Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 289/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 3 i 4, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 a.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sposobu użytkowania i utrzymania obiektu reklamowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. C. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. C. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie sposobu użytkowania i utrzymania urządzenia reklamowego zlokalizowanego w D., na działce nr A.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W wyniku interwencji Pana J. C. z dnia 28 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 5 listopada 2006 r., który twierdził, iż reklama w miejscowości D. na działce o nr ewid. B zmieniła wizerunek, kształt i wysokość, a także narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadza , utrwala i zwiększa uciążliwość dla terenów sąsiednich, a ponadto pogarsza stan środowiska. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął postępowanie w sprawie sposobu użytkowania urządzenia reklamowego zlokalizowanego w D., na działce nr A. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzją z dnia 28 czerwca 2007 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2007 r. przeprowadzona została kontrola sposobu utrzymania i użytkowania przedmiotowego obiektu. Podczas kontroli Pan C. oświadczył, że zmianie uległ dach urządzenia (inaczej została przykręcona płachta reklamowa, po stronie pochyłej konstrukcji) oraz że reklama rzuca cień na jego pole. W wyniku kontroli nie stwierdzono jednak, iż stan techniczny oraz konstrukcja obiektu uległy zmianie od chwili jego zamontowania. Na podstawie wyników kontroli oraz oświadczenia właściciela i użytkownika przedmiotowego obiektu złożonego do protokołu kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt reklamowy nie został przebudowany, rozbudowany, ani też nie były na nim prowadzone żadne roboty budowlane.

W wyniku odwołania z dnia 3 lipca 2007 r. wniesionego przez J. C., decyzją z dnia 3 października 2007 r. , Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 83 ust 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zasadnie zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji spowodowane było wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów K.p.a. dotyczących udziału stron w toku postępowania. Pan A. M. bowiem jako właściciel działki na której usytuowane jest urządzenie reklamowe powinien być stroną w przedmiotowym postępowaniu, a jak wynika z akt postępowania, nie był on poinformowany o terminie przeprowadzonej kontroli oraz nie została mu doręczona decyzja kończąca postępowanie. Działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt.4 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia 15 października 2007 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. ponownie umorzył postępowanie w sprawie sposobu użytkowania i utrzymania urządzenia reklamowego, zlokalizowanego w D., na działce nr A. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania przesłuchano Pan A. M., który oświadczył, że nie ma żadnych uwag w stosunku do prowadzonego postępowania i nie wnosi pretensji do użytkowania urządzenia reklamowego. Po analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania, w związku z czym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Od powyższej decyzji Pan J. C., pismem z dnia 24 stycznia 2008 r. wniósł odwołanie, podnosząc, iż przedmiotowe urządzenie jest obiektem budowlanym bowiem posadowione jest na fundamentach, a ponadto została do niego dobudowana druga połać dachowa.

Decyzją z dnia 12 marca 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 83 ust 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu wznowionego przez organ I instancji postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 154 § 1 K.p.a. W oparciu o zgromadzone akta postępowania wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia przez organ I instancji postępowania w trybie nadzwyczajnym regulowanym w art. 145 K.p.a. i następnych- wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że warunkiem koniecznym do wznowienia postępowania jest istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej kończącej postępowanie. W przedmiotowej sprawie w chwili wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania taka decyzja nie istniała, gdyż została ona uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 3 października 2007 r., Nr [...], a zatem stanowi to o bezprzedmiotowości wznowionego postępowania i stanowi przesłankę do jego umorzenia. Organ odwoławczy wskazał nadto, że organ I instancji powinien zakończyć przedmiotowe postępowanie wydaniem decyzji.

Zgodnie z wytycznymi organu II instancji, decyzją z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że powodem uchylenia decyzji z dnia 11 stycznia 2008 r. przez organ II instancji nie były błędy merytoryczne, lecz proceduralne, bowiem zamiast wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, należało, po zawiadomieniu wszystkich stron postępowania, wydać decyzję ostateczną.

Z treścią tej decyzji nie zgodził się J. C. W wniesionym odwołaniu wskazał, iż: "nie zgadzam się z decyzja, a także z poprzednimi decyzjami a na poprzednie odwołanie nie dostałem od was żadnej odpowiedzi i oczekuję odpowiedzi."

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a w związku z art. 83 ust 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jest prawidłowa. Podniósł, iż w sprawie urządzenia reklamowego położonego w D., którego inwestorem jest "A" Sp. z o.o., organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie, które po stwierdzeniu, że obiekt ten nie stanowi samowoli budowlanej zostało decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 25 kwietnia 2005 r. umorzone. Przypomniał, iż w w/w sprawie podstawą do wszczęcia postępowania była interwencja Pana C. Inwestorem nośnika reklamy jest Spółka z o.o. "A" z O. dzierżawiąca parcelę pod inwestycję od Pana A. M. Sporna konstrukcja o rozpiętości 30m na 6 m i wysokości 10 m wykonana jest ze stali, jej stabilność zapewniają prefabrykowane stopy betonowe ułożone na gruncie. Nie występuje trwałe związanie z gruntem- konstrukcja nie posiada żadnych części znajdujących się poniżej poziomu terenu, jej ustawienie nie wymagało prowadzenia robót ziemnych. W wyniku ponownej interwencji J. C., który stwierdził, że przy urządzeniu reklamowym dokonano prac które zmieniły "kształt i wizerunek" urządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono jednak, że przy urządzeniu nie były prowadzone żadne roboty podlegające reglamentacji wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zwrócił również uwagę, że od zakończenia poprzedniego postępowania nie uległa zmianie ustawowa kwalifikacja prawna urządzenia reklamowego, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego za budowlę uznaje się jedynie urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Wskazał jednak, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, organ ten powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w tym zakresie. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził, aby takie roboty zostały wykonane, a odwołujący się nie wskazał by ustalenia te były nieprawdziwe brak było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w niniejszej sprawie i organ I instancji, po usunięciu wskazanych uchybień, zasadnie wydał decyzję o jego umorzeniu.

Od powyższej decyzji Pan J. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wskazując iż jego zdaniem przedmiotowy obiekt reklamowy jest obiektem budowlanym bowiem posiada fundamenty. Skarżący stwierdził jednocześnie, iż nie zgadza się z wszystkimi decyzjami zapadłymi w sprawie i to zarówno wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a także wskazał, że brak jest przedmiotu postępowania (samowolnego wykonywania robót budowlanych), a zakończenie postępowania decyzją z 2005 r. oznaczało konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania. Tym samym organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko i argumenty prezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy odnotować, że na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Ponadto - co do zakresu kognicji Sądu administracyjnego – należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu ( art. 151 P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r. , Sygn. III SA 4731/97, LEX 37180).

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie sposobu użytkowania i utrzymania urządzenia reklamowego zlokalizowanego w D., na działce nr A.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pod względem formalnym wykazała, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Rozważania w niniejszym postępowaniu administracyjnym rozpocząć należy od stwierdzenia, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.u. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dale Prawo budowlane) nie definiuje pojęcia "reklamy" – tablicy i urządzenia reklamowego. Wskazać należy także, iż jako "reklama", może być kwalifikowana:

1) budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego

2) obiekt małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego

3) tablica i urządzenie reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego

W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Ustawodawca, tworząc pojęcie budowli, nie definiuje samego pojęcia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest to obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (definicja negatywna), wyliczając następnie obiekty budowlane, zakwalifikowane jako budowle.

Z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są, w rozumieniu Prawa budowlanego, budowlami. Taka kwalifikacja pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Należy w tym miejscu wskazać pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, niepubl., wyrok NSA z 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05, niepubl.; wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. II OSK 1329/05, niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06 niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 754/06, niepubl.).

W przepisach Prawa budowlanego występuje także pojęcie obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Powyższe wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy mający na celu ułatwienia kwalifikacji obiektów jako obiektów małej architektury. Zatem, w pewnych przypadkach tablice i urządzenia reklamowe mogą być kwalifikowane jako obiekty małej architektury – ale tylko wtedy, gdy ich funkcja nie jest jedynie reklamowa. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim sposób wykorzystywania tablicy i urządzenia reklamowego, a w dalszej kolejności sposób jego posadowienia na gruncie (trwale bądź nie trwale związany z gruntem). Tablice i urządzenia reklamowe, które można uznać za obiekty małej architektury, wymagają dokonania zgłoszenia, jeżeli mają być usytuowane w miejscu publicznym (art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W innych przypadkach realizacja obiektu małej architektury nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Problematyka dotycząca "reklam" kwalifikowanych jako tablice i urządzenia reklamowych podlega szczególnej regulacji na gruncie Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedmiotowe roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że w przypadku zakwalifikowania obiektu, jako tablicy lub urządzenia reklamowego, jego realizacja nie będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego). Ostateczna jednak kwalifikacja konkretnych robót budowlanych, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania zgłoszenia, czy też zwolnienia z obu tych obowiązków, należy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno - budowlanej, który na podstawie pełnej znajomości stanu faktycznego i prawnego sprawy jest kompetentny do zajęcia stanowiska w tym zakresie. Wskazać również należy, że przepisy Prawa budowlanego nie określają dopuszczalnych wymiarów tablic i urządzeń reklamowych i w żaden sposób nie łączą tej kwestii z wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z akt sprawa budowa urządzenia reklamowego była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 17 stycznia 2005 r., znak: [...] umarzającą "A" Sp. z o.o. w O. postępowanie administracyjne w sprawie budowy urządzenia reklamowego położonego na terenie gruntów rolnych w D. przy pasie autostrady na działce A i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika także, że skarżący potwierdził odbiór wskazanej powyżej decyzji i na rozstrzygnięcie to nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W związku z powyższym rozważania na temat legalności ustawienia przedmiotowego urządzenia reklamowego a także, co podnosił skarżący, jego kwalifikacji jako obiektu budowlanego nie znajdują miejsca w niniejszej sprawie.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że istotą postępowania prowadzonego przez organy obu instancji było ustalenie, czy rzeczywiście doszło do wykonania robót w urządzeniu reklamowym zlokalizowanym w D., na działce nr B, a to zmian w jego konstrukcji, wymiarach, kształcie, wysokości, a także zmianie sposobu użytkowania tego urządzenia, a tym samym ustalenie czy wykonane roboty związane z tą zmianą wymagały zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyte w powołanym przepisie, w zdaniu pierwszym sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności" wskazuje na to, iż przepis ten zawiera przykładowy katalog przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania, a zatem nie określa w sposób wyczerpujący okoliczności świadczących o zmianie sposobu użytkowania. W przypadku zmiany sposobu użytkowania, przykładowe przesłanki z przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy, stanowią bezwzględną materię do rozważenia i uwzględnienia jej z urzędu przez organ administracji publicznej. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 marca 2005 r.,(II OSK 1191/2004, LEX 175374,): "że mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego." O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi i dołączenia dokumentów określonych w pkt 1-6 tego przepisu. Jedynie w sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie takiej zmiany następuje w tej decyzji (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje natomiast wszczęcie postępowania określonego w art. 71a ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy jednak, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącego wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji, jest uprzednie jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym jest przy tym, iż ustawa ta wskazuje organy nadzoru budowlanego jako jedynie kompetentne do stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób jednoznaczny, poprzestając jedynie na oświadczeniu stron, że przy urządzeniu reklamowym nie były prowadzone żadne roboty podlegające reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zarówno I instancji, jak i II instancji nie zebrał dowodów na okoliczność, czy w istocie parametry techniczne, konstrukcyjne i użytkowe tego urządzenia uległy zmianie w stosunku do pierwotnej wersji czy też nie. W szczególności nie przesłuchały inwestora, ani skarżącego i nie wyjaśniły, jakim konkretnie zmianom podlegało istniejące urządzenie reklamowe, a w szczególności, co skarżący rozumiał przez zmianę wizerunku, kształtu i wysokości, w tym wykonanie, jakich robót. Protokół zaś z przeprowadzonej kontroli z dnia 26 kwietnia 2007r. nie opisuje obecnych rozmiarów konstrukcji, ani jej wysokości, co spowodowało, że organy poprzestały li tylko na oświadczeniu pełnomocnika inwestora, iż nie wykonywano żadnych robót przy urządzeniu reklamowym. Organy nie dokonały porównania parametrów technicznych obecnej konstrukcji z konstrukcją, która została zamontowana pierwotnie na działce o nr ewid. B w miejscowości D. Z wiadomych sobie tylko przyczyn organy dały też wiarę twierdzeniem pełnomocnika inwestora, nie wyjaśniając, jakie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za wiarygodne.

Zarówno organ I instancji, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. sporządziły uzasadnienie sprzecznie z wymogami § 3 art. 107 K.p.a. Motywy każdej decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze, nie spełnia zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...]. Trzeba też zwrócić uwagę na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i jej konsekwencje dla przebiegu postępowania także w tej sprawie. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że dla zrealizowania tej zasady nie jest wystarczającym wydanie w sprawie przez dwa organy różnego szczebla, dwóch aktów administracyjnych. Koniecznym jest, aby sprawa była dwukrotnie rozpoznana merytorycznie. Jeśli zatem orzeczenie organu I instancji staje się przedmiotem odwołania, to organ II instancji musi zbadać sprawę niejako na nowo. W żadnym wypadku nie może sprowadzić treści podjętego rozstrzygnięcia tylko do powielania sformułowań zawartych przez organ I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] mieli obowiązek ustalenia stanu faktycznego, który wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., a zatem powinni podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaznaczyć należy, iż wszystkie ustalenia dokonane przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji, popartym zgromadzonym w tym zakresie materiałem dowodowym. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem, jak wskazano już powyżej, jest wyjaśnieniem rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. W doktrynie słusznie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Podnieść należy, że skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913 i wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87). Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., zobligowany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także przyczyny, dla których nie przeprowadził wnioskowanych dowodów. Takich elementów nie zawierają uzasadnienia sporządzone w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń, zaskarżona decyzja oraz decyzja z [...] nie mieszczą się w standardach procedury administracyjnej. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech - w znacznej mierze - nie zawierają uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu, wykazane naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji, mogły mieć także istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie wymagają w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 337).

Stwierdzone uchybienia oraz ich ciężar nie pozwalają na stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] .

W świetle powyższego stwierdzić należało, że organy architektoniczno-budowlane przedwcześnie przyjęły, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Z przedstawionych względów należy uznać zasadności zarzutów skargi i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 "c" P.p.s.a.