Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 864/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98 ust. 2 zd. 3
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1384/15 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w W. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie V SA/Wa 1384/15 ze skargi P. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddalił skargę.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a,b i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7,8,10,77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

-oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego w tym wnikliwego rozważenia zasadności korekty dofinansowania orzeczonej decyzją organu I instancji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącej w kontekście materialnych przepisów stanowiących o uprawnieniach do nałożenia korekty finansowej w sytuacji gdy organ zarówno I i II instancji miał możliwość cennego miarkowania wysokości korekty zgodnie z Zasadami finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie WE nr 1260/1999 co doprowadziło również do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

Art. 98 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie WE nr 1260/1999 poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę przy określeniu korekty finansowej charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze UE.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt I petitum, wskazać należy, że konstrukcja sformułowanego zarzutu nie jest prawidłowa o tyle, że wiąże naruszenia wskazanych w nim przepisów procedury przed organem m.in. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który znajduje zastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, który z kolei stanowi podstawę uchylenia decyzji, w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast zarówno z petitum jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, że kasator takie naruszenia organowi zarzuca.

W pozostałym zakresie zarzut objęty pkt I nie może być również uwzględniony.

W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, pomimo braku rozważenia przez organ II instancji pełnego materiału dowodowego sprawy oraz zasadności miarkowania wysokości korekty nałożonej na skarżącego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego Sąd I instancji dokonał wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów i nie uwzględnił złożonych przez skarżącego wielu ofert do ośrodków szkoleniowych.

Zdaniem NSA dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Sąd dokonując analizy prawidłowości postępowania administracyjnego, zasadnie uznał, że skarżący kasacyjnie naruszył obowiązujące przy wydatkowaniu otrzymanych środków procedury albowiem nie dopełnił wymogów przewidzianych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL związanych z zachowaniem zasady konkurencyjności, a polegających na właściwym upublicznieniu zapytania ofertowego, w tym przede wszystkim na zamieszczeniu go na stronie internetowej skarżącego. Wskazano także, że zapytanie ofertowe nie zawierało wszystkich elementów tj. kryteriów oceny ofert oraz terminu ich składania. Szczególnego podkreślenia wymaga, wobec wskazanego zarzutu, że decydujące dla wyniku postępowania i uznania naruszenia zasady konkurencji, co zyskało aprobatę Sądu, był brak umieszczenia oferty na stronie internetowej ( a spełnienie tego wymogu wynikało z umowy). Tym samym ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców było decydujące dla uznania nieprawidłowości. Zamieszczenie nawet w wysłanych ofertach kryterium oceny i terminu, na co powołuje się skarżąca, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bo i tak zasada konkurencji została w procedurze naruszona. Dodatkowo uzupełnić można, że w sytuacji gdy zapytanie ofertowe w ogóle nie zostało umieszczone na stronie internetowej to również nie został spełniony wymóg zawarcia w ofertach kryterium oceny ofert i terminu ich składania. Zwrócić uwagę należy, że przedmiotem zastrzeżeń organu i Sądu, nie było naruszenie procedury polegające na wysłaniu zapytania do zbyt małej liczby podmiotów (z zasady konkurencyjności wynika wymóg wysłania do min.3 podmiotów) ale niedopełnienie wymogu upublicznienia zapytania ofertowego na stronie internetowej. Natomiast braku zamieszczenia zapytania ofertowego na stronie internetowej nie sanuje przesłanie zapytania nawet do kilkudziesięciu podmiotów. Zdaniem NSA, nie są trafne zarzuty skarżącego odnoszące się do braku zbadania w postępowaniu sytuacji majątkowej skarżącego pod kątem oceny celowości miarkowania nałożonej korekty finansowej. Kasator nie wskazuje żadnych przepisów prawa materialnego, które nakładałyby na organy obowiązek dokonywania takiej analizy. Stwierdzić trzeba, że sytuacja majątkowa wnioskującego o pomoc (beneficjenta) nie ma wpływu na kwestię nałożenia korekty finansowej i jej wysokości. Wpływ taki może mieć jedynie rodzaj i charakter naruszenia a także jego skutki finansowe, co jednak podlega uwzględnieniu w ramach określonych stawek korekt przyjętych w taryfikatorze. Nadto wskazać należy, na co słusznie zwrócono uwagę w postępowaniu, że taryfikator już sam w sobie zawiera ocenę charakteru i wagi danej nieprawidłowości poprzez przyporządkowanie konkretnej stawki procentowej do konkretnego naruszenia. Zatem to już wskaźnik procentowy, wbrew stanowisku kasatora, wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień szkodliwości określonego typu naruszenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego określonego w pkt II petitum skargi kasacyjnej tj. art. 98 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku [...] poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę przy określeniu korekty finansowej charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze UE.

Przypomnieć należy, że "nieprawidłowość" - w rozumieniu powołanego art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Za śledzenie tak rozumianych nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi państwo członkowskie i w związku z nieprawidłowościami (pojedynczymi lub systemowymi) dokonuje korekt finansowych (art. 98 ust. 1 i 2).

Zasadnie przyjmuje się, że celem tych korekt jest spowodowanie sytuacji, w której wszystkie wydatki deklarowane do finansowania ze środków unijnych będą wydatkowane zgodne z prawem i odpowiednimi zasadami i przepisami krajowymi oraz unijnymi.

Korekta finansowa jest zatem kwotą nienależnie wypłaconą ze środków budżetu UE. Wysokość korekty finansowej jest determinowana wysokością szkody poniesionej przez dany fundusz w związku z nieprawidłowością, którą z kolei relatywizuje się do charakteru naruszenia i jego wagi.

Niewątpliwie fakt zrefundowania ze środków publicznych wydatku poniesionego z naruszeniem zasady konkurencyjności stanowi szkodę w budżecie UE, gdyż taki wydatek nie powinien być sfinansowany. Udzielenie środków unijnych na opłacenie usług wykonywanych na skutek przeprowadzenia postępowania, które narusza zasady wolnej konkurencji nie jest dopuszczalne. Dla stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości wystarczające jest ustalenie zaistnienia potencjalnej szkody dla budżetu UE i przesłanka ta została spełniona w tej sprawie. Z uwagi na niemożliwość wyliczenia dokładnej wysokości szkody wyrządzonej działaniem skarżącego, zasadnie organy zastosowały metodę wskaźnikową i nałożyły na skarżącego korektę według stawek zawartych w Taryfikatorze korekt, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Zauważyć też trzeba, czego wydaje się nie dostrzegać kasator, że przepis art. 98 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia jest adresowany do państw członkowskich i stanowi ogólną dyrektywę uwzględniania przy wysokości nakładanych korekt takich kryteriów jak wartość wyrządzonej szkody oraz charakter i waga nieprawidłowości. Zastosowanie taryfikatora korekt i określenie kwoty przypadającej do zwrotu z uwzględnieniem wskaźnika przewidzianego w taryfikatorze jest realizacją postulatu dostosowania wysokości korekty do rodzaju naruszenia, przy uwzględnieniu jego charakteru i skutków finansowych.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 4800 zł., co dało kwotę 3600 zł.