Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 788/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Słupsk z dnia 10 grudnia 2009 r., nr XXXIII/292/2009 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 13, § 14, § 15, § 22 ust. 1, § 22 ust. 9 pkt 7 i § 24.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXXIII/292/2009 z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2009 r. nr 18, poz. 97 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w.

W § 13, § 14 i § 15 uchwały określono zasady i tryb rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług oraz konsekwencji takiego rozwiązania dla świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W § 22 zaskarżonej uchwały uregulowana została kwestia opłat za czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przewidując w ust. 1, że przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci. W § 22 ust. 9 pkt 7 uchwały ustalono, że warunki techniczne przyłączenia do sieci lub umowa przyłączenia określać winny w szczególności wysokość opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia. W § 24 określono techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych wskazując sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego, bez upoważnienia ustawowego, obowiązku ponoszenia opłaty przyłączeniowej. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę prawną do ustalenia w drodze uchwały w § 22 ust. 1 i ust. 9 pkt 7, § 24 oraz § 13 - § 15 obowiązku ponoszenia opłaty, określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, a także warunków i trybu rozwiązania umowy z odbiorcami usług. Zdaniem skarżącego ww. przepisy wykraczają poza zakres zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. upoważnienia ustawowego.

W związku z tak skonstruowanymi zarzutami Prokurator Rejonowy domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13, § 14, § 15, § 22 ust. 1 w zakresie sformułowania "Przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci, § 22 ust. 9 pkt 7 oraz § 24.

Na poparcie podniesionych zarzutów skarżący przytoczył w uzasadnieniu bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że zamieszczenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisu o opłatach za podłączenie do sieci czy też za wydanie warunków technicznych, wykracza poza kompetencje rady gminy nadane jej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi bowiem bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., natomiast ani ustawa, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci – tak dla przedsiębiorstwa, jak i dla gminy. W szczególności, jak wskazał Prokurator, pod użytym w przepisie upoważaniającym pojęciem "warunki przyłączenia do sieci" i "techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie mieści się upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za czynności przyłączenia nieruchomości do sieci lub za wydanie dokumentacji warunków technicznych wykonania przyłącza. Nadto, skarżący zauważył, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych oraz, że udostępnianie takiego przyłącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami, o czym przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07 (publ. OSNC 2008/10/111).

W odniesieniu zaś do zapisów uchwały regulujących zasady rozwiązywania umów Prokurator wskazał, że w orzecznictwie jednoznacznie stwierdzono, iż także ta materia wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy, gdyż kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa. Zdaniem skarżącego delegacja ustawowa z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przyznaje także gminie kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tj. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla uchwalenia aktu wprowadzającego opłatę dla przedsiębiorstwa za wykonane czynności w związku z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie, że na terenie Gminy pobiera się opłaty przyłączeniowe, bowiem kontrolowana uchwała nie zawiera postanowień dotyczących "opłaty przyłączeniowej". Zamysłem Rady Gminy było ogólne wskazanie, że przedsiębiorstwu za wykonywane przez siebie prace, w związku z realizacją inwestycji na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na indywidualnej posesji, będzie przysługiwało wynagrodzenie. Jednocześnie organ zauważył, że uchwała nie reguluje wysokości tego wynagrodzenia, co jest zgodne z postanowieniami art. 15 ust. 2 u.z.z.w. W konsekwencji, w ocenie organu, kwestionowany przepis § 22 ust. 1 uchwały nie stanowi i nigdy nie stanowił podstawy do pobierania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opłaty przyłączeniowej, a jedynie za fakt przyłączenia. Nie mniej jednak podjęto decyzję, że sporne postanowienia regulaminu zostaną zmodyfikowane w nowej uchwale, która przygotowana zostanie z uwzględnieniem planowanych zmian w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zmiany te przewidują istotną weryfikację uchwalonych wcześniej regulaminów, w tym obowiązek uzyskania opinii organu regulacyjnego.

Rada stwierdziła, że § 24 uchwały jest zgodny z u.z.z.w., gdyż przepis ten miał na celu wskazanie, że przedsiębiorstwo nie ma obowiązku przyłączenia do sieci indywidualnego odbiorcy, jeżeli nie zostały spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz przedsiębiorstwo nie ma technicznych możliwości świadczenia usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona w części sprzeczna z prawem. Przy tym podkreślić należy, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Kontrolowana uchwała podjęta została w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 147, poz. 1033 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 p.p.s.a. wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tak wyroki i pozycje z doktryny: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że przytoczone przez skarżącego przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych przepisów wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to zasada wynikająca z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), zwanego dalej ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie.

Z materią, która nie podlega uregulowaniu w regulaminie mamy do czynienia w § 13, § 14 i § 15 zaskarżonej uchwały, w której określono zasady rozwiązywania i wypowiadania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.

W konsekwencji Sąd uznał, że postanowienia § 13, § 14 i § 15 regulaminu są niezgodne z przepisami u.z.z.w., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z naruszeniem art. 6 ust. 1 i ust. 3 u.z.z.w.

Sąd podzielił również zarzuty skargi w zakresie postanowień § 22 ust. 1 i ust. 9 pkt 7 uchwały, które podjęte zostały bez podstawy prawnej. W § 22 ust. 1 uchwały przewidziano, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Każda nieruchomość jest podłączana do sieci odrębnym przyłączem, tak wodociągowym, jak i kanalizacyjnym. Przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem do sieci. W § 22 ust. 9 pkt 7 uchwały postanowiono natomiast, że warunki techniczne przyłączenia do sieci lub umowa przyłączeniowa określać winna w szczególności wysokość opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia. W ocenie Sądu przywołane postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w. Okoliczność, że uchwałodawca gminny nie posłużył się pojęciem "opłaty przyłączeniowej" nie ma wpływu na charakter opłat, które ustanowiła w zaskarżonej uchwale Rada Gminy. Z treści § 22 ust. 1 uchwały wyraźnie wynika, że za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "pobiera opłatę". Powyższe oznacza, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty. To samo odnosi się do regulacji § 22 ust. 9 pkt 7 uchwały, która stanowi podstawę do ustalenia, a później pobrania, opłaty z tytułu określenia warunków technicznych podłączenia.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, iż opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 15 i 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich."

Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona uchwałą Rady Gminy opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj.: Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Opłata określona w § 22 ust. 1 uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r., II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z dnia 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02).

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2, a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci.

Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo–kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.), zwana dalej u.g.k. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały nie można poszukiwać w art. 7 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie mogła być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą.

Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, między innymi wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Gminy nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało zatem zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji RP.

Podobnie rzecz ma się z oceną postanowienia § 22 ust. 9 pkt 7 uchwały dopuszczającego ustalenie opłaty z tytułu określenia technicznych warunków podłączenia. Według Sądu dopuszczenie w regulaminie możliwości ustalenia opłaty za określenie technicznych warunków przyłączenia, czyli de facto za sporządzenie dokumentacji technicznej warunkującej wykonanie przyłącza, i otwarcie drogi do obciążenia tak ustaloną opłatą odbiorców usług, wykraczało poza kompetencje Rady określone w art. 19 u.z.z.w. dając podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

Przy tym zwrócić należy uwagę, że Sąd, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność całego § 22 ust. 1 uchwały uznając, że naruszono art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 ZTP, powtarzając w tym paragrafie przepisy ustawy upoważniającej, tj. art. 15 ust. 4 u.z.z.w., i uzupełniając je bezpodstawnie o obligatoryjną opłatę za podłączenie do sieci, co w sposób niedopuszczalny zmodyfikowało regulacje ustawowe.

W § 24 uchwały, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Gminy przyjęła, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy do sieci, wyłącznie jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci lub umową przyłączeniową.

Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z który przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916). Wobec tego powyższy zapis regulaminu uznać należało za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących § 13, § 14, § 15, § 22 ust. 1 i ust. 9 pkt 7 oraz § 24. Eliminacja zakwestionowanych postanowień regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej uchwały. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.