Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 131/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 6, art. 22 ust. 2, art. 23 i art. 25
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 2 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 1, art. 134 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 889/09 w sprawie ze skargi J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Sz 889/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych po wznowieniu postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta S. decyzjami z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], nr [...] i nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) udzielił skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu i powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczym w S. przy ul. E. na czas ograniczony od 1 marca 2008 r. do 31 marca 2013 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego dnia [...] stycznia 2008 r., do którego załączył uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. E. (zwanej dalej Wspólnotą) z dnia [...] września 2007 r. Nr [x] o wyrażeniu przez Wspólnotę zgody na sprzedaż przez skarżącego alkoholu w tym punkcie.

Z uwagi na przedłożenie przez Wspólnotę w dniu [...] lutego 2008 r. jej uchwały z dnia [...] października 2007 r. Nr [y], w której nie wyraziła zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w ww. punkcie, w podjęciu której skarżący brał udział, czego nie ujawnił wnioskując o zezwolenie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwoleń i decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchylił decyzje z dnia [...] stycznia 2008 r. i odmówił skarżącemu wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. E. w S. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu wydania zezwoleń nie była mu znana uchwała z dnia [...] października 2007 r. Jej podjęcie oznacza uchylenie uchwały z dnia [...] września 2007r., a tym samym brak zgody Wspólnoty na sprzedaż przez skarżącego napojów alkoholowych w ww. sklepie, która zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi warunkuje wydanie zezwoleń.

W wyniku odwołania skarżącego od powyższej decyzji, w którym zaskarżył również postanowienie o wznowieniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 i ust. 7 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że organ I instancji po przedłożeniu przez Wspólnotę uchwały z dnia [...] października 2007 r. zasadnie wznowił postępowanie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Brak wyrażenia w niej zgody przez Wspólnotę skutkuje odmową wydania skarżącemu zezwoleń. Ponadto, Sąd Okręgowy w S. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt IC 50/08 oddalił powództwo skarżącego o uchylenie tej uchwały, a Sąd Apelacyjny w S. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I ACa 666/08 oddalił apelację skarżącego od tego wyroku.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 3a i art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na przyjęciu, że pisemna zgoda właściciela na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jest takim samym warunkiem wydania zezwoleń, jak pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, czy uchwała z dnia [...] października 2007 r. została prawidłowo podjęta, a w konsekwencji, czy była podstawa do wznowienia postępowania. Organ wadliwie przyjął, że istnieją przesłanki do negatywnego załatwienia sprawy skarżącego i nie wykazał, że wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego sprzeciwiałoby się interesowi społecznemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i dodatkowo podniósł, że dokument z dnia [...] października 2007 r. stanowi jedynie projekt uchwały, bowiem nie głosowała za jej podjęciem wymagana większość właścicieli. Nie ma potrzeby dochodzenia ustalenia nieistnienia tej uchwały w postępowaniu cywilnym, gdyż sąd administracyjny jest władny samodzielnie ocenić ten dokument.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że w sprawie istniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem organ w dacie wydania zezwoleń nie wiedział o podjęciu uchwały z dnia [...] października 2007 r., w której Wspólnota nie wyraziła zgody na sprzedaż przez skarżącego alkoholu w miejscu objętym wnioskiem. Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji nie wskazał podstawy wznowienia, a SKO w S. utrzymując w mocy tę decyzję nie dostrzegło tego błędu, niemniej uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie spełnił wymogu określonego w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to jest nie przedłożył zgody Wspólnoty na sprzedaż alkoholu. Jej uchwała z dnia [...] października 2007 r. jako późniejsza, uchyliła uchwałę z dnia [...] września 2007 r., a zatem brak było podstaw do wydania skarżącemu zezwoleń. Zarówno pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), o którą występuje organ, jak i pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku (art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy), która ma być załączona do wniosku, należą do przesłanek warunkujących wydanie zezwoleń. Sąd powołał treść art. 25 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903), zwanej dalej ustawą o własności lokali i stwierdził, że Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt IC 50/08 oddalił powództwo skarżącego o uchylenie uchwały z dnia [...] października 2007 r., a Sąd Apelacyjny w S. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I ACa 666/08 oddalił apelację skarżącego od tego wyroku. Uchwała z dnia [...] października 2007 r. wiąże więc organy administracji i Sąd administracyjny, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Bezzasadne jest więc twierdzenie skarżącego o istnieniu podstaw do załatwienia sprawy zgodnie z jego wnioskiem i obowiązku wykazania przez organ, że takie rozstrzygnięcie naruszałoby interes społeczny.

W skardze kasacyjnej J.A. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodziła nowa okoliczność, która mogła skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, podczas gdy ocena uchwały z dnia [...] października 2007 r. prowadzi do wniosku, że nie jest to prawidłowo podjęta uchwała w rozumieniu ustawy o własności lokali, a jedynie pismo zatytułowane uchwała, które poddane pod głosowanie nie uzyskało akceptacji współwłaścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu tych zarzutów stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał samodzielnej oceny dowodu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania. Wprawdzie uchylanie uchwał, zgodnie z ustawą o własności lokali, należy do właściwości sądów powszechnych, niemniej Sąd I instancji powinien ocenić, czy pismo z dnia [...] października 2007 r. jest uchwałą, o co skarżący wnioskował w piśmie z dnia [...] października 2009 r. Skarżący wystąpił z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie istnienia ww. uchwały i sprawa ta nie została jeszcze rozpoznana. Wystąpił też do sądu powszechnego o uchylenie uchwały, zamiast o ustalenie jej nieważności, jednak wyrok oddalający powództwo o uchylenie uchwały nie ma znaczenia dla oceny, czy istnieje ona w obrocie prawnym. Sąd I instancji nie dokonał tej oceny, mimo, że nie jest to wyłączną kompetencją sądów powszechnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Wszystkie one koncentrują się wokół stanowiska skarżącego, zgodnie z którym, przedłożenie organowi uchwały z dnia [...] października 2007 r. doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że zachodziła podstawa wznowienia postępowania, a w jego wyniku uchylenie decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych. Owa wadliwość ma zdaniem skarżącego swe źródło w niedostrzeżeniu przez organy i nierozważeniu przez Sąd I instancji, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów o własności lokali (bez wymaganej większości głosów właścicieli lokali).

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu alkoholowych trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Stosownie do ust. 6 pkt 3 tego przepisu do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

W omawianej sprawie takim dokumentem była uchwała wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Stosownie do art. 22 ust. 2 tej ustawy do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwały podejmowane są według reguł przewidzianych w art. 23 tej ustawy.

Skarżący wnioskując o zezwolenie załączył, zgodnie z wymogiem określonym w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchwałę Wspólnoty z dnia [...] września 2007 r. Nr [x] o wyrażeniu przez nią zgody na sprzedaż przez skarżącego alkoholu w punkcie przy ul. E. i na tej podstawie otrzymał zezwolenia. Z uwagi jednak na powzięcie wiadomości przez organ już po wydaniu zezwoleń o istnieniu w dniu orzekania uchwały z dnia [...] października 2007 r. Nr [y], w której Wspólnota nie wyraziła zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w wymienionym punkcie, Prezydent Miasta S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwoleń i w jego wyniku uchylił dotychczasowe decyzje i odmówił skarżącemu wydania wnioskowanych zezwoleń.

Zarzuty naruszenia ostatnio wymienionych przepisów przez organy oraz akceptacji tego naruszenia przez Sąd I instancji są bezzasadne. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przedłożenie organowi poźniejszej uchwały Wspólnoty wypełnia określoną w tym przepisie przesłankę wznowienia postępowania, co trafnie przyznał Sąd I instancji. Wznowienie postępowania wobec powzięcia wiedzy o istnieniu w dacie orzekania późniejszej uchwały, której treści skarżący nie kwestionuje, było obowiązkiem organu. Wskazanie w podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania również przesłanki określonej w punkcie 1 tego przepisu, stanowiącej, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, nie oznacza, że w wyniku wznowionego postępowania ona się potwierdzi. Sąd I instancji trafnie przyjął, że powołanie tej podstawy wznowienia nie miało znaczenia w sprawie, wobec zaistnienia przesłanki określonej w punkcie 5 art. 145 § 1 k.p.a. Są to bowiem zupełnie niezależne podstawy wznowienia, do którego wystarczy wskazanie jednej z nich.

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty, polegające na próbie wyprowadzenia przez skarżącego z treści art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. obowiązku Sądu I instancji dokonania samodzielnej oceny, czy pismo Wspólnoty z dnia [...] października 2007 r. jest prawidłowo podjętą uchwałą. Stosownie do treści zarzucanych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z poszanowaniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Obowiązek sądu administracyjnego I instancji orzekania w granicach danej sprawy dotyczy spraw administracyjnych. Powyższe wynika wprost kompetencji sądu, przyznanych w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z jego treścią sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Z kolei ustawa p.p.s.a. w art. 1 określa definicję sprawy sądowoadministracyjnej.

Jat trafnie stwierdził Sąd I instancji z art. 25 ustawy o własności lokali wynika, że uchwała wspólnoty może zostać zaskarżona do sądu powszechnego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Spór pomiędzy właścicielem lokalu, a wspólnotą mieszkaniową jest sprawą cywilną rozpoznawaną zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przez sądy powszechne. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że skoro ustawa o własności lokali nie określa w sposób szczególny sądu właściwego do zaskarżania uchwał wspólnoty mieszkaniowej, to należy przyjąć w tym zakresie właściwość sądu powszechnego.

Zarzuty skarżącego dotyczące braku dokonania przez sąd administracyjny samodzielnej oceny uchwały wspólnoty mieszkaniowej nie są też konsekwentne, skoro jak sam przyznał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, posiada wiedzę o właściwości sądów powszechnych w omawianym zakresie. Świadczy o tym wystąpienie skarżącego – po oddaleniu powództwa o uchylenie uchwały (wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt IC 50/08) i oddaleniu apelacji skarżącego od tego wyroku przez Sąd Apelacyjny w S. (wyrok z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I ACa 666/08) – z kolejnym powództwem do sądu powszechnego, tym razem o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2007 r. O prawidłowości jej podjęcia zdecyduje zatem dopiero wynik postępowania zainicjowanego przez skarżącego przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.