Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 969/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego".


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu K. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. S. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Skarżąca zarzuciła także błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez wnioskodawcę emerytury stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy strona wybiera korzystniejsze dla niej świadczenie. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 17 ust. 1, 1a oraz 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111 ze zm.) i wyjaśnił, że zapadły w sprawie konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b powołanej ustawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Dotyczy on jedynie niekonstytucyjności zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskujących o przyznanie świadczenia osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny w zależności od daty powstania niepełnosprawności, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W takim stanie prawnym, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ ma obowiązek zbadać, czy skarżąca jako wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości wydłużenia mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r., i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie fakt, że niepełnosprawność/niezdolność do samodzielnej egzystencji matki wnioskodawczyni powstała najprawdopodobniej (nie ustalono, od kiedy istnieje niepełnosprawność) po ukończeniu odpowiednio 18. i 25. roku życia, nie może stanowić podstawy do odmowy przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do drugiej negatywnej przesłanki skutkującej odmową prawa do przedmiotowego świadczenia, tj. gdy osoba sprawująca opiekę uprawniona jest do emerytury, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysłu-

guje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej strony, nie mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust 5 ustawy. Zatem skarżąca nie posiada prawnej możliwości wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalnym.

Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanowił przesłankę podmiotową negatywną, od której m.in. zależy, czy osoba o której mowa w art. 17 ust. 1 niniejszej ustawy otrzyma powyższe świadczenie. Mając na uwadze literalne brzmienie powyższego przepisu, organ II instancji uznał, że przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu odwoławczego, to z uwagi na powyższy cel ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został im zastąpiony prawem do wcześniejszej emerytury. Osobie opiekującej się osobą niepełnosprawną zrekompensowano już zatem częściowo stratę finansową z uwagi na wcześniejszą rezygnację z aktywności zawodowej. Przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a niniejszej ustawy jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla pracowników, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Organ wyjaśnił, że cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ wskazał, że zgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z zapisami ustawy zasadniczej była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 (Opubl. OTK-A 2019/36), który uznał powyższy przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Toteż swoim zakresem odnosi się on jedynie do osób, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie do osób posiadających emeryturę. Przy czym zauważenia wymaga, że w tymże wyroku Trybunał wskazywał, iż zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego będącego jednym ze świadczeń opiekuńczych jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej". Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Natomiast cechą istotną, pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej.

Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Tymczasem, zdaniem Kolegium, powyższego nie można odnieść do osoby, która z racji nabycia uprawnień do świadczenia emerytalnego nie jest aktywna zawodowo. Ocena zgodności unormowań prawnych z ustawą zasadniczą leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego, nie zaś organów administracji (art. 79 Konstytucji). Zatem dokonywanie wykładni sprzecznej z treścią ustawowych zapisów, co do których nie ma wątpliwości (a takiej nie budzi zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) prowadziłaby do złamania wskazywanej powyżej zasady legalizmu. Organy administracji nie mogą natomiast wyręczać prawodawcy i kreować norm prawnych.

Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca określając przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określił również tzw. przesłanki negatywne, wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, a wystąpienie jakiejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, nawet jeżeli osoba składająca wniosek o to świadczenie spełnia przesłanki pozytywne, wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, emerytura nie została uwzględniona w zamkniętym kręgu świadczeń (tj. świadczenia rodzicielskiego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego lub zasiłku dla opiekuna), co do których w przypadku zbiegu uprawnień strona ma możliwość, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. S. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2020 r. Dz. U. 111 ze zm.), który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W ocenie Sądu trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w rozpatrywanej sprawie błędne jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżącej nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia, ponieważ w chwili powstania niepełnosprawności matka skarżącej miała już [...] lat. W tym zakresie Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji, której obecnie powtarzanie nie jest zdaniem Sądu potrzebne, ponieważ została przedstawiona w stanie faktycznym niniejszego orzeczenia. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawną matką posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a powołanej ustawy, organy obu instancji przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Zwrócić należy uwagę, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (jako przykład można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18).

W części orzeczeń akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania omawianego przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 291 ze zm.) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 351/20, "nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne". W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego na organy administracyjne przez art. 9 kpa obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18). Podkreślić należy, że w ocenie Sądu nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia.

Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, dotyczącej m.in. sposobu interpretacji norm prawnych zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i obecnie sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.

Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.