Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1828/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 145 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 90/07 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 90/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 29 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2006 r., którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Wadowicach, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o "zatwierdzeniu ustalonych protokolarnie w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego granic działek, pb Nr [...] własności Gminnej Spółdzielni "[...]" w S., oraz pgr. [...] - władający "Urząd Gminy Spytkowice" z sąsiednimi działkami. W szczególności decyzją tą orzeczono m.in. o rozgraniczeniu parceli pgr. [...] figurującej w ewidencji jako droga powszechnego korzystania we władaniu Urzędu Gminy Spytkowice z parcelami pb Nr [...] i pgr. [...] - właściciel "S. G.".

Po rozpoznaniu wniosku K. G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r., Wójt Gminy Spytkowice decyzją z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu K. G. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Spytkowice z dnia [...] marca 2006 r.; nadto decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r.

Kolegium podkreśliło, że K. G. poza zarzutem, iż nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, podstaw nieważności upatrywał w tym, że postępowanie prowadzone było w oparciu o nieprawdziwy wypis z księgi wieczystej, gdyż wraz z żoną był współwłaścicielem rozgraniczanej nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] (dawna pb [...]) oraz w rażącym naruszeniu prawa, bo decyzja rozgraniczeniowa pomijała go jako współwłaściciela i pozbawiała w części prawa własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że istotnie, pomimo założenia dla nieruchomości obejmującej działkę budowlaną Nr [...] i działkę gruntową Nr [...] księgi wieczystej Nr [...] w 1976 r. z wpisem S. G. i K. G. jako właścicieli na prawach wspólności ustawowej, w postępowaniu rozgraniczeniowym posłużono się sporządzonym z tej księgi przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno - Kartograficznych wypisem wykazującym tylko S. G. jako właścicielkę. W ocenie organu, oparcie decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. na sporządzonym wypisie nie stanowiło rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieodzwierciedlenie rzeczywistego stanu prawnego spowodowało pominięcie udziału K. G. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Okoliczność ta była podstawą wniosku o wznowienie postępowania; nie daje jednak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rozgraniczeniowej jako aktu rażąco sprzecznego z porządkiem prawnym. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani inne przesłanki objęte tym przepisem. Wskazano, że w czasie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz. U. Nr 55, poz. 439). Do dokumentów tych zaliczono m.in. odpisy z ksiąg wieczystych (jeżeli zawierały dane niezbędne dla ustalenia granic). Decyzja o rozgraniczeniu wydawana była w oparciu o przesłanki przewidziane art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jej wydanie było poprzedzone oceną prawidłowości wykonania czynności ustalania przebiegu granic przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. G. podtrzymał zarzut, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. rażąco narusza prawo uwzględniając nieprawidłowe zapisy w przedmiocie prawa własności zawarte w księdze wieczystej. Stwierdził także, że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do S. G. - ojca wnioskodawcy - który nigdy nie był właścicielem rozgraniczanej nieruchomości, a w dniu wydania tej decyzji już nie żył. Według zawiadomienia PBN z dnia 24 grudnia 1976 r. prawo własności wpisane było w księdze wieczystej na S. G. c. M. i R. oraz na K. G. s. S. i S. na prawach wspólności ustawowej.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że do operatu dołączono wypis, z którego wynikało, że właścicielem jest S. G. c. M. i R., która brała udział w czynnościach rozgraniczenia i podpisała protokół graniczny z dnia 24 września i 1 października 1993 r., a decyzja "zatwierdzała ustalone protokolarnie granice". Organ uznał, że wydanie decyzji uwzględniającej stan wynikający z wypisu z KW [...], nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Podkreślono, że uczestnikiem postępowania była S. G. i ona była adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. oraz postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Zawarty w decyzji zapis określający jako właściciela rozgraniczanych działek S. G., a nie S. G. był wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, a nie dowodzi, iż decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K. G. wniósł o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja SKO narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja SKO nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności, a w tym nie przyjmuje, że K. G. w chwili wydania decyzji rozgraniczeniowej był współwłaścicielem nieruchomości. Skarżący podniósł, że w 1976 r. w S. było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, w oparciu o które ustalono granice nieruchomości małż. G. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu skierowania decyzji do S. G. - ojca skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazując na podstawowe różnice przedmiotów postępowania o wznowienie i o stwierdzenie nieważności Sąd zaznaczył, że celem wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 w związku z art. 151 k.p.a. - jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już raz zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zaistniała co najmniej jedna z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. podstaw wznowienia postępowania. Do jednej z takich podstaw należy niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zakończonym decyzją ostateczną.

Sąd wskazał, że o żądaniu wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. rozstrzygnięto ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2006 r. Od decyzji tej służył skarżącemu środek odwoławczy w postaci skargi do sądu administracyjnego. W obecnie prowadzonym postępowaniu poza granicami sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., pozostają wszelkie zarzuty związane z podstawami wznowienia postępowania.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu, zapadła w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest - jak w postępowaniu o wznowienie - ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem takiego postępowania jest weryfikacja decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Są to przesłanki odmienne od przesłanek wznowienia. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest wada tkwiąca w decyzji, jako akcie rozstrzygającym sprawę, już w chwili jej wydania, a nie wada samego postępowania, które ją poprzedzało. Wada postępowania poprzedzającego wydanie decyzji mieści się w podstawach wznowienia.

Sąd podzielił stanowisko organu, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mieszczą się w kręgu przesłanek, na których może być oparte stwierdzenie nieważności decyzji. Za trafne Sąd uznał stanowisko Kolegium, iż następstwem błędnego sporządzenia na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego wypisu z księgi wieczystej - wykazującego tylko S. G. jako właścicielkę uczestnicząca w rozgraniczeniu działek - było uchybienie przepisom postępowania przez pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu, a więc uchybienie stanowiące przesłankę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia jego nieważności. Opisanie w decyzji jako właściciela działek pb. [...] i pgr. [...] nieżyjącego wówczas S. G. (i nigdy nie będącego ich właścicielem) "zamieszkałego S. [...]" ze wskazaniem numeru księgi wieczystej [...], a nie wskazanie S. G. zamieszkałej pod tym adresem i współwłaścicielki wpisanej do tej KW ma charakter oczywistej - aczkolwiek do dziś nie sprostowanej - omyłki pisarskiej. Nie stanowi to przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wady polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji żonie skarżącego, współwłaścicielce nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej wymienionej w decyzji, a wcześniej powiadomionej o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i biorącej w nim udział jednoznacznie wskazuje, że adresatem tej decyzji była S. G. i do niej tę decyzję skierowano, mimo omyłki w opisie strony.

Kierownik Urzędu Rejonowego w dacie wydania decyzji w dniu [...] grudnia 1993 r. był organem właściwym do orzekania o rozgraniczeniu, a decyzję oparto na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (wówczas Dz.U. Nr 30, poz. 163). Podjęcie decyzji zostało poprzedzone wymaganą oceną prawidłowości wykonania czynności przez geodetę i znajduje to potwierdzenie w dokumentach operatu pomiarowego, w tym w protokole granicznym i szkicu granicy.

Z całokształtu dokumentów operatu pomiarowego wynika, że rozgraniczenie nastąpiło w liniach wznowionych znaków granicznych, a powierzchnia nowo oznaczonej działki [...] (w miejsce [...]) wzrosła ogółem o 8 (osiem) m., ale bez zmiany konfiguracji działek rozgraniczanych i bez zmiany powierzchni działek skarżącego.

Z dokumentów wieczystoksięgowych i wypisu z rejestru gruntów wynika, iż obecnie opisana w tych dokumentach powierzchnia działek wynosi 494 m. i nie uległa zmniejszeniu względem powierzchni wykazywanej przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż rozpoznając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło przesłanek nieważności. Sąd uznał, że przesłanki podnoszone przez skarżącego nie mieszczą się w przesłankach określonych art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. G., reprezentowany przez radcę prawnego B. Ł. Wyrok zaskarżono w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że decyzji nie wydano z rażącym naruszeniem prawa, chociaż jej podstawą jest nieprawdziwy - sfałszowany dokument, tj. wyciąg z księgi wieczystej KW [...] wskazujący, iż właścicielką nieruchomości uczestniczącej w rozgraniczeniu działek jest tylko S. G.,

2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że nie jest wadą skierowanie decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. do nieżyjącego S. G. uznanego za stronę postępowania, lecz jest to jedynie wynik omyłki pisarskiej, chociaż w ogóle nie sprostowanej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej dnia [...] grudnia 1993 r. z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach i zasądzenie na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za wszystkie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż rażący charakter naruszenia prawa występuje w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem stwierdzenia przez organ, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach została wydana z naruszeniem prawa, decyzja ta funkcjonuje nadal w obrocie i wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymogami praworządności, gdyż pozbawia ona skarżącego i jego żonę części własności chronionej postanowieniami Konstytucji. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu, iż skierowanie decyzji do S. G. jest spowodowane omyłką pisarską i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jest błędne. W przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważne są przyczyny skierowania sprawy do osoby nie będącej stroną w sprawie, lecz istotny jest sam fakt skierowania sprawy do osoby nie będącej stroną w sprawie, czego konsekwencją jest niezawiniony brak udziału właściwej strony w postępowaniu. Okoliczność ta, chociaż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jedną z przesłanek wznowienia postępowania, to zdaniem skarżącego nie może jednocześnie wykluczać stosowania postanowień k.p.a. o nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, podobnie jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła "naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego przez błędną wykładnię", a mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że decyzji nie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Takie sformułowanie zdaje się wskazywać, iż strona w rzeczywistości zarzuca niewłaściwe zastosowanie prawa. Nadto przepis art. 156 § 1 k.p.a., aczkolwiek zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, zawiera normy prawa materialnego. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 23- 24). Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro nie zachodzi pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny, to tym samym wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem, strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Hipotetycznie nie można wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

K. G. nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...], o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatruje w tym, iż decyzję wydano w oparciu o nieprawdziwy - sfałszowany dokument, tj. wyciąg z księgi wieczystej KW [...] wskazujący jako właściciela nieruchomości tylko S. G. - podczas, gdy nieruchomość ta stanowiła współwłasność S. i K. małżonków G. Natomiast nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. upatruje w tym, iż decyzję skierowano do nieżyjącego S. G. uznanego – zdaniem skarżącego - przez organ za stronę postępowania. W ocenie skarżącego, wydanie decyzji na podstawie powyższego wyciągu z księgi wieczystej i skierowanie decyzji do nieżyjącego S. G. spowodowało pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz pozbawienie skarżącego i jego żony S. G. części własności.

Jak stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt b) rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz. U. Nr 55, poz. 439) – obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach - moc dowodową przy ustalaniu granic nieruchomości mają m.in. odpisy z ksiąg wieczystych, jeżeli zawierały dane niezbędne dla ustalenia granic. Moc dowodową miały także należycie uwierzytelnione kopie dokumentów wymienionych w ustępie 1 - ust. 2.

Decyzja o rozgraniczeniu wydana została na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163 ze zm.). W myśl art. 33 ust. 2 ustawy wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi - art. 33 ust. 3 ustawy. Jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, wpisanie w decyzji "S. G." zamiast S. G. – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno to, iż postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego doręczono S. G. i S. G. uczestniczyła w czynnościach postępowania rozgraniczeniowego, jak i to, że S. G. doręczono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. z pouczeniem o prawie żądania - w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji - przekazania sprawy sądowi. Powyższe okoliczności jednoznacznie wynikają z akt administracyjnych, w tym zwrotnych potwierdzeń doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. oraz protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zaznaczyć należy, iż S. G. została wskazana w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego jako właściciel działek nr [...] i [...] z podaniem numeru księgi wieczystej. Także w piśmie geodety W. S. i na mapie uzupełniającej z rozgraniczenia działek wskazana jest S. G. S. G. podano też w decyzji jako stronę, której należy doręczyć tę decyzję. A zatem, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż stroną postępowania rozgraniczeniowego była S. G., a nie S. G. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, iż decyzję skierowano do nie będącego stroną, nieżyjącego S. G.

Natomiast prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i wydanie decyzji na podstawie wypisu z księgi wieczystej KW [...] wykazującego jako właściciela nieruchomości tylko S. G. spowodowało pominięcie K. G. (współwłaściciela nieruchomości) w tym postępowaniu. Ta okoliczność stanowi przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wójt Gminy Spytkowice decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i z tej przyczyny nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. U podstaw sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej legło bowiem niezrozumienie rozdzielności przesłanek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i przesłanek wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.