Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 801/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 i 2 w zw z art. 51 ust. 7, art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z ust. 7, art. 51 ust 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7, w zw. z art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1004/10 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu lub wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. C.V.S.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1004/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu lub wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stnu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Wójt Gminy S. udzielił M. P. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej pod obsługę działek budowlanych oznaczonych nr geod. [...] w D., gm. S.

I. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor (M.P.) nie wykazał prawa do terenu oznaczonego numerem geodezyjnym [...], a teren ten jest własnością I. Z.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr [...] w D. i w tym zakresie stwierdził nieważność tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej M. P. (jako inwestorowi) wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego (odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr [...] w D., gm. S.) bądź wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr [...] w D., gm. S. do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł, że w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (wszczętego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r., w zakresie obejmującym teren działki nr geod. [...] w D.) postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., nałożył na inwestora – M.P. obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla działki o nr geod. [...] w D. M. P. wywiązał się z tego obowiązku i dostarczył w wyznaczonym terminie przedmiotowy projekt budowlany, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kolejnego etapu prowadzonego postępowania naprawczego, tj. nałożenia obowiązku wykonania odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2009 r. M. P. złożył oświadczenie o wykonaniu nałożonego na niego obowiązku. Ze zgromadzanego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego (m. in. z opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2002 r.) wynika, iż odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w D. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym nie zachodzi określona w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności nieruchomości działki o nr geod. [...] w D., należącej do I. Z., PINB wskazał, iż w ramach postępowania naprawczego, które prowadzone było według trybu określonego w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych następuje w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takich przypadkach właściciel powinien dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji państwowej (organami nadzoru budowlanego). Organ podał również, że zastosowanie w sprawie instytucji rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt byłoby wysoce niecelowe. Nakazanie bowiem inwestorowi wykonania rozbiórki części takiego obiektu budowlanego, jakim jest sieć wodociągowa i kanalizacyjna - obiektu, który z natury rzeczy jest w stanie pełnić swoją funkcję (ze względu na którą został wzniesiony i istnieje) jedynie jako całość - skutkowałoby w odniesieniu do pozostałej, legalnej części obiektu niemożnością użytkowania tej części zgodnie z przeznaczeniem (funkcją) obiektu i tym samym w efekcie prowadziłoby do naruszenia sformułowanej w Konstytucji RP oraz wynikającej z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasady proporcjonalności, zwanej inaczej zakazem nadmiernej ingerencji.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. I. Z. zarzucił organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 2, art. 64 ust. 1 - 4 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Skarżący i organ I instancji zgodni są co do tego, że inwestor w momencie rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr [...] nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani zgody właściciela działki na prowadzenie robót (takiej zgody nie otrzymał również do dnia wydania decyzji). Skarżący nie podważa również dowodów takich jak projekt budowlany, czy opinia techniczna z dnia [...] czerwca 2002 r. świadczących o tym, iż roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu odwoławczego zaistniałe w sprawie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego wynikały jedynie z błędów proceduralnych popełnionych przez organ I instancji, a w szczególności na wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakładającej obowiązek wykonania odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji w momencie gdy roboty na działce nr [...] były już zakończone. Sporną kwestią w sprawie jest natomiast stwierdzenie, czy doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obejmuje swym zakresem jedynie doprowadzenie do zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi - ze znajdującej się w aktach sprawy treści opinii technicznej wynika, iż prowadzona sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej przez teren działki nr [...] w D. została wykonana zgodnie z istniejącym i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami technicznymi i normami prowadzenia robót; zostały też wykonane stosowne dokumenty i protokoły odbioru robót oraz powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna tego odcinka) - czy również kwestie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji wskazał, iż może dojść do sytuacji zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności,gdyż tryb naprawczy wynikający z art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przede wszystkim w aspekcie prawa budowlanego, a nie cywilnego. Ponadto, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, roboty wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę legalizuje się w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie wymienia wprost w tych przepisach, tak jak w pozostałych trybach legalizacyjnych, jakich dokumentów może żądać od inwestora organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji nie miał zatem prawa żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, zawarte w treści art. 50 ust. 1 sformułowanie, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b" potwierdza, iż omawiany tryb naprawczy jest wyjątkiem od pozostałych procedur legalizacyjnych wskazanych w ustawie - Prawo budowlane, a także od postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z zasadami wykładni, wyjątków nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej a wręcz odwrotnie - zawężającej. Kolejną przesłanką przemawiającą za zastosowaniem wykładni zawężającej jest zbyt ogólny charakter sformułowania: "doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego WINB wskazał, iż przepis ten dotyczy innego stanu faktycznego niż zaistniały w sprawie. Inwestor nie dokonał bowiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Roboty wykonywane były bowiem zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę; dopiero w wyniku stwierdzenia jej nieważności doszło do sytuacji, w której zaistniała przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dot. działki nr [...] przestała istnieć w obrocie prawnym. Organ II instancji zaznaczył, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi Normami. Nadto podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących prawa własności, a przedmiotowa decyzja nie pozbawia możliwości rozwiązania takiego sporu na drodze cywilnej. Z tych względów organ nie zgodził się z zarzutami ingerencji w prawo własności oraz naruszenia zapisów Konstytucji.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I. Z. zażądał uchylenia zaskarzonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mianowicie: art. 2 i art. 64 ust. 1 - 4 Konstytucji RP, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy - Prawo budowlane oraz naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na wyrażeniu poglądu, że inwestor pomimo braku zgody właściciela nieruchomości (działki nr [...] w D.) wykonał na przedmiotowej działce, zgodnie z projektem, odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, jak też naruszenie art. 6, 7, 8 i art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł m.in., że nie był pytany o zgodę na wykonanie inwestycji na działce nr [...] ani o zgodę na wykonanie prac bez zgody właściciela działki. W tym stanie rzeczy obie decyzje organów nadzoru budowlanego rażąco naruszają prawo, gdyż legalizują przeprowadzenie inwestycji na nieruchomości strony (właściciela) bez jej zgody.

Skarżący podniósł, iż nie można uznać, że M. P. wykonał inwestycję zgodnie z obowiązującym prawem, gdyż takie stwierdzenie jest sprzeczne ze stanem faktycznym oraz z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem I. Z. twierdzenia organów, że inwestor wykonał etap postępowania naprawczego polegający na wykonaniu odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem są błędne i świadczą, że organy nie podjęły wszelkich kroków koniecznych dla wyjaśnienia sprawy, a ograniczyły się do przyjęcia za prawdziwe twierdzeń inwestora. Wyrażone przez organ odwoławczy poglądy, że zastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest niecelowe pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 64 ust. 1- 4 Konstytucji. Przedstawiona przez WINB wykładnia przepisów prawa budowlanego zaprzecza istocie prawa własności i w związku z tym jest niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, bowiem przepis ten stosuje się w sytuacji, gdy decyzja poprzedzająca nakłada na inwestora wykonanie konkretnego obowiązku. W sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakładała obowiązek wykonania odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji w momencie, gdy roboty na działce nr [...] były już dawno wykonane zgodnie z projektem, co oznacza, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wywoływała skutków prawnych, a jej wydanie było wynikiem zastosowania błędnej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Sąd zaznaczył, iż jest bezsporne, że sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej pod obsługę działek budowlanych oznaczonych nr geod. [...] w D., gm. S. została wybudowana (na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) zanim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr [...] w D. i w tym zakresie stwierdził nieważność tej decyzji.

Sąd podkreślił, że przepis art. 51 Prawa budowlanego poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i art. 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, gdy inwestor realizował budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które w różnym trybie zostało usunięte z obrotu prawnego - wówczas nie można mówić o samowoli budowlanej. Sąd przytoczył treść art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że ratio legis tego przepisu polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie tego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń, jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Sąd wskazał, iż postępowanie przed organami administracji było prowadzone w celu dokonania ustaleń uprawniających do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7, a więc ustalenia, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie, czy też niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a w tym przypadku, czy w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ I instancji ustalił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim z opinii technicznej inż. W. P. z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, iż odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w D. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i tym samym nie zachodzi określona w art. 51 ust. 1 pkt 2 konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestycja została wykonana zgodnie z istniejącym i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami technicznymi i normami prowadzenia robót. Sporządzono też stosowne dokumenty i protokoły odbioru robót oraz powykonawczą inwentaryzację geodezyjną. Sąd zaznaczył, że skarżący kwestionuje ustalenia organów i twierdzenie o braku konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem wyłącznie przez pryzmat głównego zarzutu skargi, jakim jest wybudowanie infrastruktury na nieruchomości stanowiącej jego własność. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu, dokonują ustaleń, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z prawem. Postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 niejako zastępuje postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 94/06, publ. LEX nr 319419) i polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia zbudowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz (lub) w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonego w trybie powyższego przepisu obowiązku właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części.

Sąd stwierdził, iż po ustaleniu, że inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, organy nie miały już podstaw, aby wydać w stosunku do inwestora nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do części inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. Jednoczesnie Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie podstawą dla budowy sieci wodociągowej i kanalizacji była decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2002 r. Skoro roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to robót prowadzonych na jej podstawie nie można uznać za przypadek samowoli budowlanej podlegający przymusowej rozbiórce. W takiej sytuacji do usunięcia skutków zaistniałych nieprawidłowości miał zastosowanie wyłącznie tryb postępowania określony normą art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, skoro budowa infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, to organy administracji prawidłowo wszczęły procedurę uregulowaną w art. 51 zmierzającą do nałożenia oznaczonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ostatecznie uznając, że brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego zrealizowania inwestycji w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości, jak też nie uzyskał zgody właściciela na wykonanie inwestycji na jego nieruchomości – co miało miejsce w tej sprawie – Sąd wskazał, że w przypadku, gdy właściciel nieruchomości czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wyjaśnił też, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko prezentowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Wskazał, że również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. II OPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, bowiem organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcia w oparciu o wyczerpująco ustalone okoliczności faktyczne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 2 Konstytucji RP), a skarżący może domagać się ochrony swojej własności (na co również wskazały organy) na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami k.p.a., orzeczenia organów były podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu. Skarżący nie może upatrywać naruszenia normy art. 8 k.p.a. w niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu. Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 83 ustawy - Prawo budowlane, gdyż ta norma kompetencyjna jednoznacznie określa, że organem wyższego stopnia do PINB jest WINB.

W skardze kasacyjnej I. Z., reprezentowany przez radcę prawnego K. D., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa:

1. materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie przez sąd orzekający, że organy nadzoru budowlanego zarówno pierwszego jak i drugiego stopnia nie miały podstaw, aby nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, co narusza treść art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności określającego ogólny zakres ochrony praw nabytych, w tym własności nieruchomości oraz wyznaczający granicę ingerencji w sferę własności jednostki przez organy administracji publicznej;

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez wyrażenie poglądu, iż inwestor M. P. nie musiał legitymować się zgodą właściciela nieruchomości;

c) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo budowlane przez wyrażenie poglądu, że decyzja nie nakładająca na inwestora M. P. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego bez wymagane pozwolenia na budowę gdy, budowa została dokonana w wyniku decyzji o warunkach zabudowy, nie podlega uchyleniu i została wydana zgodnie z obowiązującym prawem;

d) art. 2 Konstytucji poprzez jego naruszenie i nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm. zwana dalej:p.p.s.a.) tj. nieuchylenie w całości przez sąd decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego, podniesione przez skarżącego w skardze, zwłaszcza naczelnych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ewentualnie pkt 2 p.p.s.a., w zw. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. nie uchylenie w całości przez sąd decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego, podniesione przez skarżącego w skardze, zwłaszcza naczelnych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz nie stwierdzenie nieważności decyzji które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w w szczególności art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty I. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a gdyby ponowne rozpoznanie przez ten sąd w innym składzie nie było możliwe, także innemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wyrażone przez Sąd pierwszej instancji poglądy, że zastosowanie art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest niecelowe pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo własności podlega ochronie, a jego ograniczenia mogą być wprowadzone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakin nie stoi to w sprzeczności z istotą tego prawa. Bezspornym jest, że nieruchomość stanowi własność skarżącego I. Z., a inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego do korzystania z jego nieruchomości. Posadowienie na nieruchomości skarżącego przedmiotowej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej odbyło się na podstawie niezgodnych z prawem decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie nr [...], w zakresie dotyczącym przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przez terendziałki nr [...] obręb D., stanowiącej własność I. Z. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby stwierdzić, że prawo własności przysługujące skarżącemu nie powinno korzystać z ochrony udzielonej w oparciu o art. 64 ust 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie skarżącego niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa materialnego dokonywana w taki sposób, aby ingerowała w prawa właściciela na korzyść inwestora z jednoczesnym pominięciem ratio legis całej ustawy. Zdaniem skarżącego postępowanie z art. 51 ustawy - Prawo budowlane ma doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, w tym do zgodności z prawem budowlanym jak i prawem cywilnym, jeżeli pretensje zgłaszają podmioty prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, niekiedy przyjmowanego w sądownictwie administracyjnym, jest oczywiście błędne, gdyż czyni ochronę konstytucyjną oraz prawnomiędzynarodową prawa własności iluzoryczną, gdyż wskazuje, że inwestor może wykonać inwestycję budowlaną na cudzym gruncie bez pytania właściciela tejże nieruchomości o zgodę (choć ciąży na nim taki obowiązek, bo powinien złożyć oświadczenie o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane), gdyż nie poniesie z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji prawnych, a w procesie legalizacji nikt go o zgodę właściciela nieruchomości już nie będzie pytał. Sąd rażąco naruszył przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, gdyż wyraził pogląd, że decyzja nie nakładająca na inwestora M. P. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i legalizująca jego inwestycję na nieruchomości skarżącego, bez jego zgody, nie podlega uchyleniu, bo została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.

Skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organy nadzoru budowlanego naczelnych zasad postępowania administracyjnego w sprawie,gdy tymczasem zgodnie z poglądem piśmiennictwa i orzecznictwa "zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Skarżący stwierdził, że organ nie stwierdzając podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu lub wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżącego, materializującego się w ochronie jego prawa własności. Zapadłe rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę naruszenie wskazanej zasady, nie może być uznane właściwe. Zatem orzeczenie Sądu jest błędne, gdyż trudno uznać za sprawiedliwe orzeczenie, które sankcjonuje naruszenie prawa własności skarżącego. Skarżący nie może ponosić konsekwencji błędów organów administracji polegających na wydaniu decyzji, która następnie została wyłączona z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Organ administracji przy rozpatrywaniu sprawy powinien mieć na względzie naczelne zasady zawarte w Konstytucji RP, takie jak ochrona prawa własności wyrażona w art. 64 ust. 1-3 oraz art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw muszą strzec, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., zasady praworządności, poprzez m. in. wyczerpujące wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę faktu posiadania prawa własności działki przez skarżącego wydając decyzję stwierdzającą brak przesłanek do uwzględnienia jego żądania tj. nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego lub wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego brak uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien być brany pod uwagę przez organ administracji w toku postępowania naprawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż część sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej poprowadzona została przez działkę nr [...] w D., stanowiącą własność skarżącego I. Z.

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, akcentujące zasady ochrony prawa własności, konieczne staje się zwrócenie uwagi na odrębność postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tzw. postępowania naprawczego. Postępowania te, prowadzone przez inne organy administracji publicznej, rządzą się innymi zasadami i odmienne są przesłanki podejmowania rozstrzygnięć w tych postępowaniach, a to za sprawą odrębych unormowań prawnych zawartych w ustawie – Prawo budowlane. Skoro zaś odrębnie unormowane zostały przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno – budowlane i przesłanki wydawania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane (postępowanie naprawcze), to tym samym z woli ustawodawcy postępowania te różnią się od siebie nie tylko charakterem i etapem procesu inwestycyjnego na jakim są prowadzone, ale także zakresem zagadnień, jakie organy zobligowane są i uprawnione rozpatrywać przed wydaniem rozstrzygnięć co do istoty sprawy.

Z tych względów kwestie dotyczące prawa własności należy rozpatrywać odrębnie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i w postępowaniu naprawczym, w takim zakresie jak nakazują to i pozwalają na to przepisy regulujące poszczególne procedury.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (a w brzmieniu ustawy do dnia 11 lipca 2003 r. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego; zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98,Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem elementem koniecznym do udzielenia pozwolenia na budowę - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem inwestor obowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie stanowi spełnienie wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli organ poweźmie watpliwości co do złożonego przez inwestora oświadczenia lub inny podmiot zgłosi zastrzeżenia w zakresie prawa do nieruchomości to wówczas organ posiada możliwość prowadzenia pełnego postępowania dowodowego łącznie z wykazywaniem prawa własności do danej nieruchomości.

Odnośnie działki nr [...] położonej w D., gm. S. zauważyć należy, iż jeden ze współwłaścicieli tej nieruchomości – J. W. udzielił inwestorowi M. P. prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. J. i J. W. sprzedali tę nieruchomość w dniu [...] listopada 2002 r. (data aktu notarialnego) I. Z. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wnikać, czy J. W. poinformował I. Z. o udzieleniu inwestorowi M. P. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Faktem jest, że jeden ze współwłaścicieli udzielił zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i że I. Z. nabył tę nieruchomość w dniu [...] listopada 2002 r.

A zatem, w dniu, w którym Wójt Gminy S. wydał decyzję udzielającą M. P. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej pod obsługę działek budowlanych oznaczonych nr geod. [...] w D., gm. S. (decyzja z dnia [...] listopada 2002 r.) właścicielem, a zarazem dysponentem tej nieruchomości był już I. Z. Brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania powyższą działką na cele budowlane - rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w tej części, w której przewody sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegają przez działkę I. Z. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr [...] w D. i w tym zakresie stwierdził nieważność tej decyzji.

A zatem, z dniem [...] lutego 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr [...] w D.To zaś oznacza, iż do dnia wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. do dnia [...] lutego 2006 r., pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. w pełnym zakresie, a więc także w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr [...] w D.

Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że inwestor M. P. zrealizował sieć wodociągową i kanalizację sanitarną, w tym na terenie działki nr [...] w D., na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] nie czyni z M. P. sprawcy samowoli budowlanej. Skoro w dacie realizacji budowy pozostawała w obrocie prawnym w pełnym zakresie ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. to w takiej sytuacji nie można mówić o popełnieniu przez inwestora samowoli budowlanej.

Jak zasadnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie miało na celu ustalenie, czy roboty budowlane wykonywane zostały zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianych w art. 51 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie – art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane - jak też żaden inny przepis tej ustawy normujący to postępowanie legalizacyjne, tzw. postępowanie naprawcze - nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też nie stanowi podstawy prawnej dającej uprawnienie temu organowi do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Przepisy regulujące postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie zawierają także odesłania do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jak i nie nakazują odpowiedniego stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy – jak czynią to przepisy art. 30 ust. 2, art. 36a ust. 3, art. 40 i art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

I tak, stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, do zgłoszenia budowy i robót budowlanych, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Również przepis art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wprowadza wymóg dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Kolejny nakaz złożenia takiego oświadczenia zamieszczony został w art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie uzależnił przeniesienie decyzji określonej w art. 28 ustawy (pozwolenie na budowę) od złożenia - przez podmiot, na który ma być przeniesiona decyzja - oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ustanawia przepis art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie stanowiąc, iż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 - 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Nadto, w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca odwołał się do art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, a w art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane odwołał się do art. 30 ust. 2 tejże ustawy, a więc dał wyraz temu, iż w postępowaniach legalizacji samowoli budowlanej prowadzonych na podstawie art. 48 i art. 49b ustawy – Prawo budowlane inwestora obciąża obowiązek złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, a temu obowiązkowi inwestora towarzyszy uprawnienie organu do żądania od inwestora uczynienia zadość tym przepisom Prawa budowlanego.

Unormowanie zamieszczone w art. 51 ustawy – Prawo budowlane reguluje postępowania naprawcze, wiążące się ze ściśle okreslonymi sytuacjami, odmiennymi od typowej samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 i art. 49b ustawy.

Skoro zatem ustawodawca w przepisach dotyczących postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane (postępowanie naprawcze) nie wprowadził wymogu składania przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzależnił możliwości legalizacji budowy od złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – tak bezpośrednio jak i przez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - to nie można skutecznie twierdzić, iż organ nadzoru budowlanego w tym postępowaniu zobligowany był badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nie można skutecznie wywodzić, iż organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia braku takiego prawa po stronie inwestora – jak w niniejszej sprawie – winien zastosować nakazy przewidziane w art. 51 ustawy – Prawo budowlane nawet wówczas, gdy nie stwierdzi wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie można obowiązku badania przez organ prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyprowadzać w postępowaniu naprawczym z dokonania rozszerzającej wykładni art. 51 ustawy – Prawo budowlane, w tym ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 tegoż przepisu.

Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2140/10 – LEX nr 1138086; z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07 - LEX nr 468751; z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1632/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II OSK 1350/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 - ONSAiWSA 2011/2/22 ). Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 zaakceptowała kierunek linii orzecznictwa prezentujący stanowisko, że inwestor w postępowaniu legalizacyjnym nie ma obowiązku składać oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a zatem w tym postępowaniu nie bada się kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie może więc żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie dotyczące naruszenia przez budowę prawa własności nieruchomości nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym. Kwestie te przechodzą do właściwości sądów powszechnych na drodze postępowania cywilnego. Ten kierunek linii orzecznictwa, a mianowicie pogląd, iż na etapie postępowania legalizacyjnego nie bada się już prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, był także prezentowany pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane bada się na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast organ orzekający na etapie postępowania legalizacyjnego (w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę) nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, jak czyni to przy udzielaniu pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie osobie posiadającej takie prawo. Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, iż unormowanie zawarte w art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. dotyczy wyłącznie kwestii technicznych związanych z obiektem. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośrednio wpływu na ustalenie tych spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. akt IV SA 927/91 - OSP 1994/6/103 ).

W tym stanie rzeczy chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, jak też art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Nie są także zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b) ustawy – Prawo budowlane.

Rację ma skarżący I. Z., że organ podjął czynności po zakończeniu całej inwestycji, co wynika także z załączonego do akt sprawy dziennika budowy. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze, iż inwestor M. P. zrealizował sieć wodociągową i kanalizację sanitarną, w tym na terenie działki nr [...] w D., na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i wyeliminowanie po zrealizowaniu inwestycji z obrotu prawnego tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] nie czyni z inwestora sprawcy samowoli budowlanej. Skoro bowiem w dacie realizacji przedmiotowej budowy pozostawała w obrocie prawnym w pełnym zakresie ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r., to w takiej sytuacji inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a więc organy nie miały uprawnienia do żądania na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Podkreślić należy, iż przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacjach typowej samowoli budowlanej. Natomiast przepis art. 51 ustawy, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. Obejmuje swoim zakresem m.in. takie sytuacje, gdy inwestor realizował budowę na podstawie pozwolenia na budowę, jednak w różnym trybie (np. nieważnościowym, wznowieniowym) akt ten został usunięty z obrotu prawnego. W takim przypadku nie można mówić o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

W tym miejscu przywołać należy uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01 (ONSA z 2001 r. Nr 4, poz. 143), w której Sąd wyraził pogląd, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., innym niż określony w jej art. 48 i jednocześnie przypomniał, że już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 (ONSA z 1998, Nr 1, poz. 3) zwrócono uwagę, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Istota unormowania zawartego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania w przypadku, gdy budowa obiektu została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wówczas jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Konsekwencją jest to, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę części budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Podstawą prawną orzekania przez organy powinny być przepisy art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowana jest linia orzecznicza, iż nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej, jeśli działał w oparciu o decyzję, która była w obrocie prawnym i była decyzją ostateczną, a następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej sytuacji w sprawie znajduje zastosowanie postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ust. 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a zatem zastosowanie znajduje postępowanie naprawcze umormowane w art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Pamiętać jednocześnie należy, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy to jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, czyli prawem budowlanym, normami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W tym zakresie nie mieści się doprowadzenie stanu faktycznego na nieruchomości do zgodności z przepisami prawa cywilnego. Kwestia, iż doszło do sytuacji, że część obiektu budowlanego została zbudowana na gruncie nie będącym własnością inwestora leży po zrealizowaniu inwestycji wyłącznie w gestii sądu powszechnego – w ramach instrumentów prawnych dotyczących ochrony prawa własności. Sąd powszechny dysponuje m.in. takim instrumentem prawnym jak orzeczenie o przywróceniu stanu poprzedniego np. przez nakaz rozbiórki w całości czy też w części obiektu budowlanego (art. 151 Kodeksu cywilnego) i na drodze postępowania przed sądem powszechnym na gruncie prawa cywilnego oceniane jest, czy doszło do naruszenia przez inwestora prawa własności przysługującego innemu podmiotowi. Izydor Zapadka dysponuje decyzją administracyjną, która stwierdza nieważność w części decyzji udzielajacej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc na drodze postępowania administracyjnego uzyskał decyzję “potwierdzającą" brak prawa inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w dacie wydawania tegoż pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż ingerencja w prawo własności może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy pozwalają na to przepisy ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd pierwszej instancji, nie prezentują stanowiska, że w niniejszej sprawie doszło do do naruszenia prawa własności w zgodzie z Konstytucją RP i innymi przepisami prawa, lecz jedynie wskazują, że do ochrony prawa własności w tym przypadku – tj. po zrealizowaniu inwestycji - nie są już właściwe organy nadzoru budowlanego, ale sąd powszechny na drodze postępowania cywilnego.

Z tego też względu zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1- 3, art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności określających zakres ochrony prawa własności nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ewentualnie pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powołane przez skarżącego przepisy formułują zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania oraz zasadę udzielania informacji. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w tym, iż organy nie wzięły pod uwagę faktu posiadania przez skarżącego prawa własności do działki nr [...] w D. Ta kwestia została omówiona przy rozpatrywaniu wcześniejszych zarzutów kasacyjnych i jak już wyżej zaznaczono prawo własności skarżącego do działki nr [...] nie może miec wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, iż powinien z tej przyczyny uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I imstancji bądź też stwierdzić ich nieważność.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę kasacyjną.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego NSA Zdzisława Kostki.

Nie zgadzam się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2012 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 stycznia 2011 r., sygnatura akt II SA/Ol 1004/10, w sprawie z jego skargi na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. Moim zdaniem istniały podstawy, aby uwzględnić skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie istotne są następujące okoliczności.

Wójt Gminy Stawiguda decyzją z [...] listopada 2002 r. udzielił M. P. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w D., w gminie S. Sieć ta miała między innymi przebiegać przez działkę nr [...], która do [...] listopada 2002 r. była własnością J. i J. W., a od tej daty skarżącego I. Z. Występując o pozwolenie na budowę inwestor (M. P.) posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, pochodzące od J. W. Nie posiadał takiego prawa pochodzącego od skarżącego. To było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...], decyzją z [...] lutego 2006 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sieć wodociągowa i kanalizacyjna, której dotyczyła decyzja Wójta Gminy S. z [...] listopada 2002 r., została wykonana.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej inwestorowi rozebranie części sieci wodociągowej i kanalizacyjnej znajdującej się na działce nr [...] lub nakładającej obowiązek wykonania innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tej sieci do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji uznał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż sieć została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast odnośnie do kwestii naruszenia prawa własności do działki nr [...] organ wskazał, że w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem następuje w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zdaniem organu administracji w rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, zaś właściciel powinien dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z [...] września 2010 r., rozpoznając odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Organ odwoławczy w motywach swego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Między innymi stwierdził, że jest dopuszczalne zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych w taki sposób, że naruszone zostało prawo własności nieruchomości, bowiem tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przede wszystkim w aspekcie prawa budowlanego, a nie cywilnego.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę skarżącego, zaakceptował pogląd organów administracji, że w przypadku wykonania robót budowlanych przez inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poszkodowany może dochodzić swoich praw tylko przed sądem powszechnym oraz że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Sąd ten odwołał się przy tym do uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, i stwierdził, że przyjęto w niej, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ze sformułowania podstawy kasacyjnej, nawiązującej do tego zarzutu, oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego powinien był na podstawie powołanych przepisów doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, przy czym powinien był uwzględnić ochronę prawa własności skarżącego.

W odróżnieniu od większości składu uważam, że tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej zasługiwała na uwzględnienie.

Moim zdaniem stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego do wykonanych już robót budowlanych (a więc w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak przyjmując nie popadam w sprzeczność z uchwałą NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. W uchwale tej bowiem NSA przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała rozstrzyga więc (wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) o tym, że na podstawie powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli jest konieczne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie to nie może polegać na złożeniu oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że ani inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), ani właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. NSA wyraźnie tak stwierdził w uzasadnieniu powołanej uchwały. Wynika to z następującego fragmentu jej uzasadnienia: "W nawiązaniu do wyrażonych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wątpliwości dotyczących możliwości sytuowania, w nieuzasadnionej żadnymi szczególnymi względami, korzystnej sytuacji inwestora, który miał wprawdzie pozwolenie na budowę, jednakże nigdy nie legitymował się prawem do terenu na cele budowlane i takiego prawa nadal nie posiada, zaś pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w czasie, kiedy pewne roboty budowlane zostały już wykonane, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." (Podkreślenie moje.)

Przytoczone stwierdzenie jest konsekwencją przyjętego sposobu rozstrzygnięcia przedstawionego powiększonemu składowi zagadnienia prawnego. W związku z tym na uwagę zasługuje także inny fragment uzasadnienia uchwały, mianowicie dotyczący usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przed zakończeniem robót budowlanych. W takiej sytuacji NSA wskazuje na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdza: "Kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, z jakich przyczyn, co obejmuje także sytuację, gdy inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, lub też złożył takie oświadczenie, które okazało się wadliwe, jest uregulowana przepisem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje, że w razie utraty bytu prawnego pozwolenia na budowę z tej przyczyny, iż inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu, bądź okazało się ono nieprawdziwe, wydaje się decyzję o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4, przy czym z uwagi na to, że jej istotą jest pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, mając na uwadze zasadę określoną w art. 4 Prawa budowlanego oraz wymóg wynikający z art. 40 ust. 2, inwestor powinien przed wydaniem decyzji o wznowienie robót budowlanych złożyć oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane. Brak zatem potrzeby do sięgania w takich sytuacjach do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego." (Cytaty z uzasadnienia uchwały NSA na podstawie uzasadnienia opublikowanego w internetowej bazie orzeczeń NSA.)

Z zacytowanych fragmentów uzasadnienia uchwały wynika zatem, że NSA przyjmuje, że zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko że w sytuacjach określonych w ustawie sprowadza się to do złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia. Można więc przyjąć, że uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badana w tak zwanym postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały wręcz wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Sposób odczytania przeze mnie powołanej uchwały nie jest przy tym odosobniony. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu, że "(z) treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa."

Nie jest zatem moim zdaniem uprawniona argumentacja większości składu, sprowadzająca się do następującego rozumowania: "Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 zaakceptowała kierunek linii orzecznictwa prezentujący stanowisko, że inwestor w postępowaniu legalizacyjnym nie ma obowiązku składać oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a zatem w tym postępowaniu nie bada się kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

W argumentacji organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, którą większość składu podzieliła, przewija się także teza, według której stan zgodny z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to stan zgodności z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Moim zdaniem zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zbadaniem kwestii należącej do kompetencji organów administracji. Przecież jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W art. 4 Prawa budowlanego formułuje się zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podkreślenie moje), pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowano w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem, zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest moim zdaniem jak najbardziej kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny.

Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro przesłaną rozstrzygnięcia przez organ administracji właściwy w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym jest to czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawo to jest przedmiotem sporu, który może rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny, to występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu.

W tym miejscu chciałbym się odnieść do jeszcze jednego argumentu większości składu, mianowicie tezy, że w razie naruszenia prawa własności poprzez wykonanie robót budowlanych mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W związku z tym należy zauważyć, że zakończenie postępowania w sposób, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, może być uznane za zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych. W wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach zostało bowiem stwierdzone, że z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. W związku z tym należy mieć na uwadze orzecznictwo sądów powszechnych dotyczące ochrony prawa własności w sytuacji, w której naruszenie tego prawa jest spowodowane wybudowaniem obiektu budowlanego na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę. Nie jest ono jednolite, ale przyjmuje się także, że wykonanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia pełną ochronę prawa własności na podstawie art. 222 § 2 k.c., w szczególności poprzez nakazanie przez sąd rozebrania obiektu budowlanego (wyrok SN z 16 grudnia 1992 r., sygn. akt I CRN 188/92, OSN nr 5 z 1993 r., poz. 90). Uważam, że w tej sytuacji nie można było po prostu stwierdzić, że skarżący będzie mógł dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, bowiem może nie uzyskać tam pełnej ochrony, czyli polegającej na tym, że sieć wodociągowa i kanalizacyjna znajdująca się na jego działce zostanie z tej działki usunięta. Nie można było tak postąpić także dlatego, że w aktach administracyjnych znajdują się kopie wyroków sądów powszechnych, z których wynika, że prawomocnie zostało oddalone powództwo skarżącego przeciwko inwestorowi o przywrócenie stanu zgodnego z prawem (kopia wyroku Sądu Rejonowego w Olsztynie z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt XC 133/07 oraz kopia wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z 20 września 2007 r., sygn. akt IX Ca 488/07). Brak jest uzasadnienia tych wyroków, a więc nie wiadomo jakie były motywy oddalenia powództwa. Jednakże w tej sytuacji przed stwierdzeniem, że skarżący będzie mógł dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym należało wyjaśnić wszystkie okoliczności związane z tymi wyrokami. Nie można bowiem wykluczyć, że sprawa ochrony prawa własności skarżącego została już prawomocnie przez sąd powszechny rozstrzygnięta, co spowoduje, że nie znajdzie on ochrony, ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed sądem powszechnym.

Moim zdaniem organ administracji powinien był w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustalić czy inwestor nadal nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane (to, że nie posiadał takiego prawa w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało już przesądzone decyzją o stwierdzeniu nieważności tej decyzji w części dotyczącej tej działki). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia ze właścicielem nieruchomości i zawrzeć z nim odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Prawo cywilne przewiduje bowiem szereg sytuacji, w których wykonanie na cudzym gruncie obiektu budowlanego przez osobę nieuprawnioną rodzi stosowne roszczenia dla wykonawcy robót budowlanych lub dla właściciela gruntu, mające na celu prawne uregulowanie tej sytuacji. Wystarczy wskazać art. 231 k.c., art. 151 k.c. oraz art. 3052 k.c. Jeżeli okazałoby się, że inwestor takiego prawa nie uzyskał, to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. i zobowiązania inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do (jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10) nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego.

Z tych wszystkich względów uważam, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego był zasadny, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku.