Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 433/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: 145 par. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. przy udziale - sprawy ze skargi K. i A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę budynku garażowego na działce nr [...] w D. K. oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm./, nakazał K. i A.F. rozbiórkę budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr 931 w Dz.K. przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. K. i A.F. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją wskazując jako podstawę żądania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu strony wywodziły, że wznowienie postępowania jest uzasadnione nowymi okolicznościami dowodowymi jakie zaistniały w tej sprawie. W dniu 24 marca 2006 r. wydana bowiem została opinia geodezyjna, która wykazała, że garaż posadowiony został w odległości od granicy z działką sąsiednią, która odpowiada zgodzie udzielonej w tym zakresie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana zatem została na fałszywych przesłankach podniesionych w skardze sąsiada oraz na nieprawdziwych pomiarach dokonanych przez pracownika powiatowego inspektoratu, które to pomiary wskazywały na naruszenie warunków uzyskanej zgody na zbliżenie do działki sąsiedniej na faktyczną odległość 1,8 m a nie 2 m – jak stanowiła zgoda. Strony podkreśliły, że na podstawie powyższych danych wydana została decyzja o nakazie rozbiórki. Przedstawione przez nich dowody potwierdzają zatem, że nakaz rozbiórki wydany został na podstawie fałszywych przesłanek, co powoduje zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie stron zasadne jest również zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem zasadność skargi sąsiada, która – jak uważają inwestorzy – stanowiła podstawę wydania decyzji, podważa zaprezentowana przez nich opinia geodezyjna.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]. Na skutek odwołania decyzja ta została przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...] uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 147 oraz art. 149 § 1, wznowił na żądanie A. i K.F. postępowanie w sprawie budowy bez pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego w Dz.K. przy ul. [...], zakończone ostateczną decyzją z dnia [...].

W trakcie toczącego się postępowania strony wniosły o uzupełnienie postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu w postaci:

1. kompletnego projektu budowlanego garażu dwustanowiskowego wykonanego w październiku 2002 r. przez uprawnionego projektanta i kierownika budowy o specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej:

2. protokołów zeznań świadków złożonych w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w O.: J.H. na okoliczność oparcia decyzji na pomiarach niezgodnych ze stanem faktycznym; E.S. – autora projektu budowlanego;

3. przesłuchania K.J.-F. na okoliczność spełnienia wszystkich wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokonania niezgodnych ze stanem faktycznym pomiarów podczas wizji lokalnej oraz J.J. na okoliczność – stwierdzenia przez urzędnika gminnego, że w świetle zgromadzonych dowodów wdanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest jedynie formalnością i można rozpocząć budowę garażu.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych, gdyż w jego ocenie dotyczyły one okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami /postanowienie z dnia [...], Nr [...]/.

W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] nakazującej rozbiórkę budynku garażowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce oznaczonej nr geodezyjnym 931 w Dz.K..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analizując ponownie sprawę samowoli budowlanej nie dostrzeżono istotnych dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przedstawiony przez strony dowód w postaci opinii wykonanej przez geodetę informuje o dokładnym posadowieniu obiektu. Zdaniem organu dowód ten nie wypełnia jednak przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można bowiem uznać okoliczności lokalizacji obiektu za okoliczność istotną dla sprawy. Lokalizacja obiektu – w odległości 2m od granicy działki, lub mniejszej – nie zmienia bowiem faktu, że roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Przedstawiony przez strony dowód nie jest więc istotny dla rozstrzygnięcia ponieważ precyzuje jedynie lokalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Reasumując wywody dotyczące tej okoliczności, organ stwierdził, że dowody w sprawie nie są fałszywe, a omawiana opinia nie jest istotna dla sprawy i nie stanowi też nowych okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie z dnia [...]. Z tych też względów brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i A.F., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego – w szczególności art. 7, art. 78, art. 79, art. 81, art. 145 w związku z art. 128 k.p.a. – wnieśli o:

– uchylenie ww. decyzji;

– ponowne rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania;

– dopuszczenie materiału dowodowego nieprzyjętego postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...];

– dopuszczenie dowodu z dokumentu akt sądowych w sprawie o sygn. [...] tj. protokołu z przesłuchania świadka E.S. oraz A.K..

Motywując przedstawione wyżej wnioski, strony podniosły, że wnioski dowodowe złożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miały na celu wykazanie nowej okoliczności, że budowa posiadała pozwolenie na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w zeznaniach E.S. złożonych w dniu 20 czerwca 2006 r. w trakcie dochodzenia w sprawie przedmiotowej budowy, prowadzonego przez Policję. Wyjaśniły też, że o powyższym zeznaniu dowiedziały się w dniu 28 grudnia 2006 r. To, oraz fakt że postanowienie o odmowie dopuszczenia dowodów doręczono im wraz z decyzją, narusza ich uprawnienia procesowe.

W dniu 5 lutego 2007 r. strony wniosły również o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania karnego.

Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji, na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

Z kolei decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy i po analizie materiału dowodowego stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśniając przyjęte stanowisko podniósł, że jako przyczynę wznowienia postępowania strony wskazały nowe okoliczności faktyczne potwierdzone w opinii geodezyjnej z dnia 24 marca 2006 r. o dokładnym posadowieniu obiektu garażowego. Na tej podstawie stwierdził, że podstawę wznowienia postępowania stanowił w istocie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dalej organ wyjaśnił, że sam fakt wznowienia postępowania – do czego organ jest zobowiązany w przypadku spełnienia wymogów formalnych – nie przesądza jeszcze o racji wnioskodawców, gdyż zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. dopiero w toku wznowionego postępowania organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W analizowanej sprawie uznano, że nowa okoliczność w postaci innej niż początkowo zakładano odległości samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, pozostaje całkowicie bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Również zdaniem organu odwoławczego dla wyniku sprawy nie ma jakiegokolwiek znaczenia w jakiej odległości od granicy obiekt został posadowiony. Dla orzeczenia o rozbiórce istotne jest zaś tylko i wyłącznie ustalenie, że sporny budynek wybudowano bez pozwolenia na budowę, co uzasadniało konieczność orzeczenia o rozbiórce. Powołana przez strony nowa okoliczność faktyczna jest zatem nieistotna dla charakteru rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do zmiany nałożonego obowiązku. Powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa organ stwierdził, że uchylenie orzeczenia w toku wznowionego postępowania może nastąpić jedynie wówczas, gdy nowe okoliczności lub nowe dowody są dla sprawy istotne i mają znaczenie prawne – w konsekwencji wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Zgodne z wyrokiem NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85 /ONSA 1985, Nr I, poz. 35/, przez nową okoliczność istotną dla sprawy, należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Ponieważ dla charakteru rozstrzygnięcia w sprawie nakazu rozbiórki obiektu istotne znaczenie ma jedynie ustalenie, czy inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę - odmienne niż początkowo ustalono posadowienie samowolnie wzniesionego obiektu pozostaje bez wpływu na charakter decyzji z dnia [...]. Z tych względów organ II instancji orzekł jak na wstępie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. i A.F. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego zwłaszcza zaś art. 77, art. 78, art. 79, art. 81, art. 145 w związku z art. 128 k.p.a. oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane;

2. dopuszczenie dowodu z dokumentów akt sądowych w sprawie oznaczonej sygn. akt [...] oraz z przesłuchania świadka E.S.;

3. zasądzenie kosztów postępowania.

W głównych motywach skargi strony zakwestionowały stanowisko organu II instancji, nie zgadzając się z oceną, że przedstawiony przez nie dowód odnoszący się do kwestii odległości budynku od granicy działki jest nieistotny dla sprawy. Podniesiono też, że organ pominął zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe, bez podania przesłanek ich pominięcia, co powinno prowadzić decyzję do jej uchylenia z przyczyn formalno-prawnych. Podkreślono też, że organ nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Zasugerował też – po powierzchownej analizie – że wnioskodawcy nigdy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem strony wnosząc o przesłuchanie świadka E.S. wykazywały, że ten zarzut nie jest wyrazisty. Dlatego też, kwestia ta była istotna dla oceny zebranego materiału dowodowego jak i dla wyjaśniania wątpliwości w tym zakresie.

Skarżący podnieśli również, że w procesie inwestycyjnym zachowane zostały wszelkie procedury wymagane dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie naruszono też warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a prace budowlane w pełni pokrywały się z założeniami wynikającymi z tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 tej ustawy/.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. – zwana dalej "p.p.s.a."/ w tym także na decyzje wydawane przez organy celne.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a./ - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b przywołanego przepisu/, a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy /lit. c ww. przepisu/.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do rozważań na tematy nerytyczne wyjaśnić należy, przyczyny dla których Sąd postanowił o nie uwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych. Według art. 106 § 3 p.p.s.a sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści tego przepisu wynika bowiem jasno, że sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli łącznie zostaną spełnione dwa warunki: jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalny jest dowód z przesłuchania świadka – czego domagali się skarżący. Natomiast przeprowadzenie dowodu z dokumentu – a w konsekwencji dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych - jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przeprowadzenie dowodu powinno więc być uzasadnione celem postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, natomiast sąd nie jest uprawniony do przeprowadzania środków dowodowych i dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Zdaniem składu orzekającego, dowody zgłoszone przez skarżących nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i możliwe jest skontrolowanie bez nich zaskarżonej decyzji.

Dokując oceny tej decyzji należało mieć na względzie, że podjęta ona została w ekstraordynaryjnym postępowaniu normującym instytucję wznowienia postępowania która stwarza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Instytucja wznowienia postępowania stanowi zatem jeden z wyjątków od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, zatem korzystanie z tego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Kierując się powyższymi założeniami wspomnieć wypada, że ustawodawca ukształtował wznowienie postępowania jako postępowanie dwuetapowe. W pierwszym etapie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, bada czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony a także, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Jeżeli spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. wznawia postępowanie w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Należy zatem przyjąć, że pierwotnym i podstawowym celem wznowionego postępowania jest ustalenie przez właściwy organ istnienia, względnie nieistnienia, podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem po przeprowadzeniu postępowaniu określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, wówczas nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, a zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zobowiązany do wydania decyzji w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku stwierdzenia, że istnieją podstawy wznowienia postępowania, organ jest ponadto zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem przeprowadza wznowione postępowanie w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że istnieje konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Podanie złożone zostało bowiem niewątpliwie przez strony postępowania. Dochowany został również termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania strony złożyły w ciągu 30 dni od momentu dowiedzenia się o okoliczności wskazanej jako podstawa wznowienia. Wnioskodawcy powołali się również na ustawowe przesłanki wznowienia.

W świetle tego co dotąd wywiedziono, podstawowe znaczenie ma zatem wyjaśnienie, czy przedstawione przez strony okoliczności wypełniają przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. – które to podstawy wznowienia strony wskazały we wniosku.

Z art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że podstawy wznowienia postępowania zostały w nim wymienione w sposób enumeratywny. Odrębne wymienienie każdej z podstaw wznowienia wiąże się z koniecznością wykazania i udokumentowania jej zaistnienia przez strony postępowania ale również z koniecznością dokonania ich ścisłej wykładni. Powyższe koreluje z obowiązującą w systemie prawnym zasadą interpretacji, według której, wszelkie przepisy szczególne należy wykładać ściśle. Postępowanie wznowieniowe w porównaniu z trybem zwykłym /instancyjnym/ i w związku z zasadą trwałości /stabilności/ decyzji administracyjnych jest właśnie trybem szczególnym wobec czego wykładnia rozszerzająca normujących go przepisów nie jest dopuszczalna.

Podstawa wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter opisowy: "gdy dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe". Aby zatem skutecznie wykazać zaistnienie omawianej podstawy wznowienia, muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki:

1. w decyzji ostatecznej organ rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód;

2. sfałszowanie dowodu musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba, że zajdą okoliczności o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 k.p.a.;

3. na sfałszowanym dowodzie oparte zostało ustalenie dla sprawy istotne – tj. takie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie objęte decyzją ostateczną.

Jeżeli chociaż jedna z ww. przesłanek nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie strony twierdziły, że decyzja o nakazie rozbiórki oparta była na ustaleniach, które okazały się fałszywe. Po pierwsze, oparto się na fałszywych przesłankach zawartych w skardze sąsiada A.K., po drugie na nieprawdziwych pomiarach odległości budynku garażowego od granicy działki sąsiedniej dokonanych przez pracownika organu pierwszej instancji. Pomiary te wskazywały – według skarżących - na naruszenie warunków zgody sąsiadów na zbliżenie obiektu do granic ich działki. Dopiero jednak ustalenia wynikające z opinii geodezyjnej z dnia 24 marca 2006 r. wykazały, że decyzja z dnia [...] oparta została na nieprawdziwych danych, gdyż nakaz rozbiórki oparto na błędnym pomiarze wskazującym na niezachowanie odległości 2 m od granic działki sąsiedniej.

Odnosząc powyższe wywody do przedstawionych wcześniej uregulowań stwierdzić wypada, że przedstawione przez strony okoliczności nie mogą stanowić podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z treści decyzji z dnia 13 grudnia 2002 r. jak również z treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przywołanej decyzji o nakazie rozbiórki wynika, że jedyną okolicznością, która winna była być poddana ocenie organu, była kwestia zrealizowania spornego obiektu garażowego bez pozwolenia na budowę. Jak bowiem stanowił przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazywał w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powiatowy inspektor nadzoru budowanego podejmując w oparciu o przytoczony przepis decyzję o nakazie rozbiórki nie badał i nie oceniał lokalizacji obiektu garażowego względem granic sąsiednich nieruchomości, lecz legalność tego obiektu oceniał w kontekście posiadania przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zatem słusznie wywodziły organy obu instancji kwestia lokalizacji spornego garażu i kwestia budowy tego obiektu z zachowaniem odległości 2 m /lub mniejszej/ od granicy działki nie miała istotnego znaczenia dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia i nie została też wskazana jako podstawa wydanego nakazu rozbiórki. Na powyższy wywód nie może mieć zaś wpływu fakt, że organ nadzoru budowlanego podjął czynności procesowe w związku ze skargą właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którzy wywiedli ją z powodu naruszenia /w ich przekonaniu/ tejże odległości. W rezultacie nie można uznać, że spełnione zostały omówione wyżej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie oparł bowiem ustaleń poczynionych w decyzji o nakazie rozbiórki na dowodach i okolicznościach wskazanych przez skarżących i uznanych przez niech za fałszywe; w niniejszej sprawie nie zapadło orzeczenie sądu lub innego organu, które stwierdzałoby fałsz dowodu, tym samym okoliczności istotne dla sprawy nie zostały oparte na sfałszowanych dowodach.

Ponadto strony jako podstawę wznowienia postępowania wskazały również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Według przywołanego przepisu podstawa wznowienia postępowania zakłada spełnienie łącznie dwóch przesłanek:

– po dniu wydania decyzji ostatecznej wyjadą na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie znane organowi;

– nowe okoliczności i dowody muszą być dla sprawy istotne i muszą istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej.

W ocenie skarżących nową okolicznością faktyczną jest ustalenie, że odległość budynku garażowego od granicy z działką sąsiednią jest inna, niż początkowo przyjął to organ pierwszej instancji. Okoliczność ta potwierdzona została w opinii geodezyjnej z dnia 24 marca 2006 r. Oceniając powyższą kwestię należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz przywołanego wyżej art. 48 ustawy - Prawo budowlane wskazana przez strony okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla sprawy. Jak bowiem wcześniej już wykazano kwestia lokalizacji obiektu budowlanego nie ma znaczenia prawnego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W tym postępowaniu organy badają przede wszystkim, czy obiekt budowlany dla którego realizacji przepisy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wybudowany został bądź budowany jest, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia i które nie została w drodze sprzeciwu oprotestowane przez właściwy organ. Dodatkowo wyjaśnić należy, że sama opinia geodezyjna nie może być też uznana za nowy dowód w sprawie, skoro nie istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej.

W świetle tego co dotąd powiedziano, nie można również uznać za nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną zeznań świadka E.S., na które powołują się skarżący, a z których – jak twierdzą – wynika, że budowa posiadała stosowne pozwolenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że zeznania te – jak wskazują strony – złożone zostały w dniu 20 czerwca 2006 r. a więc na długo po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki. Dowód ten nie istniał zatem w dniu podjęcia kwestionowanej decyzji. Ponadto dla omawianego rozstrzygnięcia znaczenie prawne miała – była istotna dla sprawy – przede wszystkim okoliczność, czy inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę w chwili rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowym garażu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wymogu tego nie spełniali. Do budowy garażu przystąpili bowiem w połowie października 2002 r. Fakt ten jasno wynika z pisma M. i A.K. – współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej - z dnia 12 listopada 2002 r. Dodać wypada, że w późniejszym okresie potwierdzony też został przez samych skarżących, którzy w piśmie z dnia 30 lipca 2003 r. oświadczyli, że do budowy garażu przystąpili w połowie października 2002 r. Wreszcie ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego podczas oględzin nieruchomości w dniu 5 grudnia 2002 r. bezsprzecznie potwierdzają, że w dacie oględzin budynek garażowy był już wzniesiony. Akta sprawy potwierdzają również, że w chwili przystąpienia do budowy spornego obiektu, skarżący nie posiadali decyzji o pozwoleniu na jego budowę, co więcej, nie zostało nawet wszczęte postępowanie w sprawie jej wydania. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta S. zawiesił bowiem postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O.. W uzasadnieniu tego aktu organ wyjaśnił, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wysłane zostały w dniu 15 listopada 2002 r., zaś w dniu 21 listopada 2002 r. wpłynęło pismo informujące o już rozpoczętej budowie. Powyższe okoliczności potwierdzają zatem bezspornie, że inwestorzy rozpoczęli budowę bez wymaganej prawem decyzji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że nadanie uprawnienia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych musi przyjąć formę administracyjnego aktu indywidualnego w postaci decyzji administracyjnej spełniającej wymogi formalne wynikające zarówno z przepisów prawa procesowego jak też prawa materialnego. Co istotne, akt ten nabiera mocy wiążącej z chwilą wprowadzenia go do obrotu prawnego zgodnie z wymogami art. 109 k.p.a. - a więc przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronom postępowania. Dopiero od tego momentu można mówić o związaniu decyzją i o jej funkcjonowaniu w obrocie prawnym. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują innej, zastępczej formy nadania uprawnień do wykonywania robót budowlanych, niż decyzja administracyjna, nawet jeżeli określone działania podejmują osoby upoważnione do wydawania pozwoleń budowlanych. I tak udzielenie ustnej informacji przez urzędnika uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę, czy nawet sporządzenie pisemnej adnotacji przez takiego urzędnika, nie może zastąpić pozwolenia na budowę wydanego w ściśle określonej procedurze /por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2004r., OSK 373/04/.

W rozpoznawanej sprawie zgromadzone dokumenty urzędowe, bezsprzecznie potwierdzają, że organ architektoniczno-budowlany uzależnił wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od wyniku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Ten zaś ustalił fakt rozpoczęcia robót budowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w konsekwencji czyniło postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym bezprzedmiotowym. Skoro zatem inwestorzy przystąpili do robót budowlanych w połowie października 2002 r. /co sami potwierdzają/ zaś wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę złożony został w połowie listopada 2002 r. /co również potwierdzili skarżący w piśmie z dnia 30 lipca 2003 r. a ponadto wynika to z postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...]/, okoliczności które miałyby wynikać z zeznań świadka wskazywanego przez strony nie mogą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie – nie wykazane zostały podstawy do wznowienia postępowania określone zarówno w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i w art. 145 § 1 pkt i 5 k.p.a., a zatem na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – należało odmówić uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że kwestionowanie przez skarżących stanowiska organu II instancji co do tego, że inna lokalizacja obiektu na działce nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy, jest w istocie nieuprawnioną i niczym nie popartą polemiką z tym stanowiskiem. Sąd podziela natomiast ocenę stron, co do tego, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu - w tym - nie ustosunkował się w należyty sposób do kwestii dopuszczenia wnioskowanych dowodów. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. nakładającego na organ administracji obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Trzeba jednak zaznaczyć, że stwierdzone uchybienie, mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego jedynie, gdyby wykazane zostało, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, Sąd byłby uprawniony do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyby wykazał, że rozważanie przez organ zgłoszonych wniosków dowodowych, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., mogłoby spowodować odmienne rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych oraz w świetle przytoczonych wcześniej wywodów prawnych takie ustalenie nie jest jednak zdaniem Sądu możliwe. Strony przy pomocy zeznań świadków i oświadczeń innych osób próbują bowiem podważyć ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego zakończonym decyzją z dnia [...], wywodząc, że być może pozwolenie na budowę istniało. Jak jednak już wcześniej wykazano pozwolenie na budowę jest ściśle sformalizowanym aktem indywidualnym, który podejmowany jest w sformalizowanej procedurze. Aby akt ten uzyskał moc prawną również w sposób sformalizowany i udokumentowany musi zostać wprowadzony do obrotu prawnego. Za decyzję administracyjną nie może być uznany jej projekt. Zatem to raczej twierdzenie stron o tym, że pozwolenie na budowę istniało należy uznać za mało wyraziste. Podkreślenia wymaga jednak przede wszystkim to, że pozwolenie na budowę należy uzyskać przed przystąpieniem do robót budowlanych a zgromadzone w aktach sprawy dowody, sytuację taką w niniejszej sprawie wykluczają.

Na podjęte rozstrzygnięcie nie mógł mieć również wpływu fakt, że w procesie wykonawczym nie naruszono warunków zabudowy i wszelkie prace budowlane pokrywają się z założeniami określonymi w tej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.