Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1378/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana S. A. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parterowego, niepodpiwniczonego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dwustanowiskowym garażem w bryle budynku, własnego ujęcia wody, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, zbiornika na gaz płynny na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz budowie zjazdu z ul. [...] na części działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...] W., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r., Prezydent Miasta W. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego w/w zamierzenia inwestycyjnego. Przekazując projekt decyzji, wskazano, iż właściciel wnioskowanej działki, poprzez nawiezienie mas ziemi wyrównał teren działki do poziomu jezdni ul. [...] i tym samym trwale zniekształcił rzeźbę terenu, przy czym prace te wykonał bez wiedzy organu.

W piśmie Urzędu W., Wydziału Architektury i Budownictwa [...], z dnia 30 marca 2012 r., znak: [...], przekazano odpowiedź Wydziału Ochrony Środowiska [...] na zapytanie w sprawie nawiezienia mas ziemnych na teren działki o nr ewidencyjnym [...] oraz stanu drzew rosnących na tej działce. Do pisma załączono kserokopie następujących pism: WAiB z dnia 29 lutego 2012 r. oraz WOŚ z dnia 26 marca 2012 r. W piśmie z dnia 26 marca 2012 r. wskazano: "(...) na działce o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., miała miejsce wycinka 2 szt. drzew (pocięte pnie oraz karpy drzew w ziemi). Na usunięcie 5 szt. drzew strona (p. St. A.) uzyskał zezwolenie — decyzją Zarządu W. nr [...] z [...].09.2011. Stwierdzono, że stan pozostałych rosnących pojedynczo na nieruchomości drzew jest zróżnicowany. Część drzew - 3 szt. objęta zezwoleniem jest w złym stanie zdrowotnym — drzewa mają nadpalone pnie, a ich korony są obumarłe. Pozostałe drzewa są w zadowalającej kondycji zdrowotnej. Powyższy stan zdrowotny jest wynikiem zarówno zaawansowanego wieku drzew jak i zmian rzędnej terenu w wyniku jej nawiezienia ziemią". Do akt dołączona jest dokumentacja fotograficzna przedmiotowej działki ewidencyjnej o nr [...], z adnotacją: "Dokumentacja otrzymana z Urz. [...] .04.2012 r. ".

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. zwrócił się do Komisariatu Policji W. o udzielenie informacji, jakie jest rozstrzygnięcie w sprawie o nr [...] dotyczącej podejrzenia popełnienia wykroczenia przez Pana S. A. na działce o nr ewidencyjnym [...], zlokalizowanej na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w związku z podwyższeniem gruntu, a konsekwencji zmianą stosunków wodnych i rzędnych terenu. W odpowiedzi z dnia 19 kwietnia 2012 r., znak: [...], Naczelnik Wydziału Prewencji Komisariatu Policji W., wskazał, iż w przedmiotowej sprawie odstąpiono od kierowania sprawy do Sądu Grodzkiego, opierając się na rozstrzygnięciu z art. 41 kw, stosując jako ostateczny środek oddziaływania wychowawczego w postaci pouczenia, zwrócenia uwagi, ostrzeżenia, co stanowiło zakończenie czynności wyjaśniających w sprawie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowiący, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową odbudową naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia, iż: "jak wynika ze zgromadzonego materiału w niniejszej sprawie zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu został złamany, w celu umożliwienia zabudowy. Uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy byłoby zatem zaakceptowaniem takiego stanu rzeczy. Powyższe podważyłoby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.)".

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. zażalenie złożył Pan S. A., podnosząc, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. odmawiając uzgodnienia rzeczonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podał błędną podstawę prawną w postanowieniu oraz wykroczył poza zakres swoich kompetencji. W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, iż: "Prawdziwe jest stwierdzenie, że w latach 2003-2004 zostały przeprowadzone na terenie działek, położonych pomiędzy rzeczką [...] a ul. [...] finalne prace ziemne (początki tych prac sięgają lat 80 ubiegłego wieku) zmierzające do podwyższenia poziomu tych nieruchomości (a więc także działki [...]). Przyczyną tych prac było zabezpieczenie przeciwpowodziowe terenów, które były okresowo zalewane przez rzeczkę. Z powodu systematycznych podtopień nieruchomości te nie mogły być sensownie wykorzystywane gospodarczo ani do upraw rolnych ani do innych celów. (...) Prace ziemne zostały wykonane przez wszystkich sąsiadujących właścicieli nieruchomości, którzy kierowani byli motywem troski o własne mienie. Zgodnie z przepisami o ochronie przyrody nie były zabronione żadne prace ziemne, których celem było zabezpieczenie przeciwpowodziowe. W latach 2003-2004 celem współwłaścicieli działki [...] było zabezpieczenie jej przed powodzią. Dowodem "przeciwpowodziowych intencji podwyższenia" jest treść wniosku o zgodę na przeprowadzenie prac ziemnych, których współwłaściciele złożyli w Urzędzie Gminy W. (...) Niezgodne zatem ze stanem faktycznym jest zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie RDOŚ, że podwyższenie terenu miało na celu "wyłącznie zabudowę terenu" oraz stwierdzenie zawarte we wniosku Burmistrza, że urząd gminy W. "nie posiadał wiedzy" o przeprowadzonych pracach ziemnych". Do zażalenia Skarżący załączył: wniosek Burmistrza [...] z dnia 22 marca 2012 r., postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., wniosek współwłaścicieli działki [...] z dnia 11 czerwca 2003 r. do Urzędu W., pismo z zapytaniem o możliwość zabudowy działki o nr [...] wraz z informacją o podwyższeniu terenu z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, odpowiedź Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody na ww. pismo oraz zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia z dnia [...] września 2008 r. skierowane do Komendy Głównej Policji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę wskazał, że organ uzgadniający powinien otrzymać projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) wraz z załącznikami stanowiącymi część graficzną decyzji oraz wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część graficzną i tekstową. W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał odrębnej części graficznej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym w opinii Organu odwoławczego projekt ten nie był kompletny, a wydanie postanowienia w niniejszej sprawie przez Organ I instancji należy uznać za niewłaściwe (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAIŁd 773/08, Publ. LEX nr 519844). Niemniej jednak uchybienie to nie stanowiło, w opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwala wydać rozstrzygnięcie bez konieczności jego uzupełniania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego, wyjaśnił, iż Organ ochrony przyrody zobowiązany jest orzekać w zakresie swoich kompetencji, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ocenia on zatem przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji pod kątem jego zgodności z przepisami prawa w zakresie swoich kompetencji, a następnie uzgadnia, bądź też odmawia uzgodnienia tego projektu

Wskazać należy, iż naruszenie przez Skarżącego zakazu określonego w § 6 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, przed wystąpieniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w latach 2003-2004, kiedy to nie obowiązywało ww, rozporządzenie Wojewody [...], nie może stanowić przesłanki przemawiającej za odmową uzgodnienia rzeczonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W obszernym wywodzie organ przywołał chronologiczne stosowne akty prawne i wyjaśnił, że w latach 2003-2004, kiedy to Inwestor dopuścił się zmiany ukształtowania rzeźby terenu na działce o nr ewidencyjnym [...], w obrębie [...], przy ul. [...], na terenie W., poprzez nawiezienie na obszar działki mas ziemi i wyrównanie terenu,czym doprowadził również do zmiany stosunków wodnych na omawianym obszarze,

nie było podstaw do zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 23 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na brak aktu prawa miejscowego określającego reżim prawny [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wydanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zawierającymi ustawowe zakazy dla ww. rodzaju formy ochrony przyrody.

Planowana do realizacji inwestycja znajduje się na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz na części działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], położonych przy Ul. [...], na terenie W., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi natomiast, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (wcześniej rozporządzenia wojewody), która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów enumeratywnie wyliczonych w art. 24 ust 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu został wyartykułowany w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Wojewody [...], treść którego to przepisu przytoczył organ, oraz wskazał, że w ust. 2 ww. przepisu wskazano, iż zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe unormowania organ odwoławczy, stwierdził , że ustalenia zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej do realizacji inwestycji naruszają zakazy określone w § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. rozporządzenia Wojewody [...].

Z akt sprawy wynika bowiem bezsprzecznie, iż na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne. Stan ten potwierdza ortofotomapa dostępna pod adresem www.geoportal.goy.pl, a także ustalenia zawarte w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz dokumentacja fotograficzna pozyskana przez Organ I instancji z Urzędu W., Wydziału Architektury i Budownictwa [...]. Podnieść należy, iż w uzasadnieniu projektu decyzji wskazano: "Stan istniejący terenu inwestycji: - Działka Ew. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 w tym powierzchnia [...] m2 stanowiąca użytki gruntu oznaczone symbolem [...] (zadrzewienia śródpolne/pastwiska) + powierzchnia [...] m2 stanowiąca użytki gruntu oznaczone symbolem [...] (zadrzewienia śródpolne/grunty orne). Działka niezabudowana, rosną na niej drzewa i krzewy". W pkt II analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania obszaru wskazano ponadto: "Teren objęty wnioskiem: - oznaczony na mapie literami ABCDEFGHIJKA stanowi działka Ew. nr [...] w obrębie [...], niezabudowana, rosną na niej drzewa i krzewy". Ponadto w części 1.2. Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazano: Wnioskowana działka Ew. nr [...] w obrębie [...] znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Zgodnie z 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zakazuje się między innymi:

- zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk

- likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych

- wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości mniejszej niż 10 m oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od linii brzegów rzek. (...)

1. Inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (art. 75.1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

2. Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji (art. 75.2 Ustawy ).

3. W projekcie zagospodarowania terenu należy dążyć do ochrony istniejące go drzewostanu. Przed przystąpieniem do prac projektowych należy wykonać inwentaryzację zieleni. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem odpowiedniego organu wydanym na wniosek posiadacza nieruchomości, z tym, że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami wg art. 83 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 236, poz. 2008, z późn. zm.).

Organ wskazał, że zadrzewienia znajdujące się na użytkach gruntowych oznaczonych [...], a więc zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) gruntach zadrzewionych i zakrzewionych, stanowią zadrzewienia w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody: "zadrzewienie jako drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno- kulturowe". Nadto należy zwrócić uwagę, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/11, wskazano: "zadrzewienia znajdujące się wśród pól: zarówno pojedyncze drzewo lub krzew rosnące wśród pól, jak i ich skupiska są zadrzewieniami w rozumieniu definicji ustawowej ¡ nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów".

Wprawdzie w myśl art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości jeżeli zadrzewienia te stanowią drzewa owocowe, albowiem drzewa owocowe nie stanowią zadrzewień śródpolnych w myśl omawianego zakazu obowiązującego w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przez drzewa i krzewy owocowe należy, zgodnie z ustaleniami pomologii, rozumieć gatunki owocowe, tj. odmiany gatunków owocowych dające jadalne owoce użytkowane przez człowieka (B. Sękowski, Pomología systematyczna, tom 1, Warszawa 1993, s. 3). Natomiast odnosząc się do ww. możliwości usuwania drzew i krzewów, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pragnie podkreślić, iż dotyczy ona jedynie takiej sytuacji, kiedy wnioskowane do usunięcia drzewa bądź krzewy nie przekraczające 10 lat nie stanowią zadrzewień śródpolnych, przydrożnych lub nadwodnych w myśl omawianego zakazu. Organ odwoławczy zauważył, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej inwestycji ze względu na ww. ustalenia jest sprzeczny z zakazami określonymi w § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ww rozporządzenia. Interpretacja tych zapisów pozwala wnosić, iż zezwala się Inwestorowi prowadzić działania sprzeczne z ww. zakazami, tj. likwidować i niszczyć zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne, a także wykonywać prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pragnie podkreślić, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 212/11, zob. także wyroki sygn. akt: IV SA/Wa 210/11, 211/11, 213/11) "Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. (...) z uwagi na treść zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] kwestia możliwości wycięcia drzew porastających teren inwestycji została już przesądzona przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, inkorporującego ustawowy zakaz do tego rozporządzenia".

Oznacza to, że organ główny nie może według własnego uznania wprowadzać wyłączeń od zakazów, nawet jeśli równocześnie przewiduje kompensację przyrodniczą. 2 powyższego wynika zatem, iż wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdzi, iż istnieje możliwość zastosowania odstępstw od naruszonych zakazów, wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony. " Organ ochrony przyrody zobligowany jest ocenić pod kątem ochrony przyrody przedłożony przez Organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić tenże projekt, bądź odmówić jego uzgodnienia z uwagi na naruszenie zakazów wskazanych w akcie prawa miejscowego, regulującym funkcjonowanie danego obszaru chronionego. Powyższe zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowią natomiast swego rodzaju sposób ominięcia zakazów ustanowionych w akcie prawa miejscowego, tymczasem projekt decyzji powinien gwarantować nienaruszalność zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, tak więc nie czyniąc tego - nie może on zostać uzgodniony. Mając na uwadze fakt, iż w treści uzasadnienia projektu powołano się również na wybrane zakazy obowiązujące omawianym terenie chronionym oraz zobowiązano Inwestora do uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac budowlanych, to należy stwierdzić, iż zacytowane wyżej ustalenia projektu decyzji powodują jego wewnętrzną sprzeczność, bowiem z jednej strony wskazują na istniejące ograniczenia, a z drugiej dozwalają na przekształcanie elementów przyrodniczych oraz usuwanie zadrzewień występujących na terenie wnioskowanej działki, po uzyskaniu zezwolenia Organu głównego.

Organ odwoławczy zauważył także, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek przemawiających za wyłączeniem naruszonych zakazów. W związku z tym, ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej inwestycji naruszają zakaz określony w § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. A., domagając się jego uchylenia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania pełnomocnik skarżącego w piśmie złożonym w GDOŚ w dniu 15 maja 2012 r. wskazywał, że brak jest podstaw do uznania, że inwestycja znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: [...]OCK). Wobec powyższego brak jest podstawy prawnej do żądania wydania przez RDOŚ uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Granice [...]OCK w W. przedstawia załącznik nr [...] do Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] — dalej: Rozporządzenie Wojewody) i jest to załącznik w formie graficznej (mapa w skali 1:25 000,, tj. 1mm = 250 m.). W oparciu o nią nie jest możliwe zweryfikowanie czy nieruchomość Skarżącego w ogóle leży w [...]OCK, czy też nie. Załącznik nr [...] stanowi jedna kartka papieru w formacie A4, mapa zajmuje ok. 1/6 kartki, mapa jest czarnobiała i nieczytelna i można się i domyślać, że jest na niej zaznaczona [...], w dużym stopniu [...]. W Rozporządzeniu Wojewody brak jest opisu słownego przebiegu granic [...]OCK na tym terenie pozwalającego określić ponad wszelką wątpliwość granice [...]OCK i istnienie rygoru prawnego wobec właścicieli działek. W odniesieniu do innych gmin zawarto opis słowny przebiegu granic.

Rozporządzenie jest zatem wadliwe. Załącznik Nr [...], który znajduje się w oficjalnym publikatorze nie może posłużyć do zweryfikowania ponad wszelką wątpliwość, czy Inwestycja leży na terenie [...]OCK. GDOŚ dla ustalenia, czy Inwestycja leży na terenie [...]OCK powinien posłużyć się określonym aktem prawnym (wraz z jego załącznikami stanowiącymi jego integralną część) a me pomocniczymi mapami. Z ustnych ustaleń z pracownikiem merytorycznym wynika, że dla ustalenia, czy Inwestycja leży na terenie [...]OCK posłużono się mapami będącymi w zasobach GDOŚ. Zaprzeczeniem zasad prawidłowej legislacji jest takie zróżnicowanie pozycji prawnej Obywatela i Organu. Skarżący powinien mieć zapewniony taki sam dostęp do źródeł prawa jak organ wydający rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie powinno znaleźć oparcie o przepisy prawa a nie mapy pomocnicze Organu. Organ nie odniósł się w ogóle do powyższego zarzutu, co stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia, bowiem nie zostało ono wydane w oparciu o cały materiał zebrany w sprawie (art. 107 § 3 ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego).

Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia przez RDOŚ i GDOŚ.

Ponadto skarżący wskazał, że z zakazów wymienionych w § 6 Rozporządzenia Wojewody wynika, że na obszarze zarezerwowanym pod Inwestycję nie ma zakazu zabudowy. W uzasadnieniu do postanowienia GDOŚ argumentuje, że utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie ponieważ Inwestycja narusza zakazy, o których mowa w § 6 pkt 3 i 5 Rozporządzenia Wojewody, tj. 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;"

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwusuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych."

W ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do Postanowienia GDOŚ, że: "Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne" (s. 10 ostatni akapit na dole). Zdanie to tylko sugeruje, że na części działki w miejscu planowanej inwestycji także znajdują się "zadrzewienia śródpolne" a ta właśnie kwestia powinna być istotą rozstrzygnięcia GDOŚ. Jest to błąd w ustaleniach faktycznych. Błędne jest również powoływanie się na mapę z geoportalu, która nie jest już aktualna. Dla bezspornego stwierdzenia, czy na terenie pod Inwestycję są "zadrzewienia śródpolne" potrzebna byłaby wizja lokalna, o co skarżący wnosi na okoliczność wykazania, że na terenie planowanym pod Inwestycję nie ma "zadrzewień śródpolnych". W przeszłości na niewielkiej części działki usytuowane były drzewa, które ze względu na obumarcie zostały usunięte na podstawie stosownych zezwoleń. Sugerując istnienie na działce "zadrzewień śródpolnych" GDOŚ nie uwzględnił zmiany stanu zieleni potwierdzonego pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 2012 r. (s. 2 środkowy akapit). Pozostałe drzewa rosną na granicach działki albo poza jej obrębem, co sprawia, że nie ma dla nich żadnego zagrożenia związanego z planowaną Inwestycją.

Inwestycja również nie prowadzi do "wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu". Z faktu samej zabudowy nie można interpretować zakazu zabudowy. Nie każda zabudowa prowadzi do zniekształcenia rzeźby terenu inaczej ustawodawca nie wprowadzałby odrębnie zakazu zabudowy skoro miałby się on zawierać w "zakazie zmiany rzeźby terenu". Zarówno RDOŚ jak i GDOŚ nie wskazują, że inwestycja może prowadzić do zniekształcenia rzeźby terenu. Z zakazu wykonywania prac ziemnych "trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie można wyinterpretować zakazu prowadzenia prac budowlanych. Gdyby ratio legis zakazu prowadzenia prac zniekształcających rzeźbę terenu zawierało zakaz zabudowy wówczas w § 6 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody nie byłoby oddzielnego zakazu zabudowy. Wobec powyższego skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wskazał, iż bez wątpienia teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach obszaru chronionego. Fakt ten potwierdzają: wspomniany przez Skarżącego załącznik graficzny do ww. Rozporządzenia, a także dane WMS GDOŚ dostępne na portalu www.geoportal.gov.pl (wydruki map w aktach). Na marginesie należy podnieść, iż Skarżący błędnie wskazał, odnosząc się do skali mapy stanowiącej załącznik graficzny do ww. Rozporządzenia, iż 1 mm na mapie równa się 250 m w terenie. W rzeczywistości 1 cm mierzony na mapie to 250 m w terenie. Uwagi wymaga fakt, iż w piśmie z dnia 22 marca 2012 r., przekazującym projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazano, iż przedmiotowa inwestycja leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - Inwestor otrzymał to pismo. Z akt sprawy nie wynika, ażeby Skarżący kwestionował usytuowanie przedmiotowej działki w omawianym obszarze chronionym. W opinii zatem organu zarzut Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż wbrew zarzutom skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że należąca do niego nieruchomość o nr ewidencyjnym [...], nie jest zlokalizowana na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie organu okoliczność, iż znajduje się ona w granicach w/w obszaru potwierdzają: wspomniany przez Skarżącego załącznik graficzny nr [...] do Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] - dalej: rozporządzenie Wojewody [...]) i jest to załącznik w formie graficznej (mapa w skali 1:25 000,, tj. 1cm = 250 m.), a także dane WMS GDOŚ dostępne na portalu www.geoportal.gov.pl (wydruki map w aktach administracyjnych).

Tym samym zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) istniały podstawy do przedłożenia do uzgodnienia orzekającym w sprawie organom projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parterowego, niepodpiwniczonego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dwustanowiskowym garażem w bryle budynku, własnego ujęcia wody, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, zbiornika na gaz płynny na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz budowie zjazdu z ul. [...] na części działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. [...], na terenie W., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie czy właściwie orzekające organy uznały, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz, U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody określonych w § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. rozporządzenia Wojewody [...].

W ocenie Sądu wbrew zarzutom podniesionym w skardze zasadne jest stanowisko organu w zakresie braku podstaw do uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do w/w zakazów. Zgodnie z tymi przepisami na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się likwidowania i niszczenia zad rzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Z ustaleń zawartych m.in w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wynika, że na obszarze objętym inwestycja znajdują się zadrzewienia śródpolne, co uzasadnia objęcie ich ochrona o której mowa w cytowanym powyżej przepisie. Tymczasem jak słusznie wywiódł organ odwoławczy w uzasadnieniu projektu decyzji wskazano: "Stan istniejący terenu inwestycji: - Działka ew. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 w tym powierzchnia [...] m2 stanowiąca użytki gruntu oznaczone symbolem [...] (zadrzewienia śródpolne/pastwiska + powierzchnia [...] m2 stanowiąca użytki gruntu oznaczone symbolem [...] (zadrzewienia śród polne/, grunty orne). Działka niezabudowana, rosną na niej drzewa i krzewy". W pkt II analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania obszaru wskazano ponadto: "Teren objęty wnioskiem: - oznaczony na mapie literami ABCDEFGHIJKA stanowi działka ew. nr [...] w obrębie [...], niezabudowana, rosną na niej drzewa i krzewy". Ponadto należy zauważyć, iż w części 1.2. Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazano: ,"2. Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji (art. 75.2 Ustawy j.w.).

3. W projekcie zagospodarowania terenu należy dążyć do ochrony istniejące go drzewostanu. Przed przystąpieniem do prac projektowych należy wykonać inwentaryzację zieleni. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem odpowiedniego organu wydanym na wniosek posiadacza nieruchomości, z tym, że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami wg art 83 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 236, poz. 2008, z późn. zm.)".

Tym samym cytowany zapis projektu decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z zakazami określonymi w § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 Rozporządzenia. Zezwala on bowiem Inwestorowi prowadzić działania sprzeczne z ww. zakazami, tj. likwidować i niszczyć zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne, a także wykonywać prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu.

Stosowanie bowiem do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jednak jak słusznie wskazał organ odwoławczy z uwagi na treść zakazu określonego w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...], kwestia możliwości wycięcia drzew porastających teren inwestycji została już przesądzona przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, inkorporującego ustawowy zakaz do tego rozporządzenia. Wobec tego cytowane zapisy projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazujące na konieczność uzyskania pozwolenia na usunięcie zadrzewień i zakrzewień nie mógł zostać przez organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska uzgodniony. Należy bowiem mieć na uwadze, że uzgodnienie, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ administracji, mający wydać decyzję w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia zatem jedynie projekt pod kątem zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z określoną regulacją prawa materialnego, wynikającą z zakresu dokonywanego uzgodnienia.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że ciężar zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej, co oczywiście nie oznacza, że strony nie mają prawa składania raportów, wyjaśnień, opinii, itp. mogących mieć wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Sąd podziela zatem zarzuty skarżącego co do naruszenia przez organy orzekające w sprawie wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, jednakże naruszenie to zdaniem Sądu nie miało, wpływu na wynik sprawy. Analiza akt sprawy dowodzi, że na działce znajdują się zadrzewienia, okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Jak już wcześniej podkreślono, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] obowiązuje tu zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zakaz dotyczy zatem wszelkich zadrzewień znajdujących się na całym terenie objętym inwestycją. Zatem zapewnienie inwestora, że istnieje możliwość takiego posadowienia budynku, aby nie dokonywać wycinki w/w substancji roślinnej nie stanowi dostatecznej gwarancji. Wystarcza bowiem potencjalne niebezpieczeństwo naruszenia wskazanego zakazu, wynikające z analizy zapisów uzgadnianego przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w którym dopuszczono możliwość usuwania zadrzewień.

W ocenie Sądu zasadnie także organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji z uwagi na okoliczność, iż jak wskazał organ I instancji cyt. "..ze zgromadzonego materiału w niniejszej sprawie zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu został złamany, w celu umożliwienia zabudowy". Analiza akt sprawy, w tym dokumentacja (pisma) przedłożona w toku postępowania przez skarżącego dowodzi, iż do naruszenia zakazu wynikającej z § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...] doszło na wiele lat przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a dokonując go ówcześni właściciele mieli na uwadze ochronę działki przed podtapianiem. Toczyło się w tym zakresie postępowanie, stosownie do art. 127 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, prowadzone przez Komisariat Policji W., które jak wynika z akt sprawy zostało zakończone. Ponadto w dacie przeprowadzenia powyższych prac (2003-2004), na działce o nr ewidencyjnym [...], w obrębie [...], polegających na nawiezieniu na obszar działki mas ziemi i wyrównaniu terenu, nie było podstaw do zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 23 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na brak aktu prawa miejscowego określającego reżim prawny [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wydanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zawierającymi ustawowe zakazy dla ww. rodzaju formy ochrony przyrody.

Podkreślić przy tym należy, iż Sąd uznaje stanowisko skarżącego, że okoliczność, iż dany teren jest położony w obrębie obszaru chronionego krajobrazu, nie przesądza jeszcze o możliwości wprowadzenia na nim zakazu zabudowy mieszkaniowej. Zakaz taki musi bowiem wyraźnie wynikać z przepisów aktu prawnego, na mocy którego utworzono obszar chronionego krajobrazu lub innych aktów prawnych wprowadzających na tym obszarze ograniczenia, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem analiza treści rozporządzenia Wojewody [...] wskazuje, że dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy na tym obszarze, o ile nie narusza ona wskazanych w nim zakazów. Powyższe w ocenie Sądu nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego w niniejszej sprawie zadecydowały, jak wskazano powyżej kwestie związane z niezgodnością zawartych w nim zapisów z przepisami prawa tj. § 6 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji