Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3681/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg D.K. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr: [...]; [...]; [...]; [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej I. uchyla zaskarżone decyzje i utrzymaną nimi w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r.; II. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D.K. kwotę 2880 (dwa tysiące osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do tutejszego Sądu wpłynęły cztery skargi D. K. (dalej też "skarżący") na cztery decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. :

1) nr [...].

2) nr [...]

3) nr [...]

4) nr [...],

które utrzymywały w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 złotych za wykonywanie przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej po płatnych odcinkach dróg krajowych:

- w dniu [...] października 2011 r., o godz.: 23:23 i 23:33, po odcinku drogi krajowej nr [...] granica m. D. - węzeł M.

- w dniu [...] października 2011 r. o godz.: 8:24 i 8:28, po odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł G. (skrzyżowanie z ul. [...]) - węzeł R. (Al).

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...] października 2011 r., o godz.: 11:00 w G. została przeprowadzona przez inspektora inspekcji transportu drogowego kontrola zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...], do którego przypisane zostało urządzenie viaBox o nr [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował D. K., co ustalono na podstawie wydruków z tachografu cyfrowego kierowcy. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t.

W toku kontroli ustalono, że kontrolowany kierowca D. K. poruszał się w dniach [...] i [...] października 2011 r. po ww. płatnych odcinkach dróg krajowych nr [...] i [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Przejazdy te zostały zarejestrowane na bramownicach, których numery wymieniono w decyzji (okoliczność bezsporna).

Poza sporem jest, że odcinki drogi krajowej nr [...] i drogi [...], po których ustalono poruszanie się przedmiotowego zespołu pojazdów są wyszczególnione w załączniku nr 1 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.").

Podstawą wydania decyzji był art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r. nr 218, poz. 1391 - dalej też jako "u.d.p".). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Nakładając na skarżącego kierowcę karę pieniężną organ podkreślił, że odcinek drogi krajowej [...], na którym stwierdzono nie uiszczenie opłaty w dniu [...] października 2011 r., o godz.: 23:23 i 23:33 i [...] w dniu [...] października 2011 r. o godz.: 8:24 i 8:28, jest wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. i opłaty elektroniczne nie zostały uiszczone.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosiła, że stan salda konta w czasie przedmiotowych incydentów był dodatni. Według strony urządzenie viaBox podczas przejazdu pod bramownicami wydało jeden sygnał dźwiękowy, co wskazywało na jego poprawne działanie. Na powyższe okoliczności do przedmiotowego wniosku strona załączyła wyciąg z poboru opłat. Skarżący wskazuje również, że złożył do operatora systemu viaTOLL reklamację pod numerem zgłoszenia [...]. Nadto nie zgadzał się ze sposobem naliczenia kary pieniężnej polegającym na sumowaniu kary pieniężnej za liczbę przejechanych bramownic. Według strony przedmiotowa kara pieniężna powinna wynosić 6000 złotych, z uwagi na fakt przejechania w dniach [...] i [...] października 2011 r. przez dwa odcinki płatnych dróg krajowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego prowadził korespondencję z K. Sp. z o.o. - podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - do udzielenia informacji związanych z ww. przejazdami, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazdy w dniu [...] października 2011 r., o godz.: 23:23 i 23:33, po odcinku drogi krajowej nr [...] granica m. D. - węzeł M. oraz w dniu [...] października 2011 r. o godz.: 8:24 i 8:28, po odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł G. (skrzyżowanie z ul. [...]) - węzeł R. (Al) została uiszczona.

K. Sp. z o.o. w pismach złożonych do organu [...] grudnia 2011 r. i [...] lutego 2012r. udzieliła odpowiedzi, że w momencie przejazdów w dniu [...] i [...] października 2011 r. pojazdu samochodowego o nr rej. [...] we wskazanej w wezwaniu godzinie, opłata elektroniczna nie została uiszczona na skutek braku środków na koncie użytkownika. Operator systemu viaTOLL wskazał, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Nadto umowa z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, umowa typu przedpłaconego ("prepaid").

O treści nadesłanych przez K. Sp. z o.o. pism zgodnie z art. 10 § 1 Kpa strona była zawiadamiana.

W piśmie z [...] marca 2012 r. D. K. nie zgodził się z informacjami zawartymi w pismach K. Sp. z .o.o. Podtrzymał twierdzenia o złożeniu reklamacji pod numerem [...]. Wskazywał, że na wcześniejszych bramownicach opłaty pobierane były w sposób prawidłowy oraz na koncie użytkownika w dniu [...] i [...] października 2011 r. znajdowały się środki pieniężne. Nadto nie zgadzał się ze sposobem naliczenia kary pieniężnej polegającym na sumowaniu kary pieniężnej za liczbę przejechanych bramownic. Według strony przedmiotowa kara pieniężna powinna wynosić 6000 złotych z uwagi na fakt przejechania przez dwa odcinki płatnych dróg krajowych.

Odnośnie faktu złożenia reklamacji organ pismem z dnia [...] marca 2012 r. wezwał K. Sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień.

Pismem z [...] kwietnia 2012 r., operator systemu viaTOLL wskazał, że użytkownik przedmiotowego pojazdu samochodowego nie składał reklamacji w związku z niesprawnie działającym urządzeniem viaBox. O treści ww. pisma skarżący został zawiadomiony.

Organ pismem z 30 października 2012 r., wezwał K. Sp. z o.o. do przesłania dokumentacji fotograficznej przedmiotowych przejazdów i operator systemu viaTOLL przesłał ją.

Organ wskazał, że podstawę ustaleń faktycznych stanowiły następujące dowody: protokół kontroli nr [...] z dnia [...] października 2011 r., dowody rejestracyjne skontrolowanego zespołu pojazdów, pisma K. Sp. z o.o. z dni: [...] grudnia 2011 r., [...] grudnia 2011 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] listopada r., wydruki z tachografu cyfrowego oraz dokumentacja fotograficzna.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozdzielił postępowanie odwoławcze dotyczące przejazdów opisanych w zaskarżonej decyzji na cztery sprawy administracyjne wyodrębniając do oddzielnego postępowania sprawę dotyczącą każdego przejazdu odnotowanego przez bramownicę w dniach: [...] października 2011 r. o godz.: 23:23 i [...] października 2011 r. o godz.: 23:33, po odcinku drogi krajowej nr [...] granica m. D. - węzeł M. oraz w dniu [...] października 2011 r. o godz.: 8:24 i [...] października 2011 r. o godz.: 8:28, po odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł G. (skrzyżowanie z ul. [...]) - węzeł R. (Al). Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ kierował się następującymi okolicznościami:

- dniem popełnienia naruszenia,

- innym odcinkiem drogi krajowej za który istniej obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej,

- czasem popełnienia naruszenia.

Rozstrzygając sprawy merytorycznie czterema decyzjami z dnia [...] Iistopada 2012 r. :

1) nr [...]

2) nr [...]

3) nr [...]

4) nr [...],

utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu każdej z powyższych czterech decyzji przedstawił jednobrzmiące motywy rozstrzygnięcia. Podkreślał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny. Skoro podmiot odpowiedzialny za obsługę powyższego systemu poinformowal, że opłata nie została uiszczana, to uznał, że należy dać wiarę tej informacji jako pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat.

Organ nie uznał zarzutów skarżącego. Powołał się na obowiązek wynikający z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., że wymóg uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony. Przy określaniu dmc zespołu pojazdów sumuje się dmc pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. W tej sprawie dmc zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Organ wyjaśnił, że w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Range Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponderu (tzw. viaBOX) wysyłającego dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej.

Organ podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustawy. Przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem ponad trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

W jednobrzmiących czterech skargach do tut. Sądu na powyższe decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego - zarejestrowanych o sygn. akt VI SA/Wa 3681/14, SA/Wa 3682/14, SA/Wa 3683/14 i SA/Wa 3684/14 - skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 13k ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i naliczenie czterech kar zamiast co najwyżej dwóch, ponieważ przejazd odbywał się na dwóch odcinkach dróg tj. [...] oraz [...], za które nie została uiszczona opłata, bez względu na liczbę bramownic znajdujących się na danym odcinku drogi;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 77 § 1 kpa w szczególności polegające na pominięciu dowodu z informacji z systemu elektronicznego poboru opłat na okoliczność czy bramownice, które zarejestrowały przejazd bez wymaganej opłaty były sprawne, nie były uszkodzone w czasie dokonywania pomiaru przejazdu przedmiotowego pojazdu w czasie i miejscu wskazanym w decyzji, gdzie stwierdzono brak wymaganej opłaty;

- art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy

- art. 123 kpa poprzez wydanie postanowienia i wyłączenie z urzędu spraw do odrębnego postępowania w sytuacji kiedy dotyczą one jednego zdarzenia. Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na każdą ze skarg organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Przed Sądem złożył pismo z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu pisma Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z [...] października 2014 r. na okoliczność prawidłowego oznakowania dróg nr [...] i [...] w dniu przejazdu. Sąd dopuścił na rozprawie wnioskowany dowód.

Na rozprawie Sąd postanowił o połączeniu skarg w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 3681/14, SA/Wa 3682/14, SA/Wa 3683/14 i SA/Wa 3684/14 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygn. akt SA/Wa 3681/14 z uwagi na tożsamość stron oraz stan faktyczny ustalony we wszystkich sprawach w konsekwencji jednej kontroli drogowej dokonanej w dniu [...] października 2011 roku.

Sąd uwzględnił wniosek organu i dopuścił dowód z pism Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z [...] października 2014 r. na okoliczność oznakowania dróg nr [...] i [...] w dniu przejazdu, czyli [...] i [...] października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi podlegają uwzględnieniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.")., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy).

Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak – jak w niniejszej sprawie - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2011 r. było wykonywanie przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej po płatnych odcinkach dróg krajowych:

- w dniu [...] października 2011 r., kiedy to stwierdzono przejazd przez bramownicę o godz.: 23:23 i 23:33 po odcinku drogi krajowej nr [...] granica m. D. - węzeł M.

- w dniu [...] października 2011 r., kiedy to stwierdzono przejazd przez bramownicę o godz.: 8:24 i 8:28, po odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł G. (skrzyżowanie z ul. [...]) - węzeł R. (Al).

Z uwzględnionego i przeprowadzonego - na wniosek organu dowodu z dokumentów - pism Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z [...] października 2014 r. na okoliczność prawidłowego oznakowania dróg nr [...] i [...] w dniu przejazdu, czyli [...] i [...] października 2011 r. wynika jednakże wniosek przeciwny, bowiem żadna z tych dróg nie była oznakowana. Montaż oznakowania drogi krajowej nr [...], zatwierdzony [...] listopada 2011 r., miał miejsce w terminie od 8 listopada 2011 r. do 22 listopada 2011 r., zaś tabliczki T-34 na drodze krajowej [...] G. - węzeł R. rozmieszczono 7 października 2011 r. Kontrolowane przejazdy miały miejsce [...] i [...] października 2011r., co oznacza, że obie drogi, którymi poruszał się skarżący nie były prawidłowo oznakowane.

Są to niewątpliwie nowe okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy i stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów:

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12) ( tak tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. VI SA/Wa 2142/13).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem, co do zasady, za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. Dowód złożony przez organ dopiero przed Sądem stanowi, że obie drogi w dacie kontroli, obejmującej stany przeszłe dotyczące dwóch przejazdów [...] i [...] października 2011 r. nie były oznakowane tabliczką T-34.

Organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, ale dopiero przed Sądem i to na wniosek organu.

Art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Chodzi o przyczyny określone w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145 b k.p.a.

Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania – m.in. wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli – jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, kiedy organ powołuje się na prawidłowe oznakowanie dróg, po których poruszał się skarżący [...] i [...] października 2011 r., zaś złożone przez niego dowody okoliczności tej przeczą w sposób oczywisty.

Na marginesie można jeszcze dodać, że zaskarżone decyzje nie mogłyby się ostać także w sytuacji, gdyby drogi były oznaczone. Ma bowiem racje skarżący, że logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przedstawionej regulacji ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że jej celem jest penalizowanie wykonania przejazdu określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty za ten przejazd. Oznacza to, że fakt dwukrotnego zarejestrowania przejazdu skarżącego przez dwie bramownice znajdujące się na płatnym odcinku nie uzasadniał dwukrotnego wymierzenia kary pieniężnej za jeden przejazd.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1b oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.