Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 745/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a  i lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3, § 5, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi A.S., A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A.Ś. i A.Ś. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Prezydent Miasta ustalił na rzecz "L" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz budową zjazdu z pasa drogowego tejże ulicy (dz. nr [...]) w obrębie [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2012r. A.S. zwróciła się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej na temat budowy ww. zakładu.

W rezultacie zapoznania się z treścią przywołanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012r. A. i A.S., powołując się na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwróciły się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2011r. oraz o jej uchylenie, z uwagi na:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) - poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym,

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez zaniechanie ustalenia wymaganych tymi przepisami obligatoryjnych składników decyzji, w tym minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ciężarowych oraz pojazdów specjalistycznych (w tym betoniarek), szerokości elewacji frontowej realizowanych obiektów, w tym budynku socjalno-biurowego oraz maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy, jak i maksymalnych dopuszczalnych gabarytów obiektów,

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz kontynuuje sposoby zagospodarowania działek sąsiednich na obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ winien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy,

2. rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i w konsekwencji nie zebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego,

2) art. 28 w zw. z art. 9 i 10 kpa - poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału stron postępowania – właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 149 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Prezydent podniósł przy tym, iż rozpatrując dopuszczalność wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia.

W dalszej kolejności, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 kpa, odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] listopada 2011r., stwierdzając, że A. i A.S. nie mogły być uznane za strony postępowania w sprawie ustalenia na rzecz "L" Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego, bowiem zajmowana przez nie nieruchomość przy ul. [...] nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu złożonego przez A. i A.S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2013r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2013r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że ustalając krąg stron postępowania organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż ze względu na zakres inwestycji (uciążliwość), jej oddziaływanie rozciąga się także na nieruchomości położone po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. Stąd - w ocenie Kolegium - wnioskodawczynie winny posiadać przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., w oparciu o przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, stwierdził "wydanie z naruszeniem prawa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] listopada 2011r.".

Uzasadniając decyzję Prezydent wskazał, iż A.E.S. i A.S., które z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, są właścicielkami nieruchomości o nr ewid. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Pomiędzy działką należącą do skarżących, a działkami objętymi planowaną inwestycją znajduje się działka nr [...] (droga publiczna). Ponieważ w przedmiotowej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo zwiększenia się poziomu hałasu, który związany będzie np. ze wzmożonym ruchem samochodów ciężarowych obsługujących węzeł betoniarski, założyć należy, iż planowana inwestycja będzie wytwarzała pewną uciążliwość, która wpłynie na działki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w tym również działkę skarżących. Dlatego też Prezydent uznał skarżące za strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Prezydent Miasta wskazał, że w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ten wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki z każdej strony i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wydania warunków zabudowy. Planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działkach położonych przy ul. [...], gdzie dominuje zabudowa o funkcji magazynowej, produkcyjnej, usługowej oraz w niewielkim stopniu mieszkaniowej. W obszarze analizowanym zlokalizowane są działki o różnym sposobie zagospodarowania: na dz. nr [...] zlokalizowany jest skup złomu C, na dz. nr [...] CC, na dz. nr [...] siedziba B sp. z o.o. - system dociepleń budynków, na dz. nr [...] E Sp. z o.o., na dz. nr [...] Przedsiębiorstwo K, na dz. nr [...] Przedsiębiorstwo Z Sp. z o.o., po drugiej zaś stronie wnioskowanych działek (tj. na dz. nr [...]) zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne. Organ stwierdził dalej, iż wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie miałoby żadnego wpływu na prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bowiem w szerszym otoczeniu znajduje się zabudowa o podobnej funkcji oraz cechach zabudowy. Stanowią ją zarówno tereny o funkcji magazynowej, produkcyjnej, składowej, usługowej, jak również mieszkaniowej jednorodzinnej. Dominującą funkcją na tym obszarze jest funkcja magazynowa i składowa oraz produkcyjna. Niszową funkcją jest funkcja mieszkalna, którą stanowią pojedyncze budynki znajdujące się na dz. nr [...] oraz zlokalizowane w znacznym oddaleniu od planowanej inwestycji - wzdłuż ulicy [...]. Zatem w powyższej sprawie nie mogło zapaść rozstrzygnięcie inne, aniżeli dotychczasowe.

Zdaniem organu I instancji przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada dotychczasowej, stąd zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 146 § 2 kpa, na mocy którego nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym przypadku, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art 146 § 2 kpa, odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdzając jedynie wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] maja 2013r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. wniosły A. i A.S., podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art. 146 § 2 kpa - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że charakter i zakres naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2011 roku (podniesionych uprzednio we wniosku odwołujących się z dnia [...] sierpnia 2012r.), przy uwzględnieniu interesu stron postępowania, wyklucza możliwość wydania decyzji odpowiadającej w swej treści decyzji dotychczasowej,

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, za wyjątkiem zarzutu naruszenia prawa stron do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz pominięcie zarzutów skarżących odnoszących się do decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odwołujące się podkreśliły, że choć w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przyznał fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa tj. z pominięciem stron postępowania, to jednak w dalszej kolejności błędnie przyjął, że mimo stwierdzonych uchybień decyzja odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. W ocenie A. i A.S. kwalifikowany charakter uchybień dyskwalifikuje wydaną decyzję o warunkach zabudowy i wymaga jej uchylenia oraz rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wymogów przepisów prawa materialnego. Podniosły, iż sprawie organ I instancji całkowicie zaniechał rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania - za wyjątkiem zarzutu braku udziału stron - i w konsekwencji nie rozpoznał istoty sprawy. W szczególności, oceniając sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, organ pominął liczną zabudowę mieszkaniową, zarówno przy ul. [...], jak i ul. [...], stanowiącą bliskie sąsiedztwo spornej inwestycji. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i nie może zostać pominięte przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie tylko nie wyjaśnił sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ale również nie wyjaśnił przyjęcia parametrów zbliżonych do maksymalnych (ok. 30% na podstawie zaledwie dwóch działek), podczas gdy w przeważającej mierze wskaźnik wielkości zabudowy nieruchomości sąsiednich jest znacznie niższy, zatem brak jest uzasadnienia dla przyjęcia - jako wyznacznika charakteru zabudowy - wartości maksymalnych, podczas gdy powinny zostać wzięte pod uwagę wartości średnie. Niedopuszczalne jest również pozostawienie kwestii podlegających regulacji prawa administracyjnego (wyznaczenie szerokości elewacji frontowej) uznaniu inwestora.

Z uwagi na powyższe odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpoznania.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013r.

W ocenie Kolegium organ I instancji rozpatrując wniosek o wznowienie nie ograniczył się wyłącznie do oceny, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. czy strona ze swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, ale również rozważył, czy w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwe.

Kolegium podzieliło rozważania organu I instancji, które doprowadziły do wniosku, iż odwołujące się winny posiadać przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jednakże, zdaniem Kolegium wystąpienie podstawy wznowienia nie może stanowić pretekstu dla organu I instancji do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Oznacza to m.in., że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego to wznowienie postępowania z innej przyczyny, nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, iż brak było podstaw do wyznaczenia większego obszaru analizowanego tj. ponad trzykrotną szerokość frontu działki. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony.

Uwzględniając z kolei sposób zagospodarowania zlokalizowanych w obszarze analizowanym działek, organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Teren ten ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym stanie rzeczy nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie, niż dotychczasowe, dlatego też, zgodnie z art. 146 § 2 kpa, kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega uchyleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013r. A. i A.S. ponowiły zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu z dnia [...] maja 2013r.

W ocenie skarżących podstawa prawna wniosku o wznowienie postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ex lege wyłącza możliwość zastosowania w sprawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa. W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były również rozważane jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa, bez rozważenia słusznego interesu strony niekolidującego z interesem społecznym. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka wznowienia postępowania z art. 146 § 2 kpa, albowiem decyzja Prezydenta Miasta z [...] listopada 2011r. została wydana z rażącym naruszaniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co w konsekwencji winno skutkować jej uchyleniem w postępowaniu wznowionym i wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji betonu przy ul. [...].

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne A. i A.S. wskazały, że ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 kpa powinno być dokonane na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania, po przyjęciu hipotetycznego założenia, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione. Rozumowanie to winno być przeprowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Innymi słowy organ winien wykazać, że nawet gdyby uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym (zgodnym z prawem materialnym).

Zaznaczono także w skardze, że w swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie odniosło się merytorycznie do zarzutów i twierdzeń skarżących, w konsekwencji bezzasadnie odstępując od dokonania ich wnikliwej i merytorycznej oceny.

Skarżące podtrzymały stanowisko, że w decyzji z [...] listopada 2011r. w sposób błędny wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego, czym w sposób rażący naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest z kolei przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu. Z kolei prawidłowe wyznaczenie przez Prezydenta Miasta obszaru analizowanego powodowałoby, że analizie podlegałyby przede wszystkim liczne nieruchomości, których sposób zagospodarowania jest odmienny od wniosku inwestora tj. osiedle domów mieszkalnych jednorodzinnych oraz pojedyncze budynki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przy ul. [...]. Brak uwzględnienia w analizie ww. obiektów (w tym ich cech, funkcji i parametrów) narusza zarówno zasadę dobrego sąsiedztwa, jak również powoduje, że ustalone przez organ średnie wskaźniki parametrów, cech i funkcji zabudowy sąsiedniej są niezgodne z rzeczywistością.

Ponadto wskazano w skardze, iż wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy nie zawierał wielu istotnych elementów, w tym określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz przewidywanego sposobu unieszkodliwiania odpadów. Brak jest również wskazania charakterystyki zabudowy oraz paramentów i przeznaczenia obiektu. Tego rodzaju braki winny zostać uzupełnione przez inwestora na skutek wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych wniosków. W razie nie uzupełnienia ww. elementów wniosku, organ był zaś obowiązany wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudów.

Skarżące zwróciły także uwagę na brak obligatoryjnych elementów decyzji z dnia [...] listopada 2011r., w tym zaniechanie wyznaczenia maksymalnej szerokości elewacji fontowej (stanowiące naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.), jak i błędne ustalenie średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działku lub terenu (naruszenie § 5 ww. rozporządzenia). Wskazane powyżej elementy stanowią obligatoryjny składnik zarówno analizy urbanistycznej, jak i parametrów obiektu określanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzuciły ponadto decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie 28 kpa w zw. z art. 9 i 10 kpa, poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora i przeprowadzenie postępowania bez jakiegokolwiek udziału właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Zdaniem A. i A.S. całkowite pominięcie właścicieli nieruchomości sąsiednich jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia ustalającej warunki zabudowy decyzji Prezydenta Miasta.

Z uwagi na powyższe, skarżące wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

W konsekwencji powyższej kontroli sąd uchyla zaskarżoną decyzję jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa. Sąd rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem dokonywanej przez tutejszy Sąd kontroli jest zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie ustalenia na rzecz "L" Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz budową zjazdu z pasa drogowego tejże ulicy (dz. nr [...]) w obrębie [...], zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011r. z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zauważyć należy, iż niesporne jest, że skarżące – A. i A.S. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiąca podstawę prawną wznowienia przedmiotowego postępowania i ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem wskazanej decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie wznowieniowe organ zakończył wydaniem decyzji przywołującej w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy których organ może wydać taką decyzję, gdy ustali, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść przepisu art. 146 § 2 Kodeksu zakłada bowiem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i usunięcie we wznowionym postępowaniu może doprowadzić do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W piśmiennictwie wskazuje się jednakże, że ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992r., sygn. akt SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 kpa może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 kpa (B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997, nr 4, s. 23).

Podzielić należy pogląd orzecznictwa, przywołanego również w skardze, że ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 kpa powinno być dokonane na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania, po przyjęciu hipotetycznego założenia, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1452/09).

Także w przypadku wznowienia postępowania na tej podstawie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, organ zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 109/13), na nowo, nie ograniczając się tylko do weryfikacji twierdzeń podmiotu domagającego się wznowienia postępowania. Jest to nieodzowne, jeśli zważy się, iż brak uczestnictwa strony w postępowaniu zwykłym stanowi ten rodzaj przesłanki, który co do zasady przesądza o ograniczonej możliwości przyjęcia w postępowaniu wznowionym, iż w postępowaniu zwykłym, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 568, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 323). Modelowo bowiem uczestnictwo strony w postępowaniu może zawsze doprowadzić do prezentacji argumentów (np. dotyczących środków dowodowych), które mogą wpłynąć decydująco na treść decyzji, prowadząc do sformułowania jej w sposób odmienny od przyjętej w postępowaniu zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1839/10).

W kontekście niniejszej sprawy oznacza to w szczególności nałożenie na organy obowiązku ponownej weryfikacji całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pod względem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej wnioskowi inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Po 361/13). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za słuszne uznaje się w takim przypadku ponowienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 maja 2011r., sygn. akt II SA/Gl 1295/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 123/11).

Dokonana przez tutejszy Sąd ocena przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania prowadzi do konstatacji, że powoływanie się przez organy administracji publicznej na dyspozycję art. 146 § 2 kpa okazało się w niniejszej sprawie przedwczesne.

Podkreślić przede wszystkim należy, iż wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta zawartym w części końcowej uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013., wskazującego, iż cyt. "przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada dotychczasowej", organ ten zaniechał ponowienia analizy. W konsekwencji, zarówno Prezydent Miasta, jak i w następstwie złożonego przez A. i A.S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ograniczyły się jedynie do analizy materiału zgromadzonego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dowodów i w oparciu o sporządzoną dla potrzeb "postępowania zwykłego", obarczoną błędami analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonały ponownej oceny prawnej sprawy.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia w postępowaniu wznowieniowym ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i oparcie się w postępowaniu nadzwyczajnym na wynikach stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2011r. wadliwej analizy, nie da się utrzymać twierdzenia, iż w ponownym postępowaniu może zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy. Odnosząc się do stwierdzonych wad analizy wskazać przede wszystkim trzeba, iż błędne jest stanowisko organów obu instancji o prawidłowości wyznaczenia wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki z każdej strony. Podkreślić należy, że obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) i nie spełnia wspomnianego wymogu minimalnej odległości od granicy działek inwestora, co potwierdza załącznik graficzny do analizy z dnia [...] listopada 2011r. Przyznać trzeba słuszność skarżącym, iż wielkość obszaru analizowanego determinuje z kolei ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu (§ 5 rozporządzenia), czy szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia). Przy czym nawet w analizie z dnia [...] listopada 2011r., odnoszącej się do mniejszego, aniżeli wymagany obszaru analizowanego, organ nie wskazał w jaki sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony, a nadto odstąpił od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

Uszło także uwadze obu orzekającym w sprawie organom, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Niezależnie od jego rezultatu tj. odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji (z uwagi na niestwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa), Kolegium, jak i w dalszej kolejności rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć podniosły zarzuty dotyczące przeprowadzonej w sprawie analizy.

Z uwagi na powyższe uznać należało, że materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy obarczony jest wadami, które w konsekwencji uniemożliwiają jednoznaczną ocenę, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] listopada 2011r. Wyprowadzenie takiego wniosku jest nieuprawnione w sytuacji, gdy analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. posiada wady uniemożliwiające prawidłowe określenie wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem "L" Sp. z o.o. W konsekwencji działanie organów administracji publicznej doprowadziło do naruszenia, poza art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 pkt 4 kpa, także art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając zarazem na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, jak również art. 77 § 1 kpa, wedle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Nie przesądzając, czy wnioskowane warunki zabudowy na rzecz "L" Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego mogły zostać ustalone, skład orzekający dostrzegł konieczność powtórzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz - w dalszej kolejności - właściwe jej zinterpretowanie.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło oparcie w przepisach art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rolą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zweryfikowanie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności poprzez dokonanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie, czy rzeczywiście w wyniku wznowienia postępowania mogłaby być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011r.