Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 993/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 121 par. 5, art. 20 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 par. 1 w zw. z art. 122 par. 1, art. 18, art. 7 par. 2, art. 122 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. M. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] PINB nakazał skarżącej oraz Z. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce ew. nr 5934 położonej w miejscowości Z. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 887/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącej i Z. M. od powyższej decyzji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej i Z. M. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1944/13 – oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 9 grudnia 2015 r. PINB wystosował do skarżącej i Z. M. upomnienie i jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku rozbiórki ww. budynku mieszkalnego w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia.

W dniu [...] lutego 2016 r. PINB wystawił przeciwko skarżącej i Z. M. tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4, § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) PINB nałożył na skarżącą i Z. M.:

1) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91.020,75 zł;

2) obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł.

Ponadto PINB wezwał zobowiązane do wpłacenia powyższej grzywny i opłaty w terminie czternastu dni od doręczenia postanowienia do kasy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], lub do [...] oraz poinformował, że w razie nie uiszczenia grzywna ta i opłata zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie PINB wezwał zobowiązane do wykonania określonego w trybie wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze, co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. PINB nakazał, aby o wykonaniu obowiązku niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że do dnia wydania postanowienia rozbiórka obiektu nie została wykonana, co zostało stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2016 r.

Następnie PINB przytoczył treść powołanych w podstawie prawnej przepisów oraz wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy budynku zgodnie z protokołem oględzin z dnia 1 marca 2011 r. wynosi 12,04 m x 9,63 m = 115,95 m2. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 lutego 2016 r., cena za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wyniosła 3.925 zł. Zatem grzywna w celu przymuszenia nałożona na skarżącą i Z. M. wynosi: 115,95 m2 x 1/5 x 3.925 zł/m2 = 91.020,75 zł. PINB wskazał dodatkowo, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Dlatego w ocenie organu zastosowanie grzywny w celu przymuszenia stanowi mniejszą uciążliwość dla zobowiązanych, niż wykonanie zastępcze, gdyż w przypadku wykonania zastępczego koszty rozbiórki nie podlegają umorzeniu.

PINB wyjaśnił również, że zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, z zastrzeżeniem art. 64d - za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Tym samym za w rozstrzygnięciu postanowienia ustalono kwotę 68 zł.

Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły skarżąca i Z. M.

W swoim zażaleniu skarżąca zarzuciła:

1) zastosowanie środka egzekucyjnego z naruszeniem art. 28 u.p.e.a., to jest bez wymaganego tym przepisem obligatoryjnego wskazania przez wierzyciela środka egzekucyjnego we wniosku o wszczęcie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym;

2) bezpodstawne zaokrąglanie do dwóch miejsc po przecinku wyliczonej powierzchni budynku, a przez to zawyżenie wysokości grzywny,

3) posługiwanie się przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia iloczynem, którego jednym z czynników jest "powierzchnia zabudowy", która zarówno nie wynika z decyzji rozbiórkowej, jak też organ nie wskazał legalnego sposobu jej wyliczenia w celu weryfikacji otrzymanego wyniku;

4) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, albowiem w sprawie nie wymagającej mojego osobistego działania organ zastosował niecelowy środek egzekucyjny, który nie zmierza bezpośrednio do wykonania orzeczenia, a przy tym jest najbardziej uciążliwy;

5) wydanie postanowienia z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., po przeprowadzeniu przez organ postępowania niewnikliwego, niepraworządnego oraz w sposób nie budzący zaufania poprzez zastosowanie niecelowego środka egzekucyjnego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego uciążliwego pomimo możliwości zastosowania środka łagodniejszego.

Po rozpoznaniu zażaleń, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie nałożył na skarżącą oraz Z. M. grzywnę w wysokości 91.020,75 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz obciążył zobowiązane kosztami egzekucyjnymi w kwocie 68 zł, jednocześnie wzywając do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

Po rozpoznaniu skargi skarżącej na powyższe postanowienie [...]WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1399/16 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie sporna była kwestia sposobu ustalania ostatecznej wartości powierzchni zabudowy podlegającego obowiązkowi rozbiórki budynku w sytuacji, gdy wyniki pomiarów całkowitej powierzchni jego zabudowy wskazują, że powierzchnia ta nie zamyka się w pełnych podstawowych jednostkach powierzchni (metrach kwadratowych), lecz obejmuje także jednostki pochodne (centymetry kwadratowe). W ocenie [...]WINB w takim wypadku dopuszczalne było pomocnicze sięgnięcie do tzw. norm technicznych (Polskiej Normy PN-ISO 9836) i przyjęcie, że zgodnie z metodyką obliczania powierzchni zabudowy zawartą w tych normach (punkt 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836) wartość powierzchni należy ustalić z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku z zaokrągleniem do pełnych części setnych metra kwadratowego.

Sąd nie zaakceptował tego stanowiska wyjaśniając, że wskazane wyżej normy techniczne jako tzw. Polskie Normy (PN) są regulacjami o charakterze wewnętrznym, których stosowanie jest zasadniczo dobrowolne w kręgu podmiotów, które zdecydują się na ich stosowanie. Polska Norma jako dokument normalizacyjny niebędący aktem prawnym ustala zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników (art. 2 pkt 3 i art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji). W związku z powyższym odwoływanie się do treści Polskich Norm w procesach stosowania prawa przez organy administracji wymaga wskazania podstawy normatywnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zasadniczo o randze ustawowej). Podmioty zewnętrzne względem administracji nie mogą być bowiem adresatami norm o charakterze wewnętrznym (art. 93 Konstytucji RP). Sąd wskazał, że należy ponadto mieć na względzie, iż w niniejszej sprawie odwołanie się do regulacji wynikającej z Polskiej Normy skutkowałoby pogorszeniem sytuacji prawnej jednostki, albowiem zakres nałożonego obowiązku byłby większy niż ten wynikający z treści regulacji ustawowej. Jeśli bowiem jednostka 1 m2 obejmuje 10.000 cm2, to niewątpliwie przy braku ustawowej (lub podustawowej) podstawy do ustalenia całkowitej powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbiórce z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku (do "części setnych" m2) z zaokrągleniem "w górę" do pełnej części setnej nie jest dopuszczalne, albowiem skutkuje arytmetycznym podwyższeniem wartości powierzchni zabudowy. Takie działanie organu prowadziłoby natomiast do podwyższenia wymiaru nałożonej grzywny w celu przymuszenia bez podstawy ustawowej. Sąd wskazał, że ilekroć ustawodawca zmierza do przyjęcia metody zaokrąglania wartości liczbowych na korzyść albo na niekorzyść jednostek, tylekroć ustanawia wyraźne podstawy ustawowe dla takich działań. Bez istnienia tego rodzaju podstawy organy egzekucyjne nie są upoważnione do dokonywania tego rodzaju zaokrągleń wartości pieniężnych.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istotnie doszło do nieprawidłowego zaokrąglenia w górę do pełnych części setnych niepełnego m2 stanowiącego część całkowitej powierzchni zabudowy (powierzchnia zabudowy wynosi 115,9452 m2, natomiast organ dokonał zaokrąglenia tej powierzchni do wartości 115,95 m2), co skutkowało podwyższeniem wysokości nałożonej grzywny ponad ustawową podstawę. Konieczne było zatem dokonanie odpowiedniej korekty ustalonej wartości grzywny w celu przymuszenia.

Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż doręczony skarżącej odpis tytułu wykonawczego nie zawierał obligatoryjnej i wynikającej z art. 26b § 2 u.p.e.a. adnotacji "odpis zgodny z oryginałem", daty sporządzenia odpisu przez organ egzekucyjny oraz podpisu pracownika, który sporządził odpis. Nie ulegało jednak wątpliwości, że doręczony skarżącej dokument był odpisem tytułu wykonawczego i w pełni odzwierciedlał treść oryginału tytułu wykonawczego załączonego do akt. Sąd stwierdził, że nawet jeśli dokument ten wiernie odpowiadał oryginałowi tytułu wykonawczego (stanowiąc w istocie "drugi egzemplarz" tytułu), to jednak wymóg doręczenia odpisu został zrealizowany. Odmienną kwestią było natomiast potencjalne niebezpieczeństwo funkcjonowania w obrocie prawnym identycznych dokumentów, z których tylko jeden posiada status "oryginału" tytułu wykonawczego. Tym samym Sąd przyjął, że w sprawie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nie ma podstaw do ponownego doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego. Powyższe naruszenie prawa nie miało ponadto żadnego wpływu na wynik sprawy egzekucyjnej.

W pozostałej części Sąd uznał zarzuty skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]WINB od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1486/17 oddalił skargę kasacyjną, podzielając w pełni stanowisko Sądu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżącej oraz Z. M. na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 u.p.e.a.:

- uchylił zaskarżone postanowienie w całości;

- nałożył na skarżącą oraz Z. M. grzywnę w wysokości 91.016,98 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz koszty egzekucyjne w wysokości 68 zł;

- wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazane konto i pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

- wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że obowiązek nałożony na skarżącą i Z. M. jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. W świetle zebranego materiału dowodowego dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości, tak więc PINB prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. W szczególności skoro zobowiązane nie wykonały nałożonego na nie obowiązku, PINB wystosował upomnienie, po czym wystawił tytuł wykonawczy, kierując go do egzekucji administracyjnej. Równocześnie z doręczeniem tytułu wykonawczego, aby przymusić zobowiązane do wykonania obowiązku, PINB nałożył na nie grzywnę w celu przymuszenia i wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku. W postanowieniu tym organ pouczył, że w przypadku niewykonania rozbiórki zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Wybierając środek egzekucyjny PINB uznał, że oczekiwany skutek odniesie nałożenie na zobowiązane grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a., pomimo tego, że nie prowadzi to bezpośrednio do wykonania obowiązku. [...]WINB stwierdził, że nie ma podstaw aby uznać, że wybrano niewłaściwy środek przymuszający. Środek ten nie został zakwestionowany przez Sądy obu instancji.

Następnie [...]WINB wyjaśnił, że wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. nie jest uznaniowa. Czynniki niezbędne do prawidłowego ustalenia kwoty grzywny to powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. [...]WINB wskazał, że kwestia powierzchni zabudowy spornego budynku mieszkalnego została jednoznacznie przesądzona podczas kontroli sądowo-administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Dlatego tez organ przyjął, że powierzchnia zabudowy liczona po zewnętrznym obrysie budynku będącego przedmiotem postępowania wynosi 12,04 m x 9,63 m = 115,9452 m2.

Następnie [...]WINB podał, że aktualnie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2019 r. wynosi 4.388 zł, a więc jest wyższa niż obowiązująca w dniu nakładania grzywny przez PINB. Organ uznał, że jest związany zasadą zakazującą orzekania na niekorzyść strony, która wniosła środek zaskarżenia, o czym stanowi art. 139 k.p.a., dlatego przyjął cenę obowiązującą w dacie wystawienia przez [...]WINB tytułu wykonawczego, tj. kwotę 3.925 zł, aktualną na IV kwartał 2015 r. Ustalona wysokość grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynosi więc 115,9452 m2 x 1/5 x 3.925 zł = 91016,982 zł. Z uwagi na niemożność wyegzekwowania części tysięcznych obliczonej kwoty, [...]WINB zaokrąglił grzywnę do części setnych złotówki (groszy), zatem finalnie wysokość grzywny wynosi 91.016,98 zł.

[...]WINB stosując się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1399/16 stwierdził, że zarzuty dotyczące doboru oraz stopnia dolegliwości środka przymusu są nieuzasadnione. W przypadku wykonania nałożonego obowiązku, zobowiązane mogą wystąpić do PINB z wnioskiem o wydanie postanowienia o umorzeniu nałożonej grzywny.

[...]WINB wyjaśnił, że sentencja zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera nieprawidłowo naliczoną grzywnę oraz informacje dotyczące skutków wynikających z nieuiszczenia opłaty za wydanie postanowienia i dotyczące zawiadomienia PINB o wykonaniu obowiązku, które nie posiadają podstawy prawnej. Sentencja postanowienia powinna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające treści przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, zatem [...]WINB zaskarżone postanowienie zreformował w tym zakresie.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniach [...]WINB wyjaśnił, że kontrola organu zażaleniowego podjęta w wyniku złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia obejmuje wyłącznie prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego oraz przestrzeganie procedury postępowania w jego zastosowaniu. Podnoszona w zażaleniach argumentacja nie zwalnia zobowiązanych z obowiązku wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku.

W ocenie [...]WINB okoliczności podnoszone w zażaleniach nie świadczą o niewykonalności obowiązku. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując na przesłanki zawarte w art. 33 § 1 pkt 5 i w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] [...]WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. i jednocześnie odmówił uwzględnienia zarzutów skarżącej.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] zarzucając:

1) nałożenie grzywny w celu przymuszenia przez organ do tego nieuprawniony tj. naruszenie art. 20 § 1 pkt 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 122 § 1 u.p.e.a.;

2) naruszenie zakazu reformationis in peius, przez wydanie postanowienia o charakterze reformatoryjnym, które pogarsza sytuację skarżącej ukształtowaną orzeczeniem organu pierwszej instancji w ten sposób, że mimo tego, że jest to merytorycznie nowe postanowienie, skarżąca została pozbawiona gwarantowanej przepisem szczególnym możliwości złożenia na nie zażalenia i rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, tj. naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. (zastosowanych na podstawie art. 18 u.p.e.a.) w zw. art. 122 § 3 u.p.e.a.;

3) wadliwość określenia w części dyspozytywnej postanowienia sposobu zapłaty grzywny poprzez wskazanie jako odbiorcy zapłaty [...], który to podmiot nie jest organem administracji państwowej, biorącym udział w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z czym zaskarżone postanowienie jest trwale niewykonalne;

4) nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki, mimo że obecnie istnieją przeszkody w jej wykonaniu zgodnym z przepisami prawa budowlanego, za co wyłącznie odpowiedzialne są organy nadzoru budowlanego, poprzez:

- zaniechanie podjęcia kroków prawnych przewidzianych w art. 84 i 61 ustawy Prawo budowlane wobec gminy [...] w celu doprowadzenia działki nr 5958/1 w Z. do stanu zgodnego z jej ewidencyjnym przeznaczeniem jako drogi, wobec czego teren, na którym znajduje się przedmiot rozbiórki nie ma dostępu do drogi publicznej, gwarantującego bezpiecznie jej przeprowadzenie,

- zaniechanie rozpoznania zagrożenia, zgłoszonego przez E. C. - sąsiadkę skarżącej, które ma się wiązać ruchem maszyn budowlanych i ciężkich pojazdów obok jej budynku mieszkalnego, w celu uzyskania przez skarżącą urzędowego zapewnienia, że w przypadku doprowadzenia przez gminę [...] szlaku drożnego do stanu zgodnego z prawem, korzystanie z drogi przez ciężkie pojazdy nie spowoduje zsunięcia się budynku mieszkalnego E. C. lub innych jego uszkodzeń z uwagi na osuwiskowy charakter terenu,

w efekcie powyższych zaniechań nałożona grzywna przestała mieć charakter przymuszający do wykonania obowiązku, a więc z punktu widzenia celów dla jakich się ją stosuje jest w obecnej sytuacji bezprzedmiotowa, będąc jedynie środkiem nieuzasadnionej represji karnoadministracyjnej wobec skarżącej, tj. naruszenie art. 7 § 3 u.p.e.a.;

5) błędne przyjęcie przez organ, że doszło do uchylania się strony od wykonania obowiązku w sytuacji, gdy jego niewykonanie wynikało wyłącznie z winy organów nadzoru budowlanego, wskazanych w pkt 4 zarzutów niniejszej skargi, tj. naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a.;

6) działanie przez organ II instancji w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez wydanie postanowienia bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności bez odniesienia się do rodzaju i przyczyn niewykonania obowiązku, tj. naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

7) naruszenie art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka najbardziej uciążliwego w oderwaniu od zasady adekwatności i proporcjonalności, co skutkowało tym, że organ zastosował najbardziej uciążliwy dla skarżącej środek egzekucyjny i nieadekwatny do okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z opinii (wraz z załączonymi mapkami) inż. F. B. z dnia 29 października 2016 r., sporządzonej w ramach postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, na okoliczność, że działka należąca do skarżącej nie ma prawidłowego dostępu do drogi publicznej, ponieważ szerokość działki nr 5958/1 w Z., oznaczonej ewidencyjnie jako "dr", należącej do gminy [...], na znacznych odcinkach wynosi jedynie 2,2 m.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

I. Wstępnie Sąd eksponuje, że sprawa została rozpoznana ponownie przez [...]WINB

w [...] w warunkach określonych treścią art. 153 P.p.s.a., w myśl którego "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Konsekwencją cytowanej dyrektywy jest nakaz uwzględnienia przez rozpoznający ponownie sprawę organ ocen prawnych wyrażonych przez Sąd w wyroku kasacyjnym. Weryfikacja przedmiotowego wymogu na gruncie analizowanej sprawy wypadła pozytywnie.

II. W sprawie jest bezsporne, że prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r.

nr [...] PINB nakazał skarżącej oraz Z. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce ew. nr 5934 położonej w miejscowości Z. W dniu [...] grudnia 2015 r. PINB wystosował do skarżącej i Z. M. upomnienie i jednocześnie wezwał je do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. W dniu [...] lutego 2016 r. PINB wystawił przeciwko skarżącej i Z. M. tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie

art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4, § 5 oraz art. 122 u.p.e.a. PINB nałożył na skarżącą i Z. M.:1) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91.020,75 zł; 2) obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł.

Rozpoznając wniesione przez skarżącą zażalenie – już po wyrokach tutejszego Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...]WINB postanowieniem

z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 u.p.e.a.: 1) uchylił zaskarżone postanowienie w całości; 2) nałożył na skarżącą oraz Z. M. grzywnę w wysokości 91.016,98 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB nr [...]

z dnia [...] lutego 2016 r. oraz koszty egzekucyjne w wysokości 68 zł; 3) wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazane konto i pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 4) wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

III. Wysokość grzywny została określona prawidłowo, w oparciu o treść art. 121 § 5 u.p.e.a. w rozumieniu nadanym temu przepisowi wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 marca 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 1399/16. Jak wynika z treści powołanego przepisu "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych".

Organ wyjaśnił, że aktualnie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 maja 2019 r.

w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2019 r. wynosi 4.388 zł, a więc jest wyższa niż obowiązująca w dniu nakładania grzywny przez PINB. Stosując się do rygorów wynikających z art. 139 k.p.a., zakazujących pogarszania sytuacji strony w ramach toku instancji, za wiążącą przyjęto cenę obowiązującą w dacie wystawienia przez [...]WINB tytułu wykonawczego, tj. kwotę 3.925 zł, aktualną na IV kwartał 2015 r. Wysokość grzywny wyraża więc działanie arytmetyczne: 115,9452 m2 x 1/5 x 3.925 zł = 91016,982 zł. [...]WINB zaokrąglił grzywnę do części setnych złotówki (groszy), zatem finalnie wysokość grzywny wyniosła 91.016,98 zł. Wobec kompletnego uwzględnienia wytycznych wyrażonych w wyroku w sprawie II SA/Rz 1399/16, Sąd nie znajduje podstaw do jej kwestionowania.

IV. Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego braku właściwości [...]WINB w [...] do wydania zaskarżonego postanowienia. Stosownie do postanowień art. 20 § 1 pkt 4

w zw. z art. 17 § 1 i art. 122 § 1 u.p.e.a. na wydane przez PINB postanowienie

o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługuje zażalenie. W kwestiach nieuregulowanych przepisami u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 18 u.p.e.a. Po myśli art. 144 K.p.a. W sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ II instancji, rozpoznając zażalenie jest uprawniony uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W konsekwencji, jako całkowicie chybiony należy również ocenić zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius. Po pierwsze, organ II instancji w ramach reformacji orzeczenia pierwszo-instancyjnego nałożył na skarżącą grzywnę w niższej wysokości niż PINB, a po drugie, orzekanie merytoryczne przez organ wyższego stopnia zostało przewidziane systemowo, stąd zarzut pozbawienia skarżącej jednej instancji administracyjnej, nie znajduje uzasadnionych podstaw.

V. Wskazanie w kwestionowanym postanowieniu terminu oraz sposobu uiszczenia grzywny, poprzez określenie, iż należy ją wpłacić w terminie 14 dni na konto [...] stanowi realizację postanowień art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Organ w ten sposób nie wskazuje organu, na rzecz którego wpłaca się grzywnę, lecz techniczny sposób wykonania tego środka egzekucyjnego.

VI. Kwestia potencjalnych utrudnień lub braku technicznej możliwości wykonania obowiązku, podobnie jak i kwestia nieuchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku nie podlega weryfikacji w ramach postępowania zażaleniowego od postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Służą temu odpowiednio, tryb "zarzutowy" – art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz tryb wnioskowego umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z tryby zarzutowego skorzystała, choć w sensie procesowym – nieskutecznie.

VII. Zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – art. 7 § 2 u.p.e.a, również nie mógł zostać uwzględniony, po pierwsze dlatego że kwestia ta była przedmiotem ocen prawnych tutejszego sądu w wyroku w sprawie II SA/Rz 1399/16, a po drugie z tego względów, że jedyną alternatywą dla zastosowanego środka, przy orzeczonym nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, byłoby wykonanie zastępcze, które jest środkiem – co do zasady - bardziej uciążliwym – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1029/15. Celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego (zobowiązanych) do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić

o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązani mogą uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykonają decyzję. Zaznaczyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. II OSK 857/17. Kwestie te zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.