Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1181/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61ust. 1 pkt 1 i 2,  ust. 3,  art.10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, ust. 4, art. 63 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151a par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z o.o. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Burmistrz G. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) ustalił na rzecz L. P. Sp. z o.o w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy łącznej 28 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny S. – S. gmina G..

Organ wskazał, że planowana inwestycja będzie się składała z 28 odrębnych farm fotowoltaicznych, każda o mocy do 1 MW. Każda z pojedynczych farm będzie posiadała osobny transformator, przy czym zajmować będzie do 1,3 ha powierzchni gruntu. Planowane przyłączenie przedsięwzięcia do stacji Głównego Punktu Odbioru lub liniami doziemnymi do GPZ G..

Organ zaznaczył, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zakres rzeczowy inwestycji objętej wnioskiem dotyczył terenu, na którym brak jest planu miejscowego, zatem decyzję niniejszą wydano zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powierzchnia działki wynosi 34 ha, w ramach realizacji inwestor przewiduje zagospodarowanie całej działki. Obowiązującą linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od granicy działki nr [...] i [...]

Organ wskazał ponadto, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza G. z dnia [...] stycznia 2021 r., stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz ze wskazaniem warunków i wymagań dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dla rozpatrzenia wniosku dokonano analizy oznaczenia nazewnictwa dla planowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Rozszerzony art. 61.1 ustawy wskazuje pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii (ustawa o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 lipca 2019 r.). Wykładnia logiczna i funkcjonalna wskazuje na to, że farma fotowoltaiczna jest urządzeniem technicznym, a jednocześnie energetycznym, służącym do produkcji, magazynowania i przesyłania energii elektrycznej.

Na podstawie definicji zawartych w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 9 i pkt 7 ustawy Prawo energetyczne, wywieść można, że pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumieć należy szereg przewodów (sieci) i urządzeń, których celem jest świadczenie usług w zakresie m.in. energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów. Innymi słowy, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane nie tylko do przesyłu, ale również wytwarzania energii elektrycznej.

Dodatkowo organ wskazał, że art. 61 ustawy o planowaniu został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Obecnie, w myśl art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., o odnawialnych źródłach energii. Brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu oznacza brak konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji, [...] Spółka Jawna w P. wniosła o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem następujących żądań:

- ustanowienia zakazu budowy elektrowni fotowoltaicznej oraz jakichkolwiek urządzeń lub budowli z nią powiązanych w odległości mniejszej niż 40 m od granicy działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako numer [...], położonej w obrębie S. – S. , gm. G.,

- nałożenia na L. P. Sp. z o.o. obowiązku złożenia oświadczenia, z ujawnieniem w księdze wieczystej, o zrzeczeniu się ewentualnych przyszłych roszczeń z tytułu negatywnej immisji lub jakichkolwiek innych zdarzeń pochodzących z działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie S. – S. gm. G., oraz wskazania, że oświadczenie to pozostaje w mocy względem każdoczesnego posiadacza, użytkownika lub właściciela planowanej do budowy elektrowni fotowoltaicznej.

Strona podniosła, że jest właścicielem wskazanej wyżej działki od roku 2007, przy czym w 2008 r. grunt ten został zalesiony, a następnie przekwalifikowany na grunt leśny. Zaznaczyła, że grunt został zalesiony po dokonaniu oceny ryzyka jakie może generować jego posiadanie w przyszłości w oparciu o ówczesny stan faktyczny. Ponieważ bezpośrednie sąsiedztwo gruntów rolnych i leśnych nie stwarzało nadmiernego ryzyka negatywnej immisji na sąsiadujące działki i nie generowało nadmiernego ryzyka powstania roszczeń z tego tytułu, odwołująca się działania te uznała za bezpieczne. Jednakże zmiana faktycznego sposobu użytkowania użytków rolnych z upraw polowych na wykorzystanie na potrzeby posadowienia elektrowni fotowoltaicznej wraz z wszelką infrastrukturą zmienia tę sytuację. O ile działki sąsiadujące użytkowane są jako grunty rolne lub lasy to zdarzenia takie jak wiatrołomy, śniegołomy, wywroty itp., nawet jeśli spowodują jakieś szkody to ich wielkość nie będzie zbyt duża. Jednak tego typu zdarzenia mające miejsce w zasięgu farmy fotowoltaicznej skutkować będą już dużo wyższymi szkodami. Zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych z upraw polowych na rzecz posadowienia elektrowni fotowoltaicznej bez zachowania wskazanej odległości istotnie pogarsza sytuację Spółki generując nadmierne ryzyko i potencjalne szkody z tym związane, tym samym istotnie narusza jej interes.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zacytowało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać na pytanie, czy zamierzona inwestycja na podstawie art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy jest dopuszczalna, jak również czy inwestycja będzie spełniać warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca wprowadził przy tym wyjątki od spełnienia wspomnianych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., o odnawialnych źródłach energii.

Zdaniem Kolegium, przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być jednak interpretowany wyłącznie literalnie. Nie istnieje on bowiem w tej ustawie samoistnie tylko w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy wyjaśnił, że urządzenia fotowoltaiczne wytwarzające energię o mocy przekraczającej 100 kW nie mogą być kwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wykładnia tego przepisu powinna być zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy. Wyjątek z art. 61 ust. 3 tej ustawy powinien być rozpatrywany również w perspektywie przyczyn, dla których go ustanowiono. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji niezmieniający jej mają niewątpliwie linie kolejowe, obiekty liniowe, obiekty infrastruktury technicznej (gdyż pełnią rolę służebną wobec zabudowy, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.). Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym towarzyszą urządzenia infrastruktury technicznej. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową. Ta okoliczność zatem wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy.

Zdaniem Kolegium, przy wykładni tego przepisu należy brać pod uwagę również zmianę, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, tj. rozszerzenie wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że stosowanie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być dokonywane przy uwzględnieniu pozostałych przepisów ustawy, regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przy ocenie przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy zwrócić uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art.15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Z przepisów tych wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu oraz użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, zaś planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy oraz granice ich stref ochronnych.

Zdaniem Kolegium, nie można uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w ostatnim z przywołanych przepisów mogła być na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu. Elektrownia przekraczająca moc 100 kW wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego, a w celu możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji poszukiwania funkcji zabudowy przemysłowej. Tymczasem taka analiza nie została przeprowadzona przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że nie jest organem quasi cywilnym i nie orzeka w kwestiach immisji na grunty sąsiednie. Formułowanie żądań zgłaszanych przez skarżącą jak w odwołaniu nie może być przedmiotem oceny i badania przez organ odwoławczy bowiem nie ma żadnej podstawy prawnej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

L. P. Spółka z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od opisanej powyżej decyzji kasacyjnej, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji zaniechał prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy i nie przeprowadził analizy urbanistycznej, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie było konieczności przeprowadzania analizy urbanistycznej, a więc niesłusznie uchylono decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy,

- art. 7a k.p.a. poprzez jego pominięcie w chwili wydawania decyzji i rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, które to wątpliwości powstały w związku z brakiem definicji legalnej pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" i przyjęcie niekorzystnej dla skarżącej interpretacji, co doprowadziło do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej prawidłową decyzję organu I instancji, pomimo obszernego orzecznictwa regulującego zakres tego pojęcia,

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w powołanym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do jego zastosowania,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej, powinna spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy inwestycja ta zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy, a zatem winna spełniać przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej, w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., strona wskazała, że nie ma żadnego znaczenia dla wykładni analizowanego pojęcia, czy taka instalacja stanowi uzbrojenie terenu, czy też nie. Również argument, że instalacja paneli zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Niekorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325- dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Burmistrza G. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy łącznej do 28 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi też wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej farmy fotowoltaicznej wynosi 28 MW.

Sporna pomiędzy stronami jest natomiast kwalifikacja zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii ewentualnie, obiektu infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej jako "ustawa o planowaniu") – jak wskazuje strona - bądź też – jak twierdzi organ – instalacji, której przepis ten nie obejmuje, z uwagi na jej moc przekraczającą 100 kW.

Należy podkreślić, że ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma przy tym istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu. W wypadku bowiem kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 tej ustawy brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, koniecznym jest wypowiedzenie się przez Sąd w kwestii kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 958/21), należy wskazać, że powyższe nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r. (sygn. II OSK 1484/21) "jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

W ocenie Sądu słusznie przyjmuje się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zamierzona inwestycja nie jest obiektem infrastruktury technicznej. Należy zatem zauważyć, że w zakresie wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. A zatem – zgodnie z tym poglądem – skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. W ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Według tego poglądu, elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu.

W tym miejscu zauważyć należy, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się nie tylko do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i odpowiada celom ustawy, wobec czego planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu.

W ocenie Sądu, argumentacja Kolegium dotycząca ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy, do instalacji o mocy do 100 kW (w związku z treścią uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej a także treścią art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu) jest niespójna.

Jak już wspomniano, na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524), art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał brzmienie, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Z kolei art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610), stanowi, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- 3 a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z powyższych uregulowań nie wynika zatem ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii – o jakich mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu - do instalacji o mocy do 100 kW.

Zdaniem Kolegium, takie ograniczenie wynika z treści art. 10 ust. 2a wspomnianej ustawy, który wprowadza obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (obecnie po zmianie przepisu z dniem 30 października 2021 r. – większej niż 500 kW), a także ich stref ochronnych, w przypadku gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą takie urządzenia, jak również art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, wprowadzający obowiązek określenia w planie miejscowym granic terenów pod budowę takich urządzeń i granic ich stref ochronnych.

Dodatkowo – jak wskazał organ - za takim ograniczeniem przemawia uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., o której była mowa wcześniej.

W ocenie Sądu, z uwagi na brak ścisłego powiązania uregulowań zawartych w tych przepisach wskazana przez Kolegium interpretacja art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu nie znajduje uzasadnienia. Gdyby przyjąć, za organem, że uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania tego przepisu w przypadku instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to w żadnym wypadku nie można odnosić analizowanego uregulowania do art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mikroinstalacja jest instalacją odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Tymczasem wskazane wyżej art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW), a zatem znacznie przekraczającej 50 kW. Jednocześnie poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW.

Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność pominięta przez Kolegium, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., do którego organ ten się odwołuje wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Co więcej, uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 ustawy o planowaniu odnosi się jedynie do pierwszego z wymienionych przepisów. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest uzasadnienia zmiany wprowadzanej w art. 61 ust 3 tej ustawy.

W ocenie Sądu, za nieprzekonywujący należy uznać też argument Kolegium, że odstępstwo przewidziane w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu, o którym była mowa wcześniej nie może być w tym wypadku brane pod uwagę z tego względu, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu.

Należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu przywołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. (II OSK 158/16), że dopuszczalnym celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Niekorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto, w ramach takich inwestycji grunt pod panelami może być użytkowany rolniczo, np. na cele pastwisk owiec, czy hodowli drobiu, co jest praktyką spotykaną m.in. w Wielkiej Brytanii.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że przytoczona przez organ argumentacja w żadnym stopniu nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, a to chociażby z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że Kolegium błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej. Powyższe nie wynika bowiem z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, co wyżej wyjaśniono. W konsekwencji, postępowanie organu I instancji, w omawianym zakresie (i pominięcie okoliczności spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu) należy uznać za prawidłowe.

Podsumowując, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym, takich wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to należy wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą i przekazującą sprawę organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa z odwołania L. P. Sp. z o.o. w S. wróci na etap postępowania odwoławczego, a wówczas organ odwoławczy zobowiązany będzie do zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.