Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 263/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 9; art. 11; art. 15; art. 77 § 1 i art. 80; art. 81; art. 107 § 3; art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącej M. W. od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania M. W. wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał M. W. zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej El 30 pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 x 1,17 m. 0,70x 1,40 m, 0,70 x 1,40 m, 0,75 x 1,20 m i 1,30 x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że działce o nr [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

2) prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w wykonaniu orzeczeń sądów administracyjnych i po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest przyjęcie, iż działka nr [...] ma charakter działki budowlanej;

3) prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku wykazania, iż działce nr [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

4) prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęcie, że zamurowanie otworów okiennych wynika z przypisanego działce nr [...] charakteru działki budowlanej.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania podał, że na działce nr [...], położonej w miejscowości W. D., wybudowany został budynek mieszkalny o wymiarach 10,20 x 13,70 m, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w B., [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., [...]

Powyższą decyzją udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego [...] i określono następujące warunki, jakie należało zachować przy realizacji obiektu:

1. budynek mieszkalny należy zlokalizować zgodnie z planem zagospodarowania działki w odległości 1.0 m od granicy działki S. P. oraz w odległości 20,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy;

2. od strony granicy działki S. P. należy wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (bez otworów, grubość ściany min. 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm);

3. budynek mieszkalny należy wykonać zgodnie z projektem technicznym i sztuką budowlaną;

4. wykonać szczelne szambo z kręgów betonowych w odległości min. 2,0 m od granicy działki lub linii regulacyjnej drogi. Szambo należy przykryć płytą żelbetową z włazem żeliwnym typu ciężkiego.

Budynek został przyjęty do użytkowania po dokonaniu w dniu [...] stycznia 1997 r. oględzin przez uprawnionych pracowników Starostwa Powiatowego w B..

Podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że w ścianie budynku od strony działki nr [...] (będącej wcześniej własnością S. P., a obecnie K. C.) znajduje się 5 otworów okiennych o wymiarach 0,70 x 1,17 m; 0,70 x 1,40 m; 0,70 x 1,40 m; 0,75 x 1,20 m; 1,30 x 1.30 m, budynek usytuowany jest w odległości ok. 1,20 m od granicy wymienionej działki sąsiedniej, a jego okap wysunięto na ok. 0,90 m. Stwierdzono także, że działka nr [...] na wysokości budynku mieszkalnego nie jest zabudowana.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] [...] PINB w B. nakazał M. W., w terminie do [...] kwietnia 2011 r., zamurowanie 5 sztuk otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości 1,20 m od granicy z działką nr [...], uznając, że wykonane samowolnie okna (niezgodnie z warunkami pozwolenia) naruszają przepisy techniczno-budowlane i stanowią o nieodpowiednim stanie technicznym przedmiotowego obiektu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania M. W. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 248/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.

Wydaną następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., [...]- [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ponownie postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji stwierdził, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie jest w terenie uwidoczniona, brak jest trwałego ogrodzenia lub innych znaków granicznych, umożliwiających dokonanie pomiarów. W takiej sytuacji organ oparł się na mapie do celów projektowych, stosownie do której odległość przedmiotowego budynku do granicy z działką nr [...] wynosi 1,11 m. Z uwagi na fakt, że wykonane otwory okienne w ścianie budynku, zlokalizowanej w odległości 1,11 m od granicy z działką nr [...], naruszają przepisy techniczno-budowlane, zarówno obowiązujące podczas realizacji budynku jaki i obecne, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., [...] - [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nakazał M. W. ich zamurowanie, w terminie do [...] lutego 2013 r.

W wyniku odwołania M. W., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]- [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 593/12, oddalił skargę M. W. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Na skutek skargi kasacyjnej M. W. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 290/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 902/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję ostateczną L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy B. sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami i urządzeniami budowlanymi oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie działek nr [...] i nr [...] położonych w Woli Dereźniańskiej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ drugiej instancji utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 583/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnienie wyroku Sąd wskazał, że treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i nr [...] nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy legalizacji budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości i wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r.,[...] nakazał M. W. zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej E-30 pięciu otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr [...]. Organ nakazał zamurowanie otworów okiennych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nakazał M. W., w terminie do [...] grudnia 2016 r., dokonanie wypełnienia materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej [...] pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 x 1,17 m, 0.70 x 1,40 m, 0,70 x 1.40 m. 0,75 x 1,20 m. 1,30 x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1099/16, uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie wyjaśniono kluczowej, jak należy sądzić na podstawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 290/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 902/14, kwestii dotyczącej przeznaczenia działki [...] Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanych wyrokach, skoro odległości budynku od granicy z działką sąsiednią określone w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się do granicy z działką sąsiednią, która jest działką budowlaną, to wykazanie, że nie ma ona takiego charakteru nie pozwala na zastosowanie przepisów tego rozporządzenia. W tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że działka nr [...] jest działką rolną i nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki obowiązuje. Organy rozpoznające sprawę ustaliły z kolei, że teren na jakim wspomniana działka się znajduje nie jest objęty planem miejscowym, natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] lipca 1999 r. działka położona jest na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Organ uznał, że status działki o której mowa w § 12 warunków technicznych z 2002 r., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym braku definicji działki budowlanej w przepisach prawa budowlanego, ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W tym stanie działka o nr [...] będzie miała charakter działki budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia to każda nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego. Przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący lub też możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem. Jeśli zatem na działce o nr [...] możliwe jest wzniesienie obiektu budowlanego zgodnie z planem miejscowym lub przepisami techniczno-budowlanymi, to oczywiste jest, że będzie ona miała charakter działki budowlanej. Sąd wskazał, że nie ma podstaw dla ustalenia tej okoliczności na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., gdyż stosownie do art. 9 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego, określa natomiast założenia lokalnej polityki przestrzennej oraz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny samodzielnie ustalić, w świetle art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy działka nr [...] ma charakter budowlany.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. nakazał M. W. zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej El 30 pięciu otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do utwardzonej drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce nr [...] będącej drogą publiczną, posiada także dostęp do sieci elektrycznej i wodociągowej. Szerokość działki wynosi około 9 m, a długość ponad 1700 m. Działka ma kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta. Powyższe wskazuje, że można, zdaniem organu pierwszej instancji, zaliczyć przedmiotową działkę do działek budowlanych, stosownie do treści art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie nieruchomości gruntowej zdefiniowane jest w art. 4 jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Ponadto kodeks cywilny w art. 46 definiuje pojęcie nieruchomości gruntowej jako części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

W ocenie organu pierwszej instancji działka nr [...] stanowi nieruchomość gruntową, ponieważ stanowi odrębny przedmiot własności, co ustalono w oparciu o treść księgi wieczystej. Z ewidencji gruntów wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 1,73 ha, przy czym jej szerokość to około 9 m i długość ponad 1700 m. Działka nr [...], jak również przyległa do niej działka nr [...], będąca własnością T. O. – córki K. C., opisane zostały w ewidencji gruntów jako grunty rolne zabudowane, nieużytki, pastwiska trwałe oraz grunty rolne.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, na działce o szerokości mniejszej niż 16 m dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1.5 m.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji działka nr [...] spełnia wymogi, aby mógł być na niej zaprojektowany obiekt budowlany i ma charakter działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że działka nr [...] ma charakter działki budowlanej, o której mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., ponieważ spełnia warunki legalnej definicji działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego usytuowanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy tej działki jest niedopuszczalne. Ponadto uwzględniono także fakt, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z 1992 r., zgodnie z którym ścianę budynku wzniesioną od strony granicy z działką nr [...] należało wykonać jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (bez otworów, grubość ściany min. 25 cm, z wyniesieniem ponad połać dachu min. 30 cm).

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozpatrując niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W ocenie organu odwoławczego należy uznać, że nakaz zamurowania przedmiotowych otworów znajduje prawne i faktyczne uzasadnienie, opisane szeroko w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że zaszły przesłanki do nakazania wykonania robót określonych w zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wyraża się w braku oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku uzasadnienia podstaw prawnych, które pozwalały na wydanie skarżonej decyzji;

2) prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w wykonaniu orzeczeń sądów administracyjnych i po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest przyjęcie, że działka o nr [...] ma charakter działki budowlanej;

3) prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepisy te będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku wykazania, iż działce o nr [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

4) prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęcie, że zamurowanie otworów okiennych wynika z przypisanego działce o nr [...] charakteru działki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2017 r., w przedmiocie nakazania M. W. wykonania określonych robót budowlanych, a mianowicie zamurowania materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej El 30 pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 x 1,17 m. 0,70x 1,40 m, 0,70 x 1,40 m, 0,75 x 1,20 m i 1,30 x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. W wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedynie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo stwierdzając jedynie w sposób całkowicie ogólnikowy, że podziela stanowisko prezentowane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i uznaje, iż nakaz zamurowania przedmiotowych otworów znajduje prawne i faktyczne uzasadnienie opisane w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Skarżąca, zarzucając naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przepisów prawa procesowego i materialnego, w uzasadnieniu odwołania wywodziła między innymi, że organ pierwszej instancji naruszył zasady rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozważania materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji nie obarczonej wadą sprzeczności z art. 7 i 77 k.p.a. Organ próbując określić charakter działki nr [...] posłużył się wyłącznie interpretacją przepisów mającą na celu wykazanie budowlanego jej charakteru. W ocenie skarżącej przeznaczenie działki (jej charakter) nie może wynikać z domniemania opartego na treści przepisów innych ustaw, to jest ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej wadliwe jest przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezachowanie odległości od granicy sąsiedniej działki, określonej dla ściany budynku z otworami okiennymi od strony granicy z działką budowlaną. W takim przypadku, jak wywodziła skarżąca, niedopuszczalne było zastosowanie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż w tej sytuacji brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji określającej obowiązki właściciela działki nr [...].

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął wszystkie zarzuty odwołania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której nie zostały w jakikolwiek sposób rozważone zarzuty podniesione w odwołaniu nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy miał je na względzie wydając zaskarżoną decyzję.

Przede wszystkim zaś w świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznać należy, że brak w nim zarówno ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej pochodzących od organu drugiej instancji. W żadnym razie nie można uznać za wystarczające w tym względzie zawartych w końcowej części uzasadnienia stwierdzeń, iż organ drugiej instancji "rozpatrując niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.", a "nakaz zamurowania przedmiotowych otworów znajduje prawne i faktyczne uzasadnienie, opisane szeroko w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji". Przytoczone stwierdzenia, sprowadzające się do dwóch lakonicznych zdań, nie tylko pozostają w sprzeczności z treścią przywołanego wcześniej art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim nie pozwalają na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, dokonując własnych ustaleń faktycznych, oceny prawnej, jak również rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy.

Wymaga podkreślenia, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 15 k.p.a. A. Wróbel, System Informacji Prawnej LEX, teza 10 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/04, OTK-A 2006/6, poz. 66). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższej zasady postępowania organu odwoławczego, a także naruszenie przy jej wydaniu art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w sposób szczegółowy przedstawi własne ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez skarżącą w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie [...]zł.