Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 20 , art. 21, art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 46 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1525/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1525/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., znak: [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o jeden pokój na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w S..

Pismem z dnia 2 maja 2017 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku skarżąca powołała się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Wskazała, że ww. decyzja została wydana pomimo niespełnienia warunków określonych w informacji o terenie wobec braku: projektu dobudowy jednej izby w granicach zabudowy, planów realizacyjnych oraz wymaganego stanowiska konserwatora zabytków. Wskazała nadto na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na objętą sporną decyzją inwestycję. Dodała, że decyzja ta została skierowana do jej ojca – F. T., jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, który to zmarł przed jej wydaniem, tj. [...] października 1992 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością. Wymieniona wyżej działka była przedmiotem współużytkowania wieczystego czterech właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na tej nieruchomości, tj. inwestora oraz F. T., M. Z. i J. R.. Oznacza to, że inwestor powinien uzyskać zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, jednak takiego dokumentu brak w aktach sprawy. Inwestor na wezwanie GINB przedstawił dowody potwierdzające, że pozostali współużytkownicy wieczyści udzielili mu zgody na realizację inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wszyscy pozostali współużytkownicy wieczyści byli stroną postępowania, została im doręczona decyzja o pozwoleniu na budowę i nie zgłaszali żadnych uwag. Wobec powyższego, w ocenie GINB, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1975 r.

Odnośnie podnoszonego zarzutu dotyczącego śmierci ojca skarżącej, GINB wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ nie został poinformowany o tym fakcie, a więc w dacie wydania pozwolenia nie miał o tym wiedzy. Podkreślił przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 25 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym i niekwestionowania przez żadną ze stron, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu.

Natomiast niezapełnienie udziału w postępowaniu następcy prawnemu zmarłego stanowić może ewentualną podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ponadto próba doręczenia decyzji osobie zmarłej (uznanej uprzednio za uczestnika postępowania) nie stanowi przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem pozwolenie na budowę było skierowane do inwestora, a nie do osoby zmarłej.

Organ II instancji nie doszukał się aby ww. pozwolenie na budowę było niezgodne z planem miejscowym z 1988 r. Działka inwestycyjna położona była bowiem na obszarze oznaczonym symbolem E63.MN – stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wymóg wynikający z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1975 r.).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków [...].

W aktach sprawy znajduje się też plan zagospodarowania terenu ww. działki, będący załącznikiem nr 1 do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza projektu zagospodarowania terenu działki wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 6 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości ok. 7 m od granicy działki nr [...]. W związku z powyższym, GINB uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 622).

W konsekwencji GINB wskazał, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1525/18, oddalając skargę, miał na względzie charakter postępowania nieważnościowego oraz to na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa".

W ocenie Sądu, w kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, GINB prawidłowo ocenił, że doszło do naruszenia prawa, ale nie w stopniu kwalifikowanym/rażącym, albowiem inwestor do wniosku choć nie załączył wymaganych zgód pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, to zgodami tymi dysponował. A zatem wobec złożonych przez inwestora przed tym organem dokumentów, nie można przyjąć, aby naruszenie to wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.

Nadto, prawidłowo GINB zauważył, że z akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę przed wydaniem decyzji o śmierci jednej ze stron – ojca skarżącej; ocena ta jest uprawniona jeśli zważy się na zwrotne potwierdzenie odbioru badanej decyzji skierowane do ww. osoby, a odebrane przez dorosłego domownika (bez zgłoszenia faktu śmierci adresata przesyłki), tj. skarżącą. Słusznie przy tym dostrzegł, że niezależnie od tego czy organ miał wiedzę o tej okoliczności czy też nie, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ona wywołać zamierzonego skutku; nie stanowi bowiem o żadnej z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd zaaprobował też stanowisko organu co do braku zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (pozwolenie nie było skierowane do zmarłego); zaś brak udziału w postępowaniu następcy prawnego zmarłego może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zasadnie organ stwierdził, że inwestycja – rozbudowa budynku mieszkalnego o pokój, w zakresie funkcji nie jest sprzeczna ze wskazanym planem.

Sąd nie miał także zastrzeżeń do pozostałej analizy organu, zawartej w zaskarżonej decyzji (obejmującej m.in. zgodność badanej decyzji z warunkami zawartymi w informacji o terenie), a wskazującej na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 K.p.a. Wprawdzie w projekcie budowlanym brak było uzgodnień z gestorami sieci, ale nie można tego rodzaju uchybienia uznać za rażące naruszenie prawa. Tak też należało ocenić, przekroczenie linii zabudowy (wskazanej w informacji o terenie), z uwagi na zachowanie przy rozbudowie budynku minimalnej odległości od granicy działki, określonej w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1980 r. (dla wymaganych 4 lub 3 m od granicy działki, odległości te wynoszą ok. 6 i 7 m w stosunku odpowiednio do działki nr ew. [...] i [...]). Wskazane uchybienia nie rodzą bowiem skutków, które nie mogłyby zostać zaaprobowane w decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że GINB wydał prawidłowe rozstrzygnięcie; prawidłowo bowiem uznał za organem I instancji, że nie można badanej decyzji zarzucić ani wydania jej bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa; prawidłowo także przyjął, że nie jest ona dotknięta żadną inną wadą nieważności. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, w tym naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a decyzje wydane w sprawie uznał za prawidłowe.

W niniejszej sprawie ani organy, ani Sąd kontrolując rozstrzygnięcia tych organów nie stwierdził, by wystąpiły wady o charakterze kwalifikowanym wymagające zastosowanie wobec ww. decyzji z 1993 r. (funkcjonującej w obrocie prawnym ponad 20 lat i korzystającej z niekwestionowanego w tym czasie domniemania legalności) art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta narusza prawo własności skarżącej i powoduje niszczenie nieruchomości będącej własnością skarżącej;

- art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że inwestor dysponował i wykazał przed organami administracji zgodę współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane;

- pkt 63 planu miejscowego z 1988 r. przez błędną wykładnię dopuszczającą możliwość rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości;

- informacji o terenie z dnia [...] lipca 1992 r. wydanej przez Prezydent Miasta S. dotyczącej rozbudowy budynku o jedną izbę w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przekraczającej linie zabudowy określone we wskazanej informacji o terenie, a także bez dokonania uzgodnienia z gestorami sieci oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 61 § 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy stroną postępowania jest osoba zmarła, w sytuacji braku formalnego wszczęcia przez organ administracji postępowania w sprawie i zawiadomienia stron o tym fakcie, a także w sytuacji przyjęcia na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy i przedstawienie w uzasadnieniu błędnego stanu faktycznego sprawy wskazującego, że postępowanie w sytuacji śmierci strony przed wydaniem decyzji, a nawet przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji toczyło się z udziałem tej osoby; w konsekwencji zaś Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a także przyjęcie na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy i przedstawienie w uzasadnieniu błędnego stanu faktycznego sprawy, że inwestor dysponował zgodą współwłaścicieli; w konsekwencji zaś Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji braku prawidłowego wyrażenia zgody przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. nie przez osobę uprawnioną oraz nie w formie postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 K.p.a.; w konsekwencji zaś Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 78 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie i samodzielne przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; a także przez błędne wydanie decyzji przez organ II instancji przed upływem terminu wskazanego skarżącej na zapoznanie się z aktami sprawy i odniesieniem się do materiału dowodowego; Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu;

- art. 141 § 1 i 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpatrzenia i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji II instancji przed upływem terminu 7 dni od odbioru przez skarżącą M. M. pisma informującego ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy we wskazanym terminie;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu w całości, gdyż utrzymała w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, w zw. z art. 64 ust. 1-3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, pkt 63 dotyczącego działki oznaczonej nr E63.MN oraz części graficznej dotyczącej wskazanej działki miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji miasta S. zatwierdzonego uchwałą MRN w S. dnia [...] stycznia 1988 r., a także informacji o terenie z dnia [...] lipca 1992 r. wydanej przez Prezydent Miasta S.;

- art. 67 i art. 69, art. 73 p.p.s.a. oraz art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 9, art. 10, art. 42 § 1 i art. 44 K.p.a. przez błędne doręczanie korespondencji w sprawie stronie postępowania (B. K.), a także przez brak uwzględnienia okoliczności, że GINB błędnie doręczał pisma, w tym zaskarżoną decyzję, stronie (B. K.), a przez to odebrał stronie możliwość udziału w sprawie i możliwość odwołania się od decyzji; Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J. P. wniósł o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowanie w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazywanego przez skarżącą naruszenia "prawa własności". Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji i organy nieważnościowe obu instancji wadliwe oceniły brak przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ w zakresie ustalenia, czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane wypowiedziana w sprawie ocena nie uwzględnia podstawowej kwestii dla wyniku sprawy. A mianowicie, w sprawie wadliwie oceniono, że inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę z 1993 r. dysponował nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy tej ocenie nie uwzględniono, że po udzieleniu zgody, ale przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jeden ze współużytkowników wieczystych – ojciec skarżącej zmarł. A w takiej sytuacji skutek złożenia przez zmarłego oświadczenia woli w zakresie zgody na realizację ww. inwestycji nie przechodzi na następców prawnych i inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Należy także uwzględnić, że zaistniałe w sprawie o pozwolenie na budowę okoliczności nastąpiły w sytuacji gdy pozwolenie to zostało wydane bez żadnego dowodu, który pozwalałby na przyjęcie, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Stosowne w tym zakresie dokumenty został złożone przez inwestora dopiero przed GINB, w trakcie postępowania odwoławczego. Należy podkreślić, że Sąd I instancji choć dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jednak przy tej ocenie nie uwzględnił istotnych okoliczności dla wyniku sprawy, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.; art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. usprawiedliwionymi. Ponadto dla oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa może też mieć znaczenie całokształt okoliczności sprawy. Wymaga to oceny z punktu widzenia sumy naruszeń prawa, do których doszło przy wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, co było wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto wskazania wymaga, że przesłanka upływu czasu (z art. 156 § 2 K.p.a.) zasadniczo nie ma znaczenia dla stwierdzenia istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Upływ czasu może aktualnie stanowić podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji uwzględnienia argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej "prawa własności" na akceptację zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP wskazujący błędne zastosowanie ww. przepisów proceduralnych i samodzielne przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego. Uzyskanie przez organ odwoławczy nowych dowodów w omawianym zakresie i niedochowanie przez ten organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji terminu na zapoznanie się przez skarżącą z aktami sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena w powyższym zakresie oznacza, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnośnie naruszenia linii zabudowy ustalonego w planie realizacyjnym, w skardze kasacyjnej trafnie argumentuje się, że dokonana w tym zakresie ocena na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest prawidłowa. Należy zwrócić uwagę, że przekroczenie linii zabudowy dotyczy problematyki planistycznej i nie jest związana z kwestiami bezpieczeństwa wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem z punktu widzenia charakteru przepisów, które w tym zakresie zostały niewątpliwie naruszone (wskazywane w sprawie przekroczenie linii zabudowy o 2 m), ocena czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, w jakim stopniu wskazywane naruszenie ingerowało w istniejący na danym terenie porządek planistyczny, co wymaga uwzględnienia okoliczności jakie towarzyszyły wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o ww. plan miejscowy z 1988 r.; zaś z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych – czy także aktualnie w tym zakresie nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym jest utrzymanie tak zaplanowanej inwestycji, która naruszała plan realizacyjny określający urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej (art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), w tym w zakresie wskazywanego w sprawie ustalenia linii zabudowy. Wymaga to zatem przedstawienia argumentów, które warunkowałyby ze względów przestrzennych brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie dotychczas takiej argumentacji nie przedstawiono, co oznacza, że i w tym zakresie postępowanie nieważnościowe wymaga powtórzenia.

Natomiast w skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby przedmiotowa inwestycja rażąco naruszała plan miejscowy z 1988 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Zaś zgodnie

z art. 21 ust. 3 tej ustawy plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W tym zakresie przywołana w skardze kasacyjnej treść planu miejscowego z 1988 r. dotycząca terenu E.63MN nie wykluczała na przedmiotowej działce działalności inwestycyjnej. Odnośnie przedmiotowego budynku plan ten przewidywał możliwość jego "adaptacji", co w budownictwie może polegać także na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie. Adaptacja polega na przekształceniu, czyli nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN). Definicja adaptacji zakłada zatem dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, czyli wymaga dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi, np. z przebudowy lub rozbudowy, nadbudowy. Skoro adaptacja istniejącego obiektu budowlanego nie wyklucza jego rozbudowy, przy braku legalnej definicji pojęcia "adaptacji", a zatem konieczności dokonania wykładni tego pojęcia – brak jest podstaw do stwierdzenia, że w omawianym zakresie mogłoby dojść do rażącego naruszenia prawa. W ugruntowanym orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że konieczność dokonania wykładni przepisu prawa, w tym wynikającego z aktu prawa miejscowego, wyklucza możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia pkt 63 oraz części graficznej ww. planu miejscowego z 1988 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie mogły też podlegać uwzględnieniu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ogólnie rzecz biorąc pominięcia stron postępowania. Po pierwsze, w sprawie prawidłowo oceniono, że zaadresowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Taka okoliczność nie jest równoznaczna ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, albowiem pozwolenie na budowę w zakresie praw i obowiązków z niego wynikających skierowane było do inwestora, nie do zmarłego ojca skarżącej. Po drugie, wskazywane w skardze kasacyjnej błędne doręczenie decyzji innej osobie z tożsamych względów nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 61 § 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 67 i art. 69, art. 73 p.p.s.a. oraz art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 9, art. 10, art. 42 § 1 i art. 44 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie podlegał uwzględnieniu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wskazujący na brak właściwej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Należy wskazać, że w sprawie oceniono, iż projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony z konserwatorem zabytków. Tym samym został spełniony wymóg wynikający z planu miejscowego. Dla skutecznego podważenia tej oceny nie może stanowić wystarczającej podstawy argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca prawidłowość dokonanego uzgodnienia konserwatorskiego. Zakres przedmiotowego postępowania dotyczy wyłącznie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie uzgodnienia konserwatorskiego. Jeżeli uzgodnienie to zostało wydane z naruszeniem procedury i prawa materialnego, skarżąca może dochodzić podważenia jego legalności w odrębnych postępowaniach, lecz nie w spawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w której z punktu widzenia oceny zgodności z prawem dokonuje się sprawdzenia czy przed wydaniem decyzji organ konserwatorski zajął uprzednio stanowisko, a nie legalność stricte uzgodnienia.

Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.; art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.; art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP; art. 141 § 1 i 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...].

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.