Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1311/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5, art. 133
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 387/09 w sprawie ze skargi B. T. i T. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 387/09, po rozpatrzeniu skargi B. T. i T. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy wniosku B. T. i T. T. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0008 ha, powstałą z podziału działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Kraków-P. objętą według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. księgą wieczystą nr [...], zajętą pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii drogi gminnej, której własność Gmina K. nabyła z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, 2, 3 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i art. 104 kpa, orzekł o ustaleniu na rzecz B. T. i T. T. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządziła operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł, tj. [...] zł za 1 m2. W trakcie postępowania B. i T. T. zarzucili, że w dniu [...] grudnia 1998 r. na działce nr [...] usytuowany był mostek (przepust), którego wartość nie została określona w operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przedmiotem wyceny jest wartość rynkowa gruntu zajętego pod drogę, tj. sam grunt bez składników znajdujących się na gruncie. Dodatkowo T. T. zarzucił, że wycena powinna obejmować całą działkę przed podziałem, a nie wydzieloną działkę nr [...] o powierzchni 8 m2, gdyż podział działki obniżył jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rzeczoznawca zobowiązany jest do wyceny działki nr [...] o powierzchni 8 m2, gdyż ona jest przedmiotem postępowania i podtrzymała wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony prawidłowo zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Odnosząc się do wniesionego podczas rozprawy administracyjnej wniosku dotyczącego wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na wskutek budowy drogi, tj. rozebranie mostku (przepustu), który usytuowany był na przedmiotowej działce, organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie zawierają uregulowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tego typu okoliczności. Jednakże przepisy art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wyłączają prawa dotychczasowego właściciela do wystąpienia z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego.

Nie zgadzając się z tą decyzją B. T. i T. T. złożyli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Małopolski uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska co do aktualności sporządzonego przez niego dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. rzeczoznawca poinformowała, że na terenie obrębów [...] i [...] jedn. ewid. P., który został określony jako rynek porównawczy do oszacowania działki nr [...], nie wystąpił trend wzrostu cen, a zatem operat wykonany na datę [...] lutego 2008 r. może być wykorzystany w planowanej dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stanął zatem na stanowisku, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, został sporządzony w sposób nie naruszający przepisów prawa. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, zarówno w uzasadnieniu swojej opinii, jak i w późniejszych stanowiskach w tym zakresie, przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i określiła wartość przedmiotowej nieruchomości. Przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego uzasadnienie jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłą opinii o takiej, a nie innej treści. Równocześnie organ odwoławczy podzielił opinię rzeczoznawcy, że nieprawdziwym jest stwierdzenie, jakoby przedmiotowa działka według jej stanu na dzień wyceny była częścią działki, z której została wydzielona, bowiem w tej dacie była ona już od dawna użytkowana jako droga publiczna, o czym świadczy powołany w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. protokół dokonanego w dniu [...] marca 1997 r. przeglądu dróg. Zarzut odwołania, że do porównań przyjęto transakcje z okresu od grudnia 2006 r. do czerwca 2007 r., świadczy o niedokładnym odczytaniu operatu szacunkowego. Na stronie 8 przedstawiono analizę rynku wraz z określeniem m.in. trendu wzrostowego cen. Natomiast w tabelach nr 2-4 [str. 9 i 10] ceny jednostkowe określono jako zwaloryzowane, co świadczy o tym, że zostały one skorygowane wzwyż, zgodnie z opisanym trendem wzrostu cen na przyjętym do badania rynku. Odnośnie wskazania wysokości atrybutu określającego wielkość działki, został on prawidłowo określony i jego wysokość nie może zostać skorygowana zgodnie z indywidualnymi życzeniami.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B. T. i T. T. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, czyli:

- art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji naruszenie słusznego interesu stron poprzez przyznanie im zaniżonego odszkodowania,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 kpa, poprzez pozbawienie stron udziału w przeprowadzeniu dowodu z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2008 r., stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji,

- art. 8 w zw. z art. 79 kpa, poprzez nieujawnienie stronom przeprowadzenia dowodu istotnie wpływającego na wynik postępowania, mimo poinformowania o zamiarze jego przeprowadzenia,

to jest działanie naruszające zaufanie stron do organów Państwa, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieustalenie na rzecz stron słusznego odszkodowania w zamian za wywłaszczoną nieruchomość,

- art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez dokonanie wyceny przy przyjęciu stanu nieruchomości innego niż w dniu wejścia w życie tej ustawy,

- art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości praw przysługujących stronom.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przyznanie stronom odszkodowania we właściwej wysokości, przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący podnieśli również, że w ich ocenie operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został sporządzony wadliwie i w oparciu o błędne założenia metodologiczne. Wojewoda Małopolski rozpatrując odwołanie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Starosty K. Strony ani ich pełnomocnik jednak nigdy nie zostały powiadomione o tym, by rzeczoznawca majątkowy do powyższych zarzutów się ustosunkował. Dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący dowiedzieli się, że podejmując tę decyzję Wojewoda oparł się na dowodzie z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z [...] września 2008 r. Tym samym skarżący nie mieli możliwości zajęcia stanowiska co do wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 79 i art. 81 kpa. W ocenie skarżących skoro w procedurze wywłaszczeniowej występuje zasada pełnej kompensacji przeniesiona z prawa cywilnego, to zasadę tę powinno się stosować również odnośnie metodologii, jaką stosuje biegły wyceniając wartość wywłaszczanej nieruchomości. Operat stanowiący podstawę decyzji zawiera błędy polegające na założeniu, że wyceniana jest samodzielna działka o powierzchni 8 m2, wybraniu do zestawienia działek o najmniejszej z dających się ustalić powierzchni, przyjęciu jako transakcji porównawczych transakcji z okresu grudzień 2006 r. - czerwiec 2007 r., nie odzwierciedlających aktualnego poziomu cen, przypisaniu wielkości działki wagi tylko 10% oraz przyjęciu, że przedmiotowa działka stanowi część pasa drogowego i przyjęcie przy wycenie takiego sposobu jej zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji dodatkowo podnosząc, że z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty przeciwko sporządzonemu operatowi szacunkowemu organ II instancji zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do ich treści, o czym skarżący zostali poinformowani. Organ II instancji nie przeprowadzał nowego dowodu z opinii biegłego, gdyż w tym zakresie oparł się na opinii sporządzonej na zlecenie organu l instancji, a jedynie zwrócił się do biegłego o wyjaśnienia w przedmiocie zarzutów do tej opinii podniesionych w odwołaniu. Biorąc pod uwagę złożone wyjaśnienia organ II instancji stwierdził prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego uznając przy tym, że dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez ustawodawcę stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu, gdyż równałoby się ingerencji w zakres specjalistycznej wiedzy, do czego nie jest on władny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2009 r. stanął na stanowisku, że przeprowadzona kontrola sądowa nie stwierdziła, aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo. Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o decyzję przyznającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Regulacje dotyczące odszkodowania zawiera art. 73 ust. 4 i 5 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Według tych przepisów odszkodowanie ustala się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Istota sporu sprowadza się do zarzutu skarżących, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone, bowiem rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości tylko zajętej pod drogę (8 m2), gdy tymczasem nieruchomość ta powstała z nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną. Zaniżenie wartości odszkodowania związane jest także z tym, że nie uwzględniono przy wycenie wartości dwóch betonowych rury przepustowych o średnicy 40 cm, długości 3,5 metra, które zostały zlikwidowane podczas remontu drogi w 2001 r. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r. Na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. przechodzi nieruchomość, zajęta pod drogi publiczne a pozostająca we władaniu tych podmiotów. Sąd I instancji wyjaśnił, że odszkodowanie dotyczy nieruchomości, a nieruchomością według art. 46 § 1 kc jest część powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności (grunty). Nieruchomością może być budynek trwale z gruntem związany lub jego części - ale nie dotyczy to niniejszego przypadku. Tak więc odszkodowanie wypłaca się za przejętą nieruchomość, a tą nieruchomością jest w niniejszej sprawie działka nr [...]. Również niesporne jest, że nieruchomość ta stanowiła drogę w dniu [...] października 1998 r. Tak więc wycenie podlega nieruchomość o powierzchni 8 m2, która w dniu [...] października 1998 r. stanowiła drogę. Sąd wyjaśnił również, że sposób określania wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne wynika z § 36 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym metodologię wyceny narzuca przepis prawa. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, w ocenie Sądu I instancji, że operat szacunkowy oparty jest na wadliwych założeniach a decyzja zwiera naruszenie przepisów prawa materialnego. Cena [...] zł za 1 m2 nieruchomości stanowiącej drogę jest ceną słuszną i nie można mówić, że narusza zapis Konstytucji traktujący o słusznym odszkodowaniu w przypadku wywłaszczenia nieruchomości. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że trafnie organy przyjmują, że do odszkodowania nie można wliczyć wartości rur przepustowych, ponieważ rury te nie stanowią nieruchomości ani jej części składowych. Sąd podzielił stanowisko organów, że odszkodowania w tym zakresie mogą skarżący dochodzić na zasadach ogólnych wynikających z przepisów prawa cywilnego. Operat szacunkowy podlega ocenie organów orzekających i w rozpatrywanej sprawie organy takiej oceny dokonały, a Sąd nie może jej zakwestionować, gdyż nie jest ona dowolna, sprzeczna z zasadami logiki czy doświadczenia życiowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił również zarzutu skargi, aby organy dokonały tego rodzaju naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa). Sąd nie zgodził się także z zarzutem, że organy naruszyły art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 79 i art. 81 kpa, poprzez pozbawienie stron udziału w przeprowadzeniu dowodu z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wyjaśnienie rzeczoznawcy nic nowego do sprawy nie wniosło. Aby natomiast takie naruszenie można było uznać za takie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - skarżący winni wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało nie poinformowanie ich, że rzeczoznawca podtrzymał opinię, której treść znana była skarżącym.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił złożoną skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 387/09 wnieśli B. T. i T. T. W złożonej skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną doprowadziła do pozbawienia skarżących słusznego odszkodowania w zamian za wywłaszczoną nieruchomość,

- art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu, że przy rozstrzygnięciu o prawidłowości dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania organ wydający zaskarżoną decyzję przyjął stan nieruchomości inny niż w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest istniejący po dniu 1 stycznia 1999 r.,

- art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, doprowadziła do ustalenia odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości praw przysługujących stronom - skarżącym.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia słusznego interesu stron poprzez przyznanie im zaniżonego odszkodowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 79 w związku z art. 81 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest pozbawienia skarżących udziału w przeprowadzeniu dowodu z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 września 2008 r., stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej skargą decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 w związku z art. 79 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest nieujawnienia skarżącym przeprowadzenia dowodu istotnie wpływającego na wynik postępowania, mimo poinformowania o zamiarze jego przeprowadzenia, to jest działania naruszającego zaufanie skarżących do organów Państwa,

- art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie była działka ewidencyjna nr [...] według stanu sprzed [...] lutego 1999 r., to jest jako część nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,145 ha w granicach sprzed [...] lutego 1999 r., a nie jako samodzielna nieruchomość, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadzi do zaakceptowania wadliwego sposobu dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że naruszenie przepisu postępowania, o którym mowa w pkt. 2 zarzutów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, na podstawie art. 176 w związku z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi B. T. i T. T. poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ustosunkowała się szczegółowo do wszystkich postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić pierwsze z wymienionych zarzutów, bowiem odniesienie się do tego, czy istotnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących wątpliwości.

Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że Sąd I instancji przyjął wadliwe ustalenia co do stanu faktycznego sprawy.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie była działka ewidencyjna nr [...] według stanu sprzed 22 lutego 1999 r., to jest jako część nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,145 ha w granicach sprzed [...] lutego 1999 r., a nie jako samodzielna nieruchomość, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), odszkodowanie za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęte zostały z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Problematyka ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowana została przede wszystkim w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w której art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 wskazano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości i ustalenie tej wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższego uregulowania prawnego wynika, że odszkodowanie służy zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności nieruchomości, odebranej dotychczasowemu właścicielowi na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wysokość odszkodowania musi przy tym odpowiadać rynkowej wartości odebranego prawa własności nieruchomości, gdzie wartość tę określa rzeczoznawca majątkowy, na którym ciąży obowiązek wyboru takiej metodologii szacowania nieruchomości, która będzie najbardziej adekwatna do celu wyceny, tj. ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie za utratę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Szczegółowe metody szacowania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w podejściu porównawczym określone zostały w § 4 ust. 2-5 i w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntów dla ustalenia odszkodowania określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określa się w sposób opisany w § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Do wyboru metod ustalania odszkodowania ustawodawca uprawnił rzeczoznawcę majątkowego. Ustawowym kryterium tego wyboru ustanowił natomiast cel dokonywanej wyceny, a więc w rozpatrywanej w zaskarżonym wyroku sprawie ustalenie odszkodowania za część nieruchomości zajętą pod drogę publiczną. Biorąc po uwagę powyższą regulację podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że metodologię dokonywania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości nieruchomości regulują powołane przepisy prawa. Ocena wykonanego w rozpatrywanej sprawie operatu szacunkowego wskazuje, że został on opracowany niewadliwie. Dokonana w nim wycena nie nosi cech dowolności, nie jest sprzeczna z zasadami logiki czy doświadczenia życiowego. Ustalona przez rzeczoznawcę cena nieruchomości stanowiącej drogę publiczną jest ceną słuszną, a do ustalonego odszkodowania nie można wliczyć wartości mostku, ponieważ stanowiące go rury przepustowe nie są nieruchomością ani jej częścią składową. Odszkodowania w tym zakresie mogą skarżący dochodzić na zasadach ogólnych wynikających z przepisów prawa cywilnego. Skoro w świetle obowiązujących przepisów prawa brak było podstaw do kwestionowania przez Sąd I instancji prawidłowości dokonanej przez organy orzekające oceny wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to brak jest również podstaw do uznania zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z tych samych powodów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie była działka ewidencyjna nr [...] według stanu sprzed [...] lutego 1999 r. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji kwestię tę szczegółowo omówił i ustosunkował się do tego zarzutu skarżących w motywach swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do wyceny wartości nieruchomości jedynie działkę nr [...], która w całości została zajęta pod drogę publiczną, nie zaś całą działkę budowlaną nr [...], jaka istniała w dniu wejścia w życie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., lecz nie była zajęta w pozostałej części pod drogę publiczną. Z taką oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni się zgodzić. Stanowisko takie znajduje dodatkowe oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99 (OTK 2000/2/60) dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W orzeczeniu tym Trybunał jednoznacznie wyjaśnił, że użyte w powołanym art. 73 ust. 5 pojęcie "stan" nieruchomości, oznacza jej stan faktyczny, czyli czy jest zabudowana, zalesiona, jakie znajdują się na niej naniesienia, w jakim są stanie i jaki mają charakter istniejące na nieruchomości budynki lub inne zabudowania, itp. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stanął w rozpatrywanej sprawie na stanowisku, że fakt dokonania podziału działki nr [...] po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. sam w sobie nie ma żadnej doniosłości prawnej. Doniosłość taką posiada natomiast zakres przestrzennej zajętości tej działki pod drogę publiczną istniejący w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, która to kwestia w rozpatrywanej sprawie nie była sporna. Pod drogę gminną zajęta była jedynie część działki nr [...] oznaczona obecnie numerem ewidencyjnym [...] i tylko tej części nieruchomości mogła dotyczyć dokonywana przez rzeczoznawcę majątkowego wycenia wartości przejętej nieruchomości.

Brak jest również podstaw do uznania zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 79 w związku z art. 81 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżących udziału w przeprowadzeniu dowodu z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2008 r., stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej skargą decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że pismo Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. skierowane do rzeczoznawcy majątkowego, o treści którego strony zostały poinformowane, zawierało jedynie wniosek o ustosunkowanie się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów postawionych w złożonym przez skarżących odwołaniu a dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na to pismo rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] września 2008 r. w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z całą argumentacją przedstawioną zarówno w kwestionowanym operacie, jak i na rozprawie administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. w której skarżący brali aktywny udział. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że to wyjaśnienie rzeczoznawcy nic nowego do sprawy nie wniosło. Fakt niezaznajomienia stron z tym pismem przez organ odwoławczy niewątpliwie jest naruszeniem przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, jednakże podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zatem uwzględnienia skargi z powodu złamania takich przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Dopiero zatem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o nowym dowodzie w sprawie lub o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 kpa. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. Podstawę wydanego przez organ II instancji w rozpatrywanej sprawie orzeczenia nie stanowiło bowiem samo pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2008 r. lecz treść sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2008 r. Ponadto zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej w ogóle nie wywiedziono, aby niedopełnienie przez organ odwoławczy omawianego obowiązku rzeczywiście pozbawiło skarżących możliwości dokonania konkretnej, określonej czynności procesowej, a tym samym by takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, które to naruszenie w ocenie skarżących doprowadziło do pozbawienia ich słusznego odszkodowania w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości przysługujących im praw. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zamiarem skarżących było zakwestionowanie sposobu ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przejmowanej w niniejszej sprawie nieruchomości. W ich bowiem ocenie odszkodowanie ustalone za wywłaszczoną nieruchomość nie uwzględnia wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasady słusznego odszkodowania, które w tym przypadku, zdaniem skarżących, powinno obejmować wyrównanie wszystkich strat związanych z wywłaszczeniem, na które składa się nie tylko wartość wywłaszczanej nieruchomości. Przede wszystkim w ocenie skarżących rzeczoznawca majątkowy pominął w swojej wycenie fakt, że w dniu [...] grudnia 1998 r. na działce nr [...] usytuowany był mostek (przepust), którego wartość nie została określona w operacie szacunkowym, a ponadto dokonana wycena powinna była obejmować całą działkę budowlaną nr [...] przed podziałem, a nie wydzieloną z niej po dniu 1 stycznia 1999 r. działkę nr [...] o powierzchni 8 m2, która jest zajęta pod drogę. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż oparte jest ono na dowolnej interpretacji przez autora skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego; pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby bowiem w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (wyrok TK z 3 lipca 2001 r. sygn. K. 3/01, OTK ZU 2001/5/125). Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m. in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., której celem było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego, uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Przepisy omawianej ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi publiczne, a to wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie może być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Powracając do podniesionego w skardze kasacyjnej pojęcia "słusznego" odszkodowania należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie podaje definicji pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, ustalone w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zaskarżonego wyroku doszedł do przekonania, że złożona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona merytorycznie a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.