Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 566/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 us.1 i ust. 2, ar. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 31, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1254/10 w sprawie ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r. nr 1032/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1254/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.K. na uchwałę Rady Miasta Torunia (w wyroku błędnie podano jako uchwałę Prezydenta Miasta Torunia) z dnia 18 maja 2006 r., Nr 1032/2006, w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Torunia do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej polityki przestrzennej dla Bydgoskiego Przedmieścia w zakresie strefy S.1, określonej jako "Obszar zieleni parkowej". Zdaniem skarżącego zaskarżona część uchwały narusza art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 i art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej w skrócie kc), art. 79 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm., zwanej dalej w skrócie uop), § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004 r.) i art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej w skrócie upzp).

Skarżący podniósł, że jest współużytkownikiem wieczystym gruntu, położonego w Toruniu przy ul. B., oznaczonego jako działka nr 1. Dostęp do drogi publicznej z tej działki możliwy jest jedynie poprzez działkę sąsiednią, oznaczoną numerem 2, która otacza z wszystkich stron działkę nr 1 i stanowi własność Gminy Miasta Toruń. Faktyczna możliwość dostępu związana jest z istniejącą już utwardzoną płytami drogą dochodzącą do ul. B. Przebudowa drogi nie będzie jednak możliwa w przypadku, gdy teren, na którym droga będzie przebiegać, będzie terenem niewyłączonym z produkcji leśnej. Skarżący zauważył, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tereny te zostały przeznaczone na cele zieleni parkowej, co stanowi naruszenie jego interesu prawnego, gdyż teren działki nr 2 nie został w żadnej części oznaczony jako teren przeznaczony do wyłączenia z produkcji leśnej (według wypisu z rejestru gruntów działka nr 2 oznaczona jest symbolem "Ls IV"). Brak takiego zapisu prowadzi do ograniczenia przysługującego mu prawa własności i tym samym do naruszenia art. 64 i art. 31 Konstytucji RP oraz art. 140 kc, a ograniczenie to nastąpi w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powstanie na podstawie obowiązującego studium (nie będzie bowiem możliwości przeznaczenia terenu w planie na cele nieleśne jeśli nie oznaczono go w studium do wyłączenia z produkcji leśnej). To z kolei spowoduje, że brak będzie dostępu z działki nr 1 do drogi publicznej, czyli podstawowe prawo związane z prawem własności (zagwarantowane poprzez art. 145 kc) zostanie naruszone. Skarżący zauważył, iż zgodnie z § 6 pkt 6 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium jest to, aby ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej określały w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również w art. 10 upzp mowa jest o tym, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto, że w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a także stanu prawnego gruntów. Uchwalone studium całkowicie pomija te okoliczności. Zauważył też, iż w przepisach upzp brak jakichkolwiek podstaw do uznania prawa gminy i jej organów do rozstrzygania w sposób uznaniowy w sprawach przeznaczania i zagospodarowania terenów, jak też ustalania warunków zabudowy terenu. Dodał, iż w wielu miejscach na terenie oznaczonym jako działka nr 2 znajdują się (od wielu lat) urządzenia niezbicie dowodzące, że teren ten powinien być wyłączony z celów leśnych (np. wspomniana wyżej droga, tor saneczkowy, położony pod drogą ciepłociąg, oświetlenie, wodociąg, linie telekomunikacyjne). Mając zatem na uwadze to, że jego działka jest terenem zabudowanym stwierdził, że założenia studium, które pozbawiają go dostępu do drogi publicznej, prowadzą do ograniczenia jego prawa własności. Podniósł również, iż w świetle art. 79 uop zadrzewienia mogą być zakładane poza obszarami o zwartej zabudowie za zgodą właściciela gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 41/10, oddalił przedmiotową skargę. Stwierdził, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest bowiem prawem absolutnym, a jedną z form ograniczenia tego prawa jest plan zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy legitymowana jest zatem do ustalania przeznaczenia terenów, lecz nie może czynić tego w sposób dowolny. Rozstrzygając o ewentualnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego, Sąd I instancji, po uprzednich rozważaniach na temat charakteru uchwały w sprawie uchwalenia studium, stwierdził, iż z uwagi na duży stopień ogólności studium wykazanie naruszenia konkretnego indywidualnego interesu prawnego jest zadaniem wysoce utrudnionym. Zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpił pogląd, zgodnie z którym ze względu na ogólnikowość ustaleń studium nie można mówić o tym, że jego postanowienia bezpośrednio kształtują sytuację prawną podmiotów spoza administracji publicznej. Sąd I instancji podglądu tego nie podzielił, wskazując jednak, iż dopuszczając skargę na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego.

Mając na uwadze powyższe wskazał, iż studium dzieli obszar całego miasta na strefy polityki przestrzennej, definiując w ten sposób politykę gminy wobec obszarów objętych zasięgiem tych stref, nie określa natomiast przeznaczenia poszczególnych działek. Przytaczając ustalenia przyjęte w studium dla strefy S i podstrefy S.1, Sąd I instancji stwierdził, iż przy tak ogólnych sformułowaniach kierunków polityki przestrzennej nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów dotyczących ochrony własności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 6 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., stwierdził, iż abstrahując od faktu, że tego rodzaju zapisy dotyczą głównie gmin wiejskich, to wymóg wynikający z tego przepisu został spełniony w studium (rozdział 2.11.2. "Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić m.p.z.p., w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne"). Uznał również, iż Rada Miasta nie dopuściła się także naruszenia art. 79 uop, gdyż przepis ten nie miał zastosowania przy uchwalaniu studium. Wskazał, iż szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego określa plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestia dostępu do drogi publicznej jest sprawą związaną z konkretną działką i w przypadku budynku już istniejącego jest kwestią między skarżącym, a właścicielem działki, która otacza jego działkę. Zauważył również, iż sprawa o ustanowienie służebności toczy się przed sądem powszechnym.

Od przedmiotowego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, opartą na zarzucie naruszenia art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 i 4 upzp. W jej uzasadnieniu podniósł, iż jego interes został naruszony już na etapie uchwalenia studium. Tereny, na których znajduje się działka nr 2 nie zostały bowiem w żadnej części przeznaczone do wyłączenia z produkcji leśnej. Takie postanowienia studium ograniczają przysługujące mu prawo własności, czym naruszają artykuły 64 i 31 Konstytucji RP oraz art. 140 kc. Nie będzie miał on bowiem bezpośredniego dostępu ze swej działki do drogi publicznej, co jest sprzeczne z istotą własności (art. 145 kc).

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1320/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Rada nie zakwestionowała twierdzenia skarżącego, że jego działka jest zabudowana, ani twierdzenia, że dostęp do tej działki z drogi publicznej jest możliwy wyłącznie przez teren działki gminnej nr 2. Z drugiej strony skarżący wspominał w wezwaniu z dnia 24 listopada 2009 r. do Prezydenta Miasta Torunia o ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr 1. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd I instancji powinien był ustosunkować się do powyższych okoliczności, tj. ocenić ich znaczenie dowodowe i merytoryczne.

Wskazał, iż określając w studium kierunki i zasady gospodarki przestrzennej gminy, rada musi brać pod uwagę wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium (art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 upzp), dlatego też studium nie może zawierać takich rozstrzygnięć, które narzucałyby autorom projektu planu miejscowego rozwiązania sprzeczne z ustawą. Sąd I instancji powinien był ocenić zasadność zarzutu skargi, że ustalenia zawarte w studium uniemożliwią wytyczenie w planie drogi łączącej działkę nr 1 z drogą publiczną, a następnie jej wykorzystanie na cele budowlane. Zauważył też, iż nadal aktualne jest pytanie, czy rzeczywiście ogólność studium zwalniała Radę od zamieszczenia w studium takich klauzul (zastrzeżeń), które gwarantowałyby możliwość wytyczenia w planie miejscowym drogi dojazdowej do działki nr 1 biegnącej przez działkę gminną nr 2. Dodał, iż w planie uwzględnia się zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne [pkt 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.)]. Wskazał, iż Sąd I instancji nie poddał ocenie studium pod względem zgodności z art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej w skrócie ugn), o konieczności zapewnienia dostępu z działki budowlanej do drogi publicznej. Całkowite zredukowanie w zaskarżonym wyroku problemu połączenia działki nr 1 z drogą publiczną do cywilnoprawnej służebności drogi koniecznej nie odpowiada na zarzuty postawione w skardze. Niezależnie od tego, czy połączenie działki nr 1 z drogą publiczną będzie miało status drogi publicznej, czy wewnętrznej, czy połączenie będzie efektem ustanowienia służebności drogi koniecznej, Sąd I instancji powinien był ocenić, czy ustalenia studium nie stoją na przeszkodzie wybudowaniu tego połączenia przez działkę nr 2. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe pytania mają kluczowe znaczenie dla sprawy objętej skargą, dlatego też brak ustosunkowania się do tych wątpliwości w zaskarżonym wyroku oznaczało orzekanie przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 113 § 1 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Trafnie też skarga kasacyjna podnosiła, że niewiele wyjaśnia lapidarne stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego kwalifikowanego interesu prawnego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w dniu 18 listopada 2010 r. ustalono, iż na mocy postanowienia sądu powszechnego została ustanowiona służebność drogi koniecznej zapewniającej dostęp do nieruchomości skarżącego przez działkę stanowiącą własność Miasta Torunia. Służebność ta dotyczy już istniejącej drogi, z której korzystano de facto w celu dojazdu do działki skarżącego.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem, Sąd I instancji ponownie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, iż zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien odnieść się do kwestii związanych z zabudowaniem działki należącej do skarżącego i dostępem z niej do drogi publicznej przez działkę nr 2 oraz faktu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze stwierdził, że okoliczności te były bezsporne i w świetle ustaleń, iż droga dojazdowa do działki skarżącego faktycznie istnieje, a nawet została ustanowiona służebność drogi koniecznej, nie mają one znaczenia dla sprawy. Oceniając, czy ustalenia studium nie stoją na przeszkodzie wybudowaniu połączenia działki skarżącego z drogą publiczną przez działkę nr 2, wskazał natomiast, że w związku z tym, iż droga faktycznie istnieje, nie ma konieczności jej budowania, a jedynie w przyszłości może istnieć potrzeba jej przebudowy lub rozbudowy. W związku z ustaleniem, że droga faktycznie istnieje, nie ma zatem potrzeby poddawać szczegółowej analizie art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn. Skarżący ma bowiem dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą drogę, na której dodatkowo ustanowiono na jego rzecz służebność drogi koniecznej.

Oceniając, czy rzeczywiście ogólność studium zwalniała Radę od zamieszczenia w studium takich klauzul (zastrzeżeń), które gwarantowałyby możliwość wytyczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi dojazdowej do działki nr 1, biegnącej przez działkę gminną nr 2, Sąd I instancji stwierdził za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że studium nie rozstrzyga spraw indywidualnych, tym niemniej musi być tak sporządzone, zawierać takie ustalenia, aby rozstrzygnięcia planu dotyczące konkretnych działek będące w zgodzie ze studium nie podważały ustawowych uprawnień właścicieli działek. Wskazał, iż z analizy studium wynika, że przeprowadzenie drogi (de facto już istniejącej) lub jej rozbudowa albo przebudowa nie pozostaje w sprzeczności z jego uregulowaniami. Bezsporne jest to, że obszar funkcjonalny, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został określony jako obszar zieleni parkowej (str. 77 studium). Przez obszar funkcjonalny studium rozumie część obszaru miasta o określonym, w ustaleniach studium, przeznaczeniu głównym (dominującym) – "narzucającym" standardy zagospodarowania i użytkowania dla innych funkcji. Integralnym elementem każdego obszaru i terenu funkcjonalnego jest infrastruktura techniczna i społeczna niezbędna dla obsługi danego obszaru lub terenu. Infrastruktura techniczna to z kolei wyposażenie osadnictwa w zakresie obsługi technicznej jak drogi i ulice (str. 13-14 studium). Wynika z tego, że przeznaczenie terenu na potrzeby zieleni parkowej nie wyklucza istnienia na tym terenie koniecznej infrastruktury w postaci drogi. Z analizy studium wynika ponadto, iż istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne po uzyskaniu stosownych zgód (str. 170 studium).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wiążącej Sąd I instancji wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co doprowadziło do ponownego oddalenia skargi pomimo, że ustalenia studium, według którego jego działka oraz działka sąsiednia mają przeznaczenie "zieleń parkowa" i nie zostały wyłączone z produkcji leśnej, są niezgodne z prawem,

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 i 4 upzp w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn, polegającą na przyjęciu, że ustalenia studium, w którym dla jego działki i sąsiedniej przyjęto "obszar zieleni parkowej", nie powodują naruszenia prawa własności, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że takie oznaczenie bez wyłączenia terenu z produkcji leśnej uniemożliwia przebudowę lub rozbudowę drogi, a zatem narusza przepisy ugn, zgodnie z którymi działce budowlanej należy zapewnić dostęp do drogi publicznej.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2010 r. jako kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy wskazał kwestię, czy aktualne ustalenia studium nie stoją na przeszkodzie, aby jego działka miała dostęp do drogi publicznej. Wskazał też na konieczność przeanalizowania art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn. Mimo powyższych wytycznych, Sąd I instancji ograniczył się do sformułowania, że nie mają one znaczenia dla sprawy, skoro droga faktycznie istnieje. Pomimo wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w dalszym ciągu nie ustalił, czy przeznaczenie zarówno jego działki, jak i działki sąsiedniej, na "obszar zieleni parkowej" bez wyłączenia tych działek z produkcji leśnej gwarantuje, że ustalenia przyszłego planu będą zgodne z prawem. Sąd I instancji przyznał, że może zaistnieć w przyszłości konieczność rozbudowy lub przebudowy drogi. Nie dokonał jednak oceny, czy będzie ona możliwa mimo braku wyłączenia terenu z produkcji leśnej. W ocenie skarżącego, jeżeli zaistnieje konieczność rozbudowy lub przebudowy drogi tak, aby spełniała ona wymogi przeciwpożarowe i inne określone przepisami, to przeznaczenie działki na "obszar zieleni parkowej" takie działania uniemożliwi. Ten problem ma natomiast dla sprawy kluczowe znaczenie, gdyż brak możliwości rozbudowy lub przebudowy drogi może oznaczać, że mimo faktycznego wytyczenia drogi, nie będzie on miał możliwości korzystania z niej, a co za tym idzie, jego działka nie będzie miała dostępu do drogi publicznej, mimo zapisów art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn. Wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego.

Skarżący stwierdził również, iż aktualne pozostają też zarzuty, które podniósł w poprzedniej skardze kasacyjnej. W szczególności, Sąd I instancji nie zastosował art. 9 ust. 1 i 4 upzp ponownie nie dostrzegając, że zgodnie z tym przepisem to studium decyduje o treści poszczególnych planów miejscowych, gdyż plan musi być zgodny z założeniami i wytycznymi studium. Jeżeli więc według studium fragment działki nr 2 nie zostanie wyłączony z produkcji leśnej to uchwalając plan miejscowy nie będzie już możliwości takiego wyłączenia. Tym samym naruszony zostanie jego interes prawny, gdyż brak będzie dostępu działki nr 1 do drogi publicznej, nie będzie też możliwości rozbudowy ani przebudowy istniejącej drogi. Naruszone zostanie zatem przysługujące mu prawo własności, a te w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, gdyż przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miasta Torunia, wnosząc o jej oddalenie, podniosła, iż twierdzenie skarżącego dotyczące niezastosowania się przez Sąd I instancji do wiążącej go wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest usprawiedliwione. Zauważyła, iż zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji na mocy postanowienia sądowego ustalona została służebność drogi koniecznej, zapewniająca dostęp do nieruchomości skarżącego przez działkę stanowiąca własność gminy. Skoro zaś droga dojazdowa do działki skarżącego faktycznie istnieje i skarżący ma dostęp do drogi publicznej przez drogę, na której dodatkowo ustanowiono na jego rzecz służebność drogi koniecznej to słusznie zdaniem Sądu I instancji nie było potrzeby analizowania art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn. Z analizy studium wynika ponadto, że przeprowadzenie drogi lub jej rozbudowa albo przebudowa nie pozostaje w sprzeczności z jego uregulowaniami, co wynika z zawartej w tym akcie definicji "obszaru funkcjonalnego" (str. 13-14 studium). Treść studium nie wyklucza również możliwości zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne po uzyskaniu stosownych zgód w tym zakresie (str. 170-171 studium). Dodała, iż tworzone w zgodności z zaskarżonym studium miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidują drogi na terenach leśnych, mimo ich oznaczenia w studium symbolem ZL i ZP oraz braku uwidocznienia dróg na rysunku studium na tych terenach. W studium przyjęta została bowiem zasada pokazywania dróg publicznych o klasie techniczno-użytkowej od drogi zbiorczej i wyżej. Nie pokazuje się zatem dróg lokalnych, dojazdowych oraz wewnętrznych. Dodatkowo wskazała, iż dowodem obalającym twierdzenie skarżącego o braku dostępu do drogi publicznej jest załączona do niniejszej odpowiedzi decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzająca projekt budowany i udzielająca skarżącemu pozwolenia na budowę na przedmiotowym terenie, która nie mogłaby zostać wydana w przypadku braku dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Podstawy te okazały się jednak nieusprawiedliwione.

Na wstępie zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok zapadł w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1320/10, uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji. Podkreślić należy, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o tym, że aktualne zapisy studium odnoszące się do działki skarżącego i działki do niej sąsiedniej naruszają prawo, wskazał jedynie na konieczność uwzględnienia przez Sąd I instancji kwestii, które pominięte zostały przy podejmowaniu poprzedniego wyroku i w ich kontekście ponownej oceny, czy ustalenia zawarte w studium umożliwiają wytyczenie w planie miejscowym drogi łączącej działkę skarżącego z drogą publiczną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna nie podważają w sposób skuteczny wyroku, podjętego po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 upzp, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 upzp), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 upzp). Podkreślić należy, że studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego. W studium wyznacza się bowiem jedynie główne kierunki zagospodarowania gminy, podczas gdy uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla planu miejscowego. W konsekwencji studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w gminie (art. 10 ust. 2 pkt 5 upzp w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.), natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym. Dokładne wyznaczenie przebiegu poszczególnych dróg zostało zastrzeżone bowiem dla planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Dopiero więc w planie należy ujmować kwestie związane z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej także z uwzględnieniem art. 4 pkt 3a w związku z art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn (zob. szerzej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11, i z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie podkreślił, iż studium nie rozstrzyga spraw indywidualnych, musi być jednak tak sporządzone, zawierać takie ustalenia, aby rozstrzygnięcia planu dotyczące konkretnych działek będące w zgodzie ze studium nie podważały ustawowych uprawnień właścicieli działek. W sprawie nie jest sporne to, że w procesie planistycznym, a uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem, należy uwzględnić także ochronę prawa własności. Ograniczając prawo własności właścicieli nieruchomości należy mieć natomiast na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania – w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Studium, tak jak plan miejscowy, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a władztwo to, podobnie jak prawo własności, podlega ograniczeniom.

W warunkach niniejszej sprawy, nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy i do naruszenia prawa własności, gdyż jak słusznie stwierdził Sąd I instancji zapisy studium nie stoją na przeszkodzie wytyczeniu w planie miejscowym drogi łączonej działkę skarżącego z drogą publiczną. Wskazać należy, iż ze studium wynika, że strefy polityki przestrzennej – strefa S (strefa pośrednia) wraz ze strefą E (strefa ekologiczna) tworzą razem podstawy (rdzeń) Miejskiego Systemu Ekologicznego (str. 18 studium). W mieszczącej się w ramach strefy S strefie działań – S.1 przewidziano jednak "dozbrojenie" i modernizację istniejących sieci infrastruktury technicznej na obszarach przewidzianych dla funkcji miejskich (str. 21-22 studium). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że droga dojazdowa – łącząca działkę skarżącego z drogą publiczną, biegnąca przez działkę gminną nr 2, faktycznie istnieje. W konsekwencji, jak słusznie przyjął Sąd I instancji i co potwierdziła Rada Miasta Torunia w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przeprowadzenie na tym terenie drogi (de facto już istniejącej) nie pozostaje w sprzeczności z jego uregulowaniami. Zgodnie też ze studium, integralnym elementem każdego obszaru funkcjonalnego, a podstrefa S.1 obejmuje obszary funkcjonalne – "Obszary zieleni parkowej" (str. 77 studium), jest infrastruktura techniczna niezbędna dla obsługi danego obszaru (str. 13 studium). Infrastruktura techniczna to natomiast wyposażenie osadnictwa w zakresie obsługi technicznej, w tym w drogi i ulice (str. 14 studium). Studium nie wyklucza ponadto możliwości zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (str. 170 studium) po uzyskaniu stosownych zgód.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo i z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wymaganym zakresie ustalił, iż zapisy studium nie stoją na przeszkodzie zapewnieniu w planie miejscowym dostępu działki skarżącego do drogi publicznej. Wbrew zatem obawom skarżącego studium nie przesądza o ograniczeniu możliwości dostępu działki nr 1 do drogi publicznej przez działkę nr 2 i to niezależnie od faktu, że na tej działce ustanowiona już została na rzecz skarżącego służebność drogi koniecznej.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy czym mając na względzie oczywistą omyłkę, którą zasygnalizowano na wstępie Sąd I instancji winien zastosować przepis art. 156 ppsa.