Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 952/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 , 14 , 28 10 , 15 , 16
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2013 r. nr LXX/1008/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kantorowicka-Niebyła" skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. IISA/Kr 952/13

UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 27 marca 2013 podjęła uchwałę nr LXX/1008/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kantorowicka - Niebyła".

Działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594), dalej zwanej u.s.g., skargę na tę uchwałę złożyła A. spółka z o.o. w K,. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p. lub ustawa o planowaniu) wskutek określenia innego przeznaczenia części terenów w planie miejscowym aniżeli przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej Studium);

2. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia działek Skarżącej, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie Skarżącej, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie z planami inwestycyjnymi Spółki, objętymi decyzją o warunkach zabudowy;

i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], obręb [;...] , położone przy ulicy [...] w Krakowie oraz o zasądzenie rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Na uzasadnienie podała, że Spółka wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień naruszonych uchwałą w dniu 14 maja 2013 roku, wezwanie powyższe pozostało bez odpowiedzi. Skarga wniesiona zostaje w terminie zakreślonym przez art. 53 § 2 p.p.s.a. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego wskazała, że Spółka jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , obręb [..] położonych przy ulicy [...] w Krakowie (zwanych dalej Nieruchomością). Uchwała narusza prawo własności Spółki do Nieruchomości, a zatem posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały w tym zakresie na postawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na terenie Nieruchomości Spółka realizuje inwestycję polegającą na budowie zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w piwnicach i obsługą komunikacyjną (Inwestycja).

Inwestycja powyższe realizowana jest na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 26 lipca 2005 roku zmienionej decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 roku oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15.09.2010 r. nr 2009/10 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w piwnicach i obsługą komunikacyjną w zakresie etapu I inwestycji obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (ozn. bud. A), która to decyzja została przeniesiona na inwestora A. Sp. z o.o. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14.11.2012r.

Nieruchomość zgodnie z miejscowym planem została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolami MW.3 oraz MW.2. Część Nieruchomości pomiędzy terenami MW.2 oraz MW.3 przeznaczona została również pod budowę nowego odcina drogi publicznej klasy dojazdowej, oznaczonej symbolem KDD.8. (zwanej dalej a Drogą").

Skarżąca dalej wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest m.in. każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest między innymi niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o sporządzaniu projektu planu zgodnie z zapisami studium, a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że "plan miejscowy nie narusza ustaleń studium". Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Bez względu na charakter takiego naruszenia, powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Planowana Droga nie była ujęta w Studium, którego treść była wiążąca dla organów Miasta Krakowa przy sporządzaniu MPZP. Studium nie wprowadzało rezerwy pod planowaną drogę, która to pojawiła się dopiero na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, plan w zakresie Nieruchomości wykazuje rozbieżności w stosunku do postanowień Studium w zakresie ilości miejsc postojowych przypadających na jedno mieszkanie. Zgodnie ze Studium w ramach inwestycji zrealizowane winny być miejsca postojowe w proporcji 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. W MPZP wskaźnik ten został podwyższony do poziomu 1,2. Również powyższa okoliczność, biorąc pod uwagę nieprzekraczalne ramy planowania przestrzennego wyznaczone treścią Studium, wskazuje jednoznacznie, iż plan został uchwalony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art.9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Lokalizacja Planowanej Drogi wyznaczona w planie w sposób oczywisty narusza posiadane przez Spółkę uprawnienia i godzi w przysługujące jej prawo własności. Realizowana przez Spółkę na Nieruchomości Inwestycja znajduje się w kolizji z Planowaną Drogą w następującym zakresie: Linie zabudowy rozgraniczające Planowaną Drogę na odcinku wzdłuż działki nr [...] zachodzą na będący obecnie w realizacji w ramach I etapu Inwestycji budynek A. Realizacja planowanej Drogi o wyznaczonym w planie przebiegu nie będzie zatem w ogóle możliwa do zrealizowania. W ocenie Spółki z uwagi na posadowienie realizowanego w ramach I etapu Inwestycji budynku, budowa Planowanej Drogi nawet poza liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi w 1PZP nie będzie możliwa. Zrealizowana w ten sposób droga z uwagi na konieczność jej zwężenia w miejscu kolizji z realizowanym budynkiem nie będzie bowiem spełniać wymagań prawa w zakresie minimalnych parametrów drogi publicznej klasy dojazdowej. Co więcej na terenie zarezerwowanym w planie pod Planowaną Drogę zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę ma zostać umieszczony zbiornik podziemny dla wód deszczowych, i droga zrealizowana musiałaby zostać na tymże zbiorniku, co z przyczyn obiektywnych jest niemożliwe. Zakładając brak możliwości budowy Planowanej Drogi wzdłuż działki [...] z uwagi na okoliczności wskazane powyżej, bezcelowym wydaje się przeznaczenie terenów innych działek wchodzących w skład Nieruchomości na pozostałe odcinki Planowanej Drogi. Bez realizacji Planowanej Drogi na odcinku wzdłuż działki [...], Planowana Droga utraci połaczenie z drogą oznaczoną w planie symbolem KDD.2 (ulicą Niebyłą), a tym samym nie będzie spełniać zakładanego celu drogi dojazdowej. Ponadto Planowana Droga zgodnie z planem została włączona do ulicy Niebyłej w miejscu gdzie zgodnie z zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym ma znaleźć się planowany wyjazd z garażu podziemnego, znajdującego się pod realizowanym przez spółkę budynkiem. Powyższa kolizja z uwagi na bezpośrednie zagrożenie w ruchu drogowym może występować. Usunięcie skutków powyższej kolizji może okazać się niemożliwe gdyż nie będzie można zapewnić bezpieczeństwa osobom korzystającym z garażu podziemnego.

Planowana przez Spółkę Inwestycja obejmuje docelowo cały teren Nieruchomości. Z tego też powodu w planie zagospodarowania terenu, stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego, uwzględniono teren całej ruchomości. W wyniku powyższego, pomimo iż realizowany obecnie etap Inwestycji lokalizowany jest wyłącznie na działce [...], Spółka zobowiązana jest zrealizować plac zabaw dla dzieci na terenie działki [...] Planowana Droga spowoduje jednak rozdzielenie placu zabaw od realizowanego obecnie na działce [...] budynku.

Powyższe okoliczności w sposób oczywisty naruszają uprawnienie Spółki wynikające z przysługującego jej prawa własności oraz decyzji pozwolenia na budowę. Przyjmując nawet, Planowana Droga w odcinkach kolidujących z realizowaną inwestycją nie będzie realizowana, to przeznaczenie terenu Nieruchomości w pozostałym zakresie (nieobjętym decyzją pozwolenia na budowę) pod Planowaną Drogę nie znajduje żadnego uzasadnienia, droga taka nie będzie bowiem spełniać funkcji dojazdowej, a jedynym skutkiem zarezerwowania terenów części Nieruchomości pod jej realizację będzie ograniczenie prawa własności Spółki poprzez pozbawienie jej możliwości zagospodarowania Nieruchomości na własne cele. W świetle powyższego, ograniczenie wprowadzone w planie, a uniemożliwiające wykonywanie przysługującego jej prawa własności do Nieruchomości, a w szczególności zagospodarowania jej zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi, i naruszenie art. 140 k.c.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Na uzasadnienie podała, że zarzut niezgodności postanowień planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium) jest nieuprawniony.

Przede wszystkim wskazano, iż przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania ustalone dla poszczególnych terenów objętych granicami planu nie zostały wyznaczone dowolnie, lecz zostały określone w oparciu o wiążące ustalenia Studium. Działki nr ew. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], obręb [...] do których odnoszą się zarzuty podniesione w skardze, znajdują się w terenie, który zgodnie z ustaleniami Studium został zaklasyfikowany do kategorii terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW).

Dla tak określonego w Studium głównego kierunku zagospodarowania terenu, postanowienia dokumentu polityki planistycznej gminy precyzują główne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz warunki i standardy wykorzystania terenu, które na obszarze objętym granicami skarżonego planu winny uwzględniać następujące wymagania:

MW - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI MIESZKANIOWEJ WYSOKIEJ INTENSYWNOŚCI

1) Główne funkcje:

- zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z:

- niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

- obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej wyposażonej w program usług publicznych zapewniający wyposażenie na poziomie przyjętych standardów

- utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym,

- dostosowanie wielkości programu i form zabudowy do lokalnych warunków (charakteru zabudowy, ilości mieszkańców, układu przestrzennego).

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej: (....) lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

- w sytuacjach uzupełniania istniejącej zabudowy pojedynczymi obiektami należy zachować lokalny gabaryt budynków oraz zasady kompozycji urbanistycznej, a także bilans terenu zapewniający realizację funkcji towarzyszących na poziomie przyjętych standardów

- usługi publiczne i komercyjne mogą być lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych,

- zakaz lokalizacji obiektów produkcyjnych oraz otwartych placów magazynowych,

- zapewnienie ilości miejsc parkingowych na poziomie 1 mp 1 mieszkanie przy maksymalnym ograniczeniu terenów parkingów na poziomie terenu,

- systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej ciepłownictwa,

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Mając na uwadze powyższe ustalenia dokumentu Studium, organ sporządzający projekt planu ustalił przeznaczenie, dla terenu obejmującego działki należące do Strony Skarżącej, pod Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.2 i MW.3) oraz po Tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD.8). Nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, iż ustalone przeznaczenie dla terenów stanowiących własność strony skarżącej jest w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Zarówno przeznaczenie terenu pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz pod tereny dróg publicznych zgodne jest z główną funkcją przewidzianą dla tego terenu w dokumencie Studium (zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a takim niewątpliwie jest zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., budowa drogi klasy dojazdowej), jak i warunkami i standardami wykorzystania terenu, określonymi w dokumencie Studium. Strona skarżąca podnosi także zarzut, iż projektowana droga w terenie oznaczonym symbolem KDD.8 cyt. (...) nie była ujęta w Studium.

W dokumencie Studium nie zostały wydzielone, jako odrębne kategorie terenów, wszystkie tereny, w których możliwe jest lokalizowanie dróg, lecz wydzielono jedynie tereny pod Tereny podstawowych korytarzy drogowo ulicznych, które zapewniają obszar realizacji podstawowego układu komunikacyjnego określonego w studium w kategoriach A autostrady i drogi ekspresowe GP drogi główne przyśpieszone G drogi główne Z drogi zbiorcze. Drogi pozostałe (niższych klas, tj. lokalne, dojazdowe i wewnętrzne) nie zostały w dokumencie studium wydzielone, jako odrębne kategorie terenów, lecz możliwość ich realizacji została dopuszczona w ramach pozostałych kategorii terenów (np. w przypadku kategorii terenów MW, w dokumencie Studium wskazano na konieczność przeznaczenia części tych terenów pod realizację inwestycji celu publicznego, przy równoczesnym zapewnieniu prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru i jego powiązań z układem komunikacyjnym miasta). W związku z tym, podniesiony zarzut w tym zakresie należy uznać za nieuzasadniony.

Dalej wskazano, że nie znajduje także uzasadnienia zarzut niezgodności postanowień planu z zapisami Studium w zakresie wyznaczenia wielkości wskaźnika miejsc do parkowania. Należy bowiem zauważyć, iż Studium nie limituje górnej wielkości wskaźnika miejsc postojowych (do parkowania), lecz ustala dla terenów MW wartość minimalną, którą należy zapewnić w wielkości 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Ustalenia skarżonego planu są całkowicie zgodne z ustaleniami Studium, ponieważ poprzez ustalenie wskaźnika o wyższym parametrze (minimalnie 1,2 miejsce postojowe na 1 mieszkanie - § 12 ust. 5 pkt 1 lit a postanowień planu) została zapewniona odpowiednia liczba miejsc postojowych, zgodnie z wymaganiami Studium.

Zgodnie zatem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest pojęciem niedookreślonym, mającym ocenny charakter. Dlatego, o ile łatwo jest dokonać oceny zgodności planu miejscowego ze studium w sferze: wymiernych wskaźników, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz innych obiektów sieci, o tyle ocena zgodności zapisów studium w zakresie wyznaczanych "kierunków" oraz "zasad zagospodarowania" może sprawić trudności. Nie wystarczy bowiem porównanie rysunku planu z rysunkiem planszy K 1 Studium, bądź jednego przepisu prawa miejscowego z pojedynczym zdaniem w tekście Studium, tak jak zrobiła to strona skarżąca, by dokonać oceny zgodności postanowień planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Aby dokonać oceny zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium w pierwszej kolejności należy ustalić pełną treść dokumentu polityki planistycznej gminy, na którą składają zarówno ustalenia części tekstowej, jak i ustalenia zawarte na rysunku Studium, składającego się z 5 plansz. Dopiero w drugim etapie dokonywania winno dokonać się porównania wzajemnych ustaleń obu aktów.

Podniesiono ponadto, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez organy Gminy przysługujących im uprawnień wynikających z posiadania tzw. władztwa planistycznego. W ocenie strony skarżącej, naruszenie władztwa planistycznego wynika z faktu, że Prezydent Miasta Krakowa, działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydał pozwolenie na budowę, którego realizacja, a następnie użytkowanie wykonanych obiektów budowlanych, wyklucza możliwość powstania planowanej drogi w wyznaczonym terenie KKD.8. W ocenie strony skarżącej cyt. (...) lokalizacja Planowanej Drogi wyznaczona MPZP w sposób oczywisty narusza posiadane przez Spółkę uprawnienia i godzi w przysługujące jej prawo własności.

Inwestor swoim zamierzeniem inwestycyjnym objął powstanie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w piwnicach i obsługą komunikacyjną. Dla takiego zamierzenia uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, a następnie w dniu 15 września 2010 r. uzyskał decyzję pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji, polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (ozn. bud. A) z wewnętrznymi instalacjami (...) - decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 września 2010r. Decyzja ta została przeniesiona na stronę skarżącą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 listopada 2012 r.

Równocześnie należy zauważyć, iż kształtowanie przestrzeni i zagospodarowywanie terenu odbywa się w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a w przypadku jego braku, w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa odmienne wymogi, które należy spełnić w toku sporządzania obu aktów planistycznych.

Zarówno procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura sporządzania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są kilkuetapowe. Zatem ostateczny kształt postanowień miejscowego planu, jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być odmienny. Inne są przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie.

Należy zatem stwierdzić, iż skoro inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę jednego budynku, to taki budynek będzie mógł zrealizować niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w okresie ważności wydanego pozwolenia na budowę. Inną kwestią jest natomiast możliwość realizacji pozostałych obiektów budowlanych, w sytuacji, gdy uchwała o planie miejscowym weszła w życie. Należy bowiem zauważyć, iż w takim przypadku, decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z postanowieniami miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie takiej zgodności nie można uzyskać, jeżeli inwestor chciałby zrealizować pozostałe budowlane zgodnie ze wcześniejszym założeniem inwestycyjnym, w tym części obiektów znajduje się w terenie, który zgodnie z ustaleniami przeznaczony jest pod powstanie drogi publicznej klasy dojazdowej KDD.8).

Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stojącym w hierarchii ponad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, dlatego postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę muszą być z tym aktem niesprzeczne. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Natomiast w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę inwestorowi zostają precyzyjnie wskazane roboty budowlane (określone projektem budowlanym, podlegającym zatwierdzeniu), które może legalnie wykonać.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, gminie przysługuje prawo do przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy, oraz szczegółowymi przepisami, przede wszystkim Konstytucji chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na danym terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wbrew sugestiom Strony Skarżącej nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Również ostateczne decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Należy wyjaśnić, iż chociaż prawo do zabudowy najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w uchwale przez Sąd Najwyższy (uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoja rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawa (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zakazana. Ograniczenia w sposobie korzystania przez Stronę Skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczam prawem. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowana przestrzennym). Wbrew temu, co twierdzi Strona Skarżąca, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 kodeksu cywilnego, w których zapisano, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 10 maja 2013 r. (data wpływu do UMK 14 maja 2013r.) Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Zgodnie z dyspozycja art. 101 ust 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

W niniejszej sprawie Skarżąca jest właścicielką działek oznaczonych nr. [...] do [...] obr. [...] znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2013r. nr LXX/1008/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kantorowicka – Niebyła". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2013 r. pod poz. 2745.

Na wstępie wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami) tj. w związku w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 6 lipca 2011r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kantorowicka – Niebyła", co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Prezydenta Miasta Krakowa ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Wyborcza- dodatek Kraków z dnia 19 sierpnia 2011r.), przez obwieszczenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa (dalej zwany UMK) w dniach od 19 sierpnia do 31 października 2011r. oraz w BIP UMK - o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (okres składania wniosków ustalono do 31 października 2011r.)

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił pismem z dnia 24 sierpnia 2011r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią z dnia 2 stycznia 2012r r. pozytywnie uzgodnił zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił proponowany zakres prognozy odziaływania na środowisko pismem z dnia 9 stycznia 2012r. Zarządzeniem PMK nr 1686/2012 z 20 czerwca 2012r. rozpatrzone zostały wnioski złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie w maju 2012r. został opracowany projekt planu – edycja przeznaczona do opiniowania przez wewnętrzne wydziały UMK oraz jednostki organizacyjne Gminy Miejskiej Kraków a także oraz prognoza oddziaływania na środowisko. W aktach planistycznych znajduje się również datowana na maj, czerwiec, październik oraz listopad 2012r. prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. W czerwcu 2012 została opracowany projekt planu -edycja do opiniowania i uzgadniania przewidzianego w art. 17 pkt. 6 upzp

Projekt miejscowego planu uzgodniony został postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2012r., Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 17 lipca 2012r. , Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 29 czerwca 2012r., Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 lipca 2012r. (z uwagą dotycząca konieczności uwzględnienia drogi dojazdowej do Fortu 49 "Krzesławice"). Zarządca drogi (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) jako jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej Kraków uzgodnił projekt planu pismem.

Stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu miejscowego do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, MWIS w Krakowie, Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Krakowie, Prezesa UKIE, Geologa powiatowego, Marszałka Województwa Małopolskiego, Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W wyniku uwzględnienia przedstawionych opinii i uzgodnień, wprowadzono zmiany do projektu planu i w październiku 2012r. ponowiono opiniowanie i uzgadnianie nowego projektu. Wymagane opinie i uzgodnienia do nowego projektu m.p.z.p. zostały uzyskane.

Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił (w prasie miejscowej – Gazeta Wyborcza dodatek Kraków 23 listopada 2012r. oraz w BIP) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyłożył projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres od 3 grudnia 2012r. do 4 stycznia 2013r. oraz zorganizował dyskusję publiczną (19 lutego 2012r.) nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Termin składania uwag został określony do dnia 18 stycznia 2012r. Zgodnie z art. 17 pkt. 12 Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z dnia 8 lutego 2012r. rozpatrzył uwagi złożone do m.p.z.p.

W dniu 27 marca 2013 Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXX/1008/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru 'Kantorowicka - Niebyła".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z taką treścią przepisu, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zasady te nie zostały w tej sprawie naruszone.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (zał. Nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej które należą do zadań własnych Gminy oraz zasadach ich finansowania (zał. Nr 3). Zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o braku naruszenia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku planu miejscowego sporządzonego w skali 1:1000 zostały sporządzone poprawnie.

Zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Zmiana brzmienia tego przepisu, w stosunku do brzmienia poprzednio obowiązującego, która to zmiana weszła w życie w dniu 21 października 2010r., polega na tym, że nowa regulacja wymaga "nienaruszania" ustaleń Studium przez plan miejscowy, podczas gdy poprzednia wymagała "zgodności" planu miejscowego ze Studium. Wskazać przy tym należy, że badaniem zasady "nienaruszania" ustaleń Studium przez zaskarżony plan miejscowy objęte w niniejszej sprawie zostały wyłącznie działki wskazane przez Skarżących jako stanowiące ich własność, w oparciu o które to prawo Skarżąca wskazała i uzasadniła istnienie swojego interesu prawnego w zaskarżeniu części uchwały.

W tym miejscu wskazać należy, że nowo ukształtowana zasada "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy oznacza znacznie słabszy stopień związania uchwalonego planu ze studium w stosunku do poprzednio wymaganej zasady "zgodności" tym dwóch aktów planistycznych. W ocenie Sądu zapis ten również bardziej odpowiada ukształtowanemu ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym porządkowi prawnemu w zakresie planowania przestrzennego w gminie. Zgodnie z cytowaną wyżej ustawą, planowanie przestrzenne w gminie kształtują dwa akty planistyczne – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy (art. 9) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14). Studium nie jest aktem prawa miejscowego ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5).

Skoro ustawodawca przewidział w systemie planowania przestrzennego dwa odrębne dokumenty, to przyjmując jego racjonalność, muszą one zarówno służyć nieco innym celom planistycznym jak i różnić się między sobą. Zdaniem Sądu podstawowa różnica (poza oczywiście mocą prawną obu tych aktów, z których tylko jeden jest konstytucyjnym źródłem prawa) polega na stopniu ich szczegółowości.

Po pierwsze studium sporządzanie jest dla obszaru całej gminy (art. 9 ust. 3) niezależnie od tego jaki dana gmina zajmuje obszar, podczas gdy wobec miejscowego planu ustawa nie stawia takich wymagań. Co więcej sporządzenie jednego planu dla obszaru całej gminy w szczególności znacznej obszarowo byłoby praktycznie niemożliwe. Wskazuje na to nie tylko zakres obowiązkowych ustaleń Studium (art. 10 ustawy) w porównaniu do obowiązkowej zawartości miejscowego planu (art. 15 ustawy) ale również skala map na których oba te dokumenty w częściach graficznych są sporządzane, wymuszające stopień szczegółowości ustaleń obu tych dokumentów.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1000, na zasadzie wyjątku, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118 poz.1233) projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Wskazać też należy, że jak sama nazwa wskazuje, studium określa kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli wytycza (określa) cele i tendencje które w planowaniu przestrzennym gmina chce osiągnąć, przy czym cele te musza uwzględniać okoliczności, które mogą mieć na nie wpływ (uwarunkowania). Tym samym nie jest możliwa taka ocena wzajemnych relacji obu tych aktów planistycznych, która polega na prostym porównywaniu mapy planu i mapy studium.

W kontekście powyższych rozważań, ocenić należy zarzut niezgodności zaskarżonego planu ze Studium, który skonkretyzowany został w dwóch aspektach. Po pierwsze poprzez – w zakresie zaprojektowania w terenach MW.2 i MW.3 drogi publicznej - gminnej klasy dojazdowej, oznaczonej symbolem KDD.8, która nie została przewidziana w Studium, a po wtóre poprzez wyznaczenia wskaźnika miejsc parkingowych na poziomie 1,2 na 1 mieszkanie, podczas gdy Studium przewiduje wskaźnik 1 miejsce na 1 mieszkanie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu, w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zapis ten nie jest jednak tożsamy z obowiązkiem wyznaczenia (wyrysowania) na mapie studium wszystkich lokalnych dróg związanych z rozwojem lokalnych systemów komunikacji.

Nieruchomości skarżących zgodnie ze Studium położone są w terenie, który zgodnie z ustaleniami Studium został zaklasyfikowany do kategorii terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW). W Studium dla terenów MW główne funkcje zostały określone jako zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego to kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej wyposażonej w program usług publicznych zapewniający wyposażenie na poziomie przyjętych standardów, utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym, dostosowanie wielkości programu i form zabudowy do lokalnych warunków (charakteru zabudowy, ilości mieszkańców, układu przestrzennego). Wśród warunków i standardów wykorzystania terenu przewidziano między innymi zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta oraz zapewnienie ilości miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie przy maksymalnym ograniczeniu terenów parkingów na poziomie terenu.

W miejscowym planie nieruchomości Skarżącej położone zostały w terenach oznaczonych symbolem MW.2 i MW.3, dla których przeznaczenie podstawowe to budynki mieszkalne wielorodzinne, natomiast przeznaczenie dopuszczalne to lokale usługowe w parterach budynków mieszkalnych, wolnostojące budynki usługowe w ramach przeznaczenia uzupełniającego, miejsca do parkowania, w formie naziemnej, podziemnej, garażu wielopoziomowego, o ile takie dopuszczenie znajduje się na danym terenie. Jest to przeznaczenie zarówno zgodne ze Studium jak i nienaruszające jego postanowień. Podobnie rzecz się ma z kwestionowaną drogą KDD.8, która sąsiadującym terenom przeznaczonym na budownictwo wielorodzinne ma zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną i powiązanie z układem komunikacyjnym miasta. Jak wynika z rysunku planu, droga KDD.8 łączy się z pozostałymi zaplanowanymi (lub istniejącymi) w tym rejonie drogami (KDD.2, KDD.3, KDD.4, KDD.5, KDD.7), tworząc razem sieć komunikacji drogowej o przejrzystym i czytelnym układzie i przebiegu, zapewniając tym samym obsługę komunikacyjną nieruchomościom położonym w terenach MW.2 i MW. 3 ale pośrednio i innym terenom położonym w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Kantorowicka – Niebyła"

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady wzajemnej niesprzeczności miejscowego planu i studium, poprzez określenie wskaźnika miejsc parkingowych w miejscowym planie na poziomie 1,2 miejsca na jedno mieszkanie. Podzielić należy stanowisko Gminy Miejskiej Kraków, że sformułowanie zawarte w Studium nakazujące "zapewnienie ilości miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie przy maksymalnym ograniczeniu terenów parkingów na poziomie terenu" jest obowiązkiem uwzględnienia w planach miejscowych tego wymagania jako minimum ("zapewnienie"), co nie oznacza, że wskaźnik ten nie może być wyższy. Nie jest natomiast rolą Sądu ocena, czy wskaźnik 1,2 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie w obszarach przeznaczonych na budownictwo wielorodzinne z dopuszczalnymi usługami w budynkach wolnostojących lub w parterze budynków mieszkalnych, znajdujących się na obrzeżach Krakowa jest wskaźnikiem wystarczającym, bo są to kwestie merytoryczne, których rozważenie należy do organów planistycznych.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego, poprzez powyższe ustalenia planu, które naruszają prawo własności skarżącej poprzez uniemożliwienie jej realizacji swoich zamiarów inwestycyjnych, wskazać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. W tym zakresie podzielić trzeba w całości stanowisko i argumenty organu – Gminy Miejskiej Kraków, przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące potrzeby, zasadności czy celowości wyznaczenia drogi publicznej (gminnej) klasy dojazdowej w terenach zabudowy wielomieszkaniowej we wskazanym w miejscowym planie przebiegu - nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie rzecz się ma z możliwościami realizacji zaplanowanej drogi. Stwierdzić jedynie należy, że zaplanowanie prawidłowego rozwoju i budowy systemów komunikacji w tym dróg jest obowiązkiem organu planistycznego po myśli art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; a nadto, że kwestionowana droga jest zgodna ze Studium, mimo że nie została wrysowana w część graficzną Studium, gdyż przewidziana została w jego części tekstowej.

Dalej podkreślić należy, że wszystkie plany inwestycyjne Skarżącej wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę będą mogły zostać bez przeszkód zrealizowane – po myśli art. art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast te plany, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, rzeczywiście nie są zagwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie – z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma przy tym organ planistyczny obowiązku respektowania w treści planu ustaleń wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, wyważenie interesu publicznego jakim jest konieczność zaprojektowania sieci dróg i prywatnego jakim jest wykonywanie prawa własności, nie zostało zaskarżonym aktem prawa miejscowego naruszone.

Z wszystkich wymienionych wyżej powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.