wierzycielom przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej).

Zgodzić się należy w pełni z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że przepisy te znacząco wykroczyły poza delegację wynikającą z art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 ustawy nacjonalizacyjnej (powołanymi w podstawie rozporządzenia). Jak wynika bowiem z brzmienia przepisów delegujących Rada Ministrów miała w rozporządzeniu określić wyłącznie tryb postępowania, w którym nastąpi przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, nie zaś nowe kategorie podmiotów, których majątki mogą być przejmowane na własność. Tym samym nie mogły one stanowić obowiązującej podstawy prawnej i wywoływać ważnych skutków prawnych.

Wspomnieć należy, że kompetencja sądu administracyjnego do kontroli zgodności aktów podstawowych z ustawami lub Konstytucją od lat jest niekwestionowana. Uzasadnienie dla kompetencji sądów do kontroli aktów podustawowych co do ich konstytucyjności w danej, jednostkowej sprawie wynika przede wszystkim z art. 178 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszystkim innym aktom prawnym, a także z art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem, i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39 i powołane tam orzecznictwo).

8. Druga i najliczniejsza grupa zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych dotyczy kwestii nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia objętego postępowaniem nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. odnoszących się w zakresie materialnym lub procesowym do bezpośredniego albo pośredniego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

Przed szczegółowym rozpoznaniem tych zarzutów wskazać należy, że brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. jest konsekwencją zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a także sytuacji jednostek – a zatem realizację zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), co ma istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu Konstytucji postawionego w skardze kasacyjnej Starosty K..

Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie, powołanych trafnie przez Sąd pierwszej instancji, przypomnieć należy, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a. oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż:

1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub

2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo

3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi (B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, s. 239).

Rozważając pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym są nieodwracalne (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNP 1995/18/223; uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/40).

Jednak, co trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, u podstaw prawa użytkowania wieczystego nabytego przez przedsiębiorstwo państwowe W. w P. leżała decyzja administracyjna Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1992 r. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków są zatem związane z tą decyzją. Wynika stąd, że skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie przez wskazane Przedsiębiorstwo (w konsekwencji ze skutkiem również dla jego następców prawnych) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i urządzeń znajdujących się na gruncie, nie miały charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., I OSK 1263/14 oraz 14 czerwca 2016 r., I OSK 2138/14, dostępne, podobnie jak niżej cytowane orzeczenia, w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

W tamtym też postępowaniu badaniu, w zakresie określonym również art. 156 § 2 k.p.a. – w razie jego wszczęcia – podlegać będą skutki prawne wywołane uwłaszczeniem, a związane choćby wybudowaniem przez W. w P. lub jego następców budynków lub podziałami działek. Z tych względów nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej Miasta i Gminy K. i przede wszystkim oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. materialnoprawne zarzuty Starosty K. w zakresie dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego i jego skutków prawnych (w drugiej ze skarg kasacyjnych odwołujących się do naruszenia art. 2 Konstytucji, art. 232 § 1 i 235 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i skutków prawnych decyzji w rozumieniu § 2 tego przepisu nie mają też znaczenia nakłady poniesione z własnych środków, konsekwencje gospodarcze, zdolność produkcyjna, wpływ na wartość przedsiębiorstwa.

9. Odrębną kwestią jest ocena skutków prawnorzeczowych orzeczenia nacjonalizacyjnego w sytuacji, gdy wywarła ona pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. W tym zakresie doktryna i judykatura optując za koncepcją nieodwracalności takiego skutku wskazują, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by skutek cywilnoprawny odwrócić (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2454/12; z dnia 13 lutego 2014 r., II GSK 1884/12; z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12; z dnia 16 września 2015 r., I OSK 2000/14; zob. również A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, PPP 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91).

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej Miasta i Gminy K. zarzutu dotyczącego przekazania tej gminie przez W. w P. działki nr [...] ( na podstawie umowy z dnia [...] lipca 1998 r.) wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.ma charakter materialnoprawny. Tymczasem skarga kasacyjna Miasta i Gminy K. (a tylko w tej skardze podniesiono zarzut dotyczący wskazanej czynności prawnej) została oparta wyłącznie na zarzucie procesowym. Skarżąca zarzuciła bowiem zaskarżonemu orzeczeniu, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. nieuwzględniającej przesłanki zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, w postaci przekazania gruntu i budynku w trybie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe. Taka konstrukcja skargi uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do materialnoprawnej kwalifikacji objętej kontrolą sądu I instancji.

10. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty procesowe należy w pierwszej kolejności wskazać, że przypisanie decyzji atrybutu nieważności z przyczyny proceduralnej jest stosunkowo rzadkim przypadkiem. Zachodzi on w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do przepisów proceduralnych można bowiem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je oczywiście nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06).

W doktrynie wskazuje się, że dotyczy to takich przypadków, gdy naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych lub gdy naruszone są przepisy, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53).

Wskazywane w skardze kasacyjnej Miasta i Gminy K. naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mają charakteru kwalifikowanego, co wynika nawet z samego sformułowania i uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Również zarzut rażącego naruszenia przepisów procesowych przez Ministra Środowiska czyli przede wszystkim 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do braku uzasadnienia decyzji i zarazem zbadania skutków prawnych w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W judykaturze przyjmuje się, że nawet pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jak decyzje.

Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jeżeli więc mamy do czynienia z aktem posiadającym wyżej wskazane cztery elementy konstytutywne to rozstrzygnięcie takie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 771/05).

W tej perspektywie nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Starosty K., jako że Sąd Wojewódzki trafnie podzielił stanowisko organu, iż wady procesowe (dotyczące ustaleń faktycznych, ich oceny oraz uzasadniania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r.) nie mają charakteru kwalifikowanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów obie skargi kasacyjne, jako nieusprawiedliwione podlegały oddaleniu (art. 184 p.ps.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.