Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 822/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.3  par. 1, asrt. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7,77  par. 1 i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.200, art.205  par. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi O. H., M. Z., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S na rzecz skarżących O. H., M. Z., M. N. kwoty po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 – dalej "u.p.z.p."), po rozpoznaniu odwołania M. Z. i O. H. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. ustalającej na rzecz M. II Sp. z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych w kondygnacji piwnic oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2015 r. [...] Sp. z o.o. w S. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę na działce nr [...] położonej przy [...] w S. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych w kondygnacji piwnic oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego).

Po przeprowadzeniu postępowania, w którym została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji złożyli odwołanie J. Ś. , M. Z. i O. H. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia obowiązującej linii dla nowej zabudowy oraz geometrii dachu - wysokości zabudowy mierzonej do głównej kalenicy.

O. H. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który to wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 770/16, oddalił złożoną skargę.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p i art. 104 k.p.a., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych w kondygnacji piwnic oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturtechniczną, dla terenu położonego przy [...] w S. (działka nr [...] , obręb ewidencyjny [...] ).

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Prezydenta, M. Z. i O. H złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając naruszenie przepisu:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy nie na podstawie działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej; nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, parametru wysokości zabudowy, szerokości elewacji oraz nieustalenie w decyzji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu w zakresie liczby mieszkań,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p z uwagi na niewystarczające dla planowanego zamierzenia uzbrojenie terenu (sieć wodnokanalizacyjna ogólnospławna),

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie") wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, posługując się arkuszem mapy zasadniczej w skali 1:1000 uzyskanej z zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Działka nr [...] przylega do dwóch dróg publicznych: [...] i ul. [...]. Ponownie analizując kwestię frontu terenu inwestycji wskazano, że główne wejście na nieruchomość będzie od strony [...], natomiast główny wjazd - od strony ul. [...]. Ze względu na rangę obu ulic oraz zasadniczy obiór wizualny planowanej zabudowy (od strony [...]) należało uznać, że działka ma dwa fronty, jednak bardziej eksponowany z powodu lokalizacji głównego wejścia, znaczenia miejsca dla układu dróg publicznych miasta oraz kontekstu historycznego (lokalizacja wyburzonego budynku zabytkowego) jest położenie działki przy [...] . Tę stronę działki przyjęto jako szerokość dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Trzykrotna szerokość tej części działki dała odległość około 80 m jako minimalną wymaganą. Na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej zakreślono granice obszaru analizy nieregularnie, od 80 m (strona północna) do 110 m (strona południowo - wschodnia) od granic działki. Granice zakreślonego obszaru obejmują wymaganą odległość minimalną.

W tak zakreślonym obszarze zlokalizowano zabudowę jedno i wielorodzinną oraz wskazano, że część budynków zmieniła sposób użytkowania na obiekty o funkcji biurowej oraz budynki jednorodzinne z lokalami biurowymi.

Kolegium podkreśliło, że szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków jest zróżnicowana, od 10 do 28 m, zaś średnia szerokość elewacji frontowej budynków z badanego obszaru wyniosła 17,3 m. Zatem szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy powinna być wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% - czyli w przedziale od 13,8 m do 20,8 m. Organ pierwszej instancji ustalił tę wielkość w przedziale 10-17,3 m, co odpowiada warunkowi przewidzianemu w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wysokość elewacji frontowej jest także zróżnicowana (od 3,5 m do 8,5 m). Średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 7,1 m, a średnia wysokość elewacji w kwartale ulic [...] to 6,8 m. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek wielorodzinny występujący w tym kwartale ulic (działka nr [...]) posiada wysokość elewacji frontowej 8,5 m. Natomiast pozostałe budynki wielorodzinne z obszaru położonego na wschód od terenu inwestycji i od linii kolejowej wzdłuż ul. Jasienicy posiadają wysokość elewacji 7,5 m. Te okoliczności dają podstawę do skorzystania z możliwości zastosowania odstępstwa od średniej wartości tego parametru z obszaru analizowanego. Wysokość elewacji frontowej ustalono w przedziale 7,5 m do 8,5 m, przy czym wskazano, że planowany budynek wielorodzinny ma posiadać postać czterech brył wielokondygnacyjnych połączonych parterowymi łącznikami. Jednocześnie określono wysokość elewacji dla łączników nie większą niż 4,5 m. W ocenie Kolegium oznacza to, że ustalenie tego parametru wypełnia dyspozycję § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu Kolegium stwierdziło, że w analizowanym obszarze są dachy zarówno płaskie, jak też strome, kopertowe, dwuspadowe, mansardowe, o kącie nachylenia połaci od 30° do 70° (dachy strome). Wysokość kalenic dachów jest różna, od 5 m do 14,5 m (budynek na działce nr [...]). Ustalono dla czterech brył wielokondygnacyjnych dachy strome, kopertowe symetryczne względem kalenicy, o nachyleniu połaci głównych w przedziale 40°-55° (połacie szczytowe do 65°), kalenice skierowane w stronę łącznika ul. [...] , a dla łączników czterech brył wielokondygnacyjnych - dachy płaskie. Wysokość kalenic ustalono, w zależności od nachylenia dachu na 13-14,5 m n.p.t., przed wejściami do segmentów budynków. A zatem ustalona geometria dachów odpowiada geometrii dachów występujących na obszarze analizy.

Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy kształtuje się na poziomie 0,01 do 1. Średni wskaźnik zabudowy na tym obszarze wynosi 0,36, w takiej też wysokości ustalono wskaźnik wielkości powierzchni dla nowej zabudowy, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania wskazując, że prawidłowo wyznaczono obowiązującą linię nowej zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy. Natomiast w przepisach prawa nie ma podstaw do określenia szerokości wszystkich elewacji jak i żaden z przepisów nie nakazuje ustalenia w decyzji, dopuszczalnej maksymalnej ilości mieszkań w budynku wielorodzinnym. Poza tym zagadnienie ewentualnego zacienienia budynków sąsiednich nie jest badane na etapie ustalenia warunków zabudowy, zaś ZWiK jako dysponent sieci widzi możliwość przyłączenia inwestycji do istniejącej sieci, co wypełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

O. H., M. Z. oraz M. N. wystąpiły ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną powyżej decyzję Kolegium wnosząc co jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez brak wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wobec uchybienia: § 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 20 i art. 8 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. § 13 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, a w szczególności naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym zakresie, że określone wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie zarówno kontynuacji funkcji, jak i parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność zagospodarowania terenu nie zostały ustalone na podstawie działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 36 %, zamiast max. 24 %, na co wskazywałaby właściwie wykonana analiza,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, polegający na ustaleniu wysokości elewacji (gzymsu), na podstawie średniej matematycznej z obszaru analizowanego, a nie zgodnie z przepisami na podstawie parametrów działek sąsiednich,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez brak ustalenia podstawowego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej jakim jest średni wskaźnik intensywności wykorzystania terenu czyli - stosunku ilości mieszkań do powierzchni terenu działki,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. w tym zakresie, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego",

a "wykonanie uzbrojenia terenu odpowiedniego dla inwestycji nie zostało zagwarantowane w umowie zawartej między właściwą jednostką organizacyjną

a inwestorem", w szczególności w zakresie sieci wodno- kanalizacyjnej ogólnospławnej,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności ustawy z przepisami odrębnymi tj. ustawą Prawo budowlane, ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne,

- przepisów BHP poprzez nieuwzględnienie w decyzji faktu, że nad częścią działki przebiega linia wysokiego napięcia, co determinować winno zapewnienie pasa ochronnego (strefy ochronnej),

2) art. 7 , 77 § 1 , 80, 84 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, w tym pominięcie rozważenia wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, z którymi planowana inwestycja koliduje oraz braki w odniesieniu do parametrów technicznych planowanej inwestycji, które stoją w sprzeczności z zabudową działek sąsiednich, pominięcie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżące, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. pełnomocnik skarżących przedłożył trzy fotografie ilustrujące przedmiotową działkę oraz przebieg sieci energetycznej przebiegającej nad działką. Sąd postanowił o dopuszczeniu dokumentu przedstawionego przez pełnomocnika. Nadto adw. M. K. oświadczając, że popiera skargę, zarzucił dokonanie błędnej analizy graficznej i tekstowej, która wskazuje na niezwykle wysoki poziom zabudowy nieadekwatny do terenu oraz, że pominięto wskaźnik intensywności zabudowy. Wskazał także, że o ile sąsiednie budynki mają wysokość od 7 do 11 metrów to projektowana inwestycja zakłada 14,5 metra wysokości. Z kolei pełnomocnik skarżących adw. W. Ł. wskazał na piękno starego P i Ł. , które będzie bezpowrotnie zaburzone jeśli inwestycja powstanie. Podał, iż budynki na które wskazywał w obszarze analizowanym znajdują się na działkach nr [...] przy czym na tej ostatniej działce budynek przeznaczony jest do rozbiórki. Z kolei pełnomocnik inwestora przedłożył pismo, w którym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także

- z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych w kondygnacji piwnic oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, dla terenu położonego przy [...] w S.

W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2735/14, dostępny w Internecie). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy nie sprostały powyższym obowiązkom, gdyż nie ustaliły ani nie wyjaśniły dokładnej treści żądania strony. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 29 maja 2015 r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określając rodzaj planowanego przedsięwzięcia, jego parametry, zapotrzebowanie na media i infrastrukturę techniczną oraz zagospodarowanie terenu. Wniosek ten został zmodyfikowany pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. w zakresie postulowanego wskaźnika zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Następnie w odpowiedzi na pismo organu informujące o braku możliwości ustalenia paramentów zabudowy zgodnie z wnioskiem ze względu na linię zabudowy i geometrię dachu (wysokość kalenicy) oraz wskazujące na możliwość zmiany w tym zakresie wniosku, inwertor pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. oświadczył, że zgadza się na zmianę kalenicy, jednakże za dyskusyjny uznał zaproponowany w analizie przebieg linii zabudowy od ul. [...]. Po zawiadomieniu przez organ o przeprowadzeniu kolejnej analizy i konieczności dostosowania wniosku do jej wyników w zakresie linii zabudowy, inwestor w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. zaakceptował wyniki tej analizy, którą to akceptację następnie cofnął (pismo z dnia 11 sierpnia 2016 r.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o ile sam wniosek wszczynający postępowanie nie budził żadnych wątpliwości w zakresie planowanych paramentów inwestycji, o tyle późniejsze poszczególne pisma wystosowane do organu powodują, że jego treść jest nieczytelna i wątpliwa co do tych kwestii. Pomimo tego organy nie wyjaśniły intencji strony jak i nie zwróciły się do inwestora o jednoznaczne określenie charakterystyki inwestycji w zakresie wymagań z art. 52 u.p.z.p. Co istotne, z uzasadnienia poddanych kontroli Sądu decyzji tych organów też nie wynika, jakie dane z wniosku i jego modyfikacji przyjęły jako treść żądania. Oznacza to tym samym, że Prezydent jak i Kolegium procedowały bez ostatecznie sprecyzowanego wniosku.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było wydanie decyzji pozytywnej. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy wniosek obejmuje inwestycję, która jest zgodna z wymogami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Natomiast postępowanie nie może służyć prowadzeniu "pertraktacji" z wnioskodawcą co do kształtu planowanej inwestycji. Ustawie nie jest także znana instytucja akceptacji analizy przez inwestora przed wydaniem decyzji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy zaś sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie, stosownie do § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji (tj. kopii mapy zasadniczej o skali 1:1000) w prawidłowy sposób wyznaczono obszar analizowany, aczkolwiek organ oparł się w tej mierze na nieprawidłowych ustaleniach. Mianowicie przyjął, że front działki znajduje się od strony [...], tymczasem z akt sprawy wynika, że front działki znajduje się od ul. [...] i wynosi ok. 23 metrów. Kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu, który w wyroku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt 770/16 podkreślił, że zgodnie z wnioskiem inwestora główny dojazd ma się odbywać od ul. [...] i tak określony dojazd pozytywnie zaopiniował Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego. Tutejszy skład orzekający będąc związany ww. wyrokiem w pełni to stanowisko podziela wskazując jednakże, że powyższe uchybienie organu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem wyznaczenie granic obszaru analizowanego wokół działki w odległości od 80 m (strona północna) do 100 m (strona południo-wschodnia) przy przyjęciu, iż front działki znajduje się od strony ul. Kochanowskiego odpowiada unormowaniu § 3 rozporządzenia. Niewątpliwie trzykrotność szerokości tak ustalonego frontu działki wynosi ok. 69 m, jednakże brak było podstaw do kwestionowania granic obszaru analizowanego wyznaczonego ponad minimalną wartość, skoro wyznaczony teren stanowi urbanistyczną całość. W orzecznictwie podkreśla się, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego przepisy nie określają. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 154/12, lex nr 1241152).

Sporządzenie analizy ma na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego

w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie organy jako podstawę własnych ustaleń faktycznych przyjęły wnioski wypływające z wyników analizy, jednak bez jakiegokolwiek nawiązywania w tej mierze do parametrów wnioskowanych przez inwestora. Dlatego też Sąd nie mógł zweryfikować zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 4-8 rozporządzenia zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nawet nie ustalił jaka jest faktyczna treść wniosku w zakresie charakterystyki urbanistycznej planowanego zagospodarowania terenu. Tymczasem to w kontekście danych wynikających z wniosku powinna być dokonywana ocena dopuszczalnego zagospodarowania terenu i wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż nie znajduje oparcia w zgromadzonych dowodach ustalenie przez organ odwoławczy, że teren w zakresie odprowadzania ścieków posiada wystarczające uzbrojenie. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Co do zasady dokumentem potwierdzającym spełnienie warunku posiadana przez teren uzbrojenia jest oświadczenie odpowiedniego zakładu (gestora mediów), które to podlega weryfikacji przez organ. Z kolei umowa wymagana jest przez ustawodawcę tylko w sytuacji gdy uzbrojenie jeszcze nie istnieje, ale ma powstać. Niewątpliwe sieci kanalizacyjne należy zaliczyć do uzbrojenia terenu, zaś dla określenia, jakie uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jest kwestą związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku

o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie jest niewystarczające, czy wystarczające powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz.", CH BECK., Warszawa 2011, s. 523).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznając warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za spełniony, powołał się na pismo Zakładu Wodociągów

i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. z dnia 20 września 2016 r., które stanowi odpowiedź na prośbę inwestora o zagwarantowanie sposobu dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnym i deszczowych dla potrzeb projektowanego budynku wielorodzinnego [...]przy [...] dz. geod. ] w S. Wprawdzie z treści tego pisma wynika, że ZWiK zapewni dostawę wody z miejskiej sieci wodociągowej oraz odbiór ścieków sanitarnych i deszczowych do miejskiej sieci ogólnospławnej, jednakże umknęła organowi jego dalsza część, w której to zaznaczono, że jednostkowy zrzut ścieków deszczowych należy ograniczyć do ilości 1 l/s, zaś pozostałą ilość ścieków deszczowych należy retencjonować na terenie posesji przez okres min. 15 minut. Tak sformułowane pismo wymagało zatem od organu zbadania, czy możliwość podłączenie do sieci wymagała spełnienia od inwestora dodatkowych warunków, a jeżeli tak to jakich, a tym samym, czy zapewnienie to ma charakter warunkowy. Powyższych kwestii organ nie rozważył, a zatem zasadnie ustalenia dokonane przez organ co do spełnienia przesłanki istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu kwestionują skarżący uznając je za niewystarczające. W tym zakresie sprawa wymagała bowiem dokładnego wyjaśnienia celem stwierdzenia, czy rzeczywiście możliwe będzie odprowadzenie wód opadowych z całego terenu inwestycji do sieci ogólnospławnej i na jakich zasadach.

Zaznaczyć trzeba, że uzbrojenie terenu oprócz tego, że musi istnieć, to musi także posiadać stosowne parametry i właściwości. Przy czym jako regułę ustawodawca przyjmuje wymóg istnienia infrastruktury wystarczającej, a nie jakiejkolwiek, a zatem nie bez znaczenia pozostaje okoliczność samej przepustowości istniejących sieci, na którą to okoliczność wskazywano już w odwołaniu. Stąd też podniesiony w piśmie ZWiK fakt ograniczonej możliwość przyjęcia wód opadowych wymagał wnikliwego rozważenia przez organ zwłaszcza, że w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. inwestor nie wyraził zgody na przeprowadzenie rurociągu kanalizacji deszczowej na działce nr [...].

Analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji doprowadziła Sąd również do przekonania, że organy nie zbadały należycie spełnienia przesłanki wynikającej

z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż uznając za uzasadnione wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 5 metrów od granicy z działką drogową nr [...] ([...]), pominęły obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Istotne znaczenie w tym względzie ma art. 43 ustawy o drogach publicznych, który to w ust. 1 statuuje generalny obowiązek zachowania odpowiedniej minimalnej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze, a zewnętrzną krawędzią jezdni.

W przypadku drogi gminnej, jak podano to w analizie, odległość ta wynosi co najmniej 6 m na terenie zabudowy, jednakże zarówno autor analizy jak i organy orzekające w sprawie przyjęły jako prawidłową odległość 5 metrów, nie wyjaśniając, czy zachodzi przewidziana w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych możliwość usytuowania obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1.

W tej sytuacji należy uznać za uzasadniony zarzut wydania decyzji organu drugiej i pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., skoro nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym nie ustalono zakresu żądania inwestora, nie rozważono zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi jak i warunku wymaganego uzbrojenia.

Z kolei za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 3 pkt 20, art. 8 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 13, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jak i § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, gdyż normowane nimi zagadnienia pozostają poza zakresem postępowania o ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do sprecyzowania wniosku wszczynającego postępowanie, poprzez zwrócenie się do inwestora

o jednoznaczne określenie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu

(gabarytów i parametrów inwestycji), a także uzupełnienia postępowania dowodowego pozwalającego na określenie dopuszczalności planowanej zabudowy w świetle art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia wykonawczego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek: dobrego sąsiedztwa, posiadania wystarczającego uzbrojenia terenu jak i zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.