Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 168/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 146 par. 1, art. 148 par. 2, art. 151, art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2808/16 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] października 2015 r. R. K. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wnosząc o powyższe R. K., powołała się na przesłanki uregulowane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.).

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 150 § 1 tej ustawy, wznowił na żądanie strony postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi i garażami podziemnymi, na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] oraz budowę zjazdu z drogi publicznej w ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] do nieruchomości położonej przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] w W. (następie przeniesioną na [...] Spółkę z o.o. w W.). Dalej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ ten, na podstawie art. 151 i art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, i art. 146 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji oraz odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] lutego 2015 r. nr [...] (wydanej w przedmiocie jw.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na to, że R. K. nie zachowała terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, uregulowanego w art. 148 § 2 K.p.a., nadto – osoba ta nie posiada statusu strony, co oznacza, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie nie wystąpiła także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ wskazał również, że okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, dlatego uznał, że nie zaistniała określona w art. 152 § 1 K.p.a. przesłanka do wstrzymania wykonania decyzji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się R. K., wnosząc odwołanie. Na skutek jego rozpatrzenia zapadła wskazana na wstępie decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2016 r. nr [...].

Orzeczeniem tym, Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a to stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Podał w tym kontekście, że zgodnie z aktami sprawy, w wydaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...], brał udział Naczelnik Wydziału [...] A. M., o czym świadczy znajdująca się na stronie 4 ww. decyzji pieczątka i podpis. W tej sytuacji, Naczelnik Wydziału [...] A. M., stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w sprawie zakończonej ww. rozstrzygnięciem. Pomimo tego, ww. pracownik organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiającej wstrzymania wykonania decyzji oraz odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Powyższe potwierdza zamieszczona na stronie 5 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] pieczątka i podpis. To też skutkować musiało uchyleniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jednocześnie, organ II instancji wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji powinien zwrócić uwagę na kilka kwestii, ważnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

I tak, Wojewoda Mazowiecki podał, że w sprawie należy dokonać ponownie ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wojewoda wskazał, że ustalenia te winny dotyczyć terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., ale też art. 148 § 1 tej ustawy, skoro podanie o wznowienie opiera się na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Wojewoda zauważył przy tym, w kontekście oceny organu I instancji dotyczącej zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a., że dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 957/97) oraz, że z art. 149 § 3 K.p.a. wynika, iż istotne jest ustalenie, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, natomiast roboty budowlane mogą być prowadzone w ramach samowoli lub ewentualnie na podstawie zgłoszenia. Również wywieszenie na terenie budowy tablicy informacyjnej nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez skarżącą o decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej inwestorowi (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2071/10). Wojewoda Mazowiecki stwierdził przy tym, że ze wskazanych przez organ I instancji okoliczności nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku, iż R. K. posiadała wiedzę o przedmiotowej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy przed dniem wskazanym przez nią we wniosku, uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2016 r. (choć mogła wiedzieć o rozpoczęciu prac na nieruchomości). Organ II instancji dodał przy tym, że niezachowanie terminu uregulowanego w art. 148 K.p.a. winno skutkować (po wznowieniu postępowania), wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a nie decyzją odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej.

Następnie, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń co do interesu prawnego wnioskodawczyni. Wskazał z tego powodu, że kontrolowana decyzja jest wadliwa jako wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Stwierdził jednocześnie, że aby właściwie ocenić, czy R. K. przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, organ administracji powinien przeanalizować wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość R. K. i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Co więcej, winien dokonać szczegółowej analizy projektowanej inwestycji w oparciu o przepisy prawa, w tym Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, w celu weryfikacji, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wojewoda uznał, że analiza akt sprawy i treść uzasadnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] prowadzi do wniosku, iż organ powiatowy powyższego nie uczynił.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wznowił, na wniosek R. K. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...], o czym powiadomił wnioskodawców - R. K. oraz inwestora - spółkę [...] Sp. z o.o. z pominięciem jednak pozostałych stron postępowania (B. R., T. T., E. T., C. R., A. K., M. K., L. K., Z. K., G. M., M. S., M. S.). Analiza akt sprawy wykazała, iż osoby te były stronami postępowania w sprawie z wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Oznacza to, zdaniem zaskarżonego organu, że również w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ww. decyzji powyższym osobom przysługuje przymiot stron postępowania, a ich pominięcie stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. i wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy.

Ponadto Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że błędem Prezydenta m. st. Warszawy było rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz wniosku o wznowienie postępowania jednym rozstrzygnięciem. Wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należy rozpatrzyć w formie odrębnego postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2016 r. nr [...], skarżąca - [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego lub w przypadku uznania przez Sąd, że zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – uchylenie fragmentów uzasadnienia decyzji, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy te wadliwe fragmenty nie były wiążące dla organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, tj.:

1. art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji podczas, gdy z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawczynię ustawowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, postępowanie powinno ulec umorzeniu, a zatem, Wojewoda Mazowiecki powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić decyzję organu I Instancji i umorzyć postępowanie w sprawie wobec niedopuszczalności jego prowadzenia;

2. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że:

a. Wojewoda Mazowiecki uznał, że stronami postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę powinni być byli współwłaściciele nieruchomości, dlatego tylko, że byli stroną postępowania głównego;

a. nieruchomość R. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę przez spółkę, bowiem nie istnieją żadne przepisy prawa materialnego, w tym zwłaszcza przepisy techniczno-budowlane wprowadzające ograniczenia w zabudowie nieruchomości wnioskodawczyni, co organ I instancji prawidłowo zbadał i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, a Wojewoda zupełnie pominął; przy czym Wojewoda w przypadku uznania, że wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie powinien szczegółowo odnieść się do decyzji organu I instancji w tym zakresie, ewentualnie przeprowadzić własne uzupełniające postępowanie dowodowe;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji podczas, gdy ewentualne uchybienia organu I instancji, czy potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, o ile istniały, nie uzasadniają przekazania sprawy organowi do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a organ odwoławczy władny był uzupełnić postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie i wydać decyzję co do istoty sprawy, przy czym w ocenie Spółki powinna to być decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego, względnie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;

4. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie (str. 5 decyzji), że organ I instancji nie wypowiedział się co do przesłanki wznowienia podnoszonej przez wnioskodawczynię podczas, gdy Wojewoda Mazowiecki w ogóle nie zauważył fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której organ ten odniósł się do ww. przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2808/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym w sprawie kontroli podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu, i tego też w istocie dotyczą zasadnicze zarzuty rozpoznawanej skargi.

Zgodnie z ww. unormowaniem (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 K.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, art. 138 § 2 K.p.a. upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wyjątkowo, tj. tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z ww. unormowania wynikało więc, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch ww. przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej jednak organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 K.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu, wystąpiła rozpoznawanej sprawie.

Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki wskazał, że organ I instancji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a to wypełnia przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Ta też wada, zdaniem Wojewody, nie mogła być w żaden sposób naprawiona w postępowaniu odwoławczym, w efekcie: stwierdzenie jej wystąpienia skutkować musiało zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Ocenę tę, zdaniem Sądu należało w pełni podzielić.

Zdaniem Sądu, prawidłowo Wojewoda Mazowiecki zauważył, iż decyzja ostateczna Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...] została podpisana przez A. M., Naczelnika Wydziału [...], działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy. Ta też osoba podpisała się pod decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. Wskazana osoba, działając z upoważnienia, brała więc udział w wydaniu obu ww. decyzji. To zaś stanowi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naruszenie to ma charakter kwalifikowany, albowiem stanowi o wystąpieniu przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Sąd stwierdził przy tym, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udziału w wydaniu decyzji ostatecznej, nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Takie też stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1286/14 oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1523/16. Sąd w całości podzielił argumentację zawartą w tych orzeczeniach, a uzasadniającą stosowanie ww. wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd zauważył także, że stwierdzenie ww. wady (stanowiącej o wystąpieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), na etapie postępowania odwoławczego, prowadzić musi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. eliminacji wadliwej decyzji organu I instancji (jako wydanej przez pracownika działającego z upoważnienia organu, podlegającego wyłączeniu), i powrotu sprawy do etapu I instancji. W inny sposób, usunięcie tego naruszenia, nie jest bowiem możliwe i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa; godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a jako takie: musi być oceniane jako kwalifikowane. Sąd podkreślił jednocześnie, że tylko ten zarzut, a więc: wskazanie na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., został wyeksponowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako decydujący o wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, a stanowisko to Sąd także uznaje za prawidłowe.

Sąd zauważył, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał również na inne naruszenia, które przed organem I instancji miały miejsce, a które w toku ponownie prowadzonego postępowania przed tym organem winny być usunięte.

Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność uporządkowania postępowania, słusznie wskazując, że w sprawie niniejszej, prowadzonej w trybie wznowienia przede wszystkim należy ustalić, czy wnioskodawczyni zachowała termin z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. do wystąpienia z podaniem o wznowienie. Skoro bowiem powołała się na dwie przesłanki wznowienia, to w kontekście każdej z nich, należało zbadać zachowanie terminu 30 dni, uregulowanego w ww. art. 148. Prawidłowo przy tym zauważył, że organ I instancji zupełnie nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie w związku z okolicznościami, które zdaniem wnioskodawczyni mają stanowić o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Prawidłowo także wskazał, że ustalenie po wznowieniu postępowania, iż termin z art. 148 Kodeksu nie został zachowany, winno skutkować umorzeniem postępowania, a nie wydaniem decyzji na podstawie art. 151 K.p.a.

Zdaniem Sądu, prawidłowo również Wojewoda podniósł, że nie można utożsamiać wiedzy o wydaniu decyzji ostatecznej z wiedzą o prowadzeniu robót budowlanych. W świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. Dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest zaś równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że wywieszenie na terenie budowy tablicy informacyjnej, nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez skarżącą o decyzji o pozwoleniu na budowę (wskazanej następnie we wniosku o wznowienie opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zdaniem Sądu, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. powinien być bowiem liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość. Sąd zauważył przy tym, wobec argumentacji skargi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przesądził w sprawie zachowanie terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Organ wskazał jedynie na konieczność ponownej oceny tej kwestii, wskazując na wady popełnione przy tej ocenie przez organ I instancji. Sąd stanowisko to w całości podzielił zauważając nadto, że zawarty w art. 148 § 2 K.p.a. zwrot: strona dowiedziała się o decyzji, należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Co istotne, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ natomiast ma obowiązek weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tej okoliczności, i dokonania jej oceny z uwzględnieniem wszystkich dowodów i zgodnie z zasadą uregulowaną w art. 80 K.p.a.

Sąd zgodził się również z Wojewodą Mazowieckim, że ocena interesu prawnego wnioskodawczyni, a tym samym – wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wymagała dokonania szerszej analizy, niż ta, która została przeprowadzona przez organ I instancji. Winna ona uwzględniać art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a nadto: usytuowanie projektowanej inwestycji (a przy tym: jej parametry i przeznaczenie), względem nieruchomości wnioskodawczyni. Ocena ta nie może jednocześnie sprowadzać się do stwierdzenia, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Ustalenie, czy wnioskodawca ma przymiot strony w sprawie nie jest bowiem tożsame ze stwierdzeniem, że doszło do naruszenia konkretnej normy prawnej.

W końcu, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, wskazujące na wadliwe zawarcie w decyzji wydanej na podstawie art. 151 K.p.a., również rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji, na podstawie art. 152 K.p.a. Ten ostatni wyraźnie stanowi w jakiej formie organ rozstrzyga z urzędu lub na wniosek o wstrzymaniu wykonania oraz, o przysługującym od tego orzeczenia środku zaskarżenia.

Sąd dostrzegł przy tym raz jeszcze, że te wszystkie wady popełnione na etapie I instancji, słusznie zostały przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Choć wskazują one na naruszenie w sprawie przepisów procesowych i wadliwe przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji, to jednak nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jednakże decyzja organu I instancji zapadła z kwalifikowanym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. to zaś musiało skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego. Pozostałe natomiast wady – choć słusznie podniesione przez organ odwoławczy – mogły być naprawione w postępowaniu przed tym organem. Sąd zauważył przy tym, że skarżąca Spółka formułując zarzuty, zupełnie pominęła kwestię związaną z naruszeniem w sprawie ww. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z tych też powodów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec charakteru wady, popełnionej przez organ I instancji (a związanej z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.), Wojewoda Mazowiecki nie mógł bowiem po uzupełnieniu postępowania, wydać czy to decyzji merytorycznej (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej), czy formalnej (o umorzeniu postępowania z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 K.p.a.). Wojewoda obowiązany był orzec kasacyjnie, w celu zapewnienia stronom rozstrzygnięcia sprawy przez dwa bezstronne w sprawie organy.

Sąd stwierdził, że zgadza się ze skarżącą Spółką, że Wojewoda wadliwie powołał na naruszenie w sprawie art. 10 § 1 K.p.a. Organ zbyt pochopnie (bo bez dokładniejszej analizy i bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego) przyjął, że na etapie postępowania przed organem I instancji, nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania, albowiem pominięto część osób biorących udział w postępowaniu zwykłym. Wojewoda nie zweryfikował jednak, czy te osoby nadal (tj. po wszczęciu postępowania w trybie wznowienia) posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy może, na skutek późniejszych zdarzeń, interes ten utraciły. Skarżąca Spółka wskazała, że osoby pominięte na etapie I instancji, to byli właściciele nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję. Tym samym, wskazanie na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. z ww. przyczyn, bez dokładnej analizy, należy uznać za chybione. Sąd stwierdził jednak, że ta wadliwość zaskarżonej decyzji, nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi. To nie kwestia naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., była bowiem decydująca o zastosowaniu w sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie o oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję podczas gdy z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawczynię ustawowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania postępowanie o wznowienie powinno podlegać umorzeniu, a zatem Wojewoda powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie wobec niedopuszczalności jego prowadzenia;

2) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku za organem II instancji, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie, czy wnioskodawczyni posiada status strony podczas gdy nieruchomość skarżącej, co wynika ze szczegółowych czynności dowodowych organu I instancji nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę przez Spółkę albowiem nie istnieją żadne przepisy prawa materialnego, w tym zwłaszcza przepisy techniczno-budowlane wprowadzające ograniczenia w zabudowie nieruchomości wnioskodawczyni, co organ I instancji prawidłowo zbadał i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, a co Wojewoda zupełnie pominął w swojej decyzji gdyż nie odniósł się do tych wskazań ani nie przeprowadził własnego postępowania;

3) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję podczas gdy ewentualne uchybienia organu I instancji, czy potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego o ile istniały nie uzasadniają przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w całości a organ odwoławczy władny był uzupełnić postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie i wydać decyzję co do istoty sprawy, przy czym w ocenie Spółki powinna to być decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego względnie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;

4) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ II instancji (str. 5 decyzji), że organ I instancji rzekomo nie wypowiedział się co do przesłanki wznowienia postępowania podnoszonej przez skarżącą, to jest czy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowodowy istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję podczas gdy Sąd nie odniósł się do faktu, że Wojewoda w ogóle nie zauważył fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której organ ten wyraźnie odniósł się do tej przesłanki wznowienia i wyjaśnił przekonująco dlaczego nie ma w sprawie zastosowania, co więcej jest oczywiste, że podnoszona przez skarżącą kwestia faktycznego przebiegu prac, już po wydaniu decyzji nie może stanowić "nowej" okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji co oznacza, że wniosek o wznowienie należy ocenić jako oczywiście bezzasadny;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że:

a. Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania organów administracji w zakresie omówionym w pkt 2 skargi kasacyjnej,

b. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi w zakresie omówionym w pkt 2 skargi kasacyjnej,

c. Sąd I instancji nie wydał decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego powołanymi w skardze pkt 2 chociaż istniały ku temu podstawy.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w złej wierze. Wnioskodawczyni, gdy dowiedziała się o pozwoleniu na budowę i prowadzonych pracach usiłowała bezskutecznie zaoferować swoją nieruchomość Spółce za cenę rażąco przewyższającą jej wartość i użyteczność. Po bezskutecznych próbach wnioskodawczyni usiłuje zaś zaszkodzić inwestycji wnosząc oczywiście bezzasadny wniosek o wznowienie postępowania. Twierdzenie skarżącej zawarte we wniosku o wznowienie postępowania, że o decyzji dowiedziała się dnia [...] września 2015 r. jest zupełnie niewiarygodne i nieprawdziwe co wynika z materiału dowodowego czemu dał wyraz organ I instancji w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Spółki nie sposób w sposób absolutnie pewny wykazać kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji, jednakże okoliczności zachowania się wnioskodawczyni świadczą o fakcie jej wiedzy o wydaniu pozwolenia na budowę co najmniej od czerwca/lipca/sierpnia 2015 r. zaś wniosek o wznowienie postepowania złożony został dopiero w październiku 2015 r. jako reakcja na odmowę nabycia działki przez inwestora.

Sama skarżąca wielokrotnie podkreślała, że wiadomość o wydaniu decyzji powzięła w związku z rozpoczęciem prac na nieruchomości inwestora. W okresie tym kontaktowała się też inwestorem chcąc sprzedać swoją działkę.

Spółka podniosła, że pozwolenie na budowę wydane zostało w dniu [...] czerwca 2015 r. zaś tablica informacyjna została umieszczona na nieruchomości w dniu [...] czerwca 2015 r. w związku z rozpoczęciem robót.

W ocenie Spółki wnioskodawczyni nie posiada statusu strony postępowania, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez organ I instancji. Działka wnioskodawczyni nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu. Ma ona wyłącznie interes faktyczny we wznowieniu postępowania. Oddziaływanie nie musi oczywiście wynikać wyłącznie z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie jednak musi istnieć norma prawa materialnego, z której można wywodzić znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Nie wystarczy powołanie się na art. 140 K.c. i przysługujące wnioskodawczyni prawo własności sąsiedniej działki. Skoro nie została spełniona podstawowa przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to właściwą decyzją procesową powinna być decyzja o odmowie wznowienia postępowania jak prawidłowo orzekł organ I instancji. Bez znaczenia są twierdzenia wnioskodawczyni o tym co mogłaby wybudować na swojej działce w sytuacji, gdy na działce tej stoi dom mieszkalny, a sama działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani decyzją o warunkach zabudowy. Obszaru oddziaływania nie można odnosić do czysto hipotetycznej zabudowy, która mogłaby powstać w przyszłości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, Wojewoda Mazowiecki dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do wydania decyzji co do istoty sprawy. Dysponował bowiem dowodami dotyczącymi okoliczności niezachowania przez wnioskodawczynię terminu do wznowienia postępowania w tym licznymi dokumentami złożonymi przez Spółkę. Dysponował też wynikami i obliczeniami organu I instancji dotyczącymi braku oddziaływania inwestycji na działkę wnioskodawczyni. Szczegółowa analiza w tym zakresie została dokonana także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie wiadomo jakich dowodów potrzebował jeszcze Wojewoda by wydać decyzje co do istoty sprawy. Jeśli nawet postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione, to można było tego dokonać w trybie art. 136 K.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji nie odniósł się do stwierdzenia, że Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że rzekomo organ I instancji nie wypowiedział się co do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podnoszonej przez wnioskodawczynię. Tymczasem Wojewoda w ogóle nie zauważył fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której organ I instancji wyraźnie odniósł się do tej przesłanki wznowienia i wyjaśnił przekonująco dlaczego nie ma zastosowania w sprawie. Wnioskodawczyni powołuje się na przyczynę wznowienia, że inwestor miał rzekomo świadomie zamierzać wykorzystać działkę wnioskodawczyni do budowy obiektu podczas gdy jest to oczywista nieprawda oparta na subiektywnych domniemaniach wnioskodawczyni. Domniemane przekroczenie granic podczas budowy już po wydaniu pozwolenia może być kwestionowane przez wnioskodawczynię jedynie w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane. Zagadnienie to nie ma żądnego związku z podstawą wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że skarga kasacyjna kwestionuje w istocie jedynie część wskazań organu odwoławczego zawartych w kontrolowanej przez Sąd I instancji. Nie jest natomiast kwestionowana zasadnicza przyczyna uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 kwietnia 2016 r. to jest fakt, że w jej wydaniu brał udział pracownik, który podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy ustawy. Sam ten fakt co do zasady przesądza o tym, że decyzja organu I instancji zasadnie została przez organ odwoławczy uchylona.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie przesądził tego, że wnioskująca o wznowienie postępowania R. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że kwestia zachowania terminu do złożenia tego wniosku powinna być należycie zbadana.

Zgodnie z treścią art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że początkiem biegu terminu jest dowiedzenie się przez stronę o decyzji. W wyroku z dnia 28 listopada 2018 r. sygn.. akt II OSK 2952/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zgodnie art. 148 § 2 K.p.a. termin jednego miesiąca przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Omawiany termin biegnie od dnia, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, a więc chodzi o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Organ administracji ma obowiązek ustalić kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, iż na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postepowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz, że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zwierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała.

Z przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wydruków z korespondencji z pełnomocniczką właścicielki działki wynika jedynie, że trwały rozmowy w sprawie sprzedaży działki należącej do wnioskodawczyni oraz, że wydana została "decyzja o pozwoleniu na budowę". Nie sprecyzowano jednak, kto wydał tę decyzję oraz jak brzmiało pozwolenie na budowę. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że wnioskodawczyni wiedziała o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę już w czasie trwania tej korespondencji a nie w późniejszym terminie, który wskazała we wniosku o wznowienie postępowania.

Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie.

Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. ,poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien dokładnie przeanalizować kwestię posiadania przez wnioskodawczynię statusu strony postępowania.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 ww. ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Nadto stwierdzić należy, że wystąpienia ograniczeń nie należy utożsamiać z naruszeniem przepisów. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, to ograniczenia wynikające z prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Okoliczność, iż inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych nie oznacza, że na skutek zastosowania tych przepisów w związku z realizacją inwestycji nie mogły wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do osoby wnioskującej o wznowienie postępowania.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. Ponownie stwierdzić należy, że zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. było to, że w jej wydaniu brał udział pracownik, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w sprawie. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy oznaczałoby, że w istocie dwuinstancyjne postępowanie przekształciłoby się w postępowanie jednoinstancyjne. Byłoby to naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a., to jest, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodzić należy się z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Analiza wniosku o wznowienie postępowania prowadzi do wniosku, że w istocie nie jest on oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. We wniosku o wznowienie postępowania jako nową wcześniej nieznaną okoliczność wskazano "świadomość inwestora o niemożliwości wykonania zaplanowanych bez wykorzystania nieruchomości wnioskodawczyni". Jeśli podjąć próbę racjonalnego rozumienia tego stwierdzenia wnioskodawczyni, to może ono odnosić się wyłącznie do etapu wykonania pozwolenia na budowę nie zaś etapu wydawania tego pozwolenia. Jeśli wykonanie inwestycji byłoby niewykonalne bez wykorzystania działki wnioskodawczyni, to byłoby to widoczne już na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Z faktu, iż inwestor, jak twierdzi wnioskodawczyni, bezprawnie zajął część należącej do niej działki w czasie realizacji budowy, nie wynika, że już na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor zamierzał wykorzystać nieruchomość wnioskodawczyni i nie poinformował o tym organu administracji wydającego pozwolenie na budowę. Wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powinien zostać załatwiony poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albowiem wnioskodawczyni nie wskazała na wystąpienie takiej przesłanki. Nie ma tym samym potrzeby badania kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o tę przesłankę.

Mimo zasadności zarzutu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. zarzut ten sam w sobie nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ww. zarzut mógł jedynie skutkować dokonaniem przez NSA korekty wskazań dla organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten jest w istocie jest powtórzeniem zarzutu podniesionego w punkcie 2 i z analogicznych powodów nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.