Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1288/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.4 ust.1 i ust.2, art.59 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U. z 2000r.nr 98, poz.1071z późń. zm.),umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla XVI kondygnacyjnego, wielofunkcyjnego budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zgodnie z treścią art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marzec 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.717,z późń. zm.), dla terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana, a o możliwości i zakresie realizacji inwestycji decydują ustalenia tego planu. W przypadku terenu którego dotyczyło postępowanie, uchwałą Rady Miasta Katowice z dnia 28 marca 2012r. nr XX/442/12, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 9 maja 2012r., uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego A. R., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj.:

- art.10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie przez organ stronie postępowania informacji wprowadzających w błąd, a które to informacje miały wpływ na ustalenia praw strony postępowania,

- art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez postępowanie organu sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nie uwzględnienie tym samym prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem jest brak zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i uniemożliwienie jej racjonalnego planowania teraźniejszych i przyszłych działań.

W odpowiedzi na odwołanie Urząd Miasta K. stwierdził, że strona brała czynny udział w postępowaniu, a skarżący wielokrotnie był informowany o trwających pracach planistycznych na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i z chwilą wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, realizowana inwestycja winna być dostosowana do ustaleń tego planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 4 ust.1 i art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marzec 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r. poz.647) oraz art.138 § 1 pkt.1 w zw. z art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r.nr 98, poz. 1071, z późń. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło , że zgodnie z art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazało również, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust.1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stąd też jeżeli w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wejdzie w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie takie musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Kolegium przyznało, że doszło do naruszenia przepisu art.10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości realizacji swoich uprawnień w postaci, możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz do wprowadzenie w błąd strony, poprzez wystąpienie przez organ o uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże w ocenie Kolegium nie miało to wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A" Sp. z o.o. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to:

-art.10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji,

-art.138 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

- art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

-art. 2 Konstytucji R.P. poprzez postępowanie organu sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nie uwzględnienie tym samym prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu, czego skutkiem jest brak zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i uniemożliwienie jej racjonalnego planowania teraźniejszych i przyszłych działań.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ,nadto uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie została poinformowana o zamiarze umorzenia postępowania, jak i nie została pouczona o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak tego oświadczenia spowodował, że organ I instancji wydał niewłaściwą decyzję. Zdaniem skarżącej, wydane decyzje naruszały zaufanie strony postępowania do władzy publicznej. Nadto zachowanie organu, który już po podjęciu przez Radę Miejską uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, informuje stronę o przyczynach nie załatwienia wniosku w terminie, wprowadzało w błąd stronę co do faktycznych zamiarów organu w ramach prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe z przyczyn obiektywnych, polegających na wejściu w życie nowych przepisów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiający merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej, z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na treść wydanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.).

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art.105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późń. zm. dalej "k.p.a."), jest bezprzedmiotowość postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie, ale w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, albowiem brak jest podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy.

Organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że dla obszaru objętego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Katowice Nr X/442/12 z dnia 28 marca 2012r.,ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 9 maja 2012r, nie można wydać decyzji ustalającej warunki jego zabudowy i zagospodarowania. Decyzję taką wydaje się bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem inwestora,

pozbawiony jest planu zagospodarowania przestrzennego i wówczas o dopuszczalności realizacji zabudowy określonego rodzaju rozstrzyga się w formie decyzji. Gdy teren objęty jest planem, o dopuszczalności realizacji inwestycji rozstrzyga się w oparciu o zapisy planu miejscowego na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej "ustawa".). Zgodnie z art. 4 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu ust. 1 ustawy wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Priorytetowa rola tego planu w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy.

Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcia określone w ust.2 komentowanego artykułu nie pełnią funkcji aktu precyzującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przypadku obowiązywania planu na danym terenie decyzji takich się nie wydaje, ponieważ same jego ustalenia stanowią według rozwiązań przyjętych w ustawie wystarczającą podstawę do zmiany zagospodarowania terenu. W sytuacjach, w których zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zmiana zagospodarowania terenu ma polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia, ustalenia planu stanowią wystarczającą podstawę - w sferze planowania przestrzennego - do rozstrzygania sprawy o pozwolenie na budowę.

Podmioty zainteresowane uruchomieniem procesu inwestycyjno-budowlanego powinny konfrontować swoje zamierzenia inwestycyjne z odpowiednimi postanowieniami planu. Tylko w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal może być postrzegana przez pryzmat aktu zawierającego szczegółową informację o terenie, a ściślej o możliwych sposobach zagospodarowania terenu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy, przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadając im zbiorczą nazwę "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Rozstrzygnięciami tymi są: decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy, podstawą do jej wydania jest art. 59 ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem wynikającym z treści art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ta jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami planu, z wyjątkiem przewidzianym w art. 86 ustawy oraz w sytuacjach, gdy zmiana zagospodarowania nie wiąże się z realizacją inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy.

Zdaniem Sądu skoro działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się na terenie, dla którego istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, nie można ustalić dla tego terenu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, wydanie takiej decyzji nie jest dopuszczalne i byłoby przejawem naruszenia prawa. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony, nie może zostać zakończone co do istoty poprzez wydanie wnioskowanego aktu, podlega ono wobec tego umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcia organów obu instancji należy wobec powyższego ocenić jako prawidłowe.

Nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym przekonanie skarżącego, że jego wniosek winien zostać rozpoznany z uwzględnieniem stanu istniejącego przed uchwaleniem planu. Należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji na dzień jej wydania, bada zatem zgodność decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania.

W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że organ I instancji nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, co wobec stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania nie miało wpływu na treść wydanej decyzji. Podobnie należy ocenić działania organu podejmowane już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogły wprowadzić w błąd stronę co do spodziewanego zakończenia postępowania, ale również nie miało to wpływu na treść końcowej decyzji. Zgodnie z art.145 § 1 ust.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia, zdaniem Sądu nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania, w sytuacji gdy podstawą wydania decyzji była bezprzedmiotowość postępowania.

Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.