Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 914/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M., A. W., D. K., A. K. i Z. G. w przedmiocie niedotrzymania przez Radę Gminy [...] terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. zatytułowanym "Powiadomienie" inicjatorzy referendum: M. M., A. W., D. K., A. K., Z. G. działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.), powiadomili Wójta Gminy [...] o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie planowanej lokalizacji/posadowienia, w konsekwencji budowy na obszarze gminy [...] elektrowni wiatrowych.

Odrębnym pismem z dnia [...] marca 2013 r., inicjatorzy referendum przekazali Wójtowi Gminy [...] komunikat, w którym podali do wiadomości mieszkańców gminy fakt skierowania do Wójta Gminy [...] ww. powiadomienia z dnia [...] marca 2013 r. oraz przedmiot referendum. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy o referendum lokalnym komunikat został podany do wiadomości mieszkańców gminy w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie [...], tj. poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...].

Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego został skierowany przez inicjatorów referendum do Wójta Gminy [...] w dniu [...] marca 2013 r. - stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji doraźnej powołanej stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy, w celu sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum przeciwko budowie elektrowni wiatrowych w gminie [...] odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Komisja uznała, że inicjator referendum spełnił wszystkie wymogi formalne ustawy o referendum lokalnym, wobec czego pozytywnie zaopiniowała wniosek o przeprowadzenie referendum.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. odbyła się [...] sesja Rady Gminy [...], na której poddano pod głosowanie projekt uchwały Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...]. Z wyciągu z protokołu Nr [...] z obrad [...] sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że przewodniczący Rady odczytał projekt uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...] i zarządził głosowanie. Wyniki głosowania: "za" - 3, "przeciw" - 9, "wstrzymało się" - 2. Rada w głosowaniu jawnym odrzuciła uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...].

Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w tej samej dacie organ doręczył pełnomocnikowi referendum na jego wniosek: (1) kopię protokołu Nr [...] z posiedzenia Komisji doraźnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. powołanej do sprawdzenia czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum przeciwko budowie elektrowni wiatrowych w gminie [...] odpowiada przepisom ustawy; (2) opinię Komisji doraźnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. powołanej do sprawdzenia czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum przeciwko budowie elektrowni wiatrowych w gminie [...] odpowiada przepisom ustawy; (3) uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...]; (4) wyciąg z protokołu Nr [...] z obrad [...] sesji Rady Gminy [...] odbytej w dniu [...] kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. inicjatorzy referendum: M. M., A. W., D. K., A. K., Z. G. wnieśli skargę na niedotrzymanie przez Radę Gminy [...] terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie planowanej lokalizacji/posadowienia, w konsekwencji budowy na obszarze gminy [...] elektrowni wiatrowych.

Skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie, że Rada Gminy [...] nie dokonała czynności legislacyjnej określonej przepisem art. 17 ustawy o referendum lokalnym,

2) stwierdzenie, że Rada Gminy [...] nie dokonała czynności legislacyjnych określonych przepisem art. 18 ustawy o referendum lokalnym.

3) orzeczenie, jak w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, tj. przywrócenie mieszkańcom gminy [...] uprawnienia nadanego art. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 170 Konstytucji RP.

W motywach skargi skarżący podnieśli, iż pomimo dochowania przez inicjatorów referendum wszystkich wymogów określonych w ustawie o referendum lokalnym, Rada Gminy nie podjęła - w terminie określonym w art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym - uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ani uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie gminnego referendum z dnia [...] marca 2013 r.

Rada Gminy [...] nie wskazała również formalnoprawnych uchybień wniosku o przeprowadzenie gminnego referendum, nie wykazała też, że wniosek mieszkańców prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Zdaniem skarżących, jeśli nawet przyjąć założenie, że Rada Gminy [...] zamierzała dokonać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez odrzucenie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...], to należy zauważyć, że:

1) art. 18 ww. ustawy nie przewiduje takiego sposobu rozstrzygnięcia,

2) Rada Gminy nie mogła podjąć uchwały w sprawie odrzucenia nieistniejącej w obrocie prawnym uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.,

3) gdyby mimo wszystko uznać, że Rada Gminy była władna podjąć taką uchwałę, to do chwili wniesienia skargi uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie została nigdzie opublikowana ani udostępniona skarżącym,

4) tytuł uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stoi w rażącej sprzeczności z art. 17 ustawy o referendum lokalnym zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku. Wniosek inicjatorów referendum odnosi się do planowanej lokalizacji/posadowienia, w konsekwencji budowy na obszarze gminy [...] elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] reprezentujący Radę Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, w myśl postanowień art. 20 ustawy o referendum lokalnym, że skarga do sądu administracyjnego powinna zostać wniesiona przez inicjatora referendum bezpośrednio do sądu. Powyższe może mieć konsekwencje dla ustalenia, czy skarga inicjatora referendum wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie przewidzianym w art. 20 ust. 1 ww. ustawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 ustawy o referendum lokalnym organ wskazał, iż Rada Gminy nie mogła podjąć uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum przeciwko budowie elektrowni wiatrowych w gminie [...], ponieważ wniosek o przeprowadzenie referendum prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Kwestia zgody (czy też braku zgody) na budowę elektrowni wiatrowej nie może być przedmiotem referendum lokalnego. Referendum lokalne może zostać przeprowadzone, o ile odpowiedź na postawione w nim pytanie może być treścią uchwały czy decyzji organu samorządowego. W innym przypadku referendum lokalne byłoby referendum o charakterze opiniodawczym, którego wynik nie wiązałby się z żadnym rozstrzygnięciem, przy czym polski system prawa takiego referendum nie przewiduje.

Organ zauważył, iż budowa farm wiatrowych przez prywatne podmioty jest sprawą skomplikowaną i wymaga uzyskania przez te podmioty szeregu zezwoleń czy decyzji o charakterze administracyjnym, jednak sama zgoda na powstanie takich obiektów w gminie nie należy do kompetencji organów samorządowych. Organy samorządowe są decydentem w zakresie ustalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wydają decyzje środowiskowe, nie mają jednak kompetencji w zakresie wydawania pozwolenia na budowę elektrowni. Elektrownie wiatrowe są budowane na nieruchomościach prywatnych, co oznacza, że zgoda gminy nie jest potrzebna. Gmina wydaje różne akty, które wiążą się z budową takiego urządzenia (np. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, decyzje środowiskowe), jednak nie są to decyzje związane z przedmiotem niniejszego referendum. Kwestie wskazanych decyzji również nie mogłyby być przedmiotem referendum - w przypadku tej pierwszej mieszkańcy gminy mają bowiem możliwość uczestniczenia w tworzeniu planu miejscowego czy studium poprzez złożenie sprzeciwu, w drugim przypadku decyzja jest wydawana w sytuacji, gdy podmiot spełnia określone prawem wymogi i nie może być ona traktowana uznaniowo. Przeprowadzenie referendum w którejś z dwóch wskazanych wyżej spraw byłoby sprzeczne z prawem.

Następnie organ zaznaczył, iż Rada Gminy [...] podjęła uchwałę, zgodnie z którą odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum w przedmiotowym zakresie, przy czym uchwała została podjęta w terminie 30 dni od dnia wpływu stosownego wniosku o przeprowadzenie gminnego referendum. Odrzucenie uchwały o przeprowadzenie referendum we wnioskowanym zakresie jest równoznaczne z odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum w ogóle - wywiera ono bowiem ten sam skutek w postaci nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie referendum. Opinia Komisji doraźnej nie jest opinią wiążącą, bowiem decyzję w sprawie przeprowadzenia referendum podejmuje organ gminy. Skoro Rada Gminy odrzuciła uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, to jednoznacznie wyraziła ona stanowisko odnośnie przedmiotowej kwestii. Przeprowadzanie głosowania nad uchwałą w przedmiocie odrzucenia wniosku byłoby bezcelowe, de facto Rada Gminy głosowałaby dwa razy nad tym samym zagadnieniem. Twierdzenie skarżących, że Rada Gminy [...] nie wykonała obowiązku określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Końcowo organ stwierdził, iż wobec bezzasadności podniesionych zarzutów skargę należy oddalić w całości, względnie odrzucić - w sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu do jej wniesienia.

Pismem procesowym z dnia 7 lipca 2013 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski skargi podnosząc, iż skarga została wniesiona w terminie. Nadto wskazali, iż wniosek o przeprowadzenie gminnego referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, bowiem przedmiot referendum mieści się w zakresie działania i zadaniach własnych gminy. Wynika to z treści art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 9 do art. 21 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek mieszkańców mógłby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, gdyby akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) funkcjonował w obrocie prawnym. Akt taki nie istnieje, nie mamy zatem do czynienia ze źródłem prawa, z którego wynikają określone skutki prawne.

Skarżący zwrócili również uwagę, że organ nie odniósł się w istocie do treści wniosku mieszkańców, który nie dotyczy wyłącznie budowy elektrowni wiatrowych.

Nadto skarżący podnieśli, iż przepisy ustawy o referendum lokalnym nie przewidują podjęcia przez organ uchwały o odrzuceniu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Rozstrzygnięcie organu należy zatem uznać za dowolne - w dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy [...] głosowała nad nieistniejącą uchwałą.

Końcowo skarżący wskazali, iż stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, przy czym organ gminy [...] takiego naruszenia dokonał.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2013 r. skarżący uzupełnili argumentację skargi oraz pisma procesowego z dnia 17 lipca 2013 r. wskazując, iż przedmiotem referendalnej inicjatywy mieszkańców gminy [...] jest dopuszczenie przez organ gminy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w sporządzonym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacji/posadowienia na obszarze gminy przemysłowych elektrowni wiatrowych. Referendalny postulat odnosi się wprost do działań i zadań własnych gminy, co wynika z przepisów art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 17 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sprawa podniesiona we wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego może być treścią uchwały organu samorządu terytorialnego. Wniosek o przeprowadzenie gminnego referendum zawiera precyzyjnie zdefiniowane pytanie referendalne, którego treść organ gminy w [...] wielokrotnie i świadomie wypaczał. Nadto skarżący wskazali, iż do dnia [...] lipca 2013 r. organ nie udostępnił skarżącym uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ani uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców, ani też uchwały w sprawie odrzucenia uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Zważywszy, że organ uchybił przepisom prawa, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi ze skutkiem, jak w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolna ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 P.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez inicjatorów referendum na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.), który przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni (od dnia przekazania organowi, o którym mowa w art. 12 ust. 1, pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum) do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją, bowiem skarżący wnieśli skargę na niedotrzymanie przez Radę Gminy [...] 30 -dniowego terminu do podjęcia uchwały w trybie art. 18 powołanej wyżej ustawy. W ocenie skarżących, Rada Gminy [...] w ustawowym terminie nie podjęła ani uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum zgodnie z wnioskiem o przeprowadzenie gminnego referendum z dnia [...] marca 2013 r., ani uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Rada Gminy [...] nie dokonała czynności legislacyjnej określonej w art. 17 i 18 ww. ustawy oraz o uwzględnienie skargi ze skutkiem jak w art. 20 ust. 3 ustawy.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Skarżący są bowiem inicjatorami referendum w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym.

Sąd uznał także, że niniejsza skarga została wniesiona w wymaganym ustawą terminie. Podkreślić należy, że w sprawach skarg na niedotrzymanie przez organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg. Skargę tego rodzaju wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez potrzeby wcześniejszego, przewidzianego w art. 52 § 4 P.p.s.a., wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym; (w) Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, inicjator referendum ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i nast. P.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odrębność trybu i terminu wnoszenia tego rodzaju skarg została wymuszona koniecznością zachowania skróconych terminów rozpoznawania przez sądy tych skarg (art. 20 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, który przewiduje termin 14 dni na rozpatrzenie skargi oraz termin 14 dni na wniesienie skargi kasacyjnej), co ma swoje uzasadnienie w funkcji samego wniosku w sprawie referendum. Referendum lokalne dotyczyć ma ważnych spraw danej społeczności lokalnej i jakiekolwiek przedłużanie rozpoznawania wniosku o jego przeprowadzenie, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie mieści się w funkcji referendum jaką jest przyznanie społeczności lokalnej prawa do decydowania o istotnych sprawach lokalnych.

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 kwietnia 2013 r., a więc przed upływem 14 dni od dnia upływu terminu do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 ww. ustawy (termin do podjęcia uchwały upływał w dniu [...] kwietnia 2013 r.).

Tym samym, uznając, że skarga pochodzi od podmiotów posiadających legitymację skargową i została złożona w terminie, Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi na niedotrzymanie przez Radę Gminy [...] terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 (w przedmiotowej sprawie Wójtowi Gminy [...]).

Z akt sprawy wynika, że przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2013 r. (inicjatorzy referendum wnieśli do Wójta Gminy [...] wniosek o przeprowadzenie gminnego referendum w dniu [...] marca 2013 r.) i upłynął z dniem [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. odbyła się [...] sesja Rada Gminy [...], na której poddano pod głosowanie projekt uchwały Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...]. Zgodnie z wyciągiem z protokołu Nr [...] z obrad [...] sesji Rady Gminy [...], za przyjęciem uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...] głosowało 3 członków Rady Gminy, przeciwnych podjęciu uchwały było 9 członków Rady Gminy, natomiast 2 członków Rady Gminy wstrzymało się od głosu. Jak zapisano w wyciągu z ww. protokołu "Rada w głosowaniu jawnym odrzuciła uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...]".

Z powołanego wyżej przepisu art. 18 ustawy o referendum lokalnym wynika, że bezwzględnym obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest podjęcie w ustawowym terminie jednej spośród dwóch uchwał: w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Żadnej z dwóch, wyżej wymienionych uchwał Rada Gminy [...] nie podjęła w ustawowym terminie, a zatem trafnie skarżący zarzucili organowi niedotrzymanie terminu określonego w art. 18 ustawy i w konsekwencji zaniechanie podjęcia stosownej uchwały.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje wywód organu zawarty w odpowiedzi na skargę prowadzący do konkluzji, że Rada Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę, mocą której odrzuciła wniosek o przeprowadzenie gminnego referendum, bowiem odrzucenie uchwały o przeprowadzenie referendum jest równoznaczne z odrzuceniem wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum z tego względu, że wywiera ten sam skutek w postaci nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie referendum.

Podkreślić należy, że Rada Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. poddała pod głosowanie projekt uchwały nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, która nie została skutecznie podjęta wobec braku wymaganej większości głosów członków Rady Gminy "za" podjęciem tej uchwały. Z faktu nieskutecznego podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum lokalnego nie można wywodzić, że Rada Gminy [...] zadośćuczyniła obowiązkom wynikającym z art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Nie można też wywodzić, że Rada Gminy podjęła w istocie uchwałę o odrzuceniu uchwały o przeprowadzeniu referendum oraz, że skutek prawny tejże czynności pozostaje tożsamy ze skutkiem prawnym podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Pogląd organu nie znajduje prawnego uzasadnienia i w sposób istotny narusza powołane wyżej przepisy ustawy o referendum lokalnym.

Dodatkowo zauważyć należy, że głosowaniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. poddany został projekt uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. "w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...]". Przedmiot projektu uchwały nie był tożsamy z przedmiotem wniosku o przeprowadzenie referendum, w którym sformułowano pytanie referendalne w brzmieniu: "czy wyrażasz zgodę na przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie lokalizacji/posadowienia, w konsekwencji budowy na obszarze gminy [...] elektrowni wiatrowych?". Związanie organu stanowiącego treścią wniosku o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 17 ust. 1 in fine ustawy o referendum lokalnym, oznacza brak możliwości dowolnej interpretacji treści wniosku w uchwale podejmowanej w trybie art. 18 ustawy.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że Rada Gminy [...] nie podjęła w ustawowym terminie żadnej z dwóch uchwał przewidzianych w art. 18 ustawy o referendum lokalnym (tj. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców). Trafnie zatem skarżący zarzucili temu organowi niedotrzymanie terminu określonego w art. 18 ust. 1 ustawy w zakresie podjęcia stosownej uchwały.

Trafność skargi w sprawie bezczynności w podjęciu uchwały przez organ stanowiący gminy [...] nie jest jednak równoznaczna z osiągnięciem przez inicjatorów referendum ich zasadniczego celu, który w istocie sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi inicjatora referendum ze skutkiem jak w przepisie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ze względu na szybkość postępowania niezbędną w przedmiotowych sprawach ustawa o referendum lokalnym czyni istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy stanowi, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd orzeka więc za organ, który odrzucił wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, bądź który nie podjął w terminie określonym w art. 18 ustawy uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Wyrok sądu jest podstawą do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 4 ustawy).

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak jest jednak podstaw do uwzględnienia skargi i wydania wyroku zastępującego uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w przedmiocie lokalizacji/posadowienia, w konsekwencji budowy na obszarze gminy [...] elektrowni wiatrowych.

Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest związany treścią wniosku i nie może go dowolnie interpretować.

Należy mieć na względzie, że przepis art. 65 ww. ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę.

Z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym określających istotę i przedmiot referendum lokalnego jasno wynika, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakazie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców lub ugrupowań politycznych, czy też organizacji społecznej, pragnącej przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień czy zasięgnięcie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2467/12, publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum wyłączone są sprawy rozstrzygane w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) bądź ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z zakresu przedmiotowego referendum są również wyłączone sprawy nie mające wprawdzie indywidualnego charakteru, ale dla rozstrzygnięcia których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wniosek o przeprowadzenie gminnego referendum zawierał pytanie o treści: "Czy wyrażasz zgodę na planowaną lokalizację/posadowienie, w konsekwencji budowę na obszarze gminy [...] elektrowni wiatrowych?". Tak sformułowany wniosek prowadzi, zdaniem Sądu, do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2013 r. skarżący wskazali, że przedmiotem inicjatywy referendalnej jest dopuszczenie przez organ gminy [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w sporządzanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacji/posadowienia na obszarze gminy przemysłowych elektrowni wiatrowych. Zatem w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wskazanej powyżej kwestii.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

W świetle przepisów ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jako organ odpowiedzialny za uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o polityce przestrzennej gminy, w tym o lokalnych zasadach zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniu terenów i określaniu sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ww. ustawy). To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego jest sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 11 pkt 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do sporządzenia odpowiednio projektu studium oraz projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz albo prezydent miasta). W sporządzaniu studium oraz planu miejscowego biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, część z nich wydaje natomiast wiążące uzgodnienia (art. 11 pkt 5 i 6, art. 17 pkt 6 lit. a i b ustawy). W przypadku uzgodnień tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 ustawy).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania studium i planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury uchwalania odpowiednio studium i planu miejscowego (art. 11 pkt 1, art. 17 pkt 1 ustawy). W toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt studium bądź planu miejscowego rozpatrzone (art. 11 pkt 4, 11 i 12 oraz art. 17 pkt 4, 11 i 12 ustawy). Ponadto organ jest obowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad projektem studium i planu (art. 11 pkt 10, art. 17 pkt 9 ustawy).

Powyższe unormowania wskazują, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania studium bądź planu miejscowego, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy ich sporządzaniu.

W świetle powyższego nie ma znaczenia kwestia, czy w dacie złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum plan miejscowy funkcjonował w obrocie prawnym, czy też nie został jeszcze uchwalony. Podkreślić raz jeszcze należy, że rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego), jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Jak wskazano powyżej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, uwag, zarzutów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002).

Powyższa ocena pozostaje aktualna odnośnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ww. ustawy). Z kolei plan miejscowy uchwalany jest przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy.). Rozstrzygnięcie referendalne nie może więc zastąpić ustaleń studium, skoro ustalenia te wiążą organ przy sporządzaniu planu miejscowego.

Zauważyć należy, że w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zgodnie z art. 51 i 60 tej ustawy wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że w tym zakresie przedmiot referendum nie należy do kompetencji rady gminy.

Odnośnie zawartej w pytaniu referendalnym kwestii budowy elektrowni wiatrowych zauważyć należy, że procedury dotyczące budowy inwestycji wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 82 ust. 2 ww. ustawy, w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta. Jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie Prawo budowlane, m.in. pozwoleń na budowę. Należy przy tym podkreślić, że w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższego wynika, że rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, zatem w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji rady gminy.

W świetle powyższego, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 20 ust. 3 i 4 ustawy o referendum lokalnym i zobowiązania komisarza wyborczego do wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum lokalnego w sprawie określonej we wniosku inicjatorów referendum z dnia [...] marca 2013 r. Brak podstaw do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych powyżej, uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej, bowiem tylko wyrok uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 132 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.