Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.54 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1289/15 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 lutego 2016 r., II SA/Sz 1289/15, oddalił skargę Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi przywołany w decyzji art. 54 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Przede wszystkim mieć trzeba na uwadze, że umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z systematyki chociażby art. 36 pkt 2 lit. l-o u.p.s., jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zatem, umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (vide wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 880/10).

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca i jej mąż (co do którego prowadzone było oddzielne postępowanie administracyjne) jednym pismem z 23 marca 2015 r. wnieśli po raz kolejny o skierowanie do domu pomocy społecznej, gdyż ich wniosek wcześniejszy został rozpatrzony negatywnie decyzją organu I instancji z 4 lutego 2015 r. W uzasadnieniu wniosku zawarto informację, że usługi opiekuńcze w wymiarze po jednej godzinie dwa razy w tygodniu "nie wystarczają już do zaspokojenia potrzeb pomocy w samodzielnym funkcjonowaniu w codziennym życiu". W aktach tych znajduje się również opinia pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "OPS") w M., podpisana przez skarżącą, sporządzona 30 marca 2015 r., a dotycząca sprawności psychofizycznej "Z. L.". Opinia ta sporządzona po kilku dniach od złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku wzięta została pod uwagę, przy rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji i stanowiła miedzy innymi podstawę ustalenia, że można stronie zapewnić pomoc poprzez zwiększenie wymiaru usług opiekuńczych. Twierdzenia podobne jak we wniosku, strona zamieściła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ale nie poparła ich żadnymi nowymi okolicznościami faktycznymi. W szczególności w odwołaniu strona nie wykazała, że deklarowana przez organ I instancji możliwość zwiększenia usług opiekuńczych jest bezprzedmiotowa z uwagi na jej stan zdrowia i nie zaspokoi jej potrzeb w zakresie opieki i funkcjonowania w codziennym życiu. Nie wystąpiły zatem w badanej sprawie administracyjnej okoliczności, w świetle których organ odwoławczy miałby podstawy do powzięcia wątpliwości co do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji oraz do stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że z niekwestionowanych skargą ustaleń zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca korzystała z usług opiekuńczych od 2012 r. tylko w okresie zimowym (listopad-luty), a przyznanie jej usług opiekuńczych w ograniczonym zakresie sprowadzającym się do wymiaru dwa razy w tygodniu w okresie od 2 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2015 r. nastąpiło na jej prośbę. Skarżąca ponadto wraz z mężem zrezygnowali z usług opiekuńczych w dniu 11 lutego 2015 r. motywując to swoim wyjazdem. Okoliczności te oznaczają, że OPS w M. posiada możliwości zapewnienia stronie usług opiekuńczych w większym zakresie, niż wynika to z wymiaru usług ostatnio przyznanych, a skarżąca w sposób wybiórczy traktuje możliwość korzystania z tej formy pomocy, co przemawia za zasadnością oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podniósł również, że chybiony jest zarzut błędu w ustaleniach faktycznych. Po pierwsze, wbrew wywodom skargi, zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że skarżąca "jest osobą mogąca samodzielnie funkcjonować w środowisku" nie jest gołosłowne lecz opiera się na przytoczonych przez organ okolicznościach. Po drugie, ustalenie to nie jest bezwarunkowe, skoro organ wiąże je z potrzebą korzystania przez stronę z usług opiekuńczych w odpowiednim wymiarze, które OPS w M. jest w stanie zapewnić. W niniejszej sprawy w pełni zgodzić się trzeba z oceną prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że nie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wymienione w art. 54 ust. 1 u.p.s. warunkujące przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że konieczność umieszczenia w domu pomocy społecznej wynika z obiektywnych czynników, w tym z faktycznego braku możliwości ogrzewania zajmowanych przez Z. L. pomieszczeń. Powyższe stanowi dowód, że istnieją faktycznie niezaspokojone potrzeby osoby starszej, które w okresie zimowym stanowią bardzo poważne zagrożenie dla zdrowia. Sąd I instancji potwierdził fakt zarówno posiadania przez skarżącą orzeczenia o niepełnosprawności, jak i wolę korzystania z pomocy w dotychczasowym miejscu zamieszkania (poza okresem zimowym). Wywieść z powyższego należy wniosek, że Z. L. nie zamierza nadużywać pomocy społecznej, tylko faktycznie nie daje sobie rady zimą w miejscu zamieszkania. Wskazano również, że niniejszej sprawie nie dokonano weryfikacji "deklarowanej przez organ I instancji możliwości zwiększenia usług opiekuńczych". Skoro skarżąca nie radzi sobie z ogrzewaniem lokalu, to Ośrodek miał w toku postępowania możliwość wskazani, że np. zapewni w sezonie grzewczym osoby, które zadbają o ogrzewanie pomieszczeń mieszkalnych. Podniesiono także, że w toku postępowania administracyjnego to organy I i II instancji mają obowiązek uwzględnienia tzw. słusznego interesu strony. Oczywiste jest, że organy mają potencjalną możliwość zapewnienia godnych warunków życia skarżącej. Potencjalnie każdemu potrzebującemu można przydzielić "palacza" do obsługi pieca c.o., jednak doświadczenie życiowe wskazuje na nierealność takiego postępowania. Wobec braku konkretyzacji działań naprawczych przez powołane do tego organy administracji, weryfikacja "deklarowanej przez organ I instancji możliwość zwiększenia usług opiekuńczych" jest niemożliwa, a tym samym fikcyjna dla ochrony interesów Z. L.

Sąd I instancji błędnie stosując art. 54 ust. 1 u.p.s. w uzasadnieniu wyroku podkreślił fakt, że skarżąca zamierza korzystać z domu pomocy społecznej tylko w okresie zimowym. Wskazano, że nie chodzi o okres zimowy, lecz o okres ogrzewczy, który ze względu na ostatnio panujące warunki atmosferyczne jesienią, zimą i wiosną mógł dla rozpatrywania niniejszej sprawy ograniczyć się do jednego miesiąca. Ponadto, powołany przepis nie zabrania przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej na wspomniany okres grzewczy. WSA w Szczecinie błędnie odmówił zastosowania wobec skarżącej hipotezy ww. artykułu, sugerując się błędnym ustaleniem ciężaru dowodu. Subsumcja stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej przebiegła nieprawidłowo, m. in. Poprzez przyjęcie "warunków wstępnych" niewystępujących w art. 54 ust. 1 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, tj. naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej". Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 54 ust. 1, wskazując, że prawo pomocy społecznej przysługuje, jeżeli są spełnione przesłanki: konieczność całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemożliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. WSA w Szczecinie nie kwestionował stanu zdrowia Z. L., ale ocenił sytuację skarżącej z punktu spełnienia przesłanek ustawowych. Stan faktyczny sprawy z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na naruszenie przez organy administracji jak i Sąd I instancji art. 54 ust. 1 u.p.s., albowiem z akt sprawy wynika, że skarżącej może zostać zapewniona pomoc w postaci zwiększenia usług opiekuńczych w miejscu jej zamieszkania i tym samym nie są spełnione wszystkie przesłanki wskazujące na konieczność umieszczenia w domu opieki społecznej, a okoliczność rezygnacji przez skarżącą z dodatkowych godzin usług opiekuńczych nie przesądza w żaden sposób o konieczności skierowania jej do domu opieki społecznej. Podkreślić w tym miejscu należy, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej w art. 54 ust. 1 u.p.s.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.