Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 309/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i pkt 5, art. 149.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 2.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. znak [...].; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...]/12 Wójt Gminy K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Organ wskazał, że strony postępowania ww. postępowania ustalono na podstawie aktualnej ewidencji gruntów i budynków odnoszącej się do obszaru, na którym znajdowały się działki objęte wnioskiem inwestora.

W dniu 16 września 2016 r. J. Z. reprezentowana przez radcę prawego złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano fakt, iż J. Z. jest właścicielem działki nr ew. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji i służy jej prawo strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przez to powinna brać udział w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją organu I instancji. Analizując treść wniosku organ przyznał, iż J. Z. rzeczywiście jest właścicielem działki nr ew. [...], zwrócił jednak uwagę na fakt, że wskazana nieruchomość nigdy nie graniczyła z terenem inwestycji, tj. działkami nr ew. [...] i [...]. Powyższa konstatacja stanowiła podstawę do pominięcia jej osoby w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, a następnie uznania, w oparciu o art. 61a k.p.a., iż skoro wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby nie będącej stroną, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W świetle przytoczonych okoliczności Wójt Gminy K. przyjął, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, czemu dał wyraz w drodze postanowienia z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...]/12 w/w organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], na podstawie której ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo- usługowego z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości S..

W zażaleniu na przedmiotowe postanowienie wnioskodawczyni podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wznowienia postępowania,

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu postanowienia oraz niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w oparciu o wskazane przez skarżącą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5,

3) art. 28 w zw. z art. 61a § 1 i art. 123 wymienionego aktu poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, a w konsekwencji odmówił wznowienia postępowania w sytuacji, gdy projekt budowlany przedłożony przez inwestora L. o. stanowiący podstawę do wydania przez Wójta Gminy K. decyzji Nr [...]/[...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] przewidywał likwidację odcinka drogi wewnętrznej będącej integralną częścią działki nr ew. [...] (własność J. Z.) i utworzenie w tym miejscu terenu zielonego.

Uzasadniając zarzuty, wskazano za błędne oparcie się przez organ na fakcie, iż działka nr ew. [...], której właścicielem jest J. Z., nigdy nie graniczyła z terenem inwestycji planowanej na działkach nr ew. [...] i [...], przez co jej jako właścicielce nie służyło prawo strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko to, potwierdza niewzięty pod uwagę przez organ, projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania przedmiotowej decyzji, który przewidywał obsługę komunikacyjną terenu inwestycji przy wykorzystaniu pasa gruntu o szerokości 4 m stanowiącego integralną część nieruchomości należącej do J. Z., tj. działki nr ew. [...].

Pełnomocnik stwierdził dalej, że stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony jest o tyle zdumiewający, iż organ był stroną postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działek nr ew. [...] (współwłaściciele T. i S. małż. P. ), nr ew. [...] i [...] (właściciel Gmina K.) oraz nr ew. [...] (właściciel J. Z.) zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] (załącznik nr [...] do wniosku o rozgraniczenie). Jak wyjaśniono, w toku tegoż postępowania zgodnie ustalono, iż 4m pas gruntu przylegający do działki nr ew. [...], który według projektu budowlanego przedłożonego przez L. o. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, został przeznaczony pod obsługę komunikacyjną terenu inwestycji, stanowi część działki nr ew. [...] (właściciel J. Z.), a nie jak mylnie w decyzji Wójta Gminy K. i w decyzji nr [...] Starosty [...] w L. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] - część działki nr ew. [...] działki nr ew. [...]. W tym miejscu pełnomocnik wskazał na dowody w postaci protokołu granicznego z dnia 8 sierpnia 2015 r. i decyzji Starosty [...] w L. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Odwołując się nadto do treści decyzji budowlanej pełnomocnik zwraca uwagę, iż przedłożony projekt budowlany docelowo przewiduje likwidację odcinka drogi poprzez urządzenie terenu zielonego w obszarze połączenia z drogą wojewódzką nr [...], w związku z czym planowana obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez utwardzoną część działki nr [...] w połączeniu z istniejącą drogą wewnętrzną (zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji). Wobec powyższego – w ocenie odwołującej - należy uznać, iż działki nr ew. [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ich właściciele są stronami w niniejszym postępowaniu.

Dodatkowo strona wskazała na uzasadnione obawy, co do możliwość realizacji na działce nr ew. [...] inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Obawy te wynikają bowiem z Koncepcji zagospodarowania terenu opracowanej dla przedmiotowej działki przez dr inż. B. K., który podniósł brak wjazdu na tę działkę, z uwagi na realizację inwestycji na działce nr ew. [...] (teren zielony z parkingiem dla samochodów pod sklepem należącym do sieci "B. ").

Odwołująca wyjaśniła ponadto, że działkę nr ew. [...] nabyła od pierwszego właściciela, który w 1964 r. podzielił działkę nr ew. [...], wydzielając działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] oraz drogę dojazdową o szerokości 4 m na całej długości działki nr ew. [...]. Nabyta nieruchomość zabudowana była domem mieszkalnym, piętrowym pobudowanym w latach 1973-1976, a jej zabudowana część była ogrodzona, podczas gdy część nieogrodzona wykorzystywana była jako droga dojazdowa do pozostałej części tej działki, jak również do nieruchomości położonych w głębi terenu (in.in. do działki nr ew. [...]). Od zakupu działki do dnia dzisiejszego, podkreśliła, granice działki nie uległy zmianie i nigdy nie były sporne pomiędzy sąsiadami. Ponieważ jednak wyłoniony został błąd w mapie ewidencyjnej nr [...]/[...], który powstał w urzędzie, musiało dojść do rozgraniczenia gruntów działek opatrzonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] i [...] i dopiero w wyniku tego procesu granice wymienionych nieruchomości zostały poprawione na mapie ewidencyjnej, zgodnie ze stanem sprzed zaistniałego błędu, a każdy z użytkowników części działki nr ew. [...] (drogi dojazdowej) był w pełni świadomy faktu, że ta część drogi dojazdowej przynależy do działki nr ew. [...] stanowiącej własność odwołującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy K..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt [...] ustalając warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji wyznaczył zasady obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a mianowicie z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez projektowany zjazd z drogi dojazdowej, działek nr ew. [...] i [...]. Jak wynika z załączonych wypisów z rejestru gruntów działka nr ew. [...] stanowiła własność E. W., natomiast działka nr ew. [...] własność T. i S. P.. Natomiast działki stanowiące teren inwestycji, tj. działki nr ew. [...] i [...] należały do E. i D. małż. K.. Rozstrzygając sprawę organ orzekający krąg podmiotowy sprawy ustalił właśnie w oparciu o wypisy z rejestru gruntów, adresując wszelką korespondencję do ujawnionych w nim właścicieli nieruchomości. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, iż teren inwestycji nie graniczy z działką nr ew. [...], powstałą z podziału działki nr ew. [...]. należącą do J. Z.. Stąd też organ prowadzący postępowanie administracyjne zakończone w/w decyzją Wójta Gminy K., nie przyznał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. J. Z., właścicielce działki nr ew. [...].

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy K., to brak formalnoprawnych przesłanek do uwzględnienia jej wniosku o wznowienie postępowania w omawianej sprawie, treść art. 61a k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, co do zakresu podjętego rozstrzygnięcia przez organ, do którego wpłynął wniosek. W ocenie organu brak jest więc przesłanek do uznania, iż doszło w sprawie do naruszenia art. 28 k.p.a., a tym samym iż jest uzasadniony wniosek o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia omawianą decyzją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż materiał dowodowy sprawy nie uprawnia do przyjęcia tezy, iż dowody w sprawie, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Przepis ten dla swojego zastosowania wymaga, aby kwestia fałszywości dowodów została potwierdzona orzeczeniem sądowym lub co najmniej uprawdopodobniona podjęciem w tym kierunku czynności przez organy ścigania. Tak jednak nie jest a wnioskodawczyni nie przedłożyła na tę okoliczność jakiegokolwiek przekonywującego dowodu.

Nie potwierdziło się też żądanie wniosku oparte na treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Formułując ów zarzut, wnioskodawczyni pomija to, iż chodzi o nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który wydał decyzję. Powoływanie się zatem na przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, które miało miejsce w 2005 r. jest nieuprawnione, gdyż miało ono miejsce 2 lata po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nadto dotyczyło nieruchomości nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy.

Organ zwrócił również uwagę, że wnioskodawczyni zapomina o treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zgodnie z którym: decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe oznacza, iż inwestor na etapie wstępnego etapu procesu inwestycyjnego nie musi dysponować prawem do gruntu na cele budowlane, aby uzyskać pozytywną decyzje o warunkach zabudowy, nie pozwalającą wszakże na podjęcie robót budowlanych. Organ zaś właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest związany projektem budowlanym inwestycji.

J. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, albowiem jej nieruchomość nie sąsiadowała nigdy bezpośrednio z terenem objętym inwestycją, podczas gdy sąsiedztwo, zwłaszcza bezpośrednie nieruchomości, nie stanowi, na gruncie art. 28 k.p.a. przesłanki nadania przymiotu strony danej osobie - a przesłanką tą jest interes prawny, którego organ w żaden sposób nie rozważył.

Strona podniosła, że w razie nieuwzględnienia powyższego zarzuca organowi niedostrzeżenie, iż projekt budowlany przedłożony przez inwestora a będący podstawą do wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, nawet jeśli nie wiązał organu w procedowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przewidywał ingerencję w nieruchomość należącą do skarżącej poprzez likwidację odcinka drogi wewnętrznej usytuowanej na działce o nr ewid. [...] należącej do skarżącej i urządzenie na tej części nieruchomości fragmentu zagospodarowania terenu inwestycji - terenu zielonego. W ocenie skarżącej kwestia sąsiedztwa bezpośredniego nieruchomości skarżącej z przedmiotem inwestycji pozostaje bezprzedmiotowa, co w konsekwencji legło u podstaw odmówienia wznowienia postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji.

Skarżąca także zwróciła uwagę na naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 i art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji czego - rozpoznanie sprawy wbrew podstawowym zasadom, jakim winno czynić zadość postępowanie administracyjne, a w szczególności zasadzie obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i na naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zawierających się w nieuwzględnieniu treści projektu budowlanego zakładającego ingerencję w granicę nieruchomości skarżącej. Skarżąca podniosła także, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych prowadzących do stwierdzenia, iż działka wnioskodawczyni nie graniczyła z terenem inwestycyjnym, planowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], w sytuacji gdy organy wydające skarżone postanowienia nie dostrzegły, iż część nieruchomości skarżącej znalazła się w bezpośrednim obrębie obszaru inwestycji.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Żaden nie stanowi o tym, że stroną ma być zawsze ten, kogo nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Dlatego też krąg stron postępowania ustalany jest zgodnie art. 28 k.p.a. Stroną jest więc ten, kto ma interes prawny.

W dalszej części skargi odniesiono się obszernie do kwestii i pojęcia interesu prawnego powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...]/12 Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Wnioskodawczyni jako przesłankę wznowienia podała okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienia bez jej winy, jako strony, możności udziału ww. postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, a także przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a.

W pierwszej kolejności rozpatrując skargę należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie przesądzając kwestii przysługiwania skarżącej przymiotu strony w poprzednio prowadzonym postępowaniu, stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - to jest art. 149 § 1, 2 i 3 Kpa - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowienionego. Otóż postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

A zatem, biorąc pod uwagę powyższe rozważania i przyjmując za skarżącym i organami, że podstawę wznowienia w niniejszej sprawie stanowią art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a., należy zauważyć, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest - jak wskazano wyżej - ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. To, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Ponadto kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu (145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a tym samym uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania już na tym etapie z powołaniem się na tą okoliczność, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia - a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego, a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym, czy zaszła wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia, co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym, a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego - organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ ma zatem podstawy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, negatywnie oceniając przymiot strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jedynie wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości (art. 149 § 3 albo art. 61a § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – okoliczności sprawy wskazują, że takie wątpliwości mają miejsce.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w świetle art. 28 k.p.a. i przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) skarżąca nie miała interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa, który upoważniałby ją do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości S., albowiem oddziaływanie tejże inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której ma być realizowana, jak i do nieruchomości bezpośrednio z nią graniczących, co w rezultacie wykluczyło posiadanie przez dalszych sąsiadów tego terenu interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w postępowaniu.

Sąd orzekający w niniejszym składzie co do zasady podzielił stanowisko strony skarżącej uznając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekającej nie podjęły się rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy właścicielom nieruchomości sąsiednich terenu, nie bezpośrednio graniczących, nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na ww. działkach.

Zważyć należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10, publ. CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, publ. CBOSA). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa", podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 - 498).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te całkowicie podziela. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku są m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Także art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje w równym zakresie prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.

Poza tym odnosząc się do argumentów powołanych przez organ odwoławczy wskazać należy, że choć przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to zasadniczo może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na danej nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę może wkraczać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg stron postępowania musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

Konkludując, w ocenie sądu, jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 17.04.2012r, II OSK 191/12, wyrok NSA z 5.04.2017r., sygn. akt l OSK 2214/16, wyrok NSA z 19.05.2017 r., sygn. II OSK 2411/15, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, sąd stwierdza, że brak interesu prawnego po stronie skarżącej, w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, nie ma z całą pewnością charakteru ewidentnego. Organy lakonicznie uzasadniły swoje stanowisko faktem, że działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działkami objętymi decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dlatego za niewyczerpujące i nierzetelne, a przy tym naruszające przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać wyjaśnienia organów I i II instancji, iż inwestycja polegająca na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji.

Uznanie zatem, że skarżąca nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie jest więc oczywiste, a tylko w takiej sytuacji możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego już na pierwszym etapie. Dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zasadne będzie dokonanie analizy przepisów prawa, co pozwoli na ustalenie, czy działka do której stronie skarżącej przysługuje tytuł prawny, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W postanowieniach obydwu instancji brak szerszych rozważań w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe stanowisko organów obu instancji - sprowadzające się w istocie do ustalenia, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej - nie budzi wątpliwości sądu, że w niniejszej sprawie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej - bez wymaganego w tym zakresie wznowienia postępowania. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. W konsekwencji należy uznać, że organy obu instancji orzekły o odmowie wznowienia postępowania z naruszeniem tych przepisów.

Orzekając ponownie organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając wymogi art. 149 § 1 i 2 k.p.a. i eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt l wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1800), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.