Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 946/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 142, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami:

1/ odmówił J.S. zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ewid. O. – M, obręb [...] będącej własnością Gminy O. oznaczonej jako działka nr [...] (w granicach dawnej działki nr [...] ), objętej księgą wieczystą nr [...];

2/ odmówił J.S. zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ewid. O. – M, obręb [...] będącej własnością Gminy O. oznaczonej jako część działki nr [...] (w granicach dawnej działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w O. , stanowiącej własność J.Z. i J.Z. na prawach wspólności ustawowej, oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. 0,2414 ha, nastąpiło na podstawie aktu notarialnego-umowy sprzedaży z dnia 14.12.1977 r. Rep. A nr [...] zawartej w trybie art.6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod poszerzenie drogi i zorganizowanie parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej Nr [...] w O. - zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji byłego Urzędu Powiatowego w O. z dnia 23 mają 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...]. Po nowych pomiarach miasta O. , dawna działka nr [...] o pow. 0,2414 ha zmieniła oznaczenie i zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. K.B. objętego operatem nr [...] odpowiada działce nr [...] oraz częściom działek nr [...] i nr [...]. Aktualnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] zgodnie z operatem pomiarowym nr [...] . Właścicielem działki nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest Gmina O. zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia 9 maja 1996 r. nr [...] i ujawniona jest w KW [...] Z informacji uzyskanych od pełnomocnika Burmistrza Miasta i Gminy O. działka ta nie została przekazana w trwały zarząd Szkole Podstawowej [...] . Działka nr [...] stanowi drogę gminną ulicę [...] , będącą własnością Gminy O. i została ujawniona w KW [...] . Z treści aktu notarialnego-umowy sprzedaży z dnia 14.12.1977 r. Rep. A nr [...] , będącego podstawą nabycia na rzecz Skarbu Państwa dawnej działki [...] wynika iż jej nabycie nastąpiło w celu poszerzenia drogi i zorganizowania parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej nr [...] w O. zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania przedmiotowej działki zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w O. z dnia 23 maja 1975 r. nr [...] . Przeprowadzone oględziny nieruchomości dokonane w dniu 2 czerwca 2006 r. oraz w dniu 5 września 2013 r. wykazały, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w O. przy ul. [...], oznaczona jako część działki nr [...] i część działki nr [...] (stanowiące część dawnej działki nr [...]) wchodzi w skład nieruchomości zabudowanej budynkiem Szkoły Podstawowej [...] w O. i tworzy wraz z działką nr [...] jeden kompleks terenu zielonego, który odgradza budynek szkoły od ulicy [...]. Teren zielony porośnięty jest drzewami iglastymi (sosny, modrzewie) i liściastymi (akacje, jarzębiny, czeremchy, klony, brzozy, itp.) krzewami oraz urządzoną trawą. Kompleks od strony zachodniej, od ulicy oraz częściowo od strony wschodniej jest ogrodzony .Wzdłuż ogrodzenia rośnie żywopłot .Ponadto od strony zachodniej rosną dwa rzędy drzew (średnicy około 1 m i są to modrzewie, akacje i klony), zaś od strony północnej obok żywopłotu rosną również drzewa (podwójna lipa, czereśnia, modrzewie). Wzdłuż budynku szkoły w odległości około 2,8 m rosną w równoległej linii modrzewie (sztuk 8), w odległości około 9 m od ściany budynku szkoły w środkowej części rosną świerki (szt. 5) w sąsiedztwie których rośnie krzak kaliny. Na gruncie widoczne są alejki wysypane żwirem, pozostałość po ścieżkach rowerowych (w niektórych miejscach porośnięte są trawą, niewidoczne) oraz krawężniki betonowe ograniczające alejki, które w dwóch miejscach zamykają dwa klomby. Na klombie pierwszym rosną: podwójna brzoza wyrastająca z jednego pnia, trzy tuje wys. około od 2 do 4 m, krzak jaśminu, jarzębina, czeremcha oraz sosna czarna. Na drugim klombie rosną akacje Jarzębina, świerk. W trakcie wizji w dniu 5.09.2013 r. alejki wykazują świeże ślady grabienia, trawnik jest przycięty, miejscami na alejkach widoczny jest żwir, na działce znajdują się trzy ławeczki oraz donice z kwiatami. Zgodnie z planem sytuacyjnym w skali 1 :250 sporządzonym przez mgr inż. A.K. i mgr inż. W.J. , będącym częścią składową projektu technicznego budowy młodzieżowego miasteczka ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej Nr [...] w O. projektowana inwestycja zlokalizowana była w obszarze między budynkiem szkoły a ulicą [...] zajmując między innymi w całości dawną działkę [...] Analiza powyższego planu sytuacyjnego wykazuje, że miały znaleźć się na alejkach między innymi pasy drogowe i fragment toru kolejowego. Z opisu zawartego w projekcie technicznym wynika, że drogi - alejki projektowanej inwestycji miały się składać z podbudowy dwuwarstwowej: dolnej warstwy z żużla wielkopiecowego z hałd [...] gub. 20 cm, górnej warstwy z kruszywa łamanego niesortowanego 0-25 mm grubości 8 cm. Nawierzchnię zaprojektowano z betonu asfaltowego średnioziarnistego ścisłego o grubości warstwy 5 cm. Wzdłuż dróg A-E i H-R ( na planie sytuacyjnym ) zaprojektowano chodniki z płyt betonowych 50x50x7 na podsypce piaskowej grubości 5 cm o szerokości 1,5 m z obrzeżem betonowym 8x30 cm ułożonym na ławie betonowej od strony jezdni oraz odcinek toru kolejowego w poziomie wykonanego z dwuteownika I 80 mm wtopionego w jezdnię. Świadkowie zeznali, że miasteczko ruchu drogowego zostało zrealizowane zgodnie z projektem technicznym wykonanym przez mgr inż. A.K. i mgr inż. W.J. . Współautorka projektu technicznego A.K. oświadczyła, że nie wykonywała planu realizacyjnego. Projekt techniczny oprócz znajdującego się w aktach planu sytuacyjnego zawierał profil podłużny, przekroje poprzeczne, przekrój konstrukcyjny, obliczenia robót ziemnych oraz kosztorysy. Zeznania świadków dowodzą, że miasteczko ruchu drogowego zostało zrealizowane w latach 1979-1980, zgodnie z projektem na planie sytuacyjnym sporządzonym przez A.K. i W.J. , przed budynkiem Szkoły Podstawowej nr [...] Zrealizowano alejki żwirowe z obrzeżami - betonowymi krawężnikami. Ustawiono znaki drogowe i odbywały się tu zajęcia praktyczne zmierzające do uzyskania karty rowerowej. Pole orne istniejące na wykupionej od J. i J.Z. nieruchomości sięgało po sam budynek szkoły. Sposób wykorzystania tej nieruchomości ( pole rolne) utrudniał prawidłowe funkcjonowanie szkoły. W pierwszej kolejności wykonano część prac terenowych, nawieziono ziemię, wyrównano teren, odwodniono budynek szkoły, zrobiono drenaż a dopiero później zrealizowano miasteczko ruchu drogowego. Świadkowie potwierdzili, iż miasteczko ruchu drogowego zostało zrealizowane na części wywłaszczonej nieruchomości tj. przed budynkiem Szkoły Podstawowej Nr [...] i funkcjonowało krótko. Alejki miasteczka ruchu drogowego zostały utwardzone żwirem. W odniesieniu do powyższego nie można uznać za realizowanie jednego z celów przedmiotowego wywłaszczenia jakim była budowa miasteczka ruchu drogowego z uwagi na fakt iż nigdy nie zostało zakończone. Obok realizacji miasteczka ruchu drogowego celem wywłaszczenia było urządzenie parku przy szkole Podstawowej nr [...] i poszerzenie ulicy zgodnie z planem realizacyjnym powołanym w akcie notarialnym będącym podstawą przedmiotowego nabycia. Świadkowie potwierdzili, iż miasteczko ruchu drogowego zostało zrealizowane na części wywłaszczonej nieruchomości tj. przed budynkiem Szkoły Podstawowej Nr [...], gdzie również równocześnie realizowano park przyszkolny. Roślinność była nasadzana w płatach zieleni poza alejkami wysypanymi żwirem. Miasteczko funkcjonowało krótko, natomiast urządzanie zieleni na przedmiotowej działce było kontynuowane, sukcesywnie nasadzano roślinność, pielęgnowano trawę. Pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze jak również opracowania geodezyjne w postaci mapy uzupełniającej dla działki [...] zarejestrowanej pod nr [...] , mapy projektu podziału działki nr [...] i [...] zarejestrowanej pod nr [...] i aktualnej mapy zasadniczej potwierdzają realizację zamierzenia będącego przedmiotem wywłaszczenia tj. realizację parku przyszkolnego. Oględziny nieruchomości dokonane w dniu 2 czerwca 2006 r. oraz w dniu 5 września 2013 r. wykazały, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w O. przy ul. [...], oznaczona jako część działki nr [...] i część działki nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]) wchodzi w skład parku przyszkolnego, który oddziela budynek szkoły od ulicy [...]. Teren parku od strony zachodniej, od ulicy oraz częściowo od strony wschodniej jest ogrodzony. Wzdłuż ogrodzenia rośnie żywopłot. Na gruncie widoczne są alejki wysypane żwirem (w niektórych miejscach porośnięte są trawą) ograniczone krawężnikami betonowymi, które w dwóch miejscach zamykają dwa klomby. Grupy drzew (sosny, modrzewie, akacje, jarzębiny, czeremchy, klony, brzozy, itp.), krzewy oraz urządzona trawa znajdują się na tym terenie poza alejkami. Treść mapy projektu podziału działek nr [...] i [...] nr [...] wskazuje iż część działki nr [...] oznaczona jako projektowane działki nr [...] i [...], oraz część działki nr [...] oznaczona jako projektowana działka nr [...] stanowi park przyszkolny zorganizowany zgodnie z celem wywłaszczenia ogrodzony od ulicy [...] i od zachodu, natomiast część działki nr [...] oznaczona jako projektowana działka nr [...] i część działki nr [...] oznaczona projektowanym numerem [...] wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] . Organ stwierdził, że skoro część działki nr [...] (oznaczona jako projektowane działki [...] ,[...] ) i część działki nr [...] (oznaczona jako projektowana działka nr [...] ) w granicach dawnej działki nr [...] zagospodarowana została zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona tj. zorganizowanie parku przy Szkole Podstawowej nr 4 i nadal jest w ten sposób wykorzystywana mimo niezrealizowania jednego z celów wywłaszczenia tj. zorganizowania miasteczka ruchu drogowego, a zagospodarowanie nastąpiło bezsprzecznie do 2002, mamy do czynienia z brakiem zbędności na cel wywłaszczenia w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego i z tego też powodu nie podlegają zwrotowi. Mając powyższe na uwadze organ dał wiarę zeznaniom świadków w zakresie nasadzeń drzew. Fakt, iż prace związane z urządzeniem parku wykonali rodzice, nauczyciele i uczniowie również w czynie społecznym a sadzonki drzew i krzewów częściowo zakupione przez rodziców i uczniów a częściowo pozyskane nieodpłatnie od Nadleśnictwa O. nie przeczy faktowi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Od tej decyzji odwołanie złożyła J.S. podnosząc, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, dokonując w ocenie strony odwołującej się "niezasadnego rozdzielenia celu wywłaszczenia na dwa oddzielne cele tj. zorganizowanie miasteczka ruchu drogowego przy szkole podstawowej i utworzenie parku". Z kolei nieukończenie miasteczka ruchu drogowego zgodnie z pierwotnymi założeniami oznacza zdaniem strony, iż winna ona podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni. W odwołaniu zarzucono ponadto, iż ustalenia w zakresie poczynionych na przedmiotowej nieruchomości prac związanych z urządzeniem parku zostały przez organ I instancji błędnie ocenione. Zdaniem strony nie można bowiem uznać, iż znajdująca się na tym terenie roślinność jest wynikiem planowanej działalności człowieka, bowiem jej charakter wskazuje, iż są to samosiejki, co potwierdza wykonana na zlecenie strony opinia dendrologiczna.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja Starosty O. z 29 sierpnia 2014 r. jest kolejną decyzją organu I instancji, wydaną w sprawie o zwrot nieruchomości będących aktualnie własnością Gminy O. W toku przedmiotowej sprawy wydany został prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 30 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 88/09, w którym stwierdzono m.in., iż: "organy administracji podniosły, że w związku z brakiem dokumentów przeprowadzono dowód z zeznań świadków. Organy ustaliły, że z tych zeznań wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż miasteczko ruchu drogowego na tym terenie powstało. Nie uwzględniono jednak, że każdy ze świadków mających wiedzę na temat miasteczka ruchu drogowego zeznał, że zostały zrealizowane alejki żwirowe (alejki wysypywane żwirem), zamontowano betonowe krawężniki, ustawiano znaki drogowe oraz posadzono drzewa: świadkowie — W.C. . (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]), W.S. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] , H.D. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...], M.Z. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]), A.P. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]), P.P. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]), H.B. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) i S.T. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]). Zgodnie zaś z planem sytuacyjnym alejki miały mieć inną nawierzchnię niż żwirową:, cytat z planu "projektowany odcinek toru kolejowego w poziomie jezdni wykonanego z dwuteownika I 80 mmm wtopionego w jezdnię " (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Analiza tego planu wykazuje, że miały znaleźć się na alejkach między innymi pasy drogowe i fragment toru kolejowego. Zgodnie z doświadczeniem życiowym nie eksponuje się pasa przejścia dla pieszych na alejce żwirowej ani też nie dokonuje się "wtopienia" w taką alejkę fragmentu toru kolejowego. Do tego niezbędnym byłaby nawierzchnia asfaltowa lub betonowa. Istnieje więc uzasadniona wątpliwość, czy rzeczywiście plan realizacyjny zakładał wykonanie nawierzchni alejek tego miasteczka ruchu drogowego w postaci żwiru, czy też nawierzchnia żwirowa była - jak określa to skarżąca - prowizorycznym etapem wykonania miasteczka. Ma to o tyle znaczenie, że właśnie wykonanie alejek stanowiło podstawkowy zakres realizacji samej inwestycji pod nazwą "miasteczko ruchu drogowego". Nie wyjaśniono więc, czy w związku z tym miasteczko ruchu drogowego zostało wykonane (zbudowane) zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia 25 maja 1975 r., znak [...] wydanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w O. Przesłuchiwani świadkowie stwierdzili, że miasteczko ruchu drogowego powstało w latach 1979-1980. (...) Zasadnie ponosi skarżąca, że gromadząc materiały dowodowe nie ustalono, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja związana z realizacją miasteczka ruchu drogowego. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się plan sytuacyjny, ale nie ma żadnych innych dokumentów które potwierdzałyby, bądź zaprzeczałyby twierdzeniem skarżącej o realizacji tego miasteczka (...) Należy również podnieść i to, że nawet samo rozpoczęcie realizacji danej inwestycji (miasteczka ruchu drogowego) nie musi być jednoznaczne z jej zrealizowaniem. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją danego celu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z dnia 12.07.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 777/06, opub. w LEX nr 258375). Doświadczenie życiowe wskazuje, że nauka jazdy lub przeprowadzanie egzaminów na alejkach żwirowych znacznie utrudnia taką jazdę jak i ocenę jazdy rowerem. Nie można więc założyć bez jakiegokolwiek w tym zakresie wyjaśnienia, że docelowym było bądź spełniało swój cel w postaci miasteczka ruchu drogowego samo nawiezienie żwiru na alejki. Nie wiadomo, czy nie był to tylko etap w realizacji celu jakim było wykonanie alejek o innej nawierzchni. Kolejną okolicznością, którą należy rozważyć jest ustalenie, czy na tym terenie (obecnie dziatki nr [...] został – w okresie 10 lat licząc od daty zawarcia umowy - urządzony park. Obok bowiem realizacji miasteczka ruchu drogowego park był również celem wywłaszczenia. Organy obu instancji uznały, że park został zrealizowany ponieważ takie było (i jest

przeznaczenie tego terenu w planach miejscowych). Co do przeznaczenia w planie miejscowym to nie jest to przesłanka, która może uzasadniać realizację celu wywłaszczenia. To plan miejscowy określał przeznaczenie danego terenu i w związku z tym mogło nastąpić wywłaszczenie danej nieruchomości (właśnie pod realizację danego celu), ale plan miejscowy nie jest w tym zakresie dokumentem miarodajnym do ustalania wykonania (zrealizowania) celu wywłaszczenia.

W ocenie Wojewody [...] zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., bowiem wbrew przytoczonej powyżej ocenie prawnej zawartej w wyroku WSA w Krakowie z 30 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 88/09 (która pozostaje wiążąca w zakresie ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zaś w związku z powołanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz ukształtowanym na jego tle orzecznictwem sądów administracyjnych, zawarta \v powołanym orzeczeniu ocena co do terminów realizacji na jej terenie celu wywłaszczenia pozbawiona została obecnie znaczenia prawnego), organ I instancji przyjął, iż cel przejęcia działki nr [...], określony w umowie z 14 grudnia 1977 r. Rep. A nr [...] jako "poszerzenie drogi i zorganizowanie parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej Nr [...] w O. ", należy rozumieć jako realizację alternatywnych inwestycji (park lub miasteczko ruchu drogowego) na całej wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem zarówno z powołanej umowy sprzedaży, jak i z przywołanych fragmentów uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 30 marca 2009 r. wynika jednoznacznie, iż cel ten w przedmiotowej sprawie należy rozumieć komplementarnie, tj. jako realizację zamierzenia polegającego na "poszerzeniu drogi i zorganizowanie parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej Nr [...] w O. , czyli wykonanie trzech odrębnych inwestycji w ramach jednego zamierzenia - przy czym każda z tych inwestycji, stanowiących łącznie ww. zamierzenie, miała powstać na innej części przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy stwierdzenie zawarte w powołanym wyroku, iż: "Obok bowiem realizacji miasteczka ruchu drogowego park był również celem wywłaszczenia. Oczywistym jest bowiem, iż realizacja inwestycji polegającej na "zorganizowaniu parku" wykluczałaby możliwość wykonania w tym samym miejscu "poszerzenia drogi". Na powyższe zwrócono uwagę w uprzednio wydanej w niniejszej prawie decyzji Wojewody z 3 stycznia 2013 r. znak [...], uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Starosty O. z 29 lutego 2012 r. znak [...] i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W powołanym rozstrzygnięciu - w ślad za ww. orzeczeniem WSA w Krakowie - zaaprobowano poczynione wówczas ustalenia organu I instancji oraz podjęte przez niego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wnioski w zakresie nieukończenia do roku 1987 realizacji celu wywłaszczenia określonego jako "budowa miasteczka ruchu drogowego", które to ustalenia-uzupełnione pozyskanymi od Szkoły Podstawowej nr [...] w O. dowodami w postaci: protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej tej szkoły (karty akt nr [...]), oraz "Projektu technicznego budowy miasteczka ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej nr [...] w O. " (karty akt nr [...]) i znajdujące potwierdzenie w treści pozyskanych już wcześniej i cytowanych przez sąd zeznań świadków, z których także wynika iż drogi w miasteczku zostały jedynie wysypane żwirem, a tym samym miały one charakter prowizoryczny - stwierdzając, iż wprawdzie cel ten zaczął być realizowany w terminie 7 lat od nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa najprawdopodobniej już w roku 1979, to jednak nie można uznać, iż kiedykolwiek został on w pełni zrealizowany zgodnie z ww. projektem technicznym (który zakładał m.in. iż drogi w miasteczku będą miały nawierzchnię betonową, zaś wokół części z nich powstaną chodniki z płyt betonowych). W opinii organu odwoławczego wszystkie dowody świadczą o tym, iż cel określony jako park był realizowany obok budynku Szkoły nr [...] w O. i to najprawdopodobniej jeszcze przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży z dnia 14 grudnia 1977 r. Rep. A nr [...] Starosta O. w zaskarżonej decyzji wprawdzie przyznał, iż urządzenie parku rozpoczęto w październiku 1980 r., niestety jednak w przeciwieństwie do budowy miasteczka ruchu drogowego, nie wykazał jednocześnie w sposób przekonywujący, dlaczego uznał, iż również tego celu nie zrealizowano w pełni w terminach 7-10 lat. Stwierdził jedynie, iż "prace związane z urządzeniem parku wykonali rodzice, nauczyciele i uczniowie również w czynie społecznym a sadzonki drzew i krzewów częściowo zakupione przez rodziców i uczniów a częściowo pozyskane nieodpłatnie od Nadleśnictwa O. Wobec powyższego, rozpatrując sprawę po raz kolejny organ I instancji winien w sposób przekonywujący poczynić ustalenia odnośnie realizacji celu wywłaszczenia rozumianego jako park, tj. czy jak wynika z przytoczonych, już zgromadzonych dowodów, w odróżnieniu od miasteczka ruchu drogowego, faktycznie mógł być on zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n. choćby na pewnej części zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości (należy mieć bowiem na uwadze treść art. 137 ust. 2 ugn, który przewiduje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy tylko na tej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany) i od tego uzależnić swe rozstrzygnięcie. W świetle powyższych uwag wydaje się nie budzić wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość - w części, na której planowano wykonać "miasteczko ruchu drogowego" (nigdy nie ukończone zgodnie z pierwotnymi założeniami) - spełnia przesłankę zbędności, określoną w art. 137 u.g.n. i powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni. W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zatem dokładnie określić część nieruchomości podlegającą zwrotowi oraz - stosownie do tych ustaleń - dokonać niezbędnych, w świetle przepisów art. 136 ust. 3 zd. 3 w związku z art. 140 u.g.n., rozliczeń związanych ze zwrotem tej części przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza ramy określone art. 136 k.p.a., przewidującym możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, bowiem pozbawiałoby to strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie (por. wyroki WSA w Krakowie z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/08 oraz z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/09; por. również wyrok NSA z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1408/11 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).m Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów odwołania, dotyczących charakteru parku zrealizowanego na części przedmiotowej nieruchomości, należy zwrócić uwagę, iż wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 30 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 88/09 wskazano, że: "Wprawdzie z oświadczeń Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]) oraz Gminy O. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]) wynika, że ten park jest w istocie ogrodem szkolnym, terenem służącym szkole dla prowadzenia procesu dydaktycznego; ale nie wiadomo, kiedy został on urządzony." Z całokształtu dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza z treści umowy sprzedaży z 14 grudnia 1977 r. Rep. A nr [...] wynika, iż planowany park miał stanowić obiekt przyszkolny, a zatem pozbawionym racjonalnych podstaw jest odnoszenie do sposobu jego realizacji zasad zakładania parków miejskich. Co więcej, w świetle zasad doświadczenia życiowego oczywistym jest, iż roślinność znajdująca się w parku nie musi być nasadzona całkowicie od początku przez człowieka, bowiem występowanie w takich miejscach tzw. samosiejek jest rzeczą naturalną i całkowitym nieporozumieniem byłoby twierdzenie, iż występowanie na takim terenie częściowo roślinności powstałej w sposób samoczynny samo przez się negować miałoby fakt założenia przyszkolnego parku. W związku z powyższym, w ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w sposób możliwie jak najbardziej dokładny określić również tę część przedmiotowej nieruchomości, która nie była przeznaczona pod budowę miasteczka ruchu drogowego ani pod poszerzenie drogi, lecz pod urządzenie parku i - stosownie do poczynionych dotychczas ustaleń w zakresie urządzenia parku - ocenić, czy i w jaki sposób omawiana część nieruchomości została wykorzystana na ww. cel jej wywłaszczenia.

Z kolei odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, która wchodzi obecnie w skład pasa drogowego drogi publicznej, ul. [...] w O. (część działki nr [...] - oznaczona jako projektowana działka nr [...] - oraz część działki nr [...] - oznaczona jako projektowana działka nr [...]), należy wskazać, iż powoływanie się w tym zakresie przez organ I instancji na regulację art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - z pominięciem oceny zbędności tej części przedmiotowej nieruchomości - było przedwczesne. Oczywiście - jak słusznie wskazał organ I instancji - przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych (zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy), w świetle poglądów orzecznictwa stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednakże przesłanka ta staje się aktualna dopiero w sytuacji stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia bowiem to zbędność na ten cel stanowi podstawową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mającą swe źródło w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina O. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 153 P.p.s.a.;

2/ art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podstawą dla oceny czy istnieje stan zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jest precyzyjne ustalenie tego celu, a tym samym jego precyzyjne wykonanie w terenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu Państwa mocą aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia 14 grudnia 1977 r. Rep. A nr [...]. Podstawą do zawarcia powyższego aktu notarialnego stała się decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji byłego Urzędu Powiatowego w O. z dnia 23 maja 1975 r. Przedmiotowa decyzja zatwierdzała plan realizacyjny zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w wyniku którego miało nastąpić poszerzenie drogi publicznej ul. [...] i zorganizowanie parku z miasteczkiem ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej nr [...] w O Z tej decyzji nie wynika, aby zamierzenie inwestycyjne w postaci parku z miasteczkiem ruchu drogowego miało zostać zrealizowane osobno. Odmiennie aniżeli przyjął organ II instancji z decyzji tej można wywnioskować, że park z miasteczkiem ruchu drogowego ma tworzyć jedną zorganizowaną całość inwestycyjną. Założenia projektowe parku wraz z miasteczkiem ruchu drogowego jako jednej inwestycji wywieść można porównując zdjęcia lotnicze spornego terenu z 1982 r. i 1976 r., albowiem zdjęcie z 1982 r. przestawia zagospodarowaną przestrzeń architektoniczną, będącą wynikiem działań podjętych po nabyciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 2054/13 w którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Stwierdzić należy zatem, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowań przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji stwierdzonej przez ten organ wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej o ile nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. stanowi o wadliwości tej decyzji i jest samodzielną podstawą do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego. Organ bowiem uchylił do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomimo takiego obowiązku, doprowadzając do nieuzasadnionej przewłoki postępowania - co także kłóci się z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadną ogólną, stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne, a także w art. 12 § 1 K.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają więc charakter wyjątkowy. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami wynikającymi z oceny prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które bez wpływu na zasadę dwuinstancyjności mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, w oparciu o uzasadnienie decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że jedynym powodem uchylenia decyzji Starosty O. , jest nieprzekonywujący sposób uzasadnienia kwestii dotyczącej tego dlaczego organ I instancji uznał, że urządzenia parku nie zrealizowano w pełni w terminach 7-10 lat. - zresztą jakie znaczenie ma ta kwestia w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie oceniając prawidłowości poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy o konieczności dalszych ustaleń w tym zakresie, skoro w opinii Wojewody [...] wyjaśnienia organu I instancji w tym przedmiocie nie były wystarczająco przekonujące, powinien on zbadać dokładnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w razie konieczności przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe do czego jest uprawniony na mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wydając orzeczenie przekonywująco uzasadnić zajęte stanowisko.

Niezwykle lakoniczne stwierdzenie przez organ II instancji, że w uzasadnieniu organu I instancji brak przekonywujących argumentów, nie stanowi żadnej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym, znacznym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zdaniem Sądu w rzeczywistości kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i w istocie nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Twierdzenie organu, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został przez organ wykazany. Wskazania co do dalszego toku postępowania przed organem pierwszej instancji w zasadzie przeczą temu, że organ odwoławczy samodzielnie rozstrzygał sprawę do czego jest zobowiązany.

Na marginesie, zdaniem sądu ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego powinno zmierzać w kierunku ustalenia, czy na części wywłaszczonej nieruchomości funkcjonowało miasteczko ruchu drogowego - bo ten fakt ma kluczowe znaczenie dla oceny ewentualnego stwierdzenia że cel wywłaszczenia w tym zakresie został lub nie został zrealizowany. Kwestia jak (z jakich materiałów) wykonano ścieżki w tym miasteczku jest drugorzędna. Jeżeli bowiem wykonano inne urządzenia np. znaki drogowe i teren ten służył faktycznie jako miasteczko ruchu drogowego tj. teren do nauki jazdy np. rowerem, nie można mówić o nie zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tym obszarze. Realizacja celu wywłaszczenia dotyczy bowiem obiektów jakie zrealizować miano na obszarze wywłaszczonym a nie materiałów z których te obiekty wykonano. W tym konkretnym przypadku celem wywłaszczenia była realizacja miasteczka ruchu drogowego a nie miasteczka ruchu drogowego z nawierzchnią betonową oraz chodnikami z płyt betonowych.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.