Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 665/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 196/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 196/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na bezczynność Rady Gminy K. przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. W. S. wniósł do Rady Gminy K. wniosek, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o poinformowanie czy, a jeżeli tak to kiedy i w jakim zakresie w okresie od 8 listopada 2010 r. do chwili obecnej Komisja Rewizyjna Rady Gminy przeprowadzała kontrole działalności wójta i urzędu gminy. Wniósł też o przesłanie mu odpisów wszystkich protokołów pokontrolnych z tym związanych. Wniósł jednocześnie o przesłanie mu odpisów rocznego sprawozdania z działalności Komisji Rewizyjnej za rok 2010, odpis planu pracy na 2011 r., odpis wszystkich uchwał podjętych w 2011 r., a także o poinformowanie, czy, a jeżeli tak to jakie kroki w czasie obecnej kadencji podjęła lub zamierza podjąć Rada Gminy wobec wójta i urzędników gminy, którzy notorycznie łamią prawo: przekraczając uprawnienia, niedopełniając obowiązków ustawowych, nie udzielając informacji publicznych, uniemożliwiając dostęp do dokumentów, ukrywając je, fałszując dokumenty, poświadczając nieprawdę w dokumentach urzędowych, narażając gminę na straty z tytułu grzywien i kosztów przegranych licznych spraw sądowych.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Przewodnicząca Rady Gminy K. poinformowała skarżącego, że od dnia 8 listopada 2010 r. Komisja Rewizyjna Rady Gminy K. przeprowadziła 3 kontrole:

1. w dniu 8 listopada 2010 r. przeprowadziła: 1. kontrolę realizacji wykonania zadań majątkowych w pierwszym półroczu 2010 r. m.in. protokołu odbiory projektów: chodnika w miejscowościach Dobczyn, K., Pasek, projektów budowy dróg w miejscowościach: Lipka, Roszczep, Pieńki; protokoły odbioru budowy dróg gminnych: Rasztów, Ostrówek. Protokoły odbioru remontu i modernizacji Ośrodka Zdrowia w Ostrówku, protokoły odbioru boiska Orlik 2012 w Ostrówku, budowy drogi gminnej we wsi Karolew oraz protokół odbioru projektów budowy szkoły i sali gimnastycznej w Woli Rasztowskiej, 2. Kontrolę stopnia realizacji wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego 2009 r. Organ w załączeniu przekazał skarżącemu: kopię protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. w dniu 8 listopada 2010 r,. (załącznik nr 1), kopię zawiadomienia z dnia 5 listopada 2010 r. (załącznik nr 1a), kopię listy obecności członków Komisji Rewizyjnej w dniu 8 listopada 2010 r. (załącznik nr 1b).

2. w dniu 28 grudnia 2010 r. została przeprowadzona kontrola wykonania stopnia realizacji wydatków budżetu gminy, które nie wygasają z upływem roku kalendarzowego 2009. W załączeniu do tego organ przekazał: kopię protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. z dnia 28 grudnia 2010 r. (załącznik nr 2), kopię zawiadomienia z dnia 27 grudnia 2010 r. (załącznik 2a), kopię listy obecności członków Komisji Rewizyjnej z dnia 28 grudnia 2010 r. (załącznik nr 2b), kopię fragmentów protokołu IV zwyczajnej sesji Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 2010 r. dotyczących informacji w sprawie wykonania wydatków budżetowych, które nie wygasają z upływem roku budżetowego 2009 (załącznik 2c).

3. w dniu 14 marca 2011 r. została przeprowadzona kontrola wykorzystania nieruchomości będących własnością Gminy K.: Wiejskiego Domu Kultury w miejscowości P. – stan prawny i wykorzystanie; wykaz działek znajdujących się w miejscowości D. i W. – stan prawny i wykorzystanie; stan prawny działki nr 153 obręb Michałów należącej do Szkoły Zbiorczej w K. - wykorzystanie działki; stan prawny i wykorzystanie budynków nieruchomości OSP (Dobczyn, K., Krusze, Roszczep). W załączniku organ udostępnił kopię protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. z dnia 14 marca 2011 r. (załącznik nr 3), kopię zawiadomienia z dnia 10 marca 2011 r. (załącznik nr 3a), kopię listy obecności członków Komisji Rewizyjnej z dnia 14 marca 2011 r. (załącznik nr 3b).

Odnośnie rocznego sprawozdania z działalności Komisji Rewizyjnej za rok 2010 organ poinformował, że w dokumentacji Rady Gminy i Komisji Rewizyjnej (zarówno poprzedniej jak i obecnej kadencji) nie ma wyżej wymienionego sprawozdania co powoduje, że organ nie może przesłać skarżącemu jego odpisu. Organ podał, że Komisja Rewizyjna poprzedniej kadencji nie sporządziła sprawozdania za okres od 1 stycznia do 12 listopada 2010 r., a Komisja Rewizyjna obecnej kadencji została powołana w dniu 16 grudnia 2010 r. i w 2010 r. odbyła tylko jedno posiedzenie. Organ podał ponadto, że plan pracy Komisji Rewizyjnej na pierwszy kwartał 2011 r. został zatwierdzony w dniu 24 lutego 2011 r. uchwałą Rady Gminy nr (...); plan pracy Komisji Rewizyjnej na drugi, trzeci i czwarty kwartał 2011 r. został zatwierdzony w dniu 31 marca 2011 r. uchwałą Rady Gminy nr (...); plan pracy Rady Gminy K. został zatwierdzony w dniu 27 stycznia 2011 r. uchwałą nr (...). Ponadto organ poinformował W. S., że wszystkie wymienione dokumenty są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie www.klembow.pl. Wskazał też, że wszystkie uchwały Rady Gminy K. są również dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie (...). Podał, że w obecnej kadencji Komisja Rewizyjna nie podjęła jeszcze żadnych uchwał.

Odnośnie pytania dotyczącego kroków, jakie w czasie obecnej kadencji podjęła Rada Gminy wobec wójta i urzędników gminy organ poinformował, że do Rady Gminy wpłynęły 2 skargi; jedna na działanie kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i druga skarga W. S. na nienależyte wykonywanie zadań przez wójta Gminy K., naruszenie przez niego praworządności i interesów skarżącego, a także przewlekłe załatwianie spraw. Odnośnie pierwszej skargi to organ wskazał, że została ona rozpatrzona na sesji Rady Gminy w dniu 31 marca 2011 r. – uchwałą Rady Gminy nr (...), natomiast skarga W. S. jest analizowana przez stałe Komisje Rady Gminy i będzie rozpatrywana na najbliższej sesji.

Pismem z dnia 6 maja 2011 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy K., polegającą na nieudzielaniu mu w pełni informacji publicznej żądanej wnioskiem z 13 kwietnia 2011 r., domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że odpowiedź organu z dnia 27 kwietnia 2011 r. na jego pierwsze żądanie, w kwestii wydania odpisów protokołów pokontrolnych. Jeśli zaś chodzi o drugie żądanie to skarżący uznał odpowiedź udzieloną przez organ za wymijającą. W. S. podał, że Rada Gminy, działająca w obecnej kadencji, niemal w niezmienionym składzie, dysponuje szeregiem wcześniejszych materiałów obciążających wójta i jego urzędników. Skarżący ponadto podał, że sam skierował szereg skarg na ręce Przewodniczącej Rady Gminy. Ponadto wskazał, że z treści załączników nr 1 i nr 2 pisma skierowanego do skarżącego wynika, że wójt uniemożliwia działania kontrolne komisji nie przedkładając jej do wglądu stosownych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualne jej odrzucenie. Podniósł, że żądane informacje uzyskał skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Wskazał ponadto, że pozostałe zawarte w skardze zarzuty są jego opiniami i nie mogą być traktowane jako żądanie udzielenia informacji publicznej, na które nie została udzielona odpowiedź.

Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu podtrzymał w całości zarzuty skargi, uzupełniając jej zarzuty. Pełnomocnik podał, że organ nie przesłał skarżącemu do dnia rozprawy odpisów protokołów pokontrolnych Komisji Rewizyjnej Rady Gminy objętych wnioskiem. Wskazał ponadto, że odnośnie żądania o poinformowanie, czy, a jeżeli tak to jakie kroki w czasie obecnej kadencji podjęła lub zamierza podjąć Rada Gminy wobec wójta i urzędników gminy, którzy notorycznie łamią prawo: przekraczając uprawnienia, nie dopełniając obowiązków ustawowych, nie udzielając informacji publicznych, uniemożliwiając dostęp do dokumentów ukrywając je, fałszując dokumenty, poświadczając nieprawdę w dokumentach urzędowych, narażając gminę na straty z tytułu grzywien i kosztów przegranych licznych spraw sądowych, Rada Gminy informując, że zostały wniesione tylko 2 skargi, nie odpowiedziała na tak postawione pytanie.

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Przewodnicząca Rady Gminy, uzupełniając swoje stanowisko odnośnie pkt 1 repliki organ podał, że Komisja Rewizyjna Rady Gminy w czasie odpowiedzi na wniosek przyjęła tryb pracy, zgodnie z którym komisja nie sporządzała w formie osobnych dokumentów protokołów kontroli, lecz wspomniane dokumenty zamieszczała w protokołach posiedzeń komisji (w aktach sprawy do wglądu znajdują sie dokumenty, o które wnioskował skarżący). Organ poinformował ponadto, że o takim trybie pracy komisji skarżący był już informowany, ponieważ tego typu wnioski na bezczynność Rady Gminy poprzedniej kadencji składał wcześniej, były one rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wa 15/11, skargę oddalił.

Organ podkreślił, że udostępnił skarżącemu wszystkie dokumenty znajdujące się w zasobach Rady Gminy i Komisji Rewizyjnej Rady Gminy. Podał, że nie mógł udostępnić skarżącemu dokumentów, których nie posiada. Ponadto wskazał, że całość dokumentacji od stycznia 2002 r. do chwili obecnej Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie www.klembow.pl, Komisja Rewizyjna.

Odnośnie drugiego punktu repliki pełnomocnika skarżącego to organ podał, że pytanie skarżącego było nieprecyzyjne. Wskazał, że Rada Gminy udostępniła skarżącemu dostępne dokumenty związane z kontrolami, protokoły komisji oraz wyciąg z protokołu z sesji. W wymienionych dokumentach nie znalazło się stwierdzenie komisji o łamaniu prawa przez wójta lub jego urzędników, co skarżący mógł stwierdzić po ich przeczytaniu.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż badając wniosek skarżącego z dnia 13 kwietnia 2011 r. oraz udzieloną mu odpowiedź, zawartą zarówno w piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r. jak i w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, rozpoznającym skargę W. S., stwierdzić należy, że ich analiza wskazuje, iż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z jego wnioskiem, co oznacza, że nie pozostawał w bezczynności. Sąd nie weryfikuje podanych w odpowiedzi informacji, badając jedynie, czy organ rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami powołanej ustawy o informacji publicznej. Ze złożonej w dniu 21 czerwca 2010 r. skargi W. S. do WSA w Warszawie wynika wprawdzie, że nie jest on w pełni usatysfakcjonowany udzieloną mu odpowiedzią, jednakże wskazać należy, że nie można mówić o bezczynności organu, w sytuacji gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zmusić organu do udzielenia informacji, której nie posiada. Ponadto Sąd wskazał, że organ wprawdzie z opóźnieniem, bo dopiero pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. wskazał w sposób bardzo wyraźny, że nie posiada więcej żadnych informacji, oprócz tych których udzielił skarżącemu i które nadesłał mu w formie odpisów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że wskutek przekazania pełnomocnikowi skarżącego na rozprawie pisma organu, w którym doprecyzował fakt nieposiadania przez organ żadnych innych dokumentów żądanych przez skarżącego, przerwany został stan bezczynności, zatem ustała przesłanka do zobowiązania organu do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż z niektórych stwierdzeń skarżącego (zawartych w jego skardze) wynika, że część pytania dotycząca poinformowania go o podjętych krokach w stosunku do wójta i urzędników urzędu gminy dotyczyły również sprawy, w której skarżący był stroną, bowiem był autorem tych skarg. Pytania takie nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie można bowiem takiego przymiotu przypisać m.in. materii związanej z działalnością organów w indywidualnych sprawach stron postępowania. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 13 kwietnia 2011 r., to należy stwierdzić, iż nie pozostawał w bezczynności w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a więc skarga okazała się bezzasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której organ posiadał informacje publiczne objęte wnioskiem, ewentualnie poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy kompetentny organ nie jest w posiadaniu danej informacji publicznej, nie jest też zobowiązany do jej uzyskania, bądź odtworzenia. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił ponadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 §1 ust. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 161 §1 ust. 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż rada gminy, jako organ do którego kompetencji należy kontrola działalności gminy, jest organem właściwym do udzielenia informacji na temat ewentualnego łamania prawa przez wójta lub urzędników.

Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i 4 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, Rada Gminy K. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej określonej we wniosku, będącej informacją o stanie samorządu gminy K. oraz informacją na temat organów i osób sprawujących w nich funkcje. Rada Gminy K. z racji zakresu swych kompetencji powinna posiadać informacje objęte Wnioskiem.

Zdaniem skarżącego nie sposób podzielić poglądu Sądu, zgodnie z którym przedstawienie stanu samorządu gminy K. lub informację na temat organów i osób sprawujących w nich funkcje musi się wiązać z przeprowadzaniem specjalnych, dodatkowych postępowań wyjaśniających i w związku z tym wykracza poza procedurę postępowania w trybie udzielania informacji publicznej. Skoro ustawa wprost przewiduje obowiązek udzielania tak ogólnych informacji jak "stan spraw samorządu", to należy uznać, że również wniosek o udzielenie tak ogólnych informacji nie powinien podlegać oddaleniu.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, iż do dnia wniesienia skargi organ, wbrew żądaniom wniosku, nie przekazał mu odpisów protokołów pokontrolnych Komisji Rewizyjnej Rady Gminy objętych wnioskiem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący może żądać udostępnienia treści i postaci dokumentów urzędowych w formie zgodnej z jego wnioskiem. Ponadto do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznych objętych wnioskiem ani nie oświadczył, iż tych informacji nie posiada. Nawet potencjalne przekazanie przez organ odpisów protokołów pokontrolnych po dniu wniesienia skargi (do dnia sporządzenia niniejszej repliki takie przekazanie nie miało miejsca) oraz udzielenie informacji publicznej (bądź oświadczenie o nieposiadaniu stosownych informacji) nie uzasadniałoby oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par.1 p.ps.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 par. 2 przesłanek nieważności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, rozpoznano ją w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Należy uznać , że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( dalej zwaną "ustawą" ) nie jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 , będące w posiadaniu takich informacji. Przewodnicząca Rady Gminy w piśmie z dnia 27 kwietnia 2010 r. udzieliła skarżącemu szczegółowej odpowiedzi co do ilości przeprowadzonych przez Komisję Rewizyjną kontroli oraz ich przedmiotu a do pisma załączonych zostało szereg dokumentów będących wynikiem działania Komisji. Pismo to zawierało również odpowiedzi na wszystkie inne zawarte we wniosku pytania a z jego treści w sposób wyraźny wynikało , że organ nie dysponuje innymi informacjami , poza tymi które udostępnił. Niedopuszczalny jest pogląd, wyrażony w skardze kasacyjnej, że organ nie posiadając żądanej informacji zobowiązany jest do jej uzyskania. Nie jest też zobowiązany do jej odtworzenia, bo z samego charakteru tej czynności wynika , że odtworzyć można coś co wcześniej istniało. Działania takie byłyby oczywiście sprzeczne z brzmieniem powołanego wcześniej przepisu i nakładałyby na adresata wniosku obowiązek tworzenia informacji wcześniej nie istniejącej, której uzyskania domaga się wnioskodawca.

Jako nieusprawiedliwiony należy ocenić również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 par.1 ust. 8 p.p.s.a. w związku z art. 161 par. 1 ust. 3 ppsa. Art. 161 par. 1 ust. 3 ppsa pozwala na umorzenie toczącego się postępowania gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Inaczej mówiąc bezczynność organu istniała w chwili złożenia skargi ale wskutek dokonania czynności przez organ bezczynność ta została usunięta w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego. Postępowanie jest wówczas bezprzedmiotowe bo nie można zgodnie z art. 149 par. 1 ppsa zobowiązać organu do ponownego wykonania czynności, którą już wykonał. W omawianej sprawie w chwili złożenia skargi na bezczynność organ nie pozostawał w bezczynności bowiem udostępnił skarżącemu dokumenty , które posiadał mieszczące się w granicach wniosku o udostępnienie informacji i odpowiedział na wszystkie zawarte w nim pytania. Faktu tego nie zmienia pismo z dnia 6 grudnia 2011 r. nadesłane w czasie toczącego się postępowania przed sądem nie tworzy ono bowiem nowego stanu faktycznego, wyjaśnia tylko już istniejący. Co do zarzutów dotyczących braku działań podjętych wobec wójta i innych urzędników urzędu gminy wskazać tylko należy, że organ nie ma obowiązku odnoszenia się do niczym nie popartych i gołosłownych insynuacji.

W tej sytuacji trafnie sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.

O kosztach związanych z występowaniem pełnomocnika wyznaczonego z urzędu orzeka wojewódzki sąd administracyjny.