Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 113/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono że przewlekłość postępowania miała miejscw z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie budowy budynku gospodarczego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca w sprawie oznaczonej [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. odrzuca skargę w zakresie żądania przyznania od Skarbu Państwa sumy pieniężnej za przewlekłość postępowania; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz skarżących B. S. i S. S. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżących – B.S. i S.S. z dnia 9 czerwca 2015 r. (data wpływu do PINB w N. 10 czerwca 2015 r.) , w której skarżący zarzucili naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym bez zbędnej zwłoki i przewlekle prowadzonym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Skarżący domagali się przyznania od Skarbu Państwa maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej za przewlekłość.

Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący podnieśli, iż począwszy od 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. prowadzi postępowanie z ich doniesienia o nielegalnej budowie wykonanej przez J.B. . Zdaniem skarżących organ, robił wszystko, by postępowanie nie było ukierunkowane na meritum, czyli nielegalną budowę, lecz na kwestie użytkowania, co zupełnie pomijało nielegalną budowę. Zdaniem skarżących nieprawidłowo ustalono również strony postępowania.

Skarżący podkreślili, iż dopiero w dniu 15.11.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , wydał decyzję merytoryczną, która na skutek ich odwołania, decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.03.2014 r., znak [...] , została uchylona, a sprawa została przekazana do I instancji do dalszego prowadzenia.

Skarżący wskazali, iż po wydaniu tej decyzji postępowanie faktycznie nie toczyło się, pomimo ponagleń. W następstwie skarżący zostali zmuszeni do złożenia zażalenia do organu nadrzędnego. Postanowieniem z dnia 27.05.2015 r. znak [...] Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, bazując na postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 29.04.2015 r. wyznaczył sobie na wrzesień 2015 r. termin załatwienia sprawy, powołując się przy tym na nawał pracy, pomijając priorytetowy charakter sprawy skarżących, pomimo wielokrotnego naruszenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. Skarżący podkreślili, iż Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał fakt przewlekłości jako takiej .

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wniósł o jej oddalenie.

Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie ustaleń dokonanych w toku wcześniej prowadzonej przez tut. Inspektorat sprawy pod sygn. akt [...] z wniosku S.S. w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku inwentarsko –s kładowego na zakład naprawczy samochodowy oraz na sklep z akcesoriami samochodowymi.

W toku ww. postępowania PINB w N. wydał decyzję z dnia 13.11.2001 r. znak: [...] nakazującą właścicielowi J.B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez przywrócenie poprzedniej funkcji pomieszczeń. Nałożone na właściciela obowiązki ww. decyzją zostały wykonane. Stwierdzili to Inspektorzy PINB w N. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13.10.2003 r. PINB w N. z uwagi jednak na kolejne pisma skarżących m.in. z dnia 27.02.2004 r. przekazanego przez Starostwo Powiatowe w N. w dniu 02.03.2004 r. ponownie wdrożył postępowanie administracyjne na wniosek stron pod sygn. akt [...] w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych w budynku inwentarsko-gospodarczym zlokalizowanym na dz. nr ewid. [...] położonej w L. W toku tego postępowania zgromadzono materiał dowodowy, przeprowadzono także oględziny w terenie w dniu 09.06.2004 r.

W sprawie zostały wydane następujące rozstrzygnięcia:

- PINB w N. postanowieniem z dnia 17.08.2005 r. znak: [...] odmówił wstrzymania użytkowania budynku inwentarsko - składowego zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] położonej w miejscowości L. przy ul. [...] . Postanowienie zostało zaskarżone przez strony postępowania w związku z czym przekazano akta sprawy do WINB w K. do rozpatrzenia w trybie postępowania zażaleniowego.

- WINB w K. postanowieniem z dnia 24.11.2005 r. znak:[...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zwrócono do tut. Inspektoratu w dniu 10.02.2006 r. PINB w N. postanowieniem z dnia 14.02.2006 r. znak: [...] poinformował strony o ponownie prowadzonym postępowaniu z określeniem na nowo przedmiotu postępowania administracyjnego tj. legalności przebudowy budynku inwentarsko - gospodarczego o wymiarach w rzucie 8,0x20,0m. Postanowieniem tym wezwano również skarżących do przedłożenia materiału dowodowego oraz złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

- Zawiadomieniem z dnia 14.11.2007 r. poinformowano strony postępowania o zakończeniu postępowania administracyjnego.

- Kolejnym krokiem w sprawie było postanowienie z dnia 07.12.2007 r. znak:[...] , gdzie PINB w N. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej obejmującej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku położonego na dz. nr ewid. [...] w miejscowości L. Żądana dokumentacja została przedłożona przez inwestora J.B. w dniu 29.02.2008 r. wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapą inwentaryzacji powykonawczej.

- W dniu 14.10.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał do tut. Inspektoratu skargę skarżących z dnia 28.09.2011 r. wraz z załącznikami w sprawie "przewlekłości postępowania o nielegalną budowę wykonaną przez J.B. zam. [...] ". Po przekazaniu w dniu 16.11.2011 r. przez tut. inspektorat skargi wraz z aktami sprawy do WSA w Krakowie, Sąd wydał postanowienie z dn. 10.01.2012 r. o sygn. akt II SAB/Kr 158/11 w którym skargę stron odrzucił.

- PINB w N. decyzją z dnia 15.11.2011 r. znak: [...] w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz zobligował inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja PINB w N. została zaskarżona przez strony postępowania. Sprawa związana z odwołaniem została przekazana w dniu 09.12.2011 r. do WINB w K.

- WINB w K. decyzją z dnia 20.03.2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w N. z dnia 15.11.2011 r. znak: [...] w całości w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku inwentarsko - gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L. przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone do tut. inspektoratu przez WINB w K. w dniu 10.06.2014 r.

- PINB w N. po uzyskaniu dodatkowych informacji ponownie podjął działanie w sprawie o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 21.04.2015 r.

- PINB w N. postanowieniem z dnia 29.04.2015 r. znak: [...] wyznaczył dodatkowy termin na przeprowadzenie czynności administracyjne do dnia 30.09.2015 r.

- PINB w N. po ustaleniu nowych okoliczności w sprawie przyjął za właściwe wdrożenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. zwanej dalej Pr. Bud.) wydając postanowienie z dnia 15.06.2015 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i konieczności opracowania dokumentacji technicznej mającej na celu legalizację budynku, gdzie termin realizacji nałożonych obowiązków wyznaczono na dzień 30.11.2015 r.

Organ wskazał, iż PINB w N. w niniejszej sprawie stosownie do wytycznych WINB zawartych w decyzji z dnia 20.03.2014 r. znak: [...] oraz do zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego wdrożył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 48 Pr. Bud. W toku postępowania administracyjnego podejmował szereg działań zmierzających do dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Organ wskazał, iż podejmowane były stosowne kroki administracyjne, jak wykazano to na wstępie niniejszego pisma.

PINB w N. podkreślił, że od momentu przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do WINB w K. tj. od 09.12.2011 r. do zajęcia stanowiska przez organ II instancji i zwrocie akt sprawy przypadający na dzień 05.06.2014 r. tut. inspektorat nie mógł podejmować działań przewidzianych ustawą Prawo budowlane. PINB w N. podjął określone działania administracyjne po zwrocie akt sprawy w dniu 10.06.2014 r. wraz z orzeczeniem wydanym przez MWINB w K. z dnia 20.03.2014 r. znak: [...] uchylającym zaskarżoną decyzję PINB w N. z dnia 15. 11.2011 r. znak: [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku inwentarsko - gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L. przy ul. [...] .

W tej sprawie podjęto szereg czynności wyjaśniających oraz zebrano materiał dowodowy. Organ wskazał, iż działania w przedmiotowej sprawie podejmowane przez PINB w N. następowały w pewnych odstępach czasu powodując brak należytej staranności wynikającej z terminów określonych w k.p.a., co jest konsekwencją znacznego obłożenia sprawami administracyjnymi szczególnych inspektorów, a także rotacji pracowników tut. Inspektoratu począwszy od 2004 r. do 2010 r. a także obiegiem dokumentacji pomiędzy instancjami w trybie postępowań zażaleniowych i odwoławczych. Wpływ na terminowość rozpoznania przedmiotowej sprawy ma także duża ilość postępowań mających na celu dopuszczenie obiektów budowlanych do użytkowania i spraw związanych z czynnościami wyjaśniającymi związanymi z licznymi skargami sąsiedzkimi z terenu Powiatu N.

Jednocześnie PINB w N. wniósł o uwzględnienie, przy dokonywaniu oceny działań organu pod kątem zaistniałej przewlekłości postępowania, skomplikowanego charakteru sprawy w szczególności daty i zakresu zrealizowanych robót. Brak jest również dokumentacji archiwalnej, która mogłaby potwierdzić jednoznacznie zakres zrealizowanych robót. Ponadto PINB w N. w toku postępowania miał trudności w ustaleniu czasokresu przebudowy i nadbudowy budynku oraz zmiany sposobu użytkowania, gdyż inwestor realizował roboty Budowlane wieloetapowe w różnym zakresie (rozbiórka, odbudowa, przebudowa, wymiana pokrycia dachowego oraz nadbudowa budynku), a dowody te były kluczowe w celu przyjęcia właściwego toku postępowania administracyjnego. Ustalono ostatecznie, że inwestor zrealizował roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. PINB w N. podjął odpowiednie czynności zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego tj. (wystosował w dniu 15.06.2015 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 stawy Prawo budowlane. Po przedłożeniu dokumentacji projektowej będzie możliwym zakończenie postępowania legalizacyjnego, natomiast w przeciwnym przypadku zostanie nałożony na inwestora nakaz rozbiórki budynku. PINB w N. dał inwestorowi możliwość legalizacji i wyznaczył termin na doręczenie dokumentacji do dnia 30.11.2015 r.

Organ podniósł, iż nie bez znaczenia dla toku oraz czasu trwania prowadzonej sprawy pozostawały składane środki zaskarżenia i prowadzone postępowania przed organem II instancji i WSA w Krakowie. Powyższe spowodowało, że występowała pewna zwłoka w podejmowanych działaniach, jednakże była ona uzasadniona.

Organ wskazał, iż gdyby Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość zaistniała w przedmiotowej sprawie, organ wnosi o uznanie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (wyrok NSA z dn. 27.03.2013 r., sygn. akt II OSK J/13, Lex nr 1299457). W niniejszej sprawie nie można stwierdzić bez żadnej wątpliwości, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Działanie organu cechowała wola załatwienia sprawy, a czas trwania stepowania nie był wyrazem złej woli organu. Na wydłużenie czasu wpływ miał skomplikowany charakter sprawy, a także postępowania przed organami wyższej instancji.

Organ podkreślił, że przy ocenie rażącego charakteru przewlekłości postępowania uwzględnione powinny być następujące obiektywne okoliczności, w szczególności ilość postępowań administracyjnych prowadzonych przez PINB w N. i związane z tym zadania organu. PINB w N. przy 8 posiadanych etatach (ogółem), co przy corocznym wzroście liczby nowo wpływających spraw powoduje, że na koniec 2014 r. na jeden etat przypadało 411 pozostających w toku spraw. PINB w N. podkreślił, że łącznie na koniec roku 2014 pozostało w toku 3285 spraw, przy równoczesnym wydaniu w tym roku 1230 decyzji i postanowień, rozpoznaniu 217 skarg i przeprowadzeniu 1879 kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na samym początku trzeba zauważyć, że skarga skarżących – B.S. i S.S. z dnia 9 czerwca 2015 r. - wpłynęła do PINB w N. w dniu 10 czerwca 2015 r. - co wynika z urzędowej prezentaty na tym dokumencie. Skarga ta zatem wpłynęła przed dniem 15 sierpnia 2015 r. w którym wchodzi w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Zgodnie z przepisem międzyczasowym zawartym w art. 2 ustawy nowelizującej " Przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym". Zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej, ustawa ta wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, które miało miejsce w dniu 14 maja 2015 r., a więc w dniu 15 sierpnia 2015 r.

Z uwagi na ten fakt do kontrolowanej sprawy znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sprzed nowelizacji, o której mowa powyżej: " § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach".

W myśl art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji : " § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Należy zarazem wyraźnie zaznaczyć, że grzywna, o której jest mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest uiszczana na rzecz stron postępowania.

Ponieważ skarga wpłynęła przed dniem 15 sierpnia 2015 r. do sprawy nie ma zastosowania znowelizowany art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym w jego nowym brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na dzień wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 10 czerwca 2015 r., Sąd stosuje stan prawny sprzed wskazanej nowelizacji p.p.s.a. w związku z czym do skarżących nie ma zastosowania przepis stanowiący, że Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi skarżących w zakresie żądania przyznania im od Skarbu Państwa sumy pieniężnej za przewlekłość postępowania.

W świetle stanu prawnego znajdującego zastosowanie do rozpatrzenia skargi skarżących - w tym zakresie żądania właściwy jest sąd powszechny. Przepis art. 417 ze znaczkiem 1 § 3 K.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym orzeczenie w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. umożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.

Jak to już było powiedziane, przepis art. 149 p.p.s.a. w nowym brzmieniu znowelizowanym i zacytowanym powyżej wchodzi w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. i znajduje zastosowanie do skarg, które zostały wniesione w co najmniej dniu 15 sierpnia 2015 r. i z tym dniem wszczęły postępowanie sądowoadministracyjne

A zatem, Sąd nie mógł rozpatrywać i potencjalnie przychylać się do wniosku skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie.

Kontynuując dalej Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli Sądu jest działalność PINB w N. pod kątem zarzuconej mu przez skarżących przewlekłości działania w świetle powyżej przywołanych podstaw prawnych. Na samym początku należy zauważyć, że ustawodawca posługuje się w nich pojęciem bezczynności i przewlekłości organu. Z pojęciem przewlekłości w działaniu organu administracyjnego mamy do czynienia wtedy, kiedy podejmuje on działania przedłużające niepotrzebnie w czasie prowadzone postępowanie administracyjne co powoduje nie załatwienie sprawy w ustawowym terminie, a to właśnie z uwagi na podejmowanie przez ten organ tych zbędnych, pozornie potrzebnych czynności procesowych, co ma formalnie, lecz nie materialnie/merytorycznie uzasadnić nie załatwienie sprawy w terminie.

Skład rozpoznający podziela stanowisko WSA w Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt III SAB/Wr 9/14, który stwierdził na temat przewlekłości postępowania administracyjnego, że "z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy".

W kontrolowanej sprawie bezsprzecznie jest, że od 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. prowadzi postępowanie z powiadomienia skarżących o nielegalnej budowie wykonanej przez J.B. . W dniu 15.11.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , wydał decyzję merytoryczną, która na skutek ich odwołania, decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.03.2014 r. została uchylona, a sprawa została przekazana do organu I instancji do dalszego prowadzenia. Po wydaniu tej decyzji przez WINB w K. z dnia 20.03.2014 r., postępowanie administracyjne faktycznie nie toczyło się, pomimo ponagleń skarżących. W następstwie skarżący złożyli zażalenie do organu nadrzędnego, czyli do WINB w K. Postanowieniem z dnia 27.05.2015 r., Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, opierając się na postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 29.04.2015 r., który wyznaczył sobie na dzień 30 wrzesień 2015 r. pięciomiesięczny termin załatwienia sprawy, powołując się przy tym na konieczność wyjaśnienia sprawy, przeprowadzenia dodatkowych czynności w tym kontrolnych i dużą ilość prowadzonych spraw. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał fakt przewlekłości PINB w N . jako takiej w swoim postanowieniu jak wyżej. W dniu 15.06.2015 r. PINB w N. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i konieczności opracowania dokumentacji technicznej mającej na celu legalizację budynku, przy czym termin realizacji nałożonych obowiązków wyznaczono na dzień 30.11.2015 r.

Odnosząc powyższe ustalenia do obowiązującego stanu prawnego Sąd zauważa, że stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Kontrolowana sprawa wymagała, jak wynika z akt sprawy, przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w związku z czym jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca

W myśl art. 36 k.p.a. "§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu".

Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji lub innego aktu w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, zachodzi wówczas prawna bezczynność organu. Jak wskazano bowiem wyżej, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość organu ma miejsce w przypadkach wskazanych powyżej.

Na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2).

Z powyższego wynika, że celem skargi na przewlekłość organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony lub konstatacja ex post, że w sprawie mała miejsce przewlekłość organu. Przy ocenie zasadności skargi na przewlekłość decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie przewlekłości i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana.

W realiach kontrolowanej sprawy, czyli sprawy przewlekłości PINB w N. - nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca. Nie jest zadaniem Sądu przy rozpatrywaniu skarg na przewlekłość organu wypowiadanie się co do meritum sprawy, jednak przewlekłość organu niewątpliwie posiada związek z wykładnią norm postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego na tle wymagającego ustalenia stanu faktycznego sprawy wobec trudności kadrowych i organizacyjnych organu związanych z ilością prowadzonych spraw.

W przypadku kontrolowanej przewlekłości PINB w N. mamy do czynienia ze stanem faktycznym sprawy wymagającym wyjaśnienia. Sąd zauważa, że nawet taki charakter sprawy, wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie uwalnia organów administracji publicznej od zachowywania i przestrzegania w/w terminów określonych ustawą a nadto organy te mają prawną możliwość skorzystania z postanowień art. 36 k.p.a. Trzeba jednak podkreślić, że możliwość korzystania przez kontrolowany organ, czyli PINB w N. z treści art. 36 k.p.a. nie może prowadzić do nieuzasadnionego okolicznościami sprawy przedłużania postępowania pod pretekstem zaistnienia uzasadnionych, zdaniem organu, okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia przez aż pięć miesięcy, co ma w sposób pozornie usprawiedliwiony przedłużyć postępowanie w czasie. Oceniając przebieg postępowania administracyjnego w czasie Sąd zauważa, że PINB w N. zignorował przez okoliczność przewlekłości postępowania administracyjnego porządek prawny demokratycznego państwa prawnego w przedmiocie terminów załatwienia sprawy i wydał postanowienie z dnia 29.04.2015 r., w którym wyznaczył sobie na 30 wrzesień 2015 r. pięciomiesięczny termin załatwienia sprawy, powołując się przy tym także na ilość załatwianych spraw w okolicznościach nie uzasadniających przesunięcie terminu załatwienia sprawy, tak dalece jak w tym postanowieniu. Wskazuje na to analiza akt sprawy organu I instancji od karty 201 do karty 234. Między innymi czynność przesłuchania świadka w osobie D.B. w dniu 22 maja 2015 r. nie uzasadniała tak długiego przesunięcia rozpatrzenia sprawy w czasie. Należy zarazem zauważyć, że sprawa w tym czasie nie została zakończona. W sprawie zaistniała zatem, zdaniem Sądu przewlekłość organu I instancji, a wydane postanowienie PINB w N. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy miało ją w sposób nieuzasadniony wymogami materialnymi uzdrowić.

Następnie trzeba zauważyć, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ nie załatwił sprawy, w której zaskarżona została przewlekłość. W tych okolicznościach postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w czasie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej nie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których sprawa ta przestała istnieć. Tym samym Sąd uwzględnia skargę na przewlekłość PINB w N. na podstawie art. 149 p.p.s.a. poprzez nakazanie temu organowi określonego działania. Z tego powodu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd postanowił zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu (decyzji administracyjnej). Zgodnie z art. 104 k.p.a. " § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji".

Dodatkowo, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 p.p.s.a. i ustalenia, czy zaistniała przewlekłość w sprawie organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. W kontekście powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa).

Tak jak Sąd stwierdził dla potrzeb kontrolowanej sprawy, PINB powinien załatwić ją w terminie jednego miesiąca po otrzymaniu akt od MWINB w K. w dniu 05.06. 2014 r. Przy założeniu skomplikowanego charakteru sprawy termin ten mógł wynosić co najwyżej dwa miesiące. Sprawa nie została załatwiona pomimo wydania w/w postanowienia przez PINB w N. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, gdyż organ ten wydał w sprawie tylko postanowienie w dniu 15.06.2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i konieczności opracowania dokumentacji technicznej mającej na celu legalizację budynku, przy czym termin realizacji nałożonych obowiązków wyznaczono na dzień 30.11.2015 r.

Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa o jakiej mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, pomimo tej konstatacji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił w tym przypadku okoliczności, na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu tego organu i dużą, stale rosnącą ilość spraw do rozpatrzenia. Sąd wziął pod uwagę przy tym, że Skarżący nie wystąpili o wymierzenie organowi grzywny, lecz o przyznanie na ich rzecz maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej za przewlekłość. Stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa otwiera skarżącym potencjalnie drogę wystąpienia z ewentualnym roszczeniem do sądu powszechnego a z kolei wobec argumentacji organu I instancji wyjaśniającej obszernie przyczyny przewlekłość działania, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi I instancji grzywny, która stanowi swoiste przesunięcie środków publicznych w budżecie Państwa.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wniesiony wpis od skargi, orzeczono na rzecz skarżących na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.