Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1473/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. P., P. P. na decyzję Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. P. i P. P. (dalej: "Skarżący") reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] część pierwsza (dalej jako "Plan miejscowy"). Uchwałę zaskarżono w części dotyczącej położonych na obszarach oznaczonych [...], [...] oraz [...] części działki ew. [...] z obrębu [...] (dalej "nieruchomość").

Skarżący podnieśli wobec uchwały zarzut naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej "k.c.") oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotne i nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z działki ew. [...] z obrębu [...] i określenie przeznaczenia zdecydowanej części dz. ew. [...] na usługi z zakresu oświaty oraz na drogę dojazdową i drogę lokalną, co nastąpiło bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu Skarżących - właścicieli nieruchomości, z pominięciem rozważenia alternatywnych lokalizacji usług oświaty (w szczególności położonych w pobliżu nieruchomości [...]) i tym samym niezgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczeń prawa własności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr [...] Rada [...] (dalej "Rada") z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] część pierwsza zostało ustalone przeznaczenie nieruchomości skarżących dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem [...] z ustalonym przeznaczeniem terenu: "usługi z zakresu oświaty - szkoły podstawowej lub szkoły innego poziomu kształcenia - publicznej lub w innej formie organizacyjnej'. W pozostałej części nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych [...] (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) oraz w liniach rozgraniczających dróg: [...] (droga dojazdowa), [...] (droga lokalna) oraz [...] (droga dojazdowa).

Skarżący podkreślili, że w związku z tytułem prawnym do nieruchomości są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ich zdaniem nie ulega wątpliwości, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną Skarżących ograniczając sposób wykonywania przysługującego im prawa własności. W ocenie Skarżących określając przeznaczenie zdecydowanej części działki ew. [...] na usługi z zakresu oświaty oraz na drogę dojazdową oraz drogę lokalną dopuszczono się nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące Skarżącym, nadużywając władztwa planistycznego. Wbrew przepisowi art. 1 ust. 3 u.p.z.p., Organ nie ważył prawidłowo interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym zgłaszanych wniosków i uwag. Przeznaczenie działki [...] na usługi z zakresu oświaty było kwestionowane w trakcie procedury planistycznej nie tylko przez Skarżących, ale również przez inne osoby. Skarżący podnieśli, że prawidłowo przeprowadzona analiza nie mogłaby prowadzić do ustalenia takiego sposobu przeznaczenia nieruchomości, a sam dotychczasowy brak ustalenia przeznaczenia ich nieruchomości w planie miejscowym sam w sobie nie może uzasadniać dokonania tak dalece idącej ingerencji w prawo własności. Powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2003 r., sygn. IV SA 214/02, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących. Skarżący zarzucili, że pomimo upływu kilkunastu lat od wyroku z 2003 r. prawodawca miejscowy nie wykazał niezbędności przeznaczenia Nieruchomości na usługi z zakresu oświaty, nie rozważył lokalizacji alternatywnych (w szczególności w pobliżu Nieruchomości znajdują się grunty będące własnością [...] - działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), oraz nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonujący, dlaczego nie uwzględnił uwag Skarżących zgłaszanych na etapie przygotowywania planu. Skarżący podnieśli, że w niedalekiej odległości od dz. ew. [...] znajdują się placówki oświatowe, w tym publiczne i prywatne przedszkole oraz niepubliczna szkoła podstawowa. Brak jest potrzeby przeznaczenia kolejnych terenów pod usługi z zakresu oświaty, tym bardziej, że po drugiej stronie ul. [...] znajduje się druga nieruchomość jednego ze Skarżących R. P., oznaczona jako dz. ew. [...], która przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. na realizację celu publicznego obiekty oświaty. Ponadto, działka [...], która graniczy z działką [...]również jest przeznaczona na realizację celu publicznego obiekty oświaty. Łączna powierzchnia dz. ew. [...] i [...] wynosi ok. 9000 m2. Zdaniem skarżących nie sposób uznać, że w przyszłości może być konieczne zagospodarowanie wszystkich trzech nieruchomości pod usługi z zakresu oświaty (przeciwko czemu przemawia także sposób zagospodarowania pobliskich obszarów - zabudowa bliźniacza i wolnostojąca). Podnieśli, że na brak potrzeby realizacji na ich nieruchomości inwestycji z zakresu oświaty zdaje się wskazywać również pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. podpisane w imieniu Prezydenta [...], z którego wynika brak środków na nabycie przedmiotowej nieruchomości oraz brak decyzji o realizacji inwestycji. Skarżący zarzucili, że de facto pozbawiono ich prawa do sprzedaży nieruchomości osobie prywatnej oraz zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (zgodnie z najbliższym sąsiedztwem dz. ew. [...] bezpośrednio graniczy z [...] działkami zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej; Skarżący zamierzał zabudować nieruchomość i w związku z tym występował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy). Pomimo upływu kilkunastu lat nie podjęto żadnych kroków mających na celu nabycie od Skarżących nieruchomości na potrzebę realizacji inwestycji z zakresu oświaty. Z kolei przeznaczenie części nieruchomości na drogę dojazdową wynika w ocenie Skarżących wyłącznie z przeznaczenia przeważającej części nieruchomości na usługi z zakresu oświaty (na co wskazuje sposób rozstrzygnięcia uwag).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2020r. Rada [...] (dalej "Rada") wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że nieruchomość Skarżących zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu w przeważającej części znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. teren usług z zakresu oświaty, natomiast pozostała część na terenach oznaczonych symbolami: [...] czyli teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, [...] i [...], tj. tereny dróg publicznych ulice lokalne oraz [...] i [...], tj. tereny dróg publicznych ulice dojazdowe. Organ nie zgodził się za zarzutami skargi, że przy uchwalaniu planu w odniesieniu do działki doszło do nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące Skarżącym, nadużywając władztwa planistycznego. Rada podkreśliła, że teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] część pierwsza w przeważającej części przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej - oznaczoną symbolem [...] oraz pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy usługowej - oznaczoną symbolem [...]. Organ argumentował, że dynamika rozwoju Dzielnicy [...] w tej części miasta i prognozy demograficzne wskazują na przyrost liczby mieszkańców, co powoduje wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym usługi oświaty. Przypomniał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g") do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego oraz edukacji publicznej. Tym samym gmina ma obowiązek zabezpieczania terenów pod drogi publiczne czy szkoły publiczne, co następuje zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada podniosła, że w toku procedury planistycznej, przedmiotowy miejscowy plan był wykładany trzykrotnie - dwukrotnie jako całość (przed podziałem) oraz jeden raz jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] część pierwsza. Pierwsze wyłożenie miało miejsce w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2010 r., drugie wyłożenie miało miejsce w okresie od dnia [...] sierpnia do dnia [...] września 2010 r., zaś trzecie wyłożenie miało miejsce od dnia [...] sierpnia do dnia [...] września 2013 r.

Po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wpłynęły uwagi odnośnie likwidacji ówczesnej drogi [...] (obecnie [...]). Uwagi zostały częściowo uwzględnione poprzez przesunięcie drogi w kierunku południowym i poprowadzenie jej po działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Podczas pierwszego wyłożenia Skarżący nie wnosili uwag odnośnie przebiegu ówczesnej drogi [...] (obecnie [...]). Natomiast złożyli uwagi dotyczące zmiany przeznaczenia ówczesnego terenu [...] (który obejmował m. in. obecny teren [...]), wyznaczonego na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], na tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Uwagi ostatecznie zostały przez Prezydenta [...] rozpatrzone jako nieuwzględnione, uzasadniając to wynikami z analiz przeprowadzonych przez Urząd Miasta w większej skali - teren objęty planem i tereny sąsiednie podlegają dynamicznej urbanizacji, a Nieruchomość skarżących była wyłączona z obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., zatem przeznaczenie terenu pod usługi oświaty nie wiąże się ze zmianą przeznaczenia na ten cel terenów o ustalonym w obecnie obowiązującym planie innym przeznaczeniu (mieszkaniowym lub mieszkaniowo-usługowym), a tym samym nie spowoduje dodatkowych roszczeń ze strony właścicieli.

Na skutek drugiego wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wpłynęła uwaga dotycząca m.in. likwidacji ówczesnych dróg [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) jako zbędnych. Uwaga nie została uwzględniona z uzasadnieniem, że planowane drogi lokalne i dojazdowe stanowią niezbędne uzupełnienie obsługującego systemu transportowego na obszarze objętym planem miejscowym, który charakteryzuje się obecnie znacznym niedoinwestowaniem w zakresie publicznej sieci drogowej. Odnośnie ówczesnego terenu [...] wpłynęły uwagi (w tym od jednego ze Skarżących) wyrażające sprzeciw wobec lokalizacji szkoły na działce nr ew. [...] z obrębu [...] z uwagi na spowodowanie obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości oraz wnoszące o ustalenie dla tego terenu przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami. Uwagi te nie zostały uwzględnione, a uzasadnienie zostało podtrzymane jak z pierwszego wyłożenia. Po trzecim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, nie wpłynęła żadna uwaga odnośnie dróg [...] i [...], natomiast nieuwzględniając uwag dotyczących terenu [...] wagi po ponownym przeanalizowaniu nie zostały uwzględnione, argumentując ponownie potrzebami Gminy z zakresu oświaty związanej z dynamiczną urbanizacją terenu objętego Miejscowym Planem i terenów sąsiednich, oraz brakiem konieczności zmiany przeznaczenia terenów. Rada powołała się na analizę dostępnych szkół podstawowych, gimnazjalnych i przedszkoli w dzielnicach [...] w części dotyczącej Dzielnicy [...] wskazując na wzrastające zapotrzebowanie na miejsca szkolne i brak możliwości zaspokojenia tej potrzeby w oparciu o istniejące obecnie placówki oświatowe.

Rada podkreśliła, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się w rejonie komunikacyjnym nr [...], dla którego prognozuje się wzrost liczby uczniów do [...] (350 uczniów szkół podstawowych i 190 uczniów szkól gimnazjalnych). Powyższe analizy jednoznacznie wskazują na wzrost liczby mieszkańców tego rejonu, a co za tym idzie wzrost liczby uczniów. Lokalizacja nowej szkoły na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], która otoczona jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, spełniała w najwyższym stopniu kryteria wyboru tej lokalizacji.

Organ dodał, że rozważana był alternatywna lokalizacja usług z zakresu oświaty, jednak działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], będące w posiadaniu [...], w toku procedury planistycznej na każdym etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przeznaczone były pod tereny obiektów i urządzeń komunikacji miejskiej - zajezdnia autobusowa (oznaczone w przedmiotowym miejscowym planie symbolem [...]), której lokalizacja jest ściśle powiązana z planowaną trasą [...] wraz z mostem. Teren ten z uwagi na bliskie sąsiedztwo [...] oraz przebieg [...], nie stanowił dobrej alternatywy dla nowej placówki oświatowej, natomiast był pożądany z uwagi na prawidłowe funkcjonowanie komunikacji publicznej na terenie [...]. Rada podkreślił, że działka Skarżących położona jest w centralnym miejscu obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym wśród istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, co powoduje, że nowa szkoła znajdzie się w najbardziej optymalnym miejscu i w zasięgu dojścia dla jej użytkowników. Jest to jedno z podstawowych kryterium dobrze zaplanowanej przestrzeni, gdzie wśród zabudowy mieszkaniowej pojawiają się usługi bytowe czy podstawowe usługi z zakresu infrastruktury społecznej. Dodatkowym atutem lokalizacji terenu [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] jest w pełni zrealizowana infrastruktura drogowa (ul. [...] zrealizowana w docelowym przekroju) oraz techniczna (bezpośredni dostęp do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej).

Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego bliskości istniejących placówek oświatowych, wskazał, że najbliższa taka placówka oświatowa (publiczne przedszkole) względem Nieruchomości skarżących znajduje się na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w odległości ok. 308 m w linii prostej (ścieżka dojścia wynosi 500 m). Rada podkreśliła, że ustawowy wymóg zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia odpowiedniej liczby placówek przedszkolnych. Obowiązek nałożony na gminy dotyczy systemu oświaty począwszy od przedszkola poprzez szkołę podstawową do szkoły ponadpodstawowej. Nie jest zatem uzasadniony zarzut Skarżących, że w niedalekim sąsiedztwie znajdują się inne placówki oświatowe, gdyż w najbliższym sąsiedztwie brak jest jakiejkolwiek szkoły podstawowej. Najbliższa publiczna szkoła podstawowa znajduje się przy ul. [...] (ścieżka dojścia od działki nr ew. [...] z obrębu [...] wynosi 3,5 km, pokonanie jej pieszo zajęłoby 42 minuty) oraz przy ul. [...] (ścieżka dojścia od działki nr ew. [...] z obrębu [...] wynosi 4,1 km, pokonanie jej pieszo zajęłoby 51 minut), podczas gdy generalną zasadą wytyczenia granic obwodów szkolnych jest odległość i czas, jakie dziecko będzie miało do przebycia - i tak droga nie powinna być dłuższa niż 1 kilometr, a czas dojścia około 20 minut. Powyższe wskazuje, że konieczne było zabezpieczenie rezerwy terenu pod nową placówkę szkolną, a działka nr ew. [...] z obrębu [...] ze względu na swoją wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej została wybrana jako najbardziej optymalna.

Rada odniosła się również do zarzutu, że zabezpieczenie rezerwy terenu pod realizację usług z zakresu oświaty na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] jest nieuzasadnione z uwagi na to, że po zachodniej stronie ul. [...] na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] obecnie obowiązujący miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ustala przeznaczenie terenu na realizację celu publicznego obiektu oświaty. Wyżej wspomniany teren, oznaczony na rysunku miejscowego planu obszaru [...] symbolem [...], ma powierzchnię ok. [...] ha. Organ podniósł, że zgodnie z obecnymi standardami placówek oświatowych, teren ten wydaje się niewystarczający, aby zrealizować zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu, budynek szkoły wraz z infrastrukturą towarzyszącą (hala sportowa, boisko, czy może pływalnia). Stąd uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], objęto zarówno działkę nr ew. [...] z obrębu [...] z przeznaczeniem jej pod usługi oświaty oraz działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] z przeznaczeniem ich pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy usługowej oraz pod nowoprojektowaną drogę dojazdową. Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zmieniającą wyżej wymienioną uchwałę nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] został podzielony na dwie części. Na skutek podziału działka nr ew. [...] z obrębu [...] znalazła się w części pierwszej, a działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w części drugiej. Procedura planistyczna dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] część druga jest jeszcze w toku i jej proponowane zapisy nie są ostateczne, mogą ulegać jeszcze korektom w trakcie procedury planistycznej i powinny uwzględniać zapisy ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajdujących się w sąsiedztwie.

Rada ponownie podkreśliła, że zabezpieczenie rezerwy terenu pod usługi z zakresu oświaty było jednym z nadrzędnych celi sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu. Rozwój budownictwa mieszkaniowego w tym obszarze i napływ nowych mieszkańców wiążą się z koniecznością zagwarantowania możliwości realizacji obiektów oświaty do obsługi lokalnej społeczności, tym istotniejsze, że braki w infrastrukturze społecznej, które będą się nasilać wraz ze wzrostem liczby nowych mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutu Skarżących jakoby przeznaczenie części działki nr ew. [...] z obrębu [...] na drogę dojazdową wynikało wyłącznie z przeznaczenia przeważającej części owej działki na usługi z zakresu oświaty, Organ podniósł, że projektowane drogi publiczne oznaczone w zaskarżonym miejscowym planie symbolem [...] i [...], nie zostały wyznaczone wyłącznie do obsługi terenu [...]. Wyżej wymienione drogi [...] i [...] stanowią układ komunikacyjny do obsługi terenu objętego przedmiotowym miejscowym planem, w tym również działki nr ew. [...] z obrębu [...] w części znajdującej się zarówno na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], jak i symbolem [...]. Ponadto, należy wskazać, że planowane drogi lokalne i dojazdowe stanowią niezbędne uzupełnienie obsługującego systemu transportowego na obszarze zaskarżonego miejscowego planu, tym bardziej, że obszar planu charakteryzuje się znacznym niedoinwestowaniem w zakresie publicznej sieci drogowej - większość zespołów zabudowy powstaje w oparciu o drogi wewnętrzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.zp. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji, jej ograniczenie powinno jednak spełniać standard wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Skarżący oparli swoją skargę na zarzucie nadużycia władztwa planistycznego przez gminę tj. naruszeniu art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez istotne i nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z działki ew. [...] z obrębu [...] i określenie przeznaczenia zdecydowanej części dz. ew. [...] na usługi z zakresu oświaty oraz na drogę dojazdową i drogę lokalną. Wbrew twierdzeniom Skarżących, Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżących, prawidłowo wyważając interes prywatny i publiczny. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Skarżący nadal mogą korzystać w dotychczasowy sposób ze swojej nieruchomości, co wynika z § 16 Miejscowego Planu. Po drugie, nieruchomość skarżących zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu w przeważającej części znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] tj. teren usług z zakresu oświaty, natomiast pozostała część na terenach oznaczonych symbolami: [...] czyli teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, [...] i [...], tj. tereny dróg publicznych ulice lokalne oraz [...] i [...], tj. tereny dróg publicznych ulice dojazdowe. Oznacza to po pierwsze, że nie cała działka skarżących została przeznaczona na teren z zakresu oświaty i drogi, ale jej cześć. Po drugie, samo przeznaczenie tej właśnie działki na cele teren usług z zakresie oświaty oraz drogi publiczne, nie miało charakteru arbitralnego, ale wynikało z obiektywnych, jasno wyartykułowanych potrzeb Gminy, które sprowadzają się do konieczności zapewnienia na tym obszarze terenów odpowiedniej ilości placówek oświatowych oraz stworzenia spójnego systemu dróg lokalnych i dojazdowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 i 8 u.s.g. zadania własne obejmują w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów i organizacji ruchu drogowego, a także edukacji publicznej. W myśl art. 4 ust 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Potrzeba zapewnienia większej ilości placówek oświatowych wynika z analizy dokonanej przez Zespół [...], w której wzięto pod uwagę czynnik natury demograficznej oraz analizę chłonności terenu obliczonej na podstawie kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium uwarunkowań. Konieczność budowy nowych placówek oświatowych na terenie dzielnicy [...] w świetle tych informacji nie ulega wątpliwości. Sam upływ czasu od moment sporządzenia analizy nie przesądza od jej nieaktualności, a Skarżący nie przedstawili dowodu, który obalałby wnioski płynące z tejże analizy.

Wybór konkretnej działki – Nieruchomości skarżących - jako przeznaczony pod teren usług oświaty również nie miał charakteru arbitralnego - wynikał z jej centralnego usytuowania, zapewniającego niewielki dystans, możliwy do pokonania pieszo dla uczniów, odpowiedniej infrastruktury technicznej i drogowej, oraz wielkości działki, umożliwiającej postawienie na niej budynków szkolnych wraz z boiskiem szkolnym czy basenem. Jednocześnie w sposób przekonujący wykazano, że inne działki, w szczególności należące do miasta [...], nie spełniają takich warunków – brak centralnego usytuowania, przeznaczenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] na zajezdnię autobusową, co podyktowane jest bliskością z planowaną trasą [...] wraz z mostem. Rację ma organ argumentując, że bliskie sąsiedztwo [...] i przebieg bocznicy [...] przemawia przeciwko zlokalizowaniu na terenie tych działek placówki oświatowej. Natomiast argument Skarżących, że przeciwko przeznaczeniu ich działki na cele oświatowe przemawia sąsiadująca zabudowa bliźniacza i wolnostojąca, jest chybiony. Skarżący tego szerzej nie rozwinęli, jednakże w ocenie Sądu bliskość zabudowy mieszkaniowej przemawia za lokalizacją placówki oświatowej w określony miejscu. Chodzi bowiem o zapewnienie niewielkiej odległości pomiędzy miejscem zamieszkania uczniów a placówką oświatową.

Trafnie Organ wskazał, że wybór nieruchomość Skarżących nie wiąże się z koniecznością zmiany przeznaczenia terenu z mieszkaniowego czy usługowego na oświatowe, a to z kolei oznacza brak konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów dla samorządu. Wbrew stanowisku skarżących nie był to jednak jedyny argument na rzecz wyboru działki Skarżących jako terenu pod usługi oświatowe. Nadto nie jest to argument bez znaczenia, oznacza bowiem mniejsze wydatki dla samorządu terytorialnego, na który został nałożony ustawowy obowiązek zaspokojenia potrzeb oświatowych. Obowiązkiem samorządu jest poszukiwanie rozwiązań możliwych do zrealizowania jak najmniejszym kosztem. Właściciele nieruchomości rolnych nie mogą oczekiwać, że wszystkie ich nieruchomości w całości zostaną w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Władztwo planistyczne polega właśnie na możliwości zmiany przeznaczenia określonych terenów, w tym prywatnych, na cele publiczne. Istotne jest jedynie prawidłowo wyważyć interes prywatny i publiczny. W przedmiotowej sprawie Rada nie nadużyła władztwa planistycznego – cześć nieruchomości Skarżących została przeznaczona na cele oświatowe, część na drogi publiczne, a cześć na tereny mieszkalne, realizując nałożone na gminę obowiązki ustawowe, przekonująco uzasadniając wybór do tego działki skarżących.

Chybiony jest argument, że mimo upływu wielu lat od wydania wyroku przez NSA w 2003r. nadal prawodawca miejscowy nie wykazał niezbędności Nieruchomości z zakres oświaty, a także pismo z [...] stycznia 2020r. świadczące o braku środków na nabycie Nieruchomości i brak decyzji o realizacji inwestycji. Należy wskazać, że możliwość wybudowania placówki oświatowej na Nieruchomości skarżących powstała dopiero na skutek uchwalenia przedmiotowego planu. Okres dwóch lat od wejścia w życie planu jest zbyt krótki, aby można zarzucać gminie, że nie realizuje możliwości, jakie daje jej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ocena poprawności należytego wyważenia interesu publicznego i prywatnego należy dokonywać w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę zakładane cele i obowiązki spoczywające na prawodawcy lokalnym. Natomiast ewentualny brak realizacji tych celów w dłuższej pespektywie mógłby stanowić ewentualnie okoliczność uzasadniającą zmianę miejscowego planu zagospodarowania w trybie art. 27 u.p.z.p.

Wydruk ze strony internetowej portalu społecznościowego, z przeprowadzenia której dowodu wnoszą skarżący, nie świadczy o zbędności przeznaczenia Nieruchomości skarżących na cele oświatowe. Zapowiedź realizacji placówki oświatowej na portalu internetowym w innym miejscu pomijając, że nie jest to dokument urzędowy, nie świadczy o nadużycie władztwa planistycznego w momencie uchwalania planu.

Natomiast planowane drogi lokalne i dojazdowe nie są związane tylko z przeznaczeniem części Nieruchomości na cele oświatowe, ale stanowią fragment spójnego systemu transportowego na obszarze zaskarżonego miejscowego planu, którego zorganizowanie należy do zadań własnych gminy w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g

Z uwagi na powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.