Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1526/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5, § 6, § 7, § 9, § 13 ust 3, § 15 ust 6, § 18 ust 2 i § 21 ust 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1526/22

UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w S. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę NR [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gmin – członków Związku (dalej: "uchwała").

Skarżący zaskarżył ww. uchwałę w zakresie przepisów załącznika tejże uchwały (dalej: Regulamin). Zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., dalej: ustawa, u.z.z.w.), polegające na:

1) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 5 Regulaminu, iż postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu, przez co wkroczono w materię uregulowaną przepisami prawa kształtującą zasady uznawania postanowień umownych za niedozwolone, która określona została w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny,

2) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu warunków zawierania umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przez osobę, która ma być podłączona do sieci, a nie z osobą która została przyłączona do sieci, a tym samym nieuprawnioną modyfikację unormowań ustawowych, to jest art. 6 ust. 2 u.z.z.w.,

3) niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 9 ust. 3 Regulaminu regulacji pozbawionej pełnej treści hipotezy, przez co nie można odczytać w jakich okolicznościach regulacja ta ma zastosowanie,

4) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 6, § 7 i § 13 ust. 2 Regulaminu elementów formalnych wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określania w regulaminie formy i treści tych wniosków, a także przez nieuprawnioną ingerencję w zakres zasady swobody umów,

5) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązku w § 13 ust. 3 Regulaminu załączenia do wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek, lub oświadczenia o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a ponadto planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec braku uprawnienia do nałożenia takiego obowiązku aktem podustawowym, a także przez nieuprawnioną modyfikację unormowań ustawowych, to jest art. 6 ust. 4 u.z.z.w. i powtórzenie art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b"),

6) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 15 ust. 6 Regulaminu treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. nie wynika takie uprawnienie,

7) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uzależnienie w § 18 ust. 2 Regulaminu skuteczności reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej, co istotnie narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz ogranicza prawo odbiorcom usług do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług,

8) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 21 ust. 3 i 4 Regulaminu sposobu i terminów rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie wynika takie uprawnienie.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 5, § 6, § 7, § 9, § 13 ust. 2 i 3, § 15 ust. 6, § 18 ust. 2, § 21 ust. 3 i 4 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że regulacja art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza bowiem, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała zawiera uchybienia o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujące jej nieważnością w części, bowiem umocowania w przepisach rangi ustawy nie znajdują uregulowania wskazane w § 6, § 7 i § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu.

Nie ulega wątpliwości, że stosunki odbiorców usług z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, z uwagi na umowne ich uregulowanie, mają charakter cywilnoprawny. Taki sam charakter mają stosunki osób ubiegających się o wydanie warunków przyłączenia do sieci, czy ubiegających się o zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wskazane relacje mają bowiem prowadzić do zawarcia stosunku obligacyjnego między dostawcą a odbiorcą usług.

Ograniczenia określonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) zasady swobody umów muszą odpowiadać wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, zaś wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Choć dopuszczalne jest delegowanie pewnych materii do aktów prawa miejscowego, na podstawie art. 94 Konstytucji RP, to jednak z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określenia w Regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wprost wskazane w ww. przepisie. Prokurator zwrócił uwagę, że dopiero na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), prawodawca dokonał zmiany ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która polegała na dodaniu art. 19a, dotyczącego warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca określił zaś elementy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci.

Prokurator wskazał, że ustawodawca chcąc, by rada gmina określiła wzór wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, bądź określiła ich elementy, uczyniłby to wprost w ustawie w przepisie zawierającym stosowną delegację. W ocenie skarżącego, w świetle art. 6 ust. 2 u.z.z.w. jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, by rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. W związku z tym § 4, § 5 i § 8 ust. 2 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 u.z.z.w.

Zdaniem Prokuratora podobnie rzecz się ma z § 15 ust. 6 Regulaminu, w którego treści określono elementy protokołu odbioru technicznego przyłącza. Albowiem zakres delegacji zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza.

Prokurator wskazał również, iż w § 13 ust. 3 Regulaminu zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do załączenia do wniosku dokumentu lub oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepisy ustawy nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci. Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Zatem wprowadzenie w § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 u.z.z.w. z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem pod ustawowym.

W ocenie skarżącego, pozbawiony jest również podstaw prawnych obowiązek przedłożenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§13 ust. 3 pkt 1 Regulaminu), skoro wynika on już z przepisu art. 29a ust. 1 p.b., a więc aktu normatywnego wyższego rzędu.

Za istotnie naruszający prawo uznać również należy, zdaniem skarżącego, przepis wyrażony w §18 ust. 2 Regulaminu, w świetle którego reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Skarżący wskazał, że ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w., nie określił w jaki sposób ma być skutecznie zgłoszona reklamacja, nie dał również umocowania radzie gminy do wprowadzenia przepisów uzależniających skuteczność reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej. Przyjęty w regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza odbiorcom usług prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, a co za tym idzie, istotnie narusza prawo.

Przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego jest również, w ocenie prokuratora, ustalanie w § 21 ust. 3 i 4 Regulaminu sposobu i terminów rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Prokurator wyjaśnił, iż przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wskazuje jedynie, iż w regulaminie winny zostać zamieszczone postanowienia dotyczące warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Podkreślenia wymaga fakt, że gmina ponosi koszty realizacji tego zadania, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w.. Uregulowanie zatem zasad rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, nie mieści się więc w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi w części tj. w zakresie § 5, § 9 ust. 1, 2, 3, § 6, § 7, § 13 ust. 1 i 2, § 15 ust. 6, § 18 ust. 2, § 21 ust. 3 i 4 Regulaminu. Rada Gminy uznała skargę w zakresie zarzutów do § 13 ust. 3 pkt. 2 Regulaminu.

W ocenie Organu, Skarżący w sposób nieuprawniony uznał, że przedmiotowy Regulamin zawiera przepisy naruszające prawo w sposób istotny. W odniesieniu do zarzutów, organ wskazał, że trudno w § 5 Regulaminu doszukiwać się naruszenia prawa. Być może zapis stanowi stwierdzenie faktów prawnych, które są obowiązujące i nie budzą wątpliwości, jednak nie sposób doszukać się w nim woli wpływania przez Radę Gminy na treść zapisów umownych, a tym bardziej - na chęć wskazywania postanowień niedozwolonych. Jest to nadinterpretacja Skarżącego.

W odniesieniu do zarzutów dot. § 9 ust. 1, 2, 3 Regulaminu organ wyjaśnił, że w praktyce przedsiębiorstwa sieciowe w Polsce żądają udokumentowania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, i przedsiębiorstwa wod.-kan. nie są wyjątkiem. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków pozwala domagać się zawarcia umowy osobie bez tytułu prawnego, lecz nie oznacza to, że przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne bezkrytycznie przyjmuje wniosek każdej osoby o zawarcie umowy, np. bezdomnego wskazującego jako swój adres zamieszkania adres osoby podpisującej skargę do WSA w niniejszej sprawie. Temu celowi służy uprawdopodobnienie czy też "określenie statusu" do zajmowanej nieruchomości. Doprecyzowania określonych kwestii ustawowych nie oznaczają, sprzeczności z aktem prawnym, a w Regulaminie taki zabieg miał właśnie miejsce. Faktycznie w ust. 3 umknęło część zdania, niemniej jednak sens jest oczywisty - umowa zostanie zawarta z nowym obiorcą (który wszedł w posiadanie nieruchomości) na dotychczasowych warunkach.

W odniesieniu do § 6, § 7, § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu organ wskazał, że ustawodawca wprowadził art. 19a w ustawie precyzujący co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, ale dopiero od dnia 19 września 2020 r., podczas gdy Regulamin uchwalano w 2018 r. Nadto wskazał, iż określenie w Regulaminie elementów wniosku o zawarcie umowy o "zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków składanego przez zainteresowanego odbiorcę mieści się w katalogu uprawnień i obowiązków Gminy wynikających z - dyspozycji art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

W odpowiedzi na zarzuty dotyczące § 15 ust. 6, § 18 ust. 2 i § 21 ust. 3 i 4 Regulaminu, organ wyjaśnił, iż Skarżący ww. zarzuty popiera wyrokami z 2020 r. i 2021 r., podczas gdy Regulamin został uchwalony w 2018 r., czyli na dzień uchwalenia takie rozwiązanie było dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna częściowo.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. i 152 ze zm.), który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora dotyczące nieważności § 5, § 6, § 7, § 9 oraz § 13 ust 3, § 15 ust 6, §18 ust 2 i § 21 ust 3 i 4 załącznika do kontrolowanej Uchwały.

W § 5 Regulaminu, wskazano, że postanowienia umów, zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu. Zasadnie Prokurator podniósł, że taki zapis regulaminu w sposób nieuprawniony i wykraczający poza ramy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.), wkracza w materię uregulowaną przepisami prawa kształtującą zasady uznawania postanowień umownych za niedozwolone, która określona została w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

Wskazać należy, że mając na uwadze upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, Gmina W. w zaskarżonej uchwale w Rozdziale 3 zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", wskazał , że:

§ 6 ust 1 Wniosek o zawarcie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków powinien zawierać:

1) imię, nazwisko (lub nazwę), numer PESEL lub REGON, numer NIP (o ile wnioskodawca go posiada) oraz adres zamieszkania lub siedziby wnioskodawcy;

2) rodzaj umowy (zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków);

3) wskazanie nieruchomości, co do której wnioskodawca wystąpił z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy poprzez określenie numeru porządkowego lub ewidencyjnego wg ewidencji gruntów i budynków lub numeru księgi wieczystej;

4) oświadczenie wnioskodawcy czy nieruchomość jest podłączona do sieci wodociągowej eksploatowanej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, czy też posiada własne ujęcie wody;

5) oświadczenie o planowanej ilości pobieranej wody lub ilości zamieszkałych osób na terenie nieruchomości;

6) oświadczenie wnioskodawcy, czy nieruchomość jest podłączona do sieci kanalizacyjnej eksploatowanej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, czy też odprowadza ścieli do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków,

7) oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lokalizacji wodomierza;

8) oświadczenie wnioskodawcy, jakiego rodzaju ścieki będą odprowadzane przez wnioskodawcę na podstawie zawartej umowy ( przemysłowe, bytowe albo komunalne);

9) oświadczenie wnioskodawcy o posiadanym tytule prawnym do korzystania z nieruchomości lub korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

10) oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych wnioskodawcy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyłącznie w celu zawarcia umowy.

Zgodnie z ust 2 do wniosku określonego w ust 1 należy dołączyć zaświadczenie o nadaniu numeru NIP, REGON, aktualny odpis z Krajowego rejestru Sadowego w przypadku podmiotów podlegających wpisowi do tego rejestru – w razie zawarcia umów na cele związane z działalnością gospodarczą.

W § 7 wskazano, że wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu powinien zawierać elementy wskazane w § 6 Regulaminu, a ponadto:

1) imię, nazwisko (lub nazwę), numer PESEL lub REGON, numer NIP (jeśli osoba taka go posiada) oraz adres osoby korzystającej z lokalu, co do której składany jest wniosek o zawarcie umowy wraz z umocowaniem do złożenia wniosku w imieniu i na rzecz tej osoby;

2) wskazanie lokalu, co do którego wnioskodawca wystąpił z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy;

3) oświadczenie osoby korzystającej z lokalu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyłącznie w celu zawarcia umowy;

4) oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy, oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie;

5) schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku;

6) wskazanie ilości lokali w budynku wielolokalowym oraz wskazanie ilości osób korzystających z poszczególnych lokali.

Zdaniem Sądu, cytowane wyżej zapisy § 6 i § 7 Regulaminu, jak słusznie wskazał Prokurator, podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada Gminy nie dostrzegła bowiem, że w art. 6 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ww. przepisie jako jedyny wymóg dotyczący wniosku o zawarcie umowy wskazano obowiązek zachowania jego formy pisemnej. Nie jest zatem dopuszczalne, by Rada Gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 6 i § 7 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 54/21, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 217/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Co więcej, określenie w Regulaminie treści wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Rady Gminy w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Co dodatkowo istotne, w Rozdziale 3 "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", zawarto jedynie cytowane wyżej § 5, § 6 i § 7 warunki odnoszące się do treści wniosków. Związek nie wyczerpał więc delegacji ustawowej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Przywołany przepis ustawy jednoznacznie nakazuje natomiast określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy, a więc sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Należy przez to rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Takich zaś zapisów w treści Rozdziału 3 Regulaminu zabrakło, zaś Gmina W. skupiła się jedynie na określeniu treści wniosku, pomijając jednocześnie prawa podmiotu zainteresowanego zawarciem umowy do uczestniczenia w procesie jej kształtowania. Przytoczone regulacje Regulaminu nie uwzględniają więc w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług, np. poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu, w konsekwencji zaproponowane zapisy Regulaminu pozwalają przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności § 5 i § 6 i § 7 Regulaminu, jako rażąco naruszających art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Należy zgodzić się także z zarzutami prokuratora w zakresie nieważności § 9 ust 1 , 2 i 3 Regulaminu jako rażąco naruszających art. 6 ust 2 i 4 u.z.z.w.. Zgodnie z tymi regulacjami umowa zawierana jest na pisemny wniosek osoby, posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być podłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa ( § 9 ust 1). Umowa zawierana jest także z osobą , która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ( § 9 ust 2). W przypadku zmiany stanu prawnego nieruchomości przyłączonej z nowym odbiorcą usług, z zachowaniem dotychczasowych warunków technicznych świadczenia usług ( § 9 ust 3). Powyższe unormowania stanowią niedopuszczalną modyfikację przepisów art. 6 ust 2 i 4 u.z.z.w. zgodnie z powyższymi przepisami ustawowymi, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenia ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, nie zaś z osobą , która ma być podłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa. Natomiast regulacja zawarta w § 9 ust 3 nie zawiera pełniej hipotezy co uniemożliwia pełne odkodowanie sytuacji w których ma zastosowanie.

Inaczej natomiast należało ocenić pod względem zgodności z prawem § 13 ust. 2 Regulaminu, zawarty w Rozdziale V " Warunki przyłączenia sieci" w którym określono, jakie elementy powinien zawierać wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy nakłada bowiem na Radę Gminy obowiązek określenia warunków przyłączania do sieci. Do warunków przyłączania odnosi się również art. 15 ust. 4 ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (przepis ten nie wskazuje zatem żadnych ustawowych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy cytowany wyżej art. 6 ust. 2 ustawy przewiduje już, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana jest z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy). Uprawnienie do określenia warunków przyłączania do sieci zostało zatem przekazane radzie gminy / zgromadzenie związku międzygminnego w regulaminie a ustawodawca nie uregulował w sposób szczegółowy kwestii dotyczących tej materii sygnalizując jedynie, pod pewnymi warunkami obowiązek przyłączenia do sieci osoby ubiegającej się o przyłączenie. Należy więc uznać, że to na radzie gminy w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Warunki przyłączania do sieci obejmują warunki zarówno techniczne, jak i prawne a przedsiębiorstwo zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych. Chodzi tutaj o stworzenie uniwersalnych, elastycznych przepisów dających się zastosować do każdego potencjalnego zainteresowanego przyłączeniem do sieci. W rozdziale regulaminu, dotyczącym warunków przyłączenia do sieci zamieszcza się zazwyczaj informacje, że przyłączenie następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie wraz z załącznikami, a przedsiębiorstwo określa wówczas "warunki przyłączenia" (por. H. Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Aspekty prawne, LEX 2015). W niniejszej sprawie w zakwestionowanym § 13 ust. 2 Regulaminu określono, że wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci powinien zawierać:

1)adres do korespondencji;

3) adres nieruchomości i numer działki, która ma być przyłączona,

4) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością;

5) rodzaj przyłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne),

6) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych - wskazanie przewidywanych parametrów i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania;

7) opis nieruchomości, z której będą odprowadzane ścieki, w szczególności określenie jej powierzchni sposobu zagospodarowania i przeznaczenia;

8) wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody i dostarczania ścieków.

W ocenie Sądu, określenie więc w § 13 ust. 2 Regulaminu elementów (dość ogólnych i podstawowych), jakie powinien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci mieści się w delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Przekazanie tych danych we wniosku ma bowiem służyć umożliwieniu wydania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci dla podmiotu ubiegającego się o przyłączenie, zgodnie z § 13 ust. 6 Regulaminu. Na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 4 ustawy w regulaminie należy określić warunki przyłączania uniwersalne, skierowane do ogółu potencjalnych odbiorców, w odróżnieniu od warunków przyłączenia, skierowanych do konkretnego odbiorcy. W § 13 ust. 2 Regulaminu określono ogólne warunki prawne, dotyczące danych, jakie należy podać we wniosku (w szczególności dotyczące planowanej wielkości poboru wody i ilości odprowadzanych ścieków) w celu umożliwienia oceny co do możliwości wydania warunków przyłączenia dla konkretnego odbiorcy. Uregulowanie mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, a zatem skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że o zasadności powyższego wniosku świadczą również zmiany w zakresie dotyczącym określenia przez ustawodawcę warunków przyłączenia do sieci, dokonane na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którym to do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono art. 19a, który w ust. 4 przewiduje, jakie elementy obligatoryjnie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Choć art. 19a wszedł w życie dopiero w dniu 19 września 2020 r., to jednak wskazuje, że ustawodawca za konieczne uznał uregulowanie w sposób bardziej szczegółowy warunków przyłączenia do sieci i najważniejszych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia.

Brak natomiast upoważnienia ustawowego do nakładania w regulaminie obowiązku do dołączenia do wniosku kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu oraz dokument określający stan prawny nieruchomości, określony w ust 3 § 13 Regulaminu. Regulowanie tej materii w regulaminie wykracza poza delegację ustawową. Dlatego też Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że nie jest dopuszczalne, aby Gmina wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałby przyjęcie do realizacji wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Przez zakres delegacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy. Oznacza to, że Gmina ma jedynie, w tym zakresie, kompetencje do określenia warunków, które muszą spełnić strony umowy, aby w ogóle można było taką umowę skutecznie zawrzeć.

Za przekroczenie ustawowej delegacji należy uznać także określone w § 15 ust. 6 regulaminu elementy protokołu technicznego przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. Gmina ma kompetencje do określenia w regulaminie sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Oznacza to, że uchwałodawca nie ma kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego elementów protokołu odbioru technicznego, gdyż jest to wyłączną kompetencją przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15).

Sąd uznał ponadto, że zasadnie Prokurator zakwestionował § 18 ust.2 Regulaminu, zgodnie z którym reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej. W ocenie Sądu przywołane postanowienie także wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. Zgodnie z powyższym przepisem rada określa w regulaminie standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Rada Gminy ma zatem kompetencje m.in. do określania sposobu załatwienia reklamacji, ale nie może określać szczegółowej formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usług złożona. Tym samym ustalenie rady w § 18 ust. 2 regulaminu, że reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W u.z.z.w. brak jest delegacji do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy listownej korespondencji, elektronicznie, bądź pisemnej osobiście. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy. W ocenie Sądu reklamacja może zostać złożona w każdej formie prawnie dopuszczalnej (np. ustnie w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji). Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi zaś naruszenie upoważnienia ustawowego.

Sąd stwierdził również, że brak było podstawy prawnej do określenia w § 21 ust. 3 i 4 regulaminu, że ilość wody pobieranej na cele przeciwpożarowe wraz z określeniem punktów jej poboru jest ustalana na podstawie pisemnych informacji, składanych raz na kwartał przez jednostkę straży pożarnej do przedsiębiorstwa oraz, że rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a gminami za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe dokonywane są co kwartał kalendarzowy. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. rada ma kompetencje do określania w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jest to zatem upoważnienie do skonkretyzowania warunków realizacji tego obowiązku pod względem technicznym, faktycznym, a nie formalnym. Z przepisów u.z.z.w. nie wynika podstawa prawna do określenia w regulaminie terminów rozliczeń między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą/gminami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.