Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 56/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 119 pkt 4;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a); 2; art. 3 ust. 1 pkt 2; art. 5 ust. 1 i 2; art. 1 ust. 1; art.
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2022 r. do Wydziału Inwestycji i Remontów Urzędu Miasta Lublin wpłynęło za pośrednictwem operatora pocztowego pismo M. W. datowane na dzień 25 lutego 2022 r., w którym wnioskodawczyni wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zawarcia i realizacji przez Gminę Lublin, działającą w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz Zarządu Transportu Miejskiego w Lublinie, w postępowaniu przetargowym na budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego dla Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego umowy ze spółką pod nazwą B. S.A. poprzez przesłanie:

1. Kserokopii certyfikatów ISO 9001, ISO 14001, BS OHAS 18001 w zakresie projektowania systemów fotowoltaicznych,

2. Kart katalogowych, certyfikatów i atestów wszelkich materiałów i urządzeń montowanych w ramach ww. zadania w zakresie części fotowoltaicznej, w szczególności kart katalogowych modułów fotowoltaicznych, falowników, optymalizatorów, systemów zarządzania energią oraz innych elementów, jakie mają być wykorzystane w zakresie branży fotowoltaicznej.

Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Prezydent Miasta Lublin (dalej jako: organ), pismem z dnia 21 marca 2022 r., w odniesieniu do żądania z pkt 1 wniosku, wskazał, że na etapie postępowania przetargowego w celu doprowadzeniu SIWZ do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami o nieutrudnianiu dostępu do rynku wykreślił wymóg posiadania certyfikatów ISO 9001, ISO 14001 oraz BS OHSAS 18001 przez wykonawcę instalacji fotowoltaicznej. Nie jest więc możliwe przesłanie kopii tychże certyfikatów.

Odnosząc się do zakresu żądania z pkt 2 organ poinformował, że tak sformułowane żądanie nie może być zrealizowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") z uwagi na fakt, że wymienione "karty katalogowe, certyfikaty i atesty wszelkich materiałów i urządzeń montowanych w ramach zadania wskazanego we wniosku w zakresie części fotowoltaicznej, w tym w szczególności kart katalogowych modułów fotowoltaicznych, falowników, optymalizatorów, systemów zarządzania energią oraz innych elementów, jakie mają być wykorzystane w zakresie branży fotowoltaicznej" nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Za podstawę do powyższej oceny organ przyjął brzmienie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

W ocenie organu, podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta. Organ zwrócił uwagę na rozgraniczenie w piśmiennictwie i judykaturze pojęć "informacja" i "nośnik informacji", ponieważ nie są one tożsame. Wyjaśnił, że od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje, np. protokół, decyzja, list. Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym uznał, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości, o utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi.

Organ wskazał także, że prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form w jakich ta informacja występuje np. dokumentów. Dokumenty są przy tym zasadniczymi nośnikami informacji wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią a nie prawo do dysponowania samym dokumentem. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem uprawnienie do wejrzenia, zbadania i skontrolowania postaci w jakiej zmaterializowana jest informacja publiczna jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych.

Według organu z treści wniosku wynikało, że skarżąca domaga się przekazania w formie elektronicznej zakresu materiałów wymienionych w pkt. 2, co jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem zainteresowania w ramach dostępu do informacji publicznej jest skan dokumentów a zatem nośnik a nie określone informacje o majątku samorządu terytorialnego czy też o sposobie gospodarowania tym majątkiem. Przedmiotowe wnioski określają jedynie rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji, nie określają zaś przedmiotu żądanej informacji. Żądane dokumenty zostały sporządzone przez podmioty prywatne i stanowią oświadczenie woli bądź wiedzy wystawcy tych dokumentów, a zatem mają one charakter dokumentów prywatnych. Jako takie więc, nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p.

W związku z powyższym organ stwierdził, że żądanie udostępnienia dokumentów wymienionych w pkt 2, a będących w posiadaniu organu na dzień udzielenia odpowiedzi na wniosek nie może być zrealizowane w trybie określonym przez ustawodawcę w u.d.i.p. Z uwagi na fakt, że wnioski nie określają przy tym przedmiotu żądanej informacji publicznej, poprzez np. sprecyzowanie określonej wiadomości, wiedzy lub pewnego opisu rzeczywistości odnoszących się do majątku publicznego lub sposobu jego gospodarowania, organ nie jest zobowiązany do umożliwienia zapoznania się ze wskazana formą informacji.

W dniu 10 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem organu wpłynęła skarga na bezczynność Gminy Lublin w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) kserokopii certyfikatów ISO 9001, ISO 14001, BS OHAS 18001 w zakresie projektowania systemów fotowoltaicznych;

2) kart katalogowych, certyfikatów i atestów wszelkich materiałów i urządzeń montowanych w ramach ww. zadania w zakresie części fotowoltaicznej, w szczególności kart katalogowych modułów fotowoltaicznych, falowników, optymalizatorów, systemów zarządzania energią oraz innych elementów, jakie mają być wykorzystane w zakresie branży fotowoltaicznej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nierozstrzygnięcie w formie decyzji o odmowie nieudostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej;

2) art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji w przepisanym przez prawo terminie;

3) art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie z definicji tam zawartej błędnego wniosku, iż organ nie jest uprawniony do wydawania w trybie informacji publicznej kserokopii dokumentów nie będących dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. terminu;

4) art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odstąpienie od powiadomienia wnioskodawcy w jakiej formie żądana informacja publiczna może być udostępniona.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 lutego 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie zakreślonym przez Sąd;

2) o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3) orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 pkt. b) p.p.s.a. o istnieniu obowiązku udostępnienia przez organ informacji publicznej żądanej przez skarżącą w treści ww. wniosku;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także okoliczności poprzedzające jego złożenie. Przytaczając treść otrzymanej odpowiedzi organu na powyższy wniosek, zakwestionowała zajęte w niej stanowisko. Skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek motywowany był nie tylko zamiarem zapoznania się z zasadami rozliczeń i warunkami współpracy, jakie obowiązują podwykonawców branży fotowoltaicznej, lecz również chęcią ustalenia, czy zamawiający dochował procedur wymaganych przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle tego przepisu Prezydent Miasta Lublin jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pkt 1. wniosku z dnia 25 lutego 2021 r., skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie kserokopii certyfikatów ISO 9001, ISO 14001, BS OHAS 18001 w zakresie projektowania systemów fotowoltaicznych. Żądanie wnioskodawczyni w tym zakresie stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko o dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex nr 745166).

Przedmiot żądania określony we wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2022 r., należy zatem uznać jako mieszczący się w przykładowym katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Wnioskowana przez skarżącą dokumentacja odnosiła się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia sposobu realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych na ten cel i sporządzona została na zlecenie podmiotu publicznego w celu realizacji jego zadań.

Z akt sprawy wynika, że organ odpowiadając na pkt 1. wniosku z dnia 25 lutego 2022 r., poinformował skarżącą, że na etapie postępowania przetargowego w celu doprowadzeniu SIWZ do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami o nieutrudnianiu dostępu do rynku wykreślił wymóg posiadania certyfikatów ISO 9001, ISO 14001 oraz BS OHSAS 18001 przez Wykonawcę instalacji fotowoltaicznej. Mając na względzie, że organ pisemnie powiadomił wnioskodawczynię o przyczynach braku możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji, w ocenie Sądu sposób załatwienia wniosku był prawidłowy. Analiza podejmowanych przez organ działań wskazuje, że w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku organ poinformował skarżącą, że wobec wykreślenia obowiązku przedłożenia takich dokumentów, nie jest możliwe ich udostępnienie.

Nie może budzić wątpliwości, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej to w ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu bezczynności. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne.

W ocenie Sądu z udzielonej odpowiedzi pośrednio wynikało, że organ nie posiada informacji publicznej o jaką wnioskowała skarżąca w pkt 1 wniosku z dnia [...] r. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że organ wbrew przedstawionemu stanowisku, jest w posiadaniu wnioskowanych przez skarżącą informacji publicznych, Sąd zaznacza, że w oparciu o przedstawiony przez strony materiał dowodowy nie jest władny do zweryfikowania prawdziwości twierdzenia organu o nie posiadaniu żądanych informacji. W szczególności zaś sama skarżąca w żaden sposób nie wykazała, a nawet i nie uprawdopodobniła, że organ jest w posiadaniu dokumentów, o które zwrócono się we wniosku.

Organ w sposób jednoznaczny w odpowiedzi na skargę wyartykułował, że nie posiada dokumentów, o które zwróciła się skarżąca w pkt 1 wniosku z uwagi na to, że wymóg przedłożenia takich dokumentów w toku trwającej procedury został wykreślony z SIWZ. Skarżąca w żaden sposób twierdzeń tych nie podważyła i nie wykazała, że organ jest w posiadaniu żądanych certyfikatów ISO. Z tych też przyczyn należało przyjąć, że organ nie jest w posiadaniu informacji żądanej w pkt 1 wniosku o udzielenie informacji w związku z czym odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) załatwiła sprawę w tym zakresie.

Odnośnie żądania zawartego w pkt 2 wniosku o udzielenie informacji wskazać należy, że organ w odpowiedzi na pkt 2 wniosku stwierdził, że z treści wniosku skarżącej wynika, że żądała ona przesłania "kart katalogowych i atestów" a takie żądanie nie mogłoby być zrealizowane inaczej niż poprzez przekazanie postaci tych dokumentów, co wyklucza możliwość ich udostępnienia z uwagi na to, że postać tej informacji (nośnik) dokumentu prywatnego nie stanowi informacji publicznej. Sąd na marginesie tylko zaznacza, że w pkt 1 wniosku skarżąca wyraźnie określiła, że przedmiotem żądania są kserokopie wskazanej dokumentacji, czego zabrakło w pkt 2 wniosku.

Punktem wyjścia do rozważań zasadności powyższego stanowiska organu jest fakt, że dokument to zapisana na nośniku informacja, spełniająca pewne minimalne wymagania dotyczące zarówno struktury i wzajemnych relacji między elementami tej struktury, jak i sposobu zapisu, umożliwiającego odtworzenie i przekazanie odczytanej informacji. Jedną z cech dokumentu jest jego forma, która jest sposobem wyrażenia treści dokumentu, informacji, które on niesie. Dokument może mieć formę tekstową, przy czym tekst może być dla lepszego wyrażenia pewnych zależności przedstawiony jako tabela lub tekst zwarty, podzielony na akapity. Istotą tej formy jest wyrażenie przekazu informacji za pomocą słów i cyfr - bez względu na nośnik. Zatem dokumentem tekstowym będzie zarówno informacja utrwalona w postaci elektronicznej (plik w formacie: .doc, .docx, .rtf, .odt, .pdf) jak i wydruk treści tej informacji na papierze.

Zwrócenia uwagi wymaga, że jest to tylko forma przekazu informacji, utrwalona na nośniku elektronicznym lub papierowym. Oprócz formy tekstowej, istnieją jeszcze inne sposoby przekazu informacji - zdjęcia, rysunki, wykresy, mapy, które nazywamy formą graficzną, forma mieszana - będąca połączeniem wcześniej wspomnianych, forma dźwiękowa (audialna) i w końcu audiowizualna, które obecnie utrwalane są w postaci elektronicznej. Owa postać, to cecha dokumentu, którą określa się rodzaj nośnika, na którym treść w jakiejś formie jest utrwalona. Po utrwaleniu tej treści na jednym z wymienionych nośników, mamy do czynienia z dokumentem elektronicznym lub papierowym. Forma dokumentu jest pierwotna w stosunku do jego postaci, bowiem najpierw musi powstać zamysł, wyobrażenie treści dokumentu, a dopiero później jej utrwalenie. Jest też oczywiste, że wymienione cechy (forma i postać) muszą współistnieć, by mógł powstać dokument.

A zatem, jak wynika z powyższego, czynnikiem mającym wpływ na powstanie dokumentu jest sposób, w jaki jest on tworzony, czyli format. Ma on znaczenie dla czytelności oraz nakładu pracy niezbędnego do utworzenia dokumentu, a także dla wygody późniejszego operowania zawartością dokumentu. Inaczej tworzy się dokument "od zera", a inaczej, jeśli można wykorzystać wzór, który w dodatku pozwala uzyskać dokument częściowo wypełniony danymi. W systemach elektronicznego zarządzania dokumentami stosowane są również szablony, które umożliwiają zachowanie odpowiedniego układu elementów informacyjnych pisma - ich rozlokowania w stosunku do siebie. W taki sposób tworzone są naturalne dokumenty elektroniczne. Naturalny dokument elektroniczny powinien być tworzony kompletnie - tak, aby po jego utworzeniu nie były potrzebne żadne czynności, które zazwyczaj wymagały po utworzeniu dokumentu jego wydruku na papierze, w celu uzupełnienia numeru kancelaryjnego, daty, pieczątki imiennej podpisującego oraz jego własnoręcznego podpisu, a także wykaz ewentualnych załączników.

Karty katalogowe, certyfikaty i atesty wszelkich materiałów i urządzeń montowanych w zakresie części fotowoltaicznej jest nierozerwalnie związany z postacią utrwalenia kształtu (formatu) danej informacji. Format danej informacji nie może bowiem istnieć bez jej utrwalenia w konkretnej postaci czy to papierowej czy elektronicznej. Powyższe oznacza, że udostępnienie danej informacji w takim samym formacie jaka została przesłana do organu jest równoznaczne z udostępnieniem postaci tej informacji, którą to postacią jest: dokument elektroniczny (pliki tekstowe) czy dokument papierowy (papier).

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozgraniczone jest pojęcie "informacja" i "nośnik informacji", ponieważ nie są one tożsame. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje, np. protokół, decyzja, list (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 1/16, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości, o utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). Powyższe oznacza, że podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czyli określone, często jednostkowe formy, w jakich ta informacja występuje.

Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem – z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych) (tak NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego w przedmiotowej sprawie, organ nie był, w świetle przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez skarżącego z formą informacji przekazaną organowi przez wykonawcę.

Analiza przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w kontekście trybu i zasad udostępniania informacji publicznej, pozwala na stwierdzenie, że tylko informacja publiczna stanowiąca dokument urzędowy (zmaterializowana w postaci dokumentu urzędowego) może być udostępniona zarówno co do treści jak i postaci. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Powyższe koresponduje z przywołanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowany jest pogląd, że informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Na tym tle uprawniony jest wniosek, że informacja sama w sobie ma charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz (por. G. Szpor, Pojęcie informacji a zakres ochrony danych, (w:) Ochrona danych osobowych w Polsce).

Natomiast, co do zasadności stanowiska organu, że żądane informacje znajdują się na nośniku dokumentu prywatnego, to warto zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, w którym stwierdzono, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie przy tym rozgraniczono pojęcie "informacji publicznej" i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach.

Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe w żadnym stopniu nie narusza konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji nieprecyzyjnego, względnie - nieprzejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji i nieuzyskania w następstwie tego całości oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie.

Biorąc pod uwagę wymienione unormowania należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia kart katalogowych, certyfikatów i atestów wszelkich materiałów i urządzeń montowanych w zakresie części fotowoltaicznej, w szczególności kart katalogowych modułów fotowoltaicznych, falowników, optymalizatorów, systemów zarządzania energią oraz innych elementów, jakie mają być wykorzystane w zakresie branży fotowoltaicznej w formacie (postaci) w jakim zostały przesłane do Urzędu przez wykonawców nie mogło być zrealizowane w trybie określonym przez ustawodawcę w u.d.i.p. Słusznie organ zwrócił uwagę, że we wniosku z dnia 25 lutego 2022 r., skarżąca nie zwróciła się o "potwierdzenie, że dostarczone w ramach ww. zadania urządzenia i materiały posiadają odpowiednie atesty i certyfikaty". Treść wniosku wprost wskazywała, że skarżąca wniosła o przesłanie "kart katalogowych, certyfikatów i atestów", a takie żądanie nie mogłoby być zrealizowane inaczej niż przekazanie postaci tych dokumentów.

Skarżąca w istocie bowiem wskazała jako swoje żądanie udostępnienie dokumentów będących nośnikami informacji. Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca powinien określić przedmiot żądanej informacji. Tak sformułowany wniosek podlega bowiem ocenie organu, co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy nie zachodzi konieczność ograniczenia w jej dostępie z uwagi na uregulowania wynikające z przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na np.: prywatność czy tajemnicę przedsiębiorcy. Dla zweryfikowania powyższej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny był precyzyjny wniosek, w którym należało dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w zestawieniach dotyczących kart katalogowych, certyfikatów i atestów żąda wnioskodawca. W ocenie Sądu zastrzeżenie sformułowane we wniosku skarżącej o udostępnienie informacji w wersji elektronicznej świadczy o woli zapoznania się z nośnikiem, na którym przekazano te informacje organowi.

W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu, Sąd nie miał podstaw do jego zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.