Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3099/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2545/18 w sprawie ze skarg J. T., B. T., A. T., M. P., R. K., D. K. i J. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2019 r., IV SA/Wa 2545/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi J. T., B. T., A. T., M. P., R. K., D. K. i J. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 7 grudnia 2017 r. K. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane K. S. (inwestor) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych.

Kolejno w wyroku wskazano, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: J. i B. T., J. l., M. P., A. T., R. K., D. i R. K., J. K.-M.

W wyroku przytoczono dalej, że Kolegium powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, ze zm., K.p.a.), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

WSA w Warszawie obszernie przywołał argumentację SKO, które zauważyło, że właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI 2003), przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp) prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy przesądzające znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy. W ocenie Kolegium, nie sposób było uznać zasadności odwołań, iż przy opracowywaniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a przede wszystkim przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, organ I instancji nie oparł jej jedynie o zabudowane nieruchomości, zlokalizowane w kwartale ulic K., K., C. i C. w [...] oraz parametry charakterystyczne dla zabudowy znajdującej się wyłącznie na tychże nieruchomościach.

Sąd wojewódzki eksponował argumentację Kolegium wywodzącego, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się teren o odrębnej strukturze zabudowy – osiedle bloków wielorodzinnych (dostępne od ulicy K. oraz ulicy P.) – zlokalizowany między innymi przy tej samej ulicy publicznej, przy której ma zostać zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem, skoro planowana inwestycja będzie częścią już istniejącego osiedla bloków wielorodzinnych, skoro planowana zabudowa będzie kontynuacją funkcji i parametrów stwierdzonych w obszarze analizowanym, to rację należy przyznać organowi I instancji ustalającego warunki zabudowy. Niedopuszczalnym, niecelowym i wręcz nieracjonalnym – zdaniem organu odwoławczego – byłoby dostosowywanie parametrów planowanej inwestycji do parametrów charakterystycznych dla budynków jednorodzinnych, gdyby zaś uznać postulaty odwołujących się, planowane bloki mieszkalne mogłyby uzyskać maksymalną wysokość poniżej 6 metrów.

W wyroku sądu pierwszej instancji przytoczono dalsze wywody Kolegium, które doszło do przekonania, że organ I instancji dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, upoważniony był do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia, prawidłowo oceniając, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. W zaskarżonej decyzji wskazano, że prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 określono granice obszaru analizowanego, kierując się w głównej mierze trzykrotnością szerokości frontu działek objętych inwestycją (122 m), a występujący w obszarze analizowanym rodzaj zabudowy potwierdza, że możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonej analizy, dokonanej przez organ I instancji, wynikać ma bezspornie, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanego przedsięwzięcia.

Sąd wojewódzki zrekapitulował wywody w zaskarżonej decyzji odnoszące się do weryfikacji parametrów tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy za wyczerpujące uznał ustalenia organu I instancji w zakresie linii zabudowy, gdzie nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 5,1 m od granicy terenu inwestycji z ul. K. Organ gminy ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozp. MI 2003, jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...]-[...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Wskazano, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przy czym średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,27, zaś maksymalna wielkość parametru w powyższym zakresie to 0,49. W przedmiotowej sprawie ustalono powyższy parametr dla całej zabudowy w przedziale od 0,27 (średni wskaźnik) do 0,42 – wskaźnik zabudowy występujący na obszarze analizowanym – działki nr [...],[...],[...],[...]. Kolegium zauważyło, że przyjęta wielkość co prawda przekracza stwierdzoną w obszarze analizowanym średnią, jednakże prawodawca dopuścił tego rodzaju odstępstwo w przepisie § 5 ust. 2 rozp. MI 2003, a odstępstwo to znajdować ma uzasadnienie w sporządzonej analizie. Kolejne wskaźniki, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również uznano w zaskarżonej decyzji za wyznaczone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - przez ulicę wewnętrzną - ulicę [...] do ulicy [...] (droga gminna) oraz ulicy [...] (droga gminna).

Ustosunkowując się do zarzutów odwołań, a dotyczących ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych, Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy określił w swej decyzji minimalną ilość miejsc postojowych, przy czym zauważono, że te miejsca postojowe zostaną zlokalizowane w planowanym garażu podziemnym. W ocenie Kolegium zaproponowane przez inwestora, a uwzględnione w treści decyzji o warunkach zabudowy ustalenia w zakresie miejsc postojowych, zapewnią możliwość parkowania pojazdów przez przyszłych mieszkańców planowanego bloku. Kolegium uznało również, że w toku postępowania przed organem I instancji w sposób prawidłowy został ustalony krąg stron postępowania.

Jednobrzmiące skargi do WSA w Warszawie na decyzję SKO wnieśli: J. T., B. T., J. I., M. P., A. T., R. K., D.K., J. K.-M., zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. – poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w postępowaniu pod kątem zarzutów podnoszonych w odwołaniach, a w szczególności pod kątem ustalenia czy przy wydaniu decyzji uwzględnione zostały wymagania dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, o których mowa w art. 1 ust. 2 Upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- naruszenie § 4, 5, 6, 7 i 8 rozp. MI 2003,

- nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes właścicieli domków jednorodzinnych,

- art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania oraz brak zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż w toku postępowaniu nieruchomość położona przy ul [...] (działka ew. nr [...]) została zbyta,

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez: brak oznaczenia stron postępowania, sporządzenie uzasadnienia sprowadzającego się do przedstawienia ustawowych przesłanek, jakimi organ administracyjny powinien kierować się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w świetle Upzp, powołanie obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych bez odniesienia do istniejącego stanu faktycznego, co spowodowało bardzo obszerne uzasadnienie bez faktycznej wiedzy i szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania i w konsekwencji przyjęcie, że na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] może powstać inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

SKO w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Uczestnik postępowania K. S., wniósł o oddalenie skarg.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargi.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że parametry planowanej zabudowy należało dostosować do już istniejącej zabudowy wielomieszkaniowej, a nie jak wskazują skarżący do parametrów charakterystycznych dla budynków jednorodzinnych. Rozstrzygnięcia dotyczące terenów zurbanizowanych powinny być wynikiem dogłębnej analizy opartej także na rozważeniu walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 Upzp).

W ocenie tegoż sądu, wbrew zarzutom skarg, ustalenia w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, zostały ustalone prawidłowo w nawiązaniu do istniejącej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli takiej samej funkcji co zabudowa planowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. K.-M., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) wyrokowi temu zarzuca:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że zrealizowanie na działkach inwestycyjnych budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych stanowić będzie kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż realizacja planowanej inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie terenu, na którym ma zostać zrealizowana;

3. § 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 4, § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 rozp. MI 2003 poprzez błędną ocenę analizy urbanistycznej obszaru, błędne ustalenie wysokości zabudowy, geometrii dachu oraz wyznaczenia linii zabudowy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 Upzp, spełnia warunki dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu;

II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 145 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędne uznanie w zaskarżonym wyroku, że wyniki analizy cech, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu spełniają warunki dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w sytuacji, gdy taka interpretacja naruszająca prawo winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej przez SKO.

Na podstawie art. 185 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku uznania, że WSA w Warszawie naruszył prawo materialne, a naruszenie przepisów postępowania było jedynie jego pochodną, na podstawie art. 188 Ppsa, wnosi o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oświadczając także, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie ustalenia warunków zabudowy w nawiązaniu do istniejącej zabudowy wielomieszkaniowej dostępnej z tej samej drogi publicznej nie zaś do parametrów charakterystycznych dla istniejących już budynków jednorodzinnych, stanowi wypaczenie przepisów rozp. MI 2003 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Wskazuje, że spośród 748 nieruchomości w analizowanym terenie tylko 7 stanowi budownictwo wielomieszkaniowe, zlokalizowane po przeciwnej stronie ulicy. Jeżeli nawet przyjąć, że w toku postępowania powstało dodatkowych 5 budynków, to i tak – zdaniem skarżącej kasacyjnie nie zmienia to faktu, iż jest to znikomy ich procent (1,6%). W takim stanie faktycznym nie zgadza się z wyrokiem sądu pierwszej instancji oraz zawartym w jego uzasadnieniu stanowiskiem, że warunki nowej zabudowy nie naruszają dotychczasowego "ładu przestrzennego" i zasad dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca kasacyjnie podkreśla w dalszej części wniesionego środka zaskarżenia, że ustawodawca przyjął zasadę możliwości ustalenia parametrów jako średnich z całego analizowanego obszaru. Wprawdzie przepisy dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika, ale należy traktować to jako sytuację wyjątkową, mogącą odbiegać w niewielkim zakresie, nie jednak tak jak w odniesieniu do planowanej inwestycji, w której zwiększenie frontu wynosi od 375% do 545% wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 319% do 339%. Tak istotne odstępstwa od średnich wskaźników – w ocenie skarżącej – nie zostało należycie uzasadnione, gdyż stwierdzono jedynie, że parametry planowanej zabudowy należało dostosować do zabudowy wielomieszkaniowej już istniejącej, z jednoczesnym pominięciem parametrów charakterystycznych dla wzniesionych tam dawno budynków jednorodzinnych.

W odpowiedzi H. S. i K. S. na skargę kasacyjną wniesiono o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej; 2. "utrzymanie w mocy" zaskarżonego wyroku w całości; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestników postępowania solidarnie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem uczestników postępowania zasadnie orzekł WSA w Warszawie, że organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, iż nowa zabudowa stanowi kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci wybudowanych na przestrzeni ostatnich lat wielorodzinnych budynków mieszkalnych na terenie byłej zajezdni PKS i stanowić będzie część tego osiedla mieszkaniowego jako urbanistyczna całość. W ocenie wnoszących odpowiedź na skargę kasacyjną WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo wskazał, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko jako dopuszczenie tylko zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI 2003 przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza zagospodarowania działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie tych parametrów.

Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 1 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Pismem z 4 listopada 2020 r. uczestnicy postępowania K. S. i H. S. podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i "utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości". Argumentacja uczestników uwypuklona w powyższym piśmie jest zbieżna z zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. W art. 145 § 1 Ppsa ustawodawca określił przesłanki i formy wyrokowania przez sąd administracyjny w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie w razie uwzględnienia takiej skargi. Przepis ten ma charakter regulacji rozbudowanej wewnętrznie dzieląc się na 3 punkty, dodatkowo art. 145 § 1 pkt 1 dzieli się jeszcze na litery (a-c). W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji normatywnej, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej (por. np. wyroki NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). W poszczególnych przepisach art. 145 § 1 Ppsa określono różne treści sentencji wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę m. in. na decyzję administracyjną, w których to przewidziano, że sąd uchyla taką decyzję w całości lub w części w oznaczonych przypadkach, bądź też stwierdza jej nieważność w całości lub w części lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. Wyrokując w sprawie ze skargi na oznaczoną decyzję sąd administracyjny, gdyby ją miał uwzględnić, musiałby wybrać tylko jedną z tych form. Nie sposób zatem ze sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 Ppsa ustalić, o którą formę wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stronie skarżącej kasacyjnie chodzi.

Skarga kasacyjna jako środek odwoławczy winna spełniać oznaczone rygory formalne, z tych względów ustawodawca przewidział przy jej sporządzeniu tzw. przymus adwokacko-radcowski, nadto dopuszczając jej sporządzenie oznaczonym osobom, które – jak to wynikałoby z racji ukształtowania takiego zbioru osób – winny posiadać adekwatne do radców prawnych i adwokatów odpowiednie umiejętności, pozwalające na sporządzenie skargi kasacyjnej, spełniającej oznaczone wymogi formalne. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w powyższym aspekcie nie spełnia takich wymagań, przeto nie poddaje się w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 Ppsa kontroli. Ubocznie wypadnie zauważyć, że WSA w Warszawie oddalając skargi działał na podstawie art. 151 Ppsa, zarzutu naruszenia zaś tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Z kolei we wskazanym w skardze kasacyjnej przepisie art. 141 § 4 Ppsa wylicza się elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest z tego punktu widzenia prawidłowe i kompletne, a zatem spełnia te kryteria. Skarżąca kasacyjnie zresztą tego zdaje się nie kwestionować, akcentując nie to, że sąd pierwszej instancji pomija jakieś zagadnienie, które powinno w uzasadnieniu wyroku się znaleźć stosownie do art. 141 § 4 Ppsa, lecz to, że błędnie przedstawiono stan faktyczny, w wyniku wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego. To, że stanowisko zajęte przez sąd wojewódzki w aspekcie zastosowania przepisów prawa materialnego jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza jednak, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a tylko te okoliczności świadczą o naruszeniu rozpatrywanego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Jak wyżej zaznaczono, błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, o których mowa w powołanym przepisie. W konsekwencji oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest chybiony.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przyjęcie, że realizowanie na działkach inwestycyjnych budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych stanowić będzie kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter takiego rozstrzygnięcia, które daje możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia przy zachowaniu określonych w tej decyzji wymogów. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewidziano to w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Kwestią o zasadniczym znaczeniu było stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia tzw. "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003.

Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przede wszystkim poprzez wadliwą oceną, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2008 r. II OSK 1520/07, z 31 maja 2010 r. II OSK 860/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 (LEX nr 1145557) pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp. Taki też kierunek dominuje w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13, LEX nr 1493701). Sąd w tym składzie podziela te stanowiska prezentowane w judykaturze. Przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17, LEX nr 2462747).

Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14, oraz z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów, ewidencji budynków oraz dokumentacja graficzna i opisowa. Tym samym wobec istnienia w obszarze analizowanym budynków o funkcji wnioskowanej przez inwestora, pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na ocenę stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru w otoczeniu działek stanowiących teren planowanej inwestycji, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy. Kolegium wyjaśniło w treści swej decyzji, z jakich względów uznało za zasadne dopuszczenie planowanego przedsięwzięcia na działce objętej wnioskiem, a sąd pierwszej instancji słusznie tego nie zakwestionował.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynikało bezspornie, iż w obszarze analizowanym znajduje się teren o odrębnej strukturze zabudowy – osiedle bloków wielorodzinnych (dostępne od ulicy [...] oraz ulicy [...]) – zlokalizowany m. in. przy tej samej ulicy publicznej, przy której ma zostać zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem (bezpośrednie sąsiedztwo), czego zresztą sama skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, wskazując tylko, że "taka zabudowa stanowi znikomy procent w obszarze objętym analizą". Wypadnie przy tym zwrócić uwagę, że z mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, zarzut naruszenia którego został w skardze kasacyjnej podniesiony, aby przyjąć istnienie tzw. "dobrego sąsiedztwa" wystarczy istnienie "przynajmniej" jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, będącej zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wywodzenie zatem znikomego procentu powierzchniowo terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną, który zabudowany jest w sposób, do którego chce nawiązać inwestor, nie dowodzi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Trafna jest zatem ocena sądu pierwszej instancji, który uznał z kolei za uzasadnione twierdzenia organów obu instancji, że planowaną inwestycję należało rozpatrywać właśnie w nawiązaniu do istniejącego w obszarze analizowanym osiedla domów wielorodzinnych.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp. Cyt. przepis określa jeden z elementów, które uwzględnia się "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a którym są "wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na wyznaczonym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego (np. wyroki NSA: z 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11; z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12; z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, CBOSA).

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie, w jaki sposób budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych z dostosowaniem jego gabarytów oraz formy architektonicznej do budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, na terenie objętym analizą, naruszyć by miała wymagania ładu przestrzennego, podlegające ochronie walory architektoniczne i krajobrazowe. Za takie z pewnością nie mogą być uznane argumenty skarżącej o tym, że budownictwo wielkomieszkaniowe w analizowanym terenie stanowi tylko znikomy procent wszystkich budynków objętych tą analizą, jak i te, że wysokie zabudowania są zlokalizowane na stosunkowo dużych działkach, o mniejszej intensywności zabudowy, przez co aż tak nie rażą kubaturą czy odmiennością architektoniczną, jak miałoby to mieć miejsce w przypadku planowanego przedsięwzięcia na działkach inwestycyjnych.

Z wymaganej dokumentacji sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz zabudowa usługowa, których rozlokowanie w obszarze analizowanym zostało szczegółowo opisane w treści wyników tej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa). Ten dokument jest załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a przez to jej integralną częścią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2014, II OSK 2463/13, LEX nr 2203897), pogląd ten w realiach kontrolowanej sprawy wypadnie podzielić.

Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 56 Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto – w obecnie obowiązującym stanie prawnym – przepis art. 1 ust. 2 Upzp nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji.

D. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 4, § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 rozp. MI 2003, a ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wielkości oznaczonych parametrów zabudowy występują w analizowanym obszarze.

Podkreślić należy, że § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 wyraźnie stanowi, że analizę funkcji oraz cech i zagospodarowania przestrzennego terenu przeprowadza się na obszarze analizowanym, a nie na jego fragmencie. Z motywów skarżonego wyroku wynika, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora wyznaczono obszar analizowany wokół terenu działek inwestycyjnych, a sąd wojewódzki ocenił tę analizę jako prawidłową. Sąd pierwszej instancji trafnie wywodził, że po dokonaniu analizy parametrów nowej zabudowy uznano je za spełniające wymogi wynikające z dopuszczalnych przepisami § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 odstępstw, a podstawowa przesłanka warunkująca ich zastosowanie (dopuszczalne odstępstwo, o ile wynika to z analizy) została spełniona. W wyroku stwierdzono dalej, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Właściwa wykładnia ww. przepisów cyt. rozporządzenia przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów. Trudno zatem wymagać, aby przy określaniu gabarytów planowanej zabudowy obiektów wielorodzinnych, organ kierował się parametrami obiektów jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Tym samym WSA w Warszawie prawidłowo ocenił szczegółowo opisane w decyzji Kolegium (s. 11-12 tegoż aktu) ustalenia znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej.

E. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.

F. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania na wniosek złożony przez uczestników postępowania, ponieważ ich żądanie nie mieściło się w zakresie przepisów art. 203 i 204 Ppsa, mających zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania o kosztach w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; stąd w odniesieniu do tego żądania zastosowanie znalazła ogólna reguła wynikająca z art. 199 Ppsa, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, tym bardziej że odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez uczestników postępowania, nie zaś przez fachowego pełnomocnika procesowego.