Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 707/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 72 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy Mrągowo z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr X/78/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Muntowo, gmina Mrągowo oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2015 r. Rada Gminy Mrągowo podjęła uchwałę nr X/78/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...], gmina Mrągowo.

Skargę na wskazaną uchwałę wywiodła L. K. (strona, skarżąca), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości - działek nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do nieruchomości skarżącej, stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], obręb [...].

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] nie wynika żadna okoliczność uzasadniająca pozbawienie prawa zabudowy fragmentu nieruchomości dz. nr ew. [...], [...], [...] położonego przy drodze publicznej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na glebach niepodlegających ochronie i poza strefą ochronną 100 m od brzegu jeziora. W szczególności, ograniczenie to nie wynika z przepisów o Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, z przepisów o ochronie gruntów rolnych, ani z generalnych zasad ochrony ładu przestrzennego. Nieruchomość skarżącej znajduje się bowiem w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i jej zabudowanie nie groziłoby efektem zabudowy rozproszonej. W ocenie skarżącej zapisy planu miejscowego są także sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mrągowo, które w odniesieniu do nieruchomości skarżącej tylko w części kwalifikują ją jako rolniczą przestrzeń produkcyjną. Z mapy studium wynika, że obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej pokrywa się jedynie z zasięgiem gleb wyższej klasy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działek skarżącej oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego, nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć ingerujące w prawo własności skarżącej, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Podkreślono zgodność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem tych nieruchomości, a w konsekwencji wprowadzenie ograniczeń nieingerujących w istotę prawa własności (zapewniono możliwość zagospodarowania objętej planem części działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem). Tym samym zachowanie dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu nie może być argumentem świadczącym o nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności.

W piśmie procesowym z 24 października 2022 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Skarżąca podkreśliła, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] nie wynika żadna okoliczność uzasadniająca pozbawienie prawa zabudowy fragmentu nieruchomości dz. nr ew. [...], [...], [...] położonego przy drodze publicznej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na glebach niepodlegających ochronie i poza strefą ochronną 100 m od brzegu jeziora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym, do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie ten podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wystarczy wykazać się tylko interesem prawnym, lecz należy dowieść, że doszło do jego naruszenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3339/17, dostępne w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, bowiem bezspornie skarżąca jest właścicielem działek, położonych na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w sposób istotny wpływają na sposób zagospodarowania tych działek i tym samym, korzystania z przysługującego jej prawa własności.

Wyjaśnić również należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), u.p.z.p., ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ.

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności

z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez w jej ocenie bezpodstawne wprowadzenie zakazu zabudowy na obszarze, na którym położone są jej działki (§ 12 ust. 1 pkt 2 – ustala się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w liniach rozgraniczających terenów oznaczonych w planie symbolem 1R).

Stosownie do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3); granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

Artykuł 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Może to przy tym być zarówno zakaz budowy wszelkich obiektów budowlanych, jak i obiektów określonej kategorii. Przepis ten daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny w konsekwencji ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Taka ingerencja w prawo własności oczywiście musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna bowiem kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw oraz wolności jednostki.

Z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Tym samym kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony - i na to należy zwrócić uwagę - z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. w tym względzie m.in. wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 698/11, dostępny w CBOSA).

Rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności kwestię wprowadzonych nakazów i zakazów, zwrócić należy również uwagę na ustawę z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), a przede wszystkim na art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Ponadto przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ochrony środowiska.

Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zaznaczyć należy, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Dodać należy, że ponieważ plan miejscowy i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mrągowo (w dacie uchwalenia zaskarżonego planu - Uchwała Nr XXIX/295/13 Rady Gminy Mrągowo z dnia 5 września 2013 r., obecnie uchwała Nr XX/167/16 Rady Gminy Mrągowo z dnia 25 maja 2016r.) wyodrębnia obszar IIB, na którym w całości znajdują się działki skarżącej, co wynika z rysunku studium. Działki skarżącej w całości są położone na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a rysunek studium tego obszaru - wbrew twierdzeniom skargi - nie ogranicza tylko do terenów obejmujących gleby kasy III.

Obszar IIB obejmuje tereny będące częścią Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko - Mrągowskich położone pomiędzy jeziorem Czos a jeziorem Juksty oraz tereny na wschodnim brzegu jeziora Juksty. Z ochrony krajobrazu wyłączony jest fragment terenu w sąsiedztwie wsi Śniadowo. Po wschodniej stronie rynny jez. Juksty znajduje się obszar o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo" zawierający w swych granicach użytek ekologiczny "Rozlewisko Zawady".

W części są to tereny wrażliwe na działalność ludzką - obszar w rejonie wsi Troszczykowo, Poręby jest terenem o niskiej odporności wód podziemnych głównego poziomu wodonośnego na zanieczyszczenia z powierzchni. Stopień zagrożenia tych wód zanieczyszczeniami określa się jako średni. Tereny na południe od wsi Zawada położone są w zlewni jezior bezodpływowych. Jest to zlewnia wymagająca szczególnej ochrony. Funkcje obszaru to turystyka i rolnictwo. W ramach zasad zagospodarowania i użytkowania ustalono, że jest to obszar posiadający warunki do rozwoju różnych form turystyki oraz produkcji rolnej w formach przyjaznych środowisku. Szczególnie pożądaną formą są gospodarstwa agroturystyczne. Głównymi ośrodkami funkcji rekreacyjnych i obsługi turystyki są wieś [...], [...] i w ograniczonym zakresie [...] (nieruchomość skarżącej nie znajduje się w tych miejscowościach). Rozwój wsi [...] i [...] na podstawie obowiązującego planu miejscowego. Rozwój wsi Śniadowo na terenach zwartej zabudowy wsi i wyznaczonych terenach rozwojowych. Pozostały obszar zalecono chronić przed nową zabudową oraz przystosować do penetracji turystycznej - pieszej, konnej, rowerowej. Preferowane jest wprowadzenie form ekologicznych upraw.

Ponadto dla obszaru planu obowiązują ustalenia ochronne Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko - Mrągowskich, wprowadzone pierwotnie rozporządzeniem Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko - Mrągowskich w roku 2008, obecnie jest to Uchwała nr XXXIII/727/17 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. z 2018 r., poz. 415).

Niewątpliwie - co wynika z akt planistycznych w szczególności z prognozy oddziaływania na środowisko - teren objęty planem miejscowym to obszar cenny przyrodniczo, posiadający walory w tym zakresie. Jest to teren niewielki, który zajmuje około 120 ha, ale obejmuje on m.in. akweny wodne. Na tym obszarze cennym przyrodniczo wzmaga się jednak presja zabudowy, co wynikało z dużej liczby składanych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla działek położonych na tym terenie. Niewątpliwie przytoczone zapisy Studium zagospodarowania terenu jednoznacznie określiły funkcje obszaru, na którym znajdują się działki skarżącej, jako turystyka i rolnictwo. Wobec takich ustaleń Studium nie było sprzeczne z jego zapisami uregulowanie dla tego terenu zakazu zabudowy. Gmina ma bowiem prawo realizować i kontynuować w ramach władztwa planistycznego swoje założenia przyjęte w Studium, tym bardziej, że obszar objęty planem odpowiada tym założeniom. Posiada bowiem warunki do rozwoju różnych form turystyki oraz produkcji rolnej w formach przyjaznych środowisku. Zezwolenie zaś na zabudowę mogłoby zagrozić walorom przyrodniczym tego obszaru. Nie zmienia tego faktu to, że w skład działek skarżącej wchodzą m.in. grunty rolne o niskiej klasie RV pochodzenia mineralnego. Gmina ma prawo bowiem do kompleksowego uregulowania całego obszaru, w zgodzie z ustaleniami Studium.

Dodać należy zaś, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości zapisów planu miejscowego to, że obowiązujący na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich zakaz zabudowy w odległości 100 m od brzegów jezior dotyczy tylko części nieruchomości skarżącej a pozostała znaczna część pozostaje poza strefą zakazu. Niezależnie od tych szczególnych regulacji rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, Gmina - wobec ustalonych okoliczności - dysponowała uprawnieniem w ramach władztwa planistycznego do zastosowania ograniczeń zabudowy. Co do zasady jest to bowiem teren rolniczy i Gmina postanowiła, że taki on ma pozostać. Wbrew twierdzeniom skarżącej w pobliżu nie ma zwartej zabudowy mieszkaniowej, co można ustalić na podstawie portalu Geoportal. Najbliższa zabudowa znajduje się na działkach położonych na północ w odległości około 100 m od granicy nieruchomości skarżącej oraz na zachód - po przeciwnej stronie drogi - w odległości ponad 200 m od granicy nieruchomości skarżącej. Są to działki nieobjęte ustaleniami skarżonego planu. Zwarta zabudowa znajduje się natomiast – także poza granicami spornego planu – na południe od działek skarżącej w odległości ponad 500 m (wieś [...]). W obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej są natomiast tereny zieleni naturalnej oraz grunty rolnicze klasy III chronione na podstawie przepisów odrębnych i klasy V, co wynika z części graficznej planu miejscowego i rysunku studium.

Nie ma również znaczenia dla oceny legalności spornego planu miejscowego to, że przed uchwaleniem planu skarżąca czyniła starania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W momencie bowiem wejścia w życie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to regulacje tego aktu planistycznego są obowiązujące, a ewentualna decyzja o warunkach zabudowy w takiej sytuacji ulega wygaśnięciu.

Nie ma również znaczenia dla sprawy fakt uzyskania przez inną osobę decyzji o warunkach zabudowy dla działki znajdującej się na położonym stosunkowo niedaleko obszarze, ale nie objętym przedmiotowym planem miejscowym.

Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Ponownie podkreślić trzeba, że w ramach przysługującej Gminie swobody planistycznej mieściło się decydowanie o ograniczeniu swobody zagospodarowania na określonym obszarze, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.