Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1169/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1169/07

UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 155 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. R. w rej. ul. M. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu [...] września 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. R. w rej. ul. M. w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż strona pismem z dnia 16 listopada 2006 r. została poinformowana o planowanym wydaniu decyzji odmownej i możliwości zapoznania się z dokumentacją, z czego nie skorzystała.

Odmawiając zgody na lokalizację nośnika reklamowanego w pasie drogowym organ powołał się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) wskazując, iż z brzmienia tych przepisów wynika, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W omawianym przypadku nie stwierdzono zaś szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu proponowana lokalizacja reklamy koliduje z urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Ponadto organ podkreślił, iż reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze. Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, w którym Sąd stwierdził, "iż nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia".

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, naruszenie art. 7, 77 i 79 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ I instancji powinien rozważyć, czy rzeczywiście umieszczenie nośnika reklamowego o powierzchni ekspozycyjnej 17,11m2 w pasie drogowym ul. R. w rej. ul. M. ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a dokonując wykładni powołanego przepisu organ powinien mieć na względzie treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00 Strona podniosła przy tym, że posiada pozytywną opinię komunikacyjną z dnia 11 maja 2006 r. oraz pozytywną opinię Zarządu Oczyszczania Miasta, co według niej świadczy o braku przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które stanowiłyby podstawę do odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie strony organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na negatywny wpływ nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a wręcz odwrotnie, wszystkie dowody świadczą na korzyść strony. Brak jest również danych np. statystyk policyjnych, mówiących o tym, czy na ww. obszarze często dochodzi do kolizji drogowych. Ponadto postępowanie dowodowe przeprowadzono z naruszeniem art. 79 i art. 81 k.p.a., gdyż samo powiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami w trybie art. 10 k.p.a. nie oznacza, że organ prowadził postępowanie zapewniając stronie czynny w nim udział, skoro nie informował jej o przeprowadzanych czynnościach dowodowych. Strona skarżąca podniosła też, że organ I instancji wydał w ostatnim czasie ponad czterdzieści decyzji, w których uzasadnienia sporządzono w analogiczny sposób, pomimo, że dotyczyły one różnych nośników reklamowych w bardzo różnych miejscach w W. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada, w ocenie strony, wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest szablonowe i nie ma w nim odniesienia do konkretnego stanu faktycznego z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz szablonowości uzasadnień w kilkudziesięciu sprawach nośników reklamowych. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że zna z urzędu opinię z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. SKO wskazało też, że w aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego, iż M. G., który podpisał wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, był uprawniony do reprezentowania Spółki na pierwszym etapie postępowania administracyjnego, ale skoro w odwołaniu Spółka niejako potwierdziła to żądanie, brak jest podstaw do jego kwestionowania.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie;

2. art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie.

Domagała się w związku z tym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że akta postępowania administracyjnego zawierają m.in. notatkę służbową z wizji w terenie (sporządzoną bez udziału skarżącej i bez zawiadamiania jej o tej wizji) stwierdzającą zachowanie właściwej odległości planowanej reklamy od znaków drogowych, od skrzyżowania z ulicą oraz odległość od innych reklam oraz pozytywną opinię komunikacyjną. Organy pominęły jednak te dowody przy wydawaniu decyzji. Organ II instancji powołał się natomiast w swojej decyzji na opinię sporządzoną przez L. K. nie przeprowadzając formalnie dowodu z tej opinii. Zarzucono też, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie zapewniły skarżącej czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania. Organy zaniechały procedury wezwania skarżącej do zapoznania się z aktami i zgłoszenia swoich uwag. Miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca mogła przedstawić wyniki badań przeprowadzonych przez zagraniczne instytuty badawcze dotyczących wpływu reklam przy drogach na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a tym samym możliwe byłoby podważenie tez prezentowanych zarówno przez organ I, jak i II instancji w powyższej kwestii. SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zaś istotę postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Naruszenie przez organy obu instancji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych polegało natomiast na tym, że nie zostały zbadane i właściwie ocenione wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu, a warunkujące wydanie lub odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Skarżąca powołała się na informacje publikowane na stronie internetowej Komendy Stołecznej Policji wskazujące na spadek ilości wypadków, osób rannych i zabitych w okresie I-X 2006 w porównaniu do tego samego okresu roku poprzedniego podnosząc, iż nie jest to efektem zmniejszenia ilości urządzeń reklamowych w pasie drogowym, ale skutkiem efektywnej kontroli przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Podniosła też, że w ramach Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 w liczącym 39 stron dokumencie, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., nie ma mowy o zagrożeniu płynącym ze strony urządzeń reklamowych funkcjonujących w pasie drogowym, a jednocześnie uznaje się potrzebę wykorzystania urządzeń reklamowych na cele kampanii promujących właściwe postawy uczestników ruchu drogowego, w szczególności trzeźwość na drodze. Powołała się także na badania przeprowadzone przez Instytut Transportu Samochodowego dot. zachowania kierowców uczestniczących w wypadkach w Polsce w 2005 r. oraz na publikacje prasowe, np. w Rzeczypospolitej z 12 lutego 2007 r. w artykule "Skrzyżowania śmierci", wskazując, iż w żadnym z tych materiałów nie mówi się o reklamie w pasie drogowym, jako przyczynie wypadków. Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że nie jest dopuszczalne takie uproszczenie, iż każde umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu w takim samym, szerokim zakresie. Ponownie odwołała się też do uzasadnienia, przywoływanej już wcześniej w odwołaniu, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż organ I instancji powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a. Skarżąca była również informowana o przesłaniu akt sprawy do SKO oraz o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, i to nie tylko ze względów wskazanych przez stronę, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie, jakie prowadził na mocy art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Prezydent [...] W. przez upoważnionego Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające na mocy art. 127 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest natomiast określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Art. 107 k.p.a. stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Reasumując tę część wywodów, podkreślenia wymaga, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103).

Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria, jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, miało w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż strona w odwołaniu kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny.

Organ I instancji wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przesłankę rozstrzygnięcia o niewyrażeniu zgody na usytuowanie tablicy reklamowej organ wywiódł z ustalenia, że proponowana lokalizacja reklamy w pasie drogowym koliduje z urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa, absolutnie nie odnosząc się do dowodów korzystnych dla strony, które sam wcześniej zgromadził, odnośnie lokalizacji tego nośnika reklamowego. Dowodów tych nie ocenił także organ odwoławczy, mimo podnoszonych przez stronę zarzutów w uzasadnieniu odwołania, naruszając tym samym obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Nie ustosunkował się też do konkretnych zarzutów odwołania, posługując się ogólnikowymi sformułowaniami w uzasadnieniu merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji. Nie odniósł się także do zakwestionowanej prawidłowości oceny zebranych dowodów - co jest istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w przepisie art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Niewyjaśnienie przez organy obu instancji istotnych okoliczności faktycznych, dotyczących proponowanej lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. R. w rej. ul. M., uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Przede wszystkim jednak należy wskazać, że organy obu instancji rozpoznały niniejszą sprawę administracyjną oraz wydały decyzje w warunkach, gdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony został w dniu 26 września 2006 r. w imieniu A. S.A. z siedzibą w P. przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji strony, co potwierdza odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lipca 2007 r. załączony przez stronę skarżącą do akt sądowych. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki akcyjnej. Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podpisał w imieniu Spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego M. G. nie załączając stosownego pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu Spółki. Organ I instancji nie wezwał osoby, która podpisała wniosek do złożenia stosownego pełnomocnictwa od osoby lub osób uprawnionych do reprezentacji Spółki. Kwestią tą nie zajął się także organ odwoławczy stwierdzając tylko w uzasadnieniu swojej decyzji, że w aktach sprawy brak jest wprawdzie dokumentu stwierdzającego, iż M. G., który podpisał wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, był uprawniony do reprezentowania Spółki na pierwszym etapie postępowania administracyjnego, ale skoro w odwołaniu Spółka niejako potwierdziła to żądanie, brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazujący dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania nie określa, który z tych sposobów znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Dlatego też ustalenie sposobu wszczęcia postępowania w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne inicjowane na żądanie może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia wniosku przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że rozporządza ona swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004).

W niniejszej sprawie organ I instancji powinien w związku z tym wezwać Spółkę A. S.A. z siedzibą w P. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosku poprzez jego podpisanie zgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w rejestrze, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wniosek zawierał bowiem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ I instancji, w pierwszej kolejności wezwie stronę do uzupełnieniu braków formalnych wniosku tj. podpisania go przez osobę upoważnioną do reprezentacji Spółki, a następnie, o ile nie będzie przeszkód formalnych, rozpozna ten wniosek zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien jednocześnie pamiętać o obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 79 k.p.a

W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.