Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1687/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt. 2, art. 207 ust.8-9
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. T. i K. T. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.T. i K.T. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "D." s.c. M.T., K.T. (dalej jako: Skarżący; w odniesieniu do spółki cywilnej skarżących - Beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju (dalej jako Minister, organ II instancji, IZ PO KL) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], uchylająca w części dotyczącej kwoty 29 999,98 zł wraz z odsetkami liczonym jak dla zaległości podatkowych decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej jako IP, Instytucja pośrednicząca, Marszałek Województwa) z dnia [...] grudnia 2015 r. , nr [...] i w tym zakresie umarzająca postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymująca ww. decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Skarżący realizowali w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] marca 2014 r. projekt pt. "[...].", na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr[...] , zawartej w dniu [...] listopada 2012 r.

Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącego załącznik do umowy o dofinansowanie projektu nr [...] celem głównym projektu było podniesienie kwalifikacji zawodowych 7 pracowników 1 mikroprzedsiębiorstwa D. s.c. (2 mężczyzn i 5 kobiet) w dziedzinie kompetencji stomatologicznych oraz ochrony środowiska i profilaktyki zdrowia osób 50+ poprzez zaliczenie serii kursów szkoleniowych do [...] marca 2014 r.

W związku z treścią kolejnych wniosków o płatność złożonych przez Beneficjenta IZ PO KL w dniach [...]-[...]lutego 2014 r. przeprowadziła kontrolę realizacji projektu.

W toku kontroli wykryto następujące nieprawidłowości w realizacji projektu skutkujące naliczeniem wydatków niekwalifikowalnych:

realizacja projektu w części dotyczącej szkolenia "S. " (zagranicznego) niezgodna z założeniami projektu i "Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (dalej: Wytyczne) (wydatki niekwalifikowalne - 26 850 zł),

wybór wykonawcy usługi zarządzania projektem niezgodny z założeniami projektu, naruszający zasadę konkurencyjności określoną w Wytycznych, jak również niewywiązywanie się wyłonionego wykonawcy z obowiązków związanych ze zleconym zadaniem (wydatki niekwalifikowalne - 29 999,98 zł),

niekwalifikowalność części kosztów pośrednich (2 416,50 zł).

W wyniku przeprowadzonej kontroli sporządzono w dniu [...] marca 2014 r. informację pokontrolną, w której opisano uchybienia, jakich dopuścił się Beneficjent w toku realizacji projektu (pkt 14 informacji pokontrolnej) i zobligowano go do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. przekazano Skarżącym Zalecenia pokontrolne, a pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformowano Beneficjenta o obowiązku wdrożenia Zaleceń pokontrolnych pod rygorem rozwiązania umowy o dofinansowanie. Przedmiotowe wezwanie ponowiono pismem z dnia [...] czerwca 2014 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformowano Skarżących o uznaniu przez IP ww. Zaleceń w całości za niewdrożone. Po tym terminie Beneficjent przedłożył kolejne wersje wniosku o płatność. W toku ich weryfikacji IP uwzględniła część złożonych wraz z wnioskiem dokumentów i wyjaśnień odnoszących się do części nieprawidłowości ujętych w Zaleceniach pokontrolnych i w tym zakresie odstąpiła od naliczania wydatków niekwalifikowalnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformowano Beneficjenta, że na podstawie Zaleceń pokontrolnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz pisma z dnia [...] lipca 2014 r. kwota wydatków kwalifikowalnych ogółem rozliczanych w ww. wniosku o płatność została pomniejszona o wydatki niekwalifikowalne w wysokości 56 849,98 zł, z czego 47 850,01 zł to wydatki wykazane w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność, które stanowią nieprawidłowość.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Beneficjent odmówił zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne. IP podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 8 999,97 zł, wynikającej z oceny kwalifikowalności wydatków przedstawionych do rozliczenia w ostatnim wniosku o płatność wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków. Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwano beneficjenta do zwrotu łącznej kwoty stwierdzonych nieprawidłowości, tj. 56 849,98 zł wraz z odsetkami w wysokości, jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.

Wobec bezskutecznego upływu terminu zwrotu wydatków niekwalifikowalnych IP pismem z dnia [...] marca 2015 r. wszczęła postępowanie administracyjne w tej sprawie i w dniu [...] czerwca 2015 r. wydała decyzję, w której zobowiązano Beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 40 016,60 zł, umarzając zarazem postępowania w zakresie zwrotu środków w wysokości 16 833,38 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżących w dniu [...] listopada 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzje Marszałka Województwa w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję, w której zobowiązał beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 59 266,48 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Minister wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. w części dotyczącej kwoty 29 999,98 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w pozostałej zaś części utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do nieprawidłowości przy realizowaniu projektu. W zakresie pierwszej ze stwierdzonych nieprawidłowości organ stwierdził, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Beneficjent założył w projekcie przeprowadzenie kursu implantologicznego "S. ", na który przeznaczył środki w wysokości 44 000 zł. W dniu [...] maja 2013 r. Beneficjent przesłał pocztą elektroniczną zapytania cenowe do trzech potencjalnych wykonawców na adresy e-mail i opublikował je jednocześnie na swojej stronie internetowej.

W odpowiedzi na zapytanie wpłynęła jedna oferta firmy G. Sp. z o.o. na kwotę 36 500 zł. Obejmowała ona uczestnictwo w kursie w [...], transport, wyżywienie, zakwaterowanie, ubezpieczenie oraz dwudniową wycieczkę po [...]. Oferent w ofercie (przesłanej pocztą elektroniczną) powołał się na swoje doświadczenie w realizacji podobnych kursów w [...] w 2011 r. i w 2012 r. W dniu [...] maja 2013 r. Skarżący zawarli umowę z G. Sp. z o.o., której przedmiotem było przeprowadzenie intensywnego kursu implantologicznego dla 1 osoby wraz z noclegiem w [...].

Analizując powyższy stan faktyczny organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji słusznie przyjął, że została naruszona zasada Wytycznych (rozdz. 3.3 pkt 2), która jest bezwzględnie obowiązująca. Zdaniem Ministra cel projektu i jego opis we wniosku o dofinansowanie nie mogły stanowić uzasadnienia dla realizacji kwestionowanego szkolenia implantologicznego "S. " poza granicami kraju, co oznacza iż nie zostały spełnione przesłanki wskazane w rozdz. 3.3. pkt. 3 Wytycznych. W rezultacie powyższego należało zaś uznać, iż IP słusznie przyjęła, iż wydatki poniesione na ww. szkolenie w całości za niekwalifikowalne, zobowiązując Beneficjenta do ich zwrotu w wysokości 26 850 zł. Takie działanie Skarżących stanowiło bowiem naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie w części zobowiązującej do realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, co z kolei stanowiło naruszenie zapisów art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z p.zm., dalej jako ufp) i było podstawą do wydania decyzji administracyjnej w myśl art. 207 ufp.

W zakresie drugiej ze stwierdzonych nieprawidłowości organ wskazał, iż we wniosku o dofinansowanie Beneficjent założył, iż usługę Zarządzania projektem (zadanie 4) zleci podwykonawcy. Beneficjent określił, iż od podwykonawcy wymagane będzie doświadczenie w zarządzaniu co najmniej 3 projektami powyżej 0,5 min zł, posiadanie certyfikatu PRINCE2 lub innej metodyki zarządzania projektami oraz posiadania kwalifikacji i doświadczenia w rozliczaniu pomocy publicznej i uwzględnił powyższe wymogi w Zapytaniu o cenę usługi zarządzania projektem z dnia [...] listopada 2012 r., które przesłał do trzech potencjalnych wykonawców. Najtańszą ofertę w odpowiedzi przedstawił wykonawca P. z F. na kwotę 39 000 zł, któremu Beneficjent w dniu [...] grudnia 2012 r. zlecił przedmiotową usługę zarządzania zaskarżonym projektem.

W życiorysie zawodowym przedstawionym Skarżącym w ofercie ww. wykonawca oświadczył, iż w okresie od czerwca 2006 r. do stycznia 2012 r. w ramach współpracy z O. s. c. w L. pełnił funkcję kierownika projektu w trzech projektach zrealizowanych w ramach PO KL, tj.: 1) "[...] " (8.1.1 PO KL); 2) "[...] " (8.1.2 PO KL); 3) "[...]" (8.1.1 PO KL).

Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy, jedynie w części podzielił stanowisko organu I instancji. Zauważył, iż Beneficjent zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, zaakceptowanymi na etapie oceny projektu, w Zapytaniu o cenę usługi w kwestionowanym rozeznaniu nie wymagał doświadczenia w zarządzaniu projektem na konkretnym stanowisku, jak np. kierownik projektu obejmującym wszystkie czynności dotyczące zarządzania projektem, co zarzuciła Skarżącemu IP w zakresie wymaganego kryterium posiadania doświadczenia w zarządzaniu co najmniej 3 projektami o wartości powyżej 0,5 mln zł. IZ PO KL wskazała, iż Beneficjent we wniosku o dofinansowanie w Opisie systemu zarządzania projektem określił, iż "Zarządzanie projektem (...) powierzone zostanie podwykonawcy, wybranemu spośród podmiotów działających na rynku. Rozwiązanie takie zwalnia wnioskodawcę od obciążeń techniczno-organizacyjnych związanych z realizacją projektu", a IP będąca stroną umowy zaskarżonego projektu nie wymagała doprecyzowania kwestii pożądanych kwalifikacji od kandydata na kierownika zaskarżonego projektu. Organ zaznaczył również, iż wyłoniony wykonawca świadcząc usługi na stanowisku kierownika technicznego projektów wymienionych w życiorysie w istocie wykonywał zadania kadry zarządzającej, co wprost wynikało m.in. z opisu Potencjału projektodawcy i zarządzania projektem (pkt 3.5 wniosku o dofinansowanie) pt. "[...] " oraz zadań wykonywane przez wykonawcę w projekcie pt. "[...]". Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego beneficjent zlecił zarządzanie zaskarżonym projektem zgodnie z obowiązującymi go procedurami, w szczególności ustanowionymi w Zapytaniu o cenę kryteriami wyboru, wnioskiem o dofinansowanie i Wytycznymi.

Zdaniem organu odwoławczego brak było także przesłanek dla uznania wydatków poniesionych na zarządzanie zaskarżonym projektem za niekwalifikowalne w wysokości nieprzekraczającej założony na ten cel budżet projektu w kwocie 21 000,01 zł (mieszczącej się w środkach przedstawionych do rozliczenia w ramach zadania Zarządzanie projektem w wysokości 29 999,98 zł), tytułem naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie w części wskazanej w zaskarżonej decyzji (§3 ust. 1, §10 ust. 3 i 4). IZ PO KL wskazała bowiem, iż uchybienia Skarżących w zakresie współpracy Beneficjenta z IP nadzorującą realizację projektu i nieterminowego składania dokumentów, w szczególności wniosków o płatność nie wiązały się ze szkodą dla budżetu Unii Europejskiej wymuszającą nałożenie stosownej korekty finansowej.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji w zakresie uznania za niekwalifikowalne wydatków przedstawionych przez Beneficjenta do rozliczenia w ramach kategorii Zarządzanie projektem w wysokości przekraczającej założony na ten cel budżet projektu, tj. kwoty 8 999, 97 zł. w sposób sprzeczny z Wytycznymi (rozdz. 3.4 pkt 9)

Organ II instancji zaznaczył, iż w budżecie projektu na zlecenie usługi Zarządzania projektem zaplanowano środki w wysokości 39 000 zł. Beneficjent w ramach kolejnych wniosków o płatność w ramach ww. kategorii do rozliczenia przedstawił wydatki na kwotę 48 000,04 zł, z czego 8 999,97 zł w końcowym wniosku o płatność. Zatem łącznie Beneficjent w kategorii Zarządzanie projektem przedstawił wydatki w kwocie o 9 000,04 zł wyższej, niż założony na ten cel budżet projektu. W toku weryfikacji kolejnych wniosków o płatność Skarżący zwrócili część wydatków (18 000,06 zł) uznanych przez IP za niekwalifikowalne w kategorii Zarządzanie projektem, w związku z czym organ I instancji orzekając kwotę do zwrotu na podstawie art. 207 ust. 10 ufp uwzględnił ww. zwrot dokonany przez Beneficjenta, zobowiązując go zarazem do zwrotu kwoty 29 999,98 zł wyliczonej w następujący sposób: 39 000,07 zł (suma wydatków przedstawionych do rozliczenia w kategorii Zarządzanie projektem we wnioskach o płatność od WNP1 do WNP5) - 18 000,06 zł (wydatki rozliczone w Zarządzaniu projektem zwrócone przez Beneficjenta) + 8 999,97 zł (wydatki przedstawione przez Beneficjenta i rozliczone w Zarządzaniu projektem w końcowym wniosku o płatność, tj. WNP6).

W takim zaś stanie rzeczy organ odwoławczy za zasadne uznał uchylenie decyzji organu I instancji co do kwoty 29 999,98 zł i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Analizując natomiast trzecie z ww. nieprawidłowości IZ PO KL wskazała, iż z uwagi na uznanie części wydatków bezpośrednich za niekwalifikowalne, zgodnie z Wytycznymi (rozdz. 4.4 pkt 4) IP - w ocenie organu odwoławczego - zasadnie naliczyła także wydatki niekwalifikowalne w kwocie 2 416,50 zł w ramach rozliczonych kosztów pośrednich szkolenia implantologicznego "S. ", z uwzględnieniem obowiązującej w projekcie stawki ryczałtowej 9% dla kosztów pośrednich, określonej w umowie o dofinansowanie projektu oraz uwzględniając fakt zlecenia Zarządzania projektem zewnętrznemu wykonawcy, co w myśl Wytycznych stanowi przesłankę do pomniejszenia podstawy do wyliczenia przysługujących kosztów pośrednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji uznającej wydatki za niekwalifikowane i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez naruszenie art. 184 ust 1. ufp z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia naruszenia Umowy o udzielenie dofinansowania;

2. prawa materialnego poprzez naruszenie art. 207 ust 9 ufp z uwagi na wydanie decyzji z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 207 ust 8 ufp.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślili, iż fakt przeprowadzenia szkolenia zagranicznego został zgłoszony IP w zmienionej wersji formularza wniosku o dofinansowanie z dnia [...] lipca 2013 r., a IP zatwierdziła wprowadzone zmiany do wniosku i uznała wydatek za kwalifikowany we wniosku o płatność, tym samym potwierdzając poprawność procedury zmiany. Dodatkowo Skarżący wskazali, iż ich zdaniem pojęcie realizacji szkolenia poza granicami kraju nie zostało dostatecznie sprecyzowane w Wytycznych, dlatego ich zdaniem miejsce realizacji usługi powinno być rozumiane zgodnie z definicją prawną miejsca świadczenia zawartą w art. 28b ust. 1 ustawy o VAT jako miejsce, w którym usługobiorca ma siedzibę. Argumentując stanowisko wyrażone w skardze podniesiono również, iż decyzja organu I instancji nie została poprzedzona wezwaniem do zwrotu środków w myśl art. 207 ust. 8 ufp, pomimo iż zakres postępowania zmienił się od chwili zawiadomienia Beneficjenta o wszczęciu postępowania z [...] marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Istotnym jest też, iż stan faktyczny ustalony w badanej sprawie nie był kwestionowany przez strony.

Spór pomiędzy stronami sprowadzał się natomiast do interpretacji i związanego z tym zastosowania (bądź braku podstaw do stosowania) właściwych przepisów regulujących zasady kwalifikowania wydatków. W ocenie Sądu rację należało przyznać tutaj organowi orzekającemu w sprawie, natomiast argumentacja prezentowana przez Stronę skarżącą nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie koniecznym było zatem dokonanie oceny, czy w kontekście tak ustalonego stanu faktycznego i w świetle obowiązujących w przedmiotowej sprawie przepisów prawa, doszło do naruszenia uzasadniającego nałożenie na Stronę skarżącą sankcji w postaci obowiązku zwrotu części środków wypłaconych Beneficjentowi oraz ustalenie, czy wysokość ta ustalona została w sposób prawidłowy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, z późn. zm., dalej: u.f.p.), jak też zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentu pod nazwą "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (dalej: Wytyczne), obowiązującymi w okresie objętym realizacją projektu.

Art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Przede wszystkim w sprawie sporne między stronami jest to, czy szkolenie zorganizowane poza granicami kraju można było w świetle zasad obowiązujących przy realizacji przedmiotowego projektu uznać za wydatek kwalifikowalny, czy też nie – jak twierdzi organ.

Analizując akta sprawy należy jeszcze raz wskazać, że organ I instancji zarzucił Beneficjentowi, iż realizując szkolenie w [...] naruszył Wytyczne (rozdz. 3.3 pkt 2) w części zobowiązującej do realizacji projektu wyłącznie na terytorium kraju.

Zgodnie z treścią przywołanej regulacji w przypadku, gdy jest to uzasadnione celem projektu możliwe jest realizowanie projektu lub części projektu poza granicami kraju, przy czym jest konieczne wyraźne uwzględnienie tego we wniosku o dofinansowanie projektu (ze wskazaniem możliwie szczegółowo planowanego miejsca realizacji projektu) i przedstawienie odpowiedniego uzasadnienia.

W ocenie organu I instancji realizacja spornego szkolenia poza granicami kraju nie była uzasadniona celem projektu, jak również nie wynikała z wniosku o dofinansowanie, w kształcie podlegającym ocenie i zatwierdzonym do dofinansowania. Organ I instancji zauważył, iż Beneficjent nie zawarł w nim jakiegokolwiek sformułowania świadczącego o potrzebie organizacji szkolenia zagranicznego. Przy czym, o ile wskazywał na trudności w dostępie do pożądanej oferty na rynku, to w diagnozie jednoznacznie nie wskazał na brak możliwości zrealizowania przedmiotowej usługi szkoleniowej na rynku polskim. Jednocześnie uzasadniając wydatki związane z tym kursem Beneficjent zapewnił, iż wszystkie przedstawione koszty wynikają z aktualnych na dzień składania wniosku o dofinansowanie cen rynkowych zidentyfikowanych szkoleń, spełniających wymogi wskazane w pkt 3.3. Tym samym za niekwalifikowalny organ I instancji uznał cały koszt spornego szkolenia implantologicznego "[...]" w [...].

Organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie - stwierdził, iż przytoczona zasada Wytycznych (rozdz. 3.3 pkt 2), której naruszenie zarzucił Beneficjentowi organ I instancji, jest bezwzględnie obowiązująca i nie ma od niej wyjątków, poza wskazanymi w tym dokumencie. Minister - analizując cel projektu i jego opis we wniosku o dofinansowanie - również nie dopatrzył się uzasadnienia dla realizacji kwestionowanego szkolenia implantologicznego "[...]" poza granicami kraju, wskazując na literalną treść zapisu Wytycznych.

W ocenie organu odwoławczego w analizowanym projekcie nie miało miejsca wyraźne uwzględnienie tego odstępstwa we wniosku o dofinansowanie projektu, Beneficjent nie wskazał możliwie szczegółowo planowanego miejsca realizacji projektu i nie przedstawił odpowiedniego uzasadnienia. Również w odwołaniu od decyzji Beneficjent - w ocenie Ministra - nie wskazał argumentów, które pozwalałyby zająć odmienne stanowisko w tej sprawie, niż orzeczone w decyzji organu I instancji. Dlatego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał wydatki poniesione na sporne szkolenie w całości za niekwalifikowalne i prawidłowo zobowiązał Beneficjenta do ich zwrotu w wysokości 26 850 zł.

W ocenie Sądu należy zgodzić się w tej kwestii z organami orzekającymi w sprawie. Zrealizowanie szkolenia niezgodnie z zapisami Wytycznych oznacza naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie w części zobowiązującej do realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, co z kolei stanowi naruszenia zapisów art. 184 u.f.p. i jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej w myśl cyt. art. 207 u.f.p.

Jak już to wcześniej wskazywano, obowiązek stosowania zapisów Wytycznych został zapisany w umowie z [...] listopada 2012 r., zatem brak ich właściwego zastosowania stanowi naruszenie umowy, co z kolei powoduje, że należy uznać za niekwalifikowane środki przekazane na realizację spornego szkolenia.

Należy przy tym stwierdzić, że umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, a zatem dotyczy jej zapis art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., ze skutkiem wskazanym w tym przepisie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na ten aspekt rozumienia treści tego przepisu, a Sąd podziela w tym względzie tak wyrażony pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12- dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Nadto w myśl umowy Strona skarżąca zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem cyt. powyżej procedur.

Sąd nie podziela zatem stanowiska Skarżących, że organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie na nieprawdziwych przesłankach.

Nie można bowiem - w ocenie Sądu - dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego wywieźć, że szkolenie zagraniczne było realizowane po uwzględnieniu we wniosku i zostało należycie uzasadnione.

Strona skarżąca podniosła, iż w dniu [...] sierpnia 2013 r. przełożyła do IP zmienioną wersję formularza wniosku o dofinansowanie zawierającą zgłoszenie szkolenia zagranicznego (wersja z dnia [...].07.2013 o nr sumy kontrolnej [...]) wraz formularzem zgłoszenia zmian we wniosku zawierającym zgłoszenie szkolenia zagranicznego wraz z uzasadnieniem. Dodatkowo w toku weryfikacji wniosku o płatność zawierającego rozliczenie szkolenia odbytego za granicą Beneficjent przedłożył w dniu [...] września 2013 r. dodatkowe uzasadnienia. W ocenie Skarżących dokumenty te w postaci formularza wniosku wraz z załącznikami składają się na pełną informację wymaganą Wytycznymi. Tym samym Skarżący twierdzą, iż IP w tym zakresie została w pełni powiadomiona o fakcie i uzasadnieniu przeprowadzenia szkolenia poza granicami kraju. Ponadto podkreślono, że organ - zatwierdzając zmiany we wniosku o dofinansowanie oraz uznając wydatek za kwalifikowany we wniosku o płatność - potwierdził poprawność procedury zmiany.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z tak przedstawioną argumentacją Skarżących.

Należy w tym miejscu wskazać na treść postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu, którą zawarł Beneficjent, a które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów, do których odsyłają, uznać należało za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Te "inne procedury" to w rozpoznawanej sprawie między innymi "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", w których wskazano, że ocena kwalifikowalności wydatków na etapie wyboru projektu oraz na etapie realizacji i rozliczania projektu jest dokonywana w oparciu o postanowienia Wytycznych.

Zatem okoliczności podnoszone przez Skarżących, że kwalifikowalność wydatków nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania. Zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, na etapie rozpoznania wniosku nie był znany organowi fakt, iż ostatecznie szkolenie odbędzie się poza granicami kraju. Wniosek zawierał jedynie informację, jakiego rodzaju szkolenie jest zaplanowane (czego dotyczy i ile osób będzie w nim brało udział). Nie zawierał natomiast informacji, że szkolenie to będzie miało miejsce w [...].

Sąd - dokonując analizy dokumentów przedłożonych przez Skarżących i mających - w ich ocenie - wypełniać zapisy Wytycznych mówiące o konieczności udokumentowania poprzez wyraźne uwzględnienie zmiany we wniosku o dofinansowanie projektu, odnoszącej się do realizacji projektu poza granicami kraju, ze wskazaniem możliwie szczegółowo planowanego miejsca realizacji projektu i przedstawienie odpowiedniego uzasadnienia - nie może przychylić się do stanowiska Strony skarżącej.

Beneficjent co prawda dokonał modyfikacji wniosku o dofinansowanie, ale dokonał tego z dużym opóźnieniem, już po podpisaniu umowy z jednostką realizującą szkolenie. Skarżący nie przedstawili ponadto wystarczającego - w rozumieniu zapisów Wytycznych - uzasadnienia dla tego odstępstwa, bowiem zmiana ta nie zawierała w zasadzie żadnego uzasadnienia, a już na pewno uzasadnienie to nie wyjaśniło wyczerpująco wątpliwości, że szkolenie może się odbyć tylko i wyłącznie poza granicami kraju. Nie można bowiem za taką argumentację uznać twierdzenia, że skoro na zapytanie o cenę odpowiedział tylko jeden z oferentów, to fakt ten uzasadnia odstępstwo od zasady wskazanej w Wytycznych.

Sąd tym samym podziela stanowisko wyrażone przez organy obydwu instancji, że wydatek poniesiony za szkolenie odbywające się poza granicami kraju, prawidłowo został uznany przez organ za niekwalifikowalny, gdyż został poniesiony z naruszeniem procedur, o których mowa powyżej. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych, które, jak to zostało wykazane powyżej stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków (patrz: teza wyroku NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1001/15, dostępny tamże, LEX nr 2206671).

Nie można też podzielić stanowiska Skarżących, że wątpliwości budzi nieprecyzyjne określenie Wytycznych, na które powołują się organy, co oznacza realizacja szkolenia poza granicami kraju. W mniemaniu Strony skarżącej jedyna definicja prawna, która winna tu znaleźć zastosowanie, zawarta jest w ustawie o VAT, gdzie regułą jest określanie miejsca świadczenia usług w oparciu o miejsce, w którym to usługobiorca posiada siedzibę (zasada ogólna z art. 28b ust. 1 tej ustawy). Skoro usługobiorcą jest Beneficjent - Spółka cywilna posiadająca siedzibę w L., ul P. (terytoriom Polski), a w zakresie zapisów szczegółowych stwierdza się, że: usługi w dziedzinie kultury, sztuki, sportu, nauki, edukacji, rozrywki oraz usługi podobne do tych usług, takie jak targi, wystawy oraz usługi pomocnicze do tych usług, w tym świadczenie usług przez organizatorów usług w tych dziedzinach (art. 28g ust. 2 ustawy o VAT) - mają miejsce tam, gdzie usługobiorca ma siedzibę (zastosowanie ma zasada ogólna z art. 28b ust. 1), to realizacja usługi nastąpiła na terytorium kraju. Nadto Skarżący - wnioskując z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - uznali, iż z prawnego punktu widzenia jest to usługa świadczona na terytorium Polski.

W ocenie Sądu nie można - dokonując oceny przedmiotowej sprawy - posiłkować się przepisami wskazywanej przez Skarżących ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710 z p. zm.), albowiem przepisy tej ustawy regulują opodatkowanie tym podatkiem (VAT) na terytorium naszego państwa i mają zastosowanie w stosunku do podatnika tego podatku, nie stanowią zaś generalnych przepisów, które odnosiłyby się do realizacji programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W ocenie Sądu organy również zasadnie uznały część wydatków bezpośrednich za niekwalifikowalne i naliczyły wydatki niekwalifikowalne w ramach rozliczonych kosztów pośrednich, z uwzględnieniem obowiązującej w projekcie stawki ryczałtowej 9% dla kosztów pośrednich, określonej w umowie o dofinansowanie zaskarżonego projektu oraz uwzględniając fakt zlecenia Zarządzania projektem zewnętrznemu wykonawcy, co w myśl Wytycznych stanowi przesłankę do pomniejszenia podstawy do wyliczenia przysługujących kosztów pośrednich (rozdz. 4.4 pkt 4)

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja - wbrew zarzutom skargi - nie narusza wskazywanych w skardze przepisów prawa, wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych była prawidłowa, a ich zastosowanie w związku z treścią Wytycznych i treścią umowy zostało dokonane właściwie.

Ponownie dodać tutaj należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa (patrz: wyroki NSA z 30 marca 2010 r., II GSK 314/10; z 4 sierpnia 2010 r., II GSK 797/10 oraz z 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, dostępne tamże), dlatego też w pełni uzasadnione było oparcie wyliczeń kwoty zwrotu na wskazanych wyżej regułach postępowania.

Niezasadnym jest w ocenie Sądu również zarzut, podnoszony zarówno w odwołaniu, jak i w treści skargi, że decyzja dotyczy innych kwot i innej całkowicie odmiennej podstawy merytorycznej (rzeczowej) od wskazanej w piśmie z [...] grudnia 2014 r. oraz uzasadnienia decyzji organu z [...] czerwca 2015 r., jak też w ramach zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] marca 2015 r., gdzie jako podstawę merytorycznego uznania wydatków szkolenia "[...]" za niekwalifikowane była podawana wyłącznie kwestia domniemanych naruszeń procedury wyboru wykonawcy - co zostało odrzucone przez IZ w toku wcześniejszego postępowania.

W kontekście przywołanego zarzutu należy wyjaśnić, iż w ocenie Sądu organy nie działały w sprawie z naruszeniem przepisów, albowiem zakres prowadzonego postępowania od wszczęcia po wydanie zaskarżonej decyzji nie zmienił się, a określony został w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego tj. że toczy się ono w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zatem argumenty podnoszone przez Beneficjenta należy uznać za bezzasadne.

Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja wydana na podstawie cyt. przepisu art. 207 ustawy o finansach publicznych nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Decyzja o zwrocie ma więc charakter deklaratoryjny, co wynika również z ustawy o finansach publicznych. W art. 207 ust. 1 u.f.p. przewidziano, że środki pobrane nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków - przekazania beneficjentowi. Ustawodawca uznał zatem, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości już z chwilą przekazania tych środków beneficjentowi są środkami nienależnymi od dnia przekazania tych środków, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji ustalającej tą należność.

Ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią jedynie element stanu faktycznego tej sprawy (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1029/15, dostępny tamże, LEX nr 1938970).

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie wskazuje na niezgodność z przepisami prawa. Obowiązujący stan prawny dawał organowi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o takiej treści. W ocenie Sądu zastosowana przez organ wysokość korekty nie budzi zastrzeżeń z prawnego punktu widzenia i nie wskazuje na dopuszczenie się przez organ dowolności w zakresie ustalenia wysokości korekty.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły przesłanki jakimi kierowały się wydając swoje rozstrzygnięcia, zaś organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołującego.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.