Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 43/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 86
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 listopada 2021 r. nr SKO.4150.393.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., znak SKO.4150.393.2021, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią A. M. zam. Ł. , ul. [...], od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IX.1656.2021 z dnia 4 października 2021 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...], dalej określanej także w skrócie jako "[...]", przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł., obręb [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.735 z późn.zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p." oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. złożonego przez V. Sp. z o. o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] obrębie [...].

Prezydent Miasta Łodzi decyzją NR DPRG-UA-IX.1656.2021 z dnia 4 października 2021 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. Pani A.M., ul. [...], [...],[...] Ł., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi Nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu w.w. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 16.08.2021 r. wpłynął wniosek A. M. o uznanie za stronę i o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] obrębie [...].

Mając na uwadze art. 148 § 1 K.p.a. organ pierwszej instancji w dniu 31 sierpnia 2021 r. wezwał A. M. do wskazania terminu, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tj. terminu dowiedzenia się o decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. Zgodnie z udzielną odpowiedzią A.M. dowiedziała się o w.w. decyzji w dniu 17 lipca 2021 r. Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., został zachowany i na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowieniem nr DPRG-UA-IX.423.2021 z dnia 1 października 2021 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi Nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r.

Organ I instancji podniósł, że rozpatrując wniosek A.M. o wznowienie postępowania jest zobowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Wywiązanie się z tego obowiązku jest równoznaczne z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, korzystających z pełni przysługujących im uprawnień o charakterze materialnoprawnym, procesowym i mieszanym. W postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron postępowania nie ogranicza się do wnioskodawców, czy też właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, ale należą do niego też właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

Organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy rozumieć w sensie urbanistycznym. Poza obszarem oddziaływania planowanego zamierzenia jest teren, na którym lokalizacja inwestycji "nie wpłynie na sytuację prawną skarżącego, a sama inwestycja nie spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki, a więc nie ma wpływu na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, realny i aktualny. Dla wykazania interesu prawnego konieczne jest więc ustalenie takiej relacji między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w której zastosowanie tej normy wpłynie na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes ten powinien przy tym znajdować potwierdzenie w stanie faktycznym, który uzasadnia zastosowanie danej normy prawa materialnego".

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów, A.M. jest współwłaścicielem działki nr [...] w obrębie [...]. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Odległość terenu objętego wnioskiem od działki nr [...] wynosi ok. 1,933 km. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...], a więc nie ma wpływu na prawa i obowiązki właścicieli tej nieruchomości. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że A. M. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia 2 lipca 2020 r., a co za tym idzie, nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania nie został bowiem złożony przez osobę, która była lub powinna być stroną postępowania, które zostało wznowione.

W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że A.M. nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby ograniczenie dla działki nr [...], spowodowane przedmiotową inwestycją. Sama decyzja o warunkach zabudowy, stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem mającym moc ograniczania cudzych praw do własnej nieruchomości.

A.M. we wniosku o wznowienie postępowania i uznanie za stronę powołała się na przepis art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (...) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jednak skarżąca nie wskazała przepisu przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby ograniczenie dla działek będących własnością skarżącej spowodowane planowaną inwestycją.

Organ I instancji zauważył, że Pani A.M. powołuje się na prawo korzystania ze zdrowego środowiska, do spokojnego bytowania oraz zachowania zdrowia i życia, jednak nie wykazała, że planowana inwestycja będzie powodować przekroczenie standardów środowiska na terenie działki nr [...]. Organ I instancji podniósł także, że decyzja o warunkach zabudowy nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. zawiera wymóg spełnienia warunków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia Nr [...] z dnia 28.06.2010 r. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, że Pani A.M. nie posiada interesu prawnego, a co za tym idzie nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 02.07.2020 r.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w piśmie z dnia 15.09.2021 r., że została wydana decyzja o warunkach zabudowy zamiast decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego, organ wyjaśnił, że jest związany stanowiskiem inwestora i nie może traktować wniosku o wydanie decyzji o wydanie warunków zabudowy jako wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego są rodzajami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak drugi z wymienionych rodzajów rozstrzygnięcia jest możliwy do wydania jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja ma mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne i jest to inwestycja enumeratywnie wymieniona w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji uznał, że stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jeżeli nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 K.p.a., w tym przypadku przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.

Od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IX.1656.2021 z dnia 4 października 2021 r. odwołanie wniosła A.M., zarzucając, że organ I instancji:

1) nie dokonał właściwej interpretacji przepisów dotyczących strony postępowania administracyjnego;

2) przekroczył uprawnienie odmawiając wnioskodawczyni udziału w postępowaniu jako strona, mimo, że inwestor przyznał jakimi drogami i w jaki sposób będą dostarczane odpady do inwestycji, a co za tym idzie wzrośnie ilość smogu samochodowego ze spalin oraz zanieczyszczeń ze spalin, opon i hamulców, co bezpośrednio wpłynie na zdrowie i życie wnioskodawczyni - jako podstawowe prawa człowieka i obywatela;

3) nie dokonał oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, do czego był zobowiązany, zważywszy na fakt, że emisji do powietrza z planowanego komina o wysokości 50 m nie można zamknąć w obszarze funkcjonowania inwestycji, zwłaszcza, że jak wskazują bieżące badania emisji pyłów PM 10 i PM 2,5 z obecnych kominów w sposób ciągły są przekraczane, a wiejące w Łodzi wiatry głównie z kierunku zachodniego, w sposób bezpośredni zanieczyszczają powietrze wzdłuż całej ulicy [...];

4) nie udowodnił, że dokonał rzeczowej i merytorycznej oceny obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia;

5) nie wziął pod uwagę faktu, że własnościowe prawo majątkowe wnioskodawczyni do mieszkania oraz działki gruntu pod nim w wyniku powstania i funkcjonowania planowanej inwestycji zostaną rażąco naruszone poprzez spadek ich wartości min. o 50%;

6) wydanie decyzji o warunkach zabudowy odbyło się bez podstawy prawnej, ponieważ na taki wniosek inwestora organ powinien przeprowadzić procedurę i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy, ponieważ inwestycja zgodnie z art. 6 pkt 3 jest enumeratywnie wpisana jako cel publiczny "celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: pkt. 3... budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do... unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania", podlega pod wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Skarżąca podniosła ponadto, że inwestycja polega na działaniach lokalnych i regionalnych, biorąc pod uwagę jej wielkość 200 tys. ton odpadów/rok, co przy wytwarzaniu w Ł. ok. 80 tys. ton odpadów/rok, nadających się do termicznego unieszkodliwiania i przetwarzania na energię dowodzi, że odpady będą przywożone co najmniej z terenu województwa łódzkiego, a może również z województw ościennych.

Rozpatrując odwołanie SKO wskazało, że skarżąca pismem z dnia 16 sierpnia 2021 roku wniosła o wznowienie postępowania, a wniosek ten został oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że mimo przysługującego jej przymiotu strony została pozbawiana udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że wniosek A.M. złożony został w ustawowym terminie, tzn. w ciągu miesiąca od daty dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o istnieniu decyzji nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r.

Kolegium wskazało, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na potwierdzenie czego Kolegium przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 K.p.a.

SKO wskazało, że o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. właścicieli, użytkowników wieczystych sąsiedniej nieruchomości (nawet bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji) przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony postępowania, innych niż inwestor osób decydują okoliczności konkretnej sprawy, związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie.

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego SKO zauważyło, że A.M. wnioskująca o wznowienie postępowania bezspornie nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] objętej inwestycją, jest natomiast właścicielką, stanowiącego odrębną własność lokalu mieszkalnego, w budynku przy ul. [...] w Ł. oraz przynależnej do tego lokalu części nieruchomości gruntowej - działki nr [...]. Kolegium zauważyło, że działka nr [...] nie graniczy z terenem inwestycji, zlokalizowana jest w znacznej odległości od jego granic tj. ok. 1,933 m. W ocenie Kolegium w takim wypadku trudno mówić o jakimkolwiek oddziaływaniu planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni. Ponadto SKO wskazało, że choć postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań stanowi odrębny od niniejszego przedmiot postępowania, to działka nr [...] znajduje się poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, co wykluczyło wnioskodawczynię (i pozostałych właścicieli działki nr [...]) z kręgu stron tego postępowania. Oczywiście, krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy może być ustalony odmiennie, trudno jednak założyć, że mógłby obejmować szerszy zasięg oddziaływania inwestycji niż określony na podstawie informacji o przedsięwzięciu i raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Stosownie do ustaleń wynikających z w.w. postepowania, w wyniku realizacji w.w. inwestycji nie pogorszy się stan powietrza czy klimat akustyczny wokół terenu inwestycji. Przyjęte zaś rozwiązania projektowe i technologiczne zagwarantują minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano ponadto, że także pozostałe podnoszone uciążliwości, związane ze wzrostem w wyniku realizacji planowanej inwestycji smogu spalinowego z samochodów przewożących odpady czy spadkiem wartości nieruchomości wnioskodawczyni i sąsiednich, dotyczą okoliczności faktycznych, a nie prawnych.

Konkludując rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że skoro nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a wnioskodawczyni nie wykazała w jaki sposób inwestycja mogłaby wpłynąć na ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności, a tym samym naruszyć jej interes prawny, to nie można uznać, że przysługiwał jej przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Kolegium stwierdziło także, że wskazywane przez skarżącą okoliczności, stanowić mogą jedynie naruszenie interesów faktycznych, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Żaden bowiem właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości. W ocenie Kolegium nie zasługiwały także na uznanie zarzuty, dotyczące kwestii ewentualnej utraty wartości nieruchomości wnioskodawczyni. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują bowiem możliwości badania takiej okoliczności w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

W.w. decyzja SKO z dnia 23 listopada 2021 r., znak SKO.4150.393.2021, została zaskarżona skargą z dnia 31 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uznanie za stronę w postępowaniu o numerze DPRG-UA-1.6740.22.2020.

W skardze skarżąca podniosła następujące argumenty:

1) SKO błędnie interpretuje art. 28 K.p.a. uznając, że do ustalenia interesu materialnoprawnego stron zastosowanie ma na wprost art. 61. ust 1. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron do tzw. bezpośredniego "dobrosąsiedztwa". Takie podejście nie jest właściwe dla ustalenia stron w przypadku inwestycji polegającej na spalaniu 200 000 ton zmielonych odpadów resztkowych na rok w technologii otwartego rusztu wyrzucającego toksyczne spaliny bezpośrednio do powietrza. Należy wziąć pod uwagę rzeczywiste oddziaływania zewnętrzne emisji [...] w technologii rusztowej i suchego (workowego) oczyszczania spalin uchodzących kominem o wysokości 50 m. Organ I instancji przed wydaniem Decyzji DPRG-UA-1.6740.22.2020, powinien ustalić rzeczywisty stopień oddziaływania oparty o dowody z badań (chociażby laboratoryjnych) dostarczone przez inwestora - V. sp. z o.o., wykonanych przez niezależną instytucję badawczą. Organ I instancji przyjął jako dowód symulację emisji przedstawioną jako wyliczenia z analitycznego programu komputerowego, co jest podejściem życzeniowym nie mającym nic wspólnego z sytuacją rzeczywistą.

2) Nie uwzględniono braku właściwej interpretacji przepisów dotyczących strony postępowania administracyjnego w zaskarżonej Decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 października 2021 r.

3) Przekroczono uprawnienie odmawiając skarżącej udziału w postępowaniu jako strona, mimo że Inwestor przyznał jakimi drogami i w jaki sposób będą dostarczane odpady do inwestycji, a co za tym idzie wzrośnie ilość smogu samochodowego ze spalin oraz zanieczyszczeń ze spalin, opon i hamulców, co bezpośrednio wpłynie na zdrowie i życie skarżącej jako podstawowe prawa człowieka i obywatela.

4) Nie dokonano oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, do czego organ był zobowiązany, zważywszy na fakt, że emisji do powietrza z planowanego komina o wysokości 50 m nie można zamknąć w obszarze funkcjonowania inwestycji, zwłaszcza, że jak wskazują bieżące badania emisji pyłów PM 10 i PM 2,5 z obecnych kominów w sposób ciągły są przekraczane, a wiejące w Ł. wiatry głównie z kierunku zachodniego, w sposób bezpośredni zanieczyszczają powietrze wzdłuż całej ulicy [...].

5) Nie udowodniono, że dokonano rzeczowej i merytorycznej oceny obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

6) Nie wzięto pod uwagę faktu, że własnościowe prawo majątkowe skarżącej do mieszkania oraz działki gruntu pod nim w wyniku powstania i funkcjonowania planowanej inwestycji zostaną rażąco naruszone poprzez spadek wartości min. o 50%.

7) Wydanie decyzji o warunkach zabudowy odbyło się bez podstawy prawnej, ponieważ na taki wniosek inwestora organ powinien przeprowadzić procedurę i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy, ponieważ inwestycja zgodnie z art. 6 pkt. 3 jest enumeratywnie wpisana jako cel publiczny "celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: pkt. 3 ....budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do...unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania", podlega pod wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego.

W dalszej części skargi skarżąca przedstawiła stanowisko w kwestiach technicznych związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że zarzuty skargi są w istocie tożsame z zarzutami odwołania A.M. Kolegium podtrzymuje wydane rozstrzygnięcie i wnosi o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uczestnik postępowania V. sp. z o.o., określany dalej także jako "Spółka", reprezentowany przez pełnomocników w osobie adwokata i radcy prawnego wniósł odpowiedź na skargę z dnia 31 grudnia 2021 r.

Uczestnik postępowania stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi mając na uwadze prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Kolegium, tym samym skarga winna zostać oddalona. We wskazanym wyżej piśmie pełnomocnicy uczestnika przedstawili bardzo szeroką argumentację uzasadniającą stanowisko uczestnika. W w.w. piśmie podniesiono między innymi, że:

1) Działka [...] jest położona także poza obszarem oddziaływania [...] badanym w postępowaniach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia 28 czerwca 2010 r. (znak: OŚR.III.7626/25/10) ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla [...] oraz pozwolenia na budowę, w ramach którego przeprowadzona została ponowna ocena oddziaływania na środowisko, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-I.2914.2021 z dnia 15 listopada 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę [...], tym samym trudno przyjąć, żeby krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był szerszy niż w przypadku postępowań, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2) w wyniku realizacji [...] nie dojdzie do jakichkolwiek ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności takich które mogłyby być oceniane jako oddziałujące negatywnie na zdrowie i życie skarżącej;

3) dla [...] prawidłowo wydano decyzję o warunkach zabudowy, a nie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak wskazuje skarżąca, gdyż [...] nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego;

4) bezzasadne są podnoszone przez skarżącą twierdzenia o charakterze technicznym;

5) nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 Kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając na uwadze określony wyżej zakres kognicji sądu administracyjnego oraz treść skargi, zarówno sformułowane w niej zarzuty, jak i ich uzasadnienie, Sąd podkreśla, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi z dnia 23 listopada 2021 r., znak SKO.4150.393.2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IX.1656.2021 z dnia 4 października 2021 r. o w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania nie są więc inne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, w szczególności zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będąca jedną z podstaw wydania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. Z powyższych względów brak jest więc podstaw do szerszego odnoszenia się do zarzutów skarżącej kierowanych w stosunku do innych rozstrzygnięć organów administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca dowiedziała się o decyzji przedmiocie warunków zabudowy dnia 17 lipca 2021 roku. Tym samym organ I instancji uznał, że miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został zachowany i wydał dnia 1 października 2021 roku postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi Nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. W ocenie Sądu postępowanie organu I instancji w powyższym zakresie było w pełni prawidłowe.

Zasadnicze zagadnienie prawne, które musi zostać rozstrzygnięte w ramach niniejszego postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego zastosowanie znajduje przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy skargę. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mogą go także posiadać właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (tak przykładowo: uchwała NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996/2, poz. 54; wyroki NSA z 23.05.2005 r., OSK 1618/04; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 3.02.2011 r., II OSK 206/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). Inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. W takim przypadku o interesie prawnym tych osób decydował będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyrok NSA z 8.09.2004 r., OSK 394/04; wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2020 r., IV SA/Wa 2860/19, wyrok NSA z 8.01.2020 r., sygn. II OSK 1094/18, CBOSA). Źródłem interesu mogą być przepisy administracyjnego prawa materialnego, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1605/18, CBOSA). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2006 r., VI SA/Wa 2401/05, CBOSA). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów skarżąca jest właścicielką stanowiącego odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Ł. oraz współwłaścicielką przynależnej do tego lokalu działki nr [...] w obrębie [...]. Zaś decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dotyczy działki nr [...] obrębie [...] znajdującej w Ł. przy ul. [...]. Co istotne, działki te nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Odległość terenu inwestycji od działki nr [...] w obrębie [...], do której skarżącej przysługuje tytuł prawny wynosi ok. 1,933 km. W tym miejscu należy podkreślić, że, jak wskazano wyżej, działka ta znajduje się poza zasięgiem oddziaływania inwestycji w postaci [...], który został określony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Skutkiem tego skarżąca nie była stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a w dalszej kolejności stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważyło Kolegium krąg stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy może być ustalony odmiennie, ale raczej nie można zakładać, że krąg ten mógłby obejmować szerszy zasięg oddziaływania inwestycji określony na podstawie informacji o przedsięwzięciu raportu o jego oddziaływaniu na środowisko.

Sąd w składzie rozpatrującym mniejszą sprawę w pełni podziela pogląd organów administracji, że planowana inwestycja w postaci [...] nie będzie powodowała ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywieść ewentualne ograniczenie dla działki, do której przysługuje jej tytuł prawny. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. Podnoszone przez skarżącą zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego różnego rodzaju argumenty dotyczące przykładowo wzrostu ilości smogu samochodowego ze spalin oraz zanieczyszczeń ze spalin opon i hamulców, rzekomego spadku wartości stanowiącego własność skarżącej mieszkania oraz przynależnego do niego udziału w prawie własności gruntu, mogą zostać co najwyżej zakwalifikowano jako interes faktyczny, ale nie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Skarżąca powołuje się na prawo do korzystania ze zdrowego środowiska, do spokojnego bytowania oraz zachowania zdrowia i życia, jednakże nie wykazała ona, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na działkę, do której skarżącej przysługuje tytuł prawny.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organów w przedmiocie braku przymiotu strony postępowania o wydanie warunków zabudowy po stronie skarżącej zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r.

W wyniku wznowionego postępowania organ wydał decyzję nr DPR-UA-IX.1656.2021 z dnia 4 października 2021 r., którą odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy. Podstawą prawną tej decyzji był art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co jest konsekwencją prawidłowego (co wykazano wyżej) ustalenia, iż wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-IX.944.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. ustalającej warunków zabudowy. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Kolegium zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., znak SKO.4150.393.2021. Powyższe rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji, biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny oraz powyższe rozważania prawne są w ocenie Sądu w pełni prawidłowe.

W kontekście podnoszonych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących szkodliwości wynikającej z funkcjonowania [...] (rzekoma szkodliwość w ocenie skarżącej została opisana w uzasadnieniu wniesionej do WSA skargi), godzi się wskazać na treść art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy:

1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji;

2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1;

3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a.

Stosownie zaś do art. 72 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe regulacje należy wskazać, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie posiada uprawnień do weryfikowania oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, dopóki decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do jej kwestionowania, zwłaszcza w ramach postępowania administracyjnego przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też argumenty skarżącej w powyższym zakresie nie mają z punktu widzenia niniejszej sprawy znaczenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy odbyło się bez podstawy prawnej, gdyż organ powinien przeprowadzić procedurę i odmówić wydania warunków zabudowy, a to z tej przyczyny że inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tego powodu winna zostać wydana decyzja ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Sąd stwierdza, że zarzut ten ze względu na wskazany wyżej zakres niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, jest zupełnie niezasadny, a to z tego względu, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem ocena decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na fakt, że skarżąca w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie posiadała przymiotu strony.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu stan faktyczny organy ustaliły w ramach prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. organy wyjaśniły z jakich przyczyn skarżącej nie przysługiwał przymiot strony wskazując wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej wydaniu.

Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanej w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc