Wyrok NSA, sygn. akt OSK 996/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie stanowi naruszenia prawa spełnienie wymagań ustawy nakazującej zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej w postępowaniu przed organem odwoławczym, skoro przed podjęciem decyzji ostatecznej, organ dysponował pełnym materiałem dowodowym. Uzyskanie oceny prawidłowości dokonanych wycen przez obu biegłych rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym nie narusza przepisu art. 136 Kpa.

TEZY

Nie stanowi naruszenia prawa spełnienie wymagań ustawy nakazującej zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej w postępowaniu przed organem odwoławczym, skoro przed podjęciem decyzji ostatecznej, organ dysponował pełnym materiałem dowodowym. Uzyskanie oceny prawidłowości dokonanych wycen przez obu biegłych rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym nie narusza przepisu art. 136 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stefana Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Wr 291/2001 w sprawie ze skargi Stefana Z. na decyzję Wojewody O. z dnia 23 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. II SA/Wr 291/01 stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wojewody O. z dnia 23 stycznia 20012 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia 9 maja 2001 r. w części zobowiązującej Zarząd Miasta O. do wypłaty odszkodowania, zaś w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia wynikające z postępowania administracyjnego, w którym Starosta O. decyzją z dnia 9 maja 2000 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność Stefana Z., oznaczoną nr działki 588/4 o pow. 0,3630 ha objętą księgą wieczystą KW (...) z przeznaczeniem na pas drogowy obwodnicy m. O.

Za wywłaszczoną nieruchomość Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie 18.912 zł. na rzecz Stefana Z. i zobowiązał do jego zapłaty Zarząd Miasta O.

Organ przyjął, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiło Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "I." Spółka z o.o. jako inwestor zastępczy Zarządu Miasta O., które poinformowało, iż nabycie nieruchomości jest niemożliwe gdyż właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze umowy za proponowaną cenę.

Do zawarcia umowy nie doszło mimo wyznaczenia dwumiesięcznego terminu. Właściciel przedstawił operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę Aleksandra C., uzasadniający przyjęcie wyższej wartości gruntów. Starosta uznał, że zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się dla aktualnego sposobu użytkowania albo alternatywnego sposobu użytkowania, jeżeli jej przeznaczenie w planie miejscowym powoduje zwiększenie jej wartości. Sporne grunty, będące przedmiotem postępowania, o niskiej wartości bonitacyjnej są wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Ich wartość według aktualnego sposobu użytkowania, kształtuje się znacznie poniżej przyszłego sposobu użytkowania. Przyszły sposób użytkowania to zajęcie gruntów pod budowę drogi i tylko ta okoliczność skutkuje znaczne zwiększenie wartości tych gruntów, ale tylko do poziomu cen rynkowych gruntów, zajmowanych pod drogi publiczne. Z tego względu podniesione przez rzeczoznawcę Aleksandra C. okoliczności, że przedmiotowe działki położone są blisko terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, stanowiącą potencjalne tereny pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego, rozmija się z ustaleniami planu zagospodarowania, albowiem grunty te nigdy nie były, ani nie są obecnie przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe.

Organ ustalił odszkodowanie w oparciu o wycenę zawartą w operacie szacunkowym, wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego Henryka W., określającym cenę 5,21 zł. za 1 m2 gruntu. Ustalone odszkodowanie stanowi przewidywana cenę rynkową nieruchomości wywłaszczonej, możliwą do uzyskania w ramach transakcji wolnorynkowej.

Za podstawę określenia wartości przyjęto ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy.

W odwołaniu Stefan Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania oraz objęcie decyzją wywłaszczeniową również działki nr 587/4 na zasadach jak przy działce nr 588/4. Zarzucił, że cena określona w operacie rzeczoznawcy Henryka W. była ceną stosowaną poprzednio przy wywłaszczaniu w tym rejonie i wykreowaną przez Urząd metodą automatycznego przyjmowania jej jako ceny porównywalne.

Cena w wysokości 5,21 zł/m2 oparta była na wymuszonych sprzedażach, związanych z wykupem gruntów pod obwodnicę, a w okresie gdy nastąpił wyraźny wzrost cen gruntów, nie spełniała funkcji godziwego odszkodowania. Określona przez rzeczoznawcę A. C. cena 9,70 zł/m2 odpowiada cenom kształtującym się w rejonie wywłaszczonej nieruchomości. Strona twierdziła, że obserwując postępującą zabudowę jednorodzinną należy przyjąć, iż w niedługim czasie tereny te zostaną objęte zabudową. Ponadto wywłaszczona działka jest częścią dobrze zorganizowanego gospodarstwa rolnego i każde zmniejszenie areału stanowi wyraźny uszczerbek w jego dochodowości. Odmowa wykupu działki nr 587/4, leżącej po wybudowaniu obwodnicy pomiędzy rzeką M., a drogą jest dla niego wyjątkowo krzywdząca, gdyż nie będzie możliwa normalna uprawa tej działki.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2001 r. (...), Wojewoda O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na przepisy art. 112. ust. 1-4, art. 113 ust. 1, art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. W postępowaniu odwoławczym organ przeprowadził dowód z oceny rzeczoznawcy - Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w O. Zgodnie z tą oceną, operat rzeczoznawcy H. W., który posłużył organowi I instancji jako dowód w sprawie, był prawidłowy. Operat ten wymagał jedynie uzupełnienia pod względem formalnym, co nie miało wpływu na ustalone odszkodowanie. Operat został w postępowaniu odwoławczym uzupełniony. Rzeczoznawca uwzględnił warunki wynikające z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie przyjętym jako dowód w sprawie, rzeczoznawca za podstawę do określenia wartości, przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Nie ma więc - zdaniem Wojewody - podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefan Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów art. 130 pkt 2, art. 134 pkt 1 i 2, art. 151 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie dowodu z oceny Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym naruszyło przepis art. 136 Kpa. Nadto, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono przesłanek, którymi kierowano się przy ustalaniu ceny, tj. dlaczego odrzucono operat ustalający cenę wyższą. W konsekwencji stanowiło to naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ stwierdził nieważność decyzji w części zobowiązującej Zarząd Miasta O. do zapłaty odszkodowania, a to z tego względu, iż zobowiązanie Zarządu Miasta O. za zapłaty nastąpiło bez podstawy prawnej.

Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest określony przepisem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to do zapłaty odszkodowania obowiązany jest Starosta O., a nie Zarząd Miasta O. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności decyzji w określonej części na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Oddalając skargę w pozostałej części Sąd ocenił, iż ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło prawidłowo zarówno pod względem proceduralnym jak i materialnym. Zachowano wymóg z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ocena wiarygodności opinii rzeczoznawcy Henryka W. nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego /art. 80 Kpa/ oraz wyrażona została zgodnie z dyspozycją art. 107 par. 3 Kpa. Sąd powołał się na przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dodatkowego dowodu z oceny rzeczoznawcy Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości - inż. Andrzeja Ś. Nie można zatem było organowi odwoławczemu zarzucić dowolności w ocenie materiału dowodowego.

Po uzupełnieniu operatu przez rzeczoznawcę H. W., jego opinia jest zgodna z regułami określonymi w art. 134 ust. 1 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 19987 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98 poz. 612/, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Opierając się na operacie rzeczoznawcy H. W. organy administracyjne nie naruszyły także norm materialnoprawnych sformułowanych w art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkową spornej nieruchomości określono według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z ustaleń planu miejscowego, powodującego zwiększenie wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 136 Kpa zgodzić się trzeba z poglądem, że z przepisu tego nie wynika zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności /por. B. Adamiak [w:] B. Adamniak, J. Borkowski str. 531/. Uzyskanie na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości wycen, stanowi uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Mieści się zatem w granicach postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w trakcie postępowania odwoławczego zakreślonych przepisem art. 136 Kpa.

Sąd nie podzielił zarzutu bezpodstawnego "odrzucenia" operatu rzeczoznawcy A. C. Trafne jest stanowisko, iż operat ten nie był oparty o przeznaczenie spornej nieruchomości w planie miejscowym. Już z tego powodu organy administracyjne mogły odmówić wiarygodności temu operatowi. Z planu nie wynika bowiem, co założył w swoim operacie rzeczoznawca A. C., aby wywłaszczona nieruchomość stanowiła "potencjalne tereny pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego". O tym zaś, że przedstawione w oferowanym przez wnioskodawcę operacie transakcje nie mogą być podstawą do wyceny wywłaszczonej nieruchomości, przekonuje konstatacja rzeczoznawcy dodatkowo powołanego w postępowaniu odwoławczym, o uśrednieniu przez A. C. wartości z dwóch obrębów /miejskiego i wiejskiego/ oraz doborze niewłaściwych obiektów do porównania. Podobnego zarzutu, Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców nie postawiło operatowi H. W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono zaś, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca H. W. przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Zauważyć można, iż stwierdzenie to organ oparł na treści punktu VI operatu szacunkowego H. W. Nie sposób zresztą nie zaakcentować, że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości jest, w świetle art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działaniem zindywidualizowanym, a aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami są jednym z czynników wpływających na wartość rynkową.

Zaskarżona decyzja nie narusza także innych norm materialnych i przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju nieistotnym uchybieniem było niedoręczenie skarżącemu prawidłowości wycen, wykonanej przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców. Z akt sprawy wynika jednak, że o zleceniu takiej oceny powiadomiono skarżącego. Skarżący brał więc czynny udział w każdym stadium postępowania. Nie doszło zatem do istotnego uchybienia wymogom przepisów art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa. Jeśli uchybienia zasadom określonym we wspomnianych przepisach polegały na odmowie wiarygodności operatu oferowanego przez skarżącego bez uzasadnienia tej odmowy /co zdaje twierdzić skarżący w zakończeniu skargi/, to po pierwsze jest to zarzut niezgodny z rzeczywistą treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie można zapominać o tym, że zaskarżona decyzja wprost wyraża pogląd o tym, który z operatów jest prawidłowy i wskazuje okoliczności uzasadniające to stanowisko oraz ocenę Stowarzyszenia Rzeczoznawców. W sposób pośredni wskazuje to na powody, dla których nie zaakceptowano operatu rzeczoznawcy A. C. Sąd zwrócił uwagę na charakter zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy akt I instancji i zaakceptowała ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji I instancji. Organ I instancji wyraźnie określił główną przyczynę odmowy wiarygodności operatowi oferowanemu przez skarżącego. Po drugie zaś, skarżący nie wykazał, aby kwestia odmowy wiarygodności dowodu miała w niniejszej sprawie wpływ na przestrzeganie zasad określonych w art. 8-11 Kpa.

Odnosząc się do zgłoszonego w odwołaniu żądania objęcia decyzją wywłaszczeniową jeszcze jednej działki stanowiącej własność skarżącego, tj. działki nr 588/4, Sąd stwierdził, iż możliwość zgłoszenia takiego żądania przewiduje przepis art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, na czyja rzecz następuje wywłaszczenie. Użycie w dyspozycji przepisu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotu "w drodze umowy" wskazuje na cywilnoprawny tryb realizacji roszczenia o zbycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, pozostałej nieobjętej wywłaszczeniem części nieruchomości.

Rozważając podniesiony na rozprawie zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z unormowaniami Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej /Traktatu Akcesyjnego/, podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ Sąd stwierdził, iż według przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Przepis art. 87 ust. 2 wskazuje jeszcze na akty prawa miejscowego. Odniesienie się do omawianego zarzutu wymaga skupienia się na umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego porządku prawnego, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. W świetle tego przepisu można stwierdzić, iż przewidziane w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową przed stawami /w razie kolizji norm/, dotyczy tych norm konstytuujących organizację międzynarodową, które stanowią część krajowego porządku prawnego. Traktat Akcesyjny nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Niezależnie od tego, nie ma podstawy do przyjęcia obowiązywania postanowień Traktatu Akcesyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w chwili orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, w treści Traktatu.

Preambuła do traktatu nawiązuje do formalnych wymogów uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej, określonych w art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, zawartego w Maastricht, obowiązującego od 1993 r. Stosownie zaś do ostatniego zdania art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, Traktat akcesyjny "podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi".

Traktat akcesyjny wchodzi w życie w określonym w traktacie dniu pod warunkiem złożenia w terminie dokumentów ratyfikacyjnych. Z tym dniem państwa przystępujące uzyskują członkostwo w Unii Europejskiej.

W art. 2 Traktatu Akcesyjnego podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach ustanawia się dzień jego wejścia w życie na 1 maja 2004 r.

W związku z tym, przed dniem wejścia w życie Traktatu dyrektywy Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej nie należą do źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Badając zgodność zaskarżonej decyzji z normami Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi z ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony, sporządzonego w Brukseli 16 grudnia 1991 r. /Dz.U. 1994 nr 11 poz. 38 ze zm./ Sąd nie stwierdził niezgodności z prawem.

Badane akty administracyjne odpowiadają wymogowi art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżącemu zapewniono bowiem prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony ustawą, przy rozstrzyganiu o jego prawie do odszkodowania. Sądową kontrolę działań i aktów organów administracji publicznej, ustalających wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zapewniała ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a także zapewnia ją obecnie ustawa z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Stefan Z., reprezentowany przez radcę prawnego Marię C., opierając ją na obu podstawach z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 2 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 9, 10, 11, 15, 80, 107 par. 3 i 136 Kpa, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie wskazuje wprawdzie w jakiej części zaskarża wyrok Sądu I instancji, jednakże z wniosku o uchylenie wyroku w części dot. pkt 3 i przekazanie sprawy Sądowi w celu jej rozpoznania wynika, iż odnosi się ona tylko do części wyroku oddalającego skargę strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości /art. 130 ust. 2/. Zasady ustalenia wartości nieruchomości określają natomiast przepisy art. 149-159 ustawy, z tym, że w razie istotnych rozbieżności w opiniach, o wartości tej samej nieruchomości sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny tych wycen dokonuje organizacja rzeczoznawców /art. 157/. W sprawie tej starosta dysponował dowodami w postaci dwóch opinii, z których jedną sporządził Henryk W. na zlecenie organu, natomiast drugą Aleksandra C. przedłożył na rozprawie skarżący. Oba operaty różniły się ceną wywłaszczonej nieruchomości, gdyż H. W. ustalił cenę na 5,21 zł za m2, zaś A. C. na 9,70 zł/m2.

Zdaniem strony skarżącej mając rozbieżne opinie, organ pierwszej instancji winien obligatoryjnie - stosownie do wymagań z art. 157 ustawy - przed wydaniem decyzji, zasięgnąć opinii Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców i dopiero wówczas ustalić wysokość odszkodowania. Organizacja stosownie do własnego regulaminu wydaje ocenę wskazując, która ocena jest właściwa. Ostatecznie to jednak starosta po uzyskaniu opinii ustala wysokość odszkodowania.

Sąd I instancji błędnie więc ocenił, iż działanie starosty nastąpiło z dochowaniem wymogów art. 130 ust. 2 ustawy.

Również powoływanie się przez Sąd na zgodność działania organu I instancji jest błędne, gdyż przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ ocenia sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skoro materiał dowodowy nie był kompletny, gdyż uzupełniał go organ odwoławczy /opinia organizacji zawodowej/ to stwierdzenie Sądu o nienaruszeniu swobody oceny materiału dowodowego jest nietrafne.

Sąd błędnie ocenił zarzut naruszenia art. 107 par. 3 Kpa, w sytuacji gdy w decyzji Starosty stwierdzono tylko w jednym zdaniu o nieprzyjęciu operatu. Takim działaniem naruszono również przepis art. 11 Kpa. Błędnym jest także stanowisko Sądu w zakresie zarzutu naruszenia art. 136 Kpa, gdyż pomimo przyznania, że stanowi naruszenie tego przepisu dopuszczenie nowych dowodów i nowych okoliczności, to jednak w ocenie Sądu, dopuszczony przez organ odwoławczy nowy dowód stanowi jedynie uzupełnienie dowodu. Zdaniem strony skarżącej ocena opinii dokonana przez organizację rzeczoznawców jest nowym dowodem, gdyż opinia nie uzupełnia, a jedynie wskazuje na poprawność dokonanych ocen.

Dopuszczając nowy dowód przed organem odwoławczym, naruszono przepisy art. 9 i 10 Kpa, gdyż nie zapewniono stronie udziału na tym etapie postępowania. Naruszono tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania /art. 15/ zapewniająca dwukrotną ocenę tych samych dowodów.

Zarzut naruszenia art. 7 Kpa strona uzasadnia tym, że organ winien uwzględnić słuszny interes strony w zakresie prawa do odszkodowania, a więc odszkodowania godziwego, ustalonego zgodnie z przepisami.

W ocenie skarżącego, naruszenie powołanych wyżej przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby strona znała treść opinii Organizacji Zawodowej, która zawierała uchybienia, wnioskowałaby dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, która określiłaby jeszcze inaczej wartość wywłaszczonej nieruchomości, a to miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i wysokość odszkodowania.

W uzupełniającym piśmie pełnomocnik Stefana Z. podniósł, iż w tej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to z tego, że Starosta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieokreślając stationis fisci, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż wywłaszczenie nastąpiło na wniosek i rzecz Gminy O., co potwierdza zarówno zobowiązanie Gminy do zapłaty odszkodowania jak i uzasadnienie decyzji, z którego wynika, iż całe postępowanie prowadzi w imieniu Gminy O., a szczególnie jej organu wykonawczego - inwestor zastępczy Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "I." Spółka z o.o.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż Przedsiębiorstwo to wystąpiło do Starosty o wywłaszczenie, gdyż właściciel nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości.

W dalszym postępowaniu Starosta kierował pisma do tego inwestora zastępczego, który zastępował Gminę w negocjacjach i na rozprawie. Pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna /art. 33 par. 1 Kpa/. Nie budzi wątpliwości, iż Gmina O. reprezentowana prze jej organ wykonawczy jest stroną tego postępowania, gdyż to ona ubiegała się o wydanie decyzji. Skoro nie organ reprezentował Gminę, lecz inwestor zastępczy, będący osobą prawną, to postępowanie jest dotknięte wadą nieważności i to od początku postępowania. Stąd występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia niezależnie od granic kasacji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek zarówno Wojewoda O. jak i Starosta wnieśli o oddalenie kasacji podnosząc m.in., iż postępowanie w tej sprawie wszczęto z urzędu, a nie na wniosek Gminy, rokowania prowadził Starosta O., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś wadliwe zobowiązanie Zarządu Miasta O. do wypłaty zobowiązania zostało usunięte wyrokiem Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ rozpoznaje sprawę w granicach kasacji, biorąc pod uwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Sądu, nie zachodzi w tej sprawie żadna z przesłanek, o których stanowi art. 183 par. 2. W szczególności nie można uznać, iż w sprawie działał pełnomocnik strony nienależycie umocowany.

Przede wszystkim podstawy nieważności wymienione w art. 183 par. 2 ustawy, odnoszą się tylko do postępowania sądowego. Tylko bowiem wady postępowania sądowego wymienione w pkt 1-6 przepisu art. 183 par. 2 ustawy mogą spowodować uchylenie wyroku.

Jak wynika z pisma procesowego strony skarżącej, zarzuty niewłaściwej reprezentacji Gminy O. odnoszą się do postępowania administracyjnego.

W postępowaniu sądowym - co potwierdzają akta - nie działał pełnomocnik Gminy, zaś nie zachodzi również inna przesłanka nieważności, wymieniona w art. 183 par. 2 pkt 5 ustawy, gdyż o terminie rozprawy, poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku Gmina O. została prawidłowo powiadomiona. Nie można zatem było uznać, że stronę tę pozbawiono możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 130 ust. 2 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego -nie jest trafny.

Przepis art. 130 ust. 1 ustawy określa, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, zaś ust. 2 stanowi o ustalaniu wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określający wartość nieruchomości. Powołany art. 157 ustawy przewiduje, iż w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Powyższe przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane przez Sąd, a dokonana w następstwie takiej interpretacji ocena legalności decyzji nie budzi zastrzeżeń. Wobec przedłożenia przez stronę opinii sporządzonej przez A.C., organ odwoławczy zwrócił się o ocenę rozbieżnych opinii do właściwej organizacji zawodowej i uzyskał opinię, o której stanowi art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie jest trafny pogląd, iż do naruszenia przepisów doszło wobec pominięcia tego dowodu przez Starostę, gdyż w postępowaniu odwoławczym to uchybienie organu zostało usunięte przez Wojewodę O. Nie stanowi naruszenia prawa - jak zarzuca skarżący - spełnienie wymagań ustawy nakazującej zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej w postępowaniu przed organem odwoławczym, skoro przed podjęciem decyzji ostatecznej, organ dysponował pełnym materiałem dowodowym. Uzyskanie oceny prawidłowości dokonanych wycen przez obu biegłych rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym nie naruszyło również przepisu art. 136 Kpa, a także powołanych w skardze.

Przepis art. 136 Kpa pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzyskanie oceny wydanych opinii mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego, a więc nie mogło naruszać praw strony, ani obowiązujących zasad procesowych.

Tylko potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części wywołuje konieczność uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania /art. 138 par. 2 Kpa/.

Sytuacja ta w niniejszej sprawie nie zachodziła, skoro przedmiotem postępowania dowodowego przed Wojewodą była tylko ocena wydanych uprzednio opinii.

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności, gdyż przy wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowym wymienionych przepisów Kpa bezpośrednio nie stosował, zaś dokonując kontroli postępowania administracyjnego w całości w tym zwłaszcza decyzji ostatecznej /nie zaś tylko decyzji Starosty O., do której głównie odnoszą się zarzuty skargi/ zasadnie orzekł o ich zgodności zarówno z normami prawa materialnego jak i procesowego.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.