Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 35, art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6,7,77, 107,15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi A. O. i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. O.(1) i A. O.(2) od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty M. z [...] grudnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzję GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. N., stwierdził decyzją z [...] czerwca 2017 r" znak [...], nieważność decyzji Starosty M. z [...] grudnia 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej decyzję Starosty M. z [....] kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. O.(1) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, studni oraz wewnętrznej instalacji gazu i przyłącza wraz ze zbiornikiem 2700 l. w miejscowości K., nr ewid. działki [...]).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., A. O.(1) i A. O.(2) wnieśli odwołanie do GINB. Po rozpoznaniu wyżej odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o materiał dowodowy, jakim dysponował organ stopnia podstawowego. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty M. z [...] grudnia 2014 r., zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty M. z [...] kwietnia 2010 r., polegają na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku garażowego i usytuowaniu go w granicy z działką nr ewid. [...], zaprojektowaniu ściany oddzielenia pożarowego (przy zbiorniku gazu propan) oraz zieleni (proj. bud. rys. nr 1 plan zabudowy i zagospodarowania terenu, s. 31).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "Pr. bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., powyższe oświadczenie inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor A. O.(1) złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Jednakże, z zamiennego projektu budowlanego wynika, że okap dachu projektowanego budynku garażowego o szerokości 80 cm (projekt budowlany rys. 1 "plan zabudowy i zagospodarowania terenu"; rys. nr 4 "elewacja południowa, elewacja wschodnia"; rys. nr 5 "elewacja północna, elewacja zachodnia"; rys. nr 8 "Rzut dachu";) znajduje się nad działką nr ewid. [...], co do której Inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka nr ewid. [...] stanowi zaś współwłasność A. O.(1) i A. O.(2) oraz M. N. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] z siedzibą w [...].

Inwestor A. O.(1) nie przedłożył więc oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane, a M. N., współwłaścicielka tej działki nie wyrażała i nie wyraża zgody na realizację spornej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie GINB, w analizowanym przypadku doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uwzględniając fakt, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza M. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], ustalającą, na wniosek A. O.(1), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 oraz studni, na działce nr [...], [...] obręb K., gm. M., z której wydzielona została działka inwestycyjna nr ewid. [...], należało w ocenie GINB stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Pr. bud.

Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza M. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (dopuszczalna - 6 m do linii rozgraniczającej teren planowanej inwestycji z działką drogową nr ewid. [...], projektowana ok. 19 m od linii rozgraniczającej teren planowanej inwestycji z działka drogową nr ewid. [...] - projekt zagospodarowania terenu nr rys. 1 s. 31); co do wielkości powierzchni zabudowy (dopuszczalna - do 30% powierzchni działki; projektowana - 25% - zob. proj. bud. "opis do planu zabudowy i zagospodarowania terenu", s. 29); co do szerokości elewacji frontowej, (wymagana - do 20 m; projektowana - 11,5 m - zob. projekt zagospodarowania terenu nr rys. 1 s. 31; proj. bud. rys. 2 "Rzut Parteru" s. 41); co do ilości kondygnacji (wymagana - do 2 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe, z możliwością częściowego lub całkowitego podpiwniczenia; projektowana - jedna kondygnacja nadziemna, budynek parterowy, niepodpiwniczony - zob. proj. bud. "Opis techniczny 1.2 typ obiektu", s. 33; rys. 3 "Przekrój A-A", s. 42); co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wymagana - do 9 m do kalenicy dachu; projektowana - 5,93 m zob. proj. bud. rys. 3 "Przekrój A-A", s. 42); oraz co do geometrii dachu (wymagany - dach dwuspadowy lub wielospadowy, kąt nachylenia dachu od 20° do 45°; projektowany - dach dwuspadowy, o kącie nachylenia 32° - proj. bud. "Opis techniczny 2.6 dach", s. 34; rys. 3 "Przekrój A-A", s. 42; rys. 8 "Rzut dachu", s. 47).

Wobec powyższego należało, zdaniem organu stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Organ przypomniał, że sporna inwestycja polegała na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku garażowego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...],a także wskazał, że Burmistrz M. decyzją z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...]. W związku z tym, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego właściwy organ powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), jeżeli z § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Stosownie do treści § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, elewacja północna spornego budynku garażowego bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w odległości 4,0 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...], elewacja zachodnia została zaprojektowana w odległości 18,5 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], natomiast elewacja wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1 s. 31 proj. bud.; Projekt budowlany rys. nr 4 "elewacja południowa, elewacja wschodnia", s. 43; rys nr 5 "elewacja północna, elewacja zachodnia", s.44).

W przedmiotowej sprawie na obszarze, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś z ww. decyzji Burmistrza M. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy nie wynika dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy.

W związku z powyższym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie GINB powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone zostały art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego.

Treść ww. przepisów nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę budynku, którego okap przewieszony jest nad działką, co do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyskał zgody jednego z jej współwłaścicieli na realizację inwestycji, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wskazane powyżej naruszenie godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości.

Z kolei § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, jak wskazał organ "dotyka sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości od granicy działki oraz od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, zmierzających do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów dotyczących zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

GINB natomiast nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty M. z [...] grudnia 2014 r., obarczona była innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze należało w ocenie GINB utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem pełnomocnika r. pr. A. J., datowanym na [...] stycznia 2018 r. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił po pierwsze mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci:

"a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej przez skarżących w odwołaniu decyzji Organu I instancji - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], mimo nie rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów dotyczących błędnego powołania się przez Organ I instancji na naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również bezzasadnego powołania się przez Organ I instancji na przepis art. 143 k.c. dotyczący własności,

b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, których naruszenia nie stwierdził Organ I instancji, tj. przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane".

Po drugie, pełnomocnik skarżących zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

"a) art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przedmiotowe przepisy zostały rażąco naruszone, gdyż inwestor nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane odnośnie działki nr [...] w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy administracyjnej było wydanie przez Starostę M. decyzji nr [...] z dnia [...] r. (znak sprawy [...]) zatwierdzającej projekt zamienny polegający na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku garażowego na działce nr [...] powstałej z podziału działki nr [...],

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktur/ z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przedmiotowe przepisy zostały rażąco naruszone".

W sentencji skargi pełnomocnik skarżących stwierdził, że "organ II instancji nie mógł stwierdzić rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z powołaniem się na okoliczność, że z decyzji Burmistrza M. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy nie wynika dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy (str. 4 zaskarżonej decyzji), skoro we wcześniejszej części uzasadnienia decyzji (str. 3-4) tenże Organ potwierdził w sposób jednoznaczny, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji oraz, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy wprost zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego, Organ II instancji całkowicie pominął, o czym była już mowa powyżej, przytoczoną w odwołaniu argumentację skarżących, iż z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] r. nie może wynikać dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy działek [...] i [...], gdyż przedmiotowa decyzja wydana została dla całej działki [...], jeszcze przed jej podziałem na działki [...] i [...]/ co nastąpiło decyzją Burmistrza M. z dnia [...] r.".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących przedstawił następujący wywód. GINB całkowicie pominął część zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu. Zarzuty te dotyczyły błędnego powołania się przez organ I instancji na naruszenie § 12 rozporządzenia wykonawczego, jak również bezzasadnego powołania się przez tenże organ na art. 143 k.c.

Organ II instancji, zdaniem skarżących, całkowicie pominął przytoczoną w odwołaniu argumentację skarżących odnośnie § 12 rozporządzenia wykonawczego, o naruszeniu którego orzeczono w zaskarżonej decyzji powołując się na okoliczność, iż dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy nie wynika z decyzji Burmistrza M. z [...] stycznia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem skarżący już w odwołaniu podnosili, że z decyzji o warunkach zabudowy nie może wynikać dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy działek [...] i [...], gdyż przedmiotowa decyzja wydana została dla całej działki [...], jeszcze przed jej podziałem na działki [...] i [...], co nastąpiło decyzją Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Organ II instancji całkowicie pominął, zdaniem pełnomocnika skarżących, również zawarty w odwołaniu wywód skarżących odnośnie poruszanych już przez organ I instancji kwestii własnościowych. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazywał, że A. O.(1) przedłożył umowę o sposobie korzystania z nieruchomości z dnia [...] września 2013 r. wraz z mapą, z której wynika, że część działki nr [...], na której zlokalizowany jest okap dachu, użytkowana jest przez inwestora. Organ II instancji, zdaniem skarżących, do tej kwestii się w żaden sposób nie odniósł. Nie rozpatrzył również argumentacji i zarzutów skarżących zgłoszonych w odwołaniu, że przedłożona przez skarżącego A. O.(1) umowa o sposobie korzystania z nieruchomości (działka nr [...]) z dnia [...] września 2013 r., zawarta przez poprzedniego współwłaściciela - D. D., który w § 2 ust. 3 wyraźnie zezwala skarżącym na wzniesienie zabudowań. Jednocześnie odwołuje się do odrębnego dokumentu - oświadczenia D. D. z dnia [...] września 2013 r., w którym udziela on jako współwłaściciel działki nr [...] pozwolenia skarżącemu A. O.(1) m.in. na budowę budynku gospodarczego na granicy działek [...] - [...], jak również ogrodzenie swojej części nieruchomości płotem betonowym.

W ocenie pełnomocnika skarżących, świadczy to o tym, że: "użytkowana przez skarżących, wydzielona część działki nr [...] zagospodarowana została przez skarżących na podstawie porozumienia z poprzednim współwłaścicielem nieruchomości - Panem D. D. Nabywając udział we współwłasności od Pana D. Pani M. N. wstąpiła w tym zakresie w jego sytuację prawną. Postawiony przez skarżących płot rozgranicza poszczególne części nieruchomości wydzielone do korzystania współwłaścicielom, zgodnie z treścią umów i porozumień zawartych pomiędzy skarżącymi a Panem D. Już zgodnie z umową przedwstępną zakupu udziału we współwłasności działki skarżący uzyskali prawo do korzystania z części działki przylegającej do stanowiącej ich własność działki nr [...]. Powyższe znalazło potwierdzenie w zawartej przez nich z Panem D. bezpośrednio po nabyciu udziału we współwłasności działki nr [...] pisemnej umowie określającej sposób korzystania z nieruchomości. Pan D. wyraził ponadto zgodę na wzniesienie przez skarżących zabudowań na działce nr [...]. Przedmiotowe uzgodnienia są w pełni skuteczne wobec Pani M. N. Pomiędzy współwłaścicielami została bowiem zawarta umowa, mocą której dokonano podziału rzeczy wspólnej do korzystania. Dopuszczalność takiej umowy jest oczywista, a z uwagi na to, że rodzi ona jedynie skutki obligacyjne, nie zmieniając stosunków własnościowych, jej zawarcie nie wymaga zachowania określonej formy. Umowa taka mogłaby zostać zawarta nawet w sposób dorozumiany, gdyż zgodnie z treścią art. 60 k.c. wola osoby dokonującej czynności prawnej może zostać wyrażona przez każde zachowanie się, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny".

Pełnomocnik skarżących powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. akt IV CK 17/03, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, iż korzystanie przez poszczególnych współwłaścicieli w sposób wyłączny z określonych lokali mieszkalnych znajdujących się we wspólnej nieruchomości, przy aprobowaniu tego stanu przez wszystkich współwłaścicieli, stanowi zachowanie mogące zostać poczytane za dorozumiane złożenie oświadczeń woli składających się na umowę o podział rzeczy wspólnej do korzystania.

W ocenie pełnomocnika skarżących, zawarta przez współwłaściciela umowa dotycząca części rzeczy wspólnej, z której ten właściciel korzysta w ramach umowy o podział rzeczy wspólnej do korzystania, pozostaje poza granicami czynności dotyczących rzeczy wspólnej, a więc nie może podlegać kwalifikacji jako czynność zwykłego zarządu lub czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Nie znajdują zatem zastosowania art. 199 i 201 k.c.

Pozbawia to pełnomocnika wątpliwości, że skarżący korzystają w sposób w pełni uprawniony z części nieruchomości od strony należącej do nich działki nr [...] aż do granicy, którą stanowi płot.

Organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interes społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.), co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek taki sam obowiązek, jak również powinien rozpoznać "wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji". W przypadku braku realizacji przez organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków procesowych dochodzi do wystąpienia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą oddziaływać na merytoryczny wynik sprawy.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, 0rgan II instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez "ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, których naruszenia nie stwierdził Organ I instancji, tj. przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane".

Pełnomocnik wyjaśnił, że w żadnym miejscu sentencji ani uzasadnienia decyzji organu I instancji nie ma mowy o naruszeniu przez decyzję Starosty M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

"W tej sytuacji Organ II instancji nie mógł wejść w rolę Organu I instancji i dokonać pierwotnych i samodzielnych ustaleń w tej materii. Mógł ewentualnie uchylić decyzję Organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, przekazując Organowi I instancji pewne zalecenia odnośnie stwierdzonych we własnym zakresie naruszeń. Nie czyniąc tego, a orzekając w kwestii rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane po raz pierwszy, uczynił de facto z niniejszej sprawy postępowanie jednoinstancyjne. Tymczasem zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej".

Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przedmiotowe przepisy zostały rażąco naruszone. Organ II instancji nie mógł stwierdzić rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z powołaniem się na okoliczność, że z decyzji Burmistrza M. z [...] stycznia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy nie wynika dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy, skoro we wcześniejszej części uzasadnienia decyzji (str. 3-4) tenże organ potwierdził w sposób jednoznaczny, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji oraz, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy wprost zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Organ II instancji całkowicie pominął, że z ww. decyzji o warunkach zabudowy nie może wynikać dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy działek [...] i [...], gdyż przedmiotowa decyzja wydana została dla całej działki [...], jeszcze przed jej podziałem na działki [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W trakcie zawisłości sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie do akt wpłynęło datowane na [...] października 2018 r. pismo uczestniczki M. N., reprezentowanej przez adw. J. S., w którym wnosi ona o oddalenie skargi, przedstawia swoje stanowisko w sprawie i wnosi o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność "ustalenia wieku bezwzględnego" dokumentów, na które powoływał się w swej skardze pełnomocnik skarżących. Wniosek ten został przez tut. Sąd oddalony na rozprawie w dniu 16 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnić, że wyrażona w art. 36a Pr. bud. zasada wyklucza odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo więc inwestor, pragnąc powiększyć parametry budowanego garażu wystąpił [...] grudnia 2014 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż projektowane zmiany były istotne w rozumieniu art. 36 ust. 5 pkt. 1 i 2 Pr. bud.

Jednakże obowiązkiem organu, przed wydaniem pozytywnej decyzji zmieniającej udzielone już pozwolenie na budowę i zatwierdzającej zmiany w projekcie budowlanym, było przeprowadzenie postępowania opisanego w art. 34 Pr. bud., a więc sprawdzenie projektu budowlanego w aspekcie spełnienia na dzień orzekania przez ten organ wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego), jak również sprawdzenie na dzień orzekania, czy w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonym na aktualnej mapie, zamieszczono określenie granic działki lub terenu.

Ponadto, obowiązkiem organu orzekającego o zmianie pozwolenia na budowę i projektu budowlanego było sprawdzenie poprawności na dzień orzekania rozwiązań projektowych takich, jak zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud.).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 Pr. bud. pozwolenie na zmianę uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie (załączając je do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę), pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy (w tym akt postępowania administracyjnego o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzenie zmian w projekcie budowlanym), bezspornym jest, że:

1. budowa garażu (po dokonanym w dniu [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzeniu przez Burmistrza M. podziału pierwotnej działki inwestycyjnej nr ewid. [...] na dwie działki: [...] i [...]) miała być wykonana na działce nr ewid. [...] - w granicy z działką nr ewid. [...];

2. okap dachu budynku garażowego sięgał na teren sąsiedniej działki nr ewid. [...] 80 cm. od granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...];

3. skarżący nie złożył przy wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oświadczenia o prawie dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane;

4. działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność w częściach ułamkowych skarżących i uczestniczki M. N., zaś współwłaściciele ci nie zawarli umowy o podział nieruchomości do korzystania;

5. M. N. nie wyraziła zgody na takie usytuowanie garażu i okapu dachu tego garażu.

Powyższe fakty, niezaprzeczone przez skarżących, powodują, że GINB w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty M. z [...] grudnia 2014 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę naruszała zarówno art. 32 ust. 4 pkt. 2, jak i art. 33 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowalnego i § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Błędnie twierdzi pełnomocnik skarżących, że GINB stwierdził rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. dlatego, że uznał, że "z decyzji Burmistrza M. z [...] stycznia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy nie wynika dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy". GINB bowiem wprost stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a to właśnie ten przepis dotyczy wprost zgodności zmienionego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Uznany przez GINB za rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. stanowi o czymś innym. Hipoteza tego punktu ust. 1 art. 35 Pr. bud. nakazuje bowiem sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a nie z decyzją o warunkach zabudowy. Błędnie więc pełnomocnik skarżących odczytał treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ słusznie podkreślił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, co do zasady, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. GINB wyjaśnił też, że odległości te mogą być mniejsze, ale jeżeli wynika to wprost to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia).

Skoro więc z decyzji o warunkach zabudowy, udzielonej przez Burmistrza M. przed podziałem działki [...] z natury rzeczy nie może wynikać dopuszczalność zbliżenia budynku garażowego do granicy wówczas jeszcze nieistniejącej działki nr ewid. [...] na odległość mniejszą niż określona w ww. rozporządzeniu, to – jak słusznie stwierdził GINB – Starosta [...] zmieniając pozwolenie na budowę zatwierdził jednocześnie zmieniony projekt budowlany, który był niezgodny z § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Było to oczywiste naruszenie jasno brzmiącego art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Powyższe naruszenie miało charakter rażący. Działka nr ewid. [...] nie jest wyłączną własnością skarżących, ale stanowi przedmiot współwłasności skarżących i uczestniczki M. N. Budowa, realizowana bez zachowania wymaganej przepisami odległości od granicy nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności nie narusza praw skarżących, ale narusza prawo uczestniczki wynikające z charakteru współwłasności rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 199 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Jak wynika z hipotezy art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Oznacza to, że do czasu zniesienia współwłasności lub do czasu dokonania podziału rzeczy nieruchomej do korzystania, każdy ze współwłaścicieli ma prawo współposiadać całą nieruchomość, a nie jedynie jej cześć w ułamku odpowiadającym udziałowi we współwłasności – na tym właśnie polega istota współwłasności.

Z powyższych przyczyn budowa garażu w ostrej granicy z działką nr ewid. [...] stanowiła pod względem skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa i niedopuszczalnych prawnie naruszenie występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a wynikających z przysługującego jej prawa współwłasności gruntu, uzasadnionych interesów M. N. (art. 5 ust. 4 pkt. 9 Pr. bud. w zw. z art. 144 i art. 199 k.c. oraz art. 206 k.c.), chronionych przecież przepisami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.).

Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, okap budynku garażowego sięgać miał na teren działki będącej współwłasności M. N., 80 cm. poza granicę działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. Oznacza to, że skarżący powinni nie tylko złożyć oświadczenie o prawie dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, ale także uzyskać zgodę współwłaścicielki działki nr ewid. [...] na takie dysponowanie gruntem, gdyż – jak wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej – jako współwłaściciele tej działki nie byli wyłącznie uprawnieni do korzystania z części przylegającej do działki nr ewid. [...].

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przez budowę na cudzym gruncie należy rozumieć nie tylko posadowienie budynku w jego obrysie w całości lub w części na działce cudzej. Budowa na cudzym gruncie ma bowiem miejsce również wówczas, gdy jakiekolwiek części, składające się na budynek zostały wzniesione nad cudzą działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomina, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego.

Przykładowo, w wyroku z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 26/04 (OSP 2005 nr 3, poz. 40, str. 165, MoP 2004 nr 16, str. 726) SN stwierdził, co następuje: "W przepisie art. 231 § 2 KC użyto natomiast innej formuły ("gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenia"). Nie oznacza to jednak, iż trwała instalacja mogłaby jedynie nastąpić "na powierzchni" gruntu i mieć charakter takiej właśnie konstrukcji zewnętrznej. Nie istnieją bowiem istotne powody mające przemawiać za tak ścieśniającą wykładnią omawianego przepisu. Można natomiast eksponować racje usprawiedliwiającą właściwie interpretację szerszą. Nieruchomość gruntowa stanowi kategorię trójwymiarową. Zgodnie z art. 143 KC, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Granice przestrzenne własności nad gruntem tworzy społeczno-gospodarcze przeznaczenie danego gruntu (por. bliższa analiza tego kryterium, np. wyrok Sądu Najwyższego z 14.11.2003 r. V CK 419/02, niepubl.). (...). Jeżeli zatem w art. 231 § 2 KC wspomina się o budynkach lub innych urządzeniach wzniesionych "na gruncie" właściciela, to sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób, że trwałe zainstalowanie budynku lub innego urządzenia nastąpiło w ogóle w przestrzennych granicach gruntu, a więc na jego powierzchni, pod powierzchnią lub nad powierzchnią. Należałoby zauważyć, że z reguły budynki i inne urządzenia zajmują określoną przestrzeń gruntu (pod powierzchnią i nad powierzchnią), przy założeniu fizycznego połączenia tych obiektów z gruntem ze skutkami przewidzianymi w art. 48 KC (tworzą część składową gruntu, art. 47 KC). Trójwymiarowe kontury nieruchomości gruntowej usprawiedliwiają jednak wniosek, że ingerencja w przestrzenne granice gruntu mogłaby nastąpić także (...) wówczas, gdy w tychże granicach pojawiają się przewody energetyczne podtrzymywane przez słupy energetyczne znajdujące się na sąsiednich nieruchomościach. Innymi słowy, dla zaktualizowania się roszczenia wynikającego z art. 231 § 2 KC wystarczy zainstalowanie trwałych urządzeń, które - mając fizyczne oparcie na sąsiednich nieruchomościach - znalazły się na trwale w granicach przestrzennych nieruchomości określonych w art. 143 KC".

Skoro dach jest elementem niezbędnym dla uznania obiektu za budynek (art. 3 pkt. 2 Pr. bud.), a więc jest elementem składowym takiego obiektu, to jeżeli jest wysunięty nad grunt nieruchomości sąsiedniej, powinien być uznany za wybudowany na tym gruncie. Dlatego też – słusznie – GINB uznał, że w takim wypadku obowiązkiem skarżących było złożenie oświadczenia o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i załączenie takiego oświadczenia do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie zmienionego projektu budowlanego.

Oświadczenie takie było też dla organu administracji architektoniczno budowlanej warunkiem sine qua non dla wydania pozytywnej decyzji administracyjnej; a to z uwagi na już wcześniej omówione art. 32 ust. 4 pkt. 2 i. z art. 33 ust. 2 Pr. bud.

Wprawdzie art. 206 k.c. ma charakter dyspozytywny, wobec czego współwłaściciele mogą, rzecz jasna, w umowie ustalić inny sposób korzystania z rzeczy wspólnej, zwłaszcza jeśli z uwagi na rozmiar, rodzaj lub właściwości rzeczy wspólnej ewentualnie inne szczególne okoliczności nie jest możliwe bezkolizyjne, sensowne i zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy wspólnej, korzystanie z niej przez wszystkich współwłaścicieli w sposób wskazany w art. 206 k.c. Uprawnieni mogą więc w drodze umowy o podział rzeczy wspólnej do korzystania (tzw. podział quoad usum) wyodrębnić określone jej części do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt III CSK 64/16).

Taka sytuacja w sprawie zawisłej przed tut. Sądem nie miała jednak miejsca. Umowa o podział do korzystania nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], zawarta przez skarżących z D. D. [...] września 2013 r. miała moc wiążącą, ale tylko wyłącznie dla stron tej umowy (inter partes). Z chwilą, kiedy D. D. sprzedał swój udział w tej nieruchomości przestała ona obowiązywać, gdyż utracił on posiadanie i własność udziału w nieruchomości, a nabywca – M. N. – nie wstąpiła (jak twierdzi pełnomocnik skarżących) w miejsce strony podziału quoad usum, D. D. Nie złożyła ona żadnego oświadczenia woli w tym zakresie, a z faktu nabycia udziału we współwłasności nieruchomości nie można domniemywać faktu wstąpienia w umowę o podział do korzystania, co powinno być prawnie oczywiste.

Co więcej, umowa o podział do korzystania (quoad usum) nieruchomości określa wyłącznie stan posiadania i nie stanowi tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Takim tytułem prawnym nie jest umowa o podział rzeczy do korzystania i wynika to wprost z treści ww. przepisu.

W związku z opisanym powyżej stanem prawnym i faktycznym sprawy, niezasadnym był zarzut skarżących o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. GINB nie tylko w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, ale poprawnie dokonał jego subsumpcji prawnej. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji nie odstąpił – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – od uzasadnienia przesłanek wydanej decyzji. Takie działanie było zgodne z prawem i realizowało zasadę prawdy obiektywnej. Co więcej, art. 143 k.c. ma w sprawie niniejszej znaczenie dla ustalenia granic własności każdego ze współwłaścicielki działki nr ewid. [...]. Skoro okap budynku garażowego usytuowanego w granicy sięga 80 cm. w głąb tej działki, to dla określenia naruszenia prawa własności (współwłasności) jak najbardziej adekwatnym jest hipoteza art. 143 k.c., zgodnie z która w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

Ponadto, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że GINB uwzględnił w swych rozważaniach wszelkie zarzuty, podniesione w odwołaniu. Skarżący w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] podnieśli bowiem tylko 2 zarzuty: naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. W tym więc zakresie (w odniesieniu do sposobu uzasadnienia ww. zarzutów przez odwołujących się) GINB zajął obszernie uzasadnione stanowisko w uzasadnieniu swej decyzji.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. polega między innymi na tym, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika stad, ze nie jest związany ustaleniami organu I instancji ani w zakresie przyjętej podstawy prawnej orzeczenia, ani w zakresie uzasadnienia prawnego lub faktycznego. Dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego organ II instancji jest autonomiczny w zakresie ustalenia jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. To, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji przepisów, których naruszenie dostrzegł organ odwoławczy w żadnej mierze nie umożliwia temu organowi stwierdzenia, że badana decyzja rażąco narusza prawo również w szerszym zakresie, niż uznał to organ I instancji. Nie został więc naruszony ani art. 15 k.p.a., ani art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Podanie przez pełnomocnika w zarzucie, że naruszony został "art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a." jest ponadto błędne, gdyż pomiędzy tym dwoma artykułami nie ma związku materialno- lub formalnoprawnego; każdy z tych przepisów może być naruszony, ale oddzielnie, a nie w związku.

Ze względów omówionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku niezasadnym był zarzut naruszenia "art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przedmiotowe przepisy zostały rażąco naruszone, gdyż inwestor nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane odnośnie działki nr [...] w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy administracyjnej było wydanie przez Starostę M. decyzji nr [...] z dnia [...].12.2014r. (znak sprawy [...]) zatwierdzającej projekt zamienny polegający na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku garażowego na działce nr [...] powstałej z podziału działki nr [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił też w uzasadnieniu niniejszego wyroku, czemu art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego został rażąco naruszony.

W powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji