Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2169/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 111/17 w sprawie ze skargi Miasta [A.] na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [A.] na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 111/17 oddalił skargę Miasta T. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa L. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu "[...]".

Miasto T. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uznanie skargi Miasta T. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu za zasadną i przekazanie wniosku do Instytucji Organizującej Konkurs do właściwego etapu oceny ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z Regulaminem konkursu nr [...] Oś priorytetowa 4 Energia przyjazna środowisku Działanie 4.1 Wsparcie wykorzystania OZE Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 rozdziału VI Procedura oceny i wyboru projektów (6.1.2) pkt 11 ppkt "b" i pkt 12, uznając, że uzupełnienie wniosku w całości zgodnie z wezwaniem skutkujące jego pełną zgodnością, nie tylko z wezwaniem do jego uzupełnienia, ale także z Regulaminem konkursu - pozwala Instytucji Organizującej Konkurs na możliwość negatywnej oceny wniosku w przypadku uznania przez Instytucję Organizującą Konkurs, że wniosek nie zawiera pełnej dokumentacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej nie zawiera ograniczeń odnośnie jednorazowego uzupełniania we wnioskach braków formalnych. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie na etapie uzupełniania braków formalnych wniosku Instytucja Zarządzająca uznała, że koniecznym jest złożenie pozwolenia na budowę, to powinna wezwać stronę kolejnym wezwaniem do złożenia takiego pozwolenia.

Pozostała argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzała się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji o prawidłowości wezwania skierowanego do wnioskodawcy w kwestii uzupełnienia złożonego wniosku, w tym odnośnie złożenia wymaganych regulaminem dokumentów stanowiących obligatoryjny załącznik tego wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że z treści art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych (określonych w art. 174 p.p.s.a.) i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu określonego aktu prawnego, wskazanie na czym, zdaniem strony, polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, zatem powinno przedstawić argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Dodać też należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych.

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie bowiem podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zważywszy na treść art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. – dalej ustawa wdrożeniowa) przepisy Działu IV, Rozdziału 1 p.p.s.a. znajdują zastosowanie do rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z regulacją zawartą w sekcji 6.1.2. pkt 11 lit. "b" i pkt 12 Regulaminu konkursu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem z tej normy prawnej wynika, że ustawodawca nakłada na właściwą instytucję obowiązek ustanowienia regulaminu, na podstawie którego będzie prowadzony dany konkurs.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w czym strona skarżąca upatruje naruszenie ww. normy prawnej. Zaś treść zarzutu nie daje podstaw do przyjęcia, aby art. 41 ust. 1 ww. ustawy został naruszony, skoro procedura oceny wniosku skarżącego przeprowadzona była w oparciu o Regulamin konkursu nr RPL U. 04.01.00-IŻ. 00-06-001/16.

W petitum skargi kasacyjnej jako naruszony wskazano też art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, jednak treść jej uzasadnienia odwołuje się wyłącznie do pkt 4 ust. 2 tego przepisu. Generalnie art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej określa essentialia negotii regulaminu konkursu.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełnienia w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek. W nawiązaniu do tego ostatnio powołanego przepisu w petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie postanowień Regulaminu konkursu z sekcji 6.1.2., tj. pkt 11 lit. b/ i pkt 12. Z regulacji tych wywodzi się, iż skoro przepis rangi ustawowej nie zawiera ograniczeń odnośnie jednorazowego uzupełniania braków formalnych wniosku, to właściwa instytucja może skierować kolejne wezwanie do uzupełnienia wniosku.

Zauważyć przy tym należy, że kasator w petitum skargi kasacyjnej odwołuje się do pkt 11 ppkt "b" i pkt 12 sekcji 6.1.2. Regulaminu konkursu, lecz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przy tych regulacjach regulaminu w rzeczywistości cytuje treść pkt 5 lit. b/ i pkt 6 sekcji 6.1.1. (por. str. 4 akapit ostatni i str. 5 akapit pierwszy skargi kasacyjnej). Dla porządku wskazać więc należy, że sekcja 6.1.1. Regulaminu konkursu pt. "Weryfikacja wymogów formalnych" dotyczy weryfikacji wymogów formalnych wniosku o dofinansowanie, która odbywa się na podstawie art. 43 ustawy wdrożeniowej. Tej kwestii nie dotyczy istota problemu objętego zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż jak wynika z okoliczności rozpoznawanej sprawy Instytucja Zarządzająca w piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. poinformowała wnioskodawcę, że projekt negatywnie oceniono na etapie oceny formalnej w zakresie kryterium formalnego poprawności. Organ stwierdził, że w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia/poprawy i złożenia wyjaśnień dotyczących wniosku, skarżący nie złożył spójnej dokumentacji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji.

W związku z taką oceną i nieuwzględnieniem protestu, a następnie oddaleniem przez Sąd I instancji skargi, zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej i pkt 11 ppkt "b" i pkt 12 Regulaminu konkursu sekcji 6.1.2. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się już poprawnie do tych uregulowań (por. str. 5 ostatni akapit skargi kasacyjnej).

Wskazana w skardze kasacyjnej regulacja konkursowa zawarta w sekcji 6.1.2. Regulaminu dotyczy "oceny formalnej", a zatem tej, której zastosowanie skutkowało wobec skarżącej negatywną ocenę projektu. Powołana "Ocena formalna" jest przeprowadzona po pozytywnej weryfikacji wymogów formalnych projektu, w ramach której projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Jak wynika z pkt 5 tej sekcji Regulaminu konkursu, ocena formalna projektu dokonywana jest w oparciu o: kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne (poz. a) i kryteria formalne poprawności (poz. b). W przypadku, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne, podlega ocenie w oparciu o kryterium formalne poprawności (pkt 9 Regulaminu).

Zgodnie natomiast z pkt 10 ww. Regulaminu konkursu kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryterium to dotyczy zagadnień związanych z poprawnością i spójnością informacji przedstawionych we wniosku i załącznikach, założeń projektu, wykonalnością prawną projektu, zgodnością informacji we wniosku i załącznikach z regulaminem. Kryterium musi być spełnione bezwarunkowo, ale jego niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny kryterium poprawności wnioskodawca może zostać wezwany przez IOK do uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku. Jednocześnie w myśl pkt 11 powołanego Regulaminu ocena kryterium poprawności weryfikowana jest wartościami: TAK / NIE

a) ocena projektu na poziomie TAK oznacza, że projekt spełnia kryterium formalne poprawności i zostaje przekazany do oceny merytorycznej,

b) ocena projektu na poziomie NIE skutkuje skierowaniem wniosku o dofinansowanie do jednorazowego uzupełnienia / poprawy lub złożenia wyjaśnień.

Natomiast stosownie do pkt 12 tego Regulaminu, w przypadku, o którym mowa w pkt 11 lit. b/, IOK kieruje do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia/poprawy dokumentów lub złożenia wyjaśnień ze wskazaniem terminu w jakim należy tego dokonać. Na wykonanie wezwania wnioskodawca ma 10 dni roboczych od dnia skutecznego doręczenia informacji od IZ RPO. Wezwanie zawiera ponadto pouczenie o skutkach niedotrzymania wskazanego terminu.

Konfrontując treść powyższych postanowień Regulaminu konkursu, w szczególności pkt 11 lit. b i pkt 12, nie sposób uznać, że pozostają one w sprzeczności z treścią art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Jedynie w takiej sytuacji można by mówić o wadliwościach tych uregulowań, które wówczas nie mogłyby skutkować negatywnych konsekwencji wobec wnioskodawców konkursu. Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia Regulaminu określające przesłanki skierowania do wnioskodawcy wezwania do jednorazowego uzupełnienia / poprawy lub złożenia wyjaśnień (pkt 11 lit. b) oraz elementy, które ma zawierać wezwanie wraz z określeniem terminu do jego wykonania i pouczeniem o skutkach niedotrzymania wskazanego terminu spełniają wymogi ustawowe. Zwrócić należy uwagę, że w pkt 13, 14 czy 15 Regulaminu konkursu sekcji 6.1.2. określono też szczegółowo wymogi odnoszące się do zakresu i sposobu uzupełnień / poprawy czy wyjaśnień, które są przeprowadzane celem wykonania wezwania. Zakres tych uregulowań Regulaminu wskazuje, że prawa i obowiązki dla wszystkich uczestników konkursu zostały jednakowo określone. To, że art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej nie zawiera ograniczeń co do jednorazowego uzupełnienia braków wniosku nie oznacza, że tego typu ograniczeń nie była uprawniona określić w regulaminie konkursu właściwa instytucja bądź też, że może dowolnie, wbrew postanowieniom Regulaminu stosować tryb wezwań do uzupełnienia wniosku w związku z przeprowadzeniem oceny projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych należało uznać za chybione.

Jednocześnie zauważyć należy, iż istotna część zarzutu objętego petitum skargi kasacyjnej oraz nieomal całe jej uzasadnienie odnosi się do wadliwości oceny projektu dokonanej przez Instytucję Zarządzającą, która została zaakceptowana przez Sąd I instancji.

Zarzuty, których istota sprowadza się do kwestionowania stanowiska, iż do wnioskodawcy zostało skierowane poprawne wezwanie do wyjaśnienia stanowiska, dokonania uzupełnień wniosku przez dołączenie zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji (robót budowlanych), dotyczą sfery faktów, a nie prawa. Podobnie ocena czy wezwanie z dnia 21 października 2016 r. w części zatytułowanej jako "załącznik" pkt 1 zostało jasno sprecyzowane, czy też mogło budzić wątpliwości a nawet mogło wprowadzić w błąd, odnosi się do oceny okoliczności faktycznych, tj. przy uwzględnieniu treści wezwania oraz dokumentów, którymi na ten moment dysponowała Instytucja Zarządzająca. Ocena prawna tych okoliczności faktycznych w zakresie tego, czy ocena projektu została przeprowadzona prawidłowo, tj. zgodnie z obowiązującymi zasadami wynikającymi z obowiązujących powszechnie przepisów prawa, czy też ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający te regulacje, odnosi się do podważania stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Jak już wyżej wskazano próba zwalczania ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które pozwoliłyby skontrolować kasacyjnie rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie.

Z tych przyczyn także zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych regulacji prawnych należało uznać za chybiony, skoro skutecznie nie podważono przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Reasumując, skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono według art. 204 pkt 1 p.p.s.a.