Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 522/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 146
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: § 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 178 ust. 1 i art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 92 ust. 1 i art. 217 ; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3)
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 594/10 w sprawie ze skargi D. G. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...]kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 594/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.G. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu uchylił zaskarżony akt, stwierdził, że nie podlega on wykonaniu w całości i zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. D.G. zwrócił się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G. o zwrot kwoty 425 zł pobranej niezgodnie z prawem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki B., zarejestrowanego w dniu 9 czerwca 2004 r. pod numerem rejestracyjnym [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G., działająca w imieniu Prezydenta Miasta G., odmówiła zwrotu wnioskowanej opłaty za wydanie karty pojazdu. Poinformowała, że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Powyższy przepis obowiązywał do dnia 14 kwietnia 2006 r., zatem w czasie dokonywania rejestracji przedmiotowego samochodu organ, działając w granicach obowiązującego prawa, miał obowiązek pobrać wymienioną powyżej kwotę. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podkreślono, że zakwestionowany tym wyrokiem przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a to w ocenie organu przesądzało o konieczności jego stosowania w dacie pobrania spornej opłaty.

Kolejnym pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa w kwestii zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu podkreślił, że niedopuszczalne jest zróżnicowanie obywateli i obciążanie ich różną wysokością należnej opłaty za wydanie karty pojazdu. Dodał, ze takie stawisko wynika m.in. z wyroku Trybunału, który uznał takie działanie za nieprawidłowe.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 4 maja 2010 r. organ ponownie poinformował skarżącego o braku podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, powołując się na swoje wcześniejsze stanowisko w tym przedmiocie.

Pismem z dnia 6 maja 2010 r. skarżący D.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pisemną odmowę zwrotu bezzasadnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odniósł się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie stwierdzono, że rozporządzenie będące podstawą pobrania kwestionowanej opłaty w wysokości 500 zł, niezgodne było z orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a nadto także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że rozporządzenie to było niekonstytucyjne. Nowe rozporządzenie określa przedmiotową opłatę na kwotę 75 zł. Wobec powyższego uważając, iż pobrano od niego opłatę za sprowadzony z zagranicy samochód w sposób wadliwy, bo bez podstawy prawnej, wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pobrana od skarżącego opłata za kartę pojazdu zgodna była z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., uznający za niekonstytucyjną ustaloną w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury opłatę, wyznaczył datę utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r. W konsekwencji organy stosujące prawo zobligowane były do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu aż do daty wskazanej w wyroku Trybunału. Wskazano przy tym na tę część uzasadnienia wyroku Trybunału, która wyjaśnia motywy odroczenia w czasie wejścia w życie orzeczenia. Powołano się na zasadę określoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, wywodząc, że skutki wydania niekonstytucyjnego przepisu nie mogą obciążać podmiotów, które zgodnie z zasadą legalności muszą stosować obowiązujące prawo. Późniejsza zmiana przepisów nie może stanowić podstawy do żądania zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi Sąd wskazał, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21)., w której stwierdzono, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd wskazał, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu przez skarżącego, który uiścił taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu.

Sąd podał, że wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r.

Sąd I instancji podkreślił, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Sąd zaznaczył, że przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą.

Sąd wskazał, że w myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dokonując zatem samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. W konsekwencji więc Sąd uznał, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...]kwietnia 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w roku 2004 opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie.

Sąd nadmienił, że wyrażony w niniejszej sprawie pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08 oraz z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 545/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 453/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09).

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Sąd zaznaczył, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Gliwice winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 r. wniósł Prezydent Miasta G., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie - z naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 i art. 146 p.p.s.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Wskazując na powyższe Prezydent Miasta G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Zaznaczono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wiąże w sposób bezwzględny wszystkich adresatów, w tym sądy. Jak stanowi z kolei ust. 3, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Orzeczenie w tym przedmiocie jest jednym z elementów orzeczenia mającego powszechnie obowiązującą moc, więc i to orzeczenie wiąże sądy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., naruszając tym samym przepisy art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Podkreślono, że z uwagi na to, iż przedmiotowe rozporządzenie utraciło swoją moc z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 21), do tego terminu wskazany przepis korzystał z atrybutów obowiązującego prawa, którego wykonanie winno było być respektowane w całej rozciągłości, tak przez organy administracji publicznej, jak i obywateli. Zatem organ administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zobligowany był do działania na podstawie przepisów prawa. Organy władzy publicznej nie zostały przy tym wyposażone w kompetencje dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej, pozwalające na odstąpienie od ich stosowania, a w tym przypadku pobierania spornej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, obok zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzuty naruszenia prawa materialnego. Te ostatnie łączy, przy wskazaniu różnych zależności merytorycznych, z jednej strony z przepisami Konstytucji - art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 3 oraz art. 7, a z drugiej strony – z art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Ta złożona konfiguracja argumentów nie prowadzi jednak, w wyniku przeprowadzenia kontroli kasacyjnej, do stwierdzenia ich trafności, w związku z czym cała skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest ocena zarzutu błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 3 Konstytucji co do dokonania oceny konstytucyjności wskazanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym wprawdzie stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ale odroczono utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 15 kwietnia 2006 r.

Na wstępie wskazać należy, że zastosowanie w treści pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej koniunkcji obu wskazanych w art. 174 pkt 1 postaci naruszenia prawa materialnego wymaga wykazania, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Dla powiązania obu aspektów w jeden zarzut niezbędne jest jednak wskazanie relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa. Ponadto, powołanie się na obie przesłanki wymaga także wykazania istoty naruszenia w obu powyższych aspektach. Skarga kasacyjna nie zawiera takiej argumentacji, co niewątpliwie osłabia skuteczność samych zarzutów kasacyjnych.

Istotne z punktu widzenia oceny merytorycznej strony argumentacji związanej z powyższym zarzutem, staje się rozstrzygnięcie dwóch kwestii – po pierwsze, uprawnienia sądów do samodzielnej kontroli zgodności przepisu rozporządzenia z normą zawartą w przepisie ustawy, oraz po drugie, uprawnienia sądów do niezastosowania przepisu, który okazał się przepisem niekonstytucyjnym na gruncie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ale w stosunku do którego odroczono moment utraty mocy obowiązującej na przewidziany w art. 190 ust. 3 Konstytucji okres (w przypadku niniejszej sprawy – na okres 3 miesięcy).

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd prezentowany zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym stwierdzono, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...).

Podkreślenia wymaga, że ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny, prowadzące do uchylenia decyzji przez sąd I instancji. Powyższe uprawnienie sądów administracyjnych jest zatem aktualne, mimo że skutki takiego orzekania w odniesieniu do uchylania decyzji administracyjnych stwarzają pewien problem funkcjonalny dla organów administracji podejmujących decyzje w sprawach innych niż ta, która podlegała kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której uchylono decyzję administracyjną.

Samo odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje sytuacji odmiennej od tej, która została rozważona powyżej, a już na pewno nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Uprawnienie sądu administracyjnego, będąc aktualne niezależnie od statusu zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucja i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, spowodował tym aktem, że przepis, w stosunku do którego stwierdzono przecież tym samym niezgodność z normą konstytucyjną, zyskuje szczególną wiążącą moc. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Za zasadne więc należało przyjąć stanowisko judykatury, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05).

Mając na uwadze powyższe za nieuzasadnione należało uznać twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Trybunał Konstytucyjny odraczając w czasie utratę mocy orzeczenia uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003, nr 137, poz. 1310) spowodował w istocie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym, że organ ten nie był obowiązany dokonać zwrotu bezprawnie pobranej opłaty.

W konsekwencji nie można uznać zasadności zarzutu, wskazującego na niezastosowanie art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa do oceny działań organów administracji na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia do czasu utraty mocy tego ostatniego przepisu. Podniesione wyżej argumenty wskazują właśnie na zastosowanie obu przepisów, zobowiązujących sąd do oceny zgodności z prawem działań administracji, tyle, że w takim ich rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).

Powyższe rzutuje również na niezasadność zarzutu naruszenia art. 77 ust. 3 i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego niezastosowanie przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa, stanowiącego konsekwencję zarzutów poprzednich. Na gruncie w ten sposób wyprowadzonego uprawnienia sądu administracyjnego I instancji nie można bowiem stwierdzić błędnej oceny prawnej zaskarżonego aktu.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 134 i art. 146 p.p.s.a., odnośnie do którego wskazano jedynie, że sąd pominął istniejący po stronie organu obowiązek wynikający z przepisów prawa. Niezależnie od braku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymaganej na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów postępowania poprzez wskazanie możliwego istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz braku odpowiedniej argumentacji związanej z powołaniem się na naruszenie art. 134 p.p.s.a. niezasadność tego zarzutu wiąże się z nietrafnością zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wobec przedstawionej wcześniej argumentacji, przyjęcie przez Sąd rozwiązania na gruncie art. 146 § 1 p.p.s.a. należało uznać za w pełni prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mógł zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – odmówić stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jako niezgodnego z ustawą zasadniczą.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.