Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1159/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97  § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 520/05 w sprawie ze skargi Zgromadzenia "S." na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 520/05 po rozpoznaniu skargi Zgromadzenia "S." na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2004 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2004 r. zawieszające postępowanie w sprawie wymeldowania E. O. z pobytu stałego w lokalu przy ul. P. w O.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, albo sąd.

W ocenie organu taka sytuacja wystąpiła w toczącej się sprawie o wymeldowanie E. O. z lokalu przy ul. P. w O., która wystąpiła do sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania tego lokalu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) jedyną przesłanką jaką bada organ meldunkowy w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego jest fakt opuszczenia lokalu przez osobę w nim zameldowaną. Jednakże spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z własnej woli osoby opuszczającej lokal. Ponieważ E. O. wskazała, iż opuszczenie przez nią lokalu nie miało charakteru trwałego, ani też dobrowolnego, a było spowodowane uniemożliwieniem jej dostępu do mieszkania organ uznał, że dokładne wyjaśnienie w postępowaniu sądowym, prowadzonym w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania, okoliczności opuszczenia lokalu przy ul. P. w O., będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane w sprawie o wymeldowanie. Z tego też względu prawidłowe rozpoznanie sprawy w przedmiocie wymeldowania E. O. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego wymagało wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego

Zgromadzenie "S.", reprezentowane przez pełnomocnika, złożyło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że E. O. dobrowolnie przeniosła się w lipcu 2001 r. do córki. Nie ma natomiast żadnego znaczenia w sprawie o wymeldowanie sprawa ewentualnych roszczeń prawnych skarżącej do lokalu na terenie Domu Zakonnego w O. W ocenie skarżącego decyzja o wymeldowaniu jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu faktycznego, co do miejsca pobytu konkretnej osoby i nie przesądza w żaden sposób o uprawnieniach do lokalu. Rejestracja osoby w danym miejscu musi być zgodna ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślił, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu przy ul. P. w O, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie E. O. z pobytu stałego, gdyż jego wynik będzie miał wpływ na ocenę dobrowolności, bądź nie, opuszczenia przedmiotowego lokalu przez stronę.

Sąd I instancji rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. Nr 87, poz. 860 z 2001 r.) do organu administracji należy ustalenie spełnienia przesłanek uzasadniających wymeldowanie danej osoby, zatem stwierdzenie, iż bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Charakter i przyczyny opuszczenia lokalu przez uczestniczkę postępowania, a więc dokonywanie związanych z tym ustaleń faktycznych oraz ocena materiałów dowodowych, należy do organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania sprawy. Organ w tym zakresie nie może uchylić się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu, bowiem żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym.

Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd I instancji wyjaśnił , że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie konieczność taka nie występuje, bowiem z akt postępowania administracyjnego nie wynika aby merytoryczne rozstrzygnięcie w kwestii wymeldowania uczestniczki postępowania z lokalu, w którym zameldowana jest na pobyt stały, było uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia materialno-prawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracji lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Natomiast okoliczność opuszczenia lokalu organ może ustalić samodzielnie.

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zawisłe w przedmiotowej sprawie postępowanie posesoryjne nie oznacza rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, co warunkowałoby wydanie decyzji o wymeldowaniu E. O. z lokalu przy ul. P. w O,

- art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyjaśniającego poglądy prawne Sądu w sposób ogólny, nie odnoszący się do meritum przedmiotowego postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi , polegające na uchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo, iż były one zgodne z przeważającą częścią orzecznictwa NSA dotyczącą przedmiotowej kwestii.

Powołując się na powyższe naruszenie prawa Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano na orzecznictwo Sądów administracyjnych , zgodnie z którym skoro strona skorzystała ze środka prawnego zmierzającego do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o przywrócenie posiadania spornego lokalu, to rozstrzygnięcie przez ten sąd takiego powództwa jest dla postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż jego wynik stanowić będzie istotną okoliczność dla sprawy administracyjnej w przedmiocie dobrowolnego bądź przymusowego opuszczenia lokalu. Zatem w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym zawisło i nie zostało zakończone postępowanie o przywrócenie posiadania, rzeczą organów administracji jest powstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie i zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie są trafne . Zauważyć należy , że prawidłowe jest oparcie podstawy kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu powiązany jest ze wskazanym w podstawie kasacyjnej w szczególności przepisem postępowania administracyjnego . Tak uczyniono w tej sprawie . Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 kpa powiązano z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując na nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji , iż sprawa postępowania posesoryjnego przed sądem powszechnym nie oznacza zagadnienia prejudycjalnego w sprawie o wydanie decyzji o wymeldowaniu E. O. z lokalu przy ul. P. w O. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 wskazanej ustawy procesowej poprzez wyjaśnienie w motywach orzeczenia poglądy prawne w sposób ogólny , nie odnoszący się do meritum tej sprawy .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd I instancji wbrew wywodom skargi kasacyjnej przedstawił prawidłową wykładnię art. 97 § 1 pkt. 4 kpa związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Należycie i w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem zagadnienia prejudycjalnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa . Kwestię tę następnie odniesiono do potrzeby i zakresu postępowania w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego i wyłącznej potrzeby ustalenia przez organy administracji okoliczności opuszczenia lokalu przez stronę. Dlatego też uwzględniając wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd I instancji przedstawił prawidłową interpretację w/w przepisów odpowiadającą istniejącemu stanowi prawnemu po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. ( sygn. akt K 20/01 ) , w którym stwierdzono , że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i 83 w zw. z art. 2 Konstytucji .

Tym samym zasadnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy , że organy administracji w ramach prowadzonego postępowania mogą samodzielnie ustalić okoliczność opuszczenia przez stronę lokalu przy ul. P. w O.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej nie mogą mieć automatycznie wpływu na ocenę każdego stanu faktycznego związanego z wymeldowaniem .

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 omawianej ustawy procesowej z którego wynika , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Analiza zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać , iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakim mowa w omawianej normie prawnej . W motywach zaskarżonego wyroku wskazano co jest przedmiotem oceny Sądu I instancji i odniesiono się do wszystkich kwestii będących przedmiotem tego rozstrzygnięcia w tym zamieszczono podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśniono . Zatem nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjne naruszenia w/w przepisu , iż poprzez ogólnikowe sformułowania nie odniesiono się do meritum przedmiotowego postępowania .

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .