Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 458/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 736/14 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 736/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta Grodziski odmówił L. K. udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego: "modernizacja instalacji gazowej, rozbudowa punktu redukcyjno - pomiarowego dla budynku mieszkalnego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] w M.".

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że skarżący wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że wraz z siostrami G. K. i M. L. jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego objętego projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W oświadczeniu wskazał również na kolejny tytuł uprawniający do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonania robót i obiektów budowlanych.

Starosta Grodziski zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego M. L. wniosła zastrzeżenie co do posiadania przez L. K. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśniając, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli nieżyjący już rodzice inwestora Z. i W. K., którzy w pozostawionych testamentach wydziedziczyli inwestora.

Organ I instancji podkreślił, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po Z. i W. K. toczące się przed Sądem Rejonowym w Grodzisku Mazowieckim nie zostało zakończone i w tej sytuacji nie można przyjąć, że inwestor oraz wskazane przez niego osoby są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, na co powołał się inwestor w złożonym oświadczeniu. Ponadto organ ustalił, że przedmiotem ugody zawartej w dniu [...] lipca 2011 r. przed Sądem Rejonowym w Grodzisku Mazowieckim sygn. akt I C 274/08 było porozumienie między posiadaczami nieruchomości w przedmiocie wykonania instalacji gazowej. Zdaniem organu, zobowiązanie wynikające z ugody sądowej nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazanego w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, gdyż posiadaczowi samoistnemu nieruchomości takie prawo nie przysługuje.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że ugoda, na którą powołuje się inwestor, została zawarta w skutek postępowania o naruszenie posiadania i nie może stanowić podstawy do wykazania się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żadna ze stron postępowania sądowego nie była właścicielem nieruchomości, a jedynie jej posiadaczem. Ugoda miała wyznaczony termin realizacji prac budowlanych do dnia [...] maja 2012 r., zaś inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu [...] lipca 2013 r., a więc termin określony w tym dokumencie został przekroczony o ponad rok.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących prawa do spadku organ wskazał, iż udowodnienie praw wynikających z dziedziczenia wobec osoby trzeciej może nastąpić jedynie poprzez przedstawienie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. Stosowanie innych środków jest zatem niedopuszczalne.

Zdaniem organu odwoławczego, projektowane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Domowa instalacja gazowa, jak stwierdził organ, nie może być utożsamiana z "siecią gazową", na przebudowę której pozwolenie na budowę nie jest wymagane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł L. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu odnosząc się do instalacji gazowej skarżący wyjaśnił, iż rzeczywistym zamierzeniem inwestycyjnym pozostaje tylko przywrócenie do stanu pierwotnego instalacji gazowej we wskazanym budynku, bez ingerencji w jej elementy konstrukcyjne, bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, a więc realizacja w przedmiotowej nieruchomości prac, które nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż nie zakończyło się jeszcze postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku z testamentów po rodzicach skarżącego. Fakt istnienia zapisu testamentowego nie potwierdzonego wyrokiem sądowym, zdaniem Sądu, nie pozbawia spadkobierców ustawowych praw do spadku, do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd. Skarżący jest aktualnie spadkobiercą ustawowym i współwłaścicielem nieruchomości, w której zamierza wykonać modernizację – rozbudowę instalacji gazowej. Projektowane prace mają polegać na rozdzieleniu instalacji gazowej przed gazomierzem i montażem drugiego gazomierza na nazwisko inwestora. Zdaniem Sądu, zakres projektowanych prac nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu i nie wymaga uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. We wskazówkach dla organu przy ponownym rozparzeniu sprawy Sąd podał, że należy wyjaśnić czy do spadku został powołany spadkobierca testamentowy, a jeżeli postępowania spadkowe nie zostało zakończone, to należy przyjąć, że skarżący, jako spadkobierca ustawowy, jest współwłaścicielem nieruchomości i posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy, w ocenie Sądu, powinny również przeanalizować zakres projektowanych prac w świetle art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, gdyż w sytuacji gdy prowadzenie bardziej skomplikowanych prac niż planowane przez skarżącego nie wymaga pozwolenia na budowę, to należałoby uznać, że również i wnioskowane roboty mogą być wykonane jedynie na podstawie zgłoszenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 922 § 1 i 2, art. 924, art. 925 i art. 1022 k.c. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że L. K. był w chwili wydawania zaskarżonego wyroku uprawnionym współwłaścicielem nieruchomości spadkowej po Z. i W. K. położonej przy ul. P. w M., podczas kiedy takowym nie jest, bowiem testamenty właścicieli Z. i W. K., rodziców L. K., nie powołują go do dziedziczenia, wskazują inne osoby jako spadkobierców testamentowych i toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Grodzisku Mazowieckim sygn. akt I Ns 730/12 o stwierdzenie praw do spadku na podstawie dziedziczenia testamentowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący w pierwszej instancji L. K. wykazał, że posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Podał on bowiem, że jako spadkobierca ustawowy wraz z siostrami G. K. i M. L. jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego objętego projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W toku postępowania administracyjnego M. L. zakwestionowała posiadanie przez L. K. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podnosząc, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli nieżyjący ich rodzice Z. i W. K., którzy w pozostawionych testamentach wydziedziczyli inwestora, a postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po Z. i W. K. toczące się przed Sądem Rejonowym w Grodzisku Mazowieckim nie zostało zakończone.

W tej sytuacji organy administracyjne obu instancji uznały, iż nie można przyjąć, że inwestor oraz wskazane przez niego osoby są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i z uwagi na powyższe odmówiły L. K. udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego.

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, fakt istnienia zapisu testamentowego nie potwierdzonego wyrokiem sądowym nie pozbawia spadkobierców ustawowych praw do spadku, do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd. Jeżeli zatem postępowania spadkowe nie zostało zakończone, to należy przyjąć, że skarżący jako spadkobierca ustawowy jest współwłaścicielem nieruchomości i posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stanowisko to nie jest właściwe, a podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak w szczególności trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1577/15, wykazanie następstwa prawnego wymaga, jeśli chodzi o spadkobranie, przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak bowiem wynika z treści art. 1025 § 2 k.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Natomiast względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania.

Skoro w rozpatrywanej sprawie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed Sądem I instancji, postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po Z. i W. K. toczące się przed Sądem Rejonowym w Grodzisku Mazowieckim nie zostało zakończone, to podstawowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia nie została dotychczas wyjaśniona przez uprawniony do tego organ, to jest przez sąd powszechny.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przez Wojewodę Mazowieckiego w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] kwestia ta może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozstrzygnięcia organów obu instancji odmawiające L. K. udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego były zatem co najmniej przedwczesne, gdyż organy administracyjne nie mogły samodzielnie przesądzić, iż wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro tocząca się w tej kwestii sprawa przed sądem powszechnym nie została prawomocnie zakończona. Natomiast sąd administracyjny nie mógł przesądzić, że w takiej sytuacji wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa nieprawidłowa ocena Sądu I instancji nie zmienia jednak faktu, że decyzje organów obu instancji były wadliwe.

Niezależnie od powyższego, jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując tę sprawę organy administracyjne powinny przeanalizować zakres projektowanych prac w szczególności w świetle art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego. Przedstawione bowiem w motywach zaskarżonej decyzji uwagi dotyczące tej kwestii nie są wystarczające zwłaszcza w świetle podniesionych przez Sąd I instancji okoliczności, że skoro prowadzenie bardziej skomplikowanych prac niż planowane przez skarżącego nie wymaga pozwolenia na budowę, to nie można z góry wykluczyć, że wnioskowane roboty mogą być wykonane jedynie na podstawie zgłoszenia. Rozważając to zagadnienie organy administracyjne powinny ocenić, czy zamierzeniem inwestycyjnym pozostaje tylko przywrócenie do stanu pierwotnego instalacji gazowej, czy też zakres zamierzonych robót budowlanych jest szerszy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a zatem zaskarżony kasacyjnie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.