Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 234/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. B. – K. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., NR [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. B.-K. i Z. B. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., odmawiającej uchylenia decyzji Nr [...] tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. polegającej na nadbudowie części administracyjnej budynku strażnicy, przebudowie dachu nad pozostałą częścią obiektu oraz dobudowie wieży na terenie działki nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] - kategoria obiektu XII.

W dniu 28 marca 2019 r. W. B.- K. i Z. B. wystąpili do Starostwa [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ powiatowy wznowił postępowanie administracyjne, następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Od powyższej decyzji do Wojewody [...] odwołanie złożyli W. B.-K. i Z. B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., albowiem organ I instancji nie ustalił czy podanie zostało wniesione w ustawowym terminie.

Pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. Starosta [...] wezwał wnioskujących do udowodnienia, w jakiej dacie dowiedzieli się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W dniu 3 stycznia 2020 r. W. B.-K. i Z. B. odpowiedzieli na ww. pismo Starosty [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Zażalenie do Wojewody [...] na powyższe postanowienie złożyli W. B.-K. i Z. B. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że we wniosku oraz pismach uzupełniających wniosek wnioskodawcy wskazali na negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomość polegające na: przesłanianiu widoku, rzucaniu cienia na ich kamienicę, ograniczeniu dostępu do światła słonecznego, przekroczeniu norm budowlanych w zakresie wpływu drgań na ludzi w budynkach w trakcie przejazdów wozów z materiałami budowlanymi, przejazdów ciężkiego sprzętu budowlanego, przejazdów kilkunastotonowych wozów bojowych straży, zajęciu i ogrodzeniu ok. 25% szerokości jezdni wąskiej, krótkiej ul. P., co spowodowało przekierowanie na stronę ich kamienicy intensywnego ruchu samochodów jadących do nieruchomości, dla których nieprzelotowa ul. P. jest jedyną drogą komunikacji, wadliwym uznaniu przez organ, że promienie łuków na skrzyżowaniu ul. P. z ul. S. są dostosowane do rozmiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego wozów strażackich, skutkiem tego są przejazdy wozów po chodniku, kilkutonowych śmieciarek po ciągu pieszo- rowerowym ul. S., wąskim chodniku ul. P. w odległości kilku cm od schodków narożnego lokalu użytkowego kamienicy. Skarżący wskazali, że podczas każdego wywozu odpadów z placu strażackiego, znajdującego się na zapleczu budynku straży, kierowcy śmieciarek zatrzymują wozy na ul. P. pod oknami kamienicy i nie gaszą silników samochodów wskutek czego do mieszkań dostają się bardzo silne toksyczne spaliny.

Organ I instancji stwierdził, że argumenty i uwagi zawarte we wniosku o wznowienie postępowania nie znalazły poparcia w przepisach prawa. Zastrzeżenia wnioskodawców dotyczące natężenia i organizacji ruchu na ul. P. i ul. S., nie mieszczą się w przedmiocie niniejszego postępowania. Nie jest przedmiotem tego postępowania ocena drogi - ul. P. w zakresie spełnienia warunków technicznych ciągu komunikacyjnego. W tej sprawie nie występują utrudnienia w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, których powodem byłaby realizacja spornej inwestycji. Planowana nadbudowa i przebudowa istniejącej strażnicy została zaprojektowana z zachowaniem warunków wyznaczonych w decyzji z dnia [...] października 2017 r. Burmistrza Miasta S. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza obszaru oddziaływania zawarta w projekcie budowlanym wykazała, że projektowany obiekt nie narusza standardów zagwarantowanych przepisami wyżej cytowanego rozporządzenia. Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W świetle wskazanych ustaleń, organ I instancji uznał, że przesłanki wymienione we wnioskach o wznowienie postępowania nie zaistniały i wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli W. B.-K. i Z. B. Pismem z dnia 17 września 2020 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskujących do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. W dniu 21 października 2020 r. wnioskodawcy odpowiedzieli na powyższe wezwanie, nadsyłając stosowne dokumenty.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy powołali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zatem kluczową kwestią w rozpatrzeniu sprawy jest ustalenie, czy przysługiwał im status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., zasadnie wznowił postępowanie w tej sprawie, gdyż zostały spełnione przesłanki warunkujące wznowienie postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] - decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza interesów prawnych wnioskodawców, tym samym nie przysługuje im status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda podzielił ten pogląd i wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierający definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarł definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" stanowiąc, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

W ocenie Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący wywodzą swój interes prawny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, powołując się okoliczność, iż planowane zamierzenie budowlane oddziałuje na należącą do nich nieruchomość - działkę nr [...], sąsiadującą przez działkę drogową nr [...] z działką inwestycyjną nr [...]. Wojewoda [...] pismem z dnia 17 września 2020 r., wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym poprzez dostarczenie: 1) oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika dla wnioskodawcy, na chwilę, obecną, prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu lokalu, znajdującego się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; 2) oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika sposób usytuowania lokalu wnioskodawcy względem projektowanej inwestycji; 3) wykazanie, na podstawie którego przepisu prawa wnioskodawca wywodzi, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W dniu 21 października 2020 r. do organu wpłynęła odpowiedź odwołujących na powyższe pismo, do której dołączono: poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza odpisy: skróconego aktu małżeństwa J. K. Ś. i Z. F., skróconego aktu zgonu J. K. Ś., skróconego aktu zgonu Z. Ś. z d. F., skróconego aktu zgonu H. Z. Ś.-B., skróconego aktu małżeństwa W. H. B. i G. M. K., skróconego aktu urodzenia Z. W. B. oraz poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w S., poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza kopię decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2004 r., kopię decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2020 r. ustalającej wymiar podatku od nieruchomości na rok 2020 adresowanych do obojga skarżących wraz z pokwitowaniami uiszczenia poszczególnych rat tego podatku.

W piśmie z dnia 19 października 2020 r., wnioskodawcy wskazali, że są następcami prawnymi i spadkobiercami J. K. Ś. i Z. Ś., tj. właścicieli przedmiotowej nieruchomości i stąd wywodzą swoje prawo do współwłasności nieruchomości. Zamierzają w niedalekiej przyszłości uregulować stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe ustalenia organ stwierdził, iż odwołujący się nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. Prawo do bycia stroną postępowania związane jest ściśle z prawem do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, natomiast przedłożone przez skarżących dokumenty nie potwierdzają, iż posiadają prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu lokalu, znajdującego się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Stan prawny dotyczący własności działki o nr ew. [...], jak sami potwierdzili skarżący, pozostaje nieuregulowany, co oznacza, iż nie mogą oni wskazać tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] w S. W świetle powyższego organ stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji, w związku, z czym należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. B.-K. i Z. B., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał on rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez pominięcie stosunków rodzinnych łączących skarżących z J. i Z. Ś., tj. osobami figurującymi jako właściciele nieruchomości nr [...] oraz płynących z tych stosunków dla skarżących prawo własności nieruchomości nr [...],

2. prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie dokonał rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez pominięcie treści decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2004 r., gdzie skarżących wskazano jako zarządców nieruchomości nr [...],

3. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy do ustanowienia ich zarządcami nieruchomości nr [...] nie jest wymagana żadna szczególna forma.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy nie dokonał rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem pominął stosunki rodzinne łączące skarżących z J. i Z. Ś., tj. osobami figurującymi jako właściciele nieruchomości nr [...] oraz płynące z tych stosunków dla skarżących prawo własności tej nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 17 września 2020 r. skarżący przedłożyli m.in.: odpis skrócony aktu małżeństwa J. K. Ś. i Z. F., odpis skrócony aktu zgonu J. K. Ś., odpis skrócony aktu zgonu Z. Ś. z d. F., odpis skrócony aktu zgonu H. Z. Ś.-B., odpis skrócony aktu małżeństwa W. H. B. i G. M. K., odpis skrócony aktu urodzenia Z. W. B. Następnie skarżący wyjaśnili, iż dziadkowie skarżących, tj. J. K. Ś. i Z. Ś. nabyli pod koniec lat 20. XX w. plac w S. przy ul. S. róg rynku K. oznaczony numerem policyjnym [...], a numerem hipotecznym [...]. Na nieruchomości tej posadowili kamienicę oddaną do użytku w 1933 r. Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. dokonana została zmiana nazwy pl. K. na ul. P. Obecnie przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona jest nr [...] w jednostce ewidencyjnej miasto S., w obrębie [...]. Jako właściciele nieruchomości figurują w ewidencji J. Ś. i Z. Ś. J. K. Ś. i Z. F. zawarli związek małżeński w dniu 2 kwietnia 1921 r. w T. Z tego małżeństwa urodziło się im troje dzieci: H. Z. Ś.- B., J. Ś. oraz J. W. J. K. Ś. zmarł dnia 4 października 1944 r., a Z. Ś. zmarła w dniu 26 maja 1975 r. Po ich śmierci nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, a zarząd nad kamienicą w drodze zgodnych ustaleń w gronie rodzeństwa przejęła H. Z. Ś.-B., która zmarła w dniu 13 lipca 1996 r. w S. W dacie śmierci była wdową. Związek małżeński zawierała raz, z W. B. Jej następcami prawnymi są jej dzieci W. H. B.-K. oraz Z. B. Po jej śmierci nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. W drodze zgodnych ustaleń w gronie wszystkich spadkobierców J. K. Ś. i Z. Ś. zarząd nad kamienicą przejęli skarżący.

Stosownie do treści art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Zgodnie z art. 931 § 1 k.c. w pierwszej kolejności powołane są z ustawy do spadku dzieci spadkodawcy oraz jego małżonek; dziedziczą oni w częściach równych. Skarżący są z mocy ustawy powołani do spadku po swojej matce H. Z. Ś.-B. zmarłej w dniu 13 lipca 1996 r., bowiem z datą jej śmierci nabyli spadek po niej. Z kolei H. Z. Ś.-B., wedle przywołanych powyżej przepisów kodeksu cywilnego, z mocy ustawy jest powołana do spadku po swoich rodzicach, tj. J. K. Ś. zmarłym dnia 4 października 1944 r. oraz Z. Ś. zmarłej w dniu 26 maja 1975 r. Zatem po myśli art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłych, najpierw J. i Z. Ś., następnie H. Z. Ś.-B., przeszły, z chwilą ich śmierci na skarżących. Organ nie poczynił stosownych rozważań w tym zakresie, które jednoznacznie prowadzą do konstatacji o istnieniu kręgu następców prawnych J. i Z. Ś., który to krąg stanowi jednocześnie krąg współwłaścicieli nieruchomości nr [...]. Organ pominął także to, że do kręgu tego należą skarżący. Wynika to również z treści przepisu art. 1035 k.c., zgodnie z którym jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów tytułu VIII księgi czwartej kodeksu cywilnego. Organ zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. miał obowiązek poczynić własne ustalenia w oparciu o materiał dowodowy zaproponowany przez skarżących. Fakt, iż skarżący nie przedłożyli w odpowiedzi na wezwanie organu dokumentu, z którego wprost wynika ich prawo własności lub zarządu nieruchomością nr [...], nie świadczy, że takie prawo im nie przysługuje. Bez wątpienia organ nie może stwierdzić tego bez dokonania wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W skardze podniesiono, że organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy do ustanowienia ich zarządcami nieruchomości nr [...] nie jest wymagana żadna szczególna forma. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 1035 k.c., jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów tytułu VIII księgi czwartej kodeksu cywilnego. Na mocy umowy współwłaściciele mogą powierzyć zarząd rzeczą wspólną wybranemu przez siebie zarządcy. Może nim być zarówno osoba trzecia, jak i jeden lub kilku współwłaścicieli. Umowy tego rodzaju dla swej ważności nie wymagają zachowania formy szczególnej (zob. E. Gniewek, w: System Prawa Prywatnego, t. 3, 2013, s. 690 i n.; A. Karnicka-Kawczyńska, J. Kawczyński, Współwłasność, s. 46-47). Często natomiast zdarza się, że osoba z grona współwłaścicieli sprawuje zarząd niejako via facti (J. Ignatowicz, w: Komentarz KC, t. I, 1972, s. 521; T.A. Filipiak, w: Kidyba, Komentarz KC, t. II, 2012, s. 98), co w ostateczności można uznać za przejaw dorozumianego powierzenia jej zarządu (Komentarz do art. 205 KC [w:] M. Gutowski (red.), Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1-352, Warszawa 2018). Taka sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Pozostali współwłaściciele w sposób dorozumiany powierzyli skarżącym zarząd nieruchomością nr 745. Co do zasady umowa zarządu nieruchomością dla swej ważności nie wymaga zachowania formy szczególnej. Nadto, na mocy stosownych pełnomocnictw, skarżąca W. B.-K. posiada umocowanie do zarządu nieruchomością nr [...] w imieniu skarżącego Z. B. oraz D. J. W. i M. W. Wskazane umocowania łącznie z osobistym udziałem skarżącej uprawniają ją do zarządu nieruchomością nr [...] w imieniu większości współwłaścicieli wskazanej nieruchomości, których łączna liczba wynosi obecnie 7 osób. Zaś zgodnie z treścią art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżąca W. B.-K. może wykonywać czynności zwykłego zarządu nieruchomością nr [...]. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - co do zasady - stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1621/15). Niemniej w rozpoznawanym przypadku nie chodzi o dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, lecz o immisje na nieruchomość skarżących spowodowane rozbudową budynku strażnicy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie zamierza do zachowania stanu nieruchomości nr [...], są to więc czynności mieszczące się w zakresie czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Skarżący nie przedłożyli pełnomocnictwa z dnia 2 sierpnia 2002 r., pełnomocnictwa z dnia 19 sierpnia 2002 r. oraz pełnomocnictwa z dnia 7 sierpnia 2020 r. w odpowiedzi na wezwanie organu, bowiem wówczas wykazywali swoje prawo współwłasności nieruchomości nr [...], z którego czerpią swój indywidualny interes prawny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Własność jest najwyższą formą władania nieruchomością, zaś zarząd pozostaje instytucją wtórną wobec prawa własności lub współwłasności. Skarżąca występuje, na mocy udzielonych jej pełnomocnictw, zarówno w imieniu własnym, jak i większości współwłaścicieli wymaganej dla czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Skarżący podnieśli ponadto, że byli uczestnikami postępowania administracyjnego toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. w 2004 r. w związku z pożarem do jakiego doszło dnia 18 września 2004 r. w budynku znajdującym się na nieruchomości nr [...]. W ramach prowadzonego postępowania organ ten wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2004 r., w której uznał skarżących za zarządców wskazanej powyżej nieruchomości. Zatem jeśli skarżący uznani zostali za zarządców nieruchomości nr [...] na potrzeby tego postępowania, to przyjąć należy, że dysponują takim statusem również na potrzeby niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej.

Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie skarżący oparli na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc, że jako strony postępowania bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją. Istotą tego postępowania było więc ustalenie czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, co uprawniałoby ich do żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę i wydania decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Organ odwoławczy uznał, że skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania o pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego albowiem nie spełniają oni przesłanki podmiotowej z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie wykazali, że są właścicielami, użytkownikami wieczystymi albo zarządcami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt sprawy oraz załączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżący należą do kręgu spadkobierców ustawowych J. Ś. i Z. Ś., którzy figurują w ewidencji gruntów jako właściciele działki nr [...]. Pozostawili oni troje dzieci: H. Z. Ś.-B., J. Ś. oraz J. W. J. Ś. zmarł dnia 4 października 1944 r., zaś Z. Ś. zmarła w dniu 26 maja 1975 r. Po ich śmierci nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, a zarząd nad kamienicą w drodze zgodnych ustaleń w gronie rodzeństwa przejęła H. Z. Ś.-B., która zmarła w dniu 13 lipca 1996 r. W dacie śmierci była wdową. Związek małżeński zawierała raz z W. B. Jej następcami prawnymi są jej dzieci W. H. B.-K. oraz Z. B. Po jej śmierci nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Z treści skargi wynika, że w drodze zgodnych ustaleń w gronie wszystkich spadkobierców J. Ś. i Z. Ś. zarząd nad kamienicą przejęli skarżący. Skarżący sami przyznali, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany i nie posiadają żadnego dokumentu potwierdzającego, że są spadkobiercami J. Ś. i Z. Ś., nie przedstawili w szczególności postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku ani aktu poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie z art. 1025 § 1 k.c. sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. W myśl art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Natomiast art. 1027 k.c. stanowi, że względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Skoro skarżący nie posiadają takich dokumentów, a dopiero zamierzają przeprowadzić postępowanie spadkowe po J. Ś., Z. Ś. oraz H. Z. Ś.-B. (zmarłym w 1944 r., w 1975 r. i w 1996 r.), to Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że nie mogą być oni uznani w tym postępowaniu za właścicieli działki nr [...]. Skarżący powołali się w skardze na przepisy art. 922 § 1, art. 924, art. 931 § 1 k.c., twierdząc, że z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawców stali się współwłaścicielami wskazanej nieruchomości. Nie można wykluczyć, że taki skutek prawny w świetle przepisów prawa cywilnego nastąpił, lecz organ administracji architektoniczno-budowalnej nie jest uprawniony i obowiązany do ustalania kręgu spadkobierców w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniach nadzwyczajnych w tym przedmiocie. Organ nie jest uprawniony do ustalania jaki jest krąg spadkobierców ustawowych, czy spadkodawca nie pozostawił testamentu, czy wszyscy spadkobiercy przyjmują spadek. Jest to sprawa cywilna i w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny (art. 1 k.p.c.). Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z tym, że organ pominął stosunki rodzinne łączące skarżących z J. i Z. Ś. oraz płynące z tych stosunków dla skarżących prawo własności nieruchomości nr [...]. Organ prawidłowo stwierdził, że skarżący nie wykazali odpowiednimi dokumentami, że przysługuje im prawo własności nieruchomości (działki nr [...]) oraz znajdującego się na niej budynku. Podkreślenia wymaga, że ciężar wykazania tytułu prawnego do udziału w postępowaniu, jeżeli nie wynika on z dostępnych dla organu zapisów w rejestrach publicznych, ciąży na wnioskodawcy. Wykazanie określonego tytułu do nieruchomości, prawa rzeczowego lub zarządu, ciąży na osobie powołującej się na taki tytuł i wywodzącej z niego określone uprawnienia procesowe (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1507/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżących, że w przypadku, gdyby organ nie uznał, ich za współwłaścicieli nieruchomości, to powinien potraktować ich jako jej zarządców, sprawujących zarząd na podstawie art. 1035 k.c. i art. 201 i 205 k.c. W skardze wskazano, że W. B.-K. posiada umocowanie do zarządu nieruchomością nr [...] w imieniu skarżącego Z. B. oraz D. J. W. i M. W. Wskazane umocowania łącznie z osobistym udziałem skarżącej uprawniają ją do zarządu nieruchomością nr [...] w imieniu większości współwłaścicieli wskazanej nieruchomości, których łączna liczba wynosi obecnie 7 osób. Zaś zgodnie z treścią art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli.

Podkreślenia wymaga, że pojęcie "zarządcy nieruchomości" w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego budzi pewne wątpliwości interpretacyjne. Co do zasady zarządca nie może być właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, lecz łączy go z właścicielem stosunek prawny, którego treścią jest wykonywanie zarządu nieruchomością. Zarządcą w rozumieniu tego przepisu jest bez wątpienia podmiot, który sprawuje trwały zarząd nieruchomością w świetle art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Za zarządcę, o którym mowa w tym przepisie można też uznać zarządcę drogi publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376). Za tego rodzaju zarządcę może być uznana wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa. W doktrynie wskazuje się także, że za zarządcę można uznać zarówno osobę fizyczną lub prawną sprawującą zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jak i inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem obiektu wykonują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Zarząd funkcjonujący na zasadach tej ustawy to zarząd powierzony, który w pewnym zakresie uprawnia do występowania na prawach strony (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A.Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lex/el, komentarz do art. 28). Wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie budzi zagadnienie, czy pojęciem zarządcy w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. można również objąć podmioty legitymujące się ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. prawem użytkowania, służebności, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu czy hipoteki (art. 244 § 1 k.c.). Kwestia uprawnienia podmiotów tych praw do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę musi być rozważona każdorazowo na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Lex/el, komentarz do art. 28). W powołanych publikacjach podkreślono, że nie ulega jednak wątpliwości, że podmioty korzystające z nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek innego tytułu prawnego niż wymienione w art. 28 ust. 2, takiego jak np. dzierżawa czy najem, a tym bardziej podmioty, które nie mają żadnego prawa do nieruchomości, a są jedynie jej posiadaczami, nie mogą być obecnie stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a ochrony swych interesów prawnych mogą domagać się jedynie przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań nie można uznać, że skarżący są zarządcami nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący twierdzą, że są właścicielami nieruchomości, lecz jednocześnie, że jej stan prawny nie został jeszcze uregulowany. Skoro skarżący nie są w stanie wykazać odpowiednimi dokumentami, że są współwłaścicielami wskazanej nieruchomości, to nie można uznać, że jeden ze współwłaścicieli sprawuje zarząd rzeczą wspólną w świetle przepisów prawa cywilnego o współwłasności i jako taki "zarządca" ma przymiot strony tego postępowania. Skarżący nie wskazali na żadne inne przepisy, z których mógłby wynikać tytuł prawny do sprawowania zarządu tą nieruchomością. W tej sytuacji skarżących w tym postępowaniu aktualnie można uznać za posiadaczy nieruchomości lub zarządców faktycznych, lecz nie za zarządców, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym za nietrafny należy uznać zarzut skargi naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy do ustanowienia ich zarządcami nieruchomości nr [...] nie jest wymagana żadna szczególna forma. Tytuł prawny do sprawowania zarządu nieruchomością, który uprawniałby zarządcę do posiadania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego musi wynikać albo z ustawy, albo z umowy, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że do ustanowienia tego rodzaju zarządu nie jest wymaga szczególna forma.

Zdaniem Sądu, nietrafny jest także zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie treści decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2004 r., gdzie skarżących wskazano jako zarządców nieruchomości nr ew. [...]. Wskazana decyzja została wydana w innym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego w związku z pożarem na poddaszu budynku. Skarżącym – jako zarządcom budynku mieszkalnego wielorodzinnego – nakazano w trybie natychmiastowym m.in. naprawę więźby dachowej obejmującej uszkodzone podczas pożaru elementy z uwagi na istniejące zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Fakt, iż w tym postępowaniu skarżący zostali uznani przez organ nadzoru budowlanego za zarządców budynku nie oznacza, że mają oni taki status w postępowaniu wznowieniowym dotyczących pozwolenia na rozbudowę budynku na sąsiedniej nieruchomości. To czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie należy oceniać w świetle przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie przepisów rozdziału 6 tej ustawy dotyczących utrzymania obiektów budowlanych. Podkreślenia wymaga, że tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego muszą być więc wykładane ściśle.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jest prawidłowa, gdyż skarżący nie wykazali, że przysługiwał im przymiot stron w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę tego obiektu.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).