Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1047/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 105 § 1, art. 61 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 229, art. 27, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 49/13 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 49/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 6 kwietnia 2012 r. K. B. (dalej skarżący) wystąpił do Prezydenta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] o pow. 5,1419 ha, [opisane w księdze wieczystej] KW Nr [...]. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości od K. i B. B. nastąpiło na podstawie decyzji z [...] 1986 r. znak [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia 29.05.2008 r., X Ns 238/08 spadek po B. B. w całości nabył mąż K. B.

Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) umorzył w całości postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując że zgodnie z art. 229 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn] roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Od decyzji z [...] 2012 r. odwołanie złożył K. B. Zdaniem odwołującego się, Starosta naruszył art. 229 ugn przez błędne zastosowanie (nie zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wymienione) i błędną wykładnię (umorzenie postępowania zamiast orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), a także przepisy proceduralne: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie całości materiału dowodowego, nieustalenie daty ujawnienia zbycia nieruchomości w księdze wieczystej, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji oraz niewyjaśnienie, czy małżonkowie B. byli poinformowani o zbyciu wywłaszczonej nieruchomości i czy nieruchomość została przeznaczona zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z [...] 2012 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r., wskazując że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 229 ugn wyłącza roszczenie z art. 136 ust. 3 ugn w sytuacji, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana osobie trzeciej lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazane przesłanki muszą nastąpić łącznie przed dniem 1 stycznia 1998 r. Uwzględniając uregulowania ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.] (dalej kwh), w ocenie organu decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przyznać w istocie dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotny przy tym dla oceny skutków jest fakt, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny. W obu bowiem przypadkach dla oceny tego, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie.

Po odłączeniu nieruchomości z KW nr [...], dla przedmiotowej nieruchomości urządzono nową księgę wieczystą. W księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciel nieruchomości wpisane jest [...] Przedsiębiorstwo Budowlane SA z siedzibą w [...]. Prawo wpisano na podstawie umów sprzedaży z 15.5.1997 r. i 03.11.1997 r., i zawartych w nich wniosków z 27.05.1997 r. i 13.11.1997 r. (k. 49-51 i 54-56; wpisano dnia 13.02.1998 r.). Obydwie przesłanki, o których mowa w art. 229 ugn, tj. zbycie prawa własności i ujawnienie go w księdze wieczystej, zostały spełnione. Wojewoda wskazał, że Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Olsztynie Wydziału Ksiąg Wieczystych z zapytaniem, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości dnia 31.12.1997 r. Pismem z 2 sierpnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Olsztynie potwierdził, że na dzień 31.12.1997 r. [...] Przedsiębiorstwo Budowlane SA w [...] było właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 5,1658 ha, objętych KW nr [...]. Prawo do przedmiotowego gruntu zostało wpisane do księgi wieczystej po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, to jednak wniosek o dokonanie tego wpisu został złożony dnia 20 grudnia 1996 r., co w świetle art. 29 kwh oznacza, że wpis ten obowiązuje z chwilą złożenia wniosku, a termin z art. 229 ugn został zachowany.

Wojewoda podkreślił, że w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Starosta nie mógł badać kwestii przeznaczenia nieruchomości po jej wywłaszczeniu ani czy jej właściciele byli informowani o fakcie jej zbycia.

Skargę na decyzję z [...] 2012 r. wywiódł K. B. wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 229 ugn przez błędne zastosowanie, podczas gdy nie zostały spełnione wszystkie wymienione w nim przesłanki - choć wywłaszczoną nieruchomość sprzedano osobie trzeciej, to prawo własności ujawniono w księdze wieczystej dopiero po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. 13 lutego 1998 r.;

- art. 229 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie daje podstawy do umorzenia postępowania, podczas gdy zawarte w tym przepisie wyłączenia nie przesądzają o bezprzedmiotowości postępowania, lecz określają negatywne przesłanki, których zaistnienie musi oznaczać odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 27 ugn przez błędną wykładnię polegające na błędnym przyjęciu, że nieistotny dla oceny skutków jest charakter wypisu do księgi wieczystej;

- art. 7 i 77 § 1 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności przez nieustalenie, kiedy ujawniono prawo własności w księdze wieczystej;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa przez brak w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie wyjaśnienia w szczególności czy małżonkowie B. byli poinformowani o zbyciu wywłaszczonej nieruchomości, czy nieruchomość została przeznaczona zgodnie z celem wywłaszczenia, kiedy fakt zbycia nieruchomości został ujawniony w księdze wieczystej;

- art. 138 § 2 kpa przez brak uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że prawidłowe rozstrzygnięcie tejże sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawodawca w art. 229 ugn ustalił jako decydującą chwilę ujawnienia, a nie wpisu w księdze wieczystej (tak jak np. w art. 20 ust. 2 kwh). W przedmiotowej sprawie do ujawnienia prawa własności [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego SA w [...] doszło więc w dniu wpisu, tj. 13 lutego 1999 r. a więc dopiero po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie art. 229 ugn nie ma zastosowania. Wobec spełnienia pozostałych wymaganych prawem przesłanek, w tym tych określonych w art. 136 i 137 ugn, wywłaszczona od p. B. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość winna ulec zwrotowi. Zdaniem skarżącego nie można podzielić argumentacji Wojewody w kwestii tego, jakiej treści winno zapaść rozstrzygnięcie w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 229 ugn.

W przekonaniu skarżącego w takiej sytuacji organ winien wydać decyzję odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że według art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli, stosownie do art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Z akt sprawy wynika, że działki [...] (nowe numery działek) zostały wniesione przez Skarb Państwa jako aport do Przedsiębiorstwa Obsługi "[...]" Spółka z o.o., którego Skarb Państwa był wspólnikiem (k. 52 akt adm.). Dlatego słusznie skarżący podnosi, że wniesienie aportu do Przedsiębiorstwa Obsługi "[...]" nie stanowiło jeszcze ziszczenia się przesłanki z art. 229 ugn.

Niemniej jednak na gruncie rozpoznawanej sprawy znajduje zastosowanie art. 229 ugn. W dokumentacji sprawy znajdują się trzy akty notarialne. Pierwszy dokument z 20 grudnia 1996 r. dotyczy sprzedaży przez Przedsiębiorstwo Obsługi "[...]" Spółka z o.o. na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółka Akcyjna w [...] udziału wynoszącego [...] części nieruchomości, położonej w [...] (obręb ...) o numerach ewidencyjnych [...], o łącznym obszarze 5 ha 16 arów 56 m2. W § 9 umowy znajduje się zapis, mówiący że przedstawiciele kupującego wnoszą do Sądu Rejonowego w Olsztynie VI Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonanie w księdze wieczystej KW nr [...] wpisu prawa własności do [...] części na rzecz WPB SA w [...] (k. 106, 107 akt adm.). Z drugiego aktu notarialnego z 15 maja 1997 r. wynika, że między tymi samymi podmiotami zawarto umowę sprzedaży udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w [...] (obręb [...]) o numerach ewidencyjnych [...], o łącznym obszarze 5 ha 16 arów 58 m2. Z § 9 umowy wynika, że przedstawiciele kupującego wnoszą do Sądu Rejonowego w Olsztynie VI Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonanie w księdze wieczystej Kw nr [...] wpisu prawa własności do [...] części na rzecz WPB SA w [...](k. 102-103 akt adm.). Z trzeciego aktu notarialnego z 3 listopada 1997 r. wynika, że między rzeczonymi podmiotami doszło do zawarcia umowy sprzedaży udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w [...](obręb ...) o numerach ewidencyjnych [...], o łącznym obszarze 5 ha 16 arów 58 m2. Z § 9 umowy wynika, że przedstawiciele kupującego wnoszą do Sądu Rejonowego w Olsztynie VI Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonanie w księdze wieczystej Kw nr [...] wpisu prawa własności do [...] części na rzecz kupującego, WPB SA w [...] (k. 99, 100 akt adm.).

Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że dnia 13 lutego 1998 r. ujawniono [...] Przedsiębiorstwo Budowlane Spółka Akcyjna w [...] jako właściciela ww. nieruchomości (k. 49 akt adm.).

W księdze wieczystej znajduje się zapis, że ww. przedsiębiorstwo wpisano na podstawie umów sprzedaży z 15 maja 1997 r. i 3 listopada 1997 r., i zawartych w nich wniosków z 27 maja 1997 r. i 13 listopada 1997 r. (k. 49-51, 54-56). Wprawdzie w odpisie księgi wieczystej nie ma wzmianki o wniosku dotyczącym wpisu nieruchomości ([...] części nieruchomości, obręb [...] o numerach ewidencyjnych [...]) objętej aktem notarialnym z 20 grudnia 1996 r., jednak w pozostałych dwu aktach notarialnych znajdują się zapisy (§ 1 umów sprzedaży), mówiące że przedstawiciele Przedsiębiorstwa Obsługi "[...]" sp. z o.o. w [...], powołując się na przedłożony do aktu notarialnego odpis księgi wieczystej Kw nr [...], wydany przez Sąd Rejonowy w Olsztynie VI Wydział Ksiąg Wieczystych z 14 maja 1997r., pozycja wykazu [...], oświadczyli, że to przedsiębiorstwo jest wpisane jako właściciel udziału wynoszącego [...] części nieruchomości miejskiej, położonej w [...] przy ulicy [...] (obręb [...]), stanowiącej zabudowane działki gruntu o numerach ewid. [...] o powierzchni 5 ha, 16 a, 58 m2. Z tego faktu można wywieść z całą pewnością, że do 14 maja 1997 r. [...] Przedsiębiorstwo Budowlanego Spółka Akcyjna w [...] złożyło wniosek o wpisanie go jako właściciela [...] ww. nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego z [...] 1996 r.

Tym samym po analizie wspomnianej wyżej dokumentacji Sąd I instancji doszedł do wniosku, że do 31 grudnia 1997 r. w obrocie prawnym istniały trzy akty notarialne dotyczące sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółka Akcyjna w [...], które przedłożyło stosowne wnioski o wpis w księdze wieczystej ujawniające go jako właściciela rzeczonej nieruchomości. Taki stan prawny potwierdził w piśmie z 2 sierpnia 2012r. (k. 110 akt adm.) Sąd Rejonowy w Olsztynie podnosząc, że na dzień 31.12.1997 r. [...] Przedsiębiorstwo Budowlane SA w [...] było właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 5,1658 ha, objętych KW nr [...].

Jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ugn i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ugn (wyrok NSA z 30.1.2007r., I OSK 386/06).

Art. 229 ugn ma zastosowanie, jeżeli prawo do gruntu zostało wpisane do księgi wieczystej po wejściu w życie ustawy, ale wniosek o jego wpis do księgi został złożony przed dniem jej wejścia w życie, wpis bowiem, nawet gdy ma charakter konstytutywny, działa z mocą wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu (wyrok NSA z 29.5.2002 r., I SA 2683/00, Lex 82657; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 2 wydanie, s. 1651, [nb 1], Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 229 ugn), co wynika z art. 29 kwh). Stosowne wnioski na gruncie przedmiotowej sprawy zostały złożone przed dniem 31 grudnia 1997 r.

W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (wyrok NSA z 3.3.2010 r., I OSK 679/09, Lex 595463). Tym samym w zaistniałej sytuacji nie zachodzi potrzeba badania faktycznego przeznaczenia spornej nieruchomości. Niesłuszne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, ujawni się, że nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 7.10.2010 r., I OSK 1673/09). W uzasadnieniu tego wyroku słusznie wskazano, że umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu nieruchomości sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać. Dlatego nie ma znaczenia w sprawie, czy konsekwencją zastosowania art. 229 ugn winno być umorzenie postępowania administracyjnego czy też odmowa zwrotu nieruchomości, gdyż oba wskazane rozstrzygnięcia nie prowadzą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tych względów, nawet gdyby przyjąć, tak jak chce tego skarżący, że organ winien wydać ewentualnie decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zamiast umorzyć postępowanie, to i tak tylko ta okoliczność w ocenie Sądu nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł K. B. reprezentowany przez adwokata W. W., zarzucając naruszenie:

1. przepisów materialnego:

a) art. 229 ugn (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a mianowicie choć wywłaszczoną nieruchomość sprzedano na rzecz osoby trzeciej, to prawo własności zostało ujawnione w wiedze wieczystej dopiero po 1 stycznia 1998 r., czyli 13 lutego 1998 r.;

b) art. 229 ugn (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie daje podstawy do umorzenia postępowania, podczas gdy zawarte w tym przepisie wyłączenia nie przesadzają o bezprzedmiotowości postępowania, lecz określają negatywne przesłanki, których zaistnienie musi oznaczać odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

c) art. 27 ugn (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że nieistotny dla oceny skutków jest charakter wpisu do księgi wieczystej (rodzaj prawa wpisywanego do księgi wieczystej);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa polegające na niestwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu dokonującego kontroli legalności działania organu było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się organ: niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się organu do wszystkich twierdzeń i argumentów podnoszonych przez skarżącego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie charakteru wpisu do księgi wieczystej, momentu ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, a także uzasadnienia przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, a także braku odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, skutkiem czego niemożliwe staje się dokonanie rzetelnej kontroli instancyjnej orzeczenia.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasadzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo aprobował postępowanie dowodowe w kontrolowanej sprawie, jako przeprowadzone w sposób należyty. W szczególności organy obu instancji nie musiały pozyskać [zupełnego] odpisu papierowego przedmiotowej księgi wieczystej sprzed migracji, bowiem ustawodawca stworzył w systemie elektronicznym gwarancje, by także po migracji można było uzyskać pełną informację nie tylko o wpisach aktualnych (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksiegowych. Komentarz, LexisNexis 2010 s. 233, uw. 4), lecz i o wpisach wykreślonych (M. Kućka w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 552, uw. 3).

Odpisy ksiąg wieczystych obejmujące wpisy wykreślone wydaje się tylko na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego, a w wypadkach uzasadnionych - również na żądanie osoby, której wykreślony wpis dotyczył (art. 362 ust. 2 kwh). Tym samym skarżący, jako osoba, której określony wpis dotyczył (verba legis), mogła samodzielnie zwrócić się o odpis księgi wieczystej obejmujący wpisy wykreślone (art. 362 ust. 2 in fine kwh) i złożyć go w postępowaniu administracyjnym. Skarżący mógł też uzyskać odpis zupełny księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym, bowiem taki odpis może uzyskać każdy (M. Kućka – op. cit. s. 553-554, uw. 5). Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego nie wykazał jakimkolwiek dowodem (w tym odpisem zupełnym przedmiotowej księgi wieczystej), że ustalenia poczynione przez organy obu instancji były wadliwe. Błędnie autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości ustaleń w tym, że organy skierowały zapytanie do kierownika sekretariatu. Wnioski o wydanie odpisów ksiąg wieczystych, odpisów dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych oraz poświadczać te odpisy, a także wydawać zaświadczenia na podstawie ksiąg wieczystych zamkniętych oraz zbiorów dokumentów, mogą załatwiać samodzielnie pracownicy sądu wyznaczeni przez prezesa sądu lub przewodniczącego wydziału (§ 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów - Dz. U. nr 102, poz. 1122, zm. Dz. U. z: 2003 r. nr 176, poz. 1721; 2011 r. nr 33, poz. 164). Tym samym zgromadzone odpisy księgi wieczystej, odpisy dokumentów i informacje zawarte w piśmie z 2 sierpnia 2012 r., miały przymiot dokumentów urzędowych (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc), a skarżący nie przeprowadził przeciwko nim dowodów, które prowadziłyby do odmiennych ustaleń (art. 252 kpc). Tym samym stan faktyczny, trafnie aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sadu Administracyjnego wiążący.

Wszystkie trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1 lit. a, b i c) zostały sporządzone niestarannie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli postawił art. 229 i art. 27 ugn w brzmieniu jednolitego tekstu "Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm." (s. 2 skargi kasacyjnej), który zaczął obowiązywać dnia 9 grudnia 2004 r., a pierwsza zmiana ("ze zm.") weszła w życie dnia 1 stycznia 2005 r. Ów jednolity tekst przestał obowiązywać z dniem 10 czerwca 2010 r. o północy (j.t. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651), prawidłowo zastosowany przez organy obu instancji, zaczął obowiązywać dnia 11 czerwca 2010 r. Wskazywany w skardze kasacyjnej wzorzec kontroli nie obowiązywał także w dacie zawarcia wszystkich trzech umów sprzedaży udziałów w przedmiotowej nieruchomości (20 grudnia 1996 r., 15 maja 1997 r., 3 listopada 1997 r. – gdy obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - j.t. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg), ani w dacie dokonania wpisów w księdze wieczystej na podstawie wniosków z 27 maja 1997 r. i 13 listopada 1997 r., gdy obowiązywała ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. nr 115, poz. 741; art. 241 pkt 1 i art. 242 ugn). Mimo tych wad, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nadają się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Oba zarzuty naruszenia art. 229 ugn (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, jak i przez jego błędną wykładnię (odpowiednio - pkt 1 lit. a i b), z uwagi na ich uzasadnienie, należało rozpoznać łącznie. Art. 229 ugn został zastosowany prawidłowo. Trafnie skarżący kasacyjnie zauważa, że prawo własności nieruchomości nie powstaje w dacie wpisu w księdze wieczystej, gdyż wpis nie jest potrzebny do powstania prawa własności. Jednakże z tego słusznego stwierdzenia autor skarg kasacyjnej nie wyprowadza właściwego wniosku co do obowiązywania w tej materii art. 29 kwh (s. 4 skargi kasacyjnej).

Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 ugn, niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego; 2. sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r.; 3. prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej (wyrok WSA w Warszawie z 6.3.2008 r., I SA/Wa 32/08, akceptowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1724, nb 4). Wskazane przesłanki muszą nastąpić przed dniem 1 stycznia 1998 r. Decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotne z tego punktu widzenia jest to, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis użytkowania wieczystego ma wpis konstytutywny. Kluczowe znaczenie ma fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (przez wpis), a nie tylko jego nabycie. W obu przypadkach dla oceny, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do art. 29 kwh, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (wyrok NSA z: 29.5.2002 r., I SA 2683/00; 20.3.2001, I SA 2341/99, akceptowane przez A. Prusaczyka – op. cit. s. 1718, nb 1). Rozwiązanie przyjęte w art. 29 kwh pozwala na uniezależnienie powstania skutków wpisu w księdze wieczystej od chwili rozpoznania wniosku o wpis przez sąd wieczystoksięgowy, a więc od okoliczności, na które uczestnicy postępowania nie mają wpływu (B. Swaczyna w: red. J. Pisuliński – op. cit. 449-450, uw. 1).

Zarzut naruszenia art. 27 ugn okazał się nietrafny. Ustawodawca zarówno dla sprzedaży nieruchomości, jak i dla oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ugn). Jedynie dla oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienia tego prawa w drodze umowy, wymaga wpisu w księdze wieczystej (art. 27 zd. 2 ugn).

W polskim systemie prawa wyróżnia się trzy sposoby oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawowym tego sposobem jest zawarcie umowy. Tylko w przypadku umownego oddania lub przeniesienia użytkowania wieczystego, wpis tego prawa w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny (S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2013 – dalej S. Rudnicki, Komentarz, s. 535-537, uw. 2).

Poza czynnością o charakterze cywilnoprawnym, użytkowanie wieczyste może powstać z mocy samego prawa na podstawie przepisu ustawy (przepisów o charakterze uwłaszczeniowym – przykładowo powstanie użytkowania wieczystego ex lege – np. na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym – Dz. U. nr 65, poz. 385). Ustawy uwłaszczeniowe wprowadzają wyjątek od zasady konstytutywnego charakteru wpisu użytkowania wieczystego (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.11.1998 r., III CZP 33/98, OSNC 4/99/67, z omówieniem Z. Strusa, Pal. 1999/1-2/150, akceptowane przez S. Rudnickiego, Komentarz", s. 537, uw. 2). Przepisem o charakterze uwłaszczeniowym był w szczególności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.; G. Bieniek w: G. Bieniek, Z. Marmaj, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz i orzecznictwo TK, SN i NSA, ZCO 1994 s. 228 uw. 1-3).

Trzecim sposobem nabycia użytkowania wieczystego jest decyzja administracyjna – sposób ten, o charakterze wyjątkowym, ograniczony jest do wyłącznie do sytuacji wymienionych w przepisach szczególnych (np. w art. 209 i art. 112 w zw. z art. 136 ugn lub w do 18 listopada 2011 r. – w uchylonym art. 34 ust. 3 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (j.t. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.; S. Rudnicki, Komentarz, s. 534, uw. 1). Mimo zatem konstytutywnego bądź deklaratoryjnego charakteru wpisu prawa użytkowania wieczystego, w zależności od sposobu jego powstania (co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego), nie wpływało to na ocenę zaskarżonego wyroku, skoro wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny. Z tej samej przyczyny, spory w doktrynie odnośnie wstecznej mocy wpisu konstytutywnego (B. Swaczyna – tamże, s. 451, uw. 5), także nie miały żadnego znaczenia dla kontrolowanej sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Art. 141 § 4 ppsa określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd oddalił skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Nie ma podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. To, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu ani ze szczegółowo zaprezentowaną wykładnią prawa, nie pozwala skutecznie kwestionować prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera w dostatecznym stopniu przekonujące argumenty przemawiające za zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej w szczególności nie mogły przemawiać orzeczenia Sądów, wskazujące że zaistnienie przesłanek z art. 229 ugn winno było skutkować odmową zwrotu nieruchomości, nie zaś umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Art. 229 ugn określa sytuacje, w których dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (wyrok NSA z 3.3.2010 r., I OSK 679/09). Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, gdyż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego (G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz w: red. S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 1064-1066 uw. 1-3, 5; A. Prusaczyk – op. cit. s. 1718 -1719 nb 1, 2). Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Według poglądu przeważającego w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn organ administracji umarza na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe (w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22.3.2006 r., I OSK 651/05; 7.2.2006 r., I OSK 409/05; 16.11.2000 r. I SA 1539/99; 25.1.2000 r., I SA 276/99, OSP 2001, nr 5, poz. 80; wyrok Sądu Najwyższego z 21.6.2007 r., IV CSK 81/07, OSNC-B, poz. 40).

W doktrynie i orzecznictwie Sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zarówno na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r., jak i na podstawie art. 136 ust. 3 ugn), ma cywilnoprawny charakter, które może być realizowane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym (art. 2 § 3 kpc; G. Bieniek w: G. Bieniek, Z. Marmaj, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz i orzecznictwo TK, SN i NSA, ZCO 1994 s. 138 uw. 3). Tym samym poprzedni właściciel lub jego następca prawny musiałby wystąpić przed dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ugn) z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ administracji publicznej musiałby ustalić, że przesłanki zwrotu nieruchomości wnioskodawcy zaktualizowały się przed dniem, z którym ustawodawca w ustawie uwłaszczeniowej wiąże nabycie ex lege prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, bądź w przypadku, w którym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn; wyrok Sądu Najwyższego z 20.10.2010 r., III CSK 22/10). Ustawodawca z reguły przyznaje uprawnionemu dane roszczenie (np. o wydanie nieruchomości – art. 222 § 1 kc). Jednakże póki uprawniony z tego prawa nie skorzysta (w szczególności nie wystąpi do danej osoby np. o wydanie nieruchomości – w drodze pozaprocesowej bądź w postępowaniu regulowanym ustawą), nie sposób przyjąć, by przesłanki zwrotu nieruchomości się zaktualizowały. Dopiero wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed organem administracji publicznej (podobnie jak wytoczenie powództwa z art. 222 § 1 kc przed Sądem powszechnym), prowadzić może do uznania, że zaktualizowały się przesłanki zwrotu nieruchomości.

W niniejszej sprawie wszystkie istotne zdarzenia prawne – w szczególności nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości i wpis tego prawa w księdze wieczystej na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego SA w [...], nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 29 kwh). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, ujawni się, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe (wyrok NSA z: 3.3.2010 r., I OSK 679/09; 16.11.2000 r., I SA 1539/99; wyrok WSA w Białymstoku z 16.4.2009 r., II SA/Bk 828/08).

W doktrynie i w orzecznictwie Sadów administracyjnych trafnie wskazuje się, że oba rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania bądź odmowa zwrotu nieruchomości) prowadzą do tego samego skutku (braku możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości; wyrok NSA z 7.10.2010 r., I OSK 1673/09; wyrok WSA w Gdańsku z 7.12.2011 r., II SA/Gd 334/11; wyrok WSA w Poznaniu z 29.12.2009 r., IV SA/Po 760/09). Niezależnie od przyjętej koncepcji, wyłączenie w art. 229 ugn roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek z art. 136 i 137 ugn (A. Prusaczyk – op. cit. s. 1726 -1727 nb 5).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.