Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 500/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 6 ust. 1, § 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 28 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Karolina Dźwierzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2012 rok z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: ARiMR/Agencja), po rozpatrzeniu odwołania P. S. (dalej: Beneficjent/Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. dnia [...] kwietnia 2019 roku, nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznał rolnikowi na jego wniosek złożony w dniu [...] maja 2012 płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok w łącznej kwocie 16 655,20 zł, w tym do:

- Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) do powierzchni [...] ha w wysokości 8 370,00 zł;

- Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 - wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha w wysokości 6 947,70 zł;

- Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 1 337,50 zł.

Skutkiem wydania przedmiotowej decyzji doręczonej rolnikowi w dniu [...] lutego 2013 roku, od której nie wniósł odwołania, było podjęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego z dniem [...] marca 2012 roku.

W dniu [...] maja 2013 roku do Biura Powiatowego Agencji w S. wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok., w którym w/w wnioskodawca zadeklarował w drugim roku 5-letniego zobowiązania realizację tych samych pakietów i wariantów.

Organ I instancji w oparciu m.in. o wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, która odbyła się w dniach [...]-[...] lipca 2013 r. (I etap) i [...]-[...] października 2013 r. (II etap), oraz raportu nr [...] - decyzją z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok w łącznej kwocie 10 188,44 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt. I SA/Rz 762/15 oddalił skargę w tej sprawie, a skarga kasacyjna strony wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt. II GSK 351/16 została oddalona.

Następnie kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na 2012 r. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.

Ostatecznie, po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 3 376,38 zł.

Decyzją opisaną jak na wstępie z dnia [...] czerwca 2019 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1936, dalej: u.w.r.o.w.) oraz wykonujące ją rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.) wskazał, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy stanowią inaczej.

Organ odwoławczy podkreślił, że rolnik składając w dniu [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. od dnia [...] marca 2012 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. z dnia [...] lutego 2013 r. Zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 mającym zastosowanie w sprawie ze względu na okres, za które dochodzone płatności zostały przyznane, płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres, co najmniej 5 lat i zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku nie może ulec ono zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem przypadków określonych w § 6 ust. 1, które to sytuacje jak wskazał organ nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Dalej wskazał organ, że zgodnie z § 50 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne (a zatem w niniejszym przypadku) może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku. Jak wskazał organ, wymogi pakietowe do realizowanego przez rolnika zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 2 JO - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) zostały określone w załączniku nr 3 dział II ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, gdzie wymogiem dodatkowym wariantu 2.10 jest m. in. utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów i dla czereśni (działka rolna G) i wynosi 125 sztuk/ha - z granicą błędu do 5% wymaganej obsady, co stanowi 67 sztuk/ha oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia sankcja za nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (z uwzględnieniem 5% tolerancji) wynosi 100% płatności przyznanej do działki, na której nieprawidłowość wystąpiła, a za prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby wynosi 100% przysługującej do działki rolnej.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2018 r., poz. 1261, dalej: rozporządzenie zmieniające) do przyznawania i zwrotu w/w pomocy finansowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu [...] marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Skoro zaś niniejsze postępowanie zostało wszczęte po dacie [...] marca 2018 r. tj. w dniu [...] sierpnia 2018 r. zastosowanie będą miały przepisy Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym po dacie [...] marca 2018 r.

Podkreślił dalej organ, że kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2012 ustalono w wyniku ujawnienia podczas kontroli na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego, która odbyła się w 2013 r.. Stwierdzone wówczas nieprawidłowość skutkują według organu oprócz pomniejszenia płatności w 2013, zwrotem otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012.

Tak więc stwierdzono nieprawidłowość polegająca na niedotrzymaniu podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez zmniejszenie powierzchni, na której powinno ono być realizowane w odniesieniu do wariantu 4.1 o [...] ha. Jak stanowi § 39 ust. 2 pkt 2a Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt, 4, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w gospodarstwie rolnika kontrola na miejscu dla roku gospodarczego 2013 wykazała, że nie przestrzegał wymogów określonych w załączniku Nr 3 do Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r, na działkach deklarowanych w Pakiecie 2 wariancie 2.10, w Pakiecie 4 wariancie 4.1 oraz w Pakiecie 5 wariancie 5.1. Mianowicie w wariancie 2.10 nie zachowano minimalnej obsady czereśni (uchybienie stwierdzone na działce rolnej G o powierzchni [...]ha), jak również nie prowadzono produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachowano należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (uchybienie stwierdzone na działce rolnej C o powierzchni [...] ha). Natomiast w przypadku wariantu 4.1 i 5.1 gdzie jednym z wymogów dodatkowych w przypadku kośnego sposobu użytkowania działki jest: pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki (wymóg ten nie spełniała działka rolna E [wariant 4.1], gdyż pozostawiono na niej więcej niż 10% powierzchni niekoszonej, tj. 22,78% oraz działka rolna D [wariant 5.1], ponieważ powierzchnia niekoszona wynosiła 15,79%).

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, ustalenie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego powstało w wyniku stwierdzenia w kontroli na miejscu w roku 2013 uchybień związanych z nieutrzymaniem minimalnej obsady i prowadzeniem produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz z pozostawieniem nieodpowiedniej powierzchni działki rolnej nieskoszonej skutkowało pomniejszeniem płatności. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 7 do Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (tzw. sankcje pakietowe). W niniejszej sprawie zastosowano procentowe zmniejszenia o: 100% (w wariancie 2.10 do działek G i C) oraz 30% (w wariancie 4.1 do działki E), 30 % ( w wariancie 5.1 do działki D) w roku, którym stwierdzono takie uchybienie, co wynika z § 38 ust. 2 w zw. z § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Stosując powyższe przepisy z uwzględnieniem art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 organ skonstatował, że beneficjent zobowiązany jest do zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i dokonał wyliczenia kwot podlegających zwrotowi w stosunku do każdego wariantu. Podkreślił także, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od pobrania nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do złożonego odwołania, stwierdził organ, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów przemawiających za nieuzasadnionym ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odnośnie podnoszonej w odwołaniu kwestii przedawnienia, organ podkreślił, że myśl art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ustalonych niniejszą decyzją, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900), z określonymi w tym przepisie wyłączeniami. Powyższe zdaniem organu oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia (w tym np. art. 68 lub 70) mogą doznać ograniczeń w wyniku zastosowania przepisów unijnych lub innych przepisów krajowych, regulujących kwestie przedawnienia. Nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się, że w sprawie należy zastosować wprost przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego, zobowiązanie podatkowe (w rozpoznawanej sprawie: zobowiązanie do zwrotu płatności) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, w związku z czym możliwość ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie upłynęła [...] marca 2018 r. ( termin liczony od daty decyzji z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok w pomniejszonej wysokości). Stwierdził organ, że przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności regulują przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), w szczególności art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, gdyż wynikający z w/w przepisów termin przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, a jego przerwanie powoduje każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości; po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje - co do zasady - najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Stosując powyższe wskazania organ stwierdził, że za datę dopuszczenia się pierwszej nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy dzień rozpoczęcia kontroli w gospodarstwie rolnika, podczas której stwierdzono nieprawidłowości, a więc dzień [...] lipca 2013 r. Mając zaś na uwadze 4 - letni okres przedawnienia - nastąpiłoby ono z dniem [...] lipca 2017 r., lecz, jak organ zauważył, w niniejszej sprawie miało miejsce przerwanie biegu przedawnienia. W ocenie organu za akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu w/w rozporządzenia uznać należy doręczenie stronie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. z dnia [...] marca 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 rok, co nastąpiło w dniu [...] marca 2015 r. Następnym takim aktem jest zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej doręczone w dniu [...] sierpnia 2018 r..

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie, rolnik działając przez fachowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji,

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej wydania decyzji,

Zarówno w skarżonej decyzji jak i jej poprzedzającej tj. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.

3) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( UE) nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.

4) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędne i dowolne, nie mające oparcia w całokształcie sprawy i materiale dowodowym ustalenia tj.:

- ustalenie, że 38 szt. ze 105 szt. drzew na działce jest uschniętych, podczas gdy prawidłowe ustalenie w/w stanu wymaga wiedzy biegłego z zakresu dendrologii

- błędne ustalenie, że produkcja rolna na działce skarżącego jest niezgodna z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochrony gleb

- błędne ustalenie, że doszło do zmniejszenia powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowe

- błędne ustalenie, że na działce rolnej skarżącego występuje wodniczka Acrocephalus paludicola, podczas gdy brak jest dowodów na jej występowanie,

5) art. 28 ust. 1 i 3 u.w.r.o.w.,

6) art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że art. 68 § 1 w/w ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

7) art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, poprzez jego niezastosowanie, to jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków, pomimo że upłynął już 3-letni termin określony w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a.,

ewentualnie:

8) art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego błędne niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje 4-letni okres przedawnienia dla beneficjenta działającego w dobrej wierze.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości i uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, względnie o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału ARiMR

w R. wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli skarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić przychodzi, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Wpierw podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. np. wyrok NSA z dnia 05 maja 2016 r., II GSK 2710/14; CBOSA).

Po wtóre zaakcentować należy, że skarga bezpodstawnie kwestionuje podstawę faktyczną skarżonej decyzji, to jest charakter czy też rozmiar i zasięg nieprawidłowości, które stały się podstawą żądania zwrotu płatności pobranych w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego to jest w 2012 r. Nieprawidłowości te, to jest zmniejszenie powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do wariantu 4.1 o [...] ha oraz wymogów w wariancie 2.10 nie zachowano na działce rolnej G o powierzchni [...] ha minimalnej obsady czereśni, nie prowadzono na działce rolnej C o powierzchni [...] ha produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachowano należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (uchybienie stwierdzone), a w przypadku wariantu 4.1 i 5.1 na działce E i D pozostawiono na więcej niż 10% powierzchni niekoszonej, tj. odpowiednio 22,78% i 15,79%, zostały stwierdzone w wyniku kontroli na miejscu w 2013 r. ([...] - [...] lipca 2013 r. i [...]- [...] października 2013 r.) a następnie potwierdzone w decyzji kierownika Biura powiatowego Agencji w S. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał ją w mocy, a nawet prawomocna, gdyż skarga i skarga kasacyjna strony zostały oddalone.

Skoro skarżący skutecznie nie zakwestionował powyższego rozstrzygnięcia, oznacza to, że ustalenia będące podstawą faktyczną ostatecznej decyzji, stały się wiążące w sprawie i na ich podstawie organ stwierdził okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu płatności przyznanej w 2012 r., która, wobec rodzaju i skali stwierdzonych w 2013 r. nieprawidłowości obszarowych i pakietowych, okazała się - w ustalonej przez organy Agencji wysokości - nienależna.

W tego rodzaju sprawie jak niniejsza, tyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, nie może być weryfikowana decyzja rozstrzygająca o zasadności wniosku kontynuacyjnego. Zatem stwierdzenie ustalonych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego, oznacza, że skarżący nie wywiązał się z podjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co też jest podstawą żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, za lata poprzednie.

W konsekwencji zarzuty skargi oparte o przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2013 r. nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności w 2012 r.. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych jest odrębnym postępowaniem, dlatego w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności nie mogą być kwestionowane ustalenia i wyniki kontroli prowadzonej w gospodarstwie skarżącego, a co za tym idzie, nie może być podważane rozstrzygnięcie co do zasadności przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej w określonej wysokości w wydanej w tym przedmiocie decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata poprzednie, w tym wypadku za 2012 r.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowane przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w nim funduszy.

Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. W przypadku zatem stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji), nie ma obowiązku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15).

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień, pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Powołane wyżej przepisy rozporządzenia 65/2011 rzeczywiście, jak podnosi skarżący, nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Niemniej jednak organy w niniejszej sprawie takie przepisy krajowe w podstawie prawnej swoich decyzji przywołały i uczyniły to w ocenie Sądu prawidłowo.

Tak więc prawidłowo organy przywołały dyspozycje art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w., który to te kwestię reguluje w sposób ogólny oraz § 39 i § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., które te kwestie szczegółowo precyzują.

Zgodnie z powołanymi regulacjami (art. 39 rozporządzenia) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W dacie wszczęcia przez organ postepowania w niniejszej sprawie obowiązywało Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z P 3 tego rozporządzenia zmieniającego do przyznawania i zwrotu w/w pomocy finansowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W świetle § 39 a Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., wprowadzonego w/w rozporządzeniem zmieniającym, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1,2,4- 10, oraz 13 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że w przypadku niespełnienia przez beneficjenta tzw. wymogów pakietowych w danym roku realizacji zobowiązania, ponosi on konsekwencje nie tylko w roku ich stwierdzenia w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności za dany rok, ale także analogiczne konsekwencje za lata poprzednie, w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej, czyli te tak zwane sankcje pakietowe, jest określona w załączniku nr 7 do Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Zgodnie zaś z treścią art. 39a ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w przypadku uchybień z załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w części II: Pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w lp. 10-14, 16, 19, 22, 24-26, 31, 33-35, 41, 43-45, 50, 53-57, 63, 66-70, 72, 80, 82 i 89, w części III. Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w lp. 3, 6 i 7 oraz w części V. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód w lp. 2, 4-6 i 8-20, dla roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzedzającego rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - współczynnik procentowy wynosi 50%.

W niniejszej sprawie zastosowano więc, obok zmniejszenia związanego z nieutrzymaniem powierzchni przyjętego na siebie przez beneficjenta zobowiązania, w wariancie 4.1 o [...] ha, także procentowe zmniejszenia przyznanej płatności na 2012 r., to jest 100% w wariancie 2.10 do działek G i C, 30% w wariancie 4.1 do działki E oraz 30 % w wariancie 5.1 do działki D, a to w związku z wyżej opisanymi nieprawidłowościami. Poprawność wyliczeń szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie budzi wątpliwości czy zastrzeżeń Sądu i nie była też kwestionowana w skardze.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia, stwierdzić przychodzi, że organ prawidłowo odwołał się do regulacji unijnych, które mają prymat w odniesieniu do zasad i terminu dochodzenia należności z tytułu płatności finansowanych przecież ze środków unijnych. Kwestię przedawnienia tych należności reguluje rozporządzenie Rady nr 2988/95, które, jak stanowi art. 1 ust. 1 tego aktu, ustala ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w tym przypadku należy uznać dzień kontroli na miejscu w ramach postepowania kontynuacyjnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 r.. To właśnie te nieprawidłowości stwierdzone w 2013 r., skutkują, obok pomniejszenia płatności w kampani na 2013 r., także żądaniem zwrotu płatności pobranej w roku poprzednim, to jest w 2012 r. będącym pierwszym rokiem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżacego. Natomiast przerwanie okresu przedawnienia, zgodnie z w/w regulacją, jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienie (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, jeśli do tego czasu organ właściwej władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie organy Agencji słusznie przyjęły, że doręczenie beneficjentowi decyzji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, właśnie z powodu stwierdzonych w 2013 r. nieprawidłowości, w dniu [...] marca 2015 r., jest zdarzeniem, które przerywa bieg terminu przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, a kolejnym takim aktem jest doręczenie beneficjentowi zawiadomienia już o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2018 r.. Zatem prawidłowo organy Agencji uznały w niniejszej sprawie, że nie wygasło ich prawo do ustalenia w decyzji kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na 2012 r., w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w 2013 r.

Wbrew stanowisku skarżącego, właściwa wykładnia art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, w myśl którego, do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w powiązaniu z w/w przepisami rozporządzenia Rady nr 2988/95, oznacza, że w tego rodzaju sprawach nie ma zastosowania przepis art. 68 ustawy Ordynacji podatkowej, "odpowiednio" stosowany. Warto zwrócić uwagę, że wzmiankowane rozporządzenie unijne, w art. 3 ust 3 uprawnia kraje członkowskie do stosowania dłuższych terminów przedawnienia, ale już nie krótszych niż 4 lata, z czym w sprzeczności stałoby stosowanie wprost w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, przepisu art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Bezpodstawnie, pomijając już brak konsekwencji, skarżący powołuje się też na terminy przedawnienia wynikające z przepisów art. 73 Rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Przepis ten miał zastosowanie do programów w zakresie działań wsparcia obszarów wiejskich realizowanych na podstawie rozporządzenia Rady 1698/2005, z uwagi na treść art. 2 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368). Rzecz jednak w tym, że rozporządzenie Komisji 1975/2005 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2011 r. przez Rozporządzenie Komisji nr 65/2011, a więc wskazany w skardze przepis nie obowiązywał w dacie wystąpienia nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu przez beneficjenta części udzielonej płatności, uznanej za nienależną.

Podsumowując, przeprowadzona kontrola Sądu wykazała, że organy Agencji wydając decyzje w niniejszej sprawie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Prawidłowo organ odwoławczy ustalił, należycie uzasadniając swoje stanowisko, że płatność rolnośrodowiskowa za 2012 r., w świetle nieprawidłowości stwierdzonych w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, była w części nienależna. Organ odwoławczy trafnie też określił kwotę nienależnie pobranych płatności oraz rozważył przesłanki zaniechania jej ustalenia, nie znajdując podstaw do tego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.