Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2183/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § [...] ust. [...] lit. [...] zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] oraz działki nr ewidencyjny [...] położonych w obszarze [...], a także w części oznaczonej na rysunku planu liniami przerywanymi symbolem [...] w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] oraz działki nr ewidencyjny [...] położonych w obszarze [...]; 2. zasądza od [...] na rzecz E. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 maja 2018 r. [...] (dalej skarżąca) wezwała, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]".

W uzasadnieniu wezwania wskazano, iż skarżąca jest właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 527 m2 i działki nr [...] o pow. 990 m2 położonych w obszarze [...] w obrębie zaskarżonego mpzp. W ocenie wnoszącej wezwanie uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Zawady- Zaściankowa" jest bardzo nieprecyzyjna zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu. Teren oznaczony symbolem 17KD obejmujący również nieruchomość skarżącej przeznaczony został w całości pod realizację dwóch wykluczających się funkcji. Z jednej strony pod zabudowę usługowo-mieszkaniową MU2 dla terenu otaczającego ten obszar i obejmującego ten obszar, z drugiej pod realizację inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa drogi dojazdowej 17KD. W ocenie skarżącej mpzp nie może nakazywać realizacji drogi wewnętrznej na prywatnej działce.

Po dokonaniu w/w wezwania, które pozostało bez odpowiedzi, skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]". Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.z.p., w szczególności art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 poprzez:

a) brak zamieszczenia na rysunku miejscowego .planu zagospodarowania przestrzennego objaśnień oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego określenia charakteru drogi oznaczonej na rysunku planu liniami przerywanymi symbolem [...] od ul. [...] na obszarze działki ew. nr [...] o pow. 527 m2 położonej w obszarze [...], czego konsekwencją jest brak możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonej symbolem MU2, pomimo że droga ma charakter jedynie postulowanej, potencjalnej a nie obligatoryjnej i jest położona na obszarze oznaczonym MU2.

b) utratę możliwości uzyskania przymiotu działki budowlanej oznaczonej nr ew. nr 110/2 o pow. 527 m2. położonej w obszarze [...], pomimo wcześniej wydanej decyzji nr [...] z dnia 21 grudnia 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w czasie obowiązywania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] o pow. 1517 m2, którą na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. podzielono na działki nr [...] o pow. 990 m2 i [...] o pow. 527 m2.

c) błędne określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym na obszarze dz. [...] o pow. 527 m2. pomimo iż granicząca z nią działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] i dz. nr [...] nigdy nie będzie wykorzystywana jako droga publiczna, jak i droga wewnętrzna, ze względu na zabudowę od strony zachodniej wykluczającej drogę przez działkę nr [...].

d) poprzez przeznaczenie obszaru nieruchomości skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację dróg, które nie mają charakteru publicznego, podczas gdy u.o.z.p. dopuszczała jedynie realizację ulic i dróg o charakterze publicznych.

2. naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezprawny ustalenie różnych i wykluczających się form przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położona jest nieruchomość [...].

3. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez bezprawne i niemożliwe do realizacji zlokalizowanie na nieruchomości skarżącej inwestycji celu publicznego, co uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości, do której skarżąca ma tytuł prawny.

4. naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego, art: 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właściciela dz. ew. nr [...] poprzez przeznaczenie fragmentu działki pod tereny 17 KD w ten sposób, by teoretycznie umożliwić dojazd pojazdom do obszaru działki nr [...], w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie w wyżej wskazanym zakresie, skoro właścicielem obu działek jest [...] i dojazd jest i będzie zapewniony niezmiennie w inny sposób, aniżeli przez działkę nr [...].

Mając na względzie powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

1. Stwierdzenie nieważności uchwały nr 320 Rady Gminy [...] – [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (Dz. Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego nr 22 z dnia 17.04.1998 poz. 69):

a) w części oznaczonej na rysunku planu liniami przerywanymi symbolem 17 KD od ul. Sytej na obszarze działki ew. nr [...] o pow. 527 m2 i działki nr [...] o pow. 990 m2 położonych w obszarze [...] (nieważność rysunku planu w zakresie linii przerywanych na obszarze ww. działek).

b) w części tekstowej planu: w zakresie § 10 ust. 3 lit. f w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...].

2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącą, w tym kosztów wpisu, opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zapisy planu które wskazują skarżący nie nakazują nikomu wykonywania postulowanej komunikacji wewnętrznej. Realizacja tej drogi zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości. W ocenie organu twierdzenie, że miasto przerzuciło odpowiedzialność za zadania własne na właścicieli terenów prywatnych jest nieuprawnione, ponieważ w żaden oczywisty sposób kwestionowany nakaz nie wynika z ustaleń planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j, Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym naruszenie to, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia.

Skarżąca wykazała swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest bowiem właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 527 m2 i działki nr [...] o pow. 990 m2 położonych w obszarze [...] w obrębie zaskarżonego mpzp. Działka ta leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]".

Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca wezwała Radę (obecnie Radę [...]) do usunięcia naruszenia prawa, zatem spełniła warunki formalne, pozwalające na wniesienie skargi na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu skarżąca wykazała, iż uchwała z dnia 24 lutego 1998 r. Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w części dotyczącej wprowadzenia do planu zapisów dotyczących postulowanej komunikacji wewnętrznej narusza posiadany przez nią interes prawny, w zakresie w jakim pod jej realizację na jej działce rezerwuje pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), pod rządami której uchwalono niniejszy plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolność działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stanowienia.

Jak wynika z rysunku planu na działce nr [...] należącej do skarżącej planowana jest droga o symbolu 17 KD. Jej przebieg został tak ustalony, że planowany układ komunikacyjny pozbawia działkę możliwości wykorzystania na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonej symbolem MU2 pomimo że droga ma charakter jedynie postulowanej, potencjalnej, a nie obligatoryjnej i jest położona na obszarze oznaczonym MU2.

Wniesiona skarga odnosi się do części planu dotyczącej zapisów postulowanej komunikacji wewnętrznej. Zaskarżona uchwała w § 10 ust. 3 lit. f wskazuje, że:

"Na terenach ulic i dróg publicznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KU i KD, obowiązują następujące zasady zagospodarowania:

1. Do czasu realizacji ulic i dróg publicznych dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu,

2. Zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania terenu nie związana z realizacją urządzeń komunikacyjnych musi uwzględniać wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

3. Ustala się następujące szerokości linii rozgraniczających ulic i dróg publicznych z zastrzeżeniem § 6:

a) [...] - (1KUZ) - 20,0 m

b) [...] - (2KUL) - 15,0 m

c) [...] - (3KUL) - 15,0 m

d) [...] - (4KUL) - 15,0 m

e) ulice dojazdowe - (5-7 KUD) - 10,0-12,0 m

f) dojazdy - (8-17 KD) - 9 0 m"

Ma zatem rację skarżąca wskazując, że obszar działki nr [...], podzielonej w 2012 r. na działki nr [...] i [...] ma stanowić zatem inną niż droga publiczna kategorię dróg wewnętrznych: "dojazdy" i oznaczony jest symbolem 17 KD.

W cytowanym § 10 ust. 3 wskazano, że ustalenia odnośnie dróg podlegają rygorom wskazanym w § 6 uchwały, w którym wskazano, że:

"1. Przebieg linii rozgraniczających ulic i dróg publicznych może być uściślony w trybie opracowywania dla nich danych technicznych.

2. Terenochłonne urządzenia infrastruktury technicznej mogą być realizowane na terenach wyznaczonych planem na ten cel lub na terenach MU1 i MU2. Urządzenia sieciowe mogą być także lokalizowane na terenach ulic i dróg lecz w sposób nie kolidujący z ich podstawową funkcją.

3. W przypadku realizacji terenochłonnych urządzeń infrastruktury technicznej na terenach innych niż wyznaczone planem, tereny wyznaczone dla realizacji urządzeń infrastruktury technicznej mogą być zagospodarowane na cele mieszkaniowo- usługowe."

Treść § 6 ust. 3 wskazuje, że tereny wyznaczone dla realizacji urządzeń infrastruktury technicznej mogą być zagospodarowane na cele mieszkaniowo-usługowe, w przypadku realizacji terenochłonnych urządzeń infrastruktury technicznej na terenach innych niż wyznaczone planem. Legalna definicja urządzeń infrastruktury technicznej została zawarta w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozumie się przez nie m.in. drogi.

W ocenie Sądu oznaczenie w przedmiotowym planie postulowanej komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego. Przy opracowywaniu tego planu - na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie znajdowała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 15 poz. 139 ze zm.), która w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych (art. 10).

Takie rozwiązanie komunikacyjne pozwala jednakże obejmować planem - jako postulowane - obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu stwierdzić należy, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące komunikacji wewnętrznej, wprowadzając ją jako postulowaną, a więc zalecaną przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych, nie naruszają interesu prawnego skarżącej w stopniu skutkującym koniecznością ich wzruszenia. Nie są to bowiem zalecenia wiążące i nie stoją na przeszkodzie odmiennemu zainwestowaniu danej działki.

Odmienny charakter ma natomiast kwestionowany zapis § 10 ust.3 lit. f tej uchwały. Tu bowiem gmina dokonała rezerwy pasów terenu wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic, w tym ulicy dojazdowej wewnętrznej 17 KD, planowanej w części na działce skarżącej.

§ 10 ust.3 lit.f wytyczył jej minimalną szerokość w liniach rozgraniczających na 9 m. Ten zapis niewątpliwie naruszył interes prawny skarżącej, dla wskazanej regulacji brak bowiem podstaw normatywnych. Nie ma ich zarówno dla wytyczenia owych rezerw, jak i przyjętych dla nich szerokości. Wskazany zapis planu prowadzi bowiem de facto do urządzenia na działkach prywatnych dróg parametrami odpowiadających drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie stworzono zatem możliwości wywłaszczenia (wykupu) przedmiotowego terenu należącego do skarżących, pod fragment drogi dojazdowej wewnętrznej 17 KD, uniemożliwiając jednocześnie inne jej zagospodarowanie, art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie znajduje tu bowiem zastosowania, a owa rezerwa terenu nie została dokonana na cel publiczny.

Z tych względów w odniesieniu do działki skarżącej istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ujętej w sentencji wyroku. Te zapisy planu naruszają bowiem w sposób niedopuszczalny chronione konstytucyjnie prawo własności, służące skarżącej do działki nr [...] oraz [...] położonych w obszarze [...].

Mając na uwadze, że część graficzna - rysunek planu zawiera oznaczenia odnoszące się do zapisów § 10 ust. 3 lit. f odnośnie drogi 17KD, obrazując przebieg postulowanej komunikacji wewnętrznej, w tym drogi 17 KD, Sąd stwierdził nieważności części graficznej planu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.