Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 658/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i U. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 7 sierpnia 2017 r. uchwałę nr XLI/60/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego S., gmina Ł.

Dla terenu oznaczonego symbolem 6.2.P jako funkcję podstawową ustalono zabudowę produkcyjną i przemysłową, rzemiosło i usługi, składy i magazyny, produkcję rolniczą. W ramach warunków urbanistycznych wprowadzono ustalenie o niedopuszczeniu chowu i hodowli zwierząt.

Z załącznika do uchwały (Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynika, że Rada Gminy uznała za zasadne wykluczenie możliwości prowadzenia chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P ze względu na oddziaływanie oraz zakres i rodzaj tego typu działalności. Wskazano nadto na uwagi mieszkańców S. oraz ich obawy motywowane faktycznymi doświadczeniami z tego typu działalnością rolniczą, która miała już kiedyś miejsce na terenie PGR-u. Zdaniem Rady obecnie funkcjonujące zakłady tego typu oraz ich oddziaływanie na otoczenie oraz zasięg uciążliwości pozwalają stwierdzić, iż uciążliwości związane z prowadzoną działalnością będą wykraczać poza granice nieruchomości, na której będzie ona prowadzona. W ocenie Rady uwarunkowania ekofizjograficzne terenu oznaczonego symbolem 6.2.P, a w szczególności kierunek i siła wiatrów stanowią podstawę do twierdzenia, że uciążliwości powstałe w wyniku takiego typu działalności rolnej wykroczą poza teren lokalizacji inwestycji.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli U. S. i M. S. zaskarżając ją w zakresie, w jakim uchwała nie dopuszcza chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P (§ 5 ust. 6.2. pkt 3 lit. e uchwały).

Zaskarżonej uchwale zrzucili:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.p.", poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy, polegającym na niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu właścicielskich uprawnień skarżących poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu chowu i hodowli zwierząt na obszarze, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżących, podczas gdy nie było żadnego uzasadnienia dla wprowadzania takiego ograniczenia, w szczególności związanego z koniecznością ochrony środowiska bądź ochrony mieszkańców,

2. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: niepodjęcie przez Radę Gminy odrębnej uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia co do sposobu nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu oraz zmianę planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem ustaleń studium i wbrew kierunkom rozwoju dominującym w strategii gminy,

3. naruszenie art. 17 ust. 12 u.p.z.p. poprzez: brak merytorycznego rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżących do projektu zaskarżonej uchwały, pominięcie przez organ wszystkich argumentów zgłaszanych przez skarżących w trakcie dyskusji nad uchwałą dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzasadnienie odrzucenia uwagi zgłoszonej przez skarżących w sposób uniemożliwiający zbadanie motywów i zasadności jej odrzucenia,

4. naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez sporządzenie uchwały w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego bez uzasadnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na terenie jednostki urbanistycznej objętej wprowadzonym zakazem, położona jest nieruchomość skarżących, obejmująca działki o numerach ewidencyjnych: [..]-[..]. Znajdujące się na wskazanej nieruchomości budynki inwentarskie miały zostać zaadaptowane na potrzeby specjalistycznej fermy drobiu, wyposażonej w instalację do chowu drobiu dla ponad 40.000 stanowisk, prowadzonej w systemie chowu bezklatkowym, w technologii ściółkowej. Zaskarżona uchwała całkowicie wyklucza jednak możliwość prowadzenia na nieruchomości skarżących działalności polegającej na hodowli zwierząt.

W ocenie skarżących powyższe rozstrzygnięcie w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ogranicza uprawnienia skarżących jako właścicieli nieruchomości objętej przedmiotowym planem. Uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wprowadzonego ograniczenia uprawnień przysługujących właścicielom nieruchomości objętych zakazem. Zdaniem skarżących wprowadzony zakaz nie jest również zgodny z kierunkiem rozwoju zarówno całej gminy określonym w studium uwarunkowań, jak i ze szczegółowymi wytycznymi dotyczącymi rozwoju strefy, w której zlokalizowana jest nieruchomość skarżących. Zdaniem skarżących, uchwala wydana została z przekroczeniem władztwa planistycznego. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżących, a zwłaszcza ustalenia wyłączające możliwość prowadzenia chowu i hodowli zwierząt, naruszają ich interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności.

Jak wyjaśnili skarżący opisaną nieruchomość zakupili w 2014 r. w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, tymczasem zgodnie z podjętą uchwałą nie tylko nie mogą hodować zwierząt, ale też zabrania się im adaptacji należących do nich budynków pod planowany remont fermy drobiu. Pomijając ustalenia studium, oznacza to, że właściciel nieruchomości położonej na terenach wiejskich nie może wykorzystać jej w sposób powszechnie przyjęty dla tego typu nieruchomości. Całkowity zakaz chowu i hodowli zwierząt stanowi w ocenie skarżących znaczące i dotkliwe naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Skarżący podkreślili, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu wprowadzono dla terenu 6.2.P zapis dopuszczający zarówno adaptację budynków jak i specjalistyczny chów i hodowlę zwierząt, w tym drobiu.

Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazali, że z informacji zawartych w załączniku nr 3 do uchwały wynika, iż Wójt Gminy przedstawił Radzie Gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zaś Rada Gminy na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z powyższego nie wynika, by Rada Gminy podjęła odrębną uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia co do sposobu nieuwzględnionych przez Wójta uwag wniesionych do projektu planu. W protokole tym brak jest także zapisu potwierdzającego, aby przed głosowaniem nad projektem planu wraz z załącznikami odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych.

Zarzucono nadto niezgodność uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy Nr VI/8/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. (dalej w uzasadnieniu: "Studium"), albowiem teren obejmujący działki należące do skarżących leży w Strefie A (Fragment Pradoliny rzeki R. i Ł.). Zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi w zakresie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, Strefa A obejmuje obszary predysponowane do intensywnej produkcji rolnej jako podstawowej formy zagospodarowania przestrzeni. W wytycznych wskazano, że w Stefie A dopuszczalne są wszystkie działy produkcji rolnej oraz produkcji specjalistycznej w rolnictwie (3.3.1. Strefa A, lit. a, str. 19 Studium). Co więcej, obok produkcji rolnej studium dopuszcza wprowadzenie innych działalności związanych z rolnictwem, przetwórstwo owocowe i mięsne, specjalistyczne hodowle oraz działalność agroturystyczną i usługi związane z obsługą ruchu turystycznego i rekreacji (szczególnie w dawnych założeniach dworskich i folwarcznych) (3.3.1. Strefa A, lit. d, str. 19 Studium ). Ponadto zgodnie z postanowieniami Studium, w Strefie A należy dążyć do racjonalnego i intensywnego wykorzystania przestrzeni poprzez adaptację istniejących obiektów, zabudowę terenów wolnych, modernizację istniejącej infrastruktury technicznej, szczególnie w zakresie odprowadzenia ścieków oraz emisji zanieczyszczeń (7.1.3. pkt. 1, str. 33 Studium). Nadto zgodnie ze Studium w strategii gminy najważniejsze jest wspieranie produkcji rolnej. Hodowla drobiu jest działem specjalnym produkcji rolnej, zatem jest zgodna z podstawową funkcją rozwoju gminy. W ocenie skarżących ze względu na ilość rygorystycznych norm prawnych i wymagań, które przed dopuszczeniem do produkcji spełniać powinna planowana inwestycja, nie sposób nie dojść do wniosku, że ferma drobiu będzie mniej uciążliwa dla środowiska niż działalność rolnicza prowadzona przez mieszkańców gminy.

W ocenie skarżących z kwestionowanej uchwały nie wynika, czy zastosowane w niej ograniczenie stanowi wyraz wyważenia przez Radę Gminy interesu publicznego z indywidualnym interesem właściciela, a także czy Rada Gminy podejmując stosowną uchwałę rozważyła wszystkie dostępne (a w rzeczywistości jakiekolwiek inne) warianty rozwiązania planistycznego pod kątem wyboru najlepszego z nich. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że "uzasadnienie uchwały przekonywać winno, że przyjęte w projekcie planu rozwiązanie jest konieczne i nie wprowadza ingerencji w prawo własności ponad bezwzględną potrzebę. Wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego wynika z § 12 ust. 19 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. a nadto z zasad dobrej legislacji. Wprowadzenie ograniczeń prawa własności w planie miejscowym wymaga szczególnej rozwagi i uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi Rada Gminy podniosła, że dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego S. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 r. nr 78, poz. 1167 analogicznie przewidywał zakaz specjalistycznej hodowli zwierzęcej. Z uwagi na fakt kupna nieruchomości przez skarżących w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r., który już przewidywał wskazany wyżej zakaz, a nadto że skarżący dopiero zamierzają wykonywać działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt. Z tych względów stwierdzić należy brak istnienia po ich stronie interesu prawnego.

Ponadto za odrzuceniem skargi, zdaniem Rady, przemawia okoliczność, że w dniu wniesienia skargi nie upłynął okres vacatio legis, a zatem zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego i nie jest możliwe jej zaskarżenie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 25 września 2017 r. pod poz. 3315.

Odnośnie zarzutów skargi Rada stwierdziła, że są one bezpodstawne. Rada zajęła stanowisko, że zawarte w zaskarżonej uchwale ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w stosunku do należącej do skarżących nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności. Rada kierowała się przede wszystkim interesem społecznym wynikającym z przejawiającego się sprzeciwu mieszkańców wsi S. w zakresie możliwości wprowadzenia na terenie objętym planem, chowu i hodowli zwierząt.

Ponadto w ocenie Rady, powołującej się w tym zakresie na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałę.

Zdaniem Rady podjęta uchwała w najmniejszym stopniu nie narusza założeń przyjętych przez Studium, które dopuszcza na terenie objętym planem produkcje rolną oraz produkcje specjalistyczną w rolnictwie. Uchwalony plan doprecyzowuje na objętym terenie zakres produkcji rolnej, w tym poprzez wyłączenie hodowli zwierząt, który to wyłącznie obowiązywało w poprzednim planie. Rada wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

Jak twierdzi Rada, przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Co prawda obowiązek uzasadnienia uchwały wynika z § 143 w związku z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jednakże zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Brak uzasadnienia kwestionowanej uchwały stanowi wadliwość nieistotną z punktu widzenia rzeczywistej prawidłowości unormowań uchwały planistycznej, a jej skutki mogą być usunięte przez organ poprzez późniejsze wyjaśnienie związanych z tym kwestii.

W piśmie z dnia 3 listopada 2017 r. skarżący podnieśli, że wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, a jeszcze przed jej opublikowaniem.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując skargę oświadczył, że z uwagi na brak uzasadnienia uchwały skarżący nie mieli świadomości, dlaczego w toku wielomiesięcznego procedowania planu, gdzie rozważano ich wniosek dotyczący dopuszczenia hodowli i chowu zwierząt, Rada Gminy nagle odstąpiła od możliwości takiego dopuszczenia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr XLI/60/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego S., gmina Ł., w części obejmującej zapis dla terenu działki stanowiącej własność skarżących niedopuszczający chowu i hodowli zwierząt. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 25 września 2017 r. pod poz. 3315.

Kontrolę sądowoadministracyjną uruchomiła skarga złożona przez U. i M. S. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – zwanej dalej "u.s.g."

Przed przystąpieniem do badania zagadnień formalnych skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji, tj. po dacie 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, który to warunek niewątpliwie spełnia uchwała podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak należy wskazać, że w dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący M. S. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie nie zostało uwzględnione.

Nadto wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność, ale podczas rozpoznawania skargi. Nie jest to natomiast warunek niezbędny do zaskarżenia takiej uchwały Tym samym dopuszczalne jest złożenie takiej skargi po uchwaleniu uchwały a przed jej publikacją w dzienniku urzędowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 658/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1132/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zaskarżony plan miejscowy (w zakresie kwestionowanym przez skarżących) narusza interes prawny skarżących, ponieważ postanowienia zaskarżonej uchwały określają przeznaczenie stanowiącej własność skarżących nieruchomości w sposób wyłączający określoną działalność, polegającą na chowie i hodowli zwierząt.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411, teza 1).

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie").

Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określony sposób, sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności, w szczególności uznał, że uchwalając go Rada Gminy nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 28 maja 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLVII/39/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego S. Obwieszczenie Wójta Gminy z dnia 23 października 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie oraz na tablicy ogłoszeń sołectw S., S. O. Pisemnie zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Jednocześnie z dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy - zgodnie z wymaganiami u.p.z.p. - upublicznił informacje dotyczące: wyłożenia projektu zmiany planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, terminu dyskusji publicznej, terminu wnoszenia uwag. W dniu 24 kwietnia 2017 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza znajdujący w aktach sprawy protokół z listą osób biorących udział w dyskusji. W aktach administracyjnych znajduje się również wykaz uwag zgłoszonych do projektu zmiany planu wraz ze stanowiskiem organu.

Z dokumentacji planistycznej wynika również, że czynności podejmowane przez Wójta, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., zostały należycie i w pełni udokumentowane w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy dokonała także stwierdzenia nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. - uchwalonego uchwałą Rady Gminy, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 u.p.z.p.

W toku prac nad zaskarżoną uchwałą, w odniesieniu do wyłączenia możliwości chowu i hodowli zwierząt na nieruchomości skarżących położonej na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P., ujawniony został zdecydowany sprzeciw mieszkańców wsi S. wobec dopuszczenia na ww. terenie chowu i hodowli zwierząt w związku z obawami dotyczącymi rozprzestrzeniania się fetoru wynikającego z wyboru miejsca potencjalnej inwestycji, charakterystyki ułożenia miejscowości oraz występujących wiatrów. Rada Gminy rozpatrując uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznała za zasadne wykluczenie możliwości prowadzenia chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P ze względu na oddziaływanie oraz zakres i rodzaj tego typu działalności. Wskazując nadto na uwagi mieszkańców S. oraz ich obawy motywowane faktycznymi doświadczeniami z tego typu działalnością rolniczą, która miała już kiedyś miejsce na terenie PGR-u S., Rada wyjaśniła, że obecnie funkcjonujące zakłady tego typu oraz ich oddziaływanie na otoczenie oraz zasięg uciążliwości pozwalają stwierdzić, iż uciążliwości związane z prowadzoną działalnością będą wykraczać poza granice nieruchomości, na której będzie ona prowadzona. W ocenie Rady uwarunkowania ekofizjograficzne terenu oznaczonego symbolem 6.2.P, a w szczególności kierunek i siła wiatrów stanowią podstawę do twierdzenia, że uciążliwości powstałe w wyniku takiego typu działalności rolnej wykroczą poza teren lokalizacji inwestycji.

W ocenie sądu przytoczona powyżej argumentacja Rady jest przekonująca i pozwala uznać, że ustalając w zaskarżonej uchwale zakaz chowu i hodowli zwierząt na terenie 6.2.P. Rada gminy nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej – właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem sadu Rada Gminy wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżących uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko. Przedstawione przez organ motywy jego działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności skarżących, pozwalały zatem przyjąć, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego w tej sprawie. Niewątpliwie kwestionowany zapis planu należy interpretować w powiązaniu z ustaleniem zawartym w pkt 7 lit. f karty terenu 6.2.P., zgodnie z którym wszystkie uciążliwości związane z prowadzoną działalnością gospodarczą muszą zawierać się w granicach własności nieruchomości.

Podkreślenia nadto wymaga, że mimo niedopuszczenia na omawianym terenie chowu i hodowli zwierząt, na terenie tym, w tym na obszarze nieruchomości stanowiących własność skarżących jako funkcję podstawową wprowadzono zabudowę produkcyjną i przemysłową, rzemiosło i usługi, składy i magazyny, produkcję rolniczą. Niewątpliwie zatem na terenie nieruchomości skarżących dopuszczono określoną zabudowę, zatem nie pozbawiono skarżący jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez zabudowę należących do nich nieruchomości. Jedynie takie ustalenia planu, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia właścicieli nieruchomości z ich praw można byłoby rozpatrywać jako przekroczenie władztwa planistycznego. Taka sytuacja, w związku z powyższymi uwagami, nie zachodzi w przypadku zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżących.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Przeznaczenie działki skarżących pod tereny zabudowy produkcyjnej i przemysłowej, rzemiosło i usługi, składy i magazyny oraz produkcję rolniczą z wyłączeniem chowu i hodowli zwierząt nie narusza założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. Studium dopuszcza na omawianym terenie produkcję rolniczą oraz produkcję specjalistyczną w rolnictwie. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Tego rodzaju zmiana lub modyfikacja nie występuje na gruncie kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skargi sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego, która nie została uwzględniona przez organ wykonawczy gminy i w związku z tym została przedstawiona radzie gminy, powinna być rozpatrywana przez radę indywidualnie, co prowadzi do tego, że w odniesieniu do każdej takiej uwagi powinna być przez radę gminy podejmowana odrębna uchwała. Jednakże sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela takiego stanowiska. Prezentowany jest bowiem też w wyrokach odmienny pogląd, który sąd orzekający akceptuje, że art. 20 ust. 1. u.p.z.p. nie obliguje organu do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w oddzielnych uchwałach, podjętych w kwestii każdej nieuwzględnionej, w tym przypadku przez Wójta, uwagi, a w istocie przepis ten wprost przewiduje możliwość jednoczesnego uchwalenia planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały planu miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1922/15, z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1807/15 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wobec powyższego sąd uznał, że rozstrzygnięcie Rady Gminy jednym aktem - zaskarżoną uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag oznaczonych indywidualnie numerami i z uzasadnieniem dotyczącym rozpatrzenia każdej z nich - spełnia warunki prawidłowej procedury uregulowanej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a w każdym razie nie można byłoby mówić o istotnym naruszeniu trybu uchwalenia skarżonego planu. W konsekwencji nie sposób postawić Radzie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 12 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11 (tj. dotyczące projektu planu), w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania.

Zarzut niesporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały należało ocenić jako bezzasadny. Podkreślić należy, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Określenie sposobu dokumentowania prac i zakresu projektu planu nie może skutkować wprowadzeniem w drodze rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), a w szczególności wskazanego w skardze § 12 pkt 19 tego rozporządzenia, obowiązku dokonania czynności przez radę gminy, polegającej na uzasadnieniu uchwały, którego brak byłby kwalifikowany jako istotne naruszenie zasad uchwalania planu.

Jak trafnie zauważa organ, obowiązek uzasadnienia uchwały wynika z § 143 w związku z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jednakże nawet uznanie naruszenia tych postanowień zaskarżoną uchwałą nie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak uzasadnienia kwestionowanej uchwały zdaniem sądu stanowi wadliwość nieistotną z punktu widzenia zachowania zasad i trybu procedowania planistycznego, szczególnie że stanowisko rady w odniesieniu do oczekiwań strony skarżącej jednoznacznie wynika z załącznika do uchwały o sposobie rozstrzygnięcia o uwagach.

Reasumując, sąd wojewódzki uznał, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działki skarżących organy gminy należycie wyważyły interes prywatny skarżących i interes publiczny. Wskazać przy tym należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego przywoływanymi przez skarżącego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne.

Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącego, naruszająca przysługujące mu atrybuty prawa własności, została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków, co w ocenie sądu oznacza, że Rada gminy - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu skarżących i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił bowiem przesłanki, którymi kierował się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności skarżących.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta odzwierciedlające procedurę planistyczną i dokumenty przedstawione przez organ w toku postępowania sądowego pozwalają stwierdzić, że organ dołożył należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym należycie rozważył konieczność dokonania ingerencji w sferę prawną skarżących.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w ramach kontroli zaskarżonej uchwały sąd nie może narzucić gminie konkretnych rozwiązań planistycznych, gdyż ta kwestia pozostaje w sferze kompetencji organów gminy, które decydują o sposobie przeznaczenia i warunkach zagospodarowania terenu. W ramach sądowej kontroli, opartej o art. 28 u.p.z.p., sąd bada tylko, czy realizując to zadanie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.