Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1061/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi U. O.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat P. S.-M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania U. O. pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną za lipiec 2013 r., zakup leków, środków czystości, żywności oraz dofinansowanie rachunku za wodę.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

W dniu 2 sierpnia 2013 r. U. O. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków, środków czystości, żywności, opłacenie rachunku za energię elektryczną (faktura za lipiec 2013 r.), dofinansowanie rachunku za wodę,

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2013 r. ustalono, że U. O. mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód wnioskodawczyni stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł przyznany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] od lutego br. do lipca br. Łączny dochód wnioskodawczyni w lipcu 2013 r., tj. w miejscu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - dalej jako "u.p.s.", a wynoszące 542 zł. Organ wskazał, że po odliczeniu dodatku mieszkaniowego U. O. dysponuje kwotą w wysokości [...] zł. Wnioskodawczyni udokumentowała wysokość opłat mieszkaniowych: [...]. Łączna kwota wydatków wyniosła [...] zł, a zatem do dyspozycji ww. na zaspokojenie innych potrzeb życiowych pozostała kwota [...] zł. Dalej Prezydent stwierdził, że w trakcie wywiadu środowiskowego U. O. poinformowała, iż 15 lipca 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i obniżkę czynszu, tymczasem z pisma Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia 27 sierpnia 2013 r. wynika, że ww. do dnia 26 sierpnia 2013 r. nie występowała z wnioskiem o obniżkę czynszu. Organ podniósł, że U. O. w dalszym ciągu nie zwróciła się o wsparcie materialne do najbliższej rodziny (w pierwszej kolejności zobowiązanej do alimentacji), tj. od [...] dorosłych dzieci przebywających i pracujących w [...], z którymi jak twierdzi nie utrzymuje żadnych kontaktów, a także od matki. Ponadto, w dalszym ciągu nie wykorzystuje własnych możliwości poprawy sytuacji bytowej, o czym była wielokrotnie przez organ pouczana. Wobec powyższego Prezydent skonstatował, że z uwagi na okoliczność, iż dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, należało rozważyć możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., tj. przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Powołując się na treść ww. artykułu organ pierwszej instancji uznał jednak, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na cele wskazane we wniosku. Jednocześnie podkreślił, że przyznanie tej rodzaju pomocy uzależnione jest także od możliwości finansowych Ośrodka. W 2012 r. OPS dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą [...] zł, natomiast w bieżącym roku w budżecie przewidziano jedynie kwotę [...]zł.

Po rozpatrzeniu odwołania U. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stwierdzając, że Prezydent [...] nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, a zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Następnie wskazał na przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, tj. wówczas gdy wnioskodawca z przyczyn rodzinnych, losowych znalazł się w trudnej sytuacji. Warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Skoro U. O. posiada stały dochód w wysokości [...] zł, tj. znacznie przekraczający kryterium dochodowe, to tym samym organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje więc sytuacja życiowa w jakiej osoba się znalazła, która musi być wyrazista i odbiegająca od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy wskazał, że U. O. nie powołała się we wniosku z dnia 2 sierpnia 2013 r. na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb (opłatę za energię, wodę, zakup leków, środków czystości, żywności). Takie potrzeby mogą być zaspokajane przez organ osobom, które spełniają kryterium dochodowe i to nie w każdym przypadku, tylko wówczas, gdy na podstawie szczegółowego postępowania organ ustali, że nieprzyznanie pomocy zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy. Decyzje w takich sprawach wydawane są w ramach uznania administracyjnego, tj. od organu zależy czy przyzna pomoc i w jakiej wysokości. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wnioskodawca ma obowiązek współdziałania w celu znalezienia sposobu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, czego nie czyni wnioskodawczyni, a ponadto organ rozpoznający sprawę winien mieć na względzie środki jakimi dysponuje oraz potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. O.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej dochód, nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Nie jest zdolna do pracy z uwagi na zły stan zdrowia. Znaczny budżet przeznacza na zakup leków. Przedstawiła szczegółowe rozliczenie wydatków na życie. Na okoliczność stanowiska organu, że nie podejmuje działań umożliwiających złagodzenie jej trudnej sytuacji wskazała, że nie może oczekiwać pomocy od matki z uwagi na jej wiek i sytuację finansową, nie ma kontaktu z dziećmi, z którymi rozmawiała telefonicznie po raz ostatni 26 maja 2013 r. Próbowała dzieci odszukać [...], potwierdzono, że mieszkają w [...]. Nie zna przyczyn nie utrzymywania z nią przez dzieci kontaktu. Zdaniem U. O., jej wiek, szereg chorób przewlekłych, brak możliwości pomocy ze strony najbliższych, niska emerytura niewystarczająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i warunki, w jakich musi żyć, świadczą o tym, że w jej przypadku jest podstawa do udzielenia pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej (zasiłku celowego) na opłacenie rachunku za energię elektryczną za lipiec 2013 r., zakup leków, środków czystości, żywności oraz dofinansowanie rachunku za wodę.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2012 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U., poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe.

Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Z kolei w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.".

W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że U. O. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe, wynoszące 542 zł, bowiem dochód wnioskodawczyni stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. W tej sytuacji, organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej także w oparciu o kryteria określone w art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje.

Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się w sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i 77 k.p.a.). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym, odmówiły U. O. pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną za lipiec 2013 r., zakup leków, środków czystości, żywności oraz dofinansowanie rachunku za wodę. Bez wątpienia bowiem, kwestia regulowania opłat związanych z używaniem lokalu mieszkalnego (opłacenie energii elektrycznej, wody), zakupu środków czystości, leków - dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. W konsekwencji, w ocenie Sądu, okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion szczególnie uzasadnionych przypadków, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą.

Dodatkowo, odmowę powyższej pomocy organy prawidłowo uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej podkreślając, że Ośrodek w 2012 r. dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą [...] zł, natomiast w roku 2013 w budżecie przewidziano jedynie kwotę [...] zł. Takie ograniczenie budżetowe powoduje bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest pozbawiona opieki ze strony Ośrodka, bowiem pod jego opieką pozostaje od wielu lat.

W opinii Sądu, należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże postawa skarżącej nie świadczy całkowicie o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wystąpiła do właściwego organu o obniżkę czynszu (pomimo twierdzeń skarżącej). Ponadto, skoro skarżąca nie była w stanie do tej pory nawiązać kontaktu z dziećmi w opisany przez nią sposób, powinna takie próby podjąć za pośrednictwem wnuczki, albo synowej (mieszkających [...]) - celem umożliwienia Ośrodkowi dokonanie oceny sytuacji rodzinno-majątkowej każdego z jej dzieci i wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości czy mają oni możliwość zapewnienia stosownej opieki skarżącej. W innym bowiem przypadku skarżąca musi liczyć się z konsekwencjami w postaci negatywnych rozstrzygnięć organu, który słusznie wskazał, że pomoc taką winne w pierwszej kolejności zapewnić osoby zobowiązane wobec skarżącej alimentacyjnie.

Jak to było wyżej omówione, przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednakowoż Sąd zauważa, że uwzględniając żądania skarżącej przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Brak jest więc w przedmiotowej sprawie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w powyższym zakresie, a tym samym wydania decyzji pozytywnej w sprawie.

Tak więc okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania pomocy finansowej na wnioskowane cele.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

3