Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 138/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3, par. 4 ust. 1, 3 i 4, par. 5 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. M. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w S., działka nr [...] z obrębu [...]. Do wniosku załączono m. in. dwie kopie mapy zasadniczej, zaś w samym wniosku zawarto charakterystykę inwestycji oraz informację na temat planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Po uzupełnieniu wniosku przez inwestora Prezydent Miasta S. zlecił przeprowadzenie analizy urbanistycznej i przygotowanie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy, zaś zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r. poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania ewentualnych żądań.

Zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniósł D. B., reprezentowany przez adw. M. F., wskazując m.in., że planowana inwestycja będzie w sposób rażący naruszała przepisy § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2, § 12 ust. 4, § 57 ust. 1 oraz § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie strony, planowana rozbudowa bezpośrednio przy granicy z należącą do niego działką nr [...] będzie niezgodna z przywołanymi przepisami i doprowadzi m.in. do zacieniania działki nr [...].

Odrębnymi pismami z dnia [...] marca 2020 r. organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta S.. Biuro Planowania Przestrzennego Miasta S. w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wskazało, że obszar, na którym położony jest teren inwestycji, nie jest aktualnie objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2012 r.) przedmiotowy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności, zieleń urządzoną i usługi. Z kolei, Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. uzgodnił pozytywnie przesłany projekt decyzji, wskazując jednak, że budowa zjazdu z ul. [...] wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji, zaś niezbędną ilość miejsc parkingowych należy zlokalizować na terenie działki planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S., działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz M. C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego wykazała, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania zostały określone na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonywanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie przyjętych parametrów dla nowej zabudowy zostało szczegółowo opisane w wynikach analizy załączonych do niniejszej decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że kwestie zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią oraz odpowiedniego doświetlenia dziennego, na co zwrócił uwagę D. B., będą szczegółowo badane na etapie pozwolenia na budowę.

Ponadto, zdaniem organu I instancji, obowiązujący w okolicy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ([...] - [...]) nie stanowi przesłanki do zmiany uzyskanego w analizie współczynnika zabudowy.

Od powyższej decyzji D. B. wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie polegać ma na ustaleniu warunków zabudowy o treści sprzecznej z dokonaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu § 5 ust. 2 powyższego rozporządzenia ze względu na ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym niż średnia z obszaru analizy urbanistycznej, bez należytego uzasadnienia zastosowania tego przepisu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów § 12 ust.1 pkt 2, § 12 ust. 4 pkt 1, § 57 ust. 1 i § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w ocenie skarżącego, inwestycja doprowadzi do ponadnormatywnego zbliżenia budynku do granicy działki, z czym związana będzie konieczność zlikwidowania dotychczasowego ogrodzenia między działkami i co doprowadzi do zacieniania należącej do niego działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2020 roku, poz. 256) oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. - Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Dalej, organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja nr [...] posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej, oraz mapowy. Działka inwestycyjna nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]. Obszar analizy wyznaczono w promieniu 50 m dookoła terenu inwestycji wskazując, że od strony głównego wjazdu, tj. od strony frontowej, działka inwestycyjna nr [...] posiada szerokość mierzącą 6,9 do 7 m. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500. Obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 powyższego rozporządzenia, a załącznik graficzny sporządzony został na kopii mapy w skali zgodnej z ww. przepisem.

Planowana inwestycja polegać ma na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie o cechach zabudowy szeregowej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolno stojącej i szeregowej oraz jeden budynek wielorodzinny (trzylokalowy). Spełniony zatem został wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przytoczonym przepisem, dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji wystarczające jest ustalenie, że w granicach obszaru analizy urbanistycznej istnieje co najmniej jeden budynek o funkcji takiej samej lub podobnej do planowanej inwestycji. Skoro w badanej sprawie zamierzenie inwestycyjne polegać ma na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w granicach obszaru analizy urbanistycznej w zdecydowanej większości występują budynki mieszkalne jednorodzinne, to ewentualne pominięcie w wynikach z analizy urbanistycznej faktu, że jeden z budynków w obszarze ma funkcję usługową nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia omawianej kwestii.

Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia parametr obowiązującej linii zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach (ust. 1). Jeżeli linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, linie zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się również inne wyznaczenie linii zabudowy jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (ust. 4). W przedmiotowej sprawie na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek istniejący na działce nr [...] wskazując, że zlokalizowane po tej stronie ulicy [...] budynki nie tworzą spójnej linii zabudowy, zaś nawiązanie do linii wyznaczonej przez budynek na działce nr [...] uniemożliwiłoby zrealizowanie planowanej inwestycji. W tej sytuacji stwierdzić należy, że parametr linii zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 tego rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W badanej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie 32 %. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia z obszaru wynosi 25 %, zaś działka inwestycyjna nr [...] aktualnie zabudowana jest w 15%. Jednocześnie jednak wskazano, że usytuowana po przeciwnej stronie ulicy [...] zabudowa szeregowa, do której nawiązywać ma planowana inwestycja, zabudowana jest w 32%. Odnosząc się do podniesionego w tej kwestii w odwołaniu zarzutu braku uzasadnienia dla zastosowania wyjątku określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazać należy, że wyjątek ten został w wynikach z analizy urbanistycznej uzasadniony. Ze znajdującego się w aktach sprawy tabelarycznego zestawienia wskaźnika zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizy urbanistycznej wynika, że położona po przeciwległej stronie ulicy [...] zabudowa szeregowa wykazuje wskaźnik zabudowy na poziomie 32 %. Kolegium wskazało ponadto, że działka inwestycyjna nr [...] ma szerokość a co za tym idzie także powierzchnię mniejszą od sąsiednich działek nr [...] [...], [...] oraz [...] - działka inwestycyjna nr [...] jest od nich od dwóch do trzech razy mniejsza, co jest dodatkowym argumentem przemawiającym za zasadnością wyznaczenia omawianego parametru na poziomie wyższym niż średnia z obszaru analizy urbanistycznej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że parametr wskaźnika zabudowy wyznaczono w sposób zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W myśl § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza inny sposób ustalenia tego parametru, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W badanej decyzji wyznaczono parametr szerokości elewacji frontowej na poziomie wynikającym z przebiegu geodezyjnie wyznaczonych granic i cech szeregowej formy zabudowy. Działka inwestycyjna nr [...] posiada szerokość wynoszącą około 7 metrów, zaś średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi 10 metrów. W tej sytuacji, ze względu na szerokość działki nr [...], niemożliwym było ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie nawiązującym do średniej tego parametru z obszaru analizy. W tej sytuacji uznać należy, że parametr szerokości elewacji frontowej wyznaczony został w sposób zgodny z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Przepis § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 3,6 m, wskazując jako podstawę prawną § 7 ust. 4 rozporządzenia. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że położone w granicach obszaru analizowanego budynki posiadają wysokość okapu w przedziale od 6,0 m do 7,0 m. Wobec tego, że planowana rozbudowana część istniejącego budynku ma posiadać jedną kondygnację w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wyznaczenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia na poziomie niższym niż wartość tego parametru na sąsiednich działkach.

W kwestii, geometrii dachu organ I instancji ustalił, że dach planowanego budynku ma być dwuspadowy, stromy z kalenicą równoległą do ulicy, o kącie nachylenia połaci od frontu na poziomie 37° oraz od strony ogrodu na poziomie 26°, z kalenicą o wysokości o minimum 1 metr niższą od kalenicy dachu głównego. Zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W obszarze analizowanym występuje zróżnicowana pod względem geometrii dachu zabudowa - dachy dwu- i wielospadowe w układzie kopertowym, o kącie nachylenia połaci w przedziale od 40° do 45°. W tej sytuacji stwierdzić należy, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniu parametrów dla planowanej zabudowy w sposób zgodny z przepisami powyższego rozporządzenia, nie jest zasadny zarzut naruszenia ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że takie kwestie, jak zbliżenie budynku do granicy działki, ograniczenie norm nasłonecznienia czy zacienianie sąsiednich działek lub budynków nie mogą być brane pod uwagę na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też powyższego rozporządzenia, nie dają bowiem organom wydającym decyzje o warunkach zabudowy takiej możliwości. Podkreślić należy, że przytoczone w odwołaniu rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a nie do ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i z tego względu przepisy w nim zawarte nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej strony, sama decyzja o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestor zrealizuje inwestycję. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem jedynie promesę, że z punktu widzenia ładu przestrzennego inwestycja może zostać zrealizowana. W celu rozpoczęcia realizacji inwestycji inwestor musi jednak najpierw uzyskać jeszcze decyzję o pozwoleniu na budowę, na etapie uzyskiwania którego analizowane są takie kwestie jak np. odległości budynku od granicy działki czy zacienianie sąsiednich budynków.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. D. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów z § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 4 pkt 1, § 57 ust. 1 i § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że przepisy wymienionego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a przepisy wymienionego rozporządzenia stanowią właśnie przepisy odrębne;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 pkt ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy wyraźnie sprzecznych z przepisami odrębnymi, a to m. in. z § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 4 pkt 1, § 57 ust. 1 i § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji prowadzi do niemożliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w granicach przez te warunki wyznaczonych;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie warunków zabudowy o treści sprzecznej z dokonaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, co stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania;

- § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego z naruszeniem minimalnej odległości 3 metrów od granicy sąsiadującej działki nr [...];

- § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, co stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania;

- § 57 ust. 1 i § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której realizacja skutkowałaby brakiem odpowiedniego dostępu oświetlenia dziennego dla pomieszczeń mieszkalnych w budynku posadowionym na sąsiadującej działce nr [...] i nadmiernym zacienieniem tych pomieszczeń mieszkalnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, winien zbadać, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, czy decyzja nie jest sprzeczna z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, Kolegium bezkrytycznie potraktował kwestie sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy ze sporządzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym bardziej kwestię zarzutu braku wymaganego uzasadnienia odstępstwa od parametrów i wskaźników średnich, a także niezasadnego przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy pierzei przeciwległej oraz, niekonsekwentnego wobec tego, przyjęcia linii zabudowy pierzei tożsamej z działką nr [...]. Z niewiadomych względów ustalono, że zabudowa na działce nr [...] ma nawiązywać do zabudowy z pierzei przeciwległej, podczas gdy architektonicznie znacznie odbiega ona od zabudowy na pierzei tożsamej. Skarżący podkreślił, że - zgodnie z dokonaną przez organ I instancji analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 25% (vide: punkt 2.2., str. 4 analizy). Proponowana rozbudowa budynku na działce nr [...] o ok. 50 m˛ sprawi, że wskaźnik ten wzrośnie do 32%. Natomiast w odniesieniu np. do ustalenia linii zabudowy organ wziął pod uwagę zabudowę po tej samej stronie, co teren inwestycji. Brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego, ustalenie warunków zabudowy o treści jak w decyzji organu I instancji w sposób rażący narusza interesy skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli sąsiadującej działki nr [...] oraz posadowionego na tej działce budynku przy ul. [...] w S.. Inwestycja zakłada dodatkowo, że ściana dobudowanej części budynku miałaby przebiegać na linii granicy z działką nr [...], wzdłuż której przebiega ogrodzenie. Rozwiązanie takie jest nie do przyjęcia, albowiem jego realizacja wiązałaby się z koniecznością likwidacji ogrodzenia stanowiącego własność skarżącego i pozostałych współwłaścicieli sąsiadującej działki nr [...]. Następnie, chcąc wykonać nowe ogrodzenie skarżący i pozostali współwłaściciele działki nr [...] byliby zmuszeni postawić je wgłębi swojej nieruchomości, co wiązałoby się z koniecznością uzyskania odpowiedniej decyzji i poniesienia wysokich kosztów, a ponadto doprowadziłoby do faktycznego pomniejszenia powierzchni nieruchomości. Wnioskodawca wydaje się oczekiwać, że skarżący przeniesie ogrodzenie własnym kosztem, tracąc jednocześnie na powierzchni swojej działki. W konsekwencji, w szczególności w świetle przepisów regulujących minimalne odległości pomiędzy obiektami budowlanymi, ograniczone zostałyby możliwości budowlane na nieruchomości skarżącego.

W konsekwencji powyższych nieprawidłowości dojdzie, w ocenie skarżącego, do zaburzenia ładu urbanistycznego, albowiem decyzja dopuści rozbudowę domu szeregowego w rzędzie i układzie budynków o charakterze willowym, a dodatkowo umożliwi budowę domu ze ścianą położoną na granicy działek, w sytuacji gdy wszystkie sąsiednie budynki umiejscowione są na środku danych działek. Powyższe, spowodowałoby utratę wartości nieruchomości sąsiedniej, co stanowiłoby rażące naruszenie interesu skarżącego przy wygórowanych oczekiwaniach wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

W oparciu o powyższe kryteria Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S..

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 i następnych u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.

Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Nakaz sporządzenia tej analizy wynika z § 3 ww. rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy.

Zdaniem Sądu, analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów, stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy tj. że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy w sposób odpowiadający wymaganiom u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, co zostało przekonująco uzasadnione przez Kolegium. Obszar analizy wyznaczono w promieniu 50 m dookoła terenu inwestycji wskazując, że od strony głównego wjazdu, tj. od strony frontowej, działka inwestycyjna nr [...] posiada szerokość mierzącą 6,9 do 7 m. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego, zaś kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500.

Ponadto, w ocenie Sądu, Kolegium odniosło się szczegółowo do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Szczegółowemu badaniu poddano treść sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją z przepisami ww. rozporządzenia. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ odwoławczy wnioski, w ocenie Sądu, należy uznać za prawidłowe. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym, których parametry zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów ww. rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych tym rozporządzenia odstępstw.

Planowana inwestycja posiada również dostęp do drogi publicznej. Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. Czynne w istniejącym budynku instalacje są wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Mając na względzie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej organy nie mogły odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym chodzi tutaj o takie naruszenia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności omówionych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia.

Nietrafny jest, zdaniem Sądu, zarzut braku wymaganego uzasadnienia odstępstwa od parametrów i wskaźników średnich, a także niezasadnego przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy pierzei przeciwległej oraz niekonsekwentnego przyjęcia linii zabudowy pierzei tożsamej z działką nr [...].

Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia parametr obowiązującej linii nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach (ust. 1). Jeżeli linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, linie zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się również inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (ust. 4).

W rozpatrywanej sprawie na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia ustalono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek istniejący na działce nr [...] wskazując, że zlokalizowane po tej stronie ulicy [...] budynki nie tworzą spójnej linii zabudowy, zaś nawiązanie do linii wyznaczonej przez budynek na działce nr [...] uniemożliwiłoby zrealizowanie planowanej inwestycji oraz nie służyłoby harmonijnemu uzupełnieniu istniejącej zabudowy. Zgodzić się zatem należy z Kolegium, że w tej sytuacji zasadne było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy - zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia – w oparciu o linię zabudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...].

W odniesieniu do wskaźnika wielkości nowej zabudowy wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 tego rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W przedmiotowej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie 32 %. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia z obszaru wynosi 25 %, zaś działka inwestycyjna nr [...] aktualnie zabudowana jest w 15%. Jednocześnie jednak wskazano, że położona po przeciwległej stronie ulicy [...] zabudowa szeregowa wykazuje wskaźnik zabudowy na poziomie 32 %. Tym samym uznać należy za prawidłowe stanowisko Kolegium, które uznało, że skoro działka inwestycyjna nr [...] ma szerokość a co za tym idzie także powierzchnię mniejszą od sąsiednich działek nr [...] [...], [...] oraz [...] – to dopuszczalne jest wyznaczenie omawianego parametru na poziomie wyższym niż średnia z obszaru analizy urbanistycznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy – na co słusznie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że kwestie zbliżenia budynku do granicy działki, ograniczenie norm nasłonecznienia czy zacienianie sąsiednich działek lub budynków nie mogą być badane na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu – jak już wyżej wskazano - stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie procesu inwestycyjnego, nie można także mówić, by planowana inwestycja wpływała negatywnie w jakikolwiek sposób na wykonywanie prawa własności skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], o jakim stanowi art. 140 k.c. Nie można bowiem nawet a priori wywodzić, że inwestor w ogóle przystąpi do przedmiotowej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 84/19).

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.