Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 487/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant Sekr.sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez W.G. jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania w/w prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K.G..

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Powołując się na art. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), oraz art. 138, art. 1, art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1, art. 20, art. 23 ust. 1-3, ust. 4aa, ust. 5, ust. 5d, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 25 ust. 1 i 3, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) oraz § 1-3 § 10 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania W.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K.G..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2020 r. W.G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem K.G., ur. [...] r. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności K.G. z dnia [...] lipca 2015 r. wydane na stałe. Zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności niepełnosprawność istnieje od urodzenia. A zatem zdaniem organu zostały spełnione przesłanki ustawowe z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej organ I instancji zauważył, że ze złożonego przez stronę oświadczenia z dnia [...] maja 2020 r. wynika, iż nie może ona podjąć zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem K.G.. Fakt sprawowania opieki został w dniu [...] czerwca 2020 r. potwierdzony w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W związku z tym organ uznał, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem i zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy dotyczące nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W następnej kolejności organ zbadał przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 ustawy wykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie złożonego dnia 15 maja 2020 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjne oraz dołączonych do wniosku dokumentów organ ustalił, że od dnia 1 lutego 1995 r. strona pobiera emeryturę, która to informacja została potwierdzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Ostatecznie organ stwierdził, że strona pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co stanowi negatywna przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., która uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.

Od decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. odwołanie w ustawowym terminie złożyła W.G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającej na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych,

niezastosowanie się do przepisów Konstytucji RP - art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 przez to decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych,

niezastosowanie się do Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, a przez to decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji.

W ocenie skarżącej powyższe skutkowało negatywną decyzją organu I instancji poprzez przyjęcie, że uzyskana i pobierana emerytura przesądza o braku możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. uznając, że odwołanie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, ustalonych okoliczności istotnych do jej rozstrzygnięcia i argumentacji organu I instancji stanowiącej podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium stwierdziło, że z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, określonych w ust. 1 ustawy muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b) u.ś.r. Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b) u.ś.r. (np. emerytury), a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. w sprawie II SA/Łd 485/17 i zawartą tam argumentację Kolegium uznało, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. okoliczność - ustalone prawo do emerytury - wyklucza przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Ustawodawca przyjął, że korzystniejsza, z punktu widzenia osoby uprawnionej do tego świadczenia i osoby pozostającej pod opieką, jest sytuacja, w której dana osoba, także ta opiekująca się dzieckiem niepełnosprawnym, zaspokaja potrzeby swojej rodziny z emerytury. Dalej Kolegium podniosło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Odwrotna sytuacja jest natomiast możliwa. Z uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podkreślono, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Kolegium uznało, że w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie braku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, lecz stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie braku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mają już przyznane prawo do emerytury. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, mającym ustalone prawo do emerytury nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W orzecznictwie akcentowane jest również, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. w sprawie I OSK 134/18). Dalej Kolegium podkreśliło, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 3269/15, że gdyby ustawodawca, mając na względzie rozwiązania systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłania.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, iż W.G. nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ma ustalone prawo do emerytury. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba zaś posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co jak wyżej omówiono - powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszeń art. 28 pkt 1 i pkt 2 lit. c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r., albowiem odwołująca posiada ustalone prawo do emerytury, ma więc stałe źródło dochodów. Odrębną sprawą jest poziom tych dochodów (i jego relacja do świadczeń pomocowych), jest on kształtowany polityką Państwa według możliwości budżetowych.

Skargę od powyższej decyzji złożyła W.G., wnosząc o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym świadczeniem emerytalnym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy, w tym poprzez nakazanie organowi przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym świadczeniem emerytalnym. Nadto skarżąca wnosiła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32, art. 69 i art. 71 ust.1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej), przyznając prymat wykładni językowej przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19).

Zdaniem Sądu, trafnie skarżąca uznała za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Należy podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy, pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Jak to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, oraz w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak trafnie zauważyła skarżąca, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, które przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno - rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19 oraz w cytowanych już wyrokach z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 650/2020 czy też z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 487/20. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji, a za nim organ odwoławczy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Okoliczność tą podkreślał NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wskazując, że taka informacja (pouczenie) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, dokonując błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz nie wywiązując się właściwie z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią i potwierdzą kwestię pozostałych przesłanek przyznania świadczenia poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienie wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym, z mocy prawa była zwolniona od uiszczenia wpisu od złożonej skargi (art. 239 § 1 pkt a) p.p.s.a.) i nie poniosła wydatków, o których mowa w art. 213 p.p.s.a.

-----------------------

14