Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3929/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 429/20 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasadza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Z. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 429/20 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego Z. S. z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z. S., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ponowne obliczenie i wypłacenie brakującej części przysługującego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 39 dni wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 30 stycznia 2016 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odpowiedzi na powyższe Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach z dnia 9 kwietnia 2019 r. i 16 czerwca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga jest dopuszczalna i zasługuję na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniach tych podkreślono, że: "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego". Tym samym Sąd I instancji wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP polegającą na nieprawidłowym ich odczytaniu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że organ posiadał wystarczające podstawy prawne do rozpatrzenia sprawy co do meritum, a nie czyniąc tego pozostawał w bezczynności

- podczas gdy, z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Sąd powinien był wywieść, że istniejąca do dnia 1 października 2020 r. luka prawna, dostrzeżona także przez ten Sąd, uniemożliwiała merytoryczne rozpatrzenie wniosku Skarżącego, bowiem organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji nie pozostawał w bezczynności,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. polegające błędnym nieuwzględnieniu przez WSA w Warszawie tych regulacji i nieprawidłowym uznaniu, że organ pozostał w bezczynności, a okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana pozostają bez znaczenia

- podczas gdy, z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że istniejąca luka prawna, stanowiła niezależną od organu przyczynę nierozpoznania wniosku skarżącego co do meritum, a zatem organ nie pozostawał w bezczynności;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy ze skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji polegające na:

I. nieuprawnionym wskazaniu przez sąd merytorycznego sposobu załatwienia w oparciu o nieistniejącą podstawę prawą - bowiem Sąd niezasadnie stanął na stanowisku, że: "istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego" i zasadnym jest: "odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia",

II. nieprawidłowym przyjęciu, iż organ mógł merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącego oraz na nieuprawnionym wskazania sposobu jego rozpatrzenia, pomimo utrzymującego się stanu zaniechania legislacyjnego, bowiem w ocenie Sądu: "świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny."

- podczas gdy Sąd w tej sprawie nie mógł i nie zastosował art. 145a § 1 p.p.s.a., a ewentualnej Jego ocenie podlegała tylko i wyłącznie kwestia bezczynności organu w sytuacji braku podstawy prawnej do działania przez organ, a tym samym Sąd nie był uprawniony do wskazania sposobu załatwienia sprawy,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy kwestii, iż przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90) nie mają zastosowania do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby

- co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia,

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego stanowiące podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych

- podczas gdy takie stanowisko narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm., dalej: P.u.s.a.) poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu wyrażającej się przyjęciu z jednej strony, iż: "istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń", a z drugiej strony uznaniem, że: "organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego"

- co oznacza, że przedmiotowy wyrok jest wewnętrznie sprzeczny, bowiem nie jest możliwe aby w jednej i tej samej sprawie, w której organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), art. 6 k.p.a. istniała zarówno podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy, jak i jej zabrakło w związku z brakiem działania prawodawcy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. działający przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nadto pismem procesowym z 27 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 11 października 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 6 grudnia 2022 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji prawnopodatkowej. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, w zakresie, w którym Sąd ten wyraził w uzasadnieniu swojego wyroku poparcie dla ugruntowanego i jednolitego stanowiska NSA dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym Sąd I instancji w tej sprawie (dot. bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) wskazał tylko na to, że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do załatwienia złożonego wniosku, a zatem możliwość podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej odnośnie przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd I instancji uznał to za dopuszczalny wariant załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W żadnym razie z analizy uzasadnienia nie można wysnuć tezy, że w WSA Warszawie nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób (pozytywny lub negatywny dla wnioskodawcy). Zatem Sąd I instancji nie stosował art.145a § 1 p.p.s.a. i jak słusznie wskazała strona skarżąca kasacyjnie nie mógł go stosować.

Uzasadniając możliwość skorzystania z ww. wariantu jako jednego z kilku dopuszczalnych przez art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sposobów załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, Sąd I instancji zacytował ugruntowany i jednolity w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4334/21. Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził w swoim uzasadnieniu, że organ musi podjąć czynność materialno-techniczną przyznania tego ekwiwalentu (tj. dokonać wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości), lecz wskazał to jako jedną z alternatyw rozstrzygnięcia tej sprawy - "Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego".

Zasadnie zatem WSA w Warszawie uznał, że "zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności".

W ocenie NSA, zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej mierze stanowią gołosłowną polemikę zmierzającą do podważenia ww. poglądów z orzecznictwa NSA we wskazanej kwestii, tj. dopuszczalności podjęcia czynności polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty z tytułu przedmiotowego ekwiwalentu, co nie stanowiło sedna przedmiotowej sprawy (nie oceniano bowiem czynności materialno–technicznej tylko rozważano kwestię bezczynności organu).

Podsumowując, Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontrolowanej sprawy oraz stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, że możliwe było jej załatwienie stwierdził zaistnienie stanu bezczynności organu.

Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią gołosłowną polemikę z ugruntowaną w orzecznictwie tezą (którą w swoim uzasadnieniu powołał Sąd I instancji), o tym, że: "istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego". Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, powyższy problem nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego dla jej autora rezultatu.

Zatem Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

O ile zgodzić się można z zarzutem, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołanie się do ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90) nie ma zastosowania do policjantów pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, to okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że skoro przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to nie jest trafne obliczanie uposażenia za jeden dzień roboczy, w oparciu o wynagrodzenie funkcjonariusza za dany rok kalendarzowy i liczbę dni roboczych w tym roku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego tytułem wstępu należy zasygnalizować, że prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego.

Tak więc pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

W tej sprawie zasadniczym problem, który należało rozstrzygnąć - była kwestia czy organ pozostawał w bezczynności czy nie. Sąd I instancji prawidłowo zatem zidentyfikował przedmiot postępowania i zakres sprawy sądowoadministracyjnej wskazując, że:" z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał."

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego Z. S. z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie można się zgodzić z zarzutem nr 1 pkt b, że organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania. Jak wynika art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ aby uchronić się od zarzutu bezczynności w tej sprawie mógł wybrać jedną z poniższych opcji, tj.:

- wydać decyzję odmawiającej przyznania świadczenia albo;

- podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty albo

- wydać stosowne postanowienie z art. 61a par 1 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił w swoim uzasadnieniu, że nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozparzenie wniosku, to "organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności."

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Głównego Policji, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3857/21 nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Nie można zatem podzielić zarzutu autora skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Sąd po pierwsze stwierdził bowiem, że organ pozostał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, po drugie – nie zobowiązał nigdzie organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącego.

Podsumowując, Sąd rozpoznając ww. sprawę prawidłowo stwierdził, że skierowanie do skarżącego pisma informującego, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku TK przez organy stanowiące prawo jest działaniem nie mającym umocowania prawnego.

W realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., bowiem organ pozostał w bezczynności nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia (w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące). Zarzut zawarty pkt 1 lit b nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także wziąć pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.