Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 618/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Polskiej Spółki G.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. i S. W.pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gmina C. oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym P. gmina C.

W związku z informacją, że podczas kontroli eksploatacyjnej w terenie przeprowadzonej przez Polską Spółkę G. Sp. z o.o. Oddział w T. – Zakład w L. stwierdzono kolizję budynku realizowanego na działce nr ewid. [...] z wybudowaną w 1999 r. siecią gazową wysokiego ciśnienia DN250 stal, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. i S. W. pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał, że przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania w zakresie przeznaczenia terenu, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), dalej także jako: rozporządzenie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że toku postępowania pozyskał od Urzędu Gminy [...] fragment mapy z lokalizacją działki nr [...] oraz wydruk komputerowy z rysunku planu miejscowego w obszarze działki nr [...], jak również wyjaśnienia Wójta Gminy [...] (pismo z dnia [...] września 2015 r. znak [...]), w świetle których, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), działka nr ewid. [...] (obręb P.), położona jest w jednostce D, na obszarze terenu oznaczonego symbolem MN przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną, w terenach rolniczych oznaczonych symbolami: ZZ - łąki i pastwiska oraz RM - tereny rolne z prawem zabudowy. Wójt wskazał, że na rysunku planu w północno-zachodnim narożniku działki, oznaczony jest zasięg strefy sieci gazowej wysokoprężnej. Ze względu na skalę rysunku planu 1 : 10 000, obejmującego obszar całej gminy w granicach administracyjnych, w odniesieniu do kompleksów wszystkich gruntów rolnych pozostawionych w użytkowaniu rolniczym, oznaczonych symbolami ZZ i RM, na rysunku planu zastosowano ich generalizację bez oddzielenia liniami rozgraniczającymi. Zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 ustaleń ogólnych planu: dla terenów oznaczonych symbolem RM ustala się podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe, urządzenia infrastruktury technicznej, tereny zieleni, urządzenie ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych oraz zalesienia. Dozwolona jest lokalizacja zabudowy zagrodowej - rolniczej wzdłuż tras komunikacyjnych: dróg powiatowych i gminnych, istniejąca zabudowa rozproszona do zachowania, dla terenów oznaczonych symbolem ZZ ustala się podstawowe przeznaczenie pod łąki i pastwiska, dozwolone jest urządzenie zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] znajduje się w kompleksie gruntów rolnych oznaczonych jako użytek RIVa. Wobec powyższego, zdaniem Wójta Gminy [...], działka nr [...] przeznaczona jest w części na tereny rolne z prawem zabudowy, dla której obowiązują ustalenia ogólne zawarte w § 9 ust. 2 planu miejscowego. Kontur łąki od konturu roli na planie zagospodarowania oddziela droga gminna działka nr [...], natomiast sąsiednia działka nr ewid. [...] stanowi rolę i jest uprawiana rolniczo.

W ocenie Wojewody, teren na którym usytuowany jest projektowany budynek, wbrew twierdzeniom Wójta, znajduje się jednak poza obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN na terenie oznaczonym symbolem ZZ. Odnosząc się do ww. pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, iż na planszy nr 27 rysunku planu, w obszarze obejmującym działkę inwestora - brak terenów oznaczonych symbolem RM. Działka inwestora graniczy z terenem o symboli MN, znajduje się jednak na terenie oznaczonym w planie symbolem ZZ. Z rysunku planu miejscowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2004 r. Nr [...]poz. [...] wynika, że linia rozgraniczająca tereny o symbolu MN i ZZ (lekko pogrubiona) biegnie na pewnej długości, nieoznaczonej żadnym symbolem na planie drogi, jednak linia ta załamuje się pod kątem prostym, schodzi ukośnie w dół, nie rozgranicza terenów o symbolu ZZ, które znajdują się zarówno po północnej jak i południowej stronie drogi. Wojewoda zaznaczył, że część graficzna (rysunek) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest graficznym odzwierciedleniem uchwały i obowiązuje jedynie w takim zakresie, w jakim jest to określone w części tekstowej.

Wojewoda ustalił ponadto, że budynek mieszkalny jednorodzinny objęty pozwoleniem na budowę usytuowany jest w odległości około 12 m (odczyt 2,4 cm, skala mapy 1:500) od widniejącej na mapie nitki gazociągu oznaczonego symbolem g250. Wynika z tego, że objęty przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę budynek usytuowany jest w 30 metrowej strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia - g250 liczonej po 15 m od osi w obydwie strony. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu o średnicy do 300 DN wynosi 40 m (30 m). W przedmiotowej sprawie strefa kontrolowana wynosi 30m , co wynika z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1994 r. w sprawie lokalizacji gazociągu. Zgodnie z § 10 w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych.

W wyniku rozpoznania odwołania J. i S. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. uchylił oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do stwierdzonych przez Wojewodę wad kwalifikowanych decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy stwierdził po pierwsze, że z analizy akt sprawy wynika, iż nieruchomość inwestycyjna objęta ustaleniami ww. uchwały znajduje się w jednostce D, która zgodnie z § 2 ww. miejscowego planu obejmuje sołectwa i miejscowości m. in. P. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności załącznika graficznego miejscowego planu, z uwagi na skalę w jakiej został sporządzony (skala 1: 10 000) uniemożliwia precyzyjne określenie przebiegu granic terenów o różnym przeznaczeniu na jakich znajduje się nieruchomość inwestycyjna. Organ zauważył, że działka nr ewid. [...] stanowi zarówno teren oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZZ - teren łąk i pastwisk, z dopuszczeniem urządzenia zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych (§ 9 ust. 3 ww. uchwały), jak również teren oznaczony w ww. miejscowym planie innym symbolem. W ocenie GINB, nie sposób zatem jednoznacznie wskazać, czy pozostała część nieruchomości inwestycyjnej stanowi obszar oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem MN (teren zabudowy jednorodzinnej) czy też teren oznaczony symbolem RM. O braku jednoznaczności i precyzyjności ww. uchwały świadczą również wypisy z ww. miejscowego planu, które wskazują, że działka inwestycyjna wchodzi w części w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem D.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w części w skład terenu oznaczonego symbolem RM - uprawy polowe dla których dozwolona jest lokalizacja zabudowy zagrodowej (wypis z planu miejscowego z dnia 30 stycznia 2014 r).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zaś obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa powyżej. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny ustalić przeznaczenia terenu nieruchomości inwestycyjnej, a tym samym stwierdzić, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo. Skoro zaś nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że kontrolowana decyzja narusza prawo to tym bardziej nie można uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza ustalenia uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] r.

Organ stwierdził ponadto, że nawet ewentualne przyjęcie, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w znacznej części na terenie oznaczonym symbolem ZZ, którego przeznaczenie podstawowe, zgodnie z § 9 ust. 3 ww. miejscowego planu, to tereny łąk i pastwisk, z dopuszczeniem urządzenia zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, nie mogłoby skutkować uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, gdyż zapisy ww. uchwały nie precyzują wprost zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem ZZ. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak takiego jednoznacznego zakazu uprawnia do uznania, że takie usytuowanie nie było niedopuszczalne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił ponadto stanowiska organu wojewódzkiego, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ ustalił, że sporny budynek został zrealizowany w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 12 m od granicy z działką nr ewid. [...], przez którą przebiega gazociąg sieci o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, oraz o średnicy nominalnej DN250, zrealizowany na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w C. pozwolenia na budowę sieci gazowej wysokiego ciśnienia Ż. Inwestycja ta oddalona jest w najbliżej położonym miejscu o ok. 13 m od ww. gazociągu przebiegającego zarówno przez działkę inwestycyjną, jak również przez bezpośrednio sąsiadującą z nią działką nr ewid. [...].

Organ zauważył, że obowiązujące na dzień wydania kontrolowanej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie ustalały dla gazociągów tzw. strefy kontrolowane (§ 10 ust. 1), których szerokość uzależniona jest od rodzaju i mocy realizowanego gazociągu. Strefa kontrolowana o jakiej mowa powyżej, to zgodnie z § 2 pkt 30 ww. rozporządzenia obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Zgodnie z § 6 pkt 1 lit b) rozporządzenia, szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 150 do DN 300 włącznie powinna wynosić 6,0 m. Przepisy ww. rozporządzenia dotyczą przy tym gazociągów realizowanych na ich podstawie. Dla inwestycji przesyłowych o jakich mowa wyżej, zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę przepisy rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2013 r., przewidują inną szerokość stref kontrolowanych aniżeli wskazane w ww. § 6 pkt 1. Stosownie do § 110 oraz w związku z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia, dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, i średnicy gazociągu DN250, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec budynków mieszkalnych zabudowy jedno – i wielorodzinnej wynosi 40 m.

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny i faktyczny sprawy GINB uznał, że sporna inwestycja jakkolwiek narusza ustalenia ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., to naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Nie wywołuje ono bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Uzasadniając przyjęte stanowisko organ przypomniał, że regulacje umożliwiające wyznaczenie strefy kontrolowanej wzdłuż gazociągu mają na celu umożliwienie operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznacza się strefę kontrolowaną (por. Wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gd 710/10; WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1288/04). O braku podstaw do uprawnionego twierdzenia, że lokalizacja spornej inwestycji w odległości ok. 13 m od gazociągu przesyłowego w sposób rażący narusza przepisy ww. rozporządzenie świadczy i to, że obecnie dla gazociągów o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa i średnicy gazociągu DN250 przepisy prawa przewidują dwukrotnie mniejszą odległość aniżeli odległość zaprojektowanego budynku od gazociągu.

Polska Spółka G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tejże decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo budowlane oraz wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze. Z tego względu, zdaniem strony, powinna podlegać uchyleniu. W ocenie wnoszącej skargę, Wojewoda prawidłowo uznał, że zaszły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 października 2014 r. w sprawie pozwolenia na budowę, skoro objęty jej rozstrzygnięciem budynek mieszkalny zaprojektowany został w strefie kontrolnej gazociągu wysokiego ciśnienia, określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., w której, zgodnie z tym rozporządzeniem, obiektów budowlanych nie należy wznosić. Dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnię przepisów rozporządzenia skarżący uznał za niedopuszczalną z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej oraz zasad wykładni systemowej podnosząc, że zmniejszanie strefy kontrolnej gazociągu, wbrew przepisom rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który korzystając z kompetencji organu odwoławczego, uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. i orzekł w sposób merytoryczny o niezaistnieniu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Kierując się powyżej wskazanymi kryteriami, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja merytoryczno-reformacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. W ramach sprawowanej kontroli instancyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego niewadliwie przyjął, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, którą przypisał jej organ I instancji, polegającą na wydaniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Kodeksowy katalog przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obejmuje przypadek stwierdzenia, że dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjęta w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i pozostaje zgodna z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą kluczowymi przesłankami stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa pozostają oczywistość naruszenia przez organ przepisu prawa, charakter naruszonego przepisu, jak również skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja organu administracji publicznej. Jak się przyjmuje w judykaturze, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis prawa, którego zastosowanie nie wymaga przeprowadzania pogłębionych zabiegów interpretacyjnych. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3347/14). Konieczne jest zatem wykazanie, że w sprawie zachodzą takie okoliczności, które powodują, że przeważy zasada praworządności nad zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1808/15).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzona przez organ I instancji kwalifikowana wadliwość decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę obejmowała stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

Jako że zarzuty rozpoznawanej skargi ograniczone zostały wyłącznie do kwestii poprawności dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwalifikacji wady decyzji o pozwoleniu na budowę związanej z naruszeniem przez tę decyzję warunków wskazanych w rozporządzeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, do tego aspektu sprawy Sąd uznał za zasadne odnieść się w pierwszej kolejności.

Poza sporem pozostaje w sprawie to, że decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca przedmiot kontrolowanego przez Sąd postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sposób sprzeczny z treścią obowiązującego w dacie jej wydania załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia zezwoliła na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości około 12 m od sieci gazociągu oznaczonego symbolem g250. Oznacza to, że decyzja ta narusza ustanowiony w § 10 rozporządzenia nakaz niewznoszenia obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej, której szerokość dla gazociągu wybudowanego, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, w warunkach wskazanych w § 110 rozporządzenia (tj. w roku 1999 r.), o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, i o średnicy do 300 DN wynosi 40 m (§ 110 oraz w związku z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia). Dokonując kwalifikacji tego naruszenia prawa przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie odwołał się do celu ustanawiania tzw. stref ochronnych gazociągów zauważając, że stanowią one obszar wyznaczony po to, by przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego mogło podejmować czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Organ odwoławczy w sposób całkowicie uprawniony stwierdził, że skoro regulacje umożliwiające wyznaczenie strefy kontrolowanej wzdłuż gazociągu mają na celu umożliwienie operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń, a przy tym przepisy obowiązujące w dacie podejmowania przez ten organ rozstrzygnięcia dla gazociągów o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa i średnicy gazociągu DN250 przewidują dwukrotnie mniejszą odległość aniżeli odległość zaprojektowanego budynku od gazociągu, tj. 6 m (zob. § 10 ust. 6 pkt 3 lit b rozporządzenia), to Wojewoda [...] nie miał podstaw do uznania, że weryfikowana przezeń decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza przepisy rozporządzenia, gdyż wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w kontekście skutków tego naruszenia.

Wbrew zarzutom skarżącej Spółki, nie ma bowiem decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, jako że znaczenie ma wyłącznie to, jakie skutki wywołuje naruszenie tychże przepisów (zob. powyżej powołany wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1808/15). Podkreślenia ponadto wymaga, że argumentacja skargi nie jest adekwatna do okoliczności sprawy, co wynika z tego, że w przedmiotowej sprawie obowiązująca szerokość strefy kontrolowanej gazociągu nie wynika z przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia, jako że w sposób wiążący ustalała ją na szerokość 30 m decyzja Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] września 1994 r. w sprawie lokalizacji gazociągu.

Jeśli się zaś uwzględni, jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że przepisy regulujące wprowadzenie stref ochronnych gazociągów zostały przyjęte w celu umożliwienia operatorowi sieci właściwej ochrony należących do niego urządzeń, to tej natury racje, które stały za wprowadzeniem stref ochronnych gazociągu przy ocenie naruszenia przepisów rozporządzenia w kontekście normy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pominięte być nie mogą. Wymaga podkreślenia, że na żadnym etapie postępowania skarżąca Spółka, jako podmiot odpowiedzialny za podejmowanie czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu nie podnosiła, że bezprawne zmniejszenie strefy ochronnej gazociągu wpłynie negatywnie na możliwość skutecznej jego ochrony. Tym samym, aczkolwiek decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem §10 ust. 3 oraz § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, to mając na uwadze nie tylko postać uchybienia, którego się dopuścił Starosta C. w decyzji z dnia [...] października 2014 r., ale również przez wzgląd skutki tego uchybienia oraz na przywołaną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie można uznać, że w sprawie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie powoduje decyzja naruszająca prawo, a więc że decyzja ta wydana została w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Identyczne wnioski co do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aczkolwiek wysnute w odniesieniu do innych okoliczności faktycznych sprawy, nieobjętych zarzutami skargi, wyprowadzić należało co do drugiej przyczyny, która stała za uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu I instancji i odmową stwierdzenia przez organ odwoławczy nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r.

Drugi aspekt sprawy wiązał się z uchyleniem zaskarżoną decyzją decyzji Wojewody w oparciu z zapatrywanie organu odwoławczego, iż wbrew stanowisku Wojewody decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [ uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Wymaga przypomnienia, iż w ocenie Wojewody, teren na którym usytuowany jest projektowany budynek, znajduje się poza obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN na terenie oznaczonym symbolem ZZ, co organ ten ustalił na podstawie części graficznej (rysunku) planu miejscowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2004 r. Nr [...] poz. [...], wskazując, że wynika z niego, że linia rozgraniczająca tereny o symbolu MN i ZZ biegnie na pewnej długości, nieoznaczonej żadnym symbolem na planie drogi, jednak linia ta załamuje się pod kątem prostym, schodzi ukośnie w dół, nie rozgranicza terenów o symbolu ZZ, które znajdują się zarówno po północnej jak i południowej stronie drogi.

Analiza akt sprawy dowodzi jednakże, że przyznać należy rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż w oparciu o akta sprawy nie jest możliwe precyzyjne określenie przebiegu granic terenów o różnym przeznaczeniu na jakich znajduje się nieruchomość inwestycyjna. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że działka o nr ewid. [...] stanowi zarówno teren oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZZ - teren łąk i pastwisk, z dopuszczeniem urządzenia zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych (§ 9 ust. 3 ww. uchwały), jak również teren oznaczony w ww. miejscowym planie innym symbolem, przy czym z uwagi na skalę, w jakiej sporządzony został załącznik graficzny uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (skala 1: 10 000) nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie, czy pozostała część nieruchomości inwestycyjnej stanowi obszar oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem MN (teren zabudowy jednorodzinnej) czy też teren oznaczony symbolem RM. Zgodzić się należy z argumentacją zaskarżonej decyzji w ramach której organ wskazuje, że o braku jednoznaczności i precyzyjności ww. uchwały świadczą również wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują, że działka inwestycyjna wchodzi w części w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem D.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w części w skład terenu oznaczonego symbolem RM - uprawy polowe dla których dozwolona jest lokalizacja zabudowy zagrodowej (wypis z planu miejscowego z dnia 30 stycznia 2014 r). Nie bez racji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, że nawet ewentualne przyjęcie, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w znacznej części na terenie oznaczonym symbolem ZZ, którego przeznaczenie podstawowe, zgodnie z § 9 ust. 3 ww. miejscowego planu, to tereny łąk i pastwisk, z dopuszczeniem urządzenia zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, nie mogłoby skutkować uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, skoro zapisy uchwały w sprawie planu miejscowego nie ustanawiają wprost zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem ZZ. W tych warunkach zgodzić się zatem należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że brak takiego jednoznacznego zakazu uprawnia do uznania, że takie usytuowanie nie było niedopuszczalne. Jeśli się uwzględni przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowisko doktryny, iż ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości muszą wynikać np. z zapisów planu miejscowego, jednakże przepisy te nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. S. Rudnicki, Komentarz, 2007, s. 34 [za:] Kidyba Andrzej (red.), Dadańska Katarzyna A., Filipiak Teresa A, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX, 2012; podobnie wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r., II SA 1499/94, Wokanda 1996, nr 3, s. 32), to nie budzi żadnych zastrzeżeń poprawność wnioskowania przez organ odwoławczy, że w przypadku, gdy interpretacja zapisów planu miejscowego prowadzi do rozbieżnych lub też niejasnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (por. postanowienie TK z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...]). Rozbieżne wyniki interpretacyjne przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konstytuują sytuację wyłączoną spod pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Mając zatem na względzie, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. rozpatrywana również w tym aspekcie sprawy prowadziła do wniosku, że jej okoliczności nie wskazywały na spełnienie się w niej warunków, od zaistnienia których art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzależnia możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wobec niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakichkolwiek innych wad tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.