Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2996/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 58 par. 1, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 i 3 i 5, art. 25 ust. 1-1a
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 17 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 104 par. 1, art. 10 par. 1, art. 61 par. 1, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 7, 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.l 16 ust. 2, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 280/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 280/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej uogr) Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klasy II i III, położonych w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, obiektów handlowych i usług oraz pod komunikację.

Wniosek pozytywnie zaopiniował Marszałek Województwa [...] i Zarząd [...] Izby Rolniczej [...].

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...].

Minister wskazał, że wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren stanowi duży i zwarty obszar szczególnie urodzajnych użytków rolnych, położony w otwartej przestrzeni rolniczej.

Pismem z 9 listopada 2011 r. Burmistrz wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § [1] pkt 1 kpa w zw. z art. 6 i 7 ust. 3 uogr utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że jego zadaniem w przedmiotowym postępowaniu jest ochrona gruntów rolnych, a nie badanie korzyści ekonomicznych jakie może przynieść zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Teren określony we wniosku stanowi grunty rolne wysokich klas bonitacyjnych i winien on być szczególnie chroniony.

Zdaniem Ministra, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Na cele nierolnicze i nieleśne winny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Organy właściwe z zakresu ochrony gruntów rolnych przede wszystkim mają obowiązek ochrony gruntów rolnych. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia.

Gmina [...] otrzymała w ostatnich [pięciu; s. 4 decyzji z [...] 2011 r.] latach zgodę na zmianę przeznaczenia "ponad 15" [15,58; s. 4 decyzji z [...] 2011 r.] ha gruntów rolnych z obrębu [...], z czego zainwestowano 8,5 ha i "ponad 63" [63,9333; s. 4 z [...] 2011 r.] ha gruntów rolnych dla innych miejscowości niż [...], z czego zainwestowano zaledwie 7,85 ha. Minister stwierdził, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III [, w tym 20,4250 ha klasy II i 0,1450 ha klasy III; s. 1, 2, 4 decyzji z [...] 2011 r.], położonych w obrębie geodezyjnym[...] gmina [...], byłoby niezasadne.

Na decyzję z [...] 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] (dalej skarżąca bądź Gmina).

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nazbyt dowolną interpretację przepisów ustawy - skłaniającą się w kierunku generalnego braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz odmówienie znaczenia przesłankom przemawiających za wydaniem decyzji pozytywnej dla strony.

Wskazano także na naruszenie:

- art. 77 i 107 § 3 kpa przez pominięcie w analizie stanu faktycznego istotnych aspektów sprawy i nienależyte uzasadnienie decyzji;

- art. 7 kpa przez brak wyważenia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie.

Wobec wskazanych zrzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że Minister naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 kpa i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 § 1, art. 79 kpa), a w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 kpa).

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu którą Minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...].

Z akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele działek, położonych na terenie którego dotyczył wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe (wyrok NSA z: 24.11.1999 r., II SA 995/99, ONSA 2000/4/173; 4.7.2001 r., IV SA 1817/00, Lex 75553).

Właściciele i użytkownicy wieczyści działek których postępowanie niniejsze dotyczy winni być stronami tego postępowania. Winni być zawiadamiani na piśmie o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów którym prawa strony przysługują. W ocenie Sądu I instancji, organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne uchybiły temu obowiązkowi.

Z akt sprawy (Załącznik tabelaryczny nr 3) wynika, że przedmiotowe grunty stanowią Grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa [20,425 ha] i własność indywidualną (0,145 ha). W toku postępowania przed organem naczelnym nie powiadomiono właścicieli gruntów o jego przebiegu ani nie dano im możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 "ust. 1" pkt [1 lit.] b ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 "ust. 1" pkt [1 lit.] b [ppsa] nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z 4.12.2000 r., III RN 200/01, OSNP 2003/ 24/582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji).

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu I instancji Minister z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśnił jednoznacznie, czy istnieją podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze owych gruntów rolnych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr, zgodnie z którymi przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi wątpliwości, że decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd I instancji bada zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2004, s. 494-495, wraz z powołanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniono zawartą w art. 7 kpa powinność uwzględnienia "słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony" [winno być "interesu społecznego i słusznego interesu obywateli"] i czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (art. 10 § 1 i [art.] 77 kpa) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. To, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Decyzje uznaniowe wymagają uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Organ administracji publicznej jest obowiązany podać pełne uzasadnienie prawne, w szczególności wyjaśnić motywy skorzystania ze swych uprawnień. Organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że załatwienie sprawy przez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązują je art. 7 i 77 kpa, nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Z treści decyzji z [...] 2011 r. nie wynika, by organ stosownie do art. 7 kpa dokonał wyważenia "słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron" [winno być "interesu społecznego i słusznego interesu obywateli"]. Organ wskazał, że Gmina [...] uzyskała w ostatnich "latach zgodę na zmianę przeznaczenia kilkudziesięciu hektarów gruntów rolnych i nie zainwestowała w całości tego terenu". Minister nie wskazał jednak jakie tereny nie zostały zainwestowane i nie rozważył jakie okoliczności wiązały się z tym faktem. Okoliczności tych, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Minister nie rozważał.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. By zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez radcę prawnego P. G., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, mają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego tym wnioskiem, co doprowadziło do uchylenia decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 kpa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Minister naruszył art. 10 i 28 kpa dając w tym samym podstawę do wznowienia postępowania, wskutek czego w sposób wadliwy dokonano kontroli decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa przez uwzględnienie skargi, mimo że żaden z właścicieli przedmiotowych nieruchomości nie podnosił zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Minister nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a uzasadnienia decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r. nie spełniły wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...], podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wniosła o: oddalenie skarg kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 (dalej uchwała II OPS 1/13) wyjaśnił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 uogr nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/13 wskazał, że z art. 7 ust. 1 uogr wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Zgodnie z art. 17 pkt 6 upzp, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wójt (burmistrz, prezydent miasta – dalej wójt) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody – o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (wyrok NSA z 25.5.2009 r. II OSK 1900/08, Lex 534648). Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Mimo, że art. 17 pkt 6 upzp wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter. W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły odróżnia czynności przygotowawcze procedury uchwałodawczej polegające na uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów od przedstawienia opinii i dokonania uzgodnienia (art. 17 pkt 9, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1). Przepis kompetencyjny upoważniający ministra do rozstrzygnięcia wniosku wójta i określenie szczegółowej procedury rozpoznania wniosku, zostały zamieszczone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w czym wyraża się przedmiotowa odrębność tego środka prawnego od instytucji uzgodnienia projektu planu. Ocena ta prowadzi w szczególności do uznania, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wynika z milczenia organu opartego na konstrukcji tzw. dorozumianego uzgodnienia. Tym samym wskazane w art. 25 ust. 1 lub 1a upzp terminy na uzgodnienie projektu planu (czas nie krótszy niż 14 i nie dłuższy niż 30 dni) nie mogą mieć zastosowania do ministra rozpatrującego wniosek wójta. Różnice między uzgodnieniem projektu planu miejscowego a zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uniemożliwiają tym samym nadanie działaniu ministra właściwego do spraw rozwoju wsi formy prawnej odpowiadającej działaniu organu uzgadniającego (współdziałającego), a więc postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia na podstawie art. 106 § 5 kpa.

Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa). Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, że na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku wójta na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, ich klasy bonitacyjnej i innych elementów faktycznych, które organ winien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 3 uogr).

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania przez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego i konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. W tym postępowaniu chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach (art. 7 ust. 5 uogr). Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości i co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych, objętych wnioskiem wójta.

Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem (wyrok NSA z 22.6.2012 r. II OSK 576/11, cbosa). Artykuł 7 ust. 1 uogr zastrzega wyraźnie, że do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle przez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wydaniu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi decyzji należy w związku z tym upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest przez stanowienie prawa miejscowego, a nadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, mimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy.

Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 uogr, bowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 upzp), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swych uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku sporządzenia projektu planu i udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 upzp), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 upzp) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 usg, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wyłącznie gmina. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą z tego względu, powołując się na swój interes prawny, wziąć udziału w tym postępowaniu (postanowienie z: 29.5.2012 r., II OSK 1254/12; 23.5.2012 r., II OSK 1136/12; wyrok z: 17.4.2012 r., II OSK 827/12; 15.10. 2008 r., II OSK 1210/07; uzasadnienie uchwały II OPS 1/13).

Skutkiem przyjęcia, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 uogr nie są stronę tego postępowania (uchwała 7 Sędziów NSA z 25.11.2013 r., II OPS 1/13; wyrok 22.6.2012 r., II OSK 557/11, Lex nr 1252104), słusznym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 kpa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Minister naruszył art. 10 i 28 kpa dając w tym samym podstawę do wznowienia postępowania. Minister nie miał obowiązku ustalenia właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem Burmistrza, skoro osobom tym nie przysługiwał przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu i nie mogły one należeć do kręgu podmiotów, którym w tym postępowaniu należało zapewnić prawo czynnego udziału.

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo - wyroki NSA z: 5.6.2006 r., I OSK 911/05; 17.6.2008 r., II OSK 665/07; 22.12.2008 r. II OSK 1109/07; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 26.5.2009 r., II OSK 832/08; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 18.5.2010 r., II OSK 796/09; 25.4.2012 r., I OSK 1239/11, Lex nr 1218838; 11.6.2013 r., II OSK 416/12; 7.11.2013 r., II OSK 1260/12; 15.10.2013 r., II OSK 670/12; 15.10.2013 r., II OSK 1103/12; 22.6.2012 r., II OSK 557/11) jest pogląd, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.

Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia tej okoliczności z urzędu. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Ta podstawa wznowienia postępowania zależy także od wykazania, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca wyrokowi I Instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Minister nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a uzasadnienie decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r. nie spełniły wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W istocie Minister dokonał precyzyjnych ustaleń co do powierzchni gruntów objętych zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze w ostatnich pięciu latach, zarówno w obrębie [...], jak i w innych miejscowościach na terenie Gminy [....], jak i powierzchni tych gruntów, które nie zostały zainwestowane (s. 4-5 decyzji z 12 grudnia 2011 r.), a których to ustaleń Sąd I instancji nie przywołał z dostateczną precyzją (s. 3, 7 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 280/12). W istocie zarówno decyzja z [...] 2011 r., jak i decyzja z [...] 2011 r., zostały uzasadnione w sposób należyty (art. 107 § 3 kpa).

Uszło uwadze Sądu I instancji, że ustawodawca w art. 7 kpa różnicuje dwa dobra: interes społeczny i słuszny interes obywateli (verba legis).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że wyprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwych wniosków z prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ppsa (wyrok NSA z 25.3.2004 r., OSK 81/04 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 2004/11/135; 16.2. 2009 r., II OSK 193/08; 6.3.2013 r., II OSK 1767/11, Lex nr 1305534).

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko organu, że zebrał on w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego też powodu kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję uznać należało za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.