Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 444/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
Teza: 1. Kierując się systemowymi dyrektywami wykładni, należy stwierdzić, że normatywny związek treściowy pomiędzy odsyłającym przepisem definicyjnym art. 6 pkt 2 lit. b ustawy szkodowej, a postanowieniami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody, nakazuje przyjąć, że „chronionym siedliskiem przyrodniczym” jest każde siedlisko o typie wymienionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie siedlisk przyrodniczych, niezależnie od tego, w jaki sposób odnoszą się do niego kryteria wymienione w postanowieniach § 5 rozporządzenia - w jakim stopniu te kryteria spełnia.

2.Mając na względzie ratio legis prawodawcy unijnego, pojęcie „chronionych siedlisk przyrodniczych” należy interpretować w sposób autonomiczny, tj. w oderwaniu od kryteriów przesądzających o objęciu ich ochroną, jako obszaru Natura 2000 (na podstawie dyrektywy 92/43/EWG).

TEZY

1. Kierując się systemowymi dyrektywami wykładni, należy stwierdzić, że normatywny związek treściowy pomiędzy odsyłającym przepisem definicyjnym art. 6 pkt 2 lit. b ustawy szkodowej, a postanowieniami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody, nakazuje przyjąć, że „chronionym siedliskiem przyrodniczym” jest każde siedlisko o typie wymienionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie siedlisk przyrodniczych, niezależnie od tego, w jaki sposób odnoszą się do niego kryteria wymienione w postanowieniach § 5 rozporządzenia - w jakim stopniu te kryteria spełnia.

2.Mając na względzie ratio legis prawodawcy unijnego, pojęcie „chronionych siedlisk przyrodniczych” należy interpretować w sposób autonomiczny, tj. w oderwaniu od kryteriów przesądzających o objęciu ich ochroną, jako obszaru Natura 2000 (na podstawie dyrektywy 92/43/EWG).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1180/11 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1180/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie przeprowadzenia działań naprawczych, a następnie nałożył na I. W. obowiązki w tym zakresie, wskazując, że mają one dotyczyć powierzchni działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] (pkt 1). Działania te miały polegać na zasianiu wyselekcjonowanych, wymienionych w decyzji gatunków traw, we wskazanym czasie przy zastosowaniu określonych zabiegów agrotechnicznych np. płytka orka (pkt 2.1.), dokonywaniu zabiegów koszenia i usuwania trawy we wskazanych terminach i zachowaniem stosownych zasad – np. wysokość pokosu (pkt 2.2. i 2.3.) a w pewnym przypadku także obowiązku złożenia uzyskanego w innych miejscach pokosu traw (pkt 5 ostatni akapit). Wskazano efekt, jaki ma zostać osiągnięty (pkt 3), oraz nakazano przedłożenie określonych informacji do organu I. instancji (pkt 5), wskazując także, że stosownej oceny w 2014 roku musi dokonać botanik, dopuszczono odstępstwo od wysiania wskazanej w decyzji mieszanki traw do obsiewu, pod warunkiem uzgodnienia z "przedstawicielem" organu I instancji.

Z treści samej sentencji wynika także, że celem podjęcia nakazanych działań jest naprawa lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w chronionych siedliskach przyrodniczych, wymienionych w zał. nr I do dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.) oraz siedliskach i miejscach rozrodu gatunków chronionych z załącznika II i IV dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.98 ze zm.), jak również miejsc lęgu pierzenia i zimowania ptaków wędrownych oraz miejsc ich zatrzymywania się wzdłuż wędrówek, poprzez zaoranie i obsianie zbożem działek zlokalizowanych na terenie Parku Krajobrazowego "Dolina Bystrzycy" oraz w granicach proponowanego, specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Łęgi nad Bystrzycą".

Za wydaniem decyzji przemawiała następująca argumentacja:

- w sprawie zachodzą przesłanki podjęcia działań naprawczych, gdyż doszło do zniszczenia lub uszkodzenia części chronionego siedliska przyrodniczego w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501),

- zniszczeniu uległa struktura przestrzenno-ilościowa siedlisk wymienionych w załączniku nr I. do dyrektywy 1992/043/WE tj. zmiennowilgotnej łąki trzęślicowej (kod 6410) oraz niżowej i górskiej świeżej łąki użytkowanej ekstensywnie (kod 6510) stanowiących siedlisko gatunków chronionych w rozumieniu art. 6 pkt 7 ustawy o szkodach,

- nie trafne są zarzuty strony, co do naruszenia istoty prawa własności; skoro w świetle ustawy o szkodach sprawca szkody powinien ponieść koszty jej naprawy a pojęcie chronionych siedlisk przyrodniczych obejmuje siedliska podlegające ochronie na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) jak również siedliska przyrodnicze należące do typów siedlisk określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody (art. 6 pkt 2 lit. b ustawy o szkodach),

- działki nr ew. [...] i [...] są położne w granicach potencjalnego obszaru ochrony siedlisk "Łęgi nad Bystrzycą", na jego terenie prowadzone były na zlecenie Instytutu Ochrony Środowiska badania dotyczące rozmieszczenia siedlisk przyrodniczych (2006 rok) oraz stanowisk gatunków zwierząt, roślin i ich siedzib (kwiecień, maj 2007 rok), podczas obu inwentaryzacji zebrano również materiał dotyczący działki nr ew. [...]; na terenie przedmiotowej działki fitocenozy zmiennowilgotnych łąk trzęślicowych zajmowały ok. 75 % powierzchni a niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ok. 10 %; oba typy zostały wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia, jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510); w dniu 29 października 2009 r. Polska zgłosiła ten obszar do Komisji Europejskiej,

- z inwentaryzacji zwierząt przeprowadzonej przez siedmiu specjalistów z zakresu zoologii wynika, że omawiany teren był siedliskiem traszki grzebieniastej (gatunek chroniony rozporządzeniem w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia, jako obszary Natura 2000), żyła w rowach przecinających łąkę,

- na przedmiotowym terenie stwierdzono również obecność takich gatunków ptaków jak derkacz, strumieniówka, gąsiorek objętych ochroną na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237), jak również obecność modraszka telejusa, którego rośliną żywicielską jest występujący na tym terenie krwiściąg lekarski (protokół dowodu z oględzin w dniu 6 czerwca 2008 r.).

W skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska I. W., podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 9 i 15 w zw. z art. 2 oraz 6 pkt 9 ustawy o szkodach przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem korzystającym ze środowiska, który swym zawinionym działaniem spowodował szkody w środowisku,

- art. 9 i 15 w zw. z 6 pkt 11 lit a oraz art. 6 pkt 2 lit b ustawy o szkodach, poprzez niewłaściwe zastosowanie – przyjęcie, że skarżąca wyrządziła szkodę w środowisku poprzez prowadzenie gospodarki rolnej na działce stanowiącej jej własność, nieobjętej ochroną gatunkową lub siedliskową i nie właściwe zastosowanie przepisów w brzmieniu nadanym po dniu zdarzenia,

- art. 24 ust. 5 ustawy o szkodach poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na uznaniu zgłoszenia za uzasadnione, co prowadziło do wszczęcia postępowania,

- art. 21, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji R.P. przez wydanie decyzji naruszającej istotę prawa własności skarżącej,

- art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy o szkodach przez niewłaściwe ukształtowanie decyzji i błędne określenie stanu początkowego środowiska,

- przepisów postępowania:

- art. 7 i 77 k.p.a. przez nie podjecie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy sprawa wymaga wiadomości specjalnych,

- art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczenie pisma z dnia 4 listopada 2010 r. bezpośrednio Skarżącej, podczas gdy ustanowiła ona pełnomocnika,

- art. 10 i 79 k.p.a. przez nie zawiadomienie strony o miejscu lub terminie przeprowadzenia dowodu a w rezultacie pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 139 k.p.a. przez orzeczenie w II. instancji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że

skarżąca prowadzi ona wyłącznie działalność rolną niezaliczaną do działań wskazanych w przepisie art. 3 ustawy o szkodach (nie wywodzono, aby występował przypadek z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit b lub c – stosowanie środków ochrony roślin lub produktów biobójczych).

W stosunku do skarżącej, która niewątpliwie jest podmiotem korzystającym ze środowiska, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w zw. z art. 6 pkt 9 ustawy o szkodach, znaleźć mogą zastosowanie wyłącznie przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody na zasadzie winy, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkodach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia winy skarżącej, jako zagadnienie o zasadniczym znaczeniu w sprawie, nie była w ogóle rozważana przez organ administracji, co zasadnym czyni zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy.

Kwestia ta ma kluczowe znaczenie wobec faktu, że domniemana przesłanka odpowiedzialności, jaką wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, jest zniszczenie siedlisk wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 wskazanych w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ewentualna odpowiedzialność skarżącej mogłaby dotyczyć kwestii związanych z kontynuacją działalności rolniczej - już po jej ponowieniu w 2007 roku - gdy była ona przyczyną dalszej degradacji siedliska po dniu 15 listopada 2008 r., o ile równocześnie nadal, pomimo dokonanych już przekształceń (np. w ramach wizji z 6 czerwca 2008 r. stwierdzono nadal występowanie roślin chronionych w ramach dyrektywy 1992/043/WE), należał on do wskazanych enumeratywnie typów osiedlisk. Nie może natomiast dotyczyć działania polegającego na pierwotnym zaoraniu siedliska na przełomie 2007/2008 roku, a więc przed dniem, gdy stosowne regulacje obowiązywały.

Analiza treści normatywnej ustawy o szkodach, gdy chodzi o zakres odpowiedzialności za zniszczenie siedlisk chronionych, do których jako osobną kategorię, poza objętymi ochrona w związku z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (art. 6 pkt 2 lit a), włączono właśnie typy siedlisk wymienione enumeratywnie w akcie wykonawczym (art. 6 pkt 2 lit b) – prowadzi do konkluzji, że było wolą prawodawcy, przy założeniu jego racjonalności, ustalenie dla siedlisk tych względnie dalej idącej ochrony niż wynika to z treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nakaz likwidacji zawinionych szkód także, o ile nie ustanowiono obszaru Natura 2000, a nawet go nie zgłoszono. W przeciwnym razie dokonano by prostego odesłania do treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że obiektywnie cennymi przyrodniczo są pewne typy siedlisk, tylko gdy spełniają równocześnie określone kryteria, wskazane w akcie wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody tj. w rozporządzeniu w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia, jako obszary Natura 2000.

Potencjalna odpowiedzialność, na zasadzie winy za szkody w siedlisku, gdy są one następstwem prowadzenia normalnej działalności np. wykorzystywania użytków rolnych zgodnie z ich przeznaczeniem, może dotyczyć jedynie skutków zdarzeń powstałych w pewnym okresie od zawiadomienia właściciela o występowaniu siedlisk, dla których ochrony zasadne jest utworzenie obszaru Natura 2000. Chodzi mianowicie o czas adekwatny do przeprowadzenia procedury prowadzącej do objęcia obszaru ochroną w ramach sieci (rozsądny termin). W ocenie Sądu pierwszej instancji taka wykładnia wskazanych regulacji realizuje z jednej strony zasadę przezorności, gdy chodzi o zapewnienie skutecznej ochrony zidentyfikowanych obszarów cennych przyrodniczo, które powinny być zakwalifikowane, jako obszary Natura 2000 w myśl prawodawstwa stanowionego na poziomie Unii Europejskiej – dyrektyw 1979/409/EWG i 1992/043/WE - z drugiej zaś w zadowalającym zakresie gwarantuje ochronę konstytucyjnego prawa własności, które to z kolei podlega jednak pewnym ograniczeniom, także z uwagi na potrzebę ochrony cennych form przyrodniczych czy gatunków zwierząt grzybów i roślin.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez przyjęcie, że "chronionymi siedliskami przyrodniczymi", w rozumieniu ustawy, są siedliska, które nie tylko należą do któregoś z typów wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody, ale jednocześnie spełniają określone w tym rozporządzeniu kryteria uznawania tych siedlisk za obszary Natura 2000.

Mając na względzie powyższy zarzut skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazuje, że celem skargi kasacyjnej jest doprowadzenie do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowej interpretacji art. 6 pkt 2 lit. b) ustawy o szkodach.

Wskazuje, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jak obszary Natura 2000 (Dz. U. nr 77, poz. 510) transponuje załącznik I i III dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny. Załącznik I tej dyrektywy wymienia: "Typy siedlisk przyrodniczych będące przedmiotem zainteresowania wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony", a załącznik III - "Kryteria wyboru terenów kwalifikujących się do określenia, jako tereny mające znaczenie dla wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony".

Zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że chronionym siedliskiem przyrodniczym są pewne typy siedlisk, tylko gdy spełniają równocześnie określone kryteria, wskazane w rozporządzeniu w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia, jako obszary Natura 2000.

Strona skarżąca przyjmuje, że zamiarem ustawodawcy unijnego było interpretowanie pojęcia "chronionych siedlisk przyrodniczych", w sposób niezależny - w oderwaniu od kryteriów przesądzających o objęciu ich ochroną, jako obszaru Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku podniesienia tego zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej odnośnie nieprawidłowej wykładni art. 6 pkt 2 lit b ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą szkodową", poprzez wadliwe zrekonstruowanie treści normy zawartej w tym przepisie.

W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że obiektywnie cennymi przyrodniczo są pewne typy siedlisk tylko, gdy spełniają równocześnie określone kryteria, wskazane w akcie wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody tj. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. nr 77, poz. 510 z późn. zm.) – dalej powoływane jako - "rozporządzenie w sprawie siedlisk przyrodniczych".

Skarżące Towarzystwo zasadnie argumentuje, że w procesie interpretacji norm art. 6 pkt 2 lit b ustawy szkodowej i rozporządzenia w sprawie siedlisk przyrodniczych, należy uwzględnić postanowienia dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 2 s. 102 – 145 ze zm.), dalej powoływanej jako – "dyrektywa 92/43/EWG".

Zgodnie z przepisem definicyjnym art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianą stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego spowodowaną bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska m.in. w "chronionych siedliskach przyrodniczych". Z kolei przez pojęcie: "chronione siedliska przyrodnicze" rozumie się, zgodnie z art. 6 pkt 2 lit. b ustawy szkodowej, m.in. "siedliska przyrodnicze należące do typów siedlisk określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody". Zatem w rozumieniu ustawy szkodowej, szkodę jest "zdolne" ponieść takie siedlisko chronione, które spełnia warunki, o których mowa w art. 6 pkt 2 lit. b.

Przepis art. 6 pkt 2 lit b ustawy szkodowej sensu stricte odsyła systemowo, do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 26 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Rekonstrukcja treści normy odsyłającej art. 6 pkt 2 lit b ustawy szkodowej wskazuje, że samodzielnie nie rozstrzyga ona o tym co jest "chronionym siedliskiem przyrodniczym", lecz dopiero część niezbędnej treści normatywnej w tym zakresie została "dopełniona" przez przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody.

W prawoznawstwie przyjmuje się, że cechą przepisów, którym "służą" przepisy odsyłające jest swoista niekompletność, niesamodzielność treściowa. Zwrot odsyłający sam przez się nie ma bowiem żadnej wartości czy treści, uzyskuje ją dopiero w połączeniu z innymi wypowiedziami, do których odsyła. Dzięki właściwym zabiegom redakcyjnym dochodzi się do ogólnej struktury wypowiedzi normatywnej. W konsekwencji wykładnia przepisu podstawowego wymaga uwzględnienia treści zawartych we fragmencie odniesienia, do którego "odsyła" przepis odsyłający (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993 r., s. 91; A. Skoczylas, Odesłanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001 r., s. 8-9).

Wydane, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 26 ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenie w sprawie siedlisk przyrodniczych, wymienia typy siedlisk przyrodniczych wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (załącznik nr 1 do rozporządzenia). Zgodnie z ustawowymi wytycznymi dotyczącymi treści, określa też kryteria wyboru siedlisk należących, do ww. typów do wyznaczenia ich, jako specjalnych obszarów ochrony siedlisk - tj. kryteria, które przesądzają, że obszar, na którym znajduje się siedlisko należące do jednego z wymienionych w rozporządzeniu typów powinien być objęty ochroną jako obszar Natura 2000. Kryteria te, na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie siedlisk przyrodniczych, to np. stopień reprezentatywności i wykształcenia siedliska przyrodniczego na obszarze, powierzchnię zajmowaną przez siedlisko przyrodnicze na obszarze w stosunku do całkowitej powierzchni tego typu siedliska przyrodniczego na obszarze kraju, stan zachowania struktury i funkcji siedliska przyrodniczego na obszarze lub możliwość jego renaturyzacji, istniejące i potencjalne zagrożenia powodujące utratę wartości przyrodniczych siedliska.

Rozporządzenie w sprawie siedlisk przyrodniczych transponuje załącznik I i III dyrektywy 92/43/EWG. Załącznik I tej dyrektywy wymienia: "Typy siedlisk przyrodniczych będące przedmiotem zainteresowania wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony", a załącznik III - "Kryteria wyboru terenów kwalifikujących się do określenia jako tereny mające znaczenie dla wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony".

Kierując się systemowymi dyrektywami wykładni, należy stwierdzić, że normatywny związek treściowy pomiędzy odsyłającym przepisem definicyjnym art. 6 pkt 2 lit. b ustawy szkodowej, a postanowieniami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody, nakazuje przyjąć, że "chronionym siedliskiem przyrodniczym" jest każde siedlisko o typie wymienionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie siedlisk przyrodniczych, niezależnie od tego, w jaki sposób odnoszą się do niego kryteria wymienione w postanowieniach § 5 rozporządzenia - w jakim stopniu te kryteria spełnia.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustawa szkodowa dokonała, w zakresie swojej regulacji, implementacji dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 8, s. 357), dalej powoływana jako – "dyrektywa 2004/35/WE". Przepis art. 2 pkt 3 lit. b dyrektywy 2004/35/WE stanowi, że przez chronione siedliska przyrodnicze należy rozumieć m.in. siedliska przyrodnicze wymienione w załączniku I do dyrektywy 92/43/EWG. Definicja zawarta w dyrektywie 2004/35/WE w żadnym miejscu nie odsyła natomiast do załącznika III dyrektywy 92/43/EWG, który - jak wskazano wyżej - wymienia "Kryteria wyboru terenów kwalifikujących się do określenia, jako tereny mające znaczenie dla wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony". Należy przy tym pamiętać, że przepisy odsyłające podlegają ścieśniającej wykładni.

Powyższy kontekst normatywny wskazuje, że "chronione siedliska przyrodnicze" nie muszą spełniać kryteriów wymienionych w załączniku III do dyrektywy 92/43/EWG. Zakresem dyrektywy 2004/35 objęte są bowiem wszystkie siedliska wymienione w załączniku I do dyrektywy 92/43/EWG, natomiast kryteria wymienione w załączniku III do tej dyrektywy nie mają, w tym kontekście, znaczenia. Mając na względzie ratio legis prawodawcy unijnego, pojęcie "chronionych siedlisk przyrodniczych" należy interpretować w sposób autonomiczny, tj. w oderwaniu od kryteriów przesądzających o objęciu ich ochroną, jako obszaru Natura 2000 (na podstawie dyrektywy 92/43/EWG).

Zaakcentować przy tym należy, że w odniesieniu do przepisów ustawy szkodowej określających strukturę normatywną pojęcia: "chronione siedlisko przyrodnicze", niezbędnym jest zapewnienie nie tylko ich formalnej zgodności z dyrektywą 2004/35/WE i dyrektywą 92/43/EWG, ale także takie ich stosowanie i interpretacja, które zapewnią praktyczną i skuteczną realizację celów obu dyrektyw, a w razie ewentualnych wątpliwości ich usuwanie w drodze wykładni zgodnej z prawem unijnym. Trzeba pamiętać, że stosując wykładnię prounijną, efektywność dyrektywy jest zapewniona przede wszystkim za pomocą norm prawa krajowego, a nie bezpośrednio skutecznych norm prawa Unii Europejskiej, dlatego też często wykładnię prounijną (prowspólnotową) nazywa się pośrednią skutecznością dyrektywy (por. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze Kraków 2004 r., s. 197).

Poczynione rozważania nakazują stwierdzić, że interpretacja analizowanych przepisów kształtujących normatywne pojęcie "chronionego siedliska przyrodniczego", przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, nie była prawidłowa, co w istocie stanowiło naruszenie prawa materialnego. Nie wpływa to jednak na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Nawet prawidłowa interpretacja omawianych przepisów przez Sąd pierwszej instancji nie rozwiązałaby kluczowego problemu związanego z wadliwością uchylonych jego wyrokiem decyzji, a mianowicie kwestii braku odniesienia się do winy podmiotu korzystającego ze środowiska, który spowodował szkodę.

Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu, dlatego oddalił skargę kasacyjną. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż Sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.