Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 587/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b); art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [...], II. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...],- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...],- (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pismem z dnia 12 września 2003 r. zawiadomił E. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy jego nieruchomości położonej przy ul. M. nr [...] w P. (działki o numerach ewidencyjnych [...] obręb J.) i w toku tego postępowania wydał dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), postanowienie o wstrzymaniu budowy budynku parterowego o wymiarach 15,27 m x 8,22 m na działce nr geod. [...] i o nałożeniu na E. K. obowiązku przedstawienia w terminie 120 dni od dnia, w którym ten akt stanie się ostateczny: oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności wykonywanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i należącą do izby samorządu zawodowego, wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowy budynek, w którym mieści się lokal użytkowy - zakład fryzjerski, wybudował samowolnie w 2000r. ówczesny właściciel nieruchomości B. K., ale nie można kierować żadnych nakazów w stosunku do inwestora, bowiem sprzedał on nieruchomość w dniu 27 maja 2003 r. synowi E. K.

W obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonym 6 grudnia 1994 r. przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem III MB3.m3 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną lokalizacją nieuciążliwych usług jako funkcją uzupełniającą dla mieszkalnictwa) zaś południowa część działki przeznaczona była pod komunikację kk2 (teren przeznaczony pod realizację usług komunikacyjnych - pod projektowaną linię kolejową B.-W.).

Organ orzekający uznał, że wobec utraty ważności tego planu, doprowadzenie samowolnie pobudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga odniesienia się do innych aktów prawnych, w szczególności do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 maja 1999 r. w sprawie określenia odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej, wykonywania robót ziemnych, budynków lub budowli w sąsiedztwie linii kolejowych oraz sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych i pasów przeciwpożarowych oraz ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zdaniem organu, funkcja użytkowa budynku (salon fryzjerski) nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym, ani nie zostały naruszone odległości budynku od obszaru kolejowego i osi skrajnego toru kolejowego.

W wykonaniu powyższego postanowienia E. K. złożył 14 lipca 2004 r. dokumentację powykonawczą budynku mieszczącego salon fryzjerski wraz z zaświadczeniem Prezydenta Miasta P. z [...] stwierdzającym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1994 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na obszarze, na którym położona jest nieruchomość "aktualnie nie obowiązuje i nie jest opracowywany żaden plan miejscowy, a dla obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy".

W złożonej dokumentacji organ dopatrzył się nieprawidłowości i wydał ją projektantowi celem uzupełnienia.

Następnie E. K. złożył drugie zaświadczenie Prezydenta Miasta P. dotyczące budynku o funkcji salonu fryzjerskiego stwierdzające, że przedmiotowa zabudowa usytuowana jest na działce nr [...] obręb J., która według miejscowego planu z 1994 r. położona była na terenie oznaczonym symbolem kk2 i II MB7.m3. Symbol kk2 oznacza teren stacji i linii kolejowych, zaś symbol II MB7.m3 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usytuowany w rejonie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w strefie intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Maksymalna powierzchnia zabudowy każdej działki osobno wynosi 25 % powierzchni dla działek o powierzchni do 600 m2 i do 20 % powierzchni dla działek większych. Dla terenu m3 dopuszcza się wprowadzenie nieuciążliwych usług, jako funkcji uzupełniającej mieszkalnictwo. Obiekty usługowe, ewentualnie garaże i budynki gospodarcze nie mogą przekroczyć łącznie 40 m2 powierzchni zabudowy, a także nie mogą powodować przekroczenia określonego % zabudowy; wysokość pomieszczeń - 2,5 m z wyłączeniem handlu. "Powierzchnia zabudowy obiektem handlowym i zakładem fryzjerskim przekracza określoną planem powierzchnię zabudowy dla funkcji handlowej i usługowej, tj. 40 m2. Łączna zabudowa działki 19/1 przekracza także określony planem % zabudowy, zatem całość zabudowy na tej działce jest niezgodna z zapisem przytoczonego powyżej planu".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z [...] - wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - nakazał E. K. rozbiórkę budynku parterowego o wymiarach 15,27 x 8,22 m, zlokalizowanego na posesji przy ul. M.działka nr [...].

Organ orzekający podkreślił, że obowiązki nałożone postanowieniem z [...] uwzględniały fakt wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Dlatego wymagano od właściciela zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Mając na względzie słuszny interes strony oraz uprawnienia właścicielskie, które to zapewniają możliwość zabudowy własnej działki, między innymi w sposób zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru budowlanego dopuściłby i uznał za wystarczające zaświadczenie o zgodności wykonanych robót w chwili ich wykonania, z obowiązującym wówczas miejscowym planem (...) uznając, że plan jest szczególnym przepisem dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego". Skoro jednak zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z [...] stwierdziło, że już nawet w dacie popełniania samowoli budowa salonu fryzjerskiego była sprzeczna z planem - samowola ta nie może zostać zalegalizowana. W tej sytuacji organ orzekający uznał za niecelowe dalsze uzupełnianie złożonego przez właściciela projektu budowlanego. E. K. wniósł odwołanie od tej decyzji podkreślając, iż chodzi o legalizację samowoli budowlanej, której dopuścił się jego ojciec B. K. jeszcze przed sprzedażą skarżącemu działek. Zarzucił, że nałożono na niego obowiązki, których nie mógł wykonać. W chwili wydawania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wiedział o wygaśnięciu planu miejscowego z 1994 r., a zatem nie mógł odwoływać się do tego planu tylko dlatego, że obowiązywał w dacie popełnienia przez ojca samowoli budowlanej. Poza tym niekorzystne dla niego zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z [...] nie uwzględniało, że działki nr [...] (teren inwestycji) stanowią całość i mają powierzchnię 1.973 m2 (nr [...] - 1013 m2 + nr [...] - 960 m2). Na działce nr [...] znajduje się budynek parterowy o wymiarach 15,27 x 8,22 m + 125,5 m2 oraz część obiektu mieszkalnego, który wraz ze sklepem położone są na działkach [...] i [...]. Każda z działek, z uwagi na powierzchnię zabudowy, może mieć 25 % zabudowy. Zabudowa zakładu fryzjerskiego "to jedynie 12 % zabudowy z powierzchni działki [...]".

Odwołujący kwestionował też obciążenie go obowiązkiem przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "bo przecież takiej decyzji nie uzyskam dla inwestycji zrealizowanej".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że ponieważ skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu legalizacyjnym organ pierwszej instancji był zobligowany przepisem art. 48 ust. 4 prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez E. K. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. K..

W uzasadnieniu stwierdzono, że stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia z dnia [...], możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej istniała wtedy, gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność stwierdza organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez wydanie stosownego zaświadczenia.

Zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - można wykazać legitymując się decyzją ustalającą warunki zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. - Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dlatego w noweli do prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nadano przepisowi art. 48 ust. 2 brzmienie podkreślające, że możliwość wstrzymania robót budowlanych i przystąpienia do legalizacji istnieje, jeżeli budowa obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności:

1/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo

2/ ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem, co przeoczył skarżący wytykając nałożenie na niego niemożliwego do spełnienia - po dokonaniu samowoli budowlanej - obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwość okazania się taką decyzją występuje tylko wtedy, gdy inwestor uzyskał wcześniej decyzję o warunkach i na decyzji tej poprzestał, rozpoczynając budowę bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Takie sformułowanie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trakcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej.

Bezsporne jest, że ojciec skarżącego B. K. wybudował przedmiotowy obiekt w 2000 r. nie tylko bez pozwolenia na budowę, ale i bez uprzedniego uzyskania na tą inwestycję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z materiału zgromadzonego w teczce nr 2 akt organu I instancji - właścicielom sąsiednich działek nr [...] T. i B. małżonkom S. oraz J.S. decyzją ostateczną z 1996 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. M. dla budowy budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z warsztatem (k. 16 i 42 tychże akt). Na terenie działek położonych przy ul. M. zamierzał wznieść obiekty budowane dla swojej firmy E. S. - właściciel Przedsiębiorstwa "A.", ale tego rodzaju proponowane zainwestowanie zostało zaopiniowane negatywnie ze względu na jego sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. (k. 30 i 32 tychże akt administracyjnych).

B. K. po kupnie działek położonych przy ul. M. nie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, lecz pismem z dnia 7 lutego 2000 r. (k. 52 i 53 teczka z akt admin. I instancji) zgłosił zamiar ustawienia tam od 1 kwietnia 2000 r. na 120 dni tymczasowych obiektów budowlanych - namiotów plandekowo-foliowych, które zamierzał wykorzystać jako powierzchnię wystawienniczą sprzętu ogrodowego i basenów kąpielowych.

Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego samowolne zrealizowanie w takich okolicznościach zupełnie innego obiektu, którego lokalizacji na tym terenie ówcześnie obowiązujący plan nie dopuszczał i co do którego, przed przystąpieniem do budowy, B. K. nie uzyskał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - nie może zostać zalegalizowane tylko dlatego, że plan ten wygasł z końcem 2003 r. Nadal istnieje przeszkoda w postaci braku ostatecznej, w dniu wszczęcia niniejszego postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec braku zgodności samowolnie zrealizowanego przez ojca skarżącego B. K. obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczenie nakazu rozbiórki nie narusza przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Ponieważ inwestor sprzedał nieruchomość skarżącemu i utracił tytuł prawny do obiektów budowlanych, które zbudował - słusznie organy obu instancji jako adresata decyzji rozbiórkowej wskazały skarżącego - aktualnego właściciela (art. 52 prawa budowlanego). Skarżący, jak wynika z § 2 umowy notarialnej kupna-sprzedaży z dnia [...] rep. not. A nr [...], nabył nieruchomość ze środków pochodzących ze swego majątku odrębnego, a w jego małżeństwie panuje ustrój rozdzielności majątkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię,

2) przepisów art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej wszczynając postępowanie legalizacyjne naraziły skarżącego na koszty, a następnie odmówiły legalizacji z powodów zawinionych przez organy architektoniczne,

3) przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 375/05, mimo że skarżący wnioskował o przeprowadzenie tego dowodu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści wyroku wynika, że nie ze swej winy skarżący nie wypełnił obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, natomiast jeżeli wszczyna się postępowanie legalizacyjne to, w ocenie skarżącego, znaczy, że organ powinien przewidywać możliwość legalizacji obiektu, a nie narażać strony na koszty złożenia dokumentacji, a następnie wywodzić, że nie ma możliwości przeprowadzenia legalizacji w związku z wygaśnięciem planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane należy odnosić do planu obowiązującego w dacie popełniania samowoli, a skarżący wskazywał, że obiekt wzniesiony przez jego poprzednika prawnego na dwóch działkach winien uwzględniać procent zabudowy dla dwóch działek, a nie jednej. Skarżący uznał ponadto, że skoro Sąd I instancji nie skontrolował prawidłowości obliczonego wadliwie przez organy administracji procentu zabudowy i nie odniósł się do ustaleń planu w dacie popełnienia samowoli to skarżący uważa, że dokonano wadliwej wykładni przepisów Prawa budowlanego umożliwiających legalizację samowoli.

Wyrokiem z dnia 15 października 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia sąd II instancji wskazał, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zostało nadane nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Celem tej zmiany było umożliwienie odstąpienia od obowiązku nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego jeśli swoim istnieniem nie narusza przepisów (vide uzasadnienie do ww. ustawy, druk sejmowy Nr 493 z dnia 15 maja 2002 r.). Wprowadzona zmiana ustawy - Prawo budowlane była wyrazem dążenia do ujednolicenia prawa krajowego z rozwiązaniami obowiązującymi w krajach Unii Europejskiej. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego aktualnie nadal przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeśli nie zachodzą okoliczności umożliwiające jej legalizację, a przewidziane w ust. 2 art. 48.

Przepis ten stanowi, że właściwy organ winien zbadać po wstrzymaniu robót budowlanych (jeśli trwają) czy:

1) budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji w dniu wszczęcia postępowania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Art. 48 ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem, obowiązków przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji.

Zmianę art. 48 Prawa budowlanego wprowadzono, gdyż wolą ustawodawcy było umożliwienie przede wszystkim legalizacji samowoli budowlanej, gdy obiekt pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a gdy brak tego planu - z przepisami, na podstawie których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydanie nakazu rozbiórki zachodzi zaś w tych przypadkach, kiedy obiekt znajduje się na takim terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle.

W świetle powyższego stanowiska, które wynika z systemowej wykładni art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, jakoby brak planu zagospodarowania przestrzennego m. P. i brak decyzji o warunkach zabudowy wyklucza legalizację samowoli budowlanej skarżącego.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej samowoli, może być wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, który uznał za zasadne skorzystanie z instytucji określonej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Takie zaś stanowisko - jak stwierdził NSA we wskazanym wyroku - jest zasadne przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma charakter procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

O ile więc organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji przedmiotowej samowoli mógł wydać taką decyzję na podstawie szczegółowych przepisów ustawy "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" by ustalić czy istnienie przedmiotowej budowli nie narusza prawa, nie mógł oceny takiej dokonywać na podstawie ustaleń planu zagospodarowania, który już wygasł. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej i nie została przez Sąd pierwszej instancji - co do legalności - oceniona.

Zważywszy na podniesione okoliczności NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej o wadliwej interpretacji art. 48 ust. 2 i 3 i błędnym zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i dlatego uchylił zaskarżony wyrok.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozstrzygnął sprawę mając na uwadze, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki z tego powodu, że w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej właściciel nieruchomości E. K. nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy terenu dla obiektu samowolnie wybudowanego.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż parterowy obiekt przy ul. M.w P. (dz. nr [...]) wybudowany został w 2000r. przez B. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Nieruchomość, na której wzniesiono ów budynek B. K. sprzedał w dniu [...] swojemu synowi E. K. Postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli wszczęte zostało przez organ I instancji z urzędu we wrześniu 2003r., kiedy to obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalony 6.12.1994r. Według zapisów tego planu przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem III MB3.m3 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną lokalizacją nieuciążliwych usług, jako funkcją uzupełniającą dla mieszkalnictwa), zaś południowa część działki przeznaczona była pod komunikację - symbol kk2 (pod projektowaną linię kolejową B. – W.).

W ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z [...], zgodnie z brzmieniem obowiązującego wówczas art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, zm. przez Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718), wstrzymał budowę przedmiotowego budynku oraz zobowiązał E. K. - jako właściciela nieruchomości - do złożenia w określonym terminie:

1. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami.

W dacie wydania powyższego postanowienia nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta P. z 6.12.1994r., który wygasł, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), z dniem 31.12.2003r.

Zaznaczyć należy, że po wydaniu powyższego postanowienia, a przed upływem terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, z dniem 31 maja 2004r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), które zliberalizowały warunki legalizacji samowoli budowlanej. Przepisy te, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, znalazły zastosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem od tej daty, możliwe stało się - zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 18 lit. a tejże ustawy (zmieniającego treść art. 48 Pr. bud.) - zalegalizowanie samowoli, o ile budowa jest zgodna albo z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, albo – w razie braku planu – z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy. Nowelizację tę wprowadzono, ponieważ wolą ustawodawcy było umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy obiekt pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku zaś braku planu – z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których wydaje się decyzje o warunkach zabudowy terenu.

Z powyższego wynika, że przepis art. 48 Prawa budowlanego, obowiązujący od 31.05.2004r. znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zważyć należy, że po wydaniu w dniu [...] zaskarżonej decyzji przepis art. 48 Prawa budowlanego był przedmiotem pytania prawnego postawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Sąd zwrócił się do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z z dnia 20.12.2007r. (sygn. akt P 37/06, sentencja publ. w Dz. U. Nr 247, poz. 1844) stwierdził niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 li. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu. Chodzi zatem o zgodność albo planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.

Trybunał wskazał, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania – albo nieobowiązywania – na danym terenie planu miejscowego. Jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Sąd orzekając w niniejszej sprawie związany jest zatem wskazanym orzeczenie.

Wobec powyższego nie można uznać, wbrew twierdzeniom organu I i II instancji, że brak planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz brak ostatecznej, w dniu wszczęcia niniejszego postępowania, decyzji o warunkach zabudowy wyklucza legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Decyzja ta może zostać bowiem wydana w trakcie postępowania legalizacyjnego jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, co uzasadnia uprzednie zawieszenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

/-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska