Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1009/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 49 b ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49 b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) rozstrzyga sprawę co do istoty, a wobec tego przysługuje na takie postanowienie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

TEZY

Postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49 b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) rozstrzyga sprawę co do istoty, a wobec tego przysługuje na takie postanowienie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. i R. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 56/07 w sprawie ze skargi K. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę K. Z. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] którym zezwolono Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. W. w C. na dokończenie budowy ogrodzenia.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżone postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy ogrodzenia zostało wydane na podstawie art. 49 b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z budową przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. w C. ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia, po uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Na takie postanowienie, wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym, nie służy zażalenie, gdyż ustawa nie przewiduje zażalenia na takie postanowienie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/G I 582/06 stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 kwietnia 2006 r., wydanego po rozpatrzeniu zażaleń, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] przyjmując że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji K. Z. i R. Z. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu I instancji postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego, nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, co w tej sprawie zostało już rozstrzygnięte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r., ale także nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani też nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a więc nie jest postanowieniem, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Za stanowiskiem, że nie jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty przemawia przede wszystkim to, że w odniesieniu do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu, w postępowaniu legalizacyjnym, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego, podjęcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji następuje jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację obiektu albo, gdy zachodzą takie okoliczności, ale inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków albo, gdy inwestor nie uiścił w terminie opłaty legalizacyjnej. Z istoty instytucji zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 Prawa budowlanego) wynika, że w postępowaniu w sprawie zgłoszenia nie musi być wydane rozstrzygnięcie i jeżeli nie zostanie wniesiony sprzeciw w określonym terminie inwestor jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. Jeżeli więc inwestor rozpocznie roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia, to w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego powinny być wyjaśnione okoliczności, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz po wykonaniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, nie ma przeszkód uniemożliwiających dokończenie budowy. Wszystkie te kwestie powinny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania, który kończy się wydaniem postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego), na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że postanowienie w tym przedmiocie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy, po stwierdzeniu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty. Postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy stwierdza jedynie to, że pomimo rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisów, po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków oraz wniesieniu opłaty legalizacyjnej spełnione są warunki do dokończenia budowy, która może być wykonana na podstawie zgłoszenia.

Postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy nie jest także, w ocenie Sądu I instancji "postanowieniem kończącym postępowanie legalizacyjne z tej przyczyny, że roboty budowlane przy budowie obiektu objętego zgłoszeniem nie zostały zakończone". Postanowienie to upoważnia inwestora jedynie do dalszego prowadzenia robót. Nie jest to również postanowienie, które kończy postępowanie w znaczeniu procesowym.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących K. Z. i R. Z. jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących postanowienie, o którym mowa w art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty oraz kończącym postępowanie, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie to wydawane jest na podstawie przepisu prawa materialnego i rozstrzyga o uprawnieniu inwestora do dalszego prowadzenia robót budowlanych. Przedmiotem postanowienia jest rozstrzygnięcie, które dotyczy tej samej materii co decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawana na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku legalizacji robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących niedopuszczalna i sprzeczna z Konstytucją RP jest taka wykładnia przepisów, która pozbawia obywatela prawa do sądu.

Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 49 b ust, 6 Prawa budowlanego są uzasadnione, ponieważ stanowisko Sądu I instancji, iż postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest trafne. Stanowiska tego nie można podzielić z następujących względów.

Przepis art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do postanowień wydawanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, w toku załatwiania sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Charakter tych postanowień określają nie tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, ale także przepisy ustaw szczegółowych regulujących określone sprawy administracyjne. O ile nie budzi wątpliwości określenie postanowień, na które służy zażalenie, gdyż ustawa stanowi, na które postanowienia służy zażalenie, o tyle ustalenie, czy postanowienie, na które nie służy zażalenie jest postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, wymaga uwzględnienia także przepisów regulujących dany rodzaj spraw i analizy przedmiotu rozstrzygnięcia takim postanowieniem. Postanowieniami, na które nie służy zażalenie mogą być zarówno postanowienia kończące postępowanie, jak i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, ale także postanowienia, które rozstrzygają sprawę co do istoty i kończą postępowanie.

Z przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego (będącego w budowie albo wybudowanego) bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębną sprawę administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, z tym że sprawa taka może być rozstrzygnięta i zakończona bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 b ust. 2 oraz po ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i wniesieniu tej opłaty przez inwestora. Oznacza to, że jakkolwiek jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, to jednak z uwagi na specjalne uregulowanie postępowania w takiej sprawie, zawarte w art. 49 b Prawa budowlanego, w postępowaniu tym mogą być wydawane jedynie postanowienia, które rozstrzygają sprawę co do istoty i kończą postępowanie w sprawie. Postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 49 b Prawa budowlanego jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zgłoszeniowego, tak jak postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z faktu, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego, którego budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, którego inwestor nie dokonał, nie można wyprowadzić wniosku, iż w postępowaniu legalizacyjnym, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego, dotyczącym takiego obiektu, należy uwzględnić istotę instytucji prawnej zgłoszenia budowy. Jeżeli bowiem inwestor nie dopełnił obowiązku dokonania zgłoszenia budowy albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ rozpoczął budowę, to związek z postępowaniem zgłoszeniowym dotyczącym takiego obiektu budowlanego zostaje "zerwany", w tym sensie, że w razie stwierdzenia tych okoliczności (budowa bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ nadzoru budowlanego podejmuje postępowanie w sprawie, której przedmiotem jest obiekt budowlany będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na rodzaj obiektu budowlanego został przyjęty jedynie inny tryb i forma załatwienia takiej sprawy w stosunku do sprawy dotyczącej obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Brak związku między postępowaniem zgłoszeniowym a postępowaniem w sprawie, o której mowa w art. 49 b Prawa budowlanego, którego celem jest usunięcie skutków samowoli budowlanej (rozbiórka obiektu budowlanego), a ewentualnie zalegalizowanie samowoli budowlanej oznacza, że o ile w postępowaniu zgłoszeniowym, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu i sprawa zostanie zakończona z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, stroną w sprawie jest tylko inwestor, o tyle

w postępowaniu, o którym mowa w art. 49 b Prawa budowlanego stroną w sprawie może być każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), a więc także właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się samowolnie budowany obiekt budowlany.

Z odrębności postępowania w sprawie, o której mowa w art. 49 b Prawa budowlanego wynika, że w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może załatwić sprawę bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, jeżeli inwestor wniesie opłatę legalizacyjną w ustalonej wysokości. W takim przypadku, jeżeli obiekt budowlany był w budowie (budowa nie została zakończona), organ wydaje w sprawie postanowienia, o których mowa w art. 49 b ust. 2 (postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestora obowiązków), art. 49 b ust. 4 (postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej) i w art. 49 b ust. 6 (postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy).

Rozstrzyganie co do istoty sprawy w postępowaniu dotyczącym określonej sprawy może następować nie w jednym postanowieniu, ale w kolejnych postanowieniach, o czym decydują przepisy regulujące sposób załatwiania danej sprawy. W takim przypadku można mówić, że rozstrzyganie co do istoty sprawy zostało podzielone w ten sposób, że o poszczególnych kwestiach składających się na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, organ rozstrzyga w kolejnych postanowieniach. W postępowaniu w sprawie, o której mowa w art. 49 b Prawa budowlanego, takim rozstrzygnięciem jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie na inwestora obowiązków przedłożenia określonych dokumentów (art. 49 b ust. 2), ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 b ust. 4), a także zezwolenie na dokończenie budowy (art. 49 b ust. 6), w sytuacji, gdy nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w drodze decyzji administracyjnej.

Nie sposób przyjąć, iż rozstrzygnięcie o zezwoleniu na dokończenie budowy nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, skoro bez tego rozstrzygnięcia inwestor nie może podjąć wykonywania robót budowlanych w celu dokończenia budowy. Zezwolenie to, jakkolwiek jest wydawane po wniesieniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej, nie może być traktowane wyłącznie jako potwierdzenie wniesienia opłaty. Już samo użycie określenia "właściwy organ (...) zezwala" wskazuje, iż przedmiotem postępowania jest udzielenie inwestorowi zezwolenia, a więc przyznanie określonego uprawnienia, którego treścią jest prawo do kontynuowania określonych robót budowlanych. Konsekwencją tego jest możliwość kwestionowania takiego postanowienia jako rozstrzygającego sprawę co do istoty w drodze skargi do sądu administracyjnego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, iż także inwestor byłby pozbawiony możliwości obrony swych praw. Przyjęcie bowiem stanowiska, że postanowienie, o którym mowa w art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego

nie rozstrzyga sprawy co do istoty, oznaczałoby, że w przypadku gdy inwestor wniósł opłatę legalizacyjną a organ nie wydaje postanowienia o zezwoleniu na dokończenie budowy, inwestor pozbawiony byłby środków prawnych w celu obrony swych praw, a

w szczególności nie mógłby wnieść skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Nie można również wykluczyć wydania przez organ postanowienia w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, które w ocenie,

czy to inwestora, czy to właściciela sąsiedniej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa.

Z przytoczonych względów należy przyjąć, iż postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego rozstrzyga sprawę co do istoty, a wobec tego przysługuje na takie postanowienie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi nie ma zastosowania, ponieważ skarżącemu nie służyły środki zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy (art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego), organ powinien doręczyć stronie z pouczeniem, że strona może wnieść skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 125 § 3 K.p.a. oraz art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ o zwrocie kosztów postępowania między stronami, sąd rozstrzyga stosownie do przepisu art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie w orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym w art. 201, 203 i 204 tego Prawa. Postanowienie NSA uwzględniające skargę kasacyjną i uchylające postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi nie jest orzeczeniem, uwzględniającym skargę, ani też nie jest orzeczeniem, o którym mowa

w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ przepisy te dotyczą rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zależy od tego, czy wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniono czy oddalono skargę. Nie oznacza to, że skarżący nie może uzyskać zwrotu poniesionych kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt. Jest to jednak możliwe jedynie w razie uwzględnienia skargi lub w sytuacji, o której mowa w art. 201 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim przypadku poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego, należą do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, których zwrot przysługuje skarżącemu od organu (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 702/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z.1 poz. 16).