Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 553/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130 ust.2, art. 154, art. 155 ust.1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36  ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę S. prawa własności części nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę S. prawa własności części nieruchomości położonych w miejscowości G., gm. S., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka o nr 348/4 o powierzchni 0,0068ha oraz działka o nr. 311/1 o powierzchni 0,0014ha w łącznej kwocie 1108,00zł obejmującej: wartość gruntu działki o nr 348/4 o powierzchni 0,0068ha oraz działki o nr 311/1 o powierzchni 0,0014ha w łącznej kwocie 957,00zł oraz wartość naniesień roślinnych znajdujących się na powyższych działkach w łącznej kwocie 151,00zł. Przedmiotowe odszkodowanie organ przyznał J. J.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, że zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2011r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 687), przywoływanej dalej jako "specustawa", z tytułu nabycia przez Gminę S. prawa własności ww. części nieruchomości położonych w miejscowości G.. Przedmiotowe nieruchomości zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr 107 351 E i nr 107 360 E G. – G. – przejazd kolejowy B. zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi teren. Z dniem [...], tj. z dniem w którym ww. decyzja stała się ostateczna, wydzielone części nieruchomości stały się z mocy prawa własnością Gminy S. Decyzja z dnia [...] została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.

Następnie Starosta wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą [...] prowadzoną w V Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność J. J. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, że w dniu [...] wydał decyzję znak: [...] ustalającą wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę S. prawa własności części nieruchomości położonych w miejscowości G., gm. S. w kwocie 723,00zł obejmującej wartość nasadzeń w kwocie 320,00zł i wartość gruntu w kwocie 403,00zł i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz J. J. Na skutek rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym uwzględniono zalecenia Wojewody [...] Starosta [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...] ustalającą wysokość odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w łącznej kwocie 1.206,00zł, przyznając ustalone odszkodowanie na rzecz J. J.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych nieruchomości. W opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z dnia 20 maja 2014r. rzeczoznawca określił wartość przedmiotowych części nieruchomości na łączną kwotę 1.108,00zł obejmującą wartość gruntu działek nr 348/4 i nr 311/1 w łącznej kwocie 957,00zł i wartość nasadzeń roślinnych znajdujących się na tych działkach w łącznej kwocie 151,00zł.

Organ wskazał, że dokonując analizy transakcji rynkowych gruntami przeznaczonymi pod budowę i rozbudowę dróg publicznych rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż cel wywłaszczenia, przy uwzględnieniu lokalizacji oraz uzbrojenia szacowanej nieruchomości, nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, stosownie do art. 134 ust 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Z uwagi na powyższe przy wycenianej nieruchomości nie zastała zastosowana tzw. zasada korzyści, w związku z czym wycenę gruntu szacowanej nieruchomości dokonano dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, przyjmując do porównań transakcje rynkowe niezabudowanymi działkami gruntu przeznaczonymi pod budowę lub rozbudowę dróg publicznych w latach 2012 – 2014 zlokalizowanymi na terenie powiatu [...]. W celu określenia na rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej rzeczoznawca majątkowy przyjął następujące cechy mających wpływ na wartość gruntu: położenie, uzbrojenie terenu oraz dostępność komunikacyjną. Określenia wartości gruntu działek nr 348/4 i nr 311/1 biegły rzeczoznawca dokonał podejściem porównawczym, metodą porównania parami, uwzględniając tzw. bazę porównawczą, tj. transakcje sprzedaży gruntów pod budowę dróg publicznych zlokalizowane na terenie powiatu [...]. Natomiast przy oszacowaniu drzewostanu znajdującego się na powyższych działkach – z uwagi na brak wiarygodnych transakcji rynkowych, zgodnie z zapisami p. 5.11 standardu V.6 rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście kosztowe – metodę kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową. Wycenę poszczególnych gatunków drzew z uwzględnieniem grup wiekowych z uwagi na brak protokołu z inwentaryzacji przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca sporządził przy uwzględnieniu danych wykorzystanych przez A. K. – poprzedniego rzeczoznawcę majątkowego, który szacował powyższe nieruchomości oraz oświadczenia byłego właściciela nieruchomości J. J. złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu 7 marca 2012r. Starosta podkreślił, że obecnie przedmiotowe nieruchomości stanowią pobocza drogi gminnej, bez śladów po istniejących przed dniem [...] ściętych drzewach.

Organ wskazał nadto, że pismem z dnia 18 lipca 2014r. wystąpił do Urzędu Gminy w S. o przedstawienie szczegółowych informacji, czy dla przedmiotowych nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania na dzień wydania decyzji Starosty [...] nr [...], tj. na dzień [...] oraz czy przedmiotowa inwestycja została, jest w trakcie, czy też nie została jeszcze zrealizowana. Gmina S. poinformowała, iż przedmiotowe nieruchomości nie były objęte ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Gmina wskazała, iż inwestycja o nazwie "Rozbudowa drogi gminnej nr 107 351 E i nr 107 360 E G.– G. – przejazd kolejowy B." posiada prawomocną decyzję Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem Starosty [...] operat szacunkowy został sporządzony w niniejszej sprawie prawidłowo, zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 18 ust. 1 specustawy oraz stosownych przepisów u.g.n. Określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości przyjęto jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Nadto organ orzekający wskazał, że w toku postępowania Wójt Gminy S. poinformował, iż właściciel wydał przedmiotowe nieruchomości w dniu 17 lutego 2011r. tj. w dniu przekazania wykonawcy placu budowy, lecz nastąpiło po upływie ustawowego terminu. Gmina S. nie posiada protokołu zdawczo – odbiorczego potwierdzającego wydanie przez byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Starosta [...] nie orzekł o powiększeniu odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości.

Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] J. J. złożył odwołanie, zarzucając ustalenie odszkodowania za nasadzenia na niższym poziomie aniżeli w poprzedniej decyzji.

Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że warunkiem prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, której własność została odjęta dotychczasowemu właścicielowi na podstawie specustawy drogowej, jest właściwa identyfikacja przeznaczenia wycenianego gruntu według ściśle określonego stanu nieruchomości. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", przeznaczenie nieruchomości należy ustalić zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględniania ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie zatem należało ustalić przeznaczenie podlegających oszacowaniu działek według stanu z dnia [...]. Na tenże dzień Gmina S. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązywało natomiast wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...]. Zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy S. wyrażonym w piśmie z dnia 3 czerwca 2014r. nr [...] przedmiotowe działki pozostawały na terenie przewidzianym pod drogę gminną.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że drogowe przeznaczenie podlegających oszacowaniu działek warunkuje, że oszacowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero w przypadku braku takich transakcji, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, z wykorzystaniem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. W operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2014r. biegły określił wartość przedmiotowych działek w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi opisując rodzaj rynku jako transakcje gruntami pod budowę (rozbudowę) dróg publicznych, jakie zaistniały w latach 2012 – 2014 na rynku lokalnym (teren powiatu [...]). W ocenie organu powyższe pozostaje w zgodzie z przepisami zawartymi w § 36 rozporządzenia i pozwala przystać na ustaloną w operacie wartość jako odpowiadającą wartości możliwej do uzyskania na rynku.

Dokonując analizy zapisów treści kierunków zagospodarowania przestrzennego zawartych w studium zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] Wojewoda stwierdził, że przewidywana szerokość pasa drogowego dróg gminnych (klasy L) wynosi na terenie niezabudowanym 15m. Dotychczasowa szerokość działki stanowiącej drogę gminną przy działce nr 348/4 wynosiła 8m. Pozyskanie na poszerzenie drogi terenów po obu jej stronach pozwala przyjąć, że działka nr 348/4 znajduje się na terenie mieszczącym się w parametrach tej drogi. Analogicznie należy dojść do konkluzji w przypadku działki nr 311, z której wydzielono działkę nr 311/1, sąsiadującą z drogą.

Wojewoda nadmienił, że działka nr 348/4 zgodnie z rysunkiem studium kierunków zagospodarowania uwidoczniona jest przy obszarze oznaczonym jako tereny rozwojowe z m.p.z.p. Stosownie do zapisów studium tereny rozwojowe z m.p.z.p. są to obszary, dla których funkcje i sposoby użytkowania określać będą plany zagospodarowania. Obszary te wskazane są w studium do różnorodnego zagospodarowania w celu realizacji inwestycji koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania społeczno – gospodarczego obszaru opracowania, a zatem do tychże obszarów będą zaliczać się tereny dróg publicznych. Z kolei działka nr 311/1 uwidoczniona jest na rysunku studium przy obszarze oznaczonym jako lasy. W przypadku terenów leśnych dokonuje się szacowania osobno gruntu w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi i osobno szacowania zadrzewienia. Jak wynika z operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie, wartości gruntów na cele rolne pozostają znacznie niższe aniżeli terenów przeznaczonych pod drogi. Ceny sprzedaży takich gruntów kształtują się w granicach 6.500 – 15.700zł za 1ha. Nie można zatem stwierdzić, aby szacunek zaniżał wartość działki.

W ocenie Wojewody oszacowanie przedmiotowej działki w oparciu o transakcje drogowe było nie tylko zgodne z dokumentami planistycznymi, dodatkowo popartymi stanowiskiem Wójta Gminy S. w piśmie z dnia 3 czerwca 2014r. nr [...], a także przepisami zawartymi w § 36 rozporządzenia, ale pozwoliło na uzyskanie wartości możliwej do osiągnięcia na rynku nieruchomości przewidzianych pod budowę czy poszerzenie dróg. Organ wskazał, że oszacowanie wartości w oparciu o § 36 ust. 3 czy 4 rozporządzenia spowodowałoby obniżenie wartości działki nr 311/1. Organ podkreślił dodatkowo, że zgodnie z art. 139 K.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a takie okoliczności nie zachodzą na gruncie niniejszej sprawy.

Następnie Wojewoda wskazał, że oszacowaniu podlegały następujące zadrzewienia: sosna w wielu 30 lat w ilości 4 szt., dąb w wieku 20 lat w ilości 15 szt. i dąb w wieku 5 lat w ilości 5 szt. porastające działkę nr 348/4 oraz sosna w wieku 15 lat w ilości 7 szt. porastająca działkę nr 311/1. Powyższe dane zostały przyjęte w oparciu o stan ustalony w dniu 7 marca 2012r. w trakcie rozprawy administracyjnej, a wykorzystane zostały przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. sporządzającą operat szacunkowy dla potrzeb niniejszego postępowania, przy założeniu przez biegłą ich prawdziwości, a następnie wykorzystane zostały w operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2014r. sporządzonym przez Z. R. Organ odwoławczy podkreślił, że przyjęte w operacie ilości drzew, ich wiek i gatunek, jak i pozostałe dane, faktycznie zostały podane przez właściciela gruntu podczas w/w rozprawy. Tożsame oświadczenie właściciel złożył również podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 marca 2013r., przy czym tym razem został prawidłowo pouczony przez organ o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Podawane przez właściciela dane dotyczące ilości drzew, ich wieku i gatunku były za każdym razem jednakowe. Właściciel nie miał wątpliwości, co do tych faktów, jak też nie zmieniał w trakcie postępowania swojego stanowiska. Z powyższego wynika w ocenie organu, że przyjęte w operacie dane odpowiadają stanowi faktycznemu istniejącemu na gruncie.

Odpowiadając na zarzut ustalenia mniejszej wartości drzewostanu w porównaniu z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 30 grudnia 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., organ stwierdził, że głównie czynnikiem różniącym, a jednocześnie wpływającym na wartość drzewostanu jest cena 1m3 drewna tartacznego iglastego obowiązująca w danym okresie. W roku 2012r. cena ta wynosiła 528,90zł, w roku 2014r. kwota ta zmniejszyła się do 455zł. Poprzednie dane z roku 2012 pozostają już nieaktualne i nie mogą stanowić czynnika uwzględnianego aktualnie przy ustalaniu wartości drzewostanu i wysokości odszkodowania. Wojewoda przypomniał, że stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, wysokość odszkodowania określana jest według cen z dnia ustalenia odszkodowania.

Wojewoda podkreślił również, że zgodnie z punktem 5.12 standardu doboru technik wymienionych w pkt. 5.8, 5.10 i 5.11 dokonuje rzeczoznawca majątkowy w zależności od celu wyceny, rodzaju i stanu drzewostanów oraz możliwości pozyskania danych o cenach drewna, ponoszonych kosztach, o których mowa w punkcie 5.10, we właściwym ze względu na położenie nadleśnictwie. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w zakresie oszacowania drzewostanu porastającego na działkach. Organ administracji publicznej nie legitymuje się stosownymi wiadomościami do merytorycznego badania zasadności przyjętych przez biegłą poszczególnych wartości niezbędnych do oszacowania drzew porastających na przedmiotowych działkach, ani też zastosowanej procedury szacowania. Obowiązkiem organu pozostaje jedynie zbadanie, czy operat w danym zakresie pozostaje spójny, logiczny, czy nie zawiera pomyłek oraz, czy został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Dokonawszy analizy operatu szacunkowego z dnia 20 maja 2014r. organ odwoławczy stwierdził, że dokument ten spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z u.g.n., rozporządzenia oraz standardami zawodowymi. Podkreślono, że operat jest spójny, logiczny i zupełny, nie zawiera też pomyłek, ani błędów obliczeniowych, a określona w operacie wartość jest możliwa do osiągnięcia na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi i może stanowić w ocenie organu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] J. J. zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania; naruszenie § 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie przedmiotowych gruntów pod inwestycję drogową, w sytuacji gdy były to grunty przeznaczone pod inwestycję na terenach rozwojowych; naruszenie art. 75 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez odwołującego się i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a w szczególności poprzez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględniania kryteriów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. J. podniósł, że Starosta [...] nie dokonał korekty poszczególnych zakwestionowanych przez Wojewodę [...] uchybień i wydając nową decyzję oparł ją na dotychczasowych ustaleniach. Z kolei Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę nie zauważył także braku wykonania tych zaleceń przez Starostę [...]. W ocenie skarżącego organ odwoławczy niezasadnie przyjął, iż operat szacunkowy z dnia 20 maja 2014r. był wykonany prawidłowo w oparciu o kryteria określone w rozporządzeniu. Nie uwzględniał on okoliczności, że grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy specustawy były zakwalifikowane jako grunty pod drogi, gdzie w rzeczywistości – jak wynika z planu przestrzennego zagospodarowania gminy S. – nieruchomości te były przeznaczone pod inwestycję i wartość ich była wielokrotnie wyższa. Skarżący dodał, że grunty te leżą w specjalnej strefie ekonomicznej ([...] strefa ekonomiczna, a grunty znajdują się w podstrefie leżącej na terenie gminy S.) przeznaczonej pod zabudowę przemysłową. Organ przy ustalaniu wysokości odszkodowania w oparciu o złożony operat szacunkowy powinien mieć również na uwadze, iż przedstawiona w nim wartość nieruchomości powinna opowiadać najlepszej cenie, jaką z danej nieruchomości można uzyskać. Poza tym skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił w żadnym względzie jego wniosków i uwag przedstawionych w stosunku do propozycji wyceny, jak też nie uwzględnił podstawowych parametrów przedmiotowych nieruchomości oraz nie uwzględnił przedstawionej przez zainteresowanego daty wycinki drzew. Fakty te w ocenie J. J. spowodowały zaniżenie naniesień oraz całej nieruchomości. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w szczególności chybiony pozostaje zarzut nieuwzględnienia przez organ "dowodów przedstawionych przez odwołującego się", bowiem w toku prowadzonego postępowania takowe nie były zgłaszane. Organ nadmienił, że skarżący wyrażał dezaprobatę wobec wartości ustalonych w operacie szacunkowym, jednak posiadając wiedzę o możliwości przedstawienia kontroperatu, lub wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – co wynikało z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] – nie przedstawił w/w dowodów w tym zakresie. Jako że przyjęty za dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 20 maja 2014r. został sporządzony zgodnie z wymogami ustanowionymi w przepisach prawa, organ nie rozważał skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też nie przesyłał do strony dodatkowych informacji w zakresie możliwości wystąpienia do organizacji w trybie art. 157 u.g.n. Skierowanie operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Wojewoda uznał w realiach sprawy za pozbawione podstaw i wskazał, że dodatkowo znacząco wydłużyłoby postępowanie, jak też mogłoby narażać stronę postępowania na wysokie koszty. Ponadto organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym wykorzystane zostały podane przez J. J. do protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] dane dotyczące gatunku, wieku i ilości drzew porastających na spornych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że podlegające wycenie działki gruntu zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr 107 351 E i nr 107 360 E G.– G. – przejazd kolejowy B. i z dniem [...], tj. z dniem uostatecznienia się ww. decyzji wydzielone części nieruchomości, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy, stały się z mocy prawa własnością Gminy S..

Objęte kontrolą sądu postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody [...] dotyczyło ustalenia wysokości i wypłacenia przez Gminę S. odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zajętej pod drogę, zgodnie z regulacją art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 specustawy. Dokonując oceny działań organów w powyższym zakresie wypada wskazać, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; rejestrach zabytków; tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości; świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno – użytkową (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1).

W rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. W świetle przywołanych przepisów operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzją, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody.

Oceniając sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy w kontekście poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie szacowaniu podlegała nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową, wobec czego biegły w procedurze szacowania prawidłowo uwzględnił regulację § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

W realiach niniejszej sprawy dla określenia wartości gruntu biegły zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia).

W realiach niniejszej sprawy prawidłowy jest wniosek organów o konieczności dokonania wyceny gruntu na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy czym przeznaczenia nieruchomości dokonuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przepis art. 154 u.g.n. stanowi natomiast, że określenie przeznaczenia nieruchomości dokonuje się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Skoro dla terenu, na którym znajdują się wyceniane działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zasadnie w dokonanej wycenie ustalono przeznaczenie terenu w oparciu o zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza zapisów studium dla określenia przeznaczenia wycenianego gruntu nie nasuwa uwag krytycznych.

Działka o nr 348/4 będąc uwidoczniona na rysunku studium w obszarze oznaczonym jako "tereny rozwojowe z m.p.z.p." zasadnie została uznana za teren przeznaczony pod drogi publiczne skoro stosownie do zapisów studium "tereny rozwojowe z m.p.z.p." są to obszary, dla których funkcje i sposoby użytkowania określać będą dopiero miejscowy plan plany zagospodarowania przestrzennego. Obszary te w studium zakwalifikowane zostały do różnorodnego zagospodarowania w celu realizacji inwestycji koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania społeczno – gospodarczego obszaru studium, a zatem do tychże obszarów zaliczają się także tereny dróg publicznych. Natomiast działka nr 311/1 uwidoczniona jest na rysunku studium na obszarze oznaczonym jako lasy. Mając świadomość powyższego organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić, aby dokonany w wycenie szacunek owej działki jako działki drogowej zaniżał jej wartość. W tym zakresie organ wskazał, że w przypadku terenów leśnych dokonuje się szacowania osobno gruntu w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi i osobno szacowania zadrzewienia. Przy czym wartości gruntów na cele rolne są znacznie niższe aniżeli terenów przeznaczonych pod drogi i wahają się one od 0,6 do 1.57zł za 1m2. Organ odwoławczy wskazał, że oszacowanie wartości w oparciu o § 36 ust. 3 czy 4 rozporządzenia spowodowałoby obniżenie wartości tej działki i tym samym obniżenie przyznanego odszkodowania, co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 139 K.p.a., bowiem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a takie okoliczności nie zachodziły w niniejszej sprawie. Powyższe ustalenia, podobnie jak konkluzję organu odwoławczego o niemożliwości orzekania na niekorzyść odwołującego się wypada zaakceptować. Tym samym należy potwierdzić wniosek organu odwoławczego o tym, że brak jest podstaw do uznania dokonanej wyceny działek za zaniżającą jej wartość. Można zatem za odpowiadającą prawu uznać kwotę odszkodowania ustaloną za przejęte pod drogę działki gruntu.

Inaczej natomiast przedstawia się kwestia wyceny nasadzeń znajdujących się na działkach zajętych pod drogę. Wycena owej składowej odszkodowania dokonana przez rzeczoznawców sporządzających operaty w analizowanym postępowaniu posługuje się podejściem kosztowym metodą kosztów odtworzenia, techniką wynikową przy zastosowaniu formuły:

Wartość drzewostanu = WK x Z x P x C x U x k1,i gdzie:

Wk – wskaźnik wartości kosztów poniesionych na zadrzewienie i pielęgnację 1ha drzewostanu,

Z – stopień zadrzewienia,

P – pole powierzchni drzewostanu,

C – cena 1m2 drewna tartacznego,

U – wskaźnik redukujący cenę,

K1,i – wskaźnik jakości drzewostanu

Jeżeli rzeczoznawcy zgodni byli co do zastosowania powyższej formuły wynikowej, a organy wskazały, iż stan zadrzewienia przyjęto w obu operatach zgodnie, to nie można przystać na ten sposób ustalenia wartości drzewostanu, który zaakceptowany został zaskarżoną decyzją. Skoro jedynym elementem różniącym obie wyceny drzewostanu jest czynnik C, będący następstwem niższej ceny 1m2 drewna tartacznego, która – jak podaje rzeczoznawca – spadała z kwoty 528,90zł w 2012r. (przyjętej w operacie A. K.) do kwoty 455zł w 2014r. (przyjętej w operacie Z. R.), to nie można zrozumieć z jakiej przyczyny inne czynniki powyższego iloczynu istotnie od siebie się różnią. Wskaźnik Wk w wycenie dokonanej przez A. K. jest wyższy od tego samego wskaźnika przyjętego w wycenie Z. R.. W odniesieniu do dębów 5 letnich różnica ta sięga dwukrotności. Wskaźnik Z przyjęto w tych wycenach w wysokości odpowiednio: 0,8 i 1; wskaźnik U przyjęto odpowiednio: 99,55% i 86%; zaś wskaźnik k1,i przyjęto odpowiednio 0,8 i 0,9. Inaczej również przyjmowano w poszczególnych wycenach wskaźnik P, mimo iż organy deklarowały tożsamość stanu faktycznego przyjętego na potrzeby obu wycen. Rozbieżności te nie doczekały się jakiegokolwiek wyjaśnienia, a mimo to organy zaakceptowały wnioski nowego operatu w powyższym zakresie, co podważa poprawność zastosowania w sprawie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Okoliczność, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami, które posiada biegły, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu pod kątem obowiązujących przepisów prawa, w tym zastosowanego podejścia i metody. W realiach tej sprawy organy uchyliły się od dokonania tej oceny w odniesieniu do wartości drzewostanu, dochodząc w efekcie do błędnej konkluzji, że operat majątkowy w tym zakresie może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzone wyżej błędy i niejasności powinny zostać rzetelnie i racjonalnie wyjaśnione przez rzeczoznawcę, a w razie potrzeby uzupełnione, tak aby operat był jasny, przejrzysty i spójny, a przede wszystkim aby był wiarygodny.

Wskazane wyżej uchybienia, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały sąd do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Kontynuując postępowanie organ I instancji zobligowany będzie ustalić okoliczności faktyczne sprawy w sposób jasny, przejrzysty i spójny, tak aby wydane rozstrzygnięcie posiadało przymiot logiczności i wiarygodności. W tym celu wydaje się, że konieczne będzie co najmniej uzupełnienie sporządzonego już operaty majątkowego i jego ocena odpowiadająca kryteriom art. 80 K.p.a.

ms