Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1699/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1597/18 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 19 lipca 2018 r., nr 2560 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D. O. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1597/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 19 lipca 2018 r., nr 2560, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Rozkazem personalnym z 19 lipca 2018 r. Komendant Główny Policji, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5) oraz § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.; dalej "rozporządzenie z 6 grudnia 2001 r.") w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54 poz. 310; dalej "ustawa z 20 lipca 1990 r."), odmówił D. O. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 26 lutego 2002 r. do dnia 1 sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu omówił podstawę prawną zaliczenia określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy – art. 101 ust. 1 i art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067; dalej "ustawa o Policji"), § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. oraz zwrócił uwagę na ustawę z 20 lipca 1990 r. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Organ podniósł, iż pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w ustawie z 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaznaczył również, że praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Wskazał, że normatywnej treści pojęcia "domownik" na gruncie przedmiotowej sprawy należy poszukiwać w ustawie z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133, ze. zm.; dalej "ustawa z 14 grudnia 1982 r.") oraz ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.; dalej "ustawa z 20 grudnia 1990 r.").

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. za domownika mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. Z treści art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. - obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r. - wynika, iż domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zbadania zatem wymagało czy D. O. wszystkie wymogi, określone w przywołanych wyżej przepisach, pozwalające na uznanie go za domownika (w rozumieniu cytowanych ustaw), a tym samym uzasadniające przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 26 lutego 2002 r. do dnia 1 sierpnia 2006 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ocena ewentualnej pracy w gospodarstwie rolnym musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy, przy czym oceny tego, jakie prace strona wykonywała w gospodarstwie rolnym oraz w jakim charakterze, należy dokonać także przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa. Ponadto organy w toku prowadzonego postępowania, biorąc pod uwagę zasady logiki i doświadczenia życiowego, zajmują stanowisko co do tego, czy ustalone okoliczności pozwalają na akceptację twierdzeń strony o potrzebie i rzeczywistym wykonywaniu prac w gospodarstwie rolnym. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, wobec braku zaświadczenia z urzędu gminy, o treści wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r., należało oprzeć się m.in. na przedstawionych przez stronę, a następnie uzupełnionych w wyniku czynności organu, zeznaniach świadków, zestawiając ich treść z pozostałą dokumentacją będącą w dyspozycji organu.

Analizując całość zebranej w sprawie dokumentacji, Komendant Główny Policji stwierdził, iż istotnym dowodem, który powinien potwierdzać pracę w danym okresie w gospodarstwie rolnym są zeznania świadków. Natomiast zeznania świadków złożone w niniejszej sprawie nie potwierdzają, aby policjant wykonywał pracę o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym matki. Znaczne rozbieżności w zeznaniach świadków co do okoliczności wskazanych przez policjanta nie pozwalają na uznanie ich za wiarygodne.

W ocenie organu powyższe wątpliwości, dotyczące kluczowych kwestii, są zbyt duże, aby uznać zeznania świadków za wiarygodne w kontekście wykonywanej przez policjanta pracy w gospodarstwie rolnym matki w stopniu wystarczającym do uznania jej za stałą pracę w tymże gospodarstwie. Organ podniósł ponadto, że w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, policjant nie przedstawił żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym matki, co może świadczyć, o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielanej pomocy sam nie traktował jako pracy w gospodarstwie rolnym. Organ zwrócił też uwagę, że prace wymieniane przez świadków, jako wykonywane przez stronę, to w przE.żającej większości prace sezonowe (żniwa, sianokosy, wykopki). Nie sposób natomiast dać wiary, iż prace takie jak karmienie zwierząt, czy utrzymanie czystości w oborze, oprócz stałej pracy rodziców wymienionego, wymagały także jego pracy każdego dnia, szczególnie mając na uwadze wskazywane ilości zwierząt hodowanych w gospodarstwie. Brak jest zatem podstaw do przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 26 lutego 2002 r. do 1 sierpnia 2006 r.

Organ podkreślił, że sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie daje jeszcze podstaw dla przypisania osobie statusu domownika, bowiem w warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być uznana za pracę w gospodarstwie rolnym. Ponadto istotą uregulowania ustawy z 20 lipca 1990 r. nie jest wypłata zwiększonego świadczenia z tytułu zamieszkiwania przez określoną osobę na terenie gospodarstwa rolnego, ale wypłata zwiększonego świadczenia z tytułu faktycznie świadczonej przez zainteresowanego pracy w takim gospodarstwie, na zasadach określonych w tej ustawie.

Skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia organu wyprowadzane ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które doprowadziły do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego, należy uznać za prawidłowe. Sąd przytoczył art. 3 ust. 1-3 ustawy z 20 lipca 1990 r. Stwierdził, że okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez matkę miały zostać potwierdzone zeznaniami dwóch świadków. Świadkowie ci zostali w toku postępowania przesłuchani przez organ.

W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. i art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r., doprowadziła organ do prawidłowej konkluzji, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 26 lutego 2002 r. do 1 sierpnia 2006 r. Nie można bowiem uznać, że skarżący świadczył "stałą pracę" w gospodarstwie rolnym w rozumieniu w art. 6 pkt 2 lit. c ww. ustawy.

Sąd ten wskazał, że z poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wynika, że we wnioskowanym okresie właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. ok. 6,9 ha była jego matka, która pracowała poza rolnictwem. Matka skarżącego była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w firmie F. z siedzibą w B., jak również wyjeżdżała w ramach tego zatrudnienia do Niemiec na okres 1-2 dni, co 2-3 tygodnie. Z powyższego można wywodzić, iż gospodarstwo rolne matki skarżącego nie było gospodarstwem wyspecjalizowanym, a wykorzystywane było na potrzeby własne rodziny, co wynika z zeznań świadków, jak też oświadczeń samego skarżącego. Charakter wykonywanych w nim prac wskazanych przez skarżącego, jak i przesłuchanych w toku postępowania świadków, wskazuje na siedliskowy charakter gospodarstwa prowadzonego na potrzeby własne. Nie można przy tym stracić z pola widzenia, co ustalił organ, iż matka skarżącego od 2004 r. zatrudniona była poza rolnictwem. Skoro zatem matka skarżącego była w stanie łączyć pracę w tym gospodarstwie rolnym z zatrudnieniem poza rolnictwem, to absurdalnym byłoby przyjęcie, iż w tak małym gospodarstwie rolnym stałą pracę wykonywał wyłącznie skarżący, który uczęszczał w tym czasie do gimnazjum, a następnie do Technikum Elektrycznego w G. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w momencie ubiegania się o przyjęcie do pracy w Policji w kwestionariuszu osobowym nie podał żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, ani też nie przedstawił żadnej informacji, że jego matka posiada gospodarstwo rolne

Sąd pierwszej instancji zgodził się więc ze stanowiskiem organu, że w świetle zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, że skarżący wykonywał w gospodarstwie rolnym rodziców pracę o charakterze stałym. Skarżący niewątpliwie realizował określone obowiązki w gospodarstwie rolnym rodziców, jednak nie przekraczały one wymiaru doraźnej pomocy świadczonej przez dzieci na rzecz rodziców prowadzących gospodarstwo rolne. Intensyfikacja tej pomocy następowała zwłaszcza w okresie letnim. Nie można tym samym stwierdzić, że czynności, które wykonywał skarżący, były niezbędne dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego przez cały rok. Jego pomoc koncentrowała się głównie w okresie prac polowych, a więc - jak zasadnie przyjął organ - miała charakter sezonowy. Powyższe wskazuje, że świadkowie błędnie utożsamiają obserwowaną przez nich doraźną pomoc skarżącego w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika, ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tych też względów Sąd ten podzielił dokonaną przez organ ocenę, iż skarżący nie świadczył pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych, co nie oznacza, że nie pomagał rodzicom w gospodarstwie.

Tym samym nie można uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem powołanych w rozkazie personalnym przepisów rozporządzenia z 6 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zdaniem Sądu skarżący niewątpliwie w latach 2002 - 2004 wykonywał określone prace w gospodarstwie rolnym należącym do jego matki. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie może mieć jednak wpływu na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Sąd powołał się na wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 57/14 (opubl. CBOSA).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przed podjęciem rozstrzygnięcia organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające czyniąc zadość wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Swe stanowisko w sprawie uzasadnił zaś należycie - stosownie do przesłanek zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, poprzez błędną wykładnie tych przepisów w zakresie zdefiniowania znajdującego się w tych przepisach pojęcia "domownika" i zbytnie zawężenie zakresu osób objętych tym pojęciem;

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku zaaprobowania sposobu gromadzenia materiału dowodowego przez Komendanta Głównego Policji, a także zaaprobowania błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez Komendanta Głównego Policji, zwłaszcza zeznań świadków M. B. i E. B., pisemnych wyjaśnień D. O., oświadczeń M. B. i A. J., zaświadczeń dotyczących gospodarstwa rolnego E. O., co skutkowało oparciem wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie ustalenia, że praca w gospodarstwie rolnym matki nie stanowiła dla D. O. głównego źródła utrzymania;

3. naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie z urzędu naruszenia przez organ art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 "k.p.w." poprzez brak zawiadomienia D. O. o terminie przesłuchania świadków M. B. oraz E. B. przynajmniej 7 dni przed terminem przesłuchania, co skutkowało pozbawieniem D. O. prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

4. naruszenie przepisów postępowania: przepisu art. 77 ust. 1 k.p.a. w zakresie braku przesłuchania w charakterze świadków M. B. i A. J., które to osoby złożyły do akt korzystne dla D. O. oświadczenia, w przypadku uznania, że ich oświadczenia nie są wystarczającym środkiem dowodowym, które to naruszenie skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych i ustaleniem, że praca D. O. w gospodarstwie rolnym swojej matki nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania.

5. Naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne i niepełne wyjaśnienie sposobu rozpatrzenia podnoszonych w skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 19 lipca 2018 r. zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., co skutkuje uniemożliwieniem dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego "postanowienia".

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), wyznaczyła posiedzenie niejawne i pouczyła strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ramach tej podstawy kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie w punkcie 5. został podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt lakoniczne i niepełne wyjaśnienie sposobu rozpatrzenia podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co skutkuje uniemożliwieniem dokonania kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego. Istotne jest także to, iż zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutami sformułowanymi w punktach 2. i 4. skargi kasacyjnej, w których podniesiono także naruszenie tych przepisów k.p.a. Zarzut 5. jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, skrótowy, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć formalnie obecne w uzasadnieniu, jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na prześledzenie pełnego procesu myślowego Sądu pierwszej instancji, który doprowadził go do treści zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie ciężar postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ koncentrował się na poczynieniu ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, czy skarżący był domownikiem w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez jego mamę w okresie od 26 lutego 2002 r. do 1 sierpnia 2006 r. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r., poz. 24). Przepis art. 6 pkt 2 ustawy z 1990 r. za domownika uznawał osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16. rok życia, pozostawała z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkiwała na terenie gospodarstwa lub w jego bliskim sąsiedztwie oraz stale pracowała w tym gospodarstwie, nie będąc związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Domownikiem mogła być więc osoba, która w pierwszym rzędzie stale pracowała w gospodarstwie. Obowiązkiem organu było tym samym ustalenie przesłanek materialnych odpowiadających pojęciu domownika w świetle tego przepisu.

W zaskarżonym rozkazie personalnym dokonano wykładni przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie jurysdykcyjne w zakresie, który organ uznał za konieczne, a zgromadzone dowody zostały poddane ocenie organu. We wniesionej skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a to w związku z pominięciem części zawnioskowanych dowodów, co miało naruszyć przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co z kolei miało naruszyć przepis art. 80 k.p.a. Przypomnieć należy, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA).

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził bardzo rozbudowany wywód na temat poczynionego przez niego postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim przyjętych ustaleń faktycznych, środków dowodowych, w oparciu o które zostały one ustalone. Organ przedstawił konkretne pytania, które zostały postawione świadkom oraz udzielone przez nich odpowiedzi. Następnie przedstawił swoją ocenę poszczególnych środków dowodowych i swój tok rozumowania, który doprowadził go do oceny wiarygodności poszczególnych dowodów i wniosków, które można wyprowadzić z przeprowadzonych dowodów. Rozważania organu są w tym zakresie bardzo szczegółowe i wielopoziomowe; nie ograniczają się do jednego wniosku, lecz do szeregu wniosków częściowych, z których następnie są wyprowadzane dalsze wnioski i ogólna co do wiarygodności dowodu i jego wiarygodności. Dopiero na końcu organ wskazuje na wypływające z tego wnioski i w konsekwencji stan faktyczny, który mógł być jego zdaniem ustalony w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozważania organu w tym zakresie są zawarte na stronach 7-14 poddanego kontroli sądowej rozkazu personalnego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawanego zarzutu nie dokonuje oceny dochowania przez organ wymogów wynikających z przepisów art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., czy przede wszystkim art. 80 k.p.a. (co oznacza, iż z wyrażonego powyżej przez NSA stanowiska co do ustaleń faktycznych i oceny dowodów nie można wyprowadzić wniosku, iż zaskarżony rozkaz personalny odpowiada przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Żądanie takie sformułował bowiem skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego organ nie wywiązał się z tych obowiązków procesowych, w konsekwencji nie uznał skarżącego za domownika w rozumieniu przywołanych przepisów prawa materialnego i odmówił przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżący swoje zarzuty określił w sposób skonkretyzowany, wskazując jakich czynności dowodowych organ nie przeprowadził i dlaczego jego zdaniem organ dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jaki według niego powinien zostać ustalony stan faktyczny w sprawie oraz jakich innych naruszeń prawa procesowego dopuścił się organ, a które mogły mieć wpływ na treść rozkazu personalnego. Notabene kwestii tych dotyczą także zarzuty z punktów 2.-4. skargi kasacyjnej.

W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było szczegółowe odniesienie się do całości, nie tylko zarzutów skargi, lecz także do całości wywodu, procesu myślowego i argumentacyjnego organu, który znalazł swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Rozważania te, jak już zresztą wskazano, są bardzo rozbudowane, wielowątkowe i wielopoziomowe, które kończą się stanowiskiem organu co do przyjętego stanu faktycznego i wyjaśnieniem dlaczego skarżący zdaniem organu nie jest domownikiem w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Takiego charakteru nie mają natomiast rozważania Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten uznał w sposób generalny, że stan faktyczny ustalony przez organ oraz ocena materiału dowodowego odpowiadają prawu. Podzielił więc pogląd organu, lecz nie wyjaśnił dlaczego tak uważa i dlaczego zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji oczywiście może zgodzić się z ustaleniami faktycznymi organu i jego oceną dowodów, lecz musi wyjaśnić swoje stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Niedopuszczalne jest skwitowanie tych kluczowy dla sprawy zagadnień zdawkowo, a nawet - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób dorozumiany, że Sąd uznaje ustalenia faktyczne i ocenę dowodów za odpowiadającą prawu.

Niedopuszczalne jest także wyrywkowe odniesienie się do poszczególnych środków dowodowych, gdyż w rozpoznawanej sprawie organ prowadził rozważania w sposób kompleksowy, w tym na temat szczegółowych odpowiedzi na poszczególne pytania postawione w toku przesłuchania świadków E. B. i M. B., które co istotne zacytował w uzasadnieniu rozkazu personalnego, a na końcu wyprowadził końcową konkluzję co do przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Takiego charakteru bez wątpienia nie posiada pisemne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji. Posiada ono formalnie wszystkie części przewidziane w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz część nazwana przez ustawodawcę wyjaśnieniem stanu prawnego z przyczyn wskazanych powyżej nie spełnia wymogów ustawowych i nie pozwala na odniesienie do zaskarżonego wyroku i poddanie go kontroli instancyjnej. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Rozpoznanie pozostałych zarzutów jest na ten moment przedwczesne. Skarżący ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jego sprawy sądowoadministracyjnej, co możliwe jest wówczas, gdy wydany wyrok i sporządzone pisemne uzasadnienie przez sąd pierwszej instancji będą odpowiadać przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym poddawać się kontroli instancyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.