Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1532/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105  § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. G. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], uchylającej decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy i umarzającej postępowanie organu I instancji, w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. S. i W. S. (dalej: "inwestorzy") wystąpili do Starosty K. ze zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości na działce geodezyjnej nr [...], obręb G., gm. P.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Starosta K., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia wskazując, że inwestorzy nie wykazali zgodności planowanej inwestycji z zapisami uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, wprowadzającej zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, a ponadto z załączonej kopii mapy zasadniczej wynikało, że planowany obiekt będzie znajdował się w odległości około 45 m od granicy działki nr [...], stanowiącej jezioro D.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestorów Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., uchylił decyzję Starosty K. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Starostę K. była błędna, a inwestycja nie narusza zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, zawartego w § 5 pkt 8 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. wystąpiła skarżąca.

Po rozpatrzeniu tego wniosku GINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie natomiast do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Dalej GINB zauważył, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu z prawa własności działek nr [...] i [...] oraz prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] w miejscowości G., przy czym jedynie działka [...] stanowiąca drogę, bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną nr ew. [...].

GINB podkreślił, że zgłoszenie przewiduje budowę budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości o poj. 6000 I na działce nr [...]. Z przedłożonego wraz ze zgłoszeniem planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że sporny domek został zaprojektowany w odległości ok. 6 m od granicy z będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej działką nr [...], natomiast zbiornik na nieczystości w odległości ok. 3,5 m od granicy z ww. działką. Biorąc pod uwagę przedstawione usytuowanie projektowanego budynku względem działki nr [...] GINB wskazał, że interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2017 r., nie wynika z § 12 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422).

GINB wyjaśnił, że wysokość projektowanego budynku letniskowego (4,99 m) oraz odległość dzieląca go od działki nr [...] (ok. 6 m) sprawiają, że nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto z przedłożonego planu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że pozostałe działki skarżącej znajdują się w odległości ponad 12 m od działki inwestycyjnej.

W ocenie GINB interes prawny skarżącej nie wynika także z § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz z przepisu § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia jej działek dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że z przedłożonego przez skarżącą aktu notarialnego sporządzonego [...] września 2013 r., Rep. A - nr [...] wynika, że działki nr [...], [...] i [...] są użytkowane jako drogi.

Źródłem interesu prawnego nie może być również ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...] w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tego typu uchybienie w ocenie GINB - jeśli nawet miałoby miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy - w najmniejszym stopniu nie ograniczałoby skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podobnie źródła interesu nie można wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) tylko dlatego, że skarżąca stoi na stanowisku, że ma prawo "brania udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się m.in. o tym, czy projektowane roboty budowlane będą zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach albo ustaleniami obowiązującego planu miejscowego". Ewentualne uchybienie w tym zakresie - jeśli nawet miałoby miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy - w najmniejszym stopniu w ocenie GINB nie ograniczałoby skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Z tych samych względów źródła interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowanego, bowiem pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, do którego odnosi się ww. przepis winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w powiązaniu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przewidzianymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem sporna inwestycja nie ogranicza skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości.

Podobnie zdaniem GINB z art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 zdanie wstępne Prawa budowlanego nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek skarżącej.

Nie korzystając z prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję GINB. Domagając się jej uchylenia w całości podniosła zarzut naruszenia:

- art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej, nie jest stroną w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem na etapie po wniesieniu sprzeciwu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia należy ustalić krąg stron postępowania z uwzględnieniem przesłanek z art. 28 k.p.a.;

- art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej, nie jest stroną w postępowaniu w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że użytkownicy wieczyści i właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mają interes prawny w możliwości uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane;

- art. 50 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie, a skoro skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją wojewody, to należy badać jej interes prawny na nowo w nowym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosków, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności są nie tylko podmioty, które były stroną postępowania zwykłego, lecz również osoby, które bez swej winy nie brały udziału w tym postępowaniu, co generuje konieczność zbadania, czy wnioskodawczyni powinna była uzyskać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2017 r.

- art. 50 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszenie przepisów prawa materialnego, z których skarżąca wywodzi interes prawny, nawet jeżeli miało miejsce, nie stanowi źródła interesu prawnego ponieważ nie ogranicza strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów, w szczególności art. 28 k.p.a. powinna prowadzić do wniosków, że pojęcie interesu prawnego nie ogranicza się do wykazania niemożliwości zagospodarowania nieruchomości przez podmiot, który ubiega się o status strony, ale interes prawny powinien być postrzegany jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że szczególne uregulowanie zgłoszenia robót budowlanych nie wyklucza uznania, że w postępowaniu, które rozpoczyna się po wniesieniu sprzeciwu, mogą brać udział także inne podmioty niż zgłaszający roboty budowlane. Po wniesieniu sprzeciwu odpada bowiem zasadniczy powód wykluczenia udziału w postępowaniu innych podmiotów niż zgłaszający roboty budowlane, mianowicie krótki czas (w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji 30 dni) na podjęcie decyzji o sprzeciwie.

Skarżąca podniosła, że dla spornej inwestycji nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że właściciel bądź użytkownik wieczysty działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest stroną tego postępowania.

W ocenie skarżącej jeśli bezspornym jest, że w odniesieniu do zgłaszanej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a jako wieczysty użytkownik działki bezpośrednio graniczącej powinna być stroną postępowania o wydanie takiej decyzji, to należy uznać, że przysługuje jej również prawo do kwestionowania decyzji, skutkiem której jest przyzwolenie na realizację zgłoszenia bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wskazała, że skoro sprawa dotyczy budowy obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę, co do którego powinno być przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a tu krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. to w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że w związku z uchyleniem decyzji Starosty K. "mamy stan niepewności prawnej odnośnie stanu prawnego wszystkich działek położonych w obszarze krajobrazu chronionego jeziora D.".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że powołane w skardze zarzuty naruszenia przez organ art. 50 p.p.s.a zostały sformułowane nieprawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zdaniem Sądu, ocena okoliczności faktycznych i prawnych sprawy związana z kwestią oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości należące do skarżącej jest prawidłowa i zasługuje na akceptację.

Za prawidłowe w pierwszej kolejności należy uznać działanie organu, który po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej, w pierwszej kolejności zajął się kwestią jej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. Postępowanie to może jednak doprowadzić organ do konieczności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., a zastosowanie tego przepisu należy uznać za prawidłowe m.in. wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną.

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżąca A. G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym spornym orzeczeniem Wojewody P., które przypomnieć należy, zapadło w wyniku odwołania inwestorów od decyzji Starosty K. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości na działce geodezyjnej nr [...], obręb G., gm. P.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że "jako osoba, która powinna być stroną postępowania zwykłego, należy przyznać mi status strony także w postępowaniu nadzwyczajnym" wyjaśnić wypada, że co prawda, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ze sprzeciwu wniesionego w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie precyzują kto jest stroną postępowania w sprawie sprzeciwu zamiaru budowy obiektu budowlanego, jednak dokonując wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów tej ustawy należy dojść do wniosku, że krąg stron tego postępowania powinien być odpowiednio wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Trudno bowiem uznać za uzasadnione, że w sprawie prowadzonej ze sprzeciwu od zgłoszenia budowy obiektu budowlanego krąg stron miałby być szerszy niż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego w tego rodzaju sprawach nie powinien mieć zastosowania art. 28 k.p.a., który umożliwia szersze ustalenie kręgu stron postępowania, ponieważ za stronę postępowania administracyjnego uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1315/17 – Lex nr 2675752). Wobec jednak powoływanych przez skarżącą okoliczności mających przemawiać za jej interesem prawnym w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia Wojewody, organ obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni jest stroną w sprawie. Zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia po wszczęciu postępowania, zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego, reguluje wskazany powyżej art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrował się organ orzekający w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska, czy przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Zauważa się także, że końcowy fragment cytowanego przepisu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. "Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia". Powyższe zostało podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2620/14, który wskazał także na to, że "(...) ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" (...) nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. (...) Dopóki, dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania".

Jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonywał oceny interesu prawnego skarżącej w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przyjmując, wadliwie zdaniem Sądu, że od momentu wniesienia sprzeciwu krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. to w istocie ustalił granice obszaru oddziaływania spornego obiektu i doszedł do prawidłowego wniosku, że nie ma on wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej.

Organ ten w efekcie słusznie przyjął, że skarżąca, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie po wniesieniu sprzeciwu musi wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Słusznie bowiem zauważył, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, że jego nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. GINB prawidłowo też zauważył, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa. W ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie przeprowadził również właściwą analizę celem ustalenia, czy skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia Wojewody P. Organ uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności i przepisy prawa, które dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie spornego domku typu "holenderka" względem działek należących do skarżącej wskazując, że wszystkie te działki, za wyjątkiem działki nr [...] znajdują się w odległości ponad 12 m oddziałki inwestycyjnej. Uwzględnił również charakter planowanej zabudowy, w tym wysokość domku letniskowego, usytuowanie względem tych nieruchomości szczelnego zbiornika na nieczystości. Organ wskazał, że jedynie działka nr [...] stanowiąca drogę sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestorów. Wyodrębniona geodezyjnie działka drogowa nr [...] nie może podlegać zabudowie, dlatego trudno mówić w odniesieniu do niej o ograniczeniach w możliwości jej zagospodarowania, skoro jako droga służy wyłącznie do obsługi przylegających do niej nieruchomości. Zatem rozważania organu w odniesieniu do działki drogowej w kontekście powodowania ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, czy nasłonecznieniem pomieszczeń, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych należało uznać za zbędne.

Nie zmienia to jednak prawidłowej oceny GINB, że planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów(woda, energia, telekomunikacja), jak również nie pozbawia jej działek dostępu do drogi publicznej, a w efekcie nie ma wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Ustaleń organu w powyższym zakresie skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała.

Organ wziął pod uwagę również okoliczności podnoszone przez skarżącą wskazując słusznie, że źródłem jej interesu prawnego nie może być ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa [...] wprowadzającej ograniczenia nowej zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora D.

Podobnie prawidłowo GINB ocenił, że interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca również w skardze stanęła na stanowisku, że jeśli jako użytkownik wieczysty działki drogowej nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną powinna być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to służy jej również prawo do kwestionowania decyzji, skutkiem której jest "przyzwolenie" na realizację zgłoszenia bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu nie ma wpływu na ocenę organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyby takie się toczyło, zostałaby uznana za stronę tegoż postępowania. Wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 59 i następne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. i nie ma on prostego przełożenia na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu na skutek wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z kręgiem stron w procesie inwestycyjno-budowlanym. W każdej sprawie jego ustalenie wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy (por. Wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1362/17 - Lex nr 2683939).

Niekwestionowanym w literaturze i orzecznictwie poglądem jest, że to na osobie domagającej się wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca powinna była więc wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają jej określone uprawnienia, mogące być ograniczonymi przez fakt zrealizowania na działce nr [...] domku letniskowego. Skarżąca tego nie uczyniła.

Wymogu takiego nie spełnia w szczególności powołanie się pełnomocnika skarżącej na rozprawie na materiał zdjęciowy obrazujący "zakłócenie" dotychczasowego widoku skarżącej na jezioro D., jak również okoliczność, że nabywając nieruchomości w miejscowości G. skarżąca brała pod uwagę bliskość jeziora oraz zakaz budowy nowych obiektów. "Stan niepewności prawnej odnośnie stanu prawnego działek położonych w obszarze krajobrazu chronionego jeziora D." także nie stanowi o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody P. Powyższe świadczy jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego. Nie można bowiem uciążliwości związanych z nową zabudową, która jedynie przesłania widok na jezioro utożsamiać z oceną obszaru odziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jest to bowiem odziaływanie o charakterze faktycznym, a nie prawnym.

Powtórzyć raz jeszcze należy, że do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93).

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) skargę należało oddalić.