Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2325/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kuba(spr.) Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2004 r. sprawy ze skargi S. i Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Ł. i S.S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku S. i Ł. S. zmieniło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w ten sposób, iż powołany w sentencji tej decyzji przepis art. 158 § 2 kpa. zastąpiło przepisem art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnioskiem złożonym w dniu [...] września 2000 r. w Starostwie Powiatowym w L. S. i Ł.S. domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r. Nr. [...] w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, położonej we wsi W. gromada S., powiat N., obszarów gospodarstw w nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie. W decyzji powyższej jako osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej uznano osoby wymienione w sporządzonym przez Biuro Gromadzkiej Rady Narodowej w S. w dniu [...] marca 1969 r. a stanowiący załącznik do ww. decyzji.

W powyższym wniosku skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności postępowania wskazują art. 156 § 1 pkt 2 kpa., wskazując, iż w przedmiotowym wykazie osób uprawnionych nie zostało ujęte szereg osób, które zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 63, Nr 28, poz. 169 ze zm.) takie uprawnienia posiadały, albowiem rok przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy były właścicielami gospodarstw rolnych położonych we wsi W. i faktycznie korzystały z wspólnoty. Skarżący twierdzą, że między innymi oni, byli osobami uprawnionymi do udziału we wspólnocie, gdyż w dniu [...] lipca 1960 r. nabyli niezabudowane gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha., składające się zarówno z gruntów rolnych, pastwisk graniczących z jeziorem gromadzkim oraz nieużytków. Jako zarzuty wskazujące na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1969 r. skarżący podnieśli: iż po pierwsze nie zostali powiadomieni i do chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mieli świadomości o wydaniu przedmiotowej decyzji, po drugie powołują się na naruszenie art. 4, 5, 6, 7 i 8 obowiązującego w dacie wydania decyzji Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe zarzuty zdaniem skarżących powodują, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r. rażąco narusza przepisy prawa określone zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego jak i w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Po przekazaniu pismem z dnia [...] lutego 2001 r. w trybie art. 157 Kpa. przez Starostwo Powiatowe w L. wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wraz ze zgromadzonymi aktami sprawy zgromadzeniu dokumentów mogących mieć znacznie dla rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 158 § 2 Kpa. odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Od powyższej decyzji S. i Ł. S. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] zmieniło zaskarżoną decyzję jedynie co do błędnie wskazanej podstawy rozstrzygnięcia, utrzymując ją w mocy w pozostałym merytorycznym zakresie rozstrzygnięcia, a mianowicie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r.

W uzasadnieniu obu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdza, iż zarzut skarżących sprowadza się w praktyce do tego, że oni oraz inne osoby bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, tymczasem (jak uzasadnia organ) powyższa okoliczność stanowi jedynie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia 29 listopada 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, iż (cyt.) "organ (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.) nie wiedział – co wynika z akt sprawy – że w sprawie istnieją ew. jeszcze inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. (...) Inne dokumenty, które wskazywałyby na pominięcie jakichkolwiek osób uprawnionych, nie znajdowały się w aktach sprawy". Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji.

Od powyższych decyzji S. i Ł. S. złożyli w dniu [...] czerwca 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając im naruszenie art. 156 § 1 Kpa i art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez uznanie, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w zasadzie stanowisko przedstawione w uzasadnieniach obu wydanych wcześniej decyzji.

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Należy mieć na względzie, iż art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wyraża zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 -158 Kpa. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 63, Nr 28, poz. 169 ze zm.) niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia określonych zasad i trybu ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. (por. wyrok NSA z dnia 22.03.2002 r. sygn. akt I SA 1130/00, LEX nr 82641)

W sprawie niniejszej organ wszczął postępowanie administracyjne mające na celu zbadanie czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, po czym stwierdzając, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa., zdaniem Kolegium brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Stwierdzić zatem należy, iż organ po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1969 r. wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż skoro w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, to nie ma potrzeby badania czy w sprawie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd nie podziela powyższego poglądu.

Niekiedy bowiem decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważność, jak i wady skutkujące wznowienie postępowania. Kodeks nie reguluje takiego zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi. "W przypadku zbiegu przesłanek dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej pierwszeństwo jednego z nich można określać na podstawie przesłanek formalnych, albo też mając na względzie pierwszeństwo elementów materialnych przed formalnymi. O zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej nie powinna jednak w żadnym razie przesądzać data wszczęcia postępowania, lecz donioślejsze dla sprawy następstwa prawne zastosowania danego trybu postępowania. Przesłanki stwierdzenia nieważności są tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje najdalej idące skutki prawne w sprawie indywidualnej." ( por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, poz. 159, t. 4):

Ponadto skarżący wyraźnie określili w jakim trybie chcą dochodzić swoich roszczeń, a nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego por. też wyrok NSA z dnia 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97 LEX nr 35504 "Nie można odmówić organom administracji państwowej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie".

Stwierdzić ponadto należy, iż organ winien zbadać czy przy wydawaniu decyzji stwierdzenia nieważności której domagają się skarżący nie doszło do naruszenia prawa procesowego, które w niektórych przypadkach mogą być kwalifikowane jako rażące. Do takich przypadków zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych Kpa. "Uważa się przy tym, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40,).

Brak jest jakichkolwiek argumentów, które wskazywałyby, iż organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r. zbadał, iż przy jej wydawaniu nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. twierdzi, iż "organ (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.) nie wiedział – co wynika z akt sprawy – że w sprawi istnieją ew. jeszcze inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. (...) Inne dokumenty, które wskazywałyby na pominięcie jakichkolwiek osób uprawnionych, nie znajdowały się w aktach sprawy".

Tymczasem w aktach sprawy znajduje się pismo Gromadzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1968 r. skierowane do Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w N., zawierające wykaz użytkowników, których grunty wchodzą w skład wspólnoty wiejskiej we wsi W., powiat N., wśród których pod pozycją [...] znajduje się nazwisko S.S.. Mimo że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1969 r. została sporządzona przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i podpisana przez jego Kierownika, to z akt sprawy (pismo Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] marca 1969 r.) wyraźnie wynika, iż przy sporządzaniu projektu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., powyższy Wydział współpracował z Powiatowy Biurem Geodezji i Urządzeń Rolnych, który dysponował listą przekazaną pismem z dnia [...] lutego 1968 r. przez Gromadzką Radę Narodową w S.. Ustalenie czy Wydział wydający decyzję wiedział o istnieniu listy przekazanej pismem z dnia [...] lutego 1968 r., a jeżeli tak to jakie były podstawy nieuwzględnienia m.in. skarżącego w ostatecznym wykazie stanowiącym załącznik do decyzji, oraz czy działanie powyższe nie wypełnia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne jest zbadanie czy organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1969 r. dysponował wykazem sporządzonym w roku 1956 na podstawie rejestru pomiarowego po scaleniu gruntów wsi W., oraz aktami scaleniowymi wsi W. z roku 1930-1933, w których jako właściciele nieruchomości wykazani są poprzednicy prawni skarżącego, oraz ustalenie czy istnienie powyższych dokumentów może mieć wpływ na ważność decyzji z dnia [...] maja 1969 r.

"Poglądy doktrynalne i orzecznictwo NSA skłania się w przewadze ku czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzania naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący, w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części."(J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 730)

Powyższe argumenty, a szczególnie treść uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyło przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2002 r. celem ponownego rozpoznania z uwzględnieniem podniesionych uchybień, a mianowicie przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia czy w sprawie niniejszej mamy do czynienia z istnieniem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.