Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 785/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku biurowego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], na mocy której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zgłosił - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) - sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. do użytkowania przebudowanego budynku biurowego - (zabudowa podcieni) na nieruchomości położonej w Ł. przy al. A 2, działki nr 43/9, 43/3 i 43/4, obrąb [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 kwietnia 2019 r. Inwestor - A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - reprezentowany przez Prezesa Zarządu M. N., złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na przebudowie budynku biurowego - zabudowa podcieni, zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów 43/9, 43/3 i 43/4, położonego w Ł. przy Alei A 3.

Roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], mocą której organ architektoniczno-budowlany zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., "pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: przebudowę budynku biurowego polegającą na zabudowie podcieni, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, działki ew. nr 43/9, 43/3 i 43/4 w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do niniejszej decyzji".

Po analizie załączonego do zawiadomienia projektu budowlanego organ I instancji stwierdził, że zakres robót określony w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy rozbudowy obiektu budowlanego - budynku biurowego, przed użytkowaniem którego inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlanego, zgłosił sprzeciw do użytkowania budynku, doręczając decyzję pełnomocnikowi inwestora G. W..

W dniu 26 kwietnia 2019 r. G. W. złożył w organie I instancji pismo, w którym wyjaśnił, że jego zdaniem adresatem przedmiotowej decyzji z dnia [...] r., nr [...] winien być inwestor - A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., co wynika to z faktu, że osobiście inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy. Wskazał, że jego pełnomocnictwo obejmowało rejestrację Dziennika Budowy oraz zgłoszenia rozpoczęcia prac budowlanych. Nie jest on w chwili obecnej związany z inwestorem ani inwestycją, którą jako kierownik budowy zakończył w dniu 9 kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. organ I instancji wezwał G. W. do doprecyzowania, czy złożone w dniu 26 kwietnia 2019 r. pismo należy traktować jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...]. Pismem z dnia 17 maja 2019 r., G. W. potwierdził, że pismo z dnia 26 kwietnia 2019 r., złożone w organie I instancji, stanowi odwołanie od ww. decyzji.

Pismem z dnia 23 maja 2019 r. radca prawny K. Ż. - reprezentujący A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. uzupełniając odwołanie wniósł o uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie o sygnaturze [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości z uwagi na doręczenie decyzji (sprzeciwu) podmiotowi niebędącemu stroną postępowania, ani uprawnionemu do reprezentowania inwestora. W przypadku, gdyby organ nie podzielił argumentacji przytaczanej w ww. piśmie w zakresie umocowania G. W. do doręczeń korespondencji adresowanej do inwestora, wniósł o potraktowanie pisma jako uzupełnienia odwołania stanowiącego pismo złożone w dniu 26 kwietnia 2019 r. oraz uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie o sygnaturze [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości z uwagi na dokonanie niewłaściwej subsumcji art. 55 ust. 1 pkt 1 zw. z art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. radca prawny K. Ż. wniósł o doręczanie wszelkiej korespondencji związanej z przedmiotową sprawę wyłącznie na adres prowadzonej Kancelarii Radcy Prawnego, tj. B, Spółka Partnerska, ulica B 1A. [...] W..

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...], znak [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. polegające na doręczeniu decyzji organu I instancji pełnomocnikowi inwestora - A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., tj. G. W. są zgodne z przepisami k.p.a., w szczególności z art. 40 § 2 w związku z art. 32 ww. ustawy. Przywołując regulację ww. przepisów organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 10 kwietnia 2019 roku M. N. - Prezes Zarządu Spółki z o.o. A z siedzibą w Ł., złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na przebudowie budynku biurowego - zabudowa podcieni, zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów 43/9, 43/3 i 43/4, położonych w Ł., przy A 3. Jednym z dokumentów stanowiących załącznik do ww. zawiadomienia był dokument pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Zarządu G. W.. W ramach pełnomocnictwa Spółka upoważniła G. W. do "załatwienia spraw związanych ze: zgłoszeniem zakończenia budowy przy al. A 3 w Ł. [...] ".

Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych do pełnomocnictw w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Przepis art. 32 k.p.a. nie rozróżnia rodzajów pełnomocnictwa i poza czynnościami, których charakter wymaga osobistego działania strony, nie ogranicza czynności, które mogą być dokonane przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, hipotetycznie dopuszczalnym byłoby przyjęcie podnoszonego w odwołaniu założenia, że ww. pełnomocnictwo załączone do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych jest pełnomocnictwem szczególnym. Jednakże, nie można pominąć faktu, że treść pełnomocnictwa jako oświadczenia woli podlega wykładni na podstawie art. 65¹ w związku art. 65 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, przy założeniu, iż celem mocodawcy było upoważnienie G. W. jedynie do złożenia ww. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, załączenie przedmiotowego pełnomocnictwa do zawiadomienia byłoby bezcelowe bowiem czynność, do której był upoważniony pełnomocnik została już wykonana przez mocodawcę. Nadto, konstrukcja językowa pełnomocnictwa nie wskazuje na upoważnienie pełnomocnika do dokonania jedynie czynności "złożenia zawiadomienia", lecz jak to sformułowano w pełnomocnictwie - upoważnienie G. W. obejmuje załatwianie spraw związanych z: zgłoszeniem zakończenia budowy przy al. A 3 w Ł. [...] ". Tak formułowane pełnomocnictwo w okolicznościach załączenia go do złożonego przez Prezesa Zarządu - M. N. zawiadomienia, w ocenie organu II instancji, wyklucza podnoszoną w odwołaniu tezę.

Konkludując organ odwoławczy podniósł, iż w analizowanym stanie faktycznym doręczenie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] roku, nr [...], pełnomocnikowi strony - G. W., stanowiło realizację dyspozycji zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. Równocześnie, zastosowana przez organ szczebla powiatowego interpretacja przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest zgodna z wolą ustawodawcy, który wprowadzając przepis art. 32 k.p.a., de facto odformalizował pełnomocnictwo na gruncie przepisów niniejszej ustawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA B/Kr 134/17, LEX nr 23 7521.

Dalej organ II instancji podkreślił, że niezależnie od treści decyzji organu architektoniczno-budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji miał obowiązek dokonania oceny wykonanych robót budowalnych w celu właściwej ich identyfikacji z punktu widzenia przepisów prawa budowalnego i nałożonych przez te przepisy obowiązków związanych z zakończeniem robót budowlanych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że "(...) podstawowym zadaniem wykonywanym przez organy nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stanowi o tym wprost art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zakres czynności podejmowanych w ramach określonego tym przepisem zadania precyzuje art. 84a ustawy Prawo budowlane, wskazując w ust. 2 pkt 1, iż kontrola ta obejmuje badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. W świetle zaś art. 84b powołanej ustawy, kontrolę działalności organów architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, jaką sprawuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Z powyższego wynika, że przyznane organom nadzoru budowlanego kompetencje nie ograniczają się jedynie do nadzoru nad prawidłowością wykonania obowiązków wynikających z własnych decyzji, czy decyzji i postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej, obejmują bowiem szeroko rozumiane przestrzeganie przepisów prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 998/15, LEX nr 2227038).

Poczynione wnioski stanowią podstawę pozytywnej oceny organu odwoławczego w odniesieniu do przedstawionej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. argumentacji uzasadniającej naruszenie w analizowanym stanie faktyczno - prawnym dyspozycji normy wynikającej z art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Przywołując regulację art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji trafnie uznał, że roboty budowlane podlegające kontroli, wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], w wyniku których doszło do zabudowy podcieni budynku biurowego nie stanowią - jak to określono w ww. decyzji - przebudowy, a de facto są rozbudową tego budynku. Jak słusznie wskazała strona odwołująca, roboty budowlane polegające na przebudowie w żaden sposób nie zmieniają bryły obiektu budowlanego. Natomiast w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), kubatura przykrytych części zewnętrznych budynku, jak podcienia, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku. Jednym zaś z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, których to parametrów zmiana oznacza rozbudowę obiektu budowlanego, jest wymieniona expressis verbis (a contrario) w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane - kubatura obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana parametrów w zakresie kubatury obiektu budowlanego oznacza w konsekwencji nie jego przebudową lecz rozbudowę. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego rozbudowę.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku rozbudowy budynku zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części niezamkniętych do pełnej wysokości, lecz przykrytych, czyli na zwiększeniu tej pierwszej kosztem tej drugiej (poprzez zabudowę), co niewątpliwie prowadzi do zmiany bryły budynku i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych dotychczasową powierzchnią ścian zewnętrznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17, LEX nr 2460021; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn.. akt II SA/Gd 626/18, LEX nr 2633048).

Z treści projektu zagospodarowania terenu stanowiącego cześć projektu budowlanego wynika, że "przebudowa parteru budynku biurowego polega na zabudowie istniejących podcieni fasadą szklaną na konstrukcji stalowej w celu powiększenia wielkości placówki bankowej, holu wejściowego oraz dobudowania dodatkowego lokalu usługowego na wynajem. Zabudowa prowadzona jest po obrysie zewnętrznym wyższych kondygnacji, w związku z czym powierzchnia zabudowy nie ulegnie zmianie ".

W związku z tym kubatura części budynku biurowego, która dotychczas pozostawała niezamknięta do pełnej wysokości ze wszystkich stron (lecz przykryta), stała się kubaturą budynku zamkniętą i przykrytą. Zostały zabudowane dotychczas nieprzesłonięte i ogólnodostępne przestrzenie, powiększając budynek oraz lokale użytkowe o dodatkowe powierzchnie użytkowe stanowiące części pomieszczeń (lokali użytkowych), zmniejszając tym samym ogólnodostępną powierzchnię ruchu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się również z określoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kategorią analizowanego obiektu budowlanego, tj. XVI - budynki biurowe i konferencyjne - co odpowiada treści załącznika do ustawy Prawo budowlane. Takiego przypisania, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydent Miasta Ł. w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konkludując, organ I instancji realizując swoje ustawowe obowiązki, prawidłowo ustalił, że roboty wykonane przez inwestora - A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., w rzeczywistości stanowią rozbudowę budynku biurowego, znajdującego się na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów 43/9, 43/3 i 43/4, położonych w Ł. przy A 3. Organ I instancji prawidłowo ustalił również kategorię obiektu budowlanego. Przez pryzmat powyższych założeń, zarzut organu I instancji dotyczący naruszenia przez inwestora art. 54 ust.1 i art. 55 ust.1 ustawy Prawo budowlane, w ocenie organu odwoławczego, był jak najbardziej zasadny, doszło bowiem do spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 55 ust.1ustawy, czyli wykonane roboty budowlane - zabudowa podcieni, stanowiły budowę, a budynek biurowy stanowił obiekt budowlany zaliczony do kategorii XVI.

Organ II instancji wskazał również, że przedmiotowy sprzeciw został wniesiony przez organ I instancji z dochowaniem ustawowo wyznaczonego czternastodniowego terminu, określonego w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Termin czternastodniowy przewidziany w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma charakter materialnoprawny i prekluzyjny, wobec czego po jego upływie organ nadzoru budowlanego traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy nastąpiło w dniu 10 kwietnia 2019 r., a decyzję w przedmiocie sprzeciwu organ I instancji wydał i nadał w placówce pocztowej, o której mowa w art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane, w dniu [...] r.

Sumując powyższe rozważania organ II instancji stwierdził, że w omawianym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym subsumpcja dokonana przez organ I instancji była prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy skorzystał z uprawnień przyznanych mu normą wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., nr [...].

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożyła A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowania przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni oraz zastosowania art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a., polegające na dokonaniu rozszerzającej wykładni treści pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora, następstwem czego nastąpiło doręczenie decyzji osobie nie będącej stroną postępowania administracyjnego;

II. przepisów prawa materialnego:

1. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni oraz zastosowania art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na dokonaniu rozszerzającej wykładni przepisu, a w jego następstwie przekroczenie przez organ jego kompetencji, skutkujące wydaniem decyzji w materii rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną;

2. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni oraz zastosowania art. 54 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, a w następstwie doręczenie sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku z przekroczeniem ustawowego terminu na jego wniesienie;

3. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni oraz zastosowania art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065), polegające na niewłaściwym zakwalifikowaniu robót budowlanych które przeprowadził inwestor, jako rozbudowę, a nie jako przebudowę.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o stwierdzenie w całości nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku biurowego - (zabudowie podcieni), na nieruchomości położonej w Ł. przy al. A 3, działki nr 43/9, 43/3 i 43/4, obręb [...], poprzedzającej zaskarżaną decyzję administracyjną i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. zwanej w dalszej części "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Kontrolowaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji obejmującą sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. do użytkowania przebudowanego budynku biurowego - (zabudowa podcieni) na nieruchomości położonej w Ł. przy al. A 2, działki nr 43/9, 43/3 i 43/4, obrąb [...].

Niespornym jest przy tym, że inwestycja zrealizowana została w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: przebudowę budynku biurowego polegającą na zabudowie podcieni, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, działki ew. nr 43/9, 43/3 i 43/4 w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do decyzji. Wskazana decyzja, co wynika z jej treści nie zawierała określenia kategorii obiektu.

Z akt sprawy wynika, że inwestor w dniu 10 kwietnia 2019 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych przewidzianych w/w pozwoleniem. Z kolei w wyniku złożonego zawiadomienia organ decyzją z dnia [...] r. zgłosił sprzeciw na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane.

Wskazana decyzja została, wbrew argumentacji strony skarżącej, prawidłowo doręczona pełnomocnikowi inwestora G. W.. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa udzielonego G. W. przez uprawnionego do reprezentowania Spółki – Prezesa Zarządu i obejmuje załatwianie spraw związanych ze zgłoszeniem zakończenia budowy. Dokument ten został złożony wraz ze zgłoszeniem, dokonanym osobiście przez Prezesa Zarządu Spółki. Zdaniem sądu, wskazana treść pełnomocnictwa obligowała organ do dokonania doręczenia kwestionowanej decyzji do rąk pełnomocnika. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że zgłoszenie sprzeciwu jest sprawą związaną ze zgłoszeniem zakończenia budowy, jako że stanowi jeden z wariantów zachowania się – reakcji organu, jako wyniku dokonanego zgłoszenia, opisanych w przepisie art. 54 ustawy Prawo Budowlane. Za słuszne należało tym samym uznać wywody organu co do rodzajów pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i wniosek, że znajdujące się w aktach sprawy w pełnomocnictwo w chwili wydania i doręczenia decyzji o sprzeciwie nie budziło wątpliwości organu co do zakresu umocowania.

Zdaniem sądu nie może odnieść również skutku argumentacja skargi w zakresie uchybienia przez organ 14 dniowemu terminowi dla dokonania zgłoszenia. Niewątpliwie decyzja z dnia [...] r. została wydana i nadana w placówce pocztowej w terminie zakreślonym przepisem art. 54 ust. 1 Prawa Budowlanego. Zważyć bowiem należy na zdanie drugie powołanego przepisu, w którym mowa o stosowaniu art. 30 ust. 6a, i wobec tego należy przyjąć, że dniem zgłoszenia sprzeciwu jest dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W zdaniu drugim tegoż przepisu jak już to wyżej przywołano zawarto również zapis, że przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Wydając kwestionowaną decyzję organ uznał, że wykonane przez inwestora prace w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę nie stanowiły w istocie przebudowy lecz rozbudowę co, w połączniu z zakwalifikowaniem obiektu do kategorii XVI, spełnia przesłanki art. 55 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo Budowlane i obliguje do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym uzasadnia zgłoszenie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane.

Zdaniem sądu, stanowisko organu, wbrew zarzutom skargi jest prawidłowe, a argumentacja zaprezentowana została w kwestionowanym rozstrzygnięciu w sposób wnikliwy i klarowny. Nie można przy tym podzielić zarzutów skargi dotyczących niewłaściwej wykładni przepisu art. 54 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane zarówno w zakresie błędnej wykładni, jak i przekroczenia kompetencji.

Odnosząc się do wskazanej materii zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że wskazany wyżej przepis nie określa expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu. Zdaniem sądu, określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga dokonania wykładni systemowej z uwzględnieniem m.in. funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im na mocy tej ustawy kompetencji (art. 84, art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że skoro podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć szereg dokumentów dotyczących tego procesu (art. 57 ust. 1), to zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia z art. 54 omawianej ustawy, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Skład orzekający w pełni podziela przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zważywszy na kompetencje organów nadzoru budowlanego należy przyjąć, iż organy te uprawnione są do weryfikacji ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących kategorii obiektu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 998/15, Lex nr 2227038).

Podzielić należy również stanowisko organu, iż roboty budowlane w wyniku których doszło do zabudowy istniejących podcieni fasadą szklaną na konstrukcji stalowej, co z kolei spowodowało powstanie nowych i zamkniętych powierzchni użytkowych budynku, stanowiły jego rozbudowę. W projekcie zagospodarowania terenu jest wprost napisane nadto, że zabudowa podcieni ma na celu powiększenie wielkości placówki bankowej, holu wejściowego oraz dobudowania dodatkowego lokalu usługowego na wynajem.

Wobec braku definicji pojęcia "rozbudowa" w języku prawnym oraz niewypracowania jak dotychczas w pełni jednolitego rozumienia tego pojęcia w języku judykatury i doktryny zasadnym jest uwzględnienie znaczenia tego pojęcia w języku polskim. Przez "rozbudowę" rozumie się powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów". Wobec tego skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 521/10). Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, których to zmiana oznacza "rozbudowę" jest wymieniona w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego "kubatura obiektu". Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia. Wprawdzie w § 3 pkt 24 rozporządzenia o warunkach technicznych zdefiniowano pojęcie "kubatura brutto budynku" lecz nie ma podstaw prawnych, aby utożsamiać je z ustawowym pojęciem "kubatura". Jedną z fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji jest bowiem to, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie pojęć z ustawy upoważniającej (zob. M. Zieliński, S. Wronkowski, Komentarz do ustawy - Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r.).

Tym samym, w przedmiotowej sprawie zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane przez inwestora prace stanowią rozbudowę w rozumieniu Prawa budowlanego, bowiem o ile przebudowę obiektu stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową.

Sąd w składzie orzekającym podziela przywołany przez organ pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w przypadku rozbudowy budynku zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości, lecz przykrytych, czyli na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej (poprzez zabudowę), co niewątpliwie prowadzi do zmiany bryły budynku i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych dotychczasową powierzchnią ścian zewnętrznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/ 626/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1046/17 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem :www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie taka też, co dokumentują akta sprawy zmiana bryły budynku i jego granic przestrzennych nastąpiła, również poprzez jego powiększenie o nowe pomieszczenia, w tym lokale użytkowe, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Tym samym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zmianę powierzchni zabudowy, czy też kubatury budynku należy odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego.

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Badając przedmiotową sprawę, sąd nie stwierdził uchybień stanowiących naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

A. P.