Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 574/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 a ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 39 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki i przedłożonego projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

[....] Sp. z o.o. w [....] (dalej jako Skarżąca, Spółka) wystąpiła z wnioskiem o rozbiórkę dawnego pensjonatu "[....]" położonego w [....] przy ul. [....] (dz. ewid. nr [....],[....] obr. [....]) oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym według projektu autorstwa mgr inż. arch. K G.

Starosta [....] wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., (10 sierpnia 2018 r. data wpływu) wystąpił do [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którego imieniu działał Burmistrz Miasta [....]na podstawie stosownego porozumienia, o uzgodnienie ww. wniosku o rozbiórkę i budowę.

II.

Postanowieniem z dnia [....] września 2018 r., nr [....] Burmistrz Miasta [....]odmówił na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c), art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.- dalej jako u.o.z.), art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.).

Wyjaśnił, że artykuł 10a u.o.z. stoi na przeszkodzie uzgodnieniu bowiem toczy się aktualnie postępowanie administracyjne o wpis zabytku do rejestru.

III.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [....] stycznia 2019 r., nr [....]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że dawny pensjonat "[....]" przy ul. [....] w [....]jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [....]utworzonej zarządzeniem nr [....]Burmistrza Miasta [....] z dnia [....] lipca 2018 r. W aktach sprawy znajduje się założona dla tego obiektu karta adresowa zabytku datowana na 23 listopada 2008 r. Ponadto, dawny pensjonat "[....]" położony jest na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków jako krajobraz kulturowy "[....]" w granicach wyznaczonych ulicami: [....],[....],[....],[....],[....]. W aktach sprawy znajduje się karta adresowa tego zabytku opracowana w grudniu 2016 r.

Minister wskazał, że odmowa uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce pensjonatu "[....]" i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [....] i [....]w [....]przy ul. [....]nie ma związku z taką interpretacją art. 10a u.o.z. jaką zaproponował organ I instancji. Celem regulacji z art. 10a u.o.z., jak podkreślano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2017 r., poz. 1595 (druk sejmowy [....]) było danie organom konserwatorskim skutecznego instrumentu umożliwiającego zapobieganie niszczeniu i przekształcaniu zabytków, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie o wpis do rejestru zabytków. W okresie przejściowym między wszczęciem postępowania a wydaniem ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, na mocy powyższego przepisu automatycznie i bezwarunkowo zostają wstrzymane wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane oraz inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisywanego do rejestru (obiektu lub obszaru). Przy czym zakaz dotyczy faktycznie prowadzonych prac i innych działań nie mieszczących się w definicjach legalnych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, a mających wpływ na zachowanie substancji i wyglądu zabytku. Z przepisu art. 10a u.o.z. nie wynika natomiast zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. Uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia inwestycji (art. 10a ust. 2 u.o.z.), a wydanie ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na podejmowanie prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.

W ocenie Ministra inwestycja polegająca na rozbiórce budynku dawnego pensjonatu "[....]" i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem budowlanym jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia i niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełnienia wymogów obowiązujących w strefie konserwatorskiej A podwyższonej ochrony wartości kulturowych i w zakresie ustaleń obowiązujących dla obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków. Dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych w zakresie funkcji, linii zabudowy, liczby kondygnacji, formy dachu, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika zabudowy etc. Należy mieć na uwadze, że inwestycja winna spełniać również wymagania ogólne planu w zakresie ochrony i zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska kulturowego.

Dla terenu inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą nr [....] Rady Miasta [....] z dnia [....] stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [....] (Dz. Urz. Woj. [....] z 2010 r., Nr 61, poz. 387 - dalej jako plan miejscowy). W § 8 pkt 3 lit. y) planu wskazano dawny pensjonat "[....]" przy ul. [....] jako obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a w punkcie 4 ww. przepisu określono ograniczenia, którym podlegają obiekty znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z powyższymi wymogami, w przypadku złego stanu technicznego obiektu będącego w gminnej ewidencji zabytków, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów (§ 8 pkt 4 lit. d). W akcie prawa miejscowego ustalono również, że cały obszar objęty planem położony jest w granicach strefy konserwatorskiej A podwyższonej ochrony wartości kulturowych (§ 8 pkt 5), w której obowiązuje dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa (§ 8 pkt 6 lit. e). W ramach przedmiotowej inwestycji w miejsce zburzonego budynku "[....] " ma powstać budynek mieszkalny złożony z dwóch segmentów połączonych szklanym łącznikiem mieszczącym klatkę schodową i windę. Każdy z segmentów w rzucie odtwarza w przybliżeniu rzut "[....]" i jest o jedną kondygnację wyższy od dawnego pensjonatu. Tym samym realizacja inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym będzie prowadziła do co najmniej zdublowania gabarytów rozbieranego budynku jeśli chodzi o rzut i podwyższenia o kondygnację. Mimo, iż parametry tak zaprojektowanego budynku spełniają wymagania ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki U/MW-3 określone w § 31 uchwały to jednak w ocenie Ministra nie odpowiadają warunkom ustaleń ogólnych planu w zakresie obowiązku budowy nowego obiektu o gabarytach podobnych do rozbieranego budynku z zasobu gminnej ewidencji zabytków i w zakresie obowiązku dostosowania gabarytów noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Z kopii mapy do celów projektowych i rysunku nr 01.1 - projekt zagospodarowania terenu, zawartych w projekcie budowlanym wynika, że dawny pensjonat "[....]" w obecnej formie jest zdecydowanie większy niż zabudowa historyczna usytuowana w sąsiedztwie. Z analizy zasobu gminnej ewidencji zabytków i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w sąsiedztwie inwestycji, przy ulicy [....] i [....] znajdują się liczne drewniane wille i domy z końca XIX i początku XX w. (ul. [....],[....],.],[....],[....],[....],[....],[....] - wpisany do rejestru zabytków, [....], ul. [....] (dz. nr ewid. [....]),[....] (dz. nr. ewid. [....]),[....],[....],[....],[....],[....],[....]). Są to obiekty o zdecydowanie mniejszych gabarytach (porównując rzuty budynków) niż zaprojektowany "podwojony" budynek "[....]". Nie można zatem przyjąć, że inwestycja spełnia wymagania aktu prawa miejscowego w zakresie dostosowania gabarytów do historycznej zabudowy sąsiedztwa.

IV.

Skargę na powyższa decyzję wywiodła Spółka, kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z § 8 ust. 4 pkt d) planu miejscowego poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że dla uznania zgodności projektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych oraz przyjęcie, iż realizacja przedstawionej do uzgodnienia inwestycji jest niezgodna z planem, a to wobec faktu, iż projektowana nowa zabudowa nie odtwarza dokładnie wyburzonego budynku, a zdaniem Ministra powinna, nie nawiązuje do gabarytów obiektów historycznych z sąsiedztwa,

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z § 8 ust. 6 pkt e) planu miejscowego poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i wprowadzenie wymagania dostosowania gabarytów i cech noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa, podczas, gdy w sprawie niniejszej nie spełniła się dyspozycja wskazanej normy;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia nie naruszało przepisów prawa,

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia wymagań planu miejscowego, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza ujawniłaby, iż wymagania te zostały w pełni spełnione.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta [....], a także orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniła, iż to poprzez funkcję planu miejscowego należy odczytywać wprowadzone nim ustalenia oraz wskazane cele regulacji. Zwróciła uwagę na fundamentalne prawo własności pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie więc dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09), zaś każde zagospodarowanie terenu, mieszczące się w przyjętych planem miejscowym zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zakwalifikować jako zgodne z planem (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 264/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 374/11).

Przy wykładni postanowień miejscowego planu należy mieć na względzie, że do ustalania właściwego rozumienia jego postanowień należy stosować takie same reguły, jakie obowiązują przy wykładni przepisów innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego co powoduje, że "zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (tak wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 505/11).

Wadliwe jest zatem stanowisko Ministra, zgodnie z którym powoływane przez niego postanowienia ogólne planu winny przesądzać o zgodności projektowanej inwestycji. Planowana inwestycja zgodna jest z zapisami szczegółowymi planu. Co więcej, a o czym nie można zapominać, inwestycja ta nie tylko pozostaje z tymi postanowieniami zgodna, ale pozostawia jeszcze dość duży margines, nie wprowadzając w obszar objęty ustaleniami szczegółowymi dla terenu U/MW-3 inwestycji w rozmiarach maksymalnie dopuszczonych przez plan. Inwestycja ta bowiem nie wykorzystuje w pełni współczynników zabudowy i zagospodarowania wskazanych przez ten plan jako dopuszczalne, te bowiem zostały w uzgadnianej inwestycji zmniejszone w stosunku do wskaźników dopuszczalnych. Wyraźnie wskazuje na to Burmistrz Miasta [....]: "Zaproponowana forma budynku oraz jego gabaryty, np. wskaźnik zabudowy wynoszący 31,3%, wysokość budynku wynosząca 12 m i 13 m (przy dopuszczonych 16 m i wskaźniku 50%) zostały w sposób znaczący zmniejszone w stosunku do dopuszczonych w ustaleniach szczegółowych obowiązującego planu miejscowego.

Stanowisko organu, zgodnie z którym "dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych kłóci się nie tylko z kardynalnymi zasadami wykładni aktów normatywnych, ale nadto powoduje przyjęcie niedopuszczalnego wniosku, że akt normatywny może być wewnętrznie niespójny. Nie jest bowiem jasne, w jaki sposób należałoby wyjaśnić stanowisko zgodnie z którym realizacja uprawnienia szczegółowo określonego i dopuszczonego w sposób wyraźny w akcie normatywnym, może być jednocześnie uznana za naruszającą inną normę tego samego aktu prawnego. Założeniem racjonalnego ustawodawcy winno być bowiem takie stanowienie aktu prawnego, którego realizacja nie powoduje jednocześnie naruszenia innych, przyjętych norm prawnych.

Niezależnie od powyższego, analiza zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu wskazuje, iż inwestycja ta jest z nimi zgodna nie tylko wskutek przyznanej przez wszystkie organy w niniejszej sprawie zgodności z postanowieniami szczegółowymi dla jednostki U/MW-3, ale zgodna jest także wprost z postanowieniami ogólnymi tego aktu.

Minister zastosował jednocześnie § 8 pkt 4 lit. d) oraz § 8 pkt 6 lit. e) w zw. z § 8 pkt 5 planu miejscowego. Każda z tych norm dotyczy innej sytuacji faktycznej. Z § 8 pkt 4 lit. d) planu w przypadku złego stanu technicznego obiektu będącego w gminnej ewidencji zabytków, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów. Z kolei § 8 pkt 6 lit. e) planu nakazuje zaś dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Proste porównanie obu przepisów ujawnia, iż pierwszy z nich ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której dla realizacji zabudowy mamy do czynienia z uprzednią koniecznością wyburzenia obiektu wpisanego do ewidencji zabytków będącego w złym stanie technicznym, zaś drugie znajduje zastosowanie w przypadku realizacji nowej zabudowy, a więc zabudowy, która wcześniej na danej działce nie istniała. "Wybudowanie nowego budynku", o którym mowa w § 8 pkt 4 lit. d ) planu ma stanowić "wymianę zabudowy", noworealizowana zabudowa zaś, o której mowa w § 8 pkt 6 lit. e) planu, winna być budową wcześniej nie istniejącą w przestrzeni danego obszaru. Zgodnie z językowym rozumieniem, "wymianą" jest zastąpienie jakiejś rzeczy inną, zmiana, zmienieniem czegoś. Powyższe powoduje, iż dla wystąpienia wymiany tu: wymiany zabudowy, założeniem pierwotnym jest istnienie tej zabudowy. Zgodnie z § 8 pkt 4 lit. d) planu ma to być istnienie obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków będącego w złym stanie technicznym. Norma § 8 pkt 6 lit. e) planu odnosi się tymczasem nie do "wymiany zabudowy", a więc zastąpienia zabudowy istniejącej nową, ale do realizacji całkowicie nowej zabudowy. Wadliwie metodologiczne jest założenie, iż wymiana zabudowy, a więc realizacja zabudowy w miejsce istniejącej (§ 8 pkt 4 lit. d planu jest jednocześnie realizacją nowej zabudowy (§ 8 pkt 6 lit. e planu).

Minister stosuje błędne przepisy. Będący uzasadnieniem stanowiska organu wywód oparty o wybiórczą analizę gabarytów i cech architektonicznych "historycznej zabudowy sąsiedztwa" jest również wadliwy. Wobec faktu, iż § 8 pkt 6 lit. e) planu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, odnoszenie planowanej zabudowy w niniejszej sprawie do historycznej zabudowy sąsiedztwa jest całkowicie chybione. Historyczna zabudowa sąsiedztwa nie ma bowiem żadnego znaczenia dla oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem. Tymczasem jedyna dokonana przez organ analiza dotycząca porównania zabudowy istniejącej z planowaną odnosi się do budynków ujętych w gminnej ewidencji budynków, co świadczy o tym, że organ poprzestał na analizie § 8 pkt 6 lit. e) planu, który jest irrelewantny dla sprawy.

Organ dokonując analizy na potrzeby porównania gabarytów, porównał jedynie rzuty budynków. Gabaryt jest pojęciem opisującym wielkość w przestrzeni (określanej trzema wymiarami), dla którego zasadniczym wskaźnikiem jest wysokość, rzut zaś odnosi się jedynie do dwóch wymiarów i nie może być podstawą oceny gabarytów. Powyższe jest tym bardziej zasadne, jeśli uświadomi się, że porównanie gabarytów dokonywane jest w związku z oceną zgodności planowanej inwestycji z regulacją, która odnosi się do przestrzeni. W niniejszej sprawie Minister dokonał analizy stosując rzut obiektu (tj. wskaźnik dwuwymiarowy celem analizy gabarytu (tj. wskaźnika przestrzennego trójwymiarowego). Powyższemu działaniu, oprócz innych wskazanych w niniejszej skardze, można w tym miejscu zarzucić błąd metodologiczny nie mogący prowadzić do prawidłowych wniosków.

Minister dokonując analizy obiektu, wykonał ją w sposób niezwykle wybiórczy i niekonsekwentny. Otóż, wskazane przez organ obiekty nie tylko nie są wszystkimi obiektami w sąsiedztwie planowanej zabudowy, ale także pełnią inną funkcję. Organ bowiem celem dokonania opisywanej analizy w skład obiektów do porównania przyjął m.in. budynek gospodarczy (ul. [....]) czy chałupę (ul. [....]). Budynek gospodarczy, jako służebny wobec zabudowy mieszkaniowej, jest od tej zabudowy mniejszy i celem ustalenia powyższego nie ma konieczności dokonywania porównania rzutów tych obiektów, wystarczające bowiem będzie ustalenie ich funkcji. Ujęcie jednak przez organ w przeprowadzonej przez siebie analizie, wskazanych obiektów powoduje, że należy postawić mu zarzut uznaniowości i dowolności dokonanej analizy, niezależnie od zarzutu, wadliwości metodologicznej jej wykonania oraz faktu, iż co do zasady nie ma ona znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem nie odnosi się do analizowanego przypadku.

Przepis § 8 pkt 4 lit d) planu dopuszczając wymianę zabudowy, dla budynku realizowanego w zamian za rozbierany wprowadza następujące wymogi:

- ma on być o "podobnych gabarytach" do budynku rozbieranego,

- ma mieć cechy architektoniczne odpowiadające cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z tymi cechami współgrające oraz

- ma być wybudowany "na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów".

Jednocześnie plan nie tylko nie definiuje pojęcia gabarytu, ale także pojęcia, czy też sposobu ustalenia, "podobieństwa". Językowe znaczenie określenia "gabaryt" przytoczono powyżej, w niniejszej skardze wyjaśniając, iż gabaryt jest pojęciem opisującym wielkość w przestrzeni. Podobieństwo zaś to wspólność pewnych cech, jednak nie wszystkich, gdyż wspólność wszystkich cech stanowiłaby tożsamość, a nie jedynie podobieństwo. Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w § 8 pkt 4 lit. d) planu. Każdy z planowanych do realizacji obiektów powtarza rzut budynku rozbieranego, całość inwestycji spełnia zaś warunki i ustalenia planu dla terenu U/MW-3, zaś planowana do realizacji inwestycja posiada cechy architektoniczne odpowiadające cechom architektonicznym sąsiedztwa.

Niezależnie od powyższych zarzutów Skarżąca podniosła, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji, na obszarze objętym planem, realizuje się obecnie kilka inwestycji, które pozostając zgodne z ustaleniami części szczegółowej tego aktu, sprzeczne są w sposób oczywisty z przytoczonymi przez Ministra postanowieniami ogólnymi. W oparciu o postanowienia tego planu zrealizowana została m.in. inwestycja Hotel [....], którego gabaryty w najmniejszym nawet stopniu nie przypominają historycznej zabudowy sąsiedztwa, do której odniesienie stanowiło w niniejszej sprawie podstawę wydanego przez organ postanowienia. Wskazany obiekt każdą cechą nie odpowiada historycznej zabudowie sąsiedztwa, pozostając zgodnym jedynie z postanowieniami szczegółowymi planu. Na dowód powyższego Skarżąca przedłożyła kopię korespondencji kierowanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [....] do Wiceprezesa Rady Ministrów oraz Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r. Z treści powyższej dokumentacji wynika wyraźnie, iż miejscowe plany obowiązujące na terenie [...]dopuszczają rozbiórkę zabytkowych obiektów i budowę nowych z zastosowaniem ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów. Powyższe dowodzi, iż dokładnie taka jest nie tylko prawidłowa interpretacja zastosowanego postanowienia, ale także dotychczasowa praktyka organów administracji. W świetle powyższego, jako naruszające zasadę równości wobec prawa.

Nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 454/09).

Bez znaczenia w niniejszej sprawie ma stan techniczny oraz wartość historyczna obiektu, który ma w niniejszej sprawie zostać rozebrany w kontekście okoliczności, iż jedynie wobec tego obiektu, o znikomej wartości historycznej, podejmowane są przez Ministra akty, które uniemożliwiają realizację inwestycji. Otóż, jak to wynika z akt sprawy, budynek, posadowiony na kamiennej podmurówce, niepodpiwniczony, rozbudowywany chaotycznie i wielokrotnie w kierunku zachodnim, wzniesiony częściowo w konstrukcji szkieletowej, o różnych wysokościach poszczególnych pomieszczeń w ramach kondygnacji, o chaotycznym kształcie dachu oraz z kalenicą ulokowaną, na różnych wysokościach jest w bardzo złym stanie technicznym. Obiekt ten, wskutek wielokrotnych ingerencji budowlanych nie zachował się w stanie pierwotnym, zaś jego wartość historyczna jest zdegradowana. Jak wynika wyraźnie ze stanowiska Burmistrza Miasta [....], zatarciu uległy historyczne gabaryty i stylistyka. Ocenę wartości zabytkowych oraz stanu technicznego potwierdza opracowana przez dr hab. Z M opinia konserwatorska z sierpnia 2018 r. Również Miejski Konserwator Zabytków w [....] , w piśmie kierowanym do Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] lipca 2018 r. wskazał, że: "większość obiektów zabytkowych drewnianych znajduje się w stanie śmierci technicznej. Pragnę dodać, że nie mam tu na myśli obiektów typ medialny dawny pensjonat [....] przy ul. [....], którego wartości zabytkowe są naprawdę niskie, ale o obiekty, których wartości w skali kraju są niepodważalne". W powyższym kontekście, nie zapominając o ocenie wartości historycznych planowanego do wyburzenia obiektu, wskazać trzeba, że Minister podjął działania uniemożliwiające realizacje inwestycji wyłącznie w przedmiotowej sprawie, nie interweniując w sprawach, które dla historycznej tkanki [....] mają istotniejsze znaczenie. Jak wynika z treści informacji udzielonej przez Urząd Miasta [....] z dnia [....] lutego 2019 r. znak [....]urząd dwukrotnie w 2018 r. sygnalizował Generalnemu Konserwatorowi Zabytków problemy występujące na terenie miasta [....], ale dotychczas nie otrzymał na powyższe odpowiedzi. Analiza udostępnionej informacji dowodzi, iż ani Wojewódzki Konserwator Zabytków, ani Generalny Konserwator Zabytków nie są w żaden rzeczywisty i realny sposób zainteresowani realnymi problemami miasta [....] , pogarszaniem się stanu technicznego obiektów posiadających niezwykle cenne wartości vide: hotel "[....] ", Willa "[....]", Willa "[....]" projektu [....], Willa "[....]" projektu A S), postępującą degradacją zabudowy, udzieleniem pomocy w zachowaniu zabytków nieruchomych.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na prawidłowo zaprezentowane przez Ministra i w istocie niekwestionowane w niniejszej sprawie rozumienie przepisu art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z.

Słuszne jest więc stanowisko organu odwoławczego wskazujące, iż celem regulacji art. 10a u.o.z. (obowiązującego od dnia 9 września 2017 r.) jest tymczasowe uregulowanie sytuacji "zabytku" względem którego dopiero wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków. Na podstawie wskazanej normy prawnej w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania a jego ostatecznym zakończeniem automatycznie i bezwarunkowo zostają wstrzymane wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane oraz inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisywanego do rejestru (obiektu lub obszaru). Zakaz dotyczy przy tym faktycznie prowadzonych prac i innych działań nie mieszczących się w definicjach legalnych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, a mających wpływ na zachowanie substancji i wyglądu zabytku. W kontekście powyższego, wykładając ścieśniająco ten ograniczający prawa właściciela zabytku przepis, Sąd zauważa że organ zasadnie podkreśla, iż z art. 10a u.o.z. nie wynika zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania uzgodnieniowego o którym mowa w art. 39 ust. 3 P.b. Strona może zatem starać się o pozyskanie pozwolenia np. na budowę, rozbiórkę, itp. jednakże jego uzyskanie nie będzie jej uprawniało do skonsumowania go w praktyce. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/18).

VII.

W złożonej skardze Spółka podnosi przede wszystkim zarzut wadliwej wykładni planu miejscowego z punktu widzenia - mówiąc w pewnym uogólnieniu - niewłaściwie dobranej przez organ metodologii oceny postanowień tego aktu. Skarżąca wskazuje bowiem, iż postanowienia ogólne planu nie mogą przesądzać o zgodności projektowanej inwestycji. Kluczowe są bowiem postanowienia szczegółowe (danej jednostki planistycznej), a nie postanowienia ogólne.

W ocenie Sądu co do zasady zgodzić należy się ze Skarżącą, iż do aktu normatywnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający zasady i warunki zabudowy obowiązujące na danym terenie, należy stosować reguły wykładni prawa właściwe ocenie aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Nie jest jednak tak jak twierdzi Strona, przywołując na poparcie swojego stanowiska wybrane orzecznictwo sądowe, że przy interpretacji zgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym przesądzające są wyłącznie postanowienia szczegółowe (odnoszące się do danej jednostki planistycznej), a nie jego postanowienia ogólne.

O ile można podzielić twierdzenie, iż postanowienia ogólne planu, z uwagi na m.in. ich cechę kierunkową, nie mogą powodować ograniczenia w rozumieniu określonego w części szczegółowej przeznaczenia terenu, o tyle owe ogólne postanowienia należy widzieć zawsze w kontekście ich konkretnych zapisów jak i szczegółów stanu faktycznego danej sprawy. Tak samo należy oceniać (ad casum) orzecznictwo sądowe odnoszące się do tej kwestii.

Rozwijając powyższe rozważania należy zwrócić uwagę, że w postanowieniach ogólnych planu przewiduje się swego rodzaju abstrakcyjne regulacje jak np. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, ochrony zabytków, warunki realizacji komunikacji i posadowienia infrastruktury technicznej. Postanowienia te mają przy tym nadawać swoisty "rytm" zagospodarowaniu określonej przestrzeni, wyznaczać kierunki jej zabudowy, czy też przewidywać wyraźne wyłączenia lub ograniczenia. Dopiero w postanowieniach szczegółowych planu następuje doprecyzowanie i rozwinięcie postanowień ogólnych w odniesieniu do danego obszaru, niemniej jednak nadal przy uwzględnieniu znaczenia wytycznych ogólnych. W postanowieniach szczegółowych narzuca się zatem konkretne rozwiązania techniczne, np. stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni biologicznie czynnej, liczbę kondygnacji, wysokość zabudowy, minimalną wielkość działek, itp.

Nie można jednak przyjąć, iż postanowienia ogólne, wobec istnienia postanowień szczegółowych, nie mają jakiegokolwiek większego znaczenia przy ocenie konkretnej inwestycji, czego w istocie domaga się Skarżąca kontestując postanowienia ogólne i żądając tym samym uznania bezwzględnego prymatu postanowień szczegółowych. Skarżąca błędnie akcentuje, że skoro jej inwestycja nie wyczerpuje nawet górnej granicy przewidzianych szczegółowo w planie warunków zabudowy, to jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie Sądu to dopiero łączna ocena postanowień ogólnych i szczegółowych i niesprzeczność inwestycji z nimi przesądza o jej zgodności z planem. Stanowisko Skarżącej prowadziłoby do całkowitej zbędności postanowień ogólnych, na co nie może być zgody. Stanowisku Ministra nie można zatem zarzucić wygenerowania podkreślanej w skardze sprzeczności pomiędzy postanowieniami ogólnymi planu a jego postanowieniami szczególnymi (dla danego obszaru). Taka sytuacja w niniejszej spawie nie zachodzi.

VIII.

Skarżąca zarzuca również organowi wadliwą ocenę postanowień ogólnych planu, przy czym należy podzielić jej stanowisko, że inwestycja nie przekracza dozwolonych postanowień szczegółowych dla jednostki planistycznej oznaczonej jako U/MW-3.

Zgodzić należy się również ze Spółką, że Minister wadliwie zastosował (jednocześnie) § 8 pkt 4 lit. d) oraz § 8 pkt 6 lit. e) w zw. z § 8 pkt 5 planu miejscowego. Każda z tych norm dotyczy bowiem innej sytuacji faktycznej, ustanawiając kompletne warunki jej oceny.

Pierwsza z nich (§ 8 pkt 4 lit. d planu) dotyczy wymiany obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków (a takim jest budynek dawnego pensjonatu "[...]) z uwagi na jego zły stan techniczny. Druga sytuacja rodzajowa (określona w § 8 pkt 6 lit. e) planu dotyczy noworealizowanej zabudowy i obowiązku dostosowania jej do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Słusznie zatem twierdzi Skarżąca, iż nawet wybudowanie nowego budynku w warunkach określonych w § 8 pkt 4 lit. d) planu czyli zamiast budynku dotychczasowego, nie stanowi sytuacji realizowania nowego obiektu w rozumieniu § 8 pkt 6 lit. e). Inaczej mówiąc § 8 pkt 4 lit. d) planu należy rozumieć w ten sposób, iż w pojęciu wymiany mieści się również wybudowanie całkiem nowego budynku, który ma jednak zastąpić budynek dotychczasowy. Z kolei § 8 pkt 6 lit. e) planu odnosi się do budowy całkiem nowego obiektu, który wcześniej nie istniał na danej nieruchomości inwestycyjnej. W tym więc zakresie organ oceniając inwestycję zbędnie odnosił się do hipotez obu przytoczonych przepisów, zamiast skupić się na § 8 pkt 4 lit. d) co jednak nie jest naruszeniem uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z § 8 pkt 4 lit. d), plan ustala zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej dla obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków poprzez określenie, że w przypadku złego stanu technicznego obiektu będącego w tej ewidencji, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów.

Przepis ten wprowadza zatem wymóg zgodności owej wymiany z zastępowanym obiektem, tj.: (1) ma on być o "podobnych gabarytach" do budynku wymienianego, (2) ma mieć cechy architektoniczne odpowiadające cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z tymi cechami współgrać oraz (3) ma być wybudowany na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełniony jest warunek zgodności inwestycji z ustaleniami szczegółowymi, bowiem wszystkie wskaźniki przewidziane dla jednostki U/MW-3 nie są przekroczone. Za spełniony można także uznać warunek posiadania przez budynek zastępujący budynek dotychczasowy cech architektonicznych odpowiadających cechom architektonicznym obiektów z sąsiedztwa lub współgrania z nimi. Przegląd projektu budowlanego pozwala stwierdzić, iż projektowany obiekt nawiązuje do historycznej oraz architektonicznej zabudowy z sąsiedztwa. Jest utrzymany w stylu zakopiańskim (vide projekt), co słusznie należy kwalifikować jako zgodność z cechami obiektów z sąsiedztwa, zwłaszcza że dotychczasowy obiekt dawnego pensjonatu "[...]" wskutek niekontrolowanej rozbudowy w przeszłości prezentuje mieszankę różnych styli w tym zakopiańskiego i szwajcarskiego. Warunek odpowiadania cechom architektonicznym obiektów z sąsiedztwa lub współgrania z nimi nie oznacza, iż ma zostać odtworzony dokładnie taki budynek, jak budynki sąsiednie. Budynek ten ma co najmniej nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, co zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie występuje, zaś organ nie wykazał w sposób wystarczający, dlaczego przyjął w tym względzie stanowisko odwrotne.

W ocenie Sądu organ słusznie jednak wskazuje, pomimo wadliwości wcześniejszych wywodów, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku posiadania "podobnych gabarytów" do budynku wymienianego. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie Skarżącej, iż Minister dokonał porównania wyłącznie dwuwymiarowego rzutu obiektu dotychczasowego i projektowanego. Przeczy temu wprost uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której na stronie 5 organ rozważa zarówno rzut projektowanego obiektu, odnosi się do jego wysokości (zwiększenie o jedną kondygnację w porównaniu do budynku dotychczasowego), a także jednoznacznie wskazuje na naruszenie gabarytów obiektu obecnego i projektowanego. Sąd wyjaśnia, że już proste zestawienie mapy do celów projektowych, zawierającej naniesiony dotychczasowy budynek "[...]" jak i projekt zagospodarowania terenu z naniesionym rzutem planowej inwestycji (w połączeniu z jej wysokością wynikająca z przekrojów poprzecznych), wskazuje że planowana inwestycja w żadnym razie nie spełnia warunku "podobnych gabarytów, o których traktuje § 8 pkt 4 lit. d) planu. Minister analizował zatem obiekt przestrzennie (z uwagi na jego gabaryty), tak jak wymaga wskazany przepis prawa miejscowego i słusznie przyjął, że warunek ten nie jest zachowany.

Nie można przy tym uznać, że ocena organu wymaga przy wymianie zabudowy dotychczasowej na nową zachowania tożsamości obiektu a nie tylko utrzymania jego podobieństwa (w zakresie m.in. gabarytu). W żadnym miejscu zaskarżonego postanowienia Minister takiej tezy nie sformułował. O braku podobieństwa w rozumieniu § 8 pkt 4 lit. d) planu przeczy przy tym proste porównanie zabudowy dotychczasowej z planowaną. Nie może bowiem zostać uznany za podobny gabarytowo obiekt, który jest dwukrotnie większy od budynku dotychczasowego, składając się w istocie z dwóch części naziemnych połączonych łącznikiem. Organ słusznie zatem porównał oba obiekty wywodząc, że ten planowany jest dwukrotnie większy od istniejącego (por. plan zagospodarowania terenu, opis stanu istniejącego jak i szczegółowy opis inwestycji), a także przekroje obiektu zaplanowanego. Z istoty podobieństwa wynika, że obiekty mają mieć porównywalne cechy, co nie oznacza że mają one być takie same. W tym przypadku podobieństwo musi dotyczyć gabarytu. W kontekście tego nie można uznać za podobny obiektu dwa razy większego od dotychczasowego. Nie zmienia tego okoliczność, że budynek taki jest zgodny z ustaleniami szczegółowymi planu. Cecha podobieństwa gabarytu obiektów jest przy tym parametrem podlegającym ocenie organu. W stanowisku Ministra wyrażonym na tym tle Sąd nie dopatruje się dowolności, ani przekroczenia zasad uznania administracyjnego.

Nie do zaakceptowania jest w konsekwencji stanowisko Skarżącej, że planowana inwestycja spełnia warunki ogólne planu, gdyż "każdy z planowanych do realizacji obiektów powtarza rzut budynku rozbieranego". Sąd wskazuje, że ocenie w niniejszej sprawie podlega nie każdy z obiektów (inwestycja polega na budowie - w części nadziemnej - dwóch obiektów połączonych łącznikiem i wspólnym garażem podziemnym), ale cała przedstawiona przez Stronę inwestycja, mająca zastąpić dotychczas istniejący budynek dawnego pensjonatu "[...]". Strona nie może w sposób uzasadniony twierdzić, iż pozostaje w zgodzie z planem bowiem wymienia zabudowę dotychczasową (jeden budynek dawnej "[...]") na dwa obiekty, każdy o podobnych gabarytach do dotychczasowego, objęte jednym zamierzeniem inwestycyjnym.

IX.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są również końcowe uwagi uzasadnienia skargi, wskazujące na znikomą wartość zabytkową dawnego pensjonatu "[...]" jak również nieprawidłowości związane z udzieleniem zgody na budowę hotelu [...], który w sposób oczywisty wykracza gabarytami i nie przypomina historycznej zabudowy sąsiedztwa, co należy rozumieć jako nierówne traktowanie przez organ podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji.

Po pierwsze, budynek dawnego pensjonatu "[...]" jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków jak i wymieniony w § 8 pkt 3 lit. y) planu. Pomimo więc niekwestionowanego nawet przez organy konserwatorskie złego stanu technicznego tego obiektu jak i występującego w jego zabytkowej tkance "chaotycznego" pomieszania stylów i takiej samej rozbudowy, nadal chroni go gminna ewidencja zabytków oraz plan. Podlega tym samym ochronie konserwatorskiej.

Po drugie, kwestia budowy hotelu [...] nie jest rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Nadto, jeżeli by nawet uznać twierdzenia strony za słuszne co do naruszenia przez tenże obiekt przepisów planu miejscowego (zbyt duży gabarytowo), to Skarżąca Spółka w niniejszym postępowaniu z takowej wadliwości nie może wywodzić dla siebie korzystnych skutków prawnych. Inaczej mówiąc, Spółka nie może oczekiwać, iż w takiej sytuacji organ równie wadliwie orzeknie w jej sprawie, doprowadzając do naruszenia planu miejscowego.

W powyższej sytuacji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za nieuzasadnione, zaś stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu za słuszne (z zastrzeżeniem wad opisanych powyżej).

W związku z tym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.