Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 492/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 2, 4 i 5, art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 67
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "[...]" II. zasądza od Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" na rzecz K. B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. B. w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w kwocie [...]zł w ramach ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...]" z siedzibą w L. naboru wniosków nr [...] na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" na operację nr LGD [...] pt. "[...]". We wniosku wskazano, iż operacja wpisuje się w cel ogólny LSR (Lokalnej Strategii Rozwoju) – Poprawa jakości i warunków życia mieszkańców oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności społeczno-gospodarczej obszaru LSR.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie LGD "[...]" poinformowało o dokonaniu oceny, w wyniku której stwierdzono, że operacja nie jest zgodna z celem ogólnym LSR nr 1.

Na skutek protestu wniesionego przez K. B. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., Stowarzyszenie LGD "Doliną [...]" dokonało ponownej oceny, podtrzymując stanowisko o niezgodności operacji z celem ogólnym LSR nr 1, o czym poinformowało pismem z dnia [...] marca 2017 r. oraz przekazało protest Zarządowi Województwa [...].

Zarząd Województwa [...] w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. poinformował o uznaniu zarzutów protestu za zasadne, uwzględnił protest oraz skierował projekt do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" w celu przeprowadzenia ponownej oceny. Zarząd Województwa [...] stwierdził, że wnioskodawca poprzez rozwój i utworzenie 1 i 1/6 etatu średniorocznie dla dwóch pracowników z terenu LGD spełnia cel ogólny nr 1 Lokalnej Strategii Rozwoju – Poprawa jakości i warunków życia mieszkańców oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności społeczno-gospodarczej obszaru LSR.

Stowarzyszenie LGD "[...]" po dokonaniu ponownej oceny pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowało, że operacja w wyniku oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji otrzymała 15 punktów i nie uzyskała minimalnej liczby punktów wynoszącej 18 dla działania: rozwój działalności gospodarczej. W związku z nieuzyskaniem przez operację minimalnej wymaganej w naborze liczby punktów, dla operacji nie ustalono kwoty wsparcia. Operacja, która nie uzyskała minimalnej wymaganej w naborze liczby punktów nie zostanie przekazana do dalszej oceny przez samorząd województwa.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. K. B. wniósł protest, nie zgadzając się z dokonaną oceną operacji w zakresie:

- kryterium 4: innowacyjność operacji - 3 pkt - na podstawie wniosku i biznesplanu Rada stwierdza innowacyjność projektu w skali gminy F., według oceny i rozeznania Rady na obszarze LGD są prowadzone działalności o podobnym do wnioskowanego profilu, a więc operacja nie ma cech innowacyjności w skali LGD,

- kryterium 5: wpływ operacji na ochronę środowiska naturalnego lub klimat – 0 pkt - operacja ma neutralny wpływ na środowisko i klimat,

- kryterium 7: gotowość wnioskodawcy do realizacji operacji - 0 pkt - według instrukcji wypełniania wniosku wnioskodawca winien dołączyć deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku. Do wniosku nie dołączono kompletu deklaracji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] [...] [...] Zarząd Województwa [...] poinformował o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu z dnia [...] listopada 2017 r.

K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu z dnia [...] listopada 2017 r.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 701/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B..

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. uchylił wyrok z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 701/17 i stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia do Zarządu Województwa [...]. NSA wskazał, że w myśl art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, dalej także jako ustawa wdrożeniowa), realizacja RLKS (rozwój lokalny kierowany przez społeczność) odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018 r. poz. 140), a w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie - na zasadach określonych w niniejszej (wdrożeniowej) ustawie. Tak więc, wobec braku w ustawie o rozwoju lokalnym regulacji co do podstaw dofinansowania projektu uznać trzeba, że zastosowanie znajduje przepis art. 52 ustawy wdrożeniowej - wskazujący jako podstawą dofinansowania m.in. umowę o dofinansowanie projektu. O faktycznym wyczerpaniu kwoty środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI można mówić w sytuacji zawarcia umów na łączne kwoty wskazanych środków - jako prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków. Takich ustaleń w sprawie nie czyniono. Fakt wyczerpania kwoty tych środków stwierdzono dokonując wyliczeń zgodnie z wzorem zawartym w Instrukcji - opracowanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednak zdaniem NSA, fakt braku ustawowej definicji sposobu ustalania wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów - o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI - nie znaczy jednak, że do obliczenia tej kwoty należało uznać za wiążącą i stosować instrukcję Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Brak podstaw prawnych by przyjąć, że Agencja ta była uprawniona do dokonywana wiążącej wykładni zwrotów ustawowych zawartych w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej czy art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd Województwa [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował K. B. o częściowym uwzględnieniu wniesionego przez niego protestu oraz o skierowaniu w tym zakresie projektu do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" w celu przeprowadzenia ponownej oceny.

W zakresie kryterium "Wpływ operacji na ochronę środowiska naturalnego lub klimat" Zarząd Województwa uznał, że ocena została przeprowadzona prawidłowo. Wnioskodawca uzasadnia, że o pozytywnym wpływie jego operacji świadczy planowany zakup laptopa. Urządzenie to ma zużywać mniej energii niż standardowo i w ten sposób mniej zanieczyszczać środowisko i mniej zmieniać klimat. Jednak zdaniem Zarządu Województwa, planowany zakup energooszczędnego laptopa przy uwzględnieniu całej działalności firmy nie jest wystarczającym argumentem, na podstawie którego można w przedmiotowym kryterium przyznać punkty. Poza planowanym do zakupu laptopem Lenovo, wnioskodawca posiada (zgodnie z deklaracją w biznesplanie) dwa starsze laptopy, które mają być wykorzystywane do realizacji operacji, a których parametry, jak można przypuszczać, odbiegają od obecnych standardów związanych z ochroną środowiska i klimatu. Nadto, w działalności będzie wykorzystywany, zgodnie z deklaracja w biznesplanie, samochód osobowy wykazany w zasobach firmy. Auto zostało wyprodukowane w roku 1998, w związku z powyższym można założyć, że nie spełnia ono obecnych norm czystości spalin w zakresie ochrony środowiska, a tym samym jego użytkowanie nie wpływa korzystnie na ochronę środowiska.

Jednak zdaniem Zarządu Województwa, wniosek powinien zostać poddany ponownej ocenie Rady LGD bowiem ocena w zakresie kryterium "Innowacyjność operacji" została przeprowadzona nieprawidłowo. Analizując uzasadnienie Rady LGD dotyczące oceny przedmiotowego kryterium Zarząd Województwa podniósł, że ocena ta nie została w dostateczny sposób uzasadniona. Nie podano także konkretnych przykładów dla wykorzystania technologii na pozostałym obszarze LGD. Istotnie Rada ograniczyła się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia określonego faktu bez podania bardziej szczegółowych informacji. Argumenty wnioskodawcy również nie zostały poparte szczegółowymi informacjami, które uwiarygodniłyby opisywaną innowacyjność. Warto przy tym podkreślić, że technologia Android SDK jest bezpłatnym i ogólnie dostępnym zestawem narzędzi (Android Software Development Kit) dla programistów przeznaczonym do tworzenia aplikacji na platformę Android, w związku z tym sprawdzenie, czy technologia ta jest wykorzystywana na danym obszarze jest praktycznie niemożliwe. Należy przy tym dodać, że nie można się zgodzić ze stwierdzeniem wnioskodawcy, iż promocja i sprzedaż produktu w Google Play jest metodą marketingową. Jedną z metod marketingowych jest marketing internetowy, który może przybierać różne formy, w tym promocję (reklamę) i sprzedaż produktu za pomocą stron www. Internetowy sklep Google Play z aplikacjami, grami, muzyką, książkami, magazynami, filmami i programami TV jest jedynie jednym z możliwych kanałów promocji/sprzedaży produktu, a nie metodą marketingową.

Ponadto, zdaniem Zarządu Województwa, nieprawidłowo została przeprowadzona przez Radę LGD ocena w zakresie kryterium "Gotowość wnioskodawcy do realizacji operacji". Zgodnie z opisem kryterium preferuje wnioskodawców, którzy złożyli wszystkie wymagane i prawidłowo wypełnione dokumenty określone przez LGD w ogłoszeniu o naborze. W przypadku, gdy rada uzna dokumentację za kompletną, operacja powinna otrzymać 3 pkt. W analizowanym przypadku Rada LGD stwierdziła, że dokumentacja nie jest kompletna. Jednak zdaniem Zarządu Województwa [...], dokumentacja aplikacyjna złożona przez wnioskodawcę (prowadzącego jednoosobową działalność, nie zatrudniającego pracowników) zawiera zarówno deklarację rozliczeniową ZUS DRA ([...]) jak i oświadczenie, że stan wskazany w deklaracji nie uległ zmianie. W związku z powyższym nie można przyjąć uzasadnienia Rady argumentującego nieprzyznanie punktów w przedmiocie badanego kryterium za właściwe.

Po dokonaniu ponownej oceny operacji w związku ze złożonym protestem i jego rozstrzygnięciem przez Zarząd Województwa, Rada LGD zaskarżonym pismem z dnia [...] września 2018 r. poinformowała, że operacja otrzymała 15 punktów, a tym samym nie uzyskała minimalnej wymaganej w naborze ilości punktów.

Z karty oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji wynika, że Rada LGD dokonała ponownej oceny w zakresie kryteriów: "Przedmiot rozwijanej działalności", "Funkcjonowanie firmy na rynku", "Liczba nowoutworzonych miejsc pracy", "Innowacyjność operacji", "Wpływ operacji na ochronę środowiska naturalnego lub klimat", "Wkład własny wnioskodawcy", "Gotowość wnioskodawcy do realizacji operacji", "Doradztwo Biura LGD".

Członkowie Rady LGD uznali za zasadne przyznanie 3 punktów przedmiotowemu wnioskowi w zakresie kryterium "Gotowość wnioskodawcy do realizacji operacji". Podzielili w tym zakresie argumentację Zarządu Województwa, że dokumentacja aplikacyjna złożona przez wnioskodawcę dnia [...] grudnia 2016 r.(prowadzącego jednoosobową działalność, nie zatrudniającego pracowników) zawiera zarówno deklarację rozliczeniową ZUS DRA ([...]) jak i oświadczenie, że stan wskazany w deklaracji nie uległ zmianie.

W uzasadnieniu karty oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji wynika, że w ramach powtórnej analizy informacji zawartych we wniosku oraz biznes planie i proteście, jak również odnosząc się do informacji dotyczących kryterium "Innowacyjność operacji" zawartych w piśmie Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2018 r. - Rada LGD stwierdziła, że dokonała błędnej oceny i punktacji tego kryterium na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2017 r. Na kolejnym posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada postanowiła nie przyznać punktów za innowacyjność. Platforma Android i technologia SDK jest projektem otwartym, ogólnie dostępnym i bezpłatnym co skutkuje jego dostępnością dla każdego bez konieczności rejestracji czy zakładania działalności gospodarczej. Nie ma więc możliwości weryfikacji czy są osoby (programiści), którzy programują w technologii SDK. W skład środowiska programistycznego wchodzą takie elementy jak dokumentacja, przykładowe programy, tutoriale, biblioteki, emulator oparty na QEMU, debugger oraz wiele innych narzędzi. Android SDK jest modularny. Istnieje możliwość łatwej instalacji oraz deinstalacji dowolnego modułu przez dostarczany Android SDK Manager. Modułami są np. obrazy konkretnych wersji Androida, dodatkowe sterowniki, źródła SDK, czy przykładowe programy. Szczególnie ważne są obrazy systemu uruchamiane na emulatorze, dzięki którym programiści mogą łatwo testować zachowanie aplikacji na wszystkich wersjach Androida, nie posiadając fizycznych urządzeń (źródło Wikipedia). Zarówno instalacja, jak i obsługa środowiska nie jest dostępna jedynie dla "wtajemniczonych".

Wnioskodawca ani we wniosku ani w proteście nie powołał się na żadne dane potwierdzające stan faktyczny na podstawie którego stwierdza innowacyjność operacji,

Na podstawie wyżej wymienionych argumentów Rada LGD postanowiła, ze względu na niemożność rzetelnej oceny tego kryterium, zmienić swoją ocenę z dnia [...] czerwca 2018 r. i nie przyznać punktów w tym kryterium. W pozostałym zakresie ocena projektu nie uległa zmianie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. B. wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Radę LGD wraz ze wskazaniem jak operacja powinna być oceniona. Skarżący zarzucił, że Rada LGD dokonała powtórnej weryfikacji projektu w zakresie wszystkich kryteriów, także tych co do których w proteście nie miałem zastrzeżeń. Tym samym Rada postąpiła wbrew art. 58 ust. 3 wdrożeniowej, niewłaściwie oceniając projekt. Naruszenie to miało istotny wypływ na wynik oceny, gdyż w związku z tak stosowanym art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej Rada poczuła się w mocy do obniżenia wcześniej przyznanej punktacji w jednym z kryteriów - czego nie powinna była zrobić. Zgodnie z informacją z dnia [...] lipca 2018 r. o częściowym uwzględnieniu przez Zarząd Województwa [...] drugiego protestu, ocena Rady w zakresie kryterium innowacyjności operacji została przeprowadzona nieprawidłowo w związku z czym wniosek powinien zostać poddany ponownej ocenie Rady w zakresie tego kryterium. Zarząd uwzględnił protest w tym kryterium i nie ma możliwości, aby podczas ponownej oceny projektu przyznana punktacja była mniejsza - może być równa bądź większa.

Rada LGD na skargę nie odpowiedziała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Sądy administracyjne orzekają przy tym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach - art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Do ustaw szczególnych, o których mowa w przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, dalej jako ustawa wdrożeniowa) w związku z art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. 2018 r. poz. 140 ze zm., dalej jako ustawa o rozwoju lokalnym).

Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Uznać przy tym należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa krajowego i unijnego, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia polega na stwierdzeniu czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...], w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, sąd uznał, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zdaniem Sądu, trafny jest zarzut skargi dotyczący ponownej oceny projektu dokonanej przez Radę LGD w wyniku uwzględnienia protestu skarżącego przez Zarząd Województwa w zakresie spełnienia kryterium "Innowacyjność operacji". Skarżący ma rację również co do tego, że Rada LGD w sposób nieuprawniony dokonała powtórnej weryfikacji projektu w zakresie wszystkich kryteriów, także tych, których protest nie obejmował.

Istotnym jest, że w następstwie ponownej oceny operacji w związku z uwzględnieniem protestu, Rada LGD przyznała, tak jak w przypadku pierwotnej oceny, w sumie 15 punktów. Przy czym z analizy treści oceny poszczególnych kryteriów wynika, że Rada LGD po uwzględnieniu stanowiska Zarządu Województwa, w zakresie kryterium "Gotowość wnioskodawcy do realizacji operacji" przyznała 3 punkty (pierwotnie 0). Natomiast, jak trafnie zauważył skarżący, Rada LGD nie przyznała punktów w zakresie kryterium "Innowacyjność operacji", co obiektywnie pogorsza jego sytuację w zakresie uzyskania dofinansowania, bowiem w pierwotnie dokonanej ocenie operacja uzyskała w ramach tego kryterium 3 punkty. A zatem było to oczywiste działanie na niekorzyść wnioskodawcy.

Wobec powyższego należy wyjaśnić, że instytucja dokonująca ponownej weryfikacji projektu nie jest związana poglądem prawnym wyrażonym przez organ rozpatrujący protest. Mający zastosowanie z mocy art. 22 ust. 8 ustawy z 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że organ rozpatrujący protest może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Wskazuje on więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Po otrzymaniu sprawy organ konkursowy dokonuje ponownej oceny projektu, która polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Przepisy te nie wskazują zatem na związanie organu dokonującego ponownej weryfikacji projektu, mówią jedynie o ponownej weryfikacji. Wynika z tego swoboda przy dokonywaniu ponownej weryfikacji projektu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 1083/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 811/17).

Przy czym należy wskazać, że przepis art. 67 ustawy wdrożeniowej wprowadza ograniczenie w stosowaniu przepisów k.p.a. do procedury odwoławczej. Unormowanie to określa, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Sytuację uczestników postępowania odwoławczego zabezpieczają i stabilizują jednak gwarancje, wynikające z zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju (polityki spójności), w szczególności takie jak: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasada przejrzystości i zasada bezstronności.

Krajowa ustawa wdrożeniowa stanowi w istocie transpozycję tzw. rozporządzenia ogólnego tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/200, Dz. Urz. UE L z 20.12.2013, s. 320 i n.). Zawiera ona przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy recypują zasady rozporządzenia ogólnego, w szczególności zasadę równego dostępu do pomocy (art. 26 ust. 2), którego treść, nawiązującą do zasad pomocniczości, sprawiedliwości, równości i otwartości, zawierają dyrektywy skierowane do instytucji zarządzającej, odpowiadającej za procedurę wyboru i oceny projektów. Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja są odpowiedzialne za zarządzanie programami i za ich kontrolę zgodnie z ich obowiązkami, określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Prawo unijne nie określa jednak formy i organizacji prawnej procedur odwoławczych i sądowych związanych z rozdziałem środków finansowych, co oznacza, że kwestie te zostały powierzone państwom członkowskim, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej. Przyjmuje się jednak, że zakres tej swobody wyznaczają ogólne zasady prawa unijnego w szczególności zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pomocniczości i proporcjonalności, równości, jednolitości i efektywności.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE).

Należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 472/17, że nie są to jedyne zasady obowiązujące w normatywnym obszarze polityki spójności. Spośród nich wskazać należy na istotne znaczenie zasady zakazu reformationis in peius.

Zasada ta nie została wprost wyartykułowana w ustawie wdrożeniowej. Z uwagi na treść art. 67 ustawy wdrożeniowej, nie może być też na grunt tej ustawy transponowana przez odwołanie do Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że podziela ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zasada zakazu reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej orzeczeniem organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Wyjątki w tym zakresie, gdy np. orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, organ odwoławczy obowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponadto, odwołujący się powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia. (wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II GSK 1245/10; z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1635/10; z dnia 8 grudnia 2011 r., II GSK 1261/10; z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 169/12). Obowiązywanie w obszarze krajowych procedur regulujących rozdział środków pomocowych wywodzone jest z Konstytucji i zasad ponadsystemowych krajowych procedur, w których zasada reformationis in peius jest bez wyjątku uznawana i stosowana (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 472/17). Zasada ta wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i niepodejmowania działań na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, tezy 1 i 2 pod literą E do art. 58 oraz Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka, SIP LEX, teza 11 do art. 58).

Na gruncie obowiązującej ustawy wdrożeniowej jak i jej bezpośredniej poprzedniczki – ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (która również nie regulowała tej kwestii) doktryna i orzecznictwo opowiadają się za stosowaniem tej zasady w postępowaniu protestowym. Wskazuje się tu na to, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla, iż wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją. Pod rządem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju takie stanowisko NSA wyraził m.in. w wyroku z 8 marca 2013 r., w sprawie II GSK 125/13, z dnia 29 lutego 2012 r., w sprawie II GSK 169/12; z dnia 8 grudnia 2011 r., w sprawie II GSK 1245/10; z dnia 8 grudnia 2011 r., w sprawie II GSK 1261/10 oraz WSA w Łodzi w wyroku z 4 grudnia 2012 r.,w sprawie III SA/Łd 662/12 i WSA w Krakowie z 4 lipca 2013 r., w sprawie III SA/Kr 1379/12). Za aktualny pogląd ten uznać należy również na gruncie ustawy wdrożeniowej bowiem nie zawiera ona istotnych odrębności w rozważanej kwestii, zaś wszystkie przemawiające na jego rzecz argumenty pozostają aktualne. Zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem, że organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 356/17).

A zatem, skoro Rada LGD przy ponownej ocenie operacji przyznała po raz kolejny w sumie 15 punktów, jednak nie przyznała skarżącemu punktów w zakresie kryterium "Innowacyjność operacji", a co obiektywnie pogorszało jego sytuację w zakresie uzyskania dofinansowania, bowiem w pierwotnie dokonanej ocenie operacja uzyskała w ramach tego kryterium 3 punkty, to w ocenie Sądu, rację w zaistniałym sporze należy przyznać skarżącemu.

Ponadto, rację ma skarżący, a co wynika wprost z analizy treści uchwały Rady LGD z dnia [...] sierpnia 2018 r. i załączonych do niej lokalnych kryteriów wyboru operacji – że Rada LGD w sposób nieuprawniony dokonała powtórnej weryfikacji projektu w zakresie wszystkich kryteriów, także tych co do których w proteście skarżący nie miał zastrzeżeń. Tym samym Rada LGD naruszyła przepis art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, rozszerzając obszar ponownej oceny operacji.

Należy zauważyć bowiem, że w myśl art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów protestu, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny. Pismo takie także powinno zawierać uzasadnienie wyniku ponownej oceny operacji. Ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Tym samym dokonanie ponownej oceny projektu jest możliwe w granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w środku zaskarżenia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. sygn akt I SA/Gd 107/11). Innymi słowy, ponowna ocena projektu, dokonywana w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu, może dotyczyć jedynie uprzednio kwestionowanych kryteriów.

Rada LGD w niniejszej sprawie dokonując ponownej oceny projektu, nie dopełniła powyższych wymagań. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. nie odniesiono się w wyczerpujący sposób do wcześniej stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena projektu, która powinna być oceną ponowną, z wzięciem pod uwagę argumentacji wnioskodawcy zawartej w uwzględnionym przez Zarząd Województwa proteście, w niniejszej sprawie była oceną także nie negowanych wcześniej kryteriów wyboru, w tym również kryteriów wyboru, których prawidłowość oceny potwierdził już wcześniej Zarząd Województwa. Tego rodzaju postępowanie stanowiło naruszenie przysługującego stronie prawa do wniesienia środka odwoławczego od dokonanej w ten sposób oceny projektu. Sąd administracyjny nie może zastępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie. To właściwa instytucja dokonuje takiej oceny, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, winien skontrolować jej zgodność z prawem. Strona została więc pozbawiona przysługującego jej prawa do merytorycznego kwestionowania wyników negatywnej oceny projektu.

W tej sytuacji za zasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej.

Dokonując ponownej oceny projektu Stowarzyszenie LGD będzie związane oceną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i zapatrywaniami co do zastosowania zakazu reformationis in peius, co wyklucza możliwość powoływania się przez nie przy ponownej ocenie projektu na niespełnienie kryteriów dopuszczających oraz jakichkolwiek innych kryteriów, które nie były przedmiotem protestu z dnia [...] listopada 2017 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.