Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2435/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 983/18 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 983/18, oddalił skargę W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Społecznej w K. (dalej jako: "organ I instancji") przyznał W. N. (dalej jako: "skarżący") świadczenie w formie zasiłku stałego na okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do 31 maja 2019 r.

Następnie decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 6 pkt 1, art. 7, art. 8 ust.1-4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37, art. 106 ust. 4 i art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508; dalej jako: "u.p.s."), organ I instancji uchylił ww. decyzję argumentując, że zmianie uległa sytuacja zawodowa strony, która podjęła zatrudnienie u pracodawcy zagranicznego na podstawie umowy z 9 kwietnia 2018 r., na okres 78 tygodni. Strona nie wykonuje pracy w warunkach pracy chronionej, a zgodnie z umową praca jest wykonywana poza granicami kraju, co narusza art. 5 ust. 1 u.p.s. Stwierdzono, że strona nie spełnia przesłanek z art. 37 u.p.s. do przyznania zasiłku stałego, albowiem nie jest osobą niezdolną do pracy i wykonuje pracę zarobkową poza granicami kraju.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Przyjęto, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz zawarł umowę o pracę od dnia 13 kwietnia 2018 r. na okres 78 tygodni, na podstawie której został zatrudniony jako pracownik produkcji u jednego z klientów agencji pośrednictwa pracy za granicą. SKO wyjaśniło, że zasiłek stały jest świadczeniem, które organ administracji jest zobowiązany przyznać, jeśli strona spełnia przesłanki wskazane w ustawie. Jedną z takich przesłanek jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że strona jest całkowicie niezdolna do pracy. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie odpadła przesłanka uzasadniająca przyznanie świadczenia, bowiem skarżący nie wykonywał pracy w warunkach pracy chronionej. Ponadto praca ta była wykonywana poza terytorium RP, co oznacza, że skarżący nie przebywał na terytorium kraju w celu pobierania świadczenia.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. Zakwestionował, że przestał spełniać warunki do otrzymania zasiłku stałego. Wyjaśnił, że jedynie okresowo przebywał poza granicami kraju, centrum jego interesów życiowych znajduje się w Polsce, podjął pracę celem szybkiej spłaty zadłużenia, zarobek przeznaczył na spłatę zadłużenia z tytułu opłat czynszowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Każda z ww. przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Z analizowanego przepisu wynika również, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu, a decyzja wydana w tym trybie – jako konstytutywna – kształtować może na nowo sytuację prawną strony.

Sąd I instancji podał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że spełniał on przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., aby przyznać mu świadczenie socjalne w postaci zasiłku stałego. Jego sytuacja życiowa i majątkowa, której nie jest w stanie sam przezwyciężyć, uzasadniały przyznanie mu ww. świadczenia. Z przeprowadzonego w dniu 4 października 2018 r. wywiadu środowiskowego wynika jednak, że skarżący zawarł umowę o pracę od dnia 13 kwietnia 2018 r. na okres 78 tygodni i został zatrudniony jako pracownik u jednego z klientów agencji pośrednictwa pracy za granicą. Zatem w okresie przyznawania mu świadczenia w postaci zasiłku stałego skarżący był zatrudniony na umowę o pracę na czas nieokreślony, o czym nie poinformował organu składając wniosek o przyznanie tego świadczenia. Sąd I instancji wskazał również, że skarżący nie wykonuje pracy w warunkach pracy chronionej.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie zmianie uległa sytuacja zawodowa skarżącego, która uprawniała go do przyznania mu świadczenia socjalnego w postaci zasiłku stałego. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że podjął zatrudnienie pomimo, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika że jest całkowicie niezdolny do pracy. Sąd I instancji wskazał, że definicję całkowitej niezdolności do pracy określa art. 6 ust. 1 u.p.s., zgodnie z jego treścią całkowita niezdolność do pracy jest to niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r., o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 511; dalej jako: "u.r.z.s.") do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że w związku z podjęciem pracy zarobkowej na podstawie umowy o pracę od dnia 13 kwietnia 2018 r. nastąpiła zmiana okoliczności, które uprawniały skarżącego do pobierania zasiłku stałego. Należy mieć na uwadze, że szczególne zasady przyznawania pomocy społecznej wyrażone w u.p.s. obligują organ do dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy i jakakolwiek zmiana w sytuacji dochodowej lub osobistej osoby pobierającej świadczenia powoduje konieczność zweryfikowania tych okoliczności i rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd I instancji nie znalazł podstaw ani do zakwestionowania ustaleń faktycznych organu, ani prawidłowości ich oceny. Skarżący wspomnianych ustaleń nie kwestionował, jednakże przedstawił odmienny pogląd dotyczący przesłanek do przyznania mu zasiłku stałego, twierdząc, że takimi przesłankami w jego przypadku są przede wszystkim stan zdrowia oraz trudna sytuacja finansowa. W ocenie Sądu I instancji w sprawie bezspornym jest, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jednakże zgodnie z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia osobom, które składają wniosek o taką pomoc, a także umożliwienie im przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.).

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) niewłaściwą wykładnię art. 106 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., przez przyjęcie, że podjęcie pracy przez osobę pobierającej zasiłek stały w każdym przypadku stanowi zmianę okoliczności uprawniających ją do pobierania tego zasiłku i powoduje utratę prawa do jego pobierania, podczas gdy w rzeczywistości podjęcie zatrudnienia przez beneficjenta zasiłku stałego nie zawsze będzie stanowiło zmianę okoliczności uprawniających go do pobierania tego zasiłku, skutkującą utratą prawa do tego zasiłku, co spowodowało oddalenie skargi;

b) niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 2 u.r.z.s., przez przyjęcie, że przepis ten określa warunki, w jakich może podjąć pracę osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym oraz, że może ona podejmować pracę wyłącznie w warunkach pracy chronionej, podczas, gdy przepis ten określa krąg podmiotów, które mogą być zaliczone w poczet osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie określając rodzaju pracy, którą może podejmować taka osoba;

c) niezastosowanie art. 4 ust. 5 u.r.z.s., z którego wynika, że osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym może podejmować pracę w warunkach innych niż warunki pracy chronionej, jeżeli jest zatrudniona w formie telepracy, lub jeżeli pracodawca dostosował stanowisko pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej, podczas gdy wskazany przepis powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący podjął pracę, której jako osoba o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie może wykonywać, a w konsekwencji do uznania, że skarżący nie spełnia przesłanek do pobierania zasiłku stałego, a następnie do oddalenia skargi;

2. przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien zostać zastosowany, gdyż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na niewłaściwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., polegającej na przyjęciu, że podjęcie zatrudnienia przez osobę całkowicie niezdolną do pracy w warunkach innych niż warunki pracy chronionej stanowi przesłankę do stwierdzenia, iż osoba taka nie spełnia wymagań do korzystania ze świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego;

b) naruszenie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien zostać zastosowany, gdyż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 u.r.z.s. przez SKO, polegającej na przyjęciu, że przepis ten określa warunki, w jakich osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym może podjąć pracę oraz, że może ona podejmować pracę wyłącznie w warunkach pracy chronionej, podczas, gdy przepis ten określa krąg podmiotów, które mogą być zaliczone w poczet osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie określając rodzaju pracy, którą może podejmować taka osoba, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona;

c) naruszenie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien zostać zastosowany, gdyż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na niezastosowaniu art. 4 ust. 5 u.r.z.s. przez SKO, z którego wynika, że osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym może podejmować pracę w warunkach innych niż warunki pracy chronionej, jeżeli jest zatrudniona w formie telepracy, lub jeżeli pracodawca dostosował stanowisko pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a następnie mylnego uznania, iż skarżący nie spełnia przesłanek do pobierania zasiłku stałego, ze względu na zmianę jego sytuacji zawodowej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona;

d) naruszenie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis powinien zostać zastosowany, gdyż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na niezastosowaniu art. 8 ust. 3 u.p.s. i nie ustaleniu sytuacji dochodowej skarżącego, podczas gdy organ powinien zweryfikować, czy sytuacja dochodowa beneficjenta pomocy społecznej uległa zmianie uzasadniającej odebranie prawa do zasiłku stałego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona;

e) naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien zostać zastosowany, gdyż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., tj. przez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sytuacji życiowej i dochodowej skarżącego oraz do załatwienia sprawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez Sąd I instancji przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. pkt 1 u.p.s., przyjmując, że jakakolwiek zmiana sytuacji zawodowej osoby pobierającej zasiłek stały w każdym przypadku powoduje zmianę okoliczności uprawniających ją do przyznania tego świadczenia z pomocy społecznej. W rzeczywistości, osoba pobierająca zasiłek stały może podejmować pracę nie tracąc przy tym do niego prawa, bowiem nie istnieje żaden przepis nakazujący powstrzymanie się od podejmowania pracy. W wyniku podjęcia zatrudnienia zmianie może ulec sytuacja dochodowa świadczeniobiorcy i dopiero to zdarzenie może stanowić podstawę do utraty zasiłku stałego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji nie zbadał czy zmianie uległa sytuacja dochodowa skarżącego, nie zrobił tego również Sąd I instancji. Całość rozstrzygnięcia oparto na stwierdzeniu, że sama zmiana sytuacji zawodowej beneficjenta zasiłku stałego pozbawia go prawa do tego świadczenia. Jednakże mimo podjęcia pracy przez skarżącego, jego sytuacja dochodowa nie uległa zmianie. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, zmiana sytuacji dochodowej strony nie zawsze powinna być oceniana przez pryzmat dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., gdyż jest pojęciem szerszym. Sytuacja dochodowa beneficjenta pomocy społecznej ulega bowiem zmianie dopiero w przypadku, gdy jego niezbędne potrzeby życiowe mogą być rzeczywiście zabezpieczone bez udziału środków pochodzących z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie niezbędne potrzeby życiowe skarżącego, bez otrzymywania środków z pomocy społecznej, nie zostaną zabezpieczone. Skarżący jest bowiem osobą ubogą, schorowaną, przyjmującą kosztowne leki. Całość zarobionych pieniędzy przeznaczył na uregulowanie długów, których łączna wartość opiewała na ok. 10 000 zł. W przypadku nieuiszczenia zaległości skarżącemu groziła eksmisja. W istocie jego sytuacja dochodowa nie uległa zatem zmianie. Skarżący nadal spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku stałego, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Nadto, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 u.r.z.s., uznając, że osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym może podejmować pracę wyłącznie w warunkach pracy chronionej, co jest niezgodne z rzeczywistością. Wskazany przepis nie wskazuje bowiem w jakich warunkach osoba o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności może podjąć pracę, a określa podmioty, które mogą być zaliczone w poczet osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do warunków pracy, w których mogą pracować osoby, wobec których orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale mówi o tym, wobec kogo można orzec taki stopień niepełnosprawności, inaczej: jakie przesłanki musi spełnić dana osoba, aby została uznana za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący spełnia przesłanki, albowiem jest osobą o naruszonej sprawności organizmu i jest niezdolny do pracy. Niezdolność do pracy, nawet całkowita, nie oznacza braku możliwości wykonywania żadnej pracy, a jedynie niemożliwość wykonywania pracy w warunkach, które nie zostały specjalnie przystosowane do osoby niepełnosprawnej. Przez takie warunki należy rozumieć warunki pracy chronionej oraz przypadki, o których mowa w art. 4 ust. 5 u.r.z.s., tj. gdy pracodawca przystosował stanowisko pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub gdy zatrudnienie przyjmuje formę telepracy. Konkludując, osoba o orzeczonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności może podjąć pracę w warunkach pracy chronionej lub u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej lub w formie telepracy. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie – osoba legitymująca się orzeczeniem o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy może być zatrudniona zarówno w warunkach chronionych, jak i na przystosowanym stanowisku pracy czy w formie telepracy (M. Włodarczyk (red.), Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz., Wolters Kluwer 2015). Skarżący legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, jednakże pracę wykonywał na stanowisku przystosowanym do jego szczególnych potrzeb jako osoby niepełnosprawnej, czyli zgodnie z wymogami u.r.z.s. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji mylnie zatem nie zastosował art. 4 ust. 5 u.r.z.s. i błędnie uznał, że skarżący mógł podjąć pracę tylko w warunkach pracy chronionej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że SKO dokonało błędnego oznaczenia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, wskazując, iż jego podstawę stanowił art. 37 u.p.s. oraz dokonało błędnej wykładni wskazanego przepisu, uznając, że podjęcie przez beneficjenta zasiłku stałego zatrudnienia w warunkach innych niż warunki pracy chronionej, pozbawia go prawa do pobierania tego zasiłku. Tymczasem przepisy prawa nie zabraniają takiej osobie podejmowania pracy. Ponadto, organ tak samo błędnie jak Sąd I instancji wyłożył art. 4 ust. 2 oraz nie zastosował art. 4 ust. 5 u.r.z.s. Wobec tego wszelkie wywody dotyczące naruszenia wskazanych przepisów przez Sąd I instancji oraz właściwego ich rozumienia odnoszą się również do naruszeń dokonanych przez SKO. Dodatkowo organ nie zweryfikował sytuacji dochodowej skarżącego, choć powinien ustalić jego dochód zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 u.p.s., a następnie zweryfikować, czy jego sytuacja dochodowa nadal uprawnia go do pobierania zasiłku stałego. W rzeczywistości SKO zaniechało zastosowania tego przepisu, poprzestając na stwierdzeniu, że zmieniła się sytuacja zawodowa skarżącego, wobec czego stracił on prawo do pobierania zasiłku stałego. Organy dopuściły się zatem obrazy art. 8 ust. 3 u.p.s., stąd też Sąd I instancji winien uwzględnić skargę skarżącego. Wobec zaniechania ustalenia sytuacji życiowej i dochodowej skarżącego, SKO dopuściło się obrazy przepisów postępowania, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Organ powinien wnikliwie zbadać czy sytuacja skarżącego zmieniła się na tyle, by przestał spełniać warunki korzystania z pomocy. SKO w istocie zaniechało rzetelnej weryfikacji sytuacji skarżącego i wpływu na spełnianie warunków do korzystania przez niego z pomocy, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto ocena ta winna być przeprowadzona w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Tymczasem skarżący do Polski wrócił w dniu 29 września 2018 r. i na dzień wydania decyzji zmieniającej nie pracował już za granicą, a wszystkie środki jakie udało mu się zarobić, przeznaczył na spłatę długów za mieszkanie, aby uchronić się przed eksmisją.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna okazała się skuteczna, niezależnie od trafności tez uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak związany uzasadnieniem zgłoszonych zarzutów.

Skarga została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Te ostatnie dotyczą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami prawa materialnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazane przepisy p.p.s.a. są przepisami określającymi treść rozstrzygnięcia sądu I instancji, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To czy Sąd I instancji powinien był zastosować wymienione podstawy uwzględnienia skargi zależy zatem od uprzedniego rozważenia zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej, wskazanych w skardze kasacyjnej. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym wyznaczają przy tym przepisy prawa materialnego, to one określają bowiem przesłanki wymagające ustalenia.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji Sąd I instancji zidentyfikował art. 106 ust. 5 u.p.s.a. Mając na uwadze argumentację przedstawioną przez organy administracji, wskazanie na ten przepis jest właściwe, choć należy zauważyć, że nie był on wskazany w podstawie prawnej żadnej z decyzji. Nie jest jednak, jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej strony może uzasadniać zmianę lub uchylenie decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 ust. 5 jest odrębnym i nowym postępowaniem, ale jego przedmiotem jest decyzja dotychczasowa, podlegająca ewentualnie uchyleniu lub zmianie ze względu na zmianę sytuacji osobistej lub dochodowej strony. Relewantne dla zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej będą zatem zmiany takich danych dotyczących strony, które mają znaczenie dla przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o dotychczasowej treści. Zmiany te powinny zostać w postępowaniu administracyjnym ustalone zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego.

Podstawę przyznania zasiłku stałego był przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. – zasiłek przysługuje osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stwierdzono, że kryteria te skarżący spełniał w dacie wydania decyzji przyznającej zasiłek. Sąd I instancji zaakceptował natomiast stanowisko organów, że zawarcie umowy o pracę za granicą i podjęcie tej pracy skutkowało zmianą "sytuacji zawodowej", która zadecydowała o utracie statusu osoby niezdolnej do pracy i utratą prawa do zasiłku. Stanowisko to nie znajduje dostatecznego oparcia w dotychczas zebranym i przyjętym przez organy administracji stanie faktycznym.

Zasadny jest w konsekwencji zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz art. 4 ust. 2 u.r.z.s. Niezdolność do pracy, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. nie jest ustalana samodzielnie przez organ pomocy społecznej, w oparciu o przepis art. 4 u.r.z.s. i wskazane w nim kryteria. Również przepis art. 6 pkt 1 u.p.s. nie daje podstaw organom pomocy społecznej do ustalania przesłanki niezdolności do pracy czy całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczenia w tym zakresie są wydawane przez właściwych lekarzy orzeczników i zespoły orzekające o niepełnosprawności, a kwestie te są uregulowane w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, na co wskazuje art. 6 pkt 1 u.p.s. Fakt podjęcia pracy nie przesądza zatem w żadnym razie o utracie statusu osoby całkowicie niezdolnej do pracy. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. przez błędną wykładnię. Podjęcie zatrudnienia, niezależnie od jego warunków, nie stanowi o utracie statusu osoby niezdolnej do pracy i nie świadczy o zmianie sytuacji osobistej strony w odniesieniu do tej przesłanki. Nie miał natomiast znaczenia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 5 u.r.z.s., ponieważ warunki wykonywania pracy nie miały dla sprawy żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek do przyznania zasiłku stałego.

Oczywiście fakt podjęcia pracy łączy się z uzyskiwaniem dochodu, co jest okolicznością relewantną zarówno ze względu na przesłankę wysokości dochodu z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jak i przesłankę zmiany sytuacji dochodowej z art. 106 ust. 5 u.p.s. Zmiana sytuacji dochodowej uzasadnia zmianę lub uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego wówczas, gdy skutkuje przekroczeniem progu dochodowego wyznaczonego w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. W tym zakresie nie poczyniono w sprawie jednak żadnych ustaleń. Okolicznością bezsporną, bo przyznaną przez stronę, jest wyłącznie fakt zawarcia umowy i podjęcia pracy. Nie ustalono jednak, jak długo była ona wykonywana i czy była kontynuowana, i jaki przyniosła dochód. Akceptując ustalenia dowodowe organów Sąd I instancji naruszył zatem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem istotna dla sprawy okoliczność związana ze zmianą sytuacji dochodowej strony nie została stwierdzona, w tym zakresie organ żadnej z instancji nie przyjął żadnej wielkości, mimo dysponowania tekstem umowy i danymi pracodawcy. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie niweczy ich znaczenia wskazanie na opuszczenie przez stronę terytorium kraju. Przepis art. 5 pkt 1 u.p.s. przyznaje prawo do świadczeń osobom przebywającym na terytorium RP, co jednak nie oznacza zakazu okresowej zmiany miejsca pobytu. Przesłanka ta nie może być rozumiana jako zakaz dla beneficjentów pomocy społecznej opuszczania terenu kraju z jakichkolwiek powodów i na jakikolwiek czas. W czasie prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o uchyleniu poprzedniej decyzji przyznającej zasiłek stały strona brała udział w pewnych czynnościach procesowych, złożyła oświadczenie, zatem przebywała niewątpliwie na terenie kraju. Nie ustalono, w jakim okresie przebywała za granicą i nie oceniono, czy wyjazd ten, ze względu na jego charakter i długość, mógł oznaczać opuszczenie terenu kraju w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.p.s., a także czy uzasadniał uchylenie, czy też jedynie zmianę decyzji dotychczasowej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.

Wskazane uchybienia skutkują uznaniem zasadności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ze względu na pominięcie znaczenia uchybień procesowych związanych z niedostatecznym ustaleniem istnienia przesłanek do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.s., wynikającym z wadliwej wykładni tych przepisów.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.