Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 313/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i art. 94, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 i 3, par. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] - zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2, i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) i § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa A [...] w Zarząd Geodezji [...] oraz uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), Dyrektor Zarządu Geodezji [...] (dalej: Dyrektor ZG[...]) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność K. J. i M. J., położonej w [...] przy ul .[...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...], [...], [...] (pkt 1 decyzji). Adresatów decyzji, oznaczonych w pkt 2 decyzji, zobowiązano do zapłaty powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, na podany numer rachunku bankowego (pkt 3 decyzji).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że w związku z przeprowadzonym na wniosek K. J. i M. J. podziałem nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m2 na działki nr: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, zatwierdzonym ostateczną z dniem [...] marca 2009 r. decyzją, ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie opłaty adiacenckiej, określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. Równocześnie, zgodnie z wyżej powołaną uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], kwota określona w decyzji stanowiła 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale, ustalonymi przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2011 r., zweryfikowanym przed wydaniem decyzji przez organ w aspekcie przepisów art. 98a ust. 1 i rozdziału 1 działu IV u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazano, że stan nieruchomości rzeczoznawca ustalił na podstawie jej oględzin, ustalił również, iż nieruchomość w dniu podziału nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach przeznaczenie nieruchomości ustalono na podstawie Studium uwarunkowań i i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., uchwalonego przez Radę Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., w którym przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi, oznaczonym symbolem "[...]". Uznano, że ustalenia rzeczoznawcy w tym zakresie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

Zgodnie z powyższym operatem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosi [...] zł. Organ wyjaśnił jaką procedurę postępowania przyjął rzeczoznawca. I tak, oszacowania nieruchomości rzeczoznawca dokonał podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Mógł zastosować podejście porównawcze gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dokonał analizy runku nieruchomości, w tym przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość 1 m2. Z analizy tej wynika, że wśród nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne najwyższe ceny osiągają nieruchomości o powierzchniach od 250 do 500 m2 – średnio 498,87 zł/ m2. Na nieco niższym poziomie kształtują się ceny nieruchomości o powierzchniach od 500 do 750 m2 – średnio 461,42 zł/ m2. W przedziale 1.250-1.500 m2 średnia cena stanowi 68 % ceny maksymalnej. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem przyjęto do porównania trzy transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do działki nr [...], o powierzchniach: [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położone na terenie obrębów [...], [...] i [...]. Natomiast szacując wartość nieruchomości po podziale do porównania biegły przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działek nr [...], [...] i [...] o powierzchniach [...] m2, [...] m2, nr [...] m2, położonych na terenie obrębu [...]. Następnie wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględniania różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, określając trend czasowy na poziomie równym 0,00. Rzeczoznawca uwzględnił mniej korzystny kształt działek. Zdaniem organu rzeczoznawca właściwie określił i ocenił szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia, poddając analizie rynek działek gruntu o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, obejmujący strefę peryferyjną miasta P., w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy – różnice w lokalizacji zostały w procesie wyceny uwzględnione. Biegły przeanalizował transakcje z ostatnich dwóch lat, a uwzględniając specyfikę rynku od 2008 r. należy uznać, że przyjęte w operacie transakcje są miarodajne, a niezastosowanie dla nich korekty czasowej uzasadnione. Określenie stopnia podobieństwa nieruchomości wycenianej z przyjętymi do porównania nastąpiło z uwzględnieniem cech nieruchomości i przyjętych przez rzeczoznawcę wag tych cech. Organ oparł się w tym zakresie na własnej wiedzy, uzyskanej podczas rozpatrywania podobnych spraw. Wskazano na autonomiczność działania rzeczoznawcy w procesie wyceny nieruchomości. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w toku postępowania zapewniono stronom czynny udział, z czego strony nie skorzystały, jak również nie wniosły żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji.

Wskazano, że operat szacunkowy i materiał zgromadzony stanowią dowód w sprawie. Operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, zawiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy niezbędne i służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest logiczny i spójny. Rzeczoznawca obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia tej wartości. Wyboru nieruchomości porównawczych dokonał w oparciu o dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych – baza danych [...] o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym. W tej sytuacji na podstawie art. 80 k.p.a. organ uznał, ze udowodniony został fakt i okoliczności, które uzasadniają naliczenie opłaty adiacenckiej. Skoro podział nieruchomości doprowadził do wzrostu jej wartości uzasadnione było uruchomienie procedury mającej na celu ustalenie przedmiotowej opłaty. Ponieważ w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, opłata adiacencka stanowi 30% tej kwoty, co wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli K. i M. J., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący podnieśli zarzut błędów formalnych w operacie szacunkowym przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. W zakresie wyceny nieruchomości przed podziałem zarzucono brak przedstawienia przez rzeczoznawcę transakcji, spośród których dokonał wyboru transakcji na potrzeby zastosowanej metody szacowania, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości przyjętych założeń. Rzeczoznawca nie zamieścił opisu cech "położenie", "sąsiedztwo i otoczenie", "dostępność", nie wiadomo zatem jaka lokalizacja zdaniem rzeczoznawcy spełnia kryteria bardzo dobrej, a jaka dobrej czy przeciętnej. Podobna sytuacja występuje w przypadku "sąsiedztwa i otoczenia" oraz "dostępności komunikacyjnej". Błędnie ustalono zakresy cech i wypaczono w ten sposób wynik wyceny, na co wskazuje delta cen (82,77 zł/ m2) z danych zawartych w tabeli na str. 12 operatu. Zdaniem odwołujących w świetle operatu cechy "sąsiedztwo" i "dostępność komunikacyjna" nie wpływają na różnicę cen, tym samym nie powinny być wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę. W związku z powyższym procedura porównania parami w tabeli zawiera liczne błędy. Jeżeli cechy i ich zakresy istotnie ustalono w oparciu o grupę kilkunastu transakcji rynkowych i są one prawidłowe, to rzeczoznawca winien je przedstawić, jak również przedstawić tok obliczeń i wynik końcowy. Zdaniem odwołujących wymaga tego przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Skarżący zarzucili, iż takie same błędy popełniono przy wycenie nieruchomości po podziale. Wskazali, że na stronie 14 operatu jest tabela, gdzie rzeczoznawca porównuje wycenianą nieruchomość z trzema najbardziej podobnymi. Również w tym przypadku delta cen wynosząca 12,94 zł/ m2potwierdza, że nie odniesiono się do grupy kilkunastu transakcji, lecz tylko do tych, w oparciu o które przeprowadził procedurę porównania parami.

Zdaniem odwołujących w sposób niedostateczny zbadano rynek i zbyt małą ilość transakcji przyjęto na potrzeby wyceny. Podnieśli, iż sami uzyskali transakcje z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, co pozwala stwierdzić, że ceny działek poniżej i powyżej 1000m2 praktycznie nie wykazują różnicy, kryterium decydującym nie jest powierzchnia a lokalizacja, a często zdarzają się sytuacje, że działki większe sprzedawane są w tym rejonie za cenę wyższą niż małe działki w granicach 500 m2. Ta okoliczność wskazuje, że opłata adiacencka nie powinna występować. Wyjaśnili, że w obszarze najbliższego sąsiedztwa w zakresie gruntów o większych powierzchniach uzyskali informację o transakcji z czerwca 2009 r. ([...] m2) w rejonie ulicy [...] za cenę 496,76 zł/ m2, która mogłaby zostać wykorzystana w operacie. Jest to lokalizacja bliższa, aniżeli wskazane w operacie działki w [...] i [...]. W segmencie mniejszych działek o powierzchni zdecydowanie poniżej 1000 m2 wskazano im 4 transakcje z bliskiego sąsiedztwa: z czerwca 2009 r. ul. [...] dz. o pow. [...] m2 – za cenę 441,01 zł oraz ul. [...] dz. o pow. [...] m2 za cenę 462,01 zł/ m2, z listopada 2009 r. ul. [...] dz. o pow. [...] m2 za cenę 356,00 zł/ m2 oraz dz. o pow. [...] m2 za cenę 358,23 zł/m2. Wszystkie dotyczyły sprzedaży prawa własności i wskazują, ze średni poziom cen wynosi 400 zł/ m2. Zasadne jest więc stwierdzenie, ze biegły nie odniósł się do najbliższego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, choć było to możliwe. Niejasne i wątpliwe jest ustalenie tej samej ceny ([...] zł/ m2) w odniesieniu do transakcji uwidocznionych pod poz. 3 tabel na stronach 12 i 14 operatu.

Kończąc, odwołujący podnieśli, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcję sprzedaży działki w [...] ul. [...], która dotyczyła prawa użytkowania wieczystego, a więc transakcji nieruchomości o innym stanie prawnym niż wyceniana.

W odpowiedzi na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], autor operatu pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. odniósł się do wyżej opisanych zarzutów odwołujących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono treść przepisów u.g.n. regulujących zasady ustalania opłaty adiacenckiej, stwierdzając wystąpienie w badanym przypadku przesłanek do jej ustalenia. Podano, że głównym dowodem w sprawie był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2011 r. (powinno być : [...] lipca 2011 r. – poprawki Sądu) przez uprawnionego rzeczoznawcę W. J. (powinno być: T. S. – j.w.). Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał analizy tego operatu pod względem formalnym i prawnym, słusznie uznając jego prawidłowość, także w zakresie zastosowanej przez rzeczoznawcę metody wyceny. Wskazano, iż operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem do analizy biegły przyjął prawidłowo grunty o powierzchniach z przedziału od ok. 1000 m2 do 1750 m2, a na potrzeby wyceny po podziale grunty o powierzchniach z przedziału od 250 do 750 m2, w obu przypadkach pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uwzględniając w obu przypadkach powierzchnie działek wycenianych i dobór transakcji należy uznać za niebudzący zastrzeżeń. Rzeczoznawca ustalił i przedstawił w sposób czytelny cechy rynkowe nieruchomości wpływające na poziom cen nieruchomości przyjętych do porównań, podał charakterystykę wycenianej nieruchomości oraz dokonał opisu nieruchomości przyjętych do porównań, zgodnie z przyjętą metodologią stworzył pary porównawcze, w których cechy wycenianej nieruchomości porównywał kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości. Następnie wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisywania im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a dobranymi do porównań. Dobór cech nieruchomości w postaci położenia, uzbrojenia terenu, kształtu działki, otoczenia i sąsiedztwa oraz dostępności komunikacyjnej nie budzi zastrzeżeń. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku. Rzeczoznawca uzasadnił brak trendu czasowego. W świetle powyższego brak możliwości zakwestionowania miarodajności sporządzonej opinii. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów podkreślono, że skarżący nie przedstawili żadnych przeciwdowodów uzasadniających wadliwość przyjętych w operacie transakcji, w tym transakcji nie dotyczących prawa własności. Argumenty podniesione w operacie w większości sprowadzają się do polemiki z biegłym na poziomie wiedzy specjalistycznej i polegają na przedstawieniu pewnych poglądów dotyczących technik wyceny, które nie znajdują stanowczego oparcia w przepisach dotyczących wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a raczej wynikają z rozbieżnych podejść do konkretnych rozwiązań technicznych przy sporządzaniu operatu, bez możliwości jednoznacznej weryfikacji które założenia czy metody (np. obliczania delty) należy uznać za wiążące. Strony miały możliwość zwrócenia się o ocenę operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowego lub przedstawienia innego operatu, czego nie uczyniły. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych z 17.09.2008 r. sygn. III SA/Po 135/08 oraz d 5.07.2007 r. sygn. II SA/Gd 225/07 Kolegium wskazało na zakres możliwej kontroli operatu szacunkowego przez organ administracji. Podkreślono, że decyzja wydana została w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] K. J. i M. J., żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu, podnosząc dodatkowo, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wykorzystał transakcję sprzedaży działki w [...] przy ul. [...], która dotyczy użytkowania wieczystego, co narusza § 27 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Działka pod tym adresem została oddana w użytkowanie wieczyste do 2089 r., ma pow. [...] m2 i została sprzedana w październiku 2009 r., co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej tej nieruchomości, z której wydruk z internetowej Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych załączyli do skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do nowej, okoliczności, którą skarżący na tym etapie podnieśli, Kolegium zauważyło, że w odróżnieniu od analizy rynku nieruchomości dokonanej na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem, przy analizie rynku w celu ustalenia wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca wyjaśnił, na stronie 13 operatu – zawierającej analizę nieruchomości o powierzchniach z przedziału 250-750 m2, iż nie stwierdził w obrębie [...] zróżnicowania cen z uwagi na rodzaj prawa (własność, użytkowanie wieczyste). W ocenie Kolegium, w świetle tych zastrzeżeń biegłego, podnoszona okoliczność nie miała żadnego wpływu na wynik szacowania. Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia §27 rozporządzenia w sprawie wyceny, bowiem przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do wykorzystania podczas szacowania transakcji obejmujących prawo użytkowania wieczystego. Przepis ten pozwala na poszerzenie rynku analizowanego o tego rodzaju transakcji, o ile w ocenie rzeczoznawcy zachodzi taka potrzeba ze względu na zbyt małą ilość transakcji dotyczących prawa własności. Należy przy tym pamiętać, że treść prawa własności i użytkowania wieczystego w olbrzymim stopniu pokrywają się, co zapewne miał na uwadze normodawca konstruując zapis tego przepisu. Odwołując się do najnowszej linii orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że organ administracji nie jest upoważniony do jakiejkolwiek ingerencji w sferę wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego, a winien jedynie zbadać, czy sporządzony w sprawie operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wymienione w § 56 przedmiotowego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność wymierzonej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Skarżący zarzucają organom obu instancji niewłaściwą ocenę tego dowodu, co w ich ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie opłaty adiacenckiej, a w dalszej kolejności na jej wysokość.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpatrywanej sprawie z ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie rozstrzygnięć określających wysokość opłaty adiacenckiej poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową nieruchomości z dnia [...] 2009 r., wydaną na wniosek skarżących w trybie art. 94 u.g.n. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała przy tym uchwała Rady Miejskiej P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zgodnie z którą na terenie Miasta P. opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ustalenie kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2011 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 80 kpa. Analiza załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wskazuje, iż dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W rozpatrywanym przypadku biegły przyjął metodę porównania parami, po stwierdzeniu, że występuje niewielka ilość transakcji spełniających warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianych, co niejako obligowało do wyboru tej metody.

Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. W rozpatrywanym przypadku wyceniający ustalił, że na rynku zawarta została nieliczna grupa transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co determinowało wybór metody wyceny. Dalej rzeczoznawca na stronach 11 i 13 operatu podał, że spośród tych nielicznych transakcji dokonał wyboru trzech – najbardziej przystające swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Jeżeli biegły przyjmuje listę kilkudziesięciu nieruchomości spośród których wybiera trzy (tak jak w omawianym operacie), to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny, a dokonany wybór biegły zobowiązany jest uzasadnić. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, a korekta ta dotyczy nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo to nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne, nieruchomości do porównania.

Z treści sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy dysponował danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych, jakie miały miejsce w latach 2009-2010 na obszarze rynku lokalnego, oznaczonego jako [...] część miasta P., obręb [...] oraz obrębów sąsiednich (str. 11 i 13 operatu). Rzeczoznawca podał, że przeanalizowano kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale i spośród tych kilkunastu nieruchomości wybrał po trzy transakcje dla każdej z dwóch wycenianych grup (przed i po podziale), uznając że dotyczą one nieruchomości najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianych. W operacie jednakże nie przedstawiono transakcji, spośród których dokonano wyboru transakcji dla potrzeb zastosowanej metody wyceny, w postaci stosownego zestawienia, czy tabeli. Jednocześnie, na stronie 3 operatu rzeczoznawca wymienił z jakich źródeł danych merytorycznych korzystał przy sporządzaniu wyceny. Z zapisu tego wynika, że analizę rynku rzeczoznawca przeprowadził w oparciu o bazę danych [...] o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym (pkt 5.3 operatu). W opinii Sądu oceniając powyższe informacje w aspekcie wielkości miasta P. i liczby jego mieszkańców oraz utrzymującego się od kilku lat zainteresowania nieruchomościami pod budownictwo mieszkaniowe w różnych rejonach miasta (co można zweryfikować chociażby na podstawie lokalnej prasy i zamieszczanych tam ogłoszeń), dokonując oceny operatu należało rozważyć, czy rzeczoznawca dysponował wystarczającą liczbą transakcji z oznaczonego na potrzeby wyceny rynku nieruchomości. W opinii Sądu wyjaśnienia (i ewentualnie weryfikacji) wymaga w szczególności zawarte w operacie stwierdzenie o znalezieniu zaledwie kilkunastu nieruchomości dotyczących transakcji działkami o mniejszej powierzchni, z przedziału 250-750 m2, bowiem obiektywnie właśnie takie działki cieszą się największym zainteresowaniem, co pozwala założyć, że to zainteresowanie przekłada się na liczbę transakcji. Formułując taki pogląd Sąd ma na uwadze wynikającą z przepisów u.g.n. autonomię rzeczoznawcy majątkowego w sporządzaniu operatów szacunkowych, lecz przypomnienia wymaga, że obowiązkiem organu administracji jest ocena przedłożonego operatu w aspekcie spełnienia wymogów formalnych przy jego sporządzaniu. Podkreślenia wymaga, że w tym przypadku analiza rynku została przeprowadzona w oparciu o bazę danych kancelarii, w strukturach których rzeczoznawca świadczy usługi szacowania nieruchomości, a jednocześnie w operacie nie zawarto informacji, w jaki sposób baza ta jest tworzona i jaka jest duża, jak również informacji, czy baza ta obejmuje wszystkie transakcje do których doszło na terenie [...] za pośrednictwem biur obrotu nieruchomościami. Sądowi z urzędu wiadomym jest (na podstawie analizy operatów szacunkowych załączonych do akt spraw administracyjnych rozpatrywanych w tut. Sądzie), iż najpełniejszą bazę danych w zakresie obrotu nieruchomościami dysponuje ZG[...], w strukturach którego prowadzona jest ewidencja geodezyjna nieruchomości położonych na terenie miasta [...], w związku z czym to tam spływają wszystkie dokumenty związane z obrotem nieruchomościami. Z bazy tej w rozpatrywanym przypadku nie skorzystano. Wskazana okoliczność i konieczność poczynienia w tym zakresie dodatkowych wyjaśnień ze strony rzeczoznawcy nabiera szczególnego znaczenia w aspekcie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w złożonej skardze, bowiem skarżący podnoszą, że badanie rynku było niepełne, na co w ich ocenie wskazuje nieuwzględnienie transakcji z najbliższego sąsiedztwa nieruchomości wycenianych, które przytaczają.

Jeden z zarzutów podniesionych w skardze dotyczy uwzględnienia na potrzeby wyceny transakcji nieruchomością przy ul. [...], która nie jest przedmiotem prawa własności lecz użytkowania wieczystego. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium odwołuje się do wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych na stronie 13 operatu, który podał, że nie stwierdził w obrębie [...] zróżnicowania cen z uwagi na rodzaj zbywanego prawa (własność, użytkowanie wieczyste). Zdaniem Sądu stwierdzenie to wymaga szerszego wyjaśnienia. Nie kwestionując jego prawidłowości Sąd widzi potrzebę dodatkowego dopytania rzeczoznawcy w tym zakresie, w szczególności na jakiej podstawie oparł to stwierdzenie, tj. czy odnotowano takie transakcje oraz ile ich było. Sąd ma na uwadze, że zarzut dotyczący statusu nieruchomości położonej przy ul. [...] podniesiony został dopiero na etapie skargi i w istocie jest to nowa okoliczność w sprawie. Tym niemniej, skoro rzeczoznawca zawarł w treści operatu ocenę, na którą Kolegium słusznie powołało się w odpowiedzi na skargę, ale która to ocena nie została poparta szerszą argumentacją, podniesiony zarzut wymaga szczegółowszego ustosunkowania się rzeczoznawcy do tej kwestii. Ponieważ z mocy przepisów zawartych w p.p.s.a. (art. 106) sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z opinii biegłego, a jednocześnie podnoszona okoliczność mogłaby stanowić przesłankę wznowieniową, celowym jest uzyskanie w tym zakresie dodatkowych wyjaśnień od biegłego. Stwierdzenie powyższe jest ponadto uprawnione w świetle treści art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem, aby móc porównać dwa obiekty, znane być muszą te same ich cechy. W badanym operacie znajduje się opis cech nieruchomości szacowanych, nie ma jednak wskazanych wszystkich tych samych cech co do nieruchomości przyjętych jako obiekty porównawcze, bowiem rzeczoznawca nie podał, czy o jakim statusie wybrał nieruchomości do porównania. Na stronie 13 operatu biegły co prawda podał, że nie stwierdzono zróżnicowania cen z uwagi na rodzaj zbywanego prawa, jednakże zamieszczenie takiego wniosku, w opinii Sądu, nie zwalniało rzeczoznawcy z obowiązku podania, jaki jest status każdej z wybranych do porównania nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. W ocenie Sądu nie wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności nakazuje uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazane naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło bowiem mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji.

W ocenie Sądu w przypadku wyjaśnienia wskazanych kwestii i uznania, po uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy, że podnoszone przez skarżących argumenty nie mają wpływu na treść operatu, operat sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania nadal może stanowić podstawę do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże należy oczekiwać, że operat szacunkowy, w oparciu o który zostanie ustalona opłata adiacencka, zostanie sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. W opinii Sądu operat sporządzony przez rzeczoznawcę T. S. jest dokumentem, którego analiza nie należy do najprostszych, a to nakazywało rozważyć przez organ II instancji możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Tymczasem po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień biegłego, który na wezwanie Kolegium ustosunkował się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, nie tylko nie rozważył takiej możliwości, ale również nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. i nie poinformował skarżących o możliwości za[...] się z aktami sprawy oraz zebranym na etapie postępowania odwoławczego materiałem dowodowym, co mogło mieć w tym przypadku wpływ na wynik sprawy. Zważyć bowiem należy, że zarzut wykorzystania na potrzeby wyceny transakcji nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste skarżący podnieśli już w odwołaniu, a z wyjaśnień uzyskanych na tym etapie od biegłego wynika, że podali błędną nazwę ulicy, przy której jest położona ([...] a nie [...]).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących Sąd uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu rzeczoznawca prawidłowo zastosował przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę wyceny, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Rzeczoznawca określił cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: położenie, atrakcyjność lokalizacji; uzbrojenie techniczne; powierzchnię działki; kształt i możliwość zagospodarowania; dojazd i zagospodarowania otoczenia oraz dodatkowe ograniczenia. Określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności – dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnił wpływ tych cech i wag na wartość każdej z uwzględnionych w procesie wyceny działek. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż w świetle przedłożonego operatu w sprawie zaistniały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś wysokość opłaty została prawidłowo ustalona na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to art. 157 ust. 1 ustawy daje możliwość, także stronom postępowania, wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.

Uchylając wyłącznie decyzję organu II instancji i pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji Sąd miał na względzie merytoryczny charakter postępowania odwoławczego oraz aktualne brzmienie art. 138 § 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowania się do podnoszonych przez Sąd okoliczności. Ponieważ Kolegium będzie powtórnie rozpoznawać sprawę do upływie roku od daty sporządzenia operatu, należy również rozważyć możliwość zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego w trybie § 58 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., czy też o dokonanie uaktualnienia istniejącego operatu z dnia [...] lipca 2011 r. Z uwzględnieniem tych wyjaśnień organ zobowiązany jest przeprowadzić ponowną ocenę materiał dowodowego sprawy, a pełny wynik tej oceny przedstawić w uzasadnieniu przyszłej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżącym na etapie ponownego postępowania odwoławczego będą przysługiwać wszystkie uprawnienia stron postępowania.