Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2314/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 161/19 odrzucające skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 161/19, odrzucił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości.

Sąd wskazał, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej "u.s.g."), jednakże – zdaniem Sądu – skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie.

Sąd I instancji podał, że tak też orzekł Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną M. S. na postanowienie tut. Sądu z dnia 30 maja 2018r., sygn. II SA/Ke 271/18, odrzucające skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości, która w swej treści różniła się od uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie jedynie tym, że wśród działek stanowiących własność Gminy Kielce nie wskazywała działki nr [...].

Od powyższego postanowienia skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] oraz decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], na okoliczność ich treści, w szczególności przysługiwania skarżącej kasacyjnie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] ze względu na prawo korzystania z pasa drogowego przy ul. [...] w Kielcach.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 101 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej "p.p.s.a."), przez bezzasadną odmowę przyjęcia interesu prawnego po stronie skarżącej, w sytuacji, w której na mocy decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] oraz decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] skarżącej udzielono pozwolenia na budowę w obszarze pasa drogowego oraz zezwolono jej na zajęcie pasa drogowego, co – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] w sprawie zamiany nieruchomości położonych w Kielcach przy ulicach [...];

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postawę jej stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w Kielcach przy ulicach [...] wynika z decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], ale przede wszystkim decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...]. Na mocy pierwszej z nich zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało skarżącej pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pawilonu handlowego, zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie [...] w Kielcach przy ul. [...]. Wskazano, że obecnie, na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w Kielcach w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Powyższe – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oznacza, że organy administracji wydając w/w decyzje ukształtowały w sposób bezpośredni, konkretny, realny i zindywidualizowany sytuację prawną skarżącej. Podjęcie natomiast przez Radę Miasta Kielce uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w Kielcach przy ul. [...] i [...] ingeruje bezpośrednio w sferę sytuacji prawnej skarżącej, albowiem pozbawia ją możności dalszego zajmowania pasa drogowego i zmusza do usunięcia pawilonu handlowego.

Wskazano, że zamiana nieruchomości objętej uchwałą Rady Miasta Kielce skutkować będzie niemożnością dalszego wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Nieruchomości przy ul. [...] i [...] będą pozostawać w dyspozycji bliżej nieokreślonego podmiotu, co wykluczy procedowanie administracyjne w stosunku do nich przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach.

Dodatkowo strona wskazała, że uchwała z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiera szereg rażących naruszeń, tj.:

a) art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), przez brak wypełnienia dyspozycji tego przepisu, poprzez niezawarcie w treści uchwały danych dotyczących prawa użytkowania wieczystego oraz osoby prawnej, uniemożliwiających ocenę uchwały w zakresie istnienia prawa użytkowania wieczystego oraz samej osoby prawnej,

b) art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez zamianę nieruchomości stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej przy ul. [...] w Kielcach, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta Kielce, jako działki nr [...], obr. [...], objęte księgą wieczystą [...], na nieruchomość o nr [...], położoną w Kielcach przy ul. [...], obr. [...], która nie występuje i nigdy nie występowała w ewidencji gruntów i budynków Miasta Kielce, a zatem na nieruchomość nieistniającą;

c) art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2222, ze zm.), przez podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na zamianę nieruchomości, co umożliwia wybudowanie parkingu wielopoziomowego pomiędzy ulicami [...] na działkach objętych zamianą, a położonych w obszarze pasa ruchu drogowego, pomimo braku zgody zarządcy drogi na lokalizację parkingu, a nadto mimo zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

d) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez zamianę nieruchomości stanowiącej drogę publiczną - ul. [...] pozostającą własnością gminy.

W konkluzji podniesiono, że uznanie przez organ administracji, że po stronie skarżącej kasacyjnie brak jest interesu prawnego w istocie oznacza niemożność zaskarżenia przedmiotowej uchwały i pozostawienie jej w obrocie prawnym pomimo doniosłych wad.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Kielce, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W odniesieniu do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. NSA orzekał w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pojęcie interesu prawnego, w ugruntowanym już od wielu lat orzecznictwie sądów administracyjnych, jest rozumiane, jako interes zgodny z prawem materialnym, wywodzący się z takiego prawa i chroniony przez to prawo. Istotą interesu prawnego jest więc jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje wobec wszystkich innych podmiotów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do kwestionowania uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 5 czerwca 2018 r., w sprawie zamiany nieruchomości. Skarżąca powinna bowiem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Przy czym związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały powodować następstwo w postaci pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnej konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną, lecz powołała się jedynie na fakt dysponowania prawem korzystania z pasa drogowego przy ul. [...] z przeznaczeniem na pawilon handlowy. Podstawą prawną do wniesienia skargi nie jest decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] grudnia 2018 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w terminie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., która to decyzja została wydana po wejściu w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2018 r. Takiej podstawy nie stanowi także decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowę tymczasowego pawilonu handlowego branży przemysłowej, co powoływano w skardze kasacyjnej.

Źródłem interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie są w/w akty administracyjne dotyczące zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w pasie drogowym, ponieważ akty te nie nadają uprawnień w sferze cywilnoprawnej i dlatego nie mogą być skutecznie przeciwstawione prawu własności przysługującemu Miastu Kielce. W szczególności nie mogą w jakikolwiek sposób wpływać na rozporządzanie prawem własności nieruchomości przez jej właściciela. Akty te świadczą wyłącznie o interesie faktycznym strony, którego istnienie nie stanowi podstawy do kwestionowania uchwały organu gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Należy bowiem odróżnić interes prawny – opisywany powyżej – od interesu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie posiada jedynie interes faktyczny. Jest to stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa materialnego, z której wywodzi ten interes. O interesie faktycznym można mówić jedynie przez pryzmat subiektywnych odczuć jednostki, a ewentualna kwalifikacja prawna tego interesu ma znaczenie wtórne.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżącej kasacyjnie nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości stanowiącej przedmiot zamiany, które podlegałyby ochronie przez prawo materialne, jako prawa skuteczne wobec każdego podmiotu, także wobec właściciela nieruchomości przy dokonywaniu jej zbycia lub obciążenia innymi prawami.

Uznać tym samym należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku Rady Miasta Kielce o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).