Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1498/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 191 ust. 2, art. 197
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 183,190,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,8,107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 30 i 31
journal: Dz.U. 2005 nr 35 poz 314
law: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w ...

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego P.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiającą nadania P.R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami - utrzymał w mocy własną decyzję.

Decyzja Ministra Infrastruktury dnia [...] października 2008 r., została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2007 r. P.R. wystąpił o dopuszczenie go do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami.

W dniu [...] marca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne – obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie której uzyskał on [...] punktów – na 100 punktów możliwych do uzyskania. Z uwagi na nieuzyskanie minimum 70 punktów z tej części egzaminu i niewystąpienie o dopuszczenie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku ww. części egzaminu, postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym – na podstawie art. 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314).

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił nadania P.R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

W dniu 23 maja 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek P.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu którego wnioskujący wniósł uwagi do pytań o nr: [...].

Minister Infrastruktury, pismem z dnia 30 lipca 2008 r., zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. zarządzania nieruchomościami o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyników części pisemnej egzaminu z dnia [...] marca 2008 r. Protokołem z [...] września 2008 r. zespół kwalifikacyjny, działający w imieniu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. zarządzania nieruchomościami, przedstawił ponowną ocenę odpowiedzi na pytania, o którą wnioskował P.R..

Następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących treści pytań, Minister stwierdził, że należy przyznać kandydatowi 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 50, zgodnie ze stanowiskiem Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Na pytania o nr 57, 67 i 99 kandydat nie wskazał jednak prawidłowych odpowiedzi. Skarżący uzyskał zatem z części pisemnej egzaminu [...] punktów na 100 punktów możliwych do uzyskania. Nie osiągnął więc minimum 70 punktów - wobec czego postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r.

Na powyższą decyzję P.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę oddalił. Sąd powołując treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.), stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w świetle powołanego przepisu, nie mogą być wzięte pod uwagę te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje poprawność redakcji niektórych pytań testowych, jak też prawidłowość ocen wystawionych przez Komisję. Sąd stwierdził, iż Sąd administracyjny nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu. W ocenie Sądu oznacza to, że nie mogły też podlegać kontroli sądowoadministracyjnej takie kwestie, jak stopień trudności i niejasności pytań testowych. Sąd podkreślił, że ocena poprawności odpowiedzi na pytanie należy wyłącznie do organów powołanych do przeprowadzenia egzaminów i nie należy do elementu postępowania administracyjnego.

Ponadto Sąd podniósł, że oceniając legalność postępowania, w którym decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmawiającą nadania P.R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, Sąd bada tylko, czy zachowano ustalony w ustawie i rozporządzeniach przebieg postępowania o nadanie licencji zawodowej.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomości osobom, które spełniły wymogi określone w art. 187 tej ustawy. Natomiast postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (ust. 3 art. 191). Postępowanie to – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości – przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich Komisja sprawdza, czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu, przeprowadzanego w celu uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną (§ 24). Część ta zgodnie z § 30 polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się ze 100 pytań – a wynik tego egzaminu oblicza się sumując punkty uzyskane przez kandydata za prawidłowo udzielone odpowiedzi na poszczególne pytania. Do części ustnej mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy osiągnęli z części pisemnej egzaminu minimum 70 punktów.

Sąd podkreślił, że z protokołu sporządzonego z postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną z dnia [...] marca 2008 r. wynika, iż wynik etapu wstępnego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2008 r. jest zakończony pozytywnie dla kandydata, tj. spełnia on warunki dopuszczenia do kolejnego etapu postępowania. Natomiast cześć pisemną egzaminu polegającą właśnie na rozwiązaniu testu zawierającego 100 pytań ukończono z wynikiem negatywnym, tj. [...] punktów – a zatem, zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury postępowanie kwalifikacyjne uznano za zakończone z wynikiem negatywnym. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kandydatowi przyznano 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 50. Zatem z części pisemnej egzaminu otrzymał on łącznie [...] punktów – co uwzględniono w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. Skarżący uzyskał na egzaminie pisemnym tylko [...] punktów – a więc nie osiągnął progu ustalonego w § 30 ust. 6 ww. rozporządzenia – co pozbawiło go możliwości przystąpienia do egzaminu ustnego.

W związku z powyższymi ustaleniami Sąd uznał, że postępowanie o nadanie przedmiotowej licencji przeprowadzone zostało prawidłowo. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący uzasadnił motywy odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej, przedstawił przebieg postępowania kwalifikacyjnego oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał postępowanie to za zakończone wynikiem negatywnym, a także odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań.

Skargę kasacyjną, od powyższego wyroku, wniósł P.R., wnioskując o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 32 oraz art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7-10 k.p.a., art. 191, art. 197 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także § 30 i § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości, polegające na sprzecznej z Konstytucją wykładnią ww. przepisów, z której wynika, że pewne decyzje organów administracji nie podlegają kontroli sądowej pod względem legalności;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. art. 1 oraz art. 134. § 1 i § 2 tej ustawy, przez zbyt wąskie zbadanie zgodności z prawem decyzji organów administracji.

Skarżący uznał stanowisko Sądu, jakoby w zakres badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wchodziła ocena poprawności odpowiedzi na pytanie egzaminacyjne, za nieprawidłowe i naruszające konstytucyjne prawo do sądu oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skarżący zarzucił, że w toku dotychczasowego postępowania z dużym stopniem prawdopodobieństwa udało się mu wykazać, że ocena jego odpowiedzi na niektóre pytania egzaminacyjne była błędna. Jednak ze względu na odmienne, niemające oparcia o podstawę prawną, stanowisko Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, Minister Infrastruktury odmówił zmiany swojej decyzji w ten sposób, by przyznać skarżącemu wymagane 70 punktów. Skarżący podniósł, iż pomimo tego, że zarzuty w tym zakresie sformułował w sposób obszerny w skardze, Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii, twierdząc, że nie ma w tym przedmiocie uprawnień. Tym samym Sąd I instancji nie dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury opartej na błędnej ocenie zakwestionowanych pytań. Ponieważ ani organ, który tę decyzję wydał, ani sąd administracyjny nie podjęły się merytorycznej oceny odpowiedzi na pytanie nr 67 i nr 99, skarżący pozbawiony został drogi sądowej dla ochrony swoich praw. Zdaniem skarżącego nie można uznać za prawidłowy takiego przebiegu postępowania, w wyniku którego uczestnicy, którzy udzielili odpowiedzi w oparciu o podstawę prawną na 70 pytań są pozbawiani należnej im licencji. W ten sposób naruszony został art. 191 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. Egzamin został przeprowadzony niezgodnie z powyższymi przepisami jak również z przepisami art. 197 tejże ustawy, gdyż Minister Infrastruktury nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku mającego na względzie obiektywne, rzetelne i sprawne sprawdzenie przygotowania kandydatów na rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości.

Skarżący podniósł, iż w sytuacji gdy udzielił 70 prawidłowych odpowiedzi (według kryteriów z § 30 ww. rozporządzenia), a mimo to postępowanie zostało zakończone z wynikiem negatywnym na podstawie § 31 rozporządzenia, było to niezgodne z prawem. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia podlega więc ocenie pod względem legalności, co należy do kognicji sądów administracyjnych. Dalej skarżący wskazał, że stanowisko Sądu jest nieprawidłowe także z tego powodu, iż Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, mianowicie art. 1 p.u.s.a. Było to konsekwencją interpretowania tego przepisu w oderwaniu od art. 45 Konstytucji RP – w sposób zbyt zawężający właściwość sądów administracyjnych. W ten sposób naruszono też art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a.

W ocenie skarżącego praktyka oceniania prac egzaminacyjnych z poprzednich egzaminów wskazuje, że naruszenia w zakresie sposobu weryfikacji odpowiedzi na pytania testowe mają charakter systemowy, czego nie zauważył Minister Infrastruktury pomimo zgłaszanych w tym zakresie uwag. Ponadto Minister Infrastruktury uchylał się od udzielenia skarżącemu informacji także w kwestii udostępnienia tzw. klucza odpowiedzi na pytania testowe, co uniemożliwiło mu prawidłową ochronę jego praw w tym postępowaniu. W ten sposób działanie Ministra Infrastruktury narusza zasady wynikające z art. 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a. Z tych też względów dopiero w skardze kasacyjnej skarżący złożył wnioski o przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w treści skargi na potwierdzenie słuszności formułowanych zarzutów. Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wskazując na art. 11 k.p.a., co także spowodowało, że miał trudności w wykryciu błędnej oceny swoich odpowiedzi egzaminacyjnych, a tym samym utrudnioną ochronę swoich praw.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 735/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Na wstępie Sąd podniósł, że wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza zakres badania legalności orzeczenia Sądu I instancji. Art. 183 p.p.s.a. wyłącza zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Tym samym nie jest dopuszczalne zgłaszanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest sądem faktu (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 593/04, zbiór LEX Nr 159137). Zatem załączone przez stronę skarżącą materiały nie mogą stanowić przedmiotu uzupełniającego postępowania dowodowego. Mogą być uznane jedynie za załączniki do pism procesowych złożone na poparcie i uzupełnienie argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w treści skargi kasacyjnej dowodów, pomijając w związku z tym, czy tak określone dowody spełniają w ogóle wymogi przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

I tak za skuteczne, zdaniem Sądu, należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia art.1 p.u.s.a., w związku z powołanymi w pkt 1 petitum tej skargi zarzutami naruszenia art. 2 i 45 Konstytucji RP. W ramach tak sformułowanych zarzutów strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, iż nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej zarzuty skargi dotyczące kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku. Wyłączenie spod kognicji sądowoadministracyjnej powyższych kwestii mających zasadniczy wpływ na uzyskanie licencji zawodowej narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika obowiązek sądu administracyjnego do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści skargi, powołanej w niej podstawie prawnej i zawartych w niej zarzutach i wnioskach. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Sąd administracyjny natomiast ma rozstrzygnąć sprawę sądowoadministracyjną, czyli skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Infrastruktury dotycząca odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Skarżący przystąpił do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami w związku z wnioskiem złożonym w dniu 20 grudnia 2007 r. Z protokołu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, do którego odwołuje się Sąd I instancji wynika, że etap wstępny postępowania kwalifikacyjnego wobec skarżącego został przeprowadzony w dniu [...] lutego 2008 r., zaś część pisemna egzaminu odbyła się w dniu [...] marca 2008 r. Aczkolwiek Sąd I instancji tego nie stwierdza wprost, to powyższe okoliczności wskazują, iż skarżący przystąpił do postępowania kwalifikacyjnego w związku z Komunikatem Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ogłoszenia terminów i miejsca przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla osób ubiegających się o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości oraz licencji zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i zarządzania nieruchomościami (Dz. Urz. MI z dnia 19 grudnia 2007 r., Nr 1, poz. 5). Powyższy komunikat został wydany na podstawie § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314) w związku z art. 8 i 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Treść powołanego w tym komunikacie art. 9 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że postępowanie kwalifikacyjne dotyczące wniosków złożonych wskutek jego ogłoszenia toczyło się w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tegoż przepisu, czyli – jak to wynika z art. 10 pkt 2 ww. ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. – obowiązujących do dnia 31 grudnia 2007 r.

Dalej, uzasadniając wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzeczenie tego Sądu z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2394/01 (zbiór LEX nr 159235), w którym stwierdzono, iż regulacja przewidziana w art. 192 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zapewnić właściwą ochronę interesów strony, zdyskwalifikowanej jako osoba mająca zostać uprawnioną do wykonywania zawodu pośrednika nieruchomości. Organ administracji wydając decyzję o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi, jeżeli taki istniał. W przeciwnym wypadku należałoby taki wzorzec stworzyć na potrzeby postępowania administracyjnego. Aczkolwiek Sąd pogląd ten wyraził w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, to jest on aktualny na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdyż rozdział 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami reguluje nadanie uprawnień i licencji zawodowych m.in.: pośrednikom w obrocie nieruchomościami oraz zarządcom nieruchomości.

Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Infrastruktury w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną postępowania kwalifikacyjnego i jego wynik. Przy czym, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, badanie postępowania kwalifikacyjnego ma odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących dla tego postępowania, czyli obowiązujących do dnia 31 grudnia 2007 r.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sformułował zarzuty dotyczące kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku. Minister Infrastruktury w prowadzonym w związku z tym postępowaniem administracyjnym zwrócił się do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej o weryfikację wyników pisemnego testu. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna swoje stanowisko w tej kwestii wyraziła w sporządzonym protokole, który był przedmiotem badania przez Ministra Infrastruktury. Ocena przez Ministra Infrastruktury tego stanowiska Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zdaniem Sądu, skoro w przypadku skarżącego odmowa nadania licencji zawodowej została oparta na dyskwalifikacji jego wiedzy, to rozpatrzenie przez organ administracji publicznej zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w tej kwestii podlegało załatwieniu zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobligowany był skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji od tego rodzaju kontroli uchylił się stwierdzając, że nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu. Sąd odwoławczy potwierdził, iż sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio kontroli poprawności odpowiedzi pytań testowych, gdyż do przeprowadzenia tego rodzaju postępowania została powołana Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, ale stanowisko Komisji w tym zakresie podlega zbadaniu co do zgodności z prawem przez Ministra Infrastruktury i tego rodzaju ocena stanowiska Komisji podlega kontroli sądowoadministracyjnej, o której stanowi art. 1 § 1 p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wywiódł jedynie, iż organ odniósł się także do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań. Jednakże Sąd ten nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie uznając, że zarzuty skargi w tym względzie nie podlegają ocenie. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu jest, ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, a także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu pod względem legalności czy nie narusza on prawa.

W konsekwencji, zdaniem Sądu odwoławczego, powyższe dowodzi, iż sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy uwzględnieniu powyższych wskazań, zaś odnoszenie się do innych zarzutów jest przedwczesne.

Pozostałe zarzuty sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej aczkolwiek zostały oparte na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to w rzeczywistości dotyczą obu podstaw wymienionych w tym przepisie (art. 174 pkt 1 i pkt 2). Zarzuty te, jak wynika z ich uzasadnienia, sprowadzają się do kwestionowania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, co do rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. przedmiotem kontroli kasacyjnej nie jest zaskarżony akt administracyjny, lecz wyrok Sądu I instancji, gdyż skarga kasacyjna przysługuje od orzeczenia sądu administracyjnego. Skoro Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji w określonym powyżej zakresie, to ocena tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej zarówno co do ich poprawności formalnej, jak i co do meriti była przedwczesna.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż te, których interpretacji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05 LEX Nr 187537, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124).

W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a.

Tak więc, rozpoznając sprawę ponownie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, skład orzekający ocenił, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. zostało wszczęte w wyniku przystąpienia P.R. do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami w związku z Komunikatem Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ogłoszenia terminów i miejsca przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla osób ubiegających się o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości oraz licencji zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i zarządzania nieruchomościami (Dz. Urz. MI z dnia 19 grudnia 2007 r., Nr 1, poz. 5).

Odmawiając nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami organ administracji dokonał jednak tej odmowy w warunkach zaniechania zbadania stanowiska Komisji co do zgodności z prawem przeprowadzonego przez nią postępowania kwalifikacyjnego i jego wyniku (biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązującego do dnia 31 grudnia 2007 r., w oparciu o które winno być prowadzone postępowanie kwalifikacyjne). Tym samym organ odstąpił od wyrażenia swojej oceny w przedmiotowym zakresie, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż Minister Infrastruktury - w decyzji pierwszoinstancyjnej - poprzestał jedynie na przywołaniu protokołu postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] marca 2008 r., z którego wynikało iż P.R. uzyskał [...] punktów wobec wymaganych 70 na 100 możliwych, zaś - w decyzji drugoinstancyjnej - dokonał powielenia zapisów załącznika do protokołu Komisji z dnia [...] września 2008 r. W rozstrzygnięciach powyższych, brak jest jakiejkolwiek oceny postępowania kwalifikacyjnego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz jego rezultatu. A przecież ocena tego stanowiska stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Dokonując ponownej oceny zasadności wniesionej przez P.R. skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 735/09 - uznał, że zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 7, 8 k.p.a. - podlega uwzględnieniu.

Zaniechanie przez Ministra przedstawienia oceny stanowiska Komisji pod względem zgodności z prawem postępowania kwalifikacyjnego i jego wyniku skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy. Ponadto w ten sposób przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mając na względzie zasadę działania organów państwa w sposób realizujący zaufanie obywateli do organów państwa i jego administracji, określoną w art. 8 k.p.a., zaakceptować nie można. Naruszenie tych przepisów mogło mieć zaś wpływ na wynik sprawy, albowiem niezbadanie sprawy w powyższym zakresie, a tym samym odstąpienie od przedstawienia oceny przez Ministra Infrastruktury zdeterminowało w sposób bezpośredni treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając zastrzeżenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceni przede wszystkim stanowisko Komisji (przebieg postępowania kwalifikacyjnego i jego wynik) i swoją ocenę uzasadni w decyzji.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, wobec wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga posiada usprawiedliwione podstawy i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

-----------------------

1