Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1942/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 70 par. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych informacji – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. (dalej jako Dyrektor UKS w O.) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. A. L. działając w imieniu G., [...] z siedzibą w W. (dalej jako Spółka) wystąpił do Dyrektora UKS w O., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Nadto wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że wnosi o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia 29 lutego 2012 r. skierowaną do [...] " (dalej jako [...]), wnioskodawca wywiódł, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor UKS w O. pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji przetworzonej.

W odpowiedzi z dnia 5 kwietnia 2013 r. Spółka podtrzymała stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym. Niezależnie od powyższego przedstawiła argumentację celem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor UKS w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący Spółkę A. L. zarzucił Dyrektorowi UKS w O. naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania wymieniony zarzucił, że Dyrektor UKS w O. błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "Czarną Listę Barier", przygotowaną przez [...] Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże, nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania. Nawet zaś, gdyby uznać, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, to zdaniem strony, organ błędnie ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając powyższy zarzut, wnioskodawca wskazał, iż wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawniania zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". A. L. zaznaczył, że Spółka, działając na zlecenie [...], opracowała raport w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Przy sporządzaniu przedmiotowego raportu wykorzystane zostały dane z wyroków sądów administracyjnych, które to dane, nie będąc pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W interesie publicznym leży bowiem wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki przedmiotowego raportu oraz treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O..

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że żądana we wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych. Informacja przetworzona to informacja specjalnie wytworzona na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania. Jednakże w takim przypadku wnioskodawca, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Wskazał, iż objęta wnioskiem informacja musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga wykonania wielu dodatkowych czynności. Celem powstania nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez stronę, organ musiałby przejrzeć akta z prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009 - 2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji ww. danych w odniesieniu do poszczególnych podatków.

` Na poparcie powyższego stanowiska organ II instancji przywołał poglądy, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w O. błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą.

Odnosząc się natomiast do argumentacji strony, że brak jest konieczności przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ ze stanowiska Ministerstwa Finansów przekazanego [...] wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy podniósł, że w ww. stanowisku podane zostały inne dane niż te, których żąda wnioskodawca. Do Ministerstwa Finansów przekazana została bowiem tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Strona pomija fakt, iż są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów, a informacją żądaną przez skarżącego powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w O. miał prawo żądać wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i wykazał w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę (Spółkę) okoliczność, że jest autorem raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. na zlecenie [...], na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy. Spółka nie wykonuje takich zadań jak [...]. Nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Subiektywna ocena wnioskodawcy, że w sprawie szczególny interes publiczny występuje, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji.

Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, że Spółka nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jej indywidualnych interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu.

Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego.

Nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek, nie udzieliło żądanych informacji, bowiem każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś organ II instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego, wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż strona nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skargowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżącą zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia. Z podanych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jej argumentację, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka żądała udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych), dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jej żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także chęcią rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej. Działanie Spółki jest ukierunkowane na potwierdzenie lub rozwianie wątpliwości, o których wspominał Trybunał Konstytucyjny (wyrok P 30/11), doktryna oraz media.

W ocenie strony, szczególnie istotny interes publiczny w niniejszej sprawie to rzetelność i sprawność działania administracji publicznej. Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego.

W szczególnym interesie publicznym niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Strona skarżąca podniosła też, iż potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu karnego, zgodnie z którym "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3."

Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ustawie podmiotach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest (biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), że zarówno Dyrektor UKS w O., jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej jako organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357).

Skarżąca Spółka wystąpiła do Dyrektora UKS w O. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie: w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego)? Skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Nadto Skarżący sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skonstruowane w ten sposób pytanie stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej.

W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych - np. przygotowania pracy naukowej (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ.: CBOIS; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009 - 2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej, wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej.

Powyższej oceny nie może zmieniać podnoszony w postępowaniu administracyjnym fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji jakościowo podobnej w określonym zakresie do tej, której domagała się Spółka, albowiem i tak, aby zrealizować przedmiotowy w sprawie wniosek o informację publiczną, konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącej Spółki powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje, m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Wyjaśnienie takie jest niezbędne dla wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Do uzyskania informacji publicznej przetworzonej niezbędne jest wykazanie przez podmiot, nie tyle "interesu publicznego", ale kwalifikowanej jego formy, a mianowicie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie przyjęły, iż Spółka nie wykazała, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisik na kwalifikowaną formą interesu publicznego – poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 149/12).

Skarżąca Spółka twierdząc, iż spełnia powyższy warunek do uzyskania żądanej informacji wskazała na potrzebę uzupełnienia sporządzonego na zlecenie [...] raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, lub stworzenia nowego raportu. Wskazała także, iż uzyskana informacja zostanie upubliczniona na branżowych stronach internetowych.

Okoliczność, że Spółka była autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez nią żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych. Oczywiście cel prywatny określonych działań, czy też ich komercyjny charakter może pokrywać się z interesem publicznym i często tak się dzieje. Jednakże w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Podkreślić należy, że przedmiotowy raport - jak wynika z akt sprawy - został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną. Natomiast sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikacje na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swego żądania. Zatem każdy obywatel może bezpośrednio z przysługującego mu uprawnienia skorzystać. Wobec tego zamiar publikacji informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia jakościowo nowej informacji, w stosunki do już istniejącej.

Odnośnie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 20012 r. sygn. akt P 30/11, należy wskazać, iż przepis ten stanowi część regulacji prawnej określającej zasady przedawniania się zobowiązań podatkowych. Problematyka instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego została szczegółowo przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 43), w którym oceniana była zgodność art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej dotyczącego przerwania biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony, z art. 2 Konstytucji. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11 ograniczył swoje wywody do ogólnych uwag na potrzeby rozpatrywanej w tym postępowaniu sprawy. M.in. stwierdził, iż :"Naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa nie polega więc na tym, że podatnik nie jest informowany o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe. Co więcej, organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa". Trybunał Konstytucyjny, dwukrotnie zajmował się problematyką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego i nie zakwestionował uprawnień organów skarbowych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia. Oznacza to, iż organy Kontroli Skargowej stosują instytucję prawną zgodną ze standardami i gwarancjami konstytucyjnymi.

Reasumując, skarżąca spółka wykazała jedynie istnienie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej. W przypadku informacji przetworzonej jest to stanowczo za mało. Ustawa wymaga tu wykazanie kwalifikowanego interesu społecznego. W szczególności Spółka nie wykazała, w jaki sposób żądane przez nią informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych, bowiem zamiar upublicznienia żądanej informacji przetworzonej nie będzie miał wpływu ma usprawnienie działania aparatu skarbowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.