Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16  i  art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. Ś. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. Ś. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej jako "k.p.a"), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia A (dalej jako "skarżący") o udostępnienie informacji publicznej, Nadleśniczy Nadleśnictwa B odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten najpierw opisał przebieg postępowania podając między innymi, że w dniu [...] listopada 2020 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji dotyczących wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które:

"1. odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL. 2. miały miejsce w Nadleśnictwie na przestrzeni ostatnich trzech lat"

Stowarzyszenie skierowało do Nadleśnictwa następujące pytania i wnioski:

"1. Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie: a. Kto zgłaszał postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?

b. zagadnień, których dotyczyły postulaty, wnioski, bądź uwagi zgłaszane przez stronę społeczną.

c. kanałów komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną

d. rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób.

e. dokumentacji komunikacji ze stroną społeczną.

2. Czy w najbliższych 12 miesiącach Nadleśnictwo planuje wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej? Jeżeli tak, to jakie zmiany są planowane?"

Następnie organ przytoczył, że pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skierował do skarżącego prośbę o doprecyzowanie wniosku, gdyż jego forma uniemożliwiała poprawne udostępnienie informacji. Dla przykładu wskazano, iż we wniosku przyjęta została teza, zgodnie z którą pytania zawarte we wniosku dotyczą wszelkich przejawów "współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej" w postaci "zgłaszania postulatów, wniosków i uwag", które zdefiniowano m.in. jako "przesłanie zapytania". Podkreślił, że nie sposób przyjąć można, że każde zapytanie skierowane do Nadleśnictwa (choćby o obowiązujące przepisy, różne aspekty pracy nadleśnictwa, zagadnienia przyrodnicze etc.) jest "formą wygłaszania opinii i prób współuczestniczenia w decyzjach o gospodarce leśnej". Nie ma często możliwości ocenić, jakie intencje i cele przyświecają pytającemu lub wnioskodawcy (zwłaszcza że nie muszą być przez niego ujawnione), a w związku z tym czy zapytanie było czy nie "formą wygłaszania opinii i prób współuczestniczenia w decyzjach o gospodarce leśnej". Ponadto wskazano, że wniosek obejmuje też w znacznej mierze informacje, które nie są albo nie mogą być przez Nadleśnictwo gromadzone lub nie są już w jego posiadaniu, gdyż nie wymagają tego obowiązujące przepisy i procedury wewnętrzne. Dotyczy to choćby informacji o przypadkach "wyrażania zaniepokojenia w postaci artykułu prasowego zainicjowanego przez stronę społeczną". Tak samo nie rejestruje się każdego "udziału w spotkaniu na temat gospodarki leśnej" każdej osoby z zewnątrz w sytuacji, gdy szereg tego rodzaju spotkań ma charakter otwarty. Nie gromadzi się i nie archiwizuje korespondencji o nieokreślonym statusie, niezawierającej konkretnych pytań, uwag, żądań, postulatów czy oczekiwań jakiejkolwiek reakcji ze strony nadleśnictwa, lecz bliżej niesprecyzowane opinie, pomysły lub inne treści (w tym w ogóle niewłaściwie adresowane do nadleśnictwa). Gromadzona jest jedynie informacja o wnioskach, postulatach i uwagach odnośnie prowadzenia gospodarki leśnej w Nadleśnictwie, które były oficjalnie do kierowane w postaci petycji lub pism składanych lub przychodzących do sekretariatu pocztą tradycyjną, elektroniczną, ewentualnie również pytań lub komentarzy na profilu nadleśnictwa w serwisie społecznościowym oraz odpowiedzi na nie. Dodatkowo wskazano, że nawet udostępnienie informacji, co do których jest to możliwe i zgodne z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w sposób i w zakresie wnioskowanym, wymaga od Nadleśnictwa ich przetworzenia i przekształcenia, wiążącego się z dodatkowymi kosztami i nakładem pracy. Dlatego też, w związku z :

• ogromnym zakresem czasowym i przedmiotowym wniosku;

• brakiem możliwości oddelegowania przez Nadleśnictwo pracownika lub pracowników wyłącznie do przetwarzania wnioskowanych informacji bez szkody dla realizacji podstawowych zadań nadleśnictwa i obowiązków jego pracowników, a częściowo brakiem fizycznej możliwości realizacji tego zdania (np. konieczność przeglądania papierowych archiwów w sytuacji, gdy zatrudnieni w nadleśnictwie pracują z powodu pandemii COVID-19 w systemie zdalnym lub hybrydowym);

• koniecznością dodatkowej pracy związanej z anonimizacją danych osób fizycznych w przypadku udostępniania informacji odnośnie ich uwag, wniosków i postulatów, w tym dokumentacji korespondencji;

• możliwą koniecznością zatrudnienia przez nadleśnictwo dodatkowej osoby lub udzielenia zamówienia publicznego na zewnątrz w celu przetworzenia ogromnej ilości danych zgodnie z wnioskiem w rozsądnym czasie - poinformowano skarżącego, że informacja publiczna objęta wnioskiem nie może być udostępniona w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, przekształcenie i przetworzenie wnioskowanych informacji będzie wymagało, z uwagi na okoliczności wskazane wyżej, poniesienia przez organ ogromnych dodatkowych nakładów organizacyjnych i finansowych.

W związku z tym, na podstawie art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy wskazano, że Nadleśnictwo obliczy i przedstawi te koszty i pobierze od skarżącego, jako wnioskodawcy, opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ponadto wezwano skarżącego do:

• uzupełnienia wniosku poprzez m.in. dokładniejsze niż "przestrzeń ostatnich trzech lat" wskazanie zakresu dat, którego miałaby dotyczyć odpowiedź, a także doprecyzowanie pytań zawartych we wniosku poprzez skonkretyzowanie przedmiotowego zakresu żądanych informacji i możliwe ich ograniczenie do danych, które nadleśnictwo rzeczywiście może gromadzić i posiadać (czy w ogóle mieć prawną oraz fizyczną możliwość, by to robić);

• wykazania, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlaczego i w jaki sposób uzyskanie tych informacji, w tym przetworzonych, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się zaś do pytania o to, czy w najbliższych 12 miesiącach planuje się wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej wskazano, że w przypadku konsultacji społecznych przy tworzeniu planu urządzania lasu lub prognozy oddziaływania na środowisko, organ stwierdził, że proces ten jest opisany i wynika z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, rozporządzenia ministra środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, a także obowiązującej w Lasach Państwowych Instrukcji Urządzania Lasu i wytycznych dyrektora generalnego Lasów Państwowych (zarządzenie nr [...]). Rolą nadleśnictwa jest stosowanie wyżej wskazanych regulacji, a nie planowanie w nich zmian. Natomiast w przypadku wszelkich innych "procesów rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej" sposób ich rozpatrywania lub prowadzenia jest zindywidualizowany i każdorazowo uzależniony jest od tego, jaki postulat lub wniosek konkretnie zgłasza dana osoba lub organizacja, w jakiej formie i jaką drogą to czyni, jakiego sposobu i formy odpowiedzi lub innej reakcji oczekuje lub preferuje etc. Nie sposób mówić zatem o planowaniu przez nadleśnictwo zmian w "procesach", jeśli te ostatnie wynikają i uzależnione są od każdorazowego działania i oczekiwań danego wnioskodawcy. Dlatego ten wniosek, jak dalej argumentowano - nie mógł być uwzględniony, gdyż pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, nie jest pytaniem o informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Następnie organ podniósł, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący wskazał, iż przedmiotowy wniosek złożył w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym oczekuje on wykonania wniosku na zasadach określonych w tej ustawie. Poza tym w tej ustawie nie znajduje się rozwiązanie nawiązujące do informacji publicznej przetworzonej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też wezwanie do wykazania dlaczego udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego jest bezpodstawne. Pojęcie zaś "zgłaszania postulatów, wniosków i uwag" należy interpretować jako zawierające pojęcie dostępu do informacji o środowisku.

Rozpoznając złożony w niniejszej sprawie wniosek organ uznał, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji.

W pierwszym rzędzie organ ustalił charakter tego wniosku i zauważył, iż jest to wniosek złożony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże zdaniem organu zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:

1. stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2. emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3. środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt ł, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4. raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5. analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6. stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku organ stanął na stanowisku, iż żądane informacje nie stanowią żadnego z rodzaju informacji o środowisku, określonego w przywołanym wyżej katalogu. Żądanie skarżącego dotyczy w zasadzie bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez czynniki zewnętrzne (a więc spoza struktury [...]) wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu. Tego rodzaju informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku, wskazanych powyżej. W związku z tym nie mogą one podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Kolejnym argumentem wskazującym na brak możliwości zastosowania przepisów tej ustawy jest zaś fakt, iż zgodnie z jej art. 8 udostępnia się te informacje, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Oznacza to, że udostępnieniu podlegają informacje znajdujące się fizycznie w posiadaniu danego organu, ale także te, które są "dla niego przeznaczone", przez co rozumie się informację, którą w imieniu organu administracji dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której organ ten ma prawo żądać od osób trzecich. Takie rozwiązanie prowadzi do jedynego możliwego do przyjęcia wniosku - udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku podlegają tylko takie dane, które są w jakikolwiek sposób gromadzone zarówno przez organ, do którego skierowany jest wniosek, jak i przez inne podmioty, do których organ może zwrócić się o ich przekazanie, celem udostępnienia. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. organ podał wprost, iż nie prowadzi żadnego rejestru czy też archiwizacji danych o charakterze czysto nieformalnym, czy też znajdujących się w źródłach niezwiązanych w żaden sposób z Lasami Państwowymi (tj. artykuły prasowe czy też wystąpienia na portalach internetowych nie administrowanych przez jednostki LP), a głównie o takie dane wystąpił skarżący. Skoro zatem żądane dane nie znajdują się ani w posiadaniu organu, ani żadnego innego organu, do którego Nadleśnictwo mogłoby wystąpić o ich przekazanie celem udostępnienia, to przyjąć należy, iż nie mogą one zostać w żaden sposób potraktowane jako informacje o środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r.

W ocenie organu, z uwagi na okoliczność nieistnienia wnioskowanych informacji (co wynika z informacji udzielonej stronie), spełnienie żądania zawartego we wniosku wymagałoby dokonania przetworzenia informacji - niezbędne byłoby bowiem przeprowadzenie działań prowadzących do wytworzenia żądanych informacji z danych zgromadzonych w źródłach zewnętrznych, takich jak portale internetowe i społecznościowe, czy też zestawienia artykułów prasowych za okres wskazany przez wnioskodawcę. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewiduje możliwości przetwarzania informacji, nakazując wprost udostępnianie informacji znajdujących się w posiadaniu organu lub dla tego organu przeznaczonych, w związku z powyższym organ uznał, iż wniosek winien być rozpoznany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak dalej argumentowano - konsekwencją uznania, że żądana przez skarżącego informacja posiada charakter informacji przetworzonej, jest fakt, iż organ ma obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości - zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien więc wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wskazał - ani w samym wniosku ani też w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2020 r. - szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.

Od tej decyzji skarżący wywiódł skargę zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania, a to art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 pkt 1 lit a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez zastosowanie do wniosku skarżącego ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji w jakiej wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie;

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane powyżej, a nadto brak dostatecznie umotywowania dlaczego wnioskowe informacje nie zostały udostępnione na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

3) przepisów postępowania, a to art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczenie decyzji administracyjnej w sytuacji w jakiej nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie;

4) ewentualnie naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wezwania do podpisania wniosku w przypadku w jakim zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej i zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej;

5) przepisów prawa materialnego, a to art 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji w sytuacji w jakiej nie zachodziły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji wyrażone w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co w efekcie uniemożliwia prowadzenie debaty o gospodarce leśnej, która wyłącznie możliwa jest w oparciu o informacje posiadane przez organ, który w tym wypadku posiada monopol informacyjny.

Na tle tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie, o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Na poparcie skargi między innymi podniesiono, że skarżący pismem z [...] grudnia 2020 r. wskazał, że wniosek znajduje oparcie w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Spór dotyczy kwestii zastosowania w tym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie właściwej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedmiot wniosku dotyczył gospodarki leśnej, jak kreowana jest i jakim procesom konsultacyjnym została poddana. Pytania dotyczyły zarówno środowiska jak i jego ochrony. Zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku w jakim przepisy innych ustaw określają odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, to będą one miały zastosowanie przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art 1 pkt 1 lit. a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko określił, że: "Ustawa określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie". Ustawa ta będzie miała pierwszeństwo w każdym przypadku w jakim wniosek o informację dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie. Złożony wniosek dotyczył kwestii wdrażania plan urządzenia lasu. Zgodnie z art 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Stosownie do art. 18 ust. 1 plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem: 1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej; 2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych. Jednocześnie, zgodnie z ust. 4, plan ten zawiera w szczególności:

1) opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:

a) zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,

b) zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów;

2) analizę gospodarki leśnej w minionym okresie; 2a) program ochrony przyrody;

3) określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących:

a) ilości przewidzianego do pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych,

b) zalesień i odnowień,

c) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej,

d) gospodarki łowieckiej,

e) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

W przeświadczeniu skarżącego bezsprzecznie każde działanie związane z planem urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem, czy też z jego ochroną. Trudno zrozumieć z jakich przyczyn organ twierdzi inaczej. Takowe stanowisko organu prowadzi do uznania, że np. działania mogące wpłynąć na elementy środowiska nie dotyczą kwestii związanych ze środowiskiem i jego ochroną. W tym zakresie wystarczające jest sięgnięcie m.in. do art. 9 ust. 1 pkt. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko: "Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów".

W ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie znajduje się rozwiązanie przyjęte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem w takim przypadku organ nie mógł ograniczyć prawa do informacji w takich sposób, a zatem był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji. Tym samym działanie organu sprowadziło się do świadomego i niezgodnego z prawem ograniczenia prawa do informacji.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację jak w decyzji i nie podzielając zarzutów skargi. W szczególności zauważył, że zarzut skargi o naruszeniu 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a) u.u.i.ś. (określonych jako "przepisy postępowania"), poprzez zastosowanie do wniosku skarżącego u.d.i.p., w sytuacji w jakiej wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie jest bezzasadny. Wskazane przepisy, podobnie jak przepisy innych ustaw oznaczone jako art. 1, nie regulują żadnych kwestii procesowych, nie są więc przepisami postępowania. Przepisy ogólne, w tym określające zakres obowiązywania ustawy, należą do przepisów merytorycznych. Niezależnie od powyższego przepisy te nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Polemizując ze stanowiskiem skarżącego organ stwierdził, że przywołany przez skarżącego wyrok NSA każe postawić pytanie, czy i w jakim zakresie nadleśnictwa Lasów Państwowych są w ogóle obowiązane do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. nakłada bowiem ten obowiązek na "władze publiczne", a pojęcie to zdefiniowane jest w art. 3 ust. 1 pkt 15a i obejmuje: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Z kolei pojęcie "organów administracji" w rozumieniu u.u.i.ś. - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 - obejmuje:

a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,

b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Nadleśnictwa Lasów Państwowych nie mieszczą się w katalogu podmiotów wymienionych w lit. a, w szczególności nie stanowią terenowych organów administracji rządowej. Organ podtrzymał stanowisko, że żądane informacje nie stanowią żadnego z rodzaju informacji o środowisku, określonego w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwagi 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, została ona wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej jako "u.d.i.p."). Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, przedstawionym wyżej, a generalnie dotyczącym wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które sprecyzował we wniosku.

Stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. formułowany w skardze Sąd uznał za zasadny. W doktrynie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej ujmując - regulacje dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawy zatem, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p. regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016, s. 45, uwaga 8). Do drugiej kategorii ustaw należy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w stanie prawnym sprawy - j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; zwana poniżej w skrócie ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku lub "u.u.i.ś."). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami u.u.i.ś. – tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15).

Trzeba podkreślić, że skarżący wezwany do sprecyzowania wniosku ewidentnie sytuował swoje żądanie na podstawie właśnie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Treść pytań zamieszczonych w przedmiotowym wniosku ogólnie ujmując odnosiła się do – jak to sformułowano we wniosku - zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz ewentualnych rezultatów tych działań, a więc zagadnień odwołujących się bezpośrednio do elementów środowiska. Przepis art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. zawiera otwartą definicję informacji o środowisku, wymieniając rodzaje informacji o środowisku podlegające udostępnieniu. W doktrynie zauważa się, iż prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, U.i.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9). Trafnie przy tym w skardze przywołano tezy z wyroku NSA z 24 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2267/14, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.u.i.ś. Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu o u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit.a) u.u.i.ś, rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie.

Tymczasem organ nieprawidłowo zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie choć z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zdaje się wynikać brak zdecydowania organu bo zawarł również argumentację prawną opartą na analizie wybranych norm prawnych – w zakresie podmiotowym i przedmiotowym – z uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak już jednak wyżej podkreślono, właściwym aktem prawnym, który znajduje zastosowanie do wniosku strony skarżącej jest wyłącznie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Ewentualna odmowa udzielenia informacji żądanej we wniosku strony skarżącej powinna zatem zostać oparta na rozwiązaniach prawnych przyjętych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku oraz wykładni norm prawnych w tym akcie zawartych, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Warunki odmowy udostępniania tego rodzaju informacji o środowisku zostały szczegółowo unormowane w Rozdziale 2 "Odmowa udostępniania informacji" u.u.i.ś. Strona skarżąca nie domagała się udzielenia "informacji publicznej" zdefiniowanej w art.1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz udzielenia "informacji o środowisku" definiowanej na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Obowiązuje tu zatem odmienny tryb dostępu do informacji publicznej. Całe postępowanie związane z rozpoznaniem przedmiotowego wniosku winno być poddane uregulowaniom nie u.d.i.p. lecz u.u.i.ś. (w szczególności według przepisów Działu II u.u.i.ś. zatytułowanego "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie"). Kwestie wobec tego – między innymi czy zakres wniosku (pytania postawione przez skarżącego) odpowiada zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu ustawy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku na tyle by udzielić żądanej informacji, ustalenie czy organ jest rzeczowo właściwy tudzież zobowiązany do udzielenia żądanej informacji, czy zachodzą przesłanki formalne i materialnoprawnej natury do udostępnienia albo odmowy udostępnienia informacji oraz w jakiej części – powinny zostać ocenione według reżimu u.u.i.ś.

Organ rozpoznał zatem wniosek w niewłaściwym trybie, to znaczy na zasadach u.d.i.p. zamiast w trybie i na zasadach określonych w u.u.i.ś., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Z tej racji Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji). Z kolei rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania (w pkt. II sentencji wyroku) uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

W ponownym postępowaniu organ rozpatrzy wniosek skarżącego na podstawie unormowań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.