Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 650/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółki [...] w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Spółki [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w S. (Skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta B. decyzją z [...] maja 2008 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniami z [...] sierpnia 2008 r., [...] października 2008 r. oraz [...] grudnia 2008 r., ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji polegającej na "Budowie drogi zbiorczej w S. w celu aktywizacji terenów inwestycyjnych oraz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na [...]". Decyzja ta stała się ostateczna [...] czerwca 2008 r. Decyzją tą została objęta między innymi nieruchomość położona w gminie S., obręb S., oznaczona jako działki: nr [...].

Starosta B. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz Wspólnoty [...] w S., reprezentowanej przez Skarżącą Spółkę w łącznej kwocie [...] zł, odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości i zobowiązał Gminę S. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina S., kwestionując ustalenia organu w zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania, jak również wartość dowodową operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Pismem z [...] września 2019 r. Gmina S. złożyła wniosek o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego przesądzenia kwestii wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela ww. nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdziła, że Starosta B. ustalając podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania oparł się na wpisie figurującym w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w B. Tymczasem kwestia wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela ww. nieruchomości jest przedmiotem orzekania przez organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i nie została jeszcze ostatecznie przesądzona. Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją z [...] lutego 1997 r. nr [...] orzekł w pkt. I o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta S. polegającej na: 1) przywróceniu dla działek: [...] i [...] zapisu Skarbu Państwa - jako osoba władająca tymi działkami, 2) przywróceniu dla działek wykazanych w jednostce rejestrowej [...], z wyłączeniem działek wymienionych w pkt. 1 zapisu Wspólnota Sądowa jako osoba władająca tymi działkami; w pkt. II o odmowie wpisu do ewidencji gruntów miasta S. listy członków Wspólnoty [...] miasta S. uprawnionych do udziału we Wspólnocie na dzień 26 listopada 1995 r. i w pkt. III o odmowie wpisu do ewidencji gruntów miasta S. Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w S. w składzie podanym we wniosku z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], orzekł o uchyleniu ww. decyzji w zakresie dotyczącym zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta S. i przywrócił dla działek wymienionych w pkt I.1 i 1.2 zapis - Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] jako właściciel nieruchomości wymienionych w jednostce rejestrowej [...] oraz w pkt II i III o umorzeniu postępowania organu I instancji. Następnie decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., a w wyniku wniosku Skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2619/18, oddalił skargę Skarżącej Spółki na decyzję z [...] lipca 2018 r. Od ww. wyroku złożono skargę kasacyjną i aktualnie sprawa oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie toczącej się z odwołania Gminy S. od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia wpisu w ewidencji gruntów w zakresie właściciela ww. nieruchomości nie została jeszcze ostatecznie przesądzona, a jej rozstrzygnięcie determinuje dalszy tok postępowania i ma istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stron postępowania, a tym samym podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca stwierdziła, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego będącego obligatoryjną przesłanką zawieszenia postępowania. Nawet bowiem jeśli działki te mają nieuregulowany stan prawny, fakt ten nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, które można przekazać do depozytu sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu stwierdził, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowi w tej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza bowiem rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania. Za chybiony organ uznał argument Skarżącej, zgodnie z którym możliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z jednoczesnym zobowiązaniem podmiotu zobowiązanego do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. W tym stanie faktycznym nie mamy bowiem do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 76 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione zakwestionowanie mocy prawnej wpisów w ewidencji gruntów jako dokumentów urzędowych, zważywszy, że organem wyłącznie uprawnionym do utrzymywania w stałej aktualności ewidencji gruntów i budynków i wydawania aktualnych wypisów jest uprawniony starosta;

- wadliwe ustalenie, iż wpis w ewidencji gruntów stwierdzający, iż mamy do czynienia z nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową jest tożsamy z ustaleniem, iż jest to nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym;

- zignorowanie przez organy znaczenia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt V CSK 309/17, wydanego z udziałem Skarżącej, z którego wynika, że spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową jest właścicielem działki wchodzącej w skład tej wspólnoty, co oznacza prawo spółki do rozporządzania tą nieruchomością jak właściciel;

- zignorowanie przez organy stanowiska WSA w Gliwicach wyrażonego w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 758/14, który uznał Skarżącą Spółkę za stronę postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na wejście w teren nieruchomości stanowiącej - zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów - wspólnotę gruntową w S.;

- zignorowanie przez Wojewodę [...] stanowiska wyrażonego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunty stanowiące wspólnotę gruntową w S. wywłaszczone przez Gminę S. pod drogę lokalną (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 721/15), w którym Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz Skarżącej Spółki za grunty uznane za wspólnotę gruntową w S. na podstawie zapisów w ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).

Kontrolując wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, zagadnienie to musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jest to zatem kwestia o charakterze otwartym (jeszcze nieprzesądzona), stanowiąca konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, gdyż prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz przywołane w nim poglądy wyrażane w literaturze i orzecznictwie). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12).

W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem stanowiącego ich podstawę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2619/18 oddalającego skargę Skarżącej Spółki na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lipca 2018 r. w sprawie wpisu w ewidencji gruntów w zakresie właściciela wyżej opisanej nieruchomości nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie nie warunkuje bowiem i nie determinuje prowadzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za sporną nieruchomość.

Wynik toczącej się przed organami geodezyjnymi, a obecnie sądami administracyjnymi sprawy o prawidłowość wpisu określonego podmiotu w ewidencji gruntów i budynków nie jest podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wypis z ewidencji gruntów jest bowiem dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt V CSK 309/16). Rejestr ewidencji gruntów jest zaś odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12 i z dnia 23 września

2020 r., sygn. akt II OSK 1386/20).

Ponadto, zakwestionowanie ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne nie wyłącza możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14).

Dlatego w zaskarżonych postanowieniach organy niewłaściwie oceniły wystąpienie zagadnienia wstępnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość, wiążąc je i uzależniając prowadzenie tego postępowania od wyniku postępowania w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków w zakresie właściciela spornej nieruchomości. Dlatego trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obydwu instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania w sprawie o odszkodowanie.

Nie tylko bowiem nie było przeszkód do wydania decyzji odszkodowawczej lecz było to koniecznością, gdyż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z [...] maja 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może być odkładane w czasie. Zgodnie z art. 21 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Interes podmiotu na rzecz którego nastąpiło przejęcie nieruchomości nie może przy tym przeważać w żaden sposób nad interesem podmiotu, którego pozbawiono jej własności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1783/14).

Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie prawidłowości wpisu określonego podmiotu w ewidencji gruntów, a rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której dotyczy ten wpis.

Z kolei czas trwania postępowania i zarzuty podniesione w skardze z tym związane mogły być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość. Nie stanowią natomiast przyczyny uzasadniającej uchylenie zaskarżonych postanowień, choć przerwanie toku postępowania poprzez jego niezasadne zawieszenie również wpłynęło na jego wydłużenie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, uniemożliwiająca zakończenie postępowania w sprawie o odszkodowanie za sporną nieruchomość. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ sprawy z odwołania Gminy S. od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2019 r. o ustaleniu odszkodowania za sporną nieruchomość.

Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Organ wyda zatem rozstrzygnięcie w sprawie toczącej się w wyniku odwołania od ww. decyzji z [...] kwietnia 2019 r.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących należny wpis od skargi w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.