Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 243/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski/spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. nr[...] w przedmiocie skierowania sprawdzającego kwalifikacje teoretyczne i praktyczne w zakresie prawa jazdy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata B. W. – pełnomocnika z urzędu kwotę 292,80 zł /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy/ tytułem wynagrodzenia.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje teoretyczne i praktyczne w zakresie uprawnień prawa jazdy, A, B, B + E i T – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jako jej podstawę wskazało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art.114 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późniejszymi zmianami).

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że S. P. posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, E i T wydane przez Starostę w dniu 30.03.2000r. Wnioskiem z dnia 2.08.2004r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Starosty z żądaniem wszczęcia postępowania kontrolnego w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji teoretycznych i praktycznych w zakresie posiadanych uprawnień, z powodu notorycznego łamania przez S. P. przepisów ruchu drogowego. Organ I instancji wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...].01.2005r. skierował wymienionego na egzamin sprawdzający kwalifikacje teoretyczne i praktyczne w zakresie uprawnień prawa jazdy, z uwagi na wielokrotne naruszanie przepisów i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ ten zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzję usiłował wielokrotnie doręczyć stronie, jednakże za każdym razem doręczyciel odnotowywał, iż przesyłkę "nie podjęto w terminie" lub "adresata nie zastano".

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium stwierdziło,

że zaskarżone rozstrzygnięcie, choć merytorycznie prawidłowe, podlega uchyleniu z uwagi na naruszenia formalnoprawne na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania.

Wskazując na naczelną zasadę procesu administracyjnego wyrażoną w art.6 Kpa organ naprowadził, że w sprawie prawem materialnym jest ustawa z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym, w szczególności art.114 ust. 1 pkt 1 lit.b, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów na podstawie art.130 ust.1. Postępowanie natomiast toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym, art. 40 § 1 w zw. z art.42 § 1 Kpa. Z analizy materiału dowodowego wynika, że pismo o wszczęciu postępowania z dnia 2 sierpnia 2004 r., a także decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r., nie zostały doręczone S. P. w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich treścią. Wskazując następnie na art. 44 § 1 Kpa Kolegium wywiodło, że doręczenie w trybie tego przepisu możliwe jest w razie niemożności doręczenia przesyłki w przy zastosowaniu art. 42 § 1 oraz 43 Kpa. Tymczasem z akt nie wynika, aby na podstawie ostatnio wskazanych przepisów podejmowano próby doręczenia decyzji stronie, a potwierdzeniem powyższego są "zwrotki", na których listonosz nie zamieścił informacji o awizowaniu. Na poparcie wyrażonego poglądu organ podał wyrok NSA z dnia 6.05.1997r. sygn. I SA/Gd1215/96. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało na brak zawiadomienia o uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed podjęciem decyzji, co narusza art. 10 § 1 Kpa; zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, od chwili jego wszczęcia, do zakończenia. Również zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia warunków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. co łącznie ma ten skutek, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu celem naprawienia błędów proceduralnych.

Powyższą decyzję zaskarżył S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej zmiany, a w szczególności "rozpatrzenia w całości zarzutów merytorycznych i wydania zatrzymanych uprawnień". Zarzucił, że Kolegium nie rozpoznało części merytorycznej ograniczając się do zagadnień formalnoprawnych. Uzasadniając zarzuty i wnioski wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji podjął "postanowienie o wstrzymaniu samokasowania się punktów" niezgodnie z prawem, gdyż bez prawomocnego wyroku podjął "decyzję o zablokowaniu systemu zdejmowania punktów", mimo posiadania prawa jazdy i nie przekroczenia przez około półtora roku 24 punktów. Wskazał, że jest to "system podwójnej kary" i jeśli on istnieje, to posiadacz uprawnień winien być poinformowany o przekroczeniu 24 punktów i o wstrzymaniu samokasowania się punktów".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie na niezasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona z innych jednak przyczyn niż te, na które wskazuje.

Stan faktyczny jest następujący: wnioskiem z dnia 2.08.2004r. Wojewódzki Komendant Policji wystąpił do Starosty Powiatowego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do S. P., zam. J. ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia 9.08.2004r. Starosta poinformował stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie, pouczając o możliwości składania wyjaśnień. Z akt administracyjnych można wywnioskować, że zawiadomienie było dwukrotnie awizowane - 12.08. oraz 19.08.2004r., a następnie jako niepojęte przez adresata, zostało zwrócone organowi. W sprawie tej organ do końca 2004 roku nie podejmował żadnych czynności (brak jakiegokolwiek dokumentu w aktach), po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] skierował S. P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje teoretyczne i praktyczne w zakresie uprawnień prawa jazdy, A, B, B + E oraz T. Decyzję tą wraz z zaświadczeniem organ wysłał na adres w J., jednakże po dwukrotnym awizowaniu (w dniach 20.01.2005r. i 27.01.20045.) przesyłka została zwrócona organowi bez doręczenia. Ponowną próbę doręczenia decyzji organ podjął końcem lutego 2005r., jednakże i tym razem mimo dwukrotnego awizowania ( 3.03.2005. i 11.03.2005r.) nie została ona podjęta przez S. P. Z akt natomiast wynika, że pismem z dnia 16.05.2005r. S. P. wystąpił do Starosty "o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień na okoliczność wszczęcia postępowania" podając, że po otrzymaniu zawiadomienia z przyczyn obiektywnych nie mógł w obowiązującym terminie zgłosić się do urzędu. Odpowiadając na to pismo organ zakomunikował stronie o wydaniu w dniu [...].01.2005r. decyzji i wraz z nowym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji przesłał na adres w J. Również i tym razem adresat nie podjął korespondencji. Z akt wynika również, że decyzja z dnia [...].01.2005r., pismo oraz skierowanie z dnia 16.06.2005r. organ wysłał do S. P. na adres w W., ul. [...], przy czym nie jest wiadome, w jaki sposób adres ten został ustalony. Odbiór ostatnio wskazanej przesyłki S. P. potwierdził osobiście w dniu 27.07.2005r., po czym 10.08.2005r. (dow. koperta k.91) na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...].01.2005r. Odwołanie to Kolegium przy piśmie z dnia 16.08.2005r. przekazało Staroście, który pismem z dnia 19.08.2005r. przesłał je wraz z kserokopiami akt sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu informując jednocześnie, że odwołanie wniesione zostało bez zachowania ustawowego terminu. Pomimo takiego stanowiska organu, Kolegium rozpatrzyło odwołanie S. P. i uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.

Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). I tak stosownie do przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. N r 153, poz. 1270 ze zm. ) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Może też stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; nie może też wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Przedstawiony powyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej z jednej strony oznacza, że żądanie skargi "rozpatrzenia w całości zarzutów merytorycznych i wydania zatrzymanych uprawnień" nie może być uwzględnione, gdyż wykracza poza ustawowe uprawnienia sądu administracyjnego. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi ma ten skutek, że sąd administracyjny stosując kryterium legalności poddaje ocenie nie tylko zaskarżony akt ale i postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia. Taka właśnie kontrola postępowania poprzedzającego wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej legła u podstaw stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

Na podstawie przedstawionego powyżej stanu faktycznego można stwierdzić, że decyzję Starosty doręczano S. P. dwukrotnie. Za pierwszym razem przesyłka była awizowana w dniach 20.01.2005r. oraz 27.01.2005r., po czym jako niepodjęta, została zwrócona organowi. Nie jest wiadomym, dlaczego organ po raz drugi wysłał skarżącemu tą samą decyzję końcem lutego 2005r. Tym razem również mimo dwukrotnego awizowania (3.03.2005. i 11.03.2005r.) S. P. nie podjął przesyłki. Podkreślić w tym miejscu należy, że wbrew ustaleniom Kolegium akta sprawy w żadnym wypadku nie dają podstaw do stwierdzenia, iż doręczenie zastępcze nie było skuteczne z powodu niedopełnienia przez doręczyciela warunków określonych przepisem art.44 § 2 Kpa: w aktach administracyjnych (kserokopiach) przedstawionych Kolegium, a następnie Sądowi, nie ma tej części druku doręczenia, na którym odnotowuje się fakt umiejscowienia awiza ( vide K. 66-69 ). Wobec tego stwierdzić należy, że doręczenie decyzji Starosty nastąpiło w trybie art.44 Kpa.

Przyjmując korzystniejszą dla skarżącego sytuację a mianowicie, iż w sprawie dokonano doręczenia zastępczego za drugim razem, przy pierwszym awizowaniu w dniu 3.03.2005r., doręczenie należy uznać za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od tej daty (art.44 § 4 Kpa). Upływ kolejnych czternastu dni do wniesienia odwołania przewidziany przepisem art.129 § 2 Kpa liczony od daty doręczenia zastępczego spowodował, że decyzja Starosty z dnia [...].01.2005r. stała się ostateczna. Zatem ponowne wysłanie decyzji skarżącemu wraz z pismem wyjaśniającym datowanym 16.06.2005r. i jej podjęcie przez S. P. w dniu 27.07.2005r. nie mogło zniweczyć skutków ostateczności decyzji i po raz drugi spowodować rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Stąd też wniesione 10.08.2005r. przez S. P. odwołanie dotyczyło decyzji ostatecznej, o czym zresztą poinformował Kolegium organ I instancji przekazując akta sprawy wraz z odwołaniem i stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione po terminie.

W orzecznictwie od lat ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 Kpa), bowiem prowadzi do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art.16 § 1 Kpa korzysta z ochrony trwałości (zob. np. wyrok NSA z dnia 14.04.1999r. sygn. I SA 1823/98 – ONSA 2/2000, poz.70, czy też inne orzeczenia powołane w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 12.10.1998r. sygn. OPS 11/98 – ONSA 1/1999 poz.4).

Ponieważ Kolegium rozpatrzyło odwołanie wniesione po upływie terminu, a więc dokonało w trybie odwoławczym weryfikacji decyzji ostatecznej, dlatego zaskarżona decyzja, jako rażąco naruszająca prawo podlega stwierdzeniu nieważności, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Orzeczenie zamieszczone w punkcie II wyroku znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a.

O wynagrodzeniu adwokata z urzędu Sąd orzekł na podstawie art.250 P.p.s.a.