Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 245/05 w sprawie ze skargi Destylernii P. w [...] S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za zarząd nieruchomością 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców w Warszawie na rzecz Destylernii P. w [...] S.A. kwotę 120 (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, decyzją z dnia [...], nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 29 września 1986 r., nr [...] ustalającej [...] Zakładom Przemysłu Spirytusowego "P." opłaty roczne z tytułu zarządu gruntem położonym w [...] na osiedlu [...], oznaczonym jako działki I. kat. 17, 8/3, 6/2, 7, 8, 9, 10, 11/2, 6/3, 11/3, 11/4, 1509/2, 1510/2, 8/5 o łącznej pow. 6,2023 ha, oraz decyzji z dnia 9 grudnia 1988 r., nr [...] ustalającej [...] Zakładom Przemysłu Spirytusowego "P." nowe opłaty roczne z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem w części dotyczącej działki nr 437/5, o pow. 2,1344 ha obręb 101 [...], uchylił decyzję Wojewody i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 29 września 1986 r. i z 9 grudnia 1988 r. w części dotyczącej działki nr 437/5 o pow. 2,1344 ha obręb 101 [...] zajętej pod ogród działkowy.

W uzasadnieniu podniesiono, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia 29 września 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] ustalił [...] Zakładom Przemysłu Spirytusowego "P." opłaty roczne w wysokości 1,088.504 zł za zarząd gruntem położonym w [...] na osiedlu [...], oznaczonej jako działki I. kat. 17, 8/3, 6/2, 7, 8, 9, 10, 11/2, 6/3, 11/3, 11/4, 1509/2, 1510/2, 8/5 o łącznej pow. 6,2023 ha.

Następnie decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] ustalił [...] Zakładom Przemysłu Spirytusowego "P." nowe opłaty roczne w wysokości 2.177.008 zł za zarząd przedmiotową nieruchomością.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając z urzędu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 29 września 1986 r. i z dnia 9 grudnia 1988 r., w części dotyczącej działki nr 437/5 o pow. 2,1344 ha, obręb 101 [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowienia nr [...] z dnia 26 listopada 2001 r. zawieszającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia 21 września 1994 r. w sprawie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Przemysłu Spirytusowego "P." nieruchomością oznaczoną jako działka nr 437/5 o pow. 2,1344 ha, położoną w [...] w rejonie ul. [...] i jednocześnie zobowiązującego organ wojewódzki do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłat rocznych za zarząd, w części dotyczącej przedmiotowej działki zajmowanej przez pracowniczy ogród działkowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr 437/5 wywodzi się z działek I. kat. 1509/2 i 1510/2 , objętych decyzjami o opłatach z tytułu zarządu z dnia 29 września 1986 r. i z dnia 9 grudnia 1988 r. Wprawdzie w datach wydania tych decyzji na przedmiotowej działce istniał ogród działkowy, jednak ogród ten działał przy Zakładach "P." i dlatego organ skierował do Zakładu decyzje o opłatach, tym bardziej że ogród miał charakter czasowy i został urządzony na obszarze przeznaczonym dla innych potrzeb.

Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] złożył odwołanie podnosząc, że pracowniczy Ogród Działkowy "D." został założony już w 1977 r., w związku z czym w sprawie ma zastosowanie przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przy czym jest bez znaczenia, że ogród ten został założony jako ogród czasowy, bowiem czasowe ogrody działkowe nie były wyłączone spod działania przepisów powyższej ustawy.

Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że: przepis art. 32 ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) stanowi, iż miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu i Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy z dnia 6 maja 1981 r. stały się w myśl przepisu art. 32 ust. 1 tej ustawy pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu. Skoro Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. stał się on prawnym użytkownikiem terenów zajętych uprzednio pod ogrody działkowe.

Jak wynika z protokołu przekazania gruntów na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego z dnia 28 lutego 1977 r. oraz wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych powstał on na spornym gruncie w roku 1977. Ogród ten istniał zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Faktu tego nie zmienia, ani przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ani też czasowy charakter ogrodu. Oznacza to, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. miał w niniejszej sprawie zastosowanie i od dnia wejścia w życie tej ustawy sporny grunt pozostawał w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców.

Skoro zatem od dnia 12 maja 1981 r. w świetle art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych sporny grunt pozostawał w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców, to decyzje z dnia 29 września 1986 r. oraz z dnia 9 grudnia 1988 r., skierowane do innej jednostki organizacyjnej, ustalające stosownie do przepisu art. 47 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości opłaty roczne za zarząd przedmiotowym gruntem, wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co stanowi wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Destylarnia "P." w [...] S.A. następca prawny [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "P." wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając decyzji naruszenie

- art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981. r. "o pracowniczych ogrodach działkowych" w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. "o pracowniczych ogrodach działkowych", oraz

- art. 156 § 1 kpa w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 244 i 245 kc,

- art. 87 i art. 101 ustawy powyższej oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. - w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego,

- art. 7 i 8 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zważył, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i rozwoju Miast skoncentrowało się na wykazaniu, że teren działki nr 437/5 znajdował się w dniu 29 września 1986 r. i w dniu 9 grudnia 1988 r. (data wydania decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd) w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców i że wykluczało to prawo zarządu [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "P.".

Do przyjęcia takiego stanu prawnego, zdaniem organu orzekającego w sprawie, upoważniał przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), stanowiący, że z dniem wejścia w życie ustawy Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Zatem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 maja 1981 r. stał się on prawnym użytkownikiem terenów zajętych uprzednio (w 1977 r.) pod ogrody działkowe. Faktu tego, zdaniem organu, nie zmienia ani przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ani też czasowy charakter ogrodu. Sąd nie podzielił takiego stanowiska organu.

Do przyjęcia, że powołany wyżej przepis znajdował zastosowanie i Polski Związek Działkowców uzyskał tytuł do gruntu na tej podstawie niezbędne jest ustalenie, że istniejący w dniu 12 maja 1981 r. ogród odpowiadał warunkom określonym w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), pod której rządami powstał, gdyż zakładanie ogrodów podlegało regulacji prawnej i dlatego istnienie ogrodów należy rozpatrywać w kategoriach normatywnych, nie tylko faktycznych.

Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. stanowiła, między innymi, że ogrody działkowe tworzy się na obszarach ziemi uprawnej przewidzianych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 zd. 2) lub wyznaczonych przez zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej (art. 7 ust. 1).

Obowiązkiem organu nadzoru była ocena znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących powyższej kwestii oraz tych, których treść dotyczy tytułu prawnego [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "P." do nieruchomości stanowiącej działkę o aktualnym nr 437/5.

Tymczasem, jak wynika z pisma z dnia 15 czerwca 1977 r. Zarządu Rozbudowy [...], teren ten oznaczony nr 20 w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod rozbudowę D. i stanowił rezerwę dla dalszej rozbudowy Zakładów Spirytusowych w [...] oraz budowę drogi i usługi. Dlatego też zezwolono na jego czasowe użytkowanie jako ogródki działkowe, pod warunkiem takiego zagospodarowania, które nie utrwalałoby tymczasowego charakteru (bez altan, wodociągów, z zakazem sadzenia drzew owocowych).

Organ nie zbadał też, czy została wydana uchwała rady narodowej przeznaczająca ten grunt pod ogrody, chociażby czasowe. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma decyzji o przekazaniu prawa użytkowania spornej działki w zarząd [...] Zakładom Przemysłu Spirytusowego "P.", jednakże organ nie wziął od uwagę wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości informującej o jej stanie prawnym. Natomiast z treści zapisów zawartych w wyciągu z księgi wieczystej z dnia 20 maja 1976 r. znajdującym się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość składająca się z działek o nr 1509/2 i 1510/2, z których części została później tworzona działka nr 437/5 stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostawała w zarządzie i użytkowaniu [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego od dnia 5 listopada 1962 r.

Zdaniem sądu nie jest trafny pogląd organu, że art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. - o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił tytuł do gruntu i ustanawiał użytkowanie na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Z uregulowania tego wynika, że przedmiotem "uwłaszczenia" Pracowniczych Ogrodów Działkowych stały się prawa majątkowe (rzeczy ruchome, urządzenia i wierzytelności) oraz urządzenia służące do wspólnego użytku działkowców. Nie można z tego przepisu wnioskować o powstaniu na rzecz Pracowniczych Ogrodów Działkowych prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Prawo to zgodnie z art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych powstawało na skutek przekazania gruntu w użytkowanie. W myśl obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1) bądź umowy cywilnoprawnej zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej (art. 8 ust. 4). Po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99) istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd, a ten mógł powstać też w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Stąd też błędnie organ przyjął, że z mocy samej ustawy na Pracownicze Ogrody Działkowe przeszło prawo użytkowania gruntu do działki nr 437/5. Do skutecznego nabycia prawa użytkowania przez Pracownicze Ogrody Działkowe niezbędna była zatem decyzja terenowych organów administracji państwowej, to zaś wiązać by się musiało z wygaszeniem prawa zarządu jaki posiadały [...] Zakłady Przemysłu Spirytusowego. Wolą Zakładu nie było, jak wynika z akt sprawy, zrzeczenie się prawa zarządu do gruntu. Wręcz przeciwnie, zgodził się tylko na czasowe przekazanie gruntów pod ogrody działkowe, tj. do momentu podjęcia realizacji inwestycji dotyczącej rozbudowy Zakładu. W aktach sprawy brak jest decyzji o wygaszeniu prawa zarządu. W takiej sytuacji, kiedy przekazanie gruntu nie nastąpiło w trybie określonym w art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r., trudno mówić, że powstał tam ogród działkowy w rozumieniu powyższej ustawy, grunt bowiem nadal znajdował się w zarządzie zakładu, a samo przekazanie go na urządzenie czasowego ogrodu działkowego swoim charakterem odpowiadałoby instytucji użyczenia uregulowanej w art. 710-719 kc. Uwłaszczenie Zakładu nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Wobec czego decyzje ustalające opłaty wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, zanim doszło do stwierdzenia ich nieważności, co prowadzący postępowanie nadzorcze organ pominął.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., złożył uczestnik postępowania - Polski Związek Działkowców, który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem:

1. przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 145 §1 lit. a i c i art. 152, a także art. 161 §1 pkt 3 tej ustawy,

2. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. Nr 85/96 poz.390), a w szczególności art. 32 ust.1, art. 33 i art. 11 ust. 2 i 3 ustawy, a także art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18 poz.117).

3. przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a w szczególności art. 47 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku rozstrzygnął nie tylko kwestię opłat rocznych z tyt. zarządu nieruchomością lecz również kwestię uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Przemysłu Spirytusowego "P." mimo faktu, że kwestia ta została objęta odrębnym postępowaniem, które do chwili obecnej nie zostało zakończone. Pomijając okoliczność, że z sentencji wyroku wynika, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dotyczyła uwłaszczenia, gdy faktycznie decyzja ta dotyczyła ustalenia opłat rocznych z tytułu zarządu, to z uzasadnienia wyroku wynika ponadto, że Sąd w pierwszej kolejności zajął się kwestią uwłaszczenia przedsiębiorstwa "P.", wyprowadzając z tego rozstrzygnięcie dotyczące opłat. Stwierdza się bowiem w uzasadnieniu wyroku (s. 13), że uwłaszczenie Zakładu nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku wobec czego decyzje ustalające opłaty wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa zanim doszło do stwierdzenia ich nieważności. W zaskarżonym wyroku wyraża się również pogląd (s.12), że z przepisu art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie można wnioskować o powstaniu na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Pogląd ten dotyczący uwłaszczenia nie pozostaje w związku z rozstrzygnięciem dotyczącym opłat rocznych z tytułu sprawowania zarządu nieruchomością, których dotyczy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...]. Podkreślić również należy, że w postępowaniu dot. uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Przemysłu Spirytusowego "P." na działce nr 437/5 (które do chwili obecnej nie zostało zakończone) zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1060/02, w którym zawarty został pogląd (s. 3), że uwłaszczenie nie jest pochodną decyzji o opłatach, akt ten stanowi jeden z dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym.

W związku z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA 1060/02 postępowanie w nin. sprawie winno zostać umorzone i to nawet wówczas, gdy skarżący nie cofnął skutecznie skargi (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Powyższe uchybienia Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku uzasadniają zarzut naruszenia przez Sąd orzekający przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c i art. 152, a także 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieuzasadniony i sprzeczny z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrażony pogląd w zaskarżonym wyroku, że art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie stanowił tytułu prawnego do gruntu i ustanowienia użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Powyższy problem był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 marca 1995 r. sygn. akt I SA 2526/93, w którym stwierdza się m.in. że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 32 ustawy Polski Związek Działkowców stał się prawnym użytkownikiem terenu zajmowanego przez pracowniczy ogród działkowy a uwłaszczenie państwowej osoby prawnej w zakresie dotyczącym gruntu zajmowanego przez ten ogród rażąco narusza prawo. Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2893/01 ( wyroki niepublikowane przytoczone w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 24 maja 2005 r. zn. BO2- 810/812 -WP-86/04 dot. uwłaszczenia [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "P." na działce 437/5 mającej związek z przedmiotową sprawą, a także w decyzjach wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dotyczących Pracowniczych Ogrodów Działkowych "K." w [...] i "E." w [...]). Podkreślić należy, że przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych jest przepisem międzyczasowym, który wskazując na nabycie majątku przez PZD nie odsyła do przepisów ww ustawy dotyczących nabywania praw do gruntu przez PZD, które zaczęły obowiązywać z chwilą wejścia w życie ustawy. Pracowniczy Ogród Działkowy "D." powstał jako ogród czasowy, lecz ogrody czasowe nie były wyłączone spod działania przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W szczególności ogrody te nie były wyłączone spod działania art. 32 tej ustawy. W świetle obowiązujących w okresie założenia POD "D." przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18/49 poz. 117) pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej (art. 1). Ogrody te zakładają gminy i zakłady pracy, również czasowy ogród działkowy (art. 10) jest pracowniczym ogrodem działkowym. Nie można ponadto podzielić poglądu o błędności zapisu w karcie rejestracyjnej ogrodu stwierdzającego, że Pracowniczy Ogród Działkowy "D." istniejący od roku 1977 w związku z art. 33 ustawy spełnia warunki pracowniczego ogrodu działkowego stałego tylko dlatego, że w dacie wejścia w życie ustawy ogród istniał 4 lata a nie 10 lat. Przepis art. 33 ustawy z dn. 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wg którego "pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy" został zamieszczony w rozdziale 4 ustawy (przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe) i dotyczy nie tylko ogrodów istniejących w dacie wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych lecz również pracowniczych ogrodów działkowych niemających ustalonej lokalizacji powstałych po wejściu w życie tej ustawy. Na poparcie zasadności argumentacji należy przytoczyć uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt III CK 348/03 str. 5 w którym stwierdza się m.in. "nie sposób też nie sięgnąć do art. 33 ustawy stanowiącego, że pracownicze ogrody działkowe nie mające ustalonej lokalizacji istniejące ponad 10 lat uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Jest to zatem swoista instytucja powstania ogrodu stałego, w wyniku faktycznego jego istnienia przez okres czasu w tym przepisie określony" ( odpis wyroku w załączeniu). Znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady PZD z daty 10 kwietnia 1977 r. zostało sporządzone, gdy pracowniczy ogród działkowy "D." istniał 20 lat spełniając warunki przewidziane w art. 33 ustawy dla pracowniczego ogrodu działkowego stałego. Ponadto pismem z dnia 15 października 2002 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] wystąpił do Urzędu Miasta [...] Wydziału Rozwoju Miasta z wnioskiem o umieszczenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego "D." (dz. 437/5 obr. 101 [...]) w przygotowywanym planie zagospodarowania przestrzennego (odpis pisma w załączeniu).

Z powyższych wyjaśnień wynika, że wbrew ustaleniom Sądu zawartym w zaskarżonym wyroku Pracowniczy Ogród Działkowy "D." spełnia warunki ogrodu stałego zarówno w oparciu o art. 32 jak i art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Gdyby zaś przyjąć, że ogród ten był ogrodem czasowym to stosownie do art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, z uwagi na niewydanie decyzji administracyjnej o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, stał się stałym pracowniczym ogrodem działkowym. POD "D." spełniał również kryteria stałego pracowniczego ogrodu działkowego o którym mowa w tym przepisie. Ponadto Sąd uchylając zaskarżoną decyzję dot. ustalenia opłat rocznych z tytułu sprawowanego przez [...] Zakłady Przemysłu Spirytusowego "P." zarządu nad nieruchomością, stwierdza jednocześnie, że w aktach sprawy nie ma decyzji o przekształceniu prawa użytkowania spornej działki w zarząd tym Zakładom. Wypis zaś z księgi wieczystej pochodzący z roku 1976 dotyczy działek o innych oznaczeniach (nr 1509/2 i 1510/2) gdy z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłaty roczne wynika, że działka 437/5 obr. 101 o pow. 2.1344 ha została utworzona z p. gr. L.kat. 1509/4 i L.kat. 1510/274. Ustalenia wyroku stwierdzające prawo zarządu [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego mimo braku w tym zakresie jednoznacznych dowodów stanowi naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w. zw. z art. 156 § 1 pkt.2 kpa. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Destylernia P. w [...] S.A. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Polski Związek Działkowców skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z

14 kwietnia 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazanych w podstawie kasacyjnej. W sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja określona w art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona to wówczas zachodzi nieważność postępowania sądowego. Otóż rozpoznawana obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wniesioną przez Polski Związek Działkowców skargą kasacyjną sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z 29 września 1986 r. oraz z 9 grudnia 1988 r. ustalających dla [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "P." w [...] opłaty roczne za zarząd gruntami objętymi Lwh 868, 1264, 1497 i 1547 o łącznej powierzchni 6 ha 20a 23 m2 w tym również i za grunt stanowiący działkę nr 437/5. W tym przedmiocie ani nie toczyło się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym ani też sprawa taka nie została już prawomocnie osądzona. Przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1060/02, którym Sąd ten uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 27 marca 2002 r., oraz z 26 listopada 2001 r. dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 21 września 1994 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Przemysłu Spirytusowego "P." w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr 437/5 o pow. 2.1344 ha w obrębie 101 b. dz. adm. [...] – nie dotyczy kwestii stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji o opłatach rocznych za zarząd ww. gruntami. Wyrok ten odnosi się do działania organu centralnego w prowadzonym przezeń postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z 21 września 1994 r. W związku z tym nie można też uznać, że istniała – jak tego chce wnoszący skargę kasacyjną - podstawa do umorzenia w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez Sąd I instancji ze skargi Destylarni "P." w [...] S.A. – następcy prawnego [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "P." na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stwierdzającą nieważność obu wymienionych wyżej decyzji o ustaleniu opłat rocznych za zarząd wymienionymi w nich gruntami w części dotyczącej działki nr 437/5. Postępowanie bowiem w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2004 r. na temat znaczenia ww. decyzji o ustaleniu opłat rocznych za zarząd gruntami w postępowaniu uwłaszczeniowym nie pozostaje w związku z przedmiotem tej sprawy, którym jest kwestia czy decyzje o ustaleniu spornych opłat zostały wydane z naruszeniem prawa o charakterze kwalifikowanym skutkującym stwierdzenie ich nieważności. Podzielić też należy stanowisko wyrażone przez Sad I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach tej sprawy przepis art. 32 ustawy z 26 maja 1981 r., o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) nie mógł stanowić podstawy do nabycia prawa użytkowania do działku nr 437/5 przez Polski Związek Działkowców. Powołany przepis w ustępie 1 stanowi, że miejskie i przyzakładowe ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, zaś według treści ustępu 2 tej normy Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. To, że istniejące dotychczas pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu nie stanowi o tym, że z mocy prawa Polski Związek Działkowców uzyskał w każdym przypadku automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod te ogrody bo nic takiego z treści ust. 1 art. 32 nie wynika. Polski Związek działkowców przyjął nieodpłatnie majątek dotychczasowych jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, a więc ogół praw majątkowych (aktywa i pasywa) przysługujących określonym podmiotom. Zatem Polski Związek działkowców na podstawie omawianego art. 32 mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy to również i Polski Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. tytułu tego automatycznie nie uzyskał i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy nie ulega wątpliwości, że Ogród Działkowy "D." nie posiadał tytułu prawnego do gruntu, na którym był utworzony. Jak wynika z pisma Zarządu Rozbudowy [...] z 15 czerwca 1974 r. dopuszczającego możliwość czasowego użytkowania pod ogródki działkowe terenu sąsiadującego od wschodu z D. – oraz Protokołu przekazania gruntów na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego z 28 lutego 1977 r. grunty – obecnie działka 437/5 – przewidziane na ten cel zostały przez [...] Zakłady Przemysłu Spirytusowego "P." przekazane w czasowe użytkowanie ponieważ zgodnie z zapisami zawartymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego grunty te przeznaczone były na inny cel i nie mogły być wykorzystane pod ogrody działkowe o charakterze stałym. Przekazanie przez Zakłady omawianych gruntów pod urządzenie czasowego ogrodu działkowego nie miało charakteru trwałego przekazania tej jednostce prawa do gruntu w sposób prawem określony. Z informacji o zamknięciu księgi wieczystej wystawionej 1 sierpnia 2002 r. przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych (K-83 akt administracyjnych) wynika, że w stosunku do działki 437/5 jako właściciel wpisany był Skarb Państwa a jako zarządca i użytkownik [...] Zakłady Przemysłu Spirytusowego. Wpis ten prawnie skutecznie nie został podważony to zaś stwarza domniemanie prawne, że zarządcą wzmiankowanego gruntu były [...] Zakłady Przemysły Spirytusowego. Zakłady te nie zrzekły się swego prawa do tego gruntu i nie kwestionowały obowiązku ponoszenia stosownych opłat z prawem tym związanych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji kwestionujące pogląd Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że decyzje o ustaleniu opłat rocznych za zarząd gruntem zostały skierowane do podmiotu niewłaściwego. W świetle powyższego nie można mówić o naruszeniu przez organ ustalający opłaty roczne art. 47 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Przepisy wprowadzające przejściowe i końcowe" i odnosi się do stanu istniejącego w dniu wejścia w życie tej ustawy. Stan faktyczny omawianej sprawy nie odpowiada uregulowaniu zawartemu w tej normie. Wprawdzie za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez Sąd, że przedmiotowe decyzje dotyczące opłat za grunt wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ale kwestia ta nie ma wpływu na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest zgodne z prawem i znajduje odbicie w materiale dokumentującym sprawę.

W związku z powyższym uznając skargę kasacyjną za niezasadną należało na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalić.