Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 941/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.

odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji

budynku mieszkalno-usługowego z garażem w bryle budynku z elementami

zagospodarowania terenu na działce o nr [...] położonej w obrębie [..]-[...]-[...] przy

ul. [...]. na terenie W.

Od powyższej decyzji odwołał się M.K., który podniósł, że

sąsiednie działki są zabudowane, a na działce o nr [...]przy ul. [...] znajduje się

transformator. Zwrócił uwagę, że w stosunku do dwóch nieruchomości

sąsiadujących, dostępnych z tej samej ulicy ustalono warunki zabudowy. Wskazał, że

organ I instancji nie dostrzegał w poprzednio wydanych w tej samej sprawie

decyzjach problemu związanego z brakiem dostępności do ww. drogi, polegającej na

braku potencjalnej możliwości

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania

M.K. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszklano-usługowego z garażem w bryle budynku z elementami zagospodarowania terenu na działce o nr [...] położonej obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...] na terenie W., orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie tej decyzji jest możliwe

jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1

ustawy, tj. w sytuacji, gdy :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników

kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy

architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności

wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

1

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o

której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjny z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn.akt II OSK 646/2006 w którym

podkreślono, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma ona na celu powstrzymanie

zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie

ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do

nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej

przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1

tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Jednocześnie pojęcie "działki

sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W orzecznictwie sądów

administracyjnych przyjmuje się, że w związku z posługiwaniem się przez ustawę

sformułowaniami nie zawsze jasnymi należy, w razie uzasadnionych wątpliwości,

interpretować je na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.

Uznać zatem należy, iż obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia

warunków zabudowy jest zanalizowanie stanu zabudowy tzw. sąsiedztwa

urbanistycznego, które należy utożsamiać z obszarem analizowanym, wyznaczonym

zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku

braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.Nr 164, poz.

1588).

Kolegium podkreśliło także, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie

chodzi o to, by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy

sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej

zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie

charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są

zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy

pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z

dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy

wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków

zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej

z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić.

Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził,

że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ogólnikowo uzasadnił odmowę ustalenia

warunków zabudowy.

Ponadto Kolegium wskazało na niewyjaśnienie przez organ I instancji na

czym miałby polegać brak dostępu działki wnioskodawcy - przylegającej zresztą do

drogi gminnej - do tejże drogi. Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa

w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do

przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii

dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi

publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do

niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności

drogowej. W ocenie Kolegium z załączonych do akt sprawy materiałów nie wynika, iż

nieruchomość na której inwestor planuje inwestycję nie posiada dostępu do drogi

publicznej, a ten argument jest drugą wskazaną przez organ I instancji podstawą do

odmowy ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedstawione takie

uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy nie znajduje jednak

odzwierciedlenia w przepisach prawa i jest niewłaściwe. Treść warunku , na którego

niespełnienie powołuje się organ I instancji brzmi : "2) teren ma dostęp do drogi

publicznej;". Organ I instancji nie uzasadnił, że teren planowanej inwestycji nie ma

dostępu do drogi publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2012r. M.K. wniósł skargę do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi

odwoławczemu, iż uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy przekazując ją

kolejny raz organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2012.r poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli

3

działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli

zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, nie zaś według

kryteriów słusznościowych.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane

przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż

zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 §

2, art. 136 oraz art. 15 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy uchylił decyzję

organu pierwszej instancji i przekazał organowi ustalającemu warunki zabudowy

sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej

mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści

art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy

decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do

wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z nową treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może zatem wydać decyzję

kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ

odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje

sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja

wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu

oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres

sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo

stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną

przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą,

niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres

sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to oznacza, że chodzi

w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów

postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że

nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść

wydanej przez ten organ decyzji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy

z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. Lex/el

2011). W świetle tak znowelizowanego przepisu, aby organ odwoławczy był władny

skorzystać z możliwości uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji winien

wykazać w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej łączne zaistnienie powyższych

przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja

organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania

i jakie to przepisy konkretnie zostały naruszone. W drugiej kolejności, że sprawa nie

została wyjaśniona w całości, a ten zakres sprawy, który pozostał do wyjaśnienia ma

istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż przy obowiązującym

brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o charakterze kasacyjnym

nie wystarczy już uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego

przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,

choć i na takim stanowisku - w ocenie Sądu - w sposób wyraźny nie stanęło

Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu Kolegium nie wykazało, iż decyzja organu pierwszej instancji

odmawiająca ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, co wiąże się z niewyjaśnieniem sprawy

w całości.

Z treści kontrolowanej decyzji wynika wręcz, że materiał dowodowy został

wyczerpująco zebrany, a wątpliwości organu odwoławczego dotyczą wyłącznie jego

oceny.

Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdził,

że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ogólnikowo uzasadnił odmowę ustalenia

warunków zabudowy tym, że przy ul. [...]. nie występuje zabudowa mieszkaniowa

jednorodzinna, zważywszy, że z załączonych do akt map jak i samej decyzji wynika,

że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej jak planowana

inwestycja funkcji. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że

dla działek przylegających do ul. [...]. (mających dostęp do tej samej drogi

gminnej) ustalił jednak warunki zabudowy o identycznej funkcji jak planowana

inwestycja. W ocenie Kolegium, więc w świetle zebranego materiału dowodowego

trudno podzielić argumentację organu I instancji, że w tej konkretnej sprawienie nie

został spełniony warunek wynikając z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. W tej sytuacji

5

zdaniem Kolegium wątpliwości skarżącego, iż w sprawie doszło do nierównego

traktowania przez organy administracji podmiotów - właścicieli nieruchomości-

należałoby uznać za uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji na

czym miałby polegać brak dostępu działki wnioskodawcy - przylegającej zresztą do

drogi gminnej - do tejże drogi, organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do akt

sprawy materiałów nie wynika, iż nieruchomość na której inwestor planuje inwestycję

nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne jest - zgodnie

z art. 15 K.p.a. - postępowaniem dwuinstancyjnym. Oznacza to, iż każda sprawa

będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej

instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i

rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą

postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy.

Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 k.p.a.

ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako

postępowanie merytoryczne. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątki

od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. W ramach

realizacji zasady dwuinstancyjności organ drugiej instancji jest nawet uprawniony -

na zasadzie art. 136 K.p.a. - do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu

dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie

albo zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję

w I instancji.

Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ponowne rozpatrzenie

sprawy wraz z przeanalizowaniem całości materiału zgromadzonego w sprawie,

w tym analizy tekstowej i graficznej, a nadto treści decyzji o warunkach zabudowy.

Organ, mając za podstawę zgromadzony materiał sprawy, powinien zbadać

i jednoznacznie ocenić czy działka posiada dostęp do drogi publicznej i czy realizacja

planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gdyby Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy stwierdziło

konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, uprawnione jest na mocy

art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia

dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania

organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

6

W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

ponownie rozpoznając sprawę będzie miało na względzie wskazania sformułowane

w niniejszym orzeczeniu, mając jednocześnie na uwadze iż zgodnie z art. 60 ust. 4

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu

decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby

samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W tym stanie rzeczy - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzeczono jak

pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi,

na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., postanowiono w pkt II sentencji wyroku.

Ponadto na podstawie art.223 §2 P.p.s.a. orzeczono w przedmiocie ściągnięcia

należnej opłaty (brakującego wpisu sądowego w wysokości 400 zł) od organu.