Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2681/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: par. 111, par. 1 rozdz. V zał.  nr 3, par. 29 ust. 1 zał. nr 3, par. 30 , par. 31, par. 34 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 67 par. 1, art. 68, art. 75, art. 77 par. 1, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 623
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 182par. 2, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szpitala C. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1187/18 w sprawie ze skargi Szpitala C. w O. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] lipca 2018 r. [...], 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz Szpitala C. w O. 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1187/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. w O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. w wyniku przeprowadzonej kontroli decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] zobowiązał S. w O. w pkt I do zapewnienia pracownikom [...] jadalni o powierzchni nie mniejszej niż 8 m2, wyposażonej w umywalkę, zlewozmywak dwukomorowy, urządzenie do podgrzewania posiłku własnego, szafki do przechowywania w higienicznych warunkach posiłku własnego pracownika w terminie do 30 października 2018 r. W pkt II 1 i 2 w związku ze stwierdzoną podczas kontroli nieprawidłowością obciążono szpital kwotą 35 zł za przeprowadzone czynności kontrolne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Szpital podnosząc zarzut naruszenia § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 1 rozdziału V załącznika nr 3 do rozporządzenia, poprzez uznanie przez organ, że Szpital nie zapewnił pracownikom [...] jadalni o powierzchni nie niż 8 m2, wyposażonej w umywalkę, zlewozmywak dwukomorowy, urządzenie do podgrzewania posiłku własnego, szafki do przechowywania w higienicznych warunkach posiłku własnego pracownika, podczas gdy pracownicy [...] mają zapewnioną jadalnię na terenie S. w O.. Odwołujący stwierdził, że w Szpitalu znajduje się jadalnia posiłków własnych (typ I) na III piętrze budynku A, która jest wyposażona zgodnie z § 31 i § 34 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a żaden przepis prawa nie wskazuje, by dla poszczególnych komórek organizacyjnych pracodawca zobowiązany był do zapewnienia odrębnej jadalni.

Decyzją z [...] września 2018 r. znak:[...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona [...] lipca 2018 r. przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. kontrola sanitarna wykazała nieprawidłowość (zapis w protokole kontroli pkt III 3.a)): brak jadalni posiłków własnych dla pracowników [...], co stanowiło naruszenie § 34 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169 poz. 1650 z późn. zm.). Przywołano w protokole pkt III 2.7 zapis: "W pokoju śniadań (jadalni) aktualnie brak jest możliwości spożywania posiłków własnych – w pomieszczeniu magazynowane są na czas remontu - min. pieluchomajtki, pojemniki na odpady medyczne czyste, jednorazowa pościel, leki, zmodyfikowana żywność. W pomieszczeniu stół, miejsca siedzące przy stole, umywalka, czajnik i mikrofalówka. Brak zlewozmywaka dwukomorowego, brak ręczników jednorazowych lub suszarki do rąk przy umywalce."

Protokół kontroli strona podpisała i nie wniosła uwag oraz zastrzeżeń do opisanego stanu faktycznego. Przed wydaniem decyzji strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w trakcie kontroli oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Strona z tego prawa nie skorzystała.

Zgodnie z art. 207 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 z późn. zm.) pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy, zobowiązany jest on stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym związanym wykonywaną pracą. Odnosząc się do zarzutu strony organ odwoławczy stwierdził, że kontrolujący nie został poinformowany o jadalni dla pracowników znajdującej się na III piętrze budynku A, w którym znajduje się [...] wyposażony zgodnie z § 31 i § 34 załącznika nr 3 rozporządzenia o czym świadczy brak zapisu w protokole kontroli nr [...] z [...] lipca 2018 r.

Strona poinformowana pismem z 24 sierpnia 2018 r. w trybie art. 10 K.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji nie przestawiła swojego stanowiska.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. wydając decyzję z [...] lipca 2018 r. wziął pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności ustalenia zawarte w Protokole kontroli z [...].07.2018 r. tzn. zapis o braku jadalni posiłków własnych dla pracowników [...].

Ustalenie stanu faktycznego zawarte w protokole kontroli ma wiążącą moc dla organu i dla podmiotu kontrolowanego, o ile nie wniósł zastrzeżeń, mimo takiej możliwości zarówno w postępowaniu pierwszo instancyjnym i odwoławczym. Zgodnie z art. 233 Kodeksu Pracy to pracodawca zapewnia pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne odpowiednie do liczby pracowników i rodzaju prowadzonej działalności.

Stan sanitarny i techniczny pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych powinien być zgodny z § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenie higieniczno-sanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Szczegółowe rozwiązania odnoszące się do jadalni zawarto w § 34 zał. nr 3 rozporządzenia, co zostało uwzględnione protokole kontroli i było podstawą decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie przez stronę nałożonego decyzją obowiązku nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że konieczność obciążenia opłatą wynikała z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.), zgodnie z którym za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. w O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania zmierzającego do ustalenia, czy na terenie kontrolowanego zakładu pracy znajduje się pomieszczenie do spożywania posiłków przez pracowników, jadalnia wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

2. oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na materiale dowodowym w postaci protokołu kontroli przeprowadzonej w Szpitalu [...] lipca 2018 r., podczas gdy skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazywał, że ustalenia zawarte w protokole kontroli są sprzeczne z rzeczywistym stanem pomieszczeń urządzeń higienicznosanitarnych w zakresie posiadania pomieszczenia do spożywania posiłków przez pracowników,

3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych, które są nieprawidłowe i niekompletne poprzez błędne przyjęcie, że Szpital nie zapewnia pracownikom [...] jadalni o wymaganej rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy powierzchni i wyposażeniu,

4. § 34 i § 29 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dla tej grupy pracowników Szpitala należy stworzyć odrębną jadalnię, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wystarczające jest stworzenie i utrzymywanie przez pracodawcę jadalni znajdującej się na terenie zakładu pracy, niekoniecznie zaś na obszarze danej komórki organizacyjnej Szpitala,

5. § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z przepisu tego wynika, że wystarczające jest, gdy stworzona przez pracodawcę jadalnia do spożywania posiłków przez pracowników znajduje się na terenie budynku lub budynku z nim połączonego i nie jest wymagane tworzenie odrębnych jadalni na terenie poszczególnych komórek organizacyjnych w zakładzie pracy.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 1187/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie nadzoru sanitarnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zarzutów strony skarżącej w zakresie niepełnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w ślad za tym błędnej oceny prawnej, co skutkowało nałożeniem na stronę skarżącą obowiązku zapewnienia pracownikom [...] jadalni o powierzchni nie mniejszej niż 8 m2, wyposażonej w umywalkę, zlewozmywak dwukomorowy, urządzenie do podgrzewania posiłku własnego, szafki do przechowywania w higienicznych warunkach posiłku własnego pracownika.

W sprawie zastosowanie znalazły ogólne przepisy kompetencyjne tj. art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Zgodnie z treścią § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r., pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana.

Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określone są w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z § 30, 31, 34 załącznika nr 3, jadalnia przeznaczona do spożywania posiłków własnych nie powinna mieć powierzchni mniejszej niż 8 m2. Dla każdego pracownika spożywającego posiłek w jadalni należy zapewnić indywidualne miejsce siedzące przy stole. Jadalnia powinna być wyposażona w umywalki w ilości nie mniejszej niż jedna umywalka na dwadzieścia miejsc siedzących w jadalni, lecz nie mniej niż jedna umywalka. Przy każdej umywalce powinny znajdować się ręczniki jednorazowe lub powinna być zainstalowana suszarka do rąk. W jadalni powinny być zainstalowane urządzenia do podgrzewania przez pracownika posiłku własnego oraz zlewozmywaki dwukomorowe w ilości jeden zlewozmywak na dwadzieścia miejsc w jadalni, ale nie mniej niż jeden zlewozmywak.

W niniejszej sprawie podjęto działania kontrolne na skutek interwencji pracowników [...] S. w O.. W wyniku kontroli stwierdzono, że w pokoju śniadań, jadalni w trakcie kontroli dokonywanej w okresie trwającego remontu obiektu, nie było możliwości spożywania posiłków własnych. W czasie remontu w pomieszczeniu magazynowane były pielucho majtki, pojemniki na odpady medyczne czyste, jednorazowa pościel, leki, zmodyfikowana żywność. W pomieszczeniu tym znajdował się stół z miejscami siedzącymi, umywalka, czajnik i mikrofalówka. Brak było zlewozmywaka dwukomorowego, ręczników jednorazowych lub suszarki do rąk przy umywalce. Strona skarżąca protokół kontroli otrzymała w dniu jej przeprowadzenia wraz ze stosowanym pouczeniem i nie złożyła jednak do niego żadnych zastrzeżeń. W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca wskazała, że zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia pomieszczenia higienicznosanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem. Zgodnie z § 29 załącznika pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków, zwane dalej "jadalnią". Podkreślono, że szpital posiada jadalnię dla pracowników przeznaczoną do spożywania posiłków własnych na III piętrze budynku A, w którym znajduje się [...], a pomieszczenie to spełnia wymogi z § 31 i 34 załącznika. Do odwołania nie załączono dowodów wspierających twierdzenia strony skarżącej.

Organ odwoławczy w piśmie z 24 sierpnia 2018 r. w trybie art. 10 K.p.a. poinformował stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wezwał do przedstawienia okoliczności, dowodów nieznanych organowi umożliwiających wydanie decyzji. Z możliwości tych strona nie skorzystała, zaś organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał. W skardze strona powtórzyła zarzuty odwołania, nie przedkładając dowodów w tym zakresie. Wobec powyższego organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a.

W powyższym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania. W rozpoznawanej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a oceny zarzutów skargi należało dokonać z uwzględnieniem obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego spoczywających na organie, ale również na stronie postępowania.

Zarzutu strony skarżącej w zakresie, w jakim strona twierdziła, że organy nie przeprowadziły wszystkich możliwych dowodów w celu ostatecznego wyjaśnienia sprawy, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie zebrano bowiem materiał dowodowy w pełnym zakresie objętym wynikami kontroli. W procedurze administracyjnej ciężar dowodu spoczywa na organach administracji publicznej, jednakże nie jest to obowiązek nieograniczony. W niniejszej sprawie to strona skarżąca posiadała wszelkie informacje o pomieszczeniach przeznaczonych do użytku przez personel placówki, nie wskazała na nie w toku kontroli, ani też w toku postępowania przed organami. Nie można bowiem uznać za takie wskazanie twierdzeń zawartych w odwołaniu, a nie popartych żadnymi środkami dowodowymi w postaci chociażby planów budynku, wnioskami o przeprowadzenie wizji lokalnej. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała również by pomieszczenie wskazane w odwołaniu znajdujące się w budynku A na III piętrze spełniało warunki opisane w § 29, 30, 31, 34 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Stąd też nie jest uzasadnione stawianie organowi zarzutu niezebrania całego materiału dowodowego przy jednoczesnym niepowoływaniu się na inne dowody, w sytuacji, w której w ocenie organu zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ma bowiem obowiązku prowadzić postępowania dowodowego ponad weryfikacje przesłanek wskazanych w wyżej powołanych przepisach, ani docierać do materiału dowodowego, na który luźno powołuje się strona. Materiał pozwalający na odmienne ustalenia niż zawarte w protokole kontroli był w wyłącznej dyspozycji strony skarżącej, a jego ujawnienie leżało wyłącznie w jej gestii. Wobec powyższego ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na stronie skarżącej, a nie organie, czemu jednak skarżąca nie sprostała. Strona skarżąca nie wykazała, że dysponuje pomieszczeniem odpowiadającym warunkom wyżej opisanym, ani w [...], ani też w innym miejscu w kontrolowanym obiekcie, tym samym nie zasługiwały na uwagę twierdzenia o braku podstaw prawnych i faktycznych do tworzenia pomieszczeń na terenie poszczególnych komórek organizacyjnych zakładu pracy. Organy obu instancji nie naruszyły więc powoływanych w skardze dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organy wykonały dyspozycję tego przepisu, gdyż z urzędu przeprowadziły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy, zaś strona skarżąca zaniechała złożenia w tym zakresie jakichkolwiek wniosków dowodowych. Natomiast organ zrealizował dyspozycje art. 77 § 1 K.p.a. dokonując wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł S. w O., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający, budzący wątpliwości i kwestionowany przez stronę skarżącą, a jego uzupełnienie pozwoliłoby na dokonanie prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy,

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej środka określonego w ustawie i błędne przyjęcie, że poczynione przez organ odwoławczy ustalenia, w tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, były wystarczające podczas gdy nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy na terenie kontrolowanego zakładu pracy – S. w O. znajduje się pomieszczenie do spożywania posiłków przez pracowników (dalej: "jadalnia") wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy uniemożliwiło poczynienie tych ustaleń.

Na postawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, w ocenie skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. w O. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy nie oznacza obowiązku podejmowania wszelkich czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których istnieją wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy wskazuje, że strona postępowania – Szpital C. – nie wykazała się aktywnością i nie podejmowała wystarczających czynności mających na celu wyjaśnienie, czy spełniony został wymóg zapewnienia pracownikom jadalni o powierzchni co najmniej 8 m2 wraz z odpowiednim wyposażeniem. Nie zgłoszono wniosku o przeprowadzenie dowodu mającego potwierdzać fakt spełnienia tego wymogu. Nie zwalniało to jednak organu administracji od uzupełnienia materiału dowodowego z urzędu. Organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli dysponuje wiarygodną informacją o istnieniu okoliczności mogących podważać ustalenia faktyczne wynikające z dotychczas przeprowadzonych dowodów. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Szpital twierdził, że w budynku Szpitala znajduje się jadalnia przeznaczona do spożywania posiłków własnych (typ I), w tym dla pracowników [...]. Odwołujący się Szpital wskazał, że jadalnia znajduje się na III piętrze Budynku A, w którym posadowiony jest także [...] i wyposażona jest zgodnie z § 31 i § 34 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Odwołanie podpisane zostało przez osobę pełniącą obowiązki Dyrektora S. w O.. Wprawdzie odwołujący się nie zgłosił wniosku dowodowego mającego wykazać istnienie tej jadalni niemniej jednak informacja ta była na tyle konkretna i wiarygodna, że organ administracji powinien podjąć z urzędu czynności w celu jej weryfikacji. Nie było żadnych podstaw do przyjęcia, iż zawarta w odwołaniu informacja o istnieniu jadalni jest nieprawdziwa.

W celu weryfikacji ww. informacji nie było konieczności przeprowadzania skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Wystarczającym było przeprowadzenie oględzin, które pozwoliłyby stwierdzić, czy na III piętrze Budynku A znajduje się jadalnia, a jeżeli tak to czy spełniony został przez Szpital wymóg zapewnienia jadalni. Oględzin mógł dokonać pracownik organu odwoławczego bądź też czynność ta mogła zostać wykonana przez pracownika organu I instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a.

Okoliczność, że w protokole kontroli pracownik Szpitala przyznał fakt, iż Szpital nie zapewnił pracownikom pomieszczenia jadalni nie oznacza, że dane zawarte w protokole nie mogą być weryfikowane, przy czym nie tylko na żądanie strony ale również z urzędu.

Nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że "Ustalenie stanu faktycznego zawarte w protokole kontroli ma wiążącą moc dla organu i dla podmiotu kontrolowanego, o ile nie wniósł zastrzeżeń." Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 t.j.) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W protokole kontroli wskazano, że podstawę jego sporządzenia były art. 67 § 1 K.p.a. oraz art. 68 K.p.a. Żaden przepis K.p.a. nie przewiduje, iż dane zawarte w protokole kontroli wiążą organ administracji o ile podmiot kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń. Takiego rozwiązania nie przewidują również przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Protokół kontroli jest dowodem, który polega ocenie organów administracji tak jak każdy inny dowód. Może być on podstawą ustaleń faktycznych zarówno wówczas, gdy nie zostały zgłoszone zastrzeżenia jak i wówczas gdy zastrzeżenia zostały zgłoszone. Zastrzeżenia, w zależności od ich treści, mogą być sygnałem dla organu administracji do uzupełnienia materiału dowodowego jednakże same w sobie nie dyskwalifikują przydatności dowodowej protokołu kontroli.

Niezrozumiałe jest też stwierdzenie organu odwoławczego, że "Nie bez znaczenia jest fakt, iż w istocie daje się stronie prawo dwukrotnego negowania stanu faktycznego – raz w przypadku wniesienia zastrzeżeń, drugi – w trakcie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego." Jak to już zostało wcześniej wskazane, strona postępowania rzeczywiście nie wykazała się aktywnością i nie podejmowała wystarczających czynności mających na celu wyjaśnienie, czy spełniony został wymóg zapewnienia pracownikom jadalni. Nie zwalniało to jednak organu administracji od uzupełnienia materiału dowodowego z urzędu, w sytuacji gdy w odwołaniu zawarta była wiarygodna informacja podważająca ustalenia poczynione w protokole kontroli. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że odwołujący się wskazał w odwołaniu nieprawdziwą informację o tym, że na III piętrze Budynku A znajduje się jadalnia. Jest to bowiem informacja, która z łatwością może być zweryfikowana poprzez dokonanie oględzin, co też organ administracji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie uczynić.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.