Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 128/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 2, art. 79
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 1b, art. 9 ust. 2, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu podjęła w dniu 28 listopada 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Starosty Powiatu.

W § 1 ust. 1 Rada ustaliła wynagrodzenie Starosty w wysokości:

1. wynagrodzenie zasadnicze w kwocie: 4.800,00 zł;

2. dodatek funkcyjny w kwocie: 2.100,00 zł;

3. dodatek specjalny w wysokości 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji Starosty Powiatu;

4. dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego.

W § 1 ust. 2 wskazano, że Staroście przyznano dodatek specjalny w wysokości 1.700,00 zł w okresie od dnia podjęcia uchwały, na czas pełnienia funkcji z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych i powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności.

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm. - dalej: u.s.p.), art. 4 ust. 1 pkt 1b, art. 9 ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm. - dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Starosta w chwili podejmowania uchwały jest Przewodniczącym A, Wiceprzewodniczącym Zarządu B, Członkiem Zarządu C, Członkiem Zarządu D, Prezesem E. Powyższe stanowiska nie mieszczą się w ramach ustaw obowiązujących starostów. Są dodatkowymi zadaniami o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności, zwiększającymi obowiązki służbowe. W związku z powyższym uznaje się przyznanie dodatku specjalnego za zasadne.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 stycznia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda stwierdził nieważność § 1 ust. 2 powyżej opisanej uchwały Rady Powiatu.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został w § 6 rozporządzenia. Drugim natomiast jest dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny, a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, tj. okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie organu nadzoru analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje staroście oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 rozporządzenia. Ponadto przyznanie przez Radę Powiatu dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s.

Wobec powyższego organ stwierdził, że § 1 ust. 2 ww. uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 2 u.s.p., art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 12 pkt 2 i art. 79 ust. 4 u.s.p., art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca - analizując wcześniejsze i aktualnie obowiązujące regulacje prawne dotyczące wynagrodzeń pracowników samorządu wskazała, że aktualnie nie ma przepisu, z którego można byłoby wywieść zakaz przyznania staroście dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Wykładnia językowa prowadzi przy tym do wniosku, że do starosty jako pracownika samorządowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.s., art. 36 ust. 5 tej ustawy może mieć potencjalne zastosowanie.

Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć takie uprawnienie to uczyniłby to w formie pozytywnej wymieniając kategorie osób uprawnionych, jak to czyni w regulacji dotyczącej uprawnienia do nagrody (art. 36 ust. 6 u.p.s.)

Strona skarżąca wskazała ponadto na brak ugruntowanego orzecznictwa w omawianym zakresie oraz brak jakichkolwiek rozważań na temat tego, co należy rozumieć pod pojęciem okresowego zwiększenia obowiązków służbowych.

Ponadto, zdaniem skarżącej, nawet ewentualna nieprawidłowość uchwały nie powinna przesadzać o nieważności kwestionowanego zapisu, bowiem należy ją traktować tylko jako nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały organu gminy, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.) Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu jako akty nadzoru podlegają - jak wcześniej wskazano - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 85 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe, a jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust.3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

Pierwszy z przytoczonych przepisów wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym staroście) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo.

Z kolei druga z przytoczonych regulacji wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania.

Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa.

Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu (...)" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy.

W świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia starosty do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala, w ocenie Sądu, na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia.

Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Powiatu dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. staroście), wobec czego nie jest możliwe przyznanie staroście dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości.

Powyższe zapatrywania prowadzą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art.12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wyjaśnić ponadto należy, że przepisy art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje natomiast naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego.

Tego rodzaju naruszenie o charakterze nieistotnym nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 2 została bowiem wydana na skutek naruszenia art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s., które to przepisy nie dają podstawy prawnej do podjęcia uchwały o treści zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.