Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 72/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 16 i art. 17
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151 i art. 161 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 60
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na bezczynność B S.A. z/s we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę na bezczynność B S.A. z/s we W. w zakresie punktu II wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2014 r.; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne na bezczynność tego przedsiębiorstwa w zakresie punktu I tego wniosku.


UZASADNIENIE

A Sp. z o. o. z siedzibą we W., reprezentowana przez radcę prawnego A. K. (dalej: skarżąca spółka), pismem z dnia 28 listopada 2014 r., skierowanym do B Spółka Akcyjna we Wrocławiu (dalej: M[...]) wniosła o udzielenie informacji publicznej w zakresie dokumentacji dotyczącej rozliczania kosztów tzw. "wody wspólnej", tj. ilości wody stanowiącej różnicę pomiędzy wskazaniem wodomierza głównego i sumą wskazań wodomierzy odliczających zgonie z § 5 ust. 4 umowy nr [...] o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków zawartej w dniu [...] pomiędzy M[...] i skarżącą spółką (dalej: umowa).

Wniosek dotyczył udostępnienia informacji obejmującej: 1) wyniki pomiarów wodomierza zainstalowanego we W. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]; nr inwentarzowy: [...], nr fabryczny [...], symbol ewidencyjny przyłącza: [...]) oraz wodomierzy zainstalowanych w jego miejsce po 31 października 2008 r. za okres 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r., 2) wyniki pomiarów wodomierzy odliczających wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnej C S. A. z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej określanej w umowie jako "infrastruktura wodociągowa - kanalizacyjna P. P. B." (§ 5 ust. 7 umowy) za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca spółka wskazała, że M[...] jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej ustawa o dostępie do informacji publicznej) podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, ponieważ gospodaruje mieniem komunalnym, a 100 % udziałów M[...] należy do Gminy W.

We wniosku tym skarżąca spółka odniosła się również do pojęcia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazała m. in., że zgodnie z orzecznictwem sądowym nie stanowi przetworzenia informacji sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2014 r., SAB/Lu 113/14). Nie stanowi zatem przetworzenia udostępnienie danych znajdujących się w systemie komputerowym podmiotu, do których należą wyniki odczytu wodomierzy. Zgromadzenie tych danych i kopii dokumentów nie tworzy żadnej nowego informacji, a w orzecznictwie przyjmuje się, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów wymagających odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982). Informacji objętych wnioskiem nie sposób kwalifikować jako przetworzonych za względu na konieczność anonimizacji dokumentów, co potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 26/14.

Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka podniosła, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, ponieważ ich udostępnienie polega wyłącznie na wydrukowaniu albo skopiowaniu do pliku komputerowego danych z odczytów wodomierzy wskazanych we wniosku.

We wniosku podano, że informację należy przesłać pocztą elektroniczną oraz w formie plików komputerowych, tj. pliku doc lub excel z danymi dotyczącymi odczytów wodomierzy.

W odpowiedzi na ten wniosek M[...] pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. wskazało, że w zakresie żądania pkt 1 wniosku w załączeniu przekazuje żądaną informację w postaci wygenerowanego raportu z systemu informatycznego, a w zakresie żądania zawartego w pkt 2 wniosku, że informacja ta ma charakter przetworzony, a jej udostepnienie wymaga dużego nakładu pracy, gdyż dane należałoby wyszukać indywidulnie dla każdego z odbiorców. W piśmie wezwano więc skarżącą spółkę do wykazania interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej, wskazanej w pkt 2 wniosku, w terminie 14 dni. Pismo to zostało wysłane pocztą elektroniczną. Dodano w nim, że niniejsza sprawa dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawcy wynikającego z konieczności rozliczenia usługi dostawy wody, albowiem zakres żądanych informacji dotyczy przedmiotu sporu sądowego jaki toczył się pomiędzy stronami. Wnioski kierowane przez spółkę do M[...] dotyczą realizacji prywatnych, indywidualnych interesów, których nie można utożsamiać z interesem publicznym.

Kolejnym pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. nazwanym "uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej" skarżąca spółka wskazała, że informacja o wynikach pomiarów M[...] wodomierzy zamontowanych u odbiorców objęta wnioskiem nie stanowi informacji przetworzonej. Potwierdza to załączona do powyższej odpowiedzi M[...] z dnia 16 grudnia 2014 r. lista odczytów wodomierza zamontowanego we W. przy ul. M., wygenerowana z systemu informatycznego. Nie sposób przyjąć, że dane dotyczące odczytów wodomierzy są przechowywane w różnych systemach – skoro zaś możliwe było wygenerowanie danych dotyczących jednego, w identyczny sposób możliwe jest wygenerowanie danych dotyczących pozostałych wodomierzy. Chybione jest twierdzenie, że wnioski kierowane do M[...] zmierzały do realizacji celów prywatnych, gdyż w interesie wszystkich odbiorców, a więc całej społeczności miasta jest dokonywanie kontroli poprawności rozliczeń działania zakładu posiadającego monopol na dostarczanie wody.

M[...] pismem z dnia 16 stycznia 2015 r., sporządzonym w odpowiedzi na wniosek spółki z dnia 28 listopada 2015 r., i pismo z dnia 30 grudnia 2014 r., podtrzymało stanowisko w zakresie żądania w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyrażone w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r., zgodnie z którym żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wobec niewskazania interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie tej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma z dnia 16 grudnia 2014 r., który upłynął dnia 30 grudnia 2014 r. – odmówiło udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W piśmie tym M[...] podtrzymało argumenty, przytoczone w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r., dotyczące tego, że powyższa informacja dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawcy związanego ze sporem sądowym i dodało, że spór ten obejmował kwestię ważność zapisów umowy w przedmiocie dostawy wody i odbiorców ścieków w kontekście ustalania zasad rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Postępowanie to zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...] stwierdzającym, że kwestionowane przez odbiorców usług zapisy umów są ważne, skuteczne i mogą stanowić podstawę rozliczeń miedzy stronami.

Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na bezczynność M[...] w przedmiocie wniosku z dnia 28 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej polegającą na nieuzasadanionej odmowie udostępnienia informacji zgodnie z żądanym przez skarżącą zakresem oraz na niezałatwieniu wskazanego wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze tej skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprawie polegające na odmowie udzielenia wnioskowanych informacji i żądania wykazania interesu prawnego podczas gdy wnioskowane informacje nie stanowiły informacji przetworzonych, ponieważ nie można uznać za informację przetworzoną informacji publicznej tylko dlatego, że jej udostępnienie wymaga dużego nakładu czasu i pracy oraz zestawienia kilku posiadanych informacji. Zarzuciła również naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji i nieuzasadnione argumentowanie tej odmowy toczącym się sporem sądowym między stronami, podczas gdy M[...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji bez względu na interes prawny lub faktyczny wnioskodawcy i cel w jakim mogą być wykorzystane. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 16 w związku z art. 17 powołanej ustawy polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie i niewydanie przez M[...] decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych czy umorzenia postępowania, a skierowanie do Spółki jedynie pisma ze wskazaniem których informacji strona przeciwna odmawia udostępnienia z lakonicznym uzasadnieniem sprowadzającym się do uznania, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi, podczas gdy M[...] zobowiązane było załatwić sprawę w sposób ściśle określony przepisami ustawy. Wniosła również o zobowiązanie M[...] do udostępnienia wnioskowanych informacji w terminie zakreślonym przez sąd i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka opisała stan faktyczny sprawy wskazując, że M[...] udzieliło jej informacji, o którą wnioskowała w pkt 1 wniosku. Natomiast odnośnie informacji publicznej, zawartej w pkt 2 wniosku, M[...] pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. odmówiło jej udzielenia podnosząc, że informacja ta ma charakter przetworzony i jej udostępnienie wymaga dużego nakładu czasu i pracy, a żądane dane należałoby odszukać indywidualnie dla każdego z odbiorców. Ponadto M[...] uzasadniło odmowę tym, że żądna w pkt 2 informacja może być wykorzystana przez spółkę w sporze sądowym.

Wobec powyższego skarżąca spółka podała, że odmowa udostępnienia informacji nastąpiła bezpodstawnie i w tym zakresie uznać należy, że M[...] dopuściło się bezczynności.

W dalszej części skargi spółka zanegowała stanowisko M[...], że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wskazała, że nie można uznać aby duży nakład pracy uzasadniał uznanie informacji za informację przetworzoną. Traktowanie informacji publicznej jako przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne. Każde pozytywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji polega na wytworzeniu informacji z pewnej całości zgodnie ze sprecyzowanym wskazaniem wnioskodawcy. Jest rzeczą naturalną, że udostępnienie informacji wymaga sięgnięcia do posiadanej przez organ dokumentacji pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę i sporządzenie jej specjalnie dla niego bez względu na nakład pracy wymagany do jej udzielenia (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 110/14).

Spółka wskazała również, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej nie stanowi przetworzenia informacji odnalezienie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z przetworzeniem informacji nie można zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Ponownie powołała wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11 (LEX nr 1135982) z którego wynika, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów wymagających odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 (LEX nr 1094536). Spółka podała, że nie domagała się udostępnienia informacji, które nie istnieją, lecz przedstawienia danych, które posiada M[...] z racji wykonywanych zadań publicznych.

Spółka dodała również, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną wyłącznie poprzez proces zestawienia kilku informacji. Informacja przetworzona nie istnieje w chwili składania wniosku. Zdaniem skarżącej przedstawione w lakonicznym uzasadnieniu pisma M[...] czynności, jakie muszą zostać podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącej, nie dowodzą, że w ich wykonaniu powstanie nowa informacja, lecz sugerują zestawienie pewnej liczby posiadanych informacji. Przetworzenie wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę, co nie stanowi informacji przetworzonej.

Skarżąca spółka podniosła również, że bez względu na powyższe jeżeli M[...] uznało, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną to powinno było zastosować art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania w wypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten z mocy art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy znajduje zastosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, dotyczących odmowy udostępnienia informacji oraz umorzenia postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie M[...] decyzji nie wydało, a skierowało do skarżącej spółki jedynie pisma z krótkim i nieprecyzyjnym wyjaśnieniem. Gdyby organ nie traktował żądanej informacji jako publicznej, nie tłumaczyłby braku możliwości jej udostępniania ustawowymi wyłączeniami dostępu do informacji publicznej. Wyłączenia te dotyczą tylko i wyłącznie informacji mającej status informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Ograniczenie się do poinformowania pismem wnioskodawcy możliwe jest jedynie wówczas, gdyby dana kwestia w ogóle nie należała do materii informacji publicznej. W innym wypadku podmiot zobowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Tylko jeśli uznaje, że zachodzą przeszkody do udzielenia informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy obowiązany jest odmówić jej udostepnienia, co powinno przybrać formę decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 51/12, LEX nr 1212292). Nie można więc uznać, że pismo M[...] z dnia 16 stycznia 2015 r. stanowi decyzję administracyjną, co oznacza, że działanie M[...] było niezgodne z przepisami, a bezczynność tego podmiotu polegała na niepodjęciu czynności materialno - technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Na marginesie skarżąca spółka wskazała, że odmowa udzielenia jej informacji publicznej ze względu na to, że uzyskane informacje mogą posłużyć w procesie sądowym jaki toczy się między stronami pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i ugruntowanym orzecznictwem, zgodnie z którym jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w przyszłym procesie cywilnym (wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014 r. II SAB/Lu 683/2013, LexPolonica nr 8225855). Sposób wykorzystania przez podmiot uprawniony otrzymanej informacji nie może przesądzać o tym, czy dana informacja jest informacją publiczną, czy też nie. Ustawodawca bowiem nie uzależnił pojęcia informacji publicznej od tego w jakim celu jest ona potrzebna stronie składającej wniosek o jej udostępnienie (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/2013, LexPolonica 8542306). Rozpatrując wniosek o udostepnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2597/2013, LexPolonica 8407002).

Opisane działanie M[...] narusza szereg przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym m. in. art. 7 i 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik M[...] wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność w zakresie żądania z pkt 1 wniosku z uwagi na to, że podmiot udostępnił żądaną informację, ewentualnie o oddalenie skargi w zakresie żądania pierwszego z uwagi na jej bezzasadność. M[...] wniosło także o odrzucenie skargi w zakresie żądania z pkt 2 wniosku z uwagi na to, że podmiot ten odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że bezczynność M[...] w zakresie żądania nr 2 wniosku ustała dopiero wraz z udostępnieniem informacji pismem z dnia 24 lutego 2015 r. i wniosło o umorzenie postępowania w zakresie żądania nr 2 wniosku z dnia 28 listopada 2014 r.; ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że postępowanie w powyższym zakresie nie powinno zostać umorzone wniosło o oddalenie skargi w zakresie żądania nr 2 wniosku z uwagi na to, że jest ona bezzasadna.

M[...] wniosło również o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przekazanych wraz z tą odpowiedzią na skargę, na okoliczność treści tych dokumentów, a w szczególności treści wniosków spółki i rozstrzygnięć M[...], daty nadania i odbioru korespondencji kierowanej do spółki i daty wpływu jej pism do M[...]. Wniosło również o przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia daty wpływu skargi do M[...] i z pełnomocnictw dla H. K. i W. Z. i odpisu z KRS, pisma M[...] z dnia 24 lutego 2015 r. wraz z załącznikami i potwierdzeniem nadania na adres pełnomocnika skarżącej spółki na okoliczność jego treści i udostępniania temu pełnomocnikowi informacji objętej żądaniem nr 2 wniosku z dnia 28 listopada 2014 r., a także na okoliczność nadania tego pisma pełnomocnikowi skarżącej; wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] wraz z uzasadnieniem na okoliczność jego treści, a w szczególności ustaleń tego Sądu dotyczących statusu instalacji na terenie dawnego [...] oraz na okoliczność tego, że odbiorcy usług z terenu dawnego [...] poprzez składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej do strony przeciwnej w istocie realizują swoje prywatne interesy, a nie interes publiczny.

M[...] wniósł również o zasądzenie od skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu M[...] ustosunkowało się do wyżej wymienionych zarzutów skargi. Wskazało, że w odpowiedzi na żądanie nr 1 wniosku udostępniło żądaną informację w postaci raportu wygenerowanego z systemu informatycznego. Natomiast w odpowiedzi na żądanie nr 2 wniosku ponownie przytoczyło argumenty dotyczące tego, że jest to informacja o charakterze przetworzonym i że wniosek ten nie dotyczy realizacji interesu publicznego lecz interesu indywidualnego wnioskodawcy, gdyż dotyczy on informacji objętych sporem sądowym. Wskazało, że pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. wezwano skarżącą spółkę do wykazania interesu publicznego, która pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. odpowiedziała że informacje te nie mają charakteru informacji przetworzonej. W związku z powyższym pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. M[...] poinformowało skarżącą spółkę, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie dnia 16 grudnia 2014 r., że powyższa informacja ma charakter informacji przetworzonej i wobec niewykazania interesu publicznego w wyznaczonym terminie odmówiło udostępnienia tej informacji. Podkreśliło przy tym, że informacją przetworzoną jest informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

M[...] dodało, że w przypadku żądania nr 2 wniosku, wbrew zarzutom skargi, wydało pismo stanowiące w istocie decyzję omawiającą udostepnienia informacji o charakterze przetworzonym. Pismo to spełnia wymogi decyzji administracyjnej, co potwierdza orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji. Za decyzję taką należy uznać również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające w sprawie i podpis upoważnionego pracownika. Wszystkie te elementy zawierają pisma M[...] kierowane do spółki.

Podkreśliło w szczególności, że nie pozostawało w bezczynności skoro udostępniło informacje zawarte w pkt 1 wniosku, a w przypadku pkt 2 wezwało spółkę do wykazania interesu publicznego, a następnie odmówiło udostępnienia informacji w tym zakresie. Z tego powodu konieczne jest odrzucenie skargi.

Ponadto wyjaśnił, że dnia 10 lutego 2015 r. odbyło się spotkanie w obecności Zarządu M[...] i Pana Prezydenta W. A., w którym uczestniczył również pełnomocnik skarżącej spółki, podczas którego były poruszane zagadnienia dotyczące wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez przedsiębiorców z terenu dawnej [...]. W wyniku tego spotkania postanowiono przetworzyć część informacji celem rozwiązania sporu między stronami. Na skutek powyższego – pismem z dnia 24 lutego 2015 r. udostępniono pełnomocnikowi skarżącej zestawienie zawierające precyzyjne dane dotyczące zużyć indywidualnych na odlicznikach oraz zużyć związanych z udziałem w tzw. wodzie wspólnej za okres od października 2008 r. do marca 2014 r.

W związku z powyższym M[...] wniosło o umorzenie postępowania w zakresie pkt 2 wniosku na wypadek uznania przez Sąd, że skarga nie powinna zostać odrzucona w zakresie żądania nr 2 wniosku i przyjęcia, że bezczynność ustała dopiero wraz z udostępnieniem informacji pismem z dnia 24 lutego 2015 r.

Niezależnie od powyższego M[...] wniosło z ostrożności procesowej o oddalenie skargi jako bezzasadnej w zakresie żądania nr 2 wniosku.

Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej spółki pismem z dnia 23 marca 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko i wnioski zawarte w skardze wniesionej do Sądu i wniósł o zobowiązanie M[...] do udostępnienia informacji. Dodał, że bezpodstawny jest wniosek M[...] o odrzucenie skargi, gdyż nie można uznać, że M[...] załatwiło wniosek o udostępnienie informacji. M[...] nie miało żadnych podstaw aby uznać, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną i nie wyjaśniło dlaczego uważa żądaną informację za przetworzoną. Argumentacja przedstawiona w pismach M[...] z dnia 16 grudnia 2014 r. i z dnia 16 stycznia 2016 r. wskazuje, że M[...] nie zapoznało się z treścią wniosków. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że M[...] uważa, że udzielenie odpowiedzi niepełnej, wymijającej uchroni ten podmiot od zarzutu bezczynności. Pełnomocnik zarzucił również, że swoje stanowisko M[...] uzasadniło dogłębniej dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże podniesienie dopiero w tej odpowiedzi ocen i rozważań, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji należy uznać za wadę postępowania skutkującą wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego.

Pełnomocnik wskazała również, że obecnie M[...] próbuje zakwalifikować pismo z dnia 16 stycznia 2015 r. jako decyzję administracyjną. Jednakże pismo to nie odbiega od żadnego innego pisma podmiotu zobowiązanego skierowanego do spółki. Pełnomocnik spółki zarzucił więc, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie wskazuje podstawy prawnej odmowy udzielenia informacji, nie zawiera uzasadnienia stanowiska w kwestii tej odmowy, lecz jedynie wymijającą odpowiedź na stanowisko spółki, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie wskazuje imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Pismo to wobec lakonicznego uzasadnienia zajętego stanowiska uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia M[...], oceny zgodności z prawem tego stanowiska oraz poddania go kontroli sądowej.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że cofa skargę odnoszącą się do pkt 1 żądania udostępnienia informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 28 listopada 2014 r., a pełnomocnik M[...] nie sprzeciwił się temu oświadczeniu. W zakresie pkt 2 żądania udostępnienia informacji publicznej pełnomocnik skarżącej spółki poparł skargę i zawarte w niej wnioski, zaś pełnomocnik M[...] wniósł o oddalenie skargi w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność M[...] polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej obejmującej: 1) wyniki pomiarów wodomierza zainstalowanego we W. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]; nr inwentarzowy: [...], nr fabryczny [...], symbol ewidencyjny przyłącza: [...]) oraz wodomierzy zainstalowanych w jego miejsce po 31 października 2008 r. za okres 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., 2) wyniki pomiarów wodomierzy odliczających wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnej C S.A. z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r.

Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie wydaje on w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności.

Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu).

Przepis art. 6 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Żądana przez skarżącą spółkę we wniosku z dnia 28 listopada 2014 r. informacja określona w pkt 1 dotycząca: 1) wyników pomiarów wodomierza zainstalowanego we W. przy ul. [...] oraz wodomierzy zainstalowanych w jego miejsce po 31 października 2008 r. za okres 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz informacja wskazana w pkt 2 tego wniosku obejmująca wyniki pomiarów wodomierzy odliczających wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnej C S.A. z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r. ma walor informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zaś podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia są w myśl art. 4 ust. 1 pkt tej ustawy władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a więc i M[...] (pkt 5 ust.1).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. I OSK 2115/13 stwierdził, że przepis art. 6 ustawy egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostepnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji pojęcia "informacji publicznej". Wymienia on rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, na co wskazuje zwrot "w szczególności".

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku wyjaśnił przy tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej.

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarga na bezczynność wskazaną w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlega oddaleniu.

M[...] w zakresie tego żądania nie pozostawało w bezczynności skoro w odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. wyjaśniło, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a jej przygotowanie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wymaga dużego nakładu czasu i pracy i wezwało wnioskodawcę do wskazania interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej w formie przetworzonej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na to pismo skarżąca spółka sporządziła pismo 30 grudnia 2014 r., nadane w urzędzie pocztowym tego samego dnia, w którym nie wskazała wymaganego interesu publicznego, lecz zanegowała fakt, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

W związku z niewskazaniem przez skarżącą interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej przetworzonej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia z 16 grudnia 2014 r., tj. w terminie do 30 grudnia 2014 r., organ pismem z 16 stycznia 2015 r. odmówił udostępnienia przedmiotowej informacji. W piśmie tym ponownie podkreślił, że udostępnienie żądanej informacji wymaga dużego nakładu pracy i czasu. Dane należałoby wyszukać indywidulanie dla każdego z odbiorców.

Pismo M[...] z 16 stycznia 2015 r. odmawiające udostępnienia skarżącej informacji żądanej w powyższym zakresie we wniosku z dnia 28 listopada 2014 r. (pkt 2 tego wniosku), należy zdaniem Sądu uznać za decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 tego przepisu do decyzji tej stosuje się przepisy kpa, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1 tego przepisu), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na dobra których, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 , wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2 tego przepisu).

W myśl art. 17 ust. 1 powołanej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Powołany przepis art. 17 znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy, którym jest również M[...], wykonujące zadania publiczne.

Omawiane pismo M[...] z 16 stycznia 2015 r. jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera cztery minimalne elementy konstrukcyjne decyzji administracyjnej. W orzecznictwie, jak i w doktrynie konsekwentnie przyjmuje się bowiem , że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 kpa. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/13, LEX nr 1340249). Omawiane pismo zawiera oznaczenie organu (podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji) M[...], adresata – skarżącą spółkę, rozstrzygnięcie – odmowę udostępnienia informacji wskazanej w pkt 2 wniosku, podpis osoby reprezentującej organ (podmiot zobowiązany) – W. Z., który pełnomocnictwem z dnia 15 maja 2013 r., znajdującym się w aktach sprawy (k-38), został upoważniony do załatwiania w imieniu M[...] spraw w zakresie postępowań o udzielenie informacji publicznej.

Nie można zatem w świetle powyższego uznać, że M[...] pozostaje bezczynne w zakresie rozpoznania żądania nr 2 zawartego we wniosku skarżącej spółki z 28 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyników pomiarów wodomierzy odliczających wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnej C S.A. z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu, dane te stanowią informację publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2t lit "c" dotyczącą przedmiotu działalności i kompetencji podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji.

Bez znaczenia natomiast w niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej pozostaje prawidłowość podjętej przez M[...] decyzji administracyjnej z [...], w tym zawarta w niej ocena organu co do charakteru żądanej informacji. Decyzja ta bowiem nie podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem w sprawie mającej za przedmiot bezczynność organu.

W związku z tym, że żądanie nr 2 zawarte we wniosku skarżącej z 28 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej zostało załatwione decyzją administracyjną z dnia 16 stycznia 2015 r., nie można mówić o bezczynności M[...]

Bezczynność ustała z chwilą wydania tej decyzji.

Z odpowiedzi na skargę wynika nadto, że pismem z 24 lutego 2015 r. M[...] udostępnił pełnomocnikowi skarżącej zestawienie zawierające precyzyjne dane dotyczące zużyć indywidualnych na odlicznikach oraz zużyć związanych z udziałem w tzw. wodzie wspólnej za okres od października 2008 r. do marca 2014 r. Pismo to znajduje się w aktach sprawy.

Skoro bezczynność ustała w momencie wydania powyższej decyzji to kolejne czynności, w tym pismo M[...] z 24 lutego 2015 r., nie mają znaczenia w sprawie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na bezczynność M[...] w zakresie pkt 2 wniosku z dnia 28 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, co orzeczono w pkt I sentencji.

Odnośnie zaś pkt 1 powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę.

Z protokołu rozprawy z dnia 27 maja 2015 r. wynika zaś, że pełnomocnik strony skarżącej cofnął skargę w tym zakresie, a pełnomocnik strony przeciwnej nie sprzeciwił się temu oświadczenie.

Stosownie zaś do art. 60 p.p.s.a skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 60 p.p.s.a., które stanowią przeszkodę skutecznego cofnięcia skargi. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przytoczoną wyżej regulację, Sąd zobligowany był umorzyć postępowanie wszczęte skargą na bezczynność M[...] w zakresie pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co orzeczono w pkt II sentencji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji.

Odnosząc się do wniosku M[...] zawartego w odpowiedzi na skargę o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w tej odpowiedzi dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (np. z wniosku o udostępnienie informacji, potwierdzenia daty wpływu skargi, pełnomocnictw udzielonych przez M[...], wyroku Sądu Okręgowego) wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Akta sprawy to akta postępowania administracyjnego i postępowania sądowego. Zatem powyższe dokumenty zostały poddane ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę.

Natomiast w kwestii zgłoszonego w odpowiedzi na skargę wniosku strony przeciwnej o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, także w razie oddalenia skargi. Nieuzasadniony jest także wniosek o zasądzenie tych kosztów na rzecz skarżącej spółki skoro skarga został oddalona w pkt I sentencji, zaś w myśl art 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 i art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.