Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1607/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 roku sprawy ze skargi K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. nr 442 w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Konina na rzecz skarżącej K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 827 zł (osiemset dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem sporządzonym dnia 19 marca 2021 r. K. Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. nr 442 w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2020, poz. 9166 – dalej jako: "Uchwała nr 442" albo "Uchwała").

Uchwała nr 442 została zaskarżona w całości.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020, poz. 713 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 84 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez nieprecyzyjne zdefiniowanie "odbiorcy usług" w § 2 pkt 2 Uchwały w zw. z § 7 ust. 2 i 3 Uchwały, w szczególności brak wyjaśnienia znaczenia zwrotu "spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości". Stworzenie w § 11 ust. 2 Uchwały własnego pojęcia, to jest "certyfikowanego urządzenia pomiarowego" mimo braku stosownego upoważnienia ustawowego, co w ocenie Skarżącej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Dalej podniesiono zarzut nieuprawnionego, nieprecyzyjnego i bardzo ogólnego przyjęcia w § 11 ust. 3 uchwały metodologii określania ilości średniej sumy rocznych opadów. Dalej wskazano na zamieszczenie w § 4 ust. 6 Uchwały zapisów upoważniających Dostawcę do jednostronnego zaprzestania świadczenia usług i zamknięcia przyłącza deszczowego mimo braku stosownego upoważnienia, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zarzucono również zastosowanie niedopuszczalnego uproszczenia w § 11 ust. 3 uchwały poprzez brak uwzględnienia realiów związanych z opadem efektywnie spływającym do kanalizacji.

W odpowiedzi na skargę Miasto Konin wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 687/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. nr 442 w przedmiocie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 06 października 2021 r. sygn. III OSK 5913/21 uchylił jednak postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 687/21, a sprawę przekazał Sądowi I instancji do rozpoznania.

Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. Skarżąca oświadczyła, że w całości podtrzymuje złożoną skargę i wszelkie podniesione dotychczas zarzuty, twierdzenia oraz wnioski.

Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. stanowisko Miasta Konin w sprawie przedstawił pełnomocnik zawodowy ponownie wnosząc o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325), a w przypadku nie przychylenia się przez Sąd do tego wniosku o oddalenie skargi w całości. Ponadto Organ wniósł o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Organ wskazał, że w mieście konin od wielu lat funkcjonuje system kanalizacji odprowadzającej do wód lub urządzeń wodnych wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Wskazano, że instalacja ta stanowi mienie komunalne oraz jest zarządzana przez miejską jednostkę budżetową - Zarząd Dróg Miejskich w Koninie (dalej także jako: ZDM). Podkreślono, że system kanalizacji jest wyodrębniony nie tylko faktycznie, jako oddzielny układ instalacji, lecz również prawnie. Na podstawie Uchwały nr 661 Mady Miasta Konina z dnia 29 grudnia 2021 . w sprawie zmiany Uchwały nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 roku w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód 'padowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina (dalej jako: Uchwała nr 661) Organ przyjął definicję "systemu kanalizacji deszczowej rozumianej jako "układ odwodnienia składający się z urządzeń kanalizacji deszczowych jak i połączonych rowów i kanałów otwartych zarządzanych przez Dostawcę usług". Podkreślono, że wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji odprowadzane są oddzielnie od ścieków bytowych i komunalnych, a taki stan rzeczy występował na długo przed podjęciem zaskarżonej Uchwały oraz nie ma możliwości, aby uległ zmianie, z uwagi na konstrukcję funkcjonujących instalacji kanalizacyjnych.

Organ podkreślił, że Skarżąca przez okres wielu lat, również przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566, dalej także: "nowe Prawo Wodne" mb ,,PW') nieprzerwanie korzystała ze świadczonej przez ZDM usługi polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych.

Podkreślono, że w związku z koniecznością odprowadzania wód opadowych i roztopowych, gminy jeszcze "przed wprowadzeniem wskazanej wyżej nowelizacji prawa z 2017 r. dysponowały instrumentami prawnymi, umożliwiającymi pobieranie środków finansowych mających rekompensować wydatki ponoszone w związku ze świadczoną usługą oprowadzania wód opadowych i roztopowych". Opłaty za odprowadzanie tego rodzaju wód były ujmowane jako składnik taryfy, o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 328 ). Wskazano, że na skutek wejścia w życie przepisów zawartych we wspomnianym już nowym Prawie Wodnym, zmianie uległy m.in. przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W wyniku tej nowelizacji, od dnia 24 sierpnia 2017 r. na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zaczęła obowiązywać nowa definicja ścieków. Na podstawie art. 494 PW doszło do zmiany treści art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który przed zmianami stanowił podstawę prawną do zaliczania do ścieków wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Organ wskazał, że w konsekwencji opisanej zmiany przepisów doszło do wyłączenia wód opadowych I roztopowych z zakresu pojęcia ścieków, na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tym samym, stawki opłat za odprowadzanie Ingo rodzaju wód nie mogły już stanowić składnika taryfy, o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Organ wskazał, że pomimo, iż de lege lata przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewidują, że wody opadowe lub roztopowe będące skutkiem opadów atmosferycznych mogą zostać ujęte w ścieki komunalne (zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę - "ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych"), to Zarząd Dróg Miejskich w Koninie nie ma możliwości odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ramach ścieków komunalnych, z uwagi na dysponowanie siecią kanalizacji deszczowej, odrębną od kanalizacji ogólnospławnej. W ocenie Organu opisane wyżej zmiany miały wpływ jedynie sposób rozliczania opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Niezmienny pozostał natomiast fakt wieloletniego, nieprzerwanego realizowania usługi komunalnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, jak również prawna możliwość ujmowania tej usługi, jako usługi odpłatnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej jako: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy K. Spółdzielnią Mieszkaniową w K. (dalej również jako: "Skarżąca) a Miastem Konin (dalej również jako: "Organ") koncentruje się głównie na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miejskiej w Koninie na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej.

Rozpoznając sprawę niniejszą należy poczynić pewne zastrzeżenie, a mianowicie, że Rada Miasta podjęła dwie uchwały, tj. uchwałę nr 442 w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2020, poz. 9166 – dalej jako: "Uchwała nr 442" albo "Uchwała") oraz uchwałę nr 476 w sprawie ustalania wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostające w posiadaniu Zarządu Dróg Miejskich.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest Uchwała nr 442 w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina.

1.Odnosząc się w pierwszej kolejności się do kwestii dopuszczalności złożonej skargi na Uchwałę nr 442 - z uwagi na podnoszoną w piśmie procesowym Organu z dnia 21 lutego 2022 r. - okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - argumentację w zakresie dotyczącym niedopuszczalności skargi należy uznać za chybioną.

Wskazać trzeba, że zarówno Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, jak i Organ związani pozostają oceną prawną wyrażoną w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2021 r. sygn. III OSK 5913/21. NSA uchylając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 687/21 w przedmiocie odrzucenia skargi K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. nr 442 przesądził, że "w oparciu o przyjęte (Uchwałą nr 442 – uw. Sądu) rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w tym zakresie, co oznacza iż zaskarżone zarządzenie bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącego, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej". Z tej też przyczyny nie mogła odnieść pożądanego skutku argumentacja Organu, przekonująca o tym, że "wprowadzona zaskarżoną Uchwałą" opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie ma charakteru przymusowego, a co za tym idzie – w przekonaniu Organu – Skarżąca nie ma legitymacji skargowej. Okoliczność ta, przy ocenie istnienia legitymacji skargowej Spółdzielni musiała zostać i została poddana ocenie przez NSA, czemu wyraz literalnie dano w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie postanowienia NSA z dnia 06 października 2021 r. sygn. III OSK 5913/21.

W tych okolicznościach, związany stanowiskiem NSA o dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi, Sąd przystąpił do merytorycznej oceny jej zasadności.

2. Merytorycznej oceny zasadności skargi na Uchwałę nr 442 Sąd dokonał dwuetapowo.

W pierwszej kolejności, zważywszy na zarzuty skargi, Sąd zbadał legalność zaskarżonej Uchwały w zakresie dotyczącym ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

W następnej kolejności Sąd zbadał legalność zaskarżonej Uchwały w zakresie dotyczącym zasad i trybu korzystania z systemu kanalizacyjnego na terenie Miasta Konina.

2.1. W kwestii - ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych - przede wszystkim odnieść się do podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały.

Rozstrzygając te kwestię, przede wszystkim należało rozstrzygnąć czy powołane w podstawie prawnej Uchwały nr 442 art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g stanowiły "upoważnienie zawarte w ustawie" wystarczające do ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Po drugie, należało rozstrzygnąć czy podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej Uchwały nr 442 stanowił przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który w prawdzie nie został przywołany w podstawie prawnej, ale - jak przekonywał Organ - stanowi podstawę wprowadzenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Rozstrzygnięcie kwestii podstawy prawnej wprowadzenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wymagało uwzględnienia konstytucyjnych standardów.

Na podstawie art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wymóg istnienia upoważnienia w ustawie do wydania aktu podstawowego formułuje warunki dopuszczalności wydawania poszczególnych źródeł prawa podustawowego: rozporządzenia są wydawane "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie" (art. 92 ust. 1), akty prawa wewnętrznego - "na podstawie ustawy" (art. 93 ust. 1), z kolei akty prawa miejscowego - "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94). Niedopuszczalne jest natomiast funkcjonowanie w porządku prawnym tzw. samoistnych aktów (norm) podustawowych, czyli takich, co do których nie istnieje przepis ustawy upoważniający do ich wydania. Akt prawa miejscowego wydany mimo braku przepisu upoważniającego do jego wydania jest więc niezgodny z prawem. (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013, nr 3, s. 104-114).

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP wystarczy, aby przepis dający kompetencję do wydania aktu prawa miejscowego wskazywał upoważniony organ i sprawy, które mają być uregulowane (por. P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007 nr 5-6, s. 63 [za:] M. Wiącek, Ibidem.).

2.2. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności, z uwzględnieniem wspomnianych konstytucyjnych standardów, prowadzi do wniosku, że powołane w podstawie prawnej Uchwały nr 442 przepisy art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 u.s.g.- nie stanowią podstawy prawnej, legitymującej radę gminy do wprowadzenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

2.2.1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do - powołanych w Uchwale - podstaw prawnych jej podjęcia, wskazać trzeba, że na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Jednoznaczne stanowisko w kwestii charakteru tego przepisu prezentowane jest w piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, że przepis ten zawiera generalną klauzulę, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego aktu prawnego indywidualnego (K. Wlaźlak [w:] Paweł Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 357). Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela.

2.2.2. Z kolei, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 lutego 2022 r. sygn. III OSK 4921/21 stanął na stanowisku, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych

i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683). NSA wskazuje, że żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Podkreślić należy, że stanowisko judykatury w tym zakresie pozostaje konsekwentne od wielu już lat, bowiem w orzecznictwie NSA i SN zgodnie od dawna przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSN IAPiUS 1996, nr 6, poz. 80). Stanowisko to podziela również Sąd sprawę niniejszą rozpoznający.

2.2.3. Kolejnym powołanym w podstawie prawnej przepisem, jest art. 41 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z art. 41 u.s.g. wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rady gminy w formie uchwały. W treści art. 41 ust. 1 u.s.g. również zatem brak jest normy delegacyjnej dla rady gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w rozważanym zakresie, tj. ustalenia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

2.3. Z tych też przyczyn, a mianowicie, że żaden - z powołanych w podstawie prawnej Uchwały - przepisów nie dawał radzie gminy prawa do ustalenia opłat za odprowadzanie wód opadowych, to w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. pełnomocnik Organu wskazuje, że w istocie niewskazaną w Uchwale nr 442, ale niewątpliwie istniejącą podstawę prawną jej wydania, w tym zakresie, stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021, poz. 679 – dalej jako: "u.g.k.").

2.3.1. Mając na uwadze argumentację Organu, należy wskazać, że na podstawie art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, przy czym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

W tym jednak miejscu zaakcentować trzeba, że w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane to jest dozwolone", ale regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (por. P.Dobosz [w:] Paweł Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 158).

W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zawiera normę zadaniową, a zatem nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z niej kompetencji do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji. W sposób przejrzysty stanowisko w tej kwestii uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. II SA/Kr 780/12 wskazując, że normy zadaniowe skierowane są do organów administracji publicznej, a nie do adresatów ich działań. Tak, jak z norm kompetencyjnych wynikają kompetencje organów administracji rozumiane jako określone możności działania, tak z norm zadaniowych wynika pojęciowo odrębna kategoria zadań tych organów, czyli ich obowiązków. Oznacza to, że tak jak normy kompetencyjne nie mogą być źródłem obowiązków organów administracji, tak z norm zadaniowych nie mogą wynikać kompetencje tych organów, a co za tym idzie zadania organów administracji publicznej nie mogą być źródłami ich kompetencji. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8, T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110, W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Stanowisko, to podziela również Sąd sprawę niniejszą rozpoznający.

2.3.2. W tej sytuacji, Organ podstawy prawnej do podjęcia Uchwały nr 442 upatruje również w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak nieuprawnione.

Charakter prawny uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest sporny. Przepisy u.g.k. nie regulują kwestii publikowania uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ani nie określają charakteru prawnego tych uchwał, jako aktów prawa miejscowego. W judykaturze dominuje jednak stanowisko, zgodnie z którym uchwały jednostek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego (por. np. Wyrok NSA z 26.11.2013 r., I OSK 1901/13). Nierzadko jednak w judykaturze prezentowane jest również stanowisko odmienne (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08), które Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznający podziela, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Nawet jednak przyjmując prawidłowość pierwszego z poglądów, tj. że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego, nie sposób nie dostrzec, że podstawa ta dotyczy ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi lex specialis względem przepisów zawartych w u.s.g. Kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2868/17, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, dostępne [w:] CBOSA).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że czym innym jest to, że zaskarżony akt, podjęty przez organ uchwałodawczy gminy i posiadający normy generalne

i abstrakcyjne i wpisuje się w pojęcie aktu prawa miejscowego, a czym innym jest istnienie podstawy prawnej do uchwalenia - konkretnego - aktu prawa miejscowego.

Podjęcie natomiast na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwały, która nie ustala >wysokości< cen i opłat , ale >ustanawia< nieznajdujący oparcia w innych przepisach prawa obowiązek ponoszenia opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń jest działaniem skutkującym kwalifikowaną wadliwością takiego aktu.

Przyjmując zatem nawet argumentację, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowił podstawę dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, to akt wydany na podstawie tego przepisu ma określać wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie daje organom samorządu terytorialnego prawa do >kreowania< obowiązku ponoszenia opłat nieznajdujących oparcia w innych przepisach prawa. Przyjmując, bowiem tok wnioskowania Organu, należy przyjąć, że ten sam przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi wystarczającą podstawę do wprowadzenia opłat za przejazd mostem, czy skorzystanie z chodnika.

Tymczasem, zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała nr 442 ustanawia obowiązek ponoszenia nieprzewidzianej żadnymi, obowiązującymi aktualnie, przepisami opłaty za odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne.

2.3.3. W kontekście zastosowana art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jako podstawy dla "określania wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego" należy zwrócić z kolei uwagę, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jak wskazuje się, w doktrynie "Usługi te w omawianym tutaj kontekście polegają na udostępnianiu osobom zainteresowanym (przejawiającym taką potrzebę) wspomnianych wyżej obiektów i urządzeń (por. M. Szydło [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, art. 4.).

Zaakcentować należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1, ani pkt 2 u.g.k. nie upoważnia organu jednostki samorządu terytorialnego do jednostronnego określenia zasad i warunków - świadczenia usług - komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Zwrócić też należy uwagę, że >usługa< nie może być utożsamiana z >przymusem<. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy kwestią prawomocnie przesądzoną pozostaje, że "w oparciu o przyjęte (Uchwałą nr 442 – uw. Sądu) rozwiązania prawne >skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę< na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty". Tak sytuację prawną Skarżącej ocenił Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc tą drogą jej legitymację skargową w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 06 października 2021 r. sygn. III OSK 5913/21).

Sąd sprawę niniejszą rozpoznający w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. II SA 2320/00 - które w ocenie Sądu w składzie sprawę niniejszą rozpoznającego nie utraciło aktualności - a mianowicie, że "art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym". Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach >braku jakiegokolwiek przymusu< po stronie świadczeniobiorcy.

Stanowisko to zaaprobowali J.P Tarno i W. Chróścielewski w glosie do wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. II SA 2320/00 (OPS 2002/6/75) stwierdzając wprost, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym przypadku uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Konsekwentnie też, w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. sygn. I SA 2793/01 NSA wskazywał, że korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością, dlatego ewentualnym opłatom w tym zakresie towarzyszy pewnego rodzaju "przymus życiowy", a z tej przyczyny opłaty za możność korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) nie można uznać za dobrowolną.

2.3.4. Rozpoznając badaną sprawę nie sposób również nie dostrzec, że na podstawie § 28 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm. – dalej jako: "r.w.t.") "działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej". Wyjątek od tej zasady dotyczy budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 2 r.w.t.). Wówczas dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Przepisy nie przewidują możliwości wyboru w kwestii wyposażenia działki budowlanej w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, np. ze względów finansowych.

W tym też kontekście argumentacja Organu jakoby istniał rzeczywisty wybór kwestii korzystania z kanalizacji deszczowej nie znajduje oparcia w faktach.

Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 listopada 2021 r. sygn. I GSK 639/21 wskazał, że dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z - jak wyraził to art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. NSA zaakcentował, że "prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach >wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji< a w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do postanowienia o wysokości opłat, które - co podkreślił NSA - nie stanowią daniny publicznej ale są formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

2.3.5. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że pod nazwą "opłaty" mogą występować świadczenia, które mają cechy podatków, gdy są świadczeniami częściowo odpłatnymi i częściowo nieodpłatnymi oraz występujące jako świadczenia nieodpłatne, a taki zabieg ma w sensie prawnym służyć ukryciu rzeczywistego charakteru świadczenia podatkowego (J. Gliniecka, Opłaty publiczne [w:] L. Etel (red.) System prawa finansowego. Prawo daninowe. Tom III, Warszawa 2010, s. 885.).

Dalej należy wskazać, że za pomocą opłat publicznych gminy częściowo zwracają sobie nakłady związane z finansowaniem zakładów użyteczności publicznej. Taka sytuacja niespornie ma miejsce w badanej sprawie, na co literalnie wręcz wskazano na s. 5 pisma procesowego z dnia 21 lutego 2022 r. wskazując, że Organ w istocie domaga się pokrycia przez Odbiorców kosztów finansowych związanych z eksploatacją, utrzymaniem i konserwacją kanalizacji deszczowej.

Tymczasem, jedynie gdy opłata stanowi odwzajemnienie korzyści jaką otrzymuje zainteresowany podmiot, wówczas upodabnia się do ceny. W rozumieniu ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. 2019, poz. 178) usługą jest czynność świadczona odpłatnie, wymienioną w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Natomiast wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591, z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) – Dz.U. z 2015, poz. 1676) w ogóle nie przewiduje usługi polegającej na "odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych". Dalej należy też wskazać, że również art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 t. j.), stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej.

W tym kontekście należy wskazać, że Sąd dostrzega argumentację pisma z dnia 21 lutego 2022 r., gdzie Organ podnosi, że podstawą spornego w niniejszej sprawie świadczenia jest stosunek cywilnoprawny (umowa o świadczenie usług) nie zaś stosunek publicznoprawny i "tak określona podstawa świadczenia warunkuje jego klasyfikację na gruncie wskazanej wyżej regulacji dotyczącej dochodów gminy" (s. 11 pisma z dnia 21 lutego 2022 r.). Odnosząc się jednak do tej argumentacji nie sposób jednak nie zauważyć, że "fundamentalną cechą prawa cywilnego jest równorzędność podmiotów stosunków cywilnoprawnych, a nie podporządkowanie jednego podmiotu prawa innemu podmiotowi" (por. K. Piasecki [w:] Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Kraków 2003, art. 1.). Nie sposób zatem zgodzić się z Organem, że podstawą spornego w niniejszej sprawie świadczenia jest stosunek cywilnoprawny (umowa o świadczenie usług) w sytuacji gdy, w sprawie prawomocne przesądzone jest, że "w oparciu o przyjęte (Uchwałą nr 442 – uw. Sądu) rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2021 r. sygn. III OSK 5913/21). Poszczególne przepisy zaskarżonej Uchwały dowodzą natomiast dobitnie podporządkowania Odbiorców woli Dostawcy, co zostanie szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia.

Jednocześnie, należy zauważyć, że cena - wyraża pieniężną wartość usługi, za którą jest pobierana, natomiast opłata publiczna - (której, jak przesądził NSA w wyroku z dnia 03 listopada 2021 r. sygn. I GSK 639/21 na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. pobierać nie może) - jest płatnością nie zawsze wyrażającą się w pełni wartości usługi, stanowiąc wówczas częściowe pokrycie kosztów, częściową cenę. Zasadniczo, cena stanowi ekwiwalent nabywanej usługi, a na cenę składać się mogą: wartość towaru lub usługi, zysk sprzedawcy i koszty sprzedaży, a nadto należne daniny publicznoprawne związane ze sprzedażą (por. Z. Gawlik, Komentarz do art. 535 Kodeksu cywilnego (w:) Kodeks Cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, LEX 2010)."

W badanej sprawie, w istocie brak ekwiwalentu, za pobieraną opłatę. Jeśli natomiast opłata jest tak ustalona, że nie tylko pokrywa poniesione koszty, ale przynosi pewną nadwyżkę pieniężną, która dla podmiotu zobowiązanego staje się dodatkowym obciążeniem, to wówczas staje się cenopdatkiem (J. Jaśkiewiczowa, J. Jaśkiewicz, Zarys nauki finansów publicznych, warszawa 1968 [za:] J. Gliniecka, op. cit. s. 886).

2.3.6. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej Uchwały nr 442 Sąd wziął pod uwagę cel, którego realizacji - zgodnie z argumentacją Organu - miała ona służyć. Jak wskazywał Organ zmiana przepisów, a konkretnie wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021, poz. 2233 – dalej jako: "P.w. 2017"). spowodowało istotne zmiany. Na skutek tych zmian wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. Wody te wchodzą w skład ścieków jedynie w wypadku określonym w art. 16 pkt 63 P.w., tj. w sytuacji, gdy zostały zmieszane ze ściekami w rozumieniu ustawy. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 63 P.w. pod pojęciem ścieków komunalnych rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Zadania własne gminy zaś - obejmujące odprowadzanie jedynie ścieków - nie obejmują odprowadzania wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami. Wody opadowe zostały zatem objęte innym reżimem prawnym (za zmniejszenie retencji).

Nie sposób jednak nie dostrzec, że P.w. w sposób kompleksowy reguluje kwestie wód. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli "zatrzymanie" wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty.

W przepisie art. 267 P.w. wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne. W tym miejscu szczególnie należy zaakcentować, że w piśmiennictwie, nie bez racji, zauważa się, że posłużenie się przez ustawodawcę terminem "usługi" jest w tym przypadku zwodnicze, bowiem w istocie chodzi o opłaty o charakterze publicznoprawnym (por. B. Rakoczy, Opłata za usługi wodne w zakresie retencji – zagadnienia materialnoprawne, Samorząd Terytorialny 2019, nr 5, s. 40-48).

Zgodnie natomiast z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Przepis art. 35 ust. 3 P.w. zawiera katalog "usług wodnych", który obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Do tak przedstawiającego się katalogu usług wodnych odniesiono nowe regulacje dotyczące opłat, które zastąpiły dotychczasowe uregulowania obowiązujące aktualnie na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Opłaty za usługi wodne są uiszczane za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej.

Jak wskazano w wyroku NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. III OSK 866/21 w katalogu usług wodnych nie ma usługi polegającej na zmniejszeniu retencji. "Zmniejszenie retencji" opisane jest natomiast w art. 34 pkt 4 P.w. jako jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód - "wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Taka regulacja oznacza, że zmniejszenie retencji nie jest de facto usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód. Opłatę za usługi wodne ponosi się także za będące szczególnym korzystaniem z wód zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej;

Na podstawie art. 298 P.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (pkt 1); oraz wskazane w art. 298 pkt 2 P.w. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej - które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

W ocenie NSA, wyrażonej w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. III OSK 820/21, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w.). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie (art. 299 ust. 1 P.w.), a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego (art. 272 ust. 22 P.w.).

Odnosząc się w tym miejscu ponownie do stanowiska Organu (s. 11 pisma procesowego z dnia 21 lutego 2022 r.), iż wynagrodzenie za usługę komunalną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej nie stanowi opłaty w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021, poz. 1541), wskazać trzeba, że w piśmiennictwie z zakresu prawa finansów publicznych i prawa podatkowego zgłaszane są wątpliwości co do charakteru świadczeń pieniężnych, nazywanych przez prawodawcę opłatami. Przyjmuje się jednak, że opłata jest należnością o charakterze publicznoprawnym bowiem, "w klasycznym ujęciu za opłatę publiczną jako formę władczego dochodu publicznego należy uznać świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot publicznoprawny (państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego albo oba jednocześnie) na rzecz gospodarki budżetowej w związku z jego wzajemnym świadczeniem polegającym na czynności urzędowej lub świadczeniem usług jednostek sektora publicznego, oparte na określonej podstawie i pobierane w określonej wysokości z zachowaniem warunków płatności (por. M. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz–Gdańsk 2007, s. 12. [za] B. Rakoczy, Ibidem).

Z tych też przyczyn za niedopuszczalne należało uznać pobieranie przez Miasto Konina opłat za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych, poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach prawa, zmuszenie właścicieli nieruchomości przyłączonych do sieci do zawarcia umowy (§ 7 zaskarżonej Uchwały).

Podkreślić trzeba w tym miejscu, że jakkolwiek argumentacja Organu, co do zasadności pobierania przez Organ opłat, z uwagi na koszty związane z koniecznością utrzymywania, konserwacji i modernizacji sieci kanalizacyjnej jest dla Sądu zrozumiała, to w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowić ona może wyłącznie postulat de lege ferenda. W obowiązujących przepisach prawa brak jest bowiem podstawy prawnej do przerzucenia tych kosztów na inne podmioty.

3. Przechodząc w tym miejscu do drugiego etapu kontroli legalności zaskarżonej Uchwały – tj. w zakresie dotyczącym zasad i trybu korzystania z systemu kanalizacyjnego na terenie Miasta Konina - zaakcentować trzeba, że Uchwała została zaskarżona w całości. Dlatego niezwiązany zarzutami skargi Sąd, zobowiązany był do skontrolowania jej w całości,

3.1. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zaskarżona Uchwała nr 442 została podjęta w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina. Jak wskazano w § 1 Uchwały nr 442 regulamin określa zasady i warunki odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz prawa i obowiązki Dostawcy i Odbiorców. Dalej, w § 2 Uchwały nr 442 zdefiniowano pojęcie "Odbiorcy usług" wskazując, że jest to "podmiot korzystający z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych" ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina odprowadzający wody opadowe i roztopowe do sieci zarówno za pośrednictwem przyłącza do kanalizacji deszczowej, jak i w wyniku spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości. Rozdział 2 Uchwały nr 442 reguluje minimalne standardy usług świadczonych przez Dostawcę, Rozdział 3 ustala warunki i tryb zawierania umów z Odbiorcami usług, Rozdział 4 określa sposób rozliczeń pomiędzy Dostawcą a odbiorcą usług, Rozdział 5 ustala warunki przyłączania do sieci, w rozdziale 6 określono warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług, Rozdział 7 reguluje sposób dokonywania przez Dostawcę odbioru wykonanego przyłącza kanalizacji deszczowej, w Rozdziale 8 uregulowano sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a w rozdziale 9 określono standardy obsługi Odbiorców usług przez Dostawcę.

3.2. W tym miejscu szczególnego znaczenia nabiera fakt, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1, ani pkt 2 u.g.k. nie upoważnia organu jednostki samorządu terytorialnego do jednostronnego określenia zasad i warunków świadczenia usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej.

Analiza przepisów zaskarżonej Uchwały wskazuje, że w istocie podjęto próbę wprowadzenia uregulowań wzorowanych na rozwiązaniach zasadniczo prawu znanych,tj. choćby ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020, poz. 2028 – dalej jako: "u.z.z.w.) oraz ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021, poz. 888 – dalej jako: "u.c.p.g.").

Jednak to co w sposób uderzający odróżnia uregulowania przyjęte zaskarżoną Uchwałą, to jednostronne określenie zasad i warunków świadczenia usług przez Dostawcę oraz brak jakichkolwiek mechanizmów służących ochronie praw Odbiorców.

3.2.1. Dla przykładu: na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w.: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy".

Tymczasem, na podstawie § 7 ust. 2 i 3 zaskarżonej Uchwały: "Zawarcie Umowy następuje na pisemny wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci (...), a w przypadku niezłożenia wniosku o zawarcie umowy przez Odbiorcę usług, zawarcie umowy następuje na pisemne wezwanie Odbiorcy usług przez Dostawcę do zawarcia takiej umowy (...)". Jak wskazywano powyżej i kwestia ta pozostaje w niniejszej sprawie przesądzona, w oparciu o przyjęte (Uchwałą nr 442 – uw. Sądu) rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty". Tak sytuację prawną Skarżącej ocenił Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc tą drogą legitymację skargową w niniejszej sprawie (postanowienie NSA z dnia 06 października 2021 r. sygn. III OSK 5913/21).

Zawarcie umowy, jak wynika z § 7 ust. 3 Uchwały następuje zatem niezależnie od woli Odbiorcy, bowiem w przypadku gdy on nie wystąpi z wnioskiem o zawarcie umowy, umowa i tak zostanie zawarta "na pisemne wezwanie Odbiorcy usług przez Dostawcę".

3.2.2. Na dzień orzekania przez Sąd przepis § 10 zaskarżonej Uchwały stanowił natomiast, że:

"1. Rozliczenia pomiędzy Dostawcą a Odbiorcami usług są prowadzone na podstawie zasad ustalonych w niniejszym rozdziale Regulaminu, a także wynikających z Umowy.

2. Rozliczenia za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych prowadzone są przez Dostawcę z Odbiorcami usług w oparciu o stawki opłaty określone w odpowiednich aktach prawnych przyjętych przez Radę Miasta Konina oraz Prezydenta Miasta Konina, a także ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do sieci kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Dostawcy.

3. Akty prawne określające wysokości stawek opłaty, o których mowa w ust. 2 publikowane są na stronie internetowej Dostawcy.

4. Zmiana wysokości stawek opłaty, o których mowa w ust. 2 nie wymaga zmiany Umowy".

Przepis ten został zmieniony z dniem 1 lutego 2022 r., bowiem przed tą datą § 10 ust. 3 Uchwały stanowił, że "O zmianie wysokości stawek opłaty, o których mowa w ust. 2 Dostawca informuje Odbiorców usług za pośrednictwem elektronicznych środków przekazu w terminie co najmniej 14 dni, przed planowaną zmianą wysokości opłaty".

Dokonując kontroli legalności tej regulacji nie sposób nie dostrzec, że Skarżąca, która - jak przesądził NSA - "w oparciu o przyjęte (Uchwałą nr 442 – uw. Sądu) "zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty" na podstawie § 10 tej Uchwały nie tylko jest pozbawiona jest możliwości odmowy skorzystania z "usług", ale nie ma również żadnych gwarancji w zakresie stabilności nakładanych na nią opłat, bowiem ich zmiana nie wymaga zgody Odbiorcy (§ 10 ust. 4), który pozbawiony jest również jakiegokolwiek instrumentu kontroli wzrostu tych opłat. Dostawca samodzielnie i w oderwaniu od jakichkolwiek obiektywnych kryteriów przyznaje sobie prawo do zmiany wysokości opłaty, której stawki mają być określane w bliżej niezdefiniowanych "odpowiednich aktach prawnych przyjętych przez Radę Miasta Konina oraz Prezydenta Miasta Konina" (§ 10 ust. 2), które mają być publikowane na bliżej nieokreślonej "stronie internetowej Dostawcy"(§ 10 ust. 3 ). Z przepisów zaskarżonej Uchwały, w brzmieniu obowiązującym od 01 lutego 2022 r. – nie sposób również wywieść obowiązku informowania Odbiorców o fakcie podjęcia aktu w przedmiocie zmiany stawek opłat.

W przepisie § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustala się na podstawie "odczytów (bliżej nieokreślonego - uw. Sądu) certyfikowanego urządzenia pomiarowego dokonanych przez upoważnionego przedstawiciela Dostawcy". Dla porównania - normy zużycia wody i odprowadzania ścieków w u.z.z.w. regulują przepisy rangi ustawowej. Na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. To Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie - określa w drodze rozporządzenia, warunki prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Bezspornie, tym standardom nie odpowiada zaskarżona Uchwała. Podkreślić też trzeba, że w ogóle nie rozważono kwestii postępowania w razie stwierdzenia nieprawidłowego działania "certyfikowanego urządzenia pomiarowego".

Dalej należy wskazać, że przepisie § 11 ust. 3 Uchwały brak jakiegokolwiek związku pomiędzy rzeczywistą ilością wody a "usługą" mającą polegać na jej odprowadzaniu. Zauważyć trzeba, że w tym zakresie sam fakt "świadczenia" usług jest co najmniej dyskusyjny. Jakkolwiek, bowiem "usługa" objęta zaskarżoną Uchwałą nr 442 dotyczy "odprowadzania wód opadowych", to na podstawie przepisu § 11 ust. 3 Uchwały w istocie rzeczy podstawę rozliczeń pomiędzy Dostawcą a Odbiorcami tak nazwanych usług, stanowi iloczyn: wielkości powierzchni, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe w m2 (Pow.), wielkość opadów atmosferycznych za okres rozliczeniowy wyrażona w m3 na m2 powierzchni (wg średniej sumy rocznych opadów z lat 2010-2019 zgodnie z danymi Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu badawczego) – (Opad) oraz współczynnika spływu, charakterystycznego dla danej powierzchni, określonego zgodnie z załącznikiem do Regulaminu (Współ. spływu).

Wartości współczynnika spływu dla poszczególnych rodzajów powierzchni (wymienionych pod poz. 1-7) określone zostały w Załączniku do Uchwały nr 442 Rady Miasta Konina. Kolejno wskazano: "Dachy" oraz "Nawierzchnie asfaltowe" przypisując im 0,90 "wartości współczynnika spływu"; "Nawierzchnie betonowe" – 0,85 "wartości współczynnika spływu"; "Kostkę betonową lub granitową" – 0,70 "wartości współczynnika spływu"; "Płyty chodnikowe" – 0,60 "wartości współczynnika spływu"; "Nawierzchnie utwardzone – ażurowe" – 0,50 wartości współczynnika spływu"; oraz "Nawierzchnie żwirowe" – 0, 20 "wartości współczynnika spływu".

Reasumując opłata za "usługę" – przewidziana Uchwałą - jest stała i całkowicie niezależna od zakresu korzystania z niej.

W tym miejscu, niezależnie braku podstaw do pobierania przez gminy opłat za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych, należy zwrócić uwagę, że sam sposób ustalania wysokości opłat również musi odpowiadać konstytucyjnym standardom, które w szeroki sposób zostały omówione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. K 17/12. W wyroku tym Trybunał orzekając o niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wskazywał, m.in. że "realizując art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji RP, prawodawca określa zazwyczaj w ustawie maksymalną kwotę lokalnego podatku lub opłaty i formułuje zarazem odpowiednie upoważnienie dla właściwego organu do każdorazowego określania i modyfikowania ustawowej kwoty maksymalnej w relacji do różnych czynników faktycznych (zob. przepisy o podatkach i opłatach lokalnych). Ponadto w zależności od przedmiotu regulacji oraz stopnia jej ingerencji w prawa jednostki prawodawca różnicuje zazwyczaj zakres przedmiotowy gminnej regulacji. Wysokość podatków i opłat może być ustalana na podstawie ustawowych kwot, widełek lub algorytmów odsyłających do zdarzeń prawnie relewantnych i danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny".

W badanej sprawie zatem konsekwencję braku upoważnienia ustawowego dla wprowadzenia samej opłaty stanowi brak ustawowego (lub wprowadzonego w drodze rozporządzenia) algorytmu, który pozwalałaby na ustalenie wysokości tej opłaty. Wprowadzone przepisy zaskarżonej Uchwały nr 442 nie przewidują również maksymalnej wysokości "opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych", co dowodzi dalszych wad tego aktu, które w analogicznej sytuacji przesądziły o orzeczeniu przez TK niezgodności z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się do prawnych standardów należy zauważyć, że na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (odbiór odpadów komunalnych – uw. Sądu). Podkreślić trzeba, że to ustawowe rozwiązanie (zawarte w art. 6 ust. 2 u.c.p.g.) pełni funkcję ochronną utożsamiając górne stawki opłaty, z instytucją maksymalnych cen; stawki te - podobnie jak maksymalne ceny - mają chronić nabywców usług przed wygórowanymi kwotami, których mogłyby domagać się od nich podmioty świadczące usług ( M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6.). Tymczasem, w zaskarżonej Uchwale mowa o "stawce opłaty określonej w odpowiednich aktach prawnych przyjętych przez Radę Miasta Konina oraz Prezydenta Miasta Konina" (§ 11ust. 1).

Na podstawie art. 6r ust. 1 u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Ustawowe przeznaczenie środków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma bardzo zasadnicze znaczenie. Jak zauważa się, bowiem w judykaturze prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. III FSK 2465/21).

Należy zwrócić również uwagę na fakt, że Odbiorcy "usług" przewidzianych zaskarżona Uchwałą mogą skorzystać z ulg lub zwolnień z opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych określonych również w - bliżej nieokreślonych - "odpowiednich aktach prawnych" (§ 11 ust. 4).

Takie uregulowania, w ocenie Sądu uznać trzeba za niedopuszczalne. Akt prawa miejscowego winien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Jedną z zasad określonych w tym rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 ZTP). Zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

3.2.3. Uwagę zwraca również przyjęta procedura reklamacyjna uregulowana w § 26 zaskarżonej Uchwały, w której podmiotem rozpatrującym reklamacje dotyczące sposobu wykonywania umowy przez Dostawcę i jakości świadczonych przez niego usług (na podstawie przymusowo zawartej umowy) jest - ten sam Dostawca. Obowiązkiem Dostawcy w reakcji na złożoną reklamację jest udzielenie odpowiedzi w terminie 30 albo 60 dni. Nie przewiduje się żadnych instrumentów odwoławczych od odpowiedzi Dostawcy na złożoną na jego działania reklamację. Dla porównania, na podstawie art. 27a ust. 3 u.z.z.w. rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług - zostało ustawowo zastrzeżone - do zadań organu regulacyjnego, jakim jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Do zadań organu regulacyjnego należy ponadto opiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 27a ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Tymczasem, zaskarżoną Uchwałą regulamin został uchwalony w całkowitym oderwaniu nie tylko od standardów prawnych, ale od opinii, czy stanowisk, jakichkolwiek innych organów.

W tym też kontekście zasadnie Skarżąca podniosła, że bez podstawy prawnej Miasto Konin przyznało sobie prawo do zaprzestania świadczenia usług (§ 4 ust. 6 Uchwały). Uchwała nie przewiduje również jakiejkolwiek odpowiedzialności Dostawcy za niedotrzymanie ciągłości usług.

3.2.4. Jak wskazywano na wstępie, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683).

W pojęciu "korzystania z urządzeń" nie zawiera się więc regulacja zawarta w Rozdziale 5 zaskarżonej Uchwały regulująca "Warunki przyłączenia do sieci", ani zasadnicza część przepisów Rozdziału 6. Przepis § 17 Rozdziału 6 zaskarżonej Uchwały określa bowiem przesłanki odmowy przyłączenia nowego Odbiorcy – z przyczyn leżących po stronie Dostawcy (pkt 1 i 2), a w § 18 Uchwały uregulowano warunki wybudowania budowy niezbędnych urządzeń kanalizacji deszczowej z własnych środków przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci oraz zasady przeniesienia własności tych wybudowanych urządzeń kanalizacji deszczowej na rzecz Dostawcy. Te uregulowania, dodatkowo zmierzały do wykorzystania przymusowej sytuacji Odbiorcy, wynikającej z konieczności zawarcia przez niego umowy z Dostawcą.

Z opisanych powyżej przyczyn, w ocenie Sądu, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Zdaniem Sądu wyeliminowanie wyłącznie wadliwych, konkretnie omówionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przepisów tej Uchwały, powodowałoby, że zaskarżona Uchwała jako niekompletna nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym.

W związku z powyższym, w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej Uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a. oraz art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – dalej jako: "rozporządzenie"). Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 360 zł stanowiące 75% stawki minimalnej określonej na podstawie art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia i 17 zł uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa.