Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 840/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4,  art. 94 ust. 1 art. 35 ust. 1, 3 , art. 5a ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1, 2, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 11 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr XXXV/228/2017 w przedmiocie statutu sołectwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 3 ust. 1 w zakresie słów ,,w szczególności; - § 15 pkt 1 w zakresie w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków; - § 23 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów ,,i mieszkająca lub pracująca na terenie sołectwa"; 2. oddala skargę w pozostałej części. Zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Dnia 30 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Gminy Raków podjęła uchwałę nr XXXV/228/2017 w sprawie Statutu Sołectwa Rembów (dalej też jako "Statut").

W treści § 3 ust. 1 Statutu uchwalono, że do zadań sołectwa należą, w szczególności: 1) zapewnienie udziału mieszkańców wsi w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych, opieki zdrowotnej, kultury, sportu, wypoczynku i innych związanych z miejscem zamieszkania; 2) kształtowanie właściwych postaw mieszkańców i zasad współżycia społecznego, a zwłaszcza wzajemnego szacunku, uczciwości, skromności, gotowości niesienia pomocy sąsiedzkiej, kultury mieszkańców, propagowanie gospodarności, dyscypliny społecznej oraz poszanowania praw i wartości moralnych; 3) organizowanie wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania; 4) organizowanie na terenie sołectwa imprez, wystaw, koncertów i konkursów z zachowaniem ogólnie obowiązujących przepisów, działania oświatowo - wychowawcze; 5) sprawowanie kontroli społecznej nad działalnością jednostek organizacyjnych związanych z warunkami życia na wsi; 6) uczestniczenie w akcjach i innych przedsięwzięciach z zakresu profilaktyki zdrowotnej; 7) organizowanie różnych form opieki i pomocy sąsiedzkiej dla mieszkańców niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku, dotkniętych klęskami żywiołowymi lub znajdujących się w innej trudnej sytuacji życiowej; 8) podejmowanie działań na rzecz środowiska naturalnego mających na celu poprawę stanu sanitarnego, porządku i estetyki wsi oraz ochronę zieleni; 9) opracowywanie planów i programów rozwoju sołectw.

W § 10 ust. 1 Statutu postanowiono, że zebranie wiejskie zwołuje sołtys z własnej inicjatywy (pkt 1), na pisemny wniosek co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu, rady sołeckiej, radnego, rady gminy lub wójta (pkt 2).

W § 16 ust. 1 Statutu postanowiono, że zebranie wiejskie prowadzi sołtys lub inna osoba wyznaczona przez zebranie.

Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 1 Statutu sołtys w szczególności: zwołuje zebranie wiejskie, ustala termin, miejsce oraz projekt porządku obrad, informując o tym mieszkańców co najmniej na 5 dni przed terminem zebrania.

Stosownie do treści § 19 ust. 3 Statutu, pracami rady sołeckiej kieruje sołtys. Sołtys nie jest członkiem rady sołeckiej. Posiedzenie rady sołeckiej zwołuje sołtys stosownie do potrzeb i przewodniczy jej obradom (§ 19 ust. 4 Statut).

Natomiast w treści § 21 ust. 1 Statutu postanowiono, że zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, zwołuje wójt określając jednocześnie miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wyznacza przewodniczącego zabrania.

Na mocy § 23 Statutu postanowiono, że wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym w następujący sposób: 1) prawo zgłaszania kandydatów ustne lub pisemne posiada wyłącznie stały mieszkaniec sołectwa, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze; 2) kandydować do organów sołectwa może osoba posiadająca czynne prawo wyborcze i mieszkająca lub pracująca na terenie sołectwa; 3) kandydat powinien wyrazić zgodę na kandydowanie ustnie do protokołu lub pisemnie w razie swojej nieobecności; 4) komisja sporządza karty do głosowania umieszczając na nich nazwiska kandydatów w kolejności alfabetycznej; 5) karty do głosowania wrzucane są przez mieszkańców do zamkniętej urny wyborczej; 6) głosowanie polega na: a) w przypadku wyboru sołtysa - pozostawieniu nie skreślonego nazwiska jednego kandydata, b) w przypadku wyboru rady sołeckiej - pozostawieniu maksymalnie nie skreślonych nazwisk kandydatów w ilości równej liczbie członków rady sołeckiej.

Z kolei w § 25 ust. 2 postanowiono, że w przypadku ustąpienia sołtysa, wójt gminy zwołuje zebranie wiejskie dla wyboru nowego sołtysa.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.

I) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3, § 18 ust. 2 Statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań sołectwa i sołtysa, podczas gdy zadania te powinny być uregulowane w Statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

II) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 1, § 16 ust. 1,

§ 18 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 i 4 Statutu, sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

III) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w

§ 15 pkt 1, § 21 ust. 1 oraz § 23 ust. 1 i § 25 ust. 2 Statutu, do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

IV) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 12 ust. 1 Statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ze względu na liczbę powtórzonych naruszeń Statut należy uznać za nieważny w całości, organ zaś powinien podjąć uchwałę w tym zakresie na nowo.

Prokurator wskazał, że na mocy przepisów u.s.g. rada gminy była zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Użycie zwrotu "w szczególności" stwarza natomiast szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa. Zamieszczenie w statucie przedmiotowego zapisu, stwarzającego katalog otwarty we wspomnianym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący zarzucił nadto, że w § 10 ust. 1, § 16 ust. 1, § 18 ust. 2 pkt 1 i 2, § 19 ust. 3 i 4 Statutu do zadań sołtysa zaliczono zwoływanie zebrań wiejskich i prowadzenie ich obrad oraz zebrań rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Z przywołanych przepisów wynika, że zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. Zdaniem skarżącego, uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi więc w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa, podobnie w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad.

Dalej Prokurator podniósł, że Rada przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej oraz ich odwołania. Regulacja § 15 pkt 1, § 21 ust. 1 oraz § 23 ust. 1 i § 25 ust. 2 Statutu w tym zakresie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności także z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka.

Ponadto Prokurator podniósł, że brak jest upoważnienia ustawowego dla organu gminy, aby w § 12 ust. 1 Statutu ustalić wymagane kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/5 mieszkańców sołectwa, bowiem art. 36 ust. 1 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W odpowiedzi Rada Gminy Raków wniosła o oddalenie skargi uznając, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem zarzucone w skardze naruszenia nie należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, które w konsekwencji mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem organu, naruszeniem takim nie jest zawarte w Statucie sformułowanie "w szczególności" odnoszące się do zadań sołtysa i sołectwa. Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 4 u.s.g. w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W opinii organu, skoro rada sołecka ma za zadanie wspomagać sołtysa, to zapis o przyznaniu kompetencji sołtysowi do zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad nie narusza w żaden sposób modelu przyjętego przez ustawodawcę. Jest to jedynie określenie zadań technicznych, podobnie jak przyznane sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom. Ponadto organ podniósł, że regulacja zawarta w § 12 ust. 1 Statutu nie dotyczy dodatkowych warunków ważności wyborów, ale zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. określa organizację organów jednostki pomocniczej.

Organ dodał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaprezentowane w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 826/19, , II SA/Ke 833/19, II SA/Ke 841/19 i II SA/Ke 847/19 ze skarg Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwały Rady Gminy Raków z dnia 30 sierpnia 2017 r. dotyczące statutów poszczególnych sołectw tej Gminy – w których zarówno treść uchwały jak i skargi, a także odpowiedzi na skargę są identyczne jak w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw przytoczonych wyroków, posłuży się w tej sprawie argumentacją już wyrażoną przez tut. Sąd w ww. orzeczeniach.

Skargą w sprawie niniejszej Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód objął uchwałę Rady Gminy Raków nr XXXV/228/2017 w sprawie statutu sołectwa Rembów.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W rozpatrywanej sprawie Sąd ustalił – w oparciu o dokumenty przedstawione przez organ do akt sprawy, tj. uchwałę Nr XXXI/183/2017 Rady Gminy Raków z 21 marca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw, ogłoszenia konsultacji z mieszkańcami gminy Raków przez Wójta Gminy Raków - pisma z 27 kwietnia 2017 r., potwierdzenia ogłoszenia konsultacji w BIP Urzędu Gminy Raków i karty konsultacyjnej - jedynej złożonej przez mieszkańców sołectwa Lipiny z informacją, że nie wnoszą uwag do statutu – że przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzone zostały konsultacje z mieszkańcami sołectwa zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Pozwala to na odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi. W tym zakresie należy stwierdzić, że część z tych zarzutów zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać na zaskarżony § 3 ust. 1 uchwały, który wymienia w punktach od 1 do 9 zadania należące do sołectwa, stanowiąc jednak, że katalog tych zadań Statut określa "w szczególności".

Zgodnie z powoływanym już art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za zasadny uznał zatem Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 1 Statutu, przez co może dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, podczas gdy zadania te powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Odmiennie niż w przypadku użycia zwrotu w "w szczególności" w przepisie § 3 zaskarżonego Statutu, za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie tego zwrotu w § 18 ust. 2 Statutu. Podzielając bowiem co do zasady przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące wadliwego użycia zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 1 Statutu, należy zwrócić uwagę na sposób regulacji, jaki – odmiennie niż w przypadku określenia w § 3 ust. 1 zadań sołectwa - przyjęto w § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały odnośnie zadań sołtysa. W tym przypadku bowiem, zadania sołtysa zostały określone najpierw w sposób ogólny w § 18 ust. 1 Statutu (przez wyjaśnienie, że sołtys wykonuje powierzone mu przepisami prawa zadania z zakresu administracji samorządowej i reprezentuje sołectwo na zewnątrz, zwłaszcza wobec organów gminy), a następnie - rzeczywiście używając przy tym wyrażenia "w szczególności" - dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanym przez Prokuratora § 18 ust. 2 Statutu. Otóż na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, lex nr 597393). Zatem nawet jeśli w przypadku sołtysa katalog jego zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza § 18 ust. 2 Statutu, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny (tj. § 18 ust. 1 Statutu). Potwierdzeniem powyższej tezy jest treść § 16 Statutu, określającego inne niż wymienione w § 18 ust. 2 Statutu zadania sołtysa dotyczące prowadzenia zebrania wiejskiego, bądź wyznaczenia osoby, która ma je prowadzić, które to zadania mieszczą się w katalogu zadań określonych ogólnie w § 18 ust. 1 Statutu, tj. mieszczą się wśród zadań sołtysa z zakresu administracji samorządowej powierzonych mu przepisami prawa, ale nie zostały wymienione w przykładowym wyliczeniu z § 18 ust. 2 tego aktu. Również usytuowanie obu analizowanych przepisów bezpośrednio po sobie wskazuje, że użycie w § 18 ust. 2 zwrotu "w szczególności", odsyła do treści § 18 ust. 1 powodując, że wszystkie niewymienione w § 18 ust. 2 zadania sołtysa, muszą mieścić się w kategorii opisanej w § 18 ust. 1 Statutu.

Z tych powodów w ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo. Katalog zadań sołtysa został bowiem w istocie ograniczony poprzez jego pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut z punktu II skargi, dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 1, § 16 ust. 1, § 18 ust. 2 pkt 1 i 2, § 19 ust. 3 i 4 Statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co zdaniem prokuratora miałoby istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16).

Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad. Po pierwsze, należy podnieść, że analizowany statut nie przewiduje, że sołtys jest przewodniczącym rady sołeckiej. Wprost wręcz wynika z niego, że nie jest także jej członkiem (§ 19 ust. 3 zd. 2 Statutu). Po drugie, należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, czy prowadzi jej obrady. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

W ramach zarzutów ujętych w punkcie III skargi na uwzględnienie zasługiwał, i to jedynie w określonej części, wyłącznie zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający na przyznaniu zebraniu wiejskiemu w § 15 pkt 1 statutu kompetencji do wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz nieuprawnione ograniczenie w § 23 ust. 1 pkt 2 biernego prawa wyborczego do organów sołectwa.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów Statutu, "do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz ich odwoływanie".

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowany skargą zapis § 15 ust. 1 Statutu jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Omawiany zarzut skargi zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, nie zaś w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

Drugi z zasadnych zarzutów z punktu III skargi dotyczył § 23 ust. 1 pkt 2 Statutu, przy czym objęcie tego przepisu zakresem kontroli Sądu, mimo braku w skardze argumentacji dotyczącej tego przepisu, wynikło z faktu, że Prokurator zaskarżył cały przepis § 23 ust. 1, w którym znalazło się sześć różnych punktów, a w tym również pkt 2 dotyczący biernego prawa wyborczego do organów sołectwa. Zgodnie z nim kandydować do organów sołectwa może osoba posiadająca czynne prawo wyborcze i mieszkająca lub pracująca na terenie sołectwa.

Zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym reguluje wyłącznie krąg kandydatów w wyborach do organów sołectwa, stanowiąc, że jest on nieograniczony. Niemniej zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Artykuł 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy).

Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych, czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). Zauważyć przy tym trzeba, że nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych.

Zgodnie z art. 11 § 1 Kodeksu wyborczego (ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2017 r. poz. 15), prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma: w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - osoba mająca prawo wybierania tych organów (pkt 5); w wyborach wójta - obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje (pkt 6). Z kolei prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) - stosownie do art. 10 § 1 Kodeksu wyborczego – ma: w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (pkt 3 lit. a); w wyborach wójta w danej gminie - osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy (pkt 4). Oczywistym wydaje się zatem, że kandydat do organów gminy, a zatem w kontekście powyższych rozważań - także kandydat do organów sołectwa - winien posiadać czynne prawo wyborcze.

Co się zaś odnosi do warunku kandydowania do organów sołectwa związanego z tym, że osoba taka musi również mieszkać na terenie sołectwa, to wymóg taki nie koresponduje z uprawnieniami osób kandydujących do rady gminy, które muszą stale zamieszkiwać na obszarze tej gminy. Taka regulacja związana ze stałym zamieszkiwaniem na terenie gminy ma niewątpliwie swoje uzasadnienie w dążeniu do tego, by w radzie gminy zasiadały osoby, którym sprawy lokalne są dobrze znane. Kandydat na wójta - na poziomie wyborów do organów gminy - nie musi natomiast stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Niemniej analizowana regulacja § 23 ust. 1 pkt 2 Statutu dotyczy kandydowania do organów sołectwa. Z kolei wymóg, aby kandydować do organów sołectwa mogła osoba pracująca na terenie sołectwa nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście przepisów prawa, tj. ustawy o samorządzie gminnym jak i Kodeksu wyborczego.

Sąd zauważa, że różnicowanie sytuacji prawnej osób kandydujących do organów sołectwa, jak wyżej opisano, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, wedle której - zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego - wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się cechą w równym stopniu istotną, powinny być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; por. także np. wyroki TK z: dnia 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28). Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo określonych podmiotów, a więc czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniającej równe traktowanie tych podmiotów. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (zob. wyroki TK z dnia 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK 2001/7/215).

Z uzasadnienia uchwały nie wynikają powody, dla których prawa kandydowania do organów sołectwa nie miałyby osoby, które mają czynne prawo wyborcze, ale nie pracują na terenie sołectwa.

Nie były zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące pozostałych przepisów objętych punktem III skargi. Należy zauważyć, że te pozostałe przepisy, tj. § 21 ust. 1, § 23 ust. 1 (poza pkt 2 tego ustępu, co do którego, jak wyżej wskazano skargę częściowo uwzględniono) i § 25 ust. 2, znalazły się w rozdziale 3 Statutu sołectwa Rembów zatytułowanym "Zasady i tryb wyborów sołtysów i członków rady sołeckiej". Nie dotyczą więc one organizacji i zadań organów sołectwa, co regulują przepisy umiejscowione w rozdziale 2 zatytułowanym: "Organizacja i zadania organów sołectwa". Treść przepisów Statutu wskazuje, że określenie "zebranie wiejskie" użyte zostało w zaskarżonych przepisach rozdziału 3 w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. i powtarzającego ten ustawowy zapis § 9 ust. 1 Statutu. Wynika to w szczególności z treści § 21 ust. 1 Statutu, który nie mówi o zebraniu wiejskim, które ma dokonać wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale że wybór ten ma być dokonany na zebraniu wiejskim. Zasady i tryb tego wyboru określone są natomiast w kolejnych przepisach rozdziału 3 Statutu. Z § 22 ust. 1 i 23 ust. 1 zdanie pierwsze wynika w szczególności, że wybory przeprowadza komisja wyborcza, prawo zgłaszania kandydatów posiada stały mieszkaniec sołectwa, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze, kandydować do organów sołectwa może osoba posiadająca czynne prawo wyborcze i mieszkająca lub pracująca na terenie sołectwa, komisja sporządza karty do głosowania umieszczając na nich nazwiska kandydatów, a te karty wrzucane są przez mieszkańców do zamkniętej urny wyborczej. Jak z tych zapisów widać, to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zaskarżony § 25 ust. 2 przewiduje natomiast, że w przypadku ustąpienia sołtysa, wójt gminy zwołuje zebranie wiejskie dla wyboru nowego sołtysa, co w istocie ponownie wyraża zasadę, że zebranie wiejskie w rozumieniu zaskarżonych przepisów rozdziału 3 Statutu, jest jedynie okazją, miejscem i czasem, pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano by w statucie niemającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Niezasadny w związku z tym był zarzut skargi, jakoby przepisy § 21 ust. 1, § 23 ust. 1 w zakresie dotyczącym pierwszego zdania i § 25 ust. 2 Statutu stanowiły niedopuszczalną formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g.

Ostatni z zaskarżonych przepisów, tj. § 12 ust. 1 Statutu dotyczył wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego. Uzasadniając skargę w tym zakresie Prokurator z jednej strony twierdził, że brak jest w ustawie upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego, oraz powołał się na kompletność regulacji zawartej w art. 36 ust. 1 u.s.g., która nie przewiduje wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego, a z drugiej strony przytoczył wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 czerwca 2018 r., II SA/Go 342/18, w którym wskazano, że "wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej". Odnosząc się do takiej argumentacji należy wyjaśnić, że zaskarżona regulacja w ogóle nie dotyczy wyborów sołtysa i rady sołeckiej, gdyż zagadnienia te zostały uregulowane w rozdziale 3 Statutu, podczas gdy § 12 ust. 1 Statutu znalazł się w rozdziale 2. "Organizacja i zadania organów sołectw" i dotyczy organizacji i zasad funkcjonowania organu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, co mieści się w delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Z żadnych obowiązujących przepisów prawa nie wynika natomiast, aby rada gminy w ramach tej delegacji nie mogła określić wymagań co do kworum dla ważności innych niż wyborcze rozstrzygnięć podejmowanych przez uprawnionych mieszkańców sołectwa. Powołany w uzasadnieniu skargi przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. wbrew twierdzeniu skargi nie jest regulacją kompletną dotyczącą wymogów ważności zebrania wiejskiego, ani też w ogóle nie reguluje zagadnienia ważności takiego zebrania wiejskiego. Wyjaśnia on bowiem jedynie, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Przepis ten nie mógł więc podważać legalności zaskarżonego przepisu § 12 ust. 1 kontrolowanego w tej sprawie Statutu.

Podobnie, tezy powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Gorzowie, jako dotyczące warunków ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, a nie zebrania wiejskiego, nie mogły mieć znaczenia dla oceny omawianego przepisu § 12 ust. 1 Statutu.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, uznając skargę za częściowo uzasadnioną - w zakresie, o jakim była mowa wyżej, zaś w pozostałej części, tj. określonej zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie - oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). W szczególności należy podnieść, że brak było podstaw - jak wnosił Prokurator - do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwała wyłącznie część zarzutów wniesionej skargi, po drugie zaś stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nie dezintegrują zaskarżonej uchwały jako całości.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego WSA Renaty Detki do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 840/19

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt I tiret drugie w/w wyroku

z 22 stycznia 2020 r., stwierdzającym nieważność § 15 pkt 1 uchwały Rady Gminy Raków z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr XXXV/228/2017 w sprawie Statutu Sołectwa Rembów w zakresie, w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, u podstaw kwestionowanego przeze mnie rozstrzygnięcia legło poczynione przez Sąd założenie, że brak jest przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też członków rady sołeckiej. Sąd powołał się na treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowany w Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., podkreślając, że skoro zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa (art. 36 ust. 1), a sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2), to nie można skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa. Przyznanie zatem kompetencji elekcyjnych zebraniu wiejskiemu pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Stanowiska tego, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, nie podzielam

z następujących powodów.

W moim przekonaniu, najistotniejszym elementem normy zawartej w art. 36 ust. 1 u.s.g., jest nie tyle określenie zebrania wiejskiego jako organu sołectwa –

w klasycznym tego słowa znaczeniu, lecz wskazanie, w jakiej formie uzewnętrznia ono swoje uprawnienia decyzyjne, które realizowane są w formie uchwały. Mając na uwadze szczególny charakter zebrania wiejskiego, nie można jednak przyjąć, że jest ono organem w takim znaczeniu, w jakim ustawodawca używa tego pojęcia

w pozostałych aktach prawnych. Sięganie po systemowe rozumienie określenia "organ", a wydaje się, że to właśnie zaważyło o wyrażeniu przez Sąd poglądu, którego nie podzielam, nie jest w tym przypadku uzasadnione.

Pozostając na gruncie ustaw samorządowych, pragnę podkreślić, że ustawodawca wprowadził jednolitą regulację dotyczącą organów tych jednostek,

a mianowicie:

1. organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządu terytorialnego są:

- rada gminy w gminie (art. 11a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.g.);

- sejmik województwa w samorządzie województwa (art. 15 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.);

- rada powiatu w powiecie (art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511

z późn. zm.);

2. organami wykonawczymi tych jednostek samorządowych są odpowiednio:

- wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw.

z art. 26 ust. 1 u.s.g.);

- zarząd województwa (art. 15 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa);

- zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

We wszystkich ustawach samorządowych wprowadzono również jednolicie zasadę, że mieszkańcy gminy, województwa i powiatu tworzą z mocy prawa określone wspólnoty samorządowe oraz podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem odpowiednio organów gminy, organów samorządu województwa lub organów powiatu (art. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.s.g., art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Sołectwo, jako jednostkę pomocniczą gminy, również tworzą mieszkańcy tego sołectwa, przy czym wybieralnymi jej organami są jedynie sołtys i rada sołecka, którzy zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołectwo jest na tyle niewielką wspólnotą samorządową, że ustawodawca powierzył kompetencje uchwałodawcze zebraniu wiejskiemu, a nie wybieralnemu organowi samorządowemu, takiemu jak rada gminy, sejmik województwa i rada powiatu, czy też jak rada dzielnicy – w przypadku innej niż sołectwo jednostki pomocniczej gminy, jaką jest dzielnica (art. 37 ust. 1 u.s.g.). Okoliczność, że członkowie zebrania wiejskiego nie są wybierani, wydaje się być oczywista, mimo, że w art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie określone zostało jako "organ". W polskim ustawodawstwie, dotyczącym samorządu terytorialnego, organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc organy wykonawcze bądź stanowiące, wyłaniane są z zasady w wyniku wyborów: powszechnych i bezpośrednich (jak np. radni do rad gmin, powiatu, sejmiku województwa, prezydent, burmistrz, wójt, sołtys) bądź wyłącznie pośrednich (jak np. w przypadku zarządu województwa i powiatu). Różnica między wymienionymi wyżej organami, a zebraniem wiejskim, także określonym mianem "organu" w art. w art. 36 ust. 1 u.s.g., jest taka, że zebranie wiejskie nie ma charakteru wybieralnego, a to dlatego, że stanowi przejaw demokracji bezpośredniej. W przeciwieństwie do wszystkich innych organów jednostek samorządu terytorialnego, legitymacja zebrania wiejskiego do wykonywania zadań powierzonych sołectwu nie leży więc w akcie wyborczym, ale w samym fakcie przynależności do danej społeczności lokalnej. Społeczność ta podczas zebrania wiejskiego wykonuje powierzone zadania w imieniu własnym, podczas gdy wymienione wyżej organy jednostek samorządu terytorialnego sprawują powierzoną im władzę publiczną w imieniu i na rzecz wyborców. Tak jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, mieszkańcy sołectwa tworzą określoną wspólnotę samorządową, a uprawnieni do głosowania wybierają sołtysa i radę sołecką. Mimo analogii pomiędzy uprawnionymi do głosowania w wyborach samorządowych, a uprawnionymi do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nikt jednak nie określi tych pierwszych mianem organu, a tak się stało w przypadku zebrania wiejskiego w art. 36 ust. 1 u.s.g.

Przedstawione wyżej rozumienie zebrania wiejskiego, ma – w mojej ocenie – określone konsekwencje w zakresie jego uprawnień i kompetencji, konstruowanych

w statucie sołectwa. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie, kto wchodzi w skład zebrania wiejskiego i czy mogą w nim uczestniczyć wszyscy mieszkańcy sołectwa bez ograniczeń (np. osoby niepełnoletnie), jednak przy założeniu, że sołectwo – jako jednostkę pomocniczą - tworzą wszyscy jego mieszkańcy, to zebranie wiejskie, z uwagi na uprawnienie do podejmowania uchwał -przyznane w art. 36 ust. 1 u.s.g. - składa się z tych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Innymi słowy rzecz ujmując, zebranie wiejskie,

o jakim mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g., to dokładnie ten sam krąg osób, które wymienia art. 36 ust. 2 u.s.g., jako uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W § 9 ust. 2 statutu kontrolowanego w niniejszej sprawie, w taki właśnie sposób określono uczestników zebrania wiejskiego. Przepis ten stanowi bowiem, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy. Zgodnie z art. 10 § 3 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.), prawo takie posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Regulacja zawarta w § 9 ust. 2 statutu nie była zresztą przedmiotem skargi Prokuratora i nie jest kwestionowana także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Krąg osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, o jakich mowa w art. 36 ust. 2 u.s.g., odpowiada więc rozumieniu zebrania wiejskiego przedstawionemu wyżej, a także przepisowi § 9 ust. 2 statutu sołectwa Rembów. Prawodawca gminny określił ponadto w rozdziale 3 statutu szczegółowe zasady i tryb wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej, stanowiąc w § 21 ust. 1, że ma być on w tym sołectwie przeprowadzany na zwołanym specjalnie w tym celu zebraniu wiejskim. W uzasadnieniu wyroku z 22 stycznia 2020 r. (str. 12), Sąd dopuścił jako zgodną z prawem możliwość, że wybór sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego. Podzielając ten pogląd wyrażam jednak przekonanie, że takie założenie oznacza, że faktycznie wyboru organu wykonawczego sołectwa oraz członków rady sołeckiej może dokonać zebranie wiejskie w takim rozumieniu, jakie wynika z treści § 9 ust. 2 statutu. Dlatego wobec regulacji zawartych w rozdziale 3 statutu i jednoczesnym prawidłowym zakreśleniu kręgu osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim, mającym na celu wybór sołtysa i rady sołeckiej, nie było – moim zdaniem - podstaw do stwierdzenia nieważności § 15 pkt 1 w takim zakresie, jak określono to w wyroku. Nawet jeśli przyjąć, że statut powinien wiernie odzwierciedlać literalną treść art. 36 ust. 1 u.s.g., określającego zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy sołectwa, i na takiej regulacji poprzestać, to przy postanowieniach kontrolowanego statutu sołectwa Rembów, zawartych w § 9 ust. 2 oraz w rozdziale 3, przepis § 15 pkt 1 stanowiący, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, nie uchybia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w sposób istotny, powodujący konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Tym samym uważam, że skarga Prokuratora winna zostać w tej części oddalona.

Moim zdaniem, stwierdzeniu nieważności powinien natomiast podlegać § 12 ust. 1 statutu, w zakresie, w jakim ma on zastosowanie do zebrania wiejskiego, które wybiera sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodnie z jego treścią, zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim prawidłowo powiadomieni zgodnie z § 11 ust. 2 i uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa. Z treści statutu nie wynika, aby przewidziany w tym przepisie wymóg kworum dla ważności zebrania wiejskiego (czyli obecność na nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa), nie dotyczył zebrania, które wybiera sołtysa i radę sołecką. O ile odpowiednie kworum może być zastrzeżone dla zebrania wiejskiego, gdy wykonuje ono swoje kompetencje uchwałodawcze, przewidziane w art. 36 ust. 1 u.s.g., to w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, takie ograniczenie nie jest dopuszczalne, gdyż nie przewiduje go art. 36 ust. 2 u.s.g.

Z tych przyczyn złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.

Sędzia WSA Renata Detka