Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 950/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust.4, art. 87 ust.1, art. 93 ust.1, art. 109 ust. 1 i 5, art. 110
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 97/10 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz E. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 97/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi E. K. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Według ustaleń organu Z. P. był związany umową zlecenia z E. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "M." i nie został zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z., w wyniku przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli uznał, że umowa wiążąca strony, nazwana umową o dzieło, w istocie była umową zlecenia rodzącą obowiązek ubezpieczenia. O wszczęciu postępowania zawiadomiono m.in. E. K., który wystąpił o zawieszenie postępowania w związku z zaskarżeniem decyzji ZUS do Sądu Okręgowego. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Z. zawiesił postępowanie w sprawie doręczając skarżącemu postanowienie w tym przedmiocie, a następnie postępowanie to podjął również doręczając mu stosowne postanowienie.

Decyzją z [...] września 2009 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Z. stwierdził, że Z. P. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 2 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2009 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. K.

Prezes NFZ decyzją z [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżący nie był stroną postępowania. W ocenie organu stronami postępowania byli wyłącznie Z. P. oraz ZUS w Z. Zaskarżona decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez Z. P., a E. K. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji, gdyż jako płatnik nie był stroną tego postępowania.

Na powyższą decyzję E. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję podał, że istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego E. K. i czy jest on stroną tego postępowania.

Zdaniem WSA stanowisko organu jest błędne, gdyż interesu prawnego nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku miedzy strefą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, że zleceniobiorca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem.

Sąd I instancji wskazał, że określenie wysokości zaległości w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Osoba będąca płatnikiem ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny w tym postępowaniu. Tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Zdaniem Sądu I instancji ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego.

WSA uznał, że organ administracji z pominięciem uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahenta Z. P.

Prezes NFZ zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

1) pominięcie przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 u.s.u.s. skutkujące naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., i błędne przyjęcie że skarżący miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym kontrahenta skarżącego,

2) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji pominął treść przepisów art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż skarżący jako płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym kwestii objęcia Z. P. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedstawionej kwestii w wyroku z 11 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 951/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną E. K. podziela w pełni stanowisko wyrażone w sprawie II GSK 951/10, co usprawiedliwia posłużenie się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05).

Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] września 2009 r., iż Z. P. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że skarżący E. K. jako płatnik tych składek będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że: "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik <> składki na ubezpieczenie zdrowotne, <>, wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego skarżącej". Trudno bowiem mówić o tym, że płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne", skoro jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy).

Statusu skarżącego jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, iż "w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona..." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

W związku z powyższym, skoro istota sporu dotyczy tego, czy stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, jeżeli ustalenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie dotyczą jego interesów chronionych również w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu prezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 662/10, że płatnik korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących ją z innym podmiotem w zakresie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego wynikającego z zawartej umowy zlecenia, natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

W każdym razie skarżący powołując się na okoliczność, iż jest płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne, wykazał dostatecznie, iż jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, znajduje oparcie w przepisach art. 204 pkt 2 p.p.s.a.