Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1286/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 184, art. 183 par. 1 i 2, art. 189, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 17, art. 18, art. 19
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1394/15 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S. 1. uchyla pkt 2 (drugi) zaskarżonego wyroku w części w jakiej stwierdza nieważność § 6 ust. 3, § 29 ust. 1 i 2, § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz uchyla pkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1394/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy [...]: - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do obszaru zawartego pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew.[...] z obrębu[...] położonej we wsi [...], do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu[...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek nr ew.[...] z obrębu[...], oznaczonych na rysunku planu symbolami: R i Ls, nr ew. [...] z obrębu[...], oznaczonej na rysunku planu symbolem R i nr ew. [...] z obrębu[...], oznaczonej na rysunku planu symbolem WS (pkt 1 wyroku);

- stwierdził nieważność: - § 6 ust. 3 uchwały; - § 6 ust. 13 uchwały w zakresie sformułowania:,,(...) MN, RM, RMN (...)"; - § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,, (...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)"; - § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...) i celami publicznymi (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls; - § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5; - § 30 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 32 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 33 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały; - § 34 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 35 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 39 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 40 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 42 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 43 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - §[...] ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)"; - §[...] ust. 4 lit. d uchwały; - § 59 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 60 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 65 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 66 ust. 4 lit. d uchwały; - § 67 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały; - § 71 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 72 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 75 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3; - § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 95 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 96 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 102 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 103 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 104 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 113 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 114 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 120 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 123 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 125 ust. 2 lit. d uchwały; - § 130 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 131 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 134 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 138 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 140 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 143 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 144 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 145 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 153 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 160 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały; - § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; - § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,(...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...) "; - § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; - § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały; - § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 191 ust. 4 uchwały; - § 191 ust. 9 uchwały; - § 201 ust. 5 uchwały (pkt 2 wyroku);

- stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 i 2 wyroku nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt 3 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 31 marca 2015 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia[...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199, dalej u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu miejscowego dla obszaru, dla fragmentu którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r., w związku z dopuszczeniem do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 1RP-5 we wsi [...], 8RP-2 i 8RP-3 we wsi [...], w zw. z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały; art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art.[...] u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), poprzez brak określenia na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, jak też poprzez brak lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym, poprzez brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref, poprzez ustalenia zawarte w § 189 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i § 201 ust. 5 uchwały; art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 13 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, RM i RMN; art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. a, tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste, §[...] ust. 2 uchwały; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium; art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9, w zw. z art.[...] u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustaleń: części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do obszaru zawartego pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem, a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew.[...] z obrębu[...] położonej we wsi [...], do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu[...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek: nr ew.[...] z obrębu[...], oznaczonej na rysunku planu symbolami R i Ls; nr ew. [...] z obrębu[...], oznaczonej na rysunku planu symbolem R; nr ew. [...] z obrębu[...], oznaczonej na rysunku planu symbolem WS; § 6 ust. 3, a także ust. 13 w zakresie sformułowania:"(...) MN, RM, RMN (...)"; § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,,(...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)"; § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania "(...) i celami publicznymi(..)"; § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania:"(...) oraz rozbudowy zakładu [...](...)"; § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls; § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5; §[...] ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu [...]" (...); § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3; § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...)"; § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały; § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; § 191 ust. 4 uchwały; § 191 ust. 9 uchwały; § 201 ust. 5 uchwały; zapisów wskazanych w skardze paragrafów uchwały ustalających dla oznaczonych terenów maksymalny wskaźnik zabudowy inny niż to wynika z ustaleń studium (m.in. ust. 2 pkt 4 lit. d) paragrafów: kolejno od 30 do 40, 42 – 43, §[...] ust.4 lit d), § 59 - § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d), § 65 ust. 1 pkt 4 lit. d), (......) do § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d) uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie w zakresie wszystkich zgłoszonych w niej zarzutów. Sąd podzielił stanowisko, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu dla obszaru, dla fragmentu którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Z rysunku planu i rysunku Studium wynika, że rysunek Studium nie obejmuje terenu położonego we wsi [...] pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew.[...] z obrębu[...] położonej we wsi [...] do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu[...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek: nr ew.[...] z obrębu[...], oznaczonej na rysunku planu symbolami: R i Ls, nr ew. [...] z obrębu[...] oznaczonej na rysunku planu symbolem R; nr ew. [...] z obrębu[...] oznaczonej na rysunku planu symbolem WS. Brak studium skutkuje tym, że dla obszaru, o których mowa powyżej, nie jest możliwym uchwalenie planu miejscowego.

Zdaniem Sądu zasadnie podniósł także Wojewoda [...], że niezgodności ustaleń przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami Studium dotyczą lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 1RP-5 we wsi [...], 8RP-2 i 8RP-3 we wsi [...], w związku z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały. Zgodnie z ustaleniami tekstu Studium, zawartymi w rozdziale V pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach", w ustępie pierwszym pn. "Strefy", obszar gminy został podzielony na cztery strefy: R-1, R-2, R-3 i R-4, dla których określono zasady zagospodarowania obowiązujące w tych strefach. Zgodnie z ustępem drugim tego rozdziału pn. "Obszary", w granicach poszczególnych stref wyodrębniono obszary o następujących funkcjach: obszary rolnicze; obszary leśne; obszary łąkowo - pastwiskowe w dolinnych korytarzach ekologicznych związanych z ciekami powierzchniowymi; obszary o szczególnych walorach środowiska przyrodniczego, dla których ustanowiono prawne formy ochrony; obszary o szczególnych walorach środowiska do objęcia ochroną. Zgodnie zaś z ustępem trzecim pn. "Tereny", dla określenia kierunków zagospodarowania w jednostkach osadniczych wyodrębniono tereny o następujących funkcjach: zabudowa zagrodowa z udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; usługi ogólnowiejskie; zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, obsługa rolnictwa; tereny rolniczej produkcji specjalistycznej (fermy hodowlane). W granicach stref: R- 1, R-2, R-3 i R- 4 znalazły się poszczególne wsie gminy [...], tj.: w strefie R- 1, wsie: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (str. 30 tekstu Studium); w strefie R-2, wsie: [...], [...], [...], [...], [...]i [...](str. 31 tekstu Studium); w strefie R-3, wsie: [...][...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...][...] (str. 31 i 32 tekstu Studium); w strefie R-4, wsie: [...] i [...] - wieś gminna (str. 32 tekstu Studium). Z ustaleń rozdziału V, ust. 1 Studium, wynika, że w każdej ze stref, a więc na całym obszarze objętym planem, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania, w zakresie gospodarki rolnej, wykluczono lokalizację nowych ferm (tuczu) trzody chlewnej (strefa R-1, pkt 1 tiret trzynaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2 tiret siódme, str. 19; strefa R-3, pkt 2, str.[...]; strefa R-4, pkt 2 tiret drugie, str.[...]). Dodatkowo, lokalizacja nowych ferm tuczu trzody chlewnej została także wykluczona w strefie R-3 w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie ochrony środowiska (strefa R-3, pkt 1 tiret siódme, str.[...]). Z przytoczonych zapisów Studium wynika, że Studium dopuszcza wyłącznie rozbudowę istniejących ferm hodowli i tuczu trzody chlewnej i to tylko jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (strefa R-1, pkt 1, tiret piętnaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2, tiret dziewiąte, str. 20; strefa R-3, pkt 2, str.[...]; strefa R-4, pkt 2, tiret trzecie, str.[...]). Natomiast lokalizacja nowych specjalistycznych ferm hodowlanych drobiu, została wykluczona w strefie R-4, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie gospodarki rolnej (strefa R-4, pkt 2, tiret pierwsze, str.[...] tekstu Studium). Zasadnie w ocenie Sądu wywiódł Wojewoda, że skoro z ustaleń § 7 ust. 4 tiret trzecie zaskarżonej uchwały wynika, że wykluczenie realizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej oraz nowych ferm drobiu ustalono wyłącznie na terenach chronionych przyrodniczo, tj. na: [...], obszarze Rezerwatu [...][...], Obszarze [...], o których mowa w § 7 ust. 1 uchwały, to należy przyjąć, że na pozostałym obszarze objętym planem, tj. poza obszarami chronionymi przyrodniczo, możliwa jest lokalizacja nowych ferm trzody chlewnej i drobiu. Tymczasem z oglądu rysunku planu wynika, że pod gospodarstwa specjalistyczne przeznaczone zostały tereny oznaczone symbolem RP, położone we wsiach: [...] - tereny oznaczone symbolem 1RP o numerach od 1 do 6 (§ 29 ust. 1 uchwały); [...] - tereny oznaczone symbolem 8RP o numerach od 1 do 3 (§ 83 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem 9RP-1 (§ 87 ust. 1 uchwały); [...] - tereny oznaczone symbolem 10RP o numerach od 1 do 3 (§ 94 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem 11RP-1 ( § 101 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem 13RP-1 ( § 119 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem 19RP-1 (§ 155 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem 20RP-1 (§ 162 ust. 1 uchwały); [...] - tereny oznaczone symbolem[...]RP o numerach od 1 do 2 ( § 164 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem[...]RP-1 ( § 169 ust. 1 uchwały); [...] - teren oznaczony symbolem 24RP-1 (§ 173 ust. 1 uchwały). W ustaleniach szczegółowych dla powyżej wskazanych terenów gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych) nie określono (za wyjątkiem ferm hodowlanych drobiu we wsi [...]), jakie zwierzęta gospodarskie będą w nich hodowane. Za prawidłowe Sąd przyjął stanowisko organu nadzoru, że w związku z brakiem sprecyzowania w uchwale rodzaju zwierząt gospodarskich, uznać należy, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w gospodarstwach specjalistycznych może być prowadzona zarówno hodowla drobiu, jak i chów trzody chlewnej. Według przyjętej uchwałą definicji gospodarstwo specjalistyczne (ferma hodowlana) stanowi wydzielona specjalistyczna jednostka organizacyjna, wyizolowana przestrzennie i odpowiednio zabezpieczona sanitarnie, stosownie wyposażona, zajmująca się chowem lub hodowla zwierząt o obsadzie powyżej 60 sztuk DJP. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), hodowla zwierząt oznacza "zespół zabiegów zmierzających do poprawienia założeń dziedzicznych (genotypu) zwierząt gospodarskich, w zakres których wchodzi ocena wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt gospodarskich, selekcja i dobór osobników do kojarzenia prowadzony w warunkach prawidłowego chowu". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 ustawy z dnia[...] sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), poprzez "zwierzęta gospodarskie" rozumie się "zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich". Zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt, zwierzęta gospodarskie to m.in. drób (pkt 1 lit. d) i świnie (pkt 1 lit. e). Słusznie zdaniem Sądu zauważył Wojewoda, że z analizy porównawczej rysunku obowiązującego Studium oraz rysunku planu, wynika, że pod nowe gospodarstwa specjalistyczne zostały przeznaczone, w planie miejscowym, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1RP-5 położone we wsi [...]; 8RP-2 i 8RP-3 położone we wsi [...]. Z kolei, jak już zostało wcześniej zauważone, z ustaleń rozdziału V, ust. 1 tekstu Studium, zawartych dla poszczególnych stref, tj. dla strefy: R-1 w pkt 1 tiret trzynaste (str. 16); R-2 w pkt 2 tiret siódme (str. 19); R-3 wpkt 1 i pkt2 (str.[...]); R-4 w pkt 2 tiret drugie (str.[...]), wynika zakaz lokalizacji, w tych strefach, a więc na całym obszarze gminy [...], nowych ferm trzody chlewnej, to tym samym ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 uchwały oraz na rysunku planu, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3, w związku z definicją gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej), zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w odniesieniu do lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, wzajemnie się wykluczają. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 29 ust. 1 i ust. 2 oraz § 83 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza się lokalizację chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3. Zasadne było objęcie również ust. 2 tych paragrafów zaskarżonej uchwały, bowiem przewidują one jako przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów – zabudowę zagrodową, usługowo-produkcyjną związaną z działalnością rolniczą, a w oparciu o taki zapis można byłoby ubiegać się o uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę np. chlewni.

W ocenie Sądu zasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6, lit. c), art.[...] u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazać należy, iż stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. Wymóg uzyskania powyższej zgody wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że urządzenia sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięcia drogowe nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną i działalnością rolniczą (za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych), a to oznacza, że dopuszczenie ich realizacji na gruntach leśnych i rolnych klasy III wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do terenów leśnych i rolnych klasy III, gdzie plan miejscowy dopuszcza lokalizację sieci, urządzeń infrastruktury i obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia[...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych telekomunikacyjnych. Zatem przedmiotowy plan narusza istotnie tryb postępowania i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem Ls. Nie można podzielić stanowiska organu, że okoliczność, iż nie każda realizacja inwestycji na terenach leśnych lub gruntach rolnych I-III klasy, spowoduje wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej bądź rolniczej, prowadzi do zwolnienia od uzyskania zgody wymaganej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie gruntów z produkcji leśnej (rolniczej) jest odrębną kwestią rozstrzyganą w innym postępowaniu, prowadzonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie procedury uchwalania planu.

Zasadnie w ocenie Sądu podniósł też Wojewoda, że w przedmiotowym planie ustalając, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym jest gazyfikacja gminy (§ 201 ust. 5) i istnieje możliwość docelowego zaopatrzenia obszaru gminy w gaz ziemny w oparciu o gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] i budowę stacji redukcyjno-pomiarowej oraz sieci rozdzielczej średniego i wysokiego ciśnienia (§ 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały) nie określono na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref. Z ustaleń § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały wynika jedynie, że nakazuje się wzdłuż gazociągów zachować strefy kontrolowane zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi sieci gazowej. Zatem plan ten nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Brak określenia w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu gazociągu powodować może poprowadzenie go w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brak ustalenia przebiegu gazociągu uniemożliwi też gminie jego realizację w przypadku, gdy właściciele gruntów, przez który będzie prowadzony gazociąg, nie wyrażą na to zgody.

Sąd podzielił również zarzut, że ustalenia § 6 ust. 13 uchwały naruszają art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach oznaczonych symbolami: RM, RMN i MN. Zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały, tereny oznaczone symbolem: RM zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową (pkt 2); RMN zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową z udziałem zabudowy jednorodzinnej (pkt 3); MN zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (pkt 4). Unormowania w zakresie określenia wielkości i rodzaju powierzchni lokali użytkowych lokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, określa przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Według zaś zapisu § 6 ust. 13 uchwały "funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie jako wbudowana w budynek mieszkalny i nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku." Trafne jest stanowisko organu nadzoru, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane nie daje umocowania do regulowania powyższej kwestii w odmienny sposób w planie miejscowym, a zatem jego stosowanie jest obligatoryjne. Ustalenia planu powinny być jednoznaczne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie mogą stanowić norm otwartych. Nie powinny również wymagać interpretacji przepisów oraz ich wyjaśnień na etapie pozwolenia na budowę, jak też nie może z nich wynikać domniemanie co do spełnienia (lub nie) wymogów ustawowych. W związku z powyższym należy uznać, że ustalenia § 6 ust. 13 uchwały we wskazanym powyżej zakresie naruszają dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Należy także zdaniem Sądu podzielić zarzut Wojewody, że ustalenia § 7 ust. 2 lit. a) tiret piąte, § 7 ust. 3 i §[...] ust. 2 uchwały, w odniesieniu do zakładu [...], wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, co skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do ustaleń § 7 ust. 2 lit. a) tiret piąte na obszarach prawnie chronionych przyrodniczo, tj. na: Obszarze [...], obszarze [...], [...], Obszarze [...], zasada zaniechania realizacji przedsięwzięć zawsze lub znacząco oddziałujących na środowisko, podlega wyłączeniu w przypadku rozbudowy zakładu [...]. Analogiczny wyjątek został ustanowiony w § 7 ust. 3 uchwały, w którym na obszarach, o których mowa w ust. 1, przewidziano zaniechanie realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej. Z kolei z ustaleń §[...] ust. 2 uchwały wynika, że rozbudowa zakładu [...] została dopuszczona we wsi [...], na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1P, o numerach od 1 do 9. W tekście uchwały nie sprecyzowano jednak, na którym z terenów o ww. symbolach dopuszczona została powyższa inwestycja. Na rysunku planu, tereny oznaczone wymienionymi symbolami znajdują się zarówno w obszarze prawnie chronionym [...], tj. tereny oznaczone symbolami: [...], jak i poza tym obszarem, tj. tereny oznaczone symbolami: [...]. Z rysunku planu nie wynika jednak, gdzie zlokalizowany jest zakład [...], którego rozbudowę dopuszczają ustalenia uchwały. Niezależnie jednak od tej wadliwości należy podkreślić, że Rada Gminy jako organ kompetentny do uchwalenia miejscowego planu nie posiada umocowania ustawowego do dopuszczenia, wyjątkowo, rozbudowy jedynie zakładu [...], będącej realizacją inwestycji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko, położonej w obszarze prawnie chronionym. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (w tym akty prawa miejscowego) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W tym przypadku zdaniem Sądu zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej w zakresie zawartości ustaleń planu, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w § 7 ust. 2 lit. a) tiret piąte, § 7 ust. 3 i §[...] ust. 2 uchwały w części dotyczącej rozbudowy zakładu [...]. Jednocześnie Sąd zauważył, że wbrew stanowisku organu z cytowanych powyżej ustaleń wynika, że ich adresatem jest konkretny podmiot gospodarczy – zakład [...]. Plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy wymagania adresowane do właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów w związku z realizacją inwestycji dopuszczonej w planie. Jest to odrębny etap procesu inwestycyjnego, w który rada gminy nie może ingerować uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie wykracza poza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, czemu ma służyć ten akt prawa miejscowego.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Słusznie podniósł Wojewoda, że ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję wynoszącą do 15% wielkości dotyczących: wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek określonych w dalszych przepisach w planie, nie określają w jednoznaczny sposób zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych planem. Sąd w pełni podzielił stanowisko, że ustalenia planu w powyższym zakresie muszą być jednoznaczne, gdyż dopiero wtedy stanowią precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga dowolnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych. Zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, o czym stanowi art.[...] u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie. Przekroczenie wymogu ww. przepisu ustawy stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń dotyczących tolerancji, których zastosowanie stanowić będzie naruszenie ustaleń Studium, zawartych w rozdziale VII pn. "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów".

Sąd wskazał dalej, że analiza ustaleń szczegółowych przedmiotowego planu potwierdza stanowisko Wojewody, że dla wielu jednostek planistycznych obszaru objętego ustaleniami planu przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie przekraczającym wskaźnik maksymalny określony dla danego terenu w powołanych powyżej ustaleniach Studium. W przypadku zabudowy usługowej wiążące są ustalenia Studium dotyczące maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki, które ustalone zostały na poziomie 30% w zabudowie usługowej, zaś z ustaleń szczegółowych planu miejscowego, wynika jednak, iż np. dla terenów oznaczonych symbolami: 1UH1 - 1UH6, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 4 lit. d, 1UA-1, o którym mowa w § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UA-2, o którym mowa w § 32 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UZ-1, o którym mowa w § 33 ust. 1 pkt 3 lit. d, 1UO-1, o którym mowa w § 34 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 1UK-1, o którym mowa w § 35 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1 UW-1, o którym mowa w § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1 UW-1, o którym mowa w § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UR1 - 1UR3, o których mowa w § 39 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1URAJH1 - 1UR/UH2, o których mowa w § 40 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UŁ/OSP, o którym mowa w § 42 ust. 1 pkt 4 lit. d, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 1UI1 - 1UI2, o których mowa w § 43 ust. 1 pkt 4 lit. d, 2MNU, o którym mowa w § 59 ust. 2 pkt 4 lit. d, 2UH1, o którym mowa w § 60 ust. 2 pkt 4 lit. d, 2UI-1, o którym mowa w § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 3UK-1, o którym mowa w § 65 ust. 1 pkt 4 lit, d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 3UR-1, o którym mowa w § 66 ust. 4 lit. d, 3UR-1, o którym mowa w § 66 ust. 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 5MNU-1, o którym mowa w § 71 ust. 2 pkt 4 lit. d, 5UH-1, o którym mowa w § 72 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 6UK/UH-1, o którym mowa w § 75 ust. 1 pkt 4 lit. d, 9UK-1, o którym mowa w § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1OUK/OSP, o którym mowa w § 95 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 1OUH-l, o którym mowa w § 96 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały, 11UH1 - 11UH2, o których mowa w § 102 ust. 1 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 11 UK-1, o którym mowa w § 103 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 12UO/OZ, o którym mowa w § 113 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 12UK/UH-1, o którym mowa w § 114 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 13UH-1, o którym mowa w § 120 ust. 1 pkt 4 lit, d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 14UI-1, o którym mowa w § 123 ust, 1 pkt 4 lit. d uchwały, 15UH-1, o którym mowa w § 130 ust. 1 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 15UK/OSP, o którym mowa w § 131 ust, 1 pkt 4 lit. d uchwały, 16UK/UH, o którym mowa w § 134 ust. 1 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 17UH, o którym mowa w § 138 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 14UK/OSP, o którym mowa w § 140 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 18UH-1, o którym mowa w § 143 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 18U-1, o którym mowa w § 144 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 18UO-1, o którym mowa w § 145 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 19MNU, o którym mowa w § 153 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%; 20UK/UH, o którym mowa w § 160 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;[...]UH-1, o którym mowa w § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%. Niezgodność wskazanych powyżej parametrów powierzchni zabudowy w stosunku do ustaleń studium uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższych ustaleń planu. Z ustaleń studium wynika również, iż w przypadku zabudowy produkcyjnej wiążące są ustalenia dotyczące minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 30 % oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki, który dla zabudowy produkcyjnej wyznaczony został na poziomie 40%. Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego, wynika jednak, iż np. dla terenów oznaczonych symbolami: 1PI - 1P9, o których mowa w §[...] ust, 4 lit. d uchwały, 3RU-1, o którym mowa w § 67 ust. 2 pkt 2 lit. d, 11RU-1, o którym mowa w § 104 ust. 1 pkt 4 lit. d, 14P-1, o którym mowa w § 125 ust. 2 lit. d uchwały wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 40%, a zatem także w tym przypadku istnieje konieczność stwierdzenia nieważności powyższych zapisów planu.

Sąd podzielił także zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9 w zw. z art.[...] u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały. Regulacje zawarte w § 191 uchwały dotyczą sieci elektroenergetycznych napowietrzno-kablowych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu urządzenia liniowe w postaci linii napowietrznej i kablowej należy lokalizować w pasach drogowych, liniach rozgraniczających lub po terenach prywatnych zgodnie z przepisami odrębnymi. Jednocześnie w ust. 3 Rada Gminy ustaliła, że lokalizacja dodatkowych obiektów infrastruktury technicznej nie wymaga zmiany ustaleń planu, zaś w ust. 9 dopuszczono możliwość zmniejszenia stref ochronnych od linii elektroenergetycznych wysokiego, średniego i niskiego napięcia. Jak słusznie zaznaczył skarżący jednym z głównych zadań miejscowego planu, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania, a także nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwałę przeznaczenia, a także zasad zagospodarowania od woli podmiotu innego niż gmina. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Natomiast zakwestionowane przez skarżącego ustalenia § 191 uchwały prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu z pominięciem procedury przewidzianej w art.[...] u.p.z.p. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważności ustaleń zawartych w § 191 ust. 4 i ust. 9 uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej pkt 2 i 3 w zakresie stwierdzającym nieważność:- § 6 ust. 3 uchwały; - § 6 ust. 13 uchwały w zakresie sformułowania:,,(...) MN, RM, RMN (...)"; - § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,, (...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)"; - § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...) i celami publicznymi (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls; - § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5; - §[...] ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)";§ 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3; - § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; ; - § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,(...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...) "; - § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; - § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały; - § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 201 ust. 5 uchwały.

Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia[...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały narusza "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]" w wyniku niewłaściwej wykładni postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" oraz niewłaściwego zastosowania definicji gospodarstwa specjalistycznego określonej w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. prowadzących do błędnego uznania, że postanowienia studium oraz planu miejscowego w zakresie lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej wzajemnie się wykluczają, w konsekwencji czego doszło do niezasadnego stwierdzenia nieważności § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 ww. uchwały;

2) art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c) art.[...] u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu konieczności uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolne i nieleśne na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wobec możliwości zlokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym przedmiotowym planem, w tym na obszarze gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych pomimo, że nie każda realizacja inwestycji na terenach leśnych, bądź gruntach rolnych I-III klasy, wymaga przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia gruntów, a generalną zasadą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest właśnie ich ochrona, polegająca przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne;

3) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu, iż brak określenia na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, w zasięgu których obowiązują ograniczenia, o których mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie powoduje nieważność § 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5, § 201 ust. 5 przedmiotowej uchwały, podczas gdy przepisy nie nakładają na organ uchwałodawczy obowiązku określania przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia na rysunku planu miejscowego, a wyznaczenie stref kontrolowanych zostało przez skarżącego nałożone mocą § 189 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, nakazującą zachować strefy kontrolowane wzdłuż gazociągów zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi sieci gazowej;

4) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że brak literalnego odzwierciedlenia zapisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w miejscowym planie Gminy [...], co do rodzaju powierzchni lokalu użytkowego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz w zakresie określenia wielkości powierzchni "funkcji usługowej" do powierzchni użytkowej budynku na terenach zabudowy, oznaczonej na rysunku planu symbolami RM, RMN oraz MN powoduje nieważność § 6 ust. 13 uchwały pomimo, że postanowienie to nie jest sprzeczne z ustawą Prawo budowlane;

5) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że wobec dopuszczenia rozbudowy zakładu [...] doszło do przekroczenia granic kompetencji ustawowych przez organ stanowiący, poza zakres z art. 15 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do unieważnienia § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste oraz §[...] ust. 2 ww. uchwały;

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uznaniu, że postanowienie § 6 ust. 3 przedmiotowej uchwały dopuszczające tolerancję wynoszącej do 15% w odniesieniu do ustaleń dotyczących wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek, nie określa w sposób jednoznaczny zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd dokonał niewłaściwej wykładni postanowień Studium oraz niewłaściwego zastosowania definicji gospodarstwa specjalistycznego określonej w § 2 ust. 1 pkt 17 zaskarżonej uchwały prowadzących do uznania, że postanowienia Studium i planu miejscowego wzajemnie się w tym zakresie wykluczają. Na podstawie rozdziału V ust. 1 Studium wykluczono lokalizację nowych ferm tuczu trzody chlewnej w każdej ze stref, na które został podzielony obszar Gminy [...]. Bezsprzeczny jest zaś fakt dopuszczenia w Studium możliwości rozbudowy istniejących ferm hodowli trzody chlewnej, lecz tylko tych, które odległe są minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę. Odzwierciedleniem postanowień Studium w zakresie dotyczącym lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej jest § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały, dopuszczający jedyne lokalizację nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej. Brak jest natomiast w miejscowym planie postanowień, które umożliwiałyby realizację nowych ferm tuczu trzody chlewnej. Sąd podzielił błędne stanowisko Wojewody, który uznał, iż "chów" zwierząt stanowi pojęcie węższe niż "hodowla" oraz że pojęcie "chowu" zawiera się w pojęciu "hodowli". Przyjęte uproszczenie jest sprzeczne z rzeczywistym zakresem pojęciowym "hodowli". Wskazać bowiem w ocenie Gminy należy, że "chów" może być "hodowlą" wyłącznie w szczególnych przypadkach, tj. gdy spełniony jest warunek rozmnażania zwierząt. Nie uwzględniając tego zastrzeżenia zarówno Wojewoda jak i Sąd błędne przyjął, że chów jest zawsze hodowlą. Konsekwencją braku rozróżnienia rodzajów ferm jest niewłaściwe uznanie, że Studium jest niezgodne z postanowieniami planu. Błędna jest także zdaniem Gminy wykładnia Sądu przyjmująca, że wobec postanowienia § 7 ust. 4 tiret trzeci uchwały dopuszczalne jest przyjęcie, że na obszarze poza chronionymi przyrodniczo terenami możliwa jest lokalizacja nowych ferm tuczu trzody chlewnej oraz nowych ferm hodowli drobiu. Jest to interpretacja planu dokonana wbrew pozostałym jego postanowieniom. Podkreślenia wymaga, że postanowienia planu miejscowego nie przewidują możliwości realizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej. Zatem niezrozumiałe jest twierdzenie, iż z uwagi na definicję gospodarstwa specjalistycznego zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, można stwierdzić niezgodność miejscowego planu ze Studium.

Skarżąca Gmina podniosła także, że niezasadne byłoby na etapie uchwalania planu miejscowego uzyskanie zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolne i nieleśne, w sytuacji gdy szereg inwestycji przeprowadzanych na terenach gruntów leśnych nie wymaga zmiany sposobu użytkowania gruntów. Część inwestycji może zostać zaliczona do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną i działalnością rolniczą, co wykluczyłoby konieczność zmiany przeznaczenia terenu.

Odnośnie braku określenia na rysunku planu przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia oraz braku ustalenia stref kontrolowanych, w zasięgu których obowiązują ograniczenia, co zdaniem Sądu nie spełnia wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gmina podniosła, że żadna z wymienionych norm nie przewiduje obowiązku organu określania przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia na rysunku planu. Ponadto w załączniku nr 3 do uchwały określono sposób realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w planie miejscowym. W odniesieniu do sieci gazowej, przewidziano etapową budowę sieci. Natomiast w pkt. 5 załącznika ustalono, że uzbrojenie terenu objętego planem w sieci i urządzenia elektroenergetyczne i związane z zaopatrzeniem w gaz będzie realizowane zgodnie z zasadami w ustawie prawo energetyczne, na warunkach określonych przez zarządców sieci. Tym samym skarżący zgodnie z art. 3 u.p.z.p. ustalił kierunek prowadzenia polityki przestrzennej na terenie Gminy [...]. Wobec powyższych okoliczności przedmiotowy plan w zakresie § 201 ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Zdaniem Gminy Sąd bezzasadnie też uznał, że w § 6 ust. 13 uchwały odmiennie uregulowano postanowienie w zakresie powierzchni użytkowej budynku na terenach zabudowy oznaczonej na rysunku planu RM, RMN oraz MN, niż to wynika z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Powierzchnia lokalu, przeznaczona na funkcje usługowe, obliczona według zasad przyjętych w uchwale nigdy nie przekroczy 30% powierzchni całkowitej budynku, a zatem postanowienia uchwały są zgodne z ustawą Prawo budowlane. Zważyć bowiem należy, że powierzchnia użytkowa budynku, do której nawiązuje przedmiotowy plan będzie zawsze mniejsza, niż powierzchnia całkowita budynku, o której mowa w ustawie Prawo budowlane.

Gmina podniosła również, że zawarte w uchwale sformułowanie "zakład [...]" nie definiuje konkretnego adresata tego postanowienia, jest rozstrzygnięciem generalnym, nie skierowanym do indywidualnego podmiotu. Wskazała także, że podziela stanowisko Sądu w zakresie konieczności ustalenia jednoznacznych postanowień planu miejscowego, lecz uważa, że postanowienie § 6 ust. 3 uchwały dopuszczające tolerancję wynoszącą do 15% w odniesieniu do ustaleń dotyczących wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek stanowi precyzyjne wyznaczenie normy prawnej uniemożliwiające jej dowolną interpretację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w powiązaniu z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia[...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 6 ust. 3 uchwały oraz § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5, a także § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3 uznając sprzeczność tych postanowień planu ze Studium.

Podkreślić zatem należy, iż dla prawidłowej oceny zarzutów skargi konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium. Zważywszy na uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wyrażanie stanowiska w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesne. Aby bowiem móc ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy [...] - w tym także w aspekcie jej zgodności ze Studium - konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium.

Należy też wskazać na stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. II OSK 51/17 oraz w wyroku o sygn. akt II OSK 858/17, że regulacje zawarte w studium są tak szczegółowe, że w istocie przeczą funkcji tego aktu planistycznego, jako określającego kierunki polityki przestrzennej na terenie gminy. Okoliczność, że studium zawiera uregulowania o tak szczegółowym charakterze podważa zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej w zakresie skutków prawnych wynikających z uchwalanych aktów prawnych.

Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu i załącznika graficznego planu z tekstem i załącznikiem graficznym studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Od oceny legalności Studium uzależniona jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Po dokonaniu kontroli zgodności z prawem Studium możliwa będzie ocena § 6 ust. 3 uchwały, § 29 ust. 1 i 2 uchwały, a także § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w tym zakresie.

Nie są natomiast usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustalenia § 6 ust. 13 uchwały naruszają art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. A zatem, przepisy ustawy - Prawo budowlane określają jednoznacznie, jaka część budynku służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych może być przeznaczona na lokal użytkowy. Sformułowanie "o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku" użyte w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane odnosi się do dopuszczalności wydzielenia lokalu użytkowego w takim obiekcie i określa maksymalną powierzchnię takiego wyodrębnienia. Materia ta została zatem uregulowana w ustawie – Prawo budowlane.

Trafnie też Sąd pierwszej instancji zakwestionował postanowienia zaskarżonego planu zawarte w § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały – dotyczącym obszaru [...]- i §[...] ust. 2 uchwały - dotyczącym obszarów prawnie chronionych - w zakresie sformułowania: ,,oraz rozbudowy zakładu [...]". Postanowienia te wykluczają realizację na tych terenach przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko, a jednocześnie dopuszczają rozbudowę zakładu [...]. Takie uregulowania podważają sens ochrony środowiska i mogą niweczyć osiągnięcie celów, jaki przyświecał ustanowieniu obszarów chronionych, w tym obszaru [...].

Także w odniesieniu do postanowień planu dotyczących gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych - § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania ,,i celami publicznymi" i § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls, a także § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej"; § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały i § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls – Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W przypadku gruntów rolnych i leśnych kwestie te reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – dalej: u.o.g.r.l.

Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III (art. 7 ust. 2 pkt 1), jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza powierzchnię wskazaną w tej ustawie, a także gruntów leśnych, wymagało uzyskania zgody właściwego w tych sprawach organu.

Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego ( rolnego ) na cele nieleśne ( nierolnicze ), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku więc, gdy w projekcie m.p.z.p. przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów leśnych ( rolnych ) na cele nieleśne (nierolnicze ) wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, Wspólnota 2009/23/39, LEX nr 534648 ).

Jednocześnie należy pamiętać, że czym innym jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a czym innym wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej uregulowane w Rozdziale 3 –"Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej" u.o.g.r.l. Wyłączenie, w drodze decyzji właściwego organu, gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej następuje w odrębnym postępowaniu i jest możliwe pod warunkiem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W tym stanie rzeczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – dalej m.p.z.p. – powinien dawać odpowiedź na pytanie, czy przewidziane do realizacji na gruntach leśnych i rolnych inwestycje wymagały czy też nie wymagały zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zbyt ogólne sformułowanie postanowień zaskarżonej uchwały - nowe sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zaopatrzenie w gaz ziemny w oparciu o gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...]i budowa stacji redukcyjno-pomiarowej oraz sieci rozdzielczej średniego i niskiego ciśnienia, urządzenia liniowe w postaci napowietrznej i kablowej – nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że realizacja takich inwestycji nie wymagała uzyskania stosownej zgody. Jednocześnie zauważyć należy, iż w § 191 ust. 4 planu postanowiono, że lokalizacja dodatkowych obiektów infrastruktury technicznej nie wymaga zmiany ustaleń planu.

Zasadnie także Sąd pierwszej instancji zakwestionował § 189 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz § 201 ust. 5 uchwały dotyczące gazociągów i gazyfikacji gminy. Wprawdzie według § 189 ust. 1 pkt 5 planu nakazuje się zachować wzdłuż gazociągów strefy kontrolowane zgodnie z odrębnymi przepisami dotyczącymi sieci gazowych, lecz zaskarżona uchwała nie zawiera określenia przebiegu gazociągów, ani odzwierciedlenia na załączniku graficznym przebiegu gazociągów i stref kontrolowanych. Takiego stanu prawnego nie można zaakceptować, gdyż plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – a to oznacza, że jest aktem prawnym obowiązującym na terenie nim objętym. Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na terenie muszą mieć wiedzę, a zatem możliwość sprawdzenia poprzez zapoznanie się z planem, czy na terenie stanowiącym ich własność będzie przebiegał gazociąg i strefy kontrolowane (także ich szerokość). Jest to nierozerwalnie związane z konstytucyjną ochroną prawa własności i zagwarantowaniem możliwości podejmowania działań mających na celu ochronę ich interesu prawnego, w tym w drodze zaskarżenia uchwały, czy też wcześniej w toku procedury planistycznej przez możliwość składania uwag do projektu planu oraz możliwość uwzględnienia tych uwag i dokonanie zmian w projekcie planu – art. 17 pkt 11 – 13, art. 18 i art. 19 u.p.z.p. Przebieg gazociągu i stref kontrolowanych wpływa na możliwość zabudowy gruntów i dokonywania nasadzeń drzew.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił punkt trzeci i w części punkt drugi zaskarżonego wyroku i przekazał w tym zakresie sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.