Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 738/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 85 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. I., J. P. i S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z [...] kwietnia 2021 r. znak [...], którą odmówiono ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech kurników o łącznej obsadzie 603 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi P., gmina B. oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2019 r. M. i A. N.(dalej: inwestorzy) wystąpili do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech kurników o łącznej obsadzie 603 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na wskazanej wyżej działce nr [...]. Dołączyli m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w sierpniu 2019 r.

Po wszczęciu postępowania, Wójt wezwał inwestorów do przedłożenia nowego raportu z uwagi na istotne uchybienia raportu złożonego wraz z wnioskiem (wskazał, że raport w znacznej części nie odnosi się do opisanej we wniosku inwestycji).

Inwestorzy w październiku 2019 r. przedłożyli kolejny raport, jednak organ pierwszej instancji stwierdził, że również i ten dokument został nieprawidłowo sporządzony (zawiera wiele nieścisłości, k. 319 akt adm.). W piśmie z [...] listopada 2019 r. wezwał inwestorów do złożenia raportu prawidłowo opracowanego oraz wyznaczył termin jego przedłożenia do [...] grudnia 2019 r. Terminy rozpoznania sprawy przedłużyły również organy uzgadniające i opiniujące (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska do [...] stycznia 2020r., a właściwy organ Wód Polskich do [...] lutego 2020 r.).

W związku z wnioskiem inwestorów – postępowanie pozostawało zawieszone w okresie [...] lutego 2020 r. - [...] marca 2020 r., a zostało podjęte po złożeniu przez inwestorów trzeciego raportu sporządzonego w lutym 2020 r. Stał się on przedmiotem dalszego procedowania, tj. przedmiotem uzgodnień, opinii oraz uwag i wniosków stron (np. pismo właściciela działek nr [...] T. I., k. 614 akt adm.) i uczestników społeczeństwa.

Następnie Wójt w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia raportu z lutego 2020 r. wskazując w 15 punktach zakres uzupełnienia i dodatkowo wskazał na konieczność ustosunkowania się do uwag zgłoszonych do raportu przez strony i społeczeństwo (k. 705 akt adm.). Ustalił również krąg stron postępowania (k. 670-673 akt adm.).

Uzupełnienie raportu inwestorzy przedłożyli przy piśmie z [...] września 2020 r. (k. 734 i następne akt adm.).

Organ pierwszej instancji ponowił procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową, w trakcie której:

- postanowieniem RDOŚ z [...] października 2020 r. i postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z [...] listopada 2020 r. organy uzgodniły i ustaliły warunki realizacji przedsięwzięcia;

- PPIS w dniu [...] stycznia 2021 r. zaopiniował negatywnie warunki realizacji przedsięwzięcia. Opinia negatywna została wydana po tym, jak dodatkowo wezwano inwestorów do uzupełnienia raportu (pisma PPIS z 22 października 2020 r. i postanowienie Wójta z [...] listopada 2020 r., k. 788, 796 akt adm.), które to uzupełnienie przedłożyli przy pismach z [...] listopada 2020 r. (k. 817, 842 akt adm.).

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy B. odmówił wyrażenia zgody i ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech kurników o łącznej obsadzie 603 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi P., gmina B.. Organ zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. poz.1839), wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247), dalej: u.o.o.ś. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ zreferował przebieg postępowania oraz treść zgłoszonych w jego trakcie uwag do raportu. Oceniając raport Wójt stwierdził, że spełnia on wymogi formalne wynikające z art. 66 u.o.o.ś., jednakże nie identyfikuje wszystkich oddziaływań, jakie może powodować planowane przedsięwzięcie. Zdaniem organu, w raporcie nie wykazano możliwości kumulowania się negatywnych oddziaływań inwestycji i istniejącej fermy trzody chlewnej zlokalizowanej w odległości 1,5 km, podczas gdy ferma już jest źródłem uciążliwych emisji dla mieszkańców wsi P. i miasta B. W ocenie Wójta, w raporcie skupiono się na wykazaniu, że emisje nie przekroczą norm i w związku z tym oddziaływanie przedsięwzięcia w okresie jego eksploatacji nie będzie wykraczać poza granice obszaru, do którego inwestor posiada prawo. Zgodził się organ ze stwierdzeniem raportu, iż hałas oraz oddziaływanie inwestycji na wody podziemne i powierzchniowe będą znikome, jednak stwierdził, że tożsamej oceny nie można sformułować odnośnie emisji odorów. Te bowiem są główną przyczyną uciążliwości podobnych inwestycji i niezależnie od braku norm regulujących emisję odorów należało w raporcie wskazać, jak im zapobiec. Jako nieprawdziwe ocenił więc organ twierdzenie raportu, iż przedsięwzięcie będzie praktycznie neutralne dla środowiska. Wskazał, że oddziaływanie odorotwórcze i generowane w związku z tym uciążliwości wykroczą poza teren planowanego przedsięwzięcia, co będzie miało ujemny wpływ na dobra materialne właścicieli gruntów położonych w obszarze jego oddziaływania. Wymienił art. 144 Kodeksu cywilnego jako normę wymagającą uwzględnienia w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Zdaniem Wójta, w raporcie przedstawiono jedynie jeden wariant realizacji przedsięwzięcia oraz opcję tzw. zerową, czyli jego nierealizowanie. Uniemożliwia to zaproponowanie inwestorowi wariantu najkorzystniejszego z punktu widzenia organu (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.).

Organ pierwszej instancji ocenił jako trafne liczne uwagi zgłoszone w trakcie postępowania przez zainteresowane osoby i instytucje, które to uwagi dotyczyły: nieuwzględnienia w raporcie kumulowania się oddziaływań istniejącej fermy trzody chlewnej i planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji substancji odorotwórczych, negatywnego oddziaływania odoru poza terenem inwestycji na obszary zamieszkałe, a więc i na zdrowie ludzi, ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości zamieszkałych i zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku realizacji inwestycji.

Wójt odnotował pozytywne uzgodnienie inwestycji przez dwa organy (RDOŚ oraz organ Wód Polskich) oraz negatywną opinię PPIS punktującą nieścisłości i nierzetelne przedstawienie w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz niewyjaśnienie sformułowanych w trakcie opiniowania wątpliwości. Organ pierwszej instancji podzielił stanowisko PPIS. Reasumując wskazał, że zbyt ogólnie potraktowano oddziaływanie inwestycji na zdrowie i życie ludzi, uzupełnienia raportu nie wyjaśniają istotnych wątpliwości odnośnie uciążliwości generowanych przez inwestycję, a brak przedstawienia alternatywnych wersji realizacji inwestycji uniemożliwia zaproponowanie wariantu o mniej uciążliwym oddziaływaniu niż wariant wskazany przez inwestora. Wyklucza to ustalenie warunków realizacji przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli inwestorzy A. i M. N., którzy jednocześnie wnieśli zażalenie na opinię PPIS z 18 stycznia 2021 r. Rozstrzygnięciu Wójta zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co prowadziło do uznania, iż nie ma wystarczających podstaw do wydania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia;

2) art. 77 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. przez niezasięgnięcie opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, pomimo że instalacja zalicza się do wymagających jego uzyskania;

3) art. 77 ust. 9 u.o.o.ś. przez nieodniesienie się do rozbieżności w stanowiskach sanepidu i organów uzgadniających.

Rozstrzygnięciu PPIS zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezbadanie wszystkich jej okoliczności, co prowadziło do wydania opinii, iż nie ma wystarczających podstaw do zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zdaniem stron, powody negatywnego zaopiniowania inwestycji przez PPIS dotyczyły m.in. zagadnień, do których wyjaśnienia wcześniej ten organ nie wzywał, w tym także dotyczyły:

- ilości pomiotu (wezwano jedynie do wskazania, co autorzy raportu rozumieją pod pojęciem "pomiotu") i wariantów przedsięwzięcia. Wyjaśnili, że definicje pomiotu i obornika zawiera ustawa Prawo wodne. Na podstawie tej ustawy wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz.U. poz. 1339). Organy uzgadniające Wód Polskich oraz PPIS powinny się tym rozporządzeniem posługiwać, zwłaszcza że zawiera sposób obliczania średniej rocznej wielkości produkcji nawozów naturalnych i koncentracji zawartego w nich azotu w zależności od gatunku zwierzęcia gospodarskiego, jego wieku i wydajności oraz systemu utrzymywania zwierząt gospodarskich (na głębokiej ściółce, płytkiej ściółce, bezściółowo). Zdaniem odwołujących, obliczeń w raporcie dokonano zgodnie z ww. rozporządzeniem i przyjętą tam metodologią, a PPIS nie wykazał powodów uznania tych ustaleń za błędne. Nadto, wskaźniki przyjęte w raporcie mogą być nawet zawyżone, bowiem do obliczeń uwzględniono chów na głębokiej ściółce (w rozporządzeniu wskaźniki dla brojlerów określają wyłącznie wielkość współczynnika dla głębokiej ściółki), podczas gdy "w raporcie założono chów na płytkiej ściółce". Zakwestionowali również konieczność przedkładania do raportu umów wstępnych dotyczących zagospodarowania nawozu naturalnego. Pokreślili, że inne niż PPIS organy uzgadniające nie sformułowały uwag do wskazań ilości wytworzonego pomiotu;

- użycia w raporcie określenia "północny-zachód", co jest oczywistą, jednokrotną pomyłką pisarką;

- uzasadnienia ilości i sposobu wyboru wariantów, co wskazano w pkt 6 raportu. Nie wskazano innego wariantu lokalizacyjnego, gdyż inwestor nie posiada innych gruntów przydatnych do tego celu;

- sposobu analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym a zwłaszcza braku uwzględnienia różnych kierunków wiatrów. Zdaniem stron, PPIS nie posiada podstawowych wiadomości merytorycznych co do podstaw prawnych i metodologicznych obliczeń przeprowadzonych w raporcie. Tymczasem obliczeń dokonano wykorzystując program komputerowy OPERAT FB opracowany zgodnie z Załącznikiem nr 3 "Referencyjne metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Program został zaakceptowany przez Instytut Ochrony Środowiska. PPIS nie wyjaśnił, wzywając do uzupełnienia raportu, co w tym zakresie budzi jego wątpliwości, a jedynie zażądał określonych informacji. Natomiast w dotychczasowych rozstrzygnięciach inspektorzy sanitarni nie podnosili podobnych wątpliwości, co budzi zastrzeżenia odwołujących z punktu widzenia spełnienia wymagania bezstronności organu.

Odnośnie decyzji Wójta odwołujący wskazali, że oparł się on jedynie na opinii PPIS nie wyjaśniając swojego stanowiska oraz nie dostrzegając dwóch pozytywnych uzgodnień innych organów. Nadto sposób sporządzenia decyzji, głównie opisujący przebieg postępowania, nie pozwala na jej weryfikację.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. SKO w B. orzekło kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wpływ planowanego dopiero przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować negatywne skutki tego oddziaływania. Organ orzekający w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest związany treścią wniosku inwestora, co należy odróżnić od późniejszego funkcjonowania inwestycji i dochowania standardów ochrony środowiska. Złożenie wniosku odpowiadającego wymaganiom ustawy i zawierającego niezbędne załączniki wiąże organ, a podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej nie może być sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu. Kolegium wskazało, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powodami odmowy mogą być: (1) niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.); (2) odmowa uzgodnienia warunków realizacji bądź wydanie negatywnej opinii przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.; (3) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1); (4) gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2); (5) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.).

Kolegium ustaliło, że na terenie projektowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jej sąsiedztwo stanowią grunty rolne i łąki oraz zabudowa zagrodowa. Następnie wskazało, że w toku procedury uzyskano dwa pozytywne uzgodnienia realizacji inwestycji (RDOŚ i organu Wód Polskich) oraz negatywną opinię PPIS, której podstawą było stwierdzenie niewystarczającego wyjaśnienia wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi. Zdaniem Kolegium, istnieje podstawa do uzupełnienia brakujących danych i ich weryfikacji.

Drugim powodem wydania decyzji kasacyjnej jest, jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, brak rzetelnego wyjaśnienia, czy istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie. Kolegium wskazało treść art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., w szczególności punktu 5 oraz sposób interpretacji tego przepisu przez sądy administracyjne, z którego wynika – co uznało za własne wytyczne - iż nie jest wypełnieniem tej normy przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tylko wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Jak wywiodło, wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być w żadnym przypadku uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy, a warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z nich będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie "racjonalny wariant alternatywny został przedstawiony jedynie przez wskazanie zużycia poszczególnych surowców w trakcie produkcji mas bitumicznych. Nie wiadomo zatem (organy mogłyby jedynie spekulować) jak na środowisko będzie ów wariant alternatywny (i czy w ogóle) wpływał". Kolegium także wskazało, że z akt sprawy nie wynika, aby przedsięwzięcie mogło znacząco wpłynąć na obszar Natura 2000 (o czym stanowi art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), jak również by mogło spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych na obszarze dorzecza, o którym mowa w art. 81 ust. 3 u.o.o.ś. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, w sprawie nie zaistniała większość wyżej wskazanych warunków do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast, jak podkreśliło, to nie tylko na organach uzgadniających ciąży obowiązek oceny raportu, ale przede wszystkim organ prowadzący postępowanie winien takiej oceny dokonać. Obowiązek zweryfikowania raportu nie ogranicza się przy tym wyłącznie do jego oceny pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, ale także wymaga oceny spójności czy logiki wywodów.

Zdaniem Kolegium, nie doszło do zrealizowania dyspozycji art. 85 u.o.o.ś. Decyzja pierwszoinstancyjna powinna zawierać, niezależnie od wymagań wynikających z K.p.a., w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - po pierwsze, informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; po drugie, informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś. Natomiast w skarżonej decyzji Wójta - poza poinformowaniem, że autorzy pism składanych w trakcie postępowania nie zgadzają się z planowaną inwestycją - nie sposób odnaleźć stanowiska organu odnośnie skutków rozważenia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Kolegium skonkludowało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien odnieść się do wszystkich uwag i twierdzeń uczestników postępowania z udziałem społeczeństwa, a także do uwag odwołania.

Sprzeciw od decyzji kasacyjnej SKO w B. złożyli T. I. J. P. S. O. Zarzucili naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne jego zastosowanie, bowiem istniały podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, a Kolegium nie wykazało wprost w uzasadnieniu, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przyznało, że raport nie zawiera alternatywnej wersji realizacji przedsięwzięcia i niezbędne jest zobowiązanie inwestora do przedstawienia dodatkowych informacji, o których mowa w opinii PPIS, jednak pominęło, że organ pierwszej instancji kilkukrotnie wzywał inwestora do poprawienia i uzupełnienia raportu, nadto inwestor był wzywany do wyjaśnień przez PPIS, a mimo to uzupełnienia raportu nie dokonał. Notorycznie zaś twierdził, że raport spełnia wymogi przepisów prawa i nie ma obowiązku uzupełnienia. Organ pierwszej instancji wskazał dlaczego wydał decyzję odmowną i z uzasadnienia tej decyzji wynika, że uwzględnił wszystkie możliwe aspekty oddziaływania wynikające z posiadanej dokumentacji oraz wniosków złożonych podczas przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy zauważone braki i nieścisłości mógł wyeliminować po dogłębnej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, ewentualnie przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. Kolegium nie uwzględniło argumentu organu pierwszej instancji, zgodnie z którym pomimo nieprzekraczania emisji zanieczyszczeń inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na środowisko nawet poza obszar, którym włada inwestor. Skarżący również wskazali, że Kolegium z dużym opóźnieniem zrealizowało obowiązek obwieszczenia o wydaniu decyzji. Nie wszystkie strony dowiedziały się o jej treści w tym samym czasie (skarżącym organ decyzję doręczył, pozostałe strony dowiedziały się o jej treści znacznie później), co stanowi naruszenie zasady równowagi stron oraz zasady ekonomiki i szybkości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw podlega oddaleniu, mimo że zaskarżona decyzja kasacyjna SKO w B. nie jest wolna od wad. Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te orzeczenia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zawsze zatem, gdy sąd ustali naruszenie prawa przez organ, uchyla zaskarżone orzeczenie, ale tylko wówczas, gdy naruszenie pozostaje w związku z treścią wydanej decyzji, ta zaś – na skutek stwierdzonej nieprawidłowości – nie może się ostać (z zastrzeżeniem wyjątku opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a.). Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Kwestionowana decyzja Kolegium zapadła na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z kolei zakres oceny sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia czy wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e P.p.s.a. Kontrola sądowa w takim przypadku nie może się łączyć z materialnoprawną oceną sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca bowiem do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczały poza zakres postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. W takiej sytuacji ocena merytoryczna jest przedwczesna i nieuprawniona.

Trafnie też wskazują skarżący, iż wydanie decyzji kasacyjnej nie powinno być zasadą ale wyjątkiem od obowiązku merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest bowiem dwuinstancyjność postępowania (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. w sprawie sygn. SA/Wr 1996/95 "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy rozpoznaje więc i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną. Nie zmienia to jednak faktu, że to organ pierwszej instancji ma obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i już na etapie pierwszoinstancyjnym powinno dojść do ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności. Brak w tym zakresie nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Reasumując, każda ze stron powinna mieć możliwość uzyskania orzeczenia w dwóch instancjach, jednak okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia powinny być ustalone już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bowiem postępowanie odwoławcze jeśli chodzi o materiał dowodowy może być jedynie etapem uzupełniającym.

Wbrew zarzutom sprzeciwu, z sytuacją dopuszczalności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przed Kolegium nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że treść decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, aby organ ten wszechstronnie rozpoznał sprawę i zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia odmownego, a przynajmniej by zgromadził taki materiał dowodowy, który mógłby być na etapie odwoławczym uzupełniony a nie gromadzony na nowo co do okoliczności istotnych w sprawie. Z lektury uzasadnienia decyzji kasacyjnej Kolegium, choć istotnie nieco chaotycznej i zawierającej stwierdzenia niepasujące do przedmiotu sprawy (np. odnośnie produkcji mas bitumicznych, s. 4 decyzji), wynika jednak, że organ ten stwierdził niedostateczność postępowania przed organem pierwszej instancji w następującym zakresie: brak dokonania przez Wójta wszechstronnej oceny przedłożonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko ("to nie tylko na organach uzgadniających ciąży obowiązek oceny Raportu. To przede wszystkim organ prowadzący postępowanie powinien takiej oceny dokonać"); brak rzetelnego wyjaśnienia, czy istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie ("wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być w żadnym przypadku uznany za racjonalny wariant alternatywny"); niedokonanie pozyskania i weryfikacji danych wymaganych przez organ opiniujący celem wszechstronnej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko; niewskazanie w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących. Tak sformułowane wady postępowania przed organem pierwszej instancji uzasadniały, zdaniem sądu, zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy czym wskazać należy, że zasada szybkości postępowania (związana z dopuszczalnością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji – art. 136 K.p.a.) nie może mieć pierwszeństwa przed zasadą prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy w postępowaniu występują strony o rozbieżnych interesach. Dopóki bowiem sprawa nie zostanie dostatecznie wyjaśniona, nie będzie możliwe wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawa.

O tym, co jest niezbędne do stwierdzenia, że sprawa jest "dostatecznie wyjaśniona" decydują przepisy prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Stąd też, mimo wąskich granic kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd zignorowane (vide wyrok w sprawie I OSK 2561/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić więc należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IIOSK 1871/17, warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko. Powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko. Ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze, zgodnie z zasadą prewencji, czy umożliwieniem wyboru odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, wynikających z opisu wariantów, pozwalających rozpoznać i nie dopuścić do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Wariantowanie jest po to, aby ocena przedsięwzięcia umożliwiła wybór opcji przedsięwzięcia najpełniej realizującej zasadę prewencji. Oceny wypełnienia warunku wariantowania, czyli oceny jednego z głównych, podstawowych elementów raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ma dokonać organ wydający decyzję środowiskową a nie inny podmiot uczestniczący w jakiejkolwiek roli w procedurze oceny środowiskowej. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest głównym dowodem w sprawie. Stąd też i opis przedstawionych w nim wariantów musi być przedmiotem wnikliwej oceny organu, zgodnie z art. 80 K.p.a. Oznacza to, że organ – w szczególności organ pierwszej instancji - ma ocenić, czy przedstawiono w raporcie racjonalne warianty alternatywne oraz który przedstawiony przez inwestora wariant powinien być realizowany.

Istotnie, trafnie podnoszą skarżący, że inwestorzy przedstawili kilka raportów (z sierpnia 2019 r., z października 2019 r. oraz raport, nad którym ostatecznie procedowano – z lutego 2020 r.), a także że inwestorzy byli wzywani kilkukrotnie do uzupełnienia raportu, tak przez organy uzgadniające i opiniujące, jak i przez organ pierwszej instancji czyli Wójta Gminy B. (vide wezwania w pismach z 21 sierpnia 2020 r. – w którym braki raportu wskazano w 15 punktach a następnie sprawozdawczo przedstawiono treść uwag i wniosków do raportu zgłoszonych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś. oraz w piśmie z [...] listopada 2020 r., w którym w kilkudziesięciu punktach sformułowano szczegółowo braki raportu powtarzając wprost z postanowienia PPIS z [...] października 2020 r. zakres niezbędnego wyjaśnienia, k. 705, 796 akt adm.). Sąd jednak zwraca uwagę, że w żadnym z wezwań kierowanych do inwestorów przez Wójta o uzupełnienie raportu sporządzonego w lutym 2020 r. nie było wprost i jednoznacznego sformułowania o konieczności uzupełnienia raportu o prawidłowe, zgodne z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., wariantowanie. Podobnie takiego obowiązku nie sformułowano wprost i jednoznacznie w żadnym z wezwań do uzupełnienia raportu kierowanych przez organy uzgadniające i opiniujące, mimo szczegółowości tych wezwań, w szczególności wezwania kierowanego przez PPIS. Podobnie wezwania poprzedzające złożenie raportu w lutym 2020 r. – również takiego wskazania nie zawierały. Wobec więc niewezwania inwestorów do uzupełnienia raportu w tym zakresie, nie może być uznane za wszechstronną ocenę raportu i przedstawionych w nim wariantów (s. 22, 23 raportu na k. 380 i 388 akt adm.) stwierdzenie Wójta, że "W raporcie przedstawiono jedynie jeden wariant realizacji przedsięwzięcia oraz opcję tzw. zerową, czyli jego niezrealizowanie, co uniemożliwia organowi przeanalizowanie możliwości zaproponowania inwestorowi wariantu najkorzystniejszego z punktu widzenia organu i zastosowania art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.". Inaczej rzecz ujmując, nie może organ inwestorom zarzucać braku prawidłowego wariantowania, jeśli do usunięcia tej nieprawidłowości wprost nie wezwał i nie wskazał, na czym polega niezrealizowanie treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. w raporcie przedłożonym. Brak uprzedniego wezwania odnośnie tego zagadnienia, a następnie sformułowanie w decyzji odmownej, jako jednego z głównych zarzutów, niewyczerpującego wariantowania - stanowiło swoistego rodzaju zaskoczenie inwestorów, naruszające zasadę budzenia zaufania stron postępowania do organów postępowanie prowadzących (art. 8 § 1 K.p.a.). W tych okolicznościach stanowisko Kolegium odnośnie braku oceny raportu pod względem spełnienia przesłanki z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., choć niewątpliwie oszczędnie sformułowane, to jednak jest prawidłowe. To raport ma zawierać opis wariantów i wskazywać, w jaki sposób przedsięwzięcie w każdym z nich będzie oddziaływać na środowisko. Jeśli raport tego elementu nie zawiera, bądź organ pierwszej instancji powziął wątpliwości co do sposobu jego zrealizowania, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia formułując jednoznacznie tę wątpliwość w wezwaniu. Taki obowiązek uprzedniego wezwania należy wyprowadzić z szeregu zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli); wspomnianej już zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 §1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania); zasady informowania stron (art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Reasumując, jeśli stronie postępowania nie umożliwiono usunięcia nieprawidłowości, nie można wyprowadzać dla niej negatywnych konsekwencji z tego tytułu. To zaś, w ocenie sądu, w istocie miało miejsce przed organem pierwszej instancji, co trafnie dostrzegło Kolegium stwierdzając konieczność oceny sposobu wariantowania przedstawionego w raporcie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyjaśnienie czy prawidłowo zrealizowano treść art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. jest "wyjaśnieniem zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew zarzutom sprzeciwu, ten element postępowania wyjaśniającego nie mógł być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a.

Na marginesie sąd zauważa, że uwag odnośnie niezrealizowania wymogu wariantowania nie zgłosił żaden z organów uzgadniających. Natomiast PPIS wskazał na ten brak w opinii z [...] stycznia 2021 r. (k. 888 akt adm.), jednak wezwania w tym zakresie nie sformułował w postanowieniu wzywającym do usunięcia nieprawidłowości (z 22 października 2020r., k. 788 akt adm.).

Mając na uwadze obawy skarżących i społeczności lokalnej przed powstaniem inwestycji należy zaakcentować raz jeszcze, że przedstawienie wariantów inwestycji podlega wszechstronnej ocenie organu (w pierwszej kolejności organu pierwszej instancji) w każdym aspekcie oddziaływania inwestycji na środowisko, a wybór jednego z wariantów wymaga wyczerpującego uargumentowania (por. np. II SA/Bk 583/19). Tej oceny, jako kluczowej, nie można przerzucać na organ odwoławczy, bowiem nastąpiłoby to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji z naruszeniem regulacji art. 138 § 2 K.p.a.

Natomiast bez naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., choć mało precyzyjnie, Kolegium wskazało, że konieczne jest pozyskanie informacji niezbędnych organowi opiniującemu (PPIS) i wszechstronna ich weryfikacja, bowiem organ ten "nie był w stanie wydać jednoznacznej opinii". Jak wynika z akt, PPIS w dniu [...] stycznia 2021r. zaopiniował przedsięwzięcie negatywnie wywodząc, obok braku prawidłowo zrealizowanego wariantowania, także nieusunięcie wątpliwości odnośnie m.in. czasu pracy wentylatorów ściennych o bardzo dużej wydajności, bardzo dużych różnic w wielkości zadeklarowanego w raporcie pomiotu ptasiego powstającego w trakcie chowu oraz zadeklarowanego do wywozu obornika, kierunku umieszczenia najbliższej zabudowy mieszkaniowej, kumulacji oddziaływań z oddalonym o 1,5 km od planowanej inwestycji dużym gospodarstwem hodowlanym (ferma trzody chlewnej), podpisania uzupełnienia raportu tylko przez inwestorów a nie autorów raportu, czy uprawdopodobnienia odbioru nawozów z zamierzonej hodowli. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, iż podziela stanowisko PPIS odnośnie istnienia podstaw do wydania negatywnej opinii, zgodnie z którym to stanowiskiem "nieścisłości i nierzetelne przedstawienie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przedstawione w raporcie oraz niewyjaśnienie przez wnioskujących wątpliwości wynikłych w trakcie opiniowania nie dają podstaw do wydania pozytywnej opinii w sprawie".

Sąd jednak zauważa, że przedsięwzięcie uzgodniły pozytywnie dwa organy: Wód Polskich oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, natomiast zaopiniował negatywnie PPIS. Inny jest zaś zakres związania organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzgodnieniem a inny opinią. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym. Wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji. Opinia natomiast jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Dlatego też organ ten nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające w formie opinii, natomiast jeśli opinię podziela bądź nie podziela – powinien wskazać jaka jest motywacja jego stanowiska. Występując o uzgodnienie lub opinię musi organ dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, bowiem to organ prowadzący postępowanie w jego głównym nurcie ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej, bądź za nieuzgodnienie takich warunków. Organ wydający decyzję może nawet przy negatywnej opinii organu współdziałającego wydać decyzję pozytywną, co jednak musi być poprzedzone analizą całego materiału dowodowego, w szczególności raportu i stanowiska organu opiniującego (por. np. II OSK 590/18).

Sąd zwraca uwagę, że w decyzji organu pierwszej instancji zupełnie zabrakło analizy negatywnej opinii PPIS, co skutkowało obszerną polemiką z opinią sformułowaną przez inwestorów w odwołaniu. Zawiera ono liczne zarzuty wobec opinii, w tym szczegółowe wskazanie z jakich powodów ze stanowiskiem PPIS nie można się zgodzić. Inwestorzy argumentują odnośnie pojęć pomiotu, obornika, wyliczeń ilości tych elementów poprodukcyjnych, wskazują na przepisy ustawy Prawo wodne i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz. U. poz. 1339 ze zm.), dokonują analizy pojęć i instytucji w tych aktach prawnych zamieszczonych w kontekście warunków realizacji inwestycji, a także wskazują w jaki sposób wyliczyli sposób rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń (program komputerowy OPERAT FB opracowany zgodnie z Załącznikiem nr 3 Referencyjne metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu). Nie sposób w związku z tym przyjąć, aby bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wyczerpującej oceny okoliczności wskazanych w odwołaniu dokonał w pierwszej kolejności organ odwoławczy. Nie byłoby to dopuszczalne przy braku wypowiedzi Wójta odnośnie charakteru nieprawidłowości zarzuconych przez PPIS oraz tego, w jaki sposób mają one wpływ na sposób rozpoznania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, czy są zasadne, ważne, a w szczególności czy na tyle istotne, że mogły być jednym z głównych powodów odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W okolicznościach sprawy zastosowanie art. 136 K.p.a. na etapie odwoławczym - prowadzące do usunięcia rozbieżności między organem opiniującym a inwestorami oraz do oceny, które z prezentowanych stanowisk jest przekonujące i powinno mieć znaczenie dla treści wydanego rozstrzygnięcia oraz co należy jeszcze wyjaśnić – jest nieuprawnione. Dokonać tego powinien w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji, co umożliwiłoby kontrolę instancyjną zgodną z zasadą dwuinstancyjności postępowania, co nie jest możliwe w zaistniałym stanie faktycznym.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 85 ust. 1 u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 lit. "b" tego przepisu – uzasadnienie tej decyzji niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a., powinno zawierać informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1. Zdaniem sądu, w sytuacji gdy w sprawie zostały wydane dwa uzgodnienia pozytywne i organ pierwszej instancji ich treści nie kwestionował (będąc nimi związany), natomiast została wydana opinia negatywna, którą organ nie był związany i odnośnie której nie zgłosił zastrzeżeń, a jej treść uczynił jedną z kluczowych przesłanek orzeczenia odmownego - jednozdaniowe sformułowanie o podzielaniu treści tej opinii, bez wskazania czy zastrzeżenia w niej zgłoszone zdaniem organu są na tyle istotne, że decyzja środowiskowa pozytywna nie może być wydana – nie wypełnia wymagania art. 107 §3 K.p.a. i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy odnośnie okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie realizuje też prawidłowo wymagania z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tiret drugie u.o.o.ś. o "sposobie wzięcia pod uwagę i zakresie uwzględnienia" treści opinii oraz powodów takiego postępowania, co jest przecież kluczowe w postepowaniu z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.

Zdaniem sądu, trafnie również Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji niezrealizowanie wymagania z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. "a" u.o.o.ś., tzn. wskazania, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera streszczenie wszystkich uwag i wniosków ze wskazaniem podmiotu zgłaszającego, a dodatkowo wskazano, które z nich jako "główne" zasługiwały na uwzględnienie, tj. nieuwzględnienia w raporcie kumulowania się oddziaływań istniejącej fermy trzody chlewnej i planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji substancji odorotwórczych, negatywnego oddziaływania odoru poza terenem inwestycji na obszary zamieszkałe zarówno miejscowości P. oraz miasta B., ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości zamieszkałych oraz negatywnego oddziaływania odorów na zdrowie ludzi. Wójt wskazał, że "w pełni podziela stanowisko osób wnoszących uwagi w zakresie emisji odoru i kumulowania się negatywnego oddziaływania istniejącej farmy hodowli trzody chlewnej oraz planowanego przedsięwzięcia". Trafnie Kolegium wskazało, że takie działanie nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. "a" u.o.o.ś. Wymieniło również katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że żadna z nich nie została wyczerpująco rozważona w kontekście zgłoszonych uwag i wniosków. Zdaniem sądu, bez szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego nie można było jednym zdaniem stwierdzić braku podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań z uwagi chociażby na kumulację oddziaływań z fermą trzody chlewnej oddaloną o 1,5 km w sytuacji, gdy raport zawiera (np. na s. 14, 34, 79 raportu a na k. 480, 504, 512 i 515 akt adm.) informacje o wysokościach emitowanych stężeń, odniesienie do BAT (najlepszych dostępnych technik referencyjnych), przedstawia izofonie oraz zasięg oddziaływania pyłu PM 10, a także amoniaku i siarkowodoru. Jeśli organ pierwszej instancji kwestionuje te ustalenia, powinien dokonać ich analizy i wskazać, z jakich powodów są niewystarczające, niepełne bądź wątpliwe, niemogące prowadzić do ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Tak się jednak nie stało.

Decyzja organu pierwszej instancji powinna odnosić się do kluczowych, spornych w sprawie zagadnień, a jeśli uznaje uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo za zasadne – powinna wskazać tego powody oraz wyjaśnić, dlaczego rozwiązania przyjęte w raporcie są pod tym względem niewystarczające i nieprzekonujące. O wydaniu pozytywnej decyzji środowiskowej bądź odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może decydować sprzeciw społeczności lokalnej bądź stron kwestionujących zamiar inwestora, ale obiektywnie weryfikowalne okoliczności bądź konkretne argumenty oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem, jak zasadnie oceniło Kolegium, takiej weryfikowalnej oceny na etapie pierwszoinstancyjnym zabrakło (por. także np. II SA/Bk 102/21, II SA/Bk 103/21).

Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Kolegium i akceptując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można przyznać za skarżącym, że organ naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Istniały bowiem podstawy do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie ich nie podważono. Wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymagałoby wezwania inwestora do uzupełnienia raportu o przedstawienie wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.), nadto Kolegium zobowiązane byłoby we własnym zakresie przeprowadzić konfrontację treści opinii PPIS z treścią raportu w kontekście regulujących sporne zagadnienia przepisów oraz odnieść się wyczerpująco do obszernych zarzutów odwołania, co stanowiłoby w istocie rozpoznanie sprawy w tym zakresie, istotnym dla rozstrzygnięcia, po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Kolegium byłoby również zmuszone do przeanalizowania uwag i wniosków społeczeństwa w kontekście treści raportu celem poszukiwania, czy znajduje się w nim odpowiedź na powstałe wątpliwości oraz czy jest ona wyczerpująca i przekonująca, a jeśli nie to dlaczego. Zakres tego badania i oceny byłyby po raz pierwszy przedsięwzięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją odmowną i w znacznej części sprawozdawczą a nie ocenną. Wobec tego, w sposób ewidentny doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W zaistniałym stanie faktycznym braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły więc zostać uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a.

Dodatkowo sąd wskazuje, choć nie zwróciło na to uwagi Kolegium, iż do rozważenia organu pierwszej instancji pozostaje kwestia zasięgnięcia opinii organu wydającego pozwolenie zintegrowane. Odwołujący wskazali, że inwestycja takiego wymaga.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.