Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 127/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: apl. prok. Wojciech T. Turlej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi spółki jawnej A na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 4 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla inwestycji polegającej na nadbudowie pomieszczeń socjalno-biurowych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1800 (tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 49, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) w związku z art. 123 § 1 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółki jawnej A o zatwierdzenie projektu budowlanego samowolnie wykonanej nadbudowy pomieszczeń socjalno-biurowych Zakładu Przetwórstwa Drobiu A, ustalił opłatę legalizacyjną dla przedmiotowej inwestycji w wysokości 180.000 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 24 października 2003 r., wykonując obowiązki nałożone postanowieniem nr [...] z dnia 11 sierpnia 2003 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., Dyrektor Spółki Jawnej A z siedzibą w Ś. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego złożonego w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu 13 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postanowieniem nr [...] z dnia 4 grudnia 2003 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do 30 stycznia 2004 r., nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji oraz że w dniu 29 stycznia 2004 r. zostały przedłożone 3 egzemplarze uzupełnionej i kompletnej dokumentacji. W związku z powyższym na podstawie art. 49 i art. 59g ustawy – Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia 7 maja 2004 r. ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku zażalenia złożonego na to postanowienie przez K. i J. G. oraz F. K. – dyrektora Zakładu Przetwórstwa Drobiu A, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 28 czerwca 2004 r. uchylił postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy wskazał na błędne przyjęcie przez organ I instancji kategorii przedmiotowej nadbudowy, ponieważ "sam fakt posadowienia obiektu na terenie zakładu przemysłowego nie jest istotny, gdyż istotna jest pełniona funkcja". Organ stwierdził, że skoro legalizowana nadbudowa pełni funkcję socjalno-biurową należało zakwalifikować ją jako kategoria XVI – "budynki biurowe i konferencyjne" zamiast zastosowanej w uchylonym postanowieniu kategorii XVIII – "budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie (...)". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż kierując się uzasadnieniem organu II instancji ponownie ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej przedmiotowej nadbudowy na podstawie art. 49, art. 59f ust. 1 i art. 59g Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i załącznika do ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, iż zgodnie ze szczegółowym wyliczeniem zawartym w rozstrzygnięciu opłata legalizacyjna dla przedmiotowej inwestycji wynosi 180.000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. G. i J. G. oraz A spółka jawna.

K. G. i J. G. zarzucili, iż zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 kwietnia 2004 r. lokalizacja zakładu przetwórni drobiu była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wywiedli, że ponieważ zaplecze socjalno-biurowe jest częścią tego zakładu, to jego legalizacja zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego jest niemożliwa i zaplecze socjalno-biurowe powinno zostać rozebrane.

A spółka jawna zarzuciła skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 6 kpa poprzez działanie z obrazą obowiązujących przepisów prawa, art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 8 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa, art. 61 § 4 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, co do którego nie zostało formalnie wszczęte postępowanie oraz poprzez nie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, art. 62 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie w treści uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 26 maja 2003 r. "...wyodrębnienia ..." pewnych kwestii powstałych w toczącym się postępowaniu do "...oddzielnych postępowań" oraz art. 156 § 1 "ust. 3" kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie skarżonego postanowienia w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 26 maja 2003 r. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o "uchylenie skarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania jako prowadzonego z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje jego bezprzedmiotowość wynikającą z treści art. 105 § Kodeksu postępowania administracyjnego".

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2005 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że – w jego ocenie – organ nadzoru budowlanego I instancji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dokonał prawidłowego obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej stosując poprawnie zarówno przepisy intertemporalne, jak również dokonując w prawidłowy sposób obliczanie współczynników S, K i W z wzoru określonego w art. 59f w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli.

Odnosząc się do żądań podnoszonych w zażaleniu Państwa G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przesłana przez nich wraz z zażaleniem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczy innej części zakładu. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 7 lutego 2003 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta Ś. z zapytaniem, czy inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, otrzymując odpowiedź, że inwestycja pod nazwą "Nadbudowa I kondygnacji części socjalno-biurowej istniejącego zakładu" jest zgodna z ustaleniami planu.

Ustosunkowując się do wywodów skarżących organ II instancji uznał je za chybione. Wojewódzki Inspektor podniósł, że w aktach sprawy znajduje się pismo o znaku [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 września 2002 r., na skutek wniosku Państwa G. z dnia 20 sierpnia 2002 r., wszczął postępowanie w sprawie "legalności prowadzenia robót budowlanych". Organ odwoławczy podkreślił, że zachowują swoją aktualność tezy zawarte we wcześniejszym postanowieniu DWINB z dnia 28 czerwca 2004 r. nr [...] wydanym w powyższej sprawie.

Na powyższe postanowienie spółka jawna A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca postanowieniu temu zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności: art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej w sytuacji, kiedy inny przepis ustawy dla przypadków analogicznych przewiduje obowiązek zastosowania innej normy prawnej (błąd subsumcji); art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej i ignorancję wynikającego z tego przepisu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiającą się nierozpoznaniem wniosków strony składanych w trakcie postępowania; art. 8 w związku z art. 9 kpa poprzez działanie w sposób niezgodny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz udzielania informacji faktycznej i prawnej; art. 10 kpa poprzez niezapewnienie J. i M. O. możliwości czynnego udziału w sprawie oraz pozbawienie ich możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w sprawie; art. 28 w związku z art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez określenie w sposób nie dający zindywidualizować adresata obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej bądź skierowanie rozstrzygnięcia do podmiotu nie będącego stroną w sprawie; art. 61 § 4 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, co do którego nie zostało formalnie wszczęte postępowanie oraz poprzez nie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie nadbudowy pomieszczeń socjalno-biurowych Zakładu Przetwórstwa Drobiu A; art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które zostało wydane z poważnymi uchybieniami proceduralnymi i materialnoprawnymi; art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewyeliminowanie w trybie odwoławczym oczywiście wadliwego postanowienia organu I instancji wydanego z obrazą zasad postępowania administracyjnego; art. 156 § 1 "ust. 3" kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie skarżonego postanowienia w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 26 maja 2003 r. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w przypadku, gdy inny przepis ustawy przewiduje jego zastosowanie do sytuacji analogicznych; art. 50 – 51 ustawy poprzez niezastosowanie procedury sanacyjnej wskazanej w tych przepisach mimo legitymowania się w dniu wnoszenia skargi przez inwestorów decyzją ostateczną nr [...] wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie Przetwórni Drobiu A; art. 59f ust. 1 w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli; art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 97, poz. 888) poprzez naliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej w sposób sprzeczny z współczynnikiem (K) określającym kategorię obiektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, względnie o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie została w żadnym trybie uchylona. Zarzucono ponadto nieczytelność postanowienia i "niejasność, a faktycznie brak adresata tego postanowienia" stwierdzając, iż nie wiadomo, kto jest jego adresatem – czy Zakład Przetwórstwa Drobiu A, czy Prokurent Spółki F. K., czy J. i M. O., czy "inwestycja polegająca na (...)".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie przedstawione Sądowi akta administracyjne nie pozwalają na dokonanie oceny zgodności z prawem kwestionowanych przez stronę skarżącą aktów administracyjnych. W szczególności brak jest: postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 11 sierpnia 2003 r. nr [...], wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestora obowiązki związane z dostarczeniem całości dokumentacji projektowej dotyczącej nadbudowy wraz z opiniami i uzgodnieniami; decyzji Starosty Powiatowego w Ś. z dnia 10 października 2001 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę oraz uchylającej ją decyzji Wojewody D.; decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 4 grudnia 1997 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie zakładu przetwórstwa drobiu; decyzji z dnia 26 maja 2003 r. nr [...]; zawiadomienia z dnia 6 września 2002 r. o wszczęciu postępowania (pismo o znaku [...]).

Postanowienie organu I instancji w istocie wylicza tylko wysokość opłaty legalizacyjnej, jednak nie wynika z niego, dlaczego w ogóle opłata taka jest ustalana. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji nie wykazano, dlaczego ustalono przedmiotową opłatę legalizacyjną. Co najwyżej można domyślać się, że opłatę tę ustalono, ponieważ uznano, że inwestycja polegająca na nadbudowie pomieszczeń socjalno-biurowych była samowolą budowlaną i podjęto czynności zmierzające do doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie, dlaczego i w jaki sposób tak uznano.

Wspomniane wyżej braki w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych powodują, że nie można ustalić, jaki jest stosunek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 4 grudnia 1997 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie zakładu przetwórstwa drobiu, do przedmiotowej nadbudowy pomieszczeń socjalno-biurowych i do decyzji Starosty Powiatowego w Ś. z dnia 10 października 2001 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę, ani też jaka jest rzeczywista treść tych decyzji. Można co prawda przypuszczać, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 4 grudnia 1997 r. nr [...] nie dotyczyła przedmiotowej nadbudowy, lecz innej części zakładu (wskazuje na to w szczególności pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 20 maja 2004 r.), jednak rozstrzygając sprawę nie można poprzestać na przypuszczeniach i domysłach, a treści decyzji lub postanowień nie można domyślać się z treści pism organów lub stron.

Jak już wyżej podkreślono sąd administracyjny powołany jest do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień), a oceny tej dokonuje na podstawie stanu prawa i dowodów, jakimi dysponował orzekający organ administracji w dniu podejmowania decyzji. W realiach niniejszej sprawy przeprowadzenie takiej oceny nie jest możliwe z uwagi na istotne braki w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi.

Wspomniane braki uniemożliwiają dokonanie oceny zarówno zgodności z prawem podjętych w sprawie aktów administracyjnych, jak również trafności konkretnych zarzutów stawianych wydanym postanowieniom.

W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe postanowienia te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest wydanie zgodnych z prawem materialnym i procesowym, należycie uzasadnionych aktów administracyjnych, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zebranym w taki sposób, aby była możliwa ewentualna kontrola ich zgodności z prawem. Konieczne jest też prawidłowe, wyraźne i jednoznaczne oznaczenie adresata podejmowanych rozstrzygnięć, aby nie było wątpliwości, do kogo rozstrzygnięcia te są kierowane.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.