Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1659/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił swoją decyzję z [...] października 2016 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] listopada 1963 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] nr [...] oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność F. D. i M. K. Decyzją tą przyznano F. D. i M. K. odszkodowanie w kwocie [...] zł.

M. P. pismem z [...] listopada 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2015 r. nr [...] wskazując, iż skarżąca co prawda w sposób jednoznaczny wskazała, że żąda stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części odnoszącej się do przyznanego odszkodowania, to jednak treść podnoszonych zarzutów obligowała organ do zbadania legalności decyzji wywłaszczeniowej w całości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r.

M. P. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z [...] października 2016 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...] jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa bowiem została skierowana do osoby zmarłej. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] H. M. zmarł [...] lipca 2012 r. zatem nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...]. PK bowiem z chwilą śmierci utracił zdolność prawną. Mając powyższe na uwadze Minister uchylił swoją decyzję z [...] października 2016 r. nr [...].

Co do dalszego postępowania organ wskazał, że badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa stwierdził, iż kontrolowana decyzja z [...] listopada 1963 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], tj. organ właściwy do orzekania o wywłaszczeniu za odszkodowaniem za nieruchomości na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej "ustawą".

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, iż sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...] była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Wyrokiem z 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] stycznia 2015 r. nr [...] wskazując, że ze względu na podniesione zarzuty we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej organ winien dokonać zbadania całości decyzji w zakresie jej nieważności. Zdaniem Sądu, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego skoro właścicielki nieruchomości godziły się na dobrowolne jej odstąpienie. Jak wskazał Sąd, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego nawet, jeżeli uważa, że wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanki nieważności nie są zasadne, ma obowiązek dokonać oceny aktu administracyjnego w zakresie tych przesłanek oraz zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważnościowe wymienione w art. 156 § 1 Kpa, a nie tylko wskazane we wniosku. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/15 wskazał, iż nie podzielił argumentacji skarżącej, co do rażącego naruszenia przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 1963 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. Ponadto na podstawie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, wobec prawomocnego uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] stycznia 2015. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie ocenił decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kpa Minister wskazał, że przy ocenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 Kpa albowiem brak jest dowodów na okoliczność, iż przedmiotowa decyzja rozstrzygała sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją lub orzeczeniem; kwestionowana decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości oraz brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub że jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Dalej Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy zatem w aspekcie zgodności z jej przepisami należy ocenić zaskarżoną decyzję. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe. Z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wystąpił uprawniony podmiot, tj. Wydział Gospodarki Komunalnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Natomiast inicjatorem postępowania był [...], który wystąpił do wnioskodawcy w trybie art. 3 ust. 3 ustawy o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cel budownictwa mieszkaniowego i na rzecz Międzyzakładowej Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1962 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.

Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Zainteresowanym w razie, gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Plan taki obowiązywał od chwili uchwalenia i ogłoszenia i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Minister uznał więc, że przepisy ustawy regulowały jedynie końcowy etap realizacji inwestycji i nie pozwalały na podważenie ustaleń, w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1962 r. nr [...] wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Zostały zatem spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, określone art. 3 ust. 3 ustawy, tj. wywłaszczenie z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej na cel budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego oraz niezbędność wywłaszczenia. Jednocześnie realizacja przedmiotowej inwestycji wypełnia przesłanki interesu społecznego uzasadniające wywłaszczenie z art. 3 ust. 3 ustawy, z uwagi na fakt, że spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe służyło zaspokajaniu potrzeb bytowych społeczeństwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy.

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] czerwca 1962 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej wystąpiło do współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, tj. F. D. i M. K. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej jako parcela nr [...] na karcie mapy nr [...] zapisanej w KW nr [...] za cenę [...] zł. W odpowiedzi na ofertę pismem z [...] lipca 1963 r. współwłaścicielki nieruchomości wniosły o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego. W swoim piśmie powołały się na fakt zawarcia [...] maja 1959 r. przedwstępnej umowy sprzedaży Rep. nr [...] zawartej w formie aktu notarialnego ze Spółdzielnią Budowlano-Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w [...], w której współwłaścicielki zobowiązały się do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni "[...]". W kolejnym piśmie z [...] sierpnia 1963 r. współwłaścicielki sprecyzowały, że skoro na działkę o pow. [...] m2 została już zawarta przedwstępna umowa sprzedaży nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Zdaniem Ministra, pismo z [...] lipca 1963 r. nie może być uznane za zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w ramach toczącego się postępowania wywłaszczeniowego bowiem przywoływana w tym piśmie i znajdująca się w aktach sprawy umowa przedwstępna z [...] maja 1959 r. zawarta w formie aktu notarialnego Rep. nr [...] określała najpóźniejszy termin zawarcia umowy przyrzeczonej (ostatecznej) na 31 grudnia 1959 r. Zgodnie z treścią art. 62 § 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. z 1933 r. Nr 82, poz. 598) umowa przedwstępna, przez którą jedna lub obie strony zobowiązywały się do zawarcia oznaczonej umowy w przyszłości, wymagała do swej ważności określenia istotnych postanowień mającej się zawrzeć umowy oraz terminu, w którym miała być zawarta. Zgodnie z treścią art. 62 § 3 w razie uchylenia się strony zobowiązanej od zawarcia umowy, sąd mógł, na żądanie drugiej strony, jeżeli tylko spełnione były warunki potrzebne do ważności umowy przyrzeczonej, a w szczególności zachowana została także jej forma, wyznaczyć zobowiązanemu termin do jej zawarcia z tym skutkiem, że w razie niezawarcia jej w ciągu tego terminu wyrok prawomocny był równoznaczny z zawarciem umowy. Natomiast zgodnie z treścią art. 62 § 5 roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej przedawniało się z upływem roku od chwili, kiedy umowa miała być zawarta.

Jak wynika z wyjaśnień współwłaścicielek zawartych w piśmie z [...] lipca 1963 r. we wskazanym terminie nie doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej, a żadna ze stron nie wystąpiła z żądaniem do sądu w trybie art. 62 § 3 Kodeksu zobowiązań zatem [...] października 1960 r. doszło do przedawnienia roszczenia o zawarcie umowy przyrzeczonej. Istotny w sprawie jest fakt, że umowa przedwstępna nie była zawarta w trybie ustawy oraz przewidywała cenę sprzedaży nieruchomości odmienną od cen określonych w ustawie i przepisach wykonawczych do niej. Przedmiotem umowy przedwstępnej była tylko część nieruchomości (pow. [...] m2) ostatecznie wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r.

Istotnym jest fakt, że dobrowolne odstąpienie nieruchomości w trybie art. 6 ust. 1 ustawy mogło następować jedynie za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy. Pismo z [...] lipca 1963 r. nie zawierało zgody na odstąpienie nieruchomości po cenie zawartej w ofercie z [...] czerwca 1963 r., zgoda taka nie została wyrażona w dalszym toku postępowania, a umowa zawarta w formie aktu notarialnego z [...] maja 1959 r. nie mogła być uznana za taką zgodę z przyczyn wymienionych powyżej.

W toku postępowania w związku z zaistniałymi wątpliwościami pismem z [...] września 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych wystąpiło do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departament Społeczno-Administracyjny w Warszawie o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z [...] listopada 1963 r. nr [...] Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Urząd Społeczno-Administracyjny w [...] wyjaśniło, że podniesiony przez współwłaścicielki zarzut dotyczący niewywiązania się przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w [...] z zobowiązania dotyczącego zawarcia umowy kupna z [...] maja 1959 r. jest bezprzedmiotowy w świetle art. 5 ust. 2 pkt a ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240). Stosownie bowiem do tego przepisu nieważne są umowy zawarte po dniu wejścia w życie powołanej ustawy, tj. po 31 lipca 1948 r. bez uprzedniego pozwolenia na podział nieruchomości. W przedmiotowej sprawie strony zawarły przedwstępną umowę [...] maja 1959 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast, nie posiadając zezwolenia na podział nieruchomości będącej przedmiotem kupna-sprzedaży. Umowa ta z mocy prawa jest nieważna. W tym stanie sprawy Robotnicza Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (dawniej Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]") nie była związana postanowieniem umowy przedwstępnej i mogła wystąpić do współwłaścicieli z nową ofertą w oparciu o art. 6 ustawy.

Niezależnie od powyższego organ podniósł, że umowa przedwstępna dotyczyła nieruchomości o pow. [...] m2, tymczasem w przedmiotowej sprawie wystąpiono z ofertą kupna nieruchomości o pow. [...] m2. Należy też zauważyć, że umowa przedwstępna nie przenosi prawa własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do skutecznego zawarcia między stronami umowy kupna nieruchomości zgodnie z aktem notarialnym z [...] maja 1959 r. Ponadto zgodnie z treścią aktu notarialnego umowa przyrzeczona miała być zawarta najpóźniej do [...] grudnia 1959 r.

Minister podał, że dla niniejszej sprawy i oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 6 ustawy istotne jest ustalenie, czy wystąpiono do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz jakie było stanowisko właściciela odnośnie sprzedaży nieruchomości. Bezsporne jest to, że uprawniony organ pismem z [...] czerwca 1962 r. wystąpił do współwłaścicielek z ofertą kupna nieruchomości. W aktach archiwalnych brak jest potwierdzenia, że współwłaścicielki zgadzały się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. W piśmie z [...] lipca 1963 r., stanowiącym odpowiedź na ofertę oraz w piśmie z [...] sierpnia 1963 r. podnosiły zarzuty formalne mające na celu umorzenie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż wcześniej zawarły umowę przedwstępną w formie aktu notarialnego na sprzedaż nieruchomości o pow. 500 m2. Niemniej brak było jednoznacznej zgody na sprzedaż nieruchomości o pow. 1 052 m2. Faktem jest, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i nie zawarto umowy sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy. Spełniony został więc wymóg z art. 6 ustawy bowiem wystąpiono z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, lecz nie doszło do zawarcia umowy. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony.

Jak wynika z art. 15 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto, do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.

Pismem z [...] sierpnia 1963 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej, zgodnie z art. 15 ustawy wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] sierpnia 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej na [...] września 1963 r.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ zauważył, że zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] września 1963 r. na rozprawie nie były obecne prawidłowo powiadomione o rozprawie współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości.

Biegli brali zaś udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie [...] maja 1963 r. rzeczoznawcy E. P. oraz inż. arch. H. K. sporządzili opinię szacunkową przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast odnosząc się do zarzutu, że wyceny wywłaszczonej nieruchomości dokonano nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, lecz wnioskodawcy postępowania Minister zauważył, że ze względu na obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1963 r. przepisy prawa dotyczące zasad ustalania odszkodowania, fakt ten pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Niezależnie od tego na czyje zlecenie biegli dokonywali wyceny, zakres czynności biegłych przy jej dokonywaniu, ze względu na związanie biegłych obowiązującymi w ówczesnym czasie sztywnymi - niepodlegającymi negocjacjom - stawkami, według których określano ceny za wywłaszczane grunty, był w zasadzie taki sam. Dlatego też wysokość ustalanego odszkodowania, niezależnie od tego, czy opinia szacunkowa biegłych sporządzona została na zlecenie inwestora, czy organu wywłaszczeniowego, pozostawała taka sama. Rzeczoznawcy, którzy sporządzili operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie zostali wybrani z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zatem byli osobami uprawnionymi do sporządzenia takiej opinii. Nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Tym samym wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieobecność na rozprawie biegłego nie miały znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Biegli wycenili wywłaszczaną nieruchomość na kwotę [...] zł. Kwota odszkodowania została wyliczona na podstawie przepisów ustawy, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335). Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu położonego w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosi nie mniej, niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Natomiast cena gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej w okręgu I, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1962 r. wynosiła [...] zł/m2. Kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu [...] m2 wywłaszczonej nieruchomości przez kwotę [...] zł. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

Reasumując Minister uznał, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...] spełniała wymogi art. 21 ustawy. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/15, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...] rażąco narusza prawo, tj. że doszło do takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję z [...] kwietnia 2017 r. wniosła M. P., zarzucając jej naruszenie art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa oraz art. 3, art. 6, art. 14 i art. 21 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że doszło do rażącego naruszenia art. 14 ustawy bowiem wydanie decyzji należało wyłącznie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Rozstrzygnięcie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...] zostało organowi narzucone przez organ centralny w epoce systemu totalitarnego i ma to charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęła się powszechnie zasada, iż bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń, co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kpa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 1990 r., sygn. IV SA 564/89 i powtarzany jest do dnia dzisiejszego przez liczne składy sądów administracyjnych. Poprzez analogię można przywołać również wiele wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do art. 138 Kpa. We wniosku z [...] października 2016 r. skarżąca ponownie zwróciła organowi uwagę, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzji z [...] listopada 1963 r. organ w sposób niedozwolony dokonywał oceny legalności aktu notarialnego, wskazując jednocześnie na wyrok z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1361/12, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny treści aktu notarialnego. Niewątpliwie ingerowanie przez organ administracji publicznej w sferę zastrzeżoną dla sądów powszechnych stanowi naruszenie prawa. Wbrew dyspozycji art. 21 ustawy organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłych rzeczoznawców, a rozstrzygnięcie oparł na opinii wykonanej na zlecenie strony, która ma charakter opinii prywatnej. E. P. oraz H. K. byli rzeczoznawcami na liście rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], lecz nie jest to tożsame z tym, iż to ten organ powołał wymienione osoby jako biegłych na potrzeby postępowania. Skarżąca dodała, że w protokole rozprawy administracyjnej nie ma jakiejkolwiek wzmianki na temat tego, że w trakcie jej trwania odczytana została opinia rzeczoznawców majątkowych. Wbrew twierdzeniom organu uważa, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] złamało prawo nie powołując dla potrzeb postępowania biegłego. Organ w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym wydaniem decyzji z [...] listopada 1963 r. nie doszło do złamania art. 6 ust. 1 ustawy. Właścicielki nieruchomości zgodziły się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego zawierając przy tym umowę przedwstępną sporządzoną w formie aktu notarialnego. W skarżonej decyzji na str. 5 Minister Infrastruktury i Budownictwa cytuje zaś brzmienie art. 6. ust. 1 ustawy, w brzmieniu po jej nowelizacji. Istotą całego zamieszania z wywłaszczeniem nieruchomości było to, że po zgodzie na dobrowolne jej odstąpienie doszło do zmiany stawek wywłaszczeniowych, co próbowały wykorzystać podmioty ubiegające się o wywłaszczenie. W postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...] doszło również do rażącego naruszenia art. 3 ustawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa najprawdopodobniej uważa, iż wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych mogło odbywać się wyłącznie poprzez dokonanie wywłaszczenia, lecz pogląd taki według skarżącej jest błędny. W związku z powyższym M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co do tego, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 z całości nieruchomości położonej w [...] przy [...], o pow. [...] ha, zapisanej w Kw nr [...] nie zawierała wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1963 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Przedmiotową decyzję wydało prezydium rady narodowej rangi wojewódzkiej, co było zgodne z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy.

Rację ma Minister, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Poza sporem jest to, że przedmiotowy grunt – parcela nr [...] o pow. [...] m2 w [...] została wywłaszczona na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy – organu administracji państwowej w postaci Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Postępowanie wywłaszczeniowe zainicjowano dla potrzeb organizacji spółdzielczej – [...], co było dopuszczalne na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa część nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] była ubiegającemu się o wywłaszczenie "niezbędna" na cele wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy. Celem wywłaszczenia wymienionym w tym przepisie była niewątpliwie realizacja na spornym terenie budownictwa mieszkaniowego z usługami. O "niezbędności" przedmiotowego gruntu na cel wywłaszczenia świadczy to, że planowana inwestycja była objęta decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1962 r. nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że aby przeprowadzić proces inwestycyjny inwestor społeczny (Międzyzakładowa Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") musiał wykonać decyzję o lokalizacji szczegółowej inwestycji. Oczywistym jest, że aby decyzję tę wykonać inwestor musiał uzyskać prawo do dysponowania terenem. Trzeba też mieć na uwadze, że ustawa nie definiowała, co należy rozumieć przez "niezbędność" nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie regulowała jaki dowód miał przesądzać o tym, że przesłanka ta ziściła się w danej sprawie. Skoro przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wymagał załączenia do wniosku wywłaszczeniowego zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, to nie można zarzucić Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydania decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy.

Istotne jest też to, że nabycie przez ubiegającego się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w formie umowy nabycia z art. 6 ust. 1 ustawy nie było możliwe. Ubiegające się o wywłaszczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w piśmie z [...] czerwca 1963 r. wystąpiło do współwłaścicielek F. D. i M. K. o dobrowolne nabycie parceli nr [...] o pow. [...] m2 za cenę [...] zł. Jednakże współwłaścicielki nieruchomości stały na stanowisku, że wywłaszczenie nie jest dopuszczalne, skoro zawarły ze Spółdzielnią Budowlano- Mieszkaniową "[...]"[...] maja 1959 r. przedwstępną umowę sprzedaży Rep. M nr [...] części spornego gruntu o pow. [...] m2. Poza sporem jest to, że wspomniana wyżej umowa przedwstępna nie została wykonana poprzez zawarcie do [...] grudnia 1959 r. (w terminie wskazanym w tej umowie) umowy przyrzeczonej, tj. finalnej umowy sprzedaży przenoszącej własność nieruchomości. Rację ma Minister twierdząc, że niewykonane zobowiązanie umowne nie mogło stać na przeszkodzie wywłaszczeniu spornej parceli nr [...]. Druga strona umowy Spółdzielnia Budowlano –Mieszkaniowa "[...]" nie wykonała zobowiązania z umowy przedwstępnej, a jednocześnie F. D. i M. K. nie wyrażały woli zawarcia umowy nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Skoro zatem strony umowy przedwstępnej nie miały woli uregulowania sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, to jedyną formą nabycia spornej części nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego było nabycie spornego gruntu w trybie administracyjnoprawnym (poprzez wywłaszczenie). Fakt prowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i ich negatywny wynik potwierdzają pisma z [...] czerwca 1963 r., [...] lipca 1963 r. i [...] sierpnia 1963 r., treść wniosku wywłaszczeniowego z [...] sierpnia 1963 r. Wobec tego nie można uznać, że w niniejszej sprawie rażąco został naruszony przepis art. 6 ust. 1 ustawy.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne wymagania w zakresie procedury wywłaszczeniowej. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] złożyło wniosek wywłaszczeniowy, który zawierał dane wymagane przepisem art. 15 ust. 2 ustawy i dokumenty wymagane przepisem art. 15 ust. 3 ustawy. Z akt sprawy wynika również, że organ wywłaszczeniowy sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o wyznaczeniu terminu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (pismo z 21 sierpnia 1963 r.) zawierające dane wymienione w art. 16 ust. 3 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że organ wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo–odszkodowawczą na [...] września 1963 r. Rozprawa została przeprowadzona, ale bez udziału prawidłowo zawiadomionych współwłaścicielek nieruchomości, co wynika z protokołu rozprawy i pisma współwłaścicielek nieruchomości z [...] sierpnia 1963 r.

[...] maja 1963 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawców z listy Prezydium WRN w [...] E. P. i H. K. Przedmiotem wyceny był grunt oznaczony jako parcela nr [...] o pow. [...] m2. Podstawę prawną wyceny stanowił art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, ponieważ biegli ustalili, że wyceniany grunt jest częścią nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] i stanowi plac budowlany, położony w centralnej dzielnicy [...]. Odszkodowanie obliczało się więc jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1, wydanego na podstawie art. 8 ustawy, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335 ze zm.) podstawowa cena sprzedażna 1 ha ornego gruntu państwowego klasy I w strefie miejskiej okręgu I wynosiła [...] zł. Dokonując obliczeń matematycznych: [...] m2 (powierzchnia wywłaszczanego gruntu) x [...] zł (podstawowa cena 1 m2 gruntu rolnego) = [...] zł (wysokość odszkodowania w zaokrągleniu do pełnych złotych) zostało ustalone odszkodowanie. Kwota odszkodowania wynikająca z decyzji jest zbieżna z wynikiem wycen i została określona prawidłowo w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa.

Decyzja wywłaszczeniowa spełnia wymogi z art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy, ponieważ została wydana po przeprowadzeniu rozprawy i wskazuje, że: wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], przedmiotem wywłaszczenia była parcela nr [...] o pow. [...] m2, wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności nieruchomości i następuje z dniem uprawomocnienia się decyzji, ustalono odszkodowanie na kwotę [...] zł i powołano przepis art. 12 ust. 2 ustawy wskazujący termin jego wypłaty (najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji o odszkodowaniu) oraz podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania - Prezydium MRN w [...]. Decyzja zawiera też uzasadnienie oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Uzasadnienie co prawda nie jest szczegółowe, ale tego rodzaju uchybienie czysto formalne nie miało – zdaniem Sądu - charakteru rażącego naruszenia prawa. Decyzja wskazuje osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania – współwłaścicielki nieruchomości F. D. i M. K., jak tego wymagał przepis art. 23 ustawy. Decyzja wywłaszczeniowa była wykonalna w momencie jej wydania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska M. P., że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepis art. 14 ustawy, ponieważ rozstrzygnięcie zostało narzucone Prezydium Wojewódzkiej Radzie Narodowej w [...] przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Nie budzi wątpliwości to, że decyzję wywłaszczeniową wydał organ właściwy, a decyzję podpisał pracownik tego organu, jak tego wymagał art. 99 § 1 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że na podstawie dekretu z dnia 7 grudnia 1954 r. o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego (Dz. U. Nr 54, poz. 269) utworzono Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i utworzono organ Ministra Spraw Wewnętrznych. Minister ten sprawował nadzór nad sprawami z dziedziny administracji wewnętrznej (art. 1, art. 2 pkt 2 dekretu), do których należały sprawy wywłaszczeniowe. Przy Ministrze tym działała Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia (§ 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia - Dz. U. Nr 24, poz. 100). Wobec tego zasięganie przez organ I instancji w sprawach wywłaszczeniowych opinii organu nadzorującego te sprawy w kwestiach spornych nie było rażącym naruszeniem prawa.

Jeżeli chodzi o kwestię wypowiadania się przez Ministra o ważności umowy przedwstępnej Sąd zwraca uwagę, że organ nadzoru wypowiadał się na temat umowy z 1959 r. na potrzeby niniejszej sprawy, ponieważ umowa ta stanowiła jeden z dowodów w sprawie. Wobec tego organ był zobligowany przeanalizować jej treść i ocenić, czy umowa ta dotyczyła przedmiotu wywłaszczenia, czy została wykonana i jakie ma znaczenie w kontekście dopuszczalności wywłaszczenia. Minister w niniejszej sprawie nie orzekał o ważności tej umowy. Wobec tego, że umowa przedwstępna nie została wykonana poprzez zawarcie finalnej umowy sprzedaży Minister trafnie uznał, że dopuszczalne było zawarcie odrębnej umowy nabycia na warunkach wywłaszczenia z art. 6 ust. 1 ustawy. Skoro jednak współwłaścicielki nieruchomości nie wyraziły woli zawarcia tej umowy, to zasadnym było uruchomienie procedury wywłaszczeniowej. Dopuszczając inne rozumowanie należałoby przyjąć, że skutecznym sposobem na zablokowanie wywłaszczenia nieruchomości byłoby uprzednie zawarcie przez jej właściciela umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z osobą trzecią i niewykonywanie jej poprzez zawarcie umowy przyrzeczonej. Tego rodzaju przeszkody nie wynikają z ustawy.

Sąd dostrzegł to, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniowej doszło do naruszenia: 1) art. 78 § 1 Kpa, ponieważ biegli nie zostali powołani przez organ, lecz przez ubiegającego się o wywłaszczenie; 2) art. 21 ustawy, ponieważ na rozprawie nie zostały wysłuchane opinie biegłych, co wynika z protokołu rozprawy. Zdaniem Sądu, z powyższych uchybień nie można wyprowadzić wniosku o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mimo tego, że w sprawie wywłaszczeniowej zostały naruszone powołane wyżej przepisy, trzeba wskazać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono normy o charakterze proceduralnym, a nie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do ustalenia odszkodowania. Nie można pominąć i tego, że skutki tych naruszeń nie miały żadnego wpływu na zasady i wysokość ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania, które zostało ustalone na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez osoby mające uprawnienia biegłych. Trzeba wskazać, że w ówczesnym stanie prawnym wysokość odszkodowania za wywłaszczenie samego gruntu była ustalana na podstawie sztywnych reguł, a nie według cen rynkowych nieruchomości występujących w obrocie. Istotne jest też to, że w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązywały szczególne przepisy proceduralne. Z przepisu art. 16 ustawy wynikało, że organ miał obowiązek zawiadomić o rozprawie wnioskodawcę wywłaszczenia, właścicieli (posiadaczy) i osoby zainteresowane (osoby, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy). Z przepisu tego nie wynika, aby o rozprawie miał być zawiadomiony biegły. Z przepisu art. 21 ustawy wynika, że odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem w toku rozprawy zasadniczo nie wysłuchiwało się biegłych osobiście, lecz wysłuchiwało się opinii biegłych, które odczytywał prowadzący rozprawę osobom obecnym na rozprawie. Sam brak odczytania opinii biegłego na rozprawie nie świadczy o tym, że w decyzji tkwi wada rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza że F. D. i M. K. nie stawiły się na rozprawę i nie kwestionowały później wysokości ustalonego odszkodowania. Mając zatem na uwadze charakter naruszonych przepisów art. 78 § 1 Kpa i art. 21 ustawy, a także brak wpływu tych naruszeń na merytoryczną treść rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania, Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia mają mniejszą wagę, aniżeli obowiązująca zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 Kpa, co nie pozwala na obalenie domniemania ważności decyzji wywłaszczeniowej, w części ustalającej odszkodowanie.

Sąd nie podziela stanowiska M. P., że zawarcie przedwstępnej umowy w 1959 r. było równoznaczne ze zgodą współwłaścicielek nieruchomości na zawarcie umowy o dobrowolne jej odstąpienie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że umowa przedwstępna została zawarta w innym trybie, tj. na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Jej przedmiot nie dotyczył nieruchomości o pow. [...] m2. Drugą stroną tej umowy nie było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Wobec tego, że umowa nabycia na warunkach wywłaszczenia (art. 6 ust. 1 ustawy) była umową zawieraną w innym trybie i mogła być wyłącznie finalną umową sprzedaży lub zamiany za cenę ustalaną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, to nie można uznać, że zawarcie umowy przedwstępnej w 1959 r. było w sposób oczywisty równoznaczne ze zgodą współwłaścicielek na nabycie spornej części parceli nr [...] o pow. [...] m2 na warunkach wywłaszczenia.

Na zakończenie należało odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny było to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie), działając na tle oczywistych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa albo jeżeli tło prawne i faktyczne sprawy jest skomplikowane. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym (postępowania odwoławczego), ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) – było to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał w warunkach oczywistego (rażącego) naruszenia prawa. Taka sytuacja – zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa – nie miała w niniejszej sprawie miejsca, z czym zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.