Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu~Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SAB/Wr 12/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. w S. na bezczynność Rady Powiatu W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu W. na rzecz [...] S.A. w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SAB/Wr 12/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uzdrowiska [...] S.A. w S. na bezczynność Rady Powiatu Wałbrzyskiego w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w punkcie pierwszym zobowiązał Radę Powiatu Wałbrzyskiego do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt przez Sąd; w punkcie drugim stwierdził, że Rada Powiatu Wałbrzyskiego dopuściła się bezczynności w sprawie z wniosku Uzdrowiska [...] S.A. w S. z dnia 22 stycznia 2015 r.; w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny i w punkcie piątym zasądził od Powiatu Wałbrzyskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z akt sprawy pismem z 22 stycznia 2016 r. Spółka "Uzdrowisko [...]" S.A. z/s w S. (dalej: spółka, strona, skarżąca) wystąpiła do Rady Powiatu Wałbrzyskiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M.. Jako podstawę prawną wniosku podano art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.) dalej w skrócie jako "u.s.p.".

W odpowiedzi na ten wniosek pismem z 7 marca 2016 r. Rada Powiatu skierowała do Spółki pismo informujące, że - po rozpatrzeniu sprawy - Rada nie przychyliła się do wyrażonej we wniosku prośby i nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M.. Uzasadniała, że sprawa została bardzo wnikliwie przeanalizowana 25 lutego 2016 r. na posiedzeniu wspólnym Komisji: Budżetu i Rozwoju Powiatu oraz Oświaty, Polityki Społecznej i Promocji. Wskazała, że w oparciu o przedstawione przez spółkę (pracodawcę) we wniosku argumenty i wyjaśnienia złożone przez radnego, ww. Komisje wyraziły negatywną opinię odnośnie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Działając na podstawie art. 88 w związku z art. 87 u.s.p. Spółka wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały w kwestii wyrażenia zgody (ew. odmowy jej wyrażenia) na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uznała, że informując ją pismem z 7 marca 2016 r. o nie przychyleniu się do prośby wyrażonej we wniosku z 22 stycznia 2016 r. i nie podejmując uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada Powiatu nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p.

W odpowiedzi na ww. wezwanie Rada Powiatu wskazała, że zainicjowana wnioskiem Spółki sprawa była procedowana zarówno na komisjach stałych, jak i na posiedzeniu Rady, o czym Spółka była na bieżąco informowana (przedstawiciel Spółki był zapraszany na posiedzenia komisji i sesję Rady). Podjęła działania mające na celu rozpatrzenie wniosku strony poddając pod głosowanie projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, lecz nie uzyskał on poparcia radnych. Zaakcentowała, że w przygotowanym projekcie uchwały mogła zawrzeć jedynie pytanie postawione we wniosku, tj. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dotychczasowe procedowanie w sprawie Rada Powiatu uznała zatem za prawidłowe nie znajdując podstaw do usunięcia naruszenia prawa w kwestii, o której mowa w wezwaniu spółki.

Pismem z 18 maja 2016 r., Spółka złożyła skargę na bezczynność Rady Powiatu w związku z brakiem podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.s.p. przez niepodjęcie stosownej uchwały. Na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wniosła o:

1) zobowiązanie Rady Powiatu do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga;

3) na podstawie art. 6 ww. ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy w związku z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS;

5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu, strona zaprezentowała dotychczasowy przebieg postępowania. Zauważyła, że zgodnie z wyrokiem NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2535/11, Rada Powiatu obowiązana była podjąć stosowną uchwałę oraz że ograniczenie się do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w sprawie należało rozstrzygnąć, czy załatwiając sprawę zainicjowaną wnioskiem Spółki o wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M., bez względu na sposób jej załatwienia (w znaczeniu wyrażenia zgody bądź odmowy jej wyrażenia), Rada Powiatu winna była podjąć stosowną uchwałę. W kwestii formy, w jakiej Rada Powiatu powinna załatwić sprawę z wniosku pracodawcy dotyczącego radnego a zarazem pracownika, wypowiedział się już NSA w powołanym w skardze wyroku z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2535/11. Stanowisko wyrażone przez NSA Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił i przyjął za własne. Zdaniem Sądu, mimo braku wyraźnego unormowania co do formy w jakiej Rada Powiatu winna podjąć rozstrzygnięcie co do wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, przyjąć należało, że powinno być to dokonane w drodze uchwały. Nie można zaakceptować takiej interpretacji art. 22 ust. 2 u.s.p., że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na takie rozwiązanie i tym samym nie oznacza bezczynności Rady Powiatu w sprawie. Dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały. Motywy, dla których podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Pracodawca bądź radny, nie zgadzający się z rozstrzygnięciem Rady w tym zakresie, mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia ją pod kątem legalności (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 363/03; wyrok NSA z 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 952/08). Działanie Rady Powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie stanowiło wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skargi działaniom organu nie można przypisać przewlekłości postępowania, czy też najwyższego stopnia bezczynności (pozorowania działań). Rada Powiatu przygotowała projekt uchwały "w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym" (zgodnie z wnioskiem Spółki), przekazała sprawę do rozpatrzenia i zaopiniowania dwóm komisjom Rady, zaprosiła przedstawiciela spółki na posiedzenia komisji i sesję Rady, na sesji Rady (w dniu 29 lutego 2016 r.) projekt ww. uchwały poddano pod głosowanie, pismem z 7 marca 2016 r. (zawierającym uzasadnienie) poinformowano Spółkę o nieprzychylaniu się do jej wniosku i niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nieprawidłowy sposób działania organu tłumaczy także "w jakiś sposób" fakt braku wyraźnego unormowania w u.s.p. co do formy, w jakiej Rada Powiatu powinna podjąć rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oraz to, że pogląd Rady znajduje oparcie w jednym z wyroków NSA z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1019/10. Powyższe skutkowało niewymierzeniem organowi grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt IV sentencji wyroku), o co wnioskowała strona skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Wałbrzyskiego zaskarżając go w części tj. w pkt II i V, zarzucając jego niezgodność z prawem oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 22 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy istnienia obowiązku podjęcia przez Radę Powiatu Wałbrzyskiego uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i określeniem zaistniałego stanu rzeczy jako bezczynności Rady Powiatu Wałbrzyskiego.

Skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części tj. w pkt II, a co spowoduje bezzasadność również pkt III i IV, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi podano, że koniecznym jest wskazanie, że pomimo takiego osądu sprawy przez Sąd pierwszej instancji na skutek wniosku złożonego w dniu 22 stycznia 2016 r. przez "Uzdrowisko [...]" S.A. do Rady Powiatu Wałbrzyskiego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M., została podjęta uchwała. Rada Powiatu Wałbrzyskiego w oparciu o podstawę prawną wniosku na art. 22 ust. 2 u.s.p. poddała w dniu 29 lutego 2016 r. pod głosowanie uchwalę dokładnie o treści jak wniosek pracodawcy. Uchwała jednak nie uzyskała wymaganej większości głosów do jej podjęcia.

W dniu 7 marca 2016 r. do pracodawcy zostało wysłane pismo informującego, że - po rozpatrzeniu sprawy Rada Powiatu nie przychyliła się do wyrażonej we wniosku prośby i nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M., a także w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że sprawa dodatkowo została bardzo wnikliwie przeanalizowana 25 lutego 2016 r. na posiedzeniu wspólnym Komisji Rady Powiatu. Przy uwzględnieniu przedstawionych przez spółkę (pracodawcę) we wniosku argumentów i wyjaśnień złożonych przez radnego, ww. komisje wyraziły negatywną opinię odnośnie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym, a tym samym z uwagi na powyższe - Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że pomimo braku wyraźnego unormowania co do formy w jakiej Rada Powiatu winna podjąć rozstrzygnięcie co do wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, przyjąć należało, że powinno być to dokonane w drodze uchwały.

W niniejszej sprawie Rada Powiatu Wałbrzyskiego umieściła wniosek pracodawcy w porządku obrad sesji, przedstawiając radnym projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, zgodny z treścią tego wniosku. Uchwałę rady powiatu można uznać za podjętą, jeśli zapadnie większością głosów, jak stanowi art. 13 ust. 1 u.s.p. Jeśli projekt uchwały poddany radzie pod głosowanie nie uzyska większości oznacza, że uchwała w danej sprawie "nie przeszła", mówiąc językiem potocznym, zatem nie uzyskała akceptacji rady.

Tym samym rozpoznanie wniosku przez radę może się zakończyć dwojako - wyrażenie lub nie wyrażeniem zgody. Jeśli pod obrady rady został poddany projekt uchwały o wyrażeniu zgody i nie uzyskał on wymaganej art. 13 u.s.p. większości oznacza to, że rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nieuzyskanie przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody, tym samym niewyrażenie tej zgody. Rada Powiatu Wałbrzyskiego nie była bezczynna w rozpoznaniu wniosku pracodawcy Uzdrowiska [...] S.A. w S. z dnia 22 stycznia 2016 r., a jedynie wniosek ten nie uzyskał jej akceptacji. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi pracodawcy na bezczynność tej Rady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy istnienia obowiązku podjęcia przez Radę Powiatu Wałbrzyskiego uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i określeniem zaistniałego stanu rzeczy jako bezczynności Rady Powiatu Wałbrzyskiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu nie wydając uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków płacy, dopuściła się bezczynności, co z kolei warunkowało zastosowanie środka prawnego przewidzianego w art. 149 P.p.s.a.

Rada Powiatu jako organ kolegialny podejmuje swoje czynności (akty) poprzez uchwały. Tym samym rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując, że mimo braku wyraźnego unormowania odnośnie formy, w jakiej rada powiatu powinna podjąć rozstrzygnięcie co do wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków płacy - przyjąć należało, że powinno być to dokonane w drodze uchwały.

Niezasadnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 22 w związku z art. 13 ust. 1 u.s.p. Nie można zaakceptować takiej interpretacji omawianych przepisów jaką zaprezentowała Rada Powiatu utrzymując, że niepodjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie warunków płacy radnemu jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na takie wypowiedzenie i tym samym nie oznacza bezczynności Rady Powiatu w sprawie. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej, pogląd Rady Powiatu znajduje oparcie w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1019/10, jednak jest to orzeczenie odosobnione i późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych nie przychyliło się do kierunku rozstrzygnięć zaprezentowanym w ww. wyroku z 20 stycznia 2011 r. zgodnie z którym nieuzyskanie przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady gminy w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody, tym samym niewyrażenie tej zgody.

Należy stwierdzić, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w piśmiennictwie dotyczącym tak art. 22 ust. 2 u.s.p. jak i analogicznej regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Przykładowo NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2535/11 wprost stwierdził, że "działanie rady powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków płacy radnemu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p." Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym oceniano takie sytuacje, w których pracodawca zwracał się z wnioskiem o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a właściwy organ stanowiący odmawiał wyrażenia zgody nie poprzez odrzucenie wniosku zawierającego projekt uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody, ale poprzez podjęcie odrębnej uchwały o odmowie wyrażenia zgody (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2807/14; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1208/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy rozpoznawane przez radę powiatu na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. mają szczególny charakter. Owa szczególność wynika bowiem z tego, że co do zasady każda uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nakierowana jest na wykonywanie zadań publicznych, których adresatem jest wspólnota samorządowa, tj. na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Projekty takich uchwał przygotują albo organy wykonawcze, albo komisje albo grupy radnych, co wprost wynika z art. 32 ust. 2 pkt 1, art. 38a ust. 2 pkt 3 i art. 31 ust. 1 u.s.p. Statuty mogą ten katalog poszerzać. W sytuacji, gdy radni debatują, a następnie głosują nad sprawą publiczną objęta przedmiotem projektu uchwały, jest ona albo przyjmowana przez radę albo nieprzyjmowana czyli odrzucana. Odrzucenie projektu uchwały nie oznacza nic ponad to, że projekt uchwały nie został uchwalony i że nie wyjdzie ona w życie (nie będzie obowiązywała).

Natomiast sprawa dotycząca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma inny charakter. Jest to sprawa indywidulana, nie dotycząca realizacji zadania z zakresu użyteczności publicznej i nienakierowana na zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej. Rada powiatu nie może odwołać radnego lub w żaden inny sposób ingerować w pełnienie przez niego swojego mandatu. Adresatem takiej uchwały jest tylko pracodawca i ten radny, z którym może być rozwiązany stosunek pracy. W związku z tym niezależnie od zapatrywań rady powiatu zawsze powinna ona w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. wyrażać swoje stanowisko, a sposobem wyrażenia stanowiska jest podjęcie uchwały.

Odrzucenie uchwały nie stanowi o podjęciu innej uchwały, jak tego chce w skardze kasacyjnej strona skarżąca. Musiałby obowiązywać wyraźny przepis ustawowy, który z odrzuceniem uchwały wiązałby skutek w postaci niejako "automatycznego" podjęcia innej uchwały. Taki przypadek reguluje u.s.p. w art. 13 ust. 2 stanowiąc, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Ten przepis wyraźnie stanowi, że w przypadku złożenia projektu uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium zarządowi powiatu i przegłosowaniu odrzucenia tego projektu, skutkiem takiego działania rady powiatu jest podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium mimo, że projekt uchwały zakładał tylko głosowanie nad udzieleniem absolutorium. Taka sytuacja nie ma miejsce w tej sprawie, w której wniosek dotyczył udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a Rada Powiatu ten wniosek odrzuciła. Musiałby więc istnieć analogiczny przepis jak powołany art. 13 ust. 2 u.s.p. aby uznać, że odrzucenie przez radnych Rady Powiatu wniosku o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest równoznaczne z podjęciem uchwały o odmowie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Takiego jednak przepisu nie ma.

Niezasadny jest także zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 u.s.p. Przepis ten reguluje sposób podejmowania uchwał i w tej sprawie, w której zaskarżono bezczynność Rady Powiatu przepis ten nie został naruszony.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działanie Rady Powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków płacy radnemu nie stanowiło wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zasądzone koszty obejmują kwotę 360 złotych za czynności adwokata będącego pełnomocnikiem Uzdrowiska [...] S.A. obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).