Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 705/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. R. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 września 2022 r. nr GN-V.7536.20.2022.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Puławskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: ZN.6821.38.2021.SG; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących A. R. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2022 r. nr GN-V.7536.20.2022.AG Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania A. R. i M. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r., znak: ZN.6821.38.2021.SG w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,7257 ha, położonej na terenie gminy K., obr. S., poprzez zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji pn. "Przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy".

Stan tej sprawy przedstawiał się następująco.

P. S.A. z siedzibą w L. wystąpiła do A. R. – K. i M. K., współwłaścicieli ww. działki oznaczonej nr [...], o jej odpłatne udostępnienie w celu wykonania prac związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej - napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy (wymiana fundamentów, słupów oraz przewodów). Przebudowa linii energetycznej na nową uzasadniona była zapewnieniem lepszego standardu zaopatrzenia w dostawy energii elektrycznej dla tysięcy osób, w tym szkół, szpitali. Za ustanowienie służebności przesyłu inwestor zaproponował kwotę 3 900,00 zł (kwota ta uzależniona była od długości odcinka linii).

Inwestor wskazał, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna dociera do Nałęczowa, Klementowic i przyległych obszarów. Jest ona stara i nie spełnia aktualnych standardów. Dlatego podjęto decyzję o wymianie linii na nową, jednocześnie utrzymując dokładnie ten sam jej przebieg. Wymianie ulegną fundamenty, słupy i przewody.

Inwestor wyjaśnił, że przebudowywana linia elektroenergetyczna jest intensywnie eksploatowana. Ze względu na wiek (rok budowy to 1953) oraz zużycie konstrukcji, P. S.A. podjęła decyzję o jej przebudowie. Linia jest ważnym elementem systemu elektroenergetycznego i każda jej awaria (konstrukcje wsporcze są wysłużone) może doprowadzić do trudnej do zniwelowania przerwy w dostawie energii elektrycznej do regionu. Aby zminimalizować ryzyko niedostarczenia energii, konieczna jest przebudowa linii po obecnej trasie. Dlatego aby zachować trasę linii słupy w miejscach gdzie linia skręca pozostaną w obecnej lokalizacji, natomiast lokalizacje słupów na odcinkach prostych ulegną niewielkim zmianom. Taka sytuacja występuje na działce nr [...].

Inwestor wyjaśnił, że zaproponował jednorazowe wynagrodzenie, które uwzględnia charakter i położenie nieruchomości, a jego wysokość jest oparta na cenach transakcyjnych gruntów o podobnej lub jednakowej klasie. W zakresie należnego wynagrodzenia (odszkodowania) poinformowano, iż istnieje możliwość wykonania operatu szacunkowego dla nieruchomości, którego koszty pokryje firma E. S.A.

Współwłaściciele nieruchomości nr [...] nie wyrazili zgody na zawarcie umowy m.in. z uwagi na rażąco zaniżone wynagrodzenie, które w żaden sposób nic odpowiada cenom rynkowym.

Inwestor stwierdził, że każdy przypadek odszkodowania/wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na danej nieruchomości rozpatrywany jest indywidualnie biorąc pod uwagę ograniczenia, w tym gospodarczo-użytkowe (rolne), które pojawią się na nieruchomości po przeprowadzeniu przebudowy. Nie można twierdzić, iż Inwestor nie opierał się w zakresie szacowania danego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na oderwanych od rzeczywistości czynnikach, nie licząc się także z cenami transakcyjnymi obowiązującymi na danym terenie. Odnośnie samego wynagrodzenia, poza negowaniem/uznaniem za zaniżone wynagrodzenia zaoferowanego przez Inwestora nie padła żadna kontroferta i nie odpowiedziano na propozycję powołania niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządziłby operat szacunkowy określający wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

Inwestor zwrócił się do Starosty Puławskiego z wnioskiem o decyzyjne rozstrzygniecie tej sprawy na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta Puławski wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o udzielenie informacji na temat zgodności planowanej inwestycji z aktualnymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

W odpowiedzi Wójt Gminy K. wyjaśnił, że lokalizacja projektowanej sieci elektroenergetycznej 110 kV na działce nr [...] jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego przez Radę Gminy uchwałą Nr XLI/248/02 z dnia 26 lipca 2002 r. (zmienioną uchwałą Nr IW27/03 z dnia 31 stycznia 2003 r. Przedmiotowa działka jest położona w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RP - uprawy polowe oraz MR - mieszkalnictwo rolnicze. W południowej części działki zlokalizowana jest linia energetyczna wysokiego napięcia oznaczona symbolem WN 110 kV. Brzmienie zaś § 3 - Funkcje terenów, ust. 3 - Tereny urządzeń infrastruktury technicznej, pkt 3.2 EE - urządzenia energetyczne, ppkt 1 uchwały wskazuje, że dopuszcza się przebieg linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia jedynie zgodnie z rysunkami planu.

Starosta Puławski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości (działki gruntu nr [...] o pow. 2,7257 ha) poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie zaplanowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., znak: ZN.6821.38.202l.SG Starosta Puławski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,7257 ha, położonej na terenie gminy K., obr. S., poprzez zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji pn. "Przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Nałęczów GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy". Przebieg linii przez nieruchomość i zakres ograniczenia przedstawiała załączona do wniosku mapa.

Właściciele działki wnieśli odwołanie.

Wojewoda Lubelski zwrócił się do Inwestora - Spółki P. S.A. o przedstawienie pełnomocnictwa, na podstawie którego J. C. przeprowadziła w imieniu Inwestora rokowania z A. R. – K. i M.K..

Żądane dokumenty zostały przedłożone przez Inwestora.

Rozpoznając sprawę i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Lubelski wyjaśnił w swojej decyzji z dnia 4 września 2022 r. m. in., że:

- zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody;

- ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- zezwolenie może być udzielone z urzędu bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2 ustawy);

- według art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1;

- rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, do którego należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań;

- z art. 124 u.g.n. wynika, że udzielenie przez starostę zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia poniższych przesłanek;

- ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny;

- z istoty omawianej decyzji skutkującej pewnego rodzaju wywłaszczeniem wynika, że istotne jest precyzyjne, jednoznaczne określenie zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela (użytkownika wieczystego) w jego prawie korzystania z nieruchomości;

- materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy bez wątpienia pozwala stwierdzić, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania ze stanowiącej współwłasność nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...], położonej na terenie gminy K., obr. S.;

- przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy stanowi inwestycję celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.;

- celem publicznym w rozumieniu tego przepisu jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

- z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385, ze zm.) wynika, że do przedsiębiorstwa energetycznego należy utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych;

- planowana inwestycja pozostaje w obszarze działalności Inwestora (Spółki P. S.A.) i spełnia wymogi określone przepisami ustawy Prawo energetyczne;

- Inwestor wyjaśnił, iż w latach 50-tych ubiegłego wieku wybudowano na działce nr [...] linię elektroenergetyczną;

- jest to ważna linia, dzięki której prąd dociera do Nałęczowa, Klementowic i przyległych obszarów, niestety jest stara i przestaje spełniać dzisiejsze standardy;

- brak zgody właścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], może mieć wpływ na wystąpienie ryzyka ewentualnej awarii sieci energetycznej, wstrzymanie zaś czynności związanych z założeniem i utrzymaniem przewodów służących do dystrybucji energii może stanowić realne zagrożenie dla prawidłowego, niezakłóconego funkcjonowania regionu, a tym samym na prowadzoną w tym rejonie gospodarkę;

- planowana inwestycja ma bowiem charakter społeczny i ponadlokalny, obejmujący zapewnienie ciągłości i niezawodności działania linii energetycznej w obszarze istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy;

- celem inwestycji jest poprawa bezpieczeństwa energetycznego, jest niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest zgodna z interesem społecznym i gospodarczym (budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze);

- w omawianym przypadku interes ten jest nadrzędny wobec słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości;

- zachowany jest wymóg proporcjonalności, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- realizacja inwestycji pn. "Przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., co potwierdził także Wójt Gminy;

- działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze, który według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., oznaczono - w świetle rysunku planu - symbolem RP - uprawy polowe oraz MR - mieszkalnictwo rolnicze;

- w południowej części działki zlokalizowana jest linia energetyczna wysokiego napięcia oznaczone symbolem WN 110 kV oraz w północnej jej części linia energetyczna średniego napięcia;

- przepis § 3 planu miejscowego - Funkcje terenów, ust. 3 - Tereny urządzeń infrastruktury technicznej, pkt 3.2 EE - urządzenia energetyczne, ppkt 1, dopuszcza przebieg linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia jedynie zgodnie z rysunkami planu;

- jak wynika z treści § 8 ust. 5 planu miejscowego, zasilanie gminy w energię elektryczną z GPZ zostanie określone w koncepcji energetycznej dla istniejących i perspektywicznych terenów zainwestowania po dokonaniu bilansu zaopatrzenia mocy i energii elektrycznej gminy w porozumieniu z Zakładem Energetycznym (adaptuje się istniejące magistralne linie energetyczne wysokiego napięcia, linie NW wymagają rezerwy pasa technicznego wolnego od zabudowy o szerokości zgodnej z obowiązującymi przepisami);

- wniosek Inwestora - Spółki P. S.A. oraz załączona do niego mapa do celów projektowych budowy szczegółowo określa założenia techniczne projektowanej inwestycji obejmującej założenie i przeprowadzenie na części działki nr [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, tj. linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Nałęczów - Klementowice - Puławy Rudy w pasie technologicznym o pow. 0,0926 ha;

- przebieg (rzut) skrajnych przewodów linii elektroenergetycznej wraz z pasem obrazującym obszar, w którym ma nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały szczegółowo i czytelnie przedstawia załącznik graficzny do wniosku Inwestora z dnia 21 czerwca 2021 r., znak O-IP/PP/10540/2021;

- ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości, na której zostaną wybudowane oraz eksploatowane urządzenia elektroenergetyczne, polegać będzie, jak wynika z załącznika nr 1 do wniosku Inwestora, na prawie korzystania z nieruchomości, na której zostaną wybudowane oraz eksploatowane urządzenia elektroenergetyczne, w tym urządzenia powiązane, w szczególności na prawie do wybudowania oraz późniejszego utrzymania i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych, dystrybucji/przesyłu energii elektrycznej za ich pośrednictwem, prawie dostępu i dojazdu do nich niezbędnym sprzętem w każdym czasie, usuwania awarii, dokonywania napraw, wykonywania czynności eksploatacyjnych, modernizacji, konserwacji, kontroli, przebudowy, wymiany, remontu, rozbudowy i demontażu;

- ograniczenie dotyczy także obowiązku znoszenia posadowionych na nieruchomości urządzeń, o których mowa wyżej, a także ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w pasie technologicznym linii o pow. 926 m, szerokości 12 m, który wyznacza rzut pionowy skrajnych przewodów na powierzchnię gruntu powiększoną o 4 m (po 2 m z każdej strony od skrajnego przewodu fazowego linii elektroenergetycznej), polegających na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i środowiska oraz ochrony życia ludzkiego;

- nie znajduje uzasadnienia zarzut o braku zgodności decyzji Starosty Puławskiego z wnioskiem P. S.A. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez wprowadzenie w niej zapisów dotyczących korzystania z nieruchomości w czasie późniejszego utrzymywania urządzeń elektroenergetycznych - prawie dostępu i dojazdu do nich niezbędnym sprzętem w każdym czasie, usuwania awarii, dokonywania napraw, wykonywania czynności eksploatacyjnych, modernizacji, konserwacji, kontroli, przebudowy, wymiany, remontu, rozbudowy i demontażu;

- takiego typu zapisy zawiera załącznik nr 1 do wniosku Inwestora o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - lit. a, w oparciu m. in. o który Starosta Puławski wydał zaskarżoną decyzję;

- ograniczenie własności nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można uznać za "swojego rodzaju służebność, nazywaną służebnością publiczną lub służebnością przesyłową, która po wydaniu takiej decyzji administracyjnej powstawała z mocy prawa" (postanowienie SN z 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08, OSNC 2010, nr 1, poz. 15; podobnie wyrok SN z 29 stycznia 2008 r., IV CSK 410/07);

- urządzenia, o których mowa w przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu);

- zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie tego przepisu odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej;

- wynika to także z art. 124 ust. 5 - ust. 7 ustawy, określającego obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony;

- zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy, właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej;

- można przyjąć, że przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej;

- ujęcie we wniosku Inwestora, czy decyzji Starosty Puławskiego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] ogólnych zapisów dotyczących przyszłego utrzymania i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych nie stanowi istotnego naruszenia prawa;

- ze strony Inwestora rokowania z właścicielami działki nr [...] w sprawie udostępnienia nieruchomości do celów inwestycji przeprowadziła J. C., działająca na podstawie prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego w dniu 30 grudnia 2019 r.;

- zakres pełnomocnictwa obejmował m.in. zawieranie umów z właścicielami nieruchomości w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na cele budowlane, w tym zawierających zobowiązania do ustanowienia służebności przesyłu na rzecz P. S.A.;

- zatem J. C. była uprawniona do przeprowadzenia rokowań zmierzających do zawarcia stosownej umowy służebności przesyłu, w której zostaną określone warunki ograniczenia własności nieruchomości nr [...], w tym również do proponowania kwoty jednorazowego wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości;

- uzupełnienie brakującego pełnomocnictwa dopiero na etapie postępowania odwoławczego stanowi wadę konwalidowaną, nie dającą podstaw prawnych do zakwestionowania skontrolowanej decyzji;

- pełnomocnik Inwestora zwracał się z prośbą do współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...] o wyrażenie zgody na ustanowienie na działce służebności przesyłu oraz informował właścicielkę nieruchomości o zakresie prac, jakie mają zostać przeprowadzone w ramach realizowanej przez Spółkę P. S.A. inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej (negocjacje dotyczyły także wyliczonej za udostępnienie nieruchomości do wskazanego celu kwoty, tj. 3 900,00 zł);

- Inwestor wyjaśnił właścicielom nieruchomości, iż przebudowa linii jest niezbędna, aby zminimalizować ryzyko niedostarczenia energii, aby zachować trasę linii, w miejscach gdzie linia skręca słupy pozostaną w obecnej lokalizacji, natomiast lokalizacje slupów na odcinkach prostych muszą ulec niewielkim zmianom, m. in. na działce nr [...];

- Inwestor wskazał, że ustalona kwota 3 900,00 zł tytułem wynagrodzenia za ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu, jest jednorazowym wynagrodzeniem, które uwzględnia charakter i położenie nieruchomości, a jego wysokość jest oparta na cenach transakcyjnych gruntów o podobnej lub jednakowej klasie;

- Inwestor nie opierał się w zakresie szacowania danego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na oderwanych od rzeczywistości czynnikach, brał pod uwagę także transakcje obowiązujące na danym terenie;

- Spółka poinformowała, iż za szkody w pożytkach rolnych oraz inne zniszczenia w obrębie nieruchomości powstałe w wyniku przebudowy linii zostanie wypłacone stosowne odszkodowanie oraz wyraziła wolę zlecenia wykonania odrębnego operatu szacunkowego dla nieruchomości, którego koszty pokryje firma E. S.A.

- na powyższe warunki A. R. – K. i M. K. nie wyrazili zgody, strony nie przedstawiły także żadnego kontroperatu;

- zatem, negocjacje w celu realizacji inwestycji na działce nr [...] były prowadzone (lecz nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej, regulującej warunki wejścia na teren nieruchomości, należącej do odwołujących);

- skoro nie doszło do umownego porozumienia między stronami, zaszła konieczność wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z analizowanej nieruchomości, na podstawie art. 124 u.g.n., w drodze administracyjnej;

- w doktrynie wyrażono stanowisko, że obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego w charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki ograniczenia własności nieruchomości i właściciel, któremu prawo rzeczowe ma być ograniczone;

- uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron;

- prowadzenie rokowań powinno natomiast zawierać przedstawienie ich przebiegu, z którego winno wynikać, że nie było możliwe uzyskanie zgody na wykonanie prac od właściciela nieruchomości (spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza zatem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję);

- fakt, że stanowiska stron rokowań były odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie (wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania w kwestii zasad korzystania z danej nieruchomości);

- w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora można uznać, że dalsze rokowania nie prowadzą do uzyskania konsensusu, proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków, w przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury w celu wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy;

- zaproponowanie w ramach rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. ustanowienia służebności przesyłu spełnia przesłankę przeprowadzenia rokowań wymaganych tą regulacją (dlatego też, nie znajduje uzasadnienia zarzut braku przeprowadzenia negocjacji, które są warunkiem obligatoryjnym wszczęcia postępowania administracyjnego);

- w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor, na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany, rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia, organ ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron;

- żądania Inwestora nie zostały przez A. R. – K. i M. K. zaakceptowane, w istocie nie doszło do uzyskania zgody właścicieli na realizację inwestycji na ich nieruchomości, co wypełniło hipotezę art. 124 ust. 1 ustawy w zakresie przesłanki niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń przesyłowych;

- jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt III CSK 328/15, w razie otrzymania przez przedsiębiorcę przesyłowego na podstawie u.g.n. decyzji administracyjnej, przyznającej prawo wstępu i korzystania z cudzej nieruchomości, na której są posadowione urządzenia przesyłowe, nie jest potrzebne występowanie o ustanowienie służebności przesyłu, a w razie ustanowienia służebności przesyłu drogą umowy należy określić wynagrodzenie (art. 3852 k.c.), a w wypadku decyzji administracyjnej, poprzedzonej zgodą właścicieli nieruchomości lub bez tej zgody, zostaje wypłacone odszkodowanie, określone również na drodze administracyjnej;

- rozstrzyganie o wysokości tego odszkodowania nie może jednak odnieść skutku na tym etapie postępowania, starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie rozstrzyga bowiem w tej decyzji de facto w kwestii odszkodowania, gdyż to na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1398/06);

- odszkodowanie o którym mowa w przepisie art. 128 ust. 4 u.g.n jest odszkodowaniem za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc w istocie z ograniczenia prawa do nieruchomości (na tego rodzaju roszczenie odszkodowawcze właściciela składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, wyliczenia odszkodowania dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na tę okoliczność operacie szacunkowy, który jest udostępniany do wglądu stron w toku odrębnego postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości);

- odnosząc się do braku w aktach postępowania informacji o negocjacjach z właścicielami sąsiednich działek w tym m. in. R. S. - właścicielem działki nr [...] odnośnie posadowienia słupa wysokiego napięcia, stwierdzić należy, że organ administracji państwowej związany jest zakresem podmiotowym i przedmiotowym rozstrzyganej sprawy, a ta dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. S., gmina K., stanowiącej współwłasność A. R. – K. i M. K., tym samym w zakresie prowadzonego postępowania nie mieści się analiza hipotetycznie przeprowadzanych negocjacji w sprawie umieszczenia elementów sieci elektroenergetycznej na działkach sąsiednich;

- w kwestii lokalizacji słupa wysokiego napięcia oraz dalszego użytkowania, objętej przedmiotem niniejszego postępowania, nieruchomości nr [...] wyjaśnić należy, że planowana przez Spółkę P. S.A. inwestycja nie stanowi budowy lecz przebudowy istniejącej linii 110 kV, czyli mieści się, jak podkreślił Inwestor w piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r., znak O-ID/EJ/13376/2022, w istniejącym już pasie technologicznym (służebności);

- działka ma charakter nie rolno- budowlany, na co wskazuje odwołująca, lecz rolny zabudowany obejmujący także sady, użytkowanie rolnicze gruntu jest nadal możliwe poza sadzeniem drzew i wysokich krzewów w pasie technologicznym linii;

- zatem zaskarżona decyzja Starosty Puławskiego odpowiada prawu.

W skardze wniesionej do WSA w Lublinie skarżący A. R. – K. i M. K. zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności art. 122 i następnych i art. 124 u.g.n., poprzez niewyjaśnienie, czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego, gdyż nie istnieją przeszkody natury ekonomicznej lub technicznej, aby linię 110kV relacji GPZ Klementowice-GPZ Puławy-Rudy pobudować wzdłuż linii kolejowej Klementowice - Puławy, tak by stwarzała mniejsze zagrożenie dla zdrowia i życia, oraz pozwalała na wykorzystanie potencjału gospodarczego i inwestycyjnego nieruchomości położnych na trasie nowobudowanej inwestycji;

2) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności:

3) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, np. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości celem ustalenia, czy przebieg planowanej inwestycji nie narusza prawa własności skarżącego ponad miarę oraz czy jest możliwe inne, mniej uciążliwe - posadowienie 25-metrowego słupa wysokiego napięcia w oknach domu oraz poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela, oraz wykazaniu nadrzędności interesu publicznego nad interesem właściciela.

Skarżący argumentowali m. in., że:

- wbrew twierdzeniom zawartym w decyzjach nie przeprowadzono negocjacji. Inwestor reprezentowany przez firmę podwykonawczą przez J. C. przedstawił ofertę z załączoną "pustą" umową, która nie podlegała jakimkolwiek negocjacjom;

- ich nieruchomość nie jest terenem rolnym zabudowanym, gdyż już sama mapa załączona przez wnioskodawcę zawiera skrót br czyli budowlano-rolna w południowej części, gdzie ma zostać zlokalizowany słup wysokiego napięcia;

- działka nr [...] w jej południowej części, pozostaje zagospodarowana od 2017 r. jako działka budowlana na której został zbudowany dom jednorodzinny, co wprost obrazuje mapka dołączona do decyzji Starosty Puławskiego;

- Wojewoda Lubelski nie rozważył uzasadnionego interesu właścicieli nieruchomości jak i najmniejszej dla nich uciążliwości;

- przed budową domu, P. w piśmie z lutego 2017 r. zapewniała, że linia wysokiego napięcia jest w dobrej kondycji;;

- unormowanie z art. 124 ustawy jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (wydanie decyzji na podstawie tego przepisu ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest tak ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich);

- brak jest analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy powinny być wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.;

-rozszerzająca wykładnia interesu społecznego prowadzi do naruszenia zasady praworządności i proporcjonalności sformułowanej w art. 2 Konstytucji (w okolicznościach sprawy, niejako z góry, zastosowana została zasada nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym);

- budowa napowietrznej linii energetycznej 110 kV, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co przedsiębiorstwo przesyłowe powinno zostać zobligowane do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

- z uzasadniania decyzji nie wynika, czy organ badał istnienie przepisów technicznych oraz zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, gdzie mowa jest o rezerwie istniejącego pasa technologicznego szerokości 40 m (pkt. 16 MPZP);

- Starosta Puławski nie wskazał, iż budowa linii o takich parametrach technicznych wymaga odpowiednio dużego tzw. pasa technologicznego służącego do przebudowy oraz konserwacji tej sieci;

- słup wysokiego napięcia, który ma być posadowiony na nieruchomości skarżących w chwili obecnej znajduje się na działce [...] wzdłuż drogi publicznej, gdzie brak jest decyzji o ograniczeniu nieruchomości.

Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy tym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.

Powyższe oznacza, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n."). Skontrolowana decyzja dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (działki nr [...] należącej do skarżących) poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji związanej z przebudową linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV.

Z akt sprawy wynikało, że planowane przedsięwzięcie obejmuje demontaż dotychczas istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej i budowę nowej linii napowietrznej o wyższych parametrach technicznych i użytkowych. Przewidziany zakres prac może wskazywać, że zaplanowane przedsięwzięcie inwestycyjne kwalifikować należałoby jako budowę nowej linii elektroenergetycznej, a nie jedynie jej przebudowę.

Kwestia ta nie ma większego znaczenia, ponieważ przy przebudowie obiektu liniowego konieczne jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie udostępnienie nieruchomości w celu wykonania remontu w trybie art. 124b u.g.n.

W orzecznictwie sądowym sygnalizuje się, że roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. W odniesieniu do obiektów linowych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na zmianie parametrów technicznych takich jak m.in. zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Nie można uznać, aby zamierzony zakres robót obejmujący demontaż istotnych elementów sieci (w szczególności słupów i przewodów o znacznie większym przekroju) i postawienie w ich miejscu nowych, o innych parametrach technicznych i użytkowych spełniał przesłanki definicji remontu. Wskazuje to bowiem na działanie inwestycyjne, na skutek których nastąpi zmiana (polepszenie) parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego liniowego, który dodatkowo uzyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał (takie stanowisko zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 84/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 348/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 326/18).

Gdy obiekt zostanie rozebrany i wybudowany od nowa, o innych parametrach użytkowych, o remoncie nie może być mowy. Inwestycję taką należy rozumieć jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w rozumieniu art. 124 u.g.n., zakładając nawet, że stanowi ona jedynie przebudowę dotychczasowej linii w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje demontaż dotychczasowej linii energetycznej (zlokalizowanej nad działką nr [...]) oraz posadowienie słupa na tejże nieruchomości, jak też zamontowanie nowych przewodów.

Zaplanowane przez Inwestora roboty budowlane kwalifikować należało co najmniej jako przebudowę, w związku z czym dla ich wykonania konieczne było uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor złożył formalny wniosek na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na mocy wspomnianego przepisu. Wywołuje ono dla strony skarżącej daleko idące skutki prawne. Obszar ograniczenia praw rzeczowych określono bowiem na 0,0926 ha, przy całkowitej powierzchni nieruchomości (działki nr [...]) wynoszącej 2, 7257 ha.

Decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. ingeruje w prawo własności właściciela nieruchomości, ograniczając je. Prowadzi ona do powstania po stronie Inwestora uprawnienia do założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji oraz do korzystania z nich w przyszłości.

Przedmiotowa decyzja ustanawia dla Inwestora uprawnienie do założenia i przeprowadzeni na przedmiotowej nieruchomości linii elektroenergetycznej. Inwestor nie posiadał prawa do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości linii elektroenergetycznej (dlatego zgłosił w tej sprawie stosowny wniosek).

To, że nad nieruchomością przebiega dotychczasowa linia energetyczna wysokiego napięcia ma znaczenie głównie faktyczne i tak też powinno być oceniane jako okoliczność o charakterze faktycznym, a nie prawnym. Inwestor nie posiada bowiem wynikającego czy to z czynności prawnej, czy też z orzeczenia sądu lub decyzji organu administracji, uprawnienia do założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.

W konsekwencji do oceny spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. dokonywać należy z uwzględnieniem tej okoliczności, tj. z uwzględnieniem tego, że istnienie na nieruchomości dotychczasowej linii energetycznej ma znaczenie jedynie faktyczne, a nie prawne. Taki czysto faktyczny charakter tej okoliczności odnosić należało w szczególności do kwestii zgodności, czy też ściślej rzec ujmując do kwestii dopuszczalności inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej – w świetle planu miejscowego, obowiązującego na terenie zaplanowanej inwestycji.

Przypomnienia wymaga, że według art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wskazanych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Powołane wyżej przepisy wskazują dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Pierwsza to, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Druga przesłanka to, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości bądź lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Powyższe oznacza, że fundamentalną przesłanką ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę linii energetycznej, jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, warunek ten został spełniony.

Skarżący kwestionują to stanowisko (i słusznie).

W ocenie Sądu, zapatrywania Wojewody Lubelskiego, nie sposób zaakceptować z poniższych względów.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy mają w tej materii zbyt ogólny charakter. Nie przesądzają generalnie ani kwestii powstania linii energetycznej na działce skarżących, ani też nie określają w żaden sposób przebiegu (lokalizacji) tejże linii.

Należy podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia.

Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości.

Należy podzielić pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 21 marca 2017 r., I OSK 2033/15, z 21 marca 2018 r., I OSK 742/16, z 31 lipca 2018 r., I OSK 505/18; odmienny pogląd wyrażono natomiast w wyroku z 8 marca 2017 r., I OSK 1337/15).

Przepis art. 124 ust.1 u.g.n. nie poprzestaje jedynie na wprowadzeniu wymogu zgodności inwestycji w zapisami planu miejscowego. Stanowi dodatkowo, że to ograniczenie ma nastąpić zgodnie z planem miejscowym. Wprowadzane w powyższym trybie ograniczenia prawa własności ma nastąpić zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w istocie ma wynikać z planu miejscowego.

Stwierdzić należy zatem, że dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalony został także przebieg (lokalizacja) inwestycji.

Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Według Starosty Puławskiego oraz Wojewody Lubelskiego, przebieg przedmiotowej inwestycji liniowej (podany we wniosku Inwestora, który dołączył załącznik mapowy), jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Do akt sprawy dołączono wypis nr 405/2019 z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (k.29 - 51 akt adm.). Dokument ten wskazuje na ogólny i wyłącznie potencjalny charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - w odniesieniu do działki nr [...]

Działka ta częściowo położona jest na obszarze przeznaczonym w planie pod mieszkalnictwo rolnicze (MR). Dotyczy to południowej części działki. Pozostała część nieruchomości zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako RP (uprawy polowe) – k. 42 akt adm.

Żadna część działki nr [...] nie została w planie miejscowym przeznaczona pod urządzenia elektroenergetyczne. W planie miejscowym na tejże działce nie przewidziano ani budowy, ani przebudowy linii energetycznej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w południowej części działki zlokalizowano linię energetyczną wysokiego napięcia (WN 110 kV), zaś w północnej części nieruchomości – linię średniego napięcia.

Ustalenia ogólne planu miejscowego Gminy przewidują, że zmiany zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy muszą uwzględniać zasady rozwoju zrównoważonego. W szczególności nie mogą naruszać walorów przyrodniczych i krajobrazowych Gminy, stanowiących elementy krajowego systemu obszarów chronionych (punkt I ust.1).

Dopuszcza się z zastrzeżeniem ust. 1, inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w niniejszej uchwale przeznaczeniem (funkcją) oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów - oznaczonych na rysunku planu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały, odrębnymi symbolami i ograniczonych z pomocą linii rozgraniczających (ust.2).

W poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację, w sposób niekolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nieprzedstawionych na rysunkach planu obiektów i sieci infrastruktury gazowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej, energetycznej, wodnej oraz obiektów gospodarki odpadami niezwiązanych z podłożem, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Tego typu obiekty i sieci infrastruktury mogą być także lokalizowane wewnątrz linii rozgraniczających dróg publicznych (ust.3).

Tereny, dla których plan miejscowy przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, mogą być do czasu zagospodarowania zgodnie z planem użytkowane w sposób dotychczasowy. Na terenach tych zakazuje się rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie (ust.4).

Obszary zainwestowania, dla których wydziela się co najmniej trzecią linię zabudowy winny być dzielone na działki budowlane w oparciu o koncepcję podziału terenu uwzględniającą zagospodarowanie działek sąsiednich opracowane przez uprawnionego projektanta urbanistę (ust. 5).

Ustalenia szczegółowe planu wskazują, że na obszarze oznaczonym symbolem MR - mieszkalnictwo rolnicze o ustaleniach, dopuszcza się podział na nowo wydzielane działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 2000 m2 w granicach terenu MR(pkt 1). Minimalną szerokość nowo wydzielanej działki ustala się na 25 metrów (pkt 2). Dopuszcza się zabudowanie obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi łącznie do 20% powierzchni działki (pkt 3). Według pkt 4, ustala się następujące wymogi wobec zabudowy mieszkalnej rolniczej:

wysokość do 2 kondygnacji, z których drugą stanowi poddasze użytkowe,

posadowienie parteru do 1,0 metra powyżej najwyższego punktu terenu w obrysie budynku,

wysokość kalenicy do 9 metrów,

dach o połaciach nachylonych pod kątem 30-45° z dopuszczeniem, naczółków, lukarn itp.

W myśl pkt 5 dopuszcza się realizację na terenach MR, w granicach obrysu jednostki funkcjonalnej określonej rysunkiem planu, zabudowy letniskowej (według warunków jak dla terenów ML) zabudowy mieszkaniowej niskiej (według warunków jak dla terenów MN) oraz usług komercyjnych (według warunków jak dla terenów UC), z warunkiem, że zwarty obszar terenów zabudowy letniskowej, jednorodzinnej lub usługowej nie może przekraczać 5 000 m2 na gruntach I-III klasy bonitacyjnej oraz 1 ha dla gruntów IV klasy bonitacyjnej,

Wprowadza się obowiązek przekształcania charakteru bryły budynku dostosowując walory architektoniczne do ustaleń pkt 4) oraz nasadzenia zieleni (pkt 6).

Wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu (pkt 7).

Obowiązuje nasadzenie zieleni izolacyjnej od strony dróg krajowych i wojewódzkich (pkt 8).

Dla terenów, na których występują stanowiska archeologiczne - wyznaczone na rysunku planu oraz w ich sąsiedztwie - obowiązują warunki zawarte w § 4 pkt. 2 (pkt 9).

Zapisy planu w odniesieniu do EE - urządzenia energetyczne - określają, że dopuszcza się przebieg linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia jedynie zgodnie z rysunkami planu (pkt 1). Dopuszcza się budowę linii energetycznych średniego i niskiego napięcia w postaci napowietrznej lub kablowej (pkt 4).

Według § 8 ust. 5 planu miejscowego dotyczącego infrastruktury technicznej, zasilanie gminy w energię elektryczną z GPZ zostanie określone w koncepcji energetycznej dla istniejących i perspektywicznych terenów zainwestowania po dokonaniu bilansu zaopatrzenia mocy i energii elektrycznej gminy w porozumieniu z Zakładem Energetycznym. Adaptuje się istniejące magistralne linie energetyczne wysokiego napięcia. Linie WN wymagają rezerwy pasa technicznego wolnego od zabudowy o szerokości zgodnej z obowiązującymi przepisami.

Przewidziana powyższymi postanowieniami planu miejscowego możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej ma jednak wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny, odnoszący się do bliżej nie określonych nieruchomości. Plan miejscowy nie przesądza, ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii sieci energetycznej.

Jak wcześniej wykazano sprawa przebiegu linii energetycznej zakładanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w kontekście zgodności z planem miejscowym nie może być łączona z samym istnieniem na nieruchomości dotychczasowej linii energetycznej (zainstalowanej w 1954 r., a zatem dużo wcześniej niż uchwalono plan miejscowy obowiązujący na terenie Gminy). Okoliczność powyższa ma znaczenie wyłącznie faktyczne, a nie prawne.

Fakt istnienia na przedmiotowej nieruchomości linii energetycznej miałby znaczenie w sprawie wówczas gdyby przykładowo organ stanowiący Gminy, aprobując fakt rzeczywistego istnienia i funkcjonowania na działce nr [...] linii elektroenergetycznej, przeznaczył w planie miejscowym obszar zajęty pod linię pod urządzenia elektroenergetyczne (E). W planie miejscowym brak jest takich szczegółowych postanowień.

Sprawa powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebieg (lokalizacja) wynikać powinna bezpośrednio z postanowień planu miejscowego (z uwarunkowań prawnych), a nie z okoliczności o charakterze faktycznym, do których zaliczyć należy fakt istnienia już na danym terenie napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Komentowany plan miejscowy nie może stanowić należytej podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te muszą wynikać z planu miejscowego, a nie ze zdarzeń czysto faktycznych.

O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie mógł samodzielnie decydować Inwestor, który zgłosił wniosek załączając do niego mapę do celów projektowych budowy linii energetycznej.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, przedmiotowy wniosek z mapą szczegółowo określa warunki techniczne projektowanej inwestycji, obejmującej założenie i przeprowadzenie na części działki nr [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, tj. linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Nałęczów - Klementowice - Puławy Rudy w pasie technologicznym o pow. 0,0926 ha. Na podstawie wniosku Inwestora Wojewoda Lubelski przyjął, że przebieg (rzut) skrajnych przewodów linii elektroenergetycznej wraz z pasem obrazującym obszar, w którym ma nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały szczegółowo i czytelnie przedstawione w załączniku graficznym.

Zdaniem Sądu, organ wydający decyzję w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest zwolniony z obowiązku dokonania własnych ustaleń na podstawie przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, co do wielkości obszaru objętego orzeczonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Nie jest błędem traktowanie załącznika jako integralnej części decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Załącznik w postaci mapy – k. 81 akt adm. – jest dokumentem czytelnym. Zawiera m. in. skalę mapy, pas służebności przesyłu, granice działek, lokalizację projektowanego słupa na działce skarżących oraz istniejącego słupa na sąsiedniej działce (słupa do demontażu).

Jednakże na podstawie treści tego dokumentu (załącznika ) nie sposób ustalić, czy rzeczywiście planowana inwestycja wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących do obszaru wskazanego w zaskarżonej decyzji. Weryfikacja danych podanych przez Inwestora nie może się sprowadzać do prostej formuły zaakceptowania informacji przedłożonych organowi. Brak własnych ustaleń w tej materii jest uchybieniem, które powoduje, że decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli ponieważ jest rozstrzygnięciem arbitralnym

Rzeczą organu jest dokonywanie ustaleń faktycznych.

Wymóg jednoznacznego określenia w planie miejscowym przebiegu inwestycji celu publicznego ma również podstawowe znaczenie dla możności obrony praw właściciela nieruchomości. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzono kwestię powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu właściciel nieruchomości może podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Nie może on tego zrobić na późniejszym etapie procedowania, w tym w szczególności na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej fazie postępowania badana jest wyłącznie zgodność ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że ustalenia w planie miejscowym w przedmiocie przebiegu inwestycji powinny określać granice terenu, jaki ma zostać zajęty pod inwestycję, pod warunkiem jednakże, że obszar ten zostałby określony w sposób maksymalnie dokładny i jednoznaczny.

W sprawie nie ma potrzeby oceny spełnienia takiego warunku w odniesieniu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Plan ten w ogóle nie przesądza, ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala dopuszczalnego przebiegu ewentualnych linii elektroenergetycznych na działce nr [...], lecz jedynie potencjalnie stwarza taką możliwość.

Reasumując należy stwierdzić, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy mają w kwestii lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej ogólny charakter i nie przesądzają kwestii lokalizacji na działce nowej linii elektroenergetycznej.

W demokratycznym państwie prawnym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa tego państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności, powinny być odczytywane ściśle. To oznacza, że niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności na rozszerzającej wykładni podstawie przepisu prawnego, którego interpretacja wywołuje wątpliwości.

Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 2651/19, art. 124 ust. 1 ustawy wyraźnie bowiem wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestie te zatem powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że organ drugiej instancji rozstrzygając w sprawie działał niezgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 u.g.n. Naruszenie prawo materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Była ona orzeczeniem wadliwym z powodu braku własnych ustaleń w kwestii konieczności ograniczenia praw rzeczowych do obszaru o powierzchni 0,0926 ha. Nieprawidłowość ta spowodowana została naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (i zasad regulujących tryb dokonywania ustaleń faktycznych), a w rezultacie bez poszanowania zasady uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony, która ma prawo wiedzieć, z jakich powodów interes publiczny wymagał ograniczenia uprawnień do nieruchomości w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Mechanizm wyliczenia tej powierzchni (pasa technologicznego) nie został określony w decyzji. Projekt umowy nr 65/KLE-PŁW/2020 również nie wskazywał na obszarowy zakres "wywłaszczenia" części działki nr [...]. Materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie dlaczego zaplanowano posadowienie konstrukcji słupa na działce skarżących.

W tym stanie rzeczy uchylenie decyzji organu odwoławczego było czynnością uzasadnioną w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie z dnia 8 kwietnia 2022 r..

Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta Puławski, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze to, że dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. koniecznym jest, aby plan miejscowy w sposób precyzyjny określał lokalizację inwestycji celu publicznego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wadliwa decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu na mocy art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na koszty poniesione w sprawie przez skarżących składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi.

Ubocznie należy podnieść, że nie wszystkie podniesione zarzuty i wnioski skargi okazały się usprawiedliwione. Dotyczy to w szczególności argumentacji skarżących, że budowana linia wysokiego napięcia stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz że łamane są przepisy regulujące kwestię doboru właściwych materiałów. W nawiązaniu do tak sformułowanych zarzutów trzeba wyjaśnić, że szczegółowe kwestie natury technicznej dla zaplanowanej inwestycji będą rozpoznawane w odrębnym trybie, wykraczającym poza ramy prawne rozpoznawanej sprawy. Dotyczy to też zagadnienia posadowienia konstrukcji słupów na podłożu, które – zdaniem skarżących – może wykluczać planowaną budowę.

Niezasadny jest zarzut o braku negocjacji ze stroną skarżącą. W okolicznościach stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że Inwestor proponował jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 3 900 zł, które miało uwzględniać nie tylko charakter i położenie działki nr [...], ale również podobne ceny transakcyjne gruntów o podobnej lub jednakowej klasie. Skarżący nie wyrazili dobrowolnej zgody na zawarcie umowy w tej materii na tak generalnie zaproponowanych warunkach przez Inwestora.

Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji, że nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia oraz że kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (taki pogląd zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2190/21),

Jednak z uwagi na stwierdzone wady, którymi obarczone były skontrolowane decyzje, wyeliminowanie ich z obrotu prawnego było czynnością konieczną i uzasadnioną.

Dodatkowo należy wskazać, że w sprawie o sygn. II SA/Lu 706/22 zapadł w dniu 21 lutego 2023 r. wyrok WSA w Lublinie uchylający zarówno rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego, jak i Starosty Puławskiego w przedmiocie zezwolenia - wydanego w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami – na bezzwłoczne zajęcie nieruchomości (działki nr [...]) w celu realizacji spornej inwestycji celu publicznego.