Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1083/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Duszniki z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/313/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Mieściska-Sarbia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 10 pkt 3 w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej - § 6 ust. 3 II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Duszniki działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła 28 lipca 2009 r. uchwałę nr XLVI/313/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Mieściska-Sarbia. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2009 r. nr 167 pod poz. 2844. Przepis § 6 ust. 3 uchwały stanowił , że zebranie wiejskie wybiera Sołtysa i Radę Sołecką najpóźniej w ciągu 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów samorządowych do Rady przez właściwy organ wyborczy. Po upływie kadencji Sołtys i Rada Sołecka działają do chwili wyborów nowych organów sołectwa. Zgodnie z § 10 pkt 3 uchwały, zadania i kompetencje zebrania wiejskiego obejmują wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej. Jak stanowi § 19 uchwały, prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze do Rady.

Pismem z 25 maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w Szamotułach powyższą uchwałę zaskarżył w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez: nadanie w § 6 pkt 3 uchwały, organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej oraz ograniczenie w § 19 uchwały prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim przyznając to uprawnienie wyłącznie stałym mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Duszniki wniosła o oddalenie skargi jednocześnie informując, że zaskarżona uchwała została uchylona. Z kolei kwestionowany § 6 ust. 3 uchwały odnosi się do sprawy wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej a nie także jak podniesiono w skardze do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Rada podniosła, że pojęcia "zebranie wiejskie" jak i "stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania" określają ten sam zbiór osób uprawnionych. Wskazała także, że art. 36 ust. 2 u.s.g. odnosi się jedynie do przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś do ich odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Duszniki z 28 lipca 2009 r., nr XLVI/313/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Mieściska-Sarbia. W ocenie Prokuratora kwestionowane przez niego zapisy uchwał są niezgodne z postanowieniami u.s.g. Rada Gminy nie podziela zarzutów skargi.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących legalność § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. , organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie Rady Sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru Sołtysa, czy Rady Sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19). W konsekwencji sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, bowiem przepis ten opiera się na niezgodnym z u.s.g. założeniu, że wybór Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej można powierzyć zebraniu wiejskiemu. W konsekwencji należało również orzec o nieważności § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Sąd podkreśla jednak , że § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa w zakresie w jakim reguluje procedurę odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. Nie można bowiem przyjąć, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (tak: wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17), co odnieść trzeba także do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy członków rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo (m.in. wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 915/19, z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19, z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 122/20).

Sąd nie podziela zarzutów wobec § 19 zaskarżonej uchwały. W ocenie wnoszącego skargę uzależnienie uprawienia do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa poprzez fakt posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym pojęcie "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym m.in. art. 36 ust. 2 u.s.g., który nie powinien być traktowany jako przepis ustanawiający jakiś wyjątek lub dający podstawy do wnioskowania a contrario.

W opinii sądu za tak ograniczonym gremium osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, opowiadają się też przedstawiciele doktryny (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36. Odmiennie jednak: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).

Takie stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądowym, a zostało ono najpełniej umotywowane w wyroku NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2456/13, którego rozważania sąd w niniejszym składzie podziela w pełni.

W powołanym wyroku NSA podkreślił w szczególności trafność założenia, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Z przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym, został przez ustawodawcę precyzyjnie określony. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji RP, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Zdaniem NSA kontekst normatywny, przedstawiony w referowanym tu wyroku, przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim – przyznawany był według tych samych reguł, jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i art. 170 Konstytucji RP. Z analizowanych regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej, i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. NSA podkreślił, że dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności, jak: wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Zauważyć przy tym trzeba – jak stwierdził dalej NSA – że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź przez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Przeprowadzone rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wniosku o nietrafności stanowiska uznającego za sprzeczne z prawem "wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał" (wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2456/13).

Skutku procesowego nie mogły wywrzeć argumenty Rady Gminy Duszniki , że kwestionowana uchwała nie obowiązuje na skutek jej uchylenia. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Z podanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 wymienionej ustawy orzekł, jak w pkt II. sentencji wyroku.