Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1529/03
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2003-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 18 ust. 1-2, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Brak stanowiska organu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów bądź protestów może być skarżony do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność.

TEZY

Brak stanowiska organu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów bądź protestów może być skarżony do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Agnieszki H.-Ch. i Mariusza Ch., Aliny i Wojciecha D., Danuty i Romana K., Teresy i Sylwestra K., Edyty i Andrzeja L., Zdzisławy i Aleksandra N., Stanisławy i Michała S. oraz Biany i Mariusza S., Małgorzaty i Bogusława Sz., i Piotra T. na zarządzenie Wójta Gminy Cz. Z dnia 8 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie protestów i zarzutów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Mariusz Ch. pismem z dnia 6 marca 2003 r., Wojciech D. pismem z dnia 8 marca 2003 r., Danuta i Roman K. pismem z dnia 15 marca 2003 r., Andrzej L. pismem z 11 marca 2003 r., Zdzisław i Aleksander N. pismem z dnia 10 marca 2003 r., Małgorzata i Bogusław Sz. pismem z dnia 11 marca 2003 r. oraz Piotr T. pismem z dnia 10 marca 2003 r. wnieśli protesty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. we wsi Ł. w zakresie oddziaływania projektowanej drogi wojewódzkiej.

Natomiast Mariusz Ch. pismem z dnia 6 marca 2003 r., Wojciech D. pismem z dnia 8 marca 2003 r., Danuta i Roman K. pismem z 4 marca 2003 r., Teresa i Sylwester K. pismem z dnia 13 marca 2003 r., Andrzej L. pismem z 11 marca 2003 r., Zdzisława i Aleksander N. pismem z dnia 4 marca 2003 r., Michał S. pismem z 4 marca 2003 r., Małgorzata i Bogusław Sz. pismem z dnia 11 marca 2003 r., Piotr T. pismem z 4 marca 2003 r. - zgłosili zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. we wsi Ł. w zakresie lokalizacji projektowanej drogi wojewódzkiej.

Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2003 r. (...) Wójta Gminy Cz. w sprawie protestów i zarzutów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ zarządził, co następuje:

- w par. 1 tego zarządzenia uwzględnił protesty złożone w szczególności przez Andrzeja L., Bogusława i Małgorzatę Sz., Danutę i Romana K., Teresę i Sylwestra K., Michała S., Mariusza Ch., Wojciecha D., Piotra T. oraz Zdzisławę i Aleksandra N. w zakresie oddziaływania projektowanej drogi wojewódzkiej,

- w par. 4 tego zarządzenia nie uwzględnił protestów złożonych w szczególności przez Piotra T., Małgorzatę i Bogusława Sz., Wojciecha D., Mariusza Ch., Zdzisławę i Aleksandra N., Andrzeja L. oraz Danutę i Romana K. w zakresie lokalizacji projektowanej drogi wojewódzkiej,

- w par. 7 tego zarządzenia wskazano, iż nieuwzględnionych protestów i zarzutów wymienionych w par. 4 i 5 przedkłada się projekty stosownych uchwał Rady Gminy

- w par. 8 zarządzenia zapisano, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2003 r. (...) Wójt Gminy Cz. poinformował wszystkich ww. wnoszących zarzuty i protesty, że zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Cz. z 8 kwietnia 2003 r. zarzut wniesiony do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł. dotyczącej oddziaływania projektowanej drogi wojewódzkiej został zakwalifikowany jako protest gdyż nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego zarzut. Zaznaczono, że treść po przeanalizowaniu zasługuje na uwagę i po uznaniu pisma jako protest zostaje uwzględniony.

Dnia 5 maja 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwały w sprawie odrzucenia protestu Dariusza Ch. do ww. projektu zmian planu /nr W54/2063/, w sprawie odrzucenia protestu Wojciecha D. /nr VI/53/2003/, w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Danutę i Romana K. /nr VI/53/2003/, w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Andrzeja L. /nr VI/58/2003/, w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Zdzisławę i Aleksandra N. /nr VI/61/2003/, w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Małgorzatę i Bogusława Sz. /nr VI/64/2003/ i w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Piotra T.

Wszystkie wymienione wyżej strony pismem z dnia 13 maja 2003 r. zwróciły się do Wójta Gminy Cz. z wezwaniem do usunięcia prawa w związku z wadliwym zakwalifikowaniem i rozpatrzeniem zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. we wsi Ł. jako protestu i domagano się uchylenia zarządzenia nr 44/2003 Wójta Gminy Cz. w sprawie protestów i zarzutów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł.

Następnie Agnieszka H.-Ch. i Mariusz Ch., Alina i Wojciech D., Danuta i Roman K., Teresa i Sylwester K., Edyta i Andrzej L., Zdzisława i Aleksander N., Stanisława i Michał S., Bożena i Mariusz S., Małgorzata i Bogusław Sz. oraz Piotr T. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie Wójta Gminy Cz. nr 44/2003 z 8 kwietnia w sprawie protestów i zarzutów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł. wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem.

W motywach skargi w szczególności wskazano, iż dnia 12 marca 2003 r. skarżący złożyli do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. zarzuty i protesty w przedmiocie niekorzystnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji w postaci drogi w przedmiocie jej lokalizacji, podnosząc jednocześnie, że istnieje konieczność stworzenia alternatywnego przebiegu drogi w stosunku do już istniejącego planu.

Zarządzeniem nr 44/2003 z dnia 8 kwietnia 2003 r. Wójt Gminy Cz. uwzględnił protesty w zakresie oddziaływania projektowanej drogi wojewódzkiej oraz nie uwzględnił protestów w zakresie lokalizacji projektowanej drogi i w tym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania Radzie Gminy.

W przedmiocie zarzutów Wójt nie stwierdził istnienia interesu prawnego po stronie skarżących, przekwalifikował zgłoszone przez skarżących zarzuty na protesty, nie uwzględnił ich w części dotyczącej lokalizacji projektowanej drogi wojewódzkiej i nie przekazał do rozpoznania Radzie Gminy.

Dnia 5 maja 2003 r. Rada Gminy Cz. podjęła uchwały o odrzuceniu protestów wniesionych przez skarżących. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że protest nie dotyczy ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz., ponieważ lokalizacja drogi wojewódzkiej została ustalona w planie województwa D., z którego to zapisu można wnioskować, że Gmina jest takim ustaleniem planu wojewódzkiego związana. Jednocześnie jednak przedmiotowa uchwała stwierdza, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych Gminy. Niekonsekwencja ta wskazuje zdaniem skarżących na to, że Rada Gminy w rzeczywistości nie chciała zająć żadnego stanowiska w przedmiocie lokalizacji drogi, co prowadzi do wniosku, że celem Rady Gminy nie było merytoryczne rozpatrzenie zasadności złożonych protestów, a jedynie formalne załatwienie sprawy, żeby możliwe stało się uchwalenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz.

W pismach, które wpłynęły do Urzędu Gminy Cz. dnia 16 maja 2003 r. skarżący wezwali Wójta Gminy Cz. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zakwalifikowaniu złożonych zarzutów, jako protestów.

W odpowiedzi na złożone wezwania Wójt Gminy przedstawił swoje stanowisko, w którym stwierdził, że wszystkie protesty, których dotyczą wezwania zostały uwzględnione i dlatego są one bezprzedmiotowe i wywodził dalej, że skarżący nie mieli interesu prawnego bo mieszkają poza sferą niekorzystnego oddziaływania projektowanej drogi. W piśmie tym Wójt w ogóle nie odniósł się do faktu, że zarzuty dotyczyły również lokalizacji drogi wojewódzkiej.

Przekwalifikowanie zarzutów na protesty spowodowało, że nie zostały one w tym zakresie rozpatrzone i dlatego skarżący wezwali Wójta do usunięcia naruszenia prawa. Wójt Gminy nie stwierdził naruszenia prawa i nie uwzględnił wezwania do jego usunięcia w związku z czym zasadne i konieczne stało się zdaniem skarżących wniesienie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżących interes prawny występuje wówczas, gdy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej, niepewność stanu prawnego lub prawa. Interes ten powinien charakteryzować się tym, iż jest konkretny i indywidualny. Interes ten chroniony jest prawem powszechnie obowiązującym.

Uznano, że nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z indywidualnymi sprawami poszczególnych właścicieli nieruchomości i istnieje obiektywna konieczność ochrony prawnej ich dóbr w postaci ochrony spokojnego władztwa nad nieruchomością, ochrony przed spadkiem wartości nieruchomości, ochrony przed szkodliwymi immisjami, a także ochrony prawa swobodnego dostępu do własnych nieruchomości, który będzie znacznie utrudniony przez przebiegającą w pobliżu czteropasmową drogę.

Ustawa, o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje w sposób szczególny pojęcie interesu prawnego w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżących interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny jest pojmowany bardzo szeroko i został przyznany wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym, na których nieruchomości projektowane inwestycje wpłyną w sposób negatywny.

W przedmiotowej sprawie interes prawny mają, nie tylko właściciele gruntów położonych bezpośrednio przy projektowanej drodze, ale także właściciele nieruchomości sąsiadujących z nimi, na które droga po jej utworzeniu w istotny sposób będzie oddziaływać. Z ich uprawnień właścicielskich wypływa prawo domagania się, żeby, w miarę możliwości, niekorzystne rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w jak najmniejszym stopniu wpływały na poszczególne nieruchomości.

Dodatkowo podniesiono, że również przepisy kodeksu cywilnego przyznają właścicielom nieruchomości interes prawny w zakresie dotyczącym spokojnego korzystania z ich nieruchomości i ochrony przed niekorzystnym wpływem na wykonywanie prawa własności. Art. 144 Kc stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Przepis ten chroni indywidualny interes jednostki do spokojnego korzystania z nieruchomości. W wypadku zagrożenia spokojnego władztwa nad nieruchomością właściciel może skorzystać z art. 222 par. 2 Kc, który daje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą. Tak daleko posunięta ochrona uprawnień jednoznacznie wskazuje na fakt, że ustawodawca przyznaje jednostce interes prawny w każdym postępowaniu, które w jakikolwiek sposób może wpłynąć na nieruchomość, a tym samym naruszyć jej prawo własności.

Odnosząc się do podniesionego przez Wójta Gminy /w odpowiedzi na złożone wezwania do usunięcia naruszenia prawa/ ustalenia, że skarżący mieszkają poza strefą oddziaływania drogi na środowisko skarżący podnieśli, że prognoza, na której opiera się Wójt zajmując takie stanowisko została sporządzona dla drogi o innych parametrach technicznych niż ta, która rzeczywiście powstanie.

Wpływ przebiegu niekorzystnych czynników związanych z nasilonym ruchem samochodowym został przeprowadzony dla drogi o płaskim przebiegu, ponad to nie uwzględniono faktu, że droga ta stanie się drogą tranzytową dla wszystkich zdążających do W. i w stronę przeciwną, co wobec planowanego wprowadzenia odpłatności za autostrady wydaje się więcej niż pewne. Wobec konieczności zapewnienia żeglowności na rzece Odrze droga zostanie wybudowana na nasypie wyniesionym o kilka metrów ponad rzeźbę terenu, spowoduje to, że zasięg niekorzystnego oddziaływania na środowisko spalin, pierwiastków ciężkich itp. radykalnie się zwiększy. Fakt ten powinien zostać uwzględniony w prognozie.

Uwzględniając zaś protesty w zakresie niekorzystnego oddziaływania drogi wojewódzkiej Wójt Gminy sam przyznał, że niekorzystne oddziaływanie będzie miało miejsce, więc niezrozumiałe jest podnoszenie tego argumentu na uzasadnienie braku interesu prawnego skarżących.

W kontekście przytoczonych przepisów jak zauważono właściciele nieruchomości położonych w pobliżu projektowanej drogi wojewódzkiej "B. - Ł. - D." bez wątpienia mają interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i są uprawnieni do wniesienia zarzutów do ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ich interes prawny wynika przede wszystkich z prawa do spokojnego korzystania z służącego im prawa własności, którego wykonywanie jest zagrożone faktem, że projektowany sposób przebieg drogi wojewódzkiej w sposób istotny ograniczy możliwość korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz tym, że wartość znacząco zmniejszy się.

Dodatkowo podniesiono, że Wójt Gminy Cz. kwalifikując złożone zarzuty, jako protesty zamknął skarżącym drogę do sądu i do możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastrzeżeń. Negatywna decyzja Rady Gminy w sprawie zgłoszonych zarzutów dałaby skarżącym możliwość, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, który mógłby zweryfikować wówczas prawidłowość stanowiska Rady Gminy. W przypadku odrzucenia protestów nie można bezpośrednio zaskarżyć takiej decyzji do sądu administracyjnego, dlatego również przez wzgląd na uniemożliwienie dostępu do sądu przedmiotowa decyzja Wójta jest niezgodna z prawem i należy ją uchylić.

Ponadto skarżący powołali się na okoliczności mające potwierdzać ich stanowisko i przedstawione w zgłoszonych zarzutach.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie składając również alternatywny wniosek o oddalenie skargi.

Na poparcie takich wniosków podano, iż przedmiotem skargi jest zarządzenie wójta wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc podjęte w ramach trybu, procedowania projektu planu miejscowego, zaś podstawy do jej złożenia skrzący upatrują w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym; NSA nie jest związany zarzutami ani wnioskom, jak również wskazaną przez skarżącego podstawą prawną, co oznacza, iż wskazanie przez skarżącego aktu, który jest przedmiotem skargi, jest dla Sądu wiążące. Stosownie do art. 27 ustawy o NSA, sąd odrzuci skargę w razie zaistnienia jednej z przesłanek przewidzianych tym przepisem.

Wyjaśniono aby skarga była skuteczna musi skarżący w tym przypadku zgodnie z art. 101 ustawy wykazać, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie wydanym przez wójta Zarządzeniem nr 44/2003 i sprawa należy do zakresu administracji publicznej. Pomijając problemy doktrynalne i orzecznicze w zakresie zdefiniowania pojęcia interesu prawnego, które nie jest tożsame z pojęciem strony w rozumieniu art. 28 Kpa, jak również pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, to nie ulega wątpliwości zdaniem strony przeciwnej, iż interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych.

Z uwagi na to, iż główny zarzut skarżących dotyczy przekwalifikowania zarzutów na protesty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. w zakresie lokalizacji drogi wojewódzkiej "B.-Ł.-D.", strona przeciwną zauważała, że wójt rozpatrując zgłoszone przez zainteresowanych zastrzeżenia do projektu miejscowego planu, ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek dokonać merytorycznej ich oceny z punktu widzenia treści art. 23 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jedynym organem uprawnionym przez ustawodawcę do uwzględnienia, bądź odrzucenia zarzutu lub protestu /vide art. 23, art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ jest rada gminy, wobec czego zarządzenie wójta wydane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może i nie narusza interesu prawnego skarżących, a jako akt nie wywołajmy skutków prawnych na zewnątrz administracji publicznej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Wyjaśniono, że inne są wymogi ustawowe dla protestu a inne zaś dla zarzutów. Nadanie tytułu wnoszonemu pismu przez zainteresowanego nie jest wiążące dla zarzutów, a więc dla wójta, który rozpatruje zarzuty bądź protesty, jak również rady gminy, której kwalifikacje dokonane przez wójta, także nie wiążą pod warunkiem, że nadany tytuł nie jest adekwatny do treści pisma.

Zdaniem strony przeciwnej mimo, zbliżonej redakcji art. 24 ustawy o planowaniu przestrzennym i art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym nie są one tożsame. W jednym i drugim przypadku naruszenie jednak pojęcia interesu prawnego lub uprawnienia oznacza ingerencję w indywidualną sferę prawną podmiotu, co oznacza naruszenie konkretnego przepisu. Bez względu na to jakby nie oceniać poczynionych przez skarżących zastrzeżeń, zarówno na etapie ich składania jak i w samej skardze, z całą pewnością w ocenie strony przeciwnej me mają one charakteru konkretnego, są ogólnikowe ograniczają się do stwierdzeń, że np. utrudni korzystanie z nieruchomości, a przecież już z faktu, iż dotyczy to dziewięciu różnych osób, okoliczności uzasadniające ewentualne naruszenie najprawdopodobniej byłyby różne. Odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności niczego w tej mierze nie zmienia, dalej mówi się bowiem o przepisie bez wskazania adekwatnej do niego sytuacji, gdy tymczasem dopiero dany stan faktyczny może wyczerpywać dyspozycję przepisu /art. 140 kodeksu cywilnego, art. 6 i art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy prawo ochrony środowiska/. Tak więc jak konkludowano sami skarżący pozostają w sprzeczności z sobą, z jednej strony skarżą zarządzenia wójta na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy, z którego wynika, że skarga musi być skierowana przeciwko aktowi, jaki uzyskał moc obowiązywania i z którego wynika obowiązek wykazania faktycznego naruszenia, zaś wniosek skarżących dotyczy uznania protestów za zarzuty, co powoduje koniecznym wskazanie potencjalnego zagrożenia, a co czyni uzasadnionym pytanie o prawidłowość wniesionej skargi.

Podkreślono nadto, iż złożone protesty odnoszą się do drogi tranzytowej, stanowiącej realizację celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, a co do lokalizacji, której zdecydowała Rada Gminy Cz. w uchwale nr XXIV/218/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r., skorygowanej uchwałą (...) z dnia 30 sierpnia 2002 r. w sprawie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego, w której został określony m.in. zakres planu, zaś ustalenia projektu planu zgodne są z kompetencją Gminy wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona przeciwna na koniec stwierdziła, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż doszło do naruszenia interesu skarżących, co zaskutkowałoby zmianą kwalifikacji protestu na zarzut, to wobec nie wykazania uchybienia normom prawa materialnego, rada gminy także nie musiałaby uwzględniać takich zarzutów, a w tej sprawie tym bardziej, że skarga nie została skierowana do uchwały rady gminy.

Tak więc wniosek organu w przedmiocie odrzucenia skargi na zarządzenie wójta uzasadnia fakt, iż nie ma ono charakteru aktu organu, który to akt mógłby być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaś w razie jego nie uwzględnienia zgłoszono wniosek o oddalenie skargi przy uwzględnieniu argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżyli właśnie w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym zarządzenie Wójta Gminy Cz. nr 44/2003 z 8 kwietnia 2003 r. w sprawie protestów i zarzutów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B. - Ł. - D." we wsi Ł..

Zarządzenie powyższe podjęte zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./.

Stosownie do regulacji art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W szczególności wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie terminów o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 rozpatruje w terminie nie dłuższym niż miesiąc protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu /art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.

Przystępując do dalszych rozważań w tej sprawie zauważyć należy, iż przepis powołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie naruszenie interesu ogólnego. Na podstawie powołanego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że skarżący uważają iż narusza ona prawo. Powyższe uwagi odnoszą się również do zarządzenia przyjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli.

Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie wskazanego przepisu, obowiązkiem sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącym przez ustalenie, czy będące przedmiotem skargi zarządzenie Wójta Gminy Cz. narusza prawem chroniony ich interes lub uprawnienie. Kwestionowane zarządzenie organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu kto wykaże że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby /por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepublikowany/. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie, badając legitymację procesową skarżących należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących.

Skarżący kwestionując przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy Cz. wskazują na to iż mają interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do wniesienia zarzutów do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. dla terenu drogi "B.-Ł.-D." we wsi Ł., zaś Wójt Gminy Cz. kwalifikując złożone przez skarżących zarzuty jako protesty zamknął skarżącym drogę do sądu i do możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonych zastrzeżeń do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywna "decyzja Rady Gminy" jak podkreślono w skardze w sprawie zgłoszonych zarzutów dałoby skarżącym możliwość zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżenia jej do NSA, który mógłby zweryfikować prawidłowość stanowiska Rady Gminy.

Jednakże zauważyć należy, iż skarżone zarządzenie Wójta Gminy Cz. wydane zostało w toku procesu planistycznego, którego poszczególne fazy określone zostały szczegółowo w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrywanie zarzutów i protestów i przedstawianie radzie gminy nieuwzględnionych protestów i zarzutów stanowi obowiązek wójta gminy, obwarowany sankcją nieważności w przypadku jego pominięcia.

W ocenie Sądu podjęcie przez Wójta Gminy Cz. zaskarżonego zarządzenia nie narusza niczyjego interesu prawnego w tym żadnego skarżącego w rozpoznawanej sprawie. Konkretyzacja bowiem stanowiska Gminy w przedmiocie nieuwzględnionych zarzutów i protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w uchwale rady gminy. Zarówno uchwała o odrzuceniu zarzutów jak i o odrzuceniu protestów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego podlega zaskarżeniu da NSA.

Uchwałę o odrzuceniu zarzutów w całości lub w części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia do wynika wprost z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące protestu inaczej niż przy zarzucie nie stwierdzają, że uchwałę, rady gminy o odrzuceniu protestu można wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niewątpliwie jednak taka uchwała należy do zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona na zasadach wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Nie można bowiem z faktu, że ustawodawca osobno uregulował kwestie skargi na uchwałę w sprawie zarzutu wyciągać wniosku, że na uchwałę w sprawie protestu skarga nie przysługuje.

Legitymacja do złożenia takiej skargi wynika zatem z reguł ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę dotyczącą protestu działa według reguł ogólnych na podstawie kryterium legalności. Oceniając uchwałę o odrzuceniu protestu Sąd niewątpliwie zobowiązany jest ocenić czy należycie zakwalifikowano tak wniesiony środek albowiem wadliwe zakwalifikowanie zarzutu jako protestu stanowi w takim wypadku naruszenie prawa, które może być skutecznie podnoszone wyłącznie przy kwestionowaniu takiej uchwały rady gminy.

Dlatego też brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, iż wójt gminy kwalifikując złożone zarzuty jako protesty w zaskarżonym zarządzeniu zamknął im drogę do sądu i merytorycznego rozpoznania zgłoszonych zastrzeżeń.

Faktem bezspornym jest, iż Rada Gminy Cz. podjęła w odniesieniu do poszczególnych skarżących uchwały z 5 maja 2003 r. o odrzuceniu protestów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. lecz te uchwały nie stanowią przedmiotu zaskarżenia w tej sprawie. Brak zaś zajęcia stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów bądź protestów może być skarżony w trybie skargi na bezczynność.

Dotąd powiedziane nakazywało Sądowi uznać, iż zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Cz. nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących a nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali w jaki sposób zaskarżonym zarządzeniem został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie a to prowadzi na wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Należy tu dodać, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą NSA, brak legitymacji skargowej nie stanowi warunku dopuszczalności skargi który może być badany podczas posiedzenia niejawnego i który może spowodować odrzucenie skargi. Legitymacja powyższa jest elementem materialnym /interes prawny/ i powinna być badana na rozprawie. Brak legitymacji do wniesienia skargi badany w trakcie rozprawy tek jak ma to miejsce w niniejszej sprawie powoduje oddalenie skargi a nie jej odrzucenie - o co wnosiła strona przeciwna.

Dlatego też mając powyższe na uwadze na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalono skargę jako nieuzasadnioną.