Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2394/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 44 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia E. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1394/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 1394/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia E. w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. z dnia 9 października 2014 r. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę fabryki samochodów nowej generacji C. we W., na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Postanowieniem z tego samego dnia Wojewoda odmówił Stowarzyszeniu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Starosty [...]. Sąd zaznaczył, że skargę na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrywał w sprawie IV SA/Po 1395/14. Sąd podkreślił, że Wojewoda uzasadniając rozstrzygnięcie (niedopuszczalność odwołania) wskazał na art. 134 k.p.a., zawierający dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania, podnosząc, iż pierwsza z nich dotyczy zachowania terminu do wniesienia tego środka prawnego, a druga - negatywna przesłanka - obejmuje grupę przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, tj. stronę postępowania w sprawie czy też podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego oraz wniósł odwołanie po ustawowym terminie, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wojewoda wyjaśnił, iż wnoszące odwołanie Stowarzyszenie nie brało udziału jako strona lub podmiot na prawach strony w postępowaniu I instancji zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. W myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, poz. 718) zawężona w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej p.b. W świetle art. 28 ust. 2 p.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został z kolei zdefiniowany w treści art. 3 pkt 20 p.b., przez co należy rozumieć (...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewoda zauważył, że celem art. 28 ust. 2 p.b. jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 p.b. przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b., który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 tej ustawy nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa środowiskowa. W takim przypadku należy stosować art. 44 powyższej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nich na prawach strony. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność takiej oceny (dokonywanej w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach: na wniosek podmiotu planującego podęcie realizacji przedsięwzięcia (musi być złożony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę) czy, gdy organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Wojewody w tym przypadku nie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższych przepisów, bowiem Starosta [...] na etapie postępowania o pozwolenie na budowę nie prowadził czynności wymagających w myśl ww. ustawy udziału społeczeństwa. W niniejszej sprawie pozwolenia na budowę nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracji architektoniczno - budowlanej i przede wszystkim udziału społeczeństwa. W konsekwencji nie ma zastosowania art. 28 ust. 4 pb, który ewentualnie umożliwiłby Stowarzyszenie uznać za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia odwołania. W sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 p.b., stosownie do art. 28 ust. 3 tej ustawy, normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem nieuprawnione jest dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 31 k.p.a. Ponadto Stowarzyszenie nie jest również właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu; nie posiada więc w takiej sytuacji przymiotu strony.

Wojewoda także zauważył, iż odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). Strona postępowania w niniejszym postępowaniu, której najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję, odebrała ją w dniu 19 września 2014 r. W związku z tym termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 3 października 2014 r. Stowarzyszenie, poprzez swojego pełnomocnika, odwołanie nadało w dniu 9 października 2014 r., a więc z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Rozpoznanie odwołania złożonego po ustawowym terminie jest niemożliwe. W związku z złożeniem odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania czy niewystępujący w postępowaniu o pozwolenie na budowę na prawach strony i to po ustawowym terminie (czyli od decyzji ostatecznej) Wojewoda na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożyło Stowarzyszenie E., reprezentowane przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez uznanie braku legitymacji skarżącej do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne przyjęcie, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, podczas gdy: skarżąca, jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie postępowanie prowadzone jest przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska; objęta nim inwestycja została już zakwalifikowana w ramach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko; na inwestora - wnioskodawcę nałożono obowiązek wykonania oceny porealizacyjnej, co jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do planowanej inwestycji kwestie środowiskowe winny podlegać stałej kontroli podczas całego procesu inwestycyjnego, a zatem i na etapie wydania pozwolenia na budowę, a nadto brak udziału skarżącego w przedmiotowym postępowaniu wynikał z okoliczności od niego niezależnych i niezawinionych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania, inwestor - V. Spółka z o. o. z siedzibą w P. (dalej Spółka) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podkreślił, że Stowarzyszenie w skardze zawarło zarzut, że w zaskarżonym postanowieniu przyjęto brak legitymacji skarżącego do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne uznanie, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji Spółki nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. W ocenie zarzut ten jest bezzasadny, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Stowarzyszenie nie było więc uprawnione do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji skarżący nie był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przepisów ust. 2 i 3 art. 28 p.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa nie mają zastosowania: przepis określający w sposób odmienny niż wynikający z art. 28 k.p.a. krąg stron postępowania (tj. art. 28 ust. 2 p.b.) oraz przepis wskazujący, że przepisu art. 31 k.p.a. określającego uprawnienia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (tj. art. 28 ust. 3 p.b.). Drugi z powołanych przez skarżącego przepisów - art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej - przewiduje, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i to także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Sąd zaznaczył, że uprawnienia organizacji ekologicznych do udziału w określonym postępowaniu na każdym jego etapie - tu: w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - zależą od tego, czy dane postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Takim przepisem jest art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej, który przewiduje, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Z analizy ustawy środowiskowej, w szczególności art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, oraz z ustawy - Prawo budowlane wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. W decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji (znak: [...]) organ wskazał (s. 7, pkt IV), że nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji. Decyzja RDOŚ została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014r. (znak: [...]). Spółka nie złożyła wniosku, aby w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Także Starosta [...] nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2014 r. Sąd stwierdził, że ponieważ w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji Spółki nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tym samym brak oceny oddziaływania na środowisko wykluczał - z uwagi na art. 44 ustawy środowiskowej - uprawnienie Stowarzyszenia do uczestniczenia w tym postępowaniu, w tym do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...]. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest podnoszona przez Stowarzyszenie kwestia uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, jak również fakt, iż inwestycja Spółki stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Kwalifikacja taka wynika wprost z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż, jak wyraźnie wynika z przepisów, nie w każdym postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, której przeprowadzenie skutkuje uprawnieniem organizacji ekologicznych do uczestniczenia w danym postępowaniu (po spełnieniu przesłanek podmiotowych z art. 44 ustawy środowiskowej).

Sąd przytoczył treść przepisu art. 134 k.p.a. i podniósł, że na tym etapie postępowania wstępnego organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego – organ ma najpierw zbadać dopuszczalność odwołania, zaś terminowość jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Ponieważ interes prawny wynika z prawa materialnego, to co do zasady nie jest możliwe, aby został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W ocenie Sądu, w związku ze złożeniem odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania czy niewystępujący w postępowaniu na prawach strony i to po ustawowym terminie (czyli od decyzji ostatecznej) w badanym postępowaniu o pozwolenie na budowę należało, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie E. w P., reprezentowane przez adw. T. G., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak

uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]

listopada 2014 r., w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana z

naruszeniem przepisów tj. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo

budowlane w związku z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) poprzez uznanie braku legitymacji skarżącej do złożenia

odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne przyjęcie,

że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, podczas gdy: a) skarżąca, jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie postępowanie prowadzone jest przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska; b) objęta nim inwestycja została już zakwalifikowana w ramach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko; c) na inwestora - wnioskodawcę nałożono obowiązek wykonania oceny porealizacyjnej, co jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do planowanej inwestycji kwestie środowiskowe winny podlegać stałej kontroli podczas całego procesu inwestycyjnego, a zatem i na etapie wydania pozwolenia na budowę, a nadto brak udziału skarżącej w przedmiotowym postępowaniu wynikał z okoliczności od niej niezależnych i niezawinionych.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że legitymacja skarżącej, jako organizacji ekologicznej, do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, w sprawie w której inwestor - wnioskodawca został zobowiązany do dokonania porealizacyjnej oceny środowiskowej przedsięwzięcia jednoznaczne wynika z obowiązujących przepisów, w tym w szczególności z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skarżąca, jako organizacja ekologiczna brała aktywny udział w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W toku postępowania skarżąca zaskarżyła decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a postępowanie obecnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Strona, przytaczając treść art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, podniosła, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W przedmiotowej sprawie wyspecjalizowane organy środowiskowe przesądziły, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym zawsze (także potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, wskazując, że stanowi jednocześnie przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Stowarzyszenie podniosło, iż Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że organy błędnie przyjęły, że prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Skarżący podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., zgodnie z którym stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną może wziąć udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, gdy sprawa dotyczy inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko i jako taka wymaga udziału społeczeństw (art. 29 i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. Sp. z o.o., reprezentowana przez r.pr. T. D., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniesiono, że realizacja inwestycji odniesie skutki społeczno – gospodarcze, tj. zostanie utworzone 2300 miejsc pracy, a zatem zwiększy się zatrudnienie na terenie powiatu [...] i zapobiegnie przymusowej emigracji osób w wieku produkcyjnym. Rozpoczęcie produkcji w nowym zakładzie Spółki we W. pozwoli na lepsze wykorzystanie potencjału gospodarczego całego regionu oraz kraju. Spółka podniosła, że niewłaściwie przytoczono podstawy kasacyjne, a więc nie spełniono wymogów z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jako podstawę zarzutu wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tymczasem w zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego. W ocenie Spółki twierdzenia skarżącego co do uchybienia przepisom prawa są wzajemnie sprzeczne i tym samym nie spełniają wymogów wskazanych w art. 176 p.p.s.a. Nadto, błędnie podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie wyjaśnił na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Zdaniem Spółki bezzasadny jest zarzut Stowarzyszenia naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący nie miał legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji, gdyż postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.z 2016r., poz. 817 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przypomnieć też należy, iż naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak naruszenie prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie strona nie postawiła należycie zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem nie sprecyzowała, czy naruszenia przepisów postępowania upatruje w błędnej wykładni przepisów postępowania, czy też w niewłaściwym zastosowaniu określonych przepisów prawa. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo, że zdaniem strony skarżącej organ naruszył art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie braku legitymacji skarżącej do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne przyjęcie, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego aktu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przepisów ustępu 2 i 3 art. 28 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.).

W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, że zasadą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, przy czym ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. A zatem, art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie wówczas, gdy z przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jedynie w takich przypadkach możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dla przyjęcia, że w określonej sprawie zachodzi przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane konieczne jest wskazanie przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r., który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. Możliwość zaś udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust.1 pkt 8 lit. c ustawy).

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2).

W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w punkcie IV decyzji z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( art. 61 ust.1 pkt 2). Wniosku o przeprowadzenie takiego postępowania nie złożył podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia ( art. 88 ust. 1 pkt 1 ), a organ właściwy do wydania decyzji nie stwierdził, aby we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na przepisy powołanych wyżej ustaw, na wynik sprawy nie może mieć wpływu okoliczność, iż skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło we wcześniejszym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a także okoliczność, iż przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a na inwestora nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Okoliczności te nie wpływają bowiem na zakwalifikowanie niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako niewymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślić należy, iż brak jest przepisu, który wskazywałby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Obowiązku przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa nie można także wyprowadzać samoistnie z faktu, że przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i z nałożenia na inwestora obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej - punkt VI decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarówno przepisy ustawy – Prawo budowlane jak i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawierają przepisów, które uprawniałyby do przyjęcia stanowiska skarżącego Stowarzyszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.