Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 739/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 11, art. 80, art. 107 § 1, § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143 b ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) utrzymał w mocy wydaną dla J.B. (skarżącego) decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z akt sprawy wynika że :

Dnia [...] maja 2008 r. J.B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie:

– płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C, D, E, F, G, H, l, J, K, L, Ł, M, N, O, P o łącznej powierzchni 87,48 ha.

– uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A1, B1, C1, D1, E1, F1, G1, H1, 11 J1, K1, L1, Ł1, M1, N1, O1, P1 o łącznej powierzchni 87,48 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących działki ewidencyjnej nr [...], na której zlokalizowane są działki rolne oznaczone identyfikatorami K i K1. Organ stwierdził bowiem, iż suma powierzchni tych działek rolnych jest większa od dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania płatności obszarowych) występujących na działce ewidencyjnej nr [...], a ponadto deklaracja działki rolnej K we wniosku obszarowym jest niezgodna z deklaracją działek we wniosku rolno - środowiskowym.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył [...] października 2008 r. korektę wniosku, w której podtrzymał deklarację dotyczącą powierzchni działki ewidencyjnej [...], oraz położonych w jej obrębie działek rolnych K, K1. Złożył również oświadczenie, w którym stwierdził iż "zadeklarowana we wniosku powierzchnia działki nr [...] jest w całości użytkowana rolniczo i zgodna ze stanem faktycznym".

W złożonym dodatkowo oświadczeniu skarżący stwierdził, iż działka nr [...] jest dzierżawiona na podstawie umowy ustnej od roku 2007 do roku 2012. W momencie przejęcia w dzierżawę działka była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, a także uporządkowana, co miał potwierdzić jej właściciel.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał J.B. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przyznał nią wnioskodawcy płatność w wysokości 53.029,93 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 29 564,08 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej 23 465,85 zł.

Organ l instancji wskazał na brzmienie art.143 b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 ze zm.), który stanowi, iż do płatności kwalifikują się grunty rolne, który były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Stwierdził, że w przypadku wniosku skarżącego powierzchnia uprawniona do przyznania płatności została pomniejszona ponieważ stwierdzono, że na części działki ewidencyjnej nr [...] znajdował się obszar, który 30 czerwca 2003 r. nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził powyższe na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. W wyniku tego zabiegu ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje mapa tradycyjna. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. Dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołał się na treść art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w myśl którego, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartometrycznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. W wyniku pomiaru działki ewidencyjnej [...] organ l instancji stwierdził, iż powierzchnia obszaru nie utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r, wyniosła 0,35 ha. Wskazano nadto, iż w stosunku do wykluczonej powierzchni "organ l instancji zastosował kod nieprawidłowości ORTOJDR10".

Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż "odstępuje od uwzględnienia powierzchni obarczonej kodem ORTO_DR10 jako zawyżenia deklaracji", gdyż w myśl art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 z późn. zm.), obniżki i wyłączenia nie będą miały zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie ponosi winy. W przypadku Pana J.B. uznać należy za zasadne odstąpienie od nakładania potrąceń z tytułu zawyżenia deklaracji powierzchni, gdyż jak wynika z oświadczenia Strony działka dla której zastosowano kod ORTO_DR10 jest dzierżawiona od 2007 roku, a zatem wnioskodawca mógł nie posiadać wiedzy na temat jej stanu na 30 czerwca 2003 r.

W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, iż zastosowanie kodu DR-10 dla działki ewidencyjnej nr [...] jest krzywdzące i bezpodstawne. Ponadto skarżący wskazuje w odwołaniu, iż działka zawsze utrzymywana była w dobrej kulturze rolnej, a Agencja nie ma żadnych dowodów, że było inaczej.

Organ odwoławczy motywując rozstrzygnięcie wskazał, iż warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

– na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

– wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

– został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

W myśl art. 7 ust. 2 ustawy, iż rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

– chmielu,

– roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

– innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.

W myśl art. 1 b ust. 4 Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku Nr 90, poz. 864), obszar użytków rolnych nowych Państw Członkowskich objęty systemem jednolitej płatności obszarowej jest częścią wykorzystywanych gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie. Powierzchnia w/w działek nie powinna być uwzględniana do naliczenia płatności, jeśli nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 266 ze zm.).

W dalszej kolejności organ wskazał, iż Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 ze zm.) zostało uchylone przez Rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Wobec powyższego zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, zwanego dalej Rozporządzeniem. Art. 20, art. 28 oraz art. 143 b ust. 4 i ust. 5 zostały zastąpione odpowiednio art. 17, art. 29 i art. 124 Rozporządzenia 73/2009.

W myśl art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz w stosownych przypadkach dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i nie dyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określone przez Komisję dla celów statystycznych. Natomiast art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 stanowi, iż do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ustępie l oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Ponadto zgodnie z załącznikiem XX do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L z 2004 r. nr 345/1 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru zakwalifikowanego na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi l ha.

Organ odwoławczy uznał, iż gruncie omawianej sprawy zasadniczą kwestią było ustalenie, czy grunty rolne skarżącego zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 spełniają warunki do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). W wyniku weryfikacji wniosku, w oparciu o posiadane przez ARiMR ortofotomapy ustalono, iż na powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia 0,35 ha nie jest uprawniona do uzyskania płatności.

Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobligowany był wykluczyć wskazaną wyżej powierzchnię, która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu decyzji nr [...] błędnie powołał się na przepisy art. 28, art.143 b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 akt ten został uchylony przez Rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Przepisy Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 stosuje się od 1 stycznia 2009 r. tak więc dla sprawy skarżącego w dniu wydania decyzji nr [...] zastosowanie ma art. 124 ust. l w/w rozporządzenia, który stanowi, iż powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które 30 czerwca 2003 r. utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz w stosownych przypadkach dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i nie dyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję i art. 124 ust. 2, który stanowi, iż do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41), które utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartometrycznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000.

Wskazano jednocześnie , iż wadliwość uzasadnienia decyzji organu l instancji może zostać usunięta przez organ II instancji. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy mógł zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje, jednocześnie uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy art. 124 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 mają charakter retroaktywny, czyli uzależniają przyznanie płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że ani organ l instancji ani organ odwoławczy nie negowały, iż skarżący w latach 2007 jak również w roku 2008 użytkuje cały areał przedmiotowej działki. Wskazano jednak, iż okoliczność ta nie stanowiła przesłanki do odmowy przyznania płatności. Powodem trwałego wykluczenia części działki z płatności był fakt, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. działka nie była użytkowana zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku. Fakt ten potwierdzały posiadane przez ARiMR ortofotomapy i dokonywane na nich pomiary. Zdjęcie lotnicze obszaru, na którym znajduje się działka ewidencyjna nr [...] wykonano we wrześniu 2004 r. Ortofotomapa przedstawiająca omawianą działkę ewidencyjną miała przedstawiać ewidentne wieloletnie zakrzaczenie i zadrzewienie znajdujące się w jej obrębie (przy granicy działki ew. nr [...]). Stąd też uznano, iż część działki nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej także na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzono również, że posiadane przez ARiMR narzędzia do wykonywania pomiarów, w tym ortofotomapy, są bardzo precyzyjne i pozwalają jednoznacznie identyfikować mierzone obiekty, a pomiar przeprowadzony na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie, na działce Wnioskodawcy. Ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. W oecnie oreganu odwoławczego Ortofotomapa dotycząca działki ewidencyjnej nr [...] pozwalała jednoznacznie i bezspornie stwierdzić, iż w miesiącu wrześniu 2004 r. (data wykonania zdjęć) - a więc również przed tym terminem - na części wymienionej działki występowały zakrzaczenia i zadrzewienia, czyli tereny nieuprawnione do dopłat, które podlegają trwałemu z nich wykluczeniu na powierzchni wskazanej Stronie w zaskarżonej decyzji, tj. 0,35 ha.

Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżący wydzierżawił sporny grunt dopiero w 2007 roku, więc mógł nie wiedzieć w jakim stanie grunt ten znajdował się 30 czerwca 2003 r.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucił w niej:

– naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 1 k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili orzekania przez organ l instancji,

– nienależyte wyjaśnienie sprawy poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż niedopuszczalne jest utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, które zostało uchylone przez rozporządzenie Rady (WE) 73/2009. Nie uzasadniał tego bowiem fakt, iż art. 143b ust. 5 rozporządzenia 1782/2003 został zastąpiony przez podobnie brzmiący art. 124 ust. 1 rozporządzenia 73/2009. Stwierdzenie takiego uchybienia winno spowodować uchylenie decyzji organu l instancji.

Stwierdzono również, iż organ bezkrytycznie uwzględnił interpretację ortofotomapy przez pracowników, którzy mogli mylnie odczytać jej treść. W ocenie skarżącego dowód z ortofotomap winien być skonfrontowany z innymi dowodami - np. z zeznań świadków.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, iż nie było podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie w razie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Jest również wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

Organ nie uznał również zarzutów dotyczących niedostatecznego rozpoznania materiału dowodowego. Stwierdził bowiem, że zdjęcie lotnicze zostało wykonane w maju 2004 roku i przedstawiało na spornej działce wieloletnie zadrzewienia i zakrzaczenie. Wskazywało to na istnienie tej roślinności już 30 czerwca 2003 r.

Bezpośrednio przed rozprawą organ odwoławczy nadesłał pismo, w którym szczegółowo lecz generalnie (bez odniesienia do konkretnej sprawy) wyjaśnił zasady opracowywania ortofotomapy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Organ odwoławczy wydał swoją decyzję w oparciu o niewłaściwe przepisy. Przyjął mianowicie, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 obowiązujące w dacie wydawania decyzji, nie natomiast - jak przyjął organ l instancji obowiązującego wcześniej rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

Jest to pogląd błędny. Trzeba zauważyć, że sprawa dotyczy płatności bezpośrednich za 2008 rok. Uznane przez organ II instancji za konkurencyjne czasowo przepisy rozporządzeń regulowały materialne przesłanki uzyskiwania płatności bezpośrednich. Wprawdzie zmiana przepisów nie była równoznaczna ze zmianą treściową norm prawnych wyznaczających treść praw i obowiązków rolnika i nie pociągnęła za sobą zmiany sytuacji prawnej (pochodnej) skarżącego.

Niemniej należy uznać, iż formalnie zakres uprawnień rolnika wyznaczało obowiązujące w roku 2008 roku rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003 do którego odwoływała się ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to pomimo uchylenia rozporządzenia przed datą wydania decyzji organów obydwu instancji. Przepisy obydwu rozporządzeń wyznaczały materialne przesłanki przyznania płatności bezpośrednich. Rozporządzenie 73/2009 nie zawierało przepisów nakazujących ich stosowanie do lat wcześniejszych. Jego przepisy w zakresie relewantnym z punktu widzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy miały zatem charakter prospektywny. W art. 149 Rozporządzenia wprost wskazano, iż przepisy tego aktu stosuje się od 1 stycznia 2009 r. co w zakresie w jakim rozporządzenie regulowało przesłanki przyznania płatności należy rozumieć jako wyznaczenie na tych przesłanek na przyszłość. Płatności, o których przyznanie wnioskował skarżący przysługują corocznie. Oznacza, iż corocznie muszą być spełnione wymogi ich uzyskania.

Corocznie zamyka się zatem sytuacja prawna, której elementem jest uprawnienie do uzyskania dopłat. Zasady uzyskiwania płatności wyznaczają zatem przepisy ustanawiające warunki przyznawania płatności obowiązujące w danym roku (tempus regit actum). Uznanie, iż prawo do płatności za lata wcześniejsze regulują przepisy późniejsze sprowadzałoby się do uznania prawnej ingerencji w już zamkniętą sytuację prawną, co w myśl zasady lex retro non ag/Y (rozumianej też jako dyrektywa wykładni) należy uznać za nieuprawnione.

Stwierdzenie powyższego naruszenia prawa materialnego z uwagi na zbieżność treściową przepisów kolejnych czasowo rozporządzeń, należało ocenić również formalną poprawność decyzji, tym bardziej, że wywiedzione przez organ odwoławczy przesłanki materialne przyznania spornej płatności zostały sformułowane w sposób prawidłowy.

Dla uporządkowania należy jednak przypomnieć, że z art. 143b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 wynika, iż płatności przysługują jedynie do gruntów utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r. W myśl tego przepisu: "obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie (...)".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne formułowane w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia w tej kwestii zawarte w zaskarżonej doń decyzji, wskazał jedynie, iż areał wyłączony z płatności ustalono na podstawie wskazań ortofotomapy.

Organy motywując zasadność posiłkowania się takim dowodem zgodnie wskazywały na szczegółowość pomiaru dokonywanego na podstawie ortofotomapy. Wskazywały, że obliczenia dokonywane na jej podstawie są precyzyjne, gdyż mapa wiernie przedstawia stan pokrycia terenu. Wynika to stąd, iż ortofotomapa jest przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej.

Sąd nie podważa zasadności korzystania z dowodu jakim jest ortofotomapa . Niemniej dowód, o który organ oparł ustalenie, iż działka rolna o numerze ewidencyjnym [...] na powierzchni 0,35 ha na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej nie dawał podstaw do poczynienia takiego ustalenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie, iż "ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi".

Zdjęcie znajdujące się w aktach sprawy, na podstawie którego - jak należy przypuszczać - sformułowano sporne ustalenie to niewyraźny wydruk komputerowy. Obraz na nim jest ziarnisty i przez to na tyle nieczytelny, że nie może być uznany za źródło wiedzy co do tego jaka roślinność porasta sfotografowany grunt. Nadto wydruki map dołączone do akt sprawy nie były opatrzone podziałką. Wskazywały jedynie przebieg granic, oznaczenie jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej działkę roślinności.

Nie został również wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, iż dokładnie 0,35 ha działki skarżącego nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Ani uzasadnienie decyzji ani treść dokumentów znajdujących się w aktach postępowania nie wskazuje kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącego jest zadrzewiona. W aktach znajduje się jedynie pismo z dnia [...] października 2008 r. zawierające "prośbę o skontrolowanie rolnika w miejscu", gdzie wskazano, iż "zgodnie z obowiązującymi procedurami w trakcie kontroli administracyjnej" ustalono, że powierzchnia działki uprawniająca do uzyskania płatności wynosiła 7,31 ha, a nie jak deklarował skarżący 7,66 ha. Także to pismo nie wskazuje co stanowiło podstawę obliczenia spornej powierzchni.

Powołanie się na nieskonkretyzowane wyniki obliczeń nie spełnia wymogu wskazania dowodu, na którym opierał się organ, czyniąc ustalenia faktyczne (art. 107 § 3 kpa). Dowodu tego nie zawierają również akta sprawy.

Oceny tej nie zmienia treść pisma procesowego Dyrektora ARiMR , które zostało nadesłane telefaksem bezpośrednio przed rozprawą. Pismo to wyjaśnia bowiem jedynie procedurę powstawania ortofotomap. Nie odnosi się natomiast do przedmiotowej sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób obliczenia powierzchni wyłączonych z płatności w przypadku skarżącego. Nie może zatem uchylić opisanych powyżej zastrzeżeń Sądu dotyczących dowodu na podstawie którego sformułowano podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Trzeba bowiem zaznaczyć, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. Obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zresztą emanacją tej zasady na gruncie postępowań mających za przedmiot płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających jest zasada wynikająca z art. 3 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy.

Powyższe braki powodowały, że ustalenie dotyczące powierzchni działki musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje ani Sądu ani też strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Stwierdzenie powyższych naruszeń art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 i art. 124 ust. 1 Rozporządzenia (WE) 73/2009 oraz art. 80 art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. pociągnęło za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 pkt lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej cyt. jako "p.p.s.a."). Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. należało orzec, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W toku ponownego postępowania, organ odwoławczy kierując się naprowadzonymi wskazaniami uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie w oparciu o właściwą podstawę prawną.