Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1281/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Teza: skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wproeadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ogranieczenia emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

TEZY

skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wproeadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ogranieczenia emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Z. oraz M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 764/15 w sprawie ze skargi I. Z. oraz M. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lutego 2016 r., sygn. II SA/Wr 764/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. Z. i M. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S. – [...]" oddalił skargę w całości.

W skardze kasacyjnej I. Z., M. Z. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez adw. T. F. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu, stosownie do treści art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w podstawach kasacyjnych:

I. Naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie:

1. Art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "tj. z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 199)" w zw. z art. 21, 31 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r., polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.-[...]" zasadnie ograniczył prawo własności skarżących mimo istniejącego prymatu obowiązku ochrony prawa własności.

2. Art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "tj. z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 199)" polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.-[...]" nie stanowi nadużycia tzw. władztwa planistycznego, mimo, że w sposób istotny ogranicza zakres wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności, w szczególności poprzez uniemożliwienie wprowadzania zmian w profilu prowadzonego gospodarstwa rolnego, z uwagi na ograniczenia w zakresie rozbudowy lub zmiany przeznaczenia budynków inwentarskich oraz zakazu wznoszenia nowych budynków inwentarskich.

W skardze kasacyjnej znajduje się "wniosek rozpoznanie na rozprawie wraz z wnioskiem o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany".

Wskazując na przytoczone podstawy kasacyjne, wniesiono o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji zdaniem skarżących, zostało wydane z naruszeniem prawa i z tego względu winno zostać uchylone celem ponownego rozpoznania sprawy. Według skarżących kasacyjnie, kluczowe przy rozstrzyganiu o zasadności lub jej braku, ograniczania prawa własności jest poczynienie ustaleń, co do istoty prawa własności i ewentualnego wpływu na tę istotę uregulowań prawych zmierzających do jego ograniczenia. Właściwe pojmowanie zasady proporcjonalności wynika z licznego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w [...] całkowicie pominął zasadę proporcjonalności w odniesieniu do prawa własności przysługującego Państwu Z., czego konsekwencją było wydanie aktu prawa miejscowego z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 7 "ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Całokształt rozważań jednoznacznie wskazuje, że rozpoznając skargę od uchwały Rady Miejskiej w [...] Sąd I instancji nie przeanalizował całokształtu okoliczności sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem twierdzeń skarżących. Skarżący kasacyjnie zwracają uwagę, że rozmiar hodowli nie może być utożsamiany z jej profilem, który determinuje częstokroć potrzebę zmian w zagospodarowaniu inwentarskim, co ich zdaniem, nie powinno być w żaden sposób ograniczane, albowiem ingeruje bezpośrednio w prawo własności i to w stopniu niedającym się pogodzić z zasadą proporcjonalności. Argumentacja w tym zakresie została przedstawiona przez skarżących, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku, w którym wprost wskazano, że ich intencją było jedynie poprawienie dobrostanu prowadzonej hodowli, a nie jej zwiększanie. W praktyce zatem jakakolwiek zmiana w obrębie nieruchomości stanowiącej ich własność nie mogła prowadzić do zwiększenia uciążliwości odorowych, które wedle odpowiedzi na skargę organu miały zostać wskutek uchwalenia planu zminimalizowane. Skoro bowiem rozmiary hodowli nie uległyby zmianie, wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie nie znajdowało praktycznego i racjonalnego uzasadnienia, a ich uchwalenie jawi się jako ewidentny przejaw naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżący kasacyjnie podkreślają, że wskutek przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim został on zaskarżony, nie będą oni mieli możliwości dokonywania zmiany profilu prowadzonej przez siebie hodowli, albowiem jakakolwiek zmiana, która między innymi wymagałaby przekwalifikowania przeznaczenia poszczególnych budynków np. poprzez zmiany ich wewnętrznego planu nie będzie możliwa. Utrzymywanie aktualnego stanu prawnego doprowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której możliwe będzie prowadzenie hodowli tylko w takiej formie jak obecna, co sprawia, że możliwości wykorzystania nieruchomości stanowiącej własność skarżących, nie została ograniczona w stopniu błahym, jak wskazuje błędnie Sąd I instancji. Wręcz przeciwnie, całkowicie wyłącza możliwość właścicieli do wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczaniem. Skarżący kasacyjnie uważają, że niniejsza sprawa nie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeanalizowana kompleksowo, bowiem skupiono się wyłącznie na argumentacji organu, pomijając istotne okoliczności mogące mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Należy także podnieść, ze ograniczenie ewentualnego oddziaływania na środowisko przez hodowlę determinuje jej rozmiar, co sprawia, że argumentacja organu w tym zakresie, stanowiąca jedną z przyczyn uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w istocie nie występowała i nie występuje.

Przedstawione powyżej okoliczności w ocenie skarżących kasacyjnie, są ściśle powiązane z drugim z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie z sanowaniem przez Sąd I instancji oczywistego uchybienia organu polegającego na nadużyciu "władztwa planistycznego" w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wskazują, że z uwagi na lakoniczność stwierdzenia i brak przywołania konkretnych argumentów potwierdzających przyjęty przez Sąd I instancji tok argumentacji, stwierdzić należy, że bezkrytycznie i bez niezbędnej kompleksowej analizy przyjęto stanowisko organu, choć brak było ku temu racjonalnych powodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazana podstawa kasacyjna została błędnie sformułowana. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżących uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się w jaki sposób doszło do naruszenia prawa materialnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala też na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego z treścią odpowiednich przepisów. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich zastosowanie przez organy administracji. Autor skargi kasacyjnej w podstawie przedstawionej w pkt I zarzuca wprost Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego obejmujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Ponadto autor skargi kasacyjnej nie określił w jaki sposób doszło do naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych jest jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Takiego przedstawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego zabrakło w skardze kasacyjnej.

Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny oraz podporządkowane są głównej tezie wynikającej z treści skargi kasacyjnej dotyczącej braku uwzględnienia przez organ planistyczny gminy możliwości związanych z rozwojem działalności hodowlanej na nieruchomości skarżących kasacyjnie, którzy uważają, że przedmiotowa nieruchomość ma istotny potencjał hodowlany, który został zniweczony na skutek uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że na skutek uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S. – [...]" należąca do nich nieruchomość nie będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zakaz określony w planie uniemożliwia skarżącym kasacyjnie dokonywanie zmian w sposobie użytkowania już istniejących budynków oraz wprowadzania zmian w profilu prowadzonej działalności hodowlanej.

W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że jeśli w chwili obecnej hodowla obejmuje zwierzęta o wadze 100 kg każde, istniejące zasoby budynkowe są wystarczające. Jeśli jednak skarżący zechcieliby zmienić profil działalności i hodować zwierzęta o wadze do 20 kg, oznaczałoby to pięciokrotne zwiększenie ilości zwierząt w hodowli, przy zachowaniu dotychczasowej ilości jednostek DJP, a zatem bez zmiany oddziaływania hodowli na najbliższe otoczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są to więc argumenty prawne przemawiające za uchyleniem wyroku Sądu I instancji.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p). Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organ planistyczny gminy w niniejszej sprawie rozważył wszystkie wchodzące w grę interesy, a istniejące sytuacje konfliktowe rozstrzygnął zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Nie doszło także do naruszenia art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. II OSK 478/16). Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Sposób ingerencji w prawo własności skarżących kasacyjnie należy uznać za dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny może w ramach władztwa planistycznego w planie miejscowym wprowadzić zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Wprowadzone w niniejszej sprawie zakazy i ograniczenia wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska i są jasno sformułowane. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie wykazała, by powyższe warunki nie zostały spełnione. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia ww. norm konstytucyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie. Rada Gminy wprowadzając w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania zakazy i ograniczenia uwzględniła wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Należy podkreślić, że wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie powinny być chronione. Przepisy u.p.z.p. tworzą również system zasad dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego oparty na pewnych wartościach, które muszą być przestrzegane przez wszystkich niezależnie od tego, czy wartości te adresaci norm w pełni akceptują, czy też utożsamiają się z nimi. Tworzenie prawa miejscowego powinno być podporządkowane realizowaniu pewnego systemu wartości, oraz celom ustawowym. Wartości (normy) w prawie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą być identyfikowane z celami ustawowymi oraz powinny być wykorzystywane jako instrument oceny przyjętych rozwiązań planistycznych.

Ustawodawca przewidział, że możliwe jest ograniczenie prawa własności innych podmiotów lecz zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, musi to mieć związek z prawnie chronioną wartością. Taką prawnie chronioną wartością z którą powiązano ograniczenia prawa własności w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest ochrona środowiska.

Organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia. Ograniczenia prawa własności możliwe są tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności (zob. A. Walaszek-Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PUG 1995, nr 1, s. 14 i n.). Zasada ta ma doniosłe znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska w tym jakość powietrza ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. Wskazać należy, że przy realizacji celów i zadań ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasada proporcjonalności ma szczególne znaczenie biorąc pod uwagę zakres i sposób ograniczenia prawa własności. W niniejszej sprawie organ planistyczny gminy wykazał, że ograniczenia prawa własności skarżących kasacyjnie nastąpiły w imię ochrony środowiska. Ochrona środowiska jest dobrem wspólnym wspólnoty samorządowej i jest dobrem chronionym prawem. Organ planistyczny gminy w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.-[...]" wykazał, że zakazy i ograniczenia dotyczące nieruchomości należącej do skarżących kasacyjnie są konieczne oraz proporcjonalne w stosunku do interesu publicznego i nie naruszają istoty prawa własności skarżących kasacyjnie. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Wskazać należy równocześnie, że zasada proporcjonalności pozostawia organom planistycznym gminy duży zakres uznaniowości. Jest to widoczne przy ustaleniu interesu publicznego związanego z ochroną środowiska w zestawieniu prawem własności. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych (zob. W. Frenz, Europäissches Umweltrecht, C.H. Beck 1997, s. 220).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w okolicznościach tej sprawy miał podstawy, aby stwierdzić, że skarżący wyrażają obawy na przyszłość oraz niezadowolenie z jakiegokolwiek stopnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który ocenił, że przyjęte przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są kompromisowe. Stanowisko Sądu I instancji potwierdza bowiem treść uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Jak wynika z uzasadnienia ww. uchwały szczególną cechą prac nad studium był szeroki udział społeczny w konsultacji tego dokumentu, do którego aktywnie włączyli się Radni. W efekcie wprowadzono do pierwotnego projektu szereg zmian, które znacząco zwiększyły powierzchnie przeznaczone pod zainwestowanie, przede wszystkim mieszkaniowe i usługowe. W treści Studium na str. 43 wskazano, że istotnym źródłem zanieczyszczeń powietrza na obszarze gminy [...] jest rolnictwo, a problemem są emisje amoniaku pochodzące ze źródeł rolniczych. W Studium określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów na str. 204 wskazano, że "W związku z rozwojem przestrzennym gminy, w tym osadnictwa, terenów aktywności gospodarczych, terenów z zagospodarowaniem turystycznym oraz terenów komunikacyjnych, zmniejszy się dotychczasowa przestrzeń rolnicza". W kierunkach i zasadach zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt 16 Studium) oraz w ppkt 16.1.4. (st. 207) zatytułowanym "Ogólne zasady kształtowania układu funkcjonalno-przestrzennego oraz standardów zagospodarowania" znalazło się stwierdzenie, że "W rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zaleca się preferować rozwiązania w maksymalnym stopniu wykorzystujące i podkreślające walory środowiska przyrodniczego (...)" z zachowaniem dużej dbałości o jego stan. Według Studium w zagospodarowaniu i zabudowie zaleca się preferować rozwiązania, które nie będą kolidować z celami ochrony przyrody i środowiska (str. 208). W ochronie środowiska istotne znaczenie ma mieć ochrona wód podziemnych i powierzchniowych m. in. poprzez: wdrażanie odpowiednich (proekologicznych) kierunków produkcji rolniczej (str. 232). W Studium w pkt 8 na st. 224 znajduje się wytyczna, według której "dla ograniczenia ewentualnych konfliktów należy dążyć do tworzenia enklaw (jednostek terenowych) z zainwestowaniem nie kolizyjnym względem siebie; w odniesieniu do istniejącego gospodarstwa hodowlanego zlokalizowanego w granicach miasta zaleca się ograniczyć jego powiększanie pod kątem hodowli". Ponadto na terenów dla użytkowania rolniczego w Studium wprowadzono zakaz wznoszenia nowych budynków (str. 225). W syntezie ustaleń Studium wraz z uzasadnieniem objaśniającym przyjęte rozwiązania na str. 261 stwierdzono, że "Wyznaczając tereny pod funkcje różnego typu kierowano się zasadą segregacji funkcji wzajemnie konfliktowych (poprzez izolowanie funkcji mieszkaniowych od niektórych funkcji gospodarczych)".

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez skarżących kasacyjnie w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej, a dotyczących przekroczenia przez organ gminy władztwa planistycznego, stwierdzić należy, że w istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących kasacyjnie, według którego zaskarżona uchwała godzi w istotę prawa własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych prawidłowo doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że Radę Miejską w [...] uchwalając je nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie wskazuje na żadną wadliwość prawną zaskarżonej uchwały. Skarżący kasacyjnie przy tym w sposób bardzo ogólny przedstawiają argumentację podnosząc, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżącym pozostawiono możność prowadzenia hodowli w dotychczasowym rozmiarze oraz zezwolono na wybudowanie dodatkowo budynków gospodarczych o powierzchni 600 m². Nie stworzono im natomiast warunków do zwiększenia hodowli w liczbie ponad około 140 DJP. Skarżący zwiększenia tego nie deklarowali, co jednak nie było zgodne z ich zamiarem wybudowania dodatkowych budynków inwentarskich. Gospodarstwo hodowlane skarżących znajduje się w mieście, wśród zabudowy mieszkaniowej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można kwestionować zamiaru organu przynajmniej ograniczenia hodowli do stanu istniejącego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku prawidłowo doprowadziła Sąd I instancji do stwierdzenia, że wprowadzone ograniczenia znajdowały podstawę prawną w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 72, art. 137, art. 138 i art. 141 i n. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. dalej: p.o.ś.) i były trafnie uzasadnione ochroną mieszkańców przed niekorzystnym oddziaływaniem z terenu hodowli. W problematyce ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska skupiają się zasadniczo dwa obszary regulacji prawnych obejmujących: 1) prawo cywilne i 2) prawo administracyjne w tym prawo ochrony środowiska. W piśmiennictwie W.J. Katner badając cywilnoprawne środki ochrony środowiska na tle prawa sąsiedzkiego wskazuje, że mają one istotne znaczenie przy wyznaczeniu wymagań prawa ochrony środowiska w stosunku do nieruchomości. Jego zdaniem dla ochrony środowiska możemy wykorzystać wszystkie środki chroniące przed imisjami pośrednimi nieruchomości (zob. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 177–178). Oceniając zakres ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości skarżących kasacyjnie w związku z ochroną środowisk należy zwrócić uwagę na funkcję prawa własności w tym procesie. Prawo to jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jedną z podstaw uzasadniającą ograniczenie własności jest wzajemne przenikanie się interesu indywidualnego i ochrony środowiska jako dobra wspólnego. W miarę znaczenia środowiska jako dobra wspólnych, jakie wyznacza prawodawca w przepisach, wzrasta zakres obowiązków właściciela nieruchomości. Ograniczenia własności prywatnej zwiększa się w związku z realizacją celów publicznych takich jak: zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska, ochrony powietrza. Własność prywatna nie ma zatem w powszechnym odczuciu charakteru absolutnego. Jest ona zależna w dużej mierze od zapewnienia ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Jednostkowe prawa własności pozostają w służbie realizacji zadań publicznych. Mają one charakter względny i muszą ustąpić tam, gdzie wchodzą w kolizję dobrem wspólnym. W niniejszej sprawie chodzi o to, jaki może być zasięg własności prywatnej w ramach ograniczeń wynikających z wykonywania władztwa planistycznego. Ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na konkurencję, jaką dla prawa własności stanowią nowe kategorie praw podmiotowych, które nie muszą mieć wyłącznie charakteru majątkowego; mogą mieć charakter socjalny lub polityczny (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 200). Sama zasada wprowadzenia ograniczeń w swobodzie korzystania z nieruchomości należącej do skarżących kasacyjnie dla celów prowadzenia działalności hodowlanej ma swoje uzasadnienie w niniejszej sprawie i nie kłóci się z wymogami państwa prawa.

Istotą tej sprawy jest próba wyważenia przez organ planistyczny gminy przestrzegania wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz prawo własności. Zgodnie z art. 1 pkt 2 u.p.z.p., zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 p.o.ś. W definicji ustawowej tego pojęcia możemy wyodrębnić cztery zasadnicze elementy jego treści wymagające interpretacji; są to: 1) rozwój, 2) rozwój gospodarczy, 3) rozwój społeczny oraz 4) wymagania ochrony środowiska. Wymagania ochrony środowiska i zdrowia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznaczają standardy, które muszą być spełnione przy podejmowaniu wszelkich działań ochronnych w określonym czasie, w stosunku do środowiska jako całości lub w odniesieniu do jego poszczególnych elementów. Pojęcie zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wprowadzone do przepisów u.p.z.p. w wyniku rozpoznania środowiskowych kosztów planowania i zagospodarowania przestrzennego zagrażających środowisku oraz warunkom życia i zdrowia ludzi. Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnienia właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń.

Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.- [...]" wynika, że w granicach terenu objętego planem występuje konflikt pomiędzy istniejącymi terenami zabudowy mieszkaniowej, a terenami produkcji rolnej (obiekty gospodarcze z chlewnią). W stanie aktualnym obiekty produkcji rolnej (chlewnia) powodują uciążliwości odorowe na sąsiadujących terenach mieszkaniowych. Według uzasadnienia do uchwały, dla ograniczenia konfliktu projekt planu wprowadza rozwiązania minimalizujące negatywny wpływ na środowisko i zdrowie ludzi. Skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że emisja substancji zapachowych może prowadzić do pojawienia się objawów chorobowych (zob. B. Krajewska, J. Kośmider, Standardy zapachowej jakości powietrza, Ochrona Powietrza i Problemy Odpadów, 6/2005, s. 181–191). W okolicznościach niniejszej sprawy przeciwdziałanie uciążliwości zapachowej (uciążliwości odorowej) poprzez wprowadzenie zakazu rozbudowy istniejących obiektów inwentarskich, zakazu budowy nowych obiektów inwentarskich, a także zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie stanowi wyraz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wymagań ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia. Wprowadzenie w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.- [...]" kwestionowanych przez skarżących kasacyjnie zakazów i ograniczeń jest uzasadnione potrzebą ograniczania uciążliwości odorowej w mieście w środku zabudowy mieszkaniowej. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że nowe projektowane zagospodarowanie terenu obejmuje wyznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (na terenach MNU) w ciągu istniejących struktur urbanistycznych przy ulicach P. i P..

Gmina uchwalając treść § 11 ust. 2 oraz § 18 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.-[...]", kierując się treścią zasady zrównoważonego podjęła legalne działanie legislacyjne nakierowane na rozwiązania minimalizujące negatywny wpływ na środowisko i zdrowie ludzi wywołane emisją odorów pochodzących z obiektów gospodarczych z chlewnią należących do skarżących kasacyjnie. Przeciwdziałanie odorom jest działaniem mieszczącym się w ramach przeciwdziałania zanieczyszczeniom uregulowanym w tytule III p.o.ś. Wymagania dotyczące prowadzenia emisji muszą być realizowane w taki sposób, aby emisja nie przekształciła się w zanieczyszczenie. Nie można mieć bowiem wątpliwości, że odory negatywnie oddziałują na środowisko oraz zdrowie ludzi. Ochrona środowiska i zdrowia ludzi przed zanieczyszczeniem w postaci odorów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być tak realizowana, aby wymagania jakościowe dotyczące m. in. ochrony powietrza były dotrzymane.

Ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia dotyczące nieruchomości skarżących kasacyjnie wynikały z uwarunkowań zawartych w treści Studium. Skoro ustalenia kwestionowanej przez skarżących kasacyjnie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP S.-[...]" wynikały ze Studium to nie można uznać, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono prawnych argumentów wykazujących na przekroczenie władztwa planistycznego poprzez uchwalenie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.