Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 762/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. S. i W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego od 1989 r. bez pozwolenia na budowę zostało wszczęte w 1989 r. przez właściwy ówcześnie do rozpatrzenia sprawy Urząd Miejski. Decyzją z dnia 17 maja 1989 r., nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 98,75 m2, realizowanego przez J. C. od 1989 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. C. w M, przy granicy z działką nr [...] oraz nakazał przedłożyć w terminie do dnia 20 czerwca 1989 r. określone dokumenty. Następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 11 kwietnia 1997 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją nr [...] z dnia 9 czerwca 1997 r., nakazano J. C. rozbiórkę budynku. Powyższe decyzje orzekające o rozbiórce obiektu zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, albowiem decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2567 i 2568/02, oddalił skargi na tę decyzję.

Po prawomocnej eliminacji wyżej wymienionych decyzji nakazujących rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., kolejną decyzją z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. C. dokonanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ uznał, że fakt wszczęcia sprawy w 1989 r. przesądza o konieczności jej dokończenia i rozpatrywania na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Organ I instancji wskazał, iż mimo wstrzymania robót, J. C. prowadził dalsze prace budowlane przy przedmiotowym budynku, a także, iż inwestor nie wykonał do chwili obecnej obowiązków nałożonych w decyzji z dnia 17 maja 1989 r., tj. nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymaganych opracowań technicznych umożliwiających ewentualne wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, tj. planu realizacyjnego uzgodnionego pod względem przeciwpożarowym, orzeczenia technicznego o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych i projektu technicznego budynku. Przedstawiona przez inwestora "Inwentaryzacja budowlana budynku" w żaden sposób nie realizuje nałożonych w decyzji obowiązków, gdyż opracowanie to zawiera wyłącznie opis stanu robót budowlanych. Organ podniósł, iż usytuowanie budynku względem granicy z działką nr [...] i względem granicy z działką nr [...] narusza przepisy w zakresie wymaganych minimalnych odległości projektowanej zabudowy od granic działki określonych w poprzednio obowiązujących przepisach Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Sytuowanie budynków mieszkalnych wolno stojących na granicy działek nie było dopuszczalne, bowiem przepis § 13 wzmiankowanego rozporządzenia dopuszczał możliwość sytuowania bezpośrednio przy granicy działki wyłącznie budynków gospodarczych, przy jednoczesnym spełnieniu warunków opisanych w § 13 ust. 1, ust. 2 i § 14 wskazanego rozporządzenia. Organ dodał, że usytuowanie budynku narusza także obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), które określają w § 12 ust. 1 podstawowe minimalne odległości zabudowy od granic działki. Po rozpoznaniu odwołania J. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, za organem I instancji, że postępowanie i czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są kontynuacją postępowania wszczętego w 1989 r., a nie nowym postępowaniem administracyjnym. Ponieważ zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem (1 stycznia 1995 r.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, dlatego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu uzasadnione jest prowadzenie dalszego postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, iż ściana zachodnia bez okien usytuowana jest w granicy z działką [...] a ściana wschodnia z oknami w odległości 1,5 m od granicy działką nr [...], w związku z tym budynek został wybudowany z naruszeniem zarówno obowiązujących w takcie rozpoczęcia budowy, jak i obecnych przepisów techniczno-budowlanych. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę, nie zgodził się jednak z twierdzeniem skarżącego, że skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody z dnia 9 czerwca 1997 r., utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku, była konieczność wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie wszczęte na wniosek J. S. z dnia 3 maja 1989 r. nie zostało zakończone, skarżący zaś nie wykonał w zakreślonym terminie nałożonych na niego ww. decyzją z dnia 17 maja 1989 r. obowiązków. Sąd stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do ustalenia, kiedy w istocie zostały zakończone roboty budowlane, a w szczególności czy nastąpiło to przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z akt zaś wynika, iż roboty budowlane były kontynuowane mimo ich wstrzymania ww. decyzją Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta z dnia 17 maja 1989 r., nr [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ostateczną decyzją wydaną w 1989 r., opartą na przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., wstrzymał roboty budowlane przy budowie tego obiektu, to kwestia możliwości legalizacji bądź rozbiórki części budynku wybudowanego do 1 stycznia 1995 r. powinna być rozpatrywana wg przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast do kontynuacji budowy po dniu 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. W takiej sytuacji dopiero orzeczenie na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanej po 1 stycznia 1995 r. umożliwi kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Sąd stwierdził zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r.) oraz przepisów k.p.a. art. 7, 77 § 1, 80, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazano, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobligowane do jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia jakie roboty budowlane były wykonywane przed 1 stycznia 1995 r., a jakie po tej dacie. Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności przeprowadzić należy postępowanie dotyczące tej części obiektu, która była wybudowana samowolnie po 1 stycznia 1995 r. zmierzające bądź do jej legalizacji, bądź rozbiórki. Przeprowadzenie tego postępowania i orzeczenie rozbiórki tej części samowolnie wybudowanego obiektu pozwoli zaś na kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania, dotyczącego części wybudowanej przed 1 stycznia 1995 r.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r., II OSK 719/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego w Gdańsku, że związanie tego Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. dotyczyć może tylko tego, co w związku ze skargą i podstawą prawną orzeczenia stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia tegoż Sądu. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miało za przedmiot ocenę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. nakazującej rozbiórkę w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego, w odniesieniu do ustalonego wówczas stanu faktycznego sprawy i tylko w tym zakresie można mówić o związaniu tym wyrokiem. Po prawomocnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji nakazujących rozbiórkę przeprowadzono postępowanie administracyjne i dokonano ponownego ustalenia stanu faktycznego, kończąc tę sprawę decyzją ostateczną wydaną w dniu 1 marca 2007 r. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami z 1997 r. pokrywa się z przedmiotem postępowania zakończonego w 2007 r. Z tego względu zarzut oparty o naruszenie art. 170 i 171 p.p.s.a. w kontekście związania Sądu Wojewódzkiego wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. wydanym w innym przedmiocie, nie był usprawiedliwiony.

Trafny był natomiast zarzut dotyczący przedwczesnych wskazówek Sądu Wojewódzkiego, co do tego, które przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie. Kwestia ta nie mogła zostać przesądzona przez Sąd Wojewódzki w Gdańsku, gdyż Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że zapadła ona z obrazą przepisów dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, 77, i 80 k.p.a. dochodząc do przekonania, że organy nie dokonały ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został ukończony do 31 grudnia 1994 r., a także, jaki zakres i charakter miały roboty budowlane podejmowane przez inwestora po tej dacie. Nie jest zaś dopuszczalne prowadzenie w uzasadnienia wyroku hipotetycznych rozważań, a tym bardziej związanie organu przez Sąd, co do zastosowania podstaw prawnych przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji w sytuacji, gdy to od przyszłych ustaleń faktycznych zależy ich ocena prawna. W chwili wyrokowania nie jest wiadome jak ukształtuje się stan faktyczny po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie jakie będą podstawy prawne przyszłej decyzji, szczególnie, iż uchylenie decyzji orzekających rozbiórkę, poza koniecznością prowadzenia ustaleń dowodowych, nie wyklucza wykonania przez stronę nakazanych czynności procesowych, które mogą zmienić stan sprawy w jej toku, a zatem sposób i podstawę rozstrzygnięcia (gdy jest ona uzależniona od uznania organu jak stanowi art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając wątpliwości Sądu Wojewódzkiego co do ustaleń faktycznych sprawy wskazał, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej stanowi podstawę zastosowania subsumcji prawnej przez przyjęcie właściwej normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przeciwnie zaś, wadliwe ustalenia faktyczne, nie mogą stanowić podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego. Uchylenie zaś decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności przepisów dotyczących ustalania i weryfikacji dowodów wyklucza możliwość przesądzenia, jaką należy w przyszłości zastosować podstawę materialnoprawną. Z tych przyczyn podzielił zarzut niewłaściwego, zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Od ustalenia bowiem stanu faktycznego sprawy będzie dopiero zależało według jakiego reżimu prawnego nastąpi rozstrzygnięcie administracyjne i dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe określenie podstawy prawnej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, co do wad w zakresie ustaleń faktycznych wskazał, że organy winny dążyć do ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji czy samowolne prowadzenie robót przed 1995 r. zakończyło się wybudowaniem obiektu zdatnego do użytku, i jaki charakter miały roboty późniejsze, co powinno prowadzić do oceny czy roboty te stanowiły kontynuację robót wcześniejszych umożliwiających w ogóle zamieszkiwanie, czy też były to inne roboty w wykorzystywanym już na cele mieszkalne budynku. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny prawnej wykonywanych robót.

Mimo częściowej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, Naczelny Sąd uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w zakresie umożliwiającym prawidłowe jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji musiało prowadzić do uwzględnienia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, choć uczynił to w części z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednocześnie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy orzekające w sprawie muszą mieć na uwadze, że z mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wiąże je ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r. nakazał na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ uznał za wiarygodne zeznania inwestora i jednego z przesłuchanych świadków, i na ich podstawie ustalił, że budynek wraz za dachem został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. nadto organ wskazał, że pomimo wstrzymania decyzją z 1989 r. robót inwestor kontynuował roboty i do dnia 1 stycznia 1995 r. wykonał dach, jednakże nie przedłożył określonych w decyzji z 17 maja 1989 r. dokumentów. Organ ustalił przy tym, że budynek zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką skarżących M. S. i W. S. nr [...] i zajmuje część tejże działki, zaś od działek nr [...] i [...] znajduje się w zmiennych odległościach, przy czym w ścianie od strony działki nr [...] w odległości 1,5 m do 1,92 m znajdują się otwory okienne. Organ stwierdził, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki usytuowanie obiektu. Jego usytuowanie narusza § 12 tego rozporządzenia. Nadto narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ został wybudowany na działce nr [...], która zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta z 28 marca 2012 r. przeznaczona jest pod innego rodzaju zabudowę, o mniejszych gabarytach i z usytuowaniem 1,5 m od granicy z działką nr [...], a także z dachem o innej geometrii. Decyzja ta jednoznacznie wskazuje, że budynek znajduje się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, co powoduje obligatoryjność orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r.

Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor J. C. twierdząc, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zastąpić planu zagospodarowania przestrzennego. Brak obowiązującego planu dla danego terenu wyklucza zatem możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 września 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § Kpa uchylił decyzję z dnia 5 czerwca 2014 r. o rozbiórce i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie wybudowania obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Stwierdził jednakże, że nietrafnie została zinterpretowana decyzja o warunkach zabudowy w aspekcie dopuszczalnego rodzaju zabudowy. Dotyczy ona bowiem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a właśnie taki na działce nr [...] został wybudowany. Kwalifikacji tej nie zmienia okoliczność, że jego usytuowanie, wymiary czy geometria i pokrycie dachu nie są identyczne z podanymi w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał przy tym, że wniosek J. C. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta z 28 marca 2012 r. została wydana na potrzeby prowadzonego przez organ I instancji postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc nie może ona być wykorzystana w aktualnie toczącym się postępowaniu opartym na art. 37 Prawa budowalnego z 1974 r.

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wezwać inwestora do przedłożenia aktualnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla orzekania w przedmiocie samowoli popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowane z 1994 r., która umożliwi organowi rozważenie celowości wydania decyzji nakazującej inwestorowi w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego 1974 r. wykonanie w oznaczony terminie zmian i przeróbek doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami. Jednocześnie organ stwierdził, że kwestia naruszenia prawa własności -przekroczenia granicy terenu sąsiada, może być regulowana wyłącznie na zasadach pokreślonych w Kodeksie cywilnym.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i W. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 80 Kpa poprzez przyjęcie za niesporne faktu wybudowania przez J. C. budynku przed dniem 1stycznia 1995 r. oraz przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy ustalająca, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na terenie przeznczonym pod innego rodzaju zabudowę umożliwia legalizację samowoli budowlanej inwestora. Nadto skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że kwestia dotyczące przekroczenia granicy terenu sąsiada nie należy do postępowania legalizacyjnego tylko powoduje powstanie roszczeń cywilnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 Kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 Kpa).

Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 Kpa, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 Kpa, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim wskazać należy, że organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i po dokonaniu oceny zebranych dowodów stwierdził, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek w warunkach samowoli budowlanej do dnia wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Okoliczności te nie były kwestionowane w złożonym przez inwestora odwołaniu, który to sprzeciwił się orzeczeniu rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił natomiast dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie czasu wykonania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego od 1989 r. bez pozwolenia na budowę zostało wszczęte w 1989 r. i nie zostało zakończone do chwili wejścia w życie nowej ustawy z 1994 r., jako że decyzja o rozbiórce wydawana była przez organ I instancji 11 kwietnia 1997 r., zaś utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody dnia 9 czerwca 1997 r. Obie te decyzje zostały następnie wyeliminowane decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 2 kwietnia 2002 r.

Od dnia 14 sierpnia 1996 r. art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. ma natomiast brzmienie:

1. Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe.

W świetle dokonanych przez organ I instancji ustaleń, które w całości zaakceptował organ odwoławczy, a także z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte i niezakończone pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., prawidłowe było zatem rozpatrywanie sprawy przedmiotowej samowoli na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ odwoławczy uchylił natomiast decyzję rozbiórkową, wskazując na konieczność wystąpienia przez inwestora o decyzję o warunkach zabudowy.

Wskazać jednakże należy, że w toku, toczącego się od 1989 r., postępowania w sprawie samowoli budowlanej inwestor uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy 28 marca 2012 r. Organ I instancji zobowiązał bowiem inwestora do złożenia decyzji w warunkach zabudowy z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie właśnie zobowiązanie zawiera znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie z którym inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oczekując na tę decyzję, organ I instancji zawiesił nawet postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r. postępowanie, które podjęto postanowieniem z dnia 28 listopada 2012r, kiedy to decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia na jakiej podstawie zobowiązanie to zostało wydane, jako że w żadnym razie nie odnosi ono do treści decyzji o warunkach zabudowy. Ocena zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno w świetle aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. (art. 48) , jak i poprzedniej ustawy z 1974 r. (art. 37 ust. 1 pkt 1) odbywa się w taki sam sposób, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 732/12, LEX nr 643702). Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje bowiem, w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy. W sytuacji zaś gdy na terenie, na którym dokonano samowoli budowlanej, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor ma prawo wykazać taką zgodność poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest wyłącznie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach administracyjnych znajduje się wydana na wniosek inwestora decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 marca 2012 r. nr 03/12 o warunkach zabudowy. Co więcej, organ ustalił, że wniosek inwestora dotyczył warunków zabudowy dla istniejącego budynku. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia ponowne zobowiązywanie inwestora do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej samowoli. To zaś powoduje, że było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa.

W związku z zarzutem skargi wyjaśnić należy, że błędnie stwierdził organ odwoławczy, że kwestia zrealizowania samowoli budowlanej z przekroczeniem granicy z działką skarżących należy wyłącznie do prawa cywilnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 lutego 1989 r. (sygn. IV SA 1181/88, Baza Orzeczeń LexPolonica nr 299403), zgodnie z którym: "Rozpoczęcie budowy na takiej nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane – przyp. Sądu) należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące również skutki określone w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (...), które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1305/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43243, w którym NSA stwierdził, iż "samowolne wybudowanie (...) wiaty w granicy działki, bez zgody sąsiada, w sposób ewidentny uzasadnia nakazanie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.").

Zdaniem Sądu nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż własność należy do wartości szczególnie chronionych prawem. Znajduje ona ochronę zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i w przepisach Prawa cywilnego. Jest również chroniona przepisami Prawa budowlanego.

Art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z art. 64 Konstytucji wynika zaś, iż każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Ochronie własności służą także rozwiązania przyjęte w przepisach art. 222 - 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 roku, nr 16, poz. 93 ze zm.). Art. 222 § 1 k.c. stanowi, iż właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 k.c.).

Również przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane chronią prawo własności, dopuszczając możliwość zabudowy określonej nieruchomości jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D. U. z 1975 roku, nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowi zaś, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z przepisów powyższych wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy także wskazać na treść art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, który stanowi, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Również ten przepis chroni prawo własności.

W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne.

Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 roku zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338).

Przeciwna interpretacja treści art. 37 tej ustawy prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót - mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby bowiem do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Co z kolei powodowałoby niepewność obywateli co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Takie działanie mogłoby bowiem prowadzić do wydania przez sąd cywilny - na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej.

Wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku - wyłączająca obowiązek ustalenia przez organ nadzoru prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stawiając w lepszej sytuacji - niż osoba chcąca zrealizować inwestycję w zgodzie z przepisami prawa - podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej, godziłaby także w zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12 oraz WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r., II SA/Sz 382/14).

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.

Wskazania dla organu odwoławczego dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny być przez ten organ zastosowane. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.