Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1596/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy punkt 2 decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie punktu 2; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w [...] kwotę 6000 (sześć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] lutego 2012 r., którym ustalono Szkole [...], zwanej dalej "Zobowiązanym", jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości (dalej jako "opłata planistyczna"), składającej się z działek ew. nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w [...], na kwotę [...] zł. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozstrzygnięcie dotyczące opłaty planistycznej wydano w następstwie podjętej przez Radę Gminy [...][...] w dniu [...] czerwca 2002 r. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz.Urz. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "Planem", i w związku z faktem, że po wejściu w życie tej uchwały ([...] lipca 2003 r.) Zobowiązany, zbył prawo użytkowania wieczystego działek ew. nr [...] i [...]. Opłata stanowiła 25% kwoty wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego.

W skardze Zobowiązany podniósł zarzuty naruszenia:

– art. 68 § 1, w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji,

– art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w zw. z art. 68 § 1 i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, poprzez doręczenie decyzji ustalającej opłatę planistyczną po upływie końcowego terminu biegu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania z jej tytułu,

– art. 37 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej stanowi zgłoszenie w 5-letnim ustawowym terminie roszczenia organu gminy jej zapłatę,

– art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nie uchylenie decyzji organu I. instancji i nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie Planu,

– art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że brak wskazania podstawy prawnej w zakresie kompetencji organu do wydania decyzji, pozostaje bez wpływu na prawidłowość orzeczenia organu I. instancji,

– art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

W dodatkowym piśmie (k. 103 i 104) Zobowiązany uzupełnił skargę, podnosząc dalsze zarzuty, obejmujące między innymi wydanie decyzji organu I. instancji w zakresie punktów 2 i 3 bez podstawy prawnej. Zwrócono także uwagę na wadliwość dokonanej wyceny prawa użytkowania wieczystego, wywodząc, że wyceny nieruchomości dla ustalenia jej wartości po uchwaleniu Planu należało dokonać na dzień jego uchwalenia nie zaś sprzedaży.

Wyrokiem z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 459/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej, wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1928/14), uchylono wyrok Sądu I. instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in.:

- Zobowiązany w dodatkowym piśmie (k. 103 i 104) podniósł dodatkowe zarzuty w odniesieniu do decyzji organu I. instancji, obejmujące między innymi jej wydanie w zakresie punktów 2 i 3 bez podstawy prawnej; zaznaczono w nim, że nie było podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty planistycznej (pkt 2 decyzji) oraz o trybie jej ściągnięcia (pkt 3 decyzji); na poparcie swego stanowiska powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki o sygn. akt II OSK 606/11, opubl. w Lex nr 1169467 oraz o sygn. akt II OSK 401/11, opubl. w Lex nr 1219150); Sąd I. instancji odnotował co prawda złożenie pisma, jednakże ograniczył się do stwierdzenia, że Strona skarżąca "uzupełniła skargę, podtrzymując zarzuty powołane wcześniej"; w zaskarżonym wyroku pominięto więc zarzuty podnoszone przez Zobowiązanego; stanowi to naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; sygnalizowane przez Stronę skarżącą kwestie są ważne; wiążą się one z wątpliwościami, dotyczącymi podstawy prawnej decyzji, objętej kontrolą Sądu (na które zwracano uwagę w orzecznictwie; może się to potencjalnie wiązać z koniecznością zastosowania przez Sąd kompetencji, określonej w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), co do części zaskarżonej decyzji,

- nie zgodzono się ze stwierdzeniem Sądu I. instancji, że wojewódzki sąd administracyjny "nie może domniemywać podstawy prawnej powołanych zarzutów, jeżeli jest ona wprost wskazana w skardze i to wskazanie jest błędne"; ponadto, w dodatkowym piśmie (k. 103 i 104) Zobowiązany skorygował, że miał na uwadze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647); w tym świetle wskazanie, że argumentacja odnosiła się do nieobowiązującej ustawy z 1994 roku nie jest do zaakceptowania; w wyroku zabrakło jakichkolwiek rozważań, co do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej stanowi zgłoszenie w 5-letnim ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty; w kwestii tej powinien wypowiedzieć się Sąd I. instancji,

- chybione są zarzuty skargi kasacyjnej, co do obowiązku zastosowania w kwestii opłaty planistycznej regulacji ustawy – Ordynacja podatkowa,

- w skardze kasacyjnej podniesiony został również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zdaniem Zobowiązanego, wartość nieruchomości, od której naliczano opłatę planistyczną, należało określić na dzień uchwalenia planu miejscowego, a nie na dzień sprzedaży; ustawa nie przewiduje bowiem uwzględniania cen rynkowych przy określaniu wartości nieruchomości; także i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle się nie wypowiedział, pomimo, że zagadnienie to zostało podniesione w piśmie Zobowiązanego (k. 103 i 104); zatem i tą kwestię Sąd I. instancji powinien rozważyć w trakcie ponownego rozpoznania sprawy,

- co do poddania pod wątpliwość prawidłowości i rzetelności określenia przez organ podstawy prawnej decyzji organu I. instancji Sąd kasacyjny uznał zarzuty w danym zakresie za niezasadne.

Podczas rozprawy (k. 266) Pełnomocnik skarżącego - radca prawny - poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Orzekający w sprawie Sąd jest związany oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1928/14, co wynika z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje.

Trafny jest zarzut wydania decyzji organu I. instancji bez podstawy prawnej, gdy chodzi o jej pkt 2. Zakreślono w nim termin uiszczenia należności na 14 dni. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie przytoczonym przez Stronę skarżącą a następnie Sąd II. instancji, brak jest podstaw prawnych dla orzekania co do tej kwestii. W takiej sytuacji orzeczenie, mające w danym zakresie charakter prawnokształtujący dla strony (zakreślono termin nieznajdujący oparcia w przepisach prawa), zostało wydane bez podstawy prawnej. Dotknięte jest więc wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Inaczej ma się rzecz z pkt 3 decyzji organu I. instancji. Przywołano w nim zasadę, znajdującą oparcie w przepisach prawa - w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2015 r., poz. 599 ze zm.), przy czym na dzień orzekania przez organ I. instancji brzmienie ustawy było analogiczne. W takiej sytuacji zamieszczenie pkt 3 w części wyodrębnionej graficznie, jako osnowa decyzji, stanowiło faktycznie jedynie uchybienie. Zawarta tam treść stanowiła bowiem w istocie wyłącznie informację dla strony. Nie orzeczono natomiast w tej jednostce redakcyjnej aktu administracyjnego o prawach bądź obowiązkach osób. Uchybienie w danym zakresie nie ma więc żadnego znaczenia dla wyniku sprawy - nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Stąd nie można uznać aby doszło do orzeczenia w określonej kwestii bez stosownej podstawy prawnej. Decyzja w danym zakresie nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną i nie ma konieczności eliminowania jej z obrotu prawnego w tej części.

Chybiony jest także zarzut, co do braku prawidłowego szacunku, gdy chodzi o wzrost wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w następstwie uchwalenia Planu. Zobowiązany upatruje go w oszacowaniu ceny na dzień zbycia nieruchomości, nie zaś uchwalenia bądź wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Szacunku takiego dokonał w istocie rzeczoznawca majątkowy, co potwierdza treść operatu z 6 sierpnia 2011 r. (str. 11). W ocenie Sądu, zaaprobowana przez organ odwoławczy metoda ustalenia ogólnego wzrostu wartości nieruchomości wobec uchwalenia Planu jest prawidłowa, choć przepis szczególny kwestii tej, w danym zakresie, jednoznacznie nie przesadza. Mianowicie jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy; "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.".

Z samego sformułowania, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nie wynika jednoznacznie, aby według stanu na tą datę należało dokonać szacunku. Przy poszukiwaniu właściwego rozumienia wskazanej regulacji, w związku z treścią art. 36 ust. 3 ustawy, Sąd miał na uwadze, co następuje:

- o ile sprzedaż praw do działki nastąpiłaby w okresie lepszej koniunktury na rynku nieruchomości niż w czasie uchwalenia planu miejscowego, siłą rzeczy różnica cen (szacowana według stanu przed przyjęciem planu w stosunku do tej, będącej następstwem jego wejścia w życie), będzie się wyrażać na dzień sprzedaży w wartości bezwzględnie wyższej niż ta, na dzień uchwalenia planu,

- stąd właśnie istotne znaczenie odgrywa kwestia, czy szacowane ceny, skorygowane z uwzględnieniem trendów rynkowych, mają być odniesione do daty sprzedaży czy uchwalenia planu miejscowego; generalnie bowiem wartość tej samej nieruchomości (z uwzględnieniem obowiązywania planu jak i bez niego) może być na te daty różna,

- w ocenie Sądu ratio legis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia za przyjęciem, że miarodajna jest bezwzględna różnica na dzień sprzedaży nieruchomości; gdyż tylko w takim przypadku renta planistyczna będzie pozostawać w związku z rzeczywistą korzyścią z uchwalenia planu, odniesioną przez podmiot dysponujący prawem do gruntu (czy realnie możliwą do osiągnięcia - dla przypadków sprzedaży nieruchomości poniżej szacowanej wartości rynkowej),

- przy przyjęciu przeciwnego założenia (miarodajna różnica wartości na dzień uchwalenia planu), w razie wystąpienia trendu rynkowego polegającego na generalnym obniżeniu cen nieruchomości, już po uchwaleniu planu a więc także na dzień transakcji, podmiot zbywający prawo do nieruchomości musiałby ponieść opłatę, będącą pochodna korzyści, których w ogóle nie osiągnął; realna różnica wartości na dzień sprzedaży byłaby proporcjonalnie mniejsza niż na dzień wejścia w życie planu; postawę ustalenia opłaty stanowiłyby jednak relatywnie wyższe ceny nieruchomości, pomimo bezwzględnie niższej kwoty dochodu za sprzedaży danej działki,

- tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do oczywistego naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.; wobec tego należy skonstatować, że w pewnym zakresie bezwzględna wielkość renty planistycznej może być uzależniona nie tylko od wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu (który w istocie wyraża się, jako określona proporcja), lecz także od sytuacji na rynku nieruchomości na dzień dokonania transakcji (faktycznie w okresie do 5 lat od uchwalenia planu – art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); w pewnym więc zakresie wysokość daniny, jaką ma ponieść Zobowiązany musi odzwierciedlać nie skutki uchwalenia Planu, lecz trend cenowy na rynku nieruchomości; okoliczność ta nie stanowi o naruszeniu prawa w szczególności art. 36 ust. 4 bądź art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie dopatrzył się z kolei z urzędu także innych wadliwości, gdy chodzi o dokonaną wycenę. Została ona sporządzona przez osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną (rzeczoznawca majątkowy nr uprawnień 2771). Sporządzony operat jest spójny i logiczny. Nie został on także zakwestionowany w trybie wskazanym w art. 157 ust. 1 w zw. z ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), przy czym na dzień orzekania przez organ administracji brzmienie ustawy było analogiczne. Nie było więc konieczne aby organ administracji odnosił się wprost, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do prawidłowości wyceny dokonanej przez biegłego. Było to dopuszczalne, skoro w toku postępowania nie kwestionowano prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przez osobę dysponującą wiedza specjalistyczną.

Chybione są zarzuty skargi, dotyczące ewentualnego przedawnienia, gdy chodzi o możliwość orzekania w przedmiocie opłaty planistycznej, wobec treści art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W judykaturze prezentowany jest trafny pogląd, że termin 5 letni, zakreślony art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy, gdy chodzi o ustalenie opłaty, dotyczy dnia wszczęcia postępowania w danym przedmiocie (patrz tak samo np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1284/10 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W danej sprawie natomiast, Plan wszedł w życie [...] października 2002 r. zaś postępowanie zostało wszczęte [...] września 2005 r.

Sąd nie zajmuje z kolei stanowiska odnośnie zarzutów, które uznał z chybione Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt II OSK 1928/14 (co do naruszenia stosowanych przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa oraz art. 107 § 1 K.p.a., gdy chodzi o podstawy orzekania), gdyż w danym zakresie jest związany stosowną oceną prawną.

W tej sytuacji nie trafne są zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, poza kwestią orzeczenia w pkt 2 przez organ I. instancji. Abstrahując od nieprawidłowości w danym zakresie, organ odwoławczy trafnie utrzymał w mocy orzeczenie organu I. instancji. Chybione są wobec tego zarzuty naruszania art. 138 § 1 pkt 2 i §. 2 K.p.a.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, zaś w pkt 3 - w związku z treścią art. 151 powyższej ustawy. Rozstrzygając w pkt 4 sentencji Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części, mając na względzie treść art. 206 ustawy. Koszty te - w pełnej wysokości - sięgałyby kwoty [...] zł (wpis od skargi [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego [...] zł). Zasądzając zwrot od organu mniej niż połowy kosztów Sąd miał na uwadze, że skarga została uwzględniona jedynie w nieznacznej części.