Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 434/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Starosta W. na podstawie m.in. art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej "ups") orzekł o umieszczeniu skarżącego B. S. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł o umieszczeniu skarżącego w DPS. Następnie, jak wyjaśnił organ, Burmistrz B. K. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] orzekł o skierowaniu skarżącego do DPS (dla niepełnosprawnych intelektualnie) w W. poza kolejnością. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. została przekazana do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) we W. w celu umieszczania skarżącego w DPS. Wskazując na możliwość zabezpieczenia miejsca skarżącemu w DPS w W., organ stwierdził, że w tych okolicznościach należało orzec o umieszczeniu skarżącego DPS w W..

Od powyższej decyzji odwołanie złożył za pośrednictwem pełnomocnika skarżący, zarzucając rażące naruszenie zasad postępowania, poprzez wydanie decyzji przed datą prawomocnego rozpatrzenia skargi o wznowienie postępowania w sprawie [...], z tym ustaleniem, że PCPR działało pod wpływem błędu wywołanego działaniem [...] Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie ujawnił, że skarżący działa w sprawie przez pełnomocnika, któremu jeszcze dodatkowo nie doręczono decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., którą to otrzymał na swe stanowcze żądanie dnia [...] grudnia 2021 r. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi o wznowienie postępowania, a ponadto o niezwłoczne uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO w uzasadnieniu podniosło, że w świetle art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 685, dalej "ustawa o ochronie zdrowia psychicznego") Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś. n/W. (tj. szpitala gdzie przebywał skarżący i w którym to lekarz psychiatra rozpoznał u skarżącego upośledzenie umysłowe umiarkowane i stwierdził, że kwalifikuje się on do umieszczenia w dps dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie) był uprawniony do wystąpienia do Sądu Rejonowego we [...] z wnioskiem o umieszczenie skarżącego w DPS. Prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego faktycznie zastępuje zgodę osoby kierowanej i ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego. Nie jest ono jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce, bowiem to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego (odpowiedniego typu) dps. Organy administracji są związane postanowieniem sądu opiekuńczego i nie mogą kwestionować tego orzeczenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a ich obowiązkiem jest jak najszybsze wykonanie postanowienia sądowego w trybie administracyjnym. W realiach tej sprawy pozostało zatem wykonanie ww. postanowienia Sądu Rejonowego, poprzez wydanie przez właściwe organy decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej o profilu dostosowanym do jego stanu zdrowia oraz następnie wydanie decyzji o umieszczeniu w takim domu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji została wydana decyzja z [...] grudnia 2021 r. o skierowaniu skarżącego do DPS dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w W. poza kolejnością. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, jak stwierdziło SKO, zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa. Jednocześnie SKO podkreśliło, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie mogą być podnoszone argumenty podważające prawidłowość postanowienia Sądu Rejonowego. Również wniesienie skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] nie mogło w świetle art. 414 w zw. z art. 361 Kodeksu postępowania cywilnego ("kpc") stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi o wznowienie nie tamuje bowiem wykonania zaskarżonego postanowienia Sądu Rejonowego. Z tego powodu także zarzut wydania zaskarżonej decyzji przed datą prawomocnego rozpatrzenia skargi o wznowienie nie znajduje prawnego uzasadnienia. SKO podkreśliło również, że prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia treści art. 54 ust. 1 ups jest zachowane, gdy organ pomocy społecznej dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu opiekuńczego o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej. W następstwie wydania decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł też odwołanie. Ewentualne więc uchybienia wobec wymagań art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") były niekwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania, które nie miały wpływu na wynik sprawy. SKO zaznaczyło przy tym, że w aktach sprawy przesłanych do PCPR, a poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji nie ma zgłoszenia się do sprawy przez pełnomocnika skarżącego (jak też skargi o wznowienie postępowania), a pełnomocnictwo zostało złożone dopiero w odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. Ponadto SKO wskazało na niezasadność żądanie uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności, podkreślając że taki rygor nie został nadany zaskarżonej decyzji z dnia 9 grudnia

2021 r.

Na powyższą decyzję skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Skarżący zarzucił rażące naruszenie zasad postępowania poprzez pominięcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. została wydana pomimo braku, w aktach przedłożonych przez B. Ośrodek Pomocy Społecznej, dowodów na doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. pełnomocnikowi skarżącego. Skarżący podkreślił, że ustanowiony rygor natychmiastowej wykonalności nie zwalnia Dyrektora PCPR z obowiązku stosowania przepisów kpa. Podniósł również, że SKO powieliło naruszenie zasad postępowania jakich dopuścił się organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. SKO podkreśliło, że w sprawie dotyczącej skierowania skarżącego do DPS pełnomocnik skarżącego zgłosił swój udział w tej sprawie po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., która została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2021 r. i tym samym weszła do obrotu prawnego. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik skarżącego, a w efekcie postępowania odwoławczego prowadzonego z udziałem pełnomocnika skrzącego, decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. o skierowaniu do DPS została utrzymana w mocy. Jednocześnie decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, stąd, jak zaznaczyło SKO, nie istniały przesłanki uzasadniające oczekiwanie przez PCPR na zakończenie postępowania odwoławczego w sprawie skierowania do DPS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w sprawie umieszczenia skarżącego w DPS w W. .

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi między innymi art. 54 i 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.).

Na podstawie art. 54 ust. 1 ups osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku, gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (ust. 2a).

Zgodnie z kolei z art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl ust. 2, decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5.

Z przytoczonych regulacji wynika, że umieszczenia w domu pomocy społecznej związane jest z ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych.

Postępowanie w zakresie umieszczenia osoby w DPS jest podzielone na określone etapy. Pierwszy etap to etap kierowania do DPS, w którym organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu dla danej osoby kierowanej oraz położonego, z zastrzeżeniami określonymi w ustawie, jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Na tym etapie organ kierujący do domu działa jako organ faktu: bada wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, w tym danego typu, czy też zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ups). Decyzja o skierowaniu do placówki stanowi decyzję w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. Decyzja ta powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony

Kolejny etap umieszczenia w domu pomocy społecznej, to etap, w którym decyduje się de facto o prawie tj. o tytule prawnym do pobytu w domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 ups). Organ wydający decyzję o umieszczeniu w DPS nie rozstrzyga ponownie kwestii objętych badaniem na etapie wydawania decyzji o skierowaniu do DPS, i wobec tego w tym zakresie wiąże go decyzja o skierowaniu do DPS, co należy rozumieć, że wydając decyzję o umieszczeniu osoby wymagającej całodobowej opieki w konkretnym DPS do którego została skierowana ta osoba, jest on jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 887/19 i przywołane w nim stanowiska doktryny - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem Sąd Rejonowy we [...] z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich orzeczono o umieszczeniu skarżącego w DPS - bez jego zgody. Postanowienie to zostało wydane na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś. n/W., co odpowiada treści art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Na tej podstawie Burmistrz B. K. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. skierował skarżącego do DPS dla niepełnosprawnych intelektualnie w W. poza kolejnością. Wskazaną decyzją SKO we [...] utrzymało w mocy decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], a WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 433/22 oddalił skargę na ww. decyzje SKO (okoliczność znana Sądowi z urzędu). Podkreślić też należy, że decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. o skierowaniu skarżącego do DPS w W. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Uruchomiło to kolejny etap, będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, tj. etap umieszczenia skarżącego w DPS w W.. Rola organu w tej sprawie, jak podkreślono, sprowadzała się w istocie jedynie do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca. Stwierdzając możliwość zabezpieczenia miejsca skarżącemu w DPS w W. (patrz - Sprawozdanie DPS w W. za miesiąc listopad 2021 r. – k. 40 akt administracyjnych), organ prawidłowo więc orzekł o umieszczeniu skarżącego DPS w W..

Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzić należy, że nie mogły one doprowadzić do uchylenia decyzji w przedmiocie umieszczenia skarżącego w DPS w W.. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że o umieszczeniu skarżącego w DPS zdecydował sąd opiekuńczy, a nie organ administracji publicznej. Słusznie wskazało SKO w zaskarżonej decyzji, że prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże organy administracyjne. Zgodnie z treścią art. 365 § 1 kpa orzeczenie prawomocne sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sąd oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem organu pomocowego jest wykonanie powołanego postanowienia, gdyż organ ten jest - podobnie jak i skarżący, związany tym postanowieniem. Wniesienie natomiast skargi o wznowienie nie tamuje wykonania prawomocnego postanowienia. Wynika to wprost z treści 414 w zw. z art. 361 kpc. Zatem kwestia wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] i wiedzy o tym Starosty [...] nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Również wszelkie zarzuty dotyczące kwestii objętej zakresem przedmiotowym postępowania w sprawie skierowania skarżącego do DPS w W. i ewentualnych naruszeń prawa w tym postępowaniu - zakończonym decyzją Burmistrza B. K. z dnia [...] grudnia 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] lutego 2022 r. - nie mogą być rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu w sprawie umieszczenia skarżącego w DPS, skoro od decyzja o skierowaniu do DPS służy odrębny środek zaskarżania. Dotyczy to również kwestii nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących niniejszego postępowania podnieść należy, że decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. o skierowaniu do DPS został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, dlatego też nie było potrzeby oczekiwania przez Starostę W. na zakończenie postępowania odwoławczego w sprawie skierowania do DPS. Co do zaś kwestii daty doręczenia decyzji o skierowaniu do DPS (co jak wynika z wyjaśnień skarżącego nastąpiło [...] grudnia 2021 r.), to należy podnieć po pierwsze, że przepisy kpa wyraźnie rozróżniają wydanie decyzji od jej doręczenia. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny już z chwilą jej sporządzenia, wydania, a więc decyzja istnieje już w tym momencie, natomiast doręczenie decyzji oznacza wejście jej do obrotu prawnego i i wywołanie przez nią skutków procesowych (związanie organu, rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środka zaskarżania). Po drugie decyzja organu II instancji jest takim samym merytorycznym rozstrzygnięciem co decyzja organu I instancji. Nie budzi natomiast jakichkolwiek wątpliwości, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie umieszczenia strony w DPS wydana została po doręczeniu pełnomocnikowi strony decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. o skierowaniu do DPS, od której to pełnomocnik strony wniósł odwołanie. Ponadto jak podkreślono decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W tych okolicznościach, nie zaistniały więc warunki do skutecznego zakwestionowania tego, iż w sprawie wystąpiły podstawy do wydania decyzji w przedmiocie umieszczenia skarżącego w DPW w W., związane z uprzednim wydaniem decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS w W.. Również zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut braku ujawnienia PCPR we W. informacji przez B. Ośrodek Pomocy Społecznej, że skarżący działa w sprawie przez pełnomocnika. Należy podkreślić, że od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o umieszczeniu skarżącego DPS w W. pełnomocnik skarżącego wniósł skutecznie odwołanie, a następnie skargę do Sądu. Ponadto dla skutecznego zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony (jej pełnomocnika) w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takich konsekwencji skarżący w sprawie nie wykazał. Ewentualne więc uchybienia wobec wymagań art. 10 § 1 kpa, nie mogły być uznane, za mogące mieć istotny wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi, stwierdzając że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie oraz, że zarzuty strony nie mogły w sprawie odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.