Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 736/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 § 1a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

W. P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: 24 sierpnia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Pan W. P. szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując okresy pełnienia służby oraz zajmowane stanowiska służbowe.

Wnioskujący zaznaczył, że w czasie pełnienia służby w Policji był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany przez przełożonych, a także odznaczany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej: Brązowym Krzyżem Zasługi i Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę" oraz odznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant".

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 15 listopada 2019 r.

Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. Pan W. P. , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2812/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. W powyższym rozstrzygnięciu Sąd administracyjny przesądził, że w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione obydwa kryteria z punktów 1 i 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Dalej stwierdził, że organ winien wnikliwie przeanalizować, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Odnosząc się do tego sformułowania Sąd administracyjny przyjął, że nie jest uzasadniona jego zawężająca wykładnia prowadząca do tego, że mogłoby ono dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz Państwa demokratycznego.

Reasumując Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił wnikliwie przedmiotowej kwestii.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. odmówił uwzględnienia wniosku strony.

W uzasadnieniu wskazał, ze W. P. został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., czyli 1 rok i 4 miesiące W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 23 dni, tj. od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] grudnia 1987 r. oraz od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] oraz za pismem z dnia [...] września 2020 r. (znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby Pan W. P. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (L.dz. [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Pana W. P. . Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia, wielokrotnie wyróżniono nagrodą pieniężną, awansowano go również w stopniu służbowym, a także pozytywnie opiniowano. Ponadto Pan W. P. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Dodatkowo wskazano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Dalej wskazano, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazano, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak opierając się na wykładni językowej stwierdzono, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy. przejściowy, przemijający. o tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany. W tym miejscu podkreślono, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka - o której mowa powyżej - nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazać należy, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny. całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wiemy, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdzono, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczono, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazano, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. W tym miejscu należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia." Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, wskazał, że: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu." Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu nie należy pominąć rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej. W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano ponownie, że służba Pana W. P. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok i 4 miesiące, zaś całkowity okres służby strony wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 23 dni. Wskazano, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za spełnioną przesłankę zawartą w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, tym samym przyjmuje spełnienie przez wnioskującego w niniejszej sprawie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zauważono, że świadczenie emerytalne wypłacane Panu W. P. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Dalej wskazano, że analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...], pozwala na domniemanie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Podkreślono również, iż rozpoczęcie przez Pana W. P. służby w Służbie Bezpieczeństwa było świadome, nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego: "(...) Zwracam się z prośbą o przyjęcie mnie do służby w organach Milicji Obywatelskiej a umotywował to tym, że: "(...) tę pracę uważa za interesującą, obecna moja praca nie posiada tej zalety, a ponadto nie wymaga zaangażowania człowieka z wyższym wykształceniem (...)" (zób. podanie z dnia [...] kwietnia 1988 r.). Dodatkowo w "Ankiecie Osobowej w pozycji nr [...]. Przez kogo został skierowany lub polecony do MSW, kto może udzielić referencji?" zanotowano odpowiedź: "(...) zgłosiłem się z własnej inicjatywy Natomiast w innej dokumentacji przesłanej z Instytutu Pamięci Narodowej, tj. "Notatce służbowej" z dnia [...] sierpnia 1988 r. wskazano, że: "(...) ob. W. P. spełnia wymogi stawiane przed funkcjonariuszem SB i może zostać przyjęty na stanowisko [...] Wydz. [...] WUSW w [...]I tak we wniosku personalnym z dnia [...] sierpnia 1988 r. wniesiono o przyjęcie do służby do Służby Bezpieczeństwa na wyżej wymienione stanowisko służbowe. Następnie z kolejnego dokumentu pt. " Karta obiegowa nowoprzyjętego funkcjonariusza SB i MO" wynika, że zainteresowany zdał sprawdzian z obowiązujących aktów prawnych, regulaminów obowiązujących w organach Służby Bezpieczeństwa. Z kolei w "Opinii służbowej" z dnia [...] marca 1989 r. odnotowano, że wnioskodawca: "(...) w stopniu dobrym przyswoił sobie podstawowe zasady pracy operacyjnej posiada także: "(...) przygotowanie zawodowe oparte o zakres wiedzy operacyjnej przekazanej podczas szkoleń wydziałowych i wskazówki przełożonych (...)" oraz jako funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa: "(...) z nałożonych obowiązków służbowych wywiązuje się bardzo dobrze. Szybko przyswaja sobie podstawowe zasady pracy, wykazuje jednocześnie inicjatywę w organizowaniu i realizacji szeregu przedsięwzięć W przedmiotowej opinii wpisano również, że u Pana W. P. : "Postawa ideowo-moralna bez zastrzeżeń, zgodna z wymogami jakie stawia się pracownikom Służby Bezpieczeństwa", zaś w pozycji "V. Wnioski i propozycje dalszego wykorzystania opiniowanego" zadeklarowano: "(...) Skierować na przeszkolenie resortowe w Studium Podyplomowym przy Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...] Pan W. P. odnosząc się do wskazanej opinii służbowej wpisał: " Nie wnoszę uwag do powyższej opinii". Ponadto strona w czasie pełnienia służby w resorcie spraw wewnętrznych za wykonywanie powierzonych obowiązków służbowych był wyróżniany nagrodami pieniężnymi (zob. opinia służbowa z dnia 15 marca 1989 r.). Zaangażowanie jakie ww. przejawiał podczas pełnienia służby w Służbie Bezpieczeństwa wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji". Zatem jak wynika z powyższego, do realizowanych przez stronę obowiązków w strukturach organów bezpieczeństwa nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co - na gruncie sprawy prowadzonej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść strony, lecz wykonywała ona pracę stricte o charakterze operacyjnym Natomiast ww. był funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa i tym samym należy domniemywać, że wnioskujący był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem. Mając powyższe na uwadze, wskazano, że Pan W. P. , pełniąc służbę na etacie Służby Bezpieczeństwa czerpał określone, wymierne korzyści. Świadczy to również o tym, że strona nie była szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nią konkretne plany i inwestowano w nią środki finansowe. Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości ww. co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu. Przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Nadto zaznaczono, że tuż przed zmianami ustrojowymi w Polsce, strona podpisała "Oświadczenie" z dnia [...] listopada 1989 r., w którym w związku z likwidacją Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa wyraża zgodę na zmianę jej stanowiska służbowego z młodszego inspektora rzeczonego wydziału na stanowisko: "[...] gr. Paszportów SB RUSW w [...]". Przedmiotowa sytuacja wynikła notabene w okresie postępującej już likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Stwierdzono również, iż były funkcjonariusz w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, zaś później nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Były funkcjonariusz nigdy nie zawiadamiał o tym, aby ówcześnie panująca sytuacja społeczno - polityczna i gospodarcza w kraju, a także charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków pracy w SB jemu nie odpowiadały oraz samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami Zainteresowany był również członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, co wynika z "Opinii służbowej" z dnia [...] marca 1989 r. W tym należy, że ZSMP powstała w 1976 r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było; mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracują z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Ostatecznie zaznaczenia wymaga, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w skuteczność wykonywanych zadań i obowiązków w Policji, a także wskazanie przez wnioskującego w szczególności na uzyskiwanie znaczących wyników w służbie, pełną dyspozycyjność, dużą odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania nietypowych decyzji oraz przyznanie skarżącemu odznaczeń, tj. Brązowego Krzyża Zasługi oraz Srebrnego Medalu "Za Długoletnią Służbę", zdaniem organu - w świetle ww. przedstawionych rozważań w zakresie przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego, stwierdzenia wymaga, iż okoliczność ta nie jest wystarczająca do uznania, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że osiągnięcia odnotowane przez Pana W. P. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Ponadto całokształt służby ww., a w szczególności biorąc pod uwagę operacyjny charakter wykonywanych przez stronę czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji oraz opisana postawa zainteresowanego w okresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, także przynależność do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przesądzają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Od powyższej decyzji W. P. wywiódł skargę do tut. Sądu zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego jak i materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ona prawo.

Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 29 lipca 2020r. (sygn. akt II SA/Wa 2812/19) uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny przesądził zaś, iż w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione obydwa kryteria z punktów 1 i 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W świetle dyspozycji art.153 p.p.s.a. badanie tej materii w chwili obecnej było więc zbędne.

Koniecznym podkreślenia było również to, że Sąd w wyroku z 29 lipca 2020 r. stwierdził, że organ winien wnikliwie przeanalizować, czy zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc się do tego sformułowania Sąd administracyjny nie dokonał jednak jego szerszej wykładni. Przyjął jedynie, że nie jest uzasadniona jego zawężająca wykładnia prowadząca do tego, że mogłoby ono dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz Państwa demokratycznego.

Z uwagi na fakt, iż Sąd administracyjny w swoim wcześniejszym rozstrzygnięciu nie wyjaśnił szczegółowo sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", należało odwołać się do ugruntowanej wykładni w tym zakresie prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd kasacyjny przyjął zaś, że: "Służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego" (patrz sygn. akt I OSK 1895/19).

Powyżej zaprezentowane konkluzje znajdują aktualność również do podniesionej przez organ okoliczności, że skarżący pełnił obowiązki służbowe w Wydziale [...] WUSW w [...] i że został skierowany na przeszkolenie resortowe w Studium Podyplomowym przy Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...]. Brak jest przesłanek uzasadniających pogląd, by taki fakt per se miał świadczyć o realizowaniu przez funkcjonariusza obowiązków służbowych ze szkodą dla obywateli.

W oderwaniu od realiów prawnych niniejszej sprawy pozostają także uwagi organu dotyczące materii światopoglądu strony, a wysnuwane m.in. z faktu członkostwa w ZSMP. Ta problematyka nijak się ma do treści przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia organu. Jako taka pozostaje więc poza zainteresowaniem Sądu, jak również powinna pozostać poza zainteresowaniem organu. To nie kwestia światopoglądu stała się powodem pozbawienia skarżącego świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości. W konsekwencji więc kwestia światopoglądu nie może przesądzać o możliwości zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, nawiązywanie przez organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, do materii światopoglądu strony, czy przynależności do konkretnej organizacji młodzieżowej, zdają się być kolejnym przykładem nieuprawnionej nadinterpretacji stosowanej normy prawnej i wybiórczego odczytywania uzasadnień wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak też przesądzoną we wcześniejszym wyroku Sąd administracyjnego okoliczność, iż służba skarżącego na rzecz państwa tzw. totalitarnego była służbą krótkotrwałą, a służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona przez skarżącego w sposób rzetelny – wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie winien być rozpoznany pozytywnie przez organ. Organ prowadzący postępowanie nie wykazał bowiem tego, aby skarżący, podczas służby na rzecz tzw. Państwa totalitarnego, dopuszczał się nagannych zachowań.

Zwrócić należało też uwagę organowi, że formułowanie w uzasadnieniu decyzji wniosków o utożsamianiu się przez stronę z ustrojem totalitarnym, z ideologią ówczesnych władz, czy o zaangażowaniu w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, nie znajduje podstaw w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Także Sąd kasacyjny dokonując wykładni omawianej normy prawnej nie sformułował tego rodzaju przesłanek.

Dodatkowo, niezależnie od wyżej zaprezentowanej konkluzji, oraz wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie sposób abstrahować od tego, że jeszcze dalej idące wnioski wypływają z wykładni zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 w której stwierdzono, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania (...)Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego".(...) "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, w ocenie tut. Sądu tym bardziej nieuprawnionym było opieranie przez organ negatywnej decyzji na fakcie, że skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] WUSW. Organ nie poczynił bowiem żadnych, bardziej szczegółowych ustaleń dotyczących tej działalności strony. Nie zbadał tego, co było przedmiotem podejmowanych przez stronę w tym Wydziale działań (czy doprowadziły do negatywnych skutków dla działaczy opozycji, czy w ogóle dla obywateli). Brak odniesienia się do powyższych kwestii przez organ sprawiał więc, ze również z tego powodu wnioski organu, o istnieniu przeszkód w zastosowaniu wobec strony dobrodziejstwa omawianego art. 8a były co najmniej przedwczesne, bowiem wywiedzione z uwag o charakterze nader ogólnym. Okoliczność, iż skarżący po 1989r. przeszedł jednak pozytywną weryfikację i został przyjęty w szeregi Policji może świadczyć o tym, że wcześniejsze zachowania strony nie miały charakteru nagannego, czy też nie były zachowaniami tego rodzaju, by uzasadnionym było pozbawianie skarżącego możliwości odzyskania utraconych świadczeń emerytalnych, w pełnej należnej wysokości.

Powyższe konkluzje, jak też powyższa wykładnia omawianego przepisu zaprezentowana przez Sąd kasacyjny, jeszcze bardziej wyraziście podkreśla, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Kierując się szacunkiem dla Sądu kasacyjnego, jak również uwzględniając okoliczność, iż posiada on prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej Sądów administracyjnych w celu ujednolicenia orzecznictwa sądowego, dla pełnej realizacji konstytucyjnej zasady równości, Tut. Sąd uwzględniając także w/przywołaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ błędnie odkodował bowiem normę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nadto przywołując okoliczność służby w określonym Wydziale, nie poczynił ustaleń żadnych konkretnych zdarzeń w służbie skarżącego, mogących świadczyć o tym, iż ten epizod w służbie strony stanowi przeszkodę w zastosowaniu normy art. 8a wspomnianej wyżej ustawy. Organ swoje wnioski, w głównej mierze wywiódł z dowolnych domniemań stwierdzając np. że : "należy domniemywać, że wnioskujący był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa". Zwrócić zaś należy uwagę Ministrowi, że K.p.a. regulując materię postępowania dowodowego nie posługuje się pojęciem domniemania a dowodu. Stąd domniemania organu w niniejszym postępowaniu nie mają żadnego znaczenia dla sprawy i nie mogą w sposób skuteczny przekładać się na wydawane rozstrzygnięcie. Wprowadzają bowiem do postępowania administracyjnego nieznany ustawie element - wielce nieprecyzyjny i w efekcie nie poddający się kontroli Sądowej.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - jak też z naruszeniem przepisów postępowania zobowiązujących organ do ustalenia pełnego a nie domniemanego stanu faktycznego, uzasadniającego podjęte rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.