Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 429/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A.T. oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L.Ś. z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano oprotestowane rozstrzygnięcie, wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych, przedstawia się następująco.

W dniu 4 stycznia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.Ś. (dalej – PINB) wpłynęła decyzja Starosty L. z dnia [...] r., nr [...], którą odmówiono zmiany decyzji Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L.Ś. w zakresie budowy ogrodzenia na murze. W treści tej decyzji, odwołując się do protokołu z oględzin przeprowadzonych na wskazanej nieruchomości odnotowano, że ,,przedmiotowa ściana oporowa została wykonana (lub jest w realizacji)".

W oparciu o powziętą z decyzji Starosty L. informację pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L.Ś. z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Po dokonaniu oględzin zainwestowanej nieruchomości oraz zebraniu istotnego w sprawie materiału dowodowego, jak chociażby dokumentów potwierdzających stan właścicielski nieruchomości, organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 3 marca 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i nakazano inwestorowi A. i G.T. odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy.

W tej samej dacie, bo w dniu [...] r. PINB wydał również decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazano inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie 3 miesięcy od otrzymania decyzji.

Na skutek odwołania K. L.-D. prowadzone było postępowanie odwoławcze, w ramach którego DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej dowodzi stwierdzenia przez organ II instancji nieprawidłowości w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jak i w samej decyzji. DWINB dostrzegł bowiem nieprawidłowości w numeracji działek, brak dostatecznego wyjaśniania przesłanek uznania przez organ, że realizacja muru oporowego miała miejsce w ramach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, brak poinformowania stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz nieprawidłowe zakreślenie terminu wykonania nakazu zawartego w rozstrzygnięciu.

Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz uprawnieniu do złożenia wyjaśnień, z czego skorzystał A. L. pobierając kopie dokumentów jak i składając pisemne wyjaśnienia. W dniu [...] r. PINB w L.Ś. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L.Ś., z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z powodu jego bezprzedmiotowości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po wskazaniu na dotychczasowe rozstrzygnięcia oraz wyniki kontroli wyjaśnił, że istotną kwestią jest ustalenie czy realizacja muru oporowego nastąpiła w ramach inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę. Według organu determinuje to zastosowanie odpowiedniej procedury przewidzianej w ustawie Prawo budowlane. Realizacja inwestycji w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego zobowiązuje organ do wdrożenia procedury naprawczej zgodnie z art. 50-51 Prawa budowlanego, natomiast budowa nowego, nieprzewidzianego w projekcie budowlanym obiektu oznacza konieczność zastosowania procedury z art. 48 ustawy. Jako ,,nieulegające wątpliwości" przyjęto, że wydane w sprawie decyzje o pozwoleniu na budowę nie przewidują budowy muru oporowego, zatem realizacja obiektów, które w ogóle nie zostały przewidziane w projekcie budowlanym i stanowią odrębne obiekty budowlane podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lecz samowolę budowlaną. Za odstępstwo od projektu budowlanego, w tym odstępstwo istotne zdaniem organu uznać należy takie odstępstwo, które dotyczy parametrów obiektów i elementów wskazanych w projekcie budowlanym. Budowa muru oporowego nieprzewidzianego w projekcie budowlanym winna być traktowana jako realizacja obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta zdaniem PINB uzasadnia wszczęcie odnośnie tego obiektu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

W świetle dokonanej kwalifikacji prawnej prowadzonych robót organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że skoro postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, a sprawę budowy muru oporowego poprowadzić jako samowolę budowlaną w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Nie godząc się z wydaną decyzją inwestorzy oprotestowali je odwołaniem, w którym stwierdzili, że w ich ocenie przedmiotem sprawy nie jest mur oporowy tylko ogrodzenie na wieńcu ściany kątowej. W uzupełnieniu odwołania szerzej uzasadniono stanowisko względem kwalifikacji przedmiotowych robót, zarzucając organowi niedokonanie kompleksowego odniesienia się do całości inwestycji. Twierdzenia odwołujących się dotyczyły zmiany rzędnych terenu inwestycji prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę, co winno skutkować zakwalifikowaniem przedmiotu postępowania jako odstępstwo od projektu budowlanego. Poza nieprawidłowościami natury materialnoprawnej w treści odwołania zarzucono także organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej.

W dniu [...] r. DWINB wydał opisaną na wstępie decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy w ramach własnych rozważań przytoczył treść art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, by następnie na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zidentyfikować ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania administracyjnego. Następnie organ odnotował prowadzenie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. DWINB podał, że inwestorzy wykonali od strony północno-zachodniej na granicy z działką nr [...] ogrodzenie na wysokim cokole, którego wysokość wynosi 1,90 m, wysokość cokołu 0,9 m. Mur oporowy wykonany jest z bloczków betonowych szalunkowych wypełnionych betonem, zbrojeniem. Wszystkie mury oporowe w obrębie działki stanowią podstawę ogrodzenia posesji z siatki o wysokości 1,5 m. Na wykonanie przedmiotowego muru oporowego inwestor nie posiada pozwolenia na budowę.

Co do kwalifikacji inwestycji jako ogrodzenia bądź muru oporowego zwrócono uwagę na decydujące znaczenie funkcji jaką taki mur pełni. Stanowisko organu sprowadza się do uznania, iż ,,obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić i nie ma znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".

W realiach badanej sprawy organ przyjął, że sposób wykonania spornego obiektu budowlanego, tj. wykonanie go z materiałów zapewniających stabilność, posadowienie na betonowym fundamencie świadczyć niewątpliwie może o tym, że obiekt ten spełniać może funkcję konstrukcji oporowej. Po odwołaniu się do art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśniono, że konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem DWINB powinno to skutkować wszczęciem postępowania w sprawie samowolnej realizacji tego obiektu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie zgodności budowy obiektu z projektem budowlanym staje się ono bezprzedmiotowe, zaś ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek jego umorzenia stosownie do treści art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze jaką na decyzję organu II instancji wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.T. wniesiono o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego wskazując na art. 5, art. 36a ust. 1 pkt 5, art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Obszerna skarga zawiera szczegółowe uzasadnienie powyższych zarzutów z zastosowaniem zarówno odniesień do orzecznictwa sądowoadministracyjnego jak i doktryny. Treścią skargi jest w istocie zanegowanie legalności decyzji ze względu na niewłaściwą kwalifikację wykonanych robót na gruncie prawa materialnego, co doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania w trybie przepisów dotyczących istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazaniu na konieczność wdrożenia procedury przewidzianej w ar. 48 ustawy Prawo budowlane.

Autor skargi polemizuje z organem względem uznania wykonanych robót jako budowy ogrodzenia czy muru oporowego. Wymieniając wzajemne zależności między wybudowanym budynkiem mieszkalnym a objętym postępowaniem obiektem wyklucza on możliwość ich odrębnego traktowania oraz poprawność prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo wyklucza się ewentualność rozbiórki tego obiektu bez uszczerbku dla legalnie wybudowanego domu. Posiłkując się twierdzeniami związanymi z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieodniesieniem się do twierdzeń odwołania wskazano na nieprawidłowości dotyczące zarówno utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jak i umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie z argumentacją, że wyjaśnienie powodów zaskarżonego rozstrzygnięcia zawarto w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zaś po zapoznaniu się z treścią skargi nie znaleziono podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 j.t.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji tego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej - k.p.a).

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a.

W realiach objętej zaskarżonym aktem administracyjnym sprawy decyzją DWINB utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L.Ś. z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Podstawę prawną wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] r. stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Mając na uwadze fakt, że inwestor wykonał roboty budowlane, które dla swej legalności winny być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, Sąd w składzie orzekającym uznał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania godzi w obowiązujący porządek prawny.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 4 stycznia 2016 r. otrzymał decyzję Starosty L. z dnia [...] r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy ogrodzenia na murze. Dla organu znamienna była przesłanka jaką kierował się organ administracji architektoniczno-budowlanej w postaci wykonania czy też ,,pozostawania w realizacji", (bo kwestia ta przez organ nie została ostatecznie określona), robót objętych wnioskiem. Fakt prowadzenia lub wykonania robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę względnie bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi niewątpliwie stanowi okoliczność naruszenia obwiązującego prawa i daje podstawę interwencji służb nadzoru budowlanego. Takie zapewne intencje miał PINB w L.Ś. kierując do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 15 stycznia 2016 r.

Jak wynika z analizy akt sprawy, a w szczególności z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, przedmiotem kontrolnego postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia legalności, a więc zgodności z przepisami Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), wykonania muru oporowego czy też ogrodzenia, bo w tej materii istnieje oczywisty spór między organami a inwestorem. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rola uposażonego przez ustawodawcę w odpowiednie instrumentarium organu administracyjnego sprowadzać się powinna do określenia samego przedmiotu postępowania i w zależności od poczynionych w toku postępowania czynności potwierdzających lub wykluczających naruszenie obowiązujących przepisów wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec zakreślenia przez PINB postępowania jako prowadzonego w sprawie ,,zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L.Ś., z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę", doszło do sytuacji, gdzie organ I instancji mimo stwierdzenia wykonania robót nie objętych pozwoleniem na budowę wydał decyzję o umorzeniu postępowania z tej tylko przyczyny, że błędnie został określony przedmiot postępowania. W swoich wywodach w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania organ I instancji kierował się uznaniem, że inwestor realizuje mur oporowy, zaś postępowanie było prowadzone w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę, co przesądza o konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zaś DWINB decyzję w takim kształcie utrzymał w mocy.

W ocenie Sądu decyzja o umorzeniu postępowania z powodów jakie klarują organy nie może się ostać w obrocie prawnym. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że PINB w prowadzonym postępowaniu nie był ograniczony żadnym wnioskiem określającym przedmiot postępowania, gdyż nie występowała do niego z żądaniem wszczęcia postępowania żadna ze stron lecz po powzięciu informacji o możliwości naruszenia norm Prawa budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Definiując przedmiot postępowania organ I instancji zapewne sugerował się decyzją Starosty L. odmawiającą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też przyjął, że będzie wyjaśniał zgodność realizacji budynku jednorodzinnego z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest, że posiadając ograniczone informacje o podlegającej rozstrzygnięciu sprawie samo określenie jej przedmiotu, w sytuacji gdy organ prowadzi postępowanie z urzędu, może napotykać trudności. Nie znajduje jednak ani prawnego ani racjonalnego uzasadnienia konieczność umarzania postępowania, w sytuacji gdy organ posiada możliwość dookreślenia czy doprecyzowania samego przedmiotu postępowania prowadzonego z urzędu. Po dokonaniu oględzin oraz po skonfrontowaniu stanu faktycznego z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę organ zapewne posiadł już dostateczną wiedzę o sprawie i na tym etapie prowadzonego z urzędu postępowania mógł doprecyzować czy dookreślić przedmiot postępowania i zawiadomić o tym strony. Oceniając pozostający do rozstrzygnięcia organów problem zauważyć przecież trzeba, że to czy inwestor działał w odstępstwie od decyzji o pozwoleniu na budowę czy też samowolnie wybudował samodzielny obiekt możliwe jest do ustalenia dopiero po zbadaniu okoliczności faktycznych i zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego. Nie byłoby zatem błędem uszczegółowienie informacji o prowadzonym postępowaniu, skoro i tak wiadomym dla stron postępowania było i chyba nadal jest jaki zakres wykonanych przez inwestora robót pozostaje w sferze zainteresowań organu. Przedmiotem postępowania jest bowiem zrealizowanie przez inwestora muru oporowego czy ogrodzenia, (kwestia ostatecznie nie rozstrzygnięta) i to właśnie wymaga jednoznacznego ustalenia przez organ i odpowiedniego zakwalifikowania na gruncie prawa materialnego. Nie można przecież zakładać aby za każdym razem o ile pojawią się dowody wpływające na kwalifikację danej inwestycji jako podlegającej weryfikacji w trybie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego organy miały umarzać prowadzone postępowanie, by zaraz wszczynać nowe z tą różnicą, że zamierzają merytorycznie orzekać w oparciu o inną normę prawa materialnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa też z innego powodu, który powoduje konieczność eliminacji obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Jak już sygnalizowano o bezprzedmiotowości postępowania mowa być może tylko wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Orzekając o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie 2 miasta L. Ś. z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę organy mimochodem orzekły o prawidłowości tej inwestycji, co nie jest wcale jednoznaczne na tle stanu faktycznego sprawy. Zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zawierał konkretne i jednoznaczne dane dotyczące realizowanej inwestycji, w tym także rzędnych terenu. Ustalenia poczynione przez organ, chociażby dokumentacja fotograficzna z oględzin potwierdzają, że pomiędzy istniejącym budynkiem a murem oporowym czy ogrodzeniem dokonano znacznego podwyższenia terenu w stosunku do widocznego naturalnego ukształtowania terenu. Tymczasem w sferze zainteresowania organu pozostaje mur oporowy/ogrodzenie a nie ukształtowanie terenu pomiędzy budynkiem mieszkalnym a rzeczonym murem oporowym/ogrodzeniem jako skutek poczynań inwestora. Skoro zatem prowadząc postępowanie w sprawie zgodności budowy budynku z pozwoleniem na budowę organ orzekł o jego umorzeniu treść tej decyzji siłą rzeczy potwierdza prawidłowość całej inwestycji dotyczącej budowy domu. W niniejszej sytuacji wątpliwe wydaje się aby faktycznie zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu faktycznie przewidywał istniejące obecnie ukształtowanie terenu wokół budynku. Nie może być zatem mowy o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, skoro zagadnieniu temu organy obu instancji nie przypisywały żadnego znaczenia ani też nie przeprowadziły w tym kierunku żądnych rozważań. W tej sytuacji umorzenie postępowania należy zakwalifikować jako co najmniej przedwczesne. Innymi słowy w przypadku, gdy decyzja o umorzeniu postępowania ostała by się w obrocie prawnym nie byłoby żadnych możliwości rozstrzygnięcia o dochowaniu lub naruszeniu rzędnych terenu wskazanych w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, skoro już raz organ orzekł o umorzeniu postępowania, co należy interpretować w ten sposób, że nie dostrzegł żadnych naruszeń prawa.

Uwzględniając powyższe okoliczności podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było zatem przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego oraz dokonanie prawidłowej oceny dowodów, w zakresie wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora na zainwestowanej działce, a w konsekwencji dokonanie właściwej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Organy obu instancji dość wątpliwie potraktowały to zagadnienie w sposób niepoparty materiałem dowodowym klasyfikując inwestycję na gruncie prawa materialnego, co spowodowało pogłębienie nieprawidłowości sprowadzających się do przedwczesnego i nieuzasadnionego umorzenia postępowania.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego. W świetle powyższego, przedwcześnie również organy obu instancji uznały, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania, w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru spornego obiektu i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 a w szczególności art. 105 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.