Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 831/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 604/16 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ponownym zakwaterowaniu w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 604/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M.K.

na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ponownym zakwaterowaniu w lokalu mieszkalnym: oddalił skargę (pkt I wyroku); przyznał adwokatowi J.O. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] M. J. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta Krasnystaw o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ponownego skierowania do zasiedlenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krasnymstawie.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. Burmistrz Miasta Krasnystaw, na podstawie art. 61a § 1 i 2, art. 123 i art. 124 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Organ I instancji stwierdził, że umowy o najem lokali komunalnych (zakwaterowania) zawierane są w ściśle określonym trybie, tj. na podstawie uchwały Rady Miasta Krasnystaw Nr [...] wydanej w oparciu przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), a więc jako zawarcie umowy cywilnoprawnej o najem (zakwaterowanie) w lokalu mieszkalnym wchodzącym w skład zasobu mieszkaniowego Miasta Krasnystaw. Brak jest zatem przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia przedmiotowego żądania, które jednocześnie nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie oraz w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r. złożonym jako uzupełnienie zażalenia M.K. zarzucił organowi I instancji nierozpoznanie istoty sprawy oraz brak ustaleń winnych jej niezałatwienia. Podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z dnia 30 marca 2015 r. opierało się na prośbie o zbadanie zasadności przyznania lokalu mieszkalnego nr [...] T. D. Lokal nr [...] wnioskodawca zajmował bowiem wspólnie z małżonką już od 1967 r., był również inicjatorem wykupu tej kamienicy przez Miasto Krasnystaw. Chciałby zatem mieć wiedzę, na jakiej podstawie inna osoba uzyskała pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do tego lokalu. Okoliczność, iż lokale mieszkalne uzyskuje się na drodze umowy najmu powoduje, że osoby ubiegające się o powyższy tytuł mają bardzo ograniczone możliwości kontroli legalności ich przydziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Sprawa zasiedlenia lokalu mieszkalnego nie mieści się bowiem w kategorii spraw rozpatrywanych w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz w trybie ustawy Kodeks cywilny poprzez zawarcie umowy najmu. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie. Poruszane przez stronę kwestie zawarcia umów najmu z innymi osobami ubiegającymi się o lokal komunalny nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Końcowo organ II instancji wyjaśnił, że ewentualne skargi na nieprawidłowości w działaniu organu administracji można składać do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie zaś z art. 229 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie M.K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy będącej przedmiotem jego wniosku. Jego intencją było bowiem zbadanie kwestii zasadności przyznania prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Krasnymstawie T.D. Pomimo wielokrotnych wniosków składanych w tym zakresie Burmistrz Krasnegostawu, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, traktowały jednak tę sprawę jako wszczętą w przedmiocie ponownego zakwaterowania M.K. oraz jego małżonki w ww. lokalu.

W ocenie skarżącego, jakkolwiek lokale mieszkalne uzyskuje się na drodze umowy najmu, to jednak Burmistrz Krasnegostawu winien rozpoznać powyższą sprawę jako sprawę administracyjną, albowiem dotyczy ona kwestii zweryfikowania procedury przyznania prawa do lokalu mieszkalnego, a nie kwestii żądania przyznania prawa do lokalu mieszkalnego. Skarżący ponownie zwrócił uwagę, iż osoby ubiegające się o powyższy tytuł mają bardzo ograniczone możliwości kontroli legalności ich przydziału. Jakkolwiek powołuje się ciała w postaci komisji mieszkaniowych do zadań, do których należą kwestie związane z przydziałem lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, to jednak nie ma jakichkolwiek możliwości weryfikacji ich decyzji. Burmistrz może zawrzeć umowę najmu lub jej nie zawrzeć. Powyższy stan prawny umożliwia działania korupcjogenne. Skarżący domaga się zatem w tym kontekście jedynie zbadania legalności poczynionych przez Burmistrza Krasnegostawu działań.

Skarżący podniósł również, że sugerowane przez Kolegium złożenie w tej sprawie skargi w trybie określonym w art. 229 k.p.a., jest uprawnieniem w istocie martwym z uwagi na fakt, iż skargę taką rozpatrywałaby strona niniejszego postępowania. Powyższy tryb jest ponadto jednoinstancyjnym postępowaniem, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, na które nie służy skarga do sądu administracyjnego.

Końcowo skarżący zarzucił, że Kolegium nie zbadało jego zarzutu związanego z brakiem ustalenia przez organ I instancji winnych niezałatwienia sprawy w terminie, pomimo zaleceń wydanych przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...], w którym zobowiązano Burmistrza Krasnegostawu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący podkreślił, że do tej pory nie otrzymał jakichkolwiek informacji w tej kwestii, zaś SKO w Chełmie nie rozpatrzyło zarzutu postawionego w tym względzie w zażaleniu z dnia 14 marca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd ten podał, że podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Określone powyższym unormowaniem przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są samodzielne i niezależne. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, niepubl.).

Skarżący M.K. w skierowanym do Burmistrza Krasnegostawu wniosku z dnia 30 marca 2015 r. domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego celem zbadania legalności zakwaterowania określonej osoby (T.D.) w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] (wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Krasnystaw). Niezależnie od przyjęcia przez organy obu instancji – czemu dano wyraz w sentencjach wydanych postanowień – iż przedmiotem powyższego żądania jest ponowne zakwaterowanie wnioskodawcy w ww. lokalu mieszkalnym (co zdaniem Sądu I instancji nie stanowiło istotnego błędu, albowiem z treści pism skarżącego złożonych do organów obu instancji wynika, iż w istocie dąży on – poprzez zakwestionowanie przydzielenia przedmiotowego lokalu T.D. – właśnie do uzyskania ponownego prawa do zakwaterowania w owym lokalu), w ocenie tego Sądu w pełni zasadne jest uznanie, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, albowiem sprawa będąca jego przedmiotem nie nadaje się do rozpatrzenia w trybie administracyjnym ze względu na brak stosownej podstawy materialnoprawnej.

Sąd I instancji podał, że zakwaterowanie w lokalu mieszkalnym należącym do mieszkaniowego zasobu gminy odbywa się w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie aktu z zakresu administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma bowiem podstaw do wydawania aktów w takim przedmiocie, zaś uprawnienie do takiego lokalu mieszkalnego nie wynika z przepisów ustawy, lecz powstaje właśnie w wyniku zawarcia umowy najmu. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa do lokali mieszkalnych i korzystania z nich, w tym dotyczących lokali należących do mieszkaniowego zasobu gmin, do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi, należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m.in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały określające zasady wynajmowania lokali, a więc regulujące umowne nawiązywanie stosunków najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Umowy nawiązywania stosunków najmu lokali mieszczą się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności.

W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt: I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tylko uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenia z listy) są aktami należącymi do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.– dalej jako "p.p.s.a.") i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli skarżący kwestionuje procedurę, w ramach której dochodzi do wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Krasnystaw, wówczas właściwą drogą jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały nr [...] Rady Miasta Krasnystaw z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Krasnystaw, o ile uchwała ta narusza jego interes prawny – po uprzednim wezwaniu wskazanej Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446).

W kontekście argumentów skarżącego wskazujących na podejrzenie popełnienia przestępstwa w związku z przyznaniem zakwaterowania w spornym lokalu mieszkalnym przy ul. [...], Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju materia należy do właściwości odpowiednich organów ścigania i to do takich organów skarżący winien kierować informacje o swych podejrzeniach w tym zakresie.

Podsumowując, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji wyrażonym w kontrolowanych postanowieniach, iż wniosek skarżącego z dnia 30 marca 2016 r. nie mógł skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Sprawa objęta tym wnioskiem nie należy bowiem do materii administracyjnoprawnej i nie mogła zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowanie w tej sytuacji art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uznać więc należy za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 250 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje, że skarżący jako uprawniony do zakwaterowania w lokalu komunalnym w budynku w Krasnymstawie przy ulicy [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym odmowa wszczęcia postępowania przez organ administracji była bezzasadna.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Lublinie w całości oraz uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta Krasnystaw z dnia [...], nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie Sądu I instancji opiera się na rażącym naruszeniu przepisów, które doprowadziło do całkowitego pominięcia jego żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym zakresie nie przedstawiło dostatecznych wyjaśnień, z jakich przyczyn nie dało wiary wyjaśnieniom skarżącego i przedstawionym przez niego dowodom wskazującym na obejście prawa przez T.D. w zakresie przyznania mieszkania. Tymczasem zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ stoi na straży praworządności i jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo zastrzeżeń skarżącego podnoszonych w skardze przyjął, że sprawa przyznania lokali komunalnych nie jest sprawą administracyjną. Strona skarżąca podniosła, że nie domagała się przyznania innego lokalu komunalnego niż tego, w którym aktualnie przebywa, a wszczęcia postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności podczas przyznania lokalu T.D.

Skarżący zaznaczył, że nie żąda ponownego skierowania go do zasiedlenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], a od samego początku wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia okoliczności przyznania ww. T. D., wskazując jednocześnie na szereg istotnych okoliczności. Postępowanie administracyjne od samego początku w żadnym zakresie nie uczyniło zadość żądaniom skarżącego, a nadto można stwierdzić, że zablokowało drogę do wyjaśnienia istotnych okoliczności towarzyszących przyznaniu ww. lokalu mieszkalnego T.D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. Prawodawca nie doprecyzował jej. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów k.p.a., czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu winna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania lub decyzją odmawiającą uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka odwoławczego od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania był brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego celem zbadania legalności zakwaterowania T.D. w lokalu nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podał Sąd I instancji, że wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczy najmu lokalu, a kwestie związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast jedynie - jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - podlega kontroli sądu administracyjnego uchwała zarządu dzielnicy wydana w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała ta nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania ww. sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu nr [...] wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy mieści się w materii cywilistycznej, jest umową zobowiązującą, konsensualną i nie ma tu władczego działania organu.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, w której wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym (pierwszym) etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania, tj. udzielanie pomocy mieszkaniowej. Etap ten (drugi) związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają charakter cywilnoprawny.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest uchwała rady gminy w sprawie zakwalifikowania na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego, w związku z czym, brak było kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej wnioskiem skarżącego kasacyjnie.

W zakresie ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. należy wskazać, że w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r. sygn. akt II GSK 1916/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane z oparciu o drugą przesłankę występującą w art. 61 k.p.a., interes prawny wnioskodawcy nie był poddany kontroli.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw w związku z czym podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art.184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, z uwagi na to, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

-----------------------

10