Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 792/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia

14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr

122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14

czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako

przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć

wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i

wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego

zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie,

że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a

bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru

natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył D.

O., wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.

Po rozpatrzeniu wniosku D. O. Główny Inspektor Sanitarny,

decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w

mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia

[...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia

występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to

wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych

zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji.

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają

charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi.

Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w

stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów

nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują

się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie

umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest

zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te

nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko

zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów

niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów

służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast

stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów

sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze

względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i

zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez

Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na

terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

detalicznemu tych wyrobów.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2

upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i

zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego

części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych

do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy

prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną

do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest

szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do

nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten

stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe

zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31 a upis

również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w

art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego

oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza

brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach

wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym,

zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest

stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym

mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań

higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa

tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie

Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat

kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być

wynikiem innych ustaleń (ocen). Powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09, w którym

wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się

zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie

dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku

kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do

wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub

zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa",

lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym

istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków

dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub

zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w

tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia

publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek

sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw.

dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na

podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia

dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia

przez konsumentów itp. Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu

przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem

organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co

uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był

Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia

bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny

Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu

działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a upis Główny

Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku zatem

szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego

scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny,

oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze

scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i

efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali

przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor

Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków

policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora

Sanitarnego scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej

realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego.

Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia,

Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego

zagrożenia, a zamiast rozrzuconej administracji terenowej, decyzję wydaje organ

centralny, co znaczenie zwiększa ekonomikę prowadzonych postępowań.

Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia

szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla

życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania

uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla

życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację.

Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania

realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem

wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań

(art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady

określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na

grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany

jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady

określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego

wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat

wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron

postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia,

które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich

prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów

decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Główny

Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. w którym Sąd

uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność

określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1

kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać

wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych

szczególnych wymogów w tym zakresie".

W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie

art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do

decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne

rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 upis istotne jest

również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów,

mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim

należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w

rozdzielniku.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia

postępowania administracyjnego wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra

Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o

zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej

informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć

postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to

zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się

m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego

udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego,

umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów,

zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania

administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej,

kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na

celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie

nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności

zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych

do celów kolekcjonerskich.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie,

które sprzedawał D. O. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich

spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich

do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy

przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto, wprowadzone

ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii

oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się

do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki

zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w

pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej

zmianę.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r.,

znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie przez D. O., który zarzucił

zaskarżonej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów

postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 107 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa i

wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej i drugiej instancji, a w razie

nieuwzględnienia wniosku o uchylenie tychże decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie

podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny

sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art.

134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w

granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz

powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić,

że zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art.

27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -tekst jedn.

Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2

upis w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych,

państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym

terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań

spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor

sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy,

maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej,

wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego,

przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością,

kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub

zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu

wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z

którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do

zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym

względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny

staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny

zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek

nieważnościowych Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i

oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest

dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wadliwości "zwykłej", nieodpowiadającej

żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 kpa nie można

utożsamiać bowiem z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1

upis, które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji

z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj.

ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z

dnia [...] października 2010 r. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego

niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie

uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z

dnia [...] października 2010 r., znak: zindywidualizowanego

adresata będącego stroną postępowania również nie stanowi rażącego naruszenia

prawa. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie Sądu do kategorii

aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie

oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu

administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu

administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany

przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na

podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści

nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a

niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa

(por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu

Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do

kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze,

polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może

spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne

zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia

[...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu

adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw.

dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego

Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego

oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata,

któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych

aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis

indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony

rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z

obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów,

które - ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają

wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja

Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie

z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako

przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego Inspektora

Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie

określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym

podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron

następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej

wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące

realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą

stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze.

Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o

art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z

przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w

drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega

natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również

przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i

jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana

wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy,

bazary) polegającą na obrocie tym detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących

konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność

równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań

administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością

opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący

obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie

organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też

w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu

służy przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na

terenie całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd z urzędu skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego

Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia

innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa,

będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej

wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz

wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie

podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które

podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i

uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu

odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie

całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków

nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne

ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników

Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z

"dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że

dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich

sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem

decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o

charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...]

października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii.

Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz

decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność

z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie

pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III

RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że

nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność

uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na

wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie

Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145

§ 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede

wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej

ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu

organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja

Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana

przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora

Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów

administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został

natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie

powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu

upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w

obrocie prawnym. Nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu

prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników

Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w

terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja

Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]

została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy

decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z oryginalnym podpisem pracownika

pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...]

października 2010 r. w ww. okolicznościach sprawy stałoby - w ocenie Sądu - w

sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ

przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności

podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był

uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 27

ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych,

państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym

terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1,

spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor

sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy,

maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej,

wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego,

przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością,

kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub

zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu

wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor

Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu

z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym

znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny

musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego

reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci

życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie

faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów

kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie

zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia

wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego

postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z

obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych

przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego

istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla

zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja Sanitarna

jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i

w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o

dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów

prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie

adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu

praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności

obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem

przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony

interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy

obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach

medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły

liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów

kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których

obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in.

sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów

użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i

uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób

zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej

interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o

charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika

obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis,

konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego

Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru

natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji

(podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z

samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art.

108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie

natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i

zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich

zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji

Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć

wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym

okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje

bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż

popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez

organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania

administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków

formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu

tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych

dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas

przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie

tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale

wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod

uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także

wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez

producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o

przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie

przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych

sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty,

charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek,

mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji

odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie

pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży,

służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące

do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego

rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia,

jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia

obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi

jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli

zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy,

doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może

ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od

rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać

działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy

uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym

zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek

ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie

ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego

art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje

oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor

Sanitarny mógł zastosować art. 31 a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor

Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania

państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy

bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się

organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny

zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega

wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom

bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o

charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to

należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu

przewidzianego w art. 31 a upis.

Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]wydana w

wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca

w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] narusza

przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i

wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu

przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości

decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu

całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i

rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu

wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w

przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania

dowodowego na podstawie art. 136 kpa.

Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny

przeprowadził postępowanie zmierzające do wyjaśnienia jakie substancje znajdowały

się w wycofanych z obrotu wyrobach.

W świetle tych ustaleń w ocenie organu bezsporne jest naruszenie przez

skarżącego obowiązujących przepisów w zakresie wprowadzania do obrotu

zatrzymanych produktów, jak również że stan zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego miał

wymiar realny i rzeczywisty. Wykrycie substancji, które w załączniku do Ustawy o

przeciwdziałaniu narkomanii zostały wymienione przesądza o stwierdzeniu, że wyroby

kolekcjonerskie zatrzymane w sklepach skarżącego powodowały bezpośrednie

zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że po przebadaniu

zabezpieczonych produktów przez Instytut [...] w [...] stan zagrożenia okazał się

stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko w ocenie

organu wzmagało fakt, że stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał

realny wymiar i rzeczywisty charakter.

Stwierdzenie organu należy jednak uznać za zbyt ogólnikowe.

Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii wymienia substancje, które są

zróżnicowane w zależności od stopnia uzależniania, są to bowiem środki, których

zażywanie może prowadzić do narkomanii. Cechą zaś narkomanii jest uzależnienie od

środków psychoaktywnych wywołujących szkody zdrowotne. W celu ograniczenia tych

szkód zdrowotnych ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje zwalczanie obrotu

tymi środkami.

Rzeczą jednak organu inspekcji sanitarnej jest wykazanie przesłanki z art. 27 ust.

2 ustawy o inspekcji sanitarnej bowiem ten przepis stanowi materialno - prawną

podstawę decyzji kontrolowanej.

Wystąpienie więc określonych substancji winno zostać powiązane z określonymi

wyrobami kolekcjonerskimi zatrzymanymi w placówce handlowej prowadzonej przez

skarżącego D. O.

Niezbędne jest też wykazanie przez organ czy wyroby te stanowią bezpośrednie

zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a w uzasadnieniu decyzji organ winien dać temu

wyraz.

Jeśli bowiem zatrzymane w sklepie wyroby nie stanowiłyby produktów, o których

mowa w treści rozstrzygnięcia organu I instancji, to nie powinny one zostać wycofane z

obrotu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art.

132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.