Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 485/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24 ust. 2a i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 485/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi L. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lutego 2020 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i pozostałych akt administracyjnych sprawy, złożonym [...] stycznia 2020 r. wnioskiem L. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką M. Z. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w M. z [...] lutego 2002 r. nr [...] o zaliczeniu M. Z. (ur. [...] stycznia 1986 r.) do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane na stałe, ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia.

Wnioskodawczyni wskazała także na fakt pobierania przez siebie od 1997 r. emerytury, co znalazło następnie potwierdzenie w przesłanym na wniosek prowadzącego postępowanie organu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w S. piśmie z [...] stycznia 2020 r. (wg zawartych w nim informacji, L. Z. otrzymuje emeryturę w wysokości 1100 zł brutto /943 zł netto).

Wydaną [...] stycznia 2020 r. decyzją nr [...] Prezydent M. M. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 17, art. 24 ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) - odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką M. Z.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta M. M. L. Z. podniosła, że jej emerytura jest znacząco niższa od świadczenia pielęgnacyjnego, które wynosi 1830 r. W jej ocenie, przepis stanowiący materialnoprawną podstawę odmowy przyznania jej świadczenia jest niekonstytucyjny, a prawa emerytalne nabyła przed urodzeniem córki. Podała, że jest liczącą 66 lat wdową, borykającą się z problemami zdrowotnymi. Zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką chorą na zespół Downa i inne choroby (wada serca, wzroku, niedosłuch, problemy żołądkowe, niepełnosprawność fizyczna), w związku z czym wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznym ograniczeniem możliwości samodzielnej egzystencji oraz koniecznego stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia i rehabilitacji. Ze względu na niskie dochody żyją w ubóstwie.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 25 lutego 2020 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśniło, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W art. 17 ust. 5 pkt 1 - 6 u.ś.r. ustawodawca zawarł także katalog negatywnych przesłanek, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ust. 5 pkt 1 lit. a) tego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W sprawie bezsporne jest, że odwołująca ma przyznane prawo do świadczenia emerytalnego. Okoliczność ta wyłącza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z związku z opieką nad córką. Wprowadzenie wyłączenia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione do emerytury jest niezbędne, aby wykluczyć sytuacje, w których jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia. Skoro świadczenie pielęgnacyjne jest związane z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania przez konkretną osobę osobistej opieki nad niepełnosprawnym, nie jest możliwe pobieranie przez nią w związku z tą opieką innego świadczenia. Uzyskanie świadczenia emerytalnego wypełnia przesłankę dysponowania przez skarżącą źródłem utrzymania, mimo że co do wysokości nie spełnia ono jej oczekiwań.

Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. z w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niemniej jednak skutki tego orzeczenia dotyczą opiekunów mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie prawo do emerytury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] lutego 2020 r. L. Z. wniosła o jej uchylenie w całości.

Zarzuciła, że nie zostały uwzględnienie okoliczności dotyczących jej rodziny. Podała, że ma 66 lat, jest wdową i jedynym opiekunem niepełnosprawnej córki M., która ma zespół Downa i szereg wad sprzężonych, które się pogłębiają. Córka od urodzenia wymaga stałej opieki i pomocy w codziennym życiu.

Skarżąca także jest osobą chorą, w trakcie diagnostyki lekarskiej. Pobiera wcześniejszą emeryturę, która nie wystarcza na leczenie i zaspokajanie elementarnych potrzeb. Zrezygnowała z pracy z chwilą urodzenia córki, którą opiekuje się już 34 lata. Jej zdaniem, powinna pobierać oba świadczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w T. z [...] lutego 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. M. z [...] stycznia 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką M.

Stosując wskazane powyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu I jak i II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co kwalifikuje je do usunięcia z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że córka skarżącej legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga opieki. Ponieważ jest ona sprawowana przez jej matkę, co do zasady może więc przysługiwać jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organów administracji, brak jednak możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wynika z faktu pobierania przez nią świadczenia emerytalnego, do której to sytuacji odnosi się przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowiący, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym".

W ocenie Sądu, regulacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - mimo pierwotnie prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska co do braku możliwości przyznania osobie sprawującej opiekę świadczenia pielęgnacyjnego przy ustalonym prawie do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 3269/15) - nie może w analizowanej sytuacji stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zastosowany przez organy sposób jej wykładni jest błędny.

Jakkolwiek należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że wykładnia językowa – jako podstawowa reguła wykładni – wykluczałaby w przypadku skarżącej możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak zdaniem Sądu, prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga dokonania analizy zawartej w tym przepisie normy prawnej z zastosowaniem dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21). Tekst prawa powinien być tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Potrzeba takiego działania w realiach rozpoznawanej sprawy wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury (1830 zł – miesięczna wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r., 1100 zł - wysokość najniższej emerytury od 1 marca 2019 r. i 1200 zł od 1 marca 2020 r.). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Jak wypowiedział się NSA m.in. w wydanym w analogicznej sprawie wyroku z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20 - LEX nr 3021475 (zapadłym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r. II SA/Rz 828/19, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest więc prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r. U 7/87, z 6 maja 1998 r. K 37/97, z 20 października 1998 r. K 7/98, z 17 maja 1999 r. P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. K 10/00, z 21 maja 2002 r. K 30/01, z 28 maja 2002 r. P 10/01 i z 18 marca 2014 r. SK 53/12).

Celem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważyć należy, że ustawodawca świadomie zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

W obecnej sytuacji nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do tego świadczenia osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że cel ten nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Absolutnie nie oznacza to jednak akceptacji dla stanowiska skarżącej, która w uzasadnieniu skargi wywiodła, że wobec nabycia (wypracowania) prawa do emerytury i sprawowania opieki nad córką powinna otrzymywać obydwa świadczenia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady równości, różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną znalazły się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej rezygnacją lub brakiem możliwości podjęcia pracy, a nie na dublowaniu źródeł dochodu.

W kwestii sposobu rozwiązania powyższego problemu Sądowi rozpoznającemu niniejszą skargę znane jest stanowisko, wg którego osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o już pobierane świadczenie (por. m.in. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19 i z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19).

Sąd podziela jednak inne stanowisko mające odzwierciedlenie w najnowszej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19, wyroki WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2020 r. IV SA/Po 921/19 i II SA/Po 808/19), iż wykładnia powyższego przepisu przemawia za dopuszczeniem możliwości przyznania w takiej sytuacji osobom spełniającym warunki do otrzymania (wyższego) świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym (niższą) emeryturę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., niemniej pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru tego świadczenia w miejsce pobieranej emerytury, co do której prawo powinno podlegać uprzedniemu zawieszeniu. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia przede wszystkim okoliczność, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. określającego miesięczną wysokość kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie bowiem od trudności co do ustalenia podstawy prawnej do różnicowania kwoty tego świadczenia, praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia oraz odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i emerytalno – rentowe w sytuacji np. otrzymania trzynastej emerytury czy też waloryzacji jej wysokości, co w konsekwencji skutkowałoby koniecznością dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r. IV SA/Po 824/19, z 16 stycznia 2020 r. IV SA/Po 982/19 i z 13 stycznia 2020 r. IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. II SA/Rz 1265/19). W takich warunkach sytuacja osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w wysokości uzupełniającej wysokość pobieranej jednocześnie emerytury także byłaby zatem inna niż tych, którzy pobieraliby to świadczenie w pełnej wysokości.

Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Zmiana relacji ekonomicznych nie może stawiać jej w gorszej sytuacji finansowej poprzez pozbawienie możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, niż gdyby nie posiadała prawa do emerytury. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.); zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Zawieszenie prawa do emerytury – zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 w/w ustawy - skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.

Ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury będzie to miesiąc w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty) zaś wznowienie wypłaty świadczenia emerytalnego stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty, to aby nie doprowadzić do sytuacji w której z uwagi na czas trwania postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osoba wnioskująca o nie (dokonawszy zawieszenia prawa do emerytury) pozostanie bez środków do życia oraz by wyeliminować ewentualne ryzyko nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ prowadzący postępowanie powinien dokonać wstępnych ustaleń, czy w realiach konkretnej sprawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie wnioskującej jest w ogóle możliwe. Jeżeli postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki pozwalające na jego uwzględnienie a jedyną przeszkodą do tego jest pobieranie emerytury, organ powinien poinformować wnioskodawcę o możliwości zawieszenia jej wypłaty i uzależnieniu od przedstawienia potwierdzającej to decyzji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek udzielenia osobie wnioskującej stosownej informacji wynika dla organu z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji opierając odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na przesłance posiadania prawa do emerytury, zaniechały poinformowania jej o możliwości wyboru świadczenia poprzez zawieszenie prawa do emerytury.

Skutkowało to naruszeniem prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) poprzez co najmniej przedwczesną odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań odnoszących się do wykładni normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.