Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 122/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i załącznika w części obejmującej § 3 pkt 2-5, § 3 pkt 7-10,§ 4 pkt 4, § 6, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 13 ust 2 i 3.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w N. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zbąszyniu z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVI/174/2016 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbąszyń". Uchwale tej zarzucono rażące naruszenie prawa, tj.:

1) § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej jako Rozporządzenie) poprzez powtórzenie w § 3 stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu definicji pojęć:

- "właściciele nieruchomości" , "nieczystości ciekłe", "zbiorniki bezodpływowe", "stacje zlewne" które zostały zawarte w art. 2 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "u.c.p.g.").

- "zwierzęta domowe" , "zwierzęta gospodarskie" oraz "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta wolno żyjące" które zostały zawarte w art. 4 pkt 16-18 i 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

2) § 135 Rozporządzenia oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

- nałożenie w § 4 pkt 4 stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów stwarzających zagrożenie dla przechodniów w sytuacji gdy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego do których nie należą dachy i gzymsy budynków,

- wskazanie w § 6 ust. 1 stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami z użyciem detergentów jest dopuszczalne na terenie własnej posesji w sytuacji gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wskazania miejsc, w których można myć pojazdy poza myjniami samochodowymi,

- wprowadzenie § 13 ust.1 pkt 2c stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu zakazu wprowadzania psów w określone miejsca w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

- wprowadzenie § 13 ust. 1 pkt 1b stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu nakazu prowadzenia psa na uwięzi, a w przypadku ras niebezpiecznych i mieszańców tych ras również z nałożonym kagańcem w sytuacji gdy materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

- wskazanie w § 13 ust. 2 i 3 stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu, iż zwolnienie ze smyczy psa w z nałożonym kagańcem należącego do rasy niebezpiecznej lub mieszańca tych ras jest dozwolone w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, a zwolnienie ze smyczy psa bez kagańca należącego do rasy niebezpiecznej lub mieszańca tych ras dozwolone jest wyłącznie na terenie ogrodzonej posesji w sytuacji gdy materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, a ponadto przepis uchwalony przez Radę Miejską w Z. zawiera nieostre i niejednoznaczne pojęcie "miejsce mało uczęszczane przez ludzi".

Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy § 3, § 4 pkt 4, § 6 ust. 1 , § 13 ust.1 pkt 1 b ,§ 13 ust. 1 pkt 2c oraz § 13 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym w skardze.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Zbąszyniu z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVI/174/2016 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbąszyń", która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2016, poz. 4586.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g."), w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchwalenia.

Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z kolei w art. 5 ust. 1 ustawy określono, że:

Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08, CBOIS).

Uwzględniając przywołane wcześniej reguły zasadnym jest stwierdzenie nieważności przepisów regulaminu definiujących pojęcia już zdefiniowane w innych aktach prawnych, takich jak:

- "właściciele nieruchomości" , "nieczystości ciekłe", "zbiorniki bezodpływowe", "stacje zlewne" które zostały zawarte w art. 2 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 3 pkt 2-5 Regulaminu)

- "zwierzęta domowe" , które reguluje art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (§ 3 pkt 7 Regulaminu)

"zwierzęta gospodarskie" które reguluje art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132) (§ 3 pkt 8 Regulaminu)

"zwierzęta bezdomne" i "zwierzęta wolno żyjące" które zostały zawarte w art. 4 pkt 16 i 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (§ 3 pkt 9-10 Regulaminu).

Kolejny przepis regulaminu uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej zawarto w § 4 pkt 4 regulaminu. Nakłada on dodatkowe obowiązki na właścicieli nieruchomości w postaci bieżącego usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów stwarzających zagrożenie dla przechodniów.

Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w konsekwencji dostrzec, że ustawodawca nakłada obowiązek w węższym zakresie i zobowiązuje do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zatem ustawa zezwala jedynie, aby w regulaminie określić obowiązki usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Tym samym w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów, czy elewacji. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r.; II SA/Go 869/13, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także przepis § 4 pkt 4 Regulaminu.

Sąd podzielił też pogląd skarżącego, że niezgodne z prawem jest określenie przez radę gminy w § 6 ust. 1 Regulaminu, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami z użyciem detergentów jest dopuszczalne na terenie własnej posesji, gdy nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska i gdy odbywa się przy jednoczesnym zabezpieczeniu zużytej wody przed spływem na tereny sąsiednich posesji lub tereny publiczne.

Sąd z urzędu stwierdził również nieważność § 6 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym drobne, niezarobkowe naprawy pojazdów samochodowych związane z ich bieżącą eksploatacją dozwolone są na terenie własnej posesji bądź za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie spowodują zanieczyszczenia środowiska i nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych miejsc, a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych niezarobkowych napraw. Przepis art. 4 ust.2 pkt 1 lit d ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi.

Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych, niezarobkowych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Redakcja przepisów § 6 ust. 1 i 2 regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych (m.in. np. mycia i napraw pojazdów samochodowych w sposób nie stwarzający uciążliwości) ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do określonych miejsc i dokonywania tylko drobnych napraw, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 6 w całości.

Sąd uznał, że zasadny jest zarzut dotyczący § 13 ust. 1 pkt 2c Regulaminu w zakresie zakazu wprowadzania zwierząt domowych w określone miejsca. Rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.

Zasadne są także zarzuty dotyczące § 13 ust. 1 pkt 1b i § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu w zakresie postępowania z psami. Stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania w miejsca publiczne psów na uwięzi, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny w kagańcu - wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, zakazywanie pozostawienia psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany, lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie psa na zewnątrz prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt - psów. Takie stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok: NSA z dnia 13 września 2012 r" sygn. II OSK 1492/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r" sygn. II SA/Bd 1273/17, WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r" sygn. II SA/Gd 886/18).

Sąd podkreśla, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA).

Ponadto w § 13 ust. 2 wskazano nieostre pojęcia: "miejsce mało uczęszczane", "możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa". Tak sformułowane pojęcia występujące w przywołanej regulacji mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny.

Analizując powyższe ustalenia, nie sposób nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji".

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak w sentencji wyroku.