Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 413/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A z o. o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] r. Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w S. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o udzielenie pozwolenia na budowę dla willi miejskiej z trzema lokalami usługowo-handlowymi i parkingiem podziemnym na działce nr [...] położonej w P. przy ul. Ś. [...].

Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z:

1. § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1333) dotyczącym numeracji stron w projekcie budowlanym,

2. § 8 ust. 3 pkt 6 wymienionego rozporządzenia dotyczącym wrysowania w projekcie na planie zagospodarowania terenu (wykonanym na oryginalnej mapie zasadniczej) projektowanych sieci i przyłączy,

3. § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dot. zacienienia, przesłaniania i nasłonecznienia, wskazując, że przesunięcie okna na elewację frontową budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. Świętowidzkiej 8a w celu spełnienia w/w warunku nie dotyczy przedmiotowej sprawy i nie jest objęte decyzją o warunkach zabudowy terenu w zakresie wniosku,

4. art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118), wskazując, że projekt budowlany winien być uzgodniony przez odpowiednich rzeczoznawców, którzy winni podpisać się na rysunkach wykonanych w skali, zgodnej z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

5. decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...]r., znak [...]:

a. w p-kcie I.2. dotyczącym wysokości obiektu oraz geometrii dachu,

b. we fragmencie uzasadnienia dot. formy i gabarytów zaprojektowanego budynku.

Jednocześnie Prezydent zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia zgody Wydziału Ochrony Środowiska na ewentualną wycinkę lub przesadzenie drzew, projektu budowlanego utwardzenia ul. Ś. i D., uzgodnionego z Zarządem Dróg Miejskich oraz warunków technicznych od gestorów sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej dotyczącym wnioskowanej inwestycji.

W odpowiedzi z [...] r. inwestor wskazał, że doprowadził projekt budowlany do zgodności z powołanymi w postanowieniu z [...] r. przepisami, a nadto przedłożył żądane dokumenty.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] r. odmówił spółce Przedsiębiorstwu A w S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę willi miejskiej z trzema lokalami usługowo-handlowymi i parkingiem podziemnym na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. Ś. [...], działka nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor nie w pełni zastosował się do postanowienia z [...] r., gdyż nie doprowadził projektu do zgodności z:

- § 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego albowiem numeracja stron w projekcie jest nieprawidłowa,

- § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia, gdyż projekt zagospodarowania terenu nie został wykonany na oryginalnej mapie zasadniczej,

- § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przesunięcie okna, o czym mowa w projekcie, na elewację frontową budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. Ś. [...], w celu spełnienia zawartych w cytowanym paragrafie warunków, nie dotyczy wnioskowanej sprawy i nie jest objęte decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji w zakresie terenu objętego niniejszym wnioskiem,

- art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, ponieważ nie dołączył do projektu wymaganych warunków od gestorów sieci

- decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r. w zakresie wysokości obiektu i geometrii dachu, ponieważ geometrię dachu w decyzji o warunkach zabudowy ustalono dla fragmentów budynku o trzech kondygnacjach jako dach skośny, natomiast dla fragmentów dwukondygnacyjnych jako dach płaski, przy jednoczesnym braku zapisu określającego formę dachu dla budynku wyższego od trzech kondygnacji,

- decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r. w zakresie formy i gabarytów zaprojektowanego budynku, albowiem zaprojektowany obiekt poprzez brak nawiązania wysokością i kształtem dachu do jednorodzinnej zabudowy sąsiedniej nie spełnia wymagań ładu przestrzennego.

Prezydent Miasta P. stwierdził też, że w trakcie postępowania uwagi wnosiły strony oraz zainteresowani mieszkańcy ul. Ś., wskazując na niezgodność projektu z uzgodnioną na etapie ustalania warunków zabudowy terenu koncepcją urbanistyczno-architektoniczną w zakresie formy architektonicznej, wysokości i kubatury budynku. Nadto mieszkańcy ul. Ś. podnieśli, że inwestor zapewnił w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji wykona we własnym zakresie nawierzchnię ulicy Ś. (od. ul. W. do ul. D.) wraz z chodnikami i oświetleniem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka Przedsiębiorstwo A, zarzucając organowi I instancji błędną analizę stanu faktycznego oraz naruszenie:

- § 5 i § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

- § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego,

- art. 8-11 i 107 § 1 i 3 kpa.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowej numeracji stron projektu budowlanego inwestor podniósł, że przepis § 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie określa sposobu, w jaki numeracja stron winna zostać przeprowadzona, co oznacza możliwość swobodnego w tym względzie postępowania, ograniczonego jedynie rozumieniem terminu "numeracja", czyli "oznaczenie czegoś numerami". Dołączony do wniosku projekt zawierający ponumerowane strony nie został uwzględniony przez Prezydenta, jednakże organ nie wskazał na czym polegały wady w sposobie numerowania.

Odwołująca się podważyła jakoby projekt budowlany sporządzono na niewłaściwej mapie. Wskazała, że przytoczony w zaskarżonej decyzji przepis stanowi, że część rysunkowa projektu winna zostać sporządzona na "kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu kartograficznego". Ustawodawca nie zawarł nigdzie legalnej definicji "kopii mapy zasadniczej", nie sformułował też wymogu, by za kopię legalnej mapy zasadniczej można było uznać wyłącznie dokumenty spełniające określone wymogi lub też opatrzone oryginalnymi pieczęciami pewnych organów. Dlatego, skoro za kopię zwykło się uważać "dokładne odtworzenie oryginału dzieła sztuki, dokumentu itp.", to kopią jest też dokument uzyskany dzięki technice skanowania. Technika ta zapewnia dostatecznie ścisłe odzwierciedlenie treści mapy zasadniczej. Tym samym żądanie organu przedstawienia projektu na oryginalnej mapie zasadniczej jest stawianiem wnioskodawcy nadmiernych wymagań. Ponadto organ nie zwracał wcześniej uwagi na istniejącą, jego zdaniem, konieczność przygotowania projektu na oryginalnej mapie zasadniczej. Zarzut wyrażony w wezwaniu z powołaniem na § 8 rozporządzenia dotyczył wrysowania w projekcie planowanych sieci i przyłączy i został on przez wnioskodawcę uwzględniony. Postępowanie organu, który wzywa stronę do uzupełnienia braków wniosku, a następnie przedstawia nowe zarzuty w uzasadnieniu decyzji odmownej, nie służy realizacji wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Zdaniem inwestora nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa stanowisko organu co do kwestii zacienienia, przesłaniania i nasłonecznienia, albowiem organ nie określił jakie elementy obiektu i z jakich przyczyn nie spełniają wymogu prawa. Spółka odpowiadając na wezwanie organu usunęła domniemane braki w przedmiotowym zakresie zmieniając projekt poprzez cofnięcie ściany projektowanego budynku. Organ nie odniósł się jednak do powyższego.

Odwołująca się nie podzieliła też stanowiska organu I instancji co do braku warunków technicznych od gestorów sieci, wskazując, że pismem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo B sp. z o.o. określiła warunki przyłączenia do sieci gazowej.

Spółka Przedsiębiorstwo A. zakwestionowała również stwierdzoną przez Prezydenta sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości obiektu i geometrii dachu, twierdząc, że organ I instancji bezpodstawnie uznał antresole na ostatni trzecim piętrze jako odrębną kondygnację. Wskazała, iż organ nie odniósł się do wyjaśnienia złożonego w odpowiedzi na wezwanie, z którego wynika, że projektowany budynek spełnia wymogi odnoszące się do jego wysokości, a antresola - jako górna część kondygnacji niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza - nie stanowi odrębnej kondygnacji.

Odnośnie kwestii naruszenia wymagań ładu przestrzennego odwołującą się podniosła, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono obowiązku nawiązania planowanej inwestycji do zabudowy jednorodzinnej. Skoro organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny dopuścił realizację "willi miejskiej z trzema lokalami handlowo-usługowymi i parkingiem podziemnym" to tym samym nie zamierzał ograniczyć kręgu możliwych do zrealizowania na danej nieruchomości domów jednorodzinnych. Inwestor podkreślił, że dążył do dopasowania zamierzenia do charakteru zabudowy sąsiedniej, czego wyrazem było odpowiednie rzeźbienie bryły budynku i kształtu dachu, zaprojektowanie tarasów "wyciętych" w połaci dachu skośnego, a także dostępność mieszkań znajdujących na parterze jako dostępnych bezpośrednio z terenu otoczenia, tak by ostatecznie obiekt sprawiał wrażenie grupy willi. Organ I instancji nie ustosunkowując się do powyższych kwestii naruszył art. 107 kpa.

Zdaniem spółki, w postępowaniu I-instancyjnym naruszono art. 9 i 10 kpa poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się z uwagami mieszkańców ul. Ś. oraz pismem z [...] r., w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję. Nadto, organ, powołując się w swej decyzji na uwagi mieszkańców, nie dokonał oceny, czy uwagi te pochodzą od osób będących stronami postępowania.

Przedsiębiorca A zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja sprzeczna jest z decyzją tego samego organu z [...] r., którą to ustalono lokalizację inwestycję celu publicznego polegającą na budowie linii kablowej dla zasilania przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nie znajduje uzasadnienia fakt dopuszczenia realizacji linii kablowej dla zasilania wielorodzinnego budynku, a następnie – po kilku miesiącach – stwierdzenia, że budynek taki winien gabarytami nawiązywać do zabudowy jednorodzinnej. Działanie taki jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Decyzją z [...] r. Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że projektowany budynek trudno zaliczyć do obiektów willowych, bowiem jest to typowy budynek mieszkalny wielorodzinny z trzema lokalami handlowo-usługowymi i podziemnym garażem. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zabudowa ta swoim charakterem i gabarytami nie nawiązuje do istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Przedłożony projekt budowlany wskazuje, że planowana inwestycja narusza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] . W szczególności w decyzji tej określono wysokość na maksymalnie [...] kondygnacje i dodatkowo piwnice od frontu oraz maksymalnie [...] kondygnacje naziemne w związku ze spadkiem terenu w kierunku rzeki C. Tymczasem projekt budowlany zakłada w części budynku 4 kondygnacje naziemne i piwnicę, określając [...] kondygnację antresolą. Pomieszczenia na tzw. antresoli o wysokości [...] m stanowią część lokalu mieszkalnego znajdującego się na poziomie trzeciego piętra (lokale dwupoziomowe). Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż [...] m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacja lub kotłownia gazowa. W świetle przytoczonej definicji projektowana antresola stanowi czwartą kondygnację nadziemną.

Zdaniem organu odwoławczego określona w projekcie szerokość elewacji frontowej narusza zapis zawarty w decyzji o warunkach zabudowy terenu. W decyzji tej szerokość tę ustalono w granicach od [...] m, w projekcie zaś [...] m, przyjmując za elewację frontową całą szerokość w obrysie elewacji frontowych.

Wojewoda wskazał również, że niekompletne jest przedłożone opracowanie projektowe, albowiem nie zawiera inwentaryzacji istniejących fundamentów, na których planowana jest budowa projektowanego budynku.

Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, zgodnie z którym planowany obiekt nie spełnia wymogów w zakresie zacienienia budynku (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) znajdującego się na działce sąsiedniej (ul. Ś. [...]). Uznał, że nie można w niniejszym postępowaniu podnosić kwestii przeniesienia okna budynku znajdującego się na działce nr [...] (ul. Ś. [...]) usytuowanego od strony przedmiotowej działki ( [...]), bowiem zakres postępowania dotyczy inwestycji na działce nr [...].

Wojewoda nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ I instancji zawiadomił, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 kpa.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że iż zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10, który wskazuje, że powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej czytelność.

Skargę na decyzję Wojewody W. wniosła spółka Przedsiębiorstwo A zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa oraz art. 7-11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu, za wyjątkiem zbiorczej oceny zarzutów dotyczących kwestii proceduralnych, co pozwala na sformułowanie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 i art. 8,9, 11 i 107 § 1 i 3 kpa w kontekście zakresu kontroli dokonywanej przez organ odwoławczy.

W ocenie skarżącej spółki Wojewoda w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy terenu, błędnie uznał, ze przedmiotowy budynek winien charakterem i gabarytami nawiązywać do zabudowy jednorodzinnej. Pojęcie willa miejska nie jest bowiem synonimem pojęcia "dom jednorodzinny", ale raczej małego budynku wielorodzinnego otoczonego ogrodem. Gdyby intencją organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy było ograniczenie inwestycji wyłącznie do obiektu jednorodzinnego, to posłużyłby się jednoznacznie tym terminem. Organ odwoławczy pominął przy tym fakt, iż inwestor podjął starania zmierzające do dopasowania budynku do charakteru zabudowy sąsiedniej poprzez odpowiednie rzeźbienie bryły budynku i kształtu dachu oraz zaprojektowanie tarasów "wyciętych" w połaci dachu. Okoliczność ta pozwala na sformułowanie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewykonanie wynikającego z tych norm obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono powstanie budynku z trzema lokalami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym, co przesądza, że obiekt ten nie odpowiada charakterem typowemu budynkowi jednorodzinnemu.

Ponadto dokonanie przez Wojewodę wykładni decyzji o warunkach zabudowy, w której expressis verbis mówi się o willi miejskiej stanowi naruszenie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ budowlany związany był bowiem tą decyzją i nie powinien był ustalać jej treści w sposób odmienny.

Odnosząc się do kwestii ilości kondygnacji skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji pominięto definicję antresoli zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co nietrafnie uznano, że stanowi ona kolejną kondygnację. Wojewoda nie uwzględnił przy tym, że antresola dostępna jest jedynie z pomieszczeń znajdujących się na trzecim piętrze i nie jest oddzielona od nich przegrodami budowlanymi.

Zdaniem skarżącej organ II instancji również błędnie określił szerokość elewacji frontowej budynku. Wskazała, iż wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy jej granice określono w przedziale od [...] do [...] m, jednakże określono też, że linia zabudowy ma przebiegać "wzdłuż ścian istniejących piwnic podlegających rozbudowie". Tym samym uznać należy, że rozbudowa piwnic może znacząco zmienić szerokość elewacji frontowej.

Nadto skarżąca spółka zarzuciła też Wojewodzie naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy.

Podniosła również, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do dołączonej do projektu ekspertyzy technicznej dotyczącej podpiwniczenia budynku, a dokonując analizy zacienienia działki sąsiedniej pominął fakt, że w projekcie budowlanym cofnięto ścianę planowanego do budowy obiektu. Tym samym naruszył art. 8, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa.

Za lakoniczne i niezrozumiałe zdaniem skarżącej uznać należy stanowisko Wojewody odnoszące się do wymogu sporządzenia projektu budowlanego na oryginalnej mapie zasadniczej, w którym przytoczono jedynie treść § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Pozwala to postawić zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie skarżącej wymóg sporządzenia projektu na oryginalnej mapie zasadniczej nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Przeciwnie, powołany przez organ przepis pozwala na sporządzenie części rysunkowej projektu na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu kartograficznego.

Skarżąca podkreśliła, że nawet przy założeniu istnienia nieprawidłowości projektu budowlanego, zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem Wojewoda winie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać stronę do usunięcia nieprawidłowości, określając termin do ich usunięcia. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ II instancji byłby uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji. Powyższe wynika z faktu, iż organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę merytorycznie ponownie w jej całokształcie, a nie działać kasatoryjnie.

Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, że stwierdzenie przez Wojewodę, iż spółce C. S.A. z siedzibą w P. jako gestorowi sieci usytuowanej na przedmiotowej nieruchomości przysługuje przymiot strony nie znajduje potwierdzenia w czynnościach organów obu instancji dokonywanych w toku postępowania. Zarówno organ I, jak i II instancji nie traktowały bowiem wspomnianej spółki jako strony postępowania i nie zawiadomiły jej o postępowaniu, nie doręczały jej pism stron, ani podjętych orzeczeń. Pozwala to przyjąć, że spółka C. aż do daty doręczenia jej decyzji organu II instancji, bez własnej winy, nie uczestniczyła w niniejszym postępowaniu, co daje podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.134 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego określonego we wniosku. W tych warunkach w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.), dalej Pr. Bud. Podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego stanowią regulację szczególną w stosunku do norm zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 1 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż " Ustawa – Prawo budowlane, zwana dalej "ustawą", normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Zasady te, w wielu kwestiach, w tym dowodowych, odbiegają od regulacji kodeksowej, przenosząc na uczestników procesu budowlanego ciężar dowodu i to pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na budowę. Do takich przepisów należy, pominięty przez organ odwoławczy, przepis art. 35 ust. 3 Pr. Bud., który nakazuje organowi, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nałożenie postanowieniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepis ten oznacza również, iż ewentualne inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1. Powyższa interpretacja przepisu nie pozostaje w sprzeczności z ust. 4 który wyklucza odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust .1. Z ust. 3 wynika, że niespełnienie wymogów określonych w ust. 1 stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę musi znajdować odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych na inwestora w wymienionym w tym przepisie postanowieniu. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usuniecie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody W. – organ odwoławczy, mimo zarzutów zawartych w odwołaniu, nie skontrolował decyzji I instancji pod względem naruszenia art. 35 ust. 3 Pr. Bud. Obowiązkiem organu II instancji było zajęcie stanowiska w kwestii, czy postanowienie z [...]r. odpowiada wymogom określonym w tym przepisie.

Przesłanką stosowania powołanego przepisu jest stwierdzenie przez organ naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, to jest naruszenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi, braku kompletności projektu budowlanego i wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Skutkiem stwierdzenia występowania wymienionych okoliczności jest nałożenie obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu wydawana jest decyzja odmowna.

W niniejszej sprawie odnośnie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ II instancji wskazał na dwa elementy.

Pierwszym jest szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, która wynosi [...] m, podczas gdy zapis w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza szerokość elewacji frontowej do [...] m. Spór w tym zakresie powstał na tle różnicy w ocenie które ściany należy uznać za frontowe. Stwierdzenie naruszeń w tym zakresie należy uznać za spóźnione. Podniesione zostało dopiero w decyzji II instancyjnej. Organy administracyjne odnośnie tego naruszenia nie wykonały obowiązku wezwania inwestora do usunięcia tej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust.3. Tym samym nie stworzyły możliwości dostosowania projektu do stanu zgodnego z prawem lub nie dały inwestorowi okazji do wyjaśnienia powstałej różnicy stanowisk.

Za sprzecznością projektu inwestycji z decyzją ustalającą warunki zabudowy przemawia również, zdaniem organu, wielorodzinny charakter budynku i jego gabaryty w tym zaprojektowanie czterech, zamiast dopuszczonych w decyzji trzech, kondygnacji. Aby ocenić zasadność tego stwierdzenia, należy również odnieść się do wcześniejszego etapu postępowania administracyjnego, to jest ocenić, czy nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie w trybie art. 35 ust 3. Organ II instancji takiej analizy nie przeprowadził, tym samym uniemożliwił Sądowi ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Podkreślenia wymaga, iż odpowiedź na pytanie, czy organ nałożył określony obowiązek, poprzedzona być musi oceną czy wezwanie do usunięcia było na tyle precyzyjne, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić (por. Prawo Budowlane Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. BECK, W-wa, 2006, str. 422 ). Innymi słowy wezwanie takie winno zawierać polecenie zmiany projektu w taki sposób aby inwestor mógł żądanie jednoznacznie odczytać i albo je wykonać albo wykazać jego bezzasadność. Zalecenia we wskazanym zakresie zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. cechuje wysoki stopień ogólności i nie jest jasne w jaki sposób powinny być wykonane.

Zaskarżona decyzja zawiera ponadto stwierdzenie co do niekompletności projektu budowlanego sprowadzający się do braku inwentaryzacji istniejących fundamentów co oznacza naruszenie art. 35 ust.1 pkt. 3 Pr. Bud. Zarzut ten pojawił się po raz pierwszy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a więc wobec nie wyczerpania trybu z art. 35 ust. 3 uznany być musi na niezasadny.

Za całkowicie błędne uznać należało podtrzymanie przez organ II instancji argumentacji organu I instancji w zakresie kwestii zacienienia sąsiedniego budynku, w sytuacji, gdy już w odwołaniu inwestor wskazywał , że wprowadził w projekcie zmianę eliminującą problem zacienienia, informując o tym organ w odpowiedzi na wezwanie. Odwołanie w tym zakresie nie zostało rozpoznane z naruszeniem art. 107 par. 3 kpa. i art. 35 ust. 3 Pr. Bud.

Sąd nie podziela również sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymogu sporządzenia projektu budowlanego na oryginalnej mapie zasadniczej. W sprzeczności z tak określonym wymogiem pozostaje część dalsza uzasadnienia, w której organ wyjaśnia, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki sporządzona być powinna na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (rozp. z dnia 3 lipca 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1133). Brak jest w uzasadnieniu odniesienia do kilkakrotnie formułowanego przez skarżącego wywodu zwalczającego ten pogląd co stanowi naruszenie reguł art. 107 § 3 kpa.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie rozważenie, czy określone w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. obowiązki zostały należycie sformułowane, to jest czy nadawały się do wykonania oraz czy nastąpiło wykonanie tych, ewentualnie których, obowiązków względnie czy ich nałożenie zostało skutecznie zakwestionowane przez inwestora. Mieć należy na uwadze pogląd Sądu co do niedopuszczalności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego z przyczyny stwierdzenia naruszenia innego niż wymienione w postanowieniu o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Pr. Bud.

Z wymienionych powodów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

/-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska

MK