Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 513/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 146, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1,  art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 34 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...], który powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej w skrócie k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania J.G. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. znak: [...], którą organ po rozpatrzeniu w trybie wznowieniowym sprawy zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmówił uchylenia w/w decyzji ostatecznej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] listopada 2010 r. w sprawie wykonania muru oporowego w obrębie nieruchomości w [...] na działce numerze ewidencyjnym gruntu [...] – strona południowa, stanowiącej własność A.Z. i G.Z.. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Pismem z dnia [...] lipca 2013r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.G. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania i uznanie za stronę w postępowaniu w sprawie budowy konstrukcji oporowej w obrębie nieruchomości w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. J.G. wskazał, że z otrzymanego zawiadomienia PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. po raz pierwszy dowiedział się, że w powyższej sprawie PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., natomiast otrzymane z organu powiatowego dokumenty zawierają tę decyzję, przy czym w jej uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 149 § 3 k.p.a odmówił J.G. wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek J.G. z dnia [...] lipca 2013 r. nie został poparty jakąkolwiek argumentacją, potwierdzającą wystąpienie interesu prawnego wnioskodawcy. Ustalenie stron postępowania, w tym wynikający z dokonanych ustaleń brak legitymacji procesowej J.G., nastąpiło w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., co skutkować musiało negatywnym rozpatrzeniem jego wniosku o wznowieniu postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Pana J.G. powyższe postanowienie zostało uchylone w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji procesowej osoby wnioskującej o wznowienie postępowania z przyczyn, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na gruncie akt sprawy, to powinno w takim przypadku być wydane postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego znak [...], którym powołując się na art. 149 § 1 k.p.a. w związku z wnioskiem J.G. z dnia [...] lipca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji odmówił uchylenia swojej dotychczasowej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest obiekt o nieregularnym kształcie – ściana będąca samoistną konstrukcją umiejscowiona wewnątrz działki umiejscowiony jest wewnątrz działki nie pełniąca żadnej funkcji użytkowej i jest prostopadle położona do sąsiednich działek, w tym stanowiącej własność skarżącego.

Teren do niego przyległy jest biologicznie czynny. W ocenie organu I instancji przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie ogranicza naturalnego przedostawania się do gruntu wód opadowych z przyległego terenu, jak również nie powoduje, iż kierunek ich spływu został zmieniony. Różnica rzędnych wysokościowych na obu działkach może skutkować (przy wystąpieniu intensywnych opadów) przedostawaniem się wody z terenu wyższego (działka o numerze ewidencyjnym gruntu [...]) na niższy (działka o numerze ewidencyjnym gruntu [...]) ponad konstrukcją oporową, znajdującą się na granicy obu działek, która może mieć wpływ na nieruchomość wnioskodawcy (np. w zakresie nasłonecznienia, bądź z powodu gromadzenia się wody wzdłuż jej krawędzi) z uwagi na jej lokalizację i parametry (wysokość ponad 2,0 m). Przy czym obiekt ten jest przedmiotem odrębnego postępowania. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że obowiązujące przepisy techniczne nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych (wymiarów) dla ścian, murów lub konstrukcji oporowych. Nie określają one też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki. W tym kontekście organ stwierdził, że nieruchomość J.G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu tj. mur znajdujący się wewnątrz działki [...] położony prostopadle do działki stanowiącej własność skarżącego. Za nietrafny uznał organ również, sformułowane w piśmie z dnia [...] października 2013 r. stwierdzenie iż interes prawny wnioskodawcy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, to jest z konieczności poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. O naruszeniu takich interesów można mówić wtedy, gdyby inwestycja była sprzeczna z warunkami technicznymi lub innymi normami obowiązującymi w budownictwie, a więc wówczas gdyby zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Przedmiotowy obiekt – ściana znajdująca się wewnątrz działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], przylegająca punktowo (w dwóch miejscach) do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy działkami o numerze ewidencyjnym gruntu [...] a działką o numerze ewidencyjnym gruntu [...] – nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W związku z powyższym PINB uznał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...], a więc nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a. uprawniające do uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Powyższa decyzja PINB z dnia [...] listopada 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania J.G. została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 139/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie PINB po wznowieniu postępowania nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ocenę przyjętego stanowiska. Zdaniem WSA, przedstawiając swoje stanowisko organ opierał się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez stronę, nie dążąc do samodzielnego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, natomiast uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dostrzegł organ odwoławczy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, po uprzednim zawiadomieniu A. i G.Z. oraz J.G., PINB przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. oględziny działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. W trakcie oględzin organ powiatowy ustalił, że lokalizacja oraz geometria muru, opisana w protokołach oględzin z dnia [...] listopada 2010r. oraz [...] października 2012r., nie uległa zmianie. W protokole oględzin zapisano, iż organ nie stwierdził, aby geometria muru powodowała kierowanie wód opadowych na działki sąsiednie. Wokół niego znajduje się teren biologicznie czynny. Do protokołu oględzin załączono dokumentację fotograficzną, decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy, decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem J.G. na decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz postanowienie Wojewody z dnia [...] Lutego 2014 r. stwierdzającą niedopuszczalność odwołania J.G. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Następnie w dniu [...] września 2014 r. PINB wydał ponownie decyzję, w której powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej dotychczasowej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, iż w świetle dokonanych ustaleń wskazywany przez wnioskodawcę, powołany przez niego § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mający potwierdzić istnienie jego interesu prawnego, może odnosić się wyłącznie do działań, które spowodowałyby, iż wody opadowe będą w sposób wymuszony przemieszczać się na nieruchomość sąsiednią (utwardzenia terenu z odpowiednim jego wyprofilowaniem, wyprowadzenie odwodnienia z dachów obiektów budowlanych). Zdaniem organu sytuacja taka nie występuje w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie ogranicza naturalnego przedostawania się do gruntu wód opadowych z przyległego terenu, jak również nie powoduje, iż kierunek ich spływu został zmieniony. Mur znajdujący się wewnątrz działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość sąsiednią- nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Zbliżony jest on punktowo do konstrukcji oporowej na granicy działek i nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich. Organ powiatowy wskazał również, że nieuzasadniony stał się, sformułowany w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wniosek, iż interes prawny wnioskodawcy wynika ż art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, bowiem oddziaływanie takie nie występuje.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniósł ponownie J.G., podnosząc zarzut naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 68 k.p.a. oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 139/14.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2014 r. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 888/14, wydanym po rozpatrzeniu skargi J.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając wydanie wyroku kasacyjnego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy sformułowane przez skarżącego w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § l, art. 10 § 1, art. 68 k.p.a. oraz art. 170 ustawy o postępowaniu sądowym w administracji skwitował lakonicznym stwierdzeniem, iż nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i sprowadzają się w istocie do nieakceptowania przez skarżącego przedmiotowej inwestycji, wcześniej uznając, iż organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych W ocenie WSA nie stanowiło to merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów i nie wyjaśniało w żaden sposób toku rozumowania organu. Natomiast podniesione przez skarżącego zarzuty mają istotne znaczenie, gdyż odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, a tym samym dopiero dokonanie takiej oceny otwierałoby przed organem możliwość dokonania subsumcji stanu faktycznego jako ustalonego zgodnie z wymaganiami procedury pod odpowiedni przepis prawa materialnego. Ponadto zdaniem Sądu zasadnie podniósł skarżący, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie, którego wznowienia domagał się skarżący, było prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ma zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz w sprawach zmiany pozwolenia na budowę,

Organ II instancji został zobowiązany do odniesienia się w toku powtórnego rozpoznania sprawy do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i dokonania oceny, czy przysługuje skarżącemu przymiot strony, kierując się przesłankami wynikającymi z art. 28 k.p.a.

Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2014 roku odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku.

Oceniając zarzuty zawarte w odwołaniu WINB stwierdził, że podziela rozstrzygnięcie w omawianej sprawie wydane przez PINB. Organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu wyjaśnienia czy mur znajdujący się na nieruchomości A. i G.Z., położony prostopadle do nieruchomości skarżącego nie ogranicza jej zagospodarowania i użytkowanie, co dowodzi, że J.G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie wykonania muru oporowego zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku wydaną przez PINB. O ile w art. 28 ust. 2 tej ustawy określono podmioty, które mogą posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to akt ten nie przewiduje odrębnych zasad określających stronę postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Zastosowanie w takim przypadku mają więc przepisy ogólne określające pojęcie strony postępowania stanowione w przepisie art. 28 k.p.a. W sprawie administracyjnej dotyczącej budowy lub użytkowania obiektu budowlanego może mieć interes prawny właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, jeżeli obiekt ten ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 k.c. Zdaniem organu jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ uznał za prawidłowe ustalenia PINB z których wynika, że realizacja budowy muru oporowego o nieregularnym kształcie umiejscowionego wewnątrz działki o numerze ewidencyjnym [...] nie ma wpływu na wykonywanie prawa przez J.G., jako właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...] oddzielonej murem oporowym zlokalizowanym prostopadle do nieruchomości sąsiedniej. Przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na który powołuje się skarżący mający potwierdzić istnienie jego interesu prawnego, mógłby odnosić się wyłącznie do działań, które spowodowałyby, iż wody opadowe będą w sposób wymuszony przemieszczać się na nieruchomość sąsiednią. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie ogranicza naturalnego przedostawania się do gruntu wód opadowych z przyległego terenu, jak również nie powoduje, iż kierunek ich spływu został zmieniony. Potwierdza to przeprowadzony w dniu [...] września 2014 roku przez organ I instancji dowód z oględzin. Sporządzona w trakcie oględzin dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż teren otaczający przedmiotowy mur jest biologicznie czynny i umożliwia swobodne, naturalne wchłanianie wody w grunt. Jednocześnie organ zaznaczył, że konstrukcja drugiego muru oporowego położonego wzdłuż granicy tych działek może mieć pływ na nieruchomość skarżącego, ale obiekt ten stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Organ jednocześnie wskazał, że J.G. nie przedstawił żadnego dowodu, który wskazywałby na odmienne okoliczności. Uznając, że dowód z oględzin został przeprowadzony zgodnie z wymogami określonymi przez przepisy procesowe zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 68 k.p.a. uznano za nieuzasadnione

Odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez PINB art. 10 § 1 k.p.a. podniesiono, że jakkolwiek organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, niemniej naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem skarżący nie przestawił w odwołaniu żadnych argumentów i okoliczności wskazujących na pominięcie przez PINB ewentualnego żądania strony przeprowadzenia w sprawie określonego dowodu.

W ocenie WINB niezasadny jest również zarzut naruszenia przez PINB art. 170 p.p.s.a. w kontekście wydanego przez WSA w Gorzowie Wlkp. w niniejszej sprawie wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 139/14. PINB po uchyleniu poprzedniej decyzji w/w wyrokiem przeprowadził we wznowionym postępowaniu czynności dowodowe kierując się zaleceniami zawartymi w tym wyroku.

Wnosząc skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej skardze podniósł zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art.. 77 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Dla ustalenia statusu strony nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego ale jego istnienie. Czym innym jest ustalenie statusu strony kierując się przesłankami wynikającymi z art. 28 k.p.a., a czym innym postępowanie administracyjne dla ustalenia czy wykonanie określonych robót narusza interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Właściciel takiej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo zgodnie z prawem. Skarżący wielokrotnie wskazywał, że obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek o wszczęcie postępowania, jako samowola budowlana narusza art. 5 prawa budowlanego. Mur oporowy jako samowola budowlana może nie spełniać powyższych wymagań, a co za tym idzie oddziaływać na sąsiednią działkę. Tym samym oczywistym jest, że samowola budowlana narusza uzasadniony interes osób trzecich w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego. Budowla będąca samowolą budowlaną stanowiąca jednocześnie przedmiot postępowania w niniejszej sprawie może oddziaływać na prawo własności nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, tym samym posiada on interes prawny wywodzący się z ochrony prawa własności wynikającego w szczególności z art. 144 k.c. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że skarżący posiada w niniejszej sprawie status strony. Organ odmawiając mu przyznania statusu strony w niniejszej sprawie naruszył art. 28 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie wskazać również należy na art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oraz na art. 153 § p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny skargi złożonej w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że jest ona zasadna. Ocena realizacji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Go 888/14 nie sprowadza się li tylko do oceny czy organ odwoławczy odniósł się co do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ale także czy dokonana ocena odpowiada obowiązującym przepisom zarówno prawa materialnego jak i procesowego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Powyższe zostało w sposób jednoznaczny podkreślone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 roku (strona 12 uzasadnienia). Bezsporne w niniejszej sprawie były ustalenia związane z wykonaniem przez A. i G. małżonków Z. na nieruchomości (nr ew. [...]) stanowiącej ich własność, a graniczącej z nieruchomością będącą własnością skarżącego, muru położonego prostopadle do nieruchomości skarżącego będącego przedmiotem postępowania wszczętego w oparciu o pismo J.G. z dnia [...] czerwca 2010 roku zawierającego zarzuty dotyczące zagospodarowania działki o nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 roku, którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie wykonania powyższego muru. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że powyższy obiekt nie stanowi zabezpieczenia przez osuwaniem się gruntu, ani też nie pełni jakiejkolwiek innej funkcji użytkowej, a tym samym zakwalifikowano go jako obiekt małej architektury ogrodowej w rozumieniu art. 3 pkt ustawy Prawo budowlane. Tym samym jego wybudowanie z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 22 w/w ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia z uwagi na treść art. 30 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 września 2015 roku w sposób jednoznaczny wskazano, powołując się jednocześnie na ugruntowany pogląd w tym zakresie w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane , stanowiący, że stronami w postępowaniu sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ma jedynie zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 34 ust. 5) oraz w sprawach zmiany pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a., a tego rodzaju normy nie należy interpretować rozszerzająco. Dlatego te żart. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej (a tego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją ostateczną PINB z dnia [...] listopada 2010 roku). Stąd też w tego rodzaju postępowaniach strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes lub obowiązek. Zdaniem Sądu należy uznać za zasadny zarzut zawarty w skardze, a dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 28 k.pa. poprzez przyjęcie przez organ, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu w/w przepisu w sprawie wykonanie spornego muru wykonanego w obrębie działki nr [...] zakończonej decyzją ostateczną PINB z dnia [...] listopada 2011 roku (strona 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania lub korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (w niniejszej sprawie dotyczy do między innymi zarzutu dotyczącego zmiany kierunku spływu wód opadowych na nieruchomość skarżącego) jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym to podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i obiekty budowlane i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne stanowisko organu, że skarżący nie jest stroną, ponieważ nie posiada interesu prawnego w sprawie, w sytuacji gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tą osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Skarżący podnosi bowiem, że roboty budowlane przy murze zostały wykonane przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa budowlanego w sposób negatywny oddziaływujący na jego nieruchomość i to zagadnienie wymagało wyjaśnienia i rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie. W związku z powyższy należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że doszło do błędnej interpretacji prawa i organy nadzoru budowlanego powinny ponownie rozpoznając sprawę ocenić legitymację skarżącego według wyżej wymienionych wskazań zarówno w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie jak i z uprawnieniami wynikającymi z prawa własności skarżącego do działki o nr ew. [...] oraz powiązać to z przepisem art. 28 k.p.a.

W przypadku uznania, iż skarżący jest stroną postępowania czyli posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 roku, obowiązkiem organu jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji., który zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w k.p.a. jest nie tylko przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego , ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest m.in. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami określonymi przez kodeks postępowania administracyjnego z zachowaniem między innymi regulacji zawartych w art. 7 k.p.a. określającego zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa i zasadę prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który to materiał dowodowy podlega ocenie w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny. W ramach przeprowadzonego według tych zasad postępowania organ winien wyjaśnić faktyczną funkcję (przeznaczenie) spornego muru i w związku z powyższym czy został wzniesiony zgodnie z wymogami prawa budowlanego, czy w sposób negatywny wpływa na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, a w szczególności na sposób korzystania z niej. Wskazać należy, że ustalenia poczynione przez organ w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] września 2014 roku, a na które organ powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na przyjęcie, iż został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Nie udzielają one m.in. odpowiedzi na wyżej wskazane okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom organu ustalenia poczynione w trakcie oględzin i dołączona dokumentacja fotograficzna nie pozwalają np. na rozstrzygnięcie czy faktycznie wzniesiony mur nie powoduje przenikania wód opadowych na nieruchomość skarżącego, a jeżeli tak, to czy powoduje to ograniczenia w możliwości korzystania z tej nieruchomości. Dokonanie powyższych ustaleń jest niezbędne do podjęcia następnie decyzji o treści określonej w art. 151 k.p.a. przy uwzględnieniu również treści art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ winien rozważyć konieczność przeprowadzenia innych dostępnych dowodów mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy np. dowód z przesłuchania świadków, stron.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadniona w całości, co skutkuje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy nadzoru budowlanego winien zastosować się do wskazań wyżej przedstawionych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego J.G. kwotę 270 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tą składa się uiszczony wpis w wysokości 200 złotych oraz koszty stawiennictwa na rozprawę sądową w wysokości 70 zł.