Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 308/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 112 ust. 3, art. 136 ust. 3 i 4, art. 137, art. 114, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia 1 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 22 stycznia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 112 ust 3, art. 136 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił K. i M. K. zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. J., oznaczonej w dniu jej nabycia przez Gminę Miasta jako działka o numerze [...] o łącznej powierzchni 4.18,05 ha , wpisanej do księgi wieczystej KW nr [...].

Jak ustalił organ I instancji, wnioskiem z dnia 27 listopada 2007 r. złożonym w Urzędzie Miasta, K. i M. K. wystąpili o zwrot części nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie sprzedaży na rzecz Gminy Miasta jako działka numer [...]. Na podstawie wypisu i wyrysu z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ustalono, że w chwili obecnej w skład tej działki wchodzą: działka numer: [...] oraz [...]. Z uwagi na to, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Miasta, Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej uznał, że zgodnie z art. 24 § 1 i 4 kpa podlega wyłączeniu w sprawie o zwrot tej nieruchomości i wystąpił do Wojewody o wyznaczenie do jej załatwienia innego podległego sobie organu. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r. [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył Prezydenta Miasta jako właściwy organ do prowadzenia sprawy.

Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej rozpoznając powyższy wniosek ustalił, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 15 grudnia 2004 r. Rep. A numer [...] zawartej przed asesorem notarialnym A. T. wnioskodawcy zbyli na rzecz Gminy Miasta nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...] o pow. 4.18,05 ha. W akcie notarialnym zaznaczono, że działka będąca przedmiotem sprzedaży została przeznaczona pod funkcje przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z., rejon ulicy L. i J., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska Nr 111/28/2002 z dnia 5 grudnia 2002 r. takie jak: ulica główna A., ulica główna N., ulica dojazdowa, strefa mieszana usługowo-mieszkaniowa, zieleń dostępna - park dzielnicowy, zbiornik retencyjny Jabłoniowa, cieki wodne. Zgodnie z § 3 umowy K. i M. K. sprzedali Gminie Miasta działkę [...] obszaru 4.18,05 ha pod budowę ulicy głównej – A., N., ulicy dojazdowej, zieleń dostępną pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W akcie notarialnym znalazł się zapis, z którego wynika, że wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiło właścicielom korzystanie z gruntu w sposób dotychczasowy, co wypełniło przesłanki art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Z aktu notarialnego oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2004 r. wynika, że nieruchomość została sprzedana przez K. i M. K. z ich inicjatywy. Art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wnioskodawcy skorzystali z przysługującego im uprawnienia przewidzianego w tym przepisie a więc nie zachodzi w tym przypadku wywłaszczenie, z którego mogliby wywodzić roszczenia określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (rozdział 6). Wymieniony powyżej przepis nie rodzi po stronie właścicieli nieruchomości żadnego obowiązku rozporządzenia nieruchomością na rzecz Gminy, a jedynie stanowi ich uprawnienie domagania się, aby nieruchomość została kupiona w całości lub w określonej części przez Gminę z uwagi na fakt, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało iż korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. W związku z powyższym wnioskodawcy K. i M. K. dokonali zbycia nieruchomości na rzecz Gminy Miasta dobrowolnie wybierając taką a nie inną formę realizacji alternatywnie przez ustawę określonego roszczenia, a Gmina Miasta roszczenie to uwzględniła. Organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie spełnia hipotezy oraz dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie może być uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż cel uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości nie został i nie zostanie zrealizowany, ponieważ teren, który miał być przeznaczony pod realizację budowy ulic: N. i fragmentu A. , na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska nr VI/67/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. został przeznaczony na strefę mieszkaniowo-usługową, organ stwierdził, że jest on bezprzedmiotowy. W toku postępowania Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, że w chwili obecnej nieruchomość oznaczona w dacie sprzedaży jako działka [...] oznaczona jest jako działki: numer [...] [...]. Nieruchomość objęta jest dwoma planami zagospodarowania przestrzennego: zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska nr 111/28 z dnia 5 grudnia 2002 r. oraz zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska nr VI/67 z dnia 18 stycznia 2007 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 18 stycznia 2007 r. obecna działka [...] przeznaczona jest pod strefę usługowo - mieszkaniowa. Jak wynika z powyższych ustaleń przeznaczenie nieruchomości sprzedanej przez wnioskodawców Gminie Miasta nie uległo zmianie bowiem akt notarialny dopuszczał przeznaczenie nabywanej przez Gminę nieruchomości m.in. pod strefę usługowo - mieszkaniową. Nadto organ podał, iż zgodnie z art. 112 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z treści przepisu wynika, że za wywłaszczone nieruchomości można uznać jedynie te, które zostały nabyte przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest możliwe w oparciu o art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami dokonanie zwrotu nieruchomości, która została zbyta na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy cywilnoprawnej (poza przypadkiem, gdy sprzedaż następuje na podstawie art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w trakcie obowiązywania tej ustawy, bowiem taka nieruchomość nie jest wywłaszczona.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli do Wojewody K. i M. K., zarzucając jej wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 21 ust. 1 i 2 oraz 64 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzją z dnia 1 kwietnia 2009r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2613, z późn. zm.) wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przez "wywłaszczenie" należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Nie zawierają się więc w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej. Należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość, o której zwrot ubiegają się skarżący, została zbyta na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 2004 r., repertorium A numer [...], a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Wyjątek od wyżej wymienionej zasady ustanawia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest mowa o nieruchomościach przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wymienionych w nim ustaw. Jednakże art. 216 przywołanej ustawy jest normą o charakterze szczególnym, nie podlegającą interpretacji rozszerzającej i nie można z niego wywodzić, iż jeżeli obejmuje on ustawy w nim wymienione, to obejmuje również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99). Tak więc, artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje wyczerpująco zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność, a wyliczenie to należy traktować jako listę zamkniętą. W przedmiotowej sprawie zbycie nieruchomości nastąpiło w 2004 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niewymienionej w art. 216 tej ustawy. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli w przepisach materialnego prawa administracyjnego (w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami) zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 805/81), upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 roku, sygn. akt II SA 1240/89).

Biorąc pod uwagę powyższe, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z uwagi na fakt, iż zbycie nieruchomości nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnej, a więc niepodlegającej kompetencji organów administracji publicznej, powinien wszczęte postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, a nie rozstrzygać w swojej decyzji co do istoty rzeczy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa. Ponadto umorzenie takiego postępowania, w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest dopuszczalne w powiązaniu z treścią przywołanego wcześniej art. 105 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 roku, sygn. akt SA 1031/81). Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2006 roku, sygn. akt II GSK 142/06 umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy, kiedy było ono od początku bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję K. i M. K. domagają się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa, polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza na pominięciu okoliczności wskazanej w akcie notarialnym – umowie sprzedaży z dnia 15 grudnia 2004 r. Rep. A nr [...], iż nabycie nieruchomości przez Gminę następuje na cele uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 105 kpa poprzez przyjęcie, iż postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu. Zarzucili również naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sprzedaż nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej wyłącza możliwość dokonania jej zwrotu w trybie postępowania administracyjnego, podczas gdy taka interpretacja przepisów prowadzi do naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa własności.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga K. i M. K. nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 oraz 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję według wskazanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej u.g.n.

Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy i prawidłowych ustaleń organu skarżący K. i M. małżonkowie K. wystąpili z wnioskiem o zwrot "nieruchomości wywłaszczonej", położonej w G., części działki oznaczonej numerem [...]. Przedmiotowa nieruchomość – działka nr [...] obszaru 4.18.05 ha - zbyta została na rzecz Gminy w drodze umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym z dnia 15 grudnia 2004 r., Rep. A numer [...] w Kancelarii Notarialnej E. O. (vide: wniosek i akt notarialny w aktach administracyjnych I instancji). W umowie znalazł się zapis odwołujący się do treści zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 9 grudnia 2004 r., zgodnie z którym "wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Rady Miasta Gdańska Nr III/28/2002 z dnia 5 grudnia 2002 r.) uniemożliwiło właścicielom korzystanie z gruntu w sposób dotychczasowy, co wypełniło przesłanki art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (vide: zarządzenie w aktach administracyjnych I instancji). Treść opisanych wyżej dokumentów uprawniała rozstrzygający sprawę organ do oceny, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez wnioskodawców z ich inicjatywy, na skutek zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Przepis ten stanowi, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy wykupienia nieruchomości lub jej części. Powyższe ustalenie jest kwestionowane przez skarżących o tyle, że jak twierdzą w związku z innym zapisem wskazanej umowy, przedstawiciel Gminy Miasta oświadczył, że nabycie przedmiotowej działki "następuje na cele uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości". Według skarżących oznacza to, iż przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu strony podjęły rokowania co do nabycia nieruchomości w drodze umowy, co też nastąpiło, a zatem przedmiotowa umowa stanowiła wywłaszczenie zgodnie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wniosek skarżących, który wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne, został rozpatrzony w oparciu o przepis art. 112 ust. 3 oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ust. 4 stanowi zaś, że przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. Na tle ust. 4 wyjaśnić należy, że postanowienia art. 136 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Wywłaszczeniem bowiem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. W wypadku, gdy na cele uzasadniające wywłaszczenie niezbędna jest tylko część nieruchomości, a pozostała nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) następuje jej nabycie w drodze cywilnoprawnej. Przepis art. 112 ust. 4 (wraz z ust. 3) wskazany został jako podstawa prawna w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta, co zważywszy na opisanej wyżej ustalenia nie było usprawiedliwione okolicznościami niniejszej sprawy, natomiast, co trzeba uznać za prawidłowe, nie stanowił podstawy zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z brzmieniem przytoczonych wyżej postanowień, w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, bowiem zakres stosowania art. 136 u.g.n. wyznacza termin "nieruchomość wywłaszczona". Konstrukcja wywłaszczenia, wynikająca z postanowień art. 112 u.g.n. i przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje, że przez pojęcie nieruchomości wywłaszczonej należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 26-27, także wyrok NSA z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07, LexPolonica nr 1995563, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, OTK-A z 2008 r., nr 10, poz. 175). Wywłaszczenie stanowi w świetle przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n środek ostateczny, który jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy określona nieruchomość nie mogła zostać nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej. Według poglądu prezentowanego w literaturze (por. T. Woś, op.cit str. 85), w świetle tego ostatniego unormowania, w razie zawarcia umowy w trybie art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości zbytej w celu, który dawałby podstawę do jej wywłaszczenia, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Taki pogląd sformułowany został przez Sąd Najwyższy na tle obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w uchwale z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92 (OSNCP z 1993 r., nr 6, poz. 93), w której wskazuje się między innymi, iż "umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową nabycia nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa i stosuje się do niej ogólne przepisy prawa cywilnego, w tym również w zakresie ochrony własności. Poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w drodze umowy cywilnoprawnej, nie może w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu". Przedstawione stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym regulowanym ustawą o gospodarce nieruchomościami, ponieważ ustawa ta nie zawiera, podobnie jak poprzednia ustawa, odpowiednika w postaci art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Tym samym pozostaje bez znaczenia prawnego podnoszona przez skarżących kwestia, że zawarcie przedmiotowej umowy poprzedzone było rokowaniami, o których mowa w art. 114 u.g.n., bowiem zawarcie umowy w trybie art. 112 ust. 3 u.g.n. i tak wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jednakże w świetle prawidłowych ustaleń organu, stosownie do przytoczonego wyżej zapisu aktu notarialnego odwołującego się do zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 9 grudnia 2004 r., nie ma podstaw do kwestionowania tezy, iż umowa sprzedaży działki nr [...] obszaru 4.18.05 ha zawarta została z inicjatywy skarżących. Nie ulega więc wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy, że Gmina nie nabyła prawa własności spornej działki w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości, jaką przedstawiono powyżej, nie toczyło się bowiem postępowanie wywłaszczeniowe zakończone indywidualną decyzją administracyjną.

Przywołany również przez organ art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Jak wynika z jego treści, przepis art. 216 u.g.n. rozszerza możliwość zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. tej ustawy również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogły być zwrócone na podstawie tych przepisów. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przy tym ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 2172/00, wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 746/07, nie publ). Szczególny charakter przytoczonego wyżej przepisu, korygującego generalne uprawnienie sformułowane w art. 136 ust. 3 tej ustawy przejawia się również w tym, że przepis ten nie może być także stosowany rozszerzająco na przypadki wywłaszczenia na rzecz gminy (por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 796/07, Baza orzeczeń LEX nr 496235), bowiem ograniczenie odpowiedniego zastosowania przepisów działu III rozdziału 6 tej ustawy dotyczy nieruchomości wywłaszczonych (przejętych lub nabytych) na rzecz Skarbu Państwa. Z tych przyczyn nieznajduje w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania przytoczony wyżej przepis art. 216 u.g.n., ponieważ reguluje on w sposób szczególny zwrot nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa, a nie gminę.

Konkludując można przyjąć, że w art. 136 u.g.n. ustawodawca odniósł zasadę zwrotu nieruchomości do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, natomiast art. 216 u.g.n. dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności (patrz także: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK-ZU powyższych 2001 r., nr 7, poz. 216).

W okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz gminy i w drodze czynności cywilnoprawnej, w trakcie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajduje zastosowania ani art. 136 ani art. 216 tej ustawy. Z powyższych względów organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku K. i M. małżonków K. w sprawie zwrotu nieruchomości - działki nr [...] obszaru 4.18,05 ha położonej w G., nabytej na rzecz Gminy i zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06, Baza orzeczeń LEX nr 394025) postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy nabycie nieruchomości przez gminę nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia. Zatem zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 105 § 1 kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami materialnymi, a pod względem procesowym, również w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie narusza art. 105 § 1 kpa ani art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustawą zasadniczą Sąd uznaje, że są one niezasadne. Wynikające z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Jednakże ta ochrona własności dotyczy generalnie sytuacji wywłaszczenia, a zatem władczego odjęcia prawa własności, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, nie zaś przeniesienia własności w drodze cywilnoprawnej i w okolicznościach oraz w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie. W takiej jak przedmiotowa sytuacji, odzyskanie nieruchomości mogłoby nastąpić w drodze unieważnienia aktu notarialnego, do czego właściwa jest jedynie droga cywilna, przed sądem powszechnym. Organy administracji rozpatrujące wniosek skarżących o zwrot spornej nieruchomości mają, stosownie do zasady legalności wyrażonej w treści art. 6 kpa, obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa, obowiązującego dzień wydania decyzji. W ocenie Sądu rozstrzygający sprawę organ administracji II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosował właściwą normę obowiązującego prawa materialnego. Zdaniem Sądu nie zostały przy tym naruszone wymienione w skardze przepisy postępowania, w tym przepis statuujący zasadę prawdy obiektywnej. Organ I instancji podejmując czynności działał na podstawie prawa (w zakresie m.in. właściwości), a organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej dokonał samodzielnych, prawidłowych i wyczerpujących ustaleń oraz zastosował prawidłowo przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 107 § 3 kpa w powiązaniu z art. 7 i art. 77 kpa nie jest trafny. Ustalenia dokonane zostały przez organ w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego wniosku, a ocena, iż wywłaszczenie w niniejszej sprawie nie miało miejsca jest trafna.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.