Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2172/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 12, 14, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10, art. 28 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4 pkt 1, 6, 9, 9 lit. b § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 8, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 4 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 148, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184, art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 343/22 w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność: § 22 ust. 4 w zakresie słów "oznaczonego symbolem [...], przedstawionego na załączniku graficznym nr [...], oznaczonego symbolem [...], przedstawionego na załączniku nr 44", § 22 ust. 4 pkt 8 lit. b i c, § 22 ust. 4 pkt 9 lit. b i c oraz § 22 ust. 10 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz stron zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., II SA/Lu 343/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy [...] (zwanej dalej "Radą"), uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] marca 2022 r., [...].

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2022 r. Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, z późn. zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.") stwierdził nieważność uchwały [...] Rady z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części tekstowej obejmującej § 16 ust. 15, § 16 ust. 21, § 20 ust. 8, § 22 ust. 4 w zakresie słów: "oznaczonego symbolem G8 RM, przedstawionego na załączniku graficznym nr 44, oznaczonego symbolem G10 RM, przedstawionego na załączniku nr 44", § 22 ust.4 pkt 8 lit. b i c, § 22 ust. 4 pkt 9 lit. b i c, § 22 ust. 10, § 24 ust. 4, § 24 ust. 5 oraz w części graficznej w zakresie terenów: oznaczonych symbolem A24 EN na załączniku graficznym nr 7, A34 EN na załączniku graficznym nr 12, E39 EN na załączniku nr 35, I19 EN i I20 EN na załączniku graficznym nr 56, G8 RM i G10 RM na załączniku graficznym nr 44, I22 RM na załączniku graficznym nr 57 oraz G16 R na załączniku graficznym nr 48.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w planie nie spełniono wymagań w odniesieniu do ustalenia obsługi komunikacyjnej, to jest dojazdów do terenów: A24 EN (§16 ust. 15), A34 EN (§ 16, ust. 21), E39 EN (§ 20 ust. 8), 119 EN, 120 EN (§ 22 ust. 4), G8 RM, G10 RM (§ 24 ust. 4) i I22 RM (§ 24 ust. 5). Z treści planu wynika bowiem, że obsługę komunikacyjną dla tych terenów przewiduje się poprzez tereny przeznaczone na inne funkcje, takie jak tereny zabudowy zagrodowej lub tereny rolne, bądź też poprzez drogi polne, nieurządzone, służące do obsługi pól. Wojewoda podkreślił, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie przewidzianym w § 4 pkt 9 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI"). Stosownie do tych przepisów w planie powinno nastąpić między innymi "określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego o sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym", przez co – zdaniem Wojewody – należy rozumieć dostęp do drogi publicznej odpowiedni do charakteru przeznaczenia i zabudowy terenu objętego ustaleniami planu, przy czym dostęp ten może być bezpośredni poprzez na przykład zjazd na drogę publiczną albo pośredni poprzez drogi wewnętrzne. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podniósł, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom (przywołano przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11, czy z dnia 11 października 2016 r., II OSK 3314/14). Jednocześnie ta "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających wymagany w przypadku działek budowlanych dostęp do drogi publicznej.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewoda stwierdził, że dla części terenów, które wskazał wyżej, plan wskazuje, że dojazdy mają przebiegać przez tereny oznaczone symbolem RM, których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa podlegająca ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze, dla części - dojazdy mają przebiegać poprzez nieurządzone drogi służące do obsługi pól; dla niektórych terenów plan wskazuje, że dojazdy mają przebiegać przez tereny rolnicze oznaczone symbolami G7 R, G9 R, A 23 R, których przeznaczeniem podstawowym są grunty polowe, podlegające ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze, a dla części mają przebiegać poprzez nieurządzone drogi nie spełniające parametrów dróg planistycznych, służące do obsługi pól.

Zdaniem Wojewody, sporna uchwała jest obarczona również inną istotną wadą prawną. W tekście planu w § 22 ust. 10 zawarto ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem G1 R, wskazanego na załączniku graficznym nr 48. Załącznik graficzny nr 48 nie zawiera jednak terenu oznaczonego symbolem G1 R, zawiera natomiast teren oznaczony symbolem G16 R. W ocenie Wojewody, niezgodność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu stanowi naruszenie zasad sporządzenia aktu planistycznego w zakresie uregulowanym art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i § 8 r.MI. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Zatem rozbieżność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną, nawet jeżeli powstała w wyniku omyłki pisarskiej – stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotnie narusza zasady sporządzenia planu.

Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") przedstawionych w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. Wójt podnosił, że w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej terenów lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (panele fotowoltaiczne), jedynym możliwym sposobem obsługi komunikacyjnej tych terenów jest dojazd poprzez tereny zabudowy zagrodowej i tereny rolnicze, nie jest natomiast możliwe wyznaczenie w planie dróg wewnętrznych na prywatnych działkach – ich wyznaczenie w planie byłoby sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Natomiast w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej organ wyjaśnił, że tereny użytkowane rolniczo obsługiwane są z dróg tzw. wiejskich, służących obsłudze gospodarki rolnej, nie ma więc podstaw do wydzielenia dróg publicznych i wewnętrznych do poszczególnych gospodarstw.

Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem stwierdzając, że w świetle obowiązujących przepisów istnieje możliwość wyznaczenia w planie zarówno dróg wewnętrznych mających charakter prywatnej drogi wewnętrznej, jak również tych dróg wewnętrznych, które choć nie należą do żadnej kategorii dróg publicznych, to z uwagi na to, że zostały wyznaczone na gruntach gminnych, posiadają cechę ogólnej dostępności. Wojewoda wskazał, że w załączniku nr 1 do r.MI, drogi wewnętrzne (oznaczone symbolem KDW - kolor jasnoszary) stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenów, dlatego taka droga musi zostać wyraźnie w ten sposób oznaczona w planie. Organ przywołał pogląd wyrażony w judykaturze, że lokalizacja dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady gospodarowania powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona stałą i niepodlegającą przesunięciu linią rozgraniczającą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 2836/12). Wojewoda wywodził, że drogi wewnętrzne, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej "u.d.p.") oraz zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124 z późn. zm.), nie stanowią dróg publicznych. Stosownie do art. 8 tej ustawy – "drogi wewnętrzne" to: "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Z powyższego wynika, że chociaż drogi wewnętrzne nie posiadają statusu dróg publicznych, to jednak mogą być własnością podmiotów publicznych (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Wojewoda dodał też, że teren drogi wewnętrznej wyznaczony na działce stanowiącej m. in. drogę dojazdową do gruntów rolnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pomimo, iż droga wewnętrzna służy nie tylko obsłudze terenów rolnych. Istnieje zatem możliwość planistycznego wyznaczania terenów dróg wewnętrznych (KDW) na terenach tzw. dróg "wiejskich" (przywołano ten pogląd w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r., II SA/Kr 1605/18).

Wojewoda stwierdził, że wyznaczanie nowych terenów budowlanych w planie zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie powoduje konieczność wydzielenia dodatkowych terenów komunikacyjnych, czego w opisanych przypadkach Rada Gminy [...] nie uczyniła.

W skardze do Rada domagała się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 91 u.s.g. polegające na błędnym przyjęciu, że omyłka pisarska w tekście planu w § 22 ust. 10 polegająca na ustaleniu dla terenu oznaczenia symbolem G1 R na załączniku graficznym nr 48, zamiast G16 R, jest naruszeniem istotnym;

2. art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 2 pkt 14, art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 8 u.d.p. oraz § 4 pkt 9 r.MI poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przepisy planu nie spełniają wymagań w odniesieniu do ustaleń obsługi komunikacyjnej, to jest dojazdów do terenów oznaczonych symbolami A24 EN, A34 EN, E39 EN, I19 EN i I20 EN, G8 RM i G10 RM, I22 RM, G16 R, w sytuacji gdy wyznaczenie dróg na wymienionych terenach nie wpływa na ich przeznaczenie, a organ gminy nie może w planie miejscowym wyznaczać dróg wewnętrznych bez zgody właściciela drogi.

Rada podniosła, że w § 22 ust. 10 planu znalazł się błąd literowy polegający na omyłkowym podaniu symbolu terenu rolniczego G1 R wskazanym na załączniku nr 48. O tym, że jest to oczywista omyłka świadczy to, że w opracowaniu zachowana jest chronologia numeracji terenów w granicach poszczególnych obrębów, a zatem i obrębu [...], zaczynając od terenu G1 R - w § 22 ust. 1 wskazanym na załączniku nr 42, a kończąc na terenie G21 RM wskazanym na załączniku nr 48. Za powyższym przemawia również fakt, iż znajduje to odzwierciedlenie w części graficznej zmiany planu miejscowego. W treści uchwały i na rysunku zmiany planu w oznaczeniu terenu należałoby jedynie wykreślić jego numeryczną część symbolu terenu pozostawiając jedynie symbol funkcji GR, który zgodnie z ustaleniami planu stanowi teren rolniczy. Taka omyłka, zdaniem Rady, nie może skutkować nieważnością uchwały w tym zakresie, gdyż jest to nieistotne naruszenie. Analizując bowiem uchwałę jako całość, "na pierwszy rzut oka" jasne i oczywiste jest to, że podanie symbolu terenu rolniczego G1 R wskazanym na załączniku nr 48, zamiast G16 R, jest omyłką pisarską.

Argumentując drugi zarzut Rada odniosła się do poszczególnych terenów, dla których Wojewoda stwierdził brak zapewnienia w planie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Wyjaśniła, że tereny A24 EN (załącznik nr 7) i E39 EN (załącznik nr 35) wyznaczone zostały w ramach działek budowlanych, na których wyznaczono liniami rozgraniczającymi po kilka terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zabudowy i zagospodarowania. I tak na działce 920 obręb Brzostówka ustalono przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem A22 RM - teren zabudowy zagrodowej, A23 R - teren rolniczy oraz A24 EN - tereny urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW - elektrownia fotowoltaiczna, natomiast na działce 194/2 obręb Brzostówka ustalono przeznaczenie dla terenu o symbolu E38 RM – teren zabudowy zagrodowej oraz E39 EN – tereny urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW - elektrownia fotowoltaiczna. Wskazany ustaleniami zmiany planu sposób obsługi komunikacyjnej dla terenów A24 EN i E39 EN jest jedynym możliwym, gdyż tereny te nie przylegają bezpośrednio do żadnych dróg ani publicznych, ani wewnętrznych. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, że art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. nie stanowi podstaw do określenia w planie miejscowym dróg wewnętrznych, które nie są drogami publicznymi. Uchwalenie planu, czy jego zmiany zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych u.p.z.p. Oczywistym jest, że plan miejscowy lub jego zmiana ustalając zasady zabudowy i zagospodarowania na danym terenie powinien kształtować infrastrukturę komunikacyjną, ale u.p.z.p. nie wymaga, aby plan miejscowy wyznaczał szczegółową lokalizację dojazdu do każdej działki, zapewniając jej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z przytoczonych przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby na zamieszczenie w planie miejscowym nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że przyjęcie w planie miejscowym rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną jakkolwiek oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, to jednak takie przeznaczenie skutkuje również tym, że na niniejszym obszarze będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to więc niewątpliwie ograniczenie prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., II OSK 2518/12). Zdaniem Rady ta sama argumentacja dotyczy także terenów oznaczonych symbolami G8 RM i G10 RM (załącznik nr 44).

Gdy chodzi o obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem I22 RM, to ma się ona odbywać poprzez działki [...] i [...] stanowiące drogi pozostające w zarządzie Gminy [...], a które objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 6.1 tego planu pt. "tereny upraw polowych" - w pkt 7 dopuszcza się wyznaczenie i utwardzenie dróg wewnętrznych służących obsłudze gospodarki rolnej, jaką niewątpliwie jest zabudowa zagrodowa. Oba dokumenty planistyczne pozostają ze sobą w ścisłym związku. Ponadto skarżąca podniosła, że tereny zabudowy zagrodowej stanowią specyficzny rodzaj zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej "u.o.g.r."), stanowią grunty rolne w rozumieniu przepisów tej ustawy, podobnie jak drogi dojazdowe do gruntów rolnych w rozumieniu przepisu z art. 2 ust. 1 pkt 10.

Rada zaznaczyła też, że w związku z powyższym ustalenie obsługi komunikacyjnej w obrębie terenów G7 R, G9 R poprzez ustalenie przeznaczenia dopuszczalnego w § 22 ust. 5 pkt 2 planu jako dojść i dojazdów do terenów rolniczych w granicach własnej działki, także zapewni możliwość obsługi komunikacyjnej bez ograniczenia prawa własności i w zgodzie z przepisami odrębnymi. Brak skonkretyzowanych rozwiązań komunikacyjnych części obszarów planistycznych oznaczonych symbolami RM nie może zatem stanowić istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Są to bowiem tereny rolnicze o charakterze zabudowy zagrodowej, czasami rozproszonej. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie zatem po terenach rolnych, w zależności od potrzeb poszczególnych gospodarstw. Na rysunkach zmiany planu, liniami rozgraniczającymi, wyodrębniono tereny zabudowy zagrodowej, które albo przylegają do istniejących ciągów komunikacyjnych w postaci dróg publicznych i wewnętrznych albo stanowią zabudowę zagrodową rozproszoną wśród gruntów rolnych. W ocenie skarżącej, nie ma podstaw do wydzielania w planie na terenach rolniczych terenów komunikacji wewnętrznej łączącej zabudowę zagrodową z systemem komunikacji wewnętrznej lub publicznej. W przypadku terenów G7 R, G9 R - obsługa komunikacyjna odbywać się będzie po terenach rolnych, w zależności od potrzeb poszczególnych gospodarstw. Nie jest uzasadnionym wyznaczanie dróg dojazdowych w zakresie terenów rolniczych (R), co wynika z regulacji poszczególnych ustaleń planu i pozostaje w korelacji z art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.

Rada argumentowała dalej, że dla terenów oznaczonych symbolami A34 EN, I19 EN i I20 EN zmiana planu przewiduje obsługę komunikacyjną z dróg powiatowej i gminnych poprzez działki stanowiące drogi "wiejskie" znajdujące się wprawdzie poza granicami opracowania zmiany planu, jednak na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętymi uchwałą [...] Rady z dnia [...] sierpnia 2003 r. Przepisy tego planu dla terenów rolnych (symbol RP) w ust. 6.1. pkt 10 przewidują obsługę komunikacyjną poprzez dopuszczenie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, to jest urządzenie dróg. Działka [...] (obręb [...]) zapewniająca obsługę terenu oznaczonego w spornej uchwale symbolem A34 EN, oraz działki [...] i [...] (obręb [...]) zapewniające obsługę terenów I19 EN i I20 EN stanowią w świetle ustaleń planu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. - drogi dojazdowe, które stanowią jedyny dojazd do tych terenów. Art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r. nie wymaga dla utrzymania statusu gruntu rolnego, by dany grunt stanowił drogę dojazdową wyłącznie do gruntów rolnych. Organ zaznaczył, że art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W konsekwencji działkę [...] zakwalifikowano w spornym planie miejscowym do dróg wewnętrznych. Także działki stanowiące o obsłudze komunikacyjnej spornych terenów, jako że nie stanowią dróg publicznych, a położone są na terenie wsi [...] i [...], w granicach gminy [...], są drogami wiejskimi. Zarówno z art. 2 ust. 1 pkt 10, jak i z art. 4 pkt 20 u.o.g.r. nie wynika (ani wprost, ani tym bardziej pośrednio), że przymiot drogi dojazdowej do gruntów rolnych jest warunkowany tym, aby droga ta prowadziła wyłącznie do gruntów o charakterze rolnym.

Skarżąca podniosła, że obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. spełniła określając dla terenu objętego sporną uchwałą w § 14 "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji". Podkreśliła przy tym, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., II SA/Lu 343/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jakoby uchwała Rady z dnia [...] lutego 2022r., [...] dotknięta była istotnymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Sąd zaznaczył, że (przede wszystkim) powodem stwierdzenia nieważności wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów uchwały było niezapewnienie obsługi komunikacyjnej wyznaczonym w planie miejscowym nowym terenom. Zdaniem Wojewody doszło w ten sposób do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Następnie Sąd przytoczywszy § 4 pkt 9 lit. a, b i c r.MI wskazał, że przepisów wykonawczych dotyczących treści planu nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy ma obowiązek wskazać w planie miejscowym dojazd do każdej działki. Obowiązek taki zależy od rodzaju przeznaczenia w planie poszczególnych obszarów czy działek i terenów sąsiednich, w tym od tego, czy na terenach sąsiednich istnieje już układ komunikacyjny albo czy ze względu na charakter zagospodarowania (istniejącego lub zaplanowanego) na terenach sąsiednich możliwe i racjonalne będzie zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez te tereny w formie cywilnoprawnej, na przykład poprzez ustanowienie służebności drogowej. Przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę, w tym wewnętrzną ma charakter wiążący w tym sensie, że w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi, nie jest możliwe inne zagospodarowanie tego terenu bez wcześniejszej zmiany planu. Planowanie przestrzenne jest wprawdzie dopuszczalną przez ustawodawcę formą ograniczenia prawa własności, ale ograniczenie to musi być racjonalne i celowe.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Wojewody w zakresie terenów objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie uwzględnia powyższych zasad. Wojewoda stwierdzając nieważność: § 16 ust. 15 (i odpowiadającego mu w części graficznej obszaru o symbolu A24 EN, załącznik nr 7), § 16 ust. 21 (i odpowiadającego mu w części graficznej obszaru o symbolu A34 EN, załącznik nr 12), § 20 ust. 8 (i odpowiadającego mu w części graficznej obszaru o symbolu E39 EN, załącznik nr 35), § 24 ust. 4 (i odpowiadającego mu w części graficznej obszaru o symbolu I19 EN załącznik nr 56) oraz § 24 ust. 5 (i odpowiadającego mu w części graficznej obszaru o symbolu I20 EN, załącznik nr 56) nie uwzględnił, że tereny (EN) są przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznych.

Sąd wywodził, że powyższe przepisy brzmią identycznie: "dla terenu oznaczonego symbolem (...) EN (...) ustala się przeznaczenie podstawowe – tereny urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większe niż 500 kW – elektrownia fotowoltaiczna". Zdaniem Sądu oceniając zgodność tego przepisu z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i mając na uwadze zasadę, że przyznane radzie gminy władztwo planistyczne nie może być dowolne, organ nadzoru powinien rozważyć, na ile niezbędne jest wytyczanie w planie miejscowym dróg dojazdowych do tego typu urządzeń, to jest do elektrowni fotowoltaicznych. Sąd zaznaczył, że Wojewoda w ogóle tej okoliczności nie uwzględniał stwierdzając nieważność powyższych przepisów (części tekstowej i odpowiedniej części graficznej). Tymczasem ustawodawca zrezygnował wprost z wymagania zapewnienia dostępu do drogi publicznej elektrowniom fotowoltaicznym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r., a więc już w dacie podjęcia uchwały Rady z dnia [...] października 2020 r., w odniesieniu do inwestycji polegających na instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, zwalnia inwestorów ubiegających się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takich instalacji z obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Skoro więc sam ustawodawca uznał, że charakter tego typu instalacji nie wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej, to tym bardziej nie jest usprawiedliwione wymaganie zapewnienia takiego dostępu poprzez przeznaczenie w planie miejscowym terenów wyłącznie na ten cel.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku Wojewody, nie można uznać za naruszenie prawa, a tym bardziej za naruszenie istotne, zapewnienia w spornej uchwale dojść i dojazdów do obszarów EN w sposób ogólny, bez wyznaczania ich liniami rozgraniczającymi (stosownie do § 4 pkt 9 r.MI), to jest poprzez tereny sąsiednie (dla terenu A24 EN - przez teren A22 RM i A23 R; dla terenu A34 EN – przez drogę obejmującą działkę [...] ; dla terenu E39 EN – przez teren E38 RM; dla terenu I19 EN i I20 EN – przez działki [...] i [...] stanowiące drogę). Nieuzasadnione było więc stwierdzenie nieważności § 16 ust.15, § 16 ust. 21, § 20 ust. 8, § 24 ust. 4 spornej uchwały i odpowiadających im obszarów A24 EN, A34 EN, E 39 EN, I19 EN i I20 EN na załączniku graficznym.

W ocenie Sądu, niezasadne było też stwierdzenie przez Wojewodę istotnego naruszenia prawa, to jest art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 r.MI w części dotyczącej przepisu "§ 22 ust. 4 w zakresie słów: oznaczonego symbolem G8 RM, przedstawionego na załączniku graficznym nr 44, oznaczonego symbolem G10 RM, przedstawionego na załączniku nr 44", a także przepisów § 22 ust.4 pkt 8 lit. b i c oraz § 22 ust. 4 pkt 9 lit. b i c" i § 24 ust. 5 oraz odpowiadających im obszarów oznaczonym w części graficznej odpowiednio: G8 RM i G10 RM (załącznik nr 44) i I22 RM (załącznik nr 57).

Przepis § 22 ust. 4 dotyczy zagospodarowania terenów w miejscowości [...]. W przepisie tym Rada przewidziała, że tereny oznaczone symbolami G8 RM i G10 RM zaznaczone na załączniku nr 44, to tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową, z dopuszczalnym przeznaczeniem pod usługi związane z produkcją rolną i agroturystyką, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. W pkt 8 lit. b – c tego przepisu Rada przewidziała nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu G8 RM – 20 m od pasa drogowego drogi powiatowej, zaś dla terenu G10 RM nie przewidziała takiej linii. Natomiast w pkt 9 lit. b – c przewidziała dojście i dojazd dla tych obszarów poprzez odpowiednio – teren G7 R i G9 R. Takie samo przeznaczenie przewidziano w § 24 ust. 5, dla terenu oznaczonego symbolem I22 RM w miejscowości [...] (załącznik graficzny nr 57) z dojściem i dojazdem z terenu drogi gminnej za pośrednictwem działki [...] stanowiącej drogę (obręb [...]), następnie działką [...] stanowiącą drogę (obręb [...]). Wojewoda stwierdzając nieważność tych przepisów podniósł ogólnie, że obsługa komunikacyjna tych terenów nie jest wystarczająca, nie spełnia wymogów § 4 pkt 9 r.MI, a ponadto została przewidziana poprzez tereny zabudowy zagrodowej i rolne, które podlegają ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze. Zdaniem Wojewody, Rada powinna dla tych terenów określić precyzyjnie układ komunikacyjny, w tym np. drogi wewnętrzne, przeznaczając w planie na ten cel określone tereny.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z powyższym stanowiskiem Wojewody. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Z u.p.z.p. nie wynika obowiązek gminy zapewnienia każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (Sąd przywołał przy tym wyroku z dnia 2 marca 2021 r., II OSK 1174/19).

W ocenie Sądu "dostęp do drogi publicznej" w odniesieniu do terenów G8 RM, G10 RM i I22 RM został zapewniony. Rada wskazała obszary, poprzez które zapewniona będzie komunikacja z drogami publicznymi. Wbrew stanowisku Wojewody Rada nie miała obowiązku wyznaczania dla spornych obszarów dróg wewnętrznych w sposób określony w § 4 pkt 9 r.MI. Drogi takie (KDW) jednak przewidziała w § 14 dla innych terenów w miejscowościach [...], [...], [...] , [...], [...]. Zdaniem Sądu wbrew sugestiom Wojewody – Rada nie kwestionuje więc, że dopuszczalna jest "możliwość planistycznego wyznaczania terenów dróg wewnętrznych (KDW)", w tym "na terenach tzw. dróg wiejskich".

Sąd argumentował dalej, że ustanowienie służebności drogowej na nieruchomości o przeznaczeniu rolnym nie zmienia rolnego charakteru takiej nieruchomości i nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wyznaczenie drogi wewnętrznej na działce stanowiącej drogę dojazdową do gruntów rolnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, pomimo tego, że droga wewnętrzna służy nie tylko obsłudze terenów rolnych. Skoro więc dopuszczalne jest wyznaczenie w sposób określony w § 4 pkt 9 r.MI, w planie miejscowym dróg wewnętrznych na terenach rolnych, to tym bardziej dopuszczalne jest wskazanie w planie terenów rolnych, na których będzie możliwe ustanowienie służebności drogowych zapewniających dojście/dojazd innym nieruchomościom przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Rada Gminy uzasadniając przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne wyjaśniła, że przemawiał za nimi rodzaj przeznaczenia spornych terenów, to jest zabudowa zagrodowa. Rada wyjaśniła, że jest to zabudowa rozproszona wśród gruntów rolnych (tak w odniesieniu do terenu G8 RM i G10 RM, załącznik nr 44). Zabudowa zagrodowa charakteryzuje się różnorodnością obiektów budowlanych (mieszkalno-gospodarczych i hodowlanych), a także sposobem zagospodarowania przestrzeni czynnej biologicznie. Celowe jest więc zapewnienie takim gospodarstwom elastyczności w zakresie przebiegu trasy zapewniającej dostęp do dróg publicznych, co jest możliwe poprzez ustanowienie służebności drogowych. Również gospodarowanie gruntami rolnymi wymaga elastyczności zarówno co do obszaru upraw, jak i ich rodzaju (zmienność upraw), zaś sztywne rozwiązania komunikacyjne polegające na wytyczeniu w planie miejscowym dróg wewnętrznych (KDW) przecinających takie tereny mogłyby tę gospodarkę zakłócać. W związku z tym rozwiązania planistyczne polegające na wyznaczaniu dróg wewnętrznych na obszarach rolnych i zagrodowych nie muszą być zawsze racjonalne i pożądane ze względów gospodarki rolnej. Nie można zatem zarzucić organowi gminy istotnego naruszenia prawa przy sporządzaniu planu polegającego na niewyznaczeniu przez takie tereny dróg wewnętrznych w sposób określony w § 4 pkt 9 r.MI, jeśli jednocześnie organ wskazuje inne tereny, poprzez które możliwy będzie dostęp do drogi publicznej

Sąd wskazał dalej, że jeśli chodzi o teren I22 RM, to Rada przewidziała (w § 24 ust. 5 pkt 9) dojście/dojazd przez drogi dojazdowe na sąsiednich działkach [...] i [...] , będących w zarządzie Gminy [...], które to drogi objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Reasumując Sąd stwierdził, że w odniesieniu do terenów EN (A24, A34, E39, I19, I20), przewidzianych pod elektrownie fotowoltaiczne, Rada w ogóle nie miała obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym terenom, zaś w odniesieniu do terenów RM (8G i 10G) dopuszczalne było ogólne wskazanie obszarów o charakterze rolnym i zagrodowym, w obrębie których możliwe będzie indywidualne wytyczenie tras komunikacyjnych (dojście/dojazd) poprzez ustanowienie służebności drogowych. Z kolei dla terenu I22 RM – Rada przewidziała natomiast dostęp z dróg należących do Gminy, objętych odrębnym obowiązującym planem. Stanowisko Wojewody, że takie ustalenia naruszają istotnie przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 r.MI okazało się natomiast wadliwe.

W ocenie Sądu Wojewoda niezasadnie wywodził też, że istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu – między przepisem § 22 ust. 10 a załącznikiem nr 48. Sąd zgodził się z Radą, że rozbieżność ta jest wynikiem oczywistej omyłki występującej w tekście planu, to jest w przepisie § 22 ust. 10. Cały § 22 odnosi się do obszarów położonych w miejscowości [...] i wszystkie te obszary są w spornym planie oznaczone symbolami zaczynającym się literą "G" i kolejnymi cyframi od 1 do 21 oraz zróżnicowanym przeznaczeniem "R" lub "RM". Zdaniem Sądu z § 22 ust. 1 planu wynika, że teren oznaczony symbolem G1 R został wyznaczony na załączniku nr 42 (część tekstowa i graficzna są w tym zakresie spójne), natomiast w przepisie tym nigdzie nie został opisany obszar o symbolu G16 R, wyznaczony na załączniku nr 48 jako teren rolny: w § 22 opisane zostały natomiast wszystkie obszary o symbolach od 1G do 21 G, z różnicami w zakresie oznaczenia "R" lub "RM". Prowadzi to do oczywistego wniosku, że w § 22 ust. 10 omyłkowo wskazano symbol G1 R, zamiast (brakujący) symbol G16 R. W ocenie Sądu prawidłowa interpretacja tego przepisu nie wymaga więc wysiłku, błąd jest łatwy do odczytania, a w konsekwencji nie można go traktować jako istotnego naruszenia zasad sporządzania planu prowadzącego do stwierdzenia nieważności spornego planu w tej części.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjengo w Lublinie wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie:

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż brak wyznaczonej w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej dla nowo wydzielonych terenów budowlanych nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

– art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przepis ten dotyczący decyzji o warunkach zabudowy ma zastosowanie do planu miejscowego;

– art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 1, 6 i 8 r.MI poprzez uznanie, iż niezgodność pomiędzy częścią tekstową a graficzną nie stanowi istotnego naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego;

– art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w sytuacji, gdy uchwała [...] Rady z dnia [...] lutego 2022 r. we wskazanej w rozstrzygnięciu części w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Organ zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej Wojewoda skoncentrował się na wykazaniu, że nie można lekceważyć wymogów zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 r.MI. Układ komunikacyjny kształtowany przez plan miejscowy służy bowiem działkom budowlanym, a te, jeżeli są wyznaczane, powinny z mocy definicji w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (w skardze kasacyjnej omyłkowo przepis ten powiązano z ustawą Prawo budowlane) mieć dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu plan miejscowy powinien być więc tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej.

Wojewoda argumentował dalej, że wbrew ocenie dokonanej w zaskarżonym wyroku nie wymagał, aby każda z działek ewidencyjnych objętych planem miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, niemniej stoi na stanowisku, że ustalenia planu powinny zostać skonstruowane w sposób, który na etapie jego realizacji pozwoli na zagospodarowanie tych działek zgodnie z nadanym im przeznaczeniem. Odnosząc się do okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że oparcie systemu komunikacji określonego w planie miejscowym przyjętym przez Radę na założeniu, iż wyznaczony w planie nowy teren budowlany (który może obejmować jedną lub więcej działek) będzie obsługiwany poprzez gruntowe drogi polne bądź też wyznaczone na polach służebności przejazdu (mając na względzie, iż będą one służyły również pojazdom o dużych gabarytach, np. odbierających odpady, dostarczających materiały budowlane jak również pojazdom służb ratowniczych) jest w ocenie organu nadzoru działaniem wadliwym i naruszającym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wojewoda dodał, że czym innym jest bowiem wskazanie na dostępność do drogi publicznej poprzez tereny zainwestowane, posiadające zorganizowany układ komunikacyjny, od wskazania obsługi przez tereny rolne, których funkcją są uprawy polowe.

W skardze kasacyjnej Wojewoda – obszernie to argumentując – nie zgodził się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że lokalizowanie w planie elektrowni fotowoltaicznych można uznać za zwolnione z obowiązku zapewnienia do nich dostępu do drogi publicznej i że przemawiać ma za tym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu należy mieć na uwadze, że przepis ten dotyczy lokalizowania inwestycji w drodze warunków zabudowy i nie znajduje zastosowania do określania sposobów i warunków zagospodarowania terenu w drodze planu miejscowego. Wojewoda zwrócił też uwagę na pewne wyrażane w orzecznictwie wątpliwości, czy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. można odnosić do większych instalacji fotowoltaicznych, takich jak lokalizowane uchwałą Rady z dnia [...] lutego 2022 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 19 września 2022 r. Wójt, działający za Gminę [...], wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność planu w odniesieniu do wskazanych w tym rozstrzygnięciu przepisów z trzech przyczyn:

a. Wojewoda zakwestionował plan w zakresie pięciu jednostek obszarowych dla fotowoltaiki, gdyż uznał, że nie mają one zapewnionego dostępu do drogi publicznej przynajmniej przez wytyczone w planie drogi wewnętrzne (naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 r.MI). Z tym, że:

– w dwóch przypadkach dostęp ten w planie przewidziano przez inne tereny rolne (dla terenu A24 EN - przez teren A22 RM i A23 R, dla terenu E39 EN – przez teren E38 RM),

– natomiast w trzech kolejnych przez działki drogowe, ale poza obszarem planu (dla terenu A34 EN – przez drogę obejmującą działkę [...], dla terenów I19 EN i I20 EN – przez drogi stanowiące działki [...] i [...]).

b. z takiego samego powodu Wojewoda stwierdził nieważność planu w zakresie trzech jednostek obszarowych dla zabudowy zagrodowej: G8 RM, G10 RM (załącznik nr 44) i I22 RM (załącznik nr 57) wraz z powiązanymi z nimi jednostkami redakcyjnymi w tekście planu (§ 22 ust. 4 w zakresie słów "oznaczonego symbolem G8 RM, przedstawionego na załączniku graficznym nr 44, oznaczonego symbolem G10 RM, przedstawionego na załączniku nr 44", a także § 22 ust.4 pkt 8 lit. b i c oraz § 22 ust. 4 pkt 9 lit. b i c i § 24 ust. 5). Z tym, że:

– w dwóch tych przypadkach dla zabudowy tej przewidziano dostęp do drogi przez inne działki rolne, ale bez wyznaczania drogi wewnętrznej (G8 RM, G10 RM),

– natomiast w jednym przypadku przewidziano dostęp przez gminną, ewidencyjną działkę drogową, ale poza granicami planu (I22 RM),

c. z innego wreszcie powodu Wojewoda stwierdził nieważność planu w zakresie jednego obszaru terenu rolniczego, o którym stanowi przepis § 22 ust. 10, odwołujący z kolei wprost do załącznika graficznego nr 48. Otóż Wojewoda dostrzegł w planie błąd. We wskazanym przepisie tekstu planu stanowi się o obszarze G1 R, natomiast w załączniku graficznym jedyny tego rodzaju obszar to G16 R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze uznając je za nietrafne w całości w całości przyjmując następujące tezy:

a. do fotowoltaiki nie trzeba zapewnić dostępu do drogi publicznej (pomocniczo skorzystano z regulacji z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), a więc niezasadne jest wymaganie od gminy, aby w planie miejscowym zawsze wyznaczono drogi wewnętrzne do obszarów takich inwestycji,

b. do zabudowy zagrodowej można było dozwolić komunikację przez działki rolne (bez wyznaczania dróg na mapie), a także można było przewidzieć komunikację tych działek przez drogi poza obszarem planu,

c. co do oznaczenia "G1 R" w załączniku 48 – zdaniem Sądu doszło do oczywistej omyłki i nie ma powodu, aby w tym zakresie stwierdzać nieważność planu.

W skardze kasacyjnej Wojewoda wysunął zarzuty w odniesieniu do wszystkich trzech zagadnień problemowych. W ocenie organu nadzoru wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę wymagają zapewnienia dostępu do dróg publicznych poprzez wyznaczenie planem odpowiedniego układu komunikacyjnego, za czym przemawia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie fotowoltaiczne Wojewoda nie uznał za adekwatne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 61 ust. 3 u.p.z.p. znajdujący zastosowanie do instytucji warunków zabudowy. Wreszcie, zdaniem organu nadzoru niezgodność pomiędzy częścią tekstową (§ 22 ust. 10) i graficzną planu (załącznik nr 48) nie może być usprawiedliwiona wystąpieniem oczywistej omyłki i nie kwalifikowana jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zajął trafne stanowisko, gdy o ocenę wymogów dostępu do drogi publicznej dla terenów elektrowni fotowoltaicznych.

W tym miejscu należy przypomnieć, do czego wielokrotnie już w toku sprawy nawiązywano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. "w planie miejscowym określa się obowiązkowo [...] zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Z przepisem tym skorelowany jest § 4 pkt 9 lit. b r.MI, stanowiący, że "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: [...] określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego [...] z układem zewnętrznym".

Z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika bezwzględny obowiązek wyznaczenia gminnego układu komunikacyjnego do każdej działki budowlanej. Jedną z funkcji planu miejscowego jest natomiast określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, przez co należy rozumieć tereny wymagające komunikacji z uwagi na swoje przeznaczenie. Rozważając więc, czy w danym przypadku określone zagospodarowanie terenów wymaga powiązania z układem komunikacyjnym, należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy dane przeznaczenie ma taki charakter, że wymaga planistycznego zarezerwowania terenów pod przestrzenną rozbudowę elementów służącego mu układu komunikacyjnego (drogi publiczne) albo połączenia z nim (drogi wewnętrzne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku niewadliwie wywiódł, że przeznaczone pod elektrownie fotowoltaiczne tereny A24 EN na załączniku nr 7, A34 EN na załączniku nr 12, E39 EN na załączniku nr 35, I19 EN i I20 EN na załączniku nr 56 mają taki charakter, że nie wymagają zapewnienia dostępu do dróg publicznych, a w każdym razie dostęp ten nie musi być bezwzględnie wytyczony w planie miejscowym. Elektrownia fotowoltaiczna jest specyficznym przedsięwzięciem zaliczanym do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.). Jego specyfika, jako formy zainwestowania i zagospodarowania, wyraża się w tym, że choć taka elektrownia nie jest całkowicie bezobsługowa, to jednak jej eksploatacja zasadniczo nie wymaga udziału człowieka, poza ewentualnymi potrzebami związanymi z konserwacją i naprawami. W związku z tym istnieją podstawy do obrony tezy, że tereny przeznaczone pod elektrownie fotowoltaiczne, choć stanowią formę przeznaczenia inwestycyjnego, w zasadzie nie wymagają zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Teza taka jest tym bardziej uprawniona, że istnieją regulacje w samej u.p.z.p., na które właśnie powołał się Sąd pierwszej instancji, pozwalające na lokalizację tego typu przedsięwzięć bez dopełnienia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Stanowi o tym wprost art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wedle którego ustalenie warunków zabudowy jest możliwe dla instalacji odnawialnego źródła energii na terenie bez dostępu do drogi publicznej (nie stosuje się wówczas art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Wprawdzie – i w tym zakresie uwagi Wojewody wyrażone w skardze kasacyjnej są zrozumiałe – wymienione przepisy dotyczą lokalizacji inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy i nie mają zastosowania do planów miejscowych, jednak w rozważanym przypadku przywołanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie oznacza jego stosowania. Przepis ten może natomiast bez przeszkód służyć jako istotna wskazówka interpretacyjna dotycząca tego, jakie wymagania należy stawiać prawodawcy gminnemu, gdy chodzi o konstruowanie układu komunikacyjnego do obszarów przeznaczonych pod elektrownie fotowoltaiczne przez pryzmat art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a także powiązany § 4 pkt 9 lit. b r.MI.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że wyznaczone w planie tereny A24 EN na załączniku nr 7, A34 EN na załączniku nr 12, E39 EN na załączniku nr 35 oraz I19 EN i I20 EN na załączniku nr 56 nie wymagały wyznaczenia w planie miejscowym dróg (publicznych, wewnętrznych), łączących je z układem dróg publicznych. Stąd w odniesieniu do tych obszarów, a także w odniesieniu do przepisów planu ich dotyczących § 16 ust. 15, § 16 ust. 21, § 20 ust. 8 oraz § 24 ust. 4 rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność planu w opisanej tu części było zbyt daleko idące, a Sąd pierwszej trafnie je w tym zakresie uchylił.

Innymi słowy w odniesieniu do obszarów elektrowni fotowoltaicznych wyznaczonych uchwałą Rady z dnia [...] lutego 2022 r. Sąd wydał wyrok nienaruszający art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jak i też podniesionego w skardze kasacyjnej przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Inaczej należy ocenić problematykę związaną z powiązaniem niektórych obszarów zabudowy zagrodowej z układem komunikacyjnym gminy [...]. W odniesieniu do tej kwestii obszary zabudowy zagrodowej, których dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, należy podzielić na dwie grupy.

Co do dwóch obszarów (G8RM, G10RM), gdzie dostęp do zabudowy zagrodowej dopuszczono przez inne tereny rolnicze – stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jest zbyt daleko idące, a natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody uznać należało za usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjengo art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz § 4 pkt 9 lit. b r.MI sprzeciwiają się wprowadzaniu w drodze planu miejscowego obszarów zainwestowania, zwłaszcza zabudowy budynkami, wymagających powiązania z układem komunikacyjnym bez planistycznego zapewnienia dostępu do tego układu.

W tym miejscu tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dostrzega pewien błąd założeniach i w rozumowaniu Rady (Gminy) i także w argumentacji Sądu pierwszej instancji. Wskazywano bowiem, że w przypadku zabudowy zagrodowej, a więc terenów rolnych, można przewidzieć w planie miejscowym dostęp do drogi publicznej poprzez dopuszczenie dojść i dojazdów przez inne grunty o przeznaczeniu rolnym (bez wyznaczenia dróg wewnętrznych). Przemawiać ma za tym także to, że z uwagi na (rolny) charakter zagospodarowania zagrodowego i jego otoczenia (uprawy) celowym jest zapewnienie gospodarstwom rolnym elastyczności w zakresie przebiegu trasy zapewniającej dostęp do dróg publicznych, co jest możliwe poprzez ustanowienie służebności drogowych. Również gospodarowanie gruntami rolnymi wymaga elastyczności zarówno co do obszaru upraw, jak i ich rodzaju (zmienność upraw). Sztywne rozwiązania komunikacyjne polegające na wytyczeniu w planie miejscowym dróg wewnętrznych (KDW) przecinających takie tereny mogłyby tę gospodarkę zakłócać.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że to plan miejscowy, jeżeli jest uchwalany, jest instrumentem kształtującym politykę przestrzenną na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), z pomocą którego ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jeżeli prawodawca lokalny decyduje się wiec dokonać zmiany przeznaczenia określonych terenów, a konkretnie przeznaczyć je pod zabudowę, to od początku procesu projektowania takich rozwiązań powinien mieć na uwadze obowiązek ustalenia związanych z tym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w tym określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z kształtowanym planem nowym układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. b r.MI).

Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że jeżeli Rada zdecydowała się uchwalić plan przewidujący nowe tereny zainwestowania – zabudowy zagrodowej G8 RM i G10 RM, gdzie przecież wprost dopuszczono możliwość realizacji zabudowy wymagającej (w świetle wymogów prawa budowlanego) dostępu do drogi publicznej: budynki mieszkalne, inwentarskie, garażowe, gospodarcze, to powinna liczyć się z koniecznością planistycznego zapewnienia takiego dostępu. Organ planistyczny nie może rozumować odwrotnie, to jest najpierw dopuszczać "wyspowe" enklawy zabudowy pośród pól uprawnych, a wobec zarzutu nie zapewnienia do nich powiązań z układem komunikacyjnym, zasłaniać się charakterystyką otaczających gruntów rolnych oraz brakiem wystarczająco uzasadnionych uprawnień do wyznaczenia dróg wewnętrznych na terenach prywatnych. Innymi słowy, jeżeli gmina nie widzi możliwości wytyczenia dróg, choćby wewnętrznych, do obszarów zainwestowania, które sama zamierza wyznaczyć w planie w oddaleniu od układu drogowego, to powinna w pierwszej kolejności rozważyć, czy takie obszary zainwestowania w takim miejscu w ogóle powinna w planie wyznaczać i czy właściwszym rozwiązaniem nie byłoby usytuowanie ich przy istniejącym układzie drogowym.

Wracając do omawianej problematyki wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (w zw. z § 4 pkt 9 r.MI) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w judykaturze, którą akceptuje, dominuje pogląd, że w przypadku przeznaczania terenów pod zagospodarowanie wymagające zapewnienia powiązania z układem komunikacyjnym gminy, obowiązkiem gminy wyznaczenie stosownych połączeń drogowych.

Określone w § 4 pkt 9 r.MI, wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej) z układem zewnętrznym (zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r., II OSK 2795/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 22 stycznia 2022 r., II OSK 2362/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wywiódł, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Plan miejscowy powinien być wobec tego tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 r.MI wynika obowiązek określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, przy czym, ani ustawa, ani rozporządzenie nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, ale obejmuje on wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu. Prawodawca lokalny ma wiec obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Naczelny Sąd Administracyjny podobnie wypowiedział się także w wyroku z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2834/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wracając do okoliczności niniejszej sprawy, a konkretnie przepisów zawartych w § 22 ust. 4 (i § 22 ust. 8 i 9) planu zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym dotyczących obszarów G8 RM i G10 RM, stwierdzić należy, że do tych obszarów zabudowy zagrodowej wyznaczonych w planie, z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (w zw. z § 4 pkt 9 r.MI), nie zapewniono wymaganych powiązań z układem komunikacyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjengo, jeżeli na danym terenie plan miejscowy przewiduje zainwestowanie, w tym zwłaszcza lokalizację budynków mieszkalnych (choćby była to zabudowa zagrodowa), to nie może ograniczyć się do stwierdzenia w tekście planu, że "przejście i dojazd zapewniony" jest zapewniony przez inne tereny przeznaczone pod uprawy rolne (§ 22 ust. 9 lit. b i c). W takiej wersji plan bowiem tylko dopuszcza hipotetyczną możliwość, o ile w ogóle będzie to możliwe, wytyczenia połączenia terenu o nowym sposobie zagospodarowania z siecią dróg publicznych. Tymczasem to organ planistyczny, w aspekcie urbanistycznym, powinien zapewnić odpowiednią dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów inwestycyjnych, jeżeli sam decyduje się je wyznaczyć.

Podsumowując stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody ocenić należało jako prawidłowe, w zakresie, w jakim dotyczyło ono niezapewnienia w uchwale Rady z dnia [...] lutego 2022 r. wystarczającego dostępu G8 RM i G10 RM do układu komunikacyjnego. Uchylając je w tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Powyższy wywód nie odnosi się jednak do terenu I22 RM (załącznik nr 57), którego dotyczy zakwestionowana przez Wojewodę regulacja zawarta w § 24 ust. 5 planu. W tym zakresie zaskarżony wyrok prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Dla tego terenu w miejscowości [...] zapewniono zgodnie z § 24 ust. 9 planu dojście i dojazd do drogi gminnej za pośrednictwem działki [...] stanowiącej drogę (obręb [...] ), następnie działką [...] stanowiącą drogę (obręb [...]). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to rodzajowo inna sytuacja, aniżeli ta, która dotyczy terenów G8 RM i G10 RM. Obszar I22 RM jest obiektywnie, ewidencyjnie skomunikowany z drogą publiczną przez gminne działki drogowe. Ma więc już dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawowym. W takiej sytuacji nie trzeba wymagać od gminy, aby w planie dla tego obszaru dodatkowo jeszcze zapewniać dostępność komunikacyjną, skoro jest on wystarczający.

Gdy chodzi o zidentyfikowany przez Wojewodę błąd w planie dotyczący § 22 ust. 10, gdzie w tekście stanowi się o obszarze G1 R, natomiast w odnośnym załączniku graficznym nr 48 wskazano obszar G16 R, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organ nadzoru wydał trafne rozstrzygnięcie, stwierdzając nieważność tego przepisu wraz z powiązanym obszarem wyrysowanym na załączniku graficznym nr 48.

W tym miejscu wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający błędy i tak uchwalony, nie podlega procedurze sprostowania. Plan miejscowy, co trzeba podkreślić, jest aktem prawa miejscowego, a związku z tym w warstwie językowej nie powinien budzić wątpliwości, zwłaszcza gdy chodzi o jego spójność wewnętrzną. Nie ulega wątpliwości, że w rozważanym przypadku przepis § 22 ust. 10 planu stanowi o terenie G1 R, odwołując się do załącznika graficznego nr 48, gdzie występuje teren G16 R. Plan obarczony jest więc błędem merytorycznym, którego nie można lekceważyć. Nawet jeżeli można się domyślić, że jego źródłem jest oczywista omyłka, to nie zmienia to faktu, że plan narusza zasady jego sporządzania (art. 28 u.p.z.p.). Wojewoda trafnie zauważył w skardze kasacyjnej, że w omawianym zakresie uchwała Rady z dnia [...] lutego 2022 r. przez błędne oznaczenie nie daje się pogodzić art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 1, 6 i 8 r.MI. Należy zwrócić bowiem uwagę, że elementem wiążącym część regulacyjną planu i jej odzwierciedlenie w części graficznej jest "symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów" (§ 4 pkt 1 r.MI). W rozważanym przypadku numer wyróżniający w tekście planu wskazany jest błędnie, przez co regulację taką należy uznać za wadliwą w sposób istotny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w części uchylającej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w zakresie w jakim rozstrzygnięcie to okazało się prawidłowe – i w tym zakresie oddalił skargę. Dotyczyło to § 22 ust. 4 w zakresie słów "oznaczonego symbolem G8 RM, przedstawionego na załączniku graficznym nr 44, oznaczonego symbolem G1 RM, przedstawionego na załączniku nr 44", § 22 ust. 4 pkt 8 lit. b i c, § 22 ust. 4 pkt 9 lit. b i c oraz § 22 ust. 10 uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna Wojewody podlegała oddaleniu.

Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zachowało swoją moc w zakresie w jakim dotyczy uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w części obejmującej: § 22 ust. 4 w zakresie słów: "oznaczonego symbolem G8 RM, przedstawionego na załączniku graficznym nr 44, oznaczonego symbolem G10 RM, przedstawionego na załączniku nr 44", § 22 ust.4 pkt 8 lit. b i c, § 22 ust. 4 pkt 9 lit. b i c i § 22 ust. 10 oraz odnośne tereny wykreślone w odpowiadających im załącznikach graficznych: G8 RM i G10 RM na załączniku graficznym nr 44 oraz G16 R na załączniku graficznym nr 48.

Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1. orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., natomiast w punkcie 2. na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W punkcie 3. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia na rzecz stron zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna Wojewody została uwzględniona w części, a w części oddalona (Gmina z kolei odpowiedziała na skargę w terminie, ustanawiające pełnomocnika i zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania) koszty, które strony wzajemnie obowiązane byłyby pokryć, wzajemnie się zniosły.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.