Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1997/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31  ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 66  par. 1,  art. 106  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 249/16 w sprawie ze skargi K. L. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Starosty [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 249/16 oddalił skargę K. L. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Starosty [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445), dalej u.s.p., odwołała K. L., w głosowaniu tajnym, z funkcji Starosty [...].

Z załączonych do skargi i odpowiedzi na skargę dokumentów wynika, że pismem z dnia 15 listopada 2015 r. czterej radni Rady Powiatu [...]: R. B., B. K., M. Ł. oraz W. T. wnieśli do Rady Powiatu [...] o odwołanie Starosty [...] K. L. W uzasadnieniu wniosku zarzucili K. L. sprawowanie urzędu w sposób, który hamuje rozwój jednostki samorządu terytorialnego i nie rozwiązuje problemów i wyzwań przed nią stojących. Wnioskodawcy zarzucili również K. L. niegospodarne dysponowanie środkami publicznymi i apodyktyczny sposób sprawowania władzy sprzeczny z kolegialnym modelem funkcjonowania organów powiatu.

Rada Powiatu [...], na podstawie art. 31 ust. 2 u.s.p. zwróciła się o zaopiniowanie wniosku przez komisję rewizyjną. W dniu [...] grudnia 2015 r. odbyło się posiedzenie Komisji Rewizyjnej Powiatu [...], na którym obecni byli również wnioskodawcy R. B., B. K. i M. Ł. oraz ówczesny Starosta [...] K. L. Komisja obradowała w pełnym składzie trzech osób.

Komisja Rewizyjna Powiatu [...] poddała wniosek o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...] pod głosowanie. Głosy członków Komisji rozłożyły się w sposób następujący: jeden głos "za", jeden głos "przeciw", jeden głos "wstrzymujący się".

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...], zatytułowanym "Opinia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...]" wskazano, że Komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie wydania opinii wobec wniosku o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...].

W dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Powiatu [...] podjęła na podstawie art. 31 ust. 3 i 4 u.s.p. uchwałę nr [...] w sprawie odwołania K. L. z funkcji Starosty [...].

Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. K. L. wezwał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazując, że została ona podjęta pomimo braku zaopiniowania przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu [...] wniosku o odwołanie Starosty [...].

Pismem z dnia 19 lutego 2016 r. K. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Kwestionowanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 31 ust. 2 i 3 u.s.p., uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały pozbawieniem go uprawnienia do pełnienia funkcji Starosty [...] oraz podważeniem zaufania wyborców wobec jego osoby. Zdaniem skarżącego, uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, z uwagi na brak opinii komisji rewizyjnej w sprawie wniosku o jego odwołanie. Skarżący podniósł, że Komisja rewizyjna wprawdzie badała przedmiotowy wniosek, ale nie dokonała jego oceny. Skoro więc istota zaopiniowania wniosku o odwołanie starosty sprowadza się do jego oceny pozytywnej lub negatywnej, to brak takiej oceny oznacza, że komisja rewizyjna nie zrealizowała obowiązku współdziałania w formie zaopiniowania ww. wniosku. W ocenie skarżącego, brak wydania opinii pozytywnej przez komisję nie jest równoznaczny z wydaniem przez nią opinii negatywnej. W konsekwencji, wywodził skarżący, uznać należało, że brak opinii Komisji Rewizyjnej Powiatu [...] stanowił przeszkodę do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że wniesienie niniejszej skargi było niedopuszczalne ponieważ nastąpiło przed uzyskaniem przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a to czyni skargę przedwczesną.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik organu wskazał, że posiedzenie komisji rewizyjnej w niniejszej sprawie odbyło się w dniu [...] grudnia 2015 r. Po przedyskutowaniu wniosku o odwołanie K. L. z funkcji starosty pod głosowanie poddano "pozytywną opinię" w sprawie ww. wniosku. Wynik głosowania był następujący: 1 głos "za", 1 głos "przeciw" i 1 głos "wstrzymujący się". Przewodniczący Komisji poinformował osoby biorące udział w posiedzeniu komisji, że komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie odwołania starosty. Zdaniem pełnomocnika organu, mając na uwadze powyższe, uznać należy, że pomimo iż nie złożono jednoznacznego oświadczenia o uznaniu wniosku o odwołanie starosty za zasadny bądź nie, komisja rewizyjna zajęła stanowisko w zakresie oceny przedłożonego wniosku, a zatem zostały spełnione warunki formalne określone w art. 31 ust. 1-3 u.s.p., niezbędne do zachowania procedury związanej z odwołaniem starosty.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r., stanowiącym uzupełnienie udzielonej odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wskazał, że nawet gdyby Sąd doszedł do przekonania, że opinia komisji rewizyjnej w sprawie wniosku o odwołanie starosty nie została wypracowana, fakt ten może być postrzegany wyłącznie w kategorii nieistotnego naruszenia prawa, które nie może wpływać na skuteczność podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodatkowo pełnomocnik organu wskazał, że zarzuty w zakresie prawidłowości wydania przez komisję rewizyjną opinii były podnoszone przez skarżącego w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę Z., który stwierdził, że nie można przyjąć, że komisja rewizyjna nie wydała opinii w sprawie wniosku o odwołanie starosty, ani też, że uchyliła się od jej wydania. Jedyną uprawnioną, zdaniem Wojewody, konkluzją w tej sytuacji, zdaniem Wojewody, jest iż komisja rewizyjna nie zaopiniowała pozytywnie wniosku o odwołanie starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Sąd uznał, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu [...], bowiem dotyczyła ona bezpośrednio jego praw i obowiązków wynikających z pełnienia funkcji Starosty [...]. Podjęcie uchwały pozbawiło skarżącego tej funkcji, a w konsekwencji doprowadziło do utraty związanych z tym uprawnień i obowiązków.

Następnie Sąd powołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 i stwierdził, że wbrew stanowisku organu, brak było podstaw do odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do jej uwzględnienia z przyczyn podnoszonych przez skarżącego.

Sąd wskazał, że kwestie związane z odwołaniem starosty z przyczyn innych aniżeli nieudzielenie absolutorium reguluje art. 31 u.s.p. Starosta może zostać odwołany jedynie na pisemny, umotywowany wniosek ¼ ustawowego składu rady, zawierający wskazanie przyczyn odwołania i zaopiniowany przez komisję rewizyjną.

Ustawowy skład Rady Powiatu [...] wynosi 15 osób. Wniosek w formie pisemnej, zawierający uzasadnienie, złożyło czterech radnych, a zatem warunek, o którym mowa w art. 31 ust. 2 u.s.p. został spełniony. Rada Powiatu [...] zwróciła się o zaopiniowanie tego wniosku przez Komisję Rewizyjną i otrzymała opinię, z której wynikało, że Komisja nie wypracowała opinii w tej sprawie. Jednocześnie wskazano na przebieg głosowania, który uniemożliwił Komisji zajęcie jednoznacznego stanowiska. Tak wyrażona opinia stanowiła podstawę uznania przez Radę Powiatu, iż warunki formalne, o których mowa w art. 31 ust. 2 u.s.p. zostały spełnione, co w konsekwencji doprowadziło do przegłosowania wniosku o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...]. Przy pełnym składzie Rady 9 radnych głosowało za odwołaniem, 6 radnych było przeciwnych, tym samym wniosek został przegłosowany głosami 3/5 ustawowego składu Rady Powiatu [...]. Spełnione również zostały pozostałe warunki, o których mowa w art. 31 ust. 3 u.s.p., odnoszące się do zachowania terminu jednego miesiąca pomiędzy zgłoszeniem wniosku i głosowaniem.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest określenie, czy stanowisko Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...] przekazane Radzie Powiatu stanowiło opinię, o której mowa w art. 31 ust. 2 u.s.p. i czy zapoznanie się z treścią tak sformułowanej opinii mogło stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań w kierunku odwołania Starosty. Istotne było zatem określenie charakteru pisma wystosowanego przez Komisję Rewizyjną do Rady Powiatu [...], w szczególności, czy istnieją podstawy do traktowania tego pisma jako opinii.

Sąd wskazał, że za punkt wyjścia rozważań należy przyjąć art. 31 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym warunkiem odwołania starosty jest, między innymi, uzyskanie opinii komisji rewizyjnej i zapoznanie się z treścią opinii przez radę powiatu. Procedura przewidziana w art. 31 u.s.p. ma na celu z jednej strony ograniczenie liczby pochopnych wniosków o odwołanie starosty, nakładając na radnych, domagających się odwołania, obowiązek złożenia wniosku na piśmie oraz przedstawienie jego uzasadnienia, z drugiej zaś strony doprowadzenie do wnikliwego rozpatrzenia wniosku przez radę powiatu, przy jednoczesnym zaangażowaniu organu sprawującego funkcje kontrolne – komisji rewizyjnej. Elementem badania wniosku jest jego zaopiniowanie przez komisję rewizyjną i przedstawienie wniosków radzie powiatu, która ma ustawowy obowiązek zapoznania się z tą opinią.

Sąd zwrócił uwagę, że ustawa nie definiuje pojęcia "opinia". Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN pod pojęciem "opinia" należy rozumieć czyjeś zdanie o kimś lub o czymś, sąd, osąd, zdanie, pogląd, renomę, reputację, ocenę kogoś lub czegoś wyrażoną ustnie lub pisemnie. Należy zatem przyjąć, że celem zwrócenia się o opinię do komisji rewizyjnej jest w tym przypadku uzyskanie oceny wniosku i wyrażenie przez ten organ własnego sądu w przedmiocie zasadności odwołania starosty. Skoro ustawodawca nie zawarł szczegółowych wytycznych odnośnie tego, co powinna zawierać opinia komisji rewizyjnej, to należy przyjąć, że opinią taką jest każda informacja, z której w sposób dostateczny wynika jakie jest stanowisko komisji rewizyjnej w przedmiocie odwołania starosty. Wystarczającym jest zatem określenie, iż komisja zajmuje negatywne bądź pozytywne stanowisko w przedmiocie odwołania starosty. Istotnym przy tym jest, iż ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności odwołania starosty od pozytywnej opinii komisji rewizyjnej, ale od uzyskania opinii w ogóle oraz zapoznania się z jej treścią przez radę powiatu. W konsekwencji zajęcie przez komisję rewizyjną negatywnego stanowiska w przedmiocie odwołania starosty po pierwsze, nie uniemożliwia dalszego procedowania nad wnioskiem o odwołanie, a po wtóre nie czyni niemożliwym przegłosowania wniosku o odwołanie starosty przez radę powiatu.

W ocenie Sądu, wbrew wywodom skarżącego – z pisma Komisji Rewizyjnej Powiatu [...] można wywieść, iż wniosek o odwołanie K. L. nie zyskał aprobaty jej członków. Jakkolwiek przekazana przez ten organ informacja w piśmie zatytułowanym "Opinia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...]" jest lakoniczna i wynika z niej, że wniosek o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...] był przedmiotem jej obrad, jednakże "nie wypracowała ona stanowiska w sprawie wydania opinii", to jednak treść tej informacji rozpatrywana łącznie z protokołem obrad Komisji prowadzi do wniosku, że Komisja nie zajęła pozytywnego stanowiska w kwestii skierowanego pod obrady wniosku.

W § 38 ust. 1 Statutu Powiatu [...] wskazano, że komisja rewizyjna rozpatruje i rozstrzyga sprawy na posiedzeniach zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. Komisja Rewizyjna Rady Powiatu [...] liczy trzech członków i na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2015 r., na którym rozpatrywano wniosek o odwołanie starosty, obradowała w pełnym składzie. Pod głosowanie poddano wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania K. L. z funkcji Starosty [...]. Głosy członków Komisji rozłożyły się w taki sposób, że nie osiągnięto wymaganej zwykłej większości głosów dla tak postawionego wniosku. Zatem wniosek ten nie został przegłosowany. Nie podjęto dalszych głosowań, bowiem w sytuacji, w której oddano jeden głos "za", jeden "przeciw" i jeden "wstrzymujący się" uznano, że układ głosów przy kolejnym głosowaniu o wyrażenie negatywnej opinii w przedmiocie wniosku będzie identyczny.

W omawianej sytuacji kluczowe, zdaniem Sądu, znaczenie miało określenie przedmiotu głosowania. Skoro pytanie brzmiało "kto jest za pozytywną opinią złożonego wniosku o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...]?", to przy opisanym wyżej układzie głosów należało przyjąć, że wniosek ten nie został przegłosowany, bowiem nie osiągnięto wymaganej większości głosów. Następstwem tak przeprowadzonego głosowania winno być, w ocenie Sądu, uznanie, iż Komisja nie zaopiniowała pozytywnie wniosku poddanego pod jej obrady. Wnikliwa analiza protokołu z posiedzenia Komisji, łącznie z pismem skierowanym do Rady Powiatu pokazuje, że członkowie Komisji nie byli jednomyślni, a głosowanie stanowi wyraz ich wątpliwości co do zasadności wniosku i słuszności odwołania starosty. Na tej podstawie radni procedujący nad wnioskiem mogli wyrobić sobie własne zdanie na temat zasadności przytaczanych we wniosku podstaw odwołania K. L. z funkcji starosty.

W ocenie Sądu brak było podstaw do powtarzania głosowań w celu uzyskania takiego rozkładu głosów, który powodowałby uzyskanie większości głosów "za" lub "przeciw".

Sąd wskazał, że jakkolwiek widoczne są mankamenty dokonania oceny wniosku przez Komisję Rewizyjną w taki sposób, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w szczególności sformułowanie dokumentu, który miał stanowić opinię, lakonicznie i bez wskazania chociażby na przebieg głosowania, czy argumentację poszczególnych jej członków, jednak przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której na skutek takiego rozkładu głosów, jak opisany wyżej, wypracowanie jednoznacznego stanowiska byłoby niemożliwe, co z kolei mogłoby prowadzić do sytuacji, w której niemożliwym byłoby także nadanie wnioskowi dalszego biegu.

W ocenie Sądu, skoro opinia komisji rewizyjnej nie ma charakteru wiążącego, to wystarczającym jest uzyskanie stanowiska, z którego będzie wynikało jakie jest jej zdanie w przedmiocie wniosku i taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Brak jest więc podstaw do wywodzenia, że tak wyrażona opinia była niewystarczająca, a tym samym procedowanie Rady Powiatu [...] nad wnioskiem odbyło się z naruszeniem art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. - rozpoznanie skargi (albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów

postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa

adwokackiego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. Art. 31 ust. 2 i 3 u.s.p. i § 38 ust. 1 i 2 statutu Powiatu [...] (dalej Statut) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie odwołania starosty, podczas gdy wydanie ww. uchwały nie zostało poprzedzone wydaniem opinii przez komisję rewizyjną.

W uzasadnieniu powołanej podstawy kasacyjnej skarżący wskazał, że skoro zgodnie z § 38 ust. 1 Statutu komisja rewizyjna "rozstrzyga sprawy", to wydanie w sprawie niniejszej jedynie uchwały w brzmieniu: "Za opinią pozytywną głosował 1 członek Komisji, 1 był przeciw, 1 wstrzymał się od głosu. W związku z powyższym komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie" nie wypełnia znamion orzeczenia rozstrzygającego, a jest jedynie wyrazem fiaska w przedmiocie wydania takiego orzeczenia opiniującego, które byłoby wynikiem wypracowania konsensusu między członkami komisji rewizyjnej. Dostrzec zatem należy, iż o skutecznej opinii można by mówić dopiero, gdyby wniosek czterech radnych o odwołanie starosty został oceniony jednoznacznie pozytywnie (tj. większość członków komisji byłaby za pozytywną oceną wniosku) albo jednoznacznie negatywnie (większość członków komisji byłaby za negatywną oceną wniosku) albo jednoznacznie neutralnie (większość członków komisji uznałaby, że z uwagi na rozkład głosów w poprzednich głosowaniach nie jest możliwe wydanie opinii pozytywnej albo negatywnej). WSA natomiast wadliwie założył, że sama niemożliwość wydania opinii pozytywnej implikuje, że również opinia negatywna i neutralna nie uzyskają większości głosów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, takie stanowisko było niedopuszczalne, ponieważ WSA nie był w stanie przewidzieć jak ułożyłyby się głosy w głosowaniach alternatywnych. Być może radny, który wstrzymał się od głosowania za pozytywną oceną wniosku głosowałby za jego negatywną oceną. Co więcej, to jakkolwiek ze spornego posiedzenia komisji został sporządzony protokół, to jednak protokół ten nie został przyjęty na posiedzeniu komisji przez jego członków. Znamienne przy tym jest, że uczestnik posiedzenia B. K. na s. 4-5 protokołu z posiedzenia wskazał, iż posiedzenie odbywa się z naruszeniem zasad prawa samorządowego, ponieważ Przewodniczący przyjął rolę oskarżyciela i w zw. z tą atmosferą B. K. nie zabrał głosu. W konsekwencji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, procedura wydawania opinii została obarczona dwoma wadami: opinia nie została w ogóle wydana, ponieważ nie stanowiła ona jednoznacznego rozstrzygnięcia oraz sam sposób prowadzenia na posiedzeniu debaty nad kwestią wydania opinii był kwestionowany i niezaakceptowany przez jej uczestników, tym samym nie można mówić o wypracowaniu opinii; WSA na s. 8 uzasadnienia prawidłowo wskazał, że wniosek o odwołanie starosty musi być rozpoznany wnikliwie, przy jednoczesnym zaangażowaniu komisji rewizyjnej - w sprawie niniejszej o takiej wnikliwości i zaangażowaniu nie można mówić, gdyż przebieg posiedzenia komisji odbywał się pod dyktando Przewodniczącego, zaś rezultat obrad komisji był niejednoznaczny, lakoniczny i nieprzydatny dla radnych mających decydować o odwołaniu starosty (sami wnioskujący o odwołanie starosty na ww. posiedzeniu praktycznie nie zabierali głosu).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że analizując skutki ww. naruszeń proceduralnych dostrzec należy, że co najmniej mogły one mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. kierunek głosowania nad uchwałą Rady Powiatu. Opinia komisji rewizyjnej jest bowiem istotnym warunkiem formalnym procedury odwołania starosty. Jej brak powoduje, że ewentualne uchwały składające się na procedurę rozpoznania wniosku, w tym m.in. uchwała w sprawie odwołania bądź nieodwołania starosty, w sposób istotny naruszają art. 31 u.s.p.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w efekcie sytuacja, w której zamiast opinii komisji rewizyjnej w obrocie prawnym pojawia się uchwała, na mocy której komisja rewizyjna stwierdza, że "nie wypracowała opinii wobec odwołania starosty" stanowi nieudolną próbę obejścia art. 31 ust. 2 u.s.p. poprzez przeprowadzenie głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty bez wyrażenia opinii przez komisję rewizyjną. Radni zostali pozbawieni merytorycznej opinii, której treść wywarłaby wpływ na ogląd sprawy odwołania starosty, w efekcie wpływając na sposób ich głosowania nad odwołaniem starosty.

II. Art. 31 ust. 2 i 3 u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że:

- spełnieniem wymogu wydania opinii przez komisję rewizyjną jest wydanie niejednoznacznej i lakonicznej uchwały, w której stwierdza się, iż komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie pozytywnej oceny wniosku o odwołanie starosty;

- częścią opinii komisji rewizyjnej jest protokół posiedzenia komisji rewizyjnej w przedmiocie wydania opinii przez komisję.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA dostrzegł, że "opinia" jest bardzo lakoniczna oraz niejednoznaczna, gdyż dopiero wnikliwa analiza treści uchwały i protokołu posiedzenia komisji pozwala domyślić się, o co mogło chodzić komisji rewizyjnej. WSA prawidłowo dostrzegł, że gdyby nie ten protokół posiedzenia komisji, to nie byłoby zupełnie wiadomo, o jakiej treści jest rzekoma opinia. Tym samym dostrzec trzeba (co WSA pominął), że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której akt prawny, tj. uchwała-opinia składa się de facto z dwóch części: sentencji uchwały oraz niebędącego formalnie częścią tej uchwały protokołu obrad nad wydaniem uchwały. Stan taki wprowadza bowiem ogromną dozę niejasności i powoduje, że radni dla wyrobienia sobie stanowiska musieliby zapoznać się zarówno z uchwałą-opinią, jak i protokołem obrad. Sytuacja ta jest jednak niedopuszczalna, gdyż nie po to racjonalny ustawodawca wprowadził instytucję opinii komisji rewizyjnej, by opinia ta była rozczłonkowana na samą sentencję uchwały-opinii i protokół obrad. Skarżący wskazał ponadto, że termin "opinia" oznacza:

1. «przekonanie o czymś, pogląd na jakąś sprawę»

2. «sposób, w jaki oceniają kogoś inni»

3. «orzeczenie specjalisty na jakiś temat» (http://sjp.pwn.pl/slowniki/opinia-opinii.html)

W efekcie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, "opinia" komisji rewizyjnej i tak nie może ograniczać się do jednozdaniowego stwierdzenia typu: komisja opiniuje wniosek o odwołanie pozytywnie/negatywnie, lecz obligatoryjnie uchwała w sprawie opinii musi zawierać uzasadnienie, dlaczego komisja zajęła takie, a nie inne stanowisko. W sprawie niniejszej wniosek o odwołanie starosty zawierał szereg zarzutów wobec sposobu, w jaki piastował on swoją w funkcję. W konsekwencji obowiązkiem komisji rewizyjnej było odniesienie się w opinii do każdego zarzutu z perspektywy komisji rewizyjnej oraz interesu powiatu. Skoro komisja rewizyjna ani nie wydała jednoznacznej opinii, ani nie uzasadniła tej opinii, to procedura odwołania skarżącego z funkcji starosty jest obarczona dwoma znaczącymi błędami, z których każdy z osobna skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał, że niedopuszczalne jest, że protokół posiedzenia komisji (zresztą niezaaprobowany przez jego uczestników) jest traktowany jako integralna część opinii. Uchwała w sprawie wyrażenia opinii musi bowiem zawierać sentencję, tj. wyraz konsensualnego stanowiska członków komisji oraz jego uzasadnienie, które jest integralną częścią uchwały, a nie oderwanym od niej protokołem. Oceniając rangę naruszeń w postaci braku jednoznacznej opinii i jej uzasadnienia pamiętać należy, że w przypadku niezaistnienia ww. wad, radni przed głosowaniem w sprawie odwołania skarżącego zapoznaliby się z kierunkiem oceny komisji oraz racjami argumentacyjnymi komisji. Wówczas decyzja poszczególnych radnych co do sposobu głosowania mogłaby być zupełnie inna, ponieważ opinia i jej uzasadnienie miałyby wpływ na decyzję radnych. Opinia winna być wyrazem konsensusu członków komisji oraz uzasadniona w taki sposób, by odrębne stanowiska członków komisji były uwzględnione w uzasadnieniu opinii. Tylko wówczas radni mieliby możliwość dostrzeżenia i odniesienia się do kwestii dostrzeganych przez komisję rewizyjną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, istotne znaczenie ma również fakt, że nie ma żadnego dowodu, iż każdy radny przed głosowaniem zapoznał się z protokołem posiedzenia komisji rewizyjnej, tym samym mogło mieć to bardzo istotny wpływ na wynik głosowania nad odwołaniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r. skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot organowi odpowiedzi na skargę kasacyjną z uwagi na naruszenie art. 66 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wskazując, że nie została ona doręczona przez pełnomocnika organu pełnomocnikowi skarżącego, wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z:

1. uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

2. uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

3. wyciągu z protokołu obrad [...] sesji Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

na okoliczność pozytywnej oceny przez radnych działalności skarżącego w dniu [...] czerwca 2016 r., starań skarżącego do optymalizacji budżetu powiatu w trakcie piastowania funkcji starosty, nieuwzględnieniu tych starań w "opinii" Komisji Rewizyjnej dotyczącej kwestii odwołania skarżącego, wpływu treści "opinii" na wynik głosowania nad odwołaniem skarżącego, braku wiedzy radnych na temat działalności skarżącego jako starosty spowodowanego właśnie brakiem prawidłowej opinii Komisji Rewizyjnej.

Wskazane dokumenty skarżący dołączył do ww. pisma.

W piśmie z dnia 7 września 2016 r. organ odniósł się do wniosku dowodowego skarżącego i wniosku o zwrot odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 u.s.p., wniosek o odwołanie starosty wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną. Stosownie zaś do ust. 3 tego przepisu, odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku.

Powołane przepisy, regulujące procedurę odwołania starosty, ustanawiają wymóg zaopiniowania wniosku o odwołanie starosty przez komisję rewizyjną i zapoznania się z opinią komisji rewizyjnej przez radę powiatu przed głosowaniem w sprawie odwołania.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wymóg zaopiniowania wniosku o odwołanie starosty przez komisję rewizyjną został w niniejszej sprawie spełniony.

Rozstrzygając tę kwestię, wskazać należy, że Rada Powiatu [...] zwróciła się o zaopiniowanie wniosku o odwołanie starosty przez komisję rewizyjną. W dniu [...] grudnia 2015 r. odbyło się posiedzenie Komisji Rewizyjnej Powiatu [...], na którym, jak wynika z protokołu posiedzenia komisji, po przedyskutowaniu wniosku, poddano pod głosowanie pozytywną opinię w sprawie wniosku o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...] (pytanie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej brzmiało: "kto jest za pozytywną opinią złożonego wniosku o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...]?"). Wynik głosowania był następujący: jeden głos "za", jeden głos "przeciw", jeden głos "wstrzymujący się". Przewodniczący stwierdził, że komisja nie wydała pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. zatytułowanym "Opinia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...]" wskazano, że Komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie wydania opinii wobec wniosku o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...].

Dokonując oceny spełnienia w niniejszej sprawie, w procedurze odwołania starosty, wymogu uzyskania opinii komisji rewizyjnej, należy zauważyć, że ustawa nie określa wymogów, jakie powinna spełniać opinia komisji rewizyjnej. W szczególności nie wskazuje, że komisja ma zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii odwołania starosty: pozytywne bądź negatywne. Z opinii powinno w sposób dostateczny wynikać, jakie jest stanowisko komisji rewizyjnej w przedmiocie odwołania starosty. Należy przy tym podkreślić, że opinia komisji rewizyjnej nie jest wiążąca dla rady powiatu. Powołane przepisy art. 31 ust. 1 i 2 u.s.p. ustanawiają wymóg uzyskania opinii komisji rewizyjnej oraz zapoznania się z jej treścią przez radę powiatu, nie uzależniają jednak dopuszczalności odwołania starosty od pozytywnej opinii komisji rewizyjnej. Natomiast zajęcie przez komisję rewizyjną negatywnego stanowiska w przedmiocie odwołania starosty nie uniemożliwia dalszego procedowania nad wnioskiem o odwołanie. Wymogiem ustawowym jest, by komisja rewizyjna wyraziła swą opinię, a więc przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Stanowisko to w niniejszej sprawie zostało przedstawione, bowiem wynikało z niego, że komisja nie zaopiniowała pozytywnie wniosku o odwołanie starosty.

Zgodnie z § 38 ust. 1 Statutu Powiatu [...], komisja rewizyjna rozpatruje i rozstrzyga sprawy na posiedzeniach zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. Komisja Rewizyjna Rady Powiatu [...] liczy trzech członków i na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2015 r., na którym rozpatrywano wniosek o odwołanie starosty, obradowała w pełnym składzie. Głosy członków Komisji rozłożyły się w taki sposób, że nie osiągnięto wymaganej zwykłej większości głosów dla tak postawionego wniosku, a więc wniosek ten nie został przegłosowany. Nie przeprowadzono dalszych głosowań, bowiem w sytuacji, w której oddano jeden głos "za", jeden "przeciw" i jeden "wstrzymujący się" uznano, że układ głosów przy kolejnym głosowaniu o wyrażenie negatywnej opinii w przedmiocie wniosku będzie identyczny. Stąd też nie zasługują na aprobatę wywody skarżącego kasacyjnie dotyczące możliwości przeprowadzenia głosowań alternatywnych, bowiem wobec takiego rozkładu głosów, jaki nastąpił w wyniku głosowania nad wnioskiem, przeprowadzanie kolejnych głosowań nie było zasadne. Powołany przepis Statutu, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie może stanowić podstawy do ustalenia, że opinia musi "wypełniać znamiona orzeczenia rozstrzygającego", gdyż przepisy statutu, jako przepisy aktu niższego rzędu, nie mogą w żaden sposób ograniczać regulacji ustawowej, a ustawa takiego wymogu nie wprowadza.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaakceptowanie stanowiska, zgodnie z którym dla skuteczności wydanej opinii konieczne byłoby uzyskanie jednoznacznego stanowiska, prowadziłoby do sytuacji, w której na skutek takiego rozkładu głosów, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, doszłoby do zablokowania procedury odwołania starosty.

Należy zauważyć, że wynik głosowania członków Komisji Rewizyjnej wskazuje, że Komisja nie zaopiniowała pozytywnie wniosku poddanego pod jej obrady. Stanowisko to zostało przedstawione radnym procedującym nad wnioskiem, którzy na jego podstawie mogli dokonać oceny zasadności wniosku o odwołanie K. L. z funkcji starosty. W niniejszej sprawie spełniony został warunek z art. 31 ust. 2 i 3 u.s.p., bowiem Komisja Rewizyjna procedowała nad wnioskiem w sprawie odwołania Starosty [...] i zajęła stanowisko, z którym radni zostali zapoznani przed głosowaniem.

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że Komisja Rewizyjna nie wydała opinii, a więc nie przedstawiła swojego stanowiska w przedmiocie wniosku o odwołanie starosty. Z opinii z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że wniosek o odwołanie K. L. z funkcji Starosty [...] był przedmiotem obrad komisji rewizyjnej, jednakże "Komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie wydania opinii". Jednocześnie wskazano na wynik głosowania, który uniemożliwił Komisji zajęcie jednoznacznego stanowiska. Z pisma tego wynika zatem, że wniosek o odwołanie Starosty nie zyskał aprobaty członków Komisji. Stwierdzić przy tym należy, że zawarte w opinii sformułowanie, że "Komisja nie wypracowała stanowiska w sprawie wydania opinii" należy odczytywać jako brak zajęcia pozytywnego stanowiska odnośnie wniosku o odwołanie starosty, a nie jako brak wydania opinii. Z protokołu obrad Komisji wynika bowiem, że Komisja nie zajęła pozytywnego stanowiska w sprawie, na co wskazuje wynik głosowania, jak i stwierdzenie Przewodniczącego Komisji, że Komisja nie wydała pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku. Na podstawie tego protokołu możliwe jest zatem zweryfikowanie stanowiska zajętego przez Komisję. Należy także zauważyć, że po zapoznaniu się radnych na sesji w dniu [...] grudnia 2015 r. z opinią i wynikami głosowania, żaden z radych nie zgłosił zastrzeżeń do treści opinii, co wskazuje, że radni nie mieli wątpliwości co do stanowiska zajętego przez Komisję Rewizyjną.

Nie ulega wątpliwości, że pożądane byłoby, żeby wydana w niniejszej sprawie przez Komisję Rewizyjną opinia zawierała szersze uzasadnienie, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należało podzielić pogląd Sądu I instancji, że skoro opinia komisji rewizyjnej nie ma charakteru wiążącego, to należy uznać, że uzyskanie stanowiska, z którego wynikało jakie jest zdanie Komisji w przedmiocie wniosku było wystarczające dla dalszego procedowania nad wnioskiem. Brak było zatem podstaw do uznania, że procedowanie Rady Powiatu [...] nad wnioskiem odbyło się z naruszeniem art. 31 ust. 2 i 3 u.s.p.

Odnosząc się zaś do zarzutu błędnej wykładni art. 31 ust. 2 i 3 u.s.p., wskazać należy, że w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że częścią opinii jest protokół z posiedzenia tej komisji.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący sposobu prowadzenia obrad przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, gdyż mające miejsce zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybienia nie miały żadnego wpływu na ocenę skuteczności wypracowanej przez Komisję opinii.

Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r. wniosku o zwrot organowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, z uwagi na naruszenie art. 66 § 1 p.p.s.a., należy zwrócić uwagę, że na podstawie tego przepisu, w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.

W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo tego, że doszło do naruszenia art. 66 § 1 p.p.s.a., w postaci niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego przez pełnomocnika organu odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy uznać, że wobec doręczenia odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnikowi skarżącego przez Sąd I instancji, jak i zapoznaniem się z jej treścią przez tego pełnomocnika, o czym świadczy odpowiedź udzielona w piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r., zwrot organowi odpowiedzi na skargę kasacyjną byłby niezasadny.

Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie uchwał Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazać należy, że zostały one podjęte po wydaniu uchwały w przedmiocie odwołania starosty i nie mają wpływu na dokonanie oceny skuteczności wydanej przez Komisję Rewizyjną opinii i prawidłowości przeprowadzonej procedury odwołania starosty.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 66 § 1 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.