Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1084/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi F.S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez F. S.A. w S. (dalej: Skarżąca, Spółka lub Beneficjent) jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako: Minister, organ II instancji) z [...] [...]kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP lub organ I Instancji) z [...] lutego 2017 r., nr [...] określającą przypadająca do zwrotu kwotę dofinansowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2013 r. PARP zawarła ze Skarżącą umowę nr [...] o dofinansowanie projektu "[...]", w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG).

W umowie określono całkowitą wysokość wydatków kwalifikowalnych w projekcie oraz całkowitą wartość dofinansowania ze środków publicznych, przy intensywności wsparcia w wysokości 60% wydatków kwalifikowalnych. Pozostała część (tj. 40%) wydatków kwalifikowalnych miała zostać sfinansowana przez Beneficjenta i stanowić wkład własny w realizację projektu.

Następnie w aneksie nr [...] wprowadzono zmiany w umowie dotyczące wysokości wydatków kwalifikowalnych projektu oraz przysługującego Beneficjentowi dofinansowania, które wynosiły odpowiednio: 10 422 000.00 zł

oraz 6 253 200.00 zł.

Końcowy termin kwalifikowalności wydatków w ramach PO IG przewidziany został na 31 grudnia 2015 r. Uznane koszty kwalifikowane wynosiły wówczas 10 422 000.00 zł. Wobec powyższego - przy intensywności wsparcia w wysokości 60% - dofinansowanie wyniosło 6 253 200.00 zł, a wymagany wkład własny Beneficjenta - 4 168 800.00 zł.

W ramach złożonych wniosków o płatność Beneficjent udokumentował wydatkowanie wkładu własnego w łącznej kwocie 3 222 000.00 zł. W tej sytuacji koszty kwalifikowane zostały proporcjonalnie obniżone do kwoty 8 055 000.00 zł, a należne dofinansowanie - do kwoty 4 833 000.00 zł. Tymczasem kwota wypłaconego dofinansowania (w formie zaliczek) wyniosła łącznie 10 000 000.00 zł.

Z tej przyczyny pismem z 26 kwietnia 2016 r. PARP na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty 5 167 000.00 zł wraz z odsetkami.

Wnioskiem z 9 maja 2016 r. Skarżąca zwróciła się o zmianę stanowiska w zakresie zwrotu wskazanych środków.

Postanowieniem z [...] września 2016 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu części dofinansowania w wysokości 5 167 000.00 zł.

W związku z brakiem uregulowania należności, pismem z 21 grudnia 2016 r. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu wskazanych środków.

Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] określiła przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 5 167 000.00 zł wraz z odsetkami.

Skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia PARP.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister zaskarżoną obecnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na dzień zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków w projekcie, tj. 31 grudnia 2015 r., koszty kwalifikowalne wynosiły

10 422 000.00 zł, co przy intensywności wsparcia w wysokości 60% oznacza, że należne dofinansowanie wynosi 6 253 200.00 zł, a wymagany wkład własny Beneficjenta

- 4 168 800.00 zł. Skoro w ramach złożonych wniosków o płatność Skarżąca udokumentowała wydatkowanie wkładu własnego w łącznej wysokości 3 222 000.00 zł, koszty kwalifikowalne projektu powinny zostać proporcjonalnie obniżone do 8 055 000.00 zł, a należne dofinansowanie do kwoty 4 833 000.00 zł. Kwota wypłaconego dofinansowania (w formie zaliczek) wyniosła łącznie 10 000 000.00 zł. W tej sytuacji - także zdaniem Ministra – do zwrotu pozostaje kwota nadmiernie pobranego dofinansowania w wysokości 5 167 000.00 zł wraz z należnymi odsetkami naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych od dnia wypłaty dofinansowania (proporcjonalnie do kwot dofinansowania wypłaconych w kolejnych transzach) do dnia zwrotu środków.

Wskazując na treść art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Minister stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przywołanym przepisie, tj. doszło do pobrania środków w nadmiernej wysokości. Podkreślono, że we wnioskach o płatność Skarżąca wykazała jedynie 3 222 000.00 zł wkładu własnego, co oznacza, że koszty kwalifikowalne musiały zostać proporcjonalnie obniżone zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (§ 4 ust. 2), tak aby kwota dofinansowania nie przekroczyła wskazanego we wniosku o dofinansowanie poziomu maksymalnego, tzn. 60% wydatków kwalifikowanych.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepisy u.f.p. nie przewidują możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych (udzielonego dofinansowania) pobranego w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do kwestii wydatków poniesionych przez Skarżącą na rzecz [...] Sp. z o.o. Minister wskazał, że okres kwalifikowalności wydatków zakończył się 31 grudnia 2015 r. i do tego dnia Spółka mogła ponosić wydatki, które mogłyby stanowić rozliczenie zaliczki. Brak przedstawienia we wnioskach o płatność wydatków związanych z realizacją projektu poniesionych na rzecz [...] Sp. z o.o. spowodował brak możliwości zweryfikowania prawidłowości ich poniesienia i udokumentowania, a sam fakt poniesienia kosztów przez Beneficjenta nie stanowi podstawy do rozliczenia pobranej zaliczki.

Podsumowując, Minister wskazał, że w sprawie spełnione zostały zarówno przesłanki określone w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006"), jak i przesłanki zwrotu wskazane w art. 207 ust. 1 u.f.p., z uwagi na przekroczenie wskazanego w postanowieniach umowy poziomu wsparcia projektu i pobrania środków w nadmiernej wysokości.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną decyzję, której zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 207 ust. 9 i ust. 8 oraz art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez:

- błędne uznanie, iż wszczęcie postępowania i wydanie w stosunku do Skarżącej decyzji określającej obowiązek zwrotu kwot udzielonych na podstawie umowy o dofinansowanie jest dopuszczalne mimo braku potwierdzenia przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. i przesłanek z art. 2 pkt 7 rozporządzenia,

- błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., tj. pobrania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w nadmiernej wysokości,

- zaakceptowanie stanowiska zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, z którego wynika, iż dopuszczalne jest oparcie się przy wydawaniu decyzji wyłącznie na fakcie skierowania do Skarżącej wezwania, o którym mowa w art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., bez uprzedniego zweryfikowania, czy spełnione zostały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.,

- błędne uznanie, że definicja, zawarta w art. 169 ust. 2 u.f.p. może być zastosowana w pełnym zakresie również do "pobrania środków w nadmiernej wysokości", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.,

- całkowicie błędne uznanie, że każdy przypadek niedochowania terminu/okresu kwalifikowalności wydatków stanowi automatyczne potwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonych wcześniej środków,

2. rażące naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia poprzez:

- błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały "nieprawidłowości", o których mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia, tj. że doszło do naruszenia prawa wspólnotowego, wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego,

- przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym obowiązek po stronie organów dochodzenia zwrotu środków unijnych może sam w sobie uzasadniać pomijanie przesłanek z art. 2 pkt 7 rozporządzenia i wydawanie decyzji w przedmiocie zwrotu środków także w przypadkach, gdy nie miały miejsca nieprawidłowości, o których mowa w tym przepisie,

3. naruszenie art. 78 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej - "k.p.a." w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 98 pkt 1 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- zaakceptowanie i potwierdzenie stanowiska PARP o zasadności odmowy przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Spółkę w toku postępowania pierwszoinstancyjnego,

- uznanie, iż zawnioskowane przez Spółkę dowody nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem kwestie relewantne w ocenie PARP i organu II instancji dla możliwości orzeczenia obowiązku zwrotu środków zostały już wykazane w sposób wystarczający i zbędne było wyjaśnianie stanu faktycznego w zakresie przedstawianym przez Spółkę, przez co okoliczności te i dowody na ich poparcie niezasadnie zostały pominięte,

- pominięcie dowodów przedstawianych przez Skarżącą, które w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzały, że działała w warunkach siły wyższej, zdefiniowanej w umowie o dofinansowanie,

4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p., a to poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji, która oparta została na niekompletnym, a tym samym nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym (pominięto wszystkie dowody wnioskowane przez Spółkę), i ustalenie stanu faktycznego na podstawie jedynie takich okoliczności, które potwierdzać miały z góry przyjęte założenia o wyczerpaniu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji z art. 207 ust. 9 u.f.p.,

- błędne pominięcie dowodów wnioskowanych przez Skarżącą, mimo iż zmierzały one do wykazania, że nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia, a tym samym z pewnością miały znaczenie dla sprawy, jako mogące potwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków, i wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.,

- zaakceptowanie sytuacji, w której ustalenie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nastąpiło w oparciu o z góry przyjęte domniemania istnienia "nieprawidłowości" i nieuprawnione założenia,

5. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez:

- niedostrzeżenie, iż błędne było stanowisko PARP o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot środków dofinansowania z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w K., IX Wydział Gospodarczy, postępowanie o sygn. akt [...] o zapłatę przeciwko spółce – Z. "[...]" Spółka z o.o., będącego generalnym wykonawcą projektu, na który Spółka otrzymała dofinansowanie,

6. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie, polegające na utrzymaniu przez Ministra w mocy decyzji PARP, podczas gdy okoliczności faktyczne, jak i stan prawny sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi, polegające na braku realizacji przesłanki wynikającej z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia, a w konsekwencji braku podstaw do wydania decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek zwrotu środków w wysokości 5.167.000 zł, przesądzały o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, a tym samym organ II instancji winien był uchylić decyzję PARP zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzyć postępowanie przed organem I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd nie stwierdza, by kontrolowana decyzja naruszała prawo i to w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy Beneficjent prawidłowo został zobowiązany do zwrotu części przyznanego mu dofinansowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 (Zarządzanie i kontrola) stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58 - 62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś ze z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Naruszenie tego właśnie przepisu akcentuje skarga.

W rozporządzeniu 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Oznacza to, że zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Stanowisko to na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił dotychczasowe orzecznictwo TSUE i stanowisko Komisji Europejskiej. Zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.

W sprawie mają zastosowanie w szczególności także:

- art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stanowiący, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy;

- art. 207 ust. 8 u.f.p., z którego wynika, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa wart. 207 ust. 1 u.f.p., instytucja określona, odpowiednio w art. 207 ust 9 lub 11 u.f.p., wzywa do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania;

- art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p., według którego po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. , organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem art. 207 ust. 2 u.f.p.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a przytoczone przez Skarżącą zarzuty co do nieprawidłowości rozstrzygnięcia nie zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanej decyzji Minister w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości wskazał argumenty za stwierdzeniem, że decyzja PARP, zobowiązująca Skarżącą do zwrotu dofinansowania była uzasadniona. Minister uzasadniając swoje stanowisko, wskazał na konkretne naruszenia i nieprawidłowości leżące po stronie Skarżącej, które podlegały ocenie i miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z tej przyczyny zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. polegający według Spółki na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której okoliczności faktyczne i stan prawny sprawy mają przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji PARP i umorzeniem postępowania, Sąd uznał za bezzasadny. Minister zasadnie stwierdził w kontrolowanej decyzji, że PARP prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, dokonał całościowej oceny stanu faktycznego sprawy i wydał rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Sąd stwierdza, że Minister zasadnie ocenił, że PARP w sposób prawidłowy zidentyfikowała naruszenia zaistniałe w czasie realizacji projektu, odniosła je do obowiązujących przepisów, w szczególności prawa krajowego oraz postanowień umowy o dofinansowanie. Organ odwoławczy na podstawie przekazanych akt sprawy oraz treść uzasadnienia wydanej decyzji był uprawniony do potwierdzenia zasadności rozstrzygnięcia PARP..

Podobnie za nietrafiony Sąd uznaje zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zakresie akcentowanych przez Skarżącą nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Wbrew twierdzeniom Beneficjenta w okolicznościach sprawy zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego w kontekście oceny postępowania podjętego przez Skarżącą podczas realizacji projektu i wydatkowania uzyskanych na ten cel środków. Ocena materiału dowodowego została dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, a okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i przedstawione w wyczerpującym zakresie w sposób odpowiadający wymaganiom ustanowionym przez przepisy. W konsekwencji wnioski wyciągnięte na ich podstawie są powiązane w logiczną, spójną całość, w następstwie czego wydane orzeczenie jest prawidłowe. Także Sąd stoi na stanowisku, że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego i zawarte w aktach sprawy dowody były wystarczające do prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Tym samym, Sąd nie stwierdza, by organy obu instancji, w szczególności Minister, naruszyły art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art, 77 § 1 k.p.a. (dotyczący reguł zbierania i ocena dowodów) oraz art. 80 k.p.a. (ocena dowodów). Organy zgromadziły w sprawie, a następnie rzetelnie rozpatrzyły cały niezbędny dla rozstrzygania materiał dowodowy, dający obraz całokształtu badanej sprawy, co umożliwiało podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej mogą nie uwzględnić żądania, które zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia postępowania lub w czasie rozprawy, jeśli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Jednakże, w realiach sprawy zgłoszone przez Stronę wnioski dowodowe nie miały wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy, co zostało przekonująco wykazane w uzasadnieniu decyzji Ministra.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w K.postępowanie o zapłatę przeciwko Z. "[...]" Sp. z o.o. Wskazane przez Skarżącą postępowanie sądowe i rozstrzygane w nim kwestie w żadnym wypadku nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne, którego wystąpienie skutkuje zawieszaniem postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zgodnie z art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność zastosowania instytucji zawieszenia postępowania zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (por wyroki: NSA w Katowicach z 8 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3011/00, NSA z 4 listopada 2003 r. sygn. akt. IV SA 3318/02; WSA w: Poznaniu z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1387/13, WSA w Warszawie z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1784/14). Co istotne, zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, 2009, s. 478; wyroki: NSA w Lublinie z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96, NSA z 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 oraz z 6 lutego 2002 r. sygn.. akt IV SA 62/00, WSA w Łodzi z 26 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 7/02, WSA w Białymstoku z 6 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 151/10, a także: A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 134-135; wyroki: WSA w Warszawie z 1 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 247/10, WSA we Wrocławiu z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 131/17).

W tej sytuacji Minister był uprawniony do stwierdzenia, że rozpatrywanej sprawie nie występuje zagadnienie uniemożliwiające jej rozstrzygnięcie, ponieważ do wydania decyzji przez organy obu instancji wystarczające było przeprowadzenie postępowania, w zakresie, w jakim to uczyniono. W jego wyniku stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wydatkowania przez Skarżącą środków wynikających z umowy o dofinansowanie. Wydanie decyzji przez organy było zatem w pełni możliwe w oparciu o okoliczności faktyczne postępowania bez konieczności rozstrzygania jakichkolwiek kwestii przez inne organy czy sądy. Co istotne, Sąd podkreśla, że przedmiotu zagadnienia wstępnego nie może stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki: WSA w Lublinie z 20 marca 2008 r., III SA/Lu 309/07, NSA z 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1426/07, NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07, WSA w Warszawie z 27 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/09 oraz z 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 213/10, WSA w Rzeszowie z 18 października 2012 r. sygn.. akt II SA/Rz 709/12, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2017 r. sygn.. akt II SA/Go 825/16, WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2017 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1346/16). Z tej przyczyny powoływane przez Skarżącą wszelkie okoliczności dotyczące nieprawidłowości przy wykonywaniu umowy przez jej wykonawcę, będące przedmiotem toczącego się sporu sądowego, nie mogą mieć i nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu dofinansowania przez Beneficjenta.

Z tej samej przyczyny nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącej dotyczące braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co zdaniem Skarżącej ma świadczyć o naruszeniu art. 78 § 1 i 2 k.p.a, w zw. z 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 98 ust.1 Rozporządzenia 1083/2006. Odnosząc się do tego zarzutu, podnieść należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." To zatem organ ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy są jeszcze jakieś wątpliwości, czy też zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli uzna, że sprawę może rozstrzygnąć na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, nie ma obowiązku powoływać dodatkowych dowodów. Słusznie zatem uznano, że przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy przedstawia okolicznosci skutkujące powstaniem po stronie Beneficjenta obowiązku zwrotu części udzielonego dofinansowania, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych przez organy decyzjach. Przeprowadzenie dodatkowych wnioskowanych dowodów na okoliczności wydatkowania środków w zakresie: celu projektu, rozliczenia wydatków oraz siły wyższej prowadziłoby jedynie do niepotrzebnego w realiach sprawy przedłużenia postępowania. Podobnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów na okoliczność nienależytego wykonania umowy cywilnoprawnej między Skarżącą a spółką Z. "[...]" Sp. z o.o. nie jest istotne dla sprawy, ponieważ fakt poniesienia kosztów przez Skarżącą nie dotyczy kwestii rozliczenia pobranej zaliczki. W tej sytuacji złożone przez Skarżącą faktury mające świadczyć o poniesieniu przez nią kosztów związanych z realizacją projektu nie są istotne dla sprawy, gdyż dotyczą nieprawidłowości w realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy Skarżącą a jej kontrahentem.

Sąd stwierdza, że podobnie jak omówione zarzuty skargi dotyczące przepisów postępowania, bezpodstawne są także zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 8 i ust. 9 u.f.p. oraz art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Definicja pobrania środków w nadmiernej wysokości nie została explicite zdefiniowana w art. 207 ust 1 u.f.p. W tej sytuacji należy posiłkować się przepisem art. 169 u.f.p., odnoszącym się do dotacji udzielonych z budżetu państwa i zawartą tam definicją ustawową tego pojęcia. Należy zatem przyjąć, że środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie zadania. Najczęstszym przypadkiem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest wydatkowanie niższej niż przewidywano kwoty środków własnych, i tym samym naruszenie proporcji finansowania albo zawyżenie kosztorysu projektu (por. Komentarz do art. 207 u.f.p. red. Misiąg 2017, wyd. 2 Humel-Maciewiczak/Nowak-Far). Należy jednak zauważyć, że użyte w przepisie art. 207 ust. 1 u.f.p. wyrażenia "pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości' są tożsame z pojęciami użytymi w art. 169 ust. 1, 2 i 3 u.f.p. dotyczącymi dotacji pobranych w nadmiernej wysokości lub nienależnie. Na tle bogatego orzecznictwa dotyczącego dotacji należy stwierdzić, że jeśli w toku kontroli wykorzystania środków publicznych okaże się, że Beneficjant pobrał środki w nadmiernej wysokości, to winny zostać one zwrócone do budżetu państwa.

Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo wykazały, że w realiach sprawy organy zaistniała omawiana przesłanka, polegająca na pobraniu środków w nadmiernej wysokości. Należy przez to rozumieć sytuację, w której środki przekazano w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie projektu. Podkreślić należy, że w ramach realizowanego projektu Skarżąca miała prawo do otrzymania jedynie wsparcia niezbędnego do zrealizowania zaplanowanych zadań. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 658/12, środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez Beneficjenta. Środkami nienależnymi natomiast są środki udzielone bez podstawy prawnej, przyznane Beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (za: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Zgodnie z § 6 ust. 8 umowy o dofinansowanie (wprowadzonym zgodnie z brzmieniem aneksu nr 5 podpisanym w dniu 10 lutego 2016 r.): "Beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia, z zastrzeżeniem §16 ust. 4 ostatniego wniosku o płatność pośrednią, w którym rozlicza wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem nie później niż do dnia 31 grudnia 2015 r."

Z zatwierdzonych wniosków o płatność złożonych przez Beneficjenta w toku realizacji projektu wynika, że na dzień zakończenia okresu kwalifikowalności uznane zostały koszty kwalifikowalne w łącznej kwocie 10 422 000.00 zł. Jednocześnie zgodnie z § 4 ust. 2 umowy, przysługujące Skarżącej dofinansowanie miało wynosić 60% poniesionych wydatków uznanych za kwalifikowalne. Pozostałą część miał stanowić wkład własny. Stosownie do określonej intensywności wsparcia (60%) należne dofinansowanie określono zatem na poziomie 6 253 200.00 zł, przy założonych wydatkach kwalifikowalnych w wymienionej kwocie Skarżąca w załączonych wnioskach o płatność wykazała jedynie 3 222 000.00 zł wkładu własnego, co oznacza, że koszty kwalifikowalne musiały zostać proporcjonalnie obniżone zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (§ 4 ust, 2), tak aby kwota dofinansowania nie przekroczyła wskazanego we wniosku o dofinansowanie poziomu maksymalnego, tzn. 60% wydatków kwalifikowalnych. W związku z tym właściwym było obniżenie kosztów kwalifikowanych przy uznaniu za kwalifikowalne wydatków na poziomie 8 055 000.00 zł. Tym samym należne dofinansowanie na realizację projektu wyniosło 4 833 000.00 zł (8 055 000.00 x 60% zł = 4 833 000.00). Jednak kwota dofinansowania wypłaconego Skarżącej (w formie zaliczek) wyniosła łącznie 10 00 000.00 zł, w konsekwencji czego kwota 5 167 000.00 zł (10 000 000.00 zł - 4 833 000.00 zł) jako nadmiernie pobranego dofinansowania, zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. podlega zwrotowi.

Przepisy u.f.p. nie dają przy tym organowi możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych (udzielonego dofinansowania) pobranego w nadmiernej wysokości. Przepisy u.f.p. dotyczące rozliczenia środków publicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Jeśli zajdą opisane w nich przesłanki, organ ma powinność dochodzenia zwrotu udzielonego dofinansowania (analogicznie jak w przypadku dotacji). W niniejszym przypadku, zaistniały przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., zatem dochodzenie zwrotu dofinansowania nadmiernie pobranego przez Skarżącą jest obligatoryjne.

W sprawie spełnione zostały również wszystkie przesłanki, określone w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Zgodnie z tym przepisem "nieprawidłowość" to: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE. W związku z tym, skoro w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie (§ 4 ust. 2) w zakresie przekroczenia wskazanego w postanowieniach umowy poziomu wsparcia projektu ze środków UE, należało uznać, że naruszenie to jest jednocześnie naruszeniem prawa wspólnotowego. Wynika to m.in. z art. 60 lit. b Rozporządzenia 1083/2006, który nakazuje Instytucji Zarządzającej weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez Beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Z treści wskazanego wyżej przepisu wynika, że na gruncie Rozporządzenia 1083/2006 przy weryfikacji wydatków, "zasady wspólnotowe", a więc i naruszenie zasad wspólnotowych, traktowane jest na równi z naruszeniem "zasad krajowych" (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r. łl GSK 1522112). W niniejszej sprawie doszło do naruszeń postanowień umowy o dofinansowanie, co jest równoznaczne z naruszeniem zasad krajowych. Pobranie środków w nadmiernej wysokości następuje w sytuacji, gdy środki przekazano w wysokości wyższej niż określone możliwe dofinansowanie dotowanego projektu. Podkreślić należy, że w ramach realizowanego projektu Skarżąca miała prawo do otrzymania wsparcia do zrealizowania założonego przedsięwzięcia na poziomie wynikającym z postanowień umowy (w niniejszym przypadku 60% wydatków kwalifikowalnych). Nieprawidłowość powstała w wyniku zaniechań Skarżącej przejawiających się w braku poniesienia wymaganego wkładu własnego na poziomie 40% wydatków kwalifikowalnych. W konsekwencji zaniechanie Skarżącej spowodowało szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, ponieważ przekazane dofinansowanie wypłacono w nadmiernej wysokości, niezgodnej z poziomem wskazanym w umowie o dofinansowanie.

Reasumując, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia wydane przez organy w przedmiotowym postępowaniu zostały rzetelnie uzasadnione, z przedstawieniem rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, jak również prawidłowym odniesieniem się do obowiązujących przepisów prawa.

Argumenty skargi nie przekonują o wadliwości kontrolowanej decyzji, o jej wydaniu z naruszeniem prawa.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.