Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1397/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2300/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2300/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], oraz zasądził od organu rzecz skarżącej kwotę 5.868,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dla rozpatrywanej sprawy istotne są następujące ustalenia faktyczne:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie węzła [...]-[...] w Warszawie, przebudowa ulicy [...] na terenie [...], nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołań, zaś wydana w wyniku ich rozpoznania decyzja organu odwoławczego była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09; NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1062/10; WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2190/10). Ten ostatnio wymieniony wyrok stał się prawomocny, a w jego następstwie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozpoznając ponownie odwołania, prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz skarżącej Spółki odszkodowanie za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], obręb [...]-[...]-[...], położonej w [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2016 r., w pkt 1 ustalił odszkodowanie w wysokości 701.178,00 zł; w pkt 2 odmówił powiększenia ww. odszkodowania o kwotę 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, w pkt 3 zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie tej decyzji wniosła skarżąca, zaskarżając jej pkt 2 w zakresie odmowy powiększenia odszkodowania.

Rozpoznając to odwołanie, Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Podkreślił, że jest związany zakresem zaskarżenia, dlatego odniósł się jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu, a więc do pkt 2 skarżonej decyzji. Stwierdził, że w pozostałym zakresie, wobec braku zaskarżenia decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

W ocenie organu odwoławczego zarzut dotyczący kwestii odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie jest zasadny. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), zwanej dalej ustawą nowelizującą. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od dnia 10 września 2008 r.) właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia, wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wydano nieruchomości w terminie wynikającym z art. 7 ustawy nowelizującej, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżąca oświadczenie o przekazaniu nieruchomości złożyła pismem z dnia [...] maja 2009 r., a zatem już po upływie ww. 30-dniowego terminu określonego tą ustawą. Organ wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ustalająca lokalizację inwestycji posiada rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że możliwość powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości rozpatrywana jest jedynie w kontekście jej wydania w terminie wskazanym w art. 7 ustawy nowelizującej. Natomiast przedmiotowa nieruchomości w tym terminie nie została wydana.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), zwanej dalej specustawą drogową, przez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, w której uchyli decyzję organu I instancji w części objętej zaskarżeniem i powiększy wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej o kwotę stanowiącą 5% wartości tego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie skarżącej Spółce bonusu z tytułu dobrowolnego wydania przedmiotowych działek. Sąd przypomniał, iż bonus z tytułu dobrowolnego wydania nieruchomości, wprowadzony został do specustawy drogowej z dniem [...] września 2008 r. na mocy ustawy nowelizującej. Nowelizacją tą w miejsce dotychczas wydawanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wprowadzono decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nowelą zmieniono art. 18 specustawy drogowej w ten sposób, że ustawodawca nadał nowe brzmienie ust. 1 tego artykułu, dodając jednocześnie do niego nowe jednostki redakcyjne – ustępy od 1a do 1f. Zgodnie z treścią ust. 1e art. 18 specustawy odszkodowanie podwyższa się o kwotę 5% przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności), 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ustawa nowelizująca wprowadziła przepisy przejściowe, przewidujące, że w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie ostateczną decyzją, czyli do dnia [...] września 2008 r., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1), z tym że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 6 ust. 3). Nadto w art. 7 ustawy nowelizującej w sposób odrębny uregulowano przypadki, w których postępowanie było prowadzone m.in. na postawie ustawy sprzed nowelizacji i zostało zakończone przed dniem [...] września 2008 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte w trybie przepisów specustawy zasadą jest stosowanie przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją, z tym zastrzeżeniem, że w stosunku do nieruchomości objętych w dniu [...] września 2008 r. decyzją o lokalizacji drogi krajowej (o ustaleniu lokalizacji drogi, o ustaleniu celu publicznego, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) ma zastosowanie art. 7 ustawy nowelizującej. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja, o której mowa w art. 7 ustawy nowelizującej nie musi mieć charakteru decyzji ostatecznej, gdyż takiego wymogu ustawodawca nie ustanowił.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu [...] lipca 2008 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organy obu instancji stwierdziły, że wydanie przez skarżącą Spółkę nieruchomości nastąpiło po dniu [...] października 2008 r., bowiem oświadczenie o dobrowolnym jej wydaniu zostało złożone pismem z dnia [...] maja 2009 r. W ocenie Sądu samo złożenie przez skarżącą Spółkę tego oświadczenia nie jest wystarczającą okolicznością do stwierdzenia, że wydanie nieruchomości nastąpiło po terminie uprawniającym do otrzymania bonusu. Z akt administracyjnych sprawy, jak i z decyzji obu instancji nie wynika kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana inwestorowi i w jakich okolicznościach. Sąd wskazał na ugruntowane stanowisko doktryny, zgodnie z którym podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis). Z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza.

Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach określonych w k.p.a., a to oznacza, że do obowiązków organów obu instancji należało ustalenie, kiedy doszło do przekazania władztwa faktycznego nad przedmiotowymi nieruchomościami skarżącej Spółki. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w zakresie bonusu żądanego przez Spółkę. Braki w poczynionych ustaleniach w tym zakresie przesądzają zdaniem Sądu o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącej Spółki o sprostowanie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał m.in., że odwołanie od decyzji Wojewody [...] [...] lutego 2016 r. dotyczyło tylko pkt 2 tej decyzji – odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości. Zatem intencją Sądu było uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie jakim odnosi się do odmowy powiększenia odszkodowania o 5%, co zresztą, zdaniem Sądu, wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również pośrednio z samej sentencji.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: skarżąca Spółka oraz Miasto [...].

Skarżąca Spółka w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w części obejmującej punkt 1 w zakresie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. bez wskazania, że decyzja ta uchylana jest w części obejmującej punkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Z kolei Miasto [...] zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

I. naruszenie art. 7 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podpisanie przez byłego właściciela nieruchomości oświadczenia o dobrowolnym wydaniu nieruchomości inwestorowi po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie, nie pozwala na przyjęcie, że do wydania nieruchomości w rozumieniu tego przepisu doszło w określonej w tym oświadczeniu dacie oraz przyjęcie, że w takiej sytuacji możliwe jest powiększenie kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic sprawy i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji również w tej części, która nie była kwestionowana przez strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że postępowanie przed organem drugiej instancji nie było dotknięte wadami, które uzasadniały uchylenie tej decyzji, w szczególności w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, kiedy nieruchomość została wydana, a zebrany w sprawie materiał dowodowy został wszechstronnie rozważony przez organy administracji i pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

-art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak prawidłowej analizy treści oświadczenia byłego właściciela o wydaniu nieruchomości, a w konsekwencji nieuwzględnienie faktu wydania nieruchomości po upływie terminu uprawniającego do powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta [...], skarżąca Spółka wniosła o oddalenie tej skargi kasacyjnej w części, w jakiej odnosi się do wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie uchylenia decyzji organu Il instancji oraz zaskarżonej przez Spółkę części decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że skarga kasacyjna Miasta [...] jest w przeważającej części bezzasadna. Zgodziła się z nią jedynie w tej części, w jakiej zarzuca uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu I instancji również w tej części, która nie była zaskarżona przez Spółkę, choć w ocenie Spółki brak doprecyzowania w jakim zakresie decyzja organu I instancji podlega uchyleniu stanowi oczywistą omyłkę i podlega sprostowaniu. Dodatkowo wskazała, że uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne również z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w dniu [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik Miasta [...] podtrzymała w całości dotychczasowe zarzuty i wnioski.

Z kolei pełnomocnik [...] Sp. z o.o. zmodyfikowała żądanie skargi kasacyjnej w ten sposób, że wniosła o pozostawienie wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie uchylającym decyzję Wojewody [...] w pkt 2, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Obydwie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne.

W obu skargach kasacyjnych trafnie podniesiono, że kwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. swoim zakresem obejmowała jedynie pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W punkcie pierwszym organ ten orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 701.178,00 zł za przedmiotową nieruchomość, a w punkcie trzecim zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Sporny punkt drugi, kwestionowany w toku postępowania odwoławczego, dotyczył zaś odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości i w tym zakresie decyzja została poddana postępowaniu odwoławczemu prowadzonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę [...], uchylił w całości zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję Wojewody [...], wskazując na wady postępowania dowodowego dotyczące ustalenia daty wydania nieruchomości w kontekście realizacji roszczenia o podwyższenie odszkodowania o 5%. W żadnym miejscu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się odnośnie jakiejkolwiek wadliwości decyzji organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania oraz wskazania podmiotu zobligowanego do jego wypłaty. Cały wywód zawarty w części zważeniowej koncentrował się zaś na wzajemnym stosunku oraz wykładni przepisów regulujących wypłatę owych dodatkowych 5% ustalonego odszkodowania, a finalna konkluzja dotyczy dostrzeżonych uchybień w postępowaniu dowodowym. Oceniając kontrolowany wyrok z perspektywy kognicji sądu (art. 135 p.p.s.a.) stwierdzić należy, że w zaistniałych okolicznościach doszło do wykroczenia poza granice sprawy.

Wskazać przyjdzie, że decyzja Wojewody [...] w punkcie pierwszym i trzecim, a więc w tych częściach, które nie były kwestionowane w postępowaniu odwoławczym, stała się ostateczna. Zarazem, wobec wydania decyzji przez organ odwoławczy tylko w zakresie rozstrzygnięcia o podwyższeniu kwoty odszkodowania, pozostałe części aktu wydanego przez organ pierwszej instancji stały się prawomocne. Za takim tokiem rozumowania przemawia sama konstrukcja uprawnienia do uzyskania owego 5-cio procentowego bonusu do odszkodowania. Patrząc na zaistniałą sytuację z tej perspektywy, orzeczenie o odszkodowaniu stanowi, w ujęciu materialnoprawnym, byt odrębny od rozstrzygnięcia o podwyższeniu tego odszkodowania. Samodzielne są bowiem przesłanki przyznania każdego z tych dwóch świadczeń, jakkolwiek pozostają one ze sobą w związku (nie można wypłacić 5% bez uzyskania samego odszkodowania). Przyznanie odszkodowania implikuje możliwość ubiegania się o jego podwyższenie, natomiast z formalnego punktu widzenia są to dwa odrębne rozstrzygnięcia, które mogą zapaść w dwóch odrębnych postępowaniach, z tym oczywistym zastrzeżeniem, że pozytywne dla strony rozstrzygnięcie o odszkodowaniu musi zapaść jako pierwsze. W konsekwencji, w tych okolicznościach zaskarżony wyrok nie mógł odnosić się do w/w części rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli zarazem nie wskazano uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie takiego orzeczenia w całości z obrotu prawnego.

Jak się zresztą wydaje Sąd pierwszej instancji również nie miał wątpliwości co do zakresu dokonywanej kontroli, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 marca 2017 r. wydanego po rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki o sprostowanie zaskarżonego wyroku. Wyrażone tam stanowisko w niczym jednak nie zmienia treści rozstrzygnięcia, jakim było uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

Niezależnie od powyższych rozważań pamiętać trzeba, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Pamiętając, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego ma charakter kasatoryjny, nie można z pola widzenia tracić materialoprawnych skutków takiego orzeczenia. Uchylenie decyzji w niezasakarżonej części i tym samym pozbawienie strony przyznanego jej uprawnienia, bez jednoznacznego wskazania, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, stanowi naruszenie zasady reformationis in peius (na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca Spółka w swojej skardze kasacyjnej). Wydany wyrok jest niewątpliwie niekorzystny dla strony, gdyż w istocie odbiera przyznane jej, niesporne świadczenie z tytułu przejęcia gruntu pod drogę publiczną, a więc jej sytuacja prawna po rozpoznaniu skargi stała się zdecydowanie mniej korzystna aniżeli przed zainicjowaniem postępowania sądowego, gdy tymczasem nie powołano żadnej okoliczności, która świadczyłaby o tym, że przyznanie odszkodowania oraz wskazanie podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej [...], a dotyczącego art. 7 ustawy nowelizującej, wskazać przyjdzie, wobec zaistniałego uchybienia formalnoprocesowego, nie mógł on odnieść zamierzonego przez stronę skutku.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż do wydania spornej nieruchomości doszło w dniu [...] maja 2009 r. – co potwierdza datowany na ten dzień protokół przekazania nieruchomości. Fakt ten nie był kwestionowany przez strony. Taką też datę, jako punkt wyjścia dla oceny złożonej skargi winien przyjąć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie ją rozpoznając. Dalej, mając na względzie tę okoliczność, winien rozważyć, czy w zaistniałych realiach zastosowanie znajdzie art. 7 ustawy nowelizującej, czy też art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a upust swoim przemyśleniom dać we wszechstronnej analizie prawnej rozważań poczynionych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ze względu na uwzględnienie w istocie obu skarg kasacyjnych.