Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2142/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Działalność gospodarcza
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] zmienioną uchwałą z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy K., działając na podstawie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz.95 z późn. zm. Nr 32 poz. 191, Nr 34 poz. 199, Nr 43 poz. 253, Nr 85 poz. 518 i z 1991 r. Nr 4 poz. 18 i Nr 110 poz. 473 oraz z 1992 r. Nr 85 poz. 428, Nr 100 poz. 499, z 1993 r. Nr 17 poz. 78), Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży na ternie gminy K. napojów alkoholowych zmienioną w § 2 Uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 roku (dalej też zwana "Uchwałą"), ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy K. w następujący sposób:

"§ 1

1.Miejsca sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 40 m od następujących obiektów:

1/ kultu religijnego tj. świątyń i kaplic,

2/ szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych,

3/ placówek służby zdrowia.

2. Odległość, o której mowa w ust. 1 mierzona jest w linii prostej od drzwi wejściowych /wyjściowych/ miejsca sprzedaży do wejścia /wyjścia/ miejsca sprzedaży do wejścia /wyjścia/ na teren, na którym znajduje się obiekt.

Jeżeli teren nie jest ogrodzony odległość mierzona jest do drzwi wejściowych obiektu.

Jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej należy ją mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi."

"§ 2

sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w:

1/ stałych placówkach handlowych tj.:

a/ zakładach gastronomicznych,

b/ piwialniach, barach piwnych i pijalniach piw, a także przy sklepowych ogródkach - alkohole do 4,5% i piwo. Ogródek przy sklepowy powinien posiadać szczelne ogrodzenie do wysokości minimum 1,60, ławki, parasole przeciwsłoneczne oraz dostęp do ubikacji

c/ w kawiarniach i cukierniach - napoje zawierające do 18% alkoholu, koniaki, winiaki, likiery, rumy.

2/ na wolnej przestrzeni w miejscach i na warunkach określonych w zezwoleniu, podczas imprez organizowanych przez gminę i organizacje poza rządowe na terenie gminy K., przy zachowaniu postanowień § 1 uchwały Nr [...] z dnia lipca 1993 r."

"§ 3

Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w stałych placówkach:

1. sklepach branżowych z napojami alkoholowymi,

2. wyodrębnionych stoisk sklepów spożywczych i ogólnospożywczych,

3. sklepach spożywczo - przemysłowych, w których prowadzona jest sprzedaż towarów żywnościowych i nieżywnościowych w mniej więcej równych proporcjach /około 50%/ w wyodrębnionych stoiskach."

P. w S. (dalej też "skarżący") zaskarżył powyższą Uchwałę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

Zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 Ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473, z późn. zm.) polegające na:

I. sprzecznym z założeniami w/w ustawy przyjęciu w § 1 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez przyjęcie, iż w sytuacji niemożności zmierzenia odległości w linii prostej odległość należy mierzyć "tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi",

II. ustaleniu w tej uchwale, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w stałych placówkach handlowych, tj.

1. zakładach gastronomicznych,

2. piwialniach, barach piwnych i pijalniach piw, a także przy sklepowych ogródkach - alkohole do 4,5 % alkoholu i piwo. Ogródek przysklepowy powinien posiadać szczelne ogrodzenie do - wysokości minimum 1,6, ławki, parasole przeciwsłoneczne oraz dostęp do ubikacji,

3. w kawiarniach i cukierniach - napoje zawierające do 18 % alkoholu, koniaki, winiaki, likiery, rumy,

- na wolnej przestrzeni w miejscach i na warunki określonych w zezwoleniu, podczas imprez organizowanych przez gminę i organizacje pozarządowe na terenie gminy K., przy zachowaniu postanowień § 1 uchwały Nr [...] z dnia lipca 1993 r.",

- sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w stałych placówkach:

1. sklepach branżowych z napojami alkoholowymi,

2. wyodrębnionych stoisk sklepów spożywczych i ogólnospożywczych,

3. sklepach spożywczo-przemysłowych, w których prowadzona jest sprzedaż towarów żywnościowych i nieżywnościowych w mniej więcej równych proporcjach (około 50%) w wyodrębnionych stoiskach.

Zdaniem P. zapis w § 1 uchwały "Jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej należy mierzyć odległość jak prowadza ogólnie przyjęte drogi", a ponadto w § 2 i 3, gdzie rada określiła miejsca sprzedaży alkoholu przeznaczonych do spożycia poza i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych - stanowią istotne naruszenie prawa. Jego zdaniem, niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych poprzez zapis "...należy mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi" sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy. Może ponadto stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Zakwestionowany w § 1 uchwały sposób mierzenia odległości w sytuacji, gdy nie jest możliwe zmierzenie jej w linii prostej jest sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego.

Odnosząc się do kwestii unormowanych w § 2 i 3 uchwały stwierdził, że zapisy te są powtórzeniami i modyfikacją z innych ustaw. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazał upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu kształtowania stanu prawnego, uwzględniającego między innymi specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie.

Zdaniem P. w S. podniesione uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa, że obligują Sąd do stwierdzenia zaskarżonego aktu w całości bądź w części, albo do stwierdzenia, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Wskazywał, że uchwała ta, z niewielkimi zmianami, obowiązuje od ponad 22 lat. Jej zapisy nigdy nie stanowiły przedmiotu sporu, czy też pola do jakichkolwiek nadużyć. Żaden organ ani podmiot nie zwracał się o jej interpretację czy też zmianę. Uchwala ta nigdy nie została zakwestionowana przez organy nadzorcze. Rada Gminy K. przyznała, że uchwala nie jest bez wad w kontekście obowiązujących "Zasad techniki prawodawczej", jednakże z pewnością nie można w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem istotnego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sprawy było rozważenie, czy podniesione przez skarżącego zarzuty stanowią istotne naruszenia prawa, a w konsekwencji, czy obligują Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości bądź w części, albo do stwierdzenia, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

W niniejszej sprawie P. w S. zarzucił objętej skargą uchwale Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 1993r. nr [...], czyli będącej w obrocie prawnym od 22 lat, istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 Ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz.473, z późn. zm.) polegające na sprzecznym z założeniami w/w ustawy przyjęciu w § 1 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez przyjęcie, iż w sytuacji niemożności zmierzenia odległości w linii prostej odległość należy mierzyć "tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi". Ocenił, że takie niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych poprzez zapis sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy i może to stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Uznał, że określony w § 1 uchwały sposób mierzenia odległości w sytuacji, gdy nie jest możliwe zmierzenie jej w linii prostej, jest sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego.

Zdaniem P., także § 2 i 3 uchwały istotnie naruszają prawo z tego względu, że zapisy, w których rada określiła miejsca sprzedaży alkoholu przeznaczonych do spożycia poza i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych - są powtórzeniami i modyfikacją z innych ustaw, zaś uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie.

Przystępując do rozważenia powyższych zarzutów, które zmierzają do eliminacji zakwestionowanego wyżej prawa miejscowego, co istotne, bez zastrzeżeń funkcjonującego od 22 lat - należy wskazać, że podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu na dzień obowiązywania [...] lipca 1993r., czyli według wersji opublikowanej w Dz.U.1982,Nr 35, poz.230 (czyli uwzględniającej zmianę przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 1993 r. (Dz.U.1993.40.184) zmieniającej nin. ustawę z dniem [...] czerwca 1993 r.). Znowelizowany z dniem [...] czerwca 1993r. nakazywał radzie w art. 12 ust. 1 ustalenie, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ust. 2 nakazywał radzie gminy określenie, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewidywało dla rady zupełnej dowolności.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 170/10 (publ. LEX nr 597353), unormowana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest bowiem naruszeniem normy upoważniającej i stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie, w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 497/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że tak ujętego znaczenia celu usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych, nie może przesłaniać kwestia poprawności językowej czy poprawności prawodawczej zaskarżonego obecnie aktu po 22 latach jego funkcjonowania na tym terenie. Istotne jest bowiem, by zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych pozostawały w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002).

O ile swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, była i jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to a contrario, tylko w przypadku tworzenia zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę stanowiłoby o istotnym naruszeniu prawa.

W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zarzutu, że zaskarżona regulacja pozostaje w rażącej niezgodzie ze wskazanymi wyżej celami ustawy. Dopiero wówczas, gdy Gmina K. wykonywałaby działania niezmierzające do realizacji celu ustawy, dopiero wówczas należałoby uznać, że działa ona niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Nie można bowiem przyjąć, by kwestionowany § 1, § 2 i § 3 przedmiotowej uchwały naruszały w istotny sposób, zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który by uzasadniał wyeliminowanie ww. uchwały przez stwierdzenie jej nieważności w spornym zakresie.

1.

Kwestionowany § 1 uchwały, w ramach ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" wskazuje, że Rada Gminy K. dopuszcza w pkt 1, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 40 m od wymienionych enumeratywnie obiektów: kultu religijnego tj. świątyń i kaplic, szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i placówek służby zdrowia.

Oznacza to, że § 1 pkt 1 uchwały wymieniał, zgodnie z ustawą, określone miejsca lub obiekty, którym zapewniono szczególną ochronę przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Były w niej bowiem wymienione: miejsca kultu religijnego (świątynie i kaplice) oraz obiekty: placówki oświatowo-wychowawcze i służby zdrowia.

W ramach przesłanki rozmieszczenia w terenie, kwestionowany § 1 uchwały wskazywał na usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych poprzez dopuszczoną odległość w pkt 2., by odległość, o której mowa w ust. 1 mierzona była – co do zasady - w linii prostej od drzwi wejściowych /wyjściowych/ miejsca sprzedaży do wejścia /wyjścia/ miejsca sprzedaży do wejścia /wyjścia/ na teren, na którym znajduje się obiekt. Jeżeli teren nie jest ogrodzony odległość mierzona jest do drzwi wejściowych obiektu.

Zasada pomiaru "w linii prostej", "od drzwi wejściowych /wyjściowych miejsca sprzedaży", czy "wejścia /wyjścia/ na teren, na którym znajduje się obiekt" nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości. Określa bowiem ogólną zasadę punktów wyjściowych do pomiaru odległości.

Poza ww. zasadą zaskarżona Uchwała przewidziała dwa wyjątki:

Pierwszy zachodzi w sytuacji, kiedy teren (chronionego miejsca lub obiektu) nie jest ogrodzony. Wówczas "odległość mierzona jest do drzwi wejściowych obiektu" - także w linii prostej.

Drugi wyjątek dotyczy odstępstwa od mierzenia w linii prostej. Uchwała stanowi, że "Jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej należy ją mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi."

W ocenie Sądu, także i ten zapis uchwały nie pozostaje w sprzeczności z celami ustawodawcy. Sytuacja, która jest wyjątkiem od reguły, zachodzi wówczas, kiedy nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej. Brak możliwości zmierzenia odległości w linii prostej zachodzi zwykle w sytuacji, kiedy przeszkoda jest trwała i by dokonać pomiaru, należy ją obejść. Z doświadczenia życiowego jest wiadome, że może być to zarówno trwała przeszkoda naturalna, jak i sztuczna. W praktyce przeszkodą może być ukształtowanie terenu (np. zbiornik wodny), lub budynek posadowiony na trasie przebiegu "linii prostej". W każdym takim przypadku do celów pomiaru odległości przeszkodę należy obejść, tak jak reguluje zaskarżona uchwała: "tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi".

Należy przyznać, że zapis zaskarżonej uchwały sformułowany"tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi" stanowi zwrot potoczny. Niemniej jednak nie odbiera to jego rozumienia w przypadku wykonania pomiaru odległości w przypadku jego zastosowania.

Przeciwnie nawet, użycie zwrotu potocznego niewątpliwie realizuje cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości, bowiem zwrot "ogólnie przyjęte drogi" obejmuje szerszy zbiór dróg niż zwrot ustawowy "drogi publiczne". Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst pierwotny Dz.U.1985.14.60), w pierwotnym tekście (obowiązującym w 1993r.) stanowiła w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 2 dokonywał klasyfikacji dróg publicznych na kategorie ze względu na funkcje w sieci drogowej:

1) drogi krajowe,

2) drogi wojewódzkie,

3) drogi gminne oraz lokalne miejskie,

4) drogi zakładowe.

Zaskarżona uchwała, uwzględniając zatem nadrzędny cel, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol, poprzez wprowadzenie możliwości zmierzenia odległości przez "ogólnie przyjęte drogi", umieściła w katalogu drogę poza drogami wymienionymi w ustawie o drogach, zatem drogę niepubliczną.

Innymi słowy, zwrot "ogólnie przyjęte drogi" oznacza te drogi w gminie, które de facto pełnią swoją funkcję, czyli umożliwiają mieszkańcom przemieszczanie się, a zatem należy uwzględnić je w sytuacji przeprowadzania pomiaru odległości – tylko w przypadku, jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej. W praktyce, zwrot "ogólnie przyjęte drogi" może oznaczać także ogólnie wykorzystywany skrót biegnący przez wiejskie nieużytki. Nie można bowiem pominąć, że Gmina K. jest gminą wiejską, położoną nad B., obecnie w województwie [...], ale do 1998r. była położona w woj. [...] (obecnie powiecie [...]). "Ogólnie przyjęte drogi" stanowią zatem drogi, z których korzystają mieszkańcy Gminy K., zarówno utwardzone jak i tzw. polne, o ile są wykorzystywane do przejścia czy przejazdu.

Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że tak określony sposób mierzenia odległości (który stanowi wyjątek) jest niejasny, nieprecyzyjny, czy – jak twierdzi - skutkuje dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. Przeciwnie, jest to okoliczność podlegająca ustaleniu.

2.

Zakwestionowane pozostałe przepisy prawa miejscowego to: § 2 i § 3 Uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy K. napojów alkoholowych, przy czym § 2 został zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 roku, która ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy K.

Zdaniem P., § 2 i § 3 Uchwały istotnie naruszają prawo poprzez zapisy, w których rada określiła miejsca sprzedaży alkoholu przeznaczonych do spożycia poza i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych, które – jego zdaniem - są powtórzeniami i modyfikacją z innych ustaw. Zarzucił, że zaskarżona uchwała organu samorządu terytorialnego ponownie reguluje materię zawartą w obowiązującej ustawie, przy czym nie wskazał jakiej.

Z powyższym zarzutem zgodzić się nie można. Należy przypomnieć, że zaskarżone normy to: "§ 2

sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w:

1/ stałych placówkach handlowych tj.:

a/ zakładach gastronomicznych,

b/ piwialniach, barach piwnych i pijalniach piw, a także przy sklepowych ogródkach - alkohole do 4,5% i piwo. Ogródek przy sklepowy powinien posiadać szczelne ogrodzenie do wysokości minimum 1,60, ławki, parasole przeciwsłoneczne oraz dostęp do ubikacji

c/ w kawiarniach i cukierniach - napoje zawierające do 18% alkoholu, koniaki, winiaki, likiery, rumy.

2/ na wolnej przestrzeni w miejscach i na warunkach określonych w zezwoleniu, podczas imprez organizowanych przez gminę i organizacje poza rządowe na terenie gminy K., przy zachowaniu postanowień § 1 uchwały Nr [...] z dnia lipca 1993 r."

"§ 3

Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w stałych placówkach:

1. sklepach branżowych z napojami alkoholowymi,

2. wyodrębnionych stoisk sklepów spożywczych i ogólnospożywczych,

3. sklepach spożywczo - przemysłowych, w których prowadzona jest sprzedaż towarów żywnościowych i nieżywnościowych w mniej więcej równych proporcjach /około 50%/ w wyodrębnionych stoiskach."

Art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu na dzień obowiązywania [...] lipca 1993r., czyli według wersji opublikowanej w Dz.U.1982, Nr 35, poz.230 (czyli znowelizowany z dniem 20 czerwca 1993r.) nakazywał radzie w art. 12 ust. 1 ustalenie, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Z kolei ust. 2 nakazywał radzie gminy określenie, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Z cytowanego przepisu wynika zatem, że kompetencje rady gminy w 1993r. sprowadzone były do ustalania i określenia zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży i podawania alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Zmiana § 2 Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 roku, dotyczyła ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy K.. Uchwała ta musiała uwzględnić i uwzględniła dwie poprzedzające ją zmiany ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

Pierwsza weszła w życie z dniem 29 grudnia 1996 r. i art. 12 ust. 2 zmieniony został przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 września 1996 r. (Dz.U.1996.127.593). Oprócz dotychczasowego uprawnienia rady gminy do określania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, wprowadziła ona uprawnienie rady do określania "warunków sprzedaży tych napojów".

Druga zmiana ustawy weszła w życie z dniem 28 czerwca 2001 r. i art. 12 ust. 1 zmieniony został przez art. 1 pkt 12 lit. a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U.2001.60.610) i poszerzył on dotychczasowe kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – o punkty sprzedaży tych napojów "w miejscu sprzedaży".

W konsekwencji powyższego, zaskarżone § 2 i § 3 Uchwały [...] z dnia [...] lipca 1993 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy K. napojów alkoholowych, a § 2 zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 roku ustalającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy K. – wykonywały nakaz płynący z powołanych wyżej zmian ustawy.

Innymi słowy, powołane regulacje ustawowe poszerzając kompetencje rady gminy obligowały Gminę K, by w drodze uchwały:

- określiła zasady usytuowania na jej terenie miejsc i warunków sprzedaży napojów alkoholowych

- ustaliła dla jej terenie liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży.

Zakwestionowany skargą § 2 Uchwały uwzględnia powołaną wyżej zmianę w zakresie wyliczenia punktów, w których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zaś § 3 określa (wymienia w pkt 1-3) stałe placówki i warunki, gdzie może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Należy nadmienić, że kolejna zmiana art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nastąpiła z dniem 9 listopada 2002 r. przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.2002.167.1372) zmieniającej tę ustawę. Zmiana ust. 2 poszła w kierunku rozszerzenia kompetencji rady gminy o ustalenie, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Powyższe wskazuje, że niezasadne są zarzuty skarżącego w zakresie § 2 i § 3 Uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy K. napojów alkoholowych, przy uwzględnieniu zmiany § 2 Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 roku ustalającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy K. Tym bardziej, że wobec nie sprecyzowania zarzutów nie sposób wskazać jakich ustaw powtórzeniami i modyfikacją byłyby zaskarżone uchwały, skoro ich materia, uchwalona w dacie obowiązywania na dzień Uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 roku – uwzględnia stan prawny i kompetencje nadane Radzie ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przy tak sformułowanych zarzutach skargi i brzmieniu zapisów uchwały nie można przyjąć, że Rada Gminy K. niewłaściwie zrealizowała powyższą delegację ustawową. Kwestionowany przepis § 2 Uchwały jest wypełnieniem tejże delegacji, wszak wskazuje, że dopuszcza się możliwość spożywania nabywanych napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży, którymi to miejscami są wymienione w pkt 1 a-c i pkt 2. Warunkiem jednak jest, by lokalizacja uwzględniała podaną w § 1 uchwały odległość od obiektów chronionych. Tym samym kontrolowany przepis uchwały Rady Gminy K. nawiązuje zarówno do ustawowego spożywania napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży (punkt sprzedaży napojów alkoholowych), jak i ich podawania (ogródki piwne), co wypełnia dyspozycję art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wobec braku sprecyzowanych zarzutów nie można wobec tego uznać, że Rada Gminy K., przyjmując kwestionowany zapis uchwały, powtórzyła treść regulacji ustawowej, nie wypełniając jej, jak również nie można zgodzić się, że w jakikolwiek sposób zmodyfikowała treść regulacji ustawowej. Kwestionowany przepis uchwały dopuszcza możliwość podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscu ich nabycia, wskazując, że tym miejscem są wymienione w uchwale stałe placówki :zakłady gastronomiczne, piwialnie, bary piwne i pijalnie piw, a także przysklepowe ogródki dla alkoholi do 4,5% i piwa, kawiarnie i cukiernie oraz na wolnej przestrzeni podczas imprez organizowanych przez gminę i organizacje poza rządowe na terenie gminy K.

Tego rodzaju zapis uchwały mieści się w ramach delegacji ustawowej i jej nie narusza. Kwestia unormowań uchwały dotycząca przysklepowych ogródków dla alkoholi do 4,5% i piwa w zakresie: szczelnego ogrodzenia do wysokości minimum 1,60, ławki, parasoli przeciwsłonecznych oraz dostępu do ubikacji należy umieścić w kompetencji uprawniającej do określenia miejsca i warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

3.

Z uwag natury ogólnej dodać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). W rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy K. realizują delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Toteż zaskarżone zapisy nie naruszają prawa w sposób istotny, który uzasadniałby uwzględnienie skargi, a w szczególności art. 1, 2 i art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Tym bardziej, że rozpoznając przedmiotową sprawę, należało mieć na względzie stan prawny istniejący w chwili podjęcia uchwały. (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r s. 480 uw. 8).

Uchwała Rady Gminy K. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72).

Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, lex nr 569963).

Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony.

Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło- Niżnik, G. Zalas Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96,106,111-112).

Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania.

Akceptując te poglądy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sadu, Rada Gminy K. skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wszak w doktrynie podkreśla się, że prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 8 listopada 1993 r., II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy K. w sposób zrozumiały określiła sposób mierzenia odległości 40 metrów między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując jedynie w ostatnim zdaniu na wyjątek w przypadku, nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej – odwołuje się do "ogólnie przyjętych dróg". Nie jest to sformułowanie wieloznaczne i może przyczyniać się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi. Prokurator nie wskazał dodatkowo jakie okoliczności przemawiają za możliwością odmiennego jego pojmowania. Wyrażenie "droga" stanowi kategorię prawną, jak i techniczną, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających sporów w tym przedmiocie. Rada Gminy była uprawniona do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem w szczególnym znaczeniu. Odległości te winny być mierzone w linii prostej. Jest to sformułowanie obiektywne. Wprawdzie brak jest mierników pomiarów odległości, osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych, ale winien także uwzględnić drogi nieutwardzone, co uczynił w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. Co do zasady uchwała określiła metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych. Potoczne określenia, które dotychczas były zrozumiałe i niekwestionowane od 1993 r. nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa, które objęło oprócz dróg publicznych według rozumienia ustawodawcy – także "ogólnie przyjęte drogi" istniejące na terenach wiejskich.

Jak trafnie wskazał autor Uchwały, ze zmianami, obowiązuje od ponad 22 lat. Jej zapisy nigdy nie stanowiły przedmiotu sporu, czy też pola do jakichkolwiek nadużyć. Żaden organ ani podmiot nie zwracał się o jej interpretację czy też zmianę. Uchwala ta nigdy nie została zakwestionowana przez organy nadzorcze. Rada Gminy K. przyznała, że uchwala nie jest bez wad w kontekście obowiązujących "Zasad techniki prawodawczej", jednakże z pewnością nie można w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.