Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 475/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 6, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 3, art. 79 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 199 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu w O. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w O na sesji która odbyła się w dniu [...] r. obradowała - między innymi - w kwestii podjęcia uchwały w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu w O absolutorium. O nieudzielenie Zarządowi absolutorium - w związku z negatywną oceną wykonania budżetu - wnioskowała K R, natomiast S O Regionalnej Izby Obrachunkowej we W w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. wydał o tym wniosku negatywną opinię. W posiedzeniu sesji Rady brało udział [...] radnych (skład ustawowy- [...] radnych). Z wyciągu protokołu Nr [...] sesji Rady Powiatu w O odbytej w dniu [...] r. w części dotyczącej przebiegu głosowania nad projektem uchwały w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu w O za rok [...] wynika, że Przewodniczący Rady Powiatu oświadczył, iż po uzyskaniu opinii radcy prawnego wniosek negatywny K R "O nieudzieleniu absolutorium" " Rada Powiatu powinna zmienić § 1 na - Nie udziela absolutorium Zarządowi Powiatu w O za rok [...] i nad taką treścią § 1 uchwały Rada Powiatu powinna dzisiaj głosować....... w tej chwili składam formalny wniosek o zmianę treści § 1 na § 1 Nie udziela się absolutorium Zarządowi Powiatu w O za rok [...]". Następnie Przewodniczący Rady Powiatu poddał pod głosowanie wniosek, dotyczący zmiany treści paragrafu 1 projektu przedmiotowej. Za przyjęciem wniosku głosowało [...] radnych, przeciw było [...]. W dalszej kolejności Przewodniczący Rady ogłosił [...] przerwę. Po przerwie Przewodniczący wznowił obrady wobec odrzucenia przez Radę Powiatu wniosku zmieniającego treść § 1 projektu uchwały, poddał pod głosowanie projekt uchwały o brzmieniu § 1 "Udziela się absolutorium Zarządowi Powiatu w O za rok [...]". Kolejno Przewodniczący Powiatu: odczytał treść pozostałych paragrafów uchwały, odczytał uzasadnienie do projektu uchwały. Następnie poddano pod głosowanie uchwałę o udzielenie absolutorium Zarządowi Powiatu, za podjęciem uchwały głosowało [...] radnych, przeciwko było [...], wstrzymujących się [...]. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że "Rada nie podjęła uchwały".

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592 ze zm.) art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 Nr 55, poz. 577 ze zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu w O, Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu w O, wobec naruszenia art. 12 pkt 6 oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 199 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu Kolegium Izby wskazało, że zapoznało się z : opinią K R Rady Powiatu w O z dnia [...] r. w sprawie wykonania budżetu za rok [...], uchwałą Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we W nr [...] z dnia [...] r. w sprawie opinii o wniosku K R oraz protokołem nr [...] z obrad Rady Powiatu w O na sesji odbytej w dniu [...] r.

Z przedstawionych dokumentów wynikało w opinii organu, że Rada nie dokonała oceny działalności organu wykonawczego w sferze wykonania budżetu mającej na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków był zgodny z uchwalonym budżetem, jaki jest stan planowania dochodów i wydatków budżetowych do ich realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet. W szczególności analiza protokołu posiedzenia Rady w dniu [...] prowadzi do stwierdzenia, że Rada poza pojedynczymi głosami nie zajęła się sprawami, którymi przy absolutorium nakazują zająć się przepisy prawa. Organ wskazał przy tym, że instytucja absolutorium stanowi ustawowo określony sposób kontroli organu stanowiącego nad wykonaniem budżetu przez organ wykonawczy (wójta czy też zarządy: powiatu, województwa) i jest wyrazem końcowej oceny działalności w tym zakresie. Nie może być natomiast efektem niezadowolenia Rady z całokształtu działalności zarządu, ale musi ściśle odnosić się do wykonania budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego.

Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia art.16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że K R opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi, organ zaznaczył, że tylko K R jest uprawniona do formułowania wniosku w sprawie absolutorium dla zarządu, po uprzednim zaopiniowaniu przebiegu wykonania budżetu i w związku z tym tylko wniosek tej komisji powinien być głosowany, natomiast niedopuszczalna była modyfikacja wniosku K R przez przewodniczącego Rady i poddanie pod głosowanie wniosku w sprawie udzielenia absolutorium zamiast wniosku o nieudzielanie Zarządowi absolutorium.

Organ zaznaczył, że postępowanie absolutoryjne jest postępowaniem sformalizowanym., składa się z kilku etapów, które muszą przebiegać w ścisłej kolejności. Obowiązujące przepisy wyznaczają szczególną rolę w tych etapach nie tylko radzie (sejmikowi), ale również K R. Rozpoczyna się od przedstawienia radzie powiatu, w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym - sprawozdania rocznego z wykonania budżetu, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki - sporządzonego przez zarząd powiatu ( art. 199 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych). Organ przywołał w uzasadnieniu uchwały orzecznictwo sądów administracyjnych na popracie prezentowanego stanowiska.

Podsumowując organ wskazał, że zgodnie z art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium zarządowi z tego tytułu. Z przepisu art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wynika zaś, że przed podjęciem aktu absolutoryjnego rada powiatu zobowiązana jest do rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu.

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, wykonanie budżetu podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną rady, która jest zobowiązana przedłożyć jej wniosek w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat w O w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (poprzedzonej uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W z dnia [...] r.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego nie ma ustawowego związku pomiędzy wnioskiem K R a ostatecznie poddanym pod głosowanie projektem uchwały. Ponadto Przewodniczący Rady mając na względzie wniosek K R i ustawowy termin podjęcia uchwały absolutoryjnej (do 30 kwietnia), chcąc skutecznie rozstrzygnąć kwestię udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium, zgłosił w imieniu K R wniosek o zmianę treści § 1 projektu uchwały na: "Nie udziela się absolutorium (...)". Wniosek nie uzyskał wymaganej większości głosów, a zatem Rada wypowiedziała się jako organ stanowiący za wyborem głosowania nad projektem uchwały o udzielenie absolutorium (art. 13 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Dodatkowo skarżący wskazał, że w świetle art. 12 ust. 6 przywołanej ustawy do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz udzielanie bądź nieudzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując wywody prawne oraz odnoszące się do stanu faktycznego zawarte w zaskarżonej uchwale, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym, badając akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie z taką kontrolą mamy właśnie do czynienia, gdyż ocenie Sądu poddano akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządowej, jakim jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu w O w sprawie nieudzielania absolutorium dla Zarządu Powiatu.

Sąd musi zatem ocenić czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przywołany wyżej przepis, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i ust 4 wskazanej wyżej ustawy ustrojowej. Równocześnie zauważyć należy, że w akcie tym nie zdefiniowano co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W świetle powyższych uregulowań należy przyjąć, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu jest więc dwustopniowe: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały.

Zadaniem składu orzekającego, rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza również w istotnym stopniu obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie można więc uznać za uzasadnione zarzutów skargi.

W niniejszej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu w O w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu w O za rok [...] uznało, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 16 ust. 3 oraz art.199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Dla oceny stanowiska prezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym koniecznym jest przywołanie treści art.16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym K R opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. Zgodnie wiec z powołanym art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym głosowaniu w sprawie absolutorium podlega wniosek o udzielenie absolutorium lub wniosek o nieudzieleniu absolutorium sformułowany przez k r. Natomiast zgodnie z treścią art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwość rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz pojmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. Słusznie Rada Powiatu w O podkreśliła, ze zgodnie z przywołanym artykułem rozpatrzenie sprawozdania oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielania bądź nieudzielania absolutorium zarządowi z tego tytułu należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu, powyższe nie oznacza jednak, jak chce skarżący, że to od rady powiatu zależy sformułowanie wniosku w sprawie absolutorium, który będzie głosowany na sesji rady, gdyż to art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienie do sformułowania wniosku w sprawie absolutorium przyznaje K R. Sąd przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w wyroku z dnia 7 listopada 1996 r. (sygn. akt I SA/ Po 10 91/96 publ. FK 1997/2/60), w który pokreślono, że zgodnie z art. 18 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym tylko i wyłącznie komisja rewizyjne opiniująca wykonanie budżetu jest uprawniona do wystąpienia do rady z wnioskiem o udzielenie absolutorium lub nieudzielenie absolutorium zarządowi. W tym miejscu uzasadnienia należy wskazać, ze art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi na gruncie tej ustawy odpowiednik art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazuje na wyrok NSA, sygn. akt I SA/Po 856/04, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji K R rady gminy (powiatu) należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. W opinii Sądu to od K R, która stawia wniosek zależy, jaki będzie przedmiot głosowania. Niedopuszczalne jest bowiem głosowanie nad projektem uchwały odmiennym od treści wniosku K R. Nie można bowiem stwierdzić, kto miałby sformułować taki ponowny wniosek. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że modyfikować wniosek K R mógłby przewodniczący rady powiatu przez poddanie pod głosowanie projektu uchwały o udzielaniu absolutorium zamiast wniosku komisji o nieudzieleniu absolutorium. Trudno też oczekiwać, aby K R formułowała wniosek ponownie niezgodnie z jej przekonaniem wcześniejszym uzasadnieniem. Wbrew twierdzeniom skarżącego takie postępowanie Rady Powiatu jest istotnym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie powiatowym dotyczących uprawnień jednostki kontrolnej rady powiatu jakim jest K R.

Zgodnie z twierdzeniem ujętym w skardze skoro wniosek zmodyfikowany przez Przewodniczącego Rady o treści "Nie udziela absolutorium Zarządowi Powiatu w O za rok [...]" nie uzyskał wymaganej większości, to Rada wypowiedziała się za wyborem głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu absolutorium (art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W ocenie składu orzekającego, w tej kwestii nie można jednak zgodzić się z argumentacją prezentowaną przez stronę skarżącą, bowiem strona mogłaby powoływać się na treść art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jedynie gdyby na sesji w dniu [...] r. pod głosowanie Rady poddany został przez K R wniosek o udzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu, a nie jak w rozpatrywanym przypadku, kiedy to K R przedłożyła Radzie Powiatu uzasadniony wniosek o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu. Art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odnosi się bowiem tylko do uchwał o udzieleniu absolutorium.

Skoro Rada Powiatu w O nie głosowała nad wnioskiem w sprawie absolutorium zgłoszonym przez jej własną K R, to należy stwierdzić, że istotnie naruszyła procedurę określoną w treści art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym

W orzecznictwie i doktrynie silnie akcentuje się, że instytucja absolutorium jest mocno powiązana z oceną wykonania budżetu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym (art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Rada rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu (art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej). Uprzednie rozpatrzenie sprawozdania jest zatem konieczne do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. W języku polskim "rozpatrzyć" oznacza rozważyć coś, wziąć pod uwagę, zaznajomić się z czymś, przeanalizować" (Słownik języka polskiego, t. III, s. 106). Rozpatrzenie sprawozdania jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność, polegającą co najmniej na omówieniu sprawozdania i umożliwieniu radnym zabrania głosu w dyskusji. Rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu (M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli wykonywania budżetu, s. 11-12) Jak podkreśla się w orzecznictwie, absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady nad organem wykonawczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789; z dnia 18 stycznia 2006 r. , III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; z dnia 12 listopada 2007 r. V SA/Wa 2258/07, LEX nr 342365). Ugruntowany jest również pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742). Oznacza to, że rada może nieudzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu. Inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa - w niniejszej sprawie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r. I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796).

Trafnie Kolegium RIO podkreśliło, że uchwała absolutoryjna podejmowana jest w sformalizowanym trybie, który rozpoczyna się od przedstawienia radzie sprawozdania z wykonania budżetu, sporządzonego przez zarząd powiatu. (por. art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej). Rada rozpatruje zatem sprawozdanie i ocenia czy budżet został wykonany zgodnie z planem. Badaniu rady powinno podlegać czy uchwała rady gminy zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków została w sposób prawidłowy wykonana przez organ wykonawczy. Konieczne jest zatem ustalenie jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna to czynić w sposób kompleksowy odnosząc się do całości wykonania planu finansowego (por. przywołane wyżej orzeczenia WSA). Przy tych merytorycznych kryteriach oceny, nie bez znaczenia dla Rady powinno pozostawać stanowisko jej własnej K R opiniującej wykonanie budżetu ale przede wszystkim opinie składu orzekającego RIO. Izba jako organ sprawujący nadzór nad jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych prezentuje niewątpliwie obiektywne, fachowe stanowisko. Są to oczywiście tylko opinie, które nie mają charakteru wiążącego dla rady, ale przy ocenie merytorycznych przyczyn podjęcia uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium, opinie te powinny być przez organ niefachowy - jakim jest rada - wzięte pod uwagę. Jeżeli rada nie podziela zawartych w nich wniosków, powinna się do nich ustosunkować (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2001 r. SA/Bk 1049/01, LEX nr 79293; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA/Po 624/98). Takie ustosunkowanie się wiązać też należy z koniecznością przedstawienia przez Radę umotywowanych zarzutów dotyczących wykonania budżetu.

Oczywistym jest, że za liczbami budżetu kryją się poszczególne zadania jednostki samorządu terytorialnego które powinny być przez jej zarząd wykonane. Niemniej jednak, aby nie udzielić absolutorium, organ stanowiący musi wykazać i uzasadnić, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań nakreślonych uchwałą budżetową doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego. W przeciwnym wypadku dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady nakreślonej w art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej oraz w art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W tym względzie skład orzekający podziela takie właśnie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 6 października 2006r. III SA/Wa 2504/06.

Przedstawiony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, jakie w istocie były przyczyny nieudzielania absolutorium. Przyczyny te powinny być wykazane w procesie absolutoryjnym, który rozpoczyna się przedstawienia radnym sprawozdania zarządu z wykonania budżetu.

W szczególności nie podano żadnych argumentów, które w ocenie Rady przemawiałyby za pominięciem pozytywnej opinii S O Regionalnej Izby Obrachunkowej - a więc ciała jak najbardziej fachowego w kwestii wykonania budżetu. Jak już zauważono, Rada nie jest oczywiście związana tą opinią, jednak - wobec ich pozytywnej treści - konieczne było wykazanie, że nieudzielenie absolutorium wiąże się ściśle z niewykonaniem budżetu.

Przedstawione Sądowi dokumenty nie wykazują jednak merytorycznych powodów nieudzielenia przez Radę absolutorium. Z protokołu obrazującego przebieg sesji w dniu [...] r. nie wynika, aby sprawozdanie z wykonania budżetu zostało przez radnych uznane za nierzetelne, aby przedstawiono krytyczne uwagi co do wykonania budżetu, aby podważona została pozytywna opinia K R W ocenie Sądu można stwierdzić, że przy rozpatrywaniu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium aktywność radnych ograniczyła się do głosowania.

Znamiennnym w ocenie Sądu jest również okoliczność, że strona skarżącą w żaden sposób w skardze nie odniosła się do twierdzeń organu nadzoru o braku rzetelnej oceny sprawozdania z budżetu, tym bardziej nie wskazuje konkretnych zarzutów, które byłyby w powyższym zakresie przez nich na sesji przedstawione i dotyczyłyby braku prawidłowości sprawozdania z wykonania budżetu oraz samego wykonania budżetu.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia uprawniały organ nadzoru do stwierdzenia, że uchwała w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu w O za rok [...] nie opierała się na merytorycznych i uzasadnionych przesłankach wskazujących na niewykonanie budżetu z winy Zarządu. To zaś prowadziło do konkluzji, że tak podjęta uchwała istotnie narusza przepisy art. 12 pkt 6, ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Skoro uchwała Rady Powiatu w O poddana kontroli w postępowaniu nadzorczym podjęta została z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, to prawidłowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W stwierdziło jego nieważność.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia i wnioski Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.