Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1829/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 173
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
article: § 13
journal: Dz.U. 2014 poz 670
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 546/19 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2) zasądza od P.K. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 546/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił własną decyzję z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] (pkt 1) w przedmiocie zwolnienia [...] P.K. z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 marca 2018 r. wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję – w części dotyczącej daty zwolnienia wyżej wymienionego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy oraz ustalił nową datę zwolnienia [...] P.K. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy na dzień 31 stycznia 2019 r., natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr 2887 (pkt 1), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm., dalej w skrócie "ustawa pragmatyczna"), zwolnił [...] P.K. z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 marca 2018 r. wskutek niewyznaczania na stanowisko służbowe na kolejną kadencję.

[...] P.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o zmianę powyższej decyzji przez ponowne wyznaczenie go na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe lub przeniesienie do rezerwy kadrowej do dnia 30 lipca 2018 r. bądź skrócenie okresu wypowiedzenia do dnia 31 stycznia 2018 r.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 2 listopada 2017 r. nr 588/Kadr uchylił własną decyzję z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr 2887 w przedmiocie zwolnienia [...] P.K. z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 marca 2018 r. wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję – w części dotyczącej daty zwolnienia wyżej wymienionego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy oraz ustalił nową datę zwolnienia [...] P.K. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy na dzień 31 stycznia 2018 r., natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – poza ogólnikowym stwierdzeniem o zmianach organizacyjno-etatowych w Siłach Zbrojnych RP – nie zawarł jakichkolwiek konkretów odnoszących się do sytuacji skarżącego.

Minister Obrony Narodowej, ponownie rozpoznając sprawę powołaną na wstępie decyzją, wskazał, że podstawę prawną decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr 2887 (pkt 1) stanowił art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten stanowi, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W takim przypadku, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca. Okres ten może być skrócony na pisemny wniosek żołnierza.

W sprawie jest bezsporne, że [...] P.K. do dnia 30 września 2017 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym [...] w [...] i nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Organ wojskowy skorzystał z uprawnienia określonego w art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej i zwolnił oficera z zawodowej służby wojskowej w terminie wynikającym z art. 112 ust. 2 tej ustawy. Motywem rozstrzygnięcia był trwający w Siłach Zbrojnych RP proces zmian organizacyjno-etatowych. Dotyczy on w szczególności stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów starszych (STE: PPŁK PŁK), w tym i stanowisk służbowych przeznaczonych dla [...]. Aktualnie w strukturze Sił Zbrojnych RP występują jedynie [...] etaty [...] przeznaczone dla żołnierzy zawodowych i w zdecydowanej większości są to stanowiska zaszeregowane do STE: PŁK. Dla przykładu organ podał, że w samej tylko strukturze etatowej Departamentu Kadr MON do niedawna występowało 5 stanowisk służbowych przeznaczonych dla [...], a obecnie są tylko dwa stanowiska służbowe zaszeregowane do STE: PŁK. Minister Obrony Narodowej stwierdził, że likwidacja stanowiska, które zajmował [...] P.K., odbyła się po zwolnieniu przez niego stanowiska.

Ponadto organ szczegółowo wyjaśnił, ilu żołnierzy zawodowych posiada uprawnienia [...] i zauważył, że w większości są to oficerowie młodsi. Podał, że w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych RP brak jest stanowisk służbowych [...] zaszeregowanych do tych stopni etatowych. Aby zapewnić tym oficerom możliwość rozwoju, zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, a tym samym wykorzystać ich kwalifikacje dla ochrony interesów Sił Zbrojnych RP, na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 308) z dniem 25 marca 2016 r. do ustawy pragmatycznej dodano art. 42d. Zgodnie z tym przepisem Minister Obrony Narodowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyznaczyć żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe wyższe o dwa stopnie wojskowe i więcej, bez mianowania na wyższy stopień wojskowy. Dało to możliwość wyznaczania na stanowiska służbowe [...] o STE: PŁK i PPŁK żołnierzy posiadających uprawnienia [...], którzy ze względu na wiek i okres dotychczasowej służby wojskowej, zajmują stanowiska służbowe o niższych stopniach etatowych (referentów prawnych, specjalistów).

Minister Obrony Narodowej powołał także treść art. 35 ust.1 ustawy pragmatycznej, wskazując, że o istnieniu potrzeby wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe decyduje nie żołnierz, lecz właściwy organ wojskowy. Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych RP. Pełnienie służby na określonym stanowisku służbowym nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska, lecz od potrzeb Sił Zbrojnych RP rozumianych jako celowość wyznaczenia na stanowisko służbowe. O tym, czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe decyduje nie żołnierz, lecz właściwy organ wojskowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08).

Organ, odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał, że zaprezentowane argumenty nie stanowią merytorycznych zarzutów, w związku z czym nie mogą zostać uwzględnione. Celowość zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej uzasadniają – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy pragmatycznej – potrzeby Sił Zbrojnych. Dodatkowo stwierdził, że ewentualne przeniesienie oficera do rezerwy kadrowej, z uwagi na aktualny brak możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe przeznaczone dla [...], także nie byłoby celowe i w konsekwencji również skutkowałoby zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej (art. 111 pkt 10 cyt. ustawy).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 112 ust. 1 pkt 3 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 114 ust. 2 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego oraz braku uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, a także obejściu prawa, poprzez zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej z innej przyczyny, niż likwidacja stanowiska,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."), poprzez:

a) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału i błędne przyjęcie, niemające na względzie słusznego interesu strony i słusznego interesu obywatela, że istniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, a także pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony złożonego przed wydaniem decyzji;

b) nierówne potraktowanie skarżącego w stosunku do innych oficerów i powoływanie się na praktyki oraz okoliczności niemające miejsca w rzeczywistości, a w konsekwencji całkowity brak uzasadnienia decyzji co do przyczyn zwolnienia oraz przyczyn wyboru przez Ministra Obrony Narodowej możliwości zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jaką daje przepis art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej, tj. brak uzasadnienia decyzji uznaniowej;

c) naruszenie zasady związania oceną prawną organu wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji w związku z kwalifikowaną wadą, jaką jest naruszenie zasady związania organu oceną Sądu zawartą w w/w wyroku.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że w dniu 31 sierpnia 2017 r. otrzymał opinię służbową, w której wystawiono ocenę wzorową. Ponadto w dniu [...] 2017 r. otrzymał od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego poświadczenie bezpieczeństwa dopuszczające do tajemnicy o klauzuli [...]. Wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie zmian polegających na konieczności zapewnienia stanowisk młodszym oficerom to "czysta beletrystyka".

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 153 P.p.s.a. oraz przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18, w którym podano przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że jedyną konkretną okolicznością, na którą powołuje się organ, jest kwestia uzyskania przez skarżącego wieku uprawniającego do pełnych świadczeń emerytalnych. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Niewątpliwie obsada stanowisk wojskowych leży w gestii organów wojskowych, lecz decyzje o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej – jako uznaniowe decyzje administracyjne – wymagają szczególnie starannego uzasadnienia, a prawidłowość tego uzasadnienia podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga P.K. ma zatem usprawiedliwione podstawy, gdyż organ nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18, czym naruszył art. 153 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Stosownie do treści § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670 ze zm.), w przypadku niewyznaczenia żołnierza na kolejną kadencję organ właściwy do wyznaczania na stanowisko służbowe występuje z wnioskiem do organu zwalniającego o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ zwalniający w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza (§ 13 ust. 2 pkt 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, zwolnienie następuje w terminie określonym w art. 112 ust. 2 ustawy (§ 13 ust. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że przyczyną dokonania przez organ zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej była okoliczność niewyznaczenia go na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Decyzja w tym zakresie opiera się wprost na treści art. 112 pkt 3 ustawy pragmatycznej oraz § 13 ust. 2 pkt 1 i ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. i ma charakter decyzji uznaniowej. Wyjaśnił zakres kontroli sądu administracyjnego tego rodzaju decyzji i wskazał na wynikającą z art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia w decyzji uznaniowej słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ, poza powołaniem się w decyzji wydanej w pierwszej instancji na osiągnięcie przez [...] P.K. wieku emerytalnego, w zaskarżonej decyzji nie zawarł żadnych konkretnych odniesień do sytuacji skarżącego. Ogólne stwierdzenia co do ruchów kadrowych w Siłach Zbrojnych, które są związane ze zmianami organizacyjno-etatowymi, polegającymi na likwidacji części stanowisk służbowych bądź obniżeniu ich stopni etatowych, nie znajdują przełożenia na osobistą sytuację skarżącego.

[...] P.K. dotychczas zawodową służbę wojskową pełnił na stanowisku [...] w stopniu [...]. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 12 maja 2017 r. nr [...] przedłużył mu kadencję na stanowisku do dnia 31 lipca 2017 r., a następnie decyzją z dnia 21 lipca 2017 r. nr [...] – do dnia 30 września 2017 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął osobę skarżącego, koncentrując się na wyżej podanych ruchach organizacyjno-etatowych. Nie wziął pod uwagę oceny pracy skarżącego dokonanej przez bezpośrednich przełożonych. Podkreślić należy, iż Dowódca [...] wnioskiem z dnia 7 czerwca 2017 r. drogą służbową wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wyznaczenie go na dotychczasowe stanowisko na kolejną kadencję. Dowódca [...] pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. przesłał w/w wniosek do Ministra z poparciem. Z uwagi na fakt, że wniosek ten pozostał bez odpowiedzi, Dowódca [...] w dniu 19 września 2017 r. skierował do Ministra Obrony Narodowej kolejny wniosek o wyznaczenie skarżącego na dotychczasowe stanowisko, a Dowódca [...] wniosek przesłał ten do Ministra z poparciem w dniu 28 września 2017 r. [...] P.K. w dniu 31 sierpnia 2017 r. otrzymał opinię służbową, w której oceniono go wzorowo (6). W dniu 26 września 2017 r. skarżący otrzymał od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego poświadczenie bezpieczeństwa nr [...], dopuszczające do tajemnicy o klauzulach: [...], a więc klauzul wymaganych na dotychczas zajmowanym przez niego stanowisku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe świadczy o tym, że w ocenie swoich bezpośrednich przełożonych [...] P.K. był oceniany bardzo wysoko i Dowódca [...] dążył do wyznaczenia skarżącego na dotychczasowe stanowisko na następną kadencję. Ponadto Sąd wskazał, że zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe nie uległo likwidacji, a jedynie został mu przypisany inny stopień wojskowy – [...] (protokół z rozprawy z dnia 19 czerwca 2019 r.). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że stanowisko to uległo likwidacji w dotychczasowym kształcie i obecnie jest zaszeregowane do STE: PPŁK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż wprawdzie z brzmienia art. 35 ust. 1 ustawy pragmatycznej jednoznacznie wynika, że podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych RP, to jednak nie oznacza to prawa organu do wydania decyzji w trybie art. 112 pkt 3 cyt. ustawy, której uzasadnienie nie poddaje się kontroli Sądu z uwagi na całkowity brak odniesienia go do osoby skarżącego. Organ, uzasadniając decyzję uznaniową, winien wszystkie rozważania dotyczące zmian organizacyjno-etatowych powiązać bezpośrednio z osobą skarżącego, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany, niezależnie od wydanego rozstrzygnięcia, do powiązania uzasadnienia rozstrzygnięcia z osobą skarżącego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł, jak sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) Naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowodzeniu, że jedyna konkretną okolicznością, na którą powołuje się organ, jest kwestia uzyskania przez skarżącego wieku uprawniającego do pełnych świadczeń emerytalnych, tj. przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do wydania przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nieodpowiadającemu prawu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy innych przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dowodzenie, że decyzja nie została w wystarczającym stopniu spersonalizowana i uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do osoby skarżącego;

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.) i § 13 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. m.in., że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę rozważając również kryterium zasadności, a nie tylko legalności rozstrzygnięcia organu odwoławczego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 lit. c ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich całkowite pominięcie i uznanie, że stanowisko służbowe, które zajmował skarżący, nie uległo likwidacji w jego dotychczasowym kształcie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na badaniu przez Sąd pierwszej instancji zasadności niewyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe, pomimo ustawowego wyłączenia, a tym samym wejście w kompetencję organu wojskowego uprawnionego do kształtowania polityki kadrowej stosownie do bieżących potrzeb Sił Zbrojnych;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., polegające na uznaniu, że organ nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 77/18, podczas gdy analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w stopniu wystarczającym określa motywy, którymi kierował się organ, podejmując decyzję w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

P.K. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności powinny podlegać rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że zaskarżona decyzja nie została w wystarczającym stopniu spersonalizowana i uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do osoby skarżącego, zaś jedyną konkretną okolicznością, na którą powołał się organ, była kwestia uzyskania przez skarżącego wieku uprawniającego do pełnych świadczeń emerytalnych. W konsekwencji Sąd uznał, że Minister Obrony Narodowej nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał badania zasadności podjęcia przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o niewyznaczeniu [...] P.K. na następną kadencję na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe, a tym samym wszedł w kompetencję organu wojskowego, który jest wyłącznie uprawniony do kształtowania polityki kadrowej stosownie do bieżących potrzeb Sił Zbrojnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej stanowił art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który umożliwia zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej w przypadku niewyznaczenia na kolejną kadencję.

Z art. 35 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych, posiadanej oceny w opinii służbowej oraz modelu przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych (grupach osobowych). Oznacza to, że podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe należy do właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych RP. Pełnienie służby na określonym stanowisku służbowym nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska, lecz od potrzeb Sił Zbrojnych RP rozumianych jako celowość wyznaczenia na stanowisko służbowe.

Fakt niewyznaczenia żołnierza zawodowego na kolejną kadencję na zajmowanym stanowisku służbowym skutkuje zwolnieniem go z zawodowej służby wojskowej w terminie określonym w art. 112 ust. 2 tej ustawy, tj. po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca. Okres ten może być skrócony na pisemny wniosek żołnierza. Jednocześnie zauważyć należy, iż organem uprawnionym zarówno do wyznaczenia oficera w stopniu wojskowym [...] na stanowisko służbowe, jak i do jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jest Minister Obrony Narodowej.

Minister Obrony Narodowej, wydając decyzję na podstawie w art. art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powinien rozważyć interes społeczny, tj. interes Sił Zbrojnych RP i słuszny interes strony.

W sprawie jest bezsporne, że [...] P.K. do dnia 30 września 2017 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym [...] w [...] i nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Decyzja wydawana w oparciu o art. 112 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy ma charakter uznaniowy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do tego rodzaju decyzji zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest ograniczony i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

W tej sprawie kwestią sporną jest natomiast dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że Minister Obrony Narodowej nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18, co stanowiło naruszenie art. 153 P.p.s.a. Poza powołaniem się na osiągnięcie przez P.K. wieku emerytalnego, nie zawarł żadnych konkretnych odniesień do sytuacji skarżącego, a przedstawione rozważania nie znajdują przełożenia na osobistą sytuację skarżącego, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jest nieprawidłowa.

Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił sytuację osobistą [...] P.K. na tle sytuacji występującej w Siłach Zbrojnych RP, rozważając zastosowanie art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kontekście art. 7 K.p.a., tj. w tym przypadku potrzeb Sił Zbrojnych RP i słusznego interesu oficera. Podał m.in., że w Siłach Zbrojnych RP trwa proces zmian organizacyjno-etatowych, polegających w znacznej części na likwidacji części stanowisk służbowych bądź obniżaniu ich stopni etatowych. W szczególności dotyczy on stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów starszych (STE: PPŁK PŁK), w tym i stanowisk służbowych przeznaczonych dla [...]. Aktualnie w strukturze Sił Zbrojnych RP występują jedynie [...] etaty [...] przeznaczone dla żołnierzy zawodowych i w zdecydowanej większości są to stanowiska zaszeregowane do STE: PŁK. Przykładowo podał, że do niedawna w strukturze etatowej Departamentu Kadr MON występowało [...] stanowisk służbowych przeznaczonych dla [...], a obecnie są tylko dwa stanowiska służbowe zaszeregowane do STE: PŁK. [...] P.K. był niewątpliwie zainteresowany dalszym pełnieniem zawodowej służby wojskowej i wyznaczeniem na stanowisko służbowe [...] na kolejną kadencję, to jednak – jak wyżej wyjaśniono – decyzję w tym przedmiocie podejmuje Minister Obrony Narodowej stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych. [...] P.K. osiągnął niemal ustawową granicę wieku, do której żołnierz może pełnić zawodową służbę wojskową przy jednoczesnym prawie do zaopatrzenia emerytalnego w pełnej wysokości.

Ponadto organ wskazał, że ogółem w Siłach Zbrojnych RP obecnie pełni zawodową służbę wojskową [...] żołnierzy zawodowych posiadających uprawnienia [...]. W większości są to oficerowie młodsi (STE: POR, KPT). W strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych RP brak jest natomiast stanowisk służbowych [...] zaszeregowanych do tych stopni etatowych. Aby zapewnić tym oficerom możliwość rozwoju, zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, a tym samym wykorzystać ich kwalifikacje dla ochrony interesów Sił Zbrojnych RP, na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 308) z dniem 25 marca 2016 r. do ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dodano art. 42d. Przepis ten umożliwia Ministrowi Obrony Narodowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyznaczenie żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe wyższe o dwa stopnie wojskowe i więcej, bez mianowania na wyższy stopień wojskowy. Powstała zatem możliwość wyznaczania na stanowiska służbowe [...] o STE: PŁK i PPŁK żołnierzy posiadających uprawnienia [...], którzy ze względu na wiek i okres dotychczasowej służby wojskowej, zajmują stanowiska służbowe o niższych stopniach etatowych (referentów prawnych, specjalistów).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie – wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji – Minister Obrony Narodowej wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 77/18 i nie naruszył art. 153 P.p.s.a., w sposób wystarczający wykazując, że uzyskanie przez skarżącego wieku uprawniającego do pełnych świadczeń emerytalnych nie było jedyną konkretną przyczyną, która legła u podstaw podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Organ, realizując potrzeby Sił Zbrojnych RP, tj. zmiany organizacyjno-etatowe polegające na likwidacji części stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów starszych (STE: PPŁK PŁK), w tym stanowisk służbowych przeznaczonych dla [...] bądź obniżaniu ich stopni i stwarzając możliwości rozwoju zawodowego kadry o niższych stopniach wojskowych, posiadających uprawnienia do wykonywania zawodu [...], zasadnie przyjął, że w tym przypadku wydanie na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych decyzji o zwolnieniu [...] P.K. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję – uwzględnia regulację zawartą w art. 7 K.p.a.

Dokonane zmiany potwierdza także ustalenie, że stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego PŁK ([...]), które do dnia 30 września 2017 r. zajmował [...] P.K., po jego zwolnieniu uległo zamianie na stanowisko zaszeregowane do stopnia etatowego PPŁK ([...] POR), co przy uwzględnieniu pojęcia stanowiska służbowego (art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) oznaczało jego likwidację w dotychczasowym kształcie, gdyż było to już niższe stanowisko służbowe, niż dotychczas zajmowane przez oficera. Tym samym nie mógł być on już na nie wyznaczony z uwagi na obowiązującą tożsamość posiadania stopnia wojskowego i stopnia etatowego stanowiska służbowego. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że stanowisko służbowe, które zajmował skarżący, nie uległo likwidacji, a przypisany mu został tylko inny stopień służbowy, było zatem błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nietrafne było także stwierdzenie tego Sądu, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął całkowicie osobę skarżącego, koncentrując się na wyżej wskazanych ruchach organizacyjnych. Nie wziął bowiem pod uwagę oceny jego pracy dokonanej przez bezpośrednich przełożonych. Wnioski przełożonych z dnia 7 czerwca 2017 r. i 19 września 2017 r. kierowane z poparciem do Ministra Obrony Narodowej o wyznaczenie [...] P.K. na dotychczasowe stanowisko służbowe na kolejną kadencję, opinia służbowa z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz otrzymanie przez wyżej wymienionego oficera w dniu 26 września 2017 r. poświadczenia bezpieczeństwa świadczą o tym, że był oceniany wysoko i Dowódca [...] dążył do wyznaczenia [...] P.K. na dotychczasowe stanowisko służbowe na kolejną kadencję.

Jak wyżej podano, kompetencje w tym przedmiocie posiada wyłącznie Minister Obrony Narodowej, który przy podejmowaniu decyzji – opartej o aktualne potrzeby Sił Zbrojnych – bierze te wnioski pod uwagę, to jednak nie jest nimi związany. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji ocena przyczyn niewyznaczenia [...] P.K. przez Ministra Obrony Narodowej na stanowisko służbowe na kolejną kadencję w istocie zmierzałaby do badania takiego zakresu władzy wojskowej, która pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na legalność orzeczenia wydanego przez właściwy organ w postępowaniu toczącym się w trybie art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1515/10).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że [...] P.K. nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję i spełniona została przesłanka do zastosowania przez Ministra Obrony Narodowej art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do zwolnienia wyżej wymienionego oficera z zawodowej służby wojskowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważył zarówno interes społeczny, tj. interes Sił Zbrojnych RP, jak i słuszny interes strony. Przedstawił potrzeby Sił Zbrojnych RP w odniesieniu do sytuacji [...] P.K. i przyznał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu jako potrzeby Sił Zbrojnych, przyjmując, że przeważa on nad uwzględnieniem interesu skarżącego. Przedmiotowa decyzja nie przekracza zatem granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).