Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 531/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 § 1-3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 316/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w K. (dalej: stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]a z [...] lutego 2011 r. określającej firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2 MW przewidzianej do wykonania na działkach oznaczonych numerami [...] położonych we wsi [...] (dalej: decyzja środowiskowa), toczyło się z urzędu. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wskazało między innymi, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XLVIII/229/2010 Rady Miejskiej w [...] z 3 września 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z 2010 r. Nr 134, poz. 2257), z którego wynika, że działki położone są w terenie rolniczym oraz przewidującym lokalizację elektrowni wiatrowych symbol w planie 4R i REW. Ustalenia szczegółowe planu dopuszczają realizację biogazowni na terenie o podstawowym przeznaczeniu rolniczym (4R).

Organ wyjaśnił, że wnioskiem z 25 stycznia 2017 r. stowarzyszenie wystąpiło o zbadanie zgodności z prawem decyzji środowiskowej i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawiadomieniem z 26 października 2017 r. organ poinformował zainteresowane podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, wskazując, że podstawą wszczęcia postępowania była informacja stowarzyszenia.

Sąd I instancji szczegółowo przedstawił ustalenia organu zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że stowarzyszenie w tej sprawie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji organ nie wydał postanowienia o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym może ograniczyć się tylko do przedstawienia organowi swojego poglądu w sprawie (art. 31 § 5 k.p.a.). Postępowanie w tej sprawie prowadzone było z urzędu w trybie art. 157 k.p.a. Wniosek stowarzyszenia stanowił przedstawienie poglądu w sprawie bez odniesienia jego żądania do realizowanych celów statutowych. W piśmie z 25 stycznia 2017 r., jak i w piśmie z 11 kwietnia 2017 r., stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie wnosiło jedynie o wszczęcie postępowania. W aktach sprawy brak jest formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom stowarzyszenia, nie można traktować zawiadomienia z 3 listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, jako dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania na prawach strony. W zawiadomieniu wyraźnie wskazano podstawę prawną. Okoliczność, że organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, kierując się inicjatywą stowarzyszenia i uznając, że organizacja ta mogła z taką inicjatywą wystąpić, jak i okoliczność, że w toku postępowania stowarzyszenie było zawiadamiane o podejmowanych czynnościach oraz doręczono mu decyzję z [...] grudnia 2017 r., nie sanuje uchybienia procesowego tj. braku wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz braku stosownego postanowienia organu wydanego w tym zakresie. W konsekwencji nie można przyjąć, że stowarzyszenie było stroną (uczestnikiem postępowania na prawach strony). Braki te nie mogą zostać usunięte przez działania podejmowane per facta concludentia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że stowarzyszenie zostało dopuszczane do udziału w postępowaniu na prawach strony, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe oznacza, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, ponieważ stowarzyszeniu nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji środowiskowej bez podstawy prawnej wobec późniejszego stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że kontrolując sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie nie dotyczą wystąpienia jakichkolwiek uchybień o charakterze rażącego naruszenia prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej mogły być podnoszone i rozważane w skardze na decyzję wydaną w zwyczajnym trybie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 31 § 1 - 3 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że stowarzyszenie nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie zostało do niego dopuszczone, a co za tym idzie skarga wniesiona przez stowarzyszenie została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie wskazało, że decyzja środowiskowa rażąco narusza art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który została wydana decyzja środowiskowa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z § 12 ust. 9 pkt 2 uchwały Nr XLVIII/299/2010 Rady Miejskiej w [...] z 3 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta [...]a (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2010 poz. 2257). Polegało to na uznaniu, że zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa, pomimo, że jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wynika to z tego, że decyzja środowiskowa dopuszcza realizację przedsięwzięcia pod nazwą "budowa elektrowni biogazowej", natomiast z § 12 ust. 9 pkt 2 uchwały Nr XLVIII/299/2010 wynika, że miejscowy plan dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R dopuszcza realizację biogazowni rolniczej jedynie na terenie oznaczonym symbolem 4R.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu nr 2 podnoszącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z § 12 ust. 9 pkt 2 uchwały Nr XLVIII/299/2010.

Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z 29 grudnia 2017 r. i decyzji środowiskowej. Ponadto stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 31 § 1 - 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał bowiem, że stowarzyszenie nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie zostało do niego dopuszczone, a to oznacza, że skarga wniesiona przez stowarzyszenie została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Brak legitymacji procesowej stowarzyszenia skutkował zatem oddaleniem skargi. Zajmując tego rodzaju stanowisko Sąd I instancji nie dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ brak legitymacji procesowej stowarzyszenia tego rodzaju ocenę uniemożliwiał. Ma to konsekwencje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, Sąd I instancji błędnie odniósł się do kwestii wydania decyzji środowiskowej bez podstawy prawnej wobec późniejszego stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne było również wskazanie, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie, skoro uznał, że stowarzyszenie nie dysponowało legitymacją procesową do wniesienia skargi. Po drugie, oznacza to także, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt k.p.a., jak i w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. i oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te dotyczą bowiem istoty sprawy oraz stanowiska zaprezentowanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na obecnym etapie postępowania zarzuty te były przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy stowarzyszenie dysponowało legitymacją procesową do wniesienia skargi.

Na aprobatę nie zasługuje również stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie legitymacji procesowej stowarzyszenia. W okolicznościach tej sprawy, podzielić należy wyrażony w orzecznictwie pogląd, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., II OSK 1621/16 oraz z 27 stycznia 2021 r. II OSK 74/21). Nie ulega wątpliwości, że to stowarzyszenie wystąpiło z żądaniem wszczęcia postępowania i to na skutek inicjatywy stowarzyszenia organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2011 r. Jednocześnie organ w toku całego postępowanie nieważnościowego traktował stowarzyszenie jako stronę postępowania, doręczając stowarzyszeniu zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i inne pisma procesowe oraz zaskarżoną obecnie decyzję z [...] grudnia 2017 r. Oczywiście z formalnego punktu widzenia uzasadnione byłoby wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, po ewentualnym wezwaniu stowarzyszenia do jednoznacznego sprecyzowania czy z takim żądaniem występuje. Nie budzi jednak wątpliwości, że stowarzyszenie miało zamiar aktywnie uczestniczyć w postępowaniu, czego wyrazem jest między innymi złożenie skargi do Sądu I instancji. Stąd też wskazane wyżej uchybienie formalne nie może prowadzić do wniosku, że stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem, że nie zaistniała przesłanka legitymacji procesowej organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tego powodu zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 - 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając skargę stowarzyszenie Sąd I instancji uwzględniając powyższą ocenę prawną dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut podnoszący naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ kwestia wyczerpania administracyjnego toku instancji nie miała w tej sprawie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc przepis ten nie miał zastosowania.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.