Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 667/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Warszawa, dnia 24 kwietnia 2019 r. Sygn. akt VII SA/Wa 667/19 ZARZĄDZENIE 1. Odpis wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r., wraz z uzasadnieniem, wydany na posiedzeniu niejawnym doręczyć: a) pełnomocnikowi strony skarżącej: adw. Karolinie Wojciechowskiej, b) organowi administracji publicznej: Wojewodzie Mazowieckiemu z pouczeniem stron, działających bez profesjonalnego pełnomocnika, że od powyższego orzeczenia: i. w zakresie pkt 1 środek odwoławczy nie przysługuje (art. 151a § 3 P.p.s.a.); ii. w zakresie pkt 2 przysługuje zażalenie (art. 227 § 1 P.p.s.a.). 2. Wraz z wykonaniem pkt 1 zwrócić organowi akta administracyjne. Sędzia WSA Bogusław Cieśla A.Cu. Warszawa, dnia 24 kwietnia 2019 r. Sygn. akt VII SA/Wa 667/19 ZARZĄDZENIE 1. Odpis sentencji wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r., wydanego na posiedzeniu niejawnym przekazać do Sekretariatu Informacji o Sprawach w celu jego publicznego udostępnienia przez okres 14 dni. 2. Po zwrocie odpisu wyroku z adnotacją o dacie w której nastąpił upływ okresu publicznego udostępnienia, dołączyć go do akt sprawy. Sędzia WSA Bogusław Cieśla A.Cu.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 667/19

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2015r., nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) odmówił [...] Sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej wraz z budową drogi dojazdowej, stacji transformatorowej, słupa energetycznego SN wraz z przyłączem linii kablowej SN i placem manewrowym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. N.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestor [...] Sp. z o. o. w dniu[...].07.2014r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej, na działce nr ew. [...] w miejscowości[...] , gm. N.. Inwestor uzyskał pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2012r., Nr [...] i prawomocną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...] - wydane przez Burmistrza N.

Dalej organ wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie wymagań dla lądowisk (Dz. U. z 2004r. Nr 170, poz. 1791 z dnia 2 sierpnia 2004r.) i po analizie projektu budowlanego w celu wyjaśnienia oddziaływania planowanej inwestycji na istniejące lądowisko w sąsiedniej miejscowości C. gm. N., wskazał, że stosownie do ww. rozporządzenia, odległość przeszkody o wysokości 100m od pasa startowego na lądowisku wynosi min. 2000 m.

Zgodnie z projektem budowlanym (str. 47) całkowita wysokość projektowanej elektrowni wynosi 111, 45 m n.p.t. Wymagana odległość 2000m do przeszkody dla samolotów, szybowców i śmigłowców powinna być zachowana. Schemat określający dopuszczalną wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowisk dla samolotów i szybowców określa załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie wymagań dla lądowisk.

W przypadku tej inwestycji, nie zachodzi kolizja lokalizacji z wartościami, które ustawodawca uznał za wystarczające do zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Zamierzone przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane w obszarze wznoszenia i podejścia pasa startowego, jak również nie koliduje z wartościami dopuszczalnych wysokości określonych dla otoczenia lądowiska przy rzucie poziomym w przekroju poprzecznym pasa startowego.

Organ uznał, że początkowo błędnie interpretował usytuowanie elektrowni wiatrowej w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie wymagań dla lądowisk. Konsekwencją tego było błędne wydanie postanowienia o konieczności uzgodnienia dokumentacji z Aeroklubem[...].

Starosta [...] przypomniał też, że w dniu[...].11.2014r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Aeroklub [...]- użytkownik wieczysty działki nr ewid. [...] w miejscowości C. gm. [...] (sąsiedztwo miejscowości[...]); K.O. - właściciel działki nr [...] w miejscowości [...] gm. N.; G. i B. M. - właściciele działki nr [...] w miejscowości [...] gm. N.

Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z taką decyzją organu odwoławczego, Starosta postanowieniem z dnia[...].03.2015r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji, poprzez:

- usytuowanie inwestycji zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013r., "odległość 180m liczona jest od narożnika oznaczonego literą E fundamentu, oznaczonego literami FEDCB ";

- uzupełnienie projektu zagospodarowania działki, o wszystkie wymiary, które są niezbędne do określenia, czy elektrownia mieści się w obszarze, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013r.,

- uzupełnienie projektu zagospodarowania o określenie obszaru oddziaływania hałasu, w celu sprawdzenia czy działki znajdujące się w strefie oddziaływania inwestycji mogą być zabudowane budynkami mieszkalnymi.

W przypadku gdy oddziaływanie inwestycji sięga na sąsiednie działki należy określić czy nie został na tych nieruchomościach przekroczony poziom hałasu - "strefa uciążliwości nie może wykraczać poza granice własne działki" - punkt 4 decyzji o warunkach zabudowy.

Po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji organ wskazał, że nie spełnione zostały warunki decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r. - strefa uciążliwości inwestycji nie może wykraczać poza granice własne działki inwestora..

Organ stwierdził na podstawie mapy (9.2), że inwestycja oddziałuje na działki sąsiednie poprzez przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu 45dB dla pory nocy.

[...] Sp. z o. o. w W. wniosła odwołalnie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, przez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że inwestor uzupełnił projekt zagospodarowania działki o żądane elementy. Z analizy obszaru odziaływania hałasu o wartości 50 i 45 dB, obowiązującego dla terenu zabudowy zagrodowej wynika, że działki znajdujące się w jego strefie nie mogą być zabudowane budynkami mieszkalnymi, ponieważ są to grunty orne.

Grunty orne, nie podlegają ochronie akustycznej. Ochrona ta jest określona w wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) - rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Błędny był wniosek Starosty[...], że strefa uciążliwości inwestycji wykracza poza granice własne działki.

Oddziaływanie na klimat akustyczny zostało zbadane na etapie wydawania decyzji środowiskowej Burmistrza [...]z dnia [...] września 2012 r. Organ nie stwierdził w tym postępowaniu konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt III decyzji środowiskowej).

Użyte przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy pojęcie "strefy uciążliwości" nie jest pojęciem normatywnym.

Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, muszą dotyczyć nieruchomości zabudowanej i muszą być efektem przekroczenia norm hałasu.

Ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W przedmiotowej sprawie izofony 50 i 45 dB nie określają strefy uciążliwości, a strefę oddziaływania hałasem na zabudowę zagrodową. Nie można zatem rozpatrywać uciążliwość dla terenów, dla których nie istnieją ograniczenia dotyczące norm hałasu (grunty orne).

Przymiot strony niezasadnie został przyznany Aeroklubowi [...] i Aeroklubowi [...]. Nieruchomość będąca w posiadaniu Aeroklubu [...] jest znacznie oddalona od terenu Inwestycji.

Wątpliwości budzi przyznanie statutu strony D.J., której nieruchomość nie jest objęta kręgiem izofon 50 I 45 dB.

Według wnioskodawcy spełnione zostały wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego i na podstawie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego i organ I instancji powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018r., nr[...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w Warszawie, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej wraz z budową drogi dojazdowej, stacji transformatorowej, słupa energetycznego SN, wraz z przyłączem linii kablowej SN i placem manewrowym na działce nr ew.[...], położonej w miejscowości[...], gm. N. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] lipca 2014 r. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z .o.o.. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej wraz z budową drogi dojazdowej, stacji transformatorowej, słupa energetycznego SN, wraz z przyłączem linii kablowej SN i placem manewrowym na działce nr ew.[...], położonej w miejscowości[...], gm. N.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: B.M. i G.M., K.O., Aeroklub [...] z siedzibą w W. oraz D.J.

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]lutego 2018 r., dopuścił Aeroklub [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr[...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przy kolejnym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nałożył na [...] Sp. z o.o. w W. obowiązek usunięcia braków w dokumentacji.

Potem Starosta[...], decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr[...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr[...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2153/15, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia[...] lipca 2015 r.

Organ wojewódzki, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] Sp. z o.o. w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1347/17, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazał, że kwestią decydującą w sprawie jest przeprowadzenie wnikliwej i rzetelnej analizy zgodności projektu budowlanego a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz opinii o klasyfikacji akustycznej wydanych w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza N. z dnia [...] marca 2015 r.

Zdaniem Sądu, zbadanie relacji pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o warunkach i decyzji środowiskowej leży w zakresie kompetencji organu odwoławczego posiadającego możliwość korzystania z normy art. 136 Kpa bez naruszenia zasady dwuinstancyjności i opisanej w art. 15 Kpa.

Choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny prawnej, to organ odwoławczy uwzględnił zmiany w stanie faktycznym i prawnym nie będące przedmiotem analizy zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, a co za tym idzie nie podlegające ocenie sądów administracyjnych orzekających w sprawie.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., informujące, że planowana elektrownia wiatrowa, znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość zabudowy lotniska [...] k/N., dla którego zostało wydane zezwolenie na założenie lotniska, (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.).

Zgodnie z art. 55 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1183) do wniosku o wydanie zezwolenia, wnioskodawca dołącza mapy z naniesionymi ograniczeniami wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu, z uwzględnieniem istniejących przeszkód lotniczych.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192 ze zm.) wymiary obiektu budowlanego nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających oraz zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1183) nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych.

Działka nr [...] położona jest w zasięgu powierzchni poziomej wewnętrznej lotniska [...] k/N., gdzie obowiązuje maksymalna dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych oraz naturalnych do 159 m n.p.m., co oznacza, że budowa planowanej elektrowni wiatrowej o wysokości przekraczającej maksymalną dopuszczalną wysokość obiektów budowlanych oraz naturalnych byłaby niezgodna z ww. przepisami.

Decyzja Starosty [...] z [...] maja 2015 r., wydana została przed dniem wydania zezwolenia na założenie lotniska, czego dowodem jest pismo z dnia [...] lipca 2015 r. Zatem kwestia istniejącego lotniska w otoczeniu planowanej do realizacji elektrowni wiatrowej nie była przedmiotem organu pierwszej jak i drugiej instancji, zakończonych decyzjami Wojewody[...] : z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z [...] kwietnia 2017 r., a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Starosta [...] zobowiązany był do stosowania przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przez niego decyzji, tj. [...] maja 2015 r., natomiast organ odwoławczy musi ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu orzekania.

Skoro w czasie od wydania decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji drugiej instancji, stan faktyczny i prawny zmienił się, to organ drugiej instancji był zobowiązany wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Lądowisko w miejscowości [...] zostało przekształcone w lotnisko [...] k/N. W związku z tym zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii zachowania wymogów określonych w przepisach Prawa lotniczego, które nie były brane pod uwagę przez organ pierwszej instancji.

Nadto od dnia wydania zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. [...] maja 2015 r. doszło do licznych zmian w ustawach i rozporządzeniach stanowiących podstawę orzekania, a nadto wniosek o pozwolenie na budowę został wniesiony przed dniem [...] czerwca 2015 r., co również ma wpływ na stan prawny sprawy.

Do projektu budowlanego zostały dołączone dokumenty, które w wyniku upływu czasu i zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy mogły stracić ważność lub ulec dezaktualizacji z uwagi na przekształcenie lądowiska w lotnisko.

Zaistniałych zmian w stanie faktycznym sprawy, związanych z przekształceniem lądowiska w lotnisko nie można uzupełnić poprzez ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym.

[...] Sp. z o. o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego ponowne niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez ich ponowne niezastosowanie, nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji,

3) art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w prawomocnych orzeczeniach.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 151a § 1 zd. 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w sprawie tej został wydany, już drugi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - z dnia 16 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1347/17, uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2017 r.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził "iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego".

Dalej Sąd uznał, że "zbadanie relacji pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o warunkach i decyzji środowiskowej leży w zakresie kompetencji organu odwoławczego posiadającego możliwość korzystania z normy art. 136 kpa bez naruszenia zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 kpa.".

Sąd podkreślił również, "że uchylając jedynie decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2015r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2153/15 wyraźnie w ramach wytycznych zlecił organowi odwoławczemu odniesienie się do argumentacji inwestora i przedłożonych dokumentów, ustalenie, czy tereny nie przeznaczone pod zabudowę podlegają ochronie akustycznej.

Nadto Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien odnieść się do opinii Burmistrza Nasielska o klasyfikacji akustycznej z dnia [...] marca 2015 r. oraz decyzji środowiskowej tegoż organu z dnia [..] września 2012 r.

Następnie organ odwoławczy winien dokonać analizy wzajemnych relacji pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją środowiskową oraz opinią akustyczną, która pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1347/17, w wytycznych dla organu odwoławczego, stwierdził: "Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.".

Zdaniem skarżącego, Wojewoda[...] ponownie nie zastosował się do prawomocnego wyroku Sądu i wydał decyzję kasacyjną, podczas gdy z wytycznych wynikało, że ma orzec co do istoty sprawy.

Organ II instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło do niego pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., informujące że planowana inwestycja znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość zabudowy lotniska [...]k/N., dla którego zostało wydane zezwolenie na założenie lotniska (pismo z dnia [...]lipca 2015 r.).

Według organu odwoławczego okoliczność ta nie była znana organowi I instancji, który wydał decyzję w dniu [..] maja 2015 r. Kwestii tej nie analizował ani organ I instancji, ani organ II instancji - wydając decyzję [...] lipca 2015 r., a także z dnia [..] kwietnia 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy - lądowisko [...] zostało przekształcone w lotnisko[...].

Jednak wskazana przez Wojewodę [...] zmiana stanu faktycznego nie miała miejsca, a zabieg organu stanowi kolejne uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy

Lądowisko [...] figuruje w jawnej ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego pod poz.[...]. Nie jest ono wpisane do rejestru lotnisk cywilnych.

Skoro [...] nie jest wpisane do rejestru lotnisk, to nie można zasadnie twierdzić, że [...] jest lotniskiem, a co za tym idą mają do niego zastosowania przepisy dotyczące lotnisk.

Wpis do rejestru lotnisk ma charakter konstytutywny, a nie tylko deklaratoryjny. Argumentację tę potwierdza regulacja art. 59 ust. 1 Prawa lotniczego, zgodnie z którą eksploatację lotniska można rozpocząć po wpisaniu lotniska do rejestru lotnisk.

Ustawodawca zdefiniował pojęcie lotniska w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1183 ze zm., dalej: Prawo lotnicze). Lotniskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych, wraz ze znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami budowlanymi o charakterze trwałym, wpisany do rejestru lotnisk.

Nie można twierdzić, że stan faktyczny uległ zmianie, skoro lądowisko [...] jest nadal lądowiskiem, a nie lotniskiem.

Zbadanie przez organ odwoławczy tej okoliczności - potencjalnego przekształcenia się lądowiska w lotnisko - mieści się w kompetencjach Wojewody[...]. Ustalenie tej okoliczności w ogólnodostępnym rejestrze Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należało przeprowadzić w ramach postępowania z art. 136 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] sam wystąpił do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o wskazane pismo, a następnie uchylił się od jego analizy w postępowaniu odwoławczym.

Nadto okoliczność związana z postępowaniem dotyczącym uzyskiwania przez lądowisko [...] zezwolenia na założenie lotniska nie jest nowa w tym postępowaniu. Sam inwestor w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do Starosty [...] informował o tym, przedkładając pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2015 r.

Zdaniem skarżącego organ powinien był, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w prawomocnym wyroku zastosować, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, nie zaś art. 138 § 2 kpa.

Nie zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, gdyż Wojewoda [...] powinien ewentualnie uzupełnić postępowanie dowodowe oraz dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym uzupełnianego z urzędu.

Stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, które jest prowadzone już od 2014 r.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle tych regulacji sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

"Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Rację ma skarżąca Spółka, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do uchylania decyzji organu I instancji wyłącznie z tego powodu, że zdaniem organu odwoławczego nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż lądowisko [...] zostało przekształcone w lotnisko [...]

Przypomnienia wymaga, iż w sprawie tej organ I instancji wydał dwie merytoryczne decyzje (udzielającą pozwolenia i odmawiającą udzielenia pozwolenia), dwa razy także wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, ostatnio uchylając decyzję kasatoryjną Wojewody[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu drugiego wyroku z dnia 16 marca 2018 r., VII SA/Wa 1347/17 stwierdził "iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego"

Dalej Sąd uznał, że "zbadanie relacji pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o warunkach i decyzji środowiskowej leży w zakresie kompetencji organu odwoławczego posiadającego możliwość korzystania z normy art. 136 kpa bez naruszenia zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 kpa.".

Podkreślił również, "że uchylając jedynie decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2015r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2153/15 wyraźnie w ramach wytycznych zlecił organowi odwoławczemu odniesienie się do argumentacji inwestora i przedłożonych dokumentów, ustalenie, czy tereny nie przeznaczone pod zabudowę podlegają ochronie akustycznej.

Organ odwoławczy miał odnieść się do opinii Burmistrza [...] o klasyfikacji akustycznej z dnia [...] marca 2015 r. oraz decyzji środowiskowej tegoż organu z dnia [...] września 2012 r. Dokonać analizy wzajemnych relacji pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją środowiskową oraz opinią akustyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wytycznych dla organu odwoławczego stwierdził: "Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.".

Tym razem organ II instancji wskazał, że wpłynęło do niego pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., informujące że planowana inwestycja znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość zabudowy lotniska [...] k/N., dla którego zostało wydane zezwolenie na założenie lotniska.

Według organu odwoławczego okoliczność ta, dotychczas nie była znana.

Jednak powoływane przez Wojewodę [...] okoliczności, same w sobie nie stanowią o zmianie stanu faktycznego sprawy. Również bez żadnego skonkretyzowania, organ odwoławczy powołał się na liczne zmiany w ustawach i rozporządzeniach stanowiących podstawę orzekania oraz to, że przedłożone przez inwestora dokumenty, w wyniku upływu czasu i zmian w stanie faktycznym i prawnym mogły stracić ważność lub ulec dezaktualizacji.

W szczególności Wojewoda nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących statusu prawnego lądowiska[...], zwłaszcza tego czy zostało ono przekształcone w lotnisko i wpisane do rejestru lotnisk cywilnych.

Nadto nie poddał żadnej ocenie, okoliczności wynikających z pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym wskazano, że działka inwestycyjna położona jest w zasięgu powierzchni poziomej wewnętrznej lotniska [...]k/N., gdzie obowiązuje maksymalna dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych oraz naturalnych do 159 m n.p.m. Tymczasem z dokumentacji projektowej wynikało, że całkowita wysokość projektowanej elektrowni wynosi 111, 45 m n.p.t.

Akta sprawy wskazują, że okoliczność związana z postępowaniem dotyczącym uzyskania przez lądowisko [...] zezwolenia na założenie lotniska nie jest okolicznością nową. Inwestor informował o tym Starostę[...], przedkładając pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...]lutego 2015 r.

Nie można było zatem twierdzić bez dokonania głębszej i skonkretyzowanej analizy, że stan faktyczny i prawny rzeczywiście uległ zmianie, w stopniu który nie pozwalał organowi II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, na rozstrzygnięcie sprawy w trybie odwoławczym.

Zbadanie przez organ odwoławczy kwestii przekształcenia się lądowiska w lotnisko mieściło się w kompetencjach Wojewody[...]. Nie było również przeszkód do tego, aby w dodatkowym postępowaniu dowodowym - na podstawie art. 136 k.p.a., ocenić ewentualną zmianę w kontekście, możliwości powstania inwestycji.

Zatem potwierdziły się zarzuty skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.

Mimo to, Sąd nie uznał za konieczne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 zd. 2 p.p.s.a., albowiem przedmiotowa sprawa nie jest na tyle oczywista i bezsporna, aby działanie organu odwoławczego zakwalifikować jako rażące naruszenie procedury administracyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego [...] Sp. z o.o. w W., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr[...], Wojewoda zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

O należnym skarżącemu zwrocie kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na które składają się uiszczony wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) - orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1800).