Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 185/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutów Osiedli miasta R. ., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 8 w zakresie wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia; b) § 9 w zakresie wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia; c) § 9 pkt 5; d) § 10 ust. 1 w zakresie wyrażenia " , Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego"; e) § 10 ust. 2; f) § 11 ust. 1 i 2 – każdego z załączników nr 1-6 do uchwały.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 30 stycznia 2019 r. Rada Miejska Gminy Rawicz (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Rada") podjęła uchwałę nr IV/47/19 w sprawie uchwalenia Statutów Osiedli miasta Rawicza (zwaną dalej "Uchwałą"). Zgodnie z § 1 Uchwały statuty poszczególnych osiedli – tj. kolejno: (1) osiedla "Stare Miasto", (2) osiedla "Sienkiewicza", (3) osiedla "350-Lecia Rawicza", (4) osiedla "Westerplatte", (5) osiedla "Sierakowo" i (6) osiedla "Sarnowa" – stanowią załączniki o numerach od 1 do 6 do Uchwały (zwane dalej "Statutami").

Pismem z 11 lutego 2020 r. (sygn. PR Pa 6.2020) Prokurator Rejonowy w Rawiczu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył tę uchwałę w części do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzuciwszy istotne naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") przez bezpodstawne przyjęcie zapisem "w szczególności" w §§ 8 i §§ 9 Statutów katalogu otwartego zadań zarządu osiedla i przewodniczącego zarządu osiedla, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem zadania organów osiedla powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania osiedla oraz jego organów,

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 37 ust. 1, 2 i 4 u.s.g. przez przyjęcie w §§ 7 ust. 2 Statutów, że do wyłącznej właściwości rady osiedla należy wybór zarządu osiedla, a jednocześnie przyjęcie w §§ 10 ust. 2 Statutów, że ogólne zebranie mieszkańców dokonuje wyboru zarządu osiedla, co czyni te przepisy wewnętrznie niespójnymi (wykluczającymi się),

3) art. 37a u.s.g. przez bezpodstawne nałożenie w §§ 9 pkt 5 Statutów na przewodniczącego zarządu osiedla obowiązku uczestniczenia w sesjach rady gminy, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem niewątpliwie ustawodawca w ww. przepisie ustawy przyznał przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej prawo do uczestniczenia w sesjach rady gminy,

4) art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w §§ 11 ust. 1 Statutów, że "Do dokonania ważnego wyboru Rady Osiedla, w ogólnym zebraniu mieszkańców wymagana jest obecność, co najmniej 25 osób uprawnionych do głosowania", a w § 11 ust. 2, że "W przypadku, gdy w pierwszym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wyznacza się drugi termin zebrania przypadający 30 min. po terminie pierwotnym", co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru rady osiedla żadnego kworum

– autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej przepisy §§ 8 w zakresie fragmentu "w szczególności", §§ 9 w zakresie fragmentu "w szczególności", §§ 10 ust. 1 w zakresie fragmentu "Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego", §§10 ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 we wszystkich 6 załącznikach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Rawicz (dalej też jako "Burmistrz") uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o odstąpienie od obciążania skarżonego Organu kosztami postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu, że po przeanalizowaniu zarzutów wskazanych przez Prokuratora, Rada Gminy zamierza rozpocząć procedurę w sprawie zmiany statutów Osiedli miasta Rawicz, o której wyniku niezwłocznie powiadomi Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Rawiczu, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr IV/47/2019 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutów Osiedli miasta Rawicz. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 6 lutego 2019 r. (poz. 1354), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 Uchwały), i nadal obowiązuje.

2. Prokurator wyraźnie wskazał, iż zaskarża Uchwałę "w części", nie precyzując wszakże, w jakiej konkretnie części. Jednakże z treści zarzutów i wniosków skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte następujące, jednobrzmiące postanowienia poszczególnych Statutów, stanowiących załączniki nr 1-6 do Uchwały:

- wprowadzenie do wyliczenia w § 8 każdego ze Statutów, w zakresie użytego w nich wyrażenia "w szczególności";

- wprowadzenie do wyliczenia w § 9 każdego ze Statutów, w zakresie użytego w nich wyrażenia "w szczególności";

- § 9 pkt 5 każdego ze Statutów;

- § 10 ust. 1 każdego ze Statutów, w zakresie użytego w nich wyrażenia "Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego";

- § 10 ust. 2 każdego ze Statutów;

- § 11 ust. 1 i 2 każdego ze Statutów.

Wobec powyższego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostek pomocniczych gminy (osiedli) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2.) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

3. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

1. Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

3. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

4. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródeł prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Prokuratora w całości zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, co następuje:

1. Odnośnie do niewyczerpującego charakteru wyliczenia obowiązków i kompetencji Zarządu Osiedla (§ 8 Statutów) oraz zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla (§ 9 Statutów)

Prokurator zarzucił w skardze niewyczerpujący charakter wyliczenia obowiązków i kompetencji Zarządu Osiedla oraz zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla, na skutek użycia wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniach do wyliczenia w, odpowiednio, § 8 i § 9 Statutów. W myśl przywołanych fragmentów przepisów:

- § 8: "Do obowiązków i kompetencji Zarządu Osiedla należy w szczególności: [...]";

- § 9: "Do zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla należy w szczególności: [...]".

Jako trafny należy ocenić zarzut Skarżącego o nieuzasadnionym użyciu w Statutach wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia obowiązków i kompetencji Zarządu Osiedla (§ 8) oraz zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla (§ 9) – co czyni te wyliczenia niewyczerpującymi.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. – i, dodajmy, art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania jednostki pomocniczej i jej organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa/dzielnicy/osiedla, ich organów i aparatu pomocniczego.

Wymogów tych z pewnością nie spełniają zaskarżone regulacje § 8 i § 9 Statutów, które przez użycie w zamieszczonych w nich wprowadzeniach do wyliczenia wrażenia "w szczególności" normują obowiązki, kompetencje i zadania Zarządu Osiedla i Przewodniczącego Zarządu Osiedla w sposób otwarty (niewyczerpujący).

Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w odnośnym zakresie, tj. co do wyrażenia "w szczególności" (lit. a i lit. b sentencji wyroku).

2. Odnośnie do § 9 pkt 5 Statutów

W myśl § 9 pkt 5 każdego ze Statutów: "Do zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla należy w szczególności: [...] 5) uczestniczenie w sesjach Rady Gminy, [...]".

W ocenie Prokuratora przewidziane w cytowanym postanowieniu "zobligowanie przewodniczącego zarządu osiedla do uczestniczenia w sesjach Rady Gminy, w ramach jego zadań" narusza art. 37a u.s.g., gdyż przepis ten "przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku".

Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko Skarżącego, że art. 37a u.s.g. – w brzmieniu: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy" – uprawnia, ale nie zobowiązuje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do udziału w pracach rady gminy (por. wyroki WSA: z 03.03.2010 r., III SA/Wr 852/09; z 05.02.2015 r., III SA/Lu 647/14; z 08.08.2019 r., II SA/Go 160/19 – dostępne w CBOSA; podobnie: A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 37a Nb 1; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, teza 2 do art. 37a; por. też B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, teza 2 do art. 37a).

Tymczasem analizowany § 9 pkt 5 Statutów rzeczywiście może być odczytywany jako nakładający na Przewodniczącego Zarządu Osiedla, w sposób nieuprawniony, obowiązek (powinność) udziału w pracach (tu: sesjach) Rady Gminy. Wprawdzie w tym przypadku – inaczej niż w § 8 Statutów – nie ma mowy expressis verbis o "obowiązkach", lecz o "zadaniach" Przewodniczącego Osiedla, to jednak również w tym ostatnim określeniu zawiera się element powinności. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie (na tle rozróżnienia "zadań" oraz "kompetencji" organu): "zadania są powinnymi działaniami o charakterze celowym [...]; podczas gdy kompetencje zawierają w sobie zarówno aspekt obowiązku, jak i uprawnienia, to pojęcie zadań odnosi się jedynie do pojęcia obowiązku" (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 102, i tam przywołana literatura).

Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego § 9 pkt 5 Statutów (lit. c sentencji wyroku), pomimo braku wyraźnego wniosku Skarżącego w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekając w granicach sprawy – a te, jak to już wyżej wspomniano, obejmowały także § 9 pkt 5 Statutów – nie jest związany wnioskami skargi (tu: brakiem stosownego wniosku).

3. Odnośnie do § 10 ust. 1 i 2 Statutów

W myśl tych postanowień § 10 każdego ze Statutów:

"1. Zebranie ogółu mieszkańców Osiedla w celu wyboru Rady Osiedla, Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego zwołuje Burmistrz Gminy Rawicz, określając termin, miejsce zebrania oraz proponowany porządek obrad.

2. Ogólne zebranie mieszkańców w celu dokonania wyboru zarządu osiedla albo odwołania zarządu osiedla lub jego poszczególnych członków otwiera i prowadzi Burmistrz lub wyznaczony przez niego pracownik."

Z cytowanych postanowień § 10 ust. 2 Statutów oraz § 10 ust. 1 Statutów w części dotyczącej "Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego" wynika, że ogólne zebranie mieszkańców (w ust. 1 nieprecyzyjnie określone jako "zebranie ogółu mieszkańców") wybiera i odwołuje zarząd osiedla lub jego poszczególnych członków. Zasadnie wytknął Prokurator, że taka regulacja pozostaje w sprzeczności z § 7 ust. 2 i § 12 Statutów – oraz, dodajmy, § 14 Statutów – w świetle których wyboru i odwołania Zarządu Osiedla oraz poszczególnych jego członków dokonuje Rada Osiedla.

I choć zgodnie z art. 37 ust. 4 u.s.g. (w brzmieniu: "Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio") dopuszczalne jest powierzenie wyboru (a co za tym idzie: także odwołania) Zarządu Osiedla bezpośrednio ogólnemu zebraniu mieszkańców, to jednak należy zgodzić się ze Skarżącym, że nie było zamiarem Rady Gminy wprowadzenie takiego rozwiązania w Statutach. Świadczą o tym zarówno przywołane wyżej regulacje § 7 ust. 2, § 12 i § 14 Statutów – znacznie bardziej szczegółowe od zakwestionowanych: § 10 ust. 1 (w części) i ust. 2 Statutów – jak i § 5 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym organem uchwałodawczym w Osiedlu nie jest ogólne zebranie mieszkańców, lecz Rada Osiedla, co w sposób dorozumiany wyklucza stosowanie art. 37 ust. 4 u.s.g. Wreszcie, świadczy o tym także treść odpowiedzi na skargę, w której wszak "uwzględniono w całości" zarzuty zawarte w skardze Prokuratora, a więc także te dotyczące wadliwości § 10 ust. 1 i 2 Statutów w relacji do § 7 ust. 2 i § 12 Statutów.

Mając wszystko to na uwadze należało stwierdzić nieważność § 10 ust. 1 Statutów w zakresie wyrażenia " , Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego", a także § 10 ust. 2 Statutów (lit. d i lit. e sentencji wyroku).

4. Odnośnie do § 11 ust. 1 i 2 Statutów

W myśl tych postanowień § 11 każdego ze Statutów:

"1. Do dokonania ważnego wyboru Rady Osiedla, w ogólnym zebraniu mieszkańców wymagana jest obecność, co najmniej 25 osób uprawnionych do głosowania.

2. W przypadku, gdy w pierwszym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wyznacza się drugi termin zebrania przypadający 30 min. po terminie pierwotnym."

W cytowanym § 11 ust. 1 Statutów Rada Gminy ustanowiła warunek dla ważności wyborów Rady Osiedla, w postaci wymaganego kworum, tj. wymogu udziału w ogólnym zebraniu mieszkańców co najmniej 25 osób uprawnionych do głosowania.

W ocenie Sądu taka regulacja wykracza poza zakres delegacji ustawowej wyznaczony w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Albowiem Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego użyte w tym przepisie pojęcie "ustalania zasad i trybu wyborów" nie mieści w sobie upoważnienia do określania zasad ważności tych wyborów. Świadczy o tym już okoliczność, że: "Zgodnie z Konstytucją z dnia 2 kwietnia 1997 r. rozdziela się terminy «zasad i trybu wyborów» a «warunków jego ważności». Rozróżnienie to wynika zarówno z art. 100 ust. 3 Konstytucji w odniesieniu do Sejmu i Senatu, jak i art. 127 ust. 7 w stosunku do Prezydenta i art. 169 ust. 2 w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok NSA z 30.01.2002 r., II SA 2122/01, LEX nr 81971).

Dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów organów jednostki pomocniczej nie wynika także z art. 36 ust. 2 u.s.g. (w brzmieniu: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania"), do którego odsyła art. 37 ust. 4 u.s.g. i w oparciu o którego kryteria ważności wyborów (zasady wyborcze) przeprowadza się także wybory w dzielnicy/osiedlu (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, teza 4 do art. 37; A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 37 Nb 6). Co więcej dopuszczalność wprowadzenia kworum w procedurze wyborczej nie wynika również z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet, jak wskazuje się w doktrynie, powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania organów jednostki pomocniczej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, art. 36 Nb 5 i art. 37 Nb 4; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, teza 6 do art. 36). W konkluzji wcześniej cytowanego wyroku NSA trafnie uznał, że: "Ponieważ upoważnienie do ustalania warunków ważności wyborów do jednostek pomocniczych poprzez ustalanie progów wyborczych nie wynika ani z wyraźnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym, ani nie przemawia za tym wykładnia językowa w świetle art. 100 ust. 3, 127 ust. 7 i 169 ust. 2 Konstytucji, ani praktyka konstytucyjna, nie można uznać, iż wprowadzanie takich progów wyborczych w uchwale rady gminy jest zgodne z upoważnieniem zawartym w art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (zob. wyrok NSA z 30.01.2002 r., II SA 2122/01, LEX nr 81971) Pogląd, że wprowadzenie przez radę gminy progu frekwencji wyborczej (kworum) stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 37 ust. 1 u.s.g. jest prezentowany także w doktrynie (zob. M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, teza 3 do art. 36-37).

Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie osiedla wymogu kworum dla ważności wyboru członków rady osiedla.

Dlatego należało stwierdzić nieważność § 11 ust. 1 Statutów, a także ściśle z nim związanego – bo normującego dalszy przebieg procesu wyboru rady osiedla w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 11 ust. 1 Statutów – postanowienia § 11 ust. 2 Statutów (lit. f sentencji wyroku).

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w sentencji wyroku.