Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 364/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.M. na pismo Starosty Powiatu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu wpisu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 lutego 2007 r. S.M. zwrócił się do Starosty Powiatu o zwrot nadpłaconego podatku w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż powyższą opłatę uiścił w dniu [...] sierpnia 2004 r., w związku z rejestracją samochodu o nr rejestracyjnym [...]. Zdaniem S.M. opłata jest nienależna, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. W razie odmowy zwrotu żądanej kwoty wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta Powiatu wyjaśnił, iż obowiązek wydania karty pojazdu za opłatą wynika z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie natomiast z przepisem obowiązującym w dniu złożenia przez S.M. wniosku o rejestrację pojazdu, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Organ wskazał, iż wydanie za opłatą karty podczas rejestracji pojazdu jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną. Organ wykonujący przepisy rozporządzenia dokonuje czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa.

W tej sytuacji Starosta Powiatu stwierdził, iż nie ma podstaw do zwrotu opłaty za wydaną kartę pojazdu przy rejestracji pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] i zobowiązał stronę do sprecyzowania swego żądania pod kątem wznowienia postępowania.

W piśmie zatytułowanym ,,podanie" z dnia [...] marca 2007 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, S.M. domaga się zwrotu 425 zł z tytułu uiszczenia nienależnej opłaty za kartę pojazdu.

Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację. Organ przekazał powyższe pismo, będące w istocie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o oddalenie skargi albo odrzucenie skargi. Odrzucenia skargi organ domaga się wobec przekroczenia terminu do jej wniesienia biorąc pod uwagę datę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. i datę żądania zwrotu opłaty przez skarżącego z 2 lutego 2007 r. Natomiast o oddalenie skargi wnosi na podstawie pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który nienależność opłat reguluje na przyszłość od daty 1 maja 2006 r., a nie wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

W myśl § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia stanowi odpowiedź na pytanie, czy na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną w związku z jego rejestracją przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Innymi słowy, czy czynność w postaci odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, można zakwalifikować jako jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W szczególności należy rozważyć, czy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie winno przybrać formy decyzji administracyjnej, ewentualnie, czy mamy do czynienia z innym aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi by odwołanie się do stosownej regulacji prawnej dotyczącej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej zwanej p.r.d.) producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4 (art. 77 ust. 3 p.r.d.)

Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310 ze zm.) za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/004, (OTK-A 2006, nr 1, poz. 3) orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497),

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, iż... "§ 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, gdyż niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustala opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że... "§ 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym".

Zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r., Nr 59, poz. 421), za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, iż do opłaty za wydanie karty pojazdu stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. - dalej zwanej o.p.) dotyczące nadpłaty. W konsekwencji, rozpatrzenie żądania zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu winno zapaść w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r., III SA/Wa 2972/05 (LEX nr 194038) stwierdził, iż... "artykuł 2 § 2 Ordynacji podatkowej obejmuje opłatę za wydanie karty pojazdu. Jako, że ta opłata stanowi dochód własny powiatu, to organem właściwym w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu jest starosta". To stanowisko podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., I SA/Ke 90/06, niepubl.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy o.p. stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.

W myśl art. 2 § 2 o.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.

W przytoczonym powyżej wyroku Sąd uznał, iż... "przepis art. 2 § 2 o.p. znajduje zastosowanie w sprawie opłaty za wydanie karty pojazdu, gdyż po pierwsze: opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa; po drugie: określił ją organ, który nie jest organem podatkowym, wydając rozporządzenie do ustawy; po trzecie: brak jest przepisów odrębnych, stanowiących inaczej".

Zdaniem tegoż Sądu ... "pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Ponadto z przepisu nie wynika, iż ustalenie lub określenie opłaty ma być powiązane z dwoma typami wydawanych w prawie podatkowym decyzji - deklaratoryjnej lub konstytutywnej. Tym samym ustalenie lub określenie danej opłaty w rozumieniu tego przepisu jest również możliwe w drodze aktu normatywnego, takiego jak rozporządzenie wydanego na podstawie delegacji ustawowej, w której ustawodawca posłużył się pojęciem "opłaty" (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Taka interpretacja jest tym bardziej uzasadniona w sytuacji, w której brak możliwości stosowania przepisów o.p. ograniczałby prawa podmiotów administrowanych, uniemożliwiając im kwestionowanie zasadności wysokości obciążenia daniną publiczną".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego powyżej stanowiska. Już na wstępie należy podnieść, iż regulacja zakresu stosowania o.p. jest mało precyzyjna i stwarza poważne problemy interpretacyjne. W ocenie Sądu nie jest trafny pogląd zaprezentowany w omawianym wyroku, iż pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia wykładnia systemowa i logiczna art. 2 o.p. Nie budzi wątpliwości, iż opłatę za wydanie karty pojazdu należy zaliczyć do opłat publicznych, stanowiących dochody powiatu (jednostki samorządu terytorialnego, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2003 r., Nr 203, poz. 1966 ze zm.).

Jednakże należy zauważyć, że art. 2 § 1 pkt 1 o.p. odnosi się do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 2 § 2 o.p. ma inną treść, nie wymienia już budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W omawianym wyroku Sąd pominął definicję legalną niepodatkowych należności budżetowych zawartą w art. 3 pkt 8 o.p. Zgodnie z tą definicją przez niepodatkowe należności budżetowe - rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustawodawca w wyraźny zatem sposób rozróżnia opłaty i podatki od należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli od tzw. niepodatkowych należności budżetowych. Za nieuprawnione należy zatem uznać twierdzenie, iż pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa.

W kontekście przedstawionych rozważań warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/04 (LEX nr 147106) zgodnie z którym... "opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest ustalana lub określana przez organy podatkowe, a jednocześnie jest źródłem dochodów publicznych gminy. Do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Stanowi ona niepodatkowy dochód budżetu gminy, a więc jest niepodatkową należnością budżetową".

Za argument przemawiający przeciwko tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mogą również posłużyć uwagi przedstawione w literaturze przedmiotu odnośnie zakresu stosowania przepisów o.p. Wskazano tam, iż przepisy te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż dotyczą stosunków społecznych o charakterze publiczno-prawnym funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki. Należy zatem przyjąć, iż stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 o.p., jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu ordynacji ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa, z wyraźnym jednak wykluczeniem należności jednostek samorządu terytorialnego. Inaczej mówiąc, muszą to być należności, których tytuł prawny wynika z władztwa państwowego dającego uprawnienia określonym organom do ustalania lub określania należności budżetowych o charakterze publicznym (vide: R.Mastalski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J.Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa. Komentarz. Unimex 2006 s. 22).

Należy również zwrócić uwagę, że treść art. 2 o.p., który stanowi o uprawnieniach organów do ustalenia lub określenia wymienionych tam należności publicznych, wyraźnie nawiązuje do art. 21 o.p., na podstawie którego właściwe organy wydają decyzje deklaratoryjne oraz konstytutywne. W przypadku opłaty za wydanie karty pojazdu, obowiązek jej zapłaty, jak i wysokość wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Starosta nie wydaje w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu konstytutywnego bądź deklaratywnego, lecz jego rola sprowadza się jedynie do pobrania opłaty, której wszystkie elementy są ściśle określone przez przepisy prawa. Warto również dodać, iż przepisy p.r.d. nie zawierają żadnej wskazówki interpretacyjnej co do stosowania przepisów o.p. w przedmiocie ustalania opłaty za wydanie karty pojazdu.

Podsumuwując ten fragment rozważań należy stwierdzić, iż do opłaty za wydanie karty pojazdu nie mają zastosowania na podstawie przepisu art. 2 § 2 o.p. przepisy tej ustawy, co oznacza, że nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu.

W orzecznictwie w omawianej kwestii zostało również zaprezentowane inne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Op 380/05 (ZNSA 2006, nr 2, poz. 116) orzekł, iż... "odmowa zwrotu za kartę pojazdu opłaty, która została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (analogicznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r., 3/II SA/Gd 3218/02 niepubl.).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż... "odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tegoż poglądu.

W literaturze zwrócono uwagę, iż... "czynności materialno-techniczne stanowią formę działania używaną wtedy, gdy należy stosować prawo materialne bez wchodzenia w spór co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać jego ustalenia. Z tego też względu do zastosowania tej prawnej formy działania administracji wystarcza w pewnych przypadkach całkiem uproszczona procedura administracyjna, a częściej - wystarczy przy ich stosowaniu zachowanie tylko nielicznych formalności ułatwiających zastosowanie prawa materialnego w dalszym stanie prawnym i faktycznym. Czynność materialno-techniczna stanowi prosty przypadek stosowania prawa bez odwoływania się do względów celowości, a wobec tego zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji publicznej - przynajmniej teoretycznie - powinny określić uprawnienie lub obowiązek na podstawie obowiązującego prawa" (vide: J.Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Samorząd Terytorialny 1997, nr 5. s. 8-9).

Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością, Takimi czynnościami są zameldowanie, czynności rejestracyjne z zakresu aktów stanu cywilnego, zaświadczenia (vide: M.Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2).

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zaistniały spór pomiędzy skarżącym a organem administracji powstał na tle prostego stanu faktycznego, przy jednoczesnym istnieniu dość skomplikowanego stanu prawnego. Zważyć trzeba, iż skarżący domaga się zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, tj. 425 zł, twierdząc, iż w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu ustanawiającego obowiązek jej uiszczenia w wysokości 500 zł, została ona pobrana w zawyżonej wysokości. Dla oceny zasadności żądania skarżącego nie wystarczy zatem stwierdzić, iż obowiązek jej zapłaty wynikał bezpośrednio z przepisu prawa obowiązującego w chwili rejestracji pojazdu i tym samym odmówić zwrotu opłaty. Niezbędna jest bowiem analiza skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie czasowym (ex nunc, ex tunc) w świetle stosownych przepisów prawa (art. 190 ust. 3 Konstytucji), jak i dokonanie wykładni treści uzasadnienia tegoż wyroku a także poddanie analizie orzecznictwa Sądu Najwyższego i wypowiedzi nauki prawa w przedmiocie skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które wywołują wiele istotnych kontrowersji i należą do skomplikowanych zagadnień prawnych, zarówno pod względem teoretycznym jaki i praktycznym.

Potwierdza to odpowiedź organu na skargę, gdzie tenże organ na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na jedno z orzeczeń Sądu Najwyższego. Trudno także uznać, iż czynność organu w postaci odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną strony skarżącej, czy ją wyznacza.

Należy również zwrócić uwagę, iż ustawodawca wprowadzając art. 16 ust. 1 pkt 4 do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (którego obecnie odpowiednikiem jest art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) kierował się potrzebą zagwarantowania realnej ochrony zainteresowanym nią podmiotom. Jednocześnie w orzecznictwie podkreślano niedostateczną precyzję, a nawet niejasność przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Z tych względów przyjmowano, że w wypadkach budzących wątpliwości interpretacyjne trzeba przyjąć takie jego znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami konstytucyjnymi i standardami ukształtowanymi przez akty prawa międzynarodowego. To założenie podporządkowane jest z kolei ogólniejszym dyrektywom ochrony praw jednostki, wypływającym z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa (vide: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 43)

Reasumując, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą podlegającą kognicji sądów administracyjnych (art. 3 p.p.s.a.), lecz ze sprawą cywilną. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego występuje bowiem tendencja do szerokiego rozumienia pojęcia sprawy cywilnej, wyznaczającego granice dopuszczalności drogi sądowej. W szczególności w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6) Sąd Najwyższy uznał, że droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Następnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 marca 1999 r., II CKN 984/98 (OSNC 1999, nr 10, poz. 180) Sąd Najwyższy przyjął, że ocena danej sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu oraz wskazanego przez stronę powodową stanu faktycznego. Te elementy bowiem konkretyzują stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej. Dalej, w postanowieniu z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98 (OSNC 1999, nr 9, poz. 161) Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności faktycznych przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia, nie jest natomiast warunkowana wykazaniem istnienia tego roszczenia. W uzasadnieniu tego postanowienia podkreślone zostało, że jeśli powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych wywołujących konsekwencje cywilnoprawne, to droga sądowa - choćby powoływane zdarzenia były fikcyjne lub w rzeczywistości nie rodziły skutków cywilnoprawnych - jest dopuszczalna. Wreszcie w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00 (OSNC 2001, nr 1, poz. 20) Sąd Najwyższy podkreślił, że nie jest uzasadnione odrzucenie pozwu ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, jeżeli powód - w ramach nowych twierdzeń faktycznych, zgłoszonych przed wydaniem postanowienia - przedstawił okoliczności i zdarzenia, które mogą stanowić cywilnoprawne źródło jego żądań. Wyznaczony w powyższych orzeczeniach Sądu Najwyższego kierunek wykładni przepisu art. 1 k.p.c. przyjęty został także przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5, poz. 143).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił, iż... "dopuszczalność drogi sądowej zachodzi zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. O dopuszczalności drogi sądowej decyduje bowiem samo istnienie hipotetycznego roszczenia, roszczenia "twierdzonego" przez powoda. W konsekwencji, "każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za słuszne". Zadaniem sądu jest weryfikacja twierdzeń powoda".

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż ... "w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Za takim rozumieniem sprawy cywilnej przemawiają argumenty dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, są to wynikające z prawa cywilnego materialnego argumenty merytoryczne. Trybunał zwraca uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, tj. takich, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, cywiliści wyróżniają akty administracyjne (por. S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, t. I, Ossolineum, Wrocław 1985, s. 194 i n.; A. Wolter, Prawo cywilne - zarys części ogólnej, Warszawa 1996, s. 109 i n.; Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 182). Podkreślenia wymaga, że choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Na tle tych poglądów za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Konstytucyjny podkreślił już w swym orzecznictwie, że kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, "ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu" (por. wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 29). W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.

Po drugie, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają też argumenty natury konstytucyjno-prawnej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa".

W wyroku z dnia 8 listopada 2001 r., P 6/01 (OTK 2001, z. 8, poz.248) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że... "z art. 45 ust. 1 Konstytucji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, z zasady demokratycznego państwa prawnego zaś płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej".

Z kolei w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTKA-A 2003, z. 9, poz. 100) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że... "z art. 177 konstytucji wynika, że to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy. Tym samym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 - konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że "ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym [a] w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej". Ten tok rozumowania - na gruncie postępowania cywilnego - podzielił Sąd Najwyższy, stwierdzając w postanowieniu z 21 maja 2002 r., III CKN53/02, OSNC Nr 3/2003, poz. 31, że "sąd - odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej - nie może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz zobowiązany jest w uzasadnieniu postanowienia wskazać sąd, dla którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo zastrzeżone". Oczywistym jest, że każdy sąd przystępując do rozpoznania przedstawionej mu sprawy rozważa swą właściwość. Niemniej jednak sąd administracyjny albo wojskowy poszukuje wyraźnej podstawy orzekania i dopiero w jej braku uznaje się za niewłaściwy, natomiast sąd powszechny - w sposób domniemany właściwy we wszystkich sprawach - może uznać swą niewłaściwość tylko wskazując przepis, determinujący właściwość innego sądu".

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny w cyt. powyżej orzeczeniu zwrócił uwagę, że... "w doktrynie art. 177 Konstytucji określa się mianem "swoistego domniemania drogi sądowej", pozostawiającego ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym. W braku wyraźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo wojskowy), podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu powszechnego. Z drugiej strony - jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe istnieje, to sąd powszechny nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie może jej rozpatrzenia odmówić. Konstytucyjne uregulowanie przesądza, że kompetencja sądu powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją przewidującej, bowiem wystarcza brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompetencję innego sądu".

Jak wyżej wskazano, sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cywilnego. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej, są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w Kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. Droga sądowa jest dopuszczalna zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, z których takie skutki mogą wynikać. Ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu procesu (przedstawionego pod osąd roszczenia) i przytoczonego przez powoda stanu faktycznego.

Dopuszczalność drogi sądowej w żadnym razie nie zależy od wykazania istnienia roszczenia, ani też stosunku prawnego między stronami. Zadaniem sądu rozpatrującego sprawę jest dopiero zbadanie prawdziwości i zasadności roszczeń powoda.

Z pism skarżącego wynika, iż powołuje się on na nienależne świadczenie, co uzasadnia wniosek, iż jego żądanie oparte zostało na przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405, art. 410 k.c.). Zatem żądanie skarżącego ma charakter cywilnoprawny. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż stroną sporu jest organ administracji publicznej. Również okoliczność, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter publicznoprawny, nie może w ocenie Sądu a priori przesądzać o niedopuszczalności drogi sądowej. W opinii Sądu, to subiektywne twierdzenie przez skarżącego o spełnieniu nienależnego świadczenia (zapłata opłaty za wydanie karty pojazdu w zawyżonej wysokości) stanowi w tym przypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 grudnia 1997 r., III CZP 57/97 (OSNC 1998, nr 5, poz. 74) stwierdził, iż... "rozpoznanie żądania zasądzenia zwrotu należności opartego na przepisach o nienależnym świadczeniu należy do drogi sądowej".

W ocenie Sądu z uwagi na charakter sprawy - żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdy uzasadniane wystąpieniem nienależnego świadczenia - bardziej odpowiednia dla ochrony praw podmiotowych skarżącego jest droga procesu cywilnego. Zdaniem Sądu dla dochodzenia roszczenia z tego tytułu droga sądowoadministracyjna nie byłaby wystarczająca, sąd administracyjny bowiem sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje w zasadzie środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Warto także zauważyć, iż sformułowanie żądania przez skarżącego w istocie rzeczy odpowiada formule powództwa o zapłatę w postępowaniu cywilnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich sprawach zachodzi właściwość sądów administracyjnych, pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (materialnej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu zatem nakazuje przyjęcie wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszechnych. Na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. W. 14/94 - OTK 1995, nr 1, poz. 19. Również w literaturze podniesiono, iż ochrona sądowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym powinna być zawsze odpowiednio ukierunkowana, tj. dotyczyć wyłącznie przejawów niezgodnych z prawem działań (zaniechań) organów administracji. Efektywność ochrony, którą mają zapewnić sądy administracyjne uwarunkowana jest wyznaczeniem właściwego przedmiotu kontroli sądowo-administracyjnej (Z.Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006 nr 7-8, poz. 83).

Warto także dodać, że w nauce prawa zwrócono uwagę, iż istnienie w prawie publicznym szczególnego prawnego reżimu w zakresie nienależnego świadczenia wyłącza w zasadzie możliwość odwołania się do instytucji bezpodstawnego wzbogacenia uregulowanej w kodeksie cywilnym, ale zarazem zaznacza się z powołaniem na orzecznictwo sądów, że nawet w takim przypadku nie jest wykluczone "posiłkowanie" się stosownymi przepisami k.c. (E.Łętowska, Bezpodstawne wzbogacenie. Warszawa 2000 s. 38-41).

W analizowanej sprawie sytuacja jest jednak odmienna. Przepisy p.r.d. nie zawierają regulacji prawnej w przedmiocie wystąpienia ewentualnej nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu, jak ma to miejsce w przypadku nadpłaty podatku (art. 72 o.p.). Tym samym uzasadnia to wniosek, iż ewentualny spór w tym przedmiocie winien być rozpatrzony w postępowaniu cywilnym, a nie w sądowo-administracyjnym.

Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (LEX nr 258519) stwierdził, że..."dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003, Nr 137, poz. 1310)".

Oznacza to, iż odrzucenie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pozbawi skarżącego rzeczywistej ochrony jego praw podmiotowych.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.