Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 973/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2, art. 9b ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Dnia 04 września 2009 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek J. D. (dalej: "Wnioskodawca") o zameldowanie czasowe, do dnia [...] września 2009 r., w lokalu położonym w [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że stan prawny budynku nie jest uregulowany.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr[...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, orzekł o zameldowaniu Wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania E. W., współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości niewyrażającego zgody na zameldowanie Wnioskodawcy (dalej: "Skarżący"), umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż Skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zameldowanie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 02 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 156/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), na skutek skargi E. W. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. WSA nie zgodził się z oceną organu, że właściciel (współwłaściciel) nieruchomości ma wyłącznie interes faktyczny, a nie ma interesu prawnego w sprawie meldunkowej. Zaznaczając, że zameldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu i ma wyłącznie ewidencyjny charakter, WSA podkreślił, że właścicielowi nieruchomości przysługują do niej określone prawa i w związku z tym prawem spoczywają na nim też określone ustawą obowiązki. W rezultacie WSA nakazał, aby Wojewoda uznał, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, i w efekcie rozważył, czy zachodziły przesłanki do zameldowania Wnioskodawcy.

Ponownie rozpoznawszy sprawę, decyzją z dnia[...] sierpnia 2010 r., nr [...], Wojewoda powtórnie umorzył postępowanie odwoławcze, z uzasadnieniem analogicznym jak w poprzedniej decyzji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 928/10, WSA, po rozpatrzeniu skargi E. W., stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda nie uwzględnił poglądu wyrażonego w poprzednim wyroku zapadłym w sprawie. WSA zaznaczył, że powoływanie przez organ odmiennych poglądów wyrażanych w orzeczeniach innych sądów administracyjnych nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, skoro organ był związany stanowiskiem sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku. Takie działanie jest rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). WSA nakazał, aby w dalszym postępowaniu Wojewoda rozpatrzył wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji zgodnie z wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta o zameldowaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że z uwagi na zapadłe w sprawie wyroki WSA i znaczny upływ czasu sprawa winna być załatwiona w oparciu o aktualny stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z późn. zm., dalej: "ustawa o ewidencji ludności", w skrócie "u.e.l.") orzekł o zameldowaniu Wnioskodawcy na pobyt czasowy deklarowany do dnia [...] września 2014 r. w lokalu nr 2 pod wskazanym we wniosku adresem.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ I instancji wskazał, że przy orzekaniu w sprawach meldunkowych nie jest brana pod uwagę kwestia posiadania (bądź nie) uprawnień do pobytu w danym lokalu (prawa do lokalu), a jedynie faktyczne przebywanie w tym lokalu z zamiarem stałego lub czasowego pobytu. Zameldowanie ma bowiem aktualnie wyłącznie charakter rejestracyjny. Dalej organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż Wnioskodawca przebywa w lokalu nr 2 z zamiarem pobytu czasowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest spójny, logiczny i potwierdza się w momentach dla sprawy kluczowych. Wszystkie strony postępowania zgodnie potwierdziły pobyt Wnioskodawcy pod wskazanym we wniosku adresem. Skoro Wnioskodawca przebywa w lokalu z deklarowanym przez siebie zamiarem pobytu czasowego, to ciąży na nim obowiązek zarejestrowania swojego pobytu.

Organ I instancji zaznaczył, że przy ocenie materiału dowodowego nie wzięto pod uwagę części stanowiska E. W., W. W. i K. K. dotyczącego braku ich zgody na zameldowanie Wnioskodawcy na pobyt czasowy. Podkreślił, że ustawa o ewidencji ludności nie uzależnia zameldowania od zgody właściciela lub współwłaściciela bądź innych osób dysponujących tytułem prawnym do lokalu (nieruchomości), a wymaga jedynie potwierdzenia pobytu dokonanego przez ww. podmioty. Zameldowanie jest czynnością rejestracyjną, potwierdzającą fakt pobytu pod określonym adresem. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zameldowania nie może stanowić drogi do rozwiązania nieporozumień pomiędzy stronami postępowania, gdyż ma ono jedynie na celu zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu danej osoby. Dla organu wydającego decyzję administracyjną o zameldowaniu obojętnym pozostaje kwestia wielkości udziałów poszczególnych współwłaścicieli we własności nieruchomości. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że skoro wśród współwłaścicieli nieruchomości od lat funkcjonuje nieformalny podział nieruchomości na lokal nr 1 i lokal nr 2, a sami współwłaściciele posługują się tymi oznaczeniami (co potwierdzają ich meldunki), to także ta sprawa nie budzi wątpliwości. Brak prawnego wyodrębnienia lokali nie oznacza, że lokale te nie istnieją. Fizycznie lokale są wyodrębnione, a tylko brak wyodrębnienia praw do nich.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł Skarżący, zarzucając stronniczą interpretację prawa. Ocenił, że wydana decyzja rażąco łamie jego prawa jako współwłaściciela nieruchomości. Napisał, że Wnioskodawca od dłuższego czasu próbuje zameldować się. Zdaniem Skarżącego wszyscy współwłaściciele muszą podpisać formularz zgłoszeniowy. Czynność zameldowania jest bowiem czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podzielił ustalenia organu I instancji oraz wskazał, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione, bowiem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Istotę ewidencji ludności stanowi gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Chodzi przy tym o to, by dane odpowiadały stanowi faktycznemu. Zameldowanie ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Organ administracji rozstrzygając o zameldowaniu osoby w oparciu o art. 47 ust. 2 u.e.l. jest obowiązany ustalić jedynie to, czy została spełniona przesłanka warunkująca podjęcie decyzji o zameldowaniu, tj. zamieszkiwanie osoby w lokalu z zamiarem stałego (czasowego) w nim pobytu. Jeżeli fakt zamieszkania zostanie potwierdzony, organ meldunkowy wydaje decyzję administracyjną o zameldowaniu na określony rodzaj pobytu. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem fakt zamieszkiwania przez Wnioskodawcę pod wskazanym adresem został bezspornie udowodniony i Skarżący nie przeczy temu.

Od opisanej decyzji skargę do WSA (zatytułowaną błędnie: "odwołanie") wniósł E. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, odpowiadają prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia (który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności) oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Godzi się zresztą podkreślić, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności nie budzi wątpliwości fakt, że Wnioskodawca od wielu już lat zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o zameldowanie. Potwierdziło to nie tylko postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, ale i sam Skarżący, który tego faktu nie kwestionuje, a jedynie uzależnia swoją zgodę na zameldowanie – jego zdaniem: zgodę wymaganą – od uprzedniego załatwienia pomiędzy stronami spraw spadkowych i "podziału fizycznego" domu.

Z takim stanowiskiem Skarżącego nie sposób się zgodzić, i jest to pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zgoda Skarżącego, jako współwłaściciela nieruchomości, w której ma nastąpić meldunek, nie jest niezbędna do zameldowania. Wynika to z analizy odnośnych przepisów ustawy o ewidencji ludności, które stanowiły materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 u.e.l. obowiązek meldunkowy polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 u.e.l. osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Już z tych przepisów można wysnuć wniosek, że zameldowanie się nie jest uprawnieniem, lecz obowiązkiem. Z art. 9 ust. 2b u.e.l. – zgodnie z którym zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu – wynika zaś w sposób jednoznaczny, iż zameldowanie nie jest zależne od dysponowania prawem do lokalu, ani też od zgody właściciela (współwłaścicieli) lokalu na zameldowanie. W związku z tym nie wywoła oczekiwanego skutku sprzeciw współwłaściciela lokalu, jeżeli dana osoba faktycznie pod danym adresem przebywa. Celem ewidencji ludności jest bowiem jedynie odzwierciedlanie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod konkretnym adresem. Rejestracja meldunkowa nie jest natomiast, i nie może być, źródłem jakichkolwiek praw majątkowych do lokalu, w którym zostało dokonane zameldowanie.

Podstawę do zameldowania powinno stanowić ustalenie, czy osoba wnioskująca przebywa pod danym adresem z określonym zamiarem (pobytu stałego bądź czasowego). Natomiast niewyrażenie zgody przez właściciela (współwłaściciela) nieruchomości na zameldowanie danej osoby, tudzież brak potwierdzenia przezeń faktu przebywania tej osoby w lokalu, ma tylko takie znaczenie, że wówczas organ nie może dokonać zameldowania w drodze prostej czynności materialno-technicznej (tj. rejestracji danych "od ręki", wprost na podstawie zgłoszenia – art. 47 ust. 1 u.e.l.), ale dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej – na podstawie art. 47 ust. 2 u.e.l., który stanowi, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy.

W niniejszej sprawie organ I instancji skorzystał z tego ostatniego trybu i było to działanie w pełni prawidłowe. Dla Skarżącego tryb postępowania zastosowany przez organ administracji ma jednak znaczenie drugorzędne, bowiem efekt działania organu jest dokładnie ten sam – dokonanie zameldowania. W niniejszej sprawie zamiar czasowego pobytu Wnioskodawcy został określony na podstawie obiektywnych, w pełni potwierdzonych okoliczności i nie budzi niczyjej, w tym Skarżącego, wątpliwości. Tym samym ziściły się przesłanki do zameldowania tej osoby pod wskazanym adresem.

Za stricte ewidencyjnym (rejestracyjnym) charakterem czynności meldunkowych, – a co za tym idzie: za brakiem związku z prawem do lokalu, jak też za niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu wykazania się udzieleniem na tę czynność zgody przez właściciela lokalu – jednoznacznie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78, poz. 716). Również Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że ewidencja ludności jest jedynie rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu (por. np. wyroki NSA: z 11.04.2007 r., II OSK 1345/06; z 30.12.2008 r., II OSK 1681/07; z 19.01.2009 r., II OSK 1802/07; z 15.12.2009 r., II OSK 1961/08; z 02.02.2010 r., II OSK 211/09 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zatem potwierdzenie pobytu wymagane przepisem art. 9 ust 2a u.e.l. ma jedynie charakter poświadczenia faktu, a nie stwierdzenia prawa, czy też wyrażenia zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu. Przesłanką zameldowania jest wyłącznie faktyczne przebywanie pod oznaczonym adresem, z określonym zamiarem (zob. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 w zw. z art. 10 u.e.l.).

Zgodnie z art. 9b ust. 1 u.e.l. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje "pod oznaczonym adresem". Art. 9b ust. 2 u.e.l. precyzuje, że adres określa się przez podanie m.in. numeru domu i lokalu. Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny (brak prawnego wyodrębnienia lokali), organ nie naruszył prawa posługując się oznaczeniem lokali faktycznie stosowanym od lat, także przez strony. Organ meldunkowy jest powołany po to, aby prowadzić ewidencję meldunkową; w jego właściwości nie mieści się zaś np. badanie statusu lokalu, albo dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego, i uzależnienie od tej oceny możliwości zameldowania (por. wyrok NSA z 14.03.2008 r., II OSK 238/07, CBOSA).

Na marginesie należy zauważyć, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne uprawniają do ostrożnego wniosku, iż przed laty mogło dojść pomiędzy ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości – w sposób dorozumiany, ewentualnie w drodze nieformalnej, ustnej umowy ("podziału słownego", jak to ujął Skarżący) – do swoistej namiastki prawnego wyodrębnienia lokali, jakim jest podział wspólnej nieruchomości do korzystania (tzw. podział quoad usum). Polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli (grup współwłaścicieli) otrzymuje do swego wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej (tu: lokal nr 1 albo lokal nr 2). Dokonanie takiego podziału nie jest równoznaczne ze zniesieniem współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych (w szczególności nie prowadzi do powstania odrębnej własności lokali), lecz wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej. Zapewniając jednak współwłaścicielom możliwość samodzielnego (tj. z wyłączeniem innych współwłaścicieli) korzystania z określonej fizycznie części nieruchomości wspólnej, stanowi, jak to już wyżej wspomniano, namiastkę wyodrębnienia prawnego. Stwierdzenie faktu objęcia przedmiotowych lokali podziałem quoad usum (co, powtórzmy, w niniejszej sprawie wydaje się wielce prawdopodobne) stanowiłoby dodatkowy argument za trafnością praktyki organu "przypisywania" zameldowania do poszczególnych lokali znajdujących się we wspólnym budynku.

Choć dla zameldowania się w danym lokalu nie jest wymagane posiadanie tytułu prawnego do tego lokalu, to w nawiązaniu do stanowiska Skarżącego – który zdaje się w ogóle kwestionować uprawnienie Wnioskodawcy do przebywania (zamieszkiwania) w przedmiotowej nieruchomości – należy wyjaśnić, że Wnioskodawca, jako małżonek współwłaścicielki tej nieruchomości, dysponuje tzw. pochodnym (prawnorodzinnym) tytułem prawnym do zajmowania lokalu. Wynika to wprost z art. 281 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), w myśl którego, jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny; przepis ten stosuje się odpowiednio do przedmiotów urządzenia domowego.

Na zakończenie, w nawiązaniu do wcześniejszego stanowiska Wojewody, odmawiającego Skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, oraz istniejących dotychczas rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 05 grudnia 2011 r., II OPS 1/11 (CBOSA), przesądził, iż osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 u.e.l.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.