Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1782/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: Art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [....] 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja

2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. Nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

M. K. złożył wniosek o przyznanie na 2009 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO).

Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 7 działek rolnych (A/A1

o pow. 0,84 ha, B/B1 - 4,05 ha, C - 0,32 ha, D - 0,81 ha, E - 0,89 ha, F/F1 - 0,29 ha, G/G1 - 0,34 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A/A1), nr [...] (B), nr [...] (C), nr [...] (D), nr [...] (E/E1), nr [...] (F/F1), nr [...] (G/G1) znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł, obrębie ewid. Z. Strona łącznie zadeklarowała 7,54 ha do płatności JPO oraz 3,47 ha do płatności UPO.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Na mocy tej decyzji stronie przyznano płatności JPO i UPO za 2009 r. w pomniejszeniu, w łącznej wysokości 4806,60 zł. Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było ustalenie, że strona złożyła swój wniosek z opóźnieniem.

Po wydaniu i doręczeniu stronie wskazanej decyzji ustalono,

że powierzchnię uprawnioną do ww. płatności oszacowano nieprawidłowo. Wobec powyższego Kierownik ww. Biura Powiatowego ARiMR wystąpił do Dyrektora OR ARiMR o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia zostało zakończone decyzją Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] 2012 r. Nr [...], na mocy której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Przyczyną tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w decyzji pierwotnej odnośnie do przynajmniej części działek strony nie uwzględniono wyliczonego dla tych działek tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tj. areału faktycznie uprawnionego do płatności w ramach tych działek, wyliczonego głównie

w oparciu o zdjęcia lotnicze).

Po rozpatrzeniu odwołania M. K., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. Nr [...].

Konsekwencją powyższego było wydanie przez Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] 2012 r. decyzji Nr [...], przyznającej M. K. płatności na rok 2009 w pomniejszonej wysokości (łącznie 4286,44 zł). Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, była mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej B, C,D, E i F. Łączną pow. uprawnioną do płatności oszacowano odpowiednio na poziomie 7,18 ha do płatności JPO i 3,47 ha do płatności UPO.

W odwołaniu od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M. K. wniósł o ponowny pomiar jego działek rolnych, które użytkuje w całości tak jak podał we wnioskach w 2009 i 2010 r. Nadmienił również, iż jedna z działek leży koło lasu i jest zacieniona. Odwołujący się dodał, że gospodarstwo jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. Nr [...].

W jej uzasadnieniu Dyrektor stwierdził, że powierzchnia uprawniona

za 2009 r. do płatności JPO była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni uprawnionej do w/w płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej B (położona na dz. ewid. Nr [...]), C (położona na dz. ewid. nr [...]), D (położona na dz. ewid. nr [...]), E (położona na dz. ewid. nr [...]) i F (położona na dz. ewid. nr [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. nieprawidłowość ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach przedmiotowych działek oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Organ II instancji stwierdził, że wyniki tego porównania

oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych zakwestionowanego obszaru nie pozwalały na uznanie,

że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie ww. działek, zgodnie z normami

i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działki rolnej B położonej na dz. ewid. Nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 4,05 ha, podczas gdy powierzchnia udowodniona i zakwalifikowana do płatności została określona na poziomie 3,78 ha. Różnica pomiędzy ww. wartościami wynosiła 0,27 ha, a z płatności została wyłączona powierzchnia działki, na której zlokalizowana jest utwardzona droga dojazdowa (ciągnąca się wzdłuż południowej granicy działki) o szerokości ponad 2 m. Z kolei w przypadku działki rolnej C położonej na dz. ewid. nr [...] jej zmniejszenie do 0,31 ha (pow. deklarowana 0,32 ha) wynikało z konieczności wyłączenia powierzchni niekwalifikującej się do płatności, tj. domu i zabudowań gospodarczych wraz z przynależącą do nich infrastrukturą (podwórko, ciągi komunikacyjne etc.). Odnośnie działki rolnej D (pow. deklarowana 0,81 ha) położonej na dz. ewid. nr [...] stwierdzone przedeklarowanie wyniosło 0,06 ha (pow. uprawniona 0,75 ha). Przedmiotowa różnica jest wynikiem ustalenia, że kwestionowany obszar porośnięty jest drzewami i krzakami (południowy oraz południowo-zachodni kraniec ww. działki) co uznano za brak utrzymania tego obszaru w dobrej kulturze rolnej. Z kolei, z działki rolnej E o powierzchni deklarowanej 0,89 ha wyłączony został obszar 0,01 ha zajmowany przez budynek wraz z infrastrukturą towarzyszącą (podwórko, etc.). W przypadku działki rolnej F, położonej na dz. ewid. nr [...], powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,29 ha, podczas gdy powierzchnia udowodniona i zakwalifikowana do płatności została określona na poziomie 0,28 ha, gdyż z płatności została wyłączona powierzchnia działki, na której zlokalizowana jest droga dojazdowa (ciągnąca się wzdłuż północno-wschodniej granicy działki).

Organ II instancji nie uwzględnił wniosku M. K. o ponowne wyznaczenie PEG dla deklarowanych działek ewidencyjnych, gdyż uznał, że powierzchnia PEG dla ww. działek rolnych została wyznaczona prawidłowo i odwzorowuje rzeczywisty obszar użytków rolnych deklarowanych przez stronę. Organ stwierdził bowiem, że naturalną cechą użytkowania rolniczego jest jego zmienność wynikająca m.in. z techniki upraw, zasad prowadzenia poszczególnych gospodarstw rolnych, czy też sytuacji na rynku rolnym. Brak zatem możliwości przyznania stronie płatności w żądanej wysokości.

Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone w niniejszej sprawie nieprawidłowości miały charakter naruszeń zapisów § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Tereny zakwestionowane w niniejszej sprawie nie są bowiem terenami rolniczymi (gruntami ornymi, łąkami lub pastwiskami), utrzymywanymi zgodnie z normami i wymogami, do których przysługują ww. płatności.

Organ II instancji wskazał, że konsekwencje stwierdzonego w niniejszej sprawie zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności JPO reguluje art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zgodnie z jego brzmieniem, jeśli dla danej grupy upraw, obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar stwierdzony (faktycznie uprawniony do pomocy), wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego. W wyniku czynności kontrolnych organ II instancji stwierdził,

że powierzchnia uprawniona do płatności JPO wyniosła w przedmiotowej sprawie 7,18 ha. Natomiast pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 7,54 ha. Łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej pierwotnie wyniosło zatem w stosunku

do powierzchni faktycznie uprawnionej do w/w płatności 5,01%. Organ II instancji uznał zatem, że skoro zawyżenie było większe niż 3%, ale nie przekroczyło 20%,

to przysługującą płatność należało pomniejszyć do wysokości 4286,44 zł.

Organ odwoławczy wskazał również, że z uwagi, iż strona złożyła swój wniosek w dniu 25 maja 2009 r., czyli po terminie, to przyznane stronie płatności zostały pomniejszone o łączną kwotę 225,60 zł zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa, gdyż nie stwierdzono w niniejszej sprawie niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź innych naruszeń Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M. K. wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie zwrócił sprawy organowi I instancji by ten zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący podniósł, że organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni działek a oparł się jedynie na zdjęciach lotniczych, które są nieaktualne i dalekie od rzeczywistości oraz na niedokładnych informacjach zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków. Zdaniem skarżącego organ winien był przeprowadzić oględziny obszaru podlegającego dofinansowaniu. Ponadto skarżący zarzucił, że organy administracyjne nie kierowały się zasadą rzetelności przeprowadzania postępowań oraz naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych. Organ I instancji najpierw wydał bowiem decyzję zgodną ze stanem faktycznym oraz zgodną z przepisami obowiązującego prawa, a potem zwrócił się z wnioskiem o jej uchylenie, natomiast organ II instancji wydał decyzję uchylającą pierwszą decyzję dopiero 2 lata po wydaniu decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, nie jest możliwe weryfikowanie wydanych decyzji w tak odległym czasie od wydania pierwotnej decyzji, ponadto nie możliwe jest wydawanie decyzji w oparciu o nierzetelny i niekompletny materiał dowodowy. Ponadto wbrew art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji nie umożliwił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poza tym organy administracyjne nie dochowały obowiązku informowania strony by ta nie poniosła żadnego uszczerbku spowodowanego nieznajomością szczegółowych przepisów, którymi się posługują.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ stwierdził, że wyliczenie powierzchni PEG dla działek skarżącego nastąpiło na podstawie zdjęć lotniczych pochodzących z 15 lipca 2009 r. Dane pochodzące ze zdjęć wykonanych w w/w dacie oraz fakt, że strona składała wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009, w ocenie organu, stanowią bezsprzecznie najlepszą podstawę do ustalenia rzeczywistego poziomu powierzchni uprawnionej do wsparcia. Organ dodał również, że ciężar udowodnienia określonego faktu w danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ wskazał, że art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że organ prowadzący postępowanie w sprawie tych płatności zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż nie stwierdzono w niniejszej sprawie niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź innych naruszeń Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek.

W piśmie z dnia 26 grudnia 2012 r. M. K. odniósł się do argumentów Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje swoje zarzuty zawarte w skardze. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego prawo strony i innych upoważnionych ustawowo podmiotów do informacji w postępowaniu administracyjnym wywiedzione z obowiązku organu administracji jest przejawem prawa do informacji rozumianego jako prawo człowieka. Wynika ono z przyjętych przez Polskę zobowiązań prawno międzynarodowych i konstytucyjnego prawa do informacji. Skarżący wskazał, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji gwarantuje obywatelom prawo do informacji publicznej. Prawo do informacji normuje również Europejski Kodeks Dobrej Administracji, który w art. 10 ust. 3 stanowi, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący stwierdził, że zakres przedmiotowy obowiązku organu ustanowionego w art. 9 k.p.a. obejmuje informacje o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego. W stosunku do stron postępowania organ ma zatem obowiązek udzielania całokształtu informacji, które mogą mieć wpływ na załatwienie sprawy. Mając powyższe na względzie skarżący podniósł, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie posiadał żadnych konkretnych argumentów, które mogłyby zasługiwać na uwzględnienie, gdyż oczywistym jest, że decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad k.p.a., czyli z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Jak stanowi § 2 art. 134 P.p.s.a. sąd nie może też wydać orzeczenia

na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć, wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów. W art. art. 3 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazać jednakże należy, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, że organy Agencji mają stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji

i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zatem w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wypowiedziany w wyroku

z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 709/10; LEX nr 759395,

że: "Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać

na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności

na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony."

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organów,

nie zgromadzono takiego materiału dowodowego, który by pozwalał na usunięcie wszelkich wątpliwości, a w motywach wydanych rozstrzygnięć, nie zawarto przekonywującej argumentacji, przemawiającej za prawidłowością podjętych decyzji.

Trafnie wskazują organy, że materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W świetle tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli rolnik spełnia warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Jak stanowi ust. 2 art. 124 ww. rozporządzenia, rolnikowi,

który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują wskazane w tym przepisie płatności uzupełniające do powierzchni upraw.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika

z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala

na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu

do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 14 - 17 rozporządzenia nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. U. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 z późn. zm.). Wykorzystano więc, jak podniósł organ odwoławczy, ortofotomapy cyfrowe, dane Ewidencji Gruntów i Budynków, dane z rejestru zwierząt gospodarskich, które to źródła umożliwiły organom orzekającym porównanie danych z wniosku z danymi pochodzącymi z tych źródeł i dokonanie ustalenia dla każdej działki ewidencyjnej tzw. maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (tj. powierzchni referencyjnej lub powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG), wskazującego największy możliwy areał uprawiany na danej działce.

Nie ulega wątpliwości, że dane dotyczące działek rolnych zawarte

w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Stwierdzenie jednakże rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy powinno pociągać za sobą działania organów zmierzające do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza, gdy ustalenia poczynione przez organy są kwestionowane przez stronę.

Zasadnie bowiem stwierdza WSA w Warszawie w przywołanym już wyroku, że: "Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody,

które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń."

Obowiązek taki wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a., który to w żaden sposób nie został wyłączony. Przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu, w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie oznacza złagodzenia obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje, stwierdzić należy,

że decyzje te wymogom tym nie odpowiadają.

Nie jest wystarczającym, w ocenie Sądu, jedynie ogólne odwołanie się

w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do dowodów pozyskanych z systemu LPIS. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów, nawet jednozdaniowych, przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni zgłoszonych do dopłat działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące twierdzenia strony było przeprowadzone. Istotnie, jak wskazano wyżej, wynikające

z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idące, aby twierdzić,

że organy są zwolnione od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona kwestionowała ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej, podnosząc, że jedna z działek leży koło lasu i jest cień od drzew. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych. Stosownie do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a żądania nie uwzględnia się jedynie w enumeratywnie określonych przypadkach (por. wyrok z dnia 25 listopada 2009 r., sygn.. akt II SA/Go 858/09). Choć w rozpoznawanej sprawie wniosek taki nie został wprost sformułowany w odwołaniu, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było uwzględnienie rzeczywistego zamiaru strony działającej bez fachowego pełnomocnika, a wynikającego z treści składanych przez nią pism (tutaj: odwołania).

Podniesione przez skarżącego zarzuty winny być szczegółowo rozpatrzone

i ocenione nade wszystko z tego powodu, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miarodajną datą dla stwierdzenia jego uprawnień do otrzymania płatności bezpośrednich było wykazanie powierzchni upraw będących w jego posiadaniu.

Ustalenia określające zakres posiadania (obszar działek rolnych) winny więc znaleźć się w materiale dowodowym sprawy i być przedstawione i ocenione

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie ze wskazanym już art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga zatem wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się natomiast na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Jak wskazano w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 735/09,

który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Organ stwierdził tylko, że pochodzące z 2009 r. zdjęcia lotnicze,

którymi dysponuje Agencja, nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zdeklarowanej do płatności przez skarżącego, prowadzona jest zgodnie z normami działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na ww. zdjęciach terenu o charakterze trwałym, tj. zadrzewień, dróg dojazdowych oraz zabudowań mieszkalno

– gospodarczych (wraz z infrastrukturą). Zakwestionowane obszary, to części działek rolnych: B, C, D, E oraz F, które to obszary zostały wykluczone z wniosku strony

i potraktowane jako zawyżenie powierzchni uprawnionych do płatności.

Skoro więc skarżący twierdził, że jedna z działek położona jest koło lasu

i na zdjęciach uwidocznione zostało zacienienie, to organy nie rozwiały wątpliwości

w tym zakresie, że ortofotomapy w tej kwestii oddają rzeczywisty stan na gruncie. Najistotniejsze jednak, że organy nie powołały się w uzasadnieniu decyzji,

które to konkretne ortofotomapy, znajdujące się w aktach sprawy obalają twierdzenia skarżącego i przedstawiają rzeczywisty stan przemawiający za argumentami Agencji. W aktach znajduje się przy wniosku skarżącego materiał w postaci map, ale zupełnie nie wiadomym jest, czy są to ortofotomapy pochodzące z systemu LPIS, na który powołuje się Agencja i co konkretnie przedstawiają. Rzeczywiście, na niektórych

z nich zaznaczone są nr działek, a kolorem czerwonym bliżej nie opisane

w legendzie map powierzchnie. Znajdują się też mapy, przedstawiające poszczególne działki z obrysowanymi ich powierzchniami czerwoną linią z punktami, a także działki, których powierzchnie zaznaczono na nich jasnożółtym kolorem. Nie wiadomym jest, co one odzwierciedlają, jakie powierzchnie działek na nich zaznaczono. Który zatem z tych dowodów potwierdza stanowisko organów uwidaczniając tereny kwalifikujące się do wykluczenia z płatności, jak podniosła Agencja.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nie można zaakceptować tak przeprowadzonego postępowania dowodowego organów obu instancji. Skoro sądom administracyjnym została przyznana kompetencja do zweryfikowania

pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć w przedmiocie płatności, to nawet przy takim uregulowaniu tego postępowania dowodowego,

jako uproszczonego, kontrola ta nie może być iluzoryczną. Sąd nie może też domyślać się poczynionych przez organy ustaleń. Ustalenia organów muszą być bowiem weryfikowalne. W niniejszej natomiast sprawie jest to niemożliwe.

Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane

z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest ich uchylenie.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych

lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne,

o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego - np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 156 § 1 kpa. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje,

że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, na co wskazał NSA

w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000r. FPS 12/99 (tak A. Kabat, Komentarz do art. 135 ustawy P.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 35/2013). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 października 2011r., I FSK 1573/10 (LEX nr 1069287): "Uregulowanie zawarte w art. 135 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozszerzenia kontroli poza zaskarżone akty i czynności, o ile mieszczą się one w granicach danej sprawy".

Niewątpliwie w granicach niniejszej sprawy zostały wydane decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pierwotnie skarżącemu płatności

w innej, wyższej niż to w kontrolowanych decyzjach wysokości.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że zaszły przesłanki

do zastosowania art. 135 P.p.s.a. wobec decyzji wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu.

Przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ właściwy działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii poza wykazaniem przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a., np. rażącego naruszenia prawa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 marca 2012r., II OSK 2525/10 (LEX nr 1145613),

że : "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkr. 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia.

Z uzasadnień decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności wynika natomiast niezbicie, że doszło do błędnych ustaleń okoliczności mających istotny wpływ

na treść rozstrzygnięcia, a więc do naruszenia w prowadzonym postępowaniu

z wniosku skarżącego o przyznanie płatności przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby nieuwzględnienie danych, o których mowa w uzasadnieniu tej decyzji, dotyczących działek ewidencyjnych skarżącego wyczerpywało przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Uchybienia, o których mowa

w uzasadnieniach przedmiotowych decyzji niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, jednak z pewnością nie wykazywały one cech rażącego naruszenia prawa,

a błędu organu w ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Takich działań organu nie można zaakceptować jako zgodnych z prawem, tym bardziej ,że negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy zostały przerzucone na skarżącego. Popełnienie błędów przez organy w żaden sposób nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji.

Strona nie może zdaniem Sądu ponosić negatywnych konsekwencji błędów organu w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia organów zostały zweryfikowane po dwóch latach od wydania decyzji co do istoty sprawy.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegały więc, na podstawie art. 135 P.p.s.a, także decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie

II sentencji wyroku.

O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł,

na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie

III sentencji wyroku.