Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 159/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 300/15 w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz A. spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2015r. sygn. akt II SA/Sz 300/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w Warszawie, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...]w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; w punkcie II zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalającą, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...]2 obręb [...] miasta D. i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...]4 obręb [...] miasta D.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 23 maja 2011 r. Spółka z o.o. A. w Warszawie złożyła wniosek do Burmistrza Miasta D. o nakazanie na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, Przedsiębiorstwu Projektowo-Wykonawczemu B. Sp. j. w K. - właścicielowi nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]2 obręb [...] Miasta D. - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zaistniałym między działkami nr [...]2 i [...]4. Zdaniem Spółki A., Przedsiębiorstwo B. usypując skarpę ziemną wzdłuż "ostrej" granicy z działką wnioskodawcy dopuściło się działania skutkującego naruszeniem stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co przyczyniło się do zaburzenia kierunku odpływu wody opadowej, przez co dochodzi do zalewania działki wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Burmistrz Miasta D., po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z o.o. odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...]2 Przedsiębiorstwu Projektowo-Wykonawczemu B. Spółka jawna w K., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom pomiędzy działkami nr [...]2 a [...]4 obręb [...] miasta D.

W uzasadnieniu Burmistrz powołał się m.in. na opinię techniczną w sprawie zakłócania stosunków wodnych na terenie przedmiotowej działki sporządzoną na zlecenie organu, w której nie stwierdzono stagnowania wody oraz zastoisk wody na działce [...]4. Jak wynika z tej opinii, zrealizowany przez Przedsiębiorstwo Projektowo-Wykonawcze B. drenaż odprowadzający wody opadowe z budynku wielorodzinnego na działce [...]2 funkcjonuje prawidłowo i wody opadowe z tej nieruchomości nie przedostają się na teren działki [...]4. Badając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podzieliło stanowisko organu I instancji i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] października 2011 r.

Na skutek rozpoznania skargi złożonej przez A. Spółkę z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wydanym w dniu 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 172/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioski Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji są przedwczesne, ponieważ zarówno Kolegium jak i organ I instancji w sposób niedostateczny uchwyciły istotę sprawy, w ramach której powinno zostać skoncentrowane postępowanie wyjaśniające. Kolegium nie dostrzegło bowiem, że jego celem było nie tyle ustalenie potencjalnych przyczyn istniejącego stanu wody na działce nr [...]4, ale wyjaśnienie czy w wyniku robót budowlanych lub innych działań doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki [...]2, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi ustalenie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunt działki [...]4. W ocenie Sądu już pierwsza czynność podjęta w sprawie, polegająca na zleceniu wykonaniu opinii technicznej "W sprawie zakłócenia stosunków wodnych na terenie działki nr [...]4 obręb [...] miasta D.", ukierunkowała postępowanie na niewłaściwe tory. Realizując takie zlecenie autorzy opracowania nie skoncentrowali się na ustaleniu czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki [...]2, natomiast uznali, że celem opracowania jest "rozpatrzenie przyczyn zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...]4". Sąd uznał również, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W toku dalszego postępowania, uwzględniając uwagi Sądu, Burmistrz Miasta D. w oparciu o sporządzoną opinię techniczną, mającą na celu ustalenie, czy w wyniku robót budowlanych lub innych działań doszło do zmiany stanu wód na gruncie działki nr [...]2 obręb [...] miasta D. i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...]4 w decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2013 r., nr [...] "ustalił, że nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie działki nr [...]2 obręb [...] miasta D. i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...]4 w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne".

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o opinię techniczną opracowaną przez mgr inż. T. K., z której wynika, że Ośrodek Wypoczynkowy L. zlokalizowany na działce nr [...]4 obręb [...] miasta D. przy ul. S. usytuowany od zachodniej strony ulicy, wybudowany został przed rokiem 1985 i jest uzbrojony w sieć wodociągową, kanalizację sanitarną, energię elektryczną, sieć telefoniczną, a wody opadowe z dachów, chodników, dróg i parkingów z całej działki [...]4 i z budynku zlokalizowanego na działce nr [...]7 mogły swobodnie ze spadkiem naturalnym powierzchniowo i wgłębnie odpływać nieprawnie na działki położone niżej i niektóre już zagospodarowane: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wody opadowe z działki nr [...]4 - Ośrodka Wypoczynkowego "L." mogły swobodnie odpływać na działkę nr [...]2 B. do chwili rozpoczęcia robót, tj. do dnia 16 stycznia 2007 r. B. własne wody deszczowe z dachów, dróg i parkingów odprowadza do drenażu rozsączającego i skrzynek rozsączających w grunt na własnej działce nr [...]2, co jest zgodne z wydanymi przez Starostwo Powiatowe w S. warunkami technicznymi oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie trzeba spełnić przy wprowadzeniu wód do ziemi (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). Wody deszczowe rozprowadzane drenażem rozsączającym przy deszczach nawalnych i trwających 15 minut występują w ilości Q = 20520 dm3 i nie zalewają własnej działki nr [...]2, a tym samym nie zalewają działek sąsiednich tj. nr [...],[...]i [...]. Przedsiębiorstwo B. nie zmieniło stanu wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na sąsiednią działkę nr [...]4, lecz zabezpieczyło się przed napływem wód opadowych z tej działki. A. Spółka z o.o. sama sobie nawadnia teren z braku drenażu przy budynku i przejęcia wód opadowych z dachu, dróg i parkingu nie mając zezwolenia z Wydziału Ochrony Środowiska. Wody te z rur spustowych budynku rzygaczami rozlewają się po powierzchni działki i z parkingu spływają na część niższą trawiastą działki w pobliżu ogrodzenia z działką [...]2. Ich ilość jest znaczna i w okresie deszczy nawalnych w ciągu 15 minut opadu wynosi ca Q = 17100 dm3, przy retencji 0,95. Wody te grupują się po deszczach nawalnych i zanim wsiąkną w grunt trawiasty działki lub odparują gromadzą się w najniższych punktach terenu rzędnych 0,90 - 0,95 m n.p.m. obok ogrodzenia obu działek. We wnioskach opinii wskazano m.in., że wybudowana na działce Przedsiębiorstwa B. skarpa z drenażem rozsączającym nie powoduje napływu wód na działkę Ośrodka Wypoczynkowego L., przy czym niezatrzymanie przez właściciela tego ośrodka wód deszczowych spowoduje jej okresowe zaleganie na działce [...]4 koło ogrodzenia.

Odwołanie od opisanej decyzji złożyła A. Spółka z o.o. zarzucając jej naruszenie:

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sprawie w wyniku wadliwego uznania, że nie ma podstaw do wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis,

- art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie decyzji na skutek całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału a zwłaszcza bezkrytyczną ocenę opinii technicznej sporządzonej na potrzeby postępowania,

- art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. polegające na całkowicie wadliwym sporządzeniu uzasadnienia poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej, a w konsekwencji niezastosowanie się do podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania,

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w taki sposób, że wytworzono u odwołującego się brak zaufania do organów administracji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem skarżącej opinia sporządzona przez mgr inż. T. K. jest nierzetelna i zawiera szereg błędów i nieścisłości na które organ winien zwrócić uwagę. Przede wszystkim w ocenie skarżącej:

-biegły nie dokonał inwentaryzacji geodezyjnej wysokościowej terenu pomiędzy budynkiem B. a ogrodzeniem działek w celu stwierdzenia, czy rzędne wysokości terenu uległy zmianie,

- nie poinformował o wizji lokalnej,

- nie zwrócił się do strony o wyjaśnienia i przedstawienie posiadanej dokumentacji - załączone do opinii zdjęcia nie przedstawiają stanu faktycznego z kwietnia b.r. , o czym świadczy bardzo rozwinięty proces wegetacji roślinności,

- twierdzenia biegłego, że swą analizę opiera na treści mapy zasadniczej są wątpliwe, ponieważ załączniki do oceny technicznej takiej mapy nie zawierają,

- brak w dokumentacji załączonej do opinii załączników pozwolenia na budowę obiektu na działce [...]2, nie pozwala stwierdzić zgodności jego wykonania z pozwoleniem na budowę,

- wyrysowane na rysunku nr 1 kierunki spływu wód oraz przyjęta teza o zalewaniu z działki [...]oraz działki [...]na działkę [...]2 nie są poparte żadnymi badaniami,

- nieprzeprowadzenie inwentaryzacji instalacji rozsączającej zrealizowanej na działce [...]2 w tym w szczególności brak określenia rzędnych wysokości tej instalacji, co jest istotną okolicznością, która winna zostać ustalona w opinii,

- załączone do opinii mapy pochodne nie posiadają elementów świadczących o ich zgodności z materiałami z zasobów map geodezyjnych,

- mimo szeregu wniosków wysnutych w opracowaniu biegły nie wskazał, czy doszło do zmiany wód na gruncie działki [...]2 i ich niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki [...],

- brak uprawnienia biegłego do oceny, czy odpływ wód z działki [...] swobodnie ze spadkiem naturalnym na działki sąsiednie odbywał się "nieprawnie", ponieważ uprawnienie takie leży wyłącznie w gestii organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan sprawy a także przepisy mające w tym wypadku zastosowanie, Kolegium powołało się także na opinię biegłego, który ocenił, że właściciel działki [...]2 nie dokonał zmian stanu wody na gruncie, które oddziaływałyby ze szkodą dla gruntów A. Spółki z o.o. i powodowały zalewanie jej działki. Biegły podkreślił, że zabudowa działki [...]2 związana była od razu z budową drenażu, natomiast działka [...]4 zabudowana Ośrodkiem Wczasowym L. została na znacznej powierzchni utwardzona i nie posiada drenażu, co powoduje, że wody z całej jej powierzchni spływają do miejsca najniżej położonego na działce, które położone jest na rzędnych 0,86 - 0,96 m n.p.m.

Powyższe potwierdziła strona skarżąca, wskazując, że przed wybudowaniem na działce [...]2 budynku i usypaniem skarpy ziemnej wzdłuż granicy z działką [...] wody opadowe z dachów, chodników, dróg i parkingów z całej działki [...]4 i budynku zlokalizowanego na działce [...]spływały swobodnie zgodnie ze spadkiem naturalnym powierzchniowo i wgłębnie na działki położone niżej, w tym również działkę [...]2. Ponadto biegły podkreślił, że właściciel działki [...]4 czynił powyższe w sposób niezgodny z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, który zabrania odprowadzania ścieków na sąsiednie działki.

Organ zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt, że na działce [...]4 nie występuje stagnowanie wody, a przeprowadzone w lipcu 2011 r. oględziny i wykonana niwelacja, wykazały, że drenaż wykonany na działce [...]2 odprowadzający wody opadowe z budynku wielorodzinnego funkcjonuje prawidłowo, w związku z czym wody z działki [...]2 nie przedostają się na teren działki [...]4. Natomiast, jak wynika z opinii, to wody opadowe z budynku Ośrodka Wypoczynkowego L. z terenów utwardzonych tej nieruchomości spływają na teren działki [...]4 w kierunku granicy z działką [...]2, który w tym miejscu jest miejscem najniższym i z tego powodu mogą okresowo tworzyć się na nim zastoiska wodne, a w okresie intensywnych opadów może nastąpić zalewanie działki.

Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponownie zarzuciła naruszenie przepisów art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, art. 7 i 77 § 1, i art. 80 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 10 K.p.a. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy materiał dowodowy pozwala na dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki [...]2 ze szkodliwym skutkiem dla działki sąsiedniej [...]4, w związku z czym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 tej ustawy; art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 172/12.

W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2015 r. strona skarżąca podsumowując swoje stanowisko w sprawie wskazała, że: jej działka [...]4 położona jest na wysokości 1,65 m n.p.m., a sąsiadująca działka B. [...]2 na wysokości 1,45 m n.p.m., co jest wystarczające do ustalenia pierwotnego stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, biegły w opinii stwierdza, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, jednak przedstawia twierdzenia świadczące odwrotnie, zmiana stanu wody nastąpiła ze szkodą dla gruntu sąsiedniego tj. działki [...]4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzje organów obu instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r., uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że organ odwoławczy podobnie jak Burmistrz D., w sposób niedostateczny uchwycił istotę sprawy, w ramach której winno skoncentrować się postępowanie wyjaśniające. Kolegium nie dostrzegło, że przedmiotem postępowania było nie tyle ustalenie potencjalnych przyczyn istniejącego stanu wody na działce nr [...]4 co wyjaśnienie, czy w wyniku robót budowlanych lub innych działań doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki [...]2. W przypadku uzyskania na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, organ korzystając z pomocy osób posiadających wiedzę specjalistyczną, powinien następnie ustalić, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunt działki [...]4. W rozpoznawanej sprawie takich ustaleń nie poczyniono jednak.

Sąd w omawianym wyroku wskazał, że organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie uwzględnić powyższe spostrzeżenia i w zależności od wyniku ustaleń, czy właściciel działki nr [...]2 zmienił stan wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie, wydać odpowiednie rozstrzygnięcie, które winno odpowiadać nie tylko zakresowi orzeczenia przewidzianego przez art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ale i przepisom postępowania, tj. art. 107 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że wydana przez Burmistrza D. decyzja z dnia [...] października 2011 r. wymogów art. 107 § 3 K.p.a. nie spełnia. Analiza tej części decyzji Burmistrza D., która miałaby stanowić jej uzasadnienie, poza przytoczeniem podejmowanych czynności procesowych, przytoczeniem stanowiska stron oraz obszernym zacytowaniem fragmentów opinii technicznej, nie zawiera oceny zgromadzonego materiału dowodowego i konkluzji jakie z niego wyciągnął organ w wyniku poczynionych ustaleń i dokonanej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Należało podkreślić, że wbrew zaleceniom Sądu, organ I instancji nie poczynił prawidłowych ustaleń w omawianym zakresie. Pomimo, że podjął kroki zmierzające do realizacji zaleceń Sądu jednak nie przyniosły one oczekiwanych rezultatów. Co prawda Burmistrz w zamówieniu z dnia 8 kwietnia 2013 r. zlecając opinię prawidłowo określił jej zakres - "ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...]2 obręb [...] miasta D. i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...]4 obręb [...] miasta D.", jednak sporządzona opinia okazała się niepełna zaś organowi nie udało się wyegzekwować należytego jej uzupełnienia w niezbędnym zakresie. Autor opinii bardzo szeroko omówił przyczyny okresowego zalegania wody na działce nr [...]4, jak również wskazał, że Przedsiębiorstwo Projektowo-Wykonawcze B. nie zmieniło stanu wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na działkę sąsiada nr [...]4, jednak powyższego stanowiska nie uzasadnił.

Stanowisko takie zaaprobował organ odwoławczy, który co prawda zobowiązał autora opinii do ustosunkowania się do zarzutów wniesionych do opinii przez Spółkę A., jednak pomimo, że nadesłana odpowiedź była niepełna uznał opinię za kompletną, a zebrany materiał za wystarczający do wydania decyzji. Sąd wskazał, że bezspornym jest, że na działce [...]2, sąsiadującej z działką A. Spółki z o.o. nr [...]4, teren został podwyższony, poprzez nawiezienie ziemi i został posadowiony budynek wielorodzinny. Istotą prowadzonego na wniosek A. Spółki z o.o. postępowania winno być zatem ustalenie, czy w skutek działań podejmowanych na działce [...]2 doszło do zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływałoby na grunt sąsiedniej działki [...]4.

Autor opinii z kwietnia 2013 r. podobnie jak autor wcześniejszej opinii z lipca 2011 r. skupił się na ustaleniach dotyczących przyczyn okresowego zalegania wody na działce nr [...]4, natomiast nie wskazał z jakich względów uważa, że Przedsiębiorstwo B. nie zmieniło stanu wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na działkę sąsiada nr [...]4. W szczególności nie przestawił on jakiegokolwiek porównania stanu wody na gruncie przed podjęciem prac budowlanych na działce nr [...]2 oraz po wykonaniu tych prac. Choć autor opinii słusznie wskazuje, że w myśl cytowanych przepisów ustawy Prawo wodne, niedopuszczalne jest odprowadzanie wód na grunty sąsiednie, a zebrany materiał dowodowy w powiązaniu z twierdzeniami samej skarżącej Spółki wskazuje na taką właśnie sytuację (woda z powierzchni dachów Ośrodka L. spływała wcześniej na działki niżej położone - w tym działkę Przedsiębiorstwa B., przy czym po wykonaniu prac woda spływa na trawiastą część działki skarżącej w pobliże ogrodzenia działki [...]2) to jednak z powyższego nie wynika, czy na skutek prac prowadzonych na działce nr [...]2 doszło do zmiany stanu wody na gruncie tejże działki czy też nie. Wbrew sugestiom skarżącej rolą organu nie jest przy tym ustalenie czy w wyniku prac wykonanych na działce nr [...]2 doszło zmiany stanu wód na działce skarżącej, ewentualnie czy doszło do zmiany kierunku odpływu znajdującej się na jej gruncie wody opadowej, bowiem z uwagi na treść przepisów ustawy Prawo wodne, chodzi tu wyłącznie o zmiany na gruncie działki nr [...]2 - tj. działki należącej do Przedsiębiorstwa B.

Sąd wskazał, że nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że "opinia biegłego o ile niepełna i zawierająca w przeważającej części ustalenia nieistotne dla sprawy, umożliwiała wydanie prawidłowej merytorycznie decyzji", ale tylko w przypadku gdyby organy zapoznały się z jej treścią i "dokonały samodzielnej oceny wniosków w niej zawartych". Ewentualne przyjęcie, że wnioski biegłego są niewłaściwe czy przedwczesne nie daje bowiem organowi uprawnień do zastąpienia ich własnymi wnioskami w sytuacji gdy wymagana jest specjalistyczna wiedza, jaką organ nie dysponuje.

Aktualne są także uwagi dotyczące niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji. W dalszym ciągu nie zawiera ono należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i konkluzji jakie z niego wyciągnął organ w wyniku poczynionych ustaleń.

W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymienionych wcześniej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej spostrzeżenia i w zależności od wyniku ustaleń, czy właściciel działki nr [...]2 zmienił stan wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie, wydać stosowne rozstrzygnięcie, które winno odpowiadać zakresowi orzeczenia przewidzianego przez art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz przepisom postępowania, tj. art. 107 K.p.a. W szczególności organ winien wydając wspomniane rozstrzygnięcie mieć na uwadze, że z treści cytowanego przepisu ustawy Prawo wodne wynika, iż organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Rolą organu jest zatem - w zależności od poczynionych ustaleń - nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wymienionych w tym przepisie bądź też odmowa nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonani wspomnianych urządzeń (nie zaś ustalenie, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie-jak orzeczono w decyzji z dnia [...] czerwca 2013r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a w związku z art. 135 tejże ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 135 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia art.7, art.77§1 i art. 107§3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, iż organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego i uznanie, ze sporządzona w sprawie opinia jest w dalszym ciągu niepełna, a autor opinii, pomimo bardzo szerokiego omówienia przyczyn okresowego zalegania wody na działce nr [...]4, stanowiska tego w sposób wystarczający nie uzasadnił, zaś przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania są niepełne, a wnioski dowolne niekorelujące ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe jednoznacznie wskazuje na wszechstronne i kompletne wyjaśnienie sprawy, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

Nadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 469), poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu prowadzącą do błędnego rozumienia określonych w tym przepisie okoliczności stwarzających możliwość wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich i przekroczenie w ten sposób przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów poprzez niepełne badanie przedłożonej - stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia - opinii i jej uzupełnienia, sporządzonej przez członka Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, specjalisty z zakresu melioracji wodnych i instalacji sanitarnej, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że brak jest podstaw do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, co znalazło wyraz w decyzjach organów administracji;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący obszernie uargumentował treść zarzutów podnosząc, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, sporządzona w sprawie opinia techniczna nie zawiera wad, jej autor, stwierdził, iż zagospodarowanie działki nr [...]2 i wybudowanie skarpy z drenażem rozsączającym nie zmieniło stanu wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na działkę sąsiada - działkę nr [...]4, a zatem nie mogło dojść do naruszenia przez organy przywołanych przepisów w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Autor opinii stwierdził, iż B. usypując skarpę zabezpieczyło się jedynie przed nieprawnym spływem wód opadowych (ścieków) z działki nr [...]4.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, pełnomocnictwo w aktach, na podstawie art. 179 p.p.s.a. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które nie może stanowić skutecznego wywiedzenia skargi kasacyjnej. Pierwszy z będących przedmiotem łącznego zarzutu przepisów jest przepisem blankietowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a. Drugi z nich, nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny do konkretnego działania, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Podnieść przy tym należy, że "adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego też w orzecznictwie akcentuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy p.p.s.a., gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania sądu pierwszej instancji, a nie do dokonanej przez ten sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 299/14, LEX nr 1677467).

Organy administracji obu instancji - jak słusznie (i to dwukrotnie) zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kasując wcześniejsze decyzje - nie do końca uchwytują co jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie i w jakim kierunku powinny iść ustalenia prowadzące do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym samym błędnym kierunku podążał w swojej opinii powołany w sprawie biegły, który koncentrował się przede wszystkim na stanie wód na stanowiącej własność A. Sp. z o. o. działce o nr [...]4 i niemającej żadnego związku ze sprawą legalności odprowadzania wód opadowych na działkę nr [...]2. Co prawda biegły prawidłowo ustalił, że "woda, która zbiera się wzdłuż ogrodzenia na działce nr [...]4pochodzi z odprowadzanej deszczówki z dachu budynku Ośrodka Wczasowego "L." oraz terenów utwardzonych znajdujących się na terenie ośrodka" oraz że "teren działki wzdłuż granicy z działką [...]2 jest obecnie najniższym miejscem w którym woda może tworzyć okresowo zastoiska, a w okresie intensywnych opadów atmosferycznych może wystąpić okresowe zalewanie działki" jednak w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w jego opinii usypanie skarpy nie zmieniło stanu wody na gruncie działki [...]2 ze szkodą dla sąsiedniego gruntu działki [...]4. Ustalenie to stanowiło przedmiot zarzutów A. Sp. z o. o., które nie zostały nadal wyjaśnione. Nie ulega wątpliwości, że najistotniejszy w przedmiotowej sprawie dowód - z opinii biegłego - zawiera szereg braków i wad, które wymagają wyeliminowania w dalszym postępowaniu. Należy pamiętać, iż aby mogło być możliwe wydanie decyzji na podstawie art.29 ust.3 ustawy Prawo wodne (bądź odmowa jej wydania) należy w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości ustalić dwie okoliczności: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie (czy też nie) i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (bądź nie). Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości i wizja nie zawsze są wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Prowadzone ponownie przez organ administracji postępowanie ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne biorąc pod uwagę położenie obydwu działek [...]4 i [...]2 przed jak i po inwestycji. Konieczne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana (jeśli istnieje) pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Stąd też przytoczony powyżej zarzut kasacyjny nie zwiera usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, niezależnie od intencji kasatora, które ze względu na sposób jego sformułowania nie pozostają jasne. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), wskazuje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, (art. 29 ust. 2 ustawy).

Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13 LEX nr 1658127, które to stanowisko Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje: "błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy". Ponadto, na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji wskazał, że - wbrew poglądowi wyrażonemu przez autora opinii z kwietnia 2013 r. - z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 kwietnia 2012 r. w żadnym razie nie wynika by Sąd ten uważał, iż wykonanie skarpy spowodowało zachwianie równowagi na gruncie działki nr [...]4. Sąd ten uznał jedynie, że powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia w wypadku ustalenia, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki [...]2.

Powyższe stanowisko w dalszym ciągu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje aktualne bowiem w opinii z kwietnia 2013 r. kwestia ta nie została wyjaśniona. Nie ustalono także, czy zmienił się sposób lub kierunek odprowadzania pozostałych wód opadowych z działki nr [...]2 - nie tylko tych z budynku. Należy także pamiętać, że już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo – skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą. Spowodowanie zaś przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 p.w., to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych. Te okoliczności winny zostać w sprawie wyjaśnione. Podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może natomiast polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktów, co czyni skarżący kasacyjnie. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. Oznacza to, że o ile strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Osią przedmiotowego sporu sądowoadministracyjnego są fakty, których ustalenie pozwoli na subsumpcję pod normę prawną art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (w przypadku oceny okoliczności faktycznych jako wypełniających hipotezę tej normy) lub też nie (w przypadku oceny odmiennej). W zależności od wyniku rzetelnych ustaleń, czy właściciel działki nr [...]2 zmienił stan wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie, czy też nie organy administracyjne wydadzą odpowiednie rozstrzygnięcie, które winno odpowiadać nie tylko zakresowi orzeczenia przewidzianego przez art.29 ust.3 ustawy Prawo wodne, ale i przepisom postępowania tj. art.107 K.p.a.

Mając zatem na uwadze, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a.