Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 111/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art.7,77 par.1 , art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.W. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań: Z.S. oraz M.W. od decyzji Starosty [...] z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...] , którą orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. Z. , odpowiadające części działki ewid. [...] obr. [...] na rzecz Z.S. oraz M.W. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, że decyzją z 1 czerwca 2011 r. nr [...] Starosta T. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. Z. , odpowiadające części działki ewid. [...] obr. [...] na rzecz Z.S. oraz M.W. z następującym uzasadnieniem:

W dniu 14 kwietnia 2004 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek M.W. , zawierający prośbę o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako parcele: l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] i l. kat. [...] położonej w Z. , a w dniu 25 maja 2004 r. wniosek Z.S. o zwrot parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] .

Decyzją z dnia 20 września 2010 r., nr [...] Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu parcel gruntowych l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] i l. kat. [...] obr. [...] . Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2011 r., nr [...] w części dotyczącej parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] obr. [...] . Natomiast w części dotyczącej parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] obr. [...] decyzja organu I instancji została uchylona i sprawa w tym zakresie została przekazana do ponownego rozpoznania.

Jak ustalił organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości z 12 kwietnia 1955 r. nr [...] wywłaszczono m. in. nieruchomość oznaczoną jako parcele: l. kat. [...] o pow. 306 m2 i l. kat. [...] o pow. 299 m2, położone w gminie katastralnej [...] , stanowiące własność M.C. (zamężna C. ).

W oparciu o treść postanowienia Sądu Powiatowego w Z. z 20 maja 1969 r., sygn. akt: NS 1183/68 oraz postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z 21 sierpnia 1969 r. sygn. akt: III Cr 1395/69, spadek po zmarłej M.C. nabyły córki: M.C. w 53/60 częściach oraz Z.S. w 7/60 częściach. Z załączonego do akt sprawy odpisu skróconego aktu małżeństwa Nr [...] wynika, iż M.W. jest tożsama z M.C.

Stosownie do korekty wykazu wywłaszczeniowego, wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w K. Pracowni Terenowej w Z. w dniu 19 listopada 1975 r. pod nr [...] , nastąpiła zmiana mianowników parcel gruntowych objętych wywłaszczeniem na terenie Z. , w tym parcel będących przedmiotem niniejszego postępowania, gdzie parcela l. kat. [...] otrzymała nowe oznaczenie l. kat. [...] , a parcela l. kat. [...] - oznaczenie 1. kat. [...].

Zgodnie z operatem pomiarowym oraz zawartą w nim opinią techniczną sporządzoną przez mgr inż. M.S. , zaklauzulowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Z. w dniu 12 lipca 2010 r. pod nr [...] , parcele l. kat. [...] stanowią część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...].

Jak następnie wskazał Starosta T. i umową sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 8 lutego 1994 r., Gmina T. oddała w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni [...] w Z. całą działkę ewid. nr [...] obr. [...] (z której następnie w wyniku podziałów powstała działka nr ....obr.....) oraz przeniosła własność budynku administracyjnego i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza treść odpisu księgi wieczystej nr [...] . Jak wynika z treści wskazanej księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 5 września 1994 r.

Następnie umową sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej z dnia 11 czerwca 2010 r. (Rep.....) oraz oświadczenia sprostowawczego i uzupełniającego z dnia 28 czerwca 2010 r. (Rep.....) do aktu notarialnego Rep. [...] , firma [...] Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] . Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 13 sierpnia 2010 r.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności oraz treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. Z. , odpowiadające części działki ewid. [...] obr. [...] na rzecz Z.S. oraz M.W.

W dniu 22 czerwca 2011 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.W. , reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata J.H. , w którym wskazała, iż umowa zawarta w dniu 8 lutego 1994 r., Rep. [...] , mocą której Gmina T. oddała w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni [...] w Z. całą działkę ewid. nr [...] Obr. [...] , jest w opinii wnioskodawczyni nieważna z mocy samego prawa. Powyższy zarzut był już przez wnioskodawczynię podnoszony poprzednio, jednakże Starosta w żaden sposób nie odniósł się do niego. Takie działanie organu świadczyć może o tym, iż w ogóle nie badano kwestii nieważności tejże umowy, chociaż jest to kwestia fundamentalna. W przypadku bowiem stwierdzenia, iż umowa ta istotnie była nieważna z mocy samego prawa, konieczne byłoby wydanie całkowicie odmiennej decyzji.

Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła również w dniu 20 czerwca 2011 r. Z.S. , w którym podniosła, iż w jej opinii zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.

Wojewoda [...] rozpoznając złożone odwołania oraz całość materiału dowodowego, zebranego w sprawie przez organ I instancji, stwierdził, że zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] należało utrzymać w mocy, gdyż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego i utrwalonym orzecznictwem.

Wskazano, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1955 r. nr [...] wywłaszczono m. in. nieruchomość oznaczoną jako parcele: 1. kat. [...] o pow. 306 m2 i 1. kat. [...] o pow. 299 m2, położone w gminie katastralnej Z. Wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), na cele [...] Przedsiębiorstwa [...] w K.

Wojewoda podał, że jak wynika ze zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji geodezyjno-prawnej, wywłaszczone parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] stanowią obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] .

Podniesiono, że nie ulega wątpliwości, że umową sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 8 lutego 1994 r. Gmina T. oddała w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni [...] w Z. całą działkę ewid. nr [...] obr. [...] (z której następnie w wyniku podziałów powstała działka nr [...] obr....) oraz przeniosła własność budynku administracyjnego i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza treść odpisu księgi wieczystej nr [...] . Jak wynika z treści księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] v obr. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 5 września 1994 r. Następnie umową sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej z dnia 11 czerwca 2010 r. (Rep. A nr 5515/2010) oraz oświadczenia sprostowawczego i uzupełniającego z 28 czerwca 2010 r. (Rep......) do aktu notarialnego Rep. [...] , firma [...] Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] . Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 13 sierpnia 2010 r.

Wojewoda stwierdził, że powyższe ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla podjętego w niniejszym postępowaniu - w oparciu o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozstrzygnięcia. Jak wskazał bowiem ustawodawca w dyspozycji art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przytoczony przepis należy rozumieć w ten sposób, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość ta został sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Podniesiono, że powołany przepis jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 765/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że "zawarte w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyłączenia możliwości dochodzenia roszczenia stanowią negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, których zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania". Pogląd powyższy został potwierdzony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, gdzie zawarto opinię, że "jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, póz. 543 ze zm.) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy".

Wojewoda podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zachodzi sytuacja wskazana w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem decyzja Starosty [...] z 1 czerwca 2011 r. nr [...] orzekająca o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. [...] , odpowiadające części działki ewid. [...] obr. [...] na rzecz Z.S. oraz M.W. , będącej własnością Gminy Miasto Z. , w użytkowaniu wieczystym firmy [...] sp. z o.o., jest prawidłowa. Wyjaśniono, że kolejne zmiany użytkowników wieczystych, jakie nastąpiły po dniu 1 stycznia 1998 r. w związku między innymi z obrotem prawem użytkowania wieczystego, nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia strony skarżącej, że umowa z 8 lutego 1994 r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni [...] w Z. jest nieważna z mocy samego prawa, organ odwoławczy wskazał, iż umowy zawarte w formie aktów notarialnych: w dniu 8 lutego 1994 r. Rep. [...] i w dniu 11 czerwca 2010 r. Rep. [...] (również oświadczenie sprostowawcze i uzupełniające z 28 czerwca 2010 r. Rep. [...] do aktu notarialnego Rep....), są skonstruowane w oparciu o przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż stwierdzenie nieważności umowy o charakterze cywilnym może nastąpić jedynie w cywilnym postępowaniu sądowym, w oparciu o przepisy prawa oraz postępowania cywilnego, nigdy zaś w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem wolą stron będzie domaganie się obecnie stwierdzenia nieważności umów: z 8 lutego 1994 r. Rep. [...] i z 11 czerwca 2010 r. Rep. [...] , to winny one samodzielnie stosowne wnioski w tym zakresie złożyć do właściwego sądu cywilnego.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2011 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.W. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J.H. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., w związku z art. 100 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, która to uzasadniała. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji Starosty T. Zarzuty te dotyczyły nieważności umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej dnia 8 lutego 1994 r. w formie aktu notarialnego. Nieważność wskazanej umowy wynika z naruszenia procedury przy jej zawieraniu, przewidzianej przede wszystkim w art. 23 ust. 4 oraz art. 47 ust. 4 w z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie skarżącej skoro umowę zawarto z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa, to jest ona na mocy art. 58 k.c. nieważna ex lege. Skarżąca powołała na poparcie swego poglądu orzeczenie WSA w Kielcach z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. II SA/Ke 349/10), dotyczące sprawy podobnej do przedmiotowej. Wskazano, że szersza argumentacja na ten temat została przedstawiona w poprzednich pismach skarżącej, zalegających w aktach sprawy, których treść jest cały czas aktualna i które w pełni skarżąca podtrzymuje.

Podniesiono, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy ważność bądź nieważność umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu jest kwestią o znaczeniu podstawowym, a kwestia ta ma znaczenie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności umowy uniemożliwi zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe zagadnienie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro tak, to organy winny zawiesić postępowanie administracyjne i - na mocy art. 100 § 1 k.p.a. - albo samodzielnie wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwać stronę do wystąpienia z takim powództwem. Gdyby strona wbrew wezwaniu nie wystąpiła z powództwem, organ powinien wówczas rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie - a to po myśli art. 100 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że organy obu instancji nie zastosowały opisanej powyżej procedury, przy czym Starosta T. w ogóle nie zauważył powstałego problemu. Z kolei Wojewoda [...] nie tylko dostrzegł problem ważności bądź nieważności umowy ustanowieniu użytkowania wieczystego, ale również zauważył jego doniosłość, co jednak nie skłoniło go do próby rozwiązania powstałego zagadnienia wstępnego.

Przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowisko Wojewody [...] , w świetle powołanych na wstępie przepisów k.p.a., nie zasługuje w ocenie skarżącej na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji, zostało bowiem przeprowadzone z bardzo istotnym naruszeniem przepisów postępowania - w szczególności zaś art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 i 3 k.p.a. Co więcej, wydaje się wręcz, iż przechodząc do porządku dziennego nad nierozstrzygniętym zagadnieniem wstępnym, organ tak naprawdę nie rozpoznał istoty sprawy. Niemal od początku istotą tej sprawy jest bowiem rozstrzygnięcie, czy umowa z dnia 8 lutego 1994 r. jest ważna. Odpowiedź negatywna rodziłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie, o co od niemal 8 lat bezskutecznie zabiega skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazując, że zarzuty skargi są nieuzasadnione w świetle argumentów przytoczonych w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. Z. , odpowiadające części działki ewid. [...] obr. [...] na rzecz Z.S. oraz M.W.

Prawidłowe, znajdujące poparcie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a także niekwestionowane przez skarżących są ustalenia organów dotyczące: 1) legitymacji do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości po stronie Z.S. oraz M.W. będących spadkobierczyniami poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – M.C. (zamężna.....), 2) faktu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...] o pow. 306 m2 i l. kat. [...] o pow. 299 m2, położonej w gminie katastralnej [...] orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1955 r. nr [...] na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), na cele Okręgowego Przedsiębiorstwa [...] w K. , 3) stwierdzenia, że będące przedmiotem wywłaszczenia parcele l. kat. [...] o pow. 306 m2 i l. kat. [...] o pow. 299 m2 stanowią obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] , 4) stwierdzenia, że umową sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 8 lutego 1994 r., Gmina T. oddała w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni [...] w Z. cała działkę ewid. nr [...] obr. [...] (z której następnie w wyniku podziałów powstała działka nr [...] obr.....) oraz przeniosła własność budynku administracyjnego i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza treść odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 5 września 1994 r.

Organy administracji obydwu instancji nie wyjaśniły jednak, na jakiej podstawie przyjęły, że dopuszczalne jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Należy zauważyć, że art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ograniczenia w stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu w zakresie objętym dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości - tylko do art. 9, mimo że w dekrecie tym uregulowano również inne sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Kr 180/08). Wprawdzie art. 216 ust. 1 stanowi również, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego, to jednak dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje jednoznacznie, że organy nie badały, czy wywłaszczenie nieruchomości położonych w Z. dokonane na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1955 r. nr [...] na cele [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. było wywłaszczeniem w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Dopiero przesądzenie tej okoliczności, a w konsekwencji ustalenie, czy w ogóle możliwy jest obecnie zwrot nieruchomości wywłaszczonej w oparciu o art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, uzasadniało badanie przez organy przesłanek pozytywnych i negatywnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zakładając jedynie hipotetycznie, że spełnione zostały w niniejszej sprawie pozytywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy stwierdzić, że również stanowisko – a w istocie jego brak - organów w kwestii dotyczącej konieczności zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jest decyzją przedwczesną. Zagadnienie prawne które na gruncie niniejszej sprawy wymaga rozstrzygnięcia dotyczy kwestii, czy organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji stwierdzenia przeszkody zwrotu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustalenia, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, w celu usunięcia tej przeszkody. Przy czym na gruncie niniejszej sprawy chodzi o sytuację, w której prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Odnosząc powyższe do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji należy skoncentrować rozważania na kwestii oceny czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia ich wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.

Czynności te w odróżnieniu od ostatecznych decyzji administracyjnych nie korzystają z domniemania legalności. Art. 58 k.c. stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy bądź też sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna. Jest to nieważność bezwzględna oznaczająca, że czynność prawna nie wywołała i nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Nieważność ta powstaje z mocy samego prawa i datuje się od samego początku, tj. od chwili dokonania nieważnej czynności (zob.: S. Dmowski w : S. Dmowski, S. Rudnicki: Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 1998, s. 150).

Należy zatem przyjąć, iż w sytuacji, gdy kwestia ważności czynności cywilnoprawnej jest koniecznym i niezbędnym elementem warunkującym podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości co do ważności tej czynności prawnej, przeprowadzenie postępowania sądowego co do ważności czynności cywilnoprawnej i uzyskanie prawomocnego wyroku sądu należy traktować jako kwestię prejudycjalną. Zgodnie z art. 365 k.p.c., dopiero prawomocne orzeczenie sądu wiąże strony, sąd, który je wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podobnie, jak w przypadku decyzji ostatecznej, wątpliwości co do legalności prawomocnego orzeczenia sądu, a nawet fakt weryfikacji tego orzeczenia nie mogą być traktowane jako kwestia prejudycjalna w postępowaniu administracyjnym.

O kwestii prejudycjalnej na gruncie przedmiotowej sprawy można by zatem mówić wtedy, gdyby w kontekście analizy umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego powstały wątpliwości co do tego, czy w istocie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a tym samym nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości w świetle niemożności ustalenia przez organ rozpoznający sprawę istnienia lub nieistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na gruncie przedmiotowej sprawy stanowisko organów orzekających nie pozwala przyjąć, że w ocenie organów wątpliwości takie nie istniały. Wątpliwości takie konsekwentnie sygnalizowali skarżący w toku postępowania administracyjnego, co oznacza, że chociażby z tego względu konieczne było zajęcie stanowiska w kwestii sygnalizowanych wątpliwości. Organy jednakże poprzestały na konkluzji, że "stwierdzenie nieważności umowy o charakterze cywilnym może nastąpić jedynie w cywilnym postępowaniu sądowym, w oparciu o przepisy prawa oraz postępowania cywilnego, nigdy zaś w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem wolą stron będzie domaganie się obecnie stwierdzenia nieważności umów: z 8 lutego 1994 r. Rep. [...] i z 11 czerwca 2010 r. Rep. [...] , to winny one samodzielnie stosowne wnioski w tym zakresie złożyć do właściwego sądu cywilnego". Zasadne w kontekście tego stwierdzenia jest stanowisko skarżącej, że organ nie stwierdził jednoznacznie, że przedmiotowe umowy cywilnoprawne są w jego przekonaniu ważne. Mając na uwadze kategoryczne brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligujące do zawieszenia postępowania z urzędu w przypadku wystąpienia w sprawie kwestii wstępnej, należy stwierdzić, że obowiązkiem organu jest zajęcie stanowiska w kwestii zakwalifikowania określonego zagadnienia jako zagadnienia wstępnego, zwłaszcza gdy domaga się tego strona postępowania, dla której ocena ta ma zasadnicze znaczenie. Brak tego rodzaju oceny powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej. W przypadku zawieszenia postępowania z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego zastosowanie miałaby regulacja art. 100 k.p.a., która daje podstawy do podjęcia działań nie tylko zainteresowanym stronom, lecz również organom administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając wskazanych wyżej okoliczności i nie dając temu wyrazu w motywach podjętych rozstrzygnięć naruszyły przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania jest rozstrzygnięciem przedwczesnym. Zaistniały zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wymienione w art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność wyjaśnienia czy ze względu na podstawę prawną wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości możliwy jest obecnie zwrot tych nieruchomości (co powinno nastąpić w oparciu o całokształt koniecznej do zgromadzenia dokumentacji związanej z postępowaniem zakończonym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości z 12 kwietnia 1955 r. nr ......) oraz zajęcie stanowiska w kwestii charakteru wskazanych wyżej umów cywilnoprawnych jako kwestii prejudycjalnej w niniejszej sprawie nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).