Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 729/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 53 § 2, art. 106 § 3, art. 147 § 1, art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.14b, art. 15, art. 59
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 42, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: § 21, § 34
journal: Dz.U. 2013 poz 545
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez  operatora wyznaczonego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S.D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 marca 2015 r. nr VII/23/2015 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w filię Szkoły Podstawowej [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego S.D. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 marca 2015 r. Rada Miejska, powołując się na art. 59 ust. 1-6 i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. ) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. ) podjęła uchwałę nr VII/23/2015 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w filię Szkoły Podstawowej [...].

W § 1 uchwały wskazano, iż z dniem 31 sierpnia 2015 r. przekształca się szkołę Podstawową w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej oddział "0" i klasy I-VI w szkołę filialną o strukturze organizacyjnej oddział "0" i klasy I- III, organizacyjnie podporządkowaną Szkole Podstawowej [...]. W myśl § 2 uczniom klas IV-VI szkoły podstawowej w [...] zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi ( § 3 ). W § 4 uchwały (wg numeracji tekstu uchwały ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. z dnia 24 marca 2015 r. poz. 573 ) postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie w po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa

W uzasadnieniu do uchwały wskazano na podjęcie przez Radę Miejską w dniu 30 stycznia 2015 r. uchwały Nr V/12.2015 w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły w [...] na filię Szkoły Podstawowej w [...] oraz na dochowanie – w terminie do 27 lutego 2015 r. wszystkich wymogów związanych z procedurą przekształcania szkoły tj. przekazanie rodzicom wszystkich uczniów przekształcanej szkoły – w różnej formie ( osobiście lub listem poleconym za potwierdzeniem odbioru ) informacji oświatowej o przekształceniu placówki oraz wystąpieniu do Kuratorium Oświaty jak też organizacji związkowych ( ZNP Oddział, Rady OPZZ Województwa i Sekcji Regionalnej Oświaty i Wychowania Solidarność) o opinie w sprawie zamierzonego przekształcenia. Jako przyczynę zmuszającą gminę dla reorganizacji szkoły wskazano próbę zracjonalizowania sieci szkół oraz wydatków ponoszonych na utrzymanie placówek oświatowych. Przedstawiono też okoliczności mające wskazywać, iż w wyniku przekształcenia nie dojdzie do obniżenia jakości nauczania oraz dane obrazujące stan szkoły przekształcanej i szkoły podstawowej w [...] w zakresie ilości uczniów, kadry i jej kwalifikacji, stanu i wyposażenia placówek, osiąganych wyników, organizacji dowozu uczniów do szkoły w [...], kosztów utrzymania oraz prognozę demograficzną.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. ( data wpływu do organu 2 lipca 2015 r. ) S.D., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały zarzucając, iż do dnia wystąpienia z wezwaniem nie otrzymał informacji o reorganizacji szkoły, gdyż informacja o przekształceniu z niewiadomych przyczyn została wysłana na błędny adres do [...], podczas gdy zameldowany jest on na pobyt stały pod adresem w [...].

Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik S.D. zwrócił się do Rady Miejskiej o wyjaśnienie przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie mimo upływu terminu z art. 35 Kpa. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] sierpnia 2015 r., Rada Miejska wskazała, iż termin na rozpatrzenie wezwania wynosi dwa miesiące.

W skardze na uchwałę z dnia 18 marca 2015 r. nr VII/23/2015, wniesionej pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., pełnomocnik skarżacego zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegające na niedochowaniu wymogu informacyjnego i niepoinformowaniu wszystkich rodziców uczniów, co najmniej 6 miesięcy przed planowanym terminem reorganizacji, o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej [...] w filię Szkoły Podstawowej [...], tym samym prowadząc do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przesłanek procedury przekształceniowej,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 w zw. z art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z przepisami, a nadto całkowicie nie budzący zaufania do organu administracji,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 Kpa poprzez brak pouczenia o możliwości i trybie złożenia odwołania od zaskarżonej uchwały.

W oparciu o też zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W motywach skargi podniesiono, iż S.D. jako rodzic uczniów Szkoły Podstawowej w [...] – N.D. i S.D. powinien być poinformowany o reorganizacji szkoły, a do dnia złożenia skargi takiej informacji nie otrzymał. Wskazując na wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. ( sygn. I OSK 3045/13) wywodził iż, jako rodzic uczniów uczęszczających do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych, przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze przekształcenia szkoły, do której uczęszcza jego dziecko.

Zdaniem strony skarżącej, organ naruszył bezwzględny obowiązek informacyjny, który to powstaje wówczas, gdy została podjęta uchwała intencyjna tj. uchwała o zamiarze reorganizacji szkoły. W niniejszej sprawie wskazana uchwała została podjęta w dniu 30 stycznia 2015r., a jako planowany termin przekształcenia wskazano dzień 31 sierpnia 2015 r. Wobec czego spełnienie wymogu informacyjnego miało nastąpić do dnia 28 lutego 2015 r., co jednak nie miało miejsca gdyż – jak podkreślał S.D. - nie został poinformowany o planowanej reorganizacji, chociaż jest rodzicem dwojga uczniów, uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...]. O planowanym przekształceniu dowiedział się od sąsiadów. Po sprawdzeniu dokumentacji w Urzędzie Miejskim okazało się, że zawiadomienie o przekształceniu z niewiadomych przyczyn zostało skierowane na błędny adres, z którym to skarżący nie był związany, ani osobiście ani zawodowo. Niewyjaśnione pozostaje przy tym skąd organ pozyskał wiedzę odnośnie miejsca zamieszkania skarżącego w [...] i z jakiego powodu to właśnie na ten adres skierowano korespondencję w sytuacji gdy nieprzerwanie od [...] grudnia 1981r. jest on zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...]. Adresem tym dysponował Burmistrz jako podmiot wykonujący uchwałę intencyjną, co wynika z treści informacji oświatowej w aktach organu. Jednakże z niewyjaśnionych przyczyn został on przekreślony, a zawiadomienie wysłane na nieprawidłowy adres: [...]. Jeśli organ miał jakiekolwiek wątpliwości odnośnie prawidłowości adresów, to powinien skierować pisma na oba posiadane adresy, by mieć całkowitą pewność, co do skuteczności przekazania informacji lub zwrócić się do Straży Miejskiej w celu weryfikacji posiadanych adresów, czego jednak nie uczynił. Tym samym nie można uznać, iż skarżący miał realną możliwość uzyskania informacji o zamiarze przekształcenia szkoły w ustawowo zakreślonym terminie, a więc do dnia 28 lutego 2015 r. Informacja o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, przy czym forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie musi jednak faktycznie mieć miejsce. O tym czy dany rodzic został zawiadomiony nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie. Nadto zarzucono, iż skierowana na błędny adres przesyłka powróciła z adnotacją poczty o jej awizowaniu, a mimo to przyjęto domniemanie jej doręczenia. Pomijając już kwestię, że dla przyjęcia domniemania doręczenia konieczne jest dwukrotne awizowanie, to podkreślenia wymaga, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania faktu zawiadomienia wszystkich rodziców i nie jest wystarczające domniemanie. Zdaniem skarżącego, analogiczne nieprawidłowości w zakresie realizacji obowiązku informacyjnego ( niewskazanie gdzie umieszczono informację o możliwości odbioru przesyłki ) wystąpiły również w przypadku innych rodziców dzieci uczęszczających do szkoły m.in. A.S. i B.S. przy czym informacja do nich wysłana została 8 czerwca 2015 r., już po upływie zakreślonego ustawowo terminu, co powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia. Doręczenie w sposób nieprawidłowy nastąpiło także w przypadku J.A. i E.Z. ( w pierwszym przypadku, pismo odebrane zostało przez teścia, chociaż dodatkowo pod zwrotką widnieje podpis "J." i nie został on oznaczony jako dorosły domownik czy sąsiad, także adres wskazany w zawiadomieniu nie był prawidłowy, w drugim odbiór pisma pokwitowała matka, a nie sama zainteresowana ).

Zdaniem pełnomocnika posłużenie się przez organ dowodami doręczenia na tzw. żółtych zwrotkach, ze względu na brak adnotacji, mówiącej o obowiązku przekazania pisma adresatowi w przypadku, kiedy pismo odebrała osoba, która nim nie jest nie pozwala na przyjęcie doręczenia zastępczego czy też fikcji doręczenia, przewidzianych w art. 43 i 44 Kpa. Mając na względzie wymienione okoliczności, szereg nieprawidłowości powstałych przy podejmowaniu niniejszej uchwały, wywiedzenie skargi znajduje swoje pełne uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę o organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność jej wniesienia przed upływem terminu na dokonanie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w dalszej kolejności o oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, iż 28 sierpnia 2015 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, w czasie której podjęta została uchwała w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożone przez pełnomocnika S.D.. Rada Miejska we wskazanej uchwale odmówiła uchylenia uchwały nr VII/23/2015 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w filię Szkoły Podstawowej [...] z uwagi na bezpodstawność podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa twierdzeń i zarzutów, czym pełnomocnika skarżącego poinformowano pismem z [...] sierpnia 2015 r., doręczonym w dniu 1 września 2015r. Zdaniem organu, skarga do sądu administracyjnego na uchwałę o jakiej mowa art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może zostać wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. W świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. akt: FPS 1/98) termin dwumiesięczny termin przewidziany na sporządzenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu 2 września 2015 r. Wniesienie skargi przed wskazanym dniem uznać należy za niedopuszczalne z uwagi na brak wyczerpania określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunku zaskarżenia uchwały. Skoro więc skarga na uchwałę wypłynęła do organu w dniu 26 sierpnia 2015 r., tj. tydzień przed upływem terminu na rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia, to jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za niezasadne. Wyjaśniono, iż realizując wynikający z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązek informacyjny, Rada Miejska w pierwszej kolejności starała się doręczyć rodzicom dzieci z przekształcanej placówki informacje o zamiarze przekształcenia za pośrednictwem strażników miejskich. Próba taka, podjęta również względem S.D., pod adresem wskazanym przez szkołę: [...]. nie powiodła się bowiem strażnicy uzyskali informację, iż skarżący pod wskazanym adresem nie mieszka. W takiej sytuacji wykorzystane zostały informacje posiadane z urzędu co do miejsca zamieszkania S.D.. Adres zamieszkania skarżącego w [...], ustalony został przez organy policji w związku z prowadzonym względem skarżącego - będącego dłużnikiem alimentacyjnym – postępowaniem administracyjnym. Wiadomość o ustalonym przez organy policji adresie zamieszkania skarżącego przekazał do Referatu Spraw Socjalnych Urzędu Miejskiego Prezydent Miasta. Tym samym, celem zawiadomienia rodziców dzieci o planowanym przekształceniu szkoły organ wykorzystał dostępny mu środek. Skierowana do S.D. na adres w [...], korespondencja była dwukrotnie awizowana, korespondencję nadano w dniu 4 lutego 2015 r., w dniu 5 lutego 2015 r. na przesyłce poczyniono adnotację, iż adresata nie zastano, zaś zwrot korespondencji do nadawcy nastąpił w dniu 20 lutego 2015 , z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Uwzględniając datę pierwszej próby doręczenia (5 lutego 2015 r.) stwierdzić należy, iż w tej dacie rozpoczął bieg czternastodniowy termin na odebranie przesyłki z Urzędu Pocztowego. Termin ten zakończył swój bieg w dniu 19 lutego 2015 r. Dokonanie zwrotu przesyłki do nadawcy w dniu 20 lutego 2015 r. zapewniło prawidłową, podwójną awizację korespondencji. Skierowana do skarżącego przesyłka zwrócona została, z adnotacją "nie podjęto w terminie", nie zaś "adresat nie mieszka" czy "adresat nieznany". Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie korespondencja skierowana została na nieprawidłowy adres zamieszkania.

Odnosząc się zaś do twierdzeń skargi o nieprawidłowym doręczeniu informacji oświatowej także w stosunku do innych rodziców dzieci uczących się w Szkole Podstawowej w [...], tj. A. i B.S. oraz J.A. i E.Z., organ wskazał, iż nawet przyjęcie, że takie nieprawidłowości nastąpiły, to nie mogło to naruszyć i nie naruszyło interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego.

Zdaniem organu, nie można jednak przyjąć, iż w odniesieniu do tych osób nieprawidłowości w doręczeniu miały miejsce. Z posiadanych dokumentów wynika, że korespondencja oświatowa skierowana została do A.S. w dniu 6 lutego 2015 r., w dniu 9 lutego 2015 r. na przesyłce poczyniono adnotację, iż adresata nie zastano, zaś zwrot korespondencji do nadawcy nastąpił w dniu 24 lutego 2015 r., z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Z powyższego wynika, iż korespondencja była dwukrotnie awizowana i adresat miał możliwość zapoznania się z korespondencją przed końcem lutego 2015 r. Analogiczna sytuacja zaistniała w odniesieniu do doręczenia korespondencji B.S.. Informacja oświatowa do A. i B.S. skierowana została na adres ([...] jako adres zamieszkania ), który każde z nich wskazało odrębnie, składając w okresie późniejszym ( w dniu 25 maja 2015 r. ) do Burmistrza wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślono przy tym należy, iż każde z państwa S. zwróciło się, w przedmiotowych wnioskach, o przesłanie wnioskowanych informacji na adres w [...] (adres ten został oznaczony, jako adres do doręczenia; jako adres - zamieszkania - wskazano w nagłówku pisma [...]).

Odnosząc się do twierdzeń, jakoby za nieprawidłowe uznać należało doręczenie korespondencji skierowanej do J.A. organ stwierdził, iż w skardze nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających rzekomo nieprawidłowe doręczenie przesyłki. W przypadku zaś E.Z. wskazano, iż art. 43 Kpa przewiduje, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęty się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Odebranie korespondencji przez matkę adresatki mieści się w dyspozycji cytowanego przepisu i zapewnia skuteczne doręczenie przesyłki. Organ powołał się na pogląd WSA w Białymstoku wyrażony w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (II SA/Bk 673/13), że choć z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek dokonania zawiadomienia w trybie art. 39-49 Kpa, to przyjętą przez radę miejską taką formę doręczenia uznać należy za dopuszczalną, jako jedną z wielu innych form.

Co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z przepisami, a nadto całkowicie nie budzący zaufania do organu administracji

organ wskazał, iż zawiadamianie rodziców dzieci uczących się w placówkach, których dotyczyć ma przekształcenie, nie mieści się w zakresie żadnego z postępowań, o których mowa w art. 1 i 2 Kpa. Nie stanowi ono sprawy administracyjnej, zatem brak jest postaw do przyjęcia, że do działań tych zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6 i 8. Potwierdza to wyrok WSA w Białymstoku (sygn. akt: II SA/Bk 673/13) w którym przyjęto, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń nie mają zastosowania w przypadku powiadomień organów i osób o przekształceniu ze względu na to, że jest ono dokonywane w procedurze uchwałodawczej, a nie w procedurze administracyjnej. Tym samym niezasadny pozostaje też zarzut naruszenia tj. art. 124 § 1 Kpa, poprzez brak pouczenia o możliwości i trybie złożenia odwołania od zaskarżonej uchwały. Organ stwierdził też, że zarzuty podniesione w skardze zakresie doręczenia korespondencji S.D. oraz A. i B.S., badane były przez Urząd Wojewódzki, który nie dopatrzył się w tym względzie żadnych błędów po strome organu.

Postanowieniem z dnia 26 października 2015 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację wskazującą jego zdaniem na bezzasadność wniosku o odrzucenie skargi, gdyż jedyną przesłanką jej skutecznego wniesienia jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś udzielenie odpowiedzi na to wezwanie przez organ. Podtrzymał jednocześnie zarzut wadliwości doręczenia informacji oświatowej skarżącemu i wskazanym w skardze rodzicom. Wywodził, iż skoro organ wybrał formę doręczania w trybie Kpa, to ocena skuteczności tych czynności powinna być dokonywana zgodnie z tymi przepisami. Analogiczne stanowisko pełnomocnik zaprezentował w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Zarzucił, iż organ nie wykazał podejmowania próby doręczenia za pośrednictwem Straży Miejskiej. Nadto nie można uznać, że skierowanie przesyłki na nieprawidłowy adres w [...] oraz podwójna awizacja stwarzają możliwość zapoznania się z korespondencją, skoro adresat pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z publikacji prasowych na okoliczność skutków ( trudności z adaptacją w nowej szkole, samookaleczenie się ) jakie przekształcenie szkoły miało wywołać wśród uczniów klas IV-VI, przeniesionych do Szkoły Podstawowej w [...] oraz wykazania, że organy Gminy podejmują dalsze kroki w celu likwidacji, przekształconej w wyniku zaskarżonej uchwały, filii w [...], nadto prognozy finansowe zakładające powstanie oszczędności jakie miało przynieść dokonane przekształcenie, nie odpowiadają wstępnie szacowanym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasowe stanowisko wywodził, iż próbę doręczenia informacji oświatowej pod adresem zameldowania skarżącego potwierdza arkusz roboczy, którym dysponowała Straż Miejska z nazwiskami i adresami rodziców, dołączony do odpowiedzi na skargę. W piśmie z [...] stycznia 2016 r. zaprzeczał twierdzeniom strony skarżącej co do wpływu reorganizacji szkoły na sytuację i zachowania uczniów, przedstawiając informację dyrektora placówki. Wskazywał, że kwestia rzeczywistych oszczędności uzyskanych w wyniku przekształcenia jest zaś, jedynie po czterech miesiącach funkcjonowania filii, trudna do ostatecznego oszacowania.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu wyjaśnił, iż oznaczenie dwóch jednostek redakcyjnych jako "§ 3" w tekście uchwały, przekazanej Sądowi jest wynikiem oczywistej omyłki i miarodajny jest tekst ogłoszony w dzienniku urzędowym. W zakresie prawidłowości realizacji obowiązku doręczenia informacji oświatowej odwołał się do wyroku NSA w sprawie I OSK 2883/13. Oświadczył też, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, ale istnieje praktyka publikowania tego typu uchwał w dziennikach urzędowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

1. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Przedmiotem skargi pozostawała uchwała Rady Miejskiej w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej [...] w filię Szkoły Podstawowej w [...]. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U z 2013 r., poz. 594 ). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

3. Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powołany przepis są zatem: wydanie uchwały przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie - bezskuteczne - wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi jak też wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W sytuacji gdy skarga nie dotyczy uchwały z zakresu administracji publicznej lub została złożona po terminie, nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, podlega ona odrzuceniu ( art. 58 § 1 pkt 1,2, 5a i 6 ppsa). Pierwszoplanową zatem kwestią w niniejszej sprawie musiała być ocena dopuszczalności wniesienia skargi i legitymacji skargowej skarżącego z punktu widzenia spełniania przesłanek przewidzianych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

4. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wypowiedział się, w obowiązującym dla sprawy stanie prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07 ( vide: ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60, także ZNSA 2007/2/83 ) wskazując, iż do terminu wniesienia takiej skargi ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin do wniesienia skargi opartej na art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. W jej uzasadnieniu NSA wskazał, że wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 Kpa, który stanowi, że organy administracji są obowiązane załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki; sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów o terminach załatwiania spraw (art. 35 Kpa) wynika, że terminy te mają charakter instrukcyjno-porządkowy oraz są terminami maksymalnymi, w tym znaczeniu, że organ ma załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż we wskazanych terminach.

Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 Kpa nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz, że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 Kpa. Należy mieć też na uwadze, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie wyczekuje na odpowiedź organu na wezwanie i wnosi skargę, to w takiej sytuacji także można mówić, że wezwanie było bezskuteczne, jeżeli okaże się, że właściwy organ gminy nie uwzględnił tego wezwania. Nawet jeżeli w dniu wnoszenia skargi nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie zostanie, czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, jako warunek wniesienia skargi, jest zatem spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że jakkolwiek warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczność wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to jednak skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

5. W kontekście poczynionych wywodów nie budzi wątpliwości, iż skarga S.D. nie została złożona "przedwcześnie". Jej wniesienie (26 sierpnia 2015r.) nastąpiło w obowiązującym terminie 60 dni, liczonym od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa ([...] lipca 2015 r. ), które pozostawało bezskuteczne ( co wynika z uchwały Rady Miejskiej podjętej 28 sierpnia 2015 r. ), stąd niezasadny pozostawał wniosek organu o odrzucenie skargi.

6. Bez wątpienia zaskarżona uchwała pozostaje uchwałą z zakresu administracji publicznej. Za kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej uznać należy przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. Podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwała o przekształceniu szkoły jest uchwałą opartą na przepisach prawa administracyjnego, kształtującą władczo sytuację innych podmiotów.

7. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem, ale - i to w pierwszej kolejności - konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień.

8. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w filię Szkoły Podstawowej w [...] może być rozpatrywana z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego rodziców uczniów tej szkoły. Z art. 15 w związku z art. 14b ustawy o systemie oświaty wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży, z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy przyjąć, że rodzice dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o zamiarze jej przekształcenia. W wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13 NSA wskazał, iż rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym z poszanowaniem gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Sąd Naczelny wywiódł, że z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Prawo to ma fundamentalne znaczenie jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która to zasada wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej. Ma ona szczególne znaczenie właśnie w sytuacji, gdy interesy jednostki - np. w zakresie uzyskania wykształcenia - znajdują się w toku. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Nie może bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki (i troski) nad wykształceniem ich dzieci, wynikające zwłaszcza z art. 70 ust. 3, jak i z art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie zawartego w art. 59 ust. 1 ustawy prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do skarżącego, to jego prawo jako rodzica do uzyskania w odpowiednim terminie informacji o zamiarze przekształcenia szkoły publicznej w której pobierają naukę jego dzieci, zostało przez organ ją prowadzący naruszone. Może to być zakwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego skarżącego. Wykazanie na czym polegało to naruszenie przeprowadzone zostanie w dalszej części uzasadnienia przy omawianiu sposobu w jaki organy gminy mają realizować obowiązek informacyjny wobec rodziców dzieci uczęszczających do szkół objętych zamiarem likwidacji lub przekształcenia.

9. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust.1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Wymaga zaznaczenia, że przepisy ust.1 – 5 tego artykułu i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły (ust. 6 art. 59 ustawy).

Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy zawiera zatem normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Organ prowadzący jest zatem obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców ( niepełnoletnich ) uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Odpowiednie zastosowanie przy przekształceniu szkoły będzie miał także przepis art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 6 ustawy, co oznacza, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny właściwego kuratora oświaty.

Uchwała o zamiarze przekształcenia i uchwała o przekształceniu szkoły mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 167 ze zm. ). Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała 7 sędziów NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10 zgodnie z którą "uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich, oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2." ( vide: ONSAiWSA 2011/1/2, lex nr 621106 ).

10. Wskazane wymogi związane z zasięgnięciem opinii Kuratora Oświaty i organizacji związkowych, jak wynika z przedłożonych przez organ akt, zostały w odniesieniu do kontrolowanej uchwały dochowane.

Badana uchwała o przekształceniu szkoły poprzedzona została też, stosownie do

wymogu art. 59 ust. 1 w związku z ust. 6 ustawy poprzedzona uchwałą intencyjną tj. uchwałą o zamiarze przekształcenia szkoły, której sens wyraża się w zagwarantowaniu społeczności szkolnej i lokalnej możliwości podjęcia debaty w przedmiocie zasadności przekształcenia szkoły.

11. Uchwała w sprawie przekształcenia realizuje też wymóg uzasadnienia, w którym określone zostały motywy dokonanego przekształcenia. W odniesieniu do zawartej w nim argumentacji stwierdzić jednakże należy, że w ramach sądowej kontroli uchwał w przedmiocie likwidacji ( przekształcenia ) szkoły, sąd administracyjny stosuje kryterium zgodności z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości, że brzmienie art. 59 ustawy o systemie oświaty powoduje, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej uchwały wydanej na jej podstawie są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem kontrolowanej uchwały ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 161/13, wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 58/13; wyrok WSA Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 209/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontroli kwestionowanej uchwały pod względem celowości czy słuszności jej podjęcia, czy też uwzględnienia interesu społeczności lokalnej. Wynika to z ustawowej kompetencji sądów administracyjnych dokonujących kontroli zaskarżonych aktów wyłącznie pod względem legalności.

Ustawodawca poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu przez uczniów likwidowanej ( przekształcanej placówki szkolnej ) nie zawarł żadnych innych przesłanek czy kryteriów, od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu do jej likwidacji. Powyższe przesądza o tym, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej na gruncie art. 59 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczą kwestii legalności. Badaniu podlega zatem wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały o likwidacji ( przekształceniu ) szkoły. Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy wynika przyznane gminie upoważnienia do likwidacji ( przekształcenia ) szkoły, które może być zrealizowane dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej i bezwzględnie obowiązującej procedury. Kontrolą sądu nie może być zatem objęta zasadność czy potrzeba likwidacji ( przekształcenia ) szkoły, w tym weryfikacja celów jakie zmiany organizacyjne mają spowodować. Sąd administracyjny nie może też brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji ( przekształcenia ) szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły publiczne, położone na jej terenie, do ich likwidacji czy przekształcenia, wiąże się bowiem z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminy w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. Organizacja sieci szkół gminnych jest zatem funkcją potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, a z drugiej - jej możliwości finansowych i organizacyjnych. W ramach tych uprawnień gminy oraz istniejących uwarunkowań, w których ona funkcjonuje, mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym nie tylko tworzenie, ale też i likwidacja czy przekształcanie istniejących szkół w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz.

Podkreślenia też wymaga, iż ocena legalności poddanych kontroli aktów dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu prawnego i faktycznego na dzień ich podjęcia. Mając na uwadze poczynione wywody, wskazać należy, iż bez znaczenia prawnego dla wyników kontroli legalności badanej uchwały pozostają okoliczności faktyczne zaistniałe po dacie jej podjęcia, podnoszone w pismach pełnomocnika skarżącego, dotyczące sytuacji uczniów przekształconej szkoły w nowej placówce czy też wywody o innych niż zakładane skutkach finansowych przekształcenia szkoły w [...]. Z tych przyczyn, postanowieniem wydanym na rozprawie, oddalone zostały wnioski dowodowe strony skarżącej zgłoszone pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., przy czym również i z tego powodu, iż publikacje prasowe nie mają waloru dokumentu. Tylko taki bowiem środek dowodowy dopuszczalny jest w procedurze sądowoadministracyjnej ( art. 106 § 3 ppsa ). Z powołanych względów nie mogły też mieć znaczenia dla wyniku sprawy okoliczności podniesione w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., nadesłanym po zamknięciu rozprawy i informującym o podjęciu przez Radę Gminy w dniu 25 stycznia 2016 r. uchwały o likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...].

12. W odniesieniu zaś do wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązku zawiadamiania o likwidacji szkoły, stwierdzić należy, że czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, ale tzw. czynnością materialno-techniczną, która - choć ma charakter faktyczny - to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. I OSK 3067/13 lex nr 1339643, ). Informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do każdego z dwojga rodziców każdego ucznia likwidowanej czy przekształcanej szkoły, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią.

Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty pozostawia organowi prowadzącemu szkołę swobodę w zakresie wyboru sposobu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji pod warunkiem, że umożliwia on rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją ( vide: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r. I OSK 2826/14 lex nr 1665659 ). Poinformowanie takie nie musi nastąpić na piśmie. Udokumentowane powiadomienie rodziców obecnych na zebraniu jak też skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców niepełnoletnich uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dla celów dowodowych organ prowadzący szkołę powinien jednakże dołożyć starań, aby dokonać doręczenia pism listami poleconymi bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym wraz z protokołem z tego zebrania. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, iż ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach gminy. ( vide: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2013, s. 668-669 i cyt. tam orzecznictwo).

Termin 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły, organ więc powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem wskazanych 6 miesięcy ( vide: wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09, lex nr 1101346). W wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. I OSK 1024/12 ( vide: lex nr 1223838 ) NSA wskazał, że forma zawiadomienia musi umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację prawidłowości dokonanego zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

13. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, iż dla dopełnienia obowiązku informacyjnego z art. 59 ustawy miarodajny jest dzień nadania przez organ gminy w placówce operatora publicznego przesyłki skierowanej do rodzica ( vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. I OSK 1024/12 ). Sąd orzekający stanowiska tego nie podziela. Nie uwzględnia ono bowiem sytuacji związanej z ewentualnością skierowania przesyłki zawierającej informację oświatową na nieaktualny adres zamieszkania rodzica, co w konsekwencji nie pozwala na zweryfikowanie czy zawiadomienie do niego dotarło.

14. Niezależnie od wskazanego w powyższym wyroku poglądu NSA, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska odnośnie kwestii oceny prawidłowości formy i skutków doręczenia informacji oświatowej z art. 59 ust.1, za pośrednictwem poczty, dotyczące możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ramach pierwszego z nich wskazuje się, że przepisy Kodeksu nie mają zastosowania do takich zawiadomień bowiem działalność uchwałodawcza organu stanowiącego gminy nie jest postępowaniem administracyjnym, żaden przepis ustawy o systemie oświaty do Kpa nie odsyła, zaś odesłanie zawarte w art. 101 § 3 ustawy o samorządzie gminy dotyczy jedynie terminów z Kpa obowiązujących przy załatwianiu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto podnosi się, że termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jako materialnoprawny, nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 39-49 Kpa ). Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w wyroku NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2630/12, i z dnia 17 lipca 2014 r. I OSK 861/14, w wyroku WSA w Szczecinie z 6 listopada 2013 r. II SA/Sz 805/13( vide: baza orzeczeń nsa, gov.pl ).

Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 27 października 2009 r. I OSK 871/09 ( lex nr 571067 ) w którym NSA co do kwestii oceny realizacji obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły stwierdził, iż "nie ulega najmniejszej wątpliwości, że doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem wszystkich wymienionych w art. 43 Kpa przesłanek. Jeżeli choć jedna z nich nie zostanie spełniona, to doręczenie zastępcze nie wywołuje przewidzianego prawem skutku doręczenia". Za oceną skuteczności doręczenia informacji oświatowej w świetle przepisów Kpa o doręczeniach opowiedział się też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 24 października 2013 r. III SA/Lu 520/13 ( lex nr 1514822 ). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., III SA/Kr 1244/12 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ) uznał za dopuszczalne, w drodze analogii, stosowanie przepisów Kpa o doręczeniach w odniesieniu do doręczania informacji oświatowej. Podobnie uznał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 października 2013 r. w sprawie II SA/Rz 805/13 ( vide: baza orzeczeń nsa. ). Za odpowiednim ich stosowaniem wypowiedział się również NSA w orzeczeniu z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3067/12 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Także w innym wyroku tj. z dnia 14 maja 2013 r. I OSK 250/13 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA za prawidłowe uznał stanowisko sądu I instancji odnośnie dokonania oceny skuteczności doręczeń rodzicom informacji o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w trybie przepisów Kpa. Stwierdził, że w przypadku doręczeń zastępczych, które miały miejsce w stosunku do rodziców uczniów, do uznania doręczenia za skuteczne konieczne jest zachowanie warunków przewidzianych w przepisach Kpa. NSA wywiódł też, że w przypadku doręczenia w trybie art. 43 Kpa, w sytuacji gdy adresat jest nieobecny w domu, doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Niezachowanie w stosunku do rodzica ucznia warunków doręczenia zastępczego uprawnia do przyjęcia, że osoba taka nie została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze przekształcenia szkoły. Z kolei w świetle przepisu art. 44 § 1–3 Kpa brak podstaw do uznania za skuteczne doręczenia dla rodzica nieobecnego w mieszkaniu, awizowanego zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły w sytuacji gdy z poczynionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji nie wynika, że doręczyciel pozostawił dla adresata zawiadomienie w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej i terminie jej odbioru. NSA wywiódł, że uznanie fikcji prawnej doręczenia, o której stanowi przepis art. 44 § 4 Kpa, jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki przewidziane w paragrafach poprzedzających. Uznał też, że brak skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły któremuś z rodziców uczniów uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem.

W wyroku tym NSA dodatkowo stwierdził, że dysponowanie pełnymi danymi adresowymi rodziców uczniów obciąża organ gminy i nie zwalnia go z obowiązku ich aktualizacji okoliczność, że zostały one ujęte w dokumentacji szkolnej. Przystępując do procedury przekształcenia szkoły organ prowadzący szkołę we własnym zakresie, bądź w drodze zlecenia kierownictwu szkoły, dane te winien uzupełnić bądź zaktualizować, tak aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego w stosunku do każdego z rodziców wszystkich uczniów. Nie można bowiem przyjąć, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ustawy miał zastosowanie przepis art. 41 Kpa, nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu, skoro jakiekolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone, a obowiązek posiadania pełnych danych o rodzicach dziecka obciąża szkołę.

W jednym z najnowszych orzeczeń tj. w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. I OSK 2826/14 ( vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, że dopuszczalne jest przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty również w drodze podwójnego awizowania jeżeli ten typ doręczenia zastępczego został dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, bo stwarza on adresatowi wystarczające gwarancje procesowe.

15. Analiza akt administracyjnych sprawy obejmujących m.in. dokumentację organu, obrazującą realizację obowiązku informacyjnego w stosunku do rodziców uczniów wskazuje, że co do zasady prawidłowo podjęte zastały przez organy gminy działania zmierzające do zawiadomienia o planowanym przekształceniu szkoły obojga rodziców każdego z uczniów Szkoły Podstawowej w [...].

W odniesieniu do skarżącego dokumentacja ta wskazuje, iż pierwotnie podjęta została próba bezpośredniego doręczenia mu informacji oświatowej na adres wynikający z dokumentacji szkolnej ([...]), który był tożsamy z figurującym w ewidencji mieszkańców gminy adresem jego zameldowania. W znajdującym się w dokumentacji arkuszu pomocniczym z wykazem uczniów klas do których uczęszczają dzieci skarżącego poczyniona została adnotacja, iż skarżący pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ gminy prawidłowo - dążąc do realizacji obowiązku informacyjnego w sposób mający umożliwić rodzicowi ucznia rzeczywiste zapoznanie się z treścią informacji - podjął działania zmierzającego do doręczenia S.D. informacji oświatowej pod adresem, który znany mu był z toku innych czynności urzędowych. Istotne pozostaje, iż adres ten ([...]) wskazany został przez inny organ administracji publicznej ( Prezydenta Miasta) prowadzący w stosunku do skarżącego inne postępowanie administracyjne. Z treści pisma Prezydenta z dnia [...] września 2014 r. wynika, iż jest to adres ustalony przez Policję. Adres ten, jako adres skarżącego do korespondencji, wynika też z wystawionego przez Komornika przy Sądzie Rejonowym zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W takich okolicznościach, zważywszy na źródła uzyskania przez organ gminy wskazanego adresu, bezzasadne pozostają wywody strony skarżącej, iż informacja oświatowa została skierowana na adres z którym S.D. nie był związany prywatnie ani zawodowo.

16. Zasadne natomiast pozostawały zarzuty skargi w zakresie w jakim podnoszono w niej niemożność przyjęcia skuteczności doręczenia S.D. informacji oświatowej na adres [...] przy zastosowaniu tzw. fikcji prawnej doręczenia, o której stanowi przepis art. 44 § 4 Kpa.

Z adnotacji poczynionych na przesyłce skierowanej do S.D. pod adresem [...] wynika, iż wobec niezastania adresata przesyłkę awizowano w dniu 5 lutego 2015 r., zwrot nastąpił zaś w dniu 20 lutego 2015 wobec niepodjęcia jej w terminie. Na dołączonym do tej przesyłki zwrotnym poświadczeniu odbioru ( tzw. zpo) brak jest jakichkolwiek adnotacji doręczyciela.

W takich okolicznościach brak jest podstaw do uznania prawidłowości zastosowania instytucji regulowanej przepisem art. 44 § 1–3 Kpa i uznania skuteczności doręczenia informacji oświatowej w oparciu o § 4 art. 44 Kpa.

Nawiązując do wywodów pkt 14 wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 44 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 - czyli bezpośrednio osobie fizycznej do której jest adresowane lub w przypadku nieobecności adresata dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu - 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ ( § 1 Kpa ). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( art. 44 § 3 Kpa ). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( art. 44 § 4 Kpa ).

W świetle przywołanych regulacji stwierdzić należy, iż procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Jednakże warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie, jest dysponowanie przez ten organ nie budzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 Kpa zostały spełnione. Z powyższego przepisu wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie art. 44 § 4 Kpa zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia.

17. W okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego nie zawiera adnotacji pozwalających na ustalenie, że adresatowi pozostawiono informację o możliwości odbioru pisma w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia i oraz informację o miejscu jego odbioru oraz gdzie pozostawiono zawiadomienie. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak też adnotacji o dokonaniu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia jak też o miejscu jego pozostawienia. W orzecznictwie wskazuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma odcisku pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 Kpa. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 Kpa ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2014 r., II SA/Łd 710/14, lex nr 1535074, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. I OSK 935/11, lex nr 1082823 ). Konstrukcja skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 Kpa pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przez określony czas ( vide: postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/7, także lex nr 1234293, postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, lex nr 1068869). W orzecznictwie podkreśla się także, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi i nie może stanowić przeszkody w dopełnieniu obowiązku poczynienia odpowiednich adnotacji służących wykazaniu okoliczności o jakich mowa w art. 44 § 1-3 Kpa. Fakt, iż zastosowany formularz zwrotnego potwierdzenie odbioru nie zawiera rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 Kpa bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu ( vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12, lex nr 1301252). Wskazuje się też w orzecznictwie, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem skutek doręczenia przewidziany w przepisie art. 44 § 4 Kpa nie może nastąpić ( vide: wyrok WSA z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1198/13, lex nr 1407994 ).

18. Zdaniem Sądu, ocena braku skuteczności doręczenia skarżącemu informacji oświatowej ( a tym samym i naruszenia jego interesu prawnego ) pozostaje analogiczna, gdyby uznać, że przepisy Kpa nie mają zastosowania tj. po przeprowadzeniu jej w oparciu o przepisy art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1529 ze zm. ) i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 1529 ).

Zgodnie z § 21 ust. 1 powołanego rozporządzenia przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Stosowanie zaś do § 34 ust. 1 tego rozporządzenia - jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 powyższej ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W myśl § 37 ust. 1 cyt. rozporządzenia przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni.

Zatem jak wynika z powyższych przepisów - dla uznania, że doszło do doręczenia skarżącemu pisma zawierającego informację oświatową nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki rejestrowanej. Okoliczności dotyczące sposobu w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki rejestrowanej oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać nie mogą budzić wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia.

Dokonana już wcześniej analiza treści adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do doręczanej skarżącemu przesyłki nie pozwala jednak na taką konstatację. W okolicznościach niniejszej sprawy również w oparciu o przepisy "pocztowe" nie można zatem przyjąć, że powyższa przesyłka była prawidłowo awizowana, a konsekwencji nie można jej uznać za doręczoną. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 2689/14 ( lex nr 1643725 ) w którym stwierdzono, że "odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w § 34 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545), to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia".

19. Wskazanych uchybień w zakresie braku wymaganych treści zwrotnego potwierdzenia odbioru nie sanuje w żadnym razie, dołączona do odpowiedzi na skargę kopia pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia [...] września 2015 r. ( k – 45 ) wyjaśniającego, że zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki adresowanej do S.D. na adres [...] wraz z informacją o możliwości podjęcia przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w skrzynce oddawczej adresata. Jak już bowiem wywiedziono poprzednio, weryfikacja prawidłowości doręczenia następuje w oparciu o informacje wskazane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ( ewentualnie zamieszczone na przesyłce ). Ponadto pismo to nie wyjaśnia kwestii "podwójnego awizowania" zatem nie usuwa zaistniałych innych braków zpo.

20. W konsekwencji stwierdzić należy, nawiązując do wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymogu naruszenia przez kwestionowaną uchwałę interesu prawnego skarżącego, iż warunek ten został spełniony. Niezrealizowanie wobec S.D. obowiązku informacyjnego przez organ prowadzący szkołę stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego ( co stanowi nawiązanie do wywodów zawartych w pkt 8 ).

21. Ustalenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego pozwala na merytoryczną ocenę jej legalności w aspekcie niezgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Jak już wskazano jednym z warunków legalności uchwały o likwidacji ( przekształceniu ) szkoły pozostaje skuteczne zawiadomienie każdego z rodziców każdego dziecka o zamiarach organu prowadzącego szkołę. Uchybienia w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji ( przekształcenia ) szkoły publicznej świadczą zaś o istotnej wadliwości uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji ( przekształcenia) szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji ( vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1143/09, wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. I OSK 250/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W okolicznościach sprawy już zatem stwierdzone uchybienia w odniesieniu do osoby skarżącego dawały podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

22. Analiza przedstawionej Sądowi przez organ dokumentacji, dotyczącej doręczania informacji oświatowej pozostałym rodzicom uczniów przekształcanej szkoły pozwala na stwierdzenie, iż uchybienia wystąpiły w zakresie doręczania informacji oświatowej także innym rodzicom uczniów Szkoły Podstawowej w [...].

I tak analogiczne uchybienia jak omówione w stosunku do osoby skarżącego, związane z niezamieszczeniem na zwrotnych potwierdzeniach odbioru ( zpo ) koniecznych informacji pozwalających na przyjęcie skutku doręczenia w świetle art. 44 § 4 Kpa, jak też w oparciu o "przepisy pocztowe" wystąpiły w odniesieniu do :

- rodziców uczniów oddziału przedszkolnego B.M. i S.M., M.S. i W.S., A.S. i W.S., A.S. i B.S., A.S. i M.S.,

- rodziców uczniów klasy I B.Z., M.G. i L.G., B.Ł. i R.Ł.,

- rodziców uczniów klasy II P.K. i J.K.,

- rodziców uczniów klasy III M.C., E.D. i A.D., T.R. i A.R.,

- rodziców uczniów klasy IV F.B., I.M. i M.M.,

- rodziców uczniów klasy V B.G. i A.G., J.S. i J.S., F.T. i A.T.,

- rodziców uczniów klasy VI M.G., P.J..

Wystąpiły też uchybienia w zakresie uznania za doręczone przesyłek z informacją oświatową w sytuacji, gdy odbiór potwierdziła inna osoba niż adresat. Jak już była o tym mowa stosownie do art. 43 Kpa, w sytuacji gdy adresat jest nieobecny w domu, przesyłkę doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przyjęty w powołanym przepisie tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. 43 Kpa wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim warunków, którymi są: po pierwsze - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma, po drugie - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w tym przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej, tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu, po trzecie - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi ( vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II GSK 703/12, lex nr 1333365 i z dnia 24 kwietnia 2012, II GSK 616/12, lex nr 1337193; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. I OSK 2150/11, lex nr 1403125 ). Z treści omawianego przepisu nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi ( vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2070/10, lex nr 1121199 ). Brak adnotacji o podjęciu się przez domownika doręczenia przesyłki adresatowi stanowi o braku podstaw do przyjęcia, że dorosły domownik zobowiązanie takowe podjął, a zatem tryb zastępczy nie jest w pełni dochowany.

Jak wynika z przedłożonej dokumentacji w żadnym z przypadków gdzie doręczenie nastąpiło do rąk innej osoby niż adresat, na zpo nie informacji, iż osoba odbierająca zobowiązała się przekazać przesyłkę adresatowi.

Nadto w stosunku do:

- rodziców uczniów oddziału przedszkolnego D.K. i P.K. na zpo brak adnotacji kim jest osoba, która odebrała skierowane do nich przesyłki,

- rodziców uczniów klasy I A.W. – na zpo brak adnotacji kim jest osoba która odebrała przesyłkę, I.W. – na zpo podpis osoby odbierającej jest nieczytelny i brak adnotacji kim jest osoba, która odebrała przesyłkę.

- rodziców uczniów klasy II R.A. i J.A. – na zpo widnieje tylko nazwisko osoby odbierającej, imię "J. dopisane" dopisane innym charakterem pisma,

- rodziców uczniów klasy IV Z.P. i W.P. – na zpo podpisy całkowicie nieczytelne, uniemożliwiające ocenę kto odebrał przesyłki, D.T. - na zpo brak adnotacji kim jest osoba która odebrała przesyłkę,

- rodziców uczniów klasy VI J.K. i P.K. - na zpo brak adnotacji kim jest osoba, która odebrała przesyłki, T.M. - na zpo brak adnotacji kim jest osoba, która odebrała przesyłkę.

Wskazane uchybienia stanowią o niemożności uznania za doręczone wymienionym osobom przesyłek zawierających informację oświatową.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż Sąd za prawidłowo doręczone uznał te przesyłki, na których potwierdzenia jej odbioru dokonał rodzic ucznia za drugiego rodzica, o ile oboje rodzice zamieszkują pod tym samym adresem. W takiej sytuacji brak adnotacji na zpo, kim jest osoba odbierająca przesyłkę za adresata, pozwala bowiem na przyjęcie, iż nastąpiło to do rąk dorosłego domownika.

23. Ocena skuteczności doręczenia informacji o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dokonana w oparciu o przepisy Prawa pocztowego i rozporządzenia wykonawczego pozostaje podobna. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy Prawo pocztowe, przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej pod adresem wskazanym w przesyłce. W myśl § 21 ust. 1 powoływanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Stosownie do ust. 3 pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru. W świetle powołanych przepisów "pocztowych" brak czytelnego podpisu lub brak stwierdzenia, iż przesyłka doręczona została osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem ( co znaczeniowo odpowiada określeniu "dorosły domownik" ) wyklucza przyjęcie skutku doręczenia w odniesieniu do wymienionych rodziców. Zatem w świetle tych przepisów wadliwe pozostają dręczenia do rąk innych osób niż adresat w sytuacjach gdy na zpo widnieje nieczytelny podpis, jak też nie ma informacji, kto odebrał przesyłkę ( z pominięciem przypadku odbioru przez drugiego rodzica ucznia zamieszkującego pod tym samym adresem co rodzic - adresat ).

24. Ocena legalności zaskarżonej uchwały nie mogła pominąć też jej charakteru prawnego, w szczególności zważywszy na zapis jej § 4 uchwały ( wg numeracji tekstu uchwały ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. z dnia 24 marca 2015 r. poz. 573 ), zgodnie którym uchwała wchodzi w życie w po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wbrew temu zapisowi, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego lub że obowiązek publikacji wynika z przepisu prawa.

Uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego ( vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11; lex nr 1218853, wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2013 r., IV SA/po 641/13; lex nr 1491148, wyrok WSA w Rzeszowie z 30 października 2013 r., II SA/RZ 805/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1484 ) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). W postanowieniach art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak też w przepisach ustawy o samorządzie gminnym czy też w żadnym innym akcie prawnym ustawodawca nie zawarł normy nakazującej publikację uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie istnieje zatem przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwały we wskazanym publikatorze urzędowym. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji ( przekształcenia ) szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób istotnie naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto również jeżeli rada gminy uzależniła jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały. W tej mierze podzielić należy stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), w którym przyjęto, że odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku miałaby ten skutek, że uchwala nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością.

24. Z powołanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł o kosztach postępowania.

25. W związku z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem wskazać należy na jego skutki. W tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 3045/13 (vide: lex nr 1460795). Podzielając wyrażone w nim stanowisko, wskazać należy, że stwierdzenie (gdy stanie się prawomocne) nieważności uchwały Rady Miejskiej wywołuje skutek ex tunc (działający wstecz). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje wywołane przez nią skutki prawne (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2013r., I OSK 1457/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym samym unieważniona (prawomocnie) uchwała musi być traktowana tak, jakby nigdy nie weszła do obrotu prawnego ( tj. jakby nigdy nie została podjęta). Z momentem uprawomocnienia się wyroku funkcjonowanie - w miejsce Szkoły Podstawowej w [...] - filii Szkoły Podstawowej w [...] naruszać będzie prawo. W konsekwencji więc, z prawnego punktu widzenia, skutek będzie taki, że Szkoła Podstawowa w [...] nadal istnieje. Organ powinien zatem albo przywrócić zgodność między stanem faktycznym i prawnym, poprzez przywrócenie faktycznej działalności tej szkoły, albo ponownie wszcząć i przeprowadzić procedurę przekształcenia w sposób odpowiadający prawu. Natomiast już od dnia wyroku, stosownie do przepisu art. 152 § 1 ppsa, wobec uwzględnienia skargi na uchwałę, działa ochrona tymczasowa, która sprawi, iż uchwała nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.