Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 295/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 243 poz 6 art. 11
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005
article: § 30
journal: Dz.U. 2008 nr 34 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Kierownik ARiMR, organ I instancji) w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy

z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.

z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm., zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262, zwane dalej rozporządzeniem z 2009 r.), art. 39 ust. 4 rozporządzenia rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o odmowie przyznania R. M. (skarżąca, beneficjentka) płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu [...] maja 2009 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009

w ramach pakietu 2 wariant 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (powierzchnia [...] ha), wariant 2.5 rolnictwo ekologiczne – uprawy warzywne z certyfikatem zgodności (powierzchnia [...] ha) oraz pakietu 6 zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie – wariant 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych (powierzchnia [...] ha).

Organ I instancji wyjaśnił, że beneficjentka jako producent rolny rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004 -2006 od [...] marca 2005 r. Następnie po dodaniu nowych działek rolnych w 2007 r., tj. w trzecim roku realizacji programu skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2008 r. oświadczenie z którego wynika, że została poinformowana o wydłużeniu jej zobowiązania o 5 lat w części dotyczącej zwiększenia obszaru we wniosku za 2007 r. i zobowiązuje się do jego realizacji. W dniu [...] marca 2008 r. złożyła drugie oświadczenie, w którym w związku

z dodaniem nowych działek ewidencyjnych, wyraziła zgodę na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca lutego 2012 r.

Organ I instancji podał, iż rozpoczynając program rolnośrodowiskowy [...] marca 2005 r. (PROW 2004 - 2006) beneficjenta zakończyła jego realizację ostatniego dnia lutego 2007 r. Zakończenie to wiązało się z dodaniem nowych użytków rolnych we wniosku na 2007 r., a tym samym rozpoczęciem nowego programu rolnośrodowiskowgo od [...] marca 2007 r. w oparciu o nowy plan działalności środowiskowej. Nowy plan rolnośrodowiskowy powinien być sporządzony na lata 2007 – 2012 (realizacja od [...] marca 2007 r. do końca lutego 2012 r. - przez okres 5 lat),

a nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżąca powinna była podjąć od [...] marca 2007 r. a zakończyć z końcem lutego 2012 r. Zatem rok 2008 był drugim rokiem realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004 – 2006.

Powyższe okoliczności wskazują, że nie zostały zachowane zasady przejścia na program rolnośrodowiskowy określone w ówcześnie obowiązującym § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200, zwane dalej rozporządzeniem z 2008 r.). Z ww. przepisu wynika bowiem, że rolnikowi który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2004 r.) może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach PROW 2007-2013. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy skarżąca mogłaby przejść na tzw. nowy PROW i przekształcić swoje zobowiązanie najwcześniej [...] marca 2010 r., tj. w momencie zakończenia trzeciego roku realizacji programu w ramach PROW 2004-2006.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła

o uchylenie decyzji. Wskazała na rażące naruszenie § 30 rozporządzenia z 2008 r., który ze względu na jasną redakcję nie wymaga wykładni, jest natomiast przez organ

I instancji interpretowany wbrew jego istocie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy ustalił, że beneficjentka rozpoczęła realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2005 r. Powierzchnia zakwalifikowana do płatności w 2005 r. oraz 2006 r. wynosiła w pakiecie "utrzymanie łąk ekstensywnych" dla wariantu półnaturalne łąki jednokośne wykaszane ręcznie [...] ha, a w pakiecie "rolnictwo ekologiczne" dla wariantu uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności [...] ha, a dla wariantu trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności [...] ha. Wskazano, że w 2007 r. beneficjentka zwiększyła powierzchnię realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i wynosiła ona w pakiecie "utrzymanie łąk ekstensywnych" dla wariantu półnaturalne łąki jednokośne wykaszane ręcznie [...] ha, dla wariantu półnaturalne łąki dwukośne [...] ha, a w pakiecie "rolnictwo ekologiczne" dla wariantu uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności [...] ha, a dla wariantu trwale użytki zielone bez certyfikatu zgodności [...] ha.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż w świetle regulacji § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej stosuje się przepis § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia wprowadzający zasadę, iż producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Tak więc, beneficjent który dokonał zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, na których realizuje program rolnośrodowiskowy w trzecim bądź późniejszych latach realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien sporządzić nowy plan działalności rolnośrodowiskowej na podstawie którego ma realizować nowe zobowiązanie przez okres kolejnych 5 lat, przy czym zwiększenia tego można dokonać nie później niż

w dniu 15 marca 2007 r. (§ 5 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r.). W przypadku przedłużenia zobowiązania rolnośrodowiskowego przytoczona w § 13 ww. rozporządzenia decyzja o przyznaniu pierwszej płatności stanowi pierwszą decyzję wydaną dla nowego, powiększonego zobowiązania. Konieczność sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej następuje w przypadku dodawania nowych działek w trzecim i późniejszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, gdyż utworzenie nowego planu wiąże się z koniecznością realizowania programu rolnośrodowiskowego przez kolejne 5 lat, co związane jest z możliwościami osiągnięcia celów postawionych przez program rolnośrodowiskowy w założeniu jego pozytywnego oraz długotrwałego oddziaływania na środowisko.

Przedstawiony przez skarżącą plan działalności rolnośrodowiskowej z dnia [...] lutego 2009 r. stanowi jedynie zmianę do pierwotnego planu z dnia [...] czerwca 2005 r.

i zawiera dodane w 2007 r. działki, nie mówi natomiast nic na temat wydłużenia zobowiązania rolnośrodowiskowego ponad rok 2009. Nie można zatem mówić

o osiągnięciu celów ochrony przyrody bądź możliwości odtworzenia się cech siedlisk przyrodniczych przy ograniczonym ich użytkowaniu przez okres wynikający z planu,

a więc tylko 2 lat. W ocenie organu, beneficjentka w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego nie sporządziła nowego planu działalności rolnośrodowiskowej,

a jedynie dokonała zmiany istniejącego planu. Tym samym, nie dochowała w tym zakresie przepisów rozporządzenia dotyczącego realizacji programu rolnośrodowiskowego. Beneficjentka jak stwierdził organ, była w posiadaniu informacji

o przedłużeniu, ze względu na dodanie nowych działek – jej zobowiązania rolnośrodowiskowego do 2012 r. Przedstawiony zaś przez nią plan działalności rolnośrodowiskowej daje wytyczne do realizacji zobowiązania jedynie do 2010 r., nie jest zatem dokumentem właściwym do realizacji nowego zobowiązania. W 2008 r. beneficjentka złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych według zasad obowiązujących dla producentów rolnych przystępujących do programu

w perspektywie finansowania PROW 2007-2013.

Organ odwoławczy podniósł, że w związku z dodaniem w 2007 r. nowych działek ewidencyjnych beneficjentka rozpoczęła nowy okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zatem już na wstępie nie zostały dochowane zasady przeniesienia jej zobowiązania do PROW 2007-2013, gdyż na podstawie § 30 rozporządzenia z 2008 r. przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego przysługuje rolnikowi, który przez co najmniej 3 lata realizował program rolnośrodowiskowy według zasad PROW 2004-2006. Beneficjentka co prawda realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2005 r., niemniej jednak w 2007 r. dokonała zwiększenia powierzchni realizacji programu oraz wyraziła zgodę na przedłużenie zobowiązania

o kolejne 5 lat. W związku z powyższym umożliwienie dołączenia nowych działek do już rozpoczętego zobowiązania skutkowało rozpoczęciem przez skarżącą nowego okresu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto zaznaczenia wymaga, że sposób przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez skarżącą zgodnie

z zasadami jego realizacji według PROW na lata 2004-2006 na zobowiązanie realizowane według PROW na lata 2007-2013 stanowi uchybienie art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego

w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z tą regulacją przed zakończeniem okresu wykonywania zobowiązania podjętego na mocy rozdziału VI rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 państwa członkowskie mogą zezwolić na przekształcenie tego zobowiązania w nowe zobowiązanie podejmowane zasadniczo na okres od pięciu do siedmiu lat na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, pod warunkiem, że przekształcenie jest związane z niekwestionowaną korzyścią dla środowiska naturalnego lub dla dobrostanu zwierząt oraz istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione. Beneficjentka posiadała bowiem w zobowiązaniu dla roku 2007 w pakiecie "utrzymanie łąk ekstensywnych" wariant półnaturalne łąki jednokośne wykaszane ręcznie [...] ha, wariant półnaturalne łąki dwukośne [...] ha, w pakiecie "rolnictwo ekologiczne" wariant uprawy rolnicze [...] ha, a wariant trwale użytki zielone [...] ha, przy czym całkowita powierzchnia gospodarstwa była równa [...] ha. W zobowiązaniu na 2008 r. beneficjentka zadeklarowała we wniosku w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności

o powierzchni [...] ha oraz wariant 2.5 uprawy warzywnicze z certyfikatem zgodności o powierzchni [...] ha oraz pakiet zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie wariant 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych

o powierzchni [...] ha, przy czym powierzchnia całkowita gospodarstwa wynosi [...] ha. Skarżąca nie dochowała warunku przeniesienia zobowiązania mówiącego

o wzmocnieniu podjętego zobowiązania. Część działek ewidencyjnych, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha, beneficjentka przekazała bowiem na mocy porozumień innym podmiotom i w 2008 r. nie uczestniczą one w jej zobowiązaniu. Bezspornie nie zachowana została powierzchnia zobowiązania realizowanego w 2007 r., zobowiązanie nie zostało więc wzmocnione. Również przeniesienie realizacji programu do działania zgodnie z regułami PROW 2007-2013 nie daje dodatkowych korzyści dla środowiska, co utwierdza w przekonaniu, właściwie zatem odmówiono skarżącej korzystania z możliwości przeniesienia zobowiązania do PROW 2007-2013.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż decyzją z [...] września 2009 r., doręczoną skarżącej [...] września 2009 r. odmówiono beneficjentce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w ramach PROW 2007 – 2013, z uwagi na niezachowanie ww. zasad realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego z PROW 2004 – 2006 na PROW 2007 – 2013. Wobec faktu, iż przedmiotowy wniosek złożony na 2009 rok dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a wobec braku skutecznego przeniesienia w 2008 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2007 r. nie można uznać, że beneficjentka posiada zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2007 – 2013 i w konsekwencji przyznać wnioskowanej płatności.

Jednocześnie organ odwoławczy dodatkowo zauważył, że skarżąca oraz jej mąż (P. M.) posiadają odrębne numery identyfikacji producenta w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4 ustawy

o ewidencji producentów w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer ten nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1092/08 podniósł, że małżonkowie powinni zawsze otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy nie. Skarżąca i jej mąż posiadają odrębne zobowiązania rolnośrodowiskowe.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, podnosząc iż organ dopuścił się kwalifikowanej wady decyzji. Nie można bowiem wydać dla tej samej strony decyzji za to samo świadczenie za ten sam rok bez naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Tymczasem w tej samej sprawie za rok 2008 r. organ wydał dla skarżącej decyzje w sprawie płatności za uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, prezentując argumentację tożsamą ze wskazaną w decyzji.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2012 r. (data wpływu na biuro podawcze) skarżąca za błędną uznała tezę organów, iż powierzchnię użytków rolnych na których był realizowany program rolnośrodowiskowy zwiększyła w roku 2007 tj. w trzecim roku realizacji, co mogłoby prowadzić do konsekwencji z § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. Zwiększenia powierzchni na której był realizowany program rolnosrodowiskowy dokonała w rzeczywistości w roku 2006, tj. w drugim roku realizacji programu. Wskazała, iż zestawienie podanych przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wartości, z decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. wydaną przez ten sam organ świadczy o fatalnej w skutkach dla skarżącej pomyłce organu. Z decyzji tej wynika bowiem wprost, iż zwiększenie powierzchni gruntów na których realizowany był program rolnośrodowiskowy nastąpiło już w roku 2006. W roku 2006 odmówiono jedynie przyznania płatności do zwiększonej powierzchni, na której był realizowany

w 2006 roku program rolnośrodowiskowy ze względu na zbyt późne zgłoszenie przez skarżącą stosownej zmiany we wniosku o płatność za 2006 r. Plan działalności rolnośrodowiskowej, który zakłada zwiększenie powierzchni realizacji zobowiązania

w roku 2006 kwestionowany przez organy, w świetle powyższego jest w pełni poprawny i zgodny z prawem i stanem faktycznym.

Podniosła, iż organy nieprawidłowo na podstawie złożonego przez nią oświadczenia przyjęły w podjętych decyzjach, iż wyraziła ona zgodę na liczenie terminu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na nowo od [...] marca 2007. W odpowiedzi na wezwanie organu wyraziła bowiem zgodę na wydłużenie okresu zobowiązania, a nie na liczenie od nowa biegu tegoż zobowiązania. W sprawie nie występują okoliczności uzasadniające, iż skarżąca realizowała w 2008 r. drugi rok zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku czym nie mogła skorzystać z tego względu

z przywileju przekształcenia swojego zobowiązania rolnośrodowiskowego na nowe zobowiązanie w ramach PROW 2007-2013. Przekształcenie to bowiem było możliwe jedynie w przypadku realizacji starego zobowiązania prze okres co najmniej trzech lat.

Za nieuprawniony skarżąca uznała zarzut decyzji dotyczący naruszenia art. 11 rozporządzenia Komisji 1320/2006, które to stawiało warunek dla przekształcenia zobowiązania, aby nowe zobowiązanie było wzmocnione. Wskazała w tym zakresie, iż przeniesienie posiadania części gospodarstwa na rzecz innych rolników nastąpiło

w dniu [...] kwietnia 2008 r. Wywiodła, że w czasie składania w maju 2008 r. wniosku

o płatność w nowym PROW (wniosku o przekształcenie zobowiązania w starym PROW na zobowiązanie w nowym programie), skarżącą obciążał jedynie obowiązek realizacji zobowiązania związanego z gruntami, które pozostały w jej posiadaniu. To istniejące na dzień złożenia wniosku zobowiązanie zostało wzmocnione, bowiem powierzchnia gruntów objętych ciążącym na skarżącej od [...] kwietnia 2008 r. zobowiązaniu nie została zmniejszona, bieg zobowiązania nowego z mocy prawa musiał być liczony od nowa, czyli wydłużał się okres realizacji istniejącego zobowiązania. Nadto strona rozpoczynała od 2008 r. realizację nowych pakietów (co wprost wynika z wniosku złożonego w ramach nowego PRPOW) także liczba realizowanych pakietów i wariantów od 2008 r., została zwiększona, strona przyjęła na siebie realizację nowych wymogów. Zwiększenie zobowiązania było więc zdaniem skarżącej nie kwestionowane. Konstatacja organów o zmniejszeniu realizowanego zobowiązania mogłaby być słuszna jedynie gdyby skarżąca nie zgłosiła we wniosku na 2008 r. całej powierzchni, na której powinna od [...] kwietnia 2008 r. realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach programu rolnośrodowiskowego tj., wg takiego wymiaru zobowiązania jakie miałaby realizować w starym PROW od [...] kwietnia 2008 r.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnioskując o objęcie postępowaniem dowodowym wszystkich przedłożonych przez nią dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym

i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a).

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo odmówiły skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013, uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcia trafnie powołały przepisy zarówno krajowe, jak i wspólnotowe, mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym, Sąd w pełni podziela również argumentację organu odwoławczego zawartą w decyzji, jak i odpowiedzi na skargę.

Zaznaczenia wymaga, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. spełniła warunki które umożliwiają producentowi rolnemu przejście z programu rolnośrodowiskowego jaki dotychczas realizowała w ramach PROW 2004-2006, na nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane w ramach PROW 2007-2013. Sporne pozostaje również, które przepisy regulują ww. przejście z jednego programu na drugi. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje zaś, że skarżąca rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w 2005 r., że w 2007 r. dokonała zwiększenia powierzchni na której był realizowany program rolnośrodowiskowy,

a w 2008 r. przekazała innym podmiotom część gospodarstwa na której dotychczas realizowała swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zdaniem skarżącej podstawę materialnoprawną dla rozstrzygnięcia kwestii przyznania jej płatności w niniejszej sprawie stanowi § 30 rozporządzenia z 2008 r. Przepis ten jest bowiem wykonaniem zapisu art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) 1320/2006, który upoważnił krajowego ustawodawcę do ustalenia zasad przechodzenia beneficjentów z jednego programu rolnośrodowiskowego na drugi. W ocenie skarżącej to właśnie w tym przepisie ustawodawca wskazuje "niekwestionowaną korzyść dla środowiska oraz wzmocnienie dotychczasowego zobowiązania".

W świetle tej regulacji (§ 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r.) rolnikowi, który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych

i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), w zakresie pakietów:

1) rolnictwo zrównoważone - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa

w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 2,

2) rolnictwo ekologiczne - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2,

3) utrzymywanie łąk ekstensywnych lub pakietu utrzymywanie pastwisk ekstensywnych - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego

w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5,

4) ochrona gleb i wód - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 lub 8,

5) tworzenie stref buforowych - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa

w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9,

6) ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7

- jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował co najmniej taką samą liczbę pakietów.

Stosownie zaś do ust. 2 ww. przepisu płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 lub 3 może być przyznana bez względu na liczbę dotychczas realizowanych pakietów.

Z uwagi na treść wskazanej regulacji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie, pogląd skarżącej jakoby właśnie w ww. przepisie ustawodawca wskazał co stanowi "niekwestionowaną korzyść dla środowiska oraz wzmocnienie dotychczasowego zobowiązania" jest nietrafny. Należy bowiem zauważyć, że podstawowym wspólnotowym aktem prawnym regulującym kwestię przejścia z okresu programowania 2004-2006 (rozporządzenie Rady(WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L214 z dnia 19 sierpnia 2005 r. str. 55-56) do okresu programowania 2007-2013 (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE z 2005 r. L.277 PL z 21.10.2005 r.) jest rozporządzenie Komisji WE Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/05 (Dz. Urz. WE. Nr L. 243 z 6.09.2006, dalej jako rozporządzenie nr 1320/2006).

Rozdział 3 i art. 11 rozporządzenia nr 1320/2006 przyznaje państwom członkowskim prawo do uregulowania przejścia ze starego okresu zobowiązania (z lat 2004-2006) na nowy okres programowania (2007-2013). Na tej podstawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich działając z upoważnienia ustawowego, tj. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w § 30 rozporządzenia z lutego 2008 r. szczegółowo uregulował zasady przejścia ze starego okresu do nowego okresu programowania. W żadnej z tych regulacji (krajowej i unijnej) – co wymaga podkreślenia Sądu – nie ma przepisu zezwalającego na łączenie na poziomie gospodarstwa dwóch zobowiązań rolnośrodowiskowych z różnych okresów programowania. Ustawodawca zezwala bowiem jedynie, po spełnieniu określonych warunków na przejście z okresu programowania 2004-2006 na 2007-2013. Ponadto stosownie do treści preambuły do rozporządzenia nr 1320/2006 "jeżeli istnieje potrzeba zapewnienia przejścia pomiędzy dwoma okresami programowania, w związku

z odstępstwem w sprawie zachowania zgodności z normami wspólnotowymi zgodnie

z art. 331 ust. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/199", to "państwa członkowskie powinny zapewnić aby operacje przejściowe były wyraźnie określone

w ich systemach zarządzania finansami oraz wykluczenia wszelkiego ryzyka podwójnego finansowania wskutek częściowego pokrywania się okresów programowania, począwszy od dnia 1 stycznia 2007 r. do końca terminów kwalifikowalności wydatków, ustalonego na mocy decyzji zatwierdzających wsparcie Wspólnoty". Powyższe niewątpliwie przesądza o tym, że państwo może zezwolić jedyne na przekształcenie jednego programu na drugi, nie może zaś zezwolić na prowadzenie obu programów jednocześnie.

Podkreślenia wymaga, że istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca, co jest okolicznością bezsporną, dokonując zwiększenia swojego zobowiązania rolnośrodwiskowego w 2007 r. poprzez dodanie nowych działek ewidencyjnych zobowiązała się do realizacji wydłużonego z tego powodu zobowiązania. O powyższym obowiązku została poinformowana, co potwierdza jej oświadczenie złożone w biurze powiatowym ARiMR znajdujące się w aktach administracyjnych (brak numeracji stron). Skarżąca wyraziła również zgodę na przedłużenie swojego zobowiązania do końca lutego 2012 r., co potwierdza jej oświadczenie znajdujące się

w ww. aktach. W tej sytuacji, zgodzić się należy z poglądem organu, że w wyniku przedmiotowego zwiększenia, skarżąca w 2007 r. niejako na nowo podjęła się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006. Tym samym, w wyniku dokonanego przez nią w 2007 r. zwiększenia zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkiem czego powinna w związku z tym sporządzić nowy plan rolnośrodowiskowy – rok 2008 jest dopiero drugim, a rok 2009 trzecim rokiem realizacji jej nowego programu rolnośrodowiskowego, który miała realizować w latach 2007-2012. Zwrócić uwagę należy, że w przypadku przedłużenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, decyzja o przyznaniu pierwszej płatności stanowi pierwszą decyzję wydaną dla nowego, powiększonego zobowiązania. Oznacza to, że skarżąca

w 2008 r. nie mogła jeszcze skorzystać z możliwości przejścia z PROW 2004-2007 na PROW 2007-2013, możliwe zaś to było najwcześniej w 2010 r. – po trzech latach realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ustawodawca w ww. rozporządzeniu określił konieczność sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej w przypadku dodawania nowych działek w trzecim i późniejszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, gdyż utworzenie nowego planu wiąże się z koniecznością realizowania programu rolnośrodowiskowergo przez kolejne 5 lat, co związane jest

z możliwościami osiągnięcia celów postawionych przed programem rolnośrodowiskowym w założeniu jego pozytywnego oraz długotrwałego oddziaływania na środowisko.

Nadto, zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1320/2006 przed zakończeniem okresu wykonywania zobowiązania podjętego na mocy rozdziału VI rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 państwa członkowskie mogą zezwolić na przekształcenie tego zobowiązania w nowe zobowiązanie podejmowane zasadniczo na okres od pięciu do siedmiu lat na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, pod warunkiem, że:

a) przekształcenie jest związane z niekwestionowaną korzyścią dla środowiska naturalnego lub dla dobrostanu zwierząt; oraz

b) istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione.

Prawidłowy jest zatem pogląd organu odwoławczego, iż powyższa regulacja jest istotna w kwestii dotyczącej możliwości przejścia przez producenta rolnego, po spełnieniu powyższych warunków z programu rolnośrodowiskowego realizowanego

w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że Rzeczpospolita Polska od dnia 1 maja 2004 r. jest członkiem Unii Europejskiej, przez co ma obowiązek przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego w równej mierze jak norm prawa krajowego. Stąd też zarówno prawo pierwotne (traktaty założycielskie, prawo zwyczajowe), jak i prawo pochodne (przepisy ustanowione przez Instytucje Wspólnoty) są częścią polskiego systemu prawa. Szczególną formą prawa pochodnego jest rozporządzenie, które cechuje bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. W prawodawstwie unijnym podstawowymi aktami prawnymi regulującymi problematykę wspierania rozwoju obszarów wiejskich w ramach PROW 2007-2013 są zaś m.in. rozporządzenie Rady nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich

z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, opublikowane w Dz. U. UE L 277 z dnia 21.10.2005 r. ze zm.) oraz przywołane wyżej rozporządzenie nr 1320/06.

Z przepisu art. 11 rozporządzenia nr 1320/2006 wynikają właśnie warunki jakie łącznie musi spełnić producent rolny w momencie przejścia z jednego programu na drugi. Zdaniem Sądu, pomijając już stricte bardzo ocenną kwestię czy ww. przekształcenie jest związane z niekwestionowaną korzyścią dla środowiska naturalnego lub dla dobrostanu zwierząt, trudno nie przyznać racji organom, że istniejące zobowiązanie skarżącej jest znacząco wzmocnione, skoro w 2007 r. całkowita powierzchnia jej gospodarstwa była równa [...] ha, zaś w 2008 r., a więc w roku

w którym chciała dokonać przejścia z jednego programu na drugi – powierzchnia całkowita gospodarstwa wynosi jedynie [...] ha.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w stanie faktycznym sprawy w kontekście istoty zobowiązania rolnośrodowiskowego (5 letniego) wynika, że ustalenie prawa do płatności rolnośrodowiskowej za 2009 rok było możliwe jedynie w sytuacji przyznania takiej płatności za 2008 r. Tymczasem z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych oraz podejmowanych w niniejszym postępowaniu sądowym rozstrzygnięć (postanowień o zawieszeniu i podjęciu zawieszonego postępowania sądowego), bezsprzecznie wynika, iż decyzje organów ARiMR w tym zakresie (zaskarżona z [...] grudnia 2009 r. i poprzedzająca ją z [...] września 2009 r.) zostały uznane za prawidłowe zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 6 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 115/10) i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1127/10).

Odnosząc się do argumentów skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r., Sąd wskazuje jedynie, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający i nie może prowadzić do odmiennych ustaleń, mających na celu wykazanie, iż zwiększenie powierzchni użytków rolnych nastąpiło w 2006 r.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.