Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1484/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1471/16 w sprawie ze skargi T.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1471/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T.G. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił skarżącemu zarzut o to, że w okresie od dnia 24 do dnia 28 listopada 2014 r., w [...], gmina [...], powiatu [...], województwa [...], działając w celu przywłaszczenia, dopuścił się wyrębu i kradzieży 56 sztuk drzewa sosnowego, dębowego, olszowego, osikowego i brzozowego z działek leśnych nr 277/1 i 277/2 o masie 75,21 m3, wartości 29 481,53 zł na szkodę S. W. oraz 57 sztuk drzewa sosnowego, dębowego i brzozowego z działki leśnej nr 281 o masie 50,52 m3, wartości 18 443,20 zł na szkodę K. K., tj. o czyn z art. 290 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 278 § 1 Kodeksu karnego.

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwolnił skarżącego z dniem 30 kwietnia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego decyzji wniósł skarżący.

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy poprzedzający go rozkaz personalny.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Organ wskazał, że ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, przy czym decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.).

Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, że rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes.

Organ podkreślił, że w wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego - a do takich należy zaliczyć zawód policjanta - pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą powodują, że nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie. Tym bardziej kradzież jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej. Z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wynika m.in., że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii.

Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania zaprzeczające podjętym zobowiązaniom naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby".

Zdaniem organu policjant, wobec którego toczy się postępowanie karne, w którym to przedstawiono mu zarzut kradzieży, traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a w konsekwencji pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes. W konsekwencji tego rodzaju postawa skarżącego nie może zostać niezauważona w aspekcie interesu służby, który mierzony interesem społecznym, jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową.

Odnosząc się do kwestii konsultacji decyzji o zwolnieniu skarżącego ze statutowymi organami Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2016 r. był poprzedzony opinią organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

Komendant Główny Policji podkreślił, że okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie jest popełnienie przestępstwa przez skarżącego, ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 290 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 278 § 1 Kodeksu karnego. Stąd też nie jest celowym prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego w postaci przesłuchań strony lub świadków, a zatem postępowania ukierunkowanego na ustalenie czy skarżący dopuścił się zarzucanych mu czynów.

Organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższy rozkaz personalny wniósł skarżący.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyte w powyżej cytowanym przepisie określenie "może zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.).

Co się tyczy pojęcia "ważnego interesu służby", to zdaniem Sądu, należy je odczytywać łącznie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd więc osoby egzekwujące przestrzeganie prawa, same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny więc to być osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące normy zasad współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania. Muszą tym samym znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo.

Przechodząc do realiów sprawy Sąd zauważył, iż okolicznością niesporną był fakt, że na dzień wydawania skarżonej decyzji zwolniony policjant miał postawiony zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Okolicznością nie wymagającą dowodzenia było również to, iż charakter i rodzaj zarzucanego skarżącemu przestępstwa, miał znaczny ciężar gatunkowy, jak również negatywny wydźwięk z punktu widzenia przesłanki nieskazitelności charakteru. Powyższe sprawiło, że policjant przestał legitymować się przymiotem "nieskazitelności charakteru". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Policji. To zaś sprawiło, iż w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed Policją, leży wydalenie skarżącego z szeregów służby.

Skarżącemu przedstawiono zarzuty popełnienia czynów karalnych wyczerpujących znamiona przestępstwa z art. 290 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 278 § 1 Kodeksu karnego.

Dalej Sąd podał, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia policjanta ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawienie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ono wynikać również z innych zachowań policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem macierzystej formacji i tym samym uniemożliwiają kontynuowanie służby z uwagi na ważny interes Policji – patrz wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2281/12 (publik. CBOIS).

Brak jest też przesłanek, które mogłyby wskazywać na to, że organ błędnie utożsamiał interes służby z interesem społecznym. Przedmiotowa kwestia była już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych m. in. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 2972/01, w którym to rozstrzygnięciu wskazano, że decyzje podejmowane na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, powinny uwzględniać zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes skarżącego. Z samej więc już treści tezy powyższego orzeczenia wynika, iż interes służby pozostaje w ścisłym związku z szeroko rozumianym interesem społecznym. Na "dobro służby" należy bowiem patrzeć przez pryzmat zadań przed nią stawianych, i wyników w zakresie dobra społecznego – jakie ma realizować.

Sąd podkreślił, iż Komendant Główny Policji wyszczególnił powody, dla których uznano, że w sprawie wystąpił ważny interes służby, uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Należy w szczególności zwrócić uwagę na rodzaj i zakres zadań, które ustawodawca powierzył Policji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów musi łączyć się z koniecznością zapewnienia strukturom policyjnym możliwości kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób najbardziej odpowiadający potrzebom Policji. W ramach tych kompetencji organy Policji uprawnione są też do rozwiązywania stosunku służbowego z funkcjonariuszami, których zachowanie w służbie jest niegodne policjanta oraz godzi w wizerunek i dobre imię formacji. Ze służbą w Policji bowiem łączą się nie tylko przywileje, w tym znaczna stabilność zatrudnienia, ale i obowiązek należytego zachowania się, nie tylko w służbie, ale i także w czasie wolnym od zajęć służbowych.

W ocenie Sądu, organy Policji w sposób prawidłowy rozważyły ważny interes skarżącego, przemawiający za pozostawieniem go w służbie i interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wskazujący na potrzebę usunięcia go z szerów Policji oraz zasadnie dały pierwszeństwo ochronie interesu społecznego. To z kolei czyni zasadnym zarówno zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. Okoliczności powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący tłumaczą, dlaczego w tej konkretnej sytuacji organ, ważąc interes społeczny z interesem skarżącego, uznał prymat tego pierwszego interesu.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że możliwość wydania skarżonego rozstrzygnięcia nie była uzależniona od uprzedniego zakończenia postępowania karnego. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji umożliwia zwolnienie policjanta ze służby niezależnie od wyniku ewentualnego postępowania karnego toczącego się wobec funkcjonariusza. Kwestię tę przesądził jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1738/07, stwierdzając, iż: "zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o cytowany przepis pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia". Tym samym okoliczność, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. uniewinnił skarżącego od zarzucanego mu czynu z art. 290 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 278 Kodeksu karnego nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem organ uznał, że podejrzenie policjanta o popełnienie wymienionych przestępstw, które są czynami spotykającymi się z jednoznacznie negatywnym odbiorem nie tylko społecznym, ale również całego środowiska policyjnego sprawia, że skarżący utracił przymiot nieskazitelności, nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. K.p.a. Wyjaśnił, że w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w [...] w wydane zostało postanowienie o przedstawieniu skarżącemu opisanych powyżej zarzutów popełnienia czynów zabronionych. Zbędne i nieuprawnione jest zatem, zdaniem Sądu, dokonywanie przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego oceny zasadności przedstawionych skarżącemu zarzutów. Organy Policji są natomiast zobligowane do uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego samego faktu przedstawienia skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w [...] zasadnie odmówił postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. uwzględnienia wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego.

Nieuwzględnienie przez orzekające organy wniosku pełnomocnika skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadków siedmiu policjantów z Komendy Powiatowej Policji w [...] na okoliczność wzorowego pełnienia służby, nienagannego zachowania w trakcie jej pełnienia oraz nieposzlakowanej opinii (w lokalnym środowisku) w pracy oraz miejscu zamieszkania nie stanowi zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oparcia rozstrzygnięcia na niepełnej podstawie faktycznej. Indywidualna, subiektywna ocena kolegów skarżącego na temat jego nieposzlakowanej opinii w lokalnym środowisku nie może być podstawą ustalenia ważnego interesu służby. Opinia, o której mowa w art. 25 ustawy o Policji to nie odczucia kolegów, ale konkretne zachowania skarżącego i ich odbiór przez lokalną społeczność i przełożonych. Organ w postępowaniu z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wykazuje zaistnienie okoliczności, które powodują, że dalsze pełnienie służby pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie negatywnym odbiorem, a takim niewątpliwe jest podejrzenie policjanta o naruszenie norm prawa karnego.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że zwolnienie skarżącego ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzedzone zostało wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących wystąpienia przesłanek "ważnego interesu służby".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedstawienie funkcjonariuszowi Policji zarzutu kryminalnego (w tym wypadku przestępstwa przeciwko mieniu) oraz skierowanie aktu oskarżenia może świadczyć o zaistnieniu "ważnego interesu służby" niezależnie od tego, że skarżący został uniewinniony od przedmiotowego czynu;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej kontroli odwoławczej zaskarżonej decyzji, niesłuszne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w oparciu o cały materiał procesowy i kontroli odwoławczej w granicach skargi z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a., w tym w oparciu o nowe dowody z dokumentów i brak wnikliwego rozważenia kwestii uniewinnienia skarżącego od czynu zarzucanego aktem oskarżenia, na który powoływały się organy uzasadniając zasadność zwolnienia skarżącego z Policji w oparciu o przesłankę "ważnego interesu służby", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy z uzupełniających dowodów w postaci wyroku Sądu Rejonowego w [...] oraz opinii Komendanta Policji w [...] zgłoszonych w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. wynikały okoliczności wykluczające argumenty obu organów dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby,

- poprzez oddalenie skargi i niezasadne zaakceptowanie przez Sąd uchybienia organu polegającego na oddaleniu wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków- funkcjonariuszy Policji na okoliczność wzorowego pełnienia służby w Policji przez skarżącego, które to okoliczności miały znaczenia dla zweryfikowania powoływanej przez organy obu instancji przesłanki zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez co Sąd naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, art. 108 §1 kpa, art. 138 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało zignorowaniem uchybienia dotyczącego nieustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy,

- zaniechanie należytego ustosunkowania się do zarzutów skargi naruszenia art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa dotyczących nienależytego ustalenia stanu faktycznego dla poczynienia ustaleń co do tego, czy całokształt dowodów przemawia za wystąpieniem przesłanki "ważnego interesu służby" w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez organy administracyjne i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia, przez co ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie była wadliwa;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ), art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a., art. 106 § 2 oraz § 3 i § 5 P.p.s.a., art 113 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie znaczenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem I instancji, tj. wyroku uniewinniającego oraz opinii przełożonego skarżącego, w sytuacji gdy dowody te wykluczały podstawy decyzji, na które powoływały się organy administracji, które to uchybienie miało wpływ na dokonaną przez Sąd kontrolę prawidłowości zaskarżonych decyzji i ocenę zasadności skargi;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie w sposób należyty stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku brak zawarcia dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach generalnie w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych. W tej sprawie jednak zarzuty przedstawione w obrębie obu podstaw zostały ze sobą ściśle powiązane, dlatego zostaną omówione łącznie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który był podstawą zwolnienia skarżącego ze służby, należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użyto zwrotu "policjanta można zwolnić ze służby", to nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego, w tym popełnianie zarówno przestępstw jak i wykroczeń, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że na datę wydania zaskarżonej decyzji zwolniony policjant stał pod zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 290 § 1 w zw. z art. 278 § 1 Kodeksu karnego (kradzież). Podkreślić należy, że właściwy przełożony w sprawie zwolnieniowej nie jest uprawniony do badania czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne oraz czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu czynu zabronionego. Przełożeni – w ramach przysługujących im środków prawnych – są natomiast zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Brak takiej reakcji przełożonych mógłby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Wszyscy policjanci muszą mieć świadomość, że nie stoją ponad prawem. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o popełnienie przestępstwa. Musiał zatem liczyć się z możliwością zastosowania wobec niego sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego. W jego sprawie takie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Działania przełożonych nie zależały od wyniku sprawy karnej, a zatem nie musieli oni wstrzymywać się z podjęciem decyzji personalnych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przełożeni byli bowiem zobowiązani jedynie do troski o dobro macierzystej formacji oraz do oceny, czy w ustalonych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie przypisywanego mu czynu. Organy Policji takiej analizy dokonały. Dla legalności podjętych przez nich rozstrzygnięć istotny był przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy. Dlatego też okoliczności, które wystąpiły już po zakończeniu postępowania zwolnieniowego w żaden sposób nie mogą podważać zgodności z prawem wcześniejszych decyzji o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wykazały, że z uwagi na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. W związku z powyższym ani Sądowi I instancji ani organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić arbitralnej i dowolnej oceny co do zaistnienia podstaw do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący w związku z przedstawionym mu zarzutem nie mógł być uznany za osobę o nieposzlakowanej opinii. Dalsze jego pozostawanie w gronie funkcjonariuszy Policji kolidowałoby zatem nie tylko z bezwzględnym wymogiem, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, ale także mogłoby demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy oraz osłabiać autorytet formacji, która w sposób oczywisty została powołana między innymi do zwalczania i zapobiegania przestępczości.

Wszystkie powyższe okoliczności przytoczone przez Sąd I instancji oraz organy administracji, pozwalały na przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione. Dlatego zarzut błędnego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać trzeba za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Wymieniony art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie mógł zostać naruszony w sposób w niej opisany. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji odniósł się do przedstawionego przez skarżącego wyroku Sądu Rejonowego w [...] oraz opinii Komendanta Policji w [...] i uznał, iż nie miały one wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 cytowanej ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczonego w trybie art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie, dlatego zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się również naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny potwierdza, że w tej sprawie organy Policji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony, jak również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do oceny przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, dając temu szczegółowy wyraz w uzasadnieniach kwestionowanych rozkazów personalnych i w sposób należyty wykazując, dlaczego zwolniły skarżącego kasacyjnie ze służby. Podkreślić należy, że dla legalności podjętych przez nich rozstrzygnięć istotny był przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy. Dlatego też okoliczności, które wystąpiły już po zakończeniu postępowania w żaden sposób nie mogą podważać zgodności z prawem wcześniejszych decyzji o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.