Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 582/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 131
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXVIII/764/17 w przedmiocie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli prowadzonych przez miasto Katowice stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały o treści: "dziecko, objęte obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym albo".


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2017 roku Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę nr XXXVIII/764/17 w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli prowadzonych przez miasto Katowice branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów i dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 131 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, zwanej dalej w skrócie: "ustawa") w związku z art. 1 pkt 1 i art. 369 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817 z późn. zm.). W § 1 uchwały ustalono kryteria, które brane będą pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do miejskich przedszkoli, oraz przyznano każdemu kryterium określoną wartość punktową, przy czym w punkcie 1 przyjęto następujące kryterium: "dziecko, objęte obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym albo dziecko z odroczonym obowiązkiem szkolnym - 64 pkt;". Dodatkowo, w § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Prokurator Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ, pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r., wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie kryterium różnicującego przyjęcie dzieci do przedszkoli prowadzonych przez miasto Katowice odnoszącego się do ich wieku, określonego w art. 31 ust. 4 ustawy, podczas gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie daje szczególnych preferencji tej grupie adresatów, co skutkuje naruszeniem art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 131 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu skargi podał, że Rada Miasta Katowice dokonała uszczegółowienia drugiego etapu rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych opierając się o regulację, obowiązującego z dniem 1 września 2017 r. przepisu art. 131 ust. 4 ustawy, który określa dodatkowe kryteria rekrutacyjne na drugim etapie postępowania. Stanowi on, że w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Wskazany przepis w zdaniu 2 reguluje również, iż organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. Przytoczony powyżej § 1 pkt 1 uchwały został sformułowany w sposób sprzeczny z art. 131 ust. 4 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP, albowiem przyznanie przeważającej liczby punktów rekrutacyjnych dzieciom objętym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym, a więc co do zasady dzieciom sześcioletnim, stanowi przyznanie tej grupie adresatów szczególnych i nieuzasadnionych preferencji podczas rekrutacji do przedszkoli prowadzonych przez miasto Katowice. Tymczasem żaden przepis obowiązującego prawa nie daje wyjątkowych uprawnień tej kategorii kandydatów. Art. 31 ust. 1-2 ustawy przyznaje uprawnienie do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieciom od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat (rozciągając je w przypadkach szczególnych także na dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem przedszkolnym w wieku powyżej 7 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 9 lat). Ustęp 3 przytoczonego artykułu pozwala dodatkowo na objęcie w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym dziecka, które ukończyło 2,5 roku. W związku z powyższym, zgodnie z art. 31 ust. 6 ustawy dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego.

Podstawowym przepisem regulującym z kolei kwestię obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego jest art. 31 ust. 4 i 5 ustawy według, którego dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Co do zasady obowiązek, o którym mowa rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. W przypadku dziecka, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy (tj. w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w wieku 7-9 lat), obowiązek ten rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym dziecko rozpocznie spełnianie obowiązku szkolnego.

Przepisy określające obowiązek i uprawnienie do korzystania z wychowania przedszkolnego zostały skorelowane z obowiązkiem gminy określonym w art. 31 ust. 8 ustawy, który to przepis stanowi, że zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 4, oraz realizacji prawa, o którym mowa w ust. 6, jest zadaniem własnym gminy. Powyżej przytoczone przepisy dotyczące realizacji wychowania przedszkolnego nie premiują w żaden sposób dzieci, które są obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu. Uprawnienie do realizacji wychowania przedszkolnego mają bowiem, na równych warunkach, wszystkie dzieci w wieku od 3 do 6 lat (z uwzględnieniem odmienności odnośnie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - także dzieci, które ukończyły 2,5 roku. W tym kontekście wprowadzanie do kryteriów rekrutacyjnych przesłanki wieku dziecka, wyrażającej się w odniesieniu do obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego lub odroczonego obowiązku szkolnego, nie znajduje swojego umocowania w ustawowej przesłane "zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych". Rada Miasta Katowice zobligowana była do skonstruowania tylko i wyłącznie takich kryteriów naboru, które realizowałby treść przytoczonego przepisu rangi ustawowej. Kryterium rekrutacyjne ustalone przez Radę Miasta Katowice w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, odnosi się do dzieci w określonym wieku, a żaden przepis obowiązującego prawa nie daje szczególnych preferencji sześcioletnim kandydatom, czy też kandydatom w innym, określonym wieku. Innymi słowy, wszyscy uprawnieni kandydaci powinni być traktowani niezależnie od ich wieku. Brzmienie art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy nakładając na sześciolatków obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu nie daje podstaw do szczególnego traktowania omawianej grupy adresatów podczas rekrutacji do gminnych przedszkoli. Podsumowując, w niniejszej sprawie należy wskazać nie tylko na brak istnienia normy prawnej zezwalającej na faworyzujące traktowanie wymienionych powyżej kandydatów, ale także na istnienie generalnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi wprost, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania. Uzależnianie zatem pośrednio lub bezpośrednio przyznania lub odmowy przyznania punktów w procesie rekrutacji do przedszkoli od spełnienia kwestionowanego kryterium wieku, jest zatem złamaniem tej zasady. Dodatkowo wskazać należy, że liczba punktów przyznanych za spełnienie kwestionowanego kryterium (64) przewyższa sumę punktów, jakie można uzyskać za łączne spełnienie pozostałych 5 kryteriów naboru (62). Zatem niespełnienie tego jednego kryterium ma znaczny wpływ na wynik całego postępowania rekrutacyjnego.

W ocenie organu stwierdzenie nieważności uchwały w kwestionowanym zakresie nie spowoduje całościowej, merytorycznej zmiany przedmiotowej uchwały, a pozwoli jedynie na wyeliminowanie niezgodnych z prawem regulacji, umożliwiając jej realizację w pozostałej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Katowice reprezentowana przez umocowanego pełnomocnika domagała się oddalenia skargi. Odnosząc się do przytoczonego już wcześniej brzmienia art. 131 ust. 4 i 6 ustawy podniosła, że organ prowadzący ma pełną swobodę w określeniu kryteriów, a jedynym ograniczeniem jest zastrzeżenie, iż dobór ich ma uwzględniać zapewnienie jak najlepszej realizacji potrzeb dziecka i rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Nie można zatem z góry wykluczać, że kryterium w postaci obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego albo odroczonego obowiązku szkolnego nie może znaleźć swojego umocowania w ustawowej przesłance. Tym bardziej, że wiek tych dzieci jest z natury rzeczy jedynie okolicznością towarzyszącą, jak w każdym innym kryterium rekrutacyjnym, w tym również w odniesieniu do pozostałych kryteriów określonych w uchwale. Zwłaszcza, że uprawnienie do realizacji wychowania przedszkolnego mają, na równych warunkach (zdaniem strony skarżącej), wszystkie dzieci w wieku od 3 do 6 lat (z uwzględnieniem odmienności odnośnie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - także dzieci, które ukończyły 2,5 roku. W związku z tym, jeśli na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego należy dokonać naboru na wolne miejsca w konkretnym przedszkolu spośród kandydatów, którym organ prowadzący w ramach zadania własnego zobowiązany jest wszystkim zapewnić realizację wychowania przedszkolnego, to trudno zaakceptować stanowisko, że kryterium obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego albo odroczonego obowiązku szkolnego z zasady nie może być kryterium rekrutacyjnym, którego wartość punktową właśnie z uwzględnieniem powyższej przesłanki ustawowej określa organ prowadzący. Dla oceny legalności ustalonego kryterium istotne jest to, czy uwzględnia ono wymienione w art. 131 ust. 4 ustawy przesłanki ustawowe, a nie to, że preferowane kryterium (na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego) dotyczy kandydatów w określonym wieku, co notabene nie wynika z brzmienia § 1 pkt 1 uchwały. Tego aspektu strona skarżąca w ogóle nie podnosi, skupiając się wyłącznie na wieku, który błędnie uznaje za kryterium rekrutacyjne wskazując, że żaden przepis obowiązującego prawa nie daje szczególnych preferencji sześcioletnim kandydatom czy też kandydatom w innym, określonym wieku. Istotnie, ma rację strona skarżąca, że żaden przepis prawa nie daje szczególnych preferencji sześciolatkom lub innym kandydatom, jednakże jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie do przyznania tych preferencji ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu na mocy delegacji zawartej w art. 131 ust. 4 ustawy. Natomiast, w ust. 6 tego samego przepisu potwierdził to uprawnienie wprost - zezwalając na przyjęcie kryteriów o różnej wartości - co oznacza także, że niektóre mogą mieć preferencję przesądzającą o naborze określonych kandydatów. Postępowanie rekrutacyjne na drugim etapie rekrutacji, w oparciu o ustalone kryteria o różnej wartości, jest dokonaniem wyboru na podstawie ustalonych preferencji spośród kandydatów mających prawo do ubiegania się o przyjęcie do konkretnego przedszkola. Wydaje się, że strona skarżąca przez pryzmat podnoszonej równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) prowadzi argumentację, która nietrafnie każe uznać, że sytuacja kandydatów objętych obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub odroczonym obowiązkiem szkolnym nie różni się wcale od sytuacji pozostałych kandydatów, a nadto, że skoro wszystkich należy traktować jako podmioty (osoby) podobne o zbliżonej sytuacji, to odmienne traktowanie niektórych z nich, tj. sześciolatków jest wykluczone. Wymaga podkreślenia, że zróżnicowanie sytuacji faktycznej dzieci sześcioletnich bezsprzecznie wynika z faktu, że z uwagi na obowiązującą rejonizację na poziomie szkół podstawowych (obwód szkoły) prawem i obowiązkiem rodzica dziecka siedmioletniego jest jego zgłoszenie do szkoły, która swoim obwodem obejmuje miejsce zamieszkania dziecka. To zaś sprawia, że racjonalnym i naturalnym zachowaniem rodzica dziecka sześcioletniego, który ustawowo zobowiązany jest zapewnić dziecku odbycie rocznego przygotowania przedszkolnego, jest wybór przedszkola, które jest najbliżej miejsca zamieszkania oraz szkoły, do której już niebawem będzie uczęszczać. Przyjęcie dziecka sześcioletniego do takiego przedszkola jest powszechnym i ze wszech miar zrozumiałym oczekiwaniem rodzica, albowiem w zaistniałej sytuacji życiowej dzieci oraz ich rodziców, jest ono najlepszym zapewnieniem realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, a w tym także potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata sześcioletniego muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. A nic tak znacząco i decydująco nie wpływa oraz nie sprzyja tym potrzebom, jak bliskość przedszkola i szkoły od miejsca zamieszkania. Tego rodzaju oczekiwanie i potrzebę ma również rodzic dziecka w wieku od 3 do 5 lat, jednakże w tym przypadku nie mają one tak fundamentalnego znaczenia, ponieważ ci rodzice mają prawo do zapewnienia im wychowania przedszkolnego, ale nie obowiązek jego zapewnienia, który spoczywa na organie prowadzącym. Dlatego z ich punktu widzenia najważniejsze i najistotniejsze jest to, by ostatecznie organ prowadzący zapewnił im miejsce we wskazanym przedszkolu. Na tym etapie potrzeby dziecka i rodziny nie są zdeterminowane i uwarunkowane obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego, którego realizację każdy rodzic słusznie i roztropnie wiąże w swoich planach i zamierzeniach z obowiązkiem szkolnym dziecka. Są to bardzo poważne różnice, które nie powinny być ignorowane i pomijane właśnie na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego. Bliskość przedszkola i szkoły dla dziecka sześcioletniego i jego rodzica ma znaczenie nie tylko przez pryzmat szybkiego i dogodnego zaprowadzania i odbioru dziecka z przedszkola. Jest niezmiernie ważne i istotne dla dziecka, rodzica i rodziny dziecka sześcioletniego, by preferencja wynikająca z kwestionowanego kryterium § 1 pkt 1 uchwały, umożliwiała rozwój edukacji przedszkolnej najbliżej miejsca zamieszkania dziecka w obwodzie konkretnej szkoły podstawowej, albowiem z zasady najlepszym dla dziecka i jego rodzica rozwiązaniem jest pójście do przedszkola w bliskości zamieszkania, a następnie do szkoły z rówieśnikami, z którymi przez rok uczęszczało do przedszkola. Jest sprawą oczywistą i nie wymagająca wykazywania, że w tym przełomowym okresie życia dziecko odczuwa lęk i stres wskutek zmiany dotychczasowego otoczenia i środowiska. Zatem ogromnie ważne jest, żeby wynikające z tego potencjalnie negatywne dla dziecka konsekwencje mogły być znacząco zminimalizowane, a nic tak nie wpływa pozytywnie, jak przejście z przedszkola do szkoły, które kojarzą się dziecku z otoczeniem zamieszkania, w tym z wieloma rówieśnikami z przedszkola i szkoły. Tego dowodzi, w oczywisty sposób doświadczenie życiowe, a nie tylko nauka psychologii i pedagogiki. Pozytywne i radosne odczucia dziecka sześcioletniego, a już niebawem ucznia, mają niebagatelny wpływ na jego psychiczny, emocjonalny i intelektualny rozwój, co bez wątpienia wpływa także na właściwe i pożądane odczucia i oczekiwania rodzica. Nie jest czymś odkrywczym, a wręcz powszechnie wiadomym, że nierzadko traumatyczne doznania dziecka, które są wynikiem nagłego osamotnienia w środowisku szkolnym wskutek przyjścia do szkoły, w której nie ma rówieśników z przedszkola, nierzadko powodują u dziecka blokadę i zahamowania przed nawiązywaniem pożądanych relacji i kontaktów rówieśniczych. Wycofanie się i zamknięcie w sobie już na starcie edukacji odbija się na możliwościach percepcyjnych, a często jest początkiem powstawania różnych dysfunkcji. Wskazane wyżej potrzeby i uwarunkowania w jeszcze większym stopniu występują i mają znaczenie w przypadku dziecka sześcioletniego, które do tego czasu w ogóle nie korzystało z uprawnienia do wychowania przedszkolnego. Przez pryzmat przesłanki uwzględnienia potrzeb dziecka, rodzica i rodziny, a w tym godzenia obowiązków zawodowych z rodzinnymi, zapewnienie rodzicowi dziecka sześcioletniego miejsca w przedszkolu przez niego wybranym, jest kwestią fundamentalną w codziennym biegu spraw życiowych całej rodziny. Zważyć bowiem należy, że rodzic dziecka sześcioletniego w przeciwieństwie do rodzica dziecka w wieku od 3 do 5 lat ma ustawowy obowiązek zapewnienia swojemu dziecku obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, a więc w jego żywotnym interesie jest, by dziecko spełniało ten obowiązek w wybranym przedszkolu, a nie w przedszkolu wskazanym przez organ prowadzący w ramach ogólnego obowiązku zapewnienia wszystkim kandydatom uprawnienia do realizacji wychowania przedszkolnego. Jest niezmiernie ważne dla tych kandydatów i ich rodziców, by obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne mogli odbyć w wybranym przedszkolu, bowiem tylko to przedszkole najpełniej realizuje ich potrzeby, które jak wykazano wyżej są zdecydowanie istotniejsze niż potrzeby pozostałych kandydatów, zarówno w aspekcie indywidualnym, jak i społecznym. Nie oznacza to, że takich potrzeb i oczekiwań nie mają pozostali rodzice kandydatów do przedszkola, niemniej obiektywnie nie jest to taka sama sytuacja, albowiem rodzic dziecka w wieku od 3 do 5 lat ostatecznie może nawet nie skorzystać z oferty przedszkola wskazanego przez organ prowadzący. Tymczasem, rodzic dziecka sześcioletniego takiej możliwości nie ma, ponieważ spoczywa na nim ustawowy obowiązek zapewnienia rocznego przygotowania przedszkolnego. A zważywszy, że obowiązek ten ma ścisły związek z obowiązkiem szkolnym, dlatego nie bez znaczenia dla każdego racjonalnie zachowującego się rodzica jest zaprowadzanie dziecka do przedszkola wybranego, a najlepiej do przedszkola bliskiemu zamieszkania i w przyszłości szkoły. Zakwestionowane kryterium, o którym mowa w § 1 pkt 1 uchwały, w oczywisty sposób uwzględnia także lokalne potrzeby społeczne, tym bardziej że w ramach obowiązkowych konsultacji społecznych nie zakwestionowano żadnego z postanowień zaskarżonej uchwały. Przechodząc do zarzutu, który dotyczy liczby punktów przyznanych za spełnienie kwestionowanego kryterium przewyższających sumę punktów, jakie można uzyskać za łączne spełnienie pozostałych 5 kryteriów naboru, należy wskazać i podkreślić, że uchwała dotyczy kryteriów na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, a więc po przeprowadzonym postępowaniu na pierwszym etapie (elektronicznym podstawowym i uzupełniającym). Zdecydowana większość kandydatów w tym momencie została już przyjęta do wybranych przez rodziców przedszkoli, w tym również w większości sześcioletnie dzieci. Do drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego z tej grupy kandydatów przystępują już nieliczni, dla których w wybranym przez siebie przedszkolu po pierwszym etapie rekrutacji nie znalazło się miejsce. W związku z tym, by zapewnić im odbycie rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w ponownie wybranym przez siebie przedszkolu, które dysponuje wolnymi miejscami, mając na względzie preferowane kryterium uwzględniające przesłanki wymagane przepisem art. 131 ust. 4 ustawy, kwestionowana liczba punktów jest zabiegiem uzasadnionym i celowym. Mając na uwadze przedstawione w niniejsze uchwale argumenty organ nie uważa, by kwestionowany przez stronę skarżącą § 1 pkt 1 uchwały naruszał również zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zróżnicowanie sytuacji faktycznej kandydatów ubiegających się o przyjęcie do wybranego przedszkola jest na tyle oczywiste i znaczące, że przyjęte w zaskarżonej uchwale zróżnicowanie prawne na korzyść kandydatów objętych obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym ma jak najbardziej uzasadniony charakter. Jest w bezpośrednim związku z celem i treścią przepisu art. 131 ust. 4 ustawy, natomiast zaspokojenie w ten sposób interesu kandydatów sześcioletnich i ich rodziców pozostaje w odpowiedniej proporcji do interesu pozostałych kandydatów, albowiem żaden z nich ostatecznie nie zostaje pozbawiony korzyści z przysługującego mu uprawnienia do zapewnienia mu wychowania przedszkolnego. Ponadto, odmienne traktowanie kandydatów objętych rocznym przygotowaniem przedszkolnym wypełnia konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, którą wyraża art. 2 Konstytucji RP.

Na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach rozszerzył argumentację skargi podnosząc, że ustawodawca w art. 131 ust. 2 ustawy wśród kryteriów naboru w pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego nie wymienia kryterium wieku. Alternatywnie dokonał modyfikacji skargi podkreślając, że istotnym w doborze kryteriów rekrutacji w drugim etapie powinno być rozważenie sytuacji dziecka w wieku powyżej 7 lat, o jakim mowa w art. 31 ust. 2 ustawy. Z tego powodu wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały o treści "objęte obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym albo dziecko".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga po korekcie dokonanej w trakcie rozprawy sądowej zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.").

Bezspornie kryterium oceny legalności aktu prawa miejscowego, w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowi jego zgodność z prawem.

Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami oraz aktami wykonawczymi. Przy czym przy ocenie zgodności aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym, nie ma znaczenia, czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy, czy wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów prawa miejscowego. W opinii doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie, przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono część zapisu § 1 pkt 1 uchwały Rada Miasta Katowice z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXVIII/764/17 w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli prowadzonych przez miasto Katowice branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów o dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia, o treści "dziecko, objęte obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym albo dziecko".

W pierwszej kolejności należy dostrzec, że przepis art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są to organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, działające na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem zarówno przepisy Konstytucji RP, jak i ustawy szczególne nie wymagają, tak jak wymaga to art. 92 Konstytucji RP w stosunku do rozporządzeń, aby w upoważnieniach do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r. o sygn. akt III SA 1721/99; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 102/08, publ. w centralnej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Nadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 326/06: "Zgodnie (...) z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje samą treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne." (CBOS).

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP), co nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). Podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego unormowania, którym nadano charakter aktów prawa miejscowego, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustaw, zwłaszcza tam gdzie ustawodawca przewidział określone instrumenty ochrony danej wartości.

Akty prawa miejscowego, a do takich zalicza się zakwestionowana w części zaskarżona uchwała, będąca bezspornie źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powinno się to odbywać przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 15 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, zwanej jak dotychczas: "ustawa") rozdział 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), normujący m.in. przyjmowanie do publicznych przedszkoli, został uchylony.

Stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), Prawo oświatowe wchodzi w życie z dniem 1 września 2017 r. z wyjątkiem między innymi rozdziału 6 "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek", który wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 26 stycznia 2017 r.

Zgodnie z art. 131 ust. 5 ustawy na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Kryterium dochodu określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579).

Z analizy powyższej uchwały wynika, że organ prowadzący nie wprowadził powyższego kryterium. Natomiast w § 2 uchwały, zostały określone dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów, o których mowa w jej § 1. Ilość kryteriów określonych przez uchwałę jest zgodna z art. 131 ust. 6 ustawy, który stanowi, że organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.

Nie ulega wątpliwości, że procedura postępowania rekrutacyjnego rozpoczyna się złożeniem wniosku o przyjęcie do publicznego przedszkola do dyrektora (art. 149 ustawy). Niezbędne elementy wniosku oraz wymagane dokumenty określone zostały w art. 150 ustawy. Zgodnie z art. 156 ustawy, wniosek, o którym mowa w art. 149, może być złożony do nie więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół, chyba że organ prowadzący dopuści możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół (ust. 1). We wniosku, o którym mowa w ust. 1, określa się kolejność wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół w porządku od najbardziej do najmniej preferowanych (ust. 2).

Podkreślenie to jest konieczne z uwagi na treść odpowiedzi na skargę.

Na gruncie niniejszej sprawy kontrola Sądu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi odnieść się przede wszystkim do kwestii jej materialnoprawnej podstawy do działania rady gminy w zakresie określenia kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały, czyli w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, zwanej jak dotychczas: "ustawa") w związku z art. 204 ust. 2 i art. 369 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60).

Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, iż system oświaty obejmuje przedszkola, szkoły i placówki prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym zadania i kompetencje określone w jej art. 131 ust. 4-6, w szczególności zapewnia prawo dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju oraz wspomaga wychowawczą rolę rodziny.

Wskazana ustawa realizuje konstytucyjne prawo do równego dostępu do nauki wynikającego z art. 70 Konstytucji RP.

Zdaniem składu orzekającego, ewentualne ograniczenia w korzystaniu z równego, powszechnego prawa do nauki mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy. Co więcej, zakwestionowana uchwała swoim zakresem obejmuje rekrutację kandydatów do publicznego przedszkola, oddziałów przedszkolnych lub publicznych innych form wychowania przedszkolnego.

Proces rekrutacji odbywa się co do zasady w dwóch etapach.

W pierwszym z nich brane są pod uwagę łącznie kryteria, mające jednakową wartość wymienione w art. 131 ust. 2 pkt 1-7 ustawy.

W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na które można przyjąć kolejnych kandydatów, przeprowadzany jest drugi etap rekrutacji. W jego trakcie brane są pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem treści art. 131 ust. 4 ustawy, tj. "zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.".

Motywem przewodnim przy ustalaniu tych kryteriów powinny być: potrzeby dziecka i jego rodziny, również tej w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata, muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi oraz uwzględniać lokalne potrzeby społeczne. W związku z tym organ prowadzący może swobodnie ustalić, jakie grupy podmiotów (charakteryzujące się jakimi cechami) i w jakich przypadkach, będą korzystały z pierwszeństwa przyjęcia do przedszkoli publicznych.

Rada gminy, ustalając te kryteria ma wprawdzie autonomię przy ich określaniu i przyznaniu każdemu z ustalonych przez siebie kryteriów rekrutacyjnych określonej wartości punktowej, lecz musi brać pod uwagę wszystkie dyrektywy wskazane przez ustawodawcę, o czym świadczy użyte w art. 131 ust. 4 ustawy wyrażenie "z uwzględnieniem".

Konieczność brania pod uwagę sytuacji rodziców samotnie wychowujących dziecko lub dzieci w drugim etapie rekrutacji wynika wprost z wytycznych ustawodawcy, które organ prowadzący jest obowiązany wziąć pod uwagę przy realizowaniu upoważnienia ustawowego.

Upoważnienie to nakazuje ustalić organowi prowadzącemu dodatkowe kryteria rekrutacji z uwzględnieniem "zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych".

Jednocześnie upoważnienie do określenia kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych albo innych publicznych form wychowania przedszkolnego, wynika z art. 131 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym (cytat): "Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.". W tej sytuacji, organ prowadzący nie może pomijać powyżej wskazanych przesłanek ustawowych.

Prawidłowo organ w odpowiedzi na skargę uznał, iż kryteria te powinny być określane z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka (kandydata, ubiegającego się o miejsce w przedszkolu) i jego rodziny oraz lokalnych potrzeb społecznych.

Przyjęcie do przedszkoli publicznych (bądź oddziałów przedszkolnych), w określonych przypadkach, powinno być poprzedzone pewnego rodzaju postępowaniem konkursowym, którego celem jest wyłonienie spośród nadliczbowej grupy kandydatów, tych najbardziej potrzebujących oraz "lokalnie i społecznie pożądanych".

Pomocne w tym procesie mają być kryteria rekrutacyjne ustalone przez organ prowadzący oraz przyporządkowana im określona wartość punktowa.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że kryterium rekrutacyjne ustalone w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, odnosi się do dzieci w określonym wieku, a żaden przepis obowiązującego prawa nie daje szczególnych preferencji sześcioletnim kandydatom, czy też kandydatom w innym, określonym wieku. Innymi słowy, wszyscy uprawnieni kandydaci powinni być traktowani niezależnie od ich wieku. Brzmienie art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy nakładając na sześciolatków obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu nie daje podstaw do szczególnego traktowania omawianej grupy adresatów podczas rekrutacji do gminnych przedszkoli. Uzależnianie przyznania lub odmowy przyznania punktów w procesie rekrutacji do przedszkoli od spełnienia kwestionowanego kryterium wieku, jest naruszeniem zasady równości, co więcej ilość punktów przyznanych za spełnienie kwestionowanego kryterium (64) przewyższa sumę punktów, jakie można uzyskać za łączne spełnienie pozostałych 5 kryteriów naboru (62). Zatem niespełnienie tego jednego kryterium ma znaczny wpływ na wynik całego postępowania rekrutacyjnego.

W tej sytuacji koniecznym stało się wyeliminowanie części zakwestionowanego § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu preferencji dla dzieci z odroczonym obowiązkiem szkolnym posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, co umożliwia realizację pozostałych postanowień uchwały, jako aktu prawa miejscowego.

Kryterium rekrutacyjne ustalone w § 1 pkt 1 uchwały poprzez objęcie dzieci, już zabezpieczonych przez ustawodawcę obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem takie dzieci już w pierwszym etapie rekrutacji muszą być przyjęte do przedszkola. Wynika to wprost z brzmienia art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy nakładającego na sześciolatków obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, jak również nie daje podstaw do szczególnego traktowania tej grupy dzieci podczas drugiego etapu rekrutacji do gminnych przedszkoli.

Treść art. 31 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 8 ustawy nie premiuje w żaden sposób dzieci, które są obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu. Uprawnienie do realizacji wychowania przedszkolnego mają bowiem, na równych warunkach, wszystkie dzieci w wieku od 3 do 6 lat (z uwzględnieniem odmienności odnośnie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - także dzieci, które ukończyły 2,5 roku. W związku z tym wprowadzenie do kryteriów rekrutacyjnych przesłanki wieku dziecka, wyrażającej się w odniesieniu do obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego lub odroczonego obowiązku szkolnego, nie znajduje swojego umocowania w ustawowej przesłance "zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych".

Przepis art. 32 Konstytucji RP stanowi wprost, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania. Uzależnianie zatem pośrednio lub bezpośrednio przyznania lub odmowy przyznania punktów w procesie drugiego etapu rekrutacji od spełnienia kwestionowanego kryterium, jest złamaniem tej zasady. Dodatkowo, niespełnienie tego jednego kryterium ma znaczny wpływ na wynik całego postępowania rekrutacyjnego.

W świetle przeprowadzonych powyżej rozważań przyjdzie podzielić zmodyfikowany zarzut skargi, że przedmiotowa uchwała tylko w części została wydana z istotnym naruszeniem postanowień art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 131 ust. 1 i 4 ustawy w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Dodatkowo przyjdzie zaznaczyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano się na art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817 z późn. zm.), jednakże w z załączonych akt administracyjnych wynika, że konsultacje w tym trybie nie zostały przeprowadzone. Wskazuje na to brak organizacji, które w terminie od 27 stycznia do 11 lutego 2017 r. wzięły udział w konsultacjach (0).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, wykraczając poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 131 ust. 1 i 4 ustawy w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, w sposób istotny narusza prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.