Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 106/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 1 arkusz 1 jednostka M-1 B. w zakresie dotyczącym określenia wysokości zabudowy w punkcie 14.9.5. tiret trzecie, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2010 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła spółka A w G.. Uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w zignorowaniu wniosku właściciela nieruchomości o zmianę Studium oraz poprzez wprowadzenie do projektu Studium zapisów rażąco sprzecznych z wnioskiem właściciela,

2. art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. przez pominięcie procedury rozpatrywania wniosków o zmianę Studium ,

3. art. 11 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania tych czynności przez Prezydenta Miasta) przez pominięcie obowiązku zaopiniowania projektu studium przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

4. art. 11 pkt 10 i 11 u.p.z.p. przez wyłożenie do publicznego wglądu jedynie projektu zmian Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, podczas gdy przepis ten przewidywał obowiązek wyłożenia projektu studium wraz z prognozą,

5. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie rysunku Studium w trzech odrębnych dokumentach i w efekcie nie mające podstawy prawnej wkomponowanie dokumentów planistycznych jako załączników do uchwały w sprawie studium,

6. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez uwzględnienie przez Radę uwag do projektu i uchwalenie studium bez dokonania zmian w projekcie, wynikających z tychże uwag oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag jednocześnie w uchwale o przyjęciu Studium,

7. art. 32 u.p.z.p.,

8. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania studium oraz istotne naruszenie trybu sporządzania studium wskazane w ww. punktach.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 31 grudnia 2008 r. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o sporządzenie zmian w ówcześnie obowiązującym Studium, opisując planowane zamierzenie inwestycyjne na terenie nieruchomości stanowiącej własność Spółki na osiedlu B., polegające na realizacji budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji przy ul. O. K., w sąsiedztwie istniejących już budynków wielorodzinnych. Wniosek ten nie został rozpoznany, a przyjęte rozwiązania pozostają w rażącej sprzeczności z treścią tych wniosków. W ten sposób Prezydent naruszył interes prawny skarżącej wynikający z uprawnień właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej Spółki studium gminne, które nie jest aktem prawa miejscowego może naruszać interes prawny właściciela. Wprowadzenie postanowieniami studium gminnego limitowanej wysokości zabudowy nieruchomości w sposób istotny ogranicza prawa podmiotowe właściciela do korzystania z przedmiotu własności. Zakaz zabudowy wynikający z ustaleń studium został bowiem "przeniesiony" do postanowień planu. Studium, jako akt poprzedzający powstanie planu miejscowego – z uwagi na swój wiążący charakter przy uchwalaniu planu – w sposób pośredni kształtuje prawa i obowiązki właścicieli. Zdaniem skarżącej wprowadzenie ograniczenia zabudowy nieruchomości ustaleniami studium powinno posiadać "dodatkowe" materialnoprawną podstawy wynikające z przepisów obowiązującego porządku prawa powszechnego, które uzasadniałyby prawne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Nierozpatrzenie wniosków dotyczących studium uznawane jest za naruszenie procedury sporządzania studium oraz planu. Przyjęcie trybu przewidzianego do załatwiania wniosków w Kodeksie postępowania administracyjnego dodatkowo obliguje właściwy organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Spółka wskazała, że art. 11 pkt 8 u.p.z.p. przewidywał obowiązek zaopiniowania projektu studium przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Projekt Studium powinien zostać ponownie zaopiniowany w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474). Z dostępnych stronie materiałów nie wynika, by procedura opiniowania została powtórzona.

Zdaniem skarżącej z treści obwieszczenia Prezydenta Miasta z 24 marca 2010 r. wynika, że wyłożeniu do publicznego wglądu podlegał jedynie projekt zmian Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko.

W ocenie skarżącej Spółki przepisy nie przewidują, by studium składało się z trzech rysunków. Skarżąca podniosła, że swoista "multiplikacja" załączników graficznych stanowi naruszenie zasad sporządzania studium stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Nadto skarżąca podniosła, że uwzględnienie uwag prowadzi do zmiany treści studium, a więc wymusza dokonanie stosownych korekt w dotychczasowym projekcie. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie.

Zdaniem skarżącej Spółki przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie zostały sporządzone analizy określone w art. 32 u.p.z.p., a ich wyniki przedstawione komisjom i radzie gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi były nieuzasadnione. Podniosła, że wniosek skarżącej o zmianę obowiązującego Studium wpłynął po upływie ustawowego terminu i jako takie nie podlegał rozpatrzeniu. Termin składania wniosków upłynął z dniem 31 października 2005 r., a wniosek Skarżącej do planu wpłynął w dniu 31 grudnia 2008 r. Rada wskazała także, że w dokumentacji prac planistycznych znajduje się wykaz wniosków do Studium oraz rozstrzygnięcie Prezydenta w sprawie tych wniosków.

Ponadto Rada podniosła, że Prezydent po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w obowiązującym Studium, zawiadomił pismem z dnia 5 października 2005 r. wszystkie organ określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o podjęciu ww. uchwały i możliwości składania wniosków. Następnie w dniu 4 grudnia 2009, załączając projekt Studium, wystąpił o opinie i uzgodnienia m.in. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który zaopiniował projekt Studium pismem z dnia 14 stycznia 2010 r.

Rada wskazała, że projekt Studium wraz z prognozą był wyłożony od 12 kwietnia 2010 r. do 17 maja 2010 r. w siedzibie Urzędu Miasta S. (wyłożony egzemplarz "Prognozy" jest opatrzony pieczęcią wyłożenia z datą). Ponadto projekt zmiany Studium i "prognoza" zostały upublicznione w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Również rysunek Studium został sporządzony na trzech planszach, i tak: plansze o tytułach "Uwarunkowania" i "Uwarunkowania konserwatorskie" stanowią analizę stanu istniejącego rzeczowego i prawnego, zaś "plansza o tytule "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowi syntezę warunków i zamiarów rozwoju przestrzennego miasta. Mieszanie tych dwóch bytów – analizy i syntezy na jednej planszy jest niemożliwe, co wynika zarówno z przepisów ustawy jak i pragmatyki planistycznej.

Ponadto Rada wskazała, że w przypadku zaskarżonej uchwały Rada w 100 % podzieliła stanowisko Prezydenta, co do rozstrzygnięcia uwag i z tych przyczyn nie zachodziła potrzeba dokonywania dalszych zmian w projekcie już obejmującym rozpatrzone i uwzględnione przez prezydenta uwagi.

Zdaniem Rady, podejmując uchwałę o przystąpieniu do dokonania zmian w obowiązującym Studium w jej treści uzasadniła, dlaczego przystępuje się do jego zmiany, a tym samym stwierdziła konieczność jego aktualizacji.

Ponadto zdaniem Rady skarżąca Spółka nie wskazała, jaki jej interes prawny został naruszony ustaleniami przyjętego Studium. Studium nie jest prawem miejscowym, a aktem polityki przestrzennej, zaś skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest actio populis lecz musi wykazywać konkretny, indywidualny interes skarżącego, który został nią naruszony. Skoro nie jest przepisem prawa miejscowego, to nie może bezpośrednio naruszać indywidualnego interesu skarżącego. Przyjęte dla przedmiotowej nieruchomości ustalenia nowego Studium są korzystniejsze dla skarżącej od poprzednich, gdyż dopuszczają zabudowę do 3-4 kondygnacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 170/11, oddalił skargę na przedmiotową uchwałę.

Sąd stwierdził, że iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga natomiast została wniesiona w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Następnie Sąd uznał, że nie można podzielić poglądu, że właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Ustalenia studium mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej z niej korzystania. Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowani u zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Nakazuje to rozważać posiadanie interesu prawnego skarżącej spółki już na etapie uchwalenia studium. Jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym uchwałą o studium i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Istota skargi sprowadzała się bowiem do tego, że skarżąca spółka kwestionowała to, że nieruchomość, której jest właścicielem, została w zaskarżonym studium przeznaczona na cel, w zasadzie dotychczas nie występujący na tym terenie (zabudowa wielorodzinna w miejsce zabudowy jednorodzinnej), jednak w sposób istotnie ograniczający prawo zabudowy, tj. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy budynkami wyższymi niż 3-4 kondygnacje. Biorąc pod uwagę szczegółowość regulacji studium co do wysokości zabudowy i odnosząc powyższy zapis studium do zamierzeń inwestycyjnych strony skarżącej (budowa budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji), uznać należało, że zaskarżone studium wprowadza na nieruchomości należącej do strony skarżącej istotne ograniczenie przysługującego jej prawa zabudowy, wynikającego z uprawnień właścicielskich. Tym samym należało uznać, że skarżąca spółka spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. Jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Kontynuując sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia. Uchybienia podnoszone przez skarżącą spółkę w stosunku do procedury przyjęcia zaskarżonej uchwały nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez Radę Miasta dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Takiej wadliwości w odniesieniu do zaskarżonej uchwały stwierdzić nie można było. W szczególności za takie nadużycie nie można było potraktować, jak twierdziła skarżąca, zignorowania jej wniosku o zmianę Studium oraz wprowadzeniu do projektu Studium zapisów sprzecznych z jej wnioskiem. W tym zakresie skarżąca zarzucała zaskarżonej uchwale naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Mieć bowiem należy na względzie, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę Studium w dniu 31 grudnia 2008 r. a zatem po upływie terminu do składania tego typu wniosków. Termin ten bowiem upłynął w dniu 31 października 2005 r., co wynika jednoznacznie z zawartych w dokumentacji planistycznej: 1) ogłoszenia prasowego z dnia 8-9 października 2005 r. oraz 2) obwieszczenia z dnia 5 października 2005 r. o przystąpieniu przez Prezydenta Miasta do sporządzenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. (teczka nr 1, k. 162 i 163 akt planistycznych). Wniosek skarżącej nie mógł zatem być przedmiotem rozpoznania przez Prezydenta Miasta . Mieć należy na uwadze, że mimo złożenia wniosku po terminie nie było oczywiście przeszkód prawnych do zawarcia w zaskarżonej uchwale ustaleń zgodnych z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącej. Wówczas treść wniosku organ mógłby potraktować jako sygnał do rozważenia zawarcia w studium określonych ustaleń. Jednakże żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu Żądanie takie nie wiąże, gdy wniosek w tym zakresie wpłynie w wyznaczonym terminie, tym bardziej zatem nie istnieje obowiązek jego uwzględnienia w sytuacji, gdy wniosek jest spóźniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. wskazać należało skarżącej, że w toku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały rozpatrzone zostały przez Prezydenta Miasta wszystkie zgłoszone w zakreślonym terminie wnioski. Wskazuje na to wykaz wniosków złożonych do studium (k. 144, teczka nr 1 akt planistycznych). Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby w wnioski do studium traktować ta jak wnioski formułowane na zasadach i w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa wskazuje się, że ustawa nie wskazuje formy prawnej tej czynności, dlatego na podstawie zasad ogólnych należy przyjąć, że może to być zarządzenie. Obowiązek rozpatrzenia wniosków nie musi oznaczać wydawania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osobnych zarządzeń dla każdego wniosku. Może się on ograniczyć do zarządzenia zbiorczego, w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia wniosków zestawionych w załączonej tabeli. Konieczna jest identyfikacja i oznaczenie w zarządzeniu i w dokumentacji prac planistycznych wniosków złożonych przez oznaczone osoby. Ustawa nie wymaga ani określenia rzez organ rozpatrujący sposobu uwzględnienia wniosków w studium, ani uzasadniania odrzucenia wniosków.

W aktach planistycznych znajduje się również, wbrew zarzutowi skargi, zawiadomienie m.in. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o podjęciu uchwały Rady Miasta z dnia 29 października 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmian Studium (teczka nr 1, k. 161 akt planistycznych) oraz zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez ten organ (teczka nr 1, k. 160 akt planistycznych). Następnie Prezydent Miasta zwrócił się o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który to pismem z dnia 14 stycznia 2010 r. zaopiniował projekt Studium (teczka nr 1, k. 91 akt planistycznych). Z tych względów zarzut naruszenia art. 11 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium nie znajdowała potwierdzenia w dokumentacji planistycznej.

Odnośnie zarzutu wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały o zmianie Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, wskazać należało, że również ten zarzut nie znajdował potwierdzenia w dokumentacji planistycznej. Jak bowiem wynika z ogłoszenia prasowego z 27 marca 2010 r. i obwieszczenia z 23 marca 2010 r. projekt zmiany Studium był wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 12 kwietnia 2010 r. do 17 maja 2010 r., zaś dokument zawierający prognozę jest opatrzony pieczęcią, z której wynika, że został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta S. w tym samym okresie w ramach wyłożenia projektu Studium. Słusznie podkreśliła przy tym Rada Miasta , że forma i treść obwieszczenia i ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu została, normatywnie i w sposób wiążący dla organów, określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Przyjęta w rozporządzeniu treść ogłoszenia/obwieszczenia nie zawiera wskazania, aby projekt studium był wykładany wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Bezzasadny okazał się również zarzut sporządzenia rysunku Studium w trzech odrębnych dokumentach. Wymóg art. 12 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. polegający na tym, że tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium nie oznacza, w ocenie Sądu, bezwzględnego zakazu sporządzenia rysunku studium w większej ilości dokumentów, w szczególności, jeżeli miałoby się to przyczynić do poprawienia przejrzystości opracowania planistycznego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W celu przedstawienia w sposób jasny i zrozumiały graficznej części studium, zastosowano trafnie i w sposób dopuszczalny metodę przedstawienia w odrębnych rysunkach uwarunkowań, uwarunkowań konserwatorskich oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Nie doszło również do naruszenia art. 12 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Czynność uchwalenia studium jest podejmowana przez radę wraz z czynnością rozstrzygnięcia w sprawie uwag do projektu studium. W sytuacji, takiej jaka miała miejsce przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, gdy Rada Miasta zajęła pozytywne stanowisko, co do sposobu rozpatrzenia uwag przez Prezydenta Miasta, nie było potrzeby dokonywania zmian w projekcie studium, a sama uchwała mogła zostać poddana pod głosowanie w uchwale. Wskazać tu trzeba, że załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały zawiera wykaz złożonych uwag i sposób ich rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie przyjętego rozwiązania (uwaga Skarżącej spółki zawarta jest pod nr 65, a jej rozstrzygnięcie i uzasadnienie jej nieuwzględnienia w odniesieniu – Ad 66).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Sąd stwierdził, ze analiza zawierająca ocenę aktualności studium i planów miejscowych została, wbrew temu co twierdziła strona skarżąca, sporządzona. Została ona zawarta w opracowaniu sporządzony we wrześniu 2006 r. przez Prezydenta Miasta pod tytułem "Miasto S. - Ocena aktualności Studium i Planów Miejscowych – analizy". Z dokumentu tego wynikała konieczność aktualizacji obowiązującego Studium. Stanowisko Rady Miasta w przedmiocie konieczności aktualizacji Studium zostało przy tym wyrażone w uchwale Rady o przystąpieniu do dokonania zmian w obowiązującym Studium. W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano bowiem na przyczyny, dla których Studium winno podlegać aktualizacji.

Zarzut zawarty w punkcie 8 petitum skargi odnosi się zbiorczo do wszystkich pozostałych zarzutów, określając, że wszystkie te zarzuty łącznie, stanowią podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skoro żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się zasadny, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1725/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut o podstawowym znaczeniu w sprawie, mianowicie dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana przez Spółkę treść Studium w zakresie wprowadzonej limitowanej wysokości zabudowy niewątpliwie w sposób istotny ogranicza przysługujące stronie prawo zabudowy wynikające z uprawnień właścicielskich.

Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego, kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały, było dokonanie oceny, czy uchwała, w tym zakresie, który narusza interes prawny skarżącego, jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie do zakwestionowania jest bowiem prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w Studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., doktrynalnie określonym władztwem planistycznym, nie oznacza oczywiście, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Niewątpliwie trzeba też dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Tak więc organ przy uchwalaniu Studium musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Przykładowo są to według art. 1 ust. 2: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Jak wynika z dokumentacji planistycznej oraz argumentacji przedstawionej przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nieuwzględnienie zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki przy tworzeniu Studium było podyktowane konkretnymi względami, których jednak Sąd Wojewódzki nie analizował.

Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczna była wnikliwa ocena Sądu co do przesłanek warunkujących wprowadzenie do Studium treści, która nie odpowiada interesowi prawnemu Spółki.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, który w piśmie uzupełniającym z 20 października 2011 r. podniósł dodatkową okoliczność wskazującą na przekroczenie granic władztwa gminy realizowanego przy uchwalaniu Studium, w którego treści określono szczegółowo, co do nieruchomości skarżącej maksymalną wysokość zabudowy.

Odnosząc się do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że władcze działania gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy na poziomie Studium zostały skonkretyzowane w przepisach art. 9-12 u.p.z.p. i różnią się one od działań związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w art. 14-20 u.p.z.p.

Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt o wyższym stopniu ogólności wyznacza granice, w jakich ma nastąpić wiążące ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe Studium oraz planu miejscowego. W Studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 w Studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2008 r. (II OSK 751/07) zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod uwagę intencji ustawodawcy, którego zamierzeniem było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść Studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a Studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w Studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Zestawienie tych przepisów obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które winno określać Studium, a ustaleniami planu miejscowego.

W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie, że wprowadzenie w Studium ograniczeń dotyczących m.in. wysokości zabudowy i ilości kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania Studium, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieusprawiedliwione.

Zasadniczo dotyczą one trybu sporządzania Studium i stanowią powtórzenie zarzutów skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Abstrahując w tym miejscu od nieadekwatności przepisów powołanych przy zarzutach sformułowanych w pkt 5 i 6 (powołanie niewłaściwych jednostek redakcyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że strona skarżąca nietrafnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 11 pkt 1, pkt 10 i 11 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię.

Dla porządku zastrzegł również, że mylnie określono poszczególne przepisy jako przepisy prawa materialnego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki właściwie interpretując przepisy regulujące tryb sporządzania Studium, doszedł do prawidłowej konkluzji, że: "uchybienia podnoszone przez skarżącą Spółkę w stosunku do procedury zaskarżonej uchwały nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez Radę Miasta dokumentacji planistycznej, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 28 u.p.z.p. przesłanką nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie trybu sporządzania Studium.

Jako istotne naruszenie trybu postępowania traktuje się takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie..., s. 251).

Dodatkowo trzeba też mieć na uwadze, że głównym celem art. 28 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia konkretnego aktu planistycznego.

Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 2-6 i wywody zawarte w jej uzasadnieniu pozbawione są argumentacji wykazującej wpływ zarzucanej Sądowi błędnej wykładni oznaczonych przepisów na realizację przez skarżącą Spółkę przysługujących jej uprawnień w toku procedury planistycznej, oraz na treść Studium w zakresie nieruchomości stanowiącej jej własność.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 156, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta dotyczy uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca pismem z dnia 2 listopada 2010 r., złożonym 10 listopada 2010 r., wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła w dniu 8 stycznia 2011 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącą z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zagadnienie legitymacji procesowej w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i wywoływało rozbieżności interpretacyjne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że założenia o braku legitymacji nie można opierać na stwierdzeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Nie można też nie zauważać znaczenia, jakie dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można podzielić poglądu, że właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Ustalenia studium mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Lex nr 304089). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, uchwalenie miejscowego planu następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W aktualnym stanie prawnym, od dnia 21 października 2010r., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Nie ma zatem wątpliwości, że ustalenia zakażonego Studium determinują treść przyszłych rozwiązań planistycznych.

Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium ( wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Nakazuje to rozważać posiadanie interesu prawnego skarżącego już na etapie uchwalenia studium (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, Lex nr 497584). Jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym uchwałą o studium i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10, Lex nr 597554).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Istota skargi sprowadza się bowiem do tego, że skarżąca zakwestionowała określenie wysokości zabudowy na stanowiącej jej własność nieruchomości w zaskarżonym Studium, w sposób istotnie ograniczający prawo własności. Zaskarżona uchwała o Studium narusza więc interes prawny skarżącej, jako że jej postanowienia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego, wprowadzają zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej ponad trzy kondygnacje i czwartą niepełną.

W związku z tym należy rozważyć, czy wprowadzone zaskarżonym studium ograniczenia, mogące się stać realnymi i bezpośrednimi na skutek uchwalenia planu miejscowego, zostały ustanowione w zgodzie z prawem, w szczególności czy o takiej niezgodności z prawem świadczą okoliczności, na które wskazywała skarżąca.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że kształtowanie polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego dokonywane jest w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Tryb postępowania w sprawie uchwalania studium reguluje art. 11 ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia studium, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe przepisy, jak również treść wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w następnej kolejności dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S..

Stosownie do treści art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie.

To mając na uwadze, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami regulującymi tryb uchwalania studium. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że poprzednio rozpoznając sprawę tutejszy Sąd właściwie interpretując przepisy regulujące tryb sporządzania studium, doszedł do prawidłowej konkluzji, że uchybienia podnoszone przez skarżącą Spółkę w stosunku do procedury zaskarżonej uchwały nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez Radę Miasta dokumentacji planistycznej, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego zachodzi istotna różnica. W studium określa się bowiem kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, natomiast treść studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących m.in. wysokości zabudowy i ilości kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Wskazał przy tym na wyroki NSA z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10 i 6 lipca 2011 r., II OSK 839/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 października 2010 r., II SA/Go 524/10.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nieruchomość skarżącej położona jest przy ul. O. K. [...] w S. na terenie oznaczonym w Studium jako jednostka M-1 B.. W zaskarżonej uchwale w punkcie 14.9.5 określono wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów na obszarze jednostki M-1 B.. W szczególności zaś tiret trzecie stanowi, że na obszarze tym może być zrealizowana jedynie zabudowa o wysokości do trzech kondygnacji i niepełna kondygnacja czwarta.

Takie ograniczenie narusza zasady sporządzania studium. W konsekwencji stwierdzić należy, iż uprawnienia Rady do ustalania wiążących przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części Studium zostały nadużyte.

W świetle tych wszystkich okoliczności Sąd uznał, że ustalając w Studium, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu w zakresie wysokości zabudowy, wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada naruszyła zasady sporządzania studium.

W niniejszej sprawie zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i skardze podniesiono zarzut dotyczący ustalenia w Studium wysokości zabudowy dla nieruchomości skarżącej, a także zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej. Skarżąca domagała się wprowadzenia zapisu zezwalającego na realizację na jej nieruchomości zabudowy do wysokości dwunastu kondygnacji.

Jak to wyżej zostało stwierdzone zarzuty dotyczące procedury zaskarżonej uchwały okazały się bezzasadne, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku.

Stąd też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przedmiotem rozstrzygnięcia było jedynie żądanie stwierdzenia nieważności Studium w części dotyczącej zmiany zapisu dotyczącego wysokości zabudowy na nieruchomości skarżącej, zamieszczonego w punkcie 14.9.5 tiret trzecie.

Przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Brak takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi. Celem wezwania jest rozważenie przez organ gminy zasadności podniesionych zarzutów jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, umożliwienie podjęcia ewentualnych działań zmierzających do zmiany uchwały, jak i wyjaśnienie stronie motywów przyjętych w uchwale rozstrzygnięć.

Zakres przedmiotowy wniesionej skargi musi pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Strona może podnosić w toku postępowania nowe zarzuty, a sąd może wadliwość uchwały uwzględniać z urzędu, jednak jedynie w zakresie skutecznego wniesienia skargi (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 697/11 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. wskazała również, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skarga dotyczą wyłącznie wysokości zabudowy nieruchomości skarżącej i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie.

Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania studium Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w tym zakresie. Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, jako że od jej podjęcia upłynął już rok. Zgodnie natomiast z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.