Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2517/10 w sprawie ze skargi Spółki [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2517/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] w B. (dalej określanej jako "Spółka Wodna") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] września 1998 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], udzielającą Spółce Wodnej pozwolenia na użytkowanie wodociągu wiejskiego w B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności omówił złożony stan faktyczny sprawy.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.b. z 1974 r.") w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.b") nakazano Spółce Wodnej rozbiórkę wspomnianego wodociągu. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego stwierdził, że wodociąg został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę jesienią 1994 r. oraz że inwestora zobowiązano do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 42 u.p.b. z 1974 r., lecz inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku, nie usuwając zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi związanych z funkcjonowaniem tego obiektu. Zobowiązanie to wynikało z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] października 1994 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1995 r., nr [...].

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Nowosądeckiego decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...]. Skargę wniesioną na tę ostatnią decyzję przez Spółkę Wodną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił z kolei wyrokiem z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/96.

Decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r., tak samo jak utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] lipca 1996 r., została natomiast uchylona w wyniku wznowienia postępowania, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uczynił to Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145

§ 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."). Wojewoda wskazał na konieczność uwzględnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy tego, że inwestor po orzeczeniu nakazu rozbiórki uczynił zadość nałożonym na niego obowiązkom, zwłaszcza uzyskał opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Gorlicach "dopuszczającą wodociąg w B. do eksploatacji wykluczającą istnienie zagrożenia zdrowia

i życia ludzi".

Decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. została jednak uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...], którą organ ów umorzył jednocześnie postępowanie pierwszoinstancyjne. Spółka Wodna zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę wyrokiem z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 281/99.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 września 2011 r. nie wspomniał o kolejnym wniosku Spółki Wodnej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1996 r., wyrażonym w podaniu z dnia 15 grudnia 2003 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi wniesionej przez Spółkę Wodną na tę ostatnią decyzję zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1106/04, gdyż Spółka Wodna cofnęła skargę.

Spółka Wodna podjęła również inną próbę wyeliminowania decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. z obrotu, wnosząc o stwierdzenie jej wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej w zmienionym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach uwzględnił ten wniosek decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], którą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Krakowie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 469/06 obie te decyzje uchylił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 122/08 oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku przez Spółkę Wodną oraz organ drugiej instancji.

Zanim to nastąpiło Kierownik Urzędu Rejonowego w Gorlicach – w związku ze wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., uchylającą w wyniku wznowienia decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r. – po ponownym przeprowadzeniu postępowania, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tej decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] udzielił Spółce Wodnej pozwolenia na użytkowanie wodociągu. Wojewoda Nowosądecki utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] września 1998 r., nr [...].

Skargi, które wniesiono na decyzję z dnia [...] września 1998 r., zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2239/98 i II SA/Kr 2240/98, ale orzeczenia te, po wznowieniu postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrokami z dnia 18 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2666/02 i sygn. akt II SA/Kr 2667/02.

W uzasadnieniach wyroków z dnia 18 listopada 2003 r. Sąd stwierdził, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia było zwłaszcza to, iż w chwili wydania wyroków z dnia

4 września 2002 r. Sądowi nie była znana wspomniana już decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1999 r. uchylająca decyzję

z dnia [...] czerwca 1998 r. Postanowieniami z dnia 23 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył oba postępowania sądowe.

Decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] września 1998 r. stała się następnie – wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego

w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1998 r. – przedmiotem postępowania o stwierdzenie ich nieważności, wszczętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W postępowaniu tym organ ten wydał decyzje z dnia [...] września 2010 r. i z dnia

[...] listopada 2010 r., o których mowa na wstępie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyeksponował to, że w chwili wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie wodociągu wciąż pozostawała w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 1996 r. nakazująca rozbiórkę wodociągu, utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. Zaznaczył bowiem, że decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., uchylająca po wznowieniu postępowania decyzję z dnia [...] lipca 1996 r., nie była ostateczna i została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1999 r. Niedopuszczalne jest zaś wydawanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w stosunku do którego obowiązuje nakaz rozbiórki. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rażąco narusza art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. z 1974 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Spółka Wodna wniosła skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., kwestionując w niej przede wszystkim prawidłowość decyzji z dnia [...] czerwca

1996 r. nakazującej rozbiórkę wodociągu, który, w jej ocenie, nie stanowił zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wyraziła zarazem przekonanie, że decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., uchylająca wskutek wznowienia postępowania decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r., była ostateczna w chwili wydawania pozwolenia na użytkowanie tego wodociągu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2011 r., którym oddalił skargę, podzielił w całości argumentację przywołaną

w zaskarżonej decyzji. Podkreślił mianowicie, że decyzje w przedmiocie dopuszczenia wodociągu do użytkowania (z dnia [...] sierpnia 1998 r. i z dnia [...] września 1998 r.) zostały podjęte, mimo tego, iż w mocy pozostawały decyzje wydane w dniu [...] czerwca 1996 r. i w dniu [...] lipca 1996 r., z których wynikał obowiązek jego rozbiórki. W tym kontekście, tak jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwrócił uwagę, iż decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania w dniu [...] czerwca 1998 r. nie była ostateczna i została uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r.

Wodociąg, jak zreasumował Sąd, wybudowano zatem samowolnie,

a ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę nie została wykonana i nadal pozostaje w mocy. W jego ocenie zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie może istnieć w obrocie, jeżeli jest ona ewidentnie sprzeczna z nakazem rozbiórki, a jej późniejsze wydanie nie sprawia też, iż decyzja orzekająca nakaz rozbiórki staje się bezprzedmiotowa i tym samym niewykonalna, niezależnie od tego, jak długi okres upłynął od jej podjęcia.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.

Spółka Wodna, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 września 2011 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik Spółki Wodnej zarzucił wyrokowi najpierw naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.b. Zdaniem pełnomocnika polegało ono na niesłusznym przyjęciu, że samo naruszenie przepisów prawa budowlanego, a zwłaszcza dopuszczenie się samowoli, jest wystarczającą przesłanką orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego oraz że decyzje: pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 1998 r. i utrzymująca je

w mocy decyzja z dnia [...] września 1998 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Pełnomocnik sformułował również zarzut procesowy. Został on odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. W jego ocenie Sąd uchybił tym przepisom, oddalając skargę, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana

"z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ orzekający stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a."

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz

o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznał, że wypowiedziane one zostało na podstawie błędnego ustalenia, iż w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, tj. w dniu [...] sierpnia 1998 r., orzekająca nakaz rozbiórki decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r. nadal zachowała swoją moc. Wówczas w prawnym obrocie pozostawała bowiem jeszcze decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., którą tę ostatnią decyzję uchylono (pełnomocnik wskazał, że nastąpiło to decyzją z dnia [...] września 1998 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r.). Pełnomocnik podkreślił natomiast, że decyzja z dnia [...] września 1998 r. zawiera adnotację, iż jest ona ostateczna, co również, według niego, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do konstatacji wspomnianego organu, że udzielająca pozwolenia na użytkowanie decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] września 1998 r. rażąco naruszają art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. z 1974 r. Wyraził przekonanie, że w sprawie zachodziły wymienione w pierwszym z tych przepisów względy uzasadniające nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czyli względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska oraz interesu społecznego. Stwierdzono bowiem zdatność do użytku wodociągu, który zresztą zaopatruje w wodę kilkaset osób oraz ich inwentarz.

Zdaniem pełnomocnika zarzut rażącego naruszenia prawa można natomiast postawić decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. Otóż nakazanie przymusowej rozbiórki obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy na podstawie tego przepisu nastąpić mogło tylko pod warunkiem wykazania, iż obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W jego ocenie organ tę okoliczność pominął podczas ustalania stanu faktycznego sprawy. Tymczasem "samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych obowiązujących w dniu dopuszczenia się samowoli przez inwestora", nie uzasadnia nakazanie rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.N. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Spółki Wodnej.

Uczestnik podniosła przede wszystkim, że skarga kasacyjna powinna być oddalona ze względu na wniesienie jej z przekroczeniem terminu zakreślonego na dokonanie tej czynności. Zwróciła mianowicie uwagę, iż skargę tę wniesiono 10 listopada 2011 r., podczas gdy doręczenie zaskarżonego nią wyroku nastąpiło 17 września 2011 r. Następnie uczestnik podzieliła pogląd, że pozwolenie na użytkowanie wodociągu zostało wydane, mimo iż w obrocie pozostawała ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Zaznaczyła, że decyzja ta powinna być wykonana wiele lat temu i wyeksponowała uciążliwości, jakie wiążą się dla niej

z faktem, iż obowiązek ów nie jest respektowany. Jej zdaniem w państwie prawa interes społeczny nie może zaś być ważniejszy od interesu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić kwestię podniesioną przez uczestnika postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, który stwierdził, że skarga ta została wniesiona po terminie. Warunkuje ona bowiem możliwość merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek odrzucić na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 180 P.p.s.a., odrzucić taką skargę, jeżeli podlegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny powinien zatem zbadać tę okoliczność z urzędu. Fakt, że wątpliwości w rozpatrywanym zakresie zostały zgłoszone przez stronę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, oznacza zaś, iż Sąd powinien odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sądowych nie potwierdziła zarzutów odpowiedzi na skargę w tym zakresie. Wynika z niej, że zarządzenie przewodniczącego o doręczeniu odpisu zaskarżonego wyroku zostało wykonane

w dniu 1 października 2011 r. (k. 92 akt Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

w Warszawie). Tym samym niemożliwe jest, by odpis ten został stronie doręczony

w dniu 17 września 2011 r., jak wskazał uczestnik postępowania, czy też w dniu 18 września 2011 r., czyli w dacie podanej na znajdującym się w aktach zwrotnym potwierdzeniu odbioru odpisu wyroku (k. 94 akt). Słusznie zatem uznano, że w tym ostatnim przypadku doszło do pomyłki, i co za tym idzie – że w rzeczywistości doręczenie miało miejsce miesiąc później, w dniu 18 października 2011 r., skoro taka data widnieje też na pieczęci odciśniętej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru

w miejscu przeznaczonym na datownik pocztowej placówki podawczej (tak zarządzenie z dnia 22 listopada 2011 r., k. 106 akt).

W konsekwencji skargę kasacyjną wniesiono z zachowaniem trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 177 § 1 P.p.s.a., co umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. Zanim jednak to nastąpi, najpierw zwrócić należy uwagę na kwestie natury generalnej, których nieuwzględnienie przez stronę skarżącą stanowi w sprawie źródło nieporozumień.

Trzeba mianowicie przypomnieć, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jest to jedynie kryterium oceny aktów

i czynności podejmowanych przez wspomniane organy. Sąd nie może więc kierować się przesłankami innego rodzaju, choćby były one istotne. Innymi słowy, uprawniony jest wyłącznie do badania legalności rozstrzygnięć stanowiących przedmiot skargi

i musi pominąć wszelkie okoliczności pozaprawne, takie jak społeczne

i ekonomiczne następstwa tak samego tego rozstrzygnięcia, jak i usunięcia go

z obrotu prawnego w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Zastosowanie ostatnio wymienionego środka stanowi więc konieczność, jeżeli akt lub czynność organu administracji publicznej nie odpowiadają prawu, także wtedy, gdy realizują one ważny interes publiczny i są zasadne z gospodarczego punktu widzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, nie zaprzeczając, że sporny wodociąg stanowi inwestycję zaspokajającą żywotne potrzeby przynajmniej znacznej części społeczności lokalnej, pozostawił ten aspekt sprawy poza zakresem rozważań, koncentrując się jedynie na kontroli prawnej.

Dalej odnotować wypada, że kontrola ta w postępowaniu kasacyjnym ma ograniczony zakres w porównaniu z postępowaniem przed Sądem pierwszej instancji. Otóż w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione

w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane

i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zasięg wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już

w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie.

Mając na uwadze te spostrzeżenia, proces rozpoznawania skargi kasacyjnej należy rozpocząć od sformułowanego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sposób zredagowania tego zarzutu uzasadnia bowiem odstępstwo od kolejności,

w jakiej winny zostać rozpatrzone zarzuty kasacyjne, w świetle której Naczelny Sąd Administracyjny najpierw odnosi się do zarzutów procesowych, a dopiero potem, po przyjęciu, iż stan faktyczny sprawy nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, do zarzutów materialnoprawnych. Pełnomocnik Spółki Wodnej przywołał wszak przepisy prawa materialnego, których Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował, wobec czego nie mógł ich naruszyć. Przepisy te, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 2 u.p.b. z 1974 r.

w związku z art. 103 ust. 2 u.p.b., były mianowicie przywołane w ramach podstawy prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. orzekającej nakaz rozbiórki, czyli decyzji, która nie stanowiła przedmiotu kontroli przeprowadzonej zaskarżonym wyrokiem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] września 1998 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia

1998 r., wydanych w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wodociągu. Granice sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem nie obejmowały więc decyzji orzekającej o rozbiórce tego wodociągu.

Uwaga ta ma znaczenie kluczowe z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie miał w ogóle prawa badać prawidłowości decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r., mógł ją jedynie uwzględnić jako element złożonego stanu faktycznego sprawy; decyzja ta zresztą wraz z utrzymującą ją

w mocy decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej, którą skądinąd przeszła pozytywnie, skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę wyrokiem z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt

II SA/Kr 1440/96. W konsekwencji, po drugie, strona wnosząc skargę kasacyjną również nie mogła i nie może w niniejszym postępowaniu skutecznie kwestionować zasadności nakazu rozbiórki nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., gdyż wykracza w ten sposób poza granice sprawy, którymi Sąd jest bezwzględnie związany. Z tego względu także Naczelny Sąd Administracyjny nie może ustosunkować się do argumentów mających podważać zgodność z prawem rozstrzygnięcia podjętego decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. Przesądza to

o niemożliwości uwzględnienia czy wręcz nawet rozpoznania podniesionego

w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się z kolei do zawartego w niej zarzutu dotyczącego przepisów postępowania, również w pierwszej kolejności wyeksponować trzeba jego wadliwość konstrukcyjną. Polega ona na równoczesnym powołaniu w jednym zarzucie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Tymczasem przepisy te przewidują dwa różne, wzajemnie się wykluczające sposoby zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pierwszy stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, drugi, że sąd w razie nieuwzględnienia skargi, tę skargę oddala. W efekcie nie wchodzi

w rachubę zastosowanie, a co za tym idzie i naruszenie, obu tych przepisów jednocześnie w przypadku, gdy sąd uwzględnia lub ma uwzględnić skargę w całości.

Tak, zdaniem pełnomocnika Spółki Wodnej, powinno zaś być w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania". Poważne zastrzeżenia budzi też rozwinięcie rozpatrywanego zarzutu, tj. poprzedzenie go formułą "w szczególności", zastosowanej także w wypadku zarzutu materialnoprawnego. Sugeruje ona, że wskazany w skardze kasacyjnej sposób naruszenia prawa stanowi jedynie pewną egzemplifikację, tzn., że określonym przepisom uchybiono jeszcze poprzez inne działania lub zaniechania, których w skardze kasacyjnej jednak nie wskazano. Doprecyzowanie zarzutu pozostawiono więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, co nie jest jego rolą. To rzeczą autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wyjaśnienie, na czym polegać ma zarzucone naruszenie prawa, przy czym powinno ono być wyczerpujące i klarowne na tyle, by Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał domyślać się jego intencji, samodzielnie rekonstruując całokształt stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej. Jest tak tym bardziej, gdy chodzi o uchybienie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Niezależnie od tych uwag, skonstatować można, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Wynika to nie tylko z treści rozpatrywanego zarzutu, ale i z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela jednak zawarte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne i wnioski wysunięte na ich podstawie.

Niepodobna zwłaszcza zgodzić z twierdzeniem, że orzekająca nakaz rozbiórki decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r. nie pozostawała w obrocie prawnym w momencie podejmowania decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie wodociągu i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] września 1998 r. Decyzja ta była wówczas nawet ostateczna, skoro Wojewoda Nowosądecki utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., a skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/96.

Nie może mieć przy tym znaczenia fakt przywołany przez pełnomocnika Spółki Wodnej, że decyzję z dnia [...] lipca 1996 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją

z dnia [...] czerwca 1996 r. uchylono w wyniku wznowienia postępowania decyzją

z dnia [...] czerwca 1998 r. Ta ostatnia decyzja, wbrew przekonaniu wyrażonemu

w skardze kasacyjnej, nigdy nie stała się ostateczna, gdyż złożono od niej odwołanie, które zostało uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten uchylił ostatnio wymienioną decyzję decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., która również przeszła pozytywnie kontrolę sądową, jako że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną od niej skargę wyrokiem z dnia 15 marca

2001 r., sygn. akt IV SA 281/99. Tym samym decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. może być uznana z rozpatrywanego punktu widzenia za niebyłą, ponieważ nigdy nie wywarła skutków prawnych, które przypisuje jej strona wnosząca skargę kasacyjną.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie powiodła się żadna z prób usunięcia

z obrotu orzekającej nakaz rozbiórki decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r., zainicjowanych kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania oraz wnioskiem

o stwierdzenie jej wygaśnięcia. Decyzja ta zachowała zatem moc obowiązującą.

To, że decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r. nie została wzruszona, oznacza,

w myśl zasady poszanowania prawa, że należy ją bezwzględnie respektować

i przyjąć taki stan rzeczy, jaki wynika z podjętego nią rozstrzygnięcia; mianowicie, iż sporny wodociąg powinien być rozebrany, zgodnie z nałożonym nią obowiązkiem. Jak już była o tym mowa, nie wchodzi w rachubę weryfikacja tego rozstrzygnięcia

w ramach postępowania dotyczącego całkiem innych decyzji. Sąd pierwszej instancji mógł więc jedynie to rozstrzygnięcie odnotować i uwzględnić jego znaczenie podczas oceny prawidłowości kolejnych decyzji, które zostały poddane jego kontroli poprzez złożoną do niego skargę.

To zaś mogło doprowadzić tylko do takiej konkluzji, jaka została sformułowana w zaskarżonym wyroku, a wcześniej w kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Otóż samo zestawienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 1996 r., orzekającej nakaz rozbiórki wodociągu, z decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia

1998 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie tegoż wodociągu, prowadzi do wniosku, że ta druga, późniejsza przecież decyzja narusza prawo w stopniu rażącym. Pozostaje ona bowiem w oczywistej sprzeczności z decyzją wcześniejszą. W obrocie nie mogą natomiast współistnieć ze sobą dwie decyzje zawierające przeciwstawne i wzajemnie się wykluczające rozstrzygnięcia tej samej kwestii. Tę niedopuszczalną sytuację trzeba naprawić poprzez usunięcie drugiej decyzji, niezależnie od argumentów, jakie mogą przemawiać na rzecz każdego z obu rozstrzygnięć. Kierownik Urzędu Rejonowego w Gorlicach nie miał bowiem jakichkolwiek podstaw do dopuszczenia wodociągu do użytkowania wbrew ciągle obowiązującemu nakazowi rozbiórki.

Z rozpatrywanego punktu widzenia nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej, że decyzja z dnia [...] września

1998 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie, była ostateczna. Nie wyklucza ona przecież stwierdzenia nieważności, będącego nadzwyczajnym trybem pozainstancyjnej weryfikacji decyzji administracyjnych, którym objęte mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak

i nieostateczne (tak np. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2013, komentarz do art. 156, pkt 4).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.