Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 300/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek - sprawozdawca, Sędzia WSA Marek Olejnik, Protokolant Asystent sędziego Marcin Kuliś, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. w Wydziale I na rozprawie sprawy ze skargi "A" w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "A" w M. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium we W. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] r. nr [...] utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...] , określającą stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 37.420,58 zł miesięcznie.

W dniu 25 czerwca 2013 r. organ I instancji wszczął postępowanie podatkowe w sprawie o określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, a będących w zarządzie skarżącej spółdzielni. W toku postępowania podatkowego ustalono, że spółdzielnia zarządza zamieszkałymi nieruchomościami (budynkami wielolokalowymi), w których wyodrębniono odrębną własność lokali - przy ulicach [...] , [...] i [...] w M. oraz lokalem użytkowym przy ul. [...] w M..

Z postępowania wyłączono należący do spółdzielni budynek wielolokalowy przy ul. [...] w M., z uwagi na fakt, iż budynek ten znajduje się w zarządzie organu wspólnoty mieszkaniowej i na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) to zarząd wspólnoty jest zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych przez tą ustawę. Z postępowania wyłączono również nieruchomości położone przy ul. [...] oraz [...] , [...] , [...] w M., albowiem, jak ustalono, nie zostały w nich wydzielone odrębne lokale, a nieruchomości są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej przez poszczególnych najemców, z którymi spółdzielnia nie podpisała umów o zarząd, o których mowa w art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1222; dalej: u.s.m.), najemcy posiadali zaś indywidualne umowy na wywóz nieczystości.

W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwał stronę do przedstawienia danych o liczbie mieszkańców poszczególnych nieruchomości, ilości odpadów komunalnych segregowanych i niesegregowanych odbieranych z poszczególnych nieruchomości i informacji o sposobie zbiórki odpadów komunalnych od dnia 1 lipca 2013 r. Z uwagi na fakt, iż strona nie ustosunkowała się do wezwania, organ uznał, że odpady zbierane będą w sposób zmieszany i do wyliczenia opłaty przyjął stawkę w wysokości 14,00 zł miesięcznie za każdego mieszkańca, zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z [...] r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności na terenie gminy M. (Dz. Urz. Woj. Dol. z 2013 r. poz. 1668; dalej: uchwała Rady Miejskiej).

Następnie organ podatkowy ustalił liczbę mieszkańców budynków wielolokalowych pozostających w zarządzie skarżącej spółdzielni. Część lokatorów złożyła deklarację samodzielnie. Nadto w dniu 1 lipca 2013 r. pewną liczbę deklaracji (559 sztuk), przesłała do organu skarżąca spółdzielnia. Dysponując tymi deklaracjami organ podatkowy dla lokalu, który posiadał złożoną deklarację, przyjął liczbę osób zadeklarowaną w deklaracji, a w sytuacji braku deklaracji ilość osób zameldowaną, widniejącą w bazie meldunkowej. Ustalona ilość osób zamieszkujących nieruchomości będące w zasobach spółdzielni przyjęta do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosiła 2670.

W konsekwencji miesięczną opłatę za znajdujące się w zarządzie spółdzielni budynki wielolokalowe przy ulicach [...] , [...] i [...] w M. określono w wysokości 37.380,00 zł, co stanowi iloczyn liczby osób zamieszkujących wskazane nieruchomości zamieszkałe, tj. 2670 i stawki opłaty, tj. 14,00 zł.

W odniesieniu do należącego do skarżącej spółdzielni lokalu użytkowego przy [...] w M. ustalono, że stanowi on lokal wyodrębniony w budynku wielolokalowym będącym w zasobach spółdzielni. Lokal na podstawie umowy najmu użytkuje osoba fizyczna, która prowadzi w nim działalność gospodarczą. Umowa najmu nie zawiera odrębnej informacji o ponoszeniu opłat za wywóz odpadów komunalnych. Najemca opłatę za wywóz nieczystości uiszcza w ogólnej kwocie czynszu za lokal, a odpady komunalne umieszcza w ogólnie dostępnych pojemnikach skarżącej spółdzielni.

Biorąc pod uwagę posiadane przez organ dane o ilości wytwarzanych odpadów, jakie powstają na nieruchomościach o podobnym charakterze, na podstawie art. 6 u.c.p.g. organ oszacował, że nieruchomość będzie wytwarzała miesięcznie 120 litrów odpadów w jednym pojemniku 120-litrowym, a odpady będą zbierane w sposób zmieszany. Miesięczna opłata dla wymienionej nieruchomości została wyliczona w oparciu o stawkę przewidzianą w uchwale Rady Miejskiej w kwocie 40,58 zł.

Na podstawie wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, organ podatkowy pierwszej instancji wskazaną na wstępie decyzją na podstawie art. 6o i art. 6q u.c.p.g. w zw. z art. 207 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) oraz § 1 - 4 Uchwały Rady Miejskiej określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżącej spółdzielni - uznając, że zgodnie z u.c.p.g. zobowiązaną do złożenia deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stroną postępowania wymiarowego jest spółdzielnia mieszkaniowa zarządzająca budynkami przy ulicach [...]i, [...] [...] w M, oraz lokalem użytkowym przy ul. [...] w M..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił nadto, że dokumenty w postaci: wystąpienia Związku Rewizyjnego "A" z dnia 27 maja 2013 r. do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, pisma Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg DOLiS-035-1558/13/JD/44023 i pisma "B" [...] [...] W. z dnia 2 lipca 2013 r., o których dopuszczenie w sprawie w charakterze dowodów wnosiła strona - nie mogą być uznane za dowody w sprawie, albowiem stanowią jedynie porady prawne wydane w indywidualnych przypadkach, a co za tym idzie, posiadają jedynie walor doradczo-informacyjny.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g., polegające na błędnym przyjęciu, że spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem sprawującym zarząd nieruchomościami w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej: u.w.l.), a tym samym jest zobowiązana do składania zbiorczych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za swoich lokatorów oraz naruszenie procedury, w tym brak rozpatrzenia i wydania postanowienia co do zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera w art. 2 ust. 1 pkt 4 definicję legalną właściciela nieruchomości zobowiązanego (na podstawie art. 6h u.c.p.g.) do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w tej ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Organ odwoławczy wywiódł, że do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zobowiązany tylko jeden z podmiotów wymienionych w przytoczonym art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a organ administracji publicznej dokonuje wyboru jednego z tych podmiotów jako adresata podejmowanych czynności administracyjnoprocesowych, przy czym ustawodawca nie wskazał kryteriów tego wyboru. Wobec braku precyzji ustawy, zdaniem organu decydować powinien cel ustawy. Organ podatkowy uzasadnił, iż u podstaw przyjęcia w 1996 r. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach legł jeden zasadniczy cel o charakterze publicznym, a mianowicie utrzymanie czystości na terenach (gruntach) otwartych, ogólnodostępnych. Regulacja ta w założeniu nie ingerowała "do wnętrza nieruchomości lokalowych", a cel ten pozostał aktualny także po wejściu w życie nowelizacji ustawy z lipca 2011 r. Dlatego, w ocenie organu, należy przyjąć, że właściciel (w rozumieniu cywilnym), użytkownik wieczysty lub władający nieruchomością na podstawie innego tytułu będzie zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji będzie stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym tylko wówczas - gdy występuje samodzielnie, autonomicznie. Natomiast tam, gdzie jakikolwiek jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem (obowiązkowym lub nieobowiązkowym) w określonej korporacji typu: spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub towarzystwo budownictwa społecznego (w skrócie: TBS) — a więc w trwałym (obligatoryjnym lub fakultatywnym) zrzeszeniu osób, którego celem jest realizacja określonych wspólnych działań, to podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna bądź prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie - czyli odpowiednio: spółdzielnia mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej (osoba fizyczna lub prawna) lub którykolwiek z członków tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej zrzeszającej do siedmiu członków.

Powołując art. 27 ust. 2 zdanie 1 u.s.m., wskazał organ, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Stąd w odniesieniu do nieruchomości pozostających w spółdzielniach mieszkaniowych obowiązki z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na spółdzielni mieszkaniowej, która traktowana jest jak podmiot, któremu zarząd nieruchomością został powierzony. Jest tak zarówno w przypadku spółdzielni mieszkaniowej, w której budynkach nie ustanowiono odrębnej własności lokali, jak i wówczas gdy odrębną własność lokali już ustanowiono. Z tych względów organ uznał, iż zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w przypadku jej niezłożenia adresatem decyzji określającej tę opłatę - jest skarżąca spółdzielnia. W zakresie zarzutu braku wydania postanowienia co do zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych organ II instancji wyjaśnił, że pomimo braku wydania formalnego postanowienia, organ I instancji zapoznał się z tymi dowodami i uznał, że są bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, a ocena ta znalazła wyraz w kwestionowanym odwołaniem orzeczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów, skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie:

1) art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem sprawującym zarząd nieruchomościami w świetle u.w.l., a tym samym jest zobowiązana do składania zbiorczych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami za swoich lokatorów; 2) art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 188, art. 191, art. 210 § 1 i § 4 o.p. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalanie stanu faktycznego na podstawie dokumentów (indywidualnych deklaracji), które nie zostały formalnie dopuszczone jako dowód w sprawie oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca spółdzielnia podniosła, że w jej ocenie w przypadku budynków wielolokalowych właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. jest właściciel wyodrębnionego lokalu, osoba posiadająca spółdzielcze prawo do lokalu oraz zajmująca lokal mieszkalny na zasadach najmu, gdyż w każdym z tych przypadków mają oni tytuł do władania lokalem mieszkalnym. Z tego powodu to na wymienionych osobach spoczywa obowiązek składania deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami oraz uiszczanie tych opłat na rzecz gminy. Skarżąca podniosła, że spółdzielnie zarządzają częścią wspólną nieruchomości na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., który to nie został wymieniony w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Zwróciła także uwagę, że ustawodawca nie przyznał takiemu podmiotowi jak spółdzielnia mieszkaniowa żadnych instrumentów prawnych do egzekwowania przedmiotowego obowiązku podatkowego. Spółdzielnia nie może zatem odpowiadać zbiorczo za wszystkich swoich mieszkańców. Tym bardziej, że nie wszyscy mieszkańcy są członkami spółdzielni. Niektórzy bowiem nie są członkami i wobec nich nie ma prawnej możliwości egzekwowania zapłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W odpowiedzi na skargę organ nie znalazł podstaw do zmiany przyjętego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Spór w sprawie dotyczy zasadności uznania skarżącej spółdzielni za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy M. opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości będących w zasobach spółdzielni, położonych przy ulicach [...] , [...] i [...] w M., w których wyodrębniono odrębną własność lokali.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności z normami Konstytucji niektórych jej uregulowań. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art.6 m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Przechodząc do istoty sporu Sąd zauważa, że sporna w sprawie kwestia była już przedmiotem oceny wojewódzkich sądów administracyjnych, które - w wydanych wyrokach – wyraziły pogląd zbieżny z zajętym w sprawie przez organy (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 1260/13, WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt i SA/Sz 1291/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: CBOSA). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy w nich wyrażone i zawarte w nich tezy Sąd przywoła w dalszych rozważaniach.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (tj. nieruchomości zamieszkałych, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust.1) i niezamieszkałych na podstawie uchwały (ust. 2), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l u.c.p.g.. A zatem, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Definicję "właściciela nieruchomości" dla potrzeb ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Według ww. przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja ta ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

Dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości (tak też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. I SA/Ol 760/13). Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Natomiast art. 2 ust. 3 u.c.p.g. przewiduje, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Z przywołanych regulacji wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów u.c.p.g. nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Z definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych. Są nimi przepisy ustawy o własności lokali. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.).

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że nie ma do niej zastosowania art. 2 ust. 3 u.c.p.g. z uwagi na to, że spółdzielnia nie sprawuje zarządu w rozumieniu ustawy o własności lokali, czego wymaga ww. przepis, ale w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany jest w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18 - 33). Zgodnie z art. 18 u.w.l. zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 uw.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony).

W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, czyli mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 u.s.m., odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m.

Zdaniem Sądu odesłanie zawarte w art. 27 ust. 2 u.s.m. do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali stanowi o tym, że spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali, o jakim mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r. sygn. III CZP 100/08 (OSNC 2009, nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 u.s.m. rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 u.s.m.: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

A zatem w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m. stanowiący że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 u.s.m. należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, że omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 us.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. sygn. V CSK 459/11(Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych".

Na podstawie powyższego stwierdzić należy, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Tym samym spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a Uwl) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

Użycie w art. 27 ust. 2 us.m. sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd ... "jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali"... i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o własności lokali w tym zakresie wskazuje, że na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest to zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jest to więc zarząd ustawowy w zakresie wykonywania którego art. 27 ust. 2 u.s.m. odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji ustawy o własności lokali, nakazując je stosować odpowiednio.

Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym przez wskazane na wstępie sądy administracyjne, że nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 u.c.p.g., według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej niemożności wyegzekwowania przez spółdzielnię od lokatorów przypadających od nich części opłaty, to Sąd w ocenie Sądu jest ona niezasadna. Przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dają możliwość wyegzekwowania od lokatorów przypadających od nich części opłaty, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ww. ustawie.

Art. 4 u.s.m. stanowi, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 41 u.s.m zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczenie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 1-2 i 4. Zgodnie z art. 1710 u.s.m. w przypadku długotrwałych zaległości z zapłatą opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1, 11 i 5, rażącego lub uporczywego wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania tej osoby czyniącego korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, przepis art. 16 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stosuje się odpowiednio.

Okoliczność, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych.

Podsumowując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i słusznie skarżąca została uznana za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy M. opłat za gospodarowanie odpadami.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to Sąd również ocenia je jako niezasadne.

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Natomiast treść art. 6o uc.p.g., zgodnie z którym, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa, w drodze decyzji wysokość opłaty (...), wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratywny. Z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. wynika, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości.

Jak już powiedziano w u.c.p.g. nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" – publ. Samorząd Terytorialny 1-2/2013, s. 88).

W obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji (art. 6m u.c.p.g.) i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania tymi odpadami właściwy organ określa w drodze decyzji (art. 6o u.c.p.g.), wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wyliczenia opłaty z zachowaniem obowiązujących przepisów.

Podkreślić należy, że organ I instancji wzywał stronę do przedstawienia danych o liczbie mieszkańców poszczególnych nieruchomości, ilości odpadów komunalnych segregowanych i niesegregowanych odbieranych z poszczególnych nieruchomości i informacji o sposobie zbiórki odpadów komunalnych od dnia 1 lipca 2013 r. Strona do wezwania się nie ustosunkowała.

Dlatego organ przyjął, że odpady zbierane będą w sposób zmieszany i do wyliczenia opłaty przyjął stawkę w wysokości 14,00 zł miesięcznie za każdego mieszkańca, zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z 31 stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności na terenie gminy M. (Dz. Urz. Woj. Dol. z 2013 r. poz. 1668; dalej: uchwała Rady Miejskiej).

Z przywołanych regulacji wynika, że jeżeli zobowiązany podmiot nie złoży deklaracji i organ określi wysokość opłaty w decyzji, to jednocześnie wykluczone jest w takiej sytuacji dokonanie wyboru czy odpady będą segregowane. W sprawie skarżąca nie wypełniła obowiązku złożenia deklaracji. Deklaracje złożone przez podmioty niezobowiązane do ich składania wbrew zarzutom skargi nie mogą wywołać skutków dla skarżącej. Takiego skutku nie może wywołać również faktyczne segregowanie odpadów przez mieszkańców, co potwierdza przedłożone przez stronę na rozprawie pismo Alba S.A.

Odnośnie natomiast liczby mieszkańców, to wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył prawa. Organ ustalił liczbę mieszkańców budynków wielolokalowych pozostających w zarządzie skarżącej spółdzielni na podstawie danych zawartych w deklaracjach złożonych samodzielnie przez lokatorów oraz na podstawie deklaracji przekazanych przez stronę. W sytuacji braku deklaracji organ odwołał sie do danych meldunkowych, co wobec braku odpowiedzi przez stronę na wezwanie organu było uzasadnione. Ponadto strona w skardze ogranicza się do ogólnego zakwestionowania przyjęcia danych z meldunku nie wskazując, które konkretne dane są niewłaściwe.

Zauważa przy tym Sąd, że strona ma możliwość uaktualnienia danych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Jako nie mający wpływu na wynik sprawy ocenił Sąd zarzut braku formalnego włączenia w poczet dowodów deklaracji złożonych przez mieszkańców, powyższe stanowi uchybienie, jednak co wskazała sama strona dane zawarte w deklaracjach nie są przez nią kwestionowane. Podobnie ocenia Sąd zarzuty związane z przedłożonymi przez stronę pismami i opiniami. Organ dopuścił się uchybienia, jednakże wypowiedział się co do nich w wydanej decyzji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził również innego, aniżeli wskazywane przez stronę naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.