Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 86/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Protokolant st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A z o.o. w K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu w całości; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z s a d n i e n i e

Rada Gminy w W. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w części B. i M. od ulicy [...] w kierunku zachodnim do granicy gminy.

Projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od dnia [...] r. do [...]r. Skarżący złożyli wówczas do tego projektu zarzut, który został odrzucony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części dotyczącej odrzucenia protestu skarżących.

W związku z tym wyrokiem jak również innymi wyrokami, które zapadły wobec skarg innych osób składających zarzuty do wyłożonego wówczas projektu planu, rada gmina stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie i nakazała ponowienie czynności zgodnie z zapisem art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego po wprowadzeniu w nim zmian został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] r. do [...] r. Zainteresowani zostali zawiadomieni pismem z dnia [...] r. Nadto informowało o tym również ogłoszenie w prasie (Gazeta A z dnia [...] r.).

W dniu [...] r. zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożyła Spółka A z o.o. z siedzibą w K., kwestionując ustalenia planu dla działek do niej należących - tj. działek o numerach [...] i [...]. Zakwestionowała zmianę przeznaczenia tych działek, podkreślając, że w poprzednio wyłożonym projekcie planu wymienione działki znajdowały się w jednostce oznaczonej jako [...] czyli zabudowa rezydencjonalna, a w obecnie wyłożonym projekcie znajdują się w jednostce oznaczonej [...]- czyli tereny zielone otwarte pełniące funkcję ekologiczną. Stwierdziła, że wymieniona zmiana uniemożliwia Spółce przeznaczyć własne działki pod zabudowę rezydencjonalną, co w jej ocenie, narusza jej interes prawny. Dodała, że skoro w poprzednio wyłożonym projekcie działki te określono jako teren [...] i stan faktyczny nie uległ zmianie, to brak jest merytorycznych przesłanek do zmiany ich przeznaczenia w obecnie wyłożonym projekcie na teren -[...]. Nadto spółka zarzuciła także naruszenie procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy W. odrzucił m.in. zgłoszony przez Spółkę zarzut. Pismem z dnia [...] r. zgłaszająca zarzut Spółka została zawiadomiona o terminie sesji Rady Gminy W., której przedmiotem będzie rozparzenia zgłoszonych protestów i zarzutów.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (przedstawioną w wypisie z dnia [...]r.) Rada Gminy w W. działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn: Dz. U. Z 2001, Nr 142, poz. 139 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz.U z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) odrzuciła protest Spółki A z o.o. w K. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że w poprzednio obowiązującym planie działki [...] i [...] znajdowały się w jednostkach oznaczonych jako - [...] - uprawy polowe oraz [...] - Lasy, zagajniki, zieleń niska, natomiast w projekcie wyłożonym - zostały objęte jednostką - [...] tereny zieleni, otwarte, pełniące funkcję ekologiczną, zawierające ciągi ekologiczne wzdłuż dolin rzecznych (potoków) z towarzyszącą im zielenią wodochronną czyli nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów, a tym samym ustalenia przyjęte w projekcie obecnie sporządzonego planu nie naruszają interesu prawnego właściciela. Rada wskazała, że propozycja projektu wyłożonego do wglądu [...] r. nie stała się prawomocna, a dopiero po uprawomocnieniu się ustaleń projektu planu, mogą one być obowiązujące. Podkreśliła, że przekwalifikowanie działek skarżącej spółki jest niezgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" z [...] r., a nadto dorzuciła, że nieruchomości te znajdują się na terenie otuliny [...], a jego ochrona zgodna jest z art. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 3 i art. 71- 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska.

W skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności przedstawionej powyżej uchwały Rady Gminy W. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zarzut strony skarżącej mylnie został zakwalifikowany przez Radę Gminy jako protest - i przy zastosowaniu tej błędnej kwalifikacji, odrzucony. Dlatego też skarżąca wezwała stronę przeciwną do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały uwzględniającej wniesiony przez skarżącą zarzut - czyli uchwały zmieniającej projekt planu zgodnie z wnioskami zawartymi w zarzucie, a wobec podtrzymania przez Radę Gminy stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale wniosła powyższą skargę. W odczuciu skarżącej kwestionowana uchwała narusza przysługujące jej prawo własności, wobec niemożności przeznaczenia posiadanych działek pod zabudowę. Podkreśliła, że w pierwszym projekcie planu, wystawionym do publicznego wglądu w [...] r. działki skarżącej objęte były symbolem planu [...] - co oznaczało właśnie zabudowę rezydencjonalną. Wskazała, że w obecnie wyłożonym projekcie planu zmieniono zapis symbolu dla tego terenu na symbol [...], co uniemożliwia obecnie wzniesienie zabudowy rezydencjonalnej. Podkreślając, że jako właściciel działek położonych w granicach ustalanego planu, posiada interes prawny i jest uprawniona do zgłoszenia zarzutu, wskazała, że powołane w uchwale odrzucającej protest przepisy nie zabraniają gminie swobodnie kształtować planowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a więc także przeznaczania i zasad zagospodarowania miejscowych terenów, określając jedynie warunki, które powinny być przy takim postępowaniu spełnione. Nadto skarżąca zarzuciła organom gminy naruszenie procedury planistycznej, a zwłaszcza art. 18 ust. 1 pkt 1 - ogłoszenia w prasie o wyłożeniu projektu planu. .

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego, podnosząc, że skarga została złożona z uchybieniem 30- dniowego terminu do jej złożenia. W uzasadnieniu wyjaśniła, że wobec stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponowiono czynności procedury planistycznej, ogłaszając w prasie o ponownym wyłożeniu uzupełnionego projektu planu i dokonując jego wyłożenia w dniach od [...]. do [...] r., po poinformowaniu o tym fakcie zainteresowanych, w tym także i skarżącej.

Na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. skarżąca Spółka popierając skargę, wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik gminy wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, akcentując, że zmiana projektu w części dotyczącej działek skarżącej była następstwem stanowiska Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) osoby niezadowolone z wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą złożyć protest, przewidziany w art. 23 ustawy lub zarzut- art. 24 cytowanej ustawy.

Protest może złożyć każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie tego planu, natomiast wniesienie zarzutu ograniczone jest do tych osób, które wykażą, że ustalenia wyłożonego planu naruszają ich interes prawny.

W rozpatrywanej sprawie zastrzeżenia skarżącej spółki do wyłożonego projektu planu, zostały zakwalifikowane przez organ rozpatrujący jako protest i odrzucone uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...] r. Nr [...].

Uchwała taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, chyba, ze w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. Z 2001 r. Nr 16, poz. 95).

Dlatego też w odpowiedzi na zarzut Gminy W. złożenia skargi przez skarżącą spółkę z uchybieniem terminu, należy wyjaśnić, że wobec potraktowania zastrzeżeń skarżącej do włożonego projektu planu jako protestu, skarżąca Spółka, zgodnie z wymienionym powyżej przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały uwzględniającej wniesiony przez skarżącą zarzut, jednak naruszenie to nie zostało usunięte. Dopiero wówczas, po otrzymaniu pisma informującego o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale, wniosła skargę do Sądu.

W rozpatrywanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że działki skarżącej spółki znajdują się na obszarze projektowanych zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem skarżąca jako właścicielka tych działek ma interes prawny i z przymiotu prawa własności jest uprawniona do wniesienia zarzutu do ustaleń przedłożonego planu. W myśl cytowanego już powyżej art. 24 ustawy, zarzut może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie wyłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wspomniano skarżąca jest właścicielką wskazanych działek a projektowane zmiany niewątpliwie będą oddziaływać na wykonywanie przez nią uprawnień właścicielskich w zakresie wynikającym z art. 140 Kodeksu cywilnego. Stanowisko takie przedstawił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt II RN 163/01, gdzie stwierdził, iż pisemne zastrzeżenia do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. (zob. OSNP 2003, nr 20, poz.480).

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn.akt III RN 26/ 02 - nie publ.) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana nie tylko ocenić zgodność projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz także ustalić czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Należy bowiem odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu od postanowień sprzecznych z prawem. Rada gminy nie dysponuje bowiem "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny zatem być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób, w tym prawa własności.

Tymczasem w niniejszej sprawie wymogom tym uchybiono.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przysługujące skarżącej Spółce prawo własności gruntu skutkuje uprawnieniem do korzystania z własności z wyłączeniem osób trzecich. Ograniczenia w korzystaniu z własności mogą wynikać jedynie z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Zatem należy stwierdzić, że prawo miejscowe o ile dotyczy przedmiotu własności, ingeruje w sferę uprawnień właściciela. Dlatego też spółka A z o.o. w K., jako właściciel nieruchomości objętych zapisami wyłożonego do wglądu projektu planu, miało interes prawny w kwestionowaniu zapisów tego projektu, gdyż zapisy te oznaczając sposoby korzystania z własności, ograniczają swobodę właściciela gruntu. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. sygn. akt II SA/ Kr 1970/01, gdzie stwierdził, że jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu (zob. ONSA 2002, nr 4, poz. 164). .

Ta właśnie okoliczność, określenia przeznaczenia gruntów w projekcie planu, zdecydowała o zakwalifikowaniu wniesionych przez Spółkę zastrzeżeń do projektu planu. Pomimo nazwania ich w zaskarżonej uchwale protestem, a nie zarzutem, należy podkreślić, że to nie nazwa decyduje. Kryterium rozróżniania stanowi legitymacja prawna wnoszącego zastrzeżenia. Jeżeli podmiot posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo powinno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest (zob. wyrok NSA z 14 maja 1996 r. Sygn. akt SA/ Kr 2329/95, ONSA z1997, nr 2, poz.81). Organy rozpatrujące sprawę, powinny każdorazowo badać legitymację skarżącego.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została bez dokonania właściwej analizy legitymacji skarżącego, bowiem organy błędnie uznały, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, który zostałby naruszony poprzez zapisy planu i w konsekwencji uznały, że wniesione przez nią zastrzeżenia są protestem. Mimo, iż zaskarżona uchwała o odrzuceniu protestu zawiera uzasadnienie, co przy proteście - nie jest wymagane przez przepisy ustawy, nie można uznać, aby uchwała ta spełniała wymogi art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie bowiem z powołanym powyżej art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy organ podejmujący uchwałę odrzucającą zarzut, zobowiązany jest do analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, co oznacza, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dlaczego nie mógł być on uwzględniony.

Wprawdzie jak wynika z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, według poprzednio obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego - działki skarżącej położone były na terenach upraw polowych, lasów, zagajników i zieleni. Jednakże według wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu z [...]r. działki skarżącej oznaczone nr [...] i [...] znalazły się na terenie oznaczonym symbolem [...] zabudowa rezydencjonalna. Natomiast według obecnie wyłożonego projektu planu ustalenia te zostały całkowicie zmienione i cały teren, który obejmuje działki skarżącej oznaczony został symbolem [...] - tereny zieleni nieurządzonej, tereny otwarte z adaptacją istniejącej zabudowy oraz tereny zieleni cieków wodnych. Wobec tak diametralnie różnego przeznaczenia tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwała odrzucająca wniosek skarżącej o przywrócenie ustaleń poprzednio wyłożonego planu - czyli zabudowy rezydencjonalnej - [...]- powinna być szczegółowo uzasadniona. Tymczasem zaskarżona uchwała w uzasadnieniu nie wyjaśnia w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego działki skarżącej nie mogły uzyskać statusu działek budowlanych, tym bardziej, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej- zlikwidowana została strefa oznaczona w poprzednim projekcie [...], ale w pobliskim sąsiedztwie działek skarżącej przewidziana została strefa oznaczona symbolem - [...]- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zaskarżona uchwała nie wyjaśnia w sposób wystarczający, dlaczego działki skarżącej nie mogłyby być objęte tym zapisem projektu planu.

Mając na uwadze przestawione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako wadliwy akt prawny musi być wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.