Wyrok NSA, sygn. akt OSK 749/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 49 poz 483
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Alicja Plucińska – Filipowicz, , Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Augustyna K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt II SA 4614/03 w sprawie ze skargi Augustyna K. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 28 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie negatywnej oceny pracy pisemnej w postępowaniu kwalifikacyjnym dla pracowników służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lutego 2004 r., wydanym w sprawie II SA 4614/03, odrzucił skargę Augustyna K. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 28 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie negatywnej oceny pracy pisemnej w postępowaniu kwalifikacyjnym dla pracowników służby cywilnej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołał się na przepis art. 3 par. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie par. 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wymienione w tym artykule postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, bezczynności organów. W związku z par. 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarga Augustyna K. nie dotyczyła tego typu aktu, lecz stanowiła zakwestionowanie oceny pisemnej podjętej w trakcie postępowania kwalifikacyjnego. Sąd powołał się na doktrynę i orzecznictwo, natomiast, o ile kontrolą sądu objęta jest decyzja, jako akt stosowania prawa materialnego, to nie stanowi podstawy do kontroli ocena egzaminacyjna, będąca wyłącznym atrybutem egzaminatora - por. wyrok NSA z 2 grudnia 1994 r. I SA 1636/94 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 176,

Formy decyzji nie przewiduje zresztą ani art. 29-36 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./, ani rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1999 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej /Dz.U. nr 79 poz. 894 ze zm./. Uzasadniało to - zdaniem Sądu zastosowanie przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 w zw. z art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Augustyn K. reprezentowany przez radcę prawnego Dariusza T. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniósł o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 18 listopada 2003 r. wobec niezachowania formy i brak elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną nie może być wyłączone spod kontroli sądowej. Skarżący nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niedopełnienia przez organ wymogów formalnych.

Skarżący powołuje się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2001 r. /V SA 2938/99 - Lex 51259/, w którym stwierdzono, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy.

Jeśli powiązać to z domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji to dokonane rozstrzygnięcie należy uznać za decyzję.

Skarga powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1982 r. II SA 752/82, w którym Sąd przyznał, że uchwała Rady Adwokackiej w sprawie wpisu na listę adwokatów jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeśliby nawet uznać, iż wydanemu rozstrzygnięciu nie sposób przypisać formy decyzji to mieściłoby się ono w kategorii aktów wymienionych w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym jako inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie podjęte przez Szefa Służby Cywilnej ma charakter. władczy i decydujący o uprawnieniach skarżącego, gdyż od niego jest uzależnione mianowanie.

Wspomniany przepis wprowadza właśnie kontrolę sądowoadministracyjną nad tego rodzaju przejawami działań administracyjnych o charakterze władczym.

Z uwagi na to, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a w niej zawarty był przepis art. 16 ust. 1 pkt 4, uchylony w związku z wprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego, przepis art. 97 par. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadził normę intertemporalną, że skargi złożone przed 1 stycznia 2004 r. podlegają rozstrzygnięciu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie nowych przepisów.

Skargi wniesione przed 1 stycznia 2004 r. podlegają rozpatrzeniu przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ramach nieobowiązującej już właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonej w art. 16 i dlatego powinny podlegać odrzuceniu ze względu na brak kognicji jedynie wtedy gdy uchylone przepisy nie przewidywały właściwości NSA w tego typu sprawach. Przepis art. 16 statuował kognicję NSA w sposób identyczny do właściwości WSA, dlatego też nie było podstaw do odrzucenia skargi.

Pogląd o administracyjnoprawnym charakterze postępowania kwalifikacyjnego prezentował W. Sanetra w artykule "Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej" /Prawo pracy 1997/3/19/ stwierdzając, iż odmowę dopuszczenia do postępowania kwalifikacyjnego należy kwalifikować jako decyzję administracyjną, a gdyby pogląd ten odrzucić to jako czynność przewidzianą w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Skarżący przytacza orzeczenie Sądu dotyczące treści pytań egzaminacyjnych, w których Sąd wskazał, iż skarżący może skutecznie domagać się kontroli przestrzegania przez organy orzekające przepisów dotyczących warunków, zasad i trybu oceniania jego wiadomości /wyrok z dnia 26.03.1993 r. SA/Wr. 1287/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 11/. Również w sprawie II SA 3381/00 /Lex nr 53779/ Sąd stwierdził, iż postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej.

Odrzucając skargę Sąd błędnie zaniechał kontroli sądowej prawidłowości oceny postępowania kwalifikacyjnego, dopuszczając się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a odrzucenie skargi z powołaniem się na przepisy art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 w zw. z art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nastąpiło z rażącym naruszeniem tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował przepisy art. 58 par. 1 pkt 1 i art. 3 par. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ oraz art. 97 par. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postępowanie kwalifikacyjne, uregulowane w przepisach art. 29-36 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./ jest postępowaniem poprzedzającym mianowanie. Przebieg tego postępowania określa ustawa, a celem jego jest sprawdzenie wiedzy, kwalifikacji i predyspozycji niezbędnych do wypełniania służby cywilnej /art. 31 ust. 3/. Wyniki postępowania kwalifikacyjnego wyraża się w punktach, a ustawa i rozporządzenie wykonawcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1998 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej /Dz.U. nr 79 poz. 894 ze zm./ precyzuje sposób przeprowadzenia postępowania i oceniania punktowego zdolności i wiedzy kandydatów. Postępowanie kwalifikacyjne nie kończy decyzja ani inne rozstrzygnięcie, lecz - jak stanowi art. 31 ust. 4 ustawy - kończy się wynikiem punktowym.

Nie można więc uznać, iż ma ono charakter. postępowania administracyjnego a wyliczony w jego przebiegu wynik punktowy jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej.

W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej strona podważyła wynik punktowy oceny pracy pisemnej.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ocena z pracy pisemnej, którą podważył skarżący, nie jest decyzją administracyjną i nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego. Do tego rodzaju czynności - jak ocena wiedzy kandydata - nie będzie mieć także zastosowania podstawa kognicji sądu, określona w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Ocena pracy pisemnej, w postępowaniu, które nie kończy się decyzją, ani innego rodzaju rozstrzygnięciem, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej.

Jest ona wynikiem sprawdzenia wiedzy i umiejętności kandydata dokonanego przez zespół sprawdzający.

Tego rodzaju czynności w orzecznictwie sądowym wyłączone były z kognicji sądu administracyjnego. Oprócz powołanego przez Sąd Wojewódzki wyroku NSA z dnia 2 grudnia 1994 r. I SA 1636/94 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 176/ wymienić należy z nowszych orzeczeń wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2002 r. I SA 2619/01 /nie publ./, w którym Sąd ten nie uznał charakteru administracyjnoprawnego czynności klasyfikowania i promowania ucznia szkoły publicznej.

Podzielając powyższy pogląd co do charakteru prawnego oceny pracy pisemnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.