Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1343/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przedłużenie umowy dzierżawy mienia gminnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Wojewoda [.] wystąpił ze skargami, zawartymi w jednym piśmie procesowym, na dwie uchwały Rady Gminy [.], a to:

1) z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.] w sprawie wyrażenia zgody na przedłużenie umowy dzierżawy mienia gminnego na okres 3 lat w części – w zakresie zapisu § 1 dotyczącego działek ewidencyjnych nr 519/3, 515/5, 314/1, oraz

2) z dnia [.] kwietnia 2016 r. [.] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego i przedłużenie umowy dzierżawy mienia gminnego na okres 4 lat,

domagając się stwierdzenia ich nieważności we wskazanym zakresie i orzeczenia o kosztach postępowania. Wskazał, że kontrola uchwał w ramach uprawnień nadzorczych nie była możliwa z powodu upływu terminu 30 dni od dnia ich przedstawienia przez Wójta Gminy [.].

Wojewoda podał, że podstawę prawną uchwał stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednostka pomocnicza gminy (w tym sołectwo) zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast, że "Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego", a z ust. 3, że "Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone". W konsekwencji stwierdził, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych, co wynikać ma z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z regulacji tych wynikać ma, że ustawodawca zastrzegł na rzecz organu sołectwa prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym. Uprawnienie to ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy.

Wojewoda ustalił, że Gmina [.] stała się właścicielem nieruchomości obejmujących działki nr 512, 519/3, 519/5 i 314/1 na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym - z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. W celu określenia mienia gminnego powołany wyżej przepis odsyłał do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, który w ust. 1 podtrzymał zasadę o nienaruszalności wszystkich mieszkańców gromad przysługujących im dotychczas prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. W art. 98 ust. 2 stwierdzono, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Prawo własności mienia należącego do sołectwa oraz innych praw dotyczących składników majątkowych, z których korzystało sołectwo do 27 maja 1990 r., z tą datą przeszło na własność gminy z tym zastrzeżeniem, że sołectwo otrzymało uprawnienie do ich wykonywania w imieniu gminy. Działki nr 512, 519/3 i 519/5 (wydzielone z działki 519/1), 314/1 stanowiły dawne mienie gromadzkie wsi, co wynika z Karty inwentaryzacyjnej nr 1 stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [.] L.dz. G[.] z dnia [.] lipca 1991 r. gdzie w kolumnie 9 wpisano "Skarb Państwa mienie gminne wsi [.]". Z wyjaśnień Wójta Gminy [.] wynikało zaś, że sprawy zawarcia z dotychczasowym dzierżawcą kolejnej umowy dzierżawy tych samych nieruchomości gminnych położonych w miejscowości [.] obejmujących działki 519/3, 519/5 i 314/1 na okres 3 lat oraz zawarcia kolejnej umowy dzierżawy tej samej nieruchomości gminnej dla działki nr 512 na okres 4 lat były wprawdzie przedstawiona na zebraniu wiejskim sołectwa [.] odbytego w dniu 31 marca 2016 r., jednak zebranie wiejskie nie podjęto uchwały wyrażającej zgodę na przedłużenie umowy dzierżawy w/w gruntów na okres 3 lat i 4 lat z uwagi na brak możliwości policzenia głosów i wystąpienia rozbieżności w tym zakresie wśród uczestników tego zgromadzenia. Tak więc podczas zebrania wiejskiego sołectwa [.] mieszkańcy nie wyrazili zgody na zadysponowanie mieniem gromadzkim, a skoro brak było zgody mieszkańców to Rada Gminy [.] nie posiadała kompetencji do podjęcia kwestionowanych uchwał w takim zakresie.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy [.] wniósł o ich oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Gmina stała się właścicielem działek nr 314/1, 519/3, 519/5, 512 i 235/2 na podstawie decyzji Wojewody [.] z dnia [.] lipca 1991 r. nr G[.], a działek 233 i 234 na podstawie aktu notarialnego rep. A [.] /2008 z dnia [.] października 2008 r. Prawo własności działek na rzecz Gminy ujawnione jest również w księgach wieczystych. Działki te nigdy nie były przekazywane Sołectwu, dlatego nie obowiązują żadne ograniczenia w dysponowaniu tym mieniem przez Gminę. Zwyczajowo Wójt zwraca się jednak do zebrania wiejskiego o opinie w sprawach gospodarowania mieniem, ale opinia taka nie ma mocy wiążącej. Zwrócono przy tym uwagę, że nieruchomości te były już w przeszłości wydzierżawiane od 2004 r., a działki nr 233 i 234 od 2010 r., a zatem podjęte uchwały i tak nie mogły uszczuplić praw sołectwa do korzystania z tego mienia. Podczas zaś zebrania wiejskiego w dniu 31 marca 2016 r., na którym poruszano temat dzierżawy, doszło do awantury, która uniemożliwiła zliczenie głosów. Ale nie było jednomyślnego stanowiska zebrania w tej sprawie, natomiast sprzeciw wyraziło tylko kilka osób.

Na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. Sąd postanowił, w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania, ale odrębnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna, ponieważ organ nadzoru, jakim jest Wojewoda, może wnieść skargę na uchwalę organu gminy w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 [tj. 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru przez wójta] organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z tego właśnie uprawnienia skorzystał Wojewoda. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaskarżona uchwała została mu przedstawiona w dniu 11 maja 2016 r. (k. 24 akt sądowych) i w tym czasie nie zostało wszczęte postępowanie nadzorcze. Wobec zatem upływu ww. terminu 30 dni Wojewoda miał możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego, a uprawnienie to nie jest ograniczone żadnym terminem.

Kontrola zaskarżonej uchwały nr [.] nie wykazała, aby była ona sprzeczna z prawem. Stanowisko Wojewody nie zasługiwało zatem na uwzględnienie.

Kontrolując uchwałę organu gminy Sąd administracyjny, stosownie do art. 147 § 1 Ppsa, w razie uwzględnienia skargi stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z przepisów art. 94 u.s.g. wynika zaś, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu ww. terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Ponadto w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Zasadniczą kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, było rozróżnienie ustawowych pojęć "mienia komunalnego" i "mienia gminnego" oraz ustalenie zasad korzystania z należącego do Gminy mienia przez jej jednostki pomocnicze. W ocenie bowiem Wojewody niektóre z działek objętych uchwałą stanowiły "mienie gminne", a przed jej podjęciem nie uzyskano wymaganej zgody zebrania wiejskiego sołectwa [.].

W myśl art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną. Może zatem być podmiotem praw, w tym posiadać mienie na zasadach prawa własności. Zgodnie z art. 43 u.s.g., mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Nabycie mienia komunalnego następuje, zgodnie z art. 44 ust. 1 u.s.g.: 1) na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym; 2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej; 3) w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia; 4) w wyniku własnej działalności gospodarczej; 5) przez inne czynności prawne; 6) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 u.s.g.).

Nabycie "mienia komunalnego" na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) uregulowane było w Rozdziale 2. Także mienie gminne, o którym była mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy nawiązującego do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, stawało się mieniem komunalnym, o czym świadczy treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a pośrednio art. 44 u.s.g. Po jego nabyciu gminy były zobowiązane, w razie utworzenia sołectw na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, do przekazania im składników mienia komunalnego, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Brak stosownej uchwały oznaczać musiał, że mienie takie nie zostało sołectwu przekazane, a zatem że nie powstało "mienie gminne", o którym mowa w przepisach art. 48 u.s.g.

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym m.in. sołectwa; zasady ich tworzenia określa statut gminy (art. 5 ust. 1 i 3 u.s.g.). Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Również do rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a do czasu określenia takich zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.). Szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147).

W myśl art. 48 ust. 2 u.s.g., rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Jak zaś wynika z art. 48 ust. 3 u.s.g., wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe (mienie gminne), pozostają nienaruszone. Podkreślić jednak należy, że skoro przepisy te zawarte były w ustawie samorządowej od dnia jej uchwalenia to termin, o którym w nich mowa, to najpóźniej dzień poprzedzający wejście w życie ustawy samorządowej, a zatem najpóźniej 26 maja 1990 r. (zob. art. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Tylko bowiem do tej daty można mówić o "dotychczasowych prawach". Przepisów art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. nie można jednak interpretować w oderwaniu od treści art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wątpliwości Wojewody nie zostały skierowane do wszystkich działek wymienionych w uchwale, co jest zrozumiałe. Jeżeli chodzi bowiem o działki nr 233 i 234, to Gmina nabyła je na mocy umowy zamiany zawartej w dniu 14 października 2008 r. w formie aktu notarialnego. Stanowią one zatem mienie komunalne Gminy, którym ma prawo rozporządzać bez konieczności uzyskiwania zgody Sołectwa. Nie jest to bowiem "mienie gminne" w rozumieniu przepisów u.s.g. Działka nr 235 została podzielona na działki nr 235/1 i 235/2 w 2008 r., dla potrzeb zawarcia ww. umowy, jako że własność działki nr 235/1 została przeniesiona z Gminy na rzecz osoby fizycznej.

Natomiast działki nr 235, 314/1, 519/3 i 519/5 (uchwała nr [.]) zostały nabyte przez Gminę na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na co wskazuje decyzja Wojewody [.] z dnia [.] lipca 1991 r. Jest to zatem mienie, o którym mowa w art. 44 pkt 1 u.s.g. Mienia takiego, tylko przez sposób jego nabycia, nie można "automatycznie" traktować jako "mienia gminnego" w rozumieniu u.s.g., skoro już z samej treści art. 44 u.s.g. wynika, że przede wszystkim jest to "mienie komunalne"; tak też zresztą jest ono oznaczone w ewidencji gruntów (k. 50 akt sądowych). Nabycia mienia komunalnego dotyczyły przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a to że nastąpiło to w przypadku ww. działek nie na podstawie art. 5, lecz art. 7, nie ma decydującego znaczenia dla ich kwalifikacji. Najważniejszą bowiem kwestią było to, czy podjęta została kiedykolwiek uchwała, o jakiej była mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tego zaś organ nadzoru nie zdołał wykazać, Gmina stoi natomiast na stanowisku, że Sołectwu nie przekazywała działek do korzystania. Skonstatować zatem należało, że aby należące do Gminy (będące jej własnością) mienie można było uznać za "mienie gminne", o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., konieczne było wykazanie, że przed dniem wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, było ono przekazane sołectwom do korzystania, a po tym dniu podjęto uchwałę, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Do kwalifikacji takiej należałoby dysponować jakimś potwierdzeniem tego, że Sołectwo miało prawo korzystać z określonego mienia, że zostało mu ono przekazane. Dowodów takich organ nadzoru jednak nie przedstawił pomimo, że po przekazaniu mu uchwał przez Wójta miał możliwość zażądać przedstawienia informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych, a to w trybie art. 88 u.s.g. Skarga nie została poparta jakimkolwiek dowodem o przekazaniu wymienionych w skardze nieruchomości Sołectwu, a zawiera tylko argumentację stanowiącą przedstawienie stanowiska Wojewody, różniącego się od stanowiska Gminy będącej właścicielem rzeczonego mienia i posiadającej najpełniejszą wiedzę o sposobie gospodarowania nim. W takiej sytuacji, wobec braku dowodów na przekazanie Sołectwu ww. nieruchomości do korzystania, uznać należało prawa właścicielskie Gminy do gospodarowania nimi jako mieniem komunalnym, ponieważ inne ustalenie nie wynika ani z akt sprawy ani z obowiązujących przepisów prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wymagania przed podjęciem uchwały z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [.] w sprawie wyrażenia zgody na przedłużenie umowy dzierżawy mienia gminnego na okres 3 lat, uzyskania stanowiska zebrania wiejskiego, a jego brak nie mógł wpłynąć negatywnie na ocenę jej legalności. To, że w Gminie praktykowano zwyczaj pytania mieszkańców o stanowisko w kwestii gospodarowania nieruchomościami gminnymi nie oznacza, że czyniono to z nakazu ustawy, lecz co najwyżej z dobrej praktyki samorządowej, skoro gmina to przede wszystkim wspólnota samorządowa. Zwyczaju takiego nie można jednak traktować jako obowiązującego prawa (precedensu), ponieważ system źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej ściśle określa Konstytucja RP, a w katalogu tym nie wymieniono zwyczaju. Także analiza statutu Gminy [.] i statutu Sołectwa [.] nie wykazała, aby ww. nieruchomości zostały przekazane Sołectwu, choć oczywiście obecne regulacje miejscowe nie miały w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, skoro kwalifikacji mienia jako "gminnego" należy dokonywać przez pryzmat wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (obecnej ustawy o samorządzie gminnym, której tytuł zmieniono na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r., Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Wskazać jeszcze należy, że gdyby podzielić argumentację Wojewody, to w zasadzie całość mienia nabytego przez gminy na podstawie przepisów art. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym stanowiłoby "mienie gminne", a nie "mienie komunalne", co z kolei stałoby w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 44 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznaczałoby, że podjęcie uchwały określonej w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie było wymagane, czego jednak nie sposób zaaprobować.

Z podanych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa, nie stwierdzając podstaw nielegalności uchwały.