Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1027/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1,2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Burmistrz Gminy i Miasta G. (zwany dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. zwany dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], przy drodze gminnej ul. P., w rejonie drogi krajowej nr [...], w miejscowości G., gmina G.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. J. R. (zwany dalej: "inwestor", "skarżący") wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], przy drodze gminnej ul. P., w rejonie drogi krajowej nr [...], w miejscowości G., gmina G. W toku postępowania ustalono iż działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach Obszaru Krajobrazu Chronionego Dolina Rzeki J. ustanowionym rozporządzeniem Nr 59 Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 136 poz. 4209 ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie WM") oraz w rejonie oddziaływania drogi krajowej nr [...].

Sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p., został przesłany do uzgodnień Staroście G. w zakresie ochrony gruntów rolnych, Marszałkowi Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. (zwany dalej: "RDOŚ") w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. (zwany dalej: "GDDKiA") w zakresie wpływu inwestycji na ruch drogowy. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Starosty G. (postanowienie znak [...] z [...] lipca 2013 r.) i GDDKiA (pismo [...] z [...] lipca 2013 r.), Marszałek Województwa [...] nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od otrzymania projektu decyzji, co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za dokonanie uzgodnienia. Natomiast RDOŚ postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie uzgodnił projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że realizacja zamierzonej inwestycji naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia WM. Zakaz ten dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: "GDOŚ") postanowieniem znak [...] z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, postanowienie to jest ostateczne.

Burmistrz wskazał, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionym w tym artykule, tym samym warunkiem wydania decyzji jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień. Brak uzgodnienia od jednego z uzgadniających organów skutkuje odmową ustalenie warunków zabudowy.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1. art. 53 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że postanowienie RDOŚ znak [...] z [...] sierpnia 2013 r., stanowiące bezzasadną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymujące je w mocy postanowienie GDOŚ znak [...] z [...] grudnia 2013 r., są zgodne z prawem i mogą stanowić przesłankę odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

2. art. 64 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż nie ma podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego i dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla prawidłowego załatwienia sprawy, w szczególności nieuwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych, które skutkowałyby koniecznością posadowienia budynku przez skarżącego w nowym miejscu, co stanowi naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

4. art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności relewantnych przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

Uzasadniając skarżący podał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem postanowienie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. którym organ ten nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymujące je w mocy postanowienie GDOŚ z [...] grudnia 2013 r., wydane zostało z naruszeniem przepisów prawi materialnego, tj. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 24 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia WM.

Skarżący obszernie uzasadnił konieczność wniesionego odwołania i zarzutów w nim zawartych. Podkreślił brak możliwości korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Uznał, że organ I instancji w ogóle nie zadał sobie trudu, by zrekonstruować stan faktyczny i prawny relewantny do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie dostrzega, że wywłaszczenie nieruchomości przez Państwo decyzją Wojewody [...], a następnie sporządzenie wadliwego projektu i równie niewłaściwa jego realizacja w postaci robót przy drodze ekspresowej [...], którym również Państwo za pomocą GDDKiA "patronuje", spowodowały niewygodną dla skarżącego konieczność posadowienia domu w innej części swojej nieruchomości.

Wskazał także, iż podstawy odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji nie może stanowić fakt, iż na działce graniczącej z nieruchomością skarżącego, sąsiad wybudował sztuczny zbiornik wodny - mały staw.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów obowiązujących w spornej kwestii Kolegium podało, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59. ust. 1). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c (art. 60 ust. 1a). Z kolei art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 3. art. 52. art. 53 ust. 3-5a. art. 54. art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów (park narodowy i jego otulina) objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4. dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei mający w sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. przewiduje, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Innymi słowy organ gminy właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w razie gdy planowane jest przedsięwzięcie na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innym niż park narodowy, winien wystąpić do RDOŚ o uzgodnienie projektu swej decyzji, a gdy organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu prośby o podjęcie aktu współdziałania, może uznać, że uzgodnienie zostało dokonane.

Wskazało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nr [...] położona jest na obszarze objętym ochroną - w Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki J. wyznaczonego w drodze rozporządzenia WM. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., zwana dalej: "u.o.p.") formami ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Organ I instancji prawidłowo zatem zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji także do RDOŚ, który zajął stanowisko w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu tego wystąpienia (data doręczenia – [...] lipca 2013 r., a data zajęcia stanowiska w formie postanowienia to [...] sierpnia 2013 r.) Zatem w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia".

Zdaniem Kolegium, użyty w art. 53 ust. 4 ustawy zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Podał, że wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).

Ponadto zauważył, że zarówno organ I instancji jaki i Kolegium nie jest władne do kontroli postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organy współdziałające, w tym przypadku postanowienia RDOŚ z [...] sierpnia 2013 r. (znak [...]) utrzymanego w mocy ostatecznym postanowieniem GDOŚ z [...] grudnia 2013 r. (znak [...]). Wywiódł, iż jak wynika z orzecznictwa "dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu" (wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 882/11, publ: Lex nr 1252227).

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż w toku postępowania przed organem I instancji naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz poinformował strony o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i zakreślił im 7 dniowy termin na ich realizację, to jednak po jego upływie nadal prowadził postępowanie w sprawie i zbierał nowe dowody. Dlatego też przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązany był ponownie powiadomić strony o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału i przeprowadzonych dowodów i zakreślić im stosowny termin na realizację tego prawa. Uchybienie to nie miało jednak w ocenie Kolegium wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, z uwagi na istniejące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie RDOŚ, nie wykraczające poza jego właściwość rzeczową wynikającą z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., nie uzgadniające projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez inwestora, Kolegium stwierdziło prawidłowość decyzji organu I instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podjętej decyzji skarżący postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 24 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia WM, poprzez przyjęcie, że postanowienie RDOŚ z [...] sierpnia 2013 r. znak [...], którym nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymujące je w mocy postanowienie GDOŚ z [...] grudnia 2013 r. znak [...], mogą być przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro miejsce planowanej inwestycji skarżącego nie znajduje się w obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

2. art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji RP);

3. art. 6 i 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił ustalenia warunków zabudowy;

4. art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie wszystkich istotnych dowodów, oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, polegającą na uznaniu, że zbiornik wodny znajdujący się na sąsiedniej działce stanowi istotną wartość z przyrodniczego punktu widzenia.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący powtórzył argumenty prezentowane na etapie postępowania odwoławczego. Podniósł nadto, że zbiornik wodny znajdujący się na sąsiadującej z nieruchomością skarżącego działce nr [...] nie stanowi desygnatu terminu "inny zbiornik wodny", o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia WM. Powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1382/12, który zapadł w sprawie analogicznej do rozpatrywanej "kryteriów rozróżnienia, czy dany zbiornik stanowi «inny zbiornik wodny» w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W związku z powyższym skarżący ocenił, iż o tym, jaki obiekt stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 3 ust. 11 pkt 8 rozporządzenia WM decyduje ratio legis tego aktu normatywnego, oraz innych, które służą tym samym celom. Okoliczności, czy sztuczny zbiornik wodny, mały staw znajdujący się na działce nr [...] wymaga ochrony krajobrazowej organ nie rozważał, czym naruszył art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Zarówno RDOŚ, jak i GDOŚ nie dokonali ustaleń faktycznych, na których mogliby oprzeć swoje przekonania. Ich orzeczenia mają charakter czysto teoretyczny. Tymczasem staw znajdujący się na działce nr [...] nie może stanowić przeszkody dla inwestycji skarżącego, ponieważ nie jest fragmentem ekosystemu wodnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja są prawidłowe, wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej materii przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 u.p.z.p. określa precyzyjnie jakie warunki muszą być spełnione aby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W sprawie konieczne było zwrócenie się o uzyskanie stosownego uzgodnienia RDOŚ (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.; czyli terenów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny).

Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie, kluczowym dla decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji było postanowienie RDOŚ z [...] sierpnia 2013 r. utrzymane w mocy postanowieniem GDOŚ z [...] grudnia 2013 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w miejscowości G. gm. G., na działce nr ewid. [...], przy drodze gminnej - ul. P., w rejonie drogi krajowej nr [...], w związku z tym, że działka [...] znajduje się w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody –Obszaru Krajobrazu Chronionego Dolina Rzeki J.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. W rozpatrywanej sprawie aktem tym jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja taka nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Trzeba też pamiętać, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. (Niewiadomski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz; Warszawa 2013r., str. 436-439). Organ uzgadniający jest zazwyczaj podmiotem wyspecjalizowanym, dlatego też do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający działa opierając się na odpowiednich przepisach, które dotyczą zakresu uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r., w sprawie IV SA/Wa 1621/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do regulacji art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, przy czym na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.) i w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami.

Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich wzruszenie powinno nastąpić w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wady postanowienia uzgodnieniowego, nie mogą rozciągać na postępowanie główne. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu, czyli postanowienia uzgodnieniowego. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są bowiem organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym. (vide: wyroki NSA: z dnia 21 września 2012r., sygn. akt II OSK 882/11; z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06; publ.: cbois).

W realiach niniejszej sprawy organ uzgadniający, wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, powołał się na art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Krajobrazu Chronionego Dolina Rzeki J. ustanowionego rozporządzeniem WM. Na terenie tej formy przyrody obowiązuje szereg zakazów, w tym m.in. zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych, w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Postanowienie o odmowie uzgodnienia jest ostateczne, zatem jest wiążące dla organów obu instancji rozpatrujących sprawę z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Uzgodnienie jest bowiem wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 k.p.a. Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 638/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na związanie organu postanowieniem uzgodnieniowym jest zgodna z prawem.

Na marginesie należy zauważyć, że skarżący zakwestionował postanowienie uzgodnieniowe wydane przez RDOŚ wnosząc zażalenie do GDOŚ, ale nie skorzystał z możliwości dalszego kontestowania rozstrzygnięć w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli skarżący kwestionuje prawidłowość stanowiska organu uzgadniającego, to winien podjąć kroki zmierzające do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, bowiem dopóki w obrocie prawnym to postanowienie pozostaje nie jest możliwym wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższych rozważań za nietrafiony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, czyli art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi przeszkodę do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy. Nieuprawnione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Niewątpliwie zakres postępowania wyjaśniającego w toku postępowania jest nierozerwalnie związany z przedmiotem tego postępowania. Zatem, skoro planowana inwestycja została negatywnie oceniona przez organ uzgadniający, to organy prowadzące postępowanie – będąc związane stanowiskiem organu uzgadniającego – nie miały podstaw do podejmowania działań w celu udowodnienia tezy przeciwnej niż ta, która legła u podstaw negatywnego rozstrzygnięcia uzgadniającego.

Ponadto jak wskazano wyżej organy orzekające w sprawie głównej nie mogły odnosić się do meritum sprawy, stanowiącej przedmiot oceny RDOŚ i GSDOŚ. Także argumenty dotyczące zakwalifikowania zbiornika wodnego – stawu, położonego na działce [...], zdaniem Sądu nie mogły podlegać ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie, a jedynie w postępowaniu uzgodnieniowym.

Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd uznał, że są one chybione. Tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie naruszyły przepisów dotyczących prawa własności skarżącego, a zatem nie działały z naruszeniem art. 7 Konstytucji. W niniejszym postępowaniu sąd nie ma możliwości oceniania krzywd wyrządzonych skarżącemu w postepowaniach administracyjnych czy przed sądami powszechnymi.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.