Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 299/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 573/16 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 573/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 13 stycznia 2012 r. M. D. wystąpił do Prezydenta Miasta [..] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika na działce nr [..] w B. obręb O.

Prezydent Miasta [..], po sprawdzeniu uzupełnionego projektu budowlanego, decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego oraz brak dostępu do drogi publicznej.

W wyniku odwołania M. D. Wojewoda [..] decyzją z dnia [.] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku i przeanalizowaniu akt sprawy, Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia [..] września 2015 r., nr [..] ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej wskazanej inwestycji.

W wyniku odwołania M. D. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji oraz dokonaną ocenę prawną. Jak wyjaśnił, Sąd Rejonowy w [..] postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2011 r., sygn. akt [..] na wniosek I. P. zniósł współwłasność działki nr [..], w wyniku czego powstały dwie działki nr [.] oraz nr [.].. Obecnym właścicielem działki nr [.]. jest I. P. Jak wynika natomiast z przedłożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor - M. D. - tytuł prawny do działki nr [..] wywodzi z umowy zawartej z właścicielką I. P. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej działki (nr [..]), w dziale III (prawa, roszczenia i ograniczenia), zawarto wpis o roszczeniu zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży działki nr [..] na rzecz M. D.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego możliwy do zabudowy jest północno-wschodni fragment jednostki U,Z-1 obejmujący działkę nr [..]. Obecnie z uwagi na podział tejże działki, nowopowstała działka nr [..] zlokalizowana jest w części południowo- zachodniej jednostki planu oznaczonej symbolem U,Z-2. Tym samym niemożliwa jest zabudowa działki nr [..] w części południowo-zachodniej, pomimo zachowania przez inwestora pozostałych warunków określonych w planie miejscowym, tj. zachowania odległości od istniejącego obiektu zabytkowego jak i od granicy z jednostką WS-1 (potok O.).

Organ odwoławczy w pełni podzielił za to stanowisko odwołującego się, że zapisy obowiązującego planu miejscowego są niejasne oraz nie uwzględniają dokonanego podziału pierwotnej działki [..], przez co uniemożliwiają zabudowę nowopowstałej działki nr [..]. Jednakże wyjaśnił, że w tym zakresie organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane postanowieniami planu będącego aktem prawa miejscowego i zobowiązane do jego stosowania, gdyż zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. D. W skardze zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego sprawy, jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm., dalej ustawy Prawo budowlane) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wymagania opisane powyższymi normami nie zostały spełnione.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi większych wątpliwości. Skarżący zamierzał zlokalizować dom jednorodzinny na działce nr [..], w części południowo-zachodniej. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w jednostce urbanistycznej "U,Z-2", gdzie leży przedmiotowa działka, jako przeznaczenie terenu przyjęto: "usługi turystyki i gastronomii i tereny zieleni nie urządzonej, ogrodów, sadów i łąk - adaptacja dla potrzeb funkcji zabytkowego budynku lub utrzymanie funkcji mieszkaniowej —dopuszcza się budowę jednego domu mieszkalnego, jednorodzinnego lub pensjonatowego" (§ 10 pkt 1 lit. b). W jednostce "U,Z-2" parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przyjęto m.in. "budynek mieszkalny lub pensjonatowy należy usytuować w części północno-wschodniej działki nr [..], w odległości ok. 10 m od granicy z jednostką WS-1 (potok O.) oraz min. 20m od obiektu zabytkowego (§ 10 pkt 5 lit. b ww. planu). Działka [..] powstała w wyniku podziału, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [..] dnia [..] sierpnia 2011 r., sygn. akt [..], znoszącego współwłasność działki nr [..]. W efekcie tego pojawiły się dwie działki: nr [..] oraz nr [..]. Obecnym właścicielem działki nr [..] jest I.P., zaś skarżący ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzone z ograniczonego prawa rzeczowego (umowy zawartej z właścicielką I. P.).

Jak wynika z akt sprawy, nowopowstała działka nr [..] zlokalizowana jest w części południowo- zachodniej jednostki planu oznaczonej symbolem U,Z-2, natomiast część północno-wschodnia starej działki nr [..] pozostaje na obszarze działki nr [.]. Wobec tego, przedsięwzięcie inwestycyjne może zostać zlokalizowane jedynie na północno-wschodniej części działki powstałej w wyniku sądowego podziału działki nr [..], tj. obecnej działki nr [..]. Nie można, w ocenie Sądu, inaczej odczytać przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której nastąpił podział pierwotnej działki nr [..].

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł M. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez Wojewodę [..] przepisów postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, a to art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., wyrażające się w:

- błędnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, w której organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, nie rozpoznał istoty sprawy i nie wykonał wcześniejszych wskazań organu II instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez Wojewodę [..] przepisów postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, a to art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 K.p.a., polegające na:

- błędnym przyjęciu, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest zgodny z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Miasta [..] odnoszącymi się do zabudowy działki nr [..], podczas gdy projekt inwestora dotyczy budynku usytuowanego na działce nr [..], a nie działce nr [..].

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy w zw. z § 10 pkt 1 lit. b oraz § 10 pkt 5 lit. b uchwały Rady Miejskiej w [..] z 31 sierpnia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru stoki D. i S. w [..], a to poprzez:

- błędne przyjęcie, że inwestor nie spełnił wymagań techniczno-budowlanych dotyczących realizacji budynku jednorodzinnego na działce [..] w [..], w sytuacji w której wszelkie wymagania wynikające z obowiązujących norm zostały przez inwestora spełnione i projektowana budowa nie była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

II. naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy w zw. z § 10 pkt 1 lit. b oraz § 10 pkt 5 lit. b miejscowego planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez:

- błędne przyjęcie, że inwestor nie spełnił wymagań techniczno-budowlanych dotyczących realizacji budynku jednorodzinnego na działce nr [..] w [..], w sytuacji, w której wszelkie wymagania wynikające z obowiązujących norm zostały przez inwestora spełnione i projektowana budowa nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- pominięcie, że niejasność i nieaktualność wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowana na niekorzyść inwestora,

- oddalenie skargi, pomimo braku materialnoprawnej podstawy, która wskazywałaby na sprzeczność projektu budowlanego z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż istota sporu występującego w sprawie, której faktycznie dotyczą zasadnicze zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty wskazane w pkt I.2, I.3 i II skargi kasacyjnej, sprowadza się do zweryfikowania zaaprobowanego przez Sąd I instancji twierdzenia organów, że postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego stoki D.i S. w [..] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [..] z dnia 31 sierpnia 2010 r., nr LIX/1359/2010 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2010 r., Nr 200, poz. 3046) uniemożliwiają lokalizację na działce nr [..] w [..], obręb [..] inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika.

Jednocześnie jak wynika z porównania uzasadnienia zaskarżonego wyroku z treścią skargi kasacyjnej w sprawie nie występuje jakikolwiek spór co do faktów, w tym w szczególności, co do tego, iż już po wejściu w życie powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło w następstwie orzeczenia sądu powszechnego do podziału działki nr [..], zaś inwestor zamierza zlokalizować inwestycję na działce nr [..] powstałej w następstwie tegoż podziału. Nie jest również w sprawie kwestionowane, że działka nr [..], której dotyczy wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w całości położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem U,Z-2. Zauważyć nadto należy, iż zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako I.2 i I.3 mimo formalnego określania ich jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania faktycznie także sprowadzają się do zarzucenia błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego stoki [..] i [..]i w [..] przyjętego uchwałą z dnia 31 sierpnia 2010 r.

W tej sytuacji dalsze rozważania poprzedzić należy przytoczeniem treści znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego stoki [..] i [..]w [..] przyjętego uchwałą z dnia 31 sierpnia 2010 r. oraz dokonaniem ich wykładni. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem powszechnie obowiązującym, który dla zastosowania go w konkretnej sprawie wymaga aktu subsumcji, czyli ustalenia w drodze wykładni treści normy prawnej i zastosowania jej do ustalonego stanu faktycznego. Powyższe powoduje także, iż przy wykładni zapisów planu miejscowego należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest nadto pogląd, że wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej, historycznej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2320/12 wraz z szczegółowym omówieniem zasady omnia sunt interpretanda w nauce prawa oraz jej zastosowania w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego)dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1739/14, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdą przede wszystkim postanowienia § 10 uchwały dotyczące jednostki oznaczonej na rysunku planu symbolem U,Z-2.

Zgodnie z § 10 pkt 1 lit. b dla jednostki oznaczonej na rysunku planu symbolem U,Z-2 ustala się następujące przeznaczenie terenu w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi - usługi turystyki i gastronomii i tereny zieleni nie urządzonej, ogrodów, sadów i łąk - adaptacja dla potrzeb funkcji wymienionych powyżej zabytkowego budynku, lub utrzymanie funkcji mieszkaniowej - dopuszcza się budowę jednego domu mieszkalnego, jednorodzinnego, lub pensjonatowego. Dalej w § 10 pkt 5 lit. b tiret pierwsze prawodawca lokalny określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy ustalił dla jednostki U,Z-2, że budynek mieszkalny lub pensjonatowy należy usytuować w części północno-wschodniej działki [..], w odległości ok. 10 m od granicy z jednostką WS-1 (potok [..]) oraz min. 20 m od obiektu zabytkowego, zaś w tiret drugim, iż nowy budynek należy zaprojektować jako parterowy z użytkowym poddaszem, o dachu dwuspadowym lub wielospadowym, krytym dachówką, ewent. z lukarnami, o kącie pochylenia połaci 40°-45°, o powierzchni zabudowy nie większej niż ok. 200 m2. Wreszcie w § 10 pkt 7 lit. b powyższej uchwały wskazano, że ustala się zakaz dokonywania podziałów w jednostce U,Z-2, zaś w pkt 8 lit. a tej samej jednostki redakcyjnej wprowadzono dla terenów U,Z-1, U,Z-2, U,Z-3 zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi, wolnostojącymi z wyjątkiem przypadku określonego w punkcie 1 lit. b.

Nadto z rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały rady gminy wprost wynika, że teren oznaczony symbolem U,Z-2 w momencie uchwalania planu obejmował całość działki nr [..], a poza tą działką jedynie niewielki fragment terenów zalewowych potoku [..] oraz niewielką niezabudowaną działkę nr [..].

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że rysunek planu jest jego integralną częścią i ma moc wiążąca będąc razem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przepisem gminnym, który obowiązuję w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady gminy o treści planu, wyjaśniając i uzupełniając część tekstową planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/06, LEX 320809). W konsekwencji, przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Pełną aktualność zachowuje także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1070/04, LEX 175328, iż dokonując wykładni planu należy mieć na uwadze, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym wymaga przełożenia na język normy prawnej, gdyż dopiero wtedy może mieć moc wiążącą.

Dokonując wykładni przytoczonych powyżej przepisów planu analizowanych łącznie z jego częścią graficzną należy dojść do wniosku, iż prawodawca lokalny w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości ustalił w nich normę prawną dopuszczającą zlokalizowanie na obszarze oznaczonym symbolem U,Z-2 tylko jednego budynku o określonym przeznaczeniu, a jednocześnie ustalił, że gdzie budynek ten może być zlokalizowany.

Zapis o treści "budynek mieszkalny lub pensjonatowy należy usytuować w części północno-wschodniej działki [..], w odległości ok. 10 m od granicy z jednostką WS-1 (potok [..]) oraz min. 20 m od obiektu zabytkowego" należy wykładać w ten sposób, iż dopuszcza on lokalizację nowego budynku w nim wskazanego wyłącznie w takiej części terenu U,Z-2, który odpowiada części północno-wschodniej działki [..], a jednocześnie w powiązaniu z § 10 pkt 8 lit. a zabrania lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy w pozostałym obszarze terenu U,Z-2.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że § 10 pkt 8 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost wprowadza generalny zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych symbolamiU,Z-1, U,Z-2, U,Z-3 ustanawiając jedynie jeden wyjątek określony w § 10 pkt 1 lit. b. Regulacja ta jako stanowiąca wyjątek od zasady ogólnej musi być zatem interpretowana ściśle i restrykcyjnie, w sposób uniemożliwiający obejście generalnie ustanowionego dla tych obszarów zakazu sytuowania nowej zabudowy.

Przyjęcie przez prawodawcę lokalnego w § 10 pkt 5 lit. b tiret pierwsze niezbyt fortunnej techniki prawodawczej polegającej na odwołaniu się w treści przepisu do konkretnego numeru działki nie usprawiedliwia przy tym rezygnacji ze stosowania tegoż przepisu, pod pretekstem jego rzekomej niejasności jak też nie oznacza, by przepis ten utracił moc obowiązującą w następstwie zniesienia istnienia działki gruntu o określonym numerze w wyniku jej podziału.

Inaczej rzecz ujmując nie jest trafne przyjmowane przez skarżącego kasacyjnie założenie, iż regulacje obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły wyłącznie zabudowy działki nr [..], a nie działek powstałych w wyniku jej podziału. Regulacje te dotyczyły bowiem całości terenu oznaczonego symbolem U,Z-2, a wskazanie § 10 pkt 5 lit. b tiret pierwsze działki o numerze [..] było jedynie metodą zapisu postanowień dotyczących miejsca dopuszczalnej lokalizacji nowej zabudowy na tym terenie.

Za przyjęciem przedstawionej powyżej wykładni § 10 pkt 8 lit. 8 w zw. z § 10 pkt 1 lit. b i § 10 pkt 5 lit. b tiret pierwsze miejscowego planu przemawia także treść przywołanego już § 10 pkt 7 lit. b, gdzie wprowadzono zakaz dokonywania podziałów działek w jednostce U,Z-2, co dodatkowo wskazuje, że zamiarem prawodawcy lokalnego było uniemożliwienie zlokalizowania w tej jednostce więcej niż jednego nowego budynku oraz uniemożliwienie zlokalizowania tego obiektu gdzie indziej niż w takiej części terenu U,Z-2, który odpowiada części północno-wschodniej działki [..].

Co za tym idzie dla wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 31 sierpnia 2010 r. bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje zdarzenie zaistniałe już po przyjęciu tego aktu prawa miejscowego, jakim było dokonanie postanowieniem Sądu Rejonowego w [..] z dnia [..] sierpnia 2011 r. zniesienia współwłasności nieruchomości składającej się z działki nr [..] poprzez dokonanie jej podziału na działki nr [.] i nr [..]. Normy ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyły bowiem – jak wykazano powyżej – nie określonej działki, lecz określonego obszaru, a wydzielenie na tym obszarze nowych działek gruntu nie miało wpływu na proces wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie bowiem od tego jak zmieniłaby się struktura działek w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem U,Z-2 zawarta w tym akcie prawa miejscowego norma prawna musiałaby być wykładana w ten sposób, iż w obszarze tym dopuszczalna jest lokalizacja tylko jednego nowego budynku mieszkalnego lub pensjonatowego, który może być usytuowany wyłącznie w północno-wschodniej części dawnej działki [..], w odległości ok. 10 m od granicy z jednostką WS-1 (potok [.].) oraz min. 20 m od obiektu zabytkowego.

Jednocześnie brak jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, że wyjątek od generalnej zasady zakazu zabudowy danego obszaru wprowadzony w § 10 pkt 1 lit. b planu miejscowego należy obecnie wykładać w ten sposób, że po podziale działki nr [..], dopuszczalne jest posadowienie jednego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego lub pensjonatowego w północnowschodniej części każdej z działek powstałych w wyniku podziału tej działki, albowiem stałoby to w rażącej sprzeczności z postanowieniami § 10 pkt 1 lit. b miejscowego planu, zgodnie z którym na całym obszarze U,Z-2 dopuszcza się budowę jednego domu mieszkalnego, jednorodzinnego, lub pensjonatowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że żaden fragment działki nr [..], której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest zlokalizowany w północno-wschodniej części dawnej działki [..], co oznacza, że każda budowa na tej działce byłaby niezgodna z regulacjami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w § 10 pkt 8 lit. 8 w zw. z § 10 pkt 1 lit. b i § 10 pkt 5 lit. b tiret pierwsze tego aktu prawa miejscowego.

Niezgodność ta ma przy tym charakter nieusuwalny, co oznacza, że organy prawidłowo odmówiły udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego.

Co za tym idzie za niezasadne uznać należy zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt I.2 i I.3 oraz w pkt II skargi kasacyjnej, albowiem tak orzekające w sprawie organy, jak i kontrolujący ich działalność Sąd I instancji prawidłowo odczytały treść normy prawnej dotyczącej lokalizacji nowych budynków w obszarze U,Z-2 ustanowionej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego stoki [..] i [..] w [..] i ustaliły, że sprzeczne z regulacjami zawartymi w tym planie miejscowym jest zlokalizowanie nowej zabudowy na działce nr [..]. Jak trafnie stwierdził bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji przedsięwzięcie inwestycyjne może zostać zlokalizowane jedynie na północno-wschodniej części dawnej działki [..], to jest na obecnej działce nr [..].

Wobec prawidłowej wykładni i zastosowania tak przez organy administracji, jak i Sąd I instancji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego stoki [..] i [..]w [..] za nietrafne uznać także należy zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.

Odnosząc się bezpośrednio do tych zarzutów zauważyć dodatkowo należy, iż autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania na czym polegać by miało naruszenie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane stanowiącego, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jak też na czym polegać miało naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stanowiącego, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w sytuacji, gdy jedyną przesłanką odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę było ustalenia, że lokalizacja zamierzonej inwestycji jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem przepis ten jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie udziela im odpowiadającej temu obowiązkowi kompetencji – z czego organy orzekające w sprawie prawidłowo skorzystały, nie odnosi się zaś w żaden sposób do wyników tej kontroli i co za tym idzie nie może zostać naruszony nawet poprzez dokonanie wadliwej wykładni bądź zastosowania przepisów określonego aktu prawa miejscowego.

W sprawie nie doszło wreszcie do naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, albowiem przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji spełnienia przez projekt wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tejże ustawy, to jest między innymi wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy jak wykazano powyżej projekt inwestycji przedstawiony powyżej wymogu tego nie spełniał.

Nie zasadny okazał się wreszcie zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez Wojewodę [..] przepisów postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, a to art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., wyrażające się w błędnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, w której organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, nie rozpoznał istoty sprawy i nie wykonał wcześniejszych wskazań organu II instancji.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia powyższych przepisów jej autor dopatruje się w tym, że Wojewoda [..] nie uchylił zaskarżonej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] września 2015 r., nr [..], mimo że w decyzji tej organ I instancji przyjął odmienną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego stoki [..] i [..] w [..] niż zaprezentowana przez Wojewodę [..] w uprzednio wydanej w tej samej sprawie decyzji kasatoryjnej z dnia [..] lipca 2015 r. a w konsekwencji przepisy te zastosował w sposób inny niż sugerowany przez Wojewodę [.]. we wcześniejszej decyzji.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, iż art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w datach orzekania w sprawie przez organy obu instancji stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarówno z tego przepisu, jak i jakiejkolwiek innej regulacji nie wynika zatem, by organ I instancji orzekający ponownie po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia związany był wykładnią przepisów prawa materialnego przedstawiona w orzeczeniu organu II instancji.

Skoro zaś K.p.a. nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego, to oznacza to, iż organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami i poglądami prawnymi organu odwoławczego.

W związku z tym ewentualne wskazania organu odwoławczego, co do wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego mają niewiążący prawnie charakter. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, a który to pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia, bowiem decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II GSK 9/11, LEX nr 1121155, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15, LEX nr 2315542).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.