Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 744/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.98 a ust.1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Po 893/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Rydzyna z dnia [...] listopada 2004r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w L. 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Po 893/07 oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L., zwanej dalej "Spółką", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Burmistrz Miasta i Gminy Rydzyna decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] ustalił należną od Spółki opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości w nieruchomości wyniku jej podziału, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej na gruntach wsi D., na kwotę [...] zł, wskazując że wysokość opłaty adiacenckiej podlega waloryzacji i uwzględniając wniosek Spółki rozłożył należną opłatę na 3 równe roczne raty określając terminy

spłat poszczególnych rat.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek Spółki decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] zatwierdzony został podział przedmiotowej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2002 r. Opłatę adiacencką w związku z dokonanym podziałem organ naliczył na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustalono uchwałą Rady Miejskiej Rydzyny nr VI/37/2003 z dnia 27 marca 2003 r. w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości, a wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ zaznaczył ponadto, że w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nie ma znaczenia kwestia związana z budową przez spółkę sieci wodociągowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego wskazując, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Miejskiej Rydzyny ustalająca stawkę procentową tej opłaty, zatem ustalenie opłaty adiacenckiej narusza zasadę lex retro non agit, podważa zasadę zaufania obywateli do organów państwa, a tym samym jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Spółka podniosła ponadto, że organ arbitralnie rozłożył opłatę na trzy raty, wnioskowała bowiem o rozłożenie opłaty zgodnie z możliwościami wynikającymi z ustawy, tj. na 10 lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa materialnego nie wymagają, aby ustalenie stawek procentowych opłaty adiacenckiej musiało nastąpić przed dniem wydania decyzji o podziale nieruchomości. W chwili podjęcia decyzji o podziale nieruchomości obowiązywał art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dający możliwość ustalenia przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej, której stawkę procentową winna ustalić uchwałą rada gminy. Ewentualność obciążenia opłatą adiacencką istniała więc w dacie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i strona mogła się liczyć z taką możliwością. Natomiast wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej nastąpiło już po podjęciu uchwały o wysokości stawki procentowej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż stosownie do art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunki rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty, z czego wynika, że rozłożenie opłaty na raty jest pozostawione uznaniu organu. Skoro więc odwołujący nie sprecyzował wniosku co do liczby rat, to organ korzystając ze swoich uprawnień rozłożył opłatę na 3 równe roczne raty.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła zarzuty odwołania odnośnie braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w chwili, gdy Rada Miejska Rydzyny nie ustaliła jeszcze wysokości stawki procentowej. Skarżąca podtrzymała również zarzuty wobec decyzji w części dotyczącej rozłożenia opłaty na 3 zamiast na 10 rat. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozłożenia opłaty na trzy raty w decyzji organu I instancji stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 107 § 3 kpa. Ponadto Spółka zarzuciła, że została pozbawiona przez organ I instancji możliwości ustosunkowania się do zebranych materiałów i dowodów poprzez niezawiadomienie o zakończeniu postępowania zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Skarżąca nie złożyła bowiem wszystkich planowanych wniosków i nie wypowiedziała się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Wniosku w przedmiocie rozłożenia opłaty na raty skarżąca nie sformułowała bardziej kategorycznie, ponieważ była przekonana, że postępowanie jeszcze trwa, gdyż nie została zawiadomiona o ostatecznym zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2006r. sygn. akt III SA/Po 893/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Rydzyna z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd przyjął, iż wykładnia systemowa, a także celowościowa art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej na podstawie tego przepisu jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1483/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię. Sąd wskazał, iż z przepisu tego wynika, że opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej, a obowiązek wniesienia tej opłaty powstaje, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek zdarzenia prawnego, jakim jest geodezyjny podział nieruchomości. Realizacja tego publicznoprawnego obowiązku wynika wprost z przepisu prawa, a uchwała rady gminy ustala jedynie wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zatem warunkiem niezbędnym dla naliczenia wysokości opłaty adiacenckiej nie jest istnienie w obrocie prawnym w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty. Koniecznym jest natomiast, by uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty obowiązywała w dacie wydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji o wymierzeniu opłaty adiacenckiej.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2008 r. Spółka podniosła, że w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2007r. sygn. akt I OSK 674/06 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie opartą na takich samych argumentach. Skarżąca Spółka podkreśliła, że z dniem 22 października 2007 r. do art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany ust. 1a, który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty. Spółka wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Rydzyna z dnia [...] listopada 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Po 893/07 oddalił skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akr I OSK 1483/06 wydanym w niniejszej sprawie, w którym Sąd ten stwierdził jednoznacznie, że w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie było konieczne istnienie w obrocie prawnym uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej tej opłaty. Uchwała taka musiała istnieć dopiero w chwili wydania przez burmistrza decyzji o wymierzeniu opłaty adiacenckiej. Obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej wynika natomiast wprost z powołanego przepisu, a uchwała rady gminy jedynie określa wysokość stawki procentowej opłaty. Właściciel lub użytkownik wieczysty winien więc liczyć się z tym, że jeśli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w trzyletnim terminie wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, powyższej oceny nie zmienia fakt, że aktualnie art. 98 ust. 1a (prawidłowo: art. 98a ust. 1a) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyraźnie, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Powyższy przepis wszedł bowiem w życie dopiero z dniem 22 października 2007 r. z mocy art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), natomiast sąd ocenia legalność decyzji administracyjnej w aspekcie stanu prawnego obowiązującego w chwili jej wydania. Nie zasługuje także na uwagę powołanie się przez skarżącą na odmienne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach wydanych w innych sprawach, gdyż Sąd związany jest jedynie oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie.

Co do pozostałych zarzutów skarżącej Spółki Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Decyzja o rozłożeniu opłaty na raty ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sądowa kontrola takiej decyzji ogranicza się do zbadania, czy dokonana przez organ ocena nie wykracza poza ustawowe granice uznania administracyjnego, a więc czy nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w oparciu o kryterium słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. oświadczyła jedynie, iż jest zainteresowana możliwością rozłożenia na raty, nie wskazując żadnych okoliczności istotnych w tej kwestii; w szczególności nie określiła swojej sytuacji finansowej oraz możliwości płatniczych. Tym samym pozostawiła niejako organowi swobodę w ustaleniu ilości tych rat i okresu spłaty.

W tej sytuacji Burmistrz Rydzyny w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., uwzględniając tak sformułowany wniosek, rozłożył ustaloną opłatę adiacencką na trzy roczne raty. Wprawdzie decyzja organu I instancji nie zawiera dostatecznego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, uchybienie to zostało jednak "naprawione" przez organ odwoławczy, który w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że skoro odwołująca nie sprecyzowała ilości rat, to organ miał możliwość dowolnego ustalenia ich liczby. W ocenie Sądu uzasadnienie takie należy uznać za wystarczające z punktu widzenia art. 107 § 3 kpa. Nie sposób zatem zarzucić organowi, że pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę czy też, że pominął wskazane przez nią okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tylko wtedy można by mówić o naruszeniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa; Spółka została bowiem zawiadomiona przez organ I instancji - pismem z dnia 6 października 2004 r. o zebraniu w całości materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i z tego uprawnienia skorzystała w dniu [...] października 2004 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego skargę Spółki oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływaną dalej jako "P.p.s.a."

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrok zaskarżono w całości opierając skargę kasacyjną na zarzutach:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 i § 3 kpa, polegającego na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy uzasadniły swoje decyzje w części dotyczącej rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty;

II. naruszenia prawa materialnego to jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w sytuacji, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa. Organ administracji orzekający w sprawie w pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego ustaloną opłatę adiacencką rozłożył właśnie na trzy raty. Działając na zasadzie uznania administracyjnego organ winien wskazać przesłanki korzystania z niego rozstrzygając w indywidualnej sprawie. W przedmiotowej sprawie trudno w ogóle oceniać przesłanki, na których oparł się Burmistrz Miasta i Gminy Rydzyna, skoro nie podał ich w uzasadnieniu swej decyzji. Pogląd zaś Sądu I instancji, że uchybienie to zostało "naprawione" przez organ odwoławczy może jedynie budzić zdumienie. Żaden bowiem przepis postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji "naprawiania" uchybień organu I instancji w treści uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy. Ponadto nie wydaje się prawidłowym stwierdzenie organu odwoławczego, że skoro odwołująca nie sprecyzowała liczby rat, to organ miał możliwość dowolnego wyboru w tym zakresie. W żadnym razie nie zwalniało to organu z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia swojej decyzji. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11 czerwca 1982 r., sygn. akt SA 820/81 (OSPiKA 1982, Nr 1-2, poz. 22) jeśli w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zatem Burmistrz Rydzyny powinien rozłożyć opłatę adiacencką na dziesięć rat, zgodnie z możliwościami ustawy i wnioskiem strony, chyba że ważne i niebudzące wątpliwości przyczyny uzasadniałyby rozłożenie jej na mniejszą ilość rat. Wytknięcie Spółce przez Sąd I instancji, że nie dość precyzyjnie sformułowała wniosek o rozłożenie opłaty na raty, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zarówno bowiem art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy kpa, nie wymagają od właściciela nieruchomości uzasadnienia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony o sprecyzowanie jej wniosku, jeśli był on nieprecyzyjny lub nie zawierał danych potrzebnych organowi do podjęcia rzetelnej i bezstronnej decyzji. W niniejszej sprawie nie da się ocenić, czy ocena dokonana przez organ przy rozkładaniu opłaty na raty nie wykracza poza granice uznania administracyjnego z uwagi na brak uzasadnienia. Naruszenia zaś art. 107 § 1 i 3 kpa przez organ I instancji nie można sanować na późniejszym etapie postępowania, a tym bardziej na etapie kontroli sądowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, pełnomocnik Spółki wskazał, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia jest sprzeczna z zasadą nieretroaktywności w stosowaniu aktu prawa miejscowego. W dniu, w którym zatwierdzono podział nieruchomości, nie było możliwe naliczenie opłaty adiacenckiej, gdyż nie była znana jej stawka, zatem skarżąca w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział nie mogła przeprowadzić rachunku ekonomicznego i w sposób racjonalny podjąć decyzji o dokonaniu bądź zaniechaniu podziału. Sprzeczne z fundamentalnymi zasadami demokratycznego państwa prawa jest stanowisko, że dopuszczalne jest obciążenie strony daniną publicznoprawną o niewiadomej wysokości, na podstawie aktu prawnego, który wejdzie w życie w przyszłości. Taka praktyka pozbawia właściciela nieruchomości możliwości zabezpieczenia swoich interesów, a przede wszystkim określenia, czy podział nieruchomości będzie w ogóle dla niego opłacalny. Z drugiej strony oznacza to działanie prawa wstecz, bowiem nowe stawki procentowe stosuje się do obowiązku, który powstał przed ich ustaleniem.

Pełnomocnik wskazał, że w identycznej sprawie dotyczącej sąsiedniej nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał identyczny wyrok (z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 254/04), zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 674/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez SKO w Lesznie, opartą na tych samych argumentach. W niniejszej zaś sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował diametralnie różny pogląd w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powyższa rozbieżność uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał ponadto, że ustawodawca dodając z dniem 22 października 2007 r. ust. 1a w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnął wątpliwości, jakie powstawały w związku ze stosowaniem art. 98a ust. 1. Nowa regulacja, do której jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. w ogóle się nie odniósł stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Należy przyjąć, że wprowadzenie tego przepisu nie miało na celu zmiany istniejącego stanu prawnego, lecz usunięcie rozbieżności, jakie pojawiły się na tle stosowania przepisu art. 98a ust. 1. Ponadto ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył stosowania tego przepisu w sprawach toczących się w chwili jego wejścia w życie. W niniejszej zaś sprawie żadna z decyzji nie jest jeszcze prawomocna i nie była w dniu 22 października 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ uzasadniona jest podstawa kasacji odnosząca się do naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływaną dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej powołane zostały obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacji wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skuteczne zakwestionowanie rozstrzygnięcia sądu, oparte na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wymaga wskazania norm procedury sądowoadministracyjnej, którym – w ocenie strony skarżącej – uchybił sąd. Wobec tego, że formułując zarzut procesowy w skardze kasacyjnej nie powołano stosownych przepisów P.p.s.a., wskazano natomiast wyłącznie na art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bez powiązania z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, zarzut ten należało uznać za nieskuteczny.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na ich błędnej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został wydany w warunkach związania, na zasadzie określonej w art. 190 P.p.s.a., wykładnią art. 98a ust. 1 powołanej ustawy dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1483/06. Odstąpienie od wykładni zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy zmienił się stan faktyczny sprawy w taki sposób, że nie jest już możliwe zastosowanie do niego wiążącej wykładni, albo gdy po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 28.11.2005 r. sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537).

Zważyć jednakowoż należy, że sprawa niniejsza dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem; instytucja zaś opłaty adiacenckiej była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie, które nie pozostawiają wątpliwości, że ma ona charakter daniny publicznej, a problematyka związana z wymierzaniem opłaty adiacenckiej dotyka prawa własności, w związku z czym uwzględniać należy konstytucyjne gwarancje ochrony własności.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena, czy ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na podstawie późniejszej w stosunku do daty podziału uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej tej opłaty, jest obarczone wadą retroaktywnego stosowania prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było w tej kwestii jednolite, jednak istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 98a ust. 1 ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada niedziałania prawa wstecz stanowi jeden z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego. Niemniej nie ma ona charakteru absolutnego i na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można wykluczyć regulacji retroaktywnych, jednak na gruncie prawa daninowego regulacje takie muszą mieć szczególnie mocne uzasadnienie aksjologiczne. Trybunał przywołał wielokrotnie przypominaną w swym orzecznictwie zasadę, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Z tego względu organy stosujące prawo powinny odrzucić wykładnię, zgodnie z którą wysokość opłaty adiacenckiej ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Artykuł 98 ust. 4 powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna; przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy uzyskałaby charakter retroaktywny. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że za takim kierunkiem wykładni przemawia także konstytucyjna zasada zaufania do państwa, która wymaga, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążącego na nim obowiązku daninowego już w chwili zajścia zdarzenia powodującego powstanie takiego obowiązku.

Powyższe tezy, choć sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie stanu prawnego poprzedzającego wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 98a, mają istotne znaczenie dla ustalenia wykładni ust. 1 tego przepisu, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Należy także podkreślić, że konsekwencją omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zmiana z dniem 22 września 2007 r. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca na dodaniu ust.1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Przedstawione okoliczności, w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, dają podstawę do odejścia od wykładni art. 98a ust. 1 przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1483/06 i przyjęcia, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała już uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wykładnia tego przepisu powinna bowiem uwzględniać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 oraz dokonaną w jego wyniku zmianę ustawy.

Pozwala to uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 98a ust. 1 omawianej ustawy.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez Spółkę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Uznając jej zasadność ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Rydzyna z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...].

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.