Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 175/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30  ust.  6a
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 24 września 2015 r. nr XIII/107/2015 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 1 lutego 2016 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski – działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miasta Radzionków z dnia 24 września 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków w całości - jako niezgodnej z art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm).

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 24 września 2014 r. Rada Miasta Radzionków podjęła uchwałę Nr XIII/107/2015 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 30 września 2015r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 4870). Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały przywołano m.in. przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, zwanej dalej jako "Karta Nauczyciela". Zgodnie w tym przepisem "Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego, co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3". Organ nadzoru wskazał, że tak określony regulamin podlega, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Następnie podniósł, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż przyjęta w dniu 24 września 2015r. przez Radę Miasta Radzionków uchwała Nr XIII/107/2015 nie była uprzednio uzgadniana ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela.

Organ wskazał, że ustalony przez niego, w toku badania legalności przedmiotowej uchwały, stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismami z dnia 1 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta Radzionków zwrócił się do Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania Bytom - Radzionków - Piekary Śląskie oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego w Bytomiu i Radzionkowie z prośbą o zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Radzionków i przedstawienie tej opinii w terminie 32 dni od daty otrzymania pisma. Następnie - w zbiorowym piśmie z dnia 4 sierpnia 2015r., wyżej wspomniane organizacje związkowe, przedstawiły Burmistrzowi Miasta Radzionków wolę i gotowość spotkania i podjęcia rozmów mających na celu uzgodnienie treści regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków, jako że samo przedstawienie opinii związku zawodowego nie wyczerpuje procedury wynikającej z przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. W związku z powyższą odpowiedzią organizacji związkowych Przewodniczący Rady Miasta Radzionków zaprosił obydwie organizacje na posiedzenie Komisji Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków, na którym miał być opiniowany projekt uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Radzionków. Organizacje związkowe, pismem z dnia 17 września 2015r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta Radzionkowa podtrzymały swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015r. skierowanym do Burmistrza Miasta Radzionkowa.

W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru - przy podejmowaniu uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miasta Radzionków z dnia 24 września 2015r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków - nie zachowano wymaganej ustawowo procedury uzgodnieniowej ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Organ nadzoru podniósł, że w związku z ustalonym przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nakazem uzgodnienia regulaminu ze związkami, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 roku (sygn. akt U 23/97 opubl. OTK 1998/2/11). Trybunał podkreślił, iż określenia "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "za zgodą", "przy udziale", "po zasięgnięciu opinii", itp., wyrażają więzy współzależności pomiędzy różnymi podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo. W praktyce zatem - obowiązek uzgodnienia regulaminu z właściwymi związkami zawodowymi polega na współuczestnictwie związków zawodowych w procesie tworzenia prawa. Ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współdziałania związków zawodowych kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody, mający na celu wypracowanie wspólnego stanowiska. Uzgodnienie nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu. Polega ono na poddaniu treści aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego, w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U.23/97. Zob. także: C. Widomski: "Procedura uchwalania regulaminu wynagradzania nauczycieli", Gazeta Samorządu i Administracji Nr 1 (201), 9-22 stycznia 2006 roku, s. 13 i n.). Organ nadzoru podniósł, że - jak zauważa dalej Trybunał Konstytucyjny - całkowita zgoda na rozwiązania zawarte w projekcie aktu normatywnego jest tylko jedną z możliwości w procesie uzgodnienia treści aktu normatywnego. Jeżeli regulamin wynagradzania nauczycieli zostanie poddany procedurze uzgodnieniowej, podczas której będą prowadzone ze związkami zawodowymi negocjacje zmierzające do osiągnięcia zgody, to należy stwierdzić, iż został on przyjęty zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Obowiązek wynikający z przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela polegający na uzgodnieniu regulaminu wynagradzania nauczycieli ze związkami zawodowymi zakłada nie tylko obowiązek zapewnienia im informacji o projekcie, lecz również dyskusję o jego merytorycznej treści, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania oraz wypracowanie ostatecznego, w miarę możliwości wspólnego i optymalnego stanowiska.

Następnie organ nadzoru podniósł, że przedstawienie związkom zawodowym przez Burmistrza do zaopiniowania projektu uchwały nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Podkreślił, że rozważał przy tym, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do nieporozumienia i, że w rzeczywistości (mimo użycia sformułowania "proszę o zaopiniowanie") zamiarem Burmistrza było wystąpienie o uzgodnienie regulaminu ze związkami zawodowymi, a nie o jego zaopiniowanie. W tym zakresie podniósł, że jednak zamiar Burmistrza Radzionkowa potwierdzony został wspomnianym wyżej pismem z dnia 28 października 2015r., z którego treści jednoznacznie wynika, iż w przekonaniu Burmistrza regulamin wynagradzania nauczycieli podlega jedynie zaopiniowaniu przez organizacje związkowe w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, a w przedmiotowej sprawie związki zawodowe nie skorzystały z prawa do wyrażenia opinii.

Organ nadzoru wskazał, że w przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela) ustawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej, o której mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, mającą charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 ze zm.). Podniósł, że normę art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2014r. sygn. akt II SA/Bd 825/14, publ. CBOSA). Dodał, że wynikający z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela obowiązek uzgadniania regulaminu wynagradzania nauczycieli ze związkami zawodowymi istnieje od dnia 31 sierpnia 2004 roku - wówczas to weszła w życie ustawa z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przepisem której dodano w art. 30 ust. 6a (art. 1 pkt 17 lit. d tej nowelizacji). Przed tą datą projekt uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli rzeczywiście podlegał jedynie zaopiniowaniu przez związki zawodowe w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż to organ wykonawczy gminy odpowiada za przygotowanie projektu uchwały (tu: regulaminu wynagradzania nauczycieli), zatem to do jego zadań należy również dokonanie wymaganych przepisami uzgodnień z podmiotami zewnętrznymi wobec gminy (tu: związkami zawodowymi). Organ wykonawczy powinien tego dokonać przed przedstawieniem przewodniczącemu rady gminy projektu uchwały.

Organ nadzoru podniósł, że bez znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej uchwały pozostaje wystosowane przez Przewodniczącego Rady Miasta do związków zawodowych zaproszenia na posiedzenie komisji Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków, na którym projekt uchwały w sprawie regulaminu miał być opiniowany. Na marginesie dodał, że posiedzenie Komisji odbyło się 23 września 2015r. - na dzień przed planowaną (zwykłą) sesją Rady Miasta, w trakcie której uchwalono uchwałę Nr XIII/107/2015 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Radzionków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił długą historię uzgadniania treści przedmiotowego regulaminu wynagradzania nauczycieli, sięgającą 2012 r. Następnie wskazał, że przepisy nie regulują, jak długo można procedować podjęcie stosownej uchwały zanim trafi ona pod obrady rady miasta, zwłaszcza w sytuacji gdy trudno uznać działania związków za merytoryczną współpracę uwzględniającą interes i finansowe możliwości miasta. Podniósł, że właśnie z uwagi na brak współpracy związków z miastem dopiero na początku 2015r wznowiono procedowanie zmiany regulaminu dostosowując go do zmienionego prawa i dokonując ujednolicenia jego treści. Akt ten przesłano związkom w dniu 01.07.2015r. z prośbą o zaopiniowanie na podstawie art. 30 ust 6a Karty Nauczyciela w związku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wskazał, że w odpowiedzi związki przesłały swoje zastrzeżenia prawne, nie podnosząc jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej, wyraziły jednak gotowość spotkania. Podniósł, że możliwość spotkania ze związkami stworzono zapraszając ich przedstawicieli na posiedzenie Komisji Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków w dniu 23 września 2015r, na którą zaproszono też przedstawiciela Burmistrza tj. Dyrektora ZPO, Skarbnika miasta , radcę prawnego ZPO, a zatem osoby gotowe merytorycznie rozmawiać po raz kolejny o regulaminie i władne uwzględnić ewentualne uwagi zgłoszone przez związki. Związki jednak odmówiły i komisja Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków odbyła się bez ich udziału. Burmistrz podkreślił, że czas zwołania Komisji Rady Miasta, tj. przed sesją, na której miała być ewentualnie procedowana uchwała wprowadzająca regulamin, nie ma tu znaczenia. Wskazał, że wiele rzeczy, przy nieustająco zmieniających się przepisach i potrzebach, poddaje się ocenie czy ustaleniom prawie z dnia na dzień. W sytuacji umotywowanych zastrzeżeń zgłoszonych przez związki na komisji Burmistrz władny jest do zawnioskowania zdjęcia projektu uchwały z porządku sesji, z takim wnioskiem mogą też wystąpić sami radni. Podkreślił, że nie da się rozmawiać z nieobecnymi i w ten sposób związki mogłyby w nieskończoność uchylać się od zajęcia stanowiska blokując uchwalenie istotnych dla gminy aktów prawa miejscowego. Burmistrz podniósł, że uwzględniając te fakty nie sposób zarzucić, iż przedmiotowy regulamin wynagradzania nie był uzgadniany ze związkami zawodowymi. Podkreślił, że był uzgadniany i to wyjątkowo długo, abstrahując nawet od uzgodnień na przestrzeni roku 2012 i 2013r., również w 2015r ponownie zostały stworzone warunki do rozmów, ale nie ma możliwości zmuszenia kogoś do wyrażenia stanowiska merytorycznego czy przyjścia na spotkanie. Dodał, że związki miały czas aby zgłosić zastrzeżenia do regulaminu i wdać się w dialog z Burmistrzem ale tego nie uczyniły, wezwanie na posiedzenie Komisji było oczywistym zaproszeniem do rozmów, z czego związki nie skorzystały. Podkreślił, że jest to ewidentne zaniechanie związków zawodowych, a nie jednostki. Dodał, że Związki nie skorzystały także z uprawniania jakie dają konsultacje, które także w tej sprawie były poczynione zgodnie z zarządzeniem Burmistrza z dnia 1 lipca 2015r. Podkreślił, że na podstawie zmienionego regulaminu nauczyciele otrzymali podwyżki, a wobec tego usunięcie go z obrotu wywoła daleko idące niekorzystne dla nich skutki. Podniósł, że nie zachodzi sprzeczność skarżonej uchwały z prawem i jej podjęcie nastąpiło zgodnie z art. 30 ust 6a Karty Nauczyciela. Następnie organ przytoczył obszerny wywód dotyczący tego, czy regulamin wynagradzania, o którym mowa w art. 30 Karty Nauczyciela ma cechy regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 772 k.p.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. organ nadzoru podniósł, że z treści odpowiedzi na skargę Gminy Radzionków, dostarczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powziął po raz pierwszy informację, iż projekt zaskarżonej uchwały był przedmiotem uzgadniania ze związkami zawodowymi już w 2012 i 2013 roku. Wojewoda wskazał, że wnosząc skargę nie miał zatem pełnego obrazu dotyczącego skarżonej uchwały i nie znał wszystkich okoliczności sprawy. Podniósł, że pismem z dnia 30 maja 2016r. ponownie zwrócił się do Burmistrza Miasta Radzionków o uzupełnienie dokumentacji o projekt regulaminu, będący przedmiotem uzgodnień w 2012 i 2013 roku oraz o informację, czy do projektu uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miasta Radzionków podjętej w dniu 24 września 2015r. zostały wprowadzone zmiany procedowane w latach 2012-2013. W konsekwencji, pismem z dnia 31 maja 2016r. został Wojewodzie dostarczony projekt uchwały poddanej uzgodnieniom w 2012r. ze związkami zawodowymi, wraz z informacją, iż nie zostały uzgodnione ze związkami zawodowymi wysokości dodatku funkcyjnego oraz motywacyjnego. Po zapoznaniu się z całością dokumentacji przedłożonej przez Gminę Radzionków - organ nadzoru w pełni podtrzymał skargę na ww. uchwałę. Wskazał, że z analizy przedłożonych organowi nadzoru dokumentów wynika, iż do projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli, który został uzgodniony ze związkami zawodowymi w 2013 r., zostały przed sesją w dniu 24 września 2015r. wprowadzone zmiany. Zmiany te wprowadzono na posiedzeniu Komisji Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków, która odbyła się w dniu 23 września 2015r. (czyli zaledwie na dzień przed sesją rady gminy, na którym przyjęto skarżoną uchwałę). Przykładowo - zgodnie z protokołem nr 15/2015 z posiedzenia ww. Komisji - regulamin musiał zostać poszerzony o dodatek dla nauczyciela prowadzącego i wspomagającego (§ 10 załącznika do Uchwały Nr XIII/107/2015 Rady Miasta Radzionków z dnia 24 września 2015r.). Konieczność tej zmiany podyktowana była - zgodnie z protokołem Komisji - powstaniem w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków oddziałów integracyjnych. Zdaniem organu nadzoru wprowadzone na posiedzeniu Komisji zmiany powinny zostać uzgodnione ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Organ podkreślił, że - jak orzekł WSA we Wrocławiu - przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nakłada na organ uchwałodawczy obowiązek każdorazowego uzgodnienia treści projektu regulaminu w sytuacji, gdy następnie ma być podejmowana uchwala w istotny sposób odbiegająca od poczynionych wcześniej uzgodnień. Jeśli zatem ma być wydana uchwała o treści odmiennej, z którą podmiot uprawniony - związek zawodowy nie został uprzednio zapoznany, to obliguje to organ gminy - wobec imperatywnego brzmienia przepisu art. 30 ust. 6 a Karty Nauczyciela - do ponownego zastosowania procedury uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli" (wyrok z dnia 16 września 2009r., sygn. akt SA/Wr 187/09, CBOSA). Organ nadzoru podniósł, że w przedmiotowej sprawie do takich uzgodnień jednak nie doszło i ponownie przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., obszernie zacytowany już w uzasadnieniu skargi w niniejszej sprawie. Dodał, że potwierdzeniem tego jest również treść art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, który dopuszcza możliwość częściowego, a nawet całkowitego odrzucenia przez organ stanowiący stanowiska związku zawodowego. Wskazał, że wobec tego należy przyjąć, iż ustawodawca dopuścił sytuację, w której - pomimo przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej - organ stanowiący nie uwzględni stanowiska wyrażonego przez związki zawodowe. Dodał, że kluczowe znaczenie ma tylko to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie o treści projektu poddanego następnie pod glosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy. Obowiązek ten cechuje uprzedniość, co oznacza, że rada może debatować wyłącznie nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Ol 419/16, CBOSA). Organ nadzoru wskazał, że należy również uznać, że obowiązek konsultacji z organizacją związkową (organizacjami związkowymi) zmienionego projektu regulaminu wynagradzania jest bezwzględny. Obowiązek ten cechuje także uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli po zakończonych uzgodnieniach dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Nie ma przy tym znaczenia zakres dokonywanych w projekcie przez radę gminy zmian. Może ona uczynić przedmiotem swych obrad tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu prawa miejscowego. Następnie organ nadzoru dodał, że zważywszy na fakt, iż wzmiankowane wyżej zmiany projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli miały miejsce na dzień przez sesją rady (23 września 2015r.), na której projekt został przyjęty (sesja Rady Miasta Radzionków z 24 września 2015r. ) - związki zawodowe nie miały możliwości wypowiedzenia się co do wprowadzonych zmian - nawet w formie opinii. Podniósł, że w tym zakresie aktualne pozostają zarzuty organu nadzoru przedstawione w skardze na uchwałę Nr XIII/107/2015 Rady Miasta Radzionków z dnia 24 września 2015r., a dotyczące obowiązku organu wykonawczego względem projektu uchwały i wymaganych prawem uzgodnień.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, że w zaskarżonej uchwale Nr XII1/107/2015 Rady Miasta Radzionków z dnia 24 września 2015r. w sposób wadliwy, niezgodny z prawem określona została wysokość dodatku funkcyjnego (§ 4 załącznika do uchwały). Rada Gminy określiła jedynie wysokość tego dodatku dla wychowawcy i opiekuna stażu, natomiast w stosunku do dyrektora oraz wicedyrektora ograniczyła się tylko do ustalenia granic stawek dodatku przy jednoczesnym braku określenia jednoznacznych kryteriów za pomocą których istniałaby możliwość konkretyzacji tejże kwoty w odniesieniu do poszczególnych osób. Organ stwierdził, że tego typu działanie należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 roku (I OSK 1789/15, CBOSA) " (...) Interpretując przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela należy dojść do wniosku, iż z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Dodatek funkcyjny stanowi bowiem stały składnik wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko łub funkcje (...). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego i może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od konkretnych okoliczności związanych z uzyskaniem tego prawa. Uchwałodawca musi jednak określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionego do dodatku. Dodatek funkcyjny stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, a zatem osoba uprawniona do jego otrzymywania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości (...)

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.

Pełnomocnik Burmistrza Miasta Radzionków również podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodał, że w dniu 1 lipca 2015 r. przesłano Związkom Zawodowym ostateczny projekt uchwały w sprawie regulaminu i regulamin w tym kształcie, bez żadnych zmian, został uchwalony zaskarżoną uchwałą.

Pełnomocnik strony skarżącej nie zakwestionował tej okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej w skrócie "P.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej także w skrócie u.s.g.). Według zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sposób zgodny z przepisami prawa ustrojowego, materialnego oraz procedurą podejmowania takich aktów.

Przede wszystkim podnieść należało, że bezpodstawne było stwierdzenie zawarte w skardze, jakoby uchwała Nr XIII/107/2015, przyjęta w dniu 24 września 2015r. przez Radę Miasta Radzionków nie była uprzednio uzgadniana ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a więc, że została podjęta z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela.

Bezpodstawność tego zarzutu wynika już z samych stwierdzeń skargi, w których organ nadzoru przedstawił ustalony przez niego "stan faktyczny" w tej sprawie. Skarżący sam stwierdził, że w pismach z dnia 1 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta Radzionków "zwrócił się do Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania Bytom - Radzionków - Piekary Śląskie oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego w Bytomiu i Radzionkowie z prośbą o zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Radzionków i przedstawienie tej opinii w terminie 32 dni od daty otrzymania pisma. Następnie - w zbiorowym piśmie z dnia 4 sierpnia 2015r., wyżej wspomniane organizacje związkowe, przedstawiły Burmistrzowi Miasta Radzionków wolę i gotowość spotkania i podjęcia rozmów mających na celu uzgodnienie treści regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Radzionków, jako że samo przedstawienie opinii związku zawodowego nie wyczerpuje procedury wynikającej z przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. W związku z powyższą odpowiedzią organizacji związkowych Przewodniczący Rady Miasta Radzionków zaprosił obydwie organizacje na posiedzenie Komisji Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków, na którym miał być opiniowany projekt uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Radzionków". Z akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia 17 września 2015 r. (k.45 akt) obydwie organizacje związkowe podziękowały za zaproszenie na posiedzenie Komisji Kultury Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków, mające odbyć się w dniu 23 września 2015 r., a następnie nie przybyły na wymienione posiedzenie.

Z powyższego wynika zatem jasno, że zarzut skargi jest całkowicie bezpodstawny – jak bowiem podniósł sam skarżący - w związku z ustalonym przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nakazem uzgodnienia regulaminu ze związkami, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 roku (sygn. akt U 23/97 opubl. OTK 1998/2/11) podkreślił, iż określenia "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "za zgodą", "przy udziale", "po zasięgnięciu opinii", itp., wyrażają więzy współzależności pomiędzy różnymi podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo. W praktyce zatem - obowiązek uzgodnienia regulaminu z właściwymi związkami zawodowymi polega na współuczestnictwie związków zawodowych w procesie tworzenia prawa. Ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współdziałania związków zawodowych kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody, mający na celu wypracowanie wspólnego stanowiska. Uzgodnienie nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu. Polega ono na poddaniu treści aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego, w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U.23/97, także: C. Widomski: "Procedura uchwalania regulaminu wynagradzania nauczycieli", Gazeta Samorządu i Administracji Nr 1 (201), 9-22 stycznia 2006 roku, s. 13 i n.).

W dalszej części skargi organ nadzoru podniósł, że – "jak zauważa dalej Trybunał Konstytucyjny - całkowita zgoda na rozwiązania zawarte w projekcie aktu normatywnego jest tylko jedną z możliwości w procesie uzgodnienia treści aktu normatywnego. Jeżeli regulamin wynagradzania nauczycieli zostanie poddany procedurze uzgodnieniowej, podczas której będą prowadzone ze związkami zawodowymi negocjacje zmierzające do osiągnięcia zgody, to należy stwierdzić, iż został on przyjęty zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Obowiązek wynikający z przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela polegający na uzgodnieniu regulaminu wynagradzania nauczycieli ze związkami zawodowymi zakłada nie tylko obowiązek zapewnienia im informacji o projekcie, lecz również dyskusję o jego merytorycznej treści, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania oraz wypracowanie ostatecznego, w miarę możliwości wspólnego i optymalnego stanowiska."

Z powyższych cytatów skargi wynika zatem, że w świetle jej uzasadnienia całkowicie bezpodstawny jest zawarty w niej zarzut, jakoby zaskarżona uchwała nie była uprzednio uzgadniana ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. organ nadzoru – jak wynika z treści tego pisma - zmodyfikował ocenę zawartą w skardze podnosząc tym razem, że kluczowe znaczenie ma tylko to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie o treści projektu poddanego następnie pod glosowanie w organie stanowiącym. Jak podniósł organ - jeśli po zakończonych uzgodnieniach dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić.

Sformułowany w ten sposób, zmodyfikowany zarzut skarżącego również był bezpodstawny. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych – w pismach z dnia 2 września 2015 r. (k.43 i k.44 akt) Przewodniczący Rady Miasta Radzionków, zapraszając obydwie organizacje związkowe na posiedzenie Komisji Kultury, Oświaty i Zdrowia Rady Miasta Radzionków, na którym miał być opiniowany projekt zaskarżonej uchwały, poinformował te organizacje, że projekt tej uchwały został przesłany do związków w pismach z 1 lipca 2015 r.

Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza Miasta Radzionków potwierdził, że w dniu 1 lipca 2015 r. przesłano Związkom Zawodowym ostateczny projekt uchwały w sprawie regulaminu i regulamin w tym kształcie, bez żadnych zmian, został uchwalony zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia przy tym wymagało, że pełnomocnik strony skarżącej nie zakwestionował tej okoliczności.

Natomiast co do zupełnie nowego zarzutu, dotyczącego niezgodności z prawem, określenia w zaskarżonej uchwale, wysokości dodatku funkcyjnego dyrektora oraz wicedyrektora, podkreślenia wymagało, że zarzut ten pojawił się dopiero na etapie pisma strony skarżącej z dnia 3 sierpnia 2016 r., a ponadto – w żadnej mierze nie pozostaje on w związku z zarzutem i żądaniem skargi, według którego organ nadzoru wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały – jako niezgodnej z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Podnieść przy tym należało, że jest to sytuacja, w której organ nadzoru – wnosząc w ten sposób – de facto – kolejną skargę, uczynił to dopiero na etapie postępowania sądowego, po przesłaniu do Sądu przez organ gminy akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, przez co uniemożliwił organowi gminy – wypowiedzenie się co do tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Na marginesie stwierdzić należało, że zarzutu tego nie uzasadnia – zacytowany przez organ nadzoru fragment wyroku NSA, według którego "forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu i może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od konkretnych okoliczności związanych z uzyskaniem tego prawa." W § 4 przedmiotowej uchwały określono bowiem wysokość dodatku poprzez wskazanie przedziału "od – do" odniesionego do procentowej części wynagrodzenia, a w cytowanym wyroku – formę określenia wysokości stawki dodatku, wskazano przecież w sposób przykładowy, stwierdzając, że forma ta zależy od organu. Ponadto zgodnie ze wskazaniami tego wyroku, według których "uchwałodawca musi określić kryteria przyznawania dodatku", w zaskarżonej uchwale kryteria te zostały określone w § 4 ust. 1 pkt 1 – 3. Przyjęte w przedmiotowej uchwale kryteria – jak określono to w cytowanym wyroku - pozwalają na to, "by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z wolą uchwałodawcy i czytelna dla uprawnionego do dodatku". Nie ulega przy tym wątpliwości, że w uchwale zostały zastosowane kryteria ocenne, ale o takich właśnie kryteriach jest mowa w cytowanym wyroku NSA.

W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta w sposób zgodny z przepisami prawa ustrojowego, materialnego oraz procedurą podejmowania takich aktów. Wobec tego – na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę należało oddalić.