Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2235/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu Firmy Ochroniarskiej "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Beneficjent") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (nakazującej zwrot dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. oraz od stycznia 2009 r. do października 2009 r., a także dofinansowania na refundację składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.) i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniach od 23 stycznia 2012 r. do 27 stycznia 2012 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "PFRON" lub "Fundusz") przeprowadził kontrolę Strony w zakresie spełniania przez nią warunków do otrzymywania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do listopada 2011 r. oraz refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.

W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej poszczególnych pracowników, na których strona pobierała z PFRON dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundację składek na ubezpieczenia społeczne. Nieprawidłowości w zakresie wypłaconych dofinansowań dotyczyły:

braku orzeczeń o stopniu niepełnosprawności zadudnionych pracowników, na których pobierano dofinansowanie do wynagrodzeń ze środków PFRON oraz refundację składek na ubezpieczenia społeczne;

braku umów o pracę zatrudnionych pracowników, na których pobierano dofinansowanie do wynagrodzeń ze środków PFRON;

pobierania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, który osiągnął wiek emerytalny przed 1 stycznia 2008 r.;

deklarowania wymiaru czasu pracy pracownika niepełnosprawnego niezgodnego ze stanem faktycznym;

braku dokumentów potwierdzających istnienie u zatrudnionych pracowników schorzeń

szczególnych;

deklarowania stopnia niepełnosprawności niezgodnego z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania za okresy sprawozdawcze: od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. oraz od stycznia do października 2009 r. oraz wypłaconych tytułem refundacji za okresy sprawozdawcze: od grudnia 2007 r. dc grudnia 2008 r. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem w dniu [...] listopada 2015 r. przez Prezesa Zarządu PFRON decyzji, znak: [...], nakazującej zwrot w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków PFRON w łącznej kwocie [...] zł dofinansowania oraz refundacji za ww. okresy sprawozdawcze.

Po rozpoznaniu odwołania Strony Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ustalić, czy żądane należności nie uległy przedawnieniu. Minister zauważył również, że przedmiotowa decyzja dotyczy także środków przekazanych beneficjentowi przed przystąpieniem Polski do UE, tj. należności od stycznia do kwietnia 2004 r., w związku z czym należy wskazać uregulowania prawne dotyczące biegu terminu przedawnienia tych środków. Ponadto organ pierwszej instancji powinien uwzględnić stanowisko organu odwoławczego oraz orzecznictwo sądowe w zakresie możliwości naliczania odsetek od pobranych kwot dofinansowania za okres od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. nakazanych do zwrotu.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji nakazał Stronie zwrot dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. oraz od stycznia 2009 r. do października 2009 r., a także dofinansowania na refundację składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona podniosła zarzuty naruszenia:

przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 1 w związku z art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż dofinansowanie do wynagrodzeń lub refundacja składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługiwała pracodawcy na pracowników posiadających orzeczenie o niepełnosprawności lub traktowane na równi z tym orzeczeniami, z których wynikało, iż pracownicy byli osobami niepełnosprawnymi w danym okresie, podczas, gdy w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2011 r., nie było przeszkód prawnych do uwzględnienia w stanie zatrudnienia i pobierania pomocy publicznej na pracowników, którzy dostarczyli pracodawcy stosowne orzeczenia za okresy wsteczne, a co dotyczyło następujących pracowników: A. B., J. C., K. C., T. D., J. G. (za okresy od stycznia 2004 r. do grudnia 2006 r.), M. M., K. O., J. P., J. S., J. U., A. Z.;

przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 1 oraz art. 3, 4 i 5 oraz art. 62 w związku z art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w związku z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przedłożone przez pracodawcę orzeczenia o stopniach niepełnosprawności nie są "orzeczeniami ważnymi" i nie dają podstaw do uzyskiwania pomocy publicznej na niepełnosprawnych pracowników, a w szczególności "nieuznanie" przez PFRON orzeczeń wydanych przez MSWiA przed 1 stycznia 1998 r. dotyczących T. D., K. O., J. P. i M. S.;

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania bez uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak oparcia decyzji na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyczerpującego uzasadnienia, które w szczególności przejawiało się poprzez:

a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie określenia ostatecznej kwoty do zwrotu, z uwagi na to, że pobrana pomoc publiczna za A. B., S. C., T. D., R. G., J. G., K. G., S. G., M. K., M. K., J. Ł., M. M., B. N., J. O., J. P., G. R., J. S., S. S., S. S., R. S., K. S., M. S., K. S., J. S., A. T., J. W., A. W., B. W., M. W., J. Z., została zwrócona do PFRON, a zatem całkowita kwota do zwrotu powinna zostać o te kwoty pomniejszona, do czego ani organ odwoławczy, ani dwukrotnie organ I instancji w ogóle się nie odniósł;

wskazanie w sentencji decyzji łącznej kwoty do zwrotu w wysokości [...] zł, a w uzasadnieniu (jak też w poprzednich decyzjach) kwoty [...] zł, a zatem zawyżenie kwoty do zwrotu;

niewskazanie, od jakiej daty biegnie przedawnienie, tj. jaką datę należy uznać za dzień przyznania pomocy.

przedawnienie możliwości nakazywania zwrotu pomocy publicznej w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uzyskanej w 2004 r., 2005 r., 2006 r. i częściowo w 2007 r. z uwagi na upływ okresu przedawnienia - wbrew błędnemu twierdzeniu organu o jego przerwaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Minister podkreślił, że w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązano organ I instancji do ustalenia, czy żądane należności nie uległy przedawnieniu. Wskazano też, że skoro decyzja dotyczy również środków przekazanych beneficjentowi przed przystąpieniem Polski do UE, tj. należności od stycznia do kwietnia 2004 r., to organ I instancji powinien powołać uregulowania prawne dotyczące biegu terminu przedawnienia tych środków. Wskazano w końcu, że organ I instancji powinien uwzględnić stanowisko organu odwoławczego oraz orzecznictwo sądowe w zakresie możliwości naliczania odsetek od pobranych kwot dofinansowania za okres od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. nakazanych do zwrotu.

W ocenie Ministra organ I instancji wykonał powyższą decyzję jedynie w części dotyczącej odsetek od nienależnie pobranych środków Funduszu, odstępując od ich naliczenia za lata 2004-2008 r. oraz wybiórczo zastosował przepisy rozporządzenia Rady przywołanego przez Ministra w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

Następnie Minister wskazał, iż w jego ocenie organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego sentencja zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie decyzji (str. 25 decyzji) nie są ze sobą spójne w zakresie kwoty środków Funduszu pobranych zdaniem organu I instancji nienależnie. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony w tym zakresie, tj. błędnych ustaleń faktycznych co do określenia ostatecznej kwoty do zwrotu z uwagi na to, że pomoc publiczna na A. B., S. C., T. D., R. G., J. G., K. G., S. G., M. K., M. K., J. Ł., M. M., B. N., J. O., J. P., G. R., J. S., S. S., S. S., R. S., K. S., M. S., K. S., J. S., A. T., J. W., A. W., B. W., M. W. oraz J. Z. została zwrócona PFRON.

Ponadto, organ I instancji nie odniósł się również do podnoszonych już wcześniej zarzutów strony dotyczących podstaw prawnych do twierdzenia, iż pracodawca nie miał prawa do uzyskania pomocy publicznej na zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych, posiadających orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z których jej zdaniem wynikało, iż w okresach objętych kontrolą byli osobami niepełnosprawnymi (ze względu na okres istnienia niepełnosprawności wynikający z treści orzeczenia).

Minister podzielił zarzut Strony dotyczący niesprecyzowania przez organ I instancji od jakiej daty ma biec termin przedawnienia, tj. jaką datę należy uznać za dzień przyznania pomocy (pomimo zarzutów w tym zakresie czynionych przez stronę i organ odwoławczy przeciwko wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.).

Za błędną Minister uznał również wykładnię dokonaną przez organ I instancji, że do tzw. środków przedakcesyjnych PFRON zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu cywilnego. Należy bowiem zauważyć, że środki pochodzące z dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i refundacji składek na ubezpieczenia społeczne nie mają charakteru cywilnoprawnego a publicznoprawny.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, podnosząc zarzuty dotyczące:

uznania zatrudnionych wymienionych pracowników za osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2011 r., co do których możliwe było uzyskiwanie pomocy publicznej (A. B., J. C., K. C., T. D., J. G. (za okresy od stycznia 2004 do grudnia 2006), M. M., K. O., J. P., J. S., J. U., A. Z.), na okoliczność czego zostały przedłożone stosowne orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - organ winien dokonać wykładni przepisów i dokonać subsumcji;

uznania zatrudnionych wymienionych pracowników posiadający orzeczenia resortowe za osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, co do których możliwe było uzyskiwanie pomocy publicznej (P. T. D., K. O., J. P. i M. S.) - na okoliczność czego zostały przedłożone stosowne orzeczenia MSWiA wydane przed 1 stycznia 1998 r. - organ winien dokonać wykładni przepisów i dokonać subsumcji;

w zakresie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podniesiono zarzuty:

dokonania błędnych ustaleń faktycznych w zakresie określenia ostatecznej kwoty do zwrotu, z uwagi na to, że pobrana pomoc publiczna za A. B., S. C., T. D., R. G., J. G., K. G., S. G., M. K., M. K., J. Ł., M. M., B. N., J. O., J. P., G. R., J. S., S. S., S. S., R. S., K. S., M. S., K. S., J. S., A. T., J. W., A. W., B. W., M. W., J. Z., została zwrócona do PFRON, a zatem całkowita kwota do zwrotu powinna zostać o te kwoty pomniejszona - nie było przeszkód faktycznych aby organ dokonał stosownych ustaleń zlecając udzielenie informacji w tym zakresie organowi I instancji,

wskazanie w sentencji decyzji łącznej kwoty do zwroty w wysokości [...] zł (suma kwot z sentencji), a w uzasadnieniu (jak też w poprzednich decyzjach) kwoty [...] zł, a zatem zawyżenie kwoty do zwrotu - nie było przeszkód faktycznych aby organ dokonał stosownych ustaleń zlecając udzielenie informacji w tym zakresie organowi I instancji,

niewskazanie, od jakiej daty biegnie przedawnienie, tj. jaką datę należy uznać za dzień przyznania pomocy - organ odwoławczy wypowiedział się co do tej kwestii w decyzji z 2015 r., a zatem powinien był dokonać subsumcji;

przedawnienie możliwości nakazywania zwrotu pomocy publicznej w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uzyskanej w 2004 r., 2005, 2006 i częściowo w 2007, z uwagi na upływ okresu przedawnienia – wbrew błędnemu twierdzeniu organu o jego przerwaniu - nie było przeszkód faktycznych aby organ dokonał stosownych ustaleń zlecając udzielenie informacji w tym zakresie organowi I instancji, i dokonując wykładni oraz subsumcji.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Istotne jest również to, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. np wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17).

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w powyższym przepisie jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Poza tym – co szczególnie istotne w rozpoznawanej sprawie – powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dodać też należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

W końcu zgodnie z art. 138 § 2a, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja organu I instancji powinna być uchylona w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zarzucając organowi I instancji wybiórcze zastosowanie – w odniesieniu do kwestii przedawnienia należności z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i refundacji składek na ubezpieczenia tych osób – rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. U. UE L Nr 83 z dnia 27 marca 1999 r.) Minister nie wskazał konkretnie, jakie przepisy powinny być w tym zakresie zastosowane i na czym w jego ocenie polegało to "wybiórcze zastosowanie" przepisów ww. rozporządzenia przez organ I instancji. Podsumowując tę kwestię Minister wskazał jedynie, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zastosowań właściwe przepisy prawa materialnego będące podstawą ustalenia czy nie doszło do przedawnienia należności PFRON oraz sprecyzować od jakich dat w ocenie organu I instancji biegnie termin tego przedawnienia. Jednocześnie Minister nie wskazał jakie to mają być przepisy. Należało mieć przy tym na uwadze, że powołany powyżej przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji. Błędna wykładania, o której mowa w powołanym przepisie może dotyczyć zarówno przepisów proceduralnych jak i materialnych por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 24/16).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykonał zobowiązania, o którym mowa powyżej. Poprzestał na zarzuceniu organowi I instancji błędów w przeprowadzeniu wykładni przepisów dotyczących przedawnienia w ogóle nie wyjaśniając, jak te przepisy powinny być stosowane. Jest to tym bardziej istotne jeśli wziąć pod uwagę, że było to już drugie uchylenie decyzji w oparciu o art. 138 par. 2 k.p.a., a we wcześniejszym postępowaniu zarzuty organu II instancji również dotyczyły tej kwestii. Dodać też należy, że organ I instancji do kwestii przedawnienia organ i instancji odniósł się na str. 25-27 swojej decyzji wskazując tam w szczególności na przerwanie biegu przedawnienia w odniesieniu do zwrotu środków wypłaconych Stronie.

W ocenie Sądu nieprzekonujące jest również stanowisko Ministra odnoszące się naruszenia przez organ I instancji art. 7 kpa i art. 77 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybień tych organ odwoławczy doszukuje się w braku spójności pomiędzy osnową tej decyzji, a jej uzasadnieniem w zakresie kwoty środków Funduszu pobranych zdaniem organu I instancji nienależnie. Minister wskazuje również, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów Strony zakresie błędnych ustaleń faktycznych co do określenia ostatecznej kwoty do zwrotu z uwagi na to, że pomoc publiczna przyznana na dofinansowania do wynagrodzeń części pracowników Skarżącej (wymienionych w decyzji organu) została zwrócona PFRON. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło zdaniem Ministra także stanowiska wobec zarzutów Strony dotyczących zakwestionowania dofinansowania przyznanego na zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych ze względu na okres istnienia niepełnosprawności wynikający z treści orzeczenia. Minister nie odniósł się jednocześnie do stanowiska organu I instancji wyrażonego w odniesieniu do orzeczeń o niepełnosprawności. Organ I instancji przedstawił natomiast szczegółowe stanowisko, które orzeczenia zostały uznane za stanowiące podstawę do ubiegania się o dofinansowanie z PFRON, a które nie (str. 9-13 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Jeżeli organ odwoławczy uznał, że ustalenia faktyczne były w tej kwestii niewystarczające, to powinien dać temu wyraz z uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia mając przy tym na uwadze, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. To właśnie zupełny brak wskazówek dotyczących okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy, stanowił najpoważniejsze uchybienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji poprzestano na stwierdzeniu, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów Strony. Nie wskazano jednak – mając choćby na uwadze rozległość prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego ze względu na znaczną liczbę pracowników, na których Skarżąca uzyskała zakwestionowane dofinansowanie – jakie konkretne okoliczności powinien on rozważyć. Organ I instancji zajął stanowisko w odniesieniu do wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli.

Wskazać też należy, że jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie ustalenia (zweryfikowania) pewnych faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Stwierdzone przez Ministra uchybienia nie powodowały konieczności przeprowadzenia postępowania w całości ani też w znacznej części, a jedynie dopuszczalne uzupełnienie w ramach możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego (A. Wróbel; w: Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2019). W rozpoznawanej sprawie nawet jeżeli uzasadnienie organu I instancji było niekompletne, to organ odwoławczy nie wykazał, że braki te uniemożliwiały zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ II instancji winien uwzględnić rozważania prawne na temat możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Musi przy tym pamiętać, że jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy, co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego, jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy musi mieć też na względzie to, że podstawą decyzji kasacyjnej nie może być niepełne uzasadnienie decyzji organu I instancji, lecz poważne braki w stanie faktycznym (skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy), których organ odwoławczy nie może sanować stosując art. 136 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.