Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 931/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 artt. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3 i 7 art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 2 pkt 9 art. 30
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c art. 70 ust. 1 art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 art. 133 par. 1 art. 145 par. 1 lit c art. 185 par. 1 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 778/11 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz G. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 778/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] maja 2011 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło zgłoszenie G. P. dotyczące zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego w miejscowości T., Gmina T. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego na działce nr [...] obręb T., gmina T.

Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego. Wskazał, że z załączonego do zgłoszenia pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż projektowany zbiornik pełnić będzie funkcję tzw. małej retencji i że nie przewiduje się hodowli ryb w zbiorniku. Przywołując powołany przez wnioskodawcę, jako podstawę zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę, art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem a) ziemnych stawów hodowlanych (...)", oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2006 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), który zawiera wyliczenie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wskazując w pkt. 4) ziemne stawy rybne – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, organ uznał, że wnioskowana rozbudowa zbiornika retencyjnego nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, zdaniem organu, realizacja powyższego przedsięwzięcia wymaga pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu złożonego przez G. P. odwołania, Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zamiar wykonania robót budowlanych dotyczył rozbudowy zbiornika retencyjnego. Zauważył, że z treści dołączonego do zgłoszenia pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż zostało ono udzielone na rozbudowę tego zbiornika (cel i zakres korzystania z wód - rozbudowa zbiornika wodnego dla celów retencyjnych, poprzez powiększenie do powierzchni 50 arów), przy czym w uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozbudowa istniejącego zbiornika (stawu z wyspą) polegać będzie na mechanicznym wykopie. Z decyzji tej wynika również, że projektowany zbiornik ma pełnić funkcję tzw. małej retencji i zgodnie z operatem wodnoprawnym będzie w większym lub mniejszym stopniu spełniać pozytywną rolę zwiększającą zasoby wodne i wzbogacając walory przyrodnicze krajobrazu, przy czym nie przewiduje się hodowli ryb w zbiorniku. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że w myśl art. 62 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, przy czym zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 przepisy ww. ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych, stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Organ wskazał także, że w myśl art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają Prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych, co oznacza, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez odwołującego się rozróżnień pomiędzy ziemnym stawem hodowlanym i ziemnym stawem rybnym, organ stwierdził, że Prawo budowlane nie zawiera definicji "ziemnego stawu hodowlanego", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów. Z kolei Prawo wodne nie definiuje również pojęcia "ziemnego stawu rybnego", zawartego w treści art. 73 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wymienia natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c "stawy rybne" jako jeden z rodzajów urządzeń wodnych, tj. urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 688/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 142/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1105/05), wskazał, że nie jest istotne, czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy też chów ryb. Decydujący jest natomiast zakres robót budowlanych przy realizacji budowli, a w obu przypadkach mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w którym to przepisie jest mowa m.in. o zbiornikach. Dodatkowo, zdaniem organu, fakt kwalifikowania stawu jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt II/Łd 418/00, w którym stwierdzono, że budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną w świetle art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję złożył G. P. Ustosunkowując się do wywodów decyzji odwoławczej, skarżący wskazał na nieścisłe powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło organ odwoławczy do zajęcia mylnego stanowiska w kwestii obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika retencyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego ,z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r., II SA/Bk 1105/05, wynika, że ziemny staw rybny jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, na wykonanie którego nie potrzeba pozwolenia budowlanego, a wystarczające jest zgłoszenie. Skarżący podkreślił, że przedsięwzięcie, które ma podjąć, będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych zmierzających do wykonania urządzenia melioracji szczegółowych w postaci ziemnego stawu rybnego niebędącego stawem hodowlanym i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną. Podniósł, że staw, który aktualnie istnieje, jest zarybiony. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym zabroniono mu zarybiania zbiornika, ale jednocześnie nie zobligowano do odłowienia ryb już znajdujących się w stawie. Tak więc, w ocenie skarżącego, okoliczność, że powiększenie stawu następuje w celach retencyjnych, nie pozbawia go cech ziemnego stawu rybnego, którego budowa objęta jest tylko zgłoszeniem. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nie ustosunkował się do jego stwierdzenia, że powiększony staw będzie ziemnym stawem rybnym o funkcji retencyjnej, przyjmując z góry fałszywe założenie, że na budowę każdego stawu potrzebne jest pozwolenie budowlane.

Ponadto pismem procesowym z dnia 6 września 2011 r. skarżący uzupełnił skargę, podnosząc, że organy administracji próbowały wymusić na nim zdecydowanie się na realizację w poszerzonym zbiorniku jednej z dwóch funkcji albo stawu rybnego, albo zbiornika retencyjnego, podczas gdy, w jego ocenie, funkcje te nie wykluczają się wzajemnie. Takie rozumowanie byłoby bowiem sprzeczne z przepisami art. 73 i 70 ustawy - Prawo wodne, gdyż według skarżącego, treść tych regulacji dowodzi, że samo Prawo wodne przesądza o tym, iż funkcja biologiczna ziemnego stawu rybnego jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną rozumianą tu jako polepszanie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy i ochrony przed zalewaniem. Skarżący załączył również wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 46/06, w którym Sąd uznał, że staw rybny jest urządzeniem melioracji szczegółowych i zamiar jego budowy, w sytuacji, gdy staw ten był usytuowany poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, podlegał zgłoszeniu.

Dodatkowo przy piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2011 r. skarżący przedstawił nowe dowodowy, które pojawiły się dopiero po wniesieniu skargi, tj.: decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2011 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. - pozwolenie wodnoprawne poprzez wykreślenie w pkt. 3.1. decyzji pkt. d, który zabraniał skarżącemu zarybiania powiększonego zbiornika, a także pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. będące odpowiedzią na zapytanie skarżącego w kwestii interpretacji przepisów w przedmiotowej sprawie. Skarżący zauważył, że w piśmie tym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ziemny zbiornik wodny przeznaczony na cele retencyjne, pomimo tego, że żyją w nim ryby, nie jest ziemnym stawem hodowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, należy go zatem kwalifikować jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, którego budowa stosownie do regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wymaga zgłoszenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu, przedmiotowy zbiornik wodny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane, w tym budowę budowli, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określono przepisami art. 29 – 30 ww. ustawy. Przy czym w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wskazano, że wykonywanie robót budowlanych, polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem: a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

A zatem, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy planowana inwestycja stanowi staw rybny – urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne.

Sąd wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż zgłoszona rozbudowa zbiornika retencyjnego nie stanowiła rozbudowy urządzenia melioracyjnego.

Sąd zauważył, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego obejmowało zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego na działce nr [...] w T., gmina T., do powierzchni 50 arów. Roboty miały polegać na wykopaniu ziemi pod staw i usypaniu jej wokół brzegu stawu. Zgłoszenie to oparto na decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego na wskazanej działce. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy - Prawo wodne, który dotyczy stawu jako urządzenia wodnego. Ponadto w decyzji tej jako cel i zakres korzystania z wód wskazano rozbudowę zbiornika wodnego dla celów retencyjnych poprzez powiększenie do powierzchni 50 arów. W warunkach wykonywania udzielonego pozwolenia wskazano, że pobór wody do zbiornika ma następować z podsiąków i spływów powierzchniowych. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika natomiast, że projektowany zbiornik będzie pełnił funkcję tzw. małej retencji, a eksploatacja planowanego stawu nie spowoduje żadnych zmian warunków siedliskowych oraz innych ujemnych skutków na sąsiadujących ze zbiornikiem terenach. Ponadto w decyzji tej wskazano, że zbiornik nie podlega zarybianiu i nie przewiduje się hodowli ryb w tym zbiorniku. Sąd zauważył również, że pozwolenie wodnoprawne wydano w oparciu o "Operat wodnoprawny do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rekreacyjnego bez piętrzenia w miejscowości M." opracowany przez inż. M. P. i tech. J.M. w czerwcu 2009 r. Wskazał przy tym, że według autorów operatu wodnoprawnego wykonanie zbiornika nie spowoduje zmian w stosunkach wodnych na gruntach sąsiedzkich.

Tak więc, w ocenie Sądu, przedmiotowy zbiornik retencyjny stanowi urządzenie wodne, służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Przy czym, jak wskazał Sąd, nie każde urządzenie wodne jest urządzeniem melioracyjnym.

Sąd podniósł, że pojęcie melioracji wodnych uregulowane zostało w art. 70 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. A zatem przepis ten określa tzw. cel melioracyjny. Natomiast urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (art. 70 ust. 2 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że aby urządzenie wodne można było uznać za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych musi ono spełniać cel melioracyjny polegający na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwianiu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. A zatem nie każdy ziemny staw rybny stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej.

Zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy nie wynika, aby projektowany przez skarżącego zbiornik wodny był ziemnym stawem rybnym oraz by był on ziemnym stawem rybnym służącym celom melioracyjnym.

Sąd wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono, iż planowany zbiornik ma być zbiornikiem retencyjnym i pełnić funkcję retencji wody, czyli zwiększać zasoby wodne środowiska lokalnego, wzbogacając walory przyrodnicze krajobrazu. Również tytuł operatu wodnoprawnego, w oparciu o który wydano pozwolenie, stanowi, że dotyczy on budowy stawu rekreacyjnego bez piętrzenia. Z przedstawionych okoliczności wynika zatem, że w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy - Prawo wodne, który rozróżnia jako urządzenia wodne stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia jako stawu rybnego. Na ocenę tą, jak zauważył Sąd, nie ma również wpływu późniejsza zmiana treści pozwolenia wodnoprawnego, anulująca zakaz zarybiania powiększonego zbiornika.

Ponadto jak wskazał Sąd, charakter retencyjny planowanego zbiornika, nie przesądza, że zbiornik taki będzie spełniał także cel melioracyjny w rozumieniu art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono bowiem celów melioracyjnych, lecz podkreślono w pkt. 2.3 decyzji zakaz ingerencji przez planowane urządzenie w stosunki wodne wobec gruntów sąsiednich.

Wobec powyższego Sąd uznał, że projektowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym brak było podstaw do odstąpienia w niniejszej sprawie od wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy zasady prowadzenia robót budowlanych po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył również, że podnoszona przez skarżącego kwestia kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako stawu rybnego czy hodowlanego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do powołanego wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 46/06, Sąd wskazał, że wyrok ten został wydany na gruncie innego stanu prawego. Ponadto Sąd zauważył, że w załączonym do akt sprawy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. wskazano na konieczność badania, czy staw rybny pełni cele melioracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 4 względnie art. 73 ust. 2 pkt 1, art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo wodne, polegającą na uznaniu, że staw retencyjny, którego dotyczy uzyskane przez skarżącego pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 2011 r., zmienione decyzją z dnia [...] października 2011 r., nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej i do jego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i bez jego właściwej oceny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego sprawy zebranego na etapie postępowania przed WSA w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że deklarowany przez niego w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2011 r. zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego mieści się w pojęciu ziemnego stawu rybnego, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne. Pojęcie "staw rybny" nie jest bowiem normatywnie zdefiniowane i jest pojęciem opisowym, oznaczającym staw typu rybnego (taki, w którym żyją lub mogą żyć ryby). Zdaniem skarżącego, w świetle art. 73 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 70 ust. 1 ustawy - Prawo wodne sama ustawa przesądza o tym, że w przypadku ziemnego stawu rybnego jego funkcja biologiczna (miejsce gdzie żyją/mogą żyć ryby) jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną, rozumianą jako polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy i ochrona przed zalewaniem. Taki też cel powiększenia stawu został wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym, które wydano m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy - Prawo wodne, który dotyczy także stawów rybnych. Tym samym, w ocenie skarżącego, WSA w Gdańsku dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, gdyż funkcja retencyjna stawu jest na gruncie niniejszej sprawy tożsama z funkcją melioracyjną, zaś staw retencyjny, na którego budowę skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne, jest tożsamy z pojęciem ziemnego stawu rybnego w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne, względnie jest tzw. agromelioracją, o której mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do której odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu Sądu, projektowany staw będzie pełnił funkcję melioracyjną, co wynika wprost z operatu wodnoprawnego. Staw ten ma bowiem stworzyć rodzaj niecki, do której będą spływać wody z otaczającej go łąki, przez co dojdzie do osuszenia się tej łąki i przywrócenia możliwości jej rolniczego wykorzystania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W sprawie niniejszej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu słusznie stwierdził, że przedmiotowy zbiornik wodny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. A co za tym idzie, roboty budowlane, w tym budowę budowli, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady przewidziano jednak wyjątki, które w sposób wyczerpujący wylicza art. 29 ustawy - Prawo budowlane, wskazując w art. 30, które z robót budowlanych, wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jedynie uprzedniego zgłoszenia. Przy czym przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane).

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący dokonał do odpowiedniego organu zgłoszenia zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego. Przy czym, w ocenie skarżącego, wbrew stanowisku organów, planowana inwestycja stanowi staw rybny - urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne, na wykonanie którego stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem: a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Zasadnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakim jest mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne.

Przeprowadzona jednak w tym zakresie przez Sąd analiza i wyciągnięte na jej podstawie wnioski nie znajdują w pełni uzasadnienia w zgromadzonych aktach sprawy. Sąd, powołując się bowiem na okoliczności sprawy oraz tytuł operatu wodnoprawnego, przy braku w aktach sprawy tego dokumentu, uznał, że zgłoszona rozbudowa zbiornika retencyjnego nie stanowiła rozbudowy urządzenia melioracyjnego, gdyż projektowany zbiornik wodny nie jest ziemnym stawem rybnym służącym celom melioracyjnym. Tak więc Sąd pierwszej instancji elementem swoich rozważań uczynił dokument, który nie został załączony ani do akt sądowych, ani do akt administracyjnych. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że dokument ten stanowił istotny dowód ustaleń Sądu. Sąd bowiem na str. 8 uzasadnienia wyroku stwierdził, że "z tytułu operatu wodnoprawnego (...) wynika, że planowany zbiornik ma być stawem rekreacyjnym bez piętrzenia." Tym samym w oparciu jedynie o tytuł operatu wodnoprawnego, który powołany został w pozwoleniu wodnoprawnym, a którego to operatu brak w aktach sprawy, przez co brak jest możliwości weryfikacji powołanego tytułu oraz zawartych w nim ustaleń, Sąd uznał, że w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy - Prawo wodne, który rozróżnia stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia jako stawu rybnego.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Akta sprawy są zatem podstawowym i jedynym materiałem pozwalającym sądowi administracyjnemu na dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Tak więc ustalenia przyjęte przez Sąd pierwszej instancji do podstawy rozstrzygnięcia są o tyle nieprawidłowe, że nie zostały dokonane w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Należy podkreślić, że wątpliwości co do stanu faktycznego w związku brakiem kompletnych akt administracyjnych nie można interpretować na niekorzyść inwestora, w szczególności, gdy z innych dowodów wynikają uzasadnione wątpliwości co do przyjętych ustaleń.

Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że z pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy – Prawo wodne, niewątpliwie wynika, że planowany zbiornik ma być zbiornikiem retencyjnym, gdyż ma pełnić funkcję tzw. małej retencji. Zbiornik retencyjny zawsze w większym lub mniejszym stopniu spełniać będzie pozytywną rolę zwiększającą zasoby wodne. Pobór wody do zbiornika następować ma z podsiąków, spływów powierzchniowych. Wykonanie natomiast zbiornika polegającego na rozbudowie istniejącego polegać ma na mechanicznym wykopie do określonej maksymalnej rzędnej, a wydobyty z wykopu urobek ma zostać wbudowany w skarpy i pobocze zbiornika oraz rozplantowany wokół zbiornika. Napełnienie zbiornika wodą ma następować sukcesywnie w trakcie wykonywania wykopu, aż do osiągnięcia poziomu wody podobnego do poziomu lustra wody gruntowej na przyległym terenie. Pełnienie zatem przez projektowany zbiornik wodny funkcji retencyjnej nie wyklucza spełniania przez ten zbiornik również funkcji melioracyjnej w rozumieniu art. 70 ust. 1 Prawa wodnego.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że charakter i zakres przewidywanych robót budowlanych przy realizacji rozbudowy zbiornika nie ma wpływu na zaliczenie danego urządzenia wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli tylko spełnia ono cel melioracyjny polegający na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwianiu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

W tej sytuacji należało uznać, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż został przyjęty w oparciu o niekompletne materiały dowodowe, których uzupełnienia należało żądać przed podjęciem rozstrzygnięcia. Poza tym przy braku kompletnych akt przy orzekaniu, wnioski wyciągnięte przez sąd administracyjny są co najmniej przedwczesne.

Wobec powyższego za trafny należało uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji, podobnie jak orzekające w sprawie organy administracyjne, nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, a przez co stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. W aktach sprawy, jak już wskazano powyżej, brak bowiem operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do pozwolenia wodnoprawnego, którego treść może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego, a dopiero po tym dokonać stosownej oceny, czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne i czy w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wymaga ona pozwolenia na budowę.

W przypadku uwzględnienia zarzutów natury procesowej zawartych w skardze kasacyjnej, które prowadzą do uchylenia wyroku i ponownej oceny okoliczności faktycznych sprawy, przedwczesne byłoby ocenianie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów obrazy prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej. Ocena tych okoliczności możliwa będzie dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.