Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 537/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 420/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 57/2019 znak: WOB.7721.602.2018.BTUR w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 420/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 57/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego –ziemskiego w Krakowie prowadził postępowanie administracyjne (wszczęte na wniosek J. W.) w sprawie przebudowy części budynku mieszkalno- usługowego, polegającej na połączeniu dwóch odrębnych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na 2 kondygnacji budynku położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w S..

W dniu 13 sierpnia 2018 r. PINB przeprowadził oględziny lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] na dz. nr [...] w S., w trakcie których ustalono, że połączenie lokali nr [...] i [...] nastąpiło po zakupie lokalu nr [...] w 1999 r. przez inwestorów E. i W. M.. Dokonano pomiarów lokalu nr [...] dołączonego do lokalu nr [...]. Wymiary dokonano na kopii rzutu piętra budynku stanowiącego załącznik do protokołu. Inwestorzy dołączyli do protokołu wypis z księgi wieczystej dla lokalu nr [...] i [...]. Wg oświadczenia inwestorów otwór w ścianie nośnej został zabezpieczony w nadprożu dwuceownikiem. Wykonano ścianki działowe z płyt k-g, zamurowano drzwi wewnętrzne między pokojami od strony zachodniej budynku, w dniu oględzin trwały prace polegające na bieżącej konserwacji pomieszczeń tj. malowanie ścian.

Organ I instancji w dniu 29 sierpnia 2018 r. wydał postanowienie nr 529/2018, którym wstrzymał prowadzone w budynku przy ul. [...] w S. roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów E. M. i W. M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych.

MWINB postanowieniem nr 105/2019 z dnia 31 stycznia 2019 r. uchylił powyższe postanowienie PINB nr 529/2018 z dnia 29 sierpnia 2018 r.

W piśmie z dnia 25 września 2018 r. E. M. i W. M. przedłożyli w PINB Projekt budowalny piętra budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S., zawierający inwentaryzację architektoniczno-budowlaną piętra budynku oraz ekspertyzę techniczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie decyzją nr 186/2018 z dnia 29 października 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli – E. M. i W. M. obowiązku wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych stanowiących przebudowę części budynku mieszkalno-usługowego, polegających na połączeniu dwóch odrębnych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na II kondygnacji budynku położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, uwzględniając wyniki załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej oraz zgromadzonych dokumentów w sprawie robót budowlanych stanowiących przebudowę części budynku mieszkalno-usługowego, polegających na połączeniu dwóch odrębnych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na 2 kondygnacji budynku położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w S., iż wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W odwołaniu J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił brak zbadania czy inwestorzy dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co czyni przedwczesnym stwierdzenie, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów żadnych obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Budynek stanowi współwłasność i na połączenie lokali niezbędna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Inwestorzy taką zgodą nie dysponują, zaś pozostali współwłaściciele, w tym odwołujący się, sprzeciwiają się połączeniu lokali nr [...] i [...]. Zdaniem odwołującego się legalizacja samowoli budowlanej wymaga zgodności nie tylko z przepisami technicznymi, lecz również wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszej kolejności zarzucono organowi I instancji brak należytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami technicznymi wykonanych robót budowlanych. PINB naruszył przy tym gwarancje procesowe stron postępowania, poprzez zaniechanie poinformowania odwołującego się, że w sprawie został zebrany cały materiał dowodowy i można się do niego ustosunkować w wyznaczonym terminie. Podniesiono, że PINB w żaden sposób nie zweryfikował przedmiotowej ekspertyzy, nie skonfrontował jej ze stanem technicznym budynku, tylko automatycznie przepisał jej treść, w tym zawarte w niej tezy oraz wnioski. Ekspertyza została wykonana przez projektanta w specjalności architektonicznej, pomimo że zagadnienie dotyczy elementów konstrukcyjnych budynku. Ponadto autor ekspertyzy nie był w lokalach na parterze budynku, ani w piwnicach tymczasem w lokalu nr 1 na parterze nastąpiło pęknięcie wzdłużne na ścianie nośnej bezpośrednio pod usuniętą ścianą piętro wyżej między lokalami nr [...] i [...]. Pęknięcia są widoczne z obydwu stron ściany w pomieszczeniach w lokalu nr [...], a także na suficie. Pęknięcia stropu są również widoczne w piwnicy, jak i na strychu bezpośrednio nad lokalami nr [...] i [...], zaś pęknięcia ścian na klatce schodowej. Poza tym na elewacji budynku także widać pęknięcia. W związku z powyższym ekspertyza przedłożona przez inwestorów jest nierzetelna.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. znak: WOB.7721.602.2018.BTUR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytaczając treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stwierdził, że zrealizowane przez E. M. i W. M., roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Zatem przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Pr. bud., wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie znajduje tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 Pr. bud.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, w tym ww. ekspertyzę i inwentaryzację, sporządzone przez osobę wykonującą samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, wobec braku wskazania w ww. opracowaniach dodatkowych czynności koniecznych do wykonania w przedmiotowym lokalu, MWINB stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów przebudowy lokali mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślono, iż sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

W odniesieniu do przyjętej przez organ I instancji podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał na funkcjonujące w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dwie linie orzecznicze: jedna wskazuje, iż w ww. sytuacji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należy umorzyć postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., natomiast druga kładzie nacisk na konieczność orzeczenia o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W ocenie WINB rozstrzygnięcie organu I instancji jest pod tym względem również prawidłowe.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu kwestionujących rzetelność przedłożonej ekspertyzy, wskazano, że projektant jest osobą wykonującą samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, pełniącą zawód zaufania publicznego, posiadającą wymagane prawem uprawnienia poświadczone odpowiednimi dokumentami o nadaniu uprawnień i wpisami do właściwej izby samorządu zawodowego, a ponadto podlega odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

W odpowiedzi na pozostałe uwagi zawarte w odwołaniu, MWINB stwierdził, iż zostały one rozpatrzone w toku postępowania odwoławczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót polegających na połączeniu dwóch odrębnych lokali mieszkalnych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokonania należytej i kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny stanu technicznego budynku będącego skutkiem wykonanych robót budowlanych, a także braku rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zarzutów skarżącego co do braku przeprowadzenia przez autora ekspertyzy oględzin pomieszczeń należących do skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono brak legitymowania się inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami technicznymi. Skoro dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczająca zwykły zarząd, to brak zgody wszystkich współwłaścicieli powoduje, że brak jest przesłanki do legalizacji spornych robót. Nadto skarżący ponowił argumentację dotyczącą nierzetelności sporządzonej w sprawie ekspertyzy powołaną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 420/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie ma miejsce naruszenie art. 10 K.p.a., co w efekcie skutkuje naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 529/2018 m.in. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych, a nadto ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych, w zakresie prawidłowości wykonania robót, ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami sztuki budowlanej i wiedzy technicznej wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego i statykę budynku poparte odpowiednimi obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi, wraz ze sprawdzeniem prawidłowego funkcjonowania wszystkich wewnętrznych instalacji. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości ekspertyza techniczna winna wskazywać rodzaj, sposób i zakres wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego jego bezpieczne użytkowanie. Ekspertyza i inwentaryzacja została przedłożona, a tuż po tym fakcie organ I instancji wydał decyzję, bez powiadomienia stron o złożeniu materiału dowodowego. Tymczasem zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ nie powiadomił skarżącego o wpłynięciu ekspertyzy i inwentaryzacji, co skutkowało pozbawieniem możliwości wypowiedzenia się co do jej treści. Skarżący uczynił to dopiero w odwołaniu. Wskazał tam zarzuty co do ekspertyzy, powtórzone następnie w skardze do sądu. W ekspertyzie wskazano /k.78 akt PINB/, że piętro budynku jest w dobrym stanie technicznym i może być użytkowane, ściany nośne wewnętrzne i zewnętrzne nie wykazują rys lub pęknięć, strop nad piętrem nie wykazuje rys lub pęknięć, dach budynku jest w dobrym stanie. Na tej podstawie stwierdzono, że konstrukcja budynku spełnia warunki budynku zapewniające nie przekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Ekspertyza w tym zakresie jest bardzo lakoniczna i nie zawiera żadnych obliczeń. Z ekspertyzy wynikałoby, że ściany nośne wewnętrzne i zewnętrzne nie wykazują rys lub pęknięć. Tymczasem tak w odwołaniu, jak i w skardze skarżący podnosi, że w lokalu nr [...] nastąpiło pęknięcie wzdłużne na ścianie nośnej bezpośrednio pod usuniętą ścianą piętro wyżej między lokalami nr [...] i [...]. Pęknięcia są widoczne w lokalu nr [...] z obydwu stron ściany w lokalu nr [...] a także na suficie. Pęknięcia stropu są także widoczne w piwnicy jak i na strychu bezpośrednio nad lokalami nr [...] i [...], ponadto na klatce schodowej i elewacji budynku. Organ I instancji nie odniósł się do tych kwestii, albowiem poprzez brak zawiadomienia o wpłynięciu ekspertyzy nie uzyskał stanowiska skarżącego co do jej treści. Organ II instancji skwitował natomiast tę kwestię stwierdzeniem, że ekspertyza została sporządzona przez fachowca, tj. osobę wykonującą samodzielne funkcje techniczne. Oczywiście organ odwoławczy trafnie zauważa, że należy wykazać zaufanie do kompetencji i wiedzy fachowej specjalisty w danej dziedzinie, jednak w tym wypadku skarżący zarzucał, że biegły nie zinwentaryzował i nie odniósł się do istniejących pęknięć, a to podlegało oczywiście wyjaśnieniu. Po pierwsze dlatego, że uprzednio organ I instancji naruszył art. 10 K.p.a. i nie udostępnił przed wydaniem decyzji ekspertyzy skarżącemu, a po drugie dlatego, że w ekspertyzie wskazano, że żadnych pęknięć ściany nośne nie noszą. Brak wyjaśnienia tej kwestii sprawił, że w skardze zarzucono, że ekspertyza przedłożona przez inwestorów jest nierzetelna, albowiem nie była poprzedzona oględzinami całego budynku, zaś ekspert nie mógł zbadać stanu ścian wewnętrznych i nośnych w lokalu skarżącego, skoro nikt nie zwracał się do niego o jego udostępnienie. W efekcie zachodzi konieczność wyjaśnienia tej kwestii poprzez uzupełniające wyjaśnienia eksperta, jaki jest stan ścian nośnych i stropów poza lokalami nr [...] i [...]. Sąd stwierdził, że ponieważ ekspert będący architektem jest uprawniony m.in. do oceny stanu technicznego budynków, co wynika z ekspertyz, wbrew twierdzeniom skarżącego może wypowiadać się co do przedmiotu ekspertyzy.

Drugim elementem, który zaważył na decyzji sądu, była kwestia oceny zgodności z prawem w zakresie tytułu własności. Sad wskazał, że "W uchwale składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2, poz. 22, NSA wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane" (tak Alicja Plucińska Filipowicz w: Komentarz do prawa budowlanego, art. 50 wyd. Lex/el.).

Organ II instancji wyraził pogląd, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego. Zdaniem Sądu, zasadniczo organ ma rację, ale równocześnie takie stanowisko nie może prowadzić do sytuacji zaprzestania badania tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy postępowanie naprawcze, właśnie dlatego, że bezprawne jest w aspekcie prawa budowlanego używanie do własnych celów cudzej nieruchomości bez zgody właścicieli. Zupełnie czym innym jest zagadnienie, jak daleko mają posunąć się organy przy badaniu tytułu prawnego, wchodząc w rozważania cywilnoprawne. Pytanie to jednak, zdaniem Sądu, pozostaje w tej sprawie bez odpowiedzi, albowiem organy w niniejszej sprawie w ogóle nie ustaliły stanu własności nieruchomości, co wyklucza możliwość skontrolowania prawidłowości rozważań (gdyż ich brak). W ocenie Sądu, nie jest zaś rzeczą Sądu zastępowanie organów w ich rozstrzygnięciach i ustawowych kompetencjach. Sąd stwierdził, że wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą stan własności przedmiotowej nieruchomości, następnie organy zajmą stanowisko co do możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robot tak w aspekcie stanu własności, jak i prawidłowości pod względem technicznym (po wyjaśnieniu zarzutów co do treści ekspertyzy).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła E. M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek czego uchylono zaskarżoną decyzję organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że okoliczności związane ze stanem ścian nośnych i stropu w budynku położonego w S. na działce nr [...] nie zostały w toku postępowania przez organy wyjaśnione, podczas gdy w budynku zostały dokonane przez organ I instancji oględziny z udziałem stron, jak również została przedłożona ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami, a skarżący formułując twierdzenia przeciwne do wynikających z ww. czynności nie przedstawił na to jakichkolwiek dowodów, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek czego uchylono zaskarżoną decyzję organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na własnych, błędnych ustaleniach Sądu I instancji, które pozostają w sprzeczności z aktami sprawy, iż organy obu instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie ustaliły stanu własności nieruchomości, co wyklucza zdaniem Sądu I instancji możliwość skontrolowania prawidłowości rozważań organów nadzoru budowlanego, podczas gdy stan własności nieruchomości został ustalony w toku postępowania poprzez zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów stan ten stwierdzający, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek czego uchylono zaskarżoną decyzję organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu;

4. art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jego błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pr. bud. mają obowiązek badania w postępowaniu legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również uwzględniania przy orzekaniu co do możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót stanu własności nieruchomości, w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji J. W. nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z oceną techniczną. To z kolei skutkowało niemożnością zgłoszenia uwag do tej oceny. Jak wynika z odwołania od decyzji organu I instancji odwołujący się zgłaszał racjonalne uwagi do sporządzonej oceny wymagające co najmniej sprawdzenia przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Naruszenie prawa do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami przed zakończeniem postępowania mogło mieć istoty wpływ na wynik tego postępowania.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Okoliczność, że ekspertyza techniczna sporządzona została przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami nie oznacza, że strona nie może zgłaszać racjonalnych uwag do tej opinii. Zarzut, że w ścianie nośnej są pęknięcia, których autor oceny technicznej nie wziął pod uwagę powinien być sprawdzony przede wszystkim przez organ administracji. To organ administracji powinien przeprowadzić oględziny z udziałem odwołującego się oraz zwrócić się do autora oceny technicznej o ustosunkowanie się do podnoszonych zastrzeżeń. W rozpoznawanej sprawie czynności te nie zostały przez organ administracji przeprowadzone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut, iż stan własności nieruchomości został ustalony przez organy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Okoliczność, że stan prawny nieruchomości został w toku postępowania ustalony nie zmienia faktu, że w sprawie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego odnośnie do stanu technicznego budynku.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego mają obowiązek ustalenia, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na nieruchomością na cele budowlane. Organy te nie mogą jedynie żądać od inwestora złożenia oświadczenia w tej kwestii jednakże muszą poczynić samodzielne ustalenia w tej kwestii. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do skutków, które są nie do zaakceptowania albowiem na osobie, która samowolnie wykonała określone roboty budowlane i zamierza te roboty zalegalizować ciążyłoby mniej obowiązków niż na osobie, która roboty te wykonała zgodnie z prawem. Inwestor działający legalnie, aby uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia musiałby wykazać posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości zaś inwestor, który wykonał roboty budowlane samowolnie i ubiegający się o ich legalizację byłby zwolniony od tego obowiązku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o COVID-19, orzekł jak w sentencji.