Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 754/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 4a, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 91, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 137, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr XXVIII/223/09 w przedmiocie ustalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 2, § 2 pkt 3, § 2 pkt 6, § 8 ust. 3, § 14, § 27 ust. 4, § 29, § 30 ust. 1 oraz § 35, II. określa, że zaskarżona uchwała w części stwierdzającej jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia 18 września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody na uchwałę Nr XXVIII/223/09 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 2, 6 ust. 3 pkt 3a, 4, 6, 6a i 7,art. 7 pkt 6, art. 8, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.- dalej jako ustawa), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na wykroczenie poza delegacje w nich zawarte.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej:§ 2 pkt 2, 3 i 6, § 8 ust. 3, § 12 ust. 4, 5 i 6, § 13, § 14, § 18, § 27 ust. 4, § 29, § 30 ust. 1 i § 35. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy (dalej jako Rada) definiując w § 2 pkt 2, 3 i 6 regulaminu definicje pojęć: "odbiorca", "przedsiębiorstwo", "wodomierz główny" powtórzyła definicje ustawowe, co w świetle § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) jest niedopuszczalne.

Zdaniem organu nadzoru § 8 ust. 3 uchwały wykracza poza uprawnienie przewidziane dla Rady, reguluje bowiem kwestię którą ustawodawca przekazał do regulacji umownej (art. 6 ust. 3 pkt 3a i art.7 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – dalej jako ustawa).

W ocenie Wojewody zapis § 12 ust. 4-6 regulaminu który stanowi, że umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z nieruchomości, jest niezgodny z art. 6 ust. 4 ustawy. Tym samym taki zapis stanowi przekroczenie przyznanej Radzie kompetencji.

W § 13 ust.1-3 regulaminu określono, że umowa jest zawierana z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku bądź budynków wielolokalowych po spełnieniu warunków technicznych podłączenia. Zdaniem Wojewody przepis art. 6 ust. 6 i 6a w sposób wyczerpujący wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było zawarcie umowy z osobą korzystającą z budynku wielolokalowego. Stąd też wprowadzenie przez Radę innych wymogów nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Z kolei w § 13 ust. 4 określono, iż umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z lokalu w budynku wielolokalowym w przypadku gdy nie są spełnione warunki techniczne określone przez przedsiębiorstwo. Zdaniem Wojewody zapis regulaminu narusza postanowienie zawarte w art. 6 ust. 7 ustawy, gdyż określa wymóg spełnienia warunków technicznych, które to kryterium nie zostało przewidziane w przepisie art. 6 ust. 6 ustawy.

§ 14 ust 1 regulaminu stanowi, że umowa może być rozwiązana przez strony umowy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie.

W opinii organu nadzoru kwestia trybu rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie mieści się w ramach materii, którą Rada ma prawo regulować.

W § 18 regulaminu Rada postanowiła o przesłankach wstrzymania świadczenia określonych umową usług i sytuacji ponownego podjęcia ich świadczenia.

Wojewoda zarzucił, że zapis ten stanowi niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego (art. 8).

W § 25 regulaminu Rada wskazała, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku, z kolei w § 27 ust. 2 i 3 określono, co powinny zawierać warunki przyłączenia do sieci.

W opinii organu nadzoru obowiązek uzgodnienia dokumentacji technicznej narusza art. 15 ust. 4 a i art. art. 6 ust. 2 ustawy.

W § 29 regulaminu Rada określiła, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu podłączenia).

Zdaniem Wojewody wprowadzona regulacja jest sprzeczna z art. 15 ust. 4 ustawy.

Ponadto zdaniem Wojewody § 30 ust. 1 regulaminu ogranicza dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.

Pełnomocnik organu radca prawy M.K. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy. Według ust. 1 tego artykułu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zarzuty skargi w znacznej części okazały się uzasadnione.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru w przedmiocie istotnej niezgodności z prawem § 2 pkt 2, 3 i 6 regulaminu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Od powyższej zasady dopuszcza się jednak w orzecznictwie pewne wyjątki. Podnosi się, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Jednak myśli tej nie można utożsamić, ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że uchwała wprowadziła nowe definicje. Ustawa definiuje "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" i "odbiorca usług" a regulamin "przedsiębiorstwo" i "odbiorca". Rada ustaliła zatem nowe definicje, nie mając w tym względzie wyraźnego upoważnienie ustawowego. Natomiast definicja "wodomierza głównego" pokrywa się z zapisem ustawowym.

W tym przypadku w ocenie Sądu nie istnieją jednak istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika organu, że wprowadzone powtórzenia mają na celu charakter edukacyjny, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie.

W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Zdaniem Sądu nie jest natomiast uzasadnione stanowisko Wojewody odnośnie § 18 regulaminu. Przede wszystkim należy zauważyć, że § 18 regulaminu nie jest dosłownym powtórzeniem art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. § 18 regulaminu zawiera bowiem ust. 2 zgodnie z którym, ponowne podjęcie świadczenia usług może nastąpić po ustaniu przyczyn będących podstawą ich wstrzymania, Regulację zawartą w § 18 należy więc odczytywać przy zastosowaniu reguł wykładni systemowej, czyli kompleksowo, uwzględniając całą jego treść a nie wyłącznie § 18 ust. 1 pkt 1-4 w oderwaniu od ust. 2. Zważyć bowiem trzeba, że istnienie wyłącznie § 18 ust. 2 nie miałoby racjonalnego uzasadnienia, gdyby nie regulacja określająca przesłanki odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza zawarta w § 18 ust. 1 pkt 1-4.

Trafny jest zarzut organu nadzoru, że § 27 ust. 4 oraz § 35 regulaminu stanowią istotne naruszenie prawa. § 27 ust. 4 stanowi, iż Wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" powinno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu. Z kolei § 35 regulaminu posiada następującą treść: Wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za uzgodnienie dokumentacji, odbiór częściowy oraz końcowy wraz z ewentualnymi kosztami przejazdu winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08 (LEX nr 470958) zamieszczenie w akcie normatywnym jakim jest Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowienia stanowiącego o zamieszczaniu w umowach o świadczenie usług opłat za wydanie warunków technicznych, nadawało temu zapisowi treść normatywną i wykracza poza kompetencje Rady Gminy.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że "nie można regulaminowego obowiązku uiszczania takich opłat utożsamiać z dobrowolną partycypacją mieszkańców. Skoro w art. 15 ust. 2 pow. ustawy wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych kosztów. Poniesienie opłat za wydanie warunków technicznych przyłącza, nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i zawarcie w § 22 ust. 5 Regulaminu postanowień dotyczących ustalania w umowie o świadczenie usług opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza nie miało podstawy prawnej. Zamieszczenie w akcie normatywnym jakim jest Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowienia stanowiącego o zamieszczaniu w umowach o świadczenie usług opłat za wydanie warunków technicznych, nadawało temu zapisowi treść normatywną i wykraczało poza kompetencje Rady Gminy".

Z analogicznych względów należy również uznać, że Rada Gminy nie ma podstaw prawnych do nałożenia na odbiorców usług kosztów za uzgodnienie dokumentacji za odbiór częściowy, końcowy czy ewentualnych kosztów przejazdu.

Z tych względów wbrew poglądowi pełnomocnika organu podnoszącego, że regulacja wprowadzająca obowiązek wynagrodzenia (opłaty) za wskazane czynności ma na celu ochronę odbiorców usług, należy uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu trafny jest również zarzut o istotnej niezgodności z prawem § 29 regulaminu. § 29 ust. 1 stanowi, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z Przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu podłączenia). W ust. 2 i 3 uregulowano kwestie związane z trybem postępowania w celu uzyskania dokumentacji technicznej. W orzecznictwie wyjaśniono, że "nałożenie na przyszłego odbiorcę dodatkowego, poza uzyskaniem warunków przyłączenia do sieci, obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej należy uznać za istotnie naruszający art. 15 ust. 4 a w konsekwencji również art. 6 ust. 2 omawianej ustawy Zainteresowane podmioty mogą żądać przyłączenia do sieci, a przedsiębiorstwo nie może im odmówić, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Tego uprawnienia ustawowego, nie można ograniczyć mocą aktu podstawowego, nakładając na obywateli obowiązek spełnienia innych wymogów niż wskazane w tym przepisie. Wspominane przyłączenie należy kwalifikować jako czynność faktyczną o czysto technicznym charakterze. Wydając warunki przyłączenia do sieci przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne powinno zatem określić wszelkie wymagania, jakie należy spełnić dla dokonania takiego przyłączenia. Brak jest więc podstaw prawnych aby po uzyskaniu takich warunków przyszły odbiorca musiał dokonywać ponownego uzgodnienia materii, która powinna być już uregulowana w warunkach przyłączenia. Brak również podstaw, aby Rada określała warunki przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych, a tak określono w uchwale obowiązek dokonania owego uzgodnienia. W takiej sytuacji nałożenie na przyszłego odbiorcę dodatkowego, poza uzyskaniem warunków przyłączenia do sieci, obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej należy uznać za istotnie naruszający art. 15 ust. 4 a w konsekwencji również art. 6 ust. 2 omawianej ustawy" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/69).

W konkluzji należy stwierdzić, że wymóg dodatkowego uzgodnienia przez odbiorcę dokumentacji technicznej jako warunek przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci został ustanowiony bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisu art. 15 ust 4 i art. 6 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Sądu należy także podzielić argumentację Wojewody odnośnie przekroczenia przez Radę swoich uprawnień odnośnie regulacji zawartej w § 8 ust. 3 i § 14 regulaminu.

Zgodnie z § 8 ust. 3 regulaminu w przypadku wystąpienia awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego posiadanego przez odbiorcę jest on zobowiązany do jej niezwłocznego usunięcia. § 14 regulaminu stanowi zaś, że umowa może być rozwiązana przez strony umowy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie (ust. 1) Rozwiązanie przez Odbiorcę umowy za wypowiedzeniem następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia woli w siedzibie Przedsiębiorstwa lub przesłania takiego oświadczenia za potwierdzeniem (ust. 2).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 3 a umowa zawiera postanowienia dotyczące warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług. Należy dodać, że w związku z powyższym przepisem pozostaje przepis art. 7 ust. 6 ustawy który stanowi, że osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

W ocenie Sądu w świetle powyższych przepisów ustawy nie winno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy było umowne uregulowane kwestii związanej z usuwaniem awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego posiadanego przez odbiorcę usług.

W tym kontekście wymaga podkreślenia, że narusza prawo również taki akt prawa miejscowego, który wykracza poza delegację ustawową i który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/69).

Przechodząc do analizy § 14 regulaminu należy wskazać, że Regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że i w tym przypadku Rada przekroczyła swoje uprawnienia wprowadzając ustalenia w regulacjach przekazanych z mocy ustawy do regulacji umownej.

W ocenie Sądu nie zawiera przekonywującej argumentacji zarzut skarżącego odnośnie § 12 ust. 4, 5, 6 uchwały.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Niewątpliwie wykazanie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do takich warunków należy, co oznacza, że Rada w tej kwestii nie przekroczyła zakresu umocowania ustawowego. Również obciążenie ciężarem dowodu odbiorcy usług, nie stoi zdaniem Sądu w sprzeczności z art. 6 ust. 4 omawianej ustawy, gdyż ustawodawca nie odnosi się w nim do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów, pozostawiając to regulacjom zawartym w akcie podustawowym. Uchwalenie kwestionowanego zapisu nie stanowi zatem istotnego naruszenia prawa, a tylko taka kwalifikacja pozwoliłaby na stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/69).

Zdaniem Sądu, skoro osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości zobowiązana jest przedstawić dokument określający aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości, to tym bardziej osoba nie posiadająca prawa (rzeczowego, obligacyjnego) do nieruchomości, powinna choćby uprawdopodobnić fakt korzystania (posiadania) z nieruchomości (argument a maiori ad minus). Nadto kwestionowany zapis regulaminu wymaga jedynie uprawdopodobnienia (środek słabszy niż dowód sensu stricto), a nie udowodnienia faktu korzystania z nieruchomości.

Sąd nie podzielił również zarzutu Wojewody, że § 13 regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W literaturze zwrócono uwagę, że warunki przyłączania do sieci obejmują warunki techniczne, jak i prawne, określone przede wszystkim w przepisach ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest do oceny istnienia lub nie warunków technicznych (B.Rakoczy Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz czystości i porządku w gminie, Warszawa 2008 s. 147, 152).

Niewątpliwie niektóre wskazane warunki zawarte w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 maja postać warunków technicznych. Dlatego też w ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut nieważności § 13 uchwały w zakresie w jakim odnosi się on do warunków technicznych. Jak wyżej wskazano sama ustawa jako jedną z przesłanek przyłączenia do sieci nieruchomości wymienia spełnienie warunków technicznych. W drodze wyjątku możliwe jest przyłączenie do sieci pomimo niespełnienia tychże warunków.

W kontekście regulacji zawarte w innych zapisach regulaminu w szczególności (§ 27 ust. 1, § 28 ust. 1) nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o warunki techniczne, w tym wymienione w art. 6 ust. 6 pkt 1-7. Przyjęcie poglądu skarżącego oznaczałoby konieczność dosłownego powtórzenia w regulaminie przepisu ustawy art. 6 ust. 6 pkt 1-7 i art. 6 ust. 7, co w świetle zasad prawidłowej legislacji jest niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności § 30 ust. 1 regulaminu, choć z innych przyczyn niż podane w skardze.

Zgodnie z § 30 ust.1 dostęp do usług wodociągowych lub kanalizacyjnych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Kwestionowany zapis uchwały nie odpowiada temu wymogowi. Odnosi się bowiem do dostępu do usług wodociągowych lub kanalizacyjnych w przyszłości, a więc posiada niejako charakter programowy, prognostyczny.

Nadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych została odrębnie oraz szczegółowo uregulowana w art. 21 ustawy i w ocenie Sądu art. 19 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tejże kwestii do regulaminu. Również w orzecznictwie stwierdzono, że taki zapis nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i jest nieprecyzyjny (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06).

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art.147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.