Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 6,12a par. 2, 34, 41, 47 par. 1, 106 par. 3, 141 par. 4, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 19 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 7,77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2012 r., I SA/Wa 1290/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2011 r., [...] w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Kontrolne uprawnienia Sądu ograniczone są tylko do legalności decyzji, natomiast kontrola możliwości finansowych organu jak również sposobu rozdysponowania środków wykraczałaby bowiem poza jego kognicję Sądu, ponieważ kontrola sądowa decyzji uznaniowych nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10).

Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stanowi w art. 2, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wynika z niego, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Tak więc Sąd badał, czy uznanie było dopuszczalne oraz czy nie przekroczono przy wydawaniu decyzji jego granic, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Zatem nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej, bowiem obowiązek taki nie wynika z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. To samo odnosi się do ilości środków finansowych jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Zasadnie zatem wskazały organy, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. We wskazanej kwestii, z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia obu decyzji wynika, że w lutym 2011 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Siedlcach dysponował na zasiłki celowe kwotą 12 500 zł, z czego dla 17 osób zakupiono opał w ilości 300 - 500 kg średnio na 1 gospodarstwo domowe, łącznie na sumę 5 625 zł. Pozostała kwota została przeznaczona dla 61 rodzin ubiegających się o pomoc w formie zasiłków celowych, co średnio na 1 gospodarstwo domowe wynosiła 112,70 zł, a więc mniej niż pomoc przyznana skarżącej. W lutym 2011 r. J. S. otrzymała łącznie z pomocy społecznej kwotę 727 zł, w tym: zasiłek stały – 324 zł, zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł, świadczenie pieniężne na żywienie – 100 zł oraz zasiłek celowy – 150 zł. Oznacza to, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego i dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest udzielenie zasiłku celowego.

Skargą kasacyjną z 3 kwietnia 2012 r. J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1, zarzucając mu naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez nieuznanie okoliczności składających się na trudną sytuację życiową skarżącej oraz błędną, dokonaną z przekroczeniem granic uznania administracyjnego ocenę przesłanek udzielenia zasiłku celowego w kwocie 8 305 złotych, oraz naruszenie art. 38 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku poprzez niewywiązanie się przez organy państwa z obowiązku ochrony życia skarżącej.

2) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., w tym art. 106 § 3 tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony złożonych na rozprawie, które miały na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie, w tym możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a nie powodowały nadmiernego przedłużenia postępowania oraz poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiadania się na rozprawie, co należy jednocześnie traktować jako naruszenie uprawnień płynących z art. 34 i 41 p.p.s.a.;

b) art. 47 § 1 i 12a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 p.p.s.a., poprzez niedoręczenie skarżącej kopii załączników (akt) złożonych wraz z odpowiedzią na skargę;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i odesłanie jedynie do motywów zwartych w decyzjach organów;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 wspomnianej ustawy, poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku dokładnego wyjaśnienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i naruszenia przez SKO art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (pkt 1 wyroku) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, że pomoc ta nie została opłacona ani wynagrodzenie z tego tytułu nie zostało umówione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:

Ad. 1. Sąd rozpoznając sprawę niezasadnie uznał, że w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego w kwocie 8 305 złotych - przeznaczonego na leczenie zębów, zakup obuwia, wody, leków, na kaucję na butlę, zakup świec, na utrzymanie telefonu, zakup karnetu na basen, kostiumu kąpielowego, ciśnieniomierza, torby na zakupy, pościeli i kołdry z wełny merynosa, artykułów piśmiennych, na pokrycie kosztów kserowania, pralni, zakupu bamboszy, dresu z polaru, piżamy z polaru i szczepionki - nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W ocenie skarżącej granice te zostały przekroczone, a wspomniane orzeczenia noszą znamiona dowolności. Przy udzielaniu pomocy społecznej należy mieć na uwadze, iż pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tego rodzaju sytuacji życiowej znajduje się skarżąca, co zostało wykazane w trakcie postępowania. Skarżąca w piśmie złożonym do akt sprawy 31 stycznia 2012 roku wskazała między innymi na swoje liczne dolegliwości zdrowotne, tj. problemy stomatologiczne, problemy ze wzrokiem, niewydolność układu oddechowego i układu krążenia, stany zwyrodnieniowe wszystkich stawów obwodowych i kręgosłupa. Zwróciła także uwagę na bardzo ciężkie warunki bytowe (np. mieszkanie w domu bez ogrzewania, bez elektryczności, z powybijanymi szybami w oknach, konieczność noszenia wody do celów higienicznych i spożywczych). Skarżąca podkreśla także, że butla gazu (koszt około 54 złotych) wystarcza jedynie na dobę i nie zapewnia właściwej temperatury w zajmowanych pomieszczeniach, w szczególności w okresie zimowym. Skarżąca jako osoba całkowicie niezdolna do pracy i posiadająca znaczny stopień niepełnosprawności wymaga prawa wsparcia w samodzielnej egzystencji ze strony między innymi pomocy społecznej. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej należy pamiętać dodatkowo, że fakt opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne nie może być traktowany jako świadczenie pieniężne, ani kwota powiększająca dochód skarżącej (zgodnie z art. 8 i 36 pkt 2 lit. c ustawy o pomocy społecznej), a zasiłek pielęgnacyjny, ściśle związany ze stanem niepełnosprawności, nie znajduje się w katalogu świadczeń z pomocy społecznej, zamieszczonym w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Brak odpowiedniej pomocy społecznej, w tym nieudzielenie pomocy we wnioskowanej wysokości na zakup m.in. leków, odzieży i innych środków niezbędnych do godnej egzystencji, spotęgowały trudną sytuację życiową skarżącej oraz jej problemy zdrowotne. W opisanych okolicznościach można wskazać na naruszenie przez Sąd art. 38 Konstytucji RP, który zobowiązuje Państwo Polskie do zapewnienia każdemu człowiekowi prawnej ochrony życia. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie doszło do zrealizowania przez organy pomocy społecznej ich podstawowego celu, którym jest zapobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych, co z kolei stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy. Oddalenie skargi, skutkujące odmową przyznania skarżącej zasiłku celowego, uniemożliwia zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej oraz życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, naruszając art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Potrzeby skarżącej na leczenie i egzystencję nigdy nie zostały zaspokojone w całości, mimo istnienia ku temu przesłanek, co narusza art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Wykazane potrzeby skarżącej odpowiadają celom pomocy społecznej, a także mieszczą się w jej możliwościach. Sąd błędnie przyjął, że żądanie przyznania zasiłków celowych w kwocie 8 305 zł przeznaczonych na zakup wskazanych wyżej artykułów i pokrycie wymienionych kosztów przekracza możliwości Burmistrza Miasta S., w związku z ograniczonymi środkami finansowymi i koniecznością udzielenia pomocy innym osobom. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz mając na względzie sytuację życiową skarżącej, stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Warto raz jeszcze podkreślić, że orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie może oznaczać całkowitej dowolności.

Ad. 2. Sąd naruszył art. 106 p.p.s.a., w tym art. 106 § 3 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu zbadania rzeczywistych możliwości finansowych organu pomocy społecznej w danej sprawie, a także celów na jaki środki są wydatkowane. Sąd bezpodstawnie odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie powodowały nadmiernego przedłużenia postępowania. Wnioski te złożone przez skarżącą miały na celu zbadanie kwestii możliwości finansowych i celowości pomocy udzielanej przez organy pomocy społecznej. Te przesłanki zostały wskazane w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jako istotne dla uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Bez analizy tej kwestii, w kontekście uznaniowości decyzji w przedmiocie zasiłków celowych, niemożliwe było zbadanie, czy organy dokonały właściwego rozstrzygnięcia. W danej sprawie, w przypadku zażądania przez Sąd dokumentacji możliwe byłoby wykazanie, że organ pomocy społecznej dysponował odpowiednimi środkami na udzielenie pomocy skarżącej w żądanej wysokości. Warto przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 października 2010 r., II SA/Łd 404/10, w którym wskazano, że "sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej stanowi jedno z istotnych kryteriów przyznania pomocy społecznej i determinuje jej rozmiar". Co więcej Sąd uniemożliwił skarżącej wypowiadanie się, co stanowi naruszenie nie tylko art. 106 p.p.s.a., ale także naruszenie art. 34 tej ustawy. Skarżąca wskazuje także w tym kontekście na art. 41 p.p.s.a.

Stronie skarżącej nie doręczono kopii załączników dołączonych do odpowiedzi na skargę, czego skarżąca żądała już na etapie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołując się na art. 47 § 1 p.p.s.a. Wówczas skarżąca działała bez pomocy pełnomocnika, stąd też na podstawie art. 6 p.p.s.a. Sąd, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, był zobowiązany do udzielenia stronie potrzebnych wskazówek czy uzyskania wyjaśnień. Niemniej żądanie skarżącej sporządzenia dwóch egzemplarzy załączników oraz powołanie się na art. 47 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie wskazywało na wolę otrzymania tych kopii. Skarżąca ma do tego prawo także na podstawie art. 12a § 2 p.p.s.a. Brak reakcji Sądu ograniczył możliwości działania skarżącej, w tym obrony swoich praw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie uzasadnił w całości swojego stanowiska, odsyłając jedynie do motywów zwartych w decyzjach organów (s. 5 uzasadnienia). Sąd nie zrealizował tym samym wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymóg taki wynika także z roli jaką pełnią sądy administracyjne, na podstawie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w którym podkreślono, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej głównie pod względem jej zgodności z prawem. Co więcej uzasadnienie Sądu zawiera błąd w postaci błędnego wskazania numeru decyzji, przyznającej skarżącej świadczenie pieniężne na dożywienie (s. 2 uzasadnienia). Błąd ten odnoszący się do stanu sprawy, wraz z innymi naruszeniami art. 141 § 4 p.p.s.a., potwierdza wadliwość rozstrzygnięcia Sądu.

Doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy, bo Sąd nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło bowiem dokładnie stanu faktycznego ani nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym samym organ nie mógł prawidłowo ocenić, czy okoliczności w zakresie możliwości finansowych, celowości i struktury wydatkowania środków zostały udowodnione. Twierdzenia SKO odnoszące się do wielkości udzielanej pomocy społecznej na jedną rodzinę nie są oparte na dokumentacji, a stanowią jedynie powtórzenie twierdzeń organu I instancji. W aktach brak również projektu planu finansowego, do którego odwołuje się Burmistrz Miasta S. oraz SKO. Kolegium nie zażądało niezbędnych informacji i dokumentów dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, weryfikujących prawidłowość wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, możliwości finansowe oraz celowość wydatkowanych środków. Nie doszło także do zweryfikowania przez SKO, ani przez Sąd czy pracownicy organu pomocy społecznej wykonują swoje zadania w sposób prawidłowy. Zarzuty wskazują w tej materii między innymi na naruszenie art. 119 ustawy o pomocy społecznej oraz zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Całkowita niemożność uzyskania dokumentacji odnoszącej się do możliwości finansowych organów pomocy społecznej oraz celowości wydatkowania przez nich środków, czyniłaby w rzeczywistości fikcyjną kontrolę działalności tych organów, która z kolei w kontekście uznaniowości decyzji nie powinna podlegać zbyt daleko idącym ograniczeniom. Pogląd ten potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 października 2010 r., II SA/Łd 404/10. Ponadto żaden z organów nie określił, jaka była sytuacja osób, które pomoc społeczną otrzymały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

1. Zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a., w tym art. 106 § 3 tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony złożonych na rozprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1.1. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129).

1.2. Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883.

1.3. W rozpoznawanej sprawie Sąd wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stwierdził, bo też w rzeczywistości ich nie było. Trafnie zatem oddalił zgłoszony na rozprawie wniosek skarżącej, ponieważ zgłoszone przez nią dowody zmierzały do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie budzi wątpliwości (również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego) w świetle materiału dowodowego, zebranego w toku postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie nie naruszył zatem powołanego przepisu i to jeszcze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 34 i 41 p.p.s.a., ponieważ skarżąca – zgodnie ze swoją wolą – była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i mogła niezwłocznie prostować lub odwoływać jego oświadczenia.

3. Sąd I instancji nie naruszył również art. 47 § 1 i 12a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 p.p.s.a., poprzez niedoręczenie skarżącej kopii załączników (akt) złożonych wraz z odpowiedzią na skargę, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach nie dołączyło do odpowiedzi na skargę żadnych załączników, a więc nie było czego kopiować. Natomiast, jeżeli skarżąca chciała uzyskać kopie nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy, to powinna wystąpić do sądu ze stosownym żądaniem, gdyż sąd w tym zakresie nie działa z urzędu (art. 12a p.p.s.a.). Dodać należy, że o tym uprawnieniu sąd administracyjny nie musi informować stron występujących w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego (art. 6 p.p.s.a.), ponieważ obowiązek ten dotyczy udzielania wskazówek co do czynności procesowych stron, a żądanie kopii, odpisów czy wyciągów z akt sprawy nie jest czynnością procesową, albowiem nie wywołuje żadnych skutków procesowych zmierzających do zakończenia postępowania w sposób w nich wyrażony.

4. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

5. Ponadto, zważyć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Więc nawet, gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącej, że nie wyjaśnia ono w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to i tak byłoby to uchybienie nieistotne, bo pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

6. Jak już wyjaśniono w punkcie 1 niniejszego uzasadnienia materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy w pełni uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2011 r., [...]. Z tego względu zarzut uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 wspomnianej ustawy, poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku dokładnego wyjaśnienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i naruszenia przez SKO art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych jest nieusprawiedliwiony.

7. Wreszcie nie może się ostać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej.

7.1. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom tylko w zakresie sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nawet ocenę, czy naruszenia, które zarzucono Sądowi I stanowią podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

7.2. Natomiast, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, jak to próbował uczynić autor skargi kasacyjnej – por. np. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), czy też wyrok NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

8. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

9. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości.