Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 645/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu W. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogi publiczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań Miasta O. i W. M. od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (znak [...]) o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. M., za grunt o powierzchni 0,1799 ha, położonych w O., w obrębie R. - w tym nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 31/4 i 35, AM-[...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] - który w wyniku scalenia i podziału nieruchomości przeszedł z mocy prawa na rzecz Miasta O., jako włączony do przeznaczonych pod drogi publiczne działek nr 71, 88 i 109, AM-[...], uchylił decyzję starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, że w dniu 27 czerwca 2003 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości. Obszar objęty zmianami geodezyjnymi objął m.in. będące własnością W. M. działki nr 31/4 i nr 35, które wraz z parcelą nr 31/3 stanowiły nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą nr [...]. Kolejną uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulic [...] Rada Miasta O. dokonała scalenia i podziału m.in. ww. nieruchomości w ten sposób, że z działek nr 31/4 i nr 35, o łącznej powierzchni 0,9588 ha, utworzono parcele o numerach od 76 do 82, o łącznej powierzchni 0,7789 ha, które jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pozostały własnością W. M.. Jednocześnie dokonano "potrącenia" gruntu o powierzchni 0,1799 ha, przeznaczonego pod drogi publiczne, który wszedł w skład nowoutworzonych parcel nr 71, nr 88 i nr 109, które to z mocy prawa stały się własnością Gminy O.. Z kolei działka nr 31/3, jako leżąca poza obszarem objętym regulacją ww. uchwał, nie uległa zmianom.

Scalenia i podziału dokonano w oparciu o m.in. przepisy art. 104 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Uwzględniono przy tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rada Miasta O. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic [...] (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]).

W tych okolicznościach, w dniu 30 listopada 2015 r., W. M. powołując się na art. 106 ust. 1 u.g.n. zwrócił się do Burmistrza O. o wypłatę należnego odszkodowania. Zastrzegł przy tym, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi, w terminie 14 dni, uzna uzgodnienia za bezskuteczne i zwróci się do Starosty O. o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym, co uczynił w dniu 18 grudnia 2015 r., zawiadamiając o tym jednocześnie Burmistrza. Tymczasem Burmistrz, ustosunkowując się do pierwszego wystąpienia wnioskodawcy, jednoznacznie odmówił wypłaty odszkodowania, wskazując na przedawnienie roszczenia (pismo z dnia 23 grudnia 2015 r.).

Następnie decyzją z dnia [...] - działając w o oparciu (m.in.) o przepisy art. 106 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. - Starosta O. orzekł o: 1) ustaleniu na rzecz W. M. odszkodowania w wysokości 149 385,76 zł, "za grunt o powierzchni 0,1799 ha, który w procedurze scalenia i podziału nieruchomości w O., obręb [...], przeszedł z mocy prawa pod drogi publiczne (ulice klasy dojazdowej) na rzecz Miasta O."; 2) zobowiązaniu do jego zapłaty Miasta O., reprezentowanego przez Burmistrza. Od decyzji tej odwołały się obydwie strony postępowania. Burmistrz O. zażądał jej uchylenia i umorzenia postępowania. Powołując się na przepisy art. 117 § 2 i 118 kodeksu cywilnego wskazał, że Miasto skutecznie uchyliło się od zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego, które zostało złożone po upływie dziesięcioletniego terminu przedawnienia. Tymczasem W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty, ewentualnie o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Jednocześnie ubiegający się o odszkodowanie, powołując przepisy art. 136 w związku z art. 78 § 2 i art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a także rozprawy administracyjnej. Postulowane czynności dowodowe miałyby polegać na uzyskaniu od biegłego wyjaśnień dotyczących dwóch nieruchomości porównawczych, co może skutkować zmianą nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, z przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną na przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną. Odwołujący się zaznaczył przy tym, że zgodnie z poglądem sądów administracyjnych, Wojewoda nie jest uprawniony do kwestionowania doboru nieruchomości uznanych za podobne do przedmiotu wyceny, ponieważ nie posiada specjalistycznej wiedzy, którą dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Wyraził także pogląd, że skorygowania operatu szacunkowego nie można traktować jako uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części. Zatem, może być to wykonane w granicach dyspozycji art. 136 k.p.a. i stosownie do wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Nie ma więc przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a..

Wojewoda D. rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań wskazał, że decyzję organu I instancji należało uchylić z kilku względów. Po pierwsze pismo Gminy z dnia 23 grudnia 2015 r., które de facto tłumaczy przyczyny fiaska uzgodnień co do wypłaty odszkodowania, stanowi nieuwierzytelnioną kopię. Choć treść odwołania strony zobowiązanej do zapłaty odszkodowania jednoznacznie potwierdza prezentowany przez nią pogląd, to podczas ponownego rozpatrywania sprawy ww. pismo należy pozyskać w oryginale bądź w prawidłowo uwierzytelnionej kopii.

Zdaniem Wojewody kolejne uchybienie organu I instancji miało już jednak istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Polegało ono na bezkrytycznym oparciu się na założeniu, że utrata przez wnioskodawcę prawa własności do części nieruchomości, wynikała tylko i wyłącznie z przejęcia gruntu pod drogi publiczne przez Gminę. Tymczasem porównanie załączników nr 1 i nr 3 do uchwały o scaleniu i podziale - przedstawiających odpowiednio stan wyjściowy i ustalony tym aktem - rodzi w tym zakresie istotne wątpliwość. Dokumenty wskazują bowiem, że pod drogi publiczne wydzielono: część powierzchni działki nr 35, leżącą wzdłuż jej granic: zachodniej - włączając ją w skład działki nr 71 (ul. K.), południowej - włączając ją w skład działki nr 88 (ul. F.), wschodniej - włączając ją w skład działki nr 109 (ul. B.), fragment działki nr 34/1, leżący w jej południowo-wschodnim rogu - włączając go do w skład działki nr 109 (ul. B.). Po powyższym potrąceniu pod drogi, utworzono nowe - po scaleniu i podziale stanowiące własność W. M. - działki: nr 79 - z północno-wschodniego fragmentu działki nr 35, południowo-zachodniego rogu działki nr 34/1, a także z fragmentu parceli nr 30/2, przed scaleniem i podziałem stanowiącej własność W. P.; nr 76, 77 i 78 - z pozostałego obszaru parceli nr 35; nr 80 - z fragmentu działki nr 34/1 oraz z fragmentu parceli nr 30/2, przed scaleniem i podziałem stanowiącej własność W. P.; nr 81 i nr 82 - z reszty obszaru działki nr 34/1. Jednocześnie część nieruchomości stanowiącej przed scaleniem i podziałem własność W. M., po jego dokonaniu weszła w skład parcel, które stały się własnością innych osób fizycznych. Mianowicie fragmenty działki nr 34/1: biegnący wzdłuż jej wschodniej granicy z działką nr 32/2 (przed scaleniem i podziałem) włączono do parcel nr 83 i 84, stanowiących własność T. D., M. B. i D. S.; leżący w północnej części jej zachodniej granicy z działką nr 30/2 (przed scaleniem i podziałem) włączono do parcel nr 72, 73 i 74, stanowiących własność W. P..

W ocenie Wojewody proste porównanie obszaru, który wnioskodawca utracił na rzecz innych uczestników scalenia i podziału - fragmenty działki nr 34/1, włączone do parcel nr 72, 73, 74, 83 i 84 - z przydzielonym mu w zamian obszarem innych nieruchomości - fragment działki nr 30/2, włączony do parcel nr 79 i 80 - wskazuje na niekorzystny dla niego bilans. Potwierdzenie tego w oparciu precyzyjny (opisany poniżej) materiał dowodowy oznaczałoby, że ubytki te nie miały przy tym żadnego związku z przeznaczeniem gruntu pod drogi publiczne. Wynikały zatem z braku możliwości przydzielania mu działek o w pełni równoważnej powierzchni.

Zdaniem Wojewody brak jakiejkolwiek analizy skutków scalenia i podziału przez organ I instancji, a także niepozyskanie niezbędnych w tym celu dokumentów, stanowiły naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem odrębnych szacunków powinny być: część nieruchomości wydzielona pod drogi publiczne w trybie art. 105 ust. 1 u.g.n., za którą przysługuje odszkodowanie, a także część utracona ze względu na brak możliwości przydzielenia odpowiedniej powierzchni zamiennej, o czym traktuje art. 105 ust. 2 u.g.n., a za którą przysługuje dopłata.

W związku z powyższym, podczas ponownego rozpatrywania sprawy konieczne będzie dokładne, odrębne określenie powierzchni gruntu utraconego ze względu każdą z ww. okoliczności. Należy tego dokonać w oparciu analizę porównawczą nie tylko załączników do uchwały o scaleniu i podziale, lecz również z zastosowaniem kopii mapy z ewidencji gruntów i budynków sporządzonych według stanu z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, która jest miarodajna dla potrzeb wyceny oraz z dnia wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale, od którego obowiązuje nowy stan geodezyjny i kiedy to doszło do jej skutków w sferze prawa własności. Mapy te powinny być sporządzone w jednolitej, czytelnej skali (najlepiej 1:500, choć wymóg taki nie wynika z przepisów prawa) i obejmować obszar działek wymienionych w przedstawionej przez organ odwoławczy analizie, a także innych działek objętych wówczas księgą wieczystą nr [...]. Przy czym w celu dokonania precyzyjnych ustaleń, konieczne jest uzyskanie dwóch egzemplarzy każdej z map, tj. sporządzonych na zwykłym papierze i na przezroczystej kalce kreślarskiej.

Jednocześnie starosta nie pozyskał prawidłowego wyrysu z planu miejscowego sporządzonego dla wycenianych działek według stanu z ww. dat. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem przyjętym w judykaturze i piśmiennictwie, tak wypis, jak i wyrys z planu, powinny być prawidłowo opisane - nazwane, zaopatrzone w dane identyfikujące dokument - i uwierzytelnione - podpisane przez osobę piastującą funkcję organu bądź inną, działającą z jego upoważnienia - a także powinny zawierać objaśnienie użytych w nim oznaczeń i symboli, natomiast wyrys winien zostać sporządzony w skali i w jakości umożliwiających prawidłowe, wyzbyte jakichkolwiek wątpliwości odczytanie wszystkich danych objętych częścią graficzną planu (takich, jak: przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, linie zabudowy) oraz identyfikację granic i oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dla której jest sporządzany.

Tymczasem zawarty w aktach sprawy - i udostępniony biegłemu - wyrys z dnia 29 kwietnia 2016 r. nie spełnia jednego z tych warunków. Nie pozwala bowiem na identyfikację granic i oznaczeń działek stanowiących własność wnioskodawcy przed wejściem w życie uchwały o scaleniu i podziale, według stanu na dzień 27 czerwca 2003 r. Oprócz kopii mapy ewidencyjnej, należy zatem pozyskać wyrys z planu miejscowego obowiązującego w ww. dacie. Co istotne, oprócz spełnienia opisanych powyżej wymogów formalnych - celem precyzyjnej analizy przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości -powinien być on sporządzony w tej samej skali co ww. mapy ewidencyjne. Ostatni z wymogów jest kluczowy, albowiem umożliwia nałożenie na siebie przeznaczenia gruntów i stanu geodezyjnego sprzed scalenia i podziału, a także powstałego na jego skutek. Byłoby to szczególnie istotne w sytuacji gdyby organ nie miał możliwości technicznych naniesienia przedmiotowych działek wyrys z planu. Dopiero komplet powyższych dokumentów pozwoli na zweryfikowanie, zaprezentowanych powyżej wstępnych ustaleń Wojewody, w szczególności na obliczenie powierzchni gruntu, który jako przeznaczony pod drogi przeszedł na własność Gminy, a także utraconego w wyniku niewspółmiernego przydzielenia gruntów poszczególnym uczestnikom scalenia i podziału.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że utrzymanie w mocy decyzji starosty wyklucza negatywna ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego. Do konkluzji takiej prowadzą: 1) nieprawidłowe zlecenie sporządzenia operatu (zakładające, że jedynie 18% powierzchni nieruchomości zostało przejęte pod drogi publiczne), z pominięciem konieczności wykonania dwóch odrębnych szacunków, tj. wartości odszkodowania i dopłaty; 2) związane z tym - nieadekwatne do skutków scalenia i podziału - określenie celu wyceny; 3) wady samej opinii, które polegały na niezastosowaniu bądź na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów regulujących sporządzanie operatów szacunkowych.

Podlegający oszacowaniu obszar nie był nigdy wyodrębniony geodezyjnie w formie działki lub działek, mogących samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Grunt ten stanowił część nieruchomości, dla której prowadzono księgę wieczystą nr [...]. Co przy tym istotne, w art. 46 § 1 kc nieruchomość gruntową zdefiniowano jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności. Zarazem wyodrębnionej geodezyjnie działki gruntu nie utożsamia się automatycznie z nieruchomością. W efekcie konieczności doprecyzowania, o jakiej formie wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej mowa - na gruncie art. 46 § 1 kc oraz art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707) - w judykaturze przyjęło się "wieczystoksięgowe" rozumienie pojęcia nieruchomości gruntowych. Wyraża się ono w formule "jedna księga wieczysta = jedna nieruchomość" (zob. uchwała SN z dnia 17 kwietnia 2009 r., znak III CZP 9/09; por. także wyroki NSA z dni: 24 listopada 2005 r., znak I OSK 181/05 13 listopada 2009 r., znak I OSK 165/09; oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 marca 2010 r., znak II SA/Gd 86/10). Takie rozumienie nieruchomości gruntowej w pełni oddaje tak podmiotowy, jak i przedmiotowy aspekt kodeksowej definicji.

W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość zarówno odszkodowania jak i dopłaty, za pozbawienie prawa własności (użytkowania wieczystego) w wyniku wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale, ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Z kolei, z § 36 ust. 6 pkt 2 w związku z § 36 ust. 1 r.wyc. wynika, że przy określaniu wartości działek przejętych w omawianym trybie pod drogi publiczne, stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (tj. w pierwszej kolejności zgodnie z planem miejscowym), bez uwzględnienia ustaleń tej uchwały, a także nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu, w którym weszła ona w życie. Wypada przy tym wyjaśnić, że pomiędzy powyższymi przepisami zachodzi kolizja w zakresie daty miarodajnej dla określenia stanu nieruchomości (dzień podjęcia a dzień wejścia w życie uchwały), która zgodnie z regułą lex superior derogat legi inferiori i powinna być rozstrzygana w ten sposób, że norma art. 130 ust. 1 u.g.n. - jako wyższa hierarchicznie - wyłącza zastosowanie § 36 ust. 6 pkt 2 r.wyc., w zakresie ww. sprzeczności. Dodatkowo, w przypadku gruntu przejętego w wyniku scalenia i podziału pod drogi publiczne, odpowiednie zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 r.wyc. Wprowadza on regułę, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Priorytet ma zatem w takim przypadku selekcja materiału porównawczego pod kątem nieruchomości, tak jak wyceniana, przeznaczonych pod drogi publiczne. Jednocześnie w zdaniu drugim § 36 ust. 4 r.wyc. wprost odesłano do odpowiedniego stosowania ust. 2, który dopuszcza rozszerzenie badanego rynku z "lokalnego" (odczytywać należy jako obszar gminy lub powiatu) na "rynek regionalny" (odnoszący się zaś do obszaru województwa). Trzeba przy tym podkreślić, że zbadanie rynku regionalnego, ma pierwszeństwo przed przejściem do metody wyceny według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Zatem dopiero brak transakcji porównywalnymi nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym uzasadnia przejście do metody wyceny ujętej w § 36 ust. 4 zd. 1 ab initio r.wyc. W takim przypadku za grunty przyległe do nieruchomości wycenianej należy uznać grunty graniczące z nią choćby w jednym punkcie stycznym (np. "w rogu"). Jednakże, jednocześnie istotne znaczenie w tym zakresie ma przeważająca wielkość powierzchni, jaką obejmuje danego rodzaju przeznaczenie obowiązujące w granicach gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie względem przedmiotu wyceny. W takim przypadku należy - uwzględniając stan z dnia podjęcia uchwały o scaleniu i podziale - ustalić: 1) jakie działki graniczyły z wycenianym gruntem, uwzględniając również pozostałą część nieruchomości, z której został on odłączony; 2) jakie przeznaczenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 ust. 2 u.g.n., oraz powierzchnię miały działki przyległe; 3) a jeśli miały one przeznaczenie mieszane, to jaka funkcja w ich granicach zajmowała największy obszar. Analizę zawierającą dane wszystkich gruntów (działek) graniczących z przedmiotem wyceny, należy zamieścić w operacie szacunkowym, zgodnie z § 55 ust. 2 r.wyc., czego w niniejszym przypadku biegła nie uczyniła.

Na gruncie powyższych regulacji, zdaniem Wojewody, oczywiste są wady prawne operatu, które uniemożliwiają przyjęcie go za dowód służący ustaleniu wysokości odszkodowania. Po pierwsze, co prawda biegły prawidłowo określił miarodajną datę na dzień 27 czerwca 2003 r., jednakże jednocześnie oparł się na błędnym założeniu, że wycenie należy poddać odrębnie działki nr 34/1 i nr 35, przyjmując cechy każdej z nich, tak jakby stanowiły odrębne nieruchomości gruntowe. Mając wiedzę, że oprócz wyżej wymienionych w księdze wieczystej nr [...] wpisane były wówczas jeszcze inne parcele, rzeczoznawca wycenił jedynie część nieruchomości objętą scaleniem i podziałem (s. 2). W efekcie biegły odrębnie oszacował wartość obydwu ww. działek, traktując każdą z nich jako osobny przedmiot wyceny. Dokonał tego korzystając z podejścia porównawczego, które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 pkt 1 r.wyc.). Zastosował przy tym metodę porównywania parami, polegającą na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 3 r.wyc.). Należy zatem podkreślić, że poprzez - kluczowe - pojęcie "nieruchomości podobnej" rozumie się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Tymczasem przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość gruntowa łącznie obejmująca wszystkie działki objęte w dniu 27 czerwca 2003 r. księgą wieczystą nr [...]. Podkreślenia wymaga, że choć scaleniem i podziałem objęto jedynie parcele nr 31/4 i 35, to stanowiły one jedną nieruchomość z działką nr 31/3 i - co istotne - wszystkie trzy przylegały do siebie tworząc zwarty i jednolity kompleks. Nie było zatem uzasadnienia, ani dla odrębnej wyceny działek nr 31/4 i 35, ani do nieuwzględnienia w stanie nieruchomości parceli nr 31/3. Odmienna sytuacja przykładowo mogłaby zachodzić gdyby ww. działki znajdowały się w rozproszeniu. Nawet przyjmując, że - jak wyjaśniono wcześniej - w niniejszym przypadku odrębnemu oszacowaniu podlegać powinien grunt, który został przejęty pod drogi przez Gminę (odszkodowanie) i grunt, który bez przydzielenia adekwatnego zamiennika wszedł w skład parcel stanowiących własność właścicieli sąsiednich nieruchomości (dopłata), to wydaje się, że obydwie okoliczności dotyczą działek nr 31/4 i 35.

Natomiast odrębna wycena poszczególnych parcel była sprzeczna z przepisami art. 130 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a także § 4 pkt 1 i pkt 3 r.wyc. Powyższe prowadziło do wypaczenia cech rynkowych, takich jak choćby "wielkość" i "kształt".

Jednocześnie organowi I instancji Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na nieustaleniu, jaki był stan nieruchomości, dla której w ww. dacie prowadzono księgę wieczystą nr [...]. Z odpisu zupełnego z tej księgi wynika bowiem, że objęta nią nieruchomość - oznaczona jako działki nr 31 i 35 - była przedmiotem co najmniej jednej decyzji podziałowej, wydanej przez Burmistrza O. w dniu 26 marca 2003 r. W kolejnych miesiącach dokonano wpisów ujawniających dwa etapy zmian geodezyjnych, tj. wydzielenie z działki nr 31 parcel nr 31/1 i 31/2, a następnie z działki nr 31/2, parcel nr 31/3 i 31/4, a także podział prawny polegający na przeniesieniu działki nr 31/1 do innej księgi wieczystej nr [...], którego podstawę stanowiła ww. decyzja podziałowa. Co przy tym istotne, załączniki do uchwały o scaleniu i podziale wskazują, że parcela nr 31/1 leżała w ciągu ul. Kazimierza Pułaskiego, w ewidencji gruntów i budynków była oznaczona symbolem "dr", czyli jako użytek drogowy i znajdowała się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 01 KLr, stanowiącym docelowo fragment ww. ulicy klasy lokalnej.

Powyższe może oznaczać, iż nie można wykluczyć, że działka nr 31/1 została wydzielona i przejęta w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.. W takim przypadku wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a działki wydzielone pod drogi publiczne, przechodzą na własność publicznych osób prawnych z mocy samego prawa, w dniu uostecznienia się decyzji podziałowej. W efekcie nie wiadomo, jaki dokładnie był stan nieruchomości, której części pozbawiono wnioskodawcę w wyniku scalenia i podziału.

Wojewoda wskazał, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy niezbędna będzie dokładna weryfikacja ww. okoliczności i stanu nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] w dniu 27 czerwca 2003 r., w szczególności ustalenie, przedmiotem jakich decyzji podziałowych była ww. nieruchomość, a także kiedy stały się one ostateczne i czy z datami takimi wiązał się skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.. Wyniki ustaleń należy przekazać rzeczoznawcy majątkowemu.

Dalej Wojewoda zarzucił, że biegły nie zastosował przepisu § 36 ust. 4 r.wyc. i poza jego regulacją dokonał wyceny według przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W szczególności nie można zaaprobować założenia, które w niniejszym przypadku przyjął rzeczoznawca, że skoro analiza rynku wskazuje, że określonej wielkości nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zawierają również częściowo komponent przeznaczenia pod drogi publiczne lub wewnętrzne, to wyceny gruntu przeznaczonego i przejętego pod drogi publiczne, który wydzielono z nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu należy dokonać przyjmując przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W myśl § 36 ust. 4 r.wyc. przeznaczenie jest kluczowym kryterium doboru nieruchomości porównawczych. Należy przy tym wskazać, że jak wynika z analizy przesłanek zastosowania zasady korzyści rzeczoznawca odnalazł na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Tymczasem w świetle powołanych przepisów, wycena według przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną byłaby dopuszczalna tylko i wyłącznie gdyby kolejno na rynku lokalnym i regionalnym nie było wystarczającej ilości transakcji nieruchomości przeznaczonymi pod drogi publiczne, a dokładna analiza wykazała, że ww. przeznaczenie mieszkaniowe dominowało wśród nieruchomości otaczających przejęte grunty.

Dalej organ odwoławczy dostrzegł, że nawet w ramach zastosowanej metody, biegły wykazał się niekonsekwencją. Oprócz transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako materiał porównawczy przyjął transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, tj. oprócz ww. posiadających funkcje dróg publicznych lub wewnętrznych, a także transakcję nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jednocześnie rzeczoznawca skorygował jedynie różnicę wynikającą z ostatniego z przeznaczeń, w oparciu o analizę rynku przyjmując, że wartość gruntów o funkcji planistycznej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest o 25% wyższa od cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.

Negatywna ocena operatu szacunkowego oznacza taką samą oceną postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, który nie dokonał wnikliwej i rzetelnej oceny przedmiotowej opinii w zakresie zgodności z przepisami prawa. W badanym przypadku natomiast opisane odstępstwa od reguł ustalonych przepisami prawa, a także niekonsekwencja w dokonanym doborze materiału porównawczego, muszą wpływać na wynik wyceny. To z kolei prowadzi do dyskwalifikacji jej wartości dowodowej i rodzi konieczność sporządzenia, oceny, ewentualnego uzupełnienia, nowego operatu szacunkowego. Tymczasem dokonanie takich czynności w drugiej instancji nie mieściłoby się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego i jego ocena oznaczają w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. To natomiast wymaga wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a..

Dalej Wojewoda wskazał, że nie sposób zrealizować, w drugiej instancji, żądań strony uprawnionej do odszkodowania. Zakres czynności dowodowych, koniecznych do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, znacznie przekracza postępowanie uzupełniające dopuszczone w art. 136 k.p.a.. Nawet gdyby cel wyceny został prawidłowo określony, a opinia nie była dotknięta istotnymi naruszeniami przepisów prawa, to postulowana modyfikacja operatu - polegająca na zamianie transakcji przyjętych do bezpośrednich porównań - również nie byłaby możliwa w postępowaniu odwoławczym. W szczególności aneksu nie można utożsamiać z operatem szacunkowym i przyznawać mu waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n..

Dodatkowo zaznaczono, że na gruncie ww. operatu, w którym odrębnie oszacowano wartość działek nr 31/4 i nr 35, Starosta w sposób dowolny określił wysokość odszkodowania. Mianowicie przyjął, że każdą z ww. parcel pomniejszono proporcjonalnie do jej udziału w całości objętego scaleniem i podziałem gruntu W. M., o powierzchni 0,9588 ha, tj. że działka nr 31/4 stanowiła 47,95% tego obszaru, co odpowiada 0,0863 ha przejętego gruntu, a działka nr 35 stanowiła 52,05% tego obszaru, co odpowiada 0,0936 ha przejętego gruntu. Następnie przemnożył tak ustaloną powierzchnię każdej z działek przez wartości jednostkowe m2, wyliczone dla tych parcel w operacie szacunkowym. Taki sposób ustalenia odszkodowania nie tylko nie odpowiada bilansowi gruntów - w istocie przejętych pod drogi i utraconych na rzecz innych uczestników scalenia i podziału - lecz również opiera się na arbitralnym założeniu, zamiast na wyliczeniu faktycznego pomniejszenia każdej z tych parcel.

Konkludując przedstawioną powyżej analizę Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazując przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest następstwem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta powinien w szczególności ustalić jaka część przedmiotowej nieruchomości: została wydzielona i przejęta pod drogi publiczne, w trybie art. 105 ust. 1 u.g.n., a jaką jej część utracono ze względu na brak możliwości przydzielenia odpowiedniej powierzchni zamiennej, stosownie do art. 105 ust. 2 u.g.n.. Nadto starosta winien zweryfikować stan nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w dniu 27 czerwca 2003 r. oraz przekazać biegłemu wyniki powyższych ustaleń i pozyskać od niego operat (bądź operaty) zawierający odrębne oszacowanie wartości gruntu przeznaczonego i przejętego pod drogi publiczne, z uwzględnieniem m.in. kryteriów doboru nieruchomości porównawczych określonych w § 36 ust. 4 r.wyc. oraz przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (według standardowych reguł wyceny).

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Wojewody D. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. M..

W sprzeciwie zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że pismo Burmistrza Miasta O. z dnia 23 grudnia 2015 r. ma znaczenie dla udowodnienia okoliczności zakończenia uzgodnień w przedmiocie wysokości odszkodowania, w związku z czym wymagane było włączenie do zgromadzonego materiału dowodowego jego uwierzytelnionej kopii, podczas gdy takiego znaczenia przypisywać mu nie można, ponieważ zakończenie uzgodnień wynikiem negatywnym miało miejsce w dniu 15 grudnia

2015 r.

Dalej zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że stan wycenianych działek gruntu na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nie został ustalony w dostateczny sposób, podczas gdy wprost przeciwnie, stan tych działek został na ten dzień ustalony w sposób dostateczny. Nadto Wojewoda przekroczył granice swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że biegły dokonał nieprawidłowego doboru nieruchomości, podczas gdy dobór ten mieści się w zakresie wiedzy specjalnej, organ administracji nie jest więc uprawniony do samodzielnego i arbitralnego podważania jego prawidłowości.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uznanym przez organ jako wymagający pozyskania dodatkowego dokumentu w postaci wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Wojewoda powinien uzupełnić postępowanie w tym zakresie, a także poprzez uznanie, że przeprowadzenie wnioskowanych przez W. M. dowodów zawartych w jego odwołaniu przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy dowody te mogły zostać przeprowadzone przez organ II instancji zgodnie z przedmiotowym przepisem. Zdaniem skarżącego spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, a jednocześnie brak było ustawowych przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dalszego przedłużania postępowania.

Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw podano, że brak odpowiedzi organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w terminie wyznaczonym przez wywłaszczonego jest okolicznością równoznaczną z niedojściem stron do porozumienia w tym przedmiocie. Natomiast kserokopia pisma Burmistrza z dnia 23 grudnia 2015 r. została złożona jedynie "z ostrożności procesowej" w celu jednoznacznego zakomunikowania przez W. M., że pismo to nie świadczy o prowadzeniu uzgodnień, ponieważ zostały one zakończone przed wszczęciem postępowania przez Starostę O., a także w celu przedstawienia jego stanowiska co do bezzasadności podnoszonego przez Burmistrza zarzutu przedawnienia roszczenia.

Skarżący zarzucił też, że niewłaściwe zastosowanie przez Wojewodę D. art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego doprowadziło go do uznania, że organ I instancji w sposób niedostateczny ustalił stan działek gruntu przejętych pod drogi publiczne. Spowodowane to zostało przyjęciem, że wycenie winien podlegać cały obszar objęty księgą wieczystą [...]. Z konkluzją tą nie można się zgodzić. Działki 31/4 oraz 35, przeciwnie do twierdzeń organu odwoławczego, były wyodrębnione geodezyjnie i mogły stanowić samodzielny przedmiot obrotu. Za powyższym przemawia również wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509), której art. 1 pkt 20 lit. b dodaje w art. 98a u.g.n. ust. 1b nakazujący stosować właśnie tę metodę wyceny dla potrzeb ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Skoro więc dla ustalenia tej opłaty sumuje się wartości poszczególnych działek gruntu, co jest mniej korzystne dla strony z uwagi na ich wyższe ceny niż cena nieruchomości liczonej jako całość, brak jest żadnych racji przemawiających ku temu, ażeby dla potrzeb odszkodowania nie przyjmować cen poszczególnych działek, które mogły stanowić samodzielny przedmiot obrotu, a za które to W. M. mógłby otrzymać wyższe ceny za metr kwadratowy, niż za jednorazową sprzedaż całego areału objętego księgą wieczystą [...]. Skoro więc postępowaniem scaleniowo-podziałowym objęte były jedynie działki 31/4 i 35, bez znaczenia dla sprawy pozostaje stan pozostałych działek objętych księgą wieczystą [...].

Zdaniem skarżącego Wojewoda D. przekroczył również granice swobodnej oceny dowodów. Do uznania, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w sposób wadliwy, doprowadziła organ błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, a mianowicie uznanie, że na grunt ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przenieść definicję nieruchomości z Kodeksu cywilnego, a także, że w procedurze scalenia i podziału na własność Miasta przeszły z mocy prawa fizycznie jedynie grunty przeznaczone w planie miejscowym pod drogi i tylko za nie przysługuje odszkodowanie, za pozostałe grunty należy się zaś skarżącemu dopłata, co w skutkach doprowadziło również do uznania przez organ II instancji, że za grunty przejęte pod drogi odszkodowanie należy ustalać wg cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem skarżącego Wojewoda w istocie przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, ponieważ operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy, a organ uznając, że do porównania powinny zostać przyjęte nieruchomości o innych cechach, wkroczył w istocie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego.

Skarżący podniósł, że organ II instancji naruszył także art. 136 K.p.a., nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie samodzielnego pozyskania wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie przeprowadzając dowodów zawnioskowanych przez W. M. uznając, że jest to niemożliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, że cel wyceny został nieprawidłowo określony w operacie szacunkowym. Opinia sporządzona przez biegłego zachowuje swą aktualność do dnia 25 listopada 2017 r. Przeprowadzenie czynności dowodowych wskazanych przez wnioskodawcę było więc możliwe, a także konieczne w ramach postępowania uzupełniającego, ponieważ dotyczyło jedynie zmiany jednej nieruchomości przyjętej do porównania, która to korekta nie wymaga sporządzania nowej opinii, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne przytoczone przez W. M. w odwołaniu. Poza tym nie jest przesądzone również, czy biegły przychyliłby się do twierdzeń strony. Wojewoda D. naruszył więc również art. 138 § 1 in principio K.p.a. nie wydając decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, podczas gdy zostały spełnione przesłanki merytorycznego załatwienia sprawy. W zależności od tego, czy biegły przychyliłby się do twierdzeń Wnioskodawcy, czy też nie, należało wydać odpowiednio decyzję reformatoryjną albo utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący wskazał, że przyjęcie przez Wojewodę D., że w procedurze scalenia i podziału pomniejszenie każdej nieruchomości nastąpić powinno fizycznie jedynie o tę powierzchnię, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę wydaje się świadczyć, że organ II instancji nie do końca zrozumiał ideę scalenia i podziału nieruchomości, którego celem jest stworzenie na scalanym obszarze takich warunków gospodarowania, które urzeczywistnią realizację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powiązania treści art. 105 ust. 1 i 105 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika, że pomniejszenie gruntów pod drogi w tej procedurze odbywa się poprzez określenie jaki procent scalanego i dzielonego obszaru stanowią w miejscowym planie drogi, a następnie pomniejszenie o ten procent powierzchni, którą otrzymuje każdy z uczestników w stosunku do powierzchni posiadanej przed scaleniem, a nie jak twierdzi organ II instancji, że pomniejszenie następować powinno jedynie o te grunty, które fizycznie w planie miejscowym przeznaczone są pod drogi. Takie założenie jest słuszne w przypadku instytucji podziału nieruchomości, natomiast naturą postępowania w przedmiocie scalenia i podziału jest to, że każdy z jego uczestników "traci" procentowo taki sam obszar niezależnie od tego, jaka część jego nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Gdyby uznać za prawidłową wykładnię dokonaną przez Wojewodę, należałoby przyjąć, że właściciel nieruchomości, przez którą plan miejscowy w ogóle nie przewiduje przeprowadzenia drogi, nie zostaje wywłaszczany, a za ubytek gruntu przysługuje mu jedynie dopłata a nie odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że dopłata przysługuje więc jedynie wtedy, gdy uczestnik scalenia i podziału pozbawiony został większej powierzchni niż wynika to z powyższych proporcji.

Z załącznika nr 4 do uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości wynika, że ogólna powierzchnia przeznaczona do scalenia i podziału wynosiła 7,5230 ha, natomiast powierzchnia potrącona na drogi 1,4012 ha. Procentowy udział gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi w całym obszarze przeznaczonym do scalenia i podziału wyniósł więc 18,63%. Powierzchnia działek W. M., która została włączona do scalenia i podziału wynosiła 0,9588 ha, a powierzchnia, którą potrącono od niego na drogi - 0,1799 ha. Skarżący "oddał" więc pod drogi 18,77% powierzchni działek posiadanych przed procedurą scalenia i podziału. Co prawda relacje te nie są jednakowe, gdyż wnioskodawca zgodnie z powyższymi proporcjami powinien zostać pozbawiony w zaokrągleniu 0,1786 ha. Dopłata, o której mówi Wojewoda, winna więc przysługiwać W. M. jedynie za 0,0013 ha, co jednak jest jedynie omyłką matematyczną i powinno zostać sprostowane w drodze wydania przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej, gdyż zarówno odszkodowanie, jak i dopłatę ustalić należy na podstawie tych samych zasad wyceny.

Odnosząc się do uznania Wojewody, że naruszony został § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165 poz. 985), skarżący zauważył, że ustanowiona w tym przepisie zasada przyjmowania do porównania w pierwszej kolejności gruntów przeznaczonych pod drogi nie może znaleźć w tym przypadku zastosowania z uwagi na wskazane wcześniej proporcjonalne pomniejszenie nieruchomości posiadanych przez W. M. przed scaleniem i podziałem. Stanowisko Wojewody w tym przedmiocie zasługiwałoby na uwzględnienie w przypadku, gdyby postępowanie toczyło się w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa na skutek podziału nieruchomości, jednak nie można przypisać mu słuszności w niniejszej sprawie. Skarżący pozbawiony został abstrakcyjnie 18,63% powierzchni posiadanej nieruchomości, a nie jedynie części fizycznie przeznaczonej w miejscowym planie pod drogi. Przeznaczenie drogowe miały jedynie skrawki działek W. M., które włączone zostały w procedurę scalenia i podziału, gdyby więc nie ta procedura, wnioskodawca nie mógłby sprzedać jedynie tych skrawków, a przeciwnie, mógłby dokonać sprzedaży całych działek gruntu, których zdecydowana większość powierzchni przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a których wartość ustalona została przez biegłego. To właśnie z całości tych działek przejęte zostało od skarżącego abstrakcyjnie 18,63%, określenie wartości tej części jako działek drogowych, których ceny są oczywiście niższe od budowlanych, byłoby więc dla W. M. rażąco krzywdzące. Naruszałoby to również konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie ustanowioną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości utraconego prawa, a także zasadę ochrony własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP. W tym przypadku więc błędna wykładnia § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania, ponieważ w sytuacji wywłaszczenia dokonanego na skutek wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, zamiast powyższych przepisów rozporządzenia, zastosowanie winna znaleźć zasada korzyści ustanowiona w art. 134 ust. 3 ustawy gruntowej, zgodnie z hierarchiczną regułą kolizyjną.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2017 r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w terminie 2 miesięcy od doręczenia wyroku uwzględniającego sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, winien z tego uprawnienia skorzystać. Co do zasady więc, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Należy jeszcze dodać, że w świetle powyższego kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym mają charakter merytoryczno-kasacyjny, z wyraźną przewagą pierwszego z tych elementów. Organ powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym (tak W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 165). Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne z uwagi na jakąkolwiek przesłankę przepisu prawa materialnego upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, lecz nie decyzji kasacyjnej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., było dopuszczalne, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tak: Z. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, "Casus" 2007, nr 4, s. 16).

Uwzględniając powyższe sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wykazał, że decyzję starosty wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw stwierdził, że Wojewoda uzasadniając zaskarżoną decyzję pominął istotę postępowania scaleniowo-podziałowego. Sąd wskazuje wobec tego, że scalanie i podział nieruchomości polega na łączeniu większej liczby nieruchomości w ramach obszaru scaleniowego przez zniesienie dotychczas istniejących granic działek położonych w tym obszarze, a następnie na dokonaniu podziału tego obszaru na nowe działki ewidencyjne, umożliwiające ich zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast scalenie i podział nieruchomości nie polega na zmianie granic geodezyjnych działek objętych tą procedurą, a za takim rozumieniem scalenia opowiedział się, jak się wydaje, wojewoda w zaskarżonej decyzji. Tymczasem scalenie i podział nieruchomości nie mogą być postrzegane jako operacja wyłącznie "geodezyjna", bowiem w efekcie tej procedury uczestnicy scalenia zostają właścicielami innych nieruchomości niż te, które "wnieśli" do procedury na początku. Zatem w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. brak jest podstaw do porównywania granic nieruchomości sprzed i po scaleniu i podziale nieruchomości, gdyż istotny jest bilans powierzchni nieruchomości, jakie uczestnicy procedury "wnieśli" i "wynieśli" przed i po jej przeprowadzeniu. W tym celu organ winien oprzeć się na uchwale Rady Miasta O. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Ustalenia tej uchwały są bowiem miarodajne dla ustalenia tego, jaka powierzchnia gruntu została zajęta pod drogę, a jaka została przydzielona danemu uczestnikowi procedury. Przebieg granic tych nieruchomości nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem z procedury scalenia i podziału nieruchomości uczestnik "wychodzi" jako właściciel nowej nieruchomości. Za takim rozumowaniem przemawia art. 105 ust. 2 zdanie drugie u.g.n., który stanowi, że pomniejszenie powierzchni nieruchomości o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Zatem ustalenie odszkodowania następuje za grunt o danej powierzchni przejęty pod drogę odjęty z powierzchni wniesionej do procedury i wyliczenie tej powierzchni (dokonane w uchwale) nie może być podważane w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wypłaty odszkodowania za ten grunt.

Wobec tego zdaniem Sądu wadliwie organ odwoławczy stwierdził, że naruszeniem przepisów postępowania przez starostę było niesporządzanie rysunków na kalce kreślarskiej mających na celu porównanie tego, jaka część nieruchomości skarżącego została zajęta pod drogi, a za jaką winien uzyskać dopłatę. W tym zakresie wojewoda nie wykazał, że starosta naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie sam organ odwoławczy naruszył ww. przepisy postępowania w związku z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ pominął znajdującą się w aktach sprawy uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, wcześniej już powołaną. Zgodnie z art. 104 ust. 2 pkt 4 u.g.n. uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości powinna zawierać rejestr nieruchomości, z wykazaniem ich stanu dotychczasowego oraz stanu nowego po scaleniu i podziale, w tym nieruchomości przyznanych uczestnikom postępowania w zamian za nieruchomości będące ich własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym przed scaleniem i podziałem. Wymóg ten spełnia uchwała Nr [...] Rady Miasta O., w której w załączniku 4 zawarto rozliczenie dotyczące nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, w tym nieruchomości skarżącego. Z pkt 9 tabeli w tym załączniku wynika, że z nieruchomości skarżącego obejmującej działki nr 31/4 i nr 35 o łącznej powierzchni 0,9588 ha potrącono na drogi 0,1799 ha, a skarżący ze scalenia pozyskał grunt o łącznej powierzchni 0,7789 ha. Uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości stanowi podstawę do: 1) zamknięcia istniejących ksiąg wieczystych; 2) założenia nowych ksiąg wieczystych i ujawnienia w nich praw do nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału; 3) ujawnienia nowego stanu prawnego nieruchomości w katastrze nieruchomości; 4) wyznaczenia i utrwalenia na gruncie granic nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału; 5) wprowadzenia uczestników postępowania na nowe nieruchomości – o czym stanowi art. 104 ust. 3 u.g.n. Wobec tak daleko idących skutków prawnych tej uchwały nie można w postępowaniu zmierzającym do wypłaty odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę pomijać treści zawartych w tej uchwale – jak uczynił to de facto Wojewoda – na rzecz rozważań zmierzających do wykazania, jaka część nieruchomości, która przestała istnieć na skutek scalenia nieruchomości weszła w skład nowopowstałej działki drogowej. W świetle powyższych wywodów nie można też zgodzić się z organem odwoławczym, że wadliwość operatu szacunkowego wynika już z faktu nieprawidłowego zlecenia jego sporządzenia z pominięciem konieczności wykonania dwóch odrębnych szacunków, to jest wysokości odszkodowania i dopłaty, a w związku z tym, że nieadekwatnie do skutków scalenia i podziału nieruchomości określono cel wyceny.

Nadto powiedzieć należy, że według art. 130 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, oraz wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ze stosowanego odpowiednio przepisu art. 134 u.g.n. wynika, że szacunek wartości winien przede wszystkim doprowadzić do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1), wedle reguł zawartych w art. 134 ust. 2 tej ustawy, czyli przy przyjęciu najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, nadto przestrzegając założeń uregulowanych w art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Dokonuje go rzeczoznawca majątkowy, który wybiera właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania (art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 2 cytowanej ustawy). Przepisy wykonawcze regulują sposób dokonywania wyceny nieruchomości na potrzeby wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i konkretyzują zawarte tamże reguły ogólne. Trzeba wskazać, że zasadą jest ustalenie wartości rynkowej, a pierwszeństwo ma podejście porównawcze, które obecnie wykorzystuje dane transakcyjne z rynku lokalnego i regionalnego (dopiero gdy są niewystarczające stosuje się podejście kosztowe). W tym podejściu przede wszystkim stosuje się metodę porównania parami. Wszak wedle brzmienia przepisu § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 2 tego przepisu określenie wartości rynkowej następuje przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że jest możliwe uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Trzeba przy tym stwierdzić, iż ten aspekt oceny okoliczności faktycznych należy do biegłego. Ani organ, ani strony, ani sąd nie mają na tyle wiadomości specjalnych, aby poddać go w wątpliwość. Podobieństwa nieruchomości nie można ocenić bez fachowej analizy tematu. Jeżeli zatem biegły stwierdził konieczność odejścia od pierwszorzędnej metody uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rzecz wartości nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, to przy braku szczególnych okoliczności pozwalających na podważenie tego stanowiska, niepodobna go skutecznie zakwestionować.

Sąd przyjął, że rolą organów orzekających w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość jest przede wszystkim ocena sporządzonej wyceny pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ prowadzący postępowanie, jak również sąd administracyjny, nie może bowiem wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, albowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rolą organów orzekających w sprawie ustalenia odszkodowania jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska organ winien należycie wyjaśnić swoje motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Jednocześnie Sąd oczywiście nie kwestionuje uprawnienia organu administracji publicznej do oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z prawem. Organ może ten środek dowodowy ocenić – w zgodzie z art. 75 § 1 k.p.a. – w kontekście prawidłowości jego, a w szczególności tego, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznacznikiem wiarygodności operatu szacunkowego jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości. Organ może zakwestionować przyjętą przez rzeczoznawcę metodę wyceny nieruchomości czy też dobór nieruchomości w sytuacji, gdy stoją one w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i sprzeczność ta niewątpliwie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednakże ewentualne wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie – zdaniem Sądu – winny podlegać sanowaniu przez wezwanie biegłego do złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień w zakresie być może niejasno wysłowionym w operacie szacunkowym. Jednak uchylenie decyzji starosty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. narusza tenże przepis procedury administracyjnej, o ile nie zostanie wykazane w toku postępowania odwoławczego, że istotnie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Innymi słowy, tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć. Tylko wówczas, gdy operat nie spełnia tych wymogów, organ ma obowiązek uzyskania kolejnego.

Jednocześnie jednak nie można pominąć, że jeżeli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć istoty wiadomości specjalnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15 i powołane tam orzecznictwo, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego Sąd uznał, że znaczna część zastrzeżeń Wojewody wobec operatu szacunkowego (szczegółowo przytoczonych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia) wkracza w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponował biegły. Podejmowanie przez organ odwoławczy analizy merytorycznej zawartości operatu szacunkowego, jak choćby kwestionowanie doboru nieruchomości przyjętych do porównań czy cech rynkowych nieruchomości – bez uzyskania szczegółowych wyjaśnień biegłego – wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej i narusza art. 157 u.g.n. Jeśli natomiast chodzi o dokonanie wyceny poszczególnych działek gruntu, a nie nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, Sąd wskazuje, że wycena taka może być uzasadniona okolicznościami sprawy. W razie powzięcia wątpliwości przez organ w tym zakresie, należało wezwać biegłego do wyjaśnienia, z jakich względów sporządził wycenę w taki sposób. Nie jest bowiem wykluczone, że istotnie brak było nieruchomości podobnych do nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, co uzasadniałoby wycenę poszczególnych działek.

Należy także zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym nie wyklucza się także dokonania wyceny poszczególnych działek gruntu (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 238/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ma znaczenie w kontekście art. 106 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą.

Jednak zdaniem Sądu Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że w sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego, bowiem analizując operat wkroczył w sferę zastrzeżoną dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda wbrew art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. zaniechał podjęcia czynności dowodowych zmierzających do uzyskania wyjaśnień od biegłego (autora operatu szacunkowego) w zakresie przyjętej metody. Brak tego rodzaju wyjaśnień narusza prawo, bowiem w razie uzyskania stosownych wyjaśnień możliwe było wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W szczególności nie było w tym kontekście wystarczające oparcie się przez organ odwoławczy na fragmencie operatu szacunkowego (s. 10 zaskarżonej decyzji), w którym biegły stwierdził, że na rynku lokalnym odnalazł transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Wobec takiej treści operatu szacunkowego w gestii organu odwoławczego pozostawało ustalenie w oparciu o wyjaśnienia biegłego, czy faktycznie brak było na rynku lokalnym i regionalnym wystarczającej ilości transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogę, co uzasadniałoby niezastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości. Dopiero negatywna odpowiedź biegłego mogłaby dać wojewodzie asumpt do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz same wątpliwości organu odwoławczego co do treści operatu, bez pozyskania wyjaśnień jego autora, nie mogą świadczyć o tym, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono przepisy postępowania administracyjnego.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że niektóre dokumenty w aktach sprawy to kserokopie nieuwierzytelnione lub nieprawidłowo uwierzytelnione nie może stanowić o tym, że postępowanie przed organem I instancji prowadzono z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu organ odwoławczy, który nie kwestionuje treści dokumentów, bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania może w takiej sytuacji pozyskać do akt sprawy oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów korzystając z możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a. Podobnie należy ocenić możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez wojewodę w zakresie stanu nieruchomości na dzień 27 czerwca 2003 r. w oparciu o decyzje podziałowe i odpis księgi wieczystej.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w istocie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji starosty, bowiem nie wykazano, że ustalenia dokonane przez organ I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania prowadzącym do tego, że pozostał do wyjaśnienia istotny zakres sprawy. Z tych względów Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie i zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., ponieważ doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje 100 zł z tytułu należnego wpisu sądowego od sprzeciwu.

W dalszym postępowaniu Wojewoda D. rozpozna sprawę na skutek wniesionego odwołania i zastosuje się do poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym wyroku.