Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2691/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant - Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 r. sprawy ze skargi H. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 30 maja 2000 r. Nr [...] oraz zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. i I. G. kwotę 87,20 zł (osiemdziesiąt siedem złotych 20/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 30 maja 2000 r. Nr [...], powołując się na art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., ustalił w stosunku do H. i I. G. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nich nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] położoną w G. Opłata została określona na kwotę 2180 zł.

Zgodnie z treścią decyzji wymieniona kwota stanowiła 30% wzrostu wartości nieruchomości, jaka zaistniała w związku z uchwaleniem zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 1 marca 1997 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr [...], poz. [...] z 1997 r., zmieniono ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] w G.. Nieruchomość ta położona była do momentu zmiany planu miejscowego w granicach terenów oznaczonych jako tereny rolne, natomiast po zmianie planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Decyzją z dnia 3 września 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego, na wniosek właścicieli, zatwierdził projekt podziału wymienionej wyżej nieruchomości. W wyniku podziału nieruchomości powstała m. in. działka gruntu oznaczona nr [...] o powierzchni 784 m2, którą to działkę I. i H. G. zbyli w formie darowizny na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] zawartego przed Notariuszem H.C. dnia 20 stycznia 1998 r. na rzecz syna M. G.. Akt notarialny został przesłany do Zarządu Gminy dnia 22 lutego 2000 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy bezzwłocznie podjął czynności zmierzające do wydania decyzji o naliczeniu opłaty i dnia 20 marca 2000 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania ustalono, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późno zm.), wartość nieruchomości przed zmianą jak i wartość nieruchomości po zmianie planu miejscowego, co pozwoliło na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

Strony zainteresowane poinformowano o możliwości zapoznania się z opinią szacunkową i możliwości wglądu do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, z której to możliwości I. i H. G. nie skorzystali.

Wobec tego, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwale Rady Gminy o zmianie planu miejscowego dotyczącej przedmiotowej nieruchomości została ustalona stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty w wysokości 30%, a zgodnie z operatem szacunkowym wzrost wartości nieruchomości wyceniono na kwotę 7267 zł. Wysokość opłaty określono na kwotę 2180 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i I. G., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania, zarzucili bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu odwołania wskazywali, że art. 36 ust. 3 cyt. wyżej ustawy stanowi podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty wyłącznie w sytuacji, gdy następuje zbycie nieruchomości w całości. Przepis ten bowiem mówi o zbyciu nieruchomości a nie o jej części. W tych warunkach zdaniem odwołujących skoro ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera własnej definicji nieruchomości to winno się sięgać do definicji zawartej w Kodeksie cywilnym, zakładającej odrębność przedmiotową przez skonkretyzowanie granic zewnętrznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 września 2000 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W ocenie organu II instancji ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do pobrania jednorazowej opłaty opartej na przepisach art. 36 ust. 3,4, 5 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zasadności ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 3 w przypadku zbycia części nieruchomości organ II instancji stwierdził, że odwołujący posłużyli się wyłącznie wykładnią przepisu art. 36 ust. 3 wskazanej ustawy powołując się na określenie "nieruchomości". Wykładnia ta nie jest możliwa do zaakceptowania. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, określając zasady zagospodarowania terenów, pozostaje w związku z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i odwrotnie. Podział nieruchomości według ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, dla właściwego rozumienia pojęcia nieruchomości w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, istotne znaczenie mają też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej ostatniej nie wprowadzono w sposób jednolity ani kodeksowego pojęcia nieruchomości (art. 46 Kc) ani pojęcia wieczysto-księgowego (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późno zm.). Nieruchomość gruntowa na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami to taki grunt wyodrębniony, który staje się przedmiotem obrotu np. przy sprzedaży, darowizny itp. W zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest z kolei niewątpliwe, że przez zwrot nieruchomości rozumie się także zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec powyższego, gdy dotychczasowa nieruchomość podlega wprawdzie podziałowi geodezyjnemu zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami na kilka nowych działek, lecz po tym podziale następuje obrót cywilnoprawny tymi działkami, a opłaty o których mowa wart. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, związane są ze sporządzeniem aktu notarialnego tj. ze zmianą podmiotu własności działki, to nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy jest działka, która stała się przedmiotem tego obrotu.

Zaakceptowanie odmiennego stanowiska, że cała dotychczasowa nieruchomość musi być zbyta dla wymierzenia opłaty określonej wart. 36 ust. 3, prowadziłoby do podważenia sensu wprowadzenia tej opłaty, a także do przedawnienia jej pobrania stosownie do art. 36 ust. 7. W praktyce w przypadku zbywania pojedynczych działek, których łączna powierzchnia nie odpowiadałaby nawet minimalnie wielkości "dotychczasowej nieruchomości" prowadziłoby do niemożliwości wymierzenia opłaty. To wszystko prowadziłoby do nieracjonalności rozumianego przez odwołujących się przepisu. Podobne wnioski nasuwają się na tle przepisu art. 36 ust. 2 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego podstawę roszczeń odszkodowawczych właścicieli w przypadku obniżenia wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że za możliwością naliczania jednorazowych opłat w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku zbycia części nieruchomości, opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OPK 17/98 "Wokanda" z 1999 r. Z. nr 9, s.35, według której: "Jednorazową opłatę, o której mowa wart. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. i zagospodarowaniu przestrzennym pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrasta w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W tych warunkach stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisem art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i I.G. ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestionujące zasadność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji zbycia części nieruchomości.

Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji bez zapoznania strony z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek - stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności (por. T. Woś "Postępowanie sądowo-administracyjne, W-wa 1996, str. 199).

W ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj.:

a) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia wżycie uchwalonego

planu bądź dokonanej w nim zmiany.

W sprawie okolicznością niesporną jest, że pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek została spełniona.

Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia l marca 1997 r. zmieniono ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości skarżących z terenów rolnych na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wyliczenie wysokości obciążającej skarżących opłaty dokonane w oparciu o czynności przeprowadzone przez biegłego nie było w sprawie kwestionowane i nie ma podstaw do ich podważania.

Wbrew twierdzeniom skarżących zostali oni prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się operatem szacunkowym i wypowiedzenia się pisemnie co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia stosownych wniosków.

Ponadto wskazać należy, że uchwała Rady Gminy z dnia 1 marca 1997 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zawierała określenie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - opłaty, o jakiej mowa w tym przepisie.

Maksymalna opłata jaką może przewidzieć prawo miejscowe wynosi zgodnie z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy aż 300/0 wzrostu wartości nieruchomości.

W dniu 17 maja 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 5 sędziów 'podjął następującą uchwałę: "Jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany planu miejscowego" (OPK 17/98).

Z uzasadnienia uchwały wynika, że w związku z literalnym brzemieniem art. 36 ust. 3 u.z.p. powstała wątpliwość prawna, czy wskutek przeznaczenia wydzielenia części dotychczasowego gruntu rolnego pod budownictwo jednorodzinne, w planie miejscowym, wzrosła wartość całej nieruchomości, czy tylko tych wyodrębnionych i już budowlanych działek gruntu, oraz czy zbycie tylko tych działek uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty. Przepis art. 36 ust. 3 u.z.p. odnoszący się do nieruchomości, nie zawiera określenia "lub jej części".

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazał, że przeznaczenie w planie miejscowym części gruntów, należących do jednego właściciela, na określony cel wcale nie musi oznaczać ani powodować, że pozostałe grunty tego właściciela straciły lub zyskały na wartości rynkowej.

Jeśli zatem przedmiotem obrotu jest tylko ta część gruntu, której dotyczy zmiana w planie, powodująca wzrost jego wartości - to w tym zakresie ma zastosowanie art. 36 ust. 3 u.z.p. o jednorazowej opłacie, gdyż ta część jest nieruchomością w rozumieniu tego przepisu (ONSA 1999, nr 4, poz. 121).

Dlatego też zarzut skarżących dotyczący braku podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji zbycia części nieruchomości w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednakże jak wyż ej wskazano ustalenie tzw. renty planistycznej uwarunkowane jest również wystąpieniem drugiej przesłanki, którą jest "zbycie nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 30 października 2000 r. OPK 16/01 stanął na stanowisku, że jednorazowej opłaty, o której mowa wart. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wartość nieruchomości wzrasta w związku ze zmianą planu miejscowego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich.

W uzasadnieniu tejże uchwały stwierdzono m. in., że nie można tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wzrosła wartość nieruchomości, to tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści.

Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do omawianego skutku nie dochodzi.

Co prawda, również w takim wypadku, właściciel lub użytkownik wieczysty wyzbywa się części swojego prawa, ale przez czynność nieodpłatną, nieekwiwalentną. Skoro wyzbyciu się majątku w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku, to brak argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy.

Należy uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła z powodu uchwalenia planu lub jego zmiany (ONSA 2001, nr 2, poz. 64). Jak wynika z akt sprawy skarżący darowali przedmiotową działkę synowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w niniejszej uchwale i uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy ż dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponadto działając na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).