Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1607/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.118 ust.2, art.124 ust.1, art.128 ust.4, art.129 ust 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1216/11 w sprawie ze skarg U.Ł. oraz "E." na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok w jego punkcie drugim i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz U.Ł. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 1216/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg U.Ł. oraz "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w części dotyczącej zawartego w niej rozstrzygnięcia co do "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S., oraz oddalił U.Ł. Stwierdził zarazem, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oraz zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

U.Ł. oraz "E." Sp. z o.o. w S. wnieśli w dniu 22 stycznia 2007 r. o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu postępowania administracyjnego.

U.Ł., jako użytkownik wieczysty działek [...], wniosła o zwrot:

- podatku od nieruchomości, zapłaconego za części działki zarezerwowanej pod inwestycję – [...] zł;

- opłaty z tytułu użytkowania wieczystego części działki zarezerwowanej pod inwestycję 1700 m2, bądź zajętego pod ułożony rurociąg 562 m2 – [...] zł;

- opłaty z tytułu bezumownego zajęcia terenu pod budowę inwestycji – [...] zł;

- wartości nakładów związanych z rozbiórką dwóch wiat zabudowanych o pow. 240 m2 każda oraz rozbiórka i przeniesienia na działkę nr [...] budynku biurowo socjalnego – [...] zł.

"E." Sp. z o.o. w S. jako użytkownik wieczysty działki nr [...] domagała się odszkodowania w zakresie :

- wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste części działki zajętej pod inwestycję [...] zł;

- za straty z tytułu zapłaconego podatku od nieruchomości za teren zajęty bądź wyłączony po ułożeniu rurociągu – [...] zł,

- opłaty z tytułu bezumownego zajęcia pod budowę rurociągu tłoczonego wraz z kablem sygnalizacyjnym, wg stawki 3,50 zł /m2 liczone w stosunku miesięcznym – [...] zł,

- kosztów rozbiórki części hali magazynowej oraz kosztów modernizacji obiektu – [...] zł.

E. Sp. z o.o. w S. jako dzierżawca działek nr [...] wniosła o odszkodowanie z tytułu :

- za szkody wyrządzone na działce w trakcie układania rurociągu – [...] zł;

- kosztów posadowienia zbiornika kruszyw wg zmienionej, dostosowanej do bliskości rurociągu technologii – [...] zł;

- opłaty za użytkowanie wieczyste od zajętego terenu – [...] zł,

- z tytułu podatku od nieruchomości zajętej pod inwestycję – [...] zł;

- straty z tytułu niemożności prowadzenia produkcji systemem poligonowym na zajętej pod budowę części działki w roku 2004/2005 – [...] zł;

- kosztów budowy drogi tymczasowej – [...] zł.

Ponadto użytkownicy wieczyści powyższych działek wnieśli o zwrot kosztów ogólnych za:

- opracowanie kosztorysów nakładczych wg żądań inwestora i wykonawcy –[...] zł;

- utratę zysku ze zmniejszonej sprzedaży z powodu utrudnień w funkcjonowaniu spółki "E." w zakresie produkcji i sprzedaży, utrudnienia dojazdu i poruszania się po zakładzie – [...] zł.

Starosta S., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 128 ust. 4 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] przyznał odszkodowanie na rzecz U.Ł. w kwocie [...] zł oraz na rzecz E. w S. w kwocie [...] zł, a w pozostałym zakresie odmówił wnioskodawcom przyznania odszkodowania.

Od powyższej decyzji, w imieniu "E." Sp. z o.o., w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na działce [...] w trakcie układania rurociągu, oraz za koszty posadowienia zbiornika kruszyw według zmienionej, dostosowanej do bliskości rurociągu technologii, odwołanie wniósł radca prawny T.K.

W imieniu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S., od decyzji starosty odwołanie wniósł adwokat A.P., domagając się jej zmiany i umorzenia postępowania.

Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołań uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Wojewoda zakwestionował podstawę do prowadzenia w trybie administracyjnym postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w przedmiotowym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego zasadniczy dokument w sprawie stanowiła ugoda administracyjna, zawarta w dniu [...] maja 2005 r. pomiędzy E.O. –członkiem Zarządu ZWiK Spółki z o.o. w S., Andrzejem Preiss – pełnomocnikiem ZWiK Spółki z o.o. w S., K.Ł. – Prezesem "E." Spółki z o.o. w S. i pełnomocnikiem U.Ł., a także T.K. – pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości.

Wojewoda ustalił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art. 119 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził ww. ugodę administracyjną, powołując się z kolei w jej uzasadnieniu na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na założenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (rur tłoczonych) stanowiących fragment instalacji pompowni ścieków "G." w ramach Programu Poprawy Jakości Wody w S. i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, polegającej na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie rzeczonych nieruchomości.

Przedmiotem postępowania było więc ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Dokumentem kończącym takie postępowanie powinna być zatem, zdaniem organu, decyzja administracyjna, precyzyjnie określająca zarówno w rozstrzygnięciu, jak również w uzasadnieniu na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Ugoda administracyjna zatwierdzona postanowieniem właściwego organu zastępuje decyzję administracyjną, aczkolwiek – zdaniem organu – nie można było ograniczyć się jedynie do samego stwierdzenia jej zawarcia i wobec tego do uznania, że jej treść stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania.

Z istoty ugody wynika bowiem, że strony same określają w jej treści sposób ułożenia stosunku prawnego. Bezwzględnie należało zatem zbadać jej postanowienia i dopiero wtedy właściwym było uznać, czy spełnia warunki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta S., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz U.Ł. oraz E. Sp. z o.o. z siedzibą w S.

Uzasadniając decyzję Starosta stwierdził w szczególności, powołując się na art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124-126 tej ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 119 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził ww. ugodę administracyjną, powołując się z kolei w jej uzasadnieniu na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na założenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (rur tłoczonych) stanowiących fragment instalacji pompowni ścieków "G." w ramach Programu Poprawy Jakości Wody w S. i o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, polegającej na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie rzeczonych nieruchomości.

Ugoda administracyjna zatwierdzona stosownym postanowieniem wywołuje skutki prawne jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Jednakże Starosta zwrócił uwagę również na fakt, że decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności bądź użytkowania wieczystego, poprzez dokładne określenie zamierzonej inwestycji zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnej z decyzją o lokalizacji celu publicznego. Te same elementy powinna zawierać ugoda administracyjna zawarta w postępowaniu administracyjnym o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Analizując zawartą ugodę starosta stwierdził, że w jej treści znajdują się jedynie zapisy, które mówią o kwestii dotyczącej odszkodowania z tytułu powstałych szkód, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki do orzekania o odszkodowaniu w trybie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 128 ust. 4 tej ustawy, gdyż zawarta ugoda nie zawiera elementów pozwalających przyjąć, że zastępuje decyzję wydaną w trybie art. 124 tej ustawy. Brak w ugodzie jest rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W konsekwencji organ uznał, że wszelkie roszczenia U.Ł. i "E." Sp. z o.o. w S. związane z ww. inwestycją nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, lecz należy ich dochodzić przed sądem w trybie postępowania cywilnoprawnego.

Poza tym organ I instancji zauważył, że rozbiórka 2 wiat oraz demontaż i montaż w innym miejscu budynku biurowo-socjalnego, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym U.Ł. oraz rozbiórka części hali magazynowej i modernizacja innego obiektu, w celu zastąpienia utraconej powierzchni magazynowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym "E." Sp. z o.o. w S., miały miejsce w latach 2002 – 2003, czyli przed zawarciem ugody administracyjnej. W tym przypadku nie miały więc zastosowania przepisy działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przyznanie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n., w związku z art. 128 ust. 4 tej ustawy, jest następstwem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania nieruchomości wydanej zgodnie z art. 124 u.g.n. Wobec tego wszelkich roszczeń odszkodowawczych należy dochodzić przed sądem powszechnym.

Od powyższej decyzji, w imieniu "E." Sp. z o.o., odwołanie złożył radca prawny T.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie wnioskodawcom odszkodowania za szkody wyrządzone na ich działkach podczas realizacji inwestycji projektowania i układania rurociągu tłoczonego do oczyszczalni ścieków "P." zgodnie z wnioskiem.

Uzasadniając odwołanie podniósł, iż ugoda administracyjna zawarta pomiędzy stronami postępowania, zatwierdzona postanowieniem Prezydenta Miasta S., stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwracając przy tym uwagę na fakt, że sądy powszechne orzekły wcześniej o właściwości organów administracyjnych w tej sprawie. Wnoszący odwołanie zwrócił uwagę na niewłaściwość Starosty do uznania, że rzeczona ugoda administracyjna jest nieważna z punku widzenia wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ właściwym do stwierdzania nieważności ugody jest jedynie Wojewoda. Ponadto pełnomocnik wskazał, że zapis o zajęciu nieruchomości został zawarty w ugodzie, a więc należy uznać go za wystarczający do wyrażenia zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie odwołującego się należało ustalić, czy zostały spełnione przesłanki takie jak: czy na działkach prywatnych wykonywane były roboty o znaczeniu publicznym; czy przeprowadzono procedurę czasowego zajęcia nieruchomości; czy oszacowano wyrządzone szkody. Przesłanki te, w jego ocenie, zostały spełnione, a umorzenie postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania jest krzywdzące dla stron postępowania. Wobec tego wniósł o merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 128 ust. 1 i 4 i art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu "E." Sp. z o.o. przez pełnomocnika radcę prawnego T.K. od decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania na rzecz U.Ł. oraz E. Sp. z o.o. w S. za czasowe zajęcie nieruchomości położonych w S. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do odwołania Wojewoda Zachodniopomorski wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] września 2011 r., że materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy działu III ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wobec tego w postępowaniu administracyjnym, wszczętym zgodnie z treścią wniosku, tylko w kontekście reguł zawartych w niniejszej ustawie należy rozpatrywać oceny spełnienia przesłanek do przyznania, bądź odmowy przyznania odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego zasadniczy dokument w sprawie stanowi ugoda administracyjna, zawarta w dniu 11 maja 2005 r. pomiędzy E.O. -członkiem Zarządu ZWiK Spółki z o.o. w S., A.P. -pełnomocnikiem ZWiK Spółki z o.o. w S., K.Ł. - Prezesem "E." Spółki z o.o. w S. i pełnomocnikiem U.Ł., a także T.K. – pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości.

Przedmiotem postępowania w sprawie było ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Dokumentem kończącym takie postępowanie powinna być zatem decyzja administracyjna, precyzyjnie określająca zarówno w rozstrzygnięciu, jak również w uzasadnieniu na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, ugoda administracyjna – niewątpliwie zatwierdzona postanowieniem właściwego organu – zastępuje decyzję administracyjną, aczkolwiek nie można ograniczyć się jedynie do samego stwierdzenia jej zawarcia i wobec tego do uznania, że jej treść stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania. Z istoty ugody wynika zdaniem organu, że strony same określają w jej treści sposób ułożenia stosunku prawnego. Bezwzględnie należało zatem w jego ocenie zbadać jej postanowienia i dopiero wtedy właściwym było uznać czy spełnia warunki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy zauważył, że podstawa prawna zawarcia omawianej ugody odsyła do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, natomiast jej treść odnosi się w zasadzie tylko do określenia reguł ustalenia i wypłaty odszkodowania. Można więc zdaniem organu wysunąć wniosek, że zakończone zostało postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania, nie zaś w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu w dniu [...] lipca 2010 r. Starosta naraziłby się niejako na wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie, ponieważ ugoda administracyjna określiła co najwyżej kwestię odszkodowania, a wywarła skutek jak decyzja administracyjna, ponieważ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto skoro ww. ugoda w treści odsyła do trybu cywilnoprawnego to należało zastanowić się nad przedmiotowością prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania.

W rezultacie Wojewoda uznał, że ugoda administracyjna z dnia [...] maja 2005 r. nie spełnia wymogów decyzji kończącej postępowanie w rozumieniu art. 124 u.g.n. Organ rozważał sytuację, w której z jednej strony funkcjonuje ugoda, która wywołuje skutek prawny jak decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ została zatwierdzona, z drugiej natomiast jej treść nie spełnia wymogów określonych ustawą. Zdaniem Wojewody zapisy ugody odnoszą się właściwie do treści uchwały ZWiK Nr [...], a ta jedynie do kwestii ustalenia sposobu wypłaty odszkodowania. Dosłowne jej brzmienie odsyła wprost do trybu cywilnego, który wyłącza tym samym prowadzenie postępowania przed organami administracji. Poza tym z jej treści wynika obowiązek powołania dwóch biegłych z listy biegłych rzeczoznawców sądowych i zlecenie tymże sporządzenia opinii w terminie 7 dni od zgłoszenia szkody, w oparciu o zasady prawa cywilnego.

Wskazując na art. 112 ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie odszkodowania w trybie działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może jedynie na rzecz podmiotów, którym przysługuje do nieruchomości prawo własności, prawo użytkowania wieczystego bądź też ograniczone prawo rzeczowe, a zatem dzierżawca nieruchomości nie może domagać się należnego odszkodowania w trybie ww. przepisów. Natomiast na podstawie art. 128 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającej wartości tych praw. Ponadto kwestie podatkowe, jak też związane z opłatami z tytułu użytkowania wieczystego, również nie stanowią przedmiotu postępowania. Wniosek taki należy, w ocenie organu, wysunąć z treści art. 128 ust. 4 rzeczonej ustawy, gdyż odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a więc szkód poniesionych ściśle w wyniku działań związanych z realizowaną inwestycją. Jego zdaniem musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy działaniem, związanym z pracami wykonanymi w wyniku realizowanej inwestycji, a szkodą powstałą z tych działań, co powinno zostać udowodnione.

Oceniając rozstrzygnięcie Starosty S., Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan sprawy.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04 z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest więc ustalenie tych faktów. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu – jest niedopuszczalne.

Rozbiórka dwóch wiat oraz demontaż i montaż w innym miejscu, budynku biurowo-socjalnego, zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym U.Ł. oraz rozbiórka części hali magazynowej i modernizacja innego obiektu w celu zastąpienia utraconej powierzchni magazynowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] pozostającej w wieczystym użytkowaniu "E." Sp. z o.o. w S., miały miejsce w latach 2002-2003, a więc przed zawarciem ww. ugody administracyjnej.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej w kwestii uznania się przez sądy powszechne za niewłaściwe do orzekania w przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, że formalnie organy administracji publicznej nie uznały się nigdy za niewłaściwe w sprawie.

U.Ł. i E. – Sp. z o.o. z siedzibą w S. reprezentowani przez radcę prawnego T.K. wnieśli jednym pismem procesowym skargi na wyżej opisaną decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc na podstawie art. 111 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o ich łączne rozpoznanie.

Skarżący decyzji Wojewody zarzucili naruszenie :

- art. 7 i 8 kpa poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- art. 12 kpa poprzez przekraczającą wszelkie granice przewlekłość postępowania,

- art. 114 i następne kpa traktujące o ugodzie, poprzez uznanie, iż ugoda i decyzja ją zatwierdzające dotknięte są wadą czyniącą je nieważną z mocy prawa,

- art. 156 kpa poprzez błędne jego zastosowanie wobec ugody i decyzji ją zatwierdzającej, a także poprzez zastosowanie tego przepisu przez Starostę S. jako organ I instancji, pomimo zastrzeżenia, że przysługuje to organowi wyższej instancji (art. 157 § 1 kpa),

- art. 124 ust. 1 i 4, art. 126 ust. 3, art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, iż niniejsza sprawa nie może być rozpatrzona w oparciu o ww. przepisy w trybie postępowania administracyjnego.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. w całości, przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż "Sądy powszechne, Rejonowy i Okręgowy w S. rozpatrywały powództwo U.Ł. i E. o odszkodowanie i odrzuciły pozwy. Sądy nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji i dokumentacji sprawy i orzekły, iż w tej sprawie przysługuje tylko droga administracyjna oparta na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Poza tym uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 124 ugn i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargi wniósł także uczestnik postępowania – Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. zastępowany przez adwokata A.P. – wnosząc o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydając podane na wstępie orzeczenie, stwierdził, że spośród złożonych skarg, tylko skarga "E." Sp. z o.o. zasługiwała na uwzględnienie i to z przyczyn całkowicie innych niż podniesione zostały w skardze.

Dla wyjaśnienia toku rozumowania sądu, za niezbędne WSA uznał w pierwszej kolejności wyłożenie przyjętej w niniejszym wyroku wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów Rozdziału 4 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmującego przepisy regulujące wywłaszczenie nieruchomości (art. 112 – 127), oraz Rozdziału 5 tego Działu, regulującego zagadnienia "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (art. 128 – 135). W szczególności, istotne znaczenie ma art. 112 ust. 2 ugn., zgodnie z którym "Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Z cytowanego przepisu wynika zatem między innymi to, że wywłaszczenie jest pojęciem obejmującym zarówno stany faktyczne polegające na pozbawieniu prawa własności lub użytkowania wieczystego (albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości), jak i stany faktyczne polegające na ograniczeniu tego prawa, przy czym tak rozumiane wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto – jak wynika to z art. 112 ust. 3 u.g.n. – tak rozumiane wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Realizacji ratio legis tego przepisu służą zawarte w art. 114 ugn uregulowania normujące obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 ugn.

Na podstawie powyższych przepisów, zdaniem WSA, wyraźnie uwidacznia się odrębność dwóch trybów postępowanie, które doprowadzić może do wywłaszczenia nieruchomości.

Wszędzie tam, gdzie w drodze umowy, a zatem cywilnoprawnego konsensusu zainteresowanych stron dojdzie do nabycia przez Skarb Państwa lub przez jednostkę samorządu terytorialnego praw określonych w art. 112 ust. 3 ugn., zastosowanie będą miały przepisy prawa cywilnego i to również w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co wyklucza – co do zasady – wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego. W przypadku natomiast zakończenia postępowania wywłaszczeniowego decyzją administracyjną również kwestie odszkodowawcze rozstrzygane być muszą w postępowaniu administracyjnym. Tak więc, w ocenie WSA, nie naruszyły organy orzekające w niniejszej sprawie prawa materialnego dociekając, w jakim trybie toczyło się i zakończyło się postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie, rzutowało to bowiem na rozstrzygnięcie, czy istnieje materialnoprawna podstawa rozpatrzenia roszczeń U.Ł. i E. Sp. z o.o. w S. w postępowaniu administracyjnym i do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie tych roszczeń, w drodze decyzji administracyjnej.

WSA przyjął za kwestię poza sporem, że postępowania w przedmiocie ograniczenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, przysługującego U.Ł. i E. Sp. z o.o. w S., prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zakończono w drodze wydania decyzji administracyjnej. Sugestię skarżących jakoby wydanie decyzji w tym trybie zastąpiła ugoda administracyjna zawarta w dniu [...] maja 2005 r. WSA uznał za chybioną. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że: "ugoda administracyjna z dnia [...] maja 2005 r. nie spełnia wymogów decyzji kończącej postępowanie w rozumieniu art. 124 u.g.n.", zdaniem sądu pierwszej instancji, prawa nie narusza.

Powyższa konkluzja wynika w jego optyce wprost z treści art. 118 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej (podobnie wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., II OSK 1586/10). Skoro w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisów o ugodzie administracyjnej nie stosuje się, to wynikająca z treści zaskarżonej decyzji odmowa uznania wskazanej ugody za akt wywierający skutki takie, jakie wywiera decyzja administracyjna, nie może być skutecznie podważona.

W szczególności nie można podzielić zarzutu skargi, że organ I instancji w ten sposób stwierdził nieważność ugody, a przy tym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew bowiem temu zarzutowi, postępowanie w przedmiocie nieważności obejmuje wyłącznie decyzje i postanowienia i jest postępowaniem nadzwyczajnym w stosunku do trybu zwykłego, w którym rozpatrywana była niniejsza sprawa. Stwierdzenie zaś, że omawiana ugoda mogłaby stanowić przedmiot rozważań na etapie postępowania cywilnego nie stanowi naruszenia przez Starostę przepisów o właściwości organów w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z powyższych względów ustalenie, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (ani przed faktycznym zajęciem nieruchomości, ani po fakcie realizacji na wskazanych działkach inwestycji celu publicznego), co do zasady uprawniało – zdaniem WSA – organy orzekające do przyjęcia, że brak było decyzji administracyjnej, co uniemożliwiało rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej w przedmiocie żądań U.Ł. i E. Sp. z o.o. w S.

Specyfika wywłaszczenia określonego w art. 124 ust. 1 ugn, które nie prowadzi do klasycznego odjęcia prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego), lecz prawo to ogranicza poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, pociąga za sobą kolejną odrębność, a mianowicie – odmiennie, niż w przypadku decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn), w decyzji ograniczającej to prawo nie rozstrzyga się jednocześnie o odszkodowaniu.

Wiąże się to z nałożeniem w art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobę lub jednostkę organizacyjną występującą o zezwolenie, obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126.

Oczywiste jest zatem, zdaniem WSA, że warunkiem ustalenia odszkodowania (odpowiadającego wartości poniesionych szkód) jest po pierwsze ustalenie, że wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 decyzja administracyjna przed faktycznym zajęciem nieruchomości, po drugie, że po zakończeniu zajęcia przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego okazało się niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności.

W sytuacji, gdy nie wydano decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosków o odszkodowanie. Trafnie również przyjął, że brak wydania decyzji administracyjnej w powyższym przedmiocie, powoduje wystąpienie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o odszkodowanie.

W tym stanie faktycznym i prawnym stanowisko, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa), co do zasady uznać należy za trafne i tak zostało ocenione w odniesieniu do skargi U.Ł.

Rozstrzygnięcie Sądu prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej roszczenia "E." Sp. z o.o. z siedzibą w S. nastąpiło ze względu na stwierdzone naruszenie o charakterze procesowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło tej stronie drogę do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jest poza sporem i wykazane to zostało dowodowo, że skarżąca Spółka "E." wniosła do sądu powszechnego powództwo przeciwko Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. o zapłatę kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu odszkodowania za poniesione straty i wyrządzone szkody związane z zajęciem nieruchomości będących w jej użytkowaniu wieczystym oraz w dzierżawie. Postanowieniem z dnia 30 października 2006 r. (sygn. akt XI GC 293/06) Sąd Rejonowy w Szczecinie odrzucił ten pozew na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przy nie wystąpieniu – jak wskazano w uzasadnieniu tego postanowienia – sytuacji procesowej wyczerpującej treść art. 199 1 kpc.

Także na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc odrzucone zostało, postanowieniem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VIII GC 106/06, powództwo Spółki "E." przeciwko Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. o zapłatę odszkodowania w kwocie [...] zł z odsetkami ustawowymi.

W świetle tych rozstrzygnięć sądu powszechnego, co do których zakresu przedmiotowego wojewódzki sąd administracyjny nie uznał się za upoważniony do dokonywania szczegółowej analizy porównawczej w kontekście roszczeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie może czynić ustaleń faktycznych w zastępstwie właściwych ku temu organów administracji publicznej, nie ulega jednak wątpliwości istnienie, co najmniej w znacznym zakresie, tożsamości wywodzonych roszczeń z roszczeniami zgłoszonymi w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Mieć należy zdaniem sądu pierwszej instancji na uwadze, że z mocy art. 66 § 4 kpa, organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie Sąd uznał się już za niewłaściwy.

Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania administracyjnego z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości z uwagi na niewłaściwość trybu administracyjnego i przyjęcie, że właściwym jest sąd powszechny w sytuacji, gdy sąd powszechny odrzucił pozew o odszkodowanie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej wskazując jednocześnie na właściwość trybu administracyjnego, stanowi sytuację analogiczną do zwrotu podania określonego w art. 66 § 4 kpa i powinno być tak samo ocenione, ponieważ byłoby sprzeczne z Konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) odsyłanie strony przez organy stosujące prawo i w ten sposób ograniczenie jej szeroko rozumianego prawa do sądu.

Dlatego w odniesieniu do wniosku o odszkodowanie "E." Sp. z o.o., niezależnie od stanowiska organów obu instancji, że sprawa powinna być rozstrzygnięta przez sąd powszechny, Starosta S. powinien był zdaniem WSA, z uwagi na treść art. 66 § 4 kpa, wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, czego nie dostrzegł również Wojewoda Zachodniopomorski jako organ odwoławczy.

Natomiast U.Ł., jak wyjaśnił w postępowaniu sądowym jej pełnomocnik (k. 53-54 akt sądowych), wprawdzie wniosła w sprawie przedmiotowego odszkodowania powództwo do sądu powszechnego, ale po zapadnięciu postanowień co do powództw E. pozew cofnęła. Dlatego uznając zaskarżoną decyzję co do roszczenia U.Ł. za zgodną z prawem, należało w ocenie WSA jej skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich przyczyn skarga E. Sp. z o.o. została przez WSA uwzględniona i dlatego w tej części uznał za konieczne orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" (pkt I wyroku) oraz art. 152 p.p.s.a (pkt III wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów na rzecz tej strony skarżącej orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a (pkt IV wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła U.Ł., reprezentowana przez swojego pełnomocnika.

W skardze kasacyjnej rzeczonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przez WSA prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 124 ust. 1, 3 i 4, art. 126 ust. 3, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 tej ustawy – również poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, ewentualnie rozpoznania skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentacją przemawiającą za zawartymi w niej zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że treść skargi kasacyjnej U.Ł. wskazuje, że w istocie jej przedmiotem uczyniła w całości ten punkt wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który odnosi się do oddalenia jej skargi, a zatem punkt drugi rzeczonego orzeczenia. Uwzględniając obowiązującą zasadę falsa demonstratio non nocet, zaskarżony wyrok był analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem wyznaczonym intencją skarżącej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz U.Ł. odszkodowania za czasowe zajęcie jej nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.s.g."), stosuje się art. 118 ust. 2 tej ustawy. Innymi słowy, czy dopuszczalne jest zawarcie ugody administracyjnej w przedmiocie nie wywłaszczenia nieruchomości, lecz czasowego ograniczenia sposobu korzystania z niej.

Wskazówką przy odpowiedzi na powyższe pytanie może stanowić art. 124a u.s.g., z którego a contrario wynika, że do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie stosuje się art. 118 ust. 2 u.s.g.

Należy również odwołać się do wykładni systemowej (a rubrica). Art. 118 ust. 2 u.s.g. został ulokowany po przepisach określających pełne wywłaszczenie nieruchomości (art. 112 – art. 117 u.s.g.). Może to wskazywać, że odnosi się on tylko do tego postępowania. Wskazuje na to również wykładnia językowa, bowiem w przepisie mowa o postępowaniu wywłaszczeniowym, nie zaś – o postępowaniu w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości, jak czynione jest to np. w art. 124 u.s.g. Wykładni tej nie przekreśla w ocenie Sądu art. 112 ust. 2 u.s.g. To drugie postępowanie cechuje się znacznymi różnicami tak co do trybu, jak i zwłaszcza co do funkcji – nie prowadzi zwłaszcza do trwałego wyzucia właściciela z nieruchomości.

Mieć trzeba ponadto na uwadze, że art. 118 ust. 2 u.s.g. jest wyjątkiem od zasady, jaką ustanawia art. 13 k.p.a., tj. zasady ugodowego załatwiania spraw. Skoro tak, w myśl imperatywu interpretacyjnego exceptiones non sunt extendendae, musi być ów wyjątek rozumiany jak najwęziej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że art. 118 ust. 2 u.s.g. nie ma zastosowania do postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.s.g., a zatem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości dopuszczalne jest zawarcie ugody administracyjnej, zgodnie z trybem określonym w tej ustawie i k.p.a.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że dopuszczalne było wydanie w sprawie przez Prezydenta Miasta S. postanowienia zatwierdzającego ugodę w ww. przedmiocie. Oddzielną kwestią jest jednak, czy postanowienie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], zatwierdzające ugodę z dnia [...] maja 2005 r., odpowiada prawu (szczególnie art. 124 ust. 1 u.s.g.), zwłaszcza w kontekście treści zatwierdzanej umowy, która – poza § 1 pkt 3 – traktuje przede wszystkim o kwestii odszkodowawczej. Kwestia ta nie była przedmiotem uwagi sądu pierwszej instancji, mimo że miała znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Konsekwencje uchybień związanych z rzeczonym postanowieniem nie mogą być jednak przerzucane na jednostkę, zwłaszcza w świetle zasad k.p.a., skoro uchybienia te mają źródło w błędnym postępowaniu organu, zaś skutek postanowienia w postacie czasowego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości – do którego już doszło – jest nieodwracalny.

Kolejnym zagadnieniem jest dopuszczalność uregulowania w ugodzie administracyjnej odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń powstałych w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z objętej decyzją nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.s.g. Odszkodowanie takie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek wskazanych zdarzeń zmniejszyła się wartość nieruchomości, odszkodowanie winno być powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.s.g., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 124-126. Tym samym, w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z objętej decyzją nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się odrębną decyzją. Jest to sytuacja przeciwna do odszkodowania za wywłaszczenie, które – stosownie do art. 129 ust. 1 u.s.g. – zostaje ustalone w jednej decyzji wraz z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozróżnienie to ma swoje uzasadnienie. Jak była bowiem mowa, art. 128 ust. 4 u.s.g. traktuje, iż odszkodowanie za czasowe ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek zdarzeń związanych z tym ograniczeniem zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tym samym, ustalenie jego wysokości może nastąpić dopiero po zakończeniu się okresu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Nie ma przy tym przeszkód, by i wskazane odszkodowanie było ustalone w formie zatwierdzonej ugody administracyjnej – w tym bowiem przypadku nie ma wątpliwości, że postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem odrębnym od tego dotyczącego czasowego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Nie może to być jednak ta sama ugoda administracyjna, która zastąpiła decyzję w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości, gdyż o ile ta pierwsze jest wydawana po okresie ograniczenia sposobu korzystaniu z nieruchomości, o tyle ta druga przed tym zdarzeniem.

Przenosząc powyższe rozważania na niniejszą sprawę wskazać należy, że postanowienie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zatwierdzające ugodę, w części, w jakiej dotyczyła odszkodowania za owo ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości – nie odpowiadało prawu. Zawarte w niej uzgodnienia, dotyczące wysokości odszkodowania, mogły mieć wyłącznie walor informacyjno-szacunkowy względem decyzji o odszkodowaniu, jaką powinien był wydać Prezydent Miasta S. dopiero po okresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.s.g.

Rekapitulując powyższe uwagi, doszło w sprawie do nieodwracalnego czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez U.Ł., opartego na zatwierdzonej ww. postanowieniem ugodzie administracyjnej. Ugoda ta nie mogła jednak określać odszkodowania za wskazane ograniczenie, gdyż to powinno być ustalone w drodze decyzji administracyjnej (albo zatwierdzonej ugody) dopiero po okresie ograniczenia czasowego w korzystaniu z nieruchomości, stosownie do art. 128 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.s.g.. Konieczność wydania takiej decyzji w sprawie przez Prezydenta Miasta S. pozostaje zatem wciąż aktualna, a zatem ustalenia poczynione w sprawie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], kwestionujące prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania – są wadliwe. Z tego względu umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości, z czym wiązało się czasowe ograniczenie w sposobie korzystania z niej, utrzymane w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...], było nieprawidłowe. Nie dostrzegł tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, co uzasadnia uchylenie tego orzeczenia w jego punkcie drugim i w tym zakresie przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Godzi się także zaznaczyć, że odmienne od prezentowanego przez NSA rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie – w świetle postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VIII GC 106/06 – nie wpisywałoby się w gwarantowaną konstytucyjnie (art. 32 ust. 1) zasadę równości podmiotów – w tym przypadku w aspekcie wywodzonego z art. 2 ustawy zasadniczej prawa do procesu. Podmioty bowiem w analogicznych sytuacjach (U.Ł. i spółka "E.") potraktowane byłyby w sposób nieuzasadniony nie równo. Fakt, że w sprawie U.Ł. nie zapadło orzeczenie sądu powszechnego nie sprawia, że nie można do jej sytuacji odnieść w ww. postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 6 grudnia 2006 r., ustalając konsekwencje wniesienia przez nią powództwa przed sądem cywilnym w sytuacji, gdy w sprawie właściwa jest droga administracyjnoprawna.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 p.p.s.a.