Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1736/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. `121 par.1, par. 2, par. 4, par. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 156 par, 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nakazał Z. G. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia budowlanego pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] odmówił Z. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 372/12 oddalił skargę Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. Wyrok jest prawomocny.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], stwierdzająca na podstawie art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu), które to naruszenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Gl 391/15 odrzucił skargę Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2634/15 oddalił skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 15 czerwca 2015 r.

W związku z niewykonaniem przez Z. G. obowiązku rozbiórki nakazanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie egzekucyjne, mające na celu doprowadzenie do spełnienia tego obowiązku. Wystosował do zobowiązanego upomnienie z dnia [...] lipca 2011 r. oraz wystawił w dniu [...] sierpnia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nałożył na Z. G. grzywnę w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uwzględnienia odwołania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wadliwie wyliczył powierzchnię użytkową spornego obiektu, przyjętą jako podstawę ustalenia kwoty grzywny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ponownie nałożył na Z. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego nakazanego decyzją z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Organ egzekucyjny określił wysokość grzywny na kwotę 107.237,32 zł, stanowiącą iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2011 r., ogłoszonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2011 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

Organ odwoławczy zaakceptował przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób ustalenia powierzchni przedmiotowego pawilonu handlowego, która stanowiła podstawę do wyliczenia grzywny. Stwierdził także, że zgodnie z art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej P.e.a.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na etapie postępowania egzekucyjnego nie mógł zatem kwestionować prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej, określającej przedmiot podlegający rozbiórce. Jeżeli natomiast zobowiązany miał, co do tego aktu wątpliwości, to powinien zaskarżać decyzję nakazującą rozbiórkę, czego jednak nie uczynił. Zainicjowane przez niego postępowanie "nieważnościowe" nie doprowadziło natomiast do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Z. G. w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]. Stwierdził, że zakwestionowane postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązany wywiódł, że oba postanowienia bazują na oczywiście błędnym założeniu, iż złożona i zabezpieczona przez niego na należącej do niego działce konstrukcja pawilonu stanowi "budynek" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dlatego, jak skonstatował Z. G., wadliwie zastosowano metodę obliczenia wysokości grzywny wynikającą z art. 121 § 5 P.e.a. Zobowiązany stwierdził ponadto, że chociaż pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] miał możliwość naocznego stwierdzenia brak fundamentów, równoznacznego z brakiem trwałego związania z gruntem przedmiotowej konstrukcji, organy obu instancji konsekwentnie uznają sporny obiekt za budynek.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...].

Z. G. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wywiódł organ administracji, z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nakazał Z. G.- na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - rozbiórkę pawilonu handlowego, który to obowiązek nie został wykonany przez zobowiązanego. W takim stanie prawnym i faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązany był do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku na podstawie przepisów P.e.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 121 § 4 P.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stosownie natomiast do treści z art. 121 § 5 P.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Jak dalej ustalił organ administracji, z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego w październiku 2005 r. wynika, że powierzchnia zabudowy pawilonu handlowego wynosi 134,45 m2. Z kolei cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (komunikat z dnia 21 listopada 2011 r.) za III kwartał 2011 wynosiła 3.988,00 zł. Wyliczenie grzywny według wzoru 134,45 m2 x 1/5 x 3.988,00 = 107 237, 32 zł, jest zatem zgodne z art. 121 § 5 P.e.a. Ponadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] spełnia wymagania określone w art. 122 P.e.a. Dlatego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak:

[...], utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zostało wydane zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że Z. G. nie sprecyzował zarzutów wobec postanowienia z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 r., dlatego nie było możliwości odniesienia się do nich.

Konkludując, organ administracji uznał, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zatem dotknięte wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Z. G. zaskarżył postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł taką samą argumentację, jaką powołał we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Stwierdził, że obiekt, który znajduje się na jego działce nie stanowi budynku, zatem wyliczenie grzywny na podstawie art. 121 § 5 P.e.a. było niedopuszczalne. Doszło więc do rażącego naruszenia tego przepisu. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie o nałożenia grzywny w celu przymuszenia, naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem było prowadzone w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia; dalej powoływana również jako "K.p.a."). Wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Mocą art. 126 K.p.a. przywołana regulacja znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Do takich postanowień należy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszania, co wynika z art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia; dalej powoływana również jako "P.e.a.").

Z. G. wywodzi, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 121 § 5 P.e.a.

Zgodnie z art. 121 § 1 P.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jak stanowi art. 121 § 2 P.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

Stosownie jednak do treści art. 121 § 4 P.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Wedle zaś art. 121 § 5 P.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Zdaniem skarżącego, ponieważ obiekt budowany, do którego rozbiórki przymusić miała grzywna nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], nie jest budynkiem, to niedopuszczalne było ustalenie wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 P.e.a. Dlatego, w ocenie Z. G., Główny Inspektor nadzoru Budowlanego powinien był stwierdzić, że powołane postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu P.e.a.

Stanowisko skarżącego jest błędne.

Przede wszystkim należy podkreślić, że istotą postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności jest badanie decyzji administracyjnej lub postanowienia i wywoływanych przez nie skutków prawnych w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 K.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ustalenie, że decyzja lub postanowienie dotknięte są jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia ich nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 K.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności.

Z przedstawionych względów (z uwagi na naturę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i istotę problemu wymagającego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu) gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena przez organ nadzoru są ograniczone do minimum niezbędnego do zajęcia stanowiska, co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. Chociaż więc nadzwyczajny charakter postępowania nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku stosowania reguł dowodowych i obowiązku ustalenia prawdy materialnej w oparciu m. in. o art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to obowiązki płynące z tych przepisów dotyczą tylko sfery faktów relewantnych dla stwierdzenia, czy decyzja lub postanowienie wydane w trybie zwyczajnym dotknięte są jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a jeśli tak, to czy zachodzą okoliczności opisane w art. 156 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności niedopuszczalne jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Ponadto, jako że skarżący twierdzi, iż postanowienie o nałożeniu na niego grzywny w celu przymuszenia dotknięte jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wobec argumentacji przedstawionej przez Z. G. - organ nadzoru mógłby stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 121 § 5 P.e.a. tylko, jeżeli z akt sprawy jasno, jednoznacznie i bezspornie wynikałoby, iż obiekt budowalny (pawilon handlowy) usytuowany na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], nie jest budynkiem. W takiej bowiem sytuacji w istocie można by stwierdzić, że określenie wysokości grzywny

- poprzez obliczenie iloczynu powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego

- było niewątpliwie, bezwzględnie niedopuszczalne. Organ egzekucyjny naruszyłby wtedy wskazany przepis P.e.a. w sposób oczywisty, ewidentny i ciężki. Niemniej jednak treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że organ nadzoru budowalnego zakwalifikował pawilon handlowy wybudowany bez pozwolenia na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], jako budynek. W uzasadnieniu rzeczonej decyzji stwierdził m.in., że: 1) Z. G. uzyskał pozwolenie na budowę autosalonu, 2) budynek przedmiotowego autosalonu został wybudowany na działkach nr [...] i nr [...], a następnie 3) budynek ten został przeniesiony przez Z. G. na działkę nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował przeniesienie pawilonu na inne miejsce jako nową budowę i w konsekwencji stwierdził samowolę budowlaną.

Dodatkowo warto wskazać, że powołana wyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr nr [...] była przedmiotem weryfikacji w administracyjnych trybach nadzwyczajnych. Przeprowadzono postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją oraz w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W toku tych postępowań Z. G. kwestionował zakwalifikowanie spornego obiektu, jako budynku. W obu przypadkach (w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] – dot. stwierdzania nieważności oraz w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] – dot. wznowienia postępowania) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec tego, iż przedmiotowy pawilon handlowy niewątpliwie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualne wątpliwości, co do zakwalifikowania go jako budynku, nie miały znaczenia dla prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W decyzjach kończących oba postępowanie nadzwyczajne organ stopnia wojewódzkiego wyraził jednak ponadto jednoznaczne stanowisko, co do tego, że sporny obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej powoływana również jako P.b.). Mając zatem na uwadze treść decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, a także zakres i wynik ustaleń poczynionych w toku postępowań nadzwyczajnych, dotyczących rzeczonej decyzji, nie ma jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że z akt sprawy jasno, jednoznacznie i bezspornie wynika, iż obiekt budowalny (pawilon handlowy) wybudowany na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], nie jest budynkiem.

W związku z powyższym nie może być mowy o tym, że ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki - w oparciu o art. 121 § 5 P.e.a. - stanowiło rażące naruszenie prawa.

Powoływana przez skarżącego argumentacja, wskazująca na to, że przedmiotowy obiekt budowlany został postawiony na terenie działki nr [...] przy pomocy specjalistycznych dźwigów, nie powstał w wyniku budowy i nie posiada fundamentów, nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Należy bowiem zauważyć, że z uwagi na opisany wyżej charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wiążący się z tym zakres prowadzonego postępowania dowodowego oraz ze względu na opisane wyżej ustalenia w zakresie kwalifikacji spornego pawilonu poczynione przez organ, który nakazał rozbiórkę oraz organ, który kontrolował decyzję o nakazie rozbiórki w trybach nadzwyczajnych, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, nie można było weryfikować wcześniej dokonanej kwalifikacji obiektu budowlanego.

Wskazać natomiast trzeba, że w świetle art. 2 pkt 2 P.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym i prawniczym od kilkudziesięciu lat (np. art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego), niezależnie od tego jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologiczne tego związania. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wypowiadano się również w kwestii rozumienia trwałego związania urządzenia z gruntem, jednolicie przyjmując, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie, np. wskutek działania sił przyrody (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 547/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 773/10; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, str. 39 i s. 41). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano też wielokrotnie pogląd, że fundament to element konstrukcyjny obiektu budowlanego, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt i który może być wykonany z różnych materiałów budowalnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 547/10. Niepublikowany). Dlatego o klasyfikacji danego obiektu budowanego, jako budynku przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia, jest on obiektem budowalnym solidnym i trwale związanym z gruntem.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem nie było podstaw do zakwestionowania metody ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, którą przyjęto w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz w utrzymującym to postanowienie w mocy postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]. Organy egzekucyjne nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa, określając wysokość grzywny poprzez pomnożenie ustalonej w toku postępowania powierzchni zabudowy budynku przez cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2011 r. (Dz. Urz. GUS z 2011 r. Nr 13, poz. 55).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził też, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] nie jest dotknięte żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. Nie narusza ono bowiem przepisów o właściwości, ani nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Zostało skierowane do strony postępowania, nie zawiera wady powodującej nieważność z pomocy prawa, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Nie było też niewykonalne w dniu wydania.

Kontrola zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie pozwala zatem na stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, są prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.