Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 502/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Minister Środowiska utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. J. dot. wykonania przeglądu ekologicznego dla oceny skumulowanych oddziaływań Lotniska w G., Kolei [...], ul. . (odcinek B. – T.) oraz stacji bazowej przy ul. R.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem, które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w dniu [...] maja 2015r. A. J. wniósł wniosek o przeprowadzenie przeglądu ekologicznego dla oceny skumulowanych oddziaływań Lotniska w G., Kolei [...], ul. N.– odcinek (B. – T.) oraz stacji bazowej na ul. R.

Marszałek Województwa [...] (dalej: organ I instancji) po zapoznaniu się z ww. wnioskiem postanowieniem z dnia [...] października 2015r. (znak wskazany na wstępie) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ powołał się na pogląd WSA w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008r. sygn. II SA/Op 36/08 (LEX nr 460827) oraz wskazał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego i tym samym nie będzie stroną postępowania, co oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślono również, że w ocenie organu w sprawach opracowania przeglądu ekologicznego interesem prawnym będzie legitymował się podmiot korzystający ze środowiska a wszystkie pozostałe podmioty będą posiadały tylko interes faktyczny, gdyż ich interes prawny będzie chroniony dopiero w postępowaniach wszczętych na podstawie wniosków wypływających z przeglądu ekologicznego. Nadto zdaniem organu postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego wszczynane jest wyłącznie z urzędu i nie ma podstawy prawnej do wszczęcia tego postępowania na wniosek. Wskazano również, że organ przeanalizował zawarte we wniosku informacje i stwierdził brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie.

Na skutek złożonego przez A. J. zażalenia Minister Środowiska (organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2015r. W uzasadnieni postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie A. J. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie przy czym zdaniem organu w sprawie przygotowania przeglądu ekologicznego interesem prawnym będą legitymowały się podmioty korzystające ze środowiska, a wszystkie pozostałe podmioty będą posiadały tylko interes faktyczny. Zdaniem organu interes prawny A. J. ma jedynie charakter hipotetyczny a nie realny, co wyklucza go z udziału w postępowaniu w sprawie zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Organ zauważył również, że nie wyklucza zasadności dokonania, w drodze przeglądu ekologicznego, wnikliwej analizy stanu akustycznego środowiska, na które oddziałują źródła hałasu wymienione w zażaleniu. Nie mniej jednak zobowiązanie podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia przeglądu ekologicznego jest zasadne po wyczerpaniu innych możliwości na rzecz dokonania oceny faktycznego oddziałania na środowisko obiektu zarządzanego przez ten podmiot. Organ wyjaśnił również, że brak jest podstawy prawnej do dokonania oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko wymienionych w zażaleniu obiektów a także ocena taka, z merytorycznego punktu widzenia jest nieuzasadniona ze względu na zróżnicowany sposób oddziaływania na środowisko poszczególnych źródeł, wynikających z ich odrębnego charakteru. Wskazano również, że w działaniach na rzecz ochrony środowiska nie stosuje się zasady odpowiedzialności zbiorowej za stan środowiska lecz zasadę odpowiedzialności indywidualnej, powszechnie znaną pn. "zanieczyszczający płaci".

Organ odwoławczy zauważył również, że Marszałek Województwa [...] nie jest organem ochrony środowiska właściwym do rozpoznania wniosku w odniesieniu do Kolei [...] oraz stacji bazowej przy ul. R. a zatem nieuzasadnione jest kierowania do tego organu żądania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko mniejszych obiektów.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą zaskarżył postanowienie Ministra Środowiska w całości i w której zarzucił zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016r. naruszenie przepisów, tj. :

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. rawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. 2016 poz. 672 z późn. zm.- dalej: P.o.ś) w związku z art. 64 i art. 68 ust. 11, art. 77 ust. 2, art. 86 Konstytucji RP, art. 8, art. 1 Protokołu 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności Człowieka, art. 6 ust. 4, art. 10 Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985r., w związku z art. 129 § 1 i 2 P.o.ś., w związku z art. 61 § 1 w związku z art. 61 § 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 67 § 3, w związku z art. 54, w związku z art. 6 § 2 pkt 1 i 2 rzeczonej ustawy, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącego, iż budynek z pomieszczeniami przewidzianymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pół elektromagnetycznych co w szczególności miało polegać na nie uznaniu, że skarżącemu przysługuje status strony mimo, iż jest on właścicielem nieruchomości (nr [...]) znajdującej się w strefie skumulowanych oddziaływań inwestycji w postaci Portu Lotniczego, Kolei [...], ul. N.(odcinek B. – T.) oraz stacji bazowej przy ul. R. (emisja hałasu, emisja pola elektromagnetycznego) a wskazane przez skarżącego inwestycje: ograniczają uprawnienia skarżącego do korzystania z jego nieruchomości w tym rozbudowy nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, narażają skarżącego na utratę wartości jego nieruchomości, narażają skarżącego na szkodliwe oddziaływanie wskazanych wyżej inwestycji w szczególności w zakresie hałasu i oddziaływania pół elektromagnetycznych. Zdaniem skarżącego spełnione zostały przesłanki z art. 237 P.o.ś do wydania przez organ stosownej decyzji zobowiązującej do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie zobowiązania podmiotów korzystających ze środowiska do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Przegląd ekologiczny ma bowiem na celu generalnie ustalenie oddziaływań określonych podmiotów na środowisko, a więc nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego.

Postanowieniem z dnia 16 marca 2017r. sygn. IV SA/Wa 490/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J., bowiem wniesiona ona została, zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, z uchybieniem ustawowego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2017r., postanowieniem z dnia 7 września 2017r. sygn. II OZ 869/17 oddalił zażalenie.

A. J. skargą z dnia 12 stycznia 2018r. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem NSA z dnia 7 września 2017r. (sygn. akt II OZ 869/17) powołując się na przesłankę z art. 273 ust.2 p.p.s.a. wskazał na ujawnienie się po dacie wydania zarówno postanowienia WSA z dnia 16 marca 2017r. jak i postanowienia NSA z dnia 7 września 2017r. istotnych okoliczności nie znanych stronie skarżącej oraz składom orzekającym Sądów w dacie wydania obydwu postanowień a mających wpływ na wynik sprawy tj. ujawnienia przez Ministra Środowiska (w następstwie przeprowadzonego postępowania wewnętrznego), iż:

- skarga złożona przez skarżącego na wskazane wyżej postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016r. (nr wskazany na wstępie) została nadana w dniu 28 stycznia 2017r. w Urzędzie Pocztowym nr [...] w G. przy ul. D. (przesyłka o nr [...]), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu zawitego;

- przesyłka o nr nadawcy [...] nadana w dniu 31 stycznia 2017r. osobiście przez skarżącego w Urzędzie Pocztowym nr [...] w G. przy ul. P., doręczona na adres Ministerstwa Środowiska w dniu 6 lutego 2017r., zakwalifikowana przez Sąd jako przesyłka zawierająca skargę, zawierała w rzeczywistości dokument pełnomocnictwa dla pełnomocnika, który sporządził uprzednio w imieniu skarżącego skargę nadaną w dniu 28 stycznia 2017r.

Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 13 września 2018r. sygn. akt II OZ 89/18 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. J. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA uchylił postanowienie NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OZ 869/17 oraz uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 490/17 uznając, iż w istocie skarga A. J. datowana na dzień 26 stycznia 2017r. została nadana w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Mając na względzie orzeczenie NSA z dnia 13 września 2018r. sygn. akt II OZ 89/18, którym tutejszy Sąd jest związany na mocy art. 190 p.p.s.a., należy stwierdzić, że ponieważ skarga na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...]została złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia, Sąd jest zobligowany do jej merytorycznego rozpoznania.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie), utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015r. (znak wskazany na wstępie) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. J. (dalej: skarżący) z dnia 21 maja 2015r. o wydanie przeglądu ekologicznego dla oceny skumulowanych oddziaływań lotniska w G., Kolei [...], ul. N. (odcinek B. – T.) oraz stacji bazowej przy ul. R.

Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym powodować uchylenie wskazanego orzeczenia.

Istota niniejszej sprawy, a co za tym idzie – zarzutów skargi, sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2015r. Innymi słowy, ustalenia wymaga, czy organ zasadnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61a ust.1 k.p.a. stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przy czym jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, odmowa nastąpiła zarówno ze względu na brak przymiotu strony po stronie wnoszącego, jak również ze względu na inne uzasadnione przyczyny.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2015r. (data wpływu do organu - prezentata) zawierał żądanie wszczęcia postępowania w trybie określonym w przepisie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. 2016r. poz. 672 z późn. zm. – dalej: P.o.ś.). Przepis ten na datę złożenia ww. wniosku oraz na datę orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji stanowił, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W zakresie statusu stron tego postępowania ustawa nie przewiduje specjalnej regulacji, a co za tym idzie i co słusznie wskazał organ odwoławczy oraz skarżący, o tym kto jest stroną takiego postępowania stanowić będzie przepis art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd nie zgadza się jednak z dalszą częścią wywodu organu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie przygotowania przeglądu ekologicznego interesem prawnym będą legitymowały się podmioty korzystające ze środowiska, a wszystkie pozostałe podmioty będą posiadały tylko interes faktyczny. Należy bowiem zauważyć, co słusznie podniosła również strona skarżąca, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, że posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. W orzecznictwie oraz doktrynie przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający, że może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym np. do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm, norma, której treść można do końca, indywidualnie ustalić i określić. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (vide wyroki w sprawach: II OSK 2569/14 z 22 czerwca 2016 r., II SA/Kr 555/16 z 15 lipca 2016 r., II SA/Bk 76/10 z 16 sierpnia 2010 r, postanowienie z II OZ 865/09 z 13 października 2009 r. – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.wsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu skarżący powołując się na normę art. 140 k.c. wykazał, iż może mu, co do zasady, przysługiwać przymiot strony w postępowaniu dot. wykonania przeglądu ekologicznego. Tym samym organ błędnie przyjął, iż w sprawie zaistniała przesłanka podmiotowa do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a.

Do przeanalizowania została zatem czy w sprawie zaistniała druga z niezależnych przesłanek określonych we wskazanym przepisie tj. "inne uzasadnione przyczyny". Jako takie przyczyny organ wskazał: 1/ brak podstawy prawnej do dokonania oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko kilku obiektów, gdyż ocena taka z merytorycznego punktu widzenia jest nieuzasadniona ze względu na zróżnicowany sposób oddziaływania na środowisko poszczególnych źródeł, wynikający z ich odrębnego charakteru a nadto w działaniach na rzecz ochrony środowiska nie stosuje się zasady odpowiedzialności zbiorowej lecz odpowiedzialność indywidualną (zasada "zanieczyszczający płaci"); 2/ brak kompetencji do rozpoznania sprawy w zakresie wydania decyzji, którą objęta byłaby Kolej [...] oraz stacja bazowa.

W tym zakresie Sąd zgadza się z organem. Zdaniem Sądu analiza przepisów P.o.ś wskazuje, że nie dają one podstaw organowi wydającemu decyzję w sprawie wykonania przeglądu do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego pod kontem oddziaływań skumulowanych różnych instalacji należących do różnych podmiotów i co trzeba podkreślić będących w różnych właściwościach organów zgodnie z art. 378 P.o.ś. Sąd pragnie podkreślić, że obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego nakładany jest na konkretny podmiot. W wypadku nałożenia obowiązku ekologicznego, którym objęto by kilka instalacji należących do kilku podmiotów (tak jak tego żąda skarżący) nie jest możliwe wskazanie podmiotu, na który ten obowiązek jest nakładany.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że nie podważają one prawidłowości wydanego w sprawie przez organ rozstrzygnięcia. W szczególności bowiem należy wskazać, że art. 237 P.o.ś mówi o instalacji. Pod terminem instalacja, zgodnie z definicją legalną, na którą wskazuje również skarżący w skardze, należy rozumieć: stacjonarne urządzenie techniczne; zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. A zatem niewątpliwie Instalacją będzie również zespół stacjonarnych urządzeń technicznych jednak muszą być one powiązane technologicznie ze sobą do których tytuł prawny przysługuje temu samemu podmiotowi a co więcej muszą być one położone na terenie jednego zakładu. W niniejszej sprawie skarżący oczekuje nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego dla kilku odrębnych instalacji które nie są ze sobą powiązane technologicznie i do których tytuł prawny przysługuje innym podmiotom i nie są one położone na terenie jednego zakładu, co więcej część z tych instalacji np. lotnisko jest budowlą.

Na zakończenie Sąd wyjaśnia mając na względzie zawarty w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018r. sygn. akt. II OZ 869/17 zapis mówiący: "Wobec końcowego uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi koszty postępowania wywołanego skargą o wznowienie będą uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji" , że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 cyt. ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przepisy te, nie znajdują zastosowania, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, a zatem zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a brak jest podstaw do orzeczenia o kosztach.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu