Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 858/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 225
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu U. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej U. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi rzecz skarżącej U. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 5 października 2021 roku, pod pozycją 3560. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku U. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi, infrastrukturą techniczną i drogi wewnętrznej, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A b.n., na fragmencie działek nr 220/1 i 220/2 oraz fragmencie działki nr 209/6 (dr), w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S., podnosząc, że: 1) wymagany wskaźnik powierzchni zabudowy nie uwzględnia wydzielenia planowanej drogi wewnętrznej oraz podziałów wtórnych działek, 2) planowana zabudowa nie jest zharmonizowana z zabudową istniejącą (brak usankcjonowania ładu przestrzennego oraz zgodności ze studium zagospodarowania przestrzennego Ł.).

Wnoszący odwołanie podkreślił, że przedmiotem decyzji jest m.in. budowa drogi wewnętrznej, której obszar nie będzie stanowił terenu przeznaczonego pod zabudowę. W obszarze objętym analizą nie występują drogi wewnętrzne, a jedynie drogi publiczne, które nie podlegają co do zasady wliczaniu do bilansów powierzchni działek oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wskazany w projekcie decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy odnosi się do całego terenu objętego decyzją, w tym również terenu pod planowaną drogę wewnętrzną. W związku z tym, aby osiągnąć w rzeczywistości zapisany w projekcie decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki należałoby dodać zapis uwzględniający wymóg utrzymania współczynnika dla całego obszaru, jak i każdej z wydzielonych działek przeznaczonych pod zabudowę. A. S. wskazał, że zapis określający współczynnik zabudowy również dla działek powstałych po ewentualnym podziale geodezyjnym terenu jest zapisem standardowym dla decyzji o warunkach zabudowy wydawanych na terenie Ł.. Zgodnie ze studium zagospodarowania przestrzennego Ł. działki położone są na terenie planowanej zabudowy o "funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach". Zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, teren poddany analizie zabudowany jest głównie przez budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące zlokalizowane na pojedynczych często dużych działkach. Teren ten nie jest intensywnie zabudowany. Brak jest w obszarze analizowanym zespołów budynków mieszkalnych, a także budynków w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. W obszarze analizy występują jedynie pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane wzdłuż ulic, natomiast brak jest zespołu takich budynków. Planowana inwestycja nie kontynuuje zatem charakterystyki zabudowy w obszarze przeprowadzonej analizy. Wnioskowany rodzaj zabudowy stanowi zespół niewielkich budynków, które przy założeniu wprowadzenia podziałów wtórnych będą w oczywisty sposób zlokalizowane na działkach o niedużej powierzchni, co zaburzy ład przestrzenny terenu, zwiększy intensywność zabudowy i zmieni charakter urbanistyczny okolicy. Przyjmując dodatkowo, że w każdym z planowanych budynków możliwe jest zgodnie z przepisami wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych, należy zdaniem strony oczekiwać, że w znaczącym stopniu zwiększy się obciążenie komunikacyjne, które wystąpiłoby przy zachowaniu planowanej zabudowy o obecnej intensywności. W związku z tym, że planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji, formy i gabarytów zabudowy istniejącej (co stwierdzone zostało w analizie urbanistycznej), nie respektuje tym samym zasady dobrego sąsiedztwa. Strona stwierdziła, że zabudowa dopuszczona decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji parametrów najbliżej położonej zabudowy w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu oraz intensywności jego wykorzystania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym, którego granice zostały wyznaczone prawidłowo, występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wobec tego podnoszona przez odwołującego kwestia braku kontynuacji funkcji, w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej, nie może być zasadnie kwestionowana. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna, czy to bliźniacza, czy szeregowa, należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Ponadto, nie można kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa, zdaniem Kolegium, pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest bowiem spełniony. Zdaniem organu, skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca, realizacja planowanej inwestycji w formie zabudowy bliźniaczej jest dopuszczalna, jednak swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło jednak, że z części graficznej wniosku wynika, iż granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Tymczasem według ugruntowanej linii orzeczniczej podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Kolegium zauważyło, że jak wynika z zaskarżonej decyzji organu I instancji, inwestor złożył początkowo wniosek na całą działkę, a w trakcie procedowania (14 kwietnia 2021 r.) zmienił granice terenu objętego wnioskiem, wskazując jedynie jej część. Stąd też wymaga wyjaśnienia, czy intencją wnioskodawcy jest uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całości działki wyznaczonej geodezyjnie, czy też dla jej części. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla części działek nie jest bowiem dopuszczalne. Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonej przez stronę, iż "wskaźnik zabudowy nie uwzględnia wydzielenia planowanej drogi" oraz że "w obszarze objętym analizą nie występują drogi wewnętrzne, a jedynie drogi publiczne, które nie podlegają co do zasady wliczaniu do bilansów powierzchni działek oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę", organ wskazał, że ustalony wskaźnik w decyzji to powierzchnia zabudowy, czyli powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym i wyznacza ją rzut pionowy zewnętrznych jego krawędzi na powierzchnię terenu. Czym innym jest wskaźnik zabudowy, a czym innym powierzchnie utwardzone i biologicznie czynne. Inwestor nie złożył ponadto wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla kilku działek powstałych w wyniku podziału jednej, lecz dla działki nr 220/1. Organ wydający decyzję jest związany wnioskiem i nie może ustalać warunków dla różnych wariantów, które mogą się hipotetycznie zdarzyć. Ponadto, jakkolwiek z punktu widzenia zasady ładu przestrzennego, brak związania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniami studium budzi zastrzeżenia, to aktualny stan prawny nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenia studium, będącego jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu, nie wiążą natomiast przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, zatem trudno na tym etapie przesądzać kwestię oddziaływania inwestycji. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 tej ustawy, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie jest też słuszny argument, wedle którego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy prowadzące to postępowanie winny rozważać potrzebę ochrony osób trzecich przed immisjami w postaci hałasu czy nadmiernego ruchu komunikacyjnego. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być bowiem powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu, właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. W sytuacji gdy planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, zatem nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Budowę można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła U. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. (w sprzeciwie wskazano błędnie: "k.p.c.") w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 1 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania musi odnosić się do całości działki geodezyjnej, a nie może do jej części, a w rezultacie uznanie, iż w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres dotyczący tego, czy wniosek odnosił się do całej czy części działki, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art.52 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania musi odnosić się do całości działki geodezyjnej, a nie może do jej części.

Z tych względów pełnomocnik wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącej odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdził, że w świetle art.52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że stanowisko skarżącej w sprawie było jednoznaczne – w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. pt.: "korekta wniosku o WZ" wyraźnie wskazała na ograniczenie terenu objętego wnioskiem, w sposób zbieżny z załącznikiem graficznym. Tym samym brak było podstaw do powzięcia przez Kolegium wątpliwości co do ostatecznej treści i zakresu wniosku. Wątpliwości takich nie miał też organ I instancji wyraźnie wskazując, że ustala warunki zabudowy dla fragmentów działek 220/1 i 220/2 oraz 209/6, czy też sama skarżąca, która nie złożyła odwołania od decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a.". Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem obowiązkiem sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego), powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...]r., naruszył regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ, że wskazane we wniosku granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Inwestor początkowo złożył wniosek obejmujący granicami inwestycji całą działkę, ale w trakcie postępowania zmienił granice terenu inwestycji wskazując jedynie część działki. Tymczasem, jak stwierdziło Kolegium, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Wobec tego, zdaniem Kolegium, wymaga wyjaśnienia, czy intencją wnioskodawcy jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całości działki wyznaczonej geodezyjnie, czy też dla części działki, bowiem wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla części działek nie jest dopuszczalne.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu, stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzję organu I instancji oparto, jak wskazało Kolegium, na błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który odnosi się do całości działki ewidencyjnej, a nie jak przyjął Prezydent Miasta Ł. – jedynie do jej części.

Ponadto należy zaznaczyć, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało wprost do naruszenia, jakich przepisów postępowania doszło na skutek wydania decyzji organu I instancji. Nawet jeśli uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych, bowiem nie zostało wyjaśnione, czy intencją wnioskodawcy jest objęcie wnioskiem całości działek wyznaczonych geodezyjnie, czy też tylko ich części, to w żadnej mierze Kolegium nie wykazało, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ponadto że brak ten nie może zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. W przedstawionym przez organ stanie sprawy, za podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób zatem uznać konieczności ustalenia zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie wydaje się wręcz, co potwierdza zresztą treść sprzeciwu wyraźnie określająca wolę wnioskodawcy w zakresie objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działek ewidencyjnych, że materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a kwestią sporną jest wyłącznie jego ocena.

W tej sytuacji należało uznać, że wydanie decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. nastąpiło mimo braku ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zachowując się przy tym jak organ wypełniający jedynie funkcje kontrolne wobec organu I instancji, nie zaś jak organ, do którego obowiązków zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy wydawanie rozstrzygnięć o merytorycznym charakterze.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie. Jednocześnie Sąd, stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a., nie obejmował kontrolą wskazanych w sprzeciwie naruszeń prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, określone na kwotę 480 zł i opłata od pełnomocnictwa (17 zł ).

Na podstawie art. 225 p.p.s.a. należało zwrócić skarżącej kwotę 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535) wpis stały w sprawach sprzeciwów od decyzji wynosi 100 zł.

B.A.