Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 34/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. R. kwotę 2.910 zł (dwa tysiące dziewięćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Wójt Gminy C. ustalił w stosunku do C. R. opłatę adiacencką w wysokości 16.409,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym L., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1,406 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dnia 23 stycznia 2011 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości nr [...] położonej w obrębie C. na 12 działek. Działki te znajdują się na terenie objętym postanowieniami uchwały Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Na północ od osiedla K." we wsi S., gmina C. (dalej w skrócie jako "plan miejscowy"). Z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 listopada 2013 r. wynika, że zatwierdzenie ww. decyzją podziału nieruchomości spowodowało wzrost jej wartości o kwotę 82.047 zł. Uzasadniało to ustalenie opłaty adiacenckiej na mocy art. 98a u.g.n. przy zastosowaniu stawki określonej w uchwale Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Odnośnie uwag zgłoszonych w toku postępowania przez stronę postępowania organ pierwszej instancji uznał, że są one niezasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji C. R. podniósł, że operat szacunkowy z dnia 26 listopada 2013 r. został sporządzony wadliwie i nie może być podstawą do czynienia przez organ ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej. Organ nie wyjaśnił, czy usytuowana na działkach nr [...] i nr [...] linia energetyczna stanowi jedynie ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki, czy też uniemożliwia jej zagospodarowanie. Nie przeprowadzono dowodów, na podstawie których można stwierdzić, w jakim stopniu linia energetyczna ogranicza zagospodarowanie ww. działek, a okoliczność ta ma wpływ na ich wartość. Zdaniem skarżącego, twierdzenie rzeczoznawcy, że ograniczenia w zabudowie nie oznaczają braku możliwości zagospodarowania działki, nie zostało uzasadnione, zatem weryfikacja tego twierdzenia rzeczoznawcy nie jest możliwa. Skarżący wyjaśnił, że linia energetyczna przechodzi praktycznie przez środek ww. działek, wskutek czego nie ma możliwości ich racjonalnego zagospodarowania. Zarzucił także, że rzeczoznawca majątkowy nie zwrócił się do zakładu energetycznego o udzielenie informacji co do pasa technicznego linii energetycznych.

Decyzją z dnia 18 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując treść art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni 14.060 m2, została podzielona na wniosek właściciela - ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 23 stycznia 2012 r., na dwanaście działek. Zgodnie z planem miejscowym są one położone w obszarze oznaczonym symbolem 1.MN.U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Działka nr [...] - zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu podziału - wydzielona została pod drogę wewnętrzną. W dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność C. R. W tym też dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2009 r. ustalająca 20% stawkę opłaty adiacenckiej wynikającej z wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Organ wyjaśnił także, iż wartość nieruchomości nr [...] przed podziałem i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie sporządzonym w dniu 26 listopada 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez stronę postępowania w piśmie z 3 stycznia 2014 r. Odpowiadając na zastrzeżenia rzeczoznawca w piśmie z 15 stycznia 2014 r. wskazał, że linia energetyczna średniego napięcia stanowi utrudnienie w możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomości lecz nie oznacza braku takich możliwości. Ograniczenie wynikające z usytuowania linii energetycznej zostało uwzględnione w operacie poprzez nadanie cesze "możliwości zagospodarowania" wartości pośredniej, określonej jako "przeciętna".

Badając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że jest on wiarygodny i czytelny. Opisując stan prawny nieruchomości rzeczoznawca wskazał na obciążenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] służebnością przejazdu i przechodu wpisaną na rzecz A. Operat zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem lokalizacji i stanu zagospodarowania. Z opisu stanu nieruchomości wynika, że szacując jej wartość rzeczoznawca uwzględnił stan nieruchomości wskazując na: położenie nieruchomości w sąsiedztwie zabudowy letniskowej, mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych, regularny kształt działki, umożliwiający racjonalne zagospodarowanie, a także ograniczenie w możliwości zagospodarowania wydzielonych działek nr [...] i nr [...] wynikające z przebiegu napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia. Opisując położenie nieruchomości rzeczoznawca wskazał na dobry dojazd i odległość od przystanku komunikacji autobusowej. W punkcie 6. operatu rzeczoznawca wskazał na wynikające planu miejscowego przeznaczenie terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, bez ustalania proporcji między funkcjami.

Kolegium wyjaśniło, że wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wybór metody rzeczoznawca uzasadnił w treści operatu. Szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca dokonał analizy rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi. Analizą rzeczoznawca objął rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, położonych na terenach, dla których istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rynek lokalny dla nieruchomości o dużej powierzchni objął gminę C. i obszary gmin sąsiednich: G. i K. Dla działek powstałych w wyniku podziału rynkiem lokalnym jest teren gminy C. w niedalekiej odległości od nieruchomości wycenianej. Rynek ten był badany w okresie od listopada 2011 r. do listopada 2013 r. Ceny za nieruchomości podobne o powierzchni około 1000 m2 kształtowały się od 50 do 120 zł za m2, a ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o dużych powierzchniach - od 20 do 40 zł za m2. Analizując rynek obrotu nieruchomościami rzeczoznawca odnotował utrzymujący się w okresie ostatnich kilu lat spadek cen transakcyjnych. W wyniku ustalonego poziomu tej deprecjacji ceny transakcyjne z badanego okresu zostały zaktualizowane odpowiednim trendem.

Kolegium podało, że za rynkowe cechy nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową i usługową - na podstawie analizy transakcji i informacji od pośredników handlu nieruchomościami - rzeczoznawca majątkowy uznał lokalizację, możliwość zagospodarowania i zabudowy, dostęp do mediów, wielkość i drogę dojazdową. Szczegółowy opis przyjętych do porównania nieruchomości - pod kątem ustalonych cech rynkowych - rzeczoznawca zawarł na stronach 14 i 18 - 19 operatu. Procentowy udział wymienionych cech przed podziałem rzeczoznawca ustalił na 35%, 30%, 10% i 5%, a po podziale na 30%, 30%, 25% i 10%.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że cenę 1 m2 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 14.060 m2 rzeczoznawca oszacował na 35,82 zł. Wartość ta (503.657 zł) została podwyższona o koszty podziału geodezyjnego, które rzeczoznawca ocenił na 6.600 zł. Cenę 1 m2 wydzielonych działek o numerach: [...]-[...] (posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej) oszacował na 49,36 zł, a cenę 1 m2 wydzielonych działek o numerach: [...]-[...] (nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) na 47,71 zł. Wartość działki nr [...], nieposiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, której możliwość zagospodarowania ogranicza linia średniego napięcia, oszacowano na 37,10 zł za m2, a wartość działki nr [..] - z tymi samymi ograniczeniami, jednak przylegającej do drogi publicznej, na 39,29 zł za m2. Odrębnie oszacowana została działka nr [...], wydzielona pod drogę wewnętrzną. Wartość tej działki rzeczoznawca ustalił w oparciu o średnią cenę nieruchomości o funkcji terenów dróg wewnętrznych, położonych na terenach dla których istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z funkcją zabudowy mieszkaniowej lub usług, bądź dróg wewnętrznych stanowiących dojazd do nieruchomości, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, na 19,89 zł za m2.

Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Jest spójny i logiczny, a uzyskane w wyniku szacowania wartości odpowiadają cenom przyjętych do analizy transakcji. Tak sporządzony operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości po jej podziale.

Kolegium stwierdziło nadto, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Obecny na rozprawie administracyjnej - którą Kolegium wyznaczyło na dzień 12 listopada 2014 r. - rzeczoznawca majątkowy podtrzymał wnioski sporządzonej opinii - operatu szacunkowego. Ze stanowiskiem rzeczoznawcy zgodziło się Kolegium. Skoro obowiązujący dla terenu wycenianej nieruchomości plan miejscowy przewiduje dla niej funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (MN,U) bez ustalania proporcji między funkcjami, to istotnie można przyjąć, że napowietrzna linia energetyczna stanowi ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek o numerach: [...] i [...], ale ich nie wyklucza.

W skardze na powyższą decyzję C. R. zarzucił jej naruszenie:

1. § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", poprzez brak zamieszczenia w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy C., mimo że winna ona zostać uchylona,

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegający w szczególności na błędnej ocenie operatu szacunkowego, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że zawierała ona błędne ustalenia w zakresie wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości, gdyż w przeciwnym wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. W przedmiotowej sprawie w operacie szacunkowym nie opisano nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający ich identyfikację, w szczególności nie wskazano oznaczenia geodezyjnego działek oraz numerów ksiąg wieczystych. Ponadto nie określono konkretnie ich istotnych cech rynkowych. Powyższe oznacza, że sporządzony operat nie powinien być podstawą do czynienia ustaleń w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucił, że w sprawie nie zgromadzono dowodów pozwalających na ustalenie, czy usytuowana na działkach nr [...] i nr [...] linia energetyczna stanowi jedynie ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki, czy też uniemożliwia jej racjonalne zagospodarowanie. Za taki dowód nie można uznać sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na podstawie wizji lokalnej oraz uzyskanych w Urzędzie Gminy informacji uznał, iż ograniczenia w zabudowie wynikające z usytuowania linii energetycznych nie stanowią o braku możliwości zagospodarowania działki. Rzeczoznawca nie wyjaśnił, czy w czasie wizji lokalnej dokonywał jakichkolwiek pomiarów, nie wskazał też jakie były wyniki ewentualnych pomiarów. Rzeczoznawca nie wyjaśnił również jakie informacje uzyskał w Urzędzie Gminy. Nie została także ustalona szerokość tzw. pasa ochronnego jaki musi być zachowany wokół linii energetycznej. Skarżący dodał, że linia energetyczna przechodzi praktycznie przez środek działek nr [...] i nr [...], co powoduje, iż nie ma możliwości ich racjonalnej zabudowy, co ma kluczowe znacznie dla określenia wartości tychże działek. Z uwagi na brak odwołania się przez rzeczoznawcę do jakichkolwiek obiektywnych danych, nie jest możliwa weryfikacja arbitralnego twierdzenia rzeczoznawcy w przedmiocie możliwości zagospodarowania tych działek.

Skarżący wskazał nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionych przez skarżącego argumentów, a uzasadnienie stanowiska, że linia energetyczna stanowi ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek ograniczone zostało do jednego zdania. Organ II instancji nie wyjaśnił przy tym dlaczego zapisy planu miejscowego mają rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, że w tym konkretnym przypadku linia energetyczna stanowi ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek. Ze stanowiska organu wynika, że w jego ocenie usytuowanie i rodzaj linii energetycznej nie muszą być brane pod uwagę przy wycenie działek, a jedynym wyznacznikiem jest plan miejscowy. Akceptacja powyższego stanowiska organu II instancji prowadziłaby do uznania, że dla ustalenia wartości rynkowej działki nie ma znaczenia czy linia energetyczna przebiega przez skrajny fragment dużej działki, czy też przez środek działki o niewielkiej powierzchni

- tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącego (ok. 1000 m2). Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły czy na działkach o numerach [...] i [...] jest możliwa jakakolwiek zabudowa (a jeżeli tak, to jaka), mimo że okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla określenia ich wartości.

Skarżący zakwestionował ponadto nieprawidłowy sposób wyceny działki nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną. Jego zdaniem biegły nie wyjaśnił, która z metod wyceny została zastosowana przy oszacowaniu wartości tej działki. Biegły przyjął do porównania jedynie cztery działki, co oznacza, że nie zastosował metody korygowania ceny średniej, która wymaga kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu pod drogę. Ponadto rzeczoznawca przyjął do porównania działki niespełniające kryterium podobieństwa. W przypadku dwóch wskazanych przez rzeczoznawcę transakcji, tereny dróg wewnętrznych zostały zbyte wraz z działką budowlaną bez rozdzielenia ich wartości. Cena metra kwadratowego działki budowlanej wraz z udziałem w drodze wewnętrznej nie może być brana pod uwagę przy wycenie działki stanowiącej w całości drogę wewnętrzną.

W ocenie skarżącego w sposób nieprawidłowy została także oszacowana wartość działek o numerach: [...]-[...]. Rzeczoznawca błędnie przyjął, że działki te mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. M.) i z tego względu ich wartość została ustalona jako wyższa od wartości działek o numerach: [...]-[...], które mają zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Skarżący wyjaśnił, że działki o numerach: [...]-[...], wprawdzie przylegają do drogi publicznej, jednak nie ma do nich bezpośredniego dostępu z tej drogi. Dojazd do działek jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną tj. działkę nr [...], tak jak ma to miejsce w przypadku działek o numerach: [...]-[...]. Powyższe wynika bezpośrednio z treści decyzji Wójta Gminy z dnia 23 stycznia 2012 r. zatwierdzającej podział działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wszystkie nowo utworzone działki dostęp do drogi publicznej posiadają za pośrednictwem działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - dalej w skrócie jako "u.g.n.".

Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147

i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. określa zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. (sprostowaną postanowieniami z 23 kwietnia 2012 r. i 24 maja 2012 r.) Wójt Gminy zatwierdził - na wniosek skarżącego - podział nieruchomości nr [...], położonej w S., gmina C., na działki o numerach: [...]-[...]. W decyzji tej wskazano, że nowo utworzone działki przeznaczone pod zabudowę, zgodnie z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostęp do drogi publicznej posiadają za pośrednictwem działki nr [...] - stanowiącej drogę wewnętrzną. Decyzję wydano pod warunkiem ustanowienia przy zbywaniu wydzielonych działek odpowiednich służebności dojazdu bądź sprzedaży udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 15 lutego 2012 r., a więc do dnia 15 lutego 2015 r. organy administracji publicznej uprawnione były rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1391607, wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 roku, sygn. OSK 2078/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1336367 oraz wyroku 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 5/09, ONSAiwsa z 2010 roku, nr 3, poz. 43).

Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 18 listopada 2014 r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu, tj. przed datą 15 lutego 2015 r.) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

Bezsporne było również, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr XXIV/291/09 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, określająca tę stawkę w wysokości 20% różnicy wartości tej nieruchomości przed i po podziale.

Zachodziły zatem podstawy prawne, pod warunkiem stwierdzenia, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, do ustalenia opłaty adiacenckiej według stawki określonej w ww. uchwale.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w których kwestionował on prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Sąd zważył, że w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej podstawowym i obligatoryjnym dowodem wskazującym na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy (art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n.). To w operacie szacunkowym następuje określenie wartości nieruchomości przed podziałem oraz wartości nieruchomości powstałych po podziale, co pozwala na ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organy orzekające w przedmiocie opłaty adiacenckiej są obowiązane do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, zaś w razie powstania wątpliwości organu albo zakwestionowania wniosków operatu przez stronę postępowania, rzeczoznawca majątkowy powinien być wezwany do złożenia wyjaśnień do sporządzonego operatu.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego został przeprowadzony nieprawidłowo, a wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego co do treści i wniosków operatu nie pozwalały na przyjęcie go jako dowodu na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z jej podziałem.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem".

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco taki operat ocenić, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 979/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może ograniczyć oceny operatu do przywołania w decyzji twierdzeń i konkluzji zawartych w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1630/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

W ocenie organów obu instancji sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Jednak - zdaniem Sądu - organy nie oceniły prawidłowo wiarygodności tego dowodu, ponieważ zawiera on szereg nieścisłości, na które skarżący zwracał uwagę w toku postępowania, jak również w rozpoznawanej skardze, które nie zostały wyjaśnione ani przez rzeczoznawcą, ani przez organy.

Zasadne w ocenie Sądu okazały się zarzuty skarżącego, w których kwestionował on prawidłowość ustalenia okoliczności ograniczonej możliwości zagospodarowania działek o numerach [...] i [...], pomimo istniejącej na tych działkach linii energetycznej. Operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie zawiera uzasadnienia dla tezy, że przebiegająca przez ww. działki linia energetyczna jedynie ogranicza, nie zaś wyklucza możliwość ich racjonalnego zagospodarowania. Przyjęcie dla obu tych nieruchomości w odniesieniu do cechy "możliwość zagospodarowania" wartości "przeciętna", nie zostało uzasadnione w operacie szacunkowym. Zatem określenie ich wartości po zastosowaniu współczynnika korygującego odpowiadającego tej wartości dla cechy "możliwość zagospodarowania" nie wynika z treści operatu szacunkowego i jest twierdzeniem dowolnym rzeczoznawcy majątkowego. W operacie nie zostało wyjaśnione ani w jakim miejscu na ww. działkach przebiega linia energetyczna, ani w jakim stopniu wyłącza ona możliwość zabudowy. Nie zbadano również, czy wokół tej linii energetycznej ustalona została strefa ochronna, czy też pas technologiczny linii energetycznej. Dopiero takie ustalenie - odniesione do powierzchni działek o numerach [...] i [...] - pozwoliłoby na wykazanie, jaka powierzchnia tych działek jest możliwa do zabudowy, a jeśli tak - jakiego rodzaju zabudowa (oczywiście z uwzględnieniem dopuszczalnego sposobu zabudowy wynikającego z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie zabudowę mieszkalną jednorodzinną lub usługową) możliwa jest do usytuowania na tych działkach i na jakiej ich części. Tego rodzaju ustalenia pozwoliłyby zatem na prawidłowe wykazanie, czy ww. działki mają ograniczoną możliwość zagospodarowania, czy takiej możliwości w ogóle nie mają. Prawidłowe ustalenie tej kwestii miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w zależności od stopnia możliwości zagospodarowania nieruchomości należy albo przyjąć odpowiednie nieruchomości do porównania (np. wyłączone z możliwości zabudowy), albo przyjąć inną wartość cechy "możliwość zagospodarowania" niż przyjęta w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym.

Należy przy tym zauważyć, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. nie stanowią wystarczającego materiału pozwalającego na usunięcie istniejących niejasności w operacie szacunkowym. Z jednej strony rzeczoznawca wskazuje, że linia energetyczna stanowi utrudnienie w możliwości swobodnego zagospodarowania działek, z drugiej stwierdza, że nie oznacza to braku możliwości zagospodarowania działek. Nie uzasadnia jednak w jakikolwiek sposób tych twierdzeń. Sama okoliczność, że skarżący nie był obecny podczas wizji lokalnej i z tego powodu nie przedstawił "decyzji ograniczającej możliwość zagospodarowania ani informacji o szerokości wymaganego pasa technicznego linii energetycznej" nie oznacza, że tego rodzaju ograniczenia nie występują.

Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w ogóle wyjaśnienia powyższej kwestii. Wskazano w niej jedynie, że rzeczoznawca majątkowy uznał uwagi strony za niezasadne.

Również decyzja organu odwoławczego nie wyjaśnia, jaki wpływ na możliwość zagospodarowania ww. nieruchomości ma istniejąca na nich linia energetyczna. Zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dla terenu tych nieruchomości przewidują funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, bez ustalenia proporcji między funkcjami, w żaden sposób nie uzasadniają twierdzenia organu, że istnienie na działkach linii energetycznej jedynie ogranicza a nie wyłącza możliwość ich zagospodarowania. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się przy tym do twierdzeń podniesionych przez skarżącego w toku przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2014 r. rozprawy administracyjnej, że linia energetyczna biegnie przez środek działek o numerach [...] i [...] i całkowicie uniemożliwia ich zabudowę. Organ nie wyjaśnił też, jaki wpływ na wartość tych nieruchomości ma okoliczność ustanowienia na nich służebności przysługującej zakładowi energetycznemu (okoliczność bezsporna). W szczególności nie zbadał, w jaki sposób służebność ta wpływa na możliwość zagospodarowania ww. działek zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

W ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu nie ustalono także prawidłowo wartości tych działek, które przylegają bezpośrednio do drogi publicznej, to jest do ulicy M. w S. Działki o numerach: [...]-[...] (podobnie jak działka nr [...]), zostały opisane w operacie jako posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. M. o nawierzchni utwardzonej). Rzeczoznawca przy cesze "droga dojazdowa" zastosował trzy opisy: "gruntowa", "częściowo utwardzona" i "utwardzona", przyznając tym opisom odpowiednio wartości cechy od 1 do 3. Przyjmując zatem najwyższą wartość omawianej cechy, rzeczoznawca skorygował jej wartość o wskaźnik przyjęty jak dla opisu działki posiadającej dostęp do drogi utwardzonej. Ustalenia powyższe nie zostały prawidłowo poczynione, a organy obu instancji nie wyjaśniły, czy rzeczywiście ww. działki posiadają bezpośredni dostęp do ulicy M., jak to stwierdził autor operatu szacunkowego. Wskazać bowiem należy, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w S. w sposób jednoznaczny wskazuje się, że wszystkie nowo wydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Oznacza to, że wjazd na ww. działki będzie się odbywał z działki nr [...], nie zaś z ulicy M. Powyższe ustalenie decyzji podziałowej potwierdza zapis karty terenu nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Na Północ od osiedla K." we wsi S. w gminie C. (uchwała z dnia 9 czerwca 2009 r., nr XXIII/278/2009), która przewiduje dostępność drogową dla terenu stanowiącego przed podziałem m.in. działkę nr [...] poprzez maksymalnie jeden zjazd. Oznacza to, że jeden zjazd maksymalnie dopuszczony przez miejscowy plan został urządzony poprzez wydzielenie działki nr [...] jako drogi wewnętrznej, która będzie stanowić dostęp do drogi publicznej dla wszystkich nowo wydzielonych działek. Brak jest zatem podstaw, aby traktować ww. działki przylegające do ulicy M. jako posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej. Dostęp ten posiadają one bowiem poprzez drogę wewnętrzną gruntową. Okoliczności tej nie uwzględnił zarówno autor operatu szacunkowego, jak również oba organy rozpatrujące sprawę.

W odniesieniu do oszacowania wartości działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną Sąd uznał, że wartość tej działki została określona z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny nie przystaje do żadnej z metod określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy - opisując sposób oszacowania wartości ww. działki - wskazał, że wartość tę ustalił w oparciu o "średnią cenę nieruchomości podobnych". Natomiast w wyciągu z operatu szacunkowego (str. 2) wskazał, że zastosował podejście porównawcze oraz metody porównywania parami i korygowania ceny średniej. W ocenie Sądu wybór metody oraz sposobu wyceny ww. działki zastosowany przez rzeczoznawcę pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. We wskazanym akcie wykonawczym zawarto regulację, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 pkt 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4).

Z operatu szacunkowego nie wynika, aby szacując wartość działki nr [...] rzeczoznawca przyjął metodę porównywania parami. Nie wynika również, że przyjął metodę korygowania ceny średniej, na co mogłyby wskazywać sformułowania użyte w operacie (str. 22 - 23), albowiem do wyceny przyjęte zostały cztery nieruchomości porównawcze, podczas gdy cytowany § 4 pkt 4 rozporządzenia wymaga, aby przy zastosowaniu tej metody uzyskał wiedzę o wartości i cechach co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych.

Dodatkowo Sąd z urzędu zważył, że Wójt Gminy ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości o powierzchni 1,406 ha. Taka powierzchnia dzielonej nieruchomości widnieje także w operacie szacunkowym. Tymczasem z decyzji podziałowej wynika, że dotyczy ona nieruchomości o powierzchni mniejszej, tj. 1,370 ha. Tej rozbieżności w powierzchni przedmiotu postępowania nie wyjaśnił ani rzeczoznawca, ani organy. Brak ustaleń w tym zakresie niewątpliwie stanowi również naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu braku precyzyjnego opisu wszystkich nieruchomości porównawczych oraz braku wskazania ich oznaczenia geodezyjnego oraz numerów ksiąg wieczystych Sąd zważył, że dla oceny, czy w operacie szacunkowym zostały przyjęte do porównania odpowiednie nieruchomości niezbędne jest zawarcie w ich opisie cech wymienionych w definicji nieruchomości podobnej określonej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Do cech tych w zasadzie nie należą: oznaczenie geodezyjne oraz numer księgi wieczystej założonej dla nieruchomości. Jeżeli zatem katalog nieruchomości podobnych zawiera opis pozwalający na dokonanie analizy operatu szacunkowego pod względem prawidłowego doboru nieruchomości podobnych do porównania, wówczas znajomość ich oznaczenia geodezyjnego oraz numerów ksiąg wieczystych nie jest niezbędna. Badając operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie pod tym względem Sąd doszedł do przekonania, że biegły zawarł w nim wyczerpujący opis nieruchomości przyjętych do porównań zarówno w ramach szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem jak i po jej podziale, co uzasadniało twierdzenie, że dalsze precyzowanie tych nieruchomości było zbędne.

Sąd uznał także, że co do zasady, przy wycenie działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne rzeczoznawca może wziąć pod uwagę wartości udziałów w danej drodze wewnętrznej zbywanych właścicielom poszczególnych działek przeznaczonych pod realizację budynków mieszkalnych. Szczególnie w sytuacji takiej jak w tej sprawie, w której w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] zawarto zapis, zgodnie z który wydaje się ją pod warunkiem ustanowienia przy zbywaniu wydzielonych działek odpowiednich służebności dojazdu bądź sprzedaży udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Na zasądzoną od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. R. kwotę 2.910 złotych składają się, stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490): koszty sądowe w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (493 zł), koszty zastępstwa procesowego (2.400 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego oraz 17 zł - uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej kolejności powinien stwierdzić czy możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej w świetle terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.