Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 161/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody z dnia 17 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A.P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] Prezydenta Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku A.P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego [...]) parterowego z użytkowym poddaszem, wybudowanym garażem oraz wewn. instalacją wod-kan., energii elektrycznej - II etap inwestycji, na działce nr [...] obr.[...] w K. " – umorzył postępowanie w sprawie. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243 poz. 1623). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 lipca 2009 r. po rozpoznaniu wniosku P.T. wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego wyżej. Wskutek niezaskarżenia w/w decyzji stała się ona ostateczna z dniem 18 lipca 2009 r. W dniu 9 marca 2010 r. do organu wpłynął wniosek A.P. o wznowienie postępowania w sprawie wydania w/w decyzji pozwolenia na budowę. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku w dniu 28 kwietnia 2010 r. wydana została decyzja odmawiająca wznowienia postępowania, z uwagi na fakt, iż wnioskującej o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 3 lipca 2009 r. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Mając na względzie stanowisko organu II instancji, że badanie czy podmiot wnioskujący o wznowienie ma interes prawny w sprawie może odbywać się dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie, zaś postanowieniem dowodowym nałożono na inwestora obowiązek uzupełniania dokumentacji projektowej zatwierdzonej w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 3 lipca 2009 r. w zakresie obszaru oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, poprzez określenie odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich przedstawionych w projekcie zagospodarowania terenu, a w szczególności od działek nr [...] ,[...] [...] obr. [...] jak również analizy przesłaniania i zacieniania budynku położonego na działkach nr [...] ,[...] [...] przez projektowany na działce nr [...] obiekt budowlany oraz wyjaśnienia sposobu zagospodarowania wód opadowych na działce objętej projektem zagospodarowania terenu jak również kwestii zmiany spływu wód opadowych przy niwelacji terenu związanej z budową w/w budynku mieszkalnego. W dopowiedzi na w/w postanowienie, pismem z dnia 18 października 2010 r. inwestor uzupełnił dokumentację projektową załączając projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej przedstawiający odległość projektowanego budynku od granicy działki nr [...] oraz analizę przesłaniania i zacieniania budynku położonego na działce nr [...] ,[...] [...] przez projektowany na działce nr [...] obiekt budowlany oraz złożył wyjaśnienia odnośnie zagospodarowania wód opadowych. Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, że w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 3 lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował wyłącznie nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (obecnie w wyniku podziału przedmiotowej działki są to działki nr [...] –[...] ), stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tej nieruchomości. W zakresie odległości projektowanego budynku od granic działki organ wskazał, że jak to wynika z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej przedstawiającego odległość projektowanego budynku od granicy działki nr [...], najbliższa krawędź projektowanego budynku znajduje się w odległości 10,01 m od granicy z działką nr [...]. Lokalizacja projektowanego budynku względem granic działki nr [...] jest zatem zgodna z wymogami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przedłożonej przez inwestora do akt sprawy analizy przesłaniania i zacieniania opracowanej przez uprawnionego architekta, wynika, iż projektowany na działce nr [...] (obecnie jest to działka nr [...] ) budynek nie będzie powodował przesłaniania jak i zacieniania budynku położonego na działce nr [...] ,[...] [...] . Jak wynika z przedłożonej analizy, z uwagi na brak dostępu do dokumentacji projektowej budynku usytuowanego na działce nr [...], jako punkt odniesienia przyjęto projektowaną rzedną terenu na poziomie 234,60 co oznacza odniesienie się do pomiarów bardziej rygorystycznych niż wymagane przepisami prawa. Stwierdzić należy zatem, iż projektowany na działce nr [...] budynek spełnia także warunki w zakresie przesłaniania i zacieniania określone w § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony projekt budowlany nie narusza ustaleń zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, w tym również § 271 odnoszącego się do wymogów przeciwpożarowych, a co za tym idzie obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu nie obejmował swoim zasięgiem działki nr [...] ,[...] [...] wobec czego A.P. , właścicielce w/w nieruchomości, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 3 lipca 2009 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na warunki wodno-gruntowe, gdyż konsekwencją odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji, będzie przedostawanie się ich na teren nieruchomości sąsiedniej, co może powodować lokalne podtopienia, a w skrajnych przypadkach nawet osunięcia się fragmentów namokniętej gleby, organ wskazał, iż zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji z dnia 3 lipca 2009 r. wody opadowe z działki nr [...] odprowadzane będą powierzchniowo, po terenie własnym, zaś jeżeli chodzi o wody opadowe z terenu drogi - do szczelnych zbiorników retencyjnych poprzez projektowany system kanalizacji deszczowej na terenie inwestora. Jak wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia 18 października 2010 r., z uwagi na odległość projektowanego budynku od granicy z działkami nr [...] [....] [...] oraz pozostawieniem po wschodniej stronie projektowanego budynku powierzchni biologicznie czynnej, zapewnione zostało odprowadzenie wód opadowych po terenie własnym inwestycji bez zakłócania gospodarki wodnej sąsiednich działek oraz bez naruszania praw osób trzecich. Na zmianę spływu wód opadowych, zgodnie z wyjaśnieniami inwestora nie będzie miała wpływu niwelacja terenu związana z budową przedmiotowego budynku, gdyż budynek został wkomponowany w istniejącą rzeźbę terenu bez zmiany spływu wód opadowych. Kierunek spływu wód opadowych w omawianym przypadku zdeterminowany jest istniejącym ukształtowaniem terenu. Przedmiotowy teren nachylony jest w kierunku działki nr [...] ,[...] [...] stąd spływ wód, zgodnie z zasadami fizyki odbywa się z działek położonych powyżej na działki położone poniżej. Odnosząc się do zarzutu wnioskującej o wznowienie postępowania, iż zapewnienie przez inwestora dostępu do wody poprzez wykonanie studni wpłynie na warunki gruntowo-wodne nieruchomości wnioskującej, gdyż doprowadzi do znacznego obniżenia poziomu wód gruntowych, co może spowodować następnie niekorzystne zmiany w ukształtowaniu terenu poprzez nieprzewidziane ruchy mas ziemnych i zapadanie się gruntu, wskazać należy, że również i te zarzuty mają wyłącznie hipotetyczny charakter, nie poparty żadnymi ustaleniami i konkretnymi dowodami. Poza tym jak to wynika z projektu zagospodarowania terenu przewidziana na działce nr [...] studnia, mająca na celu zaopatrzenie w wodę projektowanego dla budynku mieszkalnego, zaprojektowana jest zgodnie z opinią hydrologiczną załączoną do dokumentacji projektowej, oraz została wyłączona z zakresu procedowania w/w postępowania. Odnosząc się do zarzutu wnioskującej o wznowienie postępowania, iż ustalając obszar oddziaływania planowanej inwestycji organ powinien wziąć pod uwagę art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa wodne, organ wskazał, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu, w tym domniemywania ewentualnych skutków odprowadzania wód z terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, a wiec badaniu podlega wyłącznie dopuszczalność realizacji inwestycji pod katem przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów warunków technicznych.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A.P. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Odwołująca podniosła, że organ administracji zobowiązany jest do przeanalizowania planowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów prawa, w szczególności określających warunki techniczne budynku, przepisy ochrony środowiska. Niewystarczające jest dokonane analizy wyłącznie w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy posiada ona interes prawny w sprawie, a tym samym czy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowej inwestycji. Organ oparł swoje twierdzenia na dokumentacji przedłożonej przez inwestora oraz na jego wyjaśnieniach dotyczących odprowadzania wód opadowych, co w ocenie skarżącej jest niewystarczające. Odwołująca podniosła również, że mając na uwadze treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., niezasadnym jest zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji twierdzenia, iż podmiot od którego wpłyną wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony. Przepis art. 105 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, nie zaś w przypadku ustalenia przez organ, iż wniosek o wznowienie został złożony przez nieuprawniony podmiot.

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...]lipca 2009 r. znak: [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 81 ust. 1 pkt 2 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stanowisko Prezydenta Miasta K. zawarte w decyzji organu I instancji, iż okoliczność nieposiadania przez wnioskujących przymiotu strony postępowania skutkuje po wznowieniu postępowania, jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego, jest błędne. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - co ma miejsce w niniejszej sprawie - organ rozpatrujący podanie w pierwszej kolejności powinien wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania winien zbadać podstawy wznowienia, którymi w przedmiotowej sprawie są brak udziału strony nie wynikający z winy tej strony, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie aby stwierdzić zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zakończyć je zgodnie z art. 151 k.p.a. Decyzja z art. 151 k.p.a. jest merytorycznym rozstrzygnięciem o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego. Wyjaśnienie przy tym, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Stwierdzenie natomiast, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - skutkować winno odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Podnosi się jednocześnie, że obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) art. 61 a, w ocenie organu odwoławczego nie stanowi negatywnej przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 149 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jak to ocenił organ I instancji. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdy przykładowo organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania pomimo braku dopuszczalności jego wszczęcia. Nie dotyczy to więc sytuacji stwierdzenia braku przesłanek wznowienia, gdyż wtedy organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § l pkt 1 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, skoro nie potwierdziła się, jak ustalił organ I instancji, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu stopnia podstawowego, że odwołującej się nie przysługiwało prawo bycia stroną bowiem jej nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obszar oddziaływania obiektu w każdym przypadku musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wskazane przez A.P. działki nr [...] ,[...] [...] obr. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że projektowany budynek "[...] oddalony jest od granicy działki nr [...] o 10,01 m, zaś od granicy działki nr [...] i [...] jeszcze więcej. Odnosząc się do zarzutu, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na warunki wodno-gruntowe nieruchomości działek nr [...] ,[...] [...] organ wskazał, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione - czego nie stwierdzono w omawianym przypadku. Wody opadowe z działki inwestycji, tj. działki nr [...], zgodnie z projektem budowlanym odprowadzone będą powierzchniowo, po terenie własnym, a wody opadowe z terenu drogi - do szczelnych zbiorników retencyjnych poprzez projektowany system kanalizacji deszczowej na terenie inwestora. Nie nastąpi zatem zakłócenie gospodarki wodnej sąsiednich działek i naruszenie praw osób trzecich. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerze ...] ,[...] ,[...] obr. [...] . A.P. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami praw - dopuszczalnego zagospodarowania. Organ podkreślił, ze projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działkach nr [...] ,[...] [...] . Powyższe nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19, § 23, § 36, § 57 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości będące własnością A.P. (przepis § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271 i n. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia działek nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A.P. zarzucając naruszenie art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, a w konsekwencji pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracyjne, naruszenie art. 7 i 77 § l k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędny uznanie, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r. o umorzeniu postępowania nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie formalne jej załatwienie. W tej sytuacji, zaskarżona decyzja Wojewody jako decyzja reformatoryjna, jest pierwszą decyzją wydaną co do istoty, co prowadzi do wniosku, że strona została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy co do meritum. Skarżąca wskutek naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania została jednocześnie pozbawiona możliwości odniesienie się do nowych, merytorycznych rozważań poczynionych przez organ odwoławczy. Ponieważ organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, w którym zostałby dokonane np. oględziny nieruchomości, błędnie przyjęto, że realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na warunki wodno-gruntowe na działce skarżącej. Ponadto na planowaną inwestycję składa się łącznie budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowa drogi dojazdowej i drogi wewnętrznej. Realizacja tej inwestycji została administracyjnie rozdzielona na poszczególne etapy, jednak nie ulega wątpliwości, że stopień jego oddziaływania należy oceniać przez pryzmat całości, a zatem wziąwszy pod uwagę skalę oddziaływania całej budowy siedmiu domów wraz z drogami dojazdowymi i wewnętrznymi na nieruchomości sąsiednie. W ocenie skarżącej, gdyby w sprawie dowód z oględzin został przeprowadzony, możliwe byłoby bezpośrednie i rzeczywiste zbadanie, czy i w jakim stopniu budowa zespołu siedmiu budynków mieszkalnych wraz z drogami dojazdowymi i wewnętrznymi zmienia ukształtowanie terenu oraz wpływa na stosunki wodne w tym rejonie. Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera nawet określenia, czy realizacja planowanej inwestycji wpływa na zmianę ukształtowania terenu, jak również czy realizacja tak dużej inwestycji zmienia wielkość powierzchni biologicznie czynnej, a zatem wielkość powierzchni zdolnej do wchłaniania części wód opadowych. Skarżąca podkreśliła, że jej nieruchomości znajdują poniżej terenu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż z urzędu sądowi wiadomo, że skarga dotyczy przedsięwzięcia budowlanego, które stanowi tylko część większej inwestycji na tej samej działce -budowy siedmiu domów, przy czym wszystkie one objęte są odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Ze względu na różne położenie tych projektowanych budynków w stosunku do nieruchomości właścicielem której jest skarżąca, każdą z tych spraw należy rozpatrywać oddzielnie – przy uwzględnieniu tego położenia i specyfiki z tym związanej.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

We wszystkich wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału.

Z kolei przepis art. 151 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zasadą jest więc, iż organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania - jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały. Sąd podziela pogląd organu II instancji, iż prawidłową procesową formą zakończenia tego postępowania, w razie ustalenia iż brak było podstaw wnowieniowych - jest odmowa uchylenia decyzji a nie umorzenie postępowania. Na taką bowiem formę wskazuje wyraźnie przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego odmawiającego uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym wydana z uwagi na to, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ([...]. Stanowisko organu jest zdaniem sądu wadliwe.

Wskazać przede wszystkim należy, iż przepis art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie II SA/GL 1264/08 skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy czyli samą powierzchnię obiektu.

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ...". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK 1508/2007 oraz 9 października 2007 r. II OSK 1321/06. Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. II OSK 304/2010 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu

Stanowisko to podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a w jego ocenie organy administracji nie zastosowały się w pełni do tych wskazań. Wprawdzie organy obu instancji przeprowadziły analizę położenia (odległości) planowanej inwestycji od nieruchomości skarżącej, zacienienia, wymogów przeciwpożarowych ale zdaniem sądu analiza ta nie była wystarczająca do jednoznacznego wykluczenia, iż ta konkretna inwestycja - dom oznaczony jako [...] który ma być zlokalizowany około 10 m od nieruchomości skarżącej nie wpłynie niekorzystnie na tą nieruchomość. Organy wykluczyły wprawdzie, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może negatywnie wpływać na nieruchomość skarżącej poprzez zwiększony spływ wody opadowej na teren tej nieruchomości, ale stanowisko to jest zdaniem sądu nieuprawnione a przynajmniej nie poprzedzone dostatecznymi ustaleniami. Wskazać należy tu, iż budynek ten znajdować się ma w dosyć nieznacznej odległości od działki skarżącej. Organy uznały, iż zachowanie określonych przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690) norm odległościowych planowanej inwestycji od granic działki skarżącej wystarcza do uznania, iż nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Jak zasadnie jednak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/06 budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Przytoczyć tu można także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2008 r. II SA/Bd 696/2008 w którym wyrażono pogląd, iż nie jest uzasadnione wąskie rozumienie pojęcia obszaru oddziaływania projektu, z którego wynikałoby, że tylko strefy ograniczonego korzystania z terenu wyznaczone na podstawie przepisów szczególnych wprowadzają ograniczenia związane z budową. Jeżeli bowiem ograniczyć obszar oddziaływania obiektu tylko do zachowania odległości przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych, to praktycznie w żadnej sytuacji właściciele sąsiednich działek nie korzystaliby z przymiotu strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Stanowisko to podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Samo spełnienie norm odległościowych, czy tzw. linijki światła (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2007 r II SA/Gd 173/07) nie zwalnia organu od ustalenia czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomościami sąsiednimi na podstawie innych przepisów (nie tylko techniczno budowlanych) a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.

Organy wykluczyły, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może negatywnie wpływać na nieruchomość skarżącej poprzez zwiększony spływ wody opadowej na teren tej nieruchomości. Stanowisko takie jest zdaniem sądu nieuprawnione a przynajmniej nie poprzedzone dostatecznymi ustaleniami. Wskazać należy tu, iż budynek ten znajdować się ma w dosyć bliskiej, bo 10 metrowej odległości od działki skarżącej. Fakt, iż teren na którym przedmiotowy obiekt ma powstać jest pochyły w kierunku nieruchomości skarżącej, sposób jego zaprojektowania – w taki sposób, że wody opadowe odprowadzane rozprowadzane będą po terenie własnym - czyli spływać w kierunku nieruchomości skarżącej i brak odgrodzenia przedmiotowego domu ([...]) jakimikolwiek innymi zabudowaniami kubaturowymi przesądza, iż organ powinien poddać analizie czy realizacja tej inwestycji nie naruszy zastanych na tamtym terenie stosunków wodnych i nie wpłynie negatywnie na nieruchomość skarżącej. Analiza taka nie została przez organy sporządzona a wskazania organów w tym zakresie tj. oparcie swoich ustaleń wyłącznie się na wyjaśnieniu inwestora (vide: decyzja organu I instancji str. [...]) oraz brak omówienia tego problemu przez organ II instancji poza stwierdzeniem, iż z wody opadowe z działki inwestycji zgodnie projektem budowlanym odprowadzane będą po terenie własnym a z terenu drogi do zbiorników retencyjnych, a zatem nie nastąpi zakłócenie gospodarki wodnej sąsiednich działek – jest niewystarczające. Organy nie poddały swojemu badaniu problemu, czy realizacja inwestycji ze względu na stosunkowo nieznaczną odległość od nieruchomości skarżącej i ukształtowanie terenu nie wpłynie choćby potencjalnie na zmianę naturalnego dotychczas spływu wody opadowej pod względem znacznego zwiększenia jej odprowadzania na działkę skarżącej i czy nie spowoduje tym utrudnienia w zagospodarowaniu terenu (nieruchomości skarżącej), także w zakresie dotychczasowego korzystania z tego terenu. Z tego względu decyzje organu obu instancji są wadliwe.

Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej, iż w niniejszym postępowaniu została naruszona zasada dwuinstancyjności. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Zasady tej nie można przy tym sprowadzać do czysto formalnego aspektu ale należy nadać jej realny, konkretny wymiar. Umorzenie postępowania przez organ I instancji oraz późniejsza odmowa uchylenia decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy (po uchyleniu decyzji organu I instancji) w sytuacji, kiedy organ I instancji przeprowadził szczegółowe (aczkolwiek jak mowa o tym wyżej niewystarczające) postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy skarżącej faktycznie przymiot strony przysługuje, w żaden sposób zasady dwuinstancyjności nie naruszył. Przedmiotem postępowania organów obu instancji było ustalenie czy skarżącej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną przysługiwał. Reformacyjne wyrzeczenie organu II instancji wynikało jedynie z poglądu prawnego dotyczącego problemu jaką treść powinna mieć decyzja kończąca to postępowanie w sytuacji kiedy przesłanka wznowieniowa nie istnieje. Jak mowa o tym wyżej, zdaniem sądu stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe. Nie oznacza to jednak, iż badaniem czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 3 lipca 2009 r. zajmował się jedynie organ odwoławczy. Okoliczność ta była przedmiotem badania organów obu instancji. Sporawa zatem była dwukrotnie (przez organy obu instancji) rozpatrywana.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.