Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1358/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 301/19 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 301/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie usług opiekuńczych (pkt I) oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika skarżącego tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług (pkt II).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta Krakowa odmówił zmiany decyzji w sprawie usług opiekuńczych przyznanych E. S., w części dotyczącej wymiaru i zakresu (zwiększenie). W uzasadnieniu wskazał, że 26 września 2018 r. skarżąca zwróciła się do MOPS w Krakowie o zwiększenie wymiaru i zakresu usług opiekuńczych. Dnia 26 września 2018 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy oraz wypełniono ankietę potrzeb w zakresie usług opiekuńczych. Organ opisał sytuację osobistą i dochodową skarżącej. Zwrócił uwagę na art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; "u.p.s."). Wyjaśnił, że wymiar usług opiekuńczych jest przyznawany na podstawie ankiety potrzeb w zakresie usług opiekuńczych. Wskazał, że ze względu na stan zdrowia do prawidłowego funkcjonowania w życiu codziennym skarżąca wymaga pomocy osób drugich. Z tych względów na podstawie decyzji z [...] listopada 2017 r. nr [...], zmienionej kolejnymi decyzjami, w tym decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i z [...] października 2018 r. nr [...], organ przyznał skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych gospodarczych i pielęgnacyjnych w wymiarze 3 razy w tygodniu po 3 godziny dziennie na stałe. Organ podniósł, iż obowiązujący wymiar i zakres usług został ustalony wspólnie ze skarżącą, w obecności pracownika socjalnego i przedstawiciela fundacji - realizatora usług opiekuńczych, na spotkaniu diagnostycznym 20 października 2017 r. Jak wynika z ustaleń podjętych podczas spotkania diagnostycznego 26 września 2018 r. w sprawie zwiększenia wymiaru i zakresu usług, dotychczasowy zakres czynności opiekunki nie uległ zmianie - nie zostały ustalone nowe czynności, które wymagałyby zwiększenia wymiaru godzinowego. Zaznaczono, że skarżąca jest objęta pomocą w formie usług opiekuńczych od 1998 r. w wymiarze i zakresie odpowiadającym jej potrzebom oraz możliwościom organu.

Powołując art. 4 u.p.s., organ stwierdził, że w sprawie występują trudności

w realizacji usług opiekuńczych. Skarżąca nie pozwala na wykonywanie czynności porządkowych określonych w decyzji, często jest nieobecna w miejscu zamieszkania podczas realizowanych usług, oskarżając przy tym pozostającego opiekuna o kradzieże. Organ podkreślił, że taka postawa skarżącej wskazuje na brak współpracy w zakresie realizowanych usług. Organ wskazał na dowód w postaci zawartych w aktach notatek z 13 września 2018 r. i z 25 października 2018 r. dotyczących realizacji usług opiekuńczych.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ stwierdził, że przyznany stronie wymiar i zakres usług powoduje, iż podstawowe potrzeby strony są zabezpieczone w wystarczającym stopniu oraz dostosowane do jej wieku, niepełnosprawności i stanu zdrowia, a zatem zwiększenie wymiaru i zakresu usług opiekuńczych nie znajduje uzasadnienia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że z uwagi na proces starzenia, jej stan zdrowia się zmienia i systematycznie ulega pogorszeniu. Skarżąca załączyła także zaświadczenie lekarskie z 3 grudnia 2018 r. potwierdzające, że wymaga pomocy osób drugich, a choroba oczu powodująca znaczne niedowidzenie jest kolejnym ograniczeniem w codziennym funkcjonowaniu. Podniosła, że zwiększenie wymiaru godzin usług opiekuńczych do co najmniej 3 razy w tygodniu po 4 godziny dziennie jest uzasadnione. Stwierdziła, że nie miała wpływu na ustalenia z 20.10.2017 r. co do zakresu usług opiekuńczych i zostały one jej narzucone. Wyjaśniła, iż jest osobą niedowidzącą, a organ często zmieniał osoby wykonujące usługi opiekuńcze, co było dla niej dużym utrudnieniem, ponieważ nie poznawała dobrze tych osób, a po ich wizytach miała trudności z odnajdywaniem różnych rzeczy, które osoby te odkładały w różne miejsca.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie określenia wymiaru godzin świadczenia usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. A zatem to nie oczekiwania skarżącej czy też ogólnikowe zalecenia lekarskie decydują w sprawie przyznania usług opiekuńczych. Decyzję w tej sprawie podejmuje organ w granicach uznania administracyjnego, uwzględniając stan faktyczny i prawny danej sprawy.

Organ wskazał, że szczegółowe zasady ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze określa uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2007 r., nr XXI/272/07 w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską Kraków pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze z późniejszymi zmianami.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w graniach uznania administracyjnego, jakie pozostawia organowi pierwszej instancji ustawa o pomocy społecznej. Uznaniem administracyjnym objęty jest zarówno zakres przyznanych usług, jak również ilość godzin takich usług (art. 50 ust. 5 ustawy). Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż zwiększenie wymiaru i zakresu usług - w aktualnej sytuacji życiowej skarżącej - jest nieuzasadnione.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieodpłatnie przyznane usługi opiekuńcze wynikające z decyzji, o której mowa powyżej, obejmują szeroki wachlarz usług pielęgnacyjnych i gospodarczych: utrzymywanie w czystości otoczenia, tj. jednego pokoju i kuchni, utrzymywanie bieżącej czystości w pomieszczeniach sanitarnych, urządzeń sanitarnych i sprzętu codziennego użytku, utrzymywanie w czystości naczyń stołowych i kuchennych, pranie bielizny osobistej i odzieży, zakup podstawowych artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego, pomoc przy sporządzaniu listy zakupów, informowanie o cenach towarów lub towarzyszenie podczas robienia zakupów, przygotowywanie posiłków z uwzględnieniem diety i zachowaniem dbałości o higienę żywności, załatwianie spraw urzędowych lub towarzyszenie podczas wizyt w urzędach lub innych instytucjach i organizacjach, opłacanie rachunków, zamawianie wizyt lekarskich i towarzyszenie w nich jeśli zachodzi taka potrzeba, kontakt z placówkami służby zdrowia w sprawach dotyczących zdrowia osoby objętej opieką, realizacje recept, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, prześcielanie łóżka i układanie chorego w łóżku.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy pismem z 10 października 2018 r. zwrócił się do Fundacji [...], tj. realizatora przyznanych skarżącej usług opiekuńczych, z prośbą o ocenę dotychczasowej realizacji usług przez opiekunkę realizującą aktualny zakres czynności, w tym czy obecny wymiar usług jest wystarczający, czy zakres usług jest zgodny z decyzją oraz czy występują trudności w realizacji usług, a jeśli tak, to czego dotyczą.

W odpowiedzi z 25 października 2018 r. wskazano na istniejące trudności w ich realizacji, wynikające z braku właściwej współpracy skarżącej z osobą wykonującą usługi opiekuńcze pielęgnacyjne i gospodarcze. Wyraźnie zaznaczono, że obecny wymiar usług opiekuńczych jest niezasadny, bowiem opiekunka nie ma możliwości zrealizowania czynności, ponieważ skarżąca na to nie pozwala. Wystarczający byłby wymiar 2 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie. Z kolei pozostały czas to wysłuchiwanie oskarżeń skarżącej, bądź oczekiwanie na jej powrót do domu. Z treści powyższego pisma wynika również, iż opiekunowie odmawiają realizowania usług u skarżącej, gdyż czują się upokorzeni jej traktowaniem, tj. podejrzeniami o przynależność do grup przestępczych, a także ciągłymi oskarżeniami o kradzieże. Skarżąca regularnie opuszcza mieszkanie, pozostawiając w nim opiekuna w celu jego pilnowania, w tym czasie spotyka się z koleżankami, chodzi do teatru, kościoła, na pocztę, do banku i robi zakupy. Zdarza się, że manipuluje opiekunką, zmuszając ją do mówienia nieprawdy o sposobie realizacji u niej usług - nie pozwala otwierać domofonu lub odbierać telefonów, tak aby pracownik Fundacji nie dowiedział się, że skarżąca jest nieobecna w mieszkaniu w czasie realizowania usług. Takie postępowanie skarżącej jest niezgodne z regulaminem usług opiekuńczych, który został przez skarżącą podpisany i był wielokrotnie jej wyjaśniany, gdyż korzysta ona z pomocy społecznej w powyższej formie od 1998 r. Problemy i trudności w realizacji usług opiekuńczych u skarżącej zostały zasygnalizowane przez realizatora usług już w notatce służbowej z 13 września 2018 r.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przyznany wymiar godzinowy usług - biorąc pod uwagę zakres niezbędnych do zabezpieczenie potrzeb skarżącej czynności - jest wystarczający. Przy przyznanych usługach opiekuńczych w wymiarze 3 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie nie grozi skarżącej pogorszenie warunków życiowych. Ma ona możliwość w ramach przyznanych usług tak ułożyć ich harmonogram na poszczególne dni, by najbardziej odpowiadał jej aktualnym potrzebom. Organ podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego oraz w uzasadnieniu odwołania skarżąca nie wskazała, jakie potrzeby nie mogą być zaspokojone i jakich czynności, które są przyznane decyzją już obowiązującą, opiekunka nie jest w stanie wykonać w przyznanym wymiarze godzin. A zatem usługi opiekuńcze realizowane przez MOPS w powyższym zakresie zaspokajają wszystkie zgłaszane przez skarżącą potrzeby pielęgnacyjne i gospodarcze. Wyjaśnił, że przyznanie pomocy społecznej następuje na zasadzie uznania administracyjnego, a ustawa o pomocy społecznej (m. in. art. 11 ust. 2) stanowi, iż brak współpracy osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca E. S..

W uzupełnieniu skargi jej pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy podniósł, że Kolegium nie odniosło się do wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu z 7 grudnia 2018 r. Wskazał, że dotychczasowy wymiar i zakres przyznanych usług opiekuńczych jest nieodpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skarżącej, a jej potrzeby powinny zostać uwzględnione poprzez zwiększenie tych usług.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i przywołał art. 2, 4, i 11 ust. 2, a także art. 50 ust. 1-7 tej ustawy. Zdaniem tego Sądu w rozpoznawanej sprawie trafnie orzekające organy - Prezydent Miasta Krakowa i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – uznały, że działania opisane w decyzjach mogą stanowić podstawę do odmowy zmiany decyzji w sprawie usług opiekuńczych przyznanych E. S., w części dotyczącej wymiaru i zakresu (zwiększenie). Sąd ten podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia, lecz również nakłada na nich określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej znaleźli się beneficjenci. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej, może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania lub zmiany wnioskowanej pomocy, lub odebranie przyznanej już pomocy.

Zdaniem tego Sądu postawa skarżącej prezentowana w toku prowadzonego postępowania administracyjnego potwierdza trafność stanowiska organów. Osoby zwracające się z wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współpracowania z pracownikiem socjalnym, nałożony na mocy art. 4 u.p.s. Osoby, które takiej współpracy nie podejmują, muszą liczyć się z możliwością odmowy przyznania im świadczenia z pomocy społecznej. Z analizy akt spraw administracyjnych niezbicie wynika, że skarżąca uniemożliwia i utrudnia udzielanie usług opiekuńczych. Sąd ten stwierdził, że z odpowiedzi Kierownik P. z 25 października 2018 r., która przedstawiła dotychczasowy przebieg realizacji usług opiekuńczych, wynikają trudności w ich realizacji. W piśmie wskazano na problemy wynikające z braku właściwej współpracy skarżącej z osobą wykonującą usługi opiekuńcze pielęgnacyjne i gospodarcze. W piśmie tym Kierownik wyraźnie zaznaczała, iż obecny wymiar usług opiekuńczych jest niezasadny, ponieważ opiekunka nie ma możliwości zrealizowania czynności wynikających z zakresu przyznanych skarżącej usług. Skarżąca nie pozwala na wykonanie czynności porządkowych w koniecznym zakresie, jednocześnie mając pretensje o bałagan panujący w mieszkaniu. W ocenie realizatora usług opiekuńczych czynności, na których wykonanie zezwala skarżąca, mogą być realizowane w wymiarze 2 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie, a więc w mniejszym wymiarze niż skarżąca ma przyznane obecnie.

Z treści powyższego pisma wynika również, iż opiekunowie odmawiają realizowania usług u skarżącej, gdyż czują się upokorzeni jej traktowaniem. Skarżąca regularnie opuszcza mieszkanie, pozostawiając w nim opiekuna w celu jego pilnowania, w tym czasie spotyka się z koleżankami, chodzi do teatru, kościoła, na pocztę, do banku i robi zakupy. Sąd zauważył, iż takie postępowanie skarżącej jest niezgodne z regulaminem usług opiekuńczych, który został przez skarżącą podpisany i był wielokrotnie jej wyjaśniany, gdyż korzysta ona z pomocy społecznej w powyższej formie od 1998 r. Problemy i trudności w realizacji usług opiekuńczych u skarżącej zostały zasygnalizowane przez realizatora usług, tj. Fundację [...], już w notatce służbowej z 13 września 2018 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Analiza akt niniejszego postępowania daje podstawę do stwierdzenia, że skarżąca prezentuje postawę roszczeniową, jest negatywnie nastawiona do osób wykonujących usługi opiekuńcze oraz uniemożliwia i utrudnia realizowanie usług opiekuńczych już przyznanych. W takiej sytuacji przyznanie jej usług opiekuńczych w zwiększonym zakresie mijałoby się z celem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a.") oddalił skargę. Na podstawie art. 250 § p.p.s.a. przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w części obejmującej punkt I sentencji. Domagała się uchylenia wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2018 r. Względnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto pełnomocnik z urzędu wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części. W piśmie z 25 lutego 2020 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; "u.p.s.") poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przyznanie skarżącej E. S. usług opiekuńczych w zwiększonym zakresie mijałoby się z celem, podczas gdy dotychczasowy wymiar i zakres przyznanych skarżącej usług opiekuńczych jest nieodpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skarżącej a jej potrzeby powinny zostać uwzględnione poprzez zwiększenie tych usług opiekuńczych do 3 razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, gdyż odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;

2) art. 50 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przyznanie skarżącej E. S. usług opiekuńczych w zwiększonym zakresie mijałoby się z celem, podczas gdy dotychczasowy wymiar i zakres przyznanych skarżącej usług opiekuńczych jest nieodpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skarżącej a jej potrzeby powinny zostać uwzględnione poprzez zwiększenie tych usług opiekuńczych do 3 razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, gdyż odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;

3) § 4 ust. 1-5 uchwały nr XXI/272/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską Kraków pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze (stanowiącej załącznik do obwieszczenia Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr XXI/272/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską Kraków pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze, Dz. Urz. Woj. Małop. z 7 września 2018 r. poz. 5923), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przyznanie skarżącej E. S. usług opiekuńczych w zwiększonym zakresie mijałoby się z celem, podczas gdy dotychczasowy wymiar i zakres przyznanych skarżącej usług opiekuńczych jest nieodpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skarżącej i odbiega od rzeczywistej sytuacji skarżącej, w tym w szczególności od stanu jej zdrowia oraz sytuacji rodzinnej oraz okoliczności, że skarżąca jest osobą wymagającą opieki w większym zakresie ze względu na stan zdrowia, a jej potrzeby powinny zostać uwzględnione poprzez zwiększenie tych usług opiekuńczych do 3 razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, gdyż odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; "u.p.s.") poprzez jego niezastosowanie, art. 50 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 4 ust. 1-5 uchwały nr XXI/272/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską Kraków pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze (...), poprzez jego niezastosowanie. W tej sytuacji ustalony w sprawie stan faktyczny, akceptowany wyrokiem Sądu pierwszej instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

W skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które wytykałyby błędy w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji i na ich podstawie dokonać oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten bowiem został wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), co rozumiane jest jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji. Podnosząc zarzut naruszenia art. 50 u.p.s. autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej owego przepisu prawa zarzut ten dotyczy. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.

Przepis art. 50 u.p.s. składa się z siedmiu ustępów o różnej treści normatywnej. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10: wyroki NSA dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści powyższego zarzutu, jak również z jego uzasadnienia nie wynika, której jednostki redakcyjnej zarzut ten dotyczy oraz na czym miałoby polegać jej naruszenie, co czyniło ów zarzut niemożliwym do oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem jego zasadności.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W myśl zaś art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z niekwestionowanych, a zatem prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że ze względu na stan zdrowia do prawidłowego funkcjonowania w życiu codziennym skarżąca wymaga pomocy osób drugich. Z tych względów organ pierwszej instancji na podstawie decyzji z [...] listopada 2017 r., zmienionej kolejnymi decyzjami, w tym decyzją z [...] czerwca 2018 r. i z [...] października 2018 r. przyznał skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych gospodarczych i pielęgnacyjnych w wymiarze 3 razy w tygodniu po 3 godziny dziennie na stałe. Obowiązujący wymiar i zakres usług został ustalony wspólnie ze skarżącą, w obecności pracownika socjalnego i przedstawiciela fundacji - realizatora usług opiekuńczych, na spotkaniu diagnostycznym w dniu 20 października 2017 r. Z ustaleń podjętych podczas spotkania diagnostycznego w dniu 26 września 2018 r. w sprawie zwiększenia wymiaru i zakresu usług wynika, że dotychczasowy zakres czynności opiekunki nie uległ zmianie, nie zostały ustalone nowe czynności, które wymagałyby zwiększenia wymiaru godzinowego. Skarżąca jest objęta pomocą w formie usług opiekuńczych od 1998 r. w wymiarze i zakresie odpowiadającym jej potrzebom oraz możliwościom organu.

Nieodpłatnie przyznane usługi opiekuńcze wynikające z ww. decyzji obejmują szeroki wachlarz usług pielęgnacyjnych i gospodarczych: utrzymywanie w czystości otoczenia, tj. jednego pokoju i kuchni, utrzymywanie bieżącej czystości w pomieszczeniach sanitarnych, urządzeń sanitarnych i sprzętu codziennego użytku, utrzymywanie w czystości naczyń stołowych i kuchennych, pranie bielizny osobistej i odzieży, zakup podstawowych artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego, pomoc przy sporządzaniu listy zakupów, informowanie o cenach towarów lub towarzyszenie podczas robienia zakupów, przygotowywanie posiłków z uwzględnieniem diety i zachowaniem dbałości o higienę żywności, załatwianie spraw urzędowych lub towarzyszenie podczas wizyt w urzędach lub innych instytucjach i organizacjach, opłacanie rachunków, zamawianie wizyt lekarskich i towarzyszenie w nich jeśli zachodzi taka potrzeba, kontakt z placówkami służby zdrowia w sprawach dotyczących zdrowia osoby objętej opieką, realizacje recept, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, prześcielanie łóżka i układanie chorego w łóżku.

W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie ustalono, że istnieją trudności w realizacji przyznanych skarżącej usług opiekuńczych wynikające z braku właściwej współpracy skarżącej z osobą wykonującą usługi opiekuńcze pielęgnacyjne i gospodarcze. W piśmie z 25 października 2018 r. Kierownik Punktu Opieki podmiotu realizującego przyznane skarżącej usługi opiekuńcze wyraźnie zaznaczył, że obecny wymiar usług opiekuńczych jest niezasadny, ponieważ opiekunka nie ma możliwości zrealizowania czynności wynikających z zakresu przyznanych usług. Skarżąca nie pozwala bowiem na wykonanie czynności porządkowych w koniecznym zakresie, jednocześnie ma pretensje o bałagan panujący w mieszkaniu. W ocenie realizatora usług opiekuńczych czynności, na których wykonanie zezwala skarżąca, mogą być realizowane w wymiarze nawet 2 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie. Zdaniem Kierownika Punktu Opieki pozostały czas, to wysłuchiwanie oskarżeń skarżącej, bądź oczekiwanie na jej powrót do domu. Z treści powyższego pisma wynika również, iż opiekunowie odmawiają realizowania usług u skarżącej, gdyż czują się upokorzeni jej traktowaniem, tj. podejrzeniami o przynależność do grup przestępczych, a także ciągłymi oskarżeniami o kradzieże. Skarżąca regularnie opuszcza mieszkanie, pozostawiając w nim opiekuna w celu jego pilnowania, w tym czasie spotyka się z koleżankami, chodzi do teatru, kościoła, na pocztę, do banku i robi zakupy. Zdarza się, że manipuluje opiekunką, zmuszając ją do mówienia nieprawdy o sposobie realizacji u niej usług - nie pozwala otwierać domofonu lub odbierać telefonów, tak aby pracownik Fundacji nie dowiedział się, że skarżąca jest nieobecna w mieszkaniu w czasie realizowania usług. Takie postępowanie skarżącej jest niezgodne z regulaminem usług opiekuńczych, który został przez skarżącą podpisany i był wielokrotnie jej wyjaśniany, gdyż korzysta ona z pomocy społecznej w powyższej formie od 1998 r.

Prawidłowo, mając powyższe ustalenia na względzie, Sąd pierwszej instancji uznał w ślad za organami rozpatrującymi sprawę, że przyznany skarżącej wymiar godzinowy usług, biorąc pod uwagę zakres niezbędnych do zabezpieczenie potrzeb skarżącej czynności, jest wystarczający. Przy przyznanych usługach opiekuńczych w wymiarze 3 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie nie grozi skarżącej pogorszenie warunków życiowych. Ma ona możliwość w ramach przyznanych usług tak ułożyć ich harmonogram na poszczególne dni, by najbardziej odpowiadał jej aktualnym potrzebom. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała, jakie potrzeby nie mogą być zaspokojone i jakich czynności, które są przyznane decyzją już obowiązującą, opiekunka nie jest w stanie wykonać w przyznanym wymiarze godzin.

Prawidłowo zatem w świetle powyższego uznano w sprawie, że przyznane skarżącej usługi opiekuńcze realizowane przez MOPS w wyżej opisanym zakresie zaspokajają wszystkie zgłaszane przez skarżącą potrzeby pielęgnacyjne i gospodarcze.

Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, czego Sąd ten nie dostrzegł.

Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważa, że ustawa o pomocy społecznej nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia, lecz również nakłada na nich określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej znaleźli się beneficjenci. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, który to obowiązek wynika z art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s., może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania lub zmiany wnioskowanej pomocy, lub odebranie przyznanej już pomocy.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 ust. 1-5 uchwały nr XXI/272/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską Kraków pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze poprzez jego niezastosowanie.

Zgodnie z owym przepisem prawa, zakres przyznawanych usług opiekuńczych określony w decyzji administracyjnej jest uzależniony od stanu zdrowia osoby objętej usługami oraz jej sytuacji rodzinnej, ustalonej przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego. (ust. 1). Wszystkie czynności do wykonania w ramach usług opiekuńczych, określone w decyzji administracyjnej, dotyczą wyłącznie osoby objętej pomocą. (ust. 2). Łączny czas wykonywania usług ustala się odpowiednio do zakresu czynności, o których mowa w § 2, z zastrzeżeniem ust. 4. (ust. 3). Maksymalny czas świadczenia usług wynosi 8 godzin dziennie, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. (ust. 4). W przypadku osób samotnych, w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, w tym zwłaszcza w przypadku osób wymagających opieki w większym zakresie ze względu na stan zdrowia, czas świadczenia usług może zostać wydłużony maksymalnie do 10 godzin, z zastrzeżeniem ust. 6. (ust. 5).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, ww. przepis prawa miejscowego nie został w sprawie naruszony. Przeprowadzone bowiem zgodnie z regułami k.p.a. postępowanie dowodowe w sprawie i poczynione na jego podstawie prawidłowe ustalenia wykazały, że przyznany skarżącej na podstawie dotychczasowych decyzji zakres usług opiekuńczych w wymiarze 3 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie jest wystarczający dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb skarżącej kasacyjnie.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej kasacyjnie w ramach prawa pomocy o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.