Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1094/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 55 ust. 1 pkt 3, par. 133 ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 roku sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania I. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], znak [...].

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek S. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr ewid. 205, obręb [...], przy ul. [...] 29 w T..

Według organu I instancji zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - w skrócie u.p.z.p. oraz pozostaje w zgodzie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie".

Od powyższej decyzji odwołała się właścicielka sąsiedniej nieruchomości I. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] i łączne rozpoznanie odwołań od obu decyzji z uwagi na to, że sprawy dotyczą tych samych stron, tej samej działki oraz obie zostały wydane równocześnie. Jej zdaniem niedopuszczalne było wydanie równocześnie dwóch różnych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora. Żadna z wydanych decyzji nie odnosi się do drugiej i nie uwzględnia ustalonych w niej parametrów zabudowy. W przypadku utrzymania w mocy obu decyzji - inwestor będzie mógł realizować obie zabudowy, a przynajmniej jedną w całości, a drugą w części (uznaną przez siebie za stosowną). W efekcie realizacji obu inwestycji dopuszczalne parametry zabudowy mogą się sumować i przekraczać graniczne wartości określone w poszczególnych decyzjach. Odwołująca podniosła, że mimo, iż obszar analizowany w obu decyzjach jest taki sam - to są różnice między poszczególnymi parametrami, np. średni wskaźnik powierzchni zabudowy w tym samym obszarze poddanym analizie w decyzji nr [...] wynosi 49%, a w następnej nr [...]- 37%.

Według odwołującej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje rodzaju zabudowy wskazanej w pkt 1.1) decyzji, tj. zabudowy garażowej uzupełniającej funkcję mieszkaniową. Nadto decyzja nie określa charakteru funkcji mieszkaniowej, tj. czy jest to funkcja jedno czy wielorodzinna. Działka inwestora, podobnie jak wszystkie prywatne działki w bezpośrednim sąsiedztwie posiada funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Na działkach tych nigdy nie występowała funkcja usługowa. Garaże stojące na tych działkach w ilości dostosowanej do liczby samochodów członków poszczególnych rodzin uzupełniają potrzeby mieszkańców domów jednorodzinnych. Garaże w ilości 22 sztuk wybudowane będą z myślą o wynajmie i związanym z tym zyskiem, nie są zatem uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej czy nawet wielorodzinnej. Nowatorskim i sprzecznym z prawem rozwiązaniem jest także usytuowanie wjazdu, który ma charakter drogi publicznej tuż przy ścianach domów jednorodzinnych sąsiada w oderwaniu od zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Odwołująca podniosła ponadto, że konsekwencją nieprawidłowego określenia rodzaju i funkcji zabudowy analizę urbanistyczną wykonano wadliwie, a wszystkie wyliczone w ten sposób średnie wskaźniki są obarczone błędem. Pominięto także ustalenie średniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Powoływanie się w tym zakresie na uchwałę Rady Miejskiej nie zwalnia organu od ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym i umotywowania dlaczego postanawia się od niego odstąpić. Odwołująca zwróciła także uwagę na kwestię weryfikacji warunków zabudowy z przepisami przeciwpożarowymi w sytuacji, gdy w granicy z działką inwestora jest usytuowany jej drewniany dom mieszkalny.

Z uwagi na to, że przed Kolegium toczyło się odrębne postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak [...] nr [...], sprawa znak [...], organ II instancji pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. wystąpił do Prezydenta Miasta T. o ustosunkowanie się do rozbieżności w zakresie ustalonego średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego (49% - decyzja nr [...], 37% - decyzja nr [...]) w powyższych sprawach, przy tożsamości terenu inwestycji i wyznaczonego obszaru analizowanego. W piśmie z dnia 10 września 2015 r. organ I instancji wskazał, iż różnice w zakresie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, przy takim samym terenie inwestycji i obszarze analizowanym w obydwu rozpatrywanych sprawach, wynikają z zastosowania różnej metody obliczenia tego wskaźnika, uzależnionej od funkcji projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ zauważył, że wskaźnik powierzchni zabudowy obliczono uwzględniając aktualny stan prawny nieruchomości ujawniony w ewidencji gruntów.

W ocenie Kolegium w sprawach zakończonych ww. decyzjami, w których teren inwestycji jest taki sam, granice obszaru analizowanego są tożsame, również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - dane wyjściowe do ustalenia wyników i wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu powinna uwidaczniać takie same cechy istniejącej zabudowy, w tym wskaźnik istniejącej zabudowy, i wyliczony na jego podstawie średni wskaźnik zabudowy. Uwzględniając powyższe Kolegium na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] uznało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - dane wyjściowe do ustalenia wyników i wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 4 w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] i załącznik graficzny nr 3 do tej decyzji - "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część graficzna" powinny stanowić dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonych decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] i dopuściło ww. dowody do akt niniejszej sprawy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w tym postępowaniu ocenie podlegała tylko decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], znak [...]. Odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], znak [...] jest przedmiotem odrębnego rozpatrzenia przez Kolegium.

Następnie organ odwoławczy wskazując na treść art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. Sprawy zakończone wspomnianymi wyżej decyzjami zostały zainicjowane dwoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, które dotyczą dwóch różnych inwestycji. Nie ma wobec tego żadnych przeszkód prawnych, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, choć różnych inwestycji. Jednocześnie brak zgody odwołującej na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania.

Wyjaśniając kolejno rolę i charakter postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy oraz przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że do ustalenia funkcji i cech obiektu posłużyła organowi I instancji analiza urbanistyczna przeprowadzona na obszarze wyznaczonym wokół terenu inwestycji zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości 66 m od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji - ul. A (szerokość frontu terenu to ok. 22 m). Wielkość tego obszaru i znajdująca się na nim zabudowa umożliwiały ocenę wnioskowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i uzasadniały konkluzję, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. Dominującą funkcją zabudowy w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Powszechne jest występowanie w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynków gospodarczych i garażowych. Organ I instancji wskazał, iż przy ul. A znajduje się kompleks garaży dla samochodów osobowych stanowiących uzupełnienie pobliskiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja projektowanej zabudowy w postaci garaży, stanowi kontynuację, a zarazem uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, ulokowanej na obszarze analizowanym, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej, że w realiach tej sprawy nieruchomość objęta wnioskiem inwestora przylega jedynie do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego i będzie miała charakter komercyjny, wobec czego wykluczona jest możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż użycie przez ustawodawcę w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy słowa "w szczególności" oznacza, że przepis ten zawiera otwarty katalog rodzajów inwestycji. Zatem fakt, że w rozporządzeniu nie została wymieniona "zabudowa garażowa" nie oznacza, że nie można tak opisać wnioskowanego przez inwestora rodzaju inwestycji.

Zdaniem Kolegium na podstawie przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p.

Linia zabudowy została ustalona w trybie § 4 ust. 2 rozporządzenia w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.).

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono od 37% do 52%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadniając ten wskaźnik organ I instancji wskazał, iż ustala go od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym do wskaźnika terenu zabudowanego kompleksem garaży (nieruchomość nr ewid. 211/19-56, 216/1-6). Ponadto Kolegium w toku niniejszego postępowania do akt sprawy załączyło dowód w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - dane wyjściowe do ustalenia wyników i wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 4 w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] nr [...], gdzie średni wskaźnik zabudowy wynosi 49%. W obszarze analizowanym występują zróżnicowane wskaźniki od 12% do 100% (100% głównie budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne). Na działkach nr ewid. 70/1 i 72 wskaźnik zabudowy wynosi 37%, wobec czego ustalenie wskaźnika zabudowy od 37% do 52%, tak jak to uczynił organ I instancji, znajduje uzasadnienie w obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20%, stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 2 m, tj. najmniejsza wysokość elewacji frontowej zabudowy garażowej w obszarze analizowanym (np. nieruchomość nr ewid. dz. 211/19-56, 216/1-6) do 3 m, tj. najwyższa wysokość elewacji frontowej zabudowy garażowej w obszarze analizowanym (np. działka nr ewid. 204). Według organu II instancji tak ustalony parametr nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy garażowej występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że zabudowa garażowa ma dachy płaskie, jednospadowe albo dwuspadowe, nachylenie połaci dachowych do 15°, wysokość głównej kalenicy (górnej krawędzi dachu) od 2,4 m (działka nr ewid. 69), następnie 2,5 m (np. nieruchomość nr ewid. dz. 211/19-56, 216/1-6), 2,7 m (działka nr ewid. 208) do 3,0 m (np. działka nr ewid. 204), główna kalenica (główna krawędź dachu) równoległa lub prostopadła do frontu działki. Tak ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a skoro spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji zobligowany był ustalić w drodze decyzji warunki zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7 i 8 K.p.a., art. 61 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji wskazując, że rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje zabudowy garażowej uzupełniającej funkcję mieszkaniową. Jest to określenie nieprecyzyjne służące ukryciu prawdziwej, usługowej funkcji, jakiej ma służyć nowa zabudowa. Według skarżącej zabudowa działki 22 garażami nie stanowi kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Kompleks istniejących garaży zlokalizowany jest na osiedlu wielorodzinnym, między blokami mieszkalnymi a terenem szkoły z boiskiem, a nie między dwoma domkami jednorodzinnymi. Poza tym, wjazd na teren kompleksu tych garaży jest oddalony o kilkanaście metrów od zabudowań, a drogi manewrowe między rzędami garaży mają około 10 m. Wąska działka inwestora (22m) nie pozwoli na wprowadzenie podobnych rozwiązań. Skarżąca wskazała następnie na naruszenie § 55 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie usytuowania zjazdu publicznego na działce inwestora. Jednocześnie strona skarżąca stwierdziła, że w sposób wadliwy, bo z naruszeniem § 5 rozporządzenia ustalono wskaźnik nowej zabudowy do 52%. Błędne ustalenie wymienionego wskaźnika jest m.in. pochodną błędnego ustalenia średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, który został określony na 37 % (załącznik nr 4 do decyzji organu I instancji z 22 lipca 2015 r.). W analizie urbanistycznej przy ustalaniu tego parametru pominięto duże obszary niezabudowane, jak chociażby tereny zielone wokół boiska szkolnego - działka nr 216/7. Ewidentnym dowodem dokonywania nierzetelnych pomiarów przez organ I instancji jest fakt, że równocześnie (w tym samym dniu) organ I instancji wydał decyzję nr [...] (sygn. [...]), dotyczącą tej samej działki i z wniosku tego samego inwestora o zabudowę tej działki domem i w załączniku nr 4 do wymienionej decyzji, ten sam analizowany teren uzyskał średni wskaźnik zabudowy 49%. Z porównania obu załączników nr 4, wynika również, że teren zagospodarowany budownictwem wielorodzinnym, ma wskaźnik znacznie niższy w decyzji nr [...]. W analizie wykonywanej przez organ I instancji na potrzeby zabudowy domem jednorodzinnym inwestora wszystkie bloki wielorodzinne mają wskaźnik zabudowy 100%, zaś w analizie wykonywanej na potrzeby zabudowy zespołem garaży wskaźnik ten dla pięciu bloków wielorodzinnych objętych analizą kształtuje się następująco 20%, 17%, 21%, 15% i 25% - co daje średnią poniżej 20%.

Posługiwanie się przez organ I instancji w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do tej samej działki i tego samego obszaru analizowanego różnymi wynikami matematycznych pomiarów świadczy o rażącej niedbałości i całkowitej dowolności dokonywanych ustaleń. W tych okolicznościach, celem wykazania wskazanych naruszeń prawa, oraz dowolności ustaleń i pomiarów skarżąca wniosła o łączne rozpoznanie obu skarg od decyzji SKO lub wzajemne wykorzystanie akt z obu spraw, w szczególności załączników nr 4 do obu decyzji organu I instancji.

Skarżąca wskazała również na błędne ustalenie w oderwaniu od obszaru analizowanego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na 25%.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że nie ma nic przeciwko budowie garaży, jednak nie zgadza się, aby droga wjazdowa do garaży była usytuowana bezpośrednio przy jej działce. Natomiast uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa wymogów technicznych. Uważa, że uwagi skarżącej nie odnoszą się do sprawy, a przedłużanie postępowania działa na jego niekorzyść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr ewid. 205, obręb [...], przy ul. A 29 w T. dowiodła, że zostały one wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, co uzasadniało oddalenie skargi.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w niniejszym postępowaniu poza zakresem rozważań sądu pozostawała akcentowana w skardze kwestia zgodności z prawem wydanej dla tego samego inwestora i tej samej działki, lecz w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wprawdzie zasadą jest, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie mniej jednak nie może zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. wychodzić poza granice rozpoznawanej sprawy.

Instytucja ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla terenu, na którym tak, jak w realiach tej sprawy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie co wynika z kompletnych aktach administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej składającej się z części tekstowej i graficznej. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 22m = 66m), a następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na tak wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa, obiekty sportu i rekreacji w tym także zabudowa garażowa, a więc zabudowa zbieżna z projektowaną. Zgodzić się zatem trzeba z konkluzją autora analizy oraz organów obu instancji, że wnioskowana inwestycja z pewnością nie będzie sprzeczna z zabudową występującą w granicach terenu analizowanego, zapewniona zostanie kontynuacja funkcji występującej w terenie, zaś istniejąca zabudowa stanowi dostateczną podstawę do określenia parametrów nowej zabudowy. Spełniona jest wobec tego bezspornie zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wbrew przekonaniu skarżącej nie oznacza wcale obowiązku wiernego kopiowania istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 318/14, 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2106/12 - dostępne na stronie internetowej pod adresem – https://orzeczenia.nsa.gov.pl, 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12 - Lex nr 1352904, 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 222/14 – Lex nr 1640564, 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 – Lex nr 1493701, 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12 – Lex nr 1444506).

Bezpodstawny jest wobec tego zarzut skargi, że w realiach rozpoznawanej sprawy warunek kontynuacji funkcji występującej na działkach sąsiednich nie jest spełniony, ponieważ kompleks istniejących garaży zlokalizowany na osiedlu wielorodzinnym, między blokami mieszkalnymi a terenem szkoły z boiskiem, nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej.

Autor analizy, a w ślad za nim organy obu instancji w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy prawidłowo ustaliły charakterystyczne parametry zabudowy występującej na ponad 40 nieruchomościach znajdujących się w graniach terenu analizowanego, co zobrazowano czytelnie w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do decyzji. Na tej podstawie obliczono średnie, minimalne, maksymalne wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, a ponadto średnie, minimalne i maksymalne parametry dla występującej w obszarze analizowanym zabudowy garażowej. Dodatkowo w przypadku szerokości elewacji frontowej podano średnie wartości tego wskaźnika z tolerancją +/- 20 %. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały szczegółowo i rzetelnie uzasadnione w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 do decyzji, a także w motywach decyzji o warunkach zabudowy.

Wątpliwości sądu nie budzi ponadto podnoszona w skardze poprawność ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia - od 37 % do 52 %. Wprawdzie według § 5 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, nie oznacza to jednak, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest bowiem w zakresie tego wskaźnika rozwiązanie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcie powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Z analizy urbanistycznej wynika, że w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik kształtuje się na poziomie od 12 % do 100%, przy czym jego średnia wartość wynosi 37 % i jest to jednocześnie minimalna granica rozważanego parametru dla nowej zabudowy. Średnia wielkość tego parametru odpowiada niewątpliwie stanowi faktycznemu i nie można odmówić jej wiarygodności, ponieważ do jej obliczenia autor analizy prawidłowo uwzględnił wszystkie działki zabudowane znajdujące się w granicach terenu analizowanego, z tym że w przypadku działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi nr 304/10, 304/9, 201/2 i 201/3 wziął pod uwagę teren całej działki wraz z przyległym do tego budynku terenem z nim powiązanym, a orientacyjną granicę terenu przyległego do budynku wyznaczył w oparciu o dotychczasowy stan zagospodarowania terenu, wskazując ją na mapie z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej część graficzną. Natomiast górna granica rozważanego wskaźnika została określona do 52 % w nawiązaniu do zabudowy terenu położonego po przeciwnej stronie ulicy A, zabudowanego kompleksem garaży (działki nr 211/19-56, 216/1-6), zajmującego podobną powierzchnię co działka objęta wnioskiem. Działka nr ewid. 216/7, na której znajduje się szkolne boisko sportowe i zieleń jako, że nie jest zabudowana w sposób oczywisty nie mogła stanowić wzorca dla projektowanej zabudowy. Chybiony jest tym samym zarzut skarżącej o konieczności uwzględnienia tej nieruchomości przy obliczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W ocenie sądu analiza akt sprawy uzasadnia również konkluzję organów obu instancji o spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Bezspornym jest bowiem, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w tym wypadku drogi gminnej ulicy A. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, co bezspornie potwierdzają oświadczenia gestorów sieci załączone do akty sprawy. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skoro zatem, planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., to niewątpliwie organ administracyjny, nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu skarżącej, zobligowany był wydać wnioskowaną przez inwestora decyzję o warunkach zabudowy. W motywach decyzji organy orzekające w sprawie prawidłowo przedstawiły i rozważyły stan faktyczny i prawny sprawy oraz rzeczowo wyjaśniły jakie okoliczności natury faktycznej i prawnej zadecydowały o ich podjęciu.

Wobec powyższego sąd jako bezpodstawne ocenił zarzuty skargi o naruszeniu art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p.

Błędny jest przede wszystkim zarzut skargi dotyczący zastosowanego nazewnictwa dla projektowanej inwestycji, które według skarżącej jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i ma służyć ukryciu realnej (usługowej) funkcji jaką ma pełnić nowa zabudowa. W ocenie sądu nie narusza przepisów wspomnianego rozporządzenia określenie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jako budowa zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą jako, że uwzględnia ono rzeczywisty charakter projektowanej zabudowy, nawet jeśli będzie to działalność o charakterze usługowym, a ponadto przepis § 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia poprzez użyty w nim zwrot "w szczególności" zawiera otwarty katalog nazw, które organy mogą stosować dla sprecyzowania rodzaju inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są także podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia § 55 ust. 1 pkt 3 i § 133 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kwestia spełnienia lub niespełnienia warunków technicznych zjazdu publicznego nie podlega analizie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a jej wydanie, o czym była mowa wyżej determinuje wyłącznie ocena projektowanej inwestycji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Poza tym decyzja o warunkach zabudowy wcale nie uprawnia do rozpoczęcia budowy, jest ona wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, nie przesądza ona także, czy projektowana inwestycja zostanie kiedykolwiek zrealizowana. Dla tego samego terenu może być wydanych wiele decyzji o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego. Dopuszczalne jest także toczenie się, nawet równoległe kilku postępowań odnośnie tego samego terenu, lecz różnych inwestycji, a wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Wreszcie fakt pozostawania w obrocie prawnym kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu lub wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie jej wydania nie uprawnia do wniosku, iż zachodzi kolizja, uzasadniająca zarzut naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie, na podstawie której z takich decyzji będzie zrealizowanie planowana inwestycji zapada dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wadliwy jest również zarzut skargi dotyczący konieczności ustalenia przez organy obu instancji powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do obszaru analizowanego, ponieważ przepisy u.p.z.p. nie precyzują metody określenia tego wskaźnika, a nadto nie jest to obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy. Takie też stanowisko ugruntowało się w judykaturze sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2043/12 – Lex nr 1675966 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1076/13 – Lex nr 1406975). Trafne jest przy tym stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 759/10 (Lex nr 953293), iż z powodu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej nie można czynić zarzutu naruszenia prawa, a to dlatego, że rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 3 wymieniając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei treść rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie wskazuje na sposób i tryb ustalania tego parametru.

Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B.A.