Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2168/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1785/13 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M.G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Sygn. akt II SA/Gl 1785/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

W dniu 11 czerwca 2005 r. funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji [...] wydali dyspozycję usunięcia z drogi motocykla marki [...] o nr rej. [...]. Czynności odholowania pojazdu, a następnie jego parkowanie powierzone zostało M.G., prowadzącemu parking strzeżony w C. przy ul. [...], działającemu pod firmą [...]. Z kolei w dniu 13 kwietnia 2006 r. organ likwidacyjny odebrał przedmiotowy pojazd z parkingu.

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r. M.G. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad wymienionym pojazdem w okresie od dnia 11 czerwca 2005 r. do dnia 12 stycznia 2006 r. oraz o zwrot kosztów holowania w trybie art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) – dalej jako "ustawa Prawo o ruchu drogowym". Wskazał, że przedmiotowy pojazd został przetransportowany i przyjęty na parking w dniu 11 czerwca 2005 r. Wnioskodawca powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 oraz podniósł, że przysługujące mu koszty winny być wyliczone zgodnie z uchwałą rady miasta, ustalającą wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu, w oparciu o regulację art. 130a ust. 1 pkt 5 c i ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W jego ocenie, stawki wskazane w tej uchwale dotyczą również Skarbu Państwa, albowiem z chwilą przejścia pojazdu na rzecz tego podmiotu nie dochodzi do zawarcia nowej umowy przechowywania pojazdu lecz wstąpienie z mocy prawa Skarbu Państwa w stosunek administracyjnoprawny w miejsce właściciela pojazdu. We wniosku podniesiono, że usługa holowania i parkingu jest świadczona w wykonaniu umowy zawartej z organami administracji publicznej. Wnioskodawca dokonał w związku z tym obliczenia przysługującego mu wynagrodzenia, na które składa się koszt parkowania za 214 dni po 16 zł za dobę, tj. 3424 zł netto.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy przyznał zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór motocykla marki [...] o nr rej. [...] w okresie od czerwca 2005 r. do stycznia 2006 r. w wysokości 440 zł (tj. 55,00 zł za każdy z 8 miesięcy) oraz koszty holowania przedmiotowego pojazdu w wysokości 193,98 zł, co stanowi łączna kwotę 633,98 zł brutto. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano treść art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., wskazując, że zwrot wydatków następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Podkreślono, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów. Dalej wyjaśnił, że przedstawione ekspertyzy (obejmujące lata 2005-2007) wykonane na zlecenie wnioskodawcy przez A.S. stanowią o kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych i mogą być dla właściciela parkingu wskazówką do rentownej działalności z tego tytułu. Zaznaczono także, że organ egzekucyjny zobligowany jest stosować art. 102 u.p.e.a., który stanowi o zwrocie kosztów faktycznie poniesionych oraz o wynagrodzeniu za dozór. Organ zwrócił uwagę, że ekspertyza została sporządzona w oparciu o ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i dostawczych, a nie dla motocykli. Zasygnalizowano także o istniejących rozbieżnościach pomiędzy wydatkami, tj. kosztami funkcjonowania parkingu w okresie od marca 2006 r. do marca 2007 r. wykazanymi w ekspertyzach, a dokumentami (fakturami) za ten okres. Wskazano również, że przedstawione faktury niejednokrotnie nie są związane z parkowaniem czy przechowywaniem pojazdów. Wiele z nich dotyczy zakupu części pojazdu, paliwa, oleju i innych rzeczy, które w żaden sposób nie odnoszą się do dozoru nad przedmiotowym pojazdem. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawca, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie zestawił wydatków oraz nie przedstawił stosownych wyliczeń wydatków odnoszących się do porzuconego motocykla. W związku z brakiem danych co do faktycznie podniesionych przez stronę wydatków, organ odwołując się posiłkowo do regulacji art. 836 K.c., ustalił wynagrodzenie w oparciu o stawki miesięczne stosowane przez podmioty prowadzące parkingi na terenie C. i S. w latach 2006 i 2007 w kwocie 55,00 zł. Przy czym przedmiotowa stawka abonamentowa (zryczałtowana forma opłaty) obejmuje zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór. Podkreślono, że stawki abonamentowe stosowane są także wobec osób prywatnych w przypadku dłuższego przechowywania ruchomości. Koszty holowania i obliczenie wydatków z tym związanych organ określił również na podstawie średnich opłat stosowanych na 3 parkingach we wskazanym jak wyżej obszarze.

W zażaleniu na to postanowienie M.G. zarzucił naruszenia art. 102 u.p.e.a., art. 836 K.c oraz szeregu przepisów k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną nie jest ani okres przechowywania pojazdu, za który przyznany został zwrot wydatków i wynagrodzenie, jak i kwota przyznana za holowanie pojazdu. Istota sporu sprowadza się natomiast do wysokości należności przyznanej tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu. Organ odwoławczy uznając za prawidłowe wyliczenia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji podkreślił, że M.G., mimo wezwania, nie przedstawił dokumentów wykazujących, jakie poniósł konieczne wydatki związane z dozorem konkretnego pojazdu i sposób ich wyliczenia. Takimi dokumentami nie są bowiem ani przedłożone kopie faktur i ekspertyzy za okres od 2006 r. do 2007 r., ani też pisma zawierające zestawienie poniesionych kosztów za prowadzenie parkingu. Uznał również, że A.S. nie mógł występować jako biegły w sprawie. Z kolei koszty wskazane w ekspertyzach, ustalone metodami symulacyjnymi, nie zostały oparte na przedłożonych w postępowaniu fakturach. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podniósł, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 130 a ust. 10 powyższej ustawy. Ponadto, stawki te odbiegają od rzeczywistych kosztów parkowania pojazdów w dłuższym okresie czasu. Mogą one natomiast stanowić jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu, jednakże nie mają waloru wiążącego Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 16 października 2014 r. M.G. wniósł skargę na powyższe postanowienie domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. ewentualnie uchylenie obu rozstrzygnięć. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Wytknął organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), a także art. 836 K.c. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię. W skardze sformułowany został także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. w tym rażącego naruszenia art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że mimo wezwania przez organ I instancji skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, jakie wydatki poniósł z tytułu dozoru pojazdu. Domagał się natomiast przyznania tytułem wydatków i wynagrodzenia kwoty 16 zł za jeden dzień sprawowania dozoru, a więc stawki wynikającej z zawartych porozumień z miastem C., czyli stawki określonej uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], podjętej w trybie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wówczas obowiązującej, bądź też w dalszej kolejności powołania biegłego sądowego celem dokonania stosownych obliczeń. Sąd podzielił poglądy organów obu instancji, że powołana uchwała podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, określała wyłącznie wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, które obowiązany był uiścić właściciel w celu odbioru pojazdu z parkingu, co wynika jednoznacznie z treści art. 130a ust. 6 i ust. 7 tej ustawy. Wydanie pojazdu właścicielowi następowało bowiem po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6, a ustalanej przez radę powiatu. Brak jest natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że Skarb Państwa wstępując w miejsce byłego właściciela, przejmuje w całości jego uprawnienia i obowiązki. Przy takim rozumowaniu zbędne byłoby odesłanie do art. 102 § 2 u.p.e.a., celem przyznania dozorcy wynagrodzenia i zwrotu wydatków za cały okres sprawowania dozoru.

Sąd uznał, że uchwała taka nie ma waloru wiążącego Skarb Państwa. Odnosząc się do okresu sprawowania dozoru nad pojazdem Sąd stwierdził, że w przypadku jedynie kilkudniowego przechowywania pojazdu związane z tym wydatki są wyższe, niż w sytuacji, gdy pojazd jest unieruchomiony przez okres powyżej 6 miesięcy, co ma zawsze miejsce w przypadku przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Składowanie takiego pojazdu nie wymaga zajęcia większej powierzchni, ani przestrzeni manewrowej. Dozorca parkingu jest też z góry uprzedzony o fakcie jego odbioru, co nie ma miejsca przy typowej umowie przechowania na parkingu, kiedy to właściciel w dowolnej chwili może odebrać pojazd, co wymaga zapewnienia stałego dostępu i odpowiedniej drogi dojazdowej oraz szerokości miejsca postojowego. Stąd też zasadnie organy obydwu instancji uznały, że średnia stawka abonamentowa na terenie C. i S. jako sąsiadujących miast, stosowana przez podmioty gospodarcze przy zawieraniu umów na okres jednego miesiąca, jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres czasu. Za zasadne Sąd uznał stanowisko organów, że skoro skarżący pomimo wezwania, nie przedstawił dokumentów dotyczących poniesionych przez niego wydatków przy sprawowaniu dozoru, nie było celowe powołanie biegłego. Brak było bowiem materiału źródłowego, który mógłby stanowić przedmiot opinii. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy Sąd uznał, że niezależnie od braku kwalifikacji po stronie jej autora, nie bazuje ona na wysokości rzeczywistych kosztów, lecz stanowi wyliczenie stawek do rozliczeń usług parkingowych, skalkulowanych w taki sposób, aby działalność z tego tytułu była rentowna. Wobec powyższego dokument ten nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór każdego konkretnego pojazdu.

W ekspertyzie tej podano koszty, ale nie zostały do niej dołączone jakiekolwiek dokumenty źródłowe, które potwierdziłyby wysokość przyjętych danych.

Za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i reguł procedury administracyjnej. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje fakt, że prawomocnymi wyrokami oddalono skargi skarżącego na postanowienia w przedmiocie dozoru pojazdów (innych pojazdów niż motocykle) w zbliżonym czasowo okresie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wskazanych wyroków, zajmując stanowisko, że opłaty za parkowanie, które ustala rada powiatu, nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak podstaw do odstąpienia od tego poglądu, jak i podważenia zasadności przyznania wynagrodzenia i wydatków tytułem sprawowanego dozoru według innych zasad, niż w powyższych sprawach.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.G. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.,

1. art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ egzekucyjny, przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolny z pominięciem dowodów zawnioskowanych i przedstawionych przez stronę i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach,

2. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór według średniej stawki abonamentowej miesięcznej określonej przez organ w oparciu o stawki abonamentowe (stosowane przez kilka podmiotów prowadzących usługi parkingowe) wyczerpuje wymóg prawidłowego ustalenia koniecznych kosztów oraz należnego wynagrodzenia skarżącego podczas gdy poczynione w ten sposób ustalenia noszą cechy daleko idącej dowolności i nie odpowiadają wartościom konicznych wydatków poniesionych przez dozorującego,

3. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 K.c. poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że w sytuacji domagania się przez skarżącego tytułem wydatków i wynagrodzenia kwoty 16 zł netto za jeden dzień sprawowania dozoru, czyli stawki wynikającej z zawartych porozumień z miastem C., które wprost odsyłały do stawek określonych uchwałą Rady Miasta [...], należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, podczas gdy art. 102 § 2 u.p.e.a. wprost wskazuje, że przechowawcy należy się zwrot koniecznych wydatków, a stosowany posiłkowo art. 836 K.c. ustala, że dopiero gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenia w danych stosunkach przyjęte,

4. art. 836 K.c. poprzez

- uznanie, że porozumienia, na mocy których skarżący dozorował pojazdy w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a które wprost odwoływały się do stawek uchwalanych w uchwałach Rady Miasta [...] w zakresie rozliczania usługi, nie gwarantowały skarżącemu uzyskania takich stawek od Skarbu Państwa – podczas gdy regulowały one obowiązek, sposób i stawki rozliczenia zleconej usługi,

- uznanie, że ustalenie zwrotu wydatków i należnego wynagrodzenia w oparciu o średnie stawki abonamentowe wskazane przez pomioty świadczące podobną działalność, odpowiada wynagrodzeniu w danych stosunkach przyjętemu, podczas gdy wynagrodzenie ustalone w ten sposób kształtuje się na poziomie zdecydowanie niższym niż rzeczywiście poniesione wydatki i wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, albowiem określone zostało bez weryfikacji, czy parkingi, których stawki uwzględniono spełniały takie warunki, jakie musiał spełnić skarżący,

II. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw tj.,

1. art. 145 § 1 pkt 1lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracji art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 836 K.c., co skutkowało oddaleniem skargi,

2. art. 145 § 1 pkt 1lit.c) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie faktu rażącego naruszenia przez organy art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez wybiórczą i tendencyjną analizę materiału dowodowego, pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego celem wykazania rzeczywistej wartości poniesionych wydatków i należnego wynagrodzenia oraz stwierdzenie niewykazania wymaganych okoliczności przez przechowawcę z pominięciem treści zawartych porozumień z miastem C. oraz treści uchwał Rady Miasta

3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów, przy stwierdzeniu niewykazania rzeczywistej wartości wydatków i należnego wynagrodzenia nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości koniecznych wydatków i należnego wynagrodzenia za wykonywanie dozoru przyjętych w danych stosunkach lokalnych w sposób wyczerpujący.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Z treści przepisu wynika, że dozorcy przysługuje świadczenie dwojakiego rodzaju: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie wysokości drugiego z tych świadczeń – wynagrodzenia za dozór nad pojazdami.

Na wstępie należy wyjaśnić charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdzono, że stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek art. 102 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, to nie budzi wątpliwości, że zwrot powyższego wynagrodzenia następuje po wykazaniu koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący kasacyjnie mimo wezwania przez organ, nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby jakie faktycznie wydatki poniósł z tytułu dozoru pojazdu. Stoi on natomiast na stanowisku, że należne jest mu wynagrodzenie za dozór liczone według stawki wynikającej z zawartego porozumienia z Miastem C. określonej w uchwale Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli. Stwierdzić jednakże należy, że wynagrodzenie to nie może zostać ustalane w oparciu o postulowaną podstawę.

Mimo bowiem istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy porozumienia zawartego między stronami, nie można nie zauważyć faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłączało zatem możliwość powołania się na porozumienie z Miastem C., które odsyłało do stawek określonych uchwalą Rady Miasta [...] w konsekwencji niezasadne jest odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta [...], jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym. Opłata ustalona uchwałą rady miasta to opłata którą obowiązany jest ponieść właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Opłata ta stanowi dochód miasta (art.130a ust.6c ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę miasta odnosi się do właściciela pojazdu, a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony ( wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. pominięcie istniejącego porozumienia, na które powołuje się skarżący kasacyjnie nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. Z tych samych względów zarzut nie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego nie narusza art. 8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organy zasadnie ustaliły wynagrodzenie za dozór w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było przyjęcie średniej stawki abonamentowej obowiązującej na terenie miasta C. i S. jako sąsiadujących miast, miarodajnej i najbardziej zbliżonej do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru na pojazdem przez dłuższy czas. Tak obliczona stawka jest adekwatna do rzeczywistych kosztów i godziwego wynagrodzenia niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Słusznie też Sąd uznał, że średnia stawka abonamentowa na terenie C. i S. jako miast sąsiadujących, sosowana przez podmioty gospodarcze przy zawieraniu umów na okres jednego miesiąca, jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres czasu.

W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i art. 836 k.c.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz 78 i 80 k.p.a., bowiem nie wykazano skutecznie, by mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przedłożona przez skarżącego do akt ekspertyza nie bazowała na wysokości rzeczywistych kosztów, ale stanowiła wyliczenie stawek do rozliczeń usług parkingowych, skalkulowanych w taki sposób, by prowadzona działalność z tego tytułu była rentowana. Poza tym została ona sporządzona przez osobę, co do której nie zostało wykazane, aby posiadała ona wystarczającą wiedzę z zakresu księgowości do miarodajnego wyliczenia kosztów dozoru. W ekspertyzie tej podano koszty, ale nie zostały do niej dołączone jakiekolwiek dokumenty źródłowe, które potwierdzałyby wysokość przyjętych danych. W istocie zatem skarżący kasacyjnie nie wykazał sposobu obliczenia i nie udokumentował rzeczywistej wartości wydatków koniecznych i stosownego wynagrodzenia. Takiej też ocenie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy administracji poddały materiał dowodowy. Natomiast twierdzenie, że wnioski z tej oceny zmierzały wyłącznie w celu uzyskania pretekstu do ustalenia należności w oparciu o średnie stawki abonamentowe stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami przyjętymi za podstawę niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku przyjęto prawidłową wykładnię art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, które wyznaczały zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Także w tym aspekcie należy zaaprobować ocenę Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżone postanowienie poprzedzone zostało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a organy administracyjne orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjnego za nieuzasadnione uznał zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. powiązanych z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 836 k.c

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.