Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 24/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: organ I instancji") ustalającą Z.N. opłatę za pobyt matki D.N.w Domu Pomocy Społecznej jednocześnie odstępująca od ustalenia opłaty G.O. oraz pozostawiając bez zmian rozstrzygnięcia decyzji cząstkowej z dnia 25 listopada 2016 r.

W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.")

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2016r., nr [...] orzeczono o umieszczeniu w DPS przy ul. P. D.N.. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r., nr [...] Prezydent Miasta , ustalił D.N. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 70% osiąganych dochodów, tj. za listopad br., proporcjonalnie do liczby dni pobytu - 707,58 zł, natomiast od 1 grudnia 2016r., - 1.415,16 zł miesięcznie.

Organ wskazał, że powyższa decyzja była decyzją częściową i rozstrzygała o obowiązku wynikającym z toczącego się postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt D.N. w Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wydanie takiej decyzji umożliwia art 104 § 2 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...]Prezydent Miasta ustalił względem skarżącego kwotę opłaty za pobyt matki od 1 kwietnia 2017r., w wysokości 900,00 zł miesięcznie. Odstąpił natomiast od ustalania opłaty G.O., bez zmian pozostwiając rozstrzygnięcia decyzji cząstkowej z dnia [...] listopada 2016 r.

Powyższa decyzja utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2017r., sygn. akt II SA/Rz 865/17.

W uzasadnieniu do wyroku Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], którą to decyzją nałożono obowiązek opłaty na osobę umieszczoną w DPS i nadano jej charakter częściowy, a następnie nałożenie kolejną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] obowiązku ponoszenia opłaty od kwietnia 2017 r. spowodowało, że za okres nieobjęty ostatnio wymienioną decyzją ( od czasu umieszczenia w DPS) należności nieopłacone pokryć miała gmina, pomimo tego, że nie została stwierdzona żadna z przesłanek z art 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.p.s. Sąd stwierdził, że niewyjaśniona pozostała kwestia nie obciążenia skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłaty od listopada 2016 r. do kwietnia 2017 r. Opowiedział się przy tym za stanowiskiem dopuszczającym możliwość obciążenia opłatą ze skutkiem wstecz tj. od dnia umieszczenia w placówce. Sąd również wskazał na wątpliwości co do wysokości nałożonej na skarżącego opłaty. Jak wyjaśnił, ustalona przez organy obu instancji wysokość dochodu osiąganego przez skarżącego wynosiła 4.800,26 zł i dawała podstawy do obciążenia opłatą w wysokości 1.819,84 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kosztami utrzymania: 3.235,00 zł, a opłatą wnoszoną przez D.N.: 1.415,16 zł. Tymczasem organy ustaliły tą opłatę w wysokości 900 zł, co sugerowało zdaniem Sądu, niedopuszczalne objęcie tym postępowaniem wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że G. O. w okresie od listopada 2016r., do lipca 2017r. gospodarowała wspólnie z wnukiem - małoletnim M. S., osiągając dochody które nie kwalifikowały zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt matki - D.N. w Domu Pomocy Społecznej, tj. dochód nie przekraczający 300% odpowiedniego kryterium dochodowego dla osoby gospodarującej w rodzinie (1.542,00 zł).

Jak ustalił organ I instancji w okresie od listopada 2016r., do lutego 2017r., rodzina G.O. osiągała dochód który składał się z: renty rodzinnej ZUS (1.403,04 zł), renty rodzinnej pobieranej na wnuka (287,60 zł) i świadczenia pobieranego na wnuka z tytułu pokrycia kosztów jego utrzymania w rodzinie zastępczej spokrewnionej (660,00 zł), łącznie 2.350,64 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 1.175,32 zł, w okresie od marca do lipca 2017r. dochód składał się z: renty rodzinnej ZUS (1.411,14 zł), renty rodzinnej pobieranej na wnuka (319,76 zł) i świadczenia pobieranego na wnuka z tytułu pokrycia kosztów jego utrzymania w rodzinie zastępczej spokrewnionej (660,00 zł), łącznie 2.390,87 zł, w przeliczeniu na osobę 1.195,44 zł.

Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji odstąpił od ustalania opłaty G.O..

Ustalony przez organ dochód Z.N., przedstawiał się następująco:

1. listopad 2016r. 5.535,16 zł

2. grudzień 2016r. 6.829,48 zł

3. styczeń 2017r. 5.608,37 zł

4. luty 2017r. 11.425,18 zł

5. marzec 2017r. 5.657,80 zł

6. kwiecień 2017r. 5.756,40 zł

7. maj 2017r. 5.609,34 zł

8. czerwiec 2017r. 5.740,75 zł

9. lipiec 2017r. 5.705,37 zł

Organ ustalił, że w okresie od listopada 2016r., do lipca 2017r., Z.N. był osobą samotnie gospodarującą. Osiągane przez skarżącego w powyższym okresie dochody przekraczały 300% ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. 1.902,00 zł) i kwalifikowały zobowiązanego do ponoszenia ustawowej opłaty.

Jednocześnie organ ustalił, że odpłatność ustalona w oparciu o art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. wynosiła

1. listopad 2016r. 3.633,16 zł

2. grudzień 2016r. 4.927,48 zł

3. styczeń 2017r. 3.706,37 zł

4. luty 2017r. 9.523,18 zł

5. marzec 2017r. 3.755,80 zł

6. kwiecień 2017r. 3.854,40 zł

7. maj 2017r. 3.707,34 zł

8. czerwiec 2017r. 3.838,75 zł

9. lipiec 2017r. 3.803,37 zł

Zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2016r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia [...] marca 2016r., poz. [...] w Domu Pomocy Społecznej przy ul. P. od 1 kwietnia 2016r., do 31 marca 2017r., obowiązywał koszt utrzymania wynoszący 3.235,00 zł miesięcznie.

Zgodnie z Zarządzeniem Nr [....] Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia [...] marca 2017r., poz. [...] w Domu Pomocy Społecznej przy ul. P. od 1 kwietnia 2017r., do 31 marca 2018r., obowiązywał koszt utrzymania wynoszący 3.264,00 zł miesięcznie.

Uwzględniając obowiązujące w danym okresie koszty utrzymania w Domu Pomocy Społecznej przy ul. P. oraz opłatę ustaloną D.N. za pobyt Domu, organ ustalił wysokość opłaty należną:

- w okresie od 16 do 30 listopada 2016r., w maksymalnej wysokości 909,92 zł (koszt utrzymania 1.617,50 zł minus opłata ustalona dla D.N. 707,58 zł - opłatę ustalono proporcjonalnie do liczby dni pobytu, tj. za 15 dni listopada 2016r.);

- w okresie od 1 grudnia 2016r., do 31 marca 2017r., w maksymalnej wysokości

1.819.84 zł miesięcznie (koszt utrzymania 3.235,00 zł minus opłata ustalona dla D.N. 1.415,16 zł);

- w okresie od 1 kwietnia 2017r., do 30 czerwca 2017r., w maksymalnej wysokości 1.848.84 zł miesięcznie (koszt utrzymania 3.264,00 zł minus opłata ustalona dla D.N. 1.415,16 zł);

- w okresie od 1 do 19 lipca 2017r., w maksymalnej wysokości 1.133,16 zł (koszt utrzymania 2.000,52 zł minus opłata ustalona dla D.N. 867,36 zł - opłatę ustalono proporcjonalnie do liczby dni pobytu, tj. za 19 dni lipca 2017r.).

Zastępca Dyrektora MOPS pismem z dnia 30 kwietnia 2018r., nr [...] przesłał Z.N. dwa egzemplarze umowy nr 25/2018 (kopia podpisanej jednostronnie umowy w aktach) ustalającej opłatę za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej, począwszy od dnia jej zamieszkania, tj. od 16 listopada 2016r., do dnia jej zgonu, tj. do 19 lipca 2017r., w wysokościach podanych powyżej. Ponadto w przywołanym piśmie Zastępca Dyrektora szczegółowo wyjaśnił, sposób ustalenia zobowiązanemu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Pismem z dnia 18 maja 2018r., skarżący potwierdził otrzymanie powyższej umowy, zaznaczając, iż nie może jej podpisać.

Organ wyjaśnił przy tym, że umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie kreuje obowiązku jej ponoszenia.

Odnosząc się zaś do wniosku z dnia 27 stycznia 2017r., o całkowite zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej, a co za tym idzie zastosowanie art. 64 ustawy, wyjaśnił, że rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalić wysokość opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust 1 i ust. 2 ustawy, a dopiero potem wydać odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnego zwolnienia z obowiązku jej wnoszenia. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie stać go na poniesienie kosztów utrzymania matki w DPS. Wyjaśnił, że ponosi koszty związane z utrzymaniem ojca w prywatnym Domu Opieki Społecznej w wysokości 3.434,45 zł, a także dodatkowe koszty utrzymania ojca jak zakup butów, ubrań, częściowo środków higieny osobistej, zakup leków nierefundowanych i na własne utrzymanie kwota 1398 zł, na dojazd do pracy wydaje kwotę około 400 zł miesięcznie. Podniósł również, że obowiązek ponoszenia opłaty spoczywa również na G.O.. Uważa, że obciążenie go podwójnym obowiązkiem jest niesprawiedliwe i dyskryminujące. Nawet w sytuacji, gdy organ uznał, że sytuacja majątkowa siostry uniemożliwia pokrycie opłaty nie powinien obciążać go w całości tą opłatą.

Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu I instancji znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i usprawiedliwiają wydanie decyzji. Natomiast podnoszone przez skarżącego okoliczności mogą zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym zwolnienia.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie:

- art 75 § 1, art 77 § 1 i 4 oraz art 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej poprzez niewyjaśnienie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, że organ I instancji orzekł w sprawie zgodnie z prawem i nie było podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji,

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art 103 ust. 2 u.p.s., poprzez obciążenie skarżącego kosztami opłaty, którą nie można obciążyć jego siostry G. O.,

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art 10 ust. 4 u.p.s. pomimo, że nakazuje on przy obliczaniu dochodu uwzględnienie okoliczności w nim przedstawionych,

- naruszenie prawa materialnego tj. art 64 pkt 1,2,3, u.p.s przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że po stronie skarżącego nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia z opłaty.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja ustalająca wysokość opłaty i nakładająca obowiązek jej uiszczenia powinna określać wszystkie osoby zobowiązane, a jednocześnie wskazywać osoby, które taką opłatą nie mogą zostać obciążone. Zdaniem skarżącego nie można przerzucać obowiązku uiszczenia opłaty osób, których sytuacja nie pozwala na obciążenie na pozostałe osoby. Na poparcie swojego stanowiska powołała również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 869/15 zgodnie z którym: "co do części kosztów, to na gminie spoczywa obowiązek wyrównania różnicy i w tej części gminie nie przysługuje roszczenie regresowe od pozostałych zobowiązanych ani zobowiązanie pozostałych podmiotów nie może być zwiększone o tę część". Nie zgodził się z przyjęciem przez organ, że odmówił uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym. Jak wyjaśnił " podzielenie się refleksją z pracownikiem MOPS w [...], że według jego oceny dalsze prowadzenie postępowania jest wobec śmierci matki bezprzedmiotowe nie jest w żadnym wypadku równoznaczne z odmową współpracy z MOPS".

Skarżący wyjaśnił również, że na pokrycie kosztów utrzymania ojca w DPS w [...] przeznacza całą jego emeryturę, pokrywa również koszty leczenia ojca, spłaca zobowiązania, a także koszt telefonu komórkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu II, jak też I instancji narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, które uzasadniają wyeliminowanie obu decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiot postępowania dotyczy ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS.

Materialną podstawę stanowią przepisy u.p.s.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Wysokość tej opłaty reguluje ust 2. Z brzmienia tego przepisu wynika, że mieszkaniec domu wnosi opłatę nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy czym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy czym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Ponadto w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3)..

Przepis ten reguluje zatem kolejność osób, na których spoczywa obowiązek płatności za pobyt w DPS, jak również limity finansowe tego obowiązku. Wymienienie w kolejnych punktach art 61 ust 1 u.p.s. osób odpowiedzialnych finansowo za pobyt mieszkańca w DPS nie ma charakteru przypadkowego ani dowolnego. Jest uzależnione od stopnia pokrewieństwa i ma charakter subsydiarny w stosunku do odpowiedzialności grupy poprzedniej. Nie ma możliwości obciążenia finansowego osób z grupy dalszej w sytuacji gdy istnieje choćby prawdopodobieństwo występowania osób z grupy bliższej. Zadaniem organu w takiej sytuacji jest ustalenie wszystkich osób z danej grupy, a następnie ich zdolności finansowych. Obowiązek odpłatności tych osób wchodzi w rachubę wówczas, gdy mieszkaniec nie ponosi odpłatności w całości. Z kolei odpowiedzialność gminy jest odpowiedzialnością na zasadzie wyjątku i powstaje, gdy zawiodą wszelkie próby ustalenia osób odpowiedzialnych finansowo za pobyt mieszkańca w DPS, bądź w sytuacji niewywiązywania się przez te osoby z obowiązku.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił D.N. opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70 % dochodów, pozostałą zaś kwotą stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS obciążył gminę. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2017 r nr [...] w pkt 1 ustalił Z.N. opłatę za pobyt matki w DPS od 1 kwietnia 2017 r., w pkt 2 odstąpił od ustalenia opłaty G.O., bez zmian pozostawiając rozstrzygnięcia "decyzji cząstkowej z dnia 25 listopada 2016 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 865/17 uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję SKO. W pierwszej kolejności Sąd zarzucił organom, że ustalenie tego obowiązku względem Z.N., odstąpienie od ustalenia opłaty G.O. i jednocześnie pozostawienie bez zmian rozstrzygnięcia "decyzji cząstkowej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]", nastąpiło naruszenie art 61 ust. 1 i 2 u.p.s. przez wadliwe określenie zakresu odpowiedzialności finansowej poszczególnych podmiotów.

Jak wyjaśnił Sąd z uzasadnienia wymienionej decyzji z dnia [...]listopada 2016 r. wynikało, że była to decyzja częściowa, a zobowiązanie gminy do ponoszenia opłaty za pobyt D.N. w DPS wynikało z faktu, że na dzień wydania decyzji nie została definitywnie ustalona sytuacja dochodowa osób zobowiązanych - zstępnych D.N.. Ponadto za nieuzasadnione Sąd przyjął obciążenie odpłatnością za pobyt D.N., Z.N. od dnia 1 kwietnia 2017 r., podczas gdy decyzja o umieszczeniu w placówce zapadła w dniu 16 listopada 2016 r., oraz uwzględnienie na etapie ustalania wysokości odpłatności wniosku o zwolnienie z tej odpłatności. Zdaniem Sądu nieustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, wysokości tych opłat, nieprawidłowe ustalenie daty, od której obowiązek odpłatności powstał, jak również uwzględnienie wniosku skarżącego o częściowe zwolnienie z opłaty, spowodowało nałożenie na gminę obowiązku w wysokości większej aniżeli wynikało to z ustawy. W świetle powyższego Sąd uznał, że błędnie ustalono wysokość odpłatności względem Z.N., co miało również wpływ na odpowiedzialność gminy.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ustalił odpowiedzialność Z.N. za poszczególne okresy w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania w DPS ( kwoty zostały udokumentowane dołączonymi do akt Dziennikami Urzędowymi Województwa ), a odpłatnością ustaloną w pierwotnej decyzji wobec mieszkańca DPS – D.N.. Kolejnym punktem decyzji organ odstąpił od ustalenia odpłatności względem córki D.N. –G.O. ( ze względu na ustalenie, że dochód rodziny zobowiązanej nie przekraczał 300 % kryterium dochodowego dla osoby gospodarującej w rodzinie, które to ustalenia w sprawie nie były kwestionowane). Końcowo organ zaznaczył, że bez zmian pozostają rozstrzygnięcia decyzji cząstkowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] – decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Określenie przez organ decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. mianem "decyzji cząstkowej" i nawiązanie przez organy do tej decyzji w kolejno wydawanych decyzjach budzi poważne zastrzeżenia. W orzecznictwie za dopuszczalne przyjmuje się określenie obowiązków ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w odrębnej decyzji w stosunku do beneficjenta tej formy pomocy społecznej o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ponoszeniu opłat, a w odrębnej decyzji w stosunku do osób spośród dalszych zobowiązanych, o jakich mowa w art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.( wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 410/15), co uzasadnia się faktem, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

Zaznaczyć jednak należy, że decyzja częściowa nieostateczna kończy sprawę w danej instancji w części objętej rozstrzygnięciem i w związku z tym może być zaskarżona w tym zakresie w drodze odwołania ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 1981 r., II SA 782/81, ONSA 1981/2, poz. 127).

Decyzje częściowe stanowią de facto odrębne decyzje, rozstrzygają co do części uprawnień, roszczeń czy obowiązków albo podmiotowo co do nie wszystkich uprawnionych czy zobowiązanych. W związku z powyższym kolejna decyzja częściowa nie nawiązuje w sentencji do poprzedniej, ale rozstrzyga o pozostałej części żądania tak, że zakresy tych decyzji nie pokrywają się, ale łącznie rozstrzygają o całości obowiązku.

Inaczej jest w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art 106 ust. 5 u.p.s., dotyczących szczególnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji, w których w przeciwieństwie do decyzji częściowych konieczne jest nawiązanie do decyzji pierwotnej. Wydana w tym trybie decyzja rozstrzyga o całości obowiązku nawiązując do decyzji pierwotnej, którą uchyla, zmienia i wprowadza w jej miejsce nowe zapisy.

W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji nie powołano art 106 ust. 5 u.p.s. W związku z tym nie znajduje prawnego uzasadnienia odwołanie się w niej do decyzji z dnia[...]listopada 2016 r.

Ponadto Sąd zauważa, że pomimo określenia przez organy: I jaki i II instancji decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. mianem decyzji "cząstkowej", decyzja ta rozstrzygała o całości obowiązku.

Mianowicie Prezydenta Miasta ustalając tą decyzją odpłatność za pobyt w DPS mieszkańcowi DPS - D.N., pozostałą kwotą stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS, a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną na podstawie art 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. czyli mieszkańca DPS- D.N., obciążył gminę. Inaczej rzecz ujmując cała reszta opłaty za DPS w aktualnej w danej chwili wysokości, nieobciążająca mieszkanki DPS obciążała gminę. Tak zredagowana decyzja rozstrzygała, wbrew stanowisku organów o całości, a nie o części obowiązku. W związku z powyższym wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o obowiązku odpłatności za pobyt tej samej osoby, za ten sam okres, i za pobyt w tym samym DPS, oznacza de facto rozstrzygnięcie o tym samym.

Analiza treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją SKO, czytanej łącznie z decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., wskazuje na to, że odpłatnością za pobyt mieszkańca DPS został obciążony po pierwsze sam mieszkaniec i to wynika bezpośrednio z decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., zstępny mieszkańca – Z.N. w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania, a odpłatnością ponoszoną przez mieszkańca, oraz gmina, co wynika także z decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Zakresy przedmiotowe obu tych decyzji, określanych mianem cząstkowych pokryły się, za wyjątkiem opłaty ustalonej wobec D.N..

Doszło w ten sposób do niedopuszczalnej sytuacji, w której odpowiedzialnością za różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a odpłatnością ponoszoną przez tego mieszkańca obciążono jednocześnie zstępnego, a więc podmiot wymieniony w art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. oraz gminę - podmiot wymieniony w ostatniej grupie – art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s.

Naruszono w ten sposób przyjętą w art 61 ust. 1 u.p.s. kolejność podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz zasadę subsydiarnej odpowiedzialności gminy.

W świetle powyższego ponownie, choć w innej konfiguracji niż poprzednio aktualne stały się wskazówki Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 865/17 – co do dyskusyjnej odpowiedzialności gminy – co stanowi naruszenie art 153 P.p.s.a. i wynikającej z niej zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Forma usunięcia wskazanej nieprawidłowości będzie należeć do organów. Na wypadek zastosowania art 106 ust. 5 u.p.s. Sąd zauważa, że choć decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter konstytutywny to nie ma to znaczenia dla jej skuteczności.

Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA: z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2170/16, z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151)

Kierując się natomiast wskazaniami Sądu prawidłowo organ ustalił powstanie po stronie skarżącego obowiązku odpłatności za pobyt matki w DPS od dnia 16 listopada 2016 r. tj. od dnia umieszczenia matki w DPS. W poprzednio wydanej decyzji organ nałożył ten obowiązek na skarżącego dopiero od dnia 1 kwietnia 2017 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca następującego po wydaniu decyzji. Sąd kwestionując ustalenia w tym zakresie wyraźnie zaznaczył, że decyzją o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny, tj. od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiada prawu oraz wskazówkom Sądu.

Nadal nie została jednak w sposób wyczerpujący wyjaśniona kwestia wysokości tej odpłatności. Wprawdzie organ I instancji dokonał szczegółowego wyliczenia dochodu Z.N. za poszczególne miesiące od listopada 2016 r. do lipca 2017 r., ale nie wziął pod uwagę podnoszonych w odwołaniu okoliczności ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt ojca w prywatnym DPS. Tymczasem skarżący prawidłowo powołując się na art 10 ust. 4 u.p.s. wskazuje, że przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, w składzie rodziny uwzględnia się innych członków rodziny przebywających w instytucjonalnych placówkach opieki, jeżeli rodzina ponosi odpłatność za ich pobyt. Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższych twierdzeń. Ustalenia charakteru placówki, faktu ponoszenia przez skarżącego odpłatności, mogą mieć decydujący wpływ na zakres odpłatności ustalonej względem skarżącego, a także ewentualnej odpowiedzialności gminy. Podnoszone zatem w tym zakresie zarzuty naruszenia art 75 § 1, art 77 § 1 i 4 oraz art 107 § 3 K.p.a. okazały się skuteczne. Poza zarzucanymi przepisami organ dopuścił się również naruszenia art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. statuującego zasadę ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

Prawidłowo natomiast organ, przy ustalaniu wysokości odpłatności nie wziął pod uwagę zgłoszonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia odpłatności, co było wynikiem zastosowania się do wskazówek Sądu z wyroku z dnia 25 października 2017 r. Sąd stwierdził wówczas, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia od opłaty jest odrębnym postępowaniem i może zapaść dopiero po uostatecznieniu się decyzji ustalającej obowiązek jej ponoszenia. W pierwszej kolejności, o czym przesądził Sąd, należało określić zakres obowiązku. Dopiero ostateczne rozstrzygniecie w tym zakresie, jak zaznaczył Sąd, będzie stanowiło podstawę do ewentualnego zwolnienia. Zatem zarzut naruszenie art 64 u.p.s. okazał się bezskuteczny.

Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z powołanym przez skarżącego wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 869/15, w którym stwierdzono, że w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, prowadzonego na podstawie art 59 ust. 1 u.p.s. organ administracji winien także rozpoznać złożone wnioski o całkowite i częściowe zwolnienie z opłaty, o jakich mowa w art 64 u.p.s., gdyż ewentualne zwolnienie z całości lub części opłaty jednego bądź kilku podmiotów zobowiązanych ( z mocy ustawy bądź na wniosek) może mieć wpływ na powstanie obowiązku uiszczenia opłaty przez osoby zobowiązane w dalszej kolejności, w tym gminę.

Wyjaśnić należy, że rozpoznając sprawę Sąd związany jest poprzednim wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 865/17, w którym zaprezentowano przeciwne stanowisko. Wyrok Sądu z Gdańska w przeciwieństwie do powołanego wyżej nie wiąże Sądu, a stanowi wyłącznie stanowisko w sprawie, z którym skład orzekający się nie zgadza, czemu dał wyraz w analizie powołanych przepisów.

Bezzasadny okazał się również zarzut obciążenia skarżącego kosztami opłaty, której nie można było obciążyć innej osoby.

Jeszcze raz wracając do kolejności podmiotów, o których mowa w przepisie art 61 ust. 1 u.p.s., stwierdzić należy, że obowiązek odpłatności danej grupy uzależniony jest od braku zdolności finansowej grupy poprzedniej. Czyli: małżonek, zstępni przed wstępnymi płacą w sytuacji gdy mieszkaniec DPS nie ponosi tej odpłatności w całości, gmina zaś w sytuacji, gdy poprzednie grupy, bądź też osoby, o których mowa w art 61 ust. 2 pkt 2 a u.p.s. ( płacące na zasadzie dobrowolności) nie pokryją pełnych kosztów utrzymania.

Kolejność dotyczy jednak osób wymienionych w art 61 u.p.s. 1 w pkt 1 – 3, a nie sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z zstępnych ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a różnicuje je osiągane kryterium dochodowe każdego z nich, o którym mowa w art 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 259/17). Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1006/14 wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kryterium dochodowe, opłata nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia natomiast pozostaje ilość osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, gdyż jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa.

Zatem może być tak, że kilku zstępnych ponosić będzie odpłatność w równych wysokościach, a może być tak, jak w niniejszej sprawie, że jedynie jeden zstępny, ponosić będzie odpłatność w całości, bo tak będzie rozkładać się zdolność finansowa tych osób. Brak jest natomiast jakiegokolwiek przepisu, który pozwalałby na ustalenie obowiązku odpłatności gminy w sytuacji, gdy jeden ze zstępnych nie jest w stanie ponieść odpłatności. Podstawę do obciążenia gminy stanowią art 61 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 u.p.s., które nie regulują takiej sytuacji. Nie można nałożyć na podmiot obowiązku o charakterze finansowym w sytuacji braku podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, jak również konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz decyzję organu I instancji na podstawie art 135 P.p.s.a. Brak rozstrzygnięcia o kosztach wynika z faktu, że postępowanie było zwolnione z opłat, a strona występowała w sprawie osobiście.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie w pierwszej kolejności ustalenie sytuacji dochodowej skarżącego w oparciu o powołane przez niego okoliczności i na tej podstawie ustalenie odpłatności bądź stwierdzenie braku podstaw do obciążenia tą odpłatnością gminy, w oparciu o wywiad środowiskowy, którego nieprzeprowadzenie słusznie zarzucał skarżący.