Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 287/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 30 ust. 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 51/08 w sprawie ze skargi K. i S. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. II SA/Wr 51/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. i S. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie jaworskim umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], obręb M., na podstawie zgłoszenia robót Staroście Jaworskiemu - z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie działki nr [...], należącej do K. i S. Z. usytuowany jest budynek o funkcji gospodarczo-garażowej o powierzchni zabudowy 48,71 m². Jego budowę przeprowadzono na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższymi przepisami, zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m² przy rozpiętości konstrukcji nie większej 4,80m. Z opisu wybudowanego budynku gospodarczego wynika zaś, że inwestor wybudował omawiany obiekt budowlany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wobec tego organ zobowiązał inwestora, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, do dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Inwestor przedłożył: zaświadczenie Wójta Gminy M. o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzację powykonawczą budowlaną wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz zasadami sztuki budowlanej oraz zdatnością obiektu do użytku, protokół badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej, a także inwentaryzację powykonawczą geodezyjną z dnia 17 września 2007 r., z której wynika, że obiekt usytuowany jest w odległości 4 m (w najbliższym punkcie) od granicy z działką nr [...]. Taka lokalizacja obiektu jest zaś zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze m.). Z uwagi na powyższe stwierdzono, że sporne roboty budowlane przeprowadzono z zachowaniem warunków technicznych i obiekt jest zdatny do użytku. Ustalenia te czynią prowadzone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym - brak podstaw do dalszych ingerencji organu państwowego nadzoru budowlanego i prowadzenia procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez właścicieli sąsiedniej działki M. i A. P. - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe, bowiem dotychczasowe postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego, które dotyczą wykonywania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i 49b, tj. budowa obiektu budowlanego. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, kwalifikacja prawna realizowanych robót jest inna. Skuteczne dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe, czyli na przykład organ przyjął zgłoszenie budowy obiektu, który w istocie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wobec nieprawidłowego działania organu, inwestorowi nie można stawiać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe, na przykład w sytuacji gdy organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi 48,71m² zamiast deklarowanych w zgłoszeniu 35m², przez co wymagał pozwolenia na budowę, organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji I instancji mylnie zinterpretowano przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uznając, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy. Bezspornym jest, zdaniem organu odwoławczego, że inwestor realizuje powyższe czynności w sposób samowolny, zatem organ nadzoru budowlanego powinien podjąć interwencję z uwzględnieniem przepisów jakie ustawodawca przewidział w przypadku samowolnej budowy obiektów budowlanych, nie zaś stosować przepisy art. 51 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli K. i S. Z., wskazując że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie zgłoszenia i usytuowany jest 4 m. od granicy z sąsiednią działką. Nie posiada on jednak otworów okiennych od strony tej działki sąsiedniej, a zatem jej właściciele – małżonkowie P. nie są stronami postępowania. Roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie z zachowaniem warunków technicznych i budynek nadaje się do użytkowania, brak jest zatem podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zaś budynek gospodarczy wybudowany został niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem to organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że ma do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, i uznał, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a). Budowa ta wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1). Z powyższych przepisów wynika zatem, że budowa obiektu gospodarczego związana z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35m2, przy rozpiętości konstrukcji większej niż 4,80m wymaga pozwolenia na budowę. Zatem - jak słusznie przyjął organ odwoławczy - w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Ponieważ zaś inwestor wybudował go bez pozwolenia na budowę, dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art.48 Prawa budowlanego. Brak możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryby postępowania określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tylko realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie skarżący zgłosili wykonanie obiektu budowlanego o powierzchni 35m² i na tej podstawie wykonali budowę obiektu o pow. 48,71 m² - wymagającą pozwolenia na budowę. Dopuścili się zatem samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jest to bowiem wypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 28 czerwca 2007 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy (ust. 2): 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie zostało podjęte natomiast postanowienie z dnia 9 lipca 2007 r. Nr 13/2007 na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, którym organ zobowiązał inwestora do dostarczenia określonej dokumentacji, między innymi inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej. Należy zauważyć, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na wynikach analizy przesłanych przez inwestora dokumentów, w szczególności zaś wskazał na inwentaryzację powykonawczą geodezyjną, w której dokonano oceny zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze m.). Sąd stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia przez organ I instancji bezprzedmiotowości postępowania. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sadu Administracyjnego K. i S. Z., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" tej ustawy oraz art. 138 § 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa, polegające na przyjęciu, że uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez ten organ jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa, albowiem nie doszło do naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy brak rozstrzygnięcia o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym strony odwołującej się od uniemożliwia weryfikację trafności tego orzeczenia, a stwierdzenie braku legitymacji odwołującego się skutkować winno umorzeniem postępowania odwoławczego

- art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji nie odniósł się do istotnej kwestii legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, pomijając istotne dla sprawy argumenty skarżących w tej materii, mające wpływ na legalność decyzji organu II instancji

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż budowa budynku gospodarczego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem stanowi samowolę budowlaną i brak jest możliwości zastosowania w stosunku do takiej budowy postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 prawa budowlanego

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu powinno obejmować wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, aby mogło spełniać dwie podstawowe funkcje: umożliwić uczestnikom postępowania poznanie racji i intencji, jakimi kierował się Sąd, wydając wyrok, po drugie zaś - umożliwić dokonanie właściwej kontroli rozstrzygnięcia przez Sąd II instancji w razie zaskarżenia wyroku. Wprawdzie, zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże niewątpliwie winien rozważyć wszelkie okoliczności, mające znaczenie dla oceny legalności kontrolowanej decyzji raz ocenić w tym zakresie postępowanie dowodowe. Brak rozstrzygnięcia w podnoszonej przez skarżących kwestii legitymacji strony postępowania odwoławczego niewątpliwie uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji.

Skarżący zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze do Sądu podnosili, że odwołujący się od decyzji pierwszoinstancyjnej państwo P. nie mają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu i nie będąc stroną -w rozumieniu art. 28 k.p.a. - nie mogą skutecznie wnieść odwołania. Oczywistym jest, że twierdzenie takie mogło zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Zarzut braku legitymacji wymaga dokładnej analizy, czy istotnie istnieją podstawy do uznania, że odwołujący się posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa. Gdyby organ II instancji ustalił, iż w przedmiotowym postępowaniu odwołujący się nie mają przymiotu strony, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie decyzję na podstawie 138 § 2 k.p.a. W związku z takim stanem rzeczy zaniechanie przez Sąd rozważenia kwestii legitymacji stron w postępowaniu odwoławczym miało znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu II instancji, a w konsekwencji dla rozstrzygnięcia Sądu. Aby uzyskać przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie normy prawa materialnego.

W ocenie skarżących odwołujący się od decyzji organu I instancji nie są stroną w niniejszym postępowaniu, gdyż nie wykazali interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie wzniesiony przez inwestora budynek gospodarczy znajduje się w przewidzianej przepisami odległości od granicy działki (wynika to bezspornie z dokumentów zgromadzonych w sprawie), charakter budynku i jego przeznaczenie nie stwarza jakiejkolwiek uciążliwości ani nie narusza władztwa gruntu sąsiedniego. Skoro w tych okolicznościach Sąd I instancji nie uznał za konieczne rozstrzygnięcia o zarzutach skarżących opartych na wykładni art. 28 k.p.a., to tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd niewłaściwie zastosował również art. 48 Prawa budowlanego, przyjmując, iż budowa budynku gospodarczego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem stanowi samowolę budowlaną, legalizowaną w rybie art. 48 prawa budowlanego i brak jest możliwości zastosowania w stosunku do takiej budowy postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 prawa budowlanego. Stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwestia legalizacji budowy budynku o powierzchni przekraczającej 35 m2, realizowanej na podstawie wcześniejszego zgłoszenia budowy obiektu do 35 m2, była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, iż przepis art. 48 prawa budowlanego stanowi środek zwalczania "samowoli budowlanej", jednakże znajduje zastosowanie tylko w przypadkach najostrzejszych tzw. samowoli sensu stricto, tj. budowy bez pozwolenia na budowę. Innych przypadków samowoli budowlanej dotyczą przepisy art. 50 i art. 51 ustawy. (wyrok z dnia 5 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 964/06). W powołanym orzeczeniu wskazano, iż w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku, nie można uczynić mu zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej. Natomiast realizowanie obiektu w sposób odbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego (zgłoszenie obejmowało więc budynek o wymiarach dopuszczalnych tym przepisem, natomiast zrealizowany został obiekt znacznie przekraczający wymiary wskazane w zgłoszeniu) wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Należy uznać za zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez sąd instancji przepisu art. 141§4 p.p.s.a., przez zaniechania odniesienia się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii statusu strony wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji M. i A. P.. Skoro w skardze wniesionej do sądu administracyjnego I instancji skarżący podnosili zarzut sprowadzający się do podważenia legitymacji procesowej wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji, to rzeczą sądu było odniesienie się do tego istotnego zarzutu, który w razie zasadności powinien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i wytycznymi zmierzającymi do umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd wprawdzie nie odniósł się do powyższego zarzutu, czym naruszył art. 141§4 p.p.s.a. – lecz jednak naruszenie to nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż również okoliczności mające wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania podlegać musza wyjaśnieniu w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom wnoszących skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania przed organem I instancji bynajmniej nie dawał podstaw, by uznać, że A. i M. P. nie są stronami postępowania dotyczącego budynku gospodarczego wzniesionego przez skarżących. Z ich odwołania od decyzji organ I instancji wynika, że w toku jest postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granicy między ich nieruchomością i działką należącą do inwestorów. Małżonkowie P., zarzucili w odwołaniu, że ich zdaniem budynek położony jest jedynie pół metra od granicy ich nieruchomości, a ponadto, że spływ wody z dachu kierowany jest między innymi na stronę ich działki.

Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 94/06, w myśl którego postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem, które wobec nie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. Tezę tę należy także rozciągnąć na postępowanie prowadzone przez organy administracji na podstawie art. 48 – 49 Prawa budowlanego, którego funkcja w postaci możliwej legalizacji samowoli budowlanej, jest w zakresie istotnym z punktu widzenia powyższej tezy podobna do postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 -51 Prawa budowlanego.

Skoro zaś w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są między innymi właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a zakres oddziaływania obiektu polegającego między innymi na zacienianiu, sprowadzaniu wód opadowych, zmianie stosunków wodnych itd. nie został w sprawie wyjaśniony, a co więcej sporny jest sam przebieg granicy, to nie sposób w oparciu o zebrany materiał dowodowy wykluczyć posiadanie przez małżonków P. statusu stron postępowania. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona jednoznacznie w wyniku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art.138§2 k.p.a. było uzasadnione, gdyż postępowanie dowodowe musi zostać przeprowadzone w znacznej części. Zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138§2 i art. 138§1 pkt 3 k.p.a. był pozbawiony podstaw.

Za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego art. 48 Prawa budowlanego. W pełni słuszne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy obiekt budowany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia trybie art. 30 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego, ma w istocie cechy obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, dochodzi do opisanej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego sytuacji, gdy obiekt wybudowano "...bez wymaganego pozwolenia na budowę". Podobne stanowisko wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny już uprzednio w wyrokach z dnia 28 kwietnia 2004r. sygn. akt OSK 108/04 (publ. ONSAiWSA 1/2004 poz. 26) oraz z dnia [...] listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1375/05. Jak wskazano w uzasadnieniach powołanych wyżej orzeczeń niedopuszczalnym obchodzeniem prawa byłoby uznanie za skuteczne zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, w stosunku do inwestycji, którą wbrew zgłoszeniu wzniesiono w taki sposób, że według obowiązujących przepisów prawa wymagałaby pozwolenia na budowę. Podobny pogląd wyraża się także w piśmiennictwie – por. (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2009r. str. 378). Za nietrafny uznać należy natomiast pogląd wyrażony w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaakceptowanie stanowiska skarżących doprowadziłoby do niedopuszczalnego usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów nakładających na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych, przez dopuszczenie dokonywania zgłoszeń w trybie art. 30 Prawa budowlanego i faktyczną realizację inwestycji wykraczającą poza zakres objęty przepisem art. 30 ust. 1 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że wyrok sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.