Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 208/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1pkt 1 lit. c), art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Gminy Miasta G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę Miasta G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa Drogi [...] na odcinku od [...] do skrzyżowania ulic [...] wraz z rondem [...] i fragmentem ul. [...] z tunelem dla pieszych". Decyzją tą została objęta m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,00117 ha, położona w gminie M. G., obręb nr [...], która powstała w wyniku zatwierdzenia przedmiotową decyzją podziału działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w G. [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z tą księgą właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasta G., a użytkownikiem wieczystym K. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Natomiast w dziale IV księgi wieczystej widnieje zapis dotyczący ustanowienia hipotek umownych na rzecz Banku [...] Oddział w G.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, 4f i 5, art. 18, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) oraz art. 104 k.p.a.:

1. ustalił odszkodowanie w kwocie 96.689,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności w/w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0117 ha,

2. przyznał ustalone odszkodowanie: a) w kwocie 38.143,00 zł na rzecz Gminy Miasta G., z tytułu przejęcia prawa własności opisanej nieruchomości; b) w kwocie 58.546,00 zł na rzecz Banku [...]. z siedzibą we W. z tytułu wygaśnięcia hipotek umownych kaucyjnych ustanowionych na nieruchomości, obciążających prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości,

3. zobowiązał Prezydenta Miasta G. - zarządcę drogi do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 decyzji na rzecz podmiotów oraz w częściach wskazanych w punkcie 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...] z dniem [...] października 2010 r., czyli z dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do ust. 4f powołanego artykułu dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikom wieczystym przysługuje odszkodowanie do ustalenia którego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego mającego na celu określenie wartości przedmiotowej nieruchomości, w tym wartość prawa wieczystego użytkowania. Rzeczoznawca majątkowy, H. J., sporządził operat szacunkowy z dnia 10 maja 2012 r., w którym wycenił wartość nieruchomości wraz z częściami składowymi na kwotę 96.689,00 zł, w tym wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 31. 589,00 zł oraz wartość części składowych na kwotę 26.957,00 zł. Wojewoda stwierdził, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i w jego ocenie może stanowić podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia. Powołując się na art. 235 k.c. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za wygasłe prawo użytkowania wieczystego winno odpowiadać wartości tegoż prawa wraz ze związaną z tym prawem własnością budynków i urządzeń na nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że z uwagi na obciążenia przedmiotowej nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi –hipotekami– ustanowionymi na rzecz Banku [...] S.A. z siedzibą we W., należało ustalić wysokość świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych hipotekami. W związku z tym, że suma zabezpieczonych hipotecznie wierzytelności przysługujących Bankowi [...] S.A., przewyższa wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przejętej na rzecz Województwa [...], zasadne jest przyznanie odszkodowania z tego tytułu w całości na rzecz wierzyciela hipotecznego tytułem spłaty świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych hipotekami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta G., kwestionując zasadność ustalenia odszkodowaniu w sytuacji kiedy uprawnionym do otrzymania odszkodowania i zobowiązanym do jego wypłaty jest ten sam podmiot, czyli Prezydent Miasta G.. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instytucją prawa cywilnego jakim jest konfuzja czyli przejście na jeden podmiot uprawnień wierzyciela i obowiązku dłużnika wobec tej samej wierzytelności. Zdaniem odwołującej powoduje to, że postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone.

W wyniku rozpatrzenia sprawy wskutek odwołania Gminy Miasta G., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod usługi. Biegły przyjął do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową, usługową, przemysłowo-usługową oraz mieszaną z obszaru miasta G. oraz określił wartość prawa użytkowania wieczystego wraz z częściami składowymi na kwotę 58.546,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego gruntu. Natomiast różnica pomiędzy wartością prawa własności wraz z częściami składowymi gruntu, a prawem użytkowania wieczystego wraz z częściami składowymi gruntu została określona na kwotę 38.143,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne odszkodowanie na rzecz byłego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Miasta G.. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. Zdaniem organu wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie można uznać, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ powołał się na przepis art. 1 ust 2 w/w ustawy zgodnie, z którym w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. W konsekwencji powyższych uwag Minister stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy odszkodowanie winno być wypłacone przez Prezydenta Miasta G.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła Gmina Miasta G.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydanej wbrew dyspozycji z art. 105 k.p.a., który winien być zastosowany przez Wojewodę, bowiem w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. działkę gruntu nr [...] istniały przesłanki umorzenia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania w tej sprawie w postaci obowiązku wypłaty odszkodowania, gdyż wygasł on wskutek konfuzji uprawnienia do otrzymania odszkodowania i obowiązku jego wypłaty w jednym podmiocie;

- naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez jego błędną wykładnię wskutek, której organy przyjęły, że norma ta ma zastosowanie również w przypadku gdy odszkodowanie ustalane jest na rzecz gminy będącej jednocześnie miastem na prawach powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Prezydenta Miasta G. do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy Miasta G. i tym samym przyjęcie błędnego wniosku, iż odszkodowanie za przejętą na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] września 2010 r. ustalone na rzecz gminy będącej miastem na prawach powiatu ma być wypłacone z budżetu tego miasta;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., która była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, a więc zawierała wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak logicznego i przekonywującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego Minister Infrastruktury uznał, że zobowiązanie Prezydenta Miasta G., będącego organem wykonawczym Gminy, do wypłaty odszkodowania ustalonego na rzecz Gminy Miasta G. jest zgodne z prawem, jak i poprzez brak ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu z dnia 27 maja 2014 r.;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. per analogiam poprzez zaakceptowanie faktu (niezgodnego z zasadą bezstronności organu administracji), nałożenia na Prezydenta Miasta G., będącego organem administracji, obowiązku załatwienia sprawy polegającej na wypłacie odszkodowania na rzecz Gminy Miasta G., w sytuacji gdy winien on podlegać wyłączeniu od udziału w tej sprawie, gdyż jako organ wykonawczy gminy reprezentuje jednocześnie Gminę Miasta G. jako stronę postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca w pierwszej kolejności wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., względnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji. W dalszej kolejności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., jak i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację postawionych zarzutów. Podkreślono, że stosunek prawny jaki zachodzi pomiędzy podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania, a zobowiązanym do jego zapłaty jest w swojej istocie stosunkiem z zakresu prawa zobowiązań, czyli stosunkiem cywilnoprawnym. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie cywilnoprawny sposób wygaśnięcia zobowiązania, jakim jest konfuzja, czyli przejście na jeden podmiot uprawnień wierzyciela i obowiązku dłużnika wobec tej samej wierzytelności. Zaznaczono, że warunkiem koniecznym trwania zobowiązania jest istnienie dwóch stron – wierzyciela i dłużnika, a w przypadku zaniku jednej z nich, zobowiązanie wygasa. Zdaniem skarżącej w realiach niniejszej sprawy Gmina nie może sama od siebie żądać spełnienia świadczenia, a także go egzekwować.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wprawdzie wniósł o jej uwzględnienie, jednakże z treści tej odpowiedzi wynika, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się bowiem do zarzutów skargi wskazał, iż nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazanych.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto, na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wynika z treści odwołania z dnia 27 maja 2014 r. Gmina Miasta G. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. w części dotyczącej jej pkt-u 2a) oraz pkt-u 3) w zakresie zobowiązującym Prezydenta Miasta G. – zarządcę drogi do zapłaty odszkodowania na rzecz Gminy Miasta G.. Podniesione zarzuty, jak również treść kilkustronicowego uzasadnienia tych zarzutów, potwierdzają zaskarżenie części decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wprost w uzasadnieniu odwołania wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalne jest częściowe zaskarżenia decyzji. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1441/06, w którym stwierdzono, że kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Ponadto zaznaczyła, że w wyroku tym NSA wyraził pogląd, iż art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji. Na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. , w przypadku gdyby Wojewoda [...] nie uchylił zaskarżonej decyzji wskutek uwzględnienia w oparciu o art. 132 k.p.a. odwołująca wniosła o 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2a i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w tym zakresie lub w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. o 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W kontekście przytoczonych końcowych wniosków zawartych w odwołaniu, wyjaśnienia przez organ odwoławczy wymagało ustalenie zakresu przedmiotowego odwołania. Podkreślenia wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, a więc nie można w żadnym razie przyjąć dopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bez dokładnego wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu rzeczowego odwołania, organ odwoławczy nie był uprawniony do procedowania w zakresie rozstrzygnięcia objętego pkt-em 1 decyzji organu pierwszej instancji tj. ustalenia odszkodowania w kwocie 96.689,00 zł, jak również pkt-em 2 b) przyznającym odszkodowanie w kwocie 58.546,00 zł na rzecz Banku [...] S.A. z siedzibą we W. z tytułu wygaśnięcia hipotek umownych kaucyjnych ustanowionych na nieruchomości, obciążających prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości oraz pkt-em 3 w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta G. - zarządcy drogi, do zapłaty odszkodowania w kwocie 58.546,00 zł na rzecz Banku [...] S.A. Zauważyć bowiem należy, że w odwołaniu, jak również w skardze strona skarżąca konsekwentnie kwestionowała zobowiązanie Prezydenta Miasta G. do zapłaty odszkodowania ustalonego na rzecz Gminy Miasta G. i w związku z tym domagała się umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Gminy Miasta G.. Natomiast skarżąca w odwołaniu nie kwestionowała ustalonego odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania na rzecz Banku [...] S.A. Zaniechanie przez organ odwoławczy czynności prowadzących do wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości co do przedmiotu żądania powoduje, że organ postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podkreślić należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [..] maja 2014 r., w części, w której nie byłaby zaskarżona do Ministra Infrastruktury i Rozwoju stałaby się ostateczna, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiłaby pogwałcenie zasady trwałości decyzji. Organ odwoławczy bowiem może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. IV SA 1608 -1609/02- niepublikowany). Skoro Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, to nie można w żadnym razie przyjąć dopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wykazane wyżej uchybienia o charakterze procesowym stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł na obecnym etapie ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w postępowaniu odwoławczym nie zapewniono udziału Spółce z o.o. "K.", byłego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, która uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

W ponownym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju, stosownie do powyższych wskazań Sądu, winien najpierw zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie, w jakim zakresie zaskarża decyzję Wojewody [...] i dopiero wówczas, odpowiednio rozstrzygnąć sprawę, zapewniając udział w postępowaniu wszystkim stronom, w tym również Spółce z o.o. "K.".