Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 131/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 5 grudnia 2011 r., nr XX/121/11 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Radków na lata 2012-2016 I. stwierdza nieważność przepisów § 18 i § 22 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie objętym skargą. III. zasądza od Gminy Radków na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Radkowie w dniu 5 grudnia 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej: ustawa, podjęła uchwałę nr XX/121/11 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Radków na lata 2012-2016.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, domagając się stwierdzenia nieważności § 14, § 15, § 18, § 19 zdanie drugie, § 22, § 28 i § 29 uchwały z tego powodu, że:

- § 14 i § 15 istotnie naruszają art. 6d ustawy i art. 3531 Kodeksu cywilnego;

- § 18 istotnie narusza art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.);

- § 19 zdanie drugie istotnie narusza art. 8a ust. 1 i 3 ustawy;

- § 22 istotnie narusza art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 oraz art. 8 pkt 1 ustawy, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 28 i 29 istotnie naruszają art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada działała na podstawie przyznanego jej przez ustawodawcę upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustawodawca przyznając radzie gminy wyżej wymienione upoważnienie w art. 21 ust. 2 ustawy postanowił ponadto, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Według § 14 zaskarżonej uchwały: "Jeśli najemca w czasie trwania stosunku najmu dokonał w lokalu na własny koszt ulepszeń mających wpływ na wysokość czynszu, stosuje się stawkę taką jak w przypadku braku ulepszenia." Z kolei według jej § 15: "Zasada określona w § 14 nie ma zastosowania do kolejnych, nowych lokatorów."

Uchwalając § 14 i 15 uchwały Rada Miejska zmodyfikowała art. 6d ustawy. Zgodnie z tym przepisem najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu. W myśl przepisu najemca i wynajmujący mogą się umówić w sposób odmienny, niż uregulowała Rada w kwestionowanych przepisach uchwały. Znajduje tu bowiem zastosowanie zasada swobody umów wyrażona w art. 353¹ Kodeksu cywilnego, gdzie ustawodawca postanowił, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Rada nie jest zatem uprawniona do narzucania stronom stosunku najmu lokalu mieszkalnego określonego sposobu rozliczeń związanego z dokonanymi przez najemcę ulepszeniami.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/90 (publ. OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy."

W § 19 uchwały Rada postanowiła: "Wynajmujący może podwyższyć czynsz, wypowiadając wysokość dotychczasowego z zachowaniem terminów wypowiedzenia. W przypadku dokonania podwyżek spełniających zapisy art. 8a ust. 7 ustawy wypowiedzenie jest nieobligatoryjne."

Jak wynika z treści zdania drugiego wymienionego przepisu, odsyła on do art. 8a ust. 7 ustawy, uchylonego mocą art. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 15 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 249, poz. 1833). Zmiana ta weszła w życie dnia 1 stycznia 2007 r. W ciągu 5 lat (licząc od wejścia w życie nowelizacji do dnia podjęcia uchwały) obowiązywania art. 8a ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 2 lit. f cytowanej wyżej ustawy zmieniającej Rada Miejska mogła zapoznać się z dokonaną zmianą ustawy i mieć świadomość nieistnienia w obrocie prawnym ust. 7 art. 8a ustawy. Z kolei, biorąc jedynie pod uwagę fakt, że zdanie drugie § 19 uchwały dopuszcza zmianę wysokości czynszu bez dokonania jej wypowiedzenia trzeba zwrócić uwagę na ust. 1 i 3 art. 8a. Stanowią one, że właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia (ust. 1), oraz że wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie (ust. 3).

Jak już wyżej powiedziano, akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z przepisem rangi ustawowej. Wskazana modyfikacja art. 8a ust. 1 i 3 ustawy, poprzez dopuszczenie możliwości zmiany wysokości czynszu najmu w innej drodze niż wypowiedzenie, stanowi więc istotne naruszenie prawa.

W § 18 zaskarżonej uchwały postanowiono: "Czynsz jest płatny miesięcznie z góry do dnia 10 każdego miesiąca."

W ocenie organu nadzoru przysługująca Radzie kompetencja do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym również do określenia zasad polityki czynszowej, wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy, nie daje jej kompetencji do określania terminu, w jakim te opłaty powinny być uiszczane. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy należy do właściwości burmistrza. Ustawodawca sam określił zadania, których realizację powierzył określonym organom gminy wskazując przy tym w sposób wyraźny zakres właściwości organu stanowiącego. Gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli de facto, wykonywanie niniejszej uchwały i zawieranie stosownych umów z podmiotami wynajmującymi lokale z mieszkaniowego zasobu gminy, ustawodawca powierzył wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Powyższe potwierdza także przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W tym miejscu należy również stwierdzić, że Burmistrz gospodarując mieniem gminy i zawierając umowę najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Radków, a z drugiej strony najemca mogą zgodnie z art. 353¹ Kodeksu cywilnego, ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właści-wości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zdaniem organu nadzoru powyższe oznacza, że Rada określając zasady polityki czynszowej gminy nie jest władna do stanowienia o konkretnym sposobie postępowania Burmistrza w zakresie zawierania przez niego umów najmu, w tym do określania, w jakim terminie mają być uiszczane należności z tytułu czynszu za najem lokali.

Według § 22 uchwały: "Stawka czynszu za lokal socjalny wynosi 50% najniższego czynszu w gminnym zasobie mieszkaniowym."

Rada podejmując zaskarżoną uchwałę była uprawniona m.in. do określenia zasad polityki czynszowej. W pojęciu wspomnianej przez ustawodawcę polityki czynszowej niewątpliwie mieści się opis działań gminy (w praktyce jej organu wykonawczego), związanych z ustalaniem wysokości czynszu i przewidywania co do jego zmian na przestrzeni lat. Uprawnienie do określenia działań organu wykonawczego w tym zakresie nie oznacza, że Rada jest władna do regulowania wysokości stawki czynszu za lokal socjalny, tym bardziej, do określania sztywnej stawki tego czynszu. Zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy, stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Wskazanie przez ustawodawcę, w jakich granicach będzie się kształtowała wysokość czynszu i postanowienie przez niego, że stawka tego czynszu nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym nie oznacza, że Rada jest władna wskazać jaka stawka czynszu będzie stosowana przez Burmistrza.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustawodawca sam określił zatem zadania, których realizację powierzył określonym organom gminy wskazując przy tym w sposób wyraźny zakres właściwości organu stanowiącego. Gospodarowanie mieniem komunalnym i zawieranie stosownych umów z podmiotami wynajmującymi lokale z mieszkaniowego zasobu Gminy Radków, a tym samym również ustalanie wysokości czynszów, ustawodawca powierzył wójtowi, tutaj - Burmistrzowi. Realizując kompetencje wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to zarządca mieniem komunalnym - wójt (burmistrz, prezydent miasta) w treści umowy z najemcą ustali stawkę czynszu najmu.

Powyższe potwierdza także cytowany wcześniej przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że gminnym zasobem nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Dodatkowego podkreślenia wymaga, że również ustawa o ochronie praw lokatorów wskazuje wprost w treści art. 8 pkt 1, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki, czyli w przedmiotowej sprawie, Burmistrz. Tym samym, to Burmistrz gospodarując mieniem gminy ustali ostatecznie wysokość stawki czynszu za lokal socjalny zważając na to, aby wysokość tej stawki nie przekroczyła połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym.

Po myśli § 28 uchwały: "Rozpatrzenie wniosku o obniżkę czynszu kończy decyzja administracyjna o przyznaniu lub odmowie przyznania ulgi wydana przez Burmistrza." Natomiast w jej § 29 czytamy: "Przyznana decyzją ulga podlega wstrzymaniu w przypadku stwierdzenia, że osoba której przyznano obniżkę nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal, a zwłoka w opłatach sięga wysokości dwumiesięcznego czynszu. Nieuregulowanie zaległości w okresie trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o uldze powoduje jej wygaśnięcie."

Powyższymi uregulowaniami Rada Miejska zdecydowała o wprowadzeniu formy obniżki czynszu w postaci decyzji administracyjnej. Działanie to należy uznać za przekroczenie przez Radę upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Delegacja zawarta w tych przepisach nie upoważniła bowiem organu stanowiącego gminy do określenia w akcie prawa miejscowego formy, w jakiej zostanie udzielona obniżka czynszu najmu lokalu mieszkalnego.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały organ nadzoru badał wypełnienie przez Radę Miejską jej kompetencji wynikającej przede wszystkim z art. 21 ust. 2 ustawy. W wyniku analizy przepisów ustawy stwierdzono, że ustawodawca mocą jej przepisów, w szczególności art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4, nie upoważnił rady gminy do określania formy przyznawania obniżek czynszu. Nie należy utożsamiać kompetencji do określenia warunków obniżania czynszu z kompetencją (tu: nieistniejącą) do regulacji formy, w jakiej obniżka ta nastąpi. Abstrahując od wywodów co do zasadności przyznawania wspomnianych obniżek w formie decyzji administracyjnej, gdyż jest to już przedmiot stosowania, a nie stanowienia prawa po pierwsze podkreślił, że będzie to wynikać z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie z aktu prawa miejscowego. Po drugie zaś, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, określanie sposobu wykonywania uchwał jest wyłącznym uprawnieniem wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zatem to wyłącznie Burmistrz, a nie Rada Miejska, jest uprawniony do stanowienia o formie obniżek czynszu najmu lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Podkreślenia wymaga, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przy czym, organ nadzoru wskazał, że na szczególną uwagę w tej mierze zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K25/99 (publ. OTK 2000/5/141).

W odpowiedzi na skargę poinformowano, że w dniu 23 lutego 2012 r. Rada Miejska w Radkowie, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uwzględniła skargę w całości i dokonała stosownej zmiany zaskarżonej uchwały uchwałą nr XXIII/153/12.

Pismem procesowym z dnia 6 kwietnia 2012 r. Wojewoda Dolnośląski cofnął skargę w zakresie § 14, § 15, § 19 zdanie drugie, § 28 i § 29 uchwały, natomiast podtrzymał ją w zakresie § 18 i § 22. Oświadczył, że § 14, § 15, § 19 zdanie drugie, § 28 i § 29 uchwały nie były wykonywane.

W dniu 18 lipca 2021 r., na rozprawie, pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymał powyższe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

W świetle powyższego, zarówno § 18 jak i § 22 zaskarżonej uchwały istotnie posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tych przepisów.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska Radkowa powołała m.in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy. Art. 21 ust. 1 pkt 1 stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Art. 21 ust. 2 ustawy określa wymogi, jakim winna odpowiadać uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z jego brzmieniem: "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali."

Nie ulega wątpliwości, że uchwalony przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie może zawierać szczegółowych regulacji będących w przyszłości elementem umów najmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Rada gminy, określając m.in. zasady polityki czynszowej, nie jest władna do wskazywania, w jakim terminie ma być płacony czynsz. Dlatego, zawarta w § 18 uchwały Rady Miejskiej szczegółowa regulacja dotycząca tej kwestii, nie może zostać uznana za określenie zasad polityki czynszowej i jako taka wykracza poza przyznane Radzie upoważnienie wynikające z art. 21 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Jak trafnie zauważył organ nadzoru, zakwestionowany § 18 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią do zadań burmistrza należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustawodawca sam zatem określił zadania, których realizację powierzył określonym organom gminy, wskazując przy tym w sposób wyraźny zakres właściwości organu stanowiącego. Gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli wykonywanie niniejszej uchwały i zawieranie stosownych umów z podmiotami wynajmującymi lokale z mieszkaniowego zasobu Gminy, a tym samym ustalanie terminów zapłaty należności czynszowych ustawodawca powierzył burmistrzowi. Realizując kompetencje wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to zarządca mieniem komunalnym - wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze umowy ustala te kwestie. Potwierdza to również przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Tym samym, jednocześnie, zaskarżonym § 18 uchwały, organ uchwałodawczy naruszył zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353¹ Kodeksu cywilnego, z której wynika, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wyłącznie najemca oraz dysponent mienia komunalnego, czyli burmistrz lub osoba przez niego upoważniona, jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego będą władne ustalić w umowie najmu termin zapłaty czynszu. Rada Miejska nie jest stroną umowy najmu i w związku z tym nie jest uprawniona ustalać terminu, w jakim winny być uiszczane należności czynszowe.

Podobnie rzecz się ma z ustalaniem wysokości czynszu za lokal socjalny. Rację ma organ nadzoru twierdząc, iż wobec brzmienia art. 23 ust. 4 ustawy, który stanowi, że stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym, sformułowanie przepisu § 22 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Prawidłowo uznał Wojewoda Dolnośląski, że określenie przez ustawodawcę granic, w jakich będzie kształtowała się wysokość czynszu nie oznacza, iż kompetencją Rady jest określenie stawki czynszu, która będzie pobierana przez Burmistrza. Tymczasem, stanowiąc w § 22 uchwały, że: "Stawka czynszu za lokal socjalny wynosi 50 % najniższego czynszu w gminnym zasobie mieszkaniowym", Rada tak właśnie uczyniła.

Powyższą regulacją niewątpliwie wkroczyła również w kompetencje Burmistrza, do którego zadań należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym i zawieranie umów cywilnoprawnych z podmiotami wynajmującymi lokale z mieszkaniowego zasobu Gminy. W sposób analogiczny zatem jak § 18 uchwały, przepisem § 22 istotnie naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 353¹ Kodeksu cywilnego.

Nadto, jak słusznie spostrzegł organ nadzoru art. 8 pkt 1 ustawy wprost stanowi, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, tego rodzaju stawki czynszu, ustala organ wykonawczy tej jednostki – tu Burmistrz Radkowa. Niezaprzeczalnie, to jego zadaniem jest kształtowanie tej należności, w granicach określonych w art. 23 ust. 4 ustawy.

Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, gdyż skarżący cofnął skargę.

Stosownie do art. 60 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oświadczenie skarżącego w przedmiocie cofnięcia skargi w świetle zgromadzonych akt badanej sprawy nie nasuwa – z tego punktu widzenia - żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń. W związku z czym uznać należało, że cofnięcie skargi jest dopuszczalne.

W myśl art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W konsekwencji, na podstawie wyżej wskazanego przepisu postępowanie w oznaczonym wcześniej zakresie, podlegało umorzeniu, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.