Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 168/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1, 141 par 4 zd w zw z art 106 par 3, art 152 w zw z art 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zagrodno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 291/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 291/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno - stwierdził nieważność § 8, § 11, § 13 § 24 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w części obejmującej tereny 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R i orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 31 marca 2008 r. Rada Gminy Zagrodno podjęła uchwałę Nr XV/80/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2008r., nr 7, poz. 39 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w Legnicy, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 8, § 11, § 13 i § 24. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako u.p.z.p. (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) polegające na nieokreśleniu liniami rozgraniczającymi terenów - oznaczonych na rysunku planu symbolami 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R - podlegających różnym przeznaczeniom. Zarzucił również naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej jako u.o.g.r. (Dz. U z 2004 r. nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) polegające na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych - oznaczonych na rysunku planu symbolami 2E/R o orientacyjnej powierzchni 5,8566 ha, 5E/R o orientacyjnej powierzchni 17,9381 ha, 7E/R o orientacyjnej powierzchni 175,2515 ha, 18E/R o orientacyjnej powierzchni 82,2364 ha - na cele nierolnicze, stanowiących zwarty obszar użytków rolnych klas I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zagrodno wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zaniechania określenia linii rozgraniczających, organ wskazał, że jest on nieuzasadniony. W tekście przedmiotowej uchwały ustalone zostało przeznaczenie i zawarte zostały zasady zagospodarowania terenów R/E, zgodnie z którymi mogą być w ich obrębie lokalizowane wieże elektrowni wiatrowych. Ponieważ jednak umiejscowienie wież nie zostało ściśle określone, dlatego też nie wskazano ich lokalizacji na rysunku planu ale zasady ich lokalizowania zostały opisane w tekście. Taka konstrukcja ustaleń planu odpowiada treści z § 9 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej jako rozporządzenie (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), zgodnie z którymi podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, ale jednocześnie w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Takie mieszane oznaczenia literowe zastosowane zostały dla terenów R/E, a oznaczenia te są powszechnie stosowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczenia terenów o mieszanych funkcjach, np. mieszkaniowo-usługowych, przy czym funkcja mieszkaniowa nie jest wydzielona liniami rozgraniczającymi od funkcji usługowej, podobnie jak w przedmiotowym planie tereny rolne nie są oddzielone liniami rozgraniczającymi od terenów infrastruktury technicznej, do których zaliczane są tereny elektroenergetyki. Rada Gminy Zagrodno wskazała przy tym, powołując się na poglądy judykatury, że wieże elektrowni wiatrowych stanowią specyficzne obiekty budowlane i elementy infrastruktury elektroenergetycznej, które mogą być lokalizowane niemal i wyłącznie w obrębie gruntów rolnych i jednocześnie umożliwiają zachowanie funkcji rolnej terenów zlokalizowanych wokół wież. Farmy wiatrowe są bowiem specyficznymi inwestycjami składającymi się z pojedynczych budowli, jakie stanowią wieże elektrowni wiatrowych, na których zamontowane jest urządzenie służące do produkcji energii - turbina oraz połączone podziemnymi liniami energetycznymi w jeden system. Budowle te jednocześnie pozwalają na prowadzenie upraw rolnych na terenach zlokalizowanych wokół nich, stąd w planie została ustalona rolnicza funkcja terenów w obrębie których możliwe jest posadowienie wież elektrowni.

Odnośnie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisu z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ wskazał, że w tekście planu zawarte zostały ustalenia określające zasady lokalizowania wież elektrowni wiatrowych, zgodnie z którymi zwarta powierzchnia gruntu pod wieżę i drogę dojazdową do niej nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (dla terenu 2E/R w § 8 ust. 1 pkt 2, dla terenu 5E/R w §11 ust. 1 pkt 2, dla terenu 7E/R w § 13, ust. 1 pkt 2, dla terenu 18 E/R w § 24 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały). Podkreślił przy tym również, że w ramach procedury planistycznej była uzyskana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIla o powierzchni 3,270 ha, które stanowiły zwarty obszar przeznaczony w miejscowym planie pod budowę stacji GPZ. W uzasadnieniu wniosku o wyrażenie powyższej zgody opisano całe przedsięwzięcie inwestycyjne, podana została ustalona w planie, maksymalna powierzchnia, jaką może zająć pojedyncza wieża oraz maksymalna ilość wież możliwych do usytuowania w granicach poszczególnych terenów, zawarto informację o przeważającym udziale gleb klasy II i III oraz o pozostawieniu w użytkowaniu rolniczym terenów wokół wież elektrowni wiatrowych. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie, a do Wójta Gminy Zagrodno nie wpłynęły żadne uwagi i zastrzeżenia dotyczące konieczności wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych dla obszarów przewidzianych na lokalizację wież elektrowni wiatrowych. Organ wskazał również, że przyjęta przez niego interpretacja "zwartego obszaru projektowanego" jest zgodna z ówczesnym stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2007r. Znajduje ona także swoje uzasadnienie w orzecznictwie NSA.

W dalszej części organ wskazał, że możliwość lokalizacji wież elektrowni wiatrowych dla poszczególnych terenów, oznaczonych na rysunku symbolem E/R, została określona w taki sposób, że jako przeznaczenie podstawowe ustalono jako teren rolniczy przeznaczony na lokalizację (określonej maksymalnej ilości) wież elektrowni wiatrowych. Ustalono ponadto zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych pochodzenia mineralnego, na cele nierolnicze pod wieże elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe pod warunkiem, że ich lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r. Pozostała część terenu, nie zajęta pod wieże i drogi, pozostaje w użytkowaniu rolniczym. Wprowadzony w tekście planu warunek obligował do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany" o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klasy I-III. Przyjęto bowiem bezwzględny warunek aby wieża i droga montażowa (dojazdowa do wieży) zajmowała niewielką, ograniczoną w/w warunkiem, zwartą powierzchnię. Dodatkowo ograniczono w tekście planu powierzchnię pojedynczej wieży elektrowni wiatrowej do maksymalnej powierzchni 625 m². Pozostała przestrzeń znajdująca się wokół turbiny nadal będzie wykorzystywana w produkcji rolnej.

Zdaniem organu o "zwartym obszarze" gruntów można mówić tylko wówczas, gdy będą one do siebie przylegały. Jeżeli w granicach opracowywanego mpzp wyznaczono wiele terenów przewidzianych na cele nierolnicze, przy czym powierzchnia każdego z nich nie przekracza kryterium obszarowego, to nie zachodzi obowiązek wystąpienia do Ministra Rolnictwa o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych na obszarach stanowiących użytki rolne klas I - III, nawet jeżeli łączna powierzchnia gruntów tych klas przekracza 0,5 ha. W takim przypadku nie będzie spełniona przesłanka "zwartości" wskazywana jako warunek konieczny uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia.

Wreszcie organ wyjaśnił, że Ministerstwo Rolnictwa obecnie zmieniło dotychczasowe stanowisko i wyraziło pogląd, iż "zwarty obszar" należy rozumieć jako obszar gruntów rolnych przewidzianych do przeznaczenia na cele nierolnicze zawarty w granicach mpzp, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Równocześnie wskazało, że jeżeli w granicach opracowywanego projektu mpzp "łączna" powierzchnia użytków rolnych przewidzianych pod turbiny wiatrowe, a także pod place manewrowe i drogi dojazdowe niezbędne do obsługi farmy wiatrowej, przekracza kryterium obszarowe, to zachodzi obowiązek wystąpienia o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III. Tym samym, o tym, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze decyduje powierzchnia gruntów przeznaczona w mpzp na realizację danego celu nierolniczego. Zatem "zwartym obszarem" będzie "łączny" obszar gruntów klasy I - III, których przeznaczenie ulega zmianie z rolniczego na nierolniczy, który jest większy niż 0,5 ha. W konsekwencji wszystkie tereny współtworzące zwarty obszar projektowany na cele nierolnicze podlegają obowiązkowi uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Zdaniem Rady Gminy Zagrodno nowa interpretacja jaką posługuje się Ministerstwo Rolnictwa jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który posługuje się terminem "zwarty" a nie terminem "łączny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 8, § 11, § 13 i § 24 uchwały Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. oraz załącznika graficznego w części obejmującej tereny 2E/R, 5E/R, 7E/R i 18E/R wskazał, że w § 8, 11, 13 i 24 kwestionowanej uchwały Rada Gminy Zagrodno względem terenów oznaczonych symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R ustaliła przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację elektrowni wiatrowych. Sąd ten uznał, że dopuszczając różne wykorzystanie wskazanych terenów organ stanowiący gminy nie wyznaczył jednak linii rozgraniczających. Tymczasem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, ale nakazuje już określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zadaniem tychże linii jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem, tak aby jego projektowane zagospodarowanie nie budziło wątpliwości. Wskazany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym określono podstawowe, a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści, które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia tychże linii rozgraniczających wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy Rada Gminy Zagrodno zaniechała określenia linii rozgraniczających teren przeznaczony na cele rolnicze, od tego przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych, czym też naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko Prokuratora w kwestii zaniechania uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolami: 2E/R o orientacyjnej powierzchni 5,8566 ha, 5E/R o orientacyjnej powierzchni 17,9381 ha, 7E/R o orientacyjnej powierzchni 175,2515 ha, 18E/R o orientacyjnej powierzchni 82,2364 ha - na cele nierolnicze, stanowiących zwarty obszar użytków rolnych klas I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta. Uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez wydania zgody przez właściwego ministra, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w tym zakresie i powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolne zachodzi wówczas, gdy dotyczy użytków rolnych klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Z postanowień przedmiotowego planu wynika, że wielkość przeznaczonych pod lokalizację farm wiatrowych terenów oznaczonych symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R znacznie przekracza 0,5 ha, gdyż wynosi odpowiednio – 5,8566 ha, 17,938 ha, 175,2515 ha i 82,2364 ha. Z rysunku planu wynika także, że stanowią one "zwarty obszar projektowy", przez który należy rozumieć całe projektowane przedsięwzięcie, a zatem teren lokalizacji wież elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi do nich. Sąd wskazał, że w tych okolicznościach Wójt Gminy Zagrodno obowiązany był, zwrócić się o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że bez znaczenia jest podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że w zaskarżonej uchwale przyjęto, że sama wieża jak i droga dojazdowa mają zająć taką powierzchnię, aby ich lokalizacja nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Bowiem o konieczności wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na zaniechanie ustalenia linii rozgraniczających, powierzchnia przeznaczona w miejscowym planie pod farmy wiatrowe, obejmuje cały obszar oznaczony symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R. Bezsporne jest to, że przedmiotowe tereny stanowią użytki rolne klas I-III. Ponadto z przekazanej dokumentacji planistycznej wynika, że w toku sporządzania kwestionowanego planu Wójt Gminy Zagrodno nie uzyskał wymaganej zgody, co też stanowiło istotne naruszenie trybu obligujące - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – do stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Zagrodno zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) z uwagi na przyjęcie, że dopuszczając różne wykorzystanie terenu w ramach jednego obszaru, organ zobowiązany był do wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, podczas gdy przepisy prawa tego nie wymagają, czym WSA naruszył wskazane przepisy poprzez ich błędną wykładnię;

art. 7 ust. 2 u.o.g.r. z uwagi na przyjęcie, że "zwartym obszarem projektowanym do takiego przedsięwzięcia" w rozumieniu u.o.g.r. są tereny oznaczone symbolami 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R, a przez zwarty obszar projektowany należy rozumieć cały obszar oznaczony powyższymi symbolami, podczas, gdy rzeczywisty teren inwestycji był znacznie ograniczony i nie był przekraczał 0,5 ha, wobec czego nie ma podstaw do uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, czym WSA naruszył wskazany przepis poprzez jego błędną wykładnię;

art. 17 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu) poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy Zagrodno zobowiązany był do uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów do obszarów oznaczonych symbolem E/R, czym WSA naruszył wskazany przepis poprzez jego błędne zastosowanie;

art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, które powoduje nieważność uchwały w części, podczas, gdy przesłanki takie nie zaistniały, czym WSA naruszył wskazany przepis poprzez jego błędne zastosowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez WSA skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem E/R, tj. § 8, § 11, § 13 i § 24 uchwały, podczas gdy w świetle zaistniałych faktów i przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowym ich stosowaniu winien wydać orzeczenie oddalające skargę Prokuratora Okręgowego w Legnicy;

art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 17 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu) oraz 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy Zagrodno zobowiązany był do uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów dla obszarów oznaczonych symbolem E/R, a brak wystąpienia o taką zgodę stanowi naruszenie procedury planistycznej skutkującej unieważnieniem uchwały w części. Podczas, gdy zgoda taka nie była potrzebna, stąd nie naruszono procedury planistycznej, a co za tym idzie skarga Prokuratora podlegała oddaleniu;

art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez WSA skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem E/R, tj. § 8, § 11, § 13 i § 24 uchwały, WSA orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w unieważnionej części, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe

W oparciu o te podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Legnicy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podzielając w całości stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygniecie niniejszej sprawy zależy od odpowiedzi na dwa pytania, po pierwsze czy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na nieokreśleniu liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarach wykorzystywanych rolniczo i po drugie czy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na nieuzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na lokalizację elektrowni wiatrowych, a w związku z tym, czy zachodziła, czy też nie konieczność stwierdzenia nieważności postanowień § 8, § 11, § 13 § 24 zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2008 r. oraz załącznika graficznego w części obejmującej tereny 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne należało uznać zarzuty związane z odpowiedzią na pierwsze z postawionych wyżej pytań tj. naruszenia przez Sąd art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 28 ust 1 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd przyjął stanowisko, zgodnie z którym organ winien dla każdego obszaru oznaczonego 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalić dodatkowe linie rozgraniczające, niezależnie od istniejących linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przykładowo w obszarze 2E/R organ powinien dodatkowo oddzielić liniami rozgraniczającymi tereny rolne (R) i tereny przeznaczone pod energetykę ( E).

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak przyjmuje ugruntowana linia orzecznicza NSA, wykładni wskazanego przepisu nie wolno dokonywać w oderwaniu od faktu, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Wskazany przepis, a także art. 164 ust. 3 Konstytucji RP potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Kwestią bezsporną pozostaje, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Pamiętać jednak należy, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p., w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie może jednak budzić uzasadnionych wątpliwości, że ograniczenia te nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Zatem gminie można zarzucić naruszenie prawa o ile jej działania naruszają wprost wyartykułowane przez ustawodawcę standardy planistyczne. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą przede wszystkim kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, poczynionych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających czy przeznaczenia terenu, a jedynie - uznaje je za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Tym bardziej, ze przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Wykładnia przepisów u.p.z.p. odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11).

Podsumowując powyższe z treści art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów, względnie zakazów), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 1278/06). A zatem rolą gminy jest, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określić przeznaczenie terenu oraz wskazać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2478/12 i wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12 przy czym w dwóch ostatnich NSA zaakceptował rozwiązanie prawne analogiczne do przepisów § § 8,11,13 i 24 zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy jak w badanym przypadku miejscowy plan przewidywał mieszane przeznaczenie terenów a nawet nie wyznaczał ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Stanowisko to należy podzielić.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, we wskazanym powyżej zakresie, wskazać należy, że Rada Gminy Zagrodno wywiązała się ze wszystkich ciążących na niej obowiązkach, nie przekraczając granic tzw. władztwa planistycznego, prawidłowo określając przeznaczenie objętych uchwałą terenów. W niniejszej sprawie w części opisowej przedmiotowej uchwały, ustalone zostało przeznaczenie i zawarte zostały zasady zagospodarowania terenów R/E, zgodnie z którymi mogą być w ich obrębie lokalizowane wieże elektrowni wiatrowych. W planie wyznaczone zostały dwa rodzaje terenów rolnych, stanowiących tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, dlatego wydzielone zostały liniami rozgraniczającymi, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R, został wydzielony liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe - teren rolniczy. Ponadto również każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem E/R wydzielony został liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe - przykładowo dla terenu 2E/R: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację do dwóch wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW z infrastrukturą towarzyszącą. Możliwość lokalizacji wież elektrowni wiatrowych dla poszczególnych terenów, oznaczonych na rysunku symbolem E/R, została określona w taki sposób, że jako przeznaczenie podstawowe ustalono: teren rolniczy ale przeznaczony na lokalizację (określonej maksymalnej ilości) wież elektrowni wiatrowych. Jednocześnie część opisowa planu w sposób dokładny określa jakie przedsięwzięcie jest dopuszczalne do zrealizowania, poprzez wyraźne określenie jego cech – wysokości wież, umiejscowienia wirnika (śmigła), maksymalnej powierzchni zabudowy 625 m² dla jednej wieży, nieprzekraczalnych lini zabudowy, maksymalnej ilości wież i ich mocy, kolorystyki i linii zabudowy. Ustalono ponadto wymóg dotyczący zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych pochodzenia mineralnego, na cele nierolnicze pod wieże elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe, pod warunkiem, że ich lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r. Ustalono także, iż pozostała część terenu, nie zajęta pod wieże i drogi, pozostaje w użytkowaniu rolniczym.

Natomiast w części graficznej planu zaznaczono lokalizacje wież elektrowni wiatrowych i strefy gruntu pod te elektrownie wiatrowe oraz pasy gruntu przeznaczone pod drogi montażowe ( dojazdowe) do poszczególnych elektrowni wiatrowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcje rolna i energetyki wiatrowej nie wykluczają się. Posadowienie elektrowni wiatrowej nie wyklucza dalszego użytkowania pozostałej części gruntów rolnych na cele rolne. Z interpretowanych postanowień zaskarżonego planu wynika, że tylko część terenów oznaczonych symbolami 2E/R, 5E/R, 7E/R i 18E/R została przeznaczona na lokalizację siłowni wiatrowych (a więc na cele nierolnicze). Każdorazowo precyzyjnie wskazano w odpowiednich postanowieniach przedmiotowej uchwały maksymalną ilość elektrowni i maksymalną część powierzchni tych terenów, która może być zajęta pod jedną elektrownię tj. 625 m². Przykładowo maksymalna ilość wież jaka mogła powstać na jednym obszarze (obszar oznaczony jako 7E/R) wynosiła – 11. Taka ilość wież w zestawieniu z wielkością obszaru na którym miały powstać, który wynosi ok. 175 ha (1 750 000 m²), stanowiła w istocie minimalny obszar, pozostając bez kolizji z obszarem rolniczym ( 625 m² stanowi 0,000357 % terenu o pow. 175 ha). Podobne relacje odnoszą się dla pozostałych terenów 2E/R, 5E/R i 18 E/R. Można zatem uznać, że istotą przeznaczenia poszczególnych gruntów było wskazanie, iż teren zasadniczo miał przeznaczenie rolnicze, a niewielka część gruntu zostanie przeznaczona na posadowienie wież elektrowni wiatrowej oraz infrastruktury towarzyszącej. Można zatem wprost przyjąć, że przeznaczenie takich znikomych części terenu pod energetykę nie wyklucza możliwości rolniczego wykorzystania pozostałej części terenu, a co za tym idzie nie stoi w sprzeczności z rolniczym charakterem tych gruntów.

Z powyższych powodów oddzielenie liniami rozgraniczającymi terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym tj. przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe i wykorzystywanych rolniczo, w realiach przedmiotowej sprawy nie było wymagane.

Drugim zagadnieniem, występującym w rozpoznawanej sprawie, jest wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały tj. 31 marca 2008 r., w szczególności użytego w pierwszej z wymienionych ustaw zwrotu "zwarty obszar". Przede wszystkim chodzi o to, czy zwrot ten należy rozumieć literalnie, jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania, kompozycji, budowy, składu; harmonijnie zespolony, nie zróżnicowany, nie rozczłonkowany, spójny (Słownik Języka Polskiego pod redakcją M.Szymczaka, Warszawa 1981), czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że obszar, który przeznaczono na lokalizację elektrowni wiatrowych, nie jest zwarty w znaczeniu literalnym. Jest on, co wyraźnie widać na planie stanowiącym część graficzną zaskarżonego planu miejscowego, rozczłonkowany. Składa się z kilkudziesięciu elementów, które nie są ani położone blisko jeden obok drugiego, ani skupione w jednym miejscu. Sąd pierwszej instancji uznając natomiast, że obszar ten jest zwarty przyjął jak się wydaje, kryterium łączności– jak wynika bowiem z uzasadnienia jego wyroku - decydującym kryterium zwartości jest to, iż wszystkie te elementy zostały przeznaczone pod tego samego rodzaju inwestycje – farmę elektrowni wiatrowych. Zatem oparł się na istniejącym obecnie stanie faktycznym z którego wynika, że w wyznaczonych w planie miejscach zrealizowano już poszczególne elektrownie wiatrowe, jednak w zaskarżonym planie kwestia farm elektrowni wiatrowych nie pojawia się, zatem nie może być użyta jako argument wskazujący na "zwartość" terenów przeznaczonych pod poszczególne elektrownie wiatrowe.

Literalne rozumienie znaczenia słów użytych w tekście prawnym jest pierwszym sposobem odczytania ich treści. Dopiero, gdy ta metoda zawodzi, gdyż tekst nadal jest niejasny lub to co literalnie oznacza prowadzi do wniosków, których nie można zaakceptować z powodu oczywistej ich sprzeczności z innymi wartościami, uprawnione jest nadanie wykładanym zwrotom znaczenia swoistego, odmiennego od powszechnego, właściwego dla określonego aktu prawnego. Jak się wydaje Sąd pierwszej instancji, uznał, że odstąpienie od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar" uzasadnia potrzeba szczególnej ochrony gruntów rolnych i konieczność takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zapobiegnie omijaniu przepisów statuujących tę ochronę. Sąd ten odwołał się bowiem do orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto rygorystyczne stanowisko w zakresie wykładni zwrotu "zwarty obszar", odchodzące od jego literalnej wykładni.

Należy jednak zauważyć, że orzeczenia te dotyczą istotnie odmiennych stanów faktycznych (ponadto tylko jedynie wyrok NSA z 19 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 466/11, tak jak obecna sprawa, dotyczy planu miejscowego z przeznaczeniem terenu pod elektrownie wiatrowe). W związku z tym trzeba stwierdzić, że rygorystyczne stanowisko w zakresie wykładni zwrotu "zwarty obszar" ukształtowało się głównie na kanwie spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, w których wykładni zwrotu "zwarty obszar" dokonuje się w związku z koniecznością oceny czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem mogą pojawić się obawy o możliwość obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obawy te mogą uzasadniać odejście od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar". Jednakże takie obawy nie pojawiają się w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, w tego rodzaju sprawach brak jest podstaw, aby odstąpić od literalnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bliżej to wyjaśniając wskazać należy, że zwrot "zwarty obszar" występuje od początku obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc od 25 marca 1995 r. i jest związany z przeznaczaniem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, przeznaczanie wszystkich gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywało się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże przeznaczenie niektórych gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagało zgody właściwych organów. Kryterium, które odróżniało grunty rolnicze wymagające zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, stanowiła m.in. ich powierzchnia, przy czym chodziło o określoną powierzchnię zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia.

Ustawą z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że już nie wszystkie grunty rolne były przeznaczane na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze dokonywało się przeznaczania gruntów rolnych, które wymagały zgody na takie przeznaczenie właściwego organu. Kryterium, dzięki któremu ustalano, które grunty rolne wymagają zgody właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze, nadal pozostał m.in. zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na nierolnicze cele o określonej powierzchni. Opisana zmiana wynikała z tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała dwa reżimy określania sposobów zagospodarowania terenu: poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla terenów, na których taki plan nie obowiązywał, poprzez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą może być decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że decyzja taka może być wydana m.in., jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie gruntu rolnego, który nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może zatem dokonać się także poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla gruntu rolnego konieczne jest ustalenie czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza kryterium obszarowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawą dokonania takiego ustalenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie planowana inwestycja, mająca być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Nie są znane inne zamierzenia dotyczące tego samego terenu rolnego. Zasadne wydaje się więc, że w takiej sprawie zwrot "zwarty obszar" może być rozumiany inaczej niż wtedy, gdy jest uchwalany plan miejscowy. Można w szczególności uwzględnić czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podobne niebezpieczeństwo w przypadku uchwalania planu miejscowego nie występuje. W odróżnieniu od sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy organy władzy publicznej "widzą" od razu całe zamierzenie i mogą ocenić jej rzeczywiste rozmiary. Mogą ocenić tym samym czy planowana inwestycja zajmie zwarty obszar projektowany do nierolniczego przeznaczenia przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie grunt rolnych i leśnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega zatem istotnych powodów, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na lokalizację elektrowni wiatrowych, odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 2008 r. Dokonując wykładni językowej pojęcia "zwarty" należy zauważyć, że Słownik Języka Polskiego, definiuje to pojecie jako "złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie lub składający się z elementów bardzo dobrze pasujących do siebie". Pojecie to w rozumieniu potocznym rozumiane jest jako określona całość wyodrębniona z otoczenia, jednorodna pod względem charakterystyki i zamknięta, tworząca swoisty zamknięty podzbiór w niejednorodnym morfologicznie zbiorze rzeczy. Natomiast przez "obszar projektowany" należy rozumieć obszar przeznaczony bezpośrednio pod inwestycję. Przy czym należy uwzględnić tu fakt, że obszar poza granicami przyszłej inwestycji nie wymaga zmiany przeznaczenia, gdyż bezsprzecznie będzie on w dalszym ciągu używany jedynie rolniczo. Wobec tego należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na lokalizację elektrowni wiatrowych, "zwarty obszar" o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Powinien on być rozumiany jako obszar faktycznie przeznaczony do takiej zmiany, niezależny od granic działek ewidencyjnych, czy też obszarów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyżej przedstawione stanowisko przyjęto w wydaje się przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12, z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 996/12, z dnia 24 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 2478/12 i z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1397/13 oraz w wyroku WSA z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 710/12.

W tym miejscu należy też przytoczyć stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2225/10, że "kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r. nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej i dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele". Również w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. NSA przyjął, że "kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust 2 pkt 3 u.o.g.r. dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele". Powyższe uzupełnić należy tym, że obszar stanowiący kryterium zmiany przeznaczenia, ma mieć charakter zwarty w odniesieniu do obszaru projektowanego, tj. taki który stanowi pewną całość. Należy podkreślić, że pojęcie zwarty nie jest tożsame z pojęciem " cały" lub "łączny". Użycie tych pojęć w treści przepisu uzasadniałoby przyjęcie, iż do oceny spełnienia kryterium obszarowego konieczne jest sumowanie wszystkich obszarów, o danej klasie bonitacyjnej, nawet tych których przeznaczenie nie ulega zmianie. W tym świetle uzasadniony jest pogląd, iż wyłącznie każdorazowy obszar przeznaczony pod elektrownie wiatrową (wieżę z infrastrukturą) stanowi zwartą całość, a przesłanki tej nie spełnia suma gruntów położonych w ramach jednego obszaru wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W związku z przyjętą wyżej wykładnią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zauważyć, że z zaskarżonego planu miejscowego wynika, że pod elektrownie wiatrowe przeznaczono 4 odrębnie położone obszary, zastrzegając, że na każdym z tych terenów może powstać od dwóch do jedenastu elektrowni wiatrowych (wiatraków), przy czym maksymalną powierzchnię zabudowy dla jednej wieży określono na 625 m² ( 0,5 ha to 5000 m²), wprowadzony w tekście planu warunek obligował do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany" o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klasy I-III oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Z rysunku planu wynika, że wieże elektrowni wiatrowej posadowione będą w znacznej odległości od siebie - co najmniej kilkuset metrów. Z powyższego wynika, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze gruntów rolnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczałby 0,5 ha. Organ wykonawczy Gminy Zagrodno nie miał zatem obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów oraz przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w niniejszej sprawie, do oceny zaskarżonej uchwały nie może mieć zastosowania przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), którą to zwiększono ochronę gruntów rolnych klas I-III, znosząc przesłankę zwartości obszaru projektowanego przekraczającego 0,5 ha. Celem tej nowelizacji było m.in. zakończenie sporów w doktrynie i rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni tego pojęcia. Nie byłoby jednak słusznym i sprawiedliwym odwoływanie się do tej nowelizacji przy wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stosowanego przez organ gminy w brzmieniu z chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Obecne zaostrzenie polityki ochrony gruntów rolnych nie może być argumentem przemawiającym za nieważnością prawa miejscowego ustanowionego pod rządami ustawy mniej restrykcyjnej, obowiązującej w chwili stanowienia prawa miejscowego, w szczególności gdy kwestionowane zapisy planu zostały już skonsumowane.

Mając na względzie powyższe wywody uznać należało, iż w sprawie nie miała miejsca orzeczona zaskarżonym wyrokiem nieważność uchwały z dnia 31 marca 2008 r. w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem E/R, tj. § 8, § 11, § 13 i § 24 uchwały. Dlatego Sąd I instancji powinien był oddalić skargę, czego nie uczynił. Zasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną oddalił. W sprawie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 199 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a.