Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 370/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Białegostoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 96/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa U. w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 i 4 zaskarżonego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. skargę kasacyjną w pozostałej części oddala. 14


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 96/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie informacji publicznej: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Białegostoku do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. w B. z dnia 10 sierpnia 2016 r. (pkt 1 wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); wymierzył Prezydentowi Miasta Białegostoku grzywnę w kwocie 1000 złotych (pkt 4 wyroku); zasądził od Prezydenta Miasta Białegostoku na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. w B. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku).

W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., dalej skarżący lub wnioskodawca, wystąpiło do Prezydenta Miasta Białegostoku o udostępnienie informacji w postaci kserokopii wszystkich załączników do protokołów kontroli z przeprowadzonych wizji lokalnych baz magazynowo - transportowych firmy B. z siedzibą w L. oraz K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w E. wykonanych na zlecenie Zamawiającego – L. Sp. z o.o.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. wnioskodawca skierował do Zastępcy Prezydenta Miasta Białegostoku wniosek o przyśpieszenie rozpoznania wniosku z 10 sierpnia 2016 r. z powodu złożenia w Prokuraturze Rejonowej w B. zawiadomienia o uzasadnionym popełnieniu przestępstwa przez osoby reprezentujące w/w firmy.

Prezydent Miasta Białegostoku pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. udostępnił wnioskodawcy dokumentację fotograficzną, stanowiącą załącznik do protokołów kontroli sporządzonych w dniach 20-22 lipca 2016 r. przez L. Sp. z o.o., jednocześnie odmówił udostępnienia kserokopii wszystkich załączników do przedmiotowych protokołów, wskazując, że przedmiotowe dokumenty mają charakter prywatny, stąd nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący w dniu 31 sierpnia 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej merytorycznego i zaskarżalnego rozstrzygnięcia o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia żądanych we wniosku informacji. W ocenie skarżącego udzielona odpowiedź nie zawierała wszystkich załączników do protokołów kontroli baz magazynowo – transportowych przeprowadzonych w stosunku do B. z siedzibą w L. oraz K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w E.

W dniu 7 września 2016 r. wnioskująca Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich załączników do protokołów kontroli baz magazynowo - transportowych sporządzonych w dniach 20, 22, 25 lipca 2016 r. oraz 20, 21 lipca 2016 r. przeprowadzonych w stosunku do: B. z siedzibą w L. i K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w E.

W skardze skarżący sprecyzował, że jego żądanie dotyczy:

1) protokołu K. Sp. z o.o. Sp.k.: umowy dzierżawy z dnia 1 marca 2016 r. zawartej pomiędzy G. Sp. z o.o. a K. Sp. z o.o. Sp. k.; opinia wyposażenia bazy magazynowo - transportowej K. Sp. z o.o. Sp. k. sporządzona przez mgr inż. E. M. dot. urządzeń lub systemów zapewniających zagospodarowanie wód opadowych i ścieków przemysłowych; umowa z dnia 4 stycznia 2016 r. o obsłudze technicznej i naprawie samochodów zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem S. S.A. Oddział B. a K. Sp. z o.o. Sp. k.; oświadczenie D. z dnia 1 marca 2016 r.; dokumentacja związana z funkcjonowaniem systemu pozycjonowania satelitarnego - załącznik nr 12.

2) protokołu Usługi Komunalne B.: umowy dzierżawy z dnia 1 lutego 2016 r. zawartej pomiędzy H. Sp. z o.o. i M. M.; opinia wyposażenia bazy magazynowo - transportowej Usługi Komunalne B. sporządzona przez mgr inż. E. M. dot. urządzeń lub systemów zapewniających zagospodarowanie wód opadowych i ścieków przemysłowych; umowa pomiędzy B. a Usługi Komunalne B. z dnia 1 czerwca 2016 r.; dokumentacja związana z funkcjonowaniem systemu pozycjonowania satelitarnego - załącznik nr 14.

Powołując się na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w postaci kserokopii wszystkich załączników do protokołów kontroli baz magazynowo - transportowych sporządzonych w dniach 20, 22, 25 lipca 2016 r. oraz 20, 21 lipca 2016 r. przeprowadzonych w stosunku do Usługi Komunalne B. z siedzibą w L. oraz K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w E., w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zwrócił uwagę, że we wniosku z dnia 10 sierpnia 2016 r. skarżący nie sprecyzował, których załączników do protokołów kontroli żąda, zaś załączniki stanowiące informację publiczną zostały przez organ udostępnione wraz z pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. Pozostałe załączniki w ocenie organu nie mogły być udostępnione skarżącemu albowiem stanowiły dokumenty prywatne. Końcowo uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podkreślił, że skarżący przed jej wniesieniem nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co czyni skargę niedopuszczalną.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że wszystkie załączniki do protokołów kontroli zostały przekazane skarżącemu zgodnie z żądaniem w pismach z dnia 12 października 2016 r. oraz 17 listopada 2016 r.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał natomiast skargę na bezczynność organu w zakresie nieudostępnienia jednego dokumentu w przedmiocie żądania informacji odnośnie wynagrodzenia za sporządzenie opinii. Pełnomocnik skarżącego przyznał jednocześnie, że w piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. otrzymał pisemną informację, że organ tej informacji nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd ten podał, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Sąd ten podał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji podał, że według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego, stanowią informacje publiczną.

Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Białegostoku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko jest w jej posiadaniu. Również kwestia wnioskowanych załączników do protokołów kontroli przeprowadzonych przez pełnomocnika organu w ramach kontroli w zakresie sprawdzenia spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 4 lit. a, ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), bądź odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Sąd I instancji wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ udzielił żądanej informacji publicznej, bowiem jak wynika z dokumentacji złożonej na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r., wszystkie załączniki do protokołów kontroli zostały przekazane skarżącemu zgodnie z żądaniem w pismach organu z dnia 12 października 2016 r. oraz 17 listopada 2016 r. Powyższa okoliczność została potwierdzona zarówno przez pełnomocnika organu jak i pełnomocnika skarżącej Spółki. Doszło zatem do udzielenia informacji publicznej, ale z przekroczeniem 14 – dniowego terminu. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego podaje, że organ nadal pozostaje częściowo w bezczynności, albowiem nie udostępnił jednego dokumentu w postaci informacji w przedmiocie wynagrodzenia za sporządzenie opinii, tym niemniej, jak słusznie zauważył pełnomocnik organu i co wynika wprost z akt, powyższa informacja nie była załącznikiem do wskazanych protokołów, a ponadto żądanie w tym zakresie zostało złożone przez skarżącego dopiero w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r.

Przedmiotem natomiast rozpoznania w niniejszej sprawie jest zarzut bezczynności organu odnoszący się do wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2016 r. W ocenie Sądu I instancji w zakresie więc braku udostępnienia dokumentu, w postaci informacji w przedmiocie wynagrodzenia za sporządzenie opinii, zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro organ po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed jej rozpoznaniem, udzielił skarżącej Spółce żądanych przez nią w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. informacji publicznych, to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z analizy art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. wynika bowiem, że w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

W związku z powyższym Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie rozpoznał w sposób prawidłowy w terminie ustawowym wniosku skarżącego.

Jednocześnie Sąd ten, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Dokonując oceny całokształtu działań organu w stosunku do skarżącej Spółki Sąd I instancji doszedł do przekonania, że noszą one znamiona celowego i nieuzasadnionego przedłużania postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji zauważył, że skoro wniosek wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2016 r., to winien być rozpoznany do dnia 24 sierpnia 2016 r. Tak się jednak nie stało, zaś odpowiedź pisemna organu z tego dnia jawi się raczej jako działanie wymuszone kolejnym wnioskiem skarżącego o przyśpieszenie rozpoznania wniosku z dnia 10 sierpnia 2016 r. (wniosek o przyśpieszenie wpłynął do organu w dniu 24 sierpnia 2016 r.). Udostępnienie zaś tylko części żądanych informacji (materiał zdjęciowy) należy traktować jako nieprawidłowe rozpoznanie wniosku i pozostawanie organu w bezczynności.

Nadto Sąd I instancji podkreślił, że skarżący ponawiając swój wniosek, szczegółowo wymieniał, o które dokumenty mu chodzi (pismo z dnia 31 sierpnia 2016 r.). Nie jest zatem prawdą, jak twierdzi organ, że skarżący dopiero w skardze sprecyzował, o które dokumenty mu chodzi. Już we wniosku precyzyjnie zostało określone, że chodzi o wszystkie załączniki do przedmiotowych protokołów. Słowo "wszystkie" nie pozostawiało wątpliwości, że któregoś z załączników skarżący nie żądał. Powyższe jest o tyle jednoznaczne, że jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, ale także pisma skarżącego z dnia 31 sierpnia 2016 r. oraz skargi, ilość tych załączników była stosunkowo niewielka.

Sąd I instancji podkreślił, że w odpowiedzi na skargę organ najwięcej miejsca poświęcił uzasadnianiu stanowiska, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, zaś w przeddzień rozprawy, tj. w dniu 21 listopada 2016 r., bez żadnych dodatkowych wyjaśnień, doręczył skarżącemu wszystkie żądane przez niego załączniki. Sąd I instancji wskazał, że o ile działanie powyższe, w kontekście spóźnionego, ale jednak ostatecznie prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2016 r., uznać należy za poprawne, o tyle Sąd ten nie mógł zaakceptować działania organu polegającego na maksymalnym przedłużaniu terminu do rozpoznania tego wniosku. Z akt sprawy sądowej wynika bowiem, że jeszcze w piśmie procesowym z dnia 28 września 2016 r. organ wnosił o nieudostępnianie skarżącemu żądanych załączników, które zostały złożone do Sądu wraz z aktami administracyjnymi.

Ponadto, jak wynika z pisma procesowego skarżącego z dnia 18 listopada 2016 r., skarżący zwracał się do organu o udzielenie przedmiotowych informacji publicznych także w pismach z dnia 3 października 2016 r. oraz z dnia 2 listopada 2016 r. W odpowiedzi organ przy piśmie z dnia 12 października 2016 r. udostępnił wnioskodawcy część żądanych informacji, czym niejako potwierdził niesłuszność swego dotychczasowego stanowiska. W reakcji zaś na pismo ponaglające z dnia 2 listopada 2016 r., przy piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. organ udostępnił wnioskodawcy pozostałe żądane informacje publiczne.

Sąd I instancji zauważył, że spełnienie żądania z pisma wnioskodawcy z dnia 10 sierpnia 2016 r. realizowane było partiami i wymagało szeregu pism ponaglających. Zachodzi więc uzasadniona podstawa by przypuszczać, że gdyby rozprawa sądowa była wyznaczona na okres późniejszy, to wnioskodawca nadal by tych informacji nie uzyskał. To rozprawa sądowa była zatem ostatecznym czynnikiem dla organu, który zmobilizował go do wydania żądanych dokumentów. Kwestia ta, w ocenie Sądu I instancji, znajduje potwierdzenie w stanowisku pełnomocnika organu zajętym na rozprawie, gdzie wniósł on o umorzenie postępowania w całości ze względu na przekazanie przed rozprawą wszystkich żądanych załączników. W całości, to znaczy nie tylko w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 10 sierpnia 2016 r., ale także w zakresie pozostałych kwestii określonych w art. 149 p.p.s.a.

Nadto jako kolejny argument na stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażący Sąd I instancji wskazał, że organ pomimo tylu pism kierowanych do skarżącego oraz do Sądu, w żadnym z nich nie tłumaczy i nie próbuje nawet wyjaśnić swego zachowania.

W związku z powyższym za uzasadnione Sąd I instancji uznał również wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wysokość jej ustalono na kwotę 1.000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za bezczynność organu), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do bezczynności w załatwieniu sprawy.

Z uwagi na zgłoszenie przez skarżącą Spółkę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej zamiast wymierzania organowi grzywny, Sąd I instancji podał, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny jak i przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wybór zastosowanego środka zależy od uznania Sądu, albowiem ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę. W ocenie Sądu I instancji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, zamiast przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, spełni swoją rolę represyjno – prewencyjną.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Białegostoku zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w związku z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) oraz art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w sprawie wszczętej z wniosku Przedsiębiorstwa Usługowo - Asenizacyjnrgo [...] w B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii wszystkich załączników do protokołu kontroli baz magazynowo - transportowych sporządzonych w dniach 20, 22, 25 lipca 2016 r. oraz w dniach 20, 21 lipca 2016 r. przeprowadzonych w stosunku do firm Usługi Komunalne B. z siedzibą w L. oraz K. sp. z o. o. sp. k. w E. organ dopuścił się bezczynności postępowania, w sytuacji, gdy organ w dniu 24 sierpnia 2016 r. udostępnił wnioskodawcy żądaną informację publiczną w postaci tych dokumentów, które w świetle prawa miały charakter informacji publicznej, natomiast w zakresie, w którym uznał, iż żądane dokumenty nie są informacjami publicznymi, odmówił ich udostępnienia w formie pisma, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych (które przywołał we wskazanym piśmie) co do charakteru żądanych dokumentów oraz formy ich udostępnienia, uznając, iż wskazane informacje stanowią dokumenty prywatne, a tym samym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organowi nie można przepisać złej woli w podejmowanych działaniach albowiem wskazał w treści pism z dnia 24 sierpnia 2016 r., 29 sierpnia 2016 r. oraz 5 września 2016 r. podstawę prawną swojego działania polegającego na nieprzekazaniu wszystkich żądanych informacji powołując się na ich prywatny charakter, a stanowisko organu znajdowało potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, zarówno co do charakteru informacji, jak i sposobu odmowy jej udostępnienia;

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w sytuacji gdy brak było podstawy do jej orzeczenia, tj. w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w § 1 wskazanej normy prawnej oraz braku uzasadnienia podstaw jej wymierzenia oraz jej wysokości;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu do niniejszej skargi i oparcie na tak ustalonym stanie faktycznym oceny zachowania organu (przypisanie organowi złej i nacechowanej umyślnością) prowadzących do rozstrzygnięcia co do istnienia w niniejszej sprawie bezczynności organu, dodatkowo zakwalifikowanego jako mającego miejsce z rażącym naruszaniem prawa; ponadto brak oceny Sądu do charakteru prawnego żądanej informacji oraz prawidłowości formy jej udostępnienia;

5) art. 133 i 134 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w niniejszej sprawie stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r. i bezpodstawne uznanie, iż organ uznał żądane dokumenty za informację publiczną, w sytuacji gdy organ nigdy takiego stanowiska nie wyraził;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. związku z art. 1, art. 2 , art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy działanie organu, w niniejszej sprawie nie cechowała bezczynność, albowiem organ w ramach obowiązującego prawa odmówił stronie udostępnienia żądanych dokumentów w formie pisma uzasadniając, iż dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, zachowując jednocześnie ustawowy termin do załatwienia sprawy oraz formę prawną tej odmowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi P. sp. o.o. w B. w całości lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od skarżącego Przedsiębiorstwa na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ udostępnił załączniki stanowiące informację prywatną, jednakże nie z powodu zmiany w ocenie kwalifikacji charakteru tej informacji, tj. nie uznał tej informacji za informację publiczną, jednakże z powodu pojawienia się nowej okoliczności w sprawie oraz złożeniem przez wnioskodawcę ponownego wniosku, co zostało szczegółowo wyjaśnione w piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. W piśmie tym, na co nie zwrócił uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ wyjaśnił, iż wydaje wskazane dokumenty, albowiem zostały one uprzednio udostępnione przez organ w ramach przekazania wnioskodawcy (skarżącemu) protokołów kontroli wraz z załącznikami przeprowadzonych przez organ - Prezydenta Miasta Białegostoku w ramach uprawnień kontrolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 122), co nastąpiło pismem z dnia 29 września 2016 r. Organ więc pismem z dnia 17 listopada 2016 r. jedynie powtórnie wydał dokumenty wydane skarżącemu wraz z pismem z dnia 29 września 2016 r. Przedmiotowe załączniki zostały wydane wraz z protokołami kontroli przeprowadzonej przez uprawniony ustawowo organ w innym trybie niż w przedmiotowej sprawie, natomiast ich udostępnienie pismem z dnia 17 listopada 2016 r. stanowiło jedynie informację dla skarżącego, iż żądane dokumenty zostały mu wydane i są tożsame z żądanymi dokumentami w niniejszej sprawie. A zatem w ocenie organu Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Nadto skarżący kasacyjnie podał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. w sprawie VIII SAB/Wa 6/16 (LEX nr 2114002) istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność jest ochrona: uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną, organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez sąd.

A zatem organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w ogóle w zwłoce albowiem pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. udzielił odpowiedzi skarżącej.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nie uznał, iż żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nadal uważa w okolicznościach niniejszej sprawy, iż zakres żądanej informacji nie uprawnia do zakwalifikowani jej jako informacji o charakterze publicznym. Żądane bowiem dokumenty stanowią prywatne dokumenty wykonawców, które mogły stanowić dowody w trakcie postępowania kontrolnego potwierdzającego stan faktyczny i prawny, jednakże zostały wytworzone w ramach prywatnej działalności kontrolowanych podmiotów, a ich adresatem nie były i nigdy nie były organy administracji publicznej bądź inne podmioty, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty te też nie są wymienione w katalogu wskazanym w art. 6 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Sąd ten w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy wydanego wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przepis art. 133 zawiera trzy jednostki redakcyjne, zaś przepis art. 134 p.p.s.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne. Formułując zarzut naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, która z owych jednostek redakcyjnych została jego zdaniem naruszona i w jaki sposób. W ramach owego zarzutu organ wyjaśnił, że nigdy nie uznał żądanej informacji za informację publiczną, jednakże udostępnił ją wnioskodawcy z przyczyn, które wyjaśnił w piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. W piśmie tym organ wyjaśnił, iż wydaje wskazane dokumenty, albowiem zostały one uprzednio udostępnione przez organ w ramach przekazania wnioskodawcy (skarżącemu) protokołów kontroli wraz z załącznikami przeprowadzonych przez organ - Prezydenta Miasta Białegostoku w ramach uprawnień kontrolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 122), co nastąpiło pismem z dnia 29 września 2016 r. Organ więc pismem z dnia 17 listopada 2016 r. jedynie powtórnie wydał dokumenty wydane skarżącemu wraz z pismem z dnia 29 września 2016 r. Przedmiotowe załączniki zostały wydane wraz z protokołami kontroli przeprowadzonej przez uprawniony ustawowo organ w innym trybie niż w przedmiotowej sprawie, natomiast ich udostępnienie pismem z dnia 17 listopada 2016 r. stanowiło jedynie informację dla skarżącego, iż żądane dokumenty zostały mu wydane i są tożsame z żądanymi dokumentami w niniejszej sprawie. Okoliczności powyższe mają świadczyć o tym, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Argumentacja powyższa nie jest przekonująca. Wręcz przeciwnie, ponowne przesłanie wnioskodawcy żądanej dokumentacji daje podstawy do przyjęcia, że organ uznał wnioskowaną informację za informację publiczną.

Za nieusprawiedliwiony także uznać należało w tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący zwracał się do organu o udzielenie wnioskowanych pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. informacji publicznych także w pismach z dnia 3 października 2016 r. oraz z dnia 2 listopada 2016 r. W odpowiedzi organ przy piśmie z dnia 12 października 2016 r. udostępnił wnioskodawcy część żądanych informacji. W reakcji zaś na pismo ponaglające z dnia 2 listopada 2016 r., przy piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. udostępnił wnioskodawcy pozostałe żądane informacje publiczne.

W tych okolicznościach za nietrafny uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co daje podstawę do przyjęcia, że orzeczenie sądu I instancji zawarte w pkt. 2 wyroku w niczym nie narusza ww. przepisu prawa.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że organ doręczył skarżącemu wszystkie żądane przez niego załączniki w dniu 21 listopada 2016 r., to jest w przeddzień rozprawy. W tym zatem dniu ustał stan bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie podnosi, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawarte w pkt. 3 wyroku narusza art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Do uznania zatem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów i to nawet kilkukrotne. Przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Okoliczności powodujące zwłokę organu oraz jego działania w toku mają więc także znaczenie dla tej oceny.

W wyroku z dnia 25.04.2017 r. sygn. akt I OSK 499/16 (LEX nr 2345874) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu."

Zatem stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują zatem znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe, szczególne cechy względem stanu określonego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ bowiem od momentu otrzymania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej prowadził ze skarżącym korespondencję wyjaśniając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w końcu udostępnił informację i uczynił to po upływie trzech miesięcy od doręczenia mu wniosku w tym przedmiocie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jeśli się zważy, że organ był aktywny w okresie biegu terminu do udzielenia wnioskowanej informacji, ostatecznie informację tę udostępnił po upływie trzech miesięcy od doręczenia mu wniosku. W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego trzymiesięczna bezczynność organu w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji nie było też podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia owego przepisu prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 i 4 (pkt 1 wyroku), a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, z przyczyn podanych wyżej stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania z uwagi na to, że w istotnej części skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania.

-----------------------

15