Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1966/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1862/15 w sprawie ze skargi T. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] na rzecz T. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1862/15, oddalił skargę T. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu [...] na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.1) oraz § 43 ust. 2 i 3 Statutu[...], stanowiącego załącznik nr [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. [...]. Rada [...] uchwaliła, że w skład Zarządu [...] wchodzą Burmistrz Dzielnicy [...] oraz trzech Zastępców Burmistrza[...]. Natomiast uchwałą nr [...] Rady [...] uchwaliła, że w wyniku głosowania tajnego na Zastępcę Burmistrza [...] wybrany został T. M. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz § 13 ust. 1 pkt 3 i § 44 ust. 1 Statutu[...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r.

Rada [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady [...] na podstawie § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu[...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy ([...]), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." w § 1 stwierdziła nieważność:

1. uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu[...];

2. uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza[...].

W ocenie Rady [...] przedmiotowe uchwały naruszają kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy[...]. Działając na wniosek grupy radnych[...], na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] zwołał [...] Sesję nadzwyczajną Rady Dzielnicy na dzień 26 lutego 2015 r. Pierwotny porządek obrad sesji nadzwyczajnej zgodnie z zawiadomieniem Przewodniczącego obejmował: 1. otwarcie obrad, 2. informację na temat [...] wypożyczalni rowerów –[...], 3. zamknięcie obrad. Jak wynika z przedstawionych dokumentów porządek obrad został zmieniony w wyniku czego doszło do podjęcia uchwał nr[...]. Rada [...] podniosła, że w świetle przepisów Statutu Dzielnicy, Rada Dzielnicy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (§ 19 ust. 1 i § 22 ust. 1 Statutu). Sesje są podstawową formą pracy rady dzielnicy, tylko na niej mogą być podejmowane wiążące rozstrzygnięcia oraz wyrażone stanowiska i opinie tego organu. Statut Dzielnicy przewiduje także możliwość zwołania tzw. sesji nadzwyczajnej. Stosownie do § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy, Przewodniczący obowiązany jest na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, Zarządu Dzielnicy lub co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Dzielnicy, zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku, który winien zawierać porządek obrad sesji wraz z projektami uchwał. Rada [...] podkreśliła, że sesje nadzwyczajne zwołuje się poza sesjami ustalonymi w planie pracy rady w przypadkach szczególnych, w których zachodzi potrzeba załatwienia sprawy wynikłej niespodziewanie, a przy tym niecierpiącej zwłoki. Pilność załatwiania konkretnej sprawy sprawia, że rozstrzygnięcia nie można odłożyć do kolejnej sesji zwyczajnej. Z powyższym koreluje pogląd, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w trybie nadzwyczajnym spraw, które mogą być załatwiane w ramach sesji zwyczajnej. Specyficzny charakter sesji nadzwyczajnej wpływa również na kwestie związane z ustaleniem jej porządku obrad. Przyjmuje się bowiem, iż poza otwarciem i zamknięciem sesji oraz zatwierdzeniem jej porządku, może zawierać tylko te sprawy, z powodu których sesję nadzwyczajną zwołano. Nie oznacza to niedopuszczalności zmiany porządku obrad, jednakże w świetle orzecznictwa powinna ona bezwzględnie dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw, co wcześniej zgłoszono i ściśle określony "przedmiot obrad". Biorąc powyższe pod uwagę Rada [...] stwierdziła, że uchwały podjęte przez Radę Dzielnicy [...] podczas sesji [...] w dniu [...] lutego 2015 r., zostały podjęte z naruszeniem omówionych zasad. Niewątpliwie bowiem rozszerzony porządek obrad nie dotyczył sprawy obiektywnie pilnej, wymagającej zwołania sesji nadzwyczajnej. Nie zaistniała realna i obiektywna przyczyna uzasadniająca wprowadzenie na sesję uchwał dotyczących zmiany liczby członków Zarządu [...], a następnie wyboru Zastępcy Burmistrza [...] w chwili procedowania nad uchwałami Zarząd Dzielnicy, a zmiana liczby jego członków, a następnie wybór Zastępcy Burmistrza bez konkretnej przyczyny nie uzasadnia procedowania w tym przedmiocie podczas sesji nadzwyczajnej.

T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady [...] w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy[...] , zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 4 w zw. z ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy[...], w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy[...], względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], co stanowi naruszenie prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Ponadto podniósł, że Rada Dzielnicy może wprowadzić zmiany w porządku obrad na sesji nadzwyczajnej bezwzględną większością ustawowego składu rady pod warunkiem, że wcześniej zgodę na to wyrazi wnioskodawca zwołania sesji. Zgoda wnioskodawcy na zmianę porządku obrad powinna być wyraźnie wyartykułowana i odnotowana w protokole. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest do chwili obecnej protokołu z sesji Rady Dzielnicy [...] z [...] lutego 2015 r., co uniemożliwia zweryfikowanie zgodności z prawem podjęcia na niej uchwał.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyłącznie okoliczność, iż na sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy[...], która w miała miejsce w dniu [...] lutego 2015 r., doszło do rozszerzenia porządku obrad o sprawy związane z wyborem Zarządu[...], nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności podjętych na przedmiotowej sesji uchwał, w tym uchwały w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza[...]. Do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy bowiem naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sąd podkreślił, że w sprawie zaistniała jeszcze inna przyczyna podjęcia przez Radę [...] zaskarżonej uchwały o stwierdzenie nieważności uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy [...] na sesji w dniu [...] lutego 2015 r., w tym uchwał [...] podniesione w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że do zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej wymagana jest dodatkowo zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji (§ 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy[...]). Zatem zgoda wnioskodawcy na zmianę porządku obrad powinna być wyraźnie wyartykułowana i odnotowana w protokole. Zgody takiej nie można domniemywać. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy o zwołanie sesji nadzwyczajnej wystąpiła grupa radnych, zgodę taką powinni wyrazić wszyscy bez wyjątku radni z tej grupy, co z kolei winno być odnotowane w protokole. Protokół z odbytej sesji w dniu [...] lutego 2015 r., w dacie wydania przez organ zaskarżonej uchwały nie został podpisany. Złożenie do akt sprawy w dniu 6 maja 2016 r. podpisanego protokołu, który jak twierdzi skarżący został przyjęty na sesji [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. nie może w chwili obecnej wpłynąć na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Sąd uznał, że w dacie wydania przez organ zaskarżonej uchwały zasadnym było przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów Statutu Dzielnicy [...] regulujących procedurę podejmowania uchwał (§ 23 ust. 4).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi, stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący kasacyjnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, obejmujące:

1. art. 7 oraz art. 184 Konstytucji RP - poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], w oparciu o przesłanki niewynikające ani z argumentacji skarżonego organu, ani też z żadnego przepisu prawa oraz wykreowanie przez Sąd nieznanej prawu koncepcji zależności pomiędzy ważnością uchwał podejmowanych na sesji rady (w tym przypadku dzielnicy m.st. Warszawy) a późniejszym przyjęciem bądź nie przyjęciem protokołu z tejże sesji, uzasadniając ponadto orzeczenie innym, niż wynikającym z akt sprawy i przyjętym przy rozstrzygnięciu przez organ stanie faktycznym, przyjmując przy tym nieuprawnione i niewynikające z żadnego przepisu prawa domniemania, co wykracza poza zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej,

2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 K.p.a., stosowanych odpowiednio na podstawie art. 92 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze nie miało oparcia w obowiązujących przepisach prawa i wynikało wyłącznie z pozaprawnych motywacji politycznych, względnie - w przypadku akceptacji poglądu jakoby przyjęcie protokołu z sesji Rady było sposobem na ustalenie stanu faktycznego - także niedostrzeżenie przez Sąd niepodjęcia przez skarżony organ przed wydaniem rozstrzygnięcia, czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewzięcie pod uwagę okoliczności znanych organowi z urzędu oraz niewskazanie w uzasadnieniu uchwały faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

3. art. 20 ust. 4 w zw. z ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym stosowanych odpowiednio na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz analogicznie § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy [...] poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], którego jedyną podstawą wskazaną przez organ w uzasadnieniu uchwały była rzekoma niedopuszczalność (niezgodność z prawem) rozszerzania - za zgodą wnioskodawców - porządku obrad sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy o punkty niezwiązane tematycznie z pierwotnym porządkiem obrad, pomimo dokonania przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku prawidłowej oceny ww. zagadnienia prawnego, z czym nie koresponduje treść sentencji tj. oddalenie skargi,

4. § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], podczas gdy ani z akt sprawy ani z przebiegu postępowania nie wynikała jakakolwiek niezgodność z prawem uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy [...] i tym samym nie zaistniały przesłanki do zastosowania wobec nich rozstrzygnięcia nadzorczego,

5. art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem uchwał Rady Dzielnicy[...], będących bezpośrednią realizacją kompetencji ustawowych wynikających z cytowanych przepisów (wybór zarządu dzielnicy), w oparciu o niższe w hierarchii źródeł prawa przepisy Statutu Dzielnicy[...], które z samej swojej istoty nie mogą niweczyć ani modyfikować regulacji ustawowych, nie przewidujących żadnego nadzoru organów m.st. Warszawy nad suwerennym wyborem przez Rady - Zarządów tychże dzielnic.

Jednocześnie, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, stanowiących uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy, obejmujące:

6. art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na wykroczeniu przez Sąd poza jego kompetencje wynikające z P.p.s.a., m.in. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie tylko niezgodnych z rzeczywistością, lecz także niepodnoszonych przez organ oraz niewynikających z akt sprawy (rzekome niewyrażenie przez wnioskodawców zgody na rozszerzenie porządku obrad), podczas gdy Sąd w trybie kontroli sądowo-administracyjnej nie jest uprawniony do zastępowania organu, a jedynie oceny legalności jego działań,

7. art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprzekazanie przez organ Sądowi kompletnych akt sprawy, na których oparte zostało rozstrzygnięcie, w tym niezałączenie do akt nagrania oraz stenogramu z sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., na których oparte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze, a którymi organ dysponował w chwili podjęcia skarżonej uchwały,

8. art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd samodzielnych i błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przez Sąd dowodu z dokumentu - podpisanego protokołu z sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., który mógłby wyjaśnić zaistniałe wątpliwości w zakresie stanu faktycznego,

9. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niepodjęcie przez Sąd z urzędu działań zmierzających do skompletowania akt sprawy, na podstawie których mogłoby być wydane zgodne z prawem orzeczenie oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym,

10. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza granice sprawy, tj. ocenę legalności skarżonej uchwały Rady [...] nr[...], sprowadzając postępowanie wyłącznie do nieuprawionego badania z urzędu legalności oraz wszystkich okoliczności faktycznych podjęcia uchwały Rady Dzielnicy [...] nr[...], która nie była przedmiotem skargi,

11. art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego nie zawiera właściwego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia,

12. art. 147 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd na podstawie poczynionych przezeń ustaleń prawnych zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku winien uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność skarżonego aktu, podczas gdy w skarżonym kasacyjnie wyroku - wbrew własnym ustaleniom - Sąd skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Rada [...] podjęła uchwalę nr[...], w której stwierdziła nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] - w tym uchwały o wyborze T. M. na stanowisko Zastępcy Burmistrza[...]. Wyłącznym uzasadnieniem podjęcia tego rozstrzygnięcia nadzorczego była niedopuszczalność rozszerzania porządku obrad sesji nadzwyczajnych Rady Dzielnicy o punkty niezwiązane z tematyką ujętą w pierwotnym porządku obrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że okoliczność, iż na sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy[...], która miała miejsce w dniu [...] lutego 2015 r., doszło do rozszerzenia porządku obrad o sprawy związane z wyborem Zarządu Dzielnicy[...], nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności podjętych na przedmiotowej sesji uchwał, w tym uchwały w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy[...]. Jednakże Sąd Wojewódzki uznał, że uchwała jest istotnie sprzeczna z prawem, ponieważ protokół z odbytej sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2015 r., w dacie wydania przez organ zaskarżonej uchwały, nie został podpisany. Natomiast złożenie do akt sprawy podpisanego protokołu, który został przyjęty na sesji [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r., nie może wpłynąć na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] do zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej wymagana jest dodatkowo zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. W ocenie Sądu w dacie wydania przez organ zaskarżonej uchwały zasadnym było przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów Statutu Dzielnicy [...] regulujących procedurę podejmowania uchwał. Brak owej zgody był, więc de facto jedynym naruszeniem prawa, jakiego dopuściła się Rada Dzielnicy [...] podejmując uchwały na sesji w dniu [...] lutego 2015 r.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki nadał szczególne znaczenie dowodowe protokołowi z sesji Rady Dzielnicy, polegające na tym, że brak protokołu z sesji sporządzonego zgodnie z wymogami prawa wyklucza możliwość wykazania przy pomocy innych dowodów, że na tej sesji radni złożyli oświadczenia dotyczące zgody na zmianę porządku obrad. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w przepisach u.s.g., w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy, w Statutu Dzielnicy [...] oraz P.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego NSA zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania związanych z ustaleniem, że grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy, nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad tej sesji (art. 106 § 3 i art. 133 § 1 P.p.s.a.). W konsekwencji zasadne są także podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 w zw. z § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy. Przepisy te zostały naruszone poprzez ich wadliwą subsumpcję. Zastosowano je w sytuacji braku prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych.

Przepis § 33 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...] wskazuje, jakie dokumenty powinny stanowić załączniki do protokołu z sesji rady dzielnicy, co oznacza, że w razie niepodpisania protokołu i niepoddania go procedurze określonej w § 33 ust. 3, 4, 5 i 6 Statutu, te dokumenty mogą być wykorzystane w celu ustalenia istotnych faktów, mających miejsce na sesji rady dzielnicy. W tym celu może być wykorzystany także zapis obrad na nośniku elektronicznym wymieniony w § 33 ust. 2 pkt 1 Statutu Dzielnicy, gdyż z treści tego przepisu wynika, że został on zrównany ze stenogramem obrad. Wskazane dokumenty i nośnik elektroniczny powinny być uznane za część akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny oraz dokumenty, z których ten sąd może przeprowadzić niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dowody uzupełniające w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

W powyższym kontekście niezrozumiałe jest, dlaczego nieprzyjęty przez Radę Dzielnicy[...], w chwili podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, projekt protokołu, który istniał i znajdował się w aktach sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego generalnie nie może być uznany za dowód świadczący o przebiegu sesji, a miałby potwierdzać tylko jedną okoliczność, tj. że w zaistniałym stanie faktycznym wnioskodawcy nie wyrazili zgody na rozszerzenie porządku obrad, która to zgoda jest wymagana zgodnie z § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy[...]. Skoro w rozpoznawanej sprawie istotne było, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy w trybie § 22 ust. 4 Statutu, wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji, to wszystkie dokumenty oraz nośnik elektroniczny zawierający zapis obrad, mogące wyjaśnić, czy taka zgoda została wyrażona, powinny być dopuszczone jako dowód. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Podkreślić należy, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie weryfikacja treści protokołu ma relewantne znaczenie dla oceny legalności uchwały. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na sam status protokołów z posiedzeń organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową funkcją protokołu jest cel dowodowy - dokumentowanie treści oraz szeroko rozumianego trybu podejmowania uchwał (decyzji). Z tego względu ma on znaczenie w procesie badania legalności uchwał. W tym procesie organ nadzoru bada zgodność z prawem uchwały w trzech aspektach: kompetencyjnym, materialnym i formalnym (proceduralnym). Wbrew twierdzeniom skarżącego istnieje korelacja pomiędzy ważnością pojętych uchwał, a treścią protokołu. Zatem przy ocenie przeprowadzonych dowodów w celu ustalenia, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie § 22 ust. 4 Statutu, wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji, Sąd Wojewódzki powinien też uwzględnić stanowisko Rady Warszawy i Prezydenta Warszawy w sprawach dotyczących innych uchwał podjętych na tej samej sesji, w których jednakże nie podnoszono zarzutu, że zostały one podjęte na sesji, której porządek obrad został ustalony z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy, jak też fakt, że w rozpoznawanej sprawie taki zarzut podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Skarżący zarzuca, że nie można zaakceptować praktyki, w której Sąd w motywach uzasadnienia, powołuje się na okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. W tej materii skład orzekający podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1537/16 (dostępny [w:] CBOSA), że okoliczność, iż grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy w trybie § 22 ust. 4 Statutu, nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad tej sesji, została podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę sama w sobie nie przesądza o wadliwości zaskarżonej uchwały. Jest oczywiste, że podjęcie uchwały, mimo braku zgody grupy radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady, na zmianę porządku obrad stanowi naruszenie § 23 ust. 4 Statutu, uzasadniające podjęcie zaskarżonej uchwały. W związku z tym, ponieważ w odpowiedzi na skargę podniesiono, że takiej zgody nie było, to dopuszczalne było w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, z zachowaniem praw wszystkich stron, wyjaśnienie jedynie okoliczności faktycznej, czyli tego, czy twierdzenie, co do faktów zawarte w odpowiedzi na skargę jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Jednakże nie oznacza to wykroczenia poza granice sprawy i zastępowania przez sąd administracyjny organu administracji. W rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o ocenę zgodności z prawem uchwały Rady Dzielnicy przez pryzmat uchwały Rady Warszawy. W wyroku o sygn. II OSK 1537/16 NSA zwrócił uwagę, że uchwała Rady Dzielnicy [...] mogłaby być zaskarżona do sądu administracyjnego bezpośrednio przez uprawnione do tego podmioty i wówczas sąd administracyjny niewątpliwie były zobowiązany do samodzielnego ustalania, czy została ona podjęta po zmianie porządku obrad za zgodą grupy radnych, którzy wnieśli o jej zwołanie w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, sprowadzający się do kwestionowania możliwości podjęcia przez organy Warszawy rozstrzygnięć nadzorczych, przewidzianych w § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy[...], w odniesieniu do uchwał dotyczących powołania i odwołania Zarządu Dzielnicy[...]. W ocenie kasatora, w niniejszej sprawie poważne wątpliwości budzi sama instytucja stosowania statutowych rozstrzygnięć nadzorczych względem uchwał podjętych przez Radę [...] w wypełnieniu kompetencji określonych w ustawie. Przepis art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy stanowi o wyborze przez Radę Dzielnicy - Zarządu, w tym zastępcy burmistrza dzielnicy w określonej procedurze. Przepisy te nie mówią natomiast o jakimkolwiek udziale Rady m.st. Warszawy w tym procesie. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] o wyborze zastępcy burmistrza Dzielnicy [...] opierało się w niniejszej sprawie wyłącznie na normach Statutu Dzielnicy[...]. Skarżący argumentuje, że niższe w hierarchii źródeł prawa regulacje, z samej swojej istoty nie mogą niweczyć ani modyfikować regulacji ustawowych, które nie przewidują nadzoru organów m.st. Warszawy nad suwerennym wyborem przez Rady - Zarządów tychże dzielnic. Tym samym, Sąd w zaskarżonym wyroku, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie uprawnieniem do odmowy zastosowania przepisu rangi podustawowej, w razie niezgodności z ustawą, tylko na tej podstawie zobowiązany był stwierdzić nieważność skarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy. Ustawowe umocowanie do podejmowania przez Radę Warszawy rozstrzygnięć nadzorczych wobec organów dzielnic Warszawy wynika z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., którym stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Dzielnice Warszawy są, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, obowiązkowymi jednostkami pomocniczymi gminy miejskiej o statusie miasta na prawach powiatu, jaką jest Warszawa, którym statut, określający nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów, nadaje Rada Warszawy. Wobec tego, że w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy brak jest szczególnych przepisów dotyczących nadzoru nad tymi jednostki pomocniczymi, zasadne jest odpowiednie stosowanie systemowe art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Wprawdzie w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie ma generalnego przepisu odsyłającego do stosowania przepisów u.s.g., za wyjątkiem art. 8 ust. 1, w którym odsyła się szczególnie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących radnych gmin w przypadku radnych dzielnicy, jednakże skoro z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że Warszawa jest gminą miejską o statusie miasta na prawach powiatu, to jest oczywiste, że stosuje się do niej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, która zasadniczo reguluje ustrój wszystkich gmin, w tym Warszawy, oczywiście za wyjątkiem kwestii odrębne uregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statuując organy gminy, jako organy nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej, wskazuje jednocześnie, że zakres i formy nadzoru określa statut jednostki pomocniczej. Rada m.st. Warszawy, w ramach działalności nadzorczej nad organami jednostki pomocniczej, jest zatem podmiotem legitymowanym do stwierdzenia nieważności uchwał rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy, gdy naruszają one prawo. Sprawowanie przez Radę m.st. Warszawy nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych (dzielnic) znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie narusza kompetencji Rady Dzielnicy do wyboru Zarządu Dzielnicy, czy dokonywania w nim zmian. Uprawnienie organów m.st. Warszawy do sprawowania nadzoru na działalnością organów jednostki pomocniczej obejmuje wszystkie rozstrzygnięcia (akty) podejmowane przez te organy, w tym również dotyczące obsady personalnej Zarządu Dzielnicy. Co ważne nie umniejsza to w żadnym wypadku uprawnień ustawowych organów nadzoru nad działalnością gminną, tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewody, a w zakresie spraw finansowych - regionalnej izby obrachunkowej. Z postanowień art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nie wynika, aby określony w statucie jednostki pomocniczej nadzór nad jej organami był ograniczony w ten sposób, że wyłączony by był nadzór nad organem stanowiącym w zakresie uchwał dotyczących organu wykonawczego. Wyłączenie takie nie wynika w szczególności z art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, regulującego sposób wyboru zarządu dzielnicy.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy[...], wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji. Tak rozumiana istota sprawy nie została przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien także wyjaśnić stopień naruszenia prawa i podjąć adekwatne rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność, albo że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.