Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 351/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. art. 52, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 925/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. S. na czynność Starosty M. polegającą na zbyciu prawa własności nieruchomości z pominięciem prawa pierwokupu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. odrzucił skargę A. S. na czynność Starosty M. polegającą na zbyciu prawa własności nieruchomości z pominięciem prawa pierwokupu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że A.S. wniósł skargę na czynność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę M., polegającą na zbyciu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewid. B. jednostka ewid. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obj. KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. Zamiejscowy [...] WKW w D. - z naruszeniem art. 34 ustawy o gospodarce gruntami - poprzez przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na inny odrębny i samodzielny podmiot, a to w charakterze wkładu w kapitał zakładowy /aport/ do nowopowołanej Spółki działającej pod firmą N. C. A. Sp. z o.o. w K. - bez uwzględnienia prawa pierwszeństwa nabycia własności tej nieruchomości uprawnionego spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości.

Sąd uznał, że wskazany przedmiot zaskarżenia, nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wskazana przez skarżącego czynność Starosty M. polegająca na zbyciu nieruchomości z naruszeniem art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 782 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) nie jest w szczególności aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnej sprawie, aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, ani innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Nieruchomość położona w B., gmina D., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], po analizie zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na terenie powiatu myślenickiego, została wskazana, jako spełniająca kryteria pozwalające na jej zagospodarowanie przez spółkę utworzoną w celu przeprowadzenia konsolidacji i modernizacji siedzib jednostek administracji rządowej na terenie województwa małopolskiego w związku z projektem realizowanym we współpracy z Ministrem Skarbu Państwa. Starosta M., reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela, wskazał przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem do wniesienia przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, w trybie art. 52 w związku z art. 58 ust. 2 u.g.n., jako wkład niepieniężny (aport) do nowo powołanej spółki. Aktem notarialnym z dnia [...] października 2014r. Rep. [...] sporządzonym przez notariusza W. W., Minister Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1224 z późn. zm.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami podpisał akt założycielski spółki z ograniczoną odpowiedzialnością działającej pod firmą "N.C. A." spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz wniósł wkład niepieniężny (aport) do spółki w postaci prawa własności m.in. przedmiotowej nieruchomości.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. u.g.n. na wniosek ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, organu założycielskiego lub organu nadzorującego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wskazuje nieruchomości, które mogą być przeznaczone na wyposażenie państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast art. 58 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być wnoszone jako wkład niepieniężny (aport) do spółki przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (ust. 1). W przypadku wnoszenia nieruchomości jako wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki, stosuje się odpowiednio przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy.

WSA w Krakowie zauważył, że zgodnie z powyższym, to nie starosta zbywa nieruchomość. W analizowanym trybie, zbycia dokonuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa lub organ założycielski. Starosta jedynie wskazuje nieruchomość. Sama czynność wskazania nie upoważnia starosty do wykreślenia tej nieruchomości ze stanu ewidencji nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa ani tym bardziej do zmian w księdze wieczystej. Zatem, czynność zaskarżona przez skarżącego, nie należy do właściwości sądów administracyjnych jako niemieszcząca się w katalogu z art. 3 § 2 P.p.s.a.

Rozważając natomiast sprzedaż nieruchomości, o której mówi skarżący czyli czynność wniesienia nieruchomości jako wkładu niepieniężnego do spółki, Sąd uznał, że również nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dokonuje jej organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego przed wniesieniem aportu muszą uzyskać zgodę - w formie uchwały - odpowiedniej rady lub sejmiku. Zastosowanie znajduje tu również przepis art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym przy wnoszeniu aportów do spółek stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim oraz przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji. Samo zbycie nieruchomości, dokonywane zresztą przez inny organ niż Starosta, jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i podlega kognicji sądów powszechnych.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł A. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że czynność Starosty M. polegająca na wskazaniu przez niego, celem zbycia przez Skarb Państwa w drodze aportu do kapitału nowoutworzonej spółki N.C.A. Sp. z o.o. w K. - zabudowanej nieruchomości w miejscowości B. oznaczonej jako dz. [...] o pow. [...] ha - stanowiącej resztówkę majątku ziemskiego dziadka A. S., a to Z.N.-O. - bez uwzględnienia znanego Staroście od wielu lat prawa pierwszeństwa przysługującego A. S. w rozumieniu art. 34 u.g.n. - nie jest czynnością podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta M. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Kwestie wnoszenia aportem do spółek nieruchomości Skarbu Państwa zostały uregulowane w przepisach rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 58 ust. 1 u.g.n. wynika, że wnoszenie nieruchomości aportem odbywa się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, w której ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa upoważniono do wnoszenia aportów, jednak z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 52 u.g.n., który nakłada na starostę (wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) obowiązek wskazania nieruchomości, które mogą być przeznaczone na wyposażenie państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej. Starosta wskazuje takie nieruchomości na wniosek ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa albo na wniosek organu założycielskiego lub organu nadzorującego podmiotu, który ma zostać wyposażony. Dla wskazania nieruchomości przez starostę nie przewidziano w omawianym przepisie żadnej szczególnej formy. Należy więc przyjąć, że może się to odbyć zwykłym pismem. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, organ założycielski lub organ nadzorujący nie są związane wskazaniem starosty, a akt utworzenia osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie musi wskazywać nieruchomości określonej przez starostę. Rola starosty w procesie wyposażania osób prawnych kończy się z chwilą wskazania odpowiedniej nieruchomości. W analizowanym trybie przeniesienia własności nieruchomości dokonuje bowiem minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Jak już wyżej wskazano, wnoszenie nieruchomości aportem odbywa się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Sama czynność wskazania nie upoważnia starosty do wykreślenia tej nieruchomości ze stanu ewidencji nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 23 ust. 1 u.g.n.) ani tym bardziej do zmian w księdze wieczystej. Takie ewentualne zmiany mogą nastąpić dopiero po wniesieniu nieruchomości aportem przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona czynność Starosty M. nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. Pozostaje zatem ustalenie, czy przedmiot skargi można uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Do przywołanych w powyższym przepisie kategorii działań administracji, można zaliczyć te akty lub czynności, które spełniają następujące warunki: nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, mają charakter zewnętrzny tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, są skierowane do indywidualnego podmiotu, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazane ,,akty lub czynności" charakteryzują się tym, że w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź tym, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynność Starosty M. polegająca na wskazaniu nieruchomości, która może być wniesiona aportem do spółki przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa nie posiada wszystkich wyżej wymienionych cech. Samo wskazanie takiej nieruchomości nie wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację prawną określonego podmiotu. Wskazanie odpowiedniej nieruchomości przez starostę nie prowadzi w sposób bezpośredni do żadnych zmian w prawie własności nieruchomości. Minister właściwy do rozporządzenia nieruchomością w trybie określonym w art. 58 ust. 1 u.g.n., nie jest związany takim wskazaniem. Skoro zatem wskazana czynność nie spełnia wszystkich wyżej wymienionych warunków to stwierdzić należy, że nie jest regulowaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ''inną czynnością" z zakresu administracji publicznej. Podnieść należy w tym miejscu, że wniesienie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jako wkład niepieniężny (aport) do spółki wymaga umowy zawartej w formie aktu notarialnego, co wskazuje, iż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skarga A. S. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co też Sąd I instancji prawidłowo uczynił. Tym samym, nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.