Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2940/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono wyrok NSA, oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 270, 281, 271 pkt 2, art. 277, 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg A. P. i N. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13 w sprawie ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1115/13; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1546/11 oddalający skargę Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), dalej "ustawa remontowa", w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. S. [...] i o ustaleniu wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 125/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2005 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca skierowana została do E. H. – jednego z wnioskodawców oraz strony postępowania, który nie żył od 28 grudnia 1998 r., co stanowi rażące naruszenie prawa, czyli wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że niemożliwe jest orzeczenie o stwierdzeniu nieważności części zaskarżonej decyzji - tylko w części dotyczącej E. H. Przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej mogło dotyczyć tylko całej nieruchomości, nie zaś udziałów w jej własności. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości musiała dotyczyć całej nieruchomości i być skierowana do wszystkich jej właścicieli (lub ich następców prawnych). W przypadku, gdy zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności musi więc dotyczyć całej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 458/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. P., J. K., E. G., A. P., D. P. i L. L. od ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 125/06. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części odnoszącej się do osoby zmarłego, gdyż wadliwością dotknięte było całe postępowanie i cała zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. S. [...] i o ustaleniu wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia obszernie opisano przebieg toczącego się postępowania w sprawie. Przytoczono treść złożonego w dniu 5 stycznia 2005 r. wniosku o stwierdzenie nieważności oraz opisano rozstrzygnięcia organów podejmowane w sprawie oraz wyroki sądów administracyjnych. Podano, że w ponownym postępowaniu wyjaśniającym ustalono krąg stron postępowania, którymi są: J. P., J. K., E. G., A. P., D. P., A. L., L. L., A. L., A. L., spółka E. z siedzibą w W.

Dalej organ wskazał, że ustawodawca odmiennie uregulował zasadę przejęcia obiektów przy dokonywaniu prac budowlanych podjętych na podstawie art. 2 ustawy remontowej, a inaczej określono zasadę tego przejęcia przy dokonywaniu prac przy budynkach wchodzących w skład zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy remontowej). Wskazano, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r., orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. S. [...], została wydana w oparciu o art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej, art. 8, art. 12, art. 14 i art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 listopada 1974 r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wskazując obszernie na wszystkie wątpliwości związane z trybem przejęcia przez Państwo nieruchomości, kosztami wykonania remontu, które miały wpływ na wybór tego trybu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z dnia [...] maja 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 2, art. 3. art. 6. art. 7 oraz art. 16 ust. 1 ustawy remontowej, jak też z naruszeniem art. 7 (art. 5 w ówczesnym brzmieniu), art. 77 (art. 71 w ówczesnym brzmieniu) i art. 107 § 3 (art. 99 § 3 w ówczesnym brzmieniu) k.p.a.

Kolegium przyjęło także, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że M. P. uznana została w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1979 r. za stronę postępowania. Co więcej, decyzja powyższa była zaadresowania do niej, wraz z adnotacją, że strona ta zmarła, a spadkobiercy nie są ustaleni przez sąd. Organ uznał zatem, że choć decyzji nie wysłano do M. P., to została ona do niej skierowana, ponieważ w sentencji decyzji jednoznacznie została oznaczona jako jej adresat i zarazem odbiorca rozstrzygnięcia w niej zawartego. W konsekwencji decyzja z dnia [...] maja 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej, co niewątpliwie stanowiło kwalifikowaną wadę prawną.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Podniesiono, że ponieważ decyzja z 1979 r. wydana została na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej, wykładnia rozdziału 3 tej ustawy, dokonana przez organ, nie ma znaczenia dla sprawy. Ponadto argument odnośnie do skierowania decyzji z dnia [...] maja 1979 r. do osoby zmarłej nie jest oczywisty. Fakt, że decyzja ta została skierowana także do M. D. może świadczyć, że była ona pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli, spadkobierców po M. P. Natomiast to, że w decyzji orzeczono o przejęciu na własność Państwa udziału M. P. wynikało z konieczności dostosowania jej do treści ówczesnego wpisu w księdze wieczystej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie do wad postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej. Wskazał m.in., że ustawodawca odmiennie uregulował zasadę przejęcia na własność Państwa obiektów przy dokonywaniu prac budowlanych podjętych na podstawie art. 2 ustawy remontowej (w tym przypadku zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 16 ustawy), a inaczej określono zasadę tego przejęcia przy dokonywaniu prac przy budynkach wchodzących w skład zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (tryb przewidziany w art. 7 ust. 1 ustawy remontowej). Wskazując na szczegóły postępowania wyjaśniającego, w tym na trudności z odtworzeniem przebiegu ówczesnego postępowania z uwagi na braki w dokumentacji, Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję o przejęciu budynku przy ul. S. [...] ówczesny organ nie dysponował materiałem dowodowym dającym podstawę do ustalenia, że zaszły przesłanki do przejęcia nieruchomości przez Państwo. Podkreślono, że treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1979 r. w sposób rażący narusza art. 107 § 3 (w dacie wydania decyzji art. 99 § 3) k.p.a., a co najważniejsze - nie ustala istnienia przesłanek z art. 16 ust. 1 ustawy remontowej. Wobec powyższego decyzja będąca przedmiotem postępowania została wydana także z rażącym naruszeniem art. 2, art. 3, oraz art. 16 ust. 1 ustawy remontowej, jak też z naruszeniem art. 7 (art. 5 w ówczesnym brzmieniu), art. 77 (art. 71 w ówczesnym brzmieniu) i art. 107 § 3 (art. 99 § 3 w ówczesnym brzmieniu) k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało także swój pogląd, że choć decyzji z dnia [...] maja 1979 r. nie wysłano do M. P., to należy uznać, że została ona do niej skierowana, ponieważ w sentencji decyzji jednoznacznie została oznaczona jako jej adresat i zarazem odbiorca rozstrzygnięcia, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną.

Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Gmina Miejska [...] oraz Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...], zarzucając jej:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy remontowej, w szczególności art. 3 ust. 1- 3, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1-3, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b) art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie,

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie w zakresie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności niektórym dowodom, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy,

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] maja 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej oraz poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1546/11 oddalił skargę. Sąd wskazał przede wszystkim, że skarga Gminy Miejskiej [...] oddalona została z powodu braku legitymacji skargowej po jej stronie. Nieruchomość położona w K. przy ul. S. [...] nigdy nie stanowiła bowiem własności Gminy Miejskiej [...]. W tej sytuacji Gmina nie miała interesu prawnego, znajdującego oparcie w przepisie prawa dotyczącym prawa własności, do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a interesu prawnego wynikającego z innej podstawy prawnej nie wskazała. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu nieruchomości położonej w K. przy ul. S. [...] na rzecz Skarbu Państwa ma wpływ nie na interes prawny lub obowiązek Gminy Miejskiej [...], ale wyłącznie na interes prawny lub obowiązek Skarbu Państwa, gdyż tylko Skarbu Państwa dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności.

Oddalając z kolei skargę Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa, Sąd I instancji podkreślił, że jedyną niewątpliwą przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. jest skierowanie jej do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem jedyna okoliczność, którą można ustalić niewątpliwie, na podstawie samej treści decyzji z dnia [...] maja 1979 r., bez potrzeby uciekania się do domysłów co do zawartości akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1979 r., które to akta zostały zniszczone w 1993 r.

Tym niemniej na podstawie szczątkowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sąd stwierdził niewątpliwie następujące okoliczności.

Figurująca w księdze wieczystej KW [...] współwłaścicielka spornej nieruchomości M. (vel M.) P., córka M., zmarła w dniu 7 stycznia 1951 r. w C., o czym świadczą dwa postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku: z 2 lutego 1963 r., [...] i [...], Sądu Rejonowego w [...] (sprawa z wniosku J. P.) oraz z 10 lipca 1992 r., [...], Sądu Rejonowego w [...] (sprawa z wniosku M. D.). Spadkobiercami M. P., córki M., były jej dzieci: S. P., J. P. i M. D. Wnioskodawcy obu postępowań byli rodzeństwem.

W dniu 27 grudnia 1976 r. wydana została przez Naczelnika Dzielnicy [...] pierwsza decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. S. [...] i o ustaleniu odszkodowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1977 r. na skutek odwołania złożonego między innymi przez S., J. i M. P., współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczności te są o tyle istotne, że wskazują, iż organowi administracyjnemu, tj. Naczelnikowi Dzielnicy [...], już dwa lata przed wydaniem decyzji z 1979 r. był znany fakt, że M. P., córka M., nie żyje, a jej spadkobiercy są znani.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. wydana została na skutek wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1977 r.

W treści decyzji z dnia [...] maja 1979 r. znajdują się dwa orzeczenia. Pierwsze dotyczące przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. S. [...] w K., stanowiącej współwłasność:

1/ M. P., córki M., w 82/400 częściach, zmarła, spadkobiercy nie ustaleni sądownie;

2. M. D., córki J., z domu P. w 82/400 częściach, zam. C., ul. B. [...],

3. C. H., 118/400, zmarła, spadkobierców ustalono na podstawie (.....), a to:

a/ S. F. z domu H.- w ½ części,

b/ E. H.- w ½ części.

4. S. F. z domu H.,

5. E. H.

Drugie orzeczenie dotyczy przyznania odszkodowania, które otrzymują:

1. M. P., córka M., zmarła, spadkobiercy nie ustaleni sądownie,

2. M. D.,

3. S. F.,

4. E. H..

Sąd I instancji uznał, że orzeczenia te jasno wskazują, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej (czyli orzekała o prawach i obowiązkach tej osoby), a organ o tym fakcie wiedział.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że treść orzeczenia wskazuje nie tyle na to, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej, ile na to, że treść orzeczenia została dostosowana do ówczesnej treści księgi wieczystej, Sąd nie podzielił tej argumentacji. Podniósł, że mogłoby rzeczywiście tak być, gdyby orzeczenie dotyczące samego przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa odnosiło się do treści księgi wieczystej, natomiast orzeczenie dotyczące wypłaty odszkodowania odnosiło się do rzeczywistych (ówcześnie aktualnych) współwłaścicieli, czyli uwzględniało spadkobierców wszystkich zmarłych współwłaścicieli, ujawnionych w księdze wieczystej. Tymczasem Naczelnik Dzielnicy [...] uczynił tak wyłącznie w odniesieniu do C. H., co do której orzekł wprawdzie, że zmarła, ale wskazał jednocześnie jej spadkobierców, którymi byli S. F. i E. H., a następnie odszkodowanie ustalił już wyłącznie dla aktualnych właścicieli, czyli spadkobierców C. H. Nie uczynił tego wobec M. P., córki M., i jej spadkobierców, gdyż orzeczenie o wypłacie odszkodowania nadal skierowane było do zmarłej M. P.

Sąd nie podzielił także argumentu, że decyzja mogła być doręczona M. D. jako pełnomocnikowi pozostałych współwłaścicieli. M. D. była jedną z osób, do której decyzja została skierowana (samodzielnie ujawnioną w księdze wieczystej współwłaścicielką nieruchomości), a domniemanie, że była pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców M. P., córki M.) jest nieuprawnione, gdyż opiera się wyłącznie na domysłach.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. rolą organu orzekającego jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta określonymi wadami oraz uchybieniami, istniejącymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a. jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Tym samym nie ma możliwości poczynienia dodatkowych, czy uzupełniających ustaleń faktycznych w sprawie. Skoro brak w sprawie akt administracyjnych, to zarówno organy jak i Sąd muszą opierać się na takim materiale, jaki mają do dyspozycji, w szczególności na treści samej decyzji, której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy.

Dlatego wskazane okoliczności Sąd uznał za wystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] dnia [...] maja 1979 r. W ocenie Sądu I instancji organ podjął przy tym wszelkie możliwe czynności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i zebrał cały dostępny w okolicznościach sprawy materiał dowodowy, a także wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przesłanki, którymi się kierował. Tym niemniej Sąd nie podzielił interpretacji ustawy remontowej zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji Kolegium, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

a) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy,

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] maja 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej oraz poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości powołanej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym powinno charakteryzować się najwyższym stopniem staranności i rzetelności. Brak dokumentacji w sprawie, w związku ze zniszczeniem akt, nie powinien z góry działać na niekorzyść decyzji z dnia [...] maja 1979 r. z uwagi na pewność obrotu prawnego. Wywiedzenie orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z treści decyzji z dnia [...] maja 1979 r. skarżący kasacyjnie uznał za nieuzasadnione. W jego ocenie z treści tej samej decyzji można wyciągnąć zgoła odmienne twierdzenia niż te, które poczynił Sąd. Decyzja z dnia [...] maja 1979 r. (pomimo stwierdzenia w jej treści, że C. H. zmarła, spadkobierców ustalono na podstawie (...) oraz równocześnie stwierdzenia w jej treści, że M. P., córka M., zmarła, a spadkobiercy nie zostali ustaleni sądownie) nie była zaadresowana do osoby nieżyjącej, a miała na celu dostosowanie jej treści do ówczesnego wpisu w księdze wieczystej KW [...]. Wobec faktu zniszczenia akt przedmiotowej sprawy niedopuszczalnym jest jednoznaczne przesądzenie, że M. D. nie była pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców po zmarłej M. P. – S. P. i J. P. Bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., niezasadne jest twierdzenie Sądu, że nieuprawnione jest domniemanie, że M. D. była pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców M. P. córki M.). Przesłanie decyzji pełnomocnikowi osoby nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii ewentualnego przekroczenia uprawnień przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które prowadziło postępowanie nadzorcze w stosunku do całej wyżej opisanej decyzji. W ocenie strony, w przypadku stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności części decyzji, dotyczącej udziału M. P.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania A. L., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13 stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na aprobatę.

Sąd podkreślił przede wszystkim, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny jakikolwiek innych, niż podniesione w skardze kasacyjnej, okoliczności prawnych czy faktycznych zaistniałych na gruncie niniejszej sprawy. Oznacza to m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać legalności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów ustawy remontowej, a także wypowiadać się odnośnie do prawidłowości trybu przejęcia przez Państwo na podstawie przepisów tej ustawy spornej nieruchomości przy ul. S. [...] w K. Skoro w skardze kasacyjnej brak zarzutów w tym zakresie, to ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji nie została zakwestionowana i jest obowiązująca.

W skardze kasacyjnej w istocie brak jest także zarzutów wobec dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] maja 1979 r. skierowana została do zmarłej M. (vel M.) P., córki M., co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się wyłącznie na dwóch argumentach.

Po pierwsze – że Sąd I instancji zaakceptował postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które nie podjęło wystarczających kroków do wyjaśnienia, czy jeden z adresatów decyzji z dnia [...] maja 1979 r. – M. D., będąca także jednym ze spadkobierców M. P., nie był równocześnie pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców po zmarłej. Mogłoby to oznaczać, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że pomimo skierowania decyzji do osoby zmarłej (poprzez określenie wobec tej osoby praw i obowiązków), decyzja rażąco prawa nie naruszyła, bowiem doręczono ją następcom prawnym osoby zmarłej.

Argument ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na akceptację, bo opiera się jedynie na domysłach, a nie na faktach. Nie sposób odnieść się w logiczny sposób do stawianej tezy, jeśli na jej poparcie strona nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też w ocenie NSA zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu.

Drugi argument zaprezentowany w skardze kasacyjnej sprowadzał się do uznania, że skoro organ przyjął, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej, co rażąco naruszało prawo, to powinien, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w części dotyczącej tej osoby.

Zarzut ten zasługiwał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie.

NSA wskazał, że nie ma wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, Sąd stwierdził, że brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości (ONSA z 1990 r. Nr 2, poz. 25). Sąd wyraził pogląd, że przepisy postępowania administracyjnego powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę stron, w tym również przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach z dnia 30 grudnia 1990 r., II SA 740/90 (ONSA z 1991 r. Nr 1, poz. 7), z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94 (ONSA z 1996 r. Nr 1, poz. 22). Ostatecznie kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA z 1998 r. Nr 2, poz. 40).

Z kolei w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 151/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą jest nie tylko dopuszczalne, ale powinno być regułą działania organów nadzoru. Reguła ta jednak odnosić się może tylko do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zakończone jedną decyzją toczy się z udziałem dużej ilości stron (stwierdzenie nieważności całej decyzji, gdy jest ona nieważna w odniesieniu do niektórych tylko stron, naruszałoby prawa tych stron, co do których rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem) oraz do sytuacji, gdy w jednej decyzji organ rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest więc możliwe (i preferowane), lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej.

W ocenie NSA taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 1979 r. nieruchomość będąca własnością kilku osób, którym przysługiwały odpowiednie ułamkowe udziały w prawie własności, przejęta została przez Państwo.

W wyroku z dnia 10 września 1993 r., IV SA 1839/92, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: "W przypadku poprzedzonej decyzją administracyjną (...) sprzedaży tylko kilku lokali w budynku przejętym na rzecz Skarbu Państwa nieodwracalne skutki prawne takiej decyzji mogą dotyczyć tylko sprzedanych lokali wraz z udziałami do wspólnych części budynku i udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie muszą więc dotyczyć całej decyzji". NSA wskazał, że wprawdzie wyrok ten odnosił się do innej sytuacji faktycznej i dotyczył zaistnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji (wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych), ale przesądzono w nim o samej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ułamkowych części nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje, co oczywiste, ze skutkiem ex tunc. Oznacza to w niniejszej sprawie, że jedynie część nieruchomości przy ul. S. [...] w K. (odpowiadająca udziałowi 82/400, przypadającemu spadkobiercom zmarłej M. P.), której dotyczy zaskarżona do Sądu I instancji decyzja o stwierdzeniu nieważności, nie stałaby się, na skutek decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r., przedmiotem własności Skarbu Państwa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. wyrokiem NSA złożyły: A. P. (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2940/14) i N. P. (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 79/15).

A. P. jako podstawę wznowienia wskazała art. 271 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc, że o podstawie wznowienia dowiedziała się z postanowienia WSA w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1361/14. W przypadku nieuwzględnienia skargi o wznowienie postępowania, wniosła o unieważnienie wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13 na podstawie art. 172 p.p.s.a., wskazując, że ze względu na śmierć jednej ze stron NSA orzekł o prawach i obowiązkach osoby niepodlegającej orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania.

N. P. jako podstawę wznowienia również wskazała art. 271 pkt 2 p.p.s.a., wnosząc o uwzględnienie skargi i zmianę wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13 poprzez oddalenie skargi kasacyjnej.

Skarżąca wskazała, że dowiedziała się o postępowaniu zakończonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrokiem wydanym w dniu 25 czerwca 2014 r. z przeprowadzonego w dniu 6 listopada 2014 r. badania akt sprawy o sygn. II SA/Kr 1361/14. W ww. sprawie zmarły mąż skarżącej J. P. był uczestnikiem postępowania. Mąż skarżącej zmarł w dniu 24 kwietnia 2013 r., to jest po wniesieniu przez Prezydenta Miasta [...], reprezentującego Skarb Państwa skargi kasacyjnej (w skardze błędnie wskazuje się jako wnoszącego skargę kasacyjną Gminę [...]) od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku oddalającego skargę Gminy w niniejszej sprawie (wówczas sygn. akt II SA/Kr 1546/11). Mimo że skarżąca jest następcą prawnym J. P., nie umożliwiono jej działania w opisanym powyżej postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz obrony jej praw.

W obu skargach wskazano, że wbrew art. 190 p.p.s.a. NSA w ww. wyroku nie uwzględnił wiążącego w niniejszej sprawie poglądu o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 458/08 i poprzedzającym go wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 125/06. Podniesiono także, że powołana przez NSA uchwała z dnia 23 lutego 1998 r. sygn. akt OPS 6/97 dotyczy jedynie aspektów przedmiotowych, a nie podmiotowych. Przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej mogło dotyczyć tylko całej nieruchomości, nie zaś udziałów w jej własności.

Odpowiedzi na skargi o wznowienie postępowania wnieśli: Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...], wnosząc o odrzucenie skarg o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania wniesioną przez N. P. podniesiono, że pełnomocnictwo do zbadania akt sprawy o sygn. II SA/Kr 1361/14 zostało udzielone przez skarżącą adwokatowi M. I. w dniu 5 listopada 2014 r., zachodzi więc duże prawdopodobieństwo, że skarżąca musiała powziąć informację o postępowaniu, którego stroną był J. P., o wiele wcześniej, przez co termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie został zachowany. Ponadto, z tego, że skarżąca nie wiedziała o postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wynika, że nie wiedziała o postępowaniu toczącym się uprzednio przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, a tym samym o wydanym przez tenże nieprawomocnym wyroku. Podniesiono również, że akt poświadczenia dziedziczenia został sporządzony już w dniu 21 listopada 2013 r., czyli w dacie o wiele wcześniejszej niż został wydany zaskarżony wyrok. W związku z powyższym nic nie stało na przeszkodzie, by skarżąca poinformowała Sąd o śmierci swojego męża oraz o wskazaniu jej jako spadkobiercy. Skarżąca nie dopełniając tego obowiązku sama naraziła się na negatywne skutki z tego wynikające, czyli brak udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania wniesioną przez A. P., podniesiono, że skarga nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, a skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia w stosunku do niej przesłanki braku możliwości obrony jej praw, ani zachowania terminu do wniesienia skargi.

Na rozprawie przed NSA w dniu 15 września 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. akt I OSK 2940/14 i I OSK 79/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod sygnaturą I OSK 2940/14.

Pełnomocnik A. P. wskazał, że wniósł skargę w imieniu mocodawczyni ze względu na fakt, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było dotknięte nieważnością, bowiem J. P. zmarł w trakcie tego postępowania, a jego spadkobiercy nie brali udziału w tym postępowaniu. Uczestnicy mają wspólny interes w sprawie, gdyż dotyczy ona nieruchomości objętej ich współwłasnością. Pełnomocnik wskazał, że przyłącza się do skargi o wznowienie postępowania złożonej przez N. P.

Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł o rozważenie, czy zostały spełnione przesłanki dotyczące wznowienia postępowania. Podkreślił, że A. P. brała udział w całym postępowaniu, zatem trudno twierdzić, że zachowano trzymiesięczny termin. Podobnie w drugiej skardze o wznowienie postępowania nie wykazano zachowania owego terminu. Ponadto zarzucił, że J. P. zmarł w 2013 r. Trudno zatem uznać, że skarżąca nie posiadała wiedzy o tym, że z udziałem J. P. toczy się szereg postępowań sądowych. Pełnomocnik powołał się na wiedzę i doświadczenie życiowe, że termin 3 miesięcy zaczął bieg wcześniej.

Pełnomocnik uczestników postępowania – A. L. i L. L. zakwestionował stanowisko pełnomocnika Prezydenta Miasta [...], że A. P. powinna być zorientowana w postępowaniach, w których brał udział jej mąż J. P. Zawarła bowiem z nim związek małżeński na kilka miesięcy przed jego śmiercią.

Pełnomocnik A. P. oświadczył, że termin do wniesienia skargi został zachowany przez jego klientkę, ponieważ faktycznie o śmierci J. P. dowiedziała się z postanowienia z dnia 24 września 2014 r. o zawieszeniu postępowania. Wcześniej w aktach ani pełnomocnik, ani mocodawczyni nie widzieli w aktach jego aktu zgonu. Akt zgonu został złożony do akt sądowych Sądu I instancji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w momencie gdy istniały przeszkody w doręczeniu korespondencji.

Sąd postanowił wznowić postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13.

Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 - dotyczące paragrafu 2 artykułu 156 k.p.a. Podkreślił znaczący upływ czasu w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 270 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie zaś do art. 281 p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem uwarunkowana: po pierwsze, przesłanką oparcia skargi o wznowienie na ustawowej podstawie, po drugie, przesłanką wniesienia skargi o wznowienie w ustawowym terminie.

W niniejszej sprawie skargami o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego objęto postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13. Rozpoznawane skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zostały wniesione w ustawowym terminie i opierają się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 277 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Strony wykazały zachowanie ustawowego terminu złożenia skarg o wznowienie postępowania w zakresie objętym tymi skargami. Pełnomocnik A. P. oświadczył, że faktycznie o śmierci J. P. skarżąca dowiedziała się z postanowienia WSA w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. o zawieszeniu postępowania. Skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w dniu 3 listopada 2014 r. N. P. wskazała, że dowiedziała się o postępowaniu zakończonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrokiem wydanym w dniu 25 czerwca 2014 r. z przeprowadzonego w dniu 6 listopada 2014 r. badania akt sprawy o sygn. II SA/Kr 1361/14. Skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w dniu 8 stycznia 2015 r.

Skargi o wznowienie postępowania oparto na podstawie określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.

W skardze o wznowienie postępowania wniesionej przez N. P. wywiedziono, że skarżąca jest następcą prawnym J. P. i nie umożliwiono jej działania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13. Skargę o wznowienie postępowania wniesioną przez A. P. NSA przyjął do rozpoznania, pomimo że skarżąca brała udział w ww. postępowaniu przed NSA, z uwagi na współuczestnictwo materialne uczestników postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej nieruchomości, która stanowiła ich współwłasność.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakończonego wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1115/13 zaszła nieważność postępowania, gdyż następca prawny zmarłego w dniu 24 kwietnia 2013 r. J. P. – N. P., została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Powoduje to konieczność uchylenia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 281 p.p.s.a., w warunkach rozpoznania dopuszczalności wznowienia, połączył je z rozpoznaniem sprawy wznowionej, co oznacza konieczność kontroli kasacyjnej zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji zaakceptował naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., dotyczących prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przejawiające się w braku ustalenia, czy jeden z adresatów decyzji z dnia [...] maja 1979 r. – M. D., będąca także jednym ze spadkobierców M. P., nie był równocześnie pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców po zmarłej. Zasadnie bowiem uznał Sąd I instancji, że twierdzenie takie opiera się jedynie na domysłach, a nie na aktach sprawy, których brak. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na przypuszczeniach i hipotetycznych stanach tworzonych dla potrzeb danej sprawy. Stąd też, wobec braku przesłanek do uznania, że wskazywana okoliczność miała miejsce, twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, w której akta administracyjne zostały zniszczone, organ przeprowadził postępowanie na podstawie dostępnego materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o treść decyzji, z której niewątpliwie wynika, że została ona skierowana do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa, a więc podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nieusprawiedliwione jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie, że organ w przypadku uznania, że zachodzi okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, powinien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej udziału M. P. we własności spornej nieruchomości.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu w tym zakresie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 125/06 wyraził pogląd, że przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej mogło dotyczyć tylko całej nieruchomości, nie zaś udziałów w jej własności. Sąd wskazał, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości musiała dotyczyć całej nieruchomości i być skierowana do wszystkich jej właścicieli (lub ich następców prawnych). W przypadku, gdy zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności musi więc dotyczyć całej decyzji. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 458/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. P., J. K., E. G., A. P., D. P. i L. L. od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 458/08 podzielił stanowisko Sądu I instancji, że nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części odnoszącej się do osoby zmarłego, gdyż wadliwością dotknięte było całe postępowanie i cała zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stosownie do art. 153 p.p.s.a. było tym poglądem związane. Organ ten nie mógł zatem stwierdzić nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej udziału M. P. we własności spornej nieruchomości, gdyż rozstrzygnąłby sprawę wbrew ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 125/06 i wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 458/08 wydanych w niniejszej sprawie. Wyżej wyrażony pogląd był wiążący również dla Sądu I instancji, jak i wiąże Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Wskazać należy, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r., wydana na podstawie przepisów ustawy remontowej, orzekała o przejęciu na własność Skarbu Państwa całej nieruchomości położonej w K. przy ul. S. [...]. Nieruchomość ta pozostawała we współwłasności wymienionych w decyzji osób. Należy zauważyć, że współwłasność jest własnością rzeczy, która przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.). Żaden ze współwłaścicieli nie ma więc wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Wobec tego, adresatami ww. decyzji mogli być jedynie wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości. Decyzja ta ma więc charakter jednolity i niepodzielny, dotyczy bowiem przedmiotowo całej nieruchomości, a podmiotowo wszystkich jej współwłaścicieli. Nie ma możliwości wyodrębnienia z takiej decyzji poszczególnych "części". Z tego względu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji winno być prowadzone w odniesieniu do całości decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, niedopuszczalne było zatem stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. w części.

Analogiczne stanowisko zostało również wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2474/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym zwrócono uwagę na niedopuszczalność sytuacji, w której przeprowadzone zostały dwa postępowania odwoławcze wobec dwóch różnych współwłaścicieli, ale w stosunku do tego samego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, która stanowiła współwłasność. Mogłoby to bowiem spowodować, że wywłaszczenie byłoby nieskuteczne jedynie w stosunku do niektórych współwłaścicieli. Tymczasem orzeczenie (decyzja) o wywłaszczeniu odnosi się do całej nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności. Niedopuszczalne jest wywłaszczenie idealnej, niewydzielonej części nieruchomości (udziału), gdyż uniemożliwiałoby to zrealizowanie celu wywłaszczenia przez to, że Państwo nie miałoby pełnego władztwa nad nieruchomością. Nie można zatem uznać za dopuszczalne uchylenie (stwierdzenie nieważności) decyzji wywłaszczającej w części odnoszącej się tylko do jednego ze współwłaścicieli.

Odnosząc się zaś do powołanego na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., wskazać należy, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Ww. wyrokiem TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy jednak zwrócić uwagę, że TK wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad TK uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

W niniejszej sprawie, uwzględniając charakter ww. wyroku Trybunału i wymienione w nim wskazówki interpretacyjne, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uznania, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania. Nie sposób jest bowiem uznać, aby ww. decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy remontowej była podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Sporna nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa, który dokonał jej wywłaszczenia, w związku z czym brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie konstytucyjnej ochrony w takim przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodne zatem z art. 2 Konstytucji RP było przeprowadzenie kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, po uwzględnieniu skarg o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1115/13 i uchyleniu tego wyroku na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. (pkt 1), na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 2).

-----------------------

3