Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 925/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3,  art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grójcu na uchwałę Rady Miejskiej w Warce z dnia 30 września 2010 r. nr LXVI/398/10 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Warce (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ustawy

z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.w.ś.), podjęła uchwałę

nr LXVI/398/10 z dnia 30 września 2010 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie gminy Warka (dalej: regulamin).

Pismem z dnia 30 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej: Prokurator, skarżący) zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez zbędne powołanie tych przepisów w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

2) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, polegające na odesłaniu w § 5 i § 9 regulaminu do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych;

3) art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. poprzez określenie

w § 15 i § 19 zagadnień, które - zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy - winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Miejską przyznanej jej ustawą kompetencji;

4) art. 40 u.s.g. oraz art. 19 u.z.w.ś. poprzez określenie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 27 obowiązku pokrycia kosztów wydania warunków technicznych;

5) art. 3 ust. 1 u.z.w.ś. oraz art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nałożenie w § 30 ust. 3 obowiązku partycypowania

w kosztach budowy sieci przez odbiorcę usług;

6) § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na powtórzeniu w § 37 regulacji zawartych

w art. 28 u.z.w.ś. dotyczących przepisów karnych i kar pieniężnych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że do uchwalenia powyższego regulaminu Rada Miejska została upoważniona w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedstawione w ww. przepisie wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 u.s.g.

w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie, rada powinna wziąć pod uwagę te elementy, które są wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś.

Prokurator uznał, że w podstawie prawnej uchwały zbędnie powołano art.

7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., gdyż już z art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia

w wodę i odprowadzania ścieków.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał na treść wyroku WSA w Opolu z 19 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 605/06 (publ. cbosa), zgadzając się z zawartym w nim stanowiskiem, że zadaniem legislacji gminnej, przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, tj.: ciśnienia wody, jakości

i ilości dostarczanej wody, odprowadzania ścieków, usuwania awarii oraz zapewnienia dostaw wody w czasie awarii, sposobu odbioru ścieków.

Zdaniem Prokuratora, wymogom tym nie czyni zadość odesłanie przez regulamin do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r.

w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136, poz. 964).

Następnie Prokurator zauważył, że z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, iż kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług,

a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo -kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

W ocenie skarżącego, niektóre postanowienia skarżonego regulaminu wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to przepisów

§ 15 ust. 3 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci) oraz § 15 ust. 4 (określa zakres umowy, który jest powieleniem treści art. 6 ust. 3 u.z.w.ś.).

Prokurator stwierdził, że przedmiotowy regulamin w § 27 nakłada obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 54 zł za wydanie warunków technicznych przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia ww. opłaty. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W ocenie skarżącego, jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie można więc uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne, a nie istniała podstawa prawna do jej uchwalenia. Nie jest taką podstawą art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. 1996 r. Nr 151, poz. 716). Żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Brak jest też podstaw do podjęcia takiej uchwały w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Opłaty te mają więc cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Prokurator wskazał, że przewidziany

w art. 15 ust. 2 u.z.w.ś. obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej nie oznacza obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Jedyną prawną możliwością obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości, jest opłata adiacencka. Zatem

§ 30 regulaminu narusza prawo.

Poza tym skarżący przywołał zasadę prawną, zgodnie z którą uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego

(§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, zwane dalej: Zasadami techniki prawodawczej).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu pierwszego wyjaśniła, że powołanie podstawy prawnej danego aktu wykonawczego pełni raczej funkcję informacyjną niż legitymizującą. Jeśli przepis upoważniający organ do wydania aktu istnieje, to akt taki jest ważny, a więc nie ma mowy o istotnym naruszeniu prawa w tym zakresie.

Odnośnie do zarzutu drugiego wskazała, że minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków został określony w rozdziałach: II i III regulaminu. Określenie tych usług jest wystarczające i w pełni czyni wymogom przepisu upoważniającego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś.

Rada Miejska nie zgodziła się z Prokuratorem co do zarzutu zawartego

w punkcie trzecim skargi, bowiem sposób i termin wzajemnych rozliczeń, okres obowiązywania umowy, warunki jej wypowiedzenia – są to szczegółowe warunki umowy, a zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.ś., rada określa "szczegółowe warunki

i tryb zawierania umów z odbiorcami usług".

W zakresie zarzutu czwartego i piątego skargi organ wyjaśnił, że opłaty określone w § 27 i § 30 regulaminu dotyczą kosztów wynikających z wykonania konkretnych czynności związanych z odbiorem indywidualnego przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. Koszty budowy tych przyłączy od miejsca wpinki,

to jest od sieci do budynku, obciążają całkowicie osobę zobowiązaną.

W zakresie zarzutu szóstego organ wyjaśnił, że wpisanie do regulaminu przepisów, definicji, które uprzednio zostały już zdefiniowane w aktach prawnych wyższego rzędu miało służyć prawidłowemu rozumieniu przez mieszkańców gminy.

W konkluzji stwierdził, że zaskarżone postanowienia regulaminu nie są sprzeczne

z żadnymi normami ustawowymi i nie naruszają praw mieszkańców gminy. Poza tym uchwalony regulamin nie był przedmiotem interwencji nadzoru Wojewody, któremu niniejsza uchwała została przesłana do kontroli w dniu 4 października 2010 r.

Na rozprawie sądowej w dniu 12 kwietnia 2018 r. Prokurator wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazała jako podstawę prawną przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 u.z.w.ś. Pierwszy

z powołanych przepisów wymienia zadania własne gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Drugi przepis upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, m.in. dotyczących regulacji zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Oba w.cyt. przepisy są przepisami kompetencyjnymi, ogólnymi, które nie stanowią upoważnienia - delegacji do uchwalenia kontrolowanego regulaminu. Organ zbędnie powołał te przepisy jako podstawę prawną uchwalenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, nie stanowi to jednak samo w sobie istotnego naruszenia prawa, a więc pozostającego w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, bowiem organ powołał jako podstawę prawną uchwalenia regulaminu, oprócz przepisów kompetencyjnych, również właściwy przepis – art. 19 u.z.w.ś., który w ust. 1 (wyżej cytowanym) daje delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora w zakresie pierwszego zarzutu skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś., regulamin powinien określać prawa

i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług,

w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

W przedmiotowym regulaminie Rada Miejska w § 5 uregulowała minimalny poziom usług, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., przez m.in. zapewnienie dostawy wody o ciśnieniu zgodnym z obowiązującymi przepisami o jakości i barwie odpowiadającej wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. 2017 r. Nr 61, poz. 417, ze zm.). Jednocześnie w § 9 regulaminu wskazała, że usługodawca kontroluje (...) okresowo, czy stężenia zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach przemysłowych, wprowadzane do kanalizacji sanitarnej, nie przekraczają wartości określonych

w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136, poz. 964).

Odnosząc się do art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., należy stwierdzić, że określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może następować przez odesłanie do treści obowiązujących przepisów wykonawczych do tej ustawy. Regulamin powinien określać minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a w szczególności poziom ciśnienia dostarczanej wody oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody, sposobu odprowadzania ścieków.

Dlatego należy uznać, że Rada Miejska w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Trafnie wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. poprzez określenie w § 15 i § 19 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, winny być określone w umowie (np. terminy na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci, przyczyny rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia, terminy rozliczeń).

Rada Miejska przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci

i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie

o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Miejską stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą

a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy- nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

W § 27 regulaminu Rada Miejska nałożyła na podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty za wydanie warunków technicznych (ust. 1-4). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia tego rodzaju daniny publicznej za przyłączenie się do sieci. Nie stanowi kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 u.z.w.ś., na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, opłata za wydanie warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151).

Rada gminy nie jest uprawniona do określania w regulaminie jakichkolwiek opłat, od uiszczenia których zależy przyłączenie odbiorców do sieci (zob. m.in. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 87/13, publ. Lex nr 1343671; wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1587/11, publ. Lex nr 1138540; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 616/11, publ. Lex nr 1257660, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 298/14, publ. Lex nr 1471336).

Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś., w ramach którego ustanowiono opłatę za wydanie warunków technicznych, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, publ. cbosa).

Warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie nie mogą być interpretowane dowolnie, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody

i zainteresowanych odprowadzaniem ścieków. Nakazanie odpłatności, jako warunku przyłączenia do sieci, nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.w.ś. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych, do których należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia

w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia u.z.w.ś., jednak zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci

i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat

z tytułu przyłączenia do sieci. Opłaty, o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający

z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008).

W § 30 kontrolowanego regulaminu częściowo również obciążono odbiorcę usług za wykonanie nowego przyłącza wodociągowego (pkt 3). Takie opłaty mogą być określone, ale wyłącznie w odrębnym trybie na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147)

w postaci opłaty adiacenckiej za stworzenie warunków do podłączenia urządzeń kanalizacyjnych. Następuje to jednak dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 675/07, publ. Lex 365803).

W związku z powyższym nie mają racji bytu przepisy § 27 ust. 1-4 i § 30 pkt 3 regulaminu, ponieważ są uchwalone z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, tj. art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. w związku z art. 3 ust. 1 tej ustawy.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w Zasadach techniki prawodawczej. Wadą istotnego naruszenia prawa dotknięte są więc te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 u.z.w.ś., ale

w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Z treści § 137 ww. rozporządzenia wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, natomiast § 149 statuuje zasadę, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych.

W związku z powyższym, odnośnie do ostatniego zarzutu zawartego

w skardze, Sąd podziela stanowisko Prokuratora w tym zakresie, że uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. W § 37 regulaminu organ powtórzył regulacje zawarte w art. 28 u.z.w.ś., a dotyczące stosowania przepisów karnych i kar pieniężnych, co jest sprzeczne z wyżej cytowanymi przepisami Zasad techniki prawodawczej.

Sąd poza zarzutami skargi stwierdza również, że w § 3 regulaminu Rada Miejska powtórzyła definicję "odbiorcy", która jest tożsama z regulacją zawartą w art. 2 pkt 3 u.z.w.ś. W tym zakresie taka regulacja w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie § 137 i § 149 Zasad techniki prawodawczej. Stanowisko o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, publ. Lex nr 446997).

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w szczególności pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś.), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.