Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1744/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 4 lipca 2022 r. nr 153/SPEC/2022 Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 22 lutego 2021 r. Gmina Miasto P. (dalej: inwestor, strona skarżąca, Gmina) wystąpiła do Starosty P. (dalej: organ I instancji, Starosta) z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej wraz ze stanowiskami postojowymi w ramach zadania pn. "Budowa i ścieżek rowerowych

w ramach działania ograniczenie zanieczyszczeń powietrza i rozwój mobilności miejskiej". Decyzją nr [...] Starosta zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej. W wyniku rozpatrzenia odwołań, Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 9 listopada 2011 r. nr 111/SPEC/2021 uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania, inwestor uzupełnił dokumentację w wyniku wydanego przez Starostę zobowiązania inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących

w przedłożonej przez niego dokumentacji.

2.2. Decyzją z [...] maja 2022 r. znak: [...] – na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, ze zm.; dalej: "specustawa") oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 i 107 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) – Starosta zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Gminie P. na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej wraz ze stanowiskami postojowymi w ramach zadania pn. "Budowa i ścieżek rowerowych

w ramach działania ograniczenie zanieczyszczeń powietrza i rozwój mobilności miejskiej".

2.2.1. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w sprawie sporne było, czy projektowane miejsca postojowe mogą być uznane za obiekty obsługi uczestników ruchu. Zdaniem Starosty, zaprojektowane miejsca postojowe są obiektem stanowiącym z projektowaną drogą całość techniczno-użytkową, niezbędną do prowadzenia ruchu i jego obsługi,

a tym samym podlegającego realizacji na podstawie przepisów specustawy. Organ

I instancji podał, że budowla ta ma stanowić obiekt typu "parkuj i jedź", w którym miejsca postojowe służą pozostawieniu pojazdów w celu kontynuacji podróży transportem publicznym. W związku z tym miejsca postojowe nie mają służyć zaspokojeniu potrzeb użytkowników obiektów znajdujących się w ich sąsiedztwie. Starosta podkreślił, że celem inwestycji jest przebudowa drogi publicznej (gminnej)

a nie wyłącznie stworzenie miejsc parkingowych, które zaprojektowano w jej pasie drogowym.

2.3. Od powyższej decyzji złożono dwa odwołania. E. A. boraz M. A. (współwłaścicielki działki o nr ew. [...] w obr. [...], na której m.in. ma być zlokalizowana sporna inwestycja), zarzuciły organowi I instancji przyjęcie błędnej oceny zgodności z prawem planowanego zamierzenia, w szczególności przez brak weryfikacji spełnienia warunków koniecznych do zastosowania specustawy. Odwołujące się zażądały uchylenia ww. decyzji Starosty. Z kolei A. A. wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i orzeczenie

o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odwołaniach wskazano, że inwestycja zakończyła się w październiku 2021 r.

i przedstawiono rezultaty obserwacji funkcjonowania parkingu

2.4. Zaskarżoną decyzją z 4 lipca 2022 r. nr 153/SPEC/2022 Wojewoda Mazowiecki – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11g specustawy – uchylił w całości ww. decyzję Starosty P. z [...] maja 2022 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zbadał, czy projektowana droga publiczna uwzględnia dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Organ odwoławczy podał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że w zasadzie zaprojektowane zostały tylko miejsca postojowe dla samochodów osobowych, czyli w istocie zaprojektowano parking z 59 miejscami postojowymi. Zdaniem Wojewody, bez znaczenia jest użycie określenia "parkuj i jedź" jako nazwy tego parkingu przez inwestora. Systemy "park & ride" to parkingi, które różnią się od innych najczęściej lokalizacją i osobą inwestora, lecz powinny powstawać w trybie Prawa budowlanego.

2.4.2. Wojewoda uznał, że organ I instancji nie uwzględnił wskazań zawartych decyzji Wojewody z 9 listopada 2021 r. nr 111/SPEC/2021. Wyjaśnił, że o ile elementy drogi

w postaci przystanku autobusowego, wiaty przystankowej czy niezbędnej infrastruktury technicznej, stanowią integralną część inwestycji drogowej, to jednak zaprojektowany parking nie stanowi z drogą całości techniczno-użytkowej. Droga może bowiem spełniać woje funkcje użytkowe bez tego parkingu. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy budzi wątpliwości co do tego, czy zastosowanie przez inwestora przepisów specustawy nie służy obejściu przepisów prawa. Inwestor nie wskazał wprost, że chodzi o budowę drogi publicznej, wskazując jedynie, że chodzi

o drogę gminną.

2.4.3. W ocenie Wojewody, projektowane zamierzenie dotyczy budowy drogi wewnętrznej wraz z budową parkingu, nie zaś budowy drogi publicznej. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do ponownego przeanalizowanie tej kwestii. Podał, że projekt budowlany dowodzi, że projektowany fragment ulicy stanowi drogę wewnętrzną, z której zaprojektowano dwa zjazdy z parkingu. Poza tym w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się przedszkole, inny obiekt usługowy oraz inne budynki. Wojewoda dodał, że również planowany zakres inwestycji nie jest tożsamy z zadaniem wskazanym w nazwie inwestycji, które dotyczy budowy ścieżek rowerowych nieujętych w zakresie robót. W ocenie Wojewody, wniosek inwestora został merytorycznie rozpoznany pomimo ww. braków formalnych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora zawiera braki i nieprawidłowości, polegające na niezgodności z przepisami rozporządzenie Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.; dalej: r.w.t.), związane z projektem zagospodarowania terenu. Wskazano, że projekt budowlany jest sprzeczny z wnioskiem inwestora w zakresie planowanych robót budowlanych.

2.4.4. Wojewoda przytoczył ponadto twierdzenia zawarte we wniesionych odwołaniach

i wskazał, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie i wzięcie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji.

3. Pismem z 18 lipca 2022 r. Gmina skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu oraz braku rozważenia możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Dodatkowe stanowisko strona skarżąca przedstawiła w piśmie z 15 września 2022 r.

4. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.),

od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś

z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję

w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138

§ 2 k.p.a.

6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa

w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję,

o której mowa w § 1 albo 4.

6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie

z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA

z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie

z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub

z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty

w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2

w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX

nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).

7. Rozpoznając sprzeciw strony skarżącej, Sąd wziął pod uwagę, że

w uzasadnieniu zaskarżonej nim decyzji nie przedstawiono w sposób należyty motywów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, dlaczego organ odwoławczy nie zastosował art. 136 k.p.a.

7.1. Należy zatem przypomnieć, że w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sąd podkreśla, że rodzaj orzeczenia wykorzystany przez Wojewodę jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który zobligowany jest nie tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, ale rozpatrzenia całości sprawy i orzeczenia co do jej istoty. Ciążą bowiem na nim te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podjęcie decyzji kasacyjnej z pewnością przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Dlatego też, zdecydowanie się na nią musi być usprawiedliwione okolicznościami sprawy, które winny być przez organ odwoławczy przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia tak, by nie było wątpliwości co do jego zasadności. Zatem w przypadku, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasatoryjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.

7.2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. polegającym na rozstrzygnięciu sprawy co do istoty w sytuacji powstania wątpliwości co do zakresu żądania wniosku wszczynającego postępowanie, jak również art. 50 k.p.a. poprzez brak wezwania inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień i niezbędnych uzupełnień wniosku oraz przedłożonej dokumentacji. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że również organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Organ odwoławczy ma m.in. prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 206/20, LEX nr 3072117). Analizując treść zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił, czy doprowadzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, albo w znacznej części. Dopiero takie stanowisko uzasadniałoby zastosowanie w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2843/18, LEX nr 3218194). Sąd przypomina, że zarówno w "standardowym" postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organ II instancji jest w pełni uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym przez przepisy o postępowaniu odwoławczym zamieszczone w k.p.a. Jednocześnie analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje, aby błędy dotyczące sprzeczności tytułu inwestycji z zakresem planowanych robót, czy też ogólnie ujęta przez organ niezgodność projektu z r.w.t. stanowiła zasadnicze ustalenie dowodowe, którego przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym mogłoby naruszyć kodeksową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

7.3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda sformułował natomiast liczne poglądy oceniające zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności w zakresie dopuszczalności zastosowania przepisów specustawy do reglamentacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, którego dotyczy kontrolowane postępowanie. Już proste zestawienie treści uzasadnień decyzji organu I i II instancji pozwala na przyjęcie, że organy obu instancji sformułowały odmienne oceny w tym zakresie. Innymi słowy, Wojewoda ocenił decyzję Starosty przez pryzmat zgodności z art. 1 ust. 1 specustawy, który w żadnym razie nie jest przepisem procesowym. Sąd wskazuje, że jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego. Organ odwoławczy nie może oczywiście pomijać brzmienia normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej, jednak stosując art. 138

§ 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do formułowania tylko takich poglądów materialnoprawnych, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego, koniecznego do przeprowadzenia. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ocenia się bowiem przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Nie oznacza to jednak, że dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystarczające jest stanowisko organu odwoławczego co do naruszenia normy prawa materialnego, skoro przepis ten wprost wskazuje, że znajduje zastosowanie gdy decyzja organu I instancji "została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania". Jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, aby brakujące – zdaniem organu odwoławczego – ustalenia faktyczne mogły podważyć ocenę Wojewody o braku możliwości stosowania specustawy do spornego przedsięwzięcia. Sąd przypomina zatem, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie służy narzucaniu przez organ odwoławczy organowi I instancji własnego stanowiska co do możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy ma prawo do formułowania samodzielnych ocen prawnych w zakresie możliwości zastosowania przepisów materialnoprawnych, które mają ścisły związek z normami kompetencyjnymi, umożliwiającymi działanie organu.

7.4. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pozbawione rzeczowych motywów związanych z brakiem możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Wojewoda podniósł jedynie, że "ze względu na zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego i procesowego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania". Niezbędne jest zatem przypomnienie, że kompleksowa analiza stanu faktycznego jest oczywistym obowiązkiem organów obu instancji, a zatem również organu odwoławczego (ustawodawca nie wyłączył stosowania art. 7 i art. 77 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym).

8. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję

na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Z tych przyczyn, Sąd orzekł, jak w sentencji.