Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 291/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 ust. 1 pkt 18, art. 75 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, lp. 1. 3 załącznika do ustawy
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1934/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia

2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

W dniu 14 marca 2008r. dokonano kontroli drogowej, z której sporządzono protokół podpisany przez kontrolowanego przedsiębiorcę P. S. Z protokołu wynika, że P. S. wykonywał transport drogowy taksówką osobową marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...] i numerze bocznym [...]. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] opiewała natomiast na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nałożono na P. S., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej utd. lub ustawa o transporcie drogowym, karę pieniężną w wysokości wynikającej z l.p. 1.3 załącznika do utd.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy wymienioną decyzję.

GITD, rozpatrując złożone przez przedsiębiorcę P. S. odwołanie, stwierdził, iż kara została nałożona prawidłowo. Przywołując przepis art. 6 ust. 4 w związku z ust. 1 utd. organ stwierdził, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, a zatem podejmowanie działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób taksówką może dokonywać się wyłącznie w obszarze dozwolonym licencją tzn. tylko pojazdem wskazanym w licencji. Naruszenie tej zasady prowadzi do wniosku, że działalność wykonywana jest z naruszeniem prawa tj. bez wymaganej licencji. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje, zdaniem organu, przewóz bez wymaganych prawem uprawnień (dopuszcza się zatem naruszenia określonego w l.p. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym), a dodatkowo istnieje możliwość cofnięcia przez właściwy organ uprawnień na wykonywanie tego rodzaju przewozów zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 utd. Jak stwierdził GITD zmiana obszaru lub pojazdu, a nawet podmiotu posiadającego uprawnienie nie jest zmianą danych o jakich mowa w art. 14 utd. lecz zmianą całokształtu uprawnienia. Ustawodawca przewidział tylko karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji, a wykonywanie tego rodzaju transportu pojazdem niewymienionym w licencji jest równoznaczny z brakiem licencji.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skardze P. S. domagał się uchylenia decyzji jako obarczonej wadą nieważności. Zarzucił, iż organ dokonał niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń wyrażających się w stwierdzeniu, że skarżący wykonywał przewóz osób taksówką bez licencji, podczas gdy wymagany prawem ważny dokument o nr [...] został okazany kontrolującym. Przyznał, że zmienił samochód i zgodnie z ustawą o transporcie drogowym w dacie kontroli miał jeszcze pięć dni na zawiadomienie organu licencyjnego o tej zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (także rzeczy) jest działalnością wymagającą, zgodnie z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) - dalej usdg., uzyskania licencji. Szczegółowe zasady, na jakich wykonywana jest ta działalność oraz wymogi, jakie przedsiębiorca musi spełnić, określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr125, poz. 874 ze zm.) - dalej utd lub ustawa o transporcie drogowym. Wśród elementów kształtujących treść uprawnienia licencyjnego (art.11 ust. 1 utd.) znajdują się numer ewidencyjny licencji, data jej udzielenia, wskazanie przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu, zakres transportu drogowego, oznaczenie obszaru przewozów i czas, na jaki udzielona została licencja. Mimo, że brak jest transporcie przepisie wskazania, jako koniecznych, danych określonego pojazdu, na który udzielona zostaje licencja, to w świetle brzmienia art. 6 ust. 4 utd. należy rozumieć, iż dane istotne dla identyfikacji pojazdu, którym wykonywany będzie przewóz osób taksówką, należą do istotnych elementów licencji.

Sąd I instancji zważył, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest niesporny.

W ocenie Sądu stan faktyczny został przez organ wadliwie zakwalifikowany, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez licencji. Wprawdzie skarżący w dacie kontroli nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadanego aktualnie pojazdu nr rejestr. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki, co nie oznacza jednak, że skarżący skutkiem zmiany na inny pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji - jak przyjęły organy rozstrzygające - skoro skarżący legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] sierpnia 2003 r. z terminem ważności do [...] sierpnia 2033 r. (czyli na 30 lat).

Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem adresata licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zgłaszanie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Do danych takich należy rodzaj i liczba pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4), a także ich wykaz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu (art. 8 ust. 3 pkt 8). Uchybienie temu obowiązkowi naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność wynikającą z art. 15 ust. 3 pkt 1 utd., nie jest jednak dopuszczalne utożsamianie stanu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 utd. i wykonywania działalności licencjonowanej niezgodnie z warunkami określonymi w licencji ze stanem wykonywania tej działalności bez licencji.

W ocenie Sądu, stanowisko organu, że zgłoszenie zmiany pojazdu, którym wykonywana jest przez konkretną osobę działalność w zakresie transportu taksówkowego, skutkować będzie wydaniem nowej licencji, nie jest prawidłowe, bowiem, ujawniony w licencji pojazd, stanowi jeden z elementów treściowych licencji, a jego zmiana skutkować musi, po stosownym zgłoszeniu, zmianą licencji.

Sąd I instancji wskazał, że z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna.

Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji na podsatwie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie przywołanych przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który niezgłoszenie danych z art. 8 ustawy, w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 ustawy, obwarował sankcją cofnięcia licencji.

W konkluzji sąd wojewódzki stwierdził, że posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być przyczyną cofnięcia licencji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, który:

I. zaskarżył wyrok w całości,

II. wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a,:

- poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej utd, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.3. załącznika do utd.,

2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie przez Sąd, że, posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków.

III. ze względu na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, a contrario podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako nie mieszczące się w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (licencji) o zakresie przyznanych przedsiębiorcy uprawnień, stanowi o wykonywaniu takiej działalności z naruszeniem prawa tj. bez wymaganej licencji.

Organ podniósł, że w związku z treścią art. 14 oraz art. 15 ust. 3 utd mogą się pojawić wątpliwości, co do konsekwencji prawnych wynikających z faktu zgłoszenia zmian danych określonych w art. 8 utd oraz ewentualnego zaniedbania tego obowiązku przez przedsiębiorcę.

Zdaniem organu, w przypadku, gdy przedsiębiorca dokonuje zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 utd licencji takiej udziela się na określony pojazd, który jest wymieniony w treści samej licencji.

Organ podniósł również, iż nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach pogląd, iż w przypadku, gdy przedsiębiorca uchybił 14 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o zmianę treści licencji lub też w ogóle nie wystąpił z takim wnioskiem, to jedyną sankcją, jaką ustawodawca przewidział w takiej sytuacji jest możliwość cofnięcia dotychczasowej licencji - art. 15 ust. 3 utd.

Zdaniem organu, przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień (dopuszcza się zatem naruszenia określone w lp. 1.3 załącznika do utd). Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że przepis art. 14 ust. 1 i 2 utd nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt zgłoszenia zmian czy wystąpienia z właściwym wnioskiem przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej.

Z wykładni językowej przepisów art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wynika jednoznacznie, że licencja na transport drogowy osób taksówką ma charakter podmiotowy-przedmiotowy. Licencji tej udziela się nie tylko przedsiębiorcy, ale jest ona udzielana na konkretny pojazd.

Organ podkreślił fakt, iż ze wszystkich rodzajów licencji na wykonywanie transportu drogowego tylko w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przedsiębiorca wykonując przewóz taksówką pojazdem niewymienionym w treści licencji narusza prawo.

Zmiana pojazdu nie jest zmianą danych, o jakich mowa w art. 14 cytowanej ustawy, ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd.

Wobec powyższego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji, która to treść dotyczy istoty uzyskanego uprawnienia - w przypadku niniejszej sprawy konkretnego pojazdu - nie jest zmianą, o jakiej mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, ale okolicznością powodującą konieczność uzyskania nowego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obydwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. Strona wnosząca skargę kasacyjną postrzega naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej p.u.s.a., w tym, że Sąd I instancji zajął i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe stanowisko w zakresie wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił między innymi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zakwestionowane przez organ wnoszący skargę kasacyjną przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Jednak w związku z tym, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez organ wnoszący skargę kasacyjną przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Ustawodawca w art. 133 p.p.s.a. ustanawia zasadę wydawania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie wydano wyrok po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę mając na uwadze całość akt sprawy i nie korzystał z materiałów pozostających poza tymi aktami. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a.

Regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwia kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z wymienionych we wskazanym przepisie elementów, względnie by uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zarzucane przedstawienie wadliwego stanowiska w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego .

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wolność działalności gospodarczej stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest jednak dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, o czym ustawodawca konstytucyjny stanowi w art. 22 Konstytucji RP.

Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 75 ust. 3 tejże ustawy i art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji.

Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007).

Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania działalności gospodarczej.

Jak wynika z definicji ustawowych zawartych w art. 4 pkt 1 – 3 utd transport drogowy pojmowany jest jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami o ogólnie określonych rodzajowo przez ustawodawcę cechach. Kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego wymienione są w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 5 utd. Ustawodawca ustanawia kryteria o charakterze podmiotowym (wymóg dobrej reputacji i odpowiedniej sytuacji finansowej oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach utd i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym [tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.]) odnoszące się do przedsiębiorców i osób wykonujących przewozy na ich rzecz.

We wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego należy, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 utd, podać rodzaj i liczbę pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca i wskazać ich indywidualne cechy. Niemniej jednak z wymienionych przepisów nie wynika, by w przypadku transportu drogowego wykonywanego innymi niż taksówki pojazdami konstytutywną cechą uprawnienia wynikającego z licencji było usunięcie ustawowego zakazu podjęcia działalności gospodarczej w sposób ograniczony do wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami.

Podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej polegające na przewozie osób taksówką dopuszczalne jest w przypadku spełnienia zaostrzonych kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie odpowiedniej licencji. Ustawodawca w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 6 utd wprowadza dalej idące, niż w przypadku transportu drogowego (innymi niż taksówki pojazdami), kryteria podmiotowe, w szczególności zaostrza wymóg dobrej reputacji i wprowadza konieczność odbycia odpowiedniego szkolenia.

Już samo określenie licencjonowanej działalności jako wykonywanie transportu drogowego taksówką wskazuje, że istota uzyskanego na podstawie licencji uprawnienia zawiera w sobie zindywidualizowany element przedmiotowy. Uprawnienie z licencji dotyczy pojazdu, któremu można przypisać skonkretyzowane cechy pozwalające na uznanie go za taksówkę. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że poddany kontroli oraz wymieniony w licencji pojazd takie cechy posiadał. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wobec braku definicji taksówki w utd uprawnione jest sięgnięcie, przynajmniej w zakresie podstawowych elementów, do definicji zawartej w regulującej pokrewną materię ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 43 tej ustawy taksówka to pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą: osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego (taksówka osobowa) i ładunków o masie nieprzekraczającej 2,5 t (taksówka bagażowa). Do zasadniczych elementów tej definicji ustawodawca odwołuje się w art. 18 ust. 5 utd ustanawiając zakazy chroniące przed wykonywaniem przewozów okazjonalnych pojazdami, które mogą być postrzegane przez konsumentów jako taksówki osobowe.

Dalej idące odniesienia do przedmiotu wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej wynikają z regulacji zawartej w art. 6 ust. 4 utd. Zgodnie z tym przepisem licencja udzielana jest na określony (oznaczony co do tożsamości) pojazd i obszar. W przypadku obszaru wykonywania transportu drogowego taksówką, kryterium przedmiotowe, od którego zależne jest udzielenie licencji odnosić należy do limitów, o jakich mowa w art. 6 ust. 6 i ust. 7 utd. Kryteria udzielenia licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania transportu drogowego konkretnie oznaczoną taksówką nie wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że celem ustanowienia zaostrzonych wymogów jakie spełniać ma wykonywanie transportu drogowego taksówką służy, obok ochrony konkurencji, zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istnienie takich założeń ustawodawcy należy również łączyć ze szczególnym trybem diagnostyki używanych jako taksówki pojazdów, o czym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy.

Przedstawione okoliczności dotyczące szczególnych cech transportu drogowego taksówką, inaczej niż w przypadku ogólnie określonego transportu drogowego, stanowią przesłankę uznania, że istota stosunku administracyjnoprawnego , konkretyzowanego w formie decyzji o udzieleniu licencji, obejmuje zarówno jego podmiot, to jest przedsiębiorcę, jak i przedmiot w postaci skonkretyzowanego pojazdu (taksówki) i obszaru prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym niż wymieniony w licencji pojazdem było wykonywaniem takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej jest bowiem uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego wymienionym w licencji pojazdem. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza określone w utd warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd. w zw. z Lp. 1. 3 załącznika do tej ustawy.

Sąd I instancji prezentuje, wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przewóz osób lub rzeczy inną taksówką, niż wymieniona w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a nie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, o jakim mowa w Lp. 1.3 załącznika do utd w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, prezentuje natomiast stanowisko odpowiadające przedstawionemu w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09 (niepublikowany).

Ustawodawca w art. 14 ust. 1 utd nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 utd są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy, między innymi, wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 utd). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego skutkiem złożenia takiego wniosku, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 utd wydaje decyzję którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany.

Przedstawione regulacje odnoszą się do wszystkich rodzajów licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skutki naruszenia określonego w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 8 utd obowiązku odnoszone do kształtu uprawnień wynikających z licencji są jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienne.

W przypadku, gdy przedsiębiorca wykonujący krajowy lub międzynarodowy transport drogowy zaniedba przedstawienia w ustawowo określonym terminie danych dotyczących pojazdów, innych niż wymienione w wykazie dołączonym do wniosku o udzielenie licencji, wynikające z licencji uprawnienia, których istoty nie stanowi dopuszczalność wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami, nie jest wyłączona dopuszczalność wykonywania transportu drogowego nieobjętym wykazem pojazdem. Przedsiębiorca w takiej sytuacji wykonuje transport drogowy na podstawie wymaganej licencji, natomiast narusza obowiązek określony w art. 14 utd, co może być przyczyną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 utd w zw. z lp. 1.2. załącznika do utd, a ewentualnie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 utd.

Wskazać należy ponadto, że w przypadku wykonywania wszystkich rodzajów transportu drogowego mogą wystąpić także takie stany faktyczne, które uzasadniałyby zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) utd poprzez cofnięcie licencji z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa.

Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana z stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadkach, gdy licencjobiorca wykonuje przewozy innym niż wymieniony w licencji pojazdem, prowadzi działalność, której nie obejmuje wyłączony licencją ustawowy zakaz swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, stan taki występuje również w sytuacjach, gdy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania przewozów taksówką wymienioną w licencji a dniem ujawnienia, poprzez przeprowadzenie kontroli, faktu wykonywania działalności przy użyciu innej taksówki, nie upłynął jeszcze termin 14 dni, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 w zw. z ust. 1 utd. W ostatnio wymienionych przepisach ustawodawca nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia zmiany danych w ustawowo określonym terminie poprzez wystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji. Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Podmiot wykonujący transport drogowy taksówką uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów taksówką opisaną w licencji. Brak podstaw do uznania, by ustawowy obowiązek przedsiębiorcy był źródłem uprawnienia do wykonywania w okresie przejściowym transportu drogowego inną taksówką.

Z żadnego przepisu nie wynika, by w omawianym okresie powstawało uprawnienie do podjęcia transportu drogowego inną taksówką. Sytuację podmiotów zamierzających wykonywać licencjonowaną działalność, do prowadzenia której nie mają wymaganych uprawnień, ustawodawca reguluje w art. 9 ust. 1 i ust. 2 utd stanowiąc o możliwości uzyskania w określonych warunkach promesy, która jednak nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Godzi się zauważyć, że odmienny pogląd prowadziłby do przyjęcia, że w sytuacji wystąpienia w terminie z wnioskiem o zmianę treści licencji, działający w zgodzie z ustawowymi wymogami przedsiębiorca nadal byłby uprawniony do wykonywania transportu drogowego niewymienioną w licencji taksówką, a stan taki trwałby co najmniej do zakończenia postępowania wszczętego skutkiem złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę, że właściwy organ może wydać podlegającą zaskarżeniu decyzję odmowną i ewentualność długotrwałego toku postępowania, dopuszczalne byłoby wielomiesięczne lub nawet kilkuletnie wykonywanie przewozów pojazdem, eksploatacja którego nie uzyskuje akceptacji powołanych do tego organów. Nawet wykonywanie transportu drogowego pojazdem pozostającym poza kontrolą licencjodawcy przez okres do 14 dni pozostaje w sprzeczności z celami dotyczących taksówek regulacji ustawowych służących zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także ochronie konkurencji. Tym bardziej utrzymywania takiej sytuacji przez dłuższy okres nie da się pogodzić z celami tych unormowań.

Strona wnosząca skargę kasacyjną prezentuje stanowisko mogące prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu obowiązany jest wystąpić o wydanie nowej, odrębnej licencji, względnie, że pierwotnie udzielona licencja staje się bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych sugestii.

Źródłem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotem jest przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy taksówką jest cała grupa przepisów prawa materialnego. Obok wymienionych, takim źródłem jest art. 5 ust. 2 utd, zgodnie z którym licencji udziela się na okres nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy czym jako jedyne kryterium ustawowe, od którego zależne jest określenie okresu udzielenia licencji, ustawodawca wymienia zakres żądania przedsiębiorcy. Wynika z tego, że ustawodawca zakłada dopuszczalność udzielenia licencji na okres nawet dłuższy niż technicznie możliwy czas eksploatacji pojazdu, a tym bardziej niż odpowiadający zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług wymienionym w licencji pojazdem. Założenie to odpowiada przyjęciu dopuszczalności modyfikacji w obrębie tego samego stosunku administracyjnoprawnego, w zakresie będącego jego przedmiotem pojazdu

Jak już wspomniano, w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 przewidziano mechanizm zmiany treści licencji. Określony w utd tryb zmiany treści licencji jest całkowicie odrębny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a., wobec czego brak podstaw, by traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, względnie by uznawać brak tożsamości przedmiotowej jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie pozostaje decyzja o jej udzieleniu. Zmiany dotyczą elementów służących zindywidualizowania pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia.

Tryb dopuszczalnych, dokonywanych w formie decyzji, zmian służy konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego, z istoty obejmującego możliwość modyfikacji w zakresie przedmiotowym, dotyczącym indywidualnie określonego pojazdu, za pomocą którego dopuszczalne jest wykonywanie uprawnień z licencji. W konsekwencji, postępowania w przedmiocie udzielenia i zmiany treści licencji prowadzone są w jednej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której zapadają, po przeprowadzeniu postępowań, różne decyzje. Dopiero licencja o zmienionej treści jest wymaganą licencją, której brak stanowi przyczynę nałożenia kary pieniężnej w przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką inną, niż wymieniona w licencji o pierwotnej treści.

W niniejszej sprawie nie były skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zachodziły natomiast naruszenia prawa materialnego stanowiące przyczynę uwzględnienia skargi. W tej sytuacji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od P. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na kwotę tę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (600 zł) udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed NSA oraz nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji.