Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 634/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 33/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - Etap ... I. uchyla pkt III zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Starosty P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 33/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) na bezczynność Starosty P. zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 16 października 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap II na działkach położonych w Gminach W. i M. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 16 października 2015 r., jak i że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie skargę oddalił, nadto zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. złożyła do Wojewody M. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało oddalone postanowieniem nr ... z dnia 12 kwietnia 2017 r.

Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap II w zakresie budowy 5 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym placów serwisowych i zjazdów) linii kablowych 30kV ze światłowodem na działkach w gminie W. i M., Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego termin do wydania pozwolenia na budowę wynosi 65 dni. Wniosek w tym przedmiocie został przez spółkę złożony w dniu 16 października 2015 r. Starosta decyzją z 30 czerwca 2016 r. nr ... zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie Wojewoda decyzją nr ... z dnia 18 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z chwilą zwrotu sprawy Staroście otworzył się dla organu ponownie termin 65-dniowy na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego.

Analizując kwestię bezczynności organu Sąd dokonał oceny prawidłowości postanowienia z 22 września 2016 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając je za oczywiście bezzasadne.

Zawieszenie nastąpiło z uwagi na stwierdzenie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 nieważności uchwały nr ... Rady Gminy i Miasta W. z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Farmy Wiatrowej "W.".

W ocenie Sądu nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planu miejscowego nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie spowodował wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwia rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie ma wobec tego potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie).

Sąd dostrzegł przy tym, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1. Sąd zauważył, że spór sądowy dotyczący ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkuje utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej. To zaś oznacza, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego zatwierdzony uchwałą nr ... Rady Gminy i Miasta W. z dnia 22 grudnia 2011 r. pomimo wyroku Sądu pierwszej instancji pozostawał w mocy i podlegały stosowaniu, tj. mógł stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd wskazał, że kwestię prawidłowości wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania kontrolował WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2512/16 z powyższych przyczyn uchylił postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z 22 września 2016 r. w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu skoro plan miejscowy obowiązywał, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdy doszło do zawieszenia postępowania mimo oczywistego braku istnienia przesłanek ku temu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r. sygn. akt IV SAB 143/97, opub. w LEX nr 45702). Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd pierwszej instancji zważył, że nie zaistniały formalnoprawne przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania.

Do chwili wyrokowania Starosta nie wydał decyzji w zakresie wniosku z 16 października 2015 r. pomimo, że od decyzji kasacyjnej Wojewody upłynął ponad rok i 3 miesiące.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, WSA wskazał, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez wątpienia tak duże przekroczenie terminu, niczym nie usprawiedliwione winno być ocenione jako rażąco naruszające prawo.

Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." – zobowiązał Starostę P. do rozpoznania wniosku w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. WSA stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Natomiast, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżących o wymierzenie grzywny uznając, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tego rodzaju prewencyjnego środka oddziaływania na organ.

W skardze kasacyjnej Starosta P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w związku z art. 35 § 5 i art. 103 K.p.a. i w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 149 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organ administracji dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji w przewidzianym przepisami prawa terminie, jednak z pominięciem sposobu jego obliczenia wynikającego z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jak i art. 35 § 5 i art. 103 K.p.a., tj. przez sprzeczne z ich treścią niezaliczenie do terminu załatwiania sprawy okresów przewidzianych dla dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania administracyjnego oraz powstałych z przyczyn niezależnych od organu oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa przy pominięciu racjonalnych i uzasadnionych przyczyn istniejących w niniejszej sprawie, decydujących o terminie jej załatwiania.

Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - Starosty przez przyjęcie, że w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność organu Sąd Administracyjny władny był do samodzielnej oceny zasadności ostatecznego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i przyjęcia tej oceny za podstawę rozstrzygnięcia a nadto pomimo wniesienia skargi na bezczynność Starosty przed wzruszeniem ostatecznego postanowienia o zawieszeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jedynie częściowo jest zasadna. Części zaś zarzutów w niej zawartych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w związku z art. 35 § 5 i art. 103 K.p.a. i w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 149 P.p.s.a. przez niedokonanie pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że w tej sprawie organ administracji dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji w przewidzianym przepisami prawa terminie.

Przywołane przepisy, mimo ich częściowego zamieszczenia w prawie materialnym (Prawie budowlanym) mają w istocie charakter proceduralny i dotyczą sposobu liczenia terminu do załatwienia sprawy. Tak art. 35 § 8 Prawa budowlanego, jak i art. 35 § 5 i art. 103 K.p.a. wprost regulują, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Jednakże rozumienie tego przepisu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Automatyczne przerywanie biegu liczenia terminu do załatwienia sprawy w każdym przypadku zawieszenia postępowania, mimo braku lub nawet oczywistego braku podstaw do zawieszenia, stanowiłoby niedopuszczalny przejaw formalizmu administracyjnego.

Organ bowiem, nie chcąc narazić się na konsekwencje swojego braku działania, mógłby zawieszać postępowanie nie po to, aby prawidłowo gromadzić materiał dowodowy pochodzący od innych organów lub sądów i na tej podstawie ustalać określone istotne okoliczności w danej sprawie, ale tylko celem przedłużenia faktycznego prowadzenia sprawy i nie kończenia jej aktem administracyjnym.

Trafnie w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził (wyrok z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2630/16), że nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy. Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli w ramach podstawowego terminu rozpoznania sprawy sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1495/13, opub. w LEX nr 1791066 przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalna bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w ww. wyrokach. W okolicznościach tej sprawy zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia 22 września 2016 r. było nieuzasadnione, co wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2861/16, których uchylono postanowienia zawieszające postępowanie prowadzone w tej sprawie wskazując jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku, że zawieszenie w tej sprawie postępowania było nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych, a jego celem było tylko oczekiwanie na sposób załatwienia sprawy, a nie na samą możliwość jej załatwienia.

Tym samym kontrolując w tym zakresie zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że wyrok ten jest prawidłowy i nie narusza prawa. Zawieszając postępowanie administracyjne organ musi zdawać sobie sprawę z możliwości późniejszej oceny, czy to zawieszenie było uzasadnione bądź konieczne, lub też służyło jedynie odsunięciu w czasie terminu załatwienia sprawy. Przy prawidłowo zawieszonym postępowaniu organ administracyjny nie jest bezczynny, natomiast nieprawidłowo zawieszone postępowanie nie może obciążać negatywnymi skutkami tylko strony. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie nie było dopuszczalnym ocena legalności samego zawieszenia postępowania w tej sprawie. Tym niemniej na datę wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji już zapadł prawomocny wyroku sądu administracyjnego, w którym takiej oceny dokonano. Po tej dacie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł za prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2861/16 stwierdzić, że okres zawieszenia nie stanowił przeszkody przed oceną bezczynności organu.

Nie są zasadne także i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 149 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że w tej sprawie organ administracji dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji w przewidzianym przepisami prawa terminie.

Art. 3 § 1 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych wskazując na sprawowanie przez nie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał z naruszeniem tego przepisu. Kontroli bowiem poddano działalność organu administracji publicznej i nie zastosowano środka nieznanego ustawie.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. jest niezasadny. Art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a regulujący bezczynność w innych postępowaniach niż jurysdykcyjne postępowania administracyjne w ogóle w tej sprawie nie miał zastosowania i trafnie Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. uszczegóławia kognicję sądu administracyjnego w zakresie kontroli bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Skuteczny w tym zakresie zarzut polegałby na tym, że Sąd pierwszej instancji wbrew treści ww. przepisu objął kontrolą inny zakres niż bezczynność organu. Tak jednak w tej sprawie nie było.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 149 P.p.s.a. Sąd bowiem rozstrzygał w granicach tej sprawy obejmującej ocenę bezczynności Starosty P. Skoro istotna w tej sprawie okoliczność, jaką było zawieszenie postępowania, została przed wydaniem zaskarżonego wyroku prawomocnie rozstrzygnięta, to oceniając tą bezczynność nie można było pominąć wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2861/16.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. poprzez brak podstaw do jego zastosowania w tej sprawie, nie może być uznany za zasadny. Skoro przedmiotem tej sprawy jest bezczynność organu i skoro Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że Starosta P. takiej bezczynności się dopuścił, to obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zastosowanie art. 149 P.p.s.a.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność organu Sąd w tej sprawie władny był do samodzielnej oceny zasadności ostatecznego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i przyjęcia tej oceny za podstawę rozstrzygnięcia, a nadto pomimo wniesienia skargi na bezczynność Starosty przed wzruszeniem ostatecznego postanowienia o zawieszeniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w tym zakresie skonstruował częściowo wadliwie uzasadnienie. Powołuje się bowiem w końcowej części uzasadnienia na wyrok wydany w przedmiocie oceny legalności zawieszenia postępowania w tej sprawie i prawidłowo stwierdzając, że kwestię prawidłowości zawieszenia oceniono w tym odrębnym postępowaniu nie powinien Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia prowadzić wywód sugerujący dokonanie oceny prawidłowości postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z dnia 22 września 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Taki sposób sporządzania uzasadnienia mógł rodzić pewne obawy u stron co do tego, jaki stan faktyczny i jakie ustalenia poczynił Sąd pierwszej instancji. Jednakże to uchybienie nie stanowiło istotniejszego naruszenia przepisów prawa przez Sąd pierwszej instancji. Niepotrzebnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny czynił rozważania co do prawidłowości zawieszania postępowania zamiast wprost stwierdzić, że tę kwestię prawomocnie ocenił sąd administracyjny w innej sprawie. Tym samym zarzut skierowany przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, jakoby w tej sprawie samodzielnie Sąd ocenił prawidłowość zawieszenia postępowania, a więc naruszył przepisy postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może doprowadzić na uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie jedynie powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2861/16. Takie powtórzenie było niepotrzebne, ale samo to nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu należy stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w tej sprawie. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadniania w zakresie obejmującym powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2861/16, zaskarżony wyrok w punktach I, II IV i V odpowiada prawu.

Jeden natomiast zarzut skargi kasacyjnej jest trafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie bezczynność Starosty P. miała charakter naruszenia prawa, ale nie było to rażące naruszenie prawa.

Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18).

W tej zaś sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 16 października 2015 r. i po jego rozpoznaniu Starosta P. decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda M. decyzją z 18 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sugerując organowi pierwszej instancji ocenę dalszego prowadzenia postępowania w związku z nieprawomocnym orzeczeniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie sprawy postanowieniem z dnia 22 września 2016 r. Starosta P. zawiesił postępowanie, a po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda M. postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Oba te postanowienia zostają prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII 2861/16. Po otrzymaniu akt sprawy Starosta P. decyzją z 18 stycznia 2018 r. odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze podejmowane czynności przez organ w toku postępowania, nie było podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie niewątpliwa bezczynność Starosty P. była tylko zawiniona przez ten organ. Kierując się, nietrafnymi sugestiami organu odwoławczego zawartymi w decyzji kasacyjnej uchylającej wcześniej udzielone Spółce przez Starostę P. pozwolenie na budowę, organ ten zawiesił postępowanie w sprawie. Tym samym mimo rzeczywiście upływu terminu ponad jednego roku od chwili ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie, Starosta P. dopuszczając się bezczynności naruszającej prawo, ale nie była to rażąca bezczynność.

W związku z powyższym w tym stanie sprawy, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku uchylając pkt III zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie objętym punktem II skarga kasacyjna została w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalona.