Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 909/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi H. M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r., znak (...) przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. M. C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r., znak: (...) stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., Nr (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku (poza pomieszczeniami na parterze i I piętrze kamienicy) i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części, uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., Nr (...) w całości.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że do Wojewody (...) wpłynął wniosek M. G., T. K., K. P., G. P. i A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. A. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny, zajmujący część pomieszczeń na parterze i I piętrze kamienicy handlowo-usługowo-mieszkalnej, wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.-kan., gazowej, wentylacji i klimatyzacji na działce nr (...) przy ul. (...) w (...). Wnioskodawcy stwierdzili, że przedłożone przez B. A. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zgodne z prawdą, bowiem nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. (...) wyrazili zgodę na wnioskowane prace budowlane, a ponadto z uwagi na fakt, że ich nieruchomość znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, każda inwestycja dotycząca tej nieruchomości wymaga zgody (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...).

Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., znak: (...) Wojewoda (...) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku (poza pomieszczeniami na parterze i I piętrze kamienicy), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu Wojewoda (...) wskazał, że nieruchomość przy ul. (...) w (...) znajduje się w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia (...)., wpisanego pod nr (...) do rejestru zabytków województwa (...), zatem wymaga uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków. Postanowieniem z dnia (...) marca 2007 r., znak: (...) (...) i Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) uzgodnił projekt decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2007 r., znak: (...), ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny zajmujący cześć pomieszczeń na parterze i I piętrze kamienicy handlowo-usługowo-mieszkalnej przy ul. (...) w (...) i udzielił również, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.), pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauracyjnych lub robót budowlanych w zakresie powyższej ochrony konserwatorskiej - tj. przy zmianie bryły obiektu, układu i wystroju elewacji.

Organ I instancji wskazał, że opisane na stronie nr: 5, 6, 8 i 9 oraz przedstawione na rysunkach nr: 01, 02 i 03 elementy instalacji oznaczone nr: 1- 13, 33-37, 43, 45 zostały zlokalizowane na zewnątrz kamienicy - od strony podwórza (na zewnętrznej ścianie i na dachu parterowego budynku - przybudówki).

W związku z powyższym ustaleniem, organ stopnia wojewódzkiego wystąpił o zajęcie stanowiska w tej kwestii przez (...) Konserwatora Zabytków w (...). i (...) Konserwator Zabytków w (...) w odpowiedzi na wystąpienie Wojewody potwierdził, że postanowieniem z dnia (...) marca 2007 r., uzgodnił dla tej inwestycji projekt decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) marca 2007 r. o warunkach zabudowy, niemniej stwierdził, że w części opisowej jak i na rysunkach projektu budowlanego zatwierdzonego wskazanym pozwoleniem na budowę występują urządzenia wentylacyjne umieszczone na zewnętrznej ścianie kamienicy i dachu parterowego budynku, od strony podwórza. Wyraził stanowisko, że tego typu zewnętrzne instalacje winny podlegać uzgodnieniu z urzędem konserwatorskim (czego nie dopełniono, gdyż inwestor nie występował o wydanie pozwolenia), przy czym ta forma instalacji nie została zaakceptowana przez konserwatora zabytków.

Organ I instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę, rozstrzygająca o instalacji wentylacji i klimatyzacji w części będącej zewnętrzną instalacją wentylacji i klimatyzacji, nie została poprzedzona stosowną decyzją o warunkach zabudowy. Nie ustalano w decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2007 r., warunków dla takiej instalacji. Wydano zatem w części decyzję o pozwoleniu na budowę, z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ I instancji wskazał nadto, że zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę zewnętrznej instalacji wentylacji i klimatyzacji, naruszono także rażąco art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody (...), wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zewnętrznej instalacji wentylacji i klimatyzacji, bez uzyskania uprzednio stosownej decyzji o warunkach zabudowy, a także bez uzyskania zgody na tę inwestycję organu ochrony zabytków stanowi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ stopnia wojewódzkiego nie dopatrzył się natomiast, aby decyzja Prezydenta Miasta (...) w pozostałej części naruszała przepisy ustawy Prawo budowlane, przepisy wykonawcze do tej ustawy oraz obowiązujące normy i normatywy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. C. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującego wymagana przepisami prawa konsultacja z konserwatorem zabytków w zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę została przez organ wykonana, bowiem Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia (...) marca 2007 r. udzielił pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorach, restauracyjnych lub robót budowlanych. W związku z powyższym w ocenie odwołującego decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. została wydana zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie można jej stawiać zarzutu, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r., znak: (...) i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., Nr (...) w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor B. A. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. (...)) na cele budowlane. Ponadto do swego wniosku dołączył decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2007 r., Nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji budowlanej. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Nadto GINB nie stwierdził, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2007 r., Nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy oraz nie doszło do rażącego naruszenia wymogów co do linii zabudowy oraz funkcji zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o czym stanowi również art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

GINB podniósł, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, powinno być udzielone na całą inwestycję, a nie tylko na część dotyczącą instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku.

W ocenie organu odwoławczego (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) został pozbawiony możliwości oceny rozwiązań technicznych, zawartych w projekcie budowlanym spornego przedsięwzięcia, bowiem z akt sprawy wynika, że przed wydaniem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) postanowieniem z dnia (...) marca 2007 r., znak: (...), uzgodnił jedynie w trybie art. 106 k.p.a. projekt decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2007 r., o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem GINB Prezydent Miasta (...) wydal kontrolowaną decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r., Nr (...) pomimo nie spełnienia koniecznego warunku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w związku z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że przepis art. 139 ustanawia odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej, jednakże zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest uzasadniona ze względu na ochronę porządku prawnego i interesu społecznego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki wydając decyzję dnia (...) listopada 2012 r., rażąco naruszył prawo odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części, w której dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną, gdyż rażące naruszenia prawa miało miejsce w odniesieniu do całej inwestycji, a nie tylko jej części. W związku z powyższym GINB odstąpił od zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył H. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 7, 77, 78, 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające braku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych poprzez rozszerzenie zakresu orzekania bez możliwości złożenia wniosków dowodowych przez skarżącego,

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażający się w dokonaniu rozstrzygnięcia sprawy w rozszerzonym zakresie bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę skarżącą co do zebranego materiału dowodowego w sprawie,

3. art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu i nie zapoznanie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ani nie poinformowaniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pomimo rozszerzenia postępowania i orzekania o część decyzji nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem I Instancji, co uniemożliwiło złożenie skarżącemu stosownych wniosków dowodowych dla wykazania braku naruszeń prawa zarówno w części zaskarżonej jak też przede wszystkim w części rozszerzonej,

4. art. 15 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje polegające na rozstrzygnięciu przez organ II Instancji w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I Instancji, a tym samym nie była przedmiotem odwołania,

5. art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i orzeczenie na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona odwołaniem część decyzji nie narusza w sposób rażący prawa.

W ocenie skarżącego GINB zobowiązany był skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę (...), dając przy tym właściwe wytyczne, a nie samodzielnie rozszerzać zakres zaskarżenia. Nadto wskazał na wadliwość decyzji organu I instancji, bowiem w ocenie skarżącego nie sposób dopatrzeć się w decyzji Prezydenta rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że zarzuty wskazane przez skarżącego są chybione, bowiem z odwołania H. C. wynika, że zaskarżył decyzję organu I instancji w całości, a ponadto w sprawie nie doszło do zgromadzenia nowego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu decyzję organu odwoławczego należy ocenić w kontekście postanowień art. 139 k.p.a. Wymaga to zatem najpierw spojrzenia na działania organów obu instancji w całym postępowaniu, którego efektem stało się zaskarżone rozstrzygnięcie.

W decyzji organu I instancji stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. A. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny, zajmujący część pomieszczeń na parterze i I piętrze kamienicy handlowo-usługowo-mieszkalnej, wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wodn-kan., gazowej, wentylacji i klimatyzacji, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku (poza pomieszczeniami na parterze i I piętrze kamienicy), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Organ wojewódzki uznał, że decyzja w części zezwalającej na budowę zewnętrznej instalacji wentylacji i klimatyzacji została wydana bez uzyskania uprzednio stosownej decyzji o warunkach zabudowy (czym rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a także bez uzyskania zgody na tę inwestycję organu ochrony zabytków (czym naruszono art. 39 ust. 1 cyt. ustawy). Organ pierwszej instancji nie stwierdził zaś w pozostałej części decyzji naruszenia prawa.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania uznał natomiast, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. w całości rażąco narusza prawo, bowiem inwestor nie spełnił warunku określonego w art. 39 ust. 1 prawa budowlanego i przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskał ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającej na realizację spornej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że decyzja nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 1, bowiem inwestor do wniosku dołączył decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Z zestawienia treści decyzji I instancji i rozstrzygnięcia organu odwoławczego niezbicie wynika, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowała pogorszenie sytuacji strony, bowiem stwierdzono w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. A. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny. W takim stanie rzeczy trzeba więc ocenić, czy organ odwoławczy nie uchybił postanowieniom art. 139 k.p.a., powołując się na rażące naruszenie prawa przez decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zasada reformationis in peius). "Niekorzyść strony", o której mowa w tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady – są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego.

W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 k.p.a. – pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony – rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa.

Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 1109/07, Lex nr 504831).

W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy również podnieść, że każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 443/07, Lex Nr 392687 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1986 roku, sygn. akt II SA 1500/85, nie publ.).

Organ odwoławczy w niniejszej sprawie wskazał co prawda, że odstąpił od zasady reformationis in peius, jednakże nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, na czym polegało rażące naruszenie prawa przez Wojewodę (...), który stwierdził w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...). GINB wskazał jedynie, że organ wojewódzki winien w całości stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z uwagi na fakt, że inwestor nie przedstawił ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego brak zgody organu konserwatorskiego na całość inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa w przypadku, gdy ochroną konserwatorską objęty jest jedynie zespół urbanistyczny, a nie budynek przy ul. (...) w (...). Uznać zatem należy, że z uzasadnienia decyzji z (...) lutego 2013 r. nie wynika, aby organ dokonał w sposób wyczerpujący rozważań w zakresie przesłanek rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, przy czym organ winien mieć tutaj na uwadze, że "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. komentarz do art. 139 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, wyd. III).

Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, GINB uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć tutaj należy, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym. W świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu, kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.