Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. L., J. L., E. L., K.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

B. L. i D. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 czerwca 2021 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z 4 listopada 2020 r., nr [..] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 457/21. Postanowieniem z 8 września 2021 r. Sąd odrzucił skargę D.L. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi.

Sprzeciw wnieśli także J. L., E. L. i K. G. Sprzeciw ten został zarejestrowany pod sygnaturą II SA/Gd 458/21. Postanowieniem z 14 września 2021 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 458/21, sprawa zarejestrowana pod tą sygnaturą została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą zawisłą w Sądzie pod sygnaturą II SA/Gd 457/21 i w dalszym ciągu prowadzona pod sygn. akt II SA/Gd 457/21.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne - jeden jednolokalowy, drugi dwulokalowy) wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdem przy ul. J. S. w G., na działce nr [..] obręb [..].

Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta decyzją z 4 listopada 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, określając rodzaj zabudowy jako jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej. W ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że w zabudowie tej znajdować się będą 3 lokale mieszkalne, a ponadto inwestor wykona urządzenia budowalne oraz przeprowadzi rozbiórkę istniejącej zabudowy. W ustaleniach w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: przewidziano nieprzekraczalną linię zabudowy - 5,0 metrów od pasa drogowego ulicy J. S. (6,0 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni – t.j. Dz.U. 2020, poz. 470 ustawa o drogach publicznych), a od granic z pozostałymi działkami - zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki jako maksymalnie 0,27, szerokość elewacji frontowej A-D - max. 8,50 m, pod warunkiem spełnienia przepisów odrębnych, dach stromy dwuspadowy, o symetrycznym układzie połaci z kątem nachylenia połaci dachu stromego - od 30° do 45° oraz wysokość głównej kalenicy - max. 9,50 m. Przy czym organ nie ustalił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ani kierunku głównej kalenicy dachu stromego w stosunku do frontu działki.

Na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez E. L., J. L. oraz D. i B. L., Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 czerwca 2021 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Podobnie, gdy inwestor zmienia swój wniosek, zmiana powinna być dokonana w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, co do treści zmiany, jak i wymogów formalnych zmiany wniosku.

W niniejszej sprawie pismem z 25 czerwca 2020 r. reprezentujący Spółkę Prezes Zarządu – D. K. podał, że "w sprawach projektowych można kontaktować się z panem S. K.,(..) a w sprawach organizacyjnych z panią W. S.". Jednak powyższe pismo nie stanowiło pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się korespondencja mailowa, z której wynika, iż S. K. wnosi o uwzględnienie w decyzji wysokości zabudowy - maksymalnie 9,5 m oraz uwzględnienie w decyzji rozbiórki zabudowy istniejącej i budowy nowego zjazdu z drogi publicznej. Mając to na uwadze Kolegium zauważyło, że zmiana wniosku inwestora powinna być dokonana zgodnie z reprezentacją Spółki lub przez stosowne oświadczenie złożone przez osobę uprawnioną np. pełnomocnika. Zatem nie doszło do zmiany treści wniosku inwestora na podstawie ww. maila, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w decyzji o rozbiórce istniejącej zabudowy zostało dokonane z przekroczeniem granic wniosku strony.

Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że inwestor ubiegał się o warunki zabudowy dla "inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne: jeden jednolokalowy oraz jeden dwulokalowy), łącznie trzy lokale mieszkalne". W decyzji natomiast wskazano, że warunki zabudowy ustala się "dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne: jeden jednolokalowy oraz jeden dwulokalowy)..." oraz podano rodzaj inwestycji "zabudowa jednorodzinna - 3 lokale mieszkalne". Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W związku z tym, segment budynku w zabudowie bliźniaczej nie musi być lustrzanym odbiciem drugiego segmentu, lecz powinien zachowywać przynajmniej pewien stopień podobieństwa, w szczególności co do gabarytów każdego z segmentów, tj. powierzchni zabudowy, kubatury, szerokości elewacji frontowej itp. Nie można więc uznać, że zabudowa jednorodzinna to 3 lokale mieszkalne, ani że jest możliwe ustalenie warunków zabudowy budynków w zabudowie bliźniaczej, gdy segmenty "bliźniacze" zasadniczo różnią się od siebie. A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś analiza urbanistyczna nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjęto, iż budynki bliźniacze (w założeniu) mogą się w zasadniczy sposób różnić wielkością, powierzchnią, gabarytami. Dołączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu wskazuje na budynek wielorodzinny trzylokalowy.

Dalej Kolegium wskazało, że w decyzji ustalono nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, choć taki wymóg wynika z § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenie wysokości głównej kalenicy - max. 9,50 m nie jest zdaniem organu wystarczające. Trafnie też zarzucono, że w decyzji nie ustalono kierunku głównej kalenicy od frontu działki, gdy tymczasem powinna ona być ustalona jako równoległa albo prostopadła.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Kolegium uznało, że nie są one zasadne. Linia zabudowy została prawidłowo wyznaczona od drogi publicznej i brak było podstaw do jej wyznaczania także od drogi wewnętrznej. Średnia wielkość powierzchni zabudowy do działki w obszarze analizowanym wynosi 0,27 i taki wskaźnik przyjęto jako maksymalny dla inwestycji. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi w obszarze analizowanym ok. 11 m, zaś w decyzji ustalono 8,50 m - zgodnie z wnioskiem. Jak zauważył organ odwoławczy, zawarte w uzasadnieniu decyzji rozważania dotyczące ewentualnych podziałów nieruchomości są niezasadne, bowiem nie dotyczą przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie, nie naruszono art. 28 k.pa. w odniesieniu do innych właścicieli dziatek znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem, a oddzielonych od niej drogą wewnętrzną. Zarzut taki może podnosić bowiem wyłącznie osoba powołująca się na naruszenie jej własnego interesu prawnego lub osoba działająca z jej upoważnienia (pełnomocnik).

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia organ odwoławczy uznał, że zasadne było uchylenie kontrolowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi. W toku ponownego postępowania konieczne będzie natomiast wezwanie inwestora do wyjaśnienia treści wniosku i dopiero wtedy będzie możliwe rozpoznanie sprawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji B. L. zarzucił, że Kolegium nie rozpoznało wszystkich zarzutów odwołania, tj. dotyczących pkt 3 lit. c decyzji – wysokość głównej kalenicy, pkt 4.1, 4.4 i 4.5. – zapisy dotyczące projektowanego uzbrojenia terenu, odnośnie do sposobu zaopatrzenia w wodę i inne media, dotyczący wycinki drzew oraz kwestii standardów akustycznych wewnątrz pomieszczeń oraz pkt 6 – obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej, tj. czy działka ma dostęp do drogi publicznej i jak on przebiega. Skarżący podniósł też, że planowana inwestycja jest w istocie budownictwem wielorodzinnym niewystępującym w analizowanym obszarze, a planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej (jednorodzinna), co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną, nie zamieszkałej i nie mającej tytułu prawnego do tego terenu.

Wobec tego, Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Sprzeciw J. L., E. L. i K. G. jest tożsamy w swej treści – zarzutach i żądaniach, ze skargą B.L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wszystkie sprzeciwy rozpoznane wspólnie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; CBOSA).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, CBOSA; powołany wcześniej komentarz teza 18).

Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach rozpoznania sprzeciwu, sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko o tyle, o ile ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta z 4 listopada 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 czerwca 2021 r. wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z 4 listopada 2020 r., na mocy której ustalono warunki zabudowy na rzecz A. dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne - jeden jednolokalowy, drugi dwulokalowy) wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdem przy ul. J. S. w G., na działce nr [..] obręb [..].

Jak wynika z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji, powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, było po pierwsze - rozpoznanie wniosku inwestora w wersji zmodyfikowanej (na jego korzyść), która to modyfikacja została dokonana przez podmiot nie mający stosownego umocowania (pełnomocnictwa), a po drugie - wewnętrzna sprzeczność decyzji pierwszoinstancyjnej polegająca na tym, że w jednym miejscu wskazano, iż warunki zabudowy ustala się "dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne: jeden jednolokalowy oraz jeden dwulokalowy), a w pkt 2 tej decyzji podano "zabudowa jednorodzinna - 3 lokale mieszkalne". Ponadto, Kolegium zauważyło, że w zaskarżonej decyzji nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (bowiem ustalenie wysokości głównej kalenicy - max. 9,50 m nie jest wystarczające) oraz kierunku głównej kalenicy do frontu działki. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie sądu, stanowisko Kolegium jest słuszne, a wydanie decyzji kasatoryjnej było prawidłowe.

Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek ustalania warunków zabudowy dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych. W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd Kolegium o nieprawidłowościach w zakresie modyfikacji wniosku. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek A. z 19 maja 2020 r. podpisał D. K., który zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców z KRS jest Prezesem Zarządu tej spółki. Niewątpliwie treść wniosku wiąże organ, gdyż to wnioskodawca wyznacza przedmiot i granice sprawy. W konsekwencji, jakakolwiek modyfikacja wniosku czy jego cofnięcie może być dokonane jedynie przez stronę (tego wnioskodawcę). W niniejszej sprawie zaś wnioskodawcą jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w imieniu której wniosek złożył jej organ, tj. prezes zarządu – stosownie do art. 38 Kodeksu cywilnego i art. 201 Kodeksu spółek handlowych. Jeżeli wnioskodawca ten miał wolę, by modyfikować swój wniosek, to mógł uczynić to wyłącznie samodzielnie (zgodnie z ustawowymi zasadami reprezentacji tego typu spółki) albo poprzez ustanowienie pełnomocnika, co istotne – również zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przypadku zgodnie z art. 33 k.p.a.

Tymczasem, jak słusznie podniosło Kolegium, w niniejszej sprawie 1 lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z 25 czerwca 2020 r., podpisane przez D. K., w którym m.in. poinformowano, z którym pracownikiem spółki można kontaktować się w sprawach projektowych (S. K.), a z którym w sprawach organizacyjnych (W. S.). W żadnym razie jednakże nie można uznać, że było to pełnomocnictwo do reprezentowania spółki. W aktach zaś znajduje się wydruk korespondencji e-mailowej pomiędzy pracownikiem organu a S. K., który w e-mailu z 21 lipca 2020 r. stwierdza, że "Po przeanalizowaniu zabudowy sąsiedniej proszę o uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości zabudowy maksymalnie 9,5 m." Natomiast z wniosku inwestora z 19 maja 2020 r. wynika "wysokość do kalenicy maks. 11,5 m" (s. 3 wniosku). Następnie, jak wynika z projektu decyzji przedstawionego do uzgodnienia Zarządowi Dróg i Zieleni w piśmie z 11 sierpnia 2020 r. w pkt 3 tiret szóste lit. c) wskazano "wysokość głównej kalenicy – max. 9,50 m". Taką też wartość wpisano do decyzji z 4 listopada 2020 r. A zatem niewątpliwie, organ procedował na podstawie zmodyfikowanego wniosku, przy czym zmiana ta została wniesiona przez nieuprawnioną osobę, co czyni działanie organu wadliwym.

Już samo powyższe uchybienie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji ww. przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres wniosku determinuje bowiem kształt rozstrzygnięcia, a jego modyfikacja wymaga działania zgodnie z zasadami reprezentacji.

Niezależnie od powyższego sąd wskazuje, że podziela stanowisko Kolegium odnośnie do wątpliwości w zakresie charakteru planowanej inwestycji. Organ II instancji zauważył sprzeczność pomiędzy wnioskiem: budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – dwa segmenty niesymetryczne: jeden jednolokalowy oraz jeden dwulokalowy (pkt 3 i 4 wniosku), co powtórzono w sentencji decyzji, by następnie w pkt 2 tej decyzji wskazać "zabudowa jednorodzinna – 3 lokale mieszkalne". W szczególności Kolegium wskazało, że nie można uznać, że zabudowa jednorodzinna to 3 lokale mieszkalne, a ponadto, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy budynków w zabudowie bliźniaczej, gdy segmenty "bliźniacze" zasadniczo różnią się od siebie (co ma miejsce w niniejszej sprawie). Zdaniem Kolegium, Analiza urbanistyczna nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjęto, że budynki bliźniacze (w założeniu) mogą się w zasadniczy sposób różnić wielkością, powierzchnią, gabarytami, a dołączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu wskazuje na budynek wielorodzinny trzylokalowy.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium w tym zakresie ponownie przypomnieć należy, że w ramach kontroli zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej sąd nie może orzekać merytorycznie poza oceną istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego, sąd ograniczył się do przeanalizowania, czy wątpliwości w zakresie charakteru zabudowy, w szczególności tego, czym jest zabudowa bliźniacza w kontekście wniosku inwestora, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania, której to sytuacji nie może sanować ewentualne postępowanie dowodowe organu odwoławczego przeprowadzone w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie sądu, należy podzielić pogląd Kolegium, że niejasności we wskazanym zakresie winny być przedmiotem wnikliwych rozważań organu I instancji.

W przypadku ustalania charakteru zabudowy należy posiłkować się definicjami legalnymi m.in. z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej jako r.w.t. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 r.w.t. zabudowa jednorodzinna oznacza jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Na gruncie niniejszej sprawy inwestor wyraził we wniosku wolę wybudowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne – jeden jednolokalowy, drugi dwulokalowy), a w konsekwencji organ ustalił warunki zabudowy dla 3 lokali mieszkalnych. Prowadzi to do wniosku, że inwestor zamierza wybudować dwa budynki, z których w jednym będą wyodrębnione dwa lokale mieszkalne. Drugi budynek zaś będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (jednolokalowym).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach, że cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają, gdyż są dobudowane. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty przylegają do siebie własnymi ścianami (zob. wyrok z 19 listopada 2020 r., sygn. II SA/Gl 570/20, CBOSA). Ponadto, obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1063/17, CBOSA).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem sądu, Kolegium słusznie powzięło wątpliwości w zakresie charakteru przyszłej zabudowy w ramach planowanej inwestycji. Nie jest bowiem jasne, czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje budynki w zabudowie bliźniaczej. W szczególności, wymaga doprecyzowania, czy dwa budynki w zabudowie bliźniaczej mogą różnić się od siebie właśnie ową "niesymetrycznością", a także, czy słusznie Kolegium zauważyło, że inwestor miał na celu inwestycję w postaci domu wielorodzinnego 3-lokalowego. W konsekwencji, konieczne jest przeprowadzenie wiążących ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza biorąc pod uwagę to, że potencjalna decyzja o warunkach zabudowy będzie wiązała organ rozpoznający ewentualny wniosek o pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zarzutu Kolegium, że w zaskarżonej decyzji nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (a ustalenie wysokości głównej kalenicy nie jest wystarczające) oraz kierunku głównej kalenicy do frontu działki, sąd zauważa, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, "Inwestor, zgodnie z wydaną decyzją może wnieść budynek do wysokości maks. 9,50 m." Organowi najwyraźniej umknęło, że czym innym jest górna krawędź elewacji frontowej a czym innym kalenica dachu. W niniejszej sprawie organ zezwolił na dach stromy dwuspadowy, o symetrycznym układzie połaci i kącie nachylenia połaci od 30o do 45o, co wskazuje, że kalenica dachu tego typu będzie wyższa niż elewacja frontowa. Oczywiste jest, że skoro wysokość głównej kalenicy określono na maksymalnie 9,5 m, to taka będzie wysokość obiektu w najwyższym punkcie. Nie mniej jednak nie zwalnia to organu od obowiązku wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Należy też zauważyć, że § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia organu z tego obowiązku, a jedynie przewiduje możliwość ustalenia innej wysokości niż wynika to z analizy (ust. 4).

Ponadto, organ wyjaśnił, że nie ustalił kierunku głównej kalenicy względem ulicy J. S., "ponieważ główne kalenice budynków w obszarze analizowanym skierowane są prostopadle lub równolegle do dróg publicznych" dodając, że "zlokalizowanie zabudowy bliźniaczej krótszym bokiem do ulicy J. S. wydaje się zdecydowanie bardziej wpasowane w istniejącą zabudowę w tej części ulicy. Co za tym idzie, kalenica przy takiej lokalizacji zabudowy, będzie skierowana najprawdopodobniej prostopadle do ulicy J. S." [podkreślenie sądu]. Tak więc z jednej strony organ nie ustala parametru, a z drugiej – w uzasadnieniu decyzji pisze o prawdopodobnej lokalizacji prostopadle. Organ mógłby odstąpić od wskazania kierunku ustawienia głównej kalenicy, gdyby decyzja przewidywała dach płaski.

Nieustalenie dwóch powyższych parametrów przez organ I instancji w decyzji niewątpliwie nie mogłoby zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. Jednocześnie ich ustalenie i poczynienie dokładnych wyjaśnień w tym zakresie leży wyłącznie w kompetencjach organu I instancji. Dlatego też słusznie uznało Kolegium, że ich nieustalenie świadczy także o naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosku skarżących o wydanie inwestorowi decyzji odmownej sąd wyjaśnia, że jak obszernie wykazano powyżej, w ramach kontroli sądowej sprzeciwu od decyzji kasacyjnej sąd albo uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchylając decyzję kasacyjną w całości (tym samym sprawa wraca do rozpatrzenia przez organ odwoławczy) albo nie uwzględniając sprzeciwu od decyzji - sąd oddala go (co oznacza, że sprawa wraca do rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego). W konsekwencji, nie ma prawnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia w sprawach ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną niż wskazane powyżej.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu zarzuty sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało za nieuzasadnione, a w konsekwencji – Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.