Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3047/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2604/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminny J.północna część wsi S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. część wsi S. odrzucił skargę w odniesieniu do działek o numerach wymienionych w pkt 1 wyroku; w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

"[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez pozbawienie skarżącej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i uniemożliwienie wykonywania prawa własności. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie Planu w całości, a tym samym przywrócenie nieruchomościom objętym księgami wieczystymi [...] oraz [...] charakteru nieruchomości budowlanych umożliwiając zabudowę nieruchomości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaś z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na podstawie art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem planu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie S. w J., składających się z działek ewidencyjnych o wymienionych numerach. Jej zdaniem zaskarżonemu planowi należy zarzucić szereg nieprawidłowości. I tak na mocy wadliwego planu:

1) działki o nr. ew. [...] - zostały przeznaczone w znacznej części na działkę drogową [...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Uprzednio te działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Modyfikacja wprowadzona przedmiotowym planem powoduje brak możliwości zabudowy działki [...] zgodnie z jej mieszkaniowym przeznaczeniem, a nadto w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy działki nr ew. [...] zgodnie z jej mieszkaniowym przeznaczeniem.

2) działka nr ew. [...] została przeznaczona na teren zabudowy usługowej 6.U, a działka nr ew. [...] została przeznaczona na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 10.U/MN, zaś działki [...] zostały przeznaczone na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 11 U/MN. Wskazane nieruchomości oraz ich sąsiedztwo miało przeznaczenie jedynie mieszkaniowe jednorodzinne, na tym terenie nie ma i nigdy nie było usług. Brak też warunków na ich organizowanie.

3) na działkach nr [...] została ograniczona lub całkowicie uniemożliwiona zabudowa. Teren obejmujący wyżej wymienione działki jak i działki sąsiednie jest zorganizowany geodezyjnie i urbanistycznie, z wydzielonymi działkami pod zabudowę mieszkaniową i drogi dojazdowe do tych działek przeznaczonych pod zabudowę. Plan uniemożliwia zabudowę, a ponadto nakłada konieczność zachowania drożności cieków wodnych i dolinek smużnych. Ważnym pozostaje fakt, iż nie ma już na tych terenach cieków wodnych i dolinek smużnych, gdyż zostały one usunięte lub zniwelowane, głównie pod drogi oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową. Obniżenia terenu nie spełniają już swoich funkcji, a przywrócenie ich do stanu pierwotnego jest przy obecnej zabudowie i zurbanizowaniu terenu niemożliwe i niecelowe. Dalej skarżąca podkreśliła, że na terenie określonym jako 5U - teren zabudowy usługowej, 10.MN/U i 11.MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową, pomimo zaznaczenia podobnych dolinek smużnych i cieków wodnych nie wprowadzono szerokich linii zabudowy, obejmujących przedmiotowe cieki wodne. Na tych terenach nie ma ograniczeń możliwości zabudowy, co wskazuje na niekonsekwencje i celowe pokrzywdzenie skarżącej jako właściciela;

4) działki o nr ew. [...] oznaczone jako 1IW - teren infrastruktury wodociągowej, uprzednio będące odpowiednio działkami o funkcji mieszkaniowej oraz pełniącymi funkcję drogi zostały pozbawione swojego dotychczasowego przeznaczenia, co powoduje brak możliwości zabudowy działek zgodnie z przeznaczeniem, bez żadnego logicznego uzasadnienia;

5) działki nr [...] znalazły się w zasięgu strefy ochronnej ujęcia wody - teren ochrony pośredniej - co uniemożliwia ich zabudowę zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;

6) działka nr [...] - część tej działki wydzielona została jako 6.KDL - teren dróg publicznych klasy lokalnej i działki o nr ew. [...] - część działek wydzielona została jako teren dróg publicznych klasy lokalnej 2.KDD - planowane poszerzenie drogi 6.KDL i 2 KDD, co nie znajduje uzasadnienia dla obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej zabudowy w rejonie.

7) w zakresie działek o nr ew. [...] - projekt graficzny Planu jest nieprecyzyjny;

8) § 9 ust. 2 pkt 7 lit a Planu, czyli zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - wskazuje, że dla obszarów MNi ustala się maksymalną wysokość budynków mieszkalnych - dwie kondygnacje nadziemne - 9 metrów. Przedmiotowe ograniczenie jest nieuzasadnione z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę.

9) § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c Planu, czyli szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy wskazuje, że tereny MNi częściowo znajdują się w strefie złożonych warunków gruntowo — wodnych co powoduje, że poziom parteru budynków mieszkalnych należy wynosić na minimalną wysokość 0,80 metra (lit. b) oraz zakazuje się zmiany rzeźby terenu, w szczególności niwelowania wzniesień oraz obniżeń dolinek smużnych (lit. c). Przedmiotowe nakazy i zakazy należy uznać za bezzasadne z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. Wobec powyższego plan narusza interes prawny skarżącej wywodzony z ochrony prawa własności. Przedmiotowy plan skutkuje dla skarżącej tym, że nie może ona wykonywać uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...). Skarżąca podniosła również że z racji uprawnień właścicielskich jest legitymowana do wystąpienia z niniejszą skargą. Według skarżącej istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego; sprzeczność z prawem uchwały organu gminy zachodzi, gdy doszło do jej wydania z wyraźnym naruszeniem określonych przepisów prawnych i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Kwestionowanie uchwały organu gminy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie; związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np.: pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności spowodowane jest w niniejszej sprawie poddaniem korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego wadliwą uchwałą Rady Gminy. Wskutek ustaleń planu działki stanowiące własność skarżącej w znacznym stopniu straciły prawne, gospodarcze i rzeczywiste znaczenie. Skarżąca nie może wykonywać swoich uprawnień wynikających z uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.), w ten sposób nie może korzystać z własnej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wobec powyższego naruszenie interesu prawnego skarżącej jest bezsporne.

Rada Gminy J. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga w części podlegała odrzuceniu (co do działek wskazanych w punkcie 1 wyroku), a w pozostałej oddaleniu. Zarządzeniem z 24 października 2016 r. Sąd wezwał stronę skarżącą do udokumentowania tytułu własności do działek o nr ew. [...]. Pismo pomimo prawidłowego doręczenia pozostało bez odpowiedzi strony skarżącej. Także na pierwszej rozprawie pełnomocnik strony skarżącej nie złożył stosownych dowodów. Nie uczynił tego także, po powtórnym zobowiązaniu uczynionym na tej rozprawie. W związku z tym Sąd uznał, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działek o nr ew. [...] i w związku z tym nie przysługuje jej interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do tych działek ewidencyjnych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że:

- zarzut 1 i 2 - dotyczy przeznaczenia działek o nr ew. [...] w znacznej części na działkę drogową 5 KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej oraz przeznaczenia działek na funkcję mieszkalno – usługową. Uprzednio działki te stanowiły działki o przeznaczeniu mieszkaniowym. Zdaniem skarżącej zmiana dotychczasowej komunikacji poprzez działkę drogową nr ew.[...] od strony ulicy M., działkę drogową [...] (ulica S.), i działkę drogową [...] była wystarczająca i przemyślana.

Skarżąca nie zakwestionowała w toku niniejszego postępowania, że tereny uwidocznione na Planie w dużej części przeznaczone są pod wybudowanie ok 5 tys. osiedla mieszkaniowego. Z takiego rodzaju inwestycją związane jest nie tylko wbudowanie budynków mieszkalnych ale i stworzenie prawidłowej infrastruktury technicznej, usługowej, komunikacyjnej. W związku z tym jeżeli nawet wszystkie działki na tym terenie miały status nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę to oczywistym powinno być że może zajść potrzeba wydzielenia z nich infrastruktury drogowej, przeznaczenia na potrzeby usług o charakterze ogólnodostępnych (np. szkoły, poczta czy mniejsze takie jak usługi prawnicze, fryzjerskie czy podobne). Inwestor tak dużego osiedla musi liczyć się z tym, że część jego nieruchomości będzie musiała być wykorzystana na ten cel. Bez tej infrastruktury nie będzie bowiem możliwe prawidłowe funkcjonowanie mieszkańców tego osiedla. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zaprojektowanie po tych działkach drogi nie stanowi nadmiernego i nieproporcjonalnego obciążenia działek skarżącej a tym samym nie powoduje naruszenia postanowieniami Planu prawa własności. Działki po których biegnie planowana droga stanowią przedłużenie drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej [...]. Parametry włączania się do skrzyżowania drogi dojazdowej z drogą wojewódzką regulowało obowiązujące w dacie uchwalania planu rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (D.U. 1999, poz. 430). Zgodnie z § 7 szerokość ulicy o klasie "D" wynosi 10 m (jednojezdniowa) a więc ustalenia organu planistycznego są zgodne z tym rozporządzeniem. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia zjazdy na drogę wojewódzką (droga klasy G) powinny następować przede wszystkim z dróg niższej kategorii w szczególności dla terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie wymaga szczegółowego uzasadnienia twierdzenie, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla konieczne jest zapewnienie dostępu do drogi (w tym wypadku) także drogi wojewódzkiej, co oznacza konieczność dostosowania infrastruktury wewnętrznej dróg do przepisów rozporządzenia. Ponieważ skarżąca na tym terenie jest właścicielem dużej liczby nieruchomości, ustanowienie drogi w innym miejscu także mogłoby skutkować zarzutem naruszenia prawa własności. Fakt, że skarżąca, kierując się wcześniejszym projektem planu, jak twierdzi, w inny sposób dokonała podziału nieruchomości nie kreuje po jej stronie żądania stwierdzenia nieważności Planu. W ocenie Sądu obsługa tak dużego osiedla wymaga stworzenia sieci dróg, które zapewnią prawidłowe jego funkcjonowanie. W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie gdyż działki te położone są wzdłuż drogi (działka [...]). Usytuowanie w granicy z drogą tego rodzaju infrastruktury - jak wynika z analizy rysunku planu - jest zasadą. W granicy z ulicami dopuszczono realizacją 2 funkcyjnych obiektów. Ma to, co powinno być oczywiste, uzasadnienie choćby z punktu widzenia możliwości komunikacji. Każdy obszar na którym planowana jest zabudowa mieszkaniowa powinien również być wyposażony w infrastrukturę usługową czy to sklepy czy inne obiekty użyteczności. Plan nie ogranicza w tym wypadku w ogóle możliwości zabudowy a jedynie dopuszcza 2 funkcje (mieszkaniową i usługową). Takie zapisy planu uwzględniają więc zasadę proporcjonalności;

- zarzut 3 dotyczy braku, zdaniem skarżącej możliwości zabudowy działek nr ew. [...]. Jak wynika z postanowień Planu oraz załącznika graficznego na działkach o nr ew. [...] ale i działce o nr ew. [...] stanowiącej również własność skarżącego dopuszczono częściową zabudowę. Działki te leżą obok siebie i tworzą urbanistyczną całość. Tym samym pozostaje możliwość zabudowy kompleksu. Z mapy planu nie wynika aby na tych działkach planowane było urządzenie dróg. Mają one zresztą bezpośredni dostęp do drogi publicznej (dz. 58). Ocena kwestii związanych z istnieniem lub nie cieków wodnych były przedmiotem przeprowadzonych analiz w toku procedury a skarżąca nie wykazała jakimkolwiek dowodem, że ustalenia organu w tym zakresie są błędne;

- zarzut nr 4 dotyczy przeznaczenia działek o nr ew. [...] na teren infrastruktury wodociągowej. Działka o nr ew. [...] nie stanowi własności skarżącej zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Natomiast działka o nr. ew. [...] istotnie stanowi własność skarżącej ale wbrew wywodom skargi tylko jej część została ujęta jako teren I IW. Pozostała, znaczna część przeznaczona jest w planie pod budownictwo mieszkaniowe /14 MNi/, z wyznaczoną linią zabudowy i dostępem do drogi publicznej. Rozstrzygając w przedmiocie uwag do złożonego planu (uwaga nr 8) - wynika, że została uwzględniona. W związku z tym zarzut ten okazał się nie trafny;

- zarzut 5 – dotyczył ograniczenia możliwości zabudowy działek poprzez ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody (działki o nr ew. [...]). Zarzut może być rozpoznawany jedynie do działek o nr ew. [...] jako stanowiących własność skarżącej. Kwestia ustanowienia stref ochrony pośredniej ujęcia wód była przedmiotem oceny organu nadzoru, (Wojewody), który prawidłowo stwierdził, że zgodnie z obowiązującą w dacie uchwalania planu regulację art. 58 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (D.U. nr 38, poz. 230) strefę ochronną ustanawia w drodze aktu miejscowego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. W związku z tym Rada Gminy J. nie była uprawniona do formułowania ustaleń dotyczących ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie wynikających z nie istniejącego terenu ochrony pośredniej ujęcia wód. Stąd organ nadzoru stwierdził nieważność § 4 ust. 4 pkt 8, § 7 ust. 3, § 9 ust. 3, § 11 ust. 5, § 12 ust. 4, § 16 ust. 3.W związku z tym ustanowienie strefy ochrony pośredniej jako niezgodne z przepisami prawa nie powoduje z tego powodu niemożliwości zabudowy;

- zarzut 6 dotyczył wydzielenia z działki nr ew. [...] drogi 6 KDL i z działek nr ew. [...] - 2 KDD. Nastąpiło poszerzenie dróg wewnętrznych z 6 metrowych na 10 metrowe - dla zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej niemal 5 tysięcznego osiedla mieszkaniowego. Poszerzenie drogi 6 KDL wynika natomiast z zapewnienia odpowiedniej widoczności na skrzyżowaniu dróg. W ocenie sądu takie rozwiązanie nie narusza nadmiernie prawa własności skarżącej. Drogi zostały symetrycznie wytyczone i tworzą spójną całość urbanistyczną. Poza tym przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 7 ust. 1 stanowią, że szerokość drogi dojazdowej jednojezdniowej musi wynosić co najmniej 10 m natomiast lokalnej 12 m a zatem szerokość tych dróg jest zgodna z przepisami wykonawczymi;

- zarzut 7 dotyczący nieprecyzyjności projektu graficznego planu nie został w żaden sposób skonkretyzowany. Jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów część graficzna planu została sporządzona we właściwej formie i skali, skala 1:1000 - zgodnie z art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- zarzut 8 dotyczył § 9 ust. 2 pkt 7 lit a Planu - ustanowienie dla obszarów MNI maksymalnej wysokość budynków mieszkalnych na 9 m. Skarżąca wywodzi, że choć istotnie na tym terenie występują budynki niskie to także występują budynki wyższe (3 kondygnacyjne). Na całym terenie MNi dopuszczono wyłącznie zabudowę do wysokości 9 metrów - mieszkalne 2 kondygnacyjne, a mieszkalne w zabudowie szeregowej 3 kondygnacyjne naziemne - 10 m. Ustalenia planu dotyczą więc większej całości. Tej samej wysokości budynki przewidziane są na terenach MNr - § 8 pkt 2 ust 7 czy dla terenu MN - § 7 ust 2 pkt 7 Planu, co oznacza że na całym terenie objętym prawem zabudowy w planie organ planistyczny przewidział niską zabudowę. Tak ukształtowana zabudowa służy zapewnieniu ładu przestrzennego i nie narusza praw jednostek (tu skarżącej) gdyż warunki zabudowy w kontekście wysokości budynku są jednakowe na całym obszarze;

- zarzut nr 9 związany z zapisami § 9 ust. 5 pkt 1 lit a, b,c, Planu określającego szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym tych znajdujących sią w strefie złożonych warunków gruntów - wodnych (obowiązek wynoszenia poziomu parteru budynków mieszkalnych na minimum 0,80 m wysokości, zakaz zmiany rzeźby terenu w szczególności niwelowania wzniesień oraz obniżenia dolinek smużnych, co oznacza w ocenie skarżącego, niemożność wykonywania prawa własności. Plan dotyczy w części terenów o złożonych warunkach gruntowych - np. tereny 1 MNr, 11 MNr - § 8 pkt 6 Planu, tereny MN § 7 pkt 5 ppkt 1, MN/U - § 10 pkt 6, § 11 pkt 1b, § 12 pkt 6 ppkt 1. Ustalenia planu dla tych jednostek redakcyjnych są podobne albo przewidują wyniesienie parteru do wysokości 0,80 m, zakaz zmiany rzeźby terenu, niwelowania wzniesień oraz obniżeń dolinek smużnych. Logicznym jest ustanowienie obowiązku podwyższania wysokości parteru w sytuacji gdy dany teren jest zagrożony powodzią i gdy występują na nim złożone stosunki wodne. Okoliczność, że obszar jest terenem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi i ze strefami złożonych warunków wodno-gruntowych wskazuje dokument w postaci analizy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania Gminy J. Autor prognozy wskazał na konieczność uwzględnienia stwierdzonych warunków glebowych i geologiczno- inżynierskich poprzez ograniczenie w przypadku tych złożonych warunków lokalizowania zabudowy. Planując, Gmina ma przecież obowiązek takiego ukształtowania parametrów dopuszczonej zabudowy aby w przyszłości nie dochodziło do występowania zjawisk których to właśnie następstwa mogą wpływać negatywnie na wykonywanie prawa własności (np. poprzez zalanie nieruchomości). Ustanowienie zakazów służących tym celom ogólnym nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Wprost przeciwnie chroni to prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rażące naruszenie prawa własności w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa w szczególności poprzez wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń prawa własności i możliwości zabudowy terenu, w tym zakresie Rada Gminy zaskarżoną uchwalą wprowadziła ograniczenia i zakazy zupełnie nieuzasadnione, na wyrost, bez przeprowadzenia stosownej weryfikacji, czy są one w takim zakresie konieczne i niezbędne, a tym samym bezpodstawnie ograniczyła prawo Skarżącej w dysponowaniu ich własnością, bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu mogli oni swobodnie gospodarować posiadanym gruntem oraz zrealizować inwestycję na potrzeby której przedmiotowe grunty zostały przez Skarżącego zakupione, dokonać jej zabudowy budynkiem mieszkalnym, gdyż Skarżąca dokonała już odpowiednich podziałów geodezyjnych terenu działek oraz całej nieruchomości celem realizacji zabudowy mieszkaniowej, a w konsekwencji ingerencję organu w ich prawo własności należało uznać za nadmierną, obiektywnie bezpodstawną i nieuzasadnioną;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. i art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez Skarżącego kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący szczegółowo uargumentował podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu należy wskazać, że choć wyrok Sądu I instancji został zaskarżony przez Spółkę w całości, kasator nie wskazał żadnych zarzutów kasacyjnych odnośnie punktu1 wyroku.

Natomiast w zakresie zaskarżenia punktu 2 wyroku skarga kasacyjna okazała się niezasadna, gdyż skarżący nie wykazał, aby naruszenie jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę (w rozpoznawanej sprawie prawa własności nieruchomości) było niezgodne z prawem. Obydwa wskazane zarzuty kasacyjne - naruszenia prawa procesowego i materialnego sprowadzają się do tego, iż skarżąca kasacyjnie zarzuca organowi planistycznemu naruszenie jej prawa własności poprzez zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości stanowiących jej własność na inne cele w tym na cele komunikacyjne, usługowe czym ma dojść do ograniczenia prawa do zabudowy na działkach stanowiących jej własność. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kompleksowego uzasadnienia odnoszącego się do obydwóch zarzutów kasacyjnych (zresztą tożsamych z zarzutami podniesionymi w skardze do Sądu I instancji).

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż – jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności tych nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu. Ponadto plan miejscowy może naruszać również prawo własności nieruchomości, które nie są nim bezpośrednio objęte. Co do zasady plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Jednak fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym generalna zasada wolności zagospodarowania terenu do którego przysługuje określonemu podmiotowi tytuł prawny może być ograniczona w granicach określonych ustawą. Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości takich jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeba ochrony porządku publicznego czy środowiska. Działając w granicach prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oceniając zgodność miejscowego planu z prawem i zasadą proporcjonalności Naczelny Sąd Administracyjny w tym wypadku nie dopatrzył się naruszenia tej zasady ani też nadmiernego (a więc niezgodnego z prawem ) ograniczenia prawa własności skarżącej kasacyjnie spółki. Argumenty te skutkują również brakiem podstaw do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawach, tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Jak to już zostało wyżej wskazane w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ograniczenie własności innych osób. Działania planistyczne zawsze w jakimś stopniu muszą ingerować w prawa własności. W innym wypadku niewykonalne byłyby jakiekolwiek próby ukształtowania ładu przestrzennego, gdyż prawo własności, chronione art. 140 kodeksu cywilnego miałoby priorytet nad innymi prawami. Z art. 140 kodeksu cywilnego wynika, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa". Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Jeżeli zatem Gmina wykaże, że dane regulacje planistyczne są konieczne ze względu na inne, a wyżej wskazane wartości, to ochrona tych wartości ma pierwszeństwo przez ochroną prawa własności, byleby nie zostały naruszone proporcje pomiędzy chronionymi wartościami, a takiego naruszenia zasady proporcjonalności w zaskarżonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. Podkreślić należy, że jak wynika z planu jego celem było umożliwienie rozwoju zabudowy mieszkaniowej i stworzenie możliwości rozwoju funkcji usługowych wzdłuż drogi wojewódzkiej. Teren objęty planem (w tym działki skarżącej kasacyjnie) jest terenem niezabudowanym, a więc istniała możliwość spójnego, funkcjonalnego jego ukształtowania. Przy czym żadna z działek stanowiąca własność skarżącej kasacyjnie spółki nie zmieniła swojego zasadniczego przeznaczenia – pod zabudowę mieszkaniową, a jedynie albo częściowo została przeznaczona na cele komunikacyjne (poszerzenie dróg wewnętrznych - dojazdowych), albo przeznaczona obok podstawowej funkcji mieszkaniowej również na cele usługowe ( dodatkowa funkcja uzupełniająca do mieszkaniowej). Natomiast regulacje planu odnoszące się do maksymalnej wysokość budynków mieszkalnych, czy określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym tych znajdujących się w strefie złożonych warunków gruntów – wodnych zostały uchwalone na całym terenie objętym prawem zabudowy w planie, a nie jedynie na terenach stanowiących własność skarżącej kasacyjnie. W taki sposób uchwalone regulacje służą niewątpliwie zapewnieniu ładu przestrzennego i nie naruszają praw jednostek (tu skarżącej kasacyjnie).

Należy także wskazać, że z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Uwzględnienie skargi skarżącej spółki byłoby zatem możliwe jedynie wtedy, gdyby wykazała, że zaskarżony plan miejscowy został podjęty z naruszeniem prawa, przy czym za takie naruszenie prawa nie może być uznane to, że plan miejscowy powoduje, iż wykonywanie prawa własności nieruchomości przez skarżącą zostało ograniczone, poprzez dopuszczalną częściową zmianę przeznaczenia funkcji działek.

Jak już powiedziano skarżąca takiego naruszenia nie wykazała. Zauważyć przy tym należy, że NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że przyjęcie konkretnych ustaleń planu miejscowego wymaga wyważenia często sprzecznych interesów właścicieli nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.