Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2658/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy C. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w [...] w dniu 30 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Rada Gminy w [...] uchwaliła, co następuje:

§1 Uchwala się zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

§2 Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmuje swym zasięgiem obszary zlokalizowane w obrębach geodezyjnych: [...].

§3 Integralnymi załącznikami do niniejszej uchwały są kolejno:

1) część opisowa: "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Tekst ujednolicony." - załącznik Nr 1;

2) część opisowa: "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Tekst ujednolicony." - załącznik Nr 2;

3) część graficzna w skali 1 : 10 000: "Rys. 1a, 1b, 1c, 1d. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uwarunkowania." - załącznik Nr 3;

4) część graficzna w skali 1 : 10 000: "Rys. 2a, 2b, 2c, 2d. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Kierunki zagospodarowania przestrzennego." - załącznik Nr 4;

5) opracowanie tekstowe: "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę." - załącznik nr 5;

6) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - załącznik nr 6;

7) dane przestrzenne - załącznik nr 7.

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 9 maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], podjęto czynności zmierzające do opracowania projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Procedura opracowania i uchwalenia zmiany studium przebiegała zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami).

Wójt Gminy [...] zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium odpowiednie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania oraz zamieścił obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247) Wójt wystąpił również o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu zmiany studium.

Po rozpatrzeniu wniosków i odpowiedzi instytucji sporządzono projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Następnie projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zostały przekazane odpowiednim organom i instytucjom w celu uzgodnienia lub zaopiniowania. Projekt zmiany studium otrzymał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Ponadto w trakcie prac nad projektem podjęta została decyzja o wyłączeniu z opracowania obszaru zlokalizowanego w obrębie Podgórze i opracowaniu projektu zmiany studium dla ww. obszaru w następnym etapie.

Po wprowadzeniu zmian wynikających z opinii lub uzgodnień, projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 stycznia 2021 r. do 25 lutego 2021 r. W dniu [...]lutego 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami. Termin składania uwag wyznaczono na dzień [...]marca 2021 r.

Wobec zakończenia procedury przewidzianej ustawą z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedłożono Radzie Gminy w [...] w celu jej uchwalenia.

Następnie w dniu 30 listopada 2021 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia ww. uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r, w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]

Rada Gminy [...] uchwaliła, że uchyla się uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Ustalono kontynuację prac planistycznych poprzez wprowadzenie korekt w niezbędnym zakresie oraz ponowne podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 9 maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W uzasadnieniu do Uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2021 r. wskazano, że potrzeba podjęcia niniejszej uchwały wynika z oczywistego błędu drukarskiego popełnionego w załączniku nr 4 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. tj. części graficznej w skali 1 : 10 000: "Rys. 2a, 2b, 2c, 2d. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Kierunki zagospodarowania przestrzennego.".

W materiałach wydrukowanych i przekazanych do Organu Nadzoru Wojewody [...] część terenów objętych zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uległa zmianie lokalizacji w stosunku do wersji cyfrowych, które zawierają prawidłowe położenie działek ewidencyjnych objętych zmianą studium. Stanowi to oczywisty błąd popełniony na etapie przygotowania dokumentacji planistycznej.

W związku z powyższym lokalizacja gruntów objętych zmianą studium przedstawiona na załącznikach mapowych nie odpowiada lokalizacji zawartej w części tekstowej studium, w której położenie działek objętych zmianą studium zostało szczegółowo przedstawione i opisane.

Rada Gminy wskazała, że uchylenie podjętej przez Radę Gminy [...] Uchwały pozwoli na korektę granic obszarów objętych zmianą studium, bez konieczności powtarzania całej procedury planistycznej.

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę

datowaną na 30 listopada 2021 r. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] czerwca 2021 r. "w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a oraz art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922 i 1873), zwanej dalej "ustawą o p.z.p" oraz § 6 pkt 1, w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), poprzez wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę poza wynikami sporządzonego bilansu terenów pod zabudowę;

- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 i art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 6 pkt 2, w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak ustalenia jednoznacznych parametrów i wskaźników urbanistycznych oraz wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

- art. 9 ust. 1 i ust. 3a, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p., poprzez sporządzenie zmiany studium dla części obszarów w granicach niezgodnych z ich granicami określonymi w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium.

oraz, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Wojewoda wniósł o:

1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.;

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w całości;

3. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuty skargi znalazły rozwinięcie w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że jest ona niezgodna z prawem. Sąd w pełni podziela argumentację Wojewody i uznaje ją za własną.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu, jest w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...]Rady Gminy w [...] z [...] czerwca 2021 r. "w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy [...], wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału [...] ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: "Studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem, że uchwała jest niezgodna z prawem), sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Należy wskazać, że zaskarżona uchwała jest kolejną zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] maja 1999 r., które zostało zmienione uchwałami Rady Gminy w [...] Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. i Nr [...] z [...] maja 2016 r.

Jak już wspomniano, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zgodnie z treścią art. 27 u.p.z.p., każda zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymaga dokonania tego w takim samym trybie, jak sporządzenie i uchwalenie studium. Pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany studium i w przypadku istotnego naruszenia, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z dyspozycji art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach zainicjowanych procedur planistycznych. Rada gminy może w toku sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego zmianą studium. Jedyne ograniczenie, w tym zakresie, określone zostało w art. 9 ust. 3 u.p.z.p., które stanowi, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z treścią art. 27 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim w trybie, w jakim zostało ono uchwalone. Oznacza to zatem konieczność odpowiedniego stosowania powołanych regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9 – 13 u.p.z.p.) również do zmian studium.

Zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1, 2, 2a i 3a u.p.z.p., bowiem podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że dokonując zmiany studium, organ uchwałodawczy, w sposób szczególny związany był przepisem: § 4, 6 i 7, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Możliwość dokonywania zmian w obowiązującym studium, w zawężonym, ściśle określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zakresie, nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium, a także § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotyczący zawartości projektu studium.

Mając na uwadze powyższe oraz dodatkowo treść § 8 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, Wojewoda słusznie ocenił, że zmiana studium winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium w postaci ujednoliconej formy tekstu studium i zmiany rysunku studium w ujednoliconej formie rysunku tego zmienionego aktu, wraz z wyróżnioną zmianą, a także rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust 1 pkt 7 lit d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

W rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi, ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Rada Gminy w [...] podejmując [...] maja 2020 r. uchwałę Nr [...], zainicjowała proces sporządzania kolejnej zmiany obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W takiej sytuacji zgodnie z art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1.

Przystępując do sporządzania zmiany dla części obszaru gminy niezbędne jest uaktualnienie wszelkich niezbędnych treści związanych z dokonywaną zmianą, przy czym powyższe dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Zmiana studium winna również spełniać wszelkie wymagania wynikające z obowiązujących, w dacie podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium, przepisów.

Prawidłowe, z punktu widzenia obecnego porządku prawnego zmiany uzależnione są od zawartości merytorycznej studium będącego przedmiotem zmiany oraz od zakresu i charakteru wprowadzonych zmian, które muszą wszak odpowiadać wymogom obecnego brzmienia u.p.z.p. Istotne jest przy tym, jakie zmiany zaszły również na terenie objętym samą zmianą, i to zarówno w przestrzeni, ale również w samym prawodawstwie, które odnosi się do obszaru objętego zmianą.

Uwzględniając powyższe, Wojewoda słusznie w ocenie Sądu ocenił, że Rada Gminy w [...] winna uwzględnić przepisy:

- art. 9 ust. 1 i 3a oraz art. 10, w związku z art. 27 u.p.z.p.,

- § 4, 6 i 7, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

jak również swoje wcześniejsze uchwały Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz Nr [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie zmiany studium.

Analiza zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku o wzajemnej sprzeczności ustaleń części tekstowej i graficznej zmiany studium, w zakresie możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w granicach gminy [...], tj. poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych, w związku z wynikami sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p.

Jak zasadnie wskazał Wojewoda, konkretyzację ww. wartości planowania przestrzennego odnaleźć można w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485), z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe oznacza, że podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określona chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nowa zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., winien stanowić integralną część uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Tymczasem, jak słusznie wskazał Wojewoda, w rozpoznawanej sprawie bilans ten stanowi odrębny załącznik Nr 5 do uchwały.

Zgodnie z ustaleniami § 2 uchwały intencyjnej: "Zmianą studium obejmuje się obszary zlokalizowane w obrębach geodezyjnych: [...]. Stosownie do ustaleń § 3 ww. uchwały: "Granice obszarów objętych projektem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedstawiają załączniki nr [...]do uchwały".

Obszary objęte zmianą studium, o których mowa w § 2 uchwały przystąpieniowej oraz wskazane na jej załącznikach graficznych, zostały określone w tekście zmiany studium stanowiącym załączniki Nr 1 pn. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" i Nr 2 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego do niniejszej uchwały", za pomocą numerów ewidencyjnych działek i obrębów geodezyjnych, w których te działki się znajdują.

W załączniku Nr 2, Rozdział III pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z uwarunkowań, pkt 1 pn. Kierunki rozwoju struktury funkcjonalno -przestrzennej i zadania wynikające z uwarunkowań" (str. 20) ustalono, że zmianą studium objęte zostały następujące wskazane działki oraz ich części. Jednak z ustaleń organu wynika, że niniejszą zmianą studium nie zostały objęte działki:

- nr ew. 4, w obrębie geodezyjnym [...] wymienionym w § 2 uchwały przystąpieniowej, której granice wyznaczono na jej załączniku graficznym nr [...];

- nr ew. 336, w obrębie geodezyjnym [...] wymienionym w § 2 uchwały przystąpieniowej, której granice wyznaczono na jej załączniku nr 9.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w trakcie prac nad projektem została podjęta decyzja o wyłączeniu z opracowania obszaru zlokalizowanego w obrębie Podgórze i opracowaniu projektu zmiany studium dla ww. obszaru w następnym etapie. Tymczasem jak słusznie wskazał Wojewoda, w dokumentacji prac planistycznych uchwały, brak jest uchwały zmieniającej uchwałę przystąpieniową, co oznacza, że uchwalona zmiana studium jest niezgodna z uchwałą intencyjną, w zakresie obszarów objętych tą zmianą studium.

W tekście kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik Nr 2 do uchwały, (str. 20) ustalono, że: "W zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, zgodnie z uzasadnieniem do Uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., celem sporządzenia zmiany studium nr 3 jest umożliwienie realizacji nowego sposobu zagospodarowania terenu oraz realizacja aktualnej polityki przestrzennej gminy [...]. Głównym kierunkiem zmian w strukturze przestrzennej terenów objętych zmiana studium nr [...] jest wyznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową, mieszkaniowo-usługową, usługową, a także wydobycie kruszywa na terenach dotychczas niezagospodarowanych".

Z porównania przedstawionych w bilansie szacunków zapotrzebowania na nową zabudowę i chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, w podziale na wskazane funkcje zabudowy wynika, że zapotrzebowanie określone dla każdej z ww. funkcji oraz łącznie na poziomie 206 910 m2 powierzchni użytkowej, jest równe chłonności oszacowanej dla każdej z tych funkcji oraz łącznie na poziomie 206 910 m2 powierzchni użytkowej.

Oznacza to, na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 4 lit, a ustawy o p.z.p., brak możliwości wyznaczania nowych obszarów pod nowa zabudowę dla każdej z tych funkcji poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę.

Powyższe wynika również z podsumowania wyników sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, przedstawionego w części tekstowej zmiany studium, stanowiącej załącznik Nr 5 do uchwały, pkt 7.4 pn. Porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, str. 32, w którym stwierdzono, że ze względu na pełne pokrycie gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, nie ma potrzeby wyznaczania powierzchni użytkowej poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, zostały wyznaczone na ryc. 20, zamieszczonej na str. 31 załącznika Nr 5. Obejmują one obszary w obrębach [...].

Zgodnie z informacjami zawartym na str. 31 załącznika Nr 5: "Gmina [...] jest w 100% objęta ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Ponadto na str. 86 załącznika Nr 1 do uchwały, pn. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego wskazano, że "W chwili obecnej na terenach objętych zmiana studium nr 3 obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz w części ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zmiana nr 2) uchwalonego Uchwało Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 8 grudnia 2016 r.".

Na sesji 8 grudnia 2016 r. Rada Gminy w [...] podjęła również uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", który obejmował cześć obszaru gminy. Do uchwał podjętych w tym dniu wydane zostały rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność ww. uchwał w części.

Z ustaleń załącznika Nr 1 do uchwały, zawartych na str. 66 wynika, że "W zakresie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, obszary objęte zmiana studium nr 3 w przeważającej stanowią grunty rolne. Pozostała cześć stanowią natomiast grunty zadrzewione, grunty budowlane oraz działki drogowe. Na obszarze objętym zmianą studium nr 3 w większości nie występuje zabudowa. Wyjątek stanowią zabudowane działki zlokalizowane z wyjątkiem działek w obrębie Czarnolas (zabudowa zagrodowa) oraz działek w obrębie [...] (stacja benzynowa i nadajnik telefonii komórkowej).".

Natomiast z analizy planów miejscowych objętych uchwałami Nr [...] i Nr [...] z 8 grudnia 2016 r. oraz uchwałą Nr [...] z 29 kwietnia 2004 r. wynika, że wyznaczone w nich tereny pod zabudowę dotyczą obszarów innych niż objęte niniejszą zmiana studium, która w jego tekście nazwana została zmianą nr 3 studium.

Tymczasem na rysunku kierunków zmiany studium, stanowiącym załącznik Nr 4 do uchwały, wyznaczone zostały, poza wynikami sporządzonego bilansu, nowe obszary pod zabudowę, w tym poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę.

Powyższe dotyczy m.in. obszarów przeznaczonych pod funkcję zabudowy:

- mieszkaniowej i zagrodowej, oznaczone symbolem Ml, w obrębach: [...];

- mieszkaniowe - usługowej, oznaczone symbolem M2, w obrębie [...] faktycznie powinny znajdować się w obrębie [...];

- usługowej, oznaczone symbolem U, w obrębie [...], podczas gdy faktycznie powinny znajdować się wyłącznie w obrębie [...].

Wojewoda słusznie ocenił, że skoro bilans terenu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, to uwzględniając jego wynik, uniemożliwiający wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, naruszona została dyspozycja art. 10 ust. 2 pkt 1 lit, a u.p.z.p. oraz zasady sporządzania zmiany studium.

Powyższe stanowi również o wzajemnej sprzeczności części graficznej zmiany studium z ustaleniami jego części tekstowej wynikającymi z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, który jednoznacznie wskazuje na brak możliwości przeznaczania nowych obszarów pod wskazane w tym bilansie funkcje zabudowy. Brak jest zatem również podstaw do zawarcia w części tekstowej ustaleń w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania dla nowych obszarów objętych niniejszą zmianą studium.

W powyższym zakresie załącznik Nr 4 do uchwały jest sprzeczny z zapisami zmiany studium dotyczącymi porównania zapotrzebowania z chłonnością, przedstawionego w pkt 7.4 załącznika Nr 5 do uchwały (str. 32), w którym stwierdzono, że "Ze względu na pełne pokrycie gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, nie ma potrzeby wyznaczania powierzchni użytkowej poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

Powyższe zapisy studium, prowadzą do wniosku o braku możliwości wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, w związku z wynikami sporządzonego bilansu, a tym samym naruszeniu przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., co oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium.

Co do zasady istnieje dopuszczalna przepisami możliwość wprowadzania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy jest jednoznaczne wykazanie realnej potrzeby wprowadzenia ww. struktur w studium, bowiem taką zasadę ustanowił ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p.

Celem sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne.

Niezbędne jednak jest także oszacowanie chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu realizowania nowej zabudowy, które nie może przekraczać maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że wyniki sporządzonego bilansu jednoznacznie oznaczają brak potrzeby wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę poza ww. obszarami.

Stwierdzić zatem należy, że zmiana studium w kształcie przyjętym na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...], podjęta została z istotnym naruszeniem zasad jej sporządzania, a tym samym, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., winna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, granice obszarów objętych niniejszą zmianą studium, wyznaczone w części graficznej uchwały, stanowiącej załącznik Nr 4, rysunek 2b. są niezgodne z granicami obszarów określonych na załącznikach graficznych Nr: 1,4, 5, 6, 7,9,10,13,17, 21, 24, 25, 26, 27, 28 i 29, uchwały przystąpieniowej Nr [...].

W związku ze stwierdzonymi sprzecznościami, Wojewoda wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przekazanie uwierzytelnionego projektu zmiany studium w wersji wyłożonej do publicznego wglądu oraz w wersji przekazanej radnym do uchwalenia.

Wójt Gminy [...], przesłał wnioskowane projekty tekstu zmiany studium w wersji wyłożonej do publicznego wglądu oraz w wersji przekazanej radnym do uchwalenia, zaś część graficzną w jednym egzemplarzu, odpowiadającą obu powyższym wersjom.

Przekazane dokumenty potwierdzają, że zarówno część graficzna, stanowiąca załącznik Nr 4 rysunek 2b do projektu zmiany studium wyłożonego do publicznego wglądu, jak też do projektu zmiany studium przekazanym radnym do uchwalenia, jest tożsama z uchwalona wersją tego załącznika. Oznacza to, że w każdej z tych wersji granice obszarów objętych zmianą studium, wyznaczone na tym załączniku do uchwały, są niezgodne z granicami obszarów określonymi na załącznikach graficznych do uchwały przystąpieniowej. W związku z powyższym, nie ma podstaw do przyjęcia, że niezgodności w tym zakresie powstały np. w wyniku błędnego wydruku tego załącznika graficznego oraz, że poprawność jego sporządzenia na każdym etapie nie była przedmiotem oceny organów gminy. Uchwalona zmiana studium, w tym również ww. załącznik, została podpisana przez przewodniczącego rady gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda zasadnie stwierdził, że uchwała na załączniku Nr 4 rys. 2b zmiany studium:

- narusza dyspozycję uchwały przystąpieniowej, poprzez wyznaczenie obszarów zmiany studium innych niż wskazane na jej załącznikach graficznych;

- wyznacza obszary znajdujące się w granicach innych działek ewidencyjnych, nże działki wskazane w uchwale intencyjnej, w tym także w granicach działek położonych w innych obrębach geodezyjnych, tj. w obrębie Pcin zamiast w obrębie [...]i [...];

- wyznacza obszary zmiany studium w obrębie [...], znajdujące się w części poza granicami administracyjnymi gminy [...], tj. w granicach gminy [...];

- zmienia funkcje obszarów, które nie zostały objęte uchwałą intencyjną;

- nie określa funkcji obszarów, które na załącznikach graficznych wskazuje uchwała intencyjna.

Niezgodności w powyżej wskazanym zakresie naruszają dyspozycję art. 9 ust. 1 i ust. 3a, w związku z art. 27 u.p.z.p., bowiem dla tak wyznaczonych obszarów gmina nie miała podstaw do dokonania ich zmiany, wynikających z uchwały intencyjnej.

Ponadto stwierdzić należy, że wyznaczone niezgodnie z uchwałą przystąpieniową obszary zmiany studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co wynika z dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji mają wpływ na ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów objętych tymi planami, które na podstawie art. 15 ust. 1 u. p.z.p. sporządza się zgodnie z zapisami studium.

Z załącznika Nr 4 rys. 2b zmiany studium wynika również, że bez upoważnienia wynikającego z uchwały przystąpieniowej do sporządzenia niniejszej zmiany studium zmieniono usytuowanie obszarów funkcjonalnych wyznaczonych w poprzednich zmianach studium uchwałami Nr [...] z 5 grudnia 2014 r. i Nr [...] z 27 maja 2016 r., co oznacza tym samym, że zmieniono funkcję obszarów zmienianego studium przyjętego uchwałą Nr [...] z 25 maja 1999 r. i zmienionego ww. uchwałami. Co więcej, dokonując zmiany studium dla działki nr ew. [...], wykroczono także poza granice administracyjne gminy Ciepielów, nie tylko w odniesieniu do obszaru tej działki, ale również dla obszarów wyznaczonych zmianą studium z 2016 r., ustając funkcje dla terenu sąsiedniej gminy [...].

Wskazane powyżej naruszenia potwierdzają również dokumenty przekazane przez Wójta Gminy [...] tj. projekt zmiany studium w wersji wyłożonej do publicznego wglądu oraz w wersji przedstawionej radnym do uchwalenia, a w szczególności część graficzna tego projektu zmian studium, stanowiąca załącznik Nr 4 rys. 2b.

Wojewoda zasadnie wskazał, że zmiany położenia obszarów wyznaczonych poprzednio uchwalonymi zmianami studium, dokonano według różnych zasad, np.:

- obszar w obrębie Kawęczyn, położony przy północnym fragmencie granicy gminy, został "przesunięty" w stosunku do obszaru wyznaczonego w zmianie studium z 2016 r., w wyniku czego obszar ten, w części, znalazł się poza granicami administracyjnymi gminy [...] zmieniając przez to funkcję obszaru gminy sąsiedniej oraz obszaru zmienianego studium;

- obszary w obrębie [...] zostały "przesunięte" w stosunku do obszarów wyznaczonych w zmianie studium z 2016 i 2014 r., zmieniając przeznaczenie uprzednio wyznaczonych obszarów oraz obszarów zmienianego studium.

Skoro zasadą jest, że zmiana studium stanowi nowelizację, a nie derogację aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem, jak też dotyczy tylko pewnych fragmentów gminy, które muszą współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami zmienianego studium, to obowiązujące i nie objęte uchwałą ustalenia zmienianego studium, powinny pozostać bez zmian.

Tymczasem niniejsza zmiana studium narusza nie tylko wskazaną powyżej zasadę, zmieniając bez upoważnienia wynikającego z uchwały intencyjnej obszary i funkcje ustalone w zmienianym studium, ale przede wszystkim została ona sporządzona z naruszeniem dyspozycji wynikającej z uchwały przystąpieniowej, w związku z ustaleniami zawartymi w części graficznej obecnej zmiany studium.

Niezgodności w powyżej wskazanym zakresie naruszają dyspozycję art. 9 ust. 1, ust. 3a i ust. 4, w związku z art. 27 u.p.z.p., co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wskazać należy, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, a także określa się minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, które są wiążące przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego oraz mają odnosić się do wszystkich obszarów funkcjonalnych, na których dopuszcza się zabudowę.

Stosownie do wymogów rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z tymi wymogami ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Wojewoda słusznie ocenił, że użyty w przepisie § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się zatem do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Tym samym przepis ten wyraźnie nakazuje określenie parametrów i wskaźników urbanistycznych odnoszących się do wszystkich obszarów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego studium, nie zaś tyko w odniesieniu do wybranych nowych, w rozumieniu nowo wyznaczonych obszarów, oczywiście przy założeniu, że są one w jakiejkolwiek formie przeznaczone pod zabudowę.

Tymczasem w załączniku Nr 2 do uchwały, Rozdział IV pn. Polityka kształtowania przestrzennego zagospodarowania gminy, pkt 3 pn. Zasady użytkowania obszarów zabudowanych oraz wskazanych do zabudowania, ppkt 3.2. Zabudowa wiejska (str. 38, 39), nie ustalono jakie wskaźniki należy stosować dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę przy sporządzaniu przyszłego planu miejscowego na podstawie niniejszej zmiany studium.

Zmiana studium nie określa jakichkolwiek minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla ww. terenów, a także wytycznych do ich określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, bowiem zmiana studium jedynie zaleca przyjęcie wszystkich wymienionych wskaźników dotyczących użytkowania i zagospodarowania terenów. W tym kontekście sformułowane wytyczne do sporządzanych planów miejscowych są jedynie zaleceniami, nie zaś koniecznymi do realizacji. Nie mogą być tym samym uznane za ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

W konsekwencji brak określenia minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych oznacza, że zmiana studium została podjęta z istotnym naruszeniem § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit, b i art. 12 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p. i § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Ponadto jak zasadnie wskazał skarżący, dla terenów:

- zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (Ml) nie określono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy zagrodowej, bowiem w ramach ustaleń dla tych terenów wskaźnik ten określono wyłącznie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, nie zaś do zabudowy zagrodowej (str. 38 zał. Nr 2);

- zabudowy mieszkaniowej i usługowej (M2) nie określono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy usługowej dopuszczonej w formie wolnostojących budynków i budowli usługowych, bowiem w ramach ustaleń dla tych terenów wskaźnik ten określono wyłącznie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, nie zaś do zabudowy usługowej (str. 38 i 39 zał. Nr 2);

- zabudowy usługowej (U) nie określono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla dopuszczonych do realizacji wolnostojących budynków i budowli usługowych, bowiem w ramach ustaleń dla tych terenów wskaźnik ten określono wyłącznie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, która nie została dopuszczona na tych terenach, nie zaś do zabudowy usługowej (str. 39 zał. Nr 2);

- terenów pod powierzchniową eksploatację kruszywa naturalnego (PG), nie określono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz innych parametrów i wskaźników dla dopuszczonych do lokalizowania na tych terenach obiektów budowlanych służących obsłudze tych terenów (str. 45 zał. Nr 2), przy czym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, dla terenów Ml, M2 i U, zostały sformułowane, jako "zalecenia", co oznacza, że nie stanowią one obowiązujących wskaźników ani wytycznych do planów miejscowych dla tych terenów, podczas gdy obowiązkiem Rady Gminy w [...] było jednoznaczne określenie ww. parametrów, jako ustaleń wiążących organa gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W kontekście tak sformułowanych ustaleń, organ stanowiący musi mieć zatem na względzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierowanym do szerokiego kręgu adresatów, dla których jego postanowienia powinny być zrozumiałe, niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Przy wykładni znaczenia ustaleń sformułowania "zalecana / zalecenie", pomocna jest wykładnia językowa lub językowo – logiczna. Posługując się taką metodą wykładni, wskazać należy, że użyty w wyżej wymienionych przypadkach wyraz "zalecić – zalecać", zgodnie z internetowym wydaniem Słownika Języka Polskiego PWN (SJP), oznacza "1. «doradzić wykonanie czegoś» 2. «wskazać na zalety czegoś lub kogoś», zaś przez zalecenie należy rozumieć «to, co zostało komuś zalecone»". Zalecenie oznacza zatem co najwyżej nie wiążącą rekomendację do stosowania.

W zmianie studium nie określono również w jednoznaczny sposób kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym ograniczeń i zakazów w zagospodarowaniu obszarów objętych niniejszą zmiana studium, w związku z zapisami zawartymi w części lI tekstu zmiany studium, stanowiącej załącznik Nr 2 do uchwały, pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Tekst ujednolicony, Rozdział III pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z uwarunkowań, pkt 1 pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z uwarunkowań (str. 20), w brzmieniu: "Na terenie ww. działek postuluje się wprowadzenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowe określenie dopuszczalnych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także wprowadzenie zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Postulowanie również nie może być uznane za wiążące ustalenie zmiany studium.

Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania studium, co na mocy art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Określenie wytycznych do planów miejscowych w zakresie określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych jest obok określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, podstawową rolą regulacyjną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne nie mogą być określone w sposób niejednoznaczny.

W związku z powyższym, uznać należy, że dla planowanej zabudowy w ramach poszczególnych obszarów funkcjonalnych, nie określono, jakie parametry i wskaźniki należy zastosować dla tych terenów w ramach planu miejscowego, co oznacza, nie określono obligatoryjnych elementów zmiany studium.

W kontekście powyższych naruszeń, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na brak określenia w jednoznaczny sposób:

- parametrów i wskaźników urbanistycznych, co stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia;

- kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym ograniczeń i zakazów w zagospodarowaniu, co stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z w związku z art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia;

- wytycznych, w ww. zakresie, do sporządzanych w przyszłości planów miejscowych na podstawie niniejszej zmiany studium, co stanowi o naruszeniu § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Wskazane naruszenia zasad sporządzenia zmiany studium, oznaczają na podstawie art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p. konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wskazać także należy, że zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych, wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w dniu 8 lipca 2021 r. Z uwagi na konieczność zapoznania się z dokumentami przekazanymi przez gminę, o które wnioskował organ nadzoru oraz stopniem skomplikowania sprawy, postępowanie nadzorcze nie zostało ukończone w 30 dniowym terminie. W związku z upływem terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda był zatem zobligowany do skorzystania z dyspozycji art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie w dniu 31 grudnia 2021 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2021 r.

Działając na podstawie art. 91 ust. 1, w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2021 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Podjęcie uchwały uchylającej uchwałę w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nastąpiło bez podstawy prawnej do takiego działania, jak również bez przeprowadzenia procedury wymaganej na podstawie art. 27, w związku z art. 11 u.p.z.p., co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium.

W kontekście powyższych naruszeń wskazać należy, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium (opcjonalnie jego zmiany), oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny, trybu sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Odnosząc się do zagadnienia skutków prawnych uchylenia studium oraz stwierdzenia jego nieważności, wskazać należy, że choć konsekwencją obu czynności jest wyeliminowanie ustaleń planistycznych z obrotu prawnego, skutek ten następuje w różnym czasie. Uchylenie własnej uchwały odnosi skutek prawny od podjęcia uchwały w ww. przedmiocie (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje jej zapisy ze skutkiem wstecznym (ex tunc).

W niniejszej sprawie uchylana uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, tj. 30 czerwca 2021 r., w związku z jej ustaleniami zawartymi w § 5. Tym samym uchwała ta wywołała już skutki prawne. Nie można zatem uznać, że uchylenie uchwały Nr [...] i przez to wycofanie jej z obrotu prawnego, nie wywołało skutków prawnych.

Dokonanie przez organ stanowiący gminy autokontroli obowiązującej uchwały i stwierdzenie nieważności uchwały, lecz nie jej uchylenie, możliwe jest tylko w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., który to przepis jednoznacznie stanowi, że w ramach autokontroli, gmina może uwzględnić skargę w całości wyłącznie w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania i stwierdzić nieważność uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, w dniu przyjęcia niniejszej uchwały sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem skarga Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2021 r. na uchwałę Nr [...], wnosząca o stwierdzenie jej nieważności, wpłynęła do Urzędu Gminy [...][...] grudnia 2021 r., a więc już po podjęciu uchwały, które nastąpiło [...] listopada 2021 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że gmina nie miała możliwości zapoznania się ze skargą, która według jej wyjaśnień zainicjowała przyjęcie przedmiotowej uchwały, a tym bardziej z jej rozpatrzeniem i uznaniem przedstawionych w niej argumentów. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody, że informację w powyższym zakresie, przekazaną przez gminę, należy uznać za niezgodną ze stanem faktycznym.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, że po otrzymaniu skargi i w przypadku jej uwzględnienia, gmina nie mogła uchylić uchwały lecz wyłącznie stwierdzić jej nieważność i to jedynie w sytuacji uwzględnienia jej w całości. Nawet przyjmując argumentację gminy, podstawą przyjęcia niniejszej uchwały winien zostać przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., nie zaś art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 12 ust. 1 u.p.z.p., a uchwała powinna zostać podjęta w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...], a nie w sprawie jej uchylenia.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.,