Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 25/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1090/21 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P. J. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1090/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.J,, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2021 r., a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.J. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak; [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB), na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił, na wniosek P.J., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego w P. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymujące ewentualne prowadzenie wstrzymującego prowadzenie dalszych robot budowlanych związanych z wybudowanym budynkiem warsztatowym zlokalizowanym w G. przy ul. O. nr [...] na dz. nr [...] obręb [...]oraz nakładające na P.J. obowiązek przedstawienia do [...] lipca 2018 r. wskazanych w nim dokumentów.

GINB stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2018 r., podlegało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 369/18. WSA w Opolu oddalił skargę P.J. na to rozstrzygnięcie. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na postanowienie, zamyka organom administracji, możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, w zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

GINB wyjaśnił ponadto, że z uwagi na fakt, że do ww. wyroku z dnia [...] października 2018 r. nie zostało sporządzone uzasadnienie, dokonał porównania zarzutów zawartych w skardze WSA, z podnoszonymi w piśmie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności. Analizując ww. zarzuty stwierdził, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były badane przez Sąd, gdyż są w swej istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowoadmistracyjnego, w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. znak; [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r., powtarzając argumentację zawartą w tym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1090/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. postanowienie GINB z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2021 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu I instancji organ dokonał wadliwej wykładni treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a k.p.a.

W uchwale tej NSA wyraził pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sadu administracyjnego. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sadu, mającej przymiot powagi rzeczy osadzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym. Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W takiej sytuacji przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie.

Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku wyroku z dnia 25 października 2018 r. nie zostało sporządzone uzasadnienie. Sąd przywołał argumentację organu zawartą poddanym kontroli postanowieniu i stwierdził, że z tej argumentacji nie wynika, że w trakcie postępowania administracyjnego rozważano wskazane przez organ kwestie, w szczególności kwestie nieprawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zeznań świadka. W aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. Z treści tego postanowienia wynika, że w zażaleniu na ww. postanowienie PINB skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek nie ma charakteru warsztatu, nie są tam stale prowadzone żadne prace naprawcze, a jego użytkowanie jest zgodne z przeznaczeniem. Dodał, że stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie od dnia zakupu, tym samym nie widzi konieczności przygotowania dokumentacji na istniejące od lat budynki, które zostały przez niego zakupione. W aktach administracyjnych sprawy brak jest także skargi na ww. rozstrzygnięcie WINB, która została rozpoznana omawianym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. Tym samym nie można uznać, że nieposiadający uzasadnienia wyrok z dnia 25 października 2018 r. obejmował zakresem rozpoznania i orzekania przyczyny wadliwości omawianych postanowień wskazane we wniosku skarżącego.

Zatem w ocenie Sądu I instancji niedopuszczalna była w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany został przez Sąd I instancji do dokonania merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności.

W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 61 a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 369/18 oceny legalności postanowienia WINB z [...] czerwca 2018 r. na skutek błędnego ustalenia, iż organy nie rozważyły zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB pomimo, iż organ odnosząc się do zarzutów wskazał, że ww. rozstrzygnięcie podlegało już kontroli WSA w Opolu, a skarżący nie podniósł nowych okoliczności, które nie mogły być przedmiotem badania Sądu, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji, że niedopuszczalna była w sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odniesieniu do zarzucanych przez Sąd I instancji braków w materiale dowodowym GINB stwierdził że do pisma z [...] maja 2021 r. została dołączona w formie elektronicznej całość akt sprawy, w tym również m.in. skarga P.J. na rozstrzygnięcie WINB z [...] czerwca 2018 r. Wobec powyższego zarzut braku możliwości porównania żądań zawartych w skardze do twierdzeń i argumentacji zawartych we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności nie znajduje uzasadnienia.

Powoływana we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność wadliwego przesłuchania świadka była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, co wynika z pisma PINB z dnia [...] lipca 2018 r. Ponadto okoliczność ta stanowić mogła jedynie podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Fakt przesłuchania świadka już po wydaniu rozstrzygnięcia znany był Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a w związku z faktem, iż postanowienie WINB nie zostało uchylone, należy przypuszczać, że powyższa okoliczność nie miała wpływu na legalność postanowienia. Natomiast w odniesieniu do podnoszonej we wniosku skarżącego kwestii nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz zastosowania przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwych przepisów prawa materialnego, nie ulega wątpliwości, że obydwie okoliczności nie mogły pozostawać poza sferą rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przed wydaniem wyroku z 25 października 2018 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Stwierdził, że okoliczności wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB, nie był powoływane w skardze na sądu administracyjnego na to postanowienie. Szczegółowo także opisał okoliczności mające stanowić podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia WINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono Sądowi I instancji, iż ten błędnie uznał, że GINB nie dokonał porównania treści skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Okoliczność oddalenia skargi na ww. postanowienie WINB, wyrokiem WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 369/18, uniemożliwiała zdaniem GINB, wszczęcie postępowania nieważnościowego z uwagi na tożsamość zarzutów zawartych w skardze na postanowienie WINB oraz wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB.

Wyjaśnienia wymaga, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyujnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W sytuacji gdy do wyroku oddalającego skargę nie zostało sporządzone uzasadnienie, przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji.

Uchwałą na podjęta została wprawdzie na gruncie nieobowiązującego już 157 § 3 k.p.a., jednak zachowuje ona swą aktualność w stosunku do znajdującego zastosowanie w przypadku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, art. 61a k.p.a.

Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, GINB stwierdził, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były badane przez Sąd w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 369/18. Prawidłowo GINB dostrzegł, że wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB opierał się na dwóch zasadniczych okolicznościach: wydania postanowienia bez podstawy prawnej oraz wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego. Z uwagi na brak uzasadnienia wyroku z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 369/18 GINB przeanalizował treść złożonej wówczas do sądu skargi i uznał, że okoliczności te były podnoszone przez skarżącego, a co za tym idzie był też oceniane przez Sąd. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Kwestionując tak przedstawione stanowisko GINB, Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie pozwala ocenić treści ówcześnie złożonej skargi, bowiem w aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Tymczasem jak twierdzi GINB i co znajduje potwierdzenie w aktach sądowych, w ślad za odpowiedzią na skargę, GINB przekazał do Sądu szereg dokumentów stanowiących akta administracyjne sprawy (k. 20, 30, 33 akt sądowych). Kompletność akt administracyjnych została następnie potwierdzona w zarządzeniu z [...] lipca 2021 r, podpisanym przez sędziego sprawozdawcę (k. 45). Niezrozumiałym i nieznajdującym potwierdzenia w aktach sprawy jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż akta sprawy obejmowały jedynie postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], co zdaniem Sądu świadczyć miało o niedokonaniu przez organ porównania wniosku o stwierdzenia nieważności postanowienia z treścią ówcześnie złożonej skargi. Uchylając z tych powodów postanowienie GINB, Sąd I instancji uchylił się od dokonania rzeczywistej kontroli legalności postanowienia GINB. Jednocześnie należy z całą stanowczością podkreślić Sądowi I instancji, iż ewentualne nadesłanie niekompletnych akt administracyjnych sprawy nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 p.p.s.a. Jeżeli Sąd I instancji uważał, że przesłane akta są niekompletne, winien on był w pierwszej kolejności wezwać organ do ich uzupełnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności oceni kompletność akt administracyjnych nadesłanych przez organ administracji publicznej, a w razie stwierdzenia braków w tym zakresie, wezwie organ do ich uzupełnienia. Po dokonaniu tych czynności, Sąd I instancji obowiązany będzie dokonać kontroli postanowienia GINB odnosząc się do argumentacji organu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.