Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1081/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 25, 7, 77 par 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 137 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. i J. K., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz odwołania Prezydenta [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o zwrocie nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0007 ha, która powstała w wyniku podziału działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0161 ha, niepodzielnie na rzecz: 1. J. K. - w 7268/10000 udziału w prawie własności, 2. Z. K. - w 2732/10000 udziału w prawie własności oraz zobowiązującą ww. osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 1992 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek H. K. z dnia [...] stycznia 1992 r. o zrekompensowanie krzywdy materialnej, którą poniosła w związku z wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 1994 r. Urząd Rejonowy w [...] poinformował wnioskodawczynię, że waloryzacja odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie jest możliwa i że byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić jedynie o jej zwrot w przypadku, jeśli nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie ww. pismem Urząd Rejonowy w [...] zobowiązał H. K. do sprecyzowania złożonego przez nią wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia przedmiotowego podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa).

Wnioskodawczyni nie sprecyzowała wniosku złożonego w dniu [...] kwietnia 1992 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], Starostę [...].

Starosta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. zwrócił się do H. K. z prośbą o wyjaśnienie, czy dotychczas złożony wniosek ma być traktowany jako wniosek o waloryzację i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Na powyższe pismo wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi.

Podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2011 r. z pracownikiem Wydziału Ewidencji Ludności dla [...] ustalono, iż H. K. zmarła w dniu [...] kwietnia 2008 r. (notatka z dnia [...] stycznia 2011 r.).

W dniu [...] listopada 2014 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek Z. K. i J. K. - spadkobierczyń zmarłej H. K. o zwrot nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...] wraz z uwierzytelnionymi kopiami dokumentów, niezbędnych do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Z dokumentów dołączonych do akt niniejszej sprawy przez pełnomocnika wnioskodawczyń wynika, iż nieruchomość, położona w [...] przy ul. [...]o pow. 0.1216 ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. Z treści tego aktu notarialnego wynika, iż właścicielką nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 0,1216 ha, na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] czerwca 1958 r., była H. K..

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], spadek po H. K., zmarłej w dniu [...] kwietnia 2008 r. w [...], na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] października 2002 r., nabyły: córka J. K. w 7268/10000 częściach oraz córka Z. K. w 2732/10000 częściach.

Na dzień wydania decyzji osobami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 0,1216 ha. są: J. K. i Z. K..

Z opracowania geodezyjnego, wykonanego na zlecenie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 ro. wynika, że nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. obecnie odpowiadają części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], obecnie stanowią własność miasta [...]. Natomiast zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] z obrębu [...], jest Skarb Państwa.

Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest części nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa ww. aktem notarialnym, której obecnie odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0007 ha, która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0161 ha niepodzielnie na rzecz: 1. J. K. - w 7268/10000 udziału w prawie własności, 2. Z. K.- w 2732/10000 udziału w prawie własności oraz zobowiązał ww. osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Od decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyli Z. K. i J. K., zaskarżając decyzję organu I instancji w całości.

Odwołanie złożył też Prezydent [...] zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". Dalej wskazał, że przepis art. 137 ugn zobowiązuje organ do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia celem ustalenia, czy cel ten został zrealizowany w terminie. Analiza pod kątem terminowości winna być przeprowadzona w sposób rzetelny oraz z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później, niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyższego nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492).

Oceniając prawidłowość decyzji Starosty Wojewoda [...] zauważył, że - jak wynika z treści aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca archiwalną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1216 ha przeznaczona została, zgodnie z Decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...], wydaną w dniu [...] listopada 1971 r. przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Organ stwierdził. że dla terenu obejmującego m.in. nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], opracowana została m.in. mapa sytuacyjno-wysokościowa "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla [...] w [...], opisana symbolem [...] oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Plan Sytuacyjny Placów, Parkingów i Chodników. Opisany powyżej plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium [...] z dnia [...] lutego 1972 r., nr [...].

Jak wskazał organ l instancji - analiza wymienionych powyżej map sytuacyjno-wysokościowych oraz Graficzne opracowanie synchronizacyjne, sporządzone przez uprawnioną firmę geodezyjną z dnia [...] lutego 2015 r. polegające na oznaczeniu na mapie pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne plan sytuacyjny ulic, parkingów, placów i chodników z 1972 r., sporządzonej dla osiedla [...], nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] grudniu 1972 r., w powiązaniu z obecnymi działkami ewidencyjnymi pozwoliła stwierdzić, iż część działki nr [...] z obrębu [...], miała stanowić teren zieleni urządzonej wokół ośrodka handlowo- usługowego ll stopnia w ramach osiedla mieszkaniowego.

Organ I instancji uznał, że z akt sprawy zgromadzonych w toku przeprowadzonego postepowania. wynika, iż ośrodek handlowo-usługowy ll, który miał zostać wybudowany na terenie wskazanym w Ogólnym planie realizacyjnym Osiedla [...] (zatwierdzonym decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady [...] z dnia [...] lutego 1972 r., nr [...]), pomimo upływu ponad 40 lat od dnia wywłaszczenia, nie został wybudowany do dnia dzisiejszego, a tym samym, zieleń miejska projektowana w otoczeniu przedmiotowego ośrodka handlowego również nie została zrealizowana.

Wojewoda [...], dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia uznał, że organ l instancji nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego w tym zakresie w sposób wyczerpujący i dający podstawę do uznania, że nieruchomość powinna być zwrócona, gdyż nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia w ustawowym terminie.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia organu l instancji w powyższej kwestii są zbyt ogólnikowe i ograniczają się do stwierdzenia, że nie powstała zieleń miejska projektowana wokół ośrodka handlowego. Stwierdzono także, że ośrodek handlowy nie powstał, jednak ten fakt nie był przedmiotem badania w toku przedmiotowej sprawy i nie został potwierdzony przez Starostę w zgromadzonym materiale dowodowym.

Jednocześnie organ badający sprawę dostrzega sprzeczność w stwierdzeniu o braku zieleni miejskiej w kontekście oględzin z dnia [...] maja 2015 r., podczas których stwierdzono, że część działki nr [...] z obrębu [...] (odpowiadająca części archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...]) stanowi teren urządzony zielenią niską - trawnik. Przedmiotowa działka położona jest pomiędzy chodnikiem betonowym, znajdującym się wzdłuż ul. [...], a ogrodzeniem nieruchomości o adresie ul. [...] - teren dawnej centrali telefonicznej.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od szeregu lat wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, jeżeli chodzi o realizację poszczególnych obiektów w ramach innej dużej powierzchniowo i zawartościowo inwestycji głównej, że skoro osiedle powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też w jaki sposób teren ten został zagospodarowany.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda [...] zobowiązał Starostę [...] do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w zakresie zagospodarowania wydzielonej w przedmiotowym postępowaniu działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0007 ha, w odniesieniu do inwestycji głównej - tj. powstania osiedla mieszkaniowego [...] w świetle najnowszego orzecznictwa w tym zakresie. Ponadto zwrócił uwagę, że ustalenia odnośnie badania stanu nieruchomości w związku z wyrokiem Trybunału z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 organ podsumował na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, tj. na dzień [...] listopada 2014 r., przy czym pominął zupełnie fakt, że pierwszy wniosek o zwrot został złożony już [...] kwietnia 1992 r.

Wojewoda [...] zalecił, aby w ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadził od początku postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi w świetle najnowszego orzecznictwa i ww. wyroku Trybunału. Przedmiotem ustaleń organu I instancji będzie zbadanie, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0007 ha doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni w ramach osiedla mieszkaniowego.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji, powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki z art 138 § 2 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ ll instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Z. K. i J. K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w zw. z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ugn poprzez ich błędne zastosowanie, wskutek bezzasadnego i wadliwego wskazania przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotem ustaleń organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winno być zbadanie, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, którym to celem - w przekonaniu organu - miałaby być rzekomo "zieleń w ramach osiedla mieszkaniowego", podczas, gdy jak wynika to z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, celem wywłaszczenia była "zieleń urządzona wokół ośrodka handlowo-usługowego II stopnia", i to właśnie realizacja takiego celu (a ściślej brak tej realizacji) winna być wzięta pod uwagę i winna być przedmiotem zbadania przez organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W skardze skarżące wniosły o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżących; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosły, że Wojewoda [...] wskazując organowi I instancji, jakie okoliczności winien wziąć on pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, bezzasadnie wskazał, jakoby in casu celem wywłaszczenia była rzekomo "zieleń w ramach osiedla mieszkaniowego" i w konsekwencji, że realizacja (a ściślej jej brak) takiego celu winna być przedmiotem ustaleń organu I instancji. Takie stanowisko organu należy uznać za całkowicie pozbawione podstaw w świetle okoliczności niniejszej sprawy, z których wynika, że wbrew przywołanemu wyżej stwierdzeniu organu, celem wywłaszczenia była "zieleń urządzona wokół ośrodka handlowo-usługowego II stopnia", a zatem "zieleń urządzona" związana nierozłącznie z budową konkretnego obiektu w postaci rzeczonego ośrodka handlowo-usługowego, nie zaś "zieleń w ramach osiedla mieszkaniowego".

Skarżące zauważyły, że - jak zostało to ustalone przez Starostę [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. - w stanie faktycznym niniejszej sprawy, generalnym celem wywłaszczenia, opisanym w akcie wywłaszczeniowym (akcie notarialnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r.) była budowa osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Jednocześnie, jak słusznie zauważył Starosta, cel ten (zwłaszcza w świetle okoliczności, iż cały obszar osiedla - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. miał wynosić ca 71 ha) został określony w sposób na tyle ogólnikowy, nieprecyzyjny i bardzo generalny, iż konieczne było precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia i skonkretyzowanie go dla obszaru przedmiotowej nieruchomości, która objęta została wnioskiem o zwrot.

Starosta [...] powołał także w tej mierze trafne uwagi wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, w którym Sąd ten stwierdził, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający.

Konkretyzacja ogólnego celu wywłaszczenia została zatem dokonana przez Starostę [...] w oparciu o obszerną dokumentację zgromadzoną w ramach postępowania administracyjnego, wskazaną w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2016 r., w tym m.in. na podstawie Mapy sytuacyjno-wysokościowej "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla [...] w [...]", opisanej symbolem [...], Mapy sytuacyjno-wysokościowej "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Plan Sytuacyjny Placów, Parkingów i Chodników" oraz Graﬁcznego opracowania synchronizacyjnego, sporządzonego w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżących, wynikiem przeprowadzonej konkretyzacji ogólnego celu wywłaszczenia było ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość miała stanowić teren zieleni urządzonej wokół Ośrodka handlowa-usługowego II stopnia i tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, taki był konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, jak ustalił dalej organ, pomimo upływu ponad 40 lat od dnia wywłaszczenia, wspomniany ośrodek nie został wybudowany do dnia dzisiejszego, a tym samym, również zieleń miejska projektowana w otoczeniu przedmiotowego ośrodka, również nie została nigdy zrealizowana. Stanowisko to należy uznać za jak najbardziej słuszne, albowiem skoro nigdy nie powstał zarówno sam ośrodek handlowo-usługowy II stopnia, to w konsekwencji, nie powstała nigdy także zieleń urządzona wokół tego ośrodka, która w sensie prawnym (planistycznym) nie miała być przecież jakąkolwiek "zielenią" oderwaną od obiektu głównego (lub jak wywodzi zupełnie dowolnie Wojewoda [...] - zielenią w ramach osiedla mieszkaniowego), ale miała być elementem towarzyszącym, otaczającym i nierozłącznie związanym z konkretnym obiektem w postaci ośrodka handlowo-usługowego II stopnia.

Innymi słowy, brak realizacji rzeczonego ośrodka handlowo-usługowego II stopnia powoduje, iż rację bytu straciła także "zieleń urządzona wokół tego ośrodka". Powyższe stanowisko, zgodnie z którym "zieleń urządzona" stanowi celową kompozycję, towarzyszącą konkretnemu obiektowi, a zatem także kompozycję nieprzypadkową i podporządkowaną ściśle temu obiektowi, któremu ma towarzyszyć, potwierdza także stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 433/16, w którym Sąd ten stwierdził, że trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu, czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji. Urządzenie zieleni miejskiej nie może być przypadkowe i niezorganizowane.

Taki stan rzeczy powoduje, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy, za całkowicie dowolne i pozbawione podstaw oraz będące nieuprawnionym nadużyciem, należy uznać wskazanie przez Wojewodę [...], iż celem wywłaszczenia miałaby być rzekomo "zieleń w ramach osiedla mieszkaniowego", podczas, gdy celem wywłaszczenia była "zieleń urządzona wokół ośrodka handlowo-usługowego II stopnia" i wbrew stanowisku organu to zbadanie realizacji właśnie tego celu (w postaci "zieleni urządzonej wokół Ośrodka handlowo-usługowego II stopnia") winno być przedmiotem badań organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi podzielając stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podało, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie było dokonane na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji wywłaszczeniowej, która winna być poprzedzona planem realizacyjnym. W akcie notarialnym odwołano się do decyzji lokalizacyjnej, gdzie jako cel nabycia wskazywano budowę osiedla mieszkaniowego. Jej przedmiotem nie było ustalenie szczegółowego zagospodarowania osiedla. Zdaniem uczestnika postępowania, na znajdujących się w aktach mapach brak oznaczeń wskazujących, że na spornej działce miała powstać zieleń urządzona wokół ośrodka handlowo-usługowego, na planie sytuacyjnym placów, parkingów i chodników nie ma naniesionych terenów zieleni. Organ I instancji nie miał podstaw do odnoszenia się do realizacji celu wywłaszczenia na innych działkach, w tym na działce Skarbu Państwa, na której miał powstać Ośrodek handlowo-usługowy. Jaki był cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] Starosta [...] nie wyjaśnił. Poza tym uczestnik postępowania wskazał, że organ I instancji błędnie stwierdził, że decyzja z 1972 r. zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] nie zatwierdzała żadnych map, nie wiadomo, czy decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja ta nie zatwierdzała zagospodarowania terenu w rejonie działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele budowy osiedla mieszkaniowego na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 1971 r. Ze dokumentu wywłaszczeniowego i zdjęcia lotniczego z 1976 r. wynika, że teren spornej nieruchomości został uporządkowany po gospodarstwie rolnym, a na sąsiednich terenach zrealizowano budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1971 r., a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednocześnie uczestnik wskazał, że jego argumentację podzielił WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 468/15, który dotyczył również części działki nr 41.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, z tego powodu, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 137 ust. 2 ugn, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po pierwsze – jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w sytuacji nieruchomości wywłaszczonej przed dniem 27 maja 1990 r., która jest własnością jednostki samorządu terytorialnego, przesłanki zwrotu nieruchomości ocenia się na dzień złożenia wniosku o zwrot (jeżeli wniosek został złożony przed dniem [...] września 2004 r.), co wynika ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) odnoszącego się do wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, skoro wniosek o zwrot nieruchomości H. K. złożyła w dniu [...] kwietnia 1992 r. i został on sprecyzowany i podtrzymany przez jej spadkobierców Z. K. i J. K. w podaniu z dnia [...] października 2014 r. Tymczasem organ I instancji wadliwie przyjął, że wniosek o zwrot został złożony [...] października 2014 r. (data nadania za pośrednictwem poczty). Tego rodzaju uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. ocenę stanu realizacji celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie projektowaną działkę ewidencyjną nr [...].

Trafne jest także stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie Starosta [...] błędnie ustalił, że na terenie stanowiącym projektowaną działkę nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci zaprojektowanej zieleni miejskiej wokół Ośrodka handlowo-usługowego II stopnia, skoro Ośrodek ten nie powstał, a był wskazany w ogólnym planie realizacyjnym osiedla [...], zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 1972 r., nr [...].

Rację ma Wojewoda [...], że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1972 r., zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, H. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi przy ul. [...] o pow. 1216 m2. Podstawą tego nabycia była decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. przewidująca realizację w granicach określonych na szkicu sytuacyjnym [...], w tym m. in. na terenie nieruchomości H. K., inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Z załącznika do decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że teren inwestycji dotyczył planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obejmował 70,70 ha z terminem realizacji 1972-1975. Z postanowienia nr [...] o sprostowaniu błędu w decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że sprostowana decyzja lokalizacyjna dotyczyła I etapu budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Z pkt 2 wytycznych urbanistycznych załączonych do decyzji lokalizacyjnej z 1971 r. wynika, że tereny usług ogólnomiejskich będą wyłączone z lokalizacji na podstawie projektu realizacyjnego. Z pkt 4 tiret drugi wytycznych wynika, że w ramach programowania urządzeń usługowych towarzyszących osiedlu mieszkaniowemu, uściślony program Ośrodka będzie przekazany do końca grudnia 1971 r. Z dokumentu pn. "[...] – ramowy bilans terenu w wariantach" wynika, że program Ośrodka II stopnia zostanie przerzucony na rzecz oś. [...] oraz ewentualnie na targowisko.

Z mapy pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne Ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu" z dnia [...] lipca 1972 r. ([...] Ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu) – Tabela "Usługi" wynika, że naniesiony na mapie budynek nr [...] – Ośrodek usługowy II stopnia nie jest ujęty we wspomnianej Tabeli. Budynek ten nie został także wymieniony w Tabeli "Usługi" na mapie pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne Projekt wstępny zagospodarowania terenów zieleni" z dnia [...] września 1972 r. Na tej ostatniej mapie są zaś wskazane w pobliżu Ośrodka usługowego II stopnia tereny zielone (projektowane drzewa). To samo dotyczy mapy pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne Ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu" (Wstępna inwentaryzacja zieleni istniejącej) z dnia [...] września 1972 r. Na tej ostatniej mapie wskazano natomiast, że w pobliżu Ośrodka usługowego II stopnia drzewostan do zachowania. Z kolei z mapy pn. "Założenia techniczno-projektowe Plan sytuacyjny ulic, parkingów, placów i chodników" z dnia [...] sierpnia 1972 r. wynika, że budynek nr [...], to Ośrodek usługowy I stopnia, a przy skrzyżowaniu ul [...] i projektowanego głównego ciągu pieszego zaprojektowano Ośrodek handlowo-usługowy.

Z decyzji z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego [...] wynika, że z zatwierdzenia decyzją wyłączono Ośrodek handlowo-usługowy II stopnia. Z decyzji tej wynika, że do zatwierdzenia koncepcji Ośrodka handlowo-usługowego II stopnia należy przedstawić aktualizację układu komunikacyjnego m.in. w rejonie ul. [...]. Wskazano też, że wyraża się zgodę na przedstawienie rozwiązań Ośrodka handlowo-usługowego II stopnia nr [...] do zatwierdzenia w terminie do grudnia 1973 r.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji – budowy pawilonu handlowego [...]. Załącznik do tej decyzji stanowi mapa sytuacyjno-wysokościowa terenu położonego w [...] dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. Z Kompleksowych wytycznych urbanistycznych, stanowiących załącznik do decyzji nr [...] wynika, że teren inwestycji obejmował fragment ośrodka usługowego III stopnia w osiedlu [...] i że teren ten objęty jest decyzją lokalizacyjną dla [...] pod budowę osiedla [...]. Wskazuje się tam, że projektowany pawilon ma być fragmentem całości Ośrodka usługowego II stopnia. Usytuowanie tego Ośrodka winno być ustalone z głównym projektantem osiedla. Granice terenu pawilonu ustalone zostaną w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Z dokumentu pn. "Bilans usług podstawowych w etapie...." – stan realizacji osiedla w zakresie bud. mieszkaniowego, - projekt realizacyjny osiedla zatwierdzony w 1980 r. (decyzja nr [...])" wynika, że szczegółowe ujęcie programu Ośrodka II stopnia zostanie ponownie opracowane w formie koncepcji programowo-przestrzennej w połączeniu z zabudową mieszkaniową w I kwartale 1984 r. Z tzw. "Ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji ze wskaźnikową charakterystyką zawartych w nich rozwiązań oraz uwzględnieniem ochrony środowiska człowieka – Bilansu terenu" wynika, że budowa osiedla [...] podzielona była na zadania: A i A1,B i B1,C i C1, Ośrodek II stopnia, zieleń ogrodu wypoczynkowego. W ramach zadań A,A1,B,B1,C,C1 zaprojektowano też zieleń wypoczynkową i izolacyjną (wewnątrzblokową). Zadania A1,B1,C1 i bud. Nr [...] (tego ostatniego dotyczyła decyzja z dnia [...] marca 1990 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego) dotyczyły projektowanej zabudowy uzupełniającej w okresie 1984-1990. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 1988 r. – Załącznik nr 7.

Z kolei z mapy pn. "Urbanistyczna analiza istniejącego uzbrojenia terenu oraz projektowana zabudowa uzupełniająca mieszkaniowa" z dnia [...] września 1988 r., wynika, że przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] projektowany jest budynek centrali telefonicznej. Z kolei na mapie pn. "Plan realizacyjny szczegółowy zabudowy mieszkaniowej uzupełniającej bud. punktowe XI kondyg. Zadanie IV bud. Nr [...] plansza podstawowa" z dnia [...] maja 1989 r. wskazano, że u styku ul. [...] i ul. [...] zaprojektowano budynek automatycznej centrali telefonicznej w pobliżu której od strony ul. [...] znajduje się zieleń niska i wysoka. Z dokumentacji technicznej badań podłoża gruntowego do projektu technicznego budynków nr [...] w osiedlu [...] z dnia [...] marca 1989 r. wynika, że centrala telefoniczna jest w budowie (1989 r.). Jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenów zieleni wskazano, że w południowej części osiedla [...] jest istniejąca zieleń oraz nowe drzewa i krzewy. Koncepcja zieleni polega zaś na osłonięciu budynków zielenią wysoką od strony ul. [...]. Z opisu technicznego i szkicu konstrukcyjnego bud. mieszkalnego nr [...] z maja 1989 r. wynika, że budowa osiedla [...] jest opóźniona o 13 lat. W odniesieniu do budownictwa towarzyszącego (np. centrala telefoniczna) opóźnienie jest znacznie większe i nie można określić terminu zakończenia budowy usług podstawowych. Dla centrali telefonicznej wykonano wykopy pod fundamenty w czerwcu 1989 r. Ponadto Zarząd WSM wniósł o możliwość połączenia budynków mieszkalnych z programem Ośrodka II stopnia.

Z operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] jest zagospodarowana pod zieleń niską, trawnik. Powyższe jest zbieżne z ustaleniami poczynionymi w toku oględzin części działki nr [...] (protokół z dnia [...] maja 2015 r.).

Z materiału dowodowego, wbrew temu co twierdzi Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji I instancji, nie wynika zatem, że fragment wywłaszczonej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]), mimo że był położony w pobliżu projektowanego Ośrodka handlowo-usługowego II stopnia, to miał być elementem urządzonej zieleni w ramach realizacji budowy tegoż Ośrodka.

Z opisanych wyżej dowodów wynika, że projektowany Ośrodek handlowo-usługowy II stopnia był wyłączony z realizacji inwestycji podstawowej – budowy osiedla [...] z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Ośrodek ten miał być usytułowany w granicach osiedla mieszkaniowego [...] i jego budowa miała być skoordynowana z głównym projektem budowy osiedla [...], to jednak Ośrodek ten był objęty koncepcją programowo-przestrzenną jako zadanie odrębne.

Wobec tego trafnie wskazał Wojewoda [...], że w sprawie należało wyjaśnić, czy na spornym gruncie (terenie obecnie projektowanej działki nr [...]), w dacie złożenia wniosku o zwrot ([...] kwietnia 1992 r.) była urządzona zieleń jako element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...], czy też nie. Przy ocenie tej okoliczności istotne znaczenie mogą mieć dowody odnoszące się do budowy budynku nr [...] i centrali telefonicznej w pobliżu spornego terenu (projektowanej działki nr [...]).

Skoro w niniejszej sprawie nie został wyjaśniony w sposób wszechstronny i dokładny stan realizacji celu wywłaszczenia na spornym fragmencie wywłaszczonej działki nr [...], to organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skala i waga popełnionych przez Starostę [...] uchybień procesowych uniemożliwiała sanację tego typu wad poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.