Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 914/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy, organ) w decyzji z [...] lutego 2020r., znak [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), a także art. 194 ust. 5 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm., dalej: u.o.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., z siedzibą pod adresem: ul. [...], [...] (aktualnie [...] Sp. z o.o., z siedzibą pod adresem: ul. [...], [..] na podstawie uchwały o połączeniu z dnia [...] listopada 2019 r., rep. [...] nr [...] [...] Sp. z o.o. z [...] Sp. z o.o., dalej: strona, skarżąca, Spółka) od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, M.WIOŚ) z [...] stycznia 2019 r. znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. niepoddanie zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Organ I instancji w dniach od 8 października do 15 listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę w Spółce w zakresie przestrzegania przepisów u.o. Kontrola została przeprowadzona w związku z interwencją zgłoszoną do organu I instancji dotyczącą nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów oraz z podejrzeniem zakopywania przez kontrolowany podmiot odpadów na działce [...] na terenie prowadzonej działalności. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 października 2018 r. organ I instancji stwierdził, że na terenie działki nr [...], w jej południowej części, będącej w użytkowaniu kontrolowanej Spółki znajduje się rozplantowany materiał ziemny/kompost. Na podstawie wizualnej oceny, stwierdzono obecność znacznej ilości materiału obcego w postaci tworzyw sztucznych, a także nieprzekompostowanej frakcji owoców i warzyw. Ze zgromadzonego materiału unosił się charakterystyczny organiczny zapach. W dalszej części działki stwierdzono obecność pryzmy odpadów, w której dominowały części drewna i częściowo przekompostowane drewno. W środkowej części działki pośród wysokiej roślinności łąkowej stwierdzono obecność odpadów w postaci tworzyw sztucznych. Ponadto za halą magazynową stwierdzono wykop, który zasypywany był gruzem porozbiórkowym.

W trakcie przesłuchania W. K. - wiceprezes zarządu w [...] Sp. z o.o., przeprowadzonego przez organ I instancji w dniu [...] października 2018 r. udokumentowanego protokołem przesłuchania ustalono, że materiał rozplantowany na terenie działki pochodzi z pryzm kompostowych i stanowi produkt ostateczny procesu kompostowania, który został zagospodarowany w powyższy sposób ze względu na brak odbiorcy i konieczność zwolnienia miejsca na placu pryzmowym. Spółka posiada uregulowany stan formalno-prawny w zakresie gospodarki odpadami, tj. decyzję Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku dla regionalnej instalacji do przetwarzania (kompostowania) selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów o wydajności do 6 000 Mg/rok (ważna do 24 listopada 2024 r.), która następnie została zmieniona odrębnymi decyzjami. Na podstawie ustaleń kontroli, stwierdzono, że zastosowany na działce [...] kompost (zgodnie z protokołem przesłuchania z 8 października 2018 r.) nie został poddany procesowi przesiewania, co stanowi naruszenie pkt. II.6 decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., gdzie umieszczono następujący warunek: "kolejnym etapem procesu kompostowania będzie przesiewanie pozwalające na usuniecie ze świeżego kompostu dużych elementów materiału strukturalnego i elementów obcych."

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 15 listopada 2018 r.

W piśmie z 6 grudnia 2018 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na zawiadomienie z 26 listopada 2018 r., informujące o naruszeniu jakie zostało wykazane w protokole kontroli.

W piśmie z 27 grudnia 2018 r. Spółka w odpowiedzi na zawiadomienie z 26 listopada 2018 r. o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wniosła o przedłużenie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów do dnia 10 stycznia 2019 r. W piśmie z 19 stycznia 2019 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia oraz wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary.

Organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2019 r. wydanej na podstawie przepisów art. 194 ust. 5 i 7 u.o., wymierzył Spółce, administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. niepoddanie zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania w wysokości 2 000 zł (słownie dwóch tysięcy złotych).

Strona w piśmie z 11 lutego 2019 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a., przez: a) dokonanie przez organ I instancji ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, b) braku dokonania wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności twierdzeń strony złożonych w piśmie z 6 grudnia 2018 r. oraz 10 stycznia 2019 r., c) poprzestanie na ustaleniu, że skoro strona podpisała protokół to jest to podstawa do wymierzenia kary administracyjnej, podczas gdy organ I instancji powinien wykazać się wnikliwą analizą stanu faktycznego w szczególności uwzględnić argumentację strony, d) nieuwzględnienie argumentów strony dotyczących wadliwości i częściowej sprzeczności samej decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., e) nieuwzględnienie argumentów strony dotyczących procesu kompostowania, okoliczności faktycznych towarzyszących procesowi kompostowania, jak również samej niecelowości dokonywania przesiewania świeżego kompostu, który jest procesem ostatecznie przygotowującym do sprzedaży, którego wykonanie było bezcelowe w przypadku, gdy strona nie miała faktycznej możliwości zbytu przedmiotowego kompostu, f) nieprawidłowego uznania, że strona wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary dopiero w piśmie z 10 stycznia 2019 r., podczas gdy wniosek taki zawarty był już w piśmie z 6 grudnia 2018 r.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a., przez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności całkowite pominięcie i nie odniesienie się do złożonych wyjaśnień w toku postępowania oraz brak uzasadnienia, dlaczego organ I instancji nie uznał wyjaśnień, w szczególności zawartych w pismach z 6 grudnia 2018 r. oraz z 10 stycznia 2019 r., lecz oparł się tylko na ustaleniach dokonanych podczas kontroli;

3. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 196 i art. 194 ust. 5 u.o., przez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ustaleń z kontroli i nieuwzględnienie oraz nieodniesienie do twierdzeń strony podnoszonych w toku postępowania i nieuwzględnienie jakichkolwiek okoliczności faktycznych sprawy poza samym stwierdzeniem, że kompost nie został przesiany, podczas gdy w ocenie strony nieprzeprowadzenie procesu przesiewania zaistniało bez winy strony.

Strona wniosła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2020 r. organ II instancji wskazał, że po analizie zebranego materiału dowodowego uznał, że organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny, polegający na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, przez naruszenie pkt II.6 decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., zgodnie z którym: "kolejnym etapem procesu kompostowania będzie przesiewanie pozwalające na usunięciu ze świeżego kompostu dużych elementów materiału strukturalnego i elementów obcych."

GIOŚ wyjaśnił treść przepisów na podstawie, których została w niniejszej sprawie wymierzona administracyjna kara pieniężna i wskazał, że przesłanką wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej jest naruszenie warunków gospodarowania odpadami określonych w stosownej decyzji (w tym przypadku w decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., a nie spowodowanie zagrożenia dla środowiska czy też życia lub zdrowia ludzi.

Organ postanowił wymierzyć karę w dolnym przedziale wysokości kary biorąc pod uwagę również okoliczność uporządkowania terenu oraz poinformowanie organu I instancji o zastosowaniu się do zarządzenia pokontrolnego z d 21 listopada 2018 r. w zakresie prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów zgodnie z warunkami posiadanej decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r. W związku z faktem, że strona prowadzi profesjonalną działalność i powinna postępować w myśl obowiązujących przepisów organ słusznie wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 2000 zł. W ocenie organu odwoławczego, kara w wysokości 2000 zł jest uzasadniona ww. okolicznościami sprawy i odpowiednia, by skutecznie wyegzekwować od strony realizację ciążących na niej obowiązków. GIOŚ odniósł się także do zarzutów strony zawartych w odwołaniu.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że proces przesiewania jest procesem, któremu poddawany jest wytworzony gotowy kompost i że w praktyce nie jest to część procesu kompostowania. Warunek decyzji Marszałka Województwa M.są jednoznaczne i następujące: "Kolejnym etapem procesu kompostowania będzie przesiewanie pozwalające na usunięciu ze świeżego kompostu dużych elementów materiału strukturalnego i elementów obcych. Odsiewanie kompostu obywać się będzie za pomocą sita bębnowego, które rozdziela grubą frakcje materiału strukturalnego (frakcja nadsitowa, tzw. odsiew) od drobnoziarnistej frakcji podsitowej (kompost przeznaczony do dalszej obróbki). (...) Dojrzewanie końcowe kompostu trwać będzie około 3 miesiące. Produktem końcowym będzie kompost, spełniający wymagania rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. (...) Gotowy kompost magazynowany będzie w wydzielonym miejscu hali kompostowni. Wyprodukowany kompost, niespełniający odpowiednich kryteriów jakościowych, traktowany będzie jako odpad, a następnie przekazywany będzie uprawnionym podmiotom do przetwarzania". Zdaniem GIOŚ, powyższe zapisy wskazują jednoznacznie, że proces przesiewania jest integralną, nierozłączną częścią procesu kompostowania odpadów. W związku z powyższym, nieprzesianie kompostowanego materiału stanowi naruszenie warunków określonych w ww. decyzji Marszałka Województwa M., a niedokończenie ww. procesu stanowi wytworzenie odpadu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020 poz. 10), odpad o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania). GIOŚ stwierdził, że w mniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki, o które wnosiła strona w toku postępowania, określone w art. 189f k.p.a., umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Naruszenia stwierdzonego przez organ I instancji nie można uznać za znikome, z uwagi na fakt, że niesie za sobą możliwość zagrożenia dla ludzi i środowiska. W ocenie organu odwoławczego, nie zachodzą także przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na podjęcie przez stronę działań zmierzających do zniwelowania następstw niezgodnego z prawem postępowania z odpadami.

W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] lutego 2020 r. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu strony, pomimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa tj. pomimo spełnieniu przesłanek z ww. artykułu i tym samym aktualizacji obowiązku organu w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary;

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności całkowite pominięcie i nie odniesienie się do złożonych przez skarżącą w toku postępowania wyjaśnień oraz wadliwe uzasadnienie odstąpienia od zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 tj. brak faktycznego i prawnego uzasadnienia dlaczego organ odstąpił od zastosowania tego przepisu i poprzestanie jedynie na zdawkowych twierdzeniach, nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym;

3. art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji istotnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., które to wątpliwości w ocenie Spółki powinny być interpretowane na korzyść skarżącej, podczas gdy organy administracyjne 1 i 2 instancji przyjęły niekorzystną dla skarżącej interpretacje;

4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez: a) zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie w szczególności nierozważeniu istotnej części argumentacji skarżącej, b) dokonanie przez organ ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; c) braku dokonania wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności twierdzeń Spółki wyrażonych w złożonych w toku postępowania pismach z 6 grudnia 2018 r. oraz z 10 stycznia 2019 r.; d) nierozważenie argumentacji podnoszonej przez Spółkę w licznych pismach, wyjaśnieniach i wnioskach o odstąpienie od wymierzenia kary oraz uznanie samego już tylko faktu podpisania protokołu kontroli jako podstawy do wymierzenia kary administracyjnej, podczas gdy organ powinien wykazać się wnikliwością analizy materiału dowodowego oraz odpowiednim wysłuchaniem twierdzeń podnoszonych przez stronę; e) nieuwzględnienie argumentów spółki dotyczących wadliwości i częściowej sprzeczności samej decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., f) nieuwzględnienie argumentów Spółki dotyczących procesu kompostowania, okoliczności faktycznych towarzyszących procesowi kompostowania, jak również samej niecelowości dokonywania przesiewania świeżego kompostu, który jest procesem ostatecznie przygotowującym do sprzedaży, którego wykonanie było bezcelowe w przypadku gdy Spółka nie miała faktycznej możliwości zbytu przedmiotowego kompostu.

5. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., w zw. z art. 194 ust. 5 u.o. przez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej tylko i wyłącznie na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli i nieuwzględnienie oraz nie odniesienie się do twierdzeń Spółki podnoszonych w toku postępowania i co za tym idzie nieuwzględnienie jakichkolwiek okoliczności faktycznych sprawy poza samym stwierdzeniem, że kompost nie został przesiany, podczas gdy w ocenie Spółki nieprzeprowadzenie procesu przesiewania zaistniało bez winy Spółki. Przedmiotowe uchybienie w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że odpowiedzialność Spółki wynikająca z u.o. ma charakter odpowiedzialności absolutnej, co z kolei jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ wynik sprawy, wniesiono o: 1. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ w całości, a także uchylenie poprzedzającej ja decyzji WIOŚ z [...] stycznia 2019 r.; 2. na podstawie przepisu art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., - o wstrzymanie przez organ wykonania decyzji organu I instancji, tj. WIOŚ z [...] stycznia 2019 r., oraz zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] lutego 2020 r., w całości. Jednocześnie, na wypadek, gdyby nie uwzględniono tego wniosku, wniesiono o wstrzymanie wykonania tych decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 §3 p.p.s.a.; 3. na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., - o zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka w toku postępowania, wbrew twierdzeniom organu, już w pierwszym piśmie zwróciła się o "odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej" i dopiero ewentualnie wskazała na jej wymierzenie w najniższym możliwym wymiarze. Przedmiotowy wniosek został powtórzony w piśmie Spółki z 10 stycznia 2019 r. Jednocześnie w toku postępowania Spółka zwróciła uwagę na szereg okoliczności prawnych i faktycznych, które powinny zostać wzięte pod uwagę w toku postępowania, organ jednak nie odniósł się do nich ani w ramach postępowania, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania oba organy administracji nigdy nie doszły do wniosku, że rzekome naruszenie decyzji w zakresie kompostownia stanowi coś więcej niż pomniejsze uchybienie. Świadczą o powyższym co najmniej zapisy protokołu kontroli, jak i stwierdzenia zawarte w decyzji GIOŚ. W ocenie skarżącej, z powyższego jednoznacznie wynika, że organ nie stwierdził istotnych naruszeń, nie stwierdził naruszenia norm dotyczących zanieczyszczeń i nie stwierdził szkody w środowisku, w efekcie czego wymierzył karę w dolnych granicach przewidzianych w art. 194 ust. 5 u.o. W ocenie skarżącej pierwsza przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona. Według skarżącej, jednocześnie bezspornym w sprawie jest fakt usunięcia naruszenia przez Spółkę. Wynika to jednoznacznie z dokumentacji postępowania, oraz przyznaje to także sam organ II instancji. Nie może być także wątpliwości co do spełnienia przez skarżącą także drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym obie obligatoryjne przesłanki zostały spełnione. W konsekwencji organy pierwszej jak i drugiej instancji miały obowiązek odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Organ jednak tak nie postąpił, naruszając tym samym przedmiotową regulację. W zasadzie głównym argumentem podnoszonym przez GIOŚ w zakresie prawidłowości i adekwatności wymierzenia kary w wysokości 2 000 zł jest fakt prowadzenia przez skarżącą profesjonalnej działalności.

W ocenie skarżącej, nie po to ustawodawca wprowadził art. 189f aby w kodeksie postępowania administracyjnego znalazł się przepis, którego zastosować nie można. W praktyce jest dokładnie na odwrót niż przyjął to GIOŚ w zaskarżonej decyzji - istotą tej regulacji jest uniknięcie kary, czyli konsekwencji naruszenia i poprzestanie na wydaniu naruszycielowi jedynie pouczenia. Jednocześnie z całą stanowczością należy podkreślić, ze nie ma przy tym znaczenia to jakim podmiotem jest naruszyciel. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie ma jakichkolwiek podstaw do różnicowania stosowania normy art. 189f k.p.a. w zależności od tego czy podmiot jest osobą fizyczną, czy podmiotem zajmującym się profesjonalnie gospodarką odpadami. Skarżąca podkreśla, że w rzeczywistości bowiem przesiewanie, o którym mowa w pkt II. 6 decyzji nie powinno być traktowane jako etap procesu kompostowania, lecz jako działanie następujące już po zakończeniu procesu kompostowania. To właśnie materiał, który jest poddawany przesiewaniu, już jest kompostem. Przesiewanie jest jedynie sposobem przygotowania gotowego produktu do sprzedaży. Jednocześnie nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ w zaskarżonej decyzji wynika najprawdopodobniej z faktu, że już w samym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów doszło do uznania przesiewania jako elementu procesu kompostowania, który to zapis nie jest zgodny z tym z czego obiektywnie składa się proces kompostowania i w jaki sposób proces kompostowania jest prowadzony. W ocenie Spółki, w sytuacji pojawienia się tak dużej niejasności w zapisach samej decyzji, organ powinien wykazać się szczególną wnikliwością w ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie zaś opierać się na niejednoznacznych zapisach. W sytuacji pojawienia się takich niejasności i wątpliwości u samej podstawy wymierzania kary administracyjnej, wątpliwości takie zgodnie z art. 7a k.p.a. powinny być interpretowane na korzyść Spółki. Tym bardziej, że taka interpretacja wątpliwości na korzyść Spółki w praktyce prowadzi do wniosków zgodnych z tym jak proces kompostowania faktycznie jest prowadzony i na czym w rzeczywistości polega.

Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie okoliczności dotyczących sposobu prowadzenia procesu kompostowania oraz przyczyny nie przesiania kompostu. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że już samo zezwolenie na przetwarzania odpadów zawiera niejasności i nie odpowiada temu jak w rzeczywistości proces kompostowania wynika, jak również że Spółka nie przesiewała kompostu gdyż nie zamierzała prowadzić jego sprzedaży. Skarżąca uważa, że nie dopuściła się naruszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów i nie ponosi winy za nieprzesianie kompostu będącego przedmiotem oględzin. Nakładanie na dany podmiot kary, w sytuacji, w której organ w żaden sposób nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie poprzestał na konstatacji, że "kompost został nieprzesiany", nie biorąc pod uwagę niejasności zawartych w zezwoleniu nie interpretując tych niejasności na korzyść skarżącej, nie stosując przepisów nakazujących odstąpienie od wymierzenia kary, nie biorąc pod uwagę jakichkolwiek innych okoliczności faktycznych, oraz tego jak obiektywnie wygląda proces kompostowania jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego oraz zasadą demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji.

W ocenie skarżącej, w świetle tak istotnych uchybień procesowych, mających istotny wpływ na całe postępowanie administracyjne oraz na jego rozstrzygnięcie, w sposób nieprawidłowy GIOŚ zastosował art. 194 ust. 5 u.o. oraz w sposób nieprawidłowy nie zastosował ani art. 7a k.p.a., ani art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienia te w efekcie doprowadziły do nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 194 ust. 5 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. dalej: u.o.).

Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę i wprowadzonych w treści decyzji administracyjnych. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj., niepoddanie zastosowanego na działce 2/23 kompostu procesowi przesiewania organ wymierza administracyjną karę pieniężną.

Należy zatem zwrócić uwagę, że przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku wynikającego z zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 3252/17, CBOSA).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję M. WIOŚ z [...] stycznia 2019 r. wymierzającą Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. niepoddanie zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu prawa materialnego prowadząc działalność z naruszeniem warunków zezwolenia.

Bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (m. in.: art. 7, art. 7a, art. 77§1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów tj. niepoddania zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania został prawidłowo ustalony przez orzekające organy. Wskazać należy, że M. WIOŚ w dniach od 8 października do 15 listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę w Spółce w zakresie przestrzegania przepisów u.o. Kontrola została przeprowadzona w związku z interwencją zgłoszoną do M. WIOŚ w zakresie nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów oraz z podejrzeniem zakopywania przez kontrolowany podmiot odpadów na działce [...] na terenie prowadzonej działalności. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 października 2018 r. M. WIOŚ stwierdził, że na terenie działki nr [...] w jej południowej części, będącej w użytkowaniu skarżącej znajduje się rozplantowany materiał ziemny/kompost.

Na podstawie wizualnej oceny stwierdzono obecność znacznej ilości materiału obcego w postaci tworzyw sztucznych, a także nieprzekompostowanej frakcji owoców i warzyw. Organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego materiału unosił się charakterystyczny organiczny zapach. W dalszej części działki stwierdzono obecność pryzmy odpadów, w której dominowały części drewna i częściowo przekompostowane drewno. W środkowej części działki pośród wysokiej roślinności łąkowej stwierdzono obecność odpadów w postaci tworzyw sztucznych. Ponadto za halą magazynową stwierdzono wykop, który zasypywany był gruzem porozbiórkowym.

W trakcie przesłuchania W. K. - wiceprezes Zarządu w [...] Sp. z o.o., przeprowadzonego przez M.WIOŚ w dniu [...] października 2018 r. udokumentowanego protokołem przesłuchania ustalono, że materiał rozplantowany na terenie działki pochodzi z pryzm kompostowych i stanowi produkt ostateczny procesu kompostowania, który został zagospodarowany w powyższy sposób ze względu na brak odbiorcy i konieczność zwolnienia miejsca na placu pryzmowym. Działalność Spółki w zakresie gospodarki odpadami, jest realizowana na podstawie decyzji Marszałka Województwa M. z [...] listopada 2014 r., znak [...] (dalej: decyzja Marszałka z [...] listopada 2014 r., udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku dla regionalnej instalacji do przetwarzania (kompostowania) selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów o wydajności do 6 000 Mg/rok (ważna do 24 listopada 2024 r.), która następnie została zmieniona odrębnymi decyzjami.

W toku kontroli organ I instancji ustalił, że prowadzone przez skarżącą przetwarzanie odpadów polega na ich kompostowaniu według technologii MUT Stockerau "Kyberferm", tj. w zamkniętych zespolonych bioreaktorach posadowionych w hali produkcyjnej. Dostarczone do kompostowni odpady zielone (gałęzie, krzewy, liście, trawa) z obszarów prywatnych, parków, zieleńców, z placów targowych ziemiopłody (warzywa i owoce) oraz odpady organiczne pozyskiwane ze stołówek i zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego są ważone i rejestrowane. Produktem końcowym jest kompost spełniający wymagania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. 2008 r. nr 119 poz. 765). Uzyskany kompost poddawany jest badaniom potwierdzającym spełnienie wymagań jakościowych, określonych w zezwoleniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 21/02 z 18 grudnia 2002 r. na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego pn. "[...]" [...].

Organ I instancji ustalił, że zgodnie z warunkami decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r., gotowy kompost powinien być magazynowany w wydzielonym miejscu hali. Natomiast kompost niespełniający odpowiednich kryteriów jakościowych, traktowany będzie jako odpad o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), a następnie przekazywany odbiorcom zewnętrznym. Na podstawie ustaleń kontroli M.WIOŚ, stwierdził, że zastosowany na działce [...] kompost (zgodnie z protokołem przesłuchania z 8 października 2018r.) nie został poddany procesowi przesiewania, co stanowi naruszenie pkt II.6 decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r., gdzie wprowadzono warunek według którego: "kolejnym etapem procesu kompostowania będzie przesiewanie pozwalające na usuniecie ze świeżego kompostu dużych elementów materiału strukturalnego i elementów obcych." Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 15 listopada 2018 r.

Wyjaśnić należy, że pkt II. 6. decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. zatytułowany jest w sposób następujący "Szczegółowy opis dopuszczonej metody przetwarzania odpadów w procesie odzysku ze wskazaniem procesu przetwarzania oraz opis stosowanego procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej:"

Na str. 4 ww. decyzji stwierdzono, że "Kolejnym etapem procesu kompostowania będzie przesiewanie pozwalające na usunięcie ze świeżego kompostu dużych elementów materiału strukturalnego i elementów obcych. Odsiewanie kompostu odbywać się będzie za pomocą sita bębnowego, które rozdziela grubą frakcję materiału strukturalnego (frakcja nadsitowa, tzw. odsiew) od drobnoziarnistej frakcji podsitowej (kompost przeznaczony do dalszej obróbki)".

Zgodnie z warunkiem określonym na str. 5 decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. gotowy kompost powinien być magazynowany w wydzielonym miejscu w hali kompostowni.

Według pkt VII ww. decyzji wnioskodawca nie może dokonywać zmian w uprawnieniach wynikających z zezwolenia bez zgody organu udzielającego zezwolenia.

Z treści pkt II.6 decyzji Marszałka z [...]listopada 2014 r. wynika, że w ramach kolejnego etapu procesu kompostowania obowiązkiem skarżącej jest przesiewanie pozwalające na usuniecie ze świeżego kompostu dużych elementów materiału strukturalnego i elementów obcych.

Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

W aktach sprawy znajduje się protokół kontroli nr [...], podpisany przez kontrolującego i kontrolowaną w dniu 15 listopada 2018 r., który potwierdza ustalenia organów.

Wskazać należy, że dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA). Co więcej, ustalenia orzekających w sprawie organów znajdują potwierdzenie nie tylko w ww. protokole kontroli, ale również m.in. w zezwoleniu Marszałka z 25 listopada 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącą, czego konsekwencją było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ określił także, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Na str. 8-9 uzasadnienia decyzji GIOŚ z[...] lutego 2020 r. organ wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna w przedmiotowej sprawie została wymierzona na podstawie art. 194 ust. 5 u.o., za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Wysokość kary, zgodnie z przepisami art. 194 ust. 7 u.o., "oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy." GIOŚ na str. 9 uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2020 r. wskazał, że przesłanką wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej jest naruszenie warunków gospodarowania odpadami określonych w stosownej decyzji (w tym przypadku w decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r., a nie spowodowanie zagrożenia dla środowiska czy też życia lub zdrowia ludzi. Organ odwoławczy na str. 9 uzasadnienia decyzji podkreślił ponadto, że przeprowadzona w Spółce, kontrola wykazała, że zakład ten narusza warunki posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez brak przesiewania kompostu, a okoliczności tej strona nie kwestionowała w toku postępowania. Na str. 10 uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2020 r. GIOŚ ocenił, że kara w wysokości 2 000 zł jest uzasadniona ww. okolicznościami sprawy i odpowiednia, by skutecznie wyegzekwować od strony realizację ciążących na niej obowiązków.

Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podnoszony przez skarżącą zarzut wydania wadliwej decyzji przez Marszałka z [...] listopada 2014 r., ze zm. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca mając świadomość posługiwania się - w jej ocenie - wadliwie wydaną decyzją, mogła wystąpić do organu o zmianę warunków decyzji bądź też o wycofanie jej z obiegu prawnego. Decyzja Marszałka z [...] listopada 2014 r. była zmieniana odrębnymi decyzjami, lecz nie został zmieniony pkt II. 6 ww. decyzji w zakresie, którego naruszenie stwierdził organ I instancji.

Skoro ww. decyzja pozostawała w obrocie prawnym i nie została zmieniona na wniosek skarżącej, to warunki w niej zawarte obligowały adresata do jej respektowania. Samodzielne modyfikowanie procesów wskazanych w decyzji jest niedopuszczalne i stanowi działanie nielegalne.

Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko, organ nie mógł odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary. Stwierdzenie przez orzekające organy, że strona nie wykonała obowiązku wynikającego z pkt II.6 decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. stanowiło naruszenie warunków posiadanego przez skarżącą zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podkreślenia wymaga, że strona na żadnym etapie postępowania, a także w toku kontroli prowadzonej przez organ I instancji nie kwestionowała naruszenia warunków zezwolenia stwierdzonego przez organy I i II instancji. Zdaniem Sądu, subiektywna ocena skarżącej w zakresie braku odpowiedzialności administracyjnej Spółki nie mogła spowodować odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca, prowadząc działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów, obowiązana była bezsprzecznie do przestrzegania warunków określonych w posiadanych decyzjach.

Bez znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej skarżącej, jest podnoszony w zarzucie nr 5 na str. 3 skargi argument dotyczący tego, że nieprzeprowadzenie procesu przesiewania zaistniało bez winy Spółki.

Skarżąca jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu odpadów zobowiązana była do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie wszystkich warunków prowadzenia działalności na podstawie posiadanych decyzji administracyjnych określających warunki wykonywania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 5 u.o.

Wbrew wszystkim zarzutom skarżącej zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane jej naruszenie przepisów prawa materialnego. Sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącej realizuje dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Podstawowym źródłem odpowiedzialności administracyjnej skarżącej w niniejszej sprawie jest szeroko rozumiany obowiązek prawny wynikający z cytowanej wyżej treści decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. GIOŚ rozważył także przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 199 u.o.

Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącej kary w wysokości 2 000 zł, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1 000 000 zł). Kara w wysokości 2 000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącej, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą, czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, w tym przede wszystkim protokołu kontroli oraz treści decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r., administracyjna kara pieniężna w wysokości 2 000 zł nie może być uznana za nadmierną.

Naruszenie obowiązków wynikających z zezwolenia zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., sankcjonowane jest z woli ustawodawcy wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Zezwolenia na gospodarowanie odpadami są wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Reglamentacja ta polega na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji.

Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez skarżącą zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej.

Według Sądu, sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz wydane na jego podstawie decyzje obydwu organów, nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym oraz proceduralnym. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w skardze.

Wskazać należy również, że skarżąca zapoznała się z treścią protokołu i nie wniosła do jego ustaleń żadnych zastrzeżeń i uwag, a następnie go podpisała. Tym samym nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów w ramach wybiórczo zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., przez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania dyspozycji z art. 189f k.p.a.

Istotą sporu dotyczącego braku zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f k.p.a. jest odpowiedź na pytanie, czy orzekające w sprawie organy wymierzając skarżącej administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów trafnie uznały, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że ustawodawca mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonał istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 1 pkt 41 wspomnianej ustawy, po dziale IV dodano dział IVa zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne". Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1183) wynika, że projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Po myśli art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych uregulowane zostały: przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 189f k.p.a., normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3087/18). Nie można bowiem przyjąć, że od dnia 1 czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f k.p.a.

Wyjaśnić należy, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W świetle prawidłowej wykładni uregulowań przepisów odrębnych, a konkretnie przepisów u.o., organ nie mógł weryfikować przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 k.p.a., dając tym samym pierwszeństwo kodeksowym unormowaniom instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej pierwszeństwo miały bezwzględnie obowiązujące regulacje prawa materialnego stanowiące lex specialis względem ogólnych unormowań k.p.a., w świetle których nie jest prawnie dopuszczalne odstąpienie od nałożenia kary. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są wobec powyższego nieusprawiedliwone. Powody, dla których organy nie mogły odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zostały wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7a, k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej organy prowadząc postępowanie nie dopuściły się naruszenia art. 7a k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgromadziły dowody, przeprowadziły oględziny, które to dowody pozwoliłyby jednoznacznie ustalić, że skarżąca gospodaruje odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1526/18, LEX nr 3090251). W niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie występowały bowiem organy orzekające nie wskazywały na trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi, ponieważ orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły odpowiedzialność administracyjną skarżącej. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające do zastosowania sankcji. Sankcją administracyjną w niniejszej sprawie była administracyjna kara pieniężna w wysokości 2 000 zł.

W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.