Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1426/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 157 § 2, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 863/16 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. F. 1 120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Łd 863/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Marszałek Województwa [...], po rozpoznaniu wniosku S. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", udzielił ww. zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G.-Ł.

Wnioskiem z dnia 5 maja 2016 r. M. F. ([...]), prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu osób między innymi na ww. trasie G. – Ł., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z pominięciem należytej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO, działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując że ww. wniosek został złożony przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji z [...] listopada 2015 r. Zdaniem organu wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, co uniemożliwia uznanie go za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. F., wskazując na istnienie własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., podkreślając że z art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), zwanego dalej u.t.d., wynika, że postępowanie o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób prowadzone jest na wniosek przedsiębiorcy, zaś udzielone zezwolenie określa wyłącznie prawa i obowiązki przedsiębiorcy, na rzecz którego zostało wydane. Oznacza to, że żaden inny przedsiębiorca nie jest stroną tego postępowania. Ponadto z treści przepisów regulujących udzielenie przedmiotowego zezwolenia nie wynika także, aby jakikolwiek inny przedsiębiorca, niż ten, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie zwykłe, posiadał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym samym organ stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda, pozostaje bez wpływu na sferę jego uprawnień, jak i nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Skarżący posiada natomiast interes faktyczny, gdyż jako konkurencyjny przedsiębiorca wykonujący regularne przewozy osób na linii G.-Ł. nie chce aby przewozy takie – w oparciu o udzielone zezwolenie nr [...] – wykonywał S. S.

W skardze do WSA M. F. zarzucił SKO naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności sprawy i przyjęcie, że nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. – w sytuacji gdy udzielone tą decyzją zezwolenie na wykonywanie regularnego transportu osób na rzecz konkurencyjnego przedsiębiorcy odbywa się na tej samej trasie, przy wykorzystaniu tych samych przystanków i w oparciu o podobnie ustalony rozkład przyjazdów i odjazdów, co w konsekwencji rodzi uzasadnione obawy naruszenia prawa skarżącego do wykonywania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w sposób niezakłócony i wolny od nadmiernej konkurencji. Skarżący wskazał ponadto na niedokonanie w toku postępowania zwykłego wymaganej prawem analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób – w celu dokonania oceny, czy pojawienie się nowego usługodawcy na tym rynku nie zagrozi podmiotom już działającym, jak również poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postepowania na wniosek skarżącego – w sytuacji gdy posiada on interes prawny polegający na ochronie jego prawa do wykonywania działalności gospodarczej w sposób niezagrożony nadmierną, niszczącą konkurencją.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

WSA, oddalając skargę, przytoczyło art. 157 § 2, art. 61a § 1 oraz art. 28 K.p.a., podkreślając że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. W postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym tak rozumiany interes prawny należało ustalić w oparciu o przepisy powołanej wcześniej u.t.d. Sąd I instancji, dokonując analizy przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 u.t.d. wskazał, że postępowanie w sprawie o wydanie zezwolenia prowadzone jest wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy, zaś udzielone zezwolenie określa prawa i obowiązki tylko tego przedsiębiorcy, któremu zostało wydane. Tym samym SKO zasadnie uznało, że skarżący, który nie był stroną w postępowaniu zwyczajnym o udzielenie zezwolenia nr [...], nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego zezwolenia – które nie dotyczy jego sfery praw i obowiązków, a w szczególności w żaden sposób nie wpływa na zakres udzielonego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Za prawidłowe WSA uznał stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego z uwagi na możliwe skutki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dla interesu prawnego lub obowiązku podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym. Wskazano przy tym, że nawet ewentualne, hipotetyczne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej o udzieleniu S. S. zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego osób nie wywołałoby żadnych skutków na sferę praw i obowiązków skarżącego. Brak byłoby zatem jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy interesem prawnym a wynikiem postępowania nieważnościowego, co jest niezbędnym warunkiem uzyskania przymiotu strony. Natomiast wykazywany przez skarżącego interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania stanowi w istocie, jak słusznie uznał organ, wyłącznie interes faktyczny, gdyż M. F., jako konkurencyjny przedsiębiorca wykonujący regularne przewozy osób na linii G.- Ł. nie chce, aby przewozy takie wykonywał również S. S. – z uwagi na przewidywane zmniejszenie rentowności firmy skarżącego. Ta kategoria interesu nie umożliwia jednak skutecznego występowania w postępowaniu administracyjnym, czy to zwykłym, czy też nadzwyczajnym w charakterze strony postępowania. Przepisy u.t.d. nie gwarantują bowiem przedsiębiorcy, który otrzymał zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób, że będzie on jedynym przedsiębiorcą wykonującym działalność na danej trasie przewozowej, czy też, że prowadzona przez niego firma transportowa będzie uzyskiwała określony przychód.

Sąd I instancji, odnosząc się do powoływanego przez skarżącego art. 22a ust. 1 u.t.d. (jako źródła jego interesu prawnego) wskazał, że jest to przepis dotyczący okoliczności, które powinny, czy też mogą, skutkować odmową udzielenia przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Jest to zatem norma, której adresatem jest organ administracji, a konsekwencje zastosowania tej normy mogą mieć wpływ jedynie na interes prawny przedsiębiorcy starającego się o udzielenie zezwolenia, gdyż wystąpienie przesłanek o których mowa w tym przepisie może uniemożliwić wnioskodawcy otrzymanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Natomiast zdaniem WSA ewentualny nawet brak analizy wystąpienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. przez organ administracji, który prowadził postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia nie daje podstawy do twierdzenia, że doszło do naruszenia tej regulacji. W zakresie okoliczności wymienionych w tym przepisie organ orzeka bowiem w ramach uznania administracyjnego, zatem nawet ustalenie wystąpienia tych okoliczności nie obliguje organu do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Z przepisu tego nie wynika również uprawnienie dla przedsiębiorcy, który wykonuje przewozy regularne na linii, dla której zagrożeniem może być linia, będąca przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia, do żądania od organu administracji prowadzącego w tym zakresie postępowanie, aby dokonał oceny wystąpienia okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d., czy też w razie stwierdzenia istnienia tych okoliczności, aby wydał decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że SKO, rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia, w sposób prawidłowy dokonało ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy – w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, a motywy wydanego rozstrzygnięcia przedstawiło w uzasadnieniu, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną wywiódł M. F., reprezentowany przez adwokata, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest:

1. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie błędnej i niepełnej oceny całokształtu okoliczności sprawy i przyjęcie, że posiada w niniejszej sprawie jedynie faktyczny – a nie prawny – interes we wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, podczas gdy postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na wykonywanie przewozu osób przedsiębiorcy będącego konkurentem wnioskodawcy, dokonującemu przewozów na tej samej trasie, wykorzystującemu te same przystanki i o podobnie ustalonym rozkładzie przyjazdów i odjazdów – co rodzi uzasadnione obawy, że, z jednej strony, naruszone zostało prawo skarżącego do wykonywania działalności gospodarczej w sposób niezakłócony i wolny od nadmiernej konkurencji, z drugiej zaś, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie dokonano w sposób należyty wymaganej przepisami prawa analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, która ma na celu sprawdzenie, czy pojawienie się na danym rynku nowego usługodawcy nie zagrozi podmiotom dotychczas działającym na tym rynku, czego skarżący nie mógł kwestionować, jako że nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu; w konsekwencji wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jest konieczne dla obrony praw skarżącego, na które oddziałuje decyzja o udzieleniu konkurującemu przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie przewozów, a co za tym idzie, dotyczy interesu prawnego strony;

2. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 9 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22a u.t.d. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, w ślad za organami administracji, że skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie posiada interesu prawnego we wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego – mimo że służy to ochronie jego prawa do wykonywania działalności gospodarczej w sposób niezagrożony nadmierną, niszczącą konkurencją, a zatem nie jest to jedynie interes faktyczny, lecz interes prawny.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych postanowień, przekazanie sprawy SKO oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Analizując przedstawiony środek odwoławczy zauważyć należy, że podniesiono w nim zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż powołane zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Sądu tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdyby zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione. Nie zmienia to faktu, że zakres przeprowadzonego przez SKO postępowania (zaaprobowanego przez WSA) – które z uwagi na podniesione zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegało badaniu w postępowaniu kasacyjnym – determinowała treść i wykładnia szeregu wskazanych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa;

- art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., który stanowi że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że zaskarżone przez M. F. do Sądu I instancji postanowienie SKO przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy zezwolenia wydanego konkurencyjnemu przedsiębiorcy na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii, obsługiwanej również przez skarżącego (okoliczności niesporne). Podstawę prawną tego ostatniego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zestawiając ze sobą uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że organ administracji – w przeciwieństwie do Sądu I instancji – nie odniósł się w żaden sposób do treści istotnego dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Z kolei WSA ustosunkował się do powołanego przez skarżącego art. 22a ust. 1 u.t.d. jako źródło jego interesu prawnego, przyznając, że jest to:

- "przepis wskazujący na okoliczności, które, powinny czy też mogą skutkować odmową udzielenia przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym",

- "norma, której adresatem jest organ administracji, a konsekwencje zastosowania tej normy mogą mieć wpływ jedynie na interes prawny przedsiębiorcy starającego się o udzielenie zezwolenia, gdyż wystąpienie przesłanek o których mowa w tym przepisie może uniemożliwić wnioskodawcy otrzymanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym".

Przedstawione rozważania doprowadziły jednak Sąd I instancji do wniosku, że cyt. "ewentualny nawet brak analizy wystąpienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym przez organ administracji, który prowadził postępowanie w sprawie udzielenia S. S. zezwolenia (...) nie daje podstawy do twierdzenia, że doszło do naruszenia cytowanego przepisu". Swoje stanowisko WSA uzasadniło tym, że "w zakresie okoliczności wymienionych w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. ustawy organ orzeka bowiem w ramach uznania administracyjnego, zatem nawet ustalenie wystąpienia tych okoliczności, nie obliguje organu do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia". Wskazano ponadto, że "z przepisu tego nie wynika również uprawnienie dla przedsiębiorcy, który wykonuje przewozy regularne na linii, dla której zagrożeniem może być linia, będąca przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia, do żądania od organu administracji prowadzącego w tym zakresie postępowanie, aby dokonał oceny wystąpienia okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, czy też w razie stwierdzenia istnienia tych okoliczności, aby wydał decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia".

Z tak sformułowanym stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności inicjowane, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. wnioskiem strony jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej fazie dokonuje się oceny co do kwestii formalnych warunkujących wszczęcie postępowania, a dopiero na kolejnym etapie bada się, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt uznania przez organ, że strona nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania, powodował konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. bez możliwości badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły. Jak słusznie zatem uznał WSA, na tym etapie sprawy jej istota sprowadza się do kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy. O tym natomiast, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga na gruncie rozpoznawanej sprawy norma ogólna zawarta w art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady – osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Nie można jednak zgodzić się z przyjęciem a priori, że podmioty, które nie występowały w postępowaniu o wydanie, czy zmianę zezwolenia nie mają interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności tego zezwolenia. Może bowiem zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestię tę należy zatem badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu - prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 585/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wykazanie szczególnej staranności przy analizie opisanego wyżej problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w danym postępowaniu. Należy zatem w tym zakresie dokonać niezbędnych ustaleń oraz – uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy – rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony niezależnie od ustaleń przyjętych w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Niezależnie od oceny prawidłowości przedstawionego stanowiska Sądu I instancji dostrzec należy, że SKO – pomimo podniesionej w inicjującym postępowanie wniosku argumentacji strony o pominięciu należytej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób – nie odniosło się w żaden sposób do cyt. wyżej 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., ograniczając się do stwierdzenia w sposób ogólny na str. 4 zaskarżonego postanowienia, że:

- udzielone zezwolenie dotyczy wyłącznie sfery praw i obowiązków przedsiębiorcy, któremu je wydano, a żaden inny podmiot nie jest stroną tego postępowania.

- normy u.t.d. nie uzasadniają poglądu, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione na wstępie wywody WSA nie mogły w żaden sposób sanować braku przeprowadzenia postępowania w zakresie badania przymiotu strony przez pryzmat art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. O ile bowiem w odniesieniu do decyzji wydawanej w postępowaniu, którego końcowe rozstrzygnięcie kwestionuje w postępowaniu nadzwyczajnym skarżący, istotnie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem uznaniowym, to jego prawidłowość warunkuje prawidłowo przeprowadzone, szczegółowe postępowanie, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Przedstawione stanowisko potwierdza utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a,b u.t.d., należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Natomiast rozważania organów, pozbawione takiej analizy (podobnie jak w niniejszej sprawie) judykatura uznawała za zbyt ogólnikowe i przedwczesne – jako przeprowadzone w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy, podkreślając że nie wynika z nich, aby okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i rozważone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r. o sygn. akt II GSK 3242/17 oraz z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 69/08). W orzecznictwie zaakcentowano również, że przewidziana art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, b u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji – na co w niniejszej sprawie konsekwentnie powołuje się skarżący – nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu.

Zacytowane wyżej wywody Sądu I instancji, poczynione w odniesieniu do art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., nie mogły w żaden sposób sanować braku przeprowadzenia przez SKO niezbędnych ustaleń w omawianym zakresie. W rozpatrywanej sprawie zaskarżony wyrok zapadł w oderwaniu od indywidualnych okoliczności kształtujących sytuację prawną podmiotu skarżącego. Abstrakcyjne rozważania doprowadziły bowiem w tym przypadku do przyjęcia, że wnioskodawca dysponował wyłącznie interesem faktycznym, a w związku z tym nie był legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego konkurencyjnemu przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Przyjęte stanowisko nie zostało poparte konkretną, znajdującą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, argumentacją odnoszącą się bezpośrednio do stanu tej konkretnej sprawy.

W tej sytuacji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. okazały się w całości zasadne, rzutując jednocześnie na negatywną ocenę legalności podjętych w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. postanowień – które zostały wydane przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. W odniesieniu do twierdzeń SKO i WSA o przysługiwaniu skarżącemu jedynie interesu faktycznego należy podnieść, że podstawą interesu prawnego dla uznania przymiotu strony postępowania (art. 28 K.p.a) może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. W złożonej skardze M. F. powołał się na swój własny interes prawny, wywodząc go z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jest to powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego określony przewoźnik może skutecznie żądać ochrony swego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób innemu, konkurencyjnemu na tej samej linii podmiotowi – zyskując tym samym status strony postępowania. Z tej perspektywy przy ocenie legitymacji wnioskodawcy do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności udzielonego konkurencyjnemu przewoźnikowi zezwolenia odnieść należało się w szczególności do tego, jaka jest częstotliwość świadczonego przez skarżącego przewozu i czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są ewentualnie zbliżone (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 585/10).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 wyroku) i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Ze względu na opisane powyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił również w całości zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2016 r., jak również utrzymane w mocy tym rozstrzygnięciem postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt 2 orzeczenia). W tym zakresie uwzględniono żądanie sformułowane w złożonej skardze kasacyjnej. Z uwagi na braki w prowadzonym postępowaniu nie sposób było jednak przesądzić, czy strona skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności – co czyni przedwczesnym ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Kontrola sądowoadministracyjna w tym zakresie jest bowiem dopuszczalne jedynie w sytuacji prawidłowego, ustalonego przez organ w sposób niebudzący wątpliwości, stanu faktycznego – który to wymóg nie został spełniony w niniejszej sprawie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w sposób wyczerpujący wyjaśni – przez pryzmat art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. – kwestię interesu prawnego wnioskodawcy z uwzględnieniem całości okoliczności rozpatrywanej sprawy, dając temu wyraz zarówno w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, jak i w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania sądowego (1.120 zł) orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.