Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 354/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3, ust. 5.
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. T. M. B. "S." Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 493/14 w sprawie ze skargi Z. P. T. M. B. "S." Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin bez posiadanej koncesji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę Z. P. T. M. B. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez koncesji.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Starosta K. ustalił Spółce opłatę podwyższoną w kwocie 828 062,00 zł za wydobycie 40 591,25 Mg piasków bez posiadanej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...] obrębu S., gmina D., powiat kielecki, województwo świętokrzyskie. Jako podstawę prawną jej wydania organ wskazał art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3, ust. 4 i ust. 6, oraz art. 141 ust. 4 i art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz.981 ze zm., w skrócie pgg), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, w skrócie kpa), w związku z art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (TJ. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło argumentacji wniesionego przez Spółkę odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało na ostateczną decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] lipca 2012 r., która nakazano skarżącej Spółce wstrzymanie wydobywania kopaliny (piasku) na nieruchomości położonej w S. (nr ew. [...]). Podkreślono również, że z decyzji tej wynika, że Spółka nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny, jak również nie starała się o jej uzyskanie a przeprowadzone w dniu 19 czerwca 2012 r. oględziny wykazały, że na wskazanej działce eksploatuje kopalinę (kruszywo naturalne – piasek). Eksploatacja prowadzona jest w warstwie suchej i częściowo zawodnionej, a pierwszym piętrem wydobywczym o wysokości ściany od 2,6 m do 4,6 m w warstwie suchej została zakończona. W warstwie zawodnionej prowadzona jest w czterech miejscach zlokalizowanych w obrębie wyrobiska, drugim piętrem eksploatacyjnym o nieokreślonej wysokości ściany. W części południowej organ stwierdził widoczne ślady niedawnej eksploatacji (świeże ślady narzędzia skrawającego - zębów łyżki - pozostawione na skarpie wyrobiska), w wyniku której powstał zbiornik wodny przedzielony groblą o szerokości ok. 1 m. Eksploatacja ta prowadzona była z postępem frontu robót w kierunku północnym. Przy górnej północnej krawędzi warstwy zawodnionej zbiornika wodnego (w rejonie południowym) zlokalizowana została pryzma piasku o wymiarach: 2,5 m wysokości i 4 m średnicy. Organ nadzoru górniczego ustalił, że wyrobisko o kształcie nieregularnym posiada wymiary - 123 m na kierunku północ - południe w części zachodniej i 53 m w części wschodniej oraz 87 m na kierunku wschód - zachód w części północnej i 24 m w części południowej.

Organ nadzoru górniczego ustalił również, że wydobytą kopalinę Spółka wymieniała m.in. na materiał skalny i ziemny pochodzący z budowy Filharmonii w Kielcach, Sądu Okręgowego w Kielcach oraz Muzeum Geologicznego "Wietrznia" w Kielcach. Pozyskany materiał Spółka wykorzystywała do wykonywania wałów planowanego zbiornika wodnego, a pozostałą część na utwardzenie dróg wewnętrznych planowanego osiedla domków jednorodzinnych. Różnice finansowe i ilościowe wynikające z wskazanej wymian były fakturowane i rozliczane z odbiorcami. Zdaniem organu prowadzone prace wydobywcze, przybrały postać działalności gospodarczej prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły, z której Spółka czerpała korzyści finansowe.

Kolegium zauważyło, że okoliczność tę potwierdzają również wyjaśnienia Prezesa Spółki Cz. D. z dnia 22 maja 2012 r. oraz z dnia 2 lipca 2012 r., z których wynika, iż wydobycie kopaliny było prowadzone w zależności od potrzeb własnym sprzętem budowlanym, natomiast transport prowadziły firmy, które odbierały piasek. Przez około 2 lata eksploatacji kopaliny (piasku) Spółka osiągnęła korzyść finansową w wysokości ok. 100 000 – 150.000 złotych. W aktach sprawy znajdują się również faktury VAT dokumentujące sprzedaż kopaliny. Powyższe dowodzi, że Spółka prowadziła działalność gospodarczą bez wymaganej art. 46 ust. 1 pkt 1 pgg koncesji i nie wydobywała kopaliny tylko na potrzeby własne.

Kolegium nie dopatrzyło się okoliczności egzoneracyjnych. Nie może być uznane za takową pismo Burmistrza Miasta i Gminy D. z 24 stycznia 2009 r. dotyczące wyrównania działki nr ew. [...] oraz faktu ubiegania się Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości obejmującej wskazane działki (ziemny staw, grobla, podwyższenie terenu), gdyż postępowania administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone na dzień 22 maja 2012 r. i jest tylko etapem postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na realizację inwestycji.

Dalej organ wskazał, że w dniu wszczęcia postepowania administracyjnego (17 maja 2012 r.) obowiązująca stawka za wydobywanie kopaliny w postaci piasku wyniosła 0,51 zł/j.m. czyli 0,51 zł za tonę (załącznik do ustawy, wg którego dla piasków i żwirów przyjęta jest jednakowa stawka opłaty eksploatacyjnej i wynosi 0,51 zł/j.m.). W celu ustalenia ilości wydobytej kopaliny organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego geologa i mierniczego górniczego. Do ustalenia opłaty przyjął, że Spółka, wyeksploatował piasek w ilości (m3) określonej przez uprawnionego mierniczego górniczego (na podstawie obmiaru geodezyjnego), natomiast ilość określona w Mg ustalona została przez uprawnionego geologa, po wykonaniu badań laboratoryjnych gęstości nasypowej w stanie zagęszczonym (oznaczenie dla 3 prób bruzdowych pobranych ze skarp wyrobiska w dniu 2 lipca 2012 r.).

Na podstawie pomiarów geodezyjnych oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej działki nr [...] wg stanu przed rozpoczęciem eksploatacji, pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., oraz dokonanego w dniu 2 lipca 2012 r., przez mierniczego górniczego mgr inż. M. W., obmiaru geodezyjnego wyrobiska górniczego sporządzona została przez M. W. oraz geologa Ł. K. ekspertyza określającą ubytek oraz rodzaj i jakość kopaliny eksploatowanej na działce ewidencyjnej numer [...]. W opracowaniu tym zamieszczono również wyniki wykonanych badań laboratoryjnych prób bruzdowych, zgodnie z którymi kopalinę stanowią piaski przydatne do celów budowlanych. Punkt piaskowy (czyli zawartość frakcji od 0,063 mm do 2,0 mm) dla analizowanego kruszywa naturalnego wynosi 93,3%. Dla piasków (kruszywa) określono również średnią gęstość objętościową w stanie zagęszczonym - 1,75 Mg/m3.

Kolegium wskazało, że z powołanej wyżej ekspertyzy wynika, iż południowo-wschodnia skarpa wyrobiska zlokalizowanego w granicy działki [...] jest zbudowana z materiału nasypowego, niebędącego gruntem "in situ" tj. gruntu zalegającego w swoim pierwotnym położeniu. W wyrobisku został zeskładowany grunt, który składa się z mieszaniny humusu, piasków zaglinionych, piasków gliniastych oraz pokruszonych elementów betonowych i stłuczki cegły. Grunty te pochodzą z innego miejsca i zostały zeskładowane w wyrobisku eksploatacyjnym w celu jego zasypania. Z uwagi zatem na fakt zasypania pierwotnego wyrobiska poeksploatacyjnego do obliczenia ubytku kopaliny biegli przyjęli mniejszy zakres eksploatacji, uwidoczniony na zał. nr 2. W ekspertyzie biegli podali również, że przy obliczaniu wydobytej kopaliny uwzględnili, na obszarze objętym wyrobiskiem, nadkład w postaci gleby piaszczystej, szaro-brązowej o średniej grubości - 0,30 m (rzędne terenu na całym obszarze wyrobiska rzędne terenu zostały obniżone o 0,30 m). Objętość ubytku kubatury gruntu (bez nadkładu) wyniosła zatem V = 23 195 m3, co stanowi 40 591,25 Mg piasków (tj. 23 195 m3 x 1,75 mg/m3 = 40 591,25 Mg).

Uwzględniając treść opinii, którą Kolegium uznało za fachową, rzetelną i wydaną na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, organ I instancji naliczył opłatę podwyższoną mnożąc ilość wydobytej kopaliny przez czterdziestokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej (art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg) określonej w załączniku do ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wysokość należnej opłaty wyniosła: 40 591,25 Mg x 0,51 zł/Mg x 40 = 828 061,50 zł, tj. 828 062,00 zł.

Zdaniem Kolegium poczynione ustalenia faktyczne są precyzyjne i jednoznaczne co do tego, że zachodzi przypadek wydobywania piasku przez Spółkę bez wymaganej koncesji na działce stanowiącej jej własność.

Spółka zaskarżyła decyzją organu odwoławczego wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 140 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na braku odniesienia się do zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę oraz przyczyn odmowy wiarygodności dowodów zgłoszonych przez stronę, a także zaniechanie przeprowadzenia tych dowodów z urzędu; art. 7 w zw. z art. 77, 79 i 80 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący koniecznych dowodów, pozbawienie strony prawa udziału w przeprowadzonych dowodach, zwłaszcza opinii powołanych biegłych co do ilości eksploatowanej kopaliny, zaniechanie przesłuchania biegłych i strony, jednostronną nieobiektywną ocenę istniejących dowodów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuty skargi poszerzyła pismem z 28 października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 493/14 skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2012.270 – w skrócie ppsa). Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia oraz stan prawny sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym wskazanych przez Spółkę.

Uzasadniając rozstrzygniecie uznał za niewątpliwe, że skarżąca Spółka wydobywała bez koncesji kopalinę ze złoża na działce nr [...], obręb S., gmina D. oraz okoliczność, iż przez cały okres tego wydobycia nie ewidencjonowała wielkości wydobywanej kopaliny – piasku. Kwestią sporną pozostała natomiast wielkość wydobytej kopaliny, gdyż skarżąca neguje możliwość zaliczenia w poczet materiału dowodowego opinii biegłych, jako wydanej niezgodnie z przepisami kpa i na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy również wydobywania kopaliny w roku 2011 oraz niejasność i niepełność samej opinii.

W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia argumentacja Spółki odnosząca się do kwestionowania ustalonej przez organy wielkości wydobytej kopaliny. Przeprowadzona analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że SKO prawidłowo przyjęło, że jedynie opinia sporządzona na zlecenie Starosty K., wg stanu na 2 lipca 2012 r., przez biegłych mierniczego górniczego mgr inż. M. W. oraz geologa Ł. K. może stanowić podstawę do obliczenia ilości wydobytej kopaliny w tej sprawie. W opinii tej biegli ustalili na podstawie mapy sytuacyjno - wysokościowej działki nr [...] wg stanu przed rozpoczęciem eksploatacji, pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. stan istniejący na spornej działce sprzed rozpoczęcia wydobycia przez Spółkę. Natomiast stan po wydobyciu mas ziemnych bez koncesji ustalono na podstawie dokonanego w dniu 2 lipca 2012 r. obmiaru geodezyjnego wyrobiska górniczego zlokalizowanego na tej działce, następnie kartowania wyrobiska i badań laboratoryjnych przez biegłych. Podkreślono, że z uwagi na zasypanie pierwotnego wyrobiska poeksploatacyjnego do obliczenia ubytku kopaliny biegli przyjęli mniejszy zakres eksploatacji (załącznik nr 2 do opinii) i uwzględnili, na obszarze objętym wyrobiskiem: nadkład w postaci gleby piaszczystej).

Sąd podkreślił, że wobec wyjaśnień w zawartych w ekspertyzie oraz dokonanych obliczeń różnic wysokościowych wyrobiska pomiędzy stanem sprzed dokonaniem wydobycia bez koncesji oraz po stwierdzeniu tego faktu, nie ma podstaw do podważania operatu przyjętego przez organy za podstawę ustalenia podwyższonej opłaty i stwierdzenia naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg. W ocenie Sądu oceniana ekspertyza jako jedyna sporządzona została przez osoby uprawnione i zawiera wszystkie elementy opisowe, przeprowadzone obliczenia wraz ze szczegółowymi wyliczeniami ubytku oraz rodzaju i jakość kopaliny eksploatowanej na działce ewidencyjnej nr [...]. Ustalona na tej podstawie opłata podwyższona nie jest hipotetyczna, lecz oparta na dokumentach urzędowych oraz przeprowadzonych pomiarach na gruncie. Trafnie zatem Kolegium uznało tę ekspertyzę za fachową, rzetelną i sporządzoną na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału procesowego. Sąd stwierdził, że zarzuty skargi jak i uzupełnione pismem z 28 października 2014 r., kwestionujące rzetelność i fachowość sporządzonej ekspertyzy są gołosłowne i odzwierciedlają jedynie subiektywne przekonanie strony o jej wadliwości.

Wbrew podnoszonym zarzutom opinia spełnia wymogi dowodu w sprawie. Do sporządzenia opinii organ powołał osoby mające stosownie do art. 84 § 1 kpa wiadomości specjalne, następnie oceniał na podstawie art. 80 kpa sporządzoną opinię, z której treścią strona została zapoznana. Brak w aktach sprawy postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii, chociaż stanowi naruszenie art. 123 § 1 kpa, to nie miał wpływu na wynik sprawy.

Według Sądu Iinstancji nie podważają ustaleń organów, wskazywane w toku postępowania i w ramach zarzutu skargi, okoliczności, mające w ocenie skarżącej, niezwykle istotne znaczenie dla ustalenia faktycznej ilości pozyskanego piasku. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że: z przedmiotowej nieruchomości nieznani sprawcy dokonywali wywozu piasku i przywożenia śmieci, gdyż dojazd do działki jest w posiadaniu Nadleśnictwa i nie jest zabezpieczony; nieruchomość należała w przeszłości do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, która przez długi czas wydobywała piasek; nie uwzględniono w ustaleniach dotyczących wielkości wydobycia, tych ilości wydobytego piasku, które strona zużyła na własne potrzeby – faktycznie nie zostały uwzględnione przy wyliczeniu opłaty, co nie oznacza, że ją bezpodstawnie powiększają. Wyjaśnić bowiem należy: po pierwsze skoro Spółka nie prowadziła ewidencji wydobycia kopalin ze złoża, nie sposób teraz ustalić z aptekarską dokładnością zakresu prac wydobywczych Spółki; po drugie brak formalnego zawiadomienia organów ścigania o bezprawnym działaniu nieznanych sprawców na terenie wyrobiska; po trzecie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna była, co prawda właścicielem działki nr [...], jednakże skarżąca jest jej właścicielem od 2002 r., a przedmiotem ustaleń w niniejszej sprawie było określenie wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji w okresie od stycznia 2010 r. do maja 2012 r., a nie w latach wcześniejszych,; po czwarte - stosownie do art. 4 ust. 1 pgg - między innymi do ustalenia podwyższonej opłaty nie uwzględnia się wielkości wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, co oznacza, że nie może być uwzględnione zużycie kopaliny na potrzeby własne Spółki, która niewątpliwie nie jest osobą fizyczną.

W ocenie Sądu I instancji, w kontekście całokształtu materiału dowodowego sprawy, bez wpływu na jej rozstrzygnięcie jest powoływanie się skarżącej na trwające postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego do hodowli ryb karpiowatych wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

Z decyzji z dnia [...] września 2013 r. Burmistrza Miasta i Gminy D. ustalającej dla strony te warunki, w powiązaniu z dowodami w postaci ekspertyzy, protokołów oględzin obszaru wyrobiska, wynika ewidentnie, że miejsce usytuowania wyrobiska w granicach działki nr [...] nie pokrywa się z częścią tej samej działki, która została objęta decyzją o warunkach zabudowy. W miejscu wyrobiska nie jest bowiem planowany staw rybny, wobec czego poza istotą niniejszego sporu, są podnoszone przez skarżącą kwestie związane z koniecznością wykonania prac przygotowawczych polegających na pogłębieniu terenu czy wzniesieniem wałów. Stwierdzić wobec tego należy, że także ta okoliczność nie miała wpływu na wysokość opłaty podwyższonej. Podobnie jak treść pisma Burmistrza Gminy D. z 24 stycznia 2009 r. nie stanowiła zgody dla Spółki na wydobycie kopaliny ze złoża w okresie od stycznia 2010 r. do maja 2012 r. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Niesporne jest, że Spółka z tego wyrobiska dokonywała wydobycia bez koncesji, powyższe skutkuje tym, iż ciąży na niej obowiązek poniesienia z tego tytułu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg. W ten sposób chybiony staje się zarzut naruszenia wynikającej z art. 7 i art. 77 kpa zasady prawdy obiektywnej oraz związanego z tym niewłaściwego uzasadnienia decyzji - naruszenia art. 107 § 3 kpa. Ponadto zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak to do organu prowadzącego postępowanie należy decyzja odnośnie przyjęcia za podstawę wydania rozstrzygnięcia środka dowodowego.

Zdaniem Sądu organ I instancji jak i organ odwoławczy w sposób pełny i przekonujący wyjaśniły przyczyny przyjęcia za podstawę ustalenia opłaty podwyższonej dowodu w postaci ekspertyzy sporządzonej przez biegłych. Organ I instancji przeprowadził uprzednio szereg innych dowodów w postaci: oględzin w dniach: 12 i 30 maja 2012 r., 2 lipca 2012 r., z udziałem Prezesa Spółki, obszaru z którego prowadzone były prace wydobywcze; oświadczeń Cz. D. złożonych do protokołu oględzin; pisemnych wyjaśnień świadków P. P. i T. W. – właścicieli samochodów ciężarowych przebywających na tym terenie; pisemnych wyjaśnień odnośnie nabywania gruntu piaszczystego od Spółki; protokołu z rozmowy przeprowadzonej 19 kwietnia 2013 r. z W. F. oraz umowy pomiędzy Spółką a jego firmą z 1 marca 2012 r.; faktur sprzedaży gruntu piaszczystego w okresie od stycznia 2010 r. do maja 2012 r. (przesłanych przez Spółkę); decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r., nakazującej Spółce wstrzymanie wydobywania kopaliny (piasku) na działce nr ewid. [...] ; nadesłanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K.: protokołu oględzin z 19 czerwca 2012 r. miejsca wykonywania działalności na działce nr [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że podnoszone wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia wydobycia kopaliny przez stronę, nie mogą być usunięte powołanymi w załączniku do protokołu rozprawy oświadczeniami inż. B. Z. z 20 października 2014 r. oraz geologa mgr inż. Cz. S. z 22 października 2014 r., gdyż zostały sporządzone po wydaniu decyzji ostatecznej i nie były znane organom Nie mogły zatem podlegać ocenie jako dowód mający znaczenie w sprawie.

Za niezasadne uznał również pozostałe podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego, tym bardziej gdy skarżąca nie podważyła wartości merytorycznej opinii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. P.T. M. B. "S." Sp. z o.o. w S., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz. U. z 2014 r., poz. 613) w związku z art. 217 pgg przez zastosowanie tego rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. do ustalenia, czy strona przed tą datą dokonywała wydobycia kopaliny ze złoża; art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg przez jego zastosowanie do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego,

oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 73 § 1, 74 § 1 i 2, 77 § 1 i 80, 84 § 1 i 2, 86 i 123 § 1 kpa polegające na błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i uznaniu braku uchybień popełnionych przez organ administracyjny dotyczących prowadzenia dowodów i ustalenia stanu faktycznego; art. 141 § 4 kpa przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku przy rozpoznawaniu kluczowego zarzutu skargi niewłaściwego ustalenia ilości wydobytej kopaliny niezrozumiałego stanowiska, które uniemożliwia kontrole kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka akcentowała, że przy opracowaniu opinii biegły opierał się na rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. w związku z wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 227 pgg). Nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy, wskazała na art. 217 i 222 pgg, które w jej cenie potwierdzają, że wydobywanie kopaliny jest zdarzeniem podzielnym i przepisy dotychczasowy należy stosować do opłat za okres poprzedzający wejście w życie nowej ustawy a tym samym nie można uznać za prawidłowe dla wydania opinii zastosowania wskazanego rozporządzenia.

Spółka podniosła również zarzuty naruszenia prawa procesowego, które w jej cenie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały nieprawidłowymi ustaleniami, w szczególności braku w aktach postanowieniu o powołaniu biegłego oraz umowy na jej wykonanie a w samej opinii brak przesłanek uznania piasku za kopalinę, wyjaśnienia ilości i metodologii pobierania prób bruzdowych czy ustalania grubości nakładu, zaniechanie przesłuchania biegłych i strony, zaniechanie ustaleń co do wcześniejszej eksploatacji wyrobiska przez wcześniejszych właścicieli.

Organ nie skorzystał z prawa odpowiedzi na skargę kasacyjną.

. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Należy wskazać, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z art. 176 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej. Powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać zarzuty z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Ponadto powinno szczegółowo określić, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucenia uchybień przepisom procesowym należy co najmniej uprawdopodobnić, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, ze autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa co powoduje, ze w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku braku ich zasadności mogą zostać rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przypadku wadliwego stanu faktycznego ich rozpatrywanie jest bowiem przedwczesne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku ze wskazanymi przepisami kpa dokonują "Błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i uznaniu braku uchybień dotyczących przeprowadzenia dowodów i ustalenia stanu faktycznego".

Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania innych niż dające podstawę jego wznowienia tylko wtedy, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad prawnych ani nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie użył również takiego sformułowania sam kasator, gdyż w sformułowanym zarzucie pominął całkowicie "istotny" wpływ podniesionych zarzutów na wynik sprawy a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej użył określenia, że zarzuty te mogły mieć wpływ na wynik spraw.

W szczególności należy przychylić się do oceny Sądu, że istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia wielkości wydobytej kopaliny, a to z uwagi na treść art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 9 czerwca 2011 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Opłata podwyższona niema charakteru zryczałtowanej kary za wydobywanie kopaliny bez wymaganej prawem koncesji. Wysokość opłaty uzależniona jest od ilości wydobytej kopaliny i przyjętej stawki eksploatacyjnej. W przypadku opłaty podwyższonej należy stosować stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postepowania (art. 140 ust. 3 pkt 5 pgg). Nie jest sporne, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 17 maja 2012 r., a zatem pod rządami powyższej ustawy i stawki opłaty określone były w załączniku do ustawy. dla piasków i żwirów przyjęta jest jednakowa stawka opłaty eksploatacyjnej podwyższonej i wynosi 0,51 zł/j.m., czyli 0,51 zł za tonę wydobytej kopaliny i taką stawkę przyjęły organy. Nie ma do niej zastosowania uprzednio obowiązująca ustawa (art. 222 pgg).

Trafnie też uznał Sąd I instancji, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że podstawą ustalenia wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji winna być opinia sporządzony przez geologa i geodetę. Wysokość opłaty, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg, jest bowiem uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny chociaż ustawa nie wskazuje, w jaki sposób należy ustalać ilość wydobytej kopaliny. Ustalenie ilości wydobytego kruszywa winno nastąpić przez obmiar geodezyjny mas ziemi objętej prowadzoną działalnością natomiast ilość określona w MG przez uprawnionego geologa, po wykonaniu badań laboratoryjnych gęstości. W taki też sposób nastąpiło ustalenie wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji w niniejszej sprawie. Z opinii, stanowiącej podstawę dokonanych w sprawie ustaleń, wynika jednoznacznie, że obliczenia objętości mas ziemnych wydobytych z wyrobisk na działce nr [...] dokonano przy uwzględnieniu stanu na gruncie przed rozpoczęciem wydobycia bez koncesji oraz stanu stwierdzonego po wydobyciu mas ziemnych bez koncesji. Wyliczeń tych dokonano poprzez uwzględnienie sporządzonych obmiarów geodezyjnych w tych okresach, udokumentowanych na mapach sytuacyjno-wysokościowych sporządzonych przez uprawnionych geodetów, przyjętych do właściwych zasobów dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. W operacie, będącym podstawą dokonanych w sprawie ustaleń, szczegółowo wyjaśniono, iż poprzez skanowanie i kalibrację dostępnych materiałów (sekcje map zasadniczych) oraz ich wektoryzację utworzono model przestrzenny obiektu – stan przed rozpoczęciem wydobywania i stan zinwentaryzowany w dniu 2 lipca 2012 r. Następnie z różnicy objętości obu utworzonych w ten sposób brył obliczono objętość wydobytych mas ziemi, odejmując uprzednio nadkład obliczony jako iloczyn powierzchni obiektu i grubości nadkładu wynikającego z badań geologicznych przeprowadzonych przez uprawnionego geologa Ł. K.. Wszelkie pomiary i wykonane badania znalazły pełne odzwierciedlenie w "Ekspertyzie określającej ubytek oraz rodzaj i jakość kopaliny eksploatowanej na działce ewidencyjnej [...] w miejscowości S., sporządzonej przez G. U. G. A., W., Z., Cz. 30 lipca 2012 r.

Przyjęty mechanizm i technika dokonanych wyliczeń został w niej wyjaśniony i nie daje więc żadnych podstaw do uznania, że doszło do niewłaściwego ustalenia ilości wydobytej bez koncesji kopaliny. Tego rodzaju zarzut stawiany w skardze kasacyjnej wskazuje na niezrozumienie techniki przeprowadzonych wyliczeń oraz jest spóźniony, gdyż Spółka została z Ekspertyzą zapoznana i mogła stawiać pytania oraz zgłaszać wątpliwości co do jej zapisów w toku postępowania. Skarżąca po zapoznaniu się z ekspertyzą, podnosiła okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wielkość wydobywanej kopaliny, które mogły być adresowane do organu, a nie do biegłych. To do organu zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 kpa należy wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebranie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom Spółki w świetle wyników badan laboratoryjnych nie ma też wątpliwości, że wydobywaną kopaliną był piasek.

W ekspertyzie, będącej podstawą przyjętych w sprawie ustaleń co do wielkości wydobytej kopaliny, uwzględniono grubość nadkładu nasypowego nie będącego gruntem pierwotnym i przyjęte mniejszy zakres eksploatacji, w tym uwzględniono na obszarze objętym wyrobiskiem nakład w postaci gleby piaszczystej, szarobrązowej o średniej grubości – 0,30 m (rzędne terenu zostały obniżone o tą wartość). Uwzględniając te dane techniczne, w operacie szczegółowo obliczono objętość nadkładu, co z kolei umożliwiło obliczenie wielkości wydobytej kopaliny.

Szczegółowy mechanizm przeprowadzanych wyliczeń w tym zakresie, uwzględniający bezpośredni obmiar geodezyjny, przedstawiony został – jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – Ekspertyzie, którą organy traktowały jak opinie biegłego i poddały wnikliwej analizie dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny bez koncesji. Nie było też podstaw kwestionowania uprawnień osób, które je sporządziły, gdyż wykazały one swoje uprawnienia składając odpowiednie podpisy. Nie ma też znaczenia dla oceny merytorycznej treści Ekspertyzy forma prawna prowadzonej działalności przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i stosowne uprawnienia, które ja sporządziły. Tym samym za chybiony należano uznać zarzut dotyczący wpływu na wydane rozstrzygniecie braku w aktach sprawy postanowienia o powołaniu biegłego czy umowy o sporządzenie ekspertyzy. co do braku fizycznych pomiarów nadkładu, a w konsekwencji zarzut, iż przeprowadzony w operacie technicznym sposób obliczenia objętości nadkładu uniemożliwił prawidłowe ustalenie ilości wydobytej kopaliny. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wykazano w żaden sposób, aby miały powyższe uchybienie istotny wpływ na wynik sprawy. W tej kwestii NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, którego kasator w istocie nie próbował nawet podważyć.

Sąd I instancji w sposób wyjątkowo wnikliwy, wszechstronny, logiczny i rzetelny, dokonując analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że organy trafnie przyjęły, iż Ekspertyza stanowi wiarygodny dowód w sprawie i przy jej wykorzystaniu zasadnym było naliczenie opłaty podwyższonej we wskazanej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości stanowisko to podziela.

Chybiony też jest zarzut, braku porównania parametrów kopaliny, z tymi które wynikają z rozporządzenia czy też stwierdzenia, ze, że próbki piasku maja ograniczona przydatność w budownictwie, skoro nie spełniają norm, gdyż wskazane wyżej zapisy art. 140 pgg takich ustaleń nie wymagają i dla ustalenia opłaty podwyższonej nie maja znaczenia. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w operacie, będącym podstawą przyjętych ustaleń co do wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji, przedstawiono szczegółowy sposób obliczenia objętości mas ziemnych wydobytych z wyrobisk, wyszczególniając w nich kopaliny i nadkład.

Formułowanie zarzutu o treści: "Z ekspertyzy wynika, że dokonano ustalenia objętości ubytku kopaliny z pomocą programu komputerowego Winkalk (...) bez wyjaśnienia jakie wyniki daje program Winkalk", czy "Sporządzenie przez biegłych opinii pisemnej nie wyklucza przesłuchania biegłych (..) bez jednoczesnego wskazania jaki to ewentualnie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, nie może być uznane za zasadne.

Z tych wszystkich względów zarzut, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów kpa, należało uznać za bezzasadny. Skarżąca nie podważyła wartości merytorycznej opinii, a także fachowości oraz uprawnień osób sporządzających ten dokument. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z tych powodów zarzuty skargi oraz piśmie z 28 października 2014 r. częściowo powielone w skardze kasacyjnej, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku w postaci podważenia ustaleń organów w zakresie wielkości wydobytej kopaliny.

Za nieskuteczny należało uznać również sformułowany w petitum skargi zarzut naruszenia art. 141 § 4 kpa, który nie miał w sprawie zastosowania. Z brzmienia zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodziło o naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niezrozumiałego dla strony stanowiska co do ilości wydobytej kopaliny, które uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku. W uzasadnieniu kasator stwierdził, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku w istotnym jego fragmencie jest niezrozumiałe i uniemożliwia kontrolę kasacyjną. Wskazał konkretnie na str. 15 uzasadniania. NSA stwierdza, że na stronie tej Sąd I instancji odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego a nie dokonuje ustaleń ilości wydobytej kopaliny ani wyliczeń opłaty podwyższonej. Spółka w istocie polemizuje z ustaleniami faktycznymi i ich oceną dokonaną przez organy wskazując na inne możliwości interpretacyjne, które jednak wynikają z błędnego wskazania przez Sąd I instancji roku 2012 jako momentu wejścia Spółki w posiadania spornej działki. Zarzut ten jest konsekwencją pomyłki pisarskiej, gdyż z akt sprawy wynika, że chodziło o rok 2002, co potwierdził skarżący na rozprawie przez NSA i co wynika z całego postępowania dowodowego. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Nie jest też trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, gdyż w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Natomiast zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny nie został w ogóle uzasadniony i tej przyczyny nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Kasator skupił się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 217 pgg przez zastosowanie tego rozporządzenia, które obowiązywało od 1 stycznia 2012 r. Zarzut te również jest chybiony, gdyż przepis ten stanowi, że graniczne wartości parametrów definiujące złoże i jego granice są określone w załączniku nr 11 do rozporządzenia. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że art. 140 ust. 5 pgg wskazuje, że opłatę podwyższona ustala się według stawek obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania. Natomiast art. 217 pgg stanowi, że "do opłat, o których mowa w dziale VII, należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy", tyle ze regulacja ta dotyczy opłat, jakie ponosi przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na poszukiwanie, rozpoznanie złóż kopalin, wydobywanie kopaliny ze złoża, jak również opłat, jakie wnosi przedsiębiorca, który uzyskał koncesję (...) oraz opłaty podwyższonej i dodatkowej. Odnosi się do opłat należnych za okres do dnia 1 stycznia 2012 r. Opłatą należną nie jest opłata podwyższona ustalona decyzją na podstawie art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg, gdyż jest ona ustalana tylko w przypadku działalności wykonywanej bez koncesji, a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, co jest niesporne (zobacz Komentarz LEX, Prawo geologiczne i górnicze, pod red B. Rakoczego, W-wa 2015 r., str. 953).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.