Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2456/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37, 40, 42 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P H na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Budowalnego z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P H kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P H jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], zarzucając, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Kwestionowaną decyzją organ wojewódzki, po rozpatrzeniu odwołania I i P H, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] zobowiązującą M T do uzyskania pozwolenia na użytkowanie dobudówki o powierzchni zabudowy -21,75 m², powierzchni użytkowej - 18,20 m², kubaturze - 53,0 m³, dobudowanej do budynku stodoły w [...], przy ul. [...] na działce nr geod. [...]. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił przepis art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Kwestionując te orzeczenia, I i P H wskazali, iż przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest ściśle związany z art. 37 i art. 40 tej ustawy, a wobec tego wydanie decyzji na jego podstawie winno być poprzedzone ustaleniami w kontekście tych przepisów, w tym przesłanek wynikających z art. 37. Tego w sprawie nie uczyniono, czym doprowadzono do wydania decyzji w sposób rażący naruszającej prawo.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania z ww. wniosku, w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku I i P H, decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak jw.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności na tryb w jakim orzekał, zaznaczając, iż służy on wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdził następnie, że w rozpatrywanej sprawie, w dniu [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "dobudówki" w kształcie litery "L" o wym. 4,00 m i 2,70 m x 6,90 m, dobudowanej do budynku stodoły, znajdującej się w [...] na działce nr geod. [...] przy ul. [...], stanowiącej własność M T. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. PINB w [...]ustalił, że przedmiotowy obiekt został wymurowany z bloczków żwirowo-betonowych i bloczków wapienno- piaskowych i jest usytuowany w granicy sąsiedniej działki nr geod. [...]. Więźba dachowa wykonana jest z drewna, pokrycie dachowe - z blachy ocynkowanej. Spadek dachu z części obiektu o wym. 2,70 m x 4,50 m skierowany jest w stronę sąsiedniej działki o nr geod. [...], a z części o wym. 4,00 m x 2,40 m - w stronę własnej działki. Na sąsiedniej działce o nr geod. [...]w granicy na styku z dobudówką na działce o nr geod. [...] ze spadkiem w kierunku działki nr [...] wybudowany jest budynek gospodarczy. Spadek jego dachu skierowany jest również w stronę granicy, tj. w stronę działki o nr [...]. W związku z tym nie zachodzi zalewanie obu działek z wyżej wymienionych budynków. Na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]z dnia [...] czerwca 1986 r. ustalono, że przedmiotowa dobudówka istniała już w 1986 r., a obecnie jej właścicielem jest M T. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r. M T oświadczył, że działkę nr geod. [...] nabył w 1986 r. i nie wie, czy poprzedni właściciel, jego ojciec posiadał wymagane pozwolenie na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że w rejestrach znajdujących się w Starostwie Powiatowym w [...]brak jest wzmianki o wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej "dobudówki". Obiekt ten został zainwentaryzowany na mapie przyjętej do zasobów geodezyjnych w 1987 roku. Na podstawie ww. ustaleń PINB w [...] stwierdził, że "dobudówka" została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor wskazał przy tym, iż w świetle przepisów art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dalej, organ podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zobowiązał M T do przedłożenia w terminie do 10 stycznia 2014 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowej dobudówki, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W dniu [...] grudnia 2013 r., M T przedłożył ekspertyzę sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, z której wynika, że "roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i normami prawa budowlanego, nie stwierdzono widocznych uszkodzeń elementów konstrukcyjnych budynku. Wykonane roboty budowlane - ich stan techniczny - w obecnym stanie nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Budynek nadaje się do dalszego użytkowania". Na podstawie przedłożonej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zobowiązał M T do uzyskania pozwolenia na użytkowanie dobudówki o powierzchni zabudowy 21,75 m², powierzchni użytkowej - 18,20 m², kubaturze - 53.00 m³, dobudowanej do budynku stodoły na działce nr geod. [...] w [...]przy ul. [...].

Dostrzegając powyższe, Główny Inspektor stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] prawidłowo ustalił fakt wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami dotychczasowymi - w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

I dalej, organ podał, że PINB w [...]uznał, iż w sytuacji, gdy z oceny technicznej wynika, że obiekt budowlany nie wymaga dokonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, tak jak w rozpatrywanej sprawie, to wtedy organ nadzoru budowlanego może zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przypomniał, iż zgodnie z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., poza wypadkiem określonym w ust. 1, właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska, albo innymi względami interesu społecznego. Natomiast podstawą wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku.

Stwierdził też, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi Prawa budowlanego, jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również braku podstaw do wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 ww. ustawy, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Wskazał, iż organ powiatowy nakładając na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., na M T obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej dobudówki, powołał się bardzo ogólnikowo na ważny interes społeczny, nie wskazał sytuacji uzasadniających powyższy nakaz, takich jak względy bezpieczeństwa, ochrony środowiska lub interesu społecznego, co stanowiło naruszenie ww. przepisu prawa. Jednak w rozpatrywanej sprawie, nie można uznać, że powyższe naruszenie stanowiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. W przedmiotowej sprawie, ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, nie ma podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W końcu organ dostrzegł, iż I i P H kwestionują zgodność przedmiotowej dobudówki z przepisami techniczno-budowlanymi. Wody opadowe z dachu przedmiotowego obiektu, jak również części dachu stodoły nie są odprowadzane na własną działkę, lecz powodują zalewanie ich budynku. W tym kontekście Główny Inspektor podniósł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest decyzją zobowiązującą do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a nie decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

W konsekwencji, organ ten, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – P H wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 127 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., a to przez odstąpienie organu od rozpatrzenia zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji,

-art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a to poprzez odstąpienie organu od oznaczenia występujących w sprawie stron postępowania.

Ponadto zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez odstąpienie organów nadzoru budowlanego od przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zgodnie z art. 37 ust. 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.,

-art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez odstąpienie od zbadania zgodności samowolnie wykonanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

-art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez odstąpienie od zbadania, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

-art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez odstąpienie od wydania nakazu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami,

-art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez bezprawne wydanie nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie,

-art. 42 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez orzeczenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że naruszenie prawa dotyczące niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych będzie przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi, wskazane na jej wstępie zarzuty zostały obszernie uzasadnione.

Podniesiono przede wszystkim, iż wszystkie samowole budowlane popełnione zarówno pod rządami obecnego Prawa budowlanego, jak i poprzedniego Prawa budowlanego z 1974 r., które to przepisy mają zastosowanie w sprawie, wymagają przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, zakończonej wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Do uregulowania stanu prawnego samowoli popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym, w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie winien był ustalić, czy zaistniały podstawy do sanowania powstałej samowoli budowlanej, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc wykluczyć istnienie podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Zaznaczono, że organ bada zgodność z przepisami planistycznymi (art. 37 ust. 1 pkt 1), według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji legalizacyjnej, a zgodność z przepisami dotyczącymi zachowania bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2), według stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy. Dopiero po wykluczeniu ww. przesłanek określonych w art. 37 organ, zgodnie z art. 40, bada zgodność budowy z przepisami, a w wypadku ich naruszenia - wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W wypadku braku zgodności budowy z przepisami, a szczególnie z przepisami techniczno-budowlanymi, które to naruszenie ma miejsce w sprawie, organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę, w trybie art. 40, nakaz wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Po wykonaniu decyzji z art. 40 inwestor, właściciel lub na zarządca, a więc osoba na którą nałożono obowiązek dokonania zmian lub przeróbek, jest zobowiązana z mocy prawa (art. 42 ust. 1) do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bez konieczności wydawania nakazu w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę (zamiast: na użytkowanie). Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestor dołącza dokumenty budowy, o których mowa w § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W decyzji wydanej na podstawie art. 40, organ może informacyjnie pouczyć o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wskazać, jakie dokumenty budowy inwestor winien załączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W przypadkach, gdy organ wyda decyzję z art. 40, wydanie nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji organu, jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem obowiązek uzyskanie takiego pozwolenia wynika wprost z przepisu prawnego. Użytkowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, w wypadku wydania nakazu z art. 40 lub bez dokonania zawiadomienia organu (art. 41 ust. 2) jest naruszeniem prawa i jest zagrożone sankcją karną.

I dalej wskazano, że organy nadzoru budowlanego pominęły procedurę wymienioną w art. 37 ust. 1 oraz w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie zbadały zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami planistycznymi, nie zbadały, czy nie występuje zagrożenie niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie dokonały analizy zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zgodnie z art. 40.

Podniesiono następnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]prowadząc postępowanie dowodowe w formie oględzin nie zauważył, że ściana budynku (obu części) wybudowana po granicy działki nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oraz, że gzyms obu części budynku "przechodzi" na działkę skarżących nr [...] na szer. ok. 30-40 cm. Nie zauważył też, że wody odpadowe z dachu dobudowy M T odprowadzane są do rynny zlokalizowanej na dachu budynku gospodarczego skarżących, a więc nie, jak orzekają organy, na granicę działek. Stan faktyczny przedstawia dołączona do wniosku do GINB o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz do niniejszej skargi dokumentacja fotograficzna. Organ nie ocenił, czy w sytuacji gdy spad drewnianego dachu jest skierowany w stronę posesji skarżących, nie jest koniecznym wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Na pewno odprowadzanie wód opadowych na sąsiednią działkę jest rażącym naruszeniem prawa. Zatem niewłaściwie ustalony stan faktyczny wpłyną zdaniem skarżącego na wynik sprawy i stanowi naruszenie prawa. To naruszenie prawa nie zostało konwalidowane przez organ wojewódzki w trybie art. 136 k.p.a., pomimo iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie zgadzał się z ustalonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanem faktycznym, a przedmiotem jego skargi inicjującej postępowanie było odprowadzanie wód opadowych na jego posesję. Wskazano także, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. daje stronom nie tylko prawo do wniesienia wniosku o stwierdzenia nieważności, ale również prawo do rozpatrzenia wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów dotyczących naruszenia prawa. Bez rozpatrzenia wszystkich naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności podniesionych we wniosku zarzutów, wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo, bowiem nie można wykluczyć, że pominięty zarzut stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odstąpił od rozpatrzenia zarzutu podniesionego we wniosku w ww. zakresie. Odstąpienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpatrzenia zarzutu jest naruszeniem przepisów postępowania nieważnościowego, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niewątpliwie ma wpływ na wydaną decyzję.

Dalej, wskazano, że kontynuowanie postępowania legalizacyjnego bez zbadania zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami planistycznymi jest rażącym naruszeniem prawa. Tym samym nakaz uzyskania pozwolenia na budowę (zamiast: pozwolenia na użytkowanie), bez sprawdzenia, czy nie został naruszony przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rażąco narusza prawo. Ten zarzut został wyraźnie podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzut ten nie został przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrzony. Odstąpienie organu centralnego od rozpatrzenia tego zarzutu, pomimo jego kilkakrotnego podniesienia, przybiera więc charakter celowego naruszania prawa. Podobne zarzuty zostały sformułowane w uzasadnieniu skargi w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano również na to, że jak wynika z treści art. 42 ust. 2, poza wypadkiem gdy z art. 40 został wydany nakaz dokonania zmian lub przeróbek, organ może nakazać uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jedynie wówczas, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Przypadek, o którym mowa w art. 42 ust. 2 nie ma zastosowania w sprawach popełnionych samowoli budowlanych wybudowanych w sposób, jak to oceniły organy nadzoru budowlanego, zgodny z przepisami. Inaczej mówiąc nakaz uzyskania pozwolenia na użytkowanie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ uzna, że zakończenie budowy w trybie art. 41 ust. 2 w formie zawiadomienia jest niewystarczające a uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Zatem wydanie nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie jest dowolne i uzależnione od uznania organu. Organ może wydać taki nakaz tylko i wyłącznie wówczas, gdy wykaże, że jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. W przypadku, gdy organ oceni, że te przesłanki nie zachodzą, organ pobawiony jest prawa nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie a wydany nakaz jest wydany z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzono przy tym, iż w sprawie nie występuje stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska, o którym mowa w art. 42 ust. 2, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odstąpił od wydania decyzji z art. 40 oraz w wydanej decyzji nie wykazał, że w sprawie stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska występuje. Nie wskazał, że został naruszony, bliżej nie sprecyzowany, interes publiczny. Naruszenia prawa związane z wydaniem nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2014 r. Jednakże niezasadnie uznał, iż nie jest to rażące naruszenie prawa. Skoro bowiem organ nie wykazał, że wydanie nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego, to wydanie decyzji w tym zakresie z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego należy ocenić jako kwalifikowane naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Argumenty w niej podniesione wskazują bowiem -w ocenie Sądu- na to, iż obie decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone prawidłowym postępowaniem, a to w kontekście okoliczności ważnych dla skarżących i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Ostatnio wymienioną decyzją [...] WINB w [...] utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nakazującą właścicieli obiektu uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a to na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Nie oznacza to jednak, że nie ma obowiązku poczynić żadnych ustaleń w sprawie. Organ ten ma obowiązek (wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a.) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy czym w takim tylko zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ustalenia, czy weryfikowany akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w ww. art. 156 § 1. W przypadku weryfikacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, postępowanie wyjaśniające winno prowadzić do bezspornego ustalenie stanu faktycznego z daty wydania badanej decyzji (na podstawie akt postępowania zwykłego) oraz stanu prawnego wówczas obowiązującego, co jednak nie może prowadzić do ograniczenia się organu nadzorczego do przestawienia przebiegu postępowania zwykłego i zapadłego rozstrzygnięcia.

Dostrzegając powyższe, jak i mając na względzie treść zapadłych w sprawie decyzji, stwierdzić należy, iż Główny Inspektor nie przeprowadził należytej oceny badanego orzeczenia. Nie rozważył przy tym okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców tego postępowania. Pominął zupełnie treść art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego, nie dostrzegając w ten sposób, iż skoro sprawa dotyczy legalizacji samowoli budowlanej, do której mają zastosowanie przepisy poprzedniej ustawy, to przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 42 Prawa budowlanego, konieczne jest wykluczenie przesłanek z art. 37 i 40 tej ustawy. Nie wyjaśnił w efekcie, czy organ bez dokładnej analizy przesłanek z ww. art. 37 i art. 40, mógł orzec na zasadzie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, gdy: w aktach brak jest dowodów wskazujących na zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; obiekt (zgodnie ze stanowiskiem skarżących) powoduje zalewanie działki sąsiedniej wodami opadowymi; przesłanki określone w tym ostatnim przepisie – tj. w art. 42 ust. 2 w badanej decyzji nie zostały wskazane (a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie również na nie wskazuje).

Brak rozważenia ww. kwestii świadczy -w ocenie Sądu- o istotnym naruszeniu w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu w zw. z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a to uzasadnia przyjęcie, że co najmniej przedwcześnie GINB orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Postępowanie GINB miało bowiem charakter niepełny i niewyczerpujący, co więcej – sprowadzało się w istocie jedynie do przedstawienia przebiegu postępowania zwykłego i wydanych w jego wyniku decyzji, zamiast analizy zagadnień występujących w sprawie i mogących mieć znaczenie dla oceny ważności badanego orzeczenia, w tym tych podnoszonych przez strony inicjujące to postępowanie.

Dlatego też Sąd uznał, iż decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą pozostać w obrocie prawnym, a zarzuty skargi dotyczące sposobu procedowania w sprawie okazały się zasadne, pozostałe zaś -z uwagi na brak właściwego postępowania wyjaśniającego przed organem- pozostają nadal "otwarte".

Ponownie orzekając Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę sprawy, i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowane decyzje nakładające obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, dla inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej pod rządami nie obowiązującego już prawa. Czyniąc ponownie rozważania w sprawie organ winien przy tym wziąć pod uwagę, iż decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. mogła zapaść tylko w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w tym przepisie, nadto – iż decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne, a to oznacza, iż inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania, a w przypadku jej realizacji niezgodnie z przepisami z daty budowy – nie może powodować w dacie orzekania m. in. niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Stąd też GINB winien rozważyć jeszcze raz sprawę z uwzględnieniem zarzutów wnioskodawców tego postępowania, w tym dotyczących odprowadzania wód opadowych z przedmiotowego obiektu, tak w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2, jak i art. 40, i zastosowanego przepisu art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Główny Inspektor analizując ponownie sprawę winien także mieć na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.