Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2335/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 3/18 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 3/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia 23 listopada 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I); stwierdził, iż Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III); zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.K. w dniu 23 listopada 2017 r. skierował drogą elektroniczną do Starosty [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci rejestru umów zawartych od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. przez Starostwo Powiatowe w [...]. Informacja i zeskanowane dokumenty miały być przesłane na adres e-mail [...].

Starosta [...] w odpowiedzi na wniosek przekazał wnioskodawcy skan rejestru umów zawartych przez Powiat [...] we wskazanym powyżej okresie.

Następnie J.K. pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której wniósł o zobowiązanie organu do pełnego załatwienia wniosku z dnia 23 listopada 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej w skrócie "u.d.i.p."), przez przyjęcie, że "anonimizacja" danych nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji zanonimizowanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że wprawdzie rejestr umów żądanych we wniosku został mu udostępniony, to jednak Starosta [...] dokonał anonimizacji imion i nazwisk osób fizycznych oraz usunął kwoty netto i brutto wszystkich zawartych umów. Przy czym organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych danych. Jednocześnie skarżący stwierdził, że jawność wnioskowanych informacji wynika zarówno z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5), jak i z ustawy o finansach publicznych (art. 33 ust.1).

Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udostępniając wnioskodawcy skan rejestru umów, nie usunął z niego żadnych kwot netto i brutto umów zawartych z Powiatem [...]. Wyjaśnił, że w Starostwie jest prowadzonych kilka rejestrów umów, a w związku z niewskazaniem przez skarżącego konkretnego rejestru, udostępniono skan jednego z nich. W ocenie organu, anonimizacja danych wrażliwych, o których udostępnienie skarżący wprost nie wnosił, przy jednoczesnym udostępnieniu innych informacji publicznych żądanych przez niego w przedmiotowym wniosku, nie wymaga wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż decyzję odmowną wydaje się tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Zdaniem Starosty [...], dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych przepisami prawa.

J.K. w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. podtrzymał żądanie zobowiązania Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 23 listopada 2017 r. przez udzielenie wskazanych danych, a ponadto, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Pełnomocnik Starosty [...], na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. stwierdził, że praktyka anonimizowania danych osobowych bez wydawania decyzji odmownej w tym zakresie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – takiej czynności nie podejmuje. Przy czym stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji publicznej winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). W przypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, że dysponuje informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., a także iż jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne czynności określone ustawą ) we wskazanym terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Starosta Powiatu [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP) i w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Rejestr umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują. Zasada transparentności dotycząca dysponowania majątkiem publicznym została zapisana nie tylko w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale również w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 885), której art. 33 ust. 1 stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa ta w art. 34 ust. 1 pkt 3 i 8 przewiduje podawanie do publicznej wiadomości kwot wydatkowanych przez podmioty publiczne oraz podmiotów, którym te środki są przekazywane. Rejestr umów dotyczących wydatkowania środków publicznych, z uwagi na jego zawartość i treść tych umów jest zatem informacją publiczną. Z trafnością powyższego stwierdzenia przemawia także treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Z przepisu tego wynika, że informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2440/14).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada w sposób bezpośredni odnosi się do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] powoływał się na ochronę prywatności osób fizycznych, czyli ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z powołanego przepisu wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy czym ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podał również, iż w orzecznictwie co do zasady jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego nie jest kwestionowana (por. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2317/14; 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2563/14; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2153/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i I OSK 546/14). Podkreśla się bowiem, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. m.in. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67, wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 33/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 47/17).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Starosta [...] nie rozpatrzył wniosku J.K. z dnia 23 listopada 2017r. w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Pominął bowiem dane osobowe osób fizycznych – stron umów. Ponadto udostępnił dane tylko z jednego rejestru. Organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że z uwagi na prowadzenie kilku rejestrów i brak jednoznacznej treści wniosku skarżącego udostępnił tylko skan jednego z rejestrów. Takie postępowanie Starosty [...] jest nieuzasadnione, albowiem w razie powzięcia wątpliwości w tym zakresie powinien zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, stanowi bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1513/14).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że skoro J.K. nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, to Starosta [...] dopuścił się bezczynności. Jeżeli organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to winien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 126/17). Nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej, stanowi o bezczynności organu. Z tego względu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I wyroku).

Ponadto oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, gdyż uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt IV wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegającą na przyjęciu, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej, mające miejsce ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, może nastąpić wyłącznie w trybie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia danych osobowych, w sytuacji, gdy możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych, w przypadku, gdy te dane nie stanowią istoty żądanej informacji;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegające na wadliwym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej, w związku z czym powinien był wydać decyzję odmowną, w sytuacji, gdy żądaną informację udostępnił z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 P.p.s.a., polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu okoliczności, że organ udostępnił stronie wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej żądane informacje z zastosowaniem zasady ochrony dóbr wrażliwych, które to dobra nie stanowiły istoty żądanej przez wnioskodawcę informacji;

b) art. 149 § 1 P.p.s.a., polegające na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo dopełnienia przez niego ustawowo określonego obowiązku i udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w kontekście dokonanej przez organy i zakwestionowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście jego niewłaściwego zastosowania w sprawie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję podważonej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności konieczna była zatem ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Starosta [...] nie rozpatrzył wniosku J.K. w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem, gdyż zanonimizował dane osobowe osób fizycznych – stron umów oraz udostępnił dane tylko z jednego rejestru. Stwierdził, że jeżeli organ uważał, iż żądane przez stronę informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji przyjął, że nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej, stanowi o bezczynności organu.

Odnosząc się do argumentacji Starosty [...] zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, jeżeli ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Informacja, która może zostać skutecznie zanonimizowana to taka, która znajduje się na udostępnianym nośniku niejako przy okazji istnienia informacji wnioskowanej i nie jest przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy (por. wyroki NSA z dnia: 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11, 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17). Natomiast przedstawienie informacji innej niż ta, której żąda wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10; wyroki NSA z dnia: 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09 i 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 337/18). Z tego powodu istotne jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż przedmiotem wniosku J.K. z dnia 23 listopada 2017 r. było żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci rejestru umów zawartych od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. przez Starostwo Powiatowe w [...].

Dane osobowe osób fizycznych ujawnione w rejestrze umów zawieranych z podmiotami publicznymi korzystającymi z majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por. m.in. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 oraz wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14 czy 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2635/17).

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że z treści wniosku J.K. z dnia 23 listopada 2017 r. wynika, że żądanie dostępu do informacji publicznej dotyczyło całości prowadzonego przez Starostę [...] rejestru umów z w/w okresu, a więc także uwidocznionych w rejestrze danych kontrahentów. Jest to bowiem jeden z istotnych elementów takiego rejestru, zaś brak wskazania przez wnioskodawcę, że ujawnione w rejestrze dane dotyczące kontrahentów organu uznaje za informację nieistotną, nie pozwalał organowi samodzielne analizować wniosku pod kątem tego, które z elementów rejestru stanowią dla wnioskodawcy informację istotną, a które takiego waloru nie posiadają. Tego rodzaju zabiegi podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej najczęściej niweczą rezultat oczekiwany przez stronę domagającą się dostępu do informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zatem zasadnie ocenił, że powyższe dane osobowe stanowiły dla wnioskodawcy dane istotne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro cała treść rejestru umów zawartych przez Starostwo Powiatowe w [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. dla J.K. stanowiła informację publiczną istotną, to anonimizacja niektórych informacji zawartych w tym rejestrze spowodowała, że żądana informacja publiczna została udostępniona w sposób niepełny, co w konsekwencji niweczyło pożądany przez niego rezultat złożonego wniosku o dostęp do konkretnej informacji publicznej, naruszało art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i potwierdzało bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w razie ustalenia, iż wnioskowana informacja publiczna zawiera dane wrażliwe, które są istotne dla wnioskodawcy – kwestia odmowy udostępnienia takich konkretnych informacji powinna być przez organ rozważana w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku uznania, że w okolicznościach tej sprawy prywatność osoby fizycznej stanowi wartość istotniejszą niż prawo dostępu do informacji publicznej odmowa dostępu do takiej informacji winna nastąpić w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie wskutek anonimizacji określonych informacji, jak uczynił to Starosta [...], lecz w następstwie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, w uzasadnieniu której poddano by analizie – w tych okolicznościach – kwestie przemawiające za koniecznością ochrony prywatności osoby fizycznej kosztem prawa dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności.

Ubocznie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez Starostę [...] argumentacja jest niekonsekwentna. Udzielając informacji publicznej zasadniczo nie dokonał on anonimizacji danych kontrahentów organu. Dokonana anonimizacja dotyczy bowiem wyłącznie kontrahentów organu nieprowadzących działalności gospodarczej. Gdyby zatem uznać – jak czyni to organ – iż dane kontrahentów organu nie stanowiły istoty żądanej informacji, to częściowa anonimizacja tych danych jest w tym zakresie niezrozumiała.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., są nietrafne.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia powołanych przepisów postępowania. Skoro w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2017r., to prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do załatwienia w/w wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem.

Dodatkowo podać należy, iż przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy obejmuje zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Wskazać należy, iż art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy – od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.