Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1410/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 105, 217 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128 w zw. z art. 129, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1409/16 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz M. sp. z o.o. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. oddalił skargę M. Sp. z o.o. (dalej również jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r., umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w P. – G. ("G."), zarządzanego przez Spółkę.

W skardze do WSA w Warszawie Spółka powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 15 w zw. z art. 136 i 138 k.p.a., art. 7, 77, 80 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 105 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 w zw. z art. 129 ustawy z 14 grudnia 2002 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej u.o.) i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r., poz. 1409, ze zm.; dalej p.b.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 i 138 k.p.a. Sąd nie podzielił zdania skarżącej, że w sprawie wystąpiło jedynie pozorne (blankietowe) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego, a materiał dowodowy i postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy obu instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Według Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, 77, 80 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdyż organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Sąd wskazał, że organ I instancji badając złożony wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów bezskutecznie domagał się przedłożenia przez zarządzającego tym obiektem pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów, które nie może być zastąpione zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2015 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Sąd podniósł, że zaświadczenie należy odróżnić od pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów (art. 128 pkt 2 u.o.). Pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast czynnością faktyczną, aktem wiedzy. Oznacza to, że pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów nie można zastąpić zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2015 r. Zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, którą jest pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.) i objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organów przepisów. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, pomimo istnienia braków formalnych złożonego przez stronę w dniu [...] grudnia 2014 r. wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów, wszczął i prowadził postępowanie, podczas gdy powinien pozostawić tę sprawę bez rozpatrzenia. Sąd wskazał, że organ I instancji badając złożony wniosek z [...] grudnia 2014 r. o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, bezskutecznie domagał się przedłożenia przez zarządzającego składowiskiem pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Działania strony ograniczały się do składania obietnic w zakresie przedłożenia tej decyzji. Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 128 w zw. z art. 129 u.o. W ocenie Sądu, mają rację organy obu instancji, według których pozwolenie na użytkowanie składowiska jest decyzją administracyjną. Art. 128 u.o. wprowadza obowiązek uzyskania dla istniejącego składowiska odpadów pozwolenia na jego użytkowanie wydanego na podstawie art. 55 p.b. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organ dopuścił się rażąco błędnej interpretacji art. 55 p.b. Zdaniem skarżącej, przedmiotem robót budowlanych nie była budowa obiektu budowlanego w kategorii XXII, tj. składowiska odpadów, gdyż treść pozwolenia na budowę nie dotyczyła składowiska jako całości (obiektu budowlanego), ale obiektów budowlanych wznoszonych na składowisku, dla których uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wymagane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd podał, że skarżąca dokonała rozbudowy składowiska odpadów komunalnych polegającej na budowie nowych obiektów budowlanych wchodzących w skład instalacji stanowiącej składowisko odpadów komunalnych. Nie można wyłączyć ze składowiska odpadów poszczególnych obiektów budowlanych tworzących łącznie instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej p.o.ś.) i twierdzić, że nowo wybudowane obiekty budowlane na składowisku odpadów i służące jego eksploatacji nie stanowią składowiska odpadów, ale są niezależnymi obiektami budowlanymi położonymi jedynie na terenie składowiska odpadów, dla których pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę obiekty budowlane stanowią funkcjonalną całość w ramach działającego składowiska odpadów i nie można ich traktować odrębnie od całego składowiska odpadów komunalnych. Skarżąca nabyła uprawnienie do użytkowania obiektów budowlanych wybudowanych na składowisku odpadów, obejmujących: zbiornik bezodpływowy o pojemności 49 m³, brodzik betonowy o wymiarach 12,0 x 4,6 m. Skarżąca podała, że nie prowadziła budowy lub przebudowy składowiska odpadów, jako obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Oznacza to, że skarżąca na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu organu administracji budowlanej nabyła jedynie uprawnienie do użytkowania wybudowanych obiektów budowlanych, a nie całego składowiska odpadów. Nabyte w ten sposób uprawnienie do użytkowania obiektów budowlanych wybudowanych na terenie składowiska odpadów nie może, w ocenie Sądu, zastępować pozwolenia na użytkowanie całego składowiska odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do faktu, iż składowisko odpadów zostało oddane do użytkowania w latach 60-tych poprzedniego wieku zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami prawa budowlanego, a zatem oczekiwanie obecnie przez organy, iż zarządzający składowiskiem jest zobowiązany do uzyskania ponownej decyzji o pozwolenie na jego użytkowanie jest pozbawione podstaw prawnych zarówno w myśl ustawy prawo budowlane, jak i nie ma oparcia na gruncie ustawy o odpadach;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie i złamanie zasady lex retro non agit w zakresie obowiązków właścicieli obiektów budowlanych oddanych do użytkowania w stanie prawnym nie wymagającym uzyskania pozwolenia na użytkowanie i rozciąganie normy prawnej wynikającej z art. 128 i 129 u.o., określającej obowiązek posiadania "pozwolenia na użytkowanie" na obiekty oddane do użytkowania przed dniem wejściem w życie znowelizowanej ustawy o odpadach, które są prowadzone zgodnie z obowiązującym prawem, pomimo tego, iż w żadnym akcie prawnym ustawodawca nie określił powszechnego obowiązku ponownego ubiegania się właścicieli obiektów budowlanych oddanych do użytkowania do uzyskanie "nowej" decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, w której obiekt został oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującym w dniu zakończenia budowy prawem budowlanym i przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach. W związku z tym zapatrywanie WSA w Warszawie jest sprzeczne z dotychczasową interpretacją Ministra Środowiska z 2006 r., a wejście w życie obecnie obowiązującej ustawy o odpadach w 2013 r. nie zmieniło w żadnym zakresie przepisów intertemporalnych. Wprowadzenie zmiany w procesie uzyskiwania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów, która wymaga przedłożenia "pozwolenia na użytkowanie", musi być interpretowane łącznie z zasadami wynikającymi z prawa budowlanego;

3. art. 7, 77, 80 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie niepełnej i dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie w zakresie nie nadania odpowiedniej mocy prawnej zaświadczeniu wydanemu przez PINB w P. co do zgodnego z prawem użytkowania składowiska odpadów oraz zgodnego z prawem zakończenia inwestycji budowlanej dla istniejącego (a nie nowo wybudowanego po wejściu w życie znowelizowanej ustawy o odpadach) składowiska odpadów;

4. art. 105 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i rażące naruszenie w stanie sprawy, który nie pozwalał na uznanie, iż wystąpiła przesłanka "bezprzedmiotowości postępowania", pozwalająca na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która to decyzja jedynie pozornie umarza postępowania, a na gruncie ustawy o odpadach prowadzi do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego - odmowy zatwierdzenia instrukcji - wbrew przesłankom z art. 134 u.o. pozwalającym na wydanie takiej decyzji;

II przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 6 p.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż dla "istniejącego przed wejściem w życie ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. wymagane jest dla funkcjonującego zgodnie obowiązującym prawem i decyzjami organów" ochrony środowiska "pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów", w stanie którym składowisko odpadów jako zespół obiektów budowlanych zostało oddane do użytkowania w latach 60-tych poprzedniego wieku, a ustawodawca nie wprowadził normy prawnej zobowiązującej składowiska odpadów do ubiegania się o wydanie "aktualnego" nowego i innego niż uprzednio wydaną decyzję lokalizacyjną pozwolenia na użytkowanie w stanie prawnym po dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, a jedynie określił zasady ponownego ubiegania się o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska. Z tej procedury nie wynika uprawnienie Ministra Środowiska do kwestionowania uprzednio wydanych aktów administracyjnych o lokalizacji składowiska odpadów. W związku z tym interpretacja i wykładnia prawa dokonana przez WSA jest rażąco błędna i oderwana od przedmiotu postępowania, jakim jest zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów;

2. art. 134 u.o. przez jego niezastosowanie i uznanie, iż organ umarzając postępowanie w sprawie nie rozstrzygnął sprawy co do istoty na niekorzyść wnioskodawcy w oparciu o nieznaną przesłankę w postaci braku pozwolenia na użytkowanie, które nie wynika z art. 134 u.o., a umorzenie postępowania jako działanie pozorne organu, jest wydaniem na rzecz wnioskodawcy decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji eksploatacji dla składowiska bez podstawy prawnej, ponieważ art. 134 u.o. zawiera zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wydanie decyzji negatywnej dla wnioskodawcy;

3. art. 128 w zw. z art. 129 u.o. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący działa bez pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów pomimo tego, że "pozwolenie na użytkowanie" wskazane w ustawie oznacza tylko i wyłącznie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie prawo do użytkowania obiektu, a w związku z tym jest jedyną formą dopuszczoną przez prawo budowlane dla użytkowania obiektu budowlanego oraz dla zakończenia procesu budowlanego uregulowanego w prawie budowlanym. Badanie przez organ "ochrony środowiska" zgodności prowadzenia składowiska odpadów pod względem prawa budowlanego narusza w sposób rażący art. 129 u.o., który określa zamknięty katalog dokumentów jakimi powinien wykazać się podmiot ubiegający o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska. W ustawowym wykazie żądanego przez organ dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska brak, a zatem organ w przedmiocie postępowanie jakim jest instrukcja eksploatacji składowiska wkroczył w kompetencje organu nadzoru budowlanego i w wyniku nie doręczenia przez skarżącą w/w dokumentu bezzasadnie i bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany był zatem granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 128 u.o., zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Unormowanie zawarte w art. 128 u.o. określa zatem warunki, jakie musi spełnić zarządzający składowiskiem odpadów przed rozpoczęciem działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów.

Jak trafnie podniesiono w zarzucie naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do podawanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę faktu, iż przedmiotowe składowisko odpadów zostało oddane do użytkowania kilkadziesiąt lat temu. Rozważenia zatem wymagało, czy w sprawie tej zachodzi sytuacja, w której zarządzający składowiskiem odpadów rozpoczyna działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów, czy też jest to kontynuacja dotychczasowej działalności. Inaczej bowiem należy rozumieć spełnienie wymogu z art. 128 pkt 2 u.o. w sytuacji, gdy dany podmiot rozpoczyna działalność, a inaczej, gdy ją kontynuuje. W myśl bowiem art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e) p.b., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony w szczególności do kategorii XXII – z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów. Zgodnie zaś z załącznikiem do Prawa budowlanego do kategorii XXII należą place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego jakim jest składowisko odpadów należy więc uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tak więc podmiot chcący dopiero rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów musi m.in. uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów, gdyż obiekt budowlany, w którym przedmiotowa działalność ma być prowadzona, nie był dotychczas użytkowany jako składowisko odpadów.

Inna jest jednak sytuacja, gdy dany obiekt jest już użytkowany w określony sposób. Jeżeli zatem przedmiotowy obiekt budowlany od lat był użytkowany jako składowisko odpadów, to trudno mówić, aby dopiero przystępowano do jego użytkowania. Tymczasem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – zgodnie z art. 55 ust. 1 p.b. – wydaje się przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, a nie w trakcie jego użytkowania.

Jak wynika z wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r., w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w P. – G. w trybie art. 240 ust. 1 u.o. Zgodnie z tym przepisem, zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Okoliczność ta nie została jednak rozważona przez organy administracyjne i Sąd I instancji, a zatem usprawiedliwione podstawy ma zarówno zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. Nie można bowiem mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeżeli nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Co do zarzutu naruszenia art. 128 w zw. z art. 129 u.o. stwierdzić należy, że – na co już wyżej zwrócono uwagę – inaczej należy rozumieć spełnienie wymogu z art. 128 pkt 2 u.o. w sytuacji, gdy dany podmiot rozpoczyna działalność, a inaczej, gdy ją kontynuuje. Gdyby w niniejszej sprawie ustalono, że – pomimo, iż wcześniej istniało składowisko odpadów w P. – G. ("G.") – spółka skarżąca kasacyjnie dopiero rozpoczyna przedmiotową działalność, to stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że spółka zobligowana była do uzyskania pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów jako całości byłoby prawidłowe. Jeżeli jednak w istocie chodzi w tej sprawie o kontynuację wcześniej prowadzonej działalności, to trudno wymagać od strony przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów jako całości, skoro składowisko jako całość działało legalnie od wielu lat i w czasie rozpoczynania tej działalności inny był stan prawny i wynikające z niego wymogi. Abstrahując od faktu, że w niniejszej sprawie w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. na terenie składowiska wybudowano zbiornik bezodpływowy o pojemności 49 m³ oraz brodzik betonowy o wymiarach 12 x 4,6 m i po zawiadomieniu o ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu, zauważyć wypada, że gdyby obiekty te nie zostały zrealizowane, a zarządzający składowiskiem odpadów złożyłby wniosek o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w trybie art. 240 ust. 1 u.o., nie dysponowałby nawet – jak w tej sprawie – zaświadczeniem informującym, że zawiadomienie o zakończeniu budowy rekultywacji składowiska odpadów stało się skuteczne w określonym dniu. W takiej zaś sytuacji wymagana przez art. 129 ust. 2 pkt 2 u.o. informacja o uzyskanym pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów tym bardziej nie mogłaby – z przyczyn niezależnych do wnioskodawcy – opierać się na decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że spełnienie warunku uzyskania pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów nie zawsze musi oznaczać tylko i wyłącznie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji byłoby w pełni prawidłowe, gdyby odnosiło się do sytuacji, w której zarządzający składowiskiem odpadów rozpoczynałby działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów. W niniejszej sprawie jednak nie rozważono, czy M. sp. z o.o. rozpoczynał ww. działalność (a jeżeli tak, to z czego wynika taka okoliczność i z jakich powodów nie można przyjąć kontynuacji dotychczasowej działalności), czy też jedynie zamierzał ją kontynuować, lecz bez wnikania w tę problematykę potraktowano wniosek M. jak wniosek podmiotu, który dotychczas nie prowadził działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów i dopiero chce ją rozpocząć.

W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby jednoznaczne przesądzanie, czy w sprawie tej doszło do naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 217 § 2 pkt k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 p.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. i art. 134 u.o. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i należytym wyjaśnieniu oraz ustaleniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.