Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 183/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 9 art. 11 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 1 pkt 4 par. 3 art. 15 w zw. z  art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148 ust. 1 art. 152 ust. 1 w zw. z  art. 154 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "A" w L. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ) utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję

z [...] listopada 2017 r., mocą której oddalono odwołanie "A" - Spółka Partnerska Lekarzy z/s w L. (dalej: "A", wnioskodawca, spółka, skarżąca) od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja kardiologiczna lub kardiologiczna telerehabilitacja hybrydowa w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze powiatów: [...]. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm. - dalej: ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Dyrektor NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie w/w świadczeń opieki zdrowotnej. Jako maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, podał 1. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły 2 oferty, tj. oferta skarżącej i oferta konkurencyjna "B" sp. z o.o. (dalej: "B"). Korzystając z delegacji zawartej w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia

z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U.

z 2014 r., poz. 1980 ze zm. - dalej: rozporządzenie w/w postępowania), komisja konkursowa przeprowadziła w "B" weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości

i prawidłowości danych zawartych w ofercie (w "A". weryfikacja nie była prowadzona). Podsumowanie weryfikacji zawarto w dokumencie "Wyniki weryfikacji oferenta". Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli także spełniać warunki określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Oferty zostały ocenione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu

w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm. - dalej: rozporządzenie w/s kryteriów wyboru). Komisja konkursowa nie prowadziła negocjacji z oferentami. W dniu [...] września 2017 r., komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny punktowej i porównania ofert złożonych w postępowaniu konkursowym i sporządziła ranking końcowy w sposób j/n:

kryterium

|cena |jakość |kompleksowość |dostępność |ciągłość |inne |suma punktów | |Oferta "B" |5 |37 |7 |6 |0 |0 |55 | |Oferta "A" |5 |6 |7 |4 |2 |0 |24 | |W postępowaniu wybrano ofertę "B", która uzyskała zdecydowanie wyższą (różnica 31 pkt) liczbę punktów (55 pkt). Oferta "A" (24 pkt) nie została wybrana. Od w/w rozstrzygnięcia postępowania, skarżąca ("A") złożyła odwołanie, które - wydając w tym przedmiocie decyzję - Dyrektor NFZ oddalił. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, które doprowadziło Dyrektora NFZ do wniosku o przeprowadzeniu przez komisję konkursową obligatoryjnej weryfikacji oferenta ("B"), podczas gdy z porównania treści protokołu

z kontroli z fotografiami wejścia do placówki "B" wynika, że taka nie miała miejsca;

2) art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez włączenie do akt postępowania

- dopiero po wniesieniu odwołania - "Protokołu wstępnego z kontroli", skutkiem czego

- w chwili jego złożenia - nie miała ona możliwości weryfikacji danych w nim zawartych; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy wskutek nieuwzględnienia w punktacji "wszystkich walorów" skarżącej ("A"). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i uwzględnienie odwołania oraz przedstawiła uzasadnienie dla podnoszonych zarzutów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skarżoną decyzją, Dyrektor NFZ utrzymał

w mocy pierwotnie wydaną przez siebie decyzję. Dyrektor NFZ dowodził, że z dokumentacji postępowania wynika, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, także dokumenty związane z postępowaniem, udostępniono oferentom na takich samych zasadach. Stwierdził, że w postępowaniu zrealizowano dyspozycję art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, tj. zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wskazał, że - porównując oferty - do wszystkich świadczeniodawców zastosowano tożsame kryteria oceny ofert (wynikające z art. 148 § 1 ustawy i rozporządzenia w/s kryteriów wyboru), stawiając wszystkim jednakowe wymagania, które obowiązani byli oni spełnić w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dodał, że - w ogłoszeniu postępowania - wskazano akty prawne, będące podstawą prowadzenia postępowania oraz oceny ofert. Motywował, że wszyscy oferenci posiadali jednakową informację o kryteriach oceny ofert, co czyni zadość regulacji art. 134 ustawy. Dalej, Dyrektor NFZ przedstawił (w ujęciu tabelarycznym) szczegółową analizę ofert obu oferentów (świadczeniodawców), z uwzględnieniem uzyskanej punktacji. Następnie, Dyrektor NFZ ocenił, że słusznie postąpiła komisja konkursowa uznając za celowe rozstrzygnięcie postępowania bez przeprowadzania negocjacji

z oferentami. Przyjął, że powyższe wynikało z faktu, że - zgodnie z ogłoszeniem

o postępowaniu - maksymalna liczba umów do zawarcia była równa 1 natomiast różnica punktowa pomiędzy oferentami wyniosła aż 31. Uznał, że przeprowadzenie negocjacji

z oferentami nie miałoby wpływu na zmianę pozycji ofert w rankingu końcowym. Dyrektor NFZ podsumował, że oferta skarżącej uzyskała 24 pkt i nie została wybrana, gdyż w konkursie złożono ofertę, która uzyskała zdecydowanie wyższą ocenę punktową (55 pkt) i - jako korzystniejszą - wybrano ją w celu zawarcia umowy. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor NFZ wskazał j/n. Zdaniem Dyrektora NFZ, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było rozpatrzenie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalono stan faktyczny, zbadano prawidłowość przeprowadzenia postępowania konkursowego, zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, wszechstronnie przeanalizowano

i wyjaśniono podnoszone przez "A" zarzuty i wnioski, co znalazło odzwierciedlenie

w uzasadnieniu decyzji. W opinii Dyrektora NFZ, w sprawie prawidłowo zweryfikowano drugiego oferenta ("B"), co zostało udokumentowane z "Protokole wstępnym z wizytacji", jak i - przede wszystkim - dokumencie p/n "Wyniki weryfikacji oferenta", sporządzonym zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 25 do Procedury konkursu ofert (wersja 6.01). Dyrektor NFZ stwierdził, że zawarta w w/w protokole nieścisłość, dotycząca dostępu dla osób niepełnosprawnych, stanowi omyłkę pisarską, która nie dowodzi nierzetelności przeprowadzonej weryfikacji. Tym bardziej, że ostateczne wyniki weryfikacji "B" zostały przedstawione w drugim z powołanych dokumentów (sporządzonym w dniu weryfikacji), gdzie wymieniono elementy podlegające sprawdzeniu i stwierdzono zgodność danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym. Dyrektor NFZ podniósł, że - sporządzany przez zespół weryfikujący - roboczy dokument o nazwie "Protokół wstępny z kontroli" ma charakter notatki i nie jest dokumentem wymaganym w procedurze konkursowej. Podsumowując, Dyrektor NFZ uznał, że zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajdują uzasadnienia. Uznając za chybiony zarzut postawiony w pkt 3 wniosku, Dyrektor NFZ dowodził, że oferty w postępowaniu konkursowym zostały ocenione zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym postępowaniu i że komisja konkursowa nie może brać pod uwagę innych elementów oceny oferty aniżeli wskazanych w w/w aktach prawnych. Podniósł, że cechy placówki "A", tj.: zadowolenie pacjentów, usytuowanie dogodne dla mieszkańców L., nowoczesny sprzęt, walory edukacyjne i świadczenie innych usług z dziedziny kardiologii w sąsiedztwie poradni rehabilitacyjnej, nie stanowią - w/g zapisów rozporządzenia w/s sprawie kryteriów - osobnych kryteriów oceny oferty. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie punktacji otrzymanej przez obydwu oferentów, Dyrektor NFZ dowodził j/n. 1) Poz. 1.1.1.1 ankiety "REH_8 Oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej", Dyrektor NFZ wskazał, że obaj oferenci nie realizowali zakresu świadczeń o nazwie fizjoterapia ambulatoryjna i że błędnie podwyższono im punktację o 2 pkt, co jednak pozostawało bez wpływu na ostateczną pozycję ofert w rankingu końcowym i na wybór oferty do zawarcia umowy. 2) Poz. 1.1.1.3 "REH_8 Zapewnienie konsultacji przez lekarza specjalistę

w dziedzinie kardiologii przez cały czas realizacji świadczeń" (odnosząca się do kryterium "Kompleksowość", kategorii "Sposób wykonania umowy") Dyrektor NFZ podał, że kryterium to dotyczy zapewnienia konsultacji nie zaś stałej obecności lekarza specjalisty w dziedzinie kardiologii. Mając na uwadze, że świadczenia realizowane w warunkach ośrodka lub oddziału dziennego są udzielane świadczeniobiorcom, których stan nie wymaga całodobowego nadzoru lekarskiego, nie uznał za zasadny argumentu "A" o konieczności zapewnienia stałego nadzoru lekarza specjalisty w dziedzinie kardiologii. Zauważył, że spełnienie kryterium przez obie oferty uznano na podstawie wykazanego w ofertach zatrudnienia lekarza specjalisty kardiologa, mimo że harmonogram pracy lekarzy nie jest identyczny z harmonogramem pracy ośrodka. Podał, że w ofercie "A" czas pracy ośrodka wynosi 47 godz. w tygodniu, zaś lekarz specjalista kardiolog udziela świadczeń w wymiarze 10 godz. w tygodniu (co stanowi 21% czasu pracy ośrodka), zaś w ofercie "B" czas pracy ośrodka jest równy 72 godz. natomiast czas pracy lekarza specjalisty kardiologa wynosi 19 godzin (co stanowi 26% czasu pracy ośrodka). 3) Poz. 1.2.1.3 "REH_8 Magister fizjoterapii z min. 5-letnim doświadczeniem - równoważnik co najmniej 1/2 etatu" (odnosząca się do kryterium "Jakość", kategorii "Personel"), Dyrektor NFZ stwierdził, że nieuwzględnienie w łącznej ocenie oferty punktów wynikających z w/w kryterium było niespełnienie wymagania w zakresie dodatkowego wymiaru zatrudnienia fizjoterapeuty, o którym mowa w kryterium, nie zaś 5-letniego doświadczenia w pracy jako fizjoterapeuty K. M. 4) Poz. 1.2.1.2 "REH_8 Lekarz specjalista w dziedzinie kardiologii - równoważnik co najmniej 1/2 etatu", Dyrektor NFZ zaznaczył, że spełnienie tego kryterium nie zostało zadeklarowane przez "A" i że - tym samym - brak było podstaw do weryfikacji spełnienia tego kryterium. Dyrektor NFZ przyjął, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje wniosek dowodowy "A" z 15 stycznia 2018 r., w którym przedłożono statystyczne zestawienie ilości przyjmowanych pacjentów z regionu L. i okolicznych powiatów w latach 2013-2017. Uzasadniał, że ilość przyjmowanych pacjentów nie stanowi - w/g rozporządzenia w/s szczegółowych kryteriów - osobnych kryteriów oceny oferty. Reasumując, Dyrektor NFZ stwierdził, że - w wyniku ocenianego postępowania, prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - interes prawny "A" nie doznał uszczerbku. W skardze na decyzję Dyrektora NFZ, skarżąca ("A") zarzuciła:

a) inne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7

w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, poprzez potraktowanie niezgodnego z prawdą oświadczenia w "Protokole wstępnym z kontroli" jako omyłkę pisarską, co doprowadziło Dyrektora NFZ do wniosku o prawidłowym prowadzeniu przez komisję konkursową obligatoryjnej weryfikacji oferenta ("B"), podczas kiedy charakter popełnionego błędu nie może być potraktowany jako zwyczajna omyłka;

b) inne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77

§ 1 i 2 w zw. z art. 123 K.p.a., poprzez nierozpoznanie przez Dyrektora NFZ wniosku skarżącej z [...] października 2017 r. oraz niewyjaśnienie, czy istnieje tzw. konflikt

w harmonogramie godzin pracy lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej A. S. i fizjoterapeuty A. P., skutkujące niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niedokonanie sprawdzenia, czy harmonogramy pracy wymienionych pracowników, wykazanych przez "B", nie pokrywają się z harmonogramami ich pracy w innych placówkach;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez załączenie do akt postępowania - dopiero po wniesieniu odwołania - "Protokołu wstępnego z kontroli", skutkiem czego - w momencie jego składania - skarżąca nie miała możliwości weryfikacji danych w nim zawartych, co doprowadziło do naruszenia podstawowej zasady postępowania konkursowego - równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów. Uzasadniając, skarżąca wskazała na błędne przyjęcie, że przeprowadzona

w siedzibie "B" weryfikacja, mająca na celu sprawdzenie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie tego podmiotu, przebiegła prawidłowo. Stwierdziła, że udowodniła w postępowaniu, że weryfikacja taka faktycznie nie miała miejsca, co potwierdziła kwestionując ustalenia członków zespołu weryfikującego odnośnie dostępu do placówki "B" dla niepełnosprawnych. Spółka dowodziła, że Dyrektor NFZ, ani w pierwszej, ani w drugiej decyzji, nie dokonał weryfikacji, czy rzeczywiście dochodziło do konfliktu w harmonogramach pracy fizjoterapeuty A. P. i lekarza rehabilitacji medycznej A. S. Dalej skarżąca zauważyła, że wykazanie w ofercie przez "B", że psycholog kliniczny będzie pracował w soboty, w godz. od 7 do 19, budzi wątpliwości. Zakwestionowała fakt nieuznania pięcioletniego doświadczenia zatrudnionego przez nią mgr fizjoterapii, "dublowania" ośrodków rehabilitacji kardiologicznej w L. kosztem L., która pozostaje bez kontraktu na okres 5 lat, wątpliwego wyposażenia sprzętowego w ofercie "B". Strona motywowała, że - wszczynające kontrolne postępowania administracyjne - odwołanie uczestnika konkursu służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie, z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stwierdziła, że Dyrektor NFZ winien podjąć wszelkie czynności mające na celu weryfikację, czy doszło do konfliktów w harmonogramie pracy w/w pracowników "B", czego nie uczynił. Skarżąca zarzuciła, że pierwotny brak w dokumentacji konkursowej "Protokołu wstępnego z kontroli" i włączenie go do tej dokumentacji dopiero na jej wniosek stanowi jawne naruszenie regulacji art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Wyraziła pogląd, że ów protokół jest dokumentem związanym z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż powstał w trakcie postępowania konkursowego, w wyniku prac komisji konkursowej. Nie zgodziła się z poglądem Dyrektora NFZ deprecjonującym znaczenie tego protokołu i kwalifikującym go jako "notatkę, w której przedstawione są elementy podlegające weryfikacji wraz

z ewentualnymi uwagami zespołu weryfikującego". Podkreśliła, że sporny protokół nie zawiera wymaganych przez prawo elementów. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor NFZ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko odnośnie m.in. kwestii związanej ze znaczeniem dla wyniku postępowania "Protokołu wstępnego z kontroli". Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego konfliktu

w harmonogramie godzin pracy lekarza rehabilitacji medycznej A. S.

i fizjoterapeuty A. P. podniósł, że jest on spóźniony, albowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był on podnoszony, a co za tym idzie - w skarżonej decyzji - nie ma odniesienia do tej kwestii. Zauważył, że do w/w kwestii odniesiono się w decyzji z [...] listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a.,

w myśl którego, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny

i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska Dyrektora NFZ wyrażonego w tej decyzji. Z treści art. 154 ustawy o świadczeniach wynika, że procedowanie zainicjowane odwołaniem świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia, służy - zasadniczo - weryfikacji skarżonego rozstrzygnięcia konkursowego (dotyczącego zawarcia w/w umowy), umożliwiającej jego wzruszenie. Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają - poza uregulowaniem pewnych kwestii, dotyczących tego postępowania - odesłania do K.p.a. Zastosowania K.p.a.

w takich sprawach jednak wprost także nie wyłączają. NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 K.p.a., z którego wynika, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (w tym Dyrektorem NFZ), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie powinno być zatem sporne, że K.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Skoro zadaniem organów NFZ (Dyrektora NFZ) jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia m.in. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ustawy o świadczeniach), to organy te muszą nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organy NFZ nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego - w tym konkretnym przypadku - poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych - w konsekwencji sądów administracyjnych - do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem 55 pkt jest rzeczywiście wyższa od oceny 24 pkt i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 55 pkt, jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W treści art. 154 ustawy o świadczeniach nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że - w tym przypadku - mamy do czynienia

z odstępstwami od ogólnych zasad K.p.a., określających granice rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych

w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie - nie dotyczą go określone w K.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy

w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w K.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie trzeba, że omawiane - kontrolne, dwuinstancyjne - postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, niemającym - co oczywiste - cech postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono zadość powyższemu. Sąd stwierdza, że - w ramach ocenianego postępowania administracyjnego - Dyrektor NFZ nie wyjaśnił dostatecznie, czy w - mającym cywilnoprawny charakter -postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

w wyniku naruszenia jego zasad, doznał uszczerbku, czy też nie, interes prawny strony, jako oferenta (świadczeniodawcy). Według Sądu, potwierdza to treść wydanych

w sprawie przez Dyrektora NFZ decyzji. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach. Mianowicie, Dyrektor NFZ nie zweryfikował odpowiednio - w jej całokształcie, jako takiej - prawidłowości oceny oferty skarżącej w kontekście wszystkich kryteriów wyboru ofert, o których mowa w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z rozporządzeniem w/s szczegółowych kryteriów (innymi powołanymi w decyzjach tego organu regulacjami). W odniesieniu do ofert poszczególnych oferentów, nie przywołał znaczenia (definicji) tychże kryteriów (co należy rozumień i co jest punktowane np. w ramach kryterium jakości i kryterium dostępności), zakresu (sposobu) punktacji, odpowiednich jednostek redakcyjnych aktów prawnych traktujących o tych kryteriach. Powyższego nie zmienia ogólne powołanie mających zastosowanie w sprawie aktów prawnych (ustaw, rozporządzeń, zarządzeń). Szczegółowa analiza ofert i ich oceny przez komisję konkursową winna dotyczyć przede wszystkim tych kryteriów, które zdecydowały o kolejności rankingu końcowego. Z treści odwołania oraz skargi wynika, że także strona skarżąca nie zrozumiała intencji Dyrektora NFZ, który wykazane przez nią przymioty, wyróżniające ją - jej zdaniem - na tle konkurenta uznawał (bez uzasadnienia) za nie objęte kryteriami oceny ofert. Stwierdzić zatem trzeba, że - w sprawie - brak jest zindywidualizowanej kompleksowej oceny i wyjaśnienia, dlaczego - w tym konkretnym przypadku -poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Sąd nie może przy tym wyręczać organu w wykonaniu jego ustawowych obowiązków, zaś płaszczyzna sporu sądowego nie może zastępować fazy decyzyjnej, realizowanej

w reżimie K.p.a. Powyższe stanowi o naruszeniu przez Dyrektora NFZ przepisów (zasad w nich określonych) m.in. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Dalej Sąd zauważa, że - ponownie rozpatrując sprawę - Dyrektor NFZ winien zrealizować zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.), tj. powinien rozpoznać powtórnie sprawę jako taką, w jej całokształcie, czego

nie uczynił. Potwierdza to m.in. fakt pominięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kwestii konfliktu w harmonogramach pracy fizjoterapeuty A. P. i lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej A. S. Nie stanowi przy tym dla Dyrektora NFZ usprawiedliwienia, że w/w kwestii skarżąca nie podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (podnosiła ją w postępowaniu pierwszoinstancyjnym). Organ instancji odwoławczej obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego

i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji (tutaj: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) powoduje, że to "cała" sprawa (nie zaś odwołanie albo wniosek inicjujący postępowanie instancyjne) jest ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy. W sprawie, zawężając granice postępowania odwoławczego, Dyrektor NFZ naruszył tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając zaprezentowane wyżej uwagi Sądu, Dyrektor NFZ winien powtórnie ocenić oferty według kryteriów wyboru ofert. Co się zaś tyczy znaczenia dla wyniku sprawy dokumentu p/n "Protokół wstępny z kontroli", to - za Dyrektorem NFZ - stwierdzić trzeba, że nie jest on - zgodnie

z obowiązującą procedurą konkursu ofert - dokumentem wymaganym. Różnice

w zapisach tego dokumentu, w kontekście stanu faktycznego (dotyczące zapewnienia dostępu do miejsc udzielania przez "B" świadczeń dla osób niepełnosprawnych), pozostają bez wpływu na wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, skoro w - wymaganym przez procedurę konkursu ofert - dokumencie p/n "Wyniki weryfikacji oferenta" stwierdzono, że oferent "B" spełnia warunki lokalowe, w tym wymogi w zakresie zapewnienia dostępu do miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób niepełnosprawnych. Spełnienie tych warunków potwierdziła zresztą złożona w postępowaniu przez skarżącą dokumentacja zdjęciowa. Gołosłowne są przy tym sugestie skarżącej, że w sprawie faktycznie nie przeprowadzono weryfikacji oferenta, tj. "B". Trzeba zgodzić się z Dyrektorem NFZ, że sporządzony przez zespół wizytujący "Protokół wstępny z kontroli" jest dokumentem pomocniczym o charakterze notatki,

w której przedstawione są elementy podlegające weryfikacji wraz z ewentualnymi uwagami tego zespołu. Zaznaczenie przez zespół wizytujący w tym protokole odpowiedzi TAK zamiast NIE DOTYCZY spełnia kryteria uznania tego za omyłkę. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) u.p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych (pkt II sentencji wyroku) składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa prawnego (480 zł) oraz opłata za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).