Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 966/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skarg P.R., Spółki A, W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzającej plan parcelacji terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego W. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." stwierdziło nieważność uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu P. z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w P, zapisanego w KW Ł. tom [...] karta [...] tom [...] karta [...] o powierzchni ogólnej [...] ha.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta P. działającego jako przedstawiciel Skarbu Państwa. Kolegium wyjaśniło także, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną podano art. 52 i następne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. RP nr 23 poz. 202 ze zm.), który stanowi, że podział położonych w osiedlach terenów budowlanych, nie stanowiących własności Państwa albo związków komunalnych, na dwie lub więcej działek, mógł być dokonywany tylko na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji. Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 53 lit. a tego rozporządzenia za teren budowlany mogły być uważane tereny znajdujące się w obrębie osiedli, objęte prawomocnym planem zabudowania albo uznane przez organ uchwalający gminy za budowlane. W odniesieniu do osiedli wiejskich uznanie terenu za budowlany mogło nastąpić "tylko za zgodą odnośnego urzędu ziemskiego" (art. 53 rozporządzenia, po zmianie wprowadzonej nowelą z dnia 3 grudnia 1930 r. Dz.U. nr 86 poz. 663 - art. 1 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego). Kolegium wyjaśniło, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały teren objęty tym aktem położny był w gminie wiejskiej Ł.

Kolegium uznało, że treść weryfikowanej uchwały, zatwierdzającej plan parcelacji nieruchomości pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 52 w związku z art. 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. RP nr 23 poz. 202 ze zm.) bowiem teren objęty parcelacją w dniu podjęcia uchwały nie był terenem budowlanym, gdyż w formie prawem wymaganej nie był za taki uznany przez organ uchwalający gminy. Zdaniem SKO z tym stanowiskiem koresponduje treść pism Starosty Powiatowego z dnia [...] października 1934 r. i z dnia [...] stycznia 1935 r., a uchwała Rady Gminnej Ł. z dnia [...] września 1934 r. wydana w oparciu o art. 53 pkt: a ww. rozporządzenia pozostaje bez wpływu na weryfikację uchwały z dnia [...] czerwca 1932 r., dokonaną według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej podjęcia.

Jak wskazało SKO z akt archiwalnych - w szczególności z pisma z dnia [...] listopada 1934 r. [...]. wynika, że uznanie za teren budowlany gruntów należących do M.F. nastąpiło pismem "delegata Okręgowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] października 1932 r. L. dz. [...]", które jednocześnie stanowiło zgodę na podjęcie uchwały uznającej, że grunty te stanowią teren budowlany. Na tej podstawie Rada Gminy w Ł. podjęła stosowną uchwałę dopiero w dniu [...] września 1934 r., jednak w ocenie organu uznanie za teren budowlany nastąpiło już po wydaniu uchwały z dnia [...] czerwca 1932 r. A zatem skoro w dniu wydania kwestionowanej uchwały teren podlegający parcelacji nie był terenem budowlanym, to Kolegium uznało, że nastąpiło rażące naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa.

Ponadto Kolegium uznało, że uchwała z dnia [...] czerwca 1932 r. rażąco narusza art. 56 w związku z art. 7 ww. rozporządzenia, bowiem parcelacją objęto obszar o powierzchni [...] ha, a w sytuacji objęcia parcelacją tak dużego terenu istniała nieodzowna potrzeba sporządzenia planu zabudowania wskazana w art. 7, planu szczególnego, gdyż w tym przypadku nie można uznać, że nie istniała nieodzowna potrzeba uregulowania nowopowstającej części osiedla (art. 9 pkt d rozporządzenia). Z uzasadnienia technicznego zmian w projekcie parcelacji nr [...] bowiem wynika, że po dokonaniu parcelacji terenu o pow. [...] ha miało powstać [...] parcel budowlanych. Plan parcelacji przewidywał również powstanie nowych ulic, dwóch placów publicznych i dwóch działek na cele użyteczności publicznej oraz teren zarezerwowany pod zieleń. Jednocześnie ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby został sporządzony plan zabudowania tego terenu.

SKO zaznaczyło również, że uchwała ta nie wywołała skutków w sferze prawa własności. Skutki jakie uchwała wywołała dotyczą jedynie stanu faktycznego tj. podziału nieruchomości na mniejsze jednostki.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Spółka A, P.R. oraz W.L..

P.R. oraz Spółka A., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i odmówienie stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzucili decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania tj. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania nieważnościowego na wniosek Prezydenta Miasta P., który nie jest legitymowany czynnie do złożenia przedmiotowego wniosku, ponieważ nie może być uznany za stronę tego postępowania ze względu na brak po jego stronie jakiegokolwiek interesu prawnego bądź obowiązku związanych z kwestionowaną uchwałą z 1932 r. i którego to interes prawny czy obowiązek nie zostały w sprawie nawet w jakikolwiek sposób dowiedzione czy też uzasadnione. Zarzucili decyzji SKO również naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały pomimo braku rażącego naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę, poprzez brak wskazania przesłanki wywoływania przez kwestionowaną uchwałę skutków gospodarczych lub ekonomicznych, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zarzucili również naruszenie, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności uchwały, pomimo nie ustalenia w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania, a w szczególności poprzez pominięcie spadkobierców M.F., czyli właściciela nieruchomości z inicjatywy którego doszło do podjęcia zakwestionowanej uchwały. W ich ocenie organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób przekonujący podjętego rozstrzygnięcia i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji na cytowaniu wydanej wcześniej w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 roku znak: [...], a także poprzez nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego z własnej inicjatywy.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył również W.L. podnosząc w szczególności, że w dniu [...] maja 2012 r. złożył pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w którym jako strona postępowania wskazał na konieczność zawiadomienia pozostałych spadkobierców M.F. - uprawnionych stron, załączając kopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M.F.. Z braku jakiejkolwiek reakcji na to pismo, w dniu [...] lipca 2013 r. złożył wniosek o uznanie M.F. jako stronę w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nie rozpoznał jednak jego wniosku i wydał decyzję, którą otrzymał tylko jako zainteresowany do wiadomości.

Wyjaśnił, że jest jednym z następców prawnych M.F., a w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest - co do zasady - osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. W.L. wniósł o uznanie go za stronę postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również o prawidłowe ustalenie pozostałych stron postępowania.

Po rozpoznaniu wskazanych powyżej wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

w pkt 1 decyzji umorzyło postępowanie z wniosku W.L. w przedmiocie uznania go za stronę postępowania, a w pkt 2 decyzji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że za chybiony uznało zarzut jakby organ zamiast dokonań własnych ustaleń, powoływał się na ustalenia innych organów zawarte w nieistniejących decyzjach, które zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieważne. Wyjaśniło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargi A.L. oraz P.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008r.Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu P. z dnia [...] czerwca 1932 r., w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1814/08 z dnia 15 lipca 2010 r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], wyłącznie z powodu braku właściwości po stronie tych organów do merytorycznego rozpatrzenia nieważności kwestionowanej uchwały, wywodząc, że sprawy podziału nieruchomości ( dawniej parcelacji) należą obecnie do organów gmin. To zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał uchwałę zatwierdzającą plan parcelacji (obecnie nieistniejącego), a zarazem - zgodnie z art. 157 § 1 kpa - właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej uchwały jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały złożony przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta P., Kolegium miało pełne prawo do jego rozpatrzenia na podstawie zgromadzonego przed Wojewodą [...] materiału dowodowego, który uznany został za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Tożsame rozstrzygnięcie w tożsamej sprawie nie może zdaniem Kolegium budzić wątpliwości tylko dlatego, że sprowadza się do wydania takiej samej decyzji zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia, w którym wykazano, że kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem obowiązującego w dacie jej wydania prawa, tj. konkretnie powołanych przepisów, które przewidywały jasno określony tryb postępowania przy zatwierdzaniu planu parcelacji, a który to tryb nie znalazł zastosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Kolegium wskazało, że, przy wydaniu z dnia [...] lipca 2013 r., strony postępowania nieważnościowego, w tym W.L. oraz pozostali spadkobiercy M. F., którzy wobec faktu zbycia na mocy aktu notarialnego z 1998 r. Rep. [...]z dnia [...] sierpnia 1998 r. udziałów w odzyskanym na podstawie decyzji Wojewody P. Nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r., utrzymanej w mocy przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r., terenie położonym w P., zapisanym w KW Ł. tom [...] karta [...] i tom [...] karta [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, stanowiącym własność M.F., nie zostali uznani za strony postępowania nieważnościowego i faktu tego nie kwestionowali biorąc udział w rozprawach prowadzonych przed Wojewodą [...]. Stronami postępowania stali się bowiem następcy prawni osób, którzy zostali ujawnieni jako właściciele w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że w KW nr [...] oraz w KW nr [...] wpisani zostali: A.B.L., P.R. i Spółka B (obecnie Spółka A), zaś w KW nr [...] i w KW nr [...] wpisani zostali P.R. i Spółka B ( obecnie Spółka A). Natomiast W.L. wnosząc o uznanie go za stronę postępowania nie wykazał, że sytuacja ta uległa zmianie, opierając swoje roszczenie wyłącznie na ogólnie sformułowanych przesłankach oraz w oparciu o przedłożoną kserokopię postanowienia Sądu Powiatowego dla m. P. Sygn. akt. [...] z dnia [...] marca 1969 r. o stwierdzeniu nabyciu spadku po M.F..

SKO wyjaśniło, że w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze nie jest władny na tym etapie postępowania zweryfikować procedury co do stron postępowania, tj. uchylić swojej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia ponieważ zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja taka jest niedopuszczalna przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma konstrukcji względnie dewolutywnęj stąd art. 138 § 2 Kpa, nie powinien znajdować w ogóle do jego rozpoznania zastosowania.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości kwestia interesu prawnego Skarbu Państwa, bowiem widnieje on jako właściciel w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały.

SKO przytaczając treść art. 52 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wskazało, że w dniu podejmowania uchwały teren, którego dotyczył plan parcelacji, nie był uznany za teren budowlany i nie był objęty planem zabudowania. Nie został nawet sporządzony projekt takiego planu. Dowodem na powyższe jest pismo Okręgowego Urzędu Budownictwa z dnia [...] stycznia 1933 r., w którym wskazano na konieczność stworzenia planu zabudowania osiedla Ł.. W dniu podjęcia uchwały nie istniała również uchwała Rady Gminnej Ł. uznająca teren objęty parcelacją za teren budowlany. Stosowna uchwała Rady Gminnej Ł. uznająca ten teren za budowlany została podjęta dopiero [...] września 1934 r.

Kolegium uznało, że uchwałą z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzono plan parcelacji terenu nie przeznaczonego na jakąkolwiek parcelację. Zezwolenie na parcelację tej części nieruchomości, stanowiące zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1 poz. 1) warunek sine qua non przystąpienia do parcelacji, zostało wydane dopiero cztery miesiące później tj. [...] października 1932 r. Z powyższych względów Kolegium uznało, że uchwała z dnia [...] czerwca 1932 r. jako wydana z rażącym naruszeniem w szczególności art. 52 i 53 prawa budowlanego obowiązującego w dacie jej podjęcia, winna zostać - jako nieważna - wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P.R. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej z dnia [...] lipca 2013 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do Spółki A., które nie może być stroną w sprawie, gdyż spółka została wykreślona z rejestru przedsiębiorców KRS w dniu [...] marca 2013 roku, a tym samym przestała istnieć.

Zarzucił decyzji również naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie w sposób właściwy stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, co wyrażało się między innymi w braku ustalenia spadkobierców M.F., który był stroną postępowania zakończonego wydaniem unieważnionej uchwały oraz naruszenie tych przepisów w sposób rażący poprzez nielogiczne i niekonsekwentne uznanie przez SKO za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały M.S., a to ze względu na to, że jest spadkobiercą M.F., a jednocześnie odmówienie przymiotu strony W.L. oraz innym spadkobiercom M.F.. Ponadto P.R. zarzucił organowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania poprzez nieustanowienie i niezweryfikowanie przez SKO możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez A.L., który jak wynika z istniejących w sprawie dowodów nie odebrał w prawnie skuteczny sposób adresowanych do niego pism poza granice kraju, a tym samym nie mógł on skutecznie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu.

P.R. zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania - art. 6 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w naruszeniu zasady bezpośredniości i nie dokonaniu przez SKO jakichkolwiek samodzielnych czynności zmierzających do uzyskania dowodów umożliwiających rozstrzygnięcie postępowania nieważnościowego i oparcie swego rozstrzygnięcia na dowodach zebranych w toku wydawania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...], która uznana została za nieważną w całości.

Ponadto P.R. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały pomimo braku rażącego naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę, poprzez brak wskazania przesłanki wywoływania przez kwestionowaną uchwałę skutków gospodarczych lub ekonomicznych, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skarga wniesiona przez P.R. zarejestrowana została pod sygnaturą IV SA/Po 966/14.

Skargę o tożsamej treści na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła Spółka B. Skarga spółki zarejestrowana została pod sygnaturą IV SA/Po 997/14.

Ponadto skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył W.L. wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. , zarzucając im naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania, nieprzeprowadzenie własnej oceny materiału dowodowego oraz nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, że organ nie ustalił samodzielnie stron postępowania, ograniczając się do skopiowania listy stron postępowania toczącego się przed Wojewodą [...]. Podniósł, że organ pozytywnie rozpoznał wniosek M.S. o uznanie go za stronę postępowania, jednak nie rozpoznał wniosku skarżącego. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że zasadą w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać wszczęcia takiego postępowania jest – co do zasady – osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Utrata prawa własności nieruchomości nie znosi prawa do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym.

Wskazał ponadto, iż A.L., uznany od początku postępowania za stronę tego postępowania reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo iż w aktach sprawy brak było stosownego pełnomocnictwa. Natomiast decyzja adresowana do A.L. nie została mu doręczona co zdaniem skarżącego potwierdza pismo poczty kanadyjskiej, będące odpowiedzią na złożoną reklamację. Skarżący wskazał również na brak właściwości SKO do rozpoznania niniejszej sprawy, a nadto zarzucił organowi, iż winien on ocenić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jej podjęcia.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 996/14.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a" zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 966/14, IV SA/Po 996/14, IV SA/Po 997/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 966/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawy do wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r., którą to organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pkt 1 decyzji umorzył postępowanie z wniosku W.L. w przedmiocie uznania go za stronę postępowania oraz w pkt 2 decyzji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Z kolei wspomnianą decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium stwierdziło nieważność uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu P. z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w P., zapisanego w KW Ł. tom [...] karta [...] tom [...] karta [...] o powierzchni ogólnej [...] ha.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 156 k.p.a., a więc w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem przesłanek ściśle określonych w tym przepisie.

Z istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych wskazać należy, że uchwałą z dnia [...] czerwca 1932 r. Wydział Powiatowy dla Powiatu P. zatwierdził na wniosek M.F. plan parcelacji terenu zapisanego w księdze wieczystej Ł. tom [...] karta [...] tom [...] karta [...] o powierzchni ogólnej [...] ha.

Następnie orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. Nr. [...] utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stwierdzono, że nieruchomości ziemskie zapisane w księdze wieczystej Ł. tom [...] wyk. [...] o powierzchni [...] ha i Ł. tom [...] wyk [...]. o powierzchni [...] ha stały się z dniem wejścia w życie tego dekretu własnością Państwa.

Wskazać również należy, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta P. Wydział II Nieprocesowy z dnia [...] marca 1969 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym M.F. nabyli: S.A.K., M.W.K., M.P.S., B.K.S., P.F., I.K.F. A.B.L., WW.T.L. i M.Z.F.

Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. Rep. [...] W.L. zbył posiadany przez siebie udział w nieruchomości objętej uchwałą o zatwierdzeniu parcelacji. Z niczego nie wynika ,że zbył udział w całej nieruchomości objętej uchwałą (nieruchomość obejmowała w dacie podejmowania uchwały [...] ha).

Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, jakim podmiotom przysługuje interes prawny w postępowaniu w prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a.

Niewątpliwym i bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacyjny terenu przysługuje adresatowi tej uchwały oraz aktualnemu właścicielowi nieruchomości. Spór natomiast sprawdza się do oceny, czy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przysługuje spadkobiercy adresata uchwały zatwierdzającej plan parcelacyjny terenu, w sytuacji gdy zbył on przysługujące mu prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem tej uchwały.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07; postanowienie NSA z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 2000/13 dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Kwestię następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym reguluje przepis art. 30 § 4 k.p.a., który przewiduje, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Krąg stron postępowania nadzwyczajnego może być wiec szerszy niż miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3104/12 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie wzruszenia w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, w judykaturze wyrażono pogląd według którego nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro więc stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinien być adresat decyzji, a w przypadku jego śmierci jego następcy prawni oraz osoby, którym na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności danego aktu przysługiwał interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, to w ocenie Sądu W.L. jako następca prawny adresata uchwały o parcelacji nieruchomości powinien być uznany przez Kolegium za stronę postępowania. Zbył on udział w nieruchomości objętej uchwałą ale nie obejmujący całej nieruchomości .

Błędnie jednak Kolegium uznało, iż przymiot strony mu nie przysługuje. Stanowisko SKO odmawiające skarżącemu przymiotu strony jest o tyle niezrozumiałe, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium uznało M.S., innego ze spadkobierców po M.F., za stronę postępowania. Kolegium uznało, że M.S. przysługuje interes prawny, bowiem jest on spadkobiercą M.F. oraz jest jedną ze stron w innych postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących nieruchomości będących przedmiotem uchwały. Ponadto wskazać należy, że stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacji może mieć niebagatelne znaczenie dla interesu skarżącego w innych toczących się postępowania. Znanym Sądowi są okoliczności, iż skarżący występuje również w postępowaniu mającym na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1044 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nieprawidłowe ustalenia stron postępowania i w konsekwencji brak udziału w tym postępowaniu podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Poza wskazanym powyżej wskazanymi uchybieniami zaznaczyć należy również, że w aktach sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą, znajduje się pismo Starosty Powiatowego P. z dnia października 1934 r., w którym to Starosta uznając, iż uchwała podjęta została bez zasięgnięcia opinii i bez zgody Starostwa Powiatowego wnosi o jej anulowanie. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym a art. 101 przewidywało uchylenie aktu w trybie nadzoru. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał ustaleń czy uchwała będąca aktualnie przedmiotem postępowania nieważnościowego nie została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien prawidłowo ustalić strony postępowania ustalić w archiwach ,czy wcześniej nie toczyło się co do tej uchwały jakiekolwiek postępowanie o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia procesowe Sąd uznał, iż przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt b p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O kosztów postępowania zasądzając na rzecz W.L. ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Natomiast o zwrocie kosztów postępowania na rzecz pozostałych skarżących, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu, wynagrodzeniu pełnomocnika oraz opłacie od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461).