Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 593/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 34 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M., W. M., W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 maja 2020 r., Nr XXV/449/2020 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i jednolokalowych budynków mieszkalnych oraz określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości ich stawek procentowych przy sprzedaży postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 24 listopada 2021 r., D. M., W. M. i W. K. (zwani dalej: "skarżącymi"), wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - za pośrednictwem Rady Miejskiej w Prudniku (zwanej dalej także: Radą, organem) - na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 maja 2020 r. Nr XXV/449/2020 w sprawie zasad sprzedaży lokali i jednolokalowych budynków mieszkalnych oraz określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości ich stawek procentowych przy sprzedaży lokali i jednolokalowych budynków mieszkalnych, zmienioną uchwalą tej Rady z dnia 18 grudnia 2020 r. Nr XXXIX/578/2020, (dalej jako Uchwała) - w części dotyczącej postanowień zawartych w § 1 ust. 1 stanowiących, ze "Sprzedaży podlegają lokale mieszkalne położone w budynkach, w których w dniu wejścia w życie uchwały istniała wspólnota samorządowa", i § 1 ust. 4 pkt 4, stanowiący, iż "Nie podlegają sprzedaży: lokale mieszkalne wykorzystywane do realizacji zadań własnych gminy". Zaskarżonemu aktowi zarzucili skarżący:

rażące naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej jako: u.g.n. przez wprowadzenie do Uchwały dodatkowych kryteriów w postaci konieczności istnienia wspólnoty mieszkaniowej w lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony, wyłączając określoną kategorię najemców prawa pierwszeństwa i naruszając zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; tutaj też dyskryminacja ze względu na miejsce zamieszkania;

rażące naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuzasadnione realizacją zasady sprawiedliwości społecznej i zróżnicowanie w uchwale najemców, a tym samym ich dyskryminacja, poprzez pozbawienie grupy najemców słabszych ekonomicznie uprawnienia stabilizującego ich sytuacje mieszkaniową z powodu skorzystania przez nich z lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wykorzystywanym do realizacji zadań własnych gminy;

rażące naruszenie art. 75 Konstytucji RP przez uchwalenie przepisów niesprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i nie wspierających działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania;

rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: u.s.g., przez nieuprawnioną modyfikację materii ustawowej, podczas gdy przepis umożliwiający Radzie Miejskiej w Prudniku określenie zasad gospodarowania nieruchomościami jest zbiorem reguł postępowania dla organu wykonawczego, ale zasady te nie mogą wkraczać, ani modyfikować materii ustawowej, a jedynie mogą stanowić jej dopełnienie bądź uzupełnienie; zawężając prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Miejska w Prudniku przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Formułując te zarzuty wnieśli skarżący o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień zawartych w jej § 1 ust. 1 i ust. 4 pkt 4.

W motywach skargi wskazał jej autor, że organ stanowiący gminy ustalając zasady sprzedaży nieruchomości i przyznając pierwszeństwo nabycia określonym grupom podmiotów, nie ma kompetencji do umieszczania w podejmowanej uchwale, kryteriów dodatkowych, wykraczających poza regulację ustawową, zawężających krąg osób, których pierwszeństwo wynika wprost z ustawy, rada nie ma kompetencji do umieszczenia w swojej uchwale dodatkowych kryteriów, wykraczających poza regulację ustawową, a pozbawienie określonych najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest niezgodne z prawem w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Przypomniał także autor skargi, że podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych w zaskarżonej uchwale jest między innymi art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która, między innymi, jest najemcą lokalu mieszkalnego.

Zaznaczył przy tym autor skargi, że w uchwale wprowadzono ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Rada Miejska ograniczyła krąg osób uprawnionych, czyniąc to w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że dla oceny prawidłowości wprowadzenia tych ograniczeń bez znaczenia pozostaje fakt, czy lokal zajmowany przez skarżących przeznaczony był do sprzedaży, czy też nie. Zauważył także, że Rada Miejska nie miała kompetencji do umieszczenia w swojej uchwale dodatkowych kryteriów, wykraczających poza regulację ustawową, a pozbawienie określonych najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest niezgodne z prawem w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Nadto wskazał autor skargi, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jednakże w razie, gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała rady mogła w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria, poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. Uznał zatem autor skargi, iż jeśli chodzi o sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców lokali mieszkalnych, których najem został nawiązany na czas nieoznaczony rada nie może wprowadzać żadnych warunków nabywania tychże lokali. Pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. ma bowiem charakter pierwszeństwa ustawowego, którego źródło stanowi przepis ustawy.

Tym samym stwierdził autor skargi, że przyjęte przez Radę Miasta regulacje zawartych w § 1 ust. 1, że "Sprzedaży podlegają lokale mieszkalne położone w budynkach, w których w dniu wejścia w życie uchwały istniała wspólnota mieszkaniowa" i § 1 ust. 4 pkt 4, iż "Nie podlegają sprzedaży: lokale mieszkalne położone w budynkach wykorzystywanych do realizacji zadań własnych gminy" Uchwały nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa I w sposób istotny naruszają przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Zdaniem skarżących Rada Miejska w Uchwale naruszyła art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuzasadnione realizacją zasady sprawiedliwości społecznej zróżnicowanie w uchwale najemców, a tym samym ich dyskryminacja, poprzez pozbawienie skarżących jako grupy najemców słabszych ekonomicznie uprawnienia stabilizującego ich sytuacje mieszkaniową z powodu skorzystania przez nich z lokalu mieszkalnego położonego w budynku wykorzystywanym do realizacji zadań własnych gminy. Ponadto, w ocenie autora skargi, przez wprowadzenie w Uchwale tego typu postanowienia Rada naruszyła również zasadę demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające na wyłączeniu zajmowanych przez skarżących lokali ze sprzedaży. Przy jednoczesnym wcześniejszym prowadzeniu sprzedaży innych lokali położonych w tej samej lokalizacji. Wskazał autor skargi, że skarżący posiadają informację, że Gmina Prudnik dokonuje sprzedaży tzw. "lokali komunalnych" w tej samej okolicy. Jakkolwiek z uwagi na taką konstrukcję Uchwały – jak zaznaczył dalej – jednocześnie uniemożliwiono dokonanie sprzedaży lokali im. W sytuacji w której, z przyczyn od siebie niezależnych, nie są w stanie nabyć tego typu lokali – zdaniem skarżących – dodatkowo narusza to zasadę ochrony praw słusznie nabytych i interesów będących w toku, stanowiących jedną z fundamentów demokratycznego państwa prawa.

Jednocześnie, w dalszych motywach, podniósł autor skargi, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji materii ustawowej, zawężając prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez co przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. dodając jako warunek istnienia wspólnoty mieszkaniowej dla możliwości nabycia lokalu.

Podsumowując stwierdził autor skargi, że naruszenie delegacji ustawowej zarówno przez jej niewypełnienie, jak i przez jej przekroczenie, przesądzają o istotnym naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, czego konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności aktu w powyższej części. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rang! (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, zatem wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że dniu 28 maja 2020 r. Rada Miejska w Prudniku podjęła Uchwałę Nr XXV/449/2020 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i jednolokalowych budynków mieszkalnych oraz określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości ich stawek procentowych przy sprzedaży lokali i jednolokalowych budynków mieszkalnych, którą następnie zmieniła Uchwałą Nr XXXIX/578/2020 z dnia 18 grudnia 2020 r. Podejmując w/w Uchwałę Rada Miejska kierowała się wyznaczonymi celami i strategią działań w zakresie gospodarki zasobem mieszkaniowym znajdującym się na terenie gminy Prudnik, w szczególności mając na względzie zwiększenie zainteresowania wykupem mieszkań w celu wyzbycia się mienia komunalnego, zwłaszcza budynków, w których pozostały pojedyncze mieszkania i wspólnoty mieszkaniowe mają większość udziałów, a Gmina Prudnik w tych budynkach ma ograniczone możliwości gospodarowania zasobami mieszkaniowymi. Ponadto Gmina Prudnik jest zobowiązana zapewnić niezbędną liczbę lokali z przeznaczeniem na najem socjalny, dlatego też nie wszystkie lokale mieszkalne może przeznaczać na sprzedaż. Także wiele kamienic, gdzie znajdują się wyłącznie lokale komunalne jest w bardzo złym stanie technicznym i Gmina Prudnik zamierzając je remontować, ubiegając się jednocześnie o dofinansowanie remontu z obcych środków finansowych, musi być ich wyłącznym właścicielem. Powyższe przesłanki zdecydowały o brzmieniu uchwały oraz o przeznaczeniu konkretnych lokali na sprzedaż.

Zaznaczył przy tym, że skarżący są najemcami lokali mieszkalnych położonych w P. w budynku przy ulicy [...] na podstawie zawartych z ówczesnym Zarządem Budynków Komunalnych w P. umów najmu (dowód: umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia 23 lutego 2010 r., zmieniona aneksem z dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz aneksem z dnia 27 lutego 2017 r., oraz umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia 31 lipca 2014 r.). Podkreślił, że nieruchomość budynkowa przy ulicy [...] w P. nie została przeznaczona do sprzedaży.

W dalszych motywach ustosunkowując się do zarzutów podał organ, że zarzut rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezpodstawny, ponieważ uchwała nie narusza w żaden sposób określonego tam pierwszeństwa w nabyciu lokali, tylko gmina jest uprawniona do określenia, które lokale, budynki mieszkalne stanowiące mienie komunalne zostaną przeznaczone do sprzedaży, pozostaje bowiem to prawo w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, natomiast art. 34 w/w ustawy ma zastosowanie i uprawnienie w nim zawarte realizuje się na kolejnym etapie tj. dopiero po przeznaczeniu - wolą właściciela czyli gminy - konkretnych lokali mieszkalnych do sprzedaży, i z powyższego przepisu nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, bowiem pierwszeństwo nabycia nieruchomości, o którym mówi powyższy przepis nie jest równoznaczne z roszczeniem o sprzedaż tej nieruchomości; samo pierwszeństwo nie daje podstaw do wytoczenia powództwa o nakazie złożenia oświadczenia woli, jeżeli właściciel nie wyraża woli zbywania nieruchomości; pierwszeństwo nie jest oparte na uprawieniu, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości, lecz sprowadza się do eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tą samą rzecz; żaden przepis prawa nie daje najemcy lokalu prawa żądania zbycia na jego rzecz zajmowanego lokalu, jeżeli właściciel budynku (lokalu) nie zamierza go zbyć; w każdym przypadku decyzja o zbyciu lokalu należy do jego właściciela tj. gminy, która gospodaruje zasobem mieszkaniowym.

Z kolei odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji uznał, że i ten jest bezzasadny, albowiem wskazane przez skarżących postanowienia zawarte w § 1 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 Uchwały Rady Miejskiej w żaden sposób nie różnicują ani też nie dyskryminują najemców, nie naruszają zasady demokratycznego państwa prawa. W jego ocenie dyskryminacja najemców mogłaby bowiem wystąpić w przypadku nierównego traktowania części najemców pozostających w takiej samej sytuacji, tymczasem nie ma to miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ w rzeczywistości zarzut skarżących dotyczy faktu, iż Gmina nie przeznaczyła jako właściciel do sprzedaży budynku mieszkalnego, w którym zamieszkują skarżący (jako budynku, w którym na dzień wejścia w życie Uchwały z dnia 28 maja 2020 r. nie istniała wspólnota mieszkaniowa). Analogicznie ocenił organ zarzut nierównego traktowania, podniósł, że sytuacja ta wystąpiłaby w razie potraktowania skarżących inaczej niż pozostałych najemców budynku, w którym zamieszkują, a skoro budynek przy ulicy [...] w P. nie został wcale przeznaczony do sprzedaży, to nie ma mowy o nierównym traktowaniu skarżących. Dostrzegł także organ, że określona w uchwale sprzedaż lokali na rzecz ich najemców różnicuje lokale przeznaczone do sprzedaży a stanowiące mieszkaniowy zasób gminy na lokale pozostające w budynkach:

1) wspólnot mieszkaniowych,

2) jednolokalowych i

3) w całości komunalnych.

Zdaniem organu zróżnicowanie to jest zgodne z prawem, a taki sposób podziału w żaden sposób nie narusza ustawy gospodarce nieruchomościami, jak i Konstytucji.

Następnie podał organ, że niezasadny jest także zarzut rażącego naruszenia art. 75 Konstytucji, ponieważ niektóre budynki mieszkalne znajdujące się w zasobie mieszkaniowym gminy celowo nie są przeznaczone do sprzedaży, aby zapewnić lokale pod najem socjalny, dla wywiązania się z obowiązku, który nakłada na gminę art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i zasobie mieszkaniowym gminy (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 z późn. zm.). Ponadto – jak zaznaczył organ –zamierzając przeprowadzenie remontu innych budynków i lokali mieszkalnych będących w zasobie mieszkaniowym gminy, przy udziale obcych środków finansowych, gmina musi być wyłącznym właścicielem tych budynków, stąd też budynków tych gmina nie przeznacza do sprzedaży, właśnie mając na względzie w dalszej perspektywie - zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dla jak najszerszego kręgu obywateli.

W dalszej kolejności odpowiadając na zarzut rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w pierwszej kolejności uznał, że jest on całkowicie bezpodstawny, ponieważ zapisy uchwały mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej tam zawartej, upoważniającej radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących określenia zasad zbywania nieruchomości, ponadto przeznaczenie danych nieruchomości do sprzedaży należy wyłącznie do decyzji ich właściciela czyli gminy i w tym uprawnieniu mieści się także wycofanie lokali i budynków mieszkalnych ze sprzedaży. W drugiej zaś kolejności organ podniósł organ, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność ta może być realizowana w granicach dozwolonych prawem. Zgodnie z art. 7 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. Działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy Rada Miejska podjęła w dniu 27 grudnia 2018 r. Uchwałę Nr IV/32/2018 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Prudnik na lata 2019-2024 , zmienioną Uchwałami: Nr XVIII/315/2019 z dnia 9 grudnia 2019 r. i Nr LI/852/2021 z dnia 29 października 2021 r. W programie tym, w celu realizacji obligatoryjnych zadań ustawowych z zakresie zapewnienia lokali dla najmu socjalnego, Gmina wydzieliła z zasobu mieszkaniowego lokale z przeznaczeniem na najem socjalny, w uchwale tej określono także potrzeby remontowe budynków i lokali.

Następnie zaznaczył organ, że realizując założenia określone w § 10 pkt. 6 programu stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 27 grudnia 2018 r., zgodnie z którym "dla właściwego wykorzystania mieszkaniowego zasobu Gminy Prudnik i zapewnienia racjonalnego gospodarowania tym zasobem podejmowane będą następujące działania: dążenie do zmniejszenia liczby wspólnot mieszkaniowych z niskim udziałem gminy poprzez sprzedaż ostatnich lokali mieszkalnych", Rada Miejska podjęła przedmiotową uchwałę. Uchwała ta ma na celu sprzedaż mienia komunalnego, zwłaszcza budynków gdzie Gmina jest współwłaścicielem w niewielkim udziale. Gmina musi posiadać gminny zasób mieszkaniowy do wykonywania zadań publicznych, m.in. zaspakajanie potrzeb ogółu mieszkańców. Wykonywanie prawa własności w przypadku gminy w warunkach gdy dotyczy ono gminnego zasobu mieszkaniowego nie polega wyłącznie na wyzbyciu się przez gminę wszystkich lokali mieszkalnych. W zakresie pojęcia gospodarowanie zasobem mieszkaniowym mieści się szeroka działalność organów gminy w stosunku do tej części mienia, która obejmuje również wykonywanie kosztownych remontów budynków, których to nie można sfinansować z uzyskiwanych opłat czynszowych. Mienie komunalne ma służyć realizacji zadań publicznych tj. zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Temu celowi służy między innymi najem lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy. Sprzedaż lokali związana jest z gospodarowaniem tym zasobem i nie jest celem samym w sobie, ani nie jest jej celem przysparzanie korzyści indywidualnym lokatorom, lecz sprzedaż ta powinna być podporządkowana realizacji zadań gminy w zakresie polityki mieszkaniowej.

Mając to na uwadze należy stwierdził organ, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i jednolokalowych budynków mieszkalnych oraz określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości ich stawek procentowych przy sprzedaży lokali i jednolokalowych budynków mieszkalnych, zmieniona następnie uchwałą z dnia 18 grudnia 2020 r., a w szczególności § 1 ust. 1 i ust. 4 pkt 4) uchwały są zgodne z przepisami prawa, a uchwała została podjęta zgodnie z kompetencją zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym. Na zakończenie zauważył organ, że w jego ocenie nie bez znaczenia pozostaje w niniejszej sprawie fakt, iż przedmiotowa uchwała została zaakceptowana przez organ nadzoru, który nie wszczął w stosunku do tej uchwały postępowania w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, iż uchwała nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa, ani też tym bardziej nie jest sprzeczna z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie, skarga nie zasługuje na uwzględnienie stąd wniósł o jej oddalenie.

W kolejnych pismach procesowych, jak i na rozprawie, strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skargę należało odrzucić.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ustanowił legitymacje skargową, określając podmioty uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przywołanym przepisie określił, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej oparte jest zasadniczo na kryterium interesu prawnego.

Odmiennie została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wnoszona na podstawie 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej: u.s.g., której podstawę stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. W tym przypadku, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany art. 101 ust. 1 u.s.g., jest zatem wystąpienie naruszenia prawa lub uprawnienia skarżącego. Skuteczne wniesienie skargi wymaga zatem spełnienia przesłanek podmiotowych. Stosownie bowiem do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 101 ustawy, wskazuje się, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; naruszenie musi dotyczyć własnego interesu prawnego skarżącego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09, wszystkie przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Ponadto

Przepis ten, na co także należy zwrócić uwagę, jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 P.p.s.a.

Tym samym legitymacja skargowa nie wyczerpuje treści terminu interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Skarżący musi bowiem mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością, co zdefiniowane zostało jako subiektywny wymiar legitymacji skargowej. Istotą legitymacji skargowej opartej na kryterium interesu prawnego w zaskarżeniu jest uprawnienie podmiotu, którego prawa lub obowiązki wynikające z przepisu prawa konkretyzuje akt lub czynność organu administracji publicznej w taki sposób, że pomiędzy tym przepisem a aktem lub czynnością organu zachodzi związek uzasadniający zainicjowanie kontroli legalności tego aktu lub czynności przez sąd administracyjny. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).

Równocześnie wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, który pomimo upływu la nie stracił na swej aktualności w zakresie odkodowania pojęć: chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały regulującej gospodarowanie majątkiem gminnym a takim jest sprzedaż nieruchomości gminnej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie uchwały z tego przedmiotu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn.. akt I OSK 715/05, wyrok NSA z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02).

Dostrzec zatem przyjdzie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako, że nie ogranicza ich uprawnień, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości, ani też nie nakłada na skarżących żadnego obowiązku. Niedogodności, jakie mogą, w ocenie skarżących, hipotetycznie wpływać na ich pozycję jako potencjalnych nabywców nieruchomości stanowiących o ich posiadaniu, jako że nie stanowiące w żadnej mierze przedmiotu zaskarżonej uchwały mają zatem charakter wyłącznie faktyczny. Brak jest bowiem normy prawnej, która chroniłaby skarżących w tej sytuacji (por. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4192/21).

Nie ma zatem przesłanek do wywiedzenia bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżących z postanowień uchwały, które w swej treści świadczą o woli właściciela, który w ramach samodzielności decyduje o zasobie gminnym korzystając z prawa rozporządzalności odnośnie do własnych lokali, na jakich zasadach dokona ich zbycia, a także które przeznaczy do zaoferowania potencjalnym nabywcom. W tej sytuacji, powoływane regulacje uchwały nie mogą świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie mogą stać się przesłanką do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały.

Konstrukcja przedmiotowej Uchwały odnosi się do spraw majątkowych, dotyczących sfery dominium Gminy, a tym samym przysługującego jej w tym zakresie władztwa. To gmina samodzielnie decyduje, czy dana nieruchomość jest na sprzedaż oraz, czy w ogóle można ją nabyć. Dlatego to gmina decyduje o sprzedaży konkretnych mieszkań.

Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza jej art. 32, zawierającego zasadę równości wobec prawa, gdyż zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "jednakowo". Zatem, zgodnie z zasadą równości, uwzględniając zasadę sprawiedliwości społecznej, która jest nadrzędna, uzasadniony jest w przekonaniu Sądu wniosek, że wszyscy kupujący komunalne budynki i lokale mieszkalne winni uzyskać taką samą bonifikatę nabywając je od Gminy, pod warunkiem jednak, że wszyscy mają wspólną cechę istotną (relewantną). Również w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo" (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., U 7/87).

W niniejszej sprawie w grupie najemców lokali mieszkalnych dopuszczalna do różnicowania zasad wykupu z bonifikatą jest istotna cecha, która wynika z założeń polityki mieszkaniowej gminy, tj. zaspokajanie mieszkaniowych potrzeb najemców gminnych lokali mieszkalnych, w których utworzona jest wspólnota mieszkaniowa. Równocześnie zaznaczenia przy tym wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera szczegółowe regulacje normujące zasady zbywania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy, w przypadku, gdy najem został zawarty na czas nieoznaczony. jeśli chodzi o sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców lokali mieszkalnych, których najem został nawiązany na czas nieoznaczony rada nie może wprowadzać żadnych warunków nabywania tychże lokali. Przy czym warunki te dotyczą adresatów danej uchwały a nie wszystkich najemców lokali komunalnych. Zasada pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter pierwszeństwa ustawowego, którego źródło stanowi przepis ustawy, i nie została ona naruszona albowiem wszyscy adresaci zaskarżonej Uchwały nie mają różnicowanych zasad nabycia będącego w ich prawnym posiadaniu lokalu komunalnego. Tym samym podkreślenia wymaga, iż stosownie do przepisów ustawy nieruchomości stanowiące własność gminy mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności przedmiotem sprzedaży (art. 13 ust. 1). Sprzedaż nieruchomości następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II ustawy (art. 28 ust. 1). W przypadku nieruchomości będących lokalami mieszkalnymi, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony, w przypadku przeznaczenia ich do zbycia przez gminę, pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje z mocy ustawy najemcom tych lokali (art. 34 ust. 1 pkt 3). W przypadku skorzystania z pierwszeństwa - ustawa przewiduje bezprzetargowy tryb nabycia nieruchomości przez najemcę (art. 37 ust. 2 pkt 1). Z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika istotna zasada, że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, wyłącznie jednak wówczas gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Zasada określona ww. przepisem art. 34 ust. 1 pkt 3 funkcjonuje z woli ustawodawcy. Jednocześnie powołany przepis ustawy nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegacje ustawową w oparciu o którą takie kryteria mogłoby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego.

Mając to na uwadze nie sposób nie powtórzyć, że decyzja o sprzedaży mieszkania komunalnego należy do wyłącznej właściwości gminy. Oznacza to, że mieszkanie komunalne można wykupić jedynie wtedy, gdy gmina przeznaczyła je do sprzedaży. Najemcy co do zasady nie przysługuje roszczenie o sprzedaż zajmowanego mieszkania. Jeśli natomiast gmina podjęła decyzję o sprzedaży mieszkania, to wówczas musi respektować uprawnienia najemcy wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w art. 34 ust. 1 pkt 3 przyznaje najemcy lokalu mieszkalnego zawartego na czas nieoznaczony prawo pierwszeństwa w jego nabyciu oraz stanowi, że zbycie lokalu na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 i 2 ustawy (tj. osoby, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy tej ustawy bądź też poprzedniego właściciela zbywanej nieruchomości albo jego spadkobiercy) nie może nastąpić z pominięciem przysługującego najemcy prawa pierwszeństwa w jego nabyciu. W przypadku naruszenia tych przepisów gmina ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach ogólnych wynikających z kodeksu cywilnego.

Uwzględniając ustawowe obowiązki zapewnienia przez gminę mieszkań dla określonych kategorii osób, gmina zobowiązana jest prowadzić racjonalną gospodarkę posiadanym zasobem mieszkaniowym. Dlatego też rada gminy może wyznaczyć określone kategorie lokali, które nie zostaną przeznaczone do sprzedaży Uprawnionym do jej wniesienia jest ten, czyje uprawnienie, przyznane przez normę prawa materialnego, zostało naruszone: "Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący", (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09), a skarżący – jak zaznaczono powyżej – nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który nakazywałby Gminie Prudnik zawarcie umowy sprzedaży. Takim przepisem nie jest art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., który ogólnie stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości gminnej, pierwszeństwo mają najemcy.

Podsumowując tę kwestę uznać należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale ponadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów nie noszą bowiem cechy "actio popularis".

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem – jak wskazano powyżej – skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Powtórzyć można za jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1380/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 54/12, wyrok WSA w lublinie z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 410/12). Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu bycia najemcą każdego lokalu komunalnego, w sytuacji gdy uchwała nie jest adresowanego do tego kręgu adresatów.

Dostrzec także należy, że strona skarżąca skardze na poparcie podnoszonych argumentów odwoływała się do stanowisk wyrażonych przez sądy administracyjne, to jednak nie dostrzegła, że w judykatach tych stan faktyczny był odmienny od tego w niniejszej sprawie, inny był bowiem adresat, którego uprawnienia zróżnicowano uchwałą.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot, który generalnie nie jest powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym znaczeniu, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest bowiem w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (art. 91 u.s.g.) A ten - co warto odnotować – na wezwanie tut. Sądu stwierdził, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem badania przez Wojewodę Opolskiego jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i wobec powyższej uchwały nie zastosowano środków nadzoru, o których mowa w art. 91 u.s.g.

Przyjdzie przy tym wskazać, że gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (analogicznie jak z art. 87 ust. 1 u.s.p.), to odwołać się należy do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazać należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia:

po pierwsze – legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (zob. wyroki: WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13, WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 629/10,);

po drugie – interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12, interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego oraz przepisach prawa ustrojowego. Podkreślenia wymaga, że należy wykazać istniejące (nie przyszłe) naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które to wykazanie wiąże się ze wskazaniem przepisu, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego (tak NSA w wyrokach z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/13, z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09);

po trzecie – legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, co wyżej wyjaśniono. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W kontekście poczynionych uwag uprawniony jest wniosek, że skarżący nie wykazali ponadto, aby ich indywidualny interes prawny jako osoby fizycznej, został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skarżący wskazują na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale nie wykazują naruszenia konkretnego uprawnienia jego dotyczącego, wynikającego z przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to po stronie skarżących leżało wykazanie związku tego naruszenia z ich indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich uprawnieniem normowanym tą uchwałą.

W skardze nie wywiedziono w żaden sposób, że zaskarżona uchwała, nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących.

Wobec tego Sąd uznał, że skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, to zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane, a Sąd, który mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., zobligowany jest tę skargę odrzucić.