Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2866/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1, at. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skarg[...] z siedzibą w [...] oraz z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od [...] w [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań: Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie instalacji biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w technologii kontenerowej, na terenie istniejącego zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i selektywnie zbieranych na działce nr ew. [...] obr. [...], jako realizacja przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. instalacji związanej z odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów, którego inwestorem jest [...] Sp. z o.o., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy.

[...] Sp. z o.o. dnia 24 lipca 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie instalacji biologicznego przetwarzania (stabilizacji) odpadów komunalnych na terenie istniejącego zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i selektywnie zbieranych na działce przy ul. [...] w W.

Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, wraz z jej zapisem w formie elektronicznej na informatycznym nośniku danych oraz mapę, z oznaczeniem obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Wniosek był uzupełniany i modyfikowany.

Prezydent W., działając na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm., obecnie t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 2081), określanej dalej jako "ustawa", zawiadomił o wszczęciu postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Prezydent W. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie instalacji biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w technologii kontenerowej na terenie istniejącego zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i selektywnie zbieranych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W., jako realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. instalacji związanej z odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów, którego inwestorem jest [...] Sp. z o.o.

Od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wpłynęły odwołania: Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] Stowarzyszenia, [...]. Odwołujący się podnieśli, że skarżona decyzja została wydana dla innego przedsięwzięcia, niż określone we wniosku (pełnomocnik miał pełnomocnictwo do działania w sprawie innego przedsięwzięcia), zarzucili nieustalenie stron postępowania (zasięg oddziaływania inwestycji, a nie tylko działki sąsiednie), brak tożsamości przedsięwzięcia określonego w Karcie Informacyjnej z przedsięwzięciem dla którego został wykonany Raport, uzgodnienia i skarżona decyzja. Ponadto strony zarzuciły wydanie decyzji, chociaż wnioskodawca nie przedstawił wariantu alternatywnego.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko planowanego przedsięwzięcia, mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy i zachowany został § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 71).

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl zaś przepisu art. 64 ust. 1 ustawy postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 wydaje się po zasięgnięciu opinii:

1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

2) organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10, 11, 13 i 15-17.

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania inwestycji, przy uwzględnieniu kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z oddziaływaniem całego zakładu.

Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze, klimat akustyczny, gospodarkę odpadami oraz analizy możliwych konfliktów społecznych.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent W. uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu.

Wnioskodawca przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia - dla przedsięwzięcia realizowanego w technologii kontenerowej. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o potwierdzenie korekty wniosku i złożenie dodatkowych wyjaśnień w związku z raportem.

W dniu 10 listopada 2015 r. wnioskodawca złożył zweryfikowany raport oraz dokonał zmiany nazwy przedsięwzięcia na budowę instalacji biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w technologii kontenerowej, na terenie istniejącego zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i selektywnie zbieranych na działce nr ew. [...] obr. [...] w W.

W dniu 7 grudnia 2015 r. wnioskodawca złożył korektę Raportu, w związku z konsultacjami z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie odpadów zielonych, wraz ze schematem, procesu technologicznego. Ponadto pismami z dnia 10 grudnia 2015 r., 22 lutego 2016 r., 4 marca 2016 r., wnioskodawca dokonywał uzupełnień i przedkładał - na wezwanie organu - wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i tiret 10-18.

W ocenie SKO przedłożony raport zawiera wszystkie wymagane elementy, ze szczególnym uwzględnieniem wskazań, zawartych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. (w tym warianty przedsięwzięcia), bowiem korekta wniosku dotyczyła zmiany technologii przedsięwzięcia, jako wariantu uznanego za najkorzystniejszy.

Na podstawie złożonego raportu - postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. w dniu [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację przedsięwzięcia według wariantu inwestorskiego i określił warunki jego realizacji.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zaopiniował realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym Prezydent W. poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

SKO wywodziło, że decyzja Prezydenta W. została wydana po pozytywnym uzgodnieniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy, a także zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy oraz spełnia wymagania art. 85 ustawy, dotyczące uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

SKO stwierdziło, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że postawienie postępowaniu dowodowemu, a w tym środkowi dowodowemu w postaci raportu, jedynie ogólnego zarzutu naruszenia zasady praworządności poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jest chybionym zarzutem (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1848/10, LEX nr 787129).

SKO podkreśliło, iż zgodnie z założeniami zaproponowano dwa warianty projektowanego przedsięwzięcia. Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazano wariant pierwszy proponowany przez wnioskodawcę. Przedstawiono w raporcie przewidywane skutki dla środowiska ewentualnej rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia oraz uzasadnienie wariantu przyjętego do realizacji. Rozwiązania sytuacyjne poszczególnych wariantów zostały przedstawione w Raporcie i parametry poszczególnych wariantów opisane zostały szczegółowo w treści opracowania.

SKO uznało zarzuty podniesione w odwołaniach, co do zakresu raportu, za nieuzasadnione. Zarzucone w odwołaniach braki raportu nie znajdują poparcia w aktach sprawy, przy czym w ocenie składu orzekającego zarówno raport, jak również decyzja organu I instancji w sposób wyczerpujący odnoszą się do poruszonych w odwołaniu kwestii, zaś skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Odnośnie do zarzutu wydania skarżonej decyzji oraz postanowienia RDOŚ dla innego przedsięwzięcia, niż opisane we wniosku z dnia 24 lipca 2014 r. i rozbieżności pomiędzy złożoną do wniosku kartą informacyjną przedsięwzięcia a raportem i przedmiotem skarżonej decyzji, SKO wskazało, że wnioskodawca w trakcie postępowania zmodyfikował wniosek złożony 24 lipca 2014 r., po uwzględnieniu szczegółowych uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do przedsięwzięcia oraz Marszałka Województwa [...]. Powyższy zarzut SKO uznało za chybiony. Karta informacyjna stanowi dokument dla dokładnej identyfikacji przedsięwzięcia wskazanego we wniosku w celu m.in. kwalifikacji danego przedsięwzięcia zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy i ustalenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą, mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie SKO organ I instancji, stosownie do przepisu art. 37 ustawy odniósł się do wszystkich uwag wniesionych w trybie art. 29 ustawy. Fakt, iż nie wszystkie uwagi zostały uwzględnione, bądź też w ocenie skarżących, organ nie odniósł się do nich w sposób przekonujący i nie poprał swojego stanowiska żadnymi konkretnymi, specjalistycznymi opracowaniami, nie świadczy, zdaniem składu orzekającego, o wadliwości przedstawionego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Twierdzenia skarżących, dotyczące wydania skarżonej decyzji w oparciu głównie o raport, SKO oceniło jako nie mogące prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można czynić organowi zarzutu, iż rozpatrzenie uwag oparte zostało na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz na opiniach ww. organów, bowiem to właśnie one stanowią zasadniczy materiał dowodowy w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Wobec braku wykazania sprzeczności raportu z przepisami prawa, brak jest podstaw do uznania, iż w ramach prowadzonego postępowania organ administracji obowiązany jest przeprowadzić inne, dodatkowe analizy, badania i opracowania specjalistyczne w celu potwierdzenia bądź zanegowania zasadności wniesionych uwag.

Poza raportem, inwestor złożył liczne wyjaśnienia i uzupełnienia raportu. A w konsekwencji uwag organów środowiskowych zmodyfikował nawet pierwotny wniosek. Ponadto organ wyczerpująco, nawet bardzo szczegółowo, odniósł się do uwag i wniosków, składanych w trakcie postępowania.

Postawienie zarzutu naruszenia zasady praworządności, poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jest chybione. Odnosząc się do zarzutów co do braku przeanalizowania obszaru analizowania i wpływu przedsięwzięcia na pobliski obszar Natura 2000, SKO wskazało, że powyższe kwestie zostały opisane w raporcie i nie zostały zakwestionowane przez organy.

W skargach wywiedzionych przez Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...] na decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), określane dale jako K.p.a., w zw. z: art. 15 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2016 r. i brak ponownego rozpoznania sprawy przez SKO, co spowodowało powielenie stanowiska organu I instancji, podczas gdy takie okoliczności jak:

• pominięcie przez organ I instancji oraz uczestnika analizy wariantu inwestycyjnego, polegającego na zapewnieniu pełnej hermetyzacji prowadzonych procesów,

• brak przedstawienia przez uczestnika w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z marca 2016 r. wariantu alternatywnego względem wariantu, który zamierzono zrealizować,

• potwierdzenie w badaniach opisanych w opracowaniu autorstwa M. D., M. Z. i J. L. pt. "Badania biosuszenia odpadów komunalnych" zarzutu o zawyżeniu przez uczestnika utraty masy odpadów w procesie biosuszenia,

• zaniechanie jakiejkolwiek analizy, w zakresie emisji hałasu, odorów i pylenia związanych z załadunkiem oraz rozładunkiem odpadów, a także transportem kontenerów z odpadami,

wskazują na to, iż organ nie powinien uwzględnić wniosku uczestnika o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie instalacji biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych i selektywnie zbieranych na działce ew. nr [...] z obrębu [...];

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 142 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak jakiejkolwiek analizy postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., podczas gdy zostało ono zaskarżone w trybie art. 142 K.p.a. i jako takie winno zostać zbadane pod kątem poprawności w toku postępowania dwuinstancyjnego.

W ocenie skarżących SKO nie odniosło się do większości zarzutów podniesionych w postępowaniu odwoławczym, skupiając się w uzasadnieniu m.in. na relacjach pomiędzy kartą informacyjną a raportem o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia.

SKO pominęło, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nakazano przeanalizowanie wariantu inwestycyjnego, polegającego na zapewnieniu pełnej hermetyzacji prowadzonych procesów. Taka analiza nie została przeprowadzona, zaś organ I instancji zaaprobował fakt, iż procesy odbywające się w instalacji nie będą odbywały się w zamkniętych, szczelnych, hermetycznych budynkach, w sposób uniemożliwiający emisję substancji lub energii poza teren nieruchomości.

W przekonaniu Stowarzyszenia, analiza wskazanej okoliczności nie wymaga przedłożenia tzw. "kontrraportu". Wystarczy bowiem zestawienie postanowienia nr [...] z treścią Raportu z marca 2016 r., aby dostrzec, iż uczestnik zignorował konieczność przedstawienia wariantu, zakładającego pełną hermetyzację procesów.

Nadto strona skarżąca wywodziła, że przedstawiony przez uczestnika wariant alternatywny ma charakter pozorny. Do tej okoliczności SKO nie odniosło się w sposób rzeczowy.

Tymczasem w toku postępowania zwracano uwagę, iż różnica pomiędzy analizowanymi wariantami polega na tym, iż w wariancie proponowanym oczyszczanie powietrza procesowego ma następować poprzez zastosowanie biofiltrów ze złożem naturalnym (rozdrobnione drewno), natomiast w wariancie alternatywnym rozpatrywano zastosowanie filtrów z węglem aktywnym. Pozostałe elementy przedsięwzięcia są identyczne w obu wariantach.

Kolejne uchybienie dotyczy zaniechania odniesienia się do zarzutu zawyżenia w Raporcie z marca 2016 r. utraty masy odpadów. Stowarzyszenie wskazało konkretne argumenty, a nie gołosłowne twierdzenia. SKO przemilczało fakt przedstawienia opracowania w postępowaniu odwoławczym.

Dalej Stowarzyszenie wyraziło stanowisko, iż organ administracyjny nie może opierać się wyłącznie na twierdzeniach podmiotu składającego wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli Stowarzyszenie przedłożyło opracowanie, z którego wynika, iż wydajność instalacji uczestnika rodzi co najmniej wątpliwości, to rolą organu jest ich wyjaśnienie, a nie poprzestanie na twierdzeniu, że raport został opracowany przez specjalistów.

Stowarzyszenie podniosło także, iż w raporcie z marca 2016 r. brak jest jakiejkolwiek analizy w zakresie emisji hałasu, odorów i pylenia związanych z załadunkiem oraz rozładunkiem odpadów, a także transportem kontenerów z odpadami. W ocenie strony już samo doświadczenie życiowe i zasady logiki wskazują na to, iż tego typu emisje będą miały miejsce w przypadku funkcjonowania instalacji uczestnika. Nie jest więc wymagana wiedza specjalna, aby stwierdzić, że w raporcie z marca 2016 r. brak jest przedmiotowej analizy. Gdyby uczestnik przeprowadził analizę, to mogłoby to mieć wpływ nie tylko na decyzję organów, lecz także na zakres prowadzonego postępowania.

W ocenie skarżących Stowarzyszeń, gdyby SKO przeprowadziło postępowanie w sposób wszechstronny, wzięło pod uwagę zarzuty podnoszone w odwołaniach, w tym kwestie podniesione w skardze, uchyliłoby decyzję.

W odniesieniu do zarzutu drugiego, Stowarzyszenie wskazało, iż z uzasadnienia decyzji wynika, iż SKO pominęło fakt zaskarżenia w trybie art. 142 K.p.a. uzgodnienia RDOŚ. Takie zaniechanie już samo w sobie uzasadnia wniesienie skargi, bowiem rolą organu II instancji jest całościowe i ponowne rozpoznanie sprawy. Jeżeli natomiast wniesiono odwołanie, to mając na uwadze zasadę przekonywania oraz zasadę budzenia zaufania do organów administracyjnych, SKO winno odnieść się w jakiś sposób do prawidłowości uzgodnienia RDOŚ. Niestety SKO zignorowało zarzuty dotyczące uzgodnienia RDOŚ, pomijając przy tym jego analizę, co rodzi konieczność uchylenia decyzji.

W uzupełnieniu skargi z dnia 15 lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło uwagę, że w analogicznych sprawach skład orzekający uznał, że zaniechanie zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu a także brak wszechstronnej, ponownej analizy sprawy w postępowaniu odwoławczym, uzasadniało uchylenie decyzji.

Ponadto Stowarzyszenie wywodziło, że SKO zaaprobowało sytuację, w której organ I instancji wydał decyzję dla przedsięwzięcia zupełnie innego niż to, które zostało określone w karcie informacyjnej przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji biologicznego przetwarzania (stabilizacji) odpadów komunalnych na terenie istniejącego zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i selektywnie zbieranych, na działce ew. nr [...], obręb [...], z października 2014 r. (dalej: "Karta Informacyjna"), a także innego niż to, o którym mowa w: (i) postanowieniu Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt: [...], (ii) postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt: [...], (iii) opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt: [...], w wyniku czego organ I instancji de facto nie przeprowadził postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób określony przepisami prawa.

W pkt 3a postanowienia nakazano przeanalizować wariant alternatywny, polegający na pełnej hermetyzacji prowadzonych procesów (wraz z technologią zapewniającą oczyszczanie powietrza), podczas gdy zawarty w raporcie wariant alternatywny nie spełnia kryteriów pełnej hermetyzacji, a w uzasadnieniu obu decyzji próżno szukać rozważań organów w tym przedmiocie.

W skargach poniesiono również, że w raporcie z marca 2016 r. brak jest dnego wariantu alternatywnego, w rozumieniu art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. (a) ustawy i art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy.

Z treści raportu z marca 2016 r. wynika, iż: "Jako wariant proponowany przez wnioskodawcę przyjęto wariant z oczyszczaniem powietrza procesowego na biofiltrach a jako wariant alternatywny wybrano wykorzystanie filtrów z węglem aktywnym. (...) W analizie wielokryterialnej porównano oba warianty, ich parametry i dane dla każdego wariantu. Dodatkowo przeprowadzono teoretyczne obliczenia wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza (czyli parametru różniącego oba warianty) opierając się na przewidywanej skuteczności zastosowanych rozwiązań, tj. urządzeń do oczyszczania powietrza procesowego (biofiltrów i filtrów z węglem aktywnym)."

Różnica pomiędzy analizowanymi "wariantami" polega jedynie na tym, iż w wariancie proponowanym oczyszczanie powietrza procesowego ma następować poprzez zastosowanie biofiltrów ze złożem naturalnym (rozdrobnione drewno) natomiast w wariancie alternatywnym rozpatrywano zastosowanie filtrów z węglem aktywnym do oczyszczania powietrza procesowego.

Odnosząc się do poglądów orzecznictwa skarżąca podniosła, że wariantowość ma charakter pozorny.

Poza ww. różnicami, zaistniały także zasadnicze różnice pomiędzy opisem przedsięwzięcia zawartym w Karcie Informacyjnej, a opisem znajdującym się w raporcie z marca 2016 r.

Skarżąca precyzowała, że:

• w Karcie Informacyjnej proces biologicznego przekształcania odpadów miał przebiegać w [...] zasobnikach workowych z [...] zasobnikami workowymi jako biofiltry, które miały być umieszczone na [...] szczelnych płytach biostabilizacji o powierzchni [...] m², które wnioskodawca zamierzał wybudować (etap I), natomiast w etapie II - częściowo w planowanej hali biostabilizacji ([...] tuneli) oraz częściowo w zasobnikach workowych na zewnętrznych płytach biostabilizacji, zaś w raporcie z marca 2016 r. – proces biologicznego przekształcania będzie przebiegał w [...] kontenerach o pojemności [...] m³ usytuowanych na istniejącym zewnętrznym placu o powierzchni [...] m²,

• istnieje dwukrotna zmiana powierzchni przedsięwzięcia, tj. zewnętrznego placu, na którym będzie prowadzony proces biologiczny ( w Karcie Informacyjnej jest mowa o [...] m², a w Raporcie z marca 2016 r. o [...] m², co bez wątpienia ma wpływ na rzeczywisty krąg stron postępowania, zasięg oddziaływania inwestycji na tereny chronione i tereny zamieszkałe przez ludzi:

• z Karty Informacyjnej wynika, iż proces etapu I jest następujący: "W technologii tej materiał przechodzi kolejno 3 fazy: fazę intensywnej biostabilizacji ze znacznym wzrostem temperatury, higenizacją wsadu wraz z intensywnymi przemianami biologicznymi, chemicznymi i fizycznymi, fazę stabilnej biostabilizacji ze spadkiem temperatury i utrzymaniem się wysokiej intensywności przemian biologicznych, oraz fazę dojrzewania, podczas której poszczególne procesy dobiegają końca, temperatura spada i powstaje stabilny biologicznie materiał (...)". Z kolei z Raportu z marca 2016 r. wynika, iż proces biologicznego przekształcania odpadów nie będzie oparty na biologicznym przekształcaniu frakcji ulegającej biodegradacji polegającej na biosuszeniu odpadów (vide: pkt. 3.2.1 Raportu z marca 2016 r.).

W przekonaniu Stowarzyszenia wytknięte różnice pomiędzy Kartą Informacyjną a Raportem z marca 2016 r. dyskwalifikują decyzje obu instancji. Gdyby bowiem uznać inaczej, to karta informacyjna przedsięwzięcia oraz postanowienie organu, określające zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko w istocie nie miałyby żadnego znaczenia, skoro w wyniku późniejszych działań wnioskodawcy, rozmiar i charakterystyka przedsięwzięcia mogłyby ewoluować w dowolnym kierunku.

Gdyby więc podstawowe informacje o przedsięwzięciu uległy zmianie na etapie wprowadzania zmian do raportu o oddziaływaniu na środowisko (np. poprzez powiększenie rozmiarów inwestycji i zmianę procesów przetwarzania odpadów) przy jednoczesnym zaniechaniu wprowadzenia zmian do karty informacyjnej i powtórzeniu czynności, o których mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 4 ustawy, to w istocie doszłoby do sytuacji, w której część raportu w ogóle nie byłaby związana z treścią postanowienia wyznaczoną art. 63 ust. 4 ustawy. Nie sposób więc dokonać oceny takiej części raportu w postępowaniu, bowiem to właśnie wspomniane postanowienie stanowi relewantny prawnie punkt odniesienia do oceny tego dokumentu.

Z tych właśnie względów, jeżeli uczestnik zdecydował się na zmiany w zakresie podstawowych i znaczących założeń inwestycji, to procedura raportu winna zostać powtórzona, co zostało pominięte przez SKO.

Podstawą wydania decyzji jest wniosek, do którego załącza się kartę informacyjną przedsięwzięcia, a wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia parametry zamierzenia są wiążące zarówno dla organu administracji, jak i dla inwestora. Skoro opis przedsięwzięcia zawarty w Karcie Informacyjnej znacznie różni się od opisu ujętego w decyzji organu I instancji, to zaskarżona decyzja jest wadliwa.

Z treści art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy wynika, że umieszczenie w karcie informacyjnej danych o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Inwestor planujący przedsięwzięcie, może w karcie informacyjnej przewidzieć tylko jeden wariant jego realizacji. Ustawodawca pozostawił inwestorowi swobodę wyboru realizacji przedsięwzięcia w jednym lub ewentualnie kilku wariantach. O przedstawieniu w karcie informacyjnej danych na temat ewentualnych wariantów realizacji przedsięwzięcia decyduje inwestor, a nie organ administracji, oceniający treść karty informacyjnej. Jeżeli inwestor przedstawi w karcie informacyjnej dane na temat jednego wariantu przedsięwzięcia, to nie może w dalszym etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wprowadzać innych wariantów, które nie zostały opisane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

W Raporcie z marca 2016 r. nie uwzględniono w ogóle zaleceń organu co do rozważenia wariantu polegającego na pełnej hermetyzacji, a co za tym idzie, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko była niepełna, wadliwa, czego konsekwencją była niemożność rozważenia przez organ zastosowania art. 81 ustawy.

Nadto Skarżąca zwróciła uwagę, iż zaniechanie kontroli instancyjnej przez SKO, w szczególności w zakresie nieuprawnionego ewoluowania rozmiaru i charakteru przedsięwzięcia, spowodowało niedostrzeżenie błędu organu I instancji w zakresie nierzetelności ustalania stron postępowania.

Krąg stron został ustalony w oparciu o nieczytelne załączniki do Karty Informacyjnej (sam organ I instancji w piśmie z dnia 1 października 2014 r. w odniesieniu do Karty Informacyjnej stwierdził, iż "(...) w całym opracowaniu załączniki są nieczytelne), przy czym weryfikacja tego ustalenia nie została dokonana nawet po dwukrotnym zwiększeniu obszaru przedsięwzięcia i "dodaniu" nowych procesów przetwarzania odpadów w zakładzie. Taki tok procedowania rzutuje na wiarygodność i dokładność organów w zakresie ustalania stron postępowania.

Kolejnym negatywnym skutkiem pominięcia przez organy "rozrastania się" inwestycji w toku postępowania, było zaniechanie ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji. Organ I instancji poprzestał bowiem na uproszczonej, nieuprawnionej konstatacji, iż obszar oddziaływania jest tożsamy z obszarem sąsiednim, a SKO podzieliło ten pogląd, pomimo stosownych zarzutów Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazałe się zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Podstawowym założeniem które przyjął Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę było uznanie za nieprawidłowy poglądu, iż organ odwoławczy, jako organ administracji nie posiadający specjalistycznej wiedzy, wymaganej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie może kwestionować ustaleń raportu, bez odpowiedniej opinii biegłego. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający prezentowane jest w orzecznictwie (tak NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/10, LEX nr 1134718). W sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosowanie znajdą zatem podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym ta, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło ani do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, ani do analizy zarzutów wniesionych odwołań.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiła powoływana wcześniej ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym art. 71 ust. 1 pkt 2, 73 ust. 1 art. 75 ust. 1 pkt 4 art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz 66, zwana dalej ustawą. Raport, o którym mowa powyżej, stanowi na gruncie sprawy poddanej sądowej kontroli niezwykle istotny element. Art. 66 ust. 1 ww. ustawy stanowi o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Elementy te zostały zawarte w kilkudziesięciu punktach, a jest art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Należy zważyć, że treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy w polskim ustawodawstwie wynika z przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych i przede wszystkim z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, tak, zgodnie z art. 5 ust. 3 Dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (85/337/EWG, Dz. U. L 175 z 5.7.1985, str. 40) informacje, które mają być dostarczone przez inwestora, zgodnie z ust. 1, zawierają co najmniej zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe.

Powodem uwzględnienia skarg było w rozpatrywanej sprawie uznanie, przez Sąd, że organ rozpoznający niniejszą sprawę przeprowadził postępowanie z naruszeniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzona przez sąd wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji dotyczy uchylenia się przez organ odwoławczy od analizy stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, w tym raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem podstawowych zasad prawa administracyjnego, zawartych w przywołanych przepisach, które stanowią w szczególności, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie przepisów postępowania przejawia się w kilku aspektach, a wynikają one przede wszystkim z braku dostatecznych podstaw w postaci treści zaskarżonej decyzji do uznania, że nie dokonano zbyt pobieżnej oceny raportu oddziaływania na środowisko.

Powyższa konstatacja wynika z charakteru raportu i wymogów dotyczących jego treści. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. Raport, jako dokument prywatny, stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 K.p.c.). Jak twierdzi T. Wiśniewski, dokument prywatny, obok domniemania autentyczności, korzysta także z domniemania, że zawarte w nim oświadczenie złożyła osoba, która go podpisała (T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, LEX 2013, nr 173319.). Raport nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a., por. W. Radecki, Charakter prawny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na tle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, OŚPiP 2001, nr 2, s. 36). To właśnie organ, oceniając w szczególności spójność jego zapisów z pozostałym materiałem dowodowym, decyduje o przydatności raportu dla rozstrzygnięcia. Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1877/08, LEX nr 1091448), bowiem raport jest jednym z dowodów w sprawie, będącym wyłącznie dokumentem prywatnym, bo pochodzącym od inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Tym samym weryfikacja raportu jest elementem postępowania i przebiega w toku czynności dowodowych, składających się na proces ustalenia stanu faktycznego sprawy. W literaturze podkreśla się (por. Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Lex), że nie można wykluczyć sytuacji, w której organ administracji będzie wzywał podmiot przedkładający raport do jego uzupełnienia lub sięgał do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, LEX nr 362515). Takie stanowisko koresponduje z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązującej na podstawie art. 7 K.p.a., obligującej do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia. Jest to bardzo ważne, ponieważ: "Ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiska na etapie prac budowlanych, co nie wyklucza późniejszej konkretyzacji wskazanych na tym etapie warunków pozwoleń budowlanych w kontekście odniesienia do konkretnego projektu budowlanego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r., IV SA/Wa 1428/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

Organ powinien zatem sprawdzić zarówno treść raportu, jak i jego kompletność, kierując się założeniem, że środkiem dowodowym może być taki materiał, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach.

Za dalece niewystarczające należy zatem uznać twierdzenie organu II instancji, że raport jest dokumentem prywatnym, co oznacza, że to wnioskodawca odpowiada w pełnym zakresie za jego treść, poprawność i aktualność danych w nim zawartych.

Przepisy K.p.a. wykluczają dowolne gromadzenie wszelkich informacji na rzecz środków uregulowanych prawnie. Takim środkiem uporządkowania informacji, które zbiera organ administracyjny, jest pojęcie dowodu, udowodnienia i materiału dowodowego (J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 154, wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2633/13, CBOSA). W literaturze wskazuje się, że przygotowanie spójnego raportu w sposób szczegółowy opisującego samo przedsięwzięcie, środowisko, a także oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko stanowi istotę, a zarazem największe wyzwanie oceny oddziaływania na środowisko. Zwraca się przy tym uwagę, że celem organu jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co następuje poprzez weryfikację danych zawartych w raporcie (por. A. Kosieradzka-Federczyk, "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 1 (40)2012, s. 46). Sporządzony w sprawie raport winien stanowić samodzielny, kompletny dokument, który rzetelnie, kompleksowo i wszechstronnie przedstawiałby zagadnienia niezbędne do oceny w procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że organ I instancji przeanalizował sprawę, a argumenty odwołania są ogólne jest zbyt lakoniczne, aby uznać, że odpowiada wymogom przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji toku rozumowania. Nie jest również rolą odwołującego się wykazywanie istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, w którym organ odpowiedzialny jest za zachowanie zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), wyrażającej się przede wszystkim w powołaniu obowiązujących na datę orzekania przez organ przepisów. Nie zastępuje tego obowiązku stwierdzenie organu, że skoro raport był przedmiotem uzupełnienia przez inwestora, to przesądza to o dokonaniu przez organ wystarczającej analizy prawnej, bowiem brak jest argumentacji (odnoszącej się do zakresu wezwania i treści raportu w powiązaniu z brzmieniem nieaktualnych i obowiązujących przepisów), która tezę tą by potwierdzała (tak WSA w wyroku z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3026/15, CBOSA).

Niewystarczający w tym zakresie jest również podniesiony przez organ argument o charakterze raportu, który niejako miałby znosić rolę organu, jako podmiotu prowadzącego postępowanie (w tym dowodowe) i rozstrzygającego o brzmieniu decyzji na podstawie uprzednio dokonanego wyboru zweryfikowanych środków dowodowych.

Ponadto skarżące stowarzyszenia podniosły w odwołaniach szereg szczegółowych zarzutów, które nie znalazły wystarczającego i dogłębnego komentarza w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zagadnienia te dotyczyły zasadniczych kwestii, których brak wyjaśnienia nie może być uzasadniony przez uznanie, że raport stanowił przedmiot opiniowania.

Przypomnieć należy, że Stowarzyszenia podnosiły: pominięcie przez organ I instancji oraz uczestnika analizy wariantu inwestycyjnego, polegającego na zapewnieniu pełnej hermetyzacji prowadzonych procesów, brak przedstawienia przez uczestnika w raporcie z marca 2016 r. wariantu alternatywnego względem wariantu, który zamierzono zrealizować, zawyżenie przez uczestnika utraty masy odpadów w procesie biosuszenia, co znalazło potwierdzenie w badaniach opisanych w opracowaniu autorstwa M. D., M. Z. i J. L., pt. "Badania biosuszenia odpadów komunalnych", zaniechanie analizy, w zakresie emisji hałasu, odorów i pylenia związanych z załadunkiem oraz rozładunkiem odpadów, a także transportem kontenerów z odpadami, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] nakazano przeanalizowanie wariantu inwestycyjnego, polegającego na zapewnieniu pełnej hermetyzacji prowadzonych procesów, zaskarżenie w trybie art. 142 K.p.a. uzgodnienia RDOŚ. Nadto strony skarżące wywodziły, że w Karcie Informacyjnej proces biologicznego przekształcania odpadów miał przebiegać w [...] zasobnikach workowych z [...] zasobnikami workowymi, jako biofiltry, które miały być umieszczone na [...] szczelnych płytach biostabilizacji o powierzchni [...] m², które wnioskodawca zamierzał wybudować (etap I), natomiast w etapie II - ([...] tuneli) oraz częściowo w zasobnikach workowych na zewnętrznych płytach biostabilizacji, zaś w raporcie z marca 2016 r. – proces biologicznego przekształcania będzie przebiegał w [...] kontenerach o pojemności [...] m³ usytuowanych na istniejącym zewnętrznym placu o powierzchni [...] m², istnieje dwukrotna zmiana powierzchni przedsięwzięcia, tj. zewnętrznego placu, na którym będzie prowadzony proces biologiczny (w Karcie Informacyjnej jest mowa o [...] m², a w Raporcie z marca 2016 r. o [...] m², co bez wątpienia ma wpływ na rzeczywisty krąg stron postępowania, zasięg oddziaływania inwestycji na tereny chronione i tereny zamieszkałe przez ludzi, z Karty Informacyjnej wynika, iż proces etapu I jest następujący: "W technologii tej materiał przechodzi kolejno 3 fazy: fazę intensywnej biostabilizacji ze znacznym wzrostem temperatury, higenizacją wsadu wraz z intensywnymi przemianami biologicznymi, chemicznymi i fizycznymi, fazę stabilnej biostabilizacji ze spadkiem temperatury i utrzymaniem się wysokiej intensywności przemian biologicznych, oraz fazę dojrzewania, podczas której poszczególne procesy dobiegają końca, temperatura spada i powstaje stabilny biologicznie materiał (...)". Z kolei z Raportu z marca 2016 r. wynika, iż proces biologicznego przekształcania odpadów nie będzie oparty na biologicznym przekształcaniu frakcji ulegającej biodegradacji polegającej na biosuszeniu odpadów (vide: pkt. 3.2.1 Raportu z marca 2016 r.).

Nadto Stowarzyszenia wskazały, że przedstawiony przez uczestnika wariant alternatywny ma charakter pozorny. Do tej okoliczności SKO nie odniosło się w sposób rzeczowy.

Tymczasem w toku postępowania zwracano uwagę, iż różnica pomiędzy analizowanymi wariantami polega na tym, iż w wariancie proponowanym oczyszczanie powietrza procesowego ma następować poprzez zastosowanie biofiltrów ze złożem naturalnym (rozdrobnione drewno) natomiast w wariancie alternatywnym rozpatrywano zastosowanie filtrów z węglem aktywnym. Pozostałe elementy przedsięwzięcia są identyczne w obu wariantach. Różnica pomiędzy analizowanymi "wariantami" polega jedynie na tym, iż w wariancie proponowanym oczyszczanie powietrza procesowego ma następować poprzez zastosowanie biofiltrów ze złożem naturalnym (rozdrobnione drewno) natomiast w wariancie alternatywnym rozpatrywano zastosowanie filtrów z węglem aktywnym do oczyszczania powietrza procesowego.

Rolą organu II instancji jest całościowe i ponowne rozpoznanie sprawy. Jeżeli natomiast wniesiono odwołanie, to mając na uwadze zasadę przekonywania oraz zasadę budzenia zaufania do organów administracyjnych – konieczne jest odniesienie się do zarzutów odwołań, eksponujące ich prawną poprawność i znaczenie w kontekście stanu faktycznego sprawy.

Błąd procesowy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji w postaci niewyjaśnienia konkretnych wątpliwości co do treści raportu i decyzji powoduje, że wadliwością objęta jest zaskarżona decyzja, której sentencja jest przedwczesna, z uwagi na brak poprzedzającej rozstrzygnięcie, adekwatnej do stanu prawnego i faktycznego oceny prawnej.

Orzekając ponownie organ powinien przeprowadzić analizę w tym zakresie, ewentualnie wzywając do uzupełnienia raportu i zawierając jego ocenę w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Należy zauważyć, że przepisy prawa zasadniczo nie określają wymagań, jakie winien spełniać wariant alternatywny, poza tym, że ma to być, jak głosi art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, wariant "racjonalny", a więc "rozumny, rozsądny, przemyślany" (zob. hasło "racjonalny" [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006).

Oznacza to zatem, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu. Opis wariantów musi być jednocześnie opisem dokładnym i wyjaśniającym wszystkie istotne aspekty przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, co służy zarówno jego ocenie przez organ, jak i realizacji celu, jakiemu służy ocena oddziaływania na środowisko, tj. wyborowi rozwiązania najbardziej optymalnego z punktu widzenia interesu inwestora oraz zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 293/11, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 548/11, CBOSA). Zarówno wybór konkretnego wariantu przez inwestora, jak również ocena dokonywana przez organ muszą uwzględniać wszystkie elementy podlegające analizie, zgodnie z art. 66 ustawy. Oznacza to, że nie jest wystarczające wyjaśnienie przez inwestora, iż np. realizacja określonego wariantu jest uzasadniona pozytywnymi skutkami ekonomicznymi. Z powinności zakreślonej art. 66 ust. 5 ustawy nie zwalniają ani zapisy planu, ani faktyczne uwarunkowania realizacji inwestycji, ani też przepisy szczególne. Za niewystarczające uważa się także sprowadzenie uzasadnienia odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie do powołania się na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko naturalne (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 433/08, CBOSA). Przepis art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. EE 15/t.1. s. 248 ze zm.), zobowiązuje inwestora do wskazania innego racjonalnego wariantu alternatywnego. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana (por. A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 1, s. 50; A. Wilk-Ilewicz, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia według wymogów prawa Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015 r., nr 4, s. 52).

Obowiązek opisania w raporcie racjonalnych wariantów realizacji przedsięwzięcia alternatywnych, w stosunku do propozycji wnioskodawcy zmierza w istocie do tego aby organ rozważył przy projektowaniu przedsięwzięcia nie tylko interes wnioskodawcy, ale także osób, na których prawa wykonanie drogi będzie bezpośrednio wpływało. W tych sprawach organy rozstrzygające winny znaleźć właściwe proporcje pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym (tamże). Prawidłowe wykonanie takiej analizy umożliwia dysponowanie przez organ prawidłowymi danymi.

Zaskarżona decyzja nie przywołuje wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co realizowałaby wymóg z art. 107 § 3 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący sprawę powinien dysponować takimi danymi, by mógł ocenić, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym, niż uznany za optymalny przez wnioskodawcę.

Jak wskazano w orzecznictwie, brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo musi być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, natomiast w przypadku oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym dowodzie za uchybienie, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest już wystarczające dla uchylenie decyzji (tak WSA w Krakowie w wyroku z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 71/16, CBOSA).

Ponadto nie ma podstaw do uzależniania dokonania przez organ analizy dotyczącej emisji hałasu przez planowaną inwestycję, od przedłożenia ekspertyzy kwestionującej planowane rozwiązania przez strony. W literaturze wyrażono pogląd, według którego w przypadku ciężaru dowodu, niezależnie od tego, o jaką gałąź czy też dział prawa chodzi, występują dwa istotne elementy. Zdaniem L. Morawskiego, "ciężar dowodu określa dwie kwestie: kto powinien przedstawić dowody (ciężar dowodu w sensie subiektywnym, formalnym) oraz kto poniesie ryzyko nieudowodnienia (non liquet) określonych twierdzeń (ciężar dowodu w sensie obiektywnym, materialnym)" (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 11, Toruń 2008, s. 172). Według B. Rakoczego, "Jeżeli chodzi o skutki prawne braku skutecznego dowodu, to zależą one przede wszystkim od rodzaju postępowania - administracyjne, czy cywilne. Choć w prawie ochrony środowiska nie można przyjąć a priori jednego tylko sposobu dowodzenia, to jednak w zależności od tego, o jaki rodzaj postępowania chodzi, można przyjmować co do zasady skutki braku dowodu" (zob. B. Rakoczy, Rozdział 1 Zagadnienia wprowadzające, [w:] Ciężar dowodu w polskim prawie ochrony środowiska, Oficyna, 2010). W prawie ochrony środowiska, które jest częścią prawa administracyjnego obowiązek udowodnienia obciąża obok organu administracji również stronę postępowania. W orzecznictwie NSA wyrażono bowiem pogląd, według którego "Z art. 7 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń skarżącego kasacyjnie, które nie zostały należycie uprawdopodobnione" (zob. wyroki NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1446/14, LEX nr 2037364, z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/14, CBOSA). W zakresie przywołanego twierdzenia organu w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Uznania, że ze względu na kompleksowy charakter raportu podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (tak NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 602/14, CBOSA). Szczególny charakter raportu wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Jednak wykazanie przez odwołujących się braków w tych elementach powoduje podważenie tego domniemania.

Jeżeli ustalenia raportu zawierają istotne braki i nieprawidłowości, to konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (o czym przesądził NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/10, LEX nr 1134718). Raport może być również dodatkowo oceniony przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną do spraw pomiarów wibroakustycznych i ochrony środowiska przed hałasem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 375/16, CBOSA).

W ocenie Sądu organ II instancji nie dał wyrazu w uzasadnieniu decyzji, że przeanalizował w dostateczny sposób materiały dowodowe i powtórnie przeprowadził postępowanie administracyjne. Uzupełnienie w wymienionych wyżej zakresach powinno nastąpić przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Z ustalonego orzecznictwa wynika, że sądy administracyjne nie mogą samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (tak NSA w wyroku z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 495/13, LEX nr 1572744). Z tego względu Sąd nie mógł zastąpić organu w realizacji tego obowiązku.

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co musiało znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a. i 85 ust. 1 ustawy), stanowiło w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło weryfikację prawidłowości zaskarżonej decyzji w aspekcie materialnym. Z tych przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesienie przez każdą ze stron wpisu w wysokości 200 zł, co daje podstawę do jego zwrotu odrębnie każdej ze stron.