Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2742/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 810/12 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Powiatu S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

U S A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 810/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat S. prawa własności nieruchomości położonej w Gminie [..]., obręb [...]., oznaczonej jako działka nr [A] o pow. 0,1400 ha.

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda Pomorski, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat S., zwany dalej: "skarżącym" prawa własności przedmiotowej nieruchomości wskazując, że ze względu na brak dokumentów potwierdzających sprawowanie władztwa nad działką do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998, Nr 133, poz. 872), zwaną dalej: "Przepisami wprowadzającymi".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i ustalił, że z odpisu księgi wieczystej KW [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność L.E. i B.E.. Nieruchomość ta została zajęta pod drogę publiczną, tj. drogę wojewódzką [....], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179), zwanego dalej: "rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r.". Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta, na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających, stała się droga powiatową.

Organ wyjaśnił, że działka nr [A], wydzielona z działki nr [B], w dniu 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w granicy pasa drogowego, co znajduje potwierdzenie m.in. na mapie z 1950 r. zaktualizowanej w 1963 r., nr [...], przedstawionej przez Starostwo Powiatowe [...] przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2010 r. oraz, ze właściciele działki nr [A] potwierdzają, że działka ta znajdowała się w pasie drogowym (pismo z dnia 1 września 2010 r.).

Organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, bądź protokołu z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich na temat sprawowanego władztwa na dzień 31 grudnia 1998 r.

Tym samym, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie oświadczenia Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w Gdańsku z dnia 15 września 2009 r. nie można stwierdzić, że spełniona została przesłanka władztwa publicznoprawnego, sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r.

Organ podkreślił, że skarżący poza ww. oświadczeniem nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego władanie przedmiotową działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Strona nie wykazała żadnej aktywności mogącej wspomóc organ w poszukiwaniu dowodów na fakt władania działką przez zarządcę drogi. Stosowne dowody nie zostały przedstawione zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i na etapie postępowania odwoławczego.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucono jej:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez przyjęcie, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie działki nr [A] na dzień 31 grudnia 1998 r., podczas gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające to władztwo,

2/ naruszenie przepisów postępowania , tj.

- art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k. p. a.", i art. 80 tej ustawy, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, polegające na "pomniejszeniu" wartości dowodowej oświadczenia z dnia 15 września 2009 r. potwierdzającego, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywała faktyczne władztwo, w szczególności poprzez podejmowanie działań w zakresie prawa publicznego, mających na celu utrzymanie i prawidłową eksploatację działki nr [A], zajętej pod drogę nr [...] i przyjęciu, że dowodem w sprawie nie może być wyłącznie to oświadczenie bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący wywodził w skardze, że właściciele nieruchomości nigdy nie kwestionowali zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania nieruchomości we władaniu zarządcy drogi oraz że nie ma żadnych rozbieżnych stanowisk stron postępowania. Skarżący zakwestionował też stanowisko organu, zarzucającego mu brak wykazania aktywności w poszukiwaniu dowodów na fakt władania działką przez zarządcę drogi. Jak wyjaśnił skarżący, przedstawił on te dokumenty, które były możliwe do uzyskania. W jego ocenie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bez żadnej podstawy prawnej "pomniejszył" wartość dowodową oświadczenia z dnia 15 września 2009 r., a z uzasadnienia jego decyzji nie wynika ponadto czy i w jaki sposób ocenione zostały dowody w postaci pisma właścicieli działki nr [A] z dnia 1 września 2010 r. oraz mapy ewidencyjnej sporządzonej i aktualizowanej w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, podniósł, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Sąd zaznaczył, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Jak wskazał Sąd, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy, sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Władanie nieruchomością oznacza zaś pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, LEX nr 137831).

Zdaniem Sądu organy orzekające słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie udokumentowano w sposób wystarczający sprawowania władztwa publicznoprawnego nad objętą zaskarżoną decyzją nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Sąd stwierdził, ze w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro Przepisy wprowadzające nie zawierają normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie takich prac jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, remonty, roboty interwencyjne, roboty zabezpieczające, konserwacyjne, porządkowe i inne zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, jednoznacznie świadczące o władaniu nieruchomością przez uprawniony podmiot.

Sąd wskazał, że jedynym przedstawionym dokumentem świadczącym o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego nad działka nr [A], położoną w Gminie [...], jest oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 września 2009 r.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że oświadczenie to nie może stanowić jedynego i wystarczającego dowodu potwierdzającego wykonywanie przez podmiot publicznoprawny na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwa w stosunku do spornej działki, ponieważ, jakkolwiek w oświadczeniu tym wskazano, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych Oddział w Gdańsku wykonywała władztwo publiczne nad działką nr [A], położoną w ciągu drogi publicznej, zaliczonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich, podając jednocześnie na czym polegały, wynikające z instrukcji o drogowej służbie liniowej, wykonywane czynności związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną drogi oraz zajętych pod nią nieruchomości, to jednak z powyższego oświadczenia w żaden sposób nie wynika, iż wskazane w nim czynności istotnie podejmowane były na działce nr [A] w dniu 31 grudnia 1998 r. Jak zauważył Sąd, w oświadczeniu tym w sposób ogólny wskazano na fakt zarządzania drogą publiczną, stanowiącą obecnie drogę powiatową nr [...] oraz wymieniono działania, do których statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku, wynikające z instrukcji o drogowej służbie liniowej.

Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd wskazał, że zarówno z powoływanego przez stronę skarżącą pisma właścicieli działki nr [A] z dnia 1 września 2010 r., jak i z mapy ewidencyjnej sporządzonej i aktualizowanej w latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku, w żaden sposób nie wynika, iż na działce nr [A] sprawowane było władztwo publicznoprawne, tym bardziej, że okoliczności tej w piśmie z dnia 1 września 2010 r. właściciele działki wyraźnie wręcz zaprzeczają.

Dlatego tez Sąd, na podstawie art. 151 w związku art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w zw. z art.151 p.p.s.a., polegające na:

nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art.77 § 1, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:

a/ nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, polegające na pomniejszeniu wartości dowodowej oświadczenia z dnia 15.09.2009 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku, potwierdzającego, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31.XII.1998r. wykonywała faktyczne władztwo, w szczególności poprzez podejmowanie działań w zakresie prawa publicznego, mających na celu utrzymanie i prawidłową eksploatację działki nr [A], położonej w obrębie [...] gmina [...]., a zajętej pod drogę nr [...] i przyjęciu, że dowodem w sprawie nie może być wyłącznie to oświadczenie bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego;

b/ niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art.141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., w sytuacji, kiedy Sąd nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, -skarżący w uzasadnieniu wyroku nie uzyskał odpowiedzi na przedstawione przez niego zarzuty twierdzenia i wątpliwości, odpowiedzi te są lakoniczne, niewyjaśniające rozstrzyganięcia, -uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie, w którym Sąd nie rozrozpatrzył zarzutów, -uzasadnienie wyroku utrudnia i wyklucza przedstawienie zarzutów merytorycznych,

3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., poprzez niezastosowanie tego przepisu prawa w następstwie przyjęcia, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie dz. nr [A] na dzień 31.12.1998 r., a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności w trybie tego artykułu, podczas, gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające to władztwo, w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lita w zw. z art.151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że przedstawienie dowodów w postaci umów zawartych przed dniem 31.12.1998 r. t.j. z okresu sprzed ponad 10 lat - dot. urządzania, utrzymania konkretnej drogi, faktur .rachunków za wykonane prace, umów ubezpieczenia jest nierealne, z uwagi na to, że okres przechowywania tych dokumentów księgowych wynosi 5 lat.

Wnoszący skargę kasacyjną, w nawiązaniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art 77 §1, art.80i 107§ 3 k.p.a., podniósł, że organ odwoławczy bez żadnej podstawy prawnej "pomniejszył,, wartość dowodową oświadczenia z dnia 15.09.2009 r.

Skarżący wywodził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika czy i w jaki sposób zostały ocenione dowody w postaci pisma właścicieli działki nr [A] L. i B.E. z dnia 01.09.2010 r., - mapy ewidencyjnej sporządzonej i aktualizowanej w latach sześćdziesiątych ub.w. i czy były one podstawą uznania jakichś faktów.

Jak wywodził dalej skarżący, nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ przyjął, że istnieje rozbieżność stanowisk stron i że ta okoliczność uprawnia organ do odmowy mocy dowodowej dowodu w postaci oświadczenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku i to w sytuacji, kiedy właściciele nieruchomości nie kwestionowali zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, ani pozostawania nieruchomości we władaniu zarządcy drogi.

Skarżący podniósł, że nie został wskazany dowód temu przeciwny. Jak dalej stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, gdyby tym dowodem było oświadczenie właścicieli nieruchomości, to samo w sobie nie mogło ono zaprzeczyć dowodom w postaci mapy ewidencyjnej i oświadczenia z dnia 15.09. 2009 r., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku. Chcąc bowiem zaprzeczyć temu dowodowi - właściciele nieruchomości winni - zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przeprowadzić przeciwdowód - potwierdzający podawane przez nich okoliczności.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że oświadczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku, nie może stanowić wystarczającego dowodu potwierdzającego wykonywanie przez podmiot publicznoprawny na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwa w stosunku do spornej działki.

Skarżący wywodził, że w orzecznictwie sądowym przyjmowane były, jako dowód na potwierdzenie władztwa: - oświadczenie zarządcy drogi i - mapy geodezyjne odzwierciedlające stan przedmiotowej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., przytaczając wyrok z dnia 27 lutego 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w § Warszawie, o sygn. akt I SA/Wa 1785/07/ LEXnr 4597651.

Jak wywodził skarżący, zgromadzone w niniejszym postępowaniu dowody : 1/ mapa ewidencyjna sporządzona i aktualizowana w latach sześćdziesiątych XX w., na której działka obecnie oznaczona nr [A] jednoznacznie znajduje się w pasie drogowym , a załączony materiał graficzny obrazuje, że przebieg pasa drogowego sprzed 1999 r. na wskazanym odcinku nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego, 2/ oświadczenie z dnia 15.09.2009 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku, potwierdzające, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31.XII. 1998 r., wykonywała faktyczne władztwo, stanowiły pełną podstawę do wydania decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Powiatu S. ww. nieruchomości,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, L.E. i B. E., wnieśli o jej oddalenie, jak wynika z treści pisma. Wywodzili, że od kwietnia 1988 r. do 2009 r., zajmowali się utrzymaniem całości spornej nieruchomości, poprzez wykaszanie trawy i chwastów. Twierdzili, że "nad pozostałą częścią", nie jest i nie było sprawowane faktyczne władztwo przez Starostwo Starogardzkie, którego służby (drogowcy) ograniczały się do odśnieżania drogi zimą oraz koszenia pobocza na głębokości 0,8 m od krawędzi jezdni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., okazał się słuszny.

Sąd w wadliwy sposób dokonał analizy istotnego dla sprawy dowodu, którym jest oświadczenie z dnia 15.09.2009 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku. Przede wszystkim, należy zauważyć, że dokument ten został oceniony przez Sąd w sposób dość niejasny. Z jednej strony Sąd stwierdził, że jest to dokument świadczący o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego nad działką [A] (vide: s. 6 uzasadnienia wyroku), jednocześnie twierdząc, że z ww. dokumentu, w żaden sposób nie wynika, iż wskazane w nim czynności (świadczące o tymże władztwie) istotnie podejmowane były na działce nr [A] (vide: s. 7 uzasadnienie wyroku), co zresztą jest twierdzeniem nie odpowiadającym treści ww. oświadczenia, złożonego w trybie art. 75 § 2 k.p.a., z którego wbrew stanowisku Sądu, wynika że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku, której Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku jest następcą prawnym, jako zarządca drogi w dniu 31.12.1998 r., wykonywała w rozumieniu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, władztwo publiczne nad działką nr [A], położoną w obrębie [...]., gm. [...]. w ciągu drogi publicznej, zaliczonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, (gdańskim) gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179), stanowiącej obecnie drogę powiatową Nr [...] [...], a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Z powyższego oświadczenia wynika ponadto, że DODP w Gdańsku była uprawniona statutowo do wykonywania wszelkich działań w zakresie zdefiniowanych w art. 4 pkt. 8-11 pojęć budowy, modernizacji, utrzymania lub ochrony ww. drogi, a także zajętych pod nią nieruchomościami, a wykonywane czynności wynikały z instrukcji o drogowej służbie liniowej i polegały na: 1/ zimowym utrzymaniu dróg, 2/ bieżącym utrzymaniu dróg, 3/ remontach nawierzchni, 4/ utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia, 4/ utrzymaniu oznakowania poziomego i pionowego, 5/ nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym (vide: k. 32 akt administracyjnych).

Ponadto nietrafnie uznał Sąd, że powyższe oświadczenie w niewystarczający sposób dokumentuje wykonywanie na spornej nieruchomości władztwa publicznoprawnego, na tej podstawie, że dokument ten stanowi jedyny dowód wykonywania tegoż władztwa. Trzeba mieć bowiem na względzie, że poza przytoczonym wyżej oświadczeniem, istnieją inne dowody i przesłanki, świadczące o władaniu sporną działką przez podmiot publicznoprawny, jak mapa ewidencyjna (z lat sześćdziesiątych XX w.), na której działka obecnie oznaczona, jako [A], jednoznacznie znajduje się w istniejącym wówczas faktycznie pasie drogowym, co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce, względem której do wymienionych w ww. oświadczeniu z dnia 15 września 2009 r działań, wynikających z instrukcji o drogowej służbie liniowej, statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku, więc w konsekwencji do wykonywania na niej władztwa publicznoprawnego, którego nie kwestionuje pismo współwłaścicieli działki z 1.09.2010 r., skoro wyrażają w nim oni pretensje pod adresem Dyrektorem Oddziału GDDKiA w Gdańsku o zaniedbywania wykaszania trawy na poboczu jezdni oraz o zbyt rzadkie odśnieżanie drogi, wskazując tym samym - w sposób pośredni - podmiot, wykonujący władztwo nad sporną nieruchomością.

Należy też mieć na względzie, że taka forma oświadczenia strony, jak oświadczenie złożone przez zarządcę drogi, pod rygorem odpowiedzialności karnej w trybie art. 75 § 2 k.p.a., jakkolwiek nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczność faktyczna stwierdzona w takim oświadczeniu może być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość oświadczenia budzi wątpliwości (por.: Wróbel A. Komentarz aktualizowany do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014 stan prawny: 2014-05-11). Innymi słowy, oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym, korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20.09.1990 r., III ARN 9/90 /OSNCP 1991, Nr 10-12, poz. 129), co oznacza, że organ może poprzestać na odebraniu od strony oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (B. Adamiak, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006, s 397).

Tymczasem Sąd I instancji nie wykazując występowania uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności ww. oświadczenia z 15.09.2009 r., z rzeczywistym stanem rzeczy, zakwestionował je jako dowód, w istocie jedynie na tej podstawie, że stanowiło ono jedyny dowód istnienia wskazanych w nim okoliczności.

Słusznie więc wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje w tych warunkach domaganie się przez Sąd - precyzyjnego wskazania konkretnych czynności i dat ich wykonania w odniesieniu do ww. nieruchomości, popartego stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonane prace zlecone przez zarządcę drogi - zważywszy na okoliczność, że od dnia 31 grudnia 1998 r., do dnia wydania zaskarżonej decyzji, upłynęło ponad 13 lat, co uniemożliwia w praktyce odtworzenie wskazanych przez Sąd okoliczności, a poza tym okres przechowywania wymienionych przez Sąd dokumentów księgowych wynosi 5 lat, przy czym żaden przepis prawa nie wymaga, aby faktyczne władztwo przejmowanej nieruchomości, w trybie art. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dokumentowane było, jak wskazał to Sąd.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny podstawę prawną rozstrzygnięcia, z czego wynika z jakich względów skargi nie uwzględnił.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, należy stwierdzić, że zarzut ten jest o tyle zasadny, iż w sytuacji skutecznego podważenia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, to również norma prawa materialnego, która wskazuje na przesłanki jej zastosowania, nie została użyta. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie było sporu, co do wykładni powyższego przepisu, a w szczególności rozumienia zawartego w nim pojęcia "władania" nieruchomością, w zakresie wykładni którego nie postawiono zarzutu w skardze kasacyjnej. Spór i zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły natomiast zagadnienia wykazania zaistnienia tej przesłanki, co stanowiło zagadnienie naruszenia norm procesowych, naruszonych przez Sąd I instancji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.