Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1200/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 27 października 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 710 m2 i działki nr [...] o pow. 1235 m 2 położonych w obrębie [...] , m. K objętych księgą wieczystą nr [...] na rzecz J.W.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 8 lipca 2013 r., doprecyzowanym pismem z dnia 25 lipca 2014 r., J.W. wniosła o zwrot działek powstałych z podziałów geodezyjnych działki nr [...], obr. [...] . Na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawczyni jest jedynym spadkobiercą poprzedniej właścicielki nieruchomości M.M. .

Decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 października 2014 r. dotyczy działek nr: [...] i [...] , obr. [...] , które jak wynika z księgi wieczystej nr [...] ujawnione są jako własność Województwa [...] obciążona nieodpłatnym prawem użytkowania na rzecz Szpitala Specjalistycznego im. [...] z przeznaczeniem na prowadzenie statutowej działalności zgodnie z aktem ustanowienia użytkowania z dnia 1 kwietnia 2008 r. [...] .

Na podstawie zapisu ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] organ I instancji ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] , obr. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. nr [...] z dnia 19 lipca 1983 r. z przeznaczeniem pod budowę Hotelu [...] w K.

W treści decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. zaznaczono, iż uwzględnione zostało żądanie M.M. dotyczące objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości zgodnie z art. 23 § 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił bowiem, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jedynie części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

W wyniku analizy zgromadzonych w aktach wywłaszczeniowych dokumentów tj. : wniosku wywłaszczeniowego Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. z dnia 29 kwietnia 1983 r. oraz wykazu nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, zawartego w operacie podziałowym nr [...] organ I instancji stwierdził, iż wnioskiem o wywłaszczenie była objęta jedynie działka nr [...] o pow. 710 m 2 powstała z podziału działki nr [...] o pow. 2032 m2 (działka nr [...] podzieliła się bowiem na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego na działki nr [...] i [...] ). W aktach znajduje się również kopia pisma skierowanego do pełnomocnika M.M. informującego o tym, że podanie M.M. o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości przekazano do inwestora oraz pismo z dnia 18 czerwca 1983 r. Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. znak: [...] informujące o tym, że [...] wyraża zgodę na wywłaszczenie całej nieruchomości wobec faktu, iż faktycznie nieruchomość została zajęta przez [...] i jest użytkowana pod budowę hotelu oraz zaplecza dla wykonawcy.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, iż działka nr [...] o pow. 1322 m2 została wywłaszczona (dowłaszczona) na wniosek właścicieli oraz że "w tym przypadku dominuje pogląd, iż działka dowłaszczona "dzieli los" działki zasadniczej. Od początku, bowiem brak w odniesieniu do takiej nieruchomości celu wywłaszczenia. Z tego względu zbędność "dowłaszczonej" części nieruchomości zachodzi wówczas, gdy zbędna na tenże cel jest nieruchomość główna".

Jak ustalił organ I instancji w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 19 lipca 1983 r. nr [...] wskazano, iż inwestycja budowy Hotelu [...] będzie realizowana zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 24 czerwca 1982 r. Nr [...] Organ I instancji pozyskał do akt postępowania ww. decyzję wraz z załącznikiem graficznym. Na podstawie naniesienia aktualnych granic ewidencyjnych działek na ww. załączniku ustalono, iż lokalizacja budynku odpowiada jego aktualnemu położeniu. "Natomiast na objętym roszczeniem terenie położonym pomiędzy budynkiem a ulicą [...] znajdują się linia oznaczająca granice lokalizacji wg. informacji o terenie oraz linie oznaczone jako "obecne I etapowe rozwiązanie drogowe". Powyższe linie wyznaczają dojście i dojazd od wejścia głównego do istniejącej ulicy [...] . Ponadto z przodu budynku zaplanowano schody do budynku z placem przed nimi." Na podstawie części opisowej planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Hotelu Pielęgniarek w K. przy ul. [...] oraz projektu technicznego i założeń techniczno - ekonomicznych organ I instancji ustalił, iż przewidziane były dwa etapy użytkowania, etap I - przed budową węzła drogowego przewidywał dojście i dojazd do ulicy[...] , które w chwili realizacji węzła drogowego miały być zlikwidowane i wtedy dojście do budynku miało nastąpić wprost z chodnika biegnącego przy obiekcie. Organ I instancji wyjaśnił jednocześnie, że ustalenie celu wywłaszczenia określonego jako budowa Hotelu [...] w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie może zostać rozszerzone o wskazane w dokumentach planistycznych dalsze inwestycje związane z przebudową układu drogowego realizowane w związku z innymi inwestycjami.

Na podstawie obszernie zgromadzonej dokumentacji wywłaszczeniowej, projektowej, budowlanej, planu realizacyjnego organ I instancji ustalił, iż celem wywłaszczenia działki nr [...] objętej pierwotnym wnioskiem wywłaszczeniowym była w ramach realizacji zadania inwestycyjnego "[...] ", adaptacja i dokończenie rozpoczętej budowy budynku, początkowo biurowego, a później przeznaczonego na cele służby zdrowia. Niezajęta przez budynek część działki nr [...] przeznaczona była na zieleń otaczająca budynek i fragmenty układu komunikacji pieszej po terenie obiektu. Organ I instancji ustalił również, iż przedmiotowy budynek powstał na cele administracyjne [...] w latach 1980 - 1981.

Organ I instancji ustalił na podstawie obszernie zgromadzonej dokumentacji, w tym między innymi notatki służbowej Zespołu Opieki Zdrowotnej nr [...] przy ul. [...] do Urzędu Miasta K. z dnia 25 marca 1987 r., w której poinformowano, iż protokołem z dnia 22 grudnia 1986 r. budynek został oddany do eksploatacji, a zgodnie z załącznikami do protokołu z dnia 30 kwietnia 1987 r. dokonano odbioru małej architektury, zgodnie zaś z załącznikami do protokołu z dnia 30 maja 1987 r. dokonano odbioru nasadzeń zieleni i ukształtowania terenu pod boiska sportowe. Zakończenie realizacji inwestycji potwierdza również pismo Urzędu Miasta K. Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej z 2 grudnia 1986 r. stanowiące upoważnienie do udziału w komisji odbioru hotelu dla pielęgniarek przy ulicy [...] w dniu 4 grudnia 1986 r. Natomiast protokół z 15 grudnia 1986 r. potwierdza odbiór dróg wewnętrznych i chodników w tym terminie. Równocześnie na podstawie zdjęć lotniczych organ I instancji ustalił, iż w roku 1975 teren ten był pozbawiony jakichkolwiek śladów inwestycji. W 1982 roku widoczna była już bryła budynku, ulica z chodnikiem i ulicą [...] Na terenie pomiędzy budynkiem i ulicą widoczna była droga technologiczna z płyt betonowych oraz plac budowy. Natomiast na zdjęciu z 1993 r. teren pomiędzy hotelem i ulicą jest zajęty przez zieleń przeciętą chodnikiem - wejściem do budynku.

W wyniku oględzin terenu z dnia 17 stycznia 2014 r. stwierdzono, iż działka nr [...] we wschodniej części stanowi trawnik, przecięty chodnikiem i drogą, a "w północnej części, przy budynku hotelu przebiega: droga łącząca stary wjazd z ulicy [...] z wejściem do hotelu (asfaltowa) według oświadczenia uczestników rozprawy - droga p.poż. oraz nowa droga asfaltowa. Przed wejściem do budynku znajduje się półokrągły chodnik z kostki brukowej oraz zadaszone schody wejściowe". W opisywanym terenie rosną też drzewa, a w pobliżu budynku znajduje się chodnik z płyt betonowych (stanowiący opaskę budynku). Odnośnie działki nr [...] na oględzinach w dniu 17 stycznia 2014 r. stwierdzono, iż teren ten znajduje się z tytułu budynku i jest zajęty przez chodnik z płyt betonowych, zieleń (drzewo i krzewy) wraz ze zniszczonym podjazdem i chodnikiem. Ta droga wewnętrzna łączy budynek z ulicą [...] . W części nie objętej roszczeniem znajdują się miejsca parkingowe. Ze względu na fakt, iż 25 lipca 2014 r. wnioskodawczyni rozszerzyła wniosek o zwrot, 3 października 2014 r. w wyniku oględzin organ I instancji stwierdził, iż część działki nr [...] jest zajęta przez budynek (we wniosku z 8 lipca 2013 r. wnioskodawczyni wnosiła między innymi o zwrot części działki nr [...] niezajętej przez budynek), który według oświadczenia administratora obiektu (przedstawiciela Szpitala Specjalistycznego im. [...] ) jest administrowany przez ww. szpital i wykorzystywany przez służbę zdrowia. W szczególności administrator obiektu wskazał, iż jest on zajęty przez archiwum zakładowe ww. szpitala, hotel "[...] " tzw. hotel pielęgniarek zamieszkały przez pracowników służby zdrowia, Centrum Monitorowania Jakości w Służbie Zdrowia oraz firmę projektowo - budowlaną (2 pokoje). W dolnej części budynku znajduje się administracja budynku, sala konferencyjna i recepcja.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] , obr.[...] objęta wnioskiem o wywłaszczenie w ramach zadania inwestycyjnego "budowa Hotelu [...] " została wykorzystana na cel wywłaszczenia, którym była adaptacja i dokończenie rozpoczętej budowy budynku, początkowo biurowego, a później przeznaczonego na potrzeby służby zdrowia, a w części niezajętej pod budynek na zieleń otaczająca budynek i fragmenty układu komunikacyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, iż skoro na nieruchomości, która pierwotnie była objęta wnioskiem wywłaszczeniowym, tj. na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz iż jak wynika ze zgromadzonych dokumentów inwestycje te zostały zrealizowane w terminie krótszym niż 7 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, to brak jest również podstaw do zwrotu nieruchomości dowłaszczonej tj. działki nr [...] powstałej w wyniku kolejnych podziałów z działki nr [...] , obr. [...] . Do akt postępowania odwoławczego organ I instancji przesłał następnie postanowienie znak: [...] z dnia 7 lipca 2015 r. Prezydenta Miasta K. wydane na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. prostujące z urzędu decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 27 października 2014 r. nr [...] w ten sposób, iż na stronie 8 uzasadnienia w wersie 11 od dołu w miejsce: ..nr [...] " winno być wpisane "nr [...]". Zmiana ta nastąpiła w zdaniu, w którym organ I wskazał sposób wykorzystania działki nr [...] (a następnie w postanowieniu sprostował, że opis ten dotyczył działki nr [...] , gdyż w przedmiocie działki nr [...] została już wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja nr [...] znak [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r.).

W wyżej wskazanym opisie organ I instancji zaznaczył, iż choć ze względu na to, że działka nr [...] (oznaczenie zgodne ze sprostowaniem) została dowłaszczona, z uwagi na specyfikę sprawy można przyjąć, że działka ta przeznaczona na cele zieleni otaczającej budynek oraz ciąg pieszy i drogowy stanowiący dojście (wraz ze schodami wewnętrznymi) i dojazd do budynku miała zostać wykorzystana do realizacji elementów infrastruktury niezbędnych do prawidłowego korzystania z budynku będącego głównym celem wywłaszczenia.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła J.W. , która zaskarżyła w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 27 października 2014 r. znak: [...] , zarzucając zaskarżonej decyzji "naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) poprzez:

a) bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] , podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona skarżącej;

b) brak dokonania przez organ szczegółowej analizy przesłanek zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] oraz [...];

c) bezzasadne przyjęcie, iż nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] została "dowłaszczona" na wniosek poprzedniczki prawnej skarżącej i nie podlega tym samym zwrotowi, podczas gdy:

- z decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 19 lipca 1983 r. (znak: [...] ) nie wynika, aby ww. nieruchomość została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

- w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 19 lipca 1983 r. (znak: [...] jako podstawa prawna rozstrzygnięcia nie został wskazany art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej;

- w aktach nie ma wniosku M.M. rzekomo zawierającego wniosek o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości

d) zaniechanie dokonania adekwatnej analizy zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia przez pryzmat odpadnięcia ustawowych przesłanek do jej wywłaszczenia na wniosek byłego właściciela tj. dokonania oceny czy nieruchomość ta nadaje się do samodzielnego wykorzystania,

e) pominięcie, że nieruchomość skarżącej stanowiąca działkę ew. nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż (...) nieruchomość w przeważającej części stanowi trawnik w związku z czym organ winien był zastosować art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. na podstawie, których dopuszczalne jest ubieganie się przez poprzedniego właściciela o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia." Ponadto zarzucono niezastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. do działki nr [...] , podczas gdy cel wywłaszczenia tej nieruchomości nie został zrealizowany. Jednocześnie pełnomocnik odwołującej wskazała na naruszenia art. 7 w związku z art. 77 §2 k.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 107 § 3 k.p.a. w związku art. 11 i 8 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji nr 2 Prezydenta Miasta K. z dnia 27 października 2014 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda decyzją z dnia 24 lipca 2015 r., znak [...] podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782) oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 27 lutego 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 października 2014 r. znak: [...] sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...] .

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. W szczególności zgodzono się, że objęta wnioskiem nieruchomość jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., że o jej zwrot wniosła jedyna osoba uprawniona - jedyna spadkobierczyni poprzedniej właścicielki nieruchomości J.W.

Organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji rozróżnienia działek powstałych z podziału wywłaszczonej działki nr [...] na działkę nr [...] , która zdaniem organu I instancji była wskazana w pierwotnym wniosku wywłaszczeniowym jako działka przeznaczona do wywłaszczenia oraz działkę nr [...] , która miała pozostać przy właścicielu. Fakt, iż pierwotnie to jedynie działka nr [...] miała zostać wywłaszczona potwierdza w ocenie Wojewody [...] szereg dokumentów pozyskanych przez organ I instancji z akt postępowania wywłaszczeniowego, a to wniosek o wywłaszczenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. [...] z dnia 29 kwietnia 1983 r. wraz z wykazem zawartym w operacie podziałowym nr [...] , elaborat szacunkowy sporządzony w dniu 31 marca 1983 r. przez mgr inż. K.K. (zawierający naniesione przez biegłego zmiany wysokości odszkodowania za działkę nr [...] na datę 20 lipiec 1983 r.) wykonany przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie na potrzeby postępowania ugodowego, oferta dobrowolnej sprzedaży dnia 12 kwietnia 1983 r. skierowana przez wnioskodawcę wywłaszczenia -Dyrekcję Rozbudowy K. do M.M. dotycząca działki nr [...] , gm. kat. Z.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że pozostała część działki nr [...] tj. działka nr [...] nie została wywłaszczona na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. Wojewoda wskazał na dokumenty, na podstawie których dokonał takiego ustalenia oraz zacytował zawarte w nich zapisy stanowiące potwierdzenie powyższej tezy. Wyjaśnił również dlaczego uznał, że dowłaszczeniem została objęta pozostała część działki nr [...], a nie działka nr [...] . Powołał się przy tym na wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz na wcześniejsze (w 1978 roku) wywłaszczenie działki nr [...] . To wszystko doprowadziło do wniosku, że o ile przedmiotem pierwotnego zakresu postępowania wywłaszczeniowego była jedynie działka nr [...] , to w wyniku wniosku pełnomocnika właścicielki nieruchomości zakres ten rozszerzono o działkę nr [...] , która tym samym stała się działką dowłaszczoną.

Choć słusznie zwraca uwagę odwołująca, że elaborat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 1983 r. został wykonany, już po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...] przez mgr inż. K.K. , na potrzeby postępowania odszkodowawczego i dotyczył wprawdzie działki nr [...] , to należy równocześnie zwrócić uwagę, iż decyzja o odszkodowaniu, która została wprowadzona do obrotu również ustalała odszkodowanie jednak za działkę nr [...] , gdyż jak wskazano w ww. wyrokach sądów jedyny egzemplarz decyzji o odszkodowaniu z dnia 10 października 1983 r. z naniesionymi odręcznie poprawkami przedmiotu rozstrzygnięcia na działkę nr [...] i opiewający na kwotę odpowiadającą wycenie działki nr [...] znajdował się w aktach organu.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej, że organ I instancji nie poszukiwał wniosku o dowłaszczenie działek złożonego przez M.M. , wyjaśniono, iż w tym zakresie za wystarczające dla dokonania odpowiednich ustaleń należy uznać oparcie się przez organ I instancji na treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z której wynika, że wniosek ten został złożony przez pełnomocnika poprzedniej właścicielki i przekazany inwestorowi, który pismem z dnia 18 czerwca 1983 r. poinformował, iż wyraża na niego zgodę.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej, iż w podstawie prawnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie przywołano art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co świadczy zdaniem odwołującej o wywłaszczeniu działki nr [...] z urzędu wyjaśniono, iż ponieważ całokształt zgromadzonych przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu dokumentów wskazywał na to, że wnioskiem o wywłaszczenie była objęta jedynie działka nr [...], a także iż o dowłaszczeniu nieruchomości wskazano w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, to należy stwierdzić, iż niepowołanie jedynie w podstawie prawnej tej decyzji art. 5 omawianej ustawy nie może wbrew istniejącym dokumentom i ustalonym okolicznościom świadczyć o wywłaszczeniu działki nr [...] z urzędu. Równocześnie ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołującej, iż organ I instancji nie rozpatrzył kwestii, czy zgodnie z planem realizacyjnym cała działka nr [...] nie powinna być wywłaszczona z urzędu, a także nie dokonał oceny, czy działka nr [...] nadawała się do samodzielnego wykorzystania, wskazano, iż kwestie te mogłyby być ocenione jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W świetle powyższego wyjaśniono, iż nie jest zadaniem organu rozpatrującego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocena legalności decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda stwierdził, iż podziela ocenę organu I instancji, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była nieruchomością dowłaszczoną, a zatem, że możliwość jej zwrotu będzie uwarunkowana możliwością zwrotu działki nr [...] jako pierwotnie objętej wnioskiem wywłaszczeniowym jako niezbędnej dla realizacji określonego celu wywłaszczenia. Pogląd ten jest poglądem ugruntowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle powyższego zbędnym było w przedmiotowej sprawie dokonywanie przez organ I instancji oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...] , obr. [...] , w sytuacji gdy cel wywłaszczenia na działce nr [...] został zrealizowany a zatem ze względu na brak spełnienia przesłanki zbędności brak jest możliwości zwrotu tej działki.

Dalej organ II instancji zauważył, iż plan realizacyjny inwestycji w zakresie działki nr [...] (obecnie nr [...] ) przewidywał rozwiązania drogowe o charakterze czasowym przed budową węzła komunikacyjnego, a które miały umożliwić dojście i dojazd od ulicy [...] do Hotelu [...] .

W zakresie natomiast kwestii wykorzystania działki nr [...] na cel jej wywłaszczenia organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż została ona zagospodarowana (wykorzystana) na ten cel doprecyzowany przez plan realizacyjny, o czym świadczą oględziny terenu, mapy, zdjęcia lotnicze. Realizację tej inwestycji na terenie działki nr [...] w wymaganym przez art. 137 u.g.n. terminie potwierdzają w szczególności takie dokumenty jak: notatka służbowa Zespołu Opieki Zdrowotnej nr [...] do Urzędu Miasta K. z dnia 25 marca 1987 r., w której poinformowano, iż protokołem z dnia 22 grudnia 1986 r. budynek został oddany do eksploatacji, a zgodnie z załącznikami do protokołu z dnia 30 kwietnia 1987 r. dokonano odbioru małej architektury, natomiast zgodnie z załącznikami do protokołu z dnia 30 maja 1987 r. nasadzeń zieleni i ukształtowania terenu pod boiska sportowe. Zakończenie realizacji inwestycji potwierdza również pismo Urzędu Miasta K. Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej z 2 grudnia 1986 r. stanowiące upoważnienie do udziału w komisji odbioru "hotelu dla pielęgniarek" przy ulicy [...] w dniu 4 grudnia 1986 r. Natomiast protokół z 15 grudnia 1986 r. potwierdza odbiór tym terminie dróg wewnętrznych i chodników w ramach tej inwestycji.

W świetle powyższego stwierdzono, iż prawidłowo organ I instancji uznał, iż wobec działki nr [...] nie zachodzą przesłanki zbędności umożliwiające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej, iż w rzeczywistości budynek położony na działce nr [...] jest wykorzystywany obecnie również na inne, nie związane ze służbą zdrowia cele, wyjaśniono, iż w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ jest obowiązany do dokonania oceny jedynie, czy doszło do realizacji inwestycji w wymaganych ustawowo terminach. Nie jest zadaniem organu dokonywanie oceny, czy oprócz działalności związanej w tym przypadku z celami służby zdrowia, na terenie inwestycji prowadzona jest również inna dodatkowa działalność komercyjna. Nieruchomość wywłaszczona na której zrealizowano cel wywłaszczenia, a która jest równocześnie i niejako dodatkowo podnajmowana na inne cele, nie staje się bowiem z tego powodu nieruchomością zbędną na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do zawartej w odwołaniu uwagi, iż Wojewoda powinien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego K. –P. z dnia 29 lipca 1983 r. (znak: [...] ) o pozwoleniu na budowę Hotelu [...] "ze względu na fakt, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili jej wydania budynek, którego dotyczyła już istniał", zauważono, iż w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ocenia się również legalności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Natomiast jeżeli zamiarem J.W. jest zainicjowanie postępowania prowadzonego następnie przez właściwy organ o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę Hotelu [...] , wnioskodawczyni winna rozważyć możliwość złożenia odrębnego wniosku w tym przedmiocie do Wojewody .

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż rozstrzygnięcie organu I instancji "budzi szczególne wątpliwości dlatego, że sąsiednie działki nr [...] oraz [...] należące do pp. K. zostały właścicielom zwrócone w naturze" - wyjaśniono, iż w przedmiotowym postępowaniu oceniana jest jedynie możliwości zwrotu na rzecz wnioskodawczyni działek nr: [...] ,[...] . Organ nie może się tym samym odnieść do decyzji, na podstawie których działki nr [...] oraz [...] zostały zwrócone Państwu K. , a które to decyzje mogły zapaść nie tylko w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lecz również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ich wywłaszczeniu a przede wszystkim w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

W świetle powyższego w ocenie Wojewody zaskarżona decyzja Starosty K. nr [...] z dnia 27 października 2014 r. sprostowana postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...] o odmowie zwrotu działki nr [...] i działki nr [...] położonych w obrębie [...] , m. K. na rzecz J.W. jest prawidłowa i należało orzec o utrzymaniu jej w mocy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.W. zarzucając jej:

1/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 października 2014 roku (znak: [...] sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 07 lipca 2015 roku (znak: [...] ), podczas gdy organ winien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym uchylić decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 października 2014 roku i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 136 ust. 1 u.g.n., art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.,) jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia,

2/ naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy:

- sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy;

- zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

- brak należytego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń, a także niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

4/ naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 roku Nr 782, j.t., dalej również jako "u.g.n.") poprzez:

a) bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (dalej również jako "Nieruchomość"), podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona (choćby w części) skarżącej.

b) całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należącej do skarżącej podczas gdy, organ I jak i II instancji w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

c) bezzasadne przyjęcie, iż nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] została "dowłaszczona" na wniosek poprzedniczki prawnej skarżącej i nie podlega tym samym zwrotowi, podczas gdy zaniechano dokonania adekwatnej analizy oceny zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia przez pryzmat odpadnięcia ustawowych przesłanek do jej wywłaszczenia na wniosek byłego właściciela, tj. dokonania oceny czy nieruchomość ta nadaje się do samodzielnego wykorzystania;

5/ naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] objętej wnioskiem skarżącej cel wywłaszczenie nie został zrealizowany pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wobec tego nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącej;

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, a zarzuty skargi są w tym zakresie bezzasadne. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również w zakresie okoliczności wywłaszczenia działki nr [...] (w szczególności co do przyjętego przez Wojewodę dowłaszczenia działki nr [...] obecnie [...] ). Przeanalizowano przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dochodząc do wniosku, że działka nr [...] nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem cel ten został na niej zrealizowany w terminach wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś działka nr [...] jako dowłaszczona dzieli los nieruchomości głównej. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 136 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należy więc uznać a bezzasadne.

W kwestii dowłaszczenia nieruchomości Wojewoda na str. [...] decyzji szczegółowo wyliczył dokumenty wskazujące na objęcie pierwotnym wnioskiem o wywłaszczenie jedynie działki nr [...] i dowłaszczenie działki nr [...] , co doprowadziło do wywłaszczenia całej działki nr [...] , a więc łącznie działki nr [...] i nr [...] . Organ odwoławczy wręcz zacytował odpowiednie fragmenty tych pism. Twierdzenie, że przyjęcie tezy o dowłaszczeniu nie zostało uzasadnione jest niezgodne z prawdą.

Strona skarżąca zarzuca, że w aktach sprawy brak wniosku byłego właściciela o dowłaszczenie. Wniosek taki jest kluczowy dla sprawy, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jedynie części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

Tymczasem jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 29 kwietnia 1983 r., jak również oferty "wyrażającej gotowość zawarcia umowy kupna - sprzedaży" z dnia 12 kwietnia 1983 r. oraz elaboratu szacunkowego z dnia 31 marca 1983 r. pierwotnie do wywłaszczenia przewidziana była jedynie działka nr [...] o powierzchni 710 m2. Z kolei w protokole rozprawy wywłaszczeniowej znajduje się zapis: "zobowiązuje się inwestora w terminie 14 dni od dnia rozprawy do ustosunkowania się do żądania Ob. A.W. (...) będącego pełnomocnikiem Ob. M.M. . Żądanie to dotyczy objęcia wywłaszczeniem całej działki Ob. M. W tej sprawie przekazuje się pismo Ob. W. inwestorowi z prośba o zwrot po wykorzystaniu". Dalej pismem znak: [...] z dnia 10 czerwca 1983 r. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami K.-P. poinformował A.W. , iż podanie zawierające prośbę o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości zostało przekazane w dniu 10 czerwca 1983 r. na rozprawie wywłaszczeniowej z dnia 10 czerwca 1983 r. przedstawicielce inwestora tj. [...] . W piśmie Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. znak: [...] z dnia 18 czerwca 1983r. poinformowano Urząd Dzielnicowy K. –P. , iż inwestor wyraża zgodę na wywłaszczenie całej nieruchomości M.M. "wobec faktu, iż nieruchomości te faktycznie zostały zajęte przez [...] i są użytkowane pod budowę Hotelu oraz zaplecza dla wykonawcy. Ponadto działki te przewidziane są, co do dalszego wywłaszczenia w ramach budowy osiedla mieszkaniowego R. –Z. m.in. pod budowę ul. [...] . Również fakt dowłaszczenia nieruchomości potwierdza uzasadnienie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. nr [...] z dnia 19 lipca 1983 r. o wywłaszczeniu działki nr [...] b. gm. kat. Z. , w którym stwierdzono, iż z uwagi na wnioski o dowłaszczenie nieruchomości (w tym nieruchomości M.M. ) konieczne jest na podstawie art. 23 § 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu sporządzenia przez biegłego nowych operatów szacunkowych. Wreszcie w decyzji z dnia 10 października 1983 r. orzeczono o odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. 2032 m2.

Analiza powyższych pism jednoznacznie wskazuje, że wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o rozszerzeniu zakresu wywłaszczenia na wniosek właściciela są prawidłowe.

Ja słusznie zauważył Wojewoda oceny tej nie zmienia fakt niepowołania się w decyzji wywłaszczeniowej na przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu w tych okolicznościach nie było potrzeby badać treści decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego by stwierdzić, jaka część działki nr [...] była przewidziana do wywłaszczenia. Opisane wyżej dokumenty są wystarczające dla oceny tej kwestii.

W przypadku dowłaszczenia części nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomość ta od samego początku jest zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem nie jest racjonalne badanie w odniesieniu do tej części nieruchomości kwestii wykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta dzieli los nieruchomości "głównej", pierwotnie przewidzianej do wywłaszczenia. Zarzut nieustalenia, czy na działce nr [...] nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia nie może, więc odnieść skutku. Sąd nie podziela również poglądu o konieczności badania, czy nieruchomość dowłaszczona nadaje się do samodzielnego wykorzystania. Skoro w 1983 roku właścicielka działki nr [...] uznała, że nieobjęty wnioskiem o wywłaszczenie fragment działki nie nadaje się do samodzielnego wykorzystania, a organ orzekający o wywłaszczeniu stanowisko to uwzględnił, to na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do ponownego badania tej okoliczności.

W kwestii badania przesłanek zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Wojewoda przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i wyprowadził z niego prawidłowe wnioski. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika jednoznacznie, że celem jej wywłaszczenia była "budowa Hotelu [...] ". Fakt realizacji tej inwestycji w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. potwierdzają dokumenty szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj.:

← notatka służbowa Zespołu Opieki Zdrowotnej nr [...] przy ul. [...] do Urzędu Miasta K. z dnia 25 marca 1987 r. - w której poinformowano, iż protokołem z dnia 22 grudnia 1986 r. budynek został oddany do eksploatacji,

← pismo Urzędu Miasta K. Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej z 2 grudnia 1986 r. - stanowiące upoważnienie do udziału w komisji odbioru "hotelu dla pielęgniarek" przy ulicy [...] w dniu 4 grudnia 1986 r.

← protokół z 15 grudnia 1986 r. - który potwierdza odbiór w tym terminie dróg wewnętrznych i chodników w ramach tej inwestycji.

Również zdjęcia lotnicze i oględziny terenu potwierdzają realizację inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia.

Niewątpliwie nie cały obszar działki nr [...] został zajęty pod zabudowę. Niezajęta przez budynek część działki nr [...] przeznaczona była na zieleń otaczającą budynek i fragmenty układu komunikacji pieszej po terenie obiektu - chodnik z płyt betonowych. W ocenie Sądu nie uzasadnia to jednak przyjęcia, że ta niezajęta budynkiem część działki nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia określony jako "budowa hotelu pielęgniarek". Takie zagospodarowanie nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu budynku ma z nim ścisły związek. Nie sposób wyobrazić sobie by jakikolwiek budynek mógł funkcjonować bez możliwości dojścia do niego. Stanowisko takie zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1433/10, w którym stwierdził: "Cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną".

Strona skarżąca zarzuca również niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwagi na fakt, że "organ nie zbadał faktu istnienia hotelu pielęgniarek w budynku". Zarzut ten jest bezzasadny. Dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jako przesłanki jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi kluczowa jest ocena zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten wynika wprost z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a ponadto jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto zacytować fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11 (LEX nr 1436991), gdzie stwierdzono: "Zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.".

W świetle tych rozważań bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 u.g.n., jak również dotyczące organu II instancji zarzuty naruszenia przepisów art. 107, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.