Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 35/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenie sprawy z wniosku S. G. o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy M. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z., wnioskiem z dnia 22 stycznia 2015 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w przedmiocie realizacji przyznanego S. G. zasiłku pielęgnacyjnego, przez wskazanie, na podstawie przepisu art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako organu właściwego tego ostatniego organu.

W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...[ listopada2015 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej w M. przekazał mu według właściwości sprawę dalszej realizacji zasiłku pielęgnacyjnego dla S. G. Organ ten podał, że według poczynionych przez niego ustaleń miejscem zamieszkania strony jest Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy w Z. W ocenie wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, fakt przebywania strony w tego rodzaju Zakładzie w Z. nie spełnia przesłanki miejsca zamieszkania w znaczeniu wynikającym z art. 25 Kodeksu cywilnego, a to wyklucza możliwość uznania Burmistrza Miasta Z. jako organu właściwego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta i Gminy M. wnosił o wskazanie Burmistrza Miasta Z. jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Burmistrz dowodził, że S. G. od dnia [...] listopada 2015 r. przebywał w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w Z., co powoduje, że zasiłek pielęgnacyjny powinien być wypłacany w miejscu jego pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SO/Wr 36/15, uznał się niewłaściwym rzeczowo i sprawę przekazał do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny ( także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy ( spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia ( spór negatywny).

Co do przesłanki zaistnienia sporu, wymaganej jako przesłanki złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zauważyć należało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] listopada 2015 r., przekazujące sprawę dalszej realizacji świadczeń rodzinnych przyznanych S. G. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Z kolei Burmistrz Miasta Z. wszczynając spór o właściwość, również podnosi swoją niewłaściwość miejscową. Doszło zatem w sprawie do negatywnego sporu o właściwość, który nie może być rozpoznany w trybie przepisu art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. ze względu na brak dla tego organu i dla Burmistrza Miasta Z. wspólnego organu wyższego stopnia (właściwe są odpowiednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. dla powiatu l., obejmującego Gminę M. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dla powiatu z.).

Odnosząc się do istoty sprawy podnieść należało, że dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma regulacja art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", określająca właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie realizacji świadczeń rodzinnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (ust. 1); postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy (ust. 2); organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (ust. 3) (...).

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie chodzi o rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie to zostało przyznane ostateczną decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (w aktach sprawy), ale o wskazanie organu, który winien dokonywać wypłat tego świadczenia.

Cytowany wyżej przepis art. 20 ust. 2 ustawy posługuje się pojęciem "organ właściwy", wyjaśnionym w słowniczku własnym ustawy, w art. 3 pkt 11, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne

Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – dalej: K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednak osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Z art. 27 K.c. jednocześnie wynika bowiem, że dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna. W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, by strona uprawniona była ubezwłasnowolniona. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 28 K.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy S. G. zmarł w dniu [...] lutego 2016 r. w Z. Do tego dnia od [...] listopada 2015 r. przebywał w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w Z. Poprzednio jednak zamieszkiwał w miejscowości G., nr domu [...], w Gminie M.. Taki adres podał we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, we wniosku o przekazywanie przyznanego świadczenia na konto bankowe, adres ten widnieje w orzeczeniu o niepełnosprawności, decyzji ZUS z dnia [...] marca 2015 r., a z adnotacji w jego dowodzie osobistym wynika, że tam też był na stałe zameldowany.

Jak już wspomniano miejsce zamieszkania ustala się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W świetle art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie (corpus) i wewnętrzny zamiar stałego pobytu (animus manendi), występujące i trwające łącznie. Przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia. Wystarcza więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danej miejscowości. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 25 listopada 1975 r. sygn. akt III CRN 53/75 (OSN 1976, nr 10, poz. 218) i zachowuje ono aktualność również obecnie. Z akt sprawy nie wynika, by strona miała obecnie jakiekolwiek inne miejsce zamieszkania poza wskazanym wyżej w miejscowości G. Wskazywany przez Burmistrza Miasta i Gminy M. aktualny pobyt strony w zakładzie opiekuńczym nie miał charakteru stałego, lecz przejściowy, co wiązało się z niewątpliwie pogarszającym się stanem jej zdrowia. Zakłady leczniczo-opiekuńcze są przeznaczone do okresowego pobytu pacjentów i nie stanowią ich miejsca zamieszkania w rozumieniu powołanych wyżej przepisów Kodeksu Cywilnego, nie służą bowiem celom mieszkalnym, a pobyt przebywających w nim osób związany jest z ich leczeniem i w sposób oczywisty ma charakter czasowy (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 79/09 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 103/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.