Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 160/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 1, 2 i 4, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o. o. w B. oraz Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 293/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o. o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. nr XXIX/332/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r., nr XXIX/332/08 w zakresie postanowień dotyczących działki nr geodezyjny [...] w części opisowej i graficznej, 2. oddala skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o. o. w B., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 160 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w B. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008 r. w części postanowień dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 1.2US,ZP,WS w części opisowej i graficznej (punkt 1- wszy wyroku) oraz orzekł, że we wskazanym wyżej zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (punkt 2 –gi wyroku), a ponadto oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 –ci wyroku).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] zaskarżyło na mocy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej zwanej ustawą o samorządzie gminnym) uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku, odcinek od ulicy Antoniukowskiej do torów kolejowych (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 159, poz. 1551) zarzucając jej naruszenie:

1. art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- poprzez nieuprawnione naruszenie procedury planistycznej w zakresie związanym z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

2. art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego skarżącego, uwarunkowane przyjęciem pasa przestrzeni publicznej na gruncie "prywatnym" oraz ustalenie wyłącznie jako jedynego przeznaczenia gruntu na cele sportu i rekreacji bez alternatywnego przeznaczenia terenu objętego symbolem 1.2US,ZP,WS;

3. naruszenie zasady równości tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie tylko jednego sposobu przeznaczenia terenu, podczas gdy na gruncie oznaczonym symbolem 4.1ZD i 4.2ZD/U, sąsiadującym z gruntem należącym do skarżącej Spółki, ustalono przeznaczenie gruntu w sposób alternatywny, zachowując dotychczasowe przeznaczenie i wprowadzając dodatkowe przeznaczenie terenu na cele sakralne.

Wskazując na powyżej zarzuty, Spółka domagała się stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w całości lub w części dotyczącej obszaru objętego oznaczeniem 1.2US,ZP,WS. Powołując się na tytuł prawny do nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego dowodziła, że na skutek uchwalenia tego planu jej prawa zostały ograniczone przez niedopuszczalność zabudowy.

Strona skarżąca wskazała, że w ramach ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale, grunty Spółki, zlokalizowane na terenie objętym symbolem 1.2US,ZP,WS posiadały jako dotychczasowe przeznaczenie status gruntów rolnych i terenów rekreacyjnych, identycznie jak grunty położone na terenie objętym symbolem 4.1ZD i 4.2ZD/U ("ogródki działkowe"). Natomiast w zaskarżonej uchwale przyjęto ograniczone rozwiązania dla terenu o symbolu 1.2US,ZP,WS, zachowując jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenu, zaś dla terenu o symbolu 4.1ZD i 4.2ZD/U pozostawiono dotychczasowe przeznaczenie z jednoczesnym alternatywnym przeznaczeniem na cele budowlane. Jak zauważyła skarżąca wprawdzie są to cele sakralne, niemniej ogólnie przewidziano możliwość zabudowy tego terenu, gdyż nie wprowadzono tam zakazu, takiego jak w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Białegostoku, reprezentujący Gminę Białystok, wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że wypełniono procedurę z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nieistotnym odstępstwem było uzyskanie pisemnej zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w dniu [...] czerwca 2008 r. (dla obszaru o pow. 1, 8498 ha) tj. po upływie terminu do składania uwag do projektu planu. Jak wskazano, pierwotna uchwała intencyjna z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ul. Antoniukowskiej do torów kolejowych) została uchylona i podjęta ponownie ze zmienionymi granicami w dniu [...] lutego 2007 r. Powodem było wydanie w 2006 r. przez Prezydenta Białegostoku decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej wraz z usługami na terenie sąsiednim, leżącym poza granicami planu, obejmującym działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Realizacja zabudowy na tych terenach nie byłaby zgodna z prowadzoną od wielu lat polityką przestrzenną miasta i ustaleniami Studium.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2009 r. skarżąca Spółka podtrzymała w całości argumentację zawartą w skardze i podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i przedstawił kolejne zarzuty do zaskarżonej uchwały to jest naruszenia art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i 5 oraz art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał na niezgodności treści zaskarżonej uchwały z treścią Studium dla strefy nr 8 polegający na ustaleniu w Studium jako podstawowego przeznaczenia terenu pod mieszkalnictwo i usługi, a jako uzupełniającego pod sport i rekreację, podczas gdy dla tej jednostki strukturalnej w uchwale z dnia 19 czerwca 2008 r. ustalono wyłącznie funkcję rekreacyjną.

Pełnomocnik Gminy Białystok wniosła o oddalenie także i tych zarzutów wskazując, że jednostka obszarowa nr 8 obejmuje duży teren, w ramach którego znajdują się różne elementy zagospodarowania, w tym pozostawiono na przeważającej jego części funkcję mieszkaniową, przeznaczając jedynie fragment- objęty planem- na sport i rekreację. Zróżnicowanie funkcji jednostki strukturalnej nr 8 pozostaje, więc w zgodności ze Studium.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 680/08) oddalił skargę. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd, stwierdził, że zarzucane naruszenie procedury planistycznej wprawdzie miało miejsce, bowiem przed uzyskaniem stanowiska Ministra Rolnictwa do projektu planu został on wyłożony, jednakże nie wpłynęło to w istotny sposób na podjęcie uchwały, skoro w dacie jej podjęcia Gmina już dysponowała stanowiskiem Ministra a poza tym, nie dotyczyło ono kwestionowanego terenu. Nadto zdaniem Sądu wprawdzie skarżący w październiku 2006 r. uzyskał pozwolenie na budowę określonej inwestycji, jednakże w dniu [...] lutego 2007 r. doszło do zmiany pierwotnej uchwały intencyjnej z dnia [...] grudnia 2004 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w B.,

Wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IIOSK 1493/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższy wyrok Sąd stwierdził, iż nie mógł być zaakceptowany pogląd strony skarżącej, że z uwagi na zamiar właściciela nieruchomości realizacji zabudowy związanej z mieszkalnictwem, tylko taki rodzaj przeznaczenia może być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem Gmina ma pełne prawo do ustalenia w planie na przedmiotowym terenie wszystkie sposoby jego wykorzystania, stosownie do możliwości, jakie dają jej alternatywne postanowienia studium. Za niezasadne uznał też Naczelny Sąd Administracyjny kwestionowanie przez stronę skarżącą wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości przed uzyskaniem stanowiska właściwego organu w sprawie zgody na przeznaczenie terenu leśnego na inne cele, bowiem ten problem nie dotyczy terenu, co do którego strona legitymuje się interesem prawnym. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się także podnoszonych pod adresem zaskarżonego wyroku naruszenia zasady równości i proporcjonalności.

Jako słuszny natomiast uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut przedwczesnego oddalenia skargi w sytuacji konsekwentnego podnoszenia przez stronę skarżącą zarzutu niezgodności skarżonej uchwały z uchwałą intencyjną (o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nie powinno budzić wątpliwości w ocenie Sądu, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar, który tym planem będzie z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty. Jeżeli więc wnosząca skargę kasacyjną strona konsekwentnie podnosi, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada obszarowi ujętemu w uchwale intencyjnej, jest od niego większy i dotyczy to nieruchomości należącej do strony, to okoliczność ta powinna być przez Sąd pierwszej instancji odpowiednio wnikliwie zbadana i oceniona zwłaszcza poprzez zażądanie od gminy przedłożenia stosownej dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdyby w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji okazało się, iż uchwała w sprawie planu wykracza i to w istotnym zakresie, obszarowo poza teren objęty uchwałą intencyjną, to w takiej sytuacji mogłoby dojść do stwierdzenia, że w odniesieniu do części obszaru gminy nie doszło do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu planistycznego, jako nie poprzedzonego w odpowiednim zakresie, bezwzględnie wymaganym ustawą, uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. W tym też zakresie Sąd odwołał się do treści art. 14 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na kolejność podejmowanych czynności poprzedzających sporządzenie projektu miejscowego planu. Jak zauważył Sąd, wprawdzie nie ma wyraźnie mowy o tym, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania tego planu, jednakże funkcjonalna wykładnia art. 14 i art. 15 jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przygotowanie planu miejscowego. Natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego, o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14 ustawy o planowaniu, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w dniu 28 czerwca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i sprecyzował, że działka [...] nie była objęta uchwałą intencyjną, a jest ujęta na rysunku planu. Natomiast odnośnie działki [...] na rozprawie ostatecznie sprecyzowano, że działka [...] była ujęta w uchwale intencyjnej i jest również ujęta na rysunku planu będącego przedmiotem skargi. Zdaniem pełnomocników skarżącej Spółki sprzeczność z prawem odnośnie działki numer [...] polega na tym, że Spółka uzyskała na tę działkę zgłoszenie na budowę 30 miejsc parkingowych, a w planie jej przeznaczenie przypisane jest symbolowi 1.1.US. Parkingi zostały wybudowane przed uchwaleniem planu.

Na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. pełnomocnicy skarżącej podtrzymali stanowisko, co do niezgodności uchwały intencyjnej z uchwalonym planem odnośnie działek [...] i [...].

Pełnomocnicy Gminy Białystok wyjaśnili, że nie kwestionują tego, że wobec działki nr [...] postanowienia planu wykraczają poza zakres określony na mapie wskazanej w uchwale intencyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie na warunki dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz podkreślił, że w sprawie zostało przesądzone, iż skarżąca Spółka wykazała posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia sporządzenia planu poprzez niewłaściwe i lakoniczne rozpatrzenia uwag do planu przez Radę Miasta oraz organ planistyczny Prezydenta Miasta, polegające na niewskazaniu przyczyn nieuwzględnienia uwag, Sąd stwierdził, że wymogi ustawowe rozpoznania uwag skarżącej Spółki zostały spełnione, a powody ich nieuwzględnienia są czytelne i jasne.

Za chybiony uznał również Sąd pierwszej instancji zarzut niezgodności treści planu ze studium w zakresie dotyczącym Strefy nr 8 polegający na tym, że w studium jako podstawowe przeznaczenie terenu przewidziano mieszkalnictwo i usługi, zaś sport i rekreacja miały przyznaną funkcję uzupełniającą. W planie natomiast dla danej strefy przewidziano jako podstawową funkcję sportu i rekreacji, a nie mieszkalnictwa. Sąd stwierdził, że Strefa nr 8 w studium z zapisem: "Funkcja podstawowa: mieszkalnictwo, usługi, funkcja uzupełniająca: sport i rekreacja" dotyczy dużego terenu, znacznie przekraczającego granice spornego planu zagospodarowania przestrzennego, co uwidaczniają załączniki do studium przedłożonego na żądanie Sądu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w sytuacji uwzględnienia uwag Kurii Metropolitalnej do projektu planu polegających na zwiększeniu wskaźnika zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1.7M i zmniejszenia ilości miejsc postojowych, winien być zastosowany w procedurze planistycznej tryb z art. 19 ust. 1 a nie z art. 17 pkt 13 tej ustawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwag Kurii Metropolitalnej objętych § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nie można zaliczyć do uwag o ogólnym charakterze, wprowadzających zmiany generalne, mogące naruszać interesy innych właścicieli terenów, czyli uwag wymagających powtórzenia procedury.

Jako niezasadny ocenił również Sąd pierwszej instancji zarzut niewykonania obowiązku z art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dotyczącej rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ul. Antoniukowskiej do torów kolejowych)" była, bowiem sporządzona, co jednoznacznie wynika z kierowanego do Rady uzasadnienia podjęcia uchwały w przedmiocie spornego planu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w wiążącym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego nie podzielono również zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i naruszenia zasady równości, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jako zasadny ocenił natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci niezgodności załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego z załącznikiem graficznym do uchwały intencyjnej. Niezgodność ta polega na tym, że część działki nr [...] została objęta planem, a nie była objęta granicami przyszłego planu w uchwale intencyjnej z dnia [...] lutego 2007 r. Z przedłożonych przez Gminę na żądanie Sądu map jednoznacznie wynika, że działka o numerze geodezyjnym [...], według kopii mapy stanowiącej powiększenie mapy będącej załącznikiem do uchwały intencyjnej, znajduje się poza granicami obszaru objętego postanowieniami uchwały intencyjnej. Z kolei według mapy, części rysunkowej planu, działka o numerze geodezyjnym [...] w znacznej części znajduje się w granicach obszaru objętego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również z analizy rysunku planu wynika, iż zakres postanowień planu obejmuje pas gruntu pomiędzy działką [...] a budynkiem oznaczonym na rysunku planu symbolem 1419, według tego planu o szerokości około 0,8 cm. Z przedłożonej Sądowi kopii mapy uchwały intencyjnej wynika, że ten pas gruntu jest poza obszarem określonym w załączniku mapy intencyjnej. Powyższe ustalenia Sądu obligowały do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, ze względu na ocenę zawartą w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego.

Nadto Sąd doszedł do przekonania, iż nie zachodzi konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości, gdyż zakres naruszeń prawa nie odnosi się do całego aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania, lecz do jego części a wadliwość sprowadza się do objęcia postanowieniami planu działki skarżącej nie objętej uchwałą intencyjną. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w odniesieniu do jednego symbolu tego planu 1.2US,ZP,WS, który obejmuje swoimi postanowieniami część obszaru działki o numerze [...]. Sąd rozważał stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie postanowień planu dotyczących tylko działki numer [...], w części opisowej i graficznej. Jednakże w ocenie Sądu niemożliwe było stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały tylko w tym zakresie, gdyż Sąd nie dysponuje i nie mógł dysponować wiedzą, co do powierzchni części działki [...], która bezpodstawnie została objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, jaka powierzchnia została bezpodstawnie objęta postanowieniami planu wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, a do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma upoważnienia w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Nadto precyzyjne opisanie, w jakiej części działka o numerze [...] została objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagałoby wskazania na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wyroku, obszaru tej działki, do czego sąd administracyjny nie jest upoważniony. W ocenie Sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wadliwy akty prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w odniesieniu do części działki o numerze [...] tę niepewność by powodowało, gdyż uczestnicy obrotu prawnego mieliby wątpliwość, w jakiej części odnoszącej się do obszaru oznaczonego w części graficznej planu symbolem 1.2US,ZP,WS, postanowienia tego planu nie obowiązują. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w odniesieniu do symbolu 1.2US,ZP,WS, który obejmuje swoimi postanowieniami część powierzchni działki numer [...].

Nie znalazły natomiast potwierdzenia w materiale dowodowym zarzuty skarżącej odnośnie działki [...] (obecnie działka [...]). Z dołączonych map wynika, że działka ta według mapy uchwały intencyjnej i według mapy do planu miejscowego znajdowała się w graniach obszaru objętego obiema uchwałami.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając podniesione w skardze zarzuty za częściowo zasadne, na podstawie art. 147 § p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały w części, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Gmina Białystok oraz Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w B.

Gmina Białystok w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w części to jest w zakresie punktu 1, zarzucając mu:

1. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności wszystkich postanowień dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 1,2US,ZP,WS uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ulicy Antoniukowskiej do torów kolejowych), gdy nieważnością dotknięty jest jedynie fragment tego obszaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, iż tak sformułowane orzeczenie obejmuje normy prawne, zawarte we wskazanym planie - zgodne z prawem,

2. naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie albowiem przepis ten przewiduje możliwość zaistnienia nieważność co do części uchwały rady gminy, ale jedynie w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenia trybu sporządzania, naruszenia właściwości organów w tym zakresie; w przypadku przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie zgodności granic planu oraz granic określonych w uchwale intencyjnej, jednakże zakres stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 zaskarżonego wyroku wykracza i to znacznie poza zakres tego naruszenia, co skutkuje unieważnieniem postanowień planu, które w istocie są zgodne z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktu 1 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w części- w zakresie punktu 1 i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności jedynie do obszaru planu zakreślonego granicami działki [...] oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów procesu.

Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w B. we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w części, tj. co do punktu 3 oddalającego skargę w pozostałym zakresie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, pomimo iż zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, polegającym na sprzeczności części opisowej i graficznej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. w zakresie postanowień dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 1.2.US,ZP,WS i błędnego uznania, iż sprzeczność części opisowej i graficznej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. nie skutkuje nieważnością całej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r., a wyłącznie jej części, pomimo iż z legendy do części graficznej, jak i postanowień części opisowej planu nie wynika, która z linii: ciągła czy przerywana, rozgranicza teren objęty planem od terenu pozostającego poza opracowaniem, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku nie wskazał na podstawie, jakich przesłanek uznał, że poszczególna linia nie odnosi się do całego planu, a tylko do części obszaru planu oznaczonego 1.2.US, ZP, WS,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, pomimo rażącego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, polegającego na dokonywaniu przez organy istotnych zmian w części graficznej uchwalonego planu w stosunku do uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co winno skutkować nieważnością całej uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Spółki złożyła Gmina Białystok, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej Gminy Białystok kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Gmina wskazała na bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarżąca Spółka wniosła z kolei o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy wskazując na bezpodstawność przedstawionych w kasacji Gminy zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesione w sprawie skargi kasacyjne w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a., biorąc przy tym z urzędu pod rozwagę określone w § 2 przesłanki nieważności postępowania, uznać należało za zasadne, podstawy kasacji przedstawione w skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę Białystok, natomiast podstawy kasacji przedstawione przez [...] Spółkę z o.o. w B. uznać należało za pozbawione trafności.

Nie jest zasadny zarzut Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 17 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi. Uzasadniając powyższy zarzut autor kasacji wskazał, iż winno skutkować nieważnością całej uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na sprzeczność części opisowej i graficznej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. oraz z tej przyczyny, że z legendy do części graficznej, jak i z postanowień części opisowej planu nie wynika, która z linii: ciągła czy przerywana, rozgranicza teren objęty planem od terenu pozostającego poza opracowaniem, a nadto z uwagi na dokonywanie istotnych zmian w części graficznej uchwalonego planu w stosunku do uchwały intencyjnej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów kasacji stwierdzić trzeba, iż nie do zaakceptowania są żądania skarżącej Spółki, wskazujące na konieczność badania całego planu, skoro zakres kontroli został wyznaczony wyłącznie z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej, a więc wymaganej legitymacji skargowej strony (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Kontrola planu jest dopuszczalna, zatem jedynie w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Zaprezentowany w zarzutach wniesionej kasacji problem w zakresie, w jakim dotyczy terenu, co do którego strona nie legitymuje się interesem prawnym, musi być uznany za pozbawiony zasadności.

W odniesieniu z kolei do wskazywanej niezgodności legendy dotyczącej części graficznej, jak i postanowień części opisowej, nie można było podzielić wątpliwości strony dotyczących linii rozgraniczających teren objęty planem. Wbrew odmiennym wywodom skarżącej Spółki zgodnie z regulacją zawartą w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w przedmiotowym planie określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, tym samym nie sposób zarzucić skarżonej uchwale skutecznie uchybienia wskazanej normy prawnej.

Odnosząc się z kolei do skargi kasacyjnej Gminy Białystok, stwierdzić trzeba, iż skarżąca Gmina podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wadliwość planu miejscowego sprowadzała się do objęcia postanowieniami planu działki skarżącej Spółki o nr geod. [...], nie objętej uchwałą intencyjną. Tym samym, zdaniem wnoszącej kasację Gminy, nie było zasadne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 1.2US,ZP,WS obejmujące część działki o nr geod. [...]. Skarga kasacyjna kwestionowała, zatem jedynie zakres stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnej uchwały.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, należało podzielić w tej sprawie stanowisko prezentowane przez Gminę Białystok.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż trafnie w punkcie wyjścia swoich rozważań skarżąca Gmina nawiązuje do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 658/10 (niepubl.), w którym to Sąd analizując możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały, odwołał się do koncepcji tzw. "orzeczeń zakresowych" wynikających z kontroli hierarchicznej konstytucyjnych źródeł prawa. Koncepcja ta analizowana szczególnie szeroko w doktrynie i orzecznictwie prawa konstytucyjnego ze względu na zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego, znajduje również swoje odpowiednie zastosowanie w przypadku kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie legalności aktów prawa miejscowego. W tym, bowiem aspekcie punktem wspólnym orzecznictwa konstytucyjnego i administracyjnego jest hierarchiczna kontrola źródeł prawa. Korzystność zastosowania orzeczenia zakresowego (częściowego) pozwala na wyeliminowanie z systemu prawa wadliwej normy prawnej tylko w zakresie powodującym jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, przy jednoczesnym zachowaniu w mocy pozostałych norm, które nie są dotknięte tą nieważnością. Jak wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, a co znajduje również swoje przełożenie w warunkach kontroli legalności aktu prawa miejscowego, takie orzeczenie w wymiarze praktycznym powoduje ustanowienie zakazu interpretacji przepisu, który mógłby doprowadzić do jego "odczytania" i zastosowania w sposób sprzeczny z sentencją wyroku (por. P. Radziewicz. Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt K 9/05, Przegląd Legislacyjny z 2006 r. nr 6, s. 195-206). Wydanie orzeczenia "częściowego" wymaga przede wszystkim ustalenia, jaka część określonego aktu dotknięta jest wadliwością. Drugą korzyścią podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest również możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej.

Należy również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1493/09) wyraził swe stanowisko, dotyczące zakresu badania skarżonej uchwały, a tym z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. jest związany zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Sąd kasacyjny.

Przedstawione wyżej uwagi wskazują na trafność argumentacji skarżącej Gminy, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w zakresie całego obszaru oznaczonego symbolem 1.2US,ZP,WS było za szerokie i spowodowało stwierdzenie nieważności zarówno w stosunku do wadliwych (w zakresie części działki nr [...]), jak i niewadliwych zapisów planu. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy należało ograniczyć stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały wyłącznie do objętej kwestionowaną uchwałą działki oznaczonej nr geod. [...], bez konieczności określania powierzchni w jakiej jest ona objęta planem. Odczytywanie takiego wyroku nie sprawiałoby problemów, ponieważ byłoby jasne, że dla przedmiotowej działki ustalenia tego planu nie obowiązują. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na funkcjonowanie uchwały w części, która nie budzi zastrzeżeń prawnych.

W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który z kolei doprowadził do błędnego rozstrzygnięcia tej części skarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, a więc i w konsekwencji do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tego samego stanu faktycznego, co przyjęty w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 147§ 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1-wszym (pierwszym), a rozpoznając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisowej i graficznej w zakresie działki nr [...]. W odniesieniu do punktu 3- go skarżonego wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną [...] Spółki z o.o. w B.. O kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze dotychczasowe czynności podejmowane przez Gminę, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.