Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2383/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zakwaterowania realizowanego w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.), a także art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 10 oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2017 - dalej także: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania P. N. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: "Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającej skarżącemu prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący P.N. skierował do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest żołnierzem zawodowym służby stałej, który pełni służbę w Jednostce Wojskowej nr [...] w miejscowości [...], a także podniósł, że otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż w dniu [...] grudnia 2002 r. między skarżącym a Dyrektorem Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] została zawarta umowa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery ze stawką przewidzianą dla miejscowości pełnienia służby, tj. [...]. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że skarżącemu na podstawie wskazanej umowy został wypłacony ekwiwalent pieniężny.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - powołując się na przepisy art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmówił skarżącemu P. N. prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], powołując się na definicję miejscowości pobliskiej, zawartą w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - stwierdził, że w oparciu o przeprowadzoną analizę ustalił, że miejscowość [...] (miejscowość zrealizowanej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego) jest miejscowością pobliską do miejscowości [...] (miejscowość, w której żołnierz pełni służbę) i odwrotnie.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie ma prawa do zakwaterowania w formie bezpłatnego zakwaterowania internatowego na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że najkrótszy czas dojazdu z miejsca, w którym zrealizowane zostało prawo do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnacje z kwatery do miejsca pełnienia służby, ustalono na podstawie rozkładu jazdy na stronie [...]. Organ pierwszej instancji zauważył, że godzina odjazdu ze stacji [...] to 05:52, zaś godzina przyjazdu do stacji [...] 06:34, co powoduje, że łączny czas podróży wynosi 0:42 minuty. Z kolei, jak podniósł Dyrektor OW AMW, godzina odjazdu ze stacji [...] to 16:27, zaś godzina przyjazdu do stacji [...] to 17:30, co oznacza, że czas podróży wynosi 1:03 min, zaś w konsekwencji łączny czas przejazdu w obie strony wynosi 1 h:45 min.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek z zastrzeżeniem ust. 10 otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.

Z kolei, powołując się na brzmienie art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ pierwszej instancji wskazał, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W konsekwencji, mając na względzie fakt, iż miejscowość [...] (miejscowość zrealizowanej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego) jest miejscowością pobliską do miejscowości [...] i odwrotnie, organ pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do bezpłatnego zakwaterowania w internacie bądź kwaterze internatowej.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OR AMW.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił spornej decyzji Dyrektora OR AMW:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędne rozpatrzenie stanu faktycznego oraz nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 21 ust. 6 i 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że miejscem jego zamieszkania wraz z rodziną jest miejscowość [...], która to nie jest miejscowością pobliską, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, z uwagi na czas przejazdu w obie strony przekraczający łącznie dwie godziny (z miejscowości [...] do miejscowości [...]). Skarżący wskazał, że odniesienie się do art. 21 ust. 10 cyt. ustawy dotyczy miejscowości [...], w której on nie zamieszkuje, ani nie posiada lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, a także art. 21 ust. 1, 2 oraz 6 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 10 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy skarżącemu prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes AMW, powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - stwierdził, że zawiera on zamknięty katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Wymieniając poszczególne przypadki, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, organ odwoławczy zauważył, że zasady określone w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 cyt. ustawy doznają ograniczenia, o czym stanowi art. 21 ust. 10 tej ustawy, zgodnie z którym, prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Przenosząc powyższe na płaszczyznę rozstrzyganej sprawy, Prezes AMW stwierdził, że rozpatrując wniosek żołnierza o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, należało zatem ustalić, czy żołnierz lub jego małżonek skorzystał z uprawnień wymienionych enumeratywnie w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz ustalić miejsce pełnienia służby w dacie realizacji uprawnień i miejsce pełnienia służby obecnie jak i odpowiednio miejscowość skorzystania przez żołnierza lub jego małżonka z wyżej wymienionych uprawnień do zakwaterowania.

Prezes AMW wskazał, że bezspornym jest, iż skarżący P.N. skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, albowiem z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że skarżący zawarł z Dyrektorem Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] umowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Organ odwoławczy podniósł, że wysokość wspomnianego ekwiwalentu ustalono, przyjmując m.in. średnią cenę rynkową zakupu lokalu mieszkalnego dla miejscowości [...].

Mając powyższe na względzie, Prezes AMW uznał, że strona skarżąca zrealizowała przysługujące jej prawo do zakwaterowania w 2002 r. w miejscowości [...], a zatem w miejscowości ówczesnego pełnienia służby i fakt ten jest bezsporny.

Ponadto, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący P. N. obecnie pełni służbę w [...]. Organ odwoławczy zauważył, że czas przejazdu komunikacją kolejową pomiędzy miejscowościami [...] i [...] w obie strony nie przekracza dwóch godzin, co potwierdza analiza dokonana za pośrednictwem portalu [...]. W tej sytuacji, Prezes AMW stwierdził, że miejscowość [...] spełnia zatem także ustawowe kryteria dla miejscowości pobliskiej do obecnego miejsca pełnienia służby, tj. [...], gdyby skorzystanie z uprawnień przez stronę skarżącą nastąpiło z dniem dzisiejszym.

W konsekwencji, Prezes AMW podkreślił, że zmiana miejsca zamieszkania (w tym przypadku zamieszkanie w [...]), jeśli nie wynikała ze służbowych obowiązków, nie uprawnia do bezpłatnego miejsca w internacie lub kwaterze internatowej.

Zdaniem organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że skoro skarżący skorzystał ze wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych swoich i swojej rodziny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, to ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa, tym razem w formie bezpłatnie zajmowanego miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, nie jest uprawnione.

W związku z powyższym, Prezes AMW uznał za chybione zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że skarżący nie bierze pod uwagę istotnych dla sprawy okoliczności, że Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] zrealizował w sposób trwały jego prawo do zakwaterowania w miejscowości, w której mógł to urzeczywistnić zgodnie z prawem i późniejsza zmiana miejsca zamieszkania strony skarżącej (do miejscowości [...]), niewynikająca z relokacji służbowej, lecz z własnych decyzji związanych z indywidualnymi potrzebami, wykraczała poza sferę zakwaterowania realizowanego przez organ pierwszej instancji.

Ponadto, organ odwoławczy - odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej podnoszonych w odwołaniu - stwierdził, że nie zgadza się, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] wydał sporne rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i prawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że również w uzasadnieniu spornej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Prezes AMW uznał, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co oznacza, że należy uznać za chybione podniesione w odwołaniu twierdzenia strony skarżącej, jakoby jej potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone i tym samym, że skarżący ma prawo do bezpłatnego zakwaterowania.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że choć organ pierwszej instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie oraz prawidłowo je uzasadnił, to niewłaściwie powołał się w podstawie prawnej na przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania. Niemniej, organ odwoławczy uznał, że błąd ten nie ma istotnego wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, albowiem - jak podkreślił organ odwoławczy - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 5).

W świetle poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych w rozpatrywanej sprawie, Prezes AMW stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił skarżącemu bezpłatnego miejsca w internacie albo kwaterze internatowej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] września 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędne rozpatrzenie stanu faktycznego oraz nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - poprzez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na brzmienie art. 21 ust. 6 pkt 1 oraz art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - stwierdziła, że prawo do zakwaterowania w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli:

1. on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy,

albo

2. on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości (miejscowości pobliskiej względem miejscowości, w której pełni służbę) lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy.

W konsekwencji, skarżący uznał, że z konstrukcji tej normy wynika, iż dla jej zastosowania konieczne jest spełnienie warunku wskazanego powyżej w pkt 1 albo pkt 2.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, mając na względzie zasady logiki prawniczej, zgodnie z którymi należy interpretować przepisy prawa, taka konstrukcja normy prawnej stanowi alternatywę rozłączną i dotyczy wyboru między dwoma wykluczającymi się alternatywami, a więc zachodzi wówczas, jeśli jedno ze zdań jest prawdziwe.

Skarżący zauważył, że wprawdzie na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2002 r. pomiędzy nim a Dyrektorem Oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery ze stawką przewidzianą dla miejscowości pełnienia służby, tj. dla [...], który zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi miejscowość pobliską względem miejscowości [...], która jest aktualnym miejscem wykonywania przez skarżącego służby wojskowej, niemniej jednak podkreślił jednocześnie, że bezsprzecznie spełnia warunek wskazany w pkt 2 powyżej, tj. on lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy, tj. w przedmiotowej sprawie z wykorzystaniem ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.

Skarżący zauważył, że z wykorzystaniem ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, czyli z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w art. 21 ust 6 pkt 1 cyt. ustawy, wybudował lokal mieszkalny w miejscowości [...] przy ul. [...]. Ponadto, skarżący wskazał, że zgodnie z oświadczeniem złożonym we wniosku zamieszkuje pod wskazanym adresem. Jednocześnie, skarżący stwierdził, że miejscowość [...] w żadnym wypadku nie stanowi miejscowości pobliskiej względem [...], bowiem najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godziny w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Wobec powyższego, skarżący uznał, że spełnia przesłankę wskazaną w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ponieważ ani on ani jego małżonek nie posiadają w miejscowości pobliskiej względem miejscowości, w której pełni służbę lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.

Jednocześnie, skarżący wskazał, iż Prezes AMW dokonuje błędnej wykładni art 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, albowiem - zdaniem skarżącego - sam fakt ujęcia w ustawie zastrzeżenia opisanego w art. 21 ust. 10 cyt. ustawy w odniesieniu do negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych wyrażonych w art 21 ust. 6 tej ustawy świadczy o bezspornej intencji ustawodawcy, aby zapewnić samemu żołnierzowi odpowiednie warunki zakwaterowania w miejscu pełnienia służby, pomimo wcześniej udzielonej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jemu i jego rodzinie.

Skarżący uznał, że treść art 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i jego konstrukcja wskazują wprost, że ustawodawca ma świadomość i jednocześnie dopuszcza, że pomoc Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych nie musi być wykorzystana do wybudowania lub nabycia lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust 6 cyt. ustawy.

Skarżący stwierdził ponadto, że należy również zauważyć, iż przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązujące w terminie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu stanowiły, iż prawo do kwatery przysługującej żołnierzowi zawodowemu zaspokaja się w garnizonie lub miejscowości pobliskiej (art 22 ust 5), a także, iż cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery ustala się według średnich cen rynkowych zakupu lokalu mieszkalnego w danym garnizonie w dniu przyznania ekwiwalentu (art 47 ust 4).

W tej sytuacji, powołując się na ówczesne brzmienie przepisów art. 22 i art. 47 cyt. ustawy, skarżący stwierdził, że świadczy to o tym, iż celem wypłaty ekwiwalentu było zrealizowanie w sposób trwały prawa do zakwaterowania w garnizonie [...], a nie w samej miejscowości [...], jak sugeruje Prezes AMW. Zdaniem skarżącego, miejscowość [...] posłużyła jedynie jako miejscowość odniesienia (jako miejsce pełnienia służby) dla określenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej przyjętej do obliczenia kwoty ekwiwalentu, zgodnie z art. 47 ust. 5 cyt. ustawy.

Jednocześnie, skarżący ponownie oświadczył, że całość otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery została przez niego wykorzystana do wybudowania lokalu mieszkalnego w miejscowości [...], która to miejscowość znajduje się w garnizonie [...], co świadczy, że uzyskana pomoc Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych została przez skarżącego wykorzystana właściwie, w duchu obowiązującego prawa i zgodnie z intencją ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. N. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej - nie dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak również Dyrektor OR AWM w [...], wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuścili się naruszenia zarówno mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej ostatecznie wydaniem zaskarżonej decyzji Prezesa AMW.

Przede wszystkim, stwierdzić należy, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - zarówno Prezes AMW, jak i organ pierwszej instancji, wydając sporne decyzje - nie dopuścili się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organy obu instancji prawidłowo zebrały bowiem i wszechstronnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

W działaniu organów administracji obu instancji wydających sporne decyzje Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 21 ust. 6 pkt 1 i ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Ponadto, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny i przekonywujący motywy ich wydania, zaś przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca i w pełni odnosząca się do stanowiska strony skarżącej podniesionego w toku postępowania.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, iż Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności obu spornych decyzji, należy na wstępie wyraźnie wskazać, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy powołując się na wspomniane wyżej przepisy art. 21 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do przyznania prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej z uwagi na fakt, iż skarżący, jako żołnierz zawodowy służby stałej, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej w postaci wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery ze stawką przewidzianą dla miejscowości pełnienia służby.

Dokonując owej oceny legalności, trzeba bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

W ocenie Sądu, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.

W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Warto zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący P. N., będąc żołnierzem zawodowym w służbie stałej, w dniu [...] grudnia 2002 r. zawarł z Dyrektorem Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej umowę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery ze stawką przewidzianą dla miejscowości pełnienia służby, tj. dla miejscowości [...].

W tej sytuacji, należy zauważyć, że wprawdzie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co do zasady, stanowi o negatywnych przesłankach prawa do zakwaterowania, niemniej jednak warto podkreślić jednocześnie, że ustawodawca, mając na uwadze rotacyjny charakter służby wojskowej, pozostawił tym wszystkim żołnierzom, którzy skorzystali z docelowej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, możliwość zakwaterowania w internacie bądź kwaterze internatowej, jeżeli:

1.° żołnierz lub jego małżonek w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy albo

2. żołnierz lub jego małżonek nie posiada w tych miejscowościach lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, należy wyraźnie podkreślić, iż skarżący skorzystał w 2002 r. z uprawnienia, jakim jest otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (w miejscu pełnienia służby w dacie wypłaty ekwiwalentu) a obecnie w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, albowiem [...] jest miejscowością pobliską względem [...].

Jednocześnie, podkreślić należy, iż miejscowość pobliska stanowi kryterium zakwaterowania obowiązujące Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW, albowiem to on ma przydzielić lokal z zasobów Agencji Mienia Wojskowego albo w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej jej pełnienia.

Zatem, uznać należy, że w sytuacji definitywnej realizacji "prawa do kwatery" w formie finansowej (w przypadku niniejszej sprawy - wypłaty ekwiwalentu pieniężnego) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości do niej pobliskiej, zachodzi negatywna przesłanka przyznania prawa do internatu lub kwatery internatowej.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prezesa AMW, że intencją przepisu art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było umożliwienie zakwaterowania żołnierza w internacie, w sytuacji, gdy Państwo zrealizowało jego "prawo do kwatery" w jednej z dwóch form (rzeczowej - nabycie lokalu z bonifikatą lub finansowej - wypłata pomocy finansowej, ekwiwalentu pieniężnego, czy też wypłaty odprawy mieszkaniowej). Warto również wskazać, że odniesienie tej realizacji do miejsca pełnienia służby i miejscowości pobliskiej jest zrozumiałe z uwagi na treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że samo skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej jej pełnienia skutkuje brakiem prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, podobnie jak skorzystanie z powyższych uprawnień, niemniej w miejscowości innej niż miejsce pełnienia służby i miejscowość pobliska, ale po przeniesieniu służbowym posiadanie w tej miejscowości (tj. miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej) lokalu lub domu nabytych lub wybudowanych z wykorzystaniem pobranej wcześniej pomocy finansowej.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wydając sporne decyzje administracyjne, organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji nie dopuściły się w toku postępowania jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do legalności podjętych rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organ administracji jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji, organy AMW obu instancji, uwzględniając powyższą zasadę, zobowiązane były przede wszystkim dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej. Organy te były ponadto obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcia według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie uchybiły wskazanym wyżej obowiązkom.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., spełnia wymogi przewidziane przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w ich treści organy obu instancji wyraźnie wskazały, dlaczego - pomimo podniesionych przez stronę skarżącą argumentów i przedłożonych materiałów dowodowych - zachodzą podstawy do zastosowania przepisów art. 21 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora OR AMW w [...], a następnie Prezesa AMW dały tym organom pełną podstawę do wydania obu spornych decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do zakwaterowania realizowanego w formie bezpłatnego przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.