Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1495/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165a § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3067/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w Z. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. Spółki z o.o. w Z. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3067/13 oddalił skargę F. Spółki z o.o. w Z. (dalej: Spółka) na postanowienie Ministra Finansów (dalej: Minister; MF) z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z [...] października 2012 r. Spółka zwróciła się do Ministra Finansów o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] października 2006 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w określonej lokalizacji, wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239, art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: o.p. w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania o przedłużenie wskazanego wyżej zezwolenia. MF uznał, że postępowanie nie może być wszczęte, bo u.g.h. nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach, czego wyraźnie zabrania art. 138 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (m.in. na prowadzenie salonu gier na automatach) nie mogą być przedłużane, a skoro tak, to bezprzedmiotowy jest także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia. Minister stwierdził również, że przepisy przejściowe u.g.h. (w tym art. 138 ust. 1 ustawy), w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE; Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (publik. LEX nr 1170754), nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej: "dyrektywa 98/34/WE", nie wymagały notyfikacji i mogą być stosowane, ponieważ nie mają wpływu na właściwości ani sprzedaż automatów do gier.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kontrolowane postanowienie za zgodne z prawem.

Sąd wskazał, że art. 165a § 1 o.p. znajduje zastosowanie w przypadku braku w przepisach podstawy do merytorycznego rozpatrzenia treści żądania strony lub gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa (bądź przepisy), którego interpretacja uniemożliwia prowadzenie postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Zdaniem Sądu wniosek Spółki z [...] października 2012 r. zawiera żądanie, o jakim mowa w art. 165a § 1 o.p. Skarżąca domaga się w nim przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w sytuacji, gdy art. 138 ust. 1 u.g.h. zakazuje takiego przedłużania, stojąc na przeszkodzie wszczęciu postępowania z wniosku strony. Ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej: u.g.z.w. Wynika to też z analizy całokształtu jej przepisów, w szczególności z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle którego urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry oraz z art. 129 ust. 1, stanowiącego o możliwości prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach, urządzanych w salonach gier na podstawie wcześniejszych zezwoleń, tylko do czasu ich wygaśnięcia. W ocenie Sądu wymienione przepisy przesądzają o niedopuszczalności uwzględnienia wniosku Spółki. Tym samym niedopuszczalne jest jego rozpatrywanie w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach (...) urządzanych w salonach gier udzielonych przed wejściem tej ustawy w życie, jednocześnie stanowiąc w art. 144, że traci moc u.g.z.w. (pod rządami której zezwolenia te zostały wydane), to brak jest normatywnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie zezwolenia. W konsekwencji jest to okoliczność zaliczająca się do "innych przyczyn" w myśl art. 165a § 1 o.p. Dlatego, uwzględniając prawidłowe zastosowanie omówionych wyżej przepisów przez Ministra, Sąd stwierdził brak podstaw do podważania legalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na wniosek strony, skoro wygasło zezwolenie przyznane na podstawie u.g.z.w., a obowiązująca u.g.h. bezwzględnie zakazuje przedłużania takich zezwoleń (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h.).

Sąd podkreślił, że nawet gdyby uznać, że art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i odmówić jego zastosowania z powodu braku notyfikacji, to i tak nie ma możliwości przedłużenia ważności zezwolenia udzielonego pod rządami u.g.z.w., ponieważ ustawa ta została już uchylona (utraciła moc), a nowa ustawa (u.g.h.) nie przewiduje procedury, w ramach której możliwe byłoby przedłużanie ważności tych zezwoleń. Odmowa zastosowania art. 138 ust. 1 u.g.h., czy innych nienotyfikowanych przepisów ustawy, nie mogłaby wszak skutkować reaktywowaniem przepisów uchylonej ustawy w zakresie uregulowań, których użycie zostało tym przepisem wyłączone. Możliwości powrotu obowiązywania wcześniejszej ustawy, w miejsce niezastosowanych, w następstwie nienotyfikowania oraz uznania za techniczne (ze skutkiem ograniczeń w swobodzie świadczenia usług i przepływie towarów) przepisów ustawy nowej, dyrektywa 98/34/WE nie przewiduje. Nie da się takiej możliwości wyinterpretować na podstawie innych obowiązujących aktów prawnych. Zatem, zdaniem Sądu, już tylko z podanych wyżej powodów należało uznać prawidłowość działania Ministra, który odmówił wszczęcia postępowania o przedłużenie zezwolenia na wniosek skarżącej, skoro w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstawy do przyznania takiego prawa i nie zmieniłaby tego nawet dowodzona przez Spółkę "techniczność" przepisów u.g.h. mających zastosowanie w niniejszej sprawie, z konsekwencją ich niezastosowania.

Sąd wyjaśnił dalej, że kwestię "techniczności" zakazu przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach Minister rozważył na tle treści art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. oraz w odniesieniu do wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r., bacząc na dokonaną w nim wiążącą wykładnię pojęcia "przepis techniczny". Uczynił to nie w sensie merytorycznego rozpatrzenia sprawy przedłużenia zezwolenia, czego art. 138 ust. 1 u.g.h. zakazuje, tylko w sensie warunku koniecznego do ustalenia dopuszczalności powoływania się na ten przepis i oparcia na nim odmowy wszczęcia postępowania o przedłużenie zezwolenia. Sąd uznał argumentację w tym przedmiocie za wyczerpującą i podzielił ocenę organu, że przepisy przejściowe u.g.h. (w tym art. 138 ust. 1) nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, ponieważ nie wpływają na właściwości ani na sprzedaż automatów, zatem nie wymagały notyfikacji Komisji Europejskiej i mogą być stosowane. Ocena ta ma charakter jurydyczny i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd, co z kolei oznacza, że zawarty w skardze wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony.

Reasumując WSA stwierdził, że wypowiedzi dotyczące znaczenia i skutków prawnych wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. oraz kwestii notyfikacji przepisów u.g.h. nie mają bezpośredniego znaczenia dla wyrokowania w tej sprawie, bowiem – na etapie postępowania przed Ministrem – wystąpiła formalnoprawna przeszkoda do załatwienia sprawy w postaci art. 138 ust. 1 u.g.h. (w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h.). Poza tym WSA zaznaczył, że wygaśniecie zezwolenia powoduje jednocześnie brak materialnoprawnej płaszczyzny orzeczenia w kwestii tego zezwolenia, a ponadto skoro postępowanie nie mogło być wszczęte, to procedowanie przez organ wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o jego wszczęcie było bezprzedmiotowe.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku oraz uwzględnienia skargi poprzez uchylenie postanowień obu instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, a ponadto także zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie o sygn. akt P 4/14. Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

I.1. art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za "przeszkodę" w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, uzasadniającą wydanie przez MF postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a § 1 o.p., podczas gdy:

– przepis ten stanowi "przepis techniczny", o którym mowa w art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a więc zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy winien był zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, która to notyfikacja nie nastąpiła, a tym samym przepis ten nie mógł być w ogóle stosowany i stanowić podstawy rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącej;

– Sąd I instancji winien był przeprowadzić dokładną ocenę "techniczności" tego przepisu, której zaniechał, w wyniku czego błędnie uznał art. 138 ust. 1 za przepis, który może być stosowany, mimo że powinien był odmówić jego stosowania;

I.2. art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za "przeszkodę" w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, uzasadniającą wydanie przez MF postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a § 1 o.p., podczas gdy:

– przepis ten stanowi "przepis techniczny", o którym mowa w art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a więc zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy winien był zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, która to notyfikacja nie nastąpiła, a tym samym przepis ten nie mógł być w ogóle stosowany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącej;

– Sąd I instancji winien był przeprowadzić dokładną ocenę "techniczności" tego przepisu, której zaniechał, w wyniku czego błędnie uznał art. 14 ust. 1 za przepis, który może być stosowany, mimo że powinien był odmówić jego stosowania;

I.3. art. 129 ust. 1 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za "przeszkodę" w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, uzasadniającą wydanie przez MF postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a § 1 o.p., podczas gdy:

– przepis ten stanowi "przepis techniczny", o którym mowa w art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a więc zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy winien był zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, która to notyfikacja nie nastąpiła, a tym samym przepis ten nie mógł być w ogóle stosowany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącej;

– Sąd I instancji winien był przeprowadzić dokładną ocenę "techniczności" tego przepisu, której zaniechał, w wyniku czego błędnie uznał art. 14 ust. 1 za przepis, który może być stosowany, mimo że powinien był odmówić jego stosowania;

I.4. art. 144 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za "przeszkodę" w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, uzasadniającą wydanie przez MF postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a § 1 o.p., podczas gdy:

– przepis ten stanowi "przepis techniczny", o którym mowa w art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a więc zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy winien był zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, która to notyfikacja nie nastąpiła, a tym samym przepis ten nie mógł być w ogóle stosowany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącej;

– Sąd I instancji winien był przeprowadzić dokładną ocenę "techniczności" tego przepisu, której zaniechał, w wyniku czego błędnie uznał art. 14 ust. 1 za przepis, który może być stosowany, mimo że powinien był odmówić jego stosowania;

a w konsekwencji powyższych naruszeń:

I.5. art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i orzekaniu w przedmiocie wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, skutkujące uznaniem wniosku skarżącej w tym zakresie za niedopuszczalny, podczas gdy:

– przepisy te stanowią jedyną obecnie podstawę do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia, przewidują bowiem możliwość ubiegania się o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier w określonym terminie;

– przepisy te stanowią obecnie jedyną podstawę do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia, na której Sąd I instancji, a wcześniej także MF były uprawnione (i obowiązane) się oprzeć przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, a to z uwagi na fakt, że przepisy u.g.h. jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nienotyfikowane uprzednio Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane;

zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zasadność tych zarzutów dodatkowo potwierdza treść pytania prawnego z dnia 15 stycznia 2014 r., złożonego przez NSA do TK (sygn. akt P 4/14);

I.6. naruszenie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w związku z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy (a tym samym art. 138 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 1 i art. 144 ust. 1 u.g.h.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu wskazanych przepisów dyrektywy przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a tym samym uznanie, że art. 138 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 1 i art. 144 u.g.h., mimo braku dokonania ich uprzedniej, obowiązkowej notyfikacji Komisji Europejskiej, mogą stanowić podstawę orzekania o wniosku skarżącej, podczas gdy:

– z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE wynika wprost, że notyfikacja przepisów technicznych do Komisji Europejskiej jest obowiązkiem organów państw członkowskich Unii Europejskiej, i że notyfikacja ta ma być dokonywana obowiązkowo przed wprowadzeniem przepisów technicznych w życie;

– z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, jak również z utrwalonego orzecznictwa TSUE wynika, że przepisy techniczne, w stosunku do których nie dopełniono obowiązku notyfikacji, nie mogą być stosowane;

– w świetle wyraźnego brzmienia art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, przepisy art. 138 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 1, a także art. 144 u.g.h. (jako nienotyfikowane KE), nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie i uznania za prawidłowe postanowienia MF z dnia 22 sierpnia 2013 r.;

powyższe odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prounijnej wykładni przepisów prawa, w tym wypadku przepisów u.g.h.;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

II.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia MF z dnia [...] sierpnia 2013 r., jak i poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2013 r.;

co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego po stronie MF;

II.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia MF z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2013 r.;

II.3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 165a § 1 o.p. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez MF art. 165a § 1 o.p. polegającego na tym, że:

– MF zastosował powyższy przepis i odmówił wszczęcia postępowania, mimo że brak było ku temu podstaw prawnych, a sprawa z wniosku skarżącej winna była zostać merytorycznie rozpatrzona;

– MF odmówił wszczęcia postępowania z powołaniem się na przepisy u.g.h. jako rzekomą przeszkodę w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy powołane przez niego przepisy (w tym m.in. art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 1 czy art. 14 ust. 1 tej ustawy), jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nienotyfikowane Komisji Europejskiej, nie mogły być podstawą wydanego rozstrzygnięcia;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., gdyż:

– brak było podstaw do zastosowania przez MF art. 165a § 1 o.p., skoro przepis ten przewiduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tylko w wypadku, jeżeli postępowanie "nie może być wszczęte" (np. gdy sprzeciwia się temu przepis prawa), a tego typu przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał (naruszenie art. 165a § 1 o.p.);

– brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przez MF na podstawie art. 165a § 1 o.p., z powołaniem się na art. 138 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h., albowiem przepisy te jako niezgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej nie mogą być stosowane, a tym samym stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia (naruszenie art. 165a § 1 o.p.);

co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieuwzględnienie techniczności przepisów u.g.h. spowodowało w konsekwencji błędne uznanie, że istnieje przeszkoda do orzekania o wniosku skarżącej, a tym samym, że prawidłowe było postanowienie organu, wydane w oparciu o art. 165a § 1 o.p. (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi);

II.4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 o.p. i art. 163 § 1 i § 3 o.p. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez MF art. 162 § 1 o.p. oraz art. 163 § 1 i § 3 o.p. polegającego na tym, że:

– MF nie zastosował się do powyższych przepisów i całkowicie pominął złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia, nie wydając w tym względzie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia;

– MF, pomijając złożony wniosek o przywrócenie terminu, uniemożliwił skarżącej złożenie zażalenia na postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu dla złożenia wniosku (gdyby było ono negatywne), a tym samym pozbawił go możliwości obrony swoich praw;

podczas gdy prawidłowa analiza spawy winna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., jako wydanego z pominięciem formalnego wniosku o przywrócenie terminu, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedostrzeżenie braku reakcji organu na wniosek o przywrócenie terminu spowodowało błędne uznanie przez WSA prawidłowości i kompletności rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., które kompletne nie było (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi);

II.5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi tj. do:

– zarzutu naruszenia przez MF art. 1 pkt 4 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE;

– zarzutu naruszenia przez MF art. 120 o.p.;

jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieprawidłowy, z argumentacją niepełną i wewnętrznie sprzeczną, a momentami nawet nielogiczną (zwłaszcza w zakresie wskazania podstaw do uznania przepisów u.g.h. za przeszkody w orzekaniu o wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia) i zaniechanie rozpatrzenia w uzasadnieniu podstawowej kwestii, jaką jest w niniejszej sprawie kwestia wpływu technicznego charakteru przepisów art. 138 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.h. na ich stosowanie,

a mimo to bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, dokonać ich pełnej analizy i wyjaśnić, dlaczego nie mogą być one uwzględnione, a niedopełnienie powyższych obowiązków świadczy o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia, a tym samym uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, i odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, a także zarzutowi nierozpoznania przez Sąd I instancji istoty spawy;

przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaniechanie pełnego wyjaśnienia kluczowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, jaką jest techniczność wyżej wymienionych przepisów u.g.h., a więc czy organ działał na podstawie przepisów prawa i w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, spowodowało błędne uznanie przez WSA prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., które powinno było zostać uchylone (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi);

II.6. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 187 § 3 zd. 2 o.p. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez MF art. 187 § 3 zd. 2 o.p. polegającego na tym, że:

– MF wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. powołał się na szereg szczegółowych danych, znanych temu organowi z urzędu, nie komunikując ich jednak w żaden sposób uprzednio skarżącej;

– MF całkowicie pominął, że zgodnie z art. 187 § 3 zd. 2 o.p., jeżeli nawet opiera swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach znanych mu urzędowo, to winien zakomunikować je stronie, tak aby mogła odnieść się do tych okoliczności odpowiednio wcześnie ustosunkować, tak samo jak do opartej na nich argumentacji,

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., jako wydanego z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 187 § 3 zd. 2 o.p., co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedostrzeżenie naruszenia art. 187 § 3 zd. 2 o.p. spowodowało błędne uznanie przez WSA prawidłowości i kompletności rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., mimo że skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wbrew art. 187 § 3 o.p. (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

Minister skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za "przeszkodę" w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, uzasadniającą wydanie przez Ministra Finansów postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a § 1 o.p., któremu odpowiada zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 165a § 1 o.p. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez Ministra Finansów art. 165a § 1 o.p. polegającego na tym, że Minister zastosował powyższy przepis i odmówił wszczęcia postępowania, mimo że brak było ku temu podstaw prawnych, a sprawa z wniosku skarżącej winna była zostać merytorycznie rozpoznana (patrz: zarzuty z pkt I.1. oraz II.3. petitum skargi kasacyjnej).

Formułując te zarzuty wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym Sąd przyjął, że art. 138 ust. 1 u.g.h. zakazujący przedłużania m.in. zezwoleń na prowadzenie salonu gier na automatach w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h., stanowiącym o możliwości prowadzenia działalności aż do czasu wygaśnięcia posiadanego zezwolenia, sprzeciwiają się wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki o przedłużenie przedmiotowego zezwolenia. Zdaniem Sądu, skoro dawna ustawa o grach i zakładach wzajemnych utraciła moc, a obowiązująca ustawa o grach hazardowych bezwzględnie zakazuje przedłużania takich zezwoleń, to brak jest normatywnej podstawy do rozpatrzenia wniosku Spółki. Wobec tego Sąd zgodził się z Ministrem, że w tej sprawie należało, w drodze postanowienia, odmówić wszczęcia postępowania z wniosku Spółki na podstawie art. 165a § 1 o.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd Sądu I instancji jest błędny i wynika przede wszystkim z błędnej wykładni wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej, prowadzącej do wadliwych wniosków w kwestii zastosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 165a § 1 o.p. gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 tej ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Żądanie, o którym mowa w art. 165 o.p. dotyczy wszczęcia postępowania podatkowego przy czym dla jasności przypomnieć należy, że przepisy Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie do postępowań przewidzianych ustawą o grach hazardowych na podstawie art. 8 tej ustawy.

Oceniając prawo organu do zastosowania przewidzianej cyt. przepisem regulacji, należy pamiętać, że osadzone jest ono w realiach wyznaczonych zasadami demokratycznego państwa prawa, nakazujących organom administracyjnym i podatkowym działanie na podstawie przepisów prawa i gwarantujących prawo do sądu i rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. o sygn. akt II FSK 909/13, LEX nr 1774645). Prawo to nie powinno być nadużywane. Co do zasady organ administracji ma obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy inicjowanej przez stronę postępowania powołującą się na swój interes prawny. Zgodnie z art. 207 § 1 o.p. organ podatkowy rozstrzyga sprawę wydając decyzję administracyjną, natomiast odmienne działanie dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie innych przepisów tej ustawy (tak samo art. 104 § 1 k.p.a.). Przepisem, który dopuszcza inne rozstrzygnięcie inicjowanej z wniosku sprawy, niż jej merytoryczne załatwienie decyzją administracyjną, jest niewątpliwie art. 165a § 1 o.p. (tak samo art. 61a § 1 k.p.a.).

Odmowa wszczęcia postępowania oznacza niepodjęcie przez organ sprawy i tym samym odmowę merytorycznego jej załatwienia, co może mieć miejsce w razie zaistnienia przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym oraz w razie stwierdzenia istnienia innych przyczyn, o których omawiany przepis stanowi. W każdym przypadku przeszkody te mają formalny charakter oznaczający niedopuszczalność "wdania się w sprawę" (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1987/12, LEX nr 1502250).

Sprawę administracyjną podlegającą załatwieniu przez organ administracji identyfikuje strona postępowania oraz wywiedziony z przepisu prawa materialnego interes prawny, na który się powołuje. I tak organ, który obowiązany jest badać, czy żądanie pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli wnoszący podanie nie powołuje się na własny interes prawny. Stwierdzenie przez organ na wstępnym etapie badania wniosku, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, bez potrzeby analizowania tej kwestii, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 1609/13, LEX nr 1665665; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 1045/13, LEX nr 1592116; wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Natomiast w sytuacji, gdy interes prawny, na który powołuje się podmiot kierujący żądanie budzi wątpliwości lub nie jest oczywisty, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zachowaniem niezbędnych rygorów ochrony procesowej podmiotu wnoszącego podanie (vide: komentarz do art. 61a k.p.a. będącego odpowiednikiem przepisu art. 165a § 1 o.p. autor: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wyd. C.H. Beck str. 296 – 297). W takim przypadku stwierdzenie braku interesu prawnego (w toku postępowania) będzie uzasadniać umorzenie postępowania, wykluczać zaś odmowę wszczęcia.

Organ może odmówić wszczęcia postępowania również z powodu zaistnienia przesłanki przedmiotowej, a tę należy wywodzić co do zasady z norm prawa materialnego określającego przedmiot sprawy administracyjnej. W tej grupie mieszczą się zarówno sytuacje, gdzie żądanie może zostać zaspokojone jednak nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz innej prawnej formy działania np. czynności cywilnoprawnej, jak też sytuacje gdzie żądanie kierowane jest w sprawach należących do właściwości sądu powszechnego. Wreszcie organ może odmówić wszczęcia postępowania w razie stwierdzenia istnienia innej przyczyny np. upływ terminu, który warunkował możliwość realizacji określonego uprawnienia lub w sprawie wydano już rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 2159/12, LEX nr 1497293).

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował art. 165a § 1 o.p., odmawiając wszczęcia postępowania, a w istocie załatwiając sprawę merytorycznie za czym przemawia treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela.

Niewątpliwie brak przepisu, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozpatrzenia sprawy uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania, jednakże taka okoliczność w sprawie nie zachodziła i nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że treść przepisów art. 129 ust. 1 u.g.h. i art. 138 ust. 1 tej ustawy uzasadniała tego rodzaju odmowę wykluczającą wdanie się w istotę sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o grach hazardowych w części przepisów przejściowych, regulując działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych urządzanych na podstawie zezwoleń, odnoszą się również do możliwości przedłużania tych zezwoleń (art. 138 ust. 1 u.g.h.), trudno przyjąć, że ustawa o grach hazardowych kwestii związanych z przedłużaniem zezwoleń nie reguluje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis stwarza podstawę prawną do merytorycznej oceny wniosku o przedłużenie zezwolenia. Ocena ta jest konieczna ze względu na przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. dozwalający przedsiębiorcy "hazardowemu" prowadzenie działalności na dotychczasowych zasadach oraz ze względu na dopuszczalność stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. z uwagi na jego potencjalnie techniczny charakter. Nie można nie zauważyć, że kwestia charakteru przepisów przejściowych i braku notyfikacji została obszernie omówiona przez organ jako uzasadnienie dla odmowy wszczęcia postępowania ze względu na art. 138 ust. 1 u.g.h. W kontrolowanej sprawie doszło w istocie pośrednio do zastosowania przez organ wskazanego przepisu ustawy o grach hazardowych, bez podjęcia i merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego też należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie Spółce, która oceniła, że Minister Finansów przy wykorzystaniu narzędzia procesowego jakim jest odmowa wszczęcia postępowania załatwił sprawę merytorycznie, naruszając tym samym art. 165a § 1 o.p.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej i uchylił zaskarżony wyrok, a także uwzględnił skargę F. Spółki z o.o. w Z., w konsekwencji czego uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach (...).

Ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (w tym przede wszystkim problem oceny charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h. zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.) na obecnym etapie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesną, ponieważ sprawa zainicjowana wnioskiem Spółki z [...] października 2012 r. o przedłużenie zezwolenia Ministra Finansów z dnia [...] października 2006 r. na prowadzenie salonu gier na automatach we W. wraca do organu administracji i ma być rozstrzygnięta z zastosowaniem właściwych przepisów prawa, przy uwzględnieniu między innymi okoliczności, że wskazane zezwolenie wygasło.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.