Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie.
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1; art. 46 ust. 1 i 7 pkt 4; art. 48 ust. 2 pkt 1 i pk 3 lit.a; art. 56 ust. 1b pkt 2; art. 51 ust. 2 i ust.3 pkt 3 lit.a; art. 33 ust. 1 i 3;art. 11;
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 190;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 7, par. 2; art. 107 par. 3;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N. P." z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. z U. oraz S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w całości w mocy decyzję własną z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przez inwestora - B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1MW energii cieplnej, w miejscowości U., gm. D. K., na działce o nr ewid. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 10 września 2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora - B. Sp. z o.o. z/ś w W. zwanej dalej B. Sp. z o.o., o wydanie decyzji o warunkach środowiskowych inwestycji na wybudowanie bioelektrowni rolniczej o mocy 1MW energii elektrycznej i 1MW energii cieplnej, wytwarzanej w kogeneracji ze spalania biogazu powstałego w wyniku procesu beztlenowej fermentacji substratów pochodzenia rolniczego (kiszonka z kukurydzy i traw). Realizacja zamierzenia inwestycyjnego jest przewidziana na terenie obiektów b. PGR w U., na działce o nr ewid. [...]. Do wniosku dołączono informację o planowanym przedsięwzięciu zawierające dane o: rodzaju i skali zamierzenia inwestycyjnego i jego usytuowania, rodzaju technologii, przewidzianym zużyciu wody i innych surowców, zagadnieniu związanym z ochroną środowiska, rodzaju i ilości wprowadzonych do środowiska substancji lub energii, obszarach polegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W związku z tym, że wniosek inwestora o wydanie decyzji "środowiskowej" wpłynął do organu przed dniem 15 listopada 2009r., postępowanie objęte w/w wnioskiem było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), co wynika z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3_października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).

W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.), wystąpił do Starosty [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniami z dnia [...] r. (PPIS w P.) i z dnia [...] r. (Starosty Powiatowego) wyrażono opinię o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji biogazowni rolniczej.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy D. K. orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji biogazowni rolniczej.

W dniu 8 stycznia 2009 r. Wójt Gminy D. K. wystąpił do Starosty [...] w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o uzgodnienie uwarunkowań środowiskowych dla w/w zamierzenia inwestycyjnego.

Postanowieniami z dnia [...] r. ([...] w P.) oraz z dnia [...] r. (Starostwo Powiatowe w P.) uzgodniło pozytywne środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej w m. U.. W uzasadnieniu wydanych postanowień zobowiązano inwestora do podjęcia i wykonania wyszczególnionych działań i warunków.

Wójt Gminy D. K. decyzją z dnia [...] r., [...] - wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o 1MW energii cieplnej, w miejscowości U., gm. D. K., na działce nr ewid. [...] o pow. ok. 2.0 ha, przedstawiając w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowisko w tej sprawie.

W dniu 6 maja i 10 lipca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły wnioski Zarządów Wspólnot Mieszkaniowych w U. i Stowarzyszenia "N. P." - złożone na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 - o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...]. [...] o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej w m. U., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...]., wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Kolegium nie stwierdziło, aby badana decyzja z dnia [...] r. rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) czy też zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Opierając się na dowodach, które były podstawą wydania w postępowaniu zwykłym decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań Kolegium uznało, że zaliczenie planowanej bioelektrowni do zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha czyli do przedsięwzięcia wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 52a obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium wywiodło ponadto, że za rażące naruszenie prawa nie może być także uznane odstąpienie przez Wójta Gminy D. K. od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a także niewyznaczenie na mapie obszaru analizowanego, w tym obszaru z zabudową mieszkaniową (osiedla bloków mieszkalnych), a tym samym nie ustalenie oddziaływania inwestycji na ten obszar. Kolegium stwierdziło, że badana decyzja dotycząca określenia środowiskowych uwarunkowań zawiera w swej treści ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Wskazywane przez wnioskodawców nieokreślenie w wydanej decyzji środowiskowej elementów dotyczących rodzaju planowanej technologii, wariantów przedsięwzięcia oraz norm zużycia wody i innych surowców, w tym materiałów oraz paliw nie oznacza, że decyzja zawiera wadę powodującą nieważność decyzji z mocy prawa. W kategoriach uchybienia nie mającego charakteru rażącego naruszenia prawa Kolegium oceniło także brak sporządzenia załącznika do badanej decyzji środowiskowej uznając równocześnie, że udział społeczeństwa na etapie procedowania tej decyzji był zapewniony. Podnoszone przez wnioskodawców wady polegające na błędnym oznaczeniu stron postępowania i niedoręczeniu tym stronom decyzji, brak uprzedniego uzyskania pozwolenia wodno-prawnego oraz brak opinii Wojewody L. wydanej na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska Kolegium oceniło jako przesłanki do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 K.p.a.

W wyniku złożonego wniosku J. z U. oraz S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzyło sprawę i decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...]

Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia żądania wynikającego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nie dopatrzyło się uzasadnionych podstaw prawnych do zmiany własnej decyzji z dnia [...] r.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są tej natury, że nie mogą skutecznie wpłynąć na byt tej decyzji.

Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżących o braku wnikliwej i dogłębnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. W ocenie Składu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana po zgromadzeniu pełnego i niebudzącego wątpliwości, kompletnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu sprawy w sposób wyczerpujący. W świetle ustalonego materiału dowodowego dokonano innej oceny prawnej sprawy niż ta, którą przedstawiają strony skarżące i potwierdzenia jakiego oczekują, ale taka rozbieżność w zakresie oceny stanu faktycznego nie jest wadliwością postępowania wyjaśniającego, ale uprawnieniem Kolegium, z którego Skład Orzekający skorzystał.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie to postępowanie nadzwyczajne, w którym należy rozstrzygnąć kwestię, czy badana decyzja zawiera tak ważkie błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym, przy czym katalog tych błędów został ściśle i wyczerpująco określony w art. 156 § 1 K.p.a. Takie postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że Kolegium jako organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością kontrolowanej decyzji, uwzględniając jednocześnie stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Postępowanie nieważnościowe nie rozstrzygnie wyjaśniająco całej sprawy, jak chciałaby strony, gdyż nie zajmuje się ono badaniem istoty sprawy i jej rozpatrzeniem w takim zakresie, jak to czyni postępowanie zwykłe. Postępowanie nieważnościowe opiera się wyłącznie na pierwotnie zgromadzonym materiale sprawy, bowiem zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe nie jest dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny dowodów czy przeprowadzenie dalszych dowodów mogących mieć w ocenie stron istotne znaczenie dla istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, czyli w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło przy tym, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa

Po przeanalizowaniu wyników postępowania pierwszoinstancyjnego Kolegium podzieliło stanowisko składu orzekającego w I instancji, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy D. K. z dnia [...] r. chociaż nie do końca prawidłowa nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ani też żadnej innej wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 K.p.a. W tym kontekście wskazano, że decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, ma ona swoją podstawę prawną w przepisach analizowanej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie jest decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania a jej wydanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium stwierdziło, że do prowadzonego przez Wójta Gminy D. K. postępowania powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska, zwanej dalej ustawa P.o.ś. - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r., ze względu na to, że chociaż wydana ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, uchyliła dotychczasowe przepisy tej ustawy dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jednakże na podstawie art. 153 tej ustawy z dnia 3 października 2008 r., do spraw wszczętych na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, nie zakończonych decyzją ostateczną, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że postępowanie zakończone badaną decyzją z dnia [...] r. zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia 19 września 2008 r. (data wpływu do organu I instancji). Zgodnie z przepisami ustawy P.o.ś. analiza oddziaływania danej inwestycji na środowisko prowadzona była w ramach odrębnego postępowania, kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wymagana jeżeli planowana inwestycja dotyczyła przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zwanego dalej rozporządzeniem. Wymagana była także w stosunku do planowanych przedsięwzięć, innych niż określone w powyższym rozporządzeniu, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli mogły one znacząco oddziaływać na ten obszar.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]. była kwestia oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, na które składa się analiza potencjalnych zagrożeń oraz wskazanie środków zaradczych, jakie należy podjąć, w celu zapewnienia ochrony środowiska. Celem postępowania było także ustalenie, czy realizacja obiektu określonego rodzaju w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa - czy istnieją dostateczne środki gwarantujące zabezpieczenie środowiska, oczywiście z uwzględnieniem zakresu informacji, jakie na tym etapie postępowania zostały zgromadzone. Opisany wyżej tryb postępowania zastosował organ I instancji i po uzyskaniu przez planowane przedsięwzięcie pozytywnych uzgodnień uprawnionych organów, które to uzgodnienia zdeterminowały treść decyzji w zakresie kwestii środowiskowych, wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiadającą, co do zasady obowiązującym w dacie jej wydania, przepisom ustawy P.o.ś. Warunki zawarte w postanowieniach uzgadniających oparte zostały na tych samych przepisach, które następnie stanowiły podstawę wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy podkreślić, że ustawa P.o.ś nakładała na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek uwzględnienia zaleceń organów dokonujących uzgodnień. Brzmienie przepisu art. 56 ust. 1b pkt 2 miało charakter kategoryczny i nie przewidywało odstępstw od zasady związania organu wydającego decyzję stanowiskiem organów współdziałających, co ma o tyle doniosłe znaczenie, że organy te dysponowały wiedzą specjalistyczną w danej dziedzinie.

Między innymi Kolegium nie podzieliło zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez błędne zaliczenie budowy bioelektrowni, do zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o pow. nie mniejszej niż 1 ha stosownie do § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia.

Kolegium nie zakwestionowało stanowiska stron skarżących co do tego, że każda decyzja organu administracji publicznej powinna zawierać wszystkie elementy, które określone są w przepisie art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a tymi elementami jest m.in. podstawa prawna wydania decyzji oraz uzasadnienie faktyczne i prawne oraz zapisy wynikające z przepisów szczególnych ustawy P.o.ś. Jednocześnie w ocenie Kolegium, uzasadniony jest zarzut skarżących, wskazujący na niewłaściwe uzasadnienie przez Wójta Gminy D. K. decyzji, które jest niepełne i nie jest wyczerpujące. Jednakże nie zawiera ono błędów w zakresie ustaleń faktycznych, w konsekwencji czego, treść uzasadnienia nie budzi wątpliwości co do rzeczywistego stanowiska organu. Zdaniem Kolegium jeśli nawet w sprawie doszło do naruszenia przez Wójta Gminy D. K. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 56 ust. 7 ustawy P.o.ś., to w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, naruszenie tych regulacji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zbytnia ogólnikowość czy lakoniczność uzasadnienia wydanego przez organ orzeczenia, o ile oczywiście nie prowadzi w praktyce do zupełnego jego braku, nie może być w tej sytuacji uznana za uchybienie mające charakter rażącego prawa.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przeanalizowany ustalony stan faktyczny w świetle obowiązujących w dacie wydania przez Wójta Gminy D. K. decyzji z dnia [...] r. oraz obowiązujących wówczas regulacji prawnych nie uprawniał do skorzystania z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium stwierdziło, że w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia rozbudowy nie zachodzi okoliczność oczywistego i bezspornego naruszenia prawa powodującego niemożliwe do zaakceptowania skutki gospodarcze lub społeczne. Podniesione przez wnioskodawców wadliwości natury proceduralnej (pominięcie udziału strony w postępowaniu, błędne przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, albo materialnej (brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do poszczególnych zasobów środowiska narażonych na zanieczyszczenie oraz oddziaływanie przedsięwzięcia czy też brak załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia) są albo nieuzasadnione albo nieistotne, bo nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie stanowią jej kwalifikowanej formy.

W ocenie Kolegium badana decyzja nie została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w wyżej wskazanej ustawie P.o.ś. a także aby wbrew przepisom tej ustawy nadano wnioskodawcy prawa lub obowiązki, czy też ich odmówiono.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziwszy, że badana decyzja nie zawiera wad dyskwalifikujących ją jako prawidłowy akt administracyjny utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...]

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. została zaskarżona przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

We wniesionej skardze decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu mającym zastosowanie do kwestionowanej decyzji Wójta w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zakończonej kwestionowaną nie doszło do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia w sytuacji gdy Wójt Gminy D. K. bez żadnego racjonalnego uzasadnienia zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie - zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha a w konsekwencji tego stwierdził brak potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko czym uniemożliwił sobie tzw. screening przedsięwzięcia i w związku z tym naruszył także postanowienia § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także jako kpa) w zw. z art. 11 i art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. a oraz art. 51 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu mającym zastosowanie do kwestionowanej decyzji Wójta poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa wpływu przedsięwzięcia na zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie I przedsięwzięcia obszar NATURA 2000 i nieuzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwym Wojewodą, co jest wymagane na podstawie art. 48 ust. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu mającym zastosowanie do kwestionowanej decyzji Wójta;

3. naruszenie przepisów postępowania a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez dorozumiane uznanie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa sporządzenie takiego uzasadnienia decyzji przez Wójta Gminy D. K. w którym brak jest w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji a nadto z którego nie ma możliwości odkodowania toku rozumowania organu - Wójta Gminy D. K. w szczególności w zakresie dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia jako zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha a nadto odkodowania toku rozumowania organu w zakresie braku potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - czym w sposób oczywisty zostaje naruszona naczelna zasada postępowania administracyjnego - określona w art. 11 kpa to jest zasada przekonywania.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej w miejscowości U., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].

Decyzja ta została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Jest to okoliczność istotna albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej swym charakterem i zakresem istotnie różni się od tzw. ogólnego postępowania jurysdykcyjnego.

Jak trafnie zauważył to już organ przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej to postępowanie nadzwyczajne, w którym należy rozstrzygnąć kwestię, czy badana decyzja zawiera tak ważkie błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym, przy czym katalog tych błędów został ściśle i wyczerpująco określony w art. 156 § 1 k.p.a. Takie postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością kontrolowanej decyzji, uwzględniając jednocześnie stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Postępowanie nieważnościowe nie rozstrzyga wyjaśniająco całej sprawy, , gdyż nie zajmuje się ono badaniem istoty sprawy i jej rozpatrzeniem w takim zakresie, jak to czyni postępowanie zwykłe. Postępowanie nieważnościowe opiera się wyłącznie na pierwotnie zgromadzonym materiale sprawy, bowiem zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe nie jest dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny dowodów czy przeprowadzenie dalszych dowodów mogących mieć istotne znaczenie dla istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją.

Istotne jest także to, że w przedmiotowej sprawie orzekał już również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym szczególnie znaczenie w sprawie, z uwagi na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie, ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 57/21.

Rozstrzygając sprawę poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 812/17 wskazał, że w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie wymieniono bioelektrowni, stąd też tego rodzaju przedsięwzięcie należało zakwalifikować do innej kategorii inwestycji o zbliżonych do bioelektrowni cechach, uwzględnionej w rozporządzeniu. Wymagało to każdorazowo dokonania interpretacji przepisów rozporządzenia z uwzględnieniem specyfiki danej bioelektrowni. W praktyce przez okres obowiązywania rozporządzenia z 2004 r. organy administracji kwalifikowały bioelektrownie niejednolicie: jako instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 (§ 3 ust. 1 pkt 4), jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych (§ 3 ust. 1 pkt 44) oraz jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 51 lit. a). W każdej sprawie organ właściwy do wydania decyzji obowiązany był więc rozważyć, którym przedsięwzięciom wymienionym w rozporządzeniu odpowiada projektowana bioelektrownia, przy czym możliwa była kwalifikacja takiej inwestycji do więcej niż jednej kategorii. Wyklucza to uznanie, że zakwalifikowanie przez wójta w niniejszej sprawie bioelektrowni do kategorii zespołu zabudowy przemysłowej stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

Ocenę taką należy podzielić i obecnie.

Skoro bowiem obowiązujące ówcześnie przepisy prawa nie pozwalały na jednoznaczne zaliczenie tego typu inwestycji do ściśle oznaczonej kategorii to tym samym zakwalifikowanie przedmiotowej bioelektrowni jako zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a rażące naruszenie prawa musi mieć miejsce w momencie wydania decyzji.

Rażące naruszenie to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków.

Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Tak więc nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące.

Jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - przepisy prawa nie były jednoznaczne i dopuszczały możliwość różnego kwalifikowania tego rodzaju inwestycji jak bioelektrownie, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 812/17 stwierdził przy tym jednakże, że Kolegium przedwcześnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie dostrzegło popełnionych przez wójta uchybień w zakresie oceny potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Stanowisko takie zostało jednakże zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 57/21, przy czym - z uwagi na dyspozycję art. 190 p.p.s.a. - w sprawie związani jesteśmy wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ten wiąże ocena prawna sprawy dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia normy prawnej w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ewentualne rażące naruszenie prawa odnoszące się do postanowienia z art. 51 ust. 2 p.o.ś. powinno być podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia lub postanowienia wydanego na skutek zażalenia na postanowienie organu I instancji. Natomiast nie można kwestionować zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 p.o.ś. w odwołaniu od decyzji środowiskowej lub w formie innych środków prawnych odnoszących się do tej decyzji (np. skargi na decyzję organu odwoławczego lub wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej, tak jak to miało miejsce w tej sprawie). Decyzja środowiskowa została bowiem wydana w odrębnym toku instancji.

Z tych też względów należy stwierdzić, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozostają wszelkie wadliwości związane z wydanym w dniu 7 stycznia 2009 r. postanowieniem o odstąpieniu od sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował w pełni także wywodów Sądu I instancji związanych z oceną wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obszar [...] "L. P." był odmiennie uregulowany w dacie wydania decyzji środowiskowej, jak i w dacie sporządzenia pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] r. Kwestia ta powinna zostać ponownie oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, ponieważ dopiero tego rodzaju ocena pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ wydający decyzję środowiskową rażąco naruszył cytowany przepis. Ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji w tym zakresie była przedwczesna.

Z powyższego wynika, że według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawna wyrażona w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie tyle była nieprawidłowa, co jedynie przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także to, że kwestia ta powinna zostać ponownie oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, przez co należy rozumieć istniejący w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obszar [...].

Obowiązek taki odnieść należy przede wszystkim do rozpatrującego sprawę organu administracji, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracyjnych, w szczególności badający legalność aktów administracyjnych

Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne, na skutek zaskarżenia, dokonują oceny działalności (działania bądź zaniechania) organu administracji publicznej. Wobec tego sądy nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to organ administracji obowiązany jest rozpatrzeć czy przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a jeśli tak to czy uchybienie takie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji zabrakło tego typu ustaleń i ocen, co kwalifikować należy jako naruszenie, wyrażonego w art. 7 i 70 § 1 k.p.a., obowiązku dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności koniecznych do załatwienia sprawy. Wadliwości ta dotyczyła ustaleń związanych z ewentualnym zaistnieniem rażących naruszeń prawa przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc ustaleń warunkujących możność stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu należy uznać, że było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem stwierdzonej wyżej wadliwości dotyczącej ustalenia tego, czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a jeśli tak to wyjaśnienie czy to uchybienie miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Kwestia ta powinna zostać oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, przez co należy rozumieć istniejący w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obszar [...]. Teren tego obszaru ochrony kształtowało w tym okresie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313 ze zm.).

Organ zwróci przy tym uwagę, że przedmiotowa inwestycja, według dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, usytuowana jest na działce nr [...], a nie - jak wskazano to w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. - na działkach nr [...] i [...].

Organ oceni także czy w związku z istnieniem na tym terenie obszaru [...] nie doszło także do innych rażących naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprawdzie organ w tym zakresie dokonał już pewnych ocen w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże z uwagi na ich dość dużą ogólność nie jest jasne czy odnosiły się one do prawidłowo ustalonego terenu i położenia obszaru [...]

Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy i oceni czy w sprawie zaistniały okoliczności, które w świetle dyspozycji art. 156 § 1 i 2 k.p.a. uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Oceny takiej organ dokona będąc związany oceną prawną dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz oceną wyrażoną w niniejszym wyroku. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.41), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k.73) oraz kwota 480 zł obejmująca wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, którą ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.).