Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1184/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,8, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. B. i B. B. na decyzję Wojewody z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. B. i B. B. kwotę 714,00 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.B. oraz K.B. , Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia 15 grudnia 2015 r., znak: [....] , w zaskarżonym punkcie 2.

Orzekając w powyższy sposób organ odwoławczy wskazał, że powyższą decyzją Starosta C. orzekł: w punkcie 1. - o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej parceli l. kat. [....] , odpowiadającej w części działce nr [....] oraz działce nr [....] , oraz wywłaszczonej parceli l. kat. [....] , odpowiadającej w części działkom: nr [....] , nr [....] , nr [....] , położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb – C. ; w punkcie 2.- o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [....] , położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb C., odpowiadającej części działki nr [....] , położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb C., objętej księgą wieczystą [....] [....].

Odwołanie od decyzji Starosty C. wnieśli B.B. i K.B. , precyzując później, że zaskarżają jedynie punkt 2. W odwołaniu podniesiono, że Urząd Miasta C. w 2013 r. zwrócił się tylko do B.B. z propozycją pierwokupu działek po zmarłej Z.B. , pomijając drugiego spadkobiercę K.B. Działka jest od lat dzikim parkingiem (potwierdza to protokół z miejsca oględzin) rozjeżdżonym przez auta, fragmentarycznie porośnięta trawą, a nie jest terenem zielonym, rekreacyjnym lub strefą ochronną. Wywłaszczony teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. teren zielony na osiedlu [....] . Nieruchomość nie spełnia swojej roli w myśl decyzji, na którą powołuje się Starostwo. W piśmie z dnia 1 marca 2016 r. skarżący podnieśli także, że w zawiadomieniu tym organ przyznał, iż powzięcie zamiaru przeznaczenia części działki nr [....] do zbycia jest równoznaczne z zamiarem użycia jej na inny cel, niż określony w umowie notarialnej sprzedaży. Oznacza to - zdaniem stron - iż organ potwierdził, że cele określone w umowie nie zostały zrealizowane i nie planowana jest ich dalsza realizacja. Tym bardziej niezrozumiałą wydaje się odmowa zwrotu części nieruchomości, skoro to właśnie organ stwierdził o przeznaczeniu jej na inny cel. Nadto skarżący wskazywali, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, granice działki są niewidoczne, porośnięte trawą, działka jest nieurządzona, dziki parking. Taki stan rzeczy istniał w chwili dokonywania oględzin nieruchomości w dniu [....] sierpnia 2015 r., czyli przeszło trzydzieści pięć lat po podpisaniu przez ich poprzedniczkę prawną aktu notarialnego [....] 1978 r. oraz po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego 21 lipca 1978 r. Zdjęcie lotnicze z 1981 r., o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczą stanu nieruchomości 3 lata po wywłaszczeniu. Na zdjęciach widoczne są oznaki związane z realizacją budowy osiedla. Oznaki te nie zachowały się do dnia oględzin, tym samym zasadnie można przyjąć, iż cel dla którego wywłaszczono nieruchomość nie został zrealizowany. W czasie podejmowania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości brak było jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby stwierdzić, iż budowa osiedla mieszkaniowego [....] została zrealizowana.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda [....] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 łat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem z dnia 3 stycznia 2014 r. o zwrot działki nr [....] , jednostka ewidencyjna miasto C. , obręb C. , w granicach parceli l. kat. [....] , wywłaszczonej umową sprzedaży Rep. [....] z dnia 27 listopada 1978 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wystąpili spadkobiercy poprzedniego właściciela – Z.B. : B.B. i K.B. , co spełnia tym samym podstawowe przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. wnioskodawcy rozszerzyli zakres przedmiotowy żądania i wnieśli o zwrot całych parcel: l. kat. [....] oraz l. kat. [....] , wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa wyżej wymienioną umową sprzedaży. Następnie pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. wniosek został zawężony do części działki nr [....] , w granicach parceli l. kat. [....] . Natomiast w zakresie pozostałych działek odpowiadających wywłaszczonym parcelom, tj. działek nr nr : [....] [....] [....] B.B. i K.B. wnieśli o umorzenie postępowania, co miano na uwadze wydając decyzję.

W wyniku postępowania wyjaśniającego Starosta C. ustalił, że objęta nadal wnioskiem o zwrot działka nr [....] , w granicach parceli l. kat. [....] , nie jest zbędna na cel wywłaszczenia. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powszechnie obowiązujący wyrok z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzeczono iż art. 137 § 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie wskazanych tam terminów nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Kluczową kwestią, która w pierwszej kolejności powinna zostać ustalona w postępowaniu wyjaśniającym, jest precyzyjne określenie celu wywłaszczenia w oparciu nie tylko o treść decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz również o inne związane z postępowaniem wywłaszczeniowym dokumenty, w tym dokumenty planistyczne i budowlane, które umożliwią organowi administracji precyzyjne ustalenie, jaka konkretnie inwestycja w ramach celu wywłaszczenia z decyzji wywłaszczeniowej miała być zrealizowana na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości.

Jak wynika z notarialnej umowy sprzedaży Rep. [....] z dnia 27 listopada 1978 r., nieruchomości oznaczone jako parcele: l. kat. [....] oraz l. kat. [....] , położone w C. , zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. znak: [....] , z dnia 21 lipca 1978 r., zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla [....] .

Na podstawie załącznika graficznego do tej decyzji organ odwoławczy potwierdził, że szczegółowym celem wywłaszczenia części parceli l. kat. [....] , odpowiadającej części działki nr [....] , położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb C. , w ramach budowy osiedla [....] , było powstanie zieleni.

Jak wynika natomiast ze znajdujących się w aktach zdjęć lotniczych tego terenu z lat: 1981 i 1992, w roku 1981 budowa osiedla już trwała, a w roku 1992 na przedmiotowej nieruchomości, która w 1981 r. stanowiła teren budowy, znajdowała się już zieleń. Istnienie zieleni na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości potwierdzają protokoły z oględzin nieruchomości, które odbyły się 12 lutego oraz 24 sierpnia 2015 r., jak również nawet załączone przez pełnomocnika odwołujących zdjęcia przedmiotowego terenu. Podobnie z wyżej wymienionych dokumentów wynika, że na tym terenie znajduje się niezorganizowany "dziki parking". Jednakże w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ administracji ustala jedynie, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany w wymaganym terminie, określonym w art. 137 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. do 2004 r., co w przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego nastąpiło, biorąc pod uwagę zdjęcie lotnicze z 1992r. Fakt, że aktualnie na nieruchomości w sposób niezorganizowany parkują samochody (tzw. "dziki parking'') nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym ugruntował się już pogląd, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany w wymaganych terminach, to późniejsze rozporządzenie nieruchomością w inny sposób, niż określony w umowie sprzedaży i dokumentach planistycznych nie świadczy o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym nie implikuje zasadności jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż część wywłaszczonej parceli l. kat. [....] odpowiadająca części działki nr [....], jednostka ewidencyjna C. -miasto, obręb C. , nie stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i w konsekwencji nie może zostać zwrócona spadkobiercom poprzedniego właściciela.

Jednocześnie odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że na zdjęciu lotniczym z 1981 r. , czyli 3 lata po wywłaszczeniu nieruchomości oraz po wydaniu decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. znak: [....] z dnia 21 lipca 1978 r., zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla [....] ", widoczne są oznaki związane z realizacją budowy osiedla, które nie zachowały się do dnia oględzin nieruchomości, a "tym samym można przyjąć, iż cel dla którego wywłaszczono nieruchomość nie został zrealizowany, Wojewoda [....] wyjaśnił, że tymczasowe użytkowanie nieruchomości na potrzeby związane z budową osiedla mieszkaniowego (np. jako przejazdu na terenie budowy) nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten (w tym przypadku - teren zielony) został zrealizowany w terminie do 2004 r. Ponadto kwestia zawiadomienia, w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. jedynie jednego spadkobiercy poprzedniego właściciela mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu sądowym w sprawie stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, lecz z uwagi na złożenie wniosku przez spadkobierców poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wobec przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonego nieruchomości oraz wydanego w jego wyniku orzeczenia, kwestia ta nie ma znaczenia.

Organ odwoławczy wskazał też, że zawiadomienie poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia. Dopiero bowiem wskutek złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, organ administracji może przeprowadzić postępowanie dowodowe, w wyniku którego będzie mógł ocenić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, czy też nie stała się zbędna na ten cel - w rozumieniu art. 137 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 - i nie może zostać zwrócona.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się K.B. oraz B.B. , którzy z zachowaniem terminu wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucali w niej naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń stanu faktycznego nie wynikającego z tego materiału poprzez przyjęcie, iż z planu realizacyjnego osiedla [....] , stanowiącego załącznik do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. znak: [....] z dnia 21 lipca 1978 r. wynika, iż na części działki [....] , będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zaplanowane zostały tereny zielone w sytuacji, gdy załącznik ten nie daje podstaw do przyjęcia takiego ustalenia, co więcej, dokument ten nie daje podstaw do ustalenia, że część tej działki została w ogóle przeznaczona do wykonania jakichkolwiek obiektów w ramach realizacji osiedla [....]. Naruszenie art. 80 k.p.a. miało również polegać na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń stanu faktycznego nie wynikającego z tego materiału poprzez przyjęcie, iż ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1981 r. wynika, iż na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzone były roboty budowlane. Skarżący zarzucali także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w zakresie ustalenia w postępowaniu dowodowym, czy cel wywłaszczenia parceli [....] , odpowiadającej dzisiejszej części działki [....] , będącej przedmiotem niniejszego postępowania, był w ogóle możliwy do zrealizowania. W skardze podniesiono też zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż istniała podstawa do zwrócenia skarżącym nieruchomości na podstawie tych przepisów, a także art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, gdy z zebranego sprawie materiału dowodowego wynika, iż istniała podstawa zwrócenia skarżącym nieruchomości na podstawie tych przepisów.

Skarżący domagali się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a powyższe zarzuty rozwijali w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po ostatecznym sprecyzowaniu zakresu przedmiotowego sprawy skarżący żądali zwrotu części nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka [....] . Organy administracji obu instancji trafnie wywiodły, iż podstawę prawną żądania skarżących stanowi art. 136 ust. 3 w zw. z 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zatem decydujące w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 137 ust. 1 stanowi, iż wywłaszczoną nieruchomość uznaje się za zbędną na określony cel wywłaszczenia w[dwóch przypadkach, tj.: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto, zgodnie z art. 137 ust. 2, w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli cel wywłaszczenia został realizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W przedmiotowej sprawie zatem należało ustalić dla jakiego celu przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Skarżący zgodzili się z ustaleniem poczynionym przez organy obu instancji, iż z notarialnej umowy sprzedaży Rep. [....] Nr [....] z dnia 27 listopada 1978 r. nieruchomości oznaczone jako parcele: l. kat. [....] oraz l. kat. [....] , łożone w C. , zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. znak: [....] . z dnia 21 lipca 1978 r. zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla [....]. Zakwestionowali natomiast ustalenie, jakoby szczególnym celem wywłaszczenia części parceli l. kat. [....] , odpowiadającej części działki [....] w ramach budowy osiedla [....] , było powstanie zieleni. Ustalenie tego szczegółowego celu jest całkowicie dowolne w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Znajdująca się w aktach sprawy kopia planu realizacyjnego uzupełniona granicami dawnej parceli [....] [....] [....] w żadnym razie nie potwierdza, aby na część działki [....] zaplanowane zostały tereny zielone. W tym miejscu plan realizacyjny po prostu nie przewiduje powstania żadnego obiektu. Organy administracji zatem całkowicie dowolnie ustaliły, że skoro plan realizacyjny nie przewiduje w tym miejscu żadnego obiektu wchodzącego w skład osiedla znaczy to, że przewiduje powstanie terenów zielonych. Należy podkreślić, że taka interpretacja jest całkowicie niezgodna z zasadami logiki. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż znajdująca się w aktach sprawy kopia planu realizacyjnego nie zawiera legendy, która mogłaby wyjaśnić określenie sposobu planowanego wykorzystania wywłaszczonej części parceli [....] , co organy administracji rozpatrujące sprawę wykorzystały do przyjęcia wersji niekorzystnej dla skarżących. Prawidłowy tok rozumowania, oparty na dowodach znajdujących się w aktach sprawy, prowadzi natomiast do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu wybudowania osiedla [....] . Jednakże szczegółowy plan realizacyjny nie przewidywał w żaden sposób wykorzystania w tym celu części parceli [....] , która aktualnie obejmuje działki [....] , a której dotyczy niniejsze postępowanie. O ile bowiem można przyjąć, że część parceli [....] została wywłaszczona pod budowę drogi czy chodnika, o tyle nie sposób przyjąć, że ta część parceli, której dotyczył wniosek skarżących w niniejszej sprawie została w jakikolwiek sposób wykorzystana zgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona cała nieruchomość. Co więcej nie mogła ona zostać wykorzystania zgodnie z tym celem, bowiem plan realizacyjny nie przewidywał w tej części wykorzystania wywłaszczonej parceli.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły na podstawie zdjęcia lotniczego, wykonanego w 1981 r., a więc w 3 lata po wywłaszczeniu, iż na wywłaszczonej nieruchomości prowadzone były roboty budowlane. Tymczasem ustalenie to całkowicie dowolne. Na wspomnianym zdjęciu nie widać bowiem żadnych obiektów, które miałyby znajdować się w budowie. Co najwyżej teren ten służył jako zaplecze budowy. Należy zatem wskazać, iż na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Wobec powyższego część działki [....] powinna była zostać zwrócona skarżącym zgodnie z treścią ich wniosku.

Skarżący podnieśli też, że plan realizacji osiedla [....] żaden sposób nie przewidywał wykorzystania części dzisiejszej działki [....] na potrzeby budowy osiedla. Na terenie tym nie naniesiono jakichkolwiek obiektów, a interpretacja organów, jakoby część tej działki miała zostać przeznaczona na tereny zielone jest nieuprawniona. O ile pozostałe części dawnej parceli [....] zostały wykorzystane do wybudowania drogi czy chodników, o tyle część tej nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne w ogóle nie była przewidziana do wykorzystania w ramach budowy osiedla. Mając na uwadze przywbłany w obu decyzjach wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, część działki [....] , której dotyczyło postępowanie administracyjne nie została wykorzystania zgodnie z celem, którego została wywłaszczona cała nieruchomość stanowiąca parcele [....] przed dniem 22 września 2004 r. To zaś oznacza, iż decyzje organów- obu instancji nie odpowiadają prawu i naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie tych przepisów Wojewoda [....] winien był orzec o zwrocie na rzecz skarżących części działki [....] , która stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona parcela [....] , gdyż plan realizacyjny w ogóle nie przewidywał budowy osiedla na tej części parceli.

Skarżący zauważyli też, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 w zw z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie rozważenia tezy, czy cel wywłaszczenia części parceli [....] , w jakiej odpowiada ona dzisiejszej części działki [....] , był w ogóle wykonalny. Organy obu instancji ustaliły, iż część działki [....] , której dotyczyło postępowanie administracyjne, została wywłaszczona w celu urządzenia terenów zielonych. Skoro tak, to należało zatem konsekwentnie zbadać, w jaki sposób część tej nieruchomości była urządzona przed wywłaszczeniem. Jeżeli bowiem okazałoby się, że na tym terenie znajdowały się już tereny zielone to wywłaszczenie nieruchomości w celu realizacji terenów zielonych oznaczałoby, że cel ten jest niewykonalny. Skoro zaś cel wyłaszczenia był niewykonalny od samego początku to nie sposób nie przyjąć, iż część parceli [....] , której dotyczyło postępowanie administracyjne, stała się zbędna na cele wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). W myśl do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W realiach przedmiotowej sprawy należy zwrócić nadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004r.

W przypadku postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest każdocześnie ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło przed wieloma laty niejednokrotnie precyzyjnych ustaleń wymaga co dokładnie było celem wywłaszczenia, ponieważ w samej decyzji wywłaszczeniowej albo umowie może on nie być wskazany w sposób dostatecznie precyzyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, Lex Omega nr 1323497; podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 211/12, Lex Omega nr 1248554 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 737/13, Lex Omega nr 1491152).

Te same uwagi należy odnieść do sytuacji, w której do odjęcia prawa własności doszło w drodze umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Taką możliwość przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa przewidywał art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Stosownie do art. 216 § 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (tj. działu "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Jeżeli cel wywłaszczenia nie został w akcie notarialnym opisany dostatecznie dokładnie, może zostać sprecyzowany na podstawie dalszej dokumentacji.

Analogicznie należy do sytuacji, gdy wniosek o zwrot dotyczy jedynie części terenu, który wywłaszczono dla realizacji większego celu i w konsekwencji konieczne jest ustalenie, jakie elementy tego celu miały być realizowane na części zawnioskowanej do zwrotu.

Ustalenia odnośnie precyzyjnego celu wywłaszczenia winny być dokonywane zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej. I tak zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl tej zasady organy nie powinny wprowadzać stron postępowania w błąd. W sytuacji, w której władza publiczna (a nie tylko organy orzekające w sprawie) mogła udzielić stronom informacji nieprecyzyjnych albo wręcz mylnych, np. sugerując, że przysługują im jakieś uprawnienia, co następnie nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach faktycznych w toku sprawy, rzeczą organów administracji publicznej winno być bardzo dokładne omówienie tych kwestii, tak aby strony przekonać o zasadności ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Chociaż ustawodawca nie posłużył się pojęciem "swobodnej oceny dowodów" ani nie wskazał kryteriów takiej oceny, to zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający tę zasadę. W doktrynie rozumie się ją jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Podobne kryteria wskazuje orzecznictwo. Podnosi się w nim, że artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tak NSA w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 484/15, Lex Omega nr 2118772 oraz z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, Lex Omega nr 1331838).

Własność nieruchomości stanowiącej w dniu wywłaszczenia część działki nr [....] , jednostka ewidencyjna C. - miasto, obręb C., a obecnie odpowiadającej części działki nr [....] (jednostka ewidencyjna i obręb jw.), odjęta została wskutek umowy zawartej w dniu 27 listopada 1978 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Z.B. (akt notarialny Rep. [....] nr [....] ; k. 22- 24 akt organu pierwszej instancji). W § 2 umowy wskazano: "Na podstawie decyzji z dnia 21 lipca 1978 roku [....] zatwierdzającej plan realizacyjny, wydanej przez Urząd Wojewódzki w K. opisana w §. 1. nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] w C.", a w § 3: " Umowa niniejsza zawierana jest na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości...".

Ustalenia w tym zakresie, jak również dotyczące następstwa prawnego po Z.B. nie są przedmiotem zarzutów i nie budzą zastrzeżeń, również w ramach przeprowadzanej kontroli wywołanej wniesieniem skargi.

W toku postępowania pozyskano do akt sprawy również kopię decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. , wskazanej w powołanej umowie (k. 25 akt organu pierwszej instancji). W decyzji orzeczono, że zatwierdza się plan realizacyjny objęty załącznikiem 1-8 na terenach położonych w C. W toku postępowania, pomimo stwierdzeń organów administracji publicznej o tym, że "odnaleziono plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego [....] w C." ( także s. 3 decyzji organu pierwszej instancji) w skład materiału dowodowego włączono jedynie fragment graficznej części tego planu (k. 37 akt organu pierwszej instancji – kopia planu realizacyjnego uzupełniona granicami dawnej parceli katastralnej nr: [....] [....] [....] ; k. 66 akt organu pierwszej instancji – kopia planu realizacyjnego uzupełniona granicami dawnej parceli katastralnej nr: [....] [....] [....] [....] ).

Nadto organ pierwszej instancji pozyskał kopie zdjęć lotniczych, wykonanych w nieustalonych dniach w latach 1981 oraz 1992. Zgodnie z informacją Głównego Geodety Kraju (pieczęcie na odwrocie zdjęć) przedstawiają one ten sam arkusz, opisany jako M-34-63-D-b-1. Na zdjęciu z roku 1981 widoczny jest plac budowy, obejmujący m. in. zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość. Dzięki urzędowemu potwierdzeniu, że zdjęcia z lat 1981 oraz 1992 przedstawiają ten sam teren, a także dzięki możliwości zidentyfikowania istniejących wcześniej zabudowań oraz drogi, oba te zdjęcia pozwalają na stwierdzenie, że w roku 1981 na omawianym terenie były prowadzone roboty budowlane, które potem zakończono a teren uporządkowano. Skoro wiadomo, że miało tam powstać osiedle mieszkaniowe [....] i ostatecznie osiedle faktycznie zostało zrealizowane, to zasadne jest stwierdzenie, że prace rozpoczęte w roku 1981 związane były z realizacją tak określonego, ogólnego celu wywłaszczenia, a zatem najpóźniej w tym roku przystąpiono do jego realizacji.

Okolicznością, jaką należało zdaniem organów obu instancji ustalić w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji był jednakże dokładny cel wywłaszczenia tej nieruchomości, którą ostatecznie obejmował wniosek skarżących (obecnej części działki nr [....] ). W ocenie Sądu w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organy administracji publicznej, nie czyni w pełni zadość wymogom art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Starosta C. ustalił w swojej decyzji (s. 3), że "jak wynika z planu realizacyjnego dla osiedla mieszkaniowego [....] w C. , przedmiotową działkę przeznaczono pod budowę drogi, chodników oraz zieleni osiedlowej...". Wojewoda [....] w odniesieniu do załącznika graficznego do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wskazał natomiast, że "szczegółowym celem wywłaszczenia części parceli l. kat [....] , odpowiadającej części działki nr [....] (...) w ramach budowy osiedla [....] , było powstanie zieleni" (s. 3 decyzji). Zdaniem Sądu ustalenia te są albo przedwczesne, albo nie zostały dostatecznie skrupulatnie ujęte w uzasadnieniach decyzji.

Nadto trzeba zauważyć, że pomimo informacji organu pierwszej instancji o odnalezieniu planu realizacyjnego, do akt sprawy dołączono jedynie niewielki wycinek części graficznej tego planu. Nie wiadomo, co znajdowało się na pozostałej jego części, a nadto czy załącznikami decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia 21 lipca 1978 roku [....] były wyłącznie graficzne przedstawienia inwestycji, czy też integralną częścią decyzji były również inne rozstrzygnięcia, zawarte w załącznikach (decyzja wskazuje, że załączników tych było osiem). Ponadto włączony do materiału dowodowego sprawy fragment załącznika graficznego nie zawiera legendy, która objaśniałaby znaczenie użytych na planie symboli, co może wynikać z brakujących części.

Skoro obowiązkiem organów administracji publicznej było – zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. – zgromadzenie wszelkich dostępnych dowodów w sposób wyczerpujący, to konieczne było pozyskanie do akt sprawy całości planu realizacyjnego, a przynajmniej wszystkich tych jego części, które mogą dotyczyć spornej nieruchomości, a zatem m. in. legendy do załącznika graficznego. Jest oczywiście prawdopodobne, że oznaczenia na terenie, stanowiącym dziś zawnioskowaną do zwrotu część działki przedstawiają drogi, chodniki, drzewa lub krzewy, niemniej organy administracji powinny podjąć wszelkie środki, aby to wykazać i rzetelnie uzasadnić, na jakiej podstawie poczyniły takie ustalenia, zwłaszcza iż w obu decyzjach nie są one jednolite. Najwłaściwszym środkiem ku temu będzie ustalenie, jakich oznaczeń użyto w czasie sporządzenia części graficznej zatwierdzanego planu realizacyjnego, a zatem pozyskanie i przeanalizowanie legendy do mapy. Nie można wykluczyć (np. jeśli plan takiej legendy nie posiadał), że użyto na nim oznaczeń, które w czasie jego sporządzania miały określone Polską Normą albo umowne znaczenie. Wymaga to jednakże jasnego omówienia w uzasadnieniu decyzji, aby stronom postępowania w sposób zrozumiały i przystępny wyjaśnić, na jakiej podstawie uznano, że szczegółowym przeznaczeniem terenu było utworzenie terenu zielonego, drogi oraz chodników osiedlowych. Brak umotywowania decyzji w tym zakresie narusza art. 107 § 3 k.p.a., zaś ocena niekompletnego materiału dowodowego, w dodatku pozbawiona omówienia i umotywowania, nie czyni zadość wymogom, wynikającym z art. 80 k.p.a. Powyższe skutkuje tez naruszeniem zasady z art. 8 k.p.a. NW tym zakresie nie bez znaczenia jest także i to, że jak sygnalizowano w skardze – Burmistrz Miasta C. pismem z dnia 8 listopada 2013 r. (k. 2 akt organu pierwszej instancji) poinformował strony o zamiarze zbycia części nieruchomości wywłaszczonej, powołując przy tym przepis art. 136 ust. 2 u.g.n., nawiązujący wprost do sytuacji, w której nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 Pismo to istotnie mogło sugerować stronom, że w ocenie władzy publicznej nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Stanowisko takie nie może oczywiście wiązać organów administracji, które dopiero w toku wszczętego na wniosek uprawnionych podmiotów badają przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tym bardziej że Burmistrz Miasta C. do tych organów nie należy. Niemniej fakt wystosowania takiej informacji przez organ władzy publicznej nakłada na organy orzekające w sprawie obowiązek szczególnie dokładnego wyjaśnienia, z jakich przyczyn późniejsze stanowisko, wyrażone w decyzjach administracyjnych jest odmienne. Konieczność taka wynika z zasady budzenia zaufania, o której mowa w powołanym już wyżej art. 8 k.p.a.

Postępowanie wyjaśniające nie udziela też odpowiedzi na pytanie, jaki był stan zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu działki przed zawarciem umowy notarialnej, na podstawie której Skarb Państwa przejął ją na własność. Ustalenia odnośnie tego, czy działka była w jakiś sposób zagospodarowana, np. uprawiana, zalesiona mają istotne znaczenie dla sprawy, mogą bowiem pozwolić na stwierdzenie, czy i jakie prace należało wykonać w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Tymczasem z dokumentów w aktach sprawy wynika jedynie, że w chwili zawarcia umowy objęte nią nieruchomości nie były zabudowane (k. 23 akt organu pierwszej instancji). Brak dowodów i ustaleń w tym zakresie narusza art. 77 § 1 k.p.a.

Bez zastrzeżeń należy natomiast zaakceptować zapatrywanie organów, że takie elementy jak zieleń osiedlowa, osiedlowe drogi czy chodniki mogą stanowić część ogólnego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, Lex Omega nr 2139455). Samo zatem zaplanowanie urządzenia terenu zielonego w ramach realizacji osiedla może być uznane za szczegółowy cel odjęcia własności nieruchomości.

Wskazane wyżej uchybienia uzasadniały jednakże uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał za wystarczające wyeliminowania z obrotu prawnego tylko tego rozstrzygnięcia. We wskazanym zakresie Wojewoda [....] może bowiem – w oparciu o art. 136 k.p.a. – uzupełnić materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne w ramach postępowania odwoławczego. Rzeczą organu drugiej instancji będzie zatem pozyskanie do akt sprawy całości planu realizacyjnego bądź przynajmniej legendy do graficznej jego części, a nadto uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o ustalenie, jaki był sposób zagospodarowania działki przed zawarciem umowy sprzedaży w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz weryfikacja ustaleń co do zaszłych zmian związanych z realizacją sprecyzowanego celu wywlasczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.