Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 789/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 741/18 w sprawie ze skargi Powiatu C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 741/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Powiatu C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.p.s.) pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Pierwszy z przytoczonych przepisów – wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w powiecie) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje starosty (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Druga z przytoczonych regulacji – wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniwszy – istotę wskazanego składnika wynagrodzenia – która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób było, w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje starosty (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji starosty (wójta, burmistrza, prezydenta miasta)y oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych.

Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu (...)" nie wynika w żaden sposób, wbrew stanowisku skarżącego powiatu, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu orzekającego właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia starosty do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy.

Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala, w ocenie Sądu, na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Oznacza to, że nie mamy w tej sytuacji do czynienia z naruszeniem zasady równego traktowania pracowników czy też z ich dyskryminacją z tytułu zajmowanego stanowiska.

Niezależnie od powyższego, Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Powiatu C. dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936).

Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego – co wymaga podkreślenia – osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. staroście), wobec czego nie jest możliwe przyznanie staroście dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji RP, Sąd zauważył, że samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego (w tym gminom, powiatom) w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie powiatowym w art. 85. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy zasadniczej oraz regulacji ustawy o samorządzie powiatowym brak jest podstaw do ograniczenia (zawężania) kompetencji nadzorczych wojewody poprzez wyłącznie spod niej, uchwał podejmowanych w przedmiocie wynagrodzenia. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że w przypadku aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 995; dalej: u.s.p.) oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Rada Powiatu C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

– art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dodatek specjalny, o którym mowa w przepisach art. 36 ust. 5 ww. ustawy o pracownikach samorządowych nie przysługuje staroście, bowiem nie jest on pracownikiem samorządowym, któremu może zostać przyznany dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań,

– § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 936) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do przekroczenia maksymalnej kwoty dodatku specjalnego przysługującego Staroście C.emu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Artykuł 36 ust. 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych reguluje dwa dodatki specjalne. Przyznanie tych dodatków jest unormowane odrębnie zarówno co do zakresu podmiotowego jak i obligatoryjności przyznania. Takie zróżnicowanie regulacji prawnej przesądza, że są to dwa odrębne dodatki, które nie podlegają kumulacji. Artykuł 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi podstawę do przyznania dodatku socjalnego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi województwa . Dodatek ten jest przyznawany obligatoryjnie, a granice wysokości jego przyznania wyznacza § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 936 ze zm.), stanowiąc, że przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

Dodatek specjalny przyznawany na podstawie art. 36 ust. 5 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, jest przyznawany tylko w razie zwiększenia obowiązków, poza bieżącymi obowiązkami pracownika samorządowego. Regulacja dodatku specjalnego przyznanego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście, marszałkowi województwa) przez określenie granic wysokości jego przyznania od 20% do 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego zawiera w sobie skonsumowanie przyznania dodatku specjalnego z tytułu zwiększenia obowiązków, a to wyłącza przyznanie z tego tytułu dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. To, że ustawodawca posłużył się w art. 36 ust. 5 pojęciem pracownik samorządowy nie oznacza, że obejmuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa, skoro co do tych pracowników zawarta jest odrębna regulacja w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych przez niewłaściwe zastosowanie, skoro nie ma znaczenia przekroczenie maksymalnej granicy dodatku specjalnego. Znaczenie prawne ma to, że został przyznany dodatek specjalny staroście na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, który nie ma zastosowania ze względu na wyczerpującą regulację art. 36 ust. 3 tej ustawy przyznania dodatku specjalnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.