Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1866/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1866/21

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na inwestycję pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, budowa garaży podziemnych oraz miejsc postojowych" na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. 3417/2 położoną w [....] przy ul. [...] dla A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [....].

Uwzględniając wnioski inwestora, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] zmienił opisaną wyżej własną decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. w części dotyczącej jej pkt 2a tiret 4, 6 i 7 oraz pkt 4.2a) tiret 4, 6 i 7 odnośnie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zmieniono załącznik graficzny Nr 1 na załącznik graficzny Nr 1z. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem [...] listopada 2020 r.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. H.J. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. i z dnia [...] października 2020 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.").

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (pkt 1) oraz odmówił wznowienia postępowania w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r.

Po rozpoznaniu zażalenia H.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W dalszej kolejności Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Następnie po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] na inwestycję pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, budowa garaży podziemnych oraz miejsc postojowych" na działce ew. nr. 3417/2 położonej w [...] przy ul. [...].

Organ uznał, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania bowiem H.J. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 28 k.p.a. i 140 k.c. Było to jednak wyłącznie naruszenie prawa procesowego i nie miało wpływu na treść wydanej decyzji. W ocenie organu ochrona własności wnioskodawcy może być zrealizowana wyłącznie na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Burmistrz stwierdził, że w wyniku wznowienia nie zapadłoby żadne inne rozstrzygnięcie niż ustalenie warunków zabudowy. W kwestii kontynuacji funkcji organ odniósł się do zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej na dz. ew. 3420/5, 3420/7, 3419/2, 3418/2 położonych przy ul. [...] i wyjaśnił, że co prawda budynek ten nie został jeszcze ukończony jednak w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy na tę inwestycję. Podniósł także, że przy ustalaniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy wystarczające było odniesienie się do zabudowy na w/w działkach Wskazany budynek oraz budynek objęty postępowaniem tworzyć będą harmonijną całość urbanistyczną.

Odwołanie od tej decyzji złożył H.J. domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócił się o uchylenie decyzji z [...] listopada 2018 r. jako wydanej z wielokrotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez wyznaczenie "zawężonego" kręgu stron postępowania i bezpodstawne wyłączenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zainteresowanym osobom wypowiedzi w przedmiotowej sprawie, art. 140 k.c. w stosunku do wszystkich osób które zostały pozbawione możliwości ochrony swoich praw, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez złamanie zasad równego traktowania i bezstronności na wielu etapach postępowania. Zarzucił ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") poprzez zgodę na lokalizację osiedla wielokondygnacyjnych bloków mieszkalnych w środku zwartego kompleksu zabudowy jednorodzinnej. Wskazał na naruszenie § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem") poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej okolicznej zabudowy oraz arbitralne ustalenie parametrów nowej inwestycji w sposób pozostający bez żadnego związku z cechami, gabarytami i formą architektoniczną dotychczasowej zabudowy w tej okolicy.

W obszernym uzasadnieniu odwołujący zauważył, że analiza urbanistyczna oparta została o budynek o wątpliwym statusie prawnym z przyjęciem "bezkrytycznym" odstępstw od bezpośrednich wyników tej analizy, odstępstw zbieżnych z wolą inwestora, niepopartych żadnym przekonywującym wyjaśnieniem uzasadniających przyjęcie rozwiązań znacząco odbiegających od podstawowych wytycznych rozporządzenia. Złamano zasadę dobrego sąsiedztwa z uwagi na to, że w tej części miasta (ul. [...], [...], [...]) zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna. Przy tej samej drodze przy której planowana jest inwestycja tj. ul. [...] nie było w momencie wydawania decyzji ani jednej działki zabudowanej budynkami wielorodzinnymi dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, istniała jedynie działka, na której rozpoczęto wznoszenie budynku o zbliżonym charakterze, ale ani jego funkcja (obiekt zamieszkania zbiorowego a nie typowy budynek wielorodzinny), aktualna forma, status prawny (decyzja [...] jest rozpatrywana w postępowaniu nieważnościowym) nie były na tyle jasne żeby mogły one stanowić podstawę do ustalania funkcji parametrów i cech dla nowej inwestycji. Odwołujący zarzucił, że analiza urbanistyczna została sporządzona wadliwie. Nie wskazano jakie inne budynki, poza wznoszonym, zostały wzięte pod uwagę przy obliczeniach. Przy większości parametrów dopuszczono maksymalne wartości wskaźników dla nowej zabudowy, albo skorzystano z regulacji wyjątkowych. Błędnie określono obszar analizowany, "rozszerzono" go sztucznie tak by znalazła się w nim jakakolwiek zabudowa wielorodzinna. Wjazd z dróg publicznych zaplanowano na jej "krótszych bokach" od strony ul. [...] i [...]. Błędnie wyliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenów zabudowy wielorodzinnej (rzeczywisty stosunek powierzchni zabudowy do całej powierzchni osiedla wynosi ok. 30 % a nie 80 %) - pominięto wytyczne § 5 ust. 1 rozporządzenia. Arbitralnie tj. z naruszeniem § 6 ust. 1 rozporządzenia ustalono szerokości elewacji frontowych budynków. Wadliwe tj. z naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia określono wysokość elewacji frontowej na 13m zamiast na 9m z uwagi na to, że budynek w oparciu, o który ustalano ten parametr jest ruiną i samowolą, najwyższą wysokość ma natomiast budynek na działce nr 3418/1 tj. 5m, wysokość ta nadto określona została jedynie jako maksymalna zamiast w przedziale. Nowe bloki będą rozdzielać dwa jednolite zespoły zabudowy jednorodzinnej stanowiąc całkowicie obcy, niedopasowany do otoczenia element. Nie stanowi to "dopełnienia kompozycji urbanistycznej", zabudowa wielorodzinna znajduje się w odległości 200m przy zupełnie innej ulicy. Wadliwie zastosowano § 4 ust. 3 rozporządzenia w zakresie ustalenia tuż przy granicy projektowanego osiedla nieprzekraczalnej linii zabudowy (punktem odniesienia winien być budynek na dz. ewid. 3418/1). Wątpliwie określono dostępność komunikacyjną nowej inwestycji – wskazano bezpośrednio z ul. [...] (od południa), podczas gdy wytyczono od północy wąską działkę nr 3417/1. Projekt decyzji sporządziła ta sama osoba co analizę urbanistyczną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania wywiodło, że w stosunku do wnioskodawcy nie został naruszony art. 10 k.p.a. W toku postępowania wznowieniowego został on dopuszczony do postępowania a następnie zapoznany ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przed wydaniem skarżonej decyzji został on także poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast naruszenie tego przepisu wystąpiło w stosunku do G.J. będącego współwłaścicielem działki nr 3418/1. Skoro organ I instancji wznowił postępowanie uznając że H.J. przysługuje status strony i pominięty został jako strona w zwykłym postępowaniu, to zdaniem Kolegium nielogiczne i pozbawione podstaw prawnych było pomięcie w postępowaniu drugiego współwłaściciela. SKO zaleciło także rozważenie czy również właściciel działki nr 3418/2 nie posiada interesu prawnego do uzyskania statusu w przedmiotowym postępowaniu.

W dalszej części organ odwoławczy podniósł zastrzeżenia dotyczące treści samej decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej. Wskazał, że w treści analizy urbanistycznej podano, że w obszarze analizowanym znajdują się 330 działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie wskazano natomiast jakie są to konkretne działki, na jakich działkach znajduje się jaka zabudowa i jakie są poszczególne parametry analizowane w analizie w odniesieniu do poszczególnych budynków na poszczególnych działkach. Jedynie odnosząc się do poszczególnych parametrów inwestycji zbiorczo procentowo wskazywano poszczególne parametry, uniemożliwiając tym samym kontrolę sposobu ich wyliczenia i zgodność z rzeczywistym stanem rzeczy np. "dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej netto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni części działek związanych z zabudową wynosi 44,3% do 97,3%, średni wskaźnik dla 5 terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wynosi 86,7%" - nie wskazano o które "5 terenów" chodzi, jaki jest ten parametr do każdego z pięciu, nie wskazano sposobu wyliczenia tego średniego wskaźnika. Podobny błąd popełniono przy wskazywaniu pozostałych parametrów inwestycji jak: szerokość elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk, geometrii dachu.

Kolegium podniosło nadto, że w analizie wskazano poszczególne parametry. Jednakże dla samej już inwestycji ustalono normy odbiegające od średnich wynikających z analizy i nie uzasadniono tego w żaden sposób. Dotyczy to wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, dla terenów zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wyliczony został na od 44,3-97,3%, po czym powołując się na § 5 ust.2 w/w rozporządzenia wskaźnik ten ustalono na od 17,95-43,35%. W treści analizy brak jest uzasadnienia do takiego odstąpienia, brak jest też szczegółowego wyliczenia tego odbiegającego od średniej wskaźnika. Szerokość elewacji frontowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskazano na: od 36m do 90m, po czym na podstawie § 6 ust.2 w/w rozporządzenia wskaźnik ten ustalono na 12m-57m. W treści analizy brak jest uzasadnienia do takiego odstąpienia, brak jest także szczegółowego wyliczenia tego odbiegającego od średniej wskaźnika. Podobnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 9 do13m, po czym na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wskaźnik ten ustalono na 13m jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich po wschodniej stronie inwestycji. Organ I instancji nie zamieścił w analizie szczegółowego wyliczenia tego wskaźnika w odniesieniu do poszczególnych budynków wielorodzinnych objętych analizą a jedynie zbiorczo wskazał ten wskaźnik na "od 9-13m", nie wskazał w szczególności tych parametrów dla zabudowy na działkach sąsiednich po wschodniej stronie inwestycji". Nie wskazał na jakich konkretnie działkach ta zabudowa się mieści. Nie uzasadniono na czym polegać ma twierdzenie że "budynki mieszkalne wielorodzinne stanowią ewidentne dopełnienie kompozycji urbanistycznej zespołu zabudowy wielorodzinnej" - nie jest to zrozumiałe i nie stanowi jasnego i wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia. W sposób niejasny wskazano także wskaźnik z § 4 rozporządzenia tj. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Na załączniku graficznym zaznaczony został on od strony B-C (od strony ul. [...]) i A-B (od strony ul. [...] i [...]). Nie wskazano w oparciu o jakie "działki sąsiednie został on ustalony. Powołując się na jej wyznaczenie w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia - w żaden sposób nie wyjaśniono zastosowania tego przepisu na gruncie rozpoznawanej sprawy. Nie uzasadniono także w sposób wyczerpujący zachowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak w treści analizy urbanistycznej i decyzji opisu dotyczącego znajdujących się na działce nr 3418/2 budynków (ich statusu faktycznego i prawnego).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania SKO wskazało, że choć w części tekstowej analizy nie wskazano konkretnie od której strony działki inwestowanej z ul. [...] istnieje dostępność komunikacyjna, to jednak z załącznika graficznego nr 3 wynika, że wjazd na działkę zaplanowano od strony jej dłuższego boku tj. A- B a nie jak zarzuca wnioskodawca od strony jej krótszego boku tj. A-D od strony ul. [...] i [...]. Obszar analizowany wyznaczono też jako trzykrotną długość boku A-B inwestowanej działki, czyli zgodnie z § 3 rozporządzenia. Odnośnie zarzutu, że projekt decyzji sporządziła ta sama osoba co analizę urbanistyczną SKO wyjaśniło, że nie narusza to prawa. Samą decyzję sporządziła inna osoba, a wydana została ona przez Burmistrza Miasta [...]. Okoliczność wytyczenia przez inwestora wąskiej działki nr 3417/1 i jej przeznaczenia nie ma znaczenia. Z załącznika graficznego analizy wynika, że dostępność komunikacyjna będzie miała miejsce od strony A-B inwestowanej działki.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie A Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [....] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz uchylenie decyzji I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. poprzez: a) wydanie decyzji kasatoryjnej oraz wyrażenie oceny prawnej co do parametrów zabudowy (zwłaszcza linii zabudowy i liczby kondygnacji rzutującej na wysokość zabudowy), które zostały już ustalone inną prawomocną decyzją ostateczną wzruszającą w części decyzję kwestionowaną w postępowaniu wznowionym, tzn. przez wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. prawomocną decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2020 r., nr [...]; b) niewytknięcie organowi I instancji, że decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa mogłaby zostać wydana tylko wówczas gdyby wykryto w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. wadliwości kwalifikowane decyzji dotychczasowej, ale z powodu przedawnienia nie można byłoby już zreformować decyzji poprzez odmienne orzeczenie o istocie sprawy; c) w pozostałych zaś przypadkach niedostrzeżenia wad skutkujących uchyleniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym winna być wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej; Kolegium w swojej ocenie dopuściło ponowne orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa; pominięcie w ocenie prawnej, że w sprawie wydano prawomocne pozwolenie na budowę - decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę końcowo H.J. miał zapewniony udział i aktualnie toczy się sprawa w I instancji na skutek decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r.

W odpowiedzi na sprzeciw skargę organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. podkreślić należy, że została ona wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.).

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, co do zasady, może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe należy także odnosić do sytuacji, w której nie został przeprowadzony dowód mający podstawowe i decydujące w zasadzie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 (wszystkie dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Po skontrolowaniu sprawy z przedstawionych aspektach Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podlegająca kontroli Sądu decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania. Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., którą ustalono warunki zabudowy na inwestycję pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, budowa garaży podziemnych oraz miejsc postojowych" na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. 3417/2 położoną w [....] przy ul. [...] dla A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak uznania za stronę postępowania właściciela działki nr 3418/1 znajdującej się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji – H.J. Po wznowieniu postępowania Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. ustalająca warunki zabudowy na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., jednak w wyniku wznowienia nie zapadłoby żadne inne rozstrzygnięcie niż ustalone warunki zabudowy. Decyzja ta została następnie uchylona obecnie zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z przepisu tego wynika, że postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14, wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 381/19). Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3365/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/18).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wskazana podstawa wznowieniowa – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - zobowiązywała organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwość działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych.

Zasadnie zatem Kolegium uznało, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej muszą być ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez "wyrażenie opinii prawnej co do parametrów zabudowy, a także poprzez ponowne dopuszczenie orzekania o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej". Odnośnie drugiego z zarzutów wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z powołanym przez wnoszącego sprzeciw art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Analiza akt sprawy wskazuje, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji organu I instancji. Burmistrz w decyzji powołał się na art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji, także w przypadku, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ta okoliczność, wbrew stanowisku wnoszącego sprzeciw, stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., który stanowi z kolei, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...], odwołując się do przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., w uzasadnieniu wskazał, że w wyniku wznowienia nie zapadłoby żadne inne rozstrzygnięcie niż ustalenie warunków zabudowy na przedmiotową inwestycję, a uchylenie decyzji o warunkach zabudowy byłoby niezasadne.

Jak wyżej zaznaczono, wskazana przez H.J. podstawa wznowieniowa obligowała organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę pozbawioną możliwości działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji dokładnie podał, z jakich powodów uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niekompletny, a sprawa nie została dokładnie wyjaśniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym, wszczęte zostało na wniosek A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, budowa garaży podziemnych oraz miejsc postojowych" na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. 3417/2 położoną w [....]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania takiej decyzji określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., przy czym wymagane jest łączne ich spełnienie. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza zawierająca część tekstową i graficzną.

Jako słuszne Sąd ocenił stanowisko Kolegium, że sporządzona analiza urbanistyczna jak i sama decyzja nie spełniają wyżej podanych wymogów a przyjęte wskaźniki i parametry budzą wątpliwości. Kluczowe znaczenie ma także ustalenie, czy zasadnie organ uznał, że planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem normy zawartej w tym przepisie jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że w treści analizy podano, że w obszarze analizowanym znajdują się 330 działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jednakże nie wskazano jakie to są konkretnie działki, na których istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pozwalająca na ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy a które poddane zostały analizie. Nie wiadomo gdzie indziej w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Ponadto, jak zasadnie wytknęło SKO, jedynie zbiorczo procentowo wskazywano poszczególne parametry, co uniemożliwiło kontrolę sposobu ich wyliczenia i zgodność podanych wartości z rzeczywistym stanem rzeczy. Podobnie postąpiono w odniesieniu do pozostałych parametrów inwestycji jak: szerokość elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk, geometrii dachu. Słusznie też podniosło Kolegium, że w analizie urbanistycznej wskazano poszczególne parametry, jednakże dla samej inwestycji ustalono normy odbiegające od średnich wynikających z analizy i nie uzasadniono tego w żaden sposób (dotyczy tu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). W sposób niejasny wskazano także wskaźnik z § 4 rozporządzenia tj. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Nie uzasadniono też w sposób wyczerpujący zachowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ani analiza ani decyzja nie odnosi się do znajdujących się na działce nr 3418/2 budynków (ich statusu faktycznego i prawnego). Nie uzasadniono twierdzenia, że planowane budynki mieszkalne wielorodzinne stanowią dopełnienie kompozycji urbanistycznej zespołu zabudowy wielorodzinnej. Jest to szczególnie istotne wobec podnoszonych zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w toku całego postępowania administracyjnego zarzutów o braku w obszarze analizowanym działki, która zabudowana byłaby budynkami wielorodzinnymi, które mogłyby służyć do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy oraz o istnieniu niedokończonego budynku wielorodzinnego.

Nie ma racji organ I instancji twierdząc, że istniejąca zabudowa wielorodzinna na działce nr ewid. 3420/5, 3420/7, 3419/2, 3418/2 położonych przy ul. [...], a także istnienie nieukończonego budynku, wobec którego w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy pozwala na ustalenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy i stanowi o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji, a całość (niedokończony budynek i budynek objęty postępowaniem) tworzyć będą harmonijną całość urbanistyczną.

Raz jeszcze powtórzenia wymaga, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez już zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także istniejącego zagospodarowania obszaru i ukształtowania wzniesionych obiektów. Wyznacznikiem spełnienia tego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać już istniejącej. Wbrew twierdzeniom organu istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że taka inwestycja zostanie w ogóle zrealizowana. Może bowiem zdarzyć się tak, że np. z uwagi na naruszenie przepisów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zostanie wydane pozwolenie na budowę. Według twierdzeń H.J. właśnie taka sytuacja miała miejsce, gdyż pozwolenie na budowę zostało uchylone (dotyczyło ono właśnie tych niedokończonych budynków wielorodzinnych). Także istnienie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę nie rodzi pewności, ze inwestycja zostanie zrealizowania. Z różnych powodów – np. ekonomicznych - inwestor może odstąpić od jej realizacji.

Także zdaniem Sądu organ I instancji uchylił się od rozpoznania sprawy co do istoty zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., poprzestając jedynie na lakonicznym i niepełnym odniesieniu się do zarzutów i uwag H.J. i stwierdzeniu, że inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w pełni uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ musi wykazać, że decyzja dotychczasowa obaczona jest wyłącznie wadliwością formalną, natomiast w całości pozbawiona jest wadliwości materialnej – a takie wadliwości wytknęło Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Nie jest natomiast słuszne stanowisko Kolegium o naruszeniu art. 10 k.p.a w stosunku do G.J. (współwłaściciela działki ewid. 3418/1). Według stanowiska SKO skoro organ I instancji wznowił postępowanie uznając, że H.J. przysługuje status strony i pominięty został jako strona w zwykłym postępowaniu, to nielogiczne i pozbawione podstaw prawnych jest pomięcie w postępowaniu drugiego współwłaściciela. Organ zalecił także rozważenie czy właściciel działki nr 3418/2 nie posiada interesu prawnego do uzyskania statusu w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd przyznaje, na co zwróciło uwagę Kolegium, że w zalegającym w aktach administracyjnych sprawy w wykazie podmiotów ewidencyjnych widnieje G.J. Niemniej jednak biorąc pod uwagę fakt, że nie brał on udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję objętą wnioskiem wznowieniowym – decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. – przyjąć należy, że aby mógł on uzyskać status wnioskodawcy we wznowionym postępowaniu powinien w odpowiednim terminie złożyć w tym zakresie stosowny wniosek i powołać się na fakt, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją Burmistrza - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ma charakter wyłącznie wnioskowy – art. 147 k.p.a., a powołać się na nią może jedynie ta strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Z tej przyczyny organ nie może z urzędu poszerzać kręgu stron postępowania wznowieniowego o podmiot, który nie powołał się na fakt, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Podobne uwagi odnieść należy do wskazanego przez SKO zalecenia o rozważeniu statusu właściciela działki nr 3418/2.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zaskarżona odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem wskazanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i niezbędne było jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stosownie do dyspozycji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające, niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, wykracza przy tym poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja kasacyjna SKO wydana w niniejszej sprawie nie narusza prawa i na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.