Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 294/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, 2,  art. 3,  art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 345 poz 90  art. 1 ust. 3
law: Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora  publicznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...], 2) zasądza od Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2016 r. Fundacja [...] z siedzibą w M. (dalej również jako: "Wnioskodawca", "Fundacja"), wystąpiła do Polskiego Komitetu Normalizacyjnego (dalej również jako: "PKN") z wnioskiem o udostępnienie w celu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego poprzez udostępnienie w celach niekomercyjnych wszystkich Polskich Norm znajdujących się w posiadaniu PKN. Fundacja wystąpiła o udostępnienie ww. informacji w formie edytowalnych plików na wskazany adres poczty elektronicznej.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezes PKN, powołując w podstawie prawnej art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352 ze zm.), odmówił udostępnienia treści wszystkich Polskich Norm w sposób wskazany we wniosku.

W dniu [...] września 2016 r. do Prezesa PKN wpłynął wniosek Fundacji z dnia [...] września 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie:

1) art. 23 ust 1 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, poprzez odmowę udostępnienia informacji do ponownego wykorzystania mimo braku ku temu przesłanek, szczególnie poprzez uznanie, że ustawa szczególna odmiennie reguluje dostęp do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania oraz że ocena celu, dla którego informacja ma być wykorzystana przez podmiot zobowiązany może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania,

2) art. 6 ww. ustawy poprzez uznanie, że wbrew temu przepisowi podmiot zobowiązany może odmówić udostępnienia informacji, co do których przysługują mu prawa autorskie.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o udostępnienie informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezes PKN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego zawiera szeroką definicję informacji sektora publicznego - wskazując, że jest to każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będąca w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 ustawy. Jednakże, w art. 6 ustawy wprowadzono ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji. Mianowicie, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw (art. 6 ust. 3 ustawy). W ust. 4 wymieniono kolejne przesłanki ograniczające ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego.

Organ zaznaczył, że ww. ustawa stanowi implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175/1) oraz zmieniającej ją dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. Z art. 8 ust. 1 ww. dyrektywy w brzmieniu nadanym dyrektywą 2013/37/UE, organ sektora publicznego może zezwolić na ponowne wykorzystywanie informacji bez żadnych warunków lub może określić warunki ponownego wykorzystywania, w uzasadnionych przypadkach w ramach licencji. Przy czym warunki te nie mogą ograniczać niepotrzebnie możliwości ponownego wykorzystywania i nie mogą być stosowane do ograniczania konkurencji. Zatem ustawodawca europejski, w ramach zobowiązania do zapewnienia możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich dokumentów sporządzonych przez organy sektora publicznego państw członkowskich, zezwolił na uzasadnione ograniczenia tego uprawnienia.

Powyższe w zakresie norm europejskich potwierdza stanowisko Komisji Europejskiej prezentowane w postanowieniach dyrektywy 2003/98/WE, w której art. 1 stwierdza, że nie ma ona zastosowania do dokumentów, dla których trzecia strona posiada prawa własności intelektualnej. Zgodnie z tym postanowieniem taki właśnie charakter mają normy europejskie, a więc nie podlegają one przepisom dyrektywy.

Organ zaznaczył, że w polskim porządku prawnym status Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych reguluje ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483 ze zm.). W myśl jej art. 2 pkt 4, normą jest dokument przyjęty na zasadzie konsensu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę organizacyjną (Prezesa PKN), ustalający zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników, zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w danym zakresie. Polska Norma natomiast jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji).

Polska Norma, jako powszechnie dostępny dokument techniczny do dobrowolnego stosowania, opisujący aktualny poziom wiedzy w danej dziedzinie, nie jest tworzony przez Polski Komitet Normalizacyjny. Zajmują się tym Komitety Techniczne - ciała złożone przez ekspertów delegowanych przez instytucje zainteresowane normalizacją na własny koszt, zgodnie z art. 23 ustawy o normalizacji.

Organ podkreślił, iż w gospodarce wolnorynkowej nie wszyscy korzystają z dobrodziejstwa norm, bowiem nie ma takiego obowiązku (art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji). Opłata ze sprzedaży norm pozwala na utrzymanie jednostek normalizacyjnych, dzięki niej normy nie są tworzone tylko i wyłącznie za pieniądze podatników, a ciężar ten w dużej części spoczywa na zainteresowanych podmiotach i środowiskach. Z norm głównie korzystają podmioty, które zarabiają na wiedzy w nich zawartej. Raz zakupiona Polska Norma - służy wielokrotnie.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o normalizacji Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do norm europejskich i międzynarodowych z zachowaniem porozumień międzynarodowych. Przepis ten odnosi się również do innych niż Polskie Normy dokumentów normalizacyjnych zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną. Polskie Normy udostępniane są na podstawie licencji, której w imieniu Skarbu Państwa udziela Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, a więc odpłatnie.

Status prawny Polskich Norm w porządku krajowym jest identyczny, jak status norm europejskich na gruncie prawa wspólnotowego, zaś rodzima regulacja dotycząca udostępniania informacji sektora publicznego celem ich ponownego wykorzystania stanowi implementację dyrektywy. Zatem, wskazaną wyżej argumentację za wyłączeniem udostępnienia norm z reżimu udostępniania informacji sektora publicznego dotyczącą norm europejskich, należy w całej rozciągłości odnieść do Polskich Norm i do polskiej ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Organ wskazał również, że jednym z warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej była harmonizacja polskiego rynku z jednolitym rynkiem europejskim, co było i jest spełniane przede wszystkim przez udział polskiej normalizacji w normalizacji europejskiej. Ten udział następuje poprzez przystąpienie PKN do Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN) oraz Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego Elektrotechniki (CENELEC). Po przystąpieniu do powyższych europejskich organizacji PKN jest zobowiązany do wprowadzania nowych europejskich norm do zbioru Polskich Norm. Wspomniany obowiązek transpozycji norm europejskich dotyczy wszystkich norm bez względu na to, czy mają one w danym kraju zastosowanie, czy nie. Wobec tego w ustawie o normalizacji wprowadzono przepis w brzmieniu określonym w art. 5 ust. 2, zgodnie z którym Polska Norma może być wprowadzeniem normy europejskiej lub międzynarodowej. Polski Komitet Normalizacyjny będąc stroną umowy zawartej przez [...] oraz [...] z krajowymi jednostkami normalizacyjnymi, nie może bez zgody [...] lub [...] udostępniać nieodpłatnie ich publikacji. Analogiczne zasady wiążą polską normalizację w związku z członkostwem w organizacjach międzynarodowych: Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej ([...]) oraz Międzynarodowej Komisji Elektrotechnicznej ([...]).

Udostępnianie norm bezpłatnie bez respektowania praw autorskich organizacji międzynarodowych i europejskich - jak ustalono w toku sprawy w oparciu o treść zawartych przez PKN umów oraz pisma z powyższych organizacji - może w efekcie grozić wykluczeniem Polski z tych organizacji. Skutkiem takich działań będzie brak dostępu do norm europejskich i międzynarodowych, a nowe Polskie Normy to w ponad 90% implementacje tych norm. Brak dostępu może spowodować trudności z wdrażaniem przepisów prawa technicznego Unii Europejskiej do polskiego porządku prawnego. Powyższe przemawia za istnieniem zakazu nieodpłatnego udostępnienia norm, co wskazuje na wyjątek od regulacji ustawy.

Odnosząc się do zarzutu związanego z oceną celu, dla którego Fundacja chce ponownie wykorzystywać Polskie Normy organ zauważył, że nie jest istotne na ile identyczna, czy też podobna, będzie struktura baz, w których znajdą się Polskie Normy, lecz cel, dla którego taka baza będzie tworzona. Zgodnie z ustawą o normalizacji krajową jednostką normalizacyjną jest Polski Komitet Normalizacyjny, który jako jedyny podmiot w Polsce dysponuje prawami do Polskich Norm, również w zakresie ich udostępniania, dystrybucji i wydawania. Zatem cel, który wskazuje wnioskodawca jakim jest udostępnianie PN wszystkim zainteresowanym jest już realizowany przez PKN. Bez znaczenia w tym wypadku jest struktura, funkcjonalność czy charakter użytkowy bazy, za pomocą której udostępniane byłyby normy.

Podsumowując, organ wskazał, iż dotychczasowa regulacja zawarta w ustawie o normalizacji, niezmieniona ustawą o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, przewidująca szczególny tryb udostępnienia Polskich Norm, wyłącza zastosowanie regulacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zatem w pełni uzasadnione jest stanowisko zajęte przez PKN w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym do żądanej przez Fundację informacji sektora publicznego w postaci treści wszystkich Polskich Norm nie mają zastosowania przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, lecz wyłącznie przepisy ustawy o normalizacji, a zatem nie może być ona udostępniona na zasadach wskazanych przez Fundację, a w szczególności nieodpłatnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa PKN z dnia [...] grudnia 2016 r. Fundacja [...] zarzuciła naruszenie:

1) art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez odmowę udostępnienia informacji do ponownego wykorzystywania mimo braku ku temu przesłanek, szczególnie poprzez uznanie, że ustawa szczególna odmiennie reguluje dostęp do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania oraz, że ocena celu dla którego informacja ma być wykorzystywana przez podmiot zobowiązany może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania,

2) art. 6 ust. 4 ww. ustawy poprzez uznanie, że wbrew temu przepisowi podmiot zobowiązany może odmówić udostępnienia informacji, co do których przysługują mu prawa autorskie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz wskazanie organowi na istnienie obowiązku udostępnienia żądanych informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania.

W motywach skargi Fundacja wskazała, że Prezes PKN prezentuje w uzasadnieniu obydwu skarżonych decyzji sprzeczne ze sobą stanowisko. Z jednej strony, wskazuje - powołując się na art. 5 ust. 5 ustawy o normalizacji - że "Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej", z drugiej zaś stwierdza, że przesłanką braku udostępnienia informacji do ponownego wykorzystywania jest art. 1 dyrektywy 2003/98/WE (wdrożonej do polskiego porządku prawnego ustawą o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego), który stwierdza, że nie ma ona zastosowania do dokumentów, dla których trzecia strona posiada prawo własności intelektualnej. Organ potwierdza jednocześnie, że jest również właścicielem norm europejskich i międzynarodowych.

Tymczasem ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wyraźnie wskazuje w art. 6 ust. 4 pkt 3, że odmowa ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego może nastąpić w tym kontekście wyłącznie w przypadku informacji, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. poz. 631, ze zm.), prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2007 r. poz. 662 ze zm.), prawa do odmian roślin w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1830), prawa własności przemysłowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1266, 1505 i 1615) lub prawa własności przemysłowej podlegającego ochronie na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa Unii Europejskiej, przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane.

Fundacja zaznaczyła, że art. 5 ust. 5 ustawy o normalizacji wskazuje jedynie, że Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej, co wobec brzmienia w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, potwierdza tylko słuszność argumentacji strony skarżącej.

Fundacja powołała również stanowisko Ministra Cyfryzacji z dnia [...] września 2016 r. ([...]), w którym to Minister stwierdza: "(...) art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji ukształtował Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną. Informacja o tej Normie ma zatem cechy powszechnej dostępności. Zdaniem Ministra Cyfryzacji nie ma zatem przeszkód, aby dane odnoszące się do Polskich Norm i dokumentów normalizacyjnych, mogły być dostępne w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, z zastrzeżeniem możliwości określenia warunków ponownego ich wykorzystywania lub wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie (art. 11 ust. 1 i 3). Należy również zauważyć, że informacje sektora publicznego, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, przekazuje się na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 21 ust. 1 pkt 1)". Minister, konkludując swój wywód, który jest tożsamy z argumentacją Fundacji, stwierdza również: "mając na uwadze powyższe pragnę wyrazić przekonanie, że ponowna analiza spraw odnoszących się do wniosków o ponowne wykorzystywanie Polskich Norm i dokumentów normalizacyjnych z uwzględnieniem wyżej opisanej interpretacji przyczyni się do pełnej realizacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego z jednoczesnym zapewnieniem ochrony autorskich praw majątkowych, których dysponentem jest Polski Komitet Normalizacyjny". A zatem, jeśli Prezes PKN prezentuje stanowisko, że z tytułu udostępnienia żądanych informacji do ponownego wykorzystywania, istnieją podstawy do określenia warunków, to powinien on zastosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Tymczasem organ nawet nie wskazał na podstawie jakiego przepisu powszechnie obowiązującego prawa takie opłaty w określonej wysokości pobiera.

Zdaniem skarżącej Fundacji, nie istnieje również wskazana przez organ podstawa odmowy z uwagi na cel w jakim informacja będzie wykorzystywana, trudno jest zatem odnieść się do tego argumentu w sposób merytoryczny. Trudno też ustalić w oparciu o jakie kryteria organ stwierdza, że bazy byłyby podobne. Wskazać jednak należy, że Fundacja - w przeciwieństwie do PKN - pragnie udostępniać żądane informacje za darmo oraz - korzystając z narzędzi stosowanych przez portal Mojepaństwo.pl - łączyć informacje o Polskich Normach z innymi bazami danych.

Końcowo, skarżąca Fundacja wskazała na istotną niekonsekwencję w stanowiskach Prezesa PKN o charakterze procesowym. Z jednej strony organ odmawia w formie decyzji dostępu do informacji celem ponownego jej wykorzystywania, co świadczy o tym, iż uważa on, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego ma zastosowanie w sprawie, z drugiej zaś, przedstawione w uzasadnieniu argumenty wskazują na to, że zdaniem organu ww. ustawa nie obejmuje swym zakresem Polskich Norm, a jeśli tak, to nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej.

Zdaniem strony skarżącej nieuprawnione jest stanowisko, że Polskie Normy są wyłączone spod działania ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że ustawa o normalizacji jest ustawą szczególną w sytuacji, gdy jej art. 5 ust. 7 wskazuje jedynie na odmienne zasady ochrony w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes PKN wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:

a) umów załączonych do odpowiedzi na skargę, na okoliczność statusu norm europejskich we wspólnotowym systemie prawnym oraz ich udostępnienia na zasadach odpłatności,

b) stanowisk międzynarodowych i europejskich organizacji normalizacyjnych na okoliczność zakresu ochrony praw autorskich do norm międzynarodowych i europejskich oraz skutków naruszenia tych praw dla członkostwa Polski w tych organizacjach.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezes PKN podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi, a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

a) zarządzenia nr [...] Prezesa PKN z dnia [...] czerwca 2015 r. "w sprawie zasad finansowania działalności normalizacyjnej",

b) pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] skierowanego do Prezesa PKN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione.

Przedmiotem żądania wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] lipca 2016 r. było udostępnienie w celach niekomercyjnych wszystkich Polskich Norm w oparciu o art. 21 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3, tj. podmiotów zobowiązanych do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego. Natomiast przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona (ust. 2).

W sprawie niniejszej informacja będąca przedmiotem wniosku, jest informacją sektora publicznego w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony w toku postępowania.

Również Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego - adresat wniosku inicjującego postępowanie - jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji sektora publicznego (art. 3 ww. ustawy). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), PKN jest państwową jednostką organizacyjną, działającą w oparciu o statut nadany przez

Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzenia. Polskim Komitetem Normalizacyjnym kieruje Prezes PKN do którego zadań należy m.in. podejmowanie decyzji w sprawach dotyczących działalności PKN oraz reprezentowanie PKN na zewnątrz (art. 15 ust. 1 ww. ustawy).

Z racji na przedmiot wniosku skarżącej Fundacji, istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znajduje zastosowanie w odniesieniu do Polskich Norm w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji.

W tym zakresie kluczowe znaczenie ma przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego.

Powyższe sformułowanie przesądza o tym, że omawiana ustawa nie narusza zasad dostępu do informacji publicznych. Jest więc to odwołanie do ustalonej na poziomie dyrektywy zasady ogólnej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zmienionej dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 175, poz. 11), opiera się ona na systemach dostępu obowiązujących w państwach członkowskich i pozostaje bez uszczerbku dla tych systemów. Działa więc na podstawie istniejących w państwach członkowskich systemów dostępu i nie zmienia krajowych reguł określających dostęp do dokumentów (motyw 8 preambuły dyrektywy 2003/98/UE). Uprawniony jest więc pogląd, że ustanowiony w powołanej wyżej dyrektywie minimalny zestaw reguł ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, pozostaje bez szkody dla obowiązujących w państwach członkowskich systemów dostępu do informacji, w tym dla regulacji dotyczących dostępu do informacji o charakterze publicznym. Oznacza to, że art. 1 ust. 3 omawianej dyrektywy, należy odczytywać jako postulat, by przepisy nie oddziaływały negatywnie na gruncie prawa krajowego na procedurę dostępową, a co za tym idzie, nie czyniły w niej uszczerbku. Ukształtowana w myśl ww. dyrektywy procedura, nie może ograniczać zakresu stosowania procedury dostępowej ani w nią ingerować (Komentarz pod red. Agnieszki Piskorz-Ryń, Presscom, Wrocław 2017).

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, ustawodawca przyznał prymat regulacjom szczególnym, przed regulacjami omawianego aktu prawnego. Za takim ukształtowaniem podstaw prawnych dostępu do informacji sektora publicznego przemawiają względy racjonalne. Oczywistym przecież jest, iż ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, nie może regulować w sposób wyczerpujący zasad dostępności wszelkich informacji sektora publicznego. Istnieją bowiem regulacje szczególne, które z uwagi choćby na specyfikę przedmiotu, którego dotyczą, nie poddają się ogólnym regułom dostępności omawianych informacji.

W ocenie Sądu taką regulacją szczególną w stosunku do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jest ustawa o normalizacji, która zgodnie z art. 1 określa podstawowe cele i zasady normalizacji.

Stosownie do art. 3 ww. ustawy, normalizacja krajowa prowadzona jest w celu: (1) racjonalizacji produkcji i usług poprzez stosowanie uznanych reguł technicznych lub rozwiązań organizacyjnych, (2) usuwania barier technicznych w handlu i zapobiegania ich powstawaniu, (3) zapewnienia ochrony życia, zdrowia, środowiska i interesu konsumentów oraz bezpieczeństwa pracy, (4) poprawy funkcjonalności, kompatybilności i zamienności wyrobów, procesów i usług oraz regulowania ich różnorodności, (5) zapewnienia jakości i niezawodności wyrobów, procesów i usług, (6) działania na rzecz uwzględnienia interesów krajowych w normalizacji europejskiej i międzynarodowej, (7) ułatwiania porozumiewania się przez określanie terminów, definicji, oznaczeń i symboli do powszechnego stosowania.

Zgodnie zaś z art. 4 ustawy, w normalizacji krajowej stosuje się następujące zasady: (1) jawności i powszechnej dostępności, (2) uwzględniania interesu publicznego, (3) dobrowolności uczestnictwa w procesie opracowywania i stosowania norm, (4) zapewnienia możliwości uczestnictwa wszystkich zainteresowanych w procesie opracowywania norm, (5) konsensu jako podstawy procesu uzgadniania treści norm, (6) niezależności od administracji publicznej oraz jakiejkolwiek grupy interesów, (7) jednolitości i spójności postanowień norm, (8) wykorzystywania sprawdzonych osiągnięć nauki i techniki, (9) zgodności z zasadami normalizacji europejskiej i międzynarodowej.

Jak stanowi art. 23 ustawy, cele określone w art. 3 realizują komitety techniczne poprzez opracowywanie Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych w określonych zakresach tematycznych, między innymi poprzez udział przedstawicieli komitetów technicznych uczestniczących w pracach regionalnych i międzynarodowych organizacji normalizacyjnych. W skład komitetu technicznego wchodzą zaś specjaliści delegowani przez organy administracji rządowej, organizacje: gospodarcze, pracodawców, konsumenckie, zawodowe i naukowo-techniczne, szkół wyższych i nauki oraz pracownicy PKN, z zachowaniem zasady reprezentatywności wszystkich zainteresowanych określonym zakresem tematycznym, z uwzględnieniem potrzeb gospodarki krajowej.

Powyższe regulacje, jak i dokumenty złożone do akt sprawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, potwierdzają specyfikę przedmiotu ustawy o normalizacji i jej szczególne znaczenie dla kraju.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przedmiotowa ustawa reguluje zasady dostępności Polskich Norm. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 i ust. 7 Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Ochrony Polskich Norm, o której mowa w ust. 5, nie narusza ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 i 1662 oraz z 2015 r., poz. 1240). Z treści powołanego przepisu wynika, że dostępność Polskich Norm jest wyłączona spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Watro w tym miejscu powołać stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04 (publ. CBOSA), zgodnie z którym treść art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji nie pozwala na udzielenie informacji na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja ma dotyczyć Polskiej Normy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386). Art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji ukształtował bowiem Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną.

Uwzględniając powyższe, Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 293/17, w którym stwierdzono, że w sytuacji gdy ustawa o normalizacji wyłączyła dostępność Polskich Norm w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konsekwentnie uznać należało, że dostęp do Polskich Norm nie przysługuje również w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który to akt prawny, powiązany jest ściśle przedmiotowo z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wprawdzie znajdujące się w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego pojęcie "dokumentu" , zostało sformułowane w sposób szerszy niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz wbrew twierdzeniom skarżącej Fundacji nie można skutecznie wywodzić z tego faktu wniosku, iż również pojęcie "informacji publicznej" należy odczytywać w inny sposób niż to wynika z systematyki ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Czyniąc założenie, że ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepisy prawa mógłby doprowadzić do sytuacji, w której to samo pojęcie byłoby odczytywane w sposób różny - w zależności od tego w oparciu o jaką ustawę dana sprawa byłaby oceniana.

Kierując się więc wykładnią systemową uznać należało, iż skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu informacji publicznej od katalogu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Byłoby to bowiem sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak też z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że przepis art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji powinien być odczytywany szerzej, tj. jako przepis odnoszący się także do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Zatem, kierując się tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt OSK 205/04, uznać należało, że art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji nie zezwala na udzielenie informacji sektora publicznego w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, jeżeli informacja ta dotyczy Polskich Norm, o których mowa w ustawie o normalizacji.

Prawidłowo zatem Prezes PKN nie udostępnił Fundacji żądanej informacji (wszystkich Polskich Norm) w trybie oznaczonym we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r.

Analizując skarżoną decyzję Sąd doszedł jednak do wniosku, że w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do wydania decyzji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Decyzja, jako władczy akt organu administracji publicznej powinien zaś mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 36-38; por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, LEX nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, LEX nr 10281).

W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (w szczególności art. 23 ust. 4 określający przypadki w jakich można wydać decyzję o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego), trafna jest konkluzja, iż powyższy akt prawny nie zawiera przepisów, które upoważniałyby organ do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji sektora publicznego w sytuacji, gdy przepisy tego aktu prawnego nie będą miały zastosowania w danej sprawie.

Powyższy wniosek znajduje także czysto racjonalne uzasadnienie. Skoro bowiem w stanie faktycznym sprawy, przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie znajdują zastosowania, to niekonsekwentnym byłoby wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji opierając się na regulacji tej ustawy. Stąd w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie organ winien jedynie poinformować wnioskodawcę pismem, iż wniosek nie może zostać rozpatrzony w określonym we wniosku trybie, z uwagi na fakt, że wskazana przez stronę regulacja nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zgłoszonego żądania.

Mając powyższe na uwadze Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność obu kwestionowanych w sprawie decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Biorąc zaś pod uwagę fakt, że organ w kwestionowanej decyzji powiadomił wnioskodawcę o tym, że do wniosku inicjującego postępowanie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, na obecnym etapie postępowania nie zachodzi już konieczność informowania o powyższym wnioskodawcy przez organ w formie odrębnego pisma.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).