Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1393/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137  w zw. z art. 216 ust. 1, art. 140
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. P. i R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008r. uzupełnianym kolejnymi wnioskami z dnia 4 listopada 2009 r. oraz z dnia 15 marca 2010 r. R. P. oraz T. P. wystąpili do Prezydenta Miasta M. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w M.-M. Nieruchomość ta stanowiąca współwłasność T. i jej męża E. P. (zmarł 1992 r. ) została przejęta przez Skarb Państwa decyzją Prezydenta Miasta M. nr [...] z dnia [...] r. wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Przejęta w opisanym trybie przez Skarb Państwa nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...], obręb B. miała pierwotnie powierzchnię 2442 m², a Skarb Państwa przejął w oparciu o tę decyzję tylko jej część, bowiem Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] zachował przysługujące T. P. i E. P. prawo własności działki nr [...] o pow. 513 m² oraz decyzją z tego samego dnia znak: [...] nadał ich synowi R. P. prawo własności działki nr [...] o pow. 361 m².

Wojewoda [...] postanowieniami z [...] r., [...] r. oraz [...] r. do załatwienia opisanych wniosków wyznaczył Prezydenta Miasta J. W pierwszym z tych postanowień organ wyższego stopnia nakazał wyznaczonemu organowi rozważenie zwrotu części działek nr [...], i nr [...], w drugim rozważenie zwrotu części działek [...],[...] i [...], a w trzecim rozważenie zwrotu części działek [...],[...] oraz [...]. Wszystkie wskazane wyżej działki stanowiły własność Gminy M., a zdaniem wnioskodawców w ich obszar weszły części nieruchomości przejętej w [...] roku przez Skarb Państwa.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt podziału trzech działek nr [...],[...],[...] położonych w obrębie B. miasta M. na działki nr [...],[...],[...] i [...]. W punkcie drugim tej decyzji organ orzekł o zwrocie działek nr [...] o pow. 895 m² oraz działki nr [...] o pow. 232 m² na rzecz T. P. w ½ części oraz R. P. w ½ części. W punkcie trzecim decyzji Prezydent Miasta J. odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców działek nr [...], nr [...] oraz [...]. W czwartym punkcie sentencji tego orzeczenia organ stwierdził, że zwrot opisanych działek następuje bez rozliczeń finansowych, a w punkcie piątym, że przedmiotowe działki są zwracane w stanie, w jakim się znajdowały w dniu zwrotu.

W podstawie prawnej swojej decyzji organ powołał art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej u.g.n.), a także art. 104 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta J. stwierdził, że w toku przeprowadzonych oględzin ustalił, iż wskazane we wnioskach T. P. i R. P. działki nr [...],[...],[...], [...] i [...] nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w M. M. i jego podziale na normatywne działki budowlane. Działka nr [...] wydzielona została pod drogę, która jednak nie została zrealizowana, a pozostałe wymienione wyżej działki były niezabudowane i porośnięte trawą, krzewami oraz drzewami. Organ ustalił także, że wskazane w jednym z wniosków działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] stanowią własność osób fizycznych. Prezydent Miasta J. wyjaśnił następnie, że postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a to z uwagi na brak możliwości wydzielenia z tej należącej do gminy M. działki części przeznaczonej do zwrotu w związku z toczącym się przed Prezydentem Miasta S. postępowaniem w sprawie zwrotu tej nieruchomości na rzecz innych podmiotów.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji zanalizował treść art. 140 ust. 1 u.g.n. uznając, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiało jego zdaniem kilka okoliczności. W pierwszym rzędzie w decyzji z dnia [...] r., nr [...], ustalającej na rzecz T. oraz E. P. należne odszkodowanie wadliwie została oznaczona wywłaszczona nieruchomość, bowiem opisano ją jako działkę nr [...] oraz [...] o powierzchni łącznej 1404 m². Prezydent Miasta M. odmówił zaś sprostowania tej decyzji i wydania zaświadczenia dotyczącego błędnie wpisanego numeru działki. Prezydent Miasta M. podając, że brak jest dokumentów pozwalających na weryfikację danych zawartych w decyzji ustalającej odszkodowanie oraz stwierdził, iż błędne określenie numeru działki nie ma charakteru oczywistej omyłki pisarskiej podlegającej sprostowaniu. Nie przyniosło rezultatu także wystąpienie organu I instancji do Wojewody [...] z prośbą o odszukanie w zasobach archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej sprawy. [...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia 2 września 2011 r. poinformował bowiem, że nie jest możliwe odszukanie akt postępowania odwoławczego z uwagi na brak dokładnej sygnatury bądź numeru sprawy. W tej sytuacji Prezydent Miasta J. dysponował tylko wspomnianą wyżej decyzją z [...] roku, w której wadliwie oznaczono wywłaszczoną nieruchomość, odwołaniem od tej decyzji z dnia [...] r. wniesionym przez E. P., a także zachowanym w archiwum Urzędu Miejskiego w M. operatem szacunkowym. Z operatu tego wynikało, że wywłaszczona została jedynie część działki małżonków P. o powierzchni 1406 m. Z uwagi na wadliwe oznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w decyzji ustalającej odszkodowanie oraz brak dowodu wypłaty tego odszkodowania wnioskujący o jej zwrot zostali wezwani do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na to wezwanie T. P. oświadczyła, że żadnych pieniędzy za zabrany grunt nie otrzymała oraz nie doręczono jej decyzji ustalającej takie odszkodowanie. Organ I instancji ustalił również, że w Urzędzie Miejskim w M., ani w Banku [...] w M. nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające wypłatę przedmiotowego odszkodowania małżonkom P., a także dowody doręczenia im decyzji o odszkodowaniu. Wreszcie Sąd Rejonowy w M. przekazał temu organowi informację, że nie dysponuje dokumentami wskazującymi na złożenie przedmiotowego odszkodowania do depozytu. W tej sytuacji organ przeprowadził rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia wątpliwości związanych z wypłatą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednak jej przebieg nie wniósł nic nowego do sprawy.

W oparciu o opisane ustalenia faktyczne oraz powołując się na stanowiska sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r., II SA/Kr 409/1; WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2008, II SA/Łd 362/08 oraz WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2009 r., II SA/Bk 678/08) organ doszedł do przekonania, że w opisanej sytuacji nie można opierać się jedynie na literalnej wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n. i nakazać zwrot zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] r.

Z częścią rozstrzygnięć zawartych w decyzji Prezydenta Miasta J. nie zgodziła się Gmina M., reprezentowana przez II Zastępcę Prezydenta tego Miasta. We we wniesionym odwołaniu domagała się ona uchylenia tej decyzji w części dotyczącej ustalenia udziałów w zwracanej nieruchomości (pkt 2 decyzji) oraz w części dotyczącej zwrotu nieruchomości bez rozliczeń finansowych (pkt 4 decyzji). W ocenie organu oba te rozstrzygnięcia podjęto z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 140 u.g.n. Uzasadniając odwołanie Gmina wskazała, że poza sporem pozostaje kwestia zbędności nieruchomości określonej w punkcie 2 decyzji, bowiem w toku postępowania organ wykazał, że nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem zasadny był jej zwrot na podstawie art. 137 u.g.n. W ocenie Gminy M. niesporne było także rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] oraz [...], gdyż nie stanowią one własności Miasta M., ani Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej Gminy w sposób niezgodny z art. 136 ust. 3 u.g.n. podjęto rozstrzygnięcie w zakresie osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości. Właścicielami wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] byli bowiem T. P. i E. P.. Z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] wynika zaś, że spadek po zmarłym E. P. nabyli w ½ części T. P. oraz w ½ części R. P., a tym samym nie było uprawnione określenie, że nieruchomość jest zwracana T. P. oraz R. P. w udziałach po ½ części.

Gmina M. zakwestionowała jednak przede wszystkim rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania zarzucając organowi wadliwą wykładnię art. 140 ust. 1 u.g.n. Wskazała, że przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Do dnia wejścia w życie tej ustawy tj. do dnia 22 września 2004 r. przepis art. 140 ust. 1 nakazywał zwrot przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych wypłaconego odszkodowanie, a aktualnie jest w nim mowa o zwrocie odszkodowania ustalonego w drodze decyzji. Wykładnia językowa tego przepisu nie może pozostawiać zatem wątpliwości, że w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na organie orzekającym o tym zwrocie ciąży także obowiązek orzeczenia o zwrocie odszkodowania ustalonego w drodze decyzji. Gmina podkreśliła, że istota wywłaszczenia jest oparta na wzajemności świadczeń dwóch podmiotów tj. podmiotu wywłaszczonego i podmiotu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko, że odszkodowanie w niniejszej sprawie nie zostało wypłacone, brak zaś jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność nie może skutkować odmową zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy M. w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości.

Brak dokumentów, których okres archiwizacji już minął, nie może - zdaniem strony wnoszącej odwołanie - dawać podstaw do twierdzeń kwestionujących wypłatę tego odszkodowania. Zebrane zaś w tej sprawie dowody w postaci korespondencji z Bankiem [...] nie mającym nic wspólnego z postępowaniem wywłaszczeniowym oraz z Sądem Rejonowym w M. zostały w przekonaniu wnoszącej odwołanie zinterpretowane na jej niekorzyść. Organ dał także wiarę oświadczeniu T. P., że nie zostało jej wypłacone należne odszkodowanie. Nie odniósł się jednakże do faktu, że od decyzji ustalającej odwołanie wniesione zostało odwołanie, a mimo to strona twierdziła, iż nie doręczono jej również decyzji o ustaleniu odszkodowania. Gmina wskazała także, że strony ubiegające się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przedstawiły żadnego dokumentu wskazującego, iż ubiegały się one wypłatę należnego odszkodowania. Dodatkowo organ zauważył, że zarówno Prezydent Miasta J., jak i inne organy orzekające o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości położonych w rejonie ul. [...] w M. orzekały także o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania i w związku z tym niezrozumiałe jest dlaczego w przypadku tej decyzji organ I instancji na podstawie oświadczenia strony odmówił przyznania Gminie M. zwrotu należnego jej odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a i 136 ust. 3 u.g.n. Uzasadniając zaś to rozstrzygnięcie opisał stan faktyczny sprawy oraz omówił przepisy regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, w tym m.in. przepis art. 140 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Organ II instancji zgodził się następnie z zarzutami odwołania dotyczącymi braku wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania oraz orzeczenia o jego zwrocie na rzecz Gminy M.. Wojewoda podzielił w tej kwestii stanowisko odwołującej się Gminy stwierdzając, że zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 140 ust. 1 u.g.n. brak jest podstaw prawnych do badania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości czy ustalone odszkodowanie zostało wypłacone. Organ ten stwierdził także, że w sprawie nie zostały określone w sposób właściwy przysługujące wnioskodawcom udziały w zwracanej nieruchomości, bowiem w przypadku T. P. udział ten powinien wynieść ¾ części zwracanej nieruchomości, a w przypadku R. P. ¼ części tej nieruchomości.

Niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów organ nadzoru uznał także, że w sprawie nie została zgromadzona niezbędna dokumentacja geodezyjna obrazująca, w jaki sposób z działki nr [...] powstały działki objęte przedmiotowym postępowaniem. W związku z tym nakazał aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta J. uzupełnił akta postępowania o tę dokumentację, a także o oryginał pisma Urzędu Miasta w M. z dnia 27 kwietnia 2012 r. , jak również oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym E. P..

Wojewoda [...] zakwestionował wreszcie ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta J. dotyczące odmowy zwrotu działek nr [...],[...] i [...] stwierdzając, że odmowa ta powinna zostać poprzedzona ustaleniem daty, w której działki te stały się własnością osób fizycznych i ustalenia na jakiej się to odbyło podstawie. Dodał, że nie jest wykluczony zwrot także i części tych nieruchomości w przypadku, gdyby zbyto je po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas jednak sprawa zwrotu tych działek powinna zostać wyłączona do odrębnego postępowania, w którego toku należałoby zobowiązać właściwe podmioty do wniesienia powództwa do sądu powszechnego i zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności umów, którymi zbyto te nieruchomości.

Skargę na tę decyzję wnieśli T. P. oraz R. P. domagając o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu ustalonego odszkodowania. Skarżący podali, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r. wywłaszczona została część należącej do nich działki nr [...] o powierzchni 1406 m², a zachowali oni własność 1036 m² gruntu. Skarżący powołali się także na pismo Urzędu Miasta w M. z dnia 27 kwietnia 2012 r. z którego wynikało, że w latach 1977-1983 nie istniały działki o numerach [...], nr [...] oraz nr [...]. Tym samym decyzja ustalająca odszkodowanie, w której wskazano te działki była wadliwa w związku z czym organ wezwał strony do złożenia wyjaśnień odnośnie wypłaconego odszkodowania. Skarżąca T. P. oświadczyła zaś, że nie otrzymała pieniędzy za wywłaszczoną nieruchomość. Żadne dokumenty nie potwierdzają też, że małżonkom P. wypłacone zostało należne odszkodowanie oraz odebrali oni decyzję, w której orzeczono o odszkodowaniu. Skarżący powołali się także na zacytowane w decyzji Prezydenta Miasta J. wyroki sądów administracyjnych. W szczególności obszernie zreferowali pogląd WSA w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 24 maja 2010 r, , II SA/Kr 409/10, zgodnie z którym błędne jest stanowisko, że dla zaistnienia obowiązku zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystarczające jest ustalone w decyzji odszkodowanie, bowiem należy udowodnić, iż odszkodowanie to zostało faktycznie i prawidłowo wypłacone ówczesnemu właścicielowi. W ślad za tym wyrokiem podnieśli także, że interpretacji art. 140 ust. 1 u.g.n. należy dokonywać z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki. Ochrona własności wynikająca z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji R.P. przejawiać się powinna zaś nie tylko w zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jej właścicielowi w przypadku jej niewykorzystania na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ale także w braku kierowania roszczeń do byłych właścicieli, bądź ich następców prawnych o zwrot niewypłaconych odszkodowań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi Wojewoda podkreślił, ze w aktach sprawy znajduje się odwołalnie E. P. od decyzji Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W związku z tym przyjąć należy, że aczkolwiek nie odnaleziono zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji, a także akt związanych z postępowaniem prowadzonym w trybie odwoławczym to fakt wniesienia odwołania przez E. P. dowodzi, iż strony otrzymały decyzję z [...] r. Organ nadzoru podtrzymał także swoje stanowisko dotyczące wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszedł do przekonania, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co nakazywało usunięcie jej z obrotu prawnego. Dodać należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie był związany zrzutami i wnioskami skargi i w zwizku z tym dostrzeżone przez siebie naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu.

Przystępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazane przepisy miały zastosowanie w kontrolowanej sprawie gdyż, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy, a zatem m.in. art. 136 i art. 137, należy stosować odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego tereny, które przeznaczało się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). W świetle art. 2 ust. 2 ustawy uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Z dniem 1 czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, poza nielicznymi wyjątkami przejęły odpowiednie organy stopnia podstawowego (art. 37 ust. 1). Z tą datą zatem uprawnienia w zakresie ustalania terenu budowlanego wynikające z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przejęły terenowe organy administracji państwowej, przy czym organem takim w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców był prezydent miasta ( art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych).

W sprawie bezsporne zaś było, że skarżąca T. P. oraz jej zmarły mąż E. P. pozbawieni zostali w [...] roku prawa własności części swojej nieruchomości oznaczonej wówczas nr [...]. Odjęte im prawo własności, jak wskazały organy, przeszło na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Prezydenta Miasta M. nr [...] z dnia [...] r. Organ ten, działając na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o radach narodowych, art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) orzekł bowiem w § 5 wspomnianej decyzji, że wskazane w niej nieruchomości lub ich części (obejmujące m.in. tereny w rejonie ulicy [...] w M., gdzie leżała działka nr [...]) przeszły z mocy prawa (art. 5 ustawy) na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od daty wejścia decyzji w życie, za odszkodowaniem pieniężnym ustalonym na warunkach określonych przepisami o wywłaszczaniu nieruchomości. Wyłączone z tego zostały jedynie działki, które właściciele (współwłaściciele) zgodnie z art. 8 ustawy zachowali na własność mocą decyzji Prezydenta Miasta M. lub które decyzjami tego organu miały zostać nadane na własność członkom ich rodzin w trybie art. 9 ustawy. Decyzja nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr [...], poz. [...]. Na marginesie jedynie wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniany akt administracyjny Prezydenta Miasta M. nie stanowił decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz traktować go należy jako zarządzenie stanowiące akt normatywny (vide: postanowienie NSA z dnia 6 marca 1981 r. , SA 645/81, w: ONSA 1981/1/18 oraz postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. , I OW 202/10, LEX nr 1081112).

Z ustaleń organu I instancji wynikało, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta M. stwierdził, że T. P. i E. P. zachowali na własność zabudowaną działkę nr [...], o pow. 513 m², a drugą decyzją z tej samej daty znak: [...] organ ten nadał na własność R. P. (synowi E. i T.) działkę nr [...] o pow. 361 m². Z obu tych decyzji wynikało, że obie wymienione w nich działki wpisane były wcześniej do księgi wieczystej [...] urządzonej działki nr [...] o pow. 2442 m². Organy orzekające w sprawie ustaliły, że księga wieczysta [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w M. została zamknięta w dniu [...] r., a jej stan przeniesiono do [...], a następnie do [...] (aktualnie [...]). Dane dotyczące działki nr [...] pokrywały się także z danymi zamieszczonymi pod pozycją nr 29 w wykazie zmian gruntowych z [...] roku.

Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że wydając decyzję orzekającą o zwrocie przejętych od małżonków P. części ich nieruchomości organ powinien wykazać, w jaki sposób z działki nr [...] powstały działki objęte przedmiotowym postępowaniem. W tej kwestii stwierdzić należy, że w aktach sprawy (k - 99) znajduje się co prawda wyrys z mapy ewidencyjnej (km 2, dodatek 2), na którym kolorem różowym oznaczono granice działki nr [...], wyrys ten nie został jednak opatrzony stosownymi adnotacjami o przyjęciu go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu nie było jednakowoż przeszkód faktycznych i prawnych aby organ II instancji wskazane przez siebie wątpliwości rozstrzygnął we własnym zakresie uzupełniając dowody i materiały dotyczące tej kwestii w trybie art. 136 k.p.a. Zauważyć także trzeba, że opisany wyżej wyrys z mapy ewidencyjnej pokrywa się w dużej części z załącznikiem graficznym do decyzji organu I instancji. Oceniając możliwość uzupełnienia zebranych w sprawie materiałów dowodowych przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. dostrzec też należy, że Prezydent Miasta J. orzekający w sprawie jako organ I instancji został wyznaczony przez Wojewodę [...] do załatwienia wniosków skarżących w trybie art.26 § 2 k.p.a. z uwagi na treść art. 142 ust. 2 u.g.n. Organ ten nie prowadził zatem ani ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie gminy M., ani też nie prowadził powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego terenów położonych na obszarze tej gminy. Organ I instancji opierał się zatem głównie na dokumentacji geodezyjnej przekazanej mu przez Prezydenta Miasta M.. Dodać wreszcie należy, że Gmina M. we wniesionym odwołaniu w żaden sposób nie poddawała w wątpliwość, że podlegające zwrotowi stanowiące jej własność działki nr [...] i nr [...] wchodziły w obszar przejętej w [...] roku przez Skarb Państwa części działki nr [...].

W sprawie bezsporne było natomiast, że zwracane części przejętej nieruchomości nie zostały wykorzystane w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n. na cel określony w decyzji (zarządzeniu) Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r., jakim było budownictwo jednorodzinne wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zwracane działki (wydzielone z działek nr [...] i [...]) były bowiem niezabudowanymi terenami porośniętymi trawą i krzewami.

Organ I instancji błędnie jednak określił udziały przypadające skarżącym w prawie własności zwracanej nieruchomości, na co celnie wskazała Gmina M. we wniesionym odwołaniu, co także zasadnie zakwestionował Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. T. P. winna bowiem uzyskać 3/4 udziału w prawie własności zawracanej nieruchomości, a jej syn R. P. jako spadkobierca E. P. wraz z T. P. tylko ¼ udziału. Do masy spadkowej po E. P. wchodziła bowiem tylko połowa zawracanej nieruchomości. Tym samym określone przez organ I instancji udziały w prawie własności zawracanej nieruchomości ustalono w sposób oczywisty z naruszeniem przepisu prawa spadkowego ( art. 931 § 1 k.c.). Ustalenia te winny jednak zostać zmienione trybie decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było natomiast podstaw do wydania tylko z tego powodu decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a. bowiem konieczność zmiany tej części decyzji spowodowana została naruszeniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego.

W sposób oczywisty wydania decyzji opartej na art.138 § 2 k.p.a. nie uzasadniła także potrzeba poświadczenia za zgodność z oryginałem fotokopii postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym E. P. czy zastąpienia jej oryginałem.

Skład orzekający nie podzielił wreszcie stanowiska organu odwoławczego oraz odwołującej się gminy M. w przedmiocie dotyczącym zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] r. znak: [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta M.. W tej kwestii przychylić się należało w znacznej części do argumentacji skarżących kwestionujących stanowisko organu odwoławczego.

Rozpatrując te kwestię wskazać jednak wpierw należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. jednym z warunków umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.. Zwrócić też trzeba uwagę, że zasadnicze kwestie związane z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania zostały kompleksowo uregulowane w art. 140 u.g.n. oraz w art. 217 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zwracane odszkodowanie pieniężne zgodnie z ust. 2 tego artykułu podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Zgodnie wreszcie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej ich wartości.

Stwierdzić następnie trzeba, że w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Tryb wypłaty należnych odszkodowań w przedmiotowej sprawie uregulowany został w § 6 decyzji nr [...] Prezydenta Miasta M. stanowiącym, że odszkodowanie pieniężne za nieruchomości, które przejdą na Skarb Państwa dotychczasowi właściciele (współwłaściciele) mieli otrzymać na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozstrzygnięcia w tym zakresie miały nastąpić w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zarząd Gospodarki Terenami w M.. Organ I instancji dotarł do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Dyrekcji Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] r. W oparciu o ten operat wydana została następnie przez Zarząd Gospodarki Terenami U.M. w M. decyzja z dnia [...] r. ustalająca na rzecz T. i E. P. odszkodowanie w wysokości 171 317,14 zł. Skarżąca T. P. złożyła jednak do protokołu oświadczenie, że decyzja ta nie została jej doręczona, a także nie wypłacono wskazanego w tej decyzji odszkodowania. Wojewoda nie dał jednak wiary temu oświadczeniu wskazując, że w aktach sprawy zachowało się odwołanie wniesione od tej decyzji przez E. P., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w M. w dniu 4 sierpnia 1983 r. Powyższe ustalenie zdaniem tego organu dowodzi zaś, że decyzja ustalająca odszkodowanie za przejętą przez Skarb Państwa część nieruchomości musiała zostać doręczona skarżącej. Dodatkowo organ powołał się także na obowiązujące brzmienie art. 140 ust. 1 u.g.n. ustalone ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492 ze zm.), w wyniku którego dotychczasowy zwrot "wypłacone odszkodowanie" zastąpiono zwrotem "ustalone w decyzji odszkodowanie".

Odnosząc się do tej argumentacji w pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że zarówno w decyzji z dnia [...] r., jak i w operacie szacunkowym nieprawidłowo oznaczono numer ewidencyjny przejętej nieruchomości wskazując, że odszkodowanie zostało ustalone za przejęte przez Skarb Państwa działki nr [...] i nr [...]. Z pisma Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] r., znak: [...] ( k-101 ), podpisanego przez Geodetę Miejskiego wynika tymczasem, że w latach 1977-1983 w obrębie B. nie istniały działki o numerach [...],[...], czy [...]. Nota bene zauważyć należy, że organ II instancji podważył wartość dowodową tego pisma wskazując, że jest to kopia niepotwierdzona za zgodność z oryginałem, chociaż pismo to stanowiło załącznik do pisma przewodniego Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami U.M. w M. z dnia [...] r., znak: [...]. Mając na uwadze błędną numerację działki wskazaną w decyzji ustalającej odszkodowanie, która co do zasady nie może być traktowana jako oczywista omyłka pisarska, uzasadnione wątpliwości musi budzić powoływanie się przez organ odwoławczy na literalną wykładnię art. 140 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] r. nie ustalono bowiem odszkodowania za przejętą część działki nr [...]. Za chybiony uznać przyjdzie także argument wskazujący na znajdujące się w aktach sprawy odwołanie od przedmiotowej decyzji podpisane przez E. P.. Zauważyć bowiem trzeba, że fakt wniesienia tego odwołania dowodzi przede wszystkim, iż decyzja z dnia [...] r. nie była decyzją ostateczną, a zatem nie można było na jej podstawie wypłacić ustalonego w niej odszkodowania. Wreszcie za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, że nowelizacja z dniem 22 września 2004 r. przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n., miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., I OSK 1499/08, w LEX nr 746219).

W ocenie składu orzekającego za prawidłowe co do zasady uznać wreszcie należy stanowisko Wojewody [...] podważające zasadność rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji organu I instancji, w którym odmówiono zwrotu na rzecz skarżących części działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z uzasadnienia organu I instancji wynikało bowiem jedynie, że odmowa ta spowodowana została tym, iż w dacie orzekania właścicielami tych działek były osoby prywatne, a nie gmina M.. Podzielając stanowisko organu odwoławczego, że omawiana część rozstrzygnięcia winna z uwagi na treść art. 229 u.g.n. zostać poprzedzona ustaleniami dotyczącymi daty, w której te nieruchomości stały się własnością osób fizycznych, jak również okoliczności, w wyniku których doszło do zmiany właściciela tych działek zauważyć jednak należy, iż analogicznie jak w poprzednio omawianych kwestiach stanowiska tego organ II instancji nie poprzedził żadnymi ustaleniami faktycznymi. Tymczasem dopiero w przypadku ustalenia przesłanek pozwalających na wystąpienie przez uprawnione podmioty do sądu powszechnego z roszczeniem o stwierdzenie bezskuteczności czy nieważności umów przenoszących własność tych nieruchomości na ich aktualnych właścicieli zaistniałyby podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła z naruszeniem przepisów art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., a także z naruszeniem art. art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten nie wywiązał się bowiem w sposób należyty z ciążącego na nim obowiązku dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, które winny poprzedzić wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej jest mowa wart.138 § 2 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, przy czym nie jest on ograniczony, ani żądaniami stron, ani też ustaleniami faktycznymi organu I instancji. Dodać należy, że przepisy postępowania administracyjnego regulujące przebieg postępowania przed organem II instancji nie pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że na organie tym spoczywają mniejsze obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy niż na organie i instancji. Przed wydaniem zaś decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien zatem w sposób przekonywujący wykazać, że dla prawidłowego załatwienia sprawy nie było wystarczające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Niezbędną przesłanką dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem nie tylko stwierdzenie wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, ale także ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do ustaleń Sądu. W szczególności organ ten podejmie we własnym zakresie próbę odszukania w archiwum Urzędu Wojewódzkiego w K. akt postępowania odwoławczego uruchomionego wniesionym przez E. P. odwołaniem od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa. W przypadku gdyby nie udało się odszukać decyzji zapadłej w tym postępowaniu odwoławczym lub gdyby w odnalezionej decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym nie skorygowano numeru ewidencyjnego wywłaszczonej części działki organ ten przyjmie, iż nie zostało ustalone należne małżonkom P. odszkodowanie. Wojewoda wystąpi także do Prezydenta Miasta M. o dostarczenie wykazu zmian gruntowych dotyczących wywłaszczonej części działki nr [...], a także ustali w oparciu o przekazane przez ten organ informacje zawarte w operacie ewidencyjnym czy działki nr [...] i nr [...] zostały nabyte przez osoby fizyczne przed dniem 1 stycznia 1998 r. W przypadku działki nr [...] organ ten ustali, w jakim trybie własność tej nieruchomości nabyła osoba fizyczna, bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, ze działka ta jeszcze w 2010 r. stanowiła własność gminy M.. Wreszcie organ ten wezwie skarżących do przedłożenia oryginału postanowienia Sądu Rejonowego w M. stwierdzającego nabycie spadku po E. P. Gdyby okazało się, że zebrane przez organ odwoławczy wyżej wskazane dowody i materiały okazały się niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy dopiero wówczas organ ten będzie mógł wydać decyzję kasacyjną opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś ustalenia faktyczne oparte na dowodach uzupełnionych w trybie art. 136 k.p.a. nie będą uzasadniały konieczności wydania takiej decyzji kasacyjnej Wojewoda winien wydać decyzję reformatoryjną opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której ustali prawidłowe udziały przypadające skarżącym w prawie własności do zwracanej nieruchomości.

Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie poniesionych przez stronę kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących.