Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 203/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 8 pkt. 2 ust. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą O. a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrywania średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A. W., przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. postanawia: wskazać Miasto Z. jako powiat właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskodawca, Starosta O., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A. W., przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G., poprzez ustalenie, że powiatem właściwym do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A. W. przebywającej w interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. jest Miasto Z.

Wskazał, że Miasto Z. odmówiło podpisania przygotowanego porozumienia z Województwem Ś. w sprawie przyjęcia małoletniej A. W. oraz w sprawie warunków jej pobytu i wydatków na jej utrzymanie w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. w następującym stanie faktycznym.

Małoletnia A. W., urodzona [...] lutego 2014r. w Szpitalu Rejonowym w R., z uwagi na zły stan zdrowia, została umieszczona w pierwszej dobie życia w Szpitalu Klinicznym nr [...] w Z. na Oddziale Patologii Noworodka. Dnia następnego, tj. [...] lutego 2014 r. małoletnia matka dziecka, A. W. urodzona w dniu [...] grudnia 1997 r., zam. O. ul. L., a przebywająca w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym we W. przy ul. B., złożyła pisemne oświadczenie woli o przekazaniu córki do adopcji. Oświadczenie to zostało potwierdzone przez M. K., matkę A. W., a babcię biologiczną urodzonej w dniu [...] lutego 2014r. A. W. Ojciec dziecka nie jest znany.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. Wydział III Rodzinny i Nieletnich w sprawie o sprawdzenie sytuacji małoletniego dziecka ur. [...] lutego 2014 r. w R. - córki małoletniej A. W. - uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu w Z. Wydział Rodzinny - jako właściwemu, ze względu na miejsce pobytu dziecka, w braku miejsca jego zamieszkania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] wydanym w trybie zabezpieczenia wniosku Sąd Rejonowy w Z. Wydział III Rodzinny i Nieletnich umieścił małoletnią A. W. przebywającą w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] w Z. na Oddziale Patologii Noworodka w Ośrodku Preadopcyjnym w G., ul. J., celem sprawowania nad nią pieczy - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze, że małoletnia została pozostawiona na terenie Szpitala Klinicznego i tam przebywa Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. wystąpił z wnioskiem o wydanie przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa Ś. skierowania w/w do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego w G. Ośrodek ten nie jest placówką interwencyjną w rozumieniu art. 103 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a więc dziecko może zostać w nim umieszczone wyłącznie na podstawie wniosku powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. z 292, poz. 1720). Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z., reprezentujący Miasto Z., składając wniosek do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o umieszczenie małoletniej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. przyjął odpowiedzialność, że jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.

Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa Ś. pozytywnie rozpatrzył wniosek Miasta Z. wydając w dniu [...] kwietnia 2014 r. skierowanie małoletniej A. W. do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego w G. Skierowanie zostało zrealizowane i w dniu [...] kwietnia 2014 r. małoletnia A. W. została umieszczona w tej placówce, gdzie do chwili obecnej przebywa. Miasto Z. odmówiło jednak podpisania przygotowanego porozumienia z Województwem Ś. w sprawie przyjęcia małoletniej A. W. oraz warunków jej pobytu i wydatków na jej utrzymanie.

Województwo Ś. wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z., a Starostą O., dotyczącego ustalenia powiatu właściwego do pokrywania średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A. W. przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 218/14, gdyż Naczelny Sąd przyjął, iż wniosek został złożony przez podmiot nieuprawniony na gruncie art. 22 § 3 K.p.a.

Wobec przedstawionego stanu faktycznego, zdaniem wnioskodawcy zachodzi nadal konieczność rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Wskazując jako organ właściwy Miasto Z., Starosta O. powołał się na brzmienie art. 191 ust. 8 pkt 2 i art. 191 ust. 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) zwanej dalej ustawą o pieczy. Przepisy te mają, jego zdaniem, zastosowanie w przedstawionym stanie faktycznym sprawy, gdyż zgodnie z art. 191 ust. 13 w zw. z ust. 8 pkt 2 ustawy o pieczy, wydatki na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. W przedmiotowej sprawie jest nim Miasto Z. (miasto na prawach powiatu). Małoletnia A. W. bezpośrednio po urodzeniu została bowiem pozostawiona w Szpitalu Klinicznym Nr [...] w Z., a jej matka wyraziła wolę przekazania dziecka do adopcji. Miasto Z. stało się zatem miejscem pozostawienia dziecka, co w myśl cyt. ustawy pociąga za sobą obowiązek ponoszenia kosztów, o których mowa wyżej.

Wnioskodawca zauważył dodatkowo, że A. W. urodzona w dniu [...] lutego 2014r. nigdy nie była związana z Powiatem O. Dziecko urodziło się w R., zostało pozostawione przez matkę w Z., natomiast obecnie, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z., Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], przebywa w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. W ocenie Starosty O. nie ma znaczenia dla sprawy kwestia zameldowania małoletniej A. W. w dniu [...] kwietnia 2014 r. w miejscu zameldowania na pobyt stały jego matki, w O. Czynność ta miała charakter następczy, wobec wcześniejszego faktu pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu, w dniu [...] lutego 2014 r. w Szpitalu Klinicznym w Z., z którego dziecko trafiło bezpośrednio do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego w G. Jest nadto niezgodna ze stanem faktycznym sprawy, a to miejscem rzeczywistego pobytu dziecka od chwili jego narodzin do chwili obecnej, jak również miejscem pobytu jego matki przebywającej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym we W. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt. [...] o zastosowaniu środków wychowawczych. Kwestia zameldowania dziecka, które zostało pozostawione przez matkę bezpośrednio po urodzeniu do adopcji, w miejscu zameldowania na pobyt stały matki, budzi uzasadnioną wątpliwość, ze względu m.in. na anonimowość instytucji przysposobienia dziecka. Zdaniem Starosty O. brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 191 ust. 2 ustawy o pieczy, zgodnie z którym, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Przepis powyższy nie ma zastosowania do dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu, o których mowa w art. 191 ust. 8 pkt 2 i ust. 13 ustawy o pieczy, bowiem dzieci pozostawione bezpośrednio po urodzeniu, co do zasady, nie mają miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Ustosunkowując się do stanowiska Miasta Z. prezentowanego dotychczas Starosta O.i zwrócił uwagę na fakt skutecznego i wykonalnego z chwilą jego ogłoszenia, a gdyby ogłoszenia nie było, z chwilą jego wydania, postanowienia Sądu Rejonowego w Z., na mocy którego małoletnią A. W. umieszczono w trybie zabezpieczenia, na podstawie na podst. art. 755 § 1 pkt 4 oraz art. 756 K.p.c. w Ośrodku Preadopcyjnym w G. celem sprawowania nad nią pieczy - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wszelkie późniejsze następstwa pozostawienia dziecka w szpitalu, w ocenie wnioskodawcy, nie mogą wpływać na zmianę oceny prawnej pierwotnego zdarzenia powodującego powstanie zobowiązania do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Tym pierwotnym faktem było pozostawienia dziecka przez matkę bezpośrednio po jego urodzeniu w Szpitalu Klinicznym w Z. z zamiarem oddania dziecka do adopcji, a fakt ten determinuje zastosowanie w sprawie przepisu art. 191 ust. 8 pkt 2 i ust. 13 ustawy o pieczy oraz prowadzi do ustalenia, że zobowiązanym do ponoszenia wydatków na utrzymanie w/w dziecka jest Miasto Z., gdzie zostało faktycznie porzucone i skąd bezpośrednio trafiło do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego w G.

Zdaniem wnioskodawcy nietrafne było stanowisko Miasta Z. co do tego, że z uwagi na możliwość ustalenia miejsca zameldowania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej, do Powiatu O. należało ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej A. W. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Nie można w sprawie ustalenia powiatu odpowiedzialnego za pokrywanie wydatków dotyczących pobytu małoletniej A. W. w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej zastosować przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego, który wskazuje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Również przyjęta przez Miasto Z. interpretacja przepisu art. 191 ust. 13 ustawy o pieczy, jakoby tylko w przypadku niemożności ustalenia personaliów matki i jej miejsca zamieszkania można byłoby brać pod uwagę zamieszczoną w przepisie tym regulację, jest w ocenie wnioskodawcy błędna i nieuprawniona. Ustawodawca w przepisie art. 191 ust. 13 ustawy o pieczy wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, że wydatki na dziecko o którym mowa w jej art. 191 ust. 8 pkt 2 (pozostawione bezpośrednio po urodzeniu) ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka.

Dodatkowo wskazano, że to Sąd Rejonowy w Z., jako sąd właściwy miejscowo orzekał o umieszczeniu małoletniej A. W. w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. wniósł o rozstrzygnięcie sporu zgodnie z art. 192 ust. 2 ustawy o pieczy poprzez ustalenie, że powiatem właściwym, zobowiązanym do pokrywania wydatków na utrzymanie małoletniej A. W.przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. jest powiat o.

Organ przyznał, że małoletnia A. W. urodziła się w Szpitalu Rejonowym w R. Następnie w pierwszej dobie życia przewieziono ją do Szpitala Klinicznego Nr[...] w Z. na Oddział Patologii Noworodka, a w dzień po urodzeniu dziecka jego małoletnia matka złożyła pisemne oświadczenie woli o chęci przekazania dziecka do adopcji. Oświadczenie to złożone zostało w Szpitalu w R., choć małoletnia A. przebywała w Szpitalu w Z.. Przyznał nadto, że Sąd Rejonowy w O. uznając się za niewłaściwy przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w Z. - Wydział Rodzinny jako właściwemu ze względu na pobyt dziecka, w braku jego miejsca zamieszkania. Potwierdził wydanie przez Sąd Rejonowy w Z. postanowienia w trybie zabezpieczenia o umieszczeniu małoletniej A. W. w Ośrodku Preadopcyjnym w G. w celu sprawowania nad nią pieczy - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Nie zaprzeczył, że dziecko przebywa w wyznaczonym przez Sąd Ośrodku.

Organ wyjaśnił, że przyczyną, dla której Miasto Z. odmówiło podpisania porozumienia było ustalenie miejsca zameldowana matki małoletniej o znanych personaliach i jej dziecka (od dnia [...] kwietnia 2014r.) w O.

Zdaniem organu w istocie wcale nie doszło do porzucenia dziecka, mimo złożonego w szpitalu w R. przez A. W. oświadczenia woli o chęci przekazania dziecka do adopcji, które zostało potwierdzone przez jego biologiczną babcię, M. K.. Nie można małoletniej A. traktować jako dziecka porzuconego, bowiem matka A. W. przebywająca w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym we W., jak wynika z pisma Centrum Administracyjnego Regionalnych Placówek Instytucjonalnej Pieczy Zastępczej z [...] maja 2015 r., począwszy od sierpnia 2014 r. regularnie odwiedza córkę w placówce. Co więcej deklaruje chęć przejęcia opieki nad dzieckiem po ukończeniu szkoły wraz z domniemanym ojcem A., z udziałem którego toczy się w Sądzie Rejonowym w G. sprawa o ustalenie ojcostwa. Oświadczenie złożone wkrótce po narodzinach małoletniej, z którego wynikała chęć pozostawienia dziecka, nie może zostać uznane za prawnie wiążące z uwagi na brzmienie przepisu art. 119² Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że zgoda rodziców na przysposobienie dziecka nie może być wyrażona wcześniej niż po upływie sześciu tygodni od urodzenia się dziecka. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego terminu ma na celu uchronienie rodziców przed podejmowaniem pochopnych decyzji co do przysposobienia dziecka. Zgoda wyrażona wcześniej niż przed upływem sześciu tygodni od urodzenia dziecka jest prawnie bezskuteczna. Niedopuszczalne jest również "potwierdzenie" zgody wyrażonej przed upływem powyższego terminu. Nie sposób zatem przyjąć argumentacji Starosty Powiatu O., jakoby kwestia zameldowania małoletniej na terenie tego powiatu miała charakter następczy i wyłączało zastosowanie norm z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy z uwagi na fakt, że w świetle aktualnego stanu faktycznego do porzucenia małoletniej nie doszło. To z kolei, wyłącza możliwość przypisania właściwości w sprawie Miastu Z. na podstawie przepisu art. 191 ust. 8 pkt 2 i ust. 13 w/w ustawy.

Jeżeli więc do porzucenia dziecka nie doszło, matka deklaruje chęć podjęcia się jej wychowania oraz na dowód utrzymywania więzi emocjonalnej regularnie odwiedza córkę, nie znajduje zastosowania art. 191 ust. 13 w związku z ust. 8 pkt 2 tegoż artykułu. Jako oczywiste organ uznał, że zamierzeniem ustawodawcy, tworzącego ten przepis, było odstąpienie od ustalania powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania matki pozostawianego dziecka z uwagi na anonimowy charakter późniejszych procedur adopcyjnych.

Zdaniem organu zastosowanie znajdą natomiast powołane wyżej normy wynikające z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy stanowiące, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, średnie miesięczne wydatki przeznaczone na jego utrzymanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym oraz wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.

W sytuacji, w której nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Uzasadnienie zastosowania wskazanego wyżej przepisu wynika z faktu, iż brak jest możliwości skorzystania z normy zawartej w art. 26 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonanie władzy rodzicielskiej. W niniejszej sprawie matka dziecka jako osoba nieletnia nie posiada władzy rodzicielskiej, a ojcostwo względem dziecka nie zostało ustalone. Zgodnie z art. 94 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę. W momencie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie był ustanowiony opiekun prawny w związku z powyższym art. 27 Kodeksu cywilnego określający, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego opiekuna prawnego, także nie ma zastosowania w sprawie. Jeżeli na dzień umieszczenia małoletniej w Ośrodku Preadopcyjnym w G. nie ustanowiono opiekuna prawnego, a matce nie przysługiwała władza rodzicielska, nie można wskazać powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Należy więc brać pod uwagę, zgodnie z brzmieniem art. 191 ust. 2 ustawy o pieczy, ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, który ma miejsce na terenie Powiatu O.

Z ostrożności organ dodał, że jeżeli w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy wskazuje na porzucenie małoletniej A. W. to powiatem właściwym będzie Powiat R. z uwagi na fakt, iż w tamtejszym szpitalu złożone zostało oświadczenie matki tj. A. W.

Jako istotne dla sprawy organ podniósł, że Oddział Patologii Noworodka Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] ze względu na swą specyfikę, fachowość i renomę udziela świadczeń zdrowotnych już od pierwszych chwil życia dzieci z całego województwa ś., a nawet i spoza niego. Informacje o poważnych problemach zdrowotnych dzieci często przerastają rodziców, którzy z obawy bądź troski, zostawiają je w szpitalu, co nie jest zdaniem Miasta Z. argumentem, by to właśnie ono regulowało płatności za wszystkie takie dzieci przekazywane ze szpitala do placówek opiekuńczo — wychowawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. , poz. 270 ze. zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonych w ustawach, a jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005 r. o sygn. akt I OW 215/05, LEX nr 201437).

Przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu spór jest sporem negatywny między powiatem o. reprezentowanym przez jego Starostę, a Miastem Z., jako miastem na prawach powiatu reprezentowanym przez jego Prezydenta. Spór ten powstał na tle regulacji zawartej w art. 191 ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 332) zwanej powyżej ustawą o pieczy. Z regulacji tej wynika, że samorząd województwa, na terenie którego funkcjonuje mogący przyjąć dziecko interwencyjny ośrodek preadopcyjny, zawiera porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym z powiatem właściwym do ponoszenia tych wydatków według zasad określonych w art. 191 ustawy o pieczy.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych porozumienie, o którym mowa w tym przepisie prawa jak też w art. 191 ust. 5 ustawy o pieczy, traktowane było jako umowa cywilnoprawna. Tym samym, w tego typu sprawach wykluczony był spór o właściwość w rozumieniu art. 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013r. sygn. akt I OW 181/13).

Na mocy art. 1 pkt 82 lit. d ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014r. poz. 1188), poprzez dodanie obowiązującego od dnia 19 września 2014r. przepisu art. 191 ust. 16, spory o właściwość powiatów obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy, a więc także kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym stały się sporami, o których mowa w art. 4 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawach dotyczących tych sporów stosuje się bowiem z woli ustawodawcy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przystępując zatem do rozpoznania sporu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odwołać się do podstawowych zasad funkcjonowania instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakiej mowa w ustawie.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o pieczy, obowiązek wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych oraz organizacji pieczy zastępczej, w zakresie ustalonym ustawą, spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej. Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. Natomiast system pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy ).

Instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego (art. 93 ust 1ustawy o pieczy).

Jak stanowi art. 103 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy, zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej, w szczególności placówka jest obowiązana przyjąć dziecko w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki. Natomiast w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym umieszcza się dzieci, które wymagają specjalistycznej opieki i w okresie oczekiwania na przysposobienie nie mogą zostać umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej (art. 111 ust. 1 ustawy o pieczy).

Prowadzenie interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych i regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych należy do zadań własnych samorządu województwa (art. 183 pkt 1 ustawy o pieczy). Natomiast finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych na jego terenie lub na terenie innego powiatu, należy do zadań własnych powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o pieczy).

Metody określania właściwości miejscowej powiatu zawarte zostały w dziale VII ustawy o pieczy. Jako podstawową zasadę ustalenia właściwości miejscowej powiatu przyjęto w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy odwołanie się do miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka ustawodawca uznał za powiat właściwy, powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2), a w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania jak też zameldowania, wyznaczono powiat właściwy ze względu na siedzibę sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Oprócz przedstawionej podstawowej zasady, wyznaczającej powiat zobowiązany do finansowania świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci umieszczonych w instytucjach pieczy zastępczej, ustawodawca przewidział w art. 191 ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy dwa wyjątkowe przypadki, w których ustalenie powiatu właściwego odbywa się na podstawie innych reguł. Przypadkami takimi są - umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, a także pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana.

W drugim z tych przypadków zobowiązanym do ponoszenia wydatków na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu lub dziecko, którego tożsamość rodziców jest nieznana, umieszczone m.in. w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (art. 191 ust. 13 ustawy o pieczy).

Jak wynika ze stanowisk zaprezentowanych w sporze przedstawionym do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, strony tego sporu dokonały w sposób odmienny interpretacji przesłanki istotnej dla wyznaczenia powiatu właściwego do ponoszenia finansowej odpowiedzialności za pobyt dziecka, A. W., w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G.

Starosta O. uznał za spełnioną przesłankę, o której mowa w art. 191 ust. 13 ustawy o pieczy, a więc pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu w Szpitalu Klinicznym Nr [...] w Z. - ze względu na oświadczenie biologicznej matki, w konsekwencji którego Sąd Rejonowy w Z. w trybie zabezpieczenia umieścił dziecko w Ośrodku Preadopcyjnym w G.

Prezydent Miasta Z. zanegował natomiast spełnienie się przesłanki pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu z powodu ustalenia tożsamości biologicznej jego matki, utrzymywania przez nią kontaktów z dzieckiem i podjęcie kroków w celu ustalenia ojcostwa. Wskazał, że właściwość powiatu powinna zostać ustalona na podstawie miejsca zameldowania dziecka, względnie na podstawie miejsca złożenia oświadczenia biologicznej matki o pozostawieniu dziecka do adopcji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w celu rozstrzygnięcia w/w sporu uznał za konieczne dokonać analizy przepisów art. 191 ust. 1- 3, ust. 5, ust. 8 pkt 2 i ust. 13 ustawy o pieczy.

Przesłanka w postaci "pozostawienie dziecka po urodzeniu i przesłanka określona jako "dziecko, którego tożsamość rodziców nie jest znana", ze względu na zamieszczenie pomiędzy nimi spójnika "lub" oznacza, że zarówno oba te warunki łącznie jak i każdy z nich decyduje o szczególnej właściwości powiatu zobowiązanego. Nadto, decydujący o właściwości powiatu w tym przypadku, nie jest fakt zameldowania lub jego brak lecz fakt określony jak "pozostawienie dziecka bezpośrednio po jego urodzeniu" lub "brak możliwości ustalenia tożsamości rodziców dziecka". Ustawodawca stwierdza bowiem w art. 191 ust. 5 ustawy o pieczy w sposób jednoznaczny, że w przypadku spełnienia się przesłanki "pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu" wyłączone jest stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 191 ust. 1 - 4 ustawy o pieczy.

Ustawodawca nie zdefiniował terminu "pozostawienie dziecka". Konieczne stało się zatem odkodowanie jego znaczenia dla celów ustawy o pieczy. Zauważyć trzeba, że kwestia właściwości powiatów zobowiązanych do finansowania kosztów pobytu dziecka w pieczy instytucjonalnej, przed wejściem w życie ustawy o pieczy, uregulowana była na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Przepisy jej art. 86 ust. 9 pkt 2 i ust. 11 stwierdzały, że w przypadku dzieci pozostawionych przez matkę w zakładzie opieki zdrowotnej bezpośrednio po urodzeniu, koszty pobytu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na siedzibę szpitala, w którym dziecko zostało pozostawione.

W ustawie o pieczy zaniechano zawężenia miejsca pozostawienia dziecka do zakładu opieki zdrowotnej, a także do osoby matki dziecka. Jednak taka regulacja nie wyklucza, że miejscem pozostawienia dziecka może być właśnie szpital, w którym dziecko bezpośrednio po urodzeniu przebywa. To miejsce, jeśli było miejscem "pozostawienia", przesądzać będzie o właściwości powiatu zobowiązanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin "pozostawienie" nosi w sobie elementy podmiotowe wyrażające się wolą opuszczenia, zostawienia samemu sobie.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że dla wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków na utrzymanie małoletniej A. W. umieszczonej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. decydujące znaczenie miało zachowanie jej matki wyrażające się w uzewnętrznionej woli pozostawienia jej dziecka poza obszarem osobiście sprawowanej pieczy.

Zarówno treść oświadczenia matki biologicznej, jak też reakcja na jej zachowanie ze strony instytucji właściwych w sytuacji opuszczenia dziecka przemawia za spełnieniem się przesłanki określonej w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy o pieczy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wcześniej na różnice pomiędzy zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, którym jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej w szczególności w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki, a zadaniem interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, w którym umieszcza się dzieci, wymagające specjalistycznej opieki i w okresie oczekiwania na przysposobienie nie mogą zostać umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej. Umieszczenie dziecka w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym jest zatem działaniem kierunkowym. Następuje w okresie oczekiwania na przysposobienie. Małoletnia A., jak wynika ze stanowiska obu organów, została umieszczona w takim właśnie ośrodku na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z., jako dziecko pozostawione przez biologiczną, małoletnią matkę. Nie została natomiast umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego w celu chwilowego zapewnienia jej opieki. Do chwili pozostawania w obrocie prawnym wskazanego postanowienia dziecko przebywać powinno w tej placówce. Wskazywane przez Prezydenta Miasta Z. zachowanie biologicznej matki dziecka umieszczonego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. w ośrodku preadopcyjnym nie zmienia tego stanu rzeczy w sytuacji, gdy nadal obowiązuje wydane przez ten Sąd postanowienie zabezpieczające.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za wskazaniem Miasta Z., jako właściwego do pokrywania wydatków związanych z utrzymaniem małoletniej A. W. w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. przemawia fakt pozostawienia dziecka w szpitalu, którego siedziba ma miejsce na terenie Miasta Z. Dodatkowo, za takim rozwiązaniem powstałego sporu przemawia właściwość Sądu Rejonowego w Z. potwierdzająca, że miejscem pobytu dziecka w chwili konieczności roztoczenia nad nim natychmiastowej pieczy instytucjonalnej w miejsce opieki matki biologicznej było Miasto Z.

W sprawie nie zachodziły natomiast przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 191 ust. 2 czy ust. 4 ustawy o pieczy, sugerowane przez Prezydenta Miasta Z. Nieuzasadniona w świetle treści jej art. 191 ust. 13 jest także propozycja tego podmiotu, uzależniająca właściwość zobowiązanego powiatu od miejsca złożenia oświadczenia o pozostawieniu dziecka do adopcji przez jego biologiczną matkę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.