Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 727/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: par.3 ust.1
journal: Dz.U. 1996 nr 60 poz 279
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie profilaktycznych posiłków i napojów.
article: art.7a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.10 i art.11
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art.9 i art.232
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi B. sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zapewnienia posiłków profilaktycznych dla pracowników - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w (...) Oddział

w (...) (dalej jako: "organ", "PIP"), nakazem z dnia 30 czerwca 2022 r., nakazał B. sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka", "pracodawca"), zapewnić w zakładzie produkcyjnym w B. wydawanie posiłków profilaktycznych zgodnie z zasadami przydziału określonymi w Regulaminie Pracy w terminie do 15 lipca 2022 r.

Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu, w części , tj. w pkt 4 nakazu, zarzucając naruszenie art. 232 Kodeksu pracy w zw. z § 1, § 5, i § 6 rozporządzenia w sprawie profilaktycznych posiłków i napojów, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na błędnym przyjęciu, że pracodawca zobowiązany jest do wydawania posiłków profilaktycznych na podstawie obowiązującego u niego Regulaminu Pracy w sytuacji, gdy Spółka nie spełnia określonych

w ww. rozporządzeniu przesłanek do wydawania posiłków profilaktycznych na poszczególnych stanowiskach pracy. Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 6, 7, 8 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie zasady praworządności, zaufania obywateli do Państwa oraz zasady rzetelności, określonych w § 17 i 18 Kodeksu Etyki Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez wydanie nakazu ustnego jeszcze w toku kontroli bez szczegółowego zbadania stanu faktycznego, jak również przez nierzetelne poinformowanie pracodawcy o wydaniu nakazu ustnego z rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji, w której przepisy prawa nie dopuszczały wydania takiego nakazu.

W związku z powyższymi zarzutami, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego nakazu w części, tj. pkt. 4 nakazu, ewentualnie o uchylenie nakazu

w zaskarżonej części i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., Okręgowy Inspektor Pracy w (...) (dalej jako: "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 4.

Wskazano, że strona błędnie uznała, że PIP w toku czynności kontrolnych wydał decyzję ustną dotyczącą natychmiastowego wznowienia wydawania posiłków profilaktycznych dla pracowników. Organ powołał się na przepisy art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1614) oraz art. 14 § 2 i art. 109 § 2 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r.,

poz. 2000), dalej jako: "k.p.a.", które wskazują, kiedy jest możliwe wydanie decyzji ustnej. Inspektor w trakcie kontroli nie wydał decyzji ustnej w przedmiocie wznowienia wydawania posiłków profilaktycznych, w związku z tym, wszelkie zarzuty odnoszące się do tej decyzji należy uznać za niezasadne.

Organ powołał się też na postanowienia art. 9 Kodeksu pracy i stwierdził, że źródłem prawa pracy, a tym samym praw i obowiązków pracowników i pracodawców, są nie tylko przepisy wydawane przez właściwe organy państwa, w tym Kodeks pracy, ustawy oraz rozporządzenia, ale również akty współtworzone przez pracowników i pracodawców tj. regulaminy – regulamin pracy, regulamin wynagradzania i statuty, o ile określają prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Regulują one również regulacje pomiędzy poszczególnymi przepisami i postanowieniami prawa pracy, ustanawiając zasadę, że postanowienia normatywne aktów zbiorowego prawa pracy (tj. układów zbiorowych pracy, regulaminów pracy, regulaminów wynagradzania oraz statutów), nie mogą zawierać rozwiązań mniej korzystnych dla pracownika, niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa pracy. Opisane współzależności tworzą tzw. zasadę uprzywilejowania pracownika, z której wynika, że postanowienia aktu znajdującego się na niższym szczeblu w hierarchii źródeł prawa pracy nie mogą być dla pracownika mniej korzystne, niż przepisy ustaw, czy rozporządzeń. W konsekwencji, akt hierarchicznie niższy, lecz korzystniejszy dla pracownika ma pierwszeństwo zastosowania przed aktem hierarchicznie wyższym. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia ze zbiegiem przepisów dotyczących wydawania posiłków profilaktycznych zawartych w dwóch źródłach prawa pracy: rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie profilaktycznych posiłków i napojów (Dz.U. Nr 60, poz. 279 z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem" oraz obowiązującym od maja 2020 r. Regulaminie Pracy.

Organ powołał się na § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz załącznik nr 8 do Regulaminu Pracy B. sp. z o.o. i stwierdził, że postanowienia obowiązującego u pracodawcy Regulaminu Pracy nie uzależniają obowiązku wydawania pracownikom posiłków profilaktycznych od spełnienia określonych w rozporządzeniu wymagań dotyczących wydatku energetycznego organizmu pracownika wskazując, że pracownicy Oddziału (...) otrzymują te posiłki przez cały rok. Taki zapis jako korzystniejszy dla pracownika ma pierwszeństwo przed przepisami rozporządzenia. W związku z tym, wynik przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2022 r. badań wydatku energetycznego pracowników nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bo nie wpływa na konieczność realizacji określonego w załączniku nr 8 do Regulaminu Pracy obowiązku wydawania posiłków profilaktycznych.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na pominięciu wyników badań przeprowadzonych przez skarżącą oraz wydanie jeszcze podczas kontroli nakazu ustnego w czasie kontroli, podczas, gdy przepisy nie przewidują takiego nakazu w sprawie;

b) art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw.

z art. 7 § 1 k.p.a., polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego i pominięciu przesłanek z rozporządzenia;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 232 Kodeksu pracy w zw. z § 1, § 3 ust. 1, § 5 i § 6 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca jest zobowiązana do wydawania posiłków profilaktycznych na podstawie Regulaminu Pracy, podczas, gdy nie spełnia ona przesłanek do ich wydawania określonych

w rozporządzeniu;

b) art. 9 ust. 1 i 2 Kodeksu pracy w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sytuacji skarżącej występuje zbieg przepisów dotyczących wydawania posiłków profilaktycznych

i w konsekwencji błędne przyjęcie, że postanowienia Regulaminu Pracy należy traktować jako dodatkowy benefit dla pracowników skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji PIP i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Spółka zarzuciła, że PIP bezpodstawnie przyjął tezę o przyznaniu pracownikom posiłków w formie benefitu na wszystkich stanowiskach wymienionych w Regulaminie Pracy. Chciał bezpodstawnie wydać nakaz ustny.

Ponadto, w ocenie Spółki, organ nie wykazał, dlaczego nie uwzględnił przeprowadzonych badań i ich wyników, i nie zastosował wprost normy prawnej

z rozporządzenia. Jeżeli organ miał wątpliwości co do normy prawnej dotyczącej wydawania posiłków profilaktycznych, powinien je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego jako przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącej, obowiązek wydawania posiłków profilaktycznych istnieje jedynie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w rozporządzeniu,

a Spółka stosuje się do ww. przepisów. Zwrócono też uwagę, że przeprowadzono badania dotyczące wydatku energetycznego na poszczególnych stanowiskach pracy

i zakres obowiązku wydawania posiłków profilaktycznych okazał się węższy, a co za tym idzie – uzasadnione jest zawężenie listy stanowisk, na których posiłki są wydawane. Możliwość wydawania posiłków profilaktycznych przez pracodawcę nie zależy od jego decyzji, ale jest wprost uzależniona od spełnienia przesłanek, wynikających z art. 232 Kodeksu pracy w związku z przepisami rozporządzenia.

W przypadku niespełnienia przesłanek z powszechnie obowiązujących przepisów oznacza, że pracodawca nie tylko nie musi, ale nie może wydawać posiłków profilaktycznych. Nie było też podstaw do przyznania posiłków w formie benefitu. Nie ma argumentów, uzasadniających tezę organu, że posiłki miały być benefitem.

Zdaniem skarżącej, teza organu, że akt korzystniejszy dla pracownika, lecz niższy w hierarchii źródeł pracy, ma pierwszeństwo stosowania przed aktem wyższym, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy prawa nie dają podstaw, by posiłki profilaktyczne traktować jako "benefity" dla pracowników, a ich otrzymywanie traktować na zasadzie "korzystności". Rodziłoby to daleko idące skutki nie tylko w sferze uprawnień pracowniczych, ale także w kwestii podatkowej i zusowskiej.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że nie przyjął, że posiłki profilaktyczne mają być, czy też nie mają być "benefitem" dla pracowników. Nie wprowadzono takiej siatki pojęciowej w zaskarżonej decyzji. Kwestia, czy posiłki są benefitem nie jest istotna z punktu widzenia oceny zaskarżonej decyzji również

w aspekcie rozliczeń. Organy w niniejszej sprawie nie mają umocowania do dokonywania takich rozstrzygnięć i kwestia tych obciążeń nie ma wpływu na to, że zapis w załączniku nr 8 do Regulaminu Pracy obowiązuje i powinien być realizowany. Są to bowiem świadczenia ze stosunku pracy.

Nie zasługują też na uwzględnienie, zdaniem organu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Organy nie miały bowiem żadnej wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani co do stanu prawnego w niniejszej sprawie.

Wskazano też, odnosząc, do zarzutów naruszenia k.p.a., że w postępowaniu przed PIP stosuje się ustawę o PIP, a tylko w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy

w (...) z dnia (...), utrzymująca w mocy decyzję nr (...) Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w (...) Oddział w (...) z dnia

(...). Decyzją tą, organ zobowiązał pracodawcę do zapewnienia

w Zakładzie produkcyjnym w B. wydawania posiłków profilaktycznych zgodnie z zasadami ustalonymi w Regulaminie Pracy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że doszło do naruszenia przepisów k.p.a. poprzez pominięcie wyników badań przeprowadzonych przez skarżącą, które wykluczyły konieczność przyznawania posiłków profilaktycznych ze względu na brak przesłanek do ich wydawania określonych w rozporządzeniu, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Z badań przeprowadzonych przez skarżącą w styczniu 2022 r. sporządzono

w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawozdanie nr (...), z którego wynika, że efektywny wydatek energetyczny badanych pracowników, nie obliguje Spółki do przyznania dodatku energetycznego.

Kwestie te uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

28 maja 1996 r. w sprawie posiłków profilaktycznych i napojów (DZ.U. Nr 60, poz. 279 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - pracodawca zapewnia posiłki pracownikom wykonującym prace związane

z wysiłkiem fizycznym, powodującym w ciągu zmiany roboczej efektywny wydatek energetyczny wskazany w tym przepisie. Natomiast wydatek energetyczny zbadanych pracowników był niższy, niż obligujący pracodawcę do zapewnienia posiłków profilaktycznych zgodnie z rozporządzeniem.

Powyższe nie oznacza jednak, że pracodawca zawsze w takiej sytuacji jest zwolniony z obowiązku zapewnienia powyższych posiłków.

W tym miejscu wskazać należy na postanowienia art. 9 § 2 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem - postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych.

Przepisy art. 9 § 2 Kodeksu pracy identyfikowane są w piśmiennictwie z zasadą uprzywilejowania pracownika, niekiedy zwaną również zasadą korzystności. Podstawowym założeniem stojącym u jej podstaw jest to, że o ile regulacja minimalnych uprawnień pracowniczych następuje przez normy wyrażone za pomocą tekstu państwowych aktów prawotwórczych, tzw. powszechnych źródeł prawa, o tyle normy wyrażone za pomocą postanowień autonomicznych źródeł prawa pracy powinny być od nich korzystniejsze bądź co najmniej tak samo korzystne dla pracowników.

Zgodnie zaś z art. 232 Kodeksu pracy - pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom zatrudnionym w warunkach szczególnie uciążliwych, nieodpłatnie, odpowiednie posiłki i napoje, jeżeli jest to niezbędne ze względów profilaktycznych. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje tych posiłków i napojów oraz wymagania, jakie powinny spełniać, a także przypadki

i warunki ich wydawania. Przepis ten określa jedynie przypadki, w jakich pracodawca jest zobligowany do zapewnienia pracownikom odpowiednich posiłków i napojów. Nie oznacza w żadnym razie, że nie mogą to być warunki korzystniejsze dla pracownika.

Zgodnie z postanowieniami załącznika nr 8 do Regulaminu Pracy B. sp. z o.o. tekst jednolity maj 2020 – Zasady udostępniania napojów oraz wydawania posiłków profilaktycznych dla pracowników B. sp. z.o.o. - pracownicy oddziału (...) w każdym dniu przepracowanym na fermentowni lub filtracji, otrzymują posiłki profilaktyczne przez cały rok kalendarzowy.

Postanowienia Regulaminu są więc dla pracownika korzystniejsze, niż postanowienia przepisów ogólnie obowiązujących, w tym rozporządzenia. Pracodawca zobowiązany jest więc stosować wobec pracownika te korzystniejsze normy. W tej sytuacji, wyniki badań wydatku energetycznego pracowników nie mają znaczenia w sprawie.

Tym samym, nie doszło do naruszenia art. 232 oraz art. 9 ust. 1 i 2 Kodeksu pracy i § 3 rozporządzenia, co zarzuca skarżąca.

Nie ma też podstaw stanowisko skarżącej, że załącznik nr 8 w sposób bezpośredni odsyła do rozporządzenia. W załączniku tym jedynie powołano się na postanowienia art. 232 Kodeksu pracy i rozporządzenia, jednocześnie zaś w sposób jednoznaczny określono warunki przyznawania posiłków profilaktycznych, nie uzależniając ich w żaden sposób od wydatku energetycznego.

Sąd nie zgadza się też ze stanowiskiem skarżącej, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz.162 z późn. zm.).

W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy - organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Natomiast zgodnie z art. 11

ust. 1 - jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Z kolei, w myśl postanowień art. 7a k.p.a. - jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do treści normy załącznika nr 8 do Regulaminu, który jest precyzyjny i jednoznacznie wskazuje, że posiłki profilaktyczne u pracodawcy przysługują wszystkim pracownikom Oddziału (...) w każdym przepracowanym dniu przez cały rok kalendarzowy.

Nie wprowadzono tu żadnych dodatkowych warunków i nie pozostawiono wątpliwości co do treści przepisu.

Tym samym, wyżej wskazane przez Spółkę postanowienia nie mogą mieć

w sprawie zastosowania.

Nie można też podzielić zarzutu skargi o wydaniu nakazu ustnego

w przedmiotowym zakresie jeszcze podczas kontroli. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolujący nie wydał decyzji ustnej, co potwierdza wykaz decyzji ustnych wydanych w czasie kontroli (k.108 akt administracyjnych).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nr (...) organu pierwszej instancji zobowiązującą skarżącą do zapewnienia w Zakładzie produkcyjnym w B. wydawania posiłków profilaktycznych zgodnie z zasadami przydziału ustalonymi w Regulaminie pracy.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.