Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 930/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.  134, art. 145 par. 1, art. 200 oraz art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VIII SA/Wa 930/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Z. Ł. od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu [...] maja 2012 roku do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek Z. Ł. o przyznanie płatności na rok 2012 w którym zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha oraz do uzupełniającej płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu [...] grudnia 2012 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w której przyznał Z. Ł. ww płatności w wysokości [...]zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] za powierzchnię [...]ha oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...]zł za powierzchnię [...]ha.

Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] grudnia 2012 roku. W dniu [...] listopada 2015 roku przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania zgodnie z właściwością Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w R. z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania strony.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] kwietnia 2016 roku decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w której przyznał Z. Ł. płatność w wysokości [...]zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...]za powierzchnię [...]ha oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...]zł za powierzchnię [...]ha.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał w dniu [...] czerwca 2021 roku decyzję nr [...], w której na podstawie art. 156 §1 pkt 3 kpa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Z. Ł. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 16 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 3 kpa.

Organ odwoławczy uzasadniając decyzję wydaną w wyniku rozpoznania odwołania wskazał na przepisy regulujące podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 kpa, organy właściwe do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 157 §1 kpa. Podnosił, iż celem postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1 - 7 kpa.

Argumentował, iż stanowiąca przedmiot wniesionego odwołania w dniu [...] lipca 2021 roku jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku na podstawie art. 156 §1 pkt 3 kpa.

Wyjaśniał, że z wadą opisaną w przywołanym przepisie mamy do czynienia wówczas gdy istnieje tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, która z pierwszych ma walor ostateczności. Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku występowania w niej tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które stają się prawem nabytym( jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów( por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 roku, I OSK 2197/14).

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zachodzi wyżej opisana sytuacja. Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpoznania wniosku Z. Ł. o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] grudnia 2012 roku decyzję nr [...], mocą której przyznał Z. Ł. płatności w wysokości [...]zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...]za powierzchnię [...]ha oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...]zł za powierzchnię [...]ha. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku wznowił z urzędu na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa postępowanie administracyjne w sprawie przyznania Z. Ł. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 zakończone decyzją z [...] grudnia 2012 roku decyzję nr [...].

Natomiast w dniu [...] kwietnia 2016 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję nr [...], mocą której przyznał Z. Ł. płatności w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] za powierzchnię [...]ha oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...]zł za powierzchnię [...]ha.

Należy zauważyć, iż w sentencji tej decyzji organ nie nawiązał w żaden sposób do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2012 roku, nadal pozostającej w obrocie prawnym.

Jak wynika z akt sprawy ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2012 roku oraz decyzja Kierownika Biura Powiatowego w R. z dnia [...] kwietnia 2016 roku dotyczą tego samego podmiotu – Z. Ł. jako wnioskodawcy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz tego samego przedmiotu – wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Tym samym istnieje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1pkt 3 kpa Kierownika Biura Powiatowego w R. z dnia [...] kwietnia 2016 roku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazywał, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji jej podstawy prawnej i uznanie, że przesłanka ta wystąpiła w odniesieniu z [...] kwietnia 2016 roku.

Zdaniem organu organ pierwszej instancji wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne i prawne sprawy, konieczne do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oznacza, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 156 §1 pkt 3 kpa, to należy zauważyć, iż organ wydając decyzję z [...] kwietnia 2016 roku rozstrzygnął o istocie sprawy tj. o przyznaniu Z. Ł. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Nie odniósł się natomiast do ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 roku wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w żaden ze sposobów, o których mowa w art. 151 §1 i 2 kpa.

Organ podnosił, iż nie można się zgodzić ze skarżącym, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 roku została wydana w wyniku wznowionego w dniu [...] sierpnia 2015 roku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku.

W obrocie prawnym pozostają dwie odrębne decyzje merytoryczne wydane w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Bez wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 roku pozostaje brak realizacji płatności przyznanej przywołaną decyzją. Kwestia ta by mogła być ewentualnie istotna w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, prowadzonym w trybie art. 29 ustawy o Agencji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Z. Ł..

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:

- przepisu art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, gdy w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organów, brak jest tożsamości przedmiotowej decyzji niezbędnej do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa;

- przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji podstawy prawnej decyzji( art. 156 §1 pkt 3 kpa) i arbitralne uznanie, że podstawa ta wystąpiła w odniesieniu do decyzji z [...] kwietnia 2016 roku wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.;

- art. 16 §1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego prowadzającego do wzruszenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 roku z uwagi na stwierdzenie jej nieważności podczas gdy w sprawie brak jest ,, tożsamości przedmiotowej ‘’ niezbędnej do zastosowania wyżej powołanego przepisu, a z treści decyzji oraz uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż intencją organu było wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie przepisu art. 151 §1 pkt 1 kpa;

- przepisów art. 7, art. 8 §1 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organy zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, dyrektywy ochrony stabilności sytuacji prawnej jednostki oraz zakazu obciążania obywatela skutkami błędów popełnionych przez organ, w sytuacji gdy skarżący swoim zachowaniem w żaden sposób nie przyczynił się do powstania błędu wyrażającego się wadliwym oznaczeniem decyzji, a organ nie powinien wykorzystywać instytucji stwierdzenia nieważności postępowania do korekcji swoich błędów.

Z uwagi na powyższe wnosił o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu decyzji skarżący główny akcent kładł na naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 3 kpa ponieważ organ nienależycie zweryfikował czy pomiędzy decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 roku oraz decyzją nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 z [...] grudnia 2012 roku zachodzi tożsamość pod względem przedmiotowym.

Taka tożsamość zachodzi gdy tożsama jest podstawa prawna, podstawa faktyczna oraz treść żądania strony. Podnosi się również, że do stwierdzenia tożsamości przedmiotowej konieczne jest stwierdzenie tożsamości praw i obowiązków, które wynikają dla strony z wydanych decyzji. Skoro skarżącemu płatność została przyznana na mocy decyzji z [...] grudnia 2012 roku, to późniejsze wydanie decyzji z [...] kwietnia 2016 roku nie może być uznane za nabycie tych samych praw, w sytuacji gdy płatność nie została ponownie wypłacona skarżącemu.

Zdaniem skarżącego organy błędnie uznały, że organ w postępowaniu nieważnościowym nie mogą badać intencji którymi kierował się organ wydając decyzję z 2016 roku. Fakt, iż decyzja z [...] kwietnia 2016 roku została wydana w trybie wznowieniowym świadczą treść decyzji oraz jej uzasadnienie.

Następnie skarżący przedstawił argumentację związaną z naruszeniem przepisów procesowych – art. 7, art. 8 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wskazywał, że organy prowadząc postępowanie administracyjne stoją na straży praworządności oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W związku z tym niedopuszczalnym jest obarczanie strony działającej w dobrej wierze błędami i uchybieniami organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa.

Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, syg.akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629)

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994).

Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

Analizując zarzuty skargi należy zauważyć, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zarzutu czy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 rok dla skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 roku na podstawie przesłanki z art. 156 §1 pkt 3 kpa, w związku z tym, iż istniała w obrocie prawnym już decyzja z dnia 4 grudnia 2012 roku.

Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa może nastąpić gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

Skarżący stawia zarzut, iż nie występuje tożsamość przedmiotowa pomiędzy dwoma decyzjami skierowanymi przez organ do skarżącego w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

W ocenie Sądu należy uznać za zasadny zarzut braku tożsamości przedmiotowej między dwoma decyzjami organu o przyznaniu płatności.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż analiza całości decyzji [...] kwietnia 2016 roku – treść rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie pozwala uznać, iż przedmiotowa decyzja( mimo błędnej treści rozstrzygnięcia) jest decyzją wydaną w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego, które miało zweryfikować czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 §1 pkt kpa.

Trafnie skarżący zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 roku organ podnosił, iż w sprawie o przyznanie płatności przeprowadzał postępowanie dowodowe co do prawidłowości przyznania skarżącemu płatności na 2012 rok ponieważ po wydaniu tej decyzji zaistniały wątpliwości, czy skarżący z innymi osobami nie stworzyli sztucznych warunków. Dowody na które organ się powołuje są wymienione w postanowieniu dowodowym postępowania wznowieniowego. Nadto organ wskazuje, iż płatność została przekazana w dniu [...] lutego 2013 roku. Przy tak sformułowanym uzasadnieniu nie może być wątpliwości, że postępowanie nie było ponownym rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok, a postępowaniem kontrolnym w ramach wznowienia, czy nowe dowody nieznane organowi wydającemu decyzję w dniu [...] grudnia 2012 roku mogły mieć wpływ na treść decyzji o przyznaniu płatności.

Faktem jest, iż treść rozstrzygnięcia w żadnym stopniu nie odnosi się do przepisów art. 151 kpa, ale treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji.

Co prawda rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia, ale jego treść w przedmiotowej sprawie wskazuje na ocenę nowych dowodów w ramach postepowania wznowieniowego (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, LEX nr 48694).

Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (zob. np. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Wr 806/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 2, poz. 57; wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa(wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 935/98, LEX nr 47268).

Należy zauważyć, iż tożsamość sprawy będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

W decyzji z 2016 roku organ analizował dowody i czynił ustalenia które miały wpływ na trafność decyzji o przyznaniu płatności decyzją z 2012 roku. Okoliczności te jednoznacznie wskazują, że decyzja z [...] kwietnia 2016 roku była wydawana w trybie nadzwyczajnym, a decyzja z 2012 roku w trybie zwykłym. Fakt ten potwierdza zawiadomienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2015 roku gdzie powołano znak sprawy – [...], który odpowiada znakowi sprawy – postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego z [...] sierpnia 2015 roku. Tak więc Kierownik Biura Powiatowego ARiMR otrzymał akta sprawy postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją z [...] grudnia 2012 roku i tylko to jedno postępowanie toczyło się przed organem - Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w R.. Tak więc przedmiotowo to były różne sprawy.

W przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy w swej decyzji wydanej po wszczęciu postępowania nie dokonał analizy wystąpienia przesłanek, czy to rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa czy to przesłanek wymienionych w pozostałych punktach art. 156 § 1 kpa. Zauważyć trzeba, iż obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

Niewątpliwie decyzja z [...] kwietnia 2016 roku jest decyzją wadliwą, która winna być poddana analizie pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanej z art. 156 §1 kpa, co winien uczynić organ ponownie rozpoznając sprawę.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 [kt 1 lit.c) p.p.s.a. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. w związku z §14 ust.1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie( DZ.U z 2015 roku, poz. 1800 ze zm.).