Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 80/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 156 par. 1 pkr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku skarżącego K. W. z dnia 13 grudnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta O.; IV. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. K. W. (dalej zwany też skarżącym) wystąpił do Urzędu Miejskiego w O. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą O. w miesiącu listopadzie 2013 roku i przesłanie ich w formie elektronicznej pocztą na jego skrzynkę w systemie ePUAP.

Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. i 8 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta O. zwrócił się do wnioskodawcy o podanie: 1. istnienia szczególnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądana informacja jest informacją przetworzoną, 2. czy informacja żądana we wniosku z dnia 13 grudnia 2013 r. (data wpływu) jest informacją do ponownego wykorzystywania?

Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podniósł, że mimo upływu wymaganego terminu jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany, a w sprawie nie wydano także decyzji odmownej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Burmistrz Miasta O., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji zawartych we wniosku z uwagi na to, że jest to informacja przetworzona, a strona wezwana do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji publicznej, nie wykazała istnienia takiego interesu.

W ocenie organu pierwszej instancji przygotowanie skanów umów cywilnoprawnych za cały listopad 2013 r. wymaga zaangażowania znacznych sił i środków, ponieważ przeciętnie w miesiącu jest zawieranych około 100 umów, każda z nich zawiera około 3 strony, a więc wnioskodawca żąda zeskanowania co najmniej 300 stron, co zajęłoby dwa dni robocze jednego pracownika. Do tego należy doliczyć czas na analizę zgromadzonej dokumentacji i wyodrębnienie z niej umów cywilnoprawnych podlegających ochronie, ze względu na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szacunkowy czas poświęcony na wykonanie tych analiz to 8 godzin roboczych jednego pracownika, wobec czego przygotowanie żądanej przez skarżącego informacji zajmie trzy dni robocze jednego pracownika. Przygotowanie takiej informacji jest więc przygotowaniem informacji przetworzonej.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 8/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 13 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem udostępnienia treści umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą Miasto O. w miesiącu listopadzie 2013 r. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na wniosek organ zażądał podania przez wnioskodawcę istnienia szczególnego interesu publicznego, ponieważ żądana informacja jest informacją do ponownego wykorzystania.

Zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości, że za wniosek o udzielenie informacji publicznej uznać należy też przesłanie zapytania drogą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego – art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Z tego względu, w ocenie Sądu, nie można więc przyjąć że stan bezczynności uchyliło pismo organu żądające m.in. wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, w związku z zakwalifikowaniem przez organ żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W związku z brakiem odpowiedzi skarżącego na pismo organu należało w terminach ustawowych – dokonać określonej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej załatwiającej sprawę, np. udzielić informacji lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji.

W związku z tym przyjęto, że Burmistrz Miasta O. pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej zauważono, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona wskutek wydania przez Burmistrza Miasta O. decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającej udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, a więc przed dniem rozpoznania skargi przez Sąd. Ze względu na ustanie stanu bezczynności wskutek wydania decyzji w sprawie niniejsze postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 17 lutego 2014 r. zarzucając naruszenie i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię przepisów prowadzącą do uznania, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez doprowadzenie do wyłączenia możliwości uzyskania wiedzy o wydatkach ponoszonych przez organ władzy publicznej, naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, prowadzącą do naruszenia zasad dotyczących ograniczenia praw i wolności, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów, nie wskazanie podstawy prawnej i nie ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Zarzuty te odwołujący się następnie obszernie uzasadnił. Wniósł o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zobowiązanie Burmistrza Miasta O. do wykonania czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, nie ma uzasadnionych podstaw.

Następnie wskazano, że zgodnie z ustalonym poglądem literatury prawniczej oraz judykatury informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznych prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, przy użyciu przez zobowiązany podmiot znacznych środków finansowych i osobowych. Takie zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu. Innymi słowy, informacja publiczna przetworzona to suma informacji publicznej prostej, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych czasochłonnych działań, w znaczącej ilości, przy zaangażowaniu istotnych środków osobowych i finansowych.

Zdaniem organu odwoławczego, udostępnienie informacji publicznej w formie skanów umów cywilnoprawnych zawartych wyłącznie przez osoby fizyczne z Miastem O. i zawartych wyłącznie w jednym miesiącu, nie stanowi znaczącej sumy informacji publicznych prostych, które można byłoby uznać za informację publiczną przetworzoną. Także konieczność zeskanowania około 300 stron dokumentów i związana z tym praca jednego pracownika urzędu, w ciągu około trzech dni - wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji - nie powoduje zaangażowania znacznych sił i środków w celu jej udostępnienia, co mogłoby w poważnym stopniu zakłócić tok realizacji zadań ustawowych nałożonych na dysponenta informacji. Potrzeba wyodrębnienia ze zbiorów dokumentów żądanych przez wnioskodawcę informacji, czy usuwanie danych chronionych prawem, nie powoduje bowiem, że informacje te zmieniają się w informację przetworzoną, gdyż proces ten powoduje przekształcenie, a nie przetworzenie informacji.

Sama konieczność wyselekcjonowania tychże dokumentów spośród innych, wymagająca zaangażowania nawet większej liczby pracowników, nie pozbawia ich charakteru informacji prostej - są to bowiem zwykłe zabiegi związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielnie informacji publicznej, w których trakcie nie powstaje żadna nowa informacja składająca się z cząstkowych informacji prostych. Ponadto ewentualne trudności organizacyjno-techniczne czy biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem żądanej informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej, przewidzianego w art. 3 ustawy. Dokonanie czynności, na które wskazuje organ pierwszej instancji nie wymagają ani przeprowadzania stosownych obliczeń, ani zestawień statystycznych, ani wnioskowania. Czynności, na które powołuje się organ, uzasadniając odmowę, to zwykle czynności techniczne, związane z rozpatrywaniem danego wniosku, których rozmiar koniecznej do wykonania pracy nie jest znaczny.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował żądane informacje do kategorii informacji przetworzonych, naruszając tym samym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych do wydania kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się natomiast do poruszonej w odwołaniu kwestii zobowiązania Burmistrza Miasta O. do wykonania czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalne jest nakazanie organowi administracyjnemu, przez inny organ (w tym wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się - zgodnie z prawem - w jego posiadaniu. Zobowiązanie podmiotów będących w posiadaniu informacji publicznej do jej udostępnienia wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 12 grudnia 2013 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu do wykonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów, decyzji i protokołów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wypływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji publicznej przetworzonej Przyjęcie, iż zeskanowanie dokumentów jest "przetworzeniem informacji" jest nieprawidłowe. Podmiot zobowiązany myli przekształcenie z przetworzeniem, a podnoszenie, iż skanowanie dokumentów wiązałoby się z "zaangażowaniem znacznych środków osobowych i finansowych" nie znajduje podstaw w sytuacji, gdy w każdym komercyjnym punkcie ksero zeskanowanie nawet kilkunastu kartek formatu A4 trwa kilkanaście minut za symboliczną opłatą.

Niezależnie od tego, zdaniem skarżącego, odmowa udostępnienia informacji publicznej musi być dokonana w formie decyzji administracyjnej, której skarżącemu nie doręczono. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy stosownych do sytuacji czynności prawnych lub faktycznych o skutkach prawnych. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Na równi z nieudzieleniem informacji orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek.

Odnośnie wniosku o stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżący zwrócił uwagę, iż od kilku miesięcy Burmistrz Miasta Oława w sprawach składanych przez skarżącego wniosków dotyczących informacji publicznej podejmuje identyczne czynności, które wydają się działaniem celowo obliczonym na nieudostępnienie informacji publicznej - organ najpierw wysyła identyczne pismo z prośbą o wskazanie "istnienia szczególnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy ponieważ żądane informacje są "informacjami przetworzonymi" oraz z pytaniem "czy informacje żądane we wniosku są informacjami do ponownego wykorzystywania" - niezależnie od tego, czego pytanie dotyczy i czy w ogóle istnieją jakieś przesłanki aby domniemywać, iż żądana informacja może stanowić informację przetworzoną, jak również czy istnieje jakiś powód, aby zakładać, iż wnioskodawca wnioskuje o informację publiczną do ponownego wykorzystywania (skoro wnioskodawca nie wspomina o tym we wniosku). Następnie, organ wydaje kolejne decyzje, których uzasadnienie jest wciąż praktycznie identyczne co do treści mimo, iż takie uzasadnienie uznania informacji publicznej za przetworzoną zostało już pięciokrotnie uchylone przez SKO. Wszystko to wskazuje na fakt, iż bezczynność organu nie jest zwykłym uchybieniem ustawowego terminu wynikłym z niewiedzy czy też błędnym przekonaniem co do istniejącego stanu prawnego, gdyż obowiązujące przepisy oraz ich wykładania zostały już organowi wielokrotnie wskazane w kolejnych decyzjach wydawanych przez SKO.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem organu, skarżącemu zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem przysługuje skarga na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie przysługuje natomiast skarga na bezczynność Burmistrza Miasta O., ponieważ organ pierwszej instancji jest związany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zamieszczona na stronie 6 decyzji informacja o możliwości złożenia skargi na bezczynność Burmistrza dotyczy sytuacji gdy wnioskodawca uważa, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest bezczynny - nie dotyczy postępowania umorzonego w całości lecz ewentualnego nie udzielenia informacji po złożeniu ponownego wniosku o jej udzielenie.

Zdaniem Burmistrza, w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez "umorzenie postępowania pierwszej instancji" należy rozumieć umorzenie całego postępowania wszczętego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie tylko postępowania administracyjnego w części dotyczącej wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji powoduje, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie jest zakończone, a zatem dopuszczalne jest jego umorzenie przez organ odwoławczy. Dopuszczalne jest umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w części w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z tej możliwości. Środek prawny przysługujący wnioskodawcy w celu uzyskania żądanej informacji to ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Burmistrza w literaturze i orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, iż organy wyższego stopnia nie są uprawnione do wydawania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 ustawy (tzw. decyzji refomatoryjnej), ponieważ oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialnotechnicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo złożonego charakteru przyjętego rozwiązania zagwarantowana jest ochrona prawna wnioskodawcy, gdyż ewentualna decyzja odmowna pierwszej instancji wydana przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych będzie podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż będzie dotyczyć sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Końcowo podniesiono, że skarżący nie złożył ponownego wniosku o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą Miasto O. w miesiącu listopadzie 2013 r.

W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia sformułowane w skardze. Zdaniem skarżącego negatywnie należy ocenić postępowanie organu, które nie jest nastawione na prawidłowe wykonanie wniosku. Stanowisko organu sprowadza się bowiem do uznania, że w wyniku rozstrzygnięcia Kolegium zakończyło się postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i skarżący jako wnioskodawca powinien ponownie złożyć wniosek.

Skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że specyfika postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga wąskiego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przyjęcie jak to czyni organ, iż art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie nie tylko do samych decyzji opisanych w art. 16 ust. 1 tej ustawy (decyzja o odmowie udostępnienia informacji, decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji), ale również do całego postępowania poprzedzającego wydanie takich decyzji, w ocenie skarżącego przekracza granice interpretacyjne zakreślone gramatycznym, brzmieniem sformułowania "do decyzji" użytego przez ustawodawcę w tym przepisie, ale też poprawie wykonanej wykładni tego przepisu.

Skarżący podkreślił, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego sensu stricte w sprawie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie jest równoznaczne z zakończeniem całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, toczącego się według szczególnych zasad, kompleksowo ustanowionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, nie można mówić o postępowaniu administracyjnym w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż postępowanie administracyjne może się toczyć wyłącznie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. To właśnie toczące się postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zostało umorzone decyzją organu odwoławczego, natomiast decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie odnosiła się w żadnym zakresie co do ewentualnego umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie będąc w ogóle postępowaniem administracyjnym, nie podlegało w żadnym zakresie ocenie organu odwoławczego, właściwego wyłącznie w zakresie postępowań administracyjnych.

Dopiero w sytuacji, gdy organ zobowiązany do wykonania czynności materialno- technicznej - do udostępnienia wnioskowanej informacji - dostrzega przeszkody przemawiające przeciwko udostępnieniu informacji, organ ten wszczyna postępowanie administracyjne sensu stricte w sprawie odmowy udostępnienia informacji, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, i to właśnie postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, może zostać poddane kontroli administracyjnej organu zwierzchniego instancyjnie. Artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza szczątkową regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawsze będzie kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji kończy się czynnością materialno-techniczą - wydaniem informacji, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów, sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m. in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze.zm., zwaną dalej p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Sąd uwzględnia skargę na bezczynność organu tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Wskazać należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta O. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., a która to ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w jej art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10).

W niniejszej sprawie skarżący zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 13 grudnia

2013 r., w postaci przesłania w formie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą Miasta O. w miesiącu listopadzie 2013 r.

Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji, w następstwie której uchylono decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej - oznacza, że Burmistrz O. nie jest zobowiązany, ani nawet uprawniony do podjęcia jakichkolwiek działań związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2013 r., oraz czy decyzja ta rozstrzygała o umorzeniu całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej wszczętego w/w wnioskiem skarżącego, czy też rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, żądanej przez skarżącego.

Istotne znacznie w niniejszej sprawie ma niewątpliwie funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 marca 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, określonej wnioskiem z dnia 13 grudnia 2013 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu drugiej instancji ma charakter wiążący. Decyzja ta powoduje w skutkach stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza O. z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zasada ta dotyczy bowiem także decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19 z glosą B. Adamiak). Jak wskazuje się w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96 (Lex nr 35931) przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Zatem wydanie w niniejszej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej obliguje Burmistrza O. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2013 r. na zasadach i w trybie przewidzianym w u.d.i.p.. Wniosek winien organ rozpoznać w terminach określonych w u.d.i.p. dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Burmistrzowi O. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego

2014 r., przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji. Konkluzja taka została wywiedziona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 65/09, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 557/10 (oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Wskazać przy tym równocześnie należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Oznacza to, że opisana wyżej decyzja Kolegium z dnia 20 marca 2014 r. pozostaje poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jako że badanie legalności tejże decyzji przekracza granice niniejszej sprawy.

Równocześnie podkreślić należy, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, chociaż bardzo szeroko interpretowane i realizowane, nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych okolicznościach organ może odmówić udzielenia takiej informacji. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub ochronę informacji niejawnych albo innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 u.d.i.p.).

Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

Kolejna kwestia dotyczy oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 417 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie - jak wskazano wyżej - organ pozostawał w bezczynności, lecz w ocenie Sądu bezczynność organu nie była zamierzona. Całokształt materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ starał się wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne do załatwienia, zaś jego zaniechanie wynikało z przeprowadzonej przezeń wykładni prawa, której Sąd nie podzielił. W związku z powyższym orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Przy czym może on mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak jak w pkt. III wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a.