Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 991/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 36 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 154
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, , Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania I. Z., dalej "Skarżąca" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [....], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na jej rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [....] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] [...] M, gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość" objętą decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy miejscowości [...] o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, zjazdu oraz innych dróg publicznych, w tym drogi wojewódzkiej nr [...], o długości ok [...] km, na terenie miasta i gminy [...] w powiecie [...], oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [....] do zapłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. przedsięwzięcia stanie się ostateczna,

I. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w zakresie pkt 2 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu:

" 2. zobowiązuję Zarząd Województwa [...] do zapłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna."

II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę opisanej wyżej obwodnicy miejscowości [...]. Decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ją w części i w tym zakresie orzekł co do istoty a w pozostałej części utrzymał w mocy. Tym samym, to decyzja Ministra jest decyzją ostateczną.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [....], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącej w wysokości [...] zł. oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do zapłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca, podnosząc że operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości sporządzony został nieprawidłowo. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżąca uzupełniła odwołanie i przekazała aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2019 r. sporządzonego w dniu [....] grudnia 2018 r. wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego J. T.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [....] października 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. Aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego została potwierdzona przy piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że wyceniana nieruchomość gruntowa o łącznej powierzchni [...] ha, składa się z działki nr ew. [...] (wydzielonej z działki nr ew. [...]) i działki nr ew.[...]. Działki stanowiły teren niezabudowany, użytkowany rolniczo. Mają kształt zbliżony do prostokąta i są szerokie. Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi dojazdowej o nawierzchni gruntowej. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki niezabudowane, użytkowane rolniczo. Działki krótszym bokiem przylegają do siebie, są oddzielone drogą śródpolną. Na działkach nie występowały składniki budowlane ani roślinne podlegające wycenie. Nieruchomość nie ma dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej.

Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że szacowana nieruchomość była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość była położona na terenach upraw polowych (BRP) i terenach dróg głównych klasy "[...]" ([...]) - działka nr ew. [...] oraz na terenach upraw polowych ([...]), terenach dróg głównych klasy "[...]" ([...][...]), terenach drobnej aktywności gospodarczej ([...][...]) i terenach dróg lokalnych klasy "[....]" ([...][...]) - działka nr ew. [...].

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zgodnie art. 153 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: "ugn", ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Dokonując wyceny wartości nieruchomości gruntowej autorka operatu szacunkowego dokonała analizy rynku zarówno nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne jak i nieruchomości o przeznaczaniu budowlanym oraz rolnym. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdziła, że ceny nieruchomości rolnych zawierają się w przedziale od 1,50 zł/m2 do 3,59 zł/m2. Wartość 1m2 nieruchomości nabywanych pod zabudowę kształtowała się na poziomie od 9,22 zł do 50,76 zł. Natomiast wartość 1m2 nieruchomości nabywanych pod tereny komunikacji wyniosła od 30,00 zł do 53,30 zł. Przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod komunikację drogową, pod zabudowę oraz na cele rolne, natomiast użytkowana była na cele rolne. W drodze badania rynku biegła wykazała, że poziom cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych pod drogi publiczne jest dużo wyższy od poziomu cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na tereny upraw polowych i tereny zieleni oraz przeznaczonych pod zabudowę. Wartość przedmiotowej nieruchomości — została więc oszacowana w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, co jest zgodne z celem wywłaszczenia, przeznaczeniem nieruchomości i zasadą korzyści (art. 134 ugn). Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z 12 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od listopada 2016 do maja 2018, na obszarze powiatów w województwie [...]. Analizą objęto tereny miejscowości mające status miejski (z wyłączeniem miasta [...]) oraz tereny miejscowości będących siedzibami gmin. Biegła stwierdziła też, że ceny w badanym okresie były stabilne i nie wykazywały znaczących różnic cenowych w związku z upływem czasu. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorce operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości należy zaliczyć: położenie szczegółowe (waga 50%), przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo (waga 40%), oraz sposób użytkowania, zagospodarowanie nieruchomości (waga 10%). Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości określona została określona na poziomie [...] zł/m2 czyli [...] zł.

Organ ocenił operat szacunkowy i doszedł do przekonania, że nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolne, budowlane i drogowe, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109), dalej "rozporządzenie", w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych, przywołano treść art. 4 pkt 16 ugn wprowadzającego definicję nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, organ stwierdził, że badając podobieństwo nieruchomości porównawczych uwzględniać należy przede wszystkim ich przeznaczenie planistyczne. Ustawa nie wskazuje natomiast, że o podobieństwie nieruchomości decyduje tożsamość rangi dokumentu planistycznego, w jakim przeznaczenie to zostało uregulowane. Do takiego stwierdzenia, tj. uznania nieruchomości za podobne, uprawniony jest w świetle powyższego rzeczoznawca majątkowy. To rzeczoznawca majątkowy, jako biegły może bowiem stwierdzić jakie czynniki, na analizowanym przez niego rynku transakcyjnym, mają wpływ na wartość nieruchomości.

Tak samo, zarzut odnoszący się do cechy "sposób użytkowania" jest niezrozumiały. Cecha ta odnosi się bowiem do faktycznego sposobu użytkowania działki a nie przeznaczenia na inwestycję. Jak wskazała rzeczoznawca majątkowy J. J. w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., cecha ta ma istotne znaczenie i wpływa zarówno na ceny transakcyjne osiągane w obrocie wolnorynkowym, jak i na wartość wycenianej nieruchomości. Podobnie biegła w tym samym piśmie wskazała, iż z danych zamieszczonych w operacie szacunkowym wynika, kiedy transakcje miały miejsce, określone jest położenie nieruchomości, jej powierzchnia oraz dokonana została ocena cech rynkowych charakteryzujących te nieruchomości. W opinii biegłej, jak i organu odwoławczego, opis taki jest wystarczający.

Co do zarzutu strony nieopisania przez biegłą transakcji porównawczych i brak przypisania im ocen ze względu na ich cechy rynkowe, wskazano, iż zgodnie z § 4 pkt. 4 rozporządzenia, w metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty ceny średniej nieruchomości podobnych poprzez przyjęcie współczynnika korygującego uwzględniającego różnice w poszczególnych cechach tej nieruchomości. Procedury związane ze stosowaniem metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym określone są w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny i wskazują na konieczność podania charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do skali cech rynkowych, co zostało pokazane na str. 36 i 37 operatu szacunkowego. Natomiast żadne przepisy prawa nie zobowiązują rzeczoznawcy majątkowego do przeprowadzenia takiego opisu i przyznania ocen w stosunku do wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania. Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do przedstawienia nieruchomości porównawczych w taki sposób, by organ mógł ocenić, czy biegły sporządził operat szacunkowy zgodnie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się zaś do wniosku strony poddania z urzędu ocenie operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wskazano, że podstawową zasadą postępowania dowodowego przed organami administracji publicznej jest wyrażona w art. 80 Kpa zasada swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Jak wskazano powyżej organ ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego. Stąd skoro okoliczność nieprawidłowej wartości nieruchomości nie została udowodniona, brak jest podstaw do zlecania przeprowadzenia nowego dowodu na tą okoliczność. Ponadto wskazać trzeba, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W niniejszej sprawie, organy nie miały wątpliwości co do poprawności tego opracowania i uznały w ramach swobodnej oceny dowodów, że może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zwalnia to zatem organy od konieczności poddania operatu ocenie zgodnie z art. 157 ugn.

Minister Rozwoju dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2018 r. na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. - dalej "kontroperat szacunkowy". Aktualność przedmiotowego kontroperatu szacunkowego została potwierdzona na dzień [...] stycznia 2020 r.

Rzeczoznawca majątkowy określiła przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z planem miejscowym – podobnie jak rzeczoznawca powołana przez organ. Następnie dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych rolnych. Ceny transakcyjne tych nieruchomości mieściły się przedziale cen od 0,55 zł/m2 do 4,26 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 1,95 zł/ m2. Następnie przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, których ceny wynosiły od 19,44 zł/m2 do 98,72 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 47,36 zł/m2. Ponadto autorka operatu szacunkowego poddała analizie rynek transakcji gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym i porównywanej lokalizacji do przedmiotu wyceny. Tu zakres cen transakcyjnych wynosił od 39,96 zł/m2 do 84,69 zł/m , przy cenie średniej wynoszącej 60,24 zł/ m2. Następnie rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, których ceny wynosiły od 37,17 zł/m2 do 50,76 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 43,00 zł/m2. Na koniec dokonano analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod komunikację. Do analizy zebrano transakcje nieruchomościami drogowymi z rynków równoległych, tj. z małych miast gminnych i powiatowych województwa [...] oraz ich terenów podmiejskich, tzn. wsi znajdujących się w sąsiedztwie miast, które zostały zawarte w okresie 3 lat poprzedzających wycenę. Analiza pozwoliła ustalić, że zakres cen transakcyjnych nieruchomości wynosił 25,00 zł/m2 do 74,46 zł/m2 , przy cenie średniej wynoszącej 47,01 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości odnośnie przeznaczenia rolnego i pod zabudowę z drobnymi usługami, stąd do porównania przyjął transakcje nieruchomościami drogowymi.

Autorka kontroperatu szacunkowego wskazała, iż największy wpływ na ceny rynkowe miały następujące cechy: lokalizacja w regionie - waga 40%, lokalizacja szczegółowa - waga 30% oraz intensywność wykorzystania drogi (kategoria drogi) - waga 30%. Wartość części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni około [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha została oszacowana na kwotę [...] zł, tj. [...] zł/m2.

Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównania transakcje drogowe, które zostały zawarte w okresie 3 lat poprzedzających wycenę. Autorka kontroperatu szacunkowego w żaden sposób nie uzasadniła jednak rozszerzenia analizy rynku do 3 lat. Wprawdzie zgodnie § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków, niemniej jednak konieczność taka powinna zostać przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśniona i znajdować swoje uzasadnienie w ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym.

Natomiast rzeczoznawcy majątkowemu J. J. w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2018 r., dotyczącego tej samej nieruchomości, udało się znaleźć kilkanaście transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do szacowanej nieruchomości, w okresie 2 lat poprzedzających wycenę.

Ponadto w kontroperacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2018 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. w zestawieniu transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację, które zostały wykorzystane do wyceny, pod jedną pozycją wyszczególniono kilka transakcji odrębnych działek, sporządzonych w różnych okresach czasu i jako transakcje sporządzone odrębnymi aktami notarialnymi, które mogłyby stanowić samodzielnie bazę nieruchomości porównawczych.

Należy przez to rozumieć, iż rzeczoznawca majątkowy J. T. w kontroperacie szacunkowym na zlecenie strony zbytnio rozszerzył analizę rynku w przypadku, gdy nie było to potrzebne do zastosowania podejścia porównawczego.

Wątpliwości organu odwoławczego budzi również fakt, iż cena maksymalna na str. 31 kontroperatu szacunkowego autorstwa J. T. wynosi [...] zł/m2, a ww. transakcja została zawarta [...] stycznia 2015 r. i miała duży wpływ na ostateczną wycenę nieruchomości. Ponadto, jako przeznaczenie/cel nabycia wskazano tu nabycie działek przy ulicy [...], nie wskazując bezpośrednio czy transakcja ta dotyczyła inwestycji na cele komunikacyjne. W pozycji nr [...] zestawienia transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację jako przeznaczenie/cel nabycia wskazano budowę drogi wewnętrznej, a pod pozycją nr [...] budowę lokalnej drogi dojazdowej, natomiast w przypadku pozycji nr [...] i [...] w ogóle nie wskazano przeznaczenia/celu nabycia nieruchomości.

Wskazano nadto, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Jest to teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie z nią nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą zatem stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną.

W związku z powyższym kontroperat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. został, zdaniem organu, sporządzony z naruszeniem przepisów ugn oraz rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Art. 132 ust. 1a ugn jednoznacznie wskazuje, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Powyższe oznacza, iż zapłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, ale nie wcześniej przed uostatecznieniem się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wypłata odszkodowania nie może bowiem nastąpić przed datą przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, które następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym, to decyzja Ministra jest decyzją ostateczną. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w zakresie zobowiązania Zarządu Województwa [...] do zapłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. przedsięwzięcia stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie punktu II.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj:

1. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez bezpodstawną odmowę wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T., wskutek czego organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przyznającą Skarżącej zaniżoną wartość odszkodowania;

2. art. 77 §1 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w postaci niezbadania oraz nieuwzględnienia zastrzeżeń Skarżącej skierowanych wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J., a w konsekwencji oparcie swojego rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym;

3. art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci uwzględnienia wadliwie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. oraz odmowę uwzględnienia w sprawie kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji ustalającej Skarżącej odszkodowania w zaniżonej wartości.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji, tj. Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r.; uchylenie decyzji organu I instancji, tj. Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. z dnia [...] października 2018 r. Szacownie nieruchomości polega na ustaleniu jej wartości rynkowej. Zgodnie z § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 200r, poz. 543 ze zm.), dalej "rozporządzenie",wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z pkt 4 § 36 rozporządzenia wynika, że w sytuacji w której na dzień wydania decyzji wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod drogę wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba że możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości transakcji drogowych.

W niniejszej sprawie dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym część jej przeznaczona została pod drogę a część pod usługi i rolne. Oznaczałoby to, że przeznaczenie działki w części przeznaczonej pod drogę jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1395/13). Skoro w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi należało przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości drogowe. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest (w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi) przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi), uzasadnia ustalenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W związku z tym, należy stwierdzić, że skoro rzeczoznawca odnalazła transakcje drogowe, to zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia prawidłowo ustaliła wartość nieruchomości na podstawie tych transakcji. Poza tym ceny nieruchomości drogowych – zgodnie z celem wywłaszczenia – jak wynika z operatu były na analizowanym terenie znacznie wyższe niż nieruchomości rolnych – zasada korzyści z art. 134 ugn.

Co do zasady korzyści, o jakiej mowa w art. 134 ust. 3 i 4 stwierdzić należy, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W przypadku części przeznaczonej pod drogę nie mamy do czynienia z zasadą korzyści ponieważ cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania. Może mieć ona zastosowanie w przypadku pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej, gdyż aktualny sposób użytkowania (rolne, usługi) nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Oznacza to że ostatecznie operat został sporządzony w sposób prawidłowy gdyż rzeczoznawca do wyceny nieruchomości przyjęła w całości transakcje drogowe, co jest zgodne z celem wywłaszczenia i zasadą korzyści w odniesieniu do nieruchomości nie przeznaczonych pod drogi.

Ocena prawidłowości operatu szacunkowego, najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej pozostaje w gestii organu ale tylko w ograniczonym zakresie. Weryfikacja bowiem prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia jak i metody wyceny dokonać może wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych – na podstawie art. 157 ugn. Oceny tej nie dokonuje się na podstawie przepisów kpa. (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19, LEX nr 3047651).

Organ, co rzadkie w tego rodzaju sprawie, dokonał także oceny kontroperatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony i prawidłowo go ocenił. Wskazał, że nie może on służyć jako podstawa do wyceny przede wszystkim dlatego, że do porównania przyjęto transakcje z 2 a nie 3 lat i w żaden sposób nie uargumentowano dlaczego doszło do rozszerzenia badanego rynku w sytuacji gdy inny rzeczoznawca odnalazł na rynku szereg transkacji o przeznaczeniu komunikacyjnym i to w okresie 2 lat poprzedzającym wykonanie wyceny. Poza tym organ wskazał na wątpliwości co do przeznaczenia niektórych działek przyjętych do porównania. Prawidłowo organ zwrócił uwagę, że działki stanowiące drogi wewnętrzne nie spełniają kryterium przeznaczenia drogowego gdyż są to drogi wydzielone z prywatnych gruntów które takimi pozostają. Zakwestionował także słusznie część transakcji (poz. [...] i [...]) w których nie określono przeznaczenia – celu nabycia nieruchomości. Ostatecznie organ doszedł do niewadliwych wniosków, że nie może ten kontroperat szacunkowy stanowić podstawy do wyliczenia odszkodowania.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 157 pkt 2 ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2046/17). Trzeba nadto pamiętać, że na gruncie stabilnego już orzecznictwa sądowadministracyjnego ani organ nie ma uprawnień do badania merytorycznego operatu gdyż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. (por. wyrok WSA w Poznaniu, I SA/PO 725/19, wyrok WSA w Warszawie, IV SA/WA 190/18 – w LEX). Organ w tej sprawie dokonał prawidłowej oceny operatu J. J. i doszedł do niewadliwych wniosków co do jego prawidłowości formalnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nie przekonujące. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej ocena operatu przez organ nie jest oceną pełną gdyż organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną pozwalającą na ocenę takiego operatu w aspekcie przyjętych wyliczeń czy założeń przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ może dostrzec a co za tym idzie ocenić wyłącznie to co da się zauważyć dla przeciętnego odbiorcy. Kiedy na pierwszy rzut oka widać, że np. nieruchomości nie są podobne (np. wyceniana rolna a przyjęte do porównania – usługowe). Co. do kwestii nieruchomości o różnej powierzchni nie ma argumentu, że są one z tego powodu niepodobne. Generalnie powierzchnia nieruchomości jest jako atrybut wpływający na wartość rynkową nieruchomości cechą mającą wpływ na wartość w określonym w opinii procencie. Jak wynika z opinii J. J. w odniesieniu do nieruchomości drogowych nie ma ten parametr istotnego znaczenia jako wpływającego na wartość nieruchomości. To znaczenie ma położenie szczegółowe, przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sposób użytkowania (str. 29 operatu). Atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości nie podlegają ocenie organu gdyż do tego co ma na danym rynku wpływ na tę wartość potrzebna jest wiedzy specjalistyczna. Takiej wiedzy o rynku nieruchomości nie posiada organ.

Skarżąca nie może zatem skutecznie zakwestionować cechy "sposób użytkowania, zagospodarowania" jako cechy mającej wpływ na wartość nieruchomości. To, że wszystkie nieruchomości opisane na str. 27 i 28 operatu wykazano jako tereny komunikacji nie oznacza, że są identyczne. Określenie to oznacza wyłącznie ich przeznaczenie w planie, studium czy przy ich braku jako pozostające w faktycznym użytkowaniu na ten cel. Czymś natomiast zupełnie innym jest sposób zagospodarowania pod względem faktycznego wykorzystania i zagospodarowania w tym ukształtowania terenu jako parametry mające wpływ na wartość.

W piśmie z [...] grudnia 2018 r. rzeczoznawca w sposób szczegółowy odniosła się do zarzutów do operatu i wyjaśnienia rzeczoznawcy, są w ocenie Sądu przekonujące. Ma bowiem rzeczoznawca rację, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn to wyłącznie biegły decyduje o doborze próbki porównawczej transakcji stanowiących podstawę wyceny, doborze cech rynkowych różniących nieruchomość wycenianą i przyjętych do porównania.

Istotnie na str. 36 (opis nieruchomości z ceną najwyższą i najniższą) brak jest wskazania o jakie konkretnie nieruchomości chodzi. Uchybienie to zostało usunięte w ww piśmie biegłej z którego wynika, że nieruchomość o cenie maksymalnej położona jest w [...] a minimalnej w miejscowości [...]. Rzeczoznawca ustosunkowała się także do kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości nabytych w drodze przetargu wskazując, że standardy rzeczoznawców majątkowych nie wykluczają przyjmowania ich do porównania pod warunkiem, gdy nie odbiegają od cen przeciętnych więcej niż 20%. Nawet gdyby tę transakcję usunąć z tabeli to i tak, zdaniem rzeczoznawcy, nie miałoby to wpływu na treść operatu.

Należy podkreślić, że praktycznie nigdy na rynku nie odnajdzie się nieruchomości zupełnie podobnych do siebie. Stąd pojawia się konieczność dokonywania korekty odpowiednimi współczynnikami korygującymi, co miało miejsce w tym przypadku.

Nie ma przeszkód, jak wywodzi skarga, aby do porównania przyjmować nieruchomości które były przedmiotem obrotu w związku z tą samą inwestycją drogową. Przy doborze transakcji do porównania każda z nich stanowi odrębny przedmiot obrotu.

Twierdzenia skarżącej, że jedna z transakcji drogowych dotyczyła zbycia nieruchomości na rzecz osoby fizycznej z wykorzystaniem do włączenia tej działki w skład nieruchomości tej osoby, pozostaje w sferze oświadczeń a nie faktów. Poza tym nie ma znaczenia co się z daną nieruchomością stanie po jej zakupie ale jakie było przeznaczenie tej nieruchomości w dacie transakcji.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019.2325),Sąd skargę oddalił.