Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta, decyzją z dnia 21 maja 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 10 ust.7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" oraz art. 71 ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie przyznania A. M. od dnia 14 kwietnia 2021 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, jest krótsza niż wymagane 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Wojewoda, decyzją z dnia 23 lipca 2021 r., znak [...], działając w trybie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1100) po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Starosty z 21 maja 2021 roku, znak: [...], orzekającej o odmowie przyznania A. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od 14 kwietnia 2021 roku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: pierwszy z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz któregokolwiek warunku (osobno lub łącznie) z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. od "a" do "i", ust. 2 pkt od 1 do 10 ustawy. Powyższy przepis wskazuje stany faktyczne, których zaliczenie umożliwia uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że organy stosujące prawo muszą dokonać dokładnej analizy pod kątem określenia czy dana osoba spełnia powyższe warunki. W przedmiotowej sprawie decydujący jest przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy w brzmieniu: "1. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, (...) jeżeli: (...) 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: (...) c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (...)".

Ponieważ w odwołaniu oraz złożonym wniosku dowodowym A. M. podważał charakter stosunku prawnego łączącego go ze zleceniodawcą, organ odwoławczy wskazał, że w kwestii ustalenia stosunku pracy organem właściwym jest Sąd Pracy, a nie Wojewoda. Powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy przysługuje zatrudnionym na innej podstawie niż umowa o pracę, jeśli warunki w jakich wykonują świadczenie odpowiadają stosunkowi pracy. To sąd ustali, czy w danej sprawie więcej cech świadczy o istnieniu stosunku cywilnoprawnego, czy też o istnieniu stosunku pracy i wyda rozstrzygnięcie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że zgłoszone żądanie przeprowadzenia dowodu dotyczy faktu stwierdzonego już innym dowodem (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, raport ZUS U1-Prawo, zaświadczenie Agencji Ochrony "[...]" Sp. z o.o.). Z akt sprawy wynika, że od 1 stycznia 2016 roku do 31 stycznia 2021 roku A. M. został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego oraz ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. W rozstrzyganym przypadku fakt zgłoszenia A. M. do ubezpieczenia i świadczenia usług został potwierdzony przez Raport ZUS-U1 Prawo oraz przedłożone przez stronę zaświadczenia ZUS i zaświadczenia zleceniodawcy. Również z umowy zlecenia dołączonej do odwołania wynika, że od 1 stycznia 2018 roku A. M. wykonywał inną pracę zarobkową na rzecz ww. podmiotu. Przez tak długi okres A. M. nie kwestionował charakteru stosunku prawnego łączącego go z Agencją Ochrony "[...]" Sp. z o.o. Ponadto żądanie strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu może podlegać ograniczeniom ze względów praktycznych, np. ze względu na celowość i szybkość postępowania. W zawiadomieniu z 7 lipca 2021 roku organ odwoławczy poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak odwołujący się nie zgłosił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego, a wystąpił o wyznaczenie terminu wizyty.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w badanym okresie 18 miesięcy A. M. wykonywał pracę zarobkową przez okres dłuższy niż 365 dni. Jednak świadczenie pracy nie jest równoznaczne z okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy. Okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunek ten jest konieczny i bezwzględny. Minimalne wynagrodzenie za pracę w 2019 roku wynosiło 2250,00 zł, w 2020 roku była to kwota 2600,00 zł, a w 2021 roku jest to kwota 2800,00 zł. Zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres badany następnie pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. A. M. zarejestrował się w Urzędzie 14 kwietnia 2021 roku; przedstawił m.in. zaświadczenie ZUS z 10 maja 2021 roku, znak: [...], potwierdzające okres ubezpieczenia oraz wysokość podstawy wymiaru składek z umowy zlecenia, zaświadczenie Agencji Ochrony "[...]" Sp. z o.o. z 7 maja 2021 roku potwierdzające wykonywanie umowy zlecenia, okres ubezpieczenia oraz wysokość wynagrodzenia w okresie od 1 stycznia 2020 roku do 31 stycznia 2021 roku, zaświadczenie Agencji Ochrony "[...]" Sp. z o.o. z 8 kwietnia 2021 roku potwierdzające zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia i zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego w okresie m.in.: od 1 stycznia 2016 roku do 31 stycznia 2021 roku, zaświadczenie Koncesjonowanej Agencji Ochrony Osób i Mienia "[...]" M. P. z 8 kwietnia 2021 roku potwierdzające zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia i zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie m.in.: od 1 stycznia 2016 roku do 31 stycznia 2020 roku, zaświadczenie Agencji Technicznej Ochrony Mienia "[...]" z 8 kwietnia 2021 roku potwierdzające zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia i zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od m.in.: 1 lutego 2020 roku do 31 stycznia 2021 roku. Ponadto [...] Urząd Pracy wygenerował 21 kwietnia 2021 roku Raport ZUS-U1 Prawo, gdzie zawarte są okresy ubezpieczeń i jego podstawy, co zostało uwzględnione przy orzekaniu przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że A. M. uzyskał status osoby bezrobotnej 14 kwietnia 2021 roku. Badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, w rozstrzyganym przypadku biegnie od 13 października 2019 roku do 13 kwietnia 2021 roku. W okresie tym A. M. wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia na rzecz Agencji Ochrony "[...]" Sp. z o.o. (NIP: [...]), od 13 października 2019 roku do 31 stycznia 2021 roku, Koncesjonowanej Agencji Ochrony Osób i Mienia "[...]" M. P. od 13 października 2019 roku do 31 stycznia 2020 roku, Agencji Technicznej Ochrony Mienia "[...]" od 1 lutego 2020 roku do 31 stycznia 2021 roku. Na podstawie przedłożonych zaświadczeń ZUS oraz zleceniodawcy ustalono, że w okresie zatrudnienia na podstawie umów zlecenia wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie przekroczyła minimalne wynagrodzenie w miesiącach: listopad 2019 roku, marzec, maj, lipiec, wrzesień, listopad 2020 roku. W pozostałych miesiącach wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia. Powyższe ustalenia potwierdza wygenerowany przez Urząd Pracy Raportu ZUS-U1 Prawo. Łącznie A. M. posiada 183 dni okresów wskazanych w art. 71 ustawy. Tym samym na dzień rejestracji A.M. nie wykazał 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku. Liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę w zacytowanych powyżej przepisach ustawy. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił, w sposób wiążący, minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie, aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Ustalenie przez organ, że bezrobotny nie spełniał wymogów wskazanych w wyżej wymienionym przepisie musi skutkować odmową przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Przepis art. 71 ustawy ma charakter bezwzględny i organy nie miały możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania A. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 14 kwietnia 2021 roku jest prawidłowe.

Pismem z dnia 3 września 2021 r. A. M. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 2 lit. c ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 8a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu zasad kształtowania wynagrodzenia w umowach, o których mowa w art. 750 Kodeksu cywilnego, czyli w umowach zawieranych przez skarżącego z Agencji Ochrony "[...]" Sp. z o.o., M. P. – przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Koncesjonowana Agencja Ochrony Osob i Mienia "[...]" oraz Agencji Technicznej Ochrony Mienia [...] Sp. z o.o.; 2) przepisów postępowania, to jest: a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu II instancji do stwierdzenia treści dokumentów znajdujących się w aktach, bez dokonania ich analizy i oceny oraz bez stwierdzenia wzajemnego powiązania i wyciągnięcia wniosków, w szczególności wyciągnięcia wniosku z mnogości umów skarżącego zawartych w tym samym okresie, z tym że z podmiotami z Grupy "[...]", tymczasem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który został prawidłowo zebrany, czy dana okoliczność została udowodniona, b) art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie żądania skarżącego przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia: – świadczenia przez skarżącego usług w każdym miesiącu (w szczególności październiku i grudniu 2019 r. oraz styczniu, lutym, kwietniu, czerwcu, sierpniu, październiku i grudniu 2020 r.) w wymiarze godzinowym uzasadniającym nabycie prawa do wynagrodzenia co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca; – wypłacania wynagrodzenia skarżącemu co 2 miesiące, pomimo świadczenia usług w każdym miesiącu, c) art. 97 §1 pkt 4 i art. 100 §1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji pomimo tego, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd (co organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), oraz pomimo tego, że skarżący nie był wezwany do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarga nie zawiera uzasadnienia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie zidentyfikował i zinterpretował przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji w tym art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniał określone warunki, w szczególności: – świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (lit. a i c).

Wojewoda trafnie uznał, że zdarzeniem mającym istotne znaczenie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy i od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, który jest badany pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. W niniejszej sprawie jest to okres od dnia 13 października 2019 r. do 13 kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu, organ poczynił też prawidłowe ustalenia co do okresów zatrudnienia na podstawie umów zlecenia, w których wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie przekroczyła minimalne wynagrodzenie – są to miesiące: listopad 2019 roku oraz marzec, maj, lipiec, wrzesień i listopad 2020 roku (łącznie 183 dni). W pozostałych miesiącach wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia. Zdaniem Sądu, ustalenia te zostały poczynione na podstawie miarodajnych dowodów, w tym dowodów przedłożonych przez stronę, jak i pozyskanych dodatkowo przez organ – przede wszystkim zaświadczeń od zleceniodawców i ZUS oraz raportu ZUS U1–Prawo.

Skarga nie zawiera uzasadnienia, co znacznie utrudnia pełną rekonstrukcję stanowiska skarżącego, niemniej same zarzuty skargi wskazują na to, że – zdaniem skarżącego – organ powinien niejako wbrew posiadanym dokumentom ustalić istnienie stosunku pracy między skarżącym a zleceniodawcami. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że wykraczałoby to poza jego kompetencje. Dodać przy tym warto – nawiązując do ostatniego zarzutu skargi – że supozycja skarżącego, jakoby jego zatrudnienie miało w istocie inny charakter niż wynika to umów i innych dokumentów, nie kreowała w przedmiotowym postępowaniu zagadnienia wstępnego ani nie obligowała organu do zawieszenia postępowania.

W ocenie Sądu, niezasadny jest też zarzut wskazujący na naruszenie przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Organ dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy zgromadzonych dokumentów. Skarżący nie wskazuje przy tym jakie miałyby być konsekwencje prawne "mnogości umów skarżącego zawartych w tym samym okresie". Z kolei zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. zdaje się nawiązywać do wniosku dowodowego skarżącego z dnia 10 lipca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy do tego wniosku się ustosunkował, wskazując w szczególności, że skarżący powoływanych dokumentów nie przedłożył. Zważywszy na charakter przedmiotowego postępowania, podzielić należy stanowisko organu, że nie było podstaw do występowania o odnośne dokumenty do zleceniodawcy, skoro mógł je pozyskać sam skarżący. Wobec zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, nie było też potrzeby przeprowadzania subsydiarnego dowodu z przesłuchania strony. Nadto ujęte nader ogólnie tezy wniosków dowodowych nie naprowadzają na okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odmienny od wynikającego z zawartych umów charakter zatrudnienia skarżącego tudzież podległość pracownicza skarżącego – jak już wyżej wskazano – nie mogły być przedmiotem ustaleń organu w odnośnym postępowaniu. Grafiki pracy skarżącego czy też sam fakt wykonywania zleceń przez skarżącego same przez się nie są okolicznościami liczącymi się z punktu widzenia hipotezy stosowanej normy materialnej – wspomniana hipoteza wymaga, by wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie za poszczególne okresy przekroczyła minimalne wynagrodzenie. Na tę zaś okoliczność organ dysponował wiarygodnymi i miarodajnymi dowodami. Za zgormadzonych dowodów jednoznacznie wynika, za jakie okresy i w jakiej wysokości skarżący otrzymywał wynagrodzenie, stanowiące podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie. Skarżący w zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazuje na "zasady kształtowania wynagrodzenia w umowach, o których mowa w art. 750 Kodeksu cywilnego, czyli w umowach zawieranych przez skarżącego" – jednak nie precyzuje, o jakie zasady idzie, toteż trudno się do tej kwestii szerzej odnieść.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.