Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 525/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 120, art. 149 par. 1a, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 w części dotyczącej informacji o wysokości wynagrodzeń wypłaconych innym osobom pełniącym funkcję publiczną i punktu 2 lit. a, b, c, d, e 1. zobowiązuje Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. do rozpoznania wniosku J. J. z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 lit. a, b, c, e, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. na rzecz J. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości realizacji prawa do informacji;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakreślonym ustawowo terminie, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), c), d) i e) u.d.i.p. - poprzez błędne uznanie, wbrew przepisom ustawy, że żądane w pkt. 2 wniosku dokumenty nie stanowią "informacji publicznej";

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem wydania ewentualnej decyzji administracyjnej w zakreślonym ustawowo terminie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że wniosek z dnia [...] lipca 2022 r.

o udzielenie informacji publicznej skierowany do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. za pośrednictwem platformy ePUAP obejmował żądanie udostępnienia następujących informacji: 1. informacji o wysokości poszczególnych kwot wynagrodzeń wypłaconych Szefowi Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. oraz Zastępcy Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. oraz innym osobom pełniącym funkcję publiczną zatrudnionym w Wojskowym Centrum Rekrutacji w C. w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc); 2. aktualnie obowiązujących w Wojskowym Centrum Rekrutacji w C. (wraz z wprowadzającymi zarządzeniami): a) instrukcji kancelaryjnej, b) polityki rachunkowości, c) jednolitego rzeczowego wykazu akt, d) instrukcji archiwalnej, e) regulaminu pracy. 3. rocznych informacji o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. (obecnie Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C.) złożonych Wojewodzie[...] na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135) za lata 2020-2021; 4. aktu powołania Pana podpułkownika G. M. na stanowisko Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C.

Skarżący wskazał, że w zakresie pkt 3 ww. wniosku wydano odmowną decyzję administracyjną w dniu [...] lipca 2022 roku. W piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. udzielono informacji żądanych w pkt. 1 (przekazano informację o wynagrodzeniach Szefa i Zastępcy Szefa WCR w C.) i pkt. 4 wniosku (przekazano akt powołania na stanowisko Szefa WCR). W odniesieniu do pkt 2 wniosku stwierdzono zaś, że żądane w tym punkcie dokumenty są tzw. Dokumentami wewnętrznymi.

W dalszej części uzasadnienia skarżący odnosząc się do stanowiska organu, jakoby normatywy kancelaryjne, regulamin pracy i polityka rachunkowości żądane w pkt. 2 wniosku nie stanowiły tzw. informacji publicznej, wskazał, że stanowisko to jest całkowicie niezasadne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), c), d) i e) u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw; stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia, czy statuty. Żądana w pkt 2 wniosku informacja o aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania Wojskowego Centrum Rekrutacji w C., ma charakter informacji publicznej, która powinna zostać udostępniona. Działalność organu władzy publicznej musi być jawna, /jeżeli nie narusza Winnych prawnie chronionych wartości, a obywatel lub obywatelka ma pełne prawo do takiej informacji o działalności. Z pisma Organu nie wynika jakakolwiek związana z koniecznością ochrony innych wartości i praw przeszkoda w udostępnieniu dokumentów żądanych w pkt 2 wniosku, poza całkowicie błędnym przekonaniem, że przedmiotowe dokumenty stanowią tzw. "dokumenty wewnętrzne". Skarżący wskazał m.in., że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest znane jakiejkolwiek obowiązującej ustawie regulującej tryb dostępu do informacji. Dlatego też organ powinien udostępnić tę informację, a przyjęte w tym zakresie stanowisko jest wadliwe, i świadczy o pozostawaniu w tym zakresie przez organ obowiązany w bezczynności. Skarżący wskazał nadto, że organ uznał, że osobami pełniącymi funkcję publiczną w Wojskowym Centrum Rekrutacji w C. są wyłącznie Szef i Zastępca Szefa WCR-u. Zdaniem Skarżącego, udzielona w tym zakresie odpowiedź, jakoby funkcję publiczną pełnił wyłącznie piastun organu obsługiwanego przez WCR i jego zastępca, budzi wątpliwości. Zgodnie bowiem z obowiązującym stanowiskiem sądów administracyjnych za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać osobę posiadającą co najmniej wąski zakres kompetencji władczych w imieniu Państwa i osobę mająca wpływ na treść rozstrzygnięć władczych w imieniu tegoż Państwa, wobec czego za taką osobę może być uznana osoba, która przykładowo prowadzi sprawy administracyjne i chociaż nie podpisuje i nie wydaje decyzji, to jednak przygotowuje cały materiał dowodowy oraz projekt rozstrzygnięcia, zatem prowadzi i kształtuje proces myślowy w imieniu organu mając realny wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego mało prawdopodobne wydaje się, aby pełniącymi funkcję publiczną w WCR C. byli tylko Szef i Zastępca Szefa. Skarżący zaznaczył, że osoba ubiegająca się o udostępnienie informacji publicznej nie musi mieć wiedzy, która konkretnie osoba w danym organie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, aby sformułować swoje żądanie w odniesieniu do konkretnego stanowiska, tym bardziej jeżeli pełna struktura organizacyjna organu administracji nie jest ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Skarżący wskazał, że rolą odpowiednich organów jest zbadanie i rozpatrzenie każdego pracownika pod kątem pełnienia przez niego funkcji publicznych i przekazanie w odniesieniu do takich osób żądanych informacji, z tym, że skoro wnioskodawca nie żąda informacji o wszystkich pracownikach, a więc również nie żąda informacji w zakresie osób niepełniących funkcji publicznych, nie musi wydawać decyzji odmownej. Jednakże organ powinien wykazać, dlaczego tylko tych pracowników uznał za pełniących funkcję publiczną. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść odpowiedzi organu, zdaniem skarżącego również w tym zakresie zasadne jest podniesienie zarzutu bezczynności.

Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dnia [...] lipca 2022 r. udzielił informacji publicznej dot. pkt 1,4 wniosku z dnia [...] lipca 2022 r.

o udostępnienie informacji publicznej i poinformował, że dokumenty ujęte w pkt.

2 wniosku są dokumentami wewnętrznymi, zatem nie stanowią informacji publicznej.

Do pkt. 3 wniosku wydano decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2022r. Organ przywołał

art. 35 k.p.a. Wskazał, że z utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego, bezczynność organu zachodzi wówczas gdy przekroczone zostały w/w terminy.(por wyrok WSA II SAB/Sz.65/21). Podał, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że od dnia złożenia wniosku ( [...] lipca 2022) do dnia wydania decyzji wpłynęło 11 dni (decyzja z dnia [...] lipca 2022 r.). Wobec powyższego wydając przedmiotową decyzję organ nie był w bezczynności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 37 k.p.a. skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność powinien wystąpić z ponagleniem do organu wyższego stopnia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący doprecyzował skargę na bezczynność wskazując, że skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie pytań 1 i 2 wniosku z dnia [...] lipca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie tej Sąd przyjął - wobec treści skargi i pisma precyzującego -

że przedmiotem skargi J. J. jest bezczynność Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 tego wniosku w części dotyczącej informacji o wysokości wynagrodzeń wypłaconych innym osobom pełniącym funkcję publiczną (innym niż Szef i Zastępca Szefa WCR w C.) i punktu 2 lit. a, b, c, d, e. Bezczynność w tym zakresie była bowiem kwestionowana przez skarżącego.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu

ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,

a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 135),

organami niezespolonej administracji rządowej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie: szefowie wojskowych centrów rekrutacji. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655) stanowi w art. 31 ust. 1, że szefowie wojskowych centrów rekrutacji są, obok Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, terenowymi organami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej w sprawach rekrutacji, operacyjno-obronnych i administracji niezespolonej.

Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w C. jako organ niezespolonej administracji rządowej działający w województwie, podporządkowany Ministrowi Obrony Narodowej, jest zatem podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt1 u.d.i.p.), co w sprawie niniejszej nie było kwestionowane.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zarówno informacja żądana w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. w zakresie informacji o wysokości poszczególnych kwot wynagrodzeń wypłaconych innym osobom (poza Szefem WCR w C. i Zastępcą Szefa WCR w C.), pełniącym funkcję publiczną zatrudnionym w Wojskowym Centrum Rekrutacji w C. w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc), jak i informacje żądane w punkcie 2 lit. a, b, c, d, e wniosku stanowią informacje o sprawie publicznej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do informacji żądanej w punkcie 2 lit. a, b, c, d, e wniosku, tj. żądania udostępnienia obowiązujących w WCR w C. (wraz z wprowadzającymi zarządzeniami) instrukcji kancelaryjnej (a), polityki rachunkowości (b), jednolitego rzeczowego wykazu akt (c), instrukcji archiwalnej (d), regulaminu pracy (e) stwierdzić należy, że Sąd nie podzielił poglądu organu, że żądane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi i w związku z tym nie stanowią informacji publicznej.

Instrukcja kancelaryjna określa m.in. szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych, jednolity rzeczowy wykaz akt stanowi o klasyfikowaniu i kwalifikowaniu dokumentacji (ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 164), polityka rachunkowości określa przyjęte zasady rachunkowości (ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 217), regulamin pracy określa organizację i porządek w procesie pracy, prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1510).

W sprawie nie ma wątpliwości, że żądane dokumenty stanowią dane publiczne o zasadach funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Prawo do uzyskiwania informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, to prawo do informacji m.in. o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (v. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13).

W świetle powyższego dokumenty żądane w punkcie 2 lit. a, b, c, d, e wniosku należy kwalifikować jako informację publiczną. Nie ma przy tym żadnych podstaw, aby dokumenty te traktować jak dokumenty wewnętrzne, na co wskazywał organ. Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument roboczy, potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Pojęcie dokumentu wewnętrznego stosuje się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego oficjalności. W sprawie niniejszej nie ma żadnych podstaw, aby jako dokumenty robocze traktować instrukcję kancelaryjną, politykę rachunkowości, jednolity rzeczowy wykaz akt, instrukcję archiwalną, czy regulamin pracy. Ustalenia tego nie zmienia wskazanie przez organ w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2022 r. skierowanej do wnioskodawcy, że dokumenty te są wytworzone na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył. Uwzględniając treść żądania wnioskodawcy nie można podzielić twierdzenia organu zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., że dokumenty te służą "wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów (...), czy też są fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (...). Żądane dokumenty nie mogą być zdaniem Sądu traktowane tak jak zapiski, czy notatki, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią jedynie pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół (v. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

Informacja żądana w punkcie 2 lit. a-e wniosku stanowi informację o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Żądane procedury są ściśle związane z działalnością podmiotu zobowiązanego, wynikają z przepisów prawa i dotyczą działalności prowadzonej przez terenowy organ administracji rządowej.

W sytuacji, gdy żądanie wniosku, w kwestionowanym wyżej zakresie obejmującym punkt 2 lit, a, b, c, d, e wniosku, dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p.

Rozpatrując skargę na bezczynność organu w wyżej wymienionym zakresie

Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej

sprawie w zakresie rozpoznania punktu 2 lit. a, b, c i e wniosku. Organ

nie udostępnił bowiem żądanej w tym zakresie wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej żądanej informacji. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. w zakresie punktu 2 lit. a, b, c, e w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd za niezasadną uznał skargę w zakresie bezczynności dotyczącej udostępnienia informacji żądanej w punkcie 2 lit.d wniosku, albowiem organ w ustawowym terminie 14 dni poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] lipca 2022 r., że "brak w strukturze WCR archiwum". Skoro zatem organ nie posiada żądanej informacji brak było podstaw do zobowiązania do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie punktu 1 wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. w części dotyczącej informacji o wysokości wynagrodzeń wypłaconych innym osobom pełniącym funkcję publiczną (poza Szefem WCR i Zastępcą Szefa WCR, co do których to osób organ udostępnił żądaną informację). Organ w odpowiedzi skierowanej do wnioskodawcy [...] lipca 2022 r., a zatem w ustawowym terminie 14 dni, poinformował, że "brak innych osób pełniących funkcję publiczną w tej jednostce". Skarżący podniósł w skardze, że "(...) mało prawdopodobne wydaje się, aby pełniącymi funkcję publiczną w WCR C. byli tylko Szef i Zastępca Szefa."

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że" (...) pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej (...)", (v. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę zadania wykonywane przez szefów wojskowych centrów rekrutacji, wyszczególnione w art. 32 ustawy o obronie Ojczyzny, Sąd nie znalazł w tej konkretnej sprawie podstaw do podważenia stanowiska organu, że jedynie Szef i Zastępca Szefa WCR w C. kształtują w Wojskowym Centrum Rekrutacji sprawy publiczne. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku

z dnia [...] lipca 2022 r. w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku, a zatem dotyczącym bezczynności w rozpatrzeniu przez organ punktu 2 lit a, b, c, e wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ po otrzymaniu wniosku podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć stanowisko organu wyrażone w udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi z dnia [...] lipca 2022 r. we wskazanym wyżej zakresie nie było prawidłowe na gruncie u.d.i.p., albowiem błędnie stwierdzało, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to sama ta okoliczność nie daje podstaw do przypisania bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.