Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 53/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. b i c; § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7; § 3 ust. 1 i ust. 2; § 4 ust. 1 pkt 3; § 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 3; § 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6 i pkt 9; § 6 ust. 16; § 9 ust. 2 i ust. 3; § 16 ust. 5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3


UZASADNIENIE

Rada Miejska w K. dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, dalej "u.u.c.p.g.", w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K..

Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności w odniesieniu do § 1 ust. 1 lit. b i c, § 1 ust. 3-7, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1 i 3, § 5 ust. 1-3, § 5 ust. 6, § 5 ust. 9, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2 i 3, § 16 ust. 5 pkt 1-3 Uchwały.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283) poprzez określenie w §1 ust. 1 lit. b i c oraz w § 1 ust. 3-7 Uchwały, szczegółowych zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 ust. 1 nakazu niezwłocznego usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń;

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 ust. 2 Uchwały rodzaju czynności uznanych za uprzątanie zanieczyszczeń oraz czasookresu i sposobu likwidacji materiału zużytego likwidacji śliskości chodnika;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały możliwości mycia samochodów jedynie w części obejmującej nadwozie;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenia w § 4 ust. 2 pkt 1 i 3 Uchwały możliwości naprawy pojazdów do tych należących do właściciela nieruchomości oraz poprzez ograniczenie możliwości napraw do naprawy w sposób "niestwarzający uciążliwości";

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 1, 2 i 3 Uchwały zakazów spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz instalacjach grzewczych budynków, zakopywania odpadów, wyrzucania odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, lokali użytkowych, punktów gastronomicznych do koszty ulicznych;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 5 ust. 6 zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne określonych rodzajów odpadów;

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 9 obowiązku odrębnego gromadzenia nieczystości ciekłych oraz gnojówki i gnojowicy w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej bez ustawowego upoważnienia;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowej delegacji i wskazanie w § 6 ust. 16 sposobu odbioru odpadów niebezpiecznych;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016r., poz. 283) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 9 ust. 2 i 3 obowiązków w zakresie utrzymywania pojemników i miejsc ich przechowywania poprzez powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 16 ust. 5 pkt 1 3 nakazu trzymania zwierząt w określonych warunkach jeżeli są bez dozoru opiekuna;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 16 ust. 5 pkt 2 i 3 zakazów wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz do budynków użyteczności publicznej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o odrzucenie skargi w całości.

Po pierwsze zauważył, że skarga została wniesiona [...] grudnia 2019r. podczas gdy w dniu [...] listopada 2019r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości w Gminie K., która w całości uchyliła uchwałę zaskarżoną przez skarżącego w skardze. Uchylenie nastąpiło przed wniesieniem skargi. Po drugie, zaskarżona w skardze uchwała nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wniesienie skargi.

W tym stanie zbędne jest wydanie przez Sąd wyroku, a koniecznej jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Brak jest substratu zaskarżenia, skarga została wniesiona na uchwałę nieistniejącą.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Prokurator sprecyzował żądanie co do oznaczenia ustępów i punktów w § 1 pkt 1 lit. b i c i § 1 pkt 3-7 oraz w zakresie § 5 pkt 1, 2, 3, 6 i 9 Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] sierpnia 2015r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] września 2016 r., pod poz. 5122.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi na przedmiotową Uchwałę z [...] sierpnia 2015r. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z [...] marca 2016r. stwierdził nieważność przepisów § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 17 zaskarżonej Uchwały z [...] sierpnia 2015r.

Następnie Rada Miejska w K. uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2016r. zmieniła Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] sierpnia 2015r. w ten sposób, że § 16, § 18, § 19 i § 20 otrzymały nowe brzmienie. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wlkp. (§ 4 uchwały z [...] sierpnia 2016r.).

W dniu [...] listopada 2019r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K.. Rada w § 23 postanowiła o utracie mocy uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] sierpnia 2015r.

W tym stanie rzeczy wskazać należy na poglądy orzecznictwa zgodnie z którym zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z [...] września 1994 r., sygn. akt W [...] Trybunał Konstytucyjny (Lex nr 25333) jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2019 r. sygn. akt I OZ [...], [...] czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK [...]; [...] grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK [...]; [...] marca 2014 r. sygn. akt II GSK [...]; [...] lipca 2014 r. sygn. akt II FSK [...]; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: [...] grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK [...]; [...] maja 2008 r. sygn. akt II OSK [...]; [...] września 2007 r. sygn. akt II OSK [...]). Przyjąć należy, że zaskarżyć można również uchwałę gminy, która uległa zmianie lub została uchylona także przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, z uwagi na skutki jakie mogła wywołać w czasie swojego obowiązywania.

Zaskarżona Uchwała z [...] sierpnia 2015r. w okresie swojego obowiązywania wywołała skutki prawne, zatem jedynie stwierdzenie nieważności tej Uchwały w całości lub części przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w określonym zakresie i to z mocą wsteczną ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu.

Zwrócić należy również uwagę, że powyższe stanowisko stanowi jednolity pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, że wyrażony na gruncie uchwał podejmowanych w innego rodzaju sprawach dotyczących trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (por. postanowienie z [...] września 2018 r. sygn. akt I OZ [...], [...] listopada 2019 r. sygn. akt I OZ [...], [...] listopada 2019 r. sygn. akt I OZ [...], [...] grudnia 2019 r. sygn. akt I OZ [...],

I OZ [...], [...] stycznia 2020r., sygn. akt I OZ [...]).

Tym bardziej, brak jest przesłanek o odrzucenia skargi na przedmiotową Uchwałę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a jako niedopuszczalną.

Skargę na przedmiotową Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908 w brzmieniu z daty podjęcia uchwały). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...]; OTK-A [...]/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z [...] października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd [...], dostępne CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać i modyfikować regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...] września 2009 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne CBOSA).

Zgodnie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...] oraz we W. z [...] grudnia 2009 r., II SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Rada Miejska w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; we W. z [...] grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr [...], dostępne CBOSA).

Słusznie wskazał zatem Prokurator, że w § 1 pkt 1 lit b i lit c, a także w § 1 pkt od 3 do 7 Uchwały, szczegółowe zasady w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy K. określono poprzez powtórzenie postanowień ustawy, a konkretnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b i lit c oraz pkt 3 do 8 u.u.c.p.g. w sposób stanowiący rażące naruszenie prawa. Uchwałodawca dokonał zabiegu powtórzenia i modyfikacji ustawowych regulacji zawartych w powyższej wskazanych przepisach u.u.c.p.g., co należało uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonych postanowień Uchwały. O ile zgodzić się można z powtórzeniami dosłownymi ustawy, o tyle niedopuszczalne są modyfikacje określonych przepisów prawa, jak to miało miejsce w § 1 Regulaminu, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności § 1 Uchwały we wskazanym zakresie.

Zgodzić należy się ze skarżącym, iż przepisy § 3 ust. 1, 2 Uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie. We wskazanych przepisach Uchwały organ uchwałodawczy Gminy nałożył na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Obowiązek powyższy powinien być realizowany przez koszenie, zamiatanie, zbieranie, grabinie, zmywanie, itp. (pkt 1), odgarnianie śniegu i błota pośniegowego w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów (pkt 2) oraz uprzątnięcie z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości po ustaniu przyczyny jego stosowania.

Niezgodne z prawem jest powyższe rozwiązanie, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Ponadto wskazać należy, że unormowania § 3 ust. 1 i 2 Uchwały, formułujące wobec właścicieli nieruchomości obowiązek usunięcia piasku lub kruszywa zużytego do ograniczenia śliskości, wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a więc także np. zużytego piasku lub kruszywa). W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

Słusznie reasumuje Prokurator, że w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania, czy nawet ograniczania śliskości chodnika, dodatkowo zobowiązując ich do usuwania użytego w tym celu piasku, a nadto wskazania terminu wykonania obowiązku poprzez określenie "niezwłocznie".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i 3 Uchwały, wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. upoważnia Radę Miejską do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej.

Z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. wynika, że w Regulaminie Gmina winna określić wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a nie określać nakazy, np. w zakresie mycia wyłącznie nadwozi samochodowych, jak w niniejszej sprawie (§ 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały). Słusznie wskazuje skarżący, że ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do wprowadzenia generalnych ograniczeń w zakresie możliwości mycia tylko określonych części pojazdów samochodach, jak w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie ograniczenia wyłącznie do napraw pojazdów samochodów należących do właściciela nieruchomości (§ 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu) i w sposób nieuciążliwy dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (§ 4 ust. 2 pkt 3 Regulaminu) wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd [...], CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g. upoważnia Radę Miejską do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, była dopuszczalna. Tymczasem ograniczając możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jedynie do naprawy pojazdów należących wyłącznie do właściciela nieruchomości wykracza poza dyspozycję ustawową art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g.

Nadto w § 4 ust. 2 pkt 3 Uchwały Rada wprowadzając ograniczenie w naprawie pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi "w sposób nieuciążliwy" dopuściła się w ten sposób naruszenia § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez użycie nieostrych sformułowań. Akty prawa miejscowego winny być bowiem formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Stąd konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i 3 Uchwały.

Słusznie wskazuje skarżący, że w myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Odnośnie zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 5 ust. 1 i 3 Uchwały dotyczącego zakazu spalania odpadów, zwłaszcza niebezpiecznych, na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków oraz zakopywania odpadów Rada wykroczyła poza delegację ustawową art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g. W delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mowa jest bowiem o odpadach komunalnych oraz nieczystościach ciekłych. Także przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a zatem przepis ten odnosił się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów, w tym powołanych w § 5 pkt 1 Uchwały odpadów niebezpiecznych, odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2018r., poz. 992 ze zm.), która określała zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Tak samo odnieść należy się do zakazu umieszczania odpadów komunalnych powstałych w gospodarstwach domowych, sklepach, punktach gastronomicznych, lokalach użytkowych oraz na terenach innych nieruchomości do pojemników innych właścicieli, w tym koszy ulicznych jako miejscach do tego nieprzeznaczonych wskazanego w § 5 ust. 2 Uchwały. Stwierdzić należy, zatem nieważność postanowienia § 5 ust. 2 Uchwały.

Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. także w zakresie regulacji w § 5 pkt 6 Regulaminu. Rada Miejska wbrew delegacji ustawowe wprowadziła zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, bowiem Rada nie ma kompetencji do regulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z odpadami innymi niż komunalne i nieczystości ciekłe. Jak wskazano powyżej także i w tym zakresie zasady postępowania z innymi rodzajami odpadów są uregulowane w innych aktach prawnych, w tym przywołanej ustawie o odpadach. Wprowadzając powyższe regulacje Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa (wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd [...]; wyrok NSA, sygn. akt II OSK [...], dostępne CBOSA).

Z tego samego powodu za zasadny uznać należy zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zawarcie w Uchwale regulacji § 5 pkt 9. Obowiązek oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki (gnojowicy) nie został wymieniony przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak zatem delegacji ustawowej dla powyższej regulacji Regulaminu. Tym bardziej, że zagadnienie to zostało uregulowane w innym akcie prawnym rangi ustawowej - ustawie z 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015r., poz. 625 w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały). Wprowadzając wskazane przepisy Rada dopuściła się naruszenia prawa (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd [...], wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa [...], wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne CBOSA).

Podobnie, Rada dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej przyjmując regulację § 6 ust. 16 Uchwały w zakresie postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Jak wskazano powyżej, postępowanie z odpadami niebezpiecznymi zostało uregulowane w przepisie rangi ustawowej – powołanej powyżej ustawie o odpadach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje zasady postępowania z odpadami komunalnymi, a więc na jej podstawie Rada nie ma upoważnienia do regulowania zagadnień dotyczących odpadów innego rodzaju, w szczególności odpadów niebezpiecznych (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd [...]).

Odnośnie zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 9 ust. 2 i 3 Uchwały Rada dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie wymagania w odniesieniu do stanu czystości pojemników na odpady i miejsc ich magazynowania. Rada we wskazanych przepisach w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji uregulowań istniejących w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., w którym to przepisie rangi ustawowej nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznymi pojemników na odpady. Jak wskazano powyżej stosowanie ustawowych powtórzeń w sposób niepełny i niedozwolonych modyfikacji w aktach prawa miejscowego należy uznać za istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności powyższych regulacji Uchwały (wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke [...], wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa [...], dostępne CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie dawał także Radzie kompetencji do określenia w § 16 ust. 5 zakazu pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym (pkt 1), wprowadzania psów do piaskownic i na place zabaw (pkt 2), wprowadzania psów do innych miejsc (pkt 3). Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do określonych miejsc, nawet mimo określenia wyłączenia dotyczącego psów przewodników osób niewidomych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r., IV SA/Po [...] oraz z dnia [...] listopada 2014 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., to regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, to ww. przepis zawiera ustawową delegację zobowiązującą organy stanowiące gmin do ustalenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe do ochrony przed zanieczyszczaniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do formułowania zakazów wstępu zwierząt na określone tereny. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważnił Rady Gminy do formułowania zakazu wstępu ze zwierzętami w określone miejsca, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania z nimi, aby pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku był nieuciążliwy i bezpieczny dla innych ludzi (wyr. WSA w Bydgoszczy z [...] maja 2011r., sygn. akt II SA/Bd [...], WSA w Poznaniu z [...] października 2013r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne CBOSA). Celem Regulaminu, w części która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie jest ustalanie zasad odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, ale ustalenie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt. Słusznie wskazuje skarżący, że regulacja ta pozostaje nadto w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 431 kodeksu cywilnego. Zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, określone w kodeksie cywilnym są kompletne, a Rada Gminy nie ma żadnej kompetencji do ich modyfikacji, co uczyniła w zaskarżonym postanowieniu Regulaminu (wyr. WSA w Krakowie z [...] października 2019r., sygn. akt II SA/Kr [...]; WSA w Gdańsku z [...] marca 2019r., sygn. akt II SA/Gd [...]; dostępne CBOSA).

Wskazać bowiem należy, że zagadnienia dotyczące postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840), zatem Rada Gminy nie ma kompetencji, by uregulowania te powtarzać, a tym bardziej modyfikować.

Stwierdzić zatem należało nieważność postanowienia § 16 ust. 5 pkt 1-3 Uchwały.

Mając powyższe na uwadze, że Rada Miejska powołując zaskarżoną Uchwałę w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. b i c; § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7; § 3 ust. 1 i ust. 2; § 4 ust. 1 pkt 3; § 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 3; § 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6 i pkt 9; § 6 ust. 16; § 9 ust. 2 i ust. 3; § 16 ust. 5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 naruszyła prawo w stopniu istotnym, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w tej części, jak orzekł w wyroku.