Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 393/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69  art. 7
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę , ,


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. K. (dalej: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy", "organ" lub "Dyrektor ARiMR") utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Kierownik KBP") z dnia "[...]" w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 r.

Decyzja wydana została w oparciu o następujące okoliczności wynikające z akt sprawy.

Strona jest producentem rolnym otrzymującym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie wniosku o płatność na 2015 r., złożonego 2 kwietnia 2015 r., Kierownik KBP decyzją z dnia "[...]" przyznał stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie 5.227,94 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 3.506,53 zł oraz płatność redystrybucyjną w kwocie 1.451,96 zł. Decyzję doręczono w dniu "[...]" i stała się ona ostateczna. Wypłata środków nastąpiła 30 października 2015 r. i 28 stycznia 2016 r.

Decyzja powyższa została wyeliminowana z obiegu prawnego wskutek wznowienia w dniu 31 października 2018 r. postępowania administracyjnego i wydania decyzji z dnia "[...]", uchylającej decyzję z "[...]" i odmawiającej przyznania płatności JPO oraz płatności redystrybucyjnej oraz nakładającej w tym zakresie sankcję, zaś w kwestii płatności za zazielenienie przyznająca ją w zmniejszonej wysokości - 2.166,69 zł.

Przyczyną wznowienia postępowania była aktualizacja ortofotomapy, prowadząca do ustalenia, że na terenie zadeklarowanej do płatności działki ewidencyjnej "[...]" znajdują się tereny nie kwalifikujące się do przyznania płatności. Powierzchnia zadeklarowana została, zdaniem organu, zawyżona o 4,43 ha. Decyzja z dnia "[...]" została utrzymana w mocy przez Dyrektora ARiMR decyzją z dnia "[...]", zaś skarga na decyzję tego organu została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r. I SA/Ol 578/19.

W dniu 20 sierpnia 2019 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na 2015 r., zakończone decyzją Kierownika KBP z dnia "[...]", w której organ ten ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 r. w łącznej wysokości 8.019,74 zł, tj. 5.227,94 zł z tytułu JPO, 1.451,96 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej oraz 1.339,84 zł z tytułu płatności za zazielenienie.

W odwołaniu zarzucono naruszenie:

- art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach") poprzez nieprawidłowe naliczanie powierzchni,

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami ustawowymi, co dotyczy opisu stanu faktycznego, zarzutów podniesionych przez strony i podstaw uchylenia decyli przez organ wyższego rzędu,

- nieprawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji,

- błędną ocenę i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez nieprawidłowe ustalenie początkowego biegu okresu przedawnienia.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika KBP.

W uzasadnieniu wskazał na art.29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ustawa o Agencji") oraz art.7 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

W kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności organ odwoławczy wyjaśnił, że okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, tj. od dnia złożenia wniosku o płatność (2 kwietnia 2015 r.). Jednak okres ten uległ przerwaniu dwukrotnie, tj. w dniu 4 stycznia 2019 r., gdy stronie doręczono decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania oraz w dniu 26 sierpnia 2019 r., gdy stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że do przerwania biegu przedawnienia dochodzi przez poinformowanie strony przez organ o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości, ze skutkiem rozpoczęcia na nowo biegu przedawnienia.

W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zarzucono:

- naruszenie art. 104 Kpa w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieprawidłowe naliczanie powierzchni,

- niewłaściwe zastosowanie art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - rozporządzenie nr 809/2014, polegające na uznaniu, że strona jest zobowiązana do zwrotu płatności,

- błędną ocenę i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie początkowego biegu okresu przedawnienia, - przedawnienie roszczenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ błędnie uznał, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu płatności w związku z nowa ortofotomapą. Zdaniem skarżącego taka nowa mapa nie może być wyłącznym dowodem potwierdzającym błąd przy początkowej dacie w naliczaniu powierzchni do dopłat. Podkreślił, że w postępowaniu przygotowującym dany obszar do uzyskania dopłat, organ brał udział w wyliczaniu i kwalifikowaniu powierzchni. Pierwotna mapa, która była dowodem w zaliczaniu do opłat - nie jest dowodem (a wręcz jest fałszywym dowodem pomimo, że pochodzi od organu, a obecnie, zaktualizowana ortofotomapa jest nowym dowodem, który aktualnie ma jedyną właściwą moc dowodową w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem skarżącego, wyżej wskazane ustalenia organu są niewłaściwe i niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego. Bowiem strona nigdy nie będzie miała pewności, czy w wyniku kolejnych zabiegów organu, nowych map, nie będzie obciążana konsekwencjami związanymi z otrzymywanymi dopłatami.

Skarżący wskazał, że przedstawiciele organu winni w terenie ponownie ze stroną ustalić powierzchnię gospodarstwa. Skarżący wskazywał na taką konieczność z uwagi na możliwe kwestie związane z budową pomostów, zmianą linii brzegowej w zbiornikach wodnych itp.

Wyżej wspomniane okoliczności to, zdaniem skarżącego błędy, proceduralne organu przy wydaniu decyzji.

Podniósł, że postępowanie organu narusza art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Konsekwencją takich działań organu winno być uznanie, że zwrot nienależnych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz jeśli błąd nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika.

W kwestii przedawnienia skarżący polemizuje z przyjęciem przez organ, że czteroletni bieg terminu przedawnienia został przerwany w dniu 4 stycznia 2019 r. poprzez doręczenie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej.

Skarżący we wniosku o dopłaty powołał się na powierzchnie, które wcześniej, dużo przed samym zgłoszeniem wniosku o dopłaty, zostały zgłoszone do ARiMR. Powierzchnie te były przedmiotem kontroli i wtedy organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.

W toku postępowania administracyjnego skarżący zgłaszał zarzut dotyczący kwestionowania przez organ powierzchni zadeklarowanej przez stronę. Organ nie odniósł się do zarzucanych kwestii odnośnie niewybudowania pomostu oraz powstałych zabudowań. Dla organu jedynym dowodem do wznowienia postępowania w sprawie były "nowe zdjęcia" z nowej ortofotomapy. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do wznowienia postępowania wyłącznie na podstawie nowych zdjęć z ortofotomapy. Dlatego podtrzymuje zarzut przedawnienia wobec upływu czteroletniego terminu. Podkreśla końcowo, że w dacie złożenia wniosku o dopłaty nie było wątpliwości co do podanych areałów. Co więcej, wszczęcie postępowania i doręczenie decyzji nie dawało i do tej pory nie daje podstaw do postawienia zarzutu w sprawie nieprawidłowości danych co do wyliczenia obszaru, od którego należą się opłaty. Zdaniem skarżącego organ wciąż insynuuje nieprawidłowości, jednak w żaden sposób nie przedstawia nowych dowodów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art.29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505). Na ich podstawie ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w ww. decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Organem tym, zgodnie z art.5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341) jest kierownik biura powiatowego Agencji, który jest właściwy w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich (...). Właściwość miejscową kierownika biura powiatowego Agencji ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższych przepisów organ ma obowiązek ustalić, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z ww. funduszy oraz określić kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i dochodzić ich zwrotu.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że okoliczność wypłacenia skarżącemu płatności za 2015 r. jest bezsporna. W świetle zaś tego, że w dniu "[...]" wydana została decyzja nr: "[...]", uchylająca decyzję z "[...]" (w sprawie przyznania płatności na 2015 r. i odmawiającej przyznania płatności JPO oraz płatności redystrybucyjnej oraz zmniejszająca płatność za zazielenienie) utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji i pozytywnie zweryfikowana przez WSA w prawomocnym wyroku I SA/Ol 578/19, oparta na art.145 §1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na aktualizację ortofotomapy – na obecnym etapie nie jest już przedmiotem sporu to, że dopłaty za 2015 r. zostały wypłacone skarżącemu w zawyżonej wysokości, a zatem są nienależne. Zaistniały więc przesłanki do wydania decyzji z art.29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji.

W ocenie Sądu argumenty skargi dotyczące braku znaczenia dowodowego nowej ortofotomapy dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności są niezasadne z tego powodu, że w obecnie prowadzonym postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją, okoliczność ta nie ma takiego znaczenia, jakie miała w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym decyzją z dnia "[...]", uchylającą decyzję z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności. Dlatego w tamtym postępowaniu należało podnosić wszelkie argumenty dotyczące niedopuszczalności oparcia się przez organ na nowym dowodzie w postaci zaktualizowanej ortofotomapy, przedstawiać argumenty przemawiające, zdaniem skarżącego, przeciwko użyciu tego dowodu lub składać wnioski dowodowe o ustalenie powierzchni gospodarstwa w terenie bądź żądać wyjaśnienia podnoszonej w skardze kwestii budowy pomostów czy zmiany linii brzegowej zbiorników wodnych. Sąd podziela pogląd organu, że w sprawie obecnie rozpatrywanej, tj. dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, nie może być weryfikowana ponowne decyzja rozstrzygająca o zasadności przyznania płatności za 2015 r. i wyżej wymienione okoliczności, wskazywane w skardze, dla postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie mają decydującego znaczenia.

Dla postępowania tego ma zaś znaczenie, że w dniach 30 października 2015 r. oraz 28 stycznia 2016 r. dokonano wpłat na rachunek skarżącego w łącznej kwocie 8.019,74 zł, które to wpłaty okazały się nienależne. Na stronie 7 zaskarżonej decyzji organ przedstawił wyliczenie nienależnie wypłaconych środków, dokonane w drodze porównania kwot przyznanych w decyzji z 2016 r. i wypłaconych skarżącemu z kwotami wynikającymi z decyzji z "[...]". Sąd nie ma zastrzeżeń do tych wyliczeń. Podziela Sąd stanowisko organu co do tego, że nienależne pobranie środków to sytuacja, w której środki zostaną przyznane, a także wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieprawidłowe naliczanie powierzchni. W zaskarżonej decyzji organ nie zajmował się ustalaniem powierzchni, lecz ustalał różnicę między pomiędzy wypłaconą skarżącemu kwotą płatności kwotą należną mu, wynikającą z ostatecznej decyzji w sprawie przyznania płatności. Powierzchnia została ustalona w decyzji z "[...]".

W kwestii zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 7 rozporządzenia Rozporządzenie wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227), Sąd zarzut ten uznał także za niezasadny.

Przepis powyższy dotyczy odzyskiwania nienależnych płatności i ma następujące brzmienie:

1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak nie może być niższa niż stopa procentowa stosowana przy odzyskiwaniu kwot zgodnie z przepisami krajowymi.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Istotny jest ust.3 tego przepisu, ponieważ wyłącza obowiązek zwrotu nienależnej płatności w sytuacji, gdy płatności dokonał organ skutek pomyłki, zaś beneficjent nie mógł tej pomyłki zauważyć w zwykłych okolicznościach.

W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Przede wszystkim dlatego, że organ nie dopuścił się pomyłki, przyznając skarżącemu płatność na 2015 r. zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Wniosek o przyznanie płatności zawiera pouczenie, z którego wynika, że wnioskodawca podaje dane, także co do powierzchni deklarowanej, zgodne ze stanem rzeczywistym, co potwierdza własnoręcznym podpisem. Powierzchnia zadeklarowana okazała się zawyżona, zatem to skarżący dopuścił się pomyłki, deklarując nieprawidłową powierzchnię i dlatego powyższy przepis nie mógł zostać zastosowany. Byłoby korzystne zarówno dla beneficjentów jak i dla organu, aby błędy zawarte we wnioskach były eliminowane już w momencie przyznawania płatności, a nie po jej wypłaceniu, lecz przepisy dotyczące płatności nie obligują organu do weryfikacji, przed przyznaniem płatności, wszelkich składanych przez beneficjenta oświadczeń, zawartych we wniosku, zobowiązują zaś organ do przeprowadzania kontroli w trakcie trwania zobowiązania, przy czym ortofotomapy będące podstawą kontroli, są aktualizowane co 3 lata.

W związku z powyższym nie potwierdził się zarzut naruszenia art.7 ust.3 ww. rozporządzenia.

Ostatnią kwestią poruszaną w skardze jest zarzut przedawnienia roszczenia oraz błędnej oceny i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust 1 rozporządzenia Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. nr 312) przez nieprawidłowe ustalenie początkowego biegu okresu przedawnienia, - przedawnienie roszczenia.

Ust.1 tego artykułu mówi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. (...). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (...).

Nie jest sporne między stronami, że okres przedawnienia w rozpatrywanej sprawie rozpoczął bieg w dniu złożenia wniosku o płatność, tj. 2 kwietnia 2015 r., bowiem wówczas zadeklarowano nieprawidłową powierzchnię. Sporne jest zaś to, czy doszło do przerwania biegu przedawnienia wskutek doręczenia skarżącemu decyzji z dnia "[...]" wydanej wskutek wznowienia postępowania z powodu aktualizacji ortofotomapy, doręczonej w dniu 4 stycznia 2019 r.

W ust.1 art. ww. rozporządzenia przyjęto, przerwanie okresu przedawnienia powoduje każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W ocenie Sądu takim aktem jest niewątpliwie decyzji z dnia "[...]". Skarżący dowiedział się z niej bowiem od Kierownika KBP, że źle zadeklarował powierzchnię we wniosku o przyznanie dopłat na 2015 r., co skutkowało odmową przyznania płatności, a w przypadku płatności za zazielenienie, jej zmniejszeniem. Dlatego też od 5 stycznia 2019 r. okres przedawnienia zaczął nowy bieg, zaś czteroletni termin na moment wydania zaskarżonej decyzji, nie upłynął.

W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Nie stwierdziwszy zatem, aby zaskarżona decyzja zawierała wady nakazujące jej uchylenie, Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. DzU 2019 poz. 3225 ze zm.) oddalił skargę.