Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 370/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 , ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. K., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – E. S.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 maja 2016 r. B. K. wystąpiła do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad ojcem – E. S., urodzonym [...] 1936 r. Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o zarejestrowaniu skarżącej jako bezrobotnej, w tym w okresie od 6 lutego 2015 r. do 5 lutego 2016 r. z prawem do zasiłku, a także orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 22 listopada 2013 r., którym zaliczono E. S. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 10 marca 2013 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności od 31 października 2013 r.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, inspektor Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 lutego 2016 r. odmówił przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 3, art. 17 ust. 1b, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwanej dalej ustawą, oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284). W uzasadnieniu przytoczono treść art. 17 ust. 1b ustawy oraz wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ stwierdził, że znaczny stopień niepełnosprawności E. S. istnieje od 10 marca 2013 r., czyli powstał po ukończeniu 76. roku życia, zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Następnie organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment postania niepełnosprawności. Zdaniem organu, skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, jako "należący do tej samej klasy", muszą być przez ustawodawcę traktowani w sposób równy, gdy tymczasem ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Organ podkreślił, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych oraz zaznaczył, że konsekwencją tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenie, ani też wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł bowiem o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który z uwagi na społeczne skutki, powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, B. K. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisu zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny, jako dyskryminujący osoby niepełnosprawne, które uzyskały tę niepełnosprawność w wieku dorosłym. Dodała, że żona E. S. jest również osobą niepełnosprawną i wymagającą opieki. Jako dowód dołączyła kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności J. S.

Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w świetle przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy nie istnieją podstawy do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło przy tym, powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14), że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, to nie zmienił sytuacji prawnej osoby. Musi ona bowiem czekać na rozwiązanie ustawowe. Kolegium zauważyło, że w dacie rozstrzygania sprawy przepis ten nie został uchylony ani zmieniony, a organ decydujący o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany przepisami prawa, gdyż ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu umożliwiającego uwzględnianie przypadków szczególnych, których stan faktyczny wykracza poza kryteria ustalone w ww. przepisach. Nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Na zakończenie poinformowano stronę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

We wniesionej skardze B. K. powtórzyła wskazywane wcześniej w odwołaniu zarzuty, że decyzja została oparta o przepis zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Podniosła, że opiekuje się w istocie dwiema osobami niepełnosprawnymi, tj. ojcem oraz matką, i spełnia wszystkie warunki oprócz najmniej -według skarżącej - ważnego, dotyczącego wieku podopiecznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dokonując oceny w zakreślonej wyżej kognicji, sądy administracyjne - co do zasady - nie zastępują organów administracji w orzekaniu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 maja 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 lutego 2016 r., o odmowie przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – E. S.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.), zwanej nadal również ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei, po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego.

Z zacytowanych regulacji jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również jej daty, od której występuje, powinno być zawarte w orzeczeniu właściwego organu, tj. zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, z późn. zm.) albo lekarza orzecznika ZUS, stosownie do art. 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w dalszej kolejności także sąd administracyjny, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy też jej stopnia, ponieważ związane są w tym zakresie orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

W rozpoznawanej sprawie odmowne załatwienie wniosku B. K. oparto o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ w orzeczeniu Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 22 listopada 2013 r. określono, że u ojca skarżącej – E. S., urodzonego w dniu [...] 1936 r., znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 31 października 2013 r. Jednocześnie w obu wydanych decyzjach powołano się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W punkcie 2 tego wyroku stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy zaznaczyły, że przepis ten jest jednak nadal obowiązujący, a poprawienie stanu prawnego w kwestionowanym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Spór między stronami sprowadzał się zatem do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów córce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jej ojca powstała po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu 18. roku życia. Słusznie przyjęły organy obu instancji, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie istotne znaczenie ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także skutki z niego płynące, w celu określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, Sąd był zatem zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do tego zagadnienia zauważenia wymaga, że w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, iż "brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25. roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18. roku życia, ewentualnie ukończenie 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych".

Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, przez który w doktrynie rozumie się orzeczenie Trybunału zawierające w sentencji frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Mogą być więc to zarówno orzeczenia afirmatywne, gdzie konkretnie wskazany zakres normy prawnej badany przez TK zostaje uznany za zgodny z Konstytucją, jak i orzeczenia negatywne, gdzie badany zakres normy prawnej uznaje się za sprzeczny z Konstytucją. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa (por. K. Osajda "Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] Skutki wyroków trybunału konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego. Tom XLVIII, Warszawa 2013, s. 293-294 oraz powołana tam literatura).

Wyrok zakresowy wydany przez Trybunał w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, o czym przesądza zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Natomiast istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż wskazane w powołanym przepisie ustawy. Niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje przy tym w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skoro jednak w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Orzekając o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy Trybunał nie zastosował jednak przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Na tym tle w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy niekonstytucyjnej treści normatywnej, dotyczącej niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 513/16 (dostępny tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust. 1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18. lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25. roku życia. Powyższe stanowisko jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 306 r., I OSK 755/16). W orzeczeniach tych akcentuje się jednocześnie, że dla określenia treści i skutków sentencji omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia odwoływanie się do jego uzasadnienia. Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia.

Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, za wyłączny powód odmowy przyznania świadczenia uznały okoliczność zbyt późnego powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Organy podkreśliły, że warunkująca przyznanie świadczenia przesłanka wymagająca wcześniejszego powstania niepełnosprawności wynika wprost z art. 17 ust. 1b ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Formułując stanowisko co do istnienia podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu, Kolegium powołało się na treść uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przyjęło, że na skutek tego wyroku Trybunału nie doszło do zmiany sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Nie nastąpiła utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b ustawy, dlatego przepis ten nadal obowiązuje w jego dotychczasowym brzmieniu. Nie został on też uchylony ani zmieniony przez ustawodawcę, stąd należało go uwzględnić przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z dokonaną przez Kolegium interpretacją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem przyjąć, że skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Co istotne, komentowany przepis - zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany. Oceniając pewne stwierdzenia, jakie znalazły się w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału, a dotyczące kwestii "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", celnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., że "dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym." Dalej, zasadnie też Sąd ten wywodził, odwołując się do funkcjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem bezpośredniego skutku omawianego wyroku, że honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Wskazując natomiast na argument natury prakseologicznej, trafnie ponadto dostrzegł, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny, a w sytuacji gdy sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu i jednocześnie ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, to jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska Kolegium, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej B. K. Wbrew twierdzeniom Kolegium, skutkiem tego wyroku jest obowiązek zbadania przez organy, czy spełnia ona warunki do przyznania żądanego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem takiego rozumienia ust. 1b tej regulacji, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy rozpoznające sprawę nie wywiązały się z tego obowiązku, ograniczając się do wskazania, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie przez E. S. granicy wieku, o jakim mowa w spornym przepisie. Warunek ten - co należy podkreślić - nie powinien jednak mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny, gdyż w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Powiedziane dotąd prowadzi do wniosku, że orzekające organy działały wadliwie, gdyż wydając rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, nie uwzględniły zmiany stanu prawnego, czyli wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego fragmentu tego przepisu. Świadczy to o naruszeniu przez organ pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego, przy czym naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Jednocześnie dostrzec należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji Prezydenta Miasta Opola nie rozważano, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sytuację skarżącej, Kolegium powołało się przede wszystkim na przedstawiony wyżej fragment jego uzasadnienia, dotyczący skutków wyroku. Jednak, zdaniem Sądu, treść uzasadnienia wyroku nie może modyfikować jednoznacznej treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. W przywołanym w niniejszym wyroku orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2008, Wydawnictwo Naukowe UAM) prezentowany jest zasługujący na aprobatę pogląd, wedle którego uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnym sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), bowiem brak jest przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji. Dostrzec ponadto trzeba, że stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, co w rozważanym przypadku nastąpiło 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powtórzyć też przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.

W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na spoczywający na organach administracji publicznej obowiązek, określony w art. 6 K.p.a., podejmowania działań na podstawie przepisów prawa, należało w kontrolowanej sprawie uwzględnić stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w przedmiotowym zakresie i rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów ustawy.

Sądowi znane jest stanowisko odmienne, prezentowane w orzecznictwie na tle podobnych stanów faktycznych do tego, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Według tych poglądów, wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów z uwagi na zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnienia Trybunału (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 2 lipca 2015 r., II SA/Ke 527/15; wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 1085/14; wyroki NSA z 10 lutego 2015 r., I OSK 2926/14 i z 1 października 2015 r., I OSK 519/14), jednak skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. W pełni natomiast akceptuje poglądy przeciwne, zbieżne z wyrażonymi w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2016 r., III Gd/SA 660/16; wyroki WSA w Bydgoszczy z 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15 oraz z 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15; wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15; wyroki WSA w Gliwicach z 22 września 2016 r., IV SA/Gl 330/16 oraz z 13 października 2015 r., IV SA/GL 764/15 i powołane tam orzecznictwo).

Z przedstawionych rozważań wynika, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji. W przedmiotowej sprawie sentencja wyroku Trybunału z dnia 21 września 2014 r. wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zasygnalizowano już wcześniej, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powinny więc być respektowane przez wszystkich adresatów, a źródła takiego obowiązku należy poszukiwać nie tylko we wskazanym przepisie, ale również w innych normach konstytucyjnych, tj. art. 2 (zasada państwa prawnego), art. 7 (zasada legalizmu) i art. 8 ust. 1 (zasada nadrzędności Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji w sprawie wniosku B. K. Po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści. Tymczasem w niniejszej sprawie wobec skarżącej zastosowano przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25. roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej.

W tym stanie rzeczy pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy i oparcie decyzji odmownych w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem na przesłance jego wieku w dacie powstania niepełnoprawności ustalonej w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., a następnie rozważenia, czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie i wydania stosownego rozstrzygnięcia.