Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art. 112 ust. 1, 2, 3, art. 129 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. Z. - O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.Z.– O., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2015 roku A (dalej jako: "inwestor") wystąpiła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie nieruchomości niezbędnej do zajęcia pod działalność górniczą na P., położonej w obrębie D., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,49 ha, stanowiącej własność D. i M. małżonków O.. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż przeprowadzono rokowania z właścicielami nieruchomości w celu nabycia nieruchomości, które zakończyły się niepowodzeniem. Ze względu na postęp robót górniczych i związaną z tym koniecznością przygotowania przedpola wyrobiska odkrywkowego Pola Szczerców nabycie ww. działki stało się pilne do wykonania. Dla realizacji celu publicznego działka niezbędna jest w całości do zajęcia.

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,49 ha, położonej w obrębie D., gm. K., stanowiącej przedmiot współwłasności M. i D. małżonków O.. Organ wskazał, iż przejście prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa nastąpi w dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz iż ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 8 oraz art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). W uzasadnieniu decyzji organ napisał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. działka nr [...] znajduje się w strefie WOS1d – tereny wyrobiska Odkrywki S. w obszarze gminy K.. Strony nie doszły do porozumienia w kwestii wykupu nieruchomości przez inwestora. W dniu 16 listopada 2015 roku organ wyznaczył dwumiesięczny termin na zawarcie umowy sprzedaży, a po jego upływie, w dniu 18 stycznia 2016 roku, wszczął z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe. W toku postępowania przedłożony został operat szacunkowy celem ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Dokument ten był przedmiotem dwóch rozpraw administracyjnych. W dniu 16 września 2016 roku organ otrzymał wniosek inwestora o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wobec tego organ rozdzielił postępowanie na wywłaszczeniowe i odszkodowawcze. W konkluzji organ wskazał, iż istotą sporu w sprawie nie jest kwestia ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, dlatego wszelkie zarzuty współwłaścicieli odnoszące się do tej kwestii nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M.Z. – O.. Autorka odwołania wskazała na naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), poprzez opacie decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, zatem nie mogą stanowić podstawy faktycznej decyzji. Ponadto odwołująca napisała, że decyzja została wydana z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Z opisanych powodów odwołująca wniosła o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych podkreślając następnie, iż teren działki nr [...], stanowiącej współwłasność M. i D. małżonków O. jest niezbędny dla realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.g.n. Z planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 29 września 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy K. wynikającego z Założeń Techniczno – Ekonomicznych budowy Odkrywki S., publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr 310, poz. 2552) wynika, że działka ta znajduje się w strefie oznaczonej symbolem "WOS1d" tj. na terenach o powierzchni ok. 230 ha, położonych na terenie gminy K. przeznaczonych pod wyrobisko odkrywki "P." dla powierzchniowej eksploatacji górniczej złoża węgla brunatnego.

Sięgając do treści art. 114 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy (art. 115 ust. 2 u.g.n.).

Inwestor dołączył do akt sprawy dokumenty mające uzasadnić wystąpienie przesłanek do wszczęcia postępowania, czyli dokumentację z przebiegu negocjacji, którą stanowią protokoły z przeprowadzonych w dniach 16 i 30 października 2015 roku rokowań między inwestorem, a właścicielami gruntu, których celem było ustalenie warunków sprzedaży nieruchomości. Właściciele gruntu pierwotnie nie wskazali konkretnej kwoty, za którą mogliby sprzedać działkę, dlatego strony ustaliły termin kolejnego spotkania. W ramach drugich negocjacji inwestor przedstawił propozycję wykupienia działki za kwotę 500.000 zł, na co właściciele nie wyrazili zgody deklarując chęć sprzedaży działki za cenę 1.850.000 zł. Z uwagi na powyższe właściciele zostali poinformowani o konieczności skierowania sprawy na drogę administracyjną, w celu wywłaszczenia nieruchomości.

W związku z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Starosta [...] pismem z dnia 16 listopada 2015 roku wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży. W dniu 30 grudnia 2015 roku odbyły się kolejne rokowania, ale w trakcie rozmów nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę z uwagi na rozbieżności. Właściciele zaproponowali kwotę 1.670.000 zł, a inwestor – 670.000 zł.

Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym, który stanowi wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 112 u.g.n. Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość przeprowadzonych negocjacji oraz fakt, iż nie doprowadziły do zawarcia umowy pomiędzy stronami postępowania, co stanowi jedną z ustawowych przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości (art. 112 ust. 3 u.g.n.).

Obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), ale w określonych sytuacjach możliwe jest wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania (art. 129 ust. 5 u.g.n.). I tak, organ zobligowany jest do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n.).

W toku postępowania pierwszo instancyjnego sporządzona została na zlecenie organu wycena wywłaszczanego gruntu na kwotę 821.000 zł, ale w wyniku wnoszonych przez właścicieli uwag do operatu szacunkowego, inwestor w piśmie z dnia 12 września 2016 roku wniósł o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, iż nie zasługuje na aprobatę argument strony, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie podnoszącej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie istotnie Starosta uchybił wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się i składania wniosków, przed zakończeniem postępowania (pismo Starosty [...] z dnia 4 listopada 2016 roku) i przed upływem tego terminu wydał decyzję. Jednak – zdaniem Wojewody – naruszenie to nie skutkuje koniecznością uchylenia decyzji Starosty, bowiem z odwołania nie wynika w żaden sposób jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, czy jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie.

Co więcej, w wyznaczonym stronom terminie, M. Z. – O. oraz D. O. w piśmie z dnia 15 listopada 2016 roku wnieśli o wykonanie fotokopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, a ponadto – jak wynika z notatki służbowej – D. O. osobiście zapoznał się z aktami sprawy. W ocenie Wojewody, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest chybiony.

Nadto, podnoszone przez strony zastrzeżenia i uwagi odnoszą się w przeważającej części do przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego i ustalonej w nim wartości nieruchomości. Ponieważ jednak w sprawie kontroli organu odwoławczego została poddana jedynie decyzja o wywłaszczeniu, zaś o ustaleniu odszkodowania będzie przesądzała odrębna decyzja, to brak jest podstaw aby uznać, iż w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które powodowałoby konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody, nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ administracji wyjaśnił w sposób dostateczny zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Decyzja zawiera także uzasadnienie prawne z powołaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Reasumując Wojewoda [...] napisał, iż organ pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił istnienie przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n., które warunkują wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. Skoro nabycie prawa własności nieruchomości w drodze umowy okazało się niemożliwe, inwestycja celu publicznego może być zrealizowana wyłącznie w drodze wywłaszczenia. Kwestionowana w odwołaniu decyzja nie narusza norm materialnych i przepisów postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z. – O. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, nie mogą zostać uznane za udowodnione, a co za tym idzie – nie mogą stanowić podstawy faktycznej decyzji;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz rozważenia podnoszonych zarzutów, co doprowadziło do zaniechania podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3) przepisu prawa materialnego, tj. art. 119 ust. 1 u.g.n., stanowiące również konsekwencję ww. uchybień przepisom prawa procesowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wskazania w treści decyzji celu, na jaki ma zostać wywłaszczona nieruchomość, pomimo istnienia takowego obowiązku;

4) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 6 i 9 K.p.a., poprzez zaniechanie wydania postanowienia w kwestii wyłączenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości do odrębnego postępowania, z ograniczeniem się jedynie do poinformowania właścicieli pismem z dnia 19 września 2016 roku o dokonaniu przedmiotowej czynności.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...], dokonanie oceny prawnej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi jej autor powtórzył argumenty odwołania podkreślając, że pozbawienie możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i możliwości złożenia wniosków dowodowych, miało zasadniczy wpływ na dalszy tok postępowania. Dotyczy to przede wszystkim dowodów takich jak stosowne opinie geologów czy geodetów, jak również dowodów pozwalających poczynić ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia i konieczności dokonania tej czynności, zgodnie z obowiązkiem płynącym z prawa materialnego. W piśmie z dnia 4 listopada 2016 roku (odebranym w dniu 9 i 16 listopada 2016 roku) Starostwa wyznaczył stronom siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże decyzja o wywłaszczeniu została wydana przed jego upływem.

Podobne uchybienia miały miejsce w toku postępowania pierwszo instancyjnego przy okazji obowiązku wyznaczenia rozpraw administracyjnych w taki sposób, aby doręczenie wezwań nastąpiło przynajmniej na 7 dni przed rozprawą, co doprowadziło do tego, iż strona nie uczestniczyła w żadnej z przeprowadzonych rozpraw, pomimo wyrażania woli uczestnictwa.

Wskazane uchybienia, mimo iż mogły mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie, nie zostały uznane przez Wojewodę [...] za na tyle istotne, by skutkowały uwzględnieniem odwołania. Takie stanowisko Wojewody jest błędne, co czyni w pełni zasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, strona podniosła, iż organ, mimo że umożliwił stronie – na etapie postępowania odwoławczego – wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zajął żadnego stanowiska w stosunku do argumentacji podniesionej przez pełnomocnika strony, ignorując zarzuty stawiane w piśmie z dnia [...] – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wnikliwego zbadania sprawy dla pogłębiania zaufania obywateli do działań administracyjnych państwa.

W decyzji wywłaszczeniowej niezbędne jest dokładne ustalenie, na jaki cel nieruchomość jest wywłaszczana. Nadto, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, o czym traktuje art. 112 § 3 u.g.n. Przepis art. 6 u.g.n. zawiera jedynie definicję "celu publicznego", która stanowi uniwersalne wskazanie kierunku określania tegoż celu, umożliwiającego wywłaszczenie, ale nie stanowi konkretnego celu, który jest niezbędnym elementem sentencji decyzji o wywłaszczeniu.

Tymczasem, zdaniem autora odwołania, Starosta [...] dokonał wskazania celu wywłaszczenia, jako "poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą", co jest równoznaczne z brakiem określenia celu publicznego i naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 119 § 1 pkt 1 u.g.n.

Co więcej, w sprawie nie podjęto żadnych czynności zmierzających do ustalenia celu wywłaszczenia, bezrefleksyjnie wskazując go w ślad za inwestorem. W uzasadnieniu decyzji Starosty [...] określa się go jako "działalność górniczą", co jest niewystarczająco konkretne. Wobec tego, nie znając precyzyjnego celu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, organ nie mógł dokonywać ustaleń, czy jedyną możliwością jego realizacji jest wywłaszczenie nieruchomości, co potwierdza zarzut zaniechania wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy.

Ponadto, organ pomimo wskazywanych naruszeń prawa procesowego, tj. art. 123 § 1 i 2 oraz art. 6 i 9 K.p.a. zaniechał ich rozważenia, co dowodzi trafności stawianego zarzutu w kontekście obowiązku wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy, nie tylko na żądanie strony, ale i z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 112 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazuje, że przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.).

Z treści powołanego przepisu wynika, że wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest w drodze decyzji administracyjnej w odniesieniu m.in. do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wykładni celu publicznego należy dokonać z uwzględnieniem art. 6 u.g.n.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy dostrzec, iż nieruchomość objęta kontestowaną decyzją w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "WOS1d" definiowanym jako tereny przeznaczone pod wyrobisko odkrywki "P." dla powierzchniowej eksploatacji górniczej złoża węgla brunatnego. Tymczasem sięgając do treści 6 pkt 8 u.g.n. dostrzec należy, iż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą. Wynika z tego, że sporna nieruchomość przeznaczona jest pod realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.g.n., a dalej, iż do wspomnianej stanowiącej współwłasność skarżącej i uczestnika postępowania znajdują zastosowanie przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. wskazuje, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Lektura akt administracyjnych potwierdza, iż wszczęcie postępowania administracyjnego zostało poprzedzone podjęciem rokowań z właścicielami nieruchomości w zakresie jej sprzedaży. Wspomniane rokowania miały miejsce w dniu 16 i 30 października 2015 roku, co potwierdzają załączone do akt protokoły. Jednak rokowania te nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia wspomnianej umowy, co stanowiło podstawę do wystąpienia ze stosowanym wnioskiem do organu administracji.

W toku postępowania powstał między stronami spór w zakresie wartości nieruchomości (ustalenia wysokości odszkodowania), dlatego inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie odrębnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i drugiej, w późniejszym terminie, o odszkodowaniu.

W tym miejscu wypada także przypomnieć, że podstawową przesłankę wywłaszczenia określa art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie powinno być słuszne, co oznacza, że powinno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok TK z dnia 19 marca 1990 roku, sygn. K 2/90, OTK 1990/1/3). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego stanowiąc jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie – jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie, będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 roku, sygn. I OPS 14/09, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, iż na mocy art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. – co do zasady – obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania. Powyższą konstrukcję potwierdza treść art. 129 ust. 1 u.g.n., z której wynika, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Niemniej jednak wskazana zasada obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu doznaje wyjątków, określonych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Przywołany przepis umożliwia wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w ściśle określonych sytuacjach: po pierwsze – w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n., po drugie – na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a po trzecie – gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaakcentowania wymaga, iż wolą ustawodawcy wyjątki określone w art. 129 ust. 5 u.g.n. nie wymagają spełnienia żadnych innych dodatkowych przesłanek.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu 31 sierpnia 2016 roku A (podmiot realizujący cel publiczny), gdy strony po raz kolejny nie doszły do porozumienia, pismem z dnia 12 września 2016 roku wniosła o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. O fakcie złożenia powyższego wniosku organ poinformował właścicieli nieruchomości w treści pisma z dnia 19 września 2016 roku, które zostało im doręczone w dniu 26 września 2017 roku, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do akt administracyjnych. Ponadto wspomniana okoliczność została przez organ pierwszej instancji podniesiona w uzasadnieniu decyzji i stanowiła podstawę do zastosowania wcześniej omówionego wyjątku od zasady obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, w sprawie spełniona została przesłanka legalizująca wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalania w niej wysokości odszkodowania. Podkreślić należy, iż przepisy ustawy dopuszczają możliwość wydania odrębnej decyzji w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i drugiej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za to wywłaszczenie. Jeżeli spełnione są przesłanki do wydania odrębnych decyzji w tym zakresie (a jak wskazały powyższe uwagi, w sprawie wspomniane przesłanki zostały spełnione), to nie można organowi poczynić żadnego zarzutu w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. Regulacja art. 10 K.p.a. wskazuje, iż organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże dostrzec należy utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku, II GSK 1142/11; z dnia 18 grudnia 2012 roku, II OSK 1490/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1109/12; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 622/12 i inne). W sprawie dostrzec wypada, iż organ pierwszej instancji w dniu 4 listopada 2016 roku skierował do stron (w tym także współwłaścicieli nieruchomości) pismo, w którym pouczył o treści art. 10 K.p.a. Po tej dacie jednak do akt administracyjnych wpłynęło kolejne dokumenty w sprawie, ale – jak słusznie zauważył Wojewoda – D. O. w dniu 15 listopada 2016 roku zapoznał się z dokumentami załączonymi do akt, co potwierdza notatka służbowa z dnia 16 listopada 2016 roku. Decyzja pierwszej instancji została wydana w dniu [...]. Wojewoda [...] pismem z dnia 20 kwietnia 2017 roku zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami w dniu 4 maja 2017 roku, a kontestowana w skardze decyzja została wydana w dniu [...]. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.

W skardze jej autor podniósł także zarzut naruszenia art. 136 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 7, art. 8 w zw. z art. 140 K.p.a. Z uzasadnienia skargi wnioskować należy, że w postępowaniu dowodowym strona chciałaby żeby w sprawie pozyskana była opinia geologa lub geodety w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia. Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, iż na obecnym etapie postępowania na niepowodzenie spisane są jakiekolwiek próby kwestionowania tego, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia, czy na pewno jest potrzebna na powiększenie wyrobiska. Ocena czy na tej działce są pokłady węgla, zatem czy jest niezbędna na cel wywłaszczenia, została dokonane na etapie uchwalania planu miejscowego. Ustalenie w tym zakresie wykracza poza przedmiot postępowania.

Ponadto w skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 u.g.n. Jednak zdaniem Sądu w decyzji – wbrew twierdzeniom autora skargi – określono cel wywłaszczenia. W sentencji decyzji organ wszak wskazał, że "orzeka o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa w przedmiocie realizacji celu publicznego, tj. poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin objętych własnością górniczą zgodnie z art. 6 pkt 8 u.g.n.". W ocenie składu orzekającego, zacytowane sformułowanie jest w sprawie wystarczające.

Końcowo odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 6 i 9 K.p.a. Sąd wyjaśnia, iż niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu powinna ustalać także odszkodowanie z tego tytułu, ale przepis art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. dopuszcza możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. W sprawie – jak wskazano wcześniej – spełnione zostały warunki do wydania odrębnej decyzji (wniosek inwestora), zatem w sprawie orzeczenie tylko o wywłaszczeniu nie można potraktować jako naruszenie mające wpływ na rozstrzygnięcie. W żadnym przepisie nie jest wymagane wydanie w tym przedmiocie odrębnego postanowienia. Właściciele zostali poinformowani przez organ pismem z dnia 19 września 2016 roku, co – zdaniem Sądu – jest wystarczające. Jednak nawet przyjmując, że organ miał obowiązek wydać postanowienie, to jest to naruszenie pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Rekapitulując podkreślić wypada, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania odrębnej decyzji o wywłaszczeniu, pozostawiając kwestię ustalenia odszkodowania z tego tytułu do dalszego procedowania. W sprawie – jak wskazano wcześniej – spełnione zostały także przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu, bowiem sporna nieruchomość została w planie miejscowym przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.g.n. Ustalenia organów administracji znajdują potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, z którymi strona – wbrew twierdzeniom skargi – została zapoznana. Ustalenia organów obu instancji zostały dokonane z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosowanie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

lf