Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 100/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 828/15 w sprawie ze skargi N. [...] S.K.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz W. G. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Bd 828/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi N. [...] S.K.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej: SKO we [...]) z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W piśmie z 14 marca 2013 r. skarżąca spółka N. [...] S.K.A. wniosła do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z infrastrukturą przy ul. M. w R.

W decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy, jednakże w decyzji z [...] września 2014 r. nr [...] SKO we [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w decyzji z [...] lutego 2015 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z infrastrukturą na terenie działek nr ewidencyjne [...] położonych w R. przy ul. M.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez D. i W. G. oraz N. Sp. z o.o. z siedzibą w M., SKO we [...] w decyzji z [...] maja 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, z uwagi na które musi zostać uchylona.

Powołując się na przepisy § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. – Kolegium stwierdziło, że z ich treści jednoznacznie wynika, że załącznikiem do decyzji winny być dwie mapy – jedna jako załącznik graficzny do decyzji, a druga jako załącznik graficzny do analizy, przy czym obie winny być kopiami mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopiami mapy katastralnej, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:5000 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji linowych również w skali 1:2000. W rozpoznawanej sprawie oba ww. załączniki graficzne, choć sporządzone w dopuszczalnej skali, nie są w żaden sposób autoryzowane – "brak na oznaczenia organu" prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny, pozwalającej uznać, że mają walor dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.z.p. i są kopiami mapy zasadniczej. Ponadto zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie brak jest uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną. Obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia wynika z przepisu szczególnego tj. z art. 3 pkt 1a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), a tym samym doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 p.z.p. Kolegium dodatkowo zwróciło uwagę na potrzebę uzupełnienia postępowania w zakresie analizy wynikającej z art. 53 ust. 3 p.z.p. w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, co z kolei uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości postępowania organu I instancji odnośnie koniecznych uzgodnień oraz zakresu mających zastosowanie w sprawie przepisów odrębnych.

Wobec tego organ uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła N. [...] SKA zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy - dwu map, które spełniają wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p.,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 in fine w związku z art. 53 ust. 4 p.z.p. oraz art. 3 ust. 1a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zwanej "ustawą o PIS") w związku z art. 4, art. 5 i art. 6 poprzez przyjęcie, że jedynym przepisem dotyczącym konieczności uzgodnienia decyzji z PIS jest przepis art. 3 ust. 1a ustawy o PIS w sytuacji, gdy powołane przepisy art. 4, 5 i 6 tej ustawy precyzują zakres działań PIS,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy – analizy stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz analizy stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

Odnośnie pierwszego z zarzutów w uzasadnieniu skarżący podniósł, że do decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2014 r. załączono mapę w skali 1:500 jako załącznik do decyzji, a także mapę w skali 1:1000 – załącznik do analizy. Mapy te zostały opatrzone pieczęciami Urzędu Miasta [...], potwierdzającego za zgodność z oryginałem oraz podpisami osoby działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta, posiadają też datę 26 lutego 2015 r.

Odnośnie opinii PIS skarżący wskazał, że przepis art. 3 ust. 1a ustawy o PIS stanowi wprawdzie, że konieczne jest uzgodnieni decyzji o warunkach zabudowy z PIS, niemniej przepisy art. 4,5 i 6 ustawy i PIS precyzują zakres działań PIS. Tak więc nie wszystkie decyzje powinny być uzgadniane, a jedynie te, które w istocie dotyczą zakresu działania PIS. W przedmiotowym przypadku decyzja takiego uzgodnienia nie wymaga.

Odnośnie trzeciego z zarzutów skarżący podniósł, że analiza funkcji i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. W analizie powołane są dokumenty stanowiące jej podstawę oraz opisany jest stan faktyczny i prawny terenu, zawarte są wyniki analizy tych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Bd 828/15 wskazał, że zgodnie z prawem SKO uznało, że w toku postępowania przed organem I instancji pominięto procedurę uzgodnienia decyzji z Państwową Inspekcją Sanitarną. Jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 60 ust. 1 p.z.p., z którego wynika obowiązek takiego uzgodnienia Kolegium wskazało art. 3 punkt (a nie ustęp, jak wskazano w skardze) 1a ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wprost zatem z tego przepisu wynika zatem kompetencja PIS do uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze stanowiska skarżącego wynika, iż w jego opinii art. 3 pkt 1a ustawy o PIS jest niejako przepisem wskazującym formę działania PIS, która może mieć zastosowanie tylko w powiązaniu z zakresem działania PIS określonym w art. 4, 5 i 6 ustawy i PIS. Skarżący nie zauważa, że w istocie zarówno art. 3 jak też wskazanego przez niego art. 4, 5 i 6 są przepisami, które określają zakres działania PIS w poszczególnych dziedzinach objętych zadaniami PIS tj. w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3), w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 4) w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób (art. 5) oraz w dziedzinie działalności oświatowo-zdrowotnej w celu ukształtowania odpowiednich postaw i zachowań zdrowotnych (art. 6). Pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi zatem relacja podrzędności, ale równorzędności. Taki też wniosek wypływa z treści art. 2 ustawy o PIS, który wszystkie ww. dziedziny równorzędnie wymienia.

Według Sądu I instancji, niezasadny jest także zarzut skarżącego odnośnie błędnego stwierdzenia przez Kolegium, że załącznik graficzny do decyzji oraz do analizy nie spełniają wymogów formalnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest załącznik zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali. Taki też wymóg, tj. sporządzenia na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali winien spełniać załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest obowiązkowym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 3 § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p.). Organami prowadzącymi państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny są Główny Geodeta Kraju, marszałek województwa oraz starostowie (art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Załączona do decyzji organu I instancji kopia mapy nie nosi żadnych oznaczeń potwierdzających jej zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego. Opatrzona jest jedynie pieczęciami organu (Urzędu Miasta [...]) oraz kopią pieczątki architekta. Nie można tym samym uznać, że jest to kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, odpowiadająca wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., nie może więc stanowić załącznika do decyzji. Te same wady zawiera kopia mapy stanowiąca załącznik graficzny załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy (k. 121 akt administracyjnych organu I instancji) znajduje się załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opatrzona stosowną pieczęcią podpisaną przez upoważnioną osobę (działająca z upoważnienia Starosty), poświadczającą zgodność kopii mapy (stanowiącej ów załącznik) z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopie map dołączonych do decyzji i do analizy stanowiącej załącznik do decyzji nie obejmują takiego poświadczenia. Kopia mapy stanowiącej część graficzną analizy dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy jest ponadto innego formatu niż wskazana załącznik graficzny z k. 121 akt. Sąd I instancji podkreślił, że już powyżej opisane uchybienia organu I instancji, prawidłowo dostrzeżone przez organ odwoławczy, uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium.

Odnośnie trzeciej kwestii dotyczącej tj. braku analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a którego nie dokonał organ I instancji Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący w tym względzie wskazuje na sporządzoną w sprawie analiza funkcji i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, jako dokument, który zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. W istocie Kolegium nie zaprzecza, że analiza ta została dokona prawidłowo, podważa zaś brak "analizy stanu faktycznego i prawnego" jako odrębnego dokumentu (ewentualnie części dokumentu). Według Sądu I instancji, art. 53 ust. 3 p.z.p. wymaga, aby analiza stanu faktycznego i prawnego terenu została dokonana "w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji", nie narzucając wymogu, aby stanowiła ona odrębny dokument. Konieczne jest zatem, aby z akt sprawy wynikało, iż organ analizował stan faktyczny i prawny, uwzględniając go w swoich decyzjach procesowych i w końcowej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, elementy analizy w tym znaczeniu znajdują się w decyzji organu I instancji, skoro wypowiada się on w uzasadnieniu m. in. o położeniu terenu wskazanego przez inwestora, jej stanie prawnym (własność inwestora). W przypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie organ odwoławczy, jako organ merytoryczny, winien przede wszystkim sam dokonać owej analizy i wyciągnąć stosowne wnioski co do ewentualnej konieczności dodatkowych czynności procesowych czy rozstrzygnięć w decyzji. Niedostatecznie uzasadnione stanowisko Kolegium w tym zakresie, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, skoro – jak wyżej wskazano, Kolegium prawidłowo dostrzegło inne uchybienia decyzji organu I instancji, w wyniku których zgodnie z prawem wydało zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej W. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. M. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych,

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe wnioski zostały oparte na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w zakresie parametrów wskazanych przez Inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

2) naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci powołanych powyżej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co nie zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jako okoliczność, która powinna zostać uwzględniona przez organy administracji publicznej w toku dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł m. in. skarżący kasacyjne W. G. We wniesionym odwołaniu skarżący podniósł m.in., że w wydanej decyzji organu pierwszej instancji wadliwie zostały ustalone parametry inwestycji polegające na: a) niedopuszczalnym określeniu parametrów przyszłego obiektu, b) niedopuszczalnym sposobie ustalenia powierzchni zabudowy.

W powyższym zakresie w uzasadnieniu wydanego wyroku WSA nie odniósł się do powyższych argumentów, które mają istotne znaczenie dla dalszego postępowania. Niedopuszczalne określenie parametrów przyszłego obiektu - dotyczy pkt 2.4.a), 2.4c., 2.4f) zaskarżonej decyzji. W decyzji znalazło się ustalenie w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - gzymsu lub attyki - do 12 m, (pkt 2.4c decyzji organu pierwszej instancji), a także wysokości budynku do kalenicy - do 12,0 m (pkt 2.4f).

Skarżący kasacyjnie podkreśla, że zgodnie z utrwalonym poglądem parametry powinny zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób konkretny (konkretną liczbą lub w uzasadnionych sytuacjach w sposób widełkowy - określony ścisłymi granicami "od – do").

Parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, a także w sposób bezpośredni determinują treść decyzji o pozwoleniu na budowę - w powyższym zakresie nie powinny występować "luzy" decyzyjne, gdyż na takie nie pozwalają obowiązujące przepisy. Według skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku WSA nie wskazał w uzasadnieniu, że nie jest dopuszczalne takie określenie wskazanego parametru, co z uwagi na treść przepisu art. 153 p.p.s.a. ma istotne konsekwencje w dalszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podobny zarzut skarżący kasacyjnie podnosi w odniesieniu do powierzchni zabudowy. Ze sporządzonej analizy do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że średni wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki wynosi 15,1%, natomiast maksymalny wskaźnik, 24,21% (działka [...]). Z analizy wynika, że zdaniem organu "zabudowa usługowa (handlowa) charakteryzuje się innym sposobem zagospodarowania (...) dla planowanej zabudowy można dopuścić wynikający ze złożonego przez inwestora wniosku wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki; mieści się on w 20% tolerancji w stosunku do średniej dla najbardziej zbliżonej do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wskazanej wyżej zabudowy". W rozpatrywanym przypadku zastosowane przez organ odstępstwo nie jest dopuszczalne z uwagi na brak stosowanej regulacji prawnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sentencja rozstrzygnięcie WSA jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi, to treść jego uzasadnienia nie zawiera merytorycznej oceny norm prawa materialnego, co ma istotne znaczenie w toku postępowania administracyjnego i jednocześnie stanowi naruszenie wskazanych norm prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Z treści uzasadnienia przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość przeprowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] w decyzji z [...] maja 2015 r., znak [...] ustaleń faktycznych, które następnie - jako niewadliwe - Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie uznając w konsekwencji, że Kolegium prawidłowo dostrzegło inne uchybienia decyzji organu I instancji, w wyniku których zgodnie z prawem wydało zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że skarżący kasacyjnie kwestionuje brak ustalenia przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy rozpatrujący niniejszą sprawę oraz brak stwierdzenia, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że "sentencja rozstrzygnięcia WSA jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi to treść jego uzasadnienia nie zawiera merytorycznej oceny norm prawa materialnego, co ma istotne znaczenie w toku postępowania administracyjnego i jednocześnie stanowi naruszenie wskazanych na wstępie norm prawa procesowego" wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, który wskazuje, że we wniesionym odwołaniu skarżący podniósł m. in., że wydanej decyzji organu I instancji wadliwie zostały ustalone parametry inwestycji polegające na a) niedopuszczalnym określeniu parametrów przyszłego obiektu, b) niedopuszczalnym sposobie ustalenia powierzchni zabudowy. Ma rację skarżący kasacyjnie, że w powyższym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do stanowiska skarżącego.

Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestionował sposób ustalenia wskaźników zabudowy poprzez tzw. "widełki", a nie jedną liczbą. Do powyższego zarzutu SKO we [...] odniosło się na str. 4 decyzji z [...] maja 2015 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie dokonał oceny stanowiska Kolegium w tym zakresie, ograniczając się jedynie do oceny zarzutów skargi N. [...] S.K.A. w T. na decyzję SKO we [...] z [...] maja 2015 r.

Skarżący kasacyjnie zasadnie wskazuje, że w "decyzji znalazło się ustalenie w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – gzymsu lub attyki – do 12 m, (pkt 2.4c decyzji organu pierwszej instancji), a także wysokości budynku do kalenicy – do 12,0 m (pkt 2.4f)". Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu, że nie jest dopuszczalne takie określenie wskazanego parametru.

Sąd administracyjny pierwszej instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dopełnił tego obowiązku, ponieważ nie dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO we [...] z [...] maja 2015 r. i zgodnie z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie nie ustosunkował się również do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących określenia przez organ I instancji wskaźników zabudowy poprzez tzw. widełki, a nie jedną liczbą. Dowodem na to jest brak zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji w kwestii ustalenia wskaźników zabudowy poprzez tzw. "widełki", a nie jedną liczbą.

Zaskarżony wyrok narusza także art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy także wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689). Sąd I instancji miał obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie SKO we [...] z [...] maja 2015 r. za zgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., jak ocenia ustalenie wskaźników zabudowy poprzez tzw. "widełki", a nie jedną liczbą.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się wyłącznie do trzech kwestii. Według Sądu I instancji, SKO we [...] zgodnie z prawem uznało, że w toku postępowania przed organem I instancji pominięto procedurę uzgodnienia decyzji z Państwową Inspekcją Sanitarną (pierwsza kwestia). Jako niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego odnośnie błędnego stwierdzenia przez Kolegium, że załącznik graficzny do decyzji oraz analizy nie spełniają wymogów formalnych (druga kwestia). Trzecią kwestią, którą dostrzegł Sąd I instancji był brak analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a której nie dokonał organ I instancji.

Sąd I instancji jednocześnie stwierdził, że Kolegium prawidłowo dostrzegło inne uchybienia decyzji organu I instancji, w wyniku których zgodnie z prawem wydało zaskarżoną decyzję. SKO we [...] odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ustalenia wskaźników zabudowy poprzez tzw. "widełki", a nie jedną liczbą wyraziło jasne stanowisko w tym zakresie wskazując, że uważa zastosowany w zaskarżonej decyzji sposób ustalenia warunków zabudowy za dopuszczalny, ponieważ w ocenie Kolegium ma uzasadnienie w analizie. D. i W. G. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenia prawa procesowego. Wskazali, że organ był związany ustaleniami wynikającymi z decyzji SKO we [...] z [...] września 2014 r. Zdaniem skarżących Burmistrz nie uwzględnił wskazań Kolegium w zakresie prawidłowego uzupełnienia wniosku inwestora oraz przeprowadzenia ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, głównie poprzez wadliwe przeprowadzenia analizy. W zakresie wad analizy skarżący stwierdzili błędy przedmiotowe – wadliwe określenie granic obszaru analizowanego i podmiotowe – sporządzenie analizy przez osobę sporządzającą projekt decyzji oraz niedopuszczalne określenie parametrów przyszłego obiektu w zakresie: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, geometrii dachu i powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd I instancji nie dokonał zatem pełnej kontroli decyzji SKO we [...] z [...] maja 2015 r. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokona sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, uwzględniając w szczególności wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze przedstawione wyjaśnienia i wobec stwierdzenia, że podniesione w skardze kasacyjne zarzuty zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 , art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.