Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 666/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/08 w sprawie ze skargi I. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 666 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Iławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta Iławski po rozpatrzeniu wniosku inwestorów- M. i J. J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wielopokoleniowego wraz z projektowaną infrastrukturą techniczną, położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]. W decyzji tej organ określił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jako obejmujący nieruchomości nr [...] i nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili M. J. N. i I. M. N. - współwłaściciele działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów (nr [...]), podnosząc, że sporna inwestycja bezpośrednio oddziałuje na ich działkę oraz narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zezwala na rozbudowę budynku mieszkalnego wielopokoleniowego, a miejscowy plan przewidywał dla działki nr [...] możliwość zabudowy budynkiem jednorodzinnym.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2004 r.

Wojewoda Warmińsko- Mazurski powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa pozwalającego uznać, iż przedmiotowa inwestycja oddziałuje na działkę nr [...] przy ul. [...]. Nie można więc uznać, że działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Starosty Iławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 4,0 m od granicy z działką M. i I. N., dlatego inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości nr [...]. Stąd też M. i I. N. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Iławskiego o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i I. N., zarzucając jej naruszenie art. 6 - 10, art. 75 - 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., a nadto stwierdzili, iż organy zastosowały błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego. Ponadto wskazali, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zewnętrzne elementy spornego budynku znajdują się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z działką nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swej organ odwoławczy, przywołując argumentację Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, wskazał, że jeżeli z przepisów Prawa budowlanego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to tylko w takim przypadku można uznać, iż nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Natomiast sam fakt bezpośredniego graniczenia z działką inwestycyjną nie przesądza o byciu stroną podmiotu, którego nieruchomość graniczy z taką działką. Zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki o nr [...], a skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, aby ww. decyzja naruszała ich interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Dlatego też podnoszone przez skarżących zarzuty pozostają bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i I. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując prawidłowość rozstrzygnięć organów administracyjnych i podtrzymując dotychczasowe zarzuty podkreślając, że sporny budynek posadowiony jest niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego (budynek ten znajduje się w odległości niespełna 3,0 m od granicy ich działki) oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżący wskazali, że rozbudowany budynek został podwyższony o tzw. stropodach, co powoduje zacienianie działki skarżących, a ponadto wskazali, iż nastąpiła również zmiana przeznaczenia ww. obiektu, tj. pod wynajem, co stanowi niewątpliwą uciążliwość dla sąsiadów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż organy administracyjne przed wszczęciem postępowania nadzorczego, na podstawie akt sprawy zakończonej udzieleniem pozwolenia na budowę oraz w świetle okoliczności podanych we wniosku, dokonały prawidłowej oceny, że M. i I. N. nie przysługiwał w postępowaniu zwykłym, a także, że nie przysługuje w postępowaniu nadzorczym, przymiot strony, ponieważ ich nieruchomość (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał, iż skarżący nie wykazali, by sporna inwestycja, położona na działce nr [...] naruszała ich interes prawny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie ograniczyły się do stwierdzenia, że nieruchomość skarżących nie została umieszczona w postępowaniu zwykłym w obszarze oddziaływania, lecz prawidłowo dokonały własnej oceny przez pryzmat przepisów prawa materialnego, czy rzeczywiście ich nieruchomość w takim obszarze powinna się znaleźć. Dopiero po przeprowadzeniu tej analizy uznano, że żaden przepis nie nakładał obowiązku umieszczenia działki skarżących w tym obszarze, a zatem, że w istocie nie posiadali oni przymiotu strony w postępowaniu zwykłym.

Zdaniem Sądu wnioski organów w tym zakresie potwierdzają akta sprawy. Z projektu budowlanego wynika, że ściana spornego budynku, w której znajdują się otwory drzwiowe i okienne została posadowiona w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [...]. Zasadnie, zatem oceniono, że nie został naruszony ani § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ani § 12 ust. 5 tegoż rozporządzenia wymagający, aby inne części budynku tj. okapy i gzymsy, balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy, o których mowa w ww. rozporządzeniu, nie pomniejszały odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1.

Z podanych wyżej powodów Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zwykłym oraz że takiego przymiotu nie posiadają w postępowaniu nadzorczym, gdyż projektowany obiekt budowlany nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Stan taki wyklucza możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżących, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji odwołując się do poglądów orzecznictwa stwierdził, iż organy na wstępnym etapie postępowania, którego celem jest ustalenie czy istnieją formalne podstawy do prowadzenia sprawy, w tym, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu, nie mogą jeszcze dokonywać ocen zgłoszonych we wniosku zarzutów w świetle przesłanek z art. 156 k.p.a., w tym przypadku, czy decyzja została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania. Stąd też Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w postępowaniu organów, które nie oceniały podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia udzielonym pozwoleniem na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro przedmiotem ich postępowania nie była jeszcze ocena merytoryczna sprawy, lecz ustalenie, czy wnioskodawca posiada interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, a przez to, czy posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.

Również zarzuty dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę w zakresie faktycznego wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, nie mogły w ogóle być przedmiotem oceny organów dokonywanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, gdyż przedmiotem tego postępowania mogła być jedynie zgodność lub niezgodność z prawem projektu budowlanego i pozwolenia, a nie wybudowanie obiektu. Takich ocen dokonują bowiem organy nadzoru budowlanego, kontrolujące zgodność prac budowlanych z pozwoleniem na budowę.

Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pozwolenie na budowę nie jest właściciel nieruchomości, która znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu na skutek wydania tej decyzji z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pozwolenie na budowę nie jest właściciel nieruchomości, która znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu na skutek wydania tej decyzji z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez jego niezastosowanie wobec nieustalenia istotnych okoliczności sprawy, tj. czy decyzja Starosty Iławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. i J. J. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nieruchomość skarżącego znalazła się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu mimo, że skarżący wielokrotnie wskazywał na takie naruszenie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Sąd oraz organy administracyjne w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Iławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. błędnie pominęły kwestię ustalenia, czy decyzja Starosty Iławskiego została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę domu wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji spowodowało negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego. W konsekwencji naruszenia przez Starostę Iławskiego miejscowego planu, nieruchomość skarżącego znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu wznoszonego przez inwestorów, a zatem, skarżącemu przysługuje status strony uprawnionej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Iławskiego o udzieleniu pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jak stwierdził autor kasacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował braku ustalenia przez organy administracji, czy decyzja Starosty Iławskiego o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie poczynił też samodzielnie żadnych ustaleń w tym zakresie, mimo twierdzeń zawartych w skardze skarżącego. W konsekwencji skutkowało to, zdaniem strony skarżącej, naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez jego niezastosowanie wobec braku ustalenia istotnych okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia prawa materialnego t.j. art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez niezastosowanie tych norm prawnych mimo istnienia, zdaniem strony wnoszącej kasację podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz wobec nieustalenia istotnych okoliczności sprawy, tj. czy decyzja Starosty Iławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. i J. J. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzić trzeba, iż krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został uregulowany w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób odmienny od regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. Regulacje zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. w swoim pierwotnym brzmieniu nie zawierały definicji strony. Zatem krąg osób, którym przysługiwał przymiot strony ustalał każdorazowo organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 28 k.p.a. W praktyce organy przyjmowały, iż każdy właściciel czy użytkownik nieruchomości sąsiedniej jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane powyższy przepis stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a. chciał przez to zawęzić krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenia pozwolenia na budowę tak, aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny przez eliminację z postępowania podmiotów mogących ewentualnie występować z wnioskami zmierzającymi do zakwestionowania decyzji pozwalających na budowę. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania. Ten wymóg wykazania istnienia interesu prawnego strony domagającej się wszczęcia postępowania dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale i postępowań nadzwyczajnych, takich jak np. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który zgodnie z tą normą prawną należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując powyższą normę koniecznym jest sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowlanych. Stwierdzić trzeba, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

W warunkach przedmiotowej sprawy, w której skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie jej ważności nie wskazali żadnej normy prawa materialnego, w tym też przepisów określających na przykład normy techniczno - budowlane, które realizowane w związku z decyzją badaną powodowały, że nastąpiłoby naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Takich okoliczności we wniesionej skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawił, nie wskazał też na naruszenie przepisów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które pozwoliłyby na zakwestionowanie przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń. Zatem wywodzenie interesu prawnego strony skarżącej z faktu, że objęta badaną decyzją inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieskuteczne skoro, skarżący nie podważył przyjętego w zaskarżonym wyroku ustalenia, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2004 r.

Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.