Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2018 r. nr IFIII.4131.1.4.2018 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gierałtowice uchwałą nr XXXIX/268/17 z dnia 12 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i, zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej ustawa lub u.p.z.p..), uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice".

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 stycznia 2018 r., nr IFIII.4131.1.4.2018, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność ww. uchwały, w części zawartej w załączniku nr 1, część B, dział IX, rozdział 3, pkt 3.13.4.

W uzasadnieniu podano m. in., że w studium wprowadzono przepis, zgodnie z którym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu oraz sposobu wykorzystania nieruchomości ustalone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznaje się za nienaruszające ustaleń studium: "jeżeli przeznaczenie terenu oraz sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w projekcie planu miejscowego określa, niezależnie od ustaleń studium, dotychczasowy stan zagospodarowania lub przeznaczenia nieruchomości - w przypadku, gdy przyjęcie innych ustaleń powodowałoby skutki finansowe wykraczające poza możliwości finansowe gminy, w szczególności:

a) dla terenów, których obecny sposób użytkowania w tym parametry lub wskaźniki zagospodarowania nie są zgodne z kierunkami i wskaźnikami zagospodarowania terenu określonymi w studium, w miejscowych planach dopuszcza się ustalenie przeznaczenia oraz parametrów i wskaźników zgodnych ze stanem istniejącym - pod warunkiem, że zagospodarowanie danego terenu nastąpiło w sposób zgodny z prawem; jest zgodne z aktualnymi wymaganiami przepisów odrębnych - zwłaszcza z zakresu ochrony środowiska i ochrony przed powodzią oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

b) zasadę o której mowa w lit. a stosuje się również do przesądzeń dotyczących przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu, w tym parametrów i wskaźników zagospodarowania, wynikających z prawomocnych:

■ decyzji o pozwoleniu na budowę, a także z przyjęcia zgłoszenia budowy,

■ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej,

■ innych decyzji administracyjnych wpływających na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących: zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, lub szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu;

c) zasadę, o której mowa w lit. a stosuje się również do przesądzeń dotyczących przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu, w tym parametrów i wskaźników zagospodarowania, wynikających z dotychczasowych ustaleń miejscowego planu. "

Ustalenie to, jak stwierdza Wojewoda, jest sprzeczne z podstawową zasadą wyrażoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., która stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Opracowanie projektu studium wiąże się ze spełnieniem ustawowych wymagań dotyczących samej procedury poprzedzającej uchwalenie, między innymi uzyskania odpowiednich opinii i uzgodnień, jak i dotyczących treści tego aktu, która ma uwzględniać szereg uwarunkowań. Zgodnie z lit. a kwestionowanego przepisu intencją gminy było dopuszczenie w przyszłości takich ustaleń planu, które nie byłyby zgodne z wyznaczonymi w studium kierunkami, jednak sankcjonowałyby "obecny" sposób użytkowania. Tymczasem to na etapie studium analizuje się już uwarunkowania i obecny stan zagospodarowania przestrzennego, po czym świadomie wskazuje kierunki dalszego rozwoju, które mogą również uwzględniać - dopuszczać istniejące zagospodarowanie. Ustalenie zawarte w lit. a może skutkować uchwalaniem planów, które będą utrzymywać zagospodarowanie, które zaistniało dopiero po uchwaleniu studium i nie jest z nim zgodne. Takie działanie jest sprzeczne z ideą planowania przestrzennego. Jednocześnie, zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Odnosząc się do ustaleń zawartych w lit. b kwestionowanych ustaleń, zgodnie z którymi za zgodne ze studium uznaje się ustalenie planu, które wynika z prawomocnych decyzji administracyjnych, Wojewoda zauważa, że zgodnie z art. 65 u.p.z.p. stwierdza się wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku uchwalenia planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, nie wygasza się natomiast decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do ustalenia litery c przedmiotowego przepisu Wojewoda zauważa, że Studium mimo iż nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest podstawowym dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy - nadrzędnym w stosunku do planów miejscowych, co wyrażone jest również w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu - rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie można więc odwracać tej zasady uznając za zgodne ze studium to co jest zgodne z planem miejscowym. Wyżej przedstawione ustalenia stanowią, zdaniem Wojewody, istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy winno skutkować uchyleniem uchwały w części. Zdaniem organu po uchyleniu wyżej przytoczonych ustaleń przedmiotowa uchwała będzie spełniała wymogi ustawowe w niezbędnym zakresie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, na podstawie uchwały z dnia 15 lutego 2018 r. o złożeniu skargi, wniosła przez pełnomocnika Rada Gminy Gierałtowice. Rozstrzygnięciu temu zarzucono niezgodność z prawem wynikającą z niewłaściwego zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego (zapisów studium zawartych w rozdziale IX części B, rozdział 3, pkt 3.13.4) przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji gdy przepis ten zastosowania nie znajdował. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.

W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tego przepisu wskazuje na to, że dotyczy on planów miejscowych, których zapisy muszą odpowiadać zapisom uchwalonego uprzednio studium. Nie sposób zatem prowadzić wykładni tego przepisu i stosować go do studium w sytuacji, gdy na terenie Gminy Gierałtowice generalnie brak jest planu miejscowego, który dopiero ma w oparciu o owo studium powstać. Do tych obszarów, które są objęte planem miejscowym zastosowanie ma zapis w rozdziale IX części B, rozdział 3, pkt 3.13.4 lit. e). Określenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, o którym mowa jest w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p., to tylko jeden element z szerokiego zakresu ustaleń studium wymaganych zgodnie z art. 10 ust. 2 powołanej ustawy; nie daje ona podstaw, aby ustalenia w tym zakresie miały pierwszeństwo przed pozostałymi postanowieniami polityki przestrzennej. Natomiast cel uchwalenia studium został wskazany w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. - jest nim określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "ustalenia studium" powinno być rozumiane zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233, dalej - "rozporządzenie"). W myśl tych przepisów, przez "ustalenia studium" należy rozumieć kierunki zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, zawarte w części tekstowej oraz w formie graficznej na rysunku studium. Nie ulega zatem wątpliwości to, że wiążący charakter ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych, o którym mowa jest w art. 9 ust. 4, rozciąga się na całość postanowień polityki przestrzennej poczynionych zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, które w rozporządzeniu określone zostały jako "kierunki zagospodarowania przestrzennego", a nie tylko na ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a (kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów). Zgodnie z § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ustalenia wypełniające powyższy zakres zostały zawarte w rozdziale I i II części B tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice. Odnoszą się one nie tylko do planowanych zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (czego powinna dotyczyć treść rozdziałów I i II), ale uwzględniają również lokalne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, takie jak faktyczny stan zagospodarowania lub dotychczasowe przeznaczenie terenów, w tym parametry i wskaźniki urbanistyczne - w zakresie, w jakim wymienione cechy zagospodarowania odpowiadają wymaganiom ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Natomiast w rozdziale IX części B tekstu studium, w pkt 3 zawarte zostały ogólne wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulujące sposób stosowania ustaleń studium w odniesieniu do wyjątkowych przypadków (dotyczących pojedynczych nieruchomości). Ustalenia studium różnią się od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinny one mieć uogólniony charakter, a stopień szczegółowości postanowień studium nie powinien wkraczać w zakres zarezerwowany dla miejscowego planu. Ustawodawca nie nakazuje zatem, aby organ planistyczny określał zasady polityki dotyczące istniejących elementów zagospodarowania, które nie mieszczą się w ramach kierunków ustalonych na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit a i b (można przyjąć, że brak ustaleń dotyczących takich przypadków pozostawia się działaniu art. 35 u.p.z.p.), ale również nie zabrania przyjęcia takich ustaleń - na co wskazuje treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Nie można się zgodzić również z wywodem zawartym w dalszej części uzasadnienia, w którym stwierdza się, iż " Ustalenie zwarte w lit. a może skutkować uchwalaniem planów, które będą utrzymywać zagospodarowanie, które zaistniało dopiero po uchwaleniu studium i nie jest z nim zgodne. Takie działanie jest sprzeczne z ideą planowania przestrzennego. Zarzucając, iż kwestionowany zapis lit. a, poprzez jego zastosowanie w przyszłych miejscowych planach zagospodarowania, stanowić będzie "działanie sprzeczne z ideą planowania przestrzennego", organ nadzoru nie wskazał, które konkretnie z przepisów prawa wyrażające ową "ideę planowania przestrzennego" zostały istotnie naruszone. W praktyce nie sposób wykluczyć sytuacji, że w okresie pomiędzy uchwaleniem studium a uchwaleniem planów miejscowych obejmujących obszar całej gminy, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dojdzie do realizacji inwestycji lub do wydania prawomocnych pozwoleń na budowę, które nie będą zgodne z polityką przestrzenną gminy (w tym na terenach, w których studium zakazuje nowej zabudowy). Sytuacje takie są bezpośrednią konsekwencją rozwiązań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w lit. b podpunktu 3.13.4 wypada wskazać, że treść zapisu w lit. b w uzasadnieniu rozstrzygnięcia została zacytowana w uproszczeniu ("za zgodne ze studium uznaje się ustalenie planu, które wynika z prawomocnych decyzji administracyjnych"), a samo uzasadnienie oparte zostało na rozszerzającej interpretacji tego zapisu, który nie wymienia decyzji o warunkach zabudowy. Celem postanowień zawartych w lit. b jest przede określenie, które spośród decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów odrębnych zostaną uwzględnione przez lokalny organ planistyczny przy sporządzaniu miejscowego planu, nie naruszając ustaleń studium. Spośród decyzji tego rodzaju tylko część została wymieniona w art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p., nie wymieniono zaś np. decyzji służących lokalizacji urządzeń przeciwpowodziowych w trybie określonym w ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (j.t. Dz.U. 2017 poz. 1377, z późn. zm.). W opinii organu sporządzającego studium błędna jest również interpretacja roli studium zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionująca zapis zawarty w lit. c w ppkt 3.13.4. Wymóg stwierdzenia przez radę gminy, że przedłożony do uchwalenia Plan nie narusza ustaleń studium nie może być utożsamiany z nadrzędnością studium w stosunku do planów miejscowych, które są aktami prawa miejscowego, podczas gdy studium jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, wiążącym jedynie organy gminy przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, o czym stanowi przepis art. 9 ust. 4. Nie można więc odmawiać radzie gminy prawa zamieszczenia w studium postanowień, które w szczególnych przypadkach służyć będą ocenie, czy ustalenia miejscowych planów (dokonywane ze szczegółowością odnoszącą się do pojedynczych działek) są zgodne z kierunkami polityki przestrzennej (określającymi lokalne zasady zagospodarowania terenów odniesione do większych obszarów, wyodrębnionych jako elementy struktury przestrzennej). Co więcej, ustalenia takie jak zawarte w lit. c (jeżeli zachodzi potrzeba ich poczynienia w studium) trzeba postrzegać jako niezbędny element polityki przestrzennej gminy - tak, aby organ sporządzający projekty planów od samego początku podjętych czynności planistycznych mógł określić ich właściwy tryb i zakres (patrz art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), nie narażając się na negatywną ocenę ze strony rady gminy już po zakończeniu procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko z zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poprzedzona uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g.

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność części kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

Rozstrzygając w tej kwestii Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.z.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadnie w tym względzie Wojewoda stwierdził, że objęte rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy studium naruszają treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika bowiem, że to z treści studium powinny wynikać ustalenia dotyczące m.in. kwestii wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy, którymi związany jest organ uchwałodawczy gminy przy uchwalaniu planu. Ustalenia te powinny być przy tym na tyle czytelne i konkretne aby można przyjąć, że to w studium, a nie dopiero w planie zgodnie z art. 9 ust. 1 określono politykę przestrzenną gminy i zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Treść studium, która wymogu tego nie spełnia niewątpliwie narusza zasadę wynikającą z art. 9 ust. 4 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji nie ma racji skarżąca Gmina, że Wojewoda niewłaściwie zastosował do ustalonego stanu faktycznego treść art. 9 ust. 4 ustawy. Uzasadnienie skargi w tym względzie jest mało precyzyjne i sprowadza się w zasadzie do ogólnego powoływania się na poszczególne przepisy ustawy bez bliższej ich analizy w odniesieniu do zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów studium.

Podstawą wydania skarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie Wojewody, że ustalenia studium nie mogą prowadzić w praktyce do możliwości uznania, iż ustalony w oparciu o nie plan miejscowy nie narusza jego ustaleń (stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy) w sytuacji gdy treść planu pozostawałaby chociażby w sprzeczności z ustalonymi w studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. kierunkami zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów lub kierunkami i wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Taka zaś sytuacja, jak to trafnie stwierdził organ nadzoru, mogłaby wystąpić w przypadku pozostawienia w obiegu prawnym zakwestionowanych przepisów kontrolowanej przez ten organ uchwały rady Gminy Gierałtowice, co zostało w zaskarżonym rozstrzygnięciu w jednoznaczny zdaniem Sądu sposób wykazane. Tego stanowiska Wojewody skarżąca w żaden sposób nie zanegowała.

Co prawda zgodnie z treścią § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium dotyczące kierunków o jakich w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinny zawierać również wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych, ale w związku z treścią art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie może ulegać wątpliwości, że realizacja tych wytycznych nie może prowadzić w praktyce, jak już stwierdzono, do uznania za nienaruszających treści studium ustaleń (zapisów) planu naruszających kierunki i wskaźniki ustalone w studium zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Wytyczne te powinny bowiem dotyczyć tylko określenia w planach miejscowych dopuszczalnego zakresu i ograniczenia zmian w ramach ustalonych w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy, w przeznaczeniu terenów oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Nie mogą zatem uprawniać organu uchwałodawczego gminy do uchwalenia planu w którym przy zastosowaniu tych wytycznych przeznaczenie i kierunki zmian poszczególnych terenów byłyby odmienne niż określone w studium.

Zdaniem Sądu z obowiązujących przepisów nie wynika aby upoważnienie takie wynikało samo przez się z faktu faktycznego legalnego zagospodarowania danego terenu w sposób odmienny niż wynika to z treści studium. Jak wynika bowiem z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia (należy rozumieć, że zgodnie z treścią obowiązującego studium), mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem chyba, że w planie ustalono inny sposób ich dotychczasowego zagospodarowania. Nie ma zatem potrzeby dla zachowania dotychczasowego legalnego zagospodarowania danego terenu, sprzecznego z ustaleniami studium, wprowadzać zapisów planu naruszających te ustalenia oraz treść art. 9 ust. 4 ustawy. Wystarczy, że w planie nie ustali się innego tymczasowego zagospodarowania takich terenów. Wtedy też nie będzie podstaw do zastosowania treści art. 36 ust. 1 ustawy i w konsekwencji nie wystąpią wynikające z tego przepisu dla gminy skutki finansowe.

Należy też podkreślić, że co do tych skutków o których mowa w objętej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym części uchwały, brak jest w tej uchwale sprecyzowania o jakie konkretnie skutki finansowe chodzi oraz jak miałyby być one na etapie uchwalania planu ustalane. Z tego też powodu zastosowanie tego przepisu w praktyce może stwarzać zasadnicze trudności co dodatkowo przemawia za zasadnością obejmującego go rozstrzygnięcia organu nadzoru.

Takie same trudności w zastosowaniu tego przepisu mogą wystąpić, gdy faktycznie w dacie uchwalania (sporządzania projektu planu) dany teren jest tylko częściowo legalnie zagospodarowany w sposób niezgodny z treścią studium. Należy też zwrócić uwagę, że w zakwestionowanym przepisie jest mowa nie tylko o dotychczasowym stanie zagospodarowania ale i o dotychczasowym stanie przeznaczenia nieruchomości, które zgodnie z przepisami wynika z treści studium lub z treści obowiązującego planu. Również w tym zakresie treść tego unormowania jest niejasna.

Za zupełnie niezrozumiałą i jednoznacznie naruszającą m.in. art. 1 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy przy tym uznać treść zawartą w lit. c zakwestionowanego przez Wojewodę przepisu uchwały. Jak to trafnie stwierdził bowiem organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, zawarty w tym przepisie wyjątek zawiera "możliwość zachowania zgodności zapisów przyszłych planów miejscowych nie z ustaleniami studium ale z ustaleniami poprzednio obowiązujących planów bez wskazania z regulacjami których konkretnie planów zgodność ta ma być ustalona". Ustalenia wynikające z treści obowiązującego w dacie uchwalania studium planów zagospodarowania jako kształtujące dotychczasowe zagospodarowanie terenu powinny być przy tym uwzględnione w studium zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Należy też zwrócić uwagę, że jakkolwiek w objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem przepisie jest mowa o projekcie miejscowego planu zagospodarowania, przez który zgodnie z treścią § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587) należy rozumieć projekt treści uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 2 ustawy to faktycznie należy go odnieść również do treści samej uchwały.

Skoro jak wskazano wyżej objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy uchwały zostały podjęte z naruszeniem omówionych wyżej przepisów, stanowiących zasady sporządzenia studium o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały w tym zakresie znajduje umocowanie w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

ec


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego WSA w Gliwicach Artura Żurawika

do wyroku z dnia 8 czerwca 2018 r.

Skarga co do zasady, moim zdaniem, była zasadna, aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż tam podnoszone.

Kryterium oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadza art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu sporządzania studium, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zakwestionowane przez Wojewodę uregulowania studium umieszczone zostały w części B studium, w rozdziale IX pt. "Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego", w podrozdziale 3, który obejmuje "Ogólne wytyczne do projektów planów miejscowych". Należy mieć na uwadze, że w punkcie 3.1 "Ogólnych wytycznych (...)" stwierdza się np., że "miejscowe plany powinny ustalać przeznaczenie oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenów (...)", a zatem zapis ten odnosi się wyraźnie do treści przyszłego planu miejscowego, wskazując na jego obligatoryjną treść (podobnie np. punkty 3.2., 3.3, 3.5, 3.6 itd.). Zakwestionowany przez Wojewodę zapis ma brzmienie zupełnie inne: "3.13. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu oraz sposobu wykorzystania nieruchomości ustalone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznaje się za nienaruszające ustaleń studium w niżej określonych przypadkach: (...)".

Z powyższego zestawienia wynika, że studium w niektórych przypadkach odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego przyszłej treści, a w punkcie 3.13.4. do treści "projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Sam projekt przy tym nie ma treści normatywnej, może być modyfikowany z zachowaniem procedury, a przy tym istotna jest dopiero treść planu miejscowego. To plan stanowi źródło prawa i wywołuje skutki "na zewnątrz" wobec jego adresatów (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Zakwestionowany punkt 3.13.4. nie determinuje więc treści samego planu, jako źródła prawa miejscowego, a jedynie odnosi się do projektu, który do czasu uchwalenia planu może podlegać modyfikacjom, zgodnie z zachowaniem reguł proceduralnych.

Skoro prawodawca miejscowy odróżnia w studium ww. sytuacje, to należało z tego wyciągnąć określone wnioski. Posługiwanie się przez niego różnymi zwrotami (raz "planu miejscowego", innym razem "projektu miejscowego planu") powinno mieć znaczenie prawne i nie można zgodzić się, że nie ma ten fakt żadnego znaczenia dla sprawy (s. 9 i 10 uzasadnienia wyroku). Także sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oczywiste, odróżnia sam plan miejscowy i jego projekt (np. art. 5, art. 7, art. 14 ust. 2).

Skoro studium w zakwestionowanej części formalnie nie determinuje treści samego planu (a jedynie projekt, który może podlegać modyfikacjom i nie jest źródłem prawa – por. art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to nie można uznać, że doszło do jakiegokolwiek istotnego naruszenia prawa, jak twierdzi Wojewoda, a co najmniej nie zostało to przez organ nadzorczy wykazane. Wywody rozstrzygnięcia objętego skargą nie uwzględniają różnic w treści poszczególnych zapisów, a przez to nie są pełne.

Nie można również zgodzić się twierdzeniami uzasadnienia zapadłego wyroku, które sprowadzają się do uznania, iż w określonym zakresie (odnośnie konkretnych zapisów studium) "treść (...) unormowania jest niejasna" (s. 9 uzasadnienia wyroku). Wojewoda precyzyjnie ustalił treść normatywną kontrolowanych zapisów studium (aczkolwiek zgodnie z powyższymi uwagami nie do końca prawidłowo, skoro pominął inne fragmenty studium i różnice terminologiczne) i związał z tymi ustaleniami konkretne argumenty. Nie podnosił jednak, że zapisy te są niejasne.

Stąd, rozstrzygnięcie nadzorcze nie powinno było się ostać. Nie przeprowadza ono pełnej analizy zapisów studium i skutków stwierdzonych uchybień w zakresie ich istotności.

Gliwice, 26 lipca 2018 r.