Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 885/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3, art. 33 ust. 1, ust. 3, ust. 3a, art. 34 ust. 2, ust. 4 pkt 2 (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz 1845 z późn. zm)
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 67 § 1, art. 72, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 , art. 136 § 1, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Sanitarny na rzecz T. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. (dalej też jako "organ", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania T. W., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej jako "organ I instancji" lub "PPIS") z dnia 17 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. nakazał T. W. (dalej jako "skarżąca") poddanie się obowiązkowej kwarantannie od dnia wydania decyzji do dnia 30 czerwca 2020 r. włącznie, w miejscu zamieszkania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), dalej też jako "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r." oraz art. 107 § 1 pkt 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 7 w zw. z art. 11, art. 7 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że syn skarżącej S. W. zatrudnił osiem osób z Ukrainy przy zbiorze owoców, o czym poinformował PPIS w R. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 r.", osoby z Ukrainy będące na kwarantannie zostały skierowane na badanie w kierunku SARS-CoV-2. U pięciu osób wynik badania potwierdził obecność wirusa, w związku z czym osoby te zostały skierowane na izolację. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że nr telefonu skarżącej został podany do kontaktu z pracownikami z Ukrainy, z uwagi na znajomość języka ukraińskiego. Pracownicy mieszkali na tej samej posesji, co skarżąca, która z uwagi na znajomość języka ukraińskiego mogła uczestniczyć w rozmowach przy organizacji ich pobytu. W ocenie organu wystąpiło uzasadnione podejrzenie styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co stanowiło podstawę podjęcia decyzji o skierowaniu na kwarantannę i wykonaniu badania wykluczającego bądź potwierdzającego zakażenie. Dodatkową przesłanką był fakt zatrudnienia skarżącej na stanowisku pomocy stomatologicznej w podmiocie leczniczym NZOZ "Z. Z.".

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 33 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., decyzje nakładane na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego nie wymagają uzasadnienia. Organ wskazał również, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o ustawę z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), dalej jako "ustawa o PIS", ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r., rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 325 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 607 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że decyzja PPIS w R. nie narusza przepisów postępowania i spełnia wymogi formalne i prawne.

Organ odwoławczy nie uznał podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez zaniechanie i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz brak dbałości o słuszny interes strony. Wyjaśnił, że w sytuacji ogłoszonego stanu epidemii organ sanitarny musi podejmować decyzje w oparciu o informacje podczas wywiadu epidemiologicznego z osobami podejrzanymi o narażenie na kontakt z osobą zakażoną bądź przez styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Wywiady są przeprowadzane telefonicznie. Stan faktyczny został oceniony na podstawie rozmów ze skarżącą, jej rodziną, pracodawcą w gabinecie stomatologicznym. W toku postępowania ustalono również, że na terenie gospodarstwa skarżącej znajduje się skup owoców i przebywa tam dużo osób. Ponadto sytuacja epidemiologiczna w powiecie ryckim w tym okresie wskazywała na transmisję wirusa. Podjęte przez PPIS w R. działania były w pełni uzasadnione. W sytuacji podejrzenia styczności z biologicznym czynnikiem chorobotwórczym istniało ryzyko transmisji wirusa na osoby, które kontaktowałyby się ze skarżącą, korzystając ze świadczeń zdrowotnych w podmiocie leczniczym, w którym skarżąca pracuje. W zaistniałej sytuacji organ I instancji uznał, że interes obywateli był interesem wyższej wagi niż interes skarżącej. Śledzenie kontaktów, wykonywanie badań oraz kwarantanna są w ocenie organu odwoławczego kluczem do powstrzymania wirusa, zmniejszenia prawdopodobieństwa trwałej transmisji. Decyzja o poddaniu się obowiązkowej kwarantannie w ocenie obowiązanej może być działaniem nadmiernym, szczególnie w przypadku uzyskania negatywnego wyniku badania, które zostało jednak stwierdzone dopiero po przeprowadzeniu badań. PPIS zlecił badanie 24 czerwca 2020 r. Badanie wykluczyło zakażenie, w związku z czym, decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [...], organ I instancji zwolnił skarżącą z odbywania kwarantanny, z rygorem natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] października 2020 r., wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga T. W. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając jej naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez utrzymanie w mocy decyzji PPIS w R. o nakazaniu poddania się obowiązkowej kwarantannie w sytuacji, gdy wobec skarżącej nie zaistniały przesłanki to uzasadniające, ponieważ nie jest ona osobą ani zakażoną, ani chorą, ani nie miała styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego;

II. przepisów postępowania:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania takiej decyzji;

2) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów, które nie były wyczerpująco zebrane i rozpatrzone przez organ I instancji i nie zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia takiego dodatkowego postępowania wyjaśniającego;

3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że wobec skarżącej zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązku kwarantanny;

4) art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkujące jego nie ustaleniem i uznaniem, że w niniejszej sprawie wobec skarżącej zaistniały przesłanki do nałożenia na nią obowiązku kwarantanny;

6) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez brak dbałości o słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja organu odwoławczego wydana w przedmiocie nakazu poddania się skarżącej obowiązkowej kwarantannie.

Materialnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 ww. ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ww. ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 3). Decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób nie wymagają uzasadnienia (ust. 3a).

Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 ww. ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (ust. 4 pkt 2).

Wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny oraz okresy obowiązkowej kwarantanny zostały określone w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 pkt 5 cytowanej ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. W przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) okres obowiązkowej kwarantanny wynosi 14 dni (ust. 2 pkt 4).

Przytoczone wyżej regulacje uprawniają organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do nałożenia obowiązku kwarantanny w ściśle określonych przypadkach. Skorzystanie z przysługujących organom uprawnień w tym zakresie wymaga jednak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że w okolicznościach danej sprawy zaistniała jedna z sytuacji objętych omawianymi przepisami. Wynik tych ustaleń musi natomiast znaleźć odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji nakładającej obowiązek poddania się kwarantannie, jak i przede wszystkim w zgromadzonym materiale dowodowym.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem tzw. zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (na żądanie strony lub z urzędu), jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Na organy administracji nałożony został również obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki – zakazy bądź nakazy. Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu, L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. nie sprostał wskazanym wyżej wymogom. O ile bowiem, zgodnie z art. 33 ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., decyzje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w przedmiocie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie uzasadnienia nie wymagają, tak z wyżej omówionych obowiązków nie jest już zwolniony organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że syn skarżącej S. W. zatrudnił osiem osób z Ukrainy przy zbiorze owoców, o czym poinformował PPIS w R. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Osoby te, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostały skierowane na badanie w kierunku SARS-CoV-2. U pięciu z nich wynik badania potwierdził obecność wirusa, w związku z czym osoby te zostały skierowane na izolację. Organ wyjaśnił, że do kontaktu z pracownikami z Ukrainy został podany nr telefonu skarżącej, z tego względu, że zna język ukraiński. Pracownicy mieszkali na tej samej posesji, co skarżąca, zaś z uwagi na znajomość języka ukraińskiego mogła ona uczestniczyć w rozmowach przy organizacji ich pobytu. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiło uzasadnione podejrzenie styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co stanowiło podstawę podjęcia decyzji o skierowaniu na kwarantannę i wykonaniu badania wykluczającego bądź potwierdzającego zakażenie.

Organ wskazuje zatem na wystąpienie uzasadnionego podejrzenia styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, które przemawiało za wydaniem w stosunku do skarżącej nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie. Podobną argumentacją organ posługuje się w odpowiedzi na skargę wskazując, że "W ocenie organu odwoławczego w sytuacji podejrzenia styczności z biologicznym czynnikiem chorobotwórczym istniało ryzyko transmisji wirusa na osoby, które kontaktowałyby się z Panią T. W. korzystając ze świadczeń zdrowotnych w NZOZ "Z. Z."."

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie przewidują możliwości skierowania na kwarantannę osoby, w przypadku której występuje uzasadnione podejrzenie styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Przepis art. 33 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że organy sanitarne mogą nałożyć obowiązek poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy, osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. O pozostawaniu w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego mówi również art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., który stanowi jednocześnie, że osoby te podlegają obowiązkowej kwarantannie przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia lub styczności. Ustawodawca uzależnia zatem możliwość poddania obowiązkowej kwarantannie osoby, która miała kontakt ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego od stwierdzenia, że osoba ta rzeczywiście miała styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego. Do wydania decyzji w tym zakresie nie jest wystarczające wystąpienie podejrzenia styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Do wydania decyzji nakazującej poddanie się obowiązkowej kwarantannie konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że dana osoba rzeczywiście miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i ustalenie daty, w jakiej ten kontakt nastąpił, bowiem od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia lub styczności liczony jest okres kwarantanny. Ustaleń takich w rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, zabrakło, a w szczególności nie wynikają one ze znajdującego się w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, ustalenia organu zostały poczynione w oparciu o rozmowy telefoniczne ze skarżącą, jej rodziną, pracodawcą w gabinecie stomatologicznym. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 18 czerwca 2020 r. Z dokumentu tego wynika, że pięć osób z Ukrainy, u których dnia 16 czerwca 2020 r. potwierdzone zostało zakażenie wirusem SARS-COV-2 zamieszkuje na terenie gospodarstwa w miejscowości P. , gmina N.. Na polecenie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. osoby chorych zostały odizolowane od osób zdrowych, a następnie przetransportowane do izolatorium. Osoby mieszkające w tym samym budynku podlegały kwarantannie, natomiast osoby mieszkające w budynku obok zostały najpierw objęte nadzorem epidemiologicznym, a następnego dnia kwarantanną. Dalej wskazano, że skarżąca, która z uwagi na kontakt z osobami z Ukrainy powinna ograniczyć kontakty z innymi, w dniu 17 czerwca 2020 r., zgłosiła się do pracy do gabinetu stomatologicznego, o czym poinformował telefonicznie jej pracodawca. W notatce służbowej podniesiono również, że po uzyskaniu informacji o pozytywnych wynikach badania w kierunku zakażenia wirusem SARS-COV-2, poinformowano o tym telefonicznie skarżącą. Jak wynika z przedmiotowej notatki, w trakcie kolejnej rozmowy telefonicznej, której przedmiotem były dokładne daty urodzenia zakażonych osób z Ukrainy, dane te były podawane przez osoby znajdujące się w pobliżu, słychać było głosy w tle.

Notatka ta wraz z wykazem połączeń z dnia 17 czerwca 2020 r. nr [...] oraz pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. informującym o zatrudnieniu osób z Ukrainy stanowią jedyne dokumenty w sprawie, zawierające informacje w zakresie stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z notatki tej nie można jednak wywnioskować w sposób jednoznaczny, że skarżąca rzeczywiście miała styczność z osobami zakażonymi. Wprawdzie wskazano w niej, że skarżąca mieszkała w tym samym gospodarstwie, co osoby zakażone, jednak nie wiadomo czy mieszkała w tym samym budynku, co one. W skardze pełnomocnik skarżącej mocno akcentuje tę okoliczność podnosząc, iż pracownicy zamieszkiwali w innym budynku aniżeli właściciel gospodarstwa i skarżąca. Z przedmiotowej notatki nie wynika również, w jaki sposób skarżąca kontaktowała się z osobami zakażonymi, czy podjęte były jakiekolwiek środki ostrożności, takie jak noszenie maseczek, czy też zachowanie dystansu od osób zakażonych. Nie można zatem wykluczyć, na tym etapie twierdzeń skargi (przynajmniej organ dotychczasowym postępowaniem nie wykazał by tak nie było), że "W gospodarstwie zastosowane zostały wszelkie środki ostrożności i zabezpieczenia. Z zakażonymi pracownikami nikt nie miał bezpośredniego kontaktu. Rozmawiano z nimi telefonicznie." W kontekście natomiast rozmowy telefonicznej dotyczącej ustalenia dat urodzenia osób zakażonych, w trakcie której słychać było głosy osób podających skarżącej te dane, nie wiadomo czy były to właśnie zakażone osoby z Ukrainy czy też jakiekolwiek inne osoby w gospodarstwie skarżącej, które posiadały taką wiedzę.

W ocenie sądu, na podstawie informacji przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajdujących się w notatce służbowej z dnia 18 czerwca 2020 r. nie sposób ustalić bezspornie, czy skarżąca miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, do której to przesłanki zastosowania obowiązku kwarantanny konsekwentnie odwołuje się organ.

Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W korelacji z powyższym przepisem pozostaje art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodem w postępowaniu administracyjnym będą wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Źródłem dowodowym może być strona postępowania, ale również uczestnicy postępowania niedziałający na prawach strony. Natomiast środkiem dowodowym są m. in. wyjaśnienia stron, treść zaświadczeń oraz oświadczeń.

Przepis art. 72 k.p.a., będący podstawą sporządzenia notatki przez pracownika organu administracyjnego, stanowi, że czynności organu administracyjnego, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności. Natomiast w myśl z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracyjny sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W szczególności sporządza się protokół: 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania; 2) przesłuchania strony, świadka i biegłego; 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawy; 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia. W zakresie samego charakteru prawnego notatek służbowych sporządzonych przez organ pierwszej instancji to zauważyć należy, że zawierają one oświadczenia stron postępowania administracyjnego, w tym przypadku organu. Oświadczenia mogą być składane w formie pisemnej, jak również ustnie, wówczas należy je utrwalić w aktach sprawy w formie protokołu. Notatki urzędowe mogą zatem stanowić źródło informacji o okolicznościach faktycznych dla organu, nie mogą jednak stanowić jedynego, przesądzającego dowodu w sprawie. W rozpoznawanej sprawie notatka służbowa z dnia 18 czerwca 2020 r. stanowi w zasadzie jedyny dokument potwierdzający ustalenia organu.

W świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa nie powinna i nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy.

Przypomnieć należy również, że organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek poddania się kwarantannie została oparta wyłącznie na notatce służbowej, zaś jej ustalenia były podważane przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia w powyższym zakresie. W szczególności organ odwoławczy mógł przesłuchać stronę skarżącą na okoliczność organizacji pobytu pracowników z Ukrainy i jej styczności z osobami zakażonymi wirusem. Mógł też przesłuchać w charakterze świadka syna skarżącej, który zorganizował przyjazd pracowników z Ukrainy, w celu ustalenia jak wyglądała organizacja ich pobytu w gospodarstwie, kto miał z nimi bezpośredni kontakt, kto oprowadził ich po gospodarstwie, kto wskazał miejsce pracy, noclegu, spożywania posiłków. Organ nie wykazał, że skorzystanie z tych czy innych środków dowodowych w postępowaniu odwoławczym było niemożliwe. O ile działanie organu I instancji, mocno ograniczone w zakresie podejmowanych czynności dowodowych było w okolicznościach sprawy uzasadnione, o tyle już oparcie się przez organ odwoławczy na tak "ubogim" materiale dowodowym i w żaden sposób nieprzesądzającym relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, bez wykazania niemożności podjęcia dodatkowych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. np. orzeczenia w sprawach sygn. akt: II OSK 2785/20, Lex nr 3095237, VII SA/Wa 1906/19, Lex nr 3071824).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została również wyczerpująco i przekonująco uzasadniona, co narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ wskazał na prawdopodobieństwo styczności skarżącej ze źródłem czynnika chorobotwórczego, nie dokonał jednak dostatecznych ustaleń faktycznych wskazujących, że skarżąca rzeczywiście miała kontakt z osobami zaskarżonymi, co dopiero mogło stanowić, w myśl art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 podstawę do nałożenia na nią obowiązku poddania się kwarantannie. Jak wskazano organ nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji powinno natomiast przedstawiać argumentację organu w sposób umożliwiający sprawdzenie jej prawidłowości i przekonywać do rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", jako wydanej z naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o nakazaniu skarżącej poddania się obowiązkowej kwarantannie, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez sąd ocenę prawną, wyjaśni w sposób należyty, czy skarżąca rzeczywiście miała styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego i podejmie stosowne rozstrzygniecie z art. 138 k.p.a. oraz uzasadni swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a, mając na względzie omówione wyżej zasady postępowania, w szczególności zasadę przekonywania. Wymaga to ustosunkowania się podniesionych przez skarżącą okoliczności i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, przy wykorzystaniu otwartego katalogu dowodów w postępowaniu administracyjnym. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy skarżąca rzeczywiście miała kontakt z osobami zakażonymi wirusem SARS-COV-2. Sam fakt, że skarżąca mieszkała w jednym gospodarstwie z zakażonymi pracownikami oraz że znała język ukraiński i była wyznaczona do kontaktu z nimi z tego względu, co zostało stwierdzone jedynie na podstawie rozmów telefonicznych i sporządzonej notatki służbowej, nie przesądza jeszcze, w ocenie sądu, o rzeczywistym kontakcie ze źródłem czynnika chorobotwórczego. Jak już wskazano przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie przewidują możliwości skierowania na kwarantannę osoby, w przypadku której występuje uzasadnione podejrzenie styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Wykładnia językowa powyższych unormowań jest jasna i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Organ ma wykazać, przy stosowaniu tej przesłanki, że dana osoba miała styczność, pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

Wskazać również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się także na okoliczność zatrudnienia skarżącej na stanowisku pomocy stomatologicznej w placówce niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz na to, że na terenie gospodarstwa, w którym zamieszkuje skarżąca, znajduje się skup owoców i z tych względów przebywa tam dużo osób oraz kwestie wysokiego poziomu transmisji wirusa. Jakkolwiek okoliczności te z punktu widzenia słusznościowego są zrozumiałe, to jednak nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o nakazie poddania się obowiązkowej kwarantannie przed jednoznacznym ustaleniem, czy skarżąca rzeczywiście miała kontakt ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Zgodzić się należy z organem, że w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się wirusa i skutków epidemii w wymiarze jednostek, jak i całego społeczeństwa, interes ogółu niewątpliwie przewyższa interes jednostki, to jednak nie ma żadnych podstaw prawnych, w kontekście jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w omawianym zakresie, do stosowania tak szeroko rozumianej prewencji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 poz. 1800).

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.