Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 237/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 16, art. 77 par. 1, art. 109 par. 1, art. 110 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 5 lutego 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. T. (zwaną również skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego też Kolegium) z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 5 lutego 2020 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: J. T. i A. T. Pismem z dnia 3 września 2019 r. - działający z upoważnienia Burmistrza Krapkowic - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko J. T. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, oraz na dziecko A. T. na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, i na okres od 1 lipca 2020 r. do 9 lipca 2020 r. w kwocie 145,20 zł jednorazowo.

Następnie w dniu 14 stycznia 2020 r. T. T. zwrócił się do organu pierwszej instancji o możliwość odbioru należnego jego synowi świadczenia wychowawczego. Wskazał, że świadczenie pobiera A. T. (matka), ale nie wywiązuje się należycie z obowiązków. Przyznanego świadczenia nie wykorzystuje na potrzeby syna, ponieważ z nim nie mieszka. Oświadczył też, że syn od 10 stycznia 2019 r. przebywa pod jego osobistą opieką i mieszka wraz z nim. To w jego mieszkaniu znajdują się wszystkie rzeczy syna, natomiast żona mieszka z córką J.

Odnosząc się do twierdzeń T. T., skarżąca złożyła oświadczenie w dniu 20 stycznia 2020 r., w którym podała, że w styczniu 2019 r. syn wraz z mężem wyprowadzili się. Syn przychodzi się myć i pozostawia do prania bieliznę. Pokreśliła również, że dokłada się do wychowania syna, kupuje ubrania, płyny, środki czystości, jej kuchnia "nigdy nie była zamknięta dla syna". Wskazała, że świadczenie, które otrzymała za lipiec i sierpień 2019 r. oraz świadczenie "Dobry start" przekazała w łącznej wysokości 1.300 zł synowi, zaś otrzymane świadczenie wychowawcze odkłada, syn w jej miejscu zamieszkania codziennie korzysta z prysznica i na noc wraca do ojca.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji w dniu 22 stycznia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia ustalonego prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. T., przyznanego na okres od 1 lipca 2019 r. do 9 lipca 2020 r. Następnie decyzją z dnia 5 lutego 2020 r., nr [...] - działający z upoważnienia Burmistrza Krapkowic - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach orzekł o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. T. Wskutek zaskarżenia tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 maja 2020 r., nr [...], (doręczoną stronie 9 czerwca 2020 r.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 213/20, oddalił skargę A. T. na decyzję Kolegium. Sąd podzielił stanowisko organów, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z tzw. opieką naprzemienną sprawowaną przez rodziców A. T., ponieważ mieszka on wspólnie z ojcem, a w postępowaniu nie przedłożono orzeczenia sądu o takiej o opiece. Tym samym w sprawie nie miał zastosowania art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wyrok ten jest prawomocny.

Ponadto w dniu 22 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu drugie postępowanie, tym razem w sprawie wydania decyzji orzekającej o nienależnie pobranych świadczeniach wypłaconych na podstawie wniosku z dnia 12 sierpnia 2019 r., w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na dziecko A. T. W dalszej kolejności organ wydał - również w dniu 5 lutego 2020 r. - decyzję o numerze [...], w której uznał, na podstawie art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13a, art. 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 oraz art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, że kwota świadczenia wychowawczego wypłaconego A. T. na małoletniego A. T. za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w łącznej wysokości 3.500 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym (pkt 1), a także orzekł o obowiązku zwrotu świadczenia wychowawczego w podanej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (pkt 2).

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Prawo do świadczenia przysługuje zatem po spełnieniu dwóch elementów łącznie. Dziecko musi mieszkać z rodzicem i być na jego utrzymaniu. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt "1" ustawy za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie. Natomiast na podstawie zgromadzonych nowych dowodów w sprawie organ ustalił, że w dniu składania wniosku syn A. nie zamieszkiwał wraz z matką, czyli nie został spełniony warunek zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wypłata świadczeń nastąpiła więc w związku ze złożonym we wniosku fałszywym oświadczeniem. W konsekwencji, zdaniem organu, pobrane przez skarżącą świadczenia wychowawcze na A. T. w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. W decyzji wyjaśniono też, że zgodnie z art. 25 ust. 1 i ust. 9 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 25 ust. 1, 2 i 9 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie uznanie, że kwota świadczenia wychowawczego wypłacona w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w łącznej wysokości 3.500 zł jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi; naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy przez błędną interpretację i uznanie, że hipoteza tej normy prawnej dotyczy skarżącej; art. 27 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego; art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że zakwestionowana decyzja jest bezprzedmiotowa, ponieważ decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego jest nieprawomocna. Przedwczesne zatem było orzekanie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto podkreśliła, że wraz z nią przez cały czas zamieszkiwały małoletnie dzieci – J. i A. Skarżąca zabezpieczała byt dzieci, u niej znajdowało się ich centrum życiowe. Nawet wówczas, gdy syn zamieszkał z ojcem, nadal uczestniczyła w jego wychowaniu oraz zabezpieczała jego potrzeby, bo kupowała ubrania i środki czystości, prała rzeczy syna, a zatem wypełniała ustawowe przesłanki i cele świadczenia wychowawczego, stąd decyzja winna być uchylona. Zauważyła również, że rozstrzygnięcie ograniczy możliwość zaspokajania potrzeb życiowych dziecka.

Opisaną wcześniej decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zreferowaniu stanu faktycznego sprawy wskazało, że sytuacje, które powodują, iż świadczenie wychowawcze zostało pobrane nienależnie oraz zasady jego zwrotu z odsetkami, są określone w art. 25 ust. 1, 2 i 9 ustawy. Przypomniało też, że organ pierwszej instancji uznał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt. 2 ustawy, zgodnie z którym warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie. Wedle organu odwoławczego w okolicznościach sprawy nie ma wątpliwości, że świadczenie zostało przyznane i wypłacone. Natomiast "błąd", o którym mowa w ww. przepisie, stanowi następstwo świadomego działania pobierającego świadczenie, determinowanego wolą wywołania przekonania po stronie organu, że zostały spełnione warunki przyznania do niego prawa. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że prawidłowym pouczeniem w dziedzinie prawa i polityki społecznej jest tylko te, które zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, iż - pozostając w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Kolegium, jedna z przesłanek nienależnego świadczenia, a więc świadomości odwołującej co do tego, że nie przysługuje jej pobierane świadczenie wychowawcze i w związku z tym świadomego wprowadzenia w błąd organu, nie została wykazana przez organ. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji organ jedynie lakonicznie wskazał, że wypłata świadczenia nastąpiła z uwagi na złożone we wniosku fałszywe oświadczenie. Jednakże twierdzenia tego nie poparto żadnymi argumentami, a z dokumentacji nie wynika, że przesłanka ta została spełniona, zwłaszcza że we wniosku skarżąca nie podała informacji o wspólnym zamieszkiwaniu z dzieckiem A. Poza tym uznanie świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt. 2 ustawy wymaga wykazania świadomego działania osoby pobierającej świadczenie, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Kolegium stwierdziło jednak, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. świadczenie wychowawcze zostało wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. W tym zakresie akcentowało, że z akt sprawy wynika, iż A. T. zostało przyznane świadczenie wychowawcze, choć syn z nią nie zamieszkuje, tj. w sytuacji niespełnienia przesłanki z art. 4 ust. 2 ustawy. Świadczenie wypłacone w takim przypadku jest świadczeniem nienależnie pobranym. Od stycznia 2019 r. skarżąca nie sprawowała bowiem osobistej opieki nad A. T., gdyż syn mieszkał z ojcem – T. T. pod innym adresem zamieszkania. To oznacza, że skarżącej od 1 lipca 2019 r., tj. od kiedy przyznano jej świadczenie wychowawcze na A. T., do stycznia 2020 r., kiedy to wypłacono ostatnie świadczenie wychowawcze, nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na to dziecko. Dalej Kolegium ustaliło, że w sprawie spełniony został warunek wszczęcia postępowania w sprawie uznania świadczenia wychowawczego, przyznanego na A. T., za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze oraz o jego zwrocie wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył wysokość należności podlegającej zwrotowi, zgodnie z harmonogramem wypłaty świadczenia wychowawczego. Przedłożone dowody potwierdzają, że świadczenie w wysokości 500 zł miesięcznie wypłacano od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. W zaskarżonej decyzji nie podano wysokości odsetek ustawowych obliczonych na dzień wydania decyzji, dlatego Kolegium obliczyło odsetki na dzień wydania niniejszej decyzji, które wynoszą - zgodnie z tabelą obrazującą sposób ich wyliczenia - 139,38 zł. Odnosząc się z kolei do argumentacji odwołania, Kolegium uznało, że okoliczność, iż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie była ostateczna decyzja z dnia 5 lutego 2020 r., nr [...], uchylająca prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego, nie ma znaczenia w sprawie. Decyzja w tym przedmiocie została doręczona stronie 12 lutego 2020 r., od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, a w wyniku jego rozpatrzenia Kolegium decyzją z dnia 25 maja 2020 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W tej sytuacji przyjąć należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja uchylająca stronie prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na A. T. Jeśli zaś chodzi o argumenty dotyczące pozostawania w związku małżeńskim z T. T. i stanowienia rodziny, w przekonaniu Kolegium, nie mogły one zostać uwzględnione, ponieważ świadczenie wychowawcze przysługuje na dzieci zamieszkujące wspólnie z rodzicami i pozostające na ich utrzymaniu. Końcowo w decyzji poinformowano stronę o uprawnieniach wynikających z art. 25 ust. 10 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1) naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy przez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że "hipoteza przytoczonej normy prawnej dotyczy odwołującej się";

2) naruszenie art. 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. jest świadczeniem nienależnym i w związku z tym orzeczenie o obowiązku jego zwrotu;

3) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej;

4) naruszenie art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Podnosząc te zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Domagała się także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. T. opisała przebieg postępowania, a następnie wskazała, że Kolegium dopuściło się szeregu uchybień, które finalnie prowadzą do konstatacji, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji narusza normy prawa materialnego. Podkreśliła, że organy błędnie interpretują pojęcie wspólnego zamieszkiwania, uznając za konieczny fakt codziennego noclegu dziecka w domu matki. W jej ocenie, wymogiem dla uzyskania świadczenia jest wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, a przez wspólne zamieszkiwanie należy rozumieć przede wszystkim faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie u tego rodzica, który faktycznie sprawuje nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. Dalej skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonały jego dowolnej oceny. Dodatkowo, nie zgromadziły wystarczających dowodów, czym naruszyły art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Powyższe skutkowało bezpodstawnym ustaleniem, że fakt nocowania małoletniego w domu ojca wyklucza jego przebywanie w ciągu dnia u matki, która to faktycznie sprawuje nad nim opiekę, wychowuje go i zaspokaja potrzeby życiowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 237/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 213/20, w której skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium z dnia 25 maja 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. T.

Wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Op 213/20, którym oddalono skargę, uprawomocnił się z dniem 26 stycznia 2021 r., a postanowieniem z dnia 22 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 5 lutego 2020 r. wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Obowiązek zwrotu pobranego nienależnie świadczenia wychowawczego uregulowany został w art. 25 ust. 1 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie do treści art. 25 ust. 4 i ust. 6 ustawy, ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i orzeczenie o jego zwrocie następuje w drodze decyzji, przy czym obie te kwestie rozstrzygane są w tym samym postępowaniu, jedną decyzją. Z kolei katalog przypadków, z jakimi ustawodawca wiąże uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi, określony został w art. 25 ust. 2 ustawy. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy), jak również świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy).

W okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz Krapkowic uznał, że w przypadku skarżącej wystąpił przypadek określony w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z tą oceną nie zgodził się jednak organ odwoławczy, który stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, ponieważ skarżąca nie spełniała przesłanki z art. 4 ust. 2 ustawy, a mianowicie od stycznia 2019 r. nie sprawowała osobistej opieki nad synem A. T., gdyż syn mieszkał z ojcem – T. T.

Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska, w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że z materiału dokumentacyjnego sprawy bezspornie wynika, iż organ pierwszej instancji w tej samej dacie - 22 stycznia 2020 r. wszczął z urzędu dwa postępowania, tj. w sprawie uchylenia ustalonego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. T. i w sprawie wydania decyzji orzekającej o nienależnie pobranych świadczeniach wypłaconych na dziecko A. T. Następnie w tym samym dniu, tj. 5 lutego 2020 r. Burmistrz Krapkowic wydał dwie decyzje w tych sprawach. Odnotowania też wymaga, że decyzja z dnia 5 lutego 2020 r., którą organ pierwszej instancji uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. T. przyznanego na podstawie wniosku skarżącej z dnia 12 sierpnia 2019 r., została doręczona skarżącej w dniu w dniu 12 lutego 2020 r. Wydając zatem decyzję z dnia 5 lutego 2020 r. o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i jego zwrocie, Burmistrz Krapkowic orzekał w warunkach, gdy decyzja z dnia 5 lutego 2020 r. uchylająca prawo do tego świadczenia nie była ani ostateczna, ani nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, ponieważ nie została skutecznie doręczona skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 16 zd. pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Podkreślić trzeba, że dopiero uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności powoduje, iż jej postanowienia są skuteczne erga omnes i mogą być wiążące dla ustaleń faktycznych i prawnych w innych sprawach w zakresie praw i obowiązków stron tych postępowań. Jeśli zaś decyzja nie jest ostateczna, to nie można wyciągać z niej negatywnych skutków dla strony w innym postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 779/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu celowe jest też wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA w kwestiach związanych z wydaniem i doręczeniem decyzji oraz skutkami tych zdarzeń prawnych, w tym dotyczącymi wejścia decyzji do obrotu prawnego. Przykładowo w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, przyjęto, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Z kolei w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ decyzji jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Przedstawiony pogląd zyskał akceptację w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym celnie wskazuje się, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 K.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna więc funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (tak: NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1991/20). Stwierdzić więc należy, że o wejściu do obrotu prawnego decyzji decyduje jej doręczenie (ogłoszenie).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie. Dopiero bowiem przesądzenie w sposób ostateczny o uchyleniu prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na syna A. T. mogło skutkować wszczęciem przez organ postępowania w sprawie następczej, czyli dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrotu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tę wadę decyzji organu pierwszej instancji zupełnie pominął organ odwoławczy, który utrzymał rozstrzygnięcie w mocy, pomimo że Burmistrz Krapkowic orzekał w sprawie nienależnie pobranego świadczenia od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. oraz jego zwrotu, podczas gdy jeszcze nie uchylono skarżącej prawa do tego świadczenia. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że została spełniona przesłanka do zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 25 ustawy.

W ocenie Sądu wadliwości tej nie można było sanować na etapie postępowania odwoławczego poprzez odczekanie przez Kolegium na ostateczne załatwienie sprawy związanej z uchyleniem ustalonego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. T. Konieczny bowiem element podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowi utrata prawa do świadczenia wychowawczego. Innymi słowy, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i jego zwrotu zależało od wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii związanej z posiadaniem przez skarżącą prawa do przedmiotowego świadczenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10). Tak jednak stało się w rozpoznawanej sprawie, bo dopiero na etapie postępowania odwoławczego dokonano oceny w kwestii dotyczącej utraty przez skarżącą prawa do przedmiotowego świadczenia, która nie była w ogóle przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. Działanie organu odwoławczego niewątpliwie skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż doprowadziło do sytuacji, gdy kwestie istotne dla rozstrzygnięcia i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie zostały ocenione wyłącznie w jednej instancji. To zaś pozbawiło stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego - już tylko z przedstawionych wyżej powodów - decyzji organów obu instancji, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 16 w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 § 1 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ustawy. Sąd uznał również, że stwierdzone wadliwości postępowania organów świadczą o naruszeniu zasady budowania zaufania obywateli do działań administracji publicznej. Natomiast Kolegium, akceptując sposób procedowania przez Burmistrza Krapkowic, naruszyło też zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. oraz błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Opisane naruszenie prawa nie było jednak jedynym, jakie zaistniało w kontrolowanej sprawie. Zauważyć przyjdzie, że w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy chodzi o świadczenia "nienależnie pobrane", które nie są tożsame ze "świadczeniami nienależnymi". W orzecznictwie przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Podkreśla się także, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. np. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 278/19; WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 436/19). Tak więc organy powinny zbadać i ocenić, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie poczyniono w tym zakresie ustaleń oraz rozważań, chociaż skarżąca podnosiła, że z uwagi na codzienne wizyty syna A. oraz zaspokajanie jego potrzeb życiowych należy przyjąć, iż jest osobą uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego. Przedstawiła też własną interpretację pojęcia wspólnego zamieszkiwania. Poza tym organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy skarżąca była należycie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń. Z powyższych względów, zdaniem Sądu, kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego nie została w niniejszej sprawie dokonana właściwie, co dodatkowo przemawia za koniecznością uchylenia kwestionowanych decyzji. Obowiązkiem organu jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie jej w całokształcie, a następnie danie temu wyrazu w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na charakter i skutki ujawnionych wadliwości Sąd za zbędne uznał dalsze badanie podjętych w sprawie aktów, w tym również w kontekście zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.