Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 29/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Mariola Kowalska /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2043/09 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania II instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] października 2009r. zaskarżonym skargą przez K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie drugiej instancji od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z [...] lutego 2009r., którym uzgodniono w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych - przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji Pruszcz Gdański -Straszyn.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (która weszła w życie 15 listopada 2008r.), na postanowienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną - nie przysługuje zażalenie. Organ podał, iż nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji Pruszcz Gdański - Straszyn nie zostało zakończone decyzją ostateczną, powołany art. 153 ust. 2 ww. ustawy znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie. W tym stanie rzeczy dalsze prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wszczętego zażaleniem skarżącego należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie zażaleniowe.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia z [...] października 2009r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł, iż żaden z powołanych w wymienionym postanowieniu przepisów nie dawał podstawy do umorzenia postępowania przed organem drugiej instancji. Artykuł 138 § 1 pkt 3 kpa nie może być samodzielną podstawą do umorzenia postępowania, bowiem umorzenie postępowania "odwoławczego" musi mieć podstawę w innych przepisach prawa procesowego. Również podstawą do umorzenia postępowania drugiej instancji nie może być art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2043/09 oddalił skargę K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009r., którym uzgodniono w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych - przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - warunki realizacji przedsięwzięcia, wydane w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach przed 15 listopada 2008r., środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje. Stanowi o tym art. 153 ust. 2 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Stosownie bowiem do przywołanych przepisów, na postanowienia - w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji, tj. przed 15 listopada 2008r., a niezakończonych decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach - wydane m. in. przez organy inspekcji sanitarnej - nie przysługuje zażalenie.

Sąd podał, iż organ odwoławczy pomimo prawidłowego ustalenia, iż zażalenie na postanowienie uzgadniające z dnia [...] lutego 2009r. nie przysługuje, wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) następuje na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (w zw. z art. 144 kpa.). Rozstrzygnięcie o powyższym brzmieniu i oparte na wskazanej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania (zażalenia) przez organ odwoławczy stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Należy w tym zakresie odwołać się do treści art. 105 kpa. Bezprzedmiotowość ta w szczególności może wiązać się bądź ze skutecznym cofnięciem odwołania, bądź z brakiem interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie.

Niezaskarżalność postanowienia uzgadniającego to jedna z przyczyn o charakterze przedmiotowym niedopuszczalności zażalenia, o której mowa w art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa. W tej sytuacji prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego winno być stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Przedstawione uchybienie Sąd jednak rozważył w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie umarzające postępowanie zażaleniowe, jak i rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia są rozstrzygnięciami jednoznacznymi w skutkach. Zatem ta podstawa naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogła stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2043/09 wniósł K. G. zaskarżając niniejszy wyrok w całości.

Jako podstawę kasacyjną wskazał art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podniesionego przez skarżącego zarzutu nieważności postępowania i nie stwierdzenie nieważności decyzji organu, pomimo zajścia przesłanek, o których mowa w art. 156 kpa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy Sąd winien ten zarzut uwzględnić i stwierdzić nieważność decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009r.,

- art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 138 §1 pkt 3 kpa i art. 134 kpa poprzez nie stwierdzenie przez Sąd I instancji, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została wydana z naruszeniem prawa, podczas, gdy Sąd stwierdził, że organ błędnie wydał decyzję o umorzeniu postępowanie odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa zamiast postanowienia w trybie art. 134 kpa o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Skarżący podniósł, iż Sąd oddalił jego skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009r. mimo, iż wnosił on o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku przyznał, że organ administracyjny winien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, a nie umorzyć postępowanie, lecz uznał to uchybienie za takie, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem, wskazując, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego wadliwe umorzenie postępowania, zamiast stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oznacza, że organ prowadził postępowanie, które z mocy prawa było niedopuszczalne, a więc prowadził postępowanie, które było nieważne. Organ wydał decyzję bez właściwej podstawy prawnej, czym także rażąco naruszył prawo.

Umorzyć postępowanie na mocy art. 138 §1 pkt 3 kpa organ może po rozpoznaniu sprawy. Skoro zaś, organ rozpoznał zażalenie pomimo, że było niedopuszczalne, to postępowanie o charakterze postępowania rozpoznawczego, prowadzone przed wydaniem tej decyzji jest nieważne.

Umorzenie postępowania oznacza merytoryczne ustosunkowanie się organu do złożonego, niedopuszczalnego zażalenia, a więc de facto jego rozpatrzenie. Powyższe spowodowało po stronie Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności tego postępowania, czego Sąd nie uczynił, naruszając przy tym wskazane przepisy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się nieważności postępowania, na które powoływał się skarżący, to winien co najmniej stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została wydana z naruszeniem prawa. Sąd sam bowiem stwierdził, że organ błędnie wydał decyzję o umorzeniu postępowanie odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, zamiast postanowienia w trybie art. 134 kpa o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Energa Operator S.A. w Gdańsku w piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak było podstaw do jego uchylenia. Tym samym uczestnik postępowania nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Dokonując kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie wykazała naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które prowadziłyby do jego uchylenia. Wskazać należy, iż w ramach przesłanki określonej w art. 174 pkt 2 ww. ustawy skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 153 ust. 2 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji - na postanowienia w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji, tj. przed 15 listopada 2008r., a niezakończonych decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach - wydane m. in. przez organy inspekcji sanitarnej - nie przysługuje zażalenie.

W rozpatrywanej sprawie na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009r., którym uzgodniono w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki realizacji przedsięwzięcia – zażalenie nie przysługiwało. Zaistniała bowiem niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmująca m.in. sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Jak wnika z akt niniejszej sprawy organ jednakże nie stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalności zażalenia, a w oparciu o art. 138 § 2 kpa orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji zawarty w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r., zgodnie z którym powyższe uchybienie organu odwoławczego nie dawało podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego.

Należy mieć na względzie, że artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa: a/ naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b/, warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c/ wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, LexisNexis 2005).

Z powyższych przepisów wynika, że w każdym przypadku sąd indywidualnie bada, charakter naruszenia przepisów. W rozpoznawanej sprawie w obu sytuacjach prawnych (zarówno w przypadku umorzenia postępowania odwoławczego jaki i stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia) akt administracyjny ma formę postanowienia i wywołuje skutek prawny w postaci odstąpienia od merytorycznej kontroli wniesionego zażalenia, takie uchybienie przepisom postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

Sąd również uznał za niezasadny zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej, iż w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż sąd I instancji posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności jedynie w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w określone w art. 156 kpa.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie dla przyjęcia, iż naruszenie prawa ma charakter rażący, niezbędne jest, aby było ono oczywiste, widoczne przy prostym zestawieniu przepisów prawa z rozstrzygnięciem zawartym w indywidualnym akcie administracyjnym. Jednolicie przyjmowany jest również pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste jego naruszenie. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu; nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Strona skarżąca w skardze kasacyjnej podniosła ponadto, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało bez podstawy prawnej, co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Nie można zatem stwierdzić, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia.

Nie można uznać również za prawidłowy zarzut skargi kasacyjnej, iż organ umarzając postępowanie odwoławcze rozstrzygał sprawę merytorycznie. Umorzenie postępowania odwoławczego ma charakter procesowy, w którym organ administracji nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Zamyka ono drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, za całkowicie niezrozumiałe uznać należy stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w przypadku, gdy nie orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009r. winien stwierdzić, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności - również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.). Żadna z tych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.