Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1036/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1; art. 183 par. 1 p.p.s.a.; art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 2 pkt  1, art. 27, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dn. 27.03.2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 140 Kodeks cywilny, art. 184 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 786/10 w sprawie ze skargi A. T. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 786/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. T. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Rada Gminy K. w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Uchwałę tę zaskarżyła w całości A. T., zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP, a także art. 28 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 w związku z art. 67 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, iż jest właścicielem nieruchomości rolnych o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], położonych w M., gmina K., znajdujących się na obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań jako M. "A" IVb – G. wczesnośredniowieczne w M. (C/17). Na części tych nieruchomości skarżąca ma wybudowany budynek mieszkalny i wyciąg narciarski w oparciu o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r. Skarżąca podkreśliła, że żadna z decyzji nie została uwzględniona w zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, jak wynika z jego części graficznej, przeznacza nieruchomości skarżącej pod tereny leśne oraz zabudowę jednorodzinną, a nie zawiera oznaczeń wskazujących na istniejącą na tych działkach zabudowę zagrodową, budynek mieszkalny i wyciąg narciarski. Interes prawny skarżącej narusza również zapis zawarty w pkt. 2.4.1. Przyrodniczy System Gminy, iż "studium wprawdzie sankcjonuje istniejące, legalnie pobudowane obiekty na tych terenach, jednak głównym celem polityki przestrzennej jest ich maksymalne ograniczenie, a docelowo całkowita likwidacja".

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca zarzuciła, iż Wójt Gminy K. nie posiada legitymacji prawnej do działania w imieniu rady Gminy K. W dniu [...] stycznia 2011 r. skarżąca złożyła kolejne pismo procesowe, w którym zarzuciła, iż podczas sporządzania studium nie dokonano wymaganej prawem wizji lokalnej terenów objętych opracowaniem studium, a nadto, wbrew zapisom studium na obszarze oznaczonym w studium jako "Przyrodniczy System Gminy", na którym znajduje się również jej dom, nie występują osuwiska. Przyczyną tych uchybień, w ocenie skarżącej jest to, iż "Przyrodniczy System Gminy" obejmuje tereny nieposiadające map sytuacyjno-wysokościowych, a jedynie nieaktualne wojskowe mapy topograficzne.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 lutego 2011 r. skarżąca podniosła, że domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w części dotyczącej jej działek, gdyż część tekstowa odnosi się do całego obszaru gminy i wprowadza szereg ograniczeń dotyczących zabudowy na tym obszarze, co narusza przepisy Konstytucji RP. Zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim nowo utworzonego obszaru przyrodniczego Gminy, na którym studium wprowadza ograniczenia prowadzące do likwidacji istniejącej zabudowy. Skarżąca podała, że na terenie jej działki zagrodowej znajdują się trzy budynki, które objęte zostały inwentaryzacją, co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów. Skarżąca obawia się, że zapisy studium dotyczące jej działek, w razie jakichkolwiek zniszczeń obiektów, np. w wyniku pożaru czy powodzi, uniemożliwią ich odbudowę, gdyż studium nie ujmuje ich istnienia, a wprowadza zakaz nowej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ podniósł, że z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie zagospodarowania przestrzennego treści decyzji o pozwoleniu na budowę, czy o warunkach i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca wyczerpała powyższy tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wniosła skargę do Sądu.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wymaga ustalenia, czy zapisy uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. bezpośrednio i realnie naruszają interes prawny skarżącej. Sąd przytoczył treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej ustawa - podkreślając, że stanowi podstawę władztwa planistycznego gminy, które definiuje się jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, co następuje w drodze aktu prawa miejscowego, to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku tego planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Władztwo to powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w przepisach szczególnych.

W ocenie Sądu, mimo, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, to jednak treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia mogą oddziaływać na zakres uprawnień poszczególnych mieszkańców gminy.

Sąd zaznaczył, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by przedmiotowa uchwała, w części nie dotyczącej należących do niej działek nr ewid.: [...], [...] i [...], położonych w M., naruszała jej interes prawny. Sąd działając z urzędu również nie dopatrzył się takich naruszeń. Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałej części.

Sąd, powołując się na art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, podniósł, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Sąd przytoczył treść art. 32 ustawy i wskazał, że w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podkreślił, że wymóg uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia terenu nie oznacza bezwzględnego obowiązku przeniesienia ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do treści studium. Wniosek taki wynika w szczególności z wykładni art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, iż organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis ten nie wyklucza zatem powstania rozbieżności pomiędzy ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy a zapisami planu miejscowego i w takim przypadku nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, chyba że w oparciu o tę decyzję została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wyłączona jest taka możliwość. Nie ulega również wątpliwości, iż sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), jest wiążący i inwestor może wykonywać wynikające z tej decyzji w okresie ważności decyzji. Sąd podkreślił, iż skoro skarżąca - jak wyjaśniła na rozprawie - w oparciu o udzielone jej decyzje o pozwoleniu na budowę zrealizowała określone w nich obiekty budowlane, to nie tylko ustalenia studium, ale także ewentualne przyszłe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie mogły naruszać uprawnień skarżącej wynikających z powyższych decyzji.

W ocenie Sądu na wynik sprawy nie może mieć wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż zapisy studium, w razie jakichkolwiek zniszczeń wybudowanych przez nią obiektów budowlanych, np. w wyniku pożaru czy powodzi, uniemożliwią ich odbudowę, gdyż studium nie uwzględnia ich istnienia, a wprowadza zakaz zabudowy. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 815). O naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie może zatem świadczyć hipotetyczna możliwość zniszczenia w przyszłości zrealizowanych przez skarżącą obiektów przez pożar lub powódź, czy też zapis studium, zgodnie z którym "studium wprawdzie sankcjonuje istniejące, legalnie pobudowane obiekty na tych terenach, jednak głównym celem polityki przestrzennej jest ich maksymalne ograniczenie, a docelowo całkowita likwidacja". Sąd wskazał, iż w przypadku konieczności odbudowy lub remontów obiektu budowlanego zniszczonego lub uszkodzonego wskutek zdarzeń wskazanych przez skarżącą, takich jak pożar czy powódź, zastosowanie mają przepisy szczególne, a zwłaszcza przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.). Nadto Sąd podkreślił, iż obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w myśl art. 3 ust. 1 ustawy – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Ograniczenia, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego i w świetle art. 140 k.c. podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustawy. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. oraz przepisy ustawy. Sąd zważył, że wskazane wyżej przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie działanie organu w ramach "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach szczególnych.

Sąd wskazał, iż w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) dopuszczalne jest sporządzenie projektu rysunku studium na kopii wojskowej mapy topograficznej. W ocenie Sądu na wynik sprawy nie może mieć również wpływu fakt, iż – zdaniem skarżącej – studium nie spełnia wymogów wynikających z pkt III.1.b/ specyfikacji istotnych warunków zamówienia na wykonanie studium. Nie świadczy to bowiem o naruszeniu zasad sporządzania studium, istotnym naruszeniu trybu ich sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie, a tylko takie uchybienia – w świetle art. 28 ust. 1 ustawy – powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd stwierdził także, iż Wójt Gminy K. - wbrew zarzutom skarżącej - został upoważniony przez Radę Gminy K. do złożenia w jej imieniu odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, natomiast przedłożony przez skarżącą dokument w postaci kopii listu otwartego arch. G. A. B. z dnia [...] września 2010 r. skierowanego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T., reprezentowana przez adw. P. M., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego;

2. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

3. 147 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w ten sposób, że WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na w/w uchwałę Rady Gminy K., pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 w zw. z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 147 §1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi A. T. przez WSA w sytuacji uzasadniającej jej uznanie, gdyż w uchwale Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nie wskazuje się żadnej ustawowej podstawy prawnej na mocy której organ administracji publicznej - Gmina K. może dążyć do likwidacji własności prywatnej,

2. art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP również w związku z art. 140 k.c. naruszeniem prawa własności, poprzez brak rozpatrzenia przez WSA zarzutu naruszenia przez Radę Gminy K. konstytucyjnych i ustawowych granic władztwa planistycznego, oraz zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, w tym zasad proporcjonalności,

3. art. 10 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie że, wybudowany przed 1995r. i zalegalizowany na terenie gospodarstwa rolnego A.T. budynek mieszkalny, nie stanowi w szczególności o dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu /zamiennie w studium wprowadzono na całym obszarze zabudowy zagrodowej las/,

4. art. 1, art. 10 ust.1 pkt 1, art. 28 u.p.z.p., poprzez to, że nie uwzględnił zgodności z przepisami prawa uchwały s.u.k.z.p. gm. K.: jak również nieprawidłową wykładnię: przesłanki materialno-prawnej, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium i przesłanki formalnoprawnej to jest zachowanie procedury sporządzania studium i właściwości organu, poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż Rada Gminy K. przy sporządzaniu s.u.k.z.p. gm. K. nie naruszyła w sposób istotny trybu postępowania,

5. art. 32, przez uznanie że Wójt Gminy K. nie uchybił temu przepisowi, mimo nakazu ustawowemu uwzględniania decyzji zamieszczonych w rejestrach. W tym przypadku decyzji środowiskowej z 2008r. / w aktach/ i dwóch decyzji, tj. z 2007 r. i 2008r./ rejestr gminy/.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie merytoryczne skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył przedstawionych przez skarżącą materiałów dowodowych, tj. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku i wyciągu na dz. Nr [...] i [...]; decyzji PINB [...], której uzasadnienie jednoznacznie mówi o wybudowaniu budynku przed 1995r., decyzji PINB [...] dla wyciągu narciarskiego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 27.08.2008 r. Decyzja ta w pkt 6 nie nakłada konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ani też nie wprowadza zakazów w zakresie prawa budowlanego, nie wygasa też samoczynnie /brak zastosowania art. 65 ust.1 pkt 2 u.p.z.p./. To stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Art. 141 § 1 p.p.s.a. został naruszony w ten sposób, że w wyroku został przedstawiony stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywistym. Istota zaś naruszenia prawa materialnego sprowadza się do braku wskazania ustawowej podstawy prawnej, na mocy której organ administracji może dążyć do likwidacji własności prywatnej A. T. W ocenie skarżącej zapisy studium w sposób niedopuszczalny odmiennie traktują i różnicują prawa własności, w "Przyrodniczym Systemie Gminnym" i poza nim, mimo całkowitego braku powołania się w zapisach studium na stosowne ustawy, mogące odmiennie kształtować prawo własności i uzasadnić wprowadzone zakazy i ograniczenia na tym obszarze. Zaskarżony wyrok ogranicza się jedynie do eksponowania władztwa planistycznego gminy, z jednoczesnym brakiem dochodzenia istoty podstawy skargi, mimo istnienia utrwalonego orzecznictwa NSA, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a powinno poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem WSA, że organ samorządowy, mimo posiadanej wiedzy, nie miał obowiązku sporządzenia studium z uwzględnieniem w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania, uzbrojenia terenu. W stanie faktycznym sprawy siedlisko A. T. stanowi o zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu. Niespełnienie przez gminę wymogu z art. 10 u.p.z.p. skutkuje naruszeniem zasad sporządzenia studium i zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p. zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Reasumując skarżąca podniosła, że uchwała mimo że jest jedynie aktem intencyjnym i choć to pojęcie nie może z istoty swej naruszyć niczyjego interesu prawnego ani uprawnienia, to w tym przypadku intencje zapisane w uchwalonym studium są jednoznaczne, są groźbą skierowaną do prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), dalej: u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), lecz nie można nie dostrzegać, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można jednak generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek może spowodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Należy także przypomnieć, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Procedura planistyczna może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). W niniejszej sprawie skarżąca interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę wywodzi z prawa własności nieruchomości i faktu zrealizowania inwestycji, a także z naruszenia procedury planistycznej przez nieuwzględnienie tych inwestycji w procedurze planowania przestrzennego.

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. W tym miejscu podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Jak już wyżej wskazano - studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10).

Należy zauważyć, że naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, niepubl.) trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego.

Podzielić zatem należy stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie może zatem świadczyć hipotetyczna możliwość zniszczenia w przyszłości zrealizowanych przez skarżącą obiektów przez pożar lub powódź. Także z postanowień studium, które sankcjonują istniejące, legalnie pobudowane obiekty na terenach objętych studium, a jednoczenie zastrzegają, iż głównym celem polityki przestrzennej jest ich maksymalne ograniczenie, a docelowo całkowita likwidacja zabudowy nie można skutecznie wywodzić naruszenia granic władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności przez studium.

Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są również zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych - art. art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c.

Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium.

Zasadnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 1, art. 10 ust.1 pkt 1, art. 28 u.p.z.p. jak i art. 147 §1 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p. p. s. a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy.

Dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajdują się w aktach sprawy, a zatem podlegają ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego a ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może - w zależności od sytuacji - stanowić podstawę do konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji miał na uwadze złożone przez stronę dokumenty dotyczące zrealizowanych inwestycji, tj. budynku i wyciągu narciarskiego. Z tego też względu wypowiedział się jaki wpływ na zrealizowane inwestycje może mieć studium i plan zagospodarowania przestrzennego oraz powołał się na przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, iż zarówno ostateczne decyzje o warunkach zabudowy jak i decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia nie uprawniają do nie uprawniają do zrealizowania inwestycji. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 – art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Do kwestii uprawnień do zagospodarowania terenu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Sad pierwszej instancji odniósł się prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów dotyczących zrealizowanych przez skarżąca budynków i wyciągu narciarskiego. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut postawiony przez stronę sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu co do rozumienia możliwości naruszenia przez studium praw indywidualnych, w tym prawa własności oraz zakresu dopuszczalnej ingerencji organu prawa jednostek w ramach władztwa planistycznego. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.