Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1234/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 239 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w K. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...] 1. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b); 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, ustalił zasady dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...] w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste.

Skargę na powołane zarządzenie w całości wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. domagając się jego uchylenia w części ustalającej, że zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić po uiszczeniu wpłaty (przed zmiana umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz [...] kwoty odpowiadającej 12,5 % różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego, a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, zaś kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub tej jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania lub stwierdzenie nieważności w tej części.

Powołanemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- naruszenie prawa Spółki, jako użytkownika wieczystego, do korzystania z nieruchomości na warunkach przewidzianych w przepisach prawa, w tym w szczególności w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego obowiązków, ciężarów i ograniczeń nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach

- naruszenie prawa Spółki, do swobodnej zabudowy nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, przewidzianego w art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 - r. Prawo Budowlane oraz w art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie prawa Spółki do równego traktowania w zakresie praw i obowiązków związanych z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego w stosunku do innych użytkowników wieczystych nieruchomości [...],

- naruszenie praw Spółki wynikających z Konstytucji obowiązków państwa, ochrony prawa własności i innych praw majątkowych - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3,

- naruszenie art. 30 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),

- regulowanie materii uregulowanej już w przepisach prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 73 ust. 2 i art. 77 u.g.n., odnoszącego się do sytuacji zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste,

- uregulowanie materii zastrzeżonej dla ustaw - ustawy o gospodarce nieruchomościami

i Prawo budowlane - art. 73 ust. 2 i art. 77 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane;

- brak publikacji w stosownym publikatorze; Normy o charakterze powszechnie obowiązującym zawarte w skarżonym zarządzeniu obligują Organ do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, co stanowiło warunek wejścia w życie tego zarządzenia,

- sprzeczność z aktami prawa miejscowego, tj. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - w szczególności miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...],

- brak podstaw prawnych do wydania takiego zarządzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zarządzenie reguluje materię, która poprzednio była uregulowana w Uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2007 roku zmieniającej załącznik do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, w taki sposób, że po rozdziale II dodany został rozdział Ila, który w § 1 pkt 2, wprowadził przepisy § 6c i § 6d regulujące zasady zmiany umowy użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej w drodze przetargu pisemnego, lub w drodze bezprzetargowej.

Skarżąca zauważyła, że uchwała nr [...] była poddana kontroli sądowej, a prawomocnym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jej nieważność w części dotyczącej § 1 pkt 2, który nałożył, między innymi, obowiązek zapłaty wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz [...] kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego. Kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub tej jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania.

Skarżąca wskazała, iż w powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonywanie umów użytkowania wieczystego, a w tym dokonywanie zmian jej warunków, należy do czynności zwykłego zarządu nieruchomością, a zatem dla ich dokonywania nie jest wymagana uchwała, która ma charakter aktu prawa miejscowego.

Skarżąca zaznaczyła, że wydając zarządzenie nr [...] Prezydent [...] wprowadził regulacje identyczne z regulacjami zawartymi w uchwale nr [...]. Podkreśliła, że zarządzenie to zostało wydane pomimo tego, że Sąd wprost stwierdził, że materia dotycząca zmian umów użytkowania wieczystego uregulowana jest w sposób wyczerpujący w ustawie o gospodarce nieruchomościami i uregulowanie kwestii związanych ze zmianą użytkowania wieczystego nie wymaga uchwały Rady [...]. W ocenie skarżącej, skoro WSA stwierdził, iż materia dotycząca zmian umów użytkowania wieczystego nie może być regulowana w uchwale Rady [...], to tym samym - stosując analogię a maiori ad minus, nie może być uregulowana w zarządzeniu Prezydenta [...]. Takie działanie organu narusza art. 170 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca zarzuciła zarządzeniu uzależnianie możliwości zmiany umowy użytkowania wieczystego od wpłaty przed zmianą tej umowy, na rzecz [...], kwoty odpowiadającej różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości wyliczoną dla nowego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego, a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przy czym kwota ta nie może wynosić mniej niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub tej jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania, pomimo braku ustawowych podstaw do żądania dokonania takiej opłaty. Ponadto, zarzuciła regulowanie materii uregulowanej już w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także regulowanie materii uregulowanej prawem powszechnie obowiązującym – ustawą o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że użytkownik wieczysty, w sytuacji zmiany zasad zagospodarowania ustalonych w umowie użytkowania wieczystego, za taką zmianę płaci Gminie podwójnie tj. raz na podstawie zarządzenia, drugi raz na podstawie aktualizacji opłaty rocznej.

Skarżąca uważa, że gmina posiada instrument prawny na podstawie którego ustala opłatę adekwatną do obecnego sposobu zagospodarowania nieruchomości gdyż reguluje to przepis art. 73 ust. 2, 78 – 81 ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca uważa również, że będąc źródłem prawa wewnętrznego zarządzenie może obowiązywać tylko i wyłącznie jednostki organizacyjne podlegle organowi władzy publicznej (podobnie jak wytyczne i okólniki), który wydal dany akt i zgodnie

z Konstytucją RP i nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków na strony stosunku cywilnoprawnego. Ponadto zarządzenie, jako nie mogące stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, nie może stanowić również podstawy do nakładania na strony obowiązków, niemających umocowania w ustawie lub zawierających materię ustawowo uregulowaną.

Zdaniem skarżącej, zarządzenie zawiera normy o charakterze powszechnie obowiązującym - normy regulujące postępowanie administracyjne i uzupełniające normy prawa materialnego. Gdyby przyjąć, że zaskarżone zarządzenie zawiera takie normy, to staje się ono aktem prawa miejscowego, co niesie za sobą konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym zwłaszcza ogłoszenia w stosownym dzienniku urzędowym, a wcześniej obowiązkowego zbadania zgodności z prawem przez Wojewodę. Tymczasem zaskarżone zarządzenie nie było badane przez Wojewodę i nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, ponieważ § 8 ust. 2 zarządzenia będącego przedmiotem wezwania przewiduje, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia [...] lutego 2011 r. Taki sposób nakładania na podmiot stosunku administracyjnego dodatkowej opłaty, bez żadnej kontroli organów nadrzędnych stanowi również naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej ustanowionej w art. 2 Konstytucji.

Skarżąca zauważyła ponadto, że bezprzedmiotowy jest zapis umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, iż umowa może ulec rozwiązaniu, jeżeli budynki wskazane w przedmiotowej umowie nie zostaną wybudowane, ponieważ budynki te w dniu podpisania umowy były już wybudowane. Odnosząc się do kwestii braku możliwości odbudowy tych obiektów w razie ich zniszczenia skarżący wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], będąca w użytkowaniu wieczystym Spółki, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...], który przewiduje jej przeznaczenie w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Tym samym, nie jest możliwa odbudowa obiektów objętych umową użytkowania wieczystego, ponieważ odbudowa taka nie jest przewidziana w planie miejscowym. Ponadto, zarządzenie stoi w sprzeczności z aktami prawa miejscowego tj. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - w szczególności miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...].

Zdaniem skarżącej, również wątpliwe są podstawy prawne zarządzenia. W szczególności brak jest ustawowego upoważnienia do stanowienia w zarządzeniu, dyspozycji nakładających obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej (12,5%), obok opłaty procentowej rocznej. Skarżący uważa, że w żadnym wypadku nie można uznać, że którykolwiek z powołanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów może zawierać ustawowe upoważnienie do stanowienia w zarządzeniu przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uzależnia podjęcie i dokonanie czynności prawnej, jaką jest zmiana umowy użytkowania wieczystego od dokonania, stosownej opłaty.

Wykazując swój interes prawny do złożenia skargi skarżąca wyjaśniła, że u jego podstaw znajduje się brak możliwości zabudowy nieruchomości przy ul. [...] działka nr [...] z obrębu [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również brak możliwości zmiany umowy użytkowania wieczystego z uwagi na wytyczne zarządzenia Wyjaśniła też, że w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie, którego zmianie uległo przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości z zabudowy budynkami administracyjno - przemysłowymi na zabudowę mieszkaniową zaszła konieczność dostosowania umowy użytkowania wieczystego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, skarżąca wniosła o dostosowanie treści umowy do ustaleń planu. Ponadto, wobec zmiany przeznaczenia nieruchomości wszelkie zobowiązania cywilnoprawne wynikające z treści umowy użytkowania wieczystego oraz odpowiadające im prawa [...] dotyczące obowiązku utrzymywania stanu technicznego lub odbudowy budynków o przeznaczeniu sprzecznym z uchwalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - utraciły znaczenie. Wobec powyższego Spółka wniosła o odpowiednią zmianę umowy użytkowania poprzez usunięcie z treści umowy określonych powyżej postanowień.

Zdaniem skarżącej, bezprzedmiotowe jest żądanie przez Gminę dokonywania opłaty za przystąpienie do aneksowania umowy użytkowania wieczystego, w sytuacji, jeżeli na skutek uchwalenia planu miejscowego Gmina doprowadziła do sytuacji, w której dalsze wykonywanie umowy użytkowania wieczystego w jej dotychczasowej treści jest niemożliwe. W ocenie skarżącej, zmiana przeznaczenia nieruchomości na podstawie uchwalonego planu spowodowała, że Gmina powinna zmienić zobowiązania cywilnoprawne użytkownika wieczystego, wynikające z treści umowy, a dotyczące obowiązku utrzymywania stanu technicznego lub odbudowy budynków o przeznaczeniu sprzecznym z uchwalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], skarżąca złożyła wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak jest to wstrzymane z uwagi na brak zmiany umowy użytkowania wieczystego - brak wpłaty kwoty określonej w skarżonym zarządzeniu, co świadczy o naruszeniu zarządzeniem interesu prawnego skarżącej.

Skarżąca wskazała również, że naruszenie interesu prawnego zarządzeniem polega na braku możliwości korzystania z nieruchomości na warunkach przewidzianych w przepisach prawa, w tym w szczególności w u.g.n., poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego obowiązków, ciężarów i ograniczeń nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zarządzenie jako akt kierownictwa wewnętrznego ma charakter instrukcyjny. Zarządzenie nie reguluje materii uregulowanej już w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten odnosi się do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej związanej ze zamiana sposobu korzystania z nieruchomości. Zmiana tej stawki nie powoduje zmiany postanowień umowy użytkowania wieczystego. Dlatego też konieczne było podpisanie zarządzenia z dnia [...] lutego 2011 r.

Organ zaznaczył, że podpisanie zarządzenia jest wynikiem wydania wyroku przez WSA w Warszawie, w którym stwierdzono wprost, że nie jest potrzebna uchwała mająca charakter aktu prawa miejscowego.

W ocenie organu bezzasadny jest również zarzut braku podstaw prawnych do wydania zarządzenia oraz zarzut, iż [...] narusza prawo Spółki do swobodnej zabudowy nieruchomości oraz prawo do równego traktowania w zakresie praw i obowiązków związanych z użytkowaniem wieczystym. Zarządzenie w żadnym wypadku nie nakazuje użytkownikowi wieczystemu dokonania zmiany przeznaczenia nieruchomości, jak również nie określa obowiązków organów administracji architektoniczno – budowlanej oraz zapisów, które stałyby w sprzeczności z prawem miejscowym.

Bezpodstawne jest także twierdzenie, iż [...] powinno zmienić zobowiązania cywilnoprawne użytkownika wieczystego, bowiem w przypadku, gdy wolą użytkownika wieczystego jest dokonanie zmiany umowy w zakresie zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości, konieczne jest wystąpienie ze stosownym wnioskiem i potwierdzenie, iż użytkownik wieczysty zainteresowany jest zmianą umowy na zasadach określonych w zarządzeniu Prezydenta [...] nr [...].

Organ wyjaśnił, iż opłata, o której mowa w zarządzeniu nie jest związana z wydaniem pozwolenia na budowę, a dotyczy spraw o charakterze cywilnym - zmian umów użytkowania wieczystego w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Zwrócił również uwagę, że w przypadku jeśli nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste pomimo braku stosownego aneksu do umowy, zgodnie z art. 240 k.c. użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu na jaki zostało ustanowione, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem.

Reasumując, Prezydent [...] uznał, że przedmiotowe zarządzenie odnosi się w sposób oczywisty do stosunków cywilnoprawnych. Nie dotyczy ono działalności w sferze publicznoprawnej prowadzonej przez Prezydenta, lecz działalności organu administracji samorządowej jako właściciela nieruchomości gruntowych oddawanych poprzez zawieranie cywilnoprawnych umów w użytkowanie wieczyste. Zarządzenie nie nakłada na osoby trzecie żadnych obowiązków, a jedynie, w przypadku woli użytkownika wieczystego zmiany umowy w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, daje mu gwarancję, iż przy spełnieniu przesłanek określonych w zarządzeniu, możliwa jest zmiana umowy.

Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2622/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą w K. na zarządzenie Prezydenta [...] wskazując, iż kwestia zmiany umów użytkowania wieczystego nie ma charakteru administracyjnego lecz cywilnoprawny. Zatem, skarga na zarządzenie w tego rodzaju sprawach nie podlega kognicji sadów administracyjnych, bowiem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 468/14, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. postanowienia sąd kasacyjny wskazał, że skarga jest dopuszczalna, a sprawa ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej. NSA zaznaczył, że konieczna jest dokładna analiza przepisów Zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] pod kątem charakteru prawnego norm w nim zawartych i ich oddziaływania. W szczególności należy ustalić czy normy zawarte w ww. zarządzeniu oddziałują na prawa i obowiązki jednostek, czy też nie. W pierwszym przypadku oznaczałoby to, że jest to akt prawny oddziałujący zewnętrznie, zaś w drugim przypadku oznaczałoby to kwalifikację zarządzenia jako aktu wewnętrznego. Jeżeli zaś jest to akt oddziałujący zewnętrznie, ustaleniu powinno podlegać, czy jego normy wywołują skutki w tym zakresie bezpośrednio czy pośrednio. Należy również ustalić, czy zawarte w zarządzeniu normy mają charakter jednostronny i dotyczą działalności organizatorskiej w sferze publicznej. Taka kwalifikacja oznaczałby bowiem, że normy zawarte w zarządzeniu mają charakter administracyjnoprawny, nie zaś cywilnoprawny. Tym samym, ów akt dotyczyłby sprawy z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że analizowane zarządzenie zawiera normy określające, kiedy może nastąpić zmiana umowy użytkowania wieczystego (§ 2 – §6), przy czym zmiana ta nie dotyczy relacji w ramach aparatu administracyjnego miasta, lecz zmiany umów zawartych z użytkownikami wieczystymi niepodporządkowanymi organom Miasta – ani służbowo, ani organizacyjnie. Chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem komunalnym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Sąd kasacyjny podkreślił, że mienie to należy do wspólnoty samorządowej i ma charakter publiczny – a nie prywatny Miasta [....], a zatem gospodarowanie nim, w tym w zakresie umów użytkowania wieczystego, stanowi administrację publiczną.

Na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował wniosek skargi wskazując, iż skarżącej chodzi o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w zakresie dotyczącym § 3 pkt 3 lit. b i oświadczył, że przypadek wskazany w § 4 zarządzenia nie dotyczy skarżącej. Następnie pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż modyfikuje skargę w ten sposób, iż zaskarża zarządzenie w zakresie dotyczącym § 3 pkt 3 lit. b). Pełnomocnik organu potwierdził, iż organ proceduje w zakresie zaskarżenia wskazanym przez pełnomocnika skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Stosownie zaś do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższego wynika, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., I OSK 468/14. Powołanym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r, o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k., sygn. akt. I SA/Wa 2622/13. W uzasadnieniu ww. postanowienia NSA wskazał, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a właściwy do jej rozpoznania jest sąd administracyjny.

W ocenie NSA, zaskarżone Zarządzenie zawiera normy określające, kiedy może nastąpić zmiana umowy użytkowania wieczystego (§ 2 – §6), przy czym zmiana ta nie dotyczy relacji w ramach aparatu administracyjnego miasta, lecz zmiany umów zawartych z użytkownikami wieczystymi niepodporządkowanymi organom Miasta – ani służbowo, ani organizacyjnie. Chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem komunalnym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Należy spostrzec, że mienie to należy do wspólnoty samorządowej i ma charakter publiczny – a nie prywatny [...] – a zatem gospodarowanie nim, w tym w zakresie umów użytkowania wieczystego – takoż stanowi administrację publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę NSA wskazał, iż w związku z powyższym niniejsza sprawa jest sprawą sądowadministracyjną, stąd skarga jest dopuszczalna jako podlegająca kognicji sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, iż wskutek modyfikacji skargi dokonanej przez skarżącą na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 roku zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęty jest wyłącznie zapis § 3 pkt 3 lit. b) Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

Przed przejściem do merytorycznej oceny skargi wskazać trzeba, iż podstawę jej wniesienia do sądu administracyjnego stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. Nr 594). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Zatem, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie było uprzednie wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wezwania tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz wykazanie posiadania

Z akt administracyjnych wynika, iż złożenie skargi w przedmiotowej sprawie poprzedziło skierowanie do Prezydenta [...] stosownego wezwania z dnia [...] lipca 2013 roku. Wskazać trzeba, iż wezwanie do usunięcia naruszenia może być złożone w każdym czasie, musi ono jednak być bezskuteczne. W tym przypadku wezwanie skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. spotkało się z odmową jego uwzględnienia przez organ o czym świadczy pisemna odpowiedź Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Ponadto, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd był zobligowany zbadać czy został zachowany kolejny warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy tj. kwestię czy zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; z dnia 23 listopada 2005 r, l OSK 715/05, LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r, II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 22 lipca 2008 r., l OSK 277/08, LEX nr 490092, z dnia 26 czerwca 2009 r. II OSK 263/09, LEX nr 563546, z dnia 3 sierpnia 2010 r. II OSK 1025/10, dostępny w Internecie, z dnia 28 kwietnia 2010 r. l OSK 194/10 dostępny w Internecie; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Dla stwierdzenia zatem dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego podmiotu wymagane jest, aby interes prawny był realny i aktualny. Innymi słowy, w dacie złożenia skargi musi istnieć związek miedzy sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym zarządzeniem (postanowieniem zarządzenia) powodujący ograniczenie lub pozbawienie go konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków.

Taki związek, w ocenie Sądu, skarżąca spółka wykazała. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność [...] na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] marca 1969 r. zmienionej aktem notarialnym z dnia [...] marca 2009 r. Pismem z dnia 20 października 2011 r. skierowanym do organu skarżąca potwierdziła, iż kontynuuje wniosek o zmianę umowy użytkowania wieczystego w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości złożony w dniu 30 sierpnia 2011 r. przez [...] Spółka Akcyjna, poprzedniego użytkownika wieczystego. Kwestionowany skargą zapis zarządzenia (§ 3 pkt 3 lit. b) dotyczy zaś sytuacji prawnej skarżącej, gdyż z jego treści wynika, że zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunku wskazanego w tym zapisie tj. dokonaniu przez użytkownika wieczystego wpłaty (przed zmianą umowy) określonej w nim kwoty.

Jak wskazano powyżej, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest zapis § 3 pkt 3 lit. b) Zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

Zgodnie z tym zapisem, zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości

nabytej w drodze bezprzetargowej może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków: [...] b) wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz [...] kwoty odpowiadającej 12,5 % różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5 % aktualnej wartości nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania.

Analiza przedmiotowego zapisu zarządzenia prowadzi do wniosku, iż nakłada on na użytkownika wieczystego obowiązek wpłaty jednorazowej opłaty, a wpłata tej opłaty jest warunkiem przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do tego czy Prezydent [...] był uprawniony do nałożenia na użytkownika wieczystego powołanego obowiązku w drodze zarządzenia. W ocenie Sądu, organ nie miał podstaw prawnych do takiego działania, co skutkować musi stwierdzeniem niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 20111 r. w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b), w oparciu o art. 101 ust. 1 i 4 w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podjęcia, podstawy prawnej podejmowania aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

W ocenie Sądu, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do nałożenia przez Prezydenta [...] na skarżącą - w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej - obowiązku wpłaty jednorazowej opłaty jako warunku przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Nie sposób bowiem doszukać się istnienia podstawy prawnej do uregulowania takiego obowiązku w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Wskazać trzeba, iż umowa użytkowania wieczystego jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Z tego powodu - warunki, na jakich może dojść do zmiany treści takiej umowy, w tym zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste - określane mogą być wyłącznie w drodze porozumienia stron, na zasadach swobody umów. Zasada ta dotyczy również ustalania ewentualnego wynagrodzenia dla Miasta – jako właściciela nieruchomości - za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Podkreślić trzeba, iż Miasto działa w tej sytuacji wyłącznie jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a nie jako organ administracji publicznej, któremu przepisami prawa zostały przyznane określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego. Na marginesie, Sąd nie kwestionuje uprawnień właścicielskich Miasta [...]. Podkreślić jednak trzeba, iż realizacja tych uprawnień w przedmiotowej sprawie powinna następować w formach właściwych dla tego rodzaju stosunków tj. stosunków cywilnoprawnych, a nie w formach właściwych dla stosunków administracyjnyjnoprawnych tj. w drodze aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Prezydent [...] wskazał - jako podstawy prawne kwestionowanego zapisu zarządzenia - art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś art. 11a ust. 3 ww. ustawy stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie należy przez to rozumieć także prezydenta miasta. Stosownie zaś do art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie.

W ocenie Sądu, z żadnej z powołanych wyżej norm prawnych nie wynika, dla Prezydenta [...], kompetencja do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, tj. ustalania warunku zmiany umowy użytkowania wieczystego w postaci wpłaty jednorazowej opłaty, drogą aktu podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 94 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 94 przewidziano, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, iż w przypadku gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, ale upłynął jeden rok od dnia jego podjęcia, a jednocześnie akt organu gminy nie należy do aktów prawa miejscowego, to Sąd może orzec wyłącznie o niezgodności zapisu tego aktu z prawem.

Wskazać trzeba, iż przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte w dniu 16 lutego 2011 r., zatem upłynął już jeden rok od dnia jego podjęcia. Ponadto, przedmiotowego zarządzenia nie można uznać za akt prawa miejscowego. W literaturze wskazuje się, iż ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 wyodrębnia trzy rodzaje aktów prawa miejscowego (i) przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej, (ii) ustrojowe przepisy wewnętrzne oraz (iii) przepisy porządkowe. Wskazuje się ponadto, iż ze względu na podstawę prawną dokonuje się klasyfikacji aktów prawa miejscowego na: (i) akty zawierające przepisy wykonawcze; (ii) akty o charakterze strukturalno – organizacyjnym (zawierające statuty) oraz (iii) akty zawierające przepisy porządkowe (B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, LEX 90927). Kwestionowane zarządzenie – ustalające warunki na jakich dochodzi do zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Miasta, w tym warunek wpłaty jednorazowej opłaty przed przystąpieniem do zmiany umowy – nie mieści się, w ocenie Sądu, w żadnej ze wskazanych powyżej kategorii aktów prawa miejscowego. Zatem, zarządzenie to uznać należy, za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 powołanej ustawy, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd w oparciu o art. 101 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 ppsa.