Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1011/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. o numerze [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. J. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającej ustalenia na rzecz J. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] w P. w okolicy ulic S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy J. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (składającego się z 67 budynków wraz z układem drogowym i 67 przydomowymi oczyszczalniami ścieków), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] w P. w okolicy ulic S/.H. J. J. wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując ustalenia dokonane na etapie analizy urbanistycznej. Zażądał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. przytoczyło przepisy art. 61 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: upzp, i wskazało, że wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Przechodząc do meritum sprawy Kolegium wyjaśniło, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło z wniosku J. J. złożonego w dniu 9 lipca 2008 r. W toku postępowania przed organem I instancji została przeprowadzona analiza urbanistyczna, a jej wyniki dołączono do decyzji organu I instancji. Obszarem analizowanym objęto obszar o wielkości zgodnej z przepisami rozporządzenia tj. o wielkości 1680 m od granic działki objętej wnioskiem, przyjmując, że front działek objętych wnioskiem wynosi ok. 560 m od strony ul. S. Wskazano, że cały obszar objęty wnioskiem osiąga wielkość 13 ha, natomiast w sprawie wyznaczono do analizy obszar minimalny, obszar ten wynosi ok. 800 ha i w ocenie organów obu instancji jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy. Kolegium podało, że analizą objęto obszar tworzący urbanistyczną całość tj. kwartał wytyczony przez ul. H. i ul. S. W obszarze tym występują budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej, zagrodowej, rezydencjonalnej, działki niezabudowane użytkowane rolniczo oraz lasy. Z uwagi na wielkość obszaru organ I instancji podzielił go, dokonując analizy na kilka jednostek i szczegółowo wskazał i opisał sposób zagospodarowania w poszczególnych jednostkach, ujmując równocześnie wymagane parametry. Zdaniem organów zasady zagospodarowania tak znacznego obszaru powinny być kształtowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest bowiem, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, w tym także określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu powinno następować w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 upzp). Decyzja o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od tej zasady, a na jej podstawie nie powinno się kształtować ładu przestrzennego, a jedynie ustalać warunki zabudowy dla uzupełnienia zabudowy. Fakt, że w przypadku realizacji tak ogromnej inwestycji dojdzie do ukształtowania nowego ładu przestrzennego nie budziło wątpliwości SKO. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy teren w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania został zarezerwowany na potrzeby dalszego rozwoju Uniwersytetu im. A. Mickiewicza. Zdaniem Kolegium Studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, jednak nie można dopuszczać do wydawania decyzji administracyjnych sprzecznych z założeniami zagospodarowania miasta, zmierzającymi do zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko Prezydenta Miasta P., który uznał po przeanalizowaniu wszystkich warunków przestrzennych oraz parametrów występujących w obszarze analizowanym, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niespełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Realizacja planowanej inwestycji skutkowałaby naruszeniem zastanego porządku i ładu przestrzennego przy jednoczesnym sprzeciwie i zastrzeżeniach co do skali obszaru (ok. 18 ha) oraz funkcji zabudowy. Kolegium dodało, iż rację ma autor analizy urbanistycznej, że zamierzenie objęte wnioskiem winno znajdować się na terenie wykształconym konsekwentnie pod względem zagospodarowania, w myśl określonych reguł. Działki zaś objęte wnioskiem nie są predestynowane do zabudowy, bowiem w obszarze tym nastąpiłaby znaczna intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej, zmiany spowodowane tą inwestycją, a także jej oddziaływanie organ odwoławczy uznał za niepożądane. Kolegium stwierdziło przy tym, że należy wykluczyć automatyczne dopuszczanie na danym obszarze funkcji i form zgodnie z każdym żądaniem inwestora.

Ponadto, odnosząc się do żądania odwołującego wydania przez SKO decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki naruszenia przepisów postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Zdanie Kolegium organ I instancji dostatecznie wyjaśnił przyjęte stanowisko, wskazując przede wszystkim, iż realizacja zamierzenia inwestora sprowadza się do naruszenia norm dotyczących jednolitości funkcji w całym obszarze analizowanym, ale nadto do braku możliwości wyznaczenia nowego sposobu zagospodarowania, wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz kontynuacji parametru wielkości zabudowy. Okoliczności te, a także wielkości zamierzenia wskazują zdaniem organu II instancji, że omawiany obszar nie jest przeznaczony do zmiany funkcji wiodącej i przekształcenia go w obszar intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Kolegium zaznaczyło, że przy wydaniu decyzji organu I instancji nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO w P., żądając jej uchylenia, względnie uchylenia również decyzji organu I instancji i orzeczenia o kosztach postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi przedstawiono pokrótce przebieg postępowania, w tym wskazano, że wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 204/10 tutejszy Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] 2009 r., nakazując sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Skarżący wskazał, że do ostatnio sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej nie ma zastrzeżeń, albowiem parametry inwestycji zawarte we wniosku odpowiadają parametrom ustalonym w analizie. Mimo to, organy orzekające odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie – jak wskazał skarżący – organ I instancji w dniu [...] 2011 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi na terenie o pow. 37.598 m2, bezpośrednio graniczącym z terenem objętym wnioskiem w niniejszej sprawie. Inwestycja ta objęta już jest pozwoleniem na budowę i jest zrealizowana.

Skarżący wskazał, że w sposób pozaprawny organy próbują teren objęty planowaną inwestycją zarezerwować dla Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, choć równocześnie od ponad 6 lat nie podjęto żadnych działań celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzestając na zmianie Studium.

Zdaniem skarżącego koniecznym jest w niniejszej sprawie nakazanie organowi odwoławczemu wydania decyzji reformatoryjnej, w przypadku bowiem uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostanie wydana powtórnie (po raz piąty) decyzja odmowna. Skarżący zaznaczył, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium, iż obszar objęty planowaną inwestycją jest zbyt duży i powinien zostać objęty miejscowym planem skarżący uznał, że nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa. Żaden przepis nie wprowadza bowiem ograniczeń dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na rozmiar przedsięwzięcia, obszar terenu objętego wnioskiem, wpływ rozstrzygnięcia na ukształtowanie urbanistyczne. W przypadku zaś spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp organ powinien wydać decyzję pozytywną.

Zdaniem skarżącego, Kolegium zlekceważyło też ocenę prawną i wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania, wskazane w wyroku Sądu z dnia 23 września 2009 r. Sąd stwierdził bowiem, że zachowanie ładu przestrzennego nie polega na powielaniu i w tym znaczeniu na ścisłej kontynuacji istniejącej na danym terenie funkcji, odwzorowywaniu istniejącego zagospodarowania, zabudowy. Jest to nie tylko mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, ale i wprowadzanie na dany teren takiej zabudowy, która pozwala na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową (funkcja zabudowy), a także w przyszłości ten nowo wprowadzony rodzaj zabudowy nie ograniczy obecnej funkcji. Ponadto Sąd wskazał, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak aby mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zdaniem skarżącego uznać należy, że organy orzekające zlekceważyły w sposób jawny powyższą ocenę Sądu.

Skarżący wskazał też, że całkowicie chybiona jest argumentacja organu odwoławczego polegająca na powołanie się na zapisy Studium i konieczność ich uwzględnienia przy ustalaniu warunków zabudowy. Stwierdził, że ani zapisy Studium, ani projekt planu miejscowego nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą być podstawą wydania decyzji odmownej w sprawie warunków zabudowy.

Odnosząc się do powołanej przez Kolegium kwestii nadmiernej intensyfikacji zabudowy na przedmiotowym terenie skarżący wyjaśnił, że Kolegium stworzyło nową przesłankę nieznaną przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kierując się przesłankami określonymi w art. 61 ust. 1 upzp organy powinny wydać decyzję pozytywną. Zdaniem skarżącego, błędne są bowiem wnioski organów, że inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, ani sposobu zagospodarowania terenu i przekracza o 2 % średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego. Co do kontynuacji linii zabudowy skarżący podniósł, że zgodnie z wnioskiem budynki objęte inwestycją miałyby zostać usytuowane nie bliżej niż w odległości 13 m od ulicy (frontu), a więc nie przekraczałyby obowiązującej linii zabudowy wynoszącej 7 m. Organy błędnie bowiem utożsamiło pojęcie "linii zabudowy" z koniecznością zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Linia ta ma jedynie nie zostać przekroczona. Skarżący wskazał, iż zdaniem organów osiedle składające się z 67 budynków nie odpowiada zagospodarowaniu terenu pojedynczych działek budowlanych z jednym budynkiem mieszkalnym i zabudową uzupełniającą, a wnioskodawca chce sytuować cały kompleks zabudowy wraz z infrastruktur drogową w głębi kwartału, na terenie do tego niepredysponowanym. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu skarżący podniósł, iż z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że dominującą funkcją w obszarze jest funkcja mieszkaniowa. Dominuje ona nie tylko na całym obszarze analizowanym, ale w szczególności w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca planowanej inwestycji. Spośród 15 wyodrębnionych przez organ I instancji jednostek, aż w 13 dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje ona w zwartych zespołach zabudowy mieszkaniowej, w tym w formie osiedli. Co więcej organ I instancji nie widział przeciwwskazań do wydania w dniu [...] 2011 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi na terenie o pow. 37.598 m2, sąsiadującego z obszarem, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Skarżący zaznaczył, że dla inwestycji tej uzyskano pozwolenie na budowę i na chwilę obecną jest już ona zrealizowana.

Skarżący zakwestionował też metodę, wedle której organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną. Wskazał, że skoro przepisy rozporządzenia wprowadzają kategorię obszaru analizowanego, to powinno się wszystkie działki znajdujące się w tym obszarze uznać, w ujęciu funkcjonalnym na działki sąsiednie i uwzględnić w analizie. Błędem było zatem działanie organu I instancji polegające na oparciu analizy na parametrach, cechach i wskaźnikach zabudowy położonej bezpośrednio przy ul. H. i S. Przy czym jednocześnie pominięto okoliczność, że na sąsiedniej działce istnieje nowe osiedle domków jednorodzinnych. Skarżący przypomniał, że w powołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu nakazywał organom uwzględnienie całego obszaru analizowanego.

Odnosząc się do tezy organów o przekroczeniu średniego parametru intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego o 2% skarżący podał, że organy dzięki analizie urbanistycznej dysponowały materiałem dowodowym pozwalającym określić wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w sposób zgodny z wnioskiem. Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 20%. Zamierzona inwestycja nie przekracza tego wskaźnika, a więc jest możliwe – zdaniem skarżącego – ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem na podstawie § 5 rozporządzenia. Organy popełniły zaś błąd przyjmując, że średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki wynosi 22%, gdy tymczasem wynosi on 10,43%.

Zdaniem skarżącego organ również błędnie uznał, że nie można dopuścić zabudowy, która przekracza średnią szerokość zabudowy w obszarze analizowanym. Wskazał, że średnio w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej wynosi 17 m, natomiast szerokość elewacji frontowych zaplanowanych obiektów wynosi 20 m. Różnica ta mieści się w zakresie tolerancji określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć Sad nie podzielił w pełni zaprezentowanych w niej zarzutów.

Istotną okolicznością, która rzutuje na wydanie rozstrzygnięcia jest fakt, że tutejszy Sąd orzekał już niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 204/10 Sąd uchylił decyzję SKO w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] znak: [...] o odmowie ustalenia na rzecz J. J. warunków zabudowy dla budowy osiedla budynków domów jednorodzinnych (w liczbie 67) w zabudowie wolnostojącej przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. [...], obręb M., położonych w P. przy ulicach S./H. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W związku z tym kluczowe jest jaką ocenę prawną i wytyczne dla organów prowadzących postępowanie zawarł Sąd w powołanym wyroku. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, iż wymóg, by teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej, nie jest uzależniony od spełnienia w momencie ustalania warunków zabudowy istnienia tej przesłanki dla każdego z projektowanych budynków. Taki pogląd byłby uprawniony, gdyby uznać, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić odrębnie tylko dla jednego obiektu budowlanego - pojedynczego budynku. Tymczasem takie zawężenie stosowania decyzji o warunkach zabudowy mogłoby wręcz prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Zdaniem Sądu istnienie dostępu do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 upzp - terenu inwestycji składającego się z dwóch działek nr [...] nie wymaga, by każdy z planowanych budynków osiedla (zespołu 67 budynków mieszkalnych) miał dostęp do tego rodzaju drogi, czy to bezpośrednio, czy to poprzez drogę wewnętrzną, istniejącą w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Cały teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], do której przylega działka nr [...]. Ze wskazań art. 2 pkt 14 upzp wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W myśl przywołanych przepisów dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym; dostęp ten musi być legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Przepisy przewidują bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredniość wynika z takiego dostępu w ramach tytułu prawnego do działki, np. prawa własności. W rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie dotyczy dwóch działek stanowiących własność tego samego podmiotu. Okoliczności te w żadnym wypadku nie uprawniają wniosku, że teren objęty wnioskiem o wydanie przedmiotowych warunków nie posiada dostępu do drogi publicznej jak wadliwie wyprowadziło to Kolegium. Taka sytuacja, jaka wystąpiła w niniejszym postępowaniu, pozwala na podstawie art. 61 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 2 pkt. 14 upzp przyjąć, że działka, która ma być objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, lecz nie mająca rzeczywistego dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy właścicielem zarówno tej działki jak i działki sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej jest ten sam podmiot, jest uznawana prawnie za taką, której teren posiada dostęp do drogi publicznej. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomością przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi. Dlatego też należało przyjąć w tej sytuacji, że taki dostęp do drogi jest w swej istocie równoznaczny z dostępem bezpośrednim.

Sąd wyraził też zastrzeżenia co do sposób zakreślenia obszaru analizy na mapie geodezyjnej, na której dokonano analizy graficznej tego obszaru. Wskazał, że w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, w rubryce V.17.a) wniosku "ustalenie wjazdu i wyjazdu" inwestor wskazał: "ul. H./S.". Bezpośredni dostęp do obydwu tych ulic (dróg publicznych) posiada działka nr [...]. Organ nie wyjaśnił, czy z powyższego zapisu we wniosku wynika, że wjazd na tę działkę będzie następował z ul. H., zaś wyjazd będzie wychodził na ul. S. Dołączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. Od ustalenia tej okoliczności zależy ocena, czy obszar analizy został prawidłowo zakreślony. Sam inwestor w skardze podał, iż główny wjazd i wejście na działki nr [...] odbywa się z ul. S. i jej przedłużenia - ul. R., a front działki ma ok. 551 m. Z kolei stanowisko Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w piśmie z dnia 14 października 2008 r. wskazuje ul. S. jako tę drogę, którą będzie obywał się dojazd do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Obszar analizy przyjęty przez organy wskazuje na to, że został on określony w odniesieniu do części działki przylegającej do ul. H. Ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna zaś odległość to 50 m). Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego i w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki - a co do tego w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości. Sąd wyjaśnił też, że nawet gdyby przyjąć, że obszar analizy powinien wynosić co najmniej trzykrotność szerokości działki nr [...] przylegającej do ul. H., to nie oznacza, że bezwzględnie winien odpowiadać odległości będącej tylko trzykrotnością frontu działki. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył pewną całość urbanistyczną, a jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Sąd stwierdził, że obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę wyżej wspomniana zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia, jaki powinien być obszar analizowany, niewątpliwie zależy zakres analizy, bowiem trafnie skarżący wskazał, że w dalszym otoczeniu działek objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajduje się zabudowa, którą należało objąć analizą, gdyby przyjąć znacznie większy, wykreślony jako trzykrotność boku działki nr [...] przylegającego do ul. S., obszar analizowany. Powyższe uchybienie procesowe związane ze sposobem przeprowadzenia analizy urbanistycznej, mogło mieć więc istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd stwierdził, że sposób przedstawienia przez organ I instancji stanowiska co do spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzpz nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 kpa. Lakoniczne stwierdzenie organu, iż zrealizowanie przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków formalnie spełnia warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, lecz jest nie do przyjęcia dla tak dużej inwestycji, jak projektowana zabudowa 67 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymaga wyjaśnienia z czego organ wywodzi niedopuszczalność tego rodzaju rozwiązania. Jest to tym bardziej konieczne, że jednostka organizacyjna Urzędu Miasta P. - Wydział Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] 2009 r. znak [...] dotyczącym przedmiotowej inwestycji stwierdził, iż "do czasu wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji sanitarnej należy zastosować zbiorniki bezodpływowe." Organ I instancji winien był wskazać na przepisy prawa, które czyniłyby tego rodzaju rozwiązanie kwestii odprowadzania ścieków z terenu inwestycji nie do przyjęcia. Strona ani Sąd nie mają obowiązku domyślać się przesłanek, którymi kierował się organ przedstawiając takie stanowisko. Jeżeli obawy organu I instancji dotyczą zakresu oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, powinny być jednoznacznie przedstawione w uzasadnieniu. W przeciwnym wypadku, skoro takie uchybienie organu I instancji nie zostało wychwycone i naprawione przez organ odwoławczy, prawidłowość rozstrzygnięcia organów co do spełniania przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymyka się kontroli Sądu. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach wytycznych składanych organom orzekającym Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższe rozważania. W szczególności uwzględnią, iż teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jak również zadbają o sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej z zachowaniem wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), zakreślając obszar analizowany w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność frontu działki. W tym celu powinny jednoznacznie ustalić, od strony której ulicy będzie następował główny wjazd na działkę nr [...]. Dopiero po prawidłowym dopełnieniu tej czynności możliwe będzie właściwe przeanalizowanie sąsiedniej (w szerokim rozumieniu) zabudowy i rozstrzygnięcie co do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Sąd dodał, że nie ma potrzeby wyjaśniać organom kwestii dotyczących obowiązywania zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest prawidłowe, a sam organ I instancji również dostrzega, że studium nie jest aktem obowiązującego prawa miejscowego, ale pokazuje kierunki, w których winno następować kształtowanie ładu przestrzennego miasta. Przy czym uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może zasadzać się na sprzeczności inwestycji z zapisami studium. W analizie urbanistycznej uwzględnieniu powinny podlegać te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Należy przy tym pamiętać, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. W niniejszym postępowaniu nie można jednak przesądzać tego, czy zabudowa, którą proponuje wnioskodawca daje się pogodzić z istniejącą funkcją, jak również czy spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Okoliczność ta powinna być ustalona przez organy po uprzednim ponownym przeprowadzeniu postępowania, bez uchybień, o których była wyżej mowa. Sąd przypomniał, że o ile w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy organy stwierdzą istnienie zabudowanych działek, to rozstrzygając w sprawie powinny uwzględnić, że nowopowstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustawowym celem (zasada dobrego sąsiedztwa) charakterystyki opisanej w zdaniu poprzednim jest właśnie zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (a poprzez niego również przepisy rozporządzenia wykonawczego) ma na celu powstrzymanie zabudowy, która nie daje się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Zdaniem Sądu zachowanie ładu przestrzennego nie polega na powielaniu i w tym znaczeniu na ścisłej kontynuacji istniejącej na danym terenie funkcji, odwzorowywaniu istniejącego zagospodarowania, zabudowy. Jest to nie tylko mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, ale i wprowadzanie na dany teren takiej zabudowy, która pozwala na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową (funkcją zabudowy), a także że w przyszłości ten nowo wprowadzony rodzaj zabudowy nie ograniczy obecnej funkcji. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Wprawdzie przedmiotem postępowania odwoławczego była konkretna, zaskarżona decyzja, jednak wobec zarzutu wydania przez organ I instancji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nr 86/2009 dla pobliskiego terenu, uzasadnienie decyzji organów rozpatrujących sprawę powinno być tym bardziej wnikliwe i wyczerpująco przedstawione. Nie chodzi przy tym o poddawanie rozpatrzeniu innej sprawy i kontroli instancyjnej wydanej w takiej sprawie decyzji, lecz o zapewnienie poszanowania zasad z art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i art. 11 (wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy orzekające prowadząc ponownie postępowanie nie zastosowały się w całości do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyżej wyroku Sądu, a ponadto dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zważyć należy, że po wydaniu przez Sąd powyższego wyroku, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak: [...] odmówił ustalenia na rzecz J. J. warunków zabudowy dla budowy przedmiotowego osiedla. Następnie na skutek odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji wskazano, że organ I instancji nie wykazał, by planowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. Kolegium dodało, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy urbanistycznej, nie wskazał i nie zbadał możliwości wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy w sposób odmienny, tak jak dopuszczają przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zaznaczył, że przyczyną odmowy nie mogą być kwestie związane z ogólnie pojętym ładem przestrzennym. Ponadto organ II instancji stwierdził, że zaniechano wezwania inwestora do wykazania możliwości zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uzyskał od skarżącego J. J. umowę zawartą z A. sp. z o.o. zapewniającą możliwość uzbrojenia terenu objętego inwestycją w sieć elektroenergetyczną i możliwość zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, następnie przeprowadził analizę urbanistyczną, w oparciu o której ustalenia sformułował wyniki, które to następnie stały się podstawą decyzji odmownej z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Odnosząc się do sporządzonej 23 lutego 2012 r. analizy Sąd stwierdził, że jej istotne wad podważają legalność wydanych następnie decyzji organu I i II instancji.

Wyjaśnić należy, że sporządzając analizę organ I instancji faktycznie zastosował się do wytycznych Sądu i zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczył granice obszaru analizowanego. Z oświadczenia inwestora i wyjaśnień Zarządu Dróg Miejskich, przedstawionych na żądanie organu I instancji w piśmie z dnia [...] 2012 r. wynika, że obsługa komunikacyjna dz. nr [...] może odbywać się jednym zjazdem z każdego z planowanych budynków z ul. S. (drogi publicznej) lub z sieci dróg wewnętrznych, włączonych do ul. H. i S. (drogi publiczne). Tym samym uprawnione było przyjęcie, jak wyjaśnił organ I instancji w decyzji z [...] 2012 r., że front terenu objętego inwestycją przebiega od strony ul. S., stanowiącej teren głównych wjazdów. W rezultacie uprawnione było wyznaczenie obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu tego terenu tj. 3 x 560 m. W ocenie Sądu wyjaśnienie to jest wystarczające, zważywszy na proporcjonalnie znaczny obszar analizowany wobec również dużych rozmiarów planowanej inwestycji.

Również za uprawnione z punktu widzenia celu analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zważywszy na specyfikę sprawy tj. znaczne rozmiary inwestycji i w konsekwencji obszaru analizowanego (ok. 800 ha), a także z uwagi na duże zróżnicowanie funkcji zabudowy w tym obszarze, uzasadnione było dokonanie podziału fragmenty obszarów analizowanych charakteryzujących się określonym rodzajem zagospodarowania i zabudowy na poszczególne jednostki, a następnie przeprowadzenie analiz dla tychże jednostek. Organ I instancji w analizie wskazał, że w zależności od analizowanej części wyróżnić można: zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową, wielorodzinną, siedliskową w gospodarstwach rolnych, usługową i produkcyjną. Zaznaczył przy tym, że nie można uznać za działkę sąsiednią działki położonej w odległości setek metrów od działki przeznaczonej pod nową zabudowę, niepowiązaną funkcjonalnie i przestrzennie. Dlatego organ przyjął, że obszarem tworzącym urbanistyczną, spójną całość są tereny zlokalizowane przy ul. H. [...] oraz przy ul. S. nr [...]. Jednocześnie, co należy podkreślić, dokonując analizy urbanistycznej przedstawiono charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych wydzielonych jednostek od nr [...] do nr [...].

Wątpliwości Sądu pojawiły się jednak przy ocenie poszczególnych cech, parametrów i wskaźników podanych w analizie. W ocenie Sądu, zważywszy na okoliczność, iż skarżący wystąpił do organu I instancji z dwoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, z tą różnicą, że w niniejszej sprawie jego wniosek obejmował zamiar budowy osiedla budynków domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej (składającego się z 67 budynków wraz z układem drogowym i 67 przydomowymi oczyszczalniami ścieków), zaś w sprawie zakończonej decyzją SKO w P. z dnia [...]2013 r. nr [...] (ze skargi J. J., sygn. akt II SA/Po 1012/13) – budowę osiedla 143 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych, organy orzekające dopuściły się uchybień w badaniu poszczególnych wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienia te, będące w rzeczywistości wadami w ustaleniu stanu faktycznego stanowią o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., jak również nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Zważyć należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym wyniki analizy są szczególnym, ale obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Powinny one przedstawiać poszczególne cechy, parametry i wskaźniki wymienione w § 4-8 rozporządzenia, przyjęte na podstawie przeprowadzonej analizy. Zważyć należy, że załączone do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] wyniki analizy urbanistycznej zawierają liczne uchybienia. Stanowią one de facto powtórzenie błędów, które znalazły się w przeprowadzonej w dniu [...] 2012 r. analizie urbanistycznej.

Trzeba zauważyć, że przedstawiając poszczególne wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp stwierdzono, opisując ustalenia co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 14 m +- 20% i zawierają się w granicach od ok. 5 m do ok. 35 m. Tymczasem przepis § 7 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z kolei przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z powołanych przepisów wynika zatem, że badając dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ przedstawił wyniki analizy dotyczące szerokości elewacji frotowej w obszarze analizowanym, a więc zgoła odmienny parametr. Ponadto w wynikach analizy opisując średnią szerokość elewacji frontowej wskazano, że wynosi ona 7 m, a więc odmiennie od tego co wskazano przy powołanym opisie dotyczącym górnej krawędzi elewacji frontowej. Następnie prezentując cechę geometrii dachu opisano średnią szerokość elewacji frontowej, podając, że wynosi ona dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej 14 m +- 20% i zawiera się w granicach od ok. 5 m do ok. 35 m. Przepis § 8 rozporządzenia stanowi zaś, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Powyższe cechy i parametry zostały zatem w samej analizie, jak i następnie w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] przedstawione w taki sposób, iż uchylają się kontroli Sądu. Zważywszy, że rolą Sądu jest, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), badanie legalności zaskarżonej decyzji i pozostałych rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy, a nie zastępowanie organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia, Sąd nie był uprawniony do korygowania wad wyników analizy stanowiących integralną część decyzji oraz sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i jej wyników. Dlatego poza kognicję Sądu wykracza ocena, w jakim zakresie wyniki analizy odpowiadają jej poszczególnym ustaleniom.

Uznając zatem, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także sama analizę sporządzono co najmniej z naruszeniem przepisów § 7-9 rozporządzenia nie sposób przyjąć, by organy z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w rezultacie zbadały, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W związku z powyższym Sąd nie dokonał oceny poszczególnych cech, wskaźników i parametrów, które wynikają z przeprowadzonej w dniu [...] 2012r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając ocenę tę za przedwczesną.

Sąd ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości (legalności) określenia granic obszaru analizowanego oraz metodologii przeprowadzenia analizy, nie stwierdzając uchybień w tym zakresie (o czym powyżej). Sąd pragnie również podkreślić, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zobowiązany będzie do powtórnego dokonania analizy urbanistycznej w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny terenów znajdujących się w zakreślonym obszarze, badając zaś, czy przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 upzp) organ wyjaśni, czy dopuszczalne jest (jeśli tak lub nie dlaczego) wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wedle treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w oparciu o § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, geometrii dachu na podstawie § 8 rozporządzenia. Działanie to odpowiadać będzie realizacji zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w kontekście wydanej przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla podobnej do przedmiotowej inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach od nr [...] do [...] położonych przy ul. S. i H.

Organy winny również odnieść się do zarzutu skarżącego, jakoby decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi dla terenu o pow. 37.598 m2, bezpośrednio graniczącym z terenem objętym wnioskiem w niniejszej sprawie (nr sprawy [...]). Dodać należy, że na okoliczność tę zwrócił uwagę również organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] 2011 r. i nakazał ją wyjaśnić organowi I instancji. Skarżący podniósł zaś w skardze, że dla inwestycji tej zostało już wydane pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, w szczególności w kontekście zasady równości wobec prawa realizowanej przy ocenie ziszczenia się w niniejszej i przedstawionej wyżej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 upzp. Ponadto organy powinny zbadać, czy wspomniana zabudowa już nie powstała i czy nie powinno się jej uwzględnić przy ponownym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej.

Jedynie tytułem wyjaśnienia Sąd pragnie wskazać, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej zabudowy, albowiem zabudowa ta sytuowana jest na wielu, mocno zróżnicowanych liniach zabudowy w części przebiegających równolegle i w części prostopadle do ul. S. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż dopuszcza się inne (aniżeli w ust. 1 i 2 § 4) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Sądu, zważywszy, że inwestycję zaplanowano u styku dwóch dróg publicznych (ul. S. i H.) obowiązkiem organów było zbadanie, czy możliwe jest, a jeśli tak to w jaki sposób, określenie dwóch linii zabudowy dla planowanego zamierzenia budowy osiedla domów jednorodzinnych – jednej od strony ul. S., drugiej zaś od ul. H. Trzeba bowiem pamiętać, że inwestycja ta nie ogranicza się do budowy jednego domu mieszkalnego przy jednej z ulic, lecz jest to budowa osiedla domów, które ma zostać usytuowane, zgodnie z zamysłem inwestora przy dwóch drogach publicznych. Taki sposób ustalania linii zabudowy (tj. określenia dwóch linii zabudowy) jest uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Natomiast prawidłowe usytuowanie budynków w ramach planowanego osiedla zapewniają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 398/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, z punktu widzenia wyznaczenia linii zabudowy, bez znaczenia dla sprawy miał sposób rozmieszczenia planowanych domów w głąb działek nr [...] i [...], poza liniami przebiegającymi wzdłuż dróg publicznych ul. S. i H.. W tym kontekście zabrakło stanowiska organów orzekających. Organy nie wyjaśniły, również w analizie urbanistycznej czy dopuszczalny jest inny sposób wyznaczenia nowych linii zabudowy.

Sąd pragnie również zaznaczyć, że naruszając przepis art. 153 p.p.s.a. organy orzekające nie wyjaśniły, do czego zobowiązał je Sąd w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 204/10, dlaczego dla analogicznej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wolnostojącymi budynkami gospodarczymi na działkach od nr [...] do [...] położonych przy ul. S. i H. (decyzja nr [...] r. z dnia [...] 2009 r.), a więc sąsiedztwie przedmiotowego terenu, ustala warunki zabudowy. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także wytyczne Sądu, którymi organy orzekające związane były na podstawie art. 153 p.p.s.a. nakazywały wyjaśnienie przyczyn odmiennego potraktowania przez organy skarżącego i inwestora, którego zamierzenie obejmuje sąsiedni teren.

Odnosząc się do zarzutu skargi jakoby odmowa nastąpiła m.in. z uwagi na sprzeczność inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Sąd pragnie w pierwszej kolejności wskazać, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., wskazano, że nie można dopuszczać do wydawania decyzji administracyjnych sprzecznych z założeniami zagospodarowania miasta zmierzającymi do zachowania ładu przestrzennego. Jednocześnie organy wskazały, iż oczywiste jest, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 204/10 Sąd dokonał jednoznacznej oceny prawnej zagadnienia dotyczącego kwestii braku związania ustaleniami studium przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazał, że studium nie jest aktem obowiązującego prawa miejscowego, ale pokazuje kierunki, w których winno następować kształtowanie ładu przestrzennego miasta. Uzasadnienie zaś odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może zasadzać się na sprzeczności inwestycji z zapisami studium. W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o której orzekły organy zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...] 2012 r. nie opierają się na sprzeczności z ustaleniami Studium. Organy, jedynie wyjaśniając zasadność swoich przesłanek związanych z naruszeniem zastanego na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego powołały się na przyjęte założenia zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Osią odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były zaś, skądinąd wadliwe, wyniki analizy urbanistycznej. Analogicznie organy orzekające wskazały – jako wniosek z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że działki objęte wnioskiem nie są predestynowane do zabudowy. Twierdzenie to stanowi jedynie wniosek z błędnie przeprowadzonej analizy.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącego, jakoby organ odwoławczy powinien był wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformatoryjną Sąd, z uwagi na powyżej wykazane naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej i następnie jej wyników uznał, że koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skarżący nie dostrzegł, że sporządzona w dniu [...] 2012 r. zawierała wskazane przez Sąd uchybienia, które nie pozwalały na ocenę, czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Brak był więc podstaw do tego, by Sąd przyjął, zgodnie z żądaniem skarżącego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał organowi II instancji na wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i o ustaleniu warunków dla przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające zastosują się zarówno do oceny prawnej i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku, ale również w wyroku Sądu z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 204/10.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.