Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia NSA Anna Żak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Go 593/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości, wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Go 593/06 uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] [...] Spółka akcyjna z siedzibą w P. , zgłosił Staroście S. fakt zanieczyszczenia powierzchni nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] położoną w R. przy ul. [...] wskazując, iż zanieczyszczenie to zostało spowodowane przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), tj. przed 1 października 2001 r., a także, iż sprawcą tego zanieczyszczenia była Spółka A., która z rejestru handlowego została wykreślona z dniem [...] [...] S.A. stwierdził, że działalność na nieruchomości prowadzona była od roku [...]. Jednocześnie zgłaszający wniósł o dokonanie wpisu nieruchomości do rejestru gruntów zanieczyszczonych, zgodnie z art. 12 ust. 3 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta S., na podstawie art.12 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz.1085 ze zm.) odrzucił, dokonane przez [...] S.A., zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] (stacja paliw Nr [...]) - działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb R.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art.12 ust. 1 ww. ustawy władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy 1 października 2001 r. na której przed tą datą nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 r. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej, w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki ustawy starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania.

Na podstawie analizy przedłożonych dokumentów w tym wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] organ ustalił, że wskazana wyżej spółka powstała w wyniku połączenia spółki [...] Spółki B. w P. (spółka przejmująca) ze spółką A. w W. (spółka przejęta). Tym samym spółka [...] S.A stała się właścicielem nieruchomości, na której doszło do powstania zanieczyszczenia ziemi przed 1 października 2001r.

W ocenie organu wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły w myśl art. 465 § 3 Kh wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło [...] (data wykreślenia Spółki A z rejestru handlowego). Zatem w ocenie organu [...] S.A stał się prawnym następcą wykreślonej z rejestru spółki A, gdyż spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Do obowiązków takich należy również obowiązek naprawienia szkody w środowisku powstałej wskutek działania spółki przejętej, określony w przepisach prawa administracyjnego, w art. 82 obowiązującej w dacie połączenia spółek ustawy z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

Na skutek odwołania [...] S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i następne kodeksu handlowego wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publiczno-prawnych. W ocenie organu odwoławczego jeżeli przepis art. 465 § 3 kodeksu handlowego będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przyjętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do stosunków cywilno-prawnych. Szkoda w środowisku jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego a tryb i zasady jej naprawienia regulują przepisy prawa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez [...] S.A. w P., prawomocnym wyrokiem z 28 grudnia 2005r. Sygn. akt II SA/Go 460/05, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, stwierdzając naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że uwzględniając dyspozycję art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego należało ustalić, czy przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 października 2001r. nastąpiło zanieczyszczenie ziemi na przedmiotowej działce. W tym zakresie orzekające organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Sąd wskazał, że przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa obligują organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego. Organy administracji powinny zatem ocenić na podstawie sporządzonej w [...] przez Sp. "K" dokumentacji geologicznej określającej warunki hydrologiczne w związku z rozpoznaniem aktualnego stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw [...] S.A nr [...] w R., czy występują i są udowodnione okoliczności objęte hipotezą art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej.

Sąd nie podzielił także motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie następstwa prawnego, uznając za prawidłową wykładnię przepisu art.12 ust.1 omawianej ustawy, wskazaną przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich władających powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest podstaw by z grona władających wyłączyć następców prawnych.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].

Organ odwoławczy wskazał, że dokumentując zanieczyszczenie na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej Nr [...] w obrębie R. obecnie oraz w czasie przejmowania stacji paliw od Spółki A, [...] S.A. przedłożył wyniki badań określające warunki hydrogeologiczne w związku z rozpoznaniem aktualnego stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego, sporządzone w [...]. Zdaniem organu odwoławczego wyniki te dokumentują stan zanieczyszczenia gleby i jakości ziemi, dopuszczalne stężenie substancji zanieczyszczających na rok [...], według rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Na stronie 14 opracowania scharakteryzowano aktualny stan środowiska gruntowo-wodnego, tj. na rok [...]. Wyniki tych badań potwierdziły obecność zanieczyszczeń produktami naftowymi na terenie stacji paliw. Natomiast wyniki badań nie wskazują, iż zanieczyszczenia te zaistniały przed 1 października 2001r. Nie znajduje zatem jak uznano potwierdzenia zawarte w zgłoszeniu z [...] stwierdzenie, iż w [...] r. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego nieruchomość została przekazana do [...] S.A w stanie zanieczyszczonym, czyli, że zanieczyszczenie miało miejsce przed 1 października 2001r. Natomiast z uwagi na fakt, że strona przejęła majątek Spółki A. w [...] r. i przez cały czas kontynuuje na tych nieruchomościach działalność do chwili obecnej, to musiałaby wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że występujące zanieczyszczenia ziemi i gleby miały miejsce przed [...], a [...] S.A. od tego czasu nie doprowadził do zwiększenia zanieczyszczeń. Dalej organ wskazał, że nie można uznać za dowód, a nawet uprawdopodobnienie faktu zaistnienia wykazanych w zgłoszeniu zanieczyszczeń przed ww. datą, na które powołuje się strona jedynie na podstawie zasłyszanych informacji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że [...] S.A. stał się sukcesorem uniwersalnym praw i obowiązków po przejętej Spółce A. (po połączeniu spółek na podstawie art. 463 pkt 1 i art. 464 § 1, 2 i 4 obowiązującego wówczas kodeksu handlowego) i nie może skutecznie uchylać się od obowiązku określonego w art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. Ponadto Kolegium wywiodło, iż możliwe byłoby wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w momencie, kiedy nie upłynąłby termin 30 czerwca 2004 r. Obowiązkiem zgłaszającego było dołączenie dowodów potwierdzających warunki przyjęcia zgłoszenia. Po upływie ww. terminu, brak jest możliwości jego uzupełnienia, gdyż jest to termin o charakterze materialno-prawnym. Kolegium uznało, że prawidłowo organ pierwszej instancji podniósł kwestię, iż zgłaszający nie dołączył do zgłoszenia wymaganych przepisami prawa dokumentów pozwalających na przyjęcie zgłoszenia.

[...] S.A. z siedzibą w P., zaskarżył powyższą decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej z 27 lipca 2001 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nakłada ona na zgłaszającego obowiązek udowodnienia, że zanieczyszczenie ziemi nastąpiło przed 1 października 2001 r., a w szczególności, że nakłada obowiązek przedstawienia wyników badań ziemi, które potwierdzałyby fakt zanieczyszczenia ziemi przed tym dniem,

2) przepisu art. 12 ust. 1 ww. ustawy, przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przejęcie przez skarżącego spółki A. wyłącza możliwość stosowania w stosunku do niego przepisu art. 12 ustawy,

3) przepisu art. 12 ust. 4 ww. ustawy, poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku do tego przesłanek.

Ponadto decyzji Kolegium z [...] zarzucono także naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą praworządności i zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania,

2) przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wskazań dotyczących dalszego postępowania oraz dokonanie odmiennych ocen prawnych od ocen wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 grudnia 2005 r. wydanym w tej samej sprawie (sygn. akt II SA/Go 460/05).

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę z uwagi na naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw, a także przepisów art. 7 i art. 77, art. 80 kpa uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy procesowej wskazując , iż słusznie skarżący podniósł , że wyrokiem z 28 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Go 460/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił uprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie z [...], zawierając w uzasadnieniu m.in. wskazania co do dalszego postępowania organu. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organ orzekający w sprawie jak i Sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązane są do podporządkowania się uprzedniemu wyrokowi w sprawie w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść zarówno decyzji jak i nowego wyroku.

Wskazując na treść uzasadnienia wyroku z dnia 28 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 460/05 i po analizie akt sprawy a w szczególności treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający , uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 153 ustawy procesowej w związku z art. 12 ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. Niezgodnie bowiem z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu z 28 grudnia 2005r., w zaskarżonej decyzji Kolegium zastosowało błędną interpretację przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił zarzut skargi, zgodnie z którym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, sprzecznie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z 28 grudnia 2005 r. ponownie przyjął, że [...] S.A. jako sukcesor uniwersalny po przejętej Spółce A., nie może skutecznie uchylać się od obowiązku określonego w art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dodatkowo wskazując, na przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska ustawodawca podniesiono , że w świetle tego przepisu władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy może skorzystać z przewidzianego w nim dobrodziejstwa niezależnie od tego, czy nabycie tego władania miało charakter pierwotny, czy też jest wynikiem następstwa prawnego, w tym następstwa prawnego o charakterze generalnym.

Organ odwoławczy uznał, że z art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy wynika, iż badania o których mowa w tym przepisie mają udokumentować fakt istnienia zanieczyszczeń w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 października 2001 r.). Stwierdzono, że przedstawione przez [...] S.A. wyniki badań dokumentują stan zanieczyszczeń gleby i jakości ziemi, dopuszczalne stężenie substancji zanieczyszczających w związku z rozpoznaniem aktualnego stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego w [...] r., które potwierdziły obecność zanieczyszczeń produktami naftowymi na terenie stacji paliw [...] S.A Nr [...] w R.

Organ odwoławczy, wbrew wskazaniom Sądu, nie uzupełnił postępowania dowodowego, nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów zmierzających do wszechstronnego i właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia jaki podmiot i w jakim czasie spowodował zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ponownie zatem z naruszeniem podstawowych norm postępowania administracyjnego organ ograniczył rozpoznanie sprawy do dowolnej oceny dokumentów przedłożonych przez stronę tj. wyników badań oraz opisu okoliczności wskazujących, zdaniem strony na fakt, iż sprawcą stwierdzonych zanieczyszczeń był inny podmiot.

Sąd podzielił w całości stanowisko wyrażone w poprzednim orzeczeniu Sądu z 28 grudnia 2005 r. i ponownie wskazał, że przepis art. 12 ustawy wprowadzającej nie zwalnia organów administracyjnych od obowiązku ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, do czego prowadzić ma wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego art. 7 i 77 § 1 Kpa. Podkreślono, że jeżeli organ prowadzący postępowanie powziął wątpliwości co do przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności dotyczących sprawcy zanieczyszczeń oraz czasookresu ich powstania, to obowiązkiem tego organu, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, jest wyjaśnienie tych wątpliwości w toku postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialnoprawnych. Udowodnienie jakiegoś faktu nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, który ma przeważyć spór na którąś stronę, ale ma także znaczenie materialnoprawne, gdyż od tego zależy prawidłowe zastosowanie normy prawnej. Organ administracyjny nie może ponadto w sposób dowolny oceniać zebranego materiału dowodowego.

Przywołując treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji cyt. "nie znajduje zatem zawarte w zgłoszeniu z dnia [...] stwierdzenie, iż w roku [...] w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego nieruchomość została przekazana do [...] S.A. w stanie zanieczyszczonym, czyli, że zanieczyszczenie miało miejsce przed 1 października 2001 r. (...) nie można uznać za dowód, a nawet uprawdopodobnienie faktu zaistnienia wskazanych w zgłoszeniu zanieczyszczeń przed [...], jedynie na podstawie zasłyszanych informacji", w gruncie rzeczy nie oparł swego rozstrzygnięcia na udowodnionej tezie, lecz jedynie na przypuszczeniu. Przyczyną tego istotnego uchybienia procesowego, w ocenie Sądu, było przyjęcie przez organ odwoławczy błędnego założenia, zanegowanego w uprzednim orzeczeniu Sądu, iż to na podmiocie zgłaszającym ciąży wyłączny obowiązek udowodnienia nie tylko faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, ale także okresu powstania zanieczyszczeń oraz podmiotu, który je spowodował. Wskazuje na to m.in. stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, "skoro [...] S.A. przejął majątek Spółki A. w [...] r. i przez cały czas kontynuuje na tych nieruchomościach działalność do chwili obecnej, to musiałby wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że występujące zanieczyszczenia ziemi i gleby miały miejsce przed [...], a [...] S.A. od tego czasu nie doprowadził do zwiększenia zanieczyszczeń."

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż po upływie ustawowego terminu składania zgłoszeń tj. 30 czerwca 2004 r., brak jest możliwości ich uzupełnienia, a termin ten ma charakter materialno-prawny. Jednakże konstatacja ta nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy czyli do wyjaśnienia na podstawie innych dowodów, po pierwsze czy okoliczności wskazane w zgłoszeniu oraz przedłożone z nim wyniki badań można uznać za zgodne ze stanem rzeczywistym, czy też nie można im dać wiary, a po wtóre, czy podmiot zgłaszający spełnia ustawowe przesłanki skorzystania z dobrodziejstwa art. 12 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska.

Reasumując wskazano , że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku oraz wyroku z 28 grudnia 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej – wykładni prawa poprzez naruszenie:

art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią,

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu z dnia 28 grudnia 2005 r. (II SA/Go 460/05),

art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zobowiązuje sąd do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co w rozważanej sprawie sprowadza się do tego, że sąd nie rozpoznał sprawy a jedynie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o bezpodstawne zastosowanie postanowień art. 153 ustawy procesowej w sytuacji kiedy decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy z innych powodów niż te, które Kolegium wskazało w decyzji z dnia [...],

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie "przepisów proceduralnych", które w ocenie sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy bez jednoczesnego wskazania jakie "przepisy proceduralne" sąd miał na uwadze, czego one dotyczą a w szczególności na czym opiera się wnioskowanie Sądu, że naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy i co w ocenie sądu oznacza pojecie "istotny wpływ na wynik sprawy" i czy taki istotny wpływ nastąpił w postępowaniu przed Kolegium,

art. 12 ust . 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw poprzez bezpodstawne pominięcie jego dyspozycji i w wyniku tego wydanie wyroku sprzecznego z przywołanym przepisem prawa.

Wskazując na powyższe podstawi skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] Spółka Akcyjna z siedziba w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kasacja zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawa procesową ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183.

Stosownie do art.183 § 2 pkt 4 ustawy procesowej nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skład sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – dwóch sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i asesor tego Sądu – odpowiadał przepisom prawa. Tej ostatniej okoliczności dotyczył pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych i jako najdalej idący podlegał rozważeniu w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia przepisu art. 16 § 1 ustawy procesowej , polegającego na tym, że skład Sądu pierwszej instancji był sprzeczny z prawem, gdyż uczestniczył w nim asesor sądowy, dotyczy w istocie zgodności z Konstytucją RP tych przepisów ustaw ustrojowych, które dopuszczają możliwość orzekania asesorów sądowych. Trybunał Konstytucyjny dokonał już pod takim kątem analizy przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i co do zasady zgadzając się z niekonstytucyjnością przyjętych rozwiązań prawnych, w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 orzekł m. in. że art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów w sądach powszechnych z konstytucyjnego punktu widzenia są dopuszczalne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego kształtuje wprawdzie instytucję asesora sądu powszechnego, rodzajowo i ustrojowo odmienną niż instytucja asesora przewidziana ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ale w uzasadnieniu swego stanowiska zawarł m. in. pogląd, iż nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencję do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. W związku z tym – analogicznie - udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu na podstawie art. 26 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych powierzono pełnienie czynności sędziowskich, nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa. Stanowisko takie znalazło swój wyraz m. in. w orzecznictwie NSA (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. I OSK 1447/07 – nie publikowane.).

To właśnie na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi pełnienie czynności sędziowskich w tym sądzie na czas określony, nieprzekraczający 5 lat. Powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania, zarówno na rozprawach jak i na posiedzeniach niejawnych.

W zakresie powierzonych mu zadań asesor jest sędzią. Jeżeli zatem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem sędziego dla określenia np. składu Sądu – art. 16 § 2 i art. 120, pojęcie to jest równoznaczne z pojęciem asesora, który z mocy aktu mianowania i powierzenia mu pełnienia czynności sędziowskich jest właśnie sędzią.

W rozpoznawanej sprawie skład Sądu (asesor) był zgodny z przepisami prawa, nie zachodzi zatem przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy procesowej . Innych przesłanek nieważności również nie ujawniono .

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 12 ust. 1 , 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm. ) poprzez wadliwą jego wykładnię i niezastosowanie (pominięcie jak wskazuje skarga ) w szczególności jeżeli uwzględni się również i zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 153 ustawy procesowej , które należy także uznać za usprawiedliwione .

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze naruszenie prawa może nastąpić poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie . Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu zaś niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji . Nadto naruszenie prawa materialnego może polegać również na niezastosowaniu tego prawa , które winno być zastosowane w ustalonym stanie faktycznym .

Zgodnie z art. 12 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy , na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot , jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 r. , w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stosuje się . Do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzająca niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą tych zdarzeń jest inny podmiot ( ust. 2 ).

Zatem do skutecznego zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 powołanej usta- wy wprowadzającej a tym samym uchylenia się przez zgłaszającego od skutków prawnych art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska tj. obowiązku przeprowadzenia rekultywacji terenu, konieczne jest spełnienie kumulatywnie następujących warunków:

1) zgłaszający musi władać powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 października 2001 r. ,

2) władający musi dokonać zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu właściwemu staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. ,

3) zgłoszenie dotyczy powierzchni ziemi , na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu przed wejściem w życie ustawy ( 1 października 2001 r. ) , a po objęciu nieruchomości we władanie przez zgłaszającego ,

4) zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu musi być spowodowane przez inny podmiot ,

5) do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą tych zanieczyszczeń był inny podmiot .

Niewątpliwie powołany wyżej przepis art. 12 ustawy wprowadzającej jako przepis przejściowy z racji swej funkcji nie może być interpretowany w oderwaniu od całości regulacji prawnej obowiązującej do dnia 1 października 2001 r. i obowiązującej po tej dacie. Warunki dokonania skutecznego zgłoszenia , określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej muszą być spełnione łącznie . Tym samym niespełnienie chociażby jednego z warunków tam wymienionych daje podstawę do odrzucenia w drodze decyzji zgłoszenia dokonanego przez władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy . Ze skutecznością zgłoszenia wiąże się prawidłowe zastosowanie tego przepisu przejściowego.

Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w warunkach ponownego rozpoznawania tej sprawy po uprzednimi wyroku Sądu z dnia 28 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej poprzez jednoczesną błędną wykładnię jak i ich nie zastosowanie. Obowiązkiem Sądu było zastosowanie tego uregulowania w całokształcie okoliczności rozpoznawanej sprawy mając na uwadze kumulatywne wystąpienie zaistnienia przesłanek dokonanego zgłoszenia czego jednak nie uczyniono w ustalonym stanie faktycznym. Natomiast Sąd skoncentrował się wyłącznie na jednej z przesłanek dopuszczalności przedmiotowego zgłoszenia w zakresie zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości i to wyłącznie w kontekście jego związania poprzednim wyrokiem , który tak naprawdę przesądził tylko kwestię dopuszczalności dokonania przedmiotowego zgłoszenia przez następcę prawnego.

Przede wszystkim zauważyć należy , że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., w zakresie ustawowego terminu składania zgłoszeń tj. 30 czerwca 2004 r. uznając ,iż ma on charakter materialny i że po upływie tego terminu brak jest możliwości uzupełniania zgłoszenia lecz nie wpłynęło to na prawidłowe zastosowanie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej .

Podkreślić w związku z powyższym należy , iż jednym z elementów podstawowych w tej sprawie jest zagadnienie daty dokonania przedmiotowego zgłoszenia. Skoro mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym tak jak przyznał Sąd pierwszej instancji , to spełniając ten warunek nie można w żadnym wypadku przyjąć dla bytu tej sprawy dnia nadania pisma w placówce pocztowej w warunkach art. 57 § 5 kpa lecz należy uznać , że jest to dzień złożenia podania do organu uprawnionego. Brzmienie przepisu art. 12 ust 1 ustawy wprowadzającej nie pozostawia wątpliwości , co do tego , że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed dniem 30 czerwca 2004 r. W rozpoznawanej sprawie podanie takie jak wynika z akt sprawy wpłynęło do Starosty Powiatowego w S. w dniu [...] ( dowód data prezentaty organu).

Przystępując do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej uznać należy , że na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej przyjęty jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu argumentacji zamieszczonej na jego poparcie. Sąd przyjmując tę podstawę uwzględnienia skargi musi stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tego przepisu obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie , że stwierdzone naruszeni mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Zatem Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia to rozstrzygnięcie najprawdopodobniej byłoby inne .

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można bowiem uznać , że gdyby nie było stwierdzonego przez Sąd uchybienia to zapadłoby innej treści rozstrzygnięcie administracyjne. Zatem z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, które jak przyjęto miały istotny wpływ na wynik sprawy bez jednoczesnego wskazania wpływu ujawnionych naruszeń prawa procesowego na wyjaśnienie sprawy dotyczącej odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Rozważania Sądu w tej sprawie co już wyżej wykazywano odniesione zostały praktycznie do jednego z elementów przedmiotowego zgłoszenia , dotyczącego przedstawienia badań zanieczyszczenia ziemi i ich oceny z czym wiązało się stanowisko organu polegające na przyjęciu stanowiska , że zgłaszający nie udokumentował faktu zanieczyszczenie powierzchni ziemi przed dniem 1 października 2001 r. przez inny podmiot, zatem nie wykazano w całokształcie okoliczności rozpoznawanej sprawy czy niepoczynienie wskazanych ustaleń mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy .

Dodatkowo na marginesie czynionych rozważań wskazać należy ,iż zgłoszenie dokonane w trybie art. 12 ustawy wprowadzającej nie ma charakteru podania , lecz stanowi wykonanie obowiązku zaś brak przedstawienia wyników badań na dzień wejścia w życie ustawy nie może być utożsamiane z brakiem formalnym wniosku . Natomiast przedstawione wyniki badań muszą być ocenione przez organ orzekający i w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. dokonało takiej oceny . Natomiast Sąd kwestionując tę ocenę nakazuje na podstawie innych dowodów ( nie określając jakich ) ustalić czy przedłożone wyniki badań można uznać za zgodne ze stanem rzeczywistym i czy można dać im wiarę , skoro jednocześnie przyznano w tym orzeczeniu , że brak jest po dacie 30 czerwca 2004 r. możliwości uzupełnienia zgłoszenia co przecież dotyczy i wyników badań . Okoliczność ta wskazana została również w zaskarżonej decyzji .

Ponadto za usprawiedliwiony w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu z dnia 28 grudnia 2005 r. (II SA/Go 460/05).

Norma art. 153 ustawy procesowej dotyczy związanie sądu oceną prawną poprzednim wyrokiem Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący i na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Analizując treść wyroku z dnia 28 grudnia 2005 r. sygn. akt IISA/Go 460/05 w kontekście związania nim w rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko zamieszczone w skardze kasacyjnej , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w poprzednim wyroku nie przytoczył takich wskazań i ocen , którym uchybiono by w zaskarżonej i kontrolowanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. co do zakresu postępowania dowodowego. Tym samym przyjąć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy , iż wyrokowi z dnia 28 grudnia 2005 r. nadano inną treść , która nie wynika z niego bezpośrednio.

Dlatego też uznano , że wniesiona skarga kasacyjna w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Stąd też na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 2 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego .