Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 402/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, , art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust .1, ust. 2 pkt  1, art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 61 ust. 1 pkt  4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 29 listopada 2013 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też powoływane jako Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] o ustaleniu na wniosek J. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej – dwóch siłowni wiatrowych N..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 18 września 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej, działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw od opisanej na wstępie decyzji Burmistrza z dnia [...], żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Powierzchnia działek, dla których Burmistrz wydał kwestionowana decyzję przekraczała bowiem 0,5 ha, tymczasem stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla takiego obszaru wymagana była zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a przeznaczenie terenu na cele nierolnicze nie było możliwe w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W następstwie rozpatrzenia sprzeciwu Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 29 listopada 2013 r. uznając, że teren planowanej inwestycji obejmuje powierzchnię większą niż 0,5ha. na terenie rolnym objętym ochroną gruntów rolnych, ponieważ działka nr ew. [...] ma pow.0,48ha. a część działki nr [...] przeznaczonej pod linię energetyczną ma pow.ok.230m kw. Z tych względów doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. P. zarzucił organowi brak szczegółowego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie motywów, które zadecydowały o przyjęciu, że działka nr [...] zostanie wyłączona spod rolniczego użytkowania w całości, a działka nr [...] w części (w zakresie przebiegu linii elektroenergetycznej).

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium stwierdziło, w oparciu o załącznik graficzny do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że inwestor w istocie planuje budowę: dwóch siłowni wiatrowych na działce nr [...] połączonych kablem energetycznym podziemnym, dwóch siłowni wiatrowych na działce nr [...], linii napowietrznej 15kV na działce nr [...] oraz podziemnej linii energetycznej 400V na działkach nr: [...] i [...]. Teren inwestycji został zawężony w taki sposób, aby siłownie wiatrowe były usytuowane na wydzielonych działkach o pow. mniejszej niż 0,5 ha - działka nr [...] ma pow. 0,4883 ha, działka nr [...] – 0,4804 ha. Organ ustalił, że działka nr [...] obejmuje grunty rolne klasy RII i RIII, a działka nr [...] o pow. 3,3813 ha. , na której ma przebiegać podziemna linia energetyczna grunty rolne klasy RII, RIIIa i RIIIb.

Organ wskazał, że z kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 grudnia 2012 r. wynika, że w granicach terenu inwestycji, tj. w obszarze oznaczonym literami ABCDEFGHI-A, znajduje się działka nr [...] i część działki nr [...] przeznaczona pod linię elektroenergetyczną o pow. 230 m². Z części graficznej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenach rolnych objętych prawną ochroną gruntów rolnych o pow. większej niż 0,5 ha tj. wbrew regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, dopuszczającej przeznaczenie gruntów rolnych klas II i III na cele nierolnicze wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego ministra. W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro teren inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...] to grunty rolne klasy II i III o pow. łącznej przekraczającej 0,5ha., to przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze dopuszczalne było wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwych organów. Ustalenie warunków zabudowy na tych działkach, których zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przekraczał 0,5 ha. stanowi w ocenie Kolegium rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji decyzja z dnia 14 grudnia 2012 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] o pow. 0,4883 ha oraz część działki nr [...] o pow. 230 m². W sumie powierzchnia ta przekracza 0,5 ha. Teren inwestycji został określony na mapie zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 4 pkt 6 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w związku z realizacją inwestycji wymagane jest ustalenie przeznaczenia działki nr [...], na której będzie się znajdowała linia energetyczna podziemna, na cele nierolne i nieleśne oraz poprzez przyjęcie, że zwarty obszar projektowy jest równoznaczny z terenem inwestycji;

– art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie informowania strony o wszelkich okolicznościach prawnych i faktycznych mających znaczenie dla jej sytuacji prawnej, a w konsekwencji niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego;

– art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...];

– art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Burmistrza z dnia 14 grudnia 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w sytuacji gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne;

– art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wymagane było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy powierzchnia gruntu koniecznego do przekształcenia na te cele obejmowała mniej niż 0,5 ha.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przesłanką zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustalenie, czy faktycznie nastąpi zmiana na inny niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania. Tymczasem organ a priori przyjął, że cały zaznaczony na mapie dołączonej do wniosku obszar będzie podlegał odrolnieniu. Skarżący przyznał, że realizacja dwóch siłowni wiatrowych na działce nr [...] spowoduje zmianę sposobu użytkowania gruntu na nierolniczy, nie zgodził się jednak ze stwierdzeniem, że budowa przyłącza energetycznego na działce nr [...] wpłynie na rolnicze przeznaczenie i wykorzystanie tej działki. Kabel energetyczny będzie bowiem zakopany w ziemi na głębokości od 90 do 100 cm, co w żaden sposób nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 1432/09.

Autor skargi zarzucił organowi niewyjaśnienie, na jakiej podstawie przyjął, że obszar przeznaczony pod linię energetyczną, a w decyzji z dnia 29 listopada 2013 r. również pod drogę dojazdową, wynosi 230 m², skoro w zaskarżonej decyzji nie ma już mowy o drodze dojazdowej na działce nr [...]. Zakwestionował oparcie się przez organ na mapie dołączonej do wniosku, ponieważ przedstawiony na niej rysunek ma charakter poglądowy i uproszczony. Zwrócił uwagę, że organ zarzuca przekroczenie dozwolonej powierzchni 0,5 ha o zaledwie 110 m², a linia graniczna wskazująca obszar inwestycji jest bardzo gruba. Z tego powodu konieczne było wskazanie przez organ sposobu obliczenia powierzchni zajętej pod kabel na działce [...]. Uchybienie w tym zakresie jest zdaniem skarżącego sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 9 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skarżący podniósł, że w sytuacji gdy nie jest konieczna zmiana przeznaczenia części działki nr [...], to nie można jej zaliczyć do "zwartego obszaru projektowanego". Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 2151/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 710/12. W konsekwencji zdaniem skarżącego Kolegium naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższego w ocenie autora skargi nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżący, powołując się na przepis art. 156 § 2 k.p.a., wskazał, że decyzja dotychczasowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na jej podstawie Starosta wydał w dniu [...] decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmieniono brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe i w obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Użyte w art. 7 ust. 2 pojęcie "zwartego obszaru projektowanego", zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, oznacza zaś obszar całej działki.

Prokurator wyjaśnił, że w dacie wydawania przez Burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 sztuk elektrownio wiatrowej działka nr [...] nie była podzielona geodezyjnie i miała powierzchnię 4,35 ha. W dacie składania wniosku o warunki zabudowy inwestor dokonał jej podziału na 3 mniejsze działki, co zdaniem Prokuratora miało na celu ominięcie prawa. Cztery siłownie wiatrowe powstałe na "poszatkowanej" działce nr [...] (dwie na działce nr [...] i dwie na działce nr [...]) korzystają nawet z tego samego źródła zasilania z działki nr [...].

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że stwierdzona została również nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dwóch siłowni wiatrowych na działce nr [...] z przyłączem poprzez podziemny kabel energetyczny przez działkę nr [...] do transformatora na działce nr [...]. Transformator na działce nr [...] będzie więc wspólny dla 4 siłowni. Skarga J. P. na powyższą decyzję została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Ke 407/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1966, s. 699). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. O ile stwierdzi, że zachodzi podstawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to ma obowiązek zbadać - czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało.

Dla porządku należy stwierdzić, że będąca przedmiotem ustalenia warunków zabudowy inwestycja w postaci siłowni wiatrowej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej , które służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii (por. wyroki NSA : z dnia 13.11.2012r., sygn..akt II OSK 762/12, wyrok z dnia 3.03.2011r, sygn..akt II OSK 2251/10) Tym samym uznać trzeba, że inwestor zamierza na przedmiotowym terenie realizować zadanie produkcyjne, inne niż rolnicze.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w związku z art. 7 ust. 2 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r.,nr 121,poz.1266 ze zm),dalej "ustawa o ochronie gruntów rolnych", uznając, że zostało przekroczone kryterium obszarowe wynikające z art. 7 ust.2 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z doktryny oraz utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z 19.04.2013r.sygn.akt II GSK 190/1, wyrok NSA z 8.02.2013r. sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2013-02-08 sygn. akt I OSK 1683/11 , wyrok NSA z 6.02. 2013r. sygn. akt II OSK 2052/11, wyrok NSA z , II OSK 1859/11

Pamiętać przy tym należy, że nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Taki nadzwyczajny tryb zakwestionowania decyzji administracyjnej stosuje się wyłącznie w przypadku ewidentnych, jaskrawych naruszeń prawa. Natomiast naruszenia mniejszej wagi mogą być podnoszone wyłącznie w zwykłych trybach odwoławczych przewidzianych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Przepis art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1); przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (ust.2 pkt 1).

Z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust. 1 ustawy). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego regulacji: plan jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenie działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (poza gminnymi) organów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy. "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy (...) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy" (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że kwestią sporną okazała się w niej ocena powierzchni zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia tj. nie na cel rolniczy . Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy zwartego obszaru projektowanego przekraczającego 0,5 ha, co prowadzi do rażącego naruszenia w/w przepisów. Skarżący zarzucił natomiast w pierwszej kolejności, że położenie podziemnego kabla energetycznego na działce nr [...] - o długości 60m biegnącego od 90 do 100cm pod ziemią, w żaden sposób nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a po drugie zakwestionował, według niego dowolne ustalenie przez Kolegium, że linia kablowa energetyczna wymaga zajęcia 230 m.kw działki nr [...]. Wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne określenie tego obszaru na podstawie mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ obszar inwestycji oznaczony jest w sposób uproszczony, poglądowy. W jego ocenie położenie kabla wymaga wykonania na krótki czas wykopu, który zajmie 87 m.kw., co w rezultacie nie przekroczy obszaru 0,5 ha.

Zarzuty skarżącego należy uznać za trafne, co w konsekwencji musiało doprowadzić do uchylenia obu decyzji Kolegium.

Ustalenie rażącego naruszenia prawa wymaga wnikliwego rozważenia sprawy, a tego wymogu organ w rozpoznawanej sprawie nie spełnił.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Jak to wyżej wskazano, Kolegium upatruje rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w tym, że Burmistrz decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenach objętych ochroną gruntów rolnych, mimo że "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" przekraczał 0,5 ha. Zdaniem Kolegium teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] o pow. 0,4883 ha oraz część działki nr [...] o pow. 230 m², co w sumie daje powierzchnię przekraczającą 0,5 ha.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium ograniczyło się jednak tylko do wskazania, że teren inwestycji został szczegółowo określony w uzupełnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. na mapie zasadniczej w skali 1:500, na podstawie której dokonał obliczeń powierzchni terenu działki nr [...] zajętej pod kabel energetyczny prowadzony pod ziemią i ustalając , że pas gruntu biegnący pod linią energetyczną zajmuje pow. 230 m². Kolegium nie poczyniło ponadto rozważań, czy w ogóle w sytuacji gdy linia energetyczna została zaprojektowana pod ziemią, można mówić o przeznaczeniu danego obszaru na cele nierolnicze. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. II OSK 1432/09, oddalając skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 19 maja 2009 r. sygn. II SA/Ke 183/09, ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Przy takich ustaleniach organu trudno w sposób jednoznaczny uznać by kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych , ponieważ art.156 §1 pkt 2 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek: oczywistości naruszenia prawa polegającej na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawna; przepis który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

Skoro w rozpoznawanej sprawie, przy dokonanych przez organ ustaleniach, nie można uznać, by została wykazana przesłanka oczywistości naruszenia prawa polegająca na jednoznacznej i widocznej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną to, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało uznać za wadliwe, jako naruszające przepisy prawa procesowego tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że Kolegium uzasadnia swój pogląd o rażącym naruszeniu prawa prowadzącym do wyeliminowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w oparciu o przeprowadzone przez siebie obliczenia, obszaru planowanej inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym dołączonym do decyzji o warunkach zabudowy, który rzeczywiście oznacza w sposób przybliżony granice terenu inwestycji i w żadnym wypadku nie może przesądzać, o powierzchni zajętej pod inwestycję działki. Organ nie wyjaśnił jednak przy tym, czy kabel podziemny zmienia przeznaczenie działki na cele nierolnicze. Te kwestie należało wyjaśnić i dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tak , aby nie było żadnych wątpliwości, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób rażący narusza prawo.

Podnieść też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia prawna pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji nie jest jednolita.

Z jednej strony reprezentowane jest stanowisko, że kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, niepubl., wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, niepubl.). Sądy administracyjne wskazują też, że ustawowe określenie; "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej i kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych będzie, dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 738/07; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2225/10, wyrok z 10 lutego 2010 r., sygn. II OSK 299/09 sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10 (w:) CBOSA).

Z drugiej natomiast strony – co aktualnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentuje się stanowisko, że "zwartym obszarem projektowanym "w rozumieniu tego przepisu jest obszar całych działek ewidencyjnych , na których realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie tym jest mowa o "obszarze zwartym", przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. II OSK 1826/06). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Wyrażany jest pogląd, że przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych stanowiąc o zwartym obszarze projektowanym do takiego przeznaczenia, wskazuje obszar z określonymi granicami. Obszarem takim w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka ewidencyjna objęta wnioskiem inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1887/10, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 543/12). Reprezentowany jest zatem pogląd, że "zwarty obszar projektowany" nie może być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości a nie jej części. Ten pogląd przeważa aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się jeszcze do problemu wykładni zwartego obszaru projektowanego wyjaśnić należy, że przewidziane w art. 7 ust.2 pkt 1 kryterium obszarowe zostało zniesione ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , aktualnie zatem dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od tego jaki obszar zajmuje inwestycja przeznaczona na cele nierolnicze, wymagane jest uzyskanie zgody właściwego ministra., co oznacza, że wszystkie grunty rolne klas I-III, mogą być przeznaczane na cele nierolnicze tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższa zmiana niewątpliwie miała na celu przeciwdziałanie dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Tak więc nie przesądzając wyniku sprawy stwierdzić należy, że Kolegium nie wykazało, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust.2 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na przekroczenie kryterium obszarowego wynikającego z art. 7 ust.2 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Dla porządku wyjaśnić jeszcze należy, że nie ma racji skarżący, iż decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ na jej podstawie uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Nawet zrealizowanie inwestycji nie może być kwalifikowane jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu), 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (A. Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, KPA. Komentarz, Warszawa 2010, s. 366, M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA. Komentarz, Lex/el 2014). Na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu którejkolwiek ze wskazanych przesłanek.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów, na które złożyły się: wpis (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko Sądu celem ustalenia czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez przekroczenie normy powierzchniowej "zwartego obszaru projektowanego" oceniając także przy tym okoliczność, która wynika z akt sprawy II SA/Ke 407/14 zawisłej przed tut. Sądem, a którą potwierdził skarżący na rozprawie, że siłownie wiatrowe, dla których ustalono warunki zabudowy na działce [...] mają ścisły związek z inwestycją na przedmiotowej działce, ponieważ posiadają wspólny transformator na działce nr [...].