Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1750/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt I SA/Op 125/21 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 grudnia 2020 r. nr SKO.40.2617.2020.ro w przedmiocie określenia obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz G. sp. z o.o. w O. 1800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Op 125/21, po rozpoznaniu skargi G. sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 grudnia 2020 r., nr SKO.40.2617.2020.ro w przedmiocie określenia wysokości podlegającej zwrotowi dotacji, w pkt. 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r., nr S.524.00006.2015, S.KW-00208/20, w pkt. 2/ zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz G. Spółki z o.o. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta Opola decyzją 22 stycznia 2018 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00305/17, określił G. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "spółka") obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty, udzielonej na realizację zadania publicznego pod nazwą "[...]" przyznanej zgodnie z umową nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r. w związku z uznaniem, iż przyznana kwota została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem [art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.)].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z dnia 30 października 2018 r. Nr SKO.40.1708.2018.ro, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta Opola po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00042/19, określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami. Przedmiotowa decyzja została doręczona adwokatowi A.S. w dniu 8 maja 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. nr SKO.40.2076.2019.ro Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej wniesionego od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 kwietnia 2019 r., gdyż decyzja ta została doręczona adwokatowi A. S. dniu 8 maja 2019 r., natomiast - jak ustaliło Kolegium - nie został on upoważniony do reprezentowania skarżącej w tej sprawie. Takie działanie organu Kolegium oceniło jako bezskuteczne i powodujące, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła być przedmiotem odwołania..

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 28 października 2020 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00208/20, określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., nr SKO.40.2617.2020.ro uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. i określiło część dotacji w kwocie 21.540,00 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą zwrócił uwagę, że w sprawie zostały wydane przez organ I instancji dwie decyzje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00042/19, Prezydent Miasta Opola określił Spółce obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty. Przedmiotowa decyzja została doręczona adwokatowi A. S. w dniu 8 maja 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru.

Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. nr SKO.40.2076.2019.ro Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej wniesionego od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 kwietnia 2019 r., gdyż zgodnie z oświadczeniem ww. adwokata, nie został on upoważniony do reprezentowania w tej sprawie skarżącej. Takie działanie organu Kolegium oceniło jako bezskuteczne i powodujące, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła być przedmiotem odwołania.

Prezydent Miasta Opola, decyzją z dnia 28 października 2020 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00208/20, określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami.

Kolegium decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., nr SKO.40.2617.2020.ro uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. i określiło część dotacji w kwocie 21.540,00 zł, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W dacie podjęcia przez Kolegium decyzji, rozstrzygającej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00208/20, którą organ ten określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w tej samej sprawie wydana już była przez Prezydenta Miasta Opola decyzja z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr S.524.00006.2015, S.KW-00042/19, którą Prezydent Miasta Opola określił Spółce obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W ocenie Sądu to waśnie ta decyzja rozstrzygnęła sprawę ( w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) dalej: "kpa") zwrotu przedmiotowej dotacji, zaś fakt jej błędnego doręczenia nie oznaczał, iż sprawa mogła być ponownie procedowana i rozstrzygnięta kolejną decyzją organu I instancji. Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji Nr S.524.00006.2015, S.KW-00042/19, podjęta została w dniu 2 kwietnia 2019 r. Akta sprawy administracyjnej dostarczają jednak informację nie tylko o dacie podjęcia powyższej decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., ale także o dacie uzewnętrznienia podjętego aktu.

Sąd zauważył, że bezspornie decyzję tę wyekspediowano i doręczono adwokatowi A.S. w dniu 8 maja 2019 r. Jest również bezsporne, iż doręczenie to dotknięte było błędem wynikającym z doręczenia decyzji pełnomocnikowi, który nie został upoważniony do reprezentowania Spółki w tej sprawie. Od decyzji tej wniesione zostało także odwołanie, uznane następnie przez Kolegium za niedopuszczalne z powodu wadliwego doręczenia decyzji. Jednakże, Prezydent Miasta Opola zamiast doręczyć tę decyzję w sposób prawidłowy, w dniu 28 października 2020 r. wydał kolejną decyzję (nr S.524.00006.2015, S.KW-00208/20).

Sąd podkreślił, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania (art. 110 kpa) i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Oznacza to, że wzruszenie takiej decyzji po jej wydaniu jest dopuszczalne wyłącznie w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami kpa.

Zdaniem Sądu, wadliwe (jak w przypadku decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r.) doręczenie decyzji, wywołuje tylko skutek wydania decyzji, a więc poinformowania strony o treści wydanego aktu (wyjawienie treści na zewnątrz). Decyzja ta nie ma natomiast dla strony mocy wiążącej. Niewątpliwie skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstaną dla niej dopiero z chwilą doręczenia tego aktu w sposób prawidłowy.

Dalej Sąd wskazał, że treść wskazanej decyzji organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2019 r. została zatem ujawniona stronie postępowania, wniesione zostało nawet odwołanie od ww. decyzji. Po stwierdzeniu niedopuszczalności tego odwołania, decyzja powinna była zostać doręczona już w sposób prawidłowy. Tym samym, od tej chwili nastąpiłyby skutki procesowe wiążące się z wydaniem doręczonego aktu. Jednakże organ nie dokonał prawidłowego doręczenia wydanej w dniu 2 kwietnia 2019 r. decyzji. W miejsce tego dalej prowadził postępowanie dowodowe, wzywając stronę do dostarczania określonych dokumentów, a następnie podjął w dniu 28 października 2020 r. nową decyzję w tym samym przedmiocie.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję i nie dostrzegając, iż rozpatruje odwołanie od wydanej przez organ I instancji ponownie w tej samej sprawie decyzji, uchybiło przepisom kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej: "ppsa", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa w zw. z art. 104 § 1-2 i art. 110 § 1 kpa, poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola, wskutek błędnej oceny, iż obie uchylone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 104 § 1-2 i art. 110 § 1 kpa w kontekście art. 105 § 1, art. 107 § 1 i art. 109 § 1 kpa, przyjmując, że decyzja administracyjna wydana, lecz niedoręczona, pozostaje wiążąca dla organu administracji publicznej, także w okresie pomiędzy dniem jej wydania a dniem jej doręczenia, ponieważ - w ocenie SKO - jeśli nie nastąpiło doręczenie decyzji, to nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o "nieakcie", czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków prawnych; decyzja administracyjna sporządzona, czyli spełniająca wymogi formalnoprawne, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej i nie wiąże organu ani strony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa w zw. z art. 104 § 1-2 i art. 110 § 1 kpa, poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola, wskutek błędnej oceny, iż, obie uchylone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd wadliwie stwierdził, że w świetle art. 104 § 1-2 i art. 110 § 1 kpa wykładanych w kontekście art. 105 § 1, art. 107 § 1 i art. 109 § 1 kpa, SKO rozpatrzyło odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Opola, pomimo tego, że była to druga decyzja w tej samej, już uprzednio rozstrzygniętej, sprawie, ponieważ - w ocenie SKO - organ administracyjny pierwszej instancji wydał tylko jedną decyzję rozstrzygającą sprawę, tj. decyzję z 28 października 2020 r. nr S.524.00006.2015, S.KW-00208/20, która została doręczona spółce;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 135 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa, poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola, wskutek podjęcia ustalenia faktycznego, które nie znajduje podstawy w dowodach zebranych w aktach sprawy, polegającego na stwierdzeniu, że treść decyzji Prezydenta Miasta Opola z 2 kwietnia 2019 r. nr S.524.00006.2015, S.KW-00042/19 została ujawniona spółce, podczas gdy - w ocenie SKO - z treścią decyzji zapoznał się jedynie adw. A.S., którego umocowanie nie obejmowało doręczania mu korespondencji kierowanej do spółki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Pełnomocnik spółki złożył odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Artykuł 176 ppsa reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: wyrok z 7 maja 2022r. sygn. akt I GSK 2398/18; postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 ppsa). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 104 kpa, zawierającym łącznie z art. 105, 107 oraz art. 1 pkt 1 kpa procesowe ujęcie decyzji, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa, zgodnie bowiem z art. 109 kpa decyzję doręcza się stronie na piśmie, natomiast art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Problem powstaje, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w sytuacji w której decyzji nie doręczono stronie, a doręczono nieumocowanemu na ówczesnym etapie postępowania pełnomocnikowi strony. Przed wydaniem decyzji przygotowywanych może być kilka projektów (wersji) decyzji. Z chwilą jednak złożenia podpisu na jednym z nich przez osobę posiadającą stosowne umocowanie mamy do czynienia nie z projektem, ale z decyzją administracyjną (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 50; J. Borkowski, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 157.) Ponadto jak podnosi się w orzecznictwie, przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie zawierają regulacji zmieniających tę zasadę. A zatem dzień podpisania jest dniem wydania decyzji, od tego momentu może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie również organ ją wydający. W tej dacie sprawa może być uznana za załatwioną (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt OSK 149/16).

Natomiast jak stanowi art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Trzeba podkreślić, że ww. przepis wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Za datę wydania decyzji administracyjnej i w konsekwencji załatwienie sprawy, należy uznać datę, w której decyzja została zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy dla tej formy działania administracji publicznej. W innym przypadku nie miałoby wówczas uzasadnienia rozróżnianie wydania decyzji i jej doręczenia. Zwraca na to uwagę m.in. wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., I OSK 216/10, LEX nr 672894, w którym przyjęto, że "chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji".

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uchylić lub zmienić tylko wtedy gdy zezwalaj mu na to kpa lub przepisy odrębne i nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Usuwanie błędów własnych decyzji nieostatecznych może nastąpić w trybie autoweryfikacji decyzji – na podstawie art. 132 kpa. Ingerencja organu w decyzję którą wydał, może również nastąpić w ramach rektyfikacji decyzji z art. 111 i art. 113 kpa. W sytuacji gdy decyzji nie doręczono stronie, ale doręczono ją innemu podmiotowi, to uwzględnić należy wadę decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. "Tak doręczona decyzja, mimo że wadliwie, jednak istnieje i wywołuje skutki prawne, skoro ustawodawca przewidział możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Gdyby taka decyzja nie wywoływała żadnych skutków prawnych, to jest rzeczą oczywistą, iż nie zachodziłaby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym". (patrz: wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 795/12, LEX nr 1559000).

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że z przepisu art. 110 § 1 kpa nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 kpa nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał i jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, podkreślić należy, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Nie można, mówić że przed doręczeniem, nie ma decyzji (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 465/19).

Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07, LEX nr 341015).

Co więcej należy wskazać, że "zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, również w tym czasie bowiem organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która – jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "«istnieje» już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie". (A. Wróbel (w: ) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2022 - komentarz, stan prawny: 1 kwietnia 2022).

Ponadto, należy zauważyć, że jak wskazał NSA w uchwale z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, z uwagi na ochronny charakter przepisów o doręczeniach nie jest dopuszczalne, aby skutki błędu organu w zakresie realizacji tych norm prawnych były przerzucane na stronę postępowania.

Mając powyższe rozważania na uwadze, należy wskazać, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, wydana została w dniu 2 kwietnia 2019 r., a następnie została wysłana przez organ nie do Spółki, ale do adwokata A.S., który nie był umocowany przez Spółkę do jej odbioru, na ówczesnym etapie postępowania. Decyzja istnieje jednak w sensie prawnym, pomimo że doręczenie to dotknięte było błędem wynikającym z doręczenia decyzji adwokatowi A.S.. Konsekwencją powyższego doręczenia było związanie organu tą decyzją, bowiem wola organu została uzewnętrzniona. Skutki prawne wywołuje bowiem również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. (patrz: wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16). Przyjęcie odmiennej od powyższej koncepcji powodowałoby, że mielibyśmy sytuację, w której organ mógłby uzewnętrzniać kilka decyzji o rozbieżnej treści, zarówno tych doręczonych nieprawidłowo jak i poprawionych i doręczonych prawidłowo.

W związku z powyższym, uznawanie decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r. za "nieakt" jest niedopuszczalne. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. W tej sytuacji, przyjęcie przez organ, że nie nastąpiło doręczenie wydanej w dniu 2 kwietnia 2019 r. decyzji, a następnie prowadzenie postępowania dowodowego, wzywanie strony do dostarczenia określonych dokumentów i w konsekwencji wydanie nowej decyzji w tym samym przedmiocie należy uznać za działanie sprzeczne z prawem.

W ocenie składu orzekającego, w świetle powyższego nie sposób przyjąć, że pomimo niedoręczenia stronie wydanej przez dany organ decyzji, ale z którą się zapoznała, organ może tworzyć inne jej wersje (tutaj po przeprowadzeniu "dodatkowego postępowania dowodowego"), które następnie doręczy stronie, a w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Mielibyśmy więc do czynienia z przypadkiem, w którym byłyby uzewnętrznione dwie decyzje w tej samej sprawie.

Wobec powyższego, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, który określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania oraz art. 135 ppsa którego istota sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, z którego Sąd I instancji się wywiązał.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).