Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 742/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7,77,80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 988/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2011 r. nr SKO-4110/553/2011 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 988/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2011 r. nr SKO-4110/553/2011 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją nr 21373/05/2 z dnia 28 kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie

art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4. ust. 5 ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz

art. 104 k.p.a., Prezydent Bydgoszczy zobowiązał I. S. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. S. za okres od 18 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 3.773,40 zł wraz z odsetkami (należność główna: 3.773,40 zł, odsetki: 2308,30 zł razem: 6.081,70 zł.

SKO w Bydgoszczy rozpoznając odwołanie I. S. decyzją z dnia 8 czerwca 2001 r. nr SKO: 4110/553/2011 na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że dla podstawy z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają znaczenia okoliczności, które są istotne dla zapewnienia pozostałych wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 -3 ustawy podstaw.

W świetle art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy istotne jest, że ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2010 r. Prezydent Bydgoszczy po wznowieniu postępowania uchylił decyzję z dnia 25 grudnia 2005 r. w części dot. przyznania I. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. S. w okresie od 18 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i odmówił jej przyznania prawa do tego dodatku za ten okres, co odpowiada art. 30 ust. 2 pkt 4. Świadczenie pobrane na podstawie uchylonej decyzji, co do którego odmówiono przyznania do niego prawa, zasadnie uznano za nienależnie pobrane i organ był zobligowany do uwzględniania okoliczności wynikających z istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r., co z kolei przesądziło o konieczności wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku.

W skardze na powyższą decyzję I. S. zarzuciła naruszenie art. 2 i 71 Konstytucji oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy z 28 listopada 2003 r. a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i domagała się uchylenia obu decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tj. przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do przepisu

art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Natomiast w art. 30 ust. 2 tej ustawy wymieniony został katalog tych świadczeń z którego wynika, iż za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: 1) świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenia prawa do nich albo wstrzymanie ich wpłaty, jeżeli osoba była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia przyznane lub wypłacone wskutek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia; 3) świadczenia skoordynowane, które wypłacono łącznie ze świadczeniami konkurencyjnymi, określonymi w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 4) świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo świadczenia przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Zestawiając powyższe unormowania z aktami sprawy Sąd zauważył, że pobrany przez skarżącą w okresie od 18 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem Mateuszem w okresie korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego został pobrany na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania w dniu 25 marca 2010 r., wskutek czego skarżącej odmówiono przyznania prawa do wymienionego dodatku. Wydana w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 1 lipca 2010 r., a złożona skarga na ww. decyzję ostateczną Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 900/10, z dnia 12 października 2010 r.

W oparciu o powyższe WSA w Bydgoszczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że podjęty dodatek stał się nienależnie pobranym i podlegał zwrotowi do organu na podstawie decyzji administracyjnej właśnie ze względu na treść przytoczonego wyżej przepisu ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) i obowiązywał w okresie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wydania poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca I.S., reprezentowana przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych do stanów faktycznych zaistniałych przed uchwaleniem wymienionego przepisu, co stanowi naruszenie zasady nieretroakcji prawa oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa.

Nadto zarzucił naruszenie art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą, restrykcyjną oraz formalistyczną, abstrahującą od celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykładnię przepisów tej ustawy, z pominięciem wykładni dobra rodziny oraz pominięciem ustaleń okoliczności faktycznych sprawy świadczących o niezawinionym przez skarżącą powstaniu przesłanek do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń.

Postawił także zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawy prawnej zwrotu wypłaconych skarżącej świadczeń.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą zaskarżonego wyroku została utrzymana w mocy, tym samym niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z tak zajętym stanowiskiem oraz sądową kontrolę rozstrzygnięcia a quo.

Dalej sformułował zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2,

art. 7 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie w toku postępowania nowych regulacji, wprowadzających nowe zasady w postaci obciążenia skarżącej sankcją zwrotu otrzymanych świadczeń wraz z odsetkami liczonymi od dnia otrzymania świadczeń, a tym samym zastosowanie przepisów wprowadzających zasadę zwrotu otrzymanych świadczeń w odniesieniu do stanów faktycznych istniejących w czasie, w którym przepisy te nie obowiązywały.

Jako ostatni z zarzutów, w ramach ww. podstawy kasacyjnej, pełnomocnik postawił zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego i uznania, że świadczenie pobrane przez skarżącą było nienależne, podczas gdy w sprawie nie występowały negatywne przesłanki zachowania skarżącej, co doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy poprzestał na stwierdzeniu, że w dniu wydania zaskarżonych decyzji obowiązywał art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, chociaż ww. przepis nakładający na skarżącą obowiązek zwrotu świadczeń nie obowiązywał w chwili otrzymania przez skarżącą przedmiotowych świadczeń. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że stwierdzenie Sądu I instancji było niewystarczające w świetle podniesionych w skardze zarzutów, które, jak wyjaśnił, nie zmierzały do ogólnego kwestionowania obowiązywania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz zmierzały do zakwestionowania ich retroaktywnego skutku. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnie, orzekające w sprawie organy zastosowały przepisy nakładające obowiązek zwrotu świadczenia do stanów faktycznych obowiązujących przed ich uchwaleniem.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż w chwili otrzymania świadczeń przez skarżącą, za świadczenia nienależnie pobrane i tym samym implikujące obowiązek ich zwrotu uznawane były wyłącznie świadczenia wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Z kolei ustawodawca nie powiązał nienależnego charakteru pobranego świadczenia i wynikającego z niego obowiązku jego zwrotu z uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ regulację w tym zakresie zamieszczono w pkt 4 art. 30 ust. 2 ustawy dodanym już po przyznaniu skarżącej świadczenia rodzinnego. Zatem w odniesieniu do skarżącej podstawy zwrotu świadczenia mogły być ustalane tylko i wyłącznie w świetle przypadków unormowanych w pkt 1-3 art. 30 ust. 2 ustawy, a skarżąca kasacyjnie kwestionuje właśnie nieprawidłowe ustanowienie obowiązku zwrotu świadczenia w oderwaniu od stanu prawnego obowiązującego w chwili jego pobierania. Z tego też powodu skarżąca kasacyjnie wywiodła zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad wymienionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art.183 § 1 P.p.s.a., zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej określa wskazany w nim zakres zaskarżenia orzeczenia oraz podstawy jego kwestionowania. Normatywne uregulowanie podstaw kasacyjnych zawiera art. 174 P.p.s.a., przy czym już w tym miejscu wskazać należy, że o ile podstawa zdefiniowana w punkcie 1 tego przepisu nie została powiązana z dodatkowym warunkiem (przesłanką), o tyle w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. niezbędnym elementem redakcyjnym zarówno zarzutu jak i uzasadnienia jest wskazanie potencjalnego istotnego wpływu wytkniętego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako pierwszy winien być rozpatrzony zarzut naruszenia art. 1 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, że organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i zgodny z uwzględnieniem interesu skarżącej ustaliły, iż I. S. pobrała nienależne świadczenie. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, iż brak jest w sprawie przesłanek występowania negatywnego zachowania się skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Naruszony został zatem art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a.

Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienia okoliczności, które uzasadniają stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Wyliczenie to, jest wyliczeniem zamkniętym. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W przepisie tym, a także w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie występuje przesłanka "negatywnego zachowania się (...) ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych". W piśmiennictwie przedmiotu wskazuje się natomiast, iż "od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania także wówczas, jeżeli strona (świadczeniobiorca) nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało" (W. Maciejko, Nowa przyczyna zwrotu nienależnych świadczeń rodzinnych., Sł. Pracow. 2009/4/9-13).

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż ocena stanu faktycznego ustalonego w sprawie, dokonana przez Sąd I instancji, była prawidłowa, nie zostały również naruszone przez organy przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie też w analizowanej sprawie, organy nie badały, czy można skarżącej przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia rodzinnego. Kwestia ta nie ma bowiem znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawę uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób niewystarczający wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż w sprawie zastosowanie ma przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. nr 233, poz. 1456). Przepis ten obowiązywał bowiem w czasie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych do stanów faktycznych zaistniałych przed uchwaleniem wymienionego przepisu, co stanowi, w ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie zasady nieretroakcji prawa oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa oraz zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie, zwrócić należy uwagę, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu 5 sędziów z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97), albowiem wobec braku regulacji intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.

W procesie stosowania prawa, sąd (podobnie, jak i prawodawca stanowiący przepisy międzyczasowe) rozstrzygając w przedmiocie kwestii intertemporalnej operować może na podstawie jednej z zasad, a mianowicie: 1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju, niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04; J. Mikołajewicz, "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne.", Poznań 2000, s. 62; zob. również E. Łętowska, "Wprowadzenie", (w:) "Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego." (red. E. Łętowska, K. Osajda), Warszawa 2008, s. 29-30; T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński, "Zasady techniki prawodawczej. Komentarz.", Warszawa 2003, Dom Wydawniczy ABC, s. 165 i n.).

Wybór preferencji dla zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie jednej albo drugiej zasady.

Wyraźnie podkreślić należy również, iż retroaktywność i retrospektywność to dwa odrębne pojęcia. Zwłaszcza, że retroaktywność, mająca zdecydowanie negatywne konotacje aksjologiczne, zasadniczo zawsze (z wyjątkiem konkretnego wypadku, w którym wprowadzenie jej mogłoby być uznane za usprawiedliwione, i co mogłoby stanowić rezultat tylko i wyłącznie działań prawodawcy, a nie sądu, którego pole manewru w kwestii rozstrzygania kolizji obowiązywania i stosowania prawa w czasie ogranicza się do wyboru między zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej i zasadą działania ustawy dawnej) wiąże się z naruszeniem zasady zaufania do obowiązującego prawa, który to skutek nie towarzyszy w tego rodzaju wymiarze retrospektywności, i w odniesieniu do której nie ma również zastosowania zasada lex retro non agit (por. E. Łętowska, op. cit., s. 29). Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już "zamknięte i zakończone w przeszłości", przed wejściem w życie ustawy nowej, przepisów tej nowej ustawy. Retrospektywność prawa obejmuje zaś sytuacje, w których przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, niezakończonym, tj. innymi słowy znajdujące się "w toku", tj. które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz przywołane w jej uzasadnieniu orzecznictwo TK i literaturę oraz wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., II GSL 1166/10, CBOSA).

W kontekście powyższego oraz w kontekście wskazanego wyżej sporu prawnego w sprawie, zdefiniowanego jako kwestia intertemporalna dotycząca ustalenia relacji ustawy nowej (tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą z dnia 17 października 2008 r. do ustawy dawnej (tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją) dla prawnej oceny pobieranego w okresie od 18 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. na mocy decyzji Prezydenta Bydgoszczy z dnia 25 grudnia 2005 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wskazać należy, iż świadczenie to pobrane zostało w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie z obrotu prawnego nastąpiło w dniu 1 lipca 2010 r. na mocy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. Decyzja tego ostatniego organu uchylała decyzję przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny z tytułu opieki nad synem Mateuszem w okresie korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego i odmawiała skarżącej prawa do wymienionego zasiłku.

Uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego i odmowa przyznania prawa do tego zasiłku nastąpiło zatem po wejściu w życie noweli zmieniającej przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nowelizacja tego przepisu, polegająca na dodaniu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, weszła bowiem w życie z dniem 2 stycznia 2009 r. (Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1456).

W tej sytuacji słusznie Sąd I instancji uznał, iż do oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu wprowadzonym wskazaną nowelizacją. Zastosowanie tego przepisu nie może być ocenione, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, jako retroaktywne działanie prawa. Jest to natomiast sytuacja, którą należy ocenić jako retrospektywne działanie nowego prawa, takie zaś działanie nowego prawa nie narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.

Z tego też powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. postawione właśnie w powiązaniu z art. 2 i z art. 7 Konstytucji RP.

W odniesieniu zaś do sformułowanego dwukrotnie zarzutu naruszenia art. 71 Konstytucji RP, najpierw jako samodzielnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a następnie jako zarzutu naruszenia prawa procesowego postawionego w zw. z ww. trzema przepisami k.p.a., należy stwierdzić, że wyrażona w przywołanym przepisie Konstytucji zasada ochrony rodziny nie może być rozumiana w ten sposób, że wynikający z niej obowiązek pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i zwalnia organy administracji publicznej z ich stosowania. W przeciwnym razie, tak subiektywnie rozumiana ochrona dobra rodziny prowadziłaby do wyłączenia zasady legalizmu i zasady państwa prawa, a w konsekwencji stałaby w sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, których to przepisów, jak wskazano już powyżej, nie naruszyły ani orzekające w sprawie organy administracji publicznej ani kontrolujący te organy Sąd I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.