Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 207/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30, art. 29
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7,  art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia 1 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia 20 sierpnia 2015 r. ([...]) wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia M. Z. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku nr [...], znajdującego się na działce nr [...], przy ul. Z. w Z..

Na uzasadnienie organ podał, że w dniu 5 sierpnia 2015 r. wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie pokrycia dachowego i konstrukcji dachu we wskazanym wcześniej jednorodzinnym budynku mieszkalnym. Zakres zgłoszonych robot obejmował: demontaż pokrycia dachu oraz okien dachowych, zdjęcie drewnianego "ołacenia" więźby dachowej, wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji dachowej z możliwością wymiany całej konstrukcji w przypadku stwierdzenia złego jej stanu, wykonanie zabezpieczenia dachu przed opadami na czas prowadzenia robót, wykonanie obróbek blacharskich, pasów nadrynnowych, lukarn i zwieńczenia ścian na wzór istniejących z zachowaniem aktualnych wymiarów itp., montaż materiałów do wykończenia poszycia dachowego, montaż okien i kołnierzy z zachowaniem zbliżonych parametrów do obecnych, montaż blachodachówki karpiówki o kolorze i fakturze zbliżonym wizualnie do obecnego koloru i faktury pokrycia dachowego, wymianę istniejących wyłazów dachowych, wymianę wiatrownicy dachowej.

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. Starosta Z. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nałożył na M. Z. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, przez dołączenie uzgodnienia planowanych robót budowlanych z D. Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków we W.. W uzasadnieniu organ odwołał się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z., zawartych w uchwale Rady Miejskiej Z. z dnia 8 grudnia 2004 r., Nr [...], według których nieruchomość znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. W obszarze tej strefy działalność inwestycyjna, budowlana, w tym remonty obiektów wymagają pozwolenia legnickiej Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. (§ 11 uchwały).

W odpowiedzi na powyższe postanowienie, M. Z. oraz D. Z. (współwłaścicielka) poinformowały, że nałożony obowiązek nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa go nie wykonają.

W tych okolicznościach, decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. Starosta Z. wskazując jako podstawę działania art. 30 ust. 7 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5 c ustawy – Prawo budowalne, wniósł sprzeciw do opisanego na wstępie zgłoszenia M. Z.. W uzasadnieniu organ przytoczył § 11 uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia 8 grudnia 2004 r. stwierdzając, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie wymogu uzyskania uzgodnienia z D. Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. i D. Z. wniosły o jej uchylenie, o uchylenie poprzedzającego ją postanowienia z dna 6 sierpnia 2015 r. oraz o umorzenie postępowania. Podniosły, że organ nie wykazał wymaganej prawem podstawy nałożenia na inwestora obowiązków, gdyż przepisy planu miejscowego nie stanowią przepisów odrębnych o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołujące się zauważyły, że za jedną z form ochrony zabytków uznaje się ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona ta musi być spójna z regulacją ustawową i winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zdaniem odwołujących się, takiego upoważnienia organ nie wskazał ani w postanowieniu ani w decyzji. Zarzuciły także naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędne ich zastosowanie do zabytków niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych jedynie w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem stron, w sprawie nie znajduje zastosowania "wymóg uzyskania pozwolenia na remont", gdyż ten został "zastrzeżony dla budynków wpisanych do rejestru zabytków".

Wojewoda D. nie uwzględnił złożonego odwołania. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgłoszeniu podlega wykonanie remontu obiektów budowalnych. Zdaniem organu przedstawione w zgłoszeniu roboty budowalne stanową wymianę poszczególnych elementów obiektu przez zastąpienie ich nowymi, co spełnia definicję remontu (art. 3 pkt 8 ustawy). Wskazał także, że w toku postępowania odwoławczego, uzyskał stanowisko organu konserwatorskiego z dnia 3 grudnia 2015 r. w którym stwierdzono, że przeważająca część robót wymienionych w zgłoszeniu wymaga uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, gdyż może powodować zmianę substancji i wyglądu budynku. Organ zauważył, że remontowany budynek chroniony jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajduje się w wykazie budynków wskazanych do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nadto znajduje się na terenie zabytkowego ośrodka historycznego miasta Z. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 1958 r. pod nr [...].

W dalszych wywodach Wojewoda wskazał na przepis art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, wykonanie remontu obiektu budowlanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami. Organ zauważył, że przepis ten w powyższym brzmieniu wszedł w życie w dniu 15 września 2015 r. (tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji) mocą ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przemysłowych (Dz.U. 2015, poz. 1625 ze zm). Jednocześnie względem omawianego przepisu nie ustanowiono przepisów przejściowych, zatem obowiązuje on od daty wejścia w życie tej ustawy. Zdaniem Wojewody znajduje on również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ powołał się także na przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wskazując, że nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na jego podstawie nie jest obligatoryjne i zależy od oceny organu w danej sprawie, przy czym organ nie musi mieć pewności, czy rzeczywiście istnieją zagrożenia o którym w nim mowa. Sama obawa istnienia zagrożenia uzasadniania stanowisko, że lepiej jest aby w sprawie rozstrzygano na podstawie decyzji, niż na podstawie zgłoszenia.

W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie istnieje realne zagrożenie pogorszenia stanu zabytku poprzez realizację przewidzianych w zgłoszeniu robót budowlanych. Za powyższym przemawia zakres tych robót szczegółowo opisanych w zgłoszeniu, w tym demontaż całej części dachowej wraz z ewentualną wymianą konstrukcji dachu oraz montaż blachodachówki karpiówki. Tymczasem z ustaleń planu miejscowego wynika, że remontowany budynek z 1796 r. kryty jest ceramicznym dachem dwuspadowym z facjatką o formach barokowych a plan nakazuje zachowanie tego ceramicznego pokrycia dachu wraz z lukarną. Jak wskazuje organ konserwatorski remont budynku zabytkowego obejmujący opisane w zgłoszeniu prace, niewątpliwie zmieni wygląd zewnętrzny budynku.

Zdaniem Wojewody, pozwolenie konserwatorskie dla zgłoszonych robót budowalnych wymagane jest z dwóch powodów. Po pierwsze, obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków po drugie, zgłoszone roboty spowodują zmianę w substancji budynku – co szczegółowo wykazał organ nadzoru konserwatorskiego. Stosownie do art. 36 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, wymaga pozwolenia konserwatora zabytków. Regulacja ta znajduje zastosowanie także do obiektów znajdujących się terenie zabytkowym wpisanym - tak jak w niniejszej sprawie – do rejestru zabytków.

Konkludując organ stwierdził, że skoro zgłoszony zakres robót budowlanych oraz ich przedmiot mogą w istotny sposób naruszać stan zachowania zabytku znajdującego się wykazie zabytków wskazanych do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to zasadnym jest aby w sprawie rozstrzygnięto w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę a nie na podstawie zgłoszenia. Z tych też względów organ II instancji, uznał za niecelowe wzywanie strony do przedłożenia pozwolenia konserwatora.

W końcowej części wywodu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja obliguje inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak to, czy inwestor z takim wnioskiem wystąpi, zależy wyłącznie od jego woli.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. Z. zarzucając Wojewodzie D.:

1/ naruszenie art. 8, art. 9 i art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji zawierającej sprzeczne rozstrzygnięcie przez podtrzymanie decyzji organu pierwszej instancji oraz jednocześnie nałożenie na inwestora w postępowaniu odwoławczym nowego obowiązku – uzyskania pozwolenia na budowę dla zgłaszanego zamierzenia. Organ nie wskazał podstawy prawnej nałożenia tego obowiązku odbierając stronie możliwość kontroli administracyjnej, czym naruszył zasadę informowania, zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa;

2/ obrazę art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z tym przepisem remont obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę;

3/naruszenie art. 15 k.p.a. przez brak ponownego rozpatrzenia sprawy celem wyjaśnienia wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, pozostawiając większość z nich bez wyjaśnień, co stanowi także obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

4/naruszenie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na błędnej jego wykładni przez wskazanie, że odnosi się on do remontu obiektu budowlanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków podczas, gdy przepis ten mówi o "obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków" oraz o "obszarze wpisanym do rejestru zabytków";

5/ obrazę prawa przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, bez pełnej weryfikacji, uprawnień konserwatora zabytków do sprawowania opieki konserwatorskiej nad budynkiem objętym zgłoszeniem podczas, gdy w art. 7 ustawy o ochronie zabytków formą ochrony konserwatorskiej objęte są budynki "wpisane do rejestru zabytków", a ustawa nie rozszerza uprawnień konserwatorskich na budynki wpisane na inne listy niż rejestr zabytków;

6/ obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przedstawienie stanowiska sprzecznego z prawdą obiektywną (art. 7 k.p.a.) przez stwierdzenie organu II instancji, za Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, że remont może pogorszyć stan budynku i konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatora, z uwagi na to, że znajduje się on na "wykazie zabytków wskazanych do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków". Logicznym zaś jest, że realizacja remontu ma służyć polepszeniu stanu budynku a w art. 36 powyższej ustawy wskazuje się na konieczność uzyskania pozwolenia w przypadku budynków "wpisanych do rejestru" (budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie jest wpisany do rejestru) a nie na "wykaz obiektów wskazanych do wpisu". Takie stanowisko organu działa przeciwko słusznemu interesowi strony, która zgłosiła przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne korzystając z prawa własności;

7/ błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, istnienia podstawy prawnej w akcie prawa miejscowego nie będącego aktem powszechnie obowiązującym oraz brak wskazania w postępowaniu drugoinstancyjnym podstawy prawnej do wydania przez konserwatora zabytków pozwolenia na remont w odniesieniu do budynku nie wpisanego do rejestru zabytków, tj. obrazę art. 30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane polegającą na błędnej jego wykładni, przez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji i brak należytej weryfikacji celem ustalenia podstawy prawnej w przepisach powszechnie obowiązujących, że uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] stanowi odrębny przepis w rozumieniu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem, zapisy prawa miejscowego nie stanowią "przepisów odrębnych" o jakich mowa w art. 30 ust. 2 ww. ustawy;

8/ obrazę art. 30 ust. 5c oraz ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, jak też art. 8 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor nie dopełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. W konsekwencji wydanie na tej podstawie sprzeciwu a następnie podtrzymanie go przez organ II instancji, w sytuacji, gdy organ I instancji nie nałożył na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie zgłoszonych robót w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego a jedynie zobowiązał go do uzupełnienia zgłoszenia. Takie działanie organu I instancji, zdaniem skarżącej, jest niezgodne z art. 8 k.p.a.

9/ obrazę art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 Prawa budowlanego i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez błędne dokonanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych polegającej na dodaniu konserwatorowi zabytków dodatkowych uprawnień i obowiązków podczas, gdy katalog działań wymagający pozwolenia konserwatora jest katalogiem zamkniętym a z powołanych przepisów (jak też innych) nie wynika wymóg współdziałania konserwatora w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia;

10/naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowalnego i art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędne zastosowanie ostatniego z przywołanych aktów do obiektów nie wpisanych do rejestru zabytków podczas, gdy pojęcie "wpis do rejestru zabytków" nie jest ani tożsame ani zamienne z pojęciem "gminna ewidencja zabytków" jak też z pojęciem "wykaz zabytków wskazanych do wpisania do rejestru zabytków". W przypadku budynków formą ochrony zabytków jest bowiem "wpis do rejestru zabytków" dokonany zgodnie z art. 9 ww. ustawy na podstawie decyzji wydanej przez konserwatora zabytków, a budynek objęty zgłoszeniem inwestycyjnym nie jest wpisany do takiego rejestru;

11/ obrazę zasady dwuinstancyjności w odniesieniu do postawionego w postępowaniu odwoławczym zarzutu naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 art. 94 Konstytucji RP przez nieuzasadnioną modyfikację materii ustawowej i nadmierną ingerencję w prawo własności, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego i wykroczenie poza granice prawa, poprzez określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rodzaju pokrycia dachowego i następnie powtórzenia go w decyzji pierwszej i drugiej instancji podczas, gdy ustawodawca dopuszcza przy remoncie stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym a ewentualne ograniczenia prawa własności, muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. przynajmniej z ustaw a nie z aktów prawa miejscowego;

12/ bezczynność organu odwoławczego, przez brak wszczęcia kontroli aktu prawa miejscowego mimo zarzutu w postępowaniu odwoławczym niezgodności uchwały w sprawie planu miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i wniosku o wszczęcie w tym względzie kontroli.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), ustalając w ten sposób uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 20102 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej u.p.p.s.a).

Dokonana wg. wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. Sąd nie stwierdził bowiem aby była ona dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego, które Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Skarga podlegała zatem oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm., - dalej u.p.b), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Analizując uregulowania zawarte w tym przepisie, należy zwrócić uwagę na specyfikę "postępowania zgłoszeniowego" którą jest okoliczność, że nie występuje w nim klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 artykułu 30. Dokonanie takiego zgłoszenia aktualizuje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia swoistego, wstępnego postępowania sprawdzającego, w następstwie którego organ może nie podejmować żadnych działań, względnie wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Przewidziana przez ustawodawcę dla sprzeciwu forma decyzji administracyjnej przesądza o tym, że dopiero od momentu jego zgłoszenia, w sprawie toczy się postępowanie administracyjne, podlegające w pełni regułom Kodeksu postępowania administracyjnego. W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia wskazano, że jest ono sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych – oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust.6 lub ust. 7 u.p.b) to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1685/11, CBOSA nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem tracić z oczu, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b. podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązany jest zatem w zgłoszeniu m.in. określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nie uzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c u.p.b).

Dalej odnotować należy, że przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione nie tylko w art. 30 ust. 5 c zdanie ostatnie, ale też w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7u.p.b. Wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. Sprzeciw wnosi się w terminie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany.

Wypada też zauważyć, że użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5 c i ust. 6 u.p.b. kategorycznego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy, wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych tych przepisach. W myśl natomiast art. 30 ust. 7 powołanej wyżej ustawy, organ w przypadku zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uregulowania ocenić należało, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy prawne do wniesienia przez organy architektoniczno-budowalne sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku w takim zakresie jak przedstawiono to w zgłoszeniu – obejmującym, między innymi, demontaż pokrycia dachu i okien dachowych, zmianę pokrycia dachu na blachodachówkę karpiówkę łącznie z możliwością wymiany konstrukcji dachu i wymiany okien dachowych, obróbki blacharskie i wykonanie lukarn. Badaniu podlegało, czy wniesienie sprzeciwu znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę wniesienia sprzeciwu art. 30 ust. 5c oraz art. 30 ust. 7 pkt 2 u.p.b. podając w uzasadnieniu, że podtrzymuje stanowisko co do konieczności uzyskania uzgodnienia zgłoszonych robót z właściwym organem nadzoru konserwatorskiego i ochrony zabytków, do czego inwestorka została zobowiązana postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. i którego to obowiązku nie wykonała. Organ wyjaśnił zatem jedynie podstawę sprzeciwu z art. 30 ust. 5c ustawy. Natomiast organ II instancji uznał, że podstawą sprzeciwu winien być zasadniczo przepis art. 30 ust.7 pkt 2 u.p.b. Norma ta zezwala organowi na nałożenie w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Konstrukcja prawna zastosowana w art. 30 ust. 7 (pkt 1- 4) u.p.b prowadzi zatem do wniosku, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca przyznał bowiem organom architektoniczno-budowlanym uprawnienie do wyłączenia - w określonych przypadkach - uproszczonego trybu uzyskania zezwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych. W kontekście podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b wskazać zatem należy, że jeżeli organ architektoniczno – budowlany korzystając z omawianej regulacji, obejmuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowalne dotychczas nim nie objęte, to nie można mu stawiać zarzutu działania niezgodnego z prawem. W orzecznictwie przyjęto, że opierając sprzeciw na przesłankach określonych w art. 30 ust. 7 u.p.b., organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować (por. NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 665/09, CBOSA, nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ oceniając zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 u.p.b, w przypadku występowania jednej z nich, może zakwalifikować planowaną inwestycję (zgłoszony obiekt budowlany lub zgłoszone roboty budowlane) do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach uznania administracyjnego, to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę.

W realiach niniejszej sprawy Wojewoda uznał, że zakres zgłoszonych robót oraz ich przedmiot mogą istotnie naruszać stan zachowania zabytku znajdującego się w wykazie zabytków wskazanych do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dlatego zasadnym jest aby w sprawie rozstrzygano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę a nie na podstawie zgłoszenia. Zdaniem organu, niecelowe więc było więc wzywanie strony do przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków.

Wobec wskazanych przez organy podstaw sprzeciwu, przy kontroli zaskarżonej decyzji nie można także pominąć istotnej okoliczności wynikającej z akt sprawy – mianowicie tego, że obiekt przy którym zgłoszono wykonanie robót budowlanych, znajduje się na terenie zabytkowego ośrodka historycznego miasta Z. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 1958 r. Fakt ten wskazano w informacji jaką Wojewoda uzyskał od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. Potwierdzony został także w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z.. W § 11 ust. 2 tej uchwały wskazano bowiem wprost, że strefa "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej (obejmująca teren oznaczony symbolem MW/U,U na którym znajduje się budynek mieszkalny przy ul. Z. [...] którego dotyczą zgłoszone roboty budowlane) wyznaczona została dla Starego Miasta w granicach tożsamych z wpisem do rejestru zabytków zgodnie z decyzją z dnia 1 grudnia 1958 r. Dla tak wyznaczonej strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził konkretne zapisy odnoszące się bezpośrednio do terenu na którym znajduje się objęty zgłoszeniem budynek, jako dla obszaru szczególnie wartościowego o zachowanej historycznej strukturze przestrzennej. Ustalając natomiast warunki zagospodarowania terenu MW/U,U plan miejscowy ograniczył możliwość swobodnego prowadzenia robót budowlanych na tym terenie, wprowadzając wytyczne dla robót prowadzonych przy budynkach ujętych również w gminnej ewidencji zabytków (por. § 11 ust. 4 pkt 2 oraz § 20 ust. 5 wytyczne konserwatorskie pkt 96.). Uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują zatem, że obiekt którego remont dachu został w niniejszej sprawie zgłoszony, objęty jest ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi formę ochrony zabytków przewidzianą przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2014 r., poz. 1446 ze zm – dalej u.o.z.).

Budynek którego dotyczą objęte zgłoszeniem roboty budowlane, bezsprzecznie więc, objęty jest ochroną konserwatorską ustanowioną mocą przepisów u.o.z. Jest to jednak nie tylko ochrona wynikająca z postanowień planu miejscowego ale także z wynikająca z lokalizacji tego budynku na terenie zabytkowego ośrodka historycznego centrum miasta Z. wpisanego do rejestru zabytków mocą decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 1958 r. pod nr [...]. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wpisanie terenu do rejestru zabytków - jako forma ochrony zabytków - determinuje, a czasami wręcz ogranicza możliwość korzystania i rozporządzania nieruchomościami znajdującymi się na tym terenie przez jej aktualnego posiadacza. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie poglądem pomimo, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, nie oznacza to, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty (por. NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2013r. I OSK 1733/11, z dnia 18 czerwca 2013r. II OSK 427/12, z dnia 13 listopada 2013r., II OSK 1337/12, z dnia 29 grudnia 2011 r., II OSK 2152/10, CBOSA, nsa.gov.pl). Ochronie konserwatorskiej podlegają jako zabytki nieruchome nie tylko pojedyncze dzieła architektury i budownictwa, ale też między innymi, stanowiące wartość historyczną układy urbanistyczne w przestrzeni miejskiej lub wiejskiej, skupiające nieruchomości rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przy czym zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je dopiero do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 3 u.o.z.), jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną.

W konsekwencji wpis do rejestru zabytków ośrodka historycznego centrum miasta Z. objęty decyzją z dnia 1 grudnia 1958 r. jako wpis obszarowy dotyczący układu urbanistycznego, powoduje, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają bowiem zewnętrzne cechy obiektów a w przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu.

W konsekwencji powyższych ustaleń przyjąć należy, że również zgłoszone roboty budowane prowadzone na zewnątrz (a nie wewnątrz) budynku przy ul. Z. [...], wymagały zezwolenia konserwatora zabytków wyrażonego w odpowiedniej formie określonej w art. 36 u.o.z.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że roboty budowalne objęte zgłoszeniem kwalifikowane są jako remont dachu budynku (por. art. 3 pkt 8 u.p.b). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowanych – co do zasady - zwolniono było z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a objęte zgłoszeniem (art. 30 ust. 1 pkt 2a u.p.b) o ile nie dotyczyło obiektów budowlanych, których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Od dnia 28 czerwca 2015 r. do dnia 15 września 2015 r. zwolnienie to – z mocy art. 29 ust. 4 ww. ustawy - nie obejmowało robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowalnym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Dla tego rodzaju robót wymagane było pozwolenie na budowę. Taki stan prawny obowiązywał w dacie dokonania zgłoszenia i wydania decyzji przez organ I instancji. W tzw. postępowaniu międzyinstancyjnym, doszło jednak do zmiany stanu prawnego. W związku z nowelizacją ustawy - Prawo budowlane, dokonaną ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych sieci przesyłowych, przepis art. 29 ust. 4 u.p.b uzyskał brzmienie: "Roboty budowlane o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę; 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 [...] do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywał zatem zmieniony stan prawny. Wobec braku przepisów intertemporalnych, zgodnie z zasadą praworządności, organ odwoławczy zobligowany był do uwzględnienia tej zmiany. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji może stanowić podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) o ile w wyniku tej zmiany istnieje konieczność wyjaśnienia stanu prawnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takiej potrzeby nie było.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne raz jeszcze stwierdzić należy, że wpisanie do rejestru zabytków obszaru (układu urbanistycznego) na którym znajduje się nieruchomość skarżącej oznaczało, że również ta nieruchomość objęta była ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony układu urbanistycznego. W związku bowiem z wpisem obszarowym do rejestru zabytków terenu ośrodka historycznego miasta, ochronie wynikającej z u.o.z. podlegały wszystkie elementy tego wpisu – w tym też budynek przy ul. Z. [...]. W takiej sytuacji na prowadzenie prac objętych przedmiotowym zgłoszeniem wymagane było pozwolenie konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Natomiast stosownie do ust. 8 art. 36 ww. ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Powyższe oznacza, że zasadnie organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia stanowiska konserwatora. Starosta błędnie określił, co prawda, formę w jakiej to stanowisko powinno być wyrażone – wskazując na uzgodnienie które winno być dokonane przez urząd (a nie organ) - ale tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestorka kwestionowała w ogóle konieczność uzyskania jakiegokolwiek stanowiska konserwatora ze względu na brak indywidulanego wpisu budynku do rejestru zabytków. Gdyby bowiem inwestorka wystąpiła o stanowisko konserwatora, to organ zobligowany byłby do wyrażenia go w odpowiedniej formie. Skarżąca uważała jednak, że nie można ich wywodzić podstaw prawnych do uzyskania wymaganego stanowiska konserwatora z regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepisy tego aktu (pomimo, że jest akt prawa miejscowego) nie mogą być kwalifikowane jako "przepisy odrębne" o których mowa w art. 30 ust. 2 u.p.b. Wskazać zatem należy, że w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie, podstawą dla żądania stanowiska konserwatora były przede wszystkim przywołane wcześniej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przedmiotowy obiekt – jak to wcześniej wywiedziono - objęty został przewidzianymi w tej ustawie formami ochrony zabytków: po pierwsze z racji wpisu do rejestru zabytków obszaru na którym jest położony i którego stanowi element, po drugie w związku z ustaleniem ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle regulacji zawartych w u.o.z. nie mogą też odnieść spodziewanego rezultatu podjęte w skardze próby dezawuowania ochrony zabytków wynikającej z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – skoro jest to jedna z ustawowych form ochrony zabytków. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadana wartość, historyczną, artystyczna lub naukową. Formy ochrony zabytków nie zostały natomiast ograniczone tylko do indywidulanego wpis do rejestru zabytków (do którego odwołuje się skarżąca) ale obejmują także utworzenie parku kulturowego, uznanie za pomnik historii czy wreszcie ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w i jednej z wymienionych decyzji lokalizacyjnych (art. 7 ww. ustawy). Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na tę kwestię, również ze względu na podnoszone w skardze zarzuty błędnego zastosowania wskazanych w niej przepisów dotyczących ochrony zabytków (art. 7, art. 36) oraz u.p.b (art. 29 ust. 4 pkt 2, art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 7 pkt 2) w odniesieniu do obiektu nie wpisanego do rejestru zabytków i ujętego jedynie w gminnej ewidencji zabytków. W świetle przywołanych wyżej regulacji nie można bowiem zgodzić się z wykładnią skarżącej, że tylko indywidulany wpis jej budynku do rejestru zabytków (w drodze decyzji administracyjnej) pozwalałby na przyznanie temu obiektowi ochrony konserwatorskiej. Jak wskazano obiekt ten objęty jest tą ochroną z dwóch przedstawionych wyżej względów, przy czym z każdą wskazaną wyżej formą ochrony wiążą się określone konsekwencje rzutujące na ograniczenia w zakresie wykonywania przy tym obiekcie robót budowlanych. Z przedstawionych wyżej względów nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przywołanych wyżej przepisów u.o.z i u.p.b, z tego względu, że budynek nie został wpisany indywidulanie jako zabytek do rejestru.

W zarzucie 7 skargi strona skarżąca stwierdziła natomiast wprost, że plan miejscowy nie jest aktem powszechnie obowiązującym, wywodząc dalej, że nie mógł on stanowić podstawy nałożonych przez Starostę obowiązków. Wbrew temu stanowisku wskazać trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i prawem powszechnie obowiązującym na terenie którego dotyczy (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej u.p.z.p.) - wiąże zatem zarówno inwestorów jak i organy. Z racji pozycji aktu prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa, normy planistyczne nie są oczywiście jedynymi, które należy uwzględniać w procesach inwestycyjnych. Interpretacja postanowień planu musi być oczywiście zgodna z normami nadrzędnymi. W pierwszym rzędzie, to zatem postanowienia u.o.z stanowiły (poprzez odesłanie zawarte w art. 30 ust. 2 u.p.b.: do zgłoszenia należy dołączyć [...] w zależności od potrzeb [...] także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami) podstawę żądania od skarżącej uzupełnienia zgłoszenia, poprzez przedłożenie pozwolenia konserwatorskiego na planowane roboty. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru (...) 11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W niniejszej sprawie wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora wynikał z pkt 1 i pkt 11 przywołanego przepisu.

Wprowadzone w planie miejscowym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków odczytywać należy natomiast jako wypełnienie regulacji prawnych zawartych w ustawach, między innymi, w przywołanej u.o.z. Starosta mógł więc domagać się stanowiska konserwatora nawet powołując się na ustalenia planu. Zauważyć trzeba, że art. 30 ust. 2 u.p.b. ustawodawca wskazując na konieczność dołączenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami, w żaden sposób tych przepisów nie precyzuje ani nie ogranicza. Niewątpliwie chodzi tu o przepisy z których wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Skarżąca kwestionując działanie organu oparte o ww. przepis, pomija zupełnie charakter i znaczenie aktu prawnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z treści przytoczonego przepisu ustawy planistycznej wynika tzw. władztwo planistyczne gminy, które oznacza m.in., że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym uprawnień tych nie może scedować na inny organ. Wpływ ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na sposób wykonywania prawa własności określa zaś art. 6 ust. 1, zgodnie z którym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przysługujące obywatelowi prawo własności do danej nieruchomości powinno być zatem realizowane z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego. Stanowi o tym wprost przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewskazanie przez Starostę w uzasadnieniu postanowienia "przepisów odrębnych" w postaci przepisów art. 36 ust. 1 u.o.z., nie można uznać za istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, skoro to głównie z przepisów rangi ustawowej wynikała konieczność uzyskania stanowiska organu nadzoru konserwatorskiego co do planowanych robót. Postanowienia planu miejscowego wskazujące na wymóg uzyskania pozwolenia delegatury urzędu ochrony zabytków dla działalności inwestycyjnej, budowlanej, przebudowy, remontu adaptacji [...] prowadzonych w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, nie mogą być inaczej interpretowane jak przez pryzmat ww. postanowień u.o.z. Faktem jest, że organ wskazał na niewłaściwą formę uzyskania stanowiska konserwatora (winno być to pozwolenie a nie uzgodnienie) ale wobec zdecydowanie negatywnej odpowiedzi skarżącej twierdzącej, że w ogóle brak jest podstaw zajmowania stanowiska przez konserwatora zabytków, uchybienie to okazało się być bez wpływu na wynik sprawy.

Na marginesie Sąd zauważa, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji podstawę do wniesienia sprzeciwu można wyprowadzić również z brzmienia art. 29 ust. 4 u.p.b który to przepis, w brzmieniu wówczas obowiązującym, wymagał pozwolenia na budowę w przypadku robót budowalnych wykonywanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Jak już wcześniej wykazano, w niniejszej sprawie taka sytuacja miała zaś miejsce.

W konsekwencji stwierdzić należy, że istniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę, że względu na nie uzupełnienie zgłoszenia. Również zmiana stanu prawnego jaka wystąpiła w związku z nowelizacją art. 29 ust. 4 u.p.b. nie prowadziła do zasadniczej zmiany co do samej konieczności uzyskania stanowiska konserwatora zabytków względem zgłoszonych robót budowlanych, które miałaby być wykonane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W wyniku dokonanej nowelizacji, wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót wykonywanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków zastąpiony bowiem został zgłoszeniem, ale nie zniesiono wymogu uzyskania pozwolenia konserwatora, które powinno być załączone do zgłoszenia. Zatem również w świetle nowych uregulowań, istniała podstawa do wniesienia sprzeciwu ze względu na nieuzupełnienie zgłoszenia.

Natomiast co do drugiej podstawy wniesienia sprzeciwu, wynikającej z art. 30 ust. 7 pkt 2 u.p.b wskazać należy, że organ drugiej instancji odwołując się w swoim rozstrzygnięciu do tej podstawy, nie naruszył zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Po pierwsze na przepis ten jako podstawę sprzeciwu przywołał także organ pierwszej instancji. Brak uzasadnienia w tym zakresie konwalidowany został zaś przez Wojewodę. Po drugie - zgodnie z orzecznictwem – nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. zmiana podstawy wniesienia sprzeciwu przez organ odwoławczy. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi bowiem do zmiany przedmiotu decyzji, którą jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 u.p.b. Porównanie wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich inaczej argumentował swoje stanowisko. Organ pierwszej instancji wskazał art. 30 ust. 5c oraz art. 30 ust. 7 pkt 2 – nie uzasadniając szczegółowo podstawy z tego ostatniego przepisu; natomiast organ II instancji uznał, że zasadniczą podstawą sprzeciwu winien być właśnie art. 30 ust. 7 pkt 2 u.p.b. Konsekwencja obu tych stanowisk dla inwestora była jednak taka sama, nie uzyskał on bowiem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r., II OSK 1147/12).

W orzecznictwie wskazuje się także, że z uwagi na konstrukcję instytucji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), po upływie terminu 30 dni od dokonania przez inwestora zgłoszenia i jednoczesnym wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji, organ odwoławczy nie powinien wnosić ponownego sprzeciwu, nawet jeżeli wniesiony uprzednio sprzeciw przez organ I instancji powinien zostać oparty na innej podstawie prawnej. W takiej sytuacji nie ma potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i wniesienia przez organ odwoławczy ponownego sprzeciwu, ponieważ organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ drugiej instancji ma natomiast prawo poprawić, wyjaśnić ewentualnie uzupełnić to czego nie zrobił, bądź źle zrobił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zmieniając zatem tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz jej zakresu, merytorycznie ją załatwia, dokonując własnych ustaleń – do czego upoważnia go art. 138 k.p.a.. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Ta sama podmiotowo i przedmiotowo sprawa była dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej i drugiej instancji. Obie decyzje zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, zatem organy orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robot budowlanych (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. II OSK 199/13). Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyroku NSA z dnia 18 marca 2015 r. II OSK 1940/13, CBOSA, nsa.gov.pl). Z przedstawionych wyżej względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. a w związku z tym również art. 8, i art. 9 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji wskazując jako podstawę sprzeciwu art. 30 ust. 7 pkt 2 u.p.b.– co wiązało się z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych robót – trafnie uzasadniał tę podstawę możliwością pogorszenia stanu zachowania zabytku (art. 30 ust. 7 pkt 2 in fine Pr.bud.). Słusznie także zauważył Wojewoda, że nakładając w powyższym trybie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, działał w ramach uznania administracyjnego i nie miał jednocześnie obowiązku wykazania, że projektowana inwestycja spowoduje zagrożenie dla któregoś z dóbr wymienionych w powyższym przepisie ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować - a więc, że jest ono prawdopodobne (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2011r., w sprawie II OSK 1445/10, Lex nr 1151878, oraz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010r. w sprawie II OSK 665/09, Lex nr 597763). Jeżeli bowiem organ uznaje, że powzięte wątpliwości co do charakteru inwestycji i wiążących się z tym zagrożeń wymagają dogłębnego wyjaśnienia uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu co do zgłoszenia robót budowlanych, do czego uprawnia go także omawiana norma (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. II OSK 199/13). Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dokonana z punktu widzenia wymagań określonych w art. 30 ust. 7 pkt 2 u.p.b. nie nasuwa uwag krytycznych. W szczególności dostrzec należy wyraźnie zaznaczoną możliwość spowodowania pogorszenia stanu zachowania zabytków w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji, w kontekście wymagań stawianych przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszelkim pracom przy budynkach, a także podkreśloną konieczność zagwarantowania takiego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zgody na realizację owej inwestycji, w którym bez presji czasu zbadany zostanie w pełnym zakresie (a więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę) jej wpływ na stan zachowania zabytku. Powyższe wskazania w realiach niniejszej sprawy uznać wypada za dostateczne dla możliwości legalnego nałożenia na inwestora – w ramach uznania administracyjnego – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w trybie art. 30 ust. 7 u.p.b (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009r., w sprawie II OSK 83/08, Lex nr 516090; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2013r., w sprawie II SA/Rz 975/12 Lex nr 1320879).

Ze względu na specyfikę tzw. postępowania zgłoszeniowego Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi naruszenia prawa wskazanie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w uzasadnieniu decyzji. Ze względu na ograniczenie czasowe, organ II instancji – stwierdzając podstawy do wniesienia sprzeciwu - mógł bowiem zastosować jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który determinował treść rozstrzygnięcia.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego mogłyby odnieść skutek, gdyby wykazany został związek pomiędzy tym naruszeniem a wpływem na wynik sprawy, co jednak nie miało miejsca. W znacznej części zarzuty te wiązać należy z zastrzeżeniami co do uzasadnienia decyzji obu organów, przez nie odniesienie się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę, nie wskazania podstawy prawnej działania wynikającej z ustawy lecz poprzestanie tylko na uchwale rady gminy i w związku z tym naruszenie zasady informowania. Sąd dostrzegając pewne wady (niepełności) w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji (w tym wcześniej już wskazane), stwierdził jednak, że naruszenia te w świetle wcześniej przeprowadzonych rozważań, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie zostały także naruszone przywołane w skardze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust.1 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 4) przez nieuzasadnioną modyfikację materii ustawowej, nadużycie władztwa planistycznego i wykroczenie poza granice prawa, przez określenie w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzaju pokrycia dachowego i następnie powtórzenie go w decyzjach. Organy architektoniczno-budowane w postepowaniu tzw. zgłoszeniowym, nie stosują bowiem ww. przepisów u.p.z.p. i nie są także w ramach tego postępowania uprawnione do weryfikacji postanowień planu miejscowego. Jak wcześniej wyjaśniono są one związane ustaleniami prawa miejscowego. Z tego też względu całkowicie bezpodstawny jest zarzut bezczynności Wojewody, przez brak wszczęcia kontroli aktu prawa miejscowego. Również Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonuje oceny legalności postanowień planu miejscowego, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Skarżącej przysługują natomiast inne środki prawne – przewidziane w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dla zwalczania postanowień aktu prawa miejscowego, które w jej odczuciu naruszają jej interes prawny wynikający z prawa własności. W związku z zrzutem nieuprawnionego ograniczenia prawa własności, zauważyć tylko należy, że konstytucyjna zasada ochrony tego prawa (art. 64 Konstytucji RP) nie ma charakteru bezwzględnego i prawo to może być ograniczone zapisami ustaw. Skarżąca kwestionując możliwość wprowadzenia w planie miejscowym regulacji ograniczających jej uprawnienia właścicielskie pominęła, przywołany już wcześniej art. 6 u.p.z.p.

Reasumując, wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 u.p.p.s.a. i z tych względów, działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a., skargę oddalił.