Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 819/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2015 r. znak: [...] G. I.N. B. (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i Z. K. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie W. I. N. B. (dalej: "organ pierwszej instancji", "WINB") Nr [...] z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] , w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., zwrócili się do WINB o stwierdzenie nieważności decyzji P. I.N. B. W. (dalej: "PINB. W.") Nr [...] z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. K. w W., stanowiącej działki nr ew.[...] i [...] z obrębu[...]

Skarżący we wniosku wskazali, że ww. decyzja, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności:

- art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 20133 r. , poz. 1409) dalej: "Pr. bud." poprzez uznanie, że inwestycja dokonana została bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego,

- art. 59a Pr. bud i art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej w szczególności nie prowadzących do ustalenia, że obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu i wykonania urządzeń budowlanych,

- art. 59 Pr. bud. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo że sporny obiekt budowlany, wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym

Skarżący wskazali, że w związku z powyższymi naruszeniami, wnoszą o dokonanie własnych ustaleń faktycznych weryfikujących ustalenia organu I instancji dokonane w trakcie kontroli obowiązkowej.

Skarżący wskazali także, że w przypadku ustalenia, że nie przysługuje im przymiot strony, wnoszą o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, zaś w przypadku stwierdzenia przez organ braku przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wnoszą o potraktowanie niniejszego wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzielającą pozwolenia na użytkowanie opartego o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ inwestycja wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w stopniu znacznie oddziałującym na nieruchomość wnioskodawców, co uzasadnia konieczność ich udziału w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.

Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r., znak[...] , wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud., WINB odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wspomnianej decyzji PINB W. z [...] grudnia 2014 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący.

Przytaczając na poparcie swoich argumentów orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazywali, że w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, przysługuje im przymiot strony. Podkreślili, że przewidziane w art. 59 ust. 7 Pr. bud. ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wyłącznie do osoby inwestora, dotyczy tylko sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Skarżonym postanowieniem z dnia[...] września 2015 r., .I.N. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB powołując się na treść art. 61 a § 1 k.p.a. wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 pr. bud., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ wskazał, że przepis ten, stanowi lex specialis w stosunku do regulacji przewidzianej w art. 28 k.p.a., ponieważ wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał także, że materialnoprawną podstawę decyzji PINB W. z [...] grudnia 2014 r. stanowi art. 59 ust. 1 Pr. bud., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Decyzja PINB W. z [...] grudnia 2014 r., została wydana w stosunku do obiektu zrealizowanego na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji P.W. Nr [...] z[...] lutego 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. I. Sp. .z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej ( dalej : "inwestor"), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] i [...] z obr.[...] przy ul. K. w W. Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia, organ powiatowy przeprowadził [...] grudnia 2014 r. obowiązkową kontrolę obiektu, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (pkt 8.6. protokołu z kontroli obowiązkowej). WINB powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że art. 59 ust. 7 Pr. bud., znajduje zastosowanie tylko w ściśle określonych stanach faktycznych i prawnych. Dotyczy to sytuacji, w których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje zamierzenie inwestycyjne zgodnie z tym pozwoleniem. Organ odwoławczy ocenił, iż wniosek o stwierdzenie nieważności oraz przedłożony na potwierdzenie zawartych w nim twierdzeń skarżących dokument pn. "Ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym, położonego przy ul. K. na terenie dzielnicy[...] w W. (dz. ew. nr [...] [...] z obrębu[...] )", sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. R. G., odnosi się przede wszystkim do zgodności z prawem zatwierdzonego decyzją Prezydenta. W. Nr [...] z [...] lutego 2013 r. projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru nie weryfikuje prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, a jedynie sprawdza, czy obiekt został wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem i projektem. W ocenie organu odwoławczego poza ogólnikowym stwierdzeniem, że sporny budynek wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, autor opracowania nie przedstawia żadnych argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów. Również zarzuty odnośnie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi – zdaniem organu odwoławczego - nie mogły skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie, ponieważ udzielając pozwolenia na użytkowanie organ jest związany decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skargę na postanowienie G. I.N.B. wnieśli skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż inwestycja dokonana została bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego,

- art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. w związku art. 59a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej w szczególności nie prowadzących do ustalenia, że obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo iż wykonany obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji poprzedzającego zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali argumentację przedstawioną we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., podkreślając wykonanie przedmiotowej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz, że organ pierwszej instancji nie poczynił w tej mierze własnych ustaleń. Skarżący powołali się także na złożoną wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, niezależną ekspertyzę, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego. W ocenie skarżących, ekspertyza ta, jako sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, powinna stanowić co najmniej podstawę do przeprowadzenia przez organy własnych, niezależnych ustaleń, czego w niniejszej sprawie, ich zdaniem, organy całkowicie zaniechały.

Ponadto skarżący podnieśli, że pozbawieni byli prawa udziału w całym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, co znacznie utrudniało przeprowadzanie przez nich jakichkolwiek dowodów na poparcie ich twierdzeń, tym bardziej, że kwestionowane są również ustalenia dokonane na etapie kontroli obowiązkowej. Zdaniem skarżących, organy obu instancji obowiązane były do dokonania własnych ustaleń co do stawianego zarzutu wykonania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, ponieważ tylko takie ustalenia mogłyby stanowić podstawę do określenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego zawierał również wniosek o dokonanie takich ustaleń.

G. I.N. B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z [...] sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w . uchylił zaskarżone postanowienie G.I. N. B. z [...] września 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia o oddaleniu skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na nietrafnym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ustalenia stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 7 p.b.;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art.138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a poprzez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, nie dostrzegając wad i uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i niewłaściwie ocenił zasadność odmowy przyznania skarżącym statusu strony w sytuacji, gdy postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji było prawidłowe, gdyż organ I instancji dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowych ustaleń w zakresie niezbędnym dla właściwej oceny posiadania przez skarżących przymiotu strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a i art. 156 § 1 k.p.a oraz w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ rozpoznający zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z przyczyn podmiotowych powinien zbadać czy w procesie budowy obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę, a następnie ustalić, czy konsekwencją tych odstępstw powinno być utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB, podczas gdy organ nie dokonując ustaleń w tym zakresie na tym etapie postępowania nie naruszył przepisów postępowania i podjął prawidłowe rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 141 § 4 in fine w zw. art. 138 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy i zakresem orzekania przez organ II instancji w sprawie zażalenia na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a które mogą mieć wpływ na wynik sprawy i doprowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, z uwagi na ich moc wiążącą dla organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł również inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż w sprawie zachodzi nieważność postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

1. nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie możności obrony swych praw inwestora, będącego zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a uczestnikiem postępowania na prawach strony, albowiem:

a/ jako uczestnika postępowania na prawach strony zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. wadliwie nie uznano i nie zawiadomiono inwestora lecz nieprawidłowo uznano za uczestnika postępowania komplementariusza inwestora:

b/ WSA w W. niezgodnie z art. 67 § 3 p.p.s.a. oraz art. 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 117 ustawy z dnia [...] września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.; dalej k.s.h.):

- nie dokonał doręczenia odpisu skargi wniesionej przez skarżących oraz wezwania na rozprawę (zgodnie z zarządzeniem z k. 1) - ani do komplementariusza ani do inwestora,

- nie dokonał doręczenia odpisu wyroku na prawidłowe dane inwestora - zarówno co do nazwy, jak i adresu,

- mimo, że adresy siedziby obydwu w/w spółek są takie same, nie ma to żadnego znaczenia dla ustalenia nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie statusu uczestnika postępowania Inwestora i z uwagi na niedoręczenie mu odpisu skargi oraz wezwania na rozprawę oraz odpisu wyroku,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 33 § 1 p.p.s.a - przez jego niezastosowanie i nie uznanie inwestora za uczestnika postępowania,

b) art. 67 § 3 p.p.s.a., art. 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 117 k.s.h. przez jego wadliwe zastosowanie - doręczanie korespondencji na rzecz niewłaściwego podmiotu i na adres niewskazany w Rejestrze Przedsiębiorców na dzień wysłania pisma (zmiany w zakresie adresu wpisane do KRS w lipcu 2016 r.), poprzez wybiórcze doręczanie pism, pierwszym pismem w sprawie było otrzymanie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w dniu [...] października 2016 r. przez komplementariusza inwestora,

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 59 ust 7 p.b., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. w wyniku błędnego uznania, że GINB naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, nie dostrzegając wad i uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i niewłaściwie ocenił zasadność odmowy przyznania skarżącym statusu strony, podczas gdy postanowienie GINB utrzymuje w mocy prawidłowe postanowienie organu I instancji, który na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie niezbędnym dla właściwej oceny posiadania przez skarżących przymiotu strony,

d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez wadliwe uznanie, że organ rozpoznający zażalenie przeprowadził postępowanie w sposób niezapewniający wydania prawidłowego rozstrzygniecie i bez oceny zasadności odmowy przyznania skarżącym statusu strony, podczas gdy:

- organ odwoławczy prawidłowo oparł rozstrzygnięcie się na przepisach art. 59 ust 7 p.b. oraz na art. 61a § 1 k.p.a.,

- organ odwoławczy nie powinien był i nie mógł badać czy w procesie budowy obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę ani ustalać, czy konsekwencją tych odstępstw powinno być utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności postanowienia WINB,

e) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nie wskazaniu, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie dotyczy przepisów z zakresu stwierdzenia nieważności art. 156 -159 k.p.a.,

f) art. 145 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na związaniu organu oceną prawną i zaleceniami wykraczającymi poza zakres postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie tj. ocena czy doszło do odstępstw w procesie budowy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 59 ust. 7 p.b. w zw. z art. 157 § 3 oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż:

- w postępowaniu o stwierdzenie nieważności sprawy administracyjnej której przedmiotem postępowania jest uzyskanie pozwolenia na budowę przymiot strony mogą posiadać jeszcze inne podmioty niż inwestor,

- ocena kto posiada interes prawny w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, powinna być dokonywana w oparciu o art. 28 k.p.a., w związku z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego,

co skutkowało wadliwym uznaniem, iż skarżący mieli status strony oraz że nie istnieje podmiotowa przeszkoda uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ustalenia stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 7 p.b.,

c) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. polegająca na uznaniu, iż art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz że nie znajduje zastosowania zasada lex specialis derogat legi generali, podczas gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie zrealizował proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem, a w ocenie organu I instancji i organu odwoławczego nie zachodziły istotne odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę skutkujące naruszeniem warunków pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z [...] marca 2019 r., sygn. akt [..] , Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

W uzasadnieniu NSA wskazał, że jak wynika z akt postępowania, w postępowaniu sądowym nie brał udziału uprawniony podmiot – będący inwestorem, a w jego miejsce błędnie w postępowaniu sądowym za uczestnika postępowania uznano jego komplementariusza, co sprawia, że uzasadnione podstawy ma podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania wyprowadzony z podstawy wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

NSA wskazał, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., okoliczność ta stanowi jednocześnie podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku braną pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie NSA podkreślił, przywołując inne rozstrzygnięcie tego sądu, że wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyłącza rozpoznanie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia GINB z [...] września 2015 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, jest znaczenie normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 7 Pr. bud.

Chodzi bowiem o ustalenie czy w postępowaniu dotyczącym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, oraz postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiego pozwolenia, stroną może być zgodnie z literalnym brzmieniem art. 57 ust. 9 Pr. bud. wyłącznie inwestor, czy też inne podmioty w myśl art. 28 k.p.a.

Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy, rację należy zdaniem Sądu przyznać organowi i stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przymiot strony przysługuje wyłącznie inwestorowi, zaś skarżący nie są stroną tego postępowania.

W myśl art. 59 ust. 7 Pr. bud., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazany przepis ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., ponieważ ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora.

Wskazać także należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i stanowiskiem doktryny przepis art. 59 ust. 7 Pr. bud., ma zastosowanie nie tylko do spraw prowadzonych w postępowaniu zwykłym, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 545-546 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II OSK 1174/07, II OSK 1294/08, II OSK 1891/08, II OSK 146/10, II OSK 1399/09, II OSK 72/12, (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że nie zawsze krąg stron takiego postępowania ograniczony jest kategorycznym brzmieniem art. 59 ust. 7 Pr. bud, wyłącznie do inwestora.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne, zawęziło bowiem stosowanie tej regulacji (ograniczającej krąg stron) tylko do ściśle określonych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie do sytuacji w których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje zamierzenie inwestycyjne zgodnie z tym pozwoleniem.

W wyroku NSA z dnia 14.04.2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, (dostępny w CBOSA) wskazano: "Dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone"'.

Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie także w innych rozstrzygnięciach ( wyroki NSA: z dnia 10.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1585/10, z dnia 17.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10, z dnia 11.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1453/11, z dnia 07.02.2013 r., sygn. akt II OSK 1871/11, z dnia 11.02.2014 r" sygn. akt II OSK 2179/12 dostępne w CBOSA).

Reasumując wskazać należy, że art. 59 ust. 7 Pr. bud. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem, nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub postępowania naprawczego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przymiotu strony skarżących według wyżej wymienionych kryteriów.

GINB wskazał bowiem, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja PINB W. z dnia [...] 12.2014 r. została wydana w stosunku do obiektu zrealizowanego na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji P.W. Nr [...] z dnia [...] 02.2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] .12.2014 r. obowiązkową kontrolę obiektu, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Organ odniósł się także do przedłożonego przez skarżących dokumentu pn. "Ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym (...) ", sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego, wskazując, że odnosi się on przede wszystkim do zgodności z prawem zatwierdzonego decyzją P. W. projektu budowlanego, zaś na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru nie weryfikuje prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, a jedynie sprawdza, czy obiekt został wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem i projektem.

Wskazać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie, skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, a w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, to określenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wyłącznie na podstawie art. 59 ust. 7 Pr. bud., było właściwe. Zasadna także była odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 63a k.p.a.

Jednocześnie konsekwencją braku legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, był zakres postępowania administracyjnego, w którym organy słusznie nie badały zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz prawidłowości dokonanej przed jej wydaniem kontroli. Było to bowiem niedopuszczalne przed wszczęciem postępowania. Ponadto na etapie postępowania nieważnościowego, nie przeprowadza się na nowo postępowania dowodowego, lecz opiera wyłącznie na zamkniętym materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja postępowania nieważnościowego determinuje uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14).

Z tego powodu, zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności żądanie dokonania własnych ustaleń faktycznych weryfikujących ustalenia organu I instancji dokonane w trakcie kontroli obowiązkowej oraz zarzuty skargi dotyczące zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz prawidłowości dokonanej przed jej wydaniem kontroli, nie mogły być uznane za zasadne.

Z uwagi na niemożność merytorycznego rozpoznania przez organ zarzutów pod adresem objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji oraz związanie organu decyzją o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.