Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1981/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 368/11 w sprawie ze skargi H. M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz H. M. B. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 368/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi H. M. B., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. rep. [...], J. E. K. oraz H. K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. M. [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 858 m2, k. m. 56. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta jako niezbędna dla realizacji zadań zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego, tj. na budowę parkingu samochodowego na terenie K. Spadek po J. E. K. oraz H. K. nabyły w równych udziałach H. J. K. oraz H. M. K. Zaś, spadek po zmarłej H. J. K. nabyła z mocy prawa w całości H. M. Ł., która po zawarciu małżeństwa przyjęła nazwisko męża - B. Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1970 r. określono, że przedmiotowa nieruchomość zostanie przeznaczona pod budowę parkingu na terenie położonym w G., ograniczonym ulicami M., P. S., S. oraz posesją przy ul. M. [...]. Natomiast decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta G. między innymi działki nr [...] o pow. 858 m2, k. m. 56, dla której prowadzona była księga wieczysta Nr [...]. Pismem z dnia 16 października 2008 r. H. M. B., wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. M. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 858 m2, k. m. 56, wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac budowlanych związanych z realizacją celu wywłaszczenia i ich nie zakończono., dlatego nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia stała się zatem zbędna na ten cel, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, i tym samym podlega zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku i jednocześnie wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi plac niezabudowany, częściowo pokryty płytami betonowymi oraz trylinką. Działka ogrodzona jest płotem z siatki od strony ul. M. W granicach działki, przy krawędzi, znajduje się uskok (niska skarpa). Działka ogrodzona jest siatką również z przeciwległego boku. Działka przylega z tej strony do skarpy i ul. S. Stanowi ona część dawnego placu ogrodzonego w całości siatką. Część ogrodzenia jest na podmurówce. Na placu znajduje się wjazd i pozostałości po bramie wjazdowej. Powołując stanowisko wnioskodawczyni organ wskazał, że plac ten wykorzystywany jest m.in. na miejsca parkingowe oraz przez samochody "nauki jazdy". Wnioskodawczyni wskazała również, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy budowlanego – A. B., nakłady na działce powstały około 1989 r. Organ orzekający uwzględnił także przekazaną przez Wydział Organizacyjny Urzędu Miasta w G. uwierzytelnioną kserokopię dokumentacji związanej z inwestycją parkingu na K. w G. oraz pisma W. N. – pełnomocnika okolicznych mieszkańców - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], z których wynika, że przewidywany termin ukończenia robót ziemnych i nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenie terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec 1971 r. W wytycznych urbanistycznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z listopada 1969 r., w których został szczegółowo przedstawiony zakres zadań, z których miała się składać przedmiotowa inwestycja, wskazano: "w pierwszej kolejności przewiduje się realizację parkingu jako obiektu jednopoziomowego (...) ograniczonego ulicami S., P. S. i M. oraz granicą posesji przy. ul. M. [...]." Obiekt miał mieć charakter stały, miał składać się z 110 stanowisk dla samochodów osobowych i 15 stanowisk autokarowych. Organ orzekający podniósł, że Prezydent Miasta G., przesłał poświadczone za zgodność z oryginałem opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w Gdańsku "Budowa parkingu na K. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" wraz z załącznikami graficznymi, z którego wynika, iż parking został przewidziany na 100 samochodów osobowych i 11 autobusów – powierzchnia opracowania 0,66 ha. Plan realizacyjny zakładał przeprowadzenie inwestycji na terenie o kształcie trapezu. Projektowana inwestycja to plac parkingowy wraz z obudową ogradzającą, tj. krawężnikami wyznaczającymi powierzchnię parkingu oraz skarpami okalającymi parking. Termin ukończenia opracowania projektowego ustalono na styczeń 1971 r., natomiast poszczególnych robót (ziemne i nawierzchniowe, oświetleniowe oraz urządzenie terenów wraz z małą architekturą) na koniec 1971 r. Pismem z dnia 2 września 2010 r. Prezydent Miasta G. przekazał nowe dowody w sprawie w postaci archiwalnych artykułów prasowych z "Dziennika Bałtyckiego" dotyczących realizacji inwestycji budowy parkingu na przedmiotowej nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną. W ocenie organu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o realizacji inwestycji w postaci "budowy parkingu samochodowego na terenie K. między ulicami: M., S. i P. S.", wskazanej w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. rep. A nr [...]. Znajdujący się w opracowaniu Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w Gdańsku "Budowa Parkingu na K. w G. – szczegółowy plan zagospodarowania terenu – plan realizacyjny" opis zagospodarowania nieruchomości położonej w G. przy ul. M. [...], wskazuje, iż do czasu rozpoczęcia realizacji inwestycji, nieruchomość stanowiła rodzaj dzikiej łąki porośniętej trawą. Powierzchnia terenu była bardzo nieregularna, posiadała liczne pagórki i nierówności. Cały teren wykazywał znaczny spadek w kierunku poprzecznym, tj. od ul. M. do ul. S. Teren projektowanego parkingu nie posiadał drzew ani krzewów. Występująca tam zieleń to trawa dziko rosnąca. Teren był niezagospodarowany. Na niniejszym terenie nie występowały również elementy małej architektury. Teren nie był oświetlony. Projektowany parking nie był uzbrojony w kanalizację deszczową. Zdaniem organu orzekającego w I isnatncji, artykuły, które ukazały się w "Dzienniku Bałtyckim" w niespełna 2 i 3 lata później bezspornie wskazują, iż inwestycja została zrealizowana. W treści artykułu z dnia 23 października 1971 r. wskazano, że "władze miejskie G. budują w odległości około 150 m od K. przy ul. M. spory parking (...). Pracownicy MPRB wykładają - jak to widzimy na zdjęciu - trylinką (kostką kamienno-betonową) całą nawierzchnię parkingu." Artykuł został zaopatrzony w zdjęcie, które prezentuje prace nad realizacją inwestycji. Natomiast w treści artykułu z dnia 26 lipca 1972 r. napisano, że "K. (...) ostatnio bardzo wyładniała. Prawie wszystkie uliczki mają już asfaltowe jezdnie i porządne chodniki. Zbudowano niedawno nową platformę widokową i parking na 150 samochodów. Wokół - piękne, troskliwie pielęgnowane rabaty kwietne i setki ozdobnych krzewów." W ocenie organu, z powyżej cytowanych treści wynika jednoznacznie, iż termin zakończenia inwestycji nie mógł przypadać później niż termin, w którym ukazał się artykuł. Organ orzekający stwierdził, że przywołana w piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 r. opinia techniczna wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego A. B. nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy działki nr [...] o powierzchni 858 m2, położonej w G. przy ul. M. [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tylko działki sąsiedniej. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2006 r., sygn. II SA/Gd 622/05, przedmiotowa opinia techniczna dotycząca sposobu zagospodarowania działki nie może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy, albowiem opiera się wyłącznie na przeprowadzonej przez rzeczoznawcę budowlanego wizji lokalnej oraz planie lokalizacyjnym, a na podstawie opinii nie można dokonać prawidłowej oceny zagospodarowania terenu w okresie od daty wywłaszczenia. Ponadto, pełnomocnik wnioskującej nie wskazał przedziału czasowego, w którym nieruchomość była dzierżawiona. Z ustaleń organu wynika, iż była ona dzierżawiona w latach 1991-1996, natomiast w latach 1996-2003 grunt ten był wykorzystywany bezumownie. Jednakże okoliczność dzierżawy czy też bezumownego korzystania z nieruchomości w latach 1991-2003 nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni ustalenia faktyczne organu I instancji.

Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie wszczęte na skutek wniosku H. H. B. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Stosownie do art. 216 ust. 1 tej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomosciami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, bądź jak w niniejszej sprawie, w umowie zawartej w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. W ocenie Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie ustalenia, iż budowa parkingu została zrealizowana w latach 1971 – 1972. Ustalenia tego dokonano przede wszystkim na podstawie dwóch archiwalnych artykułów z gazety "Dziennik Bałtycki" z dnia 26 lipca 1972 r. oraz z dnia 23 października 1971 r. Z artykułu z dnia 23 października 1971 r. wynika fakt rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową parkingu dla 150 samochodów osobowych oraz 30 autokarów, w odległości około 150 metrów od K. przy ul. M. Z treści tego artykułu nie wynika, czy wskazane roboty budowlane dotyczą budowy parkingu na działce nr [...], czy też na innej działce położonej przy ul. M. w G. Nadto z artykułu tego nie wynika, kiedy roboty te zostały zakończone. W artykule prasowym, zamieszczonym w "Dzienniku Bałtyckim" w dniu 26 lipca 1972 r. wskazano natomiast, że na K. zbudowano niedawno platformę widokową i parking na 150 samochodów, a wokół tego parkingu rosną rabaty kwietne i setki ozdobnych krzewów. Z treści artykułu wynika, iż roboty budowlane przy budowie parkingu na K. zostały ukończone, treść tej notatki nie pozwala jednak na ustalenie, czy dotyczy ona parkingu położonego na działce nr [...] przy ul. M. [...] w G., czy też innego parkingu znajdującego się przy ul. M. w G.. W sytuacji, gdy strona podniosła zarzuty, iż obie notatki dotyczą innego zrealizowanego na K. parkingu, kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia. Pomocne przy ustalaniu lokalizacji parkingu, którego dotyczy notatka z dnia 23 października 1971 r. może być zdjęcie zamieszczone przy tym artykule, na którym znajdują się sąsiadujące z parkingiem budynki. Ich lokalizacja wskazywać bowiem będzie na parking, którego dotyczy notatka. Ponadto, zarówno na podstawie opracowania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej "Wytyczne urbanistyczne do projektu parkingu na K. w G." jak i na podstawie opracowania Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w Gdańsku "Budowa parkingu na K. w G. – szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu – plan realizacyjny" organy mogły ustalić, jaki był zakres zadań, z których miała się składać przedmiotowa inwestycja. W dokumentach tych wskazano, że termin ukończenia robót ziemnych i nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenia terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec 1971 r. Sporządzenie szeregu dokumentów, w tamtym okresie niezbędnych do realizacji inwestycji – zdaniem Sądu I instancji - przemawia za uznaniem, iż organ niewątpliwie zamierzał zrealizować cel wywłaszczenia. Dokumenty te dotyczą jednak wyłącznie etapu planowania, przed rozpoczęciem realizacji robót budowlanych, i nie potwierdzają, czy i kiedy w rzeczywistości doszło do faktycznego rozpoczęcia zamierzonych robót, ani kiedy doszło do ich zakończenia. Wskazywana przez organ korespondencja pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., a właścicielką domu położonego przy ul, P. S. nr [...] W. D., dotyczy wyłącznie etapu rozpoczęcia inwestycji, i nie potwierdza daty jej zakończenia. Sąd wskazał, że z urzędu wiadomo, iż inwestycja w postaci parkingu samochodowego na terenie położonym w G. ograniczonym ul. M., P. S., S. oraz posesją przy ul. M. [...], objąć miała nie tylko działkę nr [...], ale również inne działki sąsiadujące, a postępowania w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości były już przez organy prowadzone. Zatem w aktach administracyjnych tych postępowań mogą znajdować się dowody lub informacje umożliwiające pozyskanie materiału dowodowego dotyczącego istotnych w przedmiotowej sprawie okoliczności. Sąd I instancji podniósł, że organ ponownie rozpatrując sprawę, winien zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zebrać niezbędny do dokonania ustaleń materiał dowodowy, przeanalizować szczegółowo całość materiału dowodowego i wnikliwie ocenić, na dokonanie jakich ustaleń pozwala całokształt zebranego materiału dowodowego. Organy ponownie rozpatrując sprawę winny ustalić, czy inwestycja została rozpoczęta w okresie 7 lat i zakończona w okresie 10 lat od wywłaszczenia. Jeżeli tak, rozważenia wymagać będzie zarzut skarżącej dotyczący realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podkreślił, że organy nie dokonywały ustaleń w tym zakresie. Przedmiotowa inwestycja, podobnie jak roboty budowlane prowadzone na innych nieruchomościach, które nie podlegały wywłaszczeniu, winna być realizowana legalnie. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na konieczność realizacji celu wywłaszczenia w określonym czasie. Realizacja celu wywłaszczenia, co do zasady, nie musi wiązać się z wykonaniem robót wymagających pozwolenia na budowę. Norma art. 137 ust. 1 ustawy nie odwołuje się do przepisów dotyczących procesu budowlanego, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623, ze zm.). Rozważenie, jaki skutek może mieć dla inwestycji realizowanej na nieruchomości wywłaszczonej brak pozwolenia na budowę, wymaga uwzględnienia celu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy. Celem tego unormowania jest, z jednej strony przyznanie poprzednim właścicielom prawa do żądania zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie jest realizowany we wskazanym w tym przepisie okresie czasu. Z drugiej strony unormowanie to ma na celu zobligowanie organu do szybkiej realizacji celu, brak takiego unormowania mógłby bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ wywłaszczy nieruchomość i nie zrealizuje na niej żadnego celu. Wywłaszczenie następuje zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na konkretne cele publiczne, z uwagi na istniejące w tym zakresie potrzeby. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, choćby bez pozwolenia na budowę i obiekt zostanie oddany do użytku, cel publiczny jest faktycznie osiągnięty. Organowi zarzucić można brak spełnienia wymogów prawa budowlanego, nie można natomiast zarzucić braku woli realizacji celu wywłaszczenia, czy też dokonania niezasadnego wywłaszczenia, mimo nieistnienia w tym zakresie jakichkolwiek potrzeb publicznych uzasadniających takie wywłaszczenie. Nadto Sąd I instancji wskazał, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie jest, co do zasady, uprawniony do badania, czy i jakie wymagania z zakresu prawa budowlanego winien spełnić inwestor. Kompetencje do badania legalności wykonanych robót budowlanych posiada, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest jednak całkowicie obojętna dla oceny uprawnień poprzedniego właściciela nieruchomości do jej zwrotu. W przypadku wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie realizacji obiektu bez pozwolenia, organ ten może ustalić, iż obiekt odpowiada wymogom prawa lub nakazać doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W takim przypadku należałoby uznać, iż realizacja obiektu budowlanego bez pozwolenia nie miała wpływu na ocenę, iż inwestycja została zrealizowana. Brak pozwolenia na budowę nie ma bowiem wpływu na realizację celu wywłaszczenia, który został osiągnięty i nadal może być realizowany. Natomiast w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu, z uwagi na brak możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, ocena, czy zrealizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę w okresie wskazanym w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi spełnienie przesłanek tego przepisu, mogłaby wypaść odmiennie. Przykładowo, może zaistnieć sytuacja, w której realizacja celu była na danej nieruchomości niemożliwa z uwagi na sprzeczność inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi lub przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji – w ocenie Sądu I instancji - przyjąć by należało, iż wobec braku prawnej możliwości realizacji celu i jego legalizacji, wykonanie inwestycji bez pozwolenia na budowę, mimo faktycznej realizacji celu, nie doprowadziło do realizacji celu i zachowania terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak formułowanie wiążących ocen w tym zakresie następować winno na tle konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Dokonanie ustaleń w kwestii uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia obiektu do użytkowania może przyczynić się do ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia budowy i usunie wątpliwości interpretacyjne w zakresie wpływu braku legalności inwestycji na zaistnienie przesłanki realizacji celu wywłaszczenia. Sąd I instancji podkreślił, że rozważenia w niniejszej sprawie, w przypadku ustalenia, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, wymagać nadto może, czy jeżeli organ w ogóle zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na jakikolwiek cel i nieruchomość ta jest mu niepotrzebna, właściciel winien mieć prawo do żądania jej zwrotu. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle obowiązujących uregulowań prawnych art. 136 i art. 137 ustawy brak jest takiej możliwości. Ewentualne wątpliwości, co do konstytucyjności takiego uregulowania, mogą jednak wymagać rozważenia dopiero po wcześniejszym ustaleniu, czy cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy, czy w niniejszej sprawie nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia, czy też aktualnie znajduje się na niej dostępny parking, a jeżeli nie, od kiedy organ zaprzestał realizacji celu i z jakiego powodu. Sąd I instancji stwierdził nadto, że organ ponownie prowadząc postępowanie winien dokonać prawidłowych ustaleń odnośnie rzeczywistych stron umowy z dnia 14 lutego 1970 r. Ze znajdującego się w aktach organu I instancji aktu notarialnego wynika bowiem, iż były nimi H. J. K. oraz H. M. Ł. obecnie B.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 368/11, Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez uznanie, że materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony przez organy I i II instancji jest niewystarczający do merytorycznego orzekania w sprawie, kiedy w rzeczywistości całość zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji stanowi nervus probandi potwierdzający realizację celu wywłaszczenia, tj. uchylenie decyzji pomimo wykazania przez organy administracyjne negatywnej przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która winna skutkować oddaleniem skargi,

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 12 § 1 kpa poprzez zobowiązanie organów administracyjnych do uzupełniania materiału dowodowego w sprawie o nieistotne dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy elementy pomimo posiadania wystarczających dowodów do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. zobowiązanie organów administracyjnych do prowadzenia postępowania w sposób niezgodny z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rozszerzenie przesłanek materialno-prawnych zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, tj. uznanie, że wykonanie inwestycji bez pozwolenia na budowę, mimo faktycznej realizacji celu, nie doprowadza do realizacji celu i zachowania terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy,

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez wykroczenie przez Sąd poza zakres orzekania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania i zebrany materiał dowodowy stwierdzając m.in., że szereg dowodów wskazanych przez organy obu instancji korespondują w sposób niezaprzeczalny ze stanem nieruchomości wskazanym w protokole z przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2009 r. wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości. Plan realizacyjny zakładał przeprowadzenie inwestycji na terenie o kształcie trapezu, zaś powierzchnia opracowania wynosi 0,66 ha, co w niezaprzeczalny sposób odnosi się do właśnie takiego zagospodarowania działki nr [...] oraz działek sąsiednich objętych planem realizacyjnym inwestycji budowy parkingu. Z pisma W. D. z dnia 25 października 1971 r. skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, znajdującego się w aktach sprawy, wynika, iż w październiku 1971 r. trwały już prace inwestycyjne budowy parkingu przy ul. P. S. i ul. M. Zalecenia Sądu I instancji dotyczące pozyskiwania dodatkowego materiału dowodowego z akt innych prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących sąsiednich działek jest naruszeniem art. 77 § 4 kpa, albowiem fakty powszechnie znane oraz znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W aktach innych postępowań nie ma dokumentacji, która mogłaby stanowić uzupełnienie zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Natomiast faktem powszechnie znanym jest, że przy ul. M. na K. w G. istnieje tylko jeden parking odpowiadający wielkością i pojemnością temu opisanemu w notatkach prasowych oraz dokumentacji inwestycyjnej, w tym m.in. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej przedmiotowej inwestycji, decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu parkingu przy ul. M., decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]6 kwietnia 1971 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 1971 r., opracowania Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w Gdańsku "Budowa parkingu na K. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" wraz z załącznikami graficznymi, wytycznych urbanistycznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z listopada 1969 r. oraz pisma W. N., pełnomocnika okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Niedopuszczalne jest negowanie wartości dowodowej zebranych materiałów archiwalnych w przypadku, kiedy strona zainteresowana rozstrzygnięciem nie przedstawia dowodów na potwierdzenie swoich roszczeń oraz tez podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego czy też w trakcie postępowania przed Sądem i instancji. Niezrozumiałym i budzącym wątpliwość jest również uzasadnienie skarżonego wyroku w kwestii legalności inwestycji budowy parkingu. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rolą organu prowadzącego postępowanie jest zbadanie przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia wynikających z art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś badanie legalności przeprowadzonej na działce nr [...] o pow. 858 m2 inwestycji budowy parkingu, albowiem dyspozycja taka nie wynika z w/w przepisów prawa. Teza Sądu I instancji, jakoby wykonanie inwestycji bez pozwolenia na budowę, mimo faktycznej realizacji celu, nie doprowadza do realizacji celu i zachowania terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w istocie rozszerzeniem materialnoprawnych przesłanek wymaganych przepisami ustawy do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz odejściem od dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozważenia również wymaga, "czy jeżeli organ w ogóle zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na jakikolwiek cel i nieruchomość ta jest mu niepotrzebna, właściciel winien mieć prawo do żądania zwrotu" oraz "czy w niniejszej sprawie nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia, czy też aktualnie znajduje się na niej dostępny parking, a jeżeli nie, od kiedy organ zaprzestał realizacji celu i z jakiego powodu."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyrażonej w piśmie z dnia 16 września 2011 r. i rozszerzonej w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. H. M. B. wskazała argumentacje mającą przemawiać za niezasadnością skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, mimo częściowo słusznych zarzutów, nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania.

Rozważania Sądu I instancji dotyczące ewentualnego znaczenia zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę, dla oceny zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel jej nabycia, nie są zasadne, ponieważ z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nie rozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również na niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia.

Wbrew ocenie Sądu I instancji, w przypadku ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia - określony w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. – przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania.

Do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia [...] listopada [...] listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy – Dz.U. Nr 141, poz. 1492, ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247).

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz.

W rozważanym przypadku, nie można zatem ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Nie można zatem wymagać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne określone w tym przepisie zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r.

Terminy te miałyby natomiast znaczenie wtedy, gdyby odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Powyższe nie podważa jednak prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ponieważ słusznie w zaskarżonym wyroku dostrzeżono niezbędność ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w granicach całej dawnej nieruchomości wnioskowanej obecnie do zwrotu. Z zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie wynika bowiem, aby okoliczność ta została precyzyjnie określona. Stanowi zaś przedmiot sporu, dlatego - zgodnie z art. 7 kpa - wymaga jednoznacznego ustalenia i oceny w sposób wynikający z art. 107 § 3 kpa.

Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w nim rozstrzygnięcie nie narusza przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.