Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 261/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 1, art. 80, art. 107 § 4, art. 124 § 1, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 153, art. 190, art. 193, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 296/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. IV SA/Po 296/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2010 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: stowarzyszenie) wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stowarzyszenie wskazało, że organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, nie uwzględnił obszaru przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną znajdującego się po drugiej stronie ul. [...]. Zdaniem Stowarzyszenia, wydając decyzję o warunkach zabudowy organy gminy złamały przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględnioną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] czerwca 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., rozpoznając wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. IV SA/Po 573/11 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie upatruje nieważności decyzji o warunkach zabudowy m.in. w zapisie, zawartym w spornej decyzji, o przeznaczeniu przedmiotowego terenu, który brzmi "dla terenu P- teren obiektów produkcyjnych i składowych". Organy administracji nie podają w swoich rozstrzygnięciach na jakiej podstawie organ posłużył się wskazanym wyżej zapisem. Wprawdzie Kolegium podaje, że w analizie sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w punkcie 3, który dotyczy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wskazano, iż są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, tereny przemysłowe, tereny rolne i sady, to jednak z zapisu tego nie wynika jednoznacznie, że konkretny teren, na którym ma powstać planowana inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę obiektów produkcyjnych i składowych. Również wyjaśnienie Kolegium, iż w aktach sprawy oprócz mapy w skali 1:1000 znajdowała się mapa w skali 1:2000, która przedstawiła obszar analizowany i jak wynika z analizy tej mapy i z samej analizy, teren objęty inwestycją oraz obszar dalszy to tereny zabudowy przemysłowej, nie daje jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że teren pod planowaną inwestycję jest terenem przeznaczonym pod zabudowę obiektów produkcyjnych i składowych, skoro, co wynika m. in. z mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy, w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie wyjaśniono skąd wziął się zapis, że teren planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem P tj. teren obiektów produkcyjnych i składowych. Wyjaśnienia Kolegium w zaskarżonej decyzji nie dają jednoznacznej odpowiedzi, czy funkcja planowanej zabudowy nie odbiega, od istniejącej na tym terenie, funkcji mieszkaniowej. Sąd stwierdził, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby to zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. W sprawie nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy inwestycja polegająca na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym nie jest sprzeczna z przeprowadzoną analizą funkcji i cech zabudowy, a tym samym, czy może być zlokalizowana na przedmiotowym terenie. W związku z tym Sąd uznał za słuszny zarzut Stowarzyszenia dotyczący niewyjaśnienia zapisu o przeznaczeniu terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zastąpić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej: u.o.g.r.l., ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś planowane przedsięwzięcie (budynek o funkcji produkcyjno-magazynowej) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu rolnego. Ponadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 u.o.g.r.l. Zgoda, o której mowa w tym przepisie, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tego organu jest bowiem wyłącznie sprawdzenie, czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Sąd wskazał, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż dla gminy Swarzędz istniał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 21 lutego 1994 r. uchwałą nr XLIV/234/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu (Dz.U. Woj. Pozn. Nr 5 poz. 42 z dnia 28.03.1994 r.), który z dniem 1 stycznia 2003 r. stracił moc, a w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja. Zatem skoro w przedmiotowym planie teren, na którym ma powstać planowana inwestycja uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia, to zarzut skarżącego stowarzyszenia, że zmiana taka nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy, jak uczyniono w niniejszej sprawie, jest bezzasadny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadanie, czy organ ustalający warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo ustalił przeznaczenie terenu, na którym planowana inwestycja ma powstać.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 236/12 oddalił skargę kasacyjną stowarzyszenia. Odnosząc się do zarzutu obejmującego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji - wbrew stanowisku skarżącego stowarzyszenia - nie przesądził kategorycznie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy spełnia warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Nie przesądził także ze skutkiem związania w oparciu o art. 153 p.p.s.a, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyrażona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla gminy Swarzędz uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. gwarantowała spełnienie przesłanki wymienionej w powołanym wyżej przepisie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu, kwestionowana przez skarżące stowarzyszenie ocena prawna Sądu I instancji nie wyklucza możliwości dowodzenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, że w rzeczywistości teren, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania wystąpiono do Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o ustalenie przeznaczenia terenu na którym miała powstać inwestycja. W odpowiedzi organ ten poinformował, że w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest po północnej stronie ul. [...], w pobliżu skrzyżowania z ul. [...]. Wzdłuż ul. [...] i ul. [...] przeważają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M), zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (MG), oraz tereny rolne (R) i sady (RO), poza tym na południe od działek objętych wnioskiem, przy ul. [...] i ul. [...] występują tereny przemysłowe (P). Również na północny wschód od terenu inwestycji zlokalizowane są tereny przemysłowe (P) wzdłuż ul. [...]. W obszarze analizowanym występują budynki produkcyjno-magazynowe jedno i dwukondygnacyjne, dachy płaskie, budynki przeznaczone pod działalność gospodarczą jedno i dwukondygnacyjne, dachy płaskie i strome, dwu i wielospadowe, budynki mieszkalne jednorodzinne jedno i dwukondygnacyjne, przewaga dachów skośnych, dwu i wielospadowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że analiza akt sprawy, zapisów w decyzji ustalającej warunki zabudowy, map znajdujących się w aktach sprawy, a także decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o pow. 11,1422 ha na cele nierolnicze wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy [...] w miejscowości [...] dla działek o nr [...], potwierdzają, iż teren na którym planowano inwestycje był terenem przemysłowym. Obszar analizowany obejmował tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarcza, tereny przemysłowe, tereny rolne, sady. Planowana zabudowa kontynuowała zatem funkcje występującą w terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji należy rozumieć, w myśl orzecznictwa sądowego, szeroko. W związku z powyższym został w sprawie spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym za bezzasadny w ocenie organu nadzoru należało uznać zarzut dotyczący nieważności decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zapis o przeznaczeniu spornego terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że działki nr [...] zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zgoda taka została uzyskana przy sporządzaniu miejscowego planu, które utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Potwierdzeniem tego, że ową zgodą były objęte również działki [...] stanowi przedmiotowy plan w formie graficznej. Zatem przeznaczenie tego terenu od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc, nie było już ani rolnicze ani leśne. W opinii SKO, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został tym samym spełniony. Przepis bowiem nie mówi, że ustalając warunki zabudowy organ ma badać cel na jaki dokonano zmiany przeznaczenia gruntu, a jedynie mówi o tym, że teren ten ma być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

Oddalając skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że objęta postępowaniem nadzorczym decyzja z [...] czerwca 2007 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1092/06 NSA wyraził pogląd, iż do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie.

Sąd zauważył, że w doktrynie wskazuje się, iż regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. - w brzmieniu z dnia wydawania kwestionowanej decyzji - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody wojewody, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Powyższej regulacji nie można stosować w oderwaniu od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie obejmującym również warunek, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Powyższa regulacja przedłużyła ważność starych zgód na odrolnienie. Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 wprowadza przepis szczególny, a więc w swoim zakresie wyłączający regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Odwołując się do poglądów zaprezentowanych w piśmiennictwie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 508-509), Sąd I instancji wyjaśnił, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie miejscowym. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Oznacza to, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z takim przeznaczeniem, pod warunkiem że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie.

Powyższe nie oznacza jednak, jak zastrzegł Sąd, że odmienne stanowisko organu automatycznie prowadzi do uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, że spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 bez względu na jaki cel była przeznaczona działka rolna czy leśna. Dopiero wykładnia celowościowa powyższej regulacji w związku z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do odmiennego wniosku. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową.

Zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie przypisać należy również wydaniu przez Starostę Poznańskiego w dniu [...] maja 2007 r. postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 u.p.z.p., art. 5 u.o.g.r.l. i art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym dla ochrony gruntów rolnych, którym jest starosta jeśli przepisy u.o.g.r.l. nie stanowią inaczej. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Powyższe związanie organu wydającego decyzję w postępowaniu głównym treścią postanowienia uzgodnieniowego przesądzało, zdaniem Sądu, o braku rażącego naruszenia prawa w materii przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz decyzji dnia [...] czerwca 2007 r. Sąd zastrzegł, że nawet brak w ogóle postanowienia uzgodnieniowego nie skutkowałby nieważnością decyzji w postępowaniu głównym, zaś nieważność taka mogłaby wchodzić w rachubę wyłącznie w sytuacji odwrotnej, tj. w wypadku sprzeczności decyzji z postanowieniem uzgodnieniowym. Postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] maja 2007 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, niezasadny jest zatem zarzut rażącego naruszenia prawa w zakresie, w jakim decyzja w postępowaniu głównym to postanowienie honorowała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 190, art. 193 i art. 153 w aspekcie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 iart. 80 k.p.a. polegające w istocie na błędnym ustaleniu stanu faktycznego tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach: z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. IV SA/Po 573/11, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 236/12, z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2126/14. Obowiązkiem organu, a także Sądu I instancji było ustalenie kluczowego zagadnienia, czy dla przedmiotowego terenu istniała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd I instancji stwierdził, że taka zgoda nie była potrzebna. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wyroku stwierdził zgoła co innego, przyjmując, że przedmiotowy teren wymagał co prawda zgody, ale był też już objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc. Tak więc stanowisko WSA w Poznaniu nie jest w tej kwestii konsekwentne, jak też nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem. Taki dowodem w szczególności nie mogła być uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. Nr XLIV/234/94 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, albowiem absolutnie nie wynika z niej, że sporne działki były objęte jakąkolwiek zgodą na zmianę ich przeznaczenia.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z dnia 29 listopada 2013 r., w szczególności zaś zarzutów opisanych w punkcie 2, 5, 6 i 7. Zarzuty te Sąd całkowicie zbagatelizował, pomimo że mają on kluczowe znaczenie w sprawie. Wnoszące skargę kasacyjną stowarzyszenie wskazało, że gdyby Sąd rozważył zarzutem opisanym w szczególności w punkcie drugim skargi z pewnością zauważyłby, że teren przeznaczony pod inwestycję nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu starego planu ogólnego, gdyż z jego części tekstowej i graficznej (rysunku planu) nie wynika w żaden sposób, że przedmiotowe działki były objęte jakakolwiek zgodą na zmianę ich przeznaczenia. W uchwale tej mowa jest tylko o tym, że wyraża się zgodę na przeznaczenie w planie ustalonej powierzchni gruntów poszczególnych klas na cele budownictwa mieszkaniowego, ale z zapisu tego w żaden sposób nie wynika, że owa powierzchnia zawiera także powierzchnię działek przeznaczoną pod budowę firmy [...].

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeprowadzenie ich błędnej wykładni. Wnoszące skargę kasacyjną stowarzyszenie wskazało, że Sąd mylnie zrozumiał przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście celu na jaki nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uznając, że każda zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przeznaczenie gruntu rolnego klasy IV o powierzchni powyżej 1 ha na cele nierolnicze, a przy tym sprzeczne ze starym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Co prawda można w przedmiotowej sprawie mówić o wykładni celowościowej i językowej, ale nie można mówić, że wykładnie te są w przedmiotowej sprawie sprzeczne ze sobą.

- art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji nie było możliwe, co wynika z faktu, że teren przeznaczony pod inwestycję wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji istnienia przesłanek do wydania orzeczenia o przeciwnej treści.

- art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec nierozważenia przez Sąd z urzędu, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu w stosunku do postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń, pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim powołany przepis nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia w treści uzasadnienia wszystkich jego wymaganych elementów. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem polegać na szczegółowym wypowiadaniu się przez sąd odnośnie do wszystkich argumentów zawartych w skardze jeżeli wyjaśnienia poczynione przez sąd przesądzają łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. II OSK 768/07). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, uwzględniając, że w kolejnych punktach uzasadnienia skargi strona skarżąca nie wskazywała na odrębne naruszenia przepisów prawa, jakie dostrzega w zaskarżonej decyzji, ile to samo zagadnienie (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) omawiała w innym jego aspekcie. Dostrzeżone przez Sąd I instancji przyczyny, z powodu których uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiada prawu stanowiły o niezasadności zarzutów powołanych w skardze, w tym także stanowiska przedstawionego w jej punkcie drugim.

Nie można jednocześnie przyjąć, by rozważania prawne Sądu w którymś ich fragmencie pozostawały nielogiczne w stopniu uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną w odniesieniu do tej kwestii, która ma związek z ustaleniem, czy teren inwestycji wymagał zgody na zmianę przeznaczenia zarzucił wprawdzie Sądowi, że jego rozważania w tym zakresie pozostawały co najmniej "niekonsekwentne", niemniej wynikało to wyłącznie z faktu, że do wskazanego zagadnienia można było się odnieść w różny sposób w zależności od kontekstu prowadzonych przez Sąd rozważań. Oceniając warunek spełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można bowiem przyjmować, że określony teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albowiem został on już objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu starego planu miejscowego, można jednak w sposób poprawny również twierdzić, że wymaga takiej zgody (ze względu na treść przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i została ona we wskazanym szczególnym trybie już udzielona. Posłużenie się tego rodzaju rozróżnieniem nie jest wynikiem błędu w ocenie prawnej, ile wynika wyłącznie z kontekstu, w jakim rozważa się spełnienie przez inwestora warunku istnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia stanu faktycznego łączącego się z zarzutem niezastosowania się przez Sąd I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. IV SA/Po 573/11) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 236/12 i postanowieniu (błędnie w skardze kasacyjnej określanym wyrokiem) z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2126/14. Odnośnie do tego ostatniego orzeczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia dotyczącego merytorycznego związku pomiędzy przesądzoną w tym postanowieniu kwestią formalną (dopuszczalnością skargi) a zagadnieniem dotyczącym prawidłowości decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny swoją kontrolą objął zaskarżony wyrok tylko w takim zakresie, w jakim ocena zastosowania w sprawie art. 153 p.p.s.a. dotyczy wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., od którego skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowiska skarżącego stowarzyszenia co do tego, by za sporną mogła być traktowana kwestia związana z ustaleniem, czy dla terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...] przy ul. [...], istniał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego i był on objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Należy zauważyć, że w odniesieniu do tej kwestii wypowiedział się już Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., przyjmując, że dla Gminy Swarzędz istniał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 21 lutego 1994 r. uchwałą nr XLIV/234/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu, który z dniem 1 stycznia 2003 r. stracił moc (art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja. Wskazuje na to treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., które tak właśnie kwestię tę każe postrzegać. W tym fragmencie uzasadnienia wyroku, w którym omówieniu podlegał zakres związania oceną prawną Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny bowiem wyjaśnił, cyt.: "Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji odnosiło się wyłącznie do zarzutu skarżącego, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło bez uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, albowiem nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym taka zgoda została wyrażona. Sąd w odpowiedzi na ten zarzut związany z brakiem planu stwierdził, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dla terenu, którego ta decyzja dotyczy istniał plan, w którym taka zgoda została wyrażona. Sąd I instancji przedstawił następnie prawidłowy i niekwestionowany przez skarżącego pogląd, a mianowicie, że zgoda na tak zwane odrolnienie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie – jak zarzucało skarżące Stowarzyszenie- w decyzji o warunkach zabudowy.". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. zauważył następnie, że "[...] Sąd nie zajmował się problemem wykładni art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście celu na jaki nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.". W tym zaś zakresie kwestionowana przez skarżące stowarzyszenie ocena prawna Sądu I instancji nie wyklucza możliwości dowodzenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, że w rzeczywistości teren dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To ostatnie zastrzeżenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma związek z niestanowiącą przedmiotu sporu okolicznością, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zwrócenia uwagi na cel, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Za dopuszczalne należy uznać bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powoduje to, że wykorzystanie terenu na inny cel oznacza, że teren ma status terenu, który przestał być "objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc [...]" w rozumieniu przyjętym przez art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe prowadzi do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu tylko ten aspekt zagadnienia związanego z obowiązywaniem i utratą mocy przez miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz z dnia 21 lutego 1994 r. wykraczał poza zakres związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. i wymagał rozważenia w ponownie prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy.

W tym zaś zakresie poczynione przez Sąd I instancji ustalenia nie pozwalają przypisać zaskarżonemu wyrokowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, jak też art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla tejże oceny miało uwzględnienie tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy administracyjnej, ale jego wyłączną funkcją jest zbadanie przez organ, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 2203/14). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu, w którym ocena organu nadzoru nakierowana jest na ustalenie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czynności organu nadzoru powinny mieć charakter niejako dwustopniowy i w pierwszym rzędzie powinny polegać na ustaleniu, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, powinny koncentrować się na rozważeniu, czy naruszenie to ma charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2189/15; wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. I OSK 1500/15; wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r. sygn. II OSK 2939/13). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. warunków zabudowy dla inwestycji uchybiało art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej treść rozstrzygnięcia podejmowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie zależała od stwierdzenia wadliwości istniejącej w kontrolowanej decyzji, ale od jej charakteru. Prawidłowo zatem rozważenia w sprawie wymagało to, czy wskazany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób jednoznaczny kreował treść obowiązku nałożonego na organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy odnośnie do ustalenia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Sąd I instancji w swoim stanowisku w zaskarżonym wyroku trafnie zwrócił uwagę na to, iż dla możliwości objęcia decyzji sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymagane jest stwierdzenie naruszenia normy prawnej w sposób jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ten aspekt sprawy, który jest związany z "oczywistością" naruszenia, w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi zastrzeżeń, co oznacza, że jego spełnienie jest warunkiem koniecznym dla przyjęcia, że stwierdzona w decyzji wadliwość może być rozważana pod kątem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. II OSK 2406/15; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2148/15). W kontrolowanej sprawie zasadnie ustalone zaś zostało, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim nakazywał uwzględnienie przez organ objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, expressis verbis nie kreował obowiązku ustalenia przez organ celu, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Wprawdzie prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazywała ów cel także uwzględnić, niemniej obowiązek ów wynikał z konieczności uzupełnienia wyniku wykładni językowej przepisu o wynik wykładni celowościowej, która każe złagodzenie skutku utraty mocy obowiązującej przez stare plany miejscowe w adekwatny sposób zharmonizować z potrzebą zapewnienia gruntom rolnym i leśnym odpowiedniej ochrony przez dowolną zmianą ich przeznaczenia. Oparciu się przez organ ustalający warunki zabudowy na wąskim postrzeganiu treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uwzględniającym tychże argumentów celowościowych, bez wątpienia przypisać należałoby cechę błędu popełnionego w wykładni prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji ustalającej warunki zabudowy, niemniej nie ma on cechy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ocenę tę wzmacnia fakt, że problematyka zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolne (nieleśne), a także pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz sama kwestia znaczenia dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów przez radę gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego stanowiła w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przedmiot istotnych problemów interpretacyjnych (por uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz analizowane zagadnienie było przedmiotem jednostkowych rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gl 555/05; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. II SA/Gl 961/05). Dopiero zawarty w treści uzasadnienia ww. uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. pogląd składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, przywoływany w kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r.; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1061/13), może być traktowany jako sytuacja ustalenia treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo zauważyć trzeba, że potrzeba posłużenia się przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno wykładnią językową, jak i celowościową zaakcentowana została wyłącznie w opracowaniu komentarzowym autorstwa Z. Niewiadomskiego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 508 i n.), co przy braku podobnego zastrzeżenia w pracy T. Bąkowskiego (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004), dopuszczało możliwość powstania w praktyce działania organów administracji rozbieżnej interpretacji.

Poruszona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia uzgodnienia przez Starostę Poznańskiego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. nie miała znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia, albowiem Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne. Przedmiot uzgodnienia jest odmienny, wobec czego istnienie postanowienia uzgodnieniowego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od ustalenia, czy teren inwestycji był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu starych planów miejscowych. Obowiązek ten wynika z treści art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ w toku postępowania dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujące, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem uzgodnieniowym i nie ma prawnej możliwości odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w trybie uzgodnienia organ współdziałający wyraził stanowisko potwierdzające zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, pozostają zatem irrelewantne z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych rozstrzyganych w kontrolowanym postępowaniu. Kluczowe znaczenie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w poprzednim postępowaniu sądowym, miało wyłącznie to, czy stwierdzona niezgodność pomiędzy zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz (uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XLIV/234/94 z dnia 21 lutego 1994 r.), która dotyczyła celu budownictwa mieszkaniowego (§ 2 uchwały) a przeznaczeniem terenu wynikającym z ustalonych warunków zabudowy stanowiła o wystąpieniu sytuacji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do poruszonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymogu, by działania organu gminy pozostawały w pełnej zgodności z prawem oraz potrzeby oceny skutków społecznych jakie wywołało wadliwe ustalenie warunków zabudowy, należy przypomnieć, że wartości te podlegają uwzględnieniu przy ocenie stopnia naruszenia prawa, jednakże nie w sposób autonomiczny, ale w powiązaniu z zauważonym wcześniej zagadnieniem oceny postaci naruszenia prawa poprzez jego błędną wykładnię. Rozważając skutki obowiązywania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] czerwca 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że mieć na uwadze należy również okoliczność, że Rada Miejska w Swarzędzu uchwałą z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XLI/367/2013 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb [...]. Zgodnie z tą uchwałą działki stanowiące teren spornej inwestycji przeznaczone są pod tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej ([...]). W świetle powyższych zapisów nie można przyjąć, by odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w aktualnym stanie prawnym mogła być traktowana jako rozstrzygnięcie, które swoimi skutkami przełamuje przyznaną przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntu rolnego przed niedopuszczalną zmianą jego przeznaczenia.

W świetle powyższych rozważań zaskarżony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa wskazanych jako podstawy skargi kasacyjnej.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.