Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 354/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant st. ref. Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska K. wydała zaskarżoną uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta K. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5 i ust. 7, art. 40a ust. 1 i art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. nr 71 z 2000 r., poz. 838 ze zm.). W poszczególnych paragrafach uchwały określono m.in. granice strefy płatnego parkowania, ustalono stawki opłat za parkowanie pojazdów na oznakowanych płatnych miejscach postojowych, wprowadzono opłatę abonamentową za parkowanie na zastrzeżonym stanowisku postojowym w kwocie [...] zł miesięcznie, ustalono zerową stawkę za korzystanie z wyznaczonych miejsc przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionych osób niepełnosprawnych. Wprowadzono także opłaty abonamentowe dla mieszkańców i przedsiębiorców. W § [...] postanowiono, że opłata abonamentowa dla mieszkańców w formie "[...]" przysługuje właścicielom samochodów, którzy zamieszkują w strefie płatnego parkowania, dla każdego mieszkańca na jeden przejazd samochodowy i uprawnia do korzystania z oznaczonych miejsc postojowych. § [...] uchwały określił stawki opłat za korzystanie z "[...]" w wysokości [...] zł za miesiąc i [...] zł za kwartał. W dalszych paragrafach postanowiono o warunkach korzystania z opłaty abonamentowej dla przedsiębiorców, ustalono opłatę dodatkową za parkowanie bez uiszczenia należnych opłat i określono zasady pobierania opłat. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. W ostatnim paragrafie wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie [...] dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym [...].

Uchwałą z dnia [...] Rada Miasta K. zmieniła granice strefy płatnego parkowania, a uchwałą nowelizacyjną z dnia [...] obniżyła stawki opłat za korzystanie z "[...]" do [...] zł za jeden miesiąc i [...] zł za jeden kwartał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący w szczególności zarzucił, że wśród podmiotów zwolnionych z opłat za parkowanie nie znaleźli się użytkownicy pojazdów samochodowych, zamieszkujący na obszarze strefy płatnego parkowania. Wprawdzie mogą oni ubiegać się o ulgowe opłaty abonamentowe, ale będąc zobowiązani do wniesienia takich opłat są narażeni na ukaranie opłatą dodatkową w wysokości [...] zł w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Natomiast osoby zamieszkujące poza strefą płatnego parkowania nie są obciążone obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie swoich pojazdów w bezpośrednim sąsiedztwie swojej miejsca zamieszkania.

Zdaniem Rzecznika w ten sposób nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców K., będących użytkownikami pojazdów samochodowych (a więc podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną). Zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania są dyskryminowani z powodu zamieszkiwania na terenie objętym tą strefą, co narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji. Według skarżącego nie występują warunki umożliwiające odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, gdyż wprowadzenie abonamentu dla mieszkańców strefy nie prowadzi do realizacji celu ustanowienia owej strefy. Wskazano zróżnicowanie w traktowaniu praw osób zamieszkałych na terenie objętym płatnym parkowaniem i osób, których miejsce zamieszkania znajduje się poza tym terenem, pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Odpowiadając na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, przy czym wniosku o odrzucenie skargi w ogóle nie umotywował. Organ wskazał w pierwszej kolejności, że żaden przepis prawa nie wiąże sposobu korzystania z dróg publicznych z obrotem lokalami przy danej ulicy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że przez fakt zamieszkiwania przy danej ulicy uzyskuje się dodatkowe, uprzywilejowane prawa do korzystania z drogi. Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała nie dyskryminuje zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania lecz przyznaje im dodatkowe uprawnienia w postaci ulg w opłatach za parkowanie w sąsiedztwie miejsca zamieszkania. Ponadto grupa posiadaczy pojazdów, którzy zamieszkują w strefie płatnego parkowania, nie jest jednolita w zakresie potrzeb korzystania z ciągów postojowych, zarówno co do miejsca, jak i czasu parkowania. Organ wskazał, że wprowadzenie "[...]" ma na celu wymuszenie korzystania przez mieszkańców strefy z innych miejsc parkingowych poza płatnymi ciągami, aby uwolnić część tych stanowisk dla innych użytkowników drogi w czasie największego nasilenia ruchu. Organ powołał się przy tym na funkcjonowanie abonamentów parkingowych dla mieszkańców we większości dużych miast, które utworzyły omawiane strefy. Jednocześnie obszar śródmiejski K. spełnia ustawowe przesłanki ustanowienia takiej strefy. W końcu organ zwrócił uwagę na korzyści związane z pobieraniem opłat za parkowanie w strefie oraz negatywne skutki, jakie przyniosłoby przyznanie mieszkańcom uprawnień do bezpłatnego parkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Jak już wcześniej wskazano wniosek ten nie został w ogóle uzasadniony. Przyczyny odrzucenia skargi określone są w art. 58 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) – dalej oznaczonego jako: ppsa. Z urzędu Sąd nie dopatrzył się występowania takich przyczyn. W szczególności stosownie do art. 50 § 1 ppsa Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawnionym do wniesienia skargi, nie obowiązuje go wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest też zaskarżona uchwała, Rzecznik może ją wnieść w każdym czasie (art. 53 § 3 ppsa).

Skarga jest jednak bezzasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269). Tymczasem zaskarżona uchwała spełnia wymogi legalności. Została ona wydana m.in. na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w art. 13b ust. 3 do kompetencji rady gminy (miasta) przekazała ustalenie stref płatnego parkowania. K. są jednym z większych miast Polski, w związku z czym ustanowienie takiej strefy w centralnym obszarze tego miasta niewątpliwie spełnia cele określone w art. 13 ust. 2 tej ustawy. W art. 13 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wyrażona jest zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Art. 13b ust. 4 zobowiązuje radę gminy (miasta) do ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie (pkt 1), ale daje jej także upoważnienie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Zarzuty skargi sprowadzają się do tej ostatniej kwestii. Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje bowiem ustanowienia przedmiotowej strefy oraz postanowień zaskarżonej uchwały, natomiast domaga się jej unieważnienia tylko z tej przyczyny, że nie wprowadziła ona zerowej stawki opłaty dla użytkowników pojazdów samochodowych, zamieszkujących na obszarze strefy płatnego parkowania. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Otóż wprowadzenie zerowej stawki opłat stanowi odstępstwo od wskazanej wyżej zasady ponoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. W świetle art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wprowadzenie stawki zerowej nie jest obligatoryjne, a zatem rada gminy (miasta) może w ogóle takiej stawki nie wprowadzać i wówczas działanie rady także zachowałoby cechy legalności. Tym bardziej skorzystanie przez radę z możliwości wprowadzenia stawki zerowej zasadniczo nie może być uznane za niezgodne z prawem. Ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie wskazał kryteriów, którymi winna kierować się rada gminy (miasta) przy określaniu podmiotów uprawnionych do korzystania z opłat abonamentowych lub zryczałtowanych albo zwolnionych z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Można podzielić pogląd, że swoboda działania rady w tym zakresie ograniczona jest celem ustanowienia strefy (art. 13b ust. 2 cyt. ustawy) oraz zasadami wypływającymi z norm konstytucyjnych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.II. 2005 r., sygn. akt

VI SA/Wa 550/04 – zbiór LERX nr 164965). Z tego punktu widzenia zaskarżona uchwała nie budzi zastrzeżeń. Wprowadzenie zerowej stawki dla osób niepełnosprawnych odpowiada konstytucyjnemu obowiązkowi udzielania tym osobom pomocy przez władze publiczne (art. 69 Konstytucji). Przyznanie osobom niepełnosprawnym uprawnienia do bezpłatnego parkowania nie może być zatem poczytywane jako dyskryminacja innych osób. Natomiast z żadnej normy prawnej, w tym konstytucyjnej, nie można wywieść obligatoryjnego wprowadzenia przez radę zerowej stawki omawianej opłaty dla mieszkańców strefy płatnego parkowania. Jednocześnie stwierdzić należy, że zarzut niekonstytucyjności zaskarżonej uchwały skarżący oparł na błędnych przesłankach. W sytuacji, gdy kwestionuje on zasadę odpłatności za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, obowiązywania której to zasady ustawa o drogach publicznych nie wyłącza w stosunku do mieszkańców strefy, to w istocie tego rodzaju zarzut winien być skierowany przeciwko samej ustawie, a nie zaskarżonej uchwale, która jest wydana w granicach upoważnienia ustawowego. Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem uprawnionym do wnoszenia skarg konstytucyjnych. Natomiast Sąd nie znajduje powodów do poddawania w wątpliwość zgodności z Konstytucją art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy o drogach publicznych. Nie dopatrzył się także w zaskarżonej uchwale naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji. W tym zakresie należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu powołanego już wyroku WSA w Warszawie z dnia 11.II.

2005 r., wydanego wprawdzie w związku z innymi zarzutami skargi, jednak szeroko omawiającego analogiczne uregulowania z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona uchwała ustanawia jedynie zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania i określone w uchwale obowiązki i uprawnienia kierowane są generalnie do posiadaczy pojazdów samochodowych korzystających z parkowania na drogach publicznych w tej strefie. To jest właśnie ta grupa adresatów uchwały, odznaczająca się cechami relewantnymi, do której należy odnosić wartości konstytucyjne, a nie – jak to wskazuje skarżący – grupa mieszkańców K., która parkuje swoje samochody na drogach publicznych w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Zastosowane w uchwale kryterium zamieszkania nie ma natomiast charakteru dyskryminacyjnego. Przeciwnie – wprowadzając opłaty abonamentowe pozwala mieszkańcom i przedsiębiorcom na tańsze parkowanie niż według stawek z § [...] uchwały. Korzystanie z opłat abonamentowych nie jest przy tym obligatoryjne. Faktyczne zróżnicowanie sytuacji osób zamieszkujących w strefie i poza nią wynika natomiast z samej istoty funkcjonowania strefy na warunkach ustawowych. Zróżnicowania tego nie można jednak wiązać z naruszeniem norm konstytucyjnych. Trafnie zauważono w tym względzie w odpowiedzi na skargę, że nie zachodzi iunctim prawny między uprawnieniami mieszkalnymi, a prawami związanymi z korzystaniem z dróg publicznych. W zakresie parkowania samochodów mieszkańcy danego miasta nie stanowią przy tym jednolitej grupy (jedni parkują na własnych posesjach, za które płacą podatki, inni garażują odpłatnie w wynajętych garażach, inni na płatnych parkingach). Ostatnie przykładowe wyliczenie prowadzi nawet do wniosku, że bezpłatne parkowanie w obrębie dróg publicznych jest odstępstwem od reguły ponoszenia wydatków, która występuje przy innych rodzajach parkowania (garażowania). Odpłatne parkowanie (także przez mieszkańców strefy) na terenie strefy płatnego parkowania, w żaden sposób nie może być zatem traktowane jako sprzeczne z normami art. 2 i 32 Konstytucji. Wprowadzenie opłat, w tym abonamentowych ma służyć celom określonym w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Gołosłowny jest argument skarżącego, że abonament dla mieszkańców nie spełnia tych celów. Jest to argument o tyle specyficzny, że mógłby prowadzić do wniosku, że skarżący optuje za obciążeniem mieszkańców strefy wyższymi opłatami, których zastosowanie ewidentnie przyczyni się do osiągnięcia ustawowych celów. Nie wydaje się to zgodne z pierwotną intencją skargi. Zauważyć przy tym wypadnie, że opłaty abonamentowe i zryczałtowane mają jeszcze inny walor, a mianowicie upraszczają procedury oraz ułatwiają samo korzystanie z miejsc płatnego parkowania.

Z powyższych względów, skoro Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.

SW