Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 987/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1996 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przekazał Gminie i Miastu S., nieodpłatnie na własność działkę nr [...] o pow. [...] ha wraz z urządzeniami trwale z gruntem związanymi, położoną we wsi Z., obj. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]

wystąpili: I. D., T. B. i M. B.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października

2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. wystąpił Burmistrz S.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji, tj. zbadanie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. jest art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stanowi on, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne, niż wymienione w ust. 1-3, jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Minister wyjaśnił, że tak sformułowany przepis wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania) na własność gminie, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Organ nadzoru podkreślił, że niezależnie od wybranego trybu, komunalizacja może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., czyli 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). Przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy.

Organ ustalił, że w skład nieruchomości objętej wykazem hipotecznym [...] gm. kat. Z. wchodziły, m.in. parcele oznaczone jako pgr o numerach: [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz pb o numerach: [...] i [...]. Wskazał, że wpisu regulującego tytuł prawny na rzecz Skarbu Państwa (w miejsce S. B. i R. B.) dokonano na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] listopada 1944 r., [...]. Wyjaśnił, że ww. parcele zmieniły oznaczenie na działkę nr [...], która z kolei podzielona została na działki o nr: [...] oraz [...] (na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1995 r., nr [...]).

Organ podał, że następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości - tj. S. i R. B. są I. D., T. B. oraz M. B. - na podstawie postanowień: Sądu Rejonowego w Z. z [...] lipca 1992 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w G. z [...] grudnia 1995 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego dla W.- [...] w W. z [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. z [...] maja 2011 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] października 2012 r., sygn. akt [...] oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2010 r., Rep. [...].

Minister wyjaśnił, że wymieniona powyżej nieruchomość była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...], który decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...] stwierdził m.in., że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położona we wsi Z. gm. S., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody w zaskarżonej części (tj. w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...]). Organ zaznaczył, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. jest ostateczna w zakresie dotyczącym niepodpadania działek nr [...], [...] oraz [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z powyższego wynika, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jedynie posługiwał się, 27 maja 1990 r., wadliwym tytułem własności. Z tej przyczyny organ nadzoru uznał, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem rozdysponowano nieruchomością nie stanowiącą własności Skarbu Państwa.

Minister wyjaśnił, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, jednakże naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji (postanowienia) administracyjnej podjętych w postępowaniu zwykłym. Chodzi tu zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego. Organ nadzoru wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i muszą być jasno wskazane. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie nastąpiło oczywiste naruszenia prawa, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stanowi podstawę wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego.

Minister wskazał, że w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, należy także przeanalizować, czy w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w tym, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podał, że taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego. Zdaniem organu nadzoru dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po dacie komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.) oraz po wydaniu tej decyzji.

Minister wskazał, że do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich doszło przed wydaniem decyzji Wojewody, natomiast na spornej nieruchomości powstała infrastruktura techniczna im towarzysząca. Z tego względu, w ocenie organu nie można uznać, że powyższe czynności są konsekwencją decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. Konsekwencją tej decyzji nie są również poczynione inwestycje, jak i ponoszone koszty związane z uprzednio ustalonym celem, które wyszczególniono we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po dacie komunalizacji oraz po wydaniu tej decyzji.

Organ nadzoru wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że: "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Minister wyjaśnił, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Zatem formalnie nadal możliwe jest bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku, gdy na podstawie takiej decyzji strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę.

Podsumowując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. wniosła Gmina S..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię w zakresie pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", a w następstwie tego,

- niezastosowanie art. 158 § 2 kpa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r.

- naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność, czy występują negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a w szczególności brak prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność istnienia lub braku nieodwracalnych skutków prawnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji poprzez stwierdzenie, że do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. doszło z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić nieważności tej decyzji ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się w żaden sposób do rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Wskazała, że przedmiotowe działki nr [...], [...] i [...] mają obecnie odmienny charakter od gruntu będącego własnością wnioskodawców. Będące pierwotnie nieużytkami grunty te tworzą teraz przylegające do siebie działki stanowiące, na skutek inicjatywy społeczności lokalnej, istotne dla wsi Z. centrum kulturalne. Na działce nr [...] powstała infrastruktura wodno-kanalizacyjna związana z budynkami Domu [...] i strażnicy [...], natomiast na działce nr [...] w latach 60-tych wzniesiono strażnicę [...], a w latach 80 tych XX w. wzniesiono budynek Domu [...] uzyskując na to niezbędne pozwolenia na budowę. Na działce nr [...] pobudowano parking i stację transformatorową. Skarżąca zaznaczyła, że w latach 2012 -2013 w ramach projektu [...] Programu Odnowy Wsi na lata 2011-2016 zostały zrealizowane projekty: pn. "Utwardzenie placu ogólnoużytkowego przy budynku Domu [...] w Z." na działce nr [...], [...] oraz "Remont budynku Domu [...] w Z. na działce nr [...]. Skarżąca podniosła, że z nieodwracalnymi skutkami prawnymi mamy do czynienia wówczas, gdy restytucja uprawnień jest wprawdzie możliwa, lecz wiąże się z naruszeniem interesów osób trzecich zasługujących na ochronę. Takimi osobami trzecimi są przede wszystkim mieszkańcy lokalnej społeczności, którzy ponieśli znaczne wydatki na budowę, realizowaną zgodnie z przepisami prawa, a zatem, m.in. także na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt: III AZP 23/93, wskazała, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem skarżącej obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji całkowicie pomijają ustalenia w zakresie konsekwencji prawnych decyzji komunalizacyjnej i wydawanych na jej podstawie decyzji administracyjnych w zakresie przedmiotowych działek, w tym m.in. pozwoleń na budowę i innych decyzji rodzących konsekwencje faktyczne i prawne. To uzasadnia zarzut braku wnikliwego wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika na podstawie jakich dowodów organ ustalił w sposób jednoznaczny, iż w konkretnym przypadku nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie skarżącej w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (P 46/13), czy też nie.

Skarżąca zaznaczyła, że z wywołaniem nieodwracalnego skutku prawnego będziemy mieli do czynienia w wypadku, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny lub stan faktyczny w rzeczywistości społecznej, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. To z kolei zależy od następstwa prawnego wykonania decyzji.

Skarżąca podniosła, że bez znaczenia w tej sytuacji jest też czas powstania nieodwracalnych skutków prawnych. W chwili przejęcia działki przez Państwo w wyniku dekretu PKWN, jak i rozpoczęcia inwestycji na tym gruncie stanowił on teren niezabudowany, nieużytek a wzniesione tam inwestycje miały miejsce zarówno przed jak i po wydaniu decyzji komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów art. 156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest ocena legalności decyzji, a więc ustalenie czy dotknięta jest ona kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa.

Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią tego przepisu gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy.

Wskazać należy, że niezależnie od wybranego trybu, komunalizacja może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy.

Podnieść należy, że działka nr [...] była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], który decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...] (pozostającą w obrocie prawnym) stwierdził, że m.in. ta działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a jedynie posługiwał się on wadliwym tytułem własności. Stan taki istniał także 27 maja 1990 r., gdyż decyzja taka odnosi skutek ex tunc. Brak posiadania przez Skarb Państwa tytułu własności oznacza, że dana nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Wobec tego słusznie Minister stwierdził, że przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Wobec powyższego decyzja komunalizacyjna dotknięta została wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do kwestii nieodwracanych skutków prawnych stwierdzić należy, że prawidłowo Minister uznał, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała takich skutków. Wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 156 § 2 kpa jest chybiony.

Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, pub. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (prof. J. Borkowski " Nieważność decyzji administracyjnych", - Łódź - Zielona Góra 1997 r., str.68 i nast., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1902/97, pub. Lex 45672; z 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, pub. Lex 55762 oraz z 23 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1585/12, z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12, z 9 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2318/14, z 13 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2687/13, pub. www.nsa.gov.pl). Wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy podnieść należy, że poczynione na działce nr [...] nakłady w postaci infrastruktury wodno-kanalizacyjnej nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych.

Prawidłowo Minister przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13). Wyrok ten nie doprowadził do zmiany normatywnej przepisu. Nie deroguje on art. 156 § 2 kpa. Nie wpływa on na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też wykładania tego przepisu w związku z art. 156 § 2 kpa, powinna być czyniona "z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art 2 Konstytucji zasady pewności prawa i zasady zaufania obywatela do państwa". Uznać zatem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, która powodowałaby utrzymanie stanu prawnego, w którym podmiot administracji publicznej, mocą wydanej decyzji, przenosi własność nieruchomości na inny podmiot (gminę), w sytuacji, gdy nie przysługuje mu własność tej nieruchomości, w konsekwencji doprowadzając do pozbawienia tego prawa lub możliwości jego wykonywania osoby, której prawo to przysługuje nie mogłaby zostać oceniona jako spełniająca ten wymóg. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oznaczałaby akceptację dla naruszenia prawa własności.

W niniejszej sprawie nie ma też zastosowania powołana w skardze uchwała Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III AZP 23/93. Dotyczy ona bowiem odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Otóż w tamtej sprawie Sąd Najwyższy uznał, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Uchwała ta zapadła w konkretnym stanie faktycznym, w którym nabywca nieruchomości działający w dobrej wierze nabył nieruchomość na której wybudowany został obiekt budowlany. Sąd Najwyższy uznał, że w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności naruszałoby zasady państwa prawnego. Jednakże stan prawny i faktyczny w niniejszej sprawie jest odmienny.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych i badał, czy w niniejszej sprawie one wystąpiły. Wobec tego nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.