Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1117/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia SO (del.) Arkadiusz Mrowiec, Protokolant: Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta z dnia [...] r. nr [...], znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdów z dróg publicznych na nieruchomości obejmujące działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] i [...], położone przy ul. [...] (ul. [...]) w L. oraz pas drogowy: działka nr [...] – ul. [...] i działka nr [...] – ul. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że sprawa była już rozpatrywana kilkakrotnie przez organy obu instancji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokami z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 512/08 oraz z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 644/10 uchylał decyzje organów obu instancji. Dlatego wskazana wyżej decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnia – w ocenie organu – stanowisko Sądu wyrażone w powołanym ostatnio wyroku.

W odwołaniu od tej decyzji J. L., jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, położonej w L. przy ul. [...], wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta L. ze względu na jej wadliwość.

Odwołujący się podniósł, że realizacja zabudowy dopuszczonej ustaleniami decyzji wywoła skutki przestrzenne mające istotnie negatywne znaczenie dla warunków użytkowych, przestrzennych oraz wartości jego nieruchomości. W pkt 3 decyzji zawarto wymagania nieuzasadnione, gdyż warunki zawierają błędy i wzajemnie wykluczające się ustalenia. Dotyczy to wadliwego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy bez uwzględnienia łukowego układu ulicy, a także rozbieżności ustaleń tekstowych i graficznych w tym zakresie (pkt 3a). Ponadto wadliwe ustalono szerokości elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] (pkt 3c decyzji), która nie powinna przekraczać 39 m w sytuacji, kiedy elewacje frontowe budynków wielorodzinnych na sąsiednich nieruchomościach mają szerokość do 20 m, a sporadycznie na obszarze analizowanym występują elewacje większe. Nadto zakwestionował zapis pkt 3g decyzji, wykluczający lokalizację obiektów (nadziemnych) w odległości mniejszej niż 3 m od granic sąsiednich działek budowlanych. Jednocześnie objęty analizą uwarunkowań zagospodarowania terenu obszar nie zawiera uzasadnienia dla dopuszczenia do maksymalnego zbliżenia budynku wielorodzinnego o wysokości 14-18 m do granic działek sąsiednich, w sytuacji jego lokalizowania na dużej niezabudowanej nieruchomości (działce).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] – uchyliło decyzję organu I instancji w części objętej pkt 3 lit. "g" zdanie drugie, zaś w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołując podstawy materialnoprawne ustalenia warunków zabudowy wskazało, że projektowana realizacja inwestycji dotyczy nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uwzględnił organ I instancji, jak też wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 644/10.

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji – poza ustaleniem dotyczącym odległości lokalizacji budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością, które nie ma podstawy prawnej – nie narusza prawa (przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny decyzja organu I instancji jedynie we wskazanej części (pkt 3 lit. "g" zd. drugie) podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący J. L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił w skardze, że wadliwie ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy" wyznaczając ją w linii prostej, bez uwzględnienia łuku ulicy i odpowiednich odległości, sprzecznie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzucając błędne wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" od strony ul. [...], ustalonej na minimum 32 m od krawędzi jezdni, skarżący zauważył, że ustalenie to nie uwzględnia zmiennych odległości tej krawędzi ze względu na łuk jezdni ulicy, co powoduje, że wyznaczona linia zabudowy na działkach nr [...] i [...] znajduje się w odległości nie 32 m, lecz 24 m. Skarżący podniósł również, że stosowanie przez organ dowolnych określeń, oznaczeń i interpretacji w decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje żadnego umocowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo skarżący zwrócił także uwagę, że decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], wydano dla tego samego wnioskodawcy ([...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. ) decyzję ustalającą dla tej samej inwestycji odmiennie warunki zabudowy, a decyzją nr [...] z [...] marca 2012 r., znak: [...], udzielono temu inwestorowi pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Jednocześnie organ wniósł o niedopuszczenie wnioskowanego w skardze dowodu z dokumentu w postaci decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla [...] Sp. z o.o. (dla działek nr: [...]) z tego względu, że po pierwsze, zaskarżona decyzja dotyczy nie całkiem tego samego terenu, gdyż dotyczy działek o nr: [...], a po drugie, ze względu na brzmienie przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Posłużenie się pojęciem "nieprzekraczalna linia zabudowy", zamiast "obowiązująca linia zabudowy" nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzut skargi, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] nie przebiega w formie łuku, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W toku postępowania przed Sądem do akt sprawy złożono dokument w postaci decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej, to jest budynków wielorodzinnych A i B, z usługami i parkingiem podziemnym wraz z wykonaniem urządzeń towarzyszących, która stała się ostateczna w dniu 3 kwietnia 2012 r. Poprzedziło ją wydanie przez Prezydenta Miasta L. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla tego inwestora.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., w sprawie sygn. II SA/Lu 654/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że jakkolwiek organy obu instancji wykonały zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 644/10, to jednak pominęły okoliczność, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

O ile prawidłowe było stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, to w postępowaniu w takim przedmiocie nie można pominąć oceny zarzutu, że dla terenu objętego wnioskiem została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Na fakt ten zaś zwracał uwagę skarżący już w odwołaniu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w chwili wydania przez SKO w L. zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej zaprojektowanego na tym samym terenie, co wnioskowana w niniejszej sprawie inwestycja, to jest na działkach nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w L. oraz na działkach nr [...] (pas drogowy – ul. [...]) i nr [...] (pas drogowy – ul. [...]), aczkolwiek wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała jedynie działki nr [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżącego.

Okoliczności tej organ odwoławczy nie rozważał, a miała ona istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania odwoławczego przymiot ostateczności zyskała wydana w innej sprawie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2012r., nr [...], dotycząca większej części terenu objętego wnioskiem. Obowiązkiem Kolegium było w takich okolicznościach odniesienie się do tego faktu i ocena decyzji organu I instancji w tym kontekście, czego organ nie uczynił. Uchybienie to miało w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. .

Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., w sprawie sygn. akt II OSK 643/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwiało dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Pomimo wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., nie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy orzekające, na czym to naruszenie polegało, ani też jaki wpływ miało na wynik sprawy. We wskazanych okolicznościach zachodziła też konieczność, aby odnieść się do wszystkich zarzutów skargi J. L., czego Sąd I instancji zaniechał.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie obu tych rozstrzygnięć.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się je w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.").

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji były szczegółowo wymienione w nich przepisy tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Co do zasady organy stosowały zatem właściwe uregulowania prawne.

Jednakże kluczową kwestią dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym są dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne, które muszą być niewadliwe. Tymczasem ocena prawidłowości tych ustaleń jest negatywna.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wyrażona tym przepisem zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać wiarygodną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Konsekwencją tej zasady jest też zasada oficjalności postępowania administracyjnego. Według art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada ta nie zwalnia oczywiście strony od aktywnego udziału w postępowaniu, jednakże to na organie, działającym z urzędu ciążą powyższe obowiązki i nie może pozostawać on bierny, zwłaszcza w sytuacji, gdy posiada on z urzędu wiedzę o dowodach, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w ogóle nie stanowiły podstawy ustaleń faktycznych. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu.

Przepis art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.).

W kontekście wskazanych reguł postępowania administracyjnego trzeba zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta L. ustalając decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], dla wnioskodawcy [...] Sp. z o.o. w W. warunki zabudowy dla inwestycji na działkach oznaczonych nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] (ul. [...]) w L. oraz pasa drogowego na działkach nr [...] – ul. [...] i nr [...] – ul. B. Prusa, posiadał z urzędu wiedzę o wydaniu przez tenże organ dla tego samego wnioskodawcy oraz dla terenu obejmującego swym obszarem bliskie tożsamego terenu nieruchomości (działki nr: [...] wraz z pasami drogowymi na działkach nr [...]) innej decyzji o nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], ustalającej częściowo odmienne, częściowo w sposób tożsamy warunki zabudowy, na podstawie której decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2012 r. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednakże organy obu instancji kwestii tej w ogóle nie badały.

Wprawdzie organ może zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), odmówić określonemu dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej czyni to przyczyny, a tego Prezydent Miasta L. nie zrobił, podobnie jak orzekające w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji doszło do naruszenia przez organy obu instancji powołanych reguł postępowania.

Swoim działaniem organy obu instancji naruszyły także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie może bowiem budzić zaufania do władzy publicznej okoliczność, że organy administracji publicznej nie wiedzą o wydanych przez siebie rozstrzygnięciach (decyzjach) lub też z jakiegoś względu pomijają te kwestie, nie uzasadniając jednocześnie należycie tego, czym się w istocie kierowały przy tego rodzaju sposobie postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta L. – poza ustaleniem dotyczącym odległości lokalizacji budynku od granicy z sąsiednią działką – nie narusza przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotnie, prawidłowe jest stanowisko, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wynika to wprost z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże w ponownym postępowaniu w tym przedmiocie nie można pominąć faktu, że dla terenu objętego kolejnym wnioskiem tego samego wnioskodawcy, została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dlatego w okolicznościach tej sprawy nie można było pominąć tego, że w dniu [...] czerwca 2010 r. została w innej sprawie wydana decyzja Prezydenta Miasta L. ustalająca warunki zabudowy dla nieruchomości obejmującej działki m.in. o nr ewid. [...] położone w L., przy ul. [...] (ul. [...]).

Skoro nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że już uprzednio, przed decyzją kontrolowaną w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta L. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. na rzecz wnioskodawcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. , a więc temu samemu inwestorowi, która różni się w zakresie obszaru lokalizacji projektowanej inwestycji jedynie objęciem w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. także działki nr [...], to tożsamość podmiotowa decyzji nie była sporna. Jeżeli uwzględnić, że obie decyzje zostały wydane m.in. na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., to także tożsamość podstawy prawnej obu decyzji również nie budzi wątpliwości. Okolicznością zaś wymagającą rozważań była w tych warunkach kwestia tożsamości przedmiotu i terenu inwestycji. Żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie organy w istocie nie dokonały.

Podnoszona przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy nie całkiem tego samego terenu, nie oznacza, że można niejako automatycznie było przyjąć, iż wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. Kwestia ta powinna być szczegółowo zbadana przez właściwy organ administracji publicznej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotycząca określonego terenu (nieruchomości) jest wydawana ponownie na rzecz tego samego podmiotu, przez co powinno mieć to odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy (szczególnie dotycząca większych inwestycji), może zawierać wiele szczegółowych elementów technicznych. Dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi administracji publicznej na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 188/10, opubl. LEX nr 952984).

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, że niezadowolony z decyzji o warunkach zabudowy inwestor może składać kolejne wnioski dla tożsamej inwestycji, obejmując wnioskiem inne działki sąsiednie (do których nie musi posiadać tytułu prawnego). Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, odmiennie niż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, może być składany przez każdego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podniesiono, że wnioskodawca, który już uzyskał ustalenie warunków zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że jego przedmiotem jest inna inwestycja. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji za podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłaby ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1508/06 opubl. w CBOSA).

Sąd administracyjny nie prowadzi jednak – co do zasady – postępowania wyjaśniającego. Jeśli w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, które nie były przedmiotem rozważań organów, to zbadanie ich wpływu na sposób załatwienia sprawy administracyjnej należy do organu rozstrzygającego sprawę.

W okolicznościach tej sprawy fakt, że jeden z wniosków Spółki będącej inwestorem o ustalenie warunków zabudowy dotyczył trzech, a drugi czterech działek ewidencyjnych (obok działek obejmujących pasy drogowe) nie oznacza, że można z góry ustalić, iż wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. W tym zakresie konieczne są dodatkowe ustalenia faktyczne.

W konsekwencji, skoro nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącej tej samej inwestycji na rzecz tego samego podmiotu, zachodzi konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, których organy nie dokonały. Tym samym dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Dopiero w przypadku niewadliwych ustaleń faktycznych, opartych na wszechstronnym rozważeniu i ocenie dowodów, możliwe będzie kompleksowe odniesienie się do wszelkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów.

Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz konieczność szczegółowego odniesienia się do ewentualnych różnic pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r. a sprawą zakończoną wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2010 r., o ile różnice takie zostaną stwierdzone.

W kwestii zaś podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, w tym błędnej wykładni § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem – co do zasady – wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Skoro w niniejszej sprawie Prezydent Miasta L. ustalił dla wnioskowanej inwestycji w pkt 3 lit. "a", dwie "nieprzekraczalne linie zabudowy" oznaczone na załączniku nr [...] do decyzji kolorem niebieskim, w odległości minimum 12 m od krawędzi jezdni ul. [...] i minimum 32 m od krawędzi jezdni ul. [...], to trzeba mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptuje się niekiedy czynione rozróżnienie na "obowiązującą linię zabudowy" i "nieprzekraczalną linię zabudowy" (dla zabudowy rozproszonej lub pierzejowej), nie ma jednak podstaw do ustalania kilku linii zabudowy, np. drugiej linii – z innej strony działki. Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy – od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, opubl. w CBOSA).

Reasumując, organ ponownie rozpatrujący sprawę ustali w sposób rzetelny i szczegółowy stan faktyczny sprawy, uwzględni wymagania dotyczące wnioskowanej inwestycji w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza w sposób prawidłowy wyznaczy obowiązującą linię zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Ustalenia w tym zakresie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy (o ile będą konieczne), muszą zaś zostać poprzedzone przede wszystkim rozważaniami dotyczącymi faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], oraz ewentualnych skutków, jakie ma to dla niniejszej sprawy, na co zwrócono już wyżej uwagę.

Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). Z uwagi na tego rodzaju treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 152 p.p.s.a. należało orzec, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II wyroku). Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).