Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 77/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J.-S. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 715/10 w sprawie ze skargi A. J.-S. i L. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 715/10 oddalił skargę A. J.-S. i L. S., zw. dalej skarżącymi, na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Działdowski, działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, zezwolił D. G., zw. dalej inwestorem, na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...], położonej w Lidzbarku przy ul. Targowej, stanowiącej własność skarżących, w celu wykonania robót budowlanych, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na brak aktualnego dowodu dotyczącego wynikających z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego uzgodnień z sąsiadami, niedostateczne uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i naruszenie art. 10 § 1 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Działdowski, ponownie zezwolił inwestorowi na wejście na teren ww. nieruchomości, w celu wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ściany północnej budynku mieszkalnego, tj. uzupełnieniu tynków elewacji, pomalowaniu elewacji, wykonania wykopu wzdłuż budynku, osuszeniu powierzchni ścian i zagruntowaniu, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej fundamentów, zasypaniu wykopu i uporządkowaniu działki nr [...], w związku z ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Jednocześnie wskazał, że rusztowanie należy ustawić przy ścianie budynku, w pasie o szerokości 2 m od granicy działki i długości ok. 10 m przy ścianie w ciągu kolejno następujących po sobie 30 dni, od poniedziałku do piątku, w godz. 8.00 -15.00, w okresie od dnia 23 marca 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r., z wyłączeniem okresu letniego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca przedłożył aktualne dowody świadczące o negatywnym stanowisku sąsiadów co do możliwości korzystania z ich nieruchomości oraz zmienił termin wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, wskazując na dzień 23 marca 2010 r. Organ stwierdził, że budynek mieszkalny, w którym zaplanowano przeprowadzenie remontu, położony jest przy granicy działek nr [...] i nr [...], co powoduje, że wykonanie elewacji i robót izolacyjnych przy tym budynku nie jest możliwe bez wejścia na teren nieruchomości sąsiednich. Zaznaczył, że decyzja jest trzecią decyzją zezwalającą na wejście na przedmiotowy teren. Podniósł, że Barbara J., właścicielka działki nr [...], wykonała poprzednią decyzję Starosty Działdowskiego i udostępniła swoją nieruchomość. Natomiast, pomimo uruchomienia trybu egzekucyjnego, nie udało się wejść wnioskodawcy na teren działki nr [...]. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ uwzględnił, iż zwłoka spowodowana brakiem zgody na wejście w teren powoduje stałą degradację budynku, a inwestor ponosi z tego tytułu straty finansowe i nieuzasadnione koszty związane z wynajmowaniem ekip remontowych i zakupem materiałów budowlanych.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda przypomniał, że stosownie do art. 13 k.p.a., we wcześniejszych fazach sprawy wezwał strony postępowania do złożenia oświadczenia o zamiarze zawarcia ugody, co umożliwiłoby pozytywne rozpoznanie wniosku. Stanowisko odwołujących się wykluczyło jednak możliwość zmiany decyzji, która wygasła z końcem października 2008 r. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda utrzymał w mocy wydaną w tym przedmiocie decyzję Starosty Działdowskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 507/09, oddalił skargę odwołujących się. Od wyroku tego odwołujący się wnieśli skargę kasacyjną. Wojewoda stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jednoznaczna odmowa skarżących z 2008 r. (w której m.in. wyrazili niechęć do otrzymywania jakiejkolwiek korespondencji) i dowód niepodjęcia przesyłki zawierającej prośbę wnioskodawcy z dnia 13 listopada 2009 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut braku dowodów świadczących o złej woli odwołujących się. Zdaniem Wojewody, fakt składania odwołań od decyzji i skarg do sądów administracyjnych także świadczy o braku takiej zgody. Odnosząc się do wniosku o wyłączenie Starosty Działdowskiego od udziału w postępowaniu organ podał, że swoje stanowisko wyraził w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r. Organ odwoławczy ocenił też, że zasadnie nadano kwestionowanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności gdyż niezbędne jest wykonanie robót izolacyjnych zabezpieczających fundamenty i ściany przed wilgocią z uwagi na postępującą degradację budynku, która może spowodować powstanie zagrożenia dla zdrowia jego mieszkańców. Także fakt, że odwołujący się nie wyrażają zgody na wejście wnioskodawcy na ich nieruchomość (jest to kolejna trzecia decyzja administracyjna w tej sprawie) uzasadnia, zdaniem Wojewody, zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a.

W złożonej skardze skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podtrzymali twierdzenie, że inwestor nie występował do nich o wyrażenie zgody na wejście na ich nieruchomość, a art. 39 i art. 44 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia o próbie doręczenia przez inwestora korespondencji skarżącym. W związku z tym, zdaniem skarżących, niewłaściwie wydano decyzję w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie zastosował w toku postępowania art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących fakt wydania trzeciej decyzji w sprawie nie może przesądzać o konieczności nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący zarzucili też organowi rażące naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż nie wydał on odrębnego postanowienia w sprawie odmowy wyłączenia pracownika uznając, że wcześniej wydane postanowienie jest aktualne i ma zastosowanie do sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wyjaśniając, iż stosownie do art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego). Cytowane wyżej przepisy dotyczą sytuacji, gdy do wykonania określonych robót budowlanych lub prac przygotowawczych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Prace te inwestor może rozpocząć po uzyskaniu stosownej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli zainteresowani nie zdołali porozumieć się w tej sprawie, zastosowanie znajduje art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, regulujący tryb ingerencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu umożliwienia sąsiadowi wykonującemu roboty budowlane wejście na cudzy grunt. Z treści art. 47 ust. 2 wynika, że przesłankami wydania decyzji w tym przedmiocie jest stwierdzenie, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oraz brak zgody jej właściciela w tym przedmiocie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem decyzji w powyższym trybie należało zatem ustalić czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] było konieczne do wykonania robót budowlanych oraz zbadanie czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej i czy te starania okazały się bezskuteczne. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie ma możliwości wykonania tych robót bez wejścia na teren nieruchomości skarżących, gdyż przedmiotowy budynek jest usytuowany przy granicy nieruchomości. Zatem przesłanka "niezbędności wejścia" na teren nieruchomości sąsiedniej została spełniona.

Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu skargi, że w sprawie brak jest dowodu podjęcia starań przez inwestora o uzyskanie zgody na wejście na nieruchomość skarżących. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących kierowane do inwestora, w którym wyrażają oni swój sprzeciw "na próbę uzyskania pozwolenia na wejście w teren" ich nieruchomości. Z pisma tego wynika też stanowczy sprzeciw skarżących wobec kierowania do nich dodatkowej korespondencji. W tych okolicznościach, bezskuteczna próba doręczenia skarżącym przesyłki listowej, zawierającej pismo inwestora z dnia 13 listopada 2009 r. dotyczące uzgodnienia kwestii określonych w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, przedłożonej przez inwestora organowi pierwszej instancji przy piśmie z dnia 5 lutego 2010 r., świadczy o podjęciu działań w celu uzyskania zgody skarżących. Ponadto, w odwołaniu (a także w treści skargi) skarżący nie wyrazili woli udostępnienia nieruchomości, co potwierdza wyrażony wcześniej brak zgody.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowo zastosowano w sprawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego i zezwolono inwestorowi na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność skarżących, w celu wykonania remontu północnej ściany budynku mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją precyzyjnie określono bowiem ilość dni i godzin, w okresie których inwestor będzie mógł wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, a właściciele działki sąsiedniej będą ograniczeni w korzystaniu z prawa własności (30 dni w okresie od dnia 23 marca 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r., z wyłączeniem okresu letniego), a także zasięg korzystania z nieruchomości sąsiedniej, zezwalając na zajęcie pasa przy ścianie budynku o długości 10 m i szerokości 2 m.

Wbrew stanowisku skarżących prawidłowo też zastosowano w sprawie art. 108 § 1 zd. pierwsze k.p.a. Przepis ten przewiduje, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu m.in. na wyjątkowo ważny interes strony. W zaskarżonej decyzji wywiedziono, że ważny interes inwestora polega na konieczności wykonania określonych robót budowlanych, w szczególności izolacji zabezpieczającej fundamenty i ściany przed wilgocią, w celu zabezpieczenia budynku przez degradacją co z kolei może powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców budynku. Inwestor nie udowodnił niszczenia budynku, lecz należy mieć na uwadze, że skoro roboty remontowe przy tym budynku wstrzymano w lipcu 2003 r., to oczywiste jest, że niezabezpieczony przed wilgocią obiekt budowlany ulega niszczeniu. Niewątpliwie natomiast zapobiegłoby temu wyremontowanie budynku, w szczególności wykonanie planowanych prac izolacyjnych i elewacji niezabezpieczonej ściany.

Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania zawartego w odwołaniu wniosku o wyłącznie organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia 16 listopada 2009 r. W tym postępowaniu pismem z dnia 11 stycznia 2010 r. skarżący wnieśli o wyłącznie organu pierwszej instancji i pracownika tego organu (Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego) od udziału m.in. w postępowaniu w sprawie dotyczącej zezwolenia na wejście na teren ich nieruchomości. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r. Starosta odmówił wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, zaś postanowieniem z dnia 1 lutego 2010 r. Wojewoda odmówił wyłączenia Starosty Działdowskiego od udziału m.in. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wejście na nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Także w tym postępowaniu Starosta wydał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., którą (decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.) Wojewoda uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozparzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r., w odwołaniu od której skarżący ponownie wnieśli o wyłączenie organu od udziału w sprawie. Sąd wojewódzki uznał, że nie narusza zasady zaufania do organów administracji odniesienie się przez Wojewodę do kwestii wyłączenia organu pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wniosek pierwotny został w procesowej formie rozpoznany, a fakt, że powtórny wniosek złożony w toku tego samego postępowania administracyjnego, nie został rozpatrzony odrębnym postanowieniem, nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie miał wpływu na wynik sprawy także fakt, że Wojewoda nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego pominięcia B. J., właścicielki działki nr [...], w postępowaniu i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że właścicielka działki nr [...] była stroną innego postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zakończonego wykonaną przez nią decyzją. Okoliczność ta nie legitymuje jej do udziału w kontrolowanym postępowaniu, które nie dotyczy umożliwienia wejścia na teren nieruchomości nr [...]. W sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że skoro inwestor wnioskował o umożliwienie wstępu tylko na nieruchomość skarżących, to wyłącznie wnioskodawca i skarżący są stronami postępowania w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 715/10 złożyli skarżący reprezentowani przez radcę prawnego M. J., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestor podjął starania dotyczące uzyskania zgody właścicieli działki nr [...] na wejście na teren ich nieruchomości, a niepodjęcie w terminie pisma inwestora przez skarżących stanowi o odmowie udzielenia przez nich w/w zgody;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestor prowadził będzie roboty budowlane polegające na remoncie, a w istocie będą to prace konserwacyjne ww. budynku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lic c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zmienność poglądów prawnych tego samego organu jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., art. 25 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż organem właściwym w sprawie wyłączenia pracownika - Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w Działdowie był Starosta Działdowski, a w przypadku wyłączenia Starosty Działdowskiego - Wojewoda Warmińsko-Mazurski, w sytuacji, gdy Wojewoda Warmińsko-Mazurski był organem właściwym do rozstrzygania w sprawie wyłączenia pracownika Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w Działdowie oraz Starosty Działdowskiego;

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z całkowitym pominięciem właściwej jednostki redakcyjnej art. 108 k.p.a., a także poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżących dotyczącego niedostatecznego i niepełnego wymienienia przesłanek, z których wynikałoby dlaczego organ nadając rygor natychmiastowej wykonalności jedne przesłanki uznał za zasadne, a innym odmówił wiary.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w przedmiotowej sprawie zapadł z naruszeniem prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż w dniu 5 lutego 2010 r. D. G. przedłożył aktualne dowody świadczące o odmownym stanowisku skarżących w zakresie braku zgody na wejście na teren ich nieruchomość. Skarżący oświadczyli, iż D. G. nie występował do nich o wyrażanie zgody na wejście na ich nieruchomość, a tym samym niemożliwym było jej udzielenie lub też nie. Braku zgody sąsiadów nie można jednoznacznie utożsamiać z ewentualnym nieodebraniem korespondencji spowodowanej nieobecnością w kraju. Sąd wadliwie przyjął, że inwestor podjął bezpośrednie starania o uzyskanie zgody właścicieli ww. działek na wejście na teren ich nieruchomości. Podkreślenia wymaga fakt, iż inwestor zwrócił się z powyższym wnioskiem o zawarcie ugody do skarżących, lecz za pośrednictwem organu administracji publicznej. Tymczasem prawidłowa wykładnia treści art. 47 ust 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że inwestor powinien swój wniosek kierować bezpośrednio do skarżących, a nie za pośrednictwem organu.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane wskazano, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy przez pojęcie robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast remont został przez ustawodawcę zdefiniowany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż z pojęcia remontu na gruncie prawa budowlanego wykluczone zostały prace konserwacyjne, mające na celu utrzymanie istniejącego stanu obiektu, zapobiegające jego pogorszeniu. Roboty zgłoszone we wniosku przez inwestora mają na celu bieżącą konserwację, wprost wyłączoną przez ustawodawcę z zakresu ustawowego rozumienia remontu. Istotą bieżącej konserwacji są bowiem prace o charakterze powtarzalnym, mające na celu utrzymanie elementów obiektu w sprawności, zapobiegające ich niszczeniu poprzez wpływ czasu, warunków atmosferycznych, czynników szkodliwych.

W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, iż organ administracji I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił wyłączenia pracownika, tj. Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, natomiast Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia 1 lutego 2010 r. odmówił wyłączenia Starosty Działdowskiego od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na wejście na teren nieruchomości skarżących. Wniosek skarżących dotyczący wyłączenia pracownika - Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego oraz Starosty Działdowskiego został ponowiony w odwołaniu od decyzji Starosty Działdowskiego z dnia 1[...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "stanowisko organu II instancji o odmowie wyłączenia, zostało wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 roku, znak: [...] i nadal jest aktualne".

Zdaniem skarżących, co pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, organ rażąco naruszył art. 8 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jako podstawę naruszenia skarżący wskazują stanowisko organu, który stwierdził, iż postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika wydane w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie znak: [...] jest nadal aktualne i ma zastosowanie do niniejszej sprawy. Organ powinien wydać postanowienie dotyczące przedmiotowej sprawy, a nie opierać się na postanowieniu, które zostało wydane jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji. Na tej podstawie należy uznać, iż wniosek skarżących wskazany w odwołaniu z dnia [...] marca 2010 r. nie został rozpatrzony, tylko pominięty przez organ, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Skarżący podnieśli ponadto, iż nie zaszły przesłanki do utrzymania w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Organ I instancji po dokonaniu analizy przesłanek odnośnie wykazania wyjątkowo ważnego interesu inwestora i ich weryfikacji stwierdził, że nie wszystkie zgłaszane przesłanki w ocenie organu zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskiem doktryny wszystkie przesłanki zgłoszone przez wnioskodawcę winny być wymienione i omówione, co zostało pominięte również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Skarżący wyjaśnili, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i II nie wynika, by inwestor wskazywał dowody na poparcie swoich twierdzeń dotyczących degradacji budynku oraz ponoszenia przez niego jakichkolwiek start finansowych związanych z eksploatacją budynku. Ponadto nie uzyskał od właściwych organów pozwolenia na użytkowanie budynku, tym samym nie ponosi żadnych strat finansowych związanych z jego eksploatacją, czy też degradacją.

Ponadto w swojej decyzji Starosta Działdowski nie określił w sentencji dokładnej jednostki redakcyjnej art. 104 k.p.a., oraz art. 108 k.p.a. Decyzja (na podstawie art. 107 § 1 k.p.a.) winna wskazywać dokładnie podstawę prawną rozstrzygnięcia nie wyłączając jednostki redakcyjnej powołanego przepisu prawa. Na tej podstawie Starosta Działdowski winien w sentencji decyzji wskazać jednoznacznie podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W dniu 27 stycznia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo uczestnika postępowania inwestora, w którym popiera on stanowisko organu o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Rozpatrując zatem zarzuty procesowe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lic c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle wyjaśniony, nie wskazano w nim bowiem ani o który pogląd organu chodziło, ani na czym miałaby polegać zmienność tego poglądu, nie wyszczególniono jaki pogląd organ wyrażał wcześniej i na czym polegała tego zmiana poglądu. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Podstawy kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Należy w nich wskazać przepisy, które, zdaniem kasatora, miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Niedopuszczalna jest bowiem wykładnia nie tylko zakresu, ale i kierunku zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może opierać się na domysłach i przypuszczeniach oraz samodzielnie ustalać złamanie których przepisów profesjonalny pełnomocnik zamierzał zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu.Wobec powyższego zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., art. 25 § 1 i § 2 k.p.a. postawiono, łącząc przepisy dotyczące przeprowadzania dowodów (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) z przepisami dotyczącymi wyłączenia pracownika i organu.(art. 24 i 25 k.p.a.) , w petitum skargi wskazując, że naruszenie tych przepisów polegało na tym, że, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż organem właściwym w sprawie wyłączenia pracownika - Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w Działdowie był Starosta Działdowski, a w przypadku wyłączenia Starosty Działdowskiego - Wojewoda Warmińsko-Mazurski, w sytuacji gdy Wojewoda Warmińsko-Mazurski był organem właściwym do rozstrzygania w sprawie wyłączenia pracownika Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w Działdowie oraz Starosty Działdowskiego. Nie wskazano zaś na czym miałoby polegać (przy tak sformułowanym zarzucie naruszenie przepisów o charakterze dowodowym). Takiego sformułowania zarzutów również nie można uznać za prawidłowe, ze względów poprzednio wymienionych. Nie zmienia tego poglądu okoliczność, że w uzasadnieniu rozdzielono zarzuty dotyczące kwestii wyłączenia pracownika i organu, oddzielnie omawiając inne zarzuty naruszeń procesowych. Pomijając jednak powyższe uchybienie zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił odmowę wyłączenia pracownika przez jego przełożonego, którym był Starosta, a nie Wojewoda (art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), a także ocenił jako nienaruszające prawa stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii, odniesienie się do ponowionego wniosku o wyłączenie organu w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Tej oceny, tj. wpływu naruszenia procesowego na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia organu nie podniesiono ani też nie uzasadniono w skardze kasacyjnej, a tylko w takim zakresie zarzut ten mógłby być postawiony, gdyż Sąd Wojewódzki nie kwestionował tego, że rozstrzygnięcie wspominanej kwestii w treści decyzji zamiast w postanowieniu nie odpowiadało prawu, uznając jednocześnie, że naruszenie to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy zarzut powyższy należało również uznać za nieusprawiedliwiony.

Ostatni z procesowych zarzut jest również nieusprawiedliwiony. Dotyczy on naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a., i ma polegać na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.(a więc stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego), mimo że decyzja została wydana z całkowitym pominięciem właściwej jednostki redakcyjnej art. 108 k.p.a., a także poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżących dotyczącego niedostatecznego i niepełnego wymienienia przesłanek, z których wynikałoby, dlaczego organ nadając rygor natychmiastowej wykonalności jedne przesłanki uznał za zasadne, a innym odmówił wiary.

Również ten zarzut nie jest postawiony w sposób spełniający wymagania poprawnego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie jest tym samym usprawiedliwiony. Przede wszystkim w petitum skargi, ani też w żadnym fragmencie uzasadnienia nie wskazano, jaka miałby by być podstawa prawna zastosowania najdalej idącej sankcji unieważnienia aktu administracyjnego na podstawie art. 156 k.p.a. (lub innych przepisów), którą to możliwość przewiduje powołany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest też zasadne powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczność, że w decyzji administracyjnej zabrakło wskazania, na podstawie której jednostki redakcyjnej art. 108 k.p.a. nałożono rygor natychmiastowej wykonalności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r. (str. 3 in fine) wyraźnie bowiem wskazano, że organ II instancji podtrzymuje nadany na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie sformułowanie o podtrzymaniu rygoru przez organ II instancji nie jest trafne, gdyż rygor dotyczy decyzji niepodlegającej wykonaniu, a taką jest decyzja organu I instancji, a nie decyzja ostateczna, niemniej sformułowanie to postrzegać należy jako rozstrzygnięcie sprawy rygoru podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przez wskazanie właściwej podstawy prawnej nałożenia rygoru. Niezależnie jednak od powyższego wyjaśnienia podstawowym powodem uznania powyższego zarzutu za nieusprawiedliwiony jest brak wskazania w skardze kasacyjnej podstawy prawnej zarzutu. Ubocznie tylko dodać można, że nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w literaturze prawniczej, że brak jest podstaw do unieważnienia aktu administracyjnego z tego tylko powodu, że nie wskazano w nim podstawy prawnej, o ile taka podstawa w przepisach prawa się znajduje.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie dopuścił się zarzuconych mu naruszeń przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez niewłaściwą kontrolę postępowania i zaskarżonej decyzji administracyjnej. Przechodząc wobec tego do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki nie naruszył ani art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, ani też nie popełnił błędu niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zarzuty naruszenia prawa materialnego również należało zatem uznać za nieusprawiedliwione.

Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia wymienionych przepisów przez ich błędną interpretację wymagałoby spełnienia kilku warunków, o których niżej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, iż wspomniane przepisy nie znajdują w przedmiotowej sprawie zastosowania, wskazują na inną podstawę kasacyjną, również mieszczącą się w dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut niewłaściwego zastosowania prawa. Jednakże zarzut błędnej wykładni prawa, który postawiono w skardze kasacyjnej, nie obejmuje przesłanek związanych niewłaściwym zastosowaniem prawa, czyli dokonaniem niewłaściwego podstawienia określonej normy prawnej pod ustalony stan faktyczny (błąd subsumcji).

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego został oparty w istocie na twierdzeniu, że inwestor nie podjął starań dotyczących uzyskania zgody skarżących na wejście na teren ich nieruchomości. Sąd Wojewódzki powołał w uzasadnieniu wyroku, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących kierowane do inwestora, w którym wyrażają oni swój sprzeciw "na próbę uzyskania pozwolenia na wejście w teren" ich nieruchomości. Jest to okoliczność, której nie podważono w toku postępowania, a zatem Sąd miał podstawę do dokonania oceny, że przesłanka wcześniejszego podjęcia starań o wyrażenie przez skarżących zgody została spełniona. Skarżący zresztą nie kwestionują samego faktu niewyrażenia przez nich zgody na wejście na teren ich nieruchomości, co, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, znajduje odbicie również w pismach procesowych, lecz sposób dotarcia do ich wiadomości starań czynionych przez inwestora. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, który Sąd Naczelny podziela, bez znaczenia w istocie jest sposób, w jaki dochodzi do uzewnętrznia zamiaru wejścia na teren cudzej własności w związku z koniecznością wykonania tam prac budowlanych, a nawet, czy to będzie droga pisemna, czy ustna (jest to tylko kwestia dowodowa), gdyż przepis nie stawia tu żadnych wymagań. Istotne znaczenie ma, czy starania związane z wypełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego zostały podjęte, czy też nie. W tej kwestii nie ma zaś w sprawie żadnych wątpliwości, czego dowodzi również wypełnienie tej przesłanki we wcześniejszych sprawach związanych z zamiarem wykonania robót budowlanych z terenu działki sąsiedniej. W tym miejscu zauważyć należy, że oceniana już była w postępowaniu sądowym decyzja wcześniej wydana w tym przedmiocie i została ona przez Sąd zaakceptowana, a skarga kasacyjna na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydany w tym samym przedmiocie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09. W wyroku tym przesądzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tym wyroku, że w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego, o który chodzi również w sprawie niniejszej, nie było obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego badanie czy zamierzeniem inwestycyjnym objęte są inne niż remontowe roboty budowlane, czy też prace polegające na bieżącej konserwacji, skoro podstawą wykonania tych prac była wcześniej wydana decyzja na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.