Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1330/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1,2 i 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w G. (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej: u.cz.p., ustawa), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., podjęła uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G., stanowi załącznik do uchwały.

W piśmie z 20 maja 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. (dalej: Skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G.", (dalej: Regulamin).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn.: Dz.U.2017.1289, dalej: u.cz.p., ustawa) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U.2017.1875 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), w zw. z § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: załącznik do rozporządzenia, rozporządzenie), przez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 zaskarżonego Regulaminu kwestii dotyczących jego przedmiotu określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej polegające na utworzeniu regulacji wewnętrznie sprzecznej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem pkt 2-14 przywołanej jednostki redakcyjnej zaskarżonego Regulaminu;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 ust. 1 i 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy zgodnie z przepisami u.cz.p., decyzja w powyższym zakresie należy do właścicieli poszczególnych nieruchomości;

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów wymienionych w § 2 ust. 1 Regulaminu w "terminie niezwłocznym", co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p..;

5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, przez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 2 ust. 4, 5, 6, 7 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru i tworzywa tych worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów;

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 ust. 10 oraz w § 23 ust. 2 Regulaminu określonych obowiązków na podmioty odbierające odpady komunalne, podczas gdy art. 4 ust 2 u.cz.p. nie upoważnia do regulowania kwestii związanej z obowiązkami podmiotów odbierających odpady;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia przez powtórzenie w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu, regulacji dotyczącej obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w wyłączeniem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów, podczas gdy ww. obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p. oraz niewypełnienie tym samym obowiązku uregulowania w zaskarżonej uchwale zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i zastrzeżenie w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się m.in. pod warunkiem, że dotyczy ono nadwozia samochodu;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i zastrzeżenie w § 4 ust. 2 pkt 2 i 4 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać m.in. pod warunkiem, że dotyczy ona drobnych napraw własnych samochodów;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 1-11 i 14 rodzajów pojemników o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art.4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. rozróżnia rodzaj pojemnika od jego pojemności, a zatem błędne jest wyznaczenie rodzaju pojemnika poprzez określenie jego pojemności;

11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 12-13 Regulaminu, rodzajów worków o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 w ogóle nie dopuszcza regulacji co do rodzaju i pojemności worków;

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 7 pkt 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, § 11 pkt 2 lit. a i b, § 12 pkt 2 i 3, § 13 pkt 2 lit. a i b Regulaminu kwestii pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. nie dopuszcza wprowadzenia regulacji dotyczących pojemności worków;

13. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w z w. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 9 ust. 2 Regulaminu pojemności maksymalnej pojemnika, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. dopuszcza określenie tylko wartości minimalnej;

14. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 15 ust. 4 Regulaminu, że minimalna pojemność pojemników do gromadzenia odpadów musi zapewniać swobodne umieszczanie w nich odpadów, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ do ustalenia minimalnej pojemności pojemnika i jedynym obowiązkiem właściciela jest co najmniej z takiego pojemnika korzystać;

15. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 16 ust. 1 Regulaminu, że pojemniki należy umieszczać na terenie nieruchomości, z której są zbierane odpady, co nie mieści się w pojęciu "warunków rozmieszczenia", o którym mowa w ustawie;

16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia przez powtórzenie w § 16 pkt 2 i 3 Regulaminu regulacji dotyczącej obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym oraz technicznym podczas gdy ww. obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p.;

17. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu, obowiązku niezwłocznego umieszczania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w pojemnikach i workach w tym, w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wskazuje na obowiązki właścicieli związane tylko i wyłącznie z selektywnym ich zbieraniem celem oddawania ich zbierającemu odpady oraz nie zawiera przepisów upoważniających gminę do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego umieszczania odpadów w pojemnikach i workach oraz nie posługuje się pojęciem worka jako rodzaju urządzenia służącego do zbierania odpadów komunalnych;

18. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez umieszczenie w § 17 ust. 3 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przeterminowanych leków i chemikaliów, podczas gdy regulacje co do gospodarowania takimi odpadami zostały zawarte w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 4 stycznia 2018 r. poz. 21) oraz w ustawie z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 23 października 2015 r., poz. 1688 ze zm.);

19. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 17 ust. 4 Regulaminu właścicieli nieruchomości do udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów przez wystawianie ich poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;

20. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczeniu w § 22 Regulaminu innych niż gmina podmiotów do prowadzenia kampanii informacyjnej na temat selektywnego zbierania odpadów, podczas gdy kwestia działalności edukacyjnej względem właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania odpadów w ogóle nie podlega regulacji regulaminowej;

21. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie i nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i umieszczenie w § 24 ust. 1 Regulaminu obowiązku prowadzenia wszystkich psów na smyczy lub w kagańcu, a psów z "listy psów agresywnych" na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia cech zwierzęcia oraz celów, do osiągnięcia których służą posiadaczowi;

22. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia przez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 24 ust. 2 Regulaminu obowiązku usuwania przez właścicieli lub opiekunów, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi;

23. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w z w. z § 6 załącznika do rozporządzenia przez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 24 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad nimi;

24. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez zobowiązanie w § 24 ust. 4 osób utrzymujących zwierzęta do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i wskazanie, że ponoszą oni pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo zwierząt, które posiadają, co stanowi powtórzenie i jednocześnie nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowych zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.;

25. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej i zobowiązaniu w § 24 ust. 5 osób utrzymujących zwierzęta do takiego ich utrzymywania, aby nie powodowały one uciążliwości dla użytkowników sąsiednich mieszkań i posesji, bez doprecyzowania tego pojęcia, a zatem bez wyznaczenia jakiejkolwiek dokładnej normy nakazanego postępowania;

26. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p., w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia przez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 28 Regulaminu, że kontrolę wykonywania i przestrzegania jego postanowień sprawuje Burmistrz za pośrednictwem m.in. funkcjonariuszy Straży Miejskiej, podczas gdy kompetencje ww. instytucji przewidziane zostały w art. 12 ustawy o Strażach Gminnych i akt prawa miejscowego nie może tych kompetencji modyfikować.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że po przeprowadzeniu analizy treści regulaminu stwierdzono, że szereg zawartych w nim regulacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, została bowiem uregulowana bądź to w sposób sprzeczny z Zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.cz.p. Z uwagi na datę wydania zaskarżonej uchwały, została ona poddana kontroli w odniesieniu do treści przepisów u.cz.p., u.s.g. oraz Zasad techniki prawodawczej i Konstytucji RP obowiązujących w dacie jej wydania. W ocenie Skarżącego, wszystkie naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść postawionych zarzutów przedstawiając argumenty potwierdzające według skarżącego ich zasadność.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o: 1) odrzucenie skargi w całości, ewentualnie 2) oddalenie skargi w całości, 3) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, odniesiono się do zarzutów skargi i przedstawiono argumenty potwierdzające w ocenie Rady, brak zasadności skargi. Zdaniem Rady, zarzuty są całkowicie nieuzasadnione i stanowią wynik całkowitego niezrozumienia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Według Rady, system gospodarowania odpadami komunalnymi kształtował się od wielu lat, a i nadal wciąż przepisy w tym zakresie ulegają ciągłym zmianom. Pewne zasady gospodarowania odpadami, w tym odpadami komunalnymi od wielu lat są jednak niezmienne. Zasada selektywnego zbierania odpadów nie była li tylko abstrakcyjna normą, ale jej konkretyzacja miała mieć miejsce właśnie w Regulaminie, a swe źródło upatrywała w przepisach prawa europejskiego, w tym w dyrektywie w sprawie odpadów (dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów). Według Rady, z biegiem lat zasada nakazująca selektywne zbieranie odpadów zarówno w prawie europejskim jak i w prawie krajowym stawała się coraz silniejsza. Szereg zmian w przepisach, także i sama zmiana dyrektywy nie zmieniła podstawowej zasady nakazu selektywnego zbierania odpadów, a wręcz ją wzmocniła.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada powołała się na poglądy przedstawione w piśmiennictwie dotyczące: zasady selektywnego zbierania odpadów, zakresu przedmiotowego regulaminu, obligatoryjnych elementów treści regulaminu, funkcji regulaminu, obowiązków właściciela nieruchomości w systemie utrzymania czystości i porządku, charakteru prawnego regulaminu. Rada nie zgadza się z twierdzeniem Prokuratora, że nie mogła uregulować obowiązku selektywnego zbierania konkretnych rodzajów odpadów, skoro to właśnie te obowiązki muszą zostać w regulaminie określone. Celem regulaminu jest bowiem ustalenie rodzajów selektywnej zbiórki odpadów i obowiązku selektywnego ich zbierania, a więc umieszczania w odrębnych urządzeniach ("pojemnikach o workach").

W ocenie Rady, nieprawidłowa jest wykładnia stosowana przez Prokuratora jakoby z pozostałych przepisów u.cz.p. wynikało, że Rada przekracza zakres upoważnienia ustawowego, ponieważ to właściciel nieruchomości miał (na czas podejmowania uchwały) swobodę w decydowaniu, czy będzie selektywnie zbierał odpady, czy też nie będzie segregował na co wskazywał w deklaracji). Wykładnia Prokuratora prowadzi do wniosku, wedle którego Rada de facto nie wiadomo co ma określić: bo skoro nie może określić w jaki sposób należy (nałożyć obowiązek) selektywnie zbierać odpady, to co w takim razie powinien zawierać zapis Regulaminu. Zdaniem Rady, treść ustawy należy interpretować w następujący sposób: Regulamin nadal - tak jak do tej pory to było ma określić sposób segregacji, czyli obowiązki właściciela w zakresie właściwie prowadzonej selektywnej zbiórki, a ustawa dopuszcza (a raczej wcześniej - dopuszczała) dokonanie przez właściciela nieruchomości wyboru, albo selektywnej zbiórki odpadów zgodnie z regulaminem, albo brak takiej segregacji. Zaznaczenia wymaga że wybór w postaci złożenia deklaracji dotyczy tylko właścicieli objętych systemem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a już nie składają takiej deklaracji właściciele nieruchomości niezamieszkałych nie objęci tym systemem - a co do których regulamin również znajduje zastosowanie. Według Rady, słowo "dopuszcza" jest właśnie najodpowiedniejszym pojęciem w tym zakresie, ponieważ to dopuszczenie jest pewnym wyjątkiem od zasady (nakazującej selektywne zbieranie), skutkujące swego rodzaju sankcją finansową (wyższą opłata). Inne rozumienie byłoby sprzeczne z ww. dyrektywą i ustawą o odpadach, które to nadal nakazują selektywnie zbierać odpady. Wykładnia Prokuratora nie dość, że jest sprzeczna z aktami wyższego rzędu, nie dość że jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 4 u.cz.p., to nadto, jest sprzeczna z celami ochrony środowiska.

Rada przypomina, że przejęcie przez gminę zadań związanych z odbieraniem odpadów na mocy art. 6c i nast. u.cz.p. w stosunku do wszystkich rodzajów właścicieli nieruchomości jest zależne od woli Rady. Oznacza to, że nakazu selektywnego zbierania odpadów, o którym mowa w art. 4 u.cz.p. oraz w Regulaminie nie można odczytywać w kontekście art. 6k u.cz.p. - skoro przepis ten nie znajdzie zastosowania wobec wszystkich właścicieli nieruchomości (w tym np. niezamieszkałych) - co ma miejsce w obecnej sytuacji. Regulamin natomiast dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości - bo taka jest konstrukcja systemu: Regulamin określa warunki gospodarowania odpadami wobec wszystkich właścicieli nieruchomości, a dopiero na podstawie art. 6c Rada decyduje, czy obejmuje systemem również nieruchomości niezamieszkałe. Jeśli nie obejmie nieruchomości niezamieszkałych - to właściciele tych nieruchomości obowiązani są zawrzeć umowę z podmiotem odbierającym odpady na zasadach określonych w Regulaminie, czyli z obligatoryjnym zbieraniem odpadów w sposób selektywny. Brzmienie regulacji art. 4 u.cz.p. (w przeszłości, jak i nadal) umożliwia Radzie stworzenie systemu zbierania i dobierania odpadów komunalnych przez wskazanie jakie rodzaje odpadów (selektywnie zbieranych), ale także i odpadów zmieszanych mają być odbierane, a jakie przekazywane do PSZOKu.

W ocenie Rady, zarzuty podnoszone przez Prokuratora w skardze całkowicie abstrahują od treści przepisów ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz pozostałych regulacji ustawy o czystości i porządku w gminach. Gros zarzutów opartych jest na konkretnej normie wyjętej z kontekstu danej regulacji, bez jej głębszej analizy w kontekście całej ustawy bądź też całego ustawodawstwa tak krajowego, jak i europejskiego. Prokurator kurczowo trzyma się zarzutów opierających się na literalnym brzmieniu danego zapisu (np. zarzutu dotyczącego pojemników). Zdaniem Rady, skarga podyktowana jest niezrozumieniem całego systemu utrzymania czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze Rada wskazała, że § 1 uchwały nie zawiera powtórzeń, ani modyfikacji ustawy. Zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały również jest bezzasadny. Rada miała pełne prawo nakazać właścicielowi nieruchomości zbierać odpady zmieszane, z których musi wyodrębnić selektywnie zbierane konkretne rodzaje odpadów (takich jak metal, tworzywa sztuczne, itd).

Rada uważa, że bezzasadny jest zarzut, że nie mogła wskazać rodzajów odpadów, które należy selektywnie zbierać - czyli obowiązkowo segregować. Rada zgadza się z zarzutem naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 przez wpisanie w regulaminie, że odpady należy zbierać i gromadzić "niezwłocznie". W ocenie Rady, nie mamy w tym przypadku do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nakaz powyższy mieści się w warunkach dotyczących selektywnego zbierania, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.cz.p. Rada twierdzi, że bezzasadny jest także zarzut dotyczący wadliwego określenia kolorystyki worków z powodu celu powyższej regulacji i jej znaczenie dla systemu. Zmiany w zakresie nazewnictwa (pojemnik, urządzenie do gromadzenia odpadów, worek) ma charakter kosmetyczny i nie powinno nieść za sobą istotnych zmian dla systemu. Zarzut, że ustawa nie przewiduje określenia rozmiarów, czy kolorów worków czy pojemników, według Rady jest całkowicie błędny. Taki obowiązek wynika z wykładni literalnej oraz ww. systemowej, celowościowej i historycznej.

W ocenie Rady, bezzasadny jest także zarzut, że Regulamin nie odnosi się do podmiotów odbierających odpady. Otóż, Regulamin - zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 ma określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych.

Rada uważa, że jest uprawniona do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z tego powodu ustalenie warunków - czyli wymagań w jest zgodne z treścią ustawy o czystości. Wpisanie warunku o zakazie mycia podwozia lub naprawach większych rozmiarów w naturalny sposób zabezpiecza środowisko. Nie jest zatem uprawnionym dokonanie wymiany silnika w pojeździe, ale już dokonanie wymiany akumulatora byłoby dopuszczalne. Sformułowany zapis zdaniem Rady, jest racjonalny i chroni środowisko. Podczas wymiany silnika istnieje większe zagrożenie wylania olejów i innych zanieczyszczeń, niż w przypadku wymiany akumulatora.

Według Rady, kategoria napraw drobnych nie została zdefiniowana, ale jest oczywista i nie chodzi tu o prowadzenie działalności gospodarczej; po raz kolejny zarzut Prokuratora jest związany z niezrozumieniem sensu stanowienia przez Radę o zasadach utrzymania czystości i porządku w gminach. Chodzi o ustalenie warunków wobec właścicieli nieruchomości na swoim terenie.

Rada nie zgadza się z zarzutem, że nie może określić rodzajów pojemników, z jakich mają obowiązek korzystać właściciel przez opisanie ich pojemności (nie minimalnej).

Rada uważa, że w § 9 ust. 2 nie ustanowiła maksymalnej wielkości pojemnika. Kolejny raz zarzut Prokuratora opiera się na wyrwanej z kontekstu frazie. Bezzasadny jest także zarzut, że Rada nie może wskazywać miejsca usytuowania pojemnika. To uprawnienie mieści się w upoważnieniu ustawowym: ustalenie warunków rozmieszczania tych pojemników. W ocenie Rady, bezzasadny jest zarzut dotyczący wadliwego określenia przez Radę nakazu niezwłocznego umieszczania odpadów w pojemnikach. Takie prawo Rady wynika z nakazu określenia sposobu pozbywania się odpadów. Całkowicie bezzasadny w ocenie Rady, jest zarzut o braku możliwości nałożenia na właściciela nieruchomości udostępnienia pojemnika na czas odbioru odpadów. Jest to zapis, który wynika z upoważnienia o warunkach rozmieszczenia pojemników, a także i z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. - o sposobie pozbywania się odpadów, ma znaczenie i praktyczne i prawne.

Zdaniem Rady, jest upoważniona do skonstruowania przepisów gminnych w sposób uzasadniający warunki lokalne, jeśli nie stanowi to naruszenia przepisów prawa. Nakazanie zatem na terenie gminy miejskiej utrzymania psów na smyczy albo w kagańcu zapewnia bezpieczeństwo i pozostaje w zgodzie z prawem. Psy rasy agresywnej poddane są większym rygorom. Pies może poruszać się bez smyczy, ale poza terenem publicznym. Gmina nie ingeruje w zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Wybór, gdzie pies będzie wyprowadzany należy do właściciela psa. Jeśli właściciel chce uwolnić psa od takich ograniczeń może korzystać z wybiegów prywatnych i terenów prywatnych. W terenie publicznym każdy pies (a raczej każde zwierzę) może stwarzać potencjalne zagrożenie dla ludzi, w szczególności dla dzieci, stąd proporcjonalnym i humanitarnym jest nakazanie trzymanie każdego psa na smyczy.

Rada podnosi, że nie można również zgodzić się z zarzutem, iż nakaz sprzątania (usuwania) wszelkich zanieczyszczeń (w tym płynnych) zwierząt domowych stanowi naruszenie prawa. Jest to zgodne z upoważnieniem ustawowym. Rada nie ma prawa definiowania pojęć - a słowo "zanieczyszczenia" występuje już w tej ustawie. Tym samym nie mogłaby różnicować sposobu zabezpieczenia w zależności od rodzaju zanieczyszczeń - byłoby to właśnie niedopuszczalnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Rada uważa, że nie narusza również prawa nałożenie obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem. Właściciel odpowiada i karnie i cywilnie za zachowanie zwierzęcia - to regulują przepisy, ale właśnie tylko wtedy gdy na właściciela zostanie nałożony obowiązek dozoru i to skutecznego - to obowiązek ten będzie rzeczywiście zabezpieczał przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi.

Nie stanowi także naruszenia prawa oraz powtórzenia, ani modyfikacji nakaz zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszenia pełnej odpowiedzialność za bezpieczeństwo zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a, p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Uchwała podlega ocenie, nawet jeżeli została uchylona, z uwagi na wywoływanie przez nią skutków prawnych.

Skarżący Prokurator słusznie uwzględnił dwie podstawowe dyrektywy, którymi powinien kierować się organ przy kreowaniu przepisów prawa miejscowego: zasadę praworządności oraz jasności przepisów prawa, jako pochodną zasady pewności prawa i poprawnej legislacji. Konstytucyjna zasada określoności regulacji prawnych, wywodzona jest z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował.

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawie.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednym z kanonów tworzenia prawa, wynikających z zasady praworządności jest niewątpliwie reguła, wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa, wynikająca z art. 118, w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Po 431/11, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku niezachowania zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Tekst uchwały powinien posługiwać się językiem dostatecznie jasnym i takim, ażeby intencje prawodawcze były dla adresatów norm zrozumiałe.

Niedookreślenia w aktach prawa miejscowego oraz przyjęcie wyrażeń bez ich dookreślenia lub precyzyjnego recypowania z aktów prawnych wyższego rzędu, może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne. Tymczasem z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, L. Garlicki (red.), Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

Lokalnemu prawodawstwu, mimo stosunkowo dużej swobody nie przypisuje się samoistnego charakteru. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.

Odnosząc się do szczegółowych zakwestionowanych przepisów zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że zasadnie Prokurator wskazał, że część uregulowań Regulaminu pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została unormowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia bądź w sposób niepełny realizuje delegację ustawową.

Zasadnicza cześć zarzutów Skarżącego, której zasadność uznał Sąd dotyczyła w pierwszej kolejności nieprawidłowego określenia w Regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości oraz mieszkańców gminy. Uznając zasadność tych zarzutów wskazać należy, że w piśmiennictwie wyjaśniono, że "Charakteryzując pojęcie obowiązku jako elementu normy prawnej należy wskazać, że: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym lub inaczej mówiąc - nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tegoż obowiązku przez obywatela 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli". (por. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa, Poznań 1976, s. 124-125).

W drugiej kolejności zasadnicza część zarzutów, której Sąd uznał za zasadne dotyczyła pojęć nieostrych, które zostały zawarte w regulaminie. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Oceniając poprawność decyzji ustawodawcy o posłużeniu się zwrotami niedookreślonymi (pojęciami nieostrymi), można, oczywiście, kwestionować to, czy ustawodawca trafnie wybrał sytuacje dla tego rodzaju kompetencji i czy powinien tę kompetencję dać akurat takiemu a nie innemu organowi. Organami stosującymi prawo bywają zarówno sądy (i to będzie reguła, z uwagi na powszechność kontroli sądowej), jak i organy administracji. Nie jest bez znaczenia, jakiemu podmiotowi przyznaje się kompetencję wypełniania treścią zwrotów niedookreślonych. Istnienie zwrotów niedookreślonych daje organom stosującym prawo (z reguły powinno to dotyczyć sądów) większą swobodę i kompetencję interpretacyjną". (por. E. Łętowska, Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, PiP 2011 nr 7-8, s. 18). Zakwestionowane przez Sąd pojęcia nieostre w treści Regulaminu wymagają skonkretyzowania w postaci dokładnej i wyczerpującej argumentacji, której nie było w przepisach Regulaminu. Pojęcia nieostre, które występują w zakwestionowanej przez Sąd treści Regulaminu mają charakter klauzul generalnych, co powoduje, że ich treść powinna być oceniana w realiach konkretnej sytuacji np. właściciela nieruchomości. Należy jednocześnie wyjaśnić, że zakwestionowane przez Prokuratora w treści Regulaminu pojęcia nieostre mają szeroki zakres znaczeniowy. Pojęcia nieostre występujące w przedmiotowym Regulaminu, obligują do przeprowadzenia wnikliwej oceny okoliczności konkretnej sprawy. Zakwestionowane przez Sąd określenie nieostre w Regulaminie odnoszą się wprost do sytuacji właściciela nieruchomości lub mieszkańca gminy i dotyczą ich obowiązków prawnych wynikających z przepisów Regulaminu. Wprowadzenie w Regulaminie pojęć nieostrych budzi uzasadnione obawy Skarżącego związane z zapewnieniem realizacji interesu publicznego w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie.

Sąd uznał, że zasadna jest generalna uwaga Skarżącego, że w Regulaminie dokonano powtórzenia w zasadniczej części przepisów art. 4 ust. 2 i 2a, u.cz.p. Taka praktyka legislacyjna narusza treść § 118 Zasad techniki prawodawczej.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 1 peitum skargi, ponieważ Rada w § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 Regulaminu dokonała błędnego powtórzenia przepisów u.cz.p., gdyż nie zawarła w § 1 pkt 1 lit. a końcowej części art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, u.cz.p., o treści "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W § 1 pkt 2 Regulaminu została pominięta część końcowa przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. obejmująca: "przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników".

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego "powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w określonej części (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie «Zasad techniki prawodawczej» (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa."(por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1782/18, LEX nr 2730368).

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi. Doszło do istotnego naruszenia prawa w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych z zastrzeżeniem pkt 2-14. Treść § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie jest zrozumiała, a ponadto jest wewnętrznie sprzeczna. W § 2 ust. 1 Regulaminu sformułowano generalny obowiązek skierowany do właścicieli nieruchomości, którego przedmiotem jest prowadzenie selektywnego zbierania wymienionych tam rodzajów odpadów. Od wykonania tego obowiązku wprowadzono wyjątki. Słowa "z zastrzeżeniem pkt 2-14" jest skrótem myślowym, który może stwarzać wątpliwości u adresatów tej normy prawnej. Ponadto treść § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu narusza ogólną zasadę wynikającą z art. 23 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 21, dalej: u.o.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o., odpady są zbierane w sposób selektywny. Rada w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wprowadziła wyjątki od generalnego obowiązku ustawowego dotyczącego selektywnego zbierania odpadów. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.cz.p., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi. W § 2 ust. 1 i 9 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów z wyjątkami określonymi w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, u.cz.p., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Przepis ten reguluje prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Oznacza to, że prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania jest realizowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rada nie była zatem uprawniona do nałożenia w § 2 ust. 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku gromadzenia i pozbywania się w sposób selektywny odpadów opisanych w ust. 1, skoro ustawodawca w 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, u.cz.p. uregulował prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania powinno odbywać się przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a nie przez gromadzenie i pozbywanie się w sposób selektywny odpadów.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 4 petitum skargi, ponieważ w § 2 ust.2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów w terminie niezwłocznym od chwili ich powstania. Treść art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. zezwala na określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten nie pozwala Radzie na uregulowanie w drodze uchwały sposobu postępowania z odpadami przed ich przekazaniem podmiotowi odbierającemu odpady. Zaskarżony przepis Regulaminu stanowi istotne naruszenie § 135 załącznika do rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ nałożony obowiązek wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niedopuszczalne nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5 petitum skargi. Treść § 2 ust. 4-7 Regulaminu istotnie naruszają art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p., ponieważ uregulowano w Regulaminie wymagania związane z kolorem i materiałem worków, które należy stosować do zbierania odpadów. W konsekwencji Rada przekroczyła ramy delegacji ustawowej. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. pozwala Radzie na unormowanie w regulaminie: rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. nie dotyczy worków, lecz pojemników. Treść § 2 ust. 4-7 Regulaminu stanowi istotne naruszenie § 135 załącznika do rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, z uwagi na to, że Rada przekroczyła ramy delegacji ustawowej oraz doszło do niedopuszczalnego nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków.

Należało uwzględnić zarzut przedstawiony w pkt 6 petitum skargi, ponieważ w § 2 ust. 10 Regulaminu nałożono na podmioty odbierające odpady komunalne obowiązek odbierania ich bezpośrednio z nieruchomości w sposób selektywny. W § 23 ust. 2 Regulaminu nałożono na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów obowiązek rejestrowania masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych, odbieranych od poszczególnych właścicieli nieruchomości. Obowiązki przedsiębiorców w zakresie wyżej opisanym ustawodawca uregulował w art. 7 i nast. u.cz.p. Zagadnienia, które powinny być unormowane w Regulaminie określa art. 4 ust. 2 u.cz.p., a nie art. 7 i następne u.cz.p. Treść art. 4 ust. 2 u.cz.p. nie pozwala Radzie na unormowanie w Regulaminie obowiązków podmiotów odbierających odpady komunalne. Rada wprowadzając zakwestionowane w pkt 6 petitum skargi przepisy Regulaminu dopuściła się istotnego naruszenia § 135 załącznika do rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i rt. 94 Konstytucji RP, ponieważ zaskarżona w pkt 6 petitum skargi regulacja Regulaminu wykraczała poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowiła niedopuszczalne nałożenie w Regulaminie na podmioty odbierające odpady komunalne określonych obowiązków.

Zgodzić się należy ze Skarżącym w kwestii zarzutu przedstawionego w pkt 7 petitum skargi. Treść § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi połączenie treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p. Unormowanie zawarte § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi zatem nieuprawnione powtórzenie oraz modyfikację regulacji ustawowej. Wskazać należy, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Kwestionowany w pkt 7 petitum skargi przepis Regulaminu nie reguluje ponadto zagadnień, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, u.cz.p. oraz stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ stanowi powtórzenie regulacji ustawowej i nie reguluje zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 8 petitum skargi w § 4 ust. 1 Regulaminu unormowano warunki dotyczące, mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. W § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu zastrzeżono, że mycie takich pojazdów jest możliwe pod warunkiem, że dotyczy ono nadwozia samochodu. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. nie upoważnia Rady do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. pozwala organowi gminy na wskazanie wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu warunek w postaci "niezanieczyszczanie środowiska" jest oparty na pojęciu nieostrym, niedookreślonym. Pojęcia takie nie mogą być interpretowane w sposób subiektywny przez adresatów normy Regulaminu, a więc nie może o tym decydować przekonanie np. właściciela pojazdu. Powinny o tym decydować kryteria zobiektywizowane, które są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Na marginesie należy zauważyć, że mycie pojazdów w całości oraz poszczególnych ich części zawsze powoduje, że wody zanieczyszczone odprowadzane są określonego ich odbiornika w sposób niekontrolowany.

Kwestionowany § 4 ust. 1 Regulaminu stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z powodu tego, że wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców ograniczeń w możliwości mycia pojazdów.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w 9 petitum skargi, ponieważ w § 4 ust. 2 Regulaminu zawarto szereg warunków od których uzależniona jest dopuszczalność dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi. W § 4 ust. 2 i 4 Regulaminu zawarto warunek dopuszczalności wyłącznie drobnych napraw własnych samochodów. Powyższe ograniczenie stanowi nieuprawnione i pozbawione podstawy prawnej ograniczenie dopuszczalności dokonywania napraw samochodów. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p., organ gminy został upoważniony wyłącznie do uregulowania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodzić należy się ze Skarżącym, że trudno uznać aby uniemożliwienie innej osobie naprawy pojazdu który znajduje się na nieruchomości sąsiedniej było zgodne z ratio legis ww. przepisu. Podobnym ograniczeniem jest wprowadzenie przez Radę możliwości dokonywania wyłącznie drobnych napraw. Wskazać należy, że brak jest jednoznacznej możliwości rozgraniczenia kategorii zakresu naprawy pojazdów na: naprawy drobne i naprawy poważne oraz w ich odniesieniu do możliwości spowodowania zanieczyszczenia środowiska. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. nie upoważnił organów stanowiących gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia.

Użyte w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu pojęcie "drobnych napraw" jest nieostre, niedookreślone i nie może być interpretowane w sposób subiektywny, a więc nie może o tym decydować przekonanie właściciela pojazdu. Powinny o tym decydować kryteria zobiektywizowane, które są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Kwestionowany przepis Regulaminu stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ Rada naruszyła ramy delegacji ustawowej oraz zaskarżona regulacja stanowi niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców gminy ograniczeń w możliwości naprawy pojazdów poza warsztatami.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: 10,11,12,13 i14 petitum skargi, ponieważ w § 5 ust. 1 pkt 1-11 i 14 Regulaminu zawarto parametry pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych przez określenie ich dokładnej pojemności w litrach albo m3, zaś w § 5 ust. 1 pkt 12 i 13 oraz w § 7 pkt 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, § 11 pkt 2 lit. a i b, § 12 pkt 2 i 3, § 13 pkt 2 lit. a i b Regulaminu unormowano wielkość worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów. W § 9 ust. 2 Regulaminu obok minimalnej uregulowano również maksymalną wielkość pojemników przeznaczonych na odpady segregowane, zaś w § 15 ust. 4 Regulaminu określono minimalną wielkość pojemników do gromadzenia odpadów przez wskazanie, że musi ona zapewniać swobodne umieszczanie w nich odpadów. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Sztywne określenie w § 5 ust. 1 pkt 1-11, rozmiarów pojemników oraz kontenerów nie stanowi oznaczenia minimalnej ich wielkości. Rada w Regulaminie nie uregulowała dolnej granicy objętości, ale wprowadziła ich ścisłą kategoryzację. Organ uchwałodawczy naruszył ramy delegacji ustawowej określając wielkości koszy ulicznych zawarte w § 5 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, które zostały opisane w sposób zakresowy tj. wielkość od 20 do 70 litrów. Taki sposób unormowania w Regulaminie minimalnej pojemności pojemników nie określa minimalnej wielkości. Naruszeniem ram delegacji ustawowej jest unormowanie maksymalnej wielkości pojemnika na odpady segregowane w § 9 ust. 2 Regulaminu, oraz opisowe wskazanie wielkości w § 15 ust. 4 Regulaminu. Obowiązek zapewnienia swobodnego umieszczania odpadów w pojemnikach do gromadzenia odpadów został uregulowany w § 15 ust. 4 Regulaminu z wykorzystaniem pojęć nieostrych, których wykładnia nie może doprowadzić do oczekiwanych przez Radę rezultatów wynikających z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. Orzecznictwo sądów administracyjnych zakazuje dokonywania rozszerzającej wykładni pojęć nieostrych (np. wyrok NSA z 13 marca 1985 r., II SA 1931/84, OSP 1988, z. 2, poz. 25). Wskazać należy, że pojęcia nieostre mogą być różnie interpretowane. W piśmiennictwie wskazuje się na " (...) wymaganie, aby w tekstach prawnych używano terminów jednoznacznych na gruncie języka, w którym dany tekst jest sformułowany, o ostrym zakresie i by posługiwano się nimi konsekwentnie" (por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 198). Treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. nie stwarza podstaw do określenia przez Radę rodzajów lub pojemności worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Regulacja tej kwestii w Regulaminie stanowi wyjście poza ramy delegacji ustawowej. W nowelizacji u.cz.p. z 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z dnia 22 sierpnia 2019 r. poz.1579) w art. 4 ust. 2 pkt 2 wprowadzono możliwość określenia w stosownej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności worków. Przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ wykraczały poza ramy delegacji ustawowej przez nieuprawnione uregulowanie dokładnych rozmiarów pojemników, kontenerów i worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 15 petitum skargi, ponieważ w § 16 ust. 1 Regulaminu uregulowano, że pojemniki, o których mowa rozdziale 3, należy umieszczać na terenie nieruchomości z której zbierane są odpady, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych. Określenie miejsca umieszczenia pojemników na odpady reguluje § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 18 września 2015 r., poz. 1422, ze zm.). Unormowanie w Regulaminie, że pojemniki należy umieszczać na terenie nieruchomości, z której zbierane są odpady, nawet przy dodaniu zastrzeżenia stosowania przepisów szczególnych, stanowi naruszenie prawa, ponieważ nie zawiera żadnej regulacji, z której można wyprowadzić normę postępowania. W Regulaminie Rada dokonała zmodyfikowanego powtórzenia regulacji, która znajduje się w innym akcie prawnym. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości. Skarżony przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ wykraczał poza ramy delegacji ustawowej przez nieuprawnione wskazanie na jakim terenie powinien znajdować się pojemnik na odpady.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 16 petitum skargi, ponieważ w § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu unormowano, że pojemniki na odpady należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym oraz technicznym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p., właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do utrzymania czystości i porządku m.in. przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Rada dokonała częściowego powtórzenia treści ww. przepisu u.cz.p. w Regulaminie. Takie działanie legislacyjne było zbędne, ponieważ doszło do powielenia obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w powołanym wyżej przepisie u.cz.p. Jednoczenie Rada w sposób nieuprawniony nałożyła na właścicieli nieruchomości w § 16 ust. 3 Regulaminu dodatkowe obowiązki polegające na stałej naprawie szczelności pojemników. Treść § 16 ust. 3 Regulaminu wskazująca, że pojemniki powinny być utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności przez stałą naprawę ich szczelności używa pojęć nieostrych. Dodatkowo wskazać należy, że nałożenie obowiązku stałego naprawiania pojemników nieszczelnych, pozostaje w sprzeczności z możliwościami zapewnienia posiadania szczelnych pojemników przez ich wymianę na nowe. Skarżone w pkt 16 skargi przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia ponieważ zawierały zbędne powtórzenia przepisów ustawy.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 17 petitum skargi, ponieważ w § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania i gromadzenia oraz niezwłocznego umieszczania odpadów komunalnych w pojemnikach i workach. W treści art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 u.cz.p. ustawodawca uregulował m.in. ogólny obowiązek selektywnego zbierania odpadów oraz określenia częstotliwości ich odbioru, a także umożliwił określenie minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do ich zbierania. Unormowanie w Regulaminie, że właściciele nieruchomości mają niezwłocznie umieszczać odpady w pojemnikach lub workach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, ponieważ ustawa upoważniła jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi na własnej nieruchomości. Skarżone w pkt 17 petitum skargi przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia ponieważ wykraczały poza ramy delegacji ustawowej przez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 18 petitum skargi, ponieważ w § 17 ust. 3 Regulaminu zawarto unormowanie dotyczące postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, przeterminowanych leków oraz chemikaliów. Wyżej wymienione zagadnienia uregulowane są w przepisach rangi ustawowej tj. w u.o. oraz w ustawie z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688 ze zm.). W konsekwencji nieprawidłowe i zbędne jest regulowanie w Regulaminie spraw, będących przedmiotem unormowania ustawowego. Skarżone w pkt 18 skargi przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, ponieważ unormowanie w § 17 ust. 3 Regulaminu postępowania z określonego rodzaju odpadami stanowiło wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej przez uregulowanie w Regulaminie kwestii do których zastosowanie znajdują przepisy regulacji szczególnych.

Zasadny okazał się zarzut przedstawiony w pkt 19 petitum skargi, ponieważ w § 17 ust. 4 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępniania pojemników na odpady przez ich wystawianie poza teren nieruchomości. Unormowanie w Regulaminie tego obowiązku pozbawione jest podstawy prawnej. Przez warunki rozmieszczenia pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p. należy rozumieć ich rozmieszczenie w przestrzeni na stałe w związku ze składowaniem w nich odpadów, a nie formy, w jakiej winny być one przekazywane przedsiębiorcy zbierającemu odpady. Art. 5 ust. 1 u.cz.p. również nie jest podstawą prawną do wprowadzenia skarżonej w pkt 19 skargi regulacji Regulaminu. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości. Skarżony w pkt 19 skargi przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia ponieważ zakresem unormowania zawartym w Regulaminie wykraczał poza ramy delegacji ustawowej.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 20 petitum skargi, ponieważ w § 22 Regulaminu dopuszczono inne niż gmina podmioty do prowadzenia kampanii informacyjnych skierowanych do właścicieli nieruchomości na temat obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W treści art. 4 u.cz.p., ustawodawca nie uregulował prowadzenia edukacji społeczeństwa przez gminę lub inne podmioty. Unormowanie w Regulaminie prowadzenia kampanii informacyjnej skierowanej do właścicieli nieruchomości o obowiązkach selektywnego zbierania wybranych rodzajów odpadów, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Skarżony w pkt 20 petitum skargi przepis Regulaminu został uchwalony z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ umieszczając w uchwale normę o charakterze postulatywno przyzwalającym, Rada przekroczyła ramy delegacji ustawowej.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 21 skargi, ponieważ w § 24 ust. 1 Regulaminu wprowadzono obowiązek prowadzenia wszystkich psów na smyczy lub w kagańcu, a psów z "listy psów agresywnych" na smyczy i w kagańcu. Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego generalny nakaz wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a nadto nakaz w odniesieniu do ras uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, LEX nr 2735693 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039, LEX nr 2380250). Skarżony w pkt 21 skargi przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, z uwagi na to, że uregulowanie to wykracza poza ramy delegacji ustawowej wprowadzając w sposób arbitralny opisane w nim wymogi związane z zabezpieczeniem zwierzęcia.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 22 skargi, ponieważ w § 24 ust. 2 Regulaminu unormowano obowiązek usuwania przez właścicieli lub opiekunów zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Jednocześnie nie zdefiniowano pojęcia "zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta". Przepis § 24 ust. 2 Regulaminu został sformułowany nieprawidłowo, ponieważ w sposób nieprecyzyjny normuje określony w nim obowiązek względem adresata normy. W § 24 ust. 2 Regulaminu wprowadzono pojęcie nieostre. Taki sposób sformułowania obowiązku nałożonego na osoby utrzymujące zwierzęta może być stwarzać trudności z jego egzekwowaniem. Skarżony w pkt 22 skargi przepis Regulaminu nie czyni ponadto zadość wymogom § 6 załącznika do rozporządzenia oraz nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. Skarżony przepis Regulaminu został uchwalony z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 rozporządzenia, ponieważ Rada nie wykonała prawidłowo delegacji ustawowej w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 23 petitum skargi, ponieważ w § 24 ust. 3 Regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad nimi. Nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami jest pozbawione podstawy prawnej. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. nie daje podstawy prawnej, aby właściciele zwierząt mogli zapewnić w każdej sytuacji i warunkach pełny i skuteczny dozór nad zwierzętami. Przepis Regulaminu nie może nakładać ogólnego obowiązku zapewnienia skutecznego i stałego dozoru nad zwierzętami domowymi. Skarżona w pkt 23 petitum skargi regulacja Regulaminu pozbawiona jest ponadto doniosłości normatywnej i w istocie stanowi postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany oraz niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim pojęcie nieostre "skuteczny dozór" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Należy zatem uznać, że kwestionowany w pkt 23 petitum skargi przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 24 petitum skargi, ponieważ w § 24 ust. 4 Regulaminu w zasadniczym zakresie zawarto powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. Takie działanie legislacyjne Rady jest zbędne oraz nieprawidłowe i sprzeczne z treścią §118 rozporządzenia. Należy powtórzyć, że niedopuszczalna jest jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego w drodze aktu prawa miejscowego wydanego na jego podstawie. Dokonanie zaś takiej modyfikacji przez organ uchwałodawczy gminy jest uznawane powszechnie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność danego aktu. Z tego powodu powyższy skarżony w pkt 24 petitum skargi, przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ unormowanie Regulaminu w przyjętym kształcie nie powinno być w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo wskazać należy, że w § 24 ust. 4 Regulaminu dokonano nieuprawnionej modyfikacji treści przywołanych przepisów u.cz.p.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 25 petitum skargi, ponieważ w § 24 ust. 5 Regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta do takiego ich utrzymywania, aby nie powodowały one uciążliwości dla użytkowników sąsiednich mieszkań i posesji. W § 24 ust. 5 Regulaminu nie wprowadzono normy oczekiwanego przez prawodawcę miejscowego zachowania. Treść § 24 ust. 5 Regulaminu nie precyzuje też jak dokładnie adresaci tej normy mieliby się zachować, aby nie powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich mieszkań i posesji. Pojęcie "uciążliwości" jest pojęciem nieostrym. Skarżony w pkt 25 skargi przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie ochrony ludzi przed uciążliwością ze strony zwierząt oraz nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta niedookreślonego obowiązku.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 26 skargi, ponieważ w § 28 Regulaminu powierzono kontrolę wykonywania i przestrzegania jego postanowień Burmistrzowi za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Wskazać należy, że uprawnienia i obowiązki strażników gminnych w sposób enumeratywny reguluje art. 12 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn.: Dz.U. z dnia 24 maja 2016 r. poz. 706, ze zm.). W konsekwencji, żaden przepis aktu prawa miejscowego nie może nakładać obowiązków prawnych na funkcjonariuszy tej służby do podejmowania działań innych niż wymienione w art. 12 powołanej ustawy. Podejmowanie określonych tam czynności należy do obowiązków strażników gminnych. Z tych powodów nie ma podstaw prawnych, aby w akcie prawa miejscowego nakładać obowiązki prawne do ich wykonywania. Skarżony w pkt 26 skargi przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na funkcjonariuszy Straży Miejskiej obowiązków wykraczających poza obowiązki określone w art. 12 ustawy o strażach gminnych.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w skardze, wykracza poza zakres delegacji ustawowej, albo jej nie wyczerpując, istotnie narusza prawo. Naruszenia te sprawiają, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności.

Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych powyżej uchybień skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2010 r. Konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje zdaniem Sądu, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.