Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 250/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  pkt 4, art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewelina Bedyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. przy udziale --- sprawy ze skargi K.K. i J. M. -wspólników spółki cywilnej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 770,00 (słownie: siedemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K.K i J.M – wspólników A (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta L. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] (nr [...]), mocą której określono A jako podmiotowi zarządzającemu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zobowiązanie (za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r.) z tytułu miesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powstałymi na nieruchomości, położonej w L., przy ul. [...].

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stwierdził, że strona zarządza nieruchomością, położoną w L. przy ul. [...] (Wspólnota Mieszkaniowa [...]), na której powstają odpady komunalne i nie złożyła z tego tytułu zbiorczej deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do dnia 31 marca 2013 r. Organ I instancji decyzją z dnia [...] określił wysokość tej opłaty za poszczególne miesiąc od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. w kwotach wynikających z decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał: art. 6o, art. 6i oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: ucpg, ustawa o utrzymaniu czystości) w zw. z art. 21 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej: O.p.), oraz, powołane w decyzji uchwały Rady Miejskiej L. Wysokość należnej opłaty za poszczególne miesiące przyjęto na podstawie indywidualnych deklaracji właścicieli nieruchomości wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej oraz deklaracji pochodzących od Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w L.

W odwołaniu od ww. decyzji, strona wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym w myśl przepisów ustawy o utrzymaniu czystości do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani też, do uiszczania opłaty z tego tytułu. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji błędnie przyjął, że skarżący są podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ucpg. Dokonując zestawienia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej: uwl), do których odsyła art. 2 ust. 3 ucpg, odwołujący wskazali, że są jedynie administratorem nieruchomości, a nie osobami sprawującymi zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu 18 ust 1 uwl. Zaakcentowali, że administrowanie to odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, do której należy stosować przepisy kodeksu cywilnego o zleceniu. Z tych też powodów uznali, że błędnie organ I instancji uznał ich za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz do uiszczania opłaty z tego tytułu.

Niezależnie od powyższego, skarżący podnieśli także szereg zarzutów o charakterze procesowym, w tym, zarzut braku wyjaśnienia charakteru prawnego stosunków łączących s.c. ze Wspólnotą Mieszkaniową; zarzut wszczęcia postępowania wymiarowego pomimo że wszyscy właściciele lokali złożyli w terminie deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podkreślając, że w badanym okresie nie doszło do wybrania zarządu Wspólnot; nadto, zarzut wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo, że wcześniejsze postępowanie, prowadzone wobec Wspólnoty nie zostało umorzone.

Strona zakwestionowała również zakres przypisanych spółce obowiązków. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (WSA) z dnia 31 marca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wr 67/14) podkreśliła, że nawet w przypadku zarządu powołanego w trybie art. 18 ust. 1 uwl (lub zarządu wspólnoty), sporne obowiązki ograniczają się jedynie do nieruchomości wspólnej.

Po rozpoznaniu zarzutów odwołania, decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 6h, art. 6m, art. 2 ust. 1 pkt 4), art. 2 ust. 3, art. 6q i art. 6o ucpg.

Odnosząc ww. przepisy do stanu faktycznego sprawy, którego ustalenia uzupełniono o umowę administrowanie nieruchomością wspólną z dnia [...] (zawartą pomiędzy stroną a właścicielami nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], Wspólnotą Mieszkaniową - reprezentowanymi przez zarząd), organ II instancji za uzasadnione uznał skorygowanie rozstrzygnięcia organu I instancji tylko w zakresie oznaczenia adresata kontrolowanej decyzji. Według SKO decyzję należało skierować nie do spółki cywilnej, lecz do jej wspólników. Stwierdzone uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W pozostałym zakresie organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i wykładnię prawa zawartą w decyzji organu I instancji i stwierdził, że strona jest podmiotem na którym ciąży, w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości - art. 2 ust. 3 ucpg właścicielski obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie zgodził się organ odwoławczy z podniesionym w odwołaniu zarzutem, że zarząd sprawowany przez stronę na podstawie umowy jest innym rodzajem zarządu aniżeli ten, który został wymieniony w treści art. 2 ust. 3 ucpg (bo mającym swoje źródło w stosunku obligacyjnym pomiędzy stroną a Wspólnotą Mieszkaniową).

Uzasadniając wyrażony pogląd SKO odwołało się do art. 18 uwl oraz do zapisów umowy z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz do stanowiska jakie na tle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości wyraził Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12).

Analizując przepisy działu IV uwl (art. 18-33) organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zarząd o jakim mowa w art. 18 ust. 1 uwl może być uregulowany umownie, a dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że pod pojęciem osoby sprawującej zarząd w rozumieniu art. 2 ust. 3 ucpg należy rozumieć nie tylko osoby pełniące funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybrane zgodnie z art. 20 ust. 1 uwl), ale również – każdą osobę fizyczną lub prawną, której zarząd został powierzony.

Odnosząc się do treści umowy o administrowanie z dnia [...], którą uznał za źródło ciążących na administratorze (stronie) obowiązków w zakresie składania deklaracji i odprowadzania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ odwoławczy powołał się przede wszystkim na treść § 8 lit. B pkt 2 ww. umowy, wprowadzającego dla administratora upoważnienie do pobierania opłat za tzw. świadczenia obejmujące dostawy do lokali właścicieli zimnej wody (z.w.) i odprowadzenie ścieków oraz wywóz śmieci.

Za nieuzasadnione organ odwoławczy zarzuty odwołania dotyczące kwestii procesowych. Stwierdziło SKO, że nie ma wpływu na wynik sprawy, brak umorzenia postępowania wobec Wspólnoty Mieszkaniowej i prowadzenie postępowania wobec strony, ponieważ nie zachodzi tożsamość sprawy. Podkreślił organ, że przesłanka tożsamości sprawy wymaga nie tylko tożsamości przedmiotowej, ale i podmiotowej.

Zdaniem organu odwoławczego, wszczęcie postępowania w sprawie w sytuacji złożenia deklaracji indywidualnych przez właścicieli poszczególnych lokali, nie naruszało art. 6o ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Zasadność skargi skarżący wywiedli z naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 2 ust. 3 ucpg w zw. z art. 18 ust. 1 uwl poprzez błędne przyjęcie, że strona jest podmiotem na którym ciąży ustawowy obowiązek składania deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ponoszenia opłaty za wywóz nieczystości;

2) art. 133 O.p. poprzez przyjęcie, że strona skarżąca posiada status strony w postępowaniu podatkowym;

3) art. 6o w zw. z art. 2 ust. 3 ucpg poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podmiot, który nie jest wytwórcą odpadów, ani właścicielem nieruchomości, na której odpady są wytwarzane, ani też, nie jest podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację odwołania podkreślając, że organy podatkowe błędnie uznały ich za podmiot zarządzający nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ucpg. W konsekwencji, błędnie przyjęły, że na skarżących spoczywa obowiązek złożenia deklaracji oraz obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem skarżących, błędne zastosowanie prawa w stanie faktycznym sprawy (przepisów ucpg) wynika z faktu, że organy podatkowe nie czynią rozróżnienia pomiędzy podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną na podstawie przepisów ustawy o własności lokali a podmiotem, który administruje daną nieruchomością na podstawie stosunków cywilnoprawnych, tj. na podstawie umowy zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową lub jej zarządem (jeśli został wybrany). Podkreślając, że w stanie faktycznym sprawy ma miejsce ten drugi rodzaj zarządu skarżący powtórzyli zgłaszany już na etapie odwołania zarzut, że są jedynie administratorem nieruchomości położonej w L.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie przyjął, że umowa o administrowanie z dnia [...], którą strona skarżąca zawarła ze Wspólnotą Mieszkaniową reprezentowaną przez zarząd jest jedną z postaci umownego uregulowania zarządu nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 18 uwl. Negując to stanowisko skarżący podnieśli, że w przepisie tym jest mowa jedynie o umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali oraz o umowie zawartej później w formie aktu notarialnego. Podkreślili, że umowa o administrowanie nieruchomością wspólną z dnia [...] nie jest umową zawartą na podstawie art. 18 ust. 1 uwl.

Skarżący wskazali, że podobne wnioski można wyprowadzić z powołanego przez SKO wyroku TK z dnia z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12), w którym TK wskazał, że obowiązki z ustawy o utrzymaniu czystości spoczywają na osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną lub na właścicielach, nigdy zaś na podmiotach administrujących. W konsekwencji, skarżący nie zgodzili się ze sposobem rozumienia tego wyroku przez organ odwoławczy.

Zakwestionowali skarżący również stanowisko SKO (wyrażone na stronie 10 decyzji) co do samej możliwości ustanowienia zarządu powierzonego na podstawie uchwały właścicieli nieruchomości podkreślając, że zarząd powierzony nigdy nie powstaje na podstawie uchwały, chyba że chodzi o zmianę sposobu wykonywania zarządu w trybie art. 18 ust. 2a uwl, jednakże w takim przypadku przepisy ustawy wymagają zaprotokołowania takiej umowy przez notariusza.

Skarżący wyrazili również pogląd, w myśl którego, wydane w ich sprawie postanowienie o wszczęciu postępowania narusza przepis art. 6o ucpg. Zdaniem skarżących, przepis ten daje podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie w dwóch sytuacjach, tj. gdy nie złożono deklaracji oraz, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Stwierdzając, że żaden z tych przypadków nie wystąpił w sprawie, skarżący ubocznie podnieśli, że uiszczone dotychczas przez właścicieli poszczególnych lokali Wspólnoty Mieszkaniowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zostały zwrócone przez Gminę L.. Powołali się również na praktykę gminnych organów podatkowych, które, pomimo prezentowanego stanowiska odnośnie do konieczności składania zbiorczych deklaracji, wszczynały postępowania egzekucyjne przeciwko poszczególnym właścicielom, którzy złożyli indywidualne deklaracje, lecz nie uiścili opłaty w zadeklarowanej wysokości.

W tym kontekście skarżący również dodali, że, stanowiąca przedmiot analizy w sprawie, umowa o administrowanie nieruchomością wspólną z dnia 19 grudnia 2011 r. zawiera jednoznacznie brzmiący zakres obowiązków administratora, z którego nie wynika, że administrator ma upoważnienie Wspólnoty Mieszkaniowej do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do uiszczania na rzecz Gminy L. wymaganych opłat z tego tytułu.

Powołali się również na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 67/14.

W uzupełnieniu skargi, skarżący do pisma z dnia 30 stycznia 2015 r. dołączyli kopię upomnienia z dnia [...] (wnosząc o jego zaliczenie w poczet materiału dowodowego), argumentując, że organ podatkowy, powołując się na zaskarżoną decyzję, żądanie uiszczenia spornej w sprawie opłaty skierował do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], co, zdaniem skarżących, świadczy o dowolności w działaniach organu podatkowego, stanowiąc dodatkowy argument za uwzględnieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej przedłożyła kopię pisma Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami Urzędu Miasta L. z dnia [...] oraz kserokopię pisma strony skarżącej z dnia [...], kierowanego do prezydenta Miasta L.

Z treści pierwszego pisma wynika, że Wydział Środowiska i Gospodarowania Odpadami Urzędu Miasta L. anulował upomnienie z dnia [...] kierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], powołując się na zmianę przypisu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na A.

Treść drugiego pisma stanowi odmowę uregulowania przez A zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Oba ww. pisma, jak również dokument upomnienia z dnia [...], stanowiącego załącznik do pisma strony skarżącej z dnia 30 stycznia 2015 r. zostały, przez Sąd dopuszczone jako dowód w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu organy podatkowe bezpodstawnie przyjęły, że skarżący spełnia wymogi z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 ucpg.

Zgodnie z art. 6h ucpg właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c u.c.p.g. (nieruchomości zamieszkałych, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i niezamieszkałych na podstawie uchwały (ust. 2), - są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Stosownie do art. 6m ucpg właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I ucpg.

Z powołanych przepisów wynika, że to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia opłaty.

Pojęcie właściciel nieruchomości należy interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ucpg (w brzmieniu obowiązującym w sprawie).

Art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg stanowi, że przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Z kolei art. 2 ust. 3 ucpg, który dla sprawy ma zasadnicze znaczenie przewiduje, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Powołane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości poddane były ocenie Trybunału Konstytucyjnego (TK) w zakresie ich zgodności z zasadami poprawnej legislacji.

TK w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Pojęcie właściciel należy zaś interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (pkt 1.3.).

Wskazał TK, że w ustawie o utrzymaniu czystości prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: kodeks cywilny). Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego).

Odnośnie art. 2 ust. 3 ucpg TK w pkt. 1.4. wyroku stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Dalej TK uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, odesłanie do ustawy o własności lokali i brak odrębnej regulacji odnoszącej się do budynków wielolokalowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. tj. z 2013 r., poz. 1222; dalej: ustawa o spółdzielniach) nie wprowadza niejasności i niekomunikatywności zakwestionowanych przepisów. Z zasady poprawnej legislacji nie wynika wszakże bezwzględny zakaz tworzenia nowych definicji ustawowych właściwych tylko dla konkretnej regulacji, nawet jeżeli definicje te dotyczą pojęć takich jak właściciel nieruchomości. Nie odsyłając do pojęć zastanych, ugruntowanych w przepisach i dogmatyce danej gałęzi prawa, prawodawca może tworzyć autonomiczne definicje w poszczególnych aktach normatywnych, jeżeli będą one odpowiadać wymogowi jasności i komunikatywności, a ich wprowadzenie będzie racjonalnie uzasadnione specyfiką regulowanej materii. Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza jednak możliwości stwierdzenia naruszenia zasady poprawnej legislacji w wypadku nieuzasadnionego konstytucyjnie (tj. niepotrzebnego i zbędnego w świetle pozostających ze sobą w kolizji wartości konstytucyjnych) wprowadzenia w pełni autonomicznych definicji lub częściowo autonomicznych i związanego z tym "piętrowego odesłania" do innych aktów normatywnych. W rozpoznawanej sprawie sytuacja tego rodzaju nie ma jednak miejsca.

Według TK odesłanie do ustawy o własności lokali oznacza, że nałożone na właścicieli obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w zależności od stanu faktycznego i prawnego, są wykonywane: po pierwsze – przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in principio ustawy o własności lokali); po drugie – przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie zawartej w formie aktu notarialnego po ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali); po trzecie – przez właścicieli samodzielnie (art. 19 – 20 ustawy o własności lokali). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).

Z perspektywy art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, legitymacja wymienionych podmiotów do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości z art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości aktualizuje się z wyodrębnieniem własności lokalu w budynku wielolokalowym, a użyta przez prawodawcę liczba mnoga w wyrażeniu "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali" nie modyfikuje reguł przyjętych w ustawie o własności lokali. Podobnie nie ma merytorycznego znaczenia posługiwanie się przez prawodawcę pojęciem "osoby sprawującej zarząd nieruchomością" w ustawie o utrzymaniu czystości i pojęciami "zarząd" lub "zarządca" w ustawie o własności lokali. Pojęcie "osoby sprawującej zarząd" użyte w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości nie może zostać uznane za niejasne i niekomunikatywne, gdyż jego treść i granice wyznacza zakres odesłania. Pojęcie to obejmuje zatem każdy podmiot, który sprawuje zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Mając na uwadze poczynione uwagi, w ocenie Sądu organy obu instancji, mimo powołania się na ww. wyrok TK, wadliwie rozumieją pojęcie zarządu nieruchomością wspólną według ustawy o własności lokali.

Zauważa Sąd, że pojęcie zarządu na gruncie uwl było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów powszechnych i z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że przepisy uwl używają pojęcia "zarządu" w znaczeniu funkcjonalnym, czyli jako zarządzanie, administrowanie (art. 18 u.w.l.) oraz w znaczeniu podmiotowym, jako organu wspólnoty (art. 20 uwl). Należy wskazać, że prawo decydowania przez właściciela nieruchomości w kwestiach związanych ze sposobem zarządzania nieruchomością należy do podstawowych atrybutów prawa własności. W konsekwencji tego, sama organizacja i sposób wykonywania zarządu nieruchomością wspólną została powierzona przez ustawodawcę przede wszystkim właścicielom lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową (w odpowiedniej umowie w formie aktu notarialnego lub w uchwale właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza). Zarząd w znaczeniu funkcjonalnym to działanie w sferze prawnej innej osoby, podejmowane w jej interesie przez podmiot do tego uprawniony. Zgodnie z art. 18 uwl właściciele lokali mogą w umowie lub w drodze uchwały powierzyć zarządzanie nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej, którą ustawodawca w innych przepisach nazywa zarządcą (np. art. 14 pkt 5, art. 24, 29, 30, 31, 32 i 32a uwl). Zarządca jest osobą trzecią (odrębnym podmiotem) w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej. Natomiast zarząd w znaczeniu podmiotowym, jest organem wspólnoty, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami (art. 21 ust. 1 uwl). (za wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I ACa 562/13, LEX nr 139420)

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 6 zd. 1 uwl wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, zaś kwestie związane z zarządem nieruchomością wspólną uregulowane są w art. 18 uwl i nast.

Ustawa o własności lokali, na co zwrócił uwagę TK i co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów powszechnych przewiduje reżim zarządu nieruchomością wspólną - umowny i ustawowy.

Zarząd umowny reguluje art. 18 uwl zgodnie, z którym zarząd właściciele mogą określić umownie, powierzając go osobie fizycznej albo prawnej. Art. 18 ust. 1 uwl przewiduje, że właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Zarząd ustawowy występuje natomiast w sytuacji gdy członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie osiągnęli porozumienia co do zarządu umownego. Uwl przewiduje dwa reżimy zarządu ustawowego. Pierwszy przeznaczony do wspólnot mieszkaniowych, w których liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest mniejsza niż siedem; wówczas też stosuje się zasady przewidziane dla zarządu rzeczą wspólną przez kodeks cywilny (art. 19 uwl). Drugi dotyczący wspólnot mieszkaniowych, w których liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem, wtedy właściciele mają obowiązek podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, a członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Zarząd reprezentuje wspólnotę mieszkaniową na zewnątrz. Powołany zarząd (w znaczeniu podmiotowym) może zarządzać nieruchomością sam albo zlecić to wybranemu zarządcy. Przy czym - na co Sąd szczególnie zwraca uwagę - zawarcie przez zarząd z profesjonalnym podmiotem umowy o administrowanie/zarządzanie nieruchomością nie zmienia tego, że nieruchomością zarządzają samodzielnie właściciele tworzący wspólnotę mieszkaniową reprezentowaną przez zarząd. Podmiot z którym zarząd zawarł umowę cywilnoprawną nie sprawuje zarządu nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1 uwl.

Praktyka zawierania umów o zarządzanie nieruchomością wspólną (administrowanie wspólnotą mieszkaniową) z licencjonowanymi zarządcami już się wykształciła od dłuższego czasu. Jest to sytuacja kiedy organ wspólnoty, jakim jest jej zarząd, nie przestaje wówczas sprawować swoich funkcji, a jedynie zleca wykonanie poszczególnych czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Licencjonowany zarządca zapewnia fachową obsługę wspólnoty mieszkaniowej, współdziałając w tym zakresie z zarządem. Taka pomoc świadczona przez profesjonalnych zarządców wspólnotom mieszkaniowym nie zmienia ustawowego sposobu sprawowania zarządu, czego skutkiem jest brak obowiązku zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, o której mowa w art. 18 ust. 1 uwl. Umowa zlecenia administrowania wspólnotą mieszkaniową ma charakter mieszany, do której - w zakresie nieuregulowanym - powinno się stosować przepisy o umowie zlecenia (art. 734 k.c.). (wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I ACa 652/13, LEX nr 1438094)

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, w ocenie Sądu organy nie miały podstaw do stwierdzenia, że skarżący pełnią funkcję zarządcy, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 uwl.

Umowa z dnia [...]., na którą powołuje się SKO niewątpliwie nie jest umową przewidzianą w art. 18 ust. 1 uwl. Umowa ta zawarta została pomiędzy skarżącymi a wspólnotą mieszkaniową reprezentowaną przez zarząd. Rację mają skarżący, że na podstawie cywilnoprawnej umowy (zawartej w zwykłej formie pisemnej) zlecono im administrowanie przedmiotową nieruchomością, natomiast nie mają oni statusu zarządcy, któremu właściciele powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 uwl. A tym samym nie spełniają oni przesłanki uznania ich za właściciela i nałożenia obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości.

Powyższe przesądza o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji.

Dodatkowo zwraca Sąd uwagę, że organy obu instancji uznając skarżących za podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie dopełniły wymogom należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z akt wynika, że organ I instancji w ogóle nie dysponował umową, natomiast SKO odwołało się do umowy (strona dołączyła umowę do odwołania), jednak nie poddało jej analizie i nie ustaliło zakresu obowiązywania umowy. Strona zwróciła uwagę, że umowa została zawarta jeszcze pod rządami ustawy o utrzymaniu czystości przed zmianami dotyczącymi odbierania odpadów przez gminę. A zatem zapis § 8 lit. B pkt 2 umowy, do którego odwołuje się SKO winien być oceniany z uwzględnieniem okoliczności zawarcia umowy, obowiązujących wówczas przepisów oraz wpływu zmiany przepisów na obowiązywanie umowy. Powyższa kwestia pozostaje bez wpływu na stwierdzenie, że skarżący nie są zarządcą z art. 18 ust. uwl, ale wskazuje, że organ w sposób niestaranny oceniał zebrane dowody.

Reasumując, stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ winien uwzględnić stanowisko zajęte przez Sąd w sprawie. Ponadto dla wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty winny poczynić ustalenia co do sposobu zarządu przedmiotową nieruchomością w badanym okresie. Jak wskazali bowiem skarżący w tym czasie we wspólnocie mieszkaniowej nie było powołanego zarządu.

Uwzględnienie skargi zobowiązywało WSA do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji.