Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 213/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 49e pkt 6 w związku z art. 52 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7721.449.2021.MG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 7 września 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 września 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) nakazał K. B. (dalej: Skarżący) jako inwestorowi budowy drogi dojazdowej – ul. [...] w R. na działkach oznaczonych geodezyjne nr [...] i [...] realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – dokonanie rozbiórki tej drogi.

Jako podstawę decyzji PINB wskazał art. 49e pkt 6 w związku z art. 52 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej w skrócie PrBud).

W uzasadnieniu PINB przedstawił przebieg zdarzeń poprzedzających wydanie decyzji. Wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2021 r. wpłynęło pismo współwłaścicielki działki nr [...] i zarazem właścicielki działki nr [...] (dalej zwaną właścicielką działki nr[...] ) z prośbą o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych na tej działce przez Skarżącego, a polegających na utwardzeniu terenu kostką brukową i znacznym jest jego nadsypaniu względem nieruchomości sąsiedniej (ponad 1,5 m). Autorka pisma zaznaczyła przy tym, że nie wyrażała zgody na te roboty.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej ul. [...] w R. na działkach oznaczonych geodezyjne nr [...] i [...] . Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi w dniu 27 kwietnia 2021 r. W ich trakcie ustalono, że Skarżący realizuje utwardzenie drogi kostką brukową na podbudowie na terenie działki nr [...], przy czym na całej długości drogi zamontowano już krawężniki, a szerokość drogi wynosi 5,4 m. Teren sąsiedniej działki nr [...] jest obniżony o około 1 m względem budowanej drogi, a na terenie tej działki znajduje się pryzma gruntu. Ustalono także, że na działce nr [...] roboty zostały już zakończone. Droga prowadzi do budynków w zabudowie bliźniaczej realizowanych rzez Skarżącego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 13 grudnia 2019 r.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud PINB wstrzymał Skarżącemu budowę drogi dojazdowej na działkach nr [...] i[...]. Zostało ono doręczone Skarżącemu w dniu 12 maja 2021 r.

W dniu 25 maja 2021 r. w związku z informacją od właściciela działki nr [...] o tym, że Skarżący nadal prowadzi roboty budowlane przeprowadzono doraźną kontrolę, bez udziału Skarżącego. Stwierdzono, że na działce nr [...] prowadzone są roboty budowlane, polegające na utwardzeniu nawierzchni drogi dojazdowej, wjazd na drogę dojazdową był zablokowany przez sprzęt budowlany.

W dniu 2 czerwca 2021 r. w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że droga dojazdowa została wybudowana, a od poprzedniej kontroli wykonano 30 % robót związanych z nawierzchnią z kostki brukowej. Drogę wykonano w całości bez zjazdów do ul.[...].

PINB wskazał także, że na postanowienie o wstrzymaniu robót zażalenie wniosła właścicielka działki nr[...], przy czym po jego rozpatrzeniu organ II instancji utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. Ponadto wskazano, że Skarżący w dniu 8 czerwca 2021 r. złożył wniosek o legalizację drogi dojazdowej.

W podsumowaniu uzasadnienia PINB stwierdził, że wobec kontynuowania budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu, potwierdzonego czynnościami kontrolnymi w dniu 25 maja 2021 r. i 2 czerwca 2021 r. oraz interwencją właścicielki działki nr [...] organ zobowiązany był nakazać rozbiórkę drogi dojazdowej ul. [...] na działkach nr [...] i [...]

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie. Zarzucił w nim naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez pominięcie toczącego się postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz poprzez brak uwzględnienia interesu większości stron postępowania, którym zależy na pozostawieniu wybudowanej drogi. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 6 PrBud w związku z art. 4 pkt 2, pkt 17 i pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że po wstrzymaniu robót Skarżący kontynuował budowę drogi, podczas gdy była już wówczas wybudowana, a wykonywano wyłącznie prace porządkowo-utrzymaniowe.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła także większość współwłaścicieli nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] nie zgadzając się z nakazem rozbiórki.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7721.449.2021.MG wydaną po rozpatrzeniu wskazanych powyżej odwołań Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji ŚWINB przedstawił dokładnie dotychczasowy przebieg postępowania oraz przybliżył stanowisko organu I instancji oraz Skarżącego. Wskazując na art. 49e pkt 6 PrBud organ odwoławczy zaakcentował istotne znaczenie konieczności zastosowania się przez inwestora do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ze względu na bezpieczeństwo na terenie i otoczeniu nielegalnych robót (szczególnie gdy obejmują one głębokie wykopy w zbliżeniu do granic działki), a także ewentualne ograniczenie wydatków inwestora w przypadku braku możliwości legalizacji.

ŚWINB zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, gdyż z porównania stanu robót wynikającego ze zdjęć i protokołów wynika, że Skarżący zlekceważył postanowienie PINB, kontynuując prowadzenie robót budowlanych. W konsekwencji w świetle art. 49e pkt 6 PrBud organ I instancji nie miał innej możliwości niż nakazać rozbiórkę samowolnie wykonywanego obiektu.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej w imieniu Skarżącego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się brakiem wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominięciem faktu, że Skarżący w dacie wydania decyzji nie posiadał już ani tytułu prawnego do nieruchomości, ani też nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, co wykluczało nałożenie na niego obowiązku rozbiórki, jak również brakiem odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co do charakteru oraz zakresu prac wykonywanych przez Skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 PrBud, co miało wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji;

c) naruszenie art. 49e pkt 6 w związku z art. 52 ust 1 i art 3 pkt 11 PrBud w związku z art. 199 k.c. poprzez niezgodne z prawem nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji organ wiedział o tym, że inwestor nie posiadał już ani tytułu prawnego do nieruchomości, ani też nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy;

d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 6 PrBud w związku z art. 4 pkt 2, pkt 17 i pkt 20 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię -i tym samym przyjęcie, ze Skarżący po dacie otrzymania postanowienia PINB z dnia 10 maja 2021 nr [...] na obu działkach nadal wykonywał prace stanowiące budowę drogi, podczas gdy droga była już wówczas wybudowana, a Skarżący wykonywał wyłącznie prace porządkowo-utrzymaniowe, co miało wpływ na wynik sprawy i wydanie wadliwej decyzji o nakazie rozbiórki.

W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o stwierdzenie w całości nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. stanowisko w sprawie zajęła uczestniczka postępowania właścicielka działki nr[...], będąca jednocześnie współwłaścicielem działki nr [...] Przypomniała w nim o swoich wcześniejszych zastrzeżeniach dotyczących inwestycji. Zaakcentowała, że Skarżący od samego początku inwestycji nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości i prawa dysponowania na cele budowlane, a ponadto działał pomimo jej sprzeciwu. Skoro zaś miał tego świadomość, to on, a nie współwłaściciele nieruchomości powinni być adresatami nakazu rozbiórki. Podniosła także, że roboty wykonywane po ich formalnym wstrzymaniu przez PINB nie miały wyłącznie charakteru porządkowego i utrzymaniowego. Według niej rozbiórka całej drogi i ponowne wolne od wad jej wybudowanie pozwoli na naprawienie wcześniejszych szkód. Do pisma załączona została dokumentacja zdjęciowa.

Na przeprowadzonej w trybie zdalnym rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, akcentując, że wykonana droga jest jedynym sposobem na dotarcie do budynków przy niej się znajdujących. Podobne stanowisko zajął jeden z uczestników postępowania obecny na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie we wskazanym powyżej zakresie była decyzja ŚWNIB utrzymująca w mocy decyzję PINB, nakładającą na Skarżącego obowiązek rozbiórki drogi dojazdowej na działkach oznaczonych geodezyjne nr [...] i[...], jako zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, z tym że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a jedynie znalazł podstawę do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas PrBud). Zgodnie z treścią art. 49e PrBud organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadkach wskazanych w pkt 1 - 6 tego przepisu. W realiach rozpoznawanej sprawy organ wydał nakaz rozbiórki opierając się o pkt 6 tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zdaniem Sądu ŚWINB, a wcześniej także organ I instancji, powołując się na ten przepis, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, aby na jego podstawie orzec o rozbiórce spornego obiektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, że postanowieniem z dnia 10 maja 2021 r. nr[...], wskazującym jako adresata Skarżącego, PINB wstrzymał budowę drogi dojazdowej na działkach nr [...] i[...]. Postanowienie to w następstwie złożenia zażalenia przez właścicielkę działki nr [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z dnia 13 lipca 2021 r. Nie stanowi także przedmiotu sporu, że realizowana przez Skarżącego budowa drogi dojazdowej wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zresztą zagadnienia dotyczące kwalifikacji prowadzonych robót z punktu widzenia konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zostały już rozstrzygnięte powyższym postanowieniem PINB z dnia 10 maja 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, którym organy były związane jako rozstrzygnięciem mającym przymiot ostateczności oraz pozostającym w obrocie prawnym.

W ocenie jednak Sądu organy nie dokonały wystarczających ustaleń niezbędnych do prawidłowego wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 PrBud obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z powyższego przepisu wynika, że adresatem decyzji o rozbiórce może być w pierwszej kolejności inny podmiot niż inwestor, a mianowicie - w sytuacjach określonych w przepisie - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 23 do art. 48 u.p.b.). Dotyczy to m.in sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Wówczas obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kluczowe znaczenie ma zatem tutaj ustalenie, czy roboty budowlane zostały zakończone. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy okoliczności te, w ocenie Sądu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ŚWINB w nawiązaniu do czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2022 r. wskazał, że na dzień kontroli "droga została wykonana w całości bez zjazdów do ulicy [...]". Organ nie wskazał jednak, czy wskazane przez niego zjazdy miały zostać wykonane na terenie działki nr[...], czy już na terenie działki stanowiącej fragment pasa drogowego ul. [...]. Jeżeli do wykonania pozostawały zjazdy, których choćby część posadowiona miała zostać na terenie działki nr[...], to użyte przez organ stwierdzenie o wykonaniu drogi w całości należałoby uznać za przedwczesne. W tej bowiem sytuacji do wykonania w dalszym ciągu pozostawałby fragment drogi na działce nr[...]. Jeżeli natomiast na terenie tej działki wszystkie roboty były już zakończone, a do wykonania pozostawałyby wyłącznie zjazdy znajdujące się w pasie drogowym ul. [...] j, to wówczas budowę drogi stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji należałoby uznać za zakończoną. Zaakcentować przy tym należy, że organy w ogóle nie zwróciły uwagi na treść przytoczonego powyżej art. 52 ust. 1 PrBud i nie wzięły pod uwagę tego, że w świetle normy wynikającej z przywołanego tutaj przepisu inwestor może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę wtedy, gdy w dacie wydania tej decyzji roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone. Brak jednoznacznego ustalenia, czy roboty te zostały zakończone w granicach działki nr [...] nie pozwala na ocenę, czy zaskarżona decyzja została skierowana do prawidłowego adresata.

Wskazane dotychczas nieprawidłowości nie stanowią jednak wyłącznej wady kontrolowanej decyzji ŚWINB i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB. W ocenie Sądu brak podstaw do tego, aby nakazem rozbiórki objąć drogę wybudowaną na terenie działki nr[...]. Okolicznością bezsporną w realiach rozpoznawanej sprawy jest to, że w dacie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2021 r. roboty budowlane na tej działce zostały zakończone. Oznacza to, że w odniesieniu do drogi na działce nr [...]już z samej zasady nie mogła mieć miejsca sytuacja, o której mowa w art. 49e pkt 6 PrBud. Tym samym brak było podstaw tego, aby nakazem rozbiórki objąć drogę znajdującą się na tej działce.

Niezależnie od wskazanych już dotychczas nieprawidłowości wskazać należy, że w ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że po dacie doręczenia Skarżącemu postanowienia z dnia 10 maja 2021 r. wbrew jego treści budowa drogi była kontynuowana. Organy powołują się na w tym względzie na ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 maja 2021 r. W notatce służbowej sporządzonej z tych czynności wskazano, że na działce nr [...] prowadzone są roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni drogi dojazdowej ul. [...] kostką betonową. Wskazano również, że wjazd na drogę dojazdową był zablokowany poprzez sprzęt budowlany. Ponadto w notatce zawarto informację o wykonaniu dokumentacji fotograficznej. Analiza tej ostatniej dokumentacji, zdaniem Sądu, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie jakiego rodzaju czynności wykonywały widoczne na dwóch zdjęciach osoby. Zdjęcia zostały wykonane z dużej odległości i nie są wyraźne. Sama zaś obecność pracowników na terenie objętym wstrzymaniem budowy nie musi automatycznie oznaczać jej kontynuacji. Wstrzymanie budowy nie oznacza zakazu jakiejkolwiek aktywności na jej terenie. Dopuścić należy podejmowanie czynności zabezpieczających, czy związanych z usunięciem znajdującego tam sprzętu, czy zgromadzonych materiałów budowlanych. W przypadku budowy drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, do których nie ma alternatywnego wobec budowanej drogi dostępu, w grę wchodzić mogą również czynności związane z zapewnieniem jej dostępności i przejezdności. Nie wiadomo też na czyje zlecenie działali widoczni na zdjęciu pracownicy. Z zdjęć nie można również wywnioskować, czy faktycznie znajdowali się oni na terenie działki nr[...], czy też na terenie działki, na której posadowiony jest budynek, którego fragment widoczny na tych zdjęciach (gdzie też mogły być prowadzone prace związane z utwardzeniem terenu tuż przed budynkiem w celu zapewnienia dostępu do niego lub w celu wykonania miejsc parkingowych bezpośrednio przed budynkiem). Ze względu na daleko idące skutki kwalifikacji danego zachowania jako zlekceważenia obowiązku wstrzymania robót istotnego znaczenia nabiera bardzo staranne zgromadzenie materiału dowodowego, potwierdzającego taki stan rzeczy. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, czynności kontrolne przeprowadzane są bez udziału stron, a nawet bez poinformowania ich o prowadzeniu takich czynności. Tymczasem materiał dowodowy, jakim dysponowały ograny ograniczał się do ogólnikowych stwierdzeń zawartych w sporządzonej przez pracowników organu notatce służbowej oraz odesłania do dokumentacji fotograficznej, która w ocenie Sądu nie była wystarczająca do tego, aby stwierdzić, że faktycznie doszło do naruszenia zakazu kontynuacji wstrzymanej przez PINB budowy drogi. Tak samo należy ocenić informacje przekazane przez właścicielkę działki nr[...], które co najwyżej można traktować jako impuls dla organu do dokładnego, samodzielnego ustalenia charakteru i zakresu czynności podejmowanych na terenie działki nr [...] po doręczeniu postanowienia wstrzymaniu budowy. W aktach sprawy znajduje się co prawda jeszcze dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2021 r. (karta 38a) złożona z czterech fotografii, na których widać ukończone fragmenty spornej drogi. Jednak choć w porównaniu ze stanem widocznym na zdjęciach wykonanych w dniu 27 kwietnia 2021 r. (karta 7a) stwierdzić można postęp prac, to ze zdjęć z dnia 2 czerwca 2021 r. nie wynika, że zmiana w tym zakresie nastąpiła w okresie przypadającym po doręczeniu Skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu budowy, co miało miejsce 12 maja 2021 r. Wspominany postęp prac mógł zatem mieć miejsce w okresie pomiędzy 27 kwietnia 2021 r. a 12 maja 2021 r. W świetle dotychczasowych zastrzeżeń, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że w toku prowadzonego postępowania organy w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że pomimo wstrzymania budowy spornej budowa ta była kontynuowana po dacie doręczenia Skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu i tym samym spełniona została hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 49e pkt 6 PrBud.

Wobec braku dostatecznych ustaleń przedwczesne było wypowiadanie przez Sąd w sposób wiążący co do naruszenia przepisów art. 49e pkt 6 PrBud. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na nie budzących wątpliwości i zastrzeżeń proceduralnych ustaleniach faktycznych.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, dopuściły się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 it. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz Skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, na które składają się: uiszczony wpis od skargi wynoszący 500 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy - zgodnie z tym co wynika z art. 153 p.p.s.a. - będą związane przedstawioną powyżej oceną prawną, jak i wynikającymi z niej wskazaniami co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Zastrzec przy tym należy, że uzupełnienie materiału dowodowego dotyczącego charakteru i zakresu czynności podejmowanych na terenie działki nr [...] po dacie 12 maja 2021 r. powinno przede wszystkim polegać na sięgnięciu do dokumentacji fotograficznej innej niż zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy wykonanej przez pracowników organu (o ile wykonano jeszcze inne zdjęcia, niż te które znajdują się w aktach sprawy). W przypadku braku takich zdjęć lub gdy ich treść budzić będzie nadal wątpliwości oraz przy jednoczesnym braku innych dowodów jednoznacznie wskazujących na naruszenie obowiązku wstrzymania robót, organ nie będzie mógł przyjąć, że okoliczność naruszenia zakazu kontynuacji robót została udowodniona.