Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2680/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2680/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (także jako Prezes UKE), na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 243) – także jako ustawa lub p.t. oraz art. 127 k.p.a.

I. ograniczył K. (K.) prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym z wniosku O. s.a. z siedzibą w W. (także jako spółka lub O.) mającym na celu uzgodnienie, a następnie zatwierdzenie instrukcji w zakresie prowadzonej przez O. rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. i opisu kalkulacji kosztów usług świadczonych na rynku krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów (Rynki [...]) oraz dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek [...]), w zakresie w jakim materiał ten stanowi tajemnice przedsiębiorstwa spółki, zawartą w następujących fragmentach załączonych do jej pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r.:

1. Instrukcja w zakresie prowadzonej przez spółkę rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. w podanych podrozdziałach tej Instrukcji;

2. Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów Rynki [...] (2003) na 2016 r. (Opis [...]) w zakresie wskazanych informacji;

3. Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na 2016 r. (Opis [...]) w podanym zakresie informacji.

II. Odmówił ograniczenia wglądu K. w zakresie informacji wskazanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Opisie [...] w podrozdziale 4.3.2. w pkt 4 tiret 4 i 5, wskazujących nazwy dokonanych przez spółkę korekt – sieci transmisji warstwy tranzytowej i sieci transmisyjnej dalekosiężnej.

Postanowienie wydano w następujących ustaleniach;

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. spółka przedłożyła Prezesowi UKE, w celu uzgodnienia i zatwierdzenia, jawne wersje projektów instrukcji w zakresie prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. i opisy kalkulacji kosztów na 2016 r., wnosząc na podstawie art. 207 p.t. o potraktowanie informacji zawartych w załączonych dokumentach do wersji jawnych, jak tajemnice przedsiębiorstwa.

Wniosek spółka uzasadniała dotychczasowym nieujawnianiem tych informacji i brakiem wiedzy, by było one publicznie znane lub by były pozyskane przez osoby trzecie. Zastrzeżone informacje nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy telekomunikacyjnej lub rynkowej i zostały wytworzone na potrzeby działalności gospodarczej spółki, która podjęła i utrzymuje niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, nie chcąc, by informacje te były dostępne dla operatorów konkurencyjnych w celu konkurowania ze spółką w sposób nieuczciwy ze szkodą dla jej interesów majątkowych.

Zawiadomieniem z dnia Prezes UKE poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując o wszczęciu postępowania K., P. oraz P.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. K., powołując się na uprawnienia z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i złączając statut, wystąpiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, wszczętym [...] maja 2014 r. z wniosku spółki (O. s.a.) z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uzgodnienie, a następnie zatwierdzenie instrukcji w zakresie kalkulacji kosztów działalności spółki rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na rok 2014.

W ocenie K. jej cele statutowe obejmują współdziałanie przy tworzeniu programu restrukturyzacji rynku elektronicznego i telekomunikacyjnego oraz reprezentowanie i obrona interesów gospodarczych zrzeszonych w K. członków – alternatywnych operatorów telekomunikacyjnych, których działalność jest ściśle uzależniona od warunków współpracy ze spółką. W konsekwencji działalność tych operatorów, dotycząca oferowania konkurencyjnych wobec spółki usług detalicznych, jest bardzo istotna, co przekłada się na rozstrzygnięcie Prezesa UKE w postępowaniu, do którego K. chce przystąpić.

Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu K. Następnie postanowieniem wymienionym na wstępie ograniczył K. prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy w podanym zakresie.

Wskazując na art. 207 ust. 1 p.t. oraz na art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) – także jako uznk. - organ administracji stwierdził, iż wskazane w powołanym przepisie uznk. informacje są tajemnicą przedsiębiorstwa, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- dane stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- informacje nie są ujawnione do wiadomości publiczne,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W piśmie spółki z dnia [...] kwietnia 2014 r. w Instrukcji, Opisie [...] i w Opisie [...] zawarto informacje, które w ocenie organu administracji są ściśle związane z działalnością wykonywaną przez spółkę, mające dla spółki wartość gospodarczą. Dokumenty te zawierają m.in. informacje o rozwiązaniach organizacyjnych funkcjonujących w spółce, dane techniczne i technologiczne układu i funkcjonowania jej struktury sieci telekomunikacyjnej oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla wykonywanej działalności przez O. W związku z tym Prezes UKE uznał, że informacje te bez wąT.ienia mają znaczną wartość gospodarcza dla spółki.

Informacje zawarte w podrozdziale 11.3 Tabela 3 Instrukcji dotyczą przypisania poszczególnych środków trwałych spółki do poszczególnych działalności rachunkowości regulacyjnej. Tabela 3 przedstawia wszystkie elementy sieci O. z podziałem na działalności/biznesy, zawierając informacje jaki konkretny nośnik i konkretne źródło danych miały zastosowanie w ich kalkulacji. Tabela ta odzwierciedla rozwiązania technologiczne spółki oraz know-how budowy modelu kalkulacji kosztów i informacje o posiadanych i wykorzystywanych bazach danych, pokazując funkcjonowanie struktury sieci telekomunikacyjnej O. Natomiast Tabela 5 Instrukcji zawiera informacje charakterystyczne dla całej branży, a nie specyficzne dla spółki, nie stanowiąc kluczowej informacji gospodarczej o rozwiązaniach technicznych i elementach know-how.

Informacje dotyczące sprawozdawczości zawarte w Instrukcji, w ocenie Prezesa UKE, należało zaliczyć do zawierających informacje finansowe spółki, mające strategiczne znaczenie dla prowadzonej przez nią działalności.

Odnośnie informacji księgowych dotyczących kalkulacji kosztów usług O., jakie powinny być udostępnione stronom, Prezes UKE odwołał się do Zaleceń Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE) stwierdzając, że Instrukcja, Opis [...] i Opis [...] posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ administracji zwrócił jednocześnie uwagą, iż wersja jawna tych dokumentów dostarcza bardziej szczegółowe informacje, niż wynika to z wymienionych Zaleceń – tak w zakresie metody kalkulacji kosztów, jak i w zakresie metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązań stosowanych przez O.

Prezes UKE stwierdził, że korektę sieci pakietowej ATM/FR i Ethernet, O. wykonuje od lat w prowadzonej kalkulacji kosztów i w dotychczasowym brzmieniu jest informacją jawną. Jednakże w obecnym kształcie jej zapisy zostały uszczegółowione przez zamieszczenie informacji o planach biznesowych i o strategii rozwoju firmy, mające znaczenie dla działalności spółki. Dlatego, w ocenie Prezesa UKE, operatorzy zrzeszeni w K., na podstawie całokształtu tych informacji, mogliby pozyskać wiedzę o planach rozwoju O. w zakresie szerokopasmowej transmisji danych i bazując na strategii spółki kształtować własną politykę sprzedaży usług detalicznych pozyskując nowych klientów. Z tych względów Prezes UKE zaliczył te informacje do zawierających dane technologiczne i organizacyjne oraz do informacji finansowych spółki, mających strategiczne dla niej znaczenie gospodarcze. Ujawnienie tych informacji spowodowałoby uzyskanie przez operatorów alternatywnych nieuzasadnionej przewagi w stosunku do O.

Mając świadomość tego, że operatorzy alternatywni posiadają inną strukturę sieci, niż O. i każdy z nich ma właściwy dla własnej sieci podział grup środków trwałych, właściwy system gromadzenia danych pochodzących od konkretnego producenta, niemniej informacje o urządzeniach, systemach, elementach sieci optymalnej (O.) pozwoliłyby tym operatorom, w sposób nieuzasadniony, zaoszczędzić część kosztów związanych z pracami w poszukiwaniu efektywnych rozwiązań przez zaimplementowania tych rozwiązań O. w ich własnych sieciach. Zatem dane wskazane przez spółkę posiadają dla niej znaczną wartość gospodarczą, dlatego zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk. należało je wyłączyć z danych jawnych, jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wszystkie te informacje mają wpływ na opłaty na Rynku [...] i na Rynku [...], stanowiąc element konstruowania oferty detalicznej spółki, co przekłada się na wyprzedzenie konkurencji w ofercie cenowej na usługi. Zatem dopuszczenie operatorów alternatywnych do informacji w zakresie elementów kosztowych usług spółki może spowodować niekonkurencyjność świadczonych przez nią usług. Jak podkreślano, informacje składające się na pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" posiadają wartość ekonomiczną, a informacje te nie zostały dotychczas ujawnione do wiadomości publicznej, a z ich charakteru wynika, że w normalnym toku zdarzeń nie mogły dotrzeć do osób trzecich, nie będąc przez O. wcześniej publikowane.

W związku z tym Prezes UKE uznał informacje zastrzeżone przez O. za tajemnicę przedsiębiorstwa, wyłączając ich jawność pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu.

Wezwaniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE zwrócił się O. o złożenie wyjaśnień i do dokonania zmian w zakresie podanych projektów Instrukcji oraz Opisów kalkulacji kosztów na 2016 r., wskazując zakres tych zmian.

Na wymienione postanowienie K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienie i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.) przez brak prawidłowej analizy treści zastrzeżonych informacji, (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a.) przez brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia, (art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w zw. z art. 10 k.p.a.) przez faktyczne uniemożliwienie K. czynnego udziału w postępowaniu. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 p.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej prawa wglądu do informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, chociaż w rozumieniu art. 11 ust. 4 uznk. taką tajemnicą nie były.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE wydał postanowienie "automatycznie" bez weryfikacji żądania O. i bez prawidłowego uzasadnienia. Organ administracji nie podjął wszystkich czynności dla zweryfikowania żądania spółki, iż przekazane informacje były tajemnicą jej przedsiębiorstwa, przyjmując twierdzenia O. za swoje. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji bardzo ogólnie odniósł się do wskazanych przez O. informacji jako niejawnych. W związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie uniemożliwia K. aktywne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym.

Odwołując się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., określającej obowiązki T. na Rynku [...] (Rynek [...]), K. stwierdziła, że z obowiązków regulacyjnych nałożonych na T. wynika obowiązek spółki do informowania rynku telekomunikacyjnego o planach inwestycyjnych i do równego traktowania wszystkich operatorów alternatywnych.

Wskazując na zastrzeżenia w Tabeli 3 w podrozdziale 11.3 podkreślano, że informacje dotyczące przypisania środków trwałych wymienionych w tej Tabeli, dotyczą wyłącznie sieci telekomunikacyjnej T. Ponieważ każdy operator ma inaczej zorganizowaną sieć, zastrzeżone informacje w tym zakresie nie mogą zostać przez innych operatorów wykorzystane. Każdy operator podział grup środków trwałych dopasowuje do struktury własnej sieci, a wiedza ekspercka K. umożliwiłaby przedstawienie Prezesowi UKE stanowiska w sprawie, co jest istotne z uwagi na to, że K. zrzesza wielu przedsiębiorców korzystających z usług regulowanych T.

Podobnie informacje dotyczące Opisu [...] i funkcjonowania sieci O. nie mogą zostać wykorzystane przez innych operatorów, gdyż dotyczą inaczej zbudowanej sieci. Jednakże pozwoliłyby [...] ocenić wniosek O.

Zdaniem K. informacje dotyczące rachunkowości regulacyjnej są istotne, gdyż opłaty za wewnętrzną sprzedaż usług w ramach przedsiębiorstwa O. powinny odzwierciedlać opłaty naliczane za takie same usługi innym operatorom. Dlatego w ocenie K. informacje dotyczące usług regulowanych nie mogą być tajemnicą przedsiębiorstwa. Co więcej informacje te zawarte są w Instrukcji, zatem nie zawierają szczegółowej informacji o sieci T.

Prezes UKE ograniczając dostęp K. do materiału dowodowego faktycznie uniemożliwił [...] kontrolę prawidłowości wniosku T., utrudniając [...] przedstawienia stanowiska w sprawie, co sprowadza uczestnictwo K. w postępowaniu administracyjnym do "fikcji". Podanie bowiem przez T. jedynie wyników kalkulacji kosztów bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek pozbawia [...] możliwości odniesienia się do prawidłowości ich wyliczenia.

Prezes UKE w żaden sposób nie wykazał, by zastrzeżone informacje mogły zostać wykorzystane przez operatorów alternatywnych i by mogły przełożyć się na pomniejszenie ich kosztów lub na zwiększenie przez nich zysków.

Odwołując się do Zaleceń Komisji Europejskiej (powołanych w uzasadnieniu postanowienia) K. stwierdziła, że Prezes UKE pominął istotną ich część, w której stwierdzono, że informacje o księgowości regulacyjnej powinny być dostępne dla rynku konkurencyjnego, gdyż dodają wiarygodności systemowi tej księgowości.

W obszernej odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t. - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez O., w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

W tym miejscu należałoby zauważyć, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r. wydanego w sprawie II GSK 700/09, iż postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego ani zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych.

W ocenie Sądu skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek O. na czas trwania postępowania do wyłącznej wiadomości organu regulacyjnego. Stąd zarzuty skarżącej o jakoby braku dokładnej analizy i weryfikacji wniosku spółki o utajnienie pewnych informacji przekazanych do wiadomości Prezesa UKE i wydanie postanowienia "w sposób automatyczny" bez ujawnienia skarżącej motywów rozstrzygnięcia, należało uznać za chybiony.

Należy stwierdzić, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydaniu decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu komunikacji elektronicznej, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ regulacyjny przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu.

Argumentacja skarżącej zmierza natomiast w tym kierunku, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o spółce, co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 p.t. i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł.

Skarżąca stawiała także organowi administracji publicznej zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w jej ocenie spowodowało "automatyzm" w wydaniu postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów spółki opatrzonych klauzulą niejawności. Zarzucając brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego skarżąca zarzucała Prezesowi UKE przyjęcie, bez właściwej analizy, danych zastrzeżonych przez O. wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania tego operatora o wartości tych danych, które uzasadniało nałożenie na nie klauzuli niejawności. Podkreślano, że niektóre z danych są znane operatorom zrzeszonym w [...], a więc nie było podstaw do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa O. Jeżeli zatem niektóre dane są i były znane operatorom alternatywnym, ich nieujawnienie nie miało żadnego znaczenia dla tych podmiotów.

W kontekście stwierdzeń skarżącej o wcześniejszym ujawnieniu pewnych danych O., nie wchodząc w merytoryczność tego zarzutu skarżącej, należy podnieść, że organ administracji publicznej, z zachowaniem zasad wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów. Stąd zarzut nierozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego i zarzut "automatyzmu" w podjęciu rozstrzygnięcia nie była zasadny. Jeżeli natomiast, jak podkreślała skarżąca, pewne informacje o organizacji sieci O. są właściwe wyłącznie dla spółki i dla pozostałych operatorów informacje o tych danych mają jedynie znaczenie analityczne, a nie gospodarcze, to brak jest przyczyn, dla których K. kontestowała brak do nich dostępu. Z tych samych powodów zarzut skarżącej o zastrzeżeniu przez Prezesa UKE pewnych informacji, których i tak członkowie [...] nie mogliby wykorzystać w swojej działalności, nie był w ocenie składu orzekającego Sądu trafny.

W swoich zarzutach skarżąca niejako wykazuje na brak zaufania do organu administracji publicznej wskazując na powyższe wywody i na fakt, że O. jest podmiotem, którego obowiązki na Rynku [...] zostały określone powołaną w skardze decyzją, a Prezes UKE fakt ten przemilczał. Zdaniem skarżącej z obowiązków regulacyjnych nałożonych na spółkę wynika wprost jej obowiązek do szerokiego informowania rynku telekomunikacyjnego o planowanych inwestycjach, a zatem utajnienie przez organ komunikacji elektronicznej w postępowaniu administracyjnym tych informacji pozbawiło K. prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Nie sposób w tych warunkach zrozumieć inaczej zarzutu skarżącej, jak wyłącznie tak, że Prezes UKE utajnia część informacji podanych przez O. jedynie w jakimś własnym (bliżej nieokreślonym) celu. Wydaje się, że zarzut w tej postaci argumentowany, jest za daleko idący. Sprowadzenie go zaś do możliwości weryfikacji przez skarżącą, w toku postępowania głównego, wniosku spółki w istocie jest dążeniem do zanegowania zasadności istnienia w Prawie telekomunikacyjnym przepisu art. 207 ust. 1 i kompetencji organu regulacyjnego oraz jego wyłącznych uprawnień do oceny wniosku O. w zakresie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa pewnych informacji przekazanych do wyłącznej wiadomości Prezesa UKE.

O. s.a. wystąpiła do Prezesa UKE w trybie § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.) o uzgodnienie i zatwierdzenie wersji jawnych projektów instrukcji za 2014 r. i opisów kalkulacji kosztów na 2016 r., zgodnie z przedłożonymi dokumentami (wymienionymi w postanowieniu), zastrzegając jako informacje niejawne dokumenty będące źródłami opracowania instrukcji i wymienionych opisów kalkulacyjnych.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE pozbawił [...] prawa czynnego udziału w postępowaniu umożliwiając jedynie zapoznanie się z wynikami kalkulacji kosztów spółki, a nie z metodyką wyliczenia stawek podaną w utajnionych dokumentach przez O.

Obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z opracowaną przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego instrukcją związany jest z wdrożeniem przez tego przedsiębiorcę przejrzystych i obiektywnych zasad rozdzielonej rachunkowości na potrzeby związane z kalkulacją kosztów i ustalaniem cen usług. Zbadanie, czy wdrożone (przedłożone regulatorowi) zasady są faktycznie przejrzyste i obiektywne, należy natomiast wyłącznie do regulatora rynku telekomunikacyjnego, który może je zweryfikować jedynie na podstawie wszystkich niezbędnych danych o przedsiębiorstwie operatora, w tym przekazanych organowi danych z zastrzeżeniem ich niejawności. Nie oznacza to więc, że wszystkie te dane przekazane przez przedsiębiorcę muszą być jawne. To wyłącznie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) ocenia, na podstawie wszystkich niezbędnych dla niego danych o przedsiębiorstwie, czy przedłożone przez przedsiębiorcę kalkulacje są przejrzyste, a w szczególności czy są obiektywne i czy przedłożone ich wersje można zatwierdzić, jako dokumenty jawne, bądź czy należy w nich wprowadzić zmiany. Weryfikacja tych danych nie należy do innych podmiotów, a w szczególności do operatorów konkurencyjnych. Z tych powodów, zarzut skarżącej o nieudostępnieniu metodyki wyliczenia stawek, nie był zasadny.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE błędnie uznał, że pewne dane zastrzeżone przez O. posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 uznk. i organ administracji nie uzasadnił z jakich przyczyn dane te uznał za spełniające przesłanki z wymienionego przepisu.

Należy zatem ponownie zauważyć, o czym wzmiankowano wcześniej, że Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez [...]. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne i z tych względów zarzut skarżącej był nietrafny.

Informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa to informacje dotyczące także sposobu wytwarzania określonych dóbr, wielkości samej działalności gospodarczej i sprzedaży wytworzonych dóbr oraz ich dystrybucji, zasad finansowania działalności, działalności marketingowej i promocyjnej związanej ze sprzedażą. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to również informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do wykonywania działalności gospodarczej przez konkretne przedsiębiorstwo, niezwiązanych bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji O. w telekomunikacyjnym segmencie rynku.

Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać pozycją spółki na rynku świadczonych usług. O. s.a. jest jednocześnie przedsiębiorcą, którego (jak każdego innego przedsiębiorcy) celem jest zyskowność w wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na spółkę O. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania O. s.a., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (przykładowo na ten temat J.E. Nowicki /w/ Nieujawnianie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz)

Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu wykazywał (zgodnie z przepisami postępowania), iż przekazane organowi przez spółkę dokumenty bezpośrednio dotyczą jej działalności odnosząc się do informacji o rozwiązaniach organizacyjnych funkcjonujących w spółce, danych technicznych i technologicznych układu i funkcjonowania jej struktury sieci telekomunikacyjnej oraz, że są to informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla wykonywanej działalności przez O. (Opis [...] i Opis [...]). W związku z tym Prezes UKE zasadnie uznał, że informacje te bez wąT.ienia mają znaczną wartość gospodarcza dla spółki, z tych powodów miał podstawy do uwzględnienia wniosku spółki o ich utajnienie.

Kwestia podnoszona przez skarżącą o nietożsamości sieci spółki w odniesieniu do sieci telekomunikacyjnych operatorów alternatywnych i o dopasowaniu grup środków trwałych do struktury tych sieci, stawiana w konwencji zarzutu nieujawnienia tych danych, które i tak dla operatorów alternatywnych są zbędne lub nie mogłyby zostać wykorzystane, została omówiona wcześniej.

W ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, informacje przekazane przez O., zawarte w podrozdziale 11.3 Tabela 3 Instrukcji, organ komunikacji elektronicznej, z zachowaniem warunków z art. 107 § 3 k.p.a., uznał za zasadnie objęte wnioskiem O.

Dane te (informacje) dotyczą przypisania poszczególnych środków trwałych spółki do poszczególnych działalności rachunkowości regulacyjnej z podziałem na działalności i biznesy. Dane te zawierają informacje o konkretnych nośnikach i źródłach, które miały istotne znaczenie w zastosowanej kalkulacji kosztów. Były to dane o rozwiązaniach technologicznych spółki oraz know-how budowy modelu kalkulacji kosztów i informacje o posiadanych i wykorzystywanych bazach danych. Wskazując więc na funkcjonowanie spółki w tym jej sieci telekomunikacyjnej podlegały wyłączeniu z ich ujawnienia.

Zatem w świetle wcześniejszych wyśnień, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, Prezes UKE zasadnie zakwalifikował je, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazując jednocześnie i uzasadniając, z jakich powodów danych zawartych w Tabeli 5, nie utajnił.

Mając na względzie przepis art. 11 ust. 4 uznk., zdaniem Sądu, Prezes UKE zasadnie także zaliczył do tajemnicy przedsiębiorstwa O., informacje dotyczące sprawozdawczości zawarte w Instrukcji, jako mające dla jej działalności znaczenie strategiczne.

Prezes UKE, odwołując się do Zaleceń Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE) stwierdził, że Instrukcja, Opis [...] i Opis [...] jest także tajemnicą przedsiębiorstwa.

Skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu regulacyjnego podnosiła, że Prezes UKE pominął część zapisów tych Zaleceń, które zobowiązują regulatora do szerszego ujawnienia informacji o księgowości regulacyjnej operatora. Do tej kwestii organ komunikacji elektronicznej prawidłowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie wskazując, że wersja jawna tych dokumentów dostarcza bardziej szczegółowe informacje w zakresie metody kalkulacji kosztów, jak i w zakresie metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązań stosowanych przez O., niż wynika to z wymienionych Zaleceń.

Odnosząc się do utajnienia części informacji, dotyczących korekty sieci pakietowej ATM/FR i Ethernet O., Prezes UKE stwierdził, iż dotychczasowa kalkulacja kosztów spółki w tym zakresie była jawna, to jednak w obecnym kształcie, ze względu na uszczegółowienie jej zapisów przez zamieszczenie informacji o planach biznesowych i o strategii rozwoju firmy, ta część powinna zostać utajniona. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes UKE, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślał, że na podstawie całokształtu tych informacji (znanych i uszczegółowionych) operatorzy alternatywni mogliby pozyskać te istotne dla spółki informacje o znaczeniu strategicznym, z naruszeniem art. 11 ust. 4 uznk. i bazując na strategii spółki kształtować własną politykę sprzedaży usług detalicznych, z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji.

Sąd w składzie orzekającym nie miał podstaw, by w świetle tej argumentacji Prezesa UKE stawiać organowi regulacyjnemu zarzut niewłaściwego rozumienia przepisu art. 11 ust. 4 uznk. Jak już bowiem nadmieniono, co do oceny wrażliwości danych i informacji o działalności O. wyłączonych z ich ujawnienia, w odniesieniu do funkcjonowania tych danych i informacji na rynku telekomunikacyjnym, organ komunikacji elektronicznej jest samodzielny.

Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich powodów, jakie informacje i dane przedłożone przez O. s.a. nie powinny zostać udostępnione skarżącej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, przekonywująco wykazał, z zachowanie przepisów postępowania, w tym kwestionowanych w skardze) dlaczego zdaniem organu regulacyjnego ujawnienie pewnych danych i informacji O. mogłoby nastąpić ze szkodą dla tego operatora.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.