Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 392/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 134 § 1, art. 151a, art. 174, art. 182 § 2a i § 3, art. 183, art. 185 § 1,art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 155/18 w sprawie ze sprzeciwu A.P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 155/18, oddalił sprzeciw A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekł o nakazie rozbiórki na rzecz M. N. oraz K. N. jako inwestorów robót budowlanych polegających na budowie budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce o nr [...]. Organ wskazał, że obiekt został wybudowany bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, a rozbiórka polega na całkowitej likwidacji obiektu poprzez jego rozebranie i uporządkowanie terenu. Organ podał, że w dniu 8 lipca 2002 r. zostały przeprowadzone oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek warsztatu naprawy samochodów. Budowę budynku rozpoczęto w miesiącu sierpniu lub wrześniu 1996 r. Budynek jest w pełni ukończony. Od września 2002 r. prowadzona jest w nim działalność usługowa polegająca na naprawach samochodów – mechanika pojazdowa. Wymiary budynku 12,03 x 18,03m i wysokości 6,25 x 0,82 m. Budynek wybudowano (jak oświadczył przedstawiciel inwestorów) w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996 r. orzekającą o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat. Organ I instancji wskazał, że budowa budynku warsztatu samochodowego możliwa jest jedynie na podstawie decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie uzyskali. Decyzja z dnia [...] lipca 1996 r. uprawniała jedynie do zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych (stodoły i budynku hodowlanego). Decyzja ta nie zezwalała na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Decyzją nie zatwierdzono żadnego projektu budowlanego, choć jako załącznik do niej dołączono projekt budowlany. Dlatego też nie można twierdzić, że przedmiotowy obiekt wybudowano na podstawie decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii projektu budowlanego wynika, że powstał zupełnie nowy obiekt w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Dalej organ wskazał, że w dniu 18 sierpnia 2014 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy dostarczyli żądane dokumenty. Z zaświadczenia wynika, że budowa przedmiotowego warsztatu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego planu wynika również, że obiekt jest zlokalizowany w obszarze bezodpływowym, w którym jest zakaz realizacji budynków usługowych. Załączony wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że w obszarze bezodpływowym zakazane jest wznoszenie budynków usługowych. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 kwietnia 2007 r. wynika, że lokalizacja budynku warsztatu samochodowego w tym terenie pozostawała w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego ówcześnie planu miejscowego. Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sytuuje działkę nr [...] w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem B.236.M3 (obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej). W terenie tym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa. Usługi na tym terenie dopuszczone są jedynie jako wydzielony lokal użytkowy w istniejącym budynku mieszkalnym i to przy spełnieniu określonych warunków. Skoro przedmiotowy budynek jest budynkiem usługowym wolnostojącym, to jego lokalizacja na tym terenie narusza ustalenia planu. W konsekwencji nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku i należało orzec o jego rozbiórce.

M. N., I. N. i K. N. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/15, uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Na skutek powyższego wyroku organ II instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nakazał M. N. rozbiórkę przedmiotowego warsztatu z uwagi na ustalenie, że przedmiotowy obiekt narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. (nr [...] ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1090/16, uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zwrócił uwagę na zaświadczenie o zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i – akceptując pogląd o możliwości dokonania w tej mierze autonomicznej oceny przez organ prowadzący postępowanie – wskazał, że w obliczu tego zaświadczenia ocena ta musi być szczególnie uważna i nie może prowadzić do rozstrzygnięć pochopnych. Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt znajduje się na skraju obszaru bezodpływowego. Organ winien ustalić, czy zapisy planu dopuszczają, po spełnieniu dodatkowych warunków, zabudowę w tej części obszaru. Skarżący w trakcie postępowania sądowego przedłożył dowód z dokumentu – zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy [...], które wyjaśnia jakie zapisy planu miejscowego uzasadniały jego wydanie. Analizy odnośnych przepisów organ, zdaniem Sądu, nie przeprowadził, pochopnie, negatywnie oceniając zaświadczenie wydane w procesie legalizacyjnym przez uprawniony podmiot. W ocenie Sądu, organ naruszył tym przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Dalej Sąd zauważył, że w wyroku w sprawie II SA/Kr 1314/15 wskazano, iż w ponownym postępowaniu organ odwoławczy opisane kwestie musi poddać analizie, w ramach której oceni także czy i jakie znaczenie w sprawie ma przedłożone przez inwestorów pismo [...]S.A. Oddział [...] "[...]" z dnia 23 lutego 2015 r. dotyczące planowanej budowy systemu odprowadzania wód opadowych. Szczegółowo też wyjaśni i umotywuje przyjętą w uzasadnieniu swej decyzji a priori tezę o "niemożliwości uznania działalności warsztatu samochodowego za działalność uciążliwą". W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ nie przeprowadził oceny znaczenia planowanej budowy systemu odprowadzania wód opadowych, czyli nie zastosował się do wiążących wskazań. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na naruszenie w postępowaniu zasady czynnego udziału strony, a także na wadliwość uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy dokonał oceny zgodności przedmiotowego warsztatu z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wskazał, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w terenie M3, obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej. Działka nr [...] w [...] usytuowana jest na skraju obszaru bezodpływowego. Projektowana zabudowa nie może przekraczać wskaźnika 35% powierzchni niezabudowanej, intensywność zabudowy nie większy niż 0,4. Kąt nachylenia dachu wynosić ma od 30° do 45°, pokrycie dachówką lub materiałem podobnym wizualnie. Dopuszcza się lokalizowanie usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego lub nie zajmującego więcej niż 15% powierzchni działki. Wprowadzone planem wskazania dotyczące ochrony przeciwpowodziowej obejmują między innymi zagrożone obszary bezodpływowe powstałe na skutek odkształceń terenów, spowodowanych eksploatacją górniczą, zalewanych w trakcie długotrwałych opadów atmosferycznych. Miejscowym planem wprowadzono zakazy, w tym zabudowy usługowej za wyjątkiem dopuszczonych w pkt 5.11.2 ppkt b, tj. uzupełnienia luk budowlanych na skraju ww. obszarów, dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków, zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że przewidziane zostały roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Składają się na nie zmiana kąta nachylenia połaci dachowych oraz wymiana pokrycia. Projektowana wysokość budynku nie przekroczy 9 m do poziomu kalenicy od poziomu gruntu. Zachowane zostają również współczynniki intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni niezabudowanej w stosunku do powierzchni zabudowy wszystkich istniejących na działce obiektów budowlanych. Powierzchnia zabudowy budynków liczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania wynosi 508,2 m2 i w stosunku do powierzchni działki nr ew. [...] w [...] (3230 m2) wynosi 0,1574. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, uznać należy, że budynek jak i jego bryła po wykonaniu robót budowlanych zgodny będzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również przeznaczenie budynku na warsztat samochodowy, z uwagi na stosunek powierzchni zabudowy warsztatu (218,65 m2) do wielkości działki (3230 m2) wynoszący 6,76 %, zgodne jest z miejscowym planem. Odnosząc się do kwestii określenia uciążliwości prowadzonej w budynku działalności z zapisami planu miejscowego, organ wskazał, że za dopuszczalne uznać należy, w związku z definicją takie, które nie przekraczają określonych przepisami odrębnymi poziomów dopuszczalnych i nie wykraczają poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny. Z przedłożonego projektu budowlanego oraz protokołu nr 517/09 z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnego. Ponadto z ww. protokołu wynika, że warsztat działa od 2000 r. w godzinach 7:00 - 22:00, tj. nie pracuje w godzinach uznanych za nocne. W projekcie budowlanym zamieszczono protokół kontroli WIOŚ nr 499/2003 zwierający opis szczegółowych pomiarów, z których wynika, że nawet przy otwartych drzwiach warsztatu i pracy wszystkich urządzeń poziom hałasu LAeq d nie przekracza 50,0 dB. W najbliższym sąsiedztwie warsztatu znajduje się między innymi cmentarz miejski i stacja benzynowa. Przedmiotowy budynek nie wymaga dodatkowych uregulowań w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego, podobnie jak w zakresie gospodarki wodno - ściekowej. W zakresie gospodarki odpadami oraz ochrony przed hałasem stan prawny jest uregulowany, z tym że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie była wymagana. Podmiot posiada decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., ważną do dnia 27 września 2019 r., zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz miejsce i sposób ich magazynowania. Nie stwierdzono zatem nieprawidłowości w zakresie przepisów o ochronie środowiska, ustawy o odpadach i prawa wodnego. Powyższe ustalenie pozwalają w ocenie organu przyjąć, że usługi świadczone w przedmiotowym budynku warsztatu są nieuciążliwe w rozumieniu planu miejscowego. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że w odnośnym zakresie przedmiotowy budynek jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ odwoławczy podniósł, że jak wskazano w pkt 5.11.2 planu miejscowego na wskazanym terenie obowiązuje zakaz realizacji zabudowy z wyjątkami opisanymi w pozycji "dopuszczenia". Jako dozwoloną zabudowę wskazano uzupełnienia luk budowlanych na skraju obszarów opisanych w pkt 5.11.1 c) dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych. Działka nr [...] w [...] przy ul. [...] leży na skraju obszaru bezodpływowego, oznaczonego na załączniku graficznym do planu miejscowego linami prostymi. Z uwagi na istniejącą w okolicy zabudowę za spełnioną należy, zdaniem organu, uznać przesłankę uzupełniania luki budowlanej, bowiem sąsiednie działki są zabudowane. Odnośnie drugiego z warunków, tj. przewidzenia w projekcie zabezpieczeń technicznych dotyczących konstrukcji i funkcji budynków, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z oświadczeniem projektanta o zgodności budynku warsztatu z obowiązującym planem miejscowym, przyjąć należy, że przyjęte rozwiązania techniczne zapewniają odpowiednie zabezpieczenie budynku właściwe dla tego rodzaju terenów. Organ odwoławczy doszedł zatem do przekonania, że przedmiotowa zabudowa jako uzupełniająca lukę budowlaną pomiędzy cmentarzem a domem jednorodzinnym zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy odniósł się także do pisma [...]S.A. Oddział [...] [...] z dnia 23 lutego 2015 r. oraz do kwestii szczegółowych podnoszonych przez strony w odwołaniu.

W podsumowaniu całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez organ I instancji decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu jest obciążona błędem. Przedmiotowy warsztat samochodowy jest zgodny z jego zapisami. Budynek po wykonaniu przewidzianych przedłożonym projektem robót budowlanych będzie spełniał wymagania wynikające z nakazów ujętych w pkt. 2.1.3 planu miejscowego. Jak wynika z przedłożonego protokołu z badań przeprowadzonych przez WIOŚ, przedmiotowy warsztat nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane, ustawy o odpadach, ustawy Prawo ochrony środowiska i Prawo wodne. Natomiast zgodnie z dopuszczeniami, wyliczona zgodnie z wzorem wynikającym z części ogólnej planu powierzchnia usług poza budynkiem mieszkalnym nie zajmuje więcej niż 15% powierzchni działki. W opinii organu odwoławczego spełnione zostały warunki do uznania inwestycji za dopuszczalną w świetle zapisów ppkt 5.11.2. tiret b i pkt 5.12 z uwagi na umiejscowienie obiektu na skraju obszaru bezodpływowego, okoliczną zabudowę oraz zastosowane rozwiązania konstrukcyjne. Z uwagi na zgodność zabudowy budynku warsztatu z zapisami obowiązującego planu miejscowego organ I instancji winien w dalszym toku postępowania legalizacyjnego zastosować następne etapy postępowania przewidziane przepisami prawa.

A. P. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że materialnoprawnym punktem odniesienia w niniejszej sprawie jest przede wszystkim art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, który kreuje normę prawną określającą w części dyspozytywnej sposób reakcji na samowolę budowlaną, a w części hipotetycznej – przesłanki, od których sposób ten zależy. Jedną z nich – ulokowaną pośród wielu innych, ale w pewnym sensie wstępną – jest przesłanka zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; można ją, w zależności od przyjętego punktu widzenia, ujmować jako przesłankę pozytywną lub negatywną (w zależności od tego, czy rozważana jest legalizacja czy rozbiórka). Na obecnym etapie postępowania administracyjnego była rozstrzygana kwestia, czy przesłanka, o której mowa, jest spełniona czy też nie, a jest to kwestia stricte materialnoprawna. Jej rozstrzygnięcie zdaje się przy tym mieć istotne znaczenie zarówno dla sposobu załatwienia sprawy, jak i dla oceny zasadności decyzji kasacyjnej. Jeżeli bowiem przyjąć, jak to uczynił organ I instancji, że przedmiotowy budynek koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co implikuje negatywną przesłankę jego legalizacji), to można uznać sprawę za wyjaśnioną, a prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego – za zbędne (decyzja kasacyjna nie ma wtedy racji bytu). Jeżeli zaś przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy, że przedmiotowy budynek jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego planu, to wyłania się niewyjaśniony zakres sprawy, który może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (całokształt pozostałych okoliczności czy wręcz etapów postępowania wyjaśniającego warunkujących legalizację budynku). Idąc tym tokiem rozumowania można też, zdaniem Sądu, skonstatować naruszenie prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i w konsekwencji uznać decyzję kasacyjną za prawidłową. W ocenie Sądu, skoro przy przyjętych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione, to Sąd zobligowany był do oddalenia sprzeciwu. Sąd podkreślił, że wspomniane założenia (także co do wyników częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę odnośnej normy), przez wzgląd na uwarunkowania postępowania wywołanego sprzeciwem, zwłaszcza wynikające z art. 64b § 3 i art. 151a § 3 p.p.s.a. – nie były i nie mogły być na tym etapie weryfikowane. W szczególności dotyczy to założenia o zgodności przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jego ewentualna weryfikacja będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Niniejszy wyrok nie może zatem być odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości sformułowanych przez organ odwoławczy ocen i w związku z tym nie potwierdza ani nie zaprzecza również prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia, które było zawarte w decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, a w każdym razie nie został naruszony w sposób, który Sąd mógłby stwierdzić bez uwikłania się w niedopuszczalną ocenę materialnoprawnych aspektów sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną A. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy WSA winien był na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. uchylić decyzję WINB jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że WINB w sposób nieuzasadniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji PINB w mocy, a postępowanie prowadzone przez WINB nie uzasadniało zmiany lub uchylenia decyzji PINB;

2) naruszenie art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 pkt 4, 6 w zw. z § 2 i § 3 k.p.a. oraz 16 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i pominięcie przez Sąd wadliwości decyzji WINB wynikającej z:

a) niewskazania w decyzji WINB (ani w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ani w jej uzasadnieniu) ani przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ani jego treści, przez co nie jest jasne, jakie dokładnie przesłanki prawa materialnego stosował WINB w swoim rozstrzygnięciu, co nakazuje jedynie domyślać się jaka była podstawa prawna tego rozstrzygnięcia;

b) wadliwej odmowy przez WINB uwzględnienia w rozstrzygnięciu ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 1996r., [...], z której wynika niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3) naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy WSA pominął w swoim rozstrzygnięciu, że w decyzji WINB nie omówiono przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki naruszenia przepisów postępowania i nie wskazano ani naruszonych rzekomo w decyzji PINB przepisów postępowania, ani też nie określono takiego naruszenia w sposób opisowy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej, na zasadzie właściwych przepisów prawa, nieuiszczonych ani w całości ani w części kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu II instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Podkreślić należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.

A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji.

Przepis art. 64e) p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e) p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

W przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie - w związku ze stwierdzeniem wybudowania przedmiotowego warsztatu samochodowego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - czy wybudowanie tego obiektu budowlanego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stosownie do dyspozycji z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), a zatem czy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do jego legalizacji, czy też orzec jego rozbiórkę z uwagi na brak tej zgodności. Organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, że istotny zakres sprawy (tj. pozostałe okoliczności warunkujące legalizację budynku) nie został przez organ I instancji wyjaśniony. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zasadności zastosowania w tej sytuacji przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. powinna zatem zmierzać do dokonania oceny prawidłowości przyjętego przez ten organ stanowiska co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Przesądzenie tej kwestii pozwoli bowiem na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Podkreślić należy, iż przepisy Rozdziału 3a - "Sprzeciw od decyzji" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e) p.p.s.a., jakie przedstawił Sąd pierwszej instancji, dana sprawa może być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną może okazać się, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające było zbędne, gdyż w danej sprawie przepisy powołane przez organ jako podstawa materialnoprawna nie znajdują zastosowania.

Z powyższych względów za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 151 a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane a także w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż bez rozważenia wskazanych wyżej kwestii Sąd pierwszej instancji nie mógł należycie ocenić, czy w tej sprawie organ odwoławczy mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i ocenić, czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji czy zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi M. D. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.