Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1393/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.J. i H.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 745/17 w sprawie ze skargi W.J. i H.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 745/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę W.J. i H.J. (dalej: "Skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną decyzją z dnia [...]2017 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]2016 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") nr [...]z dnia [...] 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej: "PINB") nr [...]z dnia [...] 2016 r., nakazującą skarżącym, jako inwestorom, dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] usytuowanym na dz. nr [...] w G. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem PINB nr [...]z dnia [...]2016 r., nakazującym wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakazującym przedłożyć szczegółowo wskazaną dokumentację. Decyzje te poprzedziły ustalenia, że Skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego. Roboty rozpoczęto w 2011 roku, a zakończono we wrześniu 2015 r. Nadbudowę o pokój wykonano na istniejącym ganku wykorzystując do tego istniejącą konstrukcję pod zadaszenie tarasu nad gankiem. Ponieważ Skarżący nie przedstawili wymaganych dokumentów, PINB decyzją nr [...]z dnia [...]2016 r., nakazał rozbiórkę nadbudowy, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."); WINB decyzją z dnia [...]2016 r utrzymał ww. decyzję w mocy. Zdaniem GINB, w sprawie prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną z art. 48 P.b. Nakaz rozbiórki nadbudowy stanowi konsekwencję jej budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Decyzja WINB z dnia [...]2016 r., nie jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), w tym - jak wskazywano we wniosku, wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Wadliwość decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wada trwałej niewykonalności decyzji zachodzi, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. W ocenie GINB żadna z ww. okoliczności w niniejszej sprawie nie występuje.

W skardze Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 1b oraz art. 48 P.b. oraz art. 156 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, gdyż GINB dokonał należytej analizy kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji uznając, że nie jest ona dotknięta jakąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 K.p.a. Skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego. Roboty te w dacie ich rozpoczęcia i zakończenia wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia oznacza realizację inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom skargi, w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała część obiektu budowlanego, a taka sytuacja wyklucza zastosowanie procedury naprawczej, o której mowa w art. 50 - 51 P.b. Art. 50 ust. 1 P.b. odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.), tj., rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. miała miejsce w niniejszej sprawie. Inwestorzy nie skorzystali z możliwości legalizacji samowolnie nadbudowanej części obiektu budowlanego. Tym bardziej niedopuszczalne jest twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez organy. Chybionym jest także twierdzenie, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Również konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji, bez wskazania na powody o charakterze obiektywnym, które miałyby świadczyć o niewykonalności obowiązku określonego w ostatecznej decyzji.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia w całości wyroku WSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie zebranie przez WSA całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego skutkiem stało się przyjęcie tezy, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia w całości decyzji GINB z dnia [...]2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...]2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz na brak możliwości jej wykonania, a jej niewykonalność ma charakter trwały,

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA mimo naruszenia przez organy administracyjne:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez organ administracyjny, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tejże decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. m.in. poprzez błędne zakwalifikowanie przez organ nadzoru budowlanego prac obejmujących zamknięcie zadaszonego tarasu ścianami bocznymi jako budowy w rozumieniu prawa budowlanego mimo iż, w wyniku ww. podjętych prac nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego oraz poprzez nieustalenie przez organ nadzoru budowlanego, na którym etapie prowadzonych prac związanych z zabudową ścian istniejącego tarasu z zadaszeniem skarżący musieli uzyskać pozwolenie na budowę, z uwagi na zakwalifikowanie tej inwestycji jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. lub ewentualnie,

b) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez organ administracyjny, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tejże decyzji z uwagi na brak możliwości wykonania decyzji PINB, a jej niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ z sentencji decyzji nie wynika precyzyjnie czy samowolna nadbudowa pokoju dotyczy pokoju nad gankiem czy nad tarasem, a nadto nie wynika czy nakaz rozbiórki dotyczy również wykonanego przez skarżących zadaszenia nad tarasem, a nadto powyższa decyzja jest niewykonalna z punktu widzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa samego obiektu w którym dokonano samowolnej zabudowy oraz sąsiadujących budynków,

c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie przez organ administracji całości materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, że:1) sprawa dotyczy rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem, a przecież sprawa dotyczy nadbudowanego pokoju nad tarasem, 2) zamknięcie zadaszonego tarasu ścianami bocznymi stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. mimo, iż w wyniku podjętych prac przez skarżących nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a wykonane prace nie stanowią rozbudowy, nadbudowy lub budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, 3) wykonanie zamknięcia zadaszonego tarasu ścianami bocznymi wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podczas, gdy roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile nie prowadzą do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,

d) art. 48 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez organ administracji, iż w całości zamierzenie budowlane polegające na zabudowie ścian bocznych do zadaszonego tarasu stanowi samowolę budowlaną podczas, gdy skarżący wykonywali prace budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,

e) art. 80 K.p.a. poprzez błędną, wybiórczą oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyrażającą się w przyjęciu, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...]2016 r. (znak [...]) utrzymującej w mocy decyzję PINB w sprawie nakazania skarżącym dokonania rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...].

f) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie sporządzenie przez Sąd administracyjny pierwszej instancji wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności niepełne przedstawienie stanowiska strony skarżącej, poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i argumentacji strony skarżącej ujętych w skardze z dnia [...]2018 r. na decyzję GINB.

Rozwijając zarzuty kasacyjne podkreślono, że WSA nie dokonał własnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia i oparł się w całości na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego na wcześniejszym etapie postępowania. Uzasadnienie sprowadza się de facto do powtórzenia argumentacji, konkretnych twierdzeń i wypowiedzi zawartych przez GINB w decyzji z dnia [...]2017 r. Ponadto nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi podniesionych przez stronę skarżącą, a jeżeli to uczynił to zrobił to w sposób ogólnikowy, lakoniczny oraz niezrozumiały dla strony skarżącej czym uniemożliwił poznanie przez stronę skarżącą motywów wyroku. Skarżący z treści wydanego uzasadnienia nie są w stanie dowiedzieć się, z jakich przyczyn WSA nie uwzględnił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie wyroku ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego lub jego prostej akceptacji, co z pewnością nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. W skardze od decyzji GINB Skarżący podnieśli kilka nowych zarzutów i okoliczności, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Mimo tego WSA nie uczynił tych rozważań przedmiotem weryfikacji, nie dając temu stosownego wyrazu w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu. Nie odniósł się do podnoszonych zarzutów dotyczących braku dokonania przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych dotyczących charakteru oraz zakresu dokonanych przez Skarżących spornych prac z punktu widzenia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi winny odpowiadać budynki. Brak jest w wydanych decyzjach jakichkolwiek wywodów w przedmiocie ustalenia czy doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku. Należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do robót polegających na zadaszeniu lub zabudowie tarasu, kluczowym kryterium do objęcia ww. robót procedurą pozwolenia na budowę nie może mieć być kryterium określone §12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że taras stanowi część budynku. WSA nie rozważył czy organy administracji mogły przyjąć, iż realizacja przez skarżących zabudowy tarasu, tak samo jako jego zadaszenie można zaliczyć do budowy obiektów małej architektury, względnie do budowy altany. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem zakaz przekształcenia, w następstwie robót budowlanych, danej części istniejącego obiektu na obiekt podlegający innej klasyfikacji. Również sąd administracyjny podobnie jak organy administracyjne nie odniósł się w ogóle w zaskarżonym orzeczeniu do podnoszonej przez skarżących prawidłowej oceny i zakwalifikowania wykonanych przez nich robót z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub ewentualnie jedynie objęcia w/w robót procedurą zgłoszenia. Skarżący podnieśli także, że z sentencji orzeczenia PINB w sprawie nakazania rozbiórki nie wynika precyzyjnie czy samowolna nadbudowa pokoju dotyczy pokoju nad gankiem czy nad tarasem, a nadto nie wynika czy nakaz rozbiórki dotyczy również wykonanego przez skarżących zadaszenia nad tarasem. WSA podobnie jak organ nadzoru budowlanego uznał, że nakaz rozbiórki dotyczy nadbudowanego nad gankiem pokoju, stwierdzając, że wykorzystano do tego istniejące zadaszenie tarasu. Sformułowanie sentencji decyzji ani jego uzasadnienie nie pozwalają na ustalenie czy wydany przez organ nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki dotyczy pokoju nad gankiem czy pokoju na tarasie, czy też dotyczy pokoju na parterze czy pokoju na kondygnacji, czy dotyczy pokoju do którego wykorzystano zadaszenie tarasu czy dotyczy pokoju do którego wykorzystano zadaszenie ganku? Wydana decyzja pomija kwestię rozbiórki zadaszenia nad nadbudowanym pokojem. Ponadto organ nie dokonał jakichkolwiek wiążących ustaleń dotyczących okoliczności powstania tego zadaszenia, jego wymiarów, materiałów użytych do jego wykonania oraz czy na powyższą rozbudowę skarżący zachowali przewidzianą prawem procedurę. Zatem skarżący nie wiedzą w dalszym ciągu czy dokonując rozbiórki nadbudowanego pokoju mają również dokonać rozbiórki zadaszenia nad tym pokojem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.

Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na dwojakiego rodzaju naruszenia: po pierwsze, na naruszenie przepisów dotyczących granic orzekania przez sąd administracyjny (art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz naruszenie wzorca ustawowego przy sporządzeniu przez WSA uzasadnienia (art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.) i po drugie: na wadliwość dokonanej przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów K.p.a. (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.); skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 48 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Natomiast granice sprawy wyznacza wniosek inicjujący postępowanie oraz treść zaskarżonego aktu. Takie brzmienie i rozumienie wskazanego przepisu oznacza, że o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić wtedy, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien z urzędu dostrzec i uwzględnić.

W rozpoznawanej sprawie WSA nie wykroczył poza granice sprawy, gdyż mając na uwadze wniosek inicjujący postępowanie (stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę), ocenie poddał wydaną w postępowaniu tym decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...]2016 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...]2016 r., którą nakazano dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem w budynku mieszkalnym szczegółowo opisanym. Granice sprawy nie zostały więc przekroczone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że WSA nie zignorował oczywistych i istotnych uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, bowiem uchybień takich nie było. Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które w ocenie skargi kasacyjnej sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przedstawia w niepełny sposób stanowisko strony skarżącej oraz nie odnosi się do wszystkich zarzutów i argumentacji, która ujęta została w skardze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083). Natomiast co do wymogu przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do tych zarzutów, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając więc w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez sąd określonych zarzutów koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. II OSK 253/16). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie ocenianego zarzutu w żadnym miejscu nie precyzuje, jakie zarzuty skargi zostały pominięte, nie mówiąc już o wykazaniu istotnego wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza wzorca ustawowego a orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej. Wszystko to prowadzi o do wniosku, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

W ramach drugiej grupy zarzutów skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Jednocześnie naprowadza, że organ administracji nie zebrał w całości materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonał błędnej, wybiórczej oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że sprawa rozpoznawana była w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. Taki tryb postępowania, jak trafnie wskazał WSA, narzuca organowi sposób procedowania i orzekania, nie daje natomiast podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i orzekania co do istoty sprawy. Celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie czy decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Prowadząc więc postępowania w takim zakresie GINB nie dopuścił się naruszenia przepisów, skoro nie prowadził postępowania dowodowego i nie oceniał dowodów. Organ opierał się bowiem na ustaleniach poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją (decyzja WINB z dnia [...]2016 r.). Dodać też należy, że skarga kasacyjna, poza polemicznymi twierdzeniami, nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją, które miałoby "rażący" charakter. Także wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 5 października 2016 r. takiej argumentacji nie zawiera a "rażące" naruszenie prawa upatruje w niezastosowaniu w ustalonym stanie faktycznym przepisów art. 50 i art. 51 P.b. Wobec tego zarzut naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Sformułowano także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez organ administracyjny, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na rażące naruszenie prawa poprzez błędne zakwalifikowanie prac obejmujących zamknięcie zadaszonego tarasu ścianami bocznymi.

Jest poza sporem, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanej decyzji organy nadzoru budowlanego ustaliły, że Skarżący dokonali zabudowy tarasu wraz z zadaszeniem, co wynika wprost ze skargi kasacyjnej. Roboty te wykonano na tarasie usytuowanym nad gankiem. Oznacza to, że roboty budowlane polegały na nadbudowie istniejącego ganku. Nadbudowa ta, będąca pokojem (ma wszystkie ściany z oknem i dach), wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę i zrealizowana została w latach 2011 – 2015. Trafnie więc wskazał WSA, że nadbudowa obiektu budowlanego, w myśl art. 3 pkt 6 P.b., stanowi budowę. Dodać też należy, że oczywistym skutkiem wykonanych robót budowlanych jest zwiększenie kubatury obiektu budowlanego co oznacza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § pkt 2 K.p.a.

Konsekwencją wykonania opisanych wyżej robót budowlanych jest prawidłowa subsumcja prawa materialnego. Otóż przy nadbudowie obiektu budowlanego zasadnie zastosowano art. 48 P.b. Wynika to wprost z brzmienia wskazanego przepisu, w którym jest mowa o obiekcie budowlanym lub jego części, będącym w budowie albo wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego nie można się zgodzić z twierdzeniem o naruszeniu art. 48 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b. Natomiast argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że WSA "nie rozważył czy organy administracji mogły przyjąć, iż realizacja przez skarżących zabudowy tarasu, tak samo jako jego zadaszenie można zaliczyć do budowy obiektów małej architektury, względnie do budowy altany", w stanie faktycznym sprawy, jest oczywiście niezasadna.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez organ administracyjny, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na brak możliwości jej wykonania. W tym zakresie trafnie WSA naprowadził, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, nawet poważne, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. W realiach sprawy, skoro wykonano nadbudowę części obiektu budowlanego, to nakaż rozbiórki tej nadbudowy polegać będzie na odwrotnym wykonaniu poszczególnych robót budowlanych, które złożyły się na nadbudowę. Zasadnie więc WSA nie dopatrzył się naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.