Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 97/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej samej części uchylono postanowienie II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: § 7 ust.2
journal: Dz.U. 2007 nr 191 poz 1377
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2336/15 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięcia pojazdów z drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 5 postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak [...]; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2336/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięcia pojazdów z drogi.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 września 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 12 września 2012 r. P. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Płocka o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów mechanicznych usuniętych z dróg.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta Płocka przyznał P. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór 30 pojazdów za okres od dnia ich zholowania do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu tj. za 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5,00 zł tj.:

1. [...] rej. [...] za okres 12.09.2006 r. - 12.03.2007 r. tj.182 dni - 910,00 zł

2. [...] rej. [...] za okres 11.2006 r.- 23.05.2007 r. tj. 182 dni - 910,00 zł

3. [...] rej. [...] za okres 29.01.2007 r. - 29.07.2007 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

4. [...] rej. [...] za okres 26.03.2007 r. - 26.09.2007 r. tj. 185 dni - 925,00zł

5. [...] rej. [...] za okres 30.03.2007 r. - 30.09.2007 r. tj.184 dni - 920,00 zł

6. [...] rej. [...] za okres 04.06.2007 r. - 4.12.2007 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

7. [...] rej. [...] za okres 12.06.2007 r. - 12.12.2007 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

8. [...] rej. [...] za okres 29.07.2007 r. - 29.01.2008 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

9. [...] rej. [...] za okres 4.11.2007 r. - 04.05.2008 r. tj.183 - 915.00 zł

10. [...] rej. [...] za okres 1.01.2008 r. - 1.07.2008 r. tj.183 dni - 915,00 zł

11. [...] rej. [...] za okres 31.07.2007 r. – 31.01.2008 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

12. [...] rej. [...] za okres 9.03.2008 r. - 9.09.2008 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

13. [...] rej. [...] za okres 11.04.2008 r. - 11.10.2008 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

14. [...] rej. [...] za okres 13.04.2008 r. - 13.10.2008 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

15. [...] rej. [...] za okres 21.04.2008 r. - 21.10.2008 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

16. [...] rej. [...] za okres 26.05.2008 r. - 26.11.2008 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

17. [...] rej. [...] za okres 10.06.2008 r. - 10.12.2008 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

18. [...] rej. [...] za okres 26.06.2008 r. - 26.12.2008 r. tj. za 184 dni - 920,00 zł

19. [...] rej. [...] za okres 12.07.2008 r. - 12.01.2009 r. tj. za 185 dni - 925,00 zł

20. [...] rej. [...] za okres 1.12.2008 r. - 1.06.2009 r. tj.183 dni - 915,00zł

21. [...] rej. [...] za okres 8.12.2008 r. - 8.06.2009 r. tj.183 dni - 915,00zł

22. [...] rej. [...] za okres 9.05.2008 r. - 9.11.2008 r. tj.185 dni - 925,00 zł

23. [...] rej. [...] za okres 4.06.2008 r. - 4.12.2008 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

24. [...] rej. [...] za okres 3.02.2009 r. - 3.08.2009 r. tj.182 dni - 910,00 zł

25. [...] rej. [...] za okres 5.02.2009 r. - 5.08.2009 r. tj. 182 dni - 910,00 zł

26. [...] rej. [...] za okres 17.03.2009 r. - 17.09.2009 r. tj.185 dni - 925,00 zł

27. [...] rej. [...] za okres 14.06.2009 r. - 14.12.2009 r. tj. 184 dni - 920,00 zł

28. [...] rej. [...] za okres 15.07.2009 r. - 15.01.2010 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

29. [...] rej. [...] za okres 15.08.2009 r. - 15.02.2010 r. tj. 185 dni - 925,00 zł

30. [...] rej. [...] za okres 26.09.2009 r. - 26.03.2010 r. tj.182 dni - 910,00 zł

Należność ta wyniosła łącznie - 27.575,00 zł.

Organ przyznał również zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór ww. 30 pojazdów za okres od dnia 13 września 2010 r. tj. data wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka, do dnia 19 września 2013r. (data odbioru pojazdów z parkingu przez Urząd Miasta Płocka) przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5,00 zł za dobę tj. w przypadku każdego pojazdu za okres od 13 września 2010r. do 19 września 2013. tj. za 1103 dni - 5.515,00 zł. Należność z tego tytułu wyniosła łącznie 165.450,00 zł. Organ przyznał także zwrot kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi w wysokości po 100,00 zł za pojazdy wymienione w pozycji 1-2 i w wysokości po 75,00 zł za pojazdy wymienione w pozycji 3-30, łącznie - 2.300,00 zł.

Przyznana wnioskodawcy należność wyniosła zatem ogółem: 195.3250,00 zł.

Jednocześnie organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w/wymienionych 30 pojazdów za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość jego odbioru z parkingu, do dnia 12 września 2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka), tj. za okres:

Organ odmówił także przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za przechowywanie ww. 30 pojazdów według stawek żądanych przez stronę, wynikających z uchwał Rady Miasta Płocka w sprawie wysokości opłat z usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w łatach 2005-2013, tj.: uchwała Nr 846/XLIX/05 Rady Miasta Płocka z dnia 13 grudnia 2005 r. - po 6,10zł, uchwała Nr 84/VII/07 Rady Miasta Płocka z dnia 27 marca 2007 r. - po 6,10 zł, uchwała Nr 690/XLVIII/10 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2010 r. - po 12,20 zł, uchwała Nr 168001/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 28 czerwca 2011 r. - po 33,00 zł, uchwała Nr 329/XX/2012 Rady Miasta Płocka z dnia 28 lutego 2012 r.- po 35,00 zł.

Ponadto organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy wynagrodzenia za dozór w/w 30 pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny, za każdy miesiąc przechowywania tych pojazdów, określonego w załączniku nr 1 do pisma z dnia 17 marca 2015r., a także zwrotu kosztów zholowania pojazdów wymienionych w pkt 2 w wysokości po 122,00 zł za każdy pojazd.

Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia stawek właściwych do przyznania stronie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, Prezydent Miasta Płocka przeprowadził dowód z opinii biegłego, która została sporządzona w dniu 8 maja 2013 r. W ocenie organu I instancji stawki określone w tej opinii dają podstawę do przyjęcia, że stawka za przechowywanie określona przez stronę w pismach z dnia 10 sierpnia 2012 r. i z dnia 12 września 2012 r. zapewnia stronie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór z tytułu przechowania pojazdu, jest bowiem zbliżona do stawek ustalonych przez biegłą.

W ocenie organu I instancji jest to najbardziej optymalne rozwiązanie wobec braku możliwości ustalenia (przedstawienia) przez stronę dokumentów potwierdzających rzeczywiste koszty przechowywania przedmiotowych pojazdów.

Organ I instancji wskazał, że przyznając P. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór przedmiotowych 30 pojazdów za okres od dnia zholowania do dnia upływu ustawowego terminu odbioru przez właściciela lub osobę uprawnioną pojazdu z parkingu, tj. za 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, kierował się uchwałą NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt OPS 1/10, w której Sąd stwierdził, że jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Natomiast przyznając wynagrodzenie od dnia 13 września 2010 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka) organ I instancji kierował się orzecznictwem sądów administracyjnych, z którego wynika, że dopiero wywiązanie się z obowiązku powiadomienia właściwego organu uzasadnia domaganie się od tej daty wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiło niewykonanie przez P. K. czynności, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z 2002 r.") i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z 2007 r."), które w § 7 ust. 2 stanowiły, że w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Organ I instancji wskazał, że skarżący nie przedstawił dokumentów, z których wynika spełnienie obowiązku z § 7 ust. 2 rozporządzeń z 2002 r. i 2007 r.

Organ I instancji wskazał, że zwrot kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi przyznany został według stawek określonych przez pełnomocnika strony tj. w wysokości 100,00 zł i 75,00 zł za każdy zholowany pojazd.

Prezydent Miasta Płocka odmówił natomiast zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 30 pojazdów według stawek żądanych przez stronę, wynikających z uchwał Rady Miasta Płocka w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w latach 2005-2013, ponieważ stawki te odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy i nie mają zastosowania do powiatu, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu. Odmówił także przyznania wynagrodzenia za dozór przedmiotowych 30 pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny za każdy miesiąc przechowywania tychże pojazdów uznając, iż brak jest podstaw dla zastosowania w przedmiotowej sprawie danych o przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu w sektorze przedsiębiorstw. Strona nie była pracownikiem, prowadziła działalność gospodarczą na własny rachunek i własne ryzyko. Wynagrodzeniem takich podmiotów jest zysk z prowadzenia tej działalności.

Odnośnie do wyodrębnienia wynagrodzenia za dozór pojazdów oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, organ I instancji podniósł, że skarżący nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia. Wobec powyższego organ zlecił biegłemu wykonanie stosownej opinii, jak również sam dokonał rozeznania rynku.

W kwestii wyodrębnienia kwoty netto i kwoty podatku od towarów i usług VAT organ wskazał, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Natomiast w kwestii przyznania P. K. odszkodowania za stratę poniesioną przez niego na skutek nie uzyskania w terminie należnego mu wynagrodzenia za zholowane z drogi pojazdy i za ich przechowywanie na parkingu w wysokości odsetek ustawowych organ stwierdził, że przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek. Brak uregulowania kwestii zapłaty odsetek od wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków oznacza, że organ administracji nie może ich określać i zarządzać obowiązku zwrotu w trakcie postępowania administracyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. K.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór. Jeżeli nie wykaże on jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi i ich parkowaniem, nie przedstawi stosownych dokumentów, ani nie wykaże sposobu ich wyliczenia, to działanie takie powoduje przerzucenie na organ ciężaru ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi w danych stosunkach, ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń.

Organ odwoławczy wskazał, że P. K., prowadzący działalność gospodarczą "[...]" został wyznaczony do usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym począwszy od 1 czerwca 2006 r. do 31 marca 2010 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W tym czasie usunął z dróg miasta Płocka około 100 pojazdów, w tym 15 samochodów objętych niniejszym postępowaniem, co do których zapadły orzeczenia właściwego Sądu o przejściu ich własności na rzecz gminy Płock - miasta na prawach powiatu.

W ocenie organu odwoławczego, rację ma organ I instancji, że z przepisów obowiązujących w okresie, w którym pojazdy wymienione w pkt 1-26 zostały usunięte z dróg wynika, iż samochód usunięty i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawany był za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Natomiast samochody wymienione w pkt 27-30 zostały ściągnięte z drogi po 12 czerwca 2009 r., a więc po utracie mocy obowiązującej przez przepis art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (Dz.U. Nr 100, poz.649), czyli w okresie, w którym brak było przepisów regulujących kwestię własności porzuconych pojazdów. Jednakże stosownie do przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. i z 2007 r. w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. w ciągu 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamiała o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Powiadomienie takie było pierwszą informacją, jaką uzyskiwał organ o pojeździe nieodebranym z parkingu przez jego właściciela i uruchamiało tym samym procedurę likwidacyjną, a zatem miało wpływ na termin podejmowania przez właściwy organ określonych czynności likwidacyjnych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, przy ustalaniu początkowego terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 ww. rozporządzeń, w którym na podmiot prowadzący parking nałożono obowiązek niezwłocznego – w terminie 3 dni - powiadomienia właściwego miejscowo urzędu skarbowego o nieodebraniu pojazdu przez jego właściciela. Zdaniem organu odwoławczego uprawnione jest stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. W przypadku powiadomienia urzędu skarbowego w terminie wskazanym w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów, urząd ten ma możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i przemieszczenia go np. na swój parking, za który nie będzie ponosił kosztów dozoru.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdzenia, jakoby skarżący zawiadamiał zarówno Komendę Miejską Policji w Płocku, jak i Urząd Skarbowy w Płocku o znajdujących się na parkingu strzeżonym pojazdach nie zasługują na uwzględnienie, bowiem postępowanie przed organem orzekającym w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa było inicjowane przez powiadomienie prowadzącego parking właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego o nieodebraniu pojazdu usuniętego z drogi przez jego właściciela i powinno ono mieć charakter pisemny, co wynika z art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego zasadę pisemności, zaś z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku z dnia 10 lipca 2013 r. wynika, że organ ten nie prowadził postępowania likwidacyjnego w stosunku do pojazdów objętych wnioskiem P. K. Ponadto pismem z dnia 3 października 2012 r. Naczelnik poinformował, że nie posiada dokumentacji w sprawie pojazdów usuniętych przez P. K. w latach 2006-2010 oraz że P. K. nie występował z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ uznał wyjaśnienia P. K. za niewiarygodne. W ocenie organu odwoławczego, gdyby skarżący kierował powiadomienia do tych organów, to przynajmniej część z nich powinna zostać odnaleziona.

W odniesieniu do stawki, według której organ I instancji wyliczył przysługującą P. K. należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozorowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wskazało, że zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru ma charakter zwrotu należności, jakie już istnieją w dacie składania samego wniosku i zostały poniesione. W tym zakresie problemem jest jedynie udokumentowanie ich wysokości przez wnioskodawcę lub wyliczenie ich wysokości przez organ w sytuacji, gdy dozorca tego nie dopełni. Natomiast wynagrodzenie za dozór jest należnością uznaniową, o ile jej wysokość nie zostanie wcześniej ustalona w drodze umowy lub nie wynika z treści istniejącego prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, iż dozorcy na jego żądanie przysługuje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Jednakże nie oznacza to, iż przyznając należność w oparciu o ten przepis organ musi osobno określić wielkość koniecznych wydatków i osobno wielkość wynagrodzenia. W ocenie kolegium organ może należność tą określić jedną kwotą, o ile obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wyjaśniło przy tym, że opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu (rada miasta) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. W związku z tym opłaty te nie mają wprost zastosowania do powiatu, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, że stawki te stanowią podstawę jego rozliczeń z właścicielem parkingu, na którym przechowywane były pojazdy, organ odwoławczy wskazał, że takie uzasadnienie nie może być uwzględnione, ponieważ z umowy użyczenia zawartej dnia 1 lipca 2002 r., a także z umowy zawartej 2 stycznia 2007 r. wynika, że P. K. wziął ten parking w bezpłatne użyczenie. Dlatego też Kolegium nie znalazło podstaw do prowadzenia w tej sytuacji dowodów z zeznań właściciela parkingu i wyjaśnień skarżącego w celu wyjaśnienia odpłatnego charakteru tej umowy.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że skarżący pomimo wezwania nie przedstawił żadnej kalkulacji kosztów i wydatków związanych z dozorem, ani dowodów na powyższe okoliczności, ograniczając się początkowo do żądania stawki dobowej w wysokości 5,00 zł, a następnie stawek wynikających ze stosownych uchwał Rady Miasta Płocka, które stanowić miały podstawę wzajemnych rozliczeń P. K. i właściciela parkingu. W ocenie organu odwoławczego w tej sytuacji zasadnie organ I instancji powołał biegłego, która wyliczyła, że średni koszt dobowy utrzymania parkingu dla pojazdów o masie do 3,5 t. wyniósł 604,02 zł, a w przeliczeniu na jedno stanowisko parkingowe - 3,72 zł. Po uwzględnieniu obciążenia podatkiem VAT 22% koszt dobowy wynosi 4,54 zł brutto. Natomiast zysk na tego rodzaju działalności określa się w wysokości 20%. Nadto w załączniku nr 2 w tabeli biegła przedstawiła wysokość koniecznych wydatków poniesionych przez dozorcę związanych z holowaniem pojazdu, wykonywaniem dozoru, przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość należnego wynagrodzenia za dozór przechowywanego pojazdu na parkingu strzeżonym w rozbiciu na poszczególne lata od 2002 r. do 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku stwierdziło, że zastosowana przez organ I instancji stawka w wysokości 5,00 zł za dobę odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków na dozorowanie 30 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem, a także należne dozorcy wynagrodzenie. W ocenie Kolegium organ mógł skorzystać z dowodu w postaci opinii biegłego, ponieważ wnioskodawca należności tych nie skalkulował i nie przedstawił na potwierdzenie kosztów żadnej dokumentacji. Sporządzona w przedmiotowej sprawie opinia wylicza te koszty szacunkowo, uwzględnia jednak wszystkie koszty, które związane są z prowadzeniem działalności polegającej na dozorowaniu pojazdów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stawka w wysokości 5,00 zł mieści się raczej w dolnych widełkach deklarowanych przez przedsiębiorców stawek i jest nieco niższa od danych wyliczonych przez biegłą, ale należy tu uwzględnić, że przyjęte do porównania stawki dotyczyły samochodów sprawnych, używanych przez ich właścicieli, gdy tymczasem wartość 30 pojazdów przechowywanych przez skarżącego była znikoma. Były to bowiem samochody porzucone, całkowicie zużyte i unieruchomione, do których nikt nie rościł pretensji, tym samym ryzyko dozorcy, związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie dozorowanego przedmiotu było znikome. Ponadto łączny czas przechowywania pojazdów był dość długi, a inaczej są kalkulowane stawki przy usłudze kilku, czy kilkunastodniowej, inaczej zaś przy stałych zleceniach. Stawka ta w ocenie Kolegium obejmuje również należne dozorcy wynagrodzenie. Wynika to zarówno z opinii biegłej, która obliczyła zysk przedsiębiorcy zajmującego się holowaniem i dozorowaniem pojazdów, jak również z analizy porównawczej, bowiem stawki abonamentowe za parkowanie kalkulowane są w taki sposób, aby zapewnić przedsiębiorcy zarówno zwrot kosztów, jak i zysk z prowadzonej działalności. W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zysk ten uznać należy za "wynagrodzenie" z prowadzonej działalności. Brak jest zatem podstaw do wyliczania tego wynagrodzenia w oparciu o wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że brak jest uzasadnienia dla określenia w postanowieniu, iż przyznana kwota należności ma charakter wynagrodzenia netto, czy też brutto, bowiem postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Postanowienie to orzeka jedynie o łącznej kwocie, jaką organ przyznaje dozorcy za wykonaną usługę.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że roszczenia skarżącego z tytułu holowania pojazdów wynosiły w pismach z dnia 8 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 12 września 2012 r. 100,00 zł i od roku 2007 - 75,00 zł. Ponieważ organ I instancji nie kwestionował tych kwot, zatem brak było potrzeby ich dodatkowego ustalania, a sam skarżący nie wyjaśnił i nie udokumentował w zażaleniu, iż koszty te wynoszą 122,00 zł.

W ocenie Kolegium, brak jest również podstaw do przyznania skarżącemu odszkodowania, bowiem stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych, a nie stosunkiem cywilnoprawnym. Ustalenie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe tylko w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, a przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek.

W skardze na powyższą decyzję P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm. dalej zwana także "u.p.e.a."), organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie określa jednak żadnych kryteriów i zasad ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków powinno być odpowiednie do okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu, a więc odpowiednie do realiów konkretnego przypadku. Wydatki powinny być przy tym konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru.

Jednocześnie Sąd wskazał, że ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór. W przypadku nie przedstawienia odpowiednich danych, wynagrodzenie może być obliczone przez organ przy wykorzystaniu metody porównawczej. W tym zakresie organ może posiłkować się również danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, przy czym należy uwzględnić, że koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu odpowiadają raczej stawkom abonamentowym.

Dalej Sąd zauważył, że w sprawie sporna pozostaje kwestia ustalenia okresu za jaki wnioskodawcy należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozorowanie pojazdów, a także sposób wyliczenia tych należności.

Odnosząc się do tej pierwszej kwestii stwierdził, że organy administracji zasadnie uznały, iż skarżący nie dopełnił obowiązków informacyjnych, ciążących na nim z mocy § 7 ust. 2 rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów z dnia 2 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133) oraz z dnia 16 października 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377 ze zm.). Z art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 12 czerwca 2009 r. (dalej jako "u.p.r.d."), tj. w okresie, w którym pojazdy wymienione w pkt 1-26 zostały usunięte z dróg wynika, iż samochód usunięty i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawany był za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Natomiast samochód wymieniony w pkt 15 został ściągnięty z drogi po utracie mocy obowiązującej przez przepis art. 130a ust. 10 u.p.r.d. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie P 4/06, czyli w okresie, w którym brak było przepisów regulujących kwestię własności porzuconych pojazdów.

Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do § 7 ust. 2 i 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Podmiot ten po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, przesyła niezwłocznie odpowiednio do organu gminy lub właściwego miejscowo urzędu skarbowego kopię powiadomienia właściciela pojazdu o wydaniu dyspozycji jego usunięcia i skutkach jego nieodebrania z parkingu, wraz z potwierdzeniem jego doręczenia. Na tej podstawie naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego orzekał w drodze decyzji o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Dlatego też ocena prawidłowości postępowania podmiotu dozorującego, a w szczególności ocena czy wypełnił on obowiązek powiadomienia przewidziany w powyżej cyt. § 7 ust. 2 rozporządzenia, powinna mieć wpływ na ostateczne ustalenie wysokości wynagrodzenia. W ocenie Sądu, nie wywiązanie się przez dozorcę z nałożonych nań obowiązków informacyjnych nie może prowadzić do przenoszenia całej odpowiedzialności na organ, pozostający w niewiedzy co do istnienia pojazdów nie odebranych przez ich właścicieli i nabycia uprawnień właścicielskich do tych pojazdów przez Skarb Państwa (aktualnie Starostwo). W przypadku terminowego powiadomienia organu, organ ten miał możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i jego sprzedaży, co nie generowało niepotrzebnych kosztów dozorowania. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organów, że przy ustalaniu początkowego terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Uprawnieniu dozorcy do żądania wynagrodzenia od organu za wykonywanie dozoru odpowiada bowiem obowiązek dozorcy przechowywania rzeczy ze starannością, zapobiegającą utracie jej wartości. Ponadto Sąd zgodził się z organem, że wydłużony do kilku lat okres przechowania pojazdu na otwartym parkingu prowadzi do znacznego obniżenia jego wartości, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jego techniczne zużycie, a nadto prowadzi do powstania znacznych dodatkowych nakładów poniesionych na dozór, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy art. 102 § 2 u.p.e.a. Zatem za uprawnione uznał stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał, że postępowanie, którego wynikiem jest orzeczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego o przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, inicjowane jest poprzez powiadomienie właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego przez prowadzącego parking o nieodebraniu pojazdu usuniętego z drogi przez jego właściciela, które powinno mieć charakter pisemny. Powyższe wynika z art. 14 k.p.a., wyrażającego zasadę pisemności. Wskazać należy, że z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku z dnia 10 lipca 2013 r. wynika, że organ ten nie prowadził postępowania likwidacyjnego w stosunku do pojazdów objętych wnioskiem P. K. W kolejnym piśmie Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował zaś, że do Urzędu nie wpłynęła dokumentacja dotycząca pojazdów znajdujących się na parkingu, nie odebranych przez ich właścicieli, wymienionych we wniosku P. K.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu, w którym odmówił skarżącemu zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozorowanie za okres, w którym P. K. pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem właściwego wówczas organu likwidacyjnego tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku o pojazdach dozorowanych na jego parkingu, należy uznać za prawidłowe.

Następnie Sąd podał, iż kolejną kwestią sporną w sprawie pozostaje stawka, według której organ wyliczył przysługującą P. K. należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozorowanie.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi organ II instancji odniósł się do zarzutu skarżącego, naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy uznał bowiem, że należność dotycząca zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów objętych postanowieniem oraz wysokość wynagrodzenia za dozór nad tymi pojazdami, może być określona jedną kwotą, o ile obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - wbrew zarzutom skargi - organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy ocenie okoliczności mających wpływ zarówno na określenie wysokości należności. W związku z tym, że wnioskodawca nie skalkulował wysokości należności i nie przedstawił żadnej dokumentacji w tym zakresie, organ I instancji zmuszony był w do podjęcia działań, które były konieczne do wyjaśnienia sprawy w aspekcie kosztów dozoru, jak i wynagrodzenia za dozór.

W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w sytuacji braku dokumentów potwierdzających rzeczywiste koszty prowadzonej przez skarżącego działalności, opinia biegłej, jak również analiza porównawcza dawały podstawę do tego, aby uznać stawkę w wysokości 5,00 zł za całkowicie uzasadnioną. Przy czym stawka ta obejmuje również należne dozorcy wynagrodzenie, co jednoznacznie zostało wskazane w decyzji organu.

Z uwagi na powyższe okoliczności za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Nieuprawniona jest bowiem ocena, iż organ I instancji, a za nim organ odwoławczy raz powołuje się na opinię biegłej, a innym razem na opłaty abonamentowe. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy dopuścił zarówno dowód z opinii biegłego, jak również inne dowody, w tym informacje dotyczące cen abonamentowych za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych, stosowne przez innych przedsiębiorców.

Ponadto Sąd wskazał, że stanowisko co do braku podstaw do przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozorowanie pojazdów według przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw ustalanego przez Główny Urząd Statystyczny jest prawidłowe. Skarżący prowadził bowiem działalność gospodarczą i przepisy określające wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie mają w jego przypadku żadnego zastosowania. Przypomnieć należy, że wynagrodzeniem przedsiębiorcy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej jest zysk.

Jednocześnie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Dlatego też za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 74 § 1 k.c., bowiem organ odwoławczy rozważał wartość dowodową i wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy umów zawieranych przez skarżącego z K. S., czemu dał wyraz w uzasadnieniu.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut braku rozstrzygnięcia co do żądanego odszkodowania równego wysokości odsetek ustawowych liczonych od kwot należnego wynagrodzenia na dzień zgłoszenia wniosku do dnia ich zapłaty. Podkreślił, że przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami za dozorowanie pojazdów oraz wynagrodzeniem za dozór, nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, zatem organ administracji nie może ich określać i zarządzać obowiązku zwrotu w trakcie postępowania administracyjnego z uwagi na brak takich uregulowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji, gdy rozporządzenie to weszło w życie dopiero w dniu 3 marca 2011 r., zaś wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie administracyjne jest z dnia 9 października 2010 r.;

2) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- uznaniu, iż "wynagrodzenie za dozór" i "zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru" są należnościami niejednorodnymi i że istnieje możliwość odmowy uwzględnienia w całości wniosku dozorcy o ich przyznanie w trybie tegoż przepisu, w odniesieniu do niektórych okresów dozoru, wykonywanego w sposób ciągły;

- uznaniu, iż istnieje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku dozorcy o przyznanie mu "zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru’’’ w sytuacji, gdy istnieje ciągłość okresu dozoru oraz jednorodność tych wydatków, które za okres, w jakim wniosek dozorcy jest uwzględniony uznawane są za "wydatki konieczne", zaś takie same wydatki za okres, co do którego wniosek dozorcy jest oddalany, nie są uznawane za "wydatki konieczne" lub mimo faktu, iż są "wydatkami koniecznymi" wniosek dozorcy, w tym zakresie, nie został uwzględniony;

- uznaniu, iż w zakresie tegoż postępowania istnieje możliwość (dopuszczalne jest) rozliczenia roszczeń cywilnoprawnych organu egzekucyjnego względem dozorcy, z tytułu szkody wyrządzonej przez niego, w związku z niedopełnieniem obowiązku informacyjnego o nie odebraniu z parkingu pojazdów przez ich właścicieli, po upływie okresu 6 miesięcy od ich usunięcia z drogi publicznej, z należnościami wnioskowanymi przez dozorcę, w trybie tegoż przepisu prawa tj. z "wynagrodzeniem za dozór" i ze "zwrotem wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru";

3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

4) art. 14 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w zw. z art. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 2, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- przyjęciu, iż "ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór", podczas gdy - zdaniem strony skarżącej - tego rodzaju zasadę można odnieść, ewentualnie, wyłącznie do żądania "zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem;

- fakt "nie przedstawienia odpowiednich danych" upoważnia organ egzekucyjny do wykorzystania metody porównawczej, przy ustalaniu wysokości "wydatków koniecznych związanych z dozorem", podczas, gdy zastosowanie takiej metody uznać należy za uzasadnione - zdaniem strony skarżącej - jedynie wówczas, gdy ustalenie wysokości takich wydatków jest niemożliwe i nie zostało w sprawie dokonane; w sprawie istnieje natomiast obiektywny dowód w postaci opinii biegłej, która wylicza rzeczywiste wydatki konieczne poniesione przez skarżącego, jako dozorcę i ustaleń tych biegła dokonuje m.in. o dane przedstawione jej przez dozorcę;

- akceptowaniu metody porównawczej w odniesieniu do dwóch różnych metodologii liczenia, w ramach których, porównuje się rzeczywiste wydatki konieczne poniesione przez dozorcę, na dozór konkretnego pojazdu, z przychodami innych przedsiębiorców prowadzącymi parkingi, z tytułu wynajmu 1 stanowiska w ramach tzw. wynajmu abonamentowego, którego istotą jest rozbicie wydatków na wszystkie stanowiska na parkingu, w odniesieniu do jakiegoś okresu czasu (w tym przypadku jednego miesiąca), niezależnie od tego czy w odniesieniu do każdego z tych stanowisk jest pobierana opłata czy nie, oraz niezależnie od tego czy znajdują się na nich pojazdy, czy też nie znajdują; są to metody nie adekwatne i wypaczające możliwości ich obiektywnej oceny - zwłaszcza, iż w wygranym przez skarżącego przetargu na wykonywanie obowiązków dozorcy, zamówiono u niego parking na 150 pojazdów i obecnie nie rozlicza się wobec niego stanowisk, nie zajętych w okresie świadczenia tychże usług, co przy metodzie "abonamentowej" powinno było nastąpić;

- akceptowaniu braku kwotowego wyliczenia przyznanych skarżącemu, jako dozorcy łącznie: "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jako odrębnych kwot, za cały okres dozoru; zdaniem strony skarżącej jest niedopuszczalne, aby było to przedmiotem domysłów, albo odrębnych wyliczeń skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego;

- nieuwzględnieniu cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania.

Ponadto skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. wniósł o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia następujących zagadnień:

1) czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór zobowiązany jest do określenia wysokości każdej z tych należności w postanowieniu wydawanym w tym zakresie, w trybie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

2) czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w trybie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może odstąpić od ustalenia rzeczywistej wysokości tych wydatków, gdy dozorca nie jest w stanie, w dacie zgłaszania tego rodzaju wniosku, w pełni i wyczerpująco udokumentować wysokości takich wydatków (kosztów), w sytuacji, gdy sam fakt poniesienia takich wydatków (kosztów) jest oczywisty i możliwy do ustalenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna częściowo jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem rozstrzygniecie co do tych zarzutów będzie miało co najmniej w części wpływ na ocenę zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 dotyczącego naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237) poprzez jego niezasadne zastosowanie, albowiem rozporządzenie weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r., a wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie jest z dnia 9 października 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to uchybienie, które nie miało z punktu widzenia prawnego żadnego znaczenia. Mianowicie przed powołanym rozporządzeniem z dnia 3 marca 2011 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz.449), a w nim § 6 ust. 1, zgodnie z którym do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, tym sam treść tego przepisu była tożsama z § 6 ust. 1 późniejszego rozporządzenia. W konsekwencji podniesiony zarzut okazał się niezasadny.

Przechodząc do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 2, a dotyczącego naruszenia art. 102 § 2 ustawy poprzez uznanie, że możliwa jest odmowa przyznania należności za pewien okres czasu, w sytuacji gdy dozór wykonywany był w sposób ciągły, a także, że możliwe jest w ramach tego postępowania rozliczanie roszczeń cywilnoprawnych organu względem dozorcy z tytułu powstałej ewentualnej szkody. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on częściowo zasadny i dlatego skarga kasacyjna w części została uwzględniona. Mianowicie uchylony został wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 5 postanowienia organu I instancji tj. punkt w którym organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór 30 pojazdów wymienionych w pkt 2 za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia ich usunięcia do dnia 12.09.2010 r., tj. dnia poprzedzającego datę wpływu wniosku skarżącego do urzędu. Uzasadniając powyższe stanowisko należy zwrócić uwagę na obowiązujący stan prawny. Jak wynika z art. 102 § 1 dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Obowiązek dochowania staranności przez dozorcę jest obowiązkiem ustawowym, a obowiązek ten obejmuje zarówno podejmowanie określonych czynności faktycznych związanych z zabezpieczeniem przechowywanych ruchomości, jak i obowiązek ten może obejmować określone czynności prawne. W przypadku gdy przedmiotem dozoru są pojazdy usunięte z drogi, dozorca zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, a następnie § 7 rozporządzenia tego samego organu z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, zobowiązany był w przypadku nieodebrania pojazdu w określonym terminie zawiadomić o tym nie później niż trzeciego dnia od dnia jego upływu właściwy organ. A począwszy od 4 września 2010 r. obowiązek ten został wyrażony w art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym, którego treść jest następująca: jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu określonego terminu. Nałożony na podmioty prowadzące parking obowiązek zawiadomienia właściwych organów o nieodebraniu pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu stosownego terminu, jednoznacznie wynika z powołanych przepisów, a w konsekwencji jest jednym z elementów ustawowego obowiązku dochowania należytej staranności, o którym mowa w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast zagadnieniem spornym są skutki prawne jakie wynikają z naruszenia tego obowiązku przez podmiot prowadzący parking. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przyjęły, że skutkiem naruszenia powyższego obowiązku przez skarżącego jest odmowa przyznania stosownego wynagrodzenia i odmowa przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, za okres od dnia upływu 6 miesięcznego terminu do dnia złożenia wniosku przez skarżącego. Odnosząc się do powyższego sporu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy szczególne nakładając na podmioty prowadzące parking wskazany wyżej obowiązek zawiadomienia, nie uregulowały skutków prawnych naruszenia tego obowiązku, stąd też rozstrzygnięcia tego sporu należy poszukiwać na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powoływany wcześniej art. 102 § 1 nakłada na dozorcę obowiązek przechowywania zajętej ruchomości z taką starannością, aby nie straciła ona wartości. Z kolei art. 103 § 1 stanowi, że dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej. Z powyższych przepisów można wyprowadzić wniosek, że dozorca, który przechowuje ruchomości bez zachowania należytej staranności ponosi odpowiedzialność za szkody, które powstały w dozorowanych ruchomościach, chyba że uszkodzenie, zniszczenie lub zaginiecie wynikło wskutek przypadku lub siły wyższej. A to oznacza, że pomiędzy brakiem zachowania należytej staranności, a powstałą szkodą w dozorowanych ruchomościach musi istnieć związek przyczynowy. Jednym słowem odpowiedzialność dozorcy nie wynika z samego faktu naruszenia zasad należytej staranności dozorowanych ruchomości, ale wynika z faktu, że naruszenie tych zasad spowodowało powstanie szkody w dozorowanych ruchomościach. Stąd też skutkiem naruszenia zasady należytej staranności dozorowanych ruchomości, a jednym z przejawów tej zasady jest obowiązek zawiadomienia przez prowadzącego parking właściwych organów o nieodebraniu pojazdu powinno być ustalenie, czy powstała szkoda w dozorowanych ruchomościach i wynikające z tego tytułu roszczenie organu. Ustalenie powyższych okoliczności będzie mieć istotne znaczenie, dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dozorcy należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem. Nadto należy zwrócić uwagę, na charakter prawny czynności dozoru wykonywanych przez skarżącego nad pojazdami w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na problem ten zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazując, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami, wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także z przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. Pogląd ten zachowuje aktualność, na tle aktualnego stanu prawnego. Tym samym relacje jakie zachodzą pomiędzy dozorcą czyli podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi mają charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym. Stad też w sytuacji gdy prowadzone jest na podstawie art. 102 § 2 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, możliwe jest dokonanie potrącenia roszczenia jakie ma organ w stosunku do podmiotu wykonującego dozór z tytułu szkody powstałej w związku z niezachowaniem należytej staranności przy wykonywaniu dozoru. Problematyka dotycząca dopuszczalności takiego potrącenia była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2747/17, z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 218/13.

Mając powyższe na uwadze, w tym zakresie zasadna była skarga kasacyjna. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w części objętej pkt 5 postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., powinien ustalić należne dozorcy wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a także rozważyć, czy niedochowanie zasady należytej staranności przez skarżącego w postaci naruszenia obowiązku zawiadomienia stosownego organu o nieodebraniu pojazdu, spowodowało powstanie szkody po stronie organu w związku z przechowywanym pojazdem, a jeżeli tak to dokonać stosownego potracenia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 3, a dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług w zw. z art. 102 § 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, tj. nieuwzględnienie podatku VAT w wysokości 23%, pomimo, iż skarżący informował, że jest podatnikiem podatku od towarów i usług, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołany art. 5 ust. 1 pkt 1 ma następującą treść: opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej "podatkiem", podlegają: pkt 1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług.

Art. 5 ust. 1 ustawy określa wykaz czynności podlegających opodatkowaniu VAT, przepis ten nie wyjaśnia, nie definiuje co konkretnie należy rozumieć przez np. odpłatne świadczenie usług. Definicje czynności wskazanych w art. 5 ustawy o VAT znajdują się w kolejnych przepisach ustawy o VAT, np. art. 7 definiuje dostawę towarów, a art. 8 świadczenie usług. Z kolei art. 15 ustawy o VAT określa pojęcie podatnika. Definicja pojęcia podatnika ma zasadnicze znaczenie dla zakresu opodatkowania. O ile bowiem określenie czynności podlegających opodatkowaniu wyznacza zakres przedmiotowy opodatkowania, o tyle zdefiniowanie pojęcia podatnika wskazuje na podmiotowy zakres opodatkowania. W efekcie opodatkowaniu mogą podlegać te czynności, w przypadku których spełniony został zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres opodatkowania, tzn. zaistniała czynność określona jako opodatkowana, która została wykonana przez podmiot mający cechę podatnika. Zgodnie z art. 15 ust. 6. Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej, skarżący ograniczył się do wskazania, że naruszony został art. 5 ust. 1 ustawy o VAT, a więc przepisu, który w sposób generalny określa jakie czynności objęte są podatkiem VAT w tym wymienione w pkt 1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Analizując wyłącznie wskazany przepis objęty zarzutem skargi kasacyjnej, bez odwołania się do innych przepisów ustawy o VAT, które dopiero w dalszych przepisach precyzują poszczególne czynności wymienione w art. 5 ust. 1, a więc określają zakres przedmiotowy opodatkowania, a także bez odwołania się do przepisów dotyczących podmiotowego zakresu tego opodatkowania, nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu. A sam fakt, że skarżący jest podatnikiem podatku VAT, nie oznacza, że ustalane przez organ na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. należności z tytułu wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem mają być zwiększone o kwotę podatku VAT, w sytuacji gdy podstawa prawna nie została wskazana.

Odnosząc do pierwszego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 14 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w zw. z art. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Faktem jest, że powołany § 7 wskazanych wyżej rozporządzeń nakładający na dozorcę pojazdów określony obowiązek informacyjny nie wypowiada się co do formy w jakiej obowiązek ten ma być wykonany. Mając jednak na uwadze, że stosunek prawny istniejący pomiędzy dozorcą pojazdów a organem ma charakter administracyjnoprawny, ustalenie wynagrodzenia i zwrot koniecznych kosztów wydatków następuje na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., a więc w trybie postępowania administracyjnego, a obowiązkiem dozorcy jest zachowanie zasady należytej staranności, to racjonalnym jest pogląd, że wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić w formie pisemnej, to w interesie dozorcy jest, aby wykazanie wykonania tego obowiązku nie nastręczało trudności i nie budziło wątpliwości. Stąd też w okolicznościach faktycznych sprawy, prawidłowo ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany. O niewykonaniu obowiązku świadczy nie tylko brak dokumentu, a więc niezachowanie formy pisemnej, ale również nie wykazanie – mimo podjęcia takiej próby – za pomocą innych dowodów, że obowiązek ten został spełniony. Dlatego też zarzut ten jest niezasadny.

Niezasadny jest również drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 2, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia przesłanki i wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zebrania i oceny materiału dowodowego, przyjętych zasad dotyczących ustalenia należnej stawki, jak również podziela stanowisko Sądu I instancji, dotyczące wykładni art. 102 § 2 u.p.e.a. dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności, tj. wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków dozorcy. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku z sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności. W szczególności w sytuacji gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów, nie udziela informacji co do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem i ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takim przypadku ważne jest, aby z zarówno z samej treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie żądane należności, czy też jedną z nich, jak również wynikał sposób ustalenia ich wysokości. Dlatego też powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącego sformułowanego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. o przedstawienie składowi siedmiu sędziów tego Sądu wskazanych zagadnień prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił w części skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 5 postanowienia organu I instancji; w pkt 2 na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; w pkt 3 na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.