Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 381/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędziowie NSA Witold Falczyński,, SO del. Robert Hałabis, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Dorohusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-II.4131.211.2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Gimnazjum w Brzeźnie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej jako ustawa, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr IX/42/2011 Rady Gminy Dorohusk z dnia 28 kwietnia 2011 r., w sprawie likwidacji poprzez wygaszanie Gimnazjum w Brzeźnie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Rada Gminy Dorohusk działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h cyt. ustawy oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), podjęła uchwałę, która stanowi o likwidacji szkoły publicznej Gimnazjum w Brzeźnie przez zaniechanie, począwszy od roku szkolnego 2011/2012, naboru uczniów do pierwszej klasy. Zgodnie z § 2 uchwały likwidację Gimnazjum rozpoczyna się z dniem 1 września 2011 r., a zakończenie postępowania likwidacyjnego wyznacza się na dzień 31 sierpnia 2013 r.

Wojewoda Lubelski stwierdził, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W myśl art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 59 ust. 1 wykonuje rada gminy.

Odnosząc się do powyższych przepisów, organ podniósł, że z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty wynika, iż proces likwidacji szkoły publicznej następuje w dwóch etapach. Procedura musi się rozpocząć od podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W nawiązaniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty.

Rada Gminy Dorohusk podjęła taką uchwałę w dniu 22 lutego 2011 r., a jej prawidłowość nie była kwestionowana przez organ nadzoru.

W dniu 9 maja 2011 r. do Delegatury w Chełmie Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie wpłynęły oświadczenia rodziców uczniów Zespołu Szkół Ogólnokształcących z Oddziałami Integracyjnymi w Brzeźnie, iż nie zostali w skuteczny sposób powiadomieni przez organ prowadzący o zamiarze likwidacji Gimnazjum w Brzeźnie.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały stanowi niedopełnienie obowiązku określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym aby szkoła mogła zostać zlikwidowana, organ prowadzący obowiązany jest poinformować o zamiarze i przyczynach likwidacji rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W powyższej sprawie nie została dopełniona procedura związana z obowiązkiem zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie. Zawiadomienia w kilku przypadkach były kierowane na oboje małżonków łącznie, a nie na każdego odrębnie. Także z części adnotacji zawartych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie wynika, iż osoby, którym doręczono przesyłki podjęły się ich przekazania adresatom. Taki sposób doręczania nie odpowiada wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r., sygn. I OSK 374/09, w którym stwierdzono, że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Dorohusk wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na błędnym uznaniu, iż organ gminy nie dopełnił obowiązków zawartych w tym przepisie,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa;

- art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż nieprawomocne stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły uniemożliwiało podjecie zaskarżonej uchwały,

- art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie samodzielności gminy wyznaczonej i chronionej zapisami Konstytucji RP.

Jednocześnie Rada Gminy Dorohusk wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca zakwestionowała stosowanie obowiązku zawiadamiania rodziców o likwidacji szkoły, przewidzianego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w sytuacji, gdy dochodzi do stopniowego wygaszania działalności szkoły, twierdząc, że obecni uczniowie mają zapewnioną możliwość ukończenia nauki w tej szkole, zaś "potencjalni", przyszli uczniowie nie są znani. Nie zostanie więc naruszony interes prawny uczniów szkoły i ich rodziców. Powiadomienie rodziców o planach dotyczących likwidacji szkoły nastąpiło "z ostrożności" i obejmowało wszystkie możliwe sposoby dotarcia do nich, za pomocą poczty, jak i przez pracowników gminy. Ponadto według skarżącej, doręczenie informacji jednemu z rodziców ucznia jest wystarczające, jeśli oboje sprawują władzę rodzicielską nad dzieckiem.

Skarżąca podkreśliła również, że z doręczeniem pisma dorosłemu domownikowi lub sąsiadowi, który podjął się przekazania pisma adresatowi wiąże się domniemanie prawidłowości doręczenia, powołując się m. in,. na wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. II GSK 948/09 i postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 995/09.

W ocenie skarżącej, nie uchybiła ona też, terminowi doręczeń przewidzianemu w art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, gdyż w przedmiotowej sprawie nie doszło do likwidacji szkoły ale jej stopniowego wygaszania, które zostanie zakończone dopiero w dniu 31 sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie przewidują stopniowej likwidacji szkół poprzez "wygaszanie". Rozpoczęcie likwidacji nastąpi z dniem 1 września 2011 r., zatem jest to termin likwidacji, z którym wiążą się wskazane obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Wojewoda Lubelski trafnie stwierdził, iż w trakcie procedury likwidacji szkoły został naruszony przewidziany w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązek powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, obowiązek takiego zawiadamiania rodziców uczniów w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, ustawa nie rozróżnia bowiem rodzajów likwidacji ani nie zakłada, że przy likwidacji stopniowej (tzw. wygaszaniu) organ prowadzący zwolniony jest z powyższego obowiązku. Wykładnia tegoż przepisu, która by różnicowała zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, byłaby wykładnią contra legem.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, że planowana likwidacja szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych nie gwarantuje wszystkim uczniom dokończenia edukacji w tej szkole, bowiem uczniowie niższych klas, którzy będą mieli problemy z promocją do klas programowo wyższych, mogą nie ukończyć szkoły przed jej likwidacją. Nie można zatem powiedzieć, że uczniowie i rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie mają interesu prawnego w kwestii dotyczącej losów takiej placówki.

Jeżeli natomiast chodzi o wagę prawidłowego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2009 r. sygn. I OSK 374/09, stwierdzając, że "analiza powyższego przepisu (art. 59 ust. 1 ustawy) prowadzi do jednoznacznego wniosku o jego bezwzględnym charakterze co do powinności organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły i nie przewiduje się w tej kwestii żadnych ustępstw. Informacja powinna zostać imiennie skierowana do każdego rodzica, musi do niego skutecznie dotrzeć, zaś sama forma nie ma istotnego znaczenia. Ważnym natomiast i bezwzględnym jest, aby owa informacja faktycznie miała miejsce. Nie do przyjęcia jest domniemanie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły na podstawie czynności przeprowadzonych przez organ". W cytowanym orzeczeniu, Sąd uznał również, że samo nagłośnienie sprawy likwidacji szkoły w lokalnej społeczności nie zastępuje obowiązku indywidualnego poinformowania każdego z uprawnionych oraz, że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji.

Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się z argumentacją zawartą w przytoczonym wyroku.

Odnosząc się do terminu powiadomienia rodziców o planowanej likwidacji szkoły, Sąd nie zgadza się ze skarżącą, że sześciomiesięczny termin zawiadomienia powinien być liczony od planowanej daty ostatecznego zlikwidowania szkoły (31 sierpnia 2013 r.). Jak słusznie zauważył Wojewoda Lubelski, ustawa nie przewiduje trybu likwidacji takiej placówki poprzez wygaszanie. Jeżeli jednak organ prowadzący szkołę rozciągnął ten proces na okres dwóch lat, likwidując szkołę stopniowo, nie zmienia to faktu, że proces likwidacji miał rozpocząć się z dniem 31 sierpnia 2011 r., a zatem organ ten był obowiązany powiadomić o niej co najmniej na 6 miesięcy przed tym terminem. Debata nad likwidacją szkoły przeprowadzona w 2013 r. a więc wobec szkoły funkcjonującej już w postaci jednej klasy, byłaby oczywiście spóźniona i pozbawiona większego sensu.

Nieprawidłowości w poinformowaniu rodziców o likwidacji szkoły w określonym terminie nie może usprawiedliwiać krótki okres pomiędzy podjęciem uchwały a terminem powiadomienia rodziców. Chcąc zachować procedurę konieczną dla skutecznego i zgodnego z prawem zlikwidowania szkoły, rada gminy powinna zatem podjąć określone działania odpowiednio wcześniej.

Biorąc po uwagę powyższe, nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP gdyż pomimo chronionej tymi przepisami samodzielności gminy, jej organy nie są zwolnione od przestrzegania unormowań zawartych w wydanych przez powołane do tego organy aktach prawnych.

Podsumowując - termin powiadomienia rodziców upłynął w dniu 28 lutego 2011 r. W terminie tym nie wszyscy rodzice zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, o czym świadczą oświadczenia złożone przez nich do Wojewody Lubelskiego, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Powyższe wynika też z ze zwrotnych dowodów doręczeń, znajdujących się aktach administracyjnych sprawy.

To powoduje, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego jest prawidłowe i znajduje umocowanie w powołanych wcześniej przepisach.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.