Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1078/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję organu II instancji oraz rozkaz personalny I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 1, art. 38 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1724/09 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. r. oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zmieniającego opisane wyżej rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r., ustalił D. K., zajmującemu stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji [...] Wydziału w P. Zarządu I, uposażenie zasadnicze w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej, wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2910 zł, dodatkiem służbowym w kwocie 725 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Jednocześnie z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił D. K. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko eksperta Sekcji [...] Wydziału w P. Zarządu I, z wyżej wskazanym uposażeniem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania D. K. od powyższego rozkazu personalnego, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. W związku z tym, dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, poza stanowiskiem dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z powyższą regulacją, stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych – zaszeregowane w 12 grupie uposażenia zasadniczego – zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe eksperta w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego. Zdaniem organu, nie oznacza to, że funkcjonariusz został mianowany na niższe stanowisko służbowe w stosunku do zajmowanego dotychczas, lecz na nowe stanowisko, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, według załącznika nr 2 do wyżej powołanego rozporządzenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1588/08 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć nie wyjaśniono w sposób wystarczający, czy stanowisko, na które został mianowany skarżący, jest równorzędne w stosunku do stanowiska, z którego został odwołany. Nie określono bowiem parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego, zaś przedstawiona w tym zakresie argumentacja była niewystarczająca, co uniemożliwiło Sądowi ocenę, czy faktycznie zmiana warunków służby odbyła się z poszanowaniem przepisów ustawy o Policji. Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia 5 czerwca 2009 r. nr 2968, wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego powyższe rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r., ustalił D. K., zajmującemu stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji [...] Wydziału w P. Zarządu I, uposażenie zasadnicze w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej, wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2910 zł, dodatkiem służbowym w kwocie 725 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Jednocześnie z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił D. K. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko eksperta Sekcji [...] Wydziału w P. Zarządu I, z wyżej wskazanym wynagrodzeniem.

Od powyższej decyzji D. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, w związku ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidację grupy 16a. W związku z tym, dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, poza stanowiskiem dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Minister podkreślił, że zaskarżony rozkaz personalny jest konsekwencją zmiany regulacji prawnej, dotyczącej uposażenia policjantów, dokonanej powołanym rozporządzeniem zmieniającym. Rozkaz ten stanowi jedynie usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego w tym zakresie. Organ I instancji nie był autorem zmian, był jedynie wykonawcą przepisów wprowadzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stosownym rozporządzeniem. Bezsporne jest, iż zmiana stanowiska połączona ze zmianą grupy zaszeregowania policjanta nie spowodowały obniżenia uposażenia D. K. Nie zmienił się również posiadany przez policjanta stopień służbowy, zatem choćby w tym kontekście argument o obniżeniu stanowiska należy, w ocenie organu, uznać za niezasadny. Minister podkreślił również, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 38 ustawy o Policji, bowiem przepis ten pojęcie "niższe stanowisko" odnosi do ram jednej aktualnej struktury, a nie jako rezultat porównania stanowisk z dwóch innych struktur. Dotyczy on zatem jedynie zasad przenoszenia policjanta w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z art. 38 ust. 4 powołanej ustawy wynika, iż policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. W tej sytuacji zastosowanie art. 38 ustawy wiązałoby się z uzyskaniem zgody na mianowanie na stanowiska służbowe wszystkich policjantów Biura Spraw Wewnętrznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 i art. 103 ustawy o Policji oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 kpa, jak również zasady ochrony zaufania do państwa i prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz, wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł, że stanowisko, na które został mianowany rozkazem z dnia [...] czerwca 2009 r., nie jest równorzędne ze stanowiskiem poprzednio przez niego zajmowanym. W jego ocenie, faktycznie przeniesiono go do niższej grupy zaszeregowania, gdyż stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji było nie tylko kwestią prestiżową, ale było także równoznaczne z uszeregowaniem o jeden stopień wyżej od eksperta Komendy Głównej Policji i Komendy Wojewódzkiej Policji, co wiązało się automatycznie z możliwością lub obowiązkiem otrzymania wyższego uposażenia zasadniczego od wspomnianych ekspertów oraz możliwością mianowania do stopnia młodszego inspektora Policji. Zaznaczył również, że organ przeniósł go w istocie na niższe stanowisko służbowe, a powołując się na przepisy rozporządzenia zmieniającego, uniknął zastosowania szczególnych uregulowań, jakie ustawa o Policji wiąże z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Stwierdził przy tym, że zajmowane przez niego stanowisko fizycznie nie uległo likwidacji, a jedynie została zmieniona jego nazwa. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1588/08 decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wskazał, że w decyzjach tych brak jest jednoznacznego i precyzyjnego określenia istotnych dla oceny równorzędności stanowisk elementów stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, co wtedy nie pozwoliło Sądowi określić, czy będące przedmiotem sporu mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe nie jest – jak twierdził skarżący – mianowaniem go na niższe stanowisko służbowe. Zapewne wątpliwości orzekającego wówczas Sądu budziła w ogóle sama zmiana istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, zwłaszcza w kontekście przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zatem braki w uzasadnieniach decyzji spowodowały, że Sąd uwzględnił skargę, nakładając na organy administracji obowiązek wykazania, iż rzeczywiste potrzeby organizacyjne Policji wpływają na konieczność nowego usytuowania funkcjonariusza w strukturze stanowisk służbowych, przy uwzględnieniu wymogów ustawy o Policji, w szczególności w zakresie przenoszenia funkcjonariuszy w ramach stanowisk służbowych. Oznacza to, że WSA w Warszawie nie poddawał analizie sytuacji faktycznej i prawnej, zaistniałej w Komendzie Głównej Policji po wejściu w życie nowego aktu wykonawczego, lecz z przyczyn proceduralnych, mogących mieć – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy, uchylił obie decyzje. Będące przedmiotem niniejszej sprawy decyzje zostały więc podjęte w wyniku jej ponownego rozpoznania, przy zastosowaniu wytycznych Sądu, i – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji zostały wydane w oparciu o art. 32 ust. 1 ww. ustawy o Policji, § 1, § 9 ust. 4, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego powyższe rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Zarówno rozporządzenie z 2001 r., jak i zmieniające je rozporządzenie z 2008 r., mają swoją podstawę prawną w treści art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji prawo kształtowania zasad uposażenia policjantów i zaszeregowania stanowisk służbowych do poszczególnych grup, uwzględniając odpowiadające im policyjne stopnie etatowe. W oparciu o tę delegację Minister wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. i dokonał zmiany jego przepisów mocą rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., wprowadzając odpowiednie załączniki. Wyposażenie Ministra w takie kompetencje jest legislacyjnie prawidłowe i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność wydanych decyzji, nie stwierdza przekroczenia delegacji ustawowej przy wydawaniu rozporządzenia zmieniającego, w zakresie mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przepisy rozporządzenia zmieniającego dokonały zmiany przeszeregowań poszczególnych policjantów w zależności od ich stopni etatowych, w zakresie grup policjantów, stawek uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia. Na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., usunięte zostały stanowiska, zawierające w nazwie dodatkowe określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych.

Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., policjantowi pełniącemu – w dniu wejścia w życie rozporządzenia – służbę na stanowisku, zawierającym w nazwie określenie "Biuro Spraw Wewnętrznych", przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego, określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Stosownie zaś do treści § 6 tego rozporządzenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania, określone w rozporządzeniu Ministra z dnia 6 grudnia 2001 r., stosuje się przy ustalaniu uposażeń, przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r.

Oznacza to, że nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, prerogatyw (przywilejów) w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali, w porównaniu z policjantami zajmującymi analogiczne stanowiska służbowe, lecz pełniącymi służbę w innych komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Policji.

W kontekście zarzutów podniesionych w skardze, przede wszystkim powstaje pytanie, czy wprowadzenie takich rozwiązań prawnych, które stworzyły przywileje i prerogatywy jedynie dla funkcjonariuszy określonej komórki organizacyjnej, funkcjonującej w ramach struktury służbowej tego samego organu, tej samej jednostki Policji (w tym przypadku Komendy Głównej Policji), było dopuszczalne?

Z punktu widzenia zasad konstytucyjnych regulowanie stosunków służbowych winno odbywać się w oparciu o identyczne reguły dotyczące wszystkich funkcjonariuszy i chodzi tu – co warto podkreślić – o kryteria ustawowe, wobec których przepisy wykonawcze, jak sama nazwa wskazuje, pełnią jedynie funkcję wykonawczą (pomocniczą), zapewniając możliwość kształtowania indywidualnych warunków służby funkcjonariuszy zajmujących analogiczne stanowiska służbowe na jednakowych zasadach. W przeciwnym wypadku dochodzi do sytuacji nierównego traktowania funkcjonariuszy pełniących służbę w tych samych jednostkach Policji na tych samych stanowiskach służbowych, lecz w innych komórkach organizacyjnych. Taka też sytuacja powstała w Komendzie Głównej Policji, w której funkcjonariuszom jednej z komórek organizacyjnych (Biuro Spraw Wewnętrznych) przyznano niczym nieuzasadnione prerogatywy i przywileje, różnicując w ten sposób ich sytuację prawną, od sytuacji, w jakiej znajdowali się inni funkcjonariusze Komendy Głównej Policji, zajmujący te same stanowiska służbowe, a pełniący służbę w innych komórkach organizacyjnych KGP. Ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który pozwalałby na takie uprzywilejowanie funkcjonariuszy wybranej komórki organizacyjnej danej jednostki Policji względem pozostałych funkcjonariuszy, zajmujących analogiczne stanowiska służbowe i pełniących służbę w tejże jednostce. W takim przypadku nie może być w ogóle mowy o ochronie praw nabytych przez funkcjonariuszy Biura Spraw Wewnętrznych. Jak trafnie zauważa skarżący, ochrona praw nabytych rozciąga się tylko na prawa nabyte słusznie, jeśli natomiast jakieś uprawnienie zostało nabyte w sposób niesłuszny, niezgodny z zasadami równości i sprawiedliwości (art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ustawodawca może je odebrać.

Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie, na skutek zmiany przepisów prawa, nastąpiła konieczność ukształtowania na nowo stosunku służbowego skarżącego, poprzez wydanie stosownego rozkazu personalnego i taki też został podjęty. Rozkaz ten jest więc konsekwencją zmiany prawa, a nie zmiany przez przełożonego warunków służby danego policjanta, wiążących się ze zmianą stanu faktycznego i podyktowanych jedynie względami organizacyjnymi. To rozróżnienie jest szczególnie istotne dla oceny zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i świadomego pominięcia przez organ art. 38 tej ustawy.

Komendant Główny Policji musiał zastosować art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż konieczne było zwolnienie funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska po to, by móc go mianować na stanowisko przewidziane w znowelizowanym rozporządzeniu. Organ ten nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, bowiem zmiana ta dokonała się poza nim – poprzez zmianę przepisów prawa. Komendant Główny Policji był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia, dokonującym stosownych zmian w zakresie istniejącego stosunku służbowego.

Taka sytuacja – zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od jakichkolwiek przesłanek, zawartych w treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Dlatego też, organy Policji zasadnie wskazały, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w tej sprawie. Przepis ten można stosować jedynie wtedy, gdy policjanta przenosi się na niższe stanowisko ze ściśle określonych w tym przepisie powodów. Tymczasem żadna z wymienionych w nim przesłanek w sprawie nie wystąpiła.

W ocenie Sądu rozumienie "niższego stanowiska" odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu. Należało zatem zgodzić się z poglądem organu, iż art. 38 ustawy pragmatycznej przez "niższe" stanowisko rozumie stanowisko niższe w ramach jednej, aktualnie obowiązującej struktury, a nie jako rezultat porównania stanowisk z dwóch różnych struktur, obowiązujących w różnych przedziałach czasowych przy stosowaniu różnych reżimów prawnych. Za takim rozumieniem przepisu art. 38 przemawia to, że reguluje on jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie naruszają prawa. Organy prawidłowo przywołały i zastosowały przepisy leżące u podstaw podjętych rozstrzygnięć.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł D. K., zarzucając Sądowi:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

1. naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 433, poz. 277 – dalej ustawa o Policji) przejawiające się w nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracyjny i bezzasadnym tolerowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędu subsumcji popełnionego przesz organ administracyjny polegającego na błędnym zastosowaniu art. 32 ust. 1 i niezastosowaniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 §t. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracyjnego zaakceptował naruszenie przez organ administracyjny art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu i nieprzedstawieniu przez organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla oceny, czy w sprawie dokonano mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne czy stanowisko niższe;

2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracyjnego zaakceptował naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego poprzez niewykazanie równorzędności stanowiska, na które skarżący został mianowany ze stanowiskiem dotychczas przez skarżącego zajmowanym; ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował postępowanie organu, które naruszało zasadę praworządności działania organów Państwa, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania obywateli do organów Państwa;

3. mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracyjnego zaakceptował naruszenie przez organ administracyjny art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się przez organ administracyjny do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., II SA/Wa 1588/08.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Za zasadne należało uznać zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki w następstwie błędnej wykładni przepisów art. 32 ust. 1 i art. 38 ust. 1-4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) zaakceptował zaskarżone rozstrzygnięcia organów Policji, podjęte po ponownym rozpoznaniu sprawy bez wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności, które wskazane zostały w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1588/08.

Podkreślenia wymaga, że w wymienionym wyroku Sąd uzasadniając uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy stanowisko na które został mianowany skarżący jest równorzędne w stosunku do stanowiska, z którego został odwołany. Mając na uwadze podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, a więc art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, Sąd zauważył, że dopiero jednoznaczne i precyzyjne określenie istotnych dla oceny równorzędności stanowisk elementów stosunku służbowego funkcjonariusza Policji pozwoli ocenić, czy będące przedmiotem sporu mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe nie jest, jak twierdzi skarżący, mianowaniem na niższe stanowisko służbowe. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez zastosowania wytycznych Sądu, poczynionych przy pierwszym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który wywiódł, że zakwestionowany rozkaz personalny jest konsekwencją takiej zmiany prawa, która w okolicznościach niniejszej sprawy wykluczała zastosowanie art. 38 ustawy o Policji, a czyniła zasadnym zastosowanie trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1 cyt. ustawy. W rezultacie Sąd wadliwie przyjął, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, a tym samym zaakceptował rozstrzygnięcia, których podstawę materialną stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, podczas gdy przedstawiony w uzasadnieniach wydanych orzeczeń stan faktyczny nie pozwalał na dokonanie takiej subsumcji.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z powołanym art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego może nastąpić na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Przyjmuje się zatem, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie wymienianego art. 32 ust. 1 do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 kpa. Sądowa kontrola omawianej decyzji nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta wadliwością. Dla oceny legalności takiej decyzji niezwykle ważne jest uzasadnienie decyzji, w którym organ powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego. (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 436/07; wyrok NSA z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01; wyrok NSA z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09)

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji mimo, iż wydane decyzje oparły na przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to w ich uzasadnieniach nie odniosły się do zagadnienia równorzędności stanowisk.

Wskazać trzeba, że zmiana treści stosunku służbowego poprzez przeniesienie na inne stanowisko, w ujęciu materialnoprawnym, może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na niższe stanowisko lub na przeniesieniu na stanowisko równorzędne. W stosunkach służbowych, w tym także w świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji, nie występuje postać modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych. Kolonia Limited, Wrocław 2000, str. 110).

Podkreślenia wymaga, że warunki stosunku służbowego policjanta są określone w formach administracyjnych, aktem indywidualnym (rozkazem personalnym), który powinien być zgodny z aktami normatywnymi rangi przepisów powszechnie obowiązujących.

Mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzeń wykonawczych nie mogły wyłączyć stosowania nom rangi ustawowej, regulujących przesłanki i tryb modyfikacji trwającego stosunku służbowego policjanta. Wprawdzie Sąd I instancji słusznie zauważył, że wskutek nowelizacji dokonanej cyt. wyżej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., koniecznym było wydanie przez właściwego komendanta rozkazu personalnego uwzględniającego wprowadzone zmiany, to jednak nie oznacza, że mogło się to odbyć bez równoczesnego zastosowania stosownych przepisów ustawowych. (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09; wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 784/10; wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 783/10; wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 919/09) Skoro organ w podstawie prawnej rozkazu personalnego powołał art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to konsekwentnie powinien wykazać, że stanowisko, na które przeniesiono skarżącego jest równorzędne z dotychczasowym. Jeżeli mianowanie w okolicznościach niniejszej sprawy następuje na stanowisko, które nie spełnia wymogów równorzędnego, to powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przewidującym przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w razie likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Przepis ten niewątpliwie swą regulacją obejmuje taką sytuację, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy dochodzi do modyfikacji stosunku służbowego w związku z usunięciem zajmowanego przez policjanta stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych.

Ponadto zauważyć trzeba, że konsekwencją zastosowania tego trybu jest konieczność umożliwienia policjantowi wypowiedzenia się co do dalszego trwania stosunku służbowego ze skutkami przewidzianymi w art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, tj. zwolnienia ze służby, gdy policjant nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.

Jako nietrafny należało uznać wywód Sądu, iż stosowanie przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest ograniczone do przeniesienia policjanta na niższe stanowisko w ramach jednej, aktualnej struktury. Tezy takiej nie uprawnia żaden przepis, nie tylko rangi ustawowej, ale także nie stanowi tak, nawet w sposób pośredni, żaden przepis intertemporalny rozporządzenia zmieniającego.

Z tych wszystkich względów za nietrafną należało uznać ocenę Sądu I instancji, który z jednej strony wykluczył zastosowanie w sprawie art. 38 ustawy o Policji, a z drugiej strony zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji, podjęte bez rozważenia kwestii równorzędności stanowiska wcześniej zajmowanego przez skarżącego i stanowiska, na które go mianowano kwestionowanym rozkazem personalnym.

Jak już powyżej zaznaczono organy obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. oraz z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, nie ustaliły i nie przedstawiły w uzasadnieniach decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla oceny, czy w sprawie dokonano mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne, czy na stanowisko niższe. Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnionym było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.