Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 60/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a w zw. lp. 5.21, 6.2.1, 5.3.7., 1.4 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącej kwotę 4.343 (cztery tysiące trzysta czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. zawiadomił "A" Sp. Jawna w C. o zamiarze wszczęcia w dniu [...] r. i przeprowadzenia, w miejscu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Następnie pismami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. [...] Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił o zmianie terminu wszczęcia kontroli, w pierwszym piśmie na dzień [...], a w drugim - [...] r. informując jednocześnie, że kontrolą objęty zostanie okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.

Z przeprowadzonej ostatecznie w dniach od [...] do [...] r. kontroli sporządzono protokół wskazujący jej zakres oraz ustalenia wraz ze szczegółowym stwierdzeniem potwierdzonych naruszeń.

Następnie pismem z dnia [...] r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, a pismem z dnia [...] r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. W rezultacie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na "A" Sp. Jawna karę pieniężną w kwocie 25.000 zł za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy Prawo o transporcie drogowym. Na wskazaną karę pieniężną złożyły się następujące stwierdzone naruszenia przepisów ustawy:

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

o czas powyżej 15 min. do 30 min. - lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy - 300 zł;

1. - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku – o czas do jednej godziny - 5.4.1. oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę. - - 5.4.2. załącznika nr 3 w sumie 450 zł

2. niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 , w wymaganym terminie. - lp. 1.4 załącznika;

3. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - lp. 6.2.1. - 5.000 zł.

4. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – w wysokości 15.000 zł – lp. 6.3.7 załącznika nr 3

5. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę - w wysokości 3.600 zł - lp. 6.3.8. załącznika

Każde z wymienionych naruszeń zostało dokładnie przez organ opisane i przedstawione. Podsumowując organ stwierdził, iż przedsiębiorca jako profesjonalista zobowiązany jest do znajomości przepisów i stosowania się do nich. Odpowiada on bowiem za naruszenia powstałe w wyniku prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. SK 75/06. Podkreślił w nim, że regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. W interesie przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie działalności przedsiębiorstwa, aby nie wykraczał poza ramy ustalone przez prawo. W myśl art. 10 ust. 2 rozporządzenie WE nr 561/2006 r. przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać obowiązujących przepisów.

Odwołując się do art. 92b ustawy organ wyjaśnił, że przedsiębiorca może uniknąć sankcji za naruszenia, wyłącznie w zakresie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresach odpoczynku, jeżeli wykaże, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, jak i prawidłowe zasady wynagradzania kierowców.

Z kolei w myśl art. 92c tej ustawy podmiot wykonujący przewozy nie ponosi odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Przepis ten jest przepisem wyjątkowym i odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji, tj. do takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Kontrolowany nie przedstawił żadnych dowodów ani nie wskazał na żadne okoliczności, których nie mógł przewidzieć, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność.

Nie godząc się z powyższą decyzją, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" Sp. Jawna złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania w całości, względnie o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie

- art. 7 oraz art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

- art. 8, art. 9 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej brak poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia jej praw i obowiązków oraz błędne rozstrzygniecie na podstawie istniejącego stanu faktycznego i tym samym dokonanie błędnej subsumpcji ,

a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, a to:

- art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie

Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 czy rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85;

- art. 14 ust. 2 i art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z art. 26 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż do naruszenia lp. 5.2. załącznika nr 3 do ustawy nie doszło. Odnosząc się do naruszenia z lp. 6.3.7. wskazano, że w myśl art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 nie ma mowy o przechowywaniu, udostępnianiu i okazywaniu danych cyfrowych wczytanych z tachografu cyfrowego. Przepis ten nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania, udostępniania i okazywania wykresówek i wydruków danych z kart kierowców. Spółka okazała wymagane dane, a brak ich kompletności spowodowany był potwierdzonym uszkodzeniem tachografu. Nie sposób jednak zgodzić się, by dane okazane zostały po kontroli. Zdaniem odwołującej nastąpiło to w czasie tej kontroli, z opóźnieniem spowodowanym usterką techniczną.

Zdaniem odwołującej Spółki w zakresie opisanych w decyzji przypadków naruszenia lp. 6.3.7. czy lp. 6.3.8 kontrolujący nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, dokonując jedynie automatycznego dopisania braków wykresówek. Tym samym nie sposób odeprzeć zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła też Spółka oparcie się na systemie viaTOLL przy nakładaniu kary z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy. Nie zgodziła się też Spółka z karą nałożoną na podstawie lp. 1.4. podkreślając, iż zadośćuczyniła opisanemu obowiązkowi.

Rozpoznając złożone odwołanie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 24.200 zł.

W uzasadnieniu organ odwołał się do art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wskazując, jaka kara pieniężna może być nałożona podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy. Następnie odniósł się do obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z ustawy o transporcie drogowym i rozporządzeń unijnych omawiając stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli naruszenia, a także przywołał przepisy art. 92b i art. 92c ustawy, wskazując podstawy ewentualnego uwolnienia się od kary pieniężnej.

Następnie odnosząc się do poszczególnych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, iż jedynie w stosunku do kar naliczonych z tytułu naruszenia lp. 1.4. i lp. 5.2 załącznika nr 3 może zmienić stanowisko. W pozostałej części uznał odwołanie za niezasadne.

Odmiennie oceniając stan faktyczny organ odwoławczy uznał, iż kara z tytułu naruszenia lp. 5.2 - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - powinna wynieść 150 zł.

W zakresie naruszenia lp. 5.4. organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, uznając iż fakt skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku jest bezsporny i potwierdzony materiałem dowodowym, stąd prawidłowo została nałożona kara w wysokości 450 zł.

Wypowiadając się w kwestii naruszenia lp. 6.3.7. - nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu po przytoczeniu obowiązujących w tym zakresie przepisów - organ odwoławczy przywołał w pierwszej kolejności obowiązujące w tym zakresie przepisy. Następnie analizując przedłożone materiały dowodowe wykazał niekompletne dane m.in. o aktywności kierowców z tachografu cyfrowego pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], a także [...], [...] i [...]. Stwierdził tym samym, że strona nie okazała podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych cyfrowych z tachografu, a dopiero po jej zakończeniu i odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Natomiast okazanie plików cyfrowych na etapie postępowania administracyjnego nie wpływa na odstąpienie od stwierdzenia naruszenia. Przedstawienie plików już po kontroli nie może stanowić podstawy do odstąpienia od stwierdzenia naruszenia. Nie okazano także do kontroli wymaganych wykresówek wskazanych kierowców, co także musiało skutkować stwierdzeniem zaistnienia naruszenia. Wobec stwierdzenia łącznie 30 takich przypadków nałożenie kary w wysokości 15.000 zł było zasadne.

Odnosząc się do naruszenia z lp. 6.3.8. - okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - organ po zacytowaniu przepisów regulujących zasady i obowiązki w tym zakresie, dokładnie przeanalizował zebrany materiał dowodowy i szczegółowo omówił stwierdzone naruszenia. Okazane przez przedsiębiorcę, już po zakończeniu kontroli w przedsiębiorstwie, zaświadczenia o aktywności kierowców w ocenie organu nie mogły stanowić podstawy odstąpienia od stwierdzenia naruszenia, gdyż z obowiązujących przepisów bezsprzecznie wynika, iż dokumenty w postaci wykresówek, danych cyfrowych czy zaświadczeń wskazujących na nieprowadzenie pojazdu przedsiębiorca ma obowiązek okazać w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, podczas gdy przedsiębiorca uzupełnił zebrany materiał dowodowy dopiero po zakończeniu kontroli w przedsiębiorstwie. Z kolei dopiero przy piśmie z dni 11 stycznia 2016 r. przedsiębiorca złożył wyjaśnienia, że część zakwestionowanych przejazdów podlegało wyłączeniu na podstawie art. 3 lit.g rozporządzenia (WE) 561/2006 - tj. były przejazdami pojazdami poddawanymi próbom drogowym w ramach napraw albo konserwacji, przy czym odniesiono się do tego problemu jedynie ogólnikowo, nie określając żadnych dokładniejszych danych. Mając zatem powyższe na uwadze organ uznał za zasadną karę wysokości 3,600 zł.

W zakresie naruszenia z lp. 6.2.1. - tj. nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, po przywołaniu odpowiednich przepisów, organ odwoławczy dokonał analizy i porównania danych cyfrowych kontrolowanych pojazdów oraz informacji z elektronicznego systemu opłat viaTOLL. W dokładnie wyliczonych przypadkach organ wykrył rozbieżność pomiędzy danymi rejestrowanymi w pamięci urządzeń cyfrowych pojazdów, a danymi systemu viaTOLL, a w szczególności wymienił przypadki, gdzie w pamięci urządzenia cyfrowego pojazdu zanotowano prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy, podczas gdy pojazd poruszał się po drogach publicznych według danych viaTOLL.

Uwzględniając stan faktyczny ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych wczytanych z jednostek pojazdowych oraz danych z elektronicznego systemu poboru opłat viaTOLL potwierdzono fakt wykonywania przewozów drogowych pojazdami należącymi do strony bez rejestrowania tego faktu na karcie kierowcy, co czyni zasadnym nałożenia kary w wysokości 5.000 zł.

Odnośnie naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 - tj. niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 w wymaganym terminie, organ odwoławczy po dokładnej analizie przedstawionych przez organ pierwszej instancji przypadków takiego naruszenia stwierdził, iż nie znajdują one oparcia w przedłożonych dokumentach. Stwierdzając, iż strona nie uchybiła przewidzianym przepisami prawa terminom na zgłoszenie zmian w zakresie posiadanych pojazdów, jak również osoby pełniącej funkcję zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie i stąd za zasadne uznał uchylić decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 800 zł z tytułu naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wykazał, iż zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Strona nie wykazała, aby fakt nieokazania kompletnych danych cyfrowych w trakcie trwającej kontroli spowodowany był niezależnymi od niej okolicznościami.

Organ nie znalazł także podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b ustawy. Strona nie wykazała, aby organizacją i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresie norm czasu pracy.

W opinii organu odwoławczego postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego). .

Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia "A" Sp. Jawna, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucono decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z uznaniem skarżącego winnym dopuszczenia się opisanych naruszeń oraz bezpodstawne uznanie, że dowody, mające istotne znaczenie dla oceny zarzutu dopuszczenia się przez Spółkę naruszeń określonych w pkt 6.3.7. i w pkt. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy, nie mogą być przedmiotem rozpoznania z tego powodu, że zostały przedstawione organowi po zakończeniu kontroli, a także poprzez niepełne uzasadnienie z uwagi na brak ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów odwołania.

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, mimo, zaistniały podstawy do odstąpienie od wymierzenia kary, ponieważ przypisane naruszenia opisane w pkt 6.3.7. nastąpiły wskutek okoliczności na które skarżący nie miał wpływu i nie mógł ich przewidzieć,

- załącznika nr 3 do ustawy poprzez błędną kwalifikację przypisanych naruszeń.

W oparciu o powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji w części zasądzającej karę pieniężną oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że w stosunku do naruszenia określonego w lp. 5.2 - nastąpiło lakoniczne uzasadnienie, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nakładając karę z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły dane zarejestrowane w bramownicach systemu viaTOLL, co stanowi ograniczenie postępowania dowodowego i uchybia przepisom art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ odwoławczy nie ustosunkował się w tym względzie do zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 cytowanego Kodeksu.

W stosunku do kary z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 ustalenia organów obu instancji nie wypełniają wymogów wynikających tak z ustawy o transporcie drogowym jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznano, że w czasie kontroli skarżący nie okazał danych z tachografu cyfrowego wymienionych pojazdów. Nie wzięto jednak pod uwagę okoliczności, na które powoływała się Spółka i na które nie miała wpływu. Tachografy posiadały bowiem usterkę techniczną uniemożliwiającą wczytanie brakujących danych. Dopiero w wyniku czynności dokonanych przez jednostkę serwisową brakujące dane z tachografów pojazdów ściągnięto, powiadamiając o usterkach technicznych osoby prowadzące kontrolę. Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Spółka potwierdziła stosownymi dowodami fakt awarii tachografów oraz uzupełniła brakujące dane w zakresie możliwym do pobrania z tachografów. Organy obu instancji uznały jednak, że nie może to mieć wpływu na sentencję decyzji - z uwagi na przedstawienie tych danych po zakończeniu kontroli. Analogiczne stanowisko organy zajęły w kwestii nieokazania wykresówki z trasy W. - C. w dniach [...]-[...] r. Skarżący przedstawił zaświadczenie potwierdzające aktywność kierowcy, a organ uznał, ze nastąpiło to po zakończeniu kontroli.

Także w przypadku nałożenia kary z lp. 6.3.8. - organy obu instancji uznały, że okazanie przez stronę zaświadczeń po zakończeniu kontroli nie stanowi podstawy do odstąpienia od stwierdzenia naruszenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu strona w trakcie postępowania nie przedłożyła dowodów, które świadczyłyby o spełnieniu przesłanek z art. 92b czy art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, że strona w składanych wyjaśnieniach ograniczyła się do podnoszenia tez kwestionujących własną odpowiedzialność bez przytaczania równolegle dowodów na ich poparcie.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, modyfikując ją w ten sposób, iż wycofuje wniosek o uchylenie decyzji w części dotyczącej naruszeń opisanych w pkt 5.2. oraz 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, iż nie zgadza się z poglądem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że dokumenty złożone przez stronę po zakończeniu kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Dodał, iż nie przedłożenie przez skarżącą danych z tachografów spowodowane było awarią tych urządzeń, co potwierdzały stosowane zaświadczenia. Były to więc okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są częściowo zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W myśl art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2013, poz. 1414 ze zm.) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł, za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia podczas jedne kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.00 zł. (ust.2). Z kolei suma kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy uzależniona jest od liczby zatrudnianych przez dany kontrolowany podmiot kierowców (ust.3) i tak w przypadku zatrudniania średnio powyżej 50 kierowców – nie może ona przekroczyć kwoty 25.000 zł. Sankcje zawarte w tym artykule odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, którymi nie są kierowcy, lecz sami przedsiębiorcy. W przepisie tym posłużono się terminem "podmiot wykonujący przewóz drogowy" w celu objęcia sankcjami z tego przepisu wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo.

W przedmiotowej sprawie w trakcie przeprowadzanej w firmie "A" Sp. Jawna w C. kontroli wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przestrzegania przepisów o czasie pracy przez zatrudnionych u przedsiębiorcy kierowców organ stwierdził naruszenia, z tytułu których nałożono na przedsiębiorcę kary pieniężne za stwierdzone, dokładnie wymienione naruszenia.

Przedsiębiorca częściowo zakwestionował zasadność stwierdzonych uchybień i naruszeń, zarzucając niestaranność w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do zgłaszanych argumentów. Pełnomocnik Spółki podniósł, m.in. iż niektóre ze stwierdzonych naruszeń spowodowane zostały przyczynami niezależnymi od przedsiębiorcy, na które nie miał on wpływu i nie mógł ich przewidzieć. Z analizy przekazanych dokumentów wynika, że skarżący udostępnił organom kontrolującym żądane i wymagane dokumenty w postaci plików z tachografów cyfrowych użytkowanych pojazdów. Odrębną rzeczą jest ocena danych zawartych w pobranych plikach. W stosunku do naruszenia lp. 6.3.7. - nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ zarzucił przedstawienie niekompletnych danych o aktywności kierowców z tachografów cyfrowych dokładnie wymienionych pojazdów. Skarżąca wyjaśniła, że spowodowane to zostało awarią techniczną tachografów w tych pojazdach, co potwierdziła stosownym dokumentem (pismo firmy "B").

Przypisanie przedsiębiorcy wymienionego deliktu wymaga ustalenia, że określone zachowanie (naruszenie) nastąpiło podczas kontroli. Ustalenia więc wymaga, czy kontrola podczas której to naruszenie stwierdzono, była kontrolą, której czas trwania został określony w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, czyli upoważnienie do jej przeprowadzenia określało nie tylko datę jej rozpoczęcia, ale również przewidywany termin jej zakończenia. Wymóg ten przewidział ustawodawca w art. 84 ust. 4 pkt 7 ustawy transporcie drogowym. Regulacja ta nawiązuje do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 79a ust. 6 pkt 7). Zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. , sygn.. akt II GSK 573/14 czy z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1638/14 ). Zobowiązanie organu kontroli do wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli ma zatem wobec niego charakter dyscyplinujący, w stosunku zaś do przedsiębiorcy ma charakter gwarancyjny. Zaistnienie niezależnych od organu przyczyn uniemożlwiających zakończenie kontroli w przewidywanym terminie, może uzasadniać przedłużenie czasu jej trwania, co wynika wprost z przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności

W niniejszej sprawie termin zakończenie kontroli nie został ustalony zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami. Określenie w polu nr 36 upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] r. "data przewidywanego zakończenia kontroli – nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej" sprzeczny jest z wymogami określonymi w przepisie art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym i art. 79a ust. 6 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy kwestia, kiedy można mówić o zakończeniu kontroli jest kluczowym zagadnieniem dla podmiotu kontrolowanego. Wyłącznie bowiem do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą. Z kolei stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dane cyfrowe zawierały braki w zakresie aktywności kierowcy. Nie przyjął tłumaczenia kontrolującego, iż było to wynikiem awarii, na którą nie miał wpływu, a nadto przedłożone dodatkowe dokumenty uznał za przedstawione po kontroli, zatem nie można było ich uwzględnić. Jednocześnie organ uznał, że zakończenie kontroli w przedsiębiorstwie nastąpiło w dacie sporządzenia protokołu kontroli, tj. [...] r.

Odnosząc się do powyższego stanowiska należy jednak przypomnieć, że zadaniem protokołu kontroli jest przede wszystkim dokumentacja przebiegu kontroli. Nie będąc aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, protokół nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r., II FSK 1504/10, Lex nr 602144). Jednakże nie wyklucza to możliwości jego podważenia, zwłaszcza mając na względzie, że kontrolowany ma możliwość zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, składania dodatkowych wyjaśnień. Prawo to z zasady jest ograniczone w czasie (7 względnie 14 dni) od otrzymania protokołu kontroli. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. W sprawie, w której nie upłynął jeszcze termin na złożenie zastrzeżeń albo, w której zostały złożone zastrzeżenia, ale jeszcze nierozpatrzone, organ kontroli powinien powstrzymać się od wydawania decyzji. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku przedstawiciel kontrolowanego zastrzegł "do protokołu wniosę uwagi w terminie późniejszym". Pomimo to, przedmiotowy protokół został przedłożony przez kontrolującego do podpisu i podpisany w dniu [...] r. Tego samego dnia organ wszczął wobec przedsiębiorcy postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia oraz poinformował stronę o możliwościach wynikających z art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem pomimo wyrażonej w protokole z kontroli chęci przedstawienia przez stronę zastrzeżeń i złożenia tych zastrzeżeń, organ nie dał przedsiębiorcy szansy na przedłożenie dokumentów mogących uwolnić skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia – tak naruszenie lp.6.3.7. jak i z lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy. Uniemożliwił tym sam Spółce obronę przed nałożeniem kary pieniężnej za powyższe naruszenia.

Zakończenie, jak w niniejszej sprawie, postępowania kontrolnego, a następnie stwierdzenie, że złożone przez skarżącego dokumenty przedstawione zostały zbyt późno, bo już po zakończeniu kontroli, nie może być uznane za działanie organu w zgodzie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą wyrażoną w art. 7 – praworządności – czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel czy w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Negowanie przez organ możliwości przedłożenia przez stronę ważnych dla niej środków dowodowych uchybia też art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organy nie odniosły się też w sposób wyczerpujący i jednoznaczny do zarzutu naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Niewątpliwie usterka techniczna prawidłowo używanego tachografu cyfrowego, powodującą niezarejestrowanie pewnych danych ma charakter nadzwyczajny, którego Spółka nie mogła przewidzieć. Jest to sytuacja losowa całkowicie od Spółki niezależna. Poprzez swoje działania w trakcie prowadzenia działalności (zapewnienie prawidłowej organizacji), w czasie kontroli - (przedstawienie sczytywanych w terminie i prawidłowo przechowywanych danych) czy po jej zakończeniu (przekazanie informacji o usterkach technicznych i uzupełnienie danych z zachowaniem terminu na ustosunkowanie się do treści protokołu kontroli) Spółka dołożyła należytej staranności. Jeśli organy uznały, że twierdzenia Spółki w tym zakresie były gołosłowne, to powinny wezwać ja do uzupełnienia względnie wyraźnie stwierdzić, dlaczego odmówiły im wartości dowodowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezasadnego stwierdzenia naruszenia określonego w lp.6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy - nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, to skład orzekający nie podziela w tym zakresie stanowiska strony skarżącej. W ocenie składu orzekającego organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać cały i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym także w postaci zapisów z systemu elektronicznego poboru opłat oraz zapisów monitoringu. Nie można stawiać organowi zarzutu wykorzystania powyższych dowodów. Pozyskanie danych z systemu viaTOLL doprowadziło do uzupełnienia materiału dowodowego. Działanie takie jest w pełni zasadne w kontekście wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. Do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów ruchu drogowego, stąd dopuszczalnym jest przeprowadzenie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Zdjęcia z systemu viaTOLL służą więc do weryfikacji dokonania płatności za przejazd pojazdu po drogach objętych opłatą a do danych w nich zawartych Inspekcja Transportu Drogowego ma dostęp zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zasadnie zatem organ mając taką możliwość dokonał porównania stanu faktycznego ustalonego na podstawie danych cyfrowych wczytanych z jednostek pojazdowych oraz danych z elektronicznego systemu poboru opłat viaTOLL. W dokładnie wyliczonych przypadkach organ wykrył rozbieżność pomiędzy danymi rejestrowanymi w pamięci urządzeń cyfrowych pojazdów, a danymi systemu viaTOLL, a w szczególności wymienił przypadki, gdzie w pamięci urządzenia cyfrowego pojazdu zanotowano prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy, podczas gdy pojazd poruszał się po drogach publicznych według danych viaTOLL. Zatem karę z tego tytułu należy uznać za zasadną.

Za niezasadne należy także uznać zarzuty w stosunku do kar z lp. 5.2. i lp. 5.4. załącznika nr 3 do ustawy. Zgodnie z art. 92b ustawy o transporcie drogowym nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych z uwzględnieniem przepisów unijnych oraz wprowadził prawidłowe zasady wynagradzania, nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów i zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że skarżący wykazał przesłanki, o których mowa w przywołanym art. 92b ust. 1 Złożone w sprawie materiały nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżący prawidłowo organizował trasy przejazdu i kontrolował w trasie pracę kierowcy, czy też stosował prawidłowe zasady wynagradzania, które zapobiegałyby naruszaniu czasu pracy kierowców.

Zresztą pełnomocnik skarżącej Spółki w tym zakresie na rozprawie zmienił swoje stanowisko i wycofał zarzuty. Uwzględniając skargę Sąd zmuszony jest uchylić jednak w całości kwestionowane decyzje, gdyż organy zmuszone będą rozpoznać sprawę ponownie w całości.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżone decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 października 2016 r.. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016, poz. 1667)