Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 929/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 57 yst. 1  w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 59g ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

W wyniku pisma R. J. informującego o nieprawidłowościach i nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu - budynku wykorzystywanego jako warsztat samochodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. przeprowadził czynności kontrolne, zawiadomił pismem z dnia [...]r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania warsztatu samochodowego, a następnie po zgromadzeniu materiału dowodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora G. N. (wcześniej W.) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku warsztatu samochodowego, powstałego w wyniku przebudowy budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy w K. przy ulicy [...] na działce nr [...] i nr [...], - obiekt kategorii XVII - karę pieniężną w wysokości 75.000 zł. W podstawie prawnej powołał art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust.1, ust. 2 i ust. 3, art. 59g ust. 1 i ust. 2, art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), a w uzasadnieniu wskazał, że inwestor prowadziła roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy w K. na wskazanych działkach. W decyzji tej nałożony został obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przez zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Inwestor nie dopełniła powyższego obowiązku. Z zebranych dokumentów wynika, że do użytkowania przebudowanego budynku przystąpiono z dniem [...] r.

Uwzględniając stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w zakresie pojęcia "wzniesienie" użytego w art. 54 ustawy Prawo budowlane wyrażone w piśmie z dnia [...] r., organ pierwszej instancji zgodnie z art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy, po stwierdzeniu przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu z naruszeniem 54 i art. 55 tej ustawy orzekł jak w sentencji, wskazując dokładny sposób wyliczenia orzeczonej kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, działająca przez pełnomocnika, G. N. (W.), wniosła o rozpatrzenie zażalenia, uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Zarzuciła postanowieniu naruszenie:

- art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie przez organ, że przepis mógłby znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym, podczas gdy decyzją Starosty G. z dnia [...] r. doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy, gdzie tryb z art. 54 nie mógłby znaleźć zastosowania,

- art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego pominięcie i podjęcie rozważań w kwestii zastosowania art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego podczas gdy wydanie pozwolenie odbyło się w oparciu o przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 i nie było podstaw do uruchamiania innych trybów,

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu zaskarżonego postanowienia na dowolnych ustaleniach faktycznych, w szczególności na pominięciu, iż norma art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane miały zastosowanie do przebudowy obiektu,

- naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nierozważenie czy decyzja o pozwoleniu na budowę w pkt 5 nie powinna była zostać przez organ zmieniona oraz wydanie postanowienia przed upływem terminu na wniesienie przez stronę dodatkowych dowodów w sprawie,

- naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na fragmentaryczne uwzględnienie odpowiedzi Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy organ winien dokonać własnej interpretacji przepisów prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż wykonała inwestycję polegającą na przebudowie budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [...]r. Jej zdaniem w decyzji tej błędnie zobowiązano do obowiązku zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia użytkowania obiektu. Dlatego też Starosta G. postanowieniem z dnia [...] r. sprostował tę decyzję w tym zakresie. Jednak Wojewoda Śląski stwierdził nieważność tego postanowienia.

Podkreśliła, że wydanie pozwolenia na budowę odbyło się w oparciu o przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego po zrealizowaniu przez skarżącą robót budowlanych nie było podstaw do uruchamiania trybów, o których mowa w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.

Dodała też, że sam organ pierwszej instancji zwrócił się do organu wyższej instancji z wnioskiem o zbadanie prawidłowości tej decyzji. Nadto podniosła, że w postępowaniu organ całkowicie pominął ten fakt, jak również to, że treść przywołanego powyżej art. 54 w zakresie interpretacji pojęcia "wzniesienie" była niejednolita. Wskazała, iż w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, zatem winien mieć w niej zastosowanie przepis art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy potwierdził, iż skarżąca realizowała inwestycję przebudowy istniejącego budynku technicznego na warsztat samochodowy na podstawie decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie jednak z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kar stosuje się przepis art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przesłanką zastosowania powyższych przepisów jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu, przy jednoczesnym braku pozwolenia na użytkowanie (bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, zgodnie z jego zamierzonym przeznaczeniem. Zatem w przypadku rozpoczęcia korzystania z obiektu lub jego części przed uzyskaniem stosownych pozwoleń można mówić o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu. Stwierdzenie takiego stanu obliguje organy do nałożenia stosownej kary. Nie mają przy tym znaczenia powody, jakie legły u podstaw przystąpienia do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do analizowanej sprawy organ podał, iż wbrew zarzutom organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wykazał istnienie przesłanki do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że mimo braku zawiadomienia o zakończeniu budowy przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa.

Wyjaśnił nadto, że w decyzji Starosty G. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy, zobowiązano skarżącą do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Skarżąca nie dokonała do chwili obecnej wymaganego decyzją ostateczną zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jakkolwiek w jej ocenie przedmiotowa przebudowa nie wymagała dokonania takiego zawiadomienia, to jednak stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, wskazując, iż obowiązek zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy nie tylko budowy obiektu od podstaw, ale także każdej ingerencji w bryłę budynku (także przebudowy), na co przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ dodał też, że w piśmie z dnia [...]r. odniósł się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...]r., nie widząc ku temu podstaw. Odwołując się do orzecznictwa podniósł, że pojęcia "wzniesienia" użytego w art. 54 Prawa budowlanego nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw.

Wojewódzki organ nadzoru wyjaśnił też, że kara została obliczona w sposób prawidłowy, odpowiadając dyspozycji z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Wskazał przy tym, że będąc zmuszony odnieść się do sposobu określenia kategorii obiektu, uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął przynależenie przedmiotowego obiektu do kategorii XVII - tj. budynki handlu, gastronomii i usług jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, itp. Współczynnik kategorii obiektów wynosi więc 15,0. Warsztaty samochodowe należą bowiem do kategorii XVII. Nie mieszczą się one w kategorii VIII - budowle, do której zaliczył ten obiekt Starosta G. w swojej decyzji. Zwrócił przy tym uwagę, że zmiana tej kategorii jest możliwa, chociaż orzecznictwo sądów nie jest w tym zakresie jednolite, istnieją bowiem w tym zakresie dwie linie orzecznicze, przy czym organy opowiedziały się za tą, że organ nadzoru nie jest związany kategorią przypisaną obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy warsztat samochodowy nie jest budowlą lecz budynkiem wymienionym w kategorii XVII, stąd prawidłowo zastosowano współczynnik 15,0 co przy współczynniku wielkości obiektu (nie przekracza 2500m³) - 1, oraz stawce opłaty (s) - 500 zł, po przemnożeniu dziesięciokrotnym - dało ustaloną i orzeczoną karę.

Pismem z dnia [...]r. reprezentowana przez pełnomocnika, G. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

- błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie kary mimo braku ku temu podstaw,

- naruszenie art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości wynikających

- z braku definicji legalnej "wzniesienia obiektu budowlanego" i uznanie na niekorzyść strony, że obejmuje ono także przebudowę budynku,

- różnic w liniach orzeczniczych w zakresie związania kategorią obiektu przypisaną w decyzji o pozwoleniu na budowę.

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy bez rozważenia i wyjaśnienia kwestii zasadności wymagania przy przebudowie obowiązku informowania o zakończeniu budowy,

- naruszeniu art. 8 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i rozstrzyganie tej samej sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym w sposób wzajemnie sprzeczny.

Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy o ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu nie zgadzając się z zaskarżonymi rozstrzygnięciami powtórzyła co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Zwróciła uwagę na brak konsekwencji po stronie organu pierwszej instancji, który pierwotnie inicjując postępowanie w kierunku uchylenia obowiązku zawartego w punkcie 5 decyzji Starosty G. prezentował zgoła inne stanowisko by następnie diametralnie je zmienić. Podtrzymując, iż przebudowa obiektu nie podlega obowiązkowi zgłoszenia zakończenia budowy czy uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, uznała działania organów za niezgodne przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa.

Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź postanowienia, bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu u przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury.

Wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Naruszenie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane polega na użytkowaniu obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organem kompetentnym do wymierzenia przedmiotowej kary jest, właściwy miejscowo, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), który nakłada karę w drodze postanowienia (art. 59g tej ustawy).

Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie, względnie zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, zobowiązany jest on postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją. W niniejszej sprawie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu wynikał z pkt 5 decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] r. Wyraźne nałożenie na zobowiązaną tego obowiązku nie może zatem być kwestionowane. Jeśli zobowiązana nie zgadzała się z tak nałożonym obowiązkiem, winna w odpowiedniej procedurze podjąć działania zmierzające do zmiany decyzji w tym zakresie. Skarżąca jednak nie kwestionowała decyzji w tym zakresie, aż do czasu wszczęcia niniejszego postępowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego

Pozostaje w sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżąca jako inwestor wykonała roboty budowlane na podstawie wymienionej decyzji Starosty G., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy w K. przy ulicy [...] na wskazanych działkach. W ocenie Sądu nie może także budzić wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania pomieszczeń tego warsztatu. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa. Nie neguje tego sama skarżąca. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 , art. 71 czy art. 71a ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia. Wydaje się oczywiste, że należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie mają przy tym znaczenia powody jakie legły u podstaw przystąpienia do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy, jak w niniejszej sprawie, bez powiadomienia o zakończeniu budowy. W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż jak ustalił protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. do użytkowania obiektu przystąpiono z dniem [...] r.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nakładające na skarżącą inwestorkę kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - przedmiotowego warsztatu samochodowego oraz utrzymujące je mocy postanowienie organu odwoławczego nie naruszały obowiązujących przepisów.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ niezasadnie uznał naruszenie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 Prawa budowalnego, gdyż w ocenie skarżącej wykonywana przez nią przebudowa nie wymagała zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, skład orzekający nie podzielił tego stanowiska przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przez zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, zawarty został wprost w decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy. Z nałożonym obowiązkiem strona skarżąca się zgodziła nie kwestionując tej decyzji w trybie odwoławczym czy w trybach nadzwyczajnych. Pod drugie, wbrew stanowisku skarżącej pojęcia "wzniesienie" użytego w art. 54 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw. Przypisywanie takiego znaczenia pojęciu "wzniesienie" nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w treści tego przepisu przy uwzględnieniu całej jego treści, ani też analizie wszystkich norm prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1124/06. Z kolei w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 308/10 Sąd stwierdził, iż nie można zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym gdy obiekt budowlany podlega jedynie "przebudowie", mimo, że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania art. 54 Prawa budowlanego nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego. O takim rozumieniu art. 54 przesądza też jego aktualne brzmienie, z którego wynika, że obejmuje on wszystkie obiekty, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę, a taka sytuacja miała miejsce niewątpliwie w niniejszej sprawie.

Za niezasadny wreszcie należy uznać zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia wymierzonej inwestorowi kary, wobec zmiany określonej w decyzji kategorii obiektu. Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, iż analiza orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest jednolita co do tego czy kategoria obiektu budowlanego ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę jest wiążąca dla organów nadzoru budowalnego. Skład orzekający przychyla się do stanowiska, według którego uwzględniając ustawowe kompetencje organów nadzoru budowlanego przyjmuje się, że organy te są uprawnione do weryfikacji ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących kategorii obiektu. Przyznane organom nadzoru kompetencje nie ograniczają się jedynie do nadzoru nad prawidłowością wykonania obowiązków wynikających z własnych decyzji, czy decyzji organów administracji architektoniczno- budowlanych, ale obejmują szeroko rozumiane przestrzeganie przepisów prawa budowlanego. Także w doktrynie stwierdza się, że organ nadzoru budowlanego w załatwianej przez ten organ sprawie jest uprawniony do ustalenia, że obiekt w rzeczywistości należy do innej kategorii, niż zostało to podane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Samo zaliczenie budynku do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów oraz stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. Inwestor jest natomiast związany kategorią obiektu budowlanego określonego w wydanym mu pozwoleniu na budowę. Kara za przystąpienie do użytkowania obiektu powinna być zatem wymierzona biorąc pod uwagę kategorię obiektu ustaloną w odniesieniu do faktycznie użytkowanych obiektów, a nie w odniesieniu do kategorii obiektu wynikającej z pozwolenia na budowę, (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 998/15, z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 480/16 czy z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 602/10).

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości (por. P.M.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2019). W niniejszej sprawie w przypadku treści art. 54 ustawy Prawo budowlane wątpliwości takie nie występują, a nadto dodać trzeba, że obecne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.