Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1369/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204. 204 pkt 2; art. 5 ust. 1 pkt 7, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 36.1 , art. 39 ust. 1, art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 2 ustwy z dnia 23 lipca
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 3/10 w sprawie ze skargi B. Ś. i M. Ś. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M.Ś. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 3/10, po rozpoznaniu skargi B. Ś. i M. Ś. uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. R. H. i P. P. wystąpili o udzielenie pozwolenia na rozbudowę Zakładu [...] w O. przy ul. [...], na działce nr [...], obejmującą dobudowę do budynku zakładu magazynu jaj, budowę wjazdu i zadaszenia oraz dobudowę do budynku biurowego wiaty parkingowej i parkingu.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Starosta Powiatu M. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla R. H. i P. P.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na złożenie przez inwestora czterech egzemplarzy projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz uzgodnień z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z [...] maja 2005r.

Odwołanie od decyzji złożyli B. i M. Ś, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i M. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem Sądu z dnia 22 stycznia 2007 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone. Na żądanie skarżących, wniesione przed złożeniem skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś., zaskarżonej w niniejszej sprawie. Ostatecznie postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończyło się decyzją z dnia [...] października 2009 r. – [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2006 r.

Żadna ze stron nie złożyła skargi na powyższą decyzję, która aktualnie także posiada przymiot prawomocności.

Postępowanie sądowe w sprawie zostało podjęte 30 grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał naruszenia prawa procesowego i materialnego obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Po pierwsze Sąd zwrócił uwagę, że stan faktyczny, rozumiany jako zdarzenia faktyczne, ustalony w sprawie nie budzi zastrzeżeń stron postępowania. Strony różnią się natomiast w zakresie oceny i skutków kolejnych zdarzeń prawnych w sprawie.

Sąd uznał za zasadny zarzut braku uzasadnienia decyzji organu I instancji, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, bowiem wskazanie na złożenie przez inwestora projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i stosownych uzgodnień nie może być uznane za uzasadnienie decyzji.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd wskazał, że w związku z brakiem uzasadnienia decyzji organu I instancji, decyzją tą naruszono art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego rzędu, jak i stanowi podstawę dla sformułowania ewentualnych zarzutów odwołania. Brak uzasadnienia decyzji lub jej pozorność narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)

Zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja, zostały wydane po podjęciu w dniu [...] października 2004 r. przez Starostę Powiatu M. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa ś. otoczenia parkowego przy dworze w O., obejmującego m.in. działkę [...].

W niniejszej sprawie nie podjęto zawieszonego postępowania, a organy wydały wnioskowaną decyzję. Brak postanowienia o podjęciu postępowania, niezależnie od merytorycznej oceny przez organ II instancji, pozbawił strony postępowania możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i uchwała NSA z 22 maja 2000 roku, OPS 4/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 137).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezależnie od naruszenia powyższych przepisów procesowych, nie zaistniały podstawy do podjęcia postępowania.

Postępowanie zostało zawieszone z uwagi na wszczęcie w dniu [...] września 2004 r. przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. postępowania o wpisanie do rejestru zabytków otoczenia parkowego dworu w O., obejmującego m.in. działkę [...].

Ś. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. wpisał otoczenie (w tym działkę [...]) zespołu dworsko-parkowego w O. do rejestru zabytków. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2006 r. do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta nie kończy postępowania w przedmiocie wpisania działki [...] do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku.

Sąd zauważył, że twierdzenia organu odwoławczego dotyczące przyszłej decyzji w przedmiocie wpisania działki [...] do rejestru zabytków, poczynione w oparciu o uzasadnienie decyzji kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2006 r., pozbawione są podstaw prawnych. W decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ ten nie może natomiast przesądzić treści przyszłego rozstrzygnięcia, gdyż o treści tej może wyłącznie decydować organ I instancji.

Organ odwoławczy nie mógł uznać, że przyszła decyzja będzie polegała na odmowie wpisania działki nr [...] do rejestru zabytków oraz przyjąć, że brak podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie tego wpisu było uchybieniem nie mającym wpływu na rozstrzygniecie w sprawie pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał na art. 39 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w miejscu, którego dotyczy planowane ustanowienie ochrony konserwatorskiej.

Z powyższego wynika, że pozwolenie na budowę nie mogło zostać wydane przed zakończeniem postępowania przed organami ochrony zabytków i że do tego czasu powinno być ono zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący zasadnie wskazują na niezgodność zaskarżonej decyzji z decyzją Burmistrza Miasta O. z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta ciągle pozostaje w obiegu prawnym, bowiem nie zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie jej nieważności.

Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego oraz wskazuje warunki i zasady jakim inwestycja powinna odpowiadać. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony ani do badania dopuszczalności inwestycji na danym terenie, ani warunków i zasad, na jakich to następuje. Organ ten nie weryfikuje więc decyzji o warunkach zabudowy i nie może postąpić niezgodnie z jej ustaleniami.

Z powyższym korespondują regulacje Prawa budowlanego. Przepis art. 34 ust. 1 wprowadza obowiązek spełnienia przez projekt budowlany wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 nakłada na organ architektoniczny obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy.

W projekcie budowlanym przekroczona została powierzchnia zabudowy określona w decyzji Burmistrza Miasta O. z [...] czerwca 2004 r. o 6,5 %. Powierzchnia ta zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy powinna wynosić 720 m2, a w projekcie wynosi 766,98 m2. Organ orzekający uznał takie przekroczenie za dopuszczalne, ale nie wskazał żadnego przepisu, w tym zapisów samej decyzji o warunkach, które uprawniałyby go do takiej oceny.

Sąd wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, co stwierdzono w decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu skarżący nie mają także racji zarzucając, że projekt budowlany nie uwzględnia warunków ujętych w wydanych wcześniej decyzjach o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1999 r. oraz z [...] grudnia 1996 r., a dotyczących zasadzenia zieleni oddzielającej inwestycje od sąsiedniej nieruchomości zabudowanej zabytkiem. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego typu wymagań w stosunku do obecnie złożonego projektu. Zakres projektu określa art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o uwzględnieniu skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. H., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] (dalej: "Decyzja Wojewody") mimo, że stwierdzone przez WSA uchybienie przez Starostę Powiatu M. (dalej: "Organ I instancji") w decyzji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] (dalej: "Decyzja organu I instancji"), przepisom postępowania - art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 i art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie Decyzji Wojewody mimo, że stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienie przez organy administracji przepisom art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku uzasadnienia Decyzji organu I instancji i uchylenie z tej przyczyny Decyzji Wojewody, gdy tymczasem uważna analiza Decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż zawiera ona przynajmniej częściowe uzasadnienie,

4. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, to jest naruszenieart.145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu Decyzji Wojewody z uwagi na uchybienie przez tenże organ przepisom prawa materialnego, mimo że WSA nie stwierdził którym przepisom który organ uchybił oraz w jaki sposób, a także jaki wpływ miało dane uchybienie na wynik postępowania, a zatem nie wykazał przesłanki uchylenia Decyzji Wojewody.

5. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] października 2005 r. w zw. z art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] września 2004 r. (dalej: "ustawa o zabytkach"), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o zabytkach i w rezultacie przyjęcie, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla nieruchomości, wobec której toczy się postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy ochrona przewidziana w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie względem nieruchomości (obiektu) już wpisanego do rejestru zabytków, co znajduje potwierdzenie w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o zabytkach, zgodnie z którym formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 9 ust. 2 tejże ustawy do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru,

6. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 ust. 1 pkt 4 i art. 97 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji Wojewody z uwagi na jej wydanie przed rozstrzygnięciem kwestii wstępnej, tj. przed ostatecznym zakończeniem postępowania w przedmiocie wpisu działki nr [...] do rejestru zabytków, gdy tymczasem zagadnienie wpisu działki nr [...] do rejestru zabytków nie miało charakteru wstępnego, wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia, a zatem pozwolenie na budowę mogło zostać wydane przed zakończeniem postępowania przed organami ochrony zabytków i nie zachodziła podstawa do jego zawieszenia,

7. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 54 i 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania Decyzji organu I instancji, to jest [...] maja 2005 r. oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę w ten sposób, iż nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę przewidującego powierzchnię zabudowy o 6,5 % większą od określonej w decyzji o warunkach zabudowy,

8. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie spełnia wymagań ustawowych, a zwłaszcza nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż nie wyjaśnia i nie wykazuje czy stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania, które jego zdaniem uzasadniały uchylenie decyzji organu II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego Wyroku jest wadliwe także z uwagi na brak jednoznacznego wskazania jakim przepisom prawa materialnego, który organ administracji i w jaki sposób uchybił, a także czy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2006 r., będącą decyzją organu II instancji, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż nie zawiera uzasadnienia, a także przepisy art. 97 § 2, art. 101 § 3 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem została wydana, mimo że postępowanie wcześniej zawieszone nie zostało podjęte w drodze stosownego postanowienia. WSA nie wskazał, czy w/w uchybienie przepisom procedury administracyjnej przez organ I instancji miało wpływ na wynik postępowania przed organem II instancji, a także, czy wpływ ten był istotny.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji bądź postanowienia stanowi nie każde, lecz jedynie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, tj. tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie przez sąd administracyjny powyższego przepisu wymaga ustalenia przez tenże sąd, iż stwierdzone uchybienie przepisom proceduralnym mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Zarzut WSA naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji organu I instancji nie jest zasadny. Powyższego uchybienia WSA dopatrzył się w decyzji organu I instancji, nie rozważając wpływu uchybienia na wynik sprawy uzyskany w wyniku decyzji wojewody, tj. organu II instancji. Skarżący zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie organu administracji II instancji ma charakter merytoryczny, a nie kasatoryjny i wydawane jest po ponownym, kompleksowym przeanalizowaniu sprawy. Organ II instancji uzyskuje zatem możliwość usunięcia uchybień, których dopuścił się organ I instancji. Decyzja Wojewody została wydana po merytorycznym zbadaniu przesłanek wydania pozwolenia na budowę i zawiera uzasadnienie spełniające wymagania prawa, co zdaniem skarżącego potwierdza, że stwierdzone przez WSA uchybienie w postaci braku uzasadnienia decyzji organu I instancji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy osiągnięty wskutek Decyzji Wojewody po ponownym, merytorycznym przeanalizowaniu sprawy.

Sąd I instancji stwierdził także naruszenie przepisu art. 97 § 2 k.p.a. w postępowaniu przed organami administracji. W ocenie skarżącego wskazane uchybienia przepisom postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania, czyli merytoryczne rozstrzygnięcie, które zapadło po rozpoznaniu sprawy. Prawa stron nie zostały naruszone przez kontynuowanie postępowania pomimo niewydania postanowienia o jego podjęciu, albowiem strony pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały zawiadomione o zamiarze merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, złożyć określone wnioski czy zastrzeżenia.

Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylając decyzję organu II instancji, bowiem jeśli WSA nie stwierdził, aby w sprawie doszło do kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania, czyli naruszeń, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to brak było podstaw do zastosowania w/w przepisu i uchylenia decyzji Wojewody.

Decyzja organu I instancji zawierała co najmniej częściowe uzasadnienie – uzasadnienie faktyczne. Organ I instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu dokumenty złożone przez wnioskodawcę oraz wyjaśnił, że decyzja została wydana w oparciu o nie wszystkie, co oznacza, że organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz przesłanki, na których się oparł.

WSA nie wskazał w uzasadnieniu, którym przepisom prawa materialnego i w jaki sposób uchybiono, w szczególności nie wskazał, który organ jakie przepisy prawa materialnego naruszył, ani czy stwierdzone przezeń naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie podzielił stanowiska WSA, iż w związku z wszczęciem postępowania w przedmiocie wpisu nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt zabytkowy, w tym działki [...] do rejestru zabytków, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło być prowadzone, powinno ulec zawieszeniu i nie mogło zostać zakończone przed rozstrzygnięciem postępowania przed organem ochrony zabytków. Skarżący podniósł, iż art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy wyraźnie sytuacji, gdy obiekt lub obszar jest już wpisany do rejestru zabytków, zakresem swojego zastosowania nie obejmuje natomiast przypadków, gdy postępowanie w przedmiocie wpisu dopiero się toczy. Skarżący powołał się także na art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o zabytkach, nie zastosowane przez WSA w niniejszej sprawie. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, zgodnie z drugim przepisem forma ta może być też zastosowana do otoczenia zabytku. Zdaniem skarżącego z przepisów tych wynika, iż ochrona obiektu rozpoczyna się dopiero z chwilą dokonania wpisu do rejestru zabytków, toczące się postępowanie w przedmiocie wpisu działki [...] do rejestru zabytków nie stało zatem na przeszkodzie wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Toczące się postępowanie o wpis nieruchomości do rejestru zabytków nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na tej nieruchomości, lecz zagadnieniem odrębnym. Organy administracji były zatem uprawnione do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę mimo braku zakończenia postępowania w przedmiocie wpisu działki [...] do rejestru zabytków.

Skarżący nie podzielił stanowiska WSA, że odstępstwo od warunków zabudowy, polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym dopuszczona powierzchnia zabudowy jest o 6,5 % większa niż powierzchnia przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy przesądza o niezgodności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym o wadliwości decyzji organów obu instancji. Powołując się na poglądy judykatury skarżący podniósł, iż zmiana powierzchni budynku o 6,5 % w stosunku do parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznana za zmianę istotną, która stanowiłaby naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wadliwe, albowiem nie wyjaśnia i nie wykazuje, czy stwierdzone przez WSA naruszenie przepisów postępowania, które jego zdaniem uzasadniały uchylenie decyzji organu II instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z uwagi na brak jednoznacznego wskazania jakim przepisom prawa materialnego który organ administracji i w jaki sposób uchybił, a także czy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. Ś., wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jednakże zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagało zagadnienie, czy wpisanie obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru zabytków stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 2 Prawa budowlanego przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego wymaga przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych spełnienia warunków dotyczących ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków według przepisów normujących tę problematykę. Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku (art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1, art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego).

Regulacja art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że wpis do rejestru zabytków jest formą ochrony zabytków. Wpis taki, w przypadku zabytku nieruchomego lub otoczenia zabytku wpisanego do rejestru, następuje na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o zabytkach /.../). Z regulacji art. 36 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy wynika zaś, że wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przytoczone wyżej regulacje Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazują, że wpisanie obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru zabytków skutkuje tym, iż wymagane staje się uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Dopiero w takiej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę musi poprzedzać uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia od wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest niejako automatycznie kwestia, czy dany obiekt budowlany lub obszar winien zostać wpisany do rejestru zabytków. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przepisie tym chodzi o zależność bezpośrednią, gdyż za takim jego rozumieniem przemawia instytucja zawieszenia postępowania, która stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Wobec tego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, czy będzie miał wpływ na rozstrzygniecie sprawy, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (zob. wyrok NSA z 15 października 2010 r. II OSK 1612/09, Lex nr 746679).

Rozstrzygnięcie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygania o objęciu określonego obiektu budowlanego lub otoczenia ochroną konserwatorską. Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego wiążą określone skutki dla procesu budowlanego wyłącznie z istniejącym wpisem do rejestru zabytków, a nie z potencjalną możliwością takiego wpisu.

Na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wypada zauważyć, że postępowanie o wpisanie obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru zabytków nie może być traktowane instrumentalnie, tj. jako posunięcie strony stojącej w opozycji do inwestora, mające na celu zablokowanie realizacji inwestycji. Wszczęcie, przez oponentów, w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania o wpisanie do rejestru zabytków otoczenia zespołu w O., w tym stanowiącej własność inwestorów działki nr [...] nie powoduje, że niemożliwym stało się wydanie z tego powodu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uwzględniając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że trafnie w skardze kasacyjnej zakwestionowano uznanie przez Sąd pierwszej instancji kwestii wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków za zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji trzeba dojść do wniosku, że skoro faktycznie w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne to brak formalnej decyzji organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania w rzeczywistości nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej kiedy weźmie się pod uwagę, że zawieszenie postępowania nie było zasadne.

Przechodząc do kwestii sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie może postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy określa warunki na jakich ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, w skład tych warunków wchodzi również określenie dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu przeznaczonego na realizację tego zamierzenia.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność zwiększenia w projekcie budowlanym powierzchni zabudowy w stosunku do określonej decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji, jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji, nie zawiera uzasadnienia. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, konwalidował niewątpliwe uchybienia przepisom postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchybieniami tymi był brak wydania postępowania o podjęciu postępowania oraz brak uzasadnienia decyzji. Wobec tego na organie odwoławczym ciążył obowiązek rzetelnego rozważenia wszystkich zagadnień jakie wystąpiły w niniejszej sprawie, którego wyniki winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ odwoławczy bez przeprowadzenia głębszej analizy uznał, że zwiększenie w projekcie budowlanym powierzchni zabudowy o 6,5 % w stosunku do określonej w decyzji o warunkach zabudowy jest przekroczeniem dopuszczalnym z punktu widzenia oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach i nie doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Operowanie wyłącznie wielkością przekroczenia o 6,5% powierzchni zabudowy bez głębszej analizy o powierzchnię których konkretnie obiektów chodzi i jak to organ odnosi do określonej decyzją o warunkach zabudowy dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu nie może zostać uznane za wystarczające. Tym bardziej kiedy weźmie się pod uwagę, że z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby zajmował się tą kwestią, gdyż decyzja ta nie zawiera uzasadnienia. Zatem brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji obligował organ odwoławczy, rozstrzygający sprawę merytorycznie, do rzetelnego rozważenia kwestii stwierdzonych niezgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jednak wywarł wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego trzeba uznać, że zaskarżona decyzja nie zawiera w omawianym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i w konsekwencji prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsze uchybienie uniemożliwia przede wszystkim weryfikację stanowiska organu co do istoty rozstrzygnięcia. Jednocześnie konkluzję Sądu pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy należało uznać za przedwczesną.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek M. Ś. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż uczestnik nie wykazał, aby poniósł koszty związane z postępowaniem kasacyjnym.