Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1990/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 153 art. 149 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. B., A. B. i M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ, Fundusz) z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. B., A. B., M. S., prowadzących działalność gospodarczą pn. a. s. c. w [...] (...), zwanych dalej odwołującymi, od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia domowa, na obszarze powiatu: 2401 - [...], 2405 - [...], 2408 - [...], 2410 - [...], 2413 - [...], 2414 - [...], 2416 - [...], 2462 - m. B., 2463 - m. C., 2465 - m. D., 2466 - m. G., 2468 - m. J., 2469 - m. K., 2470 -m. M., 2471 - m. P., 2472- m. R., 2474 - m. S., 2475 - m. A., 2476 - m. E., 2477 - m. T., 2478 - m. Z. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił w dniu [...] września 2010 r. postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie ww. świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia domowa, na obszarze wymienionych powiatów.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 2 807 472,15 PLN na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Oferty należało złożyć pierwotnie w terminie do dnia [...] października 2010 r. Termin składania ofert został zmieniony decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na dzień [...] października 2010 r., natomiast otwarcia ofert - na dzień [...] października 2010 r.

Odwołujący, w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu, złożyli ofertę w dniu [...] października 2010 r.

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 23 oferty.

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalno-prawnej ofert.

Komisja konkursowa m.in. oceniła zgodność ofert z wymaganiami zawartymi w materiałach informacyjnych, w szczególności w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 53/2010/DSOZ z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. W wyniku tej oceny komisja konkursowa stwierdziła, iż w ofercie odwołujących nie wykazano sprzętu bezwzględnie wymaganego do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia domowa. W części oferty, zawierającej wykaz sprzętu, odwołujący wymienił następujący sprzęt:

- zestaw do elektroterapii z osprzętem (sztuk 1) - bezwzględnie wymagany,

- zestaw do laseroterapii (sztuk 1) - bezwzględnie wymagany,

- zestaw do magnetoterapii (sztuk 1),

- zestaw do ultradźwięków (sztuk 1).

Zgodnie z w/w aktami prawnymi odwołujący powinni posiadać przenośny zestaw do elektroterapii z osprzętem - nie mniej niż 1 zestaw na 2 osoby prowadzące fizjoterapię oraz przenośny zestaw do biostymulacji laserowej - nie mniej niż 1 zestaw na 2 osoby prowadzące fizjoterapię. Zgodnie z przedstawioną ofertą świadczeń udzielać miało 9 fizjoterapeutów, w związku z powyższym wymagane minimum sprzętowe nie zostało spełnione.

Jednocześnie, udzielając odpowiedzi na zapytanie zawarte w części ankietowej oferty odwołujący odpowiedzieli, że spełniają warunek w dniu złożenia oferty i będzie spełniać od początku obowiązywania umowy.

Ankieta powinna odzwierciedlać zawartość pozostałych części oferty, a udzielane odpowiedzi powinny być zgodne z wykazem personelu, sprzętu, podanym harmonogramem pracy, wymiarem zatrudnienia. Odpowiedzi udzielane w ankiecie stanowią podstawę do oceny ofert w rankingu.

Tym samym komisja konkursowa uznała, że oferta, w której nie został wymieniony cały sprzęt określony w ww. materiałach szczegółowych, jako sprzęt bezwzględnie wymagany, podlega odrzuceniu. Jako powód odrzucenia podano niespełnienie wymogów warunków, określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy, z następującym uzasadnieniem: oferta odrzucona z powodu niespełnienia wymogu posiadania przez oferenta dwóch zestawów do elektroterapii oraz dwóch zestawów do biostymulacji laserowej, zawartego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Oferent zapewnił tylko po jednym zestawie.

Odwołujący złożyli protest, który wpłynął do komisji konkursowej po terminie, jednakże w udzielonej odwołującym odpowiedzi komisja konkursowa przedstawiła szczegółowe uzasadnienie powodu odrzucenia oferty.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących uchybień w zachowaniu terminów do złożenia protestu wskazano, że decyzja o odrzuceniu oferty zapadła w dniu [...] października 2010 r. Zawiadomienie o odrzuceniu oferty wysłano do odwołujących w dniu [...] października 2010 r. W związku z niepodjęciem zawiadomienia przez odwołujących w dniu [...] listopada 2010 r. pismo zostało zwrócone z poczty. Ponownie przesłane pismo zostało ostatecznie odebrane w dniu [...] listopada 2010 r. Protest, dotyczący odrzucenia oferty w całości, wpłynął do komisji konkursowej w dniu [...] listopada 2010 r.

Komisja konkursowa nie może ponosić odpowiedzialności za brak podjęcia przesyłki (która została wysłana natychmiast po odrzuceniu oferty) przez odwołujących. Negatywne konsekwencje niemożności skomunikowania się z osobą w miejscach, w których kontakt ten według wszelkiego prawdopodobieństwa powinien być możliwy bez zbędnej zwłoki, obciążają tę osobę, gdyż powinna ona zadbać o zapewnienie bezproblemowej możliwości porozumiewania się.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Wobec powyższego komisja konkursowa stwierdziła, że protest został złożony po terminie, jednakże w udzielonej odwołującym odpowiedzi przedstawiła szczegółowe uzasadnienie powodu odrzucenia oferty - co prowadzi do konkluzji, iż podnoszone przez odwołujących w tym zakresie wątpliwości w żaden sposób nie doprowadziły do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.

Należy także podkreślić, iż zamówienie na sprzęt (dołączone do odwołania), na które wskazują odwołujący, z terminem realizacji do końca roku 2010 r., nie zmienia w żaden sposób faktu powyższej oceny, oferta bowiem podlegała ocenie z dniem otwarcia. Z zamówienia wprost wynika, że na dzień składania oferty (a takiej odpowiedzi udzielił odwołujący) powyższych wymogów nie spełniał, albowiem sprzęt wymagany był dopiero zamówiony. Wskazać należy również, że oferent miał możliwość zaznaczenia w ankiecie odpowiedzi "nie spełniam ale będę spełniał od początku obowiązywania umowy".

Ocena co do prawidłowości uznania protestu jako złożonego po terminie, faktu tego zmienić nie może. Działanie komisji konkursowej, która odrzuciła ofertę odwołujących w świetle ww. okoliczności było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia odwołujących o terminie otwarcia ofert zauważyć należy, że zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273 poz. 2719), informację o miejscu i terminie otwarcia ofert zamieszcza się w ogłoszeniu o konkursie ofert. Ogłoszenie powyższego postępowania przedmiotową informację zawierało. Przepisy prawa nie przewidują indywidualnego zawiadamiania oferentów o powyższych okolicznościach. Powyższy termin uległ wprawdzie zmianie z dnia 12 października 2010 r. na dzień 15 października 2010 r., jednakże nie rodziło to ujemnych skutków dla oferentów, bowiem wiązało się to jednocześnie z przedłużeniem terminu składania ofert. Ponadto, na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ukazał się w tej sprawie komunikat nr [...]. Wskazać należy również, że odwołujący złożyli ofertę dnia 12 października 2010 r. Musieli zatem wiedzieć o przedłużeniu terminu składania ofert, a tym samym o przesunięciu terminu ich otwarcia.

Brak obecności odwołujących podczas otwarcia ofert, o którym w świetle przepisów prawa zostali prawidłowo poinformowani (a komisja konkursowa nie ma środków prawnych mogących wpływać na stawiennictwo oferentów) jest skutkiem decyzji odwołujących i nie wstrzymuje postępowania konkursowego, ani nie stanowi - jak sugerują odwołujący (nie wskazując zresztą na normę, która doprowadziła do tej konkluzji) - o nieważności postępowania.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego działania aplikacji, przy pomocy której tworzona była oferta, organ zauważył, że odwołujący nie zgłaszali problemów na etapie jej przygotowywania. Odwołujący był zobowiązany złożyć ofertę również w wersji papierowej, parafowanej na każdej stronie i na ostatniej stronie podpisanej.

W związku z powyższym komisja konkursowa, działając zgodnie z dyspozycją art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, w dniu [...] października 2010 r. odrzuciła ofertę odwołujących. Zawiadomienie o odrzuceniu oferty zostało wysłane odwołującym w dniu 21 października 2010 r.

W dniu [...] listopada 2010 r. odwołujący zaskarżyli odrzucenie oferty w drodze protestu, który komisja konkursowa rozpatrzyła i uznała za bezzasadny, a o swojej decyzji powiadomiła odwołujących w dniu [...] listopada 2010 r. w formie ogłoszenia oraz powiadomienia odwołujących o rozstrzygnięciu protestu.

W dniu [...] listopada 2010 r. rozstrzygnięto postępowanie konkursowe w danym zakresie.

Od rozstrzygnięcia konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia domowa, odwołujący wnieśli odwołanie na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy, które wpłynęło do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w ustawowym terminie.

Po rozpatrzeniu odwołania, zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalającą odwołanie. Dyrektor, po zbadaniu postępowania przed komisją konkursową, nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W treści ww. decyzji czytamy, że: "postępowanie wyjaśniające wywołane wniesionym odwołaniem nie wykazało, by komisja konkursowa naruszyła zasady postępowania dokonując sprawdzenia złożonych ofert, w tym oferty Odwołującego. Działanie Komisji w tym zakresie było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa. Stwierdzić zatem należy, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Odwołującego.

W wyniku oddalenia odwołania przez organ I instancji, odwołujący wnieśli w ustawowym terminie odwołanie do Prezesa Funduszu zgodnie z art. 154 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach.

W odwołaniu odwołujący wnieśli o uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i uwzględnienie oddalonego odwołania w sprawie żądania przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, będącego przedmiotem przeprowadzonego postępowania.

W odwołaniu odwołujący podnieśli, iż dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie, kwestionujące rozstrzygnięcie komisji konkursowej podnosząc, że skarżone rozstrzygnięcie konkursu ofert zapadło z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przepisów: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 153 i 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Odwołujący wskazali, że ww. decyzja nie zawiera odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zatem organ, który rozpoznawał odwołanie nie rozpoznał sprawy w całości.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ zważył, odwołując się do art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołujących.

Prezes NFZ podkreślił, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu nr 53/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza;

2) zarządzeniu nr 50/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 1 września 2010 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

3) zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących Prezes Funduszu wyjaśnił, iż komisja konkursowa przeprowadzając postępowanie oceniała wszystkie oferty z zastosowaniem takich samych zasad i kryteriów określonych w przepisach prawa.

Prezes NFZ uznał, biorąc powyższe pod uwagę oraz opis stanu faktycznego, który miał miejsce podczas postępowania konkursowego, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr 36/2005/1 Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ podkreślił, iż w każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie NFZ ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informacje o sposobie dokonania oceny złożonych ofert, w tym kryteria oceny ofert. Tym samym informacje takie udostępniane są wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach, w sposób gwarantujący świadczeniodawcom równe traktowanie i zachowanie uczciwej konkurencji.

Organ nie zgodził się z odwołującymi, że komisja konkursowa dokonała ustaleń co do posiadanego i wykazanego przez świadczeniodawcę sprzętu medycznego, z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach.

Odwołujący złożyli konkretną ofertę, która została oceniona przez komisję konkursową na podstawie danych, które zawierała. Oferta złożona w postępowaniu jest wiążąca dla komisji konkursowej i w oparciu o zawarte w niej treści dokonuje się jej sprawdzania i oceny.

Odwołujący winni przed złożeniem oferty przygotować ją skrupulatnie, ze szczególną starannością, by nie zaistniały przesłanki do jej odrzucenia. Po stronie oferenta, zgodnie z zarządzeniem nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ, ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów.

Zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz zapisami § 14 Regulaminu komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydanego na podstawie art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach (uchwała nr 36/2005/1 Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.), komisja konkursowa wzywa oferentów do uzupełnienia oferty w przypadku, gdy oferent nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. Jednakże brak w wykazie właściwego sprzętu w składanym formularzu ofertowym ma charakter merytoryczny, a nie formalny. Z tego względu nie było podstaw do zastosowania art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach i wezwania oferenta do usunięcia braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Nie ulega wątpliwości, że ryzyko prawidłowego sporządzenia oferty spoczywa na oferencie. Ewentualne braki i pomyłki w ofercie obciążają wyłącznie oferenta. Z wymienionych enumeratywnie przesłanek odrzucenia ofert w art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach można wnioskować, że okoliczności opisane w tym artykule są zarazem niezbędnymi wymaganiami składanej oferty, które oferent musi spełnić, gdyż w przypadku ich niespełnienia oferta zostanie odrzucona.

W przedmiotowym postępowaniu komisja konkursowa zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 odrzuciła ofertę odwołujących, gdyż oferta nie spełniała wymaganych warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W związku z tym działanie komisji konkursowej, polegające na odrzuceniu oferty, należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, że w danym postępowaniu konkursowym, odwołujący w ofercie nie wykazali wymaganego sprzętu zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 53/2010/DSOZ.

Wobec niespełnienia przez odwołujących warunków konkursu nie można uznać, iż został naruszony jego interes prawny w wyniku odrzucenia oferty przez komisję konkursową.

Art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach stanowi, iż umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest nieważna, jeżeli zawarto ją z oferentem, którego oferta podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych w ustawie. W przedmiotowym postępowaniu zachodziła przesłanka odrzucenia oferty. Należy również zaznaczyć, że NFZ na podstawie art. 134 ustawy o świadczeniach obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Komisja konkursowa winna traktować równo wszystkie podmioty biorące udział w procedurze konkursowej. Gdyby komisja konkursowa wezwała odwołujących do usunięcia w ofercie braku wymaganego sprzętu, byłoby to powodem zaskarżenia tej czynności przez pozostałych oferentów biorących udział w postępowaniu.

Organ podkreślił, iż w każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie NFZ, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonania oceny złożonych ofert.

W złożonej ofercie odwołujący dołączył oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o nie zgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania.

W omawianej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zobowiązujący NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podkreślenia wymaga tu fakt, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie - udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Funduszu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie został naruszony interes prawny odwołującego.

Po rozpatrzeniu odwołania nie stwierdzono, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym naruszono zasady przeprowadzania postępowania, wynikające z ustawy o świadczeniach, w szczególności nie zostały naruszone podstawowe zasady, takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie procedur wydanych przez Prezesa NFZ.

Wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, złożone odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa NFZ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik wspólników a. s.c. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i o uwzględnienie odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania z dnia [...] listopada 2010 r. i przeprowadzenie ponowne postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, będącego przedmiotem postępowania.

W ocenie strony, skarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie konkursu ofert, w ramach przeprowadzonego postępowania, zapadły z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przepisów: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 153 i 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

W przedmiotowej sprawie Prezes NFZ wydał decyzję nie uwzględniając odwołania złożonego przez skarżących, przyjmując że przedmiotowe postępowania nie został przeprowadzone z naruszeniem przepisów przywołanych w odwołaniu. Z rozstrzygnięciem organu nie sposób się zgodzić.

Komisja konkursowa [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...], w ramach prowadzone postępowania, w dniu [...] listopada 2010 r. dokonała rozstrzygnięcia konkursu ofert poprzez wybranie oferty.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów cytowanej ustawy.

Przepis art. 134 ustawy stanowi, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast przepis art. 142 ust. 2 wskazuje, że w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów otwiera koperty z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3) oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W przedmiotowym postępowaniu Komisja w dniu [...] października 2010 r. sporządziła zawiadomienie oferenta o odrzuceniu jego oferty w całości. Pismo to zostało doręczone odwołującym w dniu [...] listopada 2010 r. W dniu [...] listopada 2010 r. do Komisji wpłynął protest złożony przez oferenta, w sprawie zawiadomienia o odrzuceniu oferty. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Komisja poinformowała oferenta, że protest został złożony po terminie ustawowym i nie podlega rozpatrzeniu. Wyżej opisane czynności Komisji zostały podjęte z naruszeniem norm przepisów określonych art. 153, 149 ust. 1 pkt 7 i 142 ust. 2 ustawy. Oczywisty bowiem jest fakt, że czynności otwarcia ofert i stwierdzenia spełniania przez oferenta warunków opisanych przepisem art. 146 pkt 3 ustawy winny zostać przeprowadzone w części jawnej postępowania przy udziale oferentów. Odwołujący nie otrzymali powiadomienia o terminie otwarcia ofert, zatem nie mogli uczestniczyć w posiedzeniu Komisji. Wobec powyższego czynności Komisji w tym zakresie są nieważne.

Komisja pozostawiając bez rozpoznania wniesiony w sprawie protest również działała niezgodnie z obowiązującymi normami. Obowiązkiem Komisji było wskazanie daty doręczenia powiadomienia oferenta o odrzuceniu w całości złożonej przez niego oferty, bowiem od tej daty liczony jest siedmiodniowy termin wniesienia protestu. W treści pisma Komisji brak jest wskazania tej daty. Zatem protest wpłynął bez naruszenia art. 153 ustawy i winien być przez Komisję merytorycznie rozpoznany.

Ponadto należy wskazać, że aplikacja, przy pomocy której można było złożyć ofertę, dotknięta jest wadami funkcjonalnymi, które uniemożliwiają prawidłowe i zgodne z zamiarem oferenta złożenie ofert. Zarzut ten dotyczy wadliwej inkorporacji danych wpisanych przez oferenta, a umieszczanych automatycznie przez system w treści oferty. W niniejszej sprawie odwołujący wpisali ilość sprzętu, który będą posiadali na dzień podpisania umowy w liczbie większej niż wskazana przez system w treści oferty. Również niejednoznaczność oznaczenia pól podlegających wypełnieniu powoduje rozbieżność między intencjami, zamiarem oferenta, a ustaleniami Komisji. W pkt VIII Ankiety w rozdziale 1.1.4.1 oferent na zadane pytanie udzielił odpowiedzi o treści: "spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę spełniać od początku obowiązywania umowy". Z treści pytania i udzielonej odpowiedzi wynika, że oferent deklaruje, że spełnia wymagania opisane w przepisach prawa i Prezesa Funduszu, w tym przypadku posiada niezbędny sprzęt przenośny do elektroterapii z osprzętem w wymiarze nie mniejszym niż 1 zestaw na 2 zatrudnionych. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego oświadczenia woli należy interpretować zgodnie z zamiarem osoby je składającej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że oferent spełnia warunki, w odniesieniu do sprzętu, a określone obowiązującymi przepisami i dlatego też jego oferta nie podlega odrzuceniu, w oparciu o przepis art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy.

Powyższe naruszenia implikują nieważność rozstrzygnięcia konkursu ofert, bowiem uniemożliwiły przeprowadzenie konkursu z zachowaniem zasad opisanych w art. 134 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa NFZ, z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., którą oddalono odwołanie stron – B. B., A. B., M. S., prowadzących działalność gospodarczą pn. a. s. c. w [...], od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia domowa, na obszarze ww. powiatów.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przepisów: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 153 i 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Sąd nie podzielił powyższych zarzutów.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W związku z tym wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust. 2).

Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 2 w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W związku z powołanymi wyżej przepisami skarżący stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu Komisja w dniu [...] października 2010 r. sporządziła zawiadomienie oferenta o odrzuceniu jego oferty w całości. Pismo to zostało doręczone odwołującym w dniu [...] listopada 2010 r. W dniu [...] listopada 2010 r. do Komisji wpłynął protest złożony przez oferenta w sprawie zawiadomienia o odrzuceniu oferty. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Komisja poinformowała oferenta, że protest został złożony po terminie ustawowym i nie podlega rozpatrzeniu. Wyżej opisane czynności Komisji zostały podjęte z naruszeniem norm przepisów określonych art. 153, 149 ust. 1 pkt 7 i 142 ust. 2 ustawy. Oczywisty bowiem jest fakt, że czynności otwarcia ofert i stwierdzenia spełniania przez oferenta warunków opisanych przepisem art. 146 pkt 3 ustawy winny zostać przeprowadzone w części jawnej postępowania przy udziale oferentów. Odwołujący nie otrzymali powiadomienia o terminie otwarcia ofert, zatem nie mogli uczestniczyć w posiedzeniu Komisji. Wobec powyższego czynności Komisji w tym zakresie są nieważne.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalony pierwotnie na dzień [...] października 2010 r. termin składania ofert został przesunięty na dzień [...] października 2010 r., natomiast otwarcia ofert - na dzień [...] października 2010 r.

Skarżący złożyli swoją ofertę w dniu [...] października 2010 r., a zatem wiedzieli o przesunięciu terminu składania ofert, jak również z dużym, graniczącym z pewnością prawdopodobieństwem można założyć, że znali termin otwarcia ofert, który również uległ przedłużeniu. Jeżeli bowiem skarżący wiedzieli o przedłużeniu terminu składania ofert, to tym samym musieli wiedzieć o przesunięciu terminu ich otwarcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia odwołujących o terminie otwarcia ofert, organ wskazał, że zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273 poz. 2719), informację o miejscu i terminie otwarcia ofert zamieszcza się w ogłoszeniu o konkursie ofert. Ogłoszenie powyższego postępowania przedmiotową informację zawierało. Przepisy prawa nie przewidują indywidualnego zawiadamiania oferentów o powyższych okolicznościach. Powyższy termin uległ wprawdzie zmianie z dnia 12 października 2010 r. na dzień 15 października 2010 r., jednakże nie rodziło to ujemnych skutków dla oferentów, bowiem wiązało się to jednocześnie z przedłużeniem terminu składania ofert. Ponadto, na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ukazał się w tej sprawie komunikat nr [...].

W świetle powyższych wyjaśnień zarzut, że odwołujący nie otrzymali indywidualnego powiadomienia o terminie otwarcia ofert, a zatem nie mogli uczestniczyć w posiedzeniu Komisji, na którym nastąpiło otwarcie ofert – zgodnie z 142 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest w sposób oczywisty bezzasadny. Wymóg ustawy, by Komisja w części jawnej konkursu ofert, w obecności oferentów, dokonała otwarcia ofert, jest możliwy do spełnienia tylko wtedy, gdy oferent jest zainteresowany udziałem w tej części postępowania konkursowego. Nie można do tego zmusić oferenta, który ten termin powinien znać ze stosownego ogłoszenia o konkursie ofert. Brak też podstaw prawnych do przesunięcia terminu otwarcia ofert z powodu nieobecności oferenta, którego o tej czynności z założenia nie zawiadamia się indywidualnie. W tej sytuacji twierdzenie, że nieobecność odwołujących w otwarciu ofert skutkuje nieważnością tej czynności nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, a zwłaszcza w przepisach ustawy o świadczeniach.

Dalej, odnosząc się do kolejnych zarzutów, sprowadzających się do stwierdzenia, że Komisja pozostawiła bez rozpoznania wniesiony przez odwołujących protest, a także nie wskazała daty jego doręczenia i nie powiadomiła oferenta o odrzuceniu w całości złożonej przez niego oferty, należy zauważyć, co następuje.

Decyzja o odrzuceniu oferty skarżących zapadła w dniu [...] października 2010 r. Zawiadomienie o odrzuceniu oferty wysłano do odwołujących w dniu [...] października 2010 r. W związku z niepodjęciem zawiadomienia przez odwołujących w dniu 4 listopada 2010 r. pismo zostało zwrócone z poczty. Ponownie przesłane pismo zostało ostatecznie odebrane w dniu [...] listopada 2010 r. Protest, dotyczący odrzucenia oferty w całości, wpłynął do komisji konkursowej w dniu [...] listopada 2010 r. Komisja o swojej decyzji powiadomiła odwołujących w dniu [...] listopada 2010 r. w formie ogłoszenia oraz powiadomienia odwołujących o rozstrzygnięciu protestu.

Przepis art. 153 ustawy o świadczeniach ma następujące brzmienie:

"Art. 153. 1. W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

2. Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny.

3. Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia.

4. Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

5. Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

6. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność."

W orzecznictwie uważa się, że protest ma jeszcze charakter czynności cywilnoprawnej. M.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 323/10, LEX nr 675809, stwierdzono wprost, że "Złożenie protestu jest, zgodnie z art. 153 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tą częścią postępowania konkursowego, które ma charakter cywilno-prawny." Oznacza to m.in., że również do sposobu i terminu zawiadomienia oferenta o odrzuceniu oferty oraz ogłoszeniu o wniesieniu protestu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące sposobu oraz terminów dokonywania doręczeń. Komisja konkursowa zasadnie zatem uznała, że nie może ponosić odpowiedzialności za brak podjęcia przesyłki (która została wysłana natychmiast po odrzuceniu oferty) przez odwołujących. Tym samym trafne było stwierdzenie, że protest został złożony po upływie ustawowego terminu. Sąd zgadza się też z oceną Komisji, iż negatywne konsekwencje niemożności skomunikowania się z osobą w miejscach, w których kontakt ten według wszelkiego prawdopodobieństwa powinien być możliwy bez zbędnej zwłoki, obciążają tę osobę, gdyż powinna ona zadbać o zapewnienie bezproblemowej możliwości porozumiewania się.

Należy również zgodzić się z Komisją, że w udzielonej odwołującym odpowiedzi na złożony protest komisja konkursowa przedstawiła szczegółowe uzasadnienie powodu odrzucenia oferty, umożliwiając zainteresowanym złożenie stosownego odwołania.

Za całkowicie nietrafione Sąd uznał zarzuty dotyczące aplikacji, przy pomocy której można było złożyć ofertę; dotyczy to w szczególności podniesionego w skardze zarzutu, iż aplikacja ta dotknięta jest wadami funkcjonalnymi, które uniemożliwiają prawidłowe i zgodne z zamiarem oferenta złożenie ofert. Sąd nie dostrzegł w szczególności niejednoznaczności oznaczenia pól podlegających wypełnieniu, mających powodować rozbieżność między intencjami, zamiarem oferenta, a ustaleniami Komisji. W ocenie Sądu między stwierdzeniem odwołujących, że spełniają ustalony warunek (wymagania dotyczące sprzętu) w dniu złożenia oferty i będą go spełniać od początku obowiązywania umowy, a dopuszczalnym – i zgodnym ze stanem faktycznym stwierdzeniem, że tych wymagań "nie spełniam ale będę spełniał od początku obowiązywania umowy", jest zasadnicza różnica, której zrozumienie powinno być dostępne dla każdego oferenta stającego do konkursu.

W konsekwencji należy, według Sądu, należy podzielić opinię organów NFZ, że zasadniczą przyczyną nieprzyjęcia oferty oferenta było niespełnienie materialnych wymagań dotyczących wyposażenia w odpowiedni sprzęt medyczny, korespondujące z projektowanym zatrudnieniem specjalistów. Komisja konkursowa trafnie zatem stwierdziła, iż w ofercie odwołujących nie wykazano sprzętu bezwzględnie wymaganego do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia domowa. Odwołujący, zgodnie z powołanymi zarządzeniami Prezesa NFZ, powinni bowiem posiadać przenośny zestaw do elektroterapii z osprzętem - nie mniej niż 1 zestaw na 2 osoby prowadzące fizjoterapię oraz przenośny zestaw do biostymulacji laserowej - nie mniej niż 1 zestaw na 2 osoby prowadzące fizjoterapię. Zgodnie z przedstawioną ofertą świadczeń udzielać miało 9 fizjoterapeutów, w związku z powyższym wymagane minimum sprzętowe nie zostało spełnione. W konsekwencji oferta została odrzucona z powodu niespełnienia wymogu posiadania przez oferenta dwóch zestawów do elektroterapii oraz dwóch zestawów do biostymulacji laserowej, zawartego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Oferent zapewnił tylko po jednym zestawie.

Sąd podziela również opinię organów NFZ, że powyższej oceny nie mogło zmienić dołączone do odwołania zamówienie na brakujący sprzęt, oferta bowiem podlegała ocenie z dniem otwarcia. Z zamówienia wprost wynika, że na dzień składania oferty (a takiej odpowiedzi udzielił odwołujący) powyższych wymogów nie spełniał, albowiem sprzęt wymagany był dopiero zamówiony.

Sąd podziela ocenę organów NFZ, że brak w wykazie właściwego sprzętu w składanym formularzu ofertowym miał charakter merytoryczny, a nie formalny, do którego usunięcia można było wezwać oferenta.

Sąd nie dopatrzył się również w rozpatrywanej sprawie zarzutów naruszenia prawa procesowego, których przecież skarżący nie wysunął.

Reasumując, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały naruszone podstawowe zasady, takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie procedur wydanych przez Prezesa NFZ. Tym samym trudno tu mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego oferenta.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.