Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 889/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 10 , 28 , 97 , 145
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 2 , 4 , 5 , 6 , 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skarg A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 maja 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań A. C. - S. oraz A. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...] [...]/[...] ustalającej na wniosek M. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku " [...] " z przeznaczeniem na cele mieszkalno-uslugowo-hotelowo-biurowe (jako kontynuacja funkcji), likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, dobudowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowego wraz z garażem podziemnym w granicy z działką nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz U. 2016, poz. 778 – dalej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Kolegium podało, że wydając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu wskazał na spełnienie łącznie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przedstawił argumenty przemawiające za zasadnością przyjętych rozwiązań. Uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy została uchylona na mocy decyzji z dnia 20 listopada 2014 r. znak: [...] [...], zaś orzekając ponownie organ pierwszej instancji uwzględnił wskazówki Kolegium. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

W odwołaniu A. C. – S. zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zgodnego z przepisami prawa i zasadami logiki oraz wiedzy specjalistycznej uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy w sposób inny niż średnia dla obszaru analizowanego; - naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że dopuszczalne jest odstąpienie o 17% od średniego wskaźnika intensywności zabudowy tylko dlatego, że działka trzykrotnie mniejsza o powierzchni niespełna 7 arów jest zabudowana w 90%. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

W odwołaniu A. S. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6, 7, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalonych parametrów urbanistycznych. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania Kolegium w rozważaniach własnych wskazało, że wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a było ono prowadzone było przez organ właściwy. Dla wydania decyzji konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na postępowanie wyjaśniające składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium opisało wymogi, wynikające z rozporządzenia i dotyczące sposobu przeprowadzania analizy. Dodało również, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. Już poprzednio nieostateczna decyzja pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła przedmiot szczegółowej weryfikacji przez Kolegium, również w odniesieniu do zakresu parametrów urbanistycznych, sposobu ich ustalania oraz obszaru analizowanego. Dokonując oceny aktualnie wydanej decyzji, mając również na uwadze całokształt postępowania, Kolegium stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Zgodnie z analizą oraz sformułowanymi na jej podstawie wynikami załączonymi do decyzji organu pierwszej instancji w obszarze analizowanym niezaprzeczalnie występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim. Jest to funkcja podstawowa, obok której występuje licznie także funkcja usługowa (odrębne budynki usługowe oraz lokale usługowe w budynkach mieszkalnych). Wśród usług znajdują się: obiekty użyteczności publicznej, biura - kancelaria, handel. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji trafnie uznał, że wnioskowany przez inwestora sposób użytkowania istniejącego budynku [...] oraz realizacja dobudowy budynku o tożsamej funkcji mieszkalno - usługowo - hotelowo - biurowej mieści się zarówno w szeroko rozumianej funkcji usługowej, jak i kontynuuje te rodzaje funkcji usługowej, które w obszarze analizowanym współistnieją z mieszkalnictwem. Planowane zamierzenie obejmuje zatem funkcje, w tym funkcje hotelowo - biurową, niewykraczające swoją uciążliwością ponad uciążliwość wynikającą z obecnego sposobu użytkowania obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Nie będzie ono więc zmieniać standardów przestrzennych oraz negatywnie wpływać na korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Podobnie należy ocenić zachowanie zasady kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanej budowy garaży podziemnych. W tym przypadku dodatkowego wyeksponowania wymaga, że właściwe pojmowanie omawianej zasady wyklucza możliwość jej zawężania do żądania, aby nowopowstające zamierzenie było tożsame z obiektami już występującymi w badanym obszarze.

Zdaniem Kolegium prawidłowo ustalono linię nowej zabudowy zarówno w tekście warunków zabudowy, jak również na mapach stanowiących integralne części decyzji. W tym zakresie wyeliminowane zostało uchybienie, które miało miejsce w uprzednio wydanej decyzji, a Kolegium nie podziela poglądu przedstawionego w jednym z odwołań, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił uwag i wskazówek przedstawionych w uprzednio wydanej decyzji drugiej instancji. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, został wyznaczony w decyzji na poziomie 90 % z tolerancją ± 2 % uzasadnioną względami technologicznymi. W istocie zatem wskaźnik ten został wyznaczony w przedziale od 88 % do 92 % - w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, określający zasadniczy sposób wyznaczania omawianego współczynnika. W analizie przedstawiono w zestawieniu tabelarycznym sposób kształtowania się wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w obszarze analizowanym. Średnia dla całego obszaru wynosi 73 %, przy czym w analizie wyjaśniono, że w tabeli nie ujęto działek niezabudowanych oraz zabudowanych w sposób znacząco odbiegający od rodzaju, charakteru i zakresu inwestycji objętej wnioskiem. Z uwagi na to, że niektóre z działek tylko w części znalazły się w granicach obszaru analizowanego, pominięto te, których ponad 50 % znajduje się poza obszarem analizowanym. Z kolei działki tworzące wspólne i nierozdzielne zagospodarowanie potraktowano jako jeden obszar. Autorka analizy ustaliła, że obecnie działka objęta wnioskiem jest zabudowana w 74 %. W oparciu o te dane w załączonych do decyzji wynikach analizy wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu inwestycji należy wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, w przedziale 88% - 92 %. Zwrócono uwagę na duże zróżnicowanie wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym i potrzebę nawiązania do zabudowy o podobnym charakterze, tj. zabudowy narożnej na działce nr [...] znajdującej się w kwartale wnioskowanej inwestycji. Zauważono też, że podwyższenie wskaźnika zabudowy ponad średni jest uzasadnione koniecznością dobudowy budynku od frontu ul. [...] i uzupełnienia zabudowy pierzejowej wzdłuż tej ulicy. W ocenie Kolegium powyższego uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa od wyznaczenia wskaźnika zabudowy w nawiązaniu do średniej z obszaru nie sposób podważyć. Z uwagi na położenie terenu inwestycji w obrębie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedmiotem uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K., w którym określone w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji parametry inwestycji, także w aspekcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu zostały zaakceptowane. Zatem w świetle całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w świetle znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. omawiany wskaźnik ustalono w sposób prawidłowy, tj. odstępstwo od jego wyznaczenia jako średniego jest uzasadnione wynikami analizy w oparciu o prawidłowo wskazaną podstawę prawną (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 5% Kolegium wskazało, że poruszone zagadnienie będzie podlegało konkretyzacji na kolejnym etapie inwestycyjnym. W ramach ustalania warunków i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku dokonania ścisłych ustaleń w omawianym zakresie, a szczegóły dotyczące parametrów technicznych planowanej inwestycji i konkretnych rozwiązań projektowych nie są na tym etapie znane ani wymagane. Podobnie negatywnie należy odnieść się do uwag sugerujących niewykonalność decyzji w ustalonych parametrach, tj. przyjętego poziomu powierzchni biologicznie czynnej przy uwzględnieniu podanej w wynikach analizy powierzchni działki nr [...], jej obecnej zabudowy i planowanego zwiększenia zabudowy o 500 m2. Zważyć bowiem należy, że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki, rozumianej po myśli § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie będzie podlegał weryfikacji w kontekście konkretnych rozwiązań projektowych w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Następnie Kolegium wskazało, że w załączniku Nr [...] do decyzji ustalono, iż szerokości elewacji frontowych budynku istniejącego od strony ul. [...] i ul. [...] nie ulegną zmianie. Dla nowoprojektowanego budynku, który ma być dobudowany do budynku usytuowanego na działce nr [...] w narożniku ul. [...] i ul. [...] ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 19 m. Podstawą prawną wyznaczenia omawianego parametru jest przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszczalne jest odstąpienie od ustalenia szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do średniej tego parametru z obszaru analizowanego, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano szerokości elewacji frontowych budynków zabudowy mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej w obszarze analizowanym. W oparciu o te dane w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej załączonych do decyzji wywiedziono, że szerokość elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych w obszarze analizowanym, tworzących zabudowę pierzejową poszczególnych ulic, najczęściej odpowiada szerokości pojedynczych frontów działek, na których są posadowione budynki i w ten sposób elewacje tworzą pierzeje zwartej zabudowy. Z punktu widzenia architektonicznego, z uwagi na historyczne uwarunkowania i cechy zabudowy z rejonu terenu inwestycji, najwłaściwsze jest dążenie do zachowania charakteru zabudowy pierzejowej ściśle obudowującej ulice i kwartały, lokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi. Mając na uwadze zreferowane względy urbanistyczne i sposób kształtowania się szerokości elewacji fontowych w obszarze analizowanym ustalono, iż szerokość elewacji frontowej budynku nowoprojektowanego - fragment działki nr [...] od strony ul. [...] - powinna wynosić 19 m, co łącznie z zabudową już istniejącą pozwoli na zachowanie pierzejowego charakteru zabudowy w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w analizie przedstawiono konkretne parametry zabudowy zlokalizowanej w tym obszarze. Kluczową okolicznością uzasadniającą odstępstwo od wyznaczenia średniej z obszaru analizowanego jest dominujący w obszarze pierzejowy charakter zabudowy, którego konsekwencją jest zrównanie szerokości elewacji frontowej budynku z szerokością działki, na której się on znajduje. W konsekwencji przedstawione uzasadnienie działania w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania omawianego parametru pozwala na uznanie wyznaczonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy za zgodnej z wymogami rozporządzenia. Przyjęty poziom parametru odpowiada głównym kierunkom zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym, w szczególności w kwartale ulic [...] Takie zasady kształtowania szerokości elewacji frontowej zostały też zaakceptowane przez organ czuwający nad historycznymi walorami tego obszaru, tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K..

W zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji w decyzji ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku istniejącego na działce nr [...] zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...] nie ulegną zmianie w stosunku do stanu istniejącego. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowego budynku na działce nr [...] projektowanego w dobudowie do budynku nr [...] ustalono na poziomie 18,1 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej tego budynku na poziomie 19 m - z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego. Określono także zasady kształtowania zabudowy na tyłach budynku [...] dopuszczając możliwość zaprojektowania w ramach przedmiotowego kompleksu zabudowy obiektów w głębi działki, o wysokościach niższych niż wskazana powyżej. Wysokości te mają wynikać ze szczególnych rozwiązań architektonicznych. Dla nadbudowy budynku frontowego od strony podwórka ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej na maksymalnym poziomie 19 m. Dla części niższej budynku mieszczącej basen, zlokalizowanej w głębi działki poza budynkiem frontowym, w zachodniej części działki dopuszczono możliwość nadbudowy o 1-2 kondygnacje zlokalizowanej na całości przedmiotowego obiektu lub też na jego części, w zależności od rozwiązań projektowych lub konieczności spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zastrzeżono przy tym, że maksymalna wysokość nadbudowy nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego po jego nadbudowie. Z kolei nadbudowa części niższej powinna zostać zaprojektowana w formie bryły o jednorodnej wysokości. Maksymalna wysokość projektowanego szybu windowego w dobudowie do elewacji podwórzowej istniejącego budynku frontowego nie może przekroczyć wysokości kalenicy przedmiotowego budynku. Zreferowane ustalenia zostały przyjęte w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako uzasadnione wynikami analizy. W analizie wskazano, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i odpowiadają ilościom kondygnacji nadziemnych poszczególnych kondygnacji, przy czym wysokości kondygnacji nie są jednorodne i linie gzymsów charakteryzują się uskokami. W przedmiotowej sprawie analizie poddano wyłącznie zabudowę znajdującą się w kwartale, w którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, bowiem stanowi ona bezpośredni kontekst dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Szczegółowo przeanalizowano wysokości elewacji frontowych oraz tylnych istniejącej w tym kwartale zabudowy. W wynikach analizy załączonych do badanej decyzji wskazano, że uwzględniając wytyczne konserwatorskie, potrzebę zaprojektowania budynku w dobudowie do istniejącego na działce budynku narożnego jako dokończenie realizacji projektu W. K. oraz mając na uwadze parametry wysokościowe budynków sąsiednich, jak i charakter inwestycji uznano za najwłaściwsze kontynuowanie parametru wysokości budynku frontowego istniejącego na działce nr [...], co koresponduje z zasadą zabudowy pierzejowej w obszarze analizowanym. Jednocześnie w kwestii zabudowy na tyłach budynku wskazano, że z uwagi na występującą w obszarze analizowanym cechę, iż budynki mają elewacje tylne nieznacznie przewyższające wysokości elewacji frontowych określono maksymalną wysokość nadbudowy budynku frontowego od strony podwórka (tylnej elewacji) na 19 m - która to wartość mieści się w przedziale występującym w badanym kwartale. Natomiast, jak już wskazano, dla części niższej budynku mieszczącej basen, zlokalizowanej w głębi działki poza budynkiem frontowym, w zachodniej części działki dopuszczono możliwość nadbudowy o 1-2 kondygnację zlokalizowanej na całości przedmiotowego obiektu lub też na jego części, w zależności od rozwiązań projektowych lub konieczności spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym ustaloną obecną wysokość budynku z basenem (10,5 m) i wyznaczoną maksymalną wysokość nadbudowy na 19 m (czyli jego wysokość ulegnie zwiększeniu maksymalnie o 8,5 m) Kolegium uznało, że w istocie wyznaczono ten parametr w przedziale 10,5-19 m, co stanowi ustalenie dostatecznie skonkretyzowane.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez określenie, że poziom kalenicy budynku istniejącego pozostaje niezmieniony. Poziom kalenicy budynku projektowanego w dobudowie do budynku istniejącego ustalono jako 21,8 m, czyli na poziomie wysokości kalenicy budynku istniejącego narożnego frontowego na działce nr [...] przy ul. [...] - z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego. Kierunek głównej kalenicy dachu dla części frontowej budynku wskazano jako równoległy do osi ulicy, jako przedłużenie kalenicy budynku istniejącego, zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...]. Z kolei kąty nachylenia połaci dachowych mają stanowić wynik z dopuszczonych wysokości elewacji i dopuszczonych wysokości kalenicy dla odpowiednich części budynku w przedziale od 15° do 30°. Z decyzji wynika, że układ i nachylenie połaci dachowych części frontowej od strony ul. [...] ma stanowić kontynuację geometrii dachu w budynku istniejącym, zlokalizowanym na działce nr [...]. Ustalono też dla części budynków znajdujących się w głębi działki (w tym planowanej nadbudowy części niżej istniejącego budynku nr [...]) dach płaski. Dopuszczono przy tym dla planowanej inwestycji zastosowanie tarasów, balkonów, lukarn w poziomach najwyższych kondygnacji, w tym poziomie poddasza, lecz wyłącznie od strony podwórkowej. Od frontu, tzn. od ul. [...] i ul. [...] przyjęto za możliwe doświetlenie poddasza wyłącznie oknami połaciowymi. Powyższe ustalenia geometrii dachów oparto o przepis § 8 rozporządzenia. W ocenie Kolegium w omawianym zakresie zapisy decyzji znajdują co do zasady uzasadnienie w wynikach analizy, w której znajduje się szczegółowa charakterystyka geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Wiadomo zatem, że występują w nim (i na jakich działkach) dachy jedno- dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do ok. 40° oraz dach kościelny. Znaleźć można również dachy płaskie oraz pojedyncze przykłady dachów mansardowych. Dachy występujące w obszarze analizowanym to dachy symetryczne, jak i niesymetryczne. Przedstawiono szczegółową analizę geometrii dachów w kwartale, w którym położona jest działka inwestowana. Dokładnie przedstawiono również zróżnicowaną geometrię dachu istniejącego narożnego budynku na wnioskowanej działce [...]. I tak wyjaśniono, że: dachy frontowe to dachy dwuspadowe o kalenicach równoległych do osi odpowiednich ulic i wysokości kalenicy ok. 21,8 m; w głębi budynku występuje dach czterospadowy (klatka schodowa) o wysokości kalenicy ok. 23,4 m oraz dachy jedno - i dwuspadowe o wysokości kalenic ok. 18,6 m i 17,4 m o kątach nachylenia połaci dachowych ok 20°, 25°, 30° i 40°, a także dach płaski (taras) na części niższej z salą gimnastyczną w zachodniej części budynku (część trzykondygnacyjna) o wysokości 10,5 m. Przedmiotowy parametr również ustalano prawidłowo.

Organ odwoławczy uznał, że sporządzona analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej i zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zostały przez organ pierwszej instancji w sposób szeroki umotywowane, określono je też w sposób wyważony. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów. Przedmiotowe zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] oraz ul. [...].

Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołań, tj. kwestii określenia wymaganej dla obsługi inwestycyjnej ilości miejsc parkingowych Kolegium stwierdziło, że na inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych, miejsc postojowych dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. W kwestii wymogu ustalenia w sposób konkretny ilości wymaganych miejsc parkingowych obecnie orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Reprezentowany jest m.in. pogląd, że na etapie ustalania warunków zabudowy wskazanie, że inwestor powinien zrealizować miejsca postojowe dla samochodów stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy w granicach terenu inwestycji jest wystarczające. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie z uwagi na specyficzną lokalizację inwestycji w centrum Starego Miasta warunek ujęty w decyzji uznać należy za wystarczający na tym etapie procesu inwestycyjnego zwłaszcza, że w ramach przedsięwzięcia projektowany jest garaż podziemny. Natomiast uszczegółowienie rozwiązań w omawianym zakresie inwestor będzie zobowiązany przedstawić w postępowaniu o zatwierdzanie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Kolegium nie zakwestionowało również prawidłowości zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Jak wyjaśniło, wszystkie strony oraz ich pełnomocnicy mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu we wszelkich jego fazach. Doręczone im zostały stosowne uzgodnienia. Kolegium nie stwierdziło w tym zakresie uchybień, które w świetle art. 138§ 2 k.p.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe decyzje wnieśli w terminie A. S. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr [...]) oraz A. S. – C.a (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr [...]).

A. S. zarzucił:

- rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez ich pominięcie i niezastosowanie w sytuacji, gdy uczestniczka postępowania I. H.-S. zmarła w marcu 2017 r.;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ odwoławczy obowiązany był w całości uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania;

- naruszenie art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania;

- naruszenie zasad wskazanych w art. 6, 7, 8, 11, 12 §1, 77 § 1 k.p.a.;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.;

- naruszenie § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami, rozwijanymi w obszernym uzasadnieniu skargi, A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

A. S. – C. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% +/- 1%;

- naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że konieczność zabudowy pierzejowej (zamknięcia zabudowy) jest okolicznością istotną dla odstąpienia od warunku ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika;

- naruszenie art. 28 i art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego mimo śmierci I. H.-S., strony tego postępowania,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 31 października 2017 r. wydanym na podstawie art. 111§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy ze skarg A. S. oraz A. S. – C. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 889/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej – rozporządzenie wykonawcze), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nadto naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe, wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Należy również mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia wykonawczego normują sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Stosownie do § 6 ust. 1, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym w myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powołanych przepisów wynika wyraźnie, że dla wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej rozporządzenie wykonawcze przewiduje średni wskaźnik tych wielkości na analizowanym obszarze. Ustalenie warunków odbiegających od średnich wielkości jest możliwe, o ile wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Natomiast w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadą ma być ustalenie tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi, które istnieją już w zabudowie na działkach sąsiednich. Taka regulacja wskazuje, że najbardziej miarodajna jest wysokość krawędzi na działkach położonych najbliżej inwestycji. Rozporządzenie wykonawcze pozwala odstąpić od tej zasady w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli wysokość krawędzi na działkach sąsiednich tworzy uskok – wówczas organ administracji publicznej może ustalić wysokość krawędzi nowej zabudowy na podstawie średniej wielkości, występującej na obszarze analizowanym. Po drugie, możliwe jest odstąpienie od wyznaczenia wysokości krawędzi w oparciu o przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, o ile taka możliwość wynika z analizy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, Lex Omega nr 583008).

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć decyzji opierających się na dopuszczonych przez rozporządzenie wykonawcze odstępstwach nie można tracić z pola widzenia tego, że decyzja o warunkach zabudowy – odmiennie od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie stanowi narzędzia kształtowania polityki przestrzennej, a ma służyć wyłącznie zachowaniu ładu przestrzennego. Wynika to wyraźnie z art. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca potraktował z jednej strony zasady kształtowania polityki przestrzennej (pkt 1), a z drugiej zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (pkt 2) jako dwie odrębne kategorie. W obu wypadkach jednak – zgodnie z tym samym przepisem - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój należy przyjmować za podstawę tych działań. Poprzez ład przestrzenny – stosownie do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. – rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Dodatkowo brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym mowa o kontynuacji – nie zaś modyfikowaniu w pożądanym przez organ administracji albo inwestora kierunku – funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wskazuje, że w pewnych przypadkach odstępstwa od typowego mechanizmu wyznaczania parametrów będą wręcz koniecznością. Jeżeli wyznaczenie parametrów i wskaźników na podstawie uśrednienia pewnych wartości w obszarze analizowanym prowadziłoby do ustalenia warunków zabudowy naruszających zastany ład przestrzenny, organ będzie wręcz obowiązany do skorzystania z przewidzianych w rozporządzeniu wykonawczym możliwości odstępstwa od parametrów przeciętnych na rzecz takich, które pozwolą ład przestrzenny zachować. Słusznie w orzecznictwie wskazuje się, że gwarancją utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest ustawowy wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (...) osoba legitymująca się odpowiednią wiedzą fachową daje rękojmię należytego zbadania przesłanek na wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 495/14, Lex Omega nr 1647386).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego, a w szczególności sporządzonej w sprawie analizy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie budzi zastrzeżeń sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Ustalając szerokość frontu działki na ok. 55 m organ przyjął trzykrotność tego parametru, co odpowiada wymogom § 3 rozporządzenia wykonawczego. W analizie wyraźnie, w poddający się weryfikacji sposób, wskazano na działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Jak wynika z decyzji, autor analizy uznał, że warunek utrzymania ładu przestrzennego dla wnioskowanego zamierzenia jest możliwy do zrealizowania o ile uwzględnione zostaną wskazane przez niego parametry w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i nawiązania do parametrów takiej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyniki analizy zawierają bardzo dokładny opis charakterystyki terenu, w którym słusznie zwrócono uwagę na położenie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym w kwartale zwartej i intensywnej zabudowy śródmiejskiej, z wyraźnie zarysowaną linią zabudowy pierzejowej i występowaniem zabudowy w granicach działek, a także podwórek przydomowych, czasami zabudowywanych w tym oficynami. Autor analizy zwrócił uwagę na istnienie w obszarze analizowanym nie tylko zabudowy mieszkaniowej, lecz także usług nieuciążliwych, wskazując przykłady. Analizowany obszar położony w centrum miasta jest w pełni wyposażony w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną.

W wynikach analizy opisano też szczegółowo teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. Wskazano, że wschodnia i środkowa część działki nr [...] jest ogrodzona, we wschodniej części zabudowana narożnym czterokondygnacyjnym budynkiem usługowym, w zwartej zabudowie pierzejowej ulicy [...] i [...]. Wnioskowana część działki w chwili obecnej użytkowana jako parking, posiada garaże i budynki gospodarcze. Budynek narożny na przedmiotowej działce, został ufundowany przez [...] i organizację [...] w latach 1925-26, a wzniesiony wg projektu W. K.. Budynek jednorodny stylistycznie, nie został zrealizowany do końca. Zwrócono uwagę na ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków, położenie w obrębie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków oraz na obszarze uznanym za pomnik historii.

Następnie przeanalizowana została funkcja istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Wskazano, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej. Opisane zostały cechy istniejącej zabudowy, ze zwróceniem uwagi na podobną formę architektoniczną, stylistykę, okres realizacji oraz zbliżone gabaryty, dachy dwu- i wielospadowe z kalenicami usytuowanymi równolegle do osi ulic i tworzących stosunkowo jednolitą linię, o niezakłóconym przebiegu gzymsów i spokojnym rytmie podziałów pierzei na poszczególne budynki, przy czym dostrzeżono zakłócenie tego rytmu podziałów poprzez nadbudowy. Dokładnie opisano też budynek, który ma zostać rozbudowany.

W odniesieniu do linii zabudowy autor analizy i projektu decyzji wskazał, że budynki w zwartej, pierzejowej zabudowie mieszkalnej i mieszkalno-usługowej, lokalizowane są w granicy z działkami drogowymi, wyznaczając dominujące linie zabudowy utworzone przez elewacje kamienic. Budynki oficyn sytuowane są prostopadle lub równolegle do frontu działek, a budynki gospodarcze w sposób dowolny w głębi działek, przylegając do zabudowy mieszkaniowej. Architekt, sporządzający analizę podał, że we wschodniej pierzei ul. [...] linia zabudowy pierzejowej wyznaczona jest m.in. przez elewację budynku nr [...] na działce nr [...] oraz elewację wschodnią budynku objętego zamierzeniem, natomiast linię zabudowy południowej pierzei ul. [...] wyznaczają elewacje kamienic usytuowanych na działkach nr [...], [...] oraz elewacja północna budynku objętego niniejszym zamierzeniem. Obie linie w analizie uznano za jednorodne, wyraźnie wykształcone, zaznaczając że przebiegają w granicy z pasami drogowymi ul. [...] i ul. [...]. Dalej wskazano na treść § 4 rozporządzenia wykonawczego i stwierdzono, że należy utrzymać istniejącą w tym terenie zasadę, tj. linie zabudowy powinny zostać wyznaczone w granicy działek drogowych oraz na przedłużeniu dotychczasowych linii zabudowy, co znalazło akceptację organu pierwszej instancji, jako zarządcy dróg.

Część zarzutów skargi A. S. zasadnie akcentuje, że w zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji w niezbyt jasny sposób przeanalizowano, który bok działki objętej zamierzeniem budowlanym stanowić ma jej front. Skarżący ma rację o tyle, że o ile w orzecznictwie dopuszcza się wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej", która znajduje zastosowanie do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg, w szczególności w zabudowie miejskiej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 154/17, Lex Omega nr 2285880), o tyle front działki posiada wyraźną definicję (§ 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego). W związku z tym posługiwanie się pojęciami "elewacje frontowe" w odniesieniu do dwóch różnych elewacji, w sytuacji gdy inwestor tylko z jednej strony budynku przewidział wjazd, wprowadza pewne zbędne zamieszanie do treści decyzji. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że nie rzutuje to ani na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, ani też na ustalenia odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, co uwzględniło w rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zasadność tego zarzutu nie mogła zatem stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Warto też zaznaczyć, że A. S. niesłusznie upatruje sprzeczności decyzji w ustaleniach, że wjazd ma odbywać się od ul. [...], a ta strona działki ma zostać zabudowana na całej szerokości. Wjazd na działkę nie musi oznaczać przejazdu przez wolno stojącą bramę na teren działki. Może to być wjazd zlokalizowany w elewacji tak jak przewidział to inwestor. Jak wynika z dokumentacji załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obrazującej zamiar inwestora od strony ul. [...] ma być zlokalizowany wjazd do garażu podziemnego, wykonany w elewacji budynku, co nie wyklucza zatem zabudowy całej szerokości działki.

Dalsza część decyzji (wyników analizy) zawiera omówienie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy w terenie jest wysoki. Autor analizy podkreślił nadto, że szczegółowej analizie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu poddano wyłącznie zabudowę znajdującą się w kwartale, w którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, który stanowi bezpośredni kontekst dla planowanego zamierzenia i parametry w nim występujące powinny stanowić podstawę do określania wskaźników dla nowej zabudowy. Ten fragment analizy w ocenie Sądu pozwala odtworzyć tok myślenia architekta, sporządzającego analizę i projekt decyzji. Uznać należy, że takie działanie jest uzasadnione. Zachowanie ładu przestrzennego powinno w pierwszej kolejności polegać na odtworzeniu zastanej sytuacji (wpisaniu w nią planowanej inwestycji) w najbliższym otoczeniu, zwłaszcza gdy obszar analizowany może cechować się zróżnicowaniem pewnych parametrów. Słuszne i odpowiadające celom u.p.z.p. będzie wówczas dostosowanie nowej inwestycji do parametrów, istniejących w najbliższym sąsiedztwie, zwłaszcza gdy planowana zabudowa ma tworzyć pierzeję znajdująca się w centrum miasta. Z tego punktu widzenia nie budzi tez zastrzeżeń pominięcie działek niezabudowanych, czy też działek zabudowanych wchodzących tylko częściowo w obszar analizowany, gdzie zabudowa tych części stanowi mniej niż 50%.

W wynikach analizy zamieszczono tabelę przedstawiającą wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Architekt podał, że wskaźnik intensywności zabudowy w omawianym kwartale jest bardzo zróżnicowany i waha się w granicach od ok. 20% do ok. 97%, przy czym średni wskaźnik intensywności zabudowy w omawianym kwartale wynosi 73%. Działka objęta wnioskiem ma obecnie wskaźnik na poziomie 74%, natomiast planowana inwestycja zwiększy ten wskaźnik do poziomu ok.89%. Powierzchnia biologicznie czynna na terenie obszaru analizowanego jest również bardzo zróżnicowana, a pewne tereny (np. zabudowania klasztorne czy Planty) z uwagi na specyfikę i rodzaj danego zagospodarowania, charakteryzują się wysokim wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. W decyzji uznano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Architekt wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu w/w wskaźnik wynosi 90% i uznał, iż ze względu na konieczność dobudowy budynku od frontu ul. [...] i uzupełnienie zabudowy pierzejowej konieczne jest podwyższenie istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki. Zabudowę frontową od strony ul. [...] autor analizy uznał za konieczną ze względów przestrzennych i ukształtowania ładu przestrzennego. Dodał też, że najbardziej adekwatne i wskazane jest wyznaczenie tego parametru w nawiązaniu do zabudowy o podobnym charakterze tj. zabudowy narożnej znajdującej się najbliżej wnioskowanego terenu na działce nr [...] położonej w kwartale wnioskowanej inwestycji. W ocenie Sądu rozważania autora analizy – które, włączone do decyzji o warunkach zabudowy, jako wyniki tejże analizy stały się integralną częścią rozstrzygnięcia, a zatem rozważaniami organu administracji publicznej – stanowią przekonujące uzasadnienie, z jakich przyczyn wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został określony na zasadzie odstępstwa, w wysokości większej od średniej dla całego terenu analizowanego. Skorzystanie z normy § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego znajduje oparcie w analizie, a argumenty autora tejże są rzeczowe, opierają się na kryteriach obiektywnych, powiązanych w wyraźny sposób z celem, jakim jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i istniejącego ładu przestrzennego. Skoro w analizowanym obszarze, mimo ogólnie zwartej zabudowy, w poszczególnych kwartałach intensywność zabudowy jest zróżnicowana, a same kwartały tworzą spójne zespoły zabudowy, pozbawione sensu będzie zatem zwyczajne, matematyczne uśrednianie tych wartości. Jako celowe trzeba ocenić dowiązanie określanego parametru do najbliższego sąsiedztwa.

Kolejnym punktem wyników analizy było określenie szerokości elewacji frontowych. W tym wypadku autor analizy również uznał za stosowne skorzystanie z odstępstwa (§ 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Wskazał, że ustalono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku jako pełną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Z uwagi na historyczne uwarunkowania i cechy zabudowy występującej w omawianym rejonie, najwłaściwsze jest dążenie do zachowania charakteru zabudowy pierzejowej ściśle obudowującej ulice, lokalizowanej w granicach z działkami sąsiednimi. Planowana inwestycja zajmuje całą szerokość części działki nr [...] objętej wnioskiem. W ten sposób nawiązuje do cech charakterystycznym zabudowy tu występującej, ściśle obudowującej kwartały, bez możliwości wglądnięcia do wnętrza kwartału bezpośrednio z ulicy. Również w tym wypadku odstąpienie od uśrednień znajduje uzasadnienie w wywodach analizy, które są logiczne i posługują się kryteriami zobiektywizowanymi. Za oczywiście uzasadnioną uznać należy konkluzję, że skoro w obszarze analizowanym przeważa zabudowa pierzejowa, to zachowanie ładu przestrzennego wymaga takiego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, by pierzejowy charakter został utrzymany. Jednocześnie wyznaczenie szerokości na podstawie wielkości uśrednionych mogłoby uniemożliwić osiągnięcie celów ustawy, czyli ten ład przestrzenny naruszyć.

Jak wynika z treści wyników analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono co do zasady na podstawie § 7 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, tj. jako kontynuowanie istniejących parametrów wysokości z wysokości elewacji istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Zgodnie z ustaleniami decyzji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu budynku istniejącego na działce nr [...] zarówno od strony ul. [...] jak i od strony ul. [...] mają pozostać bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku frontowego, okapu/gzymsu nowego budynku na dz. nr [...] projektowanego w dobudowie do istniejącego budynku nr [...] ustala się na poziomie 18,1 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej narożnego budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. [...], na dzień wydania decyzji, wg laserowego skonu miasta), z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, mieszczącej się w granicach ± 0,2m. Wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego, okapu/gzymsu nowego budynku na dz. nr [...] projektowanego w dobudowie do istniejącego budynku nr [...] ustala się na poziomie 19,0 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej narożnego budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. [...], w elewacji podwórzowej części wschodniej, na dzień wydania decyzji, wg laserowego skonu miasta), z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, mieszczącej się w granicach ± 0,2m. Dopuszczono możliwość zaprojektowania w ramach przedmiotowego kompleksu zabudowy obiektów (fragmentów budynków) realizowanych w głębi działki, o wysokościach niższych niż wskazane powyżej. Generalnie jednak architekt, sporządzający analizę i projekt decyzji nie korzystał w tym przypadku z odstępstw od ogólnych zasad wyznaczania tego parametru. Nie można się w tym wypadku zgodzić z zarzutami jednej ze skarg, jakoby parametry wysokości fragmentów budynków, które mogą powstać w głębi działki, zostały określone niejednoznacznie. W warunkach zabudowy oraz wynikach analizy wskazano wyraźnie, że nie mogą one przekraczać wysokości elewacji frontowych, co nie pozostawia inwestorowi i projektantowi miejsca na dowolność. Należy też zważyć, że § 7 rozporządzenia wykonawczego wymaga jedynie wiążącego ustalenia wysokości elewacji frontowej.

Geometrię dachu w spornej decyzji określono w ten sposób, że poziom kalenicy budynku istniejącego - frontowego ma bezwzględnie pozostać na poziomie istniejącym; poziom kalenicy budynku projektowanego w dobudowie do ww. budynku istniejącego ustalono na poziomie 21,8 m (wysokość kalenicy narożnego budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. [...], na dzień wydania decyzji, wg laserowego skanu miasta), z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, mieszczącej się w granicach ± 0,2m. Ustalono stałą wysokość kalenicy budynku frontowego, kierunek głównej kalenicy dachu dla części frontowej budynku równoległy do osi ulicy, stanowiący przedłużenie kalenicy budynku istniejącego, zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...]. Kąty nachylenia połaci dachu jako wynik z dopuszczonych wysokości elewacji i dopuszczonych wysokości kalenicy dla odpowiednich części budynku mieszczące się w przedziale od 15° do 30°, układ i nachylenie połaci dachowych części frontowej od strony ul. [...] – ustalono jako kontynuację geometrii dachu w budynku istniejącym, zlokalizowanym we wschodniej części działki nr [...]; dla części budynków znajdujących się w głębi działki ustalono dach płaski. Dopuszczono zastosowanie tarasów, balkonów i lukarn w poziomach najwyższych kondygnacji, w tym w poziomie poddasza, lecz wyłącznie od strony podwórkowej. Od frontu przewidziano doświetlenie poddasza wyłącznie oknami połaciowymi. Te parametry ustalono bez odstępstw, zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym. Również strony nie kwestionowały prawidłowości decyzji w tym zakresie.

Odstępstwa od ogólnych reguł wyznaczania parametrów zabudowy w niniejszej sprawie należy zatem uznać za uzasadnione. Po pierwsze, wszystkie one znajdują oparcie w jasnych i wnikliwych wynikach analizy, sporządzonej przez uprawnionego architekta. Po wtóre, w odniesieniu do każdego z nich z osobna wskazane zostały przejrzyste, obiektywne kryteria i powody ustalenia parametrów, odbiegających od średnich wskaźników w obszarze analizowanym. W szczególności podkreślenia wymaga to, że przyjęte w analizie kryteria wyraźnie nawiązują do istniejącego ładu przestrzennego. Ponadto podkreślić należy, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Strony kwestionowały ustalenia decyzji w zakresie ustalenia ilości miejsc postojowych dla pojazdów. Wbrew twierdzeniom skarżących decyzja organu pierwszej instancji – w załączniku nr [...] – zawiera jednoznaczne ustalenia wskaźników miejsc postojowych – od 0,5 do 1 miejsca na jedno mieszkanie, od 5 do 10 miejsc na każde 1000 m2 powierzchni przy funkcji biurowej, od 3 do 7 miejsc na 100 pokoi hotelowych oraz od 5 do 10 miejsc na 100 zatrudnionych (przy funkcji innych usług). Nie jest zatem prawdą, jakoby decyzje nie odnosiły się w ogóle do tematu miejsc parkingowych, co sugerował A. S. w swojej skardze. Należy też podkreślić, że nie ma znaczenia czy miejsca te będą naziemne, czy też znajdą się w planowanym garażu podziemnym. Bezzasadnie skarżący zarzuca, że w odniesieniu do garaży podziemnych czy wind zewnętrznych nie zachowano zasady kontynuacji funkcji, albowiem w tym zakresie brak podstaw prawnych do ograniczania zamierzeń inwestora.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na znaczną część zarzutów obu skarg.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów trzeba wskazać, że nie są one uzasadnione.

I tak A. S. podnosił, że większość uzgodnień i opinii, pozyskanych w toku postępowania dotyczy wyłącznie budynków o funkcji mieszkalnej, gdyż dopiero we wrześniu 2015 r. skorygowana została nazwa (zakres) inwestycji. Treść wniosku inwestora od samego początku wskazywała na cele mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowe. Pisma, w których organ pierwszej instancji zwracał się do Rady Dzielnicy, Wydziału Kształtowania Środowiska oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (pisma z dnia 4 czerwca 2014r.) zawierały nazwę inwestycji, uwzględniającą taki właśnie jej zakres. Nadto, jak wynika z akt sprawy, uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 25 maja 2016 r., znak: [...]) oraz Marszałka Województwa [...] (z dnia 17 marca 2016 r., znak [...]) zostały wydane już po wrześniu 2015 r.

Nie są zasadne również te zarzuty, w których podniesiono brak aktualnych potwierdzeń uzbrojenia terenu. W chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor posiadał oświadczenia informacje o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, sieci elektrycznej i sieci gazowniczej. Część tych oświadczeń została zaktualizowana na żądanie Prezydenta Miasta K.. Oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej pochodzi z dnia 25 lutego 2015 r., zaś oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektrycznej z dnia 23 marca 2016 r. Jedynie informacja techniczna, dotycząca przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego datowana na dzień 13 lutego 2014 r. straciła swoją ważność przed wydaniem decyzji ostatecznej (zgodnie z oświadczeniem MPWiK była ona ważna przez trzy lata od daty wydania). Niemniej jednak kwestia ta nie może rzutować na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W wynikach analizy wyraźnie wskazano, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym posiada pełne uzbrojenie miejskie. Ustalenie to nie może budzić zastrzeżeń, skoro dotyczy nieruchomości położonej w centrum miasta, w obszarze silnie zabudowanym. Zatem warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony, uzbrojenie terenu istnieje i jest dla zamierzenia budowlanego wystarczające.

A. S. zarzucił również naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało polegać na niezawieszeniu postępowania mimo śmierci jednej ze stron. A. S.-C. podniosła zbliżony zarzut, uznając prowadzenie postępowania mimo śmierci strony za naruszenie art. 28 i art. 30 § 4 i § 5 k.p.a.

W odniesieniu do tego zagadnienia trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Wyraźnie widać zatem, że przepis ten jako zasadę traktuje kontynuowanie postępowania administracyjnego mimo śmierci strony, ale z udziałem jej następców prawnych. Organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania tychże następców, stają się oni bowiem stronami postępowania w miejsce zmarłej osoby. Niezapewnienie im możliwości czynnego udziału w sprawie oznacza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i skutkuje wadą tak wydanej decyzji w postaci podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i to tych przepisów w istocie dotyczy podniesiony w skardze zarzut. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2009/15, Lex Omega nr 2340063 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 9/12, Lex Omega nr 1328546; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/16, Lex Omega nr 2310287). Tylko zatem spadkobiercy wymienionej w skardze zmarłej osoby mogliby podnosić w postępowaniu administracyjnym (w tym nadzwyczajnym, w drodze wznowienia postępowania) oraz sądowoadministracyjnym, że przysługiwał im przymiot strony, a organy administracji publicznej bez jej winy uniemożliwiły im wzięcie czynnego udziału w sprawie. Nie może natomiast robić tego inna osoba, tak jak skarżący, którzy nie wykazali by byli spadkobiercami zmarłej. Jeżeli zaś nimi byli, to prawo czynnego udziału mieli zagwarantowane przez cały czas trwania postępowania i aktywnie z niego korzystali.

Wysłanie decyzji administracyjnej na adres strony, która zmarła nie może być też utożsamiane z kwalifikowaną wadą, skutkującą nieważnością decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. z sytuacją, gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, a więc adresata decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 984/16, Lex Omega nr 2366561). Decyzja o warunkach zabudowy jest skierowana – w powyższym znaczeniu – do inwestora, bo to o jego prawach i obowiązkach rozstrzyga bezpośrednio. Tylko zatem gdyby inwestor przestał być stroną (zmarł), można byłoby mówić o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i skargi oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.