Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 313/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków gospodarczych oraz wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej – PINB) z dnia [...] nakazującą B. D. rozbiórkę budynków gospodarczych oraz wiaty na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w B., gm. O..

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w związku z wnioskiem A. i T. W. oraz L. i K. T., którzy pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. zażądali od organu nadzoru budowlanego interwencji w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości B. nr [...], stanowiącej działkę nr [...]. W konsekwencji powyższego zweryfikowano informację zawartą we wniosku poprzez przeprowadzone na nieruchomości oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na nieruchomości znajdują się budynki gospodarcze, budynek mieszkalny, murowano-blaszany budynek gospodarczy z dachem pokrytym blacha falistą, wiata drewniana, stodoła drewniana, szopa drewniana, kurnik murowano-blaszany. Ustalenia PINB w O. spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynków gospodarczych oraz wiaty na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność B. D.. Zebrany przez organ materiał dowodowy legł u podstaw wydania w dniu [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Według organu stanowiące przedmiot postępowania obiekty budowlane zostały wybudowane przed 1974 r., zaś ze względu na brak naruszeń przepisów o planowaniu przestrzennym i fakt, że nie powodują one niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia nie ma podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności.

W toku uruchomionego złożonym w terminie środkiem zaskarżenia postępowania drugoinstancyjnego DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylono wyżej wskazaną decyzję PINB z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego w szczególności ustalenia daty budowy przedmiotowych obiektów, zakresu i czasu prowadzonych prac remontowych oraz wyjaśnienia czy istnieją dokumenty świadczące o legalności lub nielegalności wykonanych robót budowlanych. Lektura akt administracyjnych potwierdza, że PINB w O. ponownie badając sprawę podjął szereg czynności zmierzających do zrealizowania zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej. Prowadzono w szczególności dowody z przesłuchania świadków, wzywano uczestników postępowania do przedłożenia określonych dokumentów oraz wystąpiono do organu administracji architektoniczno-budowlanej z żądaniem udzielenia informacji o ewentualnym wydaniu decyzji dotyczących obiektów budowlanych objętych postępowaniem.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania. Okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania, jak podał to PINB w uzasadnieniu postanowienia, był brak planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] w B. oraz konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu analizy zgodności obiektów stanowiących przedmiot postępowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] r. Wójt Gminy O. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy obejmującą działkę nr [...] w B.. Spowodowało to wydanie przez PINB postanowienia z dnia [...] o podjęciu zawieszonego postępowania.

Po zawiadomieniu stron o tzw. gotowości decyzyjnej, (pismo z dnia 17 lipca 2017 r.), w dniu [...] r. PINB w O. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) nakazał B. D. rozbiórkę budynków gospodarczych oraz wiaty na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w B., gm. O.. Uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowe i chronologiczne zestawienie wszelkich czynności jakie przeprowadzono w sprawie. Kluczowe znaczenie organ I instancji przypisał dowodom z przesłuchania świadków, co legło u podstaw ustalenia czasu realizacji przedmiotowych obiektów. Rzeczony dowód stał się podstawą do przyjęcia, że obecna właścicielka nieruchomości nabyła ją w 1974 r. jako zabudowaną. Wobec wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektów objętych postępowaniem przed dniem 1 stycznia 1995 r. organ I instancji uznał za konieczne dostosowanie się do zasady wynikającej z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia z dnia 7 lipca 1994 r., że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Badając sprawę na gruncie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ rozważał, czy obiekty znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2).

Wobec tego, analizując zgodność wykonanych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, PINB stwierdził niezgodność z tą decyzją, m.in. w zakresie naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nieruchomości. Organ przyjął, że zgodnie z decyzją i załącznikiem graficznym do niej nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została równolegle w odległości 5 m od granicy z działkami drogowymi nr 187 i 190 AM-1 obręb B.. Nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona jest w ten sposób, aby linia ta ograniczała lokalizację budynku na terenie, której nie może przekroczyć zewnętrzny obrys ściany frontowej budynku z wyłączeniem: schodów zewnętrznych, zadaszeń nie związanych z gruntem, podestów, ramp, tarasów; dopuszcza się przekroczenie tej linii maksymalnie na odległość 1,5 m wyłącznie elementami budynku takimi jak: okapy i dachy, dopuszcza się przekroczenie tych linii maksymalnie na odległość 0,25 m przez detale architektoniczne stanowiące elementy dekoracyjne elewacji (np. gzymsy, ryzality); nieprzekraczalna linia zabudowy nie obowiązuje obiektów małej architektury, zabudowy śmietników, obiektów infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń zlokalizowanych w całości w gruncie. Według ustaleń organu nadzoru budowlanego I instancji wszystkie obiekty na przedmiotowej działce zlokalizowane są na granicy z działką drogową nr 187, jak również nie jest zachowana wymagana odległość od granicy działki drogowej nr 190. Wobec takiego usytuowania obiektów, które naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy wykluczono możliwość wydania decyzji z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazującej wykonanie określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Uznał przy tym organ decyzyjny, że sporne obiekty nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Finalnie organ I instancji wydany w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakaz rozbiórki uzasadniał brakiem możliwości zastosowania art. 40 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r., czyli nakazu wykonania przeróbek lub zmian.

W odwołaniu od decyzji B. D. wniosła o jej uchylenie oraz dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w odwołaniu dowodów. W szczególności podniesiono i wykazywano, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem, które zostało podpisane przez inną osobę niż w nim wskazana, co spowodowało prowadzenie w tym zakresie dochodzenia umorzonego załączonym do odwołania postanowieniem wydanym przez KPP w O. zatwierdzonym przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O.. W oparciu o zebrane przez organ dowody w odwołaniu wykazywano, iż prowadzone przez obecną właścicielkę nieruchomości roboty budowlane polegały wyłącznie na remoncie, zaś obiekty wybudowano w latach siedemdziesiątych. Zdaniem odwołującej się PINB w O. błędnie przyjął, iż linia zabudowy jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Jej zdaniem obiekty zostały wybudowane przed 1974 r., a decyzja ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została wydana w 2016 r., a więc na długo po powstaniu zabudowań. Decyzja ta dotyczy nowych budynków, które ewentualnie mogą powstać na działce nr [...] w B., a nie zabudowań, które już istnieją i powstały 40 lat wcześniej.

Decyzją z dnia [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano przebieg postępowania, podobnie jak uczynił to organ I instancji, zwracając baczną uwagę na dowody ze słuchania świadków. Po wskazaniu na decyzję PINB w O. oraz wniesione odwołanie organ II instancji przeprowadził charakterystykę postępowania legalizacyjnego prowadzonego na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przy uwzględnieniu art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. Wywody o charakterze prawnym organ odwoławczy zakończył stwierdzeniem, że ,,wykluczenie przesłanek do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37, jak i do nakazania zgodnie z art. 40 wykonania przeróbek lub zmian uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a.".

W ramach własnych rozważań DWINB przyjął, że sporne budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej przed 1995 r.. Okoliczności te potwierdzać miały w szczególności akt notarialny z dnia [...] wskazujący, iż B. D. nabyła zainwestowaną nieruchomość rolną wraz z zabudowaniami, informacje przekazane przez organ architektoniczno-budowlany o braku wydanego pozwolenia na budowę spornych obiektów oraz zeznania przesłuchanych świadków. Wedle organu zastosowanie w sprawie znalazły przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.. Zdaniem organu II instancji, przytaczającego zresztą ,,aktualne orzecznictwo sądowe", w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki, uregulowanym przepisem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przez przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy rozumieć przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym. Po podaniu tej zasady organ wyjaśnił, że w sprawie należało ustalić zgodność wykonanych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] AM-1 w B., gm. O.. Według organu istnieje niezgodność wykonanych robót ze wskazaną decyzją m.in. w zakresie naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nieruchomości. Zgodnie z decyzją nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została równolegle w odległości 5 m od granicy z działkami drogowymi nr 187 i 190 AM-1 obręb B.. Nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona jest w ten sposób, aby linia ta ograniczała lokalizację budynku na terenie, której nie może przekroczyć zewnętrzny obrys ściany frontowej budynku z wyłączeniem: schodów zewnętrznych, zadaszeń nie związanych z gruntem, podestów, ramp, tarasów; dopuszcza się przekroczenie tej linii maksymalnie na odległość 1,5 m wyłącznie elementami budynku takimi jak: okapy i dachy, dopuszcza się przekroczenie tych linii maksymalnie na odległość 0,25 m przez detale architektoniczne stanowiące elementy dekoracyjne elewacji (np. gzymsy, ryzality); nieprzekraczalna linia zabudowy nie obowiązuje obiektów małej architektury, zabudowy śmietników, obiektów infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń zlokalizowanych w całości w gruncie. Natomiast wszystkie sporne obiekty zlokalizowane są na granicy z działką drogową nr 187, jak również nie jest zachowana wymagana odległość od granicy działki drogowej nr 190. Wobec takiego usytuowania obiektów, które naruszają nieprzekraczalną linie zabudowy brak jest, możliwości wydania decyzji z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazującej wykonanie określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ustalono jednocześnie, ze sporne obiekty nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Konkludując swoje stanowisko w sprawie organ II instancji przytoczył wprost część uzasadnienia decyzji organu I instancji dotyczącą braku możliwości zastosowania przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i konieczności wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 tejże ustawy ze względu na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Niejako od siebie organ dodał jedynie, że postępowanie o umorzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia podpisu pozostaje bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze jaką B. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podniesiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie udziału w czynności oględzin obiektu budowlanego oraz dokonania tej czynności pod nieobecność skarżącej oraz naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 2, art. 21 ust 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na to, że orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym zostało wydane z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Wobec treści zarzutów skargi wniesiono o uchylenie w całości decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie zarzutów i żądań skargi podano, że skarżąca nie brała udziału w oględzinach prowadzonych w dniu 21 lutego 2013 r., co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się w sprawie i stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a.. Według skarżącej DWINB stwierdził, iż nie było możliwości zastosowania przez organ art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż wybudowane obiekty naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy, a więc znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Tymczasem sporne obiekty wybudował na nieruchomości skarżącej poprzedni właściciela na początku lat siedemdziesiątych. Mimo, że organ stwierdził, iż budynki nie zagrażają zdrowiu i życiu i ich usytuowanie nie wpływa na bezpieczeństwo na drodze wydano nakaz rozbiórki. Odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy w uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wskazano w niej, iż nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona jest równolegle w odległości 5 metrów od granicy z działkami drogowymi nr 187 oraz 190 AM obręb B., przy czym budynki tą linię przekroczyły. Jednakże budynki te stoją w tym samym miejscu już od ponad czterdziestu lat i są to budynki gospodarcze. Skarżąca podniosła nadto, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym i przez to narusza podstawowe zasady konstytucyjne, w tym zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadę ochrony własności. Przedmiotowe budynki wybudowane przez poprzedniego właściciela, objęto nakazem rozbiórki, co narusza prawo własności zagwarantowane konstytucyjnie i zasadę zaufania do państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją, że merytoryczne powody wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2018 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko zaprezentowane w skardze i załączyła kopie dokumentów m.in. pisma kierowanego do niej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na rozprawie w dniu 6 września skarżąca i jej pełnomocnik podtrzymali skargę jak i żądania w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przesłanki takiego stanowiska niekoniecznie wynikają z przyczyn opisanych w skardze. Nie jest bowiem do pogodzenia sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., który autor skargi uzasadnia uniemożliwieniem skarżącej wypowiedzenia się w sprawie, co wiąże z brakiem uczestnictwa w kontroli. Niewątpliwie właściciel nieruchomości jest jak najbardziej uprawniony do udziału w czynnościach kontrolnych, zaś organ administracyjny realizujący uprawnienia procesowe każdej ze stron postępowania zobligowany jest ów udział zapewnić. Wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje przecież organ prowadzący postępowanie do stworzenia każdej stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Zaznaczyć jednak trzeba, że nawet brak udziału strony w oględzinach nie będzie niejako automatycznie dawał podstaw do uchylenia decyzji ze względu na uchybienia proceduralne. Właściwa wykładnia zasady zawartej w art. 10 k.p.a. prowadzi bowiem do uznania, że to na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W realiach niniejszej sprawy na żadnym etapie postępowania skarżąca takiego związku nie wykazała, co sprowadza się w istocie do podniesienia stricte teoretycznego zarzutu, aczkolwiek zasadzającego się na nieprawidłowym działaniu organu. Nie można podnoszonemu zarzutowi przypisywać konkretnego skutku procesowego, skoro same oględziny miały miejsce w dniu 21 lutego 2013 r., czyli prawie cztery lata przed wydaniem przez PINB w O. decyzji. Zasady doświadczenia życiowego i logiki pozwalają na przyjęcie, że gdyby nawet w toku oględzin nie brała udziału skarżącą to przez okres kilku lat z całą pewnością miała ona możliwość podważenia ustaleń organu, a nawet przedłożenia dowodów przeciwnych do poczynionych w trakcie oględzin, czy wręcz skonstruowania wniosku o przeprowadzenie kolejnych oględzin, już bez uchybień formalnych. Skoro działania w tym kierunku nie zostały przez długi okres czasu podjęte, nie może mieć znaczenia zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., który okazuje się niezasadny. Tak więc pierwszy z zarzutów skargi nie znajduje potwierdzenia i jako taki pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Sąd stwierdza, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję faktycznie poza opisaniem przebiegu postępowania uzasadniając utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie dokonał właściwej oceny sprawy lecz powielił stanowisko PINB w O. wiernie ponawiając argumentację jaką zawarł on w swojej decyzji. Lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji dowodzi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a.. Dochowanie tej zasady polega na tym, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Z kolei organ odwoławczy ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie ewentualnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji. Dokonywanie wyłącznie kontroli legalności decyzji, jest kompetencją zastrzeżoną ustawowo dla sądu administracyjnego. Organ II instancji jest natomiast zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy obszerne przytoczenie faktycznego przebiegu postępowania w sprawie oraz przedstawienie ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Nie jest więc poprawne uzasadnienie decyzji organu II instancji będące wierną kopią rozważań organu I instancji.

Zdaniem składu orzekającego Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym ze względu na nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Jest to nieprawidłowość o najdonioślejszym znaczeniu, gdyż przesądza o wadliwości wydanych w sprawie aktów administracyjnych. Otóż PINB w O., a konsekwentnie za nim organ II instancji, wydany nakaz rozbiórki obiektów budowlanych zasadniczo oparły na negatywnej weryfikacji lokalizacji obiektów na nieruchomości na gruncie decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy O. z dnia [...]. Konkretnie wręcz DWINB wskazując na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wyartykułował pogląd, że legalizując samowolę budowlaną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ,,organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu". Organ odwoławczy uzasadniając zajęte stanowisko odwołał się do ,,aktualnego orzecznictwa" wskazując na wyroki sądów administracyjnych z lat 2006-2010. Zdaje się, iż umknęło uwadze orzekającego organu, iż różna praktyka organów nadzoru budowlanego, rozbieżności orzecznictwa i wreszcie skutek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu jako najbardziej dolegliwa sankcja w stosunku do niejednokrotnie dziesiątki lat funkcjonujących samowolnie wzniesionych obiektów, spowodowały podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13) rozstrzygającej kwestię właściwych przepisów dotyczących przeznaczenia terenu przy orzekaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie ocenił jako wysoce naganne samo zjawisko samowoli budowlanej, to jednak uznał, iż w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, przyjął, iż interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r.

Z omawianego orzeczenia w sposób jednoznacznie wynika też, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli istnieje więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna.

Nie można więc tracić z pola widzenia faktu, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji potwierdzają, że istniejące na nieruchomości obiekty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Spełnia się zatem jedna z przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Tym bardziej nie może się ostać w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę wydaną bez podjęcia choćby próby zweryfikowania możliwości legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów na gruncie przepisów zagospodarowania przestrzennego istniejących w czasie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie rzeczonych obiektów.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podać, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Mając na uwadze wyżej powiedziane Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie podjęły działań nakierowanych na ocenę przeznaczenia terenu w chwili budowy obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Skoro wydane rozstrzygnięcia oparto wyłącznie o analizę decyzji o warunkach zabudowy z 2016 r. powodować to będzie niewątpliwie wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa poprzez ocenę inwestycji z uwzględnieniem przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w czasie wybudowania obiektów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.