Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 153
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 21 ust. 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7,77, 9., 10, 80,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 505
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Ewa Rojek Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy na zalesianie za 2020 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...] r.

nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik) z [...] r. nr [...] o odmowie wypłaty I. N. pomocy na zalesianie za 2020 rok.

Uzasadniając decyzję Dyrektor wskazał, że I. N. od 2009 r. realizowała plan zalesiania, składając wnioski o przyznanie pomocy. W 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie za ten rok. Zaliczka na poczet kontynuacyjnej płatności zalesieniowej na 2020 rok w łącznej kwocie

[...] zł została przekazana na rachunek bankowy. Wyjaśnił, że ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego, w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha - § 7 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2016.153 ze zm.) dalej "rozporządzenie zalesieniowe" w brzmieniu na lata 2009-2011. Natomiast definicja rolnika, czyli podmiotu któremu ta pomoc mogła zostać przyznana została określona w § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009 "rolnik". Zgodnie zaś z lit. b tego artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Organ ustalił, że I. N. - jaka osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Następnie utworzone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi współwłaścicielami byli I. oraz P. N. (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp.j. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. 1 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. 2 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś małżonkowie N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowie nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. Małżeństwo oraz 3 spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami, zadeklarowało w ten sposób do płatności "zalesieniowych" w latach 2009-2012 łącznie 136,53 ha gruntów. Na skutek ponownej analizy sprawy przez Kierownika stwierdzono wystąpienie sztucznych warunków polegających na utworzeniu przez państwo N. trzech powiązanych z nimi osobowo i kapitałowo spółek jawnych jedynie w celu uzyskania zawyżonej pomocy na zalesienie poprzez ominięcie obowiązującego wówczas limitu gruntów uprawnionych do płatności w wysokości 20 ha. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że podział gruntów stanowiących współwłasność małżonków N. pomiędzy I. N. oraz 3 spółki jawne został dokonany w ten sposób, aby każdy z tych podmiotów zalesił maksymalną możliwą powierzchni, przy czym spółki jawne nie prowadziły jakiejkolwiek działalności gospodarczej i zostały utworzone wyłącznie w celu uzyskania płatności zalesieniowej ponad limit. Stąd też w sprawach tych przeprowadzono procedurę nieważnościową. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego doszło do stwierdzenia nieważności decyzji przyznających płatności zalesieniowe spółkom jawnym N. 1, N. 2 i N. 3. Powodem stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji przyznających płatności zalesieniowe ww. spółkom jawnym było przyznanie tych płatności z rażącym naruszeniem prawa tj. § 7 rozporządzenia zalesieniowego. I. N., P. N. i utworzone przez nich trzy spółki jawne należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr [...], wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie. Przyznanie pomocy na zalesienie z przekroczeniem ustalonego limitu wyczerpuje znamiona przyznania tej pomocy z rażącym naruszeniem prawa.

Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonków P. i I. N. kilku spółek oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatność w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem PROW 2007-2013, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności założenia spółek oraz brak dochodów od spółek, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej. W takiej sytuacji organ zastosował art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74), który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W konsekwencji organ odmówił I. N. wypłaty płatności.

Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła przyjęcie rozstrzygnięcia nieznajdującego w zaistniałych okolicznościach uzasadnienia faktycznego ani prawnego, w szczególności w związku z istnieniem w sprawie bezspornych okoliczności obiektywnie świadczących o tym, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odmowy wypłaty wnioskowanej pomocy na zalesienie na podstawie wskazywanych przez organ norm prawa materialnego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w roku [...] złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych PROW 2007-2013 do powierzchni, która po kontroli na miejscu została ustalona jako 19,07 ha i objęta płatnością na zalesienie na mocy decyzji nr [...] z [...] r. Obowiązujący w tamtym czasie limit powierzchni, do jakiej płatność na zalesienie była dostępna dla jednego rolnika wynosił 20 ha. Ponieważ skarżąca wraz z małżonkiem w czasie tym posiadali powierzchnię większą niż w/w 20 ha, którą pragnęli zalesić, po uzyskaniu porady prawnej utworzyli dwie spółki jawne (N. 1 N. sp. j. oraz N. 2 N. sp. j.), w których sami byli wspólnikami, a następnie skarżąca zawarła ze spółkami tymi umowy podziału quod ad usum nieruchomości współużytkowanych przez w/w spółki. W takim stanie prawnym i faktycznym, w dniu [...] r. dwie w/w spółki złożyły wnioski o przyznanie płatności na zalesienie PROW 2007-13 na łączną powierzchnię 24,69 ha. K. przyznał płatność do wnioskowanej powierzchni obu w/w spółkom jawnym, co nastąpiło w dniu [...] r.

Skarżąca nie miała nigdy zamiaru naruszać prawa. K. się zrozumiałym interesem ekonomicznym podjęła ona próbę zoptymalizowania prawnej formy zarządu swoimi gruntami, tak aby umożliwić w jak najszerszym, prawem dopuszczalnym zakresie korzystanie z pomocy publicznej. Organ miał pełną wiedzę zarówno na temat struktury majątkowej i organizacyjnej dotyczącej działek zadeklarowanych w roku 2010 przez w/w dwie spółki jawne, jak i odnośnie potrzeby analizy sprawy pod kątem możliwego przypadku sztucznego (i w tym sensie niedozwolonego) stworzenia warunków do uzyskania faktycznie nienależnego wsparcia.

Z kolei w/w decyzje z [...] r., jak również decyzja z [...] r. nr [...], przyznająca płatność na zalesienie spółce N. 3 N. sp. j. uznane zostały następnie, na mocy wciąż nieprawomocnych, niemniej ostatecznych obecnie decyzji administracyjnych Dyrektora za nieważne, a w ich miejsce wydano w dniach 21-25 stycznia 2021 r. nowe decyzje, odmawiające przyznania płatności na zalesienie, o które spółki N. 1 N. sp. j. i N. 2 N. s. j. wnioskowały w roku 2010, a także płatności, o które wnioskowała w roku 2011 spółka N. 3 N. sp. j.

Następnie, w związku z faktem, że z dniem [...] r. prawodawca zwiększył do 100 ha limit powierzchni na jednego rolnika dotowanej w ramach płatności na zalesienie, a także w związku z tym, że z uwagi na rozstrzygnięcia przyjęte w ramach dwóch prawomocnych decyzji z [...] r., miała ona podstawy wierzyć, że odrębne wnioskowanie przez spółki jawne dysponujące umowami quod ad usum jest w pełni zgodne z prawem. W roku 2011 oraz [...] złożyła w swoim własnym imieniu 7 dalszych wniosków o płatności na zalesienie PROW 2007-2013, które - wraz z powierzchnią objętą w roku 2010 płatnością na wniosek z roku 2009 - opiewały łącznie na powierzchnię 93,34 ha, a więc bezspornie nie większą, niż dopuszczalny limit 100 ha na jednego rolnika.

Przesłanki odmowy przyznania premii wymienionej w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. mogą zatem wynikać albo:

- z okoliczności prawnych związanych z okolicznościami faktycznymi mającymi miejsce przed złożeniem wniosku o pomoc na zalesienie na dany rok - a więc w związku z uprzednią utratą prawa do ubiegania się o coroczną kontynuacyjną premię, co może nastąpić wskutek wyeliminowania z obrotu pierwotnej, "bazowej" decyzji w przedmiocie przyznania płatności, wymienionej w § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., albo uprzedniego wydania decyzji odmawiającej wypłaty pomocy na zalesienie wymienionej w § 8 ust. 1 rozporządzenia na któryś z wcześniejszych lat - z przyczyn równoznacznych z zaprzestaniem realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 lub też w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., albo

- z okoliczności faktycznych mających miejsce w roku, którego dotyczy dany wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie. Przede wszystkim będą to okoliczności stanowiące uchybienie w realizacji faktycznych działań i zobowiązań związanych z dobrostanem uprawy leśnej. Ponadto, w ramach postępowania w przedmiocie wniosku o premię zalesieniową o której mowa w § 8 ust. 1 ust. 3 rozporządzenia, organ rozpatrujący taki wniosek uprawniony jest także do wzięcia pod uwagę możliwości wystąpienia w danym roku przypadku stworzenia przez wnioskującego sztucznych warunków w rozumieniu klauzuli zawartej w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr [...].

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że przyczyną odmownego załatwienia wniosku strony nie są okoliczności należące do pierwszego typu, albowiem - inaczej niż miało to miejsce w odniesieniu do decyzji przyznających I. N. płatności na zalesienie PROW 2007-2013 na wnioski złożone przez nią w okresie 2011-12 - w sprawie niniejszej, w której podstawą do ubiegania się przez skarżącą o premię zalesieniową była "bazowa" decyzja nr [...] z [...] r. pozytywnie rozpatrująca wniosek skarżącej z roku 2009 r., organy nie podjęły nawet prób wyeliminowania z obrotu wspomnianej decyzji "bazowej".

Również, w okresie pomiędzy w/w decyzją nr [...] [...] z [...] r. przyznającą płatność a dniem wydania decyzji zaskarżonej skargą niniejszą, nie doszło do stwierdzenia, w drodze wydania stosownej decyzji odmownej w sprawie wniosku o pomoc na zalesienie na któryś z wcześniejszych lat, okoliczności równoznacznych z uchybieniem skutkującym, zgodnie z konkretnymi przepisami prawa materialnego, utratą prawa do płatności przyznanej pierwotną decyzją "bazową" z [...] r.

Bezspornym jest również to, że przyczyną odmowy przyznania stronie w sprawie niniejszej pomocy na zalesienie na rok 2020 nie było też żadne mające miejsce w roku 2020 uchybienie faktyczne związane z oceną stanu wykonanego przez stronę zalesienia, czy też realizacji przez skarżącą obowiązków wynikających z decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie.

Wbrew sugestiom organu w niniejszej sprawie, nie zostały, z przyczyn obiektywnych, łącznie spełnione niezbędne przesłanki zastosowania przez organ normy art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - lub też jakiejkolwiek innej normy prawa unijnego w zakresie funduszu EFFROW zawierającej klauzulę sztucznych warunków - jako podstawy rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty pomocy.

Po pierwsze, w czasie wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji wymienione w § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] r. decyzje z [...] r. oraz [...] r. przyznające płatność na zalesienie spółkom jawnym N. 1 N. sp. j., N. 2 N. sp. j. oraz N. 3 N. sp. j. były już w sposób ostateczny wyeliminowane z obrotu w drodze stwierdzenia ich nieważności, a sprawy wniosków w/w podmiotów załatwione były ostatecznymi decyzjami odmownymi z [...] r. Oznacza to, że wnioski w/w spółek z lat odpowiednio 2010 i 2011 przed wydaniem decyzji zaskarżonej niniejszą skargą zostały ostatecznie oddalone i w obrocie, w chwili wydawania decyzji zaskarżonej, nie było żadnego indywidualnie adresowanego aktu organu administracji publicznej, którego obecność w obrocie prawnym powodowałaby, że równoległe wnioskowanie przez I. N. o pomoc na zalesienie wymienioną w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. można by poczytywać jako działanie w warunkach sztucznych, albowiem mogących prowadzić do uzyskania przez stronę nienależnych kwot pomocy na skutek obejścia normy § 7 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 24 maja 2011 r.

Po drugie, skarżąca co najmniej od [...] r. nie jest wspólnikiem żadnej z trzech spółek wskazywanych przez organ, jako wnioskujących równolegle do skarżącej o pomoc na zalesienie na rok 2020 i tym samym mających powodować, że wniosek skarżącej dotknięty miałby być sztucznością. Tym samym skarżąca w roku 2020 nie miała i nie mogła mieć żadnej sprawczości w zakresie jakichkolwiek działań czy czynności wymienionych spółek N. 1 N. sp. j., N. 2 N. sp. j i N. 3 N. sp. j. w okresie, którego dotyczy wniosek negatywnie rozpatrzony w niniejszej sprawie. Nie sposób utrzymywać, że w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2020 zachodzi przesłanka subiektywna rozstrzygnięcia przyjętego pochopnie przez organy obu instancji. Skarżąca nie realizowała niezgodnego z celami działania "zalesianie gruntów rolnych" zamysłu uzyskania nienależnych korzyści poprzez stworzenie, na drodze równoległych działań lub czynności prawnych wskazywanych przez organ spółek, sztucznych warunków do ich uzyskania, albowiem w okresie do którego odnosi się zaskarżona decyzja nie miała ona już od trzech lat żadnych prawnych związków z omawianymi spółkami.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. Dz.U.2019.2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak

i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań sądu.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ocenę Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy wypłaty skarżącej pomocy na zalesianie.

Przyczyną odmowy wypłaty skarżącej pomocy na zalesianie było przekroczenie limitu powierzchni do jakiej pomoc może zostać udzielona. Wykorzystała ona bowiem - jaka osoba fizyczna - limit, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. W ocenie organu wspólnicy skarżącej spółki, małżonkowie I. i P. N., stworzyli sztuczne warunki, aby uzyskać wyższe płatności. Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu trzech spółek, na które przekazano posiadanie gruntów należących wcześniej do małżonków N. (wspólnicy spółek) w celu uzyskania wyższych płatności, aniżeli te które przysługiwałyby gdyby takich działań nie przeprowadzono z uwagi na obowiązujący limit 20 ha. Według organu I. N., P. N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, to jeden rolnik.

Limit powierzchni do jakiej pomoc na zalesianie może zostać udzielona wynika z § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Stosownie do powołanej regulacji pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha. Definicję rolnika określa natomiast § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w związku z art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tą definicją "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Z kolei zgodnie z lit b tegoż artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z przytoczonych przepisów wynika, że odrywają one pojęcie rolnika i gospodarstwa od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne są ponadto regulacje zawarte

w art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 Rozporządzenia

nr 1306/2013. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 wskazał natomiast, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów warunkujących przyznanie omawianej płatności. W konsekwencji prawidłowo stwierdził, że I. N. nie była uprawniona do przyznania jej wnioskowanej płatności, ponieważ skarżąca, P. N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, to jeden rolnik w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie. Wnioski złożyły natomiast wszystkie spółki oraz I. N..

Powyższych ustaleń organ dokonał w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U.2020.1371), organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany

w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści wymienionych regulacji wynika, że modyfikują one zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu

w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższe przepisy ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in.

w art. 77 k.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu płatności, w postępowaniu toczącym się z wniosku rolnika obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności

(art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy), organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności.

Z kolei art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych

i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organu spełnia powyższe wymagania. Na potwierdzenie tezy, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki w celu otrzymania wyższych płatności m.in. poprzez utworzenie skarżącej spółki organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg ustaleń oraz argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.

W sprawie istotne jest ustalenie, że małżeństwo N., posiadające ustawową wspólność małżeńską, utworzyło [...] r. trzy spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami. Spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania I. i P. N.. Wymaga przy tym podkreślenia, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności zalesieniowych ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, że spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. S. P. N., w trakcie postępowania, [...] r. oświadczył, że obecnie spółki nie osiągają innych dochodów niż dotacje w programie zalesieniowym realizowanym w ramach PROW 2007-2013. Oświadczył również, że najbliższym czasie poszczególne spółki będą prowadziły lub przygotowują projekty, które zaowocują odpowiednimi przychodami. Oświadczenie to pozostało jednak, pomimo deklaracji przedstawiciela spółki, gołosłowne. Nie przedstawił on bowiem jakichkolwiek dowodów w postaci: dokumentów, ksiąg rachunkowych, faktur, umów które potwierdzałyby, że utworzone spółki są odrębnymi podmiotami i prowadzą jakąkolwiek działalność gospodarczą oprócz pobierania płatności zalesieniowych. Potwierdza to stanowisko, że nie doszło do rzeczywistego podziału gospodarstwa małżonków N. oraz że spółki faktycznie nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Spółki wprawdzie formalnie uzyskały numer [...] wpis do ewidencji producentów rolnych, to jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa, co w świetle rozporządzenia zalesieniowego stanowi podstawowy warunek przyznania pomocy. W tym zakresie organ prawidłowo stwierdził, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.

Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą argumentów, że nie miała wpływu na działanie spółek, bowiem przestała być wspólnikiem w spółkach. Zmiana ta w rzeczywistości nie miała wpływu na powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy spółkami a małżonkami N.. Była pozorna. Okoliczności tej nie zmienia formalny wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. Organ nie kwestionuje też prawidłowości tego wpisu. W sprawie dla oceny przesłanek przyznania pomocy istotne jednak było ustalenie faktycznych relacji pomiędzy małżonkami N. a utworzonymi przez nich spółkami. Ustalenia te wskazują, że faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I. N.. Przykładowo I. N. reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N.. N. podzielić argumentacje organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr [...]. N. przy tym powołać treść art. 38 § 1 k.s.h, zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki należy generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi",

w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N..

Istotne przy tym też jest, że omówione zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – [...] r., w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami P. i I. N. o przyznanie płatności na zalesianie i po złożeniu przez P. N. wyjaśnień [...]217 r.

Organ dokonał także prawidłowej wykładni umowy quoad usum, która została zawarta pomiędzy małżonkami N. a spółkami w celu czerpania korzyści z poszczególnych części działek przez spółki (wszystkie spółki zgłosiły bowiem działkę we wnioskach zalesieniowych). Umowa ta nie zniosła jednak współwłasności, co oznacza że małżonkowie N. nadal pozostawali współwłaścicielami tej działki ewidencyjnej i nie stworzyli dla spółek odrębnych gospodarstw rolnych.

Organy wyczerpująco rozpoznały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji. Argumenty strony w żaden sposób nie wskazują na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby, że skarżąca i spółki samodzielnie prowadziły działalność rolniczą we własnych gospodarstwach rolnych. W toku postępowania przed organami nie przedstawiła wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Powyższego nie zmienia okoliczność, że organy początkowo akceptowały wnioski skarżącej i spółek, nie dostrzegając stworzenia sztucznych warunków. Ustalenia, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonano w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] r. w sprawie przyznania spółkom pomocy na zalesianie. Postępowanie to zostało wszczęte dopiero w styczniu 2018 r. Nawet jeżeli więc początkowo nie stwierdzono istnienia w sprawie sztucznych warunków, co podnosi skarżąca, to nie oznacza, że ich istnienie nie mogło zostać ustalone w toku podejmowanych później postępowań dowodowych w związku ze stwierdzaniem nieważności decyzji. Jak wyżej wskazano, na potwierdzenie swojej tezy organ zebrał obszerny materiał dowodowy, którego ocenę, jako spełniającą warunki z art. 80 k.p.a. Sąd zaakceptował.

Sąd nie podziela także dalszych zarzutów skargi. Z orzecznictwa TSUE wynika, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonków N. kilku spółek jawnych oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatności unijne, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założonych spółek oraz brak dochodów, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.