Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 151/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust.2, art. 33 ust.2 pkt 1, 2 i 4, art. 48 ust.2 i 3, art. 36a, art. 48, art. 49b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku biurowego o wymiarach 21,16m x 24,48 m wraz z łącznikiem o wymiarach 8,07m x 8,26m zlokalizowanych na działkach o nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] w K. i nałożył na P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek przedstawienia w terminie do 1 października 2018 r. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu podano, że podczas przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2017r., 24-26 kwietnia 2017r. oraz 28 sierpnia 2017 r. kontrolach dotyczących użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie zakładu P. Sp. z o.o. w K., ustalono, iż do obiektów budowlanych powstałych na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 8 lutego 1996 r. (częściowo rozebranych na podstawie zgłoszenia rozbiórki z dnia 8 lipca 2014 r.) przylega parterowy łącznik o wymiarach 9,93m x 8,07m, obecnie nieużytkowany, dwukondygnacyjny budynek o wymiarach 24,48m x 12,16m i wysokości 6,84m, użytkowany jako budynek biurowy wraz budynek portierni o wymiarach 8,5m x 5,97m, także nieużytkowany. Budynek biurowy ogrzewany jest z kotłowni olejowej, wyposażony jest w instalację wodno – kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną. Właściciel obiektu P. spółka z o.o nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej legalność ich budowy. Zgodnie z informacją uzyskaną od Starosty [...] na budowę zaplecza biurowego nie udzielano pozwolenia na budowę. Według przekazanej dokumentacji poprzednim inwestorom - W. S., A. S. i T. S. decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 14 maja 1993 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku składowego oraz pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego. W dniu 8 listopada 1993r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wstrzymał samowolną budowę budynku produkcyjnego dobudowanego do budynku gospodarczego i przeprowadził postępowanie legalizacyjne samowolnej budowy ubojni - masarni, a decyzją z dnia 8 lutego 1996 r. udzielił pozwolenia na jej użytkowanie. Załączona dokumentacja techniczna pozwala stwierdzić, że część tego obiektu została rozebrana na podstawie zgłoszenia z dnia 8 lipca 2014 r. Na załączniku mapy wskazany jest zjazd z drogi, utwardzenie terenu, i projektowany budynek portierni o wym. 4,00 m x 4,00 m, nie ma natomiast budynku biurowego i łącznika. Również na innych projektach przekazanych przez Starostę przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2017r. przedmiotowe budynki nie zostały uwidocznione. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że budynki zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę na początku 1996 r., a poprzedni właściciel dopuszczał się samowoli budowlanej. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie przeznaczonym pod budowę tego typu obiektów. Teren przeznaczony jest bowiem pod budowę urządzeń produkcji i obsługi rolnictwa, przemysł, składy i bazy. Takie ustalenie planu miejscowego daje zatem podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia spółki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 listopada 2017r. postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Również zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowe. Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawego przedsiębiorców (Dz.U z 2016 r. poz. 2250), której art. 26 ust. 2 stanowi, iż w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednakże zmiana ta nie miała znaczenia, skoro w świetle art. 29 ust 1 ustawy budowa przedmiotowego budynku wraz z łącznikiem nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli budowa obiektu budowlanego, bądź jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie legalizacyjne jest wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie zaś postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest obligatoryjnym etapem postępowania legalizacyjnego. Dopiero niezłożenie wymaganych dokumentów skutkuje zobowiązaniem do rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z przedłożonego przez Gminę K. w dniu 29 września 2017 r. wypisu nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonego przez Radę Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. L. Nr [...] poz. 1084 z dnia 18 marca 2003 r. zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia 31.01.2003 r.) przedmiotowe budynki znajdują się na terenie na którym tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna, stąd też możliwa jest procedura legalizacyjna. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, że niedopuszczalnym jest wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona. W takiej bowiem sytuacji organ nadzoru budowlanego nie miałby możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a tym samym, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobligowany byłby do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy i trwa przez cały czas jej prowadzenia, aż do chwili jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Organ podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (wyrok NSA z dnia 21.01.2005 r. sygn. akt OSK 1602/04).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Sp. z o.o. zarzuciła decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz uznanie okoliczności popełnienia samowoli budowlanej za udowodnioną, podczas, gdy całokształt materiału dowodowego nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, w szczególności wobec oświadczenia A. O. – jej Dyrektora Generalnego, odnotowanego na protokole kontroli z dnia 11 stycznia 2017 r, iż syndyk masy upadłościowej Zakładów Mięsnych "K. " S.A. przekazał szczątkową dokumentację techniczną zakładu. Zdaniem skarżącej organy nie podjęły wszystkich możliwych czynności, mających na celu pozyskanie ww. dokumentacji, tj. nie ustaliły, czy Starostwo Powiatowe w P. jest jedynym możliwym dysponentem dokumentacji budowlanej, opierając na domniemaniu fakt nieudzielenia pozwolenia na budowę, podczas, gdy mając na uwadze znaczny upływ czasu oraz zmianę podmiotów odpowiedzialnych za wydawanie pozwoleń na budowę z Kierowników Urzędów Rejonowych na Starostwa Powiatowe, powinny ustalić, czy dokumentacja budowlana, dotycząca przedmiotowego budynku, kiedykolwiek istniała i następnie nie uległa zagubieniu, zniszczeniu, bądź znajduje się w dyspozycji innego organu. Nie zwrócono się także do poprzednich inwestorów, którymi byli W. S., A. S. oraz T. S., o przedstawienie wszelkich informacji posiadanych w tej sprawie oraz przedstawienie dokumentacji związanej z procesem budowy przedmiotowego budynku. Nie przeprowadzono także dowodu ze zdjęć lotniczych miejscowości K., powstałych w okresie samowolnej budowy budynku, którymi dysponuje Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. - na okoliczność zaistnienia samowoli budowlanej, a także ustalenia dokładnej daty zakończenia samowolnej budowy przedmiotowego budynku. W konsekwencji nie został ustalony stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonego postanowienia, co czyniło niemożliwym prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na braku wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia. W jej ocenie zasadność tego zarzutu jest widoczna na tle zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa w związku z niewskazaniem przez organ dowodów, na podstawie których uznał, że samowolna budowa magazynu została zakończona na początku roku 1996 oraz w związku z budzącym wątpliwości ustaleniem nieistnienia dokumentacji budowlanej wykluczającej samowolę. Nie można bowiem wykluczyć, że w odpowiedzi na wezwanie organu do wypowiedzenia się w sprawie, skarżąca przedstawiłaby konkretne wnioski dowodowe w celu przesłuchania świadków bądź pozyskania z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. zdjęć lotniczych z przewidywanego okresu powstawania samowolnej budowy, co doprowadziłoby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Skarżąca wskazała również na odmienne dane przedmiotowych budynków ujawnione w sentencji postanowienia i jego uzasadnieniu. W sentencji wymiar budynku biurowego to 21,16 x 24,48m, natomiast łącznika 8,07 x 8,28m, podczas, gdy w uzasadnieniu odpowiednie wymiary to 24,48m x 12,61m i 9,93 x 8,07m. W jej mniemaniu uniemożliwia to poznanie istoty rozstrzygnięcia i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, którego budynku dotyczy postanowienie, czyniąc je wewnętrznie niespójnym i wadliwym w stopniu niepozwalającym na poznanie jego rzeczywistej treści.

Zdaniem skarżącej naruszono także art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót związanych z samowolą w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały przeprowadzone i zgodnie ze stwierdzeniem organu zakończone w 1996 roku, podczas gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma rację bytu wyłącznie w przypadku obiektów budowlanych, które są w trakcie samowolnie prowadzonej budowy.

W efekcie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2017 r., oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 29 września 2017 r.

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezpodstawne jest przekonanie skarżącego o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organy nadzoru budowlanego. Trafnie organy wskazały, że przedmiotowe budynki nie kwalifikowały się do wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ), wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Równie zasadnie organy przyjęły, że budowa przedmiotowych obiektów miała miejsce po 1995r. Wbrew stanowisku skarżącej, zarzucającej niedostateczne wyjaśnienie tej okoliczności, ocena organów znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w złożonych do akt mapach geodezyjnych, stanowiących załączniki do wydawanych pozwoleń na budowę. Porównanie ich treści na przestrzeni od 1993r. do roku 2005 pozwala jednoznacznie wnioskować o prawidłowości daty przyjętej w zaskarżonej decyzji. Z załącznika do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 14 maja 1993r. o pozwoleniu W. S., A. S. i T. S. na budowę budynku składowego na działce nr [...] wynika, że działka ta oraz działka nr [...] i nr [...] nie były zabudowane. Natomiast jako obiekty projektowane wskazano budynek inwentarski, składowy, mieszkalny i gnojownik. Z kolei decyzją z dnia 8 lutego 1996r. udzielono tym samym inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni-masarni określanego jako budynek produkcyjny, o wymiarach według decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 8 listopada 1993r. o wstrzymaniu robót budowlanych, 41x16m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek został dobudowany do budynku inwentarskiego. Nie ma na tej mapie, ani budynku biurowego, ani łącznika opisanych podczas przeprowadzonych oględzin. Znajdują się one natomiast na załączonym do akt planie zagospodarowania działki z maja 2005r. stanowiącego część projektu budowlanego nowej hali produkcyjnej. Stan ten potwierdza także mapa stanowiąca załącznik do wniosku skarżącej spółki o rozbiórkę budynków starego zakładu z 8 lipca 2014r., gdzie pokazany jest zakład w obrysie również znacznie odbiegającym od ujawnionego w 1996r., ale zgodnie z mapą z 2005r. Sposób posadowienia budynków czytelnie wskazuje ponadto zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. W tej sytuacji nie było powodów dla których należało sięgać do zdjęć lotniczych tego terenu mających obrazować stan zabudowy terenu na którym znajdują się przedmiotowe budynki. Trafnie także wywiedziono wniosek o braku stosownej decyzji o pozwolenia budowę, która była niezbędna dla realizacji przedmiotowego obiektu. Nie może zostać przy tym uwzględniony zarzut nie zwrócenia się do odpowiednich organów o uzyskanie dokumentacji. Organy uzyskały przecież dwie decyzje z 1993r. w sprawie budowy budynku składowego i magazynu, decyzję z 1996r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni – masarni oraz decyzję z 27 kwietnia 1993r. w sprawie budowy linii napowietrznej SN, stacji transformatorowej i linii kablowej NN, wydane jeszcze przez Naczelnika Urzędu Rejonowego w P.. Nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że Starosta P. nie udostępnił wszystkich dokumentów, związanych z zabudową wspomnianych działek, a przekazanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017r. Starosta opisał przekazane dokumenty organowi nadzoru budowlanego i wskazał, że zostały ujawnione po przeszukania archiwum wydziałowego. We wcześniejszym piśmie z dnia 17 marca 2017r. organ podał natomiast, że w 1997r. dla Zakładów Mięsnych zostało wydane pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, a w 2002r. na budowę kolektora tłoczonego do oczyszczalni ścieków. Nie ma żadnych przesłanek, aby sądzić, że starosta nie dysponował całością dokumentacji budowlanej, jaką wcześniej prowadził Kierownik Urzędu Rejonowego w P.. Nie ma też żadnych powodów twierdzić, że nie wszystkie pozwolenia na budowę zostały przekazane przez syndyka masy upadłości dotychczasowego właściciela Zakładów Mięsnych. Trudno przypuszczać, aby w sytuacji prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej skarżąca nie domagała się wydania dokumentów potwierdzających legalność budowy, tym bardziej, że nabyła zakład w 2014r. Nie wiadomo przy tym, na jakiej podstawie utrzymuje, że przekazane dokumenty przez syndyka były szczątkowe, jak określono je w skardze. W aktach nie ma żadnego śladu pozwalającego stwierdzić, że obawy skarżącej budził sposób przekazywania dokumentacji. Trafnie oczywiście uważa skarżąca, że według art. 7 kpa organ ma obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to bowiem oczywisty i podstawowy warunek prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą jednak również tezie, iż w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jeśli zatem skarżąca utrzymuje, że budowa miała miejsce na podstawie pozwolenia na budowę powinna przedstawić stosowne dowody potwierdzające taką wersję, czego nie uczyniono, ograniczając się jedynie do wytknięcia organom nadzoru budowlanego rzekomych zaniedbań w postępowaniu dowodowym. Wbrew przekonaniu skarżącej nie ma także podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonego postanowienia z uwagi na sprzeczność pomiędzy wymiarami budynku biurowego i łącznika podanych w sentencji postanowienia i jego uzasadnieniu. Chociaż trzeba przyznać, że wspomniana rozbieżność faktycznie ma miejsce, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, to jednak nie sposób wywieść wniosku, jak chce skarżąca, że miałoby to uniemożliwić poznanie istoty rozstrzygnięcia i jednoznaczne ustalenie, którego budynku dotyczy postanowienie. Z decyzji organu I instancji jasno bowiem wynika, o jakie budynki chodzi, sprecyzowano ich przeznaczenie i położenie, a znajdujące się w aktach mapy czytelnie wskazują ich rozmiary. Formułując powyższe wnioski skarżący nie wskazał jakiegokolwiek innego budynku, znajdującego się na tym terenie, do którego miałoby się odnosić zaskarżone rozstrzygnięcie, nie kwestionował także rozmiarów budynków, wskazując jedynie na ujawnione rozbieżności. Niejasny jest zarzut dotyczący braku możliwości poznania istoty rozstrzygnięcia. Postanowienie wskazuje podstawę prawną i zawiera czytelne uzasadnienie, powołane w skardze uchybienie pozostaje natomiast bez wpływu na ocenę jego zasadności. Nie istniały tym samym podstawy do stwierdzenia, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej i budowania zaufania do organów władzy publicznej o jakich mowa w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W tych warunkach tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Trzeba przy tym zauważyć, że w literaturze oraz w bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej – Filipowicz wyd. 2, Warszawa 2016, s. 505 i 515 i podane tam orzecznictwo TK , wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. II OSK 878/09, publ. CBOSA) podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W takim zaś postępowaniu organy nadzoru budowlanego obowiązane są do zastosowania obowiązujących przepisów prawa istniejących w dacie orzekania. Wynika to z tego, że celem postępowania legalizacyjnego jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji ( tak w wyrokach NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1979/12; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1291/14; z 18 maja 2017 r., II OSK 2385/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu takim, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Skoro organ uznał, że według przedłożonego przez Gminę K. w dniu 29 września 2017 r. wypisu nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonego przez Radę Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. L. Nr [...] poz. 1084 z dnia 18 marca 2003 r. zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia 31.01.2003 r.) przedmiotowy budynek znajduje się na terenie przeznaczonym jest pod budowę urządzeń produkcji i obsługi rolnictwa, przemysł, składy i bazy, a więc jego lokalizacja jest zgodna z planem, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czego nie kwestionowała także skarżąca, nie ma podstaw do odmiennej oceny, niż przyjęta w zaskarżonym postanowieniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji zakończenia robót budowalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017r. ( II OSK 894/15 opubl. w CBOSA ) trafnie wywiódł, że wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Wydaje się to oczywiste, skoro nie ma pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Zdaniem sądu nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt.1 ustawy Prawo budowlane (patrz: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, Wydanie 2 LexisNexsis Warszawa 2014 r., str. 622). Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym, mając powyższe rozważania na uwadze, jako całkowicie chybiony należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 10 kpa. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 6 lipca 2017r., adresowane do skarżącej, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia oględzin wyznaczonych na dzień 28 sierpnia 2017r., których termin został zmieniony z 26 lipca 2017r. na wniosek skarżącej. Z protokołu oględzin nie wynika, aby jej przedstawiciele składali jakiekolwiek wnioski dowodowe, nie złożono ich również w terminie wskazanym w zawiadomieniu. Trzeba ponadto zaznaczyć, że w sytuacji postawienia organom zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ obowiązku powiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 §1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może zatem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Dla uwzględnienia wskazanego zarzutu konieczne jest tym samym ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, czy też jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie (por. wyroki NSA z 2 września 2009 r., II OSK 1320/08 i 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10 opubl. w CBOSA ). W sprawie niniejszej zarzut naruszenia przez organy pierwszej instancji art. 10 § 1 kpa skarżąca łączy z pozbawieniem jej możliwości zgłoszenia dowodu w postaci przesłuchania świadków bądź pozyskania z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęć lotniczych miejscowości K. z przewidywanego okresu powstania samowoli budowlanej. Jak już jednak wspomniano, skarżąca została zawiadomiona o możliwości składania wyjaśnień, co umożliwiało jej również pełną dyspozycyjność dowodową. Akta nie zawierają jakichkolwiek informacji pozwalających stwierdzić, aby skarżąca była w swoim uprawnieniu w jakikolwiek sposób ograniczana, co oznacza brak podstaw do zarzutu pozbawienia jej prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia dodatkowych środków dowodowych. Organ nie miał natomiast obowiązku powoływania nowych dowodów z urzędy, słusznie sądząc, że okoliczność ta została już udowodniona. Nie ulega ponadto wątpliwości, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przed organem pierwszej instancji skarżąca była informowana o wszczęciu postępowania, a także o terminach przeprowadzenia oględzin. Zarówno w zawiadomieniu z 30 maja 2017r. o wszczęciu postępowania, jak i zawiadomieniu z 28 czerwca 2017r. o oględzinach w dniu 26 lipca 2017r., skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wyjaśnień. Warto także podkreślić, że omawiany zarzut w ogóle nie był podnoszony w zażaleniu do organu odwoławczego, mimo reprezentowania skarżącej przez fachowego pełnomocnika, co tylko utwierdza w przekonaniu o jego bezzasadności.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.