Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2261/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zwolnienia A. M. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r., działając na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), zawiesił [...] A. M. w czynnościach służbowych od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. Powyższe nastąpiło w związku z wydaniem przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. postanowienia o przedstawieniu wyżej wymienionemu zarzutów z art. 228 § 3 w związku z art. 12 Kodeksu karnego. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, powołując w podstawie prawnej art. 43 ust. 3 ww. ustawy, przedłużył zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza do czasu zakończenia postępowania karnego.

Z dniem [...] stycznia 2010 r., z uwagi na zniesienie [...] Oddziału Straży Granicznej ww. funkcjonariusz został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w Placówce SG kat. II w S. (Grupa Stanowisk Tymczasowych). Zarządzeniami Komendanta Głównego Straży Granicznej: Nr 3 z 31 stycznia 2013 r. oraz Nr 46 z 8 lipca 2013 r., zmieniającymi zarządzenie w sprawie organizacji wchodzących w skład Straży Granicznej komend oddziałów, placówek, dywizjonów i ośrodków szkolenia z dniem 30 września 2013 r. zostały zniesione: Placówka SG w S., Placówka SG w S. – P. oraz Placówka SG w S. – G.. Od dnia 1 października 2013 r. utworzono nową Placówkę SG kat. 11 w S., w której strukturze organizacyjnej nie przewidziano m. in. Grupy Stanowisk Tymczasowych. Powyższe zmiany struktury etatowej oddziału skutkowały likwidacją zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego, a co za tym idzie koniecznością umiejscowienia go w nowej strukturze oddziału.

W tym stanie rzeczy, a także ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w trybie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, zaistniała konieczność przeniesienia [...] A. M. do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Powyższe nastąpiło z dniem [...] października 2013 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] września 2013 r., utrzymanego w mocy decyzją nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]listopada 2013 r.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił A. M. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Powyższe rozstrzygnięcie stało się prawomocne.

W dniu [...] lipca 2014 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek ww. funkcjonariusza datowany na [...] lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o zwolnieniu ze służby z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w myśl art. 45 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustawy przyczyny będące podstawą zawieszenia. Tymczasem w chwili wydania ww. rozkazu o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz nie był już zawieszony w czynnościach służbowych, bowiem od dnia [...] października 2013 r. zmienił się jego status służbowy - ze stanu zawieszenia w czynnościach służbowych został przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Przeniesienie do dyspozycji wiąże się z pozostawaniem w ciągłej gotowości do podjęcia obowiązków służbowych w każdym czasie na polecenie właściwego przełożonego, co jest sprzeczne z możliwością pozostawania w dalszym ciągu w zawieszeniu w czynnościach służbowych. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji spowodowało, iż upadł skutek w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 234/14).

Organ nadzoru wskazał, iż wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, na dzień zwolnienia ze służby pozostawał on zawieszony w czynnościach służbowych. W rozpatrywanej sprawie zawieszenie, a następnie przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza nastąpiło, zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej - do czasu zakończenia postępowania karnego. Na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby postępowanie karne, będące przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, nie zostało zakończone, toteż nie zaistniała przesłanka ustania zawieszenia w czynnościach służbowych. Nietrafne jest twierdzenie wnioskodawcy, iż samo przeniesienie go do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej skutkowało ustaniem zawieszenia w czynnościach służbowych. Postępowanie w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego jest postępowaniem szczególnym i służy wyłącznie czasowemu odsunięciu funkcjonariusza od wykonywania czynności i zadań służbowych. Zawieszenie w czynnościach służbowych oznacza zakaz podejmowania wszelkich czynności służbowych. Powyższe nie zależy od zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska. Ewentualne zmiany stosunku służbowego w tym okresie, tym bardziej wynikające ze zmiany struktury etatowej i likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska, nie mają wpływu na sam fakt zawieszenia, a tym bardziej nie skutkują jego ustaniem. Funkcjonariusz jest bowiem odsunięty od wykonywania wszelkich czynności służbowych, niezależnie od tego jakie zajmuje stanowisko.

Mając powyższe na względzie organ nie stwierdził podstaw do uznania, że kwestionowany rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym do organu w dniu [...] września 2014 r. A. M. zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, że rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przez organ nadzoru, że w okresie wydawania ww. rozkazu personalnego skarżący nie był zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na zwolnienie z dotychczasowego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału SG,

- naruszenie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 23, poz. 237 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi wyłączną regulację ustania zawieszenia w czynnościach służbowych, podczas gdy zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych zostało uchylone wydaniem nowej decyzji zwalniającej go z dotychczasowego stanowiska i przenoszącej do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału SG,

- niezgodne z regulacjami pragmatyki służby w SG przyjęcie przez organ nadzoru, że zawieszenie w czynnościach służbowych nie wyklucza się z przeniesieniem funkcjonariusza SG do dyspozycji oraz, że funkcjonariusz może jednocześnie pozostawać i w zawieszeniu i w dyspozycji przełożonego,

- nieprzeprowadzenie dowodu i pominięcie w sprawie dowodu, z decyzji - rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] września 2013 r.,

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wobec wydania go z rażącym naruszeniem prawa,

- rażące naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania ww. rozkazu personalnego,

- brak wydania rozstrzygnięcia żądania zawartego we wniosku o wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego i bezczynności organu w tym zakresie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa,

- wstrzymanie wykonania ww. rozkazu personalnego z uwagi na prawdopodobieństwo, że jest on dotknięty wadą nieważności,

- rozpoznanie wniosku o wstrzymanie ww. rozkazu personalnego oraz wyciągnięcie wobec Komendanta Głównego SG konsekwencji z uwagi na dopuszczenie się przez niego deliktu bezczynności organu.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu scharakteryzował instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa aniżeli stabilność ostatecznej decyzji (art. 16 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wskazał, iż materialnoprawną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej stanowił art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wskazany przepis na charakter fakultatywny, nie powoduje zatem po stronie właściwego organu obowiązku podjęcia skonkretyzowanego w nim działania, pozostawiając tę kwestię jego uznaniu. Koniecznym do zastosowania ww. przepisu jest łączne spełnienie dwóch warunków: upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz dalszego występowania jego przyczyn.

Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie od dnia zawieszenia A. M. w czynnościach służbowych minęło ponad 12 miesięcy, a postępowanie karne w jego sprawie, prowadzone przez Sąd Rejonowy S. w S. w sprawie sygn. akt [...], nie zostało zakończone. Zatem w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. istniały łącznie dwa warunki dotyczące możliwości zastosowania przez organ administracji sankcji przewidzianej w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, iż są one bezzasadne, a złożone wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego z ww. funkcjonariuszem, nie zaś decyzja w sprawie zawieszenia tego funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Oczywistym przy tym jest, że kwestie związane z ewentualnym zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych mogły być rozważane jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu zwolnieniowym.

Organ nadzoru stwierdził również, iż brak jest uzasadnienia dla uwzględnienia żądania skarżącego w postaci przeprowadzenia dowodu z decyzji - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r., na mocy którego został on zawieszony w czynnościach służbowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Przedmiotowy rozkaz stanowi integralną część akt postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu nadzoru, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Zaznaczył, iż zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postepowania administracyjnego. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia bądź wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, winno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych.

Nadto organ nadzoru wskazał, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została przez właściwy organ, na istniejącej podstawie prawnej. Stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej. Nie można zatem uznać, by argumentacja skarżącego dotycząca zmiany treści stosunku służbowego uzasadniała przypuszczenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. A. M., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił niezasadność oddalenia przez organ II instancji zarzutów skierowanych wobec decyzji I instancji w odwołaniu oraz nieuwzględnienie podnoszonych zarzutów przeciwko wydanej przez organ I instancji decyzji, polegających na:

- przyjęciu, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki i okoliczności do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa; tym samym doszło do błędnych ustaleń faktycznych i przekroczenie granic swobodnej oceny materiału sprawy;

- pominięciu w sprawie i zignorowaniu zarzutu zawartego w pkt 2 odwołania, że w okresie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący nie był już zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na zwolnienie go z dotychczasowego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału SG; nie rozpoznano przez to istoty odwołania,

- pominięciu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarzutu zawartego w pkt 3 odwołania, dotyczącego naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariuszy SG, poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi wyłączną regulację ustania zawieszenia w czynnościach służbowych, podczas gdy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych zostało uchylone wydaniem nowej decyzji zwalniającej go z dotychczasowego stanowiska i przenoszącej go do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału SG; nie rozpoznano przez to istoty odwołania,

- pominięciu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarzutu zawartego w pkt 4 odwołania, dotyczącego niezgodnego z regulacjami pragmatyki służby w SG przyjęcia przez KGSG, że zawieszenie w czynnościach służbowych nie wyklucza się z przeniesieniem funkcjonariusza SG do dyspozycji, i że funkcjonariusz może jednocześnie pozostawać i w zawieszeniu i w dyspozycji przełożonego; nie rozpoznano przez to istoty odwołania i zarzutów w nim zawartych,

- nieprzeprowadzenie dowodu i pominięcie w sprawie wnioskowanego dowodu z decyzji - rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na mocy którego skarżącego zwolniono z zawieszenia w czynnościach służbowych i przeniesiono do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału SG. Wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzja stanowi integralną część akt postępowania administracyjnego, nie jest przekonująca, gdyż jeśli tak było, to obowiązkiem organów administracji było skomentowanie i rozważanie również i tego materiału dowodowego oraz rozważenie na tym tle zarzutów stawianych organom obu instancji, iż zwolnienie skarżącego z powodu długotrwałego zawieszenia w czynnościach służbowych w okresie kiedy nie był on już w zawieszeniu poprzez przeniesienie go do dyspozycji w służbie, stanowiło oczywiste i rażące naruszenie przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej,

- nierozpoznanie kluczowych w sprawie kwestii oraz zarzutów skarżącego,

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wobec wydania go z rażącym naruszeniem prawa,

- rażące naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania ww. rozkazu personalnego,

- nieprawidłowe rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego braku wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zwolnienia [...] A. M. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r.

Badając legalność zaskarżonych aktów w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że nie naruszają one prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawy szczególnych przypadkach. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Właściwy organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ podejmuje więc rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania jest bowiem ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Dokonując oceny, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wskazał rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 565/95, niepubl.). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1522/10, publ.: LEX nr 965193, z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2098/11, publ.: LEX nr 1354893).

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest dotknięty wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę ww. rozkazu personalnego stanowił art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675, ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Z powyższej regulacji oraz innych przepisów ww. ustawy wynika, że funkcjonariuszom zawieszonym w obowiązkach służbowych nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego aż do czasu zakończenia wszczętego przeciwko nim postępowania karnego. Ustawodawca przyznał tym funkcjonariuszom tylko ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych, funkcjonariusze ci - niezależnie od wagi przypisywanych im przestępstw i innych okoliczności sprawy - nie mogą być wyeliminowani z grona funkcjonariuszy na ww. podstawie prawnej.

Zaznaczenia również wymaga, iż przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej ma charakter fakultatywny, nie powoduje zatem po stronie właściwego organu obowiązku podjęcia skonkretyzowanego w nim działania, pozostawiając tę kwestię jego uznaniu. Ustawodawca przewidział, iż koniecznym do zastosowania ww. przepisu jest łączne spełnienie dwóch warunków: upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz dalszego występowania jego przyczyn. Tym samym, ustawodawca umożliwił organom Straży Granicznej przeciwdziałanie negatywnym skutkom zjawiska polegającego na przedłużającym się zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych, dopuszczając w określonych przypadkach możliwość zwolnienia go ze służby.

Jak wynika z akt sprawy, w przypadku skarżącego obydwa ww. warunki wymienione w 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej zostały spełnione. Od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza minęło ponad 12 miesięcy, zaś postępowanie karne w jego sprawie, prowadzone przez Sąd Rejonowy S. w sprawie o sygn. akt [...], nie zostało zakończone. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o zwolnieniu ww. funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej zaistniały łącznie dwie przesłanki dotyczące możliwości zastosowania przez organ sankcji przewidzianej w ww. przepisie. Organ mógł zatem zastosować ww. regulację i zwolnić funkcjonariusza ze służby korzystając z uprawnień wynikających z uznania administracyjnego, którego granice w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie zostały przekroczone.

Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że "w dniu [...] grudnia 2013 r. nie był już zawieszony w czynnościach służbowych, gdyż z dniem [...] października 2013 r. zmienił się jego status służbowy ze stanu zawieszenia w czynnościach służbowych, bowiem został przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej". W istocie, jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia, ze względu na zmiany organizacyjne w strukturach Straży Granicznej, a także ze względu na prowadzenie wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, zaistniała konieczność przeniesienia skarżącego do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. W związku z powyższym, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wymieniony organ, powołując w podstawie prawnej art. 36 ust. 1 i art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zwolnił A. M. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] września 2013 r. ([...] w Grupie Stanowisk Tymczasowych Placówki SG kat. II w S.) i od dnia [...] października 2013 r. przeniósł do swojej dyspozycji w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że na skutek zmian organizacyjnych w Placówce Straży Granicznej w S. nastąpiła likwidacja stanowiska służbowego, na którym funkcjonariusz pełni służbę. Z uwagi na ponad 12-miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, w dniu [...] maja 2013r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął wobec ww. postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Organ wskazał również, że na podstawie art. 39a ust. 1 ww. ustawy, funkcjonariusza zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż rok. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181, poz. 1517 ze zm.), dokonując przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby uwzględnia się: podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przewidywany termin tego zwolnienia oraz występowanie okoliczności uniemożliwiających zwolnienie funkcjonariusza ze służby bezpośrednio po zwolnieniu lub odwołaniu go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego. Organ stwierdził, iż mając na uwadze likwidację zajmowanego przez ww. funkcjonariusza stanowiska służbowego oraz wszczęte wobec niego postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby, zasadnym jest wyznaczenie wyżej wymienionemu miejsca pełnienia służby po [...] września 2013 r. do czasu zakończenia prowadzonego postępowania.

Powyższy rozkaz personalny został utrzymany w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014r. o sygn. akt II SA/Wa 206/14 oddalił skargę A. M. na ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że "dokonując zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji uwzględniono wszczęte postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jak również zmiany struktury etatowej oddziału skutkujące likwidacją zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego. Bezspornym jest, iż skarżący od dnia [...] października 2006 r. pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym w stosunku do niego postępowaniem karnym i wobec nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, które jak wynika z odpowiedzi na skargę, zostało zakończone wydaniem w dniu [...] grudnia 2013 r. rozkazu personalnego nr [...] o zwolnieniu A. M. ze służby w Straży Granicznej".

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 237 ze zm.) zawieszenie w czynnościach służbowych ustaje: (1) po upływie terminu określonego w decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, jeżeli zawieszenia nie przedłużono do czasu ukończenia postępowania karnego, (2) w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Zawieszenie w czynnościach służbowych uchyla się w przypadku ustania: (1) przesłanek wskazujących na celowość zawieszenia, o których mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, (2) przyczyn, które były podstawą przedłużenia okresu zawieszenia (ust. 2). Uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych następuje w formie decyzji (ust. 3). W niniejszej sprawie, decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jej skutek w postaci czasokresu trwania zawieszenia w czynnościach służbowych nie wyekspirował, bowiem postępowanie karne - w dacie wydania ww. rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby - nie zostało zakończone. Decyzję o przeniesieniu do dyspozycji należy traktować jedynie jako konsekwencję działań organizacyjnych organu związanych z zawieszeniem funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, że przeniesienie go od dnia [...] października 2013 r. do dyspozycji Komendanta [...] Straży Granicznej przerwało stan zawieszenia w czynnościach służbowych, a tym samym, że jeden z warunków zwolnienia ze służby określony w art. 45 ust 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie został dochowany. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż brak jest podstaw do uznania, że wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej dopuścił się naruszenia prawa, tym bardziej w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów nieuzasadnione są zarzuty skargi, sprowadzające się do błędnego przyjęcia przez organ nadzoru, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a tym samym, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do błędnych ustaleń faktycznych oraz przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Wprawdzie rację należy przyznać skarżącemu, że organ nadzoru II instancji nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do twierdzeń skarżącego dotyczących przerwania stanu zawieszenia go w czynnościach służbowych wobec wydania decyzji o przeniesieniu do dyspozycji Komendanta [...] Organu Straży Granicznej, co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 związku z art. 11 w k.p.a., jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że do powyższych twierdzeń skarżącego, zawartych już uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ustosunkował się organ nadzoru I instancji, zaś utrzymując w mocy wydaną przez ten organ decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., organ II instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji, a zatem również we wskazanym zakresie.

Odnośnie poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 234/14 zauważyć należy, że nie może on skutkować przyjęciem, że kwestionowany rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W orzecznictwie prezentowany jest bowiem również pogląd odmienny, który podziela Sąd w składzie orzekającym, iż przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji organu w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby nie powoduje, iż stan zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych zostaje przerwany (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2063/14, wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1904/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei odnośnie zarzutu rażącego naruszenia przez organ nadzoru art. 159 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zauważyć należy, że pozostaje on bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, której przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności ww. rozkazu załatwiona ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r.

Konkludując, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do eliminacji wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. Organy nadzoru obu instancji zasadnie uznały, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o zwolnieniu ww. funkcjonariusza ze służby nie jest dotknięty wadą rażącego naruszenia prawa, ani którąkolwiek spośród pozostałych wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.