Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2258/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1008/20 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1008/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym 1. oddalił skargę R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat K.D. wynagrodzenie w kwocie 240 zł, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 31 stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 31 stycznia 2020 r.) Prezydenta Miasta T. (dalej Prezydent) [w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem z 3 października 2019 r.; k. 1, 3-9, 15-17, 35, 41 akt Prezydenta] odmówił R.B. (dalej skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem Z.B. (dalej zainteresowany) [k. 55 akt Prezydenta].

Decyzją z 16 marca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 marca 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania R.B., utrzymało w mocy decyzję z 31 stycznia 2020 r.

W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) i zarzucił wadliwą ocenę materiałów dowodowych. Wskazał, że matka nie jest w stanie sprawować realnej opieki nad niepełnosprawnym synem, który jest osobą leżącą, a świadczona przez nią pomoc sprowadza się wyłącznie do podania leków i przygotowania posiłków. Skarżący sprawuje realną i kompleksową opiekę nad bratem, a ewentualna zmiana opiekuna byłaby niekorzystna, biorąc pod uwagę problemy psychiczne niepełnosprawnego. Pomoc drugiego brata jest niemożliwa z uwagi na świadczoną przezeń całodobową opiekę nad 95-letnim wujkiem. Trudna sytuacja materialna wyklucza zatrudnienie opiekuna.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, uznając, że choć skarżący nie podejmuje zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, to czynności opiekuńcze mogą zostać podzielone pomiędzy skarżącego i innych członków rodziny tak, by skarżący mógł podjąć zatrudnienie choćby w ograniczonym zakresie. Zainteresowany ma córkę (z którą co prawda nie utrzymuje kontaktu i nie zna jej miejsca zamieszkania), drugiego brata (który na stałe opiekuje się niepełnosprawnym wujkiem) i matkę, która choć jest inwalidą drugiej grupy, to w pewnym zakresie opiekuje się synem. Niepełnosprawność zainteresowanego nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. [winno być "bez zmian"], dalej uśr), bowiem istnieje od 43 roku życia niepełnosprawnego.

Kolegium stwierdziło, że choć moment powstania niepełnosprawności w przedmiotowej sprawie nie wyklucza przyznania zasiłku opiekuńczego z uwagi na wyrok K 38/13, to zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ powołując treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr stwierdził, że skoro niepełnosprawny ma córkę, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że córka nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad swym ojcem. Córka osoby wymagającej opieki żyje, a jedynie jej miejsce pobytu nie jest przez skarżącego znane; brak informacji, by z uwagi na stan zdrowia, czy przebywanie w znacznej odległości córka nie mogła zaopiekować się ojcem. Kolegium zgodziło się z organem I instancji co do tego, że podział obowiązków opiekuńczych między brata, matkę i córkę niepełnosprawnego umożliwiłby skarżącemu podjęcie pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze [k. 5 akt SKO].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił decyzji z 16 marca 2020 r. naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez błędną ich wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem Z.B., gdyż obowiązek opieki spoczywa na jego córce, podczas gdy zebrane w sprawie dowody i orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazują, że w przypadku utrudnień związanych z opieką nad osobami niepełnosprawnymi osób obowiązanych do ich alimentacji w pierwszej kolejności istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu, w szczególności przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad i wartości,

b. art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przez jego niezastosowanie, podczas gdy jeżeli osoba zobowiązana w bliższej kolejności (córka E.B.) albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (matka zainteresowanego – A.B. lub brat J.B.) lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, to wówczas powstaje obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności (R.B.);

c. art. 2, 18 i 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną;

2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji: art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; niedokonanie należytej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń w zakresie ustalenia osób mogących sprawować opiekę nad zainteresowanym a przez to uznanie, że to córka jako obowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności winna sprawować opiekę nad Z.B., tudzież pozostali członkowie rodziny (R.B., J.B., A.B.) winni razem sprawować opiekę, co umożliwiłoby podjęcie pracy przez skarżącego, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, przede wszystkim wywiadów środowiskowych i dokumentacji lekarskiej A.B., wynika, że zarówno w stosunku do córki E.B. (brak kontaktu z córką, brak wiedzy na temat zamieszkania córki) i J.B. (całodobowa opieka nad 96-letnim wujkiem) i A.B. (osoba starsza, mocno schorowana), zachodzi obiektywna przeszkoda do sprawowania opieki choćby częściowej nad zainteresowanym.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji; zasądzenie kosztów pomocy prawnej dla pełnomocnika z urzędu (k. 2-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w całości podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi (k. 17-19v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 1008/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę; o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniu orzekł na podstawie art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18) w punkcie 2 sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 "ze zm." [winno być "bez zmian" - pierwsza zmiana do jednolitego tekstu weszła w życie 14 kwietnia 2020 r. - uw. NSA], dalej uśr). Sąd I instancji zacytował pełne brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b uśr.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie poza sporem pozostaje, że brat skarżącego [Z.B.] jest od 43 roku życia osobą niepełnosprawną, bezwzględnie wymagającą opieki. Organy nie kwestionowały, że skarżący faktycznie świadczy pomoc zainteresowanemu. Kolegium słusznie uznało, że skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z zapewnianą bratu pomocą.

Ostatecznym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie był moment powstania niepełnosprawności zainteresowanego. Kolegium uwzględniło treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13, w myśl którego art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium zanegowało prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przede wszystkim z tego względu, że wymagający opieki zainteresowany ma córkę, obowiązaną w stosunku do ojca do świadczeń alimentacyjnych. Kolegium prawidłowo zinterpretowało art. 17 ust. 1a uśr, z którego wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby obowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Z okoliczności sprawy wynika, że zainteresowany ma pełnoletnią córkę, która w świetle prawa jest obowiązana do zapewnienia opieki ojcu w pierwszej kolejności.

W skardze podniesiono, że córka zainteresowanego od lat nie interesuje się swym ojcem, nie szuka z nim kontaktu ani nie pomaga mu w żaden sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (wyrok WSA w: Kielcach z 7.7.2020 r. II SA/Ke 365/20; Gorzowie Wlkp. z 19.6.2019 r. II SA/Go 254/19). Dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym przez świadczenia w naturze czy wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków (wyrok WSA w Lublinie z 26.11.2019 r. II SA/Lu 466/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Skarżący wielokrotnie podnosił, że nie zna adresu swej bratanicy. Faktu tego nie można jednak utożsamiać z niemożnością świadczenia przez nią opieki nad ojcem, a tym bardziej z realizacją którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1a uśr. Wzajemne relacje między członkami rodziny, które doprowadziły do tego, że skarżący nie zna miejsca zamieszkania bratanicy, nie przekreślają jej obowiązku alimentacyjnego, który nie musi oznaczać osobistego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a uśr. Nie jest prawdą, że jakiekolwiek utrudnienia w sprawowaniu opieki przez osoby obowiązane do tego w pierwszej kolejności otwierają drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu. Przyznanie takiego świadczenia jest obwarowane spełnieniem konkretnych warunków wymienionych w cytowanych przepisach, czyli może nastąpić wtedy, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr).

Sąd I instancji nie zgodził z autorem skargi, że organ naruszył art. 132 kro. Przepis ten stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Kolegium prawidłowo wyznaczyło krąg osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem zainteresowanego, zaliczając doń skarżącego i kolejność tych zobowiązań. Należy odróżnić obowiązek alimentacyjny od uprawnienia do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, lecz rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającą rezygnację z zatrudnienia.

Sąd I instancji zgodził się z organem, który ocenił, że świadczona przez skarżącego opieka nad bratem nie wymusza całkowitej rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Organ nie zakwestionował tego, że skarżący faktycznie opiekuje się bratem. Z wywiadu wynika jednoznacznie, że skarżący kąpie i goli brata, wymienia pampersy, podaje posiłki, dawkuje leki, zajmuje się domem, załatwia wizyty lekarskie, rehabilitacyjne i sprawy urzędowe. Mimo faktycznie szerokiego zakresu świadczonej pomocy skarżący nie mieszka z bratem na stałe, gdyż jak sam oświadczył, "od lipca 2019 r. przebywa częściej na ul. [...], a nawet spędza tam całą dobę." Jest to zapewne możliwe z uwagi na fakt, że brat skarżącego mieszka na stałe z matką, która - choć jest inwalidą II grupy i nie jest w stanie zająć się samodzielnie niepełnosprawnym synem - otacza go jednak opieką w miarę swych możliwości, podając mu posiłki i lekarstwa. Kolegium słusznie wskazało, że zainteresowany ma drugiego brata, który choć świadczy stałą opiekę nad wujkiem, nie jest przez ten fakt automatycznie wykluczony z kręgu osób obowiązanych do pomocy względem niepełnosprawnego brata.

W świetle tych okoliczności słusznie odmówiono skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro niepełnosprawny zainteresowany ma córkę, co do której nie stwierdzono, że nie jest w stanie wywiązać się ze świadczenia alimentacyjnego względem ojca, wymienione na wstępie przepisy nie pozwalają na przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za faktycznie sprawowaną opiekę nad bratem. Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie ocenił, że dość szeroki, bo czteroosobowy krąg osób obowiązanych do opieki nad niepełnosprawnym nie wymusza całkowitej rezygnacji przez skarżącego z pracy zarobkowej. Choćby częściowe zwolnienie go z obowiązków opiekuńczych przez pozostałych członków rodziny umożliwia mu podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze. Ustaleń tych dokonano w oparciu o kompletny i prawidłowo oceniony materiał dowodowy. W decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparły się organy wydając swe rozstrzygnięcia. Nie może być mowy o zarzucanym w skardze naruszeniu art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (k. 84, 97-104 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł R.B., reprezentowany przez adwokat K.D., zaskarżając w całości wyrok III S/Kr 1008/20, zarzucając "Decyzji tej" [winno być "wyrokowi"] naruszenie:

1. art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej uCOVID-19] w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości obrony jego spraw z uwagi na nieprzeprowadzenie wideokonferencji mimo nie wystąpienia ku temu przeszkody, której nie można było przezwyciężyć, co urzeczywistniło się w nieuwzględnieniu wniosku pełnomocnika skarżącego z 23 listopada 2020 r. i 24 lutego 2020 r. o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, w sytuacji gdy wniosek ten był uzasadniony i pełni pozwoliłby zadbać o interesy skarżącego, wobec czego niewypowiedzenie się i nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw, a w konsekwencji do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z pominięciem art. 2, art. 71 Konstytucji RP i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego [dalej kro] w zw. z art. 17 "§" [winno być "ust."] 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ocenie merytorycznej ustaleń dokonanych przez organy administracji, art. 132 kro, rozszerzającego wykładnię 17 ust. 1a uśr, do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącego, w przypadku gdy spełnia on wszystkie wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem Z.B., której to opieki nie jest w stawie zapewnić mu córka, ewentualnie uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co sprawia, że obowiązek alimentacyjny przechodzi zgodnie z art. 132 kro na brata niepełnosprawnego zainteresowanego - R.B.;

3. prawa procesowego, które mało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, 77, art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niedokonanie należytej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń w zakresie ustalenia osób mogących sprawować opiekę nad zainteresowanym, a przez to uznanie, ze to córka jako obowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności winna sprawować opiekę nad zainteresowanym, tudzież pozostali członkowie rodziny (R.B., J.B., A.B.) winni razem sprawować opiekę, co umożliwiłoby podjęcie pracy przez skarżącego, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, przede wszystkim wywiadów środowiskowych i dokumentacji lekarskiej A.B. wynika, że zarówno w stosunku do córki E.B. (brak kontaktu z córką, brak wiedzy na temat zamieszkania córki), jak i J.B. (całodobowa opieka na 96-letnim wujkiem) i A.B. (osoba starsza, mocno schorowana), zachodzi obiektywna przeszkoda do sprawowania opieki choćby częściowej nad zainteresowanym;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa przez niedokładne zbadanie sprawy i nieuchylenie decyzji organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawierających naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 132 kro, rozszerzającego wykładnię art. 17 "§" [winno być "ust."] 1a uśr, do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącego

- a naruszenia te istotnie wpłynęły na wynik sprawy, gdyż na "jego" [zapewne winno być "ich"] podstawie odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego R.B. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem Z.B.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pełnomocnikowi uiszczone w całości ani w części. Pismem z 26 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skarg kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, podnosząc trudną sytuację finansową skarżącego, która m. in. wynika z odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem (k. 109-117, 122-122v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut nieważności postępowania.

I. Zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19] w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa okazał się niezasadny.

Zarządzeniem z 1 października 2020 r. III SA/Kr 1008/20 Przewodniczący Wydziału III zawiadomił strony o zamiarze skierowania skargi na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Z uwagi na obowiązywanie stanu epidemii z powodu COVID-19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 zawiadomił strony, że po uprawomocnieniu się postanowienia z 1 października 2010 r. o przywróceniu terminu do wniesienia skargi, Sąd zamierza skierować sprawę ze skargi R.B. [na decyzję z 16 marca 2020 r.] na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania; Sąd poinformował, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia - strony mogą uzupełnić materiał dowodowy przez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów. Pismem z 23 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł obszerne pismo w sprawie, wraz z załączonymi doń uwierzytelnionymi odpisami dokumentów. Pismem z 23 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego, na wyraźną prośbę skarżącego, zwróciła się do Sądu z pytaniem, czy byłaby możliwość przeprowadzenia rozprawy w formie wideokonferencji; pozwoliłoby to skarżącemu zadbać w pełni o swoje interesy, a sprawa jest niezwykle istotna dla niego, jak dla brata, którym się opiekuje – Z.B. Zarządzeniem z 15 stycznia 2021 r. III SA/Kr 1008/20 Przewodniczący Wydziału III wyznaczył termin posiedzenia niejawnego do rozpatrzenia skargi w trybie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 [ze zm. - ostatnia poz. 2255 - uw. NSA]) na dzień 2 marca 2021 r. Pismem z 24 lutego 2021 r. [omyłkowo datowanym "2020 roku], pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19 ponownie wniosła o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniosła o przeprowadzenie rozprawy jawnej w terminie, kiedy to będzie możliwe ze względu na sytuację zagrożenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2; wniosła o przeprowadzenie dowodów z uwierzytelnionych odpisów dokumentów; zaprezentowała stanowisko merytoryczne w sprawie (k. 30-33, 35-38, 39-58, 63, 66, 67-69, 70-82 akt sądowych).

W uchwale 7 Sędziów z 30.11.2020 r. II OPS 6/19 (cbosa; dalej uchwała II OPS 6/19) NSA wyraził pogląd: Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", za dopuszczalne uznać wypadnie rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 (ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm., uCOVID-19).

Istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 ppsa. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (teza 1 uchwały II OPS 6/19).

Pogląd zaprezentowany w tezie 1 uchwały II OPS 6/19 Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uważa za aktualny w kontrolowanej sprawie. W dacie podjęcia zarządzenia z 15 stycznia 2021 r., art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 stanowił: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.". W dacie wydania zarządzenia z 15 stycznia 2021 r. i w dacie rozprawy Sądu I instancji, w Polsce, w tym w Krakowie, ilość zakażeń wirusem COVID-19, ilość hospitalizacji, niski stopień zaszczepienia obywateli i wysoka śmiertelność zakażonych, w pełni przemawiała za rozpoznaniem skargi na posiedzeniu niejawnym, przy niemożności przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W dniu posiedzenia niejawnego - 2 marca 2021 r. - wszystkie pisma stron i załączone doń odpisy dokumentów były Sądowi I instancji znane (k. 35-58, 67-82, 84 akt sądowych). Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia, w jaki sposób brak rozpoznania skargi na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, mógł wpłynąć na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wpływu takiego nie znajduje. Skarżący nie został pozbawiony możności obrony swych praw przed sądem, bowiem reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w obszernych pismach, załączając doń uwierzytelnione odpisy dokumentów, prezentował swe stanowisko odnośnie zaskarżonej decyzji. Uchwałą z 6 kwietnia 2020 r. nr [...] Okręgowa rada Adwokacka w Krakowie wprowadziła na czas trwania epidemii z powodu wirusa SARS-CoV-2 dostarczanie pism za pośrednictwem poczty e-mail na adres wskazany przez adwokata. Drogą mailową ORA w Krakowie doręczyła pełnomocnik skarżącego skan zarządzenia o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu, co wskazuje na konieczność dostosowywania praktyki nie tylko sądów, lecz także organów Adwokatury do wymogów stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (k. 9 akt SKO; k. 14-15 akt sądowych).

II. Badając zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, 77, art. 80 kpa zasługiwał na uwzględnienie. Z treści zarzutu 3.a oraz jego uzasadnienia wynika, że autor skargi kasacyjnej jako jedną z norm dopełnienia uznał art. 77 § 1 kpa (s. 3, 8-9 skargi kasacyjnej).

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ obowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98, aprobowany przez B. Adamiak w: w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 85-86 nb 8-9).

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że to organy administracji publicznej nie ustaliły, czy córka zainteresowanego ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad swym ojcem. Skarżący wielokrotnie podnosił, że ani on, ani zainteresowany, nie są w stanie ustalić, czy ma ona możliwość sprawowania opieki, gdyż od około 10 lat nie mają z nią kontaktu, nie wiedzą jaki jest jej stan zdrowia, czy skończyła studia, jak ułożyło się jej życie, czy mieszka w kraju bądź za granicą (k. 17, 51, 51b-51c akt Prezydenta). Organ pomocowy sprawdzał z urzędu szereg faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: dane orzeczenia o niepełnosprawności zainteresowanego; dane z systemu PESEL dotyczące skarżącego i zainteresowanego, dane z systemu CBB, dane z systemu PUP-ZUS, informacji ZUS (k. 3, 4, 5-9, 10-11, 12, 42-44v akt Prezydenta), nie przedstawił jednak wyniku sprawdzenia z urzędu danych córki zainteresowanego z systemu PESEL, do którego Prezydent ma dostęp. Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że wielokrotne podnoszenie przez skarżącego, że nie zna adresu bratanicy, nie można utożsamiać z niemożnością świadczenia przez córkę zainteresowanego opieki nad ojcem, a tym bardziej z realizacją którejkolwiek z przesłanek z art. 17ust. 1a uśr. To, że skarżący i zainteresowany nie znają miejsca zamieszkania córki zainteresowanego, nie przekreśla jej obowiązku alimentacyjnego (s. 6/7 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1008/20), lecz nakazuje organom dokonanie oceny tych faktów z punktu widzenia istnienia realnej przeszkody do sprawowania przez córkę opieki nad zainteresowanym, który takiej realnej opieki wymaga co najmniej od 3 października 2019 r.

Wnioskodawca początkowo zamieszkiwał w T., [...], przy czym w świadczeniu z 31 października 2019 r. skarżący podał, że od lipca 2019 r. coraz częściej przebywa na ul. [...] a nawet spędza całą dobę opiekując się bratem Z.B. Będąc na ul. [...] odwiedza swą żonę i dzieci. W oświadczeniu z 8 listopada 2019 r. skarżący oświadczył, że mieszka przy ul. [...], opiekując się całą dobę bratem Z. (wniosek i oświadczenie z 3 października 2019 r.; oświadczenie z 31 października 2019 r. k. 1, 13, 30, 32-32a akt Prezydenta). Skarżący odbierał korespondencję pod adresem: [...]; ten adres wskazywał w odwołaniu i w dalszych pismach w postępowaniu; na ten adres organy przesyłały doń korespondencję (k. 34, 36, 37, 38, 40, 46, 52-53, 56 akt Prezydenta; k. 2, 3, 5a, 8 SKO). Pogląd Sądu I instancji, że "pomimo faktycznie szerokiego zakresu świadczonej pomocy skarżący nie mieszka z bratem na stałe, gdyż jak sam oświadczył «od lipca 2019 r. przebywa częściej na ul. [...], a nawet spędza tam cała dobę»", jest nieuprawniony i wynika z nietrafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (s. 8 akapit 1 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1008/20; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa). Przywołany cytat pochodzi z oświadczenia skarżącego z 31 października 2019 r., jest spójny z oświadczeniem z 28 października 2019 r. (k. 28-28a, 30 akt Prezydenta) i wymaga oceny łącznie z innymi dokumentami zebranymi w sprawie - w tym z oświadczeniem skarżącego z 8 listopada 2019 r., w którym skarżący jednoznacznie oświadczył, że "mieszkam przy ul. [...] [...] opiekuję się niepełnosprawnym bratem Z.B., który jest osobą leżącą wymagającą całodobowej opieki [...] Opieka trwa całą dobę (k. 32a akt Prezydenta) i z wywiadem środowiskowym i oświadczeniem zainteresowanego z 22 stycznia 2020 r. (k. 51-51c akt Prezydenta). Swobodna ocena tych dowodów pozostaje spójna z pozostałymi dowodami w tej materii (k. 1, 13, 30, 32-32a, 34, 36, 37, 38, 40, 46, 52-53, 56 akt Prezydenta; k. 2, 3, 5a, 8 SKO). Zarówno w postępowaniu administracyjnym (art. 80 kpa; B. Adamiak, s. 550-551, nb 1-3), jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 5 w zw. z art. 233 § 1 kpc; M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 643-644, nb 5), ocena materiału dowodowego winna być oparta na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego; organ [Sąd] obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowywując się do istotnych różnic; organ [Sąd] w tej ocenie winien kierować się wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego (K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 1999, t. I, s. 861-864, nb 1, 3, 7-12; T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 306-307, uw. 1; s. 308-309, uw. 4, 6; s. 310-311, uw. 15). Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że wraz z upływem czasu, pogarszaniem się zdrowia leżącego zainteresowanego i matki zainteresowanego, obowiązki opiekuńcze ciążące na skarżącym i czas, który musi spędzać w miejscu zamieszkania zainteresowanego, skutkowały tym, że nie później niż 8 listopada 2019 r. zamieszkał wraz z zainteresowanym i matką - przy ul. [...], gdy 3 października 2019 r. (w dacie złożenia wniosku) mieszkał przy ul. [...]. W żaden sposób nie wyklucza to odwiedzania przez skarżącego swej żony i dzieci, zamieszkałych przy ul. [...], bowiem jest rzeczą oczywistą, że opiekun ma prawo i obowiązek zabiegać o szczęście swej najbliższej rodziny (art. 23, 27, 92, 93 § 1, art. 95 § 1, art. 96 § 1, art. 97 § 1 i 2 kro).

Opieka stała poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, winna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swe obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że winien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (wyrok WSA w: Rzeszowie z 27.8.2019 r. II SA/Rz 590/19, Lex 2723750; we Wrocławiu z 6.11.2019 r. IV SA/Wr 287/19, Lex 2750534; Gliwicach z 25.11.2019 r. II SA/Gl 970/19, Lex 2761325; aprobowane przez B. Chludzińskiego w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 431-432, uw. 4.1 do art. 17 przypis 125; s. 408-410, uw. 4.1 do art. 16a, przypisy 70, 71). Zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, nietrafnie przyjęły, że stałe zamieszkiwanie opiekuna z podopiecznym jest warunkiem uznania, że opiekun sprawuje stałą opiekę nad zainteresowanym (o czym w dalszej części uzasadnienia - przy rozważaniu zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej - art. 174 pkt 1 ppsa).

Umknęło uwadze organów obu instancji i Sądu I instancji, że w sprawie trzykrotnie, w krótkich odstępach, przeprowadzono wywiad środowiskowy (28 października 2019 r., 8 listopada 2019 r., 22 stycznia 2020 r.; k. 28, 32, 51 akt Prezydenta). Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 23 ust. 4aa, 4b, 4e uśr). Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r. I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17.6.1994 r. I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/ 4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326; A. Matan, S. Nitecki, Wywiad jako środek dowodowy w sprawach z zakresu pomocy społecznej i wsparcia społecznego, Casus 2008/3/s.10-15). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 kpa). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 370 uw. 4, s. 375-376, uw. 2). Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w kpa, ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa).

Z prawidłowo ocenionych dowodów z ww. protokołów wywiadów środowiskowych, w tym z oświadczeń odebranych w trakcie wywiadów środowiskowych, w powiązaniu z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie, wynika jednoznacznie, że to skarżący osobiście sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym zainteresowanym, leżącym, cierpiącym na chorobę neurologiczną mózgu, mającym problemy psychiatryczne, dzięki czemu zainteresowany jest zadbany, czysty, ogolony, nie ma odleżyn, korzysta ze stałej rehabilitacji; skarżący zainteresowanego kąpie, pielęgnuje, prowadzi toaletę, zmienia pampersy, gotuje, podaje posiłki, pomaga w ćwiczeniach rehabilitacyjnych (k. 17, 28-28b, 32-32b akt Prezydenta). Wartość dowodów w postaci protokołów wywiadów środowiskowych i odebranych w ich trakcie oświadczeń jest tym większa, że stan w jakim znajduje się podopieczny, stwierdzał każdorazowo przeszkolony i doświadczony pracownik socjalny; w obecności pracownika socjalnego swe oświadczenia składał zainteresowany i jego matka (art. 80 kpa).

A.B. orzeczeniem z 10 czerwca 1997 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 w T., zaliczona została do drugiej grupy inwalidzkiej (k. 15, 17 akt Prezydenta). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, upływ 22 lat od dnia wydania owego orzeczenia wskazuje, że stan zdrowia matki zainteresowanego uległ dalszemu pogorszeniu (na co wskazują odpisy faktur za leki z: 18 września 2019 r., 25 września 2019 r., 9 października 2019 r., 17 października 2019 r.; zaświadczenie lekarskie z 23 stycznia 2020 r., z którego wynika, że A.B., lat 77, ze względu na stan zdrowia pacjentki; rodzaj i charakter zmian chorobowych u niej z niekorzystnym rokowaniem co do poprawy zdrowia; pacjentka nie jest w stanie sprawować odpowiedniej/realnej opieki nad niepełnosprawnym Z.B.; pacjentce zaleca się oszczędzający tryb życia; unikanie jakiejkolwiek cięższej pracy fizycznej, a w szczególności dźwigania przedmiotów i osób; dłuższego utrzymywania pozycji wymuszonej tułowia, unikania zimnych pomieszczeń; sytuacji męczliwych i stresogennych (k. 37a, 37b- 37d, 47 akt Prezydenta). Z odwołania z 27 listopada 2019 r. organy obu instancji wiedzą, że A.B., jest osobą starszą [w dacie wydania zaskarżonej decyzji ma ukończone 77 lat]; sama wymaga wsparcia i pomocy na co dzień ze strony osób trzecich; jest po usunięciu wrzodów żołądka (1982 r.), macicy (1994 r.), pęcherzyka żółciowego z powodu kamieni żółciowych (1999 r.), wola tarczycy (strumektomia 2011 r.); wykryto u niej guza jamy nosowo-szczękowej (2010 r.); cierpi na zakrzepicę z niewydolnością żylną (2014 r.), osteoporozę kości (1990 r.) ze złamaniem patologicznym kręgosłupa lędźwiowego (2017 r.), anemię z powodu resekcji żołądka, zmiany degeneracyjne w kręgosłupie lędźwiowym i oponiaka mózgu (2018 r.). Wobec nie wypowiedzenia się organu co do twierdzeń skarżącego, zawartych w odwołaniu z 27 listopada 2019 r., zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze wyniki "całej rozprawy", w tym: odpisy faktur za leki dla matki skarżącego; zaświadczenie lekarskie z 23 stycznia 2020 r., spostrzeżenia pracownika socjalnego podczas wywiadów środowiskowych i odebrane w ich trakcie oświadczenia (cały materiał sprawy; K. Piasecki - op. cit., s. 864, nb 9; T. Ereciński – op. cit., s. 290 uw. 2), winny były uznać te fakty za przyznane (k. 15-15v, 17, 28-28b, 32-32b, 37- s.3, 37a, 37b-37d, 47, 51v, 51b, 51c akt Prezydenta; art. 80 kpa; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc).

W aktach Prezydenta znajdują się także faktury za leki z: 6 września 2019 r., 17 października 2019 r. dla Z.B. (k. 37av, 37dv akt Prezydenta), wskazujące na konieczność podawania tych leków zainteresowanemu.

J.B. - brat zainteresowanego i skarżącego, ma status domownika w gospodarstwie rolnym, który mieszka poza T. (w [...]), opiekując się na stałe 96-letnim wujem J.N., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym (k. 17, 51b akt Prezydenta). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, J.B., z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia wuja, i zamieszkiwanie poza T., przy braku własnych dochodów na pokrycie kosztów ewentualnych dojazdów do miejsca zamieszkania zainteresowanego, nie ma żadnej możliwości by przejąć na siebie nawet część obowiązków związanych ze stałą opieką nad zainteresowanym (k. 7-8, 17-19v akt sądowych). Wobec nie wypowiedzenia się organu co do twierdzeń skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wyniki "całej rozprawy" (cały materiał sprawy; K. Piasecki - op. cit., s. 864, nb 9; T. Ereciński - op. cit., s. 290 i przywołane przez Komentatora wyroki Sądu Najwyższego w akapicie 1 uw. 2), uznał te fakty za przyznane (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "organ zasadnie ocenił, że dość szeroki, bo czteroosobowy krąg osób obowiązanych do opieki nad niepełnosprawnym nie wymusza całkowitej rezygnacji przez skarżącego z pracy zarobkowej" (s. 8 akapit 2 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1008/20).

III. Przechodząc do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1) - punkt 2 i - w odpowiedniej części, w której autor skargi kasacyjnej wskazał zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa - w postaci naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 132 kro, dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr (punkt 3 lit. b petitum skargi kasacyjnej).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) w zw. z art. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, zm. 2089).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a uśr. W kontrolowanej sprawie skarżący prawidłowo wykazał, że żyjąca matka zainteresowanego (urodzona 3 września 1945 r. - mająca w dniu wydania zaskarżonej decyzji ukończone 77 lat) - jako będąca osobą, której przysługuje zasiłek pielęgnacyjny ("Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji." - art. 16 ust. 1 uśr), bowiem "Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: [...] 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat." (art. 16 ust. 2 uśr), sama należy do osób, które mimo że nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zostały zaliczone przez ustawodawcę do osób z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Sąd I instancji, przywołując art. 17 ust.1a pkt 2 (s. 7 akapit 2 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1008/20), nietrafnie pominął art. 16 ust. 2 pkt 3 uśr, konieczny przy założeniu wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr); nie definiuje osób, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a in princ. uśr) ani nie określa alimentacji w dalszej kolejności. W tej materii ustawodawca odwołuje się do regulacji zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (w szczególności do art. 617 § 1 i 2, art. 128, art. 129 i art. 132 kro). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że z faktu, że skarżący wielokrotnie podnosił, że nie zna adresu swojej bratanicy, nie można utożsamiać z niemożnością świadczenia przez nią opieki nad ojcem, a tym bardziej z realizacją którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1a uśr. Wzajemne relacje między członkami rodziny, które doprowadziły do tego, że skarżący nie zna miejsca zamieszkania bratanicy, nie przekreślają jej obowiązku alimentacyjnego, który nie musi oznaczać osobistego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym s. 6/7 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1008/20). Sąd I instancji nietrafnie pominął fakt, że adresu córki zainteresowanego nie zna jej ojciec, jak i jej babcia. Wnioskiem z 20 listopada 2018 r. Z.B. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie z rejestru PESEL adresu i daty zameldowania na pobyt stały i czasowy E.B., wskazując że dane te są niezbędne w celu wytoczenia powództwa o alimenty. Decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z 24 maja 2019 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił udostępnienia żądanych danych z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Z.B. uzyskaniu danych córki (k. 70-82 akt sądowych). Wobec powyższego zainteresowany nie może oczekiwać ze strony córki ani alimentacji w postaci zasądzonej kwoty, ani w postaci osobistych starań o opiekę i utrzymanie. W pełni zatem spełnione zostały przesłanki powstania obowiązku alimentacyjnego po stronie R.B. wobec brata Z.B., bowiem uzyskanie przez Z.B. od córki na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe (art. 132 kro). Odwołanie się do art. 132 kro w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548; druk sejmowy VII/724) nie ogranicza się wyłącznie do norm zawartych in principio art. 132 kro, ale obejmuje także normy zawarte in fine tego przepisu. W doktrynie wskazuje się, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z chwilą, gdy wskutek przyczyn w art. 132 kro uprawniony nie może w ogóle uzyskać albo nie może uzyskać na czas środków utrzymania od zobowiązanego w bliższej kolejności. Uzyskanie na czas potrzebnych środków utrzymania jest niemożliwe przede wszystkim wtedy, gdy nie jest znane miejsce pobytu zobowiązanego w dalszej kolejności. Posiłkowy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wtedy, gdy jest znane miejsce pobytu zobowiązanego w bliższej kolejności, jego zaś poziom życia wskazuje na istnienie możliwości wywiązywania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, jednakże źródła jego dochodów są tak trudne do ustalenia, że egzekucja nie rokuje widoków powodzenia (K. Pietrzykowski w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1069-1072, nb 1, 3, 6, 12, 15, 16).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (in casu - w dwu ustawach; zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3. 2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Zainteresowany już w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 3 października 2019 r. zasadnie oczekuje całodobowej opieki, która w istocie sprawuje jego brat R.B. Prawidłowa wykładnia systemowa art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 3 uśr w zw. z art. 132 kro i w zw. z art. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały po stronie R.B. przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, leżącym, bratem Z.B. Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie wskazało, że szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi który znajduje się wśród osób zobowiązanych w dalszej kolejności (art. 132 kro), jest śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności bądź przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (wyrok NSA z 21.6.2017 r. I OSK 829/16 - s. 5 decyzji z 16 marca 2020 r.).

Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest obwarowane spełnieniem konkretnych warunków wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, czyli może nastąpić wtedy, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr).

Z tych względów usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa przez niewystarczające zbadanie sprawy i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, naruszających prawo materialne - art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w zw. z art. 132 kro w zakresie wyżej przedstawionym.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok III SA/Kr 1008/20 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), w zw. z art. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, zm. 2089) należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżoną decyzję uchylić w całości i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z 31 stycznia 2020 r. nr [...] (art. 135 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc przeprowadził dowód z uwierzytelnionych odpisów decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z: 4 kwietnia 2019 r. nr [...] i 24 maja 2019 r. nr [...]; Prezydenta Miasta T. z 10 lipca 2018 r. nr [...]; orzeczenia z 18 lutego 2019 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do spraw Niepełnosprawności w T.; informacji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej KRUS w T. - bez daty, wystawionej nie później niż 23 października 2020 r. - obejmującej miesiące: październik 2020, listopad 2020 i grudzień 2020 r.; zaświadczenia Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z 23 października 2020 r. nr [...]; oświadczenia złożonego po pouczeniu o odpowiedzialności karnej przez J.B. dnia 22 października 2020 r.; informacji MOPS w T. z 16 października 2020 r. nr [...] o rocznym dochodzie za 2019 r.: A.B.’, R.B. i Z.B. (k. 39-47; 53-53v, 54, 55, 57-58; 70-72, 73-82; akt sądowych).

Z decyzji tych - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - wynika, że E.B., która w 2013 r. rozpoczęła studia w Krakowie i kontynuowała je co najmniej do kwietnia 2018 r., nie zamieszkuje w domu przy ul. [...] w T., stanowiącym własność Z.B., od lutego 2017 r.; do domu tego nie wraca; decyzją z 10 lipca 2018 r. Prezydent Miasta T. wymeldował E.B. z pobytu stałego w budynku przy ul. [...]. E.B. nie utrzymuje kontaktów z ojcem Z.B., ojczystą babką A.B. ani ze swym wujem R.B. (k. 39-47 akt sądowych).

Wnioskiem z 20 listopada 2018 r. Z.B. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie z rejestru PESEL adresu i daty zameldowania na pobyt stały i czasowy E.B., wskazując że dane te są niezbędne w celu wytoczenia powództwa o alimenty. Decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z 24 maja 2019 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił udostępnienia żądanych danych z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Z.B. w uzyskaniu danych córki (k. 70-72, 73-82 akt sądowych).

Orzeczeniem z 18 lutego 2019 r. nr [...]Powiatowy Zespół do spraw Niepełnosprawności w T. zaliczył J.N., urodzonego 4 lutego 1925 r. [w dacie wydania zaskarżonej decyzji mającego ukończone 95 lat], zamieszkałego w [...], do znacznego stopnia niepełnosprawności; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 stycznia 2019 r.; jest osobą niezdolną do pracy; wymaga: zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie; korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki; konieczności stałe lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 53-53v akt sądowych). W gospodarstwie rolnym J.N. w [...], ubezpieczeniem społecznym rolników objęty jest J.B. J.B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.N., będącym jego wujem; sprawuje nad wujem opiekę (opiekunka wspomaga wuja 1 godz. dziennie - od poniedziałku do piątku); pomaga wujowi w gospodarstwie domowym (gotuje, sprząta, podaje leki, posiłki, załatwia wizyty lekarskie, pali w piecach, nosi wodę ze studni; w gospodarstwie rolnym wykonując całoroczne prace rolne (k. 54-56v akt sądowych).

Dochód roczny A.B.’ za 2019 r. wyniósł 51.803,15 zł; zaś R.B. i Z.B. - 0,00 zł każdego z nich (k. 57-58 akt sądowych). Małżonkowie A.’ i R.B. w dacie wydania zaskarżonej decyzji mieli na utrzymaniu dwoje małoletnich dzieci: L.B. ur. 11 listopada 2004 r. i P.B. ur. 4 października 2007 r. (k. 10 akt Prezydenta).

Naczelny Sąd Administracyjny dał wiarę powołanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem miały one charakter dokumentów urzędowych i nie nasunęły Sądowi żadnych wątpliwości co do ich wiarygodności, przy uwzględnieniu pozostałych powołanych dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc).

A.B. jest osobą starszą [w dacie wydania zaskarżonej decyzji mająca ukończone 77 lat]; została zaliczona do II grupy inwalidzkiej orzeczeniem z 1997 r., sama wymaga wsparcia i pomocy na co dzień ze strony osób trzecich; jest po usunięciu wrzodów żołądka (1982 r.), macicy (1994 r.), pęcherzyka żółciowego z powodu kamieni żółciowych (1999 r.), wola tarczycy (strumektomia 2011 r.); wykryto u niej guza jamy nosowo-szczękowej (2010 r.); cierpi na zakrzepicę z niewydolnością żylną (2014 r.), osteoporozę kości (1990 r.) ze złamaniem patologicznym kręgosłupa lędźwiowego (2017 r.), anemię z powodu resekcji żołądka, zmiany degeneracyjne w kręgosłupie lędźwiowym i oponiaka mózgu (2018 r.). Wobec nie wypowiedzenia się organu co do twierdzeń skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wyniki "całej rozprawy" (cały materiał sprawy; K. Piasecki - op. cit., s. 864, nb 9; T. Ereciński - op. cit., s. 290 i przywołane przez Komentatora wyroki Sądu Najwyższego w akapicie 1 uw. 2), uznał te fakty za przyznane (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc; k. 17, 28a, 28b, 32b, 37-s. 3 odwołania, 37a, 37b-37d, 47, 51v, 51b, 51c akt Prezydenta; k. 2-s. 8 odwołania akt SKO).

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z pozostałych załączonych do pisma z 23 października 2020 r. odpisów dokumentów (k. 48, 49-52v akt sądowych), bowiem nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) w zw. z art. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) i art. 132 kro, okazał się zasadny.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń leży w tym miejscu odwołać się do argumentów zaprezentowanych wyżej w pkcie III uzasadnienia.

Ustawodawca dla określenia charakteru opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 nie posłużył się żadnym epitetem, w szczególności zaś nie wskazał, by musiała być to stała opieka (jak uczynił to w art. 16a ust. 1 uśr). Jednak cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego stanowią wystarczającą podstawę, by twierdzić, że chodzi tu o ustawiczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Należy podzielić pogląd, zgodnie z którym punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim (wyrok: WSA w Rzeszowie z 22.8.2019 r. II SA/Rz 637/19, Lex 2740566; NSA z 12.10.2021 r. I OSK 493/21).

Opieka stała poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, winna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swe obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że winien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (wyrok WSA w: Rzeszowie z 27.8.2019 r. II SA/Rz 590/19, Lex 2723750; we Wrocławiu z 6.11.2019 r. IV SA/Wr 287/19, Lex 2750534; Gliwicach z 25.11.2019 r. II SA/Gl 970/19, Lex 2761325).

W języku polskim pod pojęciem opieka rozumie się: troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, czego, strzeżenie, dozór [...] Opieka czuła, Opieka macierzyńska, ojcowska, lekarska (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1963, t. V, s. 1025); takoż a nadto Baczna, czuła, troskliwa opieka w: red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Wyd. Nauk. PWN 1992, t. 2, s. 526; red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, pod, Warszawa 2003, t. 2, s. 1270).

Opieka stała musi być przy tym ukierunkowana na osobę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym lub o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności lub o znacznym stopniu niepełnosprawności jest komplementarną przesłanką przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (B. Chludziński i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo - op. cit., s. 431-432, uw. 4.1 do art. 17; s. 408-410, uw. 4.1 do art. 1).

W doktrynie i w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że jakkolwiek stały charakter opieki może wskazywać wspólne zamieszkiwanie lub prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną, to art. 16a uśr nie zwiera w swej treści takiego wymogu (wyrok WSA w Poznaniu z 3.6.2020 r. II SA/Po 881/19, Lex 3019906, aprobowany przez B. Chudzińskiego - op. cit., s. 409 akapit 3; przypis 74). Pogląd ten jest w pełni aktualny pod rządem art. 17 ust. 1 uśr ("w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności" - verba legis - art. 17 ust. 1 uśr; B. Chudziński - op. cit., s. 431-432 i wyżej przywołane orzecznictwo - przypis 125).

Prawidłowo ustalony i oceniony materiał dowodowy, prowadzi do wniosku, że wyłącznie sprawny fizycznie i psychicznie R.B., rzeczywiście i skutecznie sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym, nieporuszającym się i mającym kłopoty psychiczne (k. 2- s. 8 odwołania - w aktach SKO) zainteresowanym, sprawujący rzeczywistą, realną, a nade wszystko skuteczną od lat opiekę stałą (której organy nie kwestionowały, skoro Prezydent ostatecznymi decyzjami przyznał uprzednio skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie wymagało "sprawowania opieki stałej nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (verba legis - art. 16a ust. 1 uśr, a rozumienie pojęcia "opieka stała" rozumiane jest tak samo pod rządem art. 16a jak i art. 17 ust. 1 uśr - B. Chludziński - op. cit., s. 408-410; 831-832), który skarżący otrzymywał do dnia 31 października 2019 r. (bezsporne - s. 1 akapit 2 uzasadnienia decyzji z 31 stycznia 2020 r.; s. 9 odwołania z 14 lutego 2020 r.). Od 26 maja 2011 r. R.B. otrzymywał w Ośrodku świadczenie opiekuńcze w związku z opieką nad bratem, w związku z czym Prezydent przyjął istnienie związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania przezeń opieki nad niepełnosprawnym bratem (s. 2 akapit 6 decyzji z 31 stycznia 2020 r.).

Brak było podstaw do uznania, że zasadnie organ ocenił, że "Dość szeroki, bo czteroosobowy krąg osób zobowiązanych do opieki nad niepełnosprawnym nie wymusza całkowitej rezygnacji przez skarżącego z pracy zarobkowej". W świetle prawidłowo ocenionych dowodów, jest przeciwnie.

Matka zainteresowanego, normatywnie zaliczona od osób, którym przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny "w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (verba legis - art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr). W dacie wydania zaskarżonej decyzji miała ukończone 77 lat; dnia 10 czerwca 1997 r. została zaliczona do drugiej grupy inwalidzkiej, jest ciężko chora i nie jest zdolna do opieki nad dorosłym, niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, którego trzeba podnosić, zmieniać pampersy, rehabilitować, do czego w ogóle nie jest zdolna (k. 47 akt Prezydenta). To, że pomaga synowi przygotowując i podając leki, gotuje obiady, przygotowuje kolacje i śniadania i sporadycznie karmi syna, stanowi jedynie przejaw rodzinnej troski ciężko chorej matki wobec ciężko chorego syna, co służy w istocie zadbaniu o komfort psychiczny i poczucie bezpieczeństwa syna.

Nieobecna i nieznana z miejsca pobytu córka, która od lat - co najmniej od lutego 2017 r. nie interesuje się w ogóle ciężko chorym ojcem, spełnia przesłanki ustawowe "gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami" (art. 17 ust. 1a uśr w zw. z art. 132 kro), bowiem zainteresowany z uwagi na wiek, ciężar, rodzaj schorzeń i problemy psychiczne, już teraz potrzebuje realnej i stałej opieki. Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 kro), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10.11.2011 r. II SA/Bk 486/11, cbosa), czego organy obu instancji zdają się nie dostrzegać.

Brat zainteresowanego i skarżącego – J.B., mieszka poza T. – w odległej [...]; opiekuje się całodobowo 95-letnim, niepełnosprawnym, niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem, z którym mieszka na stałe; nie ma własnych dochodów ani samochodu, by móc dojeżdżać do zainteresowanego. Stopień pokrewieństwa skarżącego i J.B. jest taki sam wobec zainteresowanego (art. 677 § 2 kro) i nie wyprzedza skarżącego, którego zainteresowany jako opiekuna w pełni akceptuje. Dowolne jest przyjęcie przez organy i przez Sąd I instancji, że ciężko chora matka, nieobecna i nieznana z miejsca pobytu córka i brat J.B. mogą skutecznie odciążyć w opiece skarżącego, by mógł on podjąć pracę nawet w niepełnym wymiarze. Przekracza kognicję organów administracji publicznej i nie bierze pod uwagę wrażliwości i potrzeb emocjonalnych 77-letniej matki zainteresowanego; niepełnosprawnego w stopniu znacznym 58-letniego, leżącego chorego z problemami psychicznymi zainteresowanego ani J.B. - obarczonego stałą opieką nad niepełnosprawnym wujem.

Wykładnia prawa zaprezentowana w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, naruszała art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że mimo jednoznacznego stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy (s. 6-8 uzasadnienia decyzji z 17 grudnia 2019 r.; k. 41 akt Prezydenta): "nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznaia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13", Prezydent z decyzji z 31 stycznia 2020 r., z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa) i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 kpa), jednoznacznie powołał się na komunikatu na stronie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz na skutki kontroli Wojewody P. wiosną w2018 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. (s. 3-4 decyzji z z 17 grudnia 2019 r.). Ani komunikat Ministerstwa, ani skutki jednostkowej kontroli, nie stanowią źródła prawa.

Obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spoczywa także na organach administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego, będącego jednym ze świadczeń opiekuńczych, jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 314; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56). Samo świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyroki TK: P 27/07; P 41/07). Podkreślić przy tym należy, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych (cz. III p.3.2.1 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta T., dokona prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów i rozstrzygnie o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając ocenę prawną i wskazania, wyrażone w wyroku I OSK 2258/21 (art. 153 ppsa).

O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Sądami obu instancji orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie odrębnego wniosku i stosownych oświadczeń (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).