Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej: "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. sp. z o. o. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku wysokościowego mieszkalno-usługowego z funkcjami towarzyszącymi, na działce nr [...], obręb [...], położonej w rejonie ul. T. w W.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] w Polsce z siedzibą w W., będące użytkownikiem wieczystym działki nr [...], obręb [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną, które następnie pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. cofnęło w całości odwołanie.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił ocenił, że cofnięcie odwołania wywołuje skutki prawne. Dodał, że decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. nie narusza prawa, ani interesu społecznego. Ponadto cofnięcie odwołania nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Pismem z dnia 17 września 2020 r. skarżąca (aktualny użytkownik wieczysty działki nr [...]) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], GINB na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2011 r.

Po wyjaśnieniu specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB podał, że podstawą wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] maja 2011 r. była okoliczność cofnięcia odwołania od decyzji Prezydenta zmieniającej wydane inwestorowi pozwolenie na budowę.

Przywołując brzmienie art. 137 k.p.a. organ wskazał, że czynność procesowa – wniesienie odwołania i cofnięcie odwołania, jest oparta na zasadzie rozporządzalności, która jednak w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Podlega ona kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. Aby powyższy przepis miał zastosowanie ziścić musi zostać spełniona podstawowa przesłanka, tj. odwołanie powinno być wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony.

Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. podkreślając, że o tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ przytoczył powyższy przepis oraz treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyjaśniając, że obszar oddziaływania obiektu musi być w każdym przypadku określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Interes prawny bowiem musi istnieć obiektywnie.

GINB podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Organ podał, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak jest podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, z uwagi na materialnoprawną tożsamość spraw prowadzonych w różnych trybach.

Dalej GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Również obszar oddziaływania obiektu powinien więc być, co do zasady, ustalany odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a Prawa budowlanego mają właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Jak zaznaczył GINB sporne przedsięwzięcie polegało na: zmianie zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego poprzez zmianę funkcji na 10 kondygnacjach części wysokościowej budynku z części usługowej (hotelowej) na mieszkaniową wielorodzinną (zmiana dotyczy kondygnacji 6-15 w obrębie budynku wysokościowego); dostosowaniu powierzchni usług uzupełniających na kondygnacjach strefy podium oraz garażu podziemnego do zmieniającej się funkcji ogólnej tzn. na skutek likwidacji usług hotelowych zaistniała konieczność rezygnacji z pomieszczeń obsługujących tą funkcję na rzecz pomieszczeń do obsługi głównej funkcji mieszkaniowej. Ponadto, co wskazano wprost w projekcie zagospodarowania terenu, projektowana zmiana nie pociąga ze sobą zmian w zagospodarowaniu terenu obiektu budowlanego tzn. jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bez zmian zachowano dostępność do korzystania z obiektu dla osób niepełnosprawnych. Niewielkim zmianom uległy fasada wschodnia i zachodnia w zakresie kondygnacji 6-15, polegającym na dostosowaniu wyglądu fasady co do wzorów i gęstości nadruków na szkle, mając na celu unifikację całej bryły części wysokościowej budynku. Wygląd fasady południowej dostosowano do fasad wschodniej i zachodniej, zachowując takie same podziały oraz nadruki na szkle, jak w przypadku fasad sąsiadujących. Układ konstrukcyjny obiektu pozostaje bez zmian.

W oparciu o przedstawiony zakres projektowanych robót budowlanych przewidzianych w ramach procedury zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę GINB stwierdził, że podmiot odwołujący się od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., nie posiadał przymiotu strony, uprawniającego go do złożenia odwołania. Sporne zamierzenie nie powoduje bowiem w ocenie organu jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w tym m. in. z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690). [...] w Polsce z siedzibą w W. mogło bez przeszkód zagospodarować działkę nr [...], zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dotyczący dopuszczalnego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości.

GINB stwierdził, że Wojewoda wydając kontrolowaną decyzję naruszył przepisy prawa, bowiem doszło do prowadzenia postępowania odwoławczego na skutek wniesienia odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony. Tym samym Wojewoda powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na inną przyczynę, niż określona w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Naruszenie to jednak, w ocenie organu, nie ma rażącego charakteru, bowiem nie wywołuje ono szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Uznanie na etapie postępowania odwoławczego, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony, a zatem nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., skutkowałoby wydaniem w istocie takiego samego rozstrzygnięcia tj. wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ wskazał również, że z uwagi na okoliczność, iż skarżąca tak jak jej poprzednik prawny nie posiada interesu prawnego do kwestionowania inwestycji objętej decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., nie poddał ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody co do uznania, że decyzja Prezydenta nie została wydana z naruszeniem prawa. Merytoryczna kontrola prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę nie może zostać dokonana na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony.

W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją GINB z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że nie ma ona interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy jest przeciwnie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. wskazując w uzasadnieniu tożsame motywy prawne rozstrzygnięcia, jak w decyzji wydanej przez organ w I instancji.

W skardze na powyższą decyzję GINB skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. – poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody i późniejsze utrzymanie tego rozstrzygnięcia w mocy (orzeczenie materialne), przy jednoczesnym uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a co więcej – przy jednoczesnym odstąpieniu przez GINB od merytorycznego wyjaśnienia sprawy nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć, podczas gdy w przypadku, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ dochodzi do formalnego wniosku, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji, powinien on – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – podjąć formalne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie i nie może załatwiać jej materialnym rozstrzygnięciem w postaci odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji,

2) art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody,

3) art. 104 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. – poprzez wydanie rozstrzygnięcia tylko w odniesieniu do decyzji Wojewody i pominięcie w sentencji orzeczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., pomimo że te orzeczenia wspólnie tworzą jednolity stan prawny, a skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności obu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji GINB.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzyganie przy rozpoznaniu skargi kwestii posiadania interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności "decyzji zamiennych" jest przedwczesne. Decyzje wydane przez GINB zostały bowiem wydane z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na materialnym sformułowaniu rozstrzygnięcia w sytuacji formalnego rozpatrzenia sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy organ dochodzi do wniosku o braku interesu prawnego wnioskodawcy, materialna prawidłowość kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji w ogóle nie jest sprawdzana. Zaznaczyła, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji tworzy powagę rzeczy osądzonej i uniemożliwia jakiekolwiek kwestionowanie nieważnościowe owej decyzji w przyszłości. GINB w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej mógł podjąć jedynie formalne rozstrzygnięcie poprzez umorzenie postępowania.

W dalszej kolejności skarżąca, z ostrożności procesowej podniosła, że wbrew stanowisku organu posiada w sprawie interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody w sprawie decyzji zamiennej, gdyż właściciel nieruchomości posiada interes prawny w postępowaniu budowlanym dotyczącym inwestycji sąsiedniej, jeżeli powstanie tej inwestycji może ograniczyć potencjalny sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Skarżąca ma zatem interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., gdyż zmiana dokonana tą decyzją polegająca na usunięciu z inwestycji funkcji hotelowej i zastąpienie jej funkcją mieszkalną, ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej do celów realizacji parkingu (§ 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Potencjalnie zmiana dokonana tą decyzją może również ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej w zakresie lokalizacji na jej terenie budynku wysokościowego ze względu na § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie pozwolenia na budowę. Postępowanie zakończone tą decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżącej (posiadającej tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją), o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody i jednocześnie decyzji Prezydenta o zmianie pozwolenia na budowę.

GINB orzekając w obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie przyjął, że badana decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. zmieniającej decyzję tego ostatniego z dnia [...] grudnia 2008 r. i udzielająca inwestorowi (T. sp. z o.o.) pozwolenia na budowę nie jest dotknięta żadną z wad nieważności.

Ocena ta, zdaniem Sądu jest prawidłowa. Organ orzekający dokonał bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego, a prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając na względzie tryb w jakim orzekał GINB, dokonał on pełnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, uwzględniając wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne, które dla tej oceny mogły mieć znaczenie prawne. Szczególnej analizie organ poddał natomiast kwestie podnoszone przez skarżącą w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kierując się przy tym prawidłową wykładnią tego przepisu i dochodząc do właściwych konkluzji, tj. stwierdzając, że przesłanka ta, w tym z przyczyn podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie wystąpiła względem decyzji Wojewody.

Sąd uznając rozstrzygnięcie GINB za zgodne z prawem, podziela w pełni analizę i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa jednocześnie, wobec treści skargi i zarzutów w niej podniesionych, że GINB nie naruszył w sprawie ani art. 105 § 1 k.p.a. ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie naruszył również art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Warunkiem uruchomienia trybu administracyjnego jest legitymowanie się interesem prawnym, jeżeli wszczęcie postępowania ma miejsce na wniosek. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zakres pojęcia strony wyznacza art. 28 k.p.a., wiążąc je z kategorią interesu prawnego.

Orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie pozwolenia na budowę GINB przyjął, wbrew stanowisku skargi, że skarżąca, która zainicjowała to postępowanie nadzorcze, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu ww. decyzji Wojewody, jako następca prawny [...] w Polsce (będącego w dacie wydania decyzji użytkownikiem wieczystym działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną), które wniosło, a następnie cofnęło odwołanie od ww. decyzji Prezydenta. Cytowany przez skarżącą fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 6 skargi), mający potwierdzać tezę o ustaleniu przez organ, jakoby skarżąca nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, odnosi się do interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta, a nie do interesu prawnego w postepowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wobec poczynienia ustaleń w tym zakresie po wszczęciu postępowania, organ ten nie miał podstaw, jak wskazuje skarżąca do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., w konsekwencji więc prawidłowo przystąpił do materialnej oceny decyzji Wojewody.

Zauważyć w tym miejscu należy, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody skarżąca wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej wady nieważności.

Oceniając decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego GINB słusznie zdaniem Sądu stwierdził, że nie jest ona dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznał, że wprawdzie dopuszczono się naruszeń prawa, jednakże z uwagi na ich ewentualne konsekwencje, dostrzeżone "wady" nie mają charakteru kwalifikowanego.

Sąd podziela ocenę organu, że wydając kontrolowaną decyzję Wojewoda naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, bowiem prowadził postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta o zmianie pozwolenia na budowę, na skutek wniesienia odwołania przez podmiot ([...] w Polsce) nie mający przymiotu strony.

GINB ustalił, że jak wynikało z projektu zamiennego, podstawową zmianą w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. była zmiana zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego poprzez zmianę funkcji na 10 kondygnacjach części wysokościowej budynku z części usługowej (hotelowej) na mieszkaniową wielorodzinną (zmiana dotyczy kondygnacji 6-15 w obrębie budynku wysokościowego); dostosowaniu powierzchni usług uzupełniających na kondygnacjach strefy podium oraz garażu podziemnego do zmieniającej się funkcji ogólnej tzn. na skutek likwidacji usług hotelowych zaistniała konieczność rezygnacji z pomieszczeń obsługujących tą funkcję na rzecz pomieszczeń do obsługi głównej funkcji mieszkaniowej.

Uwzględniając zakres powyższych rozwiązań zamiennych, które zostały zatwierdzone ww. decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. należało podzielić ocenę organu, że objęte tą decyzją zmiany odnoszące się wyłącznie do użytkowych funkcji budynku i ingerujące jedynie w jego cechy wewnętrzne, nie obejmowały swoim oddziaływaniem działki nr [...] (należącej od 2015 r. do skarżącej spółki). Nie powodowały one bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania tej działki przez poprzednika prawnego skarżącej. W projekcie zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, projekt zagospodarowania terenu, opis techniczny, pkt 1 4, str. 3-4; str. 38), na co słusznie zwrócił uwagę GINB, wskazano wprost, że projektowana zmiana nie pociąga ze sobą zmian w zagospodarowaniu terenu działki inwestycyjnej, zmianie nie ulegają również charakterystyczne parametry obiektu budowlanego tzn. jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bez zmian zachowano dostępność do korzystania z obiektu dla osób niepełnosprawnych. Niewielkim zmianom uległy fasada wschodnia i zachodnia w zakresie kondygnacji 6-15, polegającym na dostosowaniu wyglądu fasady co do wzorów i gęstości nadruków na szkle, mając na celu unifikację całej bryły części wysokościowej budynku. Wygląd fasady południowej dostosowano do fasad wschodniej i zachodniej, zachowując takie same podziały oraz nadruki na szkle, jak w przypadku fasad sąsiadujących. Układ konstrukcyjny obiektu pozostaje bez zmian.

Z tych też powodów GINB uznał, że stwierdzone (mające w sposób oczywisty miejsce) naruszenie prawa, poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego na skutek wniesienia odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem uznanie przez Wojewodę na etapie postępowania odwoławczego, że [...] w Polsce z siedzibą w W. nie posiada przymiotu strony, a tym samym nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., skutkowałoby wydaniem w istocie takiego samego rozstrzygnięcia tj. decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stanowisko to zdaniem Sądu należy podzielić. Trzeba bowiem zważyć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2886/18 zauważając, że "rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji". Kierując się powyższym, a także biorąc pod uwagę m.in. prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków ww. uchybienia, Sąd stwierdza, że ocena GINB dotycząca gradacji tego uchybienia jest prawidłowa.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kwestii "nierozważania materialnej nieważności decyzji PINB zamiennych" wobec uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę należy wyjaśnić, że badając decyzję Wojewody GINB oceniał indywidualny interes prawny [...] w Polsce z siedzibą w W., na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i stwierdził, że w dacie wydania tej decyzji, nie miało ono interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji zmieniającej, zatem tylko w granicach interesu ww. Towarzystwa mogła podlegać kontroli legalność kwestionowanej decyzji zamiennej.

W konsekwencji decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., chociaż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wraz z decyzją Wojewody, nie mogła być przedmiotem badania przez GINB, nie tylko wobec uznania, że skarżąca jako następca prawny Towarzystwa nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji, ale także wobec tego, że GINB nie jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności, nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ odwoławczy wydał decyzję rozstrzygającą istotę sprawy. Tylko bowiem w takim przypadku decyzja drugoinstancyjna niejako "wchodzi w miejsce" decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sprawie Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze (na skutek cofnięcia odwołania przez poprzednika prawnego skarżącej) od decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, w przeciwieństwie do decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym. Tego rodzaju decyzja nie "zastępuje" decyzji pierwszoinstancyjnej i nie pozbawia jej samodzielnego bytu. Należy zwłaszcza zwrócić uwagę, że decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na cofnięcie odwołania, jakkolwiek zawiera element merytoryczny - sprowadzający się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa - nie jest jednak decyzją rozstrzygającą istotę sprawy. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie w jednym postępowaniu nieważnościowym decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od tej decyzji.

Wobec innych podstaw wydanych decyzji w instancjach różne też muszą być podstawy stwierdzenia nieważności tych decyzji. W zasadzie wyklucza to możliwość jednoczesnego wyeliminowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i decyzji organu odwoławczego. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie załatwia istoty wniosku strony. Natomiast wyeliminowanie decyzji organu I instancji z jednoczesnym pozostawieniem w obrocie decyzji drugoinstancyjnej w całości załatwi wniosek o stwierdzenie nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2220/15 – pub. Cbosa).

Z powyższych przyczyn podnoszony w skardze zarzut wadliwości rozstrzygnięcia GINB, która to wadliwość miałaby wynikać z naruszenia art. 104 § 1, 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art 158 § 1 k.p.a. "poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, tj. odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji Wojewody w spr. [...] (...), przy jednoczesnym uznaniu, że Skarżący nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności Decyzji Wojewody w spr. [...]", a także "poprzez wydanie rozstrzygnięcia tylko w odniesieniu do Decyzji Wojewody w spr. [...] i pominięcie w sentencji orzeczenia Decyzji [...]" należało uznać za chybiony.

Z tych samych przyczyn, bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostają wywody skarżącej zmierzające do wykazania, że posiada ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta w sprawie zmiany pozwolenia wynikający z przepisów § 19 ust. 1 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) bowiem w przekonaniu Sądu, jako następca prawny [...] w Polsce tj. podmiotu błędnie uznanego przez Wojewodę za stronę postępowania, wraz z prawami do nieruchomości, skarżąca "wchodzi" także sytuację prawno – procesową tej strony. Nie może jej więc przysługiwać "więcej praw" niż posiadało Towarzystwo, składając aktualnie wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wynika to również z faktu, że interes prawny następców prawnych nie ma charakteru samoistnego, własnego. Jest to interes "pochodny", a tym samym wiążący się z sytuacją w jakiej znajdował się poprzednik prawny.

Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że ewentualne działania podjęte z rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (czego Sąd w żadnym razie nie ocenia), nie znajdują się w takiej sytuacji poza zupełną kontrolną i możliwością wzruszenia. Aby bowiem zapobiec takim przypadkom obowiązujące prawo przyznaje legitymację do wszczęcia postępowania podmiotom instytucjonalnym, takim jak prokurator, który na podstawie art. 182 k.p.a. ma prawo zwrócić się o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, czy Rzecznik Praw Obywatelskich, który na podstawie art. 15 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 2179) może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), skargę oddalił.