Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 68/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 166
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2021 poz 711
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Dyrektora Szpitala w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Szpitala do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. W. z dnia [...] lutego 2021r.; 2. stwierdza, że Dyrektor Szpitala dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] lutego 2021r.; 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szpitala nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Dyrektora Szpitala na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Wnioskodawca R. W. w dniu [...] lutego 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Szpitala z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci list obecności pracowników Szpitala na których widnieją imiona i nazwiska wszystkich lekarzy wykonujących swoją pracę w ramach Oddziału A. w P. przy ul. [...] w okresie od dnia [...].11.2020 r. do [...].12.2020 r. oraz w okresie od [...].02.2021 r. do [...].02.2021 r. Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. skarżący wniósł o udostępnienie powyższej informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej pod adres e-mail w formie skanów lub fotokopii, jeśli listy obecności prowadzone były w tradycyjnej, papierowej formie lub w postaci zrzutów z ekranu komputera, gdy listy obecności w szpitalu prowadzone są w sposób elektroniczny, a dane z logowania kart - widoczne w systemie i które można wyświetlać na ekranie komputera. Skarżący poprosił również, by na wnioskowanych listach obecności zanonimizowano dane, które podlegają ewentualnej ochronie, wskazał, że zależy mu, aby na udostępnionych mu listach widniały przede wszystkim imiona i nazwiska lekarzy.

W dniu [...] lutego 2021 r. Dyrektor Szpitala doręczył wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo datowane na dzień [...] lutego 2021 r., zawierające odmowę przekazania list obecności, ponieważ nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej nie może polegać na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne. Dyrektor wezwał jednocześnie wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni, że udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca wskazał, że nie będzie zwracał się do podmiotu z pismem wykazującym, że udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego, gdyż wnioskował o udostępnienie informacji, która ma charakter prosty.

W dniu [...] marca 2021r. R. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Dyrektora Szpitala K. skargę na bezczynność Dyrektora w rozpoznaniu jego wniosku z [...] lutego 2021r. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, poprzez błędne uznanie, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej nie może polegać na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia innego celu aniżeli troska o dobro publiczne";

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej;

4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego wniósł o:

1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku R. W. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2021 roku,

2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego R. W. kwoty [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu sądowego od skargi

W uzasadnieniu skargi R. W. wskazał stan faktyczny sprawy. Dalej skarżący podkreślał, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi, a więc do dnia [...] marca 2021 roku, Dyrektor Szpitala nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania skarżącemu decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na uznanie, iż ma ona jego zdaniem charakter informacji publicznej przetworzonej, co oznacza, że organ ten pozostaje w bezczynności.

Odnosząc się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie i czemu organ nie zaprzeczył, ma on obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);

2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy;

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie, bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Następnie skarżący wskazał, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw skarżącego przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Następnie skarżący odniósł się do przepisów ustawy prawo do postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie uwzględniającym skargę na bezczynność.

Skarżący argumentował, że Dyrektor Szpitala jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący wskazał przesłanki uznania informacji publicznej za przetworzoną, które nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kserokopie, scany, zrzuty ekranu list obecności na których widnieją imiona i nazwiska lekarzy nie mają charakteru informacji przetworzonej, gdyż informacja ta istnieje w chwili składania wniosku o jej udostępnienie.

W odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2021r. Dyrektor Szpitala wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Dyrektor powołując się na treść art. 54 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Organ podjął decyzje o uwzględnieniu skargi w całości zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym, Organ rozpoznał wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2021 r. i wydał decyzję z dnia [...] marca 2021 r., na mocy której odmówił udzielenia informacji, o które wniósł Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2021 r. w ramach dostępu do informacji publicznej. Ponadto Organ stwierdził, że bezczynność zaistniała bez rażącego naruszenia prawa.

Organ argumentował, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. przyznał, że pismo z dnia [...] lutego 2021 r. pozbawione było wskazanych wyżej obligatoryjnych elementów decyzji, takich jak powołanie podstawy prawnej, kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz niezbędnych pouczeń o prawie odwołania, a także o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach tego zrzeczenia się odwołania.

Dalej Dyrektor Szpitala uzasadnił przyjęcie, iż bezczynność Organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, podkreślając, że samo przekroczenie przez organ terminów do załatwienia sprawy, a więc jego ustawowych obowiązków to za mało, by uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021r. skarżący zaprzeczył jakoby organ wydał "decyzję z dnia [...] marca 2021 r.", o której mowa w odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2021 r. Jedyną decyzję organu, jaką otrzymał skarżący, to decyzja odmowna (Nr [...],1) z [...] kwietnia 2021 roku, doręczona mu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 06 kwietnia 2021 r. Przy czym sama decyzja (Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.) została dołączona do odpowiedzi na skargę, którą skarżący otrzymał z Sądu, a zatem koniecznym wydaje się ustalenie, czy "decyzja z dnia [...] marca 2021 r." o której mowa w odpowiedzi na skargę, to błąd w ustaleniach profesjonalnego pełnomocnika organu, czy też faktycznie wydany akt, który z jakichś względów nie został jednak doręczony skarżącemu i WSA w Poznaniu.

Następnie poddał w wątpliwość, czy profesjonalny pełnomocnik reprezentujący organ słusznie wskazuje w pismach, a dokładniej w oznaczeniach stron, że tym organem jest "Szpital K. w P.", a nie jego Dyrektor, skoro zgodnie z § 10 ust. 2 Statutu tegoż właśnie Szpitala - "Dyrektor jest jednoosobowym organem kierującym i zarządzającym Szpitalem oraz reprezentującym Szpital na zewnątrz".

W dalszej części pisma skarżący zakwestionował wyrażone stanowisko organu, że ze względu na zaangażowanie pracowników w organizację Szpitala Tymczasowego "opóźnienie w innych działaniach administracyjnych m.in. na płaszczyźnie dostępu do informacji publicznej powinno być zrozumiałe". Skarżący podkreślał, że organ nie informował skarżącego o przyczynach opóźnienia, a jedynie odmawiał za pośrednictwem poczty elektronicznej udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wskazał nadto, że jego wniosek "o umorzenie postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości" nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Podtrzymał żądanie zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Organ wezwany do sprecyzowania nieścisłości dotyczących tego jakiej konkretnie skargi dotyczy przedłożona odpowiedź organu z [...] kwietnia 2021r. dołączona do akt sprawy IV SA/Po [...], wyjaśnił, że w sprawie złożone zostały w istocie dwa wnioski o odmiennej treści (z [...] lutego 2021r. i [...] lutego 2021r.), złożone zostały dwie skargi z [...] marca 2021r. i z [...] kwietnia 2021r. i w związku z tym wydane zostały dwie decyzje organu z [...] kwietnia 2021r. i z [...] kwietnia 2021r. oraz organ przedłożył dwie odpowiedzi na skargi z [...] kwietnia 2021r. i z [...] kwietnia 2021r. W tym stanie rzeczy na zarządzenie Sądu została zarejestrowana druga sprawa, której nadano sygn. akt IV SAB/Po [...] dotycząca skargi z [...] kwietnia 2021r. (wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2021r. -rozszerzona wersja wniosku z [...] stycznia 2021r.), odpowiedzi organu z [...] kwietnia 2021r. na powyższą skargę oraz decyzji organu z [...] kwietnia 2021r., będąca przedmiotem odrębnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga z 22 marca 2021r. okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku Dyrektora Szpitala o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a., skoro podnosi, że uwzględnił skargę w całości zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. i trybie autokontroli wydał decyzję z [...] kwietnia 2021r. (jak to potem sprecyzowano, a nie z [...] marca 2021r.).

Stosownie zatem do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje, zatem instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Jednak, co należy podkreślić, warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków (wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 810/10, dostępne LEX nr 1081914).

Nie budzi bowiem wątpliwości, że przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym, oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy. Wobec tego, o zastosowaniu trybu autokontroli można mówić dopiero wtedy, gdy organ uwzględni bez jakichkolwiek zastrzeżeń nie tylko wnioski skargi, ale i wszystkie jej zarzuty, w tym także stanowisko prawne (postanowienie NSA z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FZ 503/10, dostępne LEX nr 742557).

Wobec powyższego, uwzględnienie skargi na bezczynność, w niniejszej sprawie, powinno oznaczać załatwienie wniosku skarżącego z [...] lutego 2021r., zgodnie z jego treścią, czyli poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości w formie i w sposób wskazany przez skarżącego oraz w zakresie zgłoszonych wniosków w szczególności co do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Tymczasem, w wydanej przez Dyrektora Szpitala decyzji z dnia [...] kwietnia 2021r., na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz, 256 ze zm,), po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz skargi na bezczynność, organ w zakresie swojej właściwości:

1) odmówił udzielenia informacji o które wniósł Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2021 r. w ramach dostępu do informacji publicznej,

2) uwzględnił w całości skargę na bezczynność z dnia [...] marca 2021 r. Jednocześnie organ stwierdził, że bezczynność zaistniała bez rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji nie wynika, żeby organ uwzględnił skargę R. W. w całości, skoro skarżący zasadniczo domagał się udzielenia mu informacji publicznej, a organ powyższą decyzją odmówił mu udzielenia żądanej informacji, nadto orzekł wprawdzie o bezczynności, ale bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności właśnie z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu niezasadny jest wniosek organu wyrażony w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w całości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Ubocznie wskazać należy, że na rozstrzygnięcie autokontrolne, wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (uchwała składu 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r., OPS 16/99, publ. ONSA 2000, nr 3, poz. 94).

Merytorycznej ocenie podlega zatem skarga z [...] marca 2021r. R. W. na bezczynność Dyrektora Szpitala w świetle art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Kontroli Sądu poddawany jest zatem zarzut skargi odnoszący się do braku aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora Szpitala w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci list obecności pracowników Szpitala na których widnieją imiona i nazwiska wszystkich lekarzy wykonujących swoją pracę w ramach Oddziału A. w P. przy ul. [...] w okresie od dnia [...].11.2020 r. do [...].12.2020 r. oraz w okresie od [...].02.2021 r. do [...].02.2021 r.

W tym miejscu wskazać należy, że ostatecznie nie było sporu, że adresatem wniosku oraz skargi na bezczynność jest Dyrektor Szpitala, a nie Szpital K. w P., mimo że decyzja z [...] kwietnia 2021r. została opatrzona nagłówkiem Szpitala. Słusznie wskazuje skarżący, że osobą uprawnioną do reprezentowania Szpitala jest jego dyrektor na podstawie § 10 ust. 2 tekstu jednolitego Statutu Szpitala (Załącznik nr [...] do Uchwały Senatu U. w P. Nr [...] z [...] listopada 2016).

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Szpital K. w P. jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz.U. z 2021r., poz. 711, dalej "u.d.l."), prowadzącym działalność leczniczą w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej statuuje prawo każdego do ochrony zdrowia, a władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP). Wobec tego zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa ugruntowanym konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny opisując rolę samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w realizacji zadań związanych z ochroną zdrowia w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210), stwierdził, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia.

Potwierdzają to przepisy ustawy o działalności leczniczej sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.l., rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ud.l.).

Oznacza to, że Szpital K. jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej powołany do życia przez uczelnię medyczną wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i w tym samym należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Według art. 55 ust. 1 pkt 1 ud.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1285). W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że także Szpital K. jako publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Ponadto, wskazać należy, że Szpital K. w P., który jako uczelnia publiczna działa w oparciu o mienie publiczne. Oznacza to, że Szpital dysponuje środkami publicznymi.

W tym kontekście stwierdzić należy, że Szpital Kliniczny jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, CBOSA). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., IV SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II SAB/Bk 36/08 (CBOSA).

Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Analizując treść art. 6 u.d.i.p. Sąd zakwalifikował żądane przez skarżącą informacje jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b).

W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do list obecności lekarzy wykonujących prace w ramach Oddziału Anestezjologii i Intensywnej terapii "A" Szpitala we wskazanym przez skarżącego okresie mają charakter informacji publicznej.

W tej sytuacji Dyrektor Szpitala zobowiązany był do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Z okoliczności sprawy wynika, że publiczny charakter żądanej informacji nie był między stronami sporny.

Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej, albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzją o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Pismem zawiadamia się wnioskodawcę tylko wówczas, gdyż żądana informacja nie może być udzielona w trybie u.i.d.p.

W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany uznał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, zatem podmiot zobowiązany wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w terminie 14 dni, czego wnioskodawca nie wykonał. Niewątpliwie zagadnienie, czy informacja ma charakter przetworzonej wymagać analizy podmiotu zobowiązanego, który swoje stanowisko wyraził w tym zakresie w decyzji z [...] kwietnia 2021r., która co do merytorycznego rozpoznania wniosku nie może być przedmiotem badania w niniejszej sprawie dotyczącej bezczynności podmiotu zobowiązanego. W postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd administracyjny nie ma prawa dokonywania oceny poprawności wydanego przez organ aktu lub dokonanej przez niego czynności.

Zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, zatem zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Przepisy u.d.i.p. nie znają instytucji "pozostawienia wniosku bez rozpoznania", w sytuacji, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania się interesem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ten sposób postąpił podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie, jednak z naruszeniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sam podmiot zobowiązany przyjął, że decyzją taką nie była odpowiedź udzielona wnioskodawcy pismem z [...] lutego 2021r. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).

Z akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem z [...] lutego 2021r. podmiot zobowiązany wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej dopiero [...] kwietnia 2021r., zatem z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Do tego czasu podmiot zobowiązany pozostał w bezczynności. Nadto organ załatwił wniosek dopiero po wniesieniu skargi do Sądu Administracyjnego.

Powyższe prowadzi do uznania, iż organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie.

Jednakże z uwagi na fakt, iż bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021r. należało umorzyć, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie to odróżnić należy od umorzenia całego postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., o czym było powyżej.

W tym miejscu wskazać należy, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez podmiot zobowiązany decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. Zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na wydanie decyzji, staje się zatem bezprzedmiotowe.

Działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z [...] lutego 2021r., przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA).

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Podmiot zobowiązany pozostawał w błędnym przekonaniu, że brak wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego zwalnia podmiot z obowiązku załatwienia wniosku w sposób o jakim mowa w ustawie u.d.i.p., jak to wskazano powyżej. Sąd nie dopatrzył się przy tym złej woli podmiotu, który w ogłoszonym stanie epidemii skoncentrowany jest na realizacji swoich zadań statutowych.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę co do żądania wymierzenia grzywny (w pkt 4 wyroku). Wniosek został ostatecznie załatwiony decyzją, więc grzywna nie spełnia już swojej funkcji dyscyplinującej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 120 p.p.s.a.