Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 320/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art 134, 30 par 1, art 150 par 1 pkt 2, art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. B., B. S., B. Z., J. W., J. B., K. S., K. S., L. G., L. M., L. L., M. W., M. K., M. W., P. K., S. M., Z. M. i O. w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011r nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. odrzuca skargę O. w W . 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących: A. B., B. Z., J. W., J. B., L. G., L. L., M. W., M. W., S. M. - po 200 złotych, tytułem zwrotu uiszczonych wpisów sądowych


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozstrzygnął reformatoryjnie w zakresie przejść dla zwierząt, uregulowanych w punktach I.3.8 a –I.3.8 e decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].11.2010 r. wraz z załącznikiem, a w pozostałym zakresie utrzymał te decyzję w mocy.

Wskazana decyzja lokalizacyjna sporządzona została dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła "L." w [...]j do granicy województwa [...], wyłączeniem fragmentu drogi obejmującego istniejącą obwodnicę G. wg wariantu 1b (ze zmianą lokalizacji węzła "B." na węzeł "K.").

Skargę na decyzję z dnia [...].12.2011 r. Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła grupa mieszkańców osiedla W., która zaskarżonej decyzji zarzuciła, podobnie jak w odwołaniu z dnia [...].12.2010 r.:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

* art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego K.p.a.) poprzez nierozpoznanie sprawy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sposób wszechstronny i wyczerpujący, polegające w szczególności na:

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r.,

- naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- oparciu decyzji organu na danych zawartych w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko (zwanym dalej Raportem), niezgodnych ze stanem faktycznym oraz zawierających nierzetelne, niepełne i niespójne dane o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, w szczególności w zakresie wysokości prognozowanego poziomu hałasu oraz emisji substancji szkodliwych,

- wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz

- na oczywiście błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dotyczących niewzięcia pod uwagę wyników konsultacji społecznych, nierzetelności dokonanej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w każdym z wariantów, nie ustosunkowanie się do opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.;

* art. 80 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, poprzez nieustosunkowanie się do dowodów przedstawianych przez Mieszkańców Osiedla W., przedstawionych w uwagach do Raportu i w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz poprzez pozbawione podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym dokonanie wyboru wariantu realizacji inwestycji niekorzystnego dla mieszkańców;

* art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wszystkich przepisów i okoliczności związanych z planowaną inwestycją;

* art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się w formie pism wysłanych w tej sprawie do Wojewody [...] oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przed utworzeniem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, które powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 66 ust. 1 pkt 15, art. 80 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 188, poz. 1227) poprzez nieuwzględnienie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa i możliwych konfliktów społecznych oraz poprzez błędną ocenę dowodów zawartych w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko;

- art. 85, art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeń wykonawczych: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120,poz. 826), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2008 r. nr 47, poz. 281), poprzez lokalizowanie inwestycji powodującej przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji szkodliwych w powietrzu oraz przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w wariancie najbardziej niekorzystnym dla mieszkańców w terenie o gęstej zabudowie przez środek osiedla W..

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie odniósł się do istoty zarzutów oraz pominął wiele istotnych kwestii w nich podniesionych. W szczególności nie przeprowadził własnych ustaleń, który wariant drogi ekspresowej [...] będzie korzystniejszy dla środowiska, ale oparł się w całości na Raporcie o oddziaływaniu na środowisko zawierającym nierzetelne, niepełne i niespójne dane o oddziaływaniu planowej inwestycji na środowisko.

Wybór wariantu 1b dokonany przez organ pierwszej instancji, a podtrzymany decyzją organu odwoławczego, wiąże się z uciążliwościami dla mieszkańców oraz negatywnym oddziaływaniem na zdrowie ludzi. W wariancie tym bowiem największa liczba domów przeznaczona zostanie do wyburzenia – 14 sztuk, w tym budynek O., Natomiast w wariancie alternatywnym (1c), akceptowanym przez mieszkańców, do wyburzenia przewidziany jest zaledwie 1 dom. Ponadto, w promieniu pół kilometra od planowanej drogi ekspresowej w wariancie 1b znajdują się 332 budynki, w tym szkoła podstawowa, natomiast w wariancie 1c – kilkanaście budynków.

Organ odwoławczy, w ocenie skarżących, nie ustosunkował się również do opinii sanitarnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...].02.2010 r., który w punkcie 5 negatywnie zaopiniował przebieg drogi ekspresowej przez tereny zwartej zabudowy, wskazując jedynie, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego rozstrzygnięcie w zakresie oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżących jednak, pomimo braku wiążącego charakteru takiej opinii, przyjęcie odmiennego stanowiska niż to wynika z opinii wymaga uzasadnienia, a jego brak stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a także naruszenie przepisu nakazującego organowi dokonywania ocen na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ponadto, organy I i II instancji nie odniosły się do wniosków mieszkańców osiedla W., którzy domagali się wybudowania obwodnicy poprzez realizację wariantu 1c, podając przemawiające za tym argumenty. Nie uwzględniono także wyników konsultacji społecznych, które przyniosły poparcie 75% głosujących dla wariantu 1c i 14% dla wariantu 1b. Nie uwzględniono także stanowiska Komisji Ochrony Środowiska i Urbanistyki Rady Miasta O., jak również stanowiska mieszkańców osiedla W., wyrażonego w piśmie skierowanym do Wojewody [...] i do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Uchybienia te stanowiły naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 K.p.a., naruszenie zasad zbierania i oceny dowodów wynikających z art. 77 § 1 K.p.a. oraz zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a.

Organ nie wyjaśnił także w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie i według jakich metod prognozowania przyjął, że nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń powietrza, skoro przyznał że będą występowały przekroczenia poziomu azotu w powietrzu.

W Raporcie, na którym oparły się organ I i II instancji, nie dokonano oceny ilości emisji takich związków jak kadm, arsen, które są wydzielane z okładzin ściernych, węglowodorów alifatycznych i węglowodorów aromatycznych. Nie określono również odległości ich migracji oraz jaki będzie odsetek ludzi narażonych na negatywne oddziaływanie szkodliwych substancji. W Raporcie nie określono także metodyki prognozowania emisji zanieczyszczeń w 2013 i w 2030 r. Analiza Raportu nie pozwala na jednoznaczną ocenę, iż poziom hałasu na etapie eksploatacji inwestycji, przy zastosowaniu projektowanych urządzeń służących ochronie akustycznej nie będzie przekraczał dopuszczalnych prawnie poziomów. Ponadto, Raport nie przedstawia oddziaływania trujących związków, na tak duże skupiska ludzkie, w przypadku katastrof w transporcie drogowym. Badania autorów Raportu dotyczące m.in. stanu zarybienia rzeki S. są niewiarygodne i nieaktualne, a cały raport jest niekompletny, nieobiektywny, charakteryzujący się wybiórczym podejściem do oceny poszczególnych wariantów.

W skarze zarzucono nadto, że organ odwoławczy nie uwzględnił obowiązku wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym, w zakresie całościowej analizy oceny oddziaływania planowanej trasy [...] na środowisko, a wybór wariantu, według którego ma być realizowany trasa [...] został dokonany w oparciu o materiał, w którym przyjęto prymat ochrony walorów przyrodniczych nad ochroną życia i zdrowia ludzkiego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania organy administracji publicznej weryfikowały w sposób dokładny wszelkie wątpliwości wynikające z własnej analizy materiału dowodowego, jak również uwagi kierowane przez strony postępowania. Nieuwzględnienie zaś wszystkich postulatów złożonych przez skarżących nie świadczy o uchybieniu organu wydającego decyzję w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę, oparł się w głównej mierze na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania organu pierwszej instancji. Napotkawszy zaś nieścisłości zwrócił się do inwestora o ich wyjaśnienie, co świadczy o zgromadzeniu materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do prawidłowego i pełnego rozpoznania sprawy. Organ II instancji poinformował ponadto strony o materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie oraz o możliwościach i warunkach zapoznania się z nim, a także wypowiedzenia się co do jego treści. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy skrupulatnie i wnikliwie przeanalizował podniesione przez skarżących kwestie, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 K. p. a. i wyrażonej w niej zasady swobodnej oceny dowodów organ II instancji wskazał, że rzetelnie zastosował się do reguł oceny dowodów, których zachowanie umożliwiło zgodną z wymogami prawa ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W wydanej decyzji, organ gruntownie uzasadnił zajęte przez siebie stanowisko, wskazując fakty, które uznał za udowodnione i na których oparł swoje stanowisko oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i nie uwzględnił w ramach wydanego rozstrzygnięcia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. organ wskazał, poza argumentami podniesionymi uprzednio, że bardzo dokładnie uargumentował zajęte przez siebie stanowisko w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji, w którym odniósł się do każdego z podniesionych przez strony zarzutów, podając motywy dla których odmówił zasadności wniesionym przez skarżących postulatom.

W stosunku do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów wskazanych w skardze organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w części uchylił decyzję I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W pozostałej części natomiast, po stwierdzeniu braku uchybień, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. w zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym, w trakcie postępowania informował strony o poszczególnych etapach toczącego się postępowania, a tuż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej trasy [...] zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją oraz wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów. Obowiązku wynikającego z art. 10 K.p.a. dopełnił również organ odwoławczy, poinformował bowiem strony o przysługujących im prawach. Organ wskazał także, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte już w okresie obowiązywania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 188, poz. 1227), która przekazała kompetencje do rozpatrywania określonych spraw regionalnym dyrektorom ochrony środowiska. Z uwagi na ten fakt, Wojewoda [..] nie był zobligowany do przekazywania pism, które wpłynęły do niego - Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W.. Wobec tego organ pierwszej instancji nie był w ich posiadaniu wydając swoją decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 15 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1,2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wskazał, że badając merytoryczną zawartość raportu o oddziaływaniu zamierzonej trasy [..] na środowisko, sporządzonego w lipcu 2009 r. uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów określających, co powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie możliwych konfliktów społecznych. Pokreślono, że każdy wariant przebiegu planowanej drogi ekspresowej [...] budził kontrowersje wśród lokalnej społeczności, największe zaś wybór wariantu w granicach W., co wynika ze sprzecznych interesów mieszkańców z poszczególnych rejonów tej miejscowości. Organ nie znalazł także podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w trakcie postępowania zapewnił dwukrotnie, zgodnie z wymogami ustawowymi, 21-dniowy udział społeczeństwa, o czym poinformował stosownymi obwieszczeniami. Do uwag i wniosków złożonych w trakcie wskazanych okresów organ pierwszej instancji ustosunkował się w wydanej przez siebie decyzji. Przy wydawaniu decyzji organu pierwszej instancji, wzięto pod uwagę także stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., wyrażone w stosownej opinii. Opinia ta jednakże nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego rozstrzygnięcie w zakresie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Odpowiadając na zarzut uchybienia obowiązkowi przestrzegania wykładni prawa krajowego w zgodności z prawem wspólnotowym, w zakresie całościowej analizy oceny oddziaływania planowanej trasy [...] na środowisko organ wskazał, że wydane zostały stosowne ustawy transponujące dyrektywy Unii Europejskiej, w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, udziału społeczeństwa w sprawach środowiskowych oraz ochrony przyrody. Dokumentacja sporządzona dla planowanej trasy [...] jak i poszczególne etapy procedury w ramach oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wykonane zostały zgodnie z wymogami tychże ustaw.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów, organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, ale nie będąc związany zarzutami skargi - w myśl art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) - dostrzegł z urzędu, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jako skierowana m. in. do osoby nieżyjącej.

Zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].12.2011 r. skierowana została m. in. do nieżyjącego już wówczas M. M., który jak to wynika z odpisu skróconego aktu zgonu sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego w O. nr [...] - zmarł w dniu [...].08.2011 r. Uprzednio był jedną z osób, które wniosły odwołanie z dnia [...].12.2010 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].11.2010 r. wraz z jej załącznikiem. Jednocześnie był, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, właścicielem działki o nr. ew. [...] oraz zabudowanej działki o nr. ew. [...], położonych na obszarze objętym przedmiotową decyzją środowiskową, sporządzoną dla rozbudowy drogi krajowej Nr [..] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła "L." w [...] do granicy województwa [..], wyłączeniem fragmentu drogi obejmującego istniejącą obwodnicę G. wg wariantu 1b (ze zmianą lokalizacji węzła "B." na węzeł "K.").

Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Wynika z tego, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane, wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Tymczasem powołany akt zgonu wskazuje na to, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].12.2011 r., skierowana została m. in. do osoby nieżyjącej – M. M., który zmarł przed wydaniem tej decyzji. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Okoliczność, że wskazana wada odnosi się do jednej, spośród wielu stron tego postępowania administracyjnego nie sanuje rażącego naruszenia prawa. Co najwyżej skutkuje tym, że w zaistniałej sytuacji materialnoprawnej (decyzja środowiskowa preferująca określony przebieg drogi, z punktu widzenia jej wpływu na środowisko) i procesowej (wielu adresatów jednego rozstrzygnięcia), nie można stwierdzić, iż jest to decyzja nieistniejąca w obrocie prawnym ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku SN z 11.03.1999 r., sygn. III RN 134/98, OSP 2000/7-8/107). Tego rodzaju sytuacja była już wielokrotnie przedmiotem oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83 NSA stwierdził, że "skierowanie do osoby zmarłej decyzji (...) stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". Stanowisko to znalazło następnie swoje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. I SA 2462/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podobnie orzekł NSA również m. in. w wyrokach: z dnia 20 września 2002 r., sygn. I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OSK 1959/06 (niepubl.), czy z dnia 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08 (LEX nr 595138). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania. Rozstrzygające znacznie ma fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, kto odebrał za nią zaskarżoną decyzje. Na marginesie wskazać należy, że osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. Sąd stwierdza jednocześnie, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie pozwalało odnieść się do licznych zarzutów skargi. Zaistniała, a przywołana przez Sąd, przesłanka nieważności nie pozwalała na merytoryczną ocenę zarzutów skargi, nie dotyczących nieważności postępowania. Przedwczesna w szczególności stałaby się ocena znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nowych dowodów wskazanych na rozprawie, przemawiających w ocenie Skarżących za tym, iż realizacja drogi w wariancie akceptowanym przez większość mieszkańców W. (1c) nie wpłynęłaby na stan obszarów chronionych, z uwagi na niewystępowanie już na nim gatunków podlegających ochronie, dla których stały się obszarami Natura 2000. Stanowiska w tym przedmiocie nie zajmował do tej pory organ, wobec niepodnoszenia dotąd tego zarzutu, a Sąd z racji swej roli oraz braku wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, nie jest uprawniony do zastępowania w tej powinności organu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ustalenia Sądu poczynione w niniejszej sprawie. Ponownie, prawidłowo ustali krąg stron tego postępowania w odniesieniu do osób, które złożyły odwołanie z dnia [...].12.2010 r. lub ich następców prawnych, zapewniając im udział w postępowaniu odwoławczym. Następnie skieruje do nich podjętą w sprawie decyzję. W jej uzasadnieniu ponownie odniesie się do zarzutów skargi, poszerzonych o argumentację zawartą w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 15.03.2013 r., z uwzględnieniem w szczególności znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wskazanego na rozprawie opracowania ichtiologa oraz zarzutów tyczących porównania właściwości geologicznych gleby na obszarze objętym wariantem 1b oraz 1c, z punktu widzenia wpływu drogi na istniejące zabudowania. Sąd odrzucił natomiast skargę O. w O. – W. ze względu na to, iż nie była adresatem zaskarżonej decyzji, a to z tej przyczyny, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania - postanowieniem z dnia [...].06.2011 r., pouczając o możliwości zaskarżenia go do WSA, z której O. nie skorzystała. Postanowienie to stało się ostateczne, co uniemożliwiało zaskarżenie przez ten podmiot decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].12.2011 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O skardze O. w O. – W. rozstrzygnął w pkt. 3 sentencji, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 cyt. ustawy O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 4 sentencji, na mocy art. 200 powołanej ustawy.