Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 963/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5; art. 40, art. 49
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. o.o. z siedzibą w W. (dalej jako [...] o.o.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r., nr [...] nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych w kaplicy dawnego pałacu [...] i kaplicy grobowej [...] w parku, wchodzących w skład zespołu pałacowo - parkowego w K., gm. G.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] sp. z o.o. jest od 2008 r. właścicielem zabytku stanowiącego nieruchomość gruntową zabudowaną, położoną w K. gmina G., dla której Sąd, Rejonowy w N., Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Nieruchomość ta stanowi zespół [...] wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod numerami:[...] , decyzją z dnia [...] marca 1964 r. (pałac) i [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1973 r. (kaplica grobowa). Nabywając pałac i park, [...] sp. z o.o. deklarowała wolę odbudowy i rewaloryzacji zabytkowego zespołu. Teren pałacu został ogrodzony, ustanowiono dozór firmy ochroniarskiej. Po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego w 2008 r. firma przystąpiła do odgruzowania ruin pałacu, które to roboty zostały zaawansowane w 2009 r. i zakończone w 2010 r. Kontrola konserwatorska, przeprowadzona 9 listopada 2009 r. wykazała, że odgruzowanie było prowadzone prawidłowo i zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi. Jednakże podczas odgruzowania spółka odstąpiła od wykonania zadaszenia nad kaplicą pałacową, co było przewidziane w projekcie uzgodnionym przez [...] Konserwatora Zabytków. Nie podjęła też innych prac budowlanych, ani związanych z uporządkowaniem parku, lecz – według oświadczenia jej przedstawiciela - prowadziła prace projektowe tj. opracowywała inwentaryzacje, projekt kompleksowej odbudowy pałacu i inwentaryzację zieleni parkowej. Dokumentacje te nie zostały udostępnione Konserwatorowi. W zaleceniach pokontrolnych urząd konserwatorski podniósł fakt, że samo odgruzowanie pałacu bez kolejnych kroków zabezpieczających jego substancję - przyczynia się do przyspieszonej destrukcji w tych partiach, które jeszcze są zachowane i posiadają znaczne wartości zabytkowe i historyczne. Zalecenia pokontrolne wykonania zadaszenia nad kaplicą pałacową do [...] marca 2010 r. nie zostały przez właściciela wykonane. W piśmie z dnia 7 czerwca 2010 r., [...] sp. z o.o. powtórzyła swoją deklarację o woli kompleksowej odbudowy pałacu. Deklarowała również wykonanie dachu nad kaplicą pałacową w okresie miesięcy letnich 2010 r. W dniu 19 stycznia 2011 r. [.. ] Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu zachowania pałacu oraz kaplicy grobowej [...] zlokalizowanej w parku. W dniu 7 lutego 2011 r. przeprowadził dowód z oględzin na nieruchomości z udziałem min. mgr L. G., pełnomocnika Prezesa firmy [....]. Na skutek przeprowadzonych oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że roboty polegające na odgruzowaniu pałacu, zgodnie z pozwoleniem [...] Konserwatora Zabytków nr [...], zostały w większości wykonane. W szczególności wskazano, iż odgruzowano całość piwnic, parter, włącznie z kondygnacją piętra. Podczas robót (z uwagi na koszty), nie wykonano zadaszenia systemowego nad sklepieniami kaplicy pałacowej, przewidzianego w projekcie, wobec czego nad kaplicą brakuje dachu. Elementy osłabione, zagrażające upadkiem zostały zdemontowane. Z oględzin wynika również, że sklepienia są obecnie najbardziej zagrożone ze względu na oddziaływanie czynników atmosferycznych i penetrację wody opadowej. Kaplica parkowa jest pozbawiona pokrycia, z odsłoniętą konstrukcją dachu w kształcie kopuły. Powyższe ustalenia wskazują, iż w pałacu roboty zabezpieczające zostały wykonane w minimalnym, niezbędnym zakresie. Natomiast w kaplicy parkowej zabezpieczeń nie wykonano. Planowana odbudowa i adaptacja pałacu zostały przez właściciela wstrzymane (za wyjątkiem dokończenia opracowań projektowych). [...] Konserwator Zabytków uznał, że wobec przedłużającego się stanu "zamrożenia" inwestycji niezbędna jest kontynuacja robót zabezpieczających, szczególnie w odniesieniu do sklepień kaplicy pałacowej i zachowanych sklepień w korpusie. Kaplica parkowa powinna zostać zabezpieczona przede wszystkim przez wykonanie szczelnego pokrycia dachu. Protokół oględzin stwierdzał też, że inwestor wstrzymał roboty przy zespole, z uwagi na "wahania koniunktury rzutującej na kondycję finansową spółki" oraz "niepewność odnośnie zasięgu działalności spółki [...] eksploatującej złoża żwiru w okolicach założenia pałacowo-parkowego". Do protokołu oględzin [...] sp. z o.o. zgłosiła zastrzeżenia twierdząc, że zabezpieczenie pałacu nie zostało z nią uzgodnione i, że zostanie ono przeprowadzone w kolejnych etapach robót. Podobnie co do kaplicy grobowej w parku inwestor wyjaśnił, że prace na terenie parku zostaną podjęte jako kolejne etapy w stosunku do robót przy pałacu. W dniu 27 czerwca 2011 r. przeprowadzono kolejne oględziny pałacu i kaplicy grobowej z udziałem inspektora nadzoru z ramienia [...] sp. z o.o. oraz powołanego przez [...] Konserwatora Zabytków rzeczoznawcy budowlanego. Z oględzin tych wynikało, że w całości wykonano odgruzowanie pałacu, brakuje natomiast zabezpieczenia ocalałych jeszcze sklepień przed opadami atmosferycznymi. W kaplicy grobowej [...] w parku brak jest pokrycia kopuły, więźba drewniana jest odsłonięta, a sklepienie zagrożone. W obu obiektach występuje znaczna i postępująca degradacja substancji zabytkowej. Wskazano, że termin pozwolenia konserwatorskiego na prace przy zabytku upłynął w końcu grudnia 2010 roku. W związku z czym uznano, że w trybie pilnym należy wystąpić o pozwolenia na zabezpieczenie obu obiektów, tj. kaplicy grobowej i pałacu, celem zachowania oryginalnych elementów o wartościach historycznych i zabytkowych - w terminie dwutygodniowym. Konieczne jest również wykonanie zadaszeń przed sezonem jesienno-zimowym. Po dokonaniu oględzin rzeczoznawca mgr inż. arch. K. P. wydała [...] czerwca 2011 r. opinię, w której stwierdziła, że prace mające na celu odbudowę i przebudowę zespołu pałacowo - parkowego zostały wstrzymane, wykonano część prac zaleconych przez [...] Konserwatora Zabytków, polegających na odgruzowaniu wnętrz i zabezpieczeniu znalezionych elementów wystroju w wydzielonym miejscu. Stwierdzono zaawansowaną destrukcję ruin pałacowych w związku z brakiem podstawowych form, jakim jest zadaszenie oraz brakiem prac remontowych. Potwierdzono, że w trybie pilnym należy wykonać zadaszenie, najlepiej niezależne, lekkie, żeby nie naruszyć terenu wokół pałacu, kopiąc nowe fundamenty. Reasumując w postępowaniu ustalono, że obiekty zabytkowe znajdują się w złym i sukcesywnie się pogarszającym stanie technicznym, a właściciel wykazuje bezczynność w kwestii ich zabezpieczenia. Obiekty w przyspieszony sposób niszczeją, a właściciel nie wykonuje obowiązków nałożonych na niego w art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa o ochronie zabytków"). Wskazane zostało, że dla przeciwdziałania postępującego zniszczenia zabytków wymagane jest podjęcie przez właściciela robót budowlanych zabezpieczających je we wskazany w sentencji sposób. W pałacu i kaplicy grobowej należy wykonać działania doraźne to jest zadaszenia i naprawić system odwodnień celem powstrzymania postępującej degradacji do czasu wykonania przez właściciela remontów kapitalnych. [...] Konserwator Zbytków zauważył, że wykonanie wskazanych robót przy zabytkach jest niezbędne ze względu na zagrożenie ich pogłębiającymi się zniszczeniami. Stopień destrukcji, szczególnie ruin zabytkowego pałacu jest już bardzo znaczny, a zaniechanie zabezpieczających robót budowlanych przed kolejnym sezonem zimowym może skutkować przyspieszeniem stanu katastrofy budowlanej i w konsekwencji nieodwracalnymi stratami substancji zabytkowej. Wprowadzenie rygoru natychmiastowej wykonalności stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. organ wytłumaczył tym, iż powołał się na wystąpienie zagrożenia dla ważnego interesu społecznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona zabytków. [...] Konserwator Zabytków wskazał, że dopuścił jako dowód w postępowaniu:

- protokół z kontroli konserwatorskiej, przeprowadzonej [...] listopada 2009 r.,

- zalecenia pokontrolne z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...],

- pismo [...] sp. z o.o. skierowane do [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.,

- protokół - dowód z oględzin, z dnia [...] lutego 2011 r. wraz z zastrzeżeniami [...] sp. z o.o.,

- protokół z dodatkowych oględzin zabytków, z udziałem rzeczoznawcy konserwatora z [...] czerwca 2011 r.

- opinię rzeczoznawcy, mgr inż. arch. K. P. dla [...] Konserwatora Zabytków,

- zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

W następstwie przeprowadzonego postępowania [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] nakazał właścicielowi zabytków [...] sp. z o.o., wykonanie następujących czynności: przeprowadzenie w kaplicy dawnego pałacu [...] w K. następujących robót budowlanych, w zakresie obejmującym niezbędny etap zabezpieczający, to jest nakrycie korpusu i prezbiterium kaplicy pałacowej dachem o lekkiej konstrukcji, wraz z systemem odprowadzenia wód opadowych, celem ochrony ceglanych sklepień krzyżowo-żebrowych kaplicy przed dalszą destrukcją, zaś wewnątrz ruiny korpusu pałacu zabezpieczenie zachowanych sklepień ceglanych, zarówno w poziomie piwnic jak i parteru poprzez osłonięcie ich prowizorycznymi konstrukcjami, z odprowadzeniem wody opadowej na zewnątrz.

- w kaplicy grobowej [...] zlokalizowanej w parku pałacowym wykonanie następujących robót budowlanych, o charakterze zabezpieczającym to jest naprawy w niezbędnym zakresie więźby dachowej, odtworzenie deskowań i wykonanie szczelnego pokrycia kopuły nad kaplicą wraz z systemem odprowadzenia wody opadowej od obiektu

Od tej decyzji, [...] sp. z o.o. wniosła odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: przepisów art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, tj. treści pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w części dotyczącej zakresu i charakteru robót objętych tymi pozwoleniami. Zgodnie z wyjaśnieniem strony, prace zabezpieczające wymienione w pozwoleniu z dnia [...] lipca 2008 r. miały na celu tymczasową ochronę elementów architektonicznych pałacu oraz bezpieczeństwo robót związanych z odgruzowaniem. Zdaniem odwołującego się organ nie uwzględnił okoliczności wstrzymania przez [...] sp. z o.o. prac nad odbudową obiektu jaką było wydanie zgody na odkrywkową eksploatację [...] w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu pałacowego w K. Nie odniósł się także do zastrzeżeń L. G., przedstawiciela [...] sp. z o.o. biorącego udział w przeprowadzonych oględzinach pałacu w K., złożonych do protokołu z ww. kontroli z dnia [...] lutego 2011 r. Dodatkowo strona podniosła niewykonalność nakazanych robót zabezpieczających i budowlanych w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji, z uwagi na obowiązek wcześniejszego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w myśl przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku przeprowadzenie przy nim prac konserwatorskich lub robót budowlanych, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Organ odwoławczy zauważył, że w dniu [...] stycznia 2010 r. [...] Konserwator Zabytków skierował do [...] sp. z o.o. zalecenia pokontrolne w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na przesłane zalecenia [...] sp. z o.o. w piśmie z dnia 31 marca 2010 r. wyjaśniła, że podjęła działania w celu ich wykonania. Zwróciła się równocześnie o wskazanie konstruktora, któremu mogłaby zlecić wykonanie projektu zabezpieczenia pałacu. W odpowiedzi w piśmie z dnia 8 maja 2010 r. [...] Konserwator Zabytków ustosunkował się do ww. wyjaśnień i wskazał, że z uwagi na okoliczności zagrażające zabytkowi zmieni swoje pozwolenie nr [...], a następnie wyda nakaz zabezpieczenia kaplicy w trybie decyzji administracyjnej. Ponadto wskazał spółce przykładowo nazwiska kilku konstruktorów mających doświadczenie w pracy przy zabytkach. W dniu [...] stycznia 2011 r. [...] Konserwator Zabytków ponownie zawiadomił [...], sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu zachowania zabytkowego pałacu i kaplicy grobowej rodziny [...] w K. oraz o planowanym przeprowadzeniu oględzin ww. zabytku. Organ wyjaśnił, że uznał za zasadne stanowisko [...], sp. z o.o. wyrażone w piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r. dotyczące wadliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu zachowania i utrzymania zabytku poprzez nie doręczenie korespondencji na adres siedziby Spółki ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym. Organ odwoławczy przeanalizował również dokumentację będącą skutkiem przeprowadzonych w dniu 7 lutego 2011 r. oględzin zabytku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że jak wynika z treści protokołu z oględzin prace odgruzowania zostały wykonane w całości, a nie w części, a zakres prac objętych pozwoleniem [...] Konserwatora Zabytków nr [...] nie przewidywał zadaszenia kaplicy pałacowej. Pozwolenie to nie obejmowało także żadnych prac na terenie parku, w tym przy kaplicy parkowej. Organ odwoławczy wskazał również, że w toku postępowania [...] Konserwator Zabytków, przeprowadził dodatkowe oględziny zabytku z udziałem mgr inż. arch. K. P. rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o których prawidłowo zawiadomił stronę pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. W ustaleniach z ww. oględzin stwierdzono, że konieczne jest wykonanie zabezpieczeń zachowanych sklepień (kaplicy pałacowej i kaplicy parkowej) w formie zadaszeń przed sezonem jesienno-zimowym. Organ poinformował, że oczekuje w terminie dwutygodniowym na wniosek właściciela o wydanie pozwolenia na prace zabezpieczające obiekty zabytkowe oraz pilnego rozpoczęcia prac, a także na udostępnienie do wglądu inwentaryzacji i koncepcji odbudowy pałacu. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powyższe ustalenia skłaniają do uznania, że organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż stan jego zachowania zagraża zniszczeniem zachowanej, autentycznej struktury budynków. Organ odwoławczy wskazał, że stan zachowania zabytku, udokumentowany w aktach sprawy uzasadnia zakres prac nakazanych decyzją [...] Konserwatora Zabytków, z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że wykonanie nakazanych prac jest niezbędne w celu zahamowania procesu niszczenia zabytku. W szczególności pozostawienie obiektów w opisanym powyżej stanie doprowadzi do dalszej destrukcji i uszczerbku substancji zabytkowej. Organ odwoławczy wskazał, że odgruzowanie obiektu bez jednoczesnego wykonania zabezpieczeń i prowizorycznych choćby dachów przyczynia się obecnie do przyspieszenia niszczenia zabytku. Kaplica grobowa także nie posiada zadaszenia, co może grozić utratą statyki i zawaleniem się sklepienia. Nie podjęcie robót budowlanych zabezpieczających obiekty skutkować będzie dalszym osłabianiem i kruszeniem się cegieł i zaprawy, korozją murów oraz utratą wytrzymałości elementów konstrukcyjnych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że wydając decyzję [...] Zabytków nie przekroczył zakresu prac, jakie był uprawniony nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem organu zakres nałożonych na stronę obowiązków mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. W ocenie organu dla rozpatrywanej sprawy bez znaczenia jest zakres i charakteru robót objętych pozwoleniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. oraz z dnia [...] września 2008 r., jak i przyczyny wstrzymania przez właściciela prac remontowych przy pałacu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera ustalenia faktyczne, których podstawę rozstrzygnięcia stanowiła pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ. Okolicznością bezsporną jest, że planowane prace związane z odbudową obiektu zostały zatrzymane. Strona nie zakwestionowała zasadności przeprowadzenia nakazanych prac oraz ustalenia, że ich niewykonanie w sposób istotny naraża zabytek na utratę zachowanych, oryginalnych elementów i znaczne pogorszenie stanu zachowania. Organ odwoławczy zauważył również, że nakazane prace stanowią niezbędne minimum i mają charakter prac wstępnych, tymczasowych, by zminimalizować dalsze niszczenie obiektu do czasu podjęcia właściwych prac konserwatorskich, zmierzających do docelowej odbudowy pałacu oraz prac konserwatorskich na terenie parku, w tym przy kaplicy grobowej. Za nietrafny uznał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniesiony w odwołaniu zarzut niewykonalności, z uwagi na obowiązek wcześniejszego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i pozwolenia na budowę, nakazanych robót budowlanych w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji (2,5 miesiąca). Organ drugiej instancji uznał za realny termin wykonania nakazanych prac, podyktowany zbliżającą się zimą i zmianą warunków atmosferycznych, szczególnie niekorzystnie wpływających na destrukcję niezadaszonych obiektów. Ponadto uznał on, że cały materiał dowodowy świadczy o wiedzy [...] sp. z o.o. o konieczności wykonania nakazanych prac na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył również, że z treści zawiadomień wynika, że [...] Konserwator Zabytków informował [...] sp. z o.o. o prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu zachowania i utrzymywania przez właściciela we właściwym stanie technicznym zabytków w zespole pałacowo - parkowym w K. Jednak w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji określił jako przedmiot postępowania niewłaściwe utrzymywanie ww. obiektów, wskazując jednak prawidłowo jako podstawę wydania decyzji art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że przeprowadzenie kontroli i stwierdzenie złego stanu technicznego zabytku nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję nakazującą, o której mowa w art. 49 ust. 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy przypomniał, że wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola może, lecz nie musi, zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego też powodu, organ, uznając, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie będzie wystarczające, powinien zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych lub prac konserwatorskich przy zabytku, w myśl przywołanego wcześniej przepisu art. 49 ust. 1. Dowody zgromadzone przez organ jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być wykorzystywane przy wydaniu decyzji. Ponowne przeprowadzanie tych samych dowodów stanowiłoby jedynie zbędne przedłużanie postępowania, zwłaszcza, że przepisy k.p.a. nie zabraniają wykorzystywania dowodów zebranych poza postępowaniem. Zdaniem organu drugiej instancji powyższe uchybienie nie mogłoby być naprawione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż bezzasadnym byłoby informowanie strony o wszczęciu postępowania będącego już w toku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Reasumując organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r., nr [...] nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych w kaplicy dawnego pałacu [...] i kaplicy grobowej [...] w parku, wchodzących w skład zespołu pałacowo - parkowego w K., gm. G.

Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.- poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały;

2. przepisu art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków - poprzez brak uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem powołanych przepisów postępowania, polegającym na wydaniu decyzji w sprawie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych pomimo braku uprzedniego, prawidłowego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie;

3. przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie zabytków - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przy wydawaniu decyzji materiału dowodowego sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także brak uchylenia decyzji o treści sprzecznej z poprzednio wydanymi pozwoleniami konserwatorskimi dotyczącymi zakresu robót budowlanych o charakterze zabezpieczającym przy zabytkach.

W obszernym uzasadnieniu skargi [...] sp. z o.o. wskazał, że jako właściciel opisanego wyżej zabytkowego kompleksu, prowadzi inwestycję dotyczącą jego kompleksowej odbudowy i rewaloryzacji. Skarżąca wyjaśniła, że przeprowadziła w pałacu roboty zabezpieczające w zakresie określonym w pozwoleniu oraz odgruzowanie ruin wraz z selekcją materiału budowlanego i elementów architektonicznych wraz z ewentualnym wystrojem rzeźbiarskim. Dodała również, że kontrola konserwatorska przeprowadzona w listopadzie 2009 r. potwierdziła fakt wykonania prac określonych w ww. pozwoleniu konserwatorskim w pełnym zakresie, określonym w treści pozwolenia, prawidłowo i zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi. Podkreśliła, że w zaleceniach pokontrolnych Konserwator polecił jedynie wykonanie dodatkowych prac zabezpieczających (nie objętych treścią wydanego wcześniej pozwolenia konserwatorskiego), polegających na wykonaniu zadaszenia nad kaplicą pałacową. Zdaniem skarżącej decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. nie uwzględniała faktu, że w dniu jej wydania nie dysponowała ona wymaganym pozwoleniem konserwatorskim na wykonanie dodatkowych prac zabezpieczających przy obiektach zabytkowych, niezbędnym pozwoleniem na budowę dotyczącym wykonania konstrukcji zabezpieczających, ani nawet odpowiednim projektem budowlanym. [...] sp. z o.o. uważa, że decyzja ta była niewykonalna we wskazanym w niej terminie. Obowiązkiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – jako organu odwoławczego było stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i umożliwienie wydania nowej decyzji o realnym terminie przeprowadzenia wskazanej w niej robót budowlanych. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że termin wykonania robót budowlanych określonych w przedmiotowej decyzji Konserwatora był realny oraz został podyktowany zbliżającą się zimą i zmianą warunków atmosferycznych. Skarżąca podkreśliła, że w terminie określonym w decyzji realne nie było nawet uzyskanie wymaganych do rozpoczęcia nakazanych robót pozwoleń. Dlatego przy wydawaniu decyzji należało uwzględnić nie tylko czas na wykonanie dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwoleń, ale również czas na fizyczne przeprowadzenie robót budowlanych. Skoro postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji trwało od stycznia 2011 r., to konserwator miał możliwość wydania decyzji z odpowiednim wyprzedzeniem z uwagi na zbliżający się sezon zimowy lub mógł określić realny termin przeprowadzenia nakazanych robót budowlanych. Organ wydający decyzję powinien mieć na względzie również to, że w okresie zimowym prowadzenie robót budowlanych będzie znacząco utrudnione lub nawet może okazać się niemożliwe z uwagi na warunki pogodowe. Skarżąca uważa, że w sytuacji niewykonalności przedmiotowej decyzji organ odwoławczy powinien stwierdzić jej nieważność. Skarżąca zarzuciła również [...] Konserwatorowi Zabytków naruszenie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy ochronie zabytków, który nakazywał obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych lub prac konserwatorskich przy zabytku. Jak zaznaczyła, konserwator nie wykonał prawidłowo powyższych obowiązków, gdyż doręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 19 stycznia 2011 r. nie wskazuje jako przedmiotu postępowania wydania nakazu wykonania robót budowlanych w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem skarżącej powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że postępowanie w przedmiocie stanu zachowania i utrzymania obiektów zabytkowych oraz postępowanie zmierzające do wydania decyzji w trybie art. 49 ust.1 ustawy o ochronie zabytków stanowią dwie różne sprawy administracyjne. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, że bezzasadne jest zawiadamianie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego będącego już w toku oraz braku możliwości naprawienia wskazanego naruszenia przepisów postępowania. Jej zdaniem stanowisko to pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a. Brak prawidłowego wykonania przedmiotowego obowiązku prowadzi do naruszenia istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, strona bowiem jest zaskakiwana wydaniem decyzji w sprawie administracyjnej nie wskazanej wcześniej jako przedmiot postępowania, co należy uznać za bezwzględnie niedopuszczalne. [...] sp. z o.o. zauważyła również, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków stanowi rozszerzenie dotychczas wydanych na wniosek skarżącej pozwoleń konserwatorskich w związku z prowadzoną inwestycją, oraz w zakresie prac zabezpieczających w stosunku do pałacu i kaplicy pałacowej pozostaje częściowo w sprzeczności z treścią tych pozwoleń. W szczególności chodzi tu o pozwolenia konserwatorskie z [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz z [...] września 2008 r. nr [...]. Pozwolenia te określały m.in. wymagany przez Konserwatora zakres prac zabezpieczających w związku z pierwszymi etapami inwestycji polegającej na odbudowie pałacu [...]. Prace zabezpieczające w nich określone zostały przez skarżącą wykonane prawidłowo i zgodnie z wymogami konserwatorskimi, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli. Pozwolenia te nie obejmowały natomiast dodatkowych prac zabezpieczających, których przeprowadzenie Konserwator nakazał dopiero decyzją będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca wyjaśniła również, że dotychczas nie prowadziła żadnych prac, ani nie informowała Konserwatora o zamiarze prowadzenia prac w stosunku do kaplicy parkowej, która również została objęta przedmiotową decyzją. Prace w stosunku do kaplicy pałacowej zamierzała prowadzić dopiero w dalszych etapach inwestycji. W takiej sytuacji decyzja Konserwatora stanowi rozszerzenie dotychczas wydanych na jej wniosek pozwoleń konserwatorskich w związku z prowadzoną inwestycją, oraz w zakresie prac zabezpieczających w stosunku do pałacu i kaplicy pałacowej pozostaje częściowo w sprzeczności z treścią tych pozwoleń. [...] sp. z o.o. zauważyła również, że obecny stan obiektów zabytkowych nie został spowodowany działaniami skarżącej, która nabyła zrujnowany i zaniedbany kompleks w 2008 roku. Skarżąca zakwestionowała również zarzut [...] Konserwatora Zabytków, że samo przeprowadzenie przez nią prac polegających m.in. na odgruzowaniu pałacu przyczynia się obecnie do pogarszania stanu zabytków - skoro prace w stosunku do pałacu zostały wykonane na podstawie pozwoleń konserwatorskich i zgodnie z określonymi w tych pozwoleniach wymogami w zakresie m.in. zabezpieczenia obiektu, natomiast w stosunku do kaplicy parkowej żadne prace nie były dotąd prowadzone. Zdaniem spółki podejmowane przez Konserwatora działania o charakterze władczym, nakładające obowiązek prowadzenia dodatkowych prac o charakterze zabezpieczającym w stosunku do wymogów nałożonych w wydanych uprzednio pozwoleniach konserwatorskich, pozostają w sprzeczności z nakazem prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także z wynikającym z powołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków założeniem prowadzenia ochrony zabytków przede wszystkim w drodze współdziałania i porozumienia z ich właścicielami. Skarżąca zauważyła również, że Konserwator nie podjął z nią w tym zakresie dialogu zmierzającego do osiągnięcia porozumienia i wypracowania jednolitego ze stanowiska w zakresie dodatkowych prac niezbędnych do właściwego zabezpieczenia obiektów zabytkowych.

Reasumując skarżąca uznała, że sposób działania organów w sprawie nie stanowi z powyższych względów prawidłowej realizacji zasad postępowania organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków. Brak uwzględnienia przy wydawaniu obu decyzji treści powołanych poprzednich pozwoleń konserwatorskich i wskazywanych przez skarżącą okoliczności zawieszenia inwestycji, stanowi naruszenie wynikających z przepisów k.p.a. obowiązków podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny niniejszej sprawy pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i przepisów postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę dla ich wydania stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami (DZ. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

W ocenie Sądu zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i [...] Konserwator Zabytków zasadnie wydali takie decyzje. Zauważyć należy, że w myśl ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Natomiast rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/WA 48/09, Lex nr 550267). Skarżący jest właścicielem zabytku od 2008 roku. Nabywając własność pałacu skarżący przejął na siebie obowiązki z tym związane. Między innymi zobowiązał się do opieki nad zabytkiem poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, jego zabezpieczenia i utrzymania wraz z otoczeniem w jak najlepszym stanie (por. przepis art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Należy również przypuszczać, że dokonując zakupu nieruchomości powyższe obowiązki były mu znane. Jak wynika z treści skargi główny zarzut skarżącego dotyczy nierealnego określenia przez organy prowadzące postępowanie terminu wykonania robót budowlanych i zabezpieczających na nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że wydanie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych poprzedzone było wydaniem dużo wcześniej dwóch postanowień z dnia [...] lipca 2008 r., i z dnia [...] września 2008 r. W postanowieniach tych [...] Konserwator Zabytków wyraźnie zobowiązywał [...] spółkę z o.o. do przeprowadzenia prac remontowych w pałacu, w tym do odgruzowania i zabezpieczenia kaplicy pałacowej oraz do segregacji i zabezpieczenia jej elementów architektonicznych (termin wykonania tych prac wyznaczono na okres od 15 sierpnia 2008 roku do 15 sierpnia 2010 roku). W drugim postanowieniu wykonanie robót zabezpieczających zostało podzielone na cztery etapy, a termin wykonania prac określono od września 2008 roku do grudnia 2010 roku. Z powyższego wynika w sposób niezaprzeczalny, iż już wcześniej spółka zobowiązana była do wykonania prac remontowych. Z jednego z zasadniczych dowodów w sprawie - to jest kopii wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 27 czerwca 2011 r., wynika, że prace wyspecyfikowane w powołanych wyżej postanowieniach zostały wykonane jedynie w częściowym zakresie. W szczególności zwrócono uwagę, iż prace projektowe mające na celu odbudowę i przebudowę zespołu pałacowo - parkowego zostały wstrzymane. Zarówno kaplica jak i pozostałe elementy zespołu nie posiadają zadaszenia. [...] Konserwator Zabytków w trakcie wizji lokalnej zauważył, że planowana odbudowa i adaptacja pałacu zostały przez właściciela wstrzymane, szczególnie w odniesieniu do sklepień kaplicy pałacowej i zachowanych sklepień w korpusie. Powyższe wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego zamieszczonym w skardze, prace zabezpieczające określone w pozwoleniach konserwatorskich z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [..] września 2008 r., nie zostały przez [...] spółkę z o.o. wykonane prawidłowo i zgodnie z wymogami konserwatorskimi. Skoro więc skarżący już na wcześniejszym etapie odrestaurowywania zabytku nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przez [...] Konserwatora Zabytków, zarzut, iż termin wykonania budowlanych określony w decyzji z dnia [...] października 2011 r. jest nierealny do wykonania, jest chybiony. Zgodzić należy się z Ministrem Kultury i Sztuki, że powołany wyżej materiał dowodowy świadczył o wcześniejszej wiedzy skarżącego o konieczności wykonania nakazanych prac, jak również o konsekwencjach ich niewykonania. Podkreślenia wymaga, że rolą organów administracji, w tym rolą organów ochrony zabytków, jest podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie zagrożeniom, które mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytków lub udaremnić niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków (por. art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków). Tym samym nie można czynić organom zarzutu wprowadzania sankcji za rozpoczęcie inwestycji zmierzającej do kompleksowej odbudowy i rewitalizacji zabytkowego kompleksu w szczególności, gdy w sposób oczywisty właściciel zabytku nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków wynikających z statusu właściciela zabytku. Nie bez znaczenia jest również to, że przedmiotem własności jest nieruchomość mająca szczególne walory historyczne, są to bowiem ruiny pałacu z [...] wieku wraz z kaplicą z [...] wieku. Mając również na uwadze charakter zabytku należy oczekiwać, iż realizacja obowiązków właścicielskich będzie nadzorowana i kontrolowana przez uprawnione do tego organy ze szczególną starannością. Za chybiony uznać również należy zarzut braku dialogu organów administracji ze skarżącym zmierzającego do wypracowania jednolitego stanowiska w zakresie prac niezbędnych do właściwego zabezpieczenia obiektów zabytkowych. W znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia 8 maja 2010 r. nr [...] skierowanym do spółki, [...] Konserwator Zabytków wyraźnie sygnalizował, że pierwszym etapem prac remontowych z uwagi na zagrażający stan miało być zabezpieczenie kaplicy pałacowej. Mimo jednak upływu prawie dwóch lat od wydania pozwolenia kaplica nadal nie jest zabezpieczona. W powołanym piśmie [...] sp. z o.o została uprzedzona, że jeśli po upływie terminu dwóch tygodni nie zadeklaruje, iż będzie w stanie zabezpieczyć prowizorycznym dachem kaplicę, konserwator zabytków wyda nakaz przeprowadzenia robót w trybie decyzji administracyjnej. Organ uprzedzał więc o konsekwencjach niedotrzymania terminu realizacji prac zabezpieczających i remontowych. Z przedmiotowego pisma wynika również, że miedzy właścicielem zabytku, a organem prowadzona była korespondencja dotycząca ewentualnego dofinansowania robót poprzez pozyskanie dotacji na realizację konserwacji - w szczególności [...] Konserwator Zabytków wskazał Spółce kilka nazwisk konserwatorów z odpowiednim doświadczeniem w pracach przy zabytkach - co oznacza również, że powołane przez skarżącego argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić przesłanki do rezygnacji z działań dążących do zachowania przedmiotowego zabytku. W kontekście tych uwag chybiony jest również zarzut naruszenia art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, polegający na złym określeniu przez organ przedmiotu postępowania w zawiadomieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w ten sposób organiczno mu czynny udział w postępowaniu.

Na marginesie wspomnieć również należy, że decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a sąd nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Reasumując w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w sposób uzasadniający uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób przekonywujący i zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniły swoje stanowisko i motywy rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.