Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 201/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., działając jako organ nadzoru, złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] » sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2018 r. poz. 994) oraz art. 50 § 2, art. 54 §1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), strona skarżąca wnosi o 1. Stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. w całości; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzuca Radzie Gminy C. podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. "a" tiret pierwsze, tiret trzecie, i lit. "b tiret pierwsze, tiret trzecie i tiret czwarte i pkt 9 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwaną dalej: "ustawą", polegającym na nieponowieniu procedury planistycznej, tj. nieprzekazaniu projektu planu miejscowego: 1) do zaopiniowania przez Gminną Komisję Urbanistyczo-Architektoniczną i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - wobec dokonania zmian w części tekstowej i graficznej projektu, których dokonano po przekazaniu projektu planu do zaopiniowania po raz pierwszy w 2014 r., 2) do uzgodnienia przez Wojewodę D., Zarząd Województw D., Zarząd Powiatu L., D. Służbę Dróg i Kolei we W. jako zarządcę dróg wojewódzkich, położonych w obszarze opracowani planu, oraz organy wojskowe i bezpieczeństwa państwa - wobec dokonania zmian w części tekstowej i graficznej projektu, których dokonano po przekazaniu d uzgodnienia projektu planu po raz pierwszy w 2014 r., 3) do zaopiniowania i uzgodnienia z właściwymi organami oraz, następnie niewyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu - w wyniku zmian w projekcie planu, które zostały dokonane po uzgodnieniu i zaopiniowaniu projektu planu po raz drugi - w 2017 r. - przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu w dniach 23.05.-21.06.2017 r.; II. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, polegającym na ustaleniu w obrębie każdego z terenów oznaczonych symbolami MN-10, MN-12, MN-15, MN-17, MN-24, MU-1, MU-2 MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU-11 i MU1 wzajemnie wykluczającego się przeznaczenia podstawowego i związanych z tym różnych zasad zagospodarowania terenu, tj. przeznaczenia w postaci mieszkania w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i zabudowy usługowej wraz z zabudową zagrodową, III. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy, polegającym na ustaleniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów zabudowy jednorodzinnej MN1 MN30) w wymiarze 0,6, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje, że intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może przekraczać wskaźnik w wymiarze 0,5. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że Rada Gminy C., w dniu 25 sierpnia 2017 r., w związku z uchwałą [...] Rady Gminy C. z [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., zw. dalej "uchwałą". W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy. Strona skarżąca podkreśla, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium i planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy C., uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny tryb i zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 17 ustawy: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od ogłoszenia; zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz prognozą oddziaływania na środowisko; sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; występuje o opinie o projekcie planu do gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, zawiadamia wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku powstania poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia w przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tę linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz b) uzgodnienie projektu planu z: wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochron; uzdrowiskowej, właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudów i zagospodarowania terenu, zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego o którym mowa w art. 38a, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnej jeżeli wymagają tego przepisy odrębne; 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza! w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne I prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwagi o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11." Ustalona przez ten przepis kolejność czynności, co do zasady, musi być przestrzegana w procesie sporządzania aktu planistycznego, zapewnia ona bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania i przeprowadzenie na właściwym etapie kontroli legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w zakresie uzyskiwanych uzgodnień i opinii dokonywanych w odniesieniu do sporządzonego projektu planu (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 1 komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005).

Projekt tego planu miejscowego był dwukrotnie przedmiotem opinii i uzgodnień przewidzianych w tym przepisie. Pierwsze przedłożenie projektu do opiniowania miało miejsce w dniach 31.01.2014 r., 30.09.2014 r. i 1.10.2014 r. oraz 9.11. 2015 r. Wystąpiono o opinię do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i Burmistrza Miasta C..

Natomiast do uzgodnień projekt planu został udostępniony po raz pierwszy w dniach 30. 09.2014 r., 1.10.2014 r., 2.10.2014 r., 8.10.2014 r. i 11.12.2014 r. Projekt planu został uzgodniony z: Wojewodą D., Zarządem Województwa D., Zarządem Powiatu L., Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, D. Służbą Dróg i Kolei jako zarządcą dróg wojewódzkich, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendą Miejską Policji we W., Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej i S. Oddziałem Straży Granicznej. Po raz drugi projekt planu został w dniu 24.04.2017 r. przekazany do zaopiniowania - Burmistrzowi Miasta C. i Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. Z kolei w dniu 21.04.2017 r. projekt planu został po raz drugi przekazany do uzgodnienia D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków oraz N. Oddziałowi Straży Granicznej.

Jednocześnie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. [...]), i Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. [...]) zostało przedstawione jedynie uzasadnienie do projektu planu. Identycznie samo uzasadnienie projektu planu zostało przedłożone Wojewodzie D. (pismo z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn.. [...]), Zarządowi Województwa D. (pismo z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn.. [...]), Zarządowi Powiatu L. (pismo z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. [...]), D. Służbie Dróg i Kolei jako zarządcy dróg wojewódzkich (pismo z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn [...]) oraz organom wojskowym i bezpieczeństwa państw; (Wojewódzki Sztab Wojskowy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komenda Miejska Policji w L.) pisma z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. [...], pism: z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. [...]i pismo z dnia 20 kwietnia 201" r., sygn. [...].

W toku analizy projektów uchwały: poddanego procedurze zaopiniowania i uzgodnienia po raz pierwszy (w 2014 r.), oraz projektu poddanego procedurze po raz drugi (2017 r.) - jedynie z Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektora Sanitarnemu, Burmistrzowi C., D. Wojewódzkiemu Konserwatorom Zabytków oraz N. Oddziałowi Straży Granicznej - stwierdzono następujące rozbieżności: 1) dokonano zmiany przebiegu gazociągu na załączniku graficznym oraz jego parametrów - w projekcie uzgadnianym i opiniowanym po raz pierwszy jest: DN 150, CN 1,6 MPa - podwyższone średnie ciśnienie, w projekcie uzgadnianymi opiniowanym po raz drugi jest to DN 315 CN 300kPa - średnie ciśnienie - §2 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; 2) projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r., w przeciwieństwie do projektu poddanego tej procedurze w 2014 r., wprowadza do ustaleń obowiązujących granice stref: ochrony konserwatorskiej i ochrony sanitarnej od cmentarza. Zalicza również do ustaleń informacyjnych granice jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP), poprzez określenie, że obszar planu znajduje się w zasięgu jednostek planistycznych gospodarowania wodami (§10 ust. 1 projektu). Wprowadza się również sugerowane linie podziału na działki budowlane- §2 ust. 2 pkt 6 projektu; 3) projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. wprowadza inną definicję usług nieuciążliwych, pojawia się również definicja wysokości zabudowy, urządzeń i obiektów towarzyszących, strefy ochrony sanitarnej, przeznaczenia terenu - § 3 projektu; 4) teren oznaczony w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. jako MN-17 (teren zabudowy jednorodzinnej), w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. podzielony został na teren zabudowy jednorodzinnej (MN-19) i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM-9), 5) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. teren R7 (teren rolniczy) (R6 w projekcie z 2014 r.) poszerzony został kosztem terenu MN-11 (zabudowy jednorodzinnej), KDL-3 (droga klasy lokalnej), MN/U4 (zabudowy jednorodzinnej i usługowej), MN/U/RM-2 (zabudowy jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej); 6) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. na miejscu oznaczonego w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. terenu MN/U7 pojawia się teren RM-11 (zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), zaś na miejscu terenów będących w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. terenami MN/U 10, MN/U11 i MN/U12 pojawiają się tereny U3 (zabudowy usługowej) i R7; 7) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. rozszerzono katalog dopuszczalnych usług dla terenów U w § 4 ust. 1 pkt 5 lit. "b" i "c" tego projektu, względem zapisów dla tych terenów przewidzianych w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r.; 8) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. dodano dodatkowy teren US-2 (usług sportu i rekreacji) - § 4 ust. 1 pkt 6 projektu - w miejscu, w którym projekt uzgadniany/opiniowany w 2014 r. przewidywał teren R1; 9) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. dodano tereny RM1-12 - §4 ust. 1 pkt 7 projektu, przewidujące wyłącznie zabudowę zagrodową, które nie występowały w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r.; 10) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. skreślono znajdujący się w uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. projekcie § 12 pkt 5, zawierający zakaz lokalizacji wiatraków i fotowoltaniki; 11) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. usunięto teren KDL-3 - §4 ust. 1 pkt 10 lit. "b" projektu; 12) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. usunięto teren KDD-9 - §4 ust. 1 pkt 10 lit. "c" projektu; 13) w projekcie opiniowanym w 2017 r. usunięto dla terenów MN, MN/RM, MN/U, MN/U/RM, U, US, KS i terenów dróg zapisy, wyrażone w § 4 ust. 2 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r., określające przeznaczenia uzupełniające tych terenów 14) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. przyporządkowano tereny US do określonego rodzaju terenu ze względu na poziom hałasu (§6 pkt 2 lit. ,,d' projektu), czego zabrakło wobec tych terenów w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r.; 15) projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. pomija określone w § 6 pkt 4 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r.: a) dopuszczenie realizacji celów publicznych w granicach wszystkich terenów, b) dopuszczenie dla terenów Ul-U2 KS i MN/U/RM realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 16) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. ustalono strefę ochrony konserwatorskiej dla terenów MN/RM-8,MN/RM-9, MN/U/RM-6, KDW-13 oraz częściowo: MN/RM-6, MN/RM-7, MN/RM-10,MN/U/RM-5, MN/U/RM-7 KDD-5-§7 projektu. Strefa ta nie występowała w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r.; 17) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy, w przeciwieństwie do projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r., gdzie w § 8 określono wymagania; wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 18) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. w zakresie geometrii (zasad kształtowania) dachów wprowadzono postanowienie dowolnej formy i pokrycia dachów dla budynków usługowych, gospodarczych i garażowych zlokalizowanych w granicach terenów MN/RM 1-4, MN/RM6-7 i 10 (w części poza strefą ochroni konserwatorskiej), MN/U1-8, MN/U/RM1-5 i MN/U/RM-7 oraz RMł-12 (§9 pk| 2 lit. "d" projektu) - brak takiego zapisu w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r.; 19) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. zmieniono ustalenia w zakresie geometrii dachów dla terenów U (w stosunku do ustaleń zawartych dla tych terenów w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. "b" projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r., wprowadzając dodatkowo te ustalenia dla terenów KS i E - § 9 pkt. 2 lit. e projektu; 20) wprowadzono nowe, nie istniejące w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r., tereny: MN/RM 10, tereny RM, MN 19-20, US2 i U3 i ustalono dla nich wskaźniki intensywności zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej i maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy dla tych terenów, - § 9 ust. 2 pkt 1-3 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; 21)w związku z wprowadzeniem nowego terenu: MN/RM10, nieistniejącej w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r., ustalono dla tego terenu maksymalną wysokość zabudowy - § 9 ust.3 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; 22) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. zmodyfikowano zapis dotyczący liczby miejsc parkingowych na 50 m2 powierzchni w obiektach usługowych, nakazując w tym zakresie wyznaczyć przynajmniej jedno miejsce przeznaczone dla parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (§ 9 ust. 4 pkt 3 projektu), czego nie przewidywał projekt uzgadniany/opiniowany w 2014 r.; 23) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. wskazano konkretną liczbę miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w przypadku wydzielenia więcej niż 5 stanowisk (§ 9 ust 4 pkt 4 projektu), oraz uogólnić zapis dotyczący sposobu realizacji budowy miejsc parkingowych w zależności od użytych materiałów (§ 9 ust 4 pkt 5 projektu) - zapisów takich nie przewidywał projekt uzgadniany/opiniowany w 2014 r.; 24) odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi KDG projekt uzgadniany/opiniowany w 2014 r. określa na nie mniej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (§9 ust. 5 pkt 1 lit. "a" projektu). Z późniejszych projektów, z rysunku planu (zarówno uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r. oraz wykładanego do publicznego wglądu) wynika, że odległość ta (od linii rozgraniczających drogi) waha się od 6,2 do 7,7 m; 25) odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg KDW projekt uzgadniany/opiniowany w 2014 r. określa na 4 m od linii rozgraniczającej terenów (§9 ust. 5 pkt 1 lit. "d"). Z późniejszych projektów, z rysunku planu (zarówno uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r. oraz wykładanego do publicznego wglądu) wynika, że odległość ta (od linii rozgraniczających drogi) wynosi również 4,3 i 6 m - KDW1,6,9,11; 26) w związku z wprowadzeniem nowych terenów: MN/RM 10, RM, MN 19-20, które nie istniały w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r., ustalono dla tych terenów minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek budowlanych - §11 ust. 3 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; 27) projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. dopuszcza większe odstępstwo w przypadku, gdy powierzchnia nowowydzialenej działki nie odpowiada wartościom określonym w uchwale: z 10% na 15% (§11 ust. 4 projektu); 28) projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. wprowadza regulacje w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w użytkowaniu w związku z ustanowieniem strefy ochrony sanitarnej od cmentarza (§12 pkt 1 projektu), które nie istniały w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r.; 29) w związku z określeniem, w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r., innego przebiegu gazociągu średniego ciśnienia, zmodyfikowano liczbę i rodzaj terenów, na których obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu w związku z przebiegiem gazociągu: MN6 i 9, MN/U6, MN/U/RM-2, RM-11, U-2, KDG, KDD-1, KDD-2, KDD-5, KDD-6, KDD8, KDW-4, KDW-14, KDW-15 (§12 pkt 4 projektu). W projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. ustalono, że ograniczenia będą obowiązywały na terenach: MN-3, MN-6, MN/U-1, MN/U-2, MN/U-4, MN/U6-MN/U9, MN/U/RM-2, U-l, U-2, KDG, KDL-3, KDD-2, KDD7-9 i KDW-4; 30) wprowadzenie ograniczeń dla ustalonego dopiero w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r., terenu R7 (§12 pkt 4 i 5 projektu); 31) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. skreślono ustalenia dla terenu MN/U-12 (teren ten już nie występuje), który projekt uzgadniany/opiniowany w 2014 r. ustalał jako obszar obowiązkowego urządzenia zielenią (m.in. zakaz zabudowy) - § 12 pkt 6 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r.; 32) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. występują, w stosunku do projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r., różnice w szerokości dróg wewnętrznych: KDW-6 - w granicach działki ewidencyjnej (poprzedni projekt: 10 m); KDW8 - w granicach działki ewidencyjnej, (poprzedni projekt 8 m); KDW11 -w granicach działki ewidencyjnej, (poprzedni projekt: 10 m); KDW12- w granicach działki ewidencyjnej, (poprzedni projekt: 10 m); KDW13 - w granicach działki ewidencyjnej (poprzedni projekt: 10 m) - §13 pkt 4 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; 33) w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. usunięto występujący w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. zapis dopuszczający wydzielenie (pod określonymi warunkami) dróg wewnętrznych w granicach wszystkich terenów wyznaczonych na rysunku planu (§13 pkt 6 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r.); 34)w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r., w zakresie zasad modernizacji, budowy, rozbudowy urządzeń infrastruktury technicznej, zapis dopuszczający wytwarzanie energii z źródeł odnawialnych (występujący w § 13 ust. 3 pkt 5 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r.) rozszerzono o zakaz wytwarzania energii z turbin wiatrowych (§13 ust. 2 pkt 8 projektu); 35) w przeciwieństwie do projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r., w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. dopuszczono: budowę sieci energetycznych o mocy do 20 kV, sieci gazowych o ciśnieniu do 0,5 MPa, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych urządzeń melioracyjnych, a także sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i teleinformatycznych, wszelkich urządzeń towarzyszących niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci infrastruktury technicznej § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 projektu; 36) w związku z wprowadzeniem nowych terenów: MN19-20, MN/RM10, U3 ustalono dla nich dopiero w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy; 37) różnice w załącznikach graficznych: w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. a) znacznie mniejszy teren R1, b) większy teren MN-3, c) mniejszy teren U 1, d) mniejszy teren MN/U-1, e) mniejszy teren MN/U/RM-1, f) mniejszy teren MN-10; g) mniejszy teren MN/U4, h) mniejszy teren MN-6; i) w miejsce terenów MN/U 10-12 wprowadzono teren U-3; j) w miejscu terenu MN/U wprowadzono teren RM 11; k) znacznie mniejsze tereny MN/U4 i MN/U/RM-2; teren MN-9 z projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r. zmniejszone (jako MN-7) i wydzielono z niego dodatkowo teren RM-3; m) teren MN/RM-2 z projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r. pomniejszono i wydzielono z niego tereny MN-11 i 12 oraz R3; n) teren MN/U/RM-4 znacznie pomniejszony, podobnie jak teren MN-15 kosztem nowych na tym obszaru terenów RM-6 i R-4; o) teren MN-16 z projektu uzgadnianego/opiniowanego Ą 2014 r. podzielono na tereny MN-18 i RM-8; p) teren z MN-17 z projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r. podzielony na RM-9 i MN 19.

Zdaniem strony przeciwnej, dokonane w projekcie, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień oraz opinii w 2014 r., zmiany nie naruszają właściwości organów opiniujących i uzgadniających oraz nie mają wpływu na zakres dokonanych uzgodnień, pozostając samym w zakresie władztwa planistycznego gminy. Wobec powyższego uzasadnione było, według strony przeciwnej, ograniczenie zakresu ponownego wystąpienia o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu w 2017 r. (po dokonaniu wskazanych wyżej zmian w projekcie) do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Burmistrza C. I D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz N. Oddziału Straży Granicznej.

Również analiza projektów tej uchwały: poddanego procedurze zaopiniowania i uzgodnień po raz drugi, w 2017 r., oraz projektu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 23.05.-21.06.2017 r. wykazała następujące rozbieżności: 1) wykreślenie z projektu wykładanego do publicznego wglądu terenów: MN/RM, MN/U, MN/U/RM oraz pojawienie się w tym projekcie terenów MU. Tereny MU zastąpiły m.in. tereny MN/U/RM, występujące w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r., nie zawierając już przeznaczenia w postaci zabudowy zagrodowej. Podobnie tereny MN/RM, występujące w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r., zostały w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu zastąpione terenami MN, nie zawierającymi już przeznaczenia w postaci zabudowy zagrodowej; 2) w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu pozostawiono jedynie definicję dachu zasadniczego (§ 3 pkt 1) w odróżnieniu od projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r., gdzie definiuje się (i przez to przewiduje na obszarze objętym projektem planu) więcej kategorii dachów; 3) projekt wyłożony do publicznego wglądu w zakresie terenów U zawiera konkretne wytyczne w przedmiocie dopuszczonej na tych terenach realizacji zabudowy mieszkaniowej (§ 4 pkt 3 lit. "d" projektu), których nie zawierał projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r.; 4) wskutek zmiany w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu terenów MN/RM na tereny MN oraz terenów MN/U/RM na tereny MU zmienione zostało dla tych terenów przyporządkowanie w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu - § 6 pkt 2 projektu. Projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 przyporządkowywał, w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu: a) tereny oznaczone symbolem MN/RM do terenów zabudowy zagrodowej -projekt wyłożony do publicznego wglądu przyporządkowuje je w tym zakresie (po zmianie na tereny MN) do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; b) tereny oznaczone symbolem MN/U/RM do terenów zabudowy zagrodowej -projekt wyłożony do publicznego wglądu przyporządkowuje je w tym zakresie (po zmianie na tereny MU) do terenów mieszkaniowo-usługowych 5) wyłożony do publicznego wglądu projekt zawiera inne górne granice wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów: RM, U, MU, MN - §9 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i "c" projektu, niż dla analogicznych terenów znajdujących się w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r.; 6) wykładany do publicznego wglądu projekt zawiera inny maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenów: RM, U, MU, MN - §9 ust. 2 pkt 2 lit. "b" i "c" projektu, niż dla analogicznych terenów znajdujących się w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r.; 7) wykładany do publicznego wglądu projekt zawiera inny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów: MN21-30 (wcześniej będących terenami MN/RM), części terenów MU (wcześniej będących terenami MN/U1-8) - §9 ust. 2 pkt 2 - powinno być: pkt 3 lit. "b" i "c" projektu - niż dla analogicznych terenów znajdujących się w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r.; 8) wyłożony do publicznego wglądu projekt zmniejsza, w stosunku do projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r., tolerancję przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy terenów MN10, 12, 15, 17, MN24-28, MN30, MU-5, 6 11, 12, 14, 15 oraz RM1-12 - § 9 ust. 3 pkt 1 projektu; 9) wyłożony do publicznego wglądu projekt określa wskaźnik minimalnej lica miejsc do parkowania: 1,2 stanowiska na 4 miejsca noclegowe w budynku zamieszkania zbiorowego - § 9 ust. 4 pkt 2 projektu. Projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. stanowi o "4 miejscach w usługach turystyki" 10) w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie odmiennie określono położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego: 60-120° - §11 ust. 1 3 projektu. W uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. projekcie parametr wynosił 90° z dopuszczalną tolerancją 30°; 11) wyłożony do publicznego wglądu projekt nie ustala już, w przeciwieństwie projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r., minimalnej powierz nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenów RM-1-RM 12 - §11 ust. 2 projektu; 12) wyłożony do publicznego wglądu projekt w §11 ust. 4 nie przewiduje możliwości wydzielenia, w granicach terenów objętych planem, działek przeznaczony.-lokalizację dróg wewnętrznych i ścieżek rowerowych, jak przewidywał to § 11 5 pkt 2 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; 13) wyłożony projekt wskazuje inne tereny rolnicze, na których dopuszcza się lokalizację budowli rolniczych: R5-7, zamiast R2-4 (§ 12 pkt 5 lit. "b" wyłożonego projektu); 14) wyłożony do publicznego wglądu projekt ustala jednolitą stawkę procentową 30% - opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wobec wszystkich terenów objętych planem, tymczasem projekt uzgadniany/opiniowany w 1017 r. przewidywał stawkę 1% m.in. dla terenów RM i R - § 15 projektu wyłożonego i uzgadnianego.

W przypadku wskazanych zmian w projekcie planu miejscowego nie została w żaden sposób ponowiona procedura planistyczna w postaci skierowania zmienionego projektu do zaopiniowania i uzgodnienia przez organy wymienione w art. 17 pkt 6 ustawy, a następnie po raz kolejny do publicznego wglądu.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy: "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.". W tym przypadku zmiany projektu uchwały, w postaci wprowadzenia w nim szeregu modyfikacji (w zakresie, m.in.: realizacji elementów infrastruktury technicznej, definicji, przeznaczeń terenów, powierzchni terenów oraz wprowadzania nowych ograniczeń w ich użytkowaniu, obsługi komunikacyjnej terenów, przyporządkowania w zakresie poziomu hałasu, zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania - gabarytów obiektów, parametrów systemów komunikacji i zasad jej realizacji, zasad scalania i podziału nieruchomości, stawek procentowych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości), zostały dokonane po: 1) po pierwszym zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu przez organy wskazane w art. 17 pkt 6 ustawy w 2014 r. 2) po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu po raz drugi, w 2017 r., (z niektórymi tylko, wskazanymi wcześniej, organami), przed wyłożeniem projektu uchwały do publicznego wglądu.

Mimo dokonania wymienionych zmian w projekcie uchwały, zarówno po i dokonaniu modyfikacji w projekcie uzgodnionym/opiniowanym w 2014 r., jak i w projekcie uzgodnionym/opiniowanym w 2017 r. nie ponowiono w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Kierując projekt planu do uzgodnienia/zaopiniowania po raz drugi, w 2017 r. pominięto w tej procedurze: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, Wojewodę D., Zarząd Województwa D., Zarząd Powiatu L., D. Służbę Kolei jako zarządcę dróg wojewódzkich oraz organy wojskowe i bezpieczeństwa (Wojewódzki Sztab Wojskowy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komenda Policji w L.) - organy te otrzymały jedynie uzasadnienie do zmienionego, w zakresie wyżej wykazanym, projektu uchwały. Podobnie, po dokonaniu "ograniczonego" uzgodnienia/zaopiniowania projektu planu przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu, dokonano w nim następnie szeregu wskazanych wyżej zmian, mających wpływ na jego treść merytoryczną. Po ich dokonaniu procedura planistyczna, określona w art. 17 ustawy, nie została ponowiona w żadnym zakresie - zmieniony projekt nie został skierowany do uzgodnienia/zaopiniowania przez właściwe organy ani do publicznego wyłożenia. Z uwagi na wykazane wyżej rozbieżności: między projektem uchwały zaopiniowanym i uzgodnionym przez właściwe organy po raz pierwszy, w 2014 r., a projektem uchwały kierowanym do zaopiniowania i uzgodnienia po raz drugi, w 2017 r., wybiórczo do niektórych tylko organów, Z projektem uchwały uzgodnionym i zaopiniowanym po raz drugi, w 2017 r., a projektem uchwały wyłożonym do publicznego wglądu, wątpliwości Organu Nadzoru nie budzi fakt, że w rozpatrywanym przypadku obowiązkiem było: skierowanie zmienionego projektu uchwały, do ponownego uzgodnienia/zaopiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, Wojewodę D., Zarząd Województwa D., Zarząd Powiatu L., D. Służbę Dróg i Kolei jako zarządcę dróg wojewódzkich oraz organy wojskowe i bezpieczeństwa państwa, w trakcie drugiej tury uzgodnień/opiniowania w 2017 r. skierowanie projektu uchwały, zmienionego po "ograniczonym" uzgodnieniu/zaopiniowaniu w 2017 r., ponownie do organów wymienionych w art. 17 pkt 6 ustawy, a następnie wyłożenie go do publicznego wglądu. Czynności te, jak wynika z treści przywołanych pism Wójta Gminy C. nie zostały wykonane. Wniosek taki wypływa również z dokumentacji planistycznej do uchwały. Stanowi to naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy, Wprowadzanie przez organ gminy zmian do projektu uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego, bez ponowienia w odpowiednim zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, stanowi, zdaniem organu nadzoru, naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w tym artykule. We wskazanych przypadkach, zmieniając dwukrotnie część tekstową i graficzną projektu planu już po etapie jego uzgodnienia/zaopiniowania przez właściwe organy, należy w niezbędnym zakresie ponowić czynności z art. 17 ustawy, m.in. ponowić procedurę uzgodnień i opinii istotnie zmienionego projektu i ponownie wyłożyć go następnie do publicznego wglądu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony przeciwnej, że wprowadzenie w projekcie planu wykazanych wyżej zmian, jako czynność pozostająca w granicach władztwa planistycznego gminy, nie powoduje konieczności ponowienia czynności wymienionych w art. 17 ustawy.

Norma zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy nie oznacza, że rada gminy, wbrew błędnemu stanowisku strony przeciwnej, może sobie arbitralnie i wybiórczo decydować o tym, kiedy występuje niezbędny zakres i potrzeba ponowienia czynności uzgodnieniowo opiniodawczych i w rezultacie ponownego wyłożenia projektu planu. Omawiany niezbędny zakres wspomnianych czynności oznacza, że organ sporządzający przedmiotowy projekt, mając na uwadze charakter i rodzaj wprowadzanych zmian, może ograniczyć zakres wystąpienia o opinie i uzgodnienia do niektórych tylko organów wymienionych w art. 17 6 ustawy (biorąc pod uwagę ich zakres kompetencji w stosunku do wprowadzonych zmian projektu planu), a następnie, jak już była o tym mowa, tak zmieniony projekt wyłożyć do publicznego wglądu. Z uwagi na normatywny charakter planu miejscowego nie może jednak tego obowiązku całkowicie zaniechać lub bezzasadnie ograniczyć, w sytuacji, gdy wprowadzone do projektu zmiany w sposób odmienny od ustaleń zawartych poprzednim projekcie regulują: przeznaczenie większości objętych planem terenów i powierzchni (w tym poprzez wprowadzania innych rodzajów terenów), sposób zagospodarowania i ograniczenia w ich użytkowaniu, realizację elementów infrastruktury technicznej, definicje użyte w uchwale, obsługę komunikacyjną terenów, przyporządkowania w zakresie poziomu hałasu, zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenów, gabaryty obiektów, parametry systemów komunikacji i zasady jej realizacji, zasady scalania i podziału nieruchomości, stawki procentowe z tytułu wzrostu wart. nieruchomości. Ilość oraz ranga zmian dokonanych w projektach uchwały, istotnie oddziałując na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, powodują, że wcześniej uzgodniony i zaopiniowany projekt, po dokonaniu wskazanych zmian staje się odmiennym projektem, zawierającym odmienne merytorycznie ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu, sposobu jego zagospodarowania i wykonywania w ten sposób prawa własności nieruchomości. Konieczne jest zatem ponowienie procedury związanej z jego uzgodnieniem, zaopiniowaniem i wyłożeniem do publicznego wglądu. Zmiany projektu, jak wynika z analizy poszczególnych projektów planu kierowanych do uzgodnienia i zaopiniowania, nie polegały zatem wyłącznie, jak twierdzi strona przeciwna wprowadzeniu ustaleń w zakresie strefy ochrony sanitarnej od cmentarza.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2001 r. (II SA/Gd 1255 niepubl.) trafnie uznał, że wyliczenie czynności procedury sporządzania miejscowego planu, określone w art. 18 ust. 2 nieaktualnej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przypadkowe. Wydaje się, iż powyższy pogląd zachował swą aktualność także w świetle obowiązujących przepisów. Zatem należałoby przyjąć, że "powrót" do określonego etapu postępowania jest równoznaczny z koniecznością podjęcia wszystkich czynności następujących po tym etapie, aż do powtórnego przedstawienia radzie gminy do uchwalenia zmienionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (T. Bąkowski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Zakamycze 2004. Do organu sporządzającego projekt miejscowego planu jak i organu uchwalającego ten dokument nie należy bowiem ocena doniosłości dokonanej zmiany projektu planu, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 292/10) celem regulacji art. 17 ustawy jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu. Kształt planu musi być wcześniej znany właściwym organom, a także innym podmiotom, skoro są one uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględniania uwag. Sytuacja, gdy zainteresowane podmioty nie mają nawet przy dołożeniu szczególnej staranności możliwości zapoznania się z projektem planu, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w uwagach, ma znamiona istotnego trybu sporządzania planu.

W przypadku uchwały nr [...], po dwukrotnym dokonaniu szeregu części tekstowej i graficznej projektu, zainteresowane podmioty nie miały możliwości zapoznania się (wskutek nieponowienia procedury uzgodnieniowo-opiniodawczej) z wykazanymi wyżej zmianami w projekcie planu. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy.

II. Tereny o symbolu MN w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały określono jako tereny zabudowy jednorodzinnej, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną w rozumieniu przepisów odrębnych. Wynika z tego, że podstawową funkcją tych terenów jest zabudowa mieszkaniowa o charakterze jednorodzinnym. W przypadku terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN 24 ten sam przepis uchwały stanowi, że poza funkcją mieszkaniową na terenach tych dopuszcza się zabudowę zagrodową w rozumieniu przepisów w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane, w tym działalność gospodarstw agroturystycznych;". Natomiast tereny oznaczone symbolami MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU 7, MU 8, MU-9, MU10, MU-11 i MU 13 w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały określono jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej przeznaczone m.in. pod: a) "mieszkania w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub jako mieszkania towarzyszące; b) usługi w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych lub w samodzielnych budynkach usługowych, w ramach których dopuszcza się (...) usługi obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, leśnych, hodowlanych i ogrodniczych, w tym sprzedaż pasz, nasion i sadzonek, - sprzedaż, wynajem i serwis maszyn i urządzeń budowlanych i rolniczych oraz usługi do nich podobne, c) zabudowę zagrodową w rozumieniu przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane, w tym działalność gospodarstw agroturystycznych na terenach : MU-5, MU-6, MU-9, MU-11, MU-12, MU-14 MU-15;".

Ponadto, jak wynika z § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały, na wymienionych terenach przewiduje się również realizację "budowli i instalacji służących potrzebom rolnictwa i jego obsługi takich jak: silosy, suszarnie, czyszczalnie i transportery ziarna, a także budowli oraz instalacji do nich podobnych". Z powołanych przepisów uchwały wynika, że dla terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN-24 przewidziano jako przeznaczenie podstawowe funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Natomiast przypadku terenów MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU-11 i MU 13, ich przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usługowa i zagrodowa.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Oznacza to, że zapisy planu miejscowego nie powinny dopuszczać, by dla jednego oddzielonego liniami rozgraniczającymi terenu ustalone były, jako podstawowe, przeznaczenia, które pozostają ze sobą w sprzeczności i różnią się zasadami zagospodarowania na objętym tymi przeznaczeniami terenie. Takimi, pozostającymi ze sobą w konflikcie, przeznaczeniami terenu z zasady są zabudowa mieszkaniowa, przewidująca w swej istocie realizację celów związanych z zaspokojeniem potrzeb wyłącznie mieszkaniowych, i zabudowa zagrodowa, przewidująca przede wszystkim w swej istocie realizację na danym terenie potrzeb związanych z produkcją rolną (roślinną lub zwierzęcą).

Organ nadzoru kierował do Wójta Gminy C. zapytania, próbując ustalić, czy zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa na wymienionych terenach (na każdym z nich osobna) jest odzwierciedleniem istniejącego na tych terenach stanu faktycznego, czy stan taki jest stanem planowanym.

Mimo tych zapytań organu nadzoru, wójt gminy w piśmie z dnia listopada 2017 r. (sygn. [...]) udzielił odpowiedzi jedynie w stosunku do wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały terenów MN-25, MN-26, MN-27, MN-28 i MN-30 oraz MU-12, MU-14 i MU-15 przyznając, że na tych terenach, stanowiących historycznie ukształtowaną część wsi G., występuje połączenie funkcji mieszkaniowych, usługowych i związanych z produkcją rolniczą. Wobec pozostałych terenów: MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN-24 oraz MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU 5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU-11 i MU13, mimo stosownych zapytań, nie została udzielona konkretna odpowiedź zarówno w powołanym piśmie, jak i w kolejnym pismach wójta z dnia 14 lutego 2018 r. (sygn.. [...]). Twierdzenia wójta o braku negatywnego odziaływania działalności rolniczej na funkcje mieszkaniowe na wymienionych terenach, lakoniczne oświadczenie o przeprowadzenie analizy struktury własności gruntów na tych terenach i ich użytkowania, fakt istnienia zabudowy na przedmiotowych terenach czy podleganie nieruchomości określonemu sposobowi opodatkowania nie wyjaśniają i w żaden sposób nie precyzują, czy na omawianych terenach zabudowa mieszkaniowa wraz zabudową zagrodową stanowią stan istniejący czy dopiero planowany. Dla ustalenia tej okoliczności bez znaczenia pozostają również przepisy planów miejscowych poprzednio obowiązujących dla omawianych terenów, jako akty wyeliminowane przez uchwałę, jako akt nowy, z obrotu prawnego.

Wobec braku konkretnej odpowiedzi na zawarte pismach organu nadzoru zapytanie, mając na uwadze również charakter prawny planu miejscowego jako aktu określającego przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania (art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy) należy uznać, że zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa, jako podstawowe przeznaczenie terenów: MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN-24 oraz MU-1, MU-2, MU-3, MU 4, MU 5. MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU-11 i MU13, stanowią stan planowany. Organ nadzoru podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 529/13), w świetle którego brak odpowiedzi gminy na wątpliwości i zapytania organu nadzoru, pod adresem aktu prawnego wydanego przez organ gminy (w tym planu miejscowego) w trakcie postępowania wyjaśniającego, czynią zasadnym i wykazanym zarzut skargi w przedmiocie tych wątpliwości. Wojewoda zwraca również uwagę, że zarówno wykładnia językowa oraz systemowa § 4 pkt 2 lit. "a"-"c" uchwały świadczą, że zamiarem uchwałodawcy jest określenie zabudowy ogrodowej jako podstawowego przeznaczenia terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN-24 oraz MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU 10 i MU 13. W § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, przewidując zabudowę zagrodową użyto sformułowania "dopuszcza się", co powinno być interpretowane jako możliwość realizacji tego przeznaczenia na warunkach równorzędnych z innym podstawowym przeznaczeniem terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN-24: zabudową jednorodzinną. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w ramach liter "a", "b" i "c" wskazuje poszczególne przeznaczenia MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU-11 i -MU 13: zabudowę mieszkaniową, usługową i zagrodową, nie przewidując żadnego rozróżnienia między tymi przeznaczeniami na przeznaczenie podstawowe i uzupełniające. Wprawdzie symbole wymienionych terenów nie posiadają dodatkowego oznaczenia RM, wymaganego dla zabudowy zagrodowej przez załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) - dalej: rozporządzenia", jednak zabudowa zagrodowa nie została w § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "c" określona jako uzupełniające przeznaczenie terenu w sposób, w jaki rada gminy przeznaczenie uzupełniające m.in. dla terenów RM-1 do RM-12 (§ 4 ust. 1 pkt 5 uchwały) KS (§ 4 ust. 1 pkt 7 uchwały), wprost stanowiąc o tym w treści przepisu. W związku powyższym, określenie jako podstawowego i planowanego (niemającego odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym) przeznaczenia danego terenu pod zabudowę zagrodową oraz zabudowę mieszkaniową (w tym jednorodzinną) lub usługową, w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ustawy (przyjmującym ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych), z uwagi na diametralnie różny sposób zagospodarowania tych terenów. Zagospodarowanie terenów dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz także funkcjonalnego, stanowi funkcje rozłączną i sprzeczną z produkcją rolniczą (zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). Niedopuszczalne jest więc objęcie liniami rozgraniczającymi - o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia terenów od siebie. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że one wzajemnie się nie wykluczały, nie są ze sobą sprzeczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK2551/11). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej " należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1205 ze zm.), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz.1025), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 1 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161) gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej, przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...). Tymczasem przez budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z definicją, zawartą -w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, lub szeregowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z przywołanych definicji wynika więc, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa zagrodowa"; która zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została uznana za grunt rolny. Również z załącznika nr 1 do rozporządzenia wynika, że "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", zaliczane są do terenów użytkowanych rolniczo", stanowią więc inny rodzaj przeznaczenia, niż tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym jednorodzinnej". Zabudowa mieszkaniowa nie może być realizowana na gruntach rolnych. To samo dotyczy zabudowy usługowej, która nie może być realizowana na tych gruntach. Usługi, jakie uchwałodawca przewidział dla terenów MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU 11, MU 13 (tereny zabudowy zagrodowej i związane z obsługą gospodarstw rolnych i przetwórstwa rolnego) to, według § 4 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tiret drugie uchwały: "zakłady rzemieślnicze, warsztaty, stacje napraw i diagnostyki oraz usługi do nich podobne, niestanowiące przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei wskazane w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tiret pierwsze uchwały usługi nieuciążliwe, przewidziane na wspomnianych terenach to m.in.: "handel detaliczny, usługi hotelarskie, usługi gastronomiczne, usługi edukacyjne i szkoleniowe, usługi finansowe, usługi prawne i projektowe (§ 3 pkt 10 uchwały). Nie są to więc usługi związane z działalnością rolniczą. Sprzeczność umieszczenia w planie miejscowym na jednym terenie zarówno funkcji rolnej (zabudowa zagrodowa) i nierolnej (zabudowa mieszkaniowa i usługowa) wynika również i z tego, że tereny zabudowy zagrodowej to tereny rolne, których nie wykazuje się we wniosku o zmianę przeznaczenia na cele nierolne, natomiast tereny pod zabudowę mieszkaniową i usługową wymagają takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne łączenie w planie miejscowym funkcji rolniczych i nierolniczych na jednym terenie, gdyż one wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne.

III. Dla terenów oznaczonych w uchwale jako MN1-MN30 ustalono, kierując się art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z 2017 r. w przedziale 0,00-0,60 (§ 9 ust. 2 pkt 1 lit. "c" uchwały). Zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 4 ustawy: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." W toku analizy przedmiotowego miejscowego planu oraz obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętego uchwałą nr pośrednie [...] Rady Gminy C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., stwierdzono naruszenie ustaleń studium w wyniku przyjętych w planie rozwiązań w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy na terenach MN1-MN30, stanowiących tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z części tekstowej studium wynika, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywność zabudowy nie może przekraczać dla działki budowlanej wskaźnika 0,5 (s. 51 tekstu studium, część III-2.1. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" pkt 3 lit. "a").

W części III-1.1. pkt 4 i 5 studium (s. 49 tekstu studium) postanowiono: "4) W przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego studium, na danym obszarze obowiązujące plany wyznaczają inne funkcje (przeznaczenie terenu) lub występuje istniejące także inne zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych lub innych dokumentach planistycznych. 5) Zasada określona w pkt 4 dotyczy także utrzymania parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu." Kwestia wykazanej wyżej niezgodności ustaleń studium i planu miejscowego była przedmiotem postępowania wyjaśniającego, w tym pod kątem istnienia okoliczności wskazanych w części III-1.1. pkt 4 i 5 tekstu studium. W powołanym już piśmie z dnia 13 listopada 2017 r. wójt gminy wyjaśnił, że na objętych niniejszym planem miejscowym terenach MN poprzednio obowiązujące plany przewidywały maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy wahające się w przedział 0,15-0,4. Maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej w poprzednio obowiązującym planie jest zatem niższy niż maksymalny wskaźnik przewidziany w planie uchwalonym uchwałą nr [...] wobec czego nie znajdują tutaj zastosowania postanowienia części III-1.1. pkt 4 i 5 tekstu studium - plan objęty uchwałą na omawianych terenach nie utrzymuje wyłącznie dotychczas obowiązujących wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy lecz dopuszcza również ich modyfikację (zwiększenie). Z kolei o istnieniu zagospodarowania terenów MN1-MN30, uzasadniającego wprowadzenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy powyżej górnej jego granicy określonej w studium, nie może świadczyć lakoniczne stwierdzenie dokonania analizy sposobu zagospodarowania terenów zabudowanych na obszarze wsi G. Również sama obawa przed przysługującymi właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, roszczeniami, o których mowa w art. 36 ustawy, nie może stanowić podstawy do wprowadzania w planie zapisów naruszających ustalenia wiążącego lokalnego prawodawcę studium. Tym samym należy stwierdzić, że plan miejscowy, przyjęty uchwałą nr [...], w powyższym zakresie narusza ustalenia studium. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania terenów, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 224/18). Mając na uwadze cytowany już wyżej art. 28 ust. 1 ustawy, a także art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy należy stwierdzić, że jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest nienaruszalność ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez ustalenia planu miejscowego, zarówno w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, jak i jego poszczególnych terenów oraz przewidzianych dla nich ustaleń w zakresie sposobu i zagospodarowania i zabudowy. Rada gminy uchwala plan właśnie po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W przypadku uchwały nr [...] nienaruszalność ta w przypadku wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy terenów MN1-MN30 nie została zachowana. Co więcej, w art. 9 ust. 4 ustawy zawarto wyraźny zapis, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu plan miejscowych. Powyższe wywody znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 lute 2010 r., (sygn. akt II SA/Kr 1207/09), jedną z podstawowych zasad sporządza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zajęły sądy administracyjne w innych orzeczeniach, np. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 114/08). W podanym wcześniej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który z kolei w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/G1 817/06) wyjaśnił m.in. że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu uchwalającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też to gospodarowanie wykluczyć. Rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest zatem bezwzględnie związana postanowieniami studium. Oczywistym jest, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w planie, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu planu, natomiast przeznaczenie w miejscowym planie wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do planu, ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2010 r., sygn. akt II 223/10). W przypadku uchwały nr [...] rada gminy, widząc celowość zmiany wskaźnika zagospodarowania terenu w postaci maksymalnej intensywności zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powinna zainicjować w sposób określony w art. 9 ust. 1 ustawy procedurę zmiany obowiązującego studium, podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany. Następnie w wyniku przeprowadzenia procedury określonej w art. 11 ustawy powinna przyjąć uchwałę w sprawie zmiany studium dopuszczającą postulowane w przyszłym planie miejscowym wskaźniki zagospodarowania poszczególnych rodzajów terenów. Samoograniczenie rady gminy ustaleniami studium może być modyfikowane jedynie wskutek zmiany studium w celu realizacji przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowej wersji tego aktu dla określonego terenu. Jeżeli więc organy gminy uznają za stosowne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt 610/10).

Biorąc pod uwagę zasadność samych tylko zarzutów opisanych w punktach II i III skargi, za stwierdzeniem nieważności całości planu przemawia fakt, że objęte tymi zarzutami tereny stanowią zdecydowaną większość terenów objętych planem: terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1-MN30) oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU-11 i MU13). Stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w zakresie wskazanych wyżej terenów z pozostawieniem ustaleń dla pozostałych objętych planem spowodowałoby zmianę intencji rady uchwalającej plan dla wsi G. oraz brak możliwości jego prawidłowego wykonania w takiej sytuacji. Ponadto stwierdzenie w przypadku terenów MN1-MN30, wyłącznie zapisów ustalających wskaźnik i zabudowy tych terenów, spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym dla terenów, na których przewiduje się realizację zabudowy, ustaleń planistycznych pozbawionych obligatoryjnego, wymaganego przez art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, elementu planu miejscowego: maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Działanie, polegające na stwierdzeniu nieważności planu miejscowego jedynie w zakresie ustaleń dla jego znacznej części, tj. wymienionych wyżej terenów, ograniczałoby integralność przyjętego planu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wyjaśniła, że procedura opiniowania i uzgadniania planu została przeprowadzona we wrześniu i październiku 2014 r. W związku z długim procesem starań gminy o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia w planie miejscowym granów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (wynikającej z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu przestrzennym), zakończoną utrzymaniem w mocy decyzji odmownej Ministra Rolnictwa Wsi [...] z dnia [...] zaistniała potrzeba istotnego ograniczenia zasięgu planowanych terenów zainwestowania wsi G. Dodatkowo strona wskazuje, że w opisywanym okresie nastąpiło wejście w życie w dniu 18 listopada 2015 r. przepisów art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 z późn. zm.); przyjęcie uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...]. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". Z tych względów dokonano analizy, w jakim zakresie wprowadzone do projektu planu zmiany mogą wpływać na właściwość organów, które w 2014 r. przedstawiły swoje opinie i dokonały uzgodnień planu. Analiza wykazała, że konieczna jest weryfikacja ustaleń planu (ograniczenia w planie zmian terenów wyłącznie do gruntów niewymagających uzyskania zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze, w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jak również dostosowanie planu do aktualnych wymogów prawa. Wprowadzone zmiany wywołały także konieczność opiniowania i uzgadniania - w niezbędnym zakresie, obejmującym: ponowne zaopiniowanie projektu planu przez Urząd Miejski w C., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.- z uwagi na wprowadzone do planu zapisy w zakresie stref ochrony sanitarnej cmentarza; ponowne uzgodnienie projektu planu przez: Urząd Ochrony Zabytków we W. (Delegaturę L.) - w związku wprowadzeniem do projektu planu dodatkowych ustaleń w zakresie wyznaczenia strefy ochrony konserwatorskiej podstawowej dla częściowo zachowanego, historycznego układu zabudowy wsi G.; N. Oddział Straży Granicznej w K. - z uwagi na zmiany organizacyjne organu uzgadniającego (poprzednie uzgodnienie nastąpiło z S. Oddziałem Straży Granicznej, W. w K.).

W ocenie organu sporządzającego plan, w pozostałych przypadkach wprowadzone do planu zmiany nie naruszały właściwości organów opiniujących i uzgadniających, ani zakresu dokonanych przez te organy uzgodnień, a fakt że projekt planu uzyskał we wrześniu i październiku 2014 r. niezbędne opinie i uzgodnienia, pozostałym instytucjom i organom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu przekazano w uzupełnieniu (a więc w ślad za przekazaną wcześniej dokumentacją) uzasadnienia do uchwały odpowiadające zakresowi problemowemu wynikającemu z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (o brzmieniu zmienionym w związku z wejściem w dniu 18 listopada 2014 r. w życie przepisów art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji). D. Służba Dróg i Kolei we W., jak również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. wyrazili swoje stanowisko w sprawie planu (odpowiednio: uzgodnienie planu przez DSE postanowieniem [...]2014 (znak[...]) z dnia [...] a pozytywna opinia RDOŚ wyrażona pismem znak: [...] z dnia 10 października 2014 r.). Organ sporządzający plan stanął na stanowisku, że przedmiotem dokonania uzgodnienia bądź wyrażenia opinii jest projekt planu, nie zaś uzasadnienie, natomiast z uwagi na wejście w życie znowelizowanych przepisów podjął decyzję o uzupełnieniu tego elementu dokumentacji, poprzez przekazanie instytucjom i organom właściwym uzgadniania i opiniowania planu uzasadnienia do projektu uchwały. Wszystkie pisma przewodnie były zaopatrzone w wyczerpującą informację o powodach i celu przekazania organom i instytucjom uzasadnienia uchwały. Do wiadomości wojewody zostały przekazane projekty planu w wersji: 1) będącej pierwotnie przedmiotem opinii i uzgodnień (we wrześniu i październiku 2014 r.); 2) będącej przedmiotem ponownych uzgodnień (w kwietniu i maju 2017 r.); 3) wyłożonej do publicznego wglądu (w dniach od 23 maja do 21 czerwca 2017 r.).

Ad. II Zdaniem organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że połączenie w granicach terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN MN-24, MN-25, MN-26, MN-27, MN-28 i MN-30 przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę zagrodową oraz w granicach terenów MU-5, MU-6, MU-9, MU-11, MU-12, MU-14 i MU-15 zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zabudowy zagrodowej będzie skutkowało wystąpieniem negatywnego oddziaływania działalności rolniczej na funkcje mieszkaniowe. Wszystkie opisane wyżej tereny wyznaczono opierając się na analizach struktury własności gruntów, użytkowania, inwentaryzacji urbanistycznej oraz danych dotyczących gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem rolnym (na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym) i danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Dodatkowo ustalenia planu uwzględniają warunki, jakie zostały określone dla poszczególnych terenów we wcześniej obowiązujących tym obszarze planach miejscowych: uchwała nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] w sprawie uchwala miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Budziwojów oraz części G. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. nr 37, poz. 928); uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] w sprawie uchwale miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu K. (Dz. Urz. [...]z 2006 r. nr 40, poz. 390). Już obecnie na obszarze wsi G. występuje w licznych miejscach wielofunkcyjność (połączenie funkcji mieszkaniowych, usługowych i związanych produkcją rolniczą). Najstarszą cześć wsi (historycznie ukształtowaną) stanowi zgrupowanie zabudowy w układzie zagrodowym (tereny MN-27, MN-28, MU-14 ra części tereny: MN-25, MN-26, MN-30, MU-12 i MU-15). Z tego powodu w planie miejscowym wyznaczono na tym obszarze strefę ochrony konserwatorskiej podstawowej. Poniżej przedstawiono wyniki analiz dla poszczególnych terenów wymienionych w pkt 1 pisma Wojewody D. [...] z dnia [...]r.: 1. W przypadku terenów zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN-10 - jest to teren istniejącej zabudowy (nr 32), grunt podlegający podatkowi rolnemu (pow. fiz. 1,3 ha, pow. przel. 1,68 ha), w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MN-12 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 30); pod adresem zarejestrowano pozarolniczą działalność gospodarczą; w pozostałej części przeznaczenie jest projektowane w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a w pozostałej części pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP); MN 15 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 29 i 29A), grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 2,64 ha, pow. przel. 3,13 ha oraz pow. pow. przel. fiz. 1,42 ha i 1,56 ha); pod adresami jest prowadzona także pozarolniczą działalność gospodarcza; w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a w pozostałej części pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP); 17- w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 25K - dz. 371/8); w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a w pozostałej części pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP); MN 24 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 13), grunt podlegający podatkowi rolnemu (pow. fiz. 4,69 ha, pow. przel. 5,96 ha); dotychczasowym MPZP teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a w pozostałej części pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP); 25- w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 14, 14a, 14b, 15 i 16), nr 16 - grunt podlegający podatkowi rolnemu (pow. fiz. 1,09 ha, pow. przel. 1,36 ha); w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); 26-w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 10, 11 i 12), nr 10 i 11 - grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 3,45 ha, pow. przel. 3,67 ha i pow. fiz. 1,86 ha, pow. przel. 1,50 ha); w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a w pozostałej części pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP);MN 27"- w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 17, 18 i 19), grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 55,08 ha, pow. przel. 71,65 ha, pow. fiz. 9,16 ha, pow. przel. 10,48 ha i pow. fiz. 15,39 ha, pow. przel. 20,56 ha); w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; MN 28 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 7, 8 i 9), grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 3,30 ha, pow. przel. 3,85 ha, pow. fiz. 49,87 ha, pow. przel. 58,67 ha i pow. fiz. 6,26 ha, pow. przel. 8,09 ha); w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MN 30 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 4, 5 i 6), nr 5 i 6 - grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 29,09 ha, pow. przel. 37,43 ha i pow. fiz. 5,10 ha, pow. przel. 6,72 ha); w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN);

2) w przypadku terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zabudowy zagrodowej oznaczonych na planu symbolami: MU 5; - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 31, oraz zabudowa na dz. nr 332/1, 332/3), nr 31 - grunty podlegające podatkowi rolnemu (pow. fiz. 4,71 ha, pow. przel. 5,46 ha i pow. fiz. 5,10 ha, pow. przel. 6,72 ha); pod adresem nr 31 zarejestrowano pozarolniczą działalność gospodarczą, jak również właściciel dz. nr 332/1 prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą; w dotychczasowym MPZP część terenu obejmująca nieruchomość nr 31 (dz. nr 331) stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MU), a w pozostałej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN); MU 6 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 35 i 36), grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 10,73 ha, pow. przel. 12,72 ha i pow. fiz. 2,94 ha, pow. przel. 3,85 ha); pod adresem nr 35 i 35A zarejestrowano pozarolniczą działalność gospodarczą; w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MU 9 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 25A, 25B, 25C, 25D, 26 i 27), nr 25A i 26 - grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 17,06 ha, pow. przel. 18,43 ha i pow. fiz. 1,98 ha, pow. przel. 2,24 ha); pod adresami nr 25B i 25C zarejestrowano pozarolniczą działalność gospodarczą; w dotychczasowym MPZP teren przeznaczony w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MU-11 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 24A, 24B, 25, 26B, 26C i zabudowa i dz. nr 382/1), nr 24A i 25 - grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. 7,16 ha, pow. przel. 7,75 ha i pow. fiz. 7,23 ha, pow. przel. 8,70 ha); w dotychczasowym MPZP część terenu obejmująca nieruchomość nr 24B i 25 (dz. nr 278/2 i 378/5) stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MU), część terenu obejmuję nieruchomość nr 24A stanowiła teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP), ), a w pozostałej części tereny przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MU-12 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 23 i 24), grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 8,78 ha, pow. przei. 10,55 ha i pow. fiz. 4,76 ha, pow. pr 5,95 ha); w dotychczasowym MPZP zabudowana część terenu (od strony drogi wojewódzkiej nr 328) stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MU), a niezabudowana część była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MU-14 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 20, 21 i 22), nr 22 - grunty podlegają podatkowi rolnemu (pow. fiz. 3,67 ha, pow. przel. 5,04 ha); w dotychczasowym MF zabudowana część terenu (od strony drogi wojewódzkiej nr 328) stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MU), a niezabudowana część nieruchomości nr 22 była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN); MU-15 - w granicach terenu występuje istniejąca zabudowa (nr 1, 2 i 3 oraz zabudowania na dz. nr 669/2 nr 1 i 3 - grunty podlegające podatkowi rolnemu (odpowiednio: pow. fiz. 7,39 ha, pow. przel. 8,85 oraz pow. fiz. 15,35 ha, pow. przel. 17,95 ha), jak również właściciel dz. nr 66 (zamieszkały w mieście C.) prowadzi działalność rolniczą; w dotychczasowym planie zabudowana część terenu była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast pozostała część stanowiła tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługa (MU).

Zdaniem organu jak wynika z powyższej analizy, dyspozycje przestrzenne i funkcjonalne w planie miejscowym są zasadne. Ponadto rada podkreśla, że wszystkie tereny, na których powiązano funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo- usługowe z funkcjami rolniczymi nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze i nieleśne - z uwagi na ich sposób przeznaczenia w dotychczas obowiązujących planach miejscowych, jak również z uwagi na powierzchnię i klasy bonitacyjne poszczególnych klasoużytków (o czym szerzej w Ad. 4 niniejszego pisma). Także z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przyjęto w planie miejscowym właściwe rozwiązania, ustalając obowiązek zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenach: MN-1do MN-30 - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym przypadku działalność rolnicza musi zostać dostosowana do poziomów ochrony akustycznej przewidzianych j terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), MU-1 do MU-15 - jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych (w przypadku zabudowy zagrodowej ustawodawca przewidział analogiczne poziomy hałasu jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych). Powodem dla wprowadzenia § 9 ust. 3 pkt 4 uchwały dopuszczenia dla istniejącej zabudowy, nie spełniającej wymogów określonych w planie w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, robót budowlanych polegających na remoncie, przebudowie oraz rozbiórce było zapewnienie możliwości utrzymania we właściwym stanie technicznym istniejących obiektów budowlanych, dla których plan przewiduje bardziej restrykcyjne wskaźniki zagospodarowania terenu niż wynikające z jego aktualnego sposobu zabudowy.

Ad. III Maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów zabudowy jednorodzinnej 0,6 ustalono w planie na podstawie analizy sposobu zagospodarowania terenów zabudowanych na obszarze wsi G.. Zapisy zawarte w rozdziale III-I. ust. 1 pkt 5 "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C." (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z [...]), przewidują, że niezależnie od ustaleń zawartych w Studium w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym przypadku zapisów zawartych w rozdziale III-2.1. pkt 3 lit a) dopuszcza się utrzymanie istniejących parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zapisami zawartymi w rozdziale III-l. ust. 1 pkt 4 i 5 Studium, dopuszcza się utrzymanie funkcji oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu zapisanych w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie Studium. Na obszarze objętym planem dla G. obowiązywały plany miejscowe uchwalone następującymi uchwała nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Budziwojów oraz części wsi G. (Dz. Urz. Woj. D. z 2003 r. nr 37, poz. 928); w dotychczas obowiązującym planie ustalono dla terenów oznaczonych symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej): maksymalny wskaźnik zabudowy działki: dla zabudowy wolnostojącej - 0,15, dla zabudowy bliźniaczej- 0,20, maksymalną intensywność zabudowy działki: dla zabudowy wolnostojącej - 0,35, dla zabudowy bliźniaczej- 0,40, przy czym wskaźnik intensywności zabudowy w planie z 2002 r. określono jako wartość stosunku sumy powierzchni ogólnej zabudowy wszystkich kondygnacji naziemnych obiektów kubaturowych zlokalizowanych na działce lub terenie, łącznie z powierzchnią ogólną poddaszy, liczoną według obowiązujących przepisów w zewnętrznym obrysie, do powierzchni działki lub terenu, na którym znajduje się zabudowa. Uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. nr 40, poz. 390). W dotychczas obowiązującym planie ustalono dla terenów oznaczonych symbolem MN1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - istniejące): maksymalny wskaźnik zabudowy - 0,35, maksymalna wysokość kalenicy -11 m. Dla terenów oznaczonych symbolem MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej – projektowane) ustalono natomiast: maksymalny wskaźnik zabudowy - 0,30, maksymalna wysokość kalenicy - 9 m. Z uwagi na brak takiego obowiązku w przepisach obowiązujących w czasie sporządzania tego planu, nie określono w uchwale wskaźnika intensywności zabudowy. Rada wskazuje, że obecnie zapisy planów w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy są inaczej interpretowane, niż w latach ubiegłych (przy wyliczaniu wskaźnika uwzględnia się także kondygnacje podziemne).

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dalej trzeba powiedzieć, że wedle art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd badając wedle tych zasad legalność uchwały nr Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...]w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. doszedł do przekonania, że kwestionowana uchwała wymaga eliminacji z obrotu prawnego, stosownie do treści przywołanego artykułu.

Według art. 91 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. dz. u. z 2018 r., poz. 994) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Jeśli zaś, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w terminie wyznaczonym przez ustawę, organ nadzoru nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego remonstrowanej uchwały, wnosi na nią skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, a zatem takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń, których skutkiem jest nieważność uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów kompetencyjnych, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16 - Lex nr 2145735). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U.2018.1945, z dnia 2018.10.10) w art. 15 zawiera obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie dalej ważkie jest, że – zdaniem sądu, organ stanowiący gminy, uchwalając zakwestionowaną zmianę planu, dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co pociągnęło za sobą konieczność wyeliminowania przez wojewodę całego aktu z obrotu prawnego.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, takich jak przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W świetle powyższego, dla stwierdzenia nieważności uchwały wymagane jest wykazanie istotnego naruszenie prawa (ma ono mieć charakter oczywisty i bezpośredni). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Analiza, przedłożonej do kontroli uchwały wskazuje, że uchwałodawca dopuścił się istotnego naruszenia prawa tak w zakresie uchybienia zasadom procedury planistycznej, jak i przyjętych w kontrolowanej uchwale rozwiązań. Dokumentacja planistyczna, przedłożona przez stronę przeciwną, wskazuje, że w dniu 31 stycznia 2014 r. organ wykonawczy gminy zwrócił się do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o zaopiniowanie projektu planu, a 20 kwietnia 2017 r. dokonano doręczenia "uzasadnienia do projektu planu miejscowego", tej komisji wskazując na treść znowelizowanego przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Identyczna sytuacja nastąpiła odnośnie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (prośba o opinię przesłana dnia 26 września 2014 r. i uzasadnienie do projektu planu wysłane 20 kwietnia 2017 r.). Odmiennie zostały potraktowane, w toku procedury planistycznej, takie podmioty jak: Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny – prośba o opinię z 26 września 2014 r. i 20 kwietnia 2017 r. – a także Urząd Miejski w C. (pisma z dnia 6 listopada 2015 r. i z dnia 20 kwietnia 2017 r.). Przedłożone do sądu akta planistyczne wskazują, że organ wykonawczy gminy podobnie postąpił wobec: Wojewody D., Zarządu Województwa D., Zarządu Powiatu L., D. Służby Dróg i Kolei we W., Wojewódzkiego Sztab u Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy Miejskiej Policji w L. (pisma z 20 kwietnia 2017 r.). Uzgodniono ponownie projekt jeszcze z N. Oddziałem Straży Granicznej.

Dalej trzeba powiedzieć, że z przedłożonych na rozprawie, przez pełnomocnika organu nadzoru, wydruków kolejnych projektów uchwały kwestionowanej wynika (między innymi), że trafnie organ ten zauważył, iż w oznaczeniach projektu z 2014 r. brak jest określenia "granicy strefy ochrony konserwatorskiej podstawowej" i "granicy strefy ochronnej cmentarza", natomiast jest ona określona w projekcie z 2017 r. (por. str. 2 projektu z 2017 r., § 2. Ust. 1 pkt 4 i 5); w ust. 2 pkt 5 wskazano na granice jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP w zw. §10 ust. 1 projektu) Takich oznaczeń także barak w projekcie z 2014 r. Wprowadzono "sugerowane linie podziału na działki budowlane" (§ 2 ust. 2 pkt 6 projektu - barak w projekcie z 2014 r.; 3) projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. wprowadza rozbudowaną definicję usług nieuciążliwych (§ 3 ust. 10 projektu) podczas gdy w projekcie z 2014 r. definicja ta jest znacznie mniej kazuistyczna (§ 3 ust. 5), projekt z 2017 r. określa: wysokość zabudowy "(§ 3 ust.12), urządzenia i obiekty towarzyszące (§ 3 odpowiednio ust.9), przeznaczenie terenu - § 3 p.6 projektu – w projekcie z 2014 takie pojęcia nie są definiowane; teren oznaczony w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. jako MN-17 (teren zabudowy jednorodzinnej), w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. podzielony został na teren zabudowy jednorodzinnej (MN-19) i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM-9) (por. załącznik graficzny użyte kolory odpowiednio: brązowy i paski zółto-brązowe), w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. teren R7 (teren rolniczy o dużym zasięgu) (R6 w projekcie z 2014 r.- teren znacznie mniejszy; oba na rysunkach planu kolor żółty - poszerzony został kosztem terenu MN-11 (zabudowy jednorodzinnej), KDL-3 (droga klasy lokalnej), MN/U4 (zabudowy jednorodzinnej i usługowej), MN/U/RM-2 (zabudowy jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej); 6) dalej analiza i porównanie załączników w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. wskazuje, że w miejsce oznaczonego w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. terenu MN/U7 zaproponowano teren RM-11 (stanowiący zabudowę zagrodową gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), tereny w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. jako tereny MN/U 10, MN/U11 i MN/U12 w projekcie z 2017 r. zostały zaproponowane do zabudowy usługowej, oznaczone jako U 3 w kolorze pomarańczowym i R7 kolor żółty; projekt uzgadniany i opiniowany w 2017 r. rozszerza spectrum dopuszczalnych, dla terenów usług "U - kolor pomarańczowy" w § 4 ust. 1 pkt 5 lit. "b" i "c", w stosunku do możliwości wykorzystania na cele usług tych terenów przewidzianych w projekcie z 2014 r.; w projekcie z 2017 r. stworzono teren nazwany jako teren usług sportu i rekreacji (US-2 paski zielono-pomarańczowe) w miejsce terenu R1 (kolor żółty na załączniku graficznym do projektu z 2014 r.); projekt z 2017 r. dodano tereny RM1-12 – (paski pomarańczowo-żółte) § 4 ust. 1 pkt 7 projektu, przewidujący wyłącznie zabudowę zagrodową, czego nie było w propozycjach z 2014 r.; w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. pominięto, znajdujący się w uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. projekcie § 12 pkt 5, z zakazem lokalizacji wiatraków i fotowoltaniki; w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. pominięto drogę KDL-3, planowaną w projekcie z 2014 r. między terenami MNU 7 itp, a MN 11, § 4 ust. 1 pkt 10 lit. "b" projektu; usunięto także drogę KDD-9 - § 4 ust. 1 pkt 10 lit. "c" projektu; w projekcie opiniowanym w 2017 r. usunięto dla terenów MN, MN/RM, MN/U, MN/U/RM, U, US, KS i terenów dróg unormowania z § 4 ust. 2 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r., dopuszczające możliwość uzupełniającego zagospodarowania tych terenów; w projekcie z 2017 r. US określono poziom hałasu (§ 6 pkt 2 lit. ,,d"), takiego wyznacznika nie było w projekcie z 2014 r.; w projekcie z 2017 r. brak jest przyjętego w § 6 pkt 4 projektu z 2014 r.: a) dopuszczenia realizacji celów publicznych w granicach wszystkich terenów, b) dopuszczenia dla terenów Ul-U2 KS i MN/U/RM realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy, w zakresie geometrii (zasad kształtowania) dachów wprowadzono postanowienie dowolnej formy i pokrycia dachów dla budynków usługowych, gospodarczych i garażowych zlokalizowanych w granicach terenów MN/RM 1-4, MN/RM6-7 i 10 (w części poza strefą ochroni konserwatorskiej), MN/U1-8, MN/U/RM1-5 i MN/U/RM-7 oraz RM1-12 (§ 9 pkt 2 lit. "d" projektu), podczas gdy w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r. nie było tego zapisu; podobnie zmieniono ustalenia w zakresie geometrii dachów dla terenów U; nadto wprowadzono dodatkowo te zasady dla terenów KS i E - § 9 pkt. 2 lit. e projektu; wprowadzono nowe, nie istniejące w poprzednim projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2014 r., tereny: MN/RM 10, tereny RM, MN 19-20, US2 i U3 i ustalono dla nich wskaźniki intensywności zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej i maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy dla tych terenów, - § 9 ust. 2 pkt 1-3 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2017 r.; w związku z wprowadzeniem nowego (w stosunku do projektu z 2014 r.) terenu: MN/RM10, z ustaleniem dla tego terenu maksymalnej wysokości zabudowy (vide § 9 ust.3 projektu z 2017 r.); w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. zmieniono oblig dotyczący liczby miejsc parkingowych na 50 m2 powierzchni w obiektach usługowych, nakazując wyznaczyć przynajmniej jedno miejsce przeznaczone dla parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (§ 9 ust. 4 pkt 3 projektu), tego nie normalizował projekt z 2014 r.; przy czym projekt z 2017 r. określa konkretną liczbę miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w przypadku wydzielenia więcej niż 5 stanowisk (§ 9 ust 4 pkt 4 projektu), oraz nakładający obowiązek uogólnienia sposobu realizacji budowy miejsc parkingowych w zależności od użytych materiałów (§ 9 ust 4 pkt 5 projektu) - czego nie przewidywał projekt z 2014 r.; odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi KDG w projekcie z 2014 r. określa się na nie mniej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (§ 9 ust. 5 pkt 1 lit. "a" projektu), z rysunku planu (tak uzgadnianego w 2017 r. jak i wykładanego do publicznego wglądu) wynika zaś, że odległość ta (od linii rozgraniczających drogi) waha się od 6,2 do 7,7 m; podobnie jak odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg KDW pierwotny projekt określa na 4 m od linii rozgraniczającej terenów (§ 9 ust. 5 pkt 1 lit. "d"), zaś późniejszy projekty, rysunki planu tak opiniowanego w 2017 r., jak i wykładanego do publicznego wglądu określa tę odległość na 4,3 i 6 m - KDW1,6,9,11; projekt uzgadniany/opiniowany w 2017 r. dopuszcza większe odstępstwo od zasad ogólnych, w przypadku, gdy powierzchnia nowowydzialenej działki nie odpowiada wartościom określonym w uchwale: z 10% na 15% (§ 11 ust. 4 projektu); projekty różnią się wytyczeniem przebiegu gazociągu średniego ciśnienia, zmodyfikowano liczbę i rodzaj terenów, na których obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu w związku z przebiegiem gazociągu; MN6 i 9, MN/U6, MN/U/RM-2, RM-11, U-2, KDG, KDD-1, KDD-2, KDD-5, KDD-6, KDD8, KDW-4, KDW-14, KDW-15 (§ 12 pkt 4 projektu); wprowadzenie ograniczeń dla ustalonego dopiero w projekcie w 2017 r., terenu R7 (§ 12 pkt 4 i 5 projektu); w projekcie w 2017 r. skreślono ustalenia dla terenu MN/U-12 (teren ten już nie występuje), który projekt uzgadniany w 2014 r. ustalał jako ten obszar obowiązkowego urządzenia zielenią z zakazem zabudowy; - § 12 pkt 6 projektu z 2014 r.; w projektach występują różnice w szerokości dróg wewnętrznych: KDW-6, KDW8, KDW11, KDW12, KDW13; w projekcie opiniowanym w 2017 r. zabrakło także zapisu dopuszczającego wydzielenie dróg wewnętrznych w granicach wszystkich terenów wyznaczonych na rysunku planu (§ 13 pkt 6 projektu uzgadnianego/opiniowanego w 2014 r.); w projekcie opiniowanym w 2017 r., w zakresie zasad modernizacji, budowy, rozbudowy urządzeń infrastruktury technicznej, zapis dopuszczający wytwarzanie energii z źródeł odnawialnych (występujący w § 13 ust. 3 pkt 5 projektu z 2014 r.) rozszerzono o zakaz wytwarzania energii z turbin wiatrowych (§ 13 ust. 2 pkt 8 projektu); w projekcie uzgadnianym/opiniowanym w 2017 r. dopuszczono: budowę sieci energetycznych o mocy do 20 kV, sieci gazowych o ciśnieniu do 0,5 MPa, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych urządzeń melioracyjnych, a także sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i teleinformatycznych, wszelkich urządzeń towarzyszących niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci infrastruktury technicznej, czego nie było w poprzednim projekcie (§ 13 ust. 2 pkt 2 i 3 projektu); w związku z wprowadzeniem nowych terenów: MN19-20, MN/RM10, U3 w nowym projekcie (z 2017 r.) ustalono dla nich dopiero w tym projekcie stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Wobec wskazanych i stwierdzonych rozbieżności i zmian trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej "jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Mimo znacznej ilości wyszczególnionych wcześniej zmian organ stanowiący gminy nie ponowił w koniecznym zakresie czynności, do czego zobowiązuje organ przepis prawa bezwzględnie obowiązujący. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 1117/17, (wyrok z dnia 8 listopada 2017 r.) "wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przy czym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian". Jak trafnie podniósł w skardze organ nadzoru i na co wskazują zgromadzone w sprawie dokumenty, a nadto co jest niesporne między stronami, projekty planu ten z 2014 r. i ten z 2017 r., a także ten przedłożony do publicznego wglądu, różnią się w znacznej mierze, tak w zakresie zawartości tekstowej planu, jak i w części graficznej. W konsekwencji podzielając pogląd wyrażony w cytowanym wyroku, sąd uznał, że opisane poprzednio zmiany w projektach planu wyłożonych/opiniowanych/uzgadnianych w 2014 r., a następnie w 2017 r. są na tyle liczne i istotne, że obligowały organ do ponowienia czynności wskazanych w art. 17 ustawy.

Niezależnie jednak od tego co zostało powiedziane wcześniej trzeba także wskazać na trafność zarzutów skargi w zakresie niezgodności uchwalonego planu, z obowiązującym w czasie jego uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Z przedłożonej do akt sądowych uchwały [...]z dnia [...] (k. 48-49 aktu) wynika, że "w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego studium, na danym obszarze obowiązujące plany wyznaczają inne funkcje lub występuje istniejące zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się jej utrzymanie w sporządzonych nowych planach miejscowych....", przy czym zasada określona w p.4 (czyli powyżej) dotyczy także utrzymania parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej (s. 51 tej uchwały), w punkcie 3 p. III-2.1. Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, określającym intensywność zabudowy wskazano, że intensywność zabudowy nie może przekraczać dla działki budowlanej: mieszkaniowej jednorodzinnej 0,5; mieszkaniowo-usługowej, wielorodzinnej 1. Natomiast dla zabudowy mieszkaniowej w badanym planie przewidziano maksymalną i minimalną intensywność zabudowy w przedziale 0,00 – 0,60. Jest to zatem niezgodne z obowiązującym w tamtym czasie planem, co również powoduje konieczność eliminacji uchwały o planie z obrotu prawnego (vide art. 9 ust. 4. ustawy planistycznej, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych). Nie sposób bowiem uznać, że wskaźniki (tu: dotyczące intensywności zabudowy), określone w studium nie wiążą przy opracowywaniu planów miejscowych. Gmina ustalając kierunki zagospodarowania terenów w studium dokonuje swoistego "samoograniczenia" (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.)

Zdaniem sądu należy także podzielić pogląd skargi, że nie do pogodzenia z zasadą uchwalenia planu w sposób prawidłowy jest połączenie na jednym terenie funkcji mieszkaniowej z funkcją zabudowy zagrodowej i usługowej. Z treści uchwały § 4 i 9 wynika, że w planie miejscowym ustalono tereny oznaczone symbolem MN i MU, na których wprowadzono podstawową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W ocenie sądu takie unormowanie powoduje połączenie sprzecznych funkcji tj. mieszkaniowej z usługową i zabudową zagrodową. Dopuszczenie, na jednym terenie, bez oddzielenia linią rozgraniczającą terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową (w tym jednorodzinną), stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych. Mamy bowiem do czynienia w takim przypadku z diametralnie różnym sposobem zagospodarowania tych terenów. Zagospodarowanie terenów dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, tak z punktu widzenia urbanistycznego, jak i funkcjonalnego, stanowi funkcją rozłączną i sprzeczną z produkcją rolniczą (zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). Niedopuszczalne jest więc nie objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że one wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK2551/11). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zbudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r.,poz. 803 z późn. zm.), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 zew zm.) gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...). Tymczasem przez budynek mieszkalny jednorodzinny zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z przywołanych definicji wynika więc, że "zabudowa mieszkaniowa, w tym jednorodzinna" jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa zagrodowa", która zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została uznana za grunt rolny. Również z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", zaliczane są do "terenów użytkowanych rolniczo", stanowią więc inny rodzaj przeznaczenia, niż teren "zabudowy mieszkaniowej, w tym jednorodzinnej". Zabudowa mieszkaniowa nie może bowiem być realizowana na gruntach rolnych. Z kolei jeśli chodzi o zabudowę usługową, to należy wskazać, że w uchwale zdefiniowano jedynie pojęcie "usług nieuciążliwych". Nie są to więc usługi związane z działalnością rolniczą. Natomiast dopuszczając w terenach MN i MU silosy, suszarnie czyszczalnie i transportery ziarna organ stanowiący gminy dopuścił umieszczenie na jednym terenie zarówno funkcji rolnej (zabudowa zagrodowa) i nierolnej (zabudowa mieszkaniowa i usługowa). Takie połączenie możliwości wykorzystania terenu należy uznać za niedopuszczalne w zakresie zachowania ładu przestrzennego. Reasumując, nie jest dopuszczalne łączenie w m.p.z.p. funkcji rolniczych i nierolniczych na jednym terenie, gdyż one wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne. Celem planu miejscowego jest takie ukształtowanie i zagospodarowanie terenu, aby zminimalizować ewentualne konflikty, które mogą powstać na tle korzystania z poszczególnych nieruchomości na terenach objętych planem miejscowym.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, zdaniem sądu, nie mogą one doprowadzić do oddalenia skargi. Strona przeciwna wskazuje, że doręczyła szeregu podmiotom same uzasadnienia do projektu planu, wykonując tym samym obowiązek ustawowy. Zdaniem sądu takie postępowanie trudno uznać za trafne. Owszem organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, ale trzeba pamiętać, że po to ustawodawca w art. 17 wskazał jakie podmioty, z którymi projekt planu należy uzgodnić lub które powinny go zaopiniować, aby mogły one się (w granicach swoich kompetencji) wypowiedzieć się co do rozwiązań w projekcie planu przyjętych. Samo zaś uzasadnienie do projektu z jednej strony nie pozwala organowi zająć stanowiska w sprawie, z drugiej organ nie będzie zobligowany do wypowiedzenia się co do samego uzasadnienia uchwały.

Zdaniem sądu również nietrafne jest stanowisko strony przeciwnej odnośnie do próby wykazania, że przyjęte w planie rozwiązania, odnośnie do poszczególnych terenów są racjonalne, bowiem biorą pod uwagę bądź zastany stan zagospodarowania poszczególnych działek, bądź kwestie charakteru podatku od poszczególnych terenów. Jest rzeczą pozostającą poza sporem, że racjonalność wykorzystania poszczególnych terenów, objętych planem musi być brana pod uwagę przy konstruowaniu planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie może pozostać to z brakiem poszanowania innych zasad, wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązujących, w tym (między innymi) art. 1 ustawy planistycznej. Jak widać zarówno z korespondencji rady z organem nadzoru, podczas postępowania nadzorczego, jak i z odpowiedzi na skargę, organ dokonał szczegółowej inwentaryzacji poszczególnych terenów i wskazał jaki obecnie jest charakter ich wykorzystania, ale to nie uzasadnia przyjętych w skarżonym planie rozwiązań. Również bez znaczenia dla wyniku postępowania pozostaje kwestia potencjalnych roszczeń właścicieli gruntów na terenie, którego dotyczy uchwała, w trybie art. 36 u.p.z.p. Natomiast w końcowej części uzasadnienia strona powołuje się na uprzednie palny, obowiązujące na tym terenie. Trzeba jednak dodać, że podane tam wskaźniki zabudowy są mniejsze od przyjętych w kontrolowanym planie miejscowym.

Sąd podziela również pogląd wojewody, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie niemal wszystkich terenów, ,objętych uchwałą, pozostawienie w obrocie prawnym niewielkiej jego części (‘kadłubowej") prowadziłoby do zmiany intencji rady, stąd reasumując, na zasadzie art. 147 § 1 ppsa, należało orzec jak na wstępie.