Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3073/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust 1, art 6. ust 1
journal: Dz.U. 2011 nr 204 poz 1195
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Pruszcz Gdański od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 46/12 w sprawie ze skargi S.M. na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SAB/Gd 45/12 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art.149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy Pruszcz Gdański do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów wymienionych w punktach 4 do 10 tego wniosku określając, że organ dokona tego poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo też poprzez pisemne wyjaśnienie, że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów. W punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność Wójta Gminy nie nastąpiła z rażącym naruszenia prawa.

W uzasadnieniu opisanego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny.

Skarżący, powołując się na uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, zażądał od organu wydania mu kopii lub odpisów dokumentów odnoszących się do budowy betonowego ciągu komunikacyjnego usytuowanego na działce nr [...] w R., stanowiącej własność Gminy Pruszcz Gdański. Wniósł o udostępnienie mu kopii pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i innych załączników do tego pozwolenia, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu inwestycji, a w punktach 4 -10 wniosku wystąpił o przekazanie mu poświadczonych kopii dziennika budowy, w jego braku oświadczeń i opinii zastępujących dziennik budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ciągu pieszego, oświadczeń geodety, projektanta i kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę i zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wójt Gminy Pruszcz Gdański w piśmie z 25 kwietnia 2012 r. poinformował skarżącego, że żądana w pkt 4 -10 wniosku informacja nie jest informacją publiczną, gdyż żądane oświadczenia nie pochodząc od organów administracji publicznej, a także nie są wykorzystywane w związku z wykonywaniem przez organy gminy zadań publicznych.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. skarżący wezwał Wójta Gminy Pruszcz Gdański do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że działka nr [...] w R., na której został usytuowany betonowy ciąg budowlany stanowi własność gminy. W związku z powyższym dokumentacja budowlana obiektu, której dotyczy pkt 4 -10 jego wniosku stanowi informację o dokumentach dotyczących mienia komunalnego, a więc mienia publicznego. Wnioskowana dokumentacja budowy i dokumentacja budowlana powykonawcza jest dokumentacją, jaką Gmina przetwarza i jaką wykorzystuje w związku ze sprawowanym zarządem nad mieniem komunalnym Gminy. Tym samym nie są to dokumenty prywatne lecz dokumenty przechowywane, przetwarzane i wykorzystywane przez Gminę w związku z wykonywaniem zadań publicznych. W odpowiedzi Wójt Gminy Pruszcz Gdański podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oświadczając, że żądanie zawarte w punktach 4 -10 wniosku dotyczyło oświadczeń składanych przez uczestników procesu budowlanego budowy, której Gmina Pruszcz Gdański nie była inwestorem i nie uczestniczyła na żadnym etapie zakończonego już procesu budowlanego. Gmina nie wydatkowała w związku z tą budową żadnych środków publicznych. Organ powtórzył, że oświadczenia złożone w ukończonym procesie budowlanym wymienione we wniosku w pkt 4 -10 nie pochodzą od organów administracji publicznej, nie są również wykorzystywane w związku z wykonywaniem przez organy gminy zadań publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiono o zobowiązanie Wójta Gminy Pruszcz Gdański do udzielenia informacji publicznej o treści dokumentów wymienionych w punktach 4 -10 wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2012 r.. W uzasadnieniu skarżący zaprezentował tożsame stanowisko, co w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto powołał się na treść przepisów art. 3 pkt 1, pkt 3 i 3a oraz art. 60 i 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, że ciąg komunikacyjny (betonowe płyty na podbudowie cementowej) o długości kilkudziesięciu metrów wybudowany na działce stanowiącej własność Gminy jest budowlą, gdyż mieści się w definicji obiektu liniowego. Obiekt ten jest użytkowany, a Gmina dopuściła na nim ruch pieszo-kołowy. W ocenie skarżącego wnioskowana przez niego informacja dotyczy dokumentów, o których mowa art. 60 Prawa budowlanego. Powinny one być przez Gminę posiadane i przechowywane zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 63 w/w ustawy. Dokumenty te dotyczą majątku publicznego i są przez Gminę przetwarzane, przechowywane i wykorzystywane w związku z zarządzaniem mieniem komunalnym. Dotyczą przebiegu budowy obiektu, który jest mieniem publicznym i przez władzę publiczną zarządzanym, a także utrzymywanym, stąd ich treść stanowi informacje publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pruszcz Gdański wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaprzeczył, by żądana informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powtórzył, że Gmina Pruszcz Gdański nie była inwestorem budowy, nie uczestniczyła na żadnym etapie procesu budowlanego, nie wydatkowała żadnych środków publicznych. Betonowy ciąg pieszy został w całości zrealizowany przez podmiot niezobowiązany w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej do ujawnienia informacji publicznej i nieodpłatnie przekazany na rzecz Gminy.

W dodatkowym piśmie skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Przedstawił, iż w dniu 16 grudnia 2009 r. Gmina Pruszcz Gdański w porozumieniu ze Spółdzielnią Mieszkaniową Budowy Domów Jednorodzinnych R. zawarła umowę notarialną rozwiązującą stosunek prawny użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości objętej Kw 41102, w skład której wchodzi działka [...] położona w R.. W tej też dacie ustało istniejące po stronie dotychczasowego użytkowania wieczystego – Spółdzielni R. – prawo własności urządzeń wybudowanych na przedmiotowym gruncie, w tym prawo własności betonowego ciągu usytuowanego na działce [...]. Wszystkie urządzenia, w tym obiekty budowlane trwale związane z gruntem znajdujące się m. in. na przedmiotowej działce stały się własnością Gminy Pruszcz Gdański. Tym samym betonowy ciąg pieszy jest majątkiem publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji zgodził się z poglądem skarżącego przyjmując, że w sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 6 września 2011r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), a organ pozostaje w bezczynności. Wskazał, iż pod pojęciem bezczynności organu administracji rozumieć należy taką sytuację, w której w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadząc postępowanie w sprawie nie zakończył go w wyznaczonym ustawą terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów, przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd zaznaczył, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest jednak możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności.

Biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Sąd uznał wójta gminy za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazał, iż prawo do informacji publicznej obejmujące również prawo dostępu do dokumentów ograniczone może zostać wyłącznie zapisem ustawowym i to wyłącznie ze względu na przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego. Zauważył nadto, że art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa, co stanowi informację publiczną. Jest to każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, Lex nr 188310 Sąd zauważył, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Będą to nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Cytując wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Sąd I instancji zauważył, że dokumenty takie służyć muszą realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosić się do niego bezpośrednio wiążąc się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Reasumując Sąd uznał, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Za niesłuszne przyjął Sąd orzekający stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański. Organ ten, zdaniem Sądu, niezasadnie twierdził, że żądane przez skarżącego dokumenty (kopia dziennika budowy, oświadczeń i opinii zastępujących dziennik budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oświadczenia geodety, projektanta i kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) nie podlegają udostępnieniu w trybie udzielania informacji publicznej, gdyż nie zostały utworzone przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego okoliczność podnoszona przez organ, że inwestycja jak i dokumenty dokumentujące jej budowę zostały zrealizowane w całości przez podmiot niezobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, pozostawała bez znaczenia dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów i używana przez nie do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zdaniem Sądu za taką wykładnią przemawia również treść art. 5 ust. 2 ustawy. Wskazuje ona wyjątki od zasady udostępnienia, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych. Oceniając charakter dokumentacji wymienionej w treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd wskazał, iż dziennik budowy jest dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor (dziennik budowy stanowi część dokumentacji budowy, o czym mowa w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Z wnioskiem o jego wydanie występuje inwestor, który jest również upoważniony do dokonywania w nim wpisów (§ 4 pkt 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, Dz. U. z 2002 r., nr 108, poz. 953 ze zm.), a jeżeli inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego czyli podmiot publicznoprawny realizujący zadania publiczne, to dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot i jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu, z którego wynika w jaki sposób i w następstwie jakich robót budowlanych została zrealizowana budowla bądź obiekt stanowiący majątek jednostki samorządu terytorialnego, należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. Mając na względzie twierdzenia stron postępowania Sąd przyjął, że Gmina nie była inwestorem budowy. Stała się właścicielem betonowego ciągu komunikacyjnego w wyniku podjętych następnie czynności prawnych. Jako bezsporne przyjął Sąd również, że wybudowany obiekt jest wykorzystywany jako droga na działce stanowiącej własność Gminy. Żądane dokumenty wskazują zatem w jaki sposób i w następstwie jakich czynności została zrealizowana budowla stanowiąca obecnie majątek pozostający w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 f ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd uznał Wójta Gminy Pruszcz Gdański, jako pozostającego w bezczynności, gdyż nie udostępnił wnioskowanych przez skarżącego kopii dokumentów, nie wydał też decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie udzielił także informacji, że nie jest w posiadaniu tych dokumentów. Sąd rozważył nadto czy bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i doszedł do wniosku, że nie miało to miejsca, gdyż, co prawda nie trafnie lecz bez rażącej zwłoki, udzielono odpowiedzi na żądanie skarżącego.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wójt Gminy Pruszcz Gdański, działając przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżył wyrok ten w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi na bezczynność względnie przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone, przez ich niewłaściwe zastosowanie, uznał skarżący kasacyjnie przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedstawił, iż niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów polegało na przyjęciu żądanych przez wnioskodawcę informacji za informację publiczną o mieniu komunalnym Gminy Pruszcz Gdański w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie też skarżący kasacyjnie sformułował drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na przyjęciu, że przedmiotem udostępnianej informacji publicznej w rozumieniu ustawy mogą być informacje odnoszące się do toku realizacji robót budowlanych prowadzonych przez inwestora niezobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także przyjęciu, że ocena realizacji inwestycji polegającej na budowie chodnika mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych tj. na podstawie jej art. 1 ust. 1.

Przechodząc do uzasadnienia postawionych zarzutów, autor skargi kasacyjnej potwierdził fakt wytworzenia w czasie procesu budowlanego inwestycji dokumentów żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił jednak, że inwestor nie należał do podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych, a inwestycja wykonana została bez udziału środków publicznych, poza zamówieniami publicznymi. Nie zgodził się z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu I instancji, co do tego, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego dokumentacja żądana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnosi się do podmiotu publicznego. Nie wyjaśnił także, dlaczego w zaskarżonym wyroku przyjęto, że organ używa jej do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Nie kwestionując oceny Sądu dotyczącej obowiązków inwestora wynikających z przywołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa budowlanego, a także roli dziennika budowlanego w procesie budowlanym skarżący kasacyjnie stwierdził, iż wywód Sądu w powyższym zakresie nie może odnosić się do Gminy Pruszcz Gdański, gdyż nie była ona inwestorem betonowego ciągu pieszego, a stała się z mocy prawa właścicielem tego obiektu wskutek rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Za błędne uznano zatem rozumowanie Sądu, że żądane dokumenty, które wskazują w jaki sposób i w następstwie jakich robót inwestycja został zrealizowana stanowią informację publiczną, mimo że inwestorem nie był podmiot publiczny.

Zdaniem autora skargi za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, a w przypadku innych podmiotów charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast informacje objęte wnioskiem dokumentują jedynie (zgodnie z prawem budowlanym) proces budowlany, który zakończony został z chwilą zgłoszenia wykonanych robót budowlanych do odbioru, w następstwie czego inwestycja został dopuszczona do użytkowania. Inwestor nie działał na rzecz lub w imieniu Gminy, a obiekt budowlany powstał z inicjatywy inwestora będącego użytkownikiem wieczystym. Z istoty prawa użytkowania wieczystego wynika, że użytkownik może korzystać z niego w sposób zbliżony do właściciela przez okres prawie stu lat. Natomiast, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynikałoby, że dokumentacja przebiegu robót budowlanych oraz zawarte umowy z wykonawcami każdego prywatnego obiektu wybudowanego przez użytkownika wieczystego na gruncie gminy lub Skarbu Państwa po wygaśnięciu umowy użytkowania wieczystego stawałaby się informacją publiczną. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że udostępnienie dziennika budowy, jako informacji publicznej, uzależnione jest od tego, czy inwestor jest podmiotem publicznym. Dziennik budowy stanowi wtedy informację o przebiegu, wykonaniu i realizacji inwestycji będącej zadaniem finansowanym ze środków publicznych. Odwołano się także do poglądu sądów administracyjnych, zgodnie z którym dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) jest informacją publiczną, jeśli znajduje się w posiadaniu organu, do którego wniosek o udzielenie informacji został skierowany i przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1595/06 z dnia 10 stycznia 2007r. na podstawie którego skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przypadku podmiotu niezobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który prowadzi i realizuje roboty budowlane, dziennik budowy nie podlega udostępnieniu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważono nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął stanowisko Wójta Gminy Pruszcz Gdański wyrażone w piśmie z dnia 7 września 2012r., w którym skarżący ustosunkował się do twierdzeń wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia 22 czerwca 2012r. Do skargi kasacyjnej załączono powołane pismo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki powodujące nieważność postępowania nie wystąpiły, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony był do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w ramach wyznaczonych przedstawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

Zarzuty te oparte zostały na jednej tylko z podstaw kasacyjnych, a to na naruszeniu prawa materialnego. Jako naruszone wskazano przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak i ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie obydwu form naruszenia prawa materialnego traktowane jest jako dopuszczalne zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wtedy, gdy autor skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego traktowałby, jako konsekwencję jego błędnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 873/05 publ. Baza internetowa NSA). Analiza skargi kasacyjnej pozwala odczytać z jej treści, iż jej autor w istocie zgodził się z dokonaną przez Sąd I instancji interpretacją pojęcia informacja publiczna. Nie kwestionował, co przyjął Sąd, by informację publiczną stanowiła każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władze realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji, a także niewytworzona przez wymienione podmioty lecz używana przez nie do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zakwestionował natomiast stanowisko Sądu I instancji jedynie w takim zakresie, w jakim Sąd ten uznał, iż dokumentacja wytworzona uprzednio przez inwestora prywatnego w toku procesu budowlanego używana być miała obecnie przez skarżącego kasacyjnie, jako podmiotu publicznego, do zrealizowania powierzonych prawem zadań, przez co nabyła cechy informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dokumentacja wytworzona przez użytkownika wieczystego ze środków własnych, w procesie budowlanym zakończonym przed wygaśnięciem użytkowania wieczystego, nie pozostaje w związku z gospodarowaniem przez gminę wybudowanym przez prywatnego inwestora obiektem budowlanym.

Podstawowym pytaniem zatem jest, czy słusznie uznane zostało przez Sąd I instancji, w przyjętym stanie faktycznym, że dokumentacja procesu budowlanego obiektu, który obecnie zarządzany jest przez gminę jako jego właściciela, mieści się w pojęciu informacji publicznej, pomimo że proces budowlany prowadzony był i zakończony w okresie, gdy obiekt nie był majątkiem publicznym. Kwestia objęta zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem w istocie rzeczy nie do błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. lecz do oceny prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy z tymi normami prawnymi.

Zgodzić się przede wszystkim należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przymiot informacji publicznej posiadają także takie dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, a także wyrok NSA z 18 września 2008r., sygn. akt I OSK 315/08, publ. Baza internetowa NSA). Tym samym informację publiczną zawierać mogą dokumenty wytworzone przez prywatnego inwestora, jeśli są używane przez organ do zrealizowania powierzonych prawem zadań.

Kwestię, co należy do prawem powierzonych zadań gminy rozstrzyga ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). W myśl jej art. 6 ust. 1 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone dla innych podmiotów. Z treści art. 7 tego aktu bezsprzecznie wywieść można, że do zadań tych należy m.in. zabezpieczenie organizacji ruchu drogowego, a także bezpieczeństwa obywateli. Dokumentacja procesu budowlanego obiektu stanowiącego ciąg komunikacyjny zabezpieczający mieszkańcom gminy możliwość przemieszczania się zawiera informacje niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania tego obiektu, a więc zawiera informacje o sposobie realizacji zadań gminy w zakresie powierzonych prawem zadań. Nie da się także zaprzeczyć, że dokumentacja procesu budowlanego jest również informacją o działalności organów nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej.

Zważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie podzielił pogląd Sądu I instancji, co do charakteru żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów i przyznał, że co do zasady służą one realizowaniu zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego i jej organy. Jako niezbędną przesłankę dla takiej kwalifikacji uznał jednak, by dokumenty te dotyczyły procesu inwestycyjnego realizowanego przez podmiot publiczny. Pogląd taki, zgodnie z którym informacje o sposobie gospodarowania obiektami gminnymi będą posiadały przymiot informacji o sprawie publicznej tylko wtedy, gdy zarządzany w ramach zadań publicznych obiekt od początku swego istnienia stanowił mienie komunalne, nie może być jednak zaakceptowany w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego zaakcentować trzeba, że interpretacja prawa do informacji publicznej wymaga odwoływania się nie tylko do treść art. 61 Konstytucji ale przydatne są nadto rozwiązania wypracowanych w prawie międzynarodowym publicznym i w prawie unijnym (por. M. Jaśkowska op. cit. Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA). Stąd słuszne wydaje się wskazać na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r. sygn. K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30 i analizowanych tam aktów instytucji unijnych, jako że przedmiotem orzecznictwa i regulacji europejskich są od dawna zagadnienia dostępności obywateli do dokumentów i informacji przechowywanych i przetwarzanych przez instytucje publiczne, a wynikającym z nich standardem jest szerokie ujęcie obowiązku państwa w zakresie gromadzenia i udostępniania wszelkich informacji z tendencją do poszerzania zakresu transparentności życia publicznego (cyt. w wyroku TK orzeczenia w sprawie Leander z 26 marca 1987 r., sygn. 10/1985/96/144 oraz z 19 lutego 1998 r., sygn. 116/1996/735/932 i w sprawie Guerra). Z przywoływanych natomiast przez Trybunał Konstytucyjny dokumentów Rady Europy, czy z zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(81) 19 z 25 listopada 1981 r. w sprawie dostępu do informacji pozostających w posiadaniu władz publicznych wywieść można, iż możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania instytucji publicznych. Gwarancje prawa dostępu do informacji mają przyczyniać się do pełnego informowania społeczeństwa o wszystkim, co dotyczy życia publicznego.

Wykładnia regulacji zapewniających dostęp do informacji publicznych na gruncie polskiego prawa nie odbiega od przedstawionych standardów. Uznaje się bowiem, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. sygn. akt OSK 678/11).

Nie może zatem budzić wątpliwości pogląd, zgodnie z którym ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., determinuje wyłącznie regulacja ustawowa i tylko ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa przewidzianą w aktach rangi ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Na poziomie u.d.i.p. zasadę te statuuje przepis art. 5 określający, że odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę m.in. danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną. Brak jest we wskazanych przepisach możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej z powołaniem się na źródło jej powstania, jeśli w chwili wnioskowania o jej udostępnienie stanowi informację związaną z wykonywaniem zadań publicznych. Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że dokumenty obrazujące fakty dotyczące procesu wykonawczego i powykonawczego obiektu służącego wykonywaniu zadań publicznych są informacją publiczną, a więc również zasadnie zastosowano przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Natomiast gdyby organ uznał, że udzielenie tej informacji narusza którąś z tajemnic ustawowo chronionych winien odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji z powołaniem się na konkretny przepis dający organowi taką możliwość. Zważyć przyjdzie, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji stwierdzający po stronie organu bezczynności zobowiązał go do załatwienia wniosku nie określając sposobu, w jakim załatwienie to ma nastąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela nadto argumentację Sądu I instancji, co do tego, że wynikający z mocy prawa obowiązek przechowywania całości dokumentacji związanej z budową oraz dokumentacji powykonawczej oddanego do użytku obiektu budowlanego obciąża właściciela lub zarządcę obiektu i obejmuje to cały okres istnienia obiektu (art. 63 ustawy Prawo budowlane). Podkreślić trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, a informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych niezależnie od daty jej wytworzenia (M. Jaśkowska op. cit.). W chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji gmina sprawowała zarząd nad posiadanym majątkiem w postaci obiektu budowlanego określonego w sprawie, jako betonowy ciąg komunikacyjny i powinna legitymować się dokumentacją z okresu jego wykonania. Jako adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej była zatem zobowiązana do jego załatwienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o braku ustosunkowania się Sądu I instancji do pisma złożonego przez organ. Twierdzeniu temu nie przyporządkowano żadnego zarzutu kasacyjnego, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie był upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że żądane we wniosku informacje nie miały charakteru informacji publicznych, nie mogły zostać uwzględnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł po myśli art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.