Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1144/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T., M. T., A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1455/08 w sprawie ze skarg Starosty K. oraz Gminnej Spółdzielni " S." w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Starosty K. oraz Gminnej Spółdzielni " S." w K. solidarnie na rzecz J. T., M. T. i A. T. solidarnie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. po rozpoznaniu skarg Starosty K. oraz Gminnej Spółdzielni "S." w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. uznał, że nieruchomość położona w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), oznaczona jako parcela Nr [...], odpowiadająca w aktualnej ewidencji gruntów m. K. działce Nr [...]o pow. 1,2328 ha, objęta księgą wieczystą – hip. Nr [...] "D.", stanowiąca część Dóbr Ziemskich "K." będących własnością W. T. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 2740–2742/02 uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, wskazując, że organ nie ocenił w sposób prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który zdaje się wskazywać, iż nieruchomość była placem składowym w granicach miasta K. i przynajmniej przez jakiś czas, przed wrześniem 1939 r. nie była użytkowana rolniczo ani nie była wykorzystywana do celów związanych z produkcją rolną. Nieruchomość ta opisywana była jako plac przemysłowy. Kwestia ta nie została zaś wyjaśniona przez organy administracji.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w związku z art. 2 ust.1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że nieruchomość położona w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), oznaczona jako parcela Nr [...], odpowiadająca w aktualnej ewidencji gruntów m. K. działce Nr [...]o pow. 1,2328 ha, objęta księgą wieczystą – hip. Nr [...] "D.", stanowiąca część Dóbr Ziemskich "K." będących własnością W. T., nie podpada pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem organu analiza zeznań świadków, wyjaśnień stron i zgromadzonych dokumentów prowadzi do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość określana jako "plac przeładunkowy" nie miała w okresie przejęcia na własność Państwa charakteru nieruchomości rolnej. Była nieruchomością zabudowaną budynkami magazynowymi i tartakiem, a wykorzystywana była do składowania i przeładunku drewna i produktów rolnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Starosty K. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "S." w K. umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż objęta przedmiotem wniosku nieruchomość była placem składowym usytuowanym w granicach miasta K. i przynajmniej przez jakiś czas, przed wrześniem 1939 r. nie była użytkowana rolniczo ani wykorzystywana do celów związanych z produkcją rolną. Nieruchomość ta nie została przeznaczona na żaden z celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu.

W zakresie umorzenia postępowania odwoławczego Minister podał, że Gminna Spółdzielnia "S." w K. nie wykazała istnienia swego interesu prawnego w sprawie, użytkowanie przez Spółdzielnię nieruchomości objętej wnioskiem wskazuje jedynie na interes faktyczny.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gminna Spółdzielnia "S." w K. oraz Starosta K.

Gminna Spółdzielnia "S." w K. zarzuciła naruszenie odnośnie punktu 2 decyzji, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i podniosła, że żaden z organów, w tym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, nie kwestionował interesu prawnego skarżącej do występowania w sprawie.

Starosta K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną jego wykładnię, poprzez rozstrzygnięcie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego stan faktyczny sprawy dowodzi, iż nieruchomość objęta wnioskiem była użytkowana rolniczo lub też wykorzystywana do celów związanych z produkcją rolną przed 1 września 1939 r. i pozostawała w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2006 r. jako wydanych bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. wydanym w sprawie P 107/08 po rozpoznaniu pytania prawnego czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W uzasadnieniu Trybunał podkreślił, iż istnieją rozbieżności w orzecznictwie dotyczące stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., albowiem orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych w tym zakresie nie jest jednolite. Sądy powszechne bowiem nie uważają się za właściwe do dokonywania ustaleń co do podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej, uznając, że dokonanie tych ustaleń przekazane zostało do trybu postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 § 3 k.p.c.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie był on uprawniony do orzekania o konstytucyjności § 5 rozporządzenia z 1945 r., albowiem przepis ten obowiązywał jedynie przez pewien czas, a w dacie wydania postanowienia przez Trybunał nie był przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Rozporządzenie to mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu, a zatem wyłącznie w okresie w którym przeprowadzana była reforma rolna. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wyraźne uchylenie tego przepisu nie jest konieczne, ponieważ regulował on wyłącznie postępowania w ramach działań nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzanie reformy rolnej. Cezurę dla reformy rolnej, a zatem i dla obowiązywania zakwestionowanego przepisu stanowił rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa, mocą której doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy to jest do 5 kwietnia 1958 r. Uregulowanie to nie dotyczyło jednak nieruchomości wadliwie przejętych na podstawie dekretu o reformie rolnej, a co za tym idzie dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym. Jednakże zdaniem Trybunału rozporządzenie z 1945 r., nie może być obecnie stosowane, § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych dla osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Skoro § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, to nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozpoznając powyższą sprawę miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie zaś stanowiska, iż § 5 rozporządzenia z 1945 r. jest przepisem nieobowiązującym prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] września 2006 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli ustali że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach i podkreślił, że Sąd obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2006 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008, s. 757). Brak podstawy prawnej nie musi odnosić się do prawa materialnego. Brak podstawy prawno procesowej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie zasad praworządności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009 r., III SA/Wr 567/08, Lex nr 533866).

W ocenie Sądu postępowanie w rozpoznawanej sprawie winno być przez organ administracji umorzone.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 30 marca 2010 r. wnieśli J. T., M. T. i A. T., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organy I i II instancji w toku postępowania o wydanie decyzji uchybiły przepisowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w związku z art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w całości bez podstawy prawnej w oparciu o postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, skoro zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych, zaskarżone decyzje administracyjne były oceniane merytorycznie;

b) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, iż przepis ten przestał w roku 1958 obowiązywać.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji administracyjnych oparł swoje rozstrzygniecie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją będzie podjęcie błędnego rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący sprawę, w szczególności uchybienia Sądu mogą doprowadzić do umorzenia postępowania zamiast wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Starosty K. i Gminnej Spółdzielni "S." w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 176/10 skierował pytanie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W następstwie udzielenia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego pozytywnej odpowiedzi, niewłaściwe zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd winien był rozpoznać merytorycznie skargi na decyzje administracyjne. Zachodzi uzasadniona wątpliwość czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał właściwej wykładni § 5 rozporządzenia i wobec stwierdzenia utraty mocy obowiązującej tegoż rozporządzenia w 1958 r. postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Skarżących będzie trzeba umorzyć w oparciu o art. 105 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że nie stwierdzono, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 powołanej ustawy należało ocenić zasadność skargi kasacyjnej w ramach zakreślonych przez podniesione w tej skardze zarzuty.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z tym, że zauważyć trzeba, że podstawowy zarzut w niej zawarty dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r."), chociaż podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny, zatem musiał być potraktowany zgodnie ze swoją istotą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – jako wydanych bez podstawy prawnej przyjął, za stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, że § 5 rozporządzenia z dniem 1 marca 1945 r. jest przepisem nieobowiązującym. Wobec powyższego uznał, że organy administracji publicznej wydając kwestionowane decyzje w oparciu o ten przepis wydały decyzje bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w skaldzie rozpoznającym sprawę nie podziela powyższego stanowiska.

Stosowanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. budziło w orzecznictwie rozbieżności, brak jednolitości występował zarówno w orzecznictwie sądów powszechnych, Sądu Najwyższego jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W zakresie omawianej kwestii podnieść trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123, uznał, że "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)". Stanowisko to podzielane było w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prezentował w niektórych orzeczeniach swoją wcześniejszą linię, przyjmującą dopuszczalność wydania decyzji przez organy administracji publicznej tylko w zakresie areału nieruchomości. Postanowieniem z dnia 5 września 2008 r. Sąd ten wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. ... w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P/107/08 OTK-A 2010/3/27 Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W ocenie Trybunału moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX w. działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Zdaniem Trybunału powyższe rozporządzenie nie może być obecnie stosowane prze organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, uznał, że decyzje wydane w oparciu o § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. pozbawione są mocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu Sądu I instancji. Należy w tym względzie odwołać się do stanowiska i obszernej jego motywacji przedstawionych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, w której stwierdzono m.in., że "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi. Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami. "Orzeczeniem" jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, a moc powszechnie obowiązującą należy przypisywać wyłącznie sentencjom takich orzeczeń. Natomiast postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału, przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia ("orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji). Mimo więc nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale podkreślił, że w obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do stwierdzenia z mocą powszechnie obowiązującą, że określona norma prawna w pewnym momencie przeszłości straciła moc obowiązującą.

Już więc z przedstawionych wyżej powodów zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

Dodatkowo podnieść należy, że w powołanej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 stwierdzając, że: "§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. ... może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej". Podzielając to stanowisko i argumentację przedstawioną w uchwale należało uchylić zaskarżony wyrok, który oparty został na założeniu, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, a co za tym idzie nie stanowi regulacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Nie było więc uzasadnione uznanie, że organy wydały decyzje bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i stwierdzenie ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Taka sama ocena odnosić się również musi do wyrażonego w zaskarżonym wyroku zapatrywania, iż z uwagi na bezprzedmiotowość postępowanie w rozpoznawanej sprawie winno być przez organ administracji umorzone.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przedstawionych w zaskarżonym wyroku przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zbędne było odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skargach.

W takim stanie sprawy koniecznym stało się uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd ten winien mieć na uwadze stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. Oceniając podniesione w sprawie zarzuty Sąd I instancji powinien także zastosować się do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r., do czego jest zobligowany na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.