Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1702/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 190/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu utrzymania pasów przeciwpożarowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 190/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w W. Zakład [...] w B. /dalej: [...] lub Spółka/ na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu /dalej: K-PKWPSP/ z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu utrzymania pasów przeciwpożarowych - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od K-PKWPSP na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we Włocławku /dalej: KMPSP/ – w następstwie stwierdzenia uchybienia związanego z wykonaniem mineralizacji pasów ppoż. - nakazał [...] utrzymywać pasy ppoż. przy linii kolejowej Kutno-Toruń na terenie powiatu włocławskiego, Nadleśnictwo W., w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, określając termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2013 r.

W odwołaniu Spółka wniosła o uchylnie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej: u.o.ppoż.), art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.t.k.), art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że na zarządcy kolei nie spoczywa obowiązek utrzymywania pasów ppoż.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. K-PKWPSP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że już z treści § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wynika, iż to stwarzający zagrożenie dla lasów, a to powstaje w wyniku działalności [...], powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym więc i pasy przeciwpożarowe. Nałożenie obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych przy torowiskach na Lasy Państwowe byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego, skoro obecność tych torowisk w lasach nie wiąże się z działalnością Lasów, lecz [...]. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k. podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów ppoż. jest zarządca infrastruktury kolejowej, którym w sprawie jest [...] [...] S.A. [...] w B. W myśl art. 55 ust. 3 u.t.k., tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów ppoż., nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 tej ustawy, dotyczy zaś możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów ppoż. pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. W ocenie organu to w u.t.k. i ustawie o lasach należy szukać podmiotów odpowiedzialnych za realizację obowiązku, a u.o.ppoż. należy traktować jedynie jako ogólne wskazanie mające zastosowanie tam, gdzie w/w ustawy sprawy nie rozstrzygają. Gdyby nawet przyjąć za odwołującym, że to u.o.ppoż. wskazuje zobowiązanego do wykonania pasów przy torach kolejowych, to biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1a tej ustawy oraz okoliczność, że pomiędzy właścicielem terenu a jego zarządcą nie została zawarta umowa cywilnoprawna, należy stwierdzić, że odpowiedzialnym za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż. jest [...], jako podmiot faktyczne władający linią kolejową, której integralną częścią są pasy przeciwpożarowe.

W skardze [...] powtarzając zarzuty odwołania, wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając dodatkowo:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej: u.P.S.P.) poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że decyzja KMPSP we Włocławku nie zawiera szczegółowego wskazania, z podaniem kilometrażu i lewej/prawej strony linii kolejowej, w którym miejscu powiatu włocławskiego nakłada na Spółkę obowiązek wykonania pasów ppoż., co czyni decyzję organu I instancji niewykonalną;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955) poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, iż teren, na którym są położone pasy ppoż. nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzie i władaniu skarżącej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania w postaci art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż art. 55 ust. 3 w/w ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w wypadku, gdy organ administracji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy posadzenie drzew i krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej, w wypadku gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 w/w ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wady prawnej uniemożliwiającej jej wykonanie wskazał, że ustawodawca nie określił w sposób jednoznaczny metody konkretyzowania obowiązku utrzymywania pasów ppoż. w decyzjach administracyjnych, stąd możliwe jest podawanie w nich kilometrażu, oddziałów, nr linii kolejowych, czy też terenu powiatu według właściwości miejscowej, niemniej jednak w każdym z tych wypadków możliwe jest zweryfikowanie nałożonego obowiązku.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie podzielił wszystkich wskazanych w niej zarzutów. Stwierdzony w toku postępowania nieprawidłowy stan pasów ppoż., uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji, nie był przez Spółkę kwestionowany. Istotę sporu stanowiło natomiast ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek ich utrzymania w odpowiednim stanie. W tym zakresie orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do utrzymywania i wykonania pasów ppoż. (art. 17 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej). Rozporządzenie to, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz.563), nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. § 38 ust. 2 stanowi, że kwestie te w odniesieniu do podmiotów określonych w ustawie o lasach, u.t.k. oraz u.o.ppoż. określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych; pierwsze z wymienionych rozporządzeń w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów ppoż. (w katalogu tym nie występują jednak pasy ppoż. oddzielające linie kolejowe), natomiast drugie reguluje wyłącznie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych. Obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony ppoż. statuuje art. 17 ust. 1 u.t.k., zobowiązujący zarządców i przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych do: 1) bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego; 2) bezpiecznej eksploatacji pojazdów kolejowych; 3) ochrony ppoż. i ochrony środowiska. Zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, zaś ust. 3 tego artykułu, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów ppoż. w związku z posadzeniem drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów ppoż. znajduje swoje potwierdzenie także w art. 56 ustawy, wg którego to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nie należącym do zarządcy. Z tego też względu dla ustalenia nałożonego obowiązku nie miała znaczenia podniesiona kwestia zaniechania przez organy orzekające w sprawie zbadania wieku drzewostanu. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest więc twierdzenie skarżącego, w myśl którego to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Jednocześnie WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku nałożonego na stronę skarżącą (art. 107 § 1 k.p.a.), uniemożliwiające jego wykonanie. Organ I instancji nakazał bowiem stronie skarżącej utrzymywanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowej Kutno-Toruń na terenie powiatu włocławskiego. Taka ogólnikowość określenia nałożonego na skarżącą Spółkę obowiązku, powodująca jego nieczytelność i niejasność oraz budząca wątpliwości co do jego przedmiotu, uniemożliwia wykonanie objętego decyzją obowiązku. Nałożony obowiązek nie został określony precyzyjnie poprzez dokładane określenie miejsca, w którym strona zobowiązana ma podjąć stosowne czynności, aby stwierdzone uchybienie usunąć.

W skardze kasacyjnej [...], reprezentowane przez radców prawnych, zaskarżyło wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie – na mocy art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: P.p.s.a./, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. poprzez ich nieuwzględnienie i brak przyjęcia, iż pasy ppoż. nie mieszczą się w definicji linii kolejowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. poprzez jego nieuwzględnienie i nierozpoznanie mimo zgłoszonego w tym zakresie w skardze do WSA zarzutu i brak ustalenia na jego podstawie, iż podmiotem odpowiedzialnym za ochronę ppoż. terenu, na którym są umiejscowione pasy ppoż., a więc także za wykonanie i utrzymywanie pasów ppoż., jest jego właściciel, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwo, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 55 ust. 3 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż wynika z niego obowiązek wykonywania pasów ppoż. przez zarządcę linii kolejowej, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez uznanie, iż stanowią one podstawę odpowiedzialności skarżącego za wykonanie i utrzymywanie pasów ppoż. w wypadku, gdy art. 17 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy stanowi jedynie ogólne zobowiązanie zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych do spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę ppoż. i nie wynikają z niego żadne skonkretyzowane obowiązki w tym zakresie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

5. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się przedmiotowe pasy ppoż. oraz dokonanie na tej podstawie błędnej oceny dowodów, błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej jego subsumcji pod przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w świetle art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów ppoż. spoczywa na właścicielach gruntów, na których się pasy znajdują, tj. właściwych miejscowo nadleśnictwach, a nie na skarżącym, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji także braku obowiązku wykonania i utrzymywania przez skarżącego pasów ppoż. na terenie wskazanym w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja K-PKWPSP została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż., art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.t.k., przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

7. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji także braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy ppoż., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja K-PKWPSP została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w w/w zakresie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,

W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko WSA w zakresie, w jakim nakłada na skarżącego obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów ppoż. stoi w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Nawiązując do zawartej w art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. definicji linii kolejowej i przyległego pasa gruntu podniesiono, że linia kolejowa obejmuje także pas gruntu położony wzdłuż niej, jednakże nie można z nimi utożsamiać pasów ppoż. Niezależnie od tego, z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wynika wprost, że pasy ppoż. urządza się w sąsiedztwie linii kolejowej, a więc nie stanowią one jej elementu. Kwalifikacja terenu jako linii kolejowej nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 4 u.o.ppoż., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż. spoczywa co do zasady na właścicielu terenu, na którym znajdują się pasy ppoż., a jedynie wyjątkowo – w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej – może spoczywać na zarządcy. [...] S.A. Zakład [...] w B. nie zawarł żadnej umowy z właścicielem terenu pasów ppoż., nie jest także faktycznie władającym tym terenem, a tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów ciążą na właścicielu (właściwym miejscowo nadleśnictwie). Art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.t.k. przewiduje przy tym, iż zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, urządzać i utrzymywać za odszkodowaniem pasy ppoż. Jego ustalenie następuje w drodze umowy stron. Przepis ten statuuje prawo a nie obowiązek, przyznając możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Tym samym ust. 3 tego artykułu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy zarządca linii kolejowej skorzysta ze swego prawa i urządzi pasy ppoż. na terenie sąsiadującym z linią kolejową, przy czym zwolnienie zarządcy od obowiązku zapłaty za koszty utrzymywania i urządzania pasów ma odniesienie do przypadku, gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzenia pasów ppoż. nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zobowiązujący zarządców i przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę ppoż. i ochronę środowiska wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Nie wyraża żadnych skonkretyzowanych obowiązków, a ich nałożenie na skarżącego pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.ppoż., która nakłada je na właściciela, tj. nadleśnictwo. W niniejszej sprawie WSA uchylił zaskarżoną decyzję tylko z przyczyn proceduralnych, podczas gdy jej wydanie z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż., art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uzasadniało jej uchylenie także z uwagi na brak obowiązku wykonania i utrzymywania pasów ppoż. oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podmiotu sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., jednakże ze względu na treść zarzutów, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają te, które dotyczą prawa materialnego z argumentacją sprowadzającą się do negowania obowiązku utrzymania pasów ppoż. przez Spółkę; wedle skarżącej kasacyjnie, obowiązki te winny obciążać właścicieli lasów.

Na wstępie wypada zauważyć, że budowa linii kolejowych i ich lokalizacja jest wypadkową wielu czynników, jednakże przede wszystkim uzależniona jest od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu linii kolejowych przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i - co do zasady - spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. Niezależnie od okresu realizacji inwestycji, przebieg inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Wobec tego, skoro ustawa o transporcie kolejowym przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym jest, że w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Przepis ten ma charakter ogólny, bowiem nie wskazuje w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega; dotyczy więc także terenów leśnych. Konkretyzacji obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Zatem istotne uzupełnienie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. stanowi art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy gdzie stwierdzono, że "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w tej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" w żadnym wypadku nie oznacza, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Zauważyć w tym miejscu należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563), wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. W ust. 1 tego paragrafu stwierdza, że "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo WSA przyjął, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jest zarządca infrastruktury kolejowej, bowiem źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, która w art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej upatruje przepisy, które miałyby uzasadniać odpowiedzialność właścicieli lasów, gdyż treść tych norm nie pozwala na przyjęcie, iż podmiotem odpowiedzialnym za realizację w pobliżu linii kolejowych pasów przeciwpożarowych są właściwe miejscowo nadleśnictwa.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., są nieusprawiedliwione.

Konsekwencją bezzasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego jest to, że również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zarzuty mające swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że WSA z urzędu, a wcześniej nie uczyniły tego organy administracyjne, nie przeprowadził dowodów z dokumentów na okoliczność podmiotu sprawującego władztwo nad terenem, na którym usytuowane są pasy co spowodowało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego wyrażoną w art. 133 § 1 in principio jest to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta przestawiające stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu, gdyż sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. jednakże pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że pasy ppoż. nie zostały zmineralizowane; skarga kasacyjna w żadnym miejscu tego nie podważa. Natomiast istota sporu dotyczy ustalenia podmiotu, na którym obowiązek mineralizacji pasów ma spoczywać. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, że obowiązek ten spoczywa na zarządcy, czyli skarżącej kasacyjnie Spółce. Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pojawiły się wymagające wyjaśnienia istotne wątpliwości, którymi w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki było ustalenie podmiotu sprawującego władztwo nad terenem, na którym usytuowane są pasy ppoż., brak było podstaw do skorzystania przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 106 § 3 P.p.s.a. Oznacza to również, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., skoro zbędnym było czynienie ustaleń faktycznych w oczekiwanym przez Spółkę zakresie. Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim nakładają obowiązek wykonania i utrzymania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych adresowane są do zarządcy kolei, a nie właścicieli lasów. Prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Ponieważ wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.