Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2618/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 80, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 751/15 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Gminy D. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 751/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej: PINB w Mińsku Mazowieckim) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.), umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie dróg gminnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] w J., [...] w B. i [...] w W., gmina D.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina D.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: Mazowiecki WINB, organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 października 2014 r. ustalono, iż na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w J., [...] w B., [...] w W., gm. D. istnieje stabilizacja dróg gminnych mieszanką kruszywa z cementem oraz częściowo destruktem asfaltowym, o zmiennej szerokości wynoszącej od 5,00 m do 5,30 m. W trakcie kontroli zaobserwowano nierówności na powierzchni stabilizowanej (tzw. "tarka").

Dalej Mazowiecki WINB wywiódł, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony.

Organ odwoławczy podał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż: 1) w dniu 12 lipca 2013 r. inwestor (Wójt Gminy D.) zgłosił do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości J., gm. D; [...]) w dniu 25 września 2013 r. inwestor (Wójt Gminy D.) zgłosił do Wydziału Architektury Budownictwa Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości B. oraz na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W., gm. D.

Mazowiecki WINB ustalił, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmował wykonanie stabilizacji cementowej na drodze gminnej w miejscowościach B., W. i J., w celu ulepszenia powierzchni istniejącej drogi żwirowej. W obu zgłoszeniach stwierdzono, że wykonanie stabilizacji cementowej nie jest wykonaniem nawierzchni twardej, tylko ulepszeniem.

Ponadto, organ drugiej instancji zauważył, że do materiału dowodowego inwestor dołączył operaty kolaudacyjne wykonane dla przebudowy dróg gminnych na wyżej wymienionych działkach, zawierające m.in. oświadczenie kierownika budowy, sprawozdanie techniczne, dokumentację powykonawczą, sprawozdania laboratoryjne, deklaracje zgodności i atesty materiałów użytych do produkcji mieszkanki mineralno-asfaltowej. Z przedłożonych oświadczeń kierownika budowy (S.P.) (nr upr. [...]) z dnia [...] października 2013 r. oraz dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że roboty budowlane związane z przebudową i wykonanie stabilizacji drogi gminnej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami.

W ocenie Mazowieckiego WINB, z powyższego wynika, że inwestor posiadał tytuł prawny do wykonania prac, i że wykonano je zgodnie z dokumentacją.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 50 ust. 1 P.b. oraz stwierdził, że zaistniały stan faktyczny nie wypełnia żadnej z przesłanek określonych w tym przepisie, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego rozbieżności dokumentacji projektowej ze stanem faktycznie wykonanych robót, organ drugiej instancji zauważył, że strona skarżąca nie poparła swoich twierdzeń żadnymi dowodami. Stwierdził, że w toku postępowania PINB w Mińsku Mazowieckim, w oparciu o dokumentację stanowiącą załącznik do zgłoszenia, zweryfikował prawidłowość wykonanych prac. Ponadto Mazowiecki WINB zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do oceny materiałów użytych do wykonania robót. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie zawiera projekt budowlany. Wskazał też, że zgodnie z art. 22 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Gmina D., reprezentowana przez Wójta Gminy D., zaskarżyła opisaną decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB w Mińsku Mazowieckim, która powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy wymagał zbadania, czy nastąpiło przeprowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach odrębnych;

2. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia prawidłowości prac prowadzonych przy budowie dróg gminnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w J., [...] w B. i [...] w W., jak i rzetelności dołączonych do postępowania operatów kolaudacyjnych;

3. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie oceny sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, polegającego m.in. na zaobserwowaniu nierówności na powierzchni stabilizowanej tzw. "tarka" i nie poczynienie żadnych kroków w celu wyjaśnienia przedmiotowej nieprawidłowości;

4. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 81 ust. 1 lit. c i e, art. 81c ust. 2 P.b., poprzez przyjęcie, że nie miało miejsca naruszenie wskazanych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 751/15: I. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej (Gminy D.) kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było co najmniej przedwczesne.

Sąd wywiódł, że z akt sprawy wynika, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 października 2014 r. ustalono, że na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] w J., [...] w B., [...] w W., gm. D. istnieje stabilizacja dróg gminnych mieszanką kruszywa z cementem oraz częściowo destruktem asfaltowym, o zmiennej szerokości, wynoszącej od 5,00 m do 5,30 m. W trakcie kontroli zaobserwowano nierówności na powierzchni stabilizowanej (tzw. "tarka").

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego, podejmując swoje rozstrzygnięcia oparły się "w główne mierze jedynie" na informacjach pozyskanych od innych podmiotów. Materiał dowody w sprawie stanowiły operaty kolaudacyjne wykonane dla przebudowy dróg gminnych na wyżej wymienionych działkach, zawierające m.in. oświadczenie kierownika budowy, sprawozdanie techniczne, dokumentację powykonawczą, sprawozdania laboratoryjne, deklaracje zgodności i atesty materiałów użytych do produkcji mieszkanki mineralno-asfaltowej. Organy obu instancji powołały się na oświadczenie kierownika budowy (S.P.) z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r., z którego wynika, że roboty budowlane związane z przebudową i wykonaniem stabilizacji drogi gminnej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi z Polskimi Normami.

W ocenie Sądu, zabrakło własnych ustaleń organu nadzoru budowlanego, jako organu wyspecjalizowanego w dziedzinie budownictwa, który jest w stanie obiektywnie stwierdzić i ocenić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokumentacją i sztuką budowlaną, czy konieczna jest ingerencja organu, tj. nałożenie obowiązku, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, czy też taka sytuacja nie zachodzi.

Jak stwierdził Sąd, w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego praktycznie nic w swoim zakresie nie ustaliły.

Sąd wskazał też, że niestwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego konieczności zastosowania trybu z art. 50-51 P.b. nie oznacza, iż istniejący stan faktyczny, nie podlega dyspozycji z art. 66 P.b.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zaszła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu, przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.

Mazowiecki WINB, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 751/15. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.):

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu K.p.a. przez organ drugiej instancji w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób organ go naruszył, a ponadto Sąd nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik postępowania, miało stwierdzone uchybienie;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu K.p.a. przez organ w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy w rzeczywistości organy dokonały wyjaśnienia sprawy w sposób wystarczający do podjęcia zgodnej z prawem decyzji;

c. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku zaleceń co do dalszego postępowania, które naruszają art. 12 K.p.a., albowiem prowadzą do zbędnego przedłużenie postępowania, a zatem są zaleceniami, które prowadzą do naruszenia przez organ je stosujący obowiązującego prawa;

d. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci zarzutu naruszenia przez organy art. 107 § 3 K.p.a. przy jednoczesnym braku wskazania, na czym to naruszenie polegało i jaki miało istotny wpływ na wynik postępowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu braku podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji ustalenia przez organy, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 51 P.b. brak jest przesłanek do wydania nakazu lub zakazu w oparciu o jego dyspozycje, a tym samym zachodzą przesłanki do umorzenia postepowania prowadzonego na jego podstawie.

Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego;

ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy D.;

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego wyroku; dalej powoływana również jako P.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako K.p.a.).

Stosownie do treści art. 7 K.p.a. obowiązkiem organu administracji jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów K.p.a. jest koniecznym warunkiem przeprowadzenia postępowania w sposób, który gwarantuje zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, właściwą ocenę zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji wydanie trafnego rozstrzygnięcia, uzasadnionego w sposób umożliwiający stronom postępowania zapoznanie się z przesłankami, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a także pozwalający na weryfikację podjętej decyzji w administracyjnym toku instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

By prawidłowo ocenić, czy doszło do naruszenia wymienionych przepisów, w pierwszej kolejności należy zatem określić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy administracyjnej – jej istotę. Tylko bowiem ustalenie, że organ administracji zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istoty rozpatrywanej sprawy, pominął dowody, które mogły przyczynić się do jej załatwienia lub nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, uprawnia do twierdzenia, że organ ten nie wywiązał się z obowiązków płynących dlań z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 K.p.a.

W zaskarżonym wyroku, na stronie 6 uzasadnienia, Sąd przedstawił wprawdzie dwie konkluzje, mające świadczyć o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Stwierdził mianowicie, że: 1. organy nadzoru budowlanego, podejmując swoje rozstrzygnięcie, oparły się w głównej mierze jedynie na informacjach pozyskanych od innych podmiotów, oraz że 2. zabrakło własnych ustaleń organów nadzoru budowlanego, które praktycznie nic w swoim zakresie nie ustaliły. Sąd nie wyjaśnił jednak w żaden sposób, jakich ustaleń – istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia – nie dokonały organy administracji, ani jakich dowodów - mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy - nie przeprowadziły.

Konsekwencją chybionej konstatacji Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a., było niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. Sąd stwierdził wprawdzie na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu, przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Sąd nie wskazał jednak w istocie, co organ administracji ma zrobić; jakie dowody przeprowadzić, co wyjaśnić w uzasadnieniu nowo wydanej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyną takiego stanu rzeczy jest wyjaśnienie istoty sprawy przez organy nadzoru budowlanego w sposób wystarczający do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Istotą tzw. postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.

– stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako: "P.b.") jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy art. 50-51 nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie ma bowiem wtedy podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązku. Takie stanowisko akceptowane jest zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/15; z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12; z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11. Niepublikowane), jak i w literaturze przedmiotu, gdzie dodatkowo akcentuje się, że znajduje ono uzasadnienie wtedy, gdy postępowanie - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - wszczęte było z urzędu (zob. Prawo budowlane. Komentarz, [red.] A. Gliniecki, Warszawa 2014 r., str. 688).

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że roboty budowlane, których dotyczyło postępowanie naprawcze umorzone decyzją PINB w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2015 r., były prowadzone na podstawie dwóch zgłoszeń (z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r.) dokonanych przez Wójta Gminy D.

Jak wynika z projektu technicznego dołączonego do zgłoszenia z dnia [...] lipca 2013 r. planowana inwestycja obejmowała wykonanie stabilizacji cementowej (na drodze gminnej w J.) w celu ulepszenia powierzchni istniejącej drogi żwirowej. W pkt 5.1.2 projektu (Cel opracowania) zaznaczono, że stabilizacja nie stanowi nawierzchni twardej.

Także z projektu technicznego dołączonego do zgłoszenia z dnia [...] września 2013 r. wynika, że planowana inwestycja obejmowała wykonanie stabilizacji cementowej (na drodze gminnej w miejscowościach B. i W.) w celu ulepszenia powierzchni istniejącej drogi żwirowej. Również w tym projekcie (w pkt 5.1.2 – Cel opracowania) wskazano, że wykonanie stabilizacji nie jest wykonaniem nawierzchni twardej.

Po wpłynięciu do PINB w Mińsku Mazowieckim pisma inwestora z dnia 2 września 2014 r., przy którym przekazał on wniosek w sprawie skontrolowania jakości stabilizacji na drodze oznaczonej nr [...] i [...] w J., drodze oznaczonej nr [...] w B. i drodze oznaczonej nr [...] w W., organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że na wymienionych działkach ewidencyjnych istnieje stabilizacja dróg gminnych mieszanką kruszywa z cementem oraz częściowo destruktem asfaltowym o zmiennej szerokości, wynoszącej od 5,00 m do 5,30 m. Kontrola w terenie wykazała, że na powierzchni stabilizacji istnieją nierówności – tzw. "tarka". Podczas kontroli obecny był przedstawiciel inwestora, który nie zgłosił uwag. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną, a także odpisy wzmiankowanych zgłoszeń z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. oraz odpisy tzw. operatów kolaudacyjnych, zawierających dokumenty budowy, przygotowane przez wykonawcę robót w celu przekazania inwestorowi, w tym sprawozdania techniczne, kosztorysy powykonawcze i sprawozdania laboratoryjne, deklaracje zgodności i atesty materiałów użytych do produkcji mieszanki mineralno-asfaltowej, a także oświadczenia kierownika budowy, że obiekty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami.

Ponadto PINB w Mińsku Mazowieckiem pozyskał od Starosty Mińskiego dokumentację archiwalną dotyczącą przebudowy dróg gminnych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w J., [...] w B. i [...] w W.

Na podstawie powołanych wyżej dowodów organy administracji obu instancji ustaliły, że nie zachodzą podstawy do wydania któregokolwiek z nakazów lub zakazów przewidzianych w art. 50-51 P.b. i stwierdziły, że należało umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył w szczególności, że zakres inwestycji obejmował wykonanie stabilizacji cementowej w celu ulepszenia nawierzchni istniejącej drogi żwirowej, a nie wykonanie nawierzchni twardej. Skonstatował, że w toku postępowania, w oparciu o dokumentację stanowiącą załącznik do zgłoszenia, zweryfikowano prawidłowość wykonanych prac, a odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie twierdzeń dotyczących rozbieżności dokumentacji projektowej ze stanem faktycznie wykonanych robót.

Stanowisko organów administracji jest prawidłowe, ponieważ zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że roboty budowlane na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w J., [...] w B. i [...] w W., gmina D., polegające na stabilizacji dróg gminnych, nie naruszają prawa i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami.

Trzeba przypomnieć, że ze zgłoszeń z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. jednoznacznie wynika, iż projektowana stabilizacja dróg gminnych nie miała polegać na wykonaniu nawierzchni twardej, a jedynie na ulepszeniu powierzchni istniejącej drogi żwirowej. Stwierdzone podczas kontroli i udokumentowane na zdjęciach nierówności na drodze nie mogły więc świadczyć o wykonaniu robót budowlanych niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej lub wbrew obowiązującym normom.

Do akt sprawy dołączono natomiast oświadczenia kierownika budowy, że obiekty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Wiarygodność tych oświadczeń podlegała oczywiście weryfikacji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Należy jednak zauważyć, że wymagania stawiane kierownikowi budowy, jako osobie wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zakres zadań tego uczestnika procesu budowlanego (obejmujący m.in. zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy – art. 22 pkt 3 P.b.) oraz ponoszona odpowiedzialność determinują jego status, jako członka zawodu zaufania publicznego, co nie może być pomijane przy ocenie mocy dowodowej składanych przez niego oświadczeń.

Do akt sprawy dołączono natomiast także, potwierdzające oświadczenia kierownika budowy, sporządzone przez Centralne Laboratorium Drogowe w Stanisławowie sprawozdania (m.in. mrozoodporności, zagęszczenia gruntu, wytrzymałości), deklaracje zgodności, protokoły pobrania próbek i wyniki pomiarów wykonanej stabilizacji. Jakkolwiek dokumenty te zostały sporządzone i przedstawione przez wykonawcę, to laboratorium badawcze, które przeprowadziło badania, jest podmiotem wyspecjalizowanym w tej dziedzinie, dysponującym akredytacją (nr AB 638), wydaną przez Polskie Centrum Akredytacji, której zakres obejmuje: 1) badania mechaniczne wyrobów budowlanych i materiałów budowlanych oraz 2) badania właściwości fizycznych wyrobów budowlanych i materiałów budowlanych.

Dokonana na zasadach logicznego rozumowania ocena opisanych wyżej dowodów nie mogła zatem doprowadzić do innego wniosku niż stwierdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami.

Należy natomiast przypomnieć, a zarazem podkreślić, że istotą postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego są więc zobowiązane tylko do ustalenia, czy przy wykonywaniu robót budowlanych nie doszło do naruszenia przepisów, czy wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Organy te nie są natomiast powołane do oceny jakości wykonanych prac budowalnych z perspektywy wiążących inwestora i wykonawcę zobowiązań kontraktowych. Odpowiedzialność wynikająca z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, które powstało na skutek czynności prawnej (np. umowy), jest bowiem instytucją prawa cywilnego (art. 471 Kodeksu cywilnego), gdzie ciężar dowodu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania spoczywa na wierzycielu (art. 6 Kodeksu cywilnego). Uprawnienia kontrolne organów nadzoru budowlanego nie mogą być traktowane przez wierzyciela (inwestora) jako narzędzie służące do uzyskania dowodu, że zobowiązany (wykonawca) nienależycie wywiązał się ze zobowiązań umownych. Ocena wykonanych robót budowlanych może wprawdzie pokrywać się z oceną wywiązania się przez wykonawcę z umowy z inwestorem, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim zobowiązania umowne "powielają" wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe, należy skonstatować, że skoro materiał dowodowy zgromadzony i rozpatrzony przez organy nadzoru budowlanego nie dawał podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa stabilizacja dróg gminnych została wykonana z naruszeniem prawa, a inwestor, kwestionując jakość wykonanych prac, nie przedstawił jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji, która podważałaby wiarygodność zebranych dowodów, to postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2014 r. jest zawarta w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku uwaga, że niestwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego konieczności zastosowania trybu przewidzianego w art. 50-51 P.b., nie oznacza, że istniejący stan faktyczny nie podlega dyspozycji art. 66 P.b.

Nie jest bowiem dopuszczalne łączenie trybu postępowania naprawczego z odrębnym trybem, mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów. Procedura przewidziana w art. 50-51 P.b. odwołuje się bezpośrednio do procesu inwestycyjnego, a norma zawarta w art. 66 służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1183/15 i z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1596/07. Niepublikowane).

Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy skargę kasacyjną, rozpoznał skargę Gminy D. Kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała natomiast podstaw stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Nie ma przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Dlatego skarga podlega oddaleniu, jako niezasadna.

W tym stanie rzeczy, na postawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 2 oraz art. 200 P.p.s.a.