Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1155/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3a
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 3 ust. 1 i art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 192/15 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2015 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 listopada 2015 r. II SAB/Kr 192/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] maja 2015 r.:

I. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w realizacji wniosku z [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej;

II. stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w udzieleniu prasie informacji publicznej na wniosek z [...] maja 2015 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej również "u.d.i.p."), w związku z art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej również "u.p.p.").

Skarżący wskazał, że wnioskiem z [...] maja 2015 r. wystąpił do Zarządu Okręgowego, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust.1 u.p.p., o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego odbytych do chwili obecnej w 2015 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą e-mail na adres: [...]. Po otrzymaniu wniosku [...] czerwca 2015 r. organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, od której skarżący odwołał się do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w K., a tenże decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił w całości decyzję organu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji organ wystosował do skarżącego pismo z [...] sierpnia 2015 r., w którym ani wnioskowanej informacji nie udzielił, ani nie wykonał żadnej czynności z przewidzianych w art. 13-17 u.d.i.p.

W świetle powyższego skarżący wyraził przekonanie, że organ naruszył art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i domagał się nakazania Zarządowi Okręgowemu udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2015 r. w terminie 14 dni, jak również zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśniał, że w sprawie nie można zarzucić bezczynności organowi, albowiem po przekazaniu akt sprawy do ponownego rozpoznania zwrócono się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, co znajduje podstawę w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nadto organ za wątpliwe uznał stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem skarżącemu jako członkowi Polskiego Związku Łowieckiego przysługuje szczególny tryb w dostępie do informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. uwzględnił skargę i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W ocenie Sądu I instancji z treści wniosku z 29 maja 2015 r., złożonego przez skarżącego wynika, że został on skierowany do podmiotu mieszczącego się w kręgu wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądana w nim informacja jest informacją publiczną. Wskazana okoliczność nie jest pomiędzy stronami sporna, co wynika nie tylko ze skargi i odpowiedzi na skargę, ale także z decyzji wydanej przez Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w K. [...] czerwca 2015 r. nr [...]r. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącego, decyzją Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...] została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd I instancji zaakcentował, że z treści powyższych decyzji wynika, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] maja 2015 r. było ograniczenie wprowadzone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i okoliczność, że żądana informacja zawierała dane wrażliwe oraz informacje z życia osób prywatnych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości "anonimizacji" udostępnianych dokumentów. Wyjaśniono bliżej, że udostępnienie informacji narusza dobra osób fizycznych obecnych członków Polskiego Związku Łowieckiego, jak również byłych członków, wobec których Zarząd Okręgowy podejmował uchwały. Po wydaniu powyższej decyzji, pismem z [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Okręgowy wezwał skarżącego do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego" związanego z udzieleniem informacji publicznej. Na pismo to skarżący nie udzielił odpowiedzi.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wprost sposobu, w jaki powinien postąpić podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w przypadku, gdy uzna iż przedmiot wniosku dotyczy informacji przetworzonej, zaś w jego treści brak danych umożliwiających ocenę spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W doktrynie i orzecznictwie nie ma zgodności co do tego, jaką podstawę wezwania wówczas zastosować. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyjął, że takiej podstawy nie stanowi art. 64 § 2 k.p.a. albowiem przepisy tej ustawy stosuje się tylko do wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podstawę prawną dla wezwania skierowanego do wnioskodawcy, aby ten wykazał, że spełniona została przesłanka udzielenia informacji przetworzonej stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W wezwaniu należy wyjaśnić przyczyny, dla których podmiot zobowiązany uznaje określoną informację publiczną za informację przetworzoną, jak również podać termin, w jakim wnioskodawca powinien spełnić żądanie zawarte w wezwaniu oraz wskazać, że niewykazanie zaistnienia ustawowej przesłanki skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji przetworzonej.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, że w związku z wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r. w obrocie prawnym brak jest aktu o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Podmiot zobowiązany nie dokonał także czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem przez przesłanie, po ewentualnej anonimizacji, kserokopii dokumentów żądanych przez skarżącego, dlatego - w ocenie Sądu I instancji - Zarząd Okręgowy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w okresie wielu miesięcy skarżący nie uzyskał żądanej informacji publicznej, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy jej udostępnienia co należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

• art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy działaniu organu nie można zarzucić bezczynności w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

• art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności,

• art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. u.p.p. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej,

• art. 3 ust. 1 i art. 13 ustawy u.d.i d.p.poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie winny skutkować konkluzją, iż informacja objęta wnioskiem nie obejmuje uprawnienia do informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw do zastosowania przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

• zasądzenie od skarżącego zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 3a ustawy Prawo prasowe został błędnie zastosowany poprzez uznanie, że wniosek P. G. obejmuje informację publiczną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym wyroku błędnie ustalono stan faktyczny, bowiem z faktu, iż uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, wyprowadzono wniosek, iż Zarząd Okręgowy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2015 r. Skarżący kasacyjnie podniósł, że rozpoznając sprawę nie wzięto pod uwagę pisma, jakie organ wystosował do zainteresowanego na skutek wydanej decyzji organu odwoławczego, tj. wskazanie szczególnie ważnego interesu prawnego w żądanej informacji. Pismo to pozostało bez odpowiedzi merytorycznej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej złożony wniosek nie obejmuje prawa dostępu do informacji publicznej.

Przy tak przedstawionym stanie faktycznym, w ocenie Zarządu Okręgowego, nie można uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnianie.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie oraz 149 § 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie nie mogły być uznane za prawidłowo sformułowane. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a., podczas gdy w jego ocenie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe (blankietowe), w związku z czym na stronie skarżącej, która chce powołać się na zarzut ich naruszenia ciąży obowiązek powiązania tych przepisów z zarzutem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy. Zauważyć należy, że jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji znalazł podstawy do zastosowania art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej, a przez to także niezastosowania normy prawnej wskazującej na odmienne rozstrzygnięcie. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Niezależnie od powyżej poczynionych uwag wskazać należy, że Zarząd Okręgowy PZŁ w R. po wydaniu przez Zarząd Główny PZŁ decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. uchylającej w całości pierwszą decyzję ZO PZŁ i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie zakończył sprawy w formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Podkreślić należy, że w sytuacji skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądania w trybie u.d.i.p., podmiot ten obowiązany jest dokonać jednego z następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3a u.p.p. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu, "w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198)". Art. 3a u.p.p. jest przepisem o charakterze odsyłającym, nakazującym stosowanie u.d.i.p. Jak wskazuje J. Sobczak, art. 3a u.p.p. "w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje (...) prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać" (J. Sobczak, Komentarz do art.3(a) ustawy - Prawo prasowe, LEX 2008). Sformułowanie w skardze kasacyjnej samodzielnego zarzutu naruszenia art. 3a u.p.p. nie może zostać uznane za przytoczenie właściwie skonstruowanej i skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten, mający charakter odsyłający, powinien zostać powiązany z innymi, konkretnie wskazanymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których przepis ten odsyła i które stanowią o prawach i obowiązkach związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Takiego powiązania zaś w skardze kasacyjnej nie dokonano. Przesądza to o bezzasadności tak sformułowanego zarzutu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno art. 3 ust. 1 u.d.i.p, jak i art. 13 u.d.i.p. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p. składa się z trzech punktów, art. 13 u.d.i.p. z dwóch ustępów), których nie sprecyzowano w zarzutach skargi kasacyjnej.

Niezależnie od tego konkluzja wyrażona w tym zarzucie, że "informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej", nie jest prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Tymi zadaniami są m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie).

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Polski Związek Łowiecki oraz jego zarządy okręgowe są podmiotami, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Status Związku wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego uznać należy, że protokoły Zarządu i podjęte uchwały mogą być informacją publiczną. Zatem rzeczą Zarządu Okręgowego była ocena, które uchwały i protokoły zawierają informację publiczną i w zależności od poczynionych ustaleń udzielenie informacji publicznej albo poinformowanie wnioskodawcy, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

Dodać należy, że przepisy u.d.i.p. rozróżniają prostą informację publiczną oraz informację publiczną przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada. Natomiast informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. O ile dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw została oddalona.