Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 398/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego [...] Spółka jawna z siedzibą w M. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2018r. na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) ustalił warunkach zabudowy dla budowy zespołu budynków w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) wraz z dojazdem i dojściami, miejscami parkingowymi i infrastrukturą techniczną obsługującą inwestycję, projektowanego na działce nr [...] ark. [...] w [...].

Organ ustalił szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i w tym zakresie określił:

a) linię zabudowy, jako nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości:

- 15,0 m od frontowej granicy działki z ulicą [...],

- 15,0 m od tylnej granicy działki z działką nr [...], stanowiącą teren rowu melioracyjnego w związku z wprowadzeniem pasa zieleni izolacyjnej od terenów zabudowy produkcyjnej, składowej i usługowej, w tym ustalono pas terenu o szerokości 5,0 m wolny od nasadzeń drzew i krzewów ze względu na konieczność zapewnienia pasa dostępu eksploatacyjnego do rowu,

- 10,0 m od bocznej południowej granicy działki z działką nr [...] ark.[...], w związku z wprowadzeniem pasa zieleni izolacyjnej od terenów zabudowy produkcyjnej, składowej i usługowej, pokazano na załączniku mapowym;

b) wskaźnik intensywność zabudowy:

max. 15 % całkowitej powierzchni działki łącznie dla wszystkich 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej;

c) szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego:

dla pojedynczego segmentu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej max. 10,50m;

d) wysokość zabudowy:

max. dwie kondygnacje naziemne plus poddasze użytkowe, budynki mieszkalne nie wyższe niż 10,50 m do kalenicy w przypadku zastosowania dachów stromych,

max. dwie kondygnacje naziemne, budynki mieszkalne nie wyższe niż 8,0 m do kalenicy w przypadku zastosowania dachów płaskich,

e) geometria dachu dla budynków mieszkalnych:

dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowej nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 45°, lub dach płaski;

f) w przypadku podziału terenu powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 500 m˛.

Następnie organ ustalił warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

a) zaopatrzenie w energię elektryczną zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci na zasadach określonych przez ich dysponentów;

b) zaopatrzenie w wodę zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci w ul. [...], na zasadach określonych przez jej dysponenta po wcześniejszej rozbudowie istniejącej sieci;

c) odprowadzenie ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] na zasadach określonych przez jej dysponenta po wcześniejszej rozbudowie istniejącej sieci;

d) dostępność komunikacyjną do drogi powiatowej należy zapewnić jednym zjazdem dla budowy drogi wewnętrznej; budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2222 ze zm.);

e) miejsca postojowe należy realizować w granicach własnej działki nr [...] ark. [...] w ilości nie mniejszej niż dwa stanowiska na każdy lokal mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej;

f) wody opadowe należy zagospodarować w granicach własnej działki nr [...] ark. [...] tak, aby nie powodowały uciążliwości dla sąsiednich terenów, zabrania się odprowadzania wód opadowych na teren pasa drogowego ul. [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, powołując się na § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), że wyznaczono wokół działki nr [...] - pokazanej na załączniku mapowym jako teren objęty wnioskiem - obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], który wynosi 87,0 m, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, tj. w odległości 261,0 m dookoła od każdej z granic działki objętej wnioskiem i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizą objęto działki dostępne z drogi publicznej ul. [...], do której przylegają wnioskowane działki oraz również od strony ulic [...]. Na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej ([...].08.2018r.), dokumentacji fotograficznej, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy akt sprawy organ ustalił, w ramach funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, że działka nr [...] jest niezabudowana, działka posiada dostępu do drogi publicznej ul. [...], teren w/w działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąsiednie działki budowlane dostępne z tej samej drogi publicznej ulicy [...] (jej zachodniej strony) i ul. [...] tworzące zwarty odrębny urbanistycznie kwartał ograniczony w/w ulicami, położone w granicach obszaru analizowanego zabudowane są licznymi budynkami produkcyjnymi oraz usługowymi. Ponadto zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] ze zmianami) w/w działki znajdują się w części na terenie zabudowy przemysłowej - symbol graficzny na rysunku studium [...] oraz w części na terenie lokalnych łączników ekologicznych - symbol graficzny na rysunku studium [...]. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który utracił ważność z dniem [...] grudnia 2003r. tereny te przeznaczone były pod zabudowę przemysłową.

Ponadto w obszarze analizowanym stycznym od wschodniej strony ul. [...] występuje zabudową mieszkaniowa jednorodzinna jednakże odbiegająca w istotny sposób parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz sposobem zagospodarowania terenu od wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na terenie analizowanym sytuowane są pojedyncze budynki mieszkalne, a nie jak proponuje Inwestor zespół zabudowy mieszkaniowej składający się z kilkunastu budynków wraz z komunikacją wewnętrzną. Analizowane budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji naziemnych (przy czym wysokość od ok. 5,0 m do 8,50 m), szerokość elewacji frontowej wynosi od ok. 6,0 m do 25,0 m, przy czym średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wynosi 10,5 m, dla funkcji mieszkalnej występują zarówno dachy stromy jak i płaskie. Średnia intensywność zabudowy dla funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wynosi ok. 18,3 %, natomiast średnia intensywność zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 31,05 %. Ponadto od strony wschodniej ulicy [...] znajdują się tereny ogródków działkowych.

Nieruchomość składająca się z działki nr [...] położona jest na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takiego obszaru warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, po odniesieniu wniosków z analizy, organ I instancji przyjął, że wnioskowane zamierzenie jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ podkreślał, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika prymat kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakaz organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...] Sp. j. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującego nieuwzględnieniem przez organ okoliczności, iż wiodącą i podstawową funkcją terenu, którego dotyczy planowane przedsięwzięcie stanowi zabudowa produkcyjna i usługowa, której nie da się pogodzić w sposób bezkolizyjny z funkcją mieszkaniową, co prowadzi do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" i zakłóca istniejący na analizowanym terenie ład przestrzenny oraz prowadzi do konfliktów społecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2019r. na podstawie art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika teren zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową, teren zabudowy usługowej (warsztaty samochodowe, handel, Enea operator, opał, stacja paliw) oraz teren zabudowy przemysłowej, tereny wód powierzchniowych, tereny ogródków działkowych oraz tereny komunikacji. Wobec tego planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) mieści się w ramach zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Podkreślił, że słuszne jest uwzględnienie zabudowy, znajdującej się w całym obszarze analizowanym, a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. W przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym znajdują się zabudowa mieszkalna. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego; nie wpływa na sytuację prawną podmiotów; nie kształtuje ich praw i w konsekwencji nie rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Spółka "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżąca Spółka podobnie jak w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. konstruujących zasadę wnikliwego działania organu gwarantującą dążenie do prawdy obiektywnej w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującego nieuwzględnieniem przez organ okoliczności, iż wiodącą i podstawową funkcją terenu, którego dotyczy planowane przedsięwzięcie stanowi zabudowa produkcyjna i usługowa, której nie da się pogodzić w sposób bezkolizyjny z funkcją mieszkaniową, co prowadzi do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" i zakłóca istniejący na analizowanym terenie ład przestrzenny oraz prowadzi do konfliktów społecznych.

Skarżąca podkreślała, że planowana inwestycja nie uwzględnia wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych oraz kulturowych. Przedmiotowa działka (nr [...]) znajduje się w kwartale pomiędzy ulicami [...]. Na terenie tego kwartału została utworzona strefa zabudowy przemysłowej, gdzie wiele podmiotów prowadzi działalność gospodarczą. Sąsiednie działki budowlane dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...] (od jej zachodniej strony) i ulicy [...] zabudowane są licznymi budynkami produkcyjnymi i usługowymi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] (Uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] ze zm.) przewiduje, że działka ta znajduje się w części na terenie zabudowy przemysłowej - symbol graficzny na rysunku studium [...] oraz w części na terenie lokalnych łączników ekologicznych - symbol graficzny na rysunku studium [...]. Nie bez znaczenia jest fakt, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który utracił ważność z dniem [...] grudnia 2003r. tereny te również przeznaczone były pod zabudowę przemysłową. W ocenie Skarżącej dominującą i podstawową funkcją obowiązującą na tym terenie jest funkcja przemysłowa i zasadne jest jej utrzymanie, skoro zabudowa produkcyjna i usługowa stanowi funkcję wiodącą na tym obszarze. Wprowadzenie zatem zabudowy mieszkaniowej jest dopuszczalne, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z istniejącą na analizowanym obszarze w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Mając to na względzie stwierdzić należy, że w obszarze analizowanym dominującą jest zabudowa o charakterze produkcyjno-usługowym, natomiast istniejąca zabudowa mieszkaniowa stanowi niewielką część obszaru analizowanego, a co więcej, zabudowa ta odbiega w istotny sposób od planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej stanowisko organu II instancji jest całkowicie chybione.

Skarżąca podkreślała, że organ II instancji nie dokonał wnikliwej oceny skutków wprowadzenia funkcji mieszkaniowej. Pojawienie się od strony ulicy [...] zabudowy mieszkaniowej wywołało już szereg sporów pomiędzy mieszkańcami tej strefy, a firmami prowadzącymi działalność przemysłową w rejonie ulicy [...] i [...]. Zaistnienie zatem konfliktów społecznych jest nader realne, czego organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się i podtrzymując argumenty wskazane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Mając na uwadze powyższe zasady kontroli działania organów administracji publicznej niniejszej sprawie Sąd uznał w niniejszej sprawie, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018r., poz. 1945 z ze zm., dalej "u.p.z.p."), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, ze wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola działania organów w niniejszej sprawie dokonana na podstawie akt postępowania administracyjnego wykazała, że w sprawie nie została należycie przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem.

Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie także nie dokonał wnikliwej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i tym samym nie wyeliminował uchybień Prezydenta Miasta [...].

Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje"

Odnośnie ustalenia parametru linii nowej zabudowy analizowana decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom określonym w powyższym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z graficznego załącznika do niej nie wynika natomiast by linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Tymczasem w decyzji organu I instancji wskazano jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od frontowej granicy działki z ulicą [...], bez wskazania skąd ta właśnie odległość wynika i jak została wytyczona w świetle dyspozycji § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Nadto także na załączniku graficznym do analizy linia zabudowy nie została wytyczona. Wątpliwość Sądu w zakresie ustalenia linii zabudowy w odległości 15 m od frontowej granicy działki potęguje także okoliczność, że na działkach sąsiednich (w szczególności działka nr [...] i [...]) znajduje się zabudowa od strony ul. [...] w różnych odległościach od pasa drogowego. Przy czym, w analizie wskazano, że działka nr [...] jest niezabudowana, podczas gdy z części graficznej analizy wynika, że na działce nr [...] wrysowana jest zabudowa produkcyjna (k. 126 akt adm. I inst.). Nie sposób zatem wytyczyć linii zabudowy w sposób opisany w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako kontynuacji linii zabudowy jednoznacznie istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. W niniejszej sprawie zastosowanie w tym zakresie znajduje zatem § 4 ust. 3 rozporządzenia zgodnie, z którym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wyznaczenie w powyższy sposób nieprzekraczalnej linii zabudowy determinować dopiero będzie odległość liczoną w metach od frontowej granicy działki.

Przyjęta tymczasem przez organy odległość 15 m dla nowej zabudowy nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, skoro nie wytyczono linii zabudowy w części graficznej zgodnie z dyspozycja § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, a w części tekstowej analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy linia zabudowy na sąsiedniej działce [...] znajduje się w odległości 19 m - 42 m od frontowej granicy działki (k. 108 akt adm. I inst.). Nadto podkreślić należy, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami i dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia).

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tym wymogom nie sprostał autor analizy i w ślad za nim organy obu instancji.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem, by ich autorzy w ogóle badali możliwość ustalenia linii zabudowy poprzez kontynuację linii zabudowy występujących na działkach sąsiednich oraz jakie uzasadnienie faktyczne ma wyznaczenie linii obowiązującej linii zabudowy w odległości 15 metrów od ul. [...] oraz jaka jest podstawa faktyczna i prawna ustalania w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy w tej odległości od pasa drogowego ul. [...], z którą przedmiotowa działka graniczy i z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę inwestycyjna [...].

Nadto Sąd zauważa, że organ I jak i II instancji prawidłowo nie oceniły dalszej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p dotyczącej spełnienia warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowanego. Wprawdzie inwestor dołączył takie zapewnienie w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci energetycznej (k. 15 i 16 akt adm. I inst.) to jednak umknęło organowi I instancji, że inwestor we wniosku przewidział w zakresie mediów zapotrzebowanie na gaz do celów bytowych i grzewczych (k. 3 akt adm. I inst.). W decyzji organ I instancji także pominął tą część wniosku inwestora i nie odniósł się do konieczności przedłożenia zapewnienia dostawcy tego paliwa na potrzeby projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, organ I instancji nie zweryfikował w sposób prawidłowy spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla projektowanej inwestycji, iż mianowicie "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z akt administracyjnych I instancji wynika, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor dołączył zapewnienie dostawcy energii elektrycznej oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a brak zapewnienia dostawcy gazu. Organ II instancji zupełnie pominął tą kwestię i nie dokonał sprawdzenia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Ponieważ związany z dostrzeżonymi brakami zakres sprawy wymagający uzupełnienia i wyjaśnienia nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 k.p.a., to braki te mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., który to organ, ponownie rozpoznając sprawę, wezwie inwestora o przedłożenie zapewnienia dostawcy gazu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. Nadto w ramach art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może wyjaśnić wątpliwości dotyczące wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tym bardziej, że na obecnym etapie postępowania nie sposób jednoznacznie powiedzieć, że wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m od frontowej granicy działki jest nieprawidłowe, tylko jak wskazano powyżej, w oparciu o analizę w jej części tekstowej i graficznej nie można skontrolować, że wskazanie linii zabudowy w tej odległości jest właśnie prawidłowe z uwagi na brak jej wyznaczenia zgodnie z § 4 rozporządzeni i uzasadnienia tego zagadnienia w decyzji.

Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydanie decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyr. NSA z 07 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 3011/17, dostępne www.orzecznia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, gdy chodzi jedynie o uzupełnienie analizy co do jednego parametru dotyczącego wytyczenia linii zabudowy oraz pełnego uzasadnienia przez organ przyjętego parametru.

Powyższe uchybienia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

Nadto Sąd wskazuje skarżącej, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej na jakikolwiek "luz" decyzyjny, a także w sposób zawężający. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "chronionego prawem interesu osób trzecich" wskazuje przy tym wyraźnie, iż nie chodzi w tym przypadku o wszelkie naruszenia ich interesów przez planowana zabudowę, ale tylko i wyłącznie o takie naruszenia, które wiązać się będą z naruszeniem określonych, konkretnie wskazanych norm prawnych. Przykładowo wskazać można, iż naruszenia interesu osób trzecich związku z naruszeniem ciszy, relaksu, wypoczynku, emisją hałasu, bądź innych zanieczyszczeń środowiska, wiązać się muszą nie z jakąkolwiek emisją (bądź innych zanieczyszczeń), lecz z emisją przekraczającą określone prawem normy. Uzasadnieniem dla ochrony prawnego interesu osób tycich nie mogą być także podnoszone zarzuty dotyczące konfliktów społecznych pomiędzy właścicielami zabudowy mieszkaniowej i przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na działkach usługowych i produkcyjnych.

Odnosząc się zatem do głównego zarzutu skargi sąd podkreśla, że problematyka kontynuacji przez nową zabudowę funkcji zabudowy już istniejącej powiązana została przez prawodawcę z całością obszaru analizowanego dostępnego z tej samej drogi publicznej, a nie – jak sugeruje skarżąca – jedynie z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, na której zlokalizowana jest zabudowa o funkcji usługowej i produkcyjnej, nawet gdy ta funkcja obejmuje znaczną część obszaru analizowanego. Na powyższe wskazuje wyraźnie brzmienie § 3 rozporządzenia stanowiącego, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika wprost, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy dotyczyć ma całości obszaru analizowanego, przy czym zarówno w rozporządzeniu, jak i ustawie brak wyraźnego wskazania, iż kontynuacja funkcji zabudowy dotyczyć ma wyłącznie obiektów znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. Taki zamiar prawodawcy jest przy tym szczególnie wyraźnie widoczny po uwzględnieniu treści przywoływanych już powyżej § 4 rozporządzenia, gdzie jedynie odnośnie wybranych parametrów, to jest linii zabudowy planowanej inwestycji odwołano się do obiektów bezpośrednio sąsiadujących (na działkach sąsiednich), a nie do parametrów występujących w całym obszarze analizowanym.

Powyższe oznacza, iż nietrafne są te zarzuty skarżącej, które sprowadzają się do zarzucenia organom, iż w swoich rozważaniach co do kontynuacji funkcji zabudowy nie uwzględniły, że wiodącą i podstawową funkcję terenu, którego dotyczy planowane przedsięwzięcie stanowi zabudowa produkcyjna i usługowa, której nie da się pogodzić w sposób bezkolizyjny z funkcją mieszkaniową, co prowadzi do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" i zakłóca istniejący na analizowanym terenie ład przestrzenny.. Podkreślić wręcz należy, iż takie postulowane przez skarżącą działanie organów stanowiłoby naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia, albowiem z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że na analizowanych terenie znajduje się także zabudowa mieszkaniowa i to dostępna z tej samej drogi publicznej co projektowana zabudowa. Obszar ten zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia musi być przy tym wyznaczony wokół działki budowlanej, co także przesądza o tym, iż niedopuszczalnym byłoby ograniczenie go do tej części obszaru na którym znajduje się tylko zabudowa usługowa i produkcyjna.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się [...] zł tytułem wpisu sądowego od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą Spółkę, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015r., poz. 1800) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej.