Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 783/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia [...] marca 2013 r. J. R., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowego z myjnią w miejscowości [...] działka nr 1088/2.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. (nr sprawy: [...]) Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego z myjnią samochodową bezobsługową, zlokalizowanego w [...] działka nr ewid. 1088/2.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Wnioskodawczyni nie wywiązała się z nałożonego przez ten organ postanowieniem z [...] marca 2013 r. obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji, w zakresie: przeznaczenia terenu (pkt 1a) oraz rezygnacji z rozbudowy sąsiedniego terenu 11 WZ (pkt 1b).

Co do pierwszego z niespełnionych wymogów organ wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] dalej jako: "Plan miejscowy" lub "Plan"), teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, określony został jako teren zieleni działkowej oznaczony symbolem 10 ZD/U (§ 2 ust. 1 pkt 6) i zdefiniowany jako "teren niezainwestowany trwale, użytkowany ogrodniczo, na którym dopuszcza się możliwość realizacji obiektów usługowych o charakterze handlowym" (§ 2 ust. 8). Starosta ocenił, że tym samym jednoznacznie określono dopuszczalny rodzaj usługi na tym terenie – usługę handlową. Usługi nie mające charakteru handlu są sprzeczne z zapisami uchwałodawcy. Tymczasem projekt przewiduje obok budynku handlowego również myjnię samochodową, która, w ocenie organu I instancji, jest niewątpliwie obiektem usługowym, lecz nie o charakterze handlowym, gdyż, zgodnie z definicją, "handel" to proces gospodarczy, w czasie którego następuje wymiana towarów na pieniądze. Starosta podkreślił, że nie jest związany odmiennymi interpretacjami treści Planu przedstawionymi w przedłożonych przez Wnioskodawczynię: piśmie Burmistrza [...] (dalej "Burmistrz") oraz opinii urbanistycznej, o braku sprzeczności inwestycji z ustaleniami Planu.

W kwestii drugiego z niespełnionych wymogów Starosta wskazał na postanowienie Planu, zgodnie z którym wszelkie decyzje dotyczące obszaru 10 ZD/U należy uzależnić od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ oraz pismo Zakładu Gospodarki [...] sp. z o.o., z którego wynika, iż planowana jest w przyszłości rozbudowa terenu 11 WZ.

Od opisanej decyzji odwołanie złożyła Wnioskodawczyni, domagając się uchylenia w całości decyzji Starosty oraz orzeczenia co do istoty sprawy, tj. wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wnioskodawczyni podniosła, że przedstawiona przez Starostę, bez podania źródła, definicja "handlu" jest mocno uproszczona i zawężona, gdyż w publikowanych wyrokach sądów administracyjnych znajdują się szersze definicje. Zaznaczyła, że w projektowanym budynku handlowym, oprócz artykułów przemysłowych, sprzedawane będą również żetony służące do mycia pojazdów. Bezobsługowa myjnia samochodowa jest urządzeniem, w którym klient sam dokonuje czyszczenia pojazdu. Urządzenie to stanowi zatem uzupełnienie budynku handlowego. Wnioskodawczyni podkreśliła, że gdyby przyjąć interpretację Starosty, eliminującą pozostałe formy działalności gospodarczej, to zbędne byłoby zawarcie przez uchwałodawcę w Planie dodatkowego zapisu: "nie dopuszcza się na terenie realizacji obiektów warsztatowych".

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku handlowego o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz wiaty stanowiącej myjnię samochodową bezobsługową o powierzchni zabudowy 136 m2. Z § 2 ust. 8 Planu wynika jednoznacznie, że obejmujący przedmiotową działkę teren oznaczony symbolem 10 ZD/U winien być użytkowany ogrodniczo, nie może być zainwestowany trwale i dopuszcza się na nim możliwość realizacji obiektów usługowych wyłącznie o charakterze handlowym. Taki charakter, zdaniem organu, mieć będzie planowany budynek handlowy, natomiast wiata stanowiąca myjnię samochodową bezobsługową trójstanowiskową, o prawie sześciokrotnie większej powierzchni od budynku handlowego, pełnić będzie jedynie funkcję o charakterze usługowym (czyszczenie pojazdów), co jest niezgodne z zapisami Planu. Ponadto wiata przeznaczona na myjnię samochodową zaprojektowana została na czterech stopach żelbetowych, trwale związanych z gruntem, co także narusza ww. ustalenia Planu, ponieważ teren nie może być zainwestowany trwale.

Wojewoda nie podzielił natomiast stanowiska Starosty odnośnie do niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniem Planu uzależniającym wszelkie decyzje dotyczące terenu 10 ZD/U od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 pr.bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Projektowana inwestycja znajduje się w całości na działce należącej do inwestora na terenie 10 ZD/U i nie utrudnia w żaden sposób rozbudowy terenu 11 WZ (teren urządzeń komunalnych). Przyszła rozbudowa terenu 11 WZ nie mogłaby wykraczać poza teren inwestora, do którego posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z Planem miejscowym, a inwestor w wyznaczonym terminie nie wywiązał się ze słusznie nałożonego na niego w pkt 1 postanowienia z 08 marca 2013 r. obowiązku, co skutkowało decyzją odmowną zgodnie z art. 35 ust. 3 pr.bud.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego: (a) art. 35 ust. 3 pkt 1 i 3 pr.bud. –poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że Wnioskodawczyni nie wywiązała się ze zobowiązań nałożonych postanowieniem Starosty; (b) art. 35 ust. 4 pr.bud. – poprzez niewydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy Wnioskodawczyni spełniła wymagania opisane w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr.bud.; (c) art. 4 pr.bud. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że wiata, stanowiąca część myjni samochodowej, w której odbywać ma się czyszczenie aut, nie ma charakteru handlowego w rozumieniu "zapisów" Planu miejscowego.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że ani Starosta ani Wojewoda nie ustalili prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przyjęciem błędnych założeń, a w konsekwencji wydaniem błędnych decyzji. W Planie miejscowym nie ma zapisu, iż grunt nie może być zabudowany trwale – Plan nie pozwala tylko na trwałe zainwestowanie terenu, a nie na stabilne umiejscowienie konstrukcji wiaty. Zdaniem strony skarżącej nie sposób przyjąć, by posadowienie wiaty na czterech stopach stanowiło trwałe zainwestowanie terenu, bowiem słupy te są łatwe w demontażu i jako takie nie stanowią trwałej inwestycji w rozumieniu zapisów Planu. Zresztą w Planie brak jest definicji "terenu zainwestowanego", a nawet określenia współczynnika trwałego zainwestowania działki oraz rozmiarów lokowanych obiektów, zatem trudno mówić, że przedmiotowa inwestycja jest z Planem niezgodna. Literalna interpretacja zapisu Planu o zakazie trwałego zainwestowania nie dotyczy wiaty na stopach żelbetowych, gdyż nie stanowią one trwałego zainwestowania przedmiotowego gruntu, w takim sensie, że mogą zostać bardzo łatwo i w każdej chwili usunięte.

Zdaniem pełnomocnika Skarżącej nie sposób również zgodzić się z argumentacją Wojewody, że wiata będzie pełnić jedynie funkcję o charakterze usługowym (czyszczenie pojazdów) niezgodną z Planem. Skoro Plan nie zawiera definicji "usługi handlowej", to organy administracji powinny dokonać wykładni tego pojęcia w oparciu o przepisy obowiązujących ustaw, np. ustawy z dnia 04 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w świetle której usługa to działanie, podejmowane celem zaspokojenia potrzeby, dostarczenia wartości – chodzi tu o działalność nieprodukcyjną i najczęściej niematerialną, którą należy odróżnić od materialnego nośnika lub narzędzia, z pomocą którego jest świadczona – a także ustawy o podatku od towarów i usług. W ocenie Skarżącej wiata, w której ma odbywać się czyszczenie pojazdów, pełni funkcję o charakterze handlowym, gdyż stanowi infrastrukturę konieczną do dokonania świadczenia w postaci umycia pojazdu. Gdyby wiata ta nie istniała, zbędny stałby się projektowany budynek handlowy. Pełnomocnik zarzucił ponadto, że organ nie odniósł się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, iż bezobsługowa myjnia jest urządzeniem, w którym klient sam dokonuje czyszczenia pojazdu, a zatem stanowi uzupełnienie budynku handlowego. Podkreślił, że zobowiązanie zawarte w pkt 1a postanowienia Starosty z [...] marca 2013 r. było wadliwe, gdy zmierzało do niedopuszczalnej ingerencji w merytoryczną zawartość projektu budowlanego, dlatego organ winien odstąpić od jego egzekwowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji – wbrew zarzutom skargi – wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne; sporna jest jedynie ich prawna kwalifikacja. Nie budzi zwłaszcza wątpliwości przedmiot i zakres projektowanego przedsięwzięcia. Spór dotyczy jedynie tego, czy owo przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") obowiązującego na terenie obejmującym przedmiotową działkę nr 1088/2, tj. Planu wprowadzonego uchwałą [...] (z późniejszymi zmianami, które wszakże w okolicznościach niniejszej sprawy są pozbawione doniosłości).

W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr.bud., zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud., oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 pr.bud.; (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pr.bud., także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w cytowanym ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 pr.bud.). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr.bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 pr.bud.).

W świetle przywołanych przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 i 4 pr.bud. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. stanowi jeden z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę.

Działka, na której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji, zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 10 ZD/U, którego funkcja i przeznaczenie zostały określone jako: teren zieleni działkowej (§ 2 ust. 1 pkt 6 Planu). Zgodnie z § 2 ust. 8 Planu, zawierającym "Ustalenia realizacyjne dla terenów funkcjonalnych (bez komunikacji) uzupełniające w stosunku do ustaleń zawartych w § 2", dla terenu zieleni działkowej 10 ZD/U – pow. 1,05 ha – określono:

"– teren niezainwestowany trwale, użytkowany ogrodniczo, na którym dopuszcza się możliwość realizacji obiektów usługowych o charakterze handlowym

– niezależnie od funkcji zapewnić należy uzyskanie trójkąta widoczności (zgodnie z rysunkiem planu) przez nierealizowanie w tym obszarze zieleni wysokiej

– wszelkie decyzje uzależnić należy od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ

– nie dopuszcza się na terenie realizacji obiektów warsztatowych".

Z cytowanego przepisu Planu – interpretowanego w kontekście pozostałych jego postanowień – wynika, że podstawowym przeznaczeniem (funkcją) obszaru 10 ZD/U są tzw. tereny zieleni, przez które w planowaniu przestrzennym, na obszarach miast, rozumie się "niezabudowane obszary miasta pokryte roślinnością i nie mające terenu produkcyjnego, np. lasy i laski komunalne, ogrody (botaniczny, zoologiczny), parki, parki rekreacyjno-sportowe, zieleńce, cmentarze oraz ogrody działkowe" (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, hasło: "tereny zieleni" w zn. 2.). Z kolei w świetle definicji zawartej w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) "tereny zieleni" oznaczają "tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym (art. 5 pkt 21).

W tym kontekście dopuszczona w Planie na terenie 10 ZD/U "realizacja obiektów usługowych o charakterze handlowym" może mieć charakter jedynie uzupełniający, funkcjonalnie powiązany z ustalonym w Planie podstawowym przeznaczeniem ("zieleń działkowa") i "ogrodniczym użytkowaniem". Co więcej przy interpretacji wskazanego pojęcia ("realizacja obiektów usługowych o charakterze handlowym") należy mieć na uwadze także i to ustalenie realizacyjne określone dla terenu 10 ZD/U, zgodnie z którym jest to "teren niezainwestowany trwale". Mając na względzie, że cytowane postanowienia Planu zostały zamieszczone w jego § 2 ust. 8, który został w całości poświęcony, jak wynika z jego tytułu, "ustaleniom realizacyjnym", oraz że m.p.z.p. nie tyle służy "rejestrowaniu" aktualnego stanu zagospodarowania terenu, ile przede wszystkim ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów oraz zasad ich zagospodarowania "na przyszłość" (por. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 4, obowiązującej w dacie uchwalenia Planu, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), należy przyjąć, że analizowane ustalenie ("teren niezainwestowany trwale") nie tylko wskazuje aktualne, w dacie uchwalenia Planu, zagospodarowania terenu 10 ZD/U, ale także wyznacza sposób jego zagospodarowania "na przyszłość", tj. w okresie obowiązywania Planu.

"Trwałe zainwestowanie", to trwały wynik działań inwestycyjnych ulokowanych na określonym terenie; innymi słowy – trwała zabudowa (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego – hasła: "zainwestowanie terenu", "zainwestowanie miejskie"). Skoro Plan, w § 2 ust. 8, wyklucza trwałe zainwestowanie terenu 10 ZD/U, to oznacza, że dopuszcza na tym terenie jedynie zainwestowanie nietrwałe, a więc tymczasowe – zabudowę tymczasową. Niedopuszczalność trwałej zabudowy pośrednio potwierdzają inne postanowienia Planu – regulujące "Zasady zagospodarowania działek" (§ 2 ust. 5) oraz "Zasady kształtowania zabudowy" (§ 2 ust. 6) – w których, w kontekście kształtowania nowej (trwałej) zabudowy, w ogóle nie wymienia się terenów o funkcji zieleni działkowej.

Dopuszczona na terenie 10 ZD/U zabudowa tymczasowa (nietrwała), to zabudowa złożona z tymczasowych obiektów budowlanych. Pod tym ostatnim pojęciem Prawo budowlane rozumie dwie kategorie obiektów: (i) obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także (ii) obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 pr.bud.). W kontekście analizowanych tu postanowień Planu, wykluczających zabudowę "trwałą", adekwatne jest pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego w tym drugim znaczeniu – jako obiektu niepołączonego trwale z gruntem.

W konsekwencji należy uznać, że w świetle postanowień Planu obiekty budowlane tylko tego rodzaju – niepołączone trwale z gruntem – mogą być realizowane na terenie oznaczonym symbolem 10 ZD/U. Dalsze ograniczenie wynika z wymogu, aby były to wyłącznie "obiekty usługowe o charakterze handlowym". Pojęcie to – jako odnoszące się do zabudowy tylko wyjątkowo dopuszczonej do realizacji na obszarze o podstawowej funkcji: teren zieleni działkowej, użytkowany ogrodniczo – musi być interpretowane ściśle, w myśl kardynalnej zasady, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae").

Punktem wyjścia dla interpretacji pojęcia "obiekty usługowe o charakterze handlowym" należy uczynić definicję "usług", przez które rozumie się działalność człowieka związaną z urządzeniami i obiektami bez wytwarzania dóbr materialnych, służącą do zaspokajania potrzeb innych ludzi, przy czym w planowaniu przestrzennym przyjęto, że usługi to m.in. handel detaliczny [a poza tym: agroturystyka, gastronomia, hotelarstwo, kultura, kult religijny (kościoły), opieka społeczna, oświata, nauka, rekreacja, rzemiosło usługowe (bez produkcji towarów), sport, turystyka, wczasy, ochrona zdrowia – zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, hasło: "usługi" w zn. 1.]. Takie rozumienie usług (obiektów usługowych), jako obejmujących m.in. handel (odpowiednio: obiekty handlowe), nie może budzić obecnie wątpliwości w świetle unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Z Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że tereny zabudowy usługowej obejmują m.in. tereny rozmieszczenia obiektów handlowych.

W świetle tych rozważań analizowane postanowienie Planu dopuszczające możliwość realizacji na terenie 10 ZD/U jedynie "obiektów usługowych o charakterze handlowym", należy rozumieć w istocie jako zawężające możliwości inwestycyjne na tym terenie jedynie do "obiektów handlowych" w powszechnym ("potocznym") tego słowa znaczeniu. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego, "handlowy", w analizowanym tu kontekście, znaczy zaś tyle co "odnoszący się do handlu jako obrotu towarów, polegającego na kupnie i sprzedaży" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

Odnosząc powyższe uwagi do projektowanego zamierzenia budowlanego – określonego przez inwestora jako budynek handlowy z myjnią – należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że tak ujmowane zamierzenie, w części obejmującej myjnię, jest niezgodne z Planem miejscowym. Żadną miarą nie sposób bowiem uznać myjni za obiekt handlowy (verba legis: "obiekt usługowy o charakterze handlowym") – nie jest ona wszak obiektem przeznaczonym do handlu detalicznego, w którym odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Odmienne stanowisko strony skarżącej jest nietrafne, a w dodatku całkowicie niezrozumiałe, bo oparte na niejasnym wnioskowaniu, że: "wiata, w której ma odbywać się czyszczenie pojazdów pełni niewątpliwie funkcję o charakterze handlowym, gdyż stanowi infrastrukturę konieczną do dokonania świadczenia w postaci umycia pojazdu". Nie można też podzielić twierdzenia skargi, że projektowana bezobsługowa myjnia samochodowa jest urządzeniem, które stanowi uzupełnienie budynku handlowego. W ocenie Sądu pomiędzy obu obiektami zachodzi relacja wręcz odwrotna – to projektowany obiekt handlowy uzupełnia funkcję usługową (o charakterze niehandlowym), jaką ma pełnić myjnia. I nie chodzi tu tylko o wskazaną w uzasadnieniu decyzji organu II instancji znaczną dysproporcję pomiędzy powierzchnią zabudowy budynku handlowego (24 m2), a powierzchnią zabudowy myjni (136 m2), ale przede wszystkim o zależność funkcjonalną. Trafnie istotę tej zależności ujęła sama Skarżąca, przyznając w skardze, że gdyby nie istniała wiata, zbędny stałby się budynek handlowy. Potwierdza to też treść projektu budowlanego, w którym wskazano, że budynek handlowy przeznaczony będzie do handlu artykułami przemysłowymi, głównie chemii samochodowej oraz napojami bezalkoholowymi w pojemnikach zamkniętych (k. 38 projektu). Wymieniony w projekcie asortyment towarów przewidywanych do sprzedaży w tym budynku, uzupełniony przez Skarżąca w odwołaniu o "żetony służące do mycia pojazdów", wskazuje, że w istocie to budynek handlowy ma stanowić "uzupełnienie" myjni, a nie odwrotnie.

Ponadto, jak trafnie wywiódł Wojewoda, zrealizowanie myjni doprowadziłoby do trwałego zainwestowania przedmiotowej działki, czego, jak to wyżej wykazano, Plan miejscowy zakazuje. Analizując tę kwestię należy przy tym zwrócić uwagę nie tylko na akcentowaną przez organ II instancji okoliczność zaprojektowania wiaty na czterech stopach żelbetowych (w odróżnieniu od budynku handlowego, przewidywanego do posadowienia bezpośrednio na gruncie, bez fundamentów – k. 38 projektu), ale także na zaprojektowane utwardzenie gruntu kostką brukową na podsypce cementowo-piaskowej i podbudowie z kruszywa kamiennego, i to na powierzchni 1.019 m2 (k. 37, 39 projektu). Wykonanie takiego trwałego utwardzenia również stanowiłoby niedopuszczalne w świetle postanowień Planu, trwałe zainwestowanie terenu.

Sąd podziela także i to stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie nie znajdowało zastosowania postanowienie Planu uzależniające dopuszczalność "wszelkich decyzji" odnośnie do terenu 10 ZD/U od "rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, podzielanym także przez Sąd w niniejszym składzie, zawarcie w m.p.z.p. regulacji uzależniającej możliwość podejmowania określonych działań inwestycyjnych od zgody innego podmiotu, i to spoza struktury organów administracji publicznej – z czym w istocie mamy do czynienia w przypadku cytowanego postanowienia Planu, który przyznaje kompetencje uzgodnieniowe dysponentowi terenu 11 WZ – wykracza poza zakres przyznanego gminie władztwa planistycznego, i jako takie jest nieważne (por. wyroki WSA: z 16.05.2008 r. II SA/Kr 230/08; z 10.01.2013 r. II SA/Wr 744/12; z 24.01.2013 r. II SA/Kr 1508/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zaś w toku rozpoznawania skargi na indywidualne rozstrzygnięcie administracyjne sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że dany akt prawa miejscowego jest, w całości lub określonej części, sprzeczny z prawem, to pomija jego zastosowanie w konkretnej sprawie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 310) – co też niniejszym uczynił w odniesieniu do rozważanego postanowienia Planu.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie odmówiły zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., wobec nie usunięcia przez Wnioskodawczynię jego niezgodności z Planem miejscowym w zakresie wskazanym w punkcie 1 lit. a postanowienia Starosty z dnia 08 marca 2013 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.