Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 63/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "H." sp. z o.o. w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 28, art. 33, ust. 1 art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 3 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 tekst jednolity) po rozpatrzeniu wniosku inwestora: "H." sp. z o.o. w M. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z czterema lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, oraz instalacją kanalizacji wód opadowych wraz ze zbiornikiem wybieralnym na wody opadowe na działce nr [...] obręb [...] , budowa zjazdu indywidualnego na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]".

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę został złożony w dniu 28 maja 2015 r. Po usunięciu przez inwestora braków projektowych wymienionych w postanowieniu na podst. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z brakiem kompletnej analizy wykazującej zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] '', postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do 10 dni od daty otrzymania, następujących nieprawidłowości w dokumentacji projektowej: wykazanie zgodności z zapisem § 3 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", definiującego przeznaczenie dopuszczalne - jako rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowe, który dopuszczony został na danym terenie jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu, na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu; wykazanie zgodności z § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. ,j" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" czyli wykazania, że wypełnione jest podstawowe kryterium stanowiące zharmonizowanie z otoczeniem; wykazanie zgodności z nakazem § 6 ust. 1 pkt 1 lit. "e" planu, który mówi, ze tereny zabudowy, zwłaszcza jednorodzinnej, należy kształtować w nawiązaniu do istniejącego krajobrazu kulturowego, charakterystycznego dla terenów podmiejskich.

W odpowiedzi na wyżej wymienione postanowienie inwestor w dniu 6 kwietnia 2016 r. złożył cztery egzemplarze projektu budowlanego uzupełnione o "analizę zgodności projektowanej zabudowy na dz. [...] obręb [...] z zapisami MPZP [...]". Sporządzona analiza jakkolwiek obejmuje swym zasięgiem obszar zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i w odległości do około 150 m od tego budynku, to – w ocenie organu - nie wykazuje w sposób jednoznaczny wypełnienia określonych w planie wymogów, zarówno utrzymania wysokości lokalizowanych budynków w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich jak i wykazania, że wypełnione jest podstawowe kryterium stanowiące zharmonizowanie z otoczeniem. Przytoczone zapisy MPZP odnoszą się wyłącznie do obszarów planu oznaczonych symbolami 1MN - 16MN, a wiec tylko te tereny należało objąć zasięgiem sporządzanej analizy. W rzeczywistości wykazane obiekty o wysokości i funkcji do jakich nawiązuje projektowany budynek znajdują się poza obszarami 1MN - 16MN, to jest w obszarach 31 U, 23 MW(n), 22 MW, 30 U(c) lub poza terenem objętym MPZP [...]. Wskazane w analizie budynki na obszarze 16 MN różnią się znacznie wysokością od projektowanego - wartość ta waha się pomiędzy 9 m a 11 m, a także funkcją - wszystkie te obiekty to budynku mieszkalne jednorodzinne. Tym samym autor projektu nie wykazuje spełnienia przez projektowany budynek nakazów MPZP.

Organ przytoczył stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 53/15 oddalającym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w analogicznej sprawie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...].

Ponadto organ podał, że w toku postępowania uwagi dotyczące braku zgodności załączonego projektu budowlanego z zapisami MPZP obszaru [...] w kwestionowanym zakresie złożyła strona postępowania W. R. Treść decyzji stanowi odpowiedź na roszczenia strony w powyższym zakresie.

Organ konkludował, że inwestor nie wykazał zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z nakazami § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. ,j" oraz §. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "e" uchwały Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K.

Od decyzji odwołanie złożył "H." sp. z o.o. w M., domagając się uchylenia decyzji i wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu odwołujący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu I instancji argumentując, że inwestycja jest zgodna z postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] decyzją z 10 listopada 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że postanowienie o uzupełnieniu braków było prawidłowe, wszystkie wskazane w nim elementy wymagały uzupełnienia. Po analizie uzupełnionego projektu budowlanego, treści postanowienia o uzupełnieniu braków oraz informacji udzielonych w odpowiedzi na postanowienie przez pełnomocnika inwestora, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Prezydenta Miasta [...] w kwestii niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o odmowie.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w obszarze, zgodnie z § 9 ustaleń ww. planu miejscowego, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem 16 MN. W terenie tym dopuszcza się także lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, spełniającej jednak określone kryteria. Przede wszystkim zabudowa taka może być realizowana jedynie w budynkach wielorodzinnych zawierających nie więcej niż cztery mieszkania. Ponadto przy realizacji takiej zabudowy obowiązują ustalenia ogólne planu miejscowego, jak również wszystkie nakazy i zakazy określone dla zabudowy o przeznaczeniu podstawowym ustalonym dla analizowanego obszaru.

W niniejszej sprawie inwestor skorzystał z możliwości dopuszczonej w terenach 16MN realizacji zabudowy wielorodzinnej, projektując budynek czterokondygnacyjny, o wysokości 13 m, przeznaczony na cztery mieszkania (po jednym mieszkaniu na każdej kondygnacji). Projektowana wysokość 13 m została zakwestionowana przez organ I instancji, który wezwał inwestora do uzasadnienia zgodności projektowanej wysokości budynku z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. j ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie nawiązania wysokością do istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Bowiem analiza całości terenu 16MN wykazała, iż najwyższy z istniejących tam budynków ma wysokość 11 m. W odpowiedzi do projektu budowlanego załączono analizę okolicznych obszarów ukazującą bardziej oddalone budynki wyższe, zlokalizowane w odrębnych jednostkach strukturalnych planu - takich jak usługi (U) i zabudowa wielorodzinna (MW). Pełnomocnik inwestora podkreślił, że pojęcie "tereny sąsiednie", o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. j ustaleń miejscowego planu jest na tyle szerokie, że nie może być ograniczone jedynie do niewielkiego obszaru jednostki strukturalnej 16MN, w której znajduje się inwestycja. Ponieważ sąsiednie budynki zlokalizowane w terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową i wielorodzinną są wyższe (mają wysokości ok. 15 m), zatem projektowany budynek o wysokości 13 m spełnia ustalenia planu dotyczące wysokości.

Organ odwoławczy nie przyjął takiej argumentacji i przychylił się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji o odmowie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym w celu zachowania, a nawet porządkowania przestrzennego ładu architektonicznego na danym terenie. Podstawą zachowania ładu w urbanistyce jest uwzględnianie różnego charakteru zabudowy, co skutkuje wyróżnianiem terenów o różnych typach możliwej zabudowy. Z tego względu niemożliwym do akceptacji jest aby intencją autorów analizowanego planu "[...] " była zachęta do realizacji w terenie zabudowy jednorodzinnej budynków o wysokości nawiązującej do budynków usługowych, użyteczności publicznej czy też mieszkaniowych wielorodzinnych istniejących w terenach przeznaczonych do takiej zabudowy. Dopuszczając na terenie 16 MN możliwość zabudowy wielorodzinnej jednoznacznie wskazano, że zabudowa ta nie może odbiegać pod względem "wizualnym" od budynków jednorodzinnych, które stanowić mają podstawowe i przeważające na tym terenie przeznaczenie. Zatem uznać należy, że w świetle ustaleń § 9 ust. 3 pkt 1 lit. j planu istotne znaczenie mają wysokości budynków w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji (analizowany teren jest w całości zagospodarowany wolnostojącymi obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi) a nie rozmiary obiektów z terenów o innym przeznaczeniu, zlokalizowanych w odległościach ok. 120 i 200 m od działki inwestora. Jest to również istotna uwaga w związku z ustaloną w planie (§ 6 ust 1 pkt 1 lit. e) koniecznością kształtowania terenów zabudowy, zwłaszcza jednorodzinnej (a inwestycja ma powstać w takim terenie), w nawiązaniu do cech istniejącego krajobrazu kulturowego, charakterystycznego dla terenów podmiejskich. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że projektowany budynek jest zwyczajnie za duży.

Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, analiza projektu budowlanego wskazuje na możliwość łatwego rozdzielenia każdego z mieszkań (na każdej kondygnacji) na dwa lokale mieszkalne (znaczna powierzchnia użytkowa każdego z projektowanych lokali - ponad 170 m2 oraz symetryczne usytuowanie pomieszczeń na każdym piętrze względem klatki schodowej). Po dokonaniu niewielkich korekt w zakresie wybicia otworu i montażu dodatkowych drzwi obok już projektowanych, a także przedłużenia ściany prostopadłej do schodów w celu rozdzielenia wąskiego korytarza znajdującego się tuż przy wejściu z klatki, projekt przedstawiać może budynek mieszkalny wielorodzinny o ośmiu lokalach mieszkalnych, a więc niedopuszczany do realizacji w terenie 16 MN (§ 9 ust. 2 pkt 1).

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z załączonej do projektu budowlanego analizy sąsiednich terenów wynika, że w najbliższym otoczeniu inwestycji przeważa zabudowa o dachach usytuowanych główną kalenicą równolegle do ulicy [...], podczas gdy przedmiotowe rozwiązanie projektowe przewiduje usytuowanie głównej kalenicy budynku prostopadle do tej drogi. Tymczasem, jak ustalono w § 9 ust. ust 3 pkt 1 lit. c i d ww. miejscowego planu w trenie 16 MN obowiązuje nakaz utrzymania jednakowego kierunku kalenic budynków zlokalizowanych w jednej linii zabudowy budynków zlokalizowanych w liniach zabudowy oznaczonych wzdłuż ulic.

Dalej organ II instancji podniósł, że projekt budowlany, z uwagi na to, że w pobliżu brak jest systemu kanalizacji, przewiduje odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji do szczelnego zbiornika wybieralnego. Na mocy § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015 r., poz. 1422 ze zm.) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Jednocześnie w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Opisany zbiornik szczelny nie może zostać uznany za zbiornik retencyjny. Tym, w potocznym rozumieniu, jest bowiem na przykład sztuczne jezioro odprowadzające nadmiar wody z rzeki, na której jest utworzone. Wskazany zbiornik powinien zostać uznany za zbiornik bezodpływowy, o którym mowa w § 26 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji wody opadowe powinny być odprowadzane w szczególności na teren nieutwardzony albo do dołu chłonnego znajdującego w granicach nieruchomości właściciela obiektu. W tym kontekście powinien mieć on także na uwadze, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2015 r. poz. 469 ze zm.) nie można odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

"H." sp. z o.o. w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak zastosowania i brak wydania postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie usytuowania głównej kalenicy budynku oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie, są wadliwe, ponieważ planowana inwestycja pozostaje w zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K.

Przepis § 9 ust. 1 m.p.z.p. kreuje nakaz utrzymania wysokości lokalizowanych budynków w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich i nie większej niż 13 m. Przewidziany w projekcie budowlanym budynek mieszkalny wielorodzinny ma wysokość 13 m, która w ocenie organu nie jest zgodna z nakazaną planem wysokością, albowiem organ II instancji utożsamia pojęcie "tereny sąsiednie" w rozumieniu m.p.z.p. wyłącznie z planu oznaczonymi symbolami "1MN-16MN".

Zdaniem strony skarżącej, za szerszym, niż przyjął Wojewoda [...], rozumieniem "terenów sąsiednich" przemawiają następujące argumenty. Użycie w planie pojęcia "tereny" w liczbie mnogiej wskazuje na to, że chodzi o tereny sąsiednie obejmujące również tereny o innym przeznaczeniu (niż jednorodzinne), o ile można je uznać według określonego kryterium za sąsiednie. Gdyby bowiem miało chodzić wyłącznie o sąsiednie tereny oznaczone symbolami "1MN-16MN", to te symbole musiałyby być wskazane w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. j m.p.z.p. Gdyby zaś miało chodzić - jak de facto przyjął organ II instancji - wyłącznie o teren "16MN", to użyta zostałaby liczba pojedyncza ("teren"), a nie mnoga ("tereny"). Tymczasem autor planu miejscowego posługuje się pojęciem "terenów sąsiednich", co świadczy o tym, że musi chodzić o obszar większy niż objęty oznaczeniem "16MN", a także symbolami "1MN-16MN". W treści § 17 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. wprowadzony został zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu działalności usługowej, których oddziaływanie na środowisko mogłoby sięgać poza granice wyznaczonych terenów usługowych, o których mowa w ust. 1, powodując obniżenie poziomów dopuszczalnych w zakresie standardów środowiskowych na sąsiednich terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolami 8MN i 9MN. Skoro w tym samym planie miejscowym używane jest pojęcie "tereny sąsiednie" oraz "tereny sąsiednie zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolami 8MN i 9MN", to znaczy, że termin "tereny sąsiednie" ma charakter znacznie szerszy do drugiego terminu, ograniczonego do symbolów "8MN i 9MN". Racjonalny prawodawca nie wprowadza takiego ograniczenia i doprecyzowania terenów sąsiednich, jak w § 17 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., jeżeli chce pojęciem tym obejmować taki sam zakres, jaki wynika z pojęcia "tereny sąsiednie" w rozumieniu § 9 ust. 3 pkt 1 lit. j m.p.z.p.

Właściwa analiza, wysokości istniejących budynków na "terenach sąsiednich" wskazuje na to, że przyjęta w projekcie budowlanym wysokość budynku jest zgodna z § 9 ust. 3 pkt 1lit. j m.p.z.p. albowiem: na terenach sąsiednich znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości 15 m (przy ul. [...] , w odległości odpowiednio: 175 m, 132 m i 154 m) oraz zabudowa usługowa o wysokości 15 m (przy ul. [...] w odległości 118 m) oraz o wysokości 13 m (przy ul. [...] w odległości 206 m). Na jednym z terenów sąsiednich tj. "16MN" znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości 11 m na działce przy ul. [...] (w odległości 9,5 m) oraz o wysokości 13 m na działce przy ul. [...] (w odległości 125 m). Oczywistym jest, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ze swej natury odbiega nieco od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niemniej 13 m w porównaniu z dominującą wysokością zabudowy mieszkaniowej wynoszącą od 9 do 11 m różnica jest stosunkowo niewielka. Planowany obiekt budowlany mieści się w granicach wyznaczonych w planie miejscowym, który nakazuje, aby wysokość zabudowy nie przekraczała 13 m.

Strona skarżąca podniosła, że wprawdzie Wojewoda [...] milczy na temat drugiego z argumentów podnoszonych w decyzji organu I instancji, niemniej z drugiej strony w pełni podziela rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] Dlatego skarżąca z ostrożności procesowej odniosła się również do drugiego zarzutu Prezydenta Miasta [...] dotyczącego braku zgodności z planem miejscowym przeznaczenia projektowanego budynku, opartego na treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lutego 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 53/15, z którego wynika, że analiza uchwały nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. każe przyjmować, że wszelkie konflikty przestrzenne należy rozstrzygać na korzyść przeznaczenia podstawowego (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. e m.p.z.p.). Na podstawie wskazanego przez WSA w Krakowie kierunku wykładni postanowień planu miejscowego organ I instancji stwierdził, że na terenie "16MN" nie jest dopuszczalna lokalizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego. To dość osobliwa interpretacja, która w rzeczywistości nie znajduje uzasadnienia w przywołanym postanowieniu WSA w Krakowie, Jak wynika z treści przedmiotowego postanowienia sprawa dotyczyła 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których znajdowały się po 3 mieszkania, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o budowę 1 budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 4 lokalami. Skala przedsięwzięcia jest zatem zupełnie inna. Postanowienie WSA w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 53/15 zostało wydane w sprawie inwestycji 6-krotnie większej w porównaniu ze tą sprawą, w której została wydana zaskarżona decyzja. Są to zatem całkowicie różne sprawy, co oznacza, że nie można tamtego stanowiska sądu przenosić bezpośrednio na grunt niniejszej sprawy. Wniosek organu I instancji wydedukowany na podstawie postanowienia WSA w Krakowie jest wręcz absurdalny, albowiem prowadzi do zupełnego wyeliminowania możliwości zabudowy dopuszczonej postanowieniami planu miejscowego. W żaden sposób nie można wyprowadzić ani z treści § 6 ust. 1 pkt 1 lit. e m.p.z.p., ani z postanowienia WSA w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 53/15 zupełnego zakazu, budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie "16MN". Brzmienie planu miejscowego temu przeczy i możliwość takiej zabudowy wynika wprost z § 9 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Co więcej, projekt budowlany przewiduje dokładnie taką, jak w tym ostatnim postanowieniu planu miejscowego, inwestycję obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z 4 mieszkaniami. Jednocześnie zachowane zostały wymagania wynikające z § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 m.p.z.p.. Sposób interpretacji postanowień planu miejscowego przeprowadzony przez Prezydenta Miasta [...], który jest wyjątkowo formalistyczny, narusza art. 4 pr. bud.

W kwestii uwag zawartych w zaskarżonej decyzji dotyczących możliwości podziału projektowanych mieszkań skarżąca podała, że zarzut ten jest bezzasadny, albowiem odnosi się nie tyle do samego projektu budowlanego, co do możliwości odstąpienia od tego projektu na etapie realizacji inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wychodzi jednak poza swoje kompetencje albowiem nie jest właściwym w przedmiocie badania istotnych odstępstw. Niedopuszczalną insynuacją jest zarzucanie skarżącej przygotowywania inwestycji sprzecznej a planem miejscowym w zakresie ilości lokali mieszkalnych, ponieważ nie pozwala na postawienie takiej tezy analiza projektu budowlanego.

Wreszcie zarzuty dotyczące usytuowania głównej kalenicy budynku oraz zgodności projektu z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały podniesione pierwszy raz z zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wezwania do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z prawem, w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 pr. bud.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] z 10 listopada 2016 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 22 kwietnia 2016 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na inwestycję: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z czterema lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, oraz instalacją kanalizacji wód opadowych wraz ze zbiornikiem wybieralnym na wody opadowe na działce nr [...] obręb [...], budowa zjazdu indywidualnego na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]".

Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - do sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Ten też przepis, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miał decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem dokonując sprawdzeń na jego podstawie organ odwoławczy (za organem I instancji) uznał, że projekt budowlany nie jest zgodny z planem miejscowym obowiązującym na obszarze objętym inwestycją, która to niezgodność nie została przez inwestora usunięta (postanowienia organu I instancji wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z 28 lipca 2015 r. i 19 października 2015 r.). W konsekwencji przyjęto, że projekt budowlany jako niezgodny z planem miejscowym nie nadaje się do zatwierdzenia, a tym samym – należało odmówić wydania wnioskowanego pozwolenia.

Ocenę tę, sąd w pełni podziela. I tak, wskazać należy, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czterokondygnacyjnego, o wysokości 13 m. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem 16 MN, w którym zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 1 marca 2006 r., nr CIII/1040/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. (DZ. Urz. Woj. Mał. 2006 r., Nr 407), jako podstawowe przeznaczenie ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt. 1 w terenach tych, w zakresie ich przeznaczenia, dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, realizowanej w budynkach wielorodzinnych zawierających nie więcej niż 4 mieszkania, spełniającej wymogi określone w ust. 3 pkt. 1 i 2 (tj. wymienione tam nakazy i zakazy). W ramach nakazów, w obszarach tych ustalono między innymi nakaz kształtowania struktury przestrzennej zabudowy zgodnie z zasadami ładu przestrzennego (§ 9 ust. 3 pkt. 1 lit.a); zharmonizowania ze sobą formy architektonicznej wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce lub terenie, w szczególności wydzielonych lokali użytkowych, garaży i budynków gospodarczych, a także małej architektury i ogrodzeń (§ 9 ust. 3 pkt. 1 lit.b); a także nakaz utrzymania wysokości lokalizowanych budynków w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich i nie większej niż 13 m, mierząc od poziomu najniżej położonego terenu przy ścianie budynku do poziomu kalenicy, przy równoczesnym zachowaniu warunku, że wysokość mierzona od poziomu najniżej położonego terenu przy ścianie budynku do poziomu gzymsu lub okapu nie może być większa niż 8 m, a w przypadku wydzielonego budynku usługowego lub gospodarczego z płaskim dachem nie większa niż 4 m (§ 9 ust. 3 pkt. 1 lit. j).

Zgodnie z § 3 pkt. 6 i 7 tekstu planu, przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć rodzaj przeznaczenia, które zostało ustalone planem jako przeważające na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i na rzecz którego należy rozstrzygać wszelkie ewentualne konflikty przestrzenne, przy zachowaniu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne, to zgodnie z definicja zawartą w planie, rodzaj przeznaczenia innego niż podstawowy, który dopuszczony został na danym terenie jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia tego terenu na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu, zawartych w rozdziale 2 uchwały. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść § 6 ust. 1 pkt 1 e w którym nakazano kształtowanie terenów zabudowy, zwłaszcza jednorodzinnej, w nawiązaniu do cech istniejącego krajobrazu kulturowego, charakterystycznego dla terenów podmiejskich, z zachowaniem wartościowych obiektów budownictwa tradycyjnego, określonych w informacyjnej treści rysunku planu.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że najwyższy budynek usytuowany na terenie oznaczonym symbolem 16MN ma 11 m wysokości. Inwestor wezwany do usunięcia niezgodności planowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego argumentował, że pojęcie "tereny sąsiednie" w rozumieniu § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. j należy rozumieć szeroko i odwołał się do obiektów usytuowanych z odrębnych jednostkach strukturalnych planu takich jak usługi i zabudowa wielorodzinna ("31U", "23MW(n)", "22MW", "30U(c)"). Obszerne wywody na temat wykładni tego pojęcia zostały zawarte również w skardze. Powyższa argumentacja nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Analizując zapis zawarty w § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. j planu należy zwrócić uwagę na fakt, że przewiduje on nakaz lokalizowania nowych budynków w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich i nie większej niż 13 m (8 metrów do okapu). Tym samym w pierwszej kolejności organ jest obowiązany zbadać jak projektowana wysokość budynku "nawiązuje" do istniejącej zabudowy zlokalizowanej na terenach sąsiednich, natomiast parametr wysokości ustalony na 13 metrów jest parametrem maksymalnym. Jeżeli więc zaprojektowano budynki o wysokości 13 metrów, to nie oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej zwolniony jest w ogóle z obowiązku ustalenia "nawiązania" do zabudowy sąsiedniej. "Nawiązanie" do istniejącej zabudowy jest pierwszym i podstawowym wskaźnikiem dopuszczalnej wysokości zabudowy. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 53/15 odnośnie wykładni powyższego zapisu planu.

Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości projektowanego budynku na terenie objętym symbolem 16 MN i stwierdzenia jego zgodności z planem ma wysokość budynków usytuowanych najbliższym otoczeniu terenu inwestycji ("tereny sąsiednie"), albowiem tylko taka interpretacja pozwala na realizację wymogu kształtowania terenów zabudowy w nawiązaniu do cech istniejącego krajobrazu kulturowego, charakterystycznego dla terenów podmiejskich (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit e) oraz kształtowania struktury przestrzennej zabudowy zgodnie z zasadami ładu przestrzennego (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a). Błędne jest więc poszukiwanie i odwoływanie się w analizie przedłożonej przez inwestora do wyższych budynków, znajdujących się na terenach położonych w dalszej odległości, o innym przeznaczeniu w miejscowym planie. Gdyby wyznacznikiem dla nowej zabudowy na działce nr [...] i [...] obr. [...] miała być zabudowa zlokalizowana na terenach objętych innymi jednostkami strukturalnymi planu, to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonanoby innego podziału niż ten który został zatwierdzony uchwałą z 1 marca 2006 r., nr CIII/1040/06. W przeciwnym razie wprowadzanie podziału terenów "o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" (§ 4 pkt 1 lit. c) nie miałoby większego sensu. Wymóg określony w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. j nie może być też wykładany w oderwaniu od treści całego ust. 3 zawierającego nakazy kształtowania nowej zabudowy, w którym wyraźnie akcentowana jest potrzeba nawiązania formą architektoniczną, gabarytami, elewacją, nachyleniem dachu, kierunkiem kalenicy do zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie, w ramach tego samego przeznaczenia terenu w miejscowym planie. W kontekście powyższych rozważań, nie było potrzeby definiowania w miejscowym planie pojęcia "terenów sąsiednich", albowiem pojęcie to jest jasne i nie wymaga dodatkowej interpretacji. Błędne byłoby również utożsamianie pojęcia terenów sąsiednich z terenem objętym symbolem "16 MN czy też 1-16 MN". W ocenie sądu, sformułowanie to oznacza bowiem nie całą istniejącą na danym terenie zabudowę, ale jest pojęciem węższym, odwołującym się do terenów w ramach tego samego symbolu, ale najbliżej położonych względem działki na której ma powstać nowa inwestycja, które mogą stanowić wyznacznik dla ustalenia wysokości nowej zabudowy. Skoro więc najbliższe budynki mają wysokość 9-11 m to nie można twierdzić, że realizacja planowanego budynku wielorodzinnego wyższego nawet o 4 m nie będzie zaburzała istniejącego ładu architektonicznego na tym terenie.

Konkludując, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie poczyniły właściwe ustalenia i prawidłowo wskazały na niegodność przedłożonego projektu budowlanego z planem. Analiza zapisów planu miejscowego doprowadziła Prezydenta Miasta [...] do konieczności zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wezwania na jego podstawie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie sądu, w we sposób właściwy organ I instancji przedstawił nieścisłości występujące w projekcie budowlanym. Słusznie też przyjął, że braki w tej materii, pomimo wezwania, nie zostały przez inwestora w wyznaczonym terminie usunięte. Powyższe przesądza o oddaleniu wniesionej skargi jako niezasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących braku wydania postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie usytuowania głównej kalenicy budynku oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych sąd stwierdza, że istotnie inwestor nie został wezwany do ich usunięcia, jednakże powyższe uchybienia nie stanowiły zasadniczej przyczyny wydania przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną. Wskazane nieprawidłowości należy zatem potraktować jako sygnalizację stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, których wyeliminowanie pozwoli na uniknięcie zarzutu w innym postępowaniu, gdyby inwestor chciał uzyskać pozwolenie na budowę na podobny obiekt.

Zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę również na niestosowność argumentacji Wojewody [...] odnośnie możliwości łatwego rozdzielenia każdego z mieszkań na dwa niezależne lokale mieszkalne i tym samym obejście wymogu określonego w § 9 ust. 2 pkt 1 planu. Rolą organu jest ocena przedłożonego projektu budowlanego w kontekście wymogów wynikających w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie przewidywanie i insynuowanie nadużyć jakich w przyszłości może dopuścić inwestor.

Powyższe uchybienia organu II instancji nie mogą jednak wpłynąć na ogólną ocenę decyzji jako wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.