Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1016/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński (votum separatum) Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1016/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi E.Ś. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] maja 2021 r. nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, inwestorzy B.G. i M.G. w 2013 r. dokonali istotnego odstępstwa od wydanej przez Starostę [...] [...] kwietnia 2013 r. decyzji znak: [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w [...] obr. [....] przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego decyzja ta została uchylona (decyzją Starosty z [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.P.b.), a inwestorzy kontynuowali budowę w oparciu o projekt budowlany zamienny, zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] czerwca 2014 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b.

Przeprowadzona [...] lutego 2015 r. kontrola budynku mieszkalnego na działce nr [...], realizowanego wg projektu zamiennego, wykazała stan zaawansowania robót jako "stan wykończeniowy". Została wykonana w całości bryła budynku bez schodów zewnętrznych wejściowych. Osadzono stolarkę okienną w ścianach i dachu. Nie wstawiono drzwi zewnętrznych wejściowych i garażowych, oraz nie wykonano tynków zewnętrznych ścian. Wewnątrz budynku wykonano warstwy izolacyjne i wylewki pod posadzki piwnic, parteru i poddasza. Wykonano w całym budynku tynki wewnętrzne, a na poddaszu ocieplenie stropodachu i obudowę z płyt G-K, bez szpachlowania. Wykonana została instalacja elektryczna podtynkowa w zakresie przewodów i ogrzewanie podłogowe pod wylewkami. Brak jest przyłączy do budynku, a teren wokół niego został podniesiony ziemią pozostałą z wykopów fundamentowych.

Kontrola wykazała następujące niezgodności w stosunku do projektu budowlanego zamiennego: 1) wysokość ścianek kolankowych poddasza wynosi 1,47-1,53 m, natomiast wysokość projektowa to 1,10 m, na klatce schodowej stwierdzono 19 stopni schodowych z parteru na poddasze, wobec 16 przewidzianych w projekcie, 2) okna połaciowe dachu od strony działki sąsiedniej nr [...] osadzone są niezgodnie z projektem, przez co nie jest zachowana odległość 4 m od granicy działki, 3) zmierzona wysokość budynku od stropu parteru (poziom +/-0,00) do foli dachowej w kalenicy dachu wyniosła 8,22 m, natomiast wg projektu powinna wynosić ok. 7,80 m. W trakcie kontroli stwierdzono, że inwestor nie posiada zgody projektanta i rysunków zamiennych na dokonanie zmian w projekcie, a dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu zamiennego powodują zmianę wysokości przedmiotowego budynku i zmianę jego kubatury, co w myśl przepisu art. 36a u.P.b. jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego. Organ I instancji uznał, że istotne zmiany byłyby dopuszczalne jedynie po wcześniejszym uzyskaniu przez inwestora zmiany tej decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Ponieważ inwestor nie posiada decyzji zmieniającej decyzję z [...] czerwca 2014 r., PINB uznał, że dokonane w trakcie budowy zmiany wprowadzone zostały samowolnie i są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego.

W następstwie tego PINB postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. wstrzymał B.G. i M.G. budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego.

Kolejno PINB decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do [...] lipca 2015 r.

Pismem z [...] lipca 2015 r. B.G. wystąpiła do PINB o przesunięcie terminu wykonania obowiązku do [...] listopada 2016 r. z uwagi na złożony wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy.

PINB decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił zmiany własnej decyzji z [...] marca 2015 r. WINB decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2015 r. Wyrokiem z 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1758/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję PWINB z [...] października 2015 r. i decyzję PINB z [...] września 2015 r.; Sąd wskazał na brak podstaw do uruchamiania trybu z art. 155 k.p.a., ale też i z art. 154 k.p.a., mając na względzie, że są to tryby nadzwyczajne, a przedłużenie terminu o charakterze procesowym nie wymaga uruchamiania trybu nadzwyczajnego.

PINB, uwzględniając zalecenia Sądu, rozpatrzył ponownie podanie B.G. z [...] lipca 2015 r. i postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] ustalił nowy termin wykonania obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia [...] maja 2018 r. Następnie rozpatrując kolejne wnioski inwestora w sprawie zmiany ustalonego terminu, postanowieniem z [...] maja 2018r. ustalił termin do dnia [...] grudnia 2019 r. i ponownie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. wyznaczył kolejny termin do dnia [...] maja 2020 r.

B.i M.G. za pismem z [...] marca 2020 r. przedłożyli 4 egz. opracowanego projektu budowlanego zamiennego, opatrzonego datą "luty 2020" wraz z kopią decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy. PINB dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu poprzez weryfikację jego zawartości i kompletności wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935) oraz wymagań przepisu art. 34 u.P.b. i wraz z uwagami wydał go inwestorowi do uzupełnienia. Uzupełniony projekt przedłożono ponownie w inspektoracie nadzoru budowlanego [...] lipca 2020 r.

PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. WINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie istniała już decyzja PINB wydana na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. z [...] czerwca 2014 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem wydanie kolejnej w tej sprawie decyzji z [...] sierpnia 2020 r. było niedopuszczalne.

PINB ostateczną decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] czerwca 2014 r., po czym pismem z [...] marca 2021 r. nr [...] - na podstawie art. 10 k.p.a. - zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych oświadczeń lub żądań przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 u.P.b. [...] marca 2021 r. E.Ś. i M.C. dokonały przeglądu zgromadzonych akt sprawy, a następnie dwoma odrębnymi pismami z [...] marca 2021 r. złożyły zarzuty i wnioski:

- E.Ś. zawiadomiła że budynek inwestora został wybudowany niezgodnie z przepisami prawa (projektem zamiennym), gdyż odległość faktyczna budynku od granicy z działką nr [...] jest mniejsza niż 3 m. Wniosła o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii,

- M.C. zawiadomiła że przedstawione na mapie do celów projektowych pomiary dotyczące odległości budynku od granic są niezgodne z przepisami prawa (odległość mniejsza niż 3 m). Zwróciła się o sprawdzenie faktycznej wysokości budynku inwestora w związku z tym, że jego bryła mocno zacienia jej budynek oraz teren działki oraz o zatwierdzenie projektu po obniżeniu budynku do pierwotnego projektu. Wniosła o wszczęcie postępowania w w/w przedmiocie oraz zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii.

PINB postanowieniami z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił E.Ś. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania niezgodnie z przepisami prawa (projektem zamiennym) budynku mieszkalnego oraz odmówił M.C. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego w stosunku do granic sąsiednich niezgodnie z przepisami i powodującego zacienienie budynku i terenu na działce sąsiedniej nr [...]. Organ powołał się na art. 53a ust. 1 u.P.b., zgodnie z którym postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Wskazał też art. 61a § 1 k.p.a. podając, że w tej samej sprawie postępowanie się toczy. Na postanowienia te żadna ze stron nie wniosła zażalenia.

Następnie PINB decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] - na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. - po rozpatrzeniu wniosku B. i M.G.: 1) zatwierdził projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy 140,40 m2, pow. użytkowej 236,48 m2, kubaturze 1112,70 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, c.o. i elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...], kat. obiektu I, data opracowania luty 2020 r., którego projektantem jest techn. bud. L.B. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...] i wpis na listę [...] pod nr [...]; 2) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które należy wykonać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym opracowanym w lutym 2020 r., 3) nałożył obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Od decyzji PINB odwołanie wniosły E.Ś. oraz M.C. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 51 ust 4 u.P.b. z uwagi na brak przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego i art. 34b, art. 31 ust. 3 pkt 1 u.P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie istnieje aktualna mapa dla celów projektowych, która jednak nie opiera się na aktualnych danych kartograficznych. Odwołujące sformułowały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny materiału dowodowego zawierającego sprzeczne dane, tj. błędne uznanie za dowód mapy dla celów projektowych sporządzonej przez Z.S. oraz brak oceny dowodu w postaci kopii mapy zasadniczej, w której odległości są sprzeczne z danymi na mapie dla celów projektowych. E.Ś. dodatkowo podniosła brak rozpatrzenia zarzutów i wniosków z dnia [...] marca 2021 r.

WINB opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 4 u.P.b. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r., poz. 471) - utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wprowadziła art. 1 zmiany w u.P.b. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w marcu 2015 r., zastosowanie do niej znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Niemniej jednak przepisy dotyczące istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę stosuje się w brzmieniu aktualnym (zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej).

Postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 u.P.b. ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, tj. budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 50 i art. 51 u.P.b. polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany) wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 u.P.b. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego w sytuacji stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. Zgodnie z art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (...), w tym osoby starsze; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 4) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 5) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 6) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

WINB wskazał, iż z materiału dowodowego i treści uzasadnienia decyzji PINB wynika, że inwestor już w 2013 r. dokonał istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] kwietnia 2013 r., które w wyniku przeprowadzonego przez nadzór budowlany postępowania naprawczego zostało uchylone. Inwestor kontynuował budowę w oparciu o projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB z [...] czerwca 2014 r., przy czym także i jego zapisom uchybił. Ponowne istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu dokonane w 2015 r. zainicjowało ponowne wdrożenie przez PINB procedury naprawczej w celu legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego, PINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie istniały dwie decyzje PINB wydane na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. w tym samym przedmiocie, tj. z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] sierpnia 2020 r. Po ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego, PINB decyzją z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 u.P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z brzmienia przepisu art. 51 ust. 4 u.P.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego udzielając na jego podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zatwierdza projekt budowlany.

Po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego projektu zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 u.P.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego obowiązującego w dacie przedłożenia przez zobowiązanego projektu budowlanego.

Projekt został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, aktualnymi na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, zawiera oświadczenia autorów projektu o jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera wyodrębniony projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z jego opisem oraz projekt architektoniczno - budowlany, zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza obowiązujących przepisów, w tym techniczno - budowlanych. W projekcie zagospodarowania terenu została zamieszczona informacja o obszarze oddziaływania, zawierająca między innymi analizę nasłonecznienia. W projekcie określono roboty pozostałe do wykonania. W pkt 4.12 s. 30 projektu budowlanego zamiennego dotyczącego konstrukcji dachu istnieje zapis, że dach został już wykonany, jednak ze względu iż został wykonany niezgodnie z projektem, co spowodowało zmianę wysokości budynku ponad wartość określoną w decyzji o warunkach zabudowy (max. wysokość budynku do 9,0 m) zachodzi konieczność przebudowania dachu w części znajdującej się powyżej płatwi ( zgodnie z rys. A-4). W decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] istnieje zapis, że maksymalna wysokość budynku to 9,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do kalenicy dachu. Wysokość projektowanego budynku zgodnie z będącym przedmiotem kontroli projektem budowlanym zamiennym wynosi 8,80 m i nie przekracza dopuszczalnej wysokości budynku, tj. 9 m. Projekt budowlany zamienny jest więc zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem projekt spełnia wymogi co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 u.P.b. W związku z tym obowiązkiem organu jest zatwierdzenie projektu budowlanego w myśl art. 51 ust. 4 u.P.b.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach odnośnie niewłaściwego usytuowania przedmiotowego obiektu od strony działki nr [...] organ odwoławczy wyjaśniał, że w aktach sprawy organu I instancji istnieje potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia inwentaryzacji powykonawczej, tzw. stanu zerowego, sporządzona przez uprawnionego geodetę Z.S., w obecności stron postępowania tj. M.S. i B.S. z [...] stycznia 2014 r., gdzie naniesiona odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 3,05 – 3,09 m. Na szkicu pokazującym wyniki wykonanych pomiarów istnieją własnoręczne podpisy M.C. i B.S. potwierdzające, że pomiary zostały dokonane w ich obecności. Brak jest więc podstaw do kwestionowania pomiarów wykonanych profesjonalnym sprzętem przez uprawnionego geodetę. Ustosunkowując się natomiast do kwestii wykonania projektu zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych noszącej datę 2013 r. należy wyjaśnić, że aktualność mapy dotyczy potwierdzenia stanu istniejącego w terenie, co potwierdził projektant.

We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze na decyzję WINB z [...] maja 2021 r. E.Ś. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 51 ust 4 u.P.b. z uwagi na brak przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego,

- art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34b u.P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie istnieje aktualna mapa dla celów projektowych, kiedy takiej nie ma, gdyż nie opiera się ona na aktualnych danych kartograficznych, nie przedstawia istniejących w terenie granic, jest sprzeczna z mapą zasadniczą.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. - brak oceny materiału dowodowego zawierającego sprzeczne dane:

- błędne uznanie za dowód mapy dla celów projektowych sporządzonej przez Z.S.,

- brak oceny dowodu w postaci kopii mapy zasadniczej, w której odległości są sprzeczne z danymi w mapie dla celów projektowych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona decyzja w zasadzie nie odpowiada na zarzuty odwołania od decyzji organu I instancji i jedynie w końcowym fragmencie stwierdza, że dokumentacja jest prawidłowa. Natomiast odwołanie skarżącej zostało omówione jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia.

Dokumentacja budowlana nie jest prawidłowa z powodów prawnych jak i faktycznych. Budynek inwestora został wybudowany niezgodnie z projektem zamiennym, a odległość faktyczna budynku od granicy jest mniejsza niż 3 m, co uniemożliwia zabudowę. Mapa dla celów projektowych wynika z mapy zasadniczej, ma być jej uszczegółowieniem i aktualizacją dla potrzeb budowy, jednak nie może być z nią sprzeczna. Z kopii mapy zasadniczej wynika, że odległość budynku na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] wynosi 2,76 m. Organ nie wyjaśnił tej sprzeczności z mapą dla celów projektowych i nie ocenił posiadanych dowodów z dokumentów, co do ich rzetelności i wiarygodności. Przedstawiona kopia mapy zasadniczej wskazuje na wątpliwości co do wiarygodności dowodu z mapy dla celów projektowych Z.S. Sam fakt posiadania uprawnień przez geodetę nie zwalnia z obowiązku oceny dokumentu i całości dokumentacji. Zatwierdzenie projektu nie może odbywać się na zasadzie "sprawdzenia podpisów", ale powinno zawierać analizę treści dokumentów i stanu faktycznego. Organ w ogóle nie wykazał, dlaczego taka sprzeczność może istnieć w dokumentacji. Jest oczywiste, że odległości z mapy zasadniczej nie zgadzają się z mapą projektową, dlatego organ powinien to wyjaśnić, a nie opierać się na twierdzeniu geodety czy projektanta.

Inwentaryzacja stanu zerowego nie odbywała się z udziałem skarżącej, a granica potwierdzana przez Państwa S. nie dotyczy nieruchomości skarżącej, tylko nieruchomości Państwa S., o czym sąsiedzi informowali w odwołaniu od decyzji PINB z [...] marca 2021 roku, jak również o tym, że odległość budynku od granicy z jej działką jest mniejsza niż 3 m.

Skarżąca ponownie zakwestionowała poprawność pomiarów na mapie godety, która powstaje na bazie mapy zasadniczej - zatem nie mogą one się różnić. Nic w sprawie nie wskazuje na to, aby w stosunku do mapy zasadniczej w terenie coś się zmieniło, co wpływałoby na odległości budynków od granic. Wskazane na mapie do celów projektowych odległości są też niezgodne ze stanem faktycznym w terenie. Słupki graniczne stoją we właściwych miejscach i nie jest to kwestia sporna. Zatem w przypadku uznania braku mapy dla celów projektowych nie mogło nastąpić zatwierdzenie projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB z [...] maja 2021 r., utrzymująca w mocy - wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. – decyzję PINB z [...] marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (data opracowania luty 2020 r.) budowy przez B. i M.G. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w [...] (udzielającą jednocześnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie).

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola tych decyzji doprowadziła do uznania zasadności skargi, zasadniczo z przyczyn w niej podniesionych.

W okolicznościach sprawy wstępnie zwrócenia uwagi wymaga, że zatwierdzony decyzją PINB z [...] marca 2021 r. (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją) projekt budowlany jest drugim z kolei projektem budowlanym zamiennym, w oparciu o który inwestorzy mają kontynuować roboty budowlane. Wynika to z tego, że inwestorzy kontynuując roboty budowlane w oparciu o pierwotny - względem pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2013 r. - projekt budowlany zamienny (zatwierdzony decyzją PINB z [...] czerwca 2014 r.), ponownie dopuścili się istotnych odstępstw w ich realizacji.

Wprawdzie przepisy u.P.b. nie regulują wprost takiej sytuacji, tj. przypadku ponownego odstępstwa inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, niemniej jednak Sąd zauważa, iż jednocześnie brak jest w przepisach u.P.b. wyraźnego wyłączenia takiej możliwości. Wskazuje na to treść art. 51 u.P.b., który w ust. 1 pkt 3 odnosi się do "przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę" (przewidując w związku z tym nałożenie – z określeniem terminu wykonania - obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), oraz ust. 4 i 5 tego artykułu, wiążących określone następstwa wyłącznie z przypadkami wykonania lub niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 3.

W ocenie Sądu, dopuszczenie się przez inwestora po raz kolejny odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego nie może być w tej sytuacji traktowane jako równoważne działaniu całkowicie bez takiego pozwolenia, tym bardziej, że to wyłącznie inwestora bezpośrednio obciążają konsekwencje takiego działania (zgodnie z art. 52 ust. 2 u.P.b., ponosi on koszty związane z wykonaniem nałożonych obowiązków).

O ile więc w opisanej wyżej sytuacji dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (analogicznie do sytuacji o której mowa w art. 36a ust. 2 u.P.b.) - co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło decyzją PINB z [...] stycznia 2021 r. wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z [...] czerwca 2014 r.) - otwarta zostanie możliwość ponownego procedowania kwestii stwierdzonych kolejnych istotnych odstępstw inwestora od wcześniejszego projektu budowlanego zamiennego,

stanowiącego substytut pierwotnego pozwolenia na budowę.

W kontekście powyższego podjęte w sprawie działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do wydania na podstawie art. 51 ust. 4 u.P.b. kolejnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego należy ocenić jako dopuszczalne, co jednak samo w sobie nie przesądza o ich zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, jako zasadne jawią się bowiem zarzuty strony skarżącej (aktualnej właścicielki sąsiedniej działki nr [...]) związane z prawidłowością sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (oznaczonego datą "luty 2020"), stanowiącego integralną część decyzji organu I instancji z [...] marca 2021 r., i to mimo podjętych przez PINB działań mających na celu jego uzupełnienie przez inwestora.

Nie budzi wątpliwości, że przy ogólnych wymaganiach dla projektu budowlanego (w tym projektu budowlanego zamiennego) wynikających z art. 34 u.P.b., wykorzystywane w procesie budowlanym mapy do celów projektowych powinna cechować aktualność w dacie sporządzania projektu; odzwierciedla to art. 34b u.P.b., zgodnie z którym "mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji".

W skład projektu budowlanego zamiennego oznaczonego datą "luty 2020" wchodzi sporządzona na mapie zasadniczej mapa dla celów projektowych w skali 1:500 wykonana przez geodetę uprawnionego Z.S. Wg znajdującej się na niej adnotacji, granice działek są zgodne z operatem ewidencji gruntów Miasta [....] obr. [...] i jest ona aktualna na dzień [...] sierpnia 2013 r.; wg niej, odległość między ścianami będącego w budowie budynku na działce nr [...] i budynku na działce skarżącej nr [...] wynosi 6 m. Sporządzone przez tego geodetę sprawozdanie techniczne z [...] stycznia 2014 r. z wykonanej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, tzw. stanu zerowego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2013 r. wskazuje, że budynek inwestorów znajduje się w odległości od 3,05 do 3,09 m – mierzonej w narożach – od granicy z działką nr [...].

Zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, że klauzula mapy odnosząca się do 2013 r. nie wyklucza jej aktualności, niemniej jednak w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, okoliczność ta powinna być wnikliwie zbadana. W niniejszej sprawie ma to o tyle znaczenie, że już na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarówno skarżąca jak i właściciele drugiej sąsiadującej z działką inwestorów działki nr [...] podnosili niezgodność z mapą zasadniczą przedstawionych na mapie do celów projektowych pomiarów odległości powstającego na działce nr [...] budynku od granic nieruchomości sąsiednich.

W tym zakresie należy zauważyć, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wskazana mapa dla celów projektowych z dodatkową adnotacją "projekt zamienny zagospodarowania działki nr [...] w [...]" stanowiła już załącznik do decyzji PINB z [...] czerwca 2014 r., podczas gdy jak wskazała skarżąca w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. (po wniesieniu skargi), [..] marca 2014 r. miały miejsce czynności ustalenia granic działki nr [...] (dokonane również przez ww. geodetę Z.S.). Wg przedstawionej wraz z tym pismem dokumentacji potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem (tj. protokołu ustalenia przebiegu granic oraz załączniku do niego w postaci szkicu nr 1), potwierdzono przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] wg istniejących w terenie graniczników znajdujących się 0,25 m w kierunku budynku inwestorów, a nie jak przyjęto przy sporządzaniu mapy dla celów projektowych (tak dla potrzeb wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z 2014 r.) po istniejącym między tymi działkami ogrodzeniu. Wskazuje to, że budynek inwestorów na działce nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy nieruchomości, tj. 2,72 – 2,75 m, co potwierdza przedłożona kolejno przez skarżącą (przy piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r.) mapa dla celów projektowych w skali 1:500 sporządzona na podstawie mapy zasadniczej i pomiaru uzupełniającego przez geodetę uprawnionego W.M.

Powyższe okoliczności wraz z oceną ich ewentualnego wpływu na prowadzone postępowanie naprawcze nie mogą zostać pominięte przez orzekające w sprawie organy, a tym bardziej stanowić podstawy do zaakceptowania projektu budowlanego zamiennego, którego część stanowi nieaktualna mapa dla celów projektowych.

Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 34 u.P.b., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z przedstawionych wyżej rozważań dotyczących należytej weryfikacji dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

O należnych skarżącej kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.