Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1229/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu P. B. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J.K. na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku P. i J. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego dla potrzeb istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. D. w Ł. (działka geodezyjna 139/13 obrębu [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 19 listopada 2010r. J. i P. K. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę garażu z pomieszczeniem gospodarczym dla potrzeb istniejącego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. D. (działka nr ewid. 139/13, obręb [...]), modyfikując następnie w dniu 22 listopada 2010r. wniosek w zakresie formy budynku.

Pismem z dnia 1 grudnia 2011r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. D. w Ł..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. postanowił sprostować z urzędu oczywista omyłkę zawartą w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 1 grudnia 2010r. dotyczącą danych wnioskodawców i terminu złożenia wniosku.

J.K., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, wniósł w dniu 13 stycznia 2011 r. zażalenie na powyższe postanowienie. W złożonym zażaleniu J.K. wniósł także zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania (z ostrożności wniósł też o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia odnośnie tegoż postanowienia) oraz wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu podnosi on, iż dla nieruchomości przy ul. D. (działka nr 139/13, obręb [...]) wydane są warunki zabudowy, które są obecnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (sprawa [...]) i są nieprawomocne. Na podstawie tych nieprawomocnych warunków zabudowy poprzednia właścicielka I. S. rozpoczęła prace budowlane i na w/w nieruchomości wybudowany został dom bez pozwolenia na budowę (co potwierdza pismo nr [...]). Powyższe zdaniem odwołującego się uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie wydania nowych warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniami z dnia [...] r. :

- stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo – zawiadomienie z dnia 1 grudnia 2010r. o wszczęciu postępowania ([...]),

zawiadomiło wnioskodawcę o możliwości wniesienia odrębnego podania o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie nieruchomości przy ul. D. w Ł. ([...]),

uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. nr [....] w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie sprostowania ([...]).

Pismem z dnia [....] r. J.K. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosek J. i P. K. do czasu zakończenia postępowań, na które powołał się w uzasadnieniu pisma złożonego w dniu 13 stycznia 2011 r.

Postanowieniem z dnia [....] r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku J.K., działając na podstawie art. 98 § 1 kpa - odmówił zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku P. i J. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości przy ul. D. w Ł. (działka nr 139/13 obrębu [...]).

Na powyższe postanowienie J.K. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (pismo z dnia 15 kwietnia 2011 r.), wnosząc o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1pkt 4 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [....] r. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wskazując jednak, iż organ I instancji winien odrębnie rozpatrzeć wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1pkt 4 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, nie znajdując podstaw dla zastosowania przepisu art. 97 § 1pkt 4 kpa i wywodząc, że podnoszone okoliczności dotyczące budynku mieszkalnego położonego przy ul. D. w Ł., nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu wymienionego przepisu, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego lokalizowanego na tejże nieruchomości.

Na powyższe postanowienie J.K. złożył zażalenie.

Wymienionym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 97 § 1pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei pojęcie zagadnienia wstępnego obejmuje trzy jego elementy: 1) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 3) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądowo administracyjnego organ wskazał, że istotą powołanego przepisu jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, przy czym chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zatem "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Oceniając zasadność rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego Kolegium rozważyło okoliczności przywołane przez J.K. przy piśmie domagającym się zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1pkt 4 kpa, jako że w zażaleniu nie wskazano żadnych innych zarzutów.

Odnosząc się do okoliczności związanej z nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [..] r. w sprawie sygn. akt [...] stwierdzającym nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydanych w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. przenoszącej warunki zabudowy na rzecz drugiej osoby, Kolegium uznało, że nie może być na uznana jako zagadnienie wstępne do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z pomieszczeniem gospodarczym na nieruchomości przy ul. D. w Ł.. Zgodnie bowiem z normą art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przywołana regulacja stanowi o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. W niniejszej sprawie brak jest wiec związku między rozstrzygnięciem sprawy przez WSA w Ł. o wskazanej sygnaturze, a rozpatrzeniem sprawy z wniosku P. i J. K. o ustalenie warunków zabudowy.

Organ nie podzielił również stanowiska J.K. odniesieniu do drugiej przywołanej przez niego okoliczności a dotyczącej wszczęcia postępowania przez nadzór budowlany w związku z wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. D. bez pozwolenia na budowę. Organ ustalił bowiem, że przed nadzorem budowlanym obecnie nie toczy się sprawa o samowolę budowlaną. W aktach sprawy znajdują się decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.: z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzająca I.S. projekt budowlany budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. D. oraz nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz z dnia [...]r. nr [...] udzielająca I. S. pozwolenia na użytkowanie w/w budynku mieszkalnego. Tym samym wniosek J. i P. K. dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo- garażowego, którego budowa nie została jeszcze rozpoczęta a zatem obiektu niezwiązanego z przeprowadzonym procesem legalizacyjnym, nie ma bezpośredniego z nim związku.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem nie istnieje zagadnienie wstępne, od którego zależałoby rozstrzygniecie sprawy z wniosku J. i P. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego przy ul. D. w Ł..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. J.K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku P. i J. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego dla potrzeb istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. D. w Ł..

Jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze, podstawowym zarzutem w niej sformułowanym jest naruszenie przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w nim określonej. Zdaniem skarżącego, określoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłankę zawieszenia postępowania miałby stanowić nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [..]r. w sprawie sygn. akt [...] stwierdzającym nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydanych w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. przenoszącej warunki zabudowy na rzecz drugiej osoby, a w istocie niezakończone prawomocnie postępowanie dotyczące wskazanej kwestii jak również prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku mieszkalnego posadowionego na tejże samej nieruchomości.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nie budzi wątpliwości, że przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia przesłanek w nim określonych na organie administracji ciąży obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Zwieszenie postępowania na tej podstawie, tak jak podnosiło to Kolegium w swym uzasadnieniu, uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443 – 444).

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, gdyż właściwy jest inny organ lub sąd.

Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym.

Instytucja procesowa zawieszenia postępowania nie oznacza jednak, że organ administracji właściwy do rozstrzygania sprawy może uchylić się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r., sygn. akt SA/Sz 990/00 nie publ.). Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być jednak taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1690/0, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex – Lex nr 340487).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, ze organy prawidłowo oceniły wskazywane przez skarżącego okoliczności, jako nie uzasadniające zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie może być bowiem uznana jako zagadnienie wstępne, w przywołanym wyżej rozumieniu, okoliczność niezakończonego prawomocnie postępowania dotyczącego stwierdzenia przez tutejszy sąd, wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydanych w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. przenoszącej warunki zabudowy na rzecz innej osoby w przedmiotowej sprawie a dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (z wniosku innych niż w postępowaniu nadzwyczajnym osób) dla inwestycji polegającej na budowie garażu z pomieszczeniem gospodarczym na nieruchomości przy ul. D. w Ł.. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż stosownie do 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Oznacza to, że o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie tego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek dotyczący tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex – Lex nr 198827).

Słusznie również organ przyjął, iż nie ma znaczenia prawnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy, z punkt widzenia przesłanki przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa., prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego, szczególnie w kontekście wydanych już w tym przedmiocie rozstrzygnięć.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

m.ch.