Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 376/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 art. 149 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 art. 10 ust. 1 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku skarżącego M. R. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. M.R. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. M.R., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Prokuratora Generalnego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres e-mail "dokumentu urzędowego, przesłanego do wszystkich jednostek prokuratury w Polsce, sygnowanego przez Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej z dnia [...] października 2018 roku - sygn. [...]".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku skarżącego, Prokurator Generalny, reprezentowany przez Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej, poinformował w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., że wnioskowana informacja jest dokumentem wewnętrznym, a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący M.R., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, a także o wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 5000,00 złotych oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, w tym wskazana przez organ podstawa prawna odmowy udostępnienia informacji publicznej, w ogóle nie definiuje co to jest "dokument wewnętrzny".

Skarżący wskazał, że organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publiczne, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący stwierdził, że dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Strona skarżąca uznała, że z powyższego wynika, iż dokument urzędowy z dnia [...] października 2018 r. r., sygn. [...] w całości mieścił się w ustawowej definicji informacji publicznej, a także w definicji dokumentu urzędowego, w rozumieniu u.d.i.p., albowiem zawierał treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, która skierowana została do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, iż nie ma najmniejszej wątpliwości, że dokument urzędowy z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...] spełnia wszystkie kryteria opisane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które władzy publicznej nakazują taki dokument udostępnić na prawidłowo złożony wniosek. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Prokurator Generalny, odmawiając udostępniona spornego dokumentu, dopuścił się rażącego naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Prokurator Generalny powołał się na treść przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p.

Organ stwierdził, że gdyby przyjąć, iż informacją publiczną jest treść i postać każdego dokumentu wytworzonego przez organ władzy publicznej, wyliczenie w art. 6 u.d.i.p. byłoby całkowicie zbędne.

Organ zauważył, że wnioskowany przez skarżącego dokument adresowany jest do Prokuratora Regionalnego w [...], a jego celem jest spowodowanie ujednolicenia i zapewnienia zgodności z prawem sposobu rozpoznawania wniosków o udostępnienie dokumentów z akt postępowania przygotowawczego. Organ dodał, że dokument ten zawiera wskazówki ułatwiające prawidłowe rozpoznawanie tych wniosków, nie zawiera natomiast polecenia określonego postępowania. W konsekwencji organ uznał, że dotyczy on zatem kwestii wewnętrznej organizacji prokuratury.

Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/1, organ stwierdził, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności organu, a więc takiej jego aktywności, która ukierunkowana jest na realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest i nie może być tożsame z każdym przejawem aktywności organu, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania organu.

Prokurator Generalny uznał, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie.

W tej sytuacji, organ wskazał, że treść wnioskowanego przez stronę skarżącą dokumentu nie uprawnia, ani nie zobowiązuje do podejmowania określonego merytorycznego stanowiska w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, lecz wskazuje, jakie okoliczności - zdaniem Dyrektora Biura [...] - powinny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosków w tym zakresie.

Ponadto, Prokurator Generalny uznał, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 16 u.d.i.p., gdyż forma decyzji administracyjnej nie będzie właściwa w przypadku poinformowania wnioskodawcy, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., co - jak podkreślił organ - wynika z ugruntowanego stanowiska zarówno doktryny, jak i judykatury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący M.R. w dniu [...] kwietnia 2021 r. skierował do Prokuratora Generalnego wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres e-mail "dokumentu urzędowego, przesłanego do wszystkich jednostek prokuratury w Polsce, sygnowany przez Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej z dnia [...] października 2018 roku - sygn. [...]".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Prokurator Generalny ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prokuratora Generalnego nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest również to, że podmioty zobowiązane - co do zasady - do udostępniania informacji publicznej nie muszą udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej. Wskazać należy bowiem, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Niewątpliwie istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest to, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czy też - jak twierdzi Prokurator Generalny - wniosek ten obejmuje udostępnienie tzw. "dokumentu wewnętrznego", który - zdaniem organu - nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Prokurator Generalny, jako organ - co do zasady - zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, zamiast udzielić wnioskowanej informacji - uznał, że wniosek skarżącego dotyczy dokumentu, który nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem jako dokument wewnętrzny, służy wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Organ wskazał, że treść wnioskowanego przez stronę skarżącą dokumentu nie uprawnia, ani nie zobowiązuje do podejmowania określonego merytorycznego stanowiska w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, lecz wskazuje jedynie, jakie okoliczności - zdaniem Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej - powinny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosków w tym zakresie.

Jednocześnie, organ zauważył jednak, że sporny dokument z dnia [...] października 2018 r. sygnowany przez Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej adresowany jest do Prokuratora Regionalnego w [...], a jego celem jest spowodowanie ujednolicenia i zapewnienia zgodności z prawem sposobu rozpoznawania wniosków o udostępnienie dokumentów z akt postępowania przygotowawczego. Organ dodał, że dokument ten zawiera wskazówki ułatwiające prawidłowe rozpoznawanie tych wniosków, nie zawiera natomiast polecenia określonego postępowania. W konsekwencji, Prokurator Generalny uznał, że dotyczy on zatem kwestii wewnętrznej organizacji prokuratury i z tej przyczyny nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Z kolei, strona skarżąca, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - uznała, iż sporne pismo Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...], spełnia wszelkie przesłanki ustawowe "dokumentu urzędowego", który powinien być udostępniony na prawidłowo złożony wniosek skarżącego.

Rozstrzygając przedmiot powyższego sporu, warto na wstępie zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 54 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wolności pozyskiwania informacji publicznych gwarantowana jest przez art. 61 Konstytucji i w tym zakresie przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 54 ust. 1 (por. M. Florczak-Wątor /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. Prof. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

Jeśli chodzi o kwestię udostępniania tzw. dokumentów wewnętrznych, należy zauważyć, iż rzeczywiście dotychczas zarówno w literaturze, jak i judykaturze podnosi się możliwość powoływania na koncepcję tzw. dokumentów wewnętrznych w celu uzasadnienia braku możliwości udostepnienia wnioskowanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W doktrynie wskazywano, iż nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej, albowiem część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 19 i 23).

Nie sposób nie zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku, jak uzasadniał Trybunał Konstytucyjny, można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano również uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem, jak wskazywano, przykładowo wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13).

Niemniej, należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że koncepcja tzw. "dokumentów wewnętrznych", które pozwalają na zwolnienie z obowiązku udzielenia informacji publicznej, jest w nauce prawa administracyjnego również mocno kwestionowana jako niekonstytucyjna.

Przede wszystkim zwraca się uwagę, że w chwili obecnej brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", co w konsekwencji oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100).

Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11).

Warto jednocześnie zauważyć, że kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Ponadto, prof. M. Bernaczyk zarzucił, że orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące "dokumentu wewnętrznego" aspirują do stworzenia zestawu quasi-reguł formalno- i materialnoprawnych naruszających konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji, co - jak ostrzegał - może w konsekwencji doprowadzić do tego, że orzecznictwo to posłuży władzy wykonawczej i ustawodawczej jako uzasadnienie do wprowadzenia daleko idących ograniczeń dla konstytucyjnego prawa do informacji (vide: M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji ..., s. 275-276).

Niezależnie jednak od wskazanych powyżej uzasadnionych - zdaniem Sądu - wątpliwości co do legalności powoływania się przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na kwestię tzw. "dokumentów wewnętrznych", jako dokumentów, które nie podlegają udostepnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyraźnie podkreślić, iż stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora Generalnego zarówno w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., jak i w odpowiedzi na skargę jest tak czy inaczej nieprawidłowe, jako nieznajdujące uzasadnienia zarówno w świetle przepisów u.d.i.p., jak i zgromadzonego materiału dowodowego.

Otóż, zauważyć trzeba, iż w przypadku spornego pisma Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...], o którego udostępnienie wystąpił skarżący, nie może być ono - wbrew twierdzeniom Prokuratora Generalnego - uznane za dokument wewnętrzny, skoro zostało skierowane do Prokuratora Regionalnego w [...].

Warto zauważyć w tym miejscu, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 169/20, wyraźnie wskazał, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, czy też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14). Podobne stanowisko wyraził również NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt III OSK 3335/21.

W tej sytuacji, oczywisty pozostaje zatem fakt, że każde pismo, czy dokument, który wychodzi z Prokuratury Generalnej na zewnątrz, a tak jest w przypadku spornego dokumentu sygnowanego przez Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...], nabiera cech dokumentu urzędowego oraz zewnętrznego i z pewnością nie może być uznany za dokument wewnętrzny zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż - wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego - nie może budzić wątpliwości to, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Prokurator Generalny), jak i zakres przedmiotowy (vide: konkretny dokument urzędowy, przesłany do Prokuratora Regionalnego w [...], który skonkretyzowany został przez wnioskodawcę poprzez precyzyjne wskazanie zarówno daty, sygnatury, jak i osoby podpisanej pod jego treścią).

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami cyt. ustawy.

W tej sytuacji, nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem Prokuratora Generalnego było udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Prokurator Generalny, jako organ zobowiązany, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi do Sądu, jak też na dzień wydania orzeczenia w niniejszej sprawie.

Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania.

Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać, na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Kolejny, przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku, znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a - 23i u.d.i.p.) Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, mylnie przyjmując, iż sporny dokument stanowi dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, który to stan na dzień wydania wyroku w przedmiotowej sprawie - nie ustał.

Tym samym, w ocenie Sądu, Prokurator Generalny naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępnił wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie ani nie dochował innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że skoro Prokurator Generalny w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, zachodziła konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Prokuratora Generalnego nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu, pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął jednak wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania oraz wspomniane wyżej okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia nie uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W związku z tym, mając na względzie ustalenia stanu faktycznego oraz biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, Sąd stwierdził, że - pomimo wniosku skarżącego w tym zakresie - brak było uzasadnionych podstaw do wymierzenia Prokuratorowi Generalnemu grzywny.

W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny ma niewątpliwie realizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15). Niemniej jednak, Sąd na gruncie niniejszego postępowania nie dostrzegł konieczności zastosowania tego środka, a więc w tym zakresie skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Jednocześnie, zasądzając od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.