Wyrok NSA, sygn. akt I SA 367/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 Kpa nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

TEZY

Przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 Kpa nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Lucyny i Bogumiła małżonków S. na decyzję Wojewody Suwalskiego z dnia 30 grudnia 1982 r. w przedmiocie nałożenia na Lidię W. obowiązku wykonania orzeczenia technicznego budynku i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Miasta G., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Suwalskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.


UZASADNIENIE

Lidia W. wznosiła w 1982 r. na swej nieruchomości w G. przy ul. B. nr 6, na której prowadzi wytwórnię lodów, budynek socjalno-gospodarczy. Budynek ten wzniesiony został bez pozwolenia na budowę, a usytuowano go na granicy z nieruchomością Lucyny i Bogumiła S., położonej przy ul. B. nr 4. Na skutek żądania Lucyny i Bogumiła S. nakazania przywrócenia stanu poprzedniego ze względu na to, że wzniesienie budynku naruszyło ich prawa, ograniczając możliwość zabudowy lub modernizacji należącej do nich nieruchomości, a w konsekwencji znacznie obniżając jej wartość materialną i użytkową oraz walory estetyczne, Naczelnik Miasta G. decyzją z dnia 9 listopada 1982 r. nr GT-8385/1/82 nakazał Lidii W. wykonać orzeczenie techniczne budynku i uzyskać pozwolenie na budowę w terminie do dnia 20 lutego 1983 r. W uzasadnieniu tej decyzji, wydanej z powołaniem się na art. 40 i 42 prawa budowlanego, Naczelnik Miasta G. wskazał, że obiekt został już całkowicie wykończony i nie stanowi zagrożenia dla użytkowników sąsiedniej nieruchomości.

W wyniku odwołania Lucyny i Bogumiła S. Wojewoda Suwalski decyzją z dnia 30 grudnia 1982 r. nr BP-N1/8386/51/2405/82 utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta G., Uzasadniając swą decyzję, Wojewoda Suwalski stwierdził, że choć naruszone zostały przepisy dotyczące lokalizowania budynków w stosunku do granic nieruchomości, to jednak zachowanie odległości są zgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Lidia W. została już za samowolne wzniesienie budynku ukarana mandatem karnym, a ponieważ z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Miasta G. ma wątpliwości co do tego, czy budynek zapewnia pełne bezpieczeństwo ludzi i mienia, po opracowaniu orzeczenia technicznego będzie można ustalić, czy nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Od decyzji Wojewody Suwalskiego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Lucyna i Bogumił S. Skarżący, powołując się na swe dotychczasowe zarzuty, twierdzili, że decyzja pozbawiona jest podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych, w związku z czym domagali się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Suwalski podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą żądania przez Lucynę i Bogumiła S. nakazania przywrócenia na nieruchomości przy ul. B. nr 6 w G. stanu poprzedniego, które to żądanie spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie /art. 61 par. 1 Kpa/, było twierdzenie, że w wyniku samowolnego wzniesienia budynku przez Lidię W. zostały naruszone ich prawa w związku z ograniczeniem możliwości zabudowy lub modernizacji należącej do nich nieruchomości, a w konsekwencji - ze znacznym obniżeniem jej wartości materialnej i użytkowej, a ponadto z obniżeniem jej walorów estetycznych. Wprawdzie organy administracji nie dołączyły do akt sprawy oryginału pisma skarżących z dnia 9 sierpnia 1982 r., w którym zawarte było to żądanie, to jednak okoliczność, że takie było stanowisko skarżących, wynika w sposób niewątpliwy z odpisu tego pisma, okazanego na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a ponadto - z innych pism skarżących, zwłaszcza z ich pisemnego oświadczenia z dnia 22 września 1982 r., jakie znajduje się w aktach administracyjnych. Skoro takie było żądanie skarżących, to organy administracji obowiązane były do niego się ustosunkować. Tego rodzaju jednak ustosunkowania się brak w sprawie. zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Suwalskiego, jak i decyzja Naczelnika Miasta G., powołują się na fakt, że budowa, na którą Lidia W. poniosła koszty i zużyła materiały, została już zakończona, w związku z czym organy ograniczyły swe rozważania do tego, czy wzniesiony budynek nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższe jednak ograniczenie zakresu oceny sprawy narusza przepisy prawa.

Jeżeli nawet pominąć zarzut skarżących, że w czasie, gdy złożyli oni pismo wszczynające postępowanie w sprawie, budowa nie była jeszcze zakończona, należy jednak podkreślić, że art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, będący podstawowym przepisem materialnoprawnym, jaki ma w sprawie zastosowanie, nie wyłącza możliwości nakazania przymusowej rozbiórki budynku /albo przejęcia budynku na własność Państwa/ w wypadku, gdy budowa została zakończona. Wynika to z wyraźnego brzmienia tego przepisu, w którym mówi się o obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych. przepis ten nie ogranicza również podstaw wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę /przejęcie budynku na własność Państwa/ do sytuacji, gdy wzniesiony samowolnie budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego bowiem decyzję taką organ administracji ma obowiązek wydać w dwóch dalszych wypadkach, a mianowicie, gdy dla otoczenia spowodowane zostało niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych. Ponadto - już nie obligatoryjnie, ale fakultatywnie - decyzja taka może być wydana, gdy uzasadniają to inne ważne przyczyny /art. 37 ust. 2 prawa budowlanego/. Okoliczności, które mają znaczenie z punktu widzenia tych przepisów, organy administracji w niniejszej sprawie nie rozważyły. Nawet w tym zakresie, w jakim sprawa była oceniana pod względem merytorycznym, dopuszczono się naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, skoro uznano, że na podstawie par. 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ można było zmniejszyć o 50 procent odległość między budynkami, wymaganą ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, ponieważ ściana budynku Lidii W. od strony nieruchomości skarżących nie ma otworów okiennych, podczas gdy okoliczność ta jest oczywiście sprzeczna z fotografiami, jakie złożyli do akt skarżący w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Jednym z podstawowych obowiązków organów administracji państwowej, sformułowanym w art. 8 Kpa, jest obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, baby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Konieczne jest w tym celu przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśniania okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnianie w treści decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Nie można oczywiście tracić z pola widzenia faktu, że rozbiórka budynku zawsze prowadzi do zniszczenia określonych wartości majątkowych. W konsekwencji tego zatem postępowanie organów administracji powinno być w takich sprawach szczególnie dokładne i wnikliwe. Nie oznacza to wszakże, że jest to jedyna okoliczność, jaką w ramach art. 37 prawa budowlanego wniosku można pominąć inne wchodzące w grę okoliczności, zwłaszcza zaś koszty, jakie na skutek samowoli budowlanej jednych obywateli muszą ponosić inni obywatele.

Z tych względów, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Dla zapewnienia prawidłowego postępowania konieczne stało się jednak nie tylko - jak wnosili skarżący - uchylenie decyzji Wojewody Suwalskiego, ale i decyzji Naczelnika Miasta G. /art. 207 par. 1 Kpa/. W sprawie bowiem konieczne jest przeprowadzenie pełnego postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy, a w razie potrzeby - niezbędne może okazać się też przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego /art. 84 Kpa/. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania był art. 208 Kpa.