Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2277/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] delegowanego do Prokuratury Okręgowej w [...] K. K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. J., K. A., M. Z., H. B., M. G., E. W., R. S., M. K., P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], H. W., S. P., W. P., A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez podmioty wymienione w tej decyzji - od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na rzecz W.Sp. z o.o. Sp. k. (dalej także jako "W. Sp. z o.o. Sp. k.") na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania pawilonów handlowo - usługowych w przejściu podziemnym Al. [...] w rej. al. [...]oraz na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] dla potrzeb zaopatrzenia wskazanych pawilonów handlowo – usługowych zlokalizowanych w przejściu podziemnym - umorzyło postępowanie odwoławcze.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2012 r. W. Sp. z o.o. działając jako komplementariusz spółki W. Sp. z o.o. Sp. k. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie pawilonów handlowo - usługowych o łącznej pow. 3382 m2, w przejściu podziemnym pasa drogowego Al. [...] w rej. al. [...] w terminie od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] czerwca 2012 r. zmodyfikowała rzeczony wniosek wskazując powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 3652 m2. Wniosek dotyczył także wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. Ul. [...] o pow. 440 m2 dla potrzeb związanych z zaopatrzeniem pawilonów handlowo-usługowych usytuowanych w przejściu podziemnym pasa drogowego Al. [...] w rej. al. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej jako "u.d.p.", § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 K.p.a. oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 3717 ze zm.) – w pkt 1 zezwolił W. Sp. z o.o. Sp. k. na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. [...] w rej. al. [...] o pow. 3652 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1a i 1b do decyzji, pod pawilony handlowo - usługowe oraz teren o pow. 440 m2 dla potrzeb związanych z zaopatrzeniem pawilonów handlowo-usługowych zlokalizowanych we wskazanym przejściu podziemnym na okres: od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2015 r., a w pkt 7 ustalił opłatę w łącznej wysokości 5.685.609,60 zł, przy czym dla powierzchni 3652 m2 wynikającą z iloczynu tej powierzchni, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,30 zł/m2 dziennie i 1096 dni zajęcia terenu, a dla powierzchni 440 m2 wynikającą z iloczynu tej powierzchni, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,00 zł/m2 dziennie i 1096 dni zajęcia terenu płatną wg zasad określonych w pkt 8 decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji wyjaśnił, że W.Sp. z o.o. zajmowała dotychczasowy teren pasa drogowego w przedmiotowym przejściu podziemnym na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] a P. poprzednikiem prawnym W. Sp. z o.o.

Organ wskazał na brzmienie przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.d.p. oraz wywiódł, że z ich treści wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

W ocenie organu I instancji taki uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż dalsza lokalizacja funkcjonujących od lat 90 – tych w pasie drogowym obiektów handlowych nie powinna wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego pod warunkiem zachowania warunków zezwolenia.

Odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli najemcy lokali handlowych zlokalizowanych w przejściu podziemnym pod Al. [...] żądając uznania ich za strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz jej uchylenie. W motywach odwołań wskazywali, że są podnajemcami lokali handlowych posadowionych w przejściach podziemnych pod Al. [...] oraz, że W. Sp. z o.o. zobowiązała się do kontynuowania umów najmu na porównywalnych do dotychczasowych warunkach.

Podkreślali, że w celu obejścia zobowiązań umownych W. Sp. z o.o. założyła spółkę W. Sp. z o.o. Sp. k., która uzyskała zezwolenie i szantażuje podnajemców usunięciem z lokalu w razie nieprzyjęcia nowych, znacznie wyższych stawek czynszu.

Argumentację swą odwołujący podtrzymali w kolejnych pismach, rozszerzając ją o zarzuty naruszenia przez organ:

- art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie im statusu strony w postępowaniu pomimo tego, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego W.Sp. z o.o. Sp. k. dotyczy ich istotnych interesów prawnych, jako że są najemcami pawilonów i aktualnymi ich posiadaczami;

- art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego W.Sp. z o.o. Sp. k. pomimo tego, że przysługuje im prawo strony w postępowaniu;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie im udziału w postępowaniu w celu wydania decyzji o zezwoleniu;

- art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie im wglądu w akta sprawy po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji o zezwoleniu;

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparciu rozstrzygnięcia decyzji wyłącznie na wnioskach i

twierdzeniach 'W. Sp. z o.o. Sp. k.

Ponadto część odwołujących wskazywała, że najęte pawilony stanowią ruchomości, których właścicielami są najemcy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ich zdaniem pominięcie właścicieli ruchomości w postępowaniu o wydanie zezwolenia narusza ich interes prawny rozumiany jako prawo własności tej ruchomości.

Odwołujący wnosili także o przeprowadzenie dowodów z nośnika CD rejestrującego reportaż z terenu przejść podziemnych na okoliczność naruszenia słusznego interesu społecznego i interesu obywateli w trakcie wydawania skarżonej decyzji przez zarządcę drogi.

Podnosili także, że w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na tym pasie zgodnie z prawem przebywali odwołujący, jak i wielu innych przedsiębiorców, których umowy obowiązywały do dnia [...] czerwca 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na treść art. 28 K.p.a. zawierającego definicję strony oraz przedstawiło poglądy judykatury odnoszące się do pojęcia interesu prawnego.

Organ odwoławczy wskazał m. in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 549/11, Lex nr 966343, w którym Sąd zaprezentował pogląd, wedle którego decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu albo obowiązku prawnego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93, w którym Sąd stwierdził, że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Organ podkreślił także, że według stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r. sygn. akt II SA 789/84 - stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Przy tym cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie zezwala na uznanie za stronę.

Podniósł również, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) wyjaśniono, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej.

Następnie organ II instancji podkreślił, że W. Sp. z o.o. Sp. k. była jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie.

Stwierdził, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, który może złożyć każdy, gdyż przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 15 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń w tym względzie.

Wywodził, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zasadach wyłączności, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to wówczas stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia jest jego beneficjent, czyli w niniejszej sprawie W. Sp. z o.o. Sp. k.

Organ odwoławczy stwierdził także, że wydanie decyzji zezwalającej zawiązało stosunek administracyjno - prawny pomiędzy tą spółką a organem administracji publicznej (zarządcą drogi), którego przedmiotem jest odpłatne pozwolenie spółce na korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia. Aby zatem inna osoba mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji zawierającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi wykazać, że przedmiotowa decyzja dotyka jej interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Zdaniem organu żaden z wnoszących odwołanie nie wykazał interesu prawnego w sposób, jaki wymagają tego przepisy k.p.a. Podniósł jednocześnie - powołując się na stanowisko judykatury, że normy prawnej będącej podstawą interesu prawnego można upatrywać w każdej gałęzi prawa, a w szczególności może ona wynikać z prawa cywilnego. Zdaniem organu, odwołujący się nie wskazali na żaden przepis prawa materialnego, stanowiący źródło ich uprawnienia lub obowiązku w postępowaniu obejmującym wydanie spornego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co więcej, jak podkreślał organ - źródła takiego interesu w konkretnym przepisie prawa, w szczególności prawa cywilnego nie dopatrzył się również z urzędu.

Wskazując na fakt, że odwołujący byli najemcami poszczególnych pawilonów handlowych zlokalizowanych w przejściu podziemnym Al. [...] organ odwoławczy stwierdził, że umowy stanowiące podstawę najmu wygasły z dniem [...] czerwca 2012 r. ze względu na wygaśnięcie z dniem [...] czerwca 2012 r. umowy dzierżawy zawartej przez dotychczasowego dysponenta terenu, tj. W. Sp. z o.o. z Wojewodą [...].

Jego zdaniem wnoszący odwołanie nie mogą doszukiwać się interesu prawnego do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia w dotychczasowych umowach najmu (podnajmu), jako że źródłem interesu prawnego w tym przypadku może być wyłącznie norma prawna płynąca z konkretnego przepisu prawa, a nie czynność prawna, jaką jest umowa, która dodatkowo wygasła z upływem terminu, do jakiego została zawarta. Przy czym interesu tego, jak dalej organ wywodził nie można również wyprowadzać z nakładów i kosztów, jakie dotychczas ponieśli najemcy (podnajemcy) na poszczególne lokale handlowo - usługowe w oczekiwaniu na kontynuację stosunku obligacyjnego na godziwych dla nich warunkach. Stanowić to może, jak wskazywał organ podstawę ewentualnego roszczenia z tytułu zwrotu tych nakładów pod adresem W. Sp. z o.o. lub W. Sp. z o.o. Sp. k.

Zdaniem organu odwoławczego interesu prawnego odwołujących się nie można też wywieść z faktu istnienia w pasie drogowym rzeczy ruchomej, która została w nim umieszczona na podstawie stosunku obligacyjnego i zapewne na czas jego trwania. Organ wywodził, że sam fakt ewentualnego istnienia takiej rzeczy w pasie drogowym w dniu wydania zezwolenia nie uzasadnia uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym je poprzedzającym, gdyż konsekwentnie status taki przysługiwałby wszystkim osobom, posiadającym własność jakiejkolwiek rzeczy ruchomej w granicach pasa drogowego. Z kolei okoliczność, że właściciel pawilonu handlowego poniósł określone nakłady na jego umieszczenie w przejściu podziemnym i jego usunięcie wiązałoby się z dalszymi dodatkowymi kosztami oraz utratą spodziewanych zysków z działalności w nim prowadzonej, nie może uzasadniać w ocenie organu istnienia interesu prawnego w kategoriach obiektywnych. Interes faktyczny bowiem (zysk przedsiębiorcy wynikający z dogodnej lokalizacji pawilonu w miejscu o wysokim natężeniu ruchu pieszego, miejsca pracy etc.) nie może być utożsamiany z interesem prawnym, mającym swe źródło w konkretnej normie prawa materialnego.

Jednocześnie organ podkreślał, że wbrew twierdzeniom P. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o. i H.K. – podmioty te nie mogą zostać uznane za właścicieli pawilonów handlowych jako samodzielnych obiektów budowlanych. Stwierdził, że z faktu, iż P. Sp. z o.o. poniosła określone nakłady na remont i adaptację pomieszczeń wraz z instalacjami na użytek prowadzonej przez siebie działalności nie sposób wywieść prawa własności do pawilonu handlowego jako traktowanego jako pewna całość obiektu budowlanego, który został zainstalowany w przejściu podziemnym na podstawie stosownego pozwolenia wydanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Ponadto organ podkreślił, decyzję zezwalającą na wykonanie robót uzyskał podmiot będący dotychczasowym dzierżawcą terenu, co zostało wykazane przez W. Sp. z o.o. Sp. k. Dodatkowo stwierdził, że spółka A. Sp. z o.o. podnajmowała lokal od innego podmiotu, tj. N. Sp. z o.o., a mimo podziału lokalu na kilka mniejszych stanowi on administracyjnie jeden lokal oznaczony numerem [...].

Również poniesienie przez P. Sp. z o.o. nakładów na przystosowanie pawilonu handlowego do prowadzonej przez siebie działalności nie stanowi zdaniem organu odwoławczego podstawy, aby uznać, że pawilon jako obiekt budowlany stanowiący całość został posadowiony na podstawie stosownego pozwolenia na budowę przez skarżącą spółkę. Co więcej, również P. Sp. z o.o. podnajmowała pawilon handlowy od innego podmiotu.

W ocenie organu nie można również uznać, że H. K. nabyła własność pawilonu nr [...] na podstawie umowy z dnia [...] lutego 1994 r., która dotyczyła przelania praw i obowiązków z dotychczasowego najemcy na zainteresowaną i B. R. co w żaden sposób nie mogło przenieść własności do pawilonu.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - wszystkie osoby, które wniosły odwołanie od decyzji zarządcy drogi, nie mają statusu strony postępowania, jako że nie sposób jest doszukać się normy prawa materialnego będącej źródłem ich praw lub obowiązków w takim postępowaniu. Zatem za bezprzedmiotowe Kolegium uznało zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, które mogłyby być jego zdaniem skutecznie podniesione jedynie wówczas, gdyby odwołujący posiadali w istocie status strony. Jednocześnie brak tego przymiotu uniemożliwia, jak dalej organ wywodził uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, jako że organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty, a postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. wnieśli K.A., M. G., M. K., S. P., E. W., B.J., H. W., R.S., P. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o., H.B., M. B., W. P. oraz M. Z. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 4 i 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiające się nieustaleniem, że organ I instancji, w ramach przeprowadzonego postępowania, w sposób wadliwy przyjął, że W. sp. z o.o. sp. k. jest jedynym podmiotem posiadającym interes prawny w ramach prowadzonej sprawy, z jednoczesnym pominięciem kwestii prowadzenia w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], działalności handlowej przez podmioty trzecie, w tym również skarżących, która to okoliczność, mająca cechy faktu powszechnie znanego, winna być przez organ brana pod rozwagę z urzędu;

• art. 7, 8, 10 § 1 oraz 28 K.p.a. polegające na odmowie przyznania przez organ drugiej instancji podmiotom posiadającym interes prawny możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania jako strony, w szczególności poprzez stwierdzenie, że skarżący nie posiadają statusu strony postępowania, czego konsekwencją było pozbawienie przez organ II instancji podmiotów uprawnionych (w tym skarżących) prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

• art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 104 § 2 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechaniu ustalenia, że organ I instancji:

o nie rozpoznał istoty sprawy, całkowicie pomijając przy rozstrzygnięciu, że spółka W. sp. z o.o. sp. k. nie prowadzi od lat 90 - tych ubiegłego wieku działalności gospodarczej w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], zaś podmiotami, które wykonywały wspomnianą działalność byli kupcy prowadzący przedmiotowe pawilony handlowe, w tym również skarżący;

o błędnie sporządził uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., która z uwagi na fakt, że jest rozstrzygnięciem wykorzystującym konstrukcję uznania administracyjnego, wymaga dokonania przez organ wyczerpującej oceny wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz wykazania w treści uzasadnienia, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem w zakresie udzielenia przez organ zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, dowodów, którym organ odmówił waloru wiarygodności, któremu to obowiązkowi organ uchybił;

o wydał decyzję pozostającej w sprzeczności z art. 39 ust. 3 u.d.p., który to przepis organ I instancji wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, co nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ I instancji, że w stosunku do spółki W. sp. z o.o. sp. k. spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującego odstąpienie od ogólnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy w rzeczywistości spółka ta, jako podmiot który nigdy nie korzystał z pawilonów handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...] w celu prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada interesu prawnego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie wspomnianej działalności, ponadto spółka "W. sp. z o.o." spółka komandytowa nigdy nie była w stanie wykonać uprawnień wynikających ze wspomnianej decyzji bez substytuowania tychże uprawnień na podmioty trzecie, która to okoliczność stoi w sprzeczności z ratio legis przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p.;

o wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszył art. 40 ust. 4, 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 60 i 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie naruszenie to nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ I instancji, że z punktu widzenia prawidłowej gospodarki finansami publicznymi, korzystniejszym będzie ustanowienie spółki "W. sp. z o.o." sp. k. wyłącznym korzystającym z części pasa drogowego zlokalizowanego przejścia podziemnego Al. [...] w rejonie Al. [...], z jednoczesną opłatą w wysokości około 40 zł/m2 powierzchni miesięcznie, podczas gdy spółka ta, działając z naruszeniem tejże decyzji usiłuje wynajmować osobom trzecim wspomnianą powierzchnię za czynszem w wysokości w granicach 500-600 zł/m2 powierzchni miesięcznie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych;

3. przeprowadzenie dowodu z wydruków z [...] wnioskodawców na okoliczność wpływu postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. na obowiązki skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego, jako podstawy do wykazania istnienia interesu prawnego wnioskodawców.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, skarżący na wstępie wskazali na istnienie interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", który to przepis jak podawali, konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz wymienia dwie kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Uprawnienie takie przysługuje między innymi "każdemu, kto ma w tym interes prawny". W związku z tym nieuzasadnionym jest w ocenie skarżących utożsamianie podmiotu uprawnionego do złożenia skargi z pojęciem strony, które w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. występuje tylko w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, a więc jednym z wielu obszarów działalności organów administracji publicznej, których mogą dotyczyć poszczególne skargi przewidziane w tych przepisach.

Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, w którym jak podkreślali NSA uznał, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, przy czym może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków".

Ponadto wywodzili, że w literaturze na tle art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przyjmowano, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. Do stanowiska tego, które należy w ocenie skarżących uznać za nadal aktualne, nawiązał jak dodawali Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1617/02, OSP 2005, z. 11, poz. 128, uznając, że osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności skarżący podnosili, że w literaturze przedmiotu spotkać można się z poglądem, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym.

Jednocześnie jednak podkreślali powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że obecna regulacja nie zrywa w sposób pełny łączności między definicją strony postępowania administracyjnego, a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

W orzecznictwie podkreśla się, jak skarżący wskazywali, że mieć interes prawny oznacza wskazanie przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Zatem koniecznym dla wykazania interesu prawnego do złożenia skargi do sądu jest w ocenie skarżących wykazanie istnienia interesu prawnego zbliżonego w swej treści do interesu prawnego przewidzianego w ramach art. 28 K.p.a. Powołując się orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 825/05, Lex nr 194006 podkreślali, że utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. powoduje, że skarżący utraci interes prawny, który uzasadniał wniesienie skargi na bezczynność, zatem powoduje utratę legitymacji do wniesienia i popierania przez tę osobę skargi.

W dalszej kolejności skarżący podnosili, że przedstawiciele doktryny wyodrębniają z art. 28 K.p.a. dwie normy prawne zamieszczone w jednym przepisie. Każda z tych norm może być zastosowana przy zaistnieniu odmiennego kręgu przesłanek, które w obu przypadkach stosowane są łącznie. Normy te są od siebie niezależne w tym znaczeniu, że zastosowanie jednej z nich wyłącza możliwość zastosowania drugiej. Normę pierwszą tworzy część pierwsza przepisu art. 28 K.p.a. stanowiąca, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie". Przesłanki jej zastosowania są następujące:

a) na podstawie norm prawa ustrojowego i prawa materialnego jest w strukturze administracji publicznej organ, właściwy w sprawie indywidualnej;

b) sprawa, pozostająca we właściwości tego organu, może być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej;

c) rozpoznanie i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji może nastąpić w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym;

d) istnieje podmiot, lub kilka podmiotów, nie podporządkowanych organowi administracyjnemu, mających zgodnie z przekonaniem organu swój interes prawny lub obowiązek, których będzie dotyczyć postępowanie.

Druga norma zawarta w przepisie art. 28 K.p.a. stanowi, że "stroną jest każdy (...), kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ".

Przesłanki zastosowania tej normy będą następujące:

a) istnieje podmiot nie podporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym;

b) podmiot ten ma - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego - interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygać przez wydanie decyzji administracyjnej;

c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie;

d) czynność procesowa tego podmiotu - żądanie wszczęcia postępowania, będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku.

Wywodzili, powołując się na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1009 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2164/97, LexPolonica nr 2089170, że interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Skarżący stwierdzili, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przy czym w pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. W drugim - postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Podmiot, na którego sytuację prawną oddziaływuje decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej.

Skarżący podkreślali, podpierając się poglądami doktryny, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Charakterystyczny będzie brak bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z którego wynika interes prawny podmiotu naruszającego interes osoby trzeciej.

Zdaniem skarżących - postępowanie wszczęte na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w sytuacji, gdy organ przewiduje zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności dla jednego podmiotu skutkować może utratą przez szereg podmiotów głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, która to okoliczność nie będzie pozostawała bez wpływu na ich obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego.

Wskazywali, że na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - ustawodawca przewiduje obowiązek przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, w przedmiocie ujawnienia w [...] (między innymi) oznaczenia miejsca zamieszkania i adresu zamieszkania przedsiębiorcy, adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresu, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza, w tym adres głównego miejsca wykonywania działalności (art. 25 ust. 1 pkt. 5 u.s.d.g.). Co więcej, jak dalej wywodzili zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy - przedsiębiorca jest obowiązany do zmiany wpisu w terminie 7 dni od dnia zmiany danych, o których mowa w art. 25 ust. 1 i 5, powstałej po dniu dokonania wpisu do [...]. Odpowiedzialność za brak prawdziwości danych wpisanych w [...] spoczywa natomiast na przedsiębiorcy, który w stosunkach z osobami trzecimi nie może w dobrej wierze zasłaniać się zarzutem ich nieprawdziwości, zwłaszcza gdy wiedząc o nieprawdziwości danych, nie wystąpił z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu.

Ponadto ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym wprowadza ogólną zasadę zgodnie z którą wniosek o wpis do Rejestru powinien być złożony w terminie 7 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego dokonanie wpisu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zdarzeniem uzasadniającym dokonanie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego będzie np. zmiana zarządu, zmiana danych osób wchodzących w skład organu (np. zmiana nazwiska), zmiana wspólników, danych wspólników, zmiana adresu podmiotu, zmiana firmy itp. Przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy – jak skarżący podkreślali kreuje domniemanie, że dane wpisane do rejestru są prawdziwe. Podmiot rejestrowy nie może wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zasłaniać się nieprawdziwością treści wpisów, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z żądaniem sprostowania, uzupełnienia lub wykreślenia wpisu. Przepis ten dotyczy więc relacji podmiot rejestrowy - osoba trzecia, nie reguluje zaś stosunków w relacji osoba trzecia - osoba trzecia.

Zdaniem skarżących powołane regulacje prawne wskazują, że w wyniku utraty przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą w pawilonach handlowych zlokalizowanych w przejściach podziemnych możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności w tychże pawilonach, utracą one ujawnione w stosownych rejestrach miejsce wykonywania działalności, czego konsekwencją będzie ich obowiązek zmiany danych rejestrowych pod groźbą niekorzystnych następstw prawnych.

Kolejnym aspektem statuującym istnienie refleksyjnego interesu prawnego po stronie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w pawilonach handlowych zlokalizowanych w przejściach podziemnych (w tym skarżących) są w ocenie skarżących kwestie podatkowe.

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają: odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju (zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług). Opodatkowaniu tym podatkiem podlega zatem odpłatne świadczenie usług, ale tylko w sytuacji, gdy miejscem świadczenia jest terytorium kraju, czyli Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku świadczenia usług bardzo istotne dla prawidłowego rozliczenia VAT jest więc określenie miejsca świadczenia danej usługi. Od poprawności określenia tego miejsca zależy bowiem czy dane świadczenie będzie podlegało opodatkowaniu VAT w Polsce, czy też nie.

Zgodnie z art. 28a ustawy o podatku od towarów i usług, ilekroć jest mowa o podatniku - rozumie się przez to:

a) podmioty, które wykonują samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, lub działalność gospodarczą odpowiadającą tej działalności, bez względu na cel czy rezultat takiej działalności, z uwzględnieniem art. 15 ust. 6 powołanej ustawy;

b) osobę prawną niebędącą podatnikiem na podstawie lit. a), która jest zidentyfikowana lub obowiązana do identyfikacji do celów podatku lub podatku od wartości dodanej.

Podatnika, który prowadzi również działalność lub dokonuje transakcji nieuznawanych za podlegające opodatkowaniu dostawy towarów lub świadczenia usług zgodnie z art. 5 ust. 1, uznaje się za podatnika w odniesieniu do wszystkich świadczonych na jego rzecz usług.

Jak skarżący podkreślali powołany przepis wprowadza drugą definicję podatnika. Ma ona zastosowanie tylko w przypadku ustalenia miejsca świadczenia usług. Zgodnie z tą definicją podatnikami są również podmioty wykonujące działalność uznawaną za działalność gospodarczą zgodnie z regulacjami innych państw członkowskich oraz państw trzecich. W Polsce oraz w innych krajach UE wykonywanie takiej działalności wiąże się ze statusem podatnika VAT. Jednak status podatnika według tej definicji nie jest, co do zasady, uzależniony od rejestracjidanego podmiotu jako podatnika VAT czynnego. Dlatego podatnikiem według tych regulacji jest podatnik VAT czynny oraz korzystający ze zwolnienia.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza - na mocy ust. 2 tego artykułu - obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, również wówczas, gdy czynność została wykonana jednorazowo w okolicznościach wskazujących na zamiar wykonywania czynności w sposób częstotliwy. Działalność gospodarcza obejmuje również czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 28b ust. 1 powołanej ustawy miejscem świadczenia usług w przypadku świadczenia usług na rzecz podatnika jest miejsce, w którym podatnik będący usługobiorcą posiada siedzibę działalności gospodarczej.

Obowiązek zgłoszenia zmiany siedziby (rozumianej jako głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej) wynika z faktu posiadania statusu podatnika podatku od towarów i usług przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą w pawilonach handlowych (w tym również wnioskodawcy), zgodnie z art. 28a powołanej ustawy. Zatem immanentnie związanym ze statusem podatnika jest zdaniem skarżących miejsce, gdzie posiada on siedzibę wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 28b ust. 1 powołanej ustawy.

Utrata siedziby prowadzenia działalności gospodarczej przez podatnika pozbawia go tego statusu i uniemożliwia prawidłowe rozliczenie podatku VAT.

Zdaniem skarżących, uzasadniona jest zatem teza, że wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. w sytuacji, gdy korzystanie z pasa drogowego oparte ma być na zasadzie wyłączności, wpływa na treść obowiązków podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w pawilonach znajdujących się w przejściach podziemnych będących przedmiotem decyzji. Zatem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] istnieje związek, pojmowany na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interes prawny do złożenia skargi. Tym samym skarżący są legitymowani do wniesienia oraz popierania niniejszej skargi.

W ocenie skarżących organ drugiej instancji zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego przejawem był brak ustalenia przez organ II instancji, że organ I instancji, w ramach przeprowadzonego postępowania, w sposób wadliwy przyjął, iż "W. sp. z o.o." sp. k. jest jedynym podmiotem posiadającym interes prawny w ramach prowadzonej sprawy, z jednoczesnym pominięciem kwestii prowadzenia w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], działalności handlowej przez podmioty trzecie, w tym również skarżących.

Wskazując, że postępowanie oparte na art. 39 ust. 3 u.d.p. jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, skarżący jednocześnie zwrócili uwagę na treść art. 61 § 4 K.p.a., który to przepis stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.), aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks tym samym statuuje – jak podkreślali zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Przepis ten nakłada, zdaniem skarżących na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Ich zdaniem na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 684/97 LEX nr 34726, w ramach którego NSA stwierdza, że: "Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki".

Zdaniem skarżących organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania pominął kwestię ewentualnego występowania innych podmiotów, które z uwagi na posiadanie interesu prawnego, winny zostać przez organ zawiadomione w trybie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania, przy czym uchybienie to zostało całkowicie pominięte przez organ II instancji.

Skarżący podkreślali, że w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściach podziemnych pod Al. [...], jest prowadzona działalność gospodarcza począwszy od roku 1993. Jest to fakt powszechnie znany, zatem organ I instancji miał wiedzę w przedmiocie ewentualnych innych podmiotów, które mogą posiadać interes prawny do występowania w sprawie jako strona.

Nadto, do roku 2011 gminy prowadziły ewidencję działalności gospodarczej osób fizycznych. W ramach tej ewidencji funkcjonowały (i nadal funkcjonują) podmioty, które jako siedzibę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wskazywały na przejścia podziemne pod Al. [...]. Zatem organ również tą drogą mógł powziąć wiedzę o podmiotach, którym mógł przysługiwać status strony w toczącym się postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w ramach postępowania kontrolnego umorzyło postępowanie, wywodząc że odwołujący nie mają statusu strony postępowania. Ze względu na argumenty wskazane wcześniej należy w ocenie skarżących uznać stanowisko organu II instancji za naruszające podstawowe zasady postępowania, jakimi są zasada praworządności, dążenia do ustalenia przez organ prawdy obiektywnej, ale przede wszystkim zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma zdaniem skarżących, powołujących się na stanowisko doktryny - charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania.

Ponadto skarżący podkreślali, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu przyjęte jest w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w jej art. 6 ust. 3 lit. c), a także w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, który stanowi w art. 16 ust. 3 "Prawo wysłuchania i złożenia oświadczeń": "1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia".

Wskazując, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji – skarżący wywodzili, że przeprowadzając wnioskowanie ad maiori ad minus przyjąć należy, że wada ta stanowi również podstawę dla wzruszenia decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie skarżących - w ramach prowadzonego postępowania organ II instancji zaniechał również ustalenia, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, całkowicie pomijając przy rozstrzygnięciu, że spółka "W. sp. z o.o." sp. k. nie prowadzi od lat 90- tych ubiegłego wieku działalności gospodarczej w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...].

Ich zdaniem jest to okoliczność niezwykle istotna dla oceny istoty naruszenia przepisu art. 39 ust. 3 u.p.d. w wyniku wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Podkreślali, że droga publiczna jest rzeczą przeznaczoną do prowadzenia ruchu. Mając takie właściwości, droga jest narzędziem wykonywania zadań komunikacyjnych państwa. Wykorzystywanie drogi do celów niezwiązanych z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą byłoby sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tej rzeczy publicznej. Niektóre z czynności niezgodnych z funkcją drogi mogą powodować, jak skarżący wywodzili nie tylko zagrożenia dla stanu drogi jako budowli, ale także niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowa użytkowników dróg. Ustawodawca, mając świadomość tych zagrożeń zarówno w systemie prawa administracyjnego, jak i karnego, zakazuje podejmowania czynności mogących naruszać substancję drogi lub zasady ruchu drogowego.

Zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (przewidziane w art. 39 ust. 3 u.p.d.) może zostać wyrażone wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej właściwego zarządcy dróg publicznych.

Postępowanie wyjaśniające, które poprzedza wydanie zezwolenia, powinno prowadzić do ustalenia, czy wkroczenie z niedozwolonym obiektem lub urządzeniem w pas drogowy jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Z uwagi na to, że zwrot lingwistyczny "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, to rozstrzygnięcie sprawy wykorzystuje konstrukcję uznania administracyjnego. Użycie w treści normy pojęć niedookreślonych zobowiązuje organ decyzyjny do ustalenia ich znaczenia przy uwzględnieniu pozaprawnych systemów normatywnych.

Określanie znaczenia zwrotów niedookreślonych następuje na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, czyli etapie poprzedzającym rozstrzyganie wniosku strony. To, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy zdaniem skarżących badać, mając na względzie zwroty użyte w art. 39 ust. 1 u.d.p. w celu scharakteryzowania działań niedozwolonych w pasie drogowym. Należy przypomnieć, że norma ta wyraża zakaz podejmowania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności grożących niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie oznacza jak skarżący podkreślali, że ustawodawca pozwala wyrażać organom administrującym zgodę na przeprowadzenie czynności zakazanych przez art. 39 ust. 1 u.d.p. Istota odstępstwa od zawartych w tym przepisie zakazów polega na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 u.d.p.

Jeżeli cechy obiektu budowlanego lub urządzenia, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwolą na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 u.d.p. jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Wyjątkowość zezwoleń na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń wynikająca z przesłanek wydania tych zezwoleń podkreśla, jak wskazywali skarżący, orzecznictwo sądów administracyjnych. Znaczenie niedookreślonego sformułowania "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" sądy te wykładają przede wszystkim jako brak kolizji projektowanej lokalizacji obiektu bądź urządzenia z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na lokalizację nie może skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu jego udzielenia nie wynika obowiązek organu do wydania kolejnej pozytywnej decyzji.

Ponownie podkreślając, że zezwolenie w przedmiocie korzystania z pasa drogowego przybiera formę decyzji o charakterze uznaniowym – skarżący jednocześnie dodawali, wskazując na dorobek judykatury, że organ administracyjny, aby uniknąć zarzutu dowolności, musi rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.

Podnosili, że spółka "W. sp. z o.o." sp. k., jak i pozostająca z nią w związku spółka W. sp. z o.o. nigdy faktycznie nie zajmowały pasa ruchu drogowego w rozumieniu u.d.p., a nie może za takowe zajęcie być traktowane oddawanie w najem osobom trzecim pawilonów handlowych, co do których spółka ta nie dysponowała prawem własności, lecz prawem obligacyjnym (wynikającym z umowy dzierżawy).

Zdaniem skarżących, organ I instancji w ramach uzasadnienia do decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w sposób nazbyt ogólny wskazał na motywy swojego rozstrzygnięcia, a użyte przez organ I instancji sformułowania w ocenie skarżących wskazują, że jedynym kryterium, na podstawie którego została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. było kryterium prowadzenia przez potencjalnego adresata decyzji działalności handlowej w pawilonach handlowo-usługowych w pasie drogowych. Argumentacja ta, prowadzi ich zdaniem do wniosku, że jedynymi podmiotami, które faktycznie spełniały wskazane kryterium byli przedsiębiorcy prowadzący we wspomnianych pawilonach handlowych działalność gospodarczą, w tym również skarżący.

Dążenie przez spółkę "W. sp. z o.o." sp. k. do dalszego najmowania pawilonów handlowych - sprzeczne jest zdaniem skarżących z samym charakterem decyzji administracyjnej. W myśl jednej z fundamentalnych zasad ogólnych prawa administracyjnego, zgodnie z którą "prawa i obowiązki w stosunku administracyjnoprawnym mają charakter osobisty i w związku z tym co do zasady nie podlegają sukcesji" nie jest możliwe przekazanie, przeniesienie, najęcie prawa będącego przedmiotem decyzji administracyjnej na jakikolwiek inny podmiot.

Jak skarżący wywodzili, publiczne prawa i obowiązki ukształtowane w drodze aktu administracyjnego mają, co do zasady, charakter osobisty. Pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione, są nieprzenoszalne i gasną wraz ze śmiercią ich adresata i nie ma co do nich następstwa prawnego. Zmiana osoby (adresata) pociąga za sobą zmianę stosunku prawnego. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie przez kompetentny organ administracyjny praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego. Akt ten (prawomocny) wiąże tak długo, jak długo któryś z elementów decydujących o jego identyczności konkretyzowanego aktem stosunku prawnego nie ulegnie modyfikacji. Dysponentem aktu administracyjnego jest tylko właściwy organ administracji publicznej. Nie można zatem przenieść praw i obowiązków zawartych w aktach administracyjnych bez udziału organu, który akt wydał.

Zatem wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w celu dalszego jej "substytuowania" przez adresata czyni taką decyzję, w ocenie skarżących, sprzeczną z przepisem art. 39 ust. 3 u.d.p. Jednocześnie podkreślali, że adresat tejże decyzji nie jest w stanie samodzielnie prowadzić działalności handlowo- usługowej w pawilonach handlowych znajdujących się w przejściu podziemnym objętym treścią decyzji. Wskazuje na to chociażby treść dokumentów rejestrowych, które, pozostając dostępnymi dla organu, winny być przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania. Brak odniesienia się przez organ do wspomnianych dokumentów rejestrowych prowadzi w ocenie skarżących do wniosku, że organ celowo pominął te dokumenty, naruszając tym samym zasady postępowania dowodowego w ramach K.p.a., w szczególności art. 7, 77, 80 K.p.a.

Ich zdaniem organ I instancji pozostawał w świadomości, że spółka "W. sp. z o.o." sp. k. będzie naruszać w sposób rażący treść decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., a zatem decyzja ta w sposób rażący uchybia przepisom prawa i była niewykonalna już w chwili jej wydania.

W dalszej kolejności skarżący podkreślali, że adresatami decyzji wydanej w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. są podmioty, które realnie mogą z zajętego pasa ruchu korzystać. Są nimi kupcy prowadzący przedmiotowe pawilony handlowe, w tym również skarżący, ponieważ w przeciwieństwie do spółki "W. sp. z o.o." spółka komandytowa są w stanie rzeczywiście w sposób efektywny z zajętego pasa ruchu korzystać.

Organ procedujący w sprawie o wydanie zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., którego dyspozycja przewiduje istnienie szczególnie uzasadnionych przypadków, jako podstawy do zezwolenia na zajęcie pasa ruchu winna mieć na względzie interes społeczny, jakim jest zapewnienie podmiotom korzystającym możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej we wspomnianych pawilonach, zwłaszcza w sytuacji, gdy są to podmioty zatrudniające licznych pracowników. W wyniku niemożności realizowania przez spółkę "W. sp. z o.o." spółka komandytowa substytuowania uprawnień ze wspomnianej decyzji (jako niedopuszczalnego naruszania ratio legis przepisu na podstawie której została wydana), szereg osób utraci miejsca pracy, czego organ mógł uniknąć poprzez udzielanie zezwoleń na korzystanie z konkretnych pawilonów handlowych indywidualnym podmiotom.

Zdaniem skarżących, nie może budzić wątpliwości, że organ w sposób dowolny dokonał rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa ruchu spółce "W. sp. z o.o." spółka komandytowa. Decyzja ta była następstwem zarówno zaniechań po stronie organu w zakresie wprowadzenia do postępowania stosownych dowodów mających na celu rozpoznanie istoty sprawy, jak też dowolnością oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tym samym zaniechanie po stronie organu II instancji przeprowadzenia merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2012 r. w ramach prowadzonego postępowania stanowi w ocenie skarżących rażące uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, w następstwie którego nie doszło do wyeliminowanie wadliwej decyzji administracyjnej z obiegu prawnego.

Następnie skarżący dokonali szerokiego omówienia zasady swobodnej oceny dowodów popierając je dorobkiem judykatury i doktryny – by w konkluzji, powołując się na wcześniejsze własne wywody - stwierdzić, że działania organu II instancji w ramach postępowania należy uznać za stojące w sprzeczności zarówno z przepisami prawa normującymi kwestie formalne jak również i materialne.

Ich zdaniem działania organu naruszają również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, która jak podkreślali stanowiąc "klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania" - służy podejmowaniu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu.

Dodatkowo skarżący zarzucili organowi II instancji zaniechanie poczynienia ustaleń co do dopuszczenia się przez organ I instancji, przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. rażącego naruszenia art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 60 i 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ich zdaniem naruszenie to polegało na przyjęciu przez organ administracji publicznej, że z punktu widzenia prawidłowej gospodarki finansami publicznymi, korzystniejszym będzie ustanowienie spółki "W. sp. z o.o." sp. k. wyłącznym korzystającym z pawilonów handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], z jednoczesną opłatą w wysokości około 40 zł/m2 powierzchni miesięcznie, podczas gdy spółka ta, działając z naruszeniem tejże decyzji usiłuje wynajmować osobom trzecim wspomniane pawilony handlowe za czynszem w wysokości w granicach 500-600 zł/m2 powierzchni miesięcznie. Środki te były by możliwymi do pozyskania dla budżetu gminy, jednakże z uwagi na niemożność realizowania wspomnianej decyzji przez spółkę "W. sp. z o.o." sp. k. oraz fakt, że gmina w wyniku wspomnianej decyzji zrzeka się tych środków, które mogła by pozyskać wydając stosowne decyzje zezwalające na korzystanie z pasa ruchu w zakresie konkretnych pawilonów osobom, które prowadząc w nich działalność gospodarczą uiszczały by stosownie wyższe opłaty bezpośrednio do kasy miasta, środki te dla W. należy uznać za utracone.

Prowadzi to w ocenie skarżących do wniosku, że organ I instancji wykazał się rażącą niegospodarnością środkami publicznymi. Stanowi to lekkomyślność tym bardziej niedopuszczalną, bo odnoszącą się do podmiotów, które winny działać w sposób gospodarny i celowy dla skutecznego realizowania zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. uczestnik postępowania – P.Sp. z o.o. potwierdziła zasadność zarzutów powołanych w niniejszym postępowaniu przez skarżących oraz przedstawionych na ich poparcie argumentów natury faktycznej i prawnej. Zarzuciła decyzji organu I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez wydanie jednej decyzji na dwóch podstawach prawnych wymagających wydania dwóch samodzielnych decyzji administracyjnych, tj. art. 39 ust. 3 oraz 40 ust. 1 u.d.p. Stwierdziła, że jako inwestor całości prac związanych z wykonaniem zajmowanego pawilonu nr [...] stanowiącego obiekt budowlany o charakterze tymczasowym jest jego właścicielem, a zatem z całą pewnością posiada interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym kwestii zajęcia pasa drogowego, na którym umiejscowiony jest ten obiekt, skoro nie zostało wobec niej jako właściciela obiektu przeprowadzone postępowanie w sprawie jego usunięcia, ze względu na brak zezwolenia na jego lokalizację w tymże pasie. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu pasa drogowego przez zarządcę drogi wpływa zatem na jej sytuację prawną, gdyż ingeruje w faktyczną i prawną możliwość korzystania z przedmiotu jej własności.

Wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka W. K. na okoliczność budowy pawilonu handlowego [...] zajmowanego przez uczestnika, prawa własności do niego oraz demontażu poprzedniego obiektu tymczasowego, jak również dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma.

W sprawie wpłynęły również dwa pisma procesowe W. Sp. z o.o. Sp. k. z dnia [...] marca 2013 r. oraz z [...] czerwca 2013 r. Spółka wnosiła o oddalenie skargi oraz dowodów wskazanych w piśmie P. Sp. z o.o. Podnosiła, że ta ostatnia nie jest właścicielem pawilonu posadowionego w granicach pasa drogowego. W. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma na okoliczności w nim wskazane.

Swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] K. K., który na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wnosił o oddalenie skargi ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnoszących odwołania.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 dalej jako p.p.s.a.) oddalić wnioski dowodowe zawarte w skargach oraz pismach procesowych uczestników postępowania W. sp. z o.o. sp. k. oraz P. Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 p.p.s.a.).

Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury - granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza przypisanie kontroli sądowej tylko do sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 12/11, LEX nr 1125455 oraz z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 559/10, LEX nr 1148871).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. na mocy której organ odwoławczy stwierdził po stronie podmiotów, które wniosły odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - brak interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie powołanego wyżej przepisu. Innymi słowy w postępowaniu przed organem odwoławczym nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż zakończyło się ono, po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji interesu prawnego wnoszących odwołanie – jego umorzeniem ze względu na stwierdzenie braku legitymacji do wniesienia odwołań przez podmioty odwołujące się. Zakres sądowej kontroli sprowadza się zatem w niniejszej sprawie do oceny legalności (trafności) podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze procesowym.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak legitymacji do wniesienia odwołania przez podmioty odwołujące się od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 K.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z jego treści wynika zatem, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W K.p.a. pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie określone, zatem dla ustalenia jego znaczenia należy sięgnąć do dorobku judykatury i doktryny.

Przegląd orzecznictwa i piśmiennictwa prowadzi do wniosku, że zarówno przedstawiciele judykatury i nauki prawa w ostatnim okresie opowiedzieli się za koncepcją obiektywną, łączącą istotę interesu prawnego z konkretną normą prawa materialnego, będącą w opozycji do subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, opierającej się na założeniu, że o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje sam zainteresowany.

Przykładowo w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997r., nr 3, poz. 102) wyjaśniono, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administacyjnego z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, niepubl.).

W nowszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok z dnia 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392). W wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, LEX nr 1152048 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony.

Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa - w tym prawa cywilnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08, z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06, z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06 – dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 68).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uznało, że najemcy lokali handlowych zlokalizowanych w pasie drogowym objętym postępowaniem o wydanie zgody na jego zajęcie przez W. Sp. z o.o. Sp. k., zainicjowanym jej wnioskiem nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednak, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak wynika z ust. 3 art. 39, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy jego treści określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz. 1481).

Z treści powołanych przepisów wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o wydanie rzeczonego zezwolenia i który jako taki jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi był przyznany przymiot strony. Koreluje to zdaniem Sądu ze specyfiką przedmiotu objętego postępowaniem, którym jest pas drogowy, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.). Nie sposób bowiem przyjąć, ze względu na generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, by w postępowaniu o wydanie zgody na taką lokalizacją, a w dalszej kolejności na zajęcie pasa stanowiącym odstępstwo od wskazanego zakazu zachodziła sytuacja, by wydana zgoda kształtowała sytuację prawną podmiotu korzystającego bez takiego zezwolenia z rzeczy umieszczonej w tym pasie na podstawie stosunku obligacyjnego.

W ocenie Sądu skarżący prawidłowo przedstawili w skardze teorię interesu prawnego, jednakże wywiedzione wnioski odnośnie do istnienia po stronie odwołujących interesu prawnego zdaniem Sądu są wadliwe.

Podkreślić najpierw należy, że legitymacja do wniesienia skargi nie stanowi, jak chcą tego skarżący nowej kategorii interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przede wszystkim jest ona szersza aniżeli legitymacja procesowa strony postępowania administracyjnego, którą jak już wyżej wykazano - stwarza przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego. Natomiast w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego ma prawo wnieść osoba, którą wskazano w decyzji administracyjnej jako stronę, choćby nią de facto nie była (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2050/10, LEX nr 1113775). Wylegitymowanie się przez skarżących istnieniem decyzji administracyjnej, którą im doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi (por. wyrok WSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/11, LEX nr 1139807).

Nie ulega zatem wątpliwości, że adresaci decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2012 r. posiadali legitymację do złożenia skargi na nią, jednakże prawo do wniesienia skargi nie stworzyło po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Innymi słowy legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest wtórna w stosunku do legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Błędne przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie niweczy prawa do wniesienia skargi, nie oznacza to jednak, że w legitymacji skargowej można upatrywać źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Zatem za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw uznać należy próbę wykazania interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez odwoływanie się do legitymacji do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Poszukiwanie przez skarżących interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tzw. prawie refleksowym (przez co rozumiemy sytuację, w której podmiot takiego refleksowego prawa nie jest w ścisłym tego słowa znaczeniu adresatem danej decyzji, tj. nie jest ona doń "skierowana", ale wykonanie tej decyzji może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów tego podmiotu norm prawa; por. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu administracyjnym, ":Casus" z 2005 r. nr 35, s. 10) – zdaniem Sądu również należy uznać za wadliwe. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżący wskazując na możliwość utraty głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej (siedziby przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym) w związku z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności dla jednego podmiotu podali stosowne przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447) oraz ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007 r., nr 168, poz. 1186), z których jak podkreślali wynikać będzie obowiązek zmiany danych rejestrowych pod groźbą niekorzystnych następstw prawnych. Ich zdaniem ryzyko utraty ujawnionych w stosownych rejestrach miejsc wykonywania działalności oraz wynikające z tej utraty obowiązki statuują po ich stronie istnienie refleksowego interesu prawnego. Wywodzili również, wskazując na przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054), że utrata miejsca prowadzenia działalności gospodarczej pozbawi skarżących statusu podatnika i uniemożliwi prawidłowe rozliczanie podatku VAT.

W ocenie Sądu brak jest bezpośredniej zależności między wydaniem decyzji zezwalającej osobie trzeciej na zajęcie pasa drogowego, a zaistnieniem powołanych przez skarżących obowiązków, które istotnie znajdują oparcie w konkretnych przepisach prawa. Wskazywane przez skarżących obowiązki są konsekwencją posiadania tytułu prawnego do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. To utrata tego tytułu wymaga zgłoszenia zmian w stosownych rejestrach i w ramach realizacji obowiązków podatkowych. Wszak pamiętać należy, że przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" – rzeczony interes ma mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GSK 62/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz osoby trzeciej nie wpływa na sytuację prawną skarżących. Ich argumentacja odnośnie ryzyka utraty miejsca prowadzenia działalności gospodarczej stanowi w ocenie Sądu o istnieniu po ich stronie jedynie interesu faktycznego, który polega na bezpośrednim zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, którego nie można jednak poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 324/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uczestnik postępowania – P. Sp. z o.o. wywodziła swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z prawa własności pawilonu nr [...] znajdującego się w przejściu podziemnym położonym w W. pod skrzyżowaniem Al. [...] Al. [...], a W. Sp. z o.o.

Nie dokonując oceny jego twierdzeń dotyczących tytułu prawnego do wskazywanego lokalu – zważyć należy, że upatrywanie przez niego źródła interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w prawie własności do przedmiotowego lokalu jest wadliwe. Korzystanie z rzeczy ruchomej na podstawie stosunku obligacyjnego czy prawa rzeczowego, posadowionej ze swej istoty w sposób nietrwały w pasie drogowym nie rodzi po stronie podmiotu uprawnionego do korzystania z tej rzeczy - interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzonego na podstawie wniosku osoby trzeciej. Innymi słowy, źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego nie może być prawo do rzeczy znajdującej się w tym pasie. Istotnie - zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi delikt administracyjny, za który wymierza się karę pieniężną stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sąd potwierdza, że właściciel rzeczy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w prowadzonym z urzędu postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Niemniej jednak nie wpływa na sytuację prawną podmiotu zajmującego pas drogowy bez zgody zarządcy drogi, wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego na rzecz osoby trzeciej, w warunkach gdy ten pierwszy podmiot nie wystąpił o wydanie rzeczonego zezwolenia. Z akt rozpoznawanej sprawy, a także oświadczeń W. Sp. z o.o. Sp. k. złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wynika bowiem, aby występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działała ona w imieniu najemców pawilonów zlokalizowanych w rzeczonym pasie drogowym.

W ocenie Sądu również zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania są niezasadne. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze stanowi proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym, drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W pierwszej fazie organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przy czym jego niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. W tym pierwszym przypadku obejmuje ona sytuacje wniesienia odwołania m.in. przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (sygn. OPS 16/98; publ. ONSA 1999/4/119).

Jak już wyżej wykazano organ odwoławczy trafnie ustalił brak interesu prawnego podmiotów odwołujących się, swoje rozstrzygnięcie prawidłowo oparł na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i wyjaśnił je w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem tok rozumowania organu oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, skoro odwołujący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie odwoławcze zostało zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, z pominięciem kolejnych jego faz o charakterze merytorycznym, to zawarta w skargach argumentacja merytoryczna odnoszącą się do rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako wykraczająca poza granice niniejszej sprawy nie podlegała ocenie Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.