Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2032/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1a, ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. i S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 67/18 w sprawie ze skargi A.W. i S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 67/18 oddalił skargę A.W. (dalej, jako: skarżąca) i S.W. (dalej, jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżonym postanowieniem - rozpatrzeniu zażalenia skarżących - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności czterech lokali mieszkalnych oznaczonych Nr 1A, Nr 2A, Nr 1B, Nr 2B w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił regulacje art. 219, art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., stwierdzając, że wydanie zaświadczenia może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Spełnia ono jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę przepis art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Użyty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak bowiem wynika z treści art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego.

Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia.

W ocenie Kolegium, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia jest prawidłowe. Bezspornie skarżący nabyli w drodze warunkowej umowy sprzedaży a następnie umowy przeniesienia własności (dowód: Akt notarialny [...] z [...] listopada 2006 r. oraz Akt notarialny [...] z [...] stycznia 2007 r.) od A. D. działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym murowanym, wzniesionym w 1980 r. o pow. użytkowej 190 m², do remontu.

W oparciu o wyjaśnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (dalej: PINB) ustalono, że kontrola przy ul. [...] ujawniła samowolę budowlaną w postaci nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce [...]. Stwierdzono użytkowanie jednego mieszkania dwuizbowego. W pozostałej części budynku wykonywane były roboty budowlane związane z wykończeniem pozostałych lokali mieszkalnych (rozmieszczeniem ścian działowych i wewnętrznej instalacji gazowej). W trakcie wykonywania była wewnętrzna instalacja elektryczna oraz instalacja centralnego ogrzewania. Z uwagi na to, że jak stwierdził PINB, skarżący przystąpili do nadbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, organ ten wszczął i przeprowadził dwa odrębne postępowania naprawcze w dwóch sprawach jednocześnie, tj. w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego oraz w sprawie jego przebudowy. Postępowania te zostały zakończone odrębnymi decyzjami ostatecznymi. Po pierwsze, decyzją PINB z dnia [...] października 2016 r. udzielono skarżącym pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego obejmującego lokal mieszkalny nr 2b na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...], w K. poprzedzoną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany samowolnie wykonanej nadbudowy wschodniej części istniejącego budynku mieszkalnego z czterema lokalami mieszkalnymi na działce nr ew. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania, elektryczna i wentylacji mechanicznej. Po drugie, decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzono wykonanie przez skarżących obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] nr [...] w K. do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że obie części budynku zarówno wschodnia jak i zachodnia stanowią funkcjonalną całość jako budynek wielorodzinny z siedmioma lokalami mieszkalnymi, a w dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że w budynku mieszkalnym znajdują się cztery lokale mieszkalne.

Zdaniem Kolegium, analiza ww. decyzji organu nadzoru budowlanego wykazała sprzeczne ustalenia co do stanu faktycznego. Z przedłożonych przez inwestorów wypisów z ewidencji gruntów wynika, że budynek oznaczony nr [...], wybudowany w 1980 r. ma obecnie powierzchnię 306 m² łączną powierzchnię użytkową 308 m² a powierzchnię pomieszczeń przynależną 46 m². Z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby budynek ten powstał na podstawie pozwolenia na budowę, obejmującego cztery lokale mieszkalne. Ustalenia w tym zakresie organ nadzoru budowlanego oparł wyłącznie na oświadczeniu poprzedniej właścicielki obiektu, która nie przedłożyła żadnych dowodów na tę okoliczność. Rozbieżności w podanych wyżej wielkościach powierzchni użytkowej budynku, wskazujące na jego rozbudowę po zmianie właściciela nie były przedmiotem ustaleń organu nadzoru. Jednocześnie z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że wydzielenie czterech lokali mieszkalnych nastąpiło w ramach samowolnej przebudowy (a nie rozbudowy) budynku, dokonanej po zmianie właściciela budynku. Stąd wszczęte i zakończone ww. decyzjami postępowanie naprawcze, przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe decyzje PINB zostały poprzedzone wydaniem przez Prezydenta [...], ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2011 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nadbudowy części istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...], oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCDEF-A. Inwestorzy uzupełniając wniosek podkreślili, że wnioskowany do rozbudowy budynek mieszkalny jednorodzinny, będzie również budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi.

Kolegium zauważyło, że w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano ilości lokali mieszkalnych, na które wskazał organ nadzoru, legalizując w oparciu o tę decyzję, samowolę budowlaną. Nie określono także zwiększenia wskaźnika zabudowy. Z uwagi na niespójność ustaleń zawartych w decyzjach organu nadzoru budowlanego Kolegium uznało za celowe skierowanie sprawy dotyczącej ww. samowoli budowlanej do organu nadrzędnego, jakim jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dla zbadania zgodności z prawem wyżej wskazanych rozstrzygnięć.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawione wyżej rozbieżności czynią niemożliwym wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących, gdyż jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. Wydaje się je wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.

Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, spełnienie tychże wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a).

Warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Jak już bowiem podniesiono, z regulacji tej wynika, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Skarżący twierdzą że budynek, w odniesieniu do którego wnioskują o wydanie zaświadczenia, od początku swego istnienia posiadał 4 samodzielne lokale mieszkalne, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto przedstawiona przez nich dokumentacja w postaci decyzji PINB potwierdza, że wspomniany budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.

W ocenie Sądu I instancji argumentacja skarżących nie stanowi podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie zależy w istocie od ustalenia, czy budynek, w odniesieniu do którego skarżący żądają wydania zaświadczenia o samodzielności 4 lokali, jest budynkiem jednorodzinnym, czy też wielorodzinnym. Stwierdzenie bowiem, że przedmiotowy budynek jest domem mieszkalnym jednorodzinnym, uniemożliwia skuteczne żądanie skarżących we wskazanym zakresie.

Rację ma Kolegium, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących, iż przedmiotowy budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym. Sam fakt użytkowania 4 lokali mieszkalnych w budynku, nie daje podstaw do twierdzenia, że staje się on automatycznie domem wielorodzinnym. Z przedłożonych przez skarżących dokumentów sprzedaży w postaci aktu notarialnego z 2006 r. wynika, że nabyli oni nieruchomość rolną składającą się z działki nr [...] nie zabudowanej i działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym murowanym, wzniesionym w 1980 r. o pow. użytkowej 190 m², do remontu. Okoliczność, że na działce nr ew. [...] znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, w którym nie wyodrębniono nieruchomości lokalowych ani pozostałych lokali potwierdza także wypis z rejestru gruntów z dnia 24 października 2006 r.

Bezspornie skarżący dokonali samowolnie przebudowy i nadbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie można uznać, że przedmiotowy budynek od początku był budynkiem wielorodzinnym, a kolejne decyzje organu nadzoru zapadłe w toku dwóch postępowań naprawczych doprowadziły do usankcjonowania wydzielenia czterech samodzielnych lokali mieszkalnych. Wydana w wyniku procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane decyzja PINB z dnia [...] października 2016 r., na mocy której organ udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego obejmującej lokal mieszkalny nr 2B na terenie działki nr ew. [...], przy [...] nie oznacza, że doszło do zmiany charakteru tego budynku: z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Takie stanowisko potwierdza PINB w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. wskazując, że Inspektorat nie zatwierdził projektu budowlanego całego budynku, a jedynie projekt budowlany części nadbudowanej (decyzja PINB z [...] listopada 2015 r.). Również pozwolenie na użytkowanie dotyczyło wyłącznie przedmiotu postępowania legalizacyjnego, a więc samowolnie wykonanej nadbudowy, a nie całego budynku. Nadto w oparciu o wspomniany wyżej wypis z rejestru gruntów stwierdzono, że budynek mieszkalny na posesji przy ul. [...] był tzw. małym domem mieszkalnym zaliczanym do domów jednorodzinnych.

Sąd zauważył, że skarżący w toku procedury legalizacyjnej wystąpili w dniu 3 lutego 2011 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie części budynku mieszkalnego, precyzując że rozbudowywany budynek mieszkalny będzie budynkiem jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi. Uwzględniając wniosek Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Zatem słusznie organ I instancji dowodzi, że zatwierdzenie decyzją PINB z dnia [...] listopada 2015 r. projektu budowlanego samowolnie wykonanej nadbudowy wschodniej części istniejącego budynku mieszkalnego z czterema lokalami mieszkalnymi na działce nr ew. [...] przy ul. [...] nie mogło dotyczyć budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego decyzją o warunkach zabudowy, o jakiej mowa wyżej. Ostatecznie zaś, PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego obejmującej jeden lokal mieszkalny o nr 2B. W kontekście wymogów niezbędnych do ustanowienia odrębnej własności lokali określonych w art. 2, ten ostatni dokument ma istotne znaczenie. Sankcjonuje bowiem wydzielenie jednego lokalu mieszkalnego w nadbudowanej części budynku położonego na działce nr ew. [...], nie zmieniając charakteru pozostałej części budynku jako domu mieszkalnego jednorodzinnego.

W realiach niniejszej sprawy prawidłowe jest, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie organu odnośnie do braku dokumentów formalno-prawnych pozwalających na określenie, że budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego cztery lokale mieszkalne. Nie można również uznać, żeby inwestorzy uzyskali w takim zakresie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, jak wskazywał w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonego postanowienia eksponowało inne okoliczności, które uzasadniały odmowę wydania zaświadczenia, a mianowicie rozbieżności w dokumentacji dotyczącej legalizacji nadbudowy i przebudowy spornego budynku np. co do ilości lokali mieszkalnych w budynku, nie mniej jednak utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. zaakceptowało w całości stanowisko organu I instancji co do braku zasadności żądania skarżących.

Wynikające z akt okoliczności potwierdzające niespełnienie wymogów odnośnie do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu objęte art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, dają podstawę do uznania, że rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Sąd podniósł, że wynikający z powołanego wyżej przepisu warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym oznacza, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Dopóki zatem budynek skarżących w świetle przepisów prawa budowlanego jest budynkiem jednorodzinnym, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności dla czterech lokali mieszkalnych. Żądanie skarżących wydania zaświadczenia tej treści stanowi próbę obejścia przepisów Prawa budowlanego i ustawy o własności lokali.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez uznanie podstaw do odmowy wydania żądanego przez wnioskodawców zaświadczenia, pomimo, że treść przytoczonych przepisów nakłada na organ wydający zaświadczenie, obowiązek stwierdzenia wyłącznie tego, czy doszło do wydzielenia pomieszczeń, spełniających kryterium "samodzielnego lokalu mieszkalnego", zaś konsekwencją uznania, że lokale zostały wydzielone w opisany powyższej sposób, jest obowiązek wydania przewidzianego prawem zaświadczenia (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.);

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło (miało) wpływ na wynik postępowania, a to:

a. art. 6 k.p.a. poprzez działanie nie w oparciu o przepisy prawa, a ich dowolną interpretację,

b. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sposób burzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. pomimo tego, że uprzednio organ II instancji uznał postanowienie Prezydenta [...] (o tej samej treści i w tej samej sprawie) za wadliwe i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w w mocy postanowienia organu I instancji że uprzednio organ II instancji uznał postanowienie Prezydenta [...] (o tej samej treści i w tej samej sprawie) za wadliwe i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnego przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1);

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

(Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

W myśl art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Z kolei, pojęcie domu jednorodzinnego jest definiowane w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którym budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne, stwierdzić należy, iż niewątpliwie samodzielność lokalu mieszkalnego jest warunkiem niezbędnym ustanowienia odrębnej własności lokalu. Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeżeli na przykład, przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Wtedy nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku.

Zgodnie jednak z art. 2 ust. 1a powołanej ustawy odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Błędna jest wykładnia tego przepisu proponowana przez skarżącego, która dopuszcza wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym odrębnej nieruchomości więcej niż dwóch lokali. Sens tego przepisu ogranicza bowiem nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali – co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego. Nie można także - przy rozpoznawaniu tej sprawy - pominąć treści tego przepisu, ograniczając się jedynie do stosowania art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali. Takie bowiem wybiórcze odczytywanie przepisów prawa nie prowadzi do ich prawidłowej wykładni.

W realiach rozpoznawanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie, iż przedmiotowy budynek jest domem mieszkalnym jednorodzinnym, uniemożliwia skuteczne żądanie skarżących we wnioskowanym zakresie. Wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie zależało w istocie od ustalenia, czy budynek, w odniesieniu do którego skarżący żądają wydania zaświadczenia o samodzielności 4 lokali, jest budynkiem jednorodzinnym, czy też wielorodzinnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.

Wyjaśnić także trzeba stronie skarżącej kasacyjnie, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo, iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu mieszkalnego, nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Tym samym ocena organu w niniejszym postępowaniu opierała się przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedstawionej przez wnioskodawców.

Powyższe sprawia, że nieuzasadnionymi pozostają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.