Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1780/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 261/13 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwały Rady Gminy E. z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..] i z dnia [..] listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto E. oraz zmiany w/w uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt: II SA/Ol 261/13 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [..] czerwca 2011 r. Nr [..] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto E. oraz na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto E., stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [..] czerwca 2011 r. Rada Miasta E., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto E. W § 1 tej uchwały przyjęto, że świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Miasto E. są bezpłatne w wymiarze 5 godzin zajęć dziennie, w godzinach od 8:00 do 13:00. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że za wyszczególnione świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1 odpłatność ponoszą rodzice. W § 3 ust. 1 organ stanowiący gmin ustalił, z zastrzeżeniem § 1 i § 4, wysokość przedmiotowej opłaty, wskazując, że wynosi ona 9,05 zł za jeden dzień zajęć, za pierwsze dziecko (pkt 1); 6,80 za jeden dzień zajęć, za drugie dziecko z tej samej rodziny (pkt 2) lub 4,50 za jeden dzień zajęć, za trzecie i następne dziecko z tej samej rodziny (pkt 3). W § 4 uchwały określono, że wysokość opłaty za wyżywienie dziecka ustala dyrektor przedszkola.

W dniu [..] listopada 2012 r. Rada Miasta E. podjęła uchwałę Nr [..], którą zmieniła § 3 ust. 1 powyższej uchwały, podwyższając opłatę ponoszoną przez rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu - do 11 zł za jeden dzień zajęć za pierwsze dziecko (pkt 1), 8,30 zł za jeden dzień zajęć za drugie dziecko z tej samej rodziny (pkt 2) oraz 5,50 za jeden dzień zajęć za trzecie i następne dziecko z tej samej rodziny (pkt 3).

W dniu 8 marca 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył obie wskazane uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w całości. W ocenie Wojewody zapisy cytowanego § 3 ust. 1 w pierwotnym, jak i zmienionym brzmieniu w sposób istotny naruszają art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zarzucił, że Rada Miasta przyjęła opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli w formie ryczałtu za jeden dzień, nie uwzględniając ile godzin konkretne dziecko przebywa w placówce ponad czas przeznaczony na realizację nieodpłatnej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu nadzoru sytuacja taka jest niedopuszczalna. Nie można bowiem zgodzić się na to, aby taką samą opłatę uiszczał rodzic, którego dziecko przebywać będzie w przedszkolu np. jedną godzinę oraz rodzic, którego dziecko korzystało z takiego świadczenia przez 4 godziny. Wojewoda stwierdził, że takie ukształtowanie kwestionowanej opłaty prowadzi nieuchronnie do naruszenia zasady ekwiwalentności oraz art. 32 Konstytucji RP, który gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne. Wojewoda zaakcentował też, że wysokość opłaty nie może być dowolna. Jej ustalenie powinno zostać poprzedzone rzetelną analizą ekonomiczną oraz precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Z uwagi na ścisły związek pomiędzy zaskarżonymi uchwałami, organ nadzoru wniósł o ich łączne rozpoznanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta E., reprezentowana przez Zastępcę Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ustawodawca nie określił jednostki czasu, według której ma następować rozliczenie czasu pobytu dziecka w przedszkolu w danym dniu. Wskazano, że przy braku jednoznacznego przepisu prawa oświatowego w tej mierze, funkcjonują różne rozwiązania dotyczące naliczania opłat za publiczne przedszkola. W ocenie organu przyjęta do rozliczenia jednostka "dzień" nie jest sprzeczna z regulacją art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczono, że poczynając od września 2011 r. przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest gmina miasto E., utrzymują gotowość świadczenia usług od 6:00 do 17:00. Rodzice ponoszą opłaty wyłącznie za dni, w których dziecko przebywało w przedszkolu, z wyłączeniem czasu realizacji podstawy programowej. W okresie poprzedzającym nabór dzieci rodzice informowani są o dziennym czasie pracy przedszkola i zapisach jego statutu. Organ zauważył, że w uchwale Rady Miejskiej w P. Nr XIX/127/2012 z dnia 30 sierpnia 2012r., (opublikowanej dnia 21 września 2012r. w Dz. Urz. Woj. Warm. pod poz. 2530) także ustalono dzienną opłatę. Zdaniem organu nieuzasadnione jest prawnie rozwiązanie przyjęte przez wiele jednostek samorządu terytorialnego, polegające na pobieraniu opłaty za kolejną rozpoczętą godzinę, zważywszy, że w przypadku dziecka kończącego pobyt w przedszkolu o 15:10 opłata naliczana jest jak za pełną godzinę. Stwierdzono, że wątpliwości też budzi pobieranie przez niektóre jednostki opłaty w różnej wysokości np. przy 2, 3, 4 - godzinnym pobycie dziecka.

Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. obie sprawy ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, którym nadano kolejno sygnatury: II SA/Ol 261/13 i II SA/Ol 262/13, Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 261/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku rozważał czy Rada Miasta E. mogła skutecznie ustalić opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych realizujących podstawę programową wychowania przedszkolnego, przyjmując za jednostkę rozliczeniową dzień. Wskazano, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.

Sąd podał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., na mocy nowelizacji z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), organ prowadzący ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Ten zaś przepis stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Z brzmienia tych przepisów wynika bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizować bezpłatnie nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy morze wydłużyć ten czas według swego uznania, przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy powinna ustalić wysokość opłaty za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Podkreślić należy, że, jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu, wobec którego realizowane jest nauczanie, wychowanie i opieka.

Zwrócono uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ma być nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej.

Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko wtedy istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też można ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już takiego znaczenia, jakie konkretnie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (tak: NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym bardziej, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy nauczania, wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W związku z tym, w ocenie Sądu, przy ustaleniu odpłatności za pobyt w przedszkolu wystarczy ramowe wskazanie zakresu świadczeń realizowanych w tym czasie.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, dyskusyjna jest, podnoszona przez Wojewodę, konieczność poprzedzenia ustalenia opłaty rzetelną analizą ekonomiczną. We wskazanym powyżej wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest bowiem, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

Niezależnie od powyższego nie budziło wątpliwości Sądu, że przy ustalaniu opłat należy przestrzegać zasady ekwiwalentności. Oznacza ona, że opłatę wnosi się za konkretne uzyskane świadczenie. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na nieprawidłowość w ustaleniu opłat za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2926/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. W konsekwencji w judykaturze jednolicie prezentowany jest pogląd, że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie, zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania ze świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z tych też względów Sąd nie podzielił stanowiska Rady Miasta E., dotyczącego legalności zapisów § 3 ust. 1 uchwały, określających wysokość opłaty za jeden dzień zajęć. Zapisy te, poza tym, że nieprawidłowo określają opłatę w formie ryczałtowej, to bezpodstawnie ustanawiają zasadę, że rodzice dziecka muszą opłacać świadczenia, z których dziecko nie korzystało na skutek krótszej obecności w przedszkolu. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z wielokrotnie podnoszoną przez orzecznictwo NSA zasadą, iż rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09 oraz wyrok z dnia 25 lutego 2011r., sygn. I OSK 2035/10 opublikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd stwierdził, że przyjęte w zaskarżonych uchwałach ustalenie o dziennym naliczaniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, w czasie przekraczającym wymiar 5-godzinnych zajęć, przeczy idei bezpłatności 5 godzin. Bowiem przy takim zapisie uchwały uczyniono odpłatnym dzienny pobyt dziecka w przedszkolu, a nie rzeczywisty czas tego pobytu ponad ustawowe 5 bezpłatnych godzin.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego rozstrzygnięcia wywiódł Prezydent Miasta E. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola Rada Miasta E. nie mogła ustalić opłaty za jeden dzień zajęć w formie ryczałtowej a ponadto, że ustalenie o dziennym naliczeniu opłaty za świadczenia przedszkoli, w czasie przekraczającym wymiar 5-godzinnych zajęć, przeczy idei bezpłatności tych 5 godzin.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone uchwały jednoznacznie określają, że sporna opłata jest zryczałtowaną opłatą za wszystkie świadczenia, które wykraczają poza podstawę programową. Jednakże WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. uznał, że za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola Gmina nie mogła ustalić opłaty za jeden dzień zajęć w formie ryczałtowej, a ponadto, że ustalenie o dziennym naliczeniu opłaty za świadczenia przedszkoli, w czasie przekraczającym wymiar 5-godzinnych zajęć, przeczy idei bezpłatności tych 5 godzin. W ocenie Prezydenta stanowisko Sądu jest nietrafne.

Podkreślono, że ustawodawca nie określił jednostki czasu, wg której ma następować rozliczenie czasu pobytu dziecka w przedszkolu w danym dniu. Wskazano, że poczynając od września 2011 r. przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto E., utrzymywały i utrzymują gotowość świadczenia usług w stosunku dziennym od godz. 6.00 do godz. 17.00. Nie wydaje się, aby przyjęta do rozliczenia jednostka czasu "dzień" była sprzeczna z regulacją zawartą w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Rodzice ponoszą opłaty wyłącznie za dni, w których dziecko przebywało w przedszkolu, z wyłączeniem czasu realizacji podstawy programowej, co wyraźnie wynika z zapisów § 1 uchwały podstawowej. W okresie poprzedzającym nabór dzieci do przedszkoli rodzice (opiekunowie prawni) są informowani odnośnie zapisów Statutu przedszkola, w tym o dziennym czasie pracy przedszkola. Rodzice (opiekunowie prawni), którzy decydują się na korzystanie ze świadczeń przedszkola wyłącznie w czasie przeznaczonym na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, składają w tej sprawie do dyrektora przedszkola stosowne wnioski. Skrócenie czasu pobytu dziecka w przedszkolu w danym dniu wynika z decyzji rodziców bądź osób upoważnionych, odbierających dziecko z przedszkola.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowe uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów. Podejmując te uchwały Rada Miasta E. działała w granicach swoich uprawnień. Dlatego też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 maja 2013 r. jest nieprawidłowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie narusza prawa, a dokonana interpretacja art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest prawidłowa.

Podniesiono, że szereg orzeczeń podjętych w sądownictwie administracyjnym, w przedmiocie ustalania opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminy, jednoznacznie wskazuje, że jedną z istotnych przesłanek jej ustalania jest zasada ekwiwalentności, a opłaty którym można przypisać charakter ryczałtowy są niedopuszczalne.

Zdaniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Sąd zasadnie przyjął, że ww. opłata ustalona przez Gminę Miasto E. w kwestionowanych przez organ nadzoru uchwałach, ma właśnie taki charakter. Nie można się bowiem zgodzić z poglądem reprezentowanych przez skarżącą, iż przyjęta przez nią do rozliczenia czasu pobytu dziecka w przedszkola jednostka czasu "dzień" była prawidłowa. Opłata za świadczenia publicznych przedszkoli ma być ekwiwalentna. Nie może być mowy o zachowaniu tego warunku, jeśli uzna się za dopuszczalne zobowiązanie rodziców dziecka przebywającego w przedszkolu np. jedną godzinę oraz rodziców, którego dziecko korzystało z takiego świadczenia 4 godziny - taką samą stawką, skoro wprost widoczna jest różnica w zakresie otrzymywanych przez nich świadczeń. Narusza to zwłaszcza art. 32 Konstytucji RP, który gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez uznanie, że za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola Rada Miasta E. nie mogła ustalić opłaty za jeden dzień zajęć w formie ryczałtowej a ponadto, że ustalenie o dziennym naliczeniu opłaty za świadczenia przedszkoli, w czasie przekraczającym wymiar 5-godzinnych zajęć, przeczy idei bezpłatności tych 5 godzin.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi podstawę do ustalania wysokości opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze przy przyjęciu za jednostkę rozliczeniową jednego dnia.

Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w jego brzmieniu po dniu 1 września 2010 r. w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

W orzecznictwie NSA w związku z powyższym podkreślono (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., I OSKI 1005/13), że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Obecnie publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym (za który może być już pobierana opłata). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca posługuje się jednostką godzinową dla rozgraniczenia usług opiekuńczo-wychowawczych bezpłatnych od usług, za które może być wprowadzana opłata. Szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W przepisach tego rozporządzenia czas trwania zajęć określono posługując się jednostką godzinową, a nawet minutową (§ 6 załącznika Nr 1 cyt. rozporządzenia), przy czym Statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 cyt. rozporządzenia). Oznacza to, że dzienny czas pracy przedszkola wyznaczany jest również jednostką godzinową.

Wykładnia językowa i systemowa powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że przy ustalaniu wysokości opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze należy posługiwać się jednostką rozliczeniową jednej godziny. Wniosek ten znajduje uzasadnienie również na gruncie wykładni celowościowej uwzględniającej charakter opłaty za usługi opiekuńczo-wychowawcze. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się również pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W stanie prawnym, w którym wydana została przedmiotowa uchwała, tj. pod rządami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w jej brzmieniu po dniu 1 września 2010 r. wymóg ekwiwalentności opłaty jest spełniony, gdy opłata jest uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a na pewno gdy naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13, z dnia 23 sierpnia 2013 r., I OSK 1005/13). Czas trwania świadczenia nie może być ustalony w taki sposób, który nie pozwalałby na przyjęcie, że opłata ma charakter ekwiwalentny, a tak w istocie jest w sytuacji przyjęcia dziennej jednostki rozliczeniowej. Opłata "za jeden dzień zajęć" za świadczenia w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie jest bowiem jednakowa bez względu na to, przez jaki czas – ponad wskazane wyżej 5 godzin - usługi opiekuńcze będą świadczone w dziennym czasie pracy przedszkola. Opłata jest zatem nie tylko identyczna za 1 godzinę lub kilka godzin świadczeń, lecz również niepowiązana z rzeczywistym czasem korzystania z usług opiekuńczo-wychowawczych. Jej wysokość jest bowiem taka sama niezależnie od tego, czy dziecko wykorzystuje pełny "płatny" okres w dziennym czasie pracy przedszkola, czy też jego część. Należy przy tym zauważyć, że dzienny czas pracy poszczególnych przedszkoli na terenie gminy (z odpowiedzi na skargę, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika od września 2011 r. przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest gmina miasto E., utrzymują gotowość świadczenia usług od 6:00 do 17:00) może być różny uzależniony od postanowień ich Statutów. W konsekwencji opłata ustalona "za jeden dzień" różnicuje w nieuzasadniony sposób sytuację osób korzystających z usług oświatowo-wychowawczych na obszarze tej samej gminy. Nie istnieje podstawa prawna do takiego różnicowania sytuacji osób korzystających z usług oświatowo-wychowawczych na obszarze tej samej gminy, a zwłaszcza różnicowania tego nie uzasadnia prawo rodziców do wyboru przedszkola i informacja rodziców w okresie poprzedzającym nabór dzieci o dziennym czasie pracy przedszkola i zapisach jego statutu. Wprawdzie nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu pierwszej instancji o tym, że dzienne naliczanie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, w czasie przekraczającym wymiar 5-godzinnych zajęć, przeczy idei bezpłatności 5 godzin, skoro zgodnie z § 2 i § 3 uchwały wprowadzono opłaty "za jeden dzień zajęć" za świadczenia w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, to niewątpliwie tego rodzaju przepisy czynią odpłatnym dzienny pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (tj. pobyt jedno, jak i wielogodzinny), a nie rzeczywisty czas tego pobytu ponad ustawowe 5 bezpłatnych godzin.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.