Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2794/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości[...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków unijnych: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. o numerze (...), Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (zwana dalej: "PARP") zobowiązała Syndyka masy upadłości Z. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. (zwanego dalej: "Syndykiem", "Skarżącą") do zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie realizacji projektu w wysokości 135.382,13 zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9 pkt 1 oraz ust. 11, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 67 u.f.p.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu (...) maja 2010 r. sp. z o.o. Z. zawarła z PARP umowę nr (...) o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Budowa oraz promocja pierwszego w Polsce serwisu internetowego umożliwiającego zarządzanie budżetem firmowym w czasie rzeczywistym". Zgodnie z umową beneficjent miał otrzymać dofinansowanie w maksymalnej wysokości 764.382,15 zł, nieprzekraczającej 85% kwoty wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem poniesionych w toku realizacji projektu. Projekt miał zostać zrealizowany w terminie od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2012 r.

Następnie organ wskazał, iż w ramach realizowanego projektu beneficjent otrzymał dofinansowanie ze środków europejskich oraz budżetu państwa w łącznej wysokości 755.847,47 zł. W dniu 11 września 2014 r. odbyła się kontrola trwałości projektu, która zakończyła się wynikiem pozytywnym, o czym beneficjent został powiadomiony pismem z dnia 31 października 2014 r.

W wyniku późniejszych czynności kontrolnych przeprowadzonych na polecenie PARP ustalono, iż beneficjent dokonał zakupów od spółki T. Ltd. o łącznej wartości 159.273,10 zł, które pierwotnie zostały uznane jako kwalifikowalne w projekcie i dofinansowane kwotą 135.382,13 zł. Ponadto ustalono, iż spółka T. Ltd. została zarejestrowana w L. w dniu 26 sierpnia 2010 r., a rozwiązana w dniu 8 października 2013 r. Założycielem podmiotu była M. S., która pełniła stanowisko jej Dyrektora, natomiast Sekretarzem spółki był M. Z., który pełnił jednoczenie funkcję Prezesa Zarządu w sp. z o.o. Z. (beneficjent). M. S. i M. Z. pozostawali w okresie od 18 września 2010 r. do 24 maja 2012 r. w związku małżeńskim. Dodatkowo wskazano, iż M. S. była osobą wyznaczoną przez beneficjenta do kontaktu z Regionalną Instytucją Finansującą – Z. Agencją Rozwoju Regionalnego S.A. (zwaną dalej: "RIF") w zakresie realizacji przedmiotowego projektu.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. beneficjent został wezwany do przedstawienia dokumentacji z przeprowadzonych postępowań ofertowych.

W odpowiedzi przedstawiono sześć protokołów z wyboru dostawcy wartości niematerialnych i prawnych oraz wykonawcy usług informatycznych, na podstawie których organ stwierdził, iż w ramach każdego konkursu beneficjent wysłał co najmniej pięć zapytań ofertowych, jednakże żadne z zapytań nie było skierowane do spółki T. Ltd. Jednocześnie wskazano, iż w każdym z konkursów beneficjent otrzymywał wyłącznie oferty cenowe od firmy T. Ltd., mimo tego, iż nie przedstawił żadnych dowodów wysyłki zapytania do spółki T. Ltd.

Organ stwierdził, iż przedstawione przez beneficjenta materiały mające stanowić potwierdzenie prawidłowo przeprowadzonych postępowań ofertowych trudno uznać za rzetelne, bowiem część podmiotów zaprzeczyła jakoby kiedykolwiek otrzymała zapytanie ofertowe od spółki Z. sp. z o.o.

Dodatkowo zauważono, iż oferta oraz umowa na jeden z zakupów została podpisana przez M. S. w dniu 25 sierpnia 2010 r., zatem jeszcze przed zarejestrowaniem spółki T. Ltd., co miało miejsce w dniu 26 sierpnia 2010 r. PARP podzieliła również stanowisko RIF o jedności asortymentu w odniesieniu do zakupionych usług wynajmu dwóch serwerów oraz ich monitoringu, jednakże ze względu na przeprowadzenie przez beneficjenta oddzielnych postępowań ofertowych dla każdej z tych usług uznała, iż beneficjent nie miał na celu dzielenia zamówienia aby uniknąć pełnej procedury ofertowej.

Organ pierwszej instancji uznał w konsekwencji, iż beneficjent nie dochował zasady uczciwej konkurencji i obiektywności przy wyborze spółki T. Ltd. na dostawcę profesjonalnych pakietów do tworzenia oprogramowania w technologii ASP.NET i tworzenia kodu w języku C#, licencji na biblioteki programistyczne, oprogramowania multimedialnego, wdrożenia systemu zarządzania treścią (CMS), certyfikaty SSL, usługi monitoringu serwera produkcyjnego i zapasowego, wynajmu dwóch serwerów (produkcyjnego i zapasowego). W ocenie PARP, M. Z. i M. S. posiadali informację o wielkości środków przeznaczonych na zakup towarów i usług, a jednocześnie – jako przedstawiciele wykonawcy – mogli uczestniczyć w przygotowaniu ofert, które M. S. w istocie składała.

W ocenie PARP, beneficjent naruszył zapisy § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, zobowiązujące go od początku realizacji projektu do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją.

Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. PARP wezwała Z. sp. z o.o. do zwrotu środków w łącznej wysokości 135.382,13 zł. Beneficjent odebrał pismo w dniu 14 lipca 2015 r.

W związku z brakiem dobrowolnego uregulowania należności wynikających z wezwania do zapłaty, PARP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, o czym zawiadomiono Z. sp. z o.o. pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r.

Pismami z dnia 20, 22 i 24 sierpnia 2015 r. beneficjent wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przeciwko niemu śledztwo w prokuraturze, będące wynikiem złożenia przez RIF zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Organ wskazał również, iż w dniu 25 listopada 2015 r. w Monitorze Sądowym i Gospodarczym pojawiło się obwieszczenie, iż postanowieniem z dnia (...) listopada 2015 r. o sygn. akt (...) ogłoszono upadłość . sp. z o.o. w S. obejmująca likwidację majątku dłużnika.

Następnie PARP stwierdziła, iż podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy oraz katalogiem wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 153 poz. 956, ze zm).

W ocenie PARP, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że beneficjent wybierając na dostawcę wartości niematerialnych i prawnych oraz usług informatycznych spółkę T. Ltd. naruszył postanowienia § 6 ust. 2 pkt 4 oraz § 12 ust. 2 i ust. 5 umowy o dofinansowanie.

Za nieuzasadnione organ uznał składane w toku postępowania wnioski o zawieszenie postępowania administracyjnego, bowiem zostało ono wszczęte z urzędu, jak również wnioski o przedłużenie terminu na wgląd w materiały sprawy, bowiem ich autorem był M. Z., który nie występuje w sprawie jako strona postępowania.

Końcowo PARP wskazała, iż z uwagi na prawomocne postanowienie w zakresie ogłoszenia upadłości likwidacyjnej Z. sp. z o.o. decyzję w sprawie należało wydać wobec Syndyka masy upadłości.

Po rozpatrzeniu odwołania Syndyka, Minister Rozwoju wydał w dniu (...) sierpnia 2016 r. zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję PARP z dnia (...) stycznia 2016 r. w części określenia okresów, za jakie powinny zostać naliczone odsetki jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie orzekł o prawidłowych okresach naliczania odsetek oraz utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji w pozostałym zakresie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż beneficjent nie przestrzegał § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, wybierając, w przeprowadzonych postępowaniach ofertowych na zakup usługi wynajmu serwerów internetowych, usługi monitoringu serwerów internetowych, pakietów do tworzenia oprogramowania (środowiska programistyczne, biblioteki programistyczne), oprogramowania multimedialnego oraz usługi wdrożenia systemu CMS, oferty Wykonawcy - spółki T. Ltd. – powiązanej z nim osobowo i biznesowo. Wystąpienie w sprawie tychże powiązań potwierdzają prawidłowe ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji.

Następnie Minister Rozwoju wyjaśnił, iż zgodnie z § 12 ust. 4 umowy o dofinansowanie, co najmniej trzy podmioty prowadzące działalność gospodarczą miały konkurować, przedstawiając swoje oferty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe beneficjenta. Jednocześnie, beneficjent był zobowiązany do zapewnienia, konkurującym w ramach prowadzonego postępowania ofertowego podmiotom, równych warunków konkurowania, tj. zapewnienia, aby nie doszło do podejrzeń, iż jeden z potencjalnych wykonawców może być na uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych. W ocenie organu odwoławczego, z analizy akt sprawy wynika, iż wprawdzie w protokołach z czynności otwarcia ofert beneficjent wskazał, iż w poszczególnych postępowaniach udział wzięło więcej niż trzech potencjalnych wykonawców (wysłano do nich zapytania ofertowe lub przeprowadzono rozmowy telefoniczne celem przeprowadzenia rozeznania rynku), jednakże fakt ten nie oznacza przestrzegania zasady uczciwej konkurencji oraz bezstronności i obiektywności (konflikt interesów), o których stanowi § 12 ust 2 umowy o dofinansowanie. Zdaniem Ministra, beneficjent nie spełnił obowiązku dotyczącego zachowania zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawcy, bowiem zaniechał podjęcia odpowiednich działań celem zapobieżenia konfliktowi interesów.

W tym zakresie Minister wskazał, iż w okresie przeprowadzenia przez beneficjenta postępowań ofertowych M. S. z jednej strony była Dyrektorem Spółki T. Ltd. i składała w jej imieniu oferty w odpowiedzi na zapytania ofertowe beneficjenta, zaś z drugiej strony została wskazana przez beneficjenta we wnioskach o płatność, jako osoba do kontaktu w części dotyczącej postępu finansowego projektu. Skoro zatem M. S. została wskazana jako osoba do kontaktu w części dotyczącej postępu finansowego projektu (a zatem zaangażowana była w rozliczanie projektu od strony finansowej), uzasadnione jest podejrzenie, że jako osoba reprezentująca wykonawcę mogła dysponować wiedzą, jak przygotować ofertę, aby to właśnie oferta Spółki T. Ltd. została wybrana (abstrahując od tego, że za każdym razem w ramach prowadzonych przez Beneficjenta postępowań ofertowych wpływała tylko jedna oferta, tj. oferta Spółki T. Ltd.). Z kolei, M. Z., jako Prezes Zarządu Z. sp. z o.o. niewątpliwie uczestniczył w realizacji projektu, w tym w przeprowadzeniu postępowań ofertowych, zaś z drugiej strony, był Sekretarzem w Spółce T. Ltd. Zdaniem Ministra, nie bez znaczenia w kwestii zachowania przez beneficjenta zasady uczciwej konkurencji pozostają również osobiste relacje M. S. i M. Z. w okresie realizacji projektu (termin kwalifikowalności wydatków w ramach projektu: 1 lipca 2010 r. - 30 czerwca 2012 r.), którzy pozostawali w związku małżeńskim od 18 września 2010 r. do 15 czerwca 2012 r. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że Spółka T.Ltd. znajdowała się na uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych potencjalnych wykonawców, do których beneficjent wysłał zapytania ofertowe. Jednocześnie, skoro beneficjent dopuścił do udziału w przedmiotowych postępowaniach ofertowych Spółkę T. Ltd., pomijając zupełnie wskazane powyżej powiązania osobowe i biznesowe, naruszył zasadę uczciwej konkurencji oraz bezstronności i obiektywności (konflikt interesów).

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 359 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o PARP"), w brzmieniu obowiązującym od 5 stycznia 2011 r. W tym zakresie Minister zauważył, iż wynikające z umowy o dofinansowanie zobowiązanie, dotyczące przestrzegania zasad wskazanych w § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, nie stoi w sprzeczności z art. 6c ustawy o PARP, bowiem niezależnie od treści tego przepisu, jak również daty jego wejścia w życie beneficjent powinien przestrzegać zasad wskazanych w § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, do czego był zobowiązany na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez PARP przepisów postępowania w zakresie stosowania przez beneficjenta zasady przejrzystości i jawności skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, Minister podniósł, iż na podstawie § 12 ust. 4 umowy beneficjent miał obowiązek rzetelnego udokumentowania czynności związanych z realizacją postępowań ofertowych w ramach projektu, co oznacza, że powinien posiadać co najmniej trzy oferty otrzymane od potencjalnych wykonawców, zapytania ofertowe, zawierające opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny ofert oraz termin składania ofert, które zostały wysłane przez niego do potencjalnych wykonawców, a ponadto, powinien udokumentować upublicznienie zapytań ofertowych na swojej stronie internetowej oraz w swojej siedzibie w miejscu publicznie dostępnym.

Następnie Minister zauważył, iż w protokołach z czynności otwarcia ofert beneficjent wskazał, iż w poszczególnych postępowaniach ofertowych udział wzięło więcej niż trzech potencjalnych wykonawców (wysłano do nich zapytania ofertowe lub przeprowadzono rozmowy telefoniczne celem przeprowadzenia rozeznania rynku). W aktach sprawy znajdują się oferty złożone przez Spółkę T. Ltd., zapytania ofertowe, z których wynika, że dokumentacja postępowania dostępna jest na stronie internetowej beneficjenta – w zakładce "Przetargi" oraz wydruki z ww. strony internetowej. Ponadto, pismem z dnia 19 lipca 2016 r. Syndyk przekazał dokumenty, które miały świadczyć o wysłaniu przez beneficjenta zapytań ofertowych do wykonawców wskazanych w poszczególnych protokołach z czynności otwarcia ofert. Tymczasem w ocenie Ministra, analiza pisma z dnia 5 czerwca 2015 r. wykazała brak dokumentacji potwierdzającej wysłanie przez beneficjenta zapytania ofertowego do Spółki T.Ltd. oraz S. sp. z o.o. w ramach postępowania ofertowego na środowisko programistyczne oraz do Spółki AZ.pl sp. z o.o. w ramach postępowania na wynajem serwerów internetowych. Co więcej, abstrahując od tego, że przekazane dokumenty stanowią obrazy wklejone w treść wyjaśnień beneficjenta z dnia 5 czerwca 2015 r., poważne wątpliwości co do zachowania ww. zasad budzi fakt, że w odpowiedzi na pisma PARP wysłane do wykonawców wskazanych w tychże protokołach, niektórzy z nich twierdzili, iż nie dostali zapytań ofertowych od beneficjenta lub nie współpracowali ze Spółką Z. sp. z o.o. Wątpliwości organu odwoławczego budził również sposób upublicznienia zapytań ofertowych w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie beneficjenta (biurko w głównym pomieszczeniu). Niezależnie jednak od tego, Minister stwierdził, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że beneficjent wypełnił prawidłowo zasadę jawności i przejrzystości, nie zmienia to faktu, że naruszył zasadę konkurencyjności oraz bezstronności i obiektywności (konflikt interesów).

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, w opinii organu II instancji zasadne było stwierdzenie przez PARP niekwalifikowalności wszystkich wydatków dotyczących zakupów dokonanych przez beneficjenta od spółki T. Ltd.

Minister wskazał przy tym, iż łączna kwota wydatków niekwalifikowanych z tytułu opisanych zakupów (21 pozycji) wynosi 159.273,10 zł. Biorąc zatem pod uwagę procent dofinansowania, wskazany w § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, do zwrotu pozostaje kwota 135.382,13 zł.

Za nieuzasadnione organ uznał pozostałe zarzuty odwołania, w tym w szczególności zarzut naruszenia przez PARP przepisów postępowania poprzez ponowne wydanie decyzji w sprawie kwalifikowalności wydatków poniesionych w projekcie, w której nie zaistniały żadne nowe okoliczności uzasadniające jej ponowne wydanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zatwierdzenie wydatków do objęcia wsparciem na etapie weryfikacji wniosku o płatność nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że PARP, wydając decyzję z dnia (...) stycznia 2016 r., ponownie wydała decyzję w sprawie kwalifikowalności wydatków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż kwalifikowalność wydatków w ramach projektu może zostać zweryfikowana na każdym etapie jego realizacji, jak również po jego zakończeniu.

Minister nie uwzględnił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyjaśniając, iż ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności wszystkie pisma, przekazane przez Syndyka przy piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. W jego ocenie, przedmiotowe dokumenty pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, zaś wywiedzione przez Syndyka twierdzenia są całkowicie bezzasadne.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż oświadczenia dotyczące powiązań osobowych i kapitałowych zachodzących pomiędzy beneficjentem a wykonawcą, o których mowa w piśmie PARP z dnia 21 kwietnia 2011 r., miały być składane każdorazowo wraz z wnioskiem o płatność w odniesieniu do wydatków nim objętych. Skoro zatem właściwe oświadczenie miało dotyczyć wydatków ujętych w tym wniosku, to w następstwie jego treść brana była pod uwagę przy ocenie kwalifikowalności rozliczanych w tym wniosku wydatków, gdyż wydatki poniesione niezgodnie zobowiązującymi przepisami prawa (w tym także niezgodnie z art. 6c ustawy o utworzeniu PARP) lub niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (w tym przypadku niezgodnie z § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie), winny być uznane za niekwalifikujące się do objęcia wsparciem. Zdaniem Ministra, beneficjent nie złożył jednakże stosownego oświadczenia dotyczącego powiązań osobowych i kapitałowych zachodzących pomiędzy Z. sp. z o.o. a Spółką T. Ltd., pomimo takiego obowiązku, co skutkowało błędnym uznaniem wydatków dotyczących zakupów od Spółki T. Ltd. za wydatki kwalifikowalne. W opinii organu odwoławczego, RIF zobligowała beneficjenta do składania oświadczeń, o których mowa w piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r., a zatem beneficjent powinien je składać każdorazowo wraz z wnioskiem o płatność. W związku ze stwierdzeniem tych nieprawidłowości i naruszeniem przez beneficjenta § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, wydatki dotyczące zakupów dokonanych od spółki T. Ltd. powiązanego z beneficjentem osobowo i biznesowo są wydatkami niekwalifikowalnymi, zaś środki wypłacone z tego tytułu podlegają zwrotowi wraz z odsetkami.

Odnosząc się do wniosku beneficjenta zawartego w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. o przedłużenie terminu na przedstawienie dodatkowych dokumentów i wyjaśnień w sprawie, Minister stwierdził, iż beneficjent miał wystarczająco dużo czasu na składanie wyjaśnień i odniesienie się do twierdzeń RIF i PAPR w zakresie dokonanych przez te instytucje ustaleń i – jak wynika z akt sprawy – składał takie wyjaśnienia i dowody, o czym świadczy obszerny materiał zgromadzony w sprawie. W opinii organu II instancji, beneficjent otrzymał odpowiednie dokumenty, tj. informację pokontrolną oraz pismo PARP z dnia 29 czerwca 2015 r. w zakresie ustaleń dokonanych w sprawie. Natomiast co do przekazania kopii oświadczeń, organ odwoławczy stwierdził, że skoro beneficjent składał przedmiotowe oświadczenia, to z pewnością znał ich treść. Poza tym, M. Z. – Prezes Zarządu Z. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, miał możliwość zapoznania się z ich treścią w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) maja 2016 r. o numerze (...), którą Minister Rozwoju umorzył postępowanie odwoławcze toczące się wskutek odwołania M. Z. od decyzji PARP z dnia (...) stycznia 2016 r.

Minister odniósł się także do wniosków beneficjenta o przeprowadzenie negocjacji, podnosząc, iż analizowanie w toku niniejszego postępowania wydatków pod kątem ich kwalifikowalności jest bezzasadne, co z kolei nieuzasadnionym czyni rozstrzyganie kwestii przeprowadzenia żądanych przez beneficjenta negocjacji.

W ocenie Ministra Rozwoju, PARP nie naruszyła swoim działaniem przepisu art. 107 k.p.a., gdyż wydana decyzja z dnia (...) stycznia 2016 r. zawiera wszystkie elementy, o których stanowi art. 107 § 1 K.p.a. Co więcej, PARP w sposób prawidłowy dokonała oceny stanu faktycznego, słusznie uznając że beneficjent naruszył § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie z uwagi na dokonanie wyboru wykonawcy w postępowaniach ofertowych dotyczących zakupu usługi wynajmu serwerów internetowych, usługi monitoringu serwerów internetowych, zakupu pakietów do tworzenia oprogramowania (środowiska programistyczne, biblioteki programistyczne), zakupu oprogramowania multimedialnego oraz usługi wdrożenia systemu CMS w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji, bezstronności i obiektywności. Nadto, biorąc pod uwagę wskazane w decyzji ustalenia dotyczące powiązań osobowych i biznesowych beneficjenta ze spółką T. Ltd., PARP prawidłowo ustaliła wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co implikuje dochodzenie zwrotu dofinansowania. Działanie PARP w tym zakresie było konsekwentne i przewidywalne, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Jednocześnie, przekazane przez PARP akta sprawy oraz treść uzasadnienia wydanej decyzji, nie pozostawiają wątpliwości co do ustalonego przez PARP stanu faktycznego sprawy oraz potwierdzają zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia (...) sierpnia 2016 r. Syndyk wniósł o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, w końcowej części skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji i zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do każdego istotnego w sprawie dowodu, w tym do dowodów dotyczących braku uwzględnienia w rozstrzygnięciu dowodów dotyczących kwestii publikacji budżetów w projekcie, szablonów ofert, treści zapytań ofertowych specyfikacji zamówień oraz systemu punktowej oceny ofert, braku uwzględnienia dowodów, które przed organem I instancji Z. sp. z o.o. przedstawiała na okoliczność umożliwiania przez nią równego dostępu wszystkim potencjalnym uczestnikom postępowania konkursowego, a także braku uwzględnienia postanowień umowy dotyczących konsekwencji braku uzyskania ofert od wielu podmiotów – w sytuacji gdy na zapytanie ofertowe ofertę złoży tylko jeden wykonawca – i w konsekwencji nie wynika w żaden sposób jednoznaczność ustaleń pomiędzy analizowanymi w sprawie dowodami; nie sposób bowiem przyjąć, że oparcie uzasadnienia jedynie na części analizowanych dowodów będzie w tym zakresie wystarczające;

2) art. 11 K.p.a. poprzez:

- pominięcie kluczowych dla sprawy okoliczności oraz niewyjaśnienie dokładnie zakresu kwestionowanej relacji pomiędzy beneficjentem a wykonawcą;

- nieodniesienie się do wszystkich ważnych w ramach sprawy faktów, w tym do istoty powiązań między beneficjentem a wykonawcą;

- brak syntetycznej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie w analizie części materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprecyzyjne wyjaśnienie związanych z nim okoliczności;

- brak powołania w uzasadnieniu konkretnych przepisów prawnych, na podstawie których oparta została część rozumowania organu, jak również szczegółowego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych; brak określenia, na jakiej podstawie przepisy prawne obowiązujące w 2011 r., miały mieć zastosowanie względem beneficjenta w roku 2010 w sytuacji, gdy ograniczenia w dokonywaniu transakcji między beneficjentem a wykonawcą powiązanym osobowo lub kapitałowo zostały wprowadzone do ustawy o PARP dopiero po podpisaniu umów z wykonawcą; organ nie wyjaśnił ponadto w sposób dostatecznie precyzyjny sposobu rozumienia pojęcia "powiązań biznesowych" oraz pojęcia "konkurencyjności";

3) art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości przedstawienia wszystkich swoich argumentów; zabrakło jej dostatecznego czasu do odniesienia się do wszystkich kwestii; w połączeniu z faktem, że materiał dowodowy został w uzasadnieniu przeanalizowany przez organ w sposób niekompletny, stanowi to kolejną istotną przesłankę, na podstawie której należy podważyć decyzję.

W obszernym uzasadnieniu skargi Syndyk rozwinął zarzuty skargi oraz odniósł się w sposób szczegółowy do treści zapadłych w sprawie decyzji, powielając stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.").

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie Instytucją Zarządzającą PO KL był minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 21 maja 2010 r. pomiędzy spółką z o.o. Z. (zwanej dalej: "Spółką") a PARP. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Spółka zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z postanowieniami umowy i jej załącznikami (pkt 1), przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (pkt 2), wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3-7 u.z.p.p.r. (pkt 3) oraz zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG (pkt 4). Z kolei, w myśl § 6 ust. 1 umowy, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez Beneficjenta w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy, katalogiem wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem określonym w rozporządzeniu oraz zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Dodatkowo § 6 ust. 2 pkt 4 umowy stanowił, iż wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem są wydatki, które jednocześnie zostały prawidłowo udokumentowane. Co jednak najbardziej w sprawie istotne, stosowanie do postanowień § 12 ust. 2 umowy, beneficjent zobowiązany był do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz zobowiązany jest dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego Umową w związku z jej realizacją. Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 5 umowy, w przypadku, gdy pomimo wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych dostawców towarów łub usług, Beneficjent otrzyma tylko jedną ofertę uznaje się zasadę konkurencyjności za spełnioną, pod warunkiem udokumentowania wysłania przez Beneficjenta zapytania ofertowego, zgodnie z zasadami opisanymi powyżej. Niezależnie od tego, w myśl § 10 ust. 23 umowy, Beneficjent był zobowiązany do przechowywania w sposób gwarantujący należyte bezpieczeństwo informacji, wszelkich danych związanych z realizacją projektu, w szczególności dokumentacji związanej z zarządzaniem finansowym, technicznym lub procedurami zawierania umów z wykonawcami, przez okres co najmniej 10 lat od dnia wejścia Umowy w życie.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, jednym z podmiotów, od których Spółka dokonywała zakupów w ramach realizacji projektu, była Spółka T. Ltd. W okresie, na który przypadał termin kwalifikowalności wydatków w ramach projektu, tj. pomiędzy 1 lipca 2010 r. a 30 czerwca 2012 r. Dyrektorem Spółki T. Ltd. była M. S. Jednocześnie ta sama osoba była w tym okresie wskazana przez beneficjenta we wnioskach o płatność, jako osoba do kontaktu w części dotyczącej postępu finansowego projektu. Ponadto, M.Z., pełniący funkcję Prezes Zarządu Spółki, był jednocześnie Sekretarzem w Spółce T. Ltd. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym bezsporna okoliczność, że osoby te pozostawały w związku małżeńskim w okresie od 18 września 2010 r. do 15 czerwca 2012 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu działające w sprawie organy prawidło przyjęły, iż w tak ustalonym stanie faktycznym zachodzi uzasadniona wątpliwość czy Spółka dołożyła wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją. Zdaniem Sądu uprawione jest bowiem stwierdzenie, iż pomiędzy osobami piastującymi funkcje uprawniające do reprezentacji obu podmiotów (beneficjenta i wykonawcy) zachodziły powiązania o charakterze osobowym i biznesowym, w konsekwencji czego, dopuszczenie Spółki T. Ltd. do udziału w postępowaniach ofertowych, mogło spowodować naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz bezstronności i obiektywności.

Niezależnie od tego, iż powyższe okoliczności stanowiły samoistną podstawę do wdrożenia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania, za prawidłowe uznać należy również stanowisko PARP i Ministra w zakresie braku odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej, iż pomimo wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych dostawców towarów lub usług, beneficjent otrzyma tylko jedną ofertę (§ 12 ust. 5 umowy). Obowiązek posiadania takiej dokumentacji wynikał nie tylko z powołanego § 12 ust. 5 umowy ale również z postanowienia § 10 ust. 23 umowy, a do tego dokumentację taką beneficjent winien przechowywać przez okres co najmniej 10 lat od dnia jej wejścia w życie. Z kolei nieudokumentowane prawidłowo wydatki nie mogły zostać uznane za wydatki kwalifikowane, o czym stanowił § 6 ust. 2 pkt 4 umowy.

W ocenie Sądu, każda ze wskazanych wyżej okoliczności, stanowiła samoistną i wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego dofinansowania, przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa Członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, Państwo Członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo Członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo Członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenie w wyniku kontroli nieprawidłowości z reguły prowadzi do cofnięcia bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych. Rozporządzenie to w art. 2 ust. 4 określa, że – z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego – procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich. Zawarta także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia konstrukcja nieprawidłowości oraz jej normatywne skutki zostały przeniesione na grunt przepisów prawa polityki rozwoju. Przepisami tymi uregulowano kompetencje do ustalania i nakładania na beneficjentów sankcji w związku z powstałymi w toku realizacji projektów nieprawidłowościami. Również, w prawie krajowym znajdują się normy precyzujące przesłanki zwrotu środków oraz tryb ich dochodzenia. Kwestie te regulują wskazane już przepisy u.f.p.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1984/15, zgodnie z którym, "nieprawidłowością" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowała ona środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie. Tego rodzaju naruszenie mogło wywołać potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami Komisji nr 2006/C 179/02 oraz orzecznictwa ETS, do beneficjenta, którego nie obowiązują przepisy o zamówieniach publicznych, powinny być stosowane podstawowe zasady zaczerpnięte z traktatów Unii Europejskich, w tym także zasada przejrzystości, równego traktowania i uczciwej konkurencji czyli te zasady, które są wymienione w treści § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, a których Spółka nie dochowała (por. także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 173/13).

Za niezasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty natury procesowej. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone zarówno przez PARP, jak również przez Ministra Rozwoju było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, postępowania były prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7, 10 i 11 K.p.a., zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 K.p.a.

Za prawidłowe uznać należy stanowisko Ministra Rozwoju, który wskazał Syndykowi, iż niezależnie od treści przepisu art. 6c ustawy o PARP, jak również daty jego wejścia w życie beneficjent powinien przestrzegać zasad wskazanych w § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, do czego był zobowiązany na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Raz jeszcze przypomnieć bowiem należy, iż w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów, których naruszenie stanowi samoistną podstawę do odzyskiwania kwot dofinansowania w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Odnosząc się do tych zarzutów, które dotyczą nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania administracyjnego Sąd wyjaśnia, iż organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów, w sytuacji, gdy nie naruszając zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., może na podstawie zebranych dowodów potwierdzić zaistniałe okoliczności. Organ nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia kolejnych dowodów na okoliczności wynikające już z innych dowodów, które są wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto, jak to już wyżej wskazano, to na Skarżącej spoczywał obowiązek posiadania dokumentów związanych z zarządzaniem finansowym, technicznym lub procedurami zawierania umów z wykonawcami, przez okres co najmniej 10 lat od dnia wejścia umowy w życie (§ 10 ust. 23 umowy), które winna przedstawić na żądanie organu. Z kolei organ, po prawidłowym wezwaniu do przedstawienia dokumentów, w zakreślonym terminie, nie mógł oczekiwać na owe dokumenty w terminach proponowanych przez stronę, bowiem inne przepisy K.p.a. obligowały go do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.