Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 385/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odmowa sporządzenia uzasadnienia
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 753/14 w sprawie ze skargi M.K. i H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 753/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA") oddalił skargę M.K. i H.K. (dalej: "Skarżących") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 marca 2014 r., Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Fałków nr [...] z dnia [...] września 2013 r., ustalającej na wniosek B. i R.M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji sprzętu i urządzeń medycznych wraz z przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr [....], położonej w miejscowości [...], gmina [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji sprzecznej z funkcją zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja ma służyć produkcji, związanej z długotrwałą emisją hałasu o wysokim natężeniu, emisją gazów o nieprzyjemnym zapachu i czarnym dymie, co w okresie wiosenno-letnim spowoduje znaczne utrudnienie warunków życia, a ponadto jest niemożliwe do realizacji z uwagi na § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Podnieśli też, że doręczona im decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała wszystkich wymaganych prawem elementów, tj. wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kolegium, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdziło, że w granicach obszaru analizowanego występują budynki o funkcji produkcyjnej i usługowej - zakłady [...], stanowiące własność H.K., w związku z czym wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Spełnione zostały również warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i 5 ww. u.p.z.p, decyzja nie narusza wymagań zawartych w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a dokonana analiza urbanistyczna zgodnie z § 9 rozporządzenia składa się zarówno z części tekstowej (opisowej), jak i graficznej. Brak doręczenia części opisowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W zakresie dotyczącym zarzutu uciążliwości planowanego zakładu produkcji sprzętu i urządzeń medycznych Kolegium wyjaśniło, że z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że w ramach planowanej inwestycji nie przewiduje się obróbki metali ani tworzyw sztucznych, istotą produkcji ma być wyłącznie montaż sprzętu i urządzeń medycznych, takich jak: łóżka, krzesła, wyciągi rehabilitacyjne, a uciążliwości związane z funkcjonowaniem zakładu nie przekroczą granic terenu inwestycji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje istniejącej zabudowy. Zarzucili nie dokonanie ustaleń w zakresie dostępności przebudowanego budynku do drogi publicznej w zakresie ustaleń czy objęty warunkami zabudowy budynek stanowi stodołę, czy też budynek gospodarczy, a także ustaleń dotyczących warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jako rażące naruszenie prawa wskazali brak uwzględnienia społeczno-gospodarczych skutków wadliwej decyzji oraz brak doręczenia załączników decyzji o warunkach zabudowy – części tekstowej i graficznej. Dodatkowo w piśmie z dnia 24 czerwca 2014r., zakwestionowali informację, że inwestor otrzymał środki finansowe z Powiatowego Urzędu Pracy.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało własną decyzję w mocy. Wskazało, że dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostaje fakt czy przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym, czy też stodołą. Niezależnie od tego jak jest nazywany, spełnia przesłanki budynku gospodarczego, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Wbrew zarzutom Wójt określił dla wnioskowanej inwestycji warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi – stosownie do dyspozycji przepisu art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona, a Skarżący mieli prawo do zapoznania się z nią. Kontynuacja funkcji zabudowy została zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji produkcyjnej i usługowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., działka ma dostęp do drogi publicznej, bezpośrednio do niej przylega. Ograniczenia techniczne przejazdu pod budynkiem mieszkalnym na działce inwestorów mogą być brane pod uwagę dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jako niemającą znaczenia w sprawie oceniono informację o środkach finansowych z Powiatowego Urzędu Pracy, jak również nieprawidłowości stwierdzone na posesji inwestorów przez Straż Pożarną czy Urząd Gminy w Fałkowie.

W skardze Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 28, 77, 81, 107 § 2 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując analizy przeprowadzonego postępowania w granicach zakreślonych postępowaniem nieważnościowym, nie znalazł podstaw prawnych do uchylenia decyzji. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji produkcyjnej dominującej na obszarze analizowanym, nie jest sprzeczna z funkcjami zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących, a wydana w tym przedmiocie decyzja spełnia warunki określone w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.: określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz zdrowia dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a zwłaszcza obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazuje, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu braku przeanalizowania warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi WSA wskazał, że organy w oparciu o art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 z 2010r., poz. 1397 ze zm.) prawidłowo wyjaśniły, że wnioskowana inwestycja nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska a przy jej realizacji należy zachować warunki wynikające z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. oszczędne korzystanie z terenu (art. 74 ust. 1), ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (art. 75 ust. 1), uzyskanie odrębnego zezwolenia w przypadku konieczności wycięcia drzew i krzewów na terenie w miejscach niezbędnych dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji – zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). WSA uznał za nietrafny zarzut braku przeanalizowania czy budynek objęty ustaleniem warunków zabudowy stanowi stodołę, czy budynek gospodarczy z uwagi na to, że organ wyraźnie wskazał, że budynek nazwany we wniosku inwestora "stodołą" odpowiada zawartej w art. 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia z 12 kwietnia 2002 r. definicji budynku gospodarczego. Za nietrafny uznał również zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia polegający na nie dołączeniu do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy urbanistycznej - części opisowej. Zdaniem WSA fakt, że przy decyzji z dnia 4 września 2013 r., wbrew wymogowi § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 2 K.p.a., znalazł się jedynie załącznik graficzny nr 1 (k. 49), pozostaje bez znaczenia na wynik sprawy w sytuacji, gdy w pouczeniu w końcowej części tego rozstrzygnięcia poinformowano strony, że analiza (część tekstowa i graficzna) znajduje się w aktach sprawy (k. 51), a na załączniku graficznym zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, stanowiące obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy, wymieniony w art. 54 ust. 3 u.p.z.p. Opisane uchybienie procesowe nie może jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Wójt pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu wszystkich dokumentów, materiałów i dowodów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, informując o prawie wypowiedzenia się w tym zakresie, jak również możliwości zapoznania się z ww. dowodami (k. 45). O rażącym naruszeniu prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Tymczasem sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy (k. 27 – 29), o jakiej mowa w § 3 ww. rozporządzenia, zawiera wszystkie niezbędne elementy, jakie winien ten dokument posiadać, jest czytelna, kompletna i nie narusza prawa. Również wyznaczony obszar analizowany (k. 27) nie budził zastrzeżeń. W świetle WSA nie stwierdził naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 81 K.p.a., przy czym podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Tylko w takim kontekście można rozważać naruszenie przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7 i 77 K.p.a. Skoro Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej oraz prawidłowo oceniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest obarczona wadą prawną skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, brak jest przesłanek do przyjęcia, że naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji, że wydana decyzja narusza wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę działania organu administracji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., czyniąc bezzasadnym również i ten zarzut. WSA nie przychylił się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Zarzut taki, jak podkreślił, może odnieść skutek wyłącznie wtedy, gdy podnosi go strona wobec której dopuszczono się naruszenia art. 10 K.p.a., wykazując jednocześnie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 16.10.2007r., sygn. akt: I OSK 1192/06, LEX nr 427561). Osobami takimi nie są Skarżący, którym zapewniono udział w prowadzonym postępowaniu, doręczając wydane w sprawie decyzje oraz zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

Również zarzut braku poinformowania Skarżących o postępowaniu uzgodnieniowym w postępowaniu prowadzonym przez Wójta jest chybiony, gdyż pismem z 6 sierpnia 2013 r., doręczonym Skarżącym w dniu 9 sierpnia 2013 r., organ poinformował strony o przekazaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy organom uzgodnieniowym, a zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. poinformował o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie.

W skardze kasacyjnej H.K. (dalej: Skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: " P.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia braku przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa, polegające na braku uwzględnienia charakterystycznych cech zabudowy dotychczasowej i braku stworzenia harmonijnej, przestrzennej całości na analizowanym obszarze,

2. § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została prawidłowo wydana i doręczona, pomimo niezałączenia do niej załączników stanowiących jej integralną część,

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że usługi, które w zamiarze ma świadczyć inwestor w postaci produkcji sprzętu i urządzeń medycznych i rehabilitacyjnych są uciążliwe, a tym samym dopuszczenie zagospodarowania terenu z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, polegającego na naruszeniu prawa do bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości przez Skarżącego, jak i osoby korzystające z nieruchomości sąsiednich, na których umiejscowiono ośrodek zdrowia czy ogród z placem zabaw dla dzieci (kompleks szkolny) przez zmianę przeznaczenia budynku na taki, w którym odbywać się będzie długotrwała emisja hałasu o wysokim natężeniu, emisja gazów o nieprzyjemny zapachu i czarnym dymie.

Na postawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji Wójta Gminy Fałków nr [...] z dnia [...] września 2013 r.,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym,

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że brak jest podstaw, by uznać, że Wójt Gminy Fałków wydając decyzję o warunkach zabudowy dopuścił się naruszenia prawa kwalifikowanego jako rażące,

2) art. 80 i 107 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, m.in. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolną ocenę polegającą na uznaniu, że skutki społeczno- gospodarcze wywołane decyzją z dnia 4 września 2013 r. nie są negatywne, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie stwierdza dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na postawie art. 188 P.p.s.a. sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm obowiązujących, nie wyłączając opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Uzasadniając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że wyrażenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji powoduje naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ w sprawie nie ma możliwości kontynuacji funkcji, parametrów, cech, czy wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, ponieważ w granicach analizowanego obszaru dominuje zabudowa zagrodowa i mieszkalna jednorodzinna, w związku z powyższym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na produkcji sprzętu oraz urządzeń medycznych i rehabilitacyjnych stanowi rażące naruszenie tej zasady. Zakwestionowano też stanowisko, że nie dołączenie do decyzji części opisowej – wyników analizy urbanistycznej - nie stanowi naruszenia powodującego konieczność uchylenia decyzji. Wskazano, że stanowi ona integralną część decyzji a jej nie doręczenie powoduje, że wydana decyzja jest niekompletna, przez co rażąco narusza prawo. Końcowo zarzucono przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że skutki społeczno – gospodarcze wywołane decyzją z dnia [...] września 2013 r. nie są negatywne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W opozycji do tych twierdzeń wskazano, że wydanie tej decyzji stanowi postawę pozwolenia na budowę, bez którego realizacja inwestycji byłaby samowolą budowlaną powodująca konieczność rozbiórki, z czego Skarżący kasacyjnie wywodzi powstanie dalej idących skutków, niż tylko dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich wystąpieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Innymi słowy – gdyby przepisu postępowania nie naruszono, wynik sprawy z dużym prawdopodobieństwem byłby inny. Wobec tego skarga kasacyjna winna wykazywać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny.

Stwierdzenie to ma znaczenie, bowiem w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji Wójta nr [...] z dnia [...] września 2013 r., a także na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, bez tak wymaganego uzasadnienia. W uzasadnieniu tych zarzutów, które jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), poza ogólnikowym stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz 141 § 4 P.p.s.a., (str. 11 uzasadnienia, in fine), brak jest pozostałej (wymaganej) argumentacji. Zatem, skoro skarga kasacyjna w tej części pozbawiona jest konstrukcyjnych elementów, ocena opisanego wyżej zarzutu nie jest możliwa.

Powyższa uwaga dotyczy po części również pozostałych zarzutów opartych na tej podstawie kasacyjnej, w których wskazano na naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odniesieniu do przepisu art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. brak jest w ogóle uzasadnienia. Z kolei w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadnienie skargi kasacyjnej przywołuje poglądy doktryny i orzecznictwa wskazujące, że rażące naruszenie prawa może obejmować zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania (str. 9/10). Z dalszej części uzasadnienia zdaje się natomiast wynikać, że doręczenie stronie decyzji z dnia [...] września 2013 r. pozbawionej jednego z załączników (wyników analizy) winno być ocenione właśnie w kategoriach rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut ten nawiązuje do wskazanego w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została prawidłowo wydana i doręczona, pomimo niedołączenia do niej załączników stanowiących jej integralną część.

Ze stanowiskiem zaprezentowanym w tych zarzutach w żadnym wypadku nie można się zgodzić. Doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie takie, hipotetycznie, może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, a więc decyzji niekompletnej, bez załącznika, jednakże pod warunkiem uprawdopodobnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Natomiast w żadnym wypadku doręczenie stronie decyzji bez załącznika, do którego decyzja odsyła, nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby "rażący" charakter.

Wskazać w tym miejscu wypada, że kwestia doręczenia decyzji bez załącznika podnoszona była w skardze i została przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo rozważona (str. 11 uzasadnienia); stwierdzić należy, że argumentacja ta zasługuje na pełną akceptację. Ma więc rację WSA konkludując, że w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym opisane wyżej naruszenie nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., gdyż wada ta nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jako naruszenie prawa materialnego skarga kasacyjna wskazuje na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia braku przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Niewłaściwe zastosowanie, czyli błąd w subsumcji wskazanego przepisu ma polegać na braku uwzględnienia charakterystycznych cech zabudowy dotychczasowej i braku stworzenia harmonijnej, przestrzennej całości na analizowanym obszarze.

Jest poza sporem, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przed wydaniem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków ustawowych (art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p.). Z analizy tej, która co do treści nie była podważana na żadnym etapie postępowania wynika, że w granicach obszaru analizowanego dominuje zabudowa zagrodowa i mieszkalna jednorodzinna. Znaczną część obszaru analizy zajmuje także funkcja usługowo - produkcyjna (zakłady Heko) oraz funkcja usługowa (południowy fragment obszaru). Wobec tego wnioskowana funkcja nie jest sprzeczna z funkcjami bezpośrednio sąsiadującymi, ponieważ istnieje w granicach obszaru analizowanego przynajmniej jedna działka sąsiednia umożliwiająca określenie parametrów i cech zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Trafnie więc Kolegium uznało a WSA stanowisko to podzielił, że decyzja Wójta z dnia [...] września 2013 r. nie narusza nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak to podnosi skarga kasacyjna, ale nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz innych przepisów tej ustawy regulujących ustalenie warunków zabudowy. Zatem w sytuacji, gdy nie stwierdzono "zwykłego" naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, to tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przypomnieć bowiem wypada, że zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzje Kolegium podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, z powodu rażącego naruszenia prawa. Prowadzi to do wniosku, że opisany wyżej zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Co się tyczy z kolei naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że usługi, które w zamiarze ma świadczyć inwestor, są uciążliwe. "Uciążliwość" w znaczeniu określonym skargą kasacyjną polegać ma na skutkach dopuszczenia zagospodarowania terenu, w postaci długotrwałej emisji hałasu o wysokim natężeniu, emisji gazów o nieprzyjemnym zapachu i czarnym dymie, w konsekwencji spowoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich (Skarżącego), polegających na naruszeniu prawa do bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości.

Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób, który nie narusza chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany a nie do osób trzecich. Stąd też osoba trzecia (Skarżący) z unormowania tego, co wymaga podkreślenia - o ogólnym charakterze, nie może wywodzić swoich uprawnień. Na tym etapie procesu inwestycyjnego "uciążliwość" nie mająca oparcia w przepisach prawa (w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. nr 213 z 2010r., poz. 1397 ze zm.), nie podlega ochronie. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest chybiony.

Reasumując, skoro wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.