Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 556/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z  art. 59f  ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010r. sprawy ze skargi O. G. P. "M." sp. z o.o. w K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego-przechowalni owoców I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 2257 zł. (słownie: dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętym na podstawie art. 57 ust. 7 i 59g ust. 1, w związku z art. 59f ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wymierzył Ogrodniczej Grupie Producentów "M." sp. z o.o. karę w kwocie 100 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego - przechowalni owoców położonej na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] AM [...] w obrębie Ś. Równocześnie wezwał ogrodniczą Grupę Producentów "M." sp. z o.o. do wpłacenia powyższej kary w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy D. Urzędu Wojewódzkiego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem Ogrodniczej Grupy Producentów "M." sp. z o.o. w sprawie pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej - przechowalni owoców, przeprowadzono w dniu 22 kwietnia 2010 r. obowiązkową kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, które to użytkowanie polegało na zmagazynowaniu i przechowywaniu około 200 ton jabłek w komorach chłodniczych. Ponadto wyjaśnił, że został powiadomiony o użytkowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia przez przedstawiciela Państwowej Inspekcji Pracy we W., a zawiadomienie z dnia [...] r. jest drugim dowodem potwierdzającym przystąpienie do użytkowania bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wyjaśniono nadto, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary za nielegalne użytkowanie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar z art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wskazano przy tym, że nałożenie kary jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który nie może od niej odstąpić ze względu na sytuację formalno - prawną inwestora. Wobec powyższego za mające znaczenia uznano motywy przystąpienia do użytkowania podane w piśmie spółki "M." z dnia [...] r.

Podkreślono także, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ustalono, że wybudowany budynek jest obiektem magazynowym i powinien być zaliczony do XVIII kategorii obiektów budowlanych, a nie jak podano w pozwoleniu na budowę - kat. II (budynki służące gospodarce rolnej). Wskazano przy tym, że dla XVIII kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10,0 a współczynnik wielkości obiektu o kubaturze około 8451 m3 (w) wynosi 2,0. Zatem iloczyn ustalonych wielkości kształtuje się następująco: stawka opłaty (s), która zgodnie z przepisem ustawy wynosi 500 zł x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k =10.0) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w=2.0) = 10 000 zł. Uzyskany wynik podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu: 10 000 zł x 10 = 100 000 zł. Z powyższych zatem wyliczeń wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku winna wynosić 100 000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Ogrodnicza Grupa Producentów M. sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 77 KPA, art. 8 KPA, art. 9 KPA oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego. Ponadto na podstawie art. 78 KPA skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania A. M. i K.P.

Motywując zasadność złożonego zażalenia Ogrodnicza Grupa Producentów M. sp. z o. o. wyjaśniła, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia niniejszej sankcji finansowych, ponieważ organ błędnie przyjął, że nastąpiło użytkowanie obiektu, podczas gdy incydentalna obsługa urządzeń stanowiła jedynie "rozruch technologiczny" poprzedzający użytkowanie, a ponadto nawet gdyby przyjąć z daleko idącej ostrożności procesowej, że próba urządzeń technicznych w przechowalni owoców była użytkowaniem obiektu, to wskazać należy, że organ błędnie przyjął że w stosunku do Ogrodniczej Grupy Producentów M.sp. z o.o. powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przedmiotowy bowiem obiekt budowlany należy do kategorii II - budynki służące gospodarce rolnej, a nie, jak twierdzi organ, do kategorii XVIII - budynki przemysłowe, obiekty magazynowe i budynki kolejowe. Podniesiono nadto, że nawet gdyby przyjąć, że strona zobowiązana była do uzyskania ostatecznej decyzji na użytkowanie przechowalni owoców przed przystąpieniem do korzystania z obiektu, nałożona kara została wymierzona w oparciu o błędne założenia dotyczące współczynników obliczania wysokości kary. Jej wysokość powinna bowiem wynosić 5.000 zł (dla kat. II. gdzie k - 1 i w -1), a nie 100.000 zł (dla kat. XVIII, gdzie k = 10 i w = 2).

W ocenie strony skarżącej zasadniczą przyczyną wadliwości zaskarżonego postanowienia jest błędne przyjęcie przez organ, że zgodnie z klasyfikacją obiektów budowlanych stanowiącą załącznik do ustawy - Prawo budowlane przechowalnia owoców powinna zostać uznana za należącą do kategorii XVIII, obejmującej budynki przemysłowe, obiekty magazynowe oraz budynki kolejowe, a nie do kategorii II, obejmującej budynki służące gospodarce rolnej. Za przynależnością przedmiotowego obiektu do kat. II przemawiają nie tylko argumenty odnoszące się do kwestii przyporządkowania go do konkretnej kategorii przez organy administracji publicznej, ale przede wszystkim te wynikające z faktycznego rolniczego przeznaczenia obiektu, jak i ze związanych z nim okoliczności prawnych. Wskazano zatem, że przechowalnia owoców wzniesiona została na działce stanowiącej grunty orne, przeznaczonej do wykorzystywania na cele rolne. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami P.Z.P. gmin — K. i M., działka ta jest położona na terenie parku krajobrazowego "D. B." w obszarze terenu górniczego "W." i jest oznaczona symbolem RU - tereny produkcji zwierzęcej i usługi dla rolnictwa. Wyjaśniono nadto, że stosownie do powyższych okoliczności skarżąca grupa odprowadza podatek rolny.

Podniesiono także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) stanowiące usystematyzowany wykaz obiektów budowlach, może mieć charakter pomocniczy dla określenia właściwej kategorii (w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego), do jakiej powinna zostać przyporządkowana przechowalnia owoców. W rozporządzeniu tym bowiem, w sekcji 1 (budynki), dziale 12 (budynki niemieszkalne) grupie 125 (budynki przemysłowe i magazynowe) wyróżniono klasę:

- 1251 (budynki przemysłowe) — obejmującą budynki przeznaczone na produkcję, np. fabryki, wytwórnie filmowe, warsztaty, rzeźnie, browary, montownie itp. i jednocześnie nieobejmującą kompleksowych przemysłowych obiektów budowlanych (elektrowni, rafinerii itp.), które nie posiadają formy budynku; zbiorników, silosów i budynków magazynowych; niemieszkalnych budynków gospodarstw rolnych;

- 1252 (zbiorniki, silosy i budynki magazynowe) - obejmującą, zbiorniki na ciecze, zbiorniki na gazy, silosy na zboże, cement i inne towary sypkie, chłodnie i inne budynki specjalizowane, powierzchnie magazynowe i jednocześnie nieobejmującą budynków gospodarstw rolnych, w szczególności silosów i budynków magazynowych rolniczych przeznaczonych do przechowywania zbiorów: wież ciśnień; terminali ropy i ropopochodnych.

Natomiast w sekcji 1, dziale 12, grupie 127 (pozostałe budynki niemieszkalne) wyróżniono klasę:

- 1271 (budynki gospodarstw rolnych) - obejmującą budynki gospodarstw rolnych i budynki magazynowe dla działalności rolniczej np. obory, stajnie, budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, stadniny koni, przemysłowe fermy drobiu, stodoły, pomieszczenia do przechowywania sprzętu, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, kadzie na wino, szklarnie, silosy rolnicze, itp.

W ocenie skarżącej strony ze wskazanej powyżej klasyfikacji jednoznacznie wynika, że budynek przechowalni owoców, służący do przechowywania produktów wytworzonych w toku prowadzenia działalności rolniczej, wzniesiony na działce o charakterze rolnym, także na gruncie przepisów prawa budowlanego należy zakwalifikować do kategorii budynków służących gospodarce rolnej, zatem do kat. II wymienionej w załączniku do ustawy - Prawo budowlane, a nie do kat. XVIII, jak to uczynił organ, co też oznacza, że inwestor tegoż obiektu zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono nadto, że w dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projekcie budowlanym, wskazano, że planowany obiekt należy do kategorii II. Także w pozwoleniu na budowę nie nałożono obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowania, a jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

Tymczasem – jak dalej wskazano - skarżąca posiadając status grupy producentów owoców i warzyw ubiega się o dotację na pokrycie części kosztów inwestycji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co też oznacza, że zobligowana była do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego złożony został wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowania niniejszego obiektu budowlanego, poparty dokumentacją świadczącą o ukończeniu inwestycji, który z pewnością spełnia wymagania o wiele dalej idące niż stawiane zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych. Wyjaśniono przy tym, że powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] r., wobec czego od tej daty należy liczyć termin do złożenia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji, wynoszący 21 dni. W związku zatem z tym, że do dnia [...] r. stronie nie została doręczona decyzja w niniejszej sprawie, należy uznać, że skutecznie nabyła ona prawo do użytkowania obiektu budowlanego, a nałożenie na stronę kary za nielegalne użytkowanie stało się niedopuszczalne.

Powołując się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2008 r., (sygn. akt II SA/Łd 868/07) podniesiono nadto, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę organ zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach wynikających z treści art. 54 lub 55 tej ustawy, a regulacja ta stanowi rozszerzenie zakresu ciążącego na organie obowiązku informowania strony postępowania w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Oznacza to, że określona w pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego determinuje przyjęty zgodnie z przepisami art. 57f w zw. z art. 57 ust. 7 współczynnik, w oparciu o który wymierza się karę za nielegalne użytkowanie obiektu. Określona w ten sposób kategoria jest wiążąca dla stron i organów administracji, w tym organów nadzoru budowlanego. Ustalenie to bowiem ma wpływ na późniejsze prawa i obowiązki strony uczestniczącej w procesie budowlanym i nie może jej wprowadzać w błąd ani jej szkodzić, natomiast stwierdzenie przez organ nadzoru administracyjnego nie tylko nielegalnego użytkowania obiektu, ale również użytkowania go w sposób odmienny niż to wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nic uprawnia tego organu do zmiany kategorii budynku dla celów wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano zatem, że w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organowi nadzoru budowlanego nie przysługuje kompetencja do arbitralnej zmiany kategorii obiektu budowlanego, zatem przyjęcie dla celów wymiaru kary za nielegalne użytkowanie obiektu współczynników właściwych dla kategorii innej niż wskazana w pozwoleniu na budowę musi zostać krytycznie ocenione z punktu widzenia legalności.

Podniesiono także, że wskazana kategoria niniejszego obiektu nie została także zakwestionowana na skutek przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomienia o rozpoczęciu prac budowlanych. W tym kontekście wyjaśniono, że strona, działając w zaufaniu do organów administracji pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że przechowalnia owoców została prawidłowo przyporządkowana do kat. II i na tym opierała swoje dalsze działania.

W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że użytkowanie przechowalni owoców stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez organ dnia 22 kwietnia 2010 r., a polegające na przechowywaniu w komorach chłodniczych około 200 ton jabłek, odnosiło się jedynie do części obiektu. Jabłka umieszczone zostały bowiem w pomieszczeniach o powierzchni około 400 m2, co stanowi zaledwie około 30 % całej powierzchni użytkowej obiektu (1416, 89 m2).

Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgromadził niepodważalny materiał dowodowy wskazujący na wypełnienie dyspozycji art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Kontrola obiektu uwidoczniła bowiem w sposób niesporny fakt użytkowania obiektu. Organ nie podzielił argumentacji strony, że w niniejszym przypadku nie miał fakt użytkowania, tylko tzw. "rozruch technologiczny", wywodząc, że niewątpliwym jest, że inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do użytkowania obiektu, rozumianego jako korzystanie z obiektu zgodnie z przeznaczeniem, niezależnie od celu jaki inwestorowi przyświecał, a czynności te rozpoczął nie posiadając pozwolenia na użytkowanie. Argumentując zasadność tegoż twierdzenia, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 787/05), gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż przeprowadzenie jakichkolwiek czynności związanych z próbną eksploatacją, czy rozruchem maszyn należy uznać za przystąpienie do faktycznego użytkowania budynku, gdyż nie jest to element procesu budowy obiektu budowlanego. Uznano zatem, że skarżąca spółka chcąc przystąpić do prób technologicznych winna była uprzednio wystąpić o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Za całkowicie błędne, bo pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, uznano utożsamianie przez skarżącą spółkę zarówno budynku z jego wyposażeniem, jak i tym bardziej - prawa budowlanego z przepisami regulującymi działalność gospodarczą w budynku, uznając, że konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do tegoż użytkowania (por. wyrok NSA z 9.12.2009r., || OSK 1109/09).

Za niezasadny nadto uznano argument, że tylko część obiektu była użytkowana. Przeczy bowiem temu zarówno oświadczenie inwestora, który przyznaje się do użytkowania nie tylko komór przechowalniczych ale i pozostałej części obiektu, gdzie trwały prace testowe nad urządzeniami. Ponadto, mając na uwadze, że cały obiekt należy do jednej kategorii i przeznaczony jest do przechowywania owoców, uznano, że nie ma podstaw do odmiennych wniosków, aniżeli poczynił organ I instancji.

W dalszej części organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że niniejszy obiekt należy do kategorii XVIII. W tym kontekście zwrócono uwagę, że PINB dokonując samodzielnych ustaleń w tym zakresie, nie był związanym decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie wskazał, że ustawodawca rozróżnia z jednej strony obiekty budowlane przemysłowe (kategorie XVIII i XIX), z drugiej natomiast budynki służące gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe (kategoria II). Oznacza to więc, że obiekty służące gospodarce rolnej nie są w rozumieniu Prawa budowlanego obiektami przemysłowymi. Analizując natomiast pojęcie budynku służącego gospodarce rolnej jak np. budynku gospodarczego organ II instancji zwrócił uwagę, że pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tą definicją budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie "zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych".

Zważywszy jednak na fakt, że poza budynkami gospodarczymi jako budynkami służącymi gospodarce rolnej w kategorii II załącznika do ustawy - Prawo budowlane, wymieniono też budynki produkcyjne i inwentarsko-składowe, organ ten przyjął, że ustawodawca obiekty wymienione w kategorii I i II zróżnicował przede wszystkim pod kątem przeznaczenia tych obiektów. Zdaniem organu odwoławczego, skoro pojęcie "gospodarki rolnej" nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, należy je odnieść do pojęcia "działalności rolniczej". Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), przez działalność rolniczą rozumie się działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej. Z definicji tej można zatem wywnioskować, że gospodarka rolna jest produkcją rolniczą (rolną). Nadto organ II instancji wskazał, że niemal identyczna definicja została przewidziana w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592), a nieco bardziej rozbudowana w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 z późn. zm.).

Mając na względzie powyższe uwagi organ odwoławczy podniósł, że z akt niniejszej sprawy, wynika, że inwestor nie prowadzi produkcji rolnej. Wykonywana przez niego działalność nie polega bowiem na produkcji (wytwarzaniu) produktów roślinnych lub zwierzęcych. Polega natomiast – co też zostało wskazane w uwidocznionym KRS - na świadczeniu usług związanych z uprawami rolnymi, świadczeniu usług związanych z przetwórstwem i konserwowaniem warzyw i owoców oraz przetwórstwie i konserwowaniu owoców i warzyw. Brak jest zatem podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego budynku: hali magazynowej - przechowalni owoców, jako obiektu służącego produkcji rolnej.

W dalszej części wskazano, że skoro w badanej sprawie organ stopnia powiatowego, jednoznacznie udokumentował przystąpienie przez inwestora do użytkowania przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a przyjętą do obliczeń kategorię obiektu należy uznać za słuszną to obliczona wysokość kary również nie budzi wątpliwości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Ogrodnicza Grupa Producentów M.sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

- art. 77 KPA polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez organ, a mianowicie błędnym ustaleniu, że Spółka Ogrodnicza Grupa Producentów M. nie prowadzi działalności w zakresie produkcji rolnej, co w konsekwencji wpłynęło na stanowisko organu, że brak jest podstaw do zakwalifikowania budynku - hali magazynowej — przechowalni owoców, jako obiektu służącego produkcji rolnej (obiekt kat. II);

- naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 9 KPA polegającym na arbitralnej zmianie kat. obiektu z kat. II na kat. XVIII i naruszeniu tym samym zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów państwa oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów strony podniesionych w zażaleniu na postanowienie;

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na błędnym zakwalifikowaniu obiektu budowlanego, w stosunku, do którego toczyło się postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przechowalni owoców, do kategorii XVIII obejmującej budynki przemysłowe, magazynowe i kolejowe, a nie, jak należało, do kategorii II – budynki służące gospodarce rolnej, pomimo tego, że kat. II budynku została wskazana w pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., co w dalszej konsekwencji spowodowało bezpodstawne wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego;

- art. 55 Prawa budowlanego polegającym na uznaniu, że do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego kat. II konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Z ostrożności procesowej skarżący - na wypadek nieuwzględnienia powyższych uchybień – zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz załącznik do tej ustawy, które to naruszenie polegało na błędnym ustaleniu danych stanowiących podstawę wysokości nałożonej kary.

Argumentując zasadność złożonej skargi w pierwszej kolejności skarżąca spółka podniosła, że jest podmiotem zrzeszającym producentów owoców, który uzyskał decyzję marszałka Województwa o wstępnym uznaniu. Wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw przyznawana jest pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem owoców i warzyw wyprodukowanych przez jej członków.

W odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenia, jakoby Spółka nie prowadziła produkcji rolnej, ale działalność polegającą na przetwórstwie i konserwowaniu owoców i warzyw oraz świadczeniu usług z tym związanych, wskazano, że pierwszoplanowym przedmiotem działalności strony funkcjonującej jako grupa producentów owoców i warzyw, jest działalność na rzecz producentów rolnych skupionych w grupie polegająca w szczególności na koordynowaniu prowadzonej przez poszczególnych członków produkcji oraz umożliwienie producentom rolnym wspólnego przechowywania, sortowania i pakowania, a zwłaszcza podejmowanie działań mających na celu wprowadzenie na rynek produktów wytworzonych w ramach gospodarstw należących do członków grupy. Wyjaśniono zatem, chociaż formalnie spółka nie prowadzi produkcji artykułów rolnych, to nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany w postaci przechowalni owoców, mającej służyć będącym członkami grupy M. producentom rolnym, należy uznać za budynek służący gospodarce rolnej, a tym samym należący do kat. II. W ocenie strony skarżącej zasadniczą przyczyną, wadliwości kwestionowanego postanowienia jest błędne przyjęcie przez organ, że zgodnie z klasyfikacją obiektów budowlanych stanowiącą załącznik do ustawy - Prawo budowlane przechowalnia owoców powinna zostać uznana za należącą do kategorii XVIII, obejmującej budynki przemysłowe, obiekty magazynowe oraz budynki kolejowe, a nie do kategorii II, obejmującej budynki służące gospodarce rolnej. Za przynależnością przedmiotowego obiektu do kat. II przemawiają nie tylko argumenty odnoszące się do kwestii przyporządkowania go do konkretnej kategorii przez organy administracji publicznej (starostę), ale przede wszystkim te wynikające z faktycznego rolniczego przeznaczenia obiektu, jak i ze związanych z nim okoliczności prawnych. W tym kontekście strona skarżąca powtórzyła argumentację zawarta uprzednio w zażaleniu, że niniejsza przechowalnia owoców wzniesiona została na działce stanowiącej grunty orne, przeznaczonej do wykorzystywania na cele rolne, co wynika z miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego. Powtórzyła nadto twierdzenie, że także i z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, stanowiącego usystematyzowany wykaz obiektów budowlach, jednoznacznie wynika, że budynek przechowalni owoców, służący do przechowywania produktów wytworzonych w toku prowadzenia działalności rolniczej, wzniesiony na działce o charakterze rolnym, również na gruncie przepisów prawa budowlanego należy zakwalifikować do kategorii budynków służących gospodarce rolnej, zatem do kat. II wymienionej w załączniku do ustawy - Prawo budowlane, a nie do kat. XVIII.

Wyjaśniono nadto, że z przepisy Prawa budowlanego w ogóle nie nakładają na inwestora wznoszącego obiekt budowlany należący do kategorii II obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed faktycznym rozpoczęciem korzystania z niego. Także w pozwoleniu na budowę niniejszego obiektu nie nałożono wskazanego obowiązku. W sentencji decyzji organ nałożył na inwestora jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Wobec powyższego wskazano, że złożony przez skarżącego wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie znajduje jedynie swoje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia o grupach producentów owoców i warzyw.

Zdaniem skarżącej spółki powyższy wniosek, poparty dokumentacją świadczącą o ukończeniu inwestycji, z pewnością spełnia wymagania o wiele dalej idące niż te stawiane zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych, zatem niewątpliwie można uznać złożenie takiego wniosku stanowi wypełnienie obowiązku złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podniesiono przy tym, że niniejszy wniosek wpłynął do organu w dniu [...]r., wobec czego od tej daty należy liczyć termin do złożenia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji, wynoszący 21 dni. Z uwagi jednak na fakt, że do dnia 30 kwietnia 2010 r. stronie nie została doręczona decyzja w tej sprawie, to należy uznać, że skutecznie nabyła ona prawo do użytkowania obiektu budowlanego, a nałożenie na stronę kary za nielegalne użytkowanie stało się niedopuszczalne.

Podniesiono nadto, że także w toczącym się przed Starostą M. postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę przechowalni owoców, strona przedłożyła projekt budowlany wskazujący jednoznacznie, że planowany obiekt budowlany należy do kategorii II, a projekt ten został zatwierdzony, decyzję Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę, w której rozstrzygnięciu także określono kategorię II dla niniejszego obiektu.

W dalszej części skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że określona w pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego determinuje przyjęty zgodnie z przepisami art. 57f w zw. z art. 57 ust. 7 współczynnik, w oparciu o który wymierza się karę za nielegalne użytkowanie obiektu.

Odnosząc się z kolei do braku podstaw nałożenia na stronę kary za nielegalne użytkowanie podkreślono, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu użytkowanie było jednorazowe i miało na celu jedynie sprawdzenie prawidłowości funkcjonowania nowych urządzeń i narzędzi. Natomiast sprawdzanie urządzeń chłodniczych, w celu uzyskania prawidłowych wyników musiało trwać dłużej, dlatego jabłka były umieszczone w komorach chłodzących również w czasie inspekcji PINB. Dalej wskazano, że uzasadniona jest również ilość przechowywanych jabłek, gdyż koniecznym było sprawdzenie, czy urządzenia prawidłowo funkcjonują na większej powierzchni, a nie tylko bezpośrednio przy urządzeniach chłodzących. Wobec powyższego uznano, że podjęte przez stronę działania stanowiły jedynie rozruch technologiczny, który poprzedza regularne użytkowanie obiektu. W ocenie strony skarżącej brak jest zatem podstaw prawnych do nałożenia na stronę sankcji finansowych, ponieważ organ błędnie przyjął, że nastąpiło użytkowanie obiektu, podczas gdy incydentalna obsługa urządzeń stanowiła jedynie "rozruch technologiczny" poprzedzający ubytkowanie. Ponadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, z daleko idącej ostrożności procesowej, że próba urządzeń technicznych w przechowalni owoców była użytkowaniem obiektu, to organ i tak błędnie przyjął że w stosunku do Ogrodniczej Grupy Producentów M. sp. z o.o. powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wynika to bowiem z faktu, iż przedmiotowy obiekt budowlany należy do kategorii Il, a nie, jak twierdzi organ, do kategorii XVIII. Wskazano przy tym, że zdaniem strony skarżącej orzeczona kara powinna zostać wymierzona w innej wysokości, a dokładniej na podstawie współczynników właściwych dla kategorii II, a nie XVIII, stąd powinna ona wynosić 5.000 zł, a nie 100.000 zł.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż postanowienie organu II instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że kontroli tutejszego Sądu podlegało postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. (Nr[...]), podjęte na podstawie art. 57 ust. 7 i 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymierzające Ogrodniczej Grupie Producentów "M." sp. z o.o. karę w kwocie 100.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego – przechowalni owoców położonej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM –[...] obręb Ś.

Wobec powyższego podkreślić należy, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ( tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka ta podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W świetle wskazanej regulacji normatywnej nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowanie wymaga przede wszystkim ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie miał miejsce fakt użytkowania, bez uprzedniego wymaganego zgłoszenia lub też bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Dla zastosowania przewidzianej sankcji administracyjnej za naruszenie porządku prawnego w sprawach budownictwa wystarczający jest już bowiem sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania. Wypada nadto podkreślić, że jak już wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny przyjęta w przepisie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego koncepcja odpowiedzialności mieście się w tak zwanym reżimie odpowiedzialności obiektywnej, co też oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzenia winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. Wyjaśniono przy tym, że administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, a zatem sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Bowiem kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07).

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie obiektu, co znajduje swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2010 r. obowiązkowej kontroli wynika jednoznacznie, że w jej trakcie stwierdzono użytkowanie obiektu "poprzez zmagazynowanie i przechowywanie 200 ton owoców w skrzyniach w komorach chłodni będących wyposażeniem obiektu". Także Państwowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia [...] r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., że w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych niniejszego obiektu stwierdził jego użytkowanie bez wymaganego pozwolenia. Co więcej, sama strona skarżąca w piśmie z dnia 29 kwietnia 2010 r. wskazuje, że miało miejsce "uruchomienie" sortownicy w celu sprawdzenia prawidłowości jej zamontowania i określenia wydajności. Podnoszony natomiast w zażaleniu i niniejszej sprawie argument, że opisane powyżej działania stanowiły jedynie rozruch technologiczny, który poprzedza regularne użytkowanie obiektu – w ocenie tutejszego Sądu – nie zasługuje na uwzględnienie. Powyżej przedstawiony materiał dowodowy jednoznacznie bowiem wskazuje, że podjęte przez inwestora czynności (praca przy obsłudze sortownicy do jabłek, zmagazynowanie i przechowywanie ok. 200 ton jabłek w komorach chłodniczych) wykraczały poza te, których celem byłoby jedynie przygotowanie obiektu do przystąpienia do użytkowania. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1111/09), że "konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do tego użytkowana". Nie sposób nadto zgodzić się ze skarżącym, że obsługa tychże urządzeń miała charaktery jedynie incydentalny. Fakt bowiem użytkowania wskazany został bowiem tak w piśmie Państwowego Inspektora Pracy z dnia 22 marca 2010 r., jak i w protokole przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2010 r. kontroli. Wypada też podnieść, że złożony przez inwestora wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej datowany jest na dzień 9 kwietnia 2010 r., natomiast przedstawione wyżej dowody jednoznacznie potwierdzają, że fakt użytkowania miał już miejsce w dniu 22 marca 2010 r. Bez względu zatem na to, czy Spółka obowiązana była do uzyskania zezwolenia na użytkowanie czy też jedynie do zawiadomienia o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych, uchybiła ona tymże obowiązkom, przystępując do użytkowania bez wywiązania się z jednego z nich. Bezsprzecznie bowiem na dzień stwierdzenia faktu użytkowania przez PIP (tj. 22 marca 2010 r.) inwestor nie legitymował się pozwoleniem na użytkowanie ani też nie zawiadomił organu o zakończeniu wskazanych robót.

Wobec tego, że – jak wyżej wskazano – okoliczności stanu faktycznego pozwalają przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie, w dalszej części kontroli tutejszego Sądu podlegała kwestia prawidłowości wysokości wymierzonej grzywny. Zgodnie z przepisem z art. 57 ust. 7 zd. drugie do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie natomiast z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kara przewidziana w tym przepisie stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, które to współczynniki określa załącznik do prawa budowlanego. Wymierzając w rozpoznawanej sprawie karę organ przyjął, że budynek przechowalni owoców, zgodnie z załącznikiem do ustawy, należy zaliczyć do XVIII kategorii obiektów budowlanych – budynki przemysłowe i obiekty magazynowe. Dla tej kategorii natomiast współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10,0 , a współczynnik wielkości obiektu o kubaturze około 8451m³ (w) wynosi 2,0. Zatem iloczyn ustalonych wielkości kształtuje się następująco: stawka opłaty (s) która zgodnie z przepisem ustawy wynosi 500 zł x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k=10.0) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w=2.0) = 10.000 zł. Wyjaśniono przy tym, że skoro uzyskany wynik podlegał dziesięciokrotnemu podwyższeniu, to zasadnym było wymierzenie kary w wysokości 100.000.

Ocenie Sądu musiała zatem być poddana prawidłowość zastosowania dla niniejszego obiektu kategorii XVIII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, która swym zakresem obejmuje budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Przyjęta przez organ kategoria obiektu zakwestionowała została przez stronę skarżącą, według której zastosowana winna być kategorii II tegoż załącznika (tj. budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe). Spółka wywodziła bowiem, że niniejsza inwestycja stanowi budynek służący gospodarce rolnej, a nadto kategoria II została określona tak w przedstawionym projekcie budowlanym jak i w decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzającej tenże projekt i udzielającej pozwolenia na budowę.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organ ustalając karę związany jest treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu wynikającej z jej przeznaczenia, co też oznacza, że nie jest on uprawniony do kreowania własnych ocen w tym zakresie. Określenie bowiem kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga to, że obowiązek zamieszczania przez organy administracji budowlanej kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127), które wydane zostało na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W załączniku nr 3 do ww. aktu wykonawczego określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji. Wśród tychże elementów ustawodawca wskazał także określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt IISA/Bd 478/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IISA/Łd 868/07; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt IISA/Go 648/10).

Oczywiście w niniejszej sprawie nie można mówić o takim związaniu, o jakim mowa w art. 110 KPA, gdyż przepis ten nie daje podstaw do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej. Jednakże nie sposób nie uznać, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ma wpływ na późniejsze jego prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym. Wyjaśnić przy tym należy, że do regulacji nakładających administracyjne kary pieniężne, które ingerują w sferę przede wszystkim praw majątkowych podmiotów, należy odnosić, zasady konstytucyjne, w szczególności zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji (por. W.Wróbel, A. Zoll; Polskie Prawo karne. Część ogólna. Kraków 2010 r., s. 29-30). Naruszeniem wskazanej zasady, byłoby takie postępowanie - kończące się określeniem następstw zastosowanej normy prawnej - które wprowadzałoby stan niepewności co do jej mocy wiążącej. Bezsprzecznym jest to, że normy prawa budowlanego, ze względu na wielość postępowań jakie regulują, winny być tak interpretowane aby system tegoż prawa był spójny i co ważniejsze, pozbawiony sprzeczności. Jest to o tyle istotne, że niejednokrotnie przepisy te, ze względu na normowaną problematykę, są względem siebie niejako zależne. Ustalenie zatem w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu winno wiązać także w postępowaniu w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby nakładanie dolegliwej sankcji administracyjnej w sytuacji gdy inwestor nie miałby możności przewidzenia jej konsekwencji. Legitymując się natomiast decyzją o pozwoleniu na budowę, której element merytoryczny i obligatoryjny w świetle wskazanego wzoru, stanowi określenie kategorii obiektu, inwestor ma możność przewidzenia konsekwencji naruszenia normy sankcjonowanej, a zatem ma możliwość podjęcia decyzji odnośnie posłuchu wobec norm prawnobudowlanych.

Zaskarżone postanowienie, w którym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w toku prowadzonego postępowania organy nie były związane decyzją o pozwoleniu na budowę wydane zostało nie tylko z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej tak w art. 7 Konstytucji jak i w art. 6 KPA, ale również z uchybieniem art. 8 KPA obligującym organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz uchybieniem art. 9 KPA stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopuszczalnym jest takie prowadzenie postępowanie, w którym strona nie ma możliwości zapoznania się z przysługującymi jej prawami i ciążącymi na niej obowiązkami. Wyjaśnić przy tym należy, że określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu oraz obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy stanowiło wypełnienie przez organ ciążącego na nim obowiązku poinformowania inwestora co do tych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Określenie w tymże akcie wskazanych elementów było i jest wiążące tak dla stron jak i organu, co też oznacza, że determinuje dalsze prowadzenie procesu inwestycyjnego. Brak jest zatem podstaw dla przyjęcia poglądu organu odwoławczego odnośnie możności arbitralnej zmiany kategorii obiektu dla celów wymiaru kary za nielegalne użytkowanie.

Wobec powyższego uznać należy, że wskazana w postanowieniu o nałożeniu kary kategoria XVIII obiektu budowlanego została błędnie określona, co też oznacza, że niniejsze rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego, a zatem zasadnym było jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, właśnie z powodu nienależnego ustalenia wysokości kary. W świetle przywołanych rozważań bez znaczenia natomiast dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają podnoszone przez skarżącą spółkę kwestie związane z prowadzoną działalnością rolniczą, a także dywagacje w przedmiocie właściwej kategorii niniejszego obiektu.

Postępowanie przeprowadzone przed organem odwoławczym naruszało przepis art. 6 KPA, także z tego względu, że nakładając niniejszą karę organ I instancji wskazał, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, co następnie zostało błędnie zaakceptowane przez organ odwoławczy. Tymczasem niemożliwa jest sytuacja, w której spełnione są łącznie przesłanki z powyższych przepisów, co też oznacza, że obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, której z powyższych norm uchybił inwestor w niniejszej sprawie. Mając zatem na względzie to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy – uznać należy, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski...op. cit., s. 56).

Zaniechanie precyzyjnego ustalenia czy do użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 54 czy 55 Prawa budowlanego skutkowało w istocie brakiem wskazania, która norma została naruszona, co też godzi w zasadę praworządności wyrażoną tak w art. 6 KPA, jak i w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zgodnie z którym urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje uregulowania i procedury zapisane w prawnych przepisach Wspólnot.

Wypada nadto podkreślić, że uchybieniem procesowym organu II instancji było zaniechanie odniesienia się do zawartego w zażaleniu żądania skarżącej Spółki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania A. M. i K.P. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 KPA żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić wskazanego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 KPA). W świetle zatem wskazanej regulacji zasadność żądania przeprowadzenia dowodu zachodzi wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy, a zatem taka, która jest istotna dla ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, żądanie skarżącej spółki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych osób dotyczyło okoliczności istotnej dla podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie okoliczności, że obsługa urządzeń zainstalowanych w przechowalni owoców miała na celu wyłącznie sprawdzenie poprawności funkcjonowania nowych urządzeń i miała charakter incydentalny. W sytuacji jednak gdyby uznać, że fakt użytkowania został już w sposób niebudzący wątpliwości udowodniony na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dowodów, obowiązkiem organu było jednak wypowiedzenie co do tegoż żądania. Prawu bowiem strony do żądania dowodu odpowiada obowiązek organu ustosunkowania się do żądania strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 227 – 228).

Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie doszło tak do naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 6, 8, 9, 78 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, a dokładniej art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, uprawniających sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego.

.