Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1519/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7 ust.2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/12 w sprawie ze skarg A. K., W. G., J. S., A. F. i H. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza solidarnie od A. K., W. G., J. S. i A. F. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1260/12, po rozpoznaniu skarg A. K., W. G., J. S., A. F. i H. G., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego do części niezabudowanej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]" o powierzchni [...]m2, w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...].

Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 1972 r.

Pismem z dnia 17 lutego 1998 r. A. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1972 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1972 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2001 r.

Pismem z dnia 21 września 2009 r. A. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: W. G., A. F., J. S. oraz A. K.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania decyzji dekretowych nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] objęta była "Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Warszawy" zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 lipca 1969 r., w którym teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się na terenach południowo - zachodnich dzielnic przemysłowych w rejonie urbanistycznym WE-8/ZO - tereny zadrzewień ochronnych i izolacyjnych, w ramach pobliskich terenów przemysłowych co potwierdza pismo z dnia 4 marca 1999 r. Biura Planowania Rozwoju Warszawy, jak również opracowanie uprawnionego geodety z dnia 18 lutego 2011 r.

Z akt sprawy wynika również, że część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...]m2, co do której orzekały organy dekretowe, objęta została decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976 r., nr [...]. Powyższe w ocenie Ministra potwierdziło brak możliwości pogodzenia dotychczasowego sposobu korzystania przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w planie. Przytoczone okoliczności były uwzględnione w rozstrzygnięciach Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r.

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznać należało, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przeprowadził postępowanie nadzorcze a zawarta w decyzji ocena legalności wymagająca wykładni rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonych okoliczności również nie narusza w stopniu rażącym prawa. Tym samym decyzje z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r. nie naruszają przepisów k.p.a.

Minister stwierdził również, że wydanie decyzji dekretowych było związane z lokalizacją inwestycji objętej decyzją z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], tym samym przedmiot decyzji dekretowych był określony poprzez lokalizację inwestycji i nie zaszły żadne zmiany wskazujące błędne ustalenie przedmiotu prowadzonego postępowania, co za tym idzie podniesione zarzuty w tym zakresie są bezpodstawne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do rozpatrzenia wniosku A. K., Minister stwierdził, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji jest ten organ i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja. Zaskarżona decyzja została wydana przez naczelny organ administracji państwowej, tym samym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - jako centralny organ administracji państwowej, który w wyniku licznych przekształceń strukturalnych naczelnych organów administracji państwowej przejął kompetencje Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w zakresie gospodarki nieruchomościami - był właściwym organem do badania decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 1972 r.

Zdaniem Ministra analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie uzasadnia przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] maja 2002 r. jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 k.p.a., jako że została skierowana do osób nieżyjących. Takie postępowanie było bowiem zgodne z przepisami i wykładnią prawa obowiązującą w dacie wydania decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. K. oraz J. S. i W. G., A. F. i H. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji w pierwszej kolejności nie podzielił zarzutów skargi A. K., co do tego, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekał jako organ nadzoru niewłaściwy w sprawie w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. zawierał żądanie kontroli legalności obu wydanych w postępowaniu dekretowym decyzji, to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był organem właściwym do rozpoznania tego wniosku.

Nie zgodzono się również z zarzutem, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco narusza przepisy art. 8 i art. 77 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym organ ustalił bowiem, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. była objęta Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. i przeznaczona pod tereny zadrzewień ochronnych i izolacyjnych dzielnic przemysłowych (WE-8/ZO). Organ nadzoru w 2002 r. ocenił, że istniała przeszkoda planistyczna do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, skoro przeznaczenie gruntu miało na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania przemysłu na otoczenie. Organ nadzoru orzekający w 2002 r. przeprowadził zatem postępowanie wyjaśniające w zakresie przesłanki materialnoprawnej z art. 7 ust. 2 dekretu. Nie można zatem zarzucić w tym zakresie rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Faktem jest, że w uzasadnieniu decyzji brak szczegółowej analizy przeznaczenia Planu Ogólnego, jego interpretacji na tle obowiązującego w 1969 r. ustawodawstwa z zakresu stref ochronnych, a następnie oceny, czy przeznaczenie gruntu pod zadrzewienia ochronne i izolacyjne umożliwiało dalsze korzystanie z gruntu przez wnioskodawców. Zdaniem Sądu, brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia tego zagadnienia mógłby być podniesiony jako zarzut istotnego naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., który mógłby być skuteczny jako zarzut skargi na decyzję organu centralnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rację mają skarżący, że w znajdujących się w aktach sprawy decyzjach nadzorczych nie wskazano miejsca opublikowania uchwały nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. zatwierdzającej Ogólny Plan. Brak wskazania miejsca publikacji uchwały zatwierdzającej Ogólny Plan w uzasadnieniu decyzji nie ma jednakże charakteru istotnego naruszenia prawa.

Sąd nie podzielił stanowiska A. K., że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekroczył uprawnienia organu nadzoru dopuszczając dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia aktualnego położenia w terenie gruntu o pow. [...]m2. Uszło uwadze skarżącej, że skoro orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1972 r. odmawia ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu przy ul. [...] o pow. [...]m2, to organ nadzoru musiał ustalić chociażby to jaki jest aktualny krąg podmiotów mających status stron w postępowaniu nadzorczym. Nie zgodzono z zarzutem, że organ rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., ponieważ zaniechał wyjaśnienia przedmiotu postępowania, tj. której konkretnie nieruchomości dotyczyła decyzja z 1972 r. Faktem jest, że wniosek dekretowy z dnia 8 lutego 1949 r. dotyczył całej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1972 r. odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego, co do niewydzielonej części tego gruntu o pow. [...]m2. Wobec tego, że do decyzji tej nie załączono mapy podziału nieruchomości Państwowe Biuro Notarialne odmówiło dokonania wpisu na rzecz Skarbu Państwa gruntu przy ul. [...] (postanowienie z dnia 3 kwietnia 1973 r., sygn. akt dz. Kw. [...]). Co prawda w odwoławczej decyzji z 2002 r. brak jest rozważań na temat przedmiotu postępowania, jednakże w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. (która też objęta była wnioskiem o nieważność) organ centralny poczynił rozważania na ten temat wskazując, że w skład gruntu o pow. [...]m2 obecnie wchodzą części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] (mienie komunalne) i działki nr [...] i [...] (mienie skarbowe). W aktach sprawy znajdują się pisma organu z dnia 3 marca 1998 r. o nadesłanie akt własnościowych i z dnia 18 lutego 1999 r. o nadesłanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z zaznaczonymi granicami dawnej hipoteki, informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości. W aktach sprawy jest informacja o stanie geodezyjno-prawnym gruntu przy ul. [...] (pismo Urzędu Dzielnicy Wola Gminy Warszawa - Centrum z dnia 9 kwietnia 1999 r.) oraz fragment mapy geodezyjnej z zaznaczonymi na kolorowo granicami dawnej nieruchomości i numerami działek ewidencyjnych, którą nadesłała M. G. przy piśmie z dnia 5 września 2001 r. Ustaleń organu w tym zakresie nie kwestionowały wówczas strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rację mają skarżący twierdząc, że w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy i decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska tkwią wady nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Obie wydane w postępowaniu dekretowym decyzje orzekają o prawach osób zmarłych i zostały skierowane do osób zmarłych – nieżyjących spadkobierców po I. G. Jak wynika z prawomocnego postanowienia spadkowego z dnia 11 marca 1958 r., sygn. akt I Ns 290/58 B. G. zmarła w 1957 r., natomiast z prawomocnego postanowienia spadkowego z dnia 26 sierpnia 1974 r., sygn. akt I Ns II 1555/73 wynika, że J. G. zmarł 1966 r. B. G. była dożywotnim użytkownikiem 1/3 części spadku po mężu I. G., ale i zarazem jego spadkobiercą (jednym ze współwłaścicieli przed dekretowych), co dawało jej przymiot strony w momencie wniesienia wniosku dekretowego w 1949 r.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydawania decyzji dekretowych oraz jakie przedmiotowy grunt miał przeznaczenie w planie, mając na uwadze to, że przesłanka tego rodzaju jest istotna z punktu widzenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. W postępowaniach nadzorczych dotyczących spraw dekretowych takie postępowania jest – co do zasady - właściwe, ponieważ decyzje dekretowe są z reguły bardzo lakoniczne, a zatem organ nadzoru musi poprzez własne ustalenia wyjaśnić i ocenić, czy odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego była uzasadniona. Jednak w tej konkretnej sprawie za rzeczywistą podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stała decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1972 r. nr [...], a ściślej przeznaczenie po inwestycję którą decyzja ta lokalizowała na terenie "[...]". Jak wynika z treści tej decyzji ustalała ona lokalizację inwestycji dotyczącej odtworzenia Warszawskich Zakładów [...]. Wobec tego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmawiając przyznania użytkowania wieczystego oraz organ odwoławczy działały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a - art. 7 ust. 2 dekretu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. i 2002 r. należało uznać za wadliwe w stopniu rażącym, ponieważ w oczywisty sposób naruszyły art. 156 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

W decyzjach organu centralnego brak wyjaśnienia sprawy pod kątem zagadnień wyżej omówionych (wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, oparcia decyzji dekretowych na przeznaczeniu gruntu wynikającym z decyzji lokalizacyjnej). Brak też w tych decyzjach rozstrzygnięcia o legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1972 r. mimo, że żądanie wniosku A. K. z dnia 17 lutego 1998 r. o stwierdzenie nieważności obejmowało także ocenę zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wadliwych w stopniu kwalifikowanym jest także nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

a) błędne zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, iż wyłączną podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stała się decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1972 r.;

b) błędne zastosowanie art. 7 ust. 2 ww. dekretu poprzez uznanie, iż treść ww. przepisu wyłącza możliwość zastosowania w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej również innych, obowiązujących wówczas przepisów prawa;

c) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, iż brak oceny skierowania decyzji dekretowych do osób zmarłych jest rażącym naruszeniem prawa;

d) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odmienne niż obecnie postrzeganie w decyzjach nadzorczych rażącego prawa może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, a ponadto przez uznanie, że brak oceny decyzji I instancji przy poprzestaniu na ocenie wyłącznie decyzji II instancji też jest rażącym naruszeniem prawa;

e) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ww. dekretu poprzez uznanie, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco naruszył prawo niezasadnie opierając się na decyzji lokalizacyjnej uwzględniając przy tym art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu nieuzasadnionych wniosków i sformułowanie na ich podstawie niezasadnych wskazań co do dalszego postępowania;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi

ewentualnie

uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zarzut błędnego zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, iż treść ww. przepisu wyłącza możliwość zastosowania w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej również innych, obowiązujących wówczas przepisów prawa jest w pełni zasadny.

Kontrolowana decyzja została wydana gdy w systemie prawnym funkcjonowała ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. Nr17 poz.70). Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu mogła nastąpić, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w sytuacji określonej w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, miał zastosowanie art. 51 tej ustawy. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust.2 cyt. dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika , że art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958r. miał zastosowanie w badanej sprawie, ponieważ organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 3 § 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". O zaistnieniu tych przesłanek przesądza decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1975r. zatwierdzająca realizacje inwestycji przemysłowej a mianowicie Warszawskich Zakładów [...] (użyteczność publiczna). Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, że organ naruszył art.7 ust.2 dekretu opierając swoje rozstrzygnięcie na treści decyzji lokalizacyjnej, nie zaś na analizie Planu Ogólnego, i jego interpretacji na tle obowiązującego w 1969 r. ustawodawstwa z zakresu stref ochronnych tj. oceny przeznaczenie gruntu pod zadrzewienia ochronne i izolacyjne, co zdaniem Sądu I instancji umożliwiało dalsze korzystanie z gruntu przez wnioskodawców.

Również zasadny jest zarzut błędnego zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, sprowadza się do oceny takiej decyzji przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej rażąco narusza art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. bowiem uszło uwadze tego organu, że w kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002r. nie dostrzeżono, że badana przez ten organ, decyzja Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972r. została skierowana do osób nie żyjących w dacie jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani też tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Nie można, bowiem przypisywać organowi orzekającemu w latach dziewięćdziesiątych w ramach ówczesnej aksjologii w stosowaniu prawa, rażącego naruszenia tego prawa tylko, dlatego, iż organ ten zastosował odmienną wykładnię przepisu, która w dzisiejszych standardach konstytucyjnych może budzić wątpliwości.

Aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, według którego doręczenie decyzji osobie zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa.

Jednak w dacie wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w utrwalonym orzecznictwie "dawnego" Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany był pogląd, że decyzja skierowana do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego lecz stanowi podstawę do wznowienia postępowania (porównaj wyroki IV SA 912/97 z dnia 10 listopada 1998r. i I SA 2526/99 z dnia 19 października 2001r.). Także decyzja skierowana do spadkobierców nie wymienionych z imienia i nazwiska nie była uznawana wówczas za decyzją skierowaną do zmarłego.

Działające przez profesjonalnego pełnomocnika strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2002r. ze wskazanych powyżej względów z tych nie podnosiły w toku postępowania administracyjnego tego argumentu. Z tego powodu tym bardziej nie można postawić Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzutu nie wyjaśnienia tej kwestii tj. art. 7 i 77 k.p.a.

Skoro w orzecznictwie na przestrzeni ostatnich 15 lat istniały rozbieżne stanowiska, co do skutku jaki wywołuje decyzja skierowana do osoby zmarłej oraz bezimiennie wymienionych spadkobierców to nie można mówić, że kontrolowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2002r. dotknięta jest wadą nieważności.

W utrwalonym orzecznictwie jak i w doktrynie uważa się, że o ile istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego są konsekwencją wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił wadliwy wyrok i oddalił skargę uznając, że decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012r. odpowiada prawu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.