Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 826/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy K. W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu G. P. od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie legalności posadowienia zbiornika na paliwo płynne oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie legalności posadowienia zbiornika na paliwo płynne przy ul. M. [...] w B. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Urząd Miasta pismem z [...] lipca 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zbiornika na paliwo usytuowanego na nieruchomości przy ul. M. [...] w B. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie – o czym zawiadomił strony pismem z [...] grudnia 2016 r. W ramach prowadzonego postępowania PINB w dniach: [...] lipca 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego zbiornika; ponadto zgromadził dokumenty w postaci: raportu z dokonania czynności dozoru technicznego, poświadczenia poddania zbiornika próbie szczelności, karty gwarancyjnej zbiornika, publikacji Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego zawierającej opinię dotyczącą niestacjonarnych zbiorników na olej napędowy w aspekcie wymagań ochrony środowiska, Instrukcji BHP dotyczącej obsługi przenośnego zbiornika na olej napędowy, a także opinię KM Państwowej Straży Pożarnej o zgodności lokalizacji zbiornika z warunkami określonymi w przepisach ochrony przeciwpożarowej.

W oparciu o tak zgromadzony materiał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta decyzją z [...] lutego 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe. W motywach tego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że w wyniku oględzin ustalił, iż przedmiotowy zbiornik na paliwo płynne typu F. wykonany jest z tworzywa sztucznego, posiada ważną decyzję UDT zezwalającą na jego eksploatację. W ocenie PINB posadowienie zbiornika z tworzywa sztucznego nie może być utożsamiane z czynnością opisaną w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane – tj. z wykonaniem robót budowlanych rozumianych jako budowa. Powołując się na definicję obiektu budowlanego określona w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego PINB podkreślił, że dla zakwalifikowania przedmiotowego zbiornika do obiektu budowlanego należało by ustalić, że został on "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Organ I instancji w dalszych rozważaniach wskazał na rozumienie pojęcia "wyrób budowlany" w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 9 marca 2011 r. ustanawiającym warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i wykazywał, iż zbiornik na paliwo nie jest sam w sobie wyrobem budowlanym i nie został wykonany z takiego wyrobu – albowiem wykonany został z granuli polietylenowych. W oparciu zatem o definicję obiektu budowlanego i dokumentację techniczną przedmiotowego zbiornika PINB doszedł do przekonania o bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. PINB podkreślił, że w sprawie brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez uczestnika postępowania T. K. (właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką posadowienia przedmiotowego zbiornika).

W odwołaniu uczestnik postępowania kwestionował zasadność przyjęcia przez organ I instancji, że postępowanie zostało wszczęte [...] lipca 2016 r. – wskazując, że już w marcu 2015 r. zostały podjęte w sprawie pierwsze czynności w postaci udzielenia odpowiedzi na prośby o interwencję kierowane przez mieszkańców ulicy M. w B. Odwołujący dopatrywał się w tym naruszenia przez organ I instancji normy zawartej w art. 61 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołującego postępowanie przed PINB powinno być wszczęte przynajmniej już w kwietniu 2015 r. Co miało by znaczenie dla odmiennej kwalifikacji przedmiotowego zbiornika wobec ówczesnego brzmienia art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie przewidywał warunku wzniesienia obiektu budowlanego z użyciem wyrobów budowlanych. Zaniechanie podjęcia czynności w sprawie nie może prowadzić do całkowitej bezpodstawności prowadzenia postępowania w sprawie. Formułując powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano na powinność wydania decyzji w oparciu o prawidłową kwalifikację "czynu". W tym kontekście WINB zwrócił uwagę, że organ I instancji nie poparł żadnymi dowodami swoich twierdzeń, że przedmiotowy zbiornik nie jest wyrobem budowlanym, co więcej zarzucił brak ustalenia, czy dla zbiornika wydana została deklaracja właściwości użytkowych (a deklaracja taka może być wydana dla naziemnych, polietylenowych zbiorników pionowych wykonanych metodą formowania rotacyjnego przewidzianych dla magazynowania olei opałowych, nafty i oleju napędowego domowego użytku). Organ II instancji dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art., 107 § 3 k.p.a. Ponadto za naruszenie powyższych przepisów WINB uznał również nie wyjaśnienie przez organ I instancji wątpliwości co do klasyfikacji przedmiotowego zbiornika. Organ II Instancji zwrócił uwagę, że w pismach Urzędu Miasta wskazywano na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i na zajęte przez ten Urząd stanowisko co do istnienia podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego zbiornika do przedsięwzięć potencjalnie znacząco mogącego oddziaływać na środowisko (jako stacji kontenerowej). Rozbieżność tego stanowiska z opinią znajdującą się w aktach sprawy – a wydaną przez producenta zbiornika (firmę K. E.), nie została wyjaśniona przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania należał uznać za przedwczesne z uwagi na konieczność zbadania sprawy od początku. W ocenie organu II instancji, PINB nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – czym naruszył zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Organ II instancji dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie wszystkich stron postępowania o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu [...] lipca 2016 r. i [...] stycznia 2017 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił ponadto uwagę na konieczność zbadania również okoliczności związanej z posadowieniem instalacji/przyłącza elektrycznego zasilającego przedmiotowy zbiornik celem ustalenia, czy nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także czy nie naruszono art. 4 Prawa budowlanego – tj. prawa do dysponowania nieruchomością.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. P. (właściciel nieruchomości, na terenie której posadowiono przedmiotowy zbiornik na paliwo) – z zachowaniem terminu do zaskarżenia decyzji zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] maja 2017 r. Skarga została wniesiona w dniu [...] czerwca 2017 r.

Skarżący zarzucił decyzji:

1. sprzeczność ustaleń poczynionych przez organ z treścią zebranego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiono wzięcie udziału wszystkim stronom w sytuacji, gdy PINB przeprowadził jedynie postępowanie sprawdzające i w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne – a tym samym nie było podstaw do czynienia zarzutu niepowiadomienia właścicieli sąsiednich nieruchomości o dokonanych oględzinach albowiem nie nabyli oni statusu stron;

2. sprzeczność ustaleń poczynionych przez organ z treścią zebranego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy - bez uprzedniego odniesienia się do regulacji ustawowych zawartych w Prawie budowlanym w sytuacji, w której "już na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że ustawa ta nie ma zastosowania do oceny legalności posadowienia zbiornika na paliwo; dokumenty zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że zbiornik nie jest stacja kontenerową;

3. sprzeczność ustaleń poczynionych przez organ z treścią zebranego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że wydanie decyzji w przedmiocie legalności posadowienia zbiornika na paliwo płynne powinno być poprzedzone zbadaniem kwestii sposobu wykonania przyłącza elektrycznego zasilającego ten zbiornik – w sytuacji gdy okoliczności te wykraczają poza przedmiot postępowania – nie dając podstaw organowi do podejmowania działań mających na celu ich zweryfikowanie w ramach prowadzonego postępowania.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i tym samym utrzymanie decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania, a organ I instancji przeprowadził jedynie czynności sprawdzające wobec zawiadomienia o rzekomo nielegalnym posadowieniu zbiornika na paliwo. Tym samym, zdaniem skarżącego, nie mogło dojść do naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych przez organ II instancji – zwłaszcza, że wszystkie osoby wskazane w zaskarżonej decyzji miały swobodną możliwość składania zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia postępowania (w tym ewentualnego powtórzenia oględzin z ich udziałem podczas końcowego zapoznawania się z zebranym materiałem dowodowym – z której to możliwości osoby te nie skorzystały. Skarżący podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do stosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego. Wyraził przy tym przekonanie, że odmienny pogląd powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy uznać jedynie za prywatną opinię Prezydenta nie popartą na żadnych przepisach. Co więcej, w przekonaniu skarżącego wydanie zaskarżonej decyzji (w tym dążenie organu odwoławczego do rozpoznania sprawy w zakresie znacząco wykraczającym poza przedmiot postępowania) podyktowane zostało medialnym przekazem sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie – powołując się na argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazano, że twierdzenia skarżącego co do konieczności wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać na podstawę prawną dokonania kontroli, o której mowa w/w wskazanych przepisach. Należy bowiem zauważyć, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej jako: "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w dniu [...] maja 2017 r. i została ona doręczona skarżącemu [...] maja 2017 r. W zaskarżonej decyzji zawarło pouczenie o trybie i terminie wniesienia skargi, który na dzień doręczenia skargi wynosił 30 dni (pouczenie w brzmieniu sprzed nowelizacji) i było w zgodności z art. 53 § 1 p.p.s.a., bowiem nowela wprowadzająca instytucję sprzeciwu określonego w art. 64a-64e p.p.s.a. weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona 28 czerwca 2017 r.

Zacytowane wyżej przepisy nie regulują tej kwestii intertemporalnej, a ma ona istotne znaczenie w aspekcie oceny dochowania terminu do wniesionej skargi przez skarżącego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, ze względu na obowiązujące przepisy, organ II instancji prawidłowo pouczył skarżącego o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem legalne działanie organu jak i skarżącego, który wniósł jako środek zaskarżenia skargę (zgodnie z pouczeniem) należy uznać, że skarżący zachował termin.

Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 64c p.p.s.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., a skarga, która w dniu wniesienia do organu II instancji zgodnie z obowiązującą nowelą, była już sprzeciwem. Skarżący dochował terminu do wniesienia skargi wynikającego z pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym uważa, że po 1 czerwca 2017 r. z mocy art. 17 noweli, każda skarga wniesiona na decyzję kasacyjną, która nie została rozpoznana do 30 maja 2017 r. staje się sprzeciwem od decyzji i to z konsekwencjami wynikającymi z art. 64e p.p.s.a., czyli rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji poprzez ocenę spełnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe wskazuje, że wprowadzenie nowej instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej rodzi istotne wątpliwości interpretacyjne, które dotyczą przepisów intertemporalnych. Konieczne stało się zatem wypełnienie tej luki – w szczególności z uwagi na to, że dotyczy to praw procesowych skarżącego, a w istocie zachowania terminu do realizacji prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, omawiana luka intertemporalna może być uzupełniona przez analogię iuris poprzez przyjęcie, że sprzeciwem są zaskarżalne nie tylko wszystkie decyzje kasatoryjne wydane lub doręczone po wejściu w życie noweli, ale również te, co do których w dniu 1 czerwca 2017 r. nie upłynął termin na wniesienie skargi. Termin na wniesienie sprzeciwu będzie w takim przypadku zbieżny z terminem na złożenie skargi, którą sąd administracyjny rozpoznawać będzie jak sprzeciw od decyzji.

Z tych względów wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga została rozpoznana jako sprzeciw w świetle znowelizowanych przepisów p.p.s.a.

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu ograniczona zatem została do oceny, czy w realiach sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem Sądu było więc przede wszystkim ustalenie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz (lub) przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 k.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a wniesiona skarga (sprzeciw) nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w rozpoznaniu odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wskazał na przedwczesność zakończenia postępowania - upatrywał zatem przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga nadto, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter bowiem formalny.

Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesowej decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie w przedmiocie legalności posadowienia zbiornika na paliwo płynne, nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy nie był władny, działając w ramach przepisu art. 138 § 1 k.p.a., dokonać w niniejszej sprawie własnych ustaleń w odniesieniu do uregulowań Prawa budowlanego. Oczekiwania skarżącego sformułowane w tym zakresie w skardze (sprzeciwie) spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego pozbawiałoby strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 15 k.p.a. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Reasumując tę część rozważań - w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie mógł uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zauważyć następnie należy, iż na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne, to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało więc wyjaśnienie wszelkich kwestii pozwalających na kwalifikację przedmiotowego zbiornika pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Poczynienie w tym zakresie jednoznacznych i wyczerpujących ustaleń oraz ich ocena dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz przy zachowaniu określonych reguł tej oceny (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.) pozwoli dopiero na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie przez organ pierwszej instancji w całości powoduje, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, czyli przez dokonanie rozpoznania przedmiotu sprawy. Słusznie organ II instancji dopatrzył się podstaw kasacyjnych w naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazując na powyższe zwrócił uwagę na istnienie wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotowego zbiornika na paliwo płynne wyrażanych przez Urząd Miasta – wobec zaniechania ustaleń i wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 36 oraz 37 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje do podziemnego lub naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1203), niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m³ oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m³. Jak stanowi art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 - zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). W tym miejscu warto także zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853). Zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Delegacja ustawowa do wydania tego rozporządzenia pochodzi z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zawarte w przepisach wymienionego rozporządzenia uregulowania niejednokrotnie muszą z uwagi na ich treść znaleźć zastosowanie w procesie budowlanym. Zgodnie z treścią § 1 pkt 2 rozporządzenia stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub naziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowana i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze; zaś zgodnie z definicją zawartą w pkt 4 § 1 stacja kontenerowa to zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania paliw płynnych, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie. Definicje te są obowiązujące w procesie budowlanym.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy dokonał oceny legalności posadowienia przedmiotowego zbiornika jedynie z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego definiujących pojęcie obiektu budowlanego (art. 3). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie zajął stanowiska co do możliwości zakwalifikowania poddanego kontroli zbiornika na paliwo do przedsięwzięć potencjalnie znacząco mogących oddziaływać na środowisko i bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Nie poczynił zatem istotnych w sprawie ustaleń w sposób pełny i wyczerpujący.

Postępowanie administracyjne w zasadniczej części jest procesem pozyskiwania szczegółowych informacji o przedmiocie rozstrzygnięcia - przy czym na etapie wstępnym rzeczywiście chodzi o informacje pozwalające na ocenę, czy on w ogóle istnienie i jakie są jego elementy. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że we wstępnej fazie postępowania, gdy jego przedmiot nie jest jeszcze w pełni sprecyzowany, organ administracji publicznej winien brać pod uwagę ogół norm materialnych, statuujących kompetencje jurysdykcyjne, które mogą znaleźć zastosowanie w świetle ustalonego stanu faktycznego. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości tylko wtedy, gdy wykluczy istnienie swoistego splotu prawa i faktów, które stanowią sprawę administracyjną. Na etapie wstępnym, nie można ograniczać się do wyselekcjonowania jednej normy materialnej (jak to uczył organ I instancji ograniczając się do oceny swoich kompetencji w oparciu jedynie o art. 3 Prawa budowlanego), a następnie po negatywnej weryfikacji faktu opisanego w jej hipotezie - definitywnie uznać, że sprawy administracyjnej nie ma.

Naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. we wskazanym zakresie w zaskarżonej decyzji uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi (sprzeciwu) to zgodzić należy się ze skarżącym, że organ II instancji niezasadnie uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy dokonanie oceny legalności posadowienia instalacji zasilających przedmiotowy zbiornik na paliwo.

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji i decyduje o nim tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest zgodność z prawem "posadowienia zbiornika na paliwo płynne usytuowanego przy M. [...] w B.". W tym przedmiocie podjęto pierwsze czynności w sprawie polegające na przeprowadzeniu oględzin zbiornika w dniu 28 lipca 2016 r. – o czym zostały zawiadomione strony na mocy art. 61 § 1 i 4 k.p.a.

W przepisie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, ustawodawca wskazał na dopuszczalność przekazania "sprawy" do ponownego rozpoznania. Zwrot ten wskazuje na konieczność zachowania tożsamości sprawy administracyjnej, w której wzajemne prawa i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie powszechnie obowiązującego administracyjnego prawa materialnego. Należy zatem uznać, że pośrednim adresatem sformułowanych okoliczności pozostaje również organ odwoławczy, który nie powinien formułować nowych okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii posadowienia instalacji zasilających zbiornik wykroczył bowiem poza przedmiot postępowania.

Ta wadliwość określenia w tej części okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji nie wpływa jednak na rozstrzygnięcie i ocenę bezzasadności wniesionego sprzeciwu. Omówione bowiem powyżej pozostałe wady postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji (sprowadzające się do zastrzeżeń w zakresie nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy pozwalających na klasyfikację przedmiotowego zbiornika i rozstrzygnięcia tym samym istnienia przedmiotu postępowania) uzasadniały uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania.

Jak wynika z powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Wniesiona od niej sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał zatem oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.