Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2725/19 w sprawie ze skargi K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2019 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym za 2015 r. w kwocie 1 808 985 zł.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2017 r. w części dotyczącej określenia podmiotu, któremu wymierzono opłatę podwyższoną i w tym zakresie orzekło, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty opłaty jest skarżący, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/18 oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny.

W dniu 12 czerwca 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2017 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności skarżący powołał art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.).

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności powołanych decyzji.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja tego organu z [...] kwietnia 2018 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że Sąd dokonał oceny tej decyzji również z punktu widzenia przesłanek nieważności postępowania z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2018 r. znana mu była okoliczność przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie z [ września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/18 nie zostało sporządzone. Ponadto w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. skarżący nie sformułował zarzutów związanych z przekształceniami podmiotowymi i zawiązaniem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej został nałożony na osobę fizyczną tj. na skarżącego. Obowiązek ten dotyczył działalności prowadzonej przez skarżącego w 2015 r. Nie można więc podzielić zarzutów skargi, że decyzja została skierowana do podmiotu nieposiadającego statusu strony i nieistniejącego w chwili jej wydania. Okoliczności te jednoznacznie wynikają z akt sprawy i nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została założona dopiero w 2017 r., co wynika z dokumentów złożonych przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo powołał art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na ostateczną decyzję administracyjną oznacza, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej nie zawiera wad, które, w postępowaniu sądowym mogłyby stanowić podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 p.p.s.a. Decyzja administracyjna, w odniesieniu do której sąd oddalił skargę, stanowi akt administracyjny zgodny z obowiązującym prawem. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przedmiotowej przeszkody czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W tej sprawie przekształcenia przedsiębiorcy były znane organu w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2018 r. jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w dacie wydania wyroku z 18 lutego 2019 r. Częściowe uchylenie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2017 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. wynikało właśnie z przekształceń przedsiębiorcy oraz rozważań na temat odpowiedzialności w tej sprawie. Z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że organ odwoławczy analizował kwestię odpowiedzialności za składowanie odpadów w aspekcie podmiotowym, dlatego też uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzekł o odpowiedzialności skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził także, że odpowiedzialności nie może ponieść spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ponieważ to skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego. Rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. Sąd I instancji zapoznawał się z całością akt administracyjnych w sprawie, w tym również z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, treścią odwołania i wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Okoliczność, że nie zostało w sprawie sporządzone uzasadnienie wyroku oddalającego skargę nie jest argumentem uzasadniającym konieczność wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 61a §1 k.p.a., jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na rozstrzygnięciu przez Sąd I instancji i przyjęciu stanowiska, że wydając wyrok z 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie posiadał wiedzę o okolicznościach i skutkach prawnych przekształcenia skarżącego w spółkę prawa handlowego tj. o sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków. W ocenie skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r., jak również "utrzymujące ją w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2019 r." zostały wydane wobec niewłaściwego podmiotu (skarżącego). Skutkowało to nieważnością postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5842 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505 ze zm. – dalej: k.s.h.). Polegało to na przyjęciu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r., jak również "utrzymujące ją w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2019 r." zostały prawidłowo wydane na rzecz skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący zrzekł się z prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena zakresu mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/18. Kwestia wpływu oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na możliwość późniejszego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczyła oddalona skarga, była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18). W uchwale tej Sąd wyjaśnił, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, w jaki sposób powinno zostać załatwione żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu, wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Możliwa jest jednak sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obecnie rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2019 r. dokonał oceny wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze skierowaniem decyzji z [...] kwietnia 2018 r. do skarżącego, a nie do spółki kapitałowej powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy (skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą) w trybie art. 5841 k.s.h. Wynika to z tego, że kwestia przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową była przedmiotem zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. W rozstrzygnięciu decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia podmiotu, któremu wymierzono przedmiotową opłatę podwyższoną i w tym zakresie orzekło, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest skarżący. Natomiast z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy dokonał oceny wpływu przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową, stwierdzająca, że pomimo tego rodzaju przekształcenia podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej powinien być skarżący. Oznacza to, że nie będąc związanym granicami skargi i dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2019 r. dokonał oceny prawnej również w zakresie skutków przekształcenia podmiotowego, które nastąpiło po wydaniu decyzji organu I instancji i przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Ocena ta nie została sformułowana w formie uzasadnienia wyroku, ponieważ skarżący nie kwestionował wyroku z 18 lutego 2019 r. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy, uzasadnione jest przyjęcie, że przedmiotem wyroku Sądu I instancji z 18 lutego 2019 r. było między innymi zaistnienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2018 r. skarżący nie przedstawił żadnych nowych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, które nie byłyby znane Sądowi I instancji podczas wydawania wyroku z 18 lutego 2019 r. Skarżący przedstawił natomiast nowe dokumenty, które dodatkowo potwierdzały przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową, co nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że przekształcenie to nie było kwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Natomiast jeżeli skarżący chciał zakwestionować ocenę prawną w zakresie wpływu przekształcenia przedsiębiorcy na legalność decyzji organu odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. to powinien był złożyć wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 18 lutego 2019 r., a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego formułując jednocześnie zarzuty kasacyjne w tym zakresie.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 61a §1 k.p.a., jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wydając wyrok z 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie posiadał wiedzę o okolicznościach i skutkach prawnych przekształcenia skarżącego w spółkę kapitałową. Wynikało to bowiem bezpośrednio i jednoznacznie z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej wówczas decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5842 k.s.h., który mógłby podlegać ocenie jedynie w przypadku uznania, że ocena prawna wyroku Sądu I instancji z 18 lutego 2019 r. nie obejmowała przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przekształceniem podmiotowym dokonanym w tej sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.