Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 665/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 16 i art 153
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art 21 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 92 poz 753
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w  województwie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. w K. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. Sp. z o. o. w K. na rzecz Sejmiku Województwa Małopolskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

Składając skargę na powyższe rozporządzenie skarżąca spółka podała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Krakowie, utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] i [...], obr. [...]Podgórze. Nieruchomość ta znajduje się na obszarze Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia, a zatem w ocenie skarżącej posiada ona interes prawny, który został naruszony przez wydanie niezgodnego z prawem rozporządzenia Wojewody. Naruszenie interesu prawnego skarżącej polega w jej ocenie na tym, że nie może ona zagospodarować swojej nieruchomości w zamierzony sposób - przez budowę zadaszonych kortów tenisowych wraz z zapleczem, ze względu na nielegalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z przedmiotowego rozporządzenia.

Wskazano w skardze, że w dniu 1 sierpnia 2009 r. wszedł w życie przepis art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Przepis ten zmienił normę kompetencyjną i w miejsce wojewody upoważnił do tworzenia i likwidacji parków krajobrazowych sejmik województwa. W ocenie skarżącego, okoliczność ta nie może mieć znaczenia dla sprawy, bowiem kontrola sądowoadministracyjna jest wykonywana z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego aktu.

Strona skarżąca podniosła, że jako podstawę kwestionowanego rozporządzenia Wojewoda Małopolski wskazał przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zwanej dalej u.o.p. Zaskarżone rozporządzenie w tym katalogu się nie mieści, albowiem ustawa nie przewiduje rozporządzeń wydawanych "w sprawie" bliżej nieokreślonego parku krajobrazowego. Wojewoda, a w obecnym stanie prawnym Sejmik Województwa, może utworzyć, zlikwidować, powiększyć park krajobrazowy lub zmniejszyć jego obszar w formie rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic bądź likwidacji parku. W tym rozporządzeniu organ miał prawo określić nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. W ocenie skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda Małopolski przedmiotowe rozporządzenie mógł wydać, to w każdym przypadku powinien był uprzednio uzgodnić projekt rozporządzenia z radami gmin właściwymi miejscowo, zgodnie z art. 16 ust. 4 u.o.p.. Tymczasem Rada Miasta Krakowa nigdy takiego uzgodnienia nie dokonała.

W ocenie strony skarżącej wydając przedmiotowe rozporządzenie Wojewoda Małopolski naruszył zasadę proporcjonalności wynikającą tak z art. 31 Konstytucji RP, jak z art. 16 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym dopuszczalne jest tylko ustanowienie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Natomiast zaskarżone rozporządzenie powiela jedynie treść art. 17 ust. 1 u.o.p., pomijając tylko dwa zakazy - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego oraz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Pominięcie to wynika tylko z faktu braku w parku krajobrazowym brzegów klifowych i pasa technicznego brzegów morskich oraz otwartych zbiorników wodnych o stosownej dla uprawiania sportów motorowych głębokości. Nie można, w ocenie strony skarżącej, uznać, że na terenie wszystkich parków krajobrazowych i w każdym ich miejscu istnieje konieczność wprowadzania wszystkich zakazów przewidzianych przez u.o.p., a zapisany w niej wybór nie może ograniczać się do automatycznego przepisania. Stąd zamiast wprowadzać wszelkie możliwe zakazy, Wojewoda powinien przeprowadzić analizę warunków, w jakich wskazane zakazy będą wprowadzane, a wszystko po to, aby przewidzieć jak konkretne, szczegółowe zakazy mogą oddziaływać na podlegający ochronie teren i czy w ogóle spełniać będą przewidziane w nich cele - ochronę przyrody.

Skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z definicją ustawową park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Nie istnieje w tym zakresie kategoria "społeczne cele ochrony", przewidziana w § 2 pkt 4 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego.

Działaniem niezgodnym z prawem jest również przyznawanie organom parku krajobrazowego kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności "hamowania presji urbanizacyjnej". Presja urbanizacyjna nie jest działaniem nielegalnym. Żaden przepis powszechnie obowiązujący nie upoważnia kogokolwiek do hamowania presji urbanizacyjnej. Jedynym organem, który może kształtować zasady ładu przestrzennego, a w szczególności może decydować o tym, w jakich kierunkach powinien przebiegać rozwój danej miejscowości jest rada gminy. Nie mieści się ono w żadnym zakresie w kompetencji Wojewody Małopolskiego ani jakiegokolwiek podporządkowanego mu urzędnika.

W ocenie strony skarżącej przepis § 2 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 16 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym rozporządzenie powinno określać "szczególne cele ochrony". W przytoczonym przepisie, Wojewoda Małopolski nie przedstawia jakichkolwiek szczególnych celów, które uzasadniają ochronę parku. Określone przez niego cele są ogólnymi stwierdzeniami. Zdaniem skarżącego, trudno za szczególny cel uznać "ochronę przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno-widokowymi". Z kolei przepis § 1 rozporządzenia w ogóle nie jest normą prawną, a jedynie informacją na temat obszaru parku krajobrazowego. Kolejne paragrafy sugerują, iż jest to rozporządzenie o utworzeniu parku, co z kolei jest sprzeczne z przepisem, z którego wynika, że Park taki istnieje.

W związku z wniesieniem skargi za pośrednictwem zarówno Wojewody Małopolskiego, jak i Sejmiku Województwa Małopolskiego, obydwa te organy udzieliły odpowiedzi na skargę wnosząc o jej odrzucenie bądź oddalenie, przy czym każdy z tych organów zakwestionował swoją legitymację bierną w niniejszym postępowaniu.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Sejmik Województwa Małopolskiego, na skutek nowelizacji u.o.p. dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 92, poz. 753). Wyjaśnił, że kompetencje związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżony akt, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Sąd I instancji podkreślił, że akt normatywny wydany na podstawie art. 16 ust. 3 u.o.p. jest aktem prawa miejscowego. Charakter taki ma nie tylko rozporządzenie bądź uchwała w przedmiocie utworzenia, likwidacji, powiększenia parku krajobrazowego lub zmniejszenia jego obszaru, lecz również rozporządzenie bądź uchwała "w sprawie parku krajobrazowego". Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy został utworzony na mocy uchwały Nr 65 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie miejskim krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 14, poz. 76), zmienionej następnie rozporządzeniem Nr 8 Wojewody Krakowskiego z dnia 22 grudnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 1, poz. 1) oraz rozporządzeniem Nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 18, poz. 113). Parki krajobrazowe utworzone przed dniem wejścia w życie u.o.p. stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy, a przepisy wykonawcze dotyczące tych parków wydane na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.) zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 roku. Nastąpiła więc ciągłość funkcjonowania m.in. Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski nie mógł ponownie utworzyć Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, gdyż park ten już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej. Skoro wojewoda został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów.

W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda zobligowany był do wydania rozporządzenia w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, mimo, że nie tworzył go, ani też nie zmieniał jego granic, a jedynie dostosowywał treść zakazów obowiązujących na terenie parku do wymagań określonych w nowej u.o.p. Nazwa i treść spornego rozporządzenia, z uwagi na niezręczność sformułowań wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już zgodnie z prawem parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową u.o.p. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozporządzenie nie zostało wydane z obrazą zakresu delegacji ustawowej.

Zdaniem Sądu instancji, nie jest zasadne stanowisko, że wydanie zaskarżonego rozporządzenia wymagało przeprowadzenia wcześniejszej procedury uzgadniającej. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone rozporządzenie nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia lub zmiany granic parku krajobrazowego, należy uznać, że projekt takiego rozporządzenia nie wymagał podjęcia procedury uzgodnienia. Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy funkcjonuje od 1981 r. Ponadto zaskarżone rozporządzenie nie mieści się również w kategorii rozporządzeń w sprawie zmiany granic. Zmiana granic wymaga bowiem wprowadzenia do obszaru funkcjonowania parku pewnych modyfikacji, powiększenia bądź pomniejszenia terenu parku.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone rozporządzenie nie narusza również zasady proporcjonalności. Zaskarżone rozporządzenie realizuje wszystkie wymogi z art. 16 ust. 3 u.o.p. Ponadto zarzut dotyczący nieprawidłowości § 1 rozporządzenia jest nieuzasadniony, a twierdzenie, że kolejne paragrafy sugerują, iż jest to rozporządzenie o utworzeniu parku, nie znajduje żadnego oparcia w treści zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 16 ust. 3 u.o.p. wynika też, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Powielenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 nie było zatem wykluczone przez ustawodawcę. Sąd nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych zakazów jest zbędny w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym. Analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że dokonany wybór nie jest dowolny i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowi przy tym rezultat prac powołanego przez Wojewodę Małopolskiego zespołu zadaniowego, służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu, i przedstawicieli samorządów. Szereg czynników branych pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozporządzenia, a wskazanych w jego uzasadnieniu (zwłaszcza związanych z istniejącymi i uchwalanymi studiami gmin, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy) znajduje swój wyraz w treści § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, motywy przyjętego rozstrzygnięcia w zestawieniu z treścią zaskarżonego rozporządzenia nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności.

W ocenie Sądu I instancji organ nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego również w zakresie określenia w zaskarżonym rozporządzeniu szczególnych celów ochrony właściwych dla Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Cele ochrony przyrody można wywieść m.in. z treści art. 2 ust. 2 u.o.p. Określone w tym przepisie cele ochrony przyrody należy rozpatrywać w kontekście specyfiki parku krajobrazowego. Określając szczególne cele ochrony parku krajobrazowego dopuszczalne jest nie tylko ich osobne grupowanie wokół wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, ale również dopuszczalne jest wyodrębnianie pewnych kategorii pośrednich stanowiących wypadkową niektórych wskazanych wyżej wartości lub uwzględniających te wartości w różnym stopniu. Nie ma zatem przeszkód, aby rozporządzenie wyodrębniało kategorię "społecznych celów ochrony", wśród których wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenną i hamowanie presji urbanizacyjnej oraz promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji. Są to bowiem cele korespondujące z celami wskazanymi w art. 2 ust. 2 u.o.p., w tym zwłaszcza z celem określonym w art. 2 ust. 2 pkt 7, a dotyczącym kształtowania właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Dotyczą również wartości przyrodniczych ("promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska") i walorów krajobrazowych, które pozostają w ścisłym związku z racjonalną gospodarką przestrzenną. Samo sformułowanie "hamowanie presji urbanizacyjnej" wpisuje się w zakres ochrony powyższych wartości, chociaż jest określeniem bardzo ogólnym. Nie jest jednak określeniem nielegalnym, jak twierdzi strona skarżąca, a stanowi dopuszczalny wyraz wskazania przez organ wartości, którym daje on pierwszeństwo ochrony. "Hamowanie presji urbanizacyjnej" nie wyklucza bowiem procesów urbanizacyjnych, a jedynie podkreśla pierwszeństwo wartości chronionych w ustawie o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom skargi "szczególne cele ochrony" nie są celami szczegółowymi i mogą być określone w sposób ogólny, a ich "szczególny" charakter polega na tym, że cele te powinny uwzględniać specyfikę konkretnego parku krajobrazowego. Sąd I instancji nie dopatrzył się – podobnie jak w przypadku zakazów - w katalogu celów ochrony wskazanych w § 2 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych celów jest zbędny w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym lub nie koresponduje z jego charakterem. Sąd I instancji podkreślił, że w § 2 pkt 3a rozporządzenia wprost nawiązuje do pojęcia "krajobrazów jurajskich", tj. niewątpliwie do jednej z cech charakterystycznych Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Również analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że przyjęte w tym zakresie ustalenia nie są dowolne i mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

Po pierwsze, art. 153 u.o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "Bielańsko - Tenczyński Park Krajobrazowy" został utworzony na mocy przepisów poprzednio obowiązujących, jako forma ochrony przyrody.

Po drugie, art. 16 ust 3 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten daje Wojewodzie kompetencje do wydania aktu miejscowego "w sprawie" parku krajobrazowego, w stosunku do parku krajobrazowego, który nie był nigdy utworzony jako forma ochrony przyrody.

Po trzecie, art. 16 ust 4 u.o.p. oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wydanie zaskarżonego rozporządzenia przez Wojewodę Małopolskiego nie wymagało dokonania uzgodnień i konsultacji z Gminami znajdującymi się w granicach objętych rozporządzeniem.

Po czwarte, art.16 ust. 3 i art.17 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest arbitralne wprowadzenie wyżej wskazanych zakazów na terenie całego parku krajobrazowego bez jakiejkolwiek analizy potrzeby ich wprowadzenia oraz proporcjonalności wprowadzonych zakazów w stosunku do celów ich wprowadzenia (naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności).

Po piąte, art. 16 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 u.o.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że szczególnym celem ochrony mogą być "społeczne cele ochrony: racjonalna gospodarka przestrzenią, hamowanie presji urbanizacyjnej; promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym w szczególności turystyki, wypoczynku i edukacji".

Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., polegające na przyjęciu legitymacji Sejmiku Województwa Małopolskiego.

Po drugie, art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy, pomimo, że nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w szczególności w zakresie statusu prawnego i obszaru "Bielańsko - Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego" w chwili wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia oraz poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych w tym zakresie zarzutów.

Po trzecie art. 147 §1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozporządzenia pomimo istnieniu podstaw do uwzględnienia skargi.

Po czwarte art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi w warunkach uzasadniających orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżone wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, iż stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Ponadto podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, oznacza, że w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, gdyż pozwoli to dopiero ocenić prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w tak ustalonym stanie faktycznym.

Po drugie, wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli, ustalonego przez właściwy organ, stanu faktycznego w tej sprawie. W szczególności pełnomocnik strony skarżącej podnosi zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd I instancji chociaż "nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości co do stanu faktycznego". Jednak powyższe wątpliwości - co podnosi strony skarżąca - dotyczą przede wszystkim nie stanu faktycznego lecz "statusu prawnego i obszaru Bielańsko - Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego" (jest to błędna nazwa, ponieważ jest to Bielański - Tyniecki Park Krajobrazowy) - w dniu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia Wojewody. Oznacza to, w istocie kwestionowanie zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Potwierdza to także uzasadnienie skargi kasacyjnej do także chybionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. z powodu niestwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, lecz zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a., chociaż zdaniem strony skarżącej został on wydany "z naruszeniem przepisów prawa materialnego". Ponadto kwestionowanie stanu faktycznego nie może być dokonywane za pomocą podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie ich niewłaściwego zastosowanie lub błędnej wykładni.

Po trzecie, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 32 p.p.s.a. W tym zakresie podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji odnośnie legitymacji procesowej Sejmiku Województwa jako organu właściwego de lege lata do orzekania w tej sprawie i zawartą w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku argumentację dotyczącą wykładni art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 54 p.p.s.a. w tym także art. 54 § 3 tejże ustawy.

Po czwarte, przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 u.o.p. z powodu jego niewłaściwego zastosowania, które miało polegać na przyjęciu, że Bielańsko - Tyniecki Park Krajobrazowy został utworzony jeszcze na mocy uprzednio obowiązujących przepisów, będąc obecnie formą ochrony przyrody. W tym przypadku prawidłowe jest bowiem stanowisko powszechnie akceptowane w doktrynie prawa ochrony środowiska o ciągłości funkcjonowania parków krajobrazowych w rozumieniu dyspozycji art. 153 u.o.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Oznacza to, że utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie u.o.p. z 2004 r. parki krajobrazowe stają się także formą ochrony przyrody w rozumieniu tejże ustawy. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że przedmiotowy park krajobrazowy powinien być ponownie utworzony zgodnie z art. 16 u.o.p., ponieważ pierwszy raz ustawodawca expressis verbis zaliczył je dopiero w u.o.p. z 2004 r. do form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p.). Już bowiem w poprzedniej ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), art. 13 ust. 1 tejże ustawy jednoznacznie stanowił, że poddanie pod ochronę następuje przez m.in. tworzenie parków krajobrazowych (pkt 3). Pojęcie prawne "Formy ochrony przyrody" zostało wprowadzone w tytule rozdziału 3 tejże ustawy z 1991 r., który zawierał art. 13 - 34, a więc także dotyczące parków krajobrazowych. Ponadto jeszcze art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie przyrody i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) wprowadzał zakaz zabudowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach, które wymagają szczególnej ochrony jak m.in. parki krajobrazowe. Z kolei zakazy obowiązujące w jego obrębie była władna wprowadzić właściwa miejscowo wojewódzka rada narodowa na podstawie art. 41 tejże ustawy obowiązującego w dacie utworzenia danego parku krajobrazowego uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 roku. Stąd błędny jest oczywiście pogląd, iż w dacie utworzenia danego parku krajobrazowego ustawodawca nie zezwalał na tworzenie parków krajobrazowych (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 371/08). Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki błędny jest zarzut kasacyjny, iż Sąd I instancji naruszył art. 16 ust. 3 u.o.p. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego - przez uznanie kompetencji tego organu do wydania danego aktu prawa miejscowego "w sprawie parku krajobrazowego", chociaż uprzednio nie był utworzony jako forma ochrony przyrody w rozumieniu de lege lata art. 16 ust. 3 u.o.p. W tym przypadku należy także podzielić stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 526/07, iż upoważnienie do wydania rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego obejmuje również upoważnienie do jego nowelizacji. Ponadto nie do przyjęcia jest pogląd, że każdorazowa zmiana zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego wymagałaby zawsze wydania nowego rozporządzenia tak jak w przypadku utworzenia, zmiany granic lub zniesienia parku krajobrazowego, biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu 17 października 2006 r. stan prawny, czyli w dacie wydania rozporządzenia Nr 8/06 Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. Małopolskiego Nr 654, poz. 3997).

Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 16 ust. 4 u.o.p. w związku z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego spowodowany ich błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem z powodu przyjęcia stanowiska, że wydanie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nie wymagało uzgodnień i konsultacji z Gminami będącymi w granicach parku krajobrazowego. Należy również podkreślić, że nie może jednocześnie wystąpić błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego w tym zakresie przedmiotowym, ponieważ biorąc pod uwagę także ówczesny stan prawny, nie było to rozporządzenie Wojewody - jako akt prawa miejscowego - w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego, co wymagało uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (miasta) (art. 16 ust. 4 u.o.p.). Dany park krajobrazowy został bowiem utworzony jeszcze w 1981 r. jak i nie nastąpiła zmiana jego granic ani likwidacja (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 526/07). Jednocześnie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego w rozporządzeniu Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w stosunku do uprzedniego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 77/05 z dnia 29 grudnia 2005 r. na terenie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego nie wprowadzono szeregu nowych zakazów. Natomiast nawet poszerzono katalog wyjątków od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych i uszczegółowiono zakaz dotyczący realizacji robót ziemnych poprzez określenie dopuszczalnego odstępstwa od niego. Wykreślony został także zakaz utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych z powodu ich niewystępowania na obszarze Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz ponieważ nastąpiło wykluczenie prowadzenia takiej formy gospodarki wodno - ściekowej przez ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Z kolei z dyspozycji art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika upoważnienie do konsultacji - czego nie należy utożsamiać w prawie polskim z obowiązkiem uzgadniania - wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej. Oczywiście zakres podmiotowy i przedmiotowy tych konsultacji reguluje ustrojowe i materialne ustawodawstwo prawa krajowego. Ponadto, co wynika również z akt administracyjnych sprawy, zarządzeniem Nr 78/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2006 r. powołany został zespół zadaniowy do spraw rozpatrzenia wniosków gmin dotyczących nowelizacji rozporządzeń Wojewody Małopolskiego w sprawie ochrony parków krajobrazowych zarządzanych przez Zespół Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie. Zespół prowadził prace przy udziale służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu oraz przedstawicieli zainteresowanych samorządów terytorialnych, co wynika także z uzasadnienia do danego rozporządzenia.

Należy także podkreślić, że chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6, i 7 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jak i art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W obecnym stanie prawnym tj. po wejściu w życie u.o.p. z 2004 r., zgodnie właśnie z linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zakazy dotyczące poszczególnych form ochrony przyrody określa tylko ustawodawca. Natomiast, biorąc pod uwagę występujący na terenie danej formy ochrony przyrody stan faktyczny, wymagający ochrony prawnej (w przypadku parku krajobrazowego są to wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz jego walory krajobrazowe), oczywistym jest, że odpowiedniego wyboru tych zakazów musi dokonać właściwy organ kompetentny do jej utworzenia. W dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia czyli w dniu 17 października 2006 r. był to Wojewoda Małopolski. Stąd powyższy organ dokonał ich wyboru spośród katalogu zakazów ujętych w art. 17 u.o.p. biorąc oczywiście pod uwagę opisane wyżej wartości. Oznacza to, że powtórzenie ustawowych zakazów w rozporządzeniu wojewody nie jest naruszeniem zasady proporcjonalności, jeżeli jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania danej formy ochrony przyrody. Ponadto o prawidłowości wyboru zakazów dokonanego przez wojewodę - co należy jeszcze raz podkreślić, w ramach ustawowego upoważnienia - świadczy również podjęcie stosownej analizy w tym zakresie przez przedmiotowy zespół zadaniowy, który poddał ocenie prawnej i faktycznej poprzedni katalog zakazów wprowadzony rozporządzeniem Nr 77/05 Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r. Należy również zaznaczyć, że brak jest przesłanek, które potwierdzałyby zbędność któregokolwiek z zakazów obowiązujących obecnie na terenie parku krajobrazowego, w świetle dyspozycji § 1 jak i § 3 cytowanego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. jak i uzasadnienia tego aktu.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem przypomnieć, że park krajobrazowy w świetle dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. jest to ustawowa prawna forma ochrony przyrody, na terenie której obowiązuje reżim prawny danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym (art. 17 u.o.p.). Stąd dyspozycja art. 17 u.o.p. nie narusza oczywiście dyspozycji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności. Z kolei dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zezwala na ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wartości i praw tylko w drodze ustawy oraz gdy ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwa m.in. dla ochrony środowiska, przy czym one także nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Za chybiony należy również uznać ostatni z zarzutów kasacyjnych tj. zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 u.o.p. Wykładnia art. 16 ust. 3 u.o.p. zezwala bowiem wojewodzie (obecnie sejmikowi województwa) na określenie szczególnych celów ochrony parku krajobrazowego, a więc cele te mogły być również ustalone dla Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Ponadto dyspozycja art. 2 ust. 2 u.o.p. jednoznacznie stanowi, że celem ochrony przyrody jest nie tylko ochrona walorów krajobrazowych zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. W świetle art. 2 ust. 2 u.o.p., celem ochrony jest bowiem także:

"1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów;

2) zachowanie różnorodności biologicznej;

3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego;

4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt, grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony;

6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody;

7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody".

Oznacza to, że społeczne cele ochrony określone w § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r., takie jak racjonalna gospodarka przestrzenna, hamowanie presji urbanistycznej, wprowadzanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, a szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji, nie są sprzeczne ze szczególnymi celami ochrony określonymi w art. 16 ust. 3 u.o.p., a także w związku z art. 3 pkt 1 u.o.p.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.