Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1625/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 80 uat. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2341/14 w sprawie ze skargi Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie na rzecz B.F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2341/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej W. w Warszawie kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Gminy Warszawa Żoliborz, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), decyzją z dnia [...] przekazał w użytkowanie wieczyste W. z siedzibą w Warszawie przy ul. E. grunt będący własnością Gminy Dzielnicy Żoliborz, położony w rejonie ulic [...].

Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. B.F. [...] - następcy prawni poprzednich właścicieli - zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy z dnia [...] w części dot. działek z obrębu [...].

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 885/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10 uchylającym do ponownego rozpoznania wyrok wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1401/09, uchylił zaskarżoną do tego Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej organ/SKO) z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dokonał oceny przesłanek w warunkach niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone czy objęte postępowaniem działki były w posiadaniu przez W. w dniu 1 sierpnia 1988 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zarzucił brak konkretnych dowodów wskazujących na posiadanie (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień, pism itp.), warunkujące spełnienie przesłanki z art. 80 ust. 2 ab initio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), dalej ustawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił, aby przy dokonywaniu ponownej oceny zasadności wniesionego przez B.F. [...] żądania nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprowadzającego się do ustalenia czy W. była w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu gruntów będących przedmiotem sprawy. Sąd ten wskazał, że posiadania gruntu nie można domniemywać, lecz winno ono być potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który należy ponownie przeanalizować i rozważyć czy zaistniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. w Warszawie gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w dniu 27 grudnia 1988 r. W. złożyła wniosek o przekazanie terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] budowy tego osiedla w użytkowanie wieczyste.

Decyzją z dnia [...] Zarząd Dzielnicy Żoliborz na postawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy przekazał w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, z siedzibą przy ul. E. w Warszawie, grunt będący własnością Gminy - Dzielnicy Żoliborz w Warszawie położony w rejonie ulic [...]. Wskazało, że regulacji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Posiadacze nieruchomości mogli w zależności od posiadanego statusu prawnego - otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Natomiast podstawową przesłanką przekazania takich nieruchomości w użytkowanie wieczyste było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu.

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania dowodowego nie odnalazł dokumentów potwierdzających stan posiadania przedmiotowych gruntów przez W. w Warszawie na dzień 1 sierpnia 1988 r. ani innych dowodów, które dokumentowałyby stan posiadania wnioskowanych działek. Podał, że W. w Warszawie także nie przedstawiła dowodów na posiadanie ww. gruntów w tej dacie, a warunku posiadania nie spełnia powołanie się w decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] na decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...], której adresatem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa Północ - tym bardziej, że zgodnie z ustawą możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiązałyby się z datą [...]. W tym stanie rzeczy organ uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji Zarządu Dzielnicy Żoliborz z dnia [...], w części dotyczącej spornych działek, rażąco narusza art 80 ust. 2 ustawy, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej wniósł o uchylenie w/w decyzji w całości i o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...], względnie o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji z uwagi na jej niewykonalność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzucił wadliwość postępowania dowodowego i wniósł o przesłuchanie świadków, którzy mieliby potwierdzić posiadanie opisywanych działek przez Spółdzielnię. Zarzucił także, że Kolegium błędnie określiło numery działek, które są już nieaktualne, co stanowi o niewykonalności decyzji.

W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do wskazanych świadków o złożenie pisemnych oświadczeń w sprawie. Jedna osoba podniosła, że nie jest w stanie złożyć takiego oświadczenia, druga ([...]) w piśmie z dnia 09.04.2014 r. oświadczyła, że w Dzielnicy Bielany obecnie nie ma działek ewidencyjnych o numerach nr [...], w stosunku do których Spółdzielnia Mieszkaniowa posiada prawo użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy organ zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1991 r.

Po uzyskaniu odpowiedzi, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję własną z dnia [...] i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: dz. nr [...].

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w toku postępowania mogą być badane jedynie warunki wydania zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w trybie nadzorczym. Wyjaśniło, że cechą zasadniczą postępowania nadzorczego, tj. wszczętego w celu sprawdzenia czy dana decyzja została wydana z naruszeniem normy określonej w art. 156 § 1 k.p.a., jest zakreślenie ram postępowania tylko do tego zakresu. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie zostało wykazane, że decyzja Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] w sposób rażący naruszyła art. 80 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co skutkowało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części objętej wnioskiem. Organ podniósł, że Spółdzielnia nie była w stanie udowodnić faktu posiadania przedmiotowych działek w dniu wydania decyzji z dnia [...], a poszukiwania Kolegium oraz zeznania świadków także nie potwierdziły tego faktu. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należało skorygować osnowę decyzji poprzez wskazanie numerów działek wymienionych w decyzji z dnia [...], gdyż działka wskazana przez strony w piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 7 maja 2014 r., jako [...] nie była wymieniona we wniosku z dnia 25 lipca 2007 r., ani też nie obejmowała jej zaskarżona decyzja.

Skargę na w/w decyzję złożyła W., wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, nieustalenie istotnych elementów stanu faktycznego, przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania i niewłaściwe uzasadnienie decyzji; art. 78 - 83 k.p.a. oraz art. 86 i art. 89 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie świadków zgłoszonych przez stronę i niewyznaczenie w tym celu rozprawy, a także pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy niedopuszczenie dowodu z przesłuchania stron; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podpisania decyzji oraz brak imiennych pieczęci wskazujących na tożsamość osób wydających zaskarżoną decyzję; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...].

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były w posiadaniu W. w dniu 1 sierpnia 1988 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona zasadna.

Sąd ten podał, że w kontrolowanej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy czym wyrok w sprawie sygn. I SA/Wa 1401/09 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny ze wskazaniem, że ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd I instancji, przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię, nie powołują się na konkretne dowody wskazujące na taki stan faktyczny. Zarzucił, że akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...], jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy. Stanowiskiem tym, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd jest związany.

Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art. 156 - art. 158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1991 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Celem takiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Żoliborz wnioskodawcy uzasadniali rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W kontrolowanej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji z 1991 r. w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców uznając, że Spółdzielnia nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę 1 sierpnia 1988 r. Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 80 ust. 2 ustawy.

Sąd I instancji nie podzielił w/w stanowiska. Sąd ten podkreślił, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przywoływany przepis zawarty w art. 80 ust. 2 dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów właśnie dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we "władanie". Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego.

Przepis stanowił jednoznacznie, że "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. (art. 80 ust. 2 i 3 ustawy). Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Sąd I instancji podał, że posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy k.p.a. formie. Jednakże brak w aktach głównych jednoznacznych dowodów potwierdzających stan faktyczny w dniu 1 sierpnia 1988 r. w ocenie Sądu I instancji nie oznacza automatycznie, że decyzja ustanawiająca prawa na rzecz Spółdzielni jest nieważna w całości bądź w części. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji z 1991 r. w całości bądź w części byłoby możliwe gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że Spółdzielnia nie była posiadaczem objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntów w dacie 1 sierpnia 1988 r., a zatem, że organ, orzekając wbrew takiemu stanowi faktycznemu, rażąco naruszył przepis ustawy. Nieważności decyzji nie można domniemywać. Okoliczność, że w aktach sprawy nie ma miarodajnych dowodów potwierdzających posiadanie każdego metra z 391 tys. mkw objętych decyzją nie stanowi, że Spółdzielnia nie była w posiadaniu ww. gruntów, zwłaszcza że decyzja szczegółowo odnosi się do konkretnych działek ewidencyjnych o konkretnych numerach i precyzyjnie określonej powierzchni. To ostatnie w ocenie Sądu I instancji oznacza, że organ rozpoznający sprawę w 1991 r. prowadził postępowanie dowodowe w zakresie objętym decyzją, skoro wyszczególnił pojedyncze działki na kilku stronach decyzji a dokumentacja z akt sprawy zawiera załączniki mapowe i wycenę ww. działek.

W ocenie Sądu I instancji należało uznać, że zarzuty wnioskodawców nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 r. w żądanym przez nich zakresie. Sąd ten podkreślił, że w toku takiego postępowania, stawiając decyzji zarzuty rażącego naruszenia prawa należy wykazać, że w świetle akt sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w tymże postępowaniu nieważnościom przesłanki z ustawy nie zostały spełnione a więc, że naruszenie prawa niewątpliwie miało miejsce. Tego w sprawie nie wykazano, a zatem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez Spółdzielnię dowodów z zeznań świadków na okoliczność potwierdzenia określonego w decyzji a dopowiadającego przepisom ustawy stanu faktycznego, bo postępowanie tego rodzaju zastrzeżone jest dla postępowania głównego. Za całkowicie chybiony uznał zarzut co do nieważności zaskarżonej decyzji z powodu braku podpisów.

Sąd I instancji podał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien przeanalizować, czy w istocie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawę do jednoznacznego twierdzenia, że Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa niewątpliwie nie posiadała ww. gruntów w dniu 1 sierpnia 1988 r., a w konsekwencji czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności (z powodu rażącego naruszenia prawa) decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., nr WGGG/3555/91.

W skardze kasacyjnej B.F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uwzględnienie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia 1 marca 2013 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic [...] została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako "u.g.g.w.n."), podczas gdy brak jest przesłanek pozwalających stwierdzić, by wydanie zaskarżonej decyzji SKO nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności by naruszała ona art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. wobec faktu, iż stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nastąpiło z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy oraz po ustaleniu, iż w ramach toczonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...], a także w obecnym postępowaniu przed SKO wykazano, iż nie było prowadzone postępowanie w zakresie dotyczącym kwestii posiadania przez WSM gruntów, nigdy też nie istniały podstawy faktyczne i dokumentacyjne do ustalenia, by WSM była posiadaczem terenu objętego zaskarżoną decyzją, a tym samym przekazania jej objętych zaskarżoną decyzją SKO gruntów w użytkowanie wieczyste;

2) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10 obejmującej wskazanie, iż braki postępowania zwykłego poprzedzającego wydanie decyzji Zarządu z dnia [...] w zakresie braku danych, na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa i winien "ważyć na ocenie, czy decyzja z [...] roku nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonanie odmiennej, sprzecznej z dokonaną przez NSA wykładni prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyrażającą się przyjęciem, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w stanie faktycznym niniejszej sprawy może być wyłącznie ustalenie, iż WSM nie posiadała w dniu 1 sierpnia 1988 roku nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją SKO, a nie okoliczność, iż nie istnieją i nie istniały w przeszłości żadne dowody potwierdzające posiadanie przez WSM przedmiotowych nieruchomości, a organ wydający decyzję w przedmiocie oddania gruntów w użytkowanie wieczyste WSM nigdy nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, a także wyrażający się przyjęciem, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. nie jest zobowiązany do uzyskania miarodajnych dowodów posiadania przez wnioskodawcę "każdego metra... z gruntów objętych decyzją";

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: niewystarczające i ogólnikowe a faktycznie brak uzasadnienia w części dotyczącej stwierdzonego naruszenia przez SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; brak ustosunkowania się do kwestii czy wydanie decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] nastąpiło z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji prowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w praktyce odstąpił od jakichkolwiek rozważań odnoszących się do decyzji będącej przedmiotem postępowania SKO. Zgodność z prawem rozstrzygnięcia SKO musi być w pierwszej kolejności oceniana w kontekście stanu faktycznego w sprawie, a tym samym decyzji Zarządu z dnia [...]. Tymczasem Sąd I instancji pominął całkowicie kwestię uchybień związanych w wydaniem wzmiankowanej decyzji, koncentrując się wyłącznie na własnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Tym samym rozważania w tym zakresie zostały oderwane od stanu faktycznego w sprawie.

SKO w sposób prawidłowy wskazało, że decyzja Zarządu z dnia [...] w sposób rażący naruszała art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., gdyż pomijała całkowicie kwestię posiadania nieruchomości, jako podstawową (obok braku udokumentowania prawa do gruntu) przesłankę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym. Okoliczność ta nie budzi zresztą wątpliwości w kontekście brzmienia wzmiankowanej decyzji i jej uzasadnienia. Analiza treści prowadzi do wniosku, że kwestia posiadania nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu administracji, który dokonał błędnej wykładni przepisu art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. i uznał, że przesłanką oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym nie jest posiadanie nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 roku, ale legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją lokalizacyjną. W stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konfrontacji z brzmieniem przepisu art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. podobne stanowisko jest błędne, a wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o taką wykładnię przepisów jest dotknięte wadą, którą należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność z treścią przepisu. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia SKO, jako uwzględniającego nie tylko stan prawny i faktyczny w sprawie ale także konsekwencje płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie było m.in. powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak właściwego uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku w tej części. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, nie wykazał, na czym naruszenie ww. przepisów prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało polegać oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie również w związku z tym skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Odniesienie się natomiast przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego w skardze kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu twierdzenia dotyczącego braku ustosunkowania się do kwestii czy wydanie decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia 31 grudnia 1991 r. nastąpiło z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji miało prowadzić do niewyjaśnienia istoty sprawy, jest o tyle utrudnione, że skarżąca kasacyjnie sformułowała ów zarzut w sposób ogólnikowy, nie wskazując jakich okoliczności w sprawie nie wyjaśniono oraz nie wykazała, że naruszenie ww. przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tej części także nie wyjaśnia istoty ww. zarzutu. Należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie precyzować podniesionych w niej zarzutów kasacyjnych, jak również domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej.

Za usprawiedliwiony jednak należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji wprawdzie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10, które z mocy art. 190 P.p.s.a. wiąże zarówno Sąd, jak i organy rozpoznające sprawę ponownie, lecz nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakich przyczyn przy ponownym rozpoznaniu sprawy odstąpił od wyjaśniania sprawy we wskazanym kierunku.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) podnieść należy, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art. 156 - 158 k.p.a. Zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] dotknięta jest wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo zauważył, że w toku takiego postępowania nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, co oznacza, że w postępowaniu nadzorczym nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wnioskodawcy uzasadniali żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto, gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa. Owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas, gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że organ stwierdził nieważność decyzji Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców uznając, że W. nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę 1 sierpnia 1988 r. Tym samym zdaniem SKO doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dokonując wykładni w/w przepisu prawa, trafnie Sąd I instancji zauważa, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przywoływany przepis art. 80 ust. 2 dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we "władanie". Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę, umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego.

Przepis ten stanowił, że "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste." (art. 80 ust. 2 i 3 ustawy). Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Trafnie także zauważa Sąd I instancji, że posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy k.p.a. formie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dokonując oceny w trybie nadzoru decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie przez Zarząd Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] należy mieć na względzie, że od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Dokonując zatem jej oceny przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa należy mieć na względzie, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z omawianej przyczyny jest ustalenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niedookreślona przesłanka wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" jest rozumiana w praktyce niejednorodnie. Powoduje to, że funkcjonuje ona, jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, w praktyce administracyjnej i sądowej w niejednorodny sposób, i to niezależnie od upływu znacznego czasu od jej wydania. Niejednoznaczność i ocenność tej przesłanki, w powiązaniu z brakiem ograniczenia czasowego jej uwzględnienia celem wyeliminowania decyzji z obrotu, powodują, że stanowi ona podstawę daleko idącej ingerencji w trwałość decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Zasadność wyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji winien mieć na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, jak również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. i zawierać odniesienie się do kwestii wyżej wskazanych, będących przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, których zasadność uznał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.