Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2123/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania H. R.prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w [...] .

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM wskazał, iż H. R.bez tytułu prawnego zajmuje lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ul. [...] składający się z 2 pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 57,5 m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 36,06 m2. W przedmiotowym lokalu przydział 1 pokoju o powierzchni 17 m2 wraz z używalnością kuchni uzyskał teść wymienionego H. N., na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] marca 1963 r. nr[...]. Drugi pokój w tym lokalu był przydzielony innej rodzinie. H. N. zmarł w 2001 r., a wcześniej został zwolniony drugi pokój.

Wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. H. R.wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W odpowiedzi Wicedyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismem z dnia [...] lutego 2006 r. poinformował wnioskodawcę, że zważywszy na fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu, posiadanie uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej oraz nieotrzymanie lokalu mieszkalnego w trakcie pełnienia zawodowej służby wojskowej, jego sytuacja może być uznana za wyjątkową do rozpatrzenia przez Ministra Obrony Narodowej, jednakże zgoda może zostać wydana jedynie na lokal mieszkalny o metrażu należnym jednej osobie.

H. R. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. poinformował, że w niniejszym lokalu nie pomieści swojego dorobku życiowego i chciałby uzyskać prawo do całego zajmowanego lokalu, zobowiązując się jednocześnie do wykupienia pokoju stanowiącego nadmetraż po cenie rynkowej.

Wicedyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismem z dnia [...] lipca 2007 r. poinformował, że brak jest podstaw do załatwienia sprawy w oczekiwany przez wnioskodawcę sposób. Zainteresowany zwrócił się w dniu [...] września 2007 r. z kolejnym pismem w przedmiotowej sprawie wskazując na pogorszenie się jego stanu zdrowia. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismem z dnia [...] października 2007 r. podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko. Następnie pismem z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji wezwał zainteresowanego do przedłożenia dokumentów przedstawiających jego sytuację życiową, w celu rozpatrzenia wniosku z [...] września 2005 r. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił H. R. przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] . Następnie Prezes WAM uwzględnił odwołanie wniesione przez stronę i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismem z dnia [...] października 2012 r. przekazał Prezesowi WAM, zgodnie z kompetencjami, wniosek H. R. o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w [...] przy ul. [...], na czas oznaczony dożywotnio, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Zważywszy na fakt, że w świetle dyspozycji art. 29 ustawy (...) Prezes WAM nie jest organem właściwym do wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, skierowany w tym zakresie wniosek został w dniu [...] października 2012 r. zwrócony do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] . Jednocześnie w ramach sprawowanego nadzoru Prezes WAM podniósł, że przytoczona treść pisma organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. zawiera w istocie jedynie opis stanu faktycznego sprawy, brakuje zaś kluczowej oceny i precyzyjnie wyrażonego stanowiska organu, na czym polega wyjątkowość sytuacji strony w rozpatrywanej sprawie. Ponadto organ I instancji nie uzasadnił, z jakich powodów wnioskował o przyznanie dożywotnego prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w sytuacji gdy uprawnienia mieszkaniowe, na podstawie art. 29 ustawy (...) mogą zostać przyznane na czas oznaczony.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił H. R. przyznania prawa zamieszkiwania w przedmiotowych lokalu. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił przyznania H. R. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] . Poddawszy ponownej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że sytuacja życiowa w jakiej znajduje się strona nie nosi znamion wyjątkowości a zatem nie wypełnia przesłanki określonej w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r.).

H. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, iż wyjątkowość jego sytuacji należałoby uzasadniać nie w oparciu o sytuację finansową, osobistą czy też zdrowotną, lecz faktem, iż był żołnierzem zawodowym, który w czasie pełnienia służby wojskowej nie otrzymał przysługującej mu kwatery i nie posiada innych możliwości zamieszkania. Ponadto blok przy ul. [...] nie figuruje na wykazie kwater wojskowych, a zdecydowana większość została sprzedana lokatorom.

Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem H. R. z dnia [...] września 2005 r. Do dnia 30 czerwca 2010 r. wniosek ten nie został rozstrzygnięty wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. W dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła brzmienie dotychczasowego przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji.

Z treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku osoby innej niż żołnierz służby stałej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji. Warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch akcentowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Sytuacji wyjątkowej należy zaś upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności jak ciężka choroba, kalectwo, trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07). Natomiast WSA w Warszawie w wyroku o sygnaturze II SA/Wa 1173/09 z dnia 04 grudnia 2009 r. wskazał, iż "przyznanie prawa zamieszkiwania osobom spoza kręgu żołnierzy zawodowych jawi się jako odstępstwo od realizacji celu działania WAM. Powyższe sprawia zaś, że użytego w przepisie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zwrotu "sytuacja wyjątkowa" nie należy interpretować w sposób rozszerzający, ograniczając jego stosowanie do sytuacji szczególnych".

Prezes WAM stwierdził, iż takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie występują. O wyjątkowości sytuacji nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność, iż nie dysponuje innym lokalem mieszkalnym. Fakt niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym, nie jest niczym wyjątkowym. Ponadto gdyby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Również podnoszony przez stronę fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu, nie zobowiązuje organów Agencji do przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu.

O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak środków na zakup bądź na wynajęcie mieszkania we własnym zakresie. W takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy zaś do zadań własnych gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Gminom, w przeciwieństwie do WAM, ustawodawca przyznał środki na realizację zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Zatem skoro strona podnosi, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej wniosek o przydział lokalu powinna kierować do właściwej gminy.

Podnoszony przez stronę w odwołaniu fakt pozostawania pod stałą opieką lekarską z powodu chorób przewlekłych nie jest sytuacją wyjątkową, gdyż dotyczy szerokiego kręgu osób w podobnym wieku i nie powoduje, że taka osoba nie może samodzielnie funkcjonować i zaspokajać swoje potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe, we własnym zakresie. W kategoriach sytuacji wyjątkowej nie mieści się, zdaniem organu odwoławczego podnoszona przez stronę konieczność sprawowania opieki nad matką. Jak wynika bowiem z akt sprawy matka posiada własny lokal w [...].

Skarżący wywodzi wyjątkowość swojej sytuacji z faktu, iż został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i nie otrzymał należnej żołnierzowi kwatery. Odnosząc się do powyższego Prezes WAM stwierdził, iż w dacie zwolnienia H. R. z zawodowej służby zawodowej posiadał on 8 lat wysługi. Zwolnienie ze służby nastąpiło w związku z orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej o niezdolności do służby wojskowej z powodu stanu zdrowia. Niemniej stwierdzone schorzenia nie pozostawały w związku ze służbą wojskową. Jednocześnie H. R. nabył uprawnienia do wojskowej renty inwalidzkiej. W obowiązującej wówczas ustawie z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych art. 1 stanowił, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowywał prawo do osobnej kwatery stałej, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury wojskowej, czy też do wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową. Zatem H. R. w związku ze zwolnieniem ze służby nie zachował uprawnień do osobnej kwatery stałej, a ówczesne wojskowe organy kwaterunkowe nie miały obowiązku zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego po jego zwolnieniu ze służby. Tym bardziej obowiązku takiego nie mają organy WAM. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] września 2005 r., H. R.pełniąc służbę w garnizonie [...] (skąd został zwolniony) nie otrzymał wprawdzie kwatery, niemniej jego uprawnienia do zakwaterowania były realizowane poprzez wypłatę równoważnika pieniężnego za brak kwatery.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że organ I instancji zmienił korzystną dla skarżącego ocenę jego sytuacji życiowej zawartą w pismach z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] października 2012 r. Prezes WAM stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W dniu [...] września 2005 r. skarżący złożył do Ministra Obrony Narodowej, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] , wniosek o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] , zajmowanym bez tytułu prawnego po śmierci teścia H. N. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Wicedyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na strukturę (2 pokoje z kuchnią) i powierzchnię użytkową przedmiotowego lokalu (58,12 m2) jego wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie. Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, że sytuację zainteresowanego można uznać za wyjątkową i przedstawić do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) jednakże zgoda może być na lokal mieszkalny mniejszej powierzchni, należnej 1 osobie. Na takie załatwienie sprawy H. R.nie wyraził zgody i ponowił wniosek o przydział całego zajmowanego lokalu. Organ nie dysponował wówczas pełną wiedzą w zakresie sytuacji socjalno-bytowej strony. Brak było chociażby informacji, czy przyznanie wojskowej renty inwalidzkiej miało związek ze służbą wojskową. Ponadto organ zaproponował przydział mniejszego lokalu wskazując na trudną sytuację w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych pełniących służbę w [...] . Zatem nie można było się zgodzić ze skarżącym, że powyższe pismo organu I instancji stanowiło pozytywne rozpatrzenie jego wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym przy ul. [...]/w [...] .

Organ odwoławczy nie podzielił argumentu strony, iż budynek przy ul. [...] w [...] nie jest przeznaczony na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych, bowiem w większości znajdujące się tam lokale są własnością osób prywatnych. Z taką sytuacją Agencja ma do czynienia w wielu budynkach, bowiem na mocy przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) może zbywać lokale znajdujące się w jej zasobie na rzecz osób uprawnionych posiadających tytuł prawny do lokalu. Wielu żołnierzy zawodowych chce zrealizować swoje uprawnienia do zakwaterowania poprzez nabycie na własność lokalu zajmowanego na podstawie ważnego tytułu prawnego. Ponadto lokale z zasobu WAM są też zbywane na rzecz osób, niebędących żołnierzami zawodowymi, ale uprawnionych do lokalu na podstawie ustawy o zakwaterowaniu (...).

Prezes WAM podkreślił, iż obok szczegółowej analizy sytuacji strony, organ I instancji zobowiązany był zbadać także własne możliwości załatwienia jej wniosku - w kontekście liczby żołnierzy zawodowych oczekujących na zrealizowanie ich potrzeb mieszkaniowych. Statutowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega — co do zasady — zaspokojeniu przed interesem innych osób. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] słusznie podniósł, że w garnizonie [...] istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił, że (wg stanu na dzień 31 sierpnia 2014 r.) na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało w garnizonie [...] 1336 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 229 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony powyżej nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego/kwatery na terenie garnizonu [...].

Ponadto znowelizowane przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) od 1 lipca 2010 r. nakładają na organy Agencji obowiązek, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego, zapewnienia byłemu małżonkowi tego żołnierza, wychowującemu dziecko, lokalu mieszkalnego.

W związku z powyższym trudno zgodzić się z zarzutem podniesionym w odwołaniu, iż organ I instancji naruszył przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu dyrektor oddziału regionalnego Agencji może wynająć lokal mieszkalny osobie innej niż żołnierz zawodowy, tylko pod warunkiem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w danym garnizonie.

Reasumując Prezes WAM stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie uwzględniono całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i sytuację strony. Ustalenia te mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów, zaś rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem WAM jest przede wszystkim realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega - co do zasady - zaspokojeniu przed interesem innych osób. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Pozytywne rozpatrzenie wniosku zainteresowanego kolidowałoby z interesem społecznym, a tym samym przekroczyłoby możliwości organu.

Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. R.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 3 k.p.a., skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności, ponieważ organ rozstrzygający nie oparł się na całym materiale dowodowym zebranym w sprawie. Załatwienie sprawy nie zostało poprzedzone rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych, a analiza ta nie miała charakteru wszechstronnego i dogłębnego. W swoim zaś wniosku skarżący domagał się od właściwego wojskowego organu mieszkaniowego potwierdzenia jego prawa do zamieszkiwania w lokalu. Skarżący podniósł, że w jego sprawie wyjątkowość sytuacji w ogóle nie koliduje z interesem społecznym, na co powołuje się organ. W jego ocenie, interes strony i interes społeczny są tożsame w świetle art. 75 Konstytucji RP. Poczynione przez organ ustalenia, w tym brak po stronie skarżącego innego lokalu, w którym mógłby zamieszkać, kwalifikuje jego sytuację życiową jako trudną. Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i brak innego mieszkania powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej, która mając na uwadze wiek skarżącego, jego sytuację zdrowotną i materialną nie może być bagatelizowana i kwalifikowana jako nieodbiegająca od sytuacji innych osób niebędących w stanie samodzielnie podołać trudowi zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. O wyjątkowości sytuacji może też świadczyć okoliczność, iż skarżący był żołnierzem zawodowym, który w czasie pełnienia służby nie otrzymał przysługującej mu kwatery stałej, co z pewnością nie należało do sytuacji powszechnych, a także nie posiada obecnie innych możliwości zamieszkania. Taką interpretację przepisu o wyjątkowości sytuacji przyjął organ WAM w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. Przesłanka wyjątkowości w przypadku skarżącego została spełniona, bowiem wykazał on, iż nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na rynku wtórnym, jak i w jego sytuacji osobisto-bytowej nie jest możliwy do zrealizowania wynajem mieszkania na wolnym rynku.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z uwagi na wszczęcie postępowania na wniosek strony z dnia [...] września 2005 r., podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stał się art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Przepis ten stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Jednakże uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej jest wymagane wówczas, gdy organ WAM wstępnie oceni, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku wszczynającego postępowanie. Nawet w razie pozytywnego dla strony stanowiska Ministra Obrony Narodowej kierownik oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest pozbawiony prawa do samodzielnej oceny wniosku pod kątem, czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej", o której mowa jest w przepisie art. 29 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2010 r. Oznacza to, że w razie oceny, że sytuacja wyjątkowa nie zachodzi, uruchamianie trybu współdziałania organów na podstawie przepisu art. 29 ustawy pozbawione by było jakichkolwiek racjonalnych podstaw. Organ współdziałający w tym wypadku z woli ustawodawcy nie przedstawia bowiem ani swojej opinii ani stanowiska, mogącego mieć znaczenie dla treści decyzji, która ma zostać podjęta, ale jedynie wyraża zgodę na proponowaną przez organ właściwy (zamierzoną uprzednio) pozytywną dla strony decyzję. Brak elementu wolicjonalnego ze strony organu właściwego czyni bezprzedmiotowym zapytanie organu współdziałającego o wyrażenie zgody na czynność przez organ właściwy niezamierzoną (patrz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 412/12, publik. LEX nr 1291390).

Wskazać także należy, iż sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd powinien zatem badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia zaś przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu, którego ramy zakreślają trzy wiodące dyrektywy: równość, proporcjonalność oraz wyważenie interesu strony i interesu publicznego.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach – "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. W powołanym przez organ wyroku z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) NSA stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.

Z literalnego brzmienia art. 29 powołanej ustawy wynika, iż podmiotem ubiegającym się w tym trybie o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas określony może być tylko osoba niebędąca żołnierzem w służbie stałej. Przepis ten w istocie ma na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych tym osobom, które zamieszkują w lokalu mieszkalnym z zasobów mieszkaniowych WAM bez tytułu prawnego, a z uwagi na szczególną sytuację życiową (o której mowa powyżej), bądź zasługi dla Obrony Narodowej, wymagają pomocy tego resortu. Innymi słowy, tryb przewidziany w art. 29 powołanej ustawy winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegają się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnych z zasobów WAM, a którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie. To na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej".

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazł się skarżący, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącego, że znajduje się on w sytuacji wyjątkowej.

Podkreślenia wymaga, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powoływał się skarżący w toku postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej".

Jak wynika z ustaleń organu, skarżący jest rencistą o lekkim stopniu niepełnosprawności (dawna III grupa inwalidzka), posiada stałe źródło dochodu z tytułu renty wojskowej (roczny dochód w 2012 r. wyniósł 15.889,62 zł). Leczy się na choroby przewlekłe. Nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Sprawuje opiekę nad matką J. R., która otrzymuje emeryturę i posiada własnościowy lokal mieszkalny w [...] , który udostępniła do zamieszkania swojej wnuczce. Przedstawiona powyżej sytuacja zdrowotna, majątkowa i rodzinna nie wyróżnia skarżącego na tle innych osób pozostających na zaopatrzeniu emerytalno-rentowym. Skarżący z uwagi na wiek, chorobę, brak środków utrzymania, nie wymaga szczególnego potraktowania przez organy WAM, albowiem w podobnej do skarżącego sytuacji znajduje się wiele rodzin, których członkowie zakończyli swą aktywność zawodową i utrzymują się z niewielkich świadczeń emerytalno-rentowych.

Podnoszony przez skarżącego argument wskazujący na braku środków finansowych na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku nie świadczy o konieczności zaspokojenia tych potrzeb przez WAM. Wiele gospodarstw domowych w Polsce, w tym jednoosobowych, nie stać na zakup mieszkania na własność na wolnym rynku. Zabezpieczenia tych potrzeb nie można wiązać tylko z prawem własności lokalu mieszkalnego, lecz także z najmem na wolnym rynku, czy pomocą organów samorządowych w zakresie zaspokajania przedmiotowych potrzeb mieszkańców danej gminy.

Na pogłębioną analizę zasługuje podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż jest on byłym żołnierzem, który w listopadzie 1981 r. odszedł ze służby, z uwagi na stan zdrowia i nie skorzystał z uprawnienia do zakwaterowania. Jak wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie, Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] uznała skarżącego za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, lecz stwierdziła także, iż rozpoznane schorzenia nie pozostawały w związku ze służbą wojskową. Zatem to nie służba wojskowa przyczyniła się do pogorszenia jego stanu zdrowia, w konsekwencji możliwości zarobkowania i zakupu mieszkania we własnym zakresie. Skarżący podnosi, iż w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej nie skorzystał z przysługującego mu prawa do kwatery stałej, co w ocenie zainteresowanego, powinno obligować organ WAM do uregulowania jego sytuacji mieszkaniowej i przyznania prawa do zamieszkania w zajmowanym obecnie lokalu wchodzącego w skład zasobów WAM. Wymieniony nie dostrzega jednak, iż w okresie pełnienia służby jego prawo do kwatery stałej było realizowane poprzez wypłatę równoważnika pieniężnego za brak kwatery (zaświadczenie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] września 2005 r.). W czasie pełnienia służby korzystał on z wszystkich uprawnień resortowych przysługujących żołnierzom zawodowym, a przepisy pragmatyki zawodowej nie zezwalały na zachowanie prawa do świadczeń mieszkaniowych po rozwiązaniu stosunku służbowego z przyczyn nieleżących po stronie organu wojskowego. Oznacza to, iż na organach resortu Obrony Narodowej nie spoczywają jakiekolwiek zobowiązania wobec skarżącego. Z akt sprawy nie wynikają także szczególne zasługi wymienionego w jego ośmioletniej zawodowej służbie wojskowej. Nie ma zatem podstaw do obejmowania skarżącego swoistego rodzaju opieką organu WAM i przyznania mu prawa do lokalu, który mógłby zostać przydzielony oczekującemu w kolejce na przydział żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej na mocy wiążącego przepisu prawa. Zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż skarżący jest zainteresowany obecnie zajmowanym lokalem mieszalnym o znacznym metrażu, przekraczającym potrzeby mieszkaniowe jednej osoby (matka skarżącego ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe).

Ponownego podkreślenia wymaga, iż podstawowy obowiązek WAM polega na realizacji uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę. Jak to dobitnie podkreślił Prezes WAM w zaskarżonej decyzji, potrzeby garnizonu [...] w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i ich rodzin są znaczne i w analizowanym przypadku nie można interesu jednostki przedkładać nad interesem publicznym, utożsamianym z zabezpieczeniem potrzeb żołnierza zawodowego realizującego zadania związane z obronnością Państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy Prezes WAM nie naruszył granic uznania administracyjnego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącego (art. 7 k.p.a.). Wydał rozstrzygnięcie z poszanowaniem reguł procesowych i należycie je uzasadnił.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.