Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 151/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., skierowanym do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W., A wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach [...] postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika do wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie tabelarycznej.

Objęte wnioskiem o udostępnienie w trybie informacji publicznej informacje dotyczące postępowań karnych skarbowych i kontrolnych za lata [...] wnioskodawca, zgodnie z pismem wyjaśniającym, podzielił na dwie grupy: dane ogólne i dane szczegółowe,

W zakładce dane ogólne zostały sformułowane następujące pytania:

1) Ile postępowań kontrolnych z udziałem organu toczyło się w 2015 r.?

2) Ile postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez organ w 2015 r. ?

3) W ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2015 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2015 r.

4) W ilu przypadkach, o których mowa komórce [...] wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania II - instancyjnego (w przypadku, gdy decyzji II-instancyjnych w toku postępowania kontrolnego było więcej niż jedna, proszę o podanie daty wydania pierwszej)? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (dalej jako O.p.)

5) W ilu przypadkach, o których mowa w komórce [...] wszczęto postępowanie kamę skarbowe po zakończeniu postępowania kontrolnego?

6) Ile przypadków wszczętych postępowań karnych skarbowych w 2015 r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Op i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie wygasło w całości przed upływem ustawowego (5 - letniego) terminu przedawnienia?

7) W ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych o których mowa w komórce [...] w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego?

8) W ilu przypadkach wskazanych w komórce [...] termin przedawnienia zobowiązania podatkowego,, którego uszczuplenie bądź narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływał 31 grudnia 2015 r.?

8) Daty decyzji II instancji według ich rodzaju (zgodnie z art. 233 Op)

- art. 233 § 1 pkt 1

- art. 233 § 1 pkt 2

- art. 233 § 1 pkt 3

- art. 233 § 2

Analogiczne pytania zadano za lata [...].

W zakładce dane szczegółowe zostały sformułowane następujące pytania:

1) Rok, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego będącego przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego, które zostało zawieszone w skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego.

2) Rodzaj podatku (proszę wybrać jedną z opcji: podatek dochodowy od osób fizycznych; podatek dochodowy od osób prawnych; podatek od towarów i usług; podatek akcyzowy, inne podatki).

3) Data dzienna wszczęcia postępowania karnego skarbowego.

4) Etap postępowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowanie karne skarbowe (proszę wybrać jedną z opcji: przed wydaniem decyzji w I instancji; między doręczeniem decyzji a wniesieniem odwołania; w trakcie postępowania odwoławczego).

5) Czy postawiono zarzuty w postępowaniu karnym skarbowym? Proszę o wskazanie daty dziennej postawienia zarzutów.

6) Proszę o wskazanie kwoty uszczuplenia podatku w każdym przypadku postępowania karnego skarbowego, w którym postawiono zarzuty

7) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo zawieszeniu na podstawie art. 14a Kodeksu karnego skarbowego? Proszę o podanie daty zawieszenia oraz informacji na jakim etapie (etapy jak w kolumnie E) było postępowanie kontrolne w momencie zawieszenia postępowania karnego skarbowego

8) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo umorzeniu? Proszę o podanie daty umorzenia oraz informacji na jakim etapie (etapy jak w kolumnie E) było postępowanie kontrolne w momencie umorzenia postępowania karnego skarbowego.

9) Czy postępowanie karne skarbowe ciągle toczy się na etapie postępowania. przygotowawczego?

10) Czy postępowanie karne skarbowe przeniosło się na etap postępowania sądowego? Proszę o podanie daty wniesienia oraz rodzaju wniosku do sądu (akt oskarżenia, wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, wniosek o warunkowe umorzenie)

11) Czy zapadł wyrok w postępowaniu karnym skarbowym? Proszę o wskazanie daty oraz rodzaju rozstrzygnięcia, np.: uniewinniający, skazujący, umarzający.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że objęta wnioskiem informacja publiczna służyć ma dokonaniu analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej (dalej: O.p.). W szczególności, intencją wnioskodawcy jest przeanalizowanie tego, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Powołując się na docierające do A. od jej członków (pełnomocników) informacje na temat praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. przez organy podatkowe, A. wskazała na prawdopodobieństwo instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych, tj. tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zwróciła także uwagę na to, że z wieloletniej obserwacji praktyki działania organów skarbowych wynika, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo że samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. W podsumowaniu A. stwierdziła, że chciałaby zbadać jakie szczególne okoliczności, czy warunki prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. Dodała, że otrzymane informacje na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w praktyce organów podatkowych dadzą wnioskodawcy możliwość zajęcia stanowiska, bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych.

Odpowiadając na ten wniosek pismem z dnia 26 lipca 2019 r., Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W. powołał się na art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) i wskazał, że może udostępnić jedynie takie informacje, które znajdują się w jego posiadaniu. W nawiązaniu do powyższego poinformował, że w załączeniu do tego pisma przekazuje informacje odnoszące się do postępowań kontrolnych za lata [...], ujęte w tabelach "dane ogólne" w kol. B-D, tj. dane dotyczące liczby postępowań kontrolnych w toku, postępowań kontrolnych wszczętych oraz liczby przypadków postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu, w których postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia danego roku kalendarzowego, w rozbiciu na poszczególne lata od [...] do [...]r. Udzielenie informacji publicznej w tym zakresie nastąpiło poprzez wypełnienie określonych rubryk załącznika do wniosku. Powołując się także na wspomniany art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę, że nie może mu udostępnić pozostałych danych dotyczących postępowań kontrolnych i karnych skarbowych (tj. danych wskazanych w tabeli "dane ogólne" kol. E-I oraz danych w tabeli "dane szczegółowe") za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2017 r. albowiem w wyniku reformy administracji skarbowej wnioskowane informacje za wyżej wymieniony okres znajdują się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. Wskazując na powyższe Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W. powołał się na art. 160 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r., poz. 553). Niezależnie od tego podniósł, że "analiza otrzymanego wniosku wykazała ponadto, że pozostały zakres wnioskowanej informacji, tj. szczegółowe dane dot. wszystkich prowadzonych przez organ postępowań kontrolnych i karnych skarbowych, w rozbiciu na pojedyncze postępowania, obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej." W rozwinięciu tej argumentacji organ podniósł, że w celu przygotowania żądanej informacji należy dokonać weryfikacji bardzo obszernej dokumentacji źródłowej, a następnie wyselekcjonować wnioskowane dane i dopiero na tej podstawie wypełnić otrzymane tabele. Zatem przygotowanie wskazanych we wniosku danych wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. W tym kontekście organ podniósł, że czynności, które należy w tym celu przeprowadzić, czynią z informacji prostych informację przetworzoną, a zatem taką, w stosunku do której przepisy prawa wymagają wykazania istnienia przesłanki interesu publicznego.

Wskazując na powyższe, Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W. w treści pisma z dnia 26 lipca 2019 r. wezwał wnioskodawcę – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – do wykazania w jakim zakresie (w odniesieniu do wnioskowanej informacji przetworzonej) występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, w terminie 7 dni, pod rygorem odmowy udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ poinformował również stronę, że z uwagi na konieczność uzupełnienia przez wnioskodawcę wniosku poprzez wykazanie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, jak również, obszerność tematyki do której odnoszą się żądane informacje, rozpatrzenie wniosku nie nastąpi w terminie 14 dni od jego otrzymania, lecz w terminie do 13 września 2019 r.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. [...] Naczelnik [...]Urzędu Celno-Skarbowego umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania organu o wykazanie w jakim zakresie w odniesieniu do wnioskowanej informacji publicznej występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie organu lub nie wykaże, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, to organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie umorzyć postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło całego zakresu wniosku podczas gdy sam wniosek został częściowo uwzględniony (część z wnioskowanych informacji została uwzględniona). Wskazał nadto, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji w sposób niepełny i niewyczerpujący opisał stan faktyczny, który wskazywałby na to, że część objętych wnioskiem informacji ma charakter przetworzony. W szczególności, organ pierwszej instancji nie wskazał na szczegółowość i złożoność czynności, które należałoby wykonać, by udostępnić objętą wnioskiem informację (na przykład - liczbę spraw, które należałoby przeanalizować celem wyselekcjonowania potrzebnych danych, liczbę pracowników zaangażowanych w wyselekcjonowanie danych potrzebnych do przygotowania danych objętych treścią wniosku, a także, czas, w którym przygotowujący żądane informacje pracownicy byliby wyłączeni od swoich obowiązków służbowych).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych określonych w załącznikach do wniosku w kolumnach: E, F, G, H, I tabel "dane ogólne" za lata [...] oraz we wszystkich kolumnach tabel "dane szczegółowe" za lata [...].

Organ uznał, że objęte odmową udostępnienia dane stanowią informację publiczną przetworzoną albowiem przygotowanie informacji publicznej w tak szerokim zakresie jak to wskazano we wniosku wymaga bardzo szczegółowego wyboru i analizy dużej ilości dokumentów, a także, zaangażowania wielu pracowników. W nawiązaniu do powyższego organ wskazał na liczbę wszczętych kontroli oraz spraw karnych skarbowych w przedziale czasowym obejmującym żądanie wniosku. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ administracji publicznej wskazał na cechy informacji przetworzonej zwracając jednocześnie uwagę, że w przypadku tego rodzaju informacji ustawodawca wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie zawartej tam przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" organ administracji publicznej wyraził pogląd, że przesłankę tę należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość spowodowania zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej.

W ocenie organu, A. nie wykazała wymaganej przesłanki wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego, albowiem nie uprawdopodobniła i nie wskazała przed jakim konkretnie organem, instytucją państwa, zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, które powinny doprowadzić do usprawnienia działania państwa. Zdaniem organu, A. wykazała jedynie istnienie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej, które to kryterium – w przypadku informacji przetworzonej – nie jest wystarczające. Organ pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że w tej sytuacji, przeprowadzenie przeglądu akt podatkowych i karnych skarbowych w celu udostępnienia informacji publicznej wydaje się działaniem bezcelowym z uwagi na fakt, że potrzeba posiadania części z żądanych danych, tj. w szczególności, danych za 2015 i 2016 r. pozostaje w sprzeczności z celem badania, tzn. oceną aktualnego funkcjonowania przepisu art. art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Zdaniem tego organu, ewentualne wytworzenie przez podmiot zobowiązany takiej informacji kosztem zaabsorbowania środków osobowych, czasowych i rzeczowych w związku z jej udzieleniem, miałoby znaczenie jedynie historyczne, do wykorzystania na przykład w pracy naukowej, a nie jako materiału do dokonania ocen i analiz, które, zdaniem wnioskodawcy, " zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania". Organ pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że wskazana w załączniku forma udostępnienia danych nie doprowadzi do jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy praktyka nieskrępowanego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w aspekcie zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych była wykorzystywana instrumentalnie przez organy skarbowe, a nadto, "nie przybliży Trybunału Konstytucyjnego do wydania rozstrzygnięcia co do konstytucyjności/niekonstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p."

W ocenie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W., wnioskodawca wykazał istnienie jedynie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji, w przypadku zaś informacji przetworzonej kryterium to jest niewystarczające.

W odwołaniu od tej decyzji, A. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podniosła, że ze względu na skalę i sposób swojego działania wnioskodawca posiada realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu, tj. dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Strona zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, posiada możliwość wpływu na zmianę funkcjonowania aparatu państwa w zakresie nadużywania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. W tym kontekście zaakcentowała, że A jest organizacją stale współpracującą z Ministrem Finansów, który jest jej organem nadzorczym. A. stale współpracuje również z innymi organami państwa: Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, Prezesem Naczelnej Izby Kontroli. Powyższe pozwala, w ocenie wnioskodawcy, przyjąć, że pozyskane informacje oraz opracowany na ich podstawie raport trafią do organów, które są jak najbardziej kompetentne do oceny istniejącego stanu rzeczy i podjęcia ewentualnych działań zmierzających do wyeliminowania prawdopodobnych nieprawidłowości w działaniu administracji skarbowej.

Po rozpoznaniu zarzutów odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wskazał, że poprzez zawartą w tym przepisie przesłankę kwalifikowanego interesu publicznego ustawodawca ogranicza dostęp do informacji przetworzonej wymagając wykazania, że uzyskane danej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego przez co należy rozumieć zapewnienie, że uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Organ drugiej instancji podniósł przy tej okazji, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości. Wyraził w związku z tym także pogląd, że w przypadku podmiotów, które nie zapewnią tego, że udzielona im informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, należy przyjąć, że w stosunku do tych podmiotów nie występuje przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., warunkująca udzielenie informacji publicznej przetworzonej.

Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji przyjął, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. albowiem nie uprawdopodobnił i nie wskazał przed jakim konkretnie organem, czy instytucją państwa zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, które powinny doprowadzić do usprawnienia działania państwa. Organ odwoławczy powtórzył argumentację jaką w uzasadnieniu odmowy udostępnienia informacji przetworzonej w sprawie przedstawił organ pierwszej instancji. Końcowo wskazał, że Ministerstwo Finansów uruchomiło Aplikację Głosu Podatnika jako przyjazne, elektroniczne narzędzie do stałej i bezpośredniej komunikacji z Krajową Administracją Skarbową. Wyjaśnił, że aplikacja ta jest dostępna na stronach podatki.gov.pl oraz twojglos.gov.pl i stwarza możliwość (za jej pośrednictwem) przekazania spostrzeżeń i pomysłów na skuteczne rozwiązania podatkowe.

W skardze z dnia 3 marca 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., A zarzuciła decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Na tle przedstawionej argumentacji skargi, strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

- zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r.;

- zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, w zaskarżonej decyzji błędnie uznano, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, oraz że strona nie wykazała tego interesu. Skarżąca zarzuciła również lakoniczność zaskarżonej decyzji i brak wykazania przez organ dlaczego nie stwierdził on wystąpienia spornej przesłanki po stronie wnioskodawcy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca w pierwszej kolejności przedstawiła obszerną argumentację odnośnie do kierunku wykładni interesu publicznego. Zwróciła uwagę, że pojęcie to jest zwrotem niedookreślonym i ustawowo niezdefiniowanym. Dodała, że pojęcie to jest tożsame z dobrem wspólnym, a jego treść jest zależna m.in. zarówno od uwarunkowań historycznych, jak i poszczególnych regulacji w obrębie prawa administracyjnego. W rozwinięciu tego wątku strona wyraziła pogląd, że rozstrzygnięcie o treści interesu publicznego w konkretnym przypadku wymaga – wobec wieloznaczności tego pojęcia – procesu dochodzenia do prawidłowego określenia jego treści, a ocena w tym zakresie powinna się opierać m.in. na aktualnie prowadzonej polityce, poglądach panujących w społeczeństwie, stanie wiedzy, okolicznościach faktycznych, zasadach etyki etc.

W dalszej kolejności wskazała, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym, zaś wnioskodawca ma możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu.

Strona podniosła, że przeprowadzona analogiczna analiza działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008-2014 potwierdziła istnienie tego zjawiska w praktyce organów skarbowych, w związku z czym, skarżąca chciałaby zbadać rozmiar i skalę tego zjawiska za kolejne lata, w szczególności, czy głęboka reforma administracji skarbowej (wprowadzenie KAS), a także, rosnąca świadomość zjawiska, wpłynęły na częstotliwość i okoliczności w jakich organy skarbowe sięgają po art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Skarżąca nadmieniła, że problem instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 O.p. został poruszony nie tylko w licznych publikacjach, ale także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11). Strona zwróciła także uwagę, że w dniu 22 października 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 r. kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. nr 186) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201) z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie (sygn. akt K 31/14). Wskazując na powyższe skarżąca nadmieniła, że wyniki analizy przeprowadzonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdzają przypuszczenia wnioskodawcy wyrażone we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, gdyby okazało się, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 O.p. jest wciąż wykorzystywany instrumentalnie przez organy skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tuż przed jego upływem, to taka praktyka działania – w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – byłaby niezgodna z Konstytucją.

Strona dodała również, że instrumentalność działania organów administracji skarbowej w zakresie poruszonym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej potwierdza także opublikowany ostatnio raport GWW, dostępny pod linkiem: https://gww.pl/media/news/pdfs/Raport-instrumentalne-wszczynanie-postepowan-karnych-skarbowych-gww-2019-12-12.pdf).

Skarżąca zaznaczyła również, że Konstytucja nie zawiera wprost uregulowań odnoszących się do problematyki przedawnienia zobowiązań podatkowych. Nie formułuje również ogólnej zasady przedawnienia, która wymagałaby rozwinięcia i skonkretyzowania w poszczególnych gałęziach prawa. Instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych. Pierwszą z nich jest konieczność zachowania równowagi budżetowej. Przedawnienie zobowiązań podatkowych działa bowiem dyscyplinująco na wierzyciela publicznego, zmuszając go do egzekwowania należności podatkowych w ściśle określonych ramach czasowych. Drugą wartością konstytucyjną, która uzasadnia wprowadzenie instytucji przedawnienia do prawa podatkowego, jest stabilizacja stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. Nie ma zatem wątpliwości, że przedawnienie zobowiązań podatkowych, choć nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej, znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych.

Wnosząca skargę zaznaczyła, że niewątpliwie charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji. Zdaniem strony, błędne jest jednak stanowisko, że przykładem takiego podmiotu może być, przykładowo, poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działanie podległego mu resortu. Pogląd taki stanowi, zdaniem strony, niedopuszczalne zawężenie kręgu podmiotów uprawnianych do ubiegania się o udostępnienie informacji przetworzonej. W państwie demokratycznym jego obywatele są zbiorowym suwerenem, co oznacza między innymi, że powinni mieć zapewniony rzeczywisty wpływ na sprawowaną w tym państwie władzę, a władza ta ma obowiązek szanować ich prawa i wolności. Możliwość wywierania wpływu na organy władzy jest realna jedynie wtedy, gdy obywatele posiadają dostęp do wiedzy na temat poczynań tych organów.

W podsumowaniu przedstawionych uwag i argumentów skarżąca stwierdziła, że wątpliwości zarówno co do stosowania, jak i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p. są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw nadużywania wspomnianej regulacji prawnej leży w interesie ogółu obywateli, albowiem każdy obywatel jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. Skarżąca podniosła także, że ujawnienie zjawiska nadużywania treści art. 70 § 6 pkt 1 O.p. zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów, bądź praktyki ich stosowania.

Skarżąca zaakcentowała również, że jako organ samorządu zawodowego zrzeszający doradców podatkowych wykonujących zawód zaufania publicznego jest upoważniona do analizowania, opiniowania i oceny prawidłowości nie tylko funkcjonowania organów administracji skarbowej, ale również stosowania konkretnych regulacji prawnych w postępowaniach prowadzonych przez te organy. Podniosła, że wprawdzie samorząd doradców podatkowych nie dysponuje formalnie prawem inicjatywy ustawodawczej, to należy pamiętać, że prawo to przysługuje 100.000 obywateli, oraz że wnioskodawca może korzystać z prawa petycji, które to prawo obejmuje, w szczególności, żądanie zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Skarżąca dodała również, że uzyskanie żądanych danych jest uzasadnione z punktu widzenia podjęcia przez środowisko doradców podatkowych obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, zaś zawiązanie komitetu jest faktem powszechnie znanym po emisji programu Państwo w Państwie w ogólnopolskiej telewizji POLSAT.

W podsumowaniu strona stwierdziła, iż biorąc pod uwagę ustawowe i statutowe zadania oraz uprawnienia A. i jej organów, w szczególności, w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania z wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją RP do Trybunału Konstytucyjnego, wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej jest zasadny, celowy i szczególnie istotny dla interesu publicznego. W ocenie strony skarżącej, występując z wnioskiem, skarżąca wykazała szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający przygotowanie zbioru informacji przetworzonej oraz udostępnienie tego zbioru wnioskodawcy w trybie przepisów określających dostęp do informacji publicznej. W ocenie skarżącej, dla przyjęcia przesłanki szczególnego interesu publicznego wystarczy że wnioskodawca wykaże potencjalny wpływ objętych wnioskiem informacji z punktu widzenia szeroko pojmowanego funkcjonowania państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany wpływ może mieć charakter potencjalny, co oznacza, że nie jest konieczne jego udowodnienie.

Końcowo skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał braku istnienia przesłanki ustawowej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., choć powinien taką argumentację zawrzeć wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Strona nadmieniła także, że przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest niezgodna z Konstytucją RP albowiem prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia ograniczeń prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie prezentując podobne stanowisko do tego, jakie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepisy art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei, z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Na etapie skargi nie było sporu między stronami w zakresie tego, że objęta odmową udostępnienia informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Ocenę tę podziela także Sąd w składzie orzekającym. Jedynie porządkująco należy w tym miejscu wspomnieć (odwołując się do orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa), że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1941/13, CBOSA). Warto dodać, że przy informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami (por. komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej pod red. Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej- Ostrowskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 75). Informacja przetworzona może składać się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, bądź też, może wiązać się z podjęciem przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniem skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przy czym należy zastrzec, że w sprawie mamy do czynienia z tym drugim rodzajem informacji przetworzonej.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się natomiast do oceny, czy wnioskodawca wykazał, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co, w myśl powołanego wcześniej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowi przesłankę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej tak co do przedstawionej przez nią wykładni przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak i argumentacji zmierzającej do wykazania, że skarżąca spełniła wymóg wykazania tej przesłanki w okolicznościach faktycznych sprawy. Z tych powodów, za zasługujący na uwzględnienie Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego błędna wykładnia w okolicznościach faktycznych sprawy, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie wykazała spełnienia spornej przesłanki legły u podstaw wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Oczywiście zasadnie organ administracji publicznej podnosi, że w przeciwieństwie do udostępnienia tzw. informacji publicznej prostej, udostępnienie informacji przetworzonej zostało obwarowane przez ustawodawcę obowiązkiem wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zasadnie również wskazuje organ na brak ustawowej definicji przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Sąd nie podziela natomiast zaprezentowanego w sprawie kierunku wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w części odnoszącej się do wykładni przesłanki szczególnej istotności informacji przetworzonej dla interesu publicznego. Przestawiona w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji wykładnia spornej przesłanki, stanowiąca podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie jest – zdaniem Sądu – prawidłowa, albowiem nie uwzględnia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych jakie skarżąca podniosła występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu należy również zastrzec, że dla kierunku sądowego rozstrzygnięcia w sprawie nie miała znaczenia okoliczność, że skarżąca wezwana przez organ pierwszej instancji do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie odpowiedziała na to wezwanie. Zdaniem Sądu, okoliczności przemawiające za dopełnieniem przez stronę wymogu uprawdopodobnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynikały w sposób dostateczny z treści wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jedynie dodatkowo znalazły rozwinięcie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Należy w tym miejscu jednocześnie zauważyć, że treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazuje wyraźnie na polemikę organów z argumentami przedstawionymi przez stronę we wniosku, z czego należy wnioskować, że dokonując oceny wykazania przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organy ostatecznie bazowały na argumentacji jaką strona zawarła we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tym samym uznały, że w tymże wniosku strona zawarła argumentację odnoszącą się do spornej przesłanki, choć w sposób, który w ocenie organów nie spełniał kryteriów z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Trudno nie zauważyć, że przy dokonywaniu wykładni "szczególnej istotności dla interesu publicznego" organy posiłkowały się pewnymi spostrzeżeniami co do kierunku rozumienia tej przesłanki jakie spotkać możemy w orzecznictwie sądowym. Nie kwestionując dorobku orzecznictwa sądowego w tym zakresie należy jednak w tym miejscu jednocześnie zaznaczyć, a co wyraźnie pomija argumentacja organów, że pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać i ocenić indywidualnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19, CBOSA).

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy zauważyć, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa.

Z kolei pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym. Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Co do zasady, ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też, szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale od wykazania, że uzyskanie informacji publicznej o takim charakterze będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Ustawodawca kładzie tu nacisk na kwalifikowaną formę interesu publicznego – poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 (CBOSA), że o szczególnie istotnym charakterze interesu publicznego decydują zarówno czynniki natury funkcjonalnej, jak i podmiotowej.

Rozwijając ten watek należy wskazać, że, w aspekcie funkcjonalnym, szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji przetworzonej powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań, i że określona informacja przetworzona jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1941/13 i w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 149/12 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 i z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, CBOSA).

Poza wskazaną wyżej funkcją odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, w pojęciu szczególnie istotnego interesu publicznego należy uwzględnić także właściwości podmiotu występującego o udostępnienie mu informacji przetworzonej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2721/13, że zasadniczo, prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji publicznej. Nie chodzi tu jednak, co wyraźnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny, o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonywujące uprawdopodobnienie.

W ocenie Sądu, wszystkie naświetlone powyżej aspekty zawierające się w przesłance "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zostały w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione i naświetlone we wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Niewątpliwie, podnoszona przez stronę skarżącą praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 O.p. stanowi zagadnienie, które może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli-podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem. O tym, że wskazywany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 O.p., którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej.

W sprawie o sygnaturze K 31/14 (sprawa w toku) Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie.

Należy również nadmienić, że w związku z otrzymanym w dniu 18 grudnia 2019 r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 100/19, Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2072 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2179 ze zm.) zgłosił swój udział w tym postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że: art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 roku ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926; dalej: o.p.) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy - Kodeks karny skarbowy oraz ustawy - Prawo celne (Dz. U. 2013, poz. 1149) o treści: "bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania w zakresie w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe również w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego nastąpiło wobec braku uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Warto dodać, że na kwestię instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. wskazywała Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14 (por. zgłoszenie udziału i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich do sprawy o sygn. SK 100/19, dostępne na – https://ipo.trybunal.gov.pl). Zgodnie z tą opinią, przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia powinny być w pełni zgodne z celem ich wprowadzenia, spójne na gruncie całego systemu prawnego obowiązującego w Polsce i nie powinny prowadzić do naruszenia stabilizacji stosunków społecznych. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, szczególnego znaczenia nabiera konieczność zapobieżenia (lub eliminacji) stanu prawnego, w którym organy podatkowe posiadałyby możliwość przedłużenia okresu dochodzenia należności publicznoprawnych, przy jednoczesnym ograniczeniu, a niekiedy nawet uniemożliwieniu skorzystania przez podatnika z ustanowionej przez prawodawcę instytucji wygaszania zobowiązania podatkowego przez przedawnienie. Naczelna Rada Adwokacka przypomniała, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 roku, sygn. akt P 30/11, zaznaczono, że "zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od zasady, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 o.p.)".

Na istotne wątpliwości co do praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. przez organy administracji skarbowej, wskazują też liczne wypowiedzi doktryny (por. Strzelec Dariusz (w:) Franczak Agnieszka (red.), Kaźmierczyk Aneta (red.), Prawo podatkowe w systemie prawa. Międzygałęziowe związki norm i instytucji prawnych. Część VI. Związki prawa podatkowego z prawem karnym. Postępowanie podatkowe oraz postępowanie karne skarbowe. Problemy na styku dwóch procedur, Wojtuń Maciej, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na skutek wszczęcia postępowania karnoskarbowego. Opublikowano: Glosa 2017/2/104-116), Prejs Ewa, Zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego ze względu na wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe – rozważania nad konstytucyjnością obowiązującej regulacji. Opublikowano: PP 2017/11/32-47).

Jak wskazano we wniosku, intencją A. jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karno-skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zwrócono uwagę, że wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegnącego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Zdaniem Sądu, w stanie sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że złożony przez stronę wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do wyjaśnienia, ujawnienia i następnie doprowadzenia do zmiany tej właśnie praktyki.

Niewątpliwie również, wnioskodawca, tj. A. jest podmiotem, który ma potencjalną możliwość wykorzystania objętych wnioskiem informacji dla dobra ogółu, w tym, realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym. Należy zauważyć, że A. z siedzibą w W. jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego ich przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - Dz.U. z 2020 r. poz. 130 ze zm., dalej: ustawa o doradztwie). Samorząd ten jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie). Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie, jednym z organów samorządu doradców podatkowych jest A., która kieruje, w zakresie swoich zadań, działalnością samorządu w okresach między Zjazdami A., i do której ustawowych zadań należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie. W ramach wynikającej z art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie samodzielności samorządu zawodowego oraz w związku z niezamkniętym ustawowym katalogiem zadań wykonywanych przez A. (art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie), zadania A. mogą być uzupełniane decyzjami samorządu doradców podatkowych w dowolnym zakresie. Jedynym warunkiem ograniczającym kompetencje A. jest ich zgodność z przepisami prawa (Mariański Adam (red.), Ustawa o doradztwie podatkowym. Komentarz, wyd. II. LEX 2015. Komentarz do art. 56.). Warto również w tym miejscu wspomnieć, że zgodnie z art. 61 ustawy o doradztwie, między innymi szczegółowy tryb działania organów samorządu określa statut A. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 pkt 7 Statutu A., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] A. z dnia [...] maja 2018 r., do zadań statutowych tej A. należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. Przedstawiona pokrótce charakterystyka pozycji ustrojowej A. niewątpliwie wskazuje na to, że podmiot ten posiada prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej. To zaś wystarcza dla uznania, że uzyskanie przez A. wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Uzupełniająco już tylko należy dodać, że Sąd w składzie orzekającym podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, przedstawioną w wyroku z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19 (CBOSA), odnośnie do tego, że A. jest uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego w trybie skargi konstytucyjnej, a także, że może występować z petycjami do organu władzy publicznej w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870). Zgodnie z art. 2 ust. 1 wspomnianej ustawy, petycja może być złożona przez osobę prawną, zaś ust. 2 pkt 1 tego przepisu stanowi, że petycja może być złożona w interesie publicznym. Warto też nadmienić przy tej okazji, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach, przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.

Podejmując polemikę ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, a bazującym na stwierdzeniu, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił i nie wykazał, przed jakim konkretnie organem lub instytucją państwa zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, które powinny doprowadzić do usprawnienia działania państwa należy odwołać się do wyrażonego w orzecznictwie sądowym poglądu, w myśl którego, ubiegający się o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej powinien przedstawić jedynie przekonujące uprawdopodobnienie możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19, CBOSA). Zdaniem Sądu pozycja ustrojowa wnioskodawcy oraz wynikająca z tej pozycji już sama tylko możliwość (akcentowana przez stronę) zajęcia stanowiska lub wydania opinii w odniesieniu do zagadnienia poruszonego we wniosku wymóg uprawdopodobnienia oczywiście spełnia. W ocenie Sądu, błędnie organ wywodzi o obowiązku wskazania przez wnioskodawcę na to, przed jakim konkretnie organem, lub instytucją państwa zamierza on wykorzystać objęte wnioskiem informacje. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18 (CBOSA), że celem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest przeciwdziałanie zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Nie jest natomiast takim celem ograniczanie prawa dostępu do informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a nie tylko osoby pełniące określone funkcje publiczne (jak w szczególności - poseł zasiadający w komisjach Sejmu, radny lub minister nadzorujący działalność podległego mu resortu), powinien uzyskać dostęp do informacji publicznej przetworzonej, jeżeli wykaże w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej

Kierując się przedstawioną argumentacją, w tym uwzględniając okoliczności podnoszone przez stroną skarżącą, Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji publicznej jakoby wnioskodawca nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., od której ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Sądu, okoliczności przemawiające za dopełnieniem przez stronę tego wymogu wynikały w sposób dostateczny z treści wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. i zostały należycie zinterpretowane przez wnioskodawcę. Jak to wynika z treści wniosku, występując o udzielenie informacji publicznej o określonej treści skarżąca przedstawiła powody wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, nakreśliła wątpliwości związane z dostrzeżoną praktyką organów skarbowych w zakresie sposobu korzystania z przepisu art. 70 § 6 pkt 1 O.p., a nadto wskazała w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane od organu informacje (poprzez zajęcie stanowiska lub wydanie opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych). W ocenie Sądu, odkrycie rzeczywistego stosowania przepisu prawa o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, w sytuacji, gdy istnieją przypuszczenia, iż może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie z celem jaki przyświecał ustawodawcy przy jego stosowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13, CBOSA) może być uznane za realizujące szczególny interes publiczny. Niewątpliwie również, mając na względzie ustawowe i statutowe zadania wnioskodawcy, nie można mieć wątpliwości, że strona skarżąca jest podmiotem, który ma konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Innymi słowy, skarżąca posiada w ramach swoich ustawowych i statutowych obowiązków potencjalną możliwość wpływu na zmianę praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Może również, jako osoba prawna, składać petycje w sprawach mieszczących się w zakresie jej zadań i kompetencji, a przez to wpływać na kształtowanie nowych standardów funkcjonowania administracji skarbowej. Jak to już podkreślono, Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w sprawie a zarzucających skarżącej, że nie wskazała ona we wniosku przed jakim konkretnie organem państwa lub instytucją zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, zmierzających do usprawnienia funkcjonowania państwa. W ocenie Sądu, tego rodzaju obowiązku strona skarżąca nie posiadała, a zatem, wystarczającym było wskazanie przez nią we wniosku, że intencją wystąpienia z wnioskiem jest dokonanie analizy okoliczności w jakich dochodzi do stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p., celem zajęcia stanowiska lub wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych. W ocenie Sądu, oczekiwań skarżącej w zakresie żądanych we wniosku informacji nie może spełnić akcentowana w zaskarżonej decyzji Aplikacja Głosu Podatnika.

Uzupełniająco należy dodać, że Sąd nie znalazł podstaw do ograniczenia w sprawie prawa do informacji publicznej z uwagi na treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej, znajdujące uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego przez który należy rozumieć m.in. sprawne funkcjonowanie instytucji państwowych należy odnosić do konkretnych stanów faktycznych, ważąc w konkretnych okolicznościach proporcje pomiędzy dobrem ogółu a ogólnie pojętymi kosztami udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (zakłóceniem możliwości realizowania przez organy administracji publicznej ich podstawowych kompetencji i zadań). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd nie znalazł powodów by uznać, że wzgląd na porządek publiczny zasługuje na większą ochronę niż akcentowane przez stronę skarżącą dobro ogółu podatników, rozpatrywane w kontekście skutków potencjalnych nadużyć art. 70 § 6 pkt 1 O.p.

Końcowo już tylko należy nadmienić, co trafnie podnosi się w skardze, że kwestionując wykazanie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązkiem organu orzekającego w sprawie było wyczerpujące przedstawienie w decyzji odmownej powodów dla których organ ten nie dostrzega spełnienia tej przesłanki po stronie wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wr 40/05, CBOSA). W ocenie Sądu, organ administracji publicznej nie wywiązał się z tego obowiązku. Zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja którą można by ewentualnie uznać za próbę wypełnienia przez organ tego obowiązku, jest nazbyt ogólnikowa i w istocie nie dostarcza konkretnych argumentów które mogłyby podważyć stanowisko, że w sprawie nie wystąpiła sporna przesłanka. Podnoszony przez organ argument, a mianowicie: że "[...] potrzeba posiadania części z żądanych danych, tj. w szczególności danych za rok 2015 i 2016 pozostaje w sprzeczności z celem badania tzn. oceną aktualnego funkcjonowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej" jest mało czytelny i w istocie nie wyjaśnia przesłanek na podstawie których organ budował argumentację co do braku wystąpienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy także dodać, że nie zrozumiały jest argument organu, w myśl którego, "[...] wypełnienie żądania Wnioskodawcy w formie przez niego określonej nie przybliży Trybunału Konstytucyjnego do wydania rozstrzygnięcia co do konstytucyjności/niekonstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w aspekcie realnego wpływu na efektywną ochronę interesu publicznego [...]". Podnoszenie tego rodzaju argumentu co ostatnio przywołany wskazuje w istocie na zupełne niezrozumienie intencji wnioskodawcy, oraz marginalizowanie ważkości zagadnienia związanego z potencjalnym zjawiskiem instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. celem wydłużenia terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Niezależnie od przedstawionych dotąd rozważań należy zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję organu pierwszej instancji, nie dostrzeżoną przez organ drugiej instancji, a wynikającą z porównania treści pisma Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W. z dnia 26 lipca 2019 r., (stanowiącego odpowiedź na wniosek strony) z zakresem odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wskazanej w części wstępnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. i powtórzonej w części wstępnej decyzji organu odwoławczego. Otóż, jak wynika z treści pisma Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego we W. powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ ten poinformował wnioskodawcę o tym, że nie może mu udostępnić dokumentów dotyczących postępowań kontrolnych i karnych skarbowych (tj. danych wskazanych w tabeli "dane ogólne" kol. E-I oraz danych w tabeli "dane szczegółowe") za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2017 r. z uwagi na to, że dokumenty te znajdują się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. To rozróżnienie czasowe w kontekście dokumentacji jaką posiadał organ pierwszej instancji na dzień otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie pojawia się w decyzjach o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w których organy operują ogólnie dokumentacją obejmującą lata [...], a zatem nie czyniąc zastrzeżenia, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje okres od 1 marca 2017 r. do końca 2018 r. Tymczasem, z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, o ile takową posiada. Jakkolwiek powołany przepis operuje ogólnie pojęciem informacji publicznej, to nie może być wątpliwości, że będzie miał on zastosowanie zarówno w odniesieniu do informacji publicznej prostej, jak i tej przetworzonej. Niespójność w stanowisku organu pierwszej instancji wymaga doprecyzowania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 4 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie poczynienie ustaleń w zakresie posiadania dokumentów dotyczących postępowań kontrolnych i karnych skarbowych (tj. danych wskazanych w tabeli "dane ogólne" kol. E-I oraz danych w tabeli "dane szczegółowe") za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2017 r., a także, ponowna ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji przetworzonej, którą organ pierwszej instancji jest w stanie sporządzić na podstawie dokumentów jakie posiada, a których wcześniej nie udostępnił wnioskodawcy. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powinna uwzględniać przedstawione w rozważaniach Sądu uwagi do co kierunku interpretacji spornej przesłanki na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem właściwości ustrojowej podmiotu występującego z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.