Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3247/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3254/16 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nasielska z [...] lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B.K. 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 24 listopada 2014 r. J. i K.T. (dalej: inwestorzy) wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr 26 o powierzchni 1,24 ha w miejscowości [...], gmina [...] powiat nowodworski. Maksymalna łączna obsada w budynkach inwentarskich będzie wynosiła 39 900 sztuk drobiu (159,6 DJP).

Decyzją z [...] września 2015 r. Burmistrz N. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania.

Następnie decyzją z [...] lipca 2016 r. Burmistrz N. ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyraził opinię o możliwości odstąpienia od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Burmistrz N. uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. W związku z tym 10 marca 2015 r. inwestor przedstawił raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniony 30 kwietnia 2015 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Po uchyleniu decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, zostało przeprowadzone ponowne uzgodnienie i postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wyraził swojego stanowiska w ustawowym terminie.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożony raport jest zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), a zawarte w nim warunki realizacji przedsięwzięcia i projektowane rozwiązania chroniące środowisko zostały zaproponowane racjonalnie i adekwatnie do charakteru i skali oddziaływania inwestycji na środowisko. Raport określa oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zarówno na etapie jego realizacji jak i eksploatacji. W uzupełnionym raporcie zostały uzupełnione i doprecyzowane opisy analizowanych wariantów, w tym racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz uzasadnienie proponowanego przez inwestora wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Raport został również uzupełniony o warunki składowania obornika w sytuacji gdy nie będzie możliwości jego odbioru podczas czyszczenia kurników. Jak wynika z raportu przedsięwzięcie nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera szczegółowy opis inwestycji, jej umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku zanieczyszczeń emitowanych do powietrza nie dla wszystkich zostały określone standardy jakości. W obowiązujących przepisach brak jest norm regulujących stężenie związków złowonnych. Trudno jest więc wskazać na obiektywne naruszenia w tym zakresie, jak również określić normy działania, które takiego naruszenia nie powodują.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że czynności organu polegające na ocenie i weryfikacji raportu, uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i opinii oraz zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zasługują na akceptację jako przeprowadzone kompleksowo i wszechstronnie, zgodnie z zasadami procedury wymaganej dla danej kategorii spraw.

Sąd I instancji podkreślił, że "obydwa organy uzgadniające" wypowiedziały się pozytywnie o wariancie inwestorskim i uczyniły to nie tylko na podstawie raportu w wersji przedłożonej przez inwestora, ale po jego uzupełnieniu aneksem i złożeniu przez inwestora obszernych wyjaśnień co do planowanego sposobu prowadzenia hodowli kur, rodzaju zabezpieczeń przed negatywnym wpływem na środowisko oraz wybranymi technologiami.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. W ocenie Sądu I instancji, organ ten po przeanalizowaniu raportu zlecił jego uzupełnienie. Dopiero po uzyskaniu wyczerpujących danych oraz ocen i rozwiązań opisanych w aneksie do raportu, wydał postanowienie uzgadniające. Stanowisko organu uzgadniającego zostało szczegółowo umotywowane i przyjęcie zawartych w nim rozwiązań przez organy wydające decyzje j nie budzi wątpliwości jako logiczne i wyczerpująco uzasadnione, opierające się na "wymogach" prawnych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że treść przedłożonego raportu jest zgodna z art. 66 ustawy środowiskowej, a zawarte w nim warunki realizacji przedsięwzięcia i projektowane rozwiązania chroniące środowisko zostały zaproponowane racjonalnie i adekwatnie do charakteru i skali oddziaływania inwestycji na środowisko.

Sąd I instancji wskazał, że przedsięwzięcie planowane jest na terenie położonym poza granicami obszarów podlegających ochronie. Najbliższym obszarem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 jest obszar Forty Modlińskie oddalony o ok. 11 km. Dla terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu I instancji, obszerny materiał dowodowy uwzględniony i przeanalizowany przez organy uzgadniające przełożył się na rodzaj, liczbę oraz szczegółowość i zindywidualizowanie wymagań środowiskowych. Nie pozwala to na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji odniósł się do charakteru raportu jako dokumentu prywatnego opracowanego przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Raportowi przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie organy dokonały należytej oceny raportu uzupełnionego aneksem i należy tę ocenę podzielić.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącej, raport nie zawiera wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jednak szczegółowa analiza raportu w tym zakresie, uwzględniona w decyzji środowiskowej, nie budziła wątpliwości Sądu I instancji. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że mogą zaistnieć sytuacje, gdy wariant proponowany przez inwestora bądź wariant alternatywny pokryje się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wariantowanie ma służyć znalezieniu właściwych proporcji pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym. Analiza wariantowa może być przeprowadzona w różnym kontekście np.: lokalizacyjnym, technicznym, technologicznym. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest wystarczające wskazanie wyłącznie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i jako alternatywnego – wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia W tej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi. Został przedstawiony trzeci wariant – odmienny technologicznie. Organy podzieliły argumentację przytoczoną w raporcie i wybrały do realizacji wariant zaproponowany przez inwestora jako najkorzystniejszy dla środowiska. W ocenie Sądu I instancji, organy właściwie uzasadniły tę ocenę, wykazując istotną dla środowiska wyższość wariantu inwestorskiego nad wariantem technologicznym (alternatywnym).

W przypadku wariantu inwestorskiego (ogrzewania kurników za pomocą urządzeń grzewczych zasilanych gazem płynnym – propanem) oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (ogrzewania kurników za pomocą kotłów węglowych opalanych węglem kamiennym), skala oddziaływania przedsięwzięcia na powierzchnię ziemi, środowisko wodno-gruntowe oraz klimat akustyczny w obu wariantach będzie taka sama. Ogrzewanie kurników kotłami węglowymi będzie jednak powodowało przede wszystkim znacznie większą emisję zanieczyszczeń gazowych, pyłowych do powietrza oraz dodatkowo będą powstawały odpady w postaci żużlu popiołów i pyłów paleniskowych. Wariant inwestorski (ogrzewanie kurników gazem płynnym) pozwala na stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie będzie naruszało standardów jakości środowiska poza terenem fermy.

W ocenie Sądu I instancji, organy odniosły się także do treści przedłożonego przez skarżącą koreferatu wykonanego na jej zlecenie przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie. Koreferat został uznany przez organ jako dowód w sprawie. Organy zasadnie uznały, że stwierdzenia zawarte w koreferacie nie mogą skutkować zmianą oceny środowiskowej w tej sprawie. Podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych, sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu (i w tym zakresie koreferat spełnia wymogi) i której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że wnioski raportu nie pozostają w rażącej sprzeczności ze stwierdzeniami zawartymi w koreferacie przedłożonym przez skarżącą.

Sąd I instancji wskazał, że powyższe stanowisko należy odnieść także do stanowiska uczestniczącego w sprawie Stowarzyszenia C..

Wątpliwości Sądu I instancji nie budziła również ocena organów dotycząca postępowania z udziałem społeczeństwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 33 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2, art. 141 § 1, art. 144, art. 145 § 1 pkt 4 art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez pozbawienie strony – Stowarzyszenia B. z siedzibą w M. – możliwości obrony jej praw, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, art. 134 k.p.a., art. 1 ust. 2 lit. e dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 dyrektywy 2011/92/UE oraz w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) – przez przyjęcie pozbawienia Stowarzyszenia B. z siedzibą w M. statusu uczestnika na prawach strony w wyniku zastosowania przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z przepisem dyrektywy Unii Europejskiej. W ocenie skarżącej, na Sądzie I instancji ciążył unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej oraz obowiązek zastosowania bezpośrednio skutecznego przepisu dyrektywy.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję nieistniejącą, ewentualnie została wydana w sprawie, w której zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest nieważna, a skarżąca została pozbawiona prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, które to prawo wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Po czwarte, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3, art. 27 § 1 i art. 24 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, skarga powinna zostać uwzględniona, ze względu na wystąpienie podstawy wznowienia postępowania, to jest wydanie decyzji przez pracowników podlegających wyłączeniu.

Po piąte, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 104 § 1 i 2, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 k.p.a. oraz art. 85 ustawy środowiskowej. Skarżąca wskazała, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom ustawy, co uzasadnia podejrzenie, że sprawa nie została w ogóle merytorycznie rozpoznana przez organ.

Po szóste, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, polegającą na obciążeniu skarżącej obowiązkiem dowodzenia oraz uznaniu raportu za dokument o szczególnej mocy dowodowej.

Po siódme, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ polegającą na przyjęciu, że podważenie kompletności i spójności raportu może nastąpić tylko przez przedstawienie przez skarżącą równie kompleksowej ekspertyzy.

Po ósme, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5-8 i 17 ustawy środowiskowej. Polegało to na błędnej ocenie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w szczególności na pominięciu w jej ramach tych tez i twierdzeń koreferatu przedstawionego przez skarżącą, które wskazywały na niekompletność i wewnętrzną sprzeczność (niespójność) raportu. W konsekwencji pominięto w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do części zarzutów skarżącej i Stowarzyszenia C. i uznanie raportu za kompletny i spójny.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 63 ust. 1 art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej, polegającą na przyjęciu, że pomimo nieuzupełnienia braków raportu na organie ciąży obowiązek wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na wydaniu przez organ decyzji.

Po drugie, niezastosowanie art. 4 ust. 3 TUE i art. 216 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) w związku z ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 7 Załącznika III do Konwencji sporządzonej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego w brzmieniu nadanym poprawką wdrażającą Zalecenie Komisji Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku 28E/4 z 15 listopada 2008 r. W ocenie skarżącej, naruszało to zasadę lojalnej współpracy i polegało na dopuszczeniu do wydania decyzji środowiskowej przy braku zapewnienia przez inwestora odpowiedniego areału mogącego przyswoić wytwarzane przez planowane przedsięwzięcie ilości azotu i fosforu.

Po trzecie, niezastosowanie art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z ust. 2 pkt 1, 2 i 5 Załącznika III do Konwencji Helsińskiej w brzmieniu nadanym poprawkę wdrażającą Zalecenie Helcom 21/1 z 31 grudnia 2000 r. Polegało to na dopuszczeniu do wydania decyzji przy braku zapewnienia przez inwestora odpowiedniego areału mogącego przyswoić wytwarzane przez planowane przedsięwzięcie ilości azotu i fosforu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ewentualnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 października 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z [...] lipca 2016 r. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadne są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. z powodu wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego skutkującego nieprawidłową jego kontrolą przez Sąd I instancji. Dotyczy to również kolejnego zarzutu kasacyjnego, który zasadnie podnosi naruszenie w tym zakresie art. 66 ust. 1 pkt 5-8 i 17 ustawy środowiskowej co do prawidłowości ustaleń faktycznych, wynikających z treści przedmiotowego raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to z tego, że zarzuty skarżącej wobec treści raportu nie są gołosłowne tylko są oparte na twierdzeniach sformułowanych w tzw. koreferacie opracowanym w lipcu 2015 r. przez Zakład Ocen Środowiskowych Instytutu Ochrony Środowiska Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie. Należy podkreślić, że zawiera on wiadomości specjalistyczne, ponieważ został opracowany przez osoby posiadające w zakresie przedmiotowym treści raportu odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Oznacza to, że powinien być poddany swobodnej ocenie dowodów, zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., czyli powinien być zastosowany w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a., ponieważ nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wobec ustaleń raportu sformułowano w przedmiotowym koreferacie, opracowanym w Zakładzie Ocen Środowiskowych Instytutu Ochrony Środowiska Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie, kilkadziesiąt zarzutów o charakterze merytorycznym, ujętych jeszcze syntetycznie w podsumowaniu tego opracowania, które nie zostały poddane kompleksowej ocenie przez właściwe organy prowadzące postępowanie. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy, konieczne będzie także zarządzenie przez właściwy organ rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 k.p.a. Należy również podkreślić, że analiza i ocena kluczowego dowodu w tym postępowaniu, czyli raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko pod kątem wymagań z art. 66 ustawy środowiskowej, jest niezbędna dla prawidłowego ustalenia treści osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ponadto należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu, ponieważ jest to obowiązek właściwych organów prowadzących postępowanie w ramach postępowania dowodowego. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. właściwe organy prowadzące postępowanie są związane oceną prawną wyrażoną w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po drugie, brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, czego nie ustaliła w tym zakresie kontrola Sądu I instancji, oznacza, że przedwczesne są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu ich błędnej wykładni. Dopiero bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można dokonać prawidłowej oceny subsumcji zastosowanych norm materialnego prawa ochrony środowiska lub ich wykładni.

Po trzecie, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 ust. 1, art. 33 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i c), art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2, art. 141 § 1, art. 144, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 i 2 k.p.a. z powodu pozbawienia strony, czyli Stowarzyszenia A., możliwości obrony jej praw. Miało to skutkować zdaniem skarżącej nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wynika to z tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie ma żadnego pełnomocnictwa żeby występować w imieniu stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Ponadto należy przypomnieć, że stowarzyszenie może działać w tych postępowaniach nie jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. tylko na prawach strony poprzez swoje ustawowo określone organy lub w ramach udzielonego pełnomocnictwa fachowemu pełnomocnikowi. Dlatego też chybiony jest również kolejny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, art. 134 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 tejże dyrektywy oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE z powodu zastosowania przepisu prawa krajowego, tj. art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej sprzecznego z powyższymi przepisami dyrektywy UE. Miało to także spowodować pozbawienie danego stowarzyszenia statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jednak także w tym przypadku skarżąca nie ma żadnej legitymacji procesowej żeby występować z tym zarzutem kasacyjnym w imieniu stowarzyszenia. Ponadto ubocznie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w tym zarzucie kasacyjnym, że przepis art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej jest sprzeczny z powołanymi przez skarżącą przepisami cytowanej wyżej dyrektywy UE.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję nieistniejącą, ewentualnie została wydana w sprawie, w której zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nieistniejącą. Jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji została ona wydana "po rozpoznaniu odwołania Pani B.K. od decyzji Burmistrza N. Nr [...]/2015 z dnia [...] lipca 2016 r." Skarżąca trafnie wskazuje, że decyzja organu I instancji z [...] lipca 2016 r. została opatrzona innym numerem tj. [...]/2016, natomiast to uprzednio uchylona decyzja organu I instancji z [...] września 2015 r. miała numer [...]/2015. Była to jednak niewątpliwie oczywista omyłka organu, która nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Z analizy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2016 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, której decyzji Burmistrza N. dotyczyło odwołanie i która decyzja tego organu została utrzymana w mocy. Oznacza to, że brak jest również podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę już wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją, w tym przypadku decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2016 r. Zarówno przebieg postępowania, jak i treść wydanych w sprawie decyzji nie budzi w tym zakresie wątpliwości, a wskazana wcześniej oczywista omyłka w numerze decyzji nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3, art. 27 § 1 i art. 24 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, skarga powinna zostać uwzględniona ze względu na zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, to jest wydanie decyzji przez pracowników podlegających wyłączeniu. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu.

Powyższy zarzut skarżąca opiera na stanowisku zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2016 r., I OSK 1144/15. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku. Wskazać jednak należy, że w ramach zarzutu kasacyjnego skarżąca skupiła się jedynie na fragmencie rozważań zaprezentowanych w cytowanym orzeczeniu, pomijając kluczową część rozważań. W wyroku z 1 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim sformułował tezę, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tego stanowiska skarżąca nie kwestionuje, przyznając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w tej sprawie brak jest przesłanek wyłączenia pracowników organu z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że "w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego stopnia jego pracownicy, którzy brali udział w wydaniu uchylonej przez sąd decyzji, mogą podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy, jeżeli powodem uchylenia podjętej przez nich decyzji są kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego oraz oceną wiarygodności dowodów. Jednak wówczas podstawą prawną do ich wyłączenia będzie art. 24 § 3 k.p.a., a nie wskazany przez sąd art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Dopiero więc jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że zachodziły wątpliwości co do ich bezstronności, można by wyłączyć pracownika od rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji przez sąd. Co do zasady wyłączenie nie jest konieczne, w przypadku gdy powodem uchylenia decyzji była odmienna ocena prawna bądź zagadnienie proceduralne, gdzie związanie sądową wykładnią przepisów powoduje, że nie powstaje problem braku obiektywizmu czy bezstronności. Ustawodawca uznał w takim przypadku za wystarczające dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu związanie organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania." Z powyższego stanowiska jednoznacznie wynika, że co do zasady możliwe jest wyłączenie członków organu kolegialnego orzekającego po raz drugi w danej sprawie, na skutek uchylenia uprzedniej decyzji przez sąd administracyjny, a nie wcześniejszego wydania decyzji kasacyjnej i ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Ponadto, podstawą takiego wyłączenia może być art. 24 § 3 k.p.a., ale wyłącznie w sytuacji uprawdopodobnienia, że zachodziły wątpliwości co do bezstronności członków organu. Natomiast niedopuszczalne jest generalne przyjęcie, że w przypadku, gdy organ kolegialny wydał decyzję kasacyjną, to orzekając ponownie po kolejnym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji i wniesieniu odwołania przez stronę postępowania, organ ten zobowiązany jest orzekać w innym składzie, tylko dlatego, że przesłanką wydania decyzji kasacyjnej były kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego oraz oceną wiarygodności dowodów. Tego rodzaju stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprezentował w wyroku z 1 marca 2016 r., dopuszczając jedynie, w sytuacjach szczególnych, możliwość zastosowania w takich przypadkach art. 24 § 3 k.p.a. W tej sprawie brak było przesłanek, a w szczególności nie wskazała ich skarżąca w toku postępowania, do wyłączenia członków organu kolegialnego od wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 października 2016 r.

Po szóste, nie są także zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą niezastosowanie art. 4 ust. 3 TUE i art. 216 ust. 2 TFUE w związku z ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 7 Załącznika III do Konwencji sporządzonej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego w brzmieniu nadanym poprawką wdrażającą Zalecenie Komisji Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku 28E/4 z 15 listopada 2008 r. Dotyczy to także zarzutu kasacyjnego, który podnosi niezastosowanie art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z ust. 2 pkt 1, 2 i 5 Załącznika III do Konwencji Helsińskiej w brzmieniu nadanym poprawką wdrażającą Zalecenie Hefcom 21/1 z 31 grudnia 2000 r. Powyższe unormowania Konwencji Helsińskiej dotyczą bowiem tylko ochrony środowiska obszaru Morza Bałtyckiego, biorąc pod uwagę jej zakres przedmiotowy unormowany w art. 1–2 Konwencji. Oznacza to, że nie mają zastosowania do przedmiotowego przedsięwzięcia realizowanego w gminie N.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.