Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 455/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 301/11 w sprawie ze skargi K. G. i A. G. oraz E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011r. sygn. akt II SA/Kr 301/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a , oddalono skargi K. G. i A. G. oraz E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn. zm. - zwaną dalej u.p.z.p.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, po z. 1589) po rozpatrzeniu wniosku H. P. i B. P., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Zadaszenie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.". W jej uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie wszczęto wnioskiem stron z dnia [...] marca 2004r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. ustalono warunki zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2005r. utrzymało w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 23 października 2007r. (sygn. akt II Sa/Kr 19/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu l instancji oraz decyzję organu II instancji. W ponownie wydanej decyzji (z dnia [...] sierpnia 2009r. znak [...]) organ I instancji ustalił warunki zabudowy jednak decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia [...] października 2009 r., znak: [...]). W trakcie ponownego postępowania zostały uwzględnione wszystkie dyrektywy Kolegium i osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów, posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe i spełniająca wymogi ustawowe, uzupełniła sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną o aneks zawierający szczegółowo udokumentowane przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. W następstwie tego ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003r. Odnosząc się do uwag stron wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę uwzględniono zarówno zalecenia wynikające z wyroku WSA Krakowie z dnia 23 października 2007r., jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009r. Uprawniony urbanista w aneksie do analizy urbanistyczno - architektonicznej (z dnia 24 czerwca 2010r. i zaktualizowanym z dnia 21 lipca 2010r.) stwierdził, że według słownika języka polskiego "taras to rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu". Działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęte obszarem poddanym analizie określają cechy zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jakie powinny być kontynuowane na tym terenie. Są to działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi lub zbliżonymi, budynki posiadają balkony i tarasy ponadto występują balkony i tarasy w części lub w całości zadaszone np. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w związku z powyższym planowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Działka stanowiąca teren inwestycji położona jest w obszarze zabudowy - jednorodzinnej wolnostojącej o niskiej intensywności, wolnostojącej oraz "zabliźnionej". Uzupełnienie zabudowy stanowią towarzyszące jej budynki gospodarcze i garaże. Zadaszenie tarasu jest rozbudową budynku, który po rozbudowie (zadaszenie nad częścią tarasu) nie przekroczy parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Np. na dz. nr [...], zlokalizowany jest budynek jednorodzinny 3 kondygnacyjny, posiadający taras na poziomie l piętra, taras ten jest w części zadaszony balkonem przynależnym do ostatniej kondygnacji. Na dz. nr [...] i [...] zlokalizowany jest budynek jednorodzinny 3 kondygnacyjny, posiadający taras na poziomie l piętra, taras ten jest w części zadaszony balkonem przynależnym do ostatniej kondygnacji. Na dz. nr [...] zlokalizowany jest budynek jednorodzinny 3 kondygnacyjny, posiadający taras na poziomie l piętra, taras ten jest w części zadaszony dachem połaciowym o kącie nachylenia ok. 30° - 45°. Na dz. nr [...] zlokalizowany jest budynek jednorodzinny 3 kondygnacyjny, posiadający taras na poziomie l piętra, taras ten nie jest przykryty. Na dz. nr [...] zlokalizowany jest budynek jednorodzinny trzykondygnacyjny, posiadający dwa zadaszone balkony przynależne do l i II piętra. W tej sytuacji przyjęto, że samo zadaszenie, co do zasady, wpisze się w zastany stan zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Przedmiotowa inwestycja dotyczy zadaszenia części tarasu budynku jednorodzinnego na istniejącym budynku w obrysie istniejących ścian. W obszarze analizowanym występują budynki posiadające tarasy i balkony ponadto występują balkony i tarasy w części lub w całości zadaszone. Wskazano, że za właściwą kontynuację dachu należy uznać formę dachu połaciowego lub płaskiego, jaki posłuży do zadaszenia tarasu, jest to forma dachu występująca w obszarze analizowanym min. na budynkach: (dach płaski bud nr [...] na dz. nr [...] i [...], dach połaciowy bud. nr 3 na dz. nr [...]). Po przeprowadzonej analizie stwierdzono iż w.w. budynki posiadają formę architektoniczną, która pozwala na uznanie, że planowana inwestycja odpowiada kształtowi zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, a tym samym zabudowa tarasu odpowiadać będzie stanowi dotychczasowej zabudowy.

Odwołania K. G. i A. G. oraz E. T. i J. T. nie zostały uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał za słuszne zbadanie, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ l instancji. Zwrócono uwagę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r. sygn. Akt II Sa/Kr 19/06, którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd wiązały organ przy wydawaniu decyzji, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., podkreślając, że niezastosowanie się do wszystkich wskazań określonych w tym wyroku było główną przyczyną uchylenia poprzedniej wydanej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji. Uznano, że sporządzony w dniu 24 czerwca 2010r. kolejny aneks do analizy urbanistyczno - architektonicznej, którego ustalenia stały się podstawą obecnie kwestionowanej decyzji, uzupełnia materiał dowodowy w ten sposób, że wskazane wcześniej uchybienia zostały obecnie naprawione. W szczególności w aneksie do analizy zostało podane, że planowane zadaszenie nawiązuje do podobnych rozwiązań występujących w obszarze analizowanym. Zdefiniowano pojęcie tarasu i wymieniono działki, na których znajdują się budynki z tarasami, zadaszonymi tarasami lub balkonami, co zostało poparte dokumentacją fotograficzną. Podano również, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Zdaniem organu, w przypadku sporządzenia przez biegłego urbanistę analizy architektoniczno - urbanistycznej, która nie budzi wątpliwości z prawnego punktu widzenia, Kolegium nie ma podstaw, aby kwestionować jej merytoryczną treść. Ponieważ obecnie analiza wraz z aneksem stanowi w ocenie Kolegium kompletny i wiarygodny materiał dowodowy, należy uznać, że twierdzenia w niej zawarte zasługują na wiarę i mogą stanowić podstawę dla ustalania warunków zabudowy. Wskazano, że twierdzenia odwołującej się strony, o braku w obszarze analizowanym budynków posiadających zadaszone tarasy nie znajdują potwierdzenia w załączonej do aneksu dokumentacji fotograficznej. Kolegium zgodziło się z twierdzeniem zawartym w analizie, że taras może być rodzajem dużego balkonu, stąd też budynki posiadające balkony również mogły stanowić podstawę do porównań w ramach analizy zabudowy planowanej z istniejącą. Nie jest wobec tego błędem, że w analizie, jako tarasy, zostały określone elementy budynków stanowiące w istocie balkony lub loggie. Jako niezasadny uznano także zarzut, że planowane zamierzenie spowoduje podniesienie i tak już bardzo wysokiego, jak na obszar analizowany, wskaźnika powierzchni zabudowy przedmiotowej działki. Zadaszenie tarasu stanowi inwestycję realizowaną w ramach obrysu ścian istniejącego budynku, w żadnym stopniu nie wpływa więc na wskaźnik powierzchni zabudowy. Również według Kolegium nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, by przy ustalaniu warunków zabudowy nie powołano się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załączone do decyzji warunki zabudowy podają przy każdym ustalanym parametrze podstawę prawną z powołanego rozporządzenia. Jako niezasadny uznano zarzut o błędnym ustaleniu geometrii dachu dla planowanego zadaszenia. Możliwe jest bowiem alternatywne ujęcie tego parametru, jeżeli znajduje to uzasadnienie w porównaniu do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie z analizy wynika, że w obszarze analizowanym budynki kryte są zarówno dachami płaskimi, jak i połaciowymi. Sposób ustalenie tego parametru uznano zatem za słuszny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli K. G. i A. G., a także E. T. i J. T., a sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W skardze K. i A. G. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji zarzucając, że nie zostały "naprawione wykazane w poprzednich decyzjach uchybienia", gdyż niespełniony został podstawowy warunek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dokumentujący, że "inwestycja nawiązuje i stanowi kontynuację cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego." Zakwestionowano także akceptację przez Kolegium definicji ujednolicającą pojęcie "taras", "balkon" i "loggia", gdyż zdaniem skarżących są to pojęcia nie tylko w mowie potocznej, ale i w słownictwie technicznym określające odrębne elementy budowlane różniące się zarówno pod względem konstrukcyjnym jak i architektonicznym. Skarżący przedstawili własne rozumienie terminu "taras" przeciwstawiając go przyjętemu w zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę wskazaną przez siebie definicję tarasu uznali, że w rozpatrywanym terenie nie istnieje ani jeden taras zadaszony, a jedynie balkony i loggie, a więc nie można uznać, że "inwestycja nawiązuje i stanowi kontynuację cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego". Wskazali, że wydana decyzja o warunkach zabudowy tarasu narusza prawa osób trzecich, gdyż dopuszcza zabudowę w obrysie ścian stanowiących fundamenty dla płyty tarasowej. Ściana południowa stanowiąca część nośną płyty tarasowej znajduje się w części na terenie nie będącym własnością inwestora, a zatem jakiekolwiek konstrukcje budowlane w obrębie tej ściany naruszają prawo własności osób trzecich i jako takie nie mogą być realizowane. W opinii skarżących decyzja w swej treści wykracza w sposób zdecydowany poza wniosek inwestora i pod nazwą "zadaszenie tarasu" wydane zostały warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego, co wynikać miało z treści decyzji, gdyż na stronie 3 wiersz 29 użyte zostało dosłownie stwierdzenie: "Zadaszenie tarasu jest rozbudową budynku".

W skardze złożonej przez E. i J. T. zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego. W ramach zarzutów prawnomaterialnych wskazano jako naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wbrew wymogom określonym w tym przepisie i nie uwzględnienie zasady "dobrego sąsiedztwa", a także art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez nie uwzględnienie zasady "ładu przestrzennego", jako podstawy działań organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym dla zadaszenia tarasu a właściwie rozbudowy domu, nadto jej art. 1 ust. 2 pkt 7 w zakresie ograniczania wykonywania prawa własności strony skarżącej i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie geometrii dachu.

W ramach zarzutów procesowych wskazano art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a, art. 80 K.p.a., art. 15 k.p.a., wydanie w dniu [...] września 2010r. dwóch decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących "zadaszenia tarasu domu przy ul. [...] " oraz "rozbudowy domu przy ul. [...] " sprzecznych w swej treści w odniesieniu do linii zabudowy budynku przy ul [...] i w oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Zdaniem skarżących uszło uwadze Kolegium, że aneks z dnia 24 czerwca 2010r. opracowany przez uprawnionego architekta zawiera sprzeczne ustalenia, ponadto nie spełnia wymogów prawdy obiektywnej. Zakwestionowano przyjętą w nim definicję ujednolicającą pojęcia "taras", "balkon" i "loggia" twierdząc, że nie pozwala ona na odróżnienie tych obiektów i jest sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, przez co zarówno decyzja organu l instancji jak i decyzja organu II instancji akceptująca powyższy aneks sprzeczny w swej treści narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Zauważono, że wobec braku dokumentacji potwierdzającej istnienie tarasów na dz. [...] (skarżących), na dz. nr [...], [...], [...] nie jest uprawnione twierdzenie o wypełnieniu zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007r., dotyczącym inwestycji "Zadaszenia tarasu na działce Nr [...] z wniosku Państwa H. i B. P.". Podkreślono, że ustawodawca w art. 15 k.p.a. wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu l instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku zaskarżonej decyzji organ odwoławczy oparł się jedynie na ustaleniach przeprowadzonych przez organ l instancji, a zaaprobowana przez organ II instancji definicja ujednolicająca taras z balkonem i loggia, pozwalająca na zadaszenie balkonu przez balkon wyższego (najczęściej) piętra, jako równoważne z zadaszeniem tarasu nie ma uzasadnienia w prawie budowlanym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie naruszają prawa. Podkreślił, że ustalenia zapadłe w innej sprawie przedmiotowo różnej - a chodzi tu o ustalenia w warunków rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony wejścia, których dotyczy wyrok tut. Sądu z dnia 6 marca 2008r. (sygn. akt II Sa/Kr 1155/07) dla sprawy niniejszej nie mają znaczenia. Zauważył, że sprawa warunków dotyczących zadaszenia tarasu była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia z dnia 23 października 2007r.,sygn.akt II Sa/Kr 19/06). W wyroku tym, uchylając poprzednio wydane decyzje Sąd zalecił ustalić czy zadaszenie istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym w zabudowie dwurodzinnej (bliźniaczej) spowoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, czy realizacja nowej zabudowy spełni warunek zachowania ładu przestrzennego przez utrzymanie, albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni, czy prawidłowo został ustalony obszar analizy urbanistyczno-architektoniczne, a także dokonać wnikliwej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na wadliwość uzasadnienia decyzji, w których nie wyjaśniono stronom dlaczego uznano, iż zabudowa tarasu odpowiada stanowi dotychczasowej zabudowy, cechom i parametrom o charakterze urbanistycznym i architektonicznym występującym w analizowanym terenie, a także, które z budynków w poddanym analizie obszarze posiadają cechy, wskaźniki, gabaryty oraz formę architektoniczną pozwalającą na uznanie, że planowana inwestycja odpowiada kształtowi zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu. Oceniając materiał dowodowy sprawy w postępowaniu prowadzonym po wyroku WSA w Krakowie Sąd I instancji wskazał na uzupełniającą analizę urbanistyczno-architektoniczną, która była przedmiotem kontroli organu II instancji. Na dowód tego przytoczył obszerny cytat z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium ("sporządzony 24 czerwca 2010r. kolejny aneks do analizy urbanistyczno - architektonicznej, którego ustalenia stały się podstawą obecnie kwestionowanej decyzji, na powyższe pytania odpowiada i uzupełnia materiał dowodowy w ten sposób, że wskazane wcześniej uchybienia zostały obecnie naprawione. W szczególności w aneksie do analizy zostało podane, że planowane zadaszenie nawiązuje do podobnych rozwiązań występujących w obszarze analizowanym. Zdefiniowano pojęcie tarasu i wymieniono działki, na których znajdują się budynki z tarasami, zadaszonymi tarasami lub balkonami, co zostało poparte dokumentacją fotograficzną. Podano również, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym"). Zdaniem Sądu I instancji nie można było zarzucić Kolegium dowolności w ocenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, naruszenia logicznego rozumowania, czy doświadczenia życiowego. Zauważono, że jeżeli wspomniane zasady nie są naruszone Sąd nie ma prawa oceny tej zakwestionować i zastąpić ją własną oceną, gdyż ocena dowodu należy zgodnie z art. 80 k.p.a. do orzekającego organu. Kontrola sądowa tej oceny może sprowadzać się natomiast do sprawdzenia, czy organ nie naruszył norm prawa procesowego i przywołanych zasad.

Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżących pojęcia "tarasu" zastosowanego przez rzeczoznawcę w analizie Sąd uznał, że chcą oni przeforsować własną definicję tego pojęcia. Zauważył, że nie ma legalnej definicji takiego obiektu czy części obiektu budowlanego, który w języku potocznym określa się "tarasem". Pojęcie "tarasu" jest używane w przepisach prawa (np. rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U.nr .75 póz .690 z póżn.zm., w którym używa się bez definiowana takich pojęć jak taras, galeria, balkon czy loggia) jednak w braku legalnej definicji jest możliwe odniesienie tego pojęcia do powszechnego jego rozumienia. Sąd zauważył, że interpretowanie określenia "taras" przez różnych autorów różnie nie świadczy o tym, że definicja jedna jest lepsza od drugiej, a w sprawie jest oczywiste, o jaką część budynku chodzi. Podkreślił, że obecnym uczestnikom rozprawy okazano obiekt, który ma ulec zadaszeniu przedstawiony na załączniku graficznym. Jest to część budynku mieszkalnego, pod którą znajdują się pomieszczenia gospodarcze. Jest też oczywiste, że ta część budynku określana mianem "tarasu" nie jest położona od frontu budynku.

W związku z próbą kwestionowania przez skarżących G. linii zabudowy Sąd I instancji zwrócił uwagę na pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym z § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii Istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z przepisów nie wynika obowiązek wyznaczenia linii zabudowy zarówno od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, jak i z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Jako potwierdzenie poglądu, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publiczne wskazano wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011r. II OSK 174/10 CBOS.

Sąd I instancji wskazał nadto, że dla zachowania funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczne istnienie na działach sąsiednich (w szerokim rozumieniu sąsiedztwa) identycznych obiektów jak planowany. Przez zachowanie tych funkcji należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu (§ 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Kontynuacja funkcji ma miejsce wtedy, gdy nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Analiza wykazała, że wybudowanie zadaszenia nad istniejącą częścią budynku mieszkalnego zwaną tarasem nie zakłóci ładu przestrzennego.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżących G., że decyzja w swej treści wykracza w sposób zdecydowany poza wniosek inwestora i pod nazwą "zadaszenie tarasu" wydane zostały warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego. Zarzut skarżących G., że decyzja narusza prawa osób trzecich, gdyż dopuszcza zabudowę w obrysie ścian stanowiących fundamenty dla płyty tarasowe, uznano za bez znaczenia dla postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu z 2003r). Natomiast zarzuty skargi E. T. potraktowano jako polemikę z definicją tarasu, a przedmiotem sprawy nie jest zamiar budowania tarasu lecz zadaszenia nad istniejącą częścią budynku nazywaną tarasem. Odnosząc się do zarzutów naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 80 i art. 15 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skargi Kolegium dokonało oceny analizy architektoniczno - urbanistycznej i jej uzupełnień i dowód ten uznało za wiarygodny. Sąd powtórzył, że skarżący chcą ocenę organów zastąpić własną oceną ale taka możliwość nie jest dopuszczona przez prawo. Jako niejasny uznano zarzut art. 15 k.p.a. i przyjęto, że skarga naruszenie tego przepisu upatruje w tym, że organ odwoławczy "oparł się jedynie na ustaleniach przeprowadzonych przez organ l instancji" i zaaprobował wadliwą definicję tarasu. Sąd wyjaśnił, że zasada dwuinstancyjności polega na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę a nie ogranicza się do kontroli stanowiska organu l instancji i tak było w sprawie niniejszej. Kolegium w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed organem l instancji ponownie rozpoznało sprawę i wydało zaskarżoną decyzję. To ponowne rozpatrzenie sprawy nie musi oznaczać, że organ odwoławczy nie może podzielić stanowiska organu l instancji.

W skardze kasacyjnej, działający w imieniu E. T. uprawniony pełnomocnik zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie:

art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z :

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie M.I.) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010r. nr [...] brak było prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, brak wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, brak konkretnego wskazania odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem, brak wskazania, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkty odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", brak uzasadnienia dla przesunięcia granic obszaru analizowanego w stosunku do jego centrum, jakim powinna być działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zaś cechy zabudowy planowanej inwestycji zostały wyznaczone z wykorzystaniem cech obiektów dostępnych z innej drogi publicznej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia M.I. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w decyzji organu I instancji określono, jako kierunek kalenicy dachu dach prostopadły w stosunku do ogrodowej elewacji budynku wbrew wymogowi naruszonego artykułu.

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 §1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia M.I. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że na skutek niewłaściwie ustalonego obszaru analizowanego, a więc w oparciu o wadliwie wykonaną analizę, organ I instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i wydał decyzje bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało tym, że orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę, a dodatkowo, w wydanej decyzji nie zawarł żadnych rozważań, co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego, zaś wadliwie wytyczenie tego obszaru miało istotny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania skutkują naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewykonania zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 19/06.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia M.I. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że w zakresie projektowanej inwestycji budowlanej zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – wobec zabudowy już istniejącej, podczas gdy obiekty w obszarze analizowanym mają inny charakter niż planowana inwestycja.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się kolejno do przedstawionych zarzutów, zasadniczo powtarzając argumentację zamieszczoną w jej petitum, a dodatkowo przywołując na potwierdzenie swoich racji orzecznictwo sądów administracyjnych. Uzupełniając pierwszy z zarzutów procesowych podniesiono, że granice obszaru analizowanego wskazano w załączniku graficznym do decyzji lecz nie wskazano tego w samej decyzji, jak też nie wskazano w niej szerokości frontu działki objętej wnioskiem ani w jej załącznikach tekstowych. Organ nie wyjaśnił także przesłanek, jakim kierowano się wyznaczając granice odległości od działki analizowanej oraz jaka to jest odległość. Zauważono, że z załącznika graficznego do decyzji wynika, iż przyjęte odległości są różne w stosunku do poszczególnych boków działki analizowanej, a więc działka objęta wnioskiem nie leży w centrum obszaru poddanego analizie, a przyczyna tego nie została wyjaśniona. Strona pozbawiona został zatem wiedzy, dlaczego obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób.

Zwrócono nadto uwagę, że organ nie wskazał dokładnie, które z działek sąsiednich zawierających się w obszarze analizowanym, będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań nowej zabudowy". Wymieniono bowiem działkę nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], jako określające cechy zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednocześnie jednak wskazano, że cechy brane pod uwagę dla dokonania doboru cech podobnych wynikają z zabudowy działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Przy tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka analizowana. Brak jest zatem w decyzji organu I instancji jednoznacznego wskazania, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkty odniesienia dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Omawiane uchybienia stanowiły jednocześnie, według skarżącego kasacyjnie, o naruszeniu przepisów k.p.a. wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy obszar analizowany został wyznaczony sprzecznie z obowiązującymi przepisami nie zostały wypełnione obowiązki wynikające dla organów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skutkowało to także naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego znalazłyby się w nim prawdopodobnie i inne działki, a więc ich właściciele nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i nie brali w nim czynnego udziału.

Brak odniesienia się w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do przyczyn wyznaczenia w przyjętych w załączniku graficznym granic obszaru analizowanego, szerokości frontu działki, odległości granic obszaru analizowanego od granic działki analizowanej, czy też umieszczenie działki analizowanej w nierównych odległościach od granic tego obszaru, nie wskazanie w sposób jednoznaczny działek wyposażonych w obiekty o charakterystyce istotnej z punktu widzenia oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania budowy uznano za naruszenia obowiązku sporządzenia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynikającego dla organu z treści art.107 § 1 k.p.a. Zwrócono uwagę, że uchybienia tego nie może usprawiedliwiać zgromadzony już wcześniej materiał dowodowy sprawy, w tym wcześniejsze analizy architektoniczno-budowlane, ponieważ każda decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest odrębną decyzją, dla której przygotowania wymagane jest każdorazowe sporządzenie nowej dokumentacji, a nie ma podstaw prawnych do korzystania ze starych map czy analiz urbanistyczno-architektonicznych. Powołano się w tym miejscu na wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2009r. sygn. II SA/Łd 432/09 publ. Legali.

Przechodząc do kolejnego zarzutu procesowego wskazano, że ustalenie kierunku kalenicy dachu, jako dach prostopadły w stosunku do ogrodowej elewacji budynku, jest nieprawidłowe w stosunku do brzmienia § 8 rozporządzenia M.I. Elewacja frontowa, o której tam mowa nie jest tożsama z ogrodową elewacją budynku, a nadto nie jest to precyzyjne ustalenie, gdyż ogród na działce objętej wnioskiem zlokalizowany jest wokół całego budynku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie istotnym uchybieniem procesowym było niewykonanie zaleceń zawartych w przytoczonym w petitum skargi kasacyjnej wyroku WSA w Krakowie. Organ nie wykonał zaleceń dotyczących ustalenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, a uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nadal nie zawierają wskazań, co do prawidłowości ustalenia tego obszaru. W zaleceniach zawartych w wyroku z dnia 23 października 2007r. Sąd zwrócił uwagę, na to, że w żadnej części decyzji nie wyjaśniono stronom, jaka jest w istocie powierzchnia obszaru analizowanego, a strony nie posiadały wiedzy, czy obszar ten wynosi 50 metrów, czy też więcej, a co za tym idzie, które działki i usytuowane na nich obiekty budowlane i z jakich przyczyn zostały uznane za nieruchomości sąsiednie. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wywiódł, iż Sąd ten nie uzasadnił w sposób merytoryczny przyczyn, dla których oddalił skargę E. T., a w tym zakresie ograniczył się do przyznania racji stanowisku organu odwoławczego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do stanowiska skarżących A. i K. G. odniósł się lakonicznie pominąwszy ustosunkowanie się do zarzutów w niej postawionych. przez Natomiast obszerną część uzasadnienia stanowi przytoczenie fragmentu uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej i uznanie bez głębszego wyjaśnienia, że ustalenia w niej poczynione są prawidłowe i właściwe. Skarżący kasacyjnie zakwestionował także stanowisko Sądu I instancji zajęte wobec dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "taras", gdyż stwierdzenie, że istnieje wiele definicji tego pojęcia, a przyjęta przez organ jest właściwa, nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia. Uzasadnienie to nie wskazało zatem przyczyn prawnych, dla których zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów materialnoprawnych podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakoby strona skarżąca chciała przeforsować własną definicję pojęcia "taras", tymczasem takiej definicji legalnej brak w przepisach. Skarżący kasacyjnie zauważył, że w przepisach prawa wymienia się, jako odrębne, pojęcia takie jak loggia, balkon, taras, galeria, a więc zakładając racjonalizm ustawodawcy należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame. Podkreślono, że opinię architektoniczną sporządza fachowiec, który powinien dogłębnie przeanalizować ustalenia w zakresie podobieństw pomiędzy tarasem, balkonem i loggią. Pobieżne ustalenie, że balkon, loggia i taras są pojęciami tożsamymi nie może stanowić podstawy ustalenia, że zadaszenie tarasu na działce analizowanej będzie odpowiadać dotychczasowej zabudowie. W szczególności jest tak dlatego, że jako rodzaj zadaszenia, które jest dla organu wyznacznikiem cech, jakie maja być kontynuowane, organ akceptuje zadaszenie kolejnym balkonem położonym wyżej, a nie dachem, co jest przedmiotem analizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zauważono, że w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem nie wykazano, aby planowana inwestycja wykazywała znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z warunków do obiektów istniejących w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. P. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia przez organ metody wyznaczenia obszaru analizowanego zauważył, iż Sąd I instancji uznał sporządzony aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej, jako naprawiający wcześniejsze uchybienia. W aneksie tym wyjaśniono, że planowane zadaszenie nawiązuje do podobnych rozwiązań występujących w obszarze analizowanym. Zdefiniowano pojęcie tarasu i wymieniono działki, na których znajdują się budynki z tarasami, zadaszonymi tarasami lub balkonami, co zostało poparte dokumentacją fotograficzną. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono, dlaczego obszar analizowany nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji, a jedynie zarzucano brak przedstawienia metodologii, którą kierował się organ. Jednakże wszystkie ustalenia organu można odczytać z obowiązujących przepisów oraz wydanej decyzji i dołączonej do niej analizy. Zauważono, że obszerne orzecznictwo przywołane przez skarżącego kasacyjnie nie potwierdza jego stanowiska, gdyż zauważa się w nim, iż przy ustalaniu obszaru analizowanego należy kierować się racjonalnością urbanistyczną, która pozwala na przyjęcie np. szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze strony działki objętej wnioskiem, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Także drugi z zarzutów, polegający na nieodniesieniu się Sądu I instancji do zarzutów skarżących uznano za niezasadny. Podzielenie stanowiska organu, które zaprezentowane zostało obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było bowiem wyrażeniem stanowiska przez Sąd I instancji. Natomiast kwestionowanie sądowej oceny przez próbę narzucenia mu własnego zdania nie jest dopuszczalne, a zarzut taki jest nieskuteczny. Zarzut błędnego utożsamiania tarasu i balkonu, zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jest oczywiste, jaka część budynku zostać ma zadaszona. Nadto nie wykazano w skardze kasacyjnej, jak zakwalifikowanie zamierzenia konstrukcyjnego, jako balkon czy też taras na wpłynąć na odmienność, co do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne jest w istocie niewielkie i nie może doprowadzić do rzeczywistej utraty podobieństwa nieruchomości, dla której została wydana sporna decyzja w stosunku do nieruchomości sąsiednich.

W dodatkowym piśmie z dnia 7 czerwca 2013r. uczestnik postępowania podtrzymał swoje stanowisko i powołał się ponownie na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może konkretyzować zarzutów w niej postawionych ani ich domniemywać. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany, jako jego niewłaściwe zastosowanie, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ramach tej drugiej podstawy kasacyjnej obszernie rozbudowano zarzuty obejmujące naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów ustawy o ustroju sądów administracyjnych, jak i procedury sądowoadministracyjnej. Za błędne uznano oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego i procesowego ze strony organu. Zarzuty te zasadniczo sprowadzić można do zakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie wykonania przez organ wytycznych zawartych w wyroku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 19/06 i zaniechania wskazania powierzchni obszaru analizowanego, a także sposobu jego ustalenia.

Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego ma bezspornie istotne znaczenie dla legalności decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany stanowi bowiem podstawę do ustalenia przesłanek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie M.I.). Po jego myśli, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Konieczność kontroli prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a przede wszystkim konieczność wyjaśnienia stronom, jaką ten obszar obejmuje powierzchnię wynikała z wytycznych zawartych w pierwszym z wydanych w sprawie wyroków Sądu I instancji. W następstwie tego wyroku został sporządzony aneks do analizy architektonicznej z dnia 1 kwietnia 2009r. a w nim w pkt 3 stwierdzono, że szerokość frontu terenu działki nr [...] wynosi 17 m, a jej trzykrotność 51 m. Granice obszaru analizowanego ustalono kierując się potrzebą zbadania typologii zabudowy położonej w sąsiedztwie poszerzając je do około 60-65 m ze względu na charakter zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (vide aneks do analizy z dnia 1 kwietnia 2009r. a także uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2009r. nr [...]).

Powyższe świadczy o tym, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy zawierała wszystkie niezbędne dane, których braku dopatruje się autor skargi, a Sąd I instancji, w ramach zgromadzonego materiału dysponował wyjaśnieniem, co do wielkości obszaru analizowanego i przesłanek wyznaczenia go w określonym kształcie. Jednakże mimo zaniechania ponownego wyjaśniania (na dalszych etapach postępowania) tej samej kwestii Sąd I instancji nie został pozbawiony możliwości kontroli prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalności aktu lub czynności organu administracji na podstawie akt sprawy. Ocenia więc ich zgodność z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie na podstawie całości zgromadzonego tam materiału dowodowego.

Natomiast stanowisko prezentowane w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Łodzi jest słuszne o tyle, że załączniki wymienione w § 9 ust. 1 rozporządzenia M.I. stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Wymagane jest zatem każdorazowe ich dołączenie do decyzji mimo, że jest ona już kolejną, wydawaną w sprawie. Analiza urbanisty powinna odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Każdorazowa decyzja organu musi bowiem uwzględniać stan faktyczny i prawny z momentu jej wydawania. Jednak jeśli przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego poddawanego w kolejnych analizach są już znane organowi, zostały ocenione, a wyznaczenie obszaru analizowanego nie uległo zmianie w toku postępowania, brak powtórzenia każdorazowego wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się urbanista wyznaczając obszar analizowany, nie stanowi w przypadku kontrolowanej sprawy istotnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uchybienia. Ograniczenie czynności organu w kolejnym postępowaniu do niezbędnych, wymagających uzupełnienia kwestii, bez obowiązku powtórnego przeprowadzenia działań uznanych już za dokonane, pozostaje w zgodzie z zasadą ekonomii i szybkości postępowania. Przypomnieć można, że szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Konsekwentnie do powyższego nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że nie zebrano i nie rozważono pełnego materiału dowodowego dotyczącego obszaru analizowanego.

Nie można też przyjąć za zasadne twierdzenie, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. W analizie urbanistycznej zaaprobowanej przez organ odwoławczy przedstawiono zarówno odległość granic obszaru analizowanego jak i przyczyny, dla których takie granice zostały przyjęte. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z tak niewielkim odchyleniem od niezbędnego minimum (60-65 metrów), że jest to bez mała uwzględnienie gramatycznego zapisu treści § 3 rozporządzenia M.I. Urbanista wyjaśnił nadto, iż granice obszaru analizowanego wyznaczył kierując się potrzebą zbadania typologii zabudowy położonej w sąsiedztwie poszerzając je ze względu na charakter zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zważyć przyjdzie, że poszerzenie obszaru analizowanego nie spowodowało zróżnicowania występującej tam zabudowy ani pod względem funkcji ani też jej struktury.

Zapis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni analizy, jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla warunków zabudowy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia M.I. wytyczne dla ustalenia granic obszaru analizowanego określono, natomiast jedynie, jako minimalne. W zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Ze stanowiska piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Komentarz publ. LEX i cyt. tam wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Jednocześnie też, wobec kwestionowania w skardze kasacyjnej obszaru analizowanego pod względem regularności kręgu otaczającego działkę inwestora należy przypomnieć, a co w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest podkreślane, iż z omawianej regulacji nie wynika bynajmniej, by działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musiała znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie § określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Takie stanowisko jest niewątpliwie słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji § 3 rozporządzenia M.I. faktycznie umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy (por. cyt. wyżej komentarz Alicja Plucińska-Filipowicz).

Z tego powodu nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia M.I., jako skutku niezakreślenia w sposób prawidłowy analizy terenu oraz braku uwzględnienia w odpowiednich relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych tak, aby rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Tym samym nie miał też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez organy, a w konsekwencji tego, w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. również przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. Wypełniono w omówionym zakresie wskazania zawarte w wyroku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 19/06 kontrolując wielkość i sposób wyznaczonego obszaru analizowanego i zasadnie uznano wyznaczenie tego obszaru, jako zgodne z regulacją zawarta w § 3 rozporządzenia M.I.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także argumentów skarżącego kasacyjnie, co do braku wypełnienia przez Sąd I instancji obowiązku wynikającego z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest brakiem zaprezentowania stanowiska przez sąd przedstawienie odmiennej, niż spodziewa się skarżący, oceny stanu faktycznego, czy prawnego. To, że podzielono stanowisko organu odwoławczego nie oznacza, że Sąd nie dokonał samodzielnej oceny spornych w sprawie kwestii lecz że przyjął, jako swój, wyrażony w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, pogląd. Nie można nadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, by Sąd I instancji sporządził motywacyjną część orzeczenia w sposób niepełny. Zważyć przyjdzie, że w postępowaniu przed Sądem I instancji skarżący (obecnie skarżący kasacyjnie) nie podnosili zarzutu braku wyjaśnienia przyczyn wyznaczenia granic obszaru analizowanego zaprezentowanego w załącznikach graficznych i w treści skarżonej decyzji. Nie zostało to więc traktowane jako kwestia sporna przed Sądem I instancji. Mimo tego, po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a, prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, a przy tym należyte wykonanie wytycznych poprzedniego wyroku, bez względu na stanowiska prezentowane przez strony, powinna zostać przez Sąd I instancji rozważona. Jednak w takiej sytuacji, gdy strony nie podnosiły żadnych uwag, co do uzupełniającego materiału dowodowego ocenionego już w przez organy, sąd administracyjny wykraczając w ramach kontroli poza przedstawione przez strony stanowiska nie ma obowiązku zamieszczenia swoich rozważań w pisemnych motywach zapadłego wyroku. Spoczywa na nim taki obowiązek jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględniałby skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009r. sygn. akt II FSK 1387/07 publ. LEX nr 475258). Tak też nie można przypisać Sądowi I instancji uchybień w zakresie nienależytego sporządzenia części motywacyjnej zaskarżonego wyroku.

Zarzut dotyczący nieprawidłowości w określeniu kierunku kalenicy dachu, a więc zarzut nieuwzględnienia w całości wymagań zawartych § 8 rozporządzenia M.I. nie mógł być również uznany za skuteczny w warunkach niniejszej sprawy. Przypomnieć tu należy, że w decyzji o warunkach zabudowy nie dokonuje się zatwierdzenia konkretnego projektu planowanej inwestycji. Rolą tej decyzji jest natomiast przedstawienie informacji o możliwościach zmiany zagospodarowania terenu, na którym inwestor realizować chce nowe zamierzenie. W informacji tej uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wszelkie unormowania ustawy planistycznej, jak też rozporządzenia wykonawczego, odnoszące się do nowej zabudowy, co do zasady dotyczą także rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów budowlanych, z tym iż przyjmuje się, że dokonując analizy obszaru sąsiadującego z działką inwestora, przede wszystkim należy brać pod uwagę już istniejący obiekt na działce inwestora, a dopiero w następnej kolejności albo gdy jest to uzasadnione konkretnymi okolicznościami, odnosić się do pozostałej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym.

Przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy było zadaszenie zlokalizowanego już i istniejącego tarasu w budynku inwestora. Inwestycja ta dokonana być miała od strony przeciwległej, niż front działki. Nie można zatem uznać za istotną wadę decyzji o warunkach zabudowy, w której wymagania nowej zabudowy w postaci kierunku kalenicy dachu sprecyzowano z odniesieniem do konkretnej, istniejącej już sytuacji. Dla oceny zasadności tego zarzutu istotne jest nadto, że w treści art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. ustawodawca nie zawarł wymagań wyznaczenia geometrii dachu poprzez wskazanie jego kierunku w stosunku do frontu działki. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje już ugruntowany pogląd, co do tego, że przepisy rozporządzenia wykonawczego nie mogą być tak traktowane, jak gdyby miały one pierwszeństwo przed ustawą, a zwłaszcza Konstytucją, przy czym niedopuszczalne jest niczym nieusprawiedliwione, nadmiernie formalistyczne, szkodzące inwestowaniu podejście do kwestii analizy urbanistycznej, które mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia zabudowy objętej wnioskiem inwestora, stanowiąc w istocie hamulec dla budownictwa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., II OSK 941/10, publ. CBiOS).

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, by sporna decyzja o warunkach zabudowy naruszała w sposób istotny wymagania wynikające z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia M.I.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt w zw. z § 3 rozporządzenia M.I. zauważyć trzeba, iż opiera się on zakwestionowaniu przyjętych przez uprawnionego urbanistę i zaakceptowanych przez organ (a także w ramach kontroli sądowoadministracyjnej przez Sąd I instancji) cech podobieństwa pozwalających na wyznaczenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieprawidłowe zdefiniowanie pojęcia "taras" uniemożliwiało ustalenie kontynuacji niezbędnych dla wyznaczenia podobieństwa cech architektonicznych. Autor skargi kasacyjnej wymienia w tym zakresie wszystkie niezbędne dla ustalenia podobieństwa elementy, o których mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.g. Jednakże zarzut ten, tak jak został przedstawiony w skardze kasacyjnej, nie pozwala na jego pełną ocenę przez Sąd II instancji. Nie jest bowiem wyjaśnione z jakich przyczyn skarżący kasacyjnie neguje cechy podobieństwa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów architektonicznych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynie można uznać, że jest to próba polemiki z podobieństwem, co do formy architektonicznej. Próba ta, wobec zaczepienie jedynie definicji tarasu przyjętej przez organy, nie może być uznana za trafną. Jak słusznie podane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sprawie jest oczywiste o jaką część budynku chodzi. Kwestionowana przed Sądem I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy nie dotyczy budowy tarasu lecz jego zadaszenia. Bez względu jaką nazwę nada organ tej istniejącej już zresztą części budynku, która zostanie zadaszona, istotą sprawy jest, by zadaszenie to harmonizowało z dotychczasową zabudową występującą na obszarze analizowanym. Skarżący kasacyjnie tej istotnej w sprawie okoliczności nie zdołał zakwestionować. Jego subiektywne przekonanie o naruszeniu ładu przestrzennego poprzez wykonanie zadaszenia istniejącego na działce inwestora tarasu nie stanowi wystarczającego argumentu, przemawiającego za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż kontrola decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była pełna i rzeczywista, z uwzględnieniem kryterium legalności, co odpowiada obowiązkowi przypisanemu wojewódzkim sądom administracyjnym.

Pozostałe zarzuty procesowe zawierają opis uchybień popełnionych przez organy w toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzje. Uchybienia te nie są zatem same w sobie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mogą być one analizowane jedynie w aspekcie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Nie wykazano w tych zarzutach, jak przekładają się dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej uchybienia na treść wydanej w sprawie decyzji. Po myśli przywołanej regulacji, nie każde uchybienie procesowe skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. W przedłożonej składowi orzekającemu skardze kasacyjnej brak jest wykazania expressis verbis związku przyczynowego pomiędzy dostrzeżonymi uchybieniami, a treścią zaskarżonego wyroku. Niedopełnienie formalnych wymogów skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę tych zarzutów. W przeciwnym bowiem przypadku to Naczelny Sąd Administracyjny, w miejsce skarżącego kasacyjnie, dokonywał by interpretacji jej zarzutów, a nie należy to do kompetencji tego sądu.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zostały ocenione, jako nietrafne, należało orzec na mocy art. 184 p.p.s.a, jak w sentencji.