Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 421/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 5 w związku z art. 88 c ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1439/18 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pracę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 4 maja 2017 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla obywatelki Ukrainy – N. D. (dalej jako: "cudzoziemka") na stanowisku ds. marketingu i sprzedaży produktów na rynkach Ukrainy i Białorusi oraz na stanowisku ds. rozwoju i sprzedaży usług. Pismem z 13 maja 2017 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku o informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca, o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065, z późn. zm. – zwanej dalej: "ustawą o promocji zatrudnienia"). Organ wskazał, że skarżąca może zamiast informacji starosty przedłożyć zarejestrowane przez powiatowy urząd pracy oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi wraz z umową, na podstawie której wykonywana była praca oraz dokumentami potwierdzającymi opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę. Wezwanie zostało odebrane przez skarżącą 18 maja 2017 r., natomiast 25 maja 2017 r. do Wojewody wpłynęły m. in. takie dokumenty jak: pismo wyjaśniające skarżącej sporządzone 24 maja 2017 r. wskazujące, że cudzoziemka spełnia przesłanki zwalniające ją z obowiązku uzupełnienia akt sprawy o informację starosty, raporty ZUS P DRA wydane cudzoziemce za miesiące: luty, marzec, kwiecień 2017r. i oświadczenie, że składki na ubezpieczenie społeczne cudzoziemce są naliczane w sposób prawidłowy i w pełnej wysokości odprowadzane w terminach ustawowych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zawiadomieniem z 30 maja 2017 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] odmówił wydania skarżącej wnioskowanego zezwolenia na pracę cudzoziemce.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2018 r utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji jest art. 88j ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Dalej przywołał art. 88c ust. 1 pkt 2, art. 88d i art. 88 pkt 1 oraz art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ww. ustawy i zauważył, że ustawa ta ściśle reguluje procedurę wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. W przypadku gdy cudzoziemiec ma wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, strona postępowania jest obowiązana załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę wyżej wymienioną informację starosty o odpowiedniej treści. Informacja starosty nie jest wymagana w sytuacji, o której mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydania zezwoleń na pracę cudzoziemców [(Dz.U. z 2015 r., poz. 97) – zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2009 r.]. Przepis ma zastosowanie do obywatela Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy.

Minister wskazał, że strona posiadała pisemne oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, w którym podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemce wskazał okres powierzenia wykonywania pracy: od 1 lutego 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. Przedmiotowe oświadczenie zostało zarejestrowane przez Powiatowy Urząd Pracy w O. 8 lutego 2017 r. Powiatowy Urząd Pracy nie zarejestrował więc oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy przed podjęciem pracy przez cudzoziemkę, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. W związku z tym nie zachodziła potrzeba sprawdzenia innych przesłanek, w tym wzywania strony o dołączenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji zasadnie wezwał skarżącą o dołączenie do akt sprawy wymaganej informacji starosty. Pomimo prawidłowego odbioru ww. pisma przez skarżącą 18 maja 2017 r., do akt sprawy nie zostały dołączone wymagane dokumenty. Z uwagi na fakt, że w sprawie skarżąca nie spełniła warunku przedstawienia wymaganej informacji starosty należało wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. sp. z. o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca - w załączeniu wniosku o zezwolenie nadanym 2 maja 2017 r. - przedstawiła pisemne oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, w którym wskazała okres powierzenia wykonywania pracy od 1 lutego 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. Z przedmiotowego oświadczenia wynika, że zostało ono sporządzone i podpisane przez osobę umocowaną do reprezentowania skarżącej E. G. 25 stycznia 2017 r., natomiast rejestracja oświadczenia w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. nastąpiła 8 lutego 2017 r. Oznacza to, że do rejestracji ww. oświadczenia przez właściwy powiatowy urząd pracy doszło po kilku dniach od podjęcia pracy przez cudzoziemkę. Innymi słowy świadczenie pracy przez cudzoziemkę nastąpiło przed formalną czynnością rejestracji oświadczenia przez właściwy powiatowy urząd pracy. Wykonywanie pracy przez cudzoziemca przed okresem poprzedzającym dzień rejestracji oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy nosi znamiona pracy nielegalnej. W świetle powyższego organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie nie doszło do spełnienia jednej z przesłanek wymaganych § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r., dających tym samym podstawę do zastosowania regulacji dopuszczającej wydanie zezwolenia na pracę bez konieczności uzyskania informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. A to oznacza, wbrew stanowisku skarżącej, że wezwanie do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy [...] było w pełni zasadne. Stwierdzony brak przedłożenia takiej informacji, czyli wymogu z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w świetle brzmienia art. 88j ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, musiał skutkować obowiązkiem wydania przez Wojewodę decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemce – obywatelce Ukrainy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 5 w związku z art. 88 c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w związku z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że Spółka zobowiązana była do przedłożenia organowi informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, podczas gdy w rzeczywistości z uwagi na wykonywanie pracy przez cudzoziemca bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na pracę (tj. w okresie 17.10.2016 - 17.01.2017 oraz 08.02.2017 r. - 30.04.2017 r.) w oparciu o zarejestrowane przez Powiatowy Urząd Pracy w O. oświadczenia, organ zobowiązany był do zastosowania tzw. uproszczonej procedury wydania zezwolenia, bez obowiązku przedkładania informacji starosty;

2) błędne niezastosowanie art. 65 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, poprzez niewzięcie pod uwagę, że oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi zostało złożone przez spółkę w czasie właściwym, a wyłącznie z winy Powiatowego Urzędu Pracy zostało zarejestrowane po terminie, tj. w dniu 8.02.2017 r,, a nadto skarżący był zobowiązany do zawarcia umowy z cudzoziemcem od daty określonej w oświadczeniu, a tym samym uniemożliwienie cudzoziemcowi wykonywania pracy na obszarze RP, a skarżącemu uniemożliwienie zatrudnienia cudzoziemca, mimo dokonania wszelkich czynności formalnych przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W złożonej w tej sprawie skardze kasacyjnej jej autor oparł swoje zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W ramach postawionego zarzutu błędnej wykładni art. 90 ust. 5 w związku z art. 88 c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w związku z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, skarżąca kasacyjnie wskazała na nieuzasadnione stwierdzenie, że Spółka zobowiązana była do przedłożenia organowi informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, podczas gdy w rzeczywistości z uwagi na wykonywanie pracy przez cudzoziemca bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na pracę, w oparciu o zarejestrowane przez Powiatowy Urząd Pracy w O. oświadczenia, organ zobowiązany był do zastosowania tzw. uproszczonej procedury wydania zezwolenia, bez obowiązku przedkładania informacji starosty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa podstawa kasacyjna nie została sformułowania prawidłowo. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pod pojęciem "błędnej wykładni" przepisu prawa materialnego rozumie się niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając zarzut błędnej wykładni, autor skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić jak dany przepis prawa winien być odczytywany, jaka - jego zdaniem - powinna być prawidłowo wykładnia tego przepisu oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa.

Zauważyć należy, że w przedmiotowym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści wskazanych przepisów, nie przedstawia też właściwego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, ich rozumienia. Tak skonstruowany zarzut wskazuje, że w istocie skarżąca kasacyjnie zarzucając błędną wykładnię powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, kwestionuje ustalenia faktyczne prowadzące do uznania, że w sprawie nie doszło do spełnienia jednej z przesłanek wymaganych § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r., dających podstawę do zastosowania regulacji dopuszczającej wydanie zezwolenia na pracę bez konieczności uzyskania informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Za pomocą zarzutu błędnej wykładni skarżąca w istocie usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego sprawy odnoszące się do wymogu rejestracji oświadczenia pracodawcy przed powierzeniem cudzoziemcowi pracy, a nie rozumienie tego kryterium przyjęte przez Sąd I instancji. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że wykonywanie pracy przez cudzoziemkę nastąpiło przed formalną czynnością rejestracji oświadczenia przez właściwy powiatowy urząd pracy, jak również, że praca wykonywana przez cudzoziemkę przed okresem poprzedzającym dzień rejestracji oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy nosi znamiona pracy nielegalnej, ma walor ustaleń faktycznych, które nie mogą być skutecznie podważane zarzutem naruszenia prawa materialnego, w szczególności w formie błędnej wykładni. Temu bowiem służą zarzuty procesowe, których w niniejszej sprawie nie podniesiono. Powołanie się przez stronę skarżącą w rozpoznawanym zarzucie na podstawę kasacyjną sformułowaną i motywowaną jako błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku.

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 i 5 Konstytucji RP. Podobnie jak zarzut błędnej wykładni przepisów wymienionych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zmierza on do podważenia ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Z tych względów przedstawiona wyżej ocena prawna odnosi się również do zarzutów naruszenia Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że określone w art. 65 ust. 1 ustawy zasadniczej, prawo wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, nie ma charakteru bezwzględnego, a Konstytucja dopuszcza wyjątki, o ile ustawa tak stanowi. Ustawodawca w odniesieniu do określonej grupy osób (cudzoziemców zamierzających wykonywać pracę w Polsce) nałożył obowiązki, które musi spełniać aby praca ta miała charakter legalny. Niezasadne jest więc powoływanie się na na naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji bez odniesienia się do konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących rygory podejmowania zatrudnienia przez cudzoziemca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.