Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1862/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Barbara Iwańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącej G. K. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne argumentując, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Mimo trudnej sytuacji materialnej Skarżącej nie można wykluczyć, iż w przyszłości możliwe będzie uregulowanie przez nią istniejącego zadłużenia, tym bardziej, że należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Organ I instancji podniósł iż Skarżąca pobiera rentę z której prowadzona jest skuteczna egzekucja. Rentę pobiera także mąż Skarżącej. Z uwagi na to, że niezdolność do pracy zarówno wobec Skarżącej jak i jej męża orzeczono na czas określony jest szansa poprawy ich sytuacji zdrowotnej, a w konsekwencji szansa podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Organ I instancji zauważył ponadto, iż Skarżąca jest właścicielem nieruchomości, która może być przedmiotem egzekucji.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Prezesem Zakładu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą.

Wskutek wniesionej na tę decyzję skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując iż organem właściwym do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał iż z uwagi na 10-letni termin przedawnienia należności, pobieraną przez Skarżąca rentę z której prowadzona jest egzekucja oraz posiadaną nieruchomość w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Prezes Zakładu nie stwierdził również szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s. (częściowa niezdolność do pracy nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia).

W skardze na tę decyzję Skarżąca powtórnie powołała się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Zwróciła także uwagę iż w każdej wydanej dotychczas decyzji organy podają inną kwotę zaległości oraz odsetek od nich. Zarzuciła ponadto Prezesowi Zakładu opieszałość w załatwieniu jej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (w takiej sytuacji znajdowała się Skarżąca) także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącej. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie do przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącą przesłanek umorzenia są dowolne.

Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, ani też szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Skarżąca, podobnie jak jej mąż, pobiera bowiem rentę, z której prowadzona jest skuteczna egzekucja. Skarżąca jest ponadto właścicielem nieruchomości, która może być przedmiotem egzekucji. Częściowa niezdolność Skarżącej do pracy nie wyklucza zaś możliwości podjęcia zatrudnienia.

Tymczasem organy nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą Skarżąca dysponuje oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest ona w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła że pobierana przez nią renta wynosi 392,44 zł, przy czym po potrąceniach otrzymuje ona 284,25 zł. Renta męża wynosi zaś 616,35 zł (dane z kwestionariusza k. 48).

Organy nie odniosły się także do sytuacji zdrowotnej Skarżącej i jej męża, mimo że we wniosku o umorzenie (k. 61) powołała się na fakt dwukrotnego (listopad 2003 r. i styczeń 2004 r.) pobytu w szpitalu z powodu zapalenia trzustki. Dodatkowo Skarżąca leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego. Mąż Skarżącej pozostaje natomiast pod nadzorem poradni przeciwgruźliczej.

We wniosku o umorzenie oraz w skardze z dnia [...] czerwca 2005 r. (k. 92) Skarżąca wskazała również iż wraz z mężem opiekuje się przewlekle chorym synem. Brak jest jednocześnie danych świadczących o tym, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. Jedynie w pkt IV kwestionariusza (k. 49) Skarżąca podała że na jej utrzymaniu pozostają trzy osoby.

Okoliczności te organ zobowiązany będzie wyjaśnić i uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organy nie ustosunkowały się w ogóle do kwestii ciążących na Skarżącej i jej mężu zobowiązań, podczas gdy w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych (k. 47-49) Skarżąca ujawniła iż posiada zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów oraz względem osób fizycznych. Dodatkowo w skardze z dnia 8 czerwca 2005 r. podniosła, że mąż musi spłacić zobowiązania w wysokości 70.000 zł.

Sąd zauważa ponadto, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż w stosunku do Skarżącej prowadzona jest przez urząd skarbowy skuteczna egzekucja kłóci się z adnotacją we wniosku w sprawie udzielenia ulgi (k. 72) zgodnie z którą egzekucja wdrożona w dniu [...] maja 2001 r. jest mało skuteczna.

Niezrozumiałe są również, w ocenie Sądu, powody, dla których organ doszedł do wniosku iż częściowa niezdolność Skarżącej do pracy nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.

W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu powinno bowiem odpowiadać art. 138 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.

Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 K.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam utrzymać w mocy decyzję" w związku z czym "odmawiam umorzenia należności" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis.

Skoro bowiem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie.

Należy przy tym zauważyć, iż "odmawiając umorzenia" organ dokonał jednocześnie korekty okresu oraz kwot należności. Uczynił to, jak wynika z uzasadnienia decyzji, ze względu na prowadzoną w stosunku do Skarżącej egzekucję i dokonywane w jej toku wpłaty powodujące umniejszenie posiadanego zadłużenia.

Tymczasem wyegzekwowanie w trybie postępowania egzekucyjnego należności z tytułu składek nie daje organowi odwoławczemu podstaw do modyfikacji zakresu toczącego się już postępowania w sprawie o ich umorzenie. Zaspokojenie roszczeń Zakładu nie czyni bowiem tego postępowania bezprzedmiotowym w części dotyczącej wyegzekwowanych należności.

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania przez dłużnika z możliwości określonych w art. 28 u.s.u.s. tj. wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek, a ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności zgoła techniczne, tj. sprawność postępowania egzekucyjnego.

Za takim poglądem przemawia również wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Sąd zważył również, iż Prezes Zakładu przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wprawdzie przepisy K.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na organ art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez ten organ okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.