Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1560/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 28-31 marca 2017 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 216/18 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 28-31 marca 2017 r. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od M. K. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 28-31 marca 2017 r. 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 216/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") w zw. z art. 78h ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa") oraz art. 135 ppsa, uwzględnił skargę M. K. (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 28-31 marca 2017 r. (dalej zwanej "Komisją Odwoławczą") z [...] listopada 2017 r. (nr [...]) i utrzymaną nią w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w [...] (dalej zwanej "Komisją Egzaminacyjną") z [...] października 2017 r. (nr [...]) oraz uchwałę Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego. Ponadto WSA zasądził od Komisji Odwoławczej na rzecz Skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniach 28-31 marca 2017 r. Skarżąca przystąpiła do egzaminu adwokackiego przed Komisją Egzaminacyjną.

Uchwałą z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) Komisja Egzaminacyjna, powołując się na art. 78f ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, stwierdziła, że Skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu adwokackiego. Rozstrzygnięcie to było skutkiem otrzymania przez Skarżącą oceny niedostatecznej z zadania z zakresu prawa cywilnego.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej uchwały.

Uchwałą z [...] października 2017 r. Komisja Odwoławcza uchyliła uchwałę z [...] kwietnia 2017 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Komisji Egzaminacyjnej. Komisja Odwoławcza uwzględniła zarzuty Skarżącej, że egzaminatorka SSA H. Z. popełniła błędy w uzasadnieniu oceny cząstkowej z zakresu prawa cywilnego, w szczególności przez dokonanie oceny pracy egzaminacyjnej z przywołaniem zarzutów i wniosków, które w tej pracy nie występowały. Komisja Odwoławcza stwierdziła przy tym, że ocena cząstkowa przynajmniej w części nie odnosiła się do pracy egzaminacyjnej Skarżącej. Komisja Odwoławcza uznała, że wskazane wady nie pozwoliły na przeprowadzenie kontroli innych zarzutów podnoszonych przez Skarżącą.

Uchwałą z [...] października 2017 r. Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że Skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu adwokackiego. Wskazała, że Skarżąca ponownie z zadania z zakresu prawa cywilnego otrzymała ocenę negatywną, a oceny z pozostałych części egzaminu nie uległy zmianie. Razem z uchwałą Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. Skarżącej doręczono również uchwalę Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r.

Skarżąca złożyła odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. Podniosła, że doszło do nieprawidłowego ustalenia ocen cząstkowych zadania z zakresu prawa cywilnego. Zarzuciła też naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa przez dokonanie ponownego uzasadnienia oceny cząstkowej przez egzaminatorkę SSA H. Z. w sposób naruszający tryb i sposób przeprowadzenia egzaminu adwokackiego, w sytuacji gdy czynność oceniana przez egzaminatora co do zasady dotyczyć może wyłącznie pracy zakodowanej, podczas gdy ponowne ocenianie pracy w niniejszej sprawie nastąpiło przez tego samego egzaminatora, który znał dane osobowe Skarżącej w chwili dokonywania ponownych czynności ocennych, znał treść poprzednio kierowanego odwołania, którego treść formułowała bezpośrednie zarzuty do pracy tego egzaminatora i z tych przyczyn poprzednia uchwała Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2017 r. została uchylona. Ponadto zarzuciła m.in. naruszenie art. 10 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa przez pozbawienie jej możliwości złożenia wniosku o wyłączenie egzaminatora SSA H. Z., która dokonała już oceny pracy egzaminacyjnej uprzednio i zarzuty co do tej oceny stanowiły podstawę uchylenia uprzedniej uchwały.

Uchwałą z [...] listopada 2017 r. Komisja Odwoławcza utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. Komisja Odwoławcza podzieliła stanowisko egzaminatorów, którzy wystawili oceny negatywne z pracy Skarżącej z prawa cywilnego. Zdaniem Komisji Odwoławczej, oceny cząstkowe ustalone z zadania z prawa cywilnego spełniały kryteria ustawowe, w tym określone w art. 78e ust. 2 w powiązaniu z art. 78d ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Komisja Odwoławcza nie dopatrzyła się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 w zw. z art. 27 § 1 kpa wskutek ponownej oceny i uzasadnienia oceny cząstkowej przez SSA H. Z., gdyż nie doszło do naruszenia trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu adwokackiego, a dane osobowe zdającej znałby już każdy egzaminator Komisji Egzaminacyjnej w przypadku ponownej oceny pracy Skarżącej. Komisja Odwoławcza nie stwierdziła też naruszenia art. 10 w zw. z art. 109 § 1 kpa przez wyłączenie możliwości złożenia przez Skarżącą wniosku o wyłączenie egzaminatora tylko z tego powodu, że ten sam egzaminator już raz oceniał sporną pracę Skarżącej.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z [...] listopada 2017 r.

WSA uwzględnił skargę.

Powołując się na art. 78h ust. 1 i art. 78f ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, WSA wskazał, że przedmiotem zaskarżenia do komisji II stopnia, oprócz wyniku z egzaminu, powinny być ostateczne oceny z poszczególnych części egzaminu i to zdający egzamin adwokacki - przez wskazanie, której części egzaminu dotyczy wnoszone przez niego odwołanie - ustala zakres zaskarżenia uchwały o negatywnym wyniku egzaminu i tym samym ustala granice rozpoznania sprawy w sposób wiążący tę komisję. WSA podkreślił jednak, że zarzuty stawiane w odwołaniu w istocie stanowią tylko przedstawienie zastrzeżeń odwołującego co do prawidłowości ocen cząstkowych wystawionych przez członków komisji sprawdzających prace. Komisja egzaminacyjna II stopnia - rozpoznając odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, dotyczące kwestionowanej w odwołaniu części tego egzaminu - nie jest związana wyłącznie podniesionymi przez zdającego zarzutami. Tym samym dostrzeżenie dodatkowego błędu w pracy - z części egzaminu objętej odwołaniem - nie może być uznane za przekroczenie granic zaskarżenia odwołania i wyjście przy rozpoznawaniu sprawy poza jej granice. Utrzymanie w mocy negatywnej uchwały na skutek stwierdzenia niewytkniętych uprzednio przez komisję egzaminacyjną istotnych uchybień nie narusza zakazu reformationis in peius.

Zdaniem WSA, Komisja Odwoławcza, prawidłowo zakreślając granice swego działania, błędnie skorzystała ze swoich uprawnień, wydając w dniu [...] października 2017 r. uchwałę naruszającą przepisy postępowania i uruchamiającą dalsze postępowanie, niezgodne z obowiązującymi uregulowaniami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA wskazał, że członków komisji egzaminacyjnych powołuje się spośród specjalistów z dziedzin prawa objętych egzaminem, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu (art. 78 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Zdaniem WSA, taki wysoki poziom wymagań wobec członków komisji egzaminacyjnej skutkuje ich niezależnością w procesie oceny prac egzaminacyjnych i decydującym wpływem na ustalenie ostatecznej oceny z pracy, którą sprawdzali, bowiem w myśl art. 78e ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze oceny rozwiązania każdego z zadań z części od pierwszej do czwartej egzaminu adwokackiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, przy czym każdy z tych egzaminatorów wystawia ocenę cząstkową i sporządza jej pisemne uzasadnienie. WSA wskazał, że wprowadzono również uregulowania mające dodatkowo zagwarantować zdającym bezstronność oceny egzaminatorów, nakazujące kodowanie prac podczas każdego dnia egzaminu indywidualnym kodem, co reguluje § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 112; dalej zwanego "rozporządzeniem MS z 17 grudnia 2013 r."). Ponadto zadania wraz z pracami zawierającymi rozwiązanie zadań są rozkodowywane po sprawdzeniu wszystkich prac zawierających rozwiązanie zadań z wszystkich części egzaminu adwokackiego, a następnie dołączane do akt osobowych zdających (§ 11 ust. 4 rozporządzenia MS z 17 grudnia 2013 r.). Zdaniem WSA, oznacza to, że egzaminator powinien oceniać pracę zakodowaną, zaś ocena ta powinna być wyczerpująca i rzetelna, mając na uwadze kryteria doboru egzaminatorów określone w art. 78 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze.

WSA dodał, że z opisanym usytuowaniem egzaminatorów w komisji egzaminacyjnej i samej komisji podczas egzaminu adwokackiego koreluje zakres uprawnień komisji odwoławczej, która ma możliwość naprawienia błędów komisji egzaminacyjnej, nie naruszając zasad działania komisji I stopnia. W ocenie WSA, nie dochodzi w takiej sytuacji do naruszenia zasady z art. 138 w zw. z art. 140 kpa (rozstrzygania na nowo sprawy) w powiązaniu z art. 15 kpa (zasady dwuinstancyjności) w powiązaniu z art. 78h ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze. Komisja odwoławcza może bowiem utrzymać ocenę negatywną, powołując się na błędy pracy niewyszczególnione przez egzaminatorów w uzasadnieniach ocen cząstkowych. Ponadto WSA zwrócił uwagę na kompetencję komisji odwoławczej określoną w art. 78e ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Z przepisów tych wynika, że w przypadku, gdy przynajmniej dwie oceny cząstkowe z prac pisemnych zdającego dotyczących zadań z różnych części egzaminu adwokackiego są negatywne, a średnia arytmetyczna, o której mowa w ust. 4, wskazuje na pozytywną ostateczną ocenę tych prac, to komisja egzaminacyjna odstępuje od wystawienia ostatecznych ocen z tych prac i przekazuje komisji odwoławczej prace pisemne zdającego oraz ich oceny cząstkowe wraz z uzasadnieniami, w celu ustalenia ostatecznych ocen tych prac. WSA stwierdził, że w tej sytuacji ustawodawca odstąpił od zasady pełnej dwuinstancyjności (komisja odwoławcza wydaje uchwałę bez odwołania). Natomiast w przypadku tym komisja odwoławcza stosuje odpowiednio art. 78f ust. 1 i 2 oraz art. 78h ust. 11 ustawy Prawo o adwokaturze (od uchwały komisji odwoławczej służy skarga do sądu administracyjnego).

Mając powyższe na uwadze, WSA uznał, że nie można zaaprobować stanowiska Komisji Odwoławczej zawartego w uchwale z [...] października 2017 r. Komisja ta dysponowała oceną cząstkową i jej uzasadnieniem sporządzonymi przez egzaminatorkę SSA H. Z. Skoro ocena ta została sporządzona 19 kwietnia 2017 r., a Komisja Egzaminacyjna podjęła uchwałę [...] kwietnia 2017 r., to był czas na poprawienie stanowiska przez egzaminatorkę. WSA stwierdził, że Komisja Odwoławcza zauważyła natomiast, że "ocena egzaminator SSA H. Z. przynajmniej w części nie odnosi się do pracy egzaminacyjnej skarżącej", a zatem dokonała oceny czynności egzaminatorki. W ocenie WSA, Komisja Odwoławcza wysnuła jednak nieprawidłowe wnioski i w konsekwencji uchyliła zaskarżoną uchwałę w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Komisji Egzaminacyjnej, zamiast dokonać merytorycznej oceny uchwały Komisji Egzaminacyjnej i ocen zadania z prawa cywilnego, skoro przynajmniej w części (Komisja Odwoławcza nie określiła zakresu tzw. części) stanowisko egzaminatorki dotyczyło pracy Skarżącej.

Zdaniem WSA, można by rozważać prawidłowość stanowiska Komisji Odwoławczej zaprezentowanego w uchwale z [...] października 2017 r., gdyby w ślad za tym podjęto działania w stosunku do egzaminatorki określone w art. 75f ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 6 ustawy Prawo o adwokaturze. Wówczas pracę odkodowaną oceniałby inny, nowopowołany egzaminator. WSA zauważył przy tym, że przepisy ustawy Prawo o adwokaturze (art. 78 ust. 6 i 7) zawierają własne uregulowania dotyczące wyłączenia członków komisji egzaminacyjnej.

WSA stwierdził również, że nie jest sporna okoliczność, że Komisja Odwoławcza nie przesłała Skarżącej uchwały z [...] października 2017 r. (uchwałę tę Skarżąca otrzymała dopiero wraz z nową uchwałą Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r.). Zdaniem WSA, została w ten sposób naruszona zasada z art. 78h ust. 11 ustawy Prawo o adwokaturze, a w konsekwencji zasada prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro bowiem uchwała komisji ma walor decyzji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (art. 78h ust. 11 i 12 ustawy Prawo o adwokaturze), to mimo wydawałoby się korzystnego rozstrzygnięcia dla Skarżącej (według Komisji Odwoławczej, a nie Skarżącej, która w odwołaniu od uchwały z [...] kwietnia 2017 r. żądała uchylenia tej uchwały przez Komisję Odwoławczą i orzeczenia co do istoty), Skarżąca mogła zaskarżyć całą uchwałę, jak i samo uzasadnienie, gdyby zaakceptowała rozstrzygnięcie. Z uwagi na to WSA nie zaakceptował stanowiska Komisji Odwoławczej, że naruszenie przepisów postępowania wskutek niedoręczenia Skarżącej uchwały tej Komisji z [...] października 2017 r. nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, WSA uznał, że dokonanie na nowo oceny pracy Skarżącej (szczególnie przez tego samego egzaminatora), wydanie kolejnej uchwały przez Komisję Egzaminacyjną w dniu [...] października 2017 r. i zaaprobowanie tych czynności przez Komisję Odwoławczą w uchwale z [...] listopada 2017 r. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, szczególnie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 78h ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze. Dlatego - w ocenie WSA - należało uchylić wydane w sprawie uchwały: Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. oraz Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. i z [...] listopada 2017 r. WSA określił, że w tej sytuacji Komisja Odwoławcza będzie zobowiązana rozpatrzeć na nowo odwołanie Skarżącej od wyników egzaminu adwokackiego w części obejmującej zadanie z prawa cywilnego, zawartych w uchwale Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2017 r.

Komisja Odwoławcza złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości (ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Komisja Odwoławcza zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 135 ppsa w zw. z art. 75f ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 6 ustawy Prawo o adwokaturze przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia członka Komisji Egzaminacyjnej, jak też przez błędne uznanie, że brak wyłączenia tego członka miał istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 135 ppsa w zw. z art. 78h ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że przesłanie do zdającej uchwały Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. jednocześnie z uchwałą Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. spowodowało naruszenie zasady prawa do sądu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 135 ppsa przez jego zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie zakończonej uchwałą Komisji Odwoławczej z [...] listopada 2017 r. doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 78h ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło,

a w konsekwencji powyższych uchybień błędne uchylenie przez WSA zaskarżonej uchwały Komisji Odwoławczej.

W uzasadnieniu Komisja Odwoławcza wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Stwierdziła w szczególności, że wbrew stanowisku WSA dokonanie uprzednio oceny pracy egzaminacyjnej przez SSA H. Z. nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia tego egzaminatora, a przepisy ustawy Prawo o adwokaturze nie przewidują możliwości wyłączenia członka komisji egzaminacyjnej na wniosek osoby egzaminowanej.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, że dokonanie przez Komisję Odwoławczą merytorycznej oceny uchwały Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2017 r. bez uchylenia tej uchwały naruszyłoby ewidentnie zasadę dwuinstancyjności, skoro ocena egzaminator SSA H. Z. nie odnosiła się w części do pracy Skarżącej. Komisja Odwoławcza nie może "zastąpić" organu I instancji i dokonać merytorycznej oceny za jednego z egzaminatorów. Ocena cząstkowa to przecież element składowy ostatecznej oceny z określonej części egzaminu.

Zdaniem Komisji Odwoławczej, WSA w zaskarżonym wyroku nie przedstawił szerszej argumentacji przyjętego przez siebie stanowiska, że naruszenie przepisów postępowania wskutek niedoręczenia Skarżącej uchwały Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania. Tym samym został naruszony art. 141 § 4 ppsa. WSA nie wyjaśnił, w jaki sposób fakt doręczenia uchwały Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. jednocześnie z uchwałą Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. istotnie wpływał na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono również obszernie argumentację wskazującą powody uznania przez Komisję Odwoławczą, że merytoryczna ocena pracy Skarżącej dokonana w uchwale z [...] listopada 2017 r. była prawidłowa i została dokonana w oparciu o ustawowe kryteria oceny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej (z uwagi na fakt, że środek ten nie wskazuje na istnienie usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych), a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych za postępowanie kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na posiedzeniu jawnym (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna oparta tylko na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd uznał, że ocena pracy Skarżącej na egzaminie adwokackim była wadliwa z przyczyn proceduralnych, uchylił zatem uchwałę Komisji Odwoławczej, utrzymującą w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej o ustaleniu wyniku negatywnego z tego egzaminu. Uchylił również poprzedzającą te dwie uchwały uchwałę Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. przekazującą sprawę egzaminu adwokackiego Skarżącej do ponownego rozpatrzenia Komisji Egzaminacyjnej. W rezultacie tych uchyleń, zatem to Komisja Odwoławcza winna była rozpatrzeć na nowo odwołanie Skarżącej w części obejmującej prawo cywilne.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że celem postępowania administracyjnego jest jak najlepsze i najsprawniejsze załatwienie sprawy administracyjnej. Natomiast celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej i w miarę możliwości rozstrzygnięcie sprawy (konfliktu) w ten sposób, aby została jednocześnie zakończona sprawa administracyjna.

Tym celom służą m.in. uregulowania ppsa, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), zgodnie z którym uchybienie przez kontrolowany organ przepisom postępowania może być tylko wtedy podstawą uchylenia decyzji, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa jest nie tylko wskazanie przepisu, bądź przepisów postępowania, którym uchybił organ, wyjaśnienie w jaki sposób do tego uchybienia doszło, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Ten obowiązek, wynikający z art. 141 § 4 ppsa, jest obowiązkiem bezwzględnym, w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który – będąc związany oceną prawną – nie może jej domniemywać.

Trafnie z tego punktu widzenia autor skargi kasacyjnej (w ramach zarzutu z pkt 2 petitum, uzupełnionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. WSA zdezawuował bowiem uchwałę Komisji Odwoławczej z [...] października 2017 r. (pierwszą) uznając, że fakt doręczenia jej Skarżącej dopiero wraz z uchwałą Komisji Egzaminacyjnej z [...] października 2017 r. naruszał art. 78h ust. 12 ustawy Prawo o adwokaturze i w konsekwencji zasadę prawa do sądu ustanowioną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ("Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd"). Nie wyjaśnił jednak jasno w jaki sposób prawo do sądu Skarżącej zostało naruszone i z którym jego aspektem należy to naruszenie wiązać. Zauważyć bowiem należy, że w doktrynie i judykaturze prawo do sądu jest ujmowane trójelementowo (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 września 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50). Zatem składa się ono z: 1) prawa dostępu do sądu, 2) prawa do odpowiednio ukształtowanego procesu i 3) prawa do uzyskania wyroku sądowego. WSA nie wskazał, dlaczego opóźnienie w zakresie doręczenia decyzji z [...] października 2017 r. miało pozbawić stronę możliwości wniesienia skargi do sądu, podczas gdy strona nie podejmowała żadnych prób zaskarżenia ww. decyzji.

Ponadto WSA nie zakwalifikował tego naruszenia jako prowadzącego do nieważności decyzji – w tym wypadku, nie musiałby uzasadniać wpływu uchybienia (późniejszego doręczenia decyzji) na wynik sprawy. Co oczywiste, popełnienie przez organ tak ciężkich naruszeń prawa, że skutkowałyby nieważnością postępowania jest zawsze podstawą do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego bez wykazywania, że miały one wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził jednak w tym wypadku "zwykłe", niekwalifikowane naruszenie przepisów postępowania (niestanowiące nieważności i niebędące podstawą do wznowienia postępowania), zatem musiał wykazać wpływ na wynik postępowania, czemu nie sprostał.

WSA powinien bowiem wykazać prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń wymienionych przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ, tym bardziej, że wadliwość właśnie uchwały z [...] października 2017 r. stanowiła, jego zdaniem, źródło dalszych wadliwości proceduralnych w wydawanych w sprawie aktach. Takiej, skutecznej próby jednak nie podjął. "Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych jest błędny i prowadziłoby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa procesowego przez organ nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek" (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 595).

Brakuje również w uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnienia wpływu dalszych, zarzucanych naruszeń procesowych (WSA stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 78 h ust 12 ustawy Prawo o adwokaturze) na wynik sprawy – odnośnie do zaskarżonej w sprawie uchwały z [...] listopada 2017 r. Uznać trzeba, że WSA w zasadzie uchwały tej nie skontrolował, co było jego obowiązkiem. Skarga została bowiem wniesiona od tej uchwały i kontrolę sądowoadministracyjną – w pełnym zakresie, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa – należało rozpocząć od zaskarżonej uchwały, a dopiero - w zależności od wyników tej kontroli, jeśli byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy - zastosować art. 135 ppsa, w stosunku do innych aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy.

Takie działanie WSA jest przy tym niekonsekwentne, jeśli uwzględni się, że w rezultacie podjętego rozstrzygnięcia sprawa egzaminu adwokackiego w zakresie prawa cywilnego powinna zostać ponownie oceniona przez Komisję Egzaminacyjną II Stopnia (Odwoławczą), a biorąc pod uwagę wskazany prawidłowo przez WSA zakres kognicji tej Komisji ("komisja II stopnia, rozpoznając odwołanie w zakresie kwestionowanej części egzaminu ma obowiązek obiektywnego sprawdzenia przygotowania prawniczego zdających do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego" - str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) powinno to doprowadzić do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Wzgląd na konstytucyjny nakaz rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) nie pozwala zaaprobować działania, w wyniku którego uchylona zostaje uchwała przeprowadzająca ocenę wyników egzaminu – bez jej sądowoadministracyjnej merytorycznej kontroli - po to, aby taką ocenę ten sam organ miał ponownie wykonać.

Dlatego też, częściowo trafny jest trzeci zarzut skargi kasacyjnej, skoro bowiem WSA w istocie nie skontrolował zaskarżonej uchwały, to przedwczesne było stwierdzenie o naruszeniu przy jej wydawaniu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zwłaszcza że żadnej analizy z punktu widzenia przesłanek możliwego zastosowania tych (oraz pozostałych przewidzianych w przepisie) uprawnień orzeczniczych organu WSA nie przeprowadził.

Przedwczesne jest natomiast zarzucanie w skardze kasacyjnej popełnienia przez WSA merytorycznych błędów w ocenie (pracy egzaminacyjnej), której ten w ogóle nie dokonywał.

W konsekwencji WSA obowiązany będzie rozpoznać sprawę ponownie i w pełnym zakresie skontrolować zaskarżoną uchwałę oraz dopiero na tej podstawie wyrazić ocenę o jej prawidłowości.

Nie można natomiast uznać zasadności zarzutu sformułowanego jako pierwszy w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zwalcza bowiem stanowisko WSA, którego Sąd ten nie wyraził. W zarzucie zakwestionowano bowiem "błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia członka Komisji Egzaminacyjnej", tymczasem WSA wskazał: "Można by rozważać prawidłowość opinii Komisji II stopnia zaprezentowanej w uchwale z [...] października 2017 r., gdyby w ślad z tym podjęto działania w stosunku do egzaminatorki, określone w art. 75f ust. 2 poa w zw. z art. 78 ust. 6 poa. Wówczas pracę odkodowaną oceniałby inny egzaminator nowopowołany.". W istocie WSA odwołał się zatem w tym fragmencie uzasadnienia nie do instytucji wyłączenia członka komisji egzaminacyjnej, lecz do podjęcia działań zmierzających do jego odwołania. Artykuł 75f ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi bowiem, w jakich przypadkach Minister Sprawiedliwości odwołuje członka komisji kwalifikacyjnej. W dalszym ciągu WSA co prawda stwierdził "Zauważyć bowiem należy, że przepisy Prawa o adwokaturze zawierają własne uregulowania dotyczące wyłączenia członków komisji egzaminacyjnej ( art. 78 ust. 6 i 7 poa)", jednak brak tam jest wyjaśnienia, czy takiemu wyłączeniu i na jakiej podstawie, kwestionowana egzaminatorka miałaby podlegać (co do zasady to ostanie stanowisko WSA jest jednak zgodne ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej o odrębności regulacji co do wyłączenia członka komisji egzaminacyjnej zawartej w Prawie o adwokaturze, w stosunku do przepisów kpa). WSA nie wskazał również, jak na działania Komisji Egzaminacyjnej, której zarzucał nieprawidłowość procedowania, miałoby się przekładać postępowanie odrębnego organu – Ministra Sprawiedliwości, niedziałającego w tym przypadku w ramach instancji w zakresie oceny wyników egzaminu, a tylko zapewniającego organizację tego egzaminu, jednak autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w badanym zakresie.

W rezultacie jednak zasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. WSA ponownie rozpoznając sprawę skontroluje zaskarżoną uchwałę w pełnym zakresie i dopiero w przypadku stwierdzenia, że ocena kwestionowanej części egzaminu adwokackiego Skarżącej jest wadliwa – ewentualnie rozpatrzy, czy podejmowanie środków w stosunku do pozostałych aktów wydanych w granicach tej sprawy jest niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, stosowanie przez sąd art. 135 ppsa będzie wyłączone (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 591/09 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącej na rzecz Komisji Odwoławczej 460 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (360 zł).