Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 165/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z/s we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we [...], (dalej skarżąca albo spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej – SKO lub Kolegium) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przed Burmistrzem Miasta [...] zostało zainicjowane postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy obejmujące nieruchomość opisaną jako działka nr [...],[...] obręb [...][...]. Przedmiotowe postępowanie zostało sfinalizowane decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], którą Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczna, na działce nr [...]. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż została oprotestowana skutecznym odwołaniem. SKO w [...] w dniu [...] lipca 2018 r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako okoliczności przesądzające o wydaniu decyzji kasatoryjnej wskazano w szczególności na wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o błędnie przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji.

Z akt administracyjnych zebranych przez organy wynika, że w toku ponowionych czynności w sprawie organ gromadził i oceniał materiał dowodowy, przy czym czynnie w tym postępowaniu uczestniczyła spółka jako wnioskodawca jak i strony postępowania zajmując stanowiska odnośnie kluczowych dla wyniku postępowania zagadnień. Ostatecznie w dniu [...] stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję nr [...], którą ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o., s.k. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...], obręb [...][...]. W części wstępnej decyzji, poza opisaniem inwestycji, wskazaniem warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustaleń dotyczących ochrony środowiska, obsługi i infrastruktury technicznej i komunikacji, a także ochrony interesów osób trzecich zawarto dodatkowe elementy niezbędne dla tego rodzaju rozstrzygnięć jak linie rozgraniczające teren inwestycji czy uzgodnienia. Nadto jako element integralny z decyzją wskazano na załączniki.

Jeżeli chodzi o uzasadnienie decyzji to wskazano na uchylenie uprzedniego rozstrzygnięcia i zwrócono uwagę na uzupełnienie wniosku o wszystkie niezbędne elementy. Po wykazaniu, że dla terenu zainwestowania nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy, zaś podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczył będzie innej inwestycji o innej funkcji i innym przeznaczeniu. Burmistrz ocenił, że złożony wniosek dotyczy innego niż pierwotne przeznaczenie budynku. Pierwotna funkcja jest funkcją mieszkaniową, natomiast postulowana to funkcja usługowa - hotel, obiekt zamieszkania zbiorowego. Pomijając zmianę przeznaczenia (planowaną zmianę sposobu użytkowania), zmieniają się także parametry techniczne, zatem organ przyjął, że postępowanie dotyczy nowego obiektu w zakresie użytkowania i parametrów technicznych.

Także i to rozstrzygnięcie zostało poddane weryfikacji instancyjnej, bowiem w terminie prawem przewidzianym zostało oprotestowane odwołaniem. SKO w [...] ponownie nie zaakceptowało rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdyż decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pośród szeroko opisanych okoliczności determinujących kształt rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wskazano na twierdzenia odwołania niezweryfikowane przez organ, a dotyczące wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o pozwoleniu na budowę dla zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzysząca, która to inwestycja jest aktualnie realizowana.

Ponownie badając sprawę Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o., s.k. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...], obręb [...][...]. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku wcześniejszych decyzji, wskazano na szczegółowe warunki i ustalenia dla planowanej inwestycji oraz sporządzono załączniki stanowiące integralny element decyzji. W samym rozstrzygnięciu szczegółowo przeanalizowano problematykę zgody środowiskowej, jej zmiany i funkcjonowania w obrocie prawnym, zaznaczając nawet prowadzone w tym względzie postępowanie nadzwyczajne. Kluczowa jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego okazała się konieczność zaleconego w decyzji SKO z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] zbadania przed wydaniem decyzji o warunkach czy w odniesieniu do wnioskowanego terenu wydano pozwolenia na budowę i jakiego obszaru pozwolenie to dotyczy. Zdaniem organu I instancji dla terenu przedmiotowej nieruchomości Starosta [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał pozwolenie na budowę, decyzją nr [...] i na jego podstawie budowany jest zespół apartamentów mieszkalnych. W dniu [...] września 2019 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] ze względu na brak zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę jest w mocy, a budowa nie została wstrzymana i na jej podstawie jest prowadzona.

Organ I instancji podał, że inwestycja pod nazwą ,,budowa zespołu apartamentów mieszkalnych" prowadzona jest na działce nr [...],[...], obręb [...], a więc tej samej, co do której prowadzona jest postępowanie i jest tożsama w zakresie lokalizacji jak i parametrów charakterystycznych dotyczących obsługi infrastrukturalnej (zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków sanitarnych i deszczowych, dostawę energii elektrycznej oraz obsługi komunikacyjnej i rozwiązań dotyczących ogrzewania). Pomijając wymogi prawne, z których wynika, że wnioskodawca musi określić parametry obsługi infrastrukturalnej, organ I instancji w sposób jednoznaczny stwierdził, iż parametry infrastrukturalne nie ulegają zmianie, a zostały, co do rozwiązań technicznych potwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zauważono też przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we [...], tj. na rzecz tego samego podmiotu, wydano decyzję o warunkach zabudowy. Inwestor w związku ze złożeniem wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę, został zobowiązany do uzupełniania wniosku o nową decyzję o warunkach zabudowy, zgodną z wnioskowaną zmianą. Według Burmistrza Miasta [...] brak jest sprzeczności interesów, gdyż pozwolenie na budowę i decyzja o warunkach zabudowy wydane są dla tego samego podmiotu. Biorąc pod uwagę zmianę nazwy inwestycji, a więc w kontekście prawnym, zmianę sposobu użytkowania, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odnoszącej się do nowej funkcji oraz do pochodnych nowej funkcji uznano za niezbędne i prawnie koniecznie. Organ końcowo podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w tym przebudowy w myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji o warunków zabudowy. Nowej decyzji o warunkach zabudowy wymaga również wprowadzenie nowych funkcji hotelowych nie wymaganych przepisami szczegółowymi dla budynków mieszkalnych, a stanowiących uzupełnienie funkcji usługowej (np. kryte baseny, pomieszczenia spa).

Także i ta decyzja nie została zaakceptowana przez strony postępowania, gdyż złożono od niej odwołanie. Instancyjny środek zaskarżenia został oparty na wskazaniu naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. Same zarzuty zostały precyzyjnie zredagowane i powiązane ze stanem faktycznym sprawy. Niemniej jednak, celem uniknięcia powielania szerokiego pisma autorów odwołania, dość będzie wskazać, że zasadniczo wszystkie zarzuty powiązano w większym lub mniejszym stopniu z naruszeniem przez organ I instancji zasady, w myśl której w sytuacji realizowania inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę brak jest możliwości do wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla zainwestowanej nieruchomości. Samo uzasadnienie odwołania zostało poparte poglądami judykatury. Dodać jedynie należy, że odwołujący się wskazali na decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą przedmiotową nieruchomość.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej spółki skierowała do organu pismo w sprawie stanowiące polemikę z twierdzeniami zaprezentowanymi w odwołaniu. Także w sposób szeroki i szczegółowy przeprowadzono analizę procesu inwestycyjnego ze szczególnym uwzględnieniem zmiany funkcji realizowanej inwestycji i wiążącą się z tym koniecznością uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Również bazując na orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykazywano zmianę funkcji realizowanej inwestycji jako okoliczność przemawiającą za uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Nadto podjęto merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w odwołaniu.

W dniu [...] stycznia 2020 r. SKO w [...] wydało decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, (aktualnie - Dz. U. z 2020 r., poz. 256 j.t., dalej – k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i umarzyło postępowanie. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy we wstępnej części uzasadnienie decyzji, w ramach własnej oceny, organ II instancji wskazał na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 293 t.j., dalej – u.p.z.p.), zgodnie z którym zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Bazując na wskazanym normatywie organ podał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi samodzielne rozstrzygnięcie administracyjne, ale w sprawie późniejszego udzielenia pozwolenia na budowę, czy też udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, ma znaczenie prejudycjalne. Według Kolegium oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowe, gdy dotyczy zamierzenia inwestycyjnego już wykonanego lub będącego w toku.

W dalszej części po wskazaniu na art. 63 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniono, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Sytuacja zmienia się jednak, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję o warunkach zabudowy, a następnie inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. Posiłkując się orzecznictwem SKO przyjęło, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla określonego terenu, pozostaje w obrocie prawnym, to na jej podstawie inwestor uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji robót budowlanych. Wymusza to na organach administracji publicznej branie pod uwagę tej decyzji w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Wynikający z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje o warunkach zabudowy winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Kolegium organ I instancji miał obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się z terenem objętym pozwoleniem na budowę.

Wskazując na twierdzenia odwołania organ II instancji zauważył, iż dla terenu oznaczonego jako działka nr [...] Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz możliwości wydzielenia trzech działek budowlanych i drogi wewnętrznej. Następnie Starosta [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Organ podał także, że inwestycja ta jest aktualnie realizowana.

Kolegium oceniło, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Postępowanie wprawdzie zostało wszczęte na żądanie podmiotu, który mógł być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., jednakże już samo wydanie decyzji merytorycznej, było niemożliwe wskutek realizowania na działce nr [...] inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i na jej podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach zdaniem Kolegium zakończenie postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie miało swoje uzasadnienie i nie naruszało dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnioski skargi poparto zarzutami naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 2 oraz 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na fakt, iż brak jest możliwości wydania decyzji merytorycznej bowiem, na działce nr [...] realizowana jest inwestycja na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i na jej podstawie udzielonym pozwoleniu na budowę, podczas gdy wniosek oraz wydana w jego konsekwencji decyzja nr [...] z dnia [...] października 2019 r. dotyczą inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną, a więc zupełnie innej funkcji (rozumianej jako sposób użytkowania) niż ta, której dotyczy realizowana zabudowa tj. apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez co wymaga nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...];

2) art. 7, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób swobodny, wybiórczy i nierzetelny, w oparciu jedynie o część dokumentów sprawy, bez wyjaśnienia na jakich konkretnie dowodach organ oparł swoje rozstrzygnięcie, a jakim odmówił wiarygodności, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji, wydane z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności powinno obejmować merytoryczną analizę wniosku, realizowanego przedsięwzięcia oraz odniesienie się do wydanej decyzji organu I instancji, wyjaśnień przedstawionych przez organ I instancji oraz argumentacji zawartej w piśmie spółki, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;

3) art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 oraz § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie różne od rozstrzygnięć wydawanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym i nie zawierającej merytorycznego uzasadnienia faktycznego, które potwierdzałoby obecnie prezentowane stanowisko prawne zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, przez co narusza bezpośrednio zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadę przekonywania stron co do słuszności wydawanych rozstrzygnięć.

Uzasadnienie skargi w sposób szczegółowy rozwija podniesione przez stronę skarżącą zarzuty. Poza brakiem zgody, na błędną zdaniem spółki decyzję przyjmującą zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania, autor skargi wykazywał na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie. Wskazywano na zmianę realizowanej inwestycji, co w konsekwencji powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Rozróżniono dwie płaszczyzny pojęcia inwestycji tj. funkcję rozumianą jako sposób użytkowania oraz sferę kubatury, powierzchni i innych parametrów. Zaznaczono, iż zmiana sposobu użytkowania musi być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż w toku realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentów, wystąpiono o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, aby zweryfikować dopuszczalność realizacji na działce obiektu o zmienionej funkcji tj. zrealizowania zamiast budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego - obiektu hotelowego. Zdaniem skarżącej wniosek dotyczy analizy możliwości realizacji obiektu o innej funkcji, która wymaga spełnienia zupełnie innych wymogów technicznych, przeciwpożarowych czy też higieniczno-sanitarnych, niż obecnie realizowana inwestycja, a więc dopuszczalne jest wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, która uzupełnia inwestycję o możliwość realizacji innej funkcji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi źródła uprawnień i stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie lub czy odpowiada - w przypadku postępowania legalizacyjnego - już istniejącej, ani też jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt.

Skarżąca spółka podniosła, że dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż ma dojść do zmian w zakresie funkcji realizowanej inwestycji. Skoro, wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne dla tej samej inwestycji wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach tj. np. w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w toku postępowania nadzorczego, to za taką należy również uznać sytuację, w której ma dojść do zmian w zakresie realizowanej inwestycji, ale w sposób legalny tj. poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany ze zmianami. W przeciwnym razie należałoby dojść do kuriozalnego wniosku, że w toku realizacji inwestycji, jeśli projektant chciałby wprowadzić zmiany do projektu, które wymagałyby zmiany decyzji o warunkach zabudowy np. właśnie w zakresie funkcji, to nie mógłby tego zrobić w sposób legalny, a jedynie poprzez postępowanie nadzorcze organów nadzoru budowlanego.

Spółka wykluczyła niebezpieczeństwo, iż po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, inwestycja zacznie być realizowana w oparciu o nową decyzję o warunkach zabudowy, bo nowa decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy w zakresie funkcji realizowanej inwestycji i inwestor naraziłby się na zarzut prowadzenia inwestycji w sposób sprzeczny z ustaleniami pozostającej w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie której realizowana jest obecnie inwestycja na działce nr [...].

W dalszej kolejności zwrócono uwagę na konieczność wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy wynikającą z ustawy Prawo budowlane odnoszącej się do zmiany sposobu użytkowania obiektu jako zmiany istotnej. Jako błędne uznano stanowisko organu II instancji wskazujące, że analiza przedłożonego wniosku dotyczy ustalenia czy dla inwestycji zostało wydane pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się z terenem objętym pozwoleniem na budowę. Ponadto w sposób szczegółowy odniesiono się do przepisów technicznych i obowiązujących w tym względzie rozporządzeń, dowodząc w oparciu o nie, istnienie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo autor skargi skoncentrował się na uchybieniach proceduralnych zarzucając organowi II instancji brak przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania, w tym odniesienia się do zebranych dowodów, naruszenia zasady dwuinstancyjności, nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. Pośród twierdzeń skargi znajdują się też zarzuty co do braku możliwości uznania postępowania za bezprzedmiotowe, wydania orzeczenia odbiegającego od dotychczas wydawanych przez organ, czy wreszcie naruszenia zasad procesowych jak zasada przekonywania i zasada zaufania do władzy publicznej.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., że zarzuty skargi zdaniem Kolegium są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą uchylono decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy i umorzono postępowanie. Ocena legalności kwestionowanej decyzji nie może się obyć, ze względu choćby na złożoność stanu faktycznego sprawy, bez ogólnej uwagi dotyczącej procesu inwestycyjnego jako takiego. Klasyczny model realizacji inwestycji sprowadza się do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to z kolei nierozerwalnym elementem jest potwierdzenie zgodności planowanego zamierzenia z istniejącym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O ile inwestor dysponujący pozwoleniem na budowę w trakcie prowadzenia robót zmieni koncepcję zamierzenia, aby uniknąć konfliktu z obowiązującymi przepisami, występuje do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę pozwolenia na budowę. Organ ten, podobnie jak przy pierwotnym pozwoleniu na budowę, także jako kluczową będzie traktował problematykę możliwości zmiany pozwolenia na budowę ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sytuacja zmienia się diametralnie gdy dla danego terenu nie obowiązuje plan miejscowy. W tym miejscu trzeba pochylić się nad charakterem decyzji o warunkach zabudowy. Nie podejmując się poszukiwania głębszego rodowodu decyzji o warunkach zabudowy, należy w dużym skrócie myślowym uznać, że jest ona swoistego rodzaju wyjątkiem umożliwiającym wykonanie robót budowlanych na terenie, na którym nie podjęto stosownej uchwały planistycznej. Tak więc, co do skutków prawnych, decyzja o warunkach zabudowy została zrówna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale z całą pewnością nie można powiedzieć aby pozycja inwestora w przypadku istnienia planu miejscowego i jego braku była tożsama. Sam proces inwestycyjny objęty jest szeregiem regulacji np. środowiskowych, które trudno wpisać w ogólnie obowiązujący porządek prawny przy istotnym dualizmie sytuacji prawnych i faktycznych tj. istnienia planów miejscowych i konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dość w tym miejscu wskazać, że pewnego rodzaju ograniczenia czy rozwiązania prawem przewidziane są następstwem tzw. postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które także aspekt zgodności z zapisami planu miejscowego czy ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, w myśl przypisanym im kompetencjom, muszą badać jako jeden z podstawowych.

W tak rozległych uwarunkowaniach prawnych racjonalny ustawodawca dążący do osiągnięcia skutku w postaci umożliwienia zabudowy terenów pozbawionych planów miejscowych dopuścił decyzję o warunkach zabudowy, która co do istoty jest zbieżna z planem miejscowym, lecz nadużyciem byłoby przyjęcie, że z tym planem w każdym elemencie, w szczególności w konfrontacji i innymi regulacjami prawnymi, jest tożsama. Pierwsza różnica jaka jawi się już na wstępie polega na tym, że w przypadku istnienia planu miejscowego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej konfrontuje przedłożony mu projekt budowlany z obowiązującym planem miejscowym, zatem inwestor w istocie otrzymuje tylko decyzję o pozwoleniu na budowę. Gdy dla danego terenu nie ma planu miejscowego decyzję o pozwoleniu na budowę musi poprzedzić decyzja o warunkach zabudowy. Stąd też różnica w dwóch omawianych sytuacjach sprowadza się nawet do ilości aktów administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie robót budowlanych. Nie jest to jednak różnica jedyna.

Jak wiadomo, klarowały to zresztą orzekające kilkakroć w niniejszej sprawie organy, dla danego terenu można wielokrotnie wydawać decyzję o warunkach zabudowy, a co ważne decyzje te mogą dotyczyć różnych zamierzeń. Ujmując rzecz od strony praktycznej, inwestor ma możliwość zweryfikowania dopuszczalnego rodzaju zabudowy właśnie na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednolite orzecznictwo, przywoływane zresztą przez organ i stronę skarżącą, potwierdza taką zasadę i nie jest ona nawet w niniejszej sprawie kwestionowana. Sytuacja zmienia się zdecydowanie gdy na ,,bazie" decyzji o warunkach zabudowy zostanie udzielone pozwolenie na budowę, a tym bardziej inwestor przystąpi do realizacji inwestycji. Jak już powiedziano, w przypadku istnienia planu miejscowego inwestor może wnioskować o zmianę pozwolenia na budowę, ale – i tu wyłania się stan sprawy objętej skargą -, inwestor nie może inicjować postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, gdy realizuje inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy. Ukształtowane w tym względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się bowiem za brakiem możliwości inicjowania przez inwestora ,,nowego" postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Zasada ta wynika choćby ze wskazanego w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1221/14). Nie jest to zresztą orzeczenie odosobnione. Przykładowo w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2162/16) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezy, w pełni akceptowane przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie i przyjęte jako własne, z których wynika, że ,,Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku ,,do" inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego.", patrz - LEX nr 2345617.

Wobec rozróżnienia sytuacji gdy istnieje plan miejscowy albo inwestycja jest prowadzona po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie kształtuje się możliwość zmiany tej decyzji przez samego inwestora po rozpoczęciu robót budowlanych. Co prawda skarżąca spółka sytuację taką ocenia jako ,,kuriozalną", jednakże wynika ona z dualizmu badania zgodności inwestycji w trakcie udzielania pozwolenia na budowę z uwarunkowaniami wynikającymi bądź to z planu miejscowego albo też z decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zmiany koncepcji przez inwestora w trakcie realizacji inwestycji w drugim z opisywanych przypadków, jedynym trybem zweryfikowania takiej możliwości pozostaje ingerencja organu nadzoru budowlanego obligującego inwestora do wykazania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Wówczas to niejako organ nadzoru budowlanego inicjuje postępowanie w zakresie decyzji o warunkach zabudowy lecz możliwości takiej nie ma już sam inwestor.

Zasygnalizować w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje także teza, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, tak choćby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., (sygn. akt IV SA/Po 256/19), - LEX nr 2716361. Podkreślić jednak należy, że orzecznictwo zdecydowanie rozróżnia zagadnienia terenu i inwestycji. Na jednym terenie może wszakże być realizowanych kilka inwestycji lecz ,,ponowne ubieganie się o warunki zabudowy" wiązane jest z nową czy inną inwestycją, niż ta, dla której uprzednio wydano decyzję o warunkach zabudowy. W sygnalizowanej sytuacji chodzi więc o zapewnienie możliwości dochowania ładu przestrzennego przy wielu inwestycjach, (zrealizowanych i planowanych), a nie o dopuszczenie modyfikacji czy zmiany decyzji o warunkach zabudowy, skonsumowanej zresztą decyzją o pozwoleniu na budowę, w trakcie realizacji czy po zakończeniu zamierzenia budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy nie jest kwestionowany fakt wydania pozwolenia na budowę, (decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]) oraz prowadzenie robót budowlanych nią określonych. Skarżąca spółka wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na zmianę funkcji realizowanego obiektu usilnie wykazując, iż wiąże się to w szczególności z odmiennymi dla realizowanej i planowanej inwestycji wymogami technicznymi np. sanitarnymi czy przeciwpożarowymi. Znamienne jednak pozostaje, co wskazuje sama skarżącą, (vide str. 5 skargi), że może choć nie musi dojść do zmiany w projekcie budowlanym czy zwiększenia kubatury obiektu. Zatem niewątpliwie mamy do czynienia z sytuacją, gdy ,,nowa" decyzja o warunkach zabudowy ingerowała by w stan prawny, (po części zapewne też faktyczny) ukształtowany decyzją o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany, a ten z kolei winien odpowiadać wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach skarżąca spółka domaga się wydania decyzji godzącej w regulacje wynikające z art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 u.p.z.p.. Dopatrując się naruszenia wskazanych przepisów w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] SKO w [...] uchyliło ją zaskarżoną obecnie decyzją. W świetle powiedzianego nie może zostać uwzględniony zarzut prawnomaterialny podniesiony w skardze, gdyż to organ II instancji zdaniem Sądu właściwie ocenił stan faktyczny na gruncie przepisów u.p.z.p..

Wobec uchylenia przez organ II instancji decyzji Burmistrza Miasta [...] oczywistym jest, że organy w sposób różny oceniły materiał dowodowy i doszły do odmiennych ustaleń co do prawa materialnego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego wiążąc je z wybiórczą, nierzetelną i swobodną oceną materiału dowodowego przez SKO, a nawet wydaniem rozstrzygnięcia różnego od rozstrzygnięć wydawanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej i nie uznał wskazanych zarzutów za trafne. Faktem jest, że Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji jednak, jak wskazano wyżej, prawidłowa ocena stanu sprawy na gruncie prawa materialnego musiała w konsekwencji spowodować zanegowanie legalności pozytywnej dla skarżącej spółki decyzji Burmistrza Miasta [...]. Nie dostrzeżono przy tym aby naruszono dyspozycję art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 czy art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Materiał dowodowy został przez SKO w [...] oceniony odmiennie niż miało to miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale nie była do ocena dowolna czy wybiórcza.

Podążając za twierdzeniami skargi należy zauważyć, że podnoszono także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. negując zasadność uchylenia decyzji pierwszoisntancyjnej i umorzenie postępowania w sprawie. Jeżeli chodzi o uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji to tego rodzaju rozstrzygnięcie było rezultatem, prawidłowego, jak ocenił to wyżej Sąd, zastosowania przepisów prawa materialnego. Z kolei umorzenie postępowania zostało uzasadnione w decyzji Kolegium, które uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwe wobec realizowania na nieruchomości inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozważając możliwy sposób zakończenia postępowania w sytuacji braku możliwości wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem inicjatora postępowania, tj. odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy albo umorzenie postępowania, należy się opowiedzieć za drugim ze wskazanych rozwiązań jako właściwym. Bardzo trafnie stan bezprzedmiotowości postępowania ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2020 r., (sygn. akt II SA/Kr 1568/19), podając, że ,,W przypadku gdy zachodzą przeszkody do tego, aby prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, należy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy do chwili jej wydania toczącą się sprawę administracyjną w ten sposób, iż nie dochodzi już do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach (czyli tzw. merytorycznego rozstrzygnięcia).", patrz - LEX nr 3034250. Zdaniem składu orzekającego Sądu sytuacja tego rodzaju nastąpiła w rozpoznawanej przez organ II instancji sprawie, zatem zasadnie wydano decyzję o umorzeniu postępowania.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję SKO w [...] prawidłowo zastosowało przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym reguł wykładni ani zasad procedury administracyjnej i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.