Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 12/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 , 77, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. i M. Z. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. Z. i M. Z. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z 8 maja 2019 r. ([...], nr [...]), nakazał A. Z. oraz M. Z. – nazywanym dalej "Skarżącymi", rozbiórkę na własny koszt miejsc postojowych wybudowanych na dz. nr [...] na wysokości działki nr [...], położonych w P. W., gmina N., woj[...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał wpierw, że w toku postępowania administracyjnego, decyzją z 22 marca 2018 r. ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie w sprawie parkingu wybudowanego na wspomnianych działkach. Następnie, decyzją z 31 lipca 2018 r. ([...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił – na podstawie protokołów z kontroli z 6 marca 2018 r. i 26 lutego 2019 r., jak również dokumentacji fotograficznej – że na wskazanych działkach został utwardzony pas o szerokości ok. 4,1 m i długości ok 43 m; na nim zaś został zorganizowany postój samochodów osobowych. Przy czym w terenie nie ma widocznych punktów granicznych, ani elementów trwałych parkingu, a miejsca postojowe nie zostały wyznaczone w sposób trwały bądź tymczasowy. Dalej, wskazując na § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm; dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), organ stwierdzi, że na długości ok. 43 m można wykonać ok 15-17 miejsc postojowych. Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako "p.b.") budowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia. Tym samym stan faktyczny i prawny sprawy odpowiada hipotezie art. 48 ust. 1 p.b., który stanowi, że w przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakazuje jego rozbiórkę. Równocześnie, jak zaznaczono w decyzji, nie zostały spełnione przesłanki wyrażone w art. 48 ust. 2 p.b. Budowa miejsc postojowych narusza bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury miejsca postojowe powinny mieć długość przynajmniej 5 m, podczas gdy miejsca wytyczone przez Skarżących mają 4,1 m, pozostała zaś część stanowi bowiem droga dojazdowa położona na działce nr [...]. Ponadto użytkownik wieczysty działki nr [...], na której znajduje się wspomniana droga dojazdowa (manewrowa), nie wyraża zgody na utworzenie na jego nieruchomości gruntowej miejsc postojowych, ani drogi dojazdowej (manewrowej). Mając na względzie treść art. 4 p.b., oznacza to, że Skarżący nie posiadali prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podnieśli zarzut naruszenia:

1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez:

- nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie i brak ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej, jak również nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do skali i zakresu utwardzenia działki nr [...] oraz funkcji utwardzenia;

- wybiórczą ocenę dowodów polegającą na oparciu rozstrzygnięcia na protokołach kontroli z 8 marca 2018 r. oraz 26 lutego 2019 r., które zostały wykonane w warunkach zimowych, gdzie stopień i zakres utwardzenia gruntu nie był możliwy do rzetelnej oceny, jak również dokumentacji fotograficznej obejmującej jedynie południowy fragment działki [...], przy pominięciu w rozstrzygnięciu i braku odniesienia się przez organ do pozostałych dowodów zebranych w sprawie (oświadczenie stron umowa dzierżawy, brak materiałów budowlanych przy utwardzeniu, amatorski sposób utwardzenia, zakaz ruchu, zakaz postoju, zdjęcia północnego fragmentu działki [...]);

- błędną i dowolną ocenę, że obszar utwardzony znajduje się na długości 43 m i szerokości 4,1 m na działkach [...], podczas gdy faktycznie utwardzony jest obszar o długości 23 m, a w części północnej działki nr [...] z uwagi na skarpę nie jest ona szeroka na 4,1 m, natomiast działka [...] nie została utwardzona w żadnym zakresie;

- błędne ustalenie, że utwardzenie części działki [...] miało służyć jako samodzielny parking dla ponad 10 samochodów, podczas gdy celem wydzierżawionego terenu było wykorzystanie działki na cele gospodarcze (m.in. przechowywanie drewna), a maksymalna liczba potencjalnie zaparkowanych samochodów, prostopadle do działki [...], jest mniejsza niż 10 i z racji obecności drzew oraz skarpy nie osiąga rzędu wielkości więcej niż kilku miejsc;

2) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 tej ustawy w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrównanie terenu i jego utwardzenie rozdrobnionym kamieniem na terenie prywatnym, bez dostępu do drogi publicznej, przy niespełnieniu parametrów miejsca postojowego (2,6 m na 5 m), stanowi obiekt budowlany wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dla oceny powstania miejsca postojowego irrelewantna jest wola inwestora. Tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest przyjmowanie istnienia obiektu budowlanego w oderwaniu od intencji inwestora i okoliczności faktycznych, w tym skali i charakteru utwardzenia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, decyzją z 29 października 2019 r. ([...], nr [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ pierwszej instancji była prawidłowa. Jego zdaniem, na podstawie protokołów kontroli oraz zebranej dokumentacji fotograficznej można było określić sposób korzystania z nieruchomości. Następnie zaś, wskazując na art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 3 pkt 9, art. 48 p.b., jak również § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że nie było prawnych możliwości aby wszcząć procedurę legalizacyjną. Obiekt bowiem został zrealizowany samowolnie, a dotyczące go niezgodności z przepisami prawa mają charakter nieusuwalny. Tym samym jedynym sposobem likwidacji skutków bezprawia budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] znajdują się częściowo w obszarze 4.1.R. (tereny rolne podlegające ustawowym ograniczeniom na cele nierolnicze) oraz częściowo w obszarze 5.4.ZL (tereny leśne obejmujące grunty "Ls" zgodnie z ewidencją gruntów). Na tym obszarze obowiązuje zakaz zmian użytkowania gruntów na cele nieleśne i ograniczenie realizacji obiektów niezwiązanych z gospodarką leśną. Budowa miejsc postojowych w tym obszarze nie jest zatem zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy samowolnie wykonany obiekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia, że część działki nr [...] miała służyć jako samodzielny parking, organ drugiej instancji stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż utwardzenie działek nr [...] służyło postojowi samochodów. Natomiast odnosząc się do kwestii pominięcia dowodów w postaci oświadczenia Skarżących oraz Ł. M., którzy wskazywali, jakie były okoliczności i cele utwardzenia terenu – tj. utwardzenie terenu bez wykorzystania materiałów budowlanych i pomocy profesjonalnej firmy – organ wyjaśnił, że w jego ocenie, wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym, w którego toku wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn.. akt II SA/Rz 462/14, wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12) wskazał przy tym, że miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu poprzez naniesienie tłuczyny i kruszywa. O charakterze obiektu budowlanego przesądza zaś funkcja, jaką on pełni. Jeżeli zatem utwardzenie powstało dla unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej przez Skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia stanu faktycznego w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, jak również brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności dot. rzeczywistej długości utwardzenia terenu wynoszącego ok. 23 m., a nie – jak przyjął organ – 43 m;

- art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpoznanie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w zgodzie z zasadą prawdy materialnej, a w szczególności poprzez niedokonanie rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej;

- art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczność wymiarów działki została w wystarczający sposób udowodniona, podczas gdy przyjęcie, że długość utwardzonego terenu wynosi 43 m stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym.

Pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wskazując na art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), pełnomocnik Skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znalazły uznanie w oczach Sądu.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący przerobienia dokumentu, a to protokołu kontroli PINB nr [...] z dnia 28 lutego 2019r. /k.82 akt PINB/. Skarżący podnosili, że "poprawiono" w nim parametr długości powierzchni pokrytej żwirem ( z 23 m na 43 m), co dla skarżących jest widoczne, spoglądając na kwestionowaną cyfrę. Otóż powiedzieć trzeba, że do protokołu dołączona jest mapa sytuacyjno – wysokościowa, gdzie także zawarto te parametry, w tym długość 43 m, a wygląd cyfry nie budzi wątpliwości. Nade wszystko jednak podkreślenia wymaga, że Sąd Administracyjny nie prowadzi dowodów na tego rodzaju okoliczności ( np. z pomocą opinii biegłych), zgodnie z obowiązującą procedurą, a zatem nie ma możliwości zweryfikowania takiego twierdzenia. Tutaj wyłącznie strona może przedstawić dowód na prawdziwość swoich twierdzeń, a pozostanie tylko przy gołosłownych zarzutach nie może prowadzić do ich przyjęcia. Jest tak choćby dlatego, że zakładana zmiana cyfry w protokole mogła mieć za przyczynę zwykłą pomyłkę.

W pełni zgodzić się natomiast należy z zarzutem naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. "Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., II GSK 1099/18, LEX nr 2798866).

MWINB wskazując przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie uznał, że utwardzona powierzchnia gruntu służy postojowi samochodów. Wbrew twierdzeniom skarżących, którzy wskazywali także na inny sposób wykorzystywania terenu, z materiału dowodowego sprawy wynika, że istotnie niezależnie od innych przeznaczeń, teren naprzeciwko posesji nr [...] jest to parking. Wynika to jasno tak z oznaczeń tego terenu, jak i z faktu zaparkowania samochodów /k.20- 24, k.105, 106 i 107 akt PINB/.

Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie.

Jak to wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1272/17, LEX nr 2455991: "(...) 3. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt 3 i pkt 9 p.b. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. 4. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 p.b." Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku

z dnia 8 lipca 2019 r. II SA/Kr 409/19, LEX nr 2705818: "Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów".

Zasadniczym zatem elementem w sprawie jest ustalenie, jakiej wielkości jest utwardzony plac, na którym parkują samochody, a w szczególności, czy obejmuje on obszar dla samochodów do 10 stanowisk, czy też ponad 10 stanowisk. Z uwagi na konfigurację parkingu ( równolegle do drogi) i jego niewielką szerokość, różną w różnych miejscach, istotną wielkością jest długość całego obszaru wzdłuż drogi. Organ ustalił, że długość tego utwardzonego obszaru do parkowania to 43 m /k.78/, wobec czego wziął pod uwagę wymiary miejsca postojowego określone w § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał, że na długości 43 m można wykonać około 15-17 miejsc postojowych.

Skarżący przy skardze przedstawili szkic techniczny, na którym zaznaczyli, że w ich przekonaniu teren utwardzony rozciąga się wzdłuż drogi na odcinku 23 m, a nie 43m, zaś teren pozostały to teren wąski, nie utwardzony /k.14 akt sądowych/. Okoliczność, że jest to wąski teren, gdzie nie zmieści się samochód, została też udokumentowana stosownymi zdjęciami /k.18, 19 akt sądowych/.

Jak wynika z powyższego, kluczową sprawą jest ustalenie długości utwardzonego terenu. Jednak w tym zakresie analiza akt sprawy, a w szczególności zdjęć poczynionych przy oględzinach, w żadnym razie nie prowadzi do tak jednoznacznych wniosków, jakie przedstawia organ I instancji, a powiela MWINB. Z zestawienia treści protokołu oględzin z 26 lutego 2019r. z załącznikiem w postaci mapy /k.78 i 82 akt PINB/ wynika, że ujęto jako teren utwardzony żwirem – cały teren działki nr [...] wzdłuż posesji nr [...]. Jednakże ze zdjęć zrobionych przy protokołach oględzin w 2018r. i w 2019r. niewiele wynika, gdyż były robione w zimie, gdzie teren był w większości pokryty śniegiem lub lodem. Tymczasem ze zdjęcia na k. 104 akt PINB wynika, że na terenie przed tabliczką– jest trawa a nie żwir. Na zdjęciach można zidentyfikować trzy tabliczki: na wąskim terenie /k.15, 16, 18,19, 22 akt sądowych/ oraz na początku i na końcu parkingu /k.21, 23, 25 akt sądowych, k. 93 akt PINB/. Pierwsza i druga tabliczka są widoczne także na zdjęciu k.107, gdzie przed pierwszą tabliczką jest trawa, oraz na zdjęciach nr [...] akt MWINB, gdzie wyraźnie widać brak utwardzenia. Wspomniany szkic terenu załączony do skargi treściowo potwierdzają wykonane zdjęcia terenu przed pierwszą tabliczką /k. 18 akt sądowych/, gdzie rośnie trawa i nawet nie mieści się samochód. Na wskazanym zdjęciu za tabliczką widać utwardzenie, ale przed tabliczką brak jest utwardzenia /k.19-22 akt sąd./. Teren utwardzony, jak na to wskazują zdjęcia nr [...] akt sąd. – mieści się, jak się wydaje, między dwoma dalszymi tabliczkami /k. 45 akt PINB/. Jak wynika ze szkicu przedstawionego przez skarżącego, obszar ten nie obejmuje terenu wąskiego i nieutwardzonego, stanowiącego drugą część działki nr [...].

Istnieją zatem dwa szkice – sporządzony przez PINB obrazujący obszar utwardzony 43 m, oraz przedstawiony przez skarżącego na etapie sądowym obejmujący obszar 23 m. Jednak szkic wykonany przez skarżącego, w przeciwieństwie do szkicu PINB, posiada opisane punkty orientacyjne, na przykład początek terenu wąskiego i nieutwardzonego wyznacza słup oświetleniowy /k.14 i 17 akt sąd./. Na zdjęciu na k. 22 widać zatem, że obszar terenu w wąskiej części jest nieutwardzony, podczas gdy na szkicu PINB, gdzie słup oświetleniowy również zaznaczono, zasięgiem utwardzenia objęto dokładnie tę część terenu za słupem oświetleniowym. Tak więc szkic PINB w konfrontacji ze zdjęciami wywołuje poważne wątpliwości co do zasięgu utwardzenia, tym bardziej wobec faktu, że utwardzenie dokumentowano w dużej mierze w zimie.

Co się tyczy działki nr [...] – w ogóle nie wyjaśniono, że dokonano tam utwardzenia, nie wskazano tego w protokole ani na szkicu, nie zmierzono. Na zdjęciach/ k. 45 i 121 PINB oraz k. 25 akt sądowych/ widać, że nie jest wcale pewne, czy utwardzenie dochodzi do granicy drogi – działki nr [...].

Reasumując, zestawienie poszczególnych zdjęć i szkiców terenu prowadzi do wniosku, że w materiale dowodowym istnieją nie dające się wyjaśnić sprzeczności oraz że poszczególne zdjęcia w zestawieniu ze szkicem PINB i skarżącego zaprzeczają twierdzeniu organów, iż długość utwardzonego terenu wynosi 43 m. Podobnie brak podstaw do twierdzenia, że utwardzenie zdziałano na działce [...] Okoliczności te nie zostały wystarczająco wyjaśnione. Stanowi to o naruszeniu przepisów procedury w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Od wyniku bowiem prawidłowych ustaleń w kwestii wielkości powierzchni utwardzonej zależy przyjęcie, czy mamy do czynienia z koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b. przez organy nadzoru budowlanego wobec samowoli budowlanej. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17, LEX nr 2743481 podkreślił, że "Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki". Te reguły, związane z wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego nie zostały w tym przypadku zachowane.

Trzeba przy tym dodać, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie mimo treści odwołania bezkrytycznie przyjął ustalenia organu I instancji, skoro w swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów w zakresie stanu faktycznego przedstawionych w odwołaniu; w konsekwencji naruszył obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Należy zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać dokładnych ustaleń w powyższym zakresie, opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności należy powtórzyć czynności proceduralne zmierzające do poczynienia dokładnych ustaleń wielkości powierzchni utwardzonej, z udokumentowaniem tych czynności i ich wyniku w postaci zdjęć i mapy z zaznaczeniem na mapie punktów orientacyjnych, które równocześnie są czy będą widoczne na zdjęciach. Pamiętać przy tym należy, że oględziny są środkiem dowodowym mającym na celu - przez bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu - dokonanie za pomocą zmysłów ustalenia stanu faktycznego o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół powinien więc zawierać opis zaobserwowanych faktów, materiał szkicowy – opis i oznaczenie punktów charakterystycznych, zaś materiał zdjęciowy powinien korelować z powyższym i zawierać rzetelne opisy sytuujące zdjęcia w terenie.

Wykluczone jest przy tym czynienie takich ustaleń w okresie zimowym, jeśli wówczas nie widać badanej powierzchni.

Wynik tych czynności powinien dać odpowiedź co do wielkości powierzchni utwardzonej oraz, czy obejmuje ona obszar przeznaczony dla mniej niż 10 pojazdów, czy też ponad 10 pojazdów. Zdecyduje to o dalszych losach postępowania.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 200 § 2 p.p.s.a., a składają się na nie wpis 500 zł, wynagrodzenie adwokata 480 zł oraz dwukrotna opłata kancelaryjna 34 zł.