Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 49/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2019 r. (znak [...]) wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. B. [...] zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości D. K.. Do wniosku dołączyła ona między innymi decyzję Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. wyrażającą zgodę na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze (budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garaży, szklarni oraz drogi dojazdowej) grunty o łącznej powierzchni 0.1005 ha stanowiące część działki nr [...] – w tym grunty klasy RIIIb i klasy SRIIIb.

Po rozpoznaniu ww. wniosku Wójt Gminy Z. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał na brak spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - zwanej dalej jako "u.p.z.p."), a mianowicie warunku wskazującego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ ustalił, w oparciu o analizę przeznaczenia użytków rolnych klasy I-III, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 – dalej powoływanej jako u.o.g.r.l.").

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. [...], wnioskując o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wskazała, że błędnie w sprawie został zinterpretowany stan faktyczny – co doprowadziło organ I instancji do podjęcia negatywnej dla niej decyzji. Powołując się na decyzję Starosty [...] z [...] lipca 1999 r., odwołująca podniosła, że jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, a zatem w tej sytuacji w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wywodziła dalej, że teren, na którym planuje wybudowanie budynku gospodarczego nie jest gruntem rolnym, został bowiem trwale wyłączony z produkcji rolniczej.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym SKO wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 ostatnio wymienionego przepisu. Niespełnienie nawet jednej z tych przesłanek uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji był brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ przytoczył przy tym treść przepisów art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wyjaśnił, że powierzchnia użytków rolnych klasy RIIIb wynosi w rozpoznawanej sprawie 0,9295 ha, a zatem przekracza 0.5 ha, co uniemożliwia zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie działki objętej wnioskiem na cele nierolnicze.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy jedynie części działki o nr [...]. SKO wyraziło przy tym pogląd (poparty stanowiskiem WSA w Poznaniu wyrażonym w wyroku z 4 maja 2016 r. w sprawie II SA/Po 68/16), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całość – nie zaś wyłącznie do jej części przeznaczonej pod zabudowę. Organ podkreślił też, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce.

W ocenie SKO, inwestor zgłosił prawidłowo sporządzony wniosek, co pozwoliło na jego merytoryczne rozpatrzenie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji SKO uznało zaś, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzono prawidłowo, dokonano właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych. W uzasadnieniu skargi B. [...] powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy grunt na którym planuje wybudowanie budynku gospodarczego został wyłączony z produkcji rolniczej już w 1999 r., a jedynie względy finansowe zadecydowały, że budynek gospodarczy nie został zrealizowany przy okazji budowy domu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zgłoszonej przez B. [...].

Podstawą prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy służy zbadaniu, czy na danym terenie jest dopuszczalna nowa zabudowa i jakie powinna ona spełniać wymogi.

W związku z tym, w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustawodawca określił wymagania, jakie winien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym warunki te muszą być spełnione łącznie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, że żądania skarżącej nie można rozpatrzeć pozytywnie z uwagi na to, że teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków ustalonych w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem działka nr [...] stanowi grunt rolny klasy RIII b - a tym samym realizacja inwestycji nie dałaby się pogodzić z reżimem ochronnym gruntów rolnych.

Ocenę tę należy uznać za przedwczesną przede wszystkim z uwagi na zaniechanie przez organy przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania, albowiem okoliczności sprawy niezbędne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia nie zostały wyczerpująco wyjaśnione - co naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Przepisami regulującymi kwestię dopuszczalnej zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych lub leśnych na grunty o przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei art. 7 ust 1 u.o.g.r.l. przesądza, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regułą jest więc, że rolne przeznaczenie gruntu jest negatywną przesłanką ustalenia dla tego gruntu warunków zabudowy. Regułą jest też, że zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze (np. budowlane) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W końcu regułą też jest, że zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymagaj uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyjątek od tych reguł zawiera regulacja zamieszczona w art. 7 ust 2a u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191).

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, iż "projektowane zmiany wpłyną pozytywnie na prowadzenie inwestycji budowlanych na terenach wiejskich i podmiejskich, poprzez zniesienie istotnego ograniczenia o charakterze administracyjnym w postaci konieczności uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju rolnictwa na każdorazową zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne, niezależnie od powierzchni gruntów wobec których planowana jest zmiana". Zmiana ta miała na celu umożliwienie zainwestowania budowlanego w terenach wiejskich, bez konieczności uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu tej nowelizacji stan prawny jest taki, że, jeżeli grunt rolny spełnia warunki o których mowa w art. 7 ust 2a u.o.g.r.l., nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze - co za tym idzie grunt taki może być terenem (jeżeli spełnia pozostałe warunki) dla którego organ ustala warunki zabudowy.

Zdaniem organów teren przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 7 ust 2a pkt 4 u.o.g.r.l. – z uwagi na to, że powierzchnia występujących na nim gruntów rolnych przekracza 0,5 ha.

W świetle uregulowań u.o.g.r.l. pojęcie gruntów rolnych wiąże się z ewidencją gruntów. Gruntami rolnymi są bowiem grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1). W aktach postępowania administracyjnego brak jest jednak dokumentacji ewidencyjnej dotyczącej działki inwestycyjnej - pozwalającej na ustalenie powierzchni gruntów rolnych klasy RIIIb występujących na tej działki. Brak ten uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organów w zakresie stosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem rozstrzyga ona o spełnieniu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Nadto zauważyć trzeba, że organ I instancji wyłącznie skoncentrował się na ustaleniu, czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze, czy też nie. Tymczasem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poza sytuacją odnoszącą się do braku wymogu uzyskania zgody właściwego podmiotu, przewiduje też drugą (i co ważne) odrębną sytuację – a mianowicie objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji pominął tę drugą - kluczową dla sprawy kwestię, a organ odwoławczy nie dostrzegł tych niedostatków w ustaleniach faktycznych i prawnych.

Organy nie wyjaśniły w szczególności w jakich warunkach wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewidencyjnej, a przede wszystkim nie odniosły się w sposób wyczerpujący do kwestii wydania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej na cele nierolnicze części tej działki (tj. w jakich okolicznościach doszło do zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, czy wynikało to ze zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu nie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Niewyjaśnienie przez organy kwestii wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. To uchybienie, jak i brak dokumentacji ewidencyjnej dotyczącej działki inwestycyjnej oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, celem uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i dokładnego rozważenia zaistnienia przesłanki wydania decyzji o warunkach w postaci objęcia zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego przy sporządzeniu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można jednak podzielić argumentacji skarżącej i jej przekonania, że sam fakt wydania i pozostawania w obrocie prawnym decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej na cele nierolnicze części działki nr [...] ma przesądzające znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzją, na którą powołuje się skarżąca objęto jedynie część działki inwestycyjnej (działki ewidencyjnej nr [...]). W tym kontekście wyjaśnienia wymaga to, że co do zasady, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za regułę przyjęto, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (vide: wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2328/14, z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym, mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy pogląd ten podziela.

Ponadto należy podkreślić, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p mowa jest o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i warunek ten należy wyraźnie odróżnić od wymogu uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Są to dwa odrębne zagadnienia prawne.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze - może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów wcześniej "przeznaczonych na cele nierolnicze". W świetle art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez "przeznaczenie gruntów na cel nierolnicze" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Ustalenie innego sposobu użytkowania niż rolniczy (w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie terenu pod zabudowę garażowo-gospodarczą w uzupełnieniu zabudowy mieszkalnej) oznacza w istocie ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu, które należy do zadań własnych gminy i następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy. Jak wcześniej już wskazano - co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższe wskazuje, że decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych można wydać tylko, jeżeli grunt został przeznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze albo została wydana dla niego decyzja o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy grunt był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Taka wykładania art. 11 u.o.g.r.l. w związku z art. 4 i 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. harmonizuje z obowiązkiem uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzję o pozwoleniu na budowę można uzyskać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wszystkie te procedury tworzą spójny system organizacji procesu inwestycyjnego przy uwzględnieniu konieczności ochrony różnych wartości, w szczególności ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że obszar, na którym znajduje się działka skarżącej aktualnie nie jest objęty planem miejscowym, który przeznaczałby tę działkę na cele nierolnicze. Oznacza to, że skarżąca zobowiązana jest uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji planowanej na działce już zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Uzyskanie w 1999 r. zgody na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej na budowę budynku mieszkalnego było konieczne dla uzyskania pozwolenia na jego budowę. Okoliczność ta nie zwalnia organów administracji państwowej z obowiązku zbadania spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dla nowo planowanej inwestycji.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącej, że organy administracji powinny zastosować art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.o.g.r.l. Przepis art. 35 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 u.o.g.r.l. do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Podkreślić należy, iż przepis art. 35 u.o.g.r.l. został zamieszczony w pierwotnej wersji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z tym, iż - jak stanowi art. 36 u.o.g.r.l. - z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, z późn. zm.). Ustawodawca w pierwotnej wersji ustawy zamieścił przepis intertemporalny, aby określić w jakich sytuacjach przepisy tej ustawy należy stosować do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a w jakich sytuacjach należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 35 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie dotyczy wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustanowienia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powołany przepis art. art. 35 ust. 2 u.o.g.r.l. może mieć zatem zastosowanie do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej - a nie do orzeczeń o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze gruntów klasy IIIb, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. W rezultacie zarzut skargi sformułowany w tym zakresie uznać należało za bezzasadny.

Reasumując - pomimo tego, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne - Sąd uwzględnił wnioski skargi albowiem zaskarżona decyzja wydana została w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1, a także prawa procesowego – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania w szczególności związane z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Przy czym dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w aktach postępowania administracyjnego nie ma też żadnej informacji pozwalającej na ustalenie wskaźnika średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Informacja taka rozstrzyga zaś o wyborze uproszczonego trybu postępowania, a więc z pominięciem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a taki tryb wydania decyzji o warunkach zabudowy został zastosowany przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, dokona następnie ponownej oceny możliwości zrealizowania zamierzonej inwestycji i rozważy wpływ wygasłych planów miejscowych na zmianę przeznaczenia spornych gruntów i skutki, które te akty wywołały w obrocie prawnym. Przede wszystkim obowiązkiem organu będzie poczynienie ustaleń, czy działka inwestycyjna została objęta zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem ich zwrotu (wpis od skargi).