Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1853/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2315/11 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty postanowił: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: Czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/11, po rozpoznaniu skargi K. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, oddalił skargę.

2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. K. Z. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego przez B. A.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ przyjął, że stosownie do kserokopii potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem tłumaczenia zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H., powiat P., obwód M., z dnia [...] lipca 1947 r., B. A. posiadała w miejscowości M. mienie składające się z 90 dziesięcin lasu, 5 - izbowego domu mieszkalnego - leśniczówki z mieszkalnym poddaszem, zbudowanego w 1937 r. z drewna i cegły oraz domu z zabudowaniami gospodarczymi, położonego w miejscowości I. – C. B. w Puszczy [...], które przejęło Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR. Natomiast w miejscowości M. D. B. A. posiadała gospodarstwo rolne składające się z 30 hektarów ziemi ornej wysokiej klasy z 10 izbowym domem mieszkalnym, zbudowanym w 1926 r., z drewna i cegły, a ponadto 4 izbowy domek dla służby pomocniczej z zabudowaniami gospodarczymi – 4 stodołami, 2 stajniami, spichlerzem i stajnią. Powyższe mienie zostało przejęte przez Zarząd Kołchozów im. [...] na mocy dekretu o kolektywizacji. Wojewoda Śląski nadto ustalił, że na podstawie kserokopii potwierdzonej notarialnie z dnia [...] lipca 1947 r., nieruchomość gruntowa należąca do B. A. została przejęta na własność kołchozu przez władze radzieckie. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że powyższa nieruchomość gruntowa została utracona przez B. A. na skutek działań administracji radzieckiej i wywiódł, iż powracając z Kresów Wschodnich w 1958 r. nie dysponowała ona już prawem własności przedmiotowych nieruchomości. Zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej; "ustawa").

Od powyższej decyzji K. Z. wniosła odwołanie do Ministra Skarbu Państwa, który, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na podstawie zaświadczenia Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H., powiat P., obwód M. z dnia [...] lipca 1947 r. nr [...], iż nieruchomości pozostawione przez B. A. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały przejęte do kołchozu przed jej repatriacją. Z dokumentu tego wynika, że B. A. utraciła prawo własności nieruchomości przez dniem 27 lipca 1947 r., a jej repatriacja na obecne terytorium Polski miała miejsce w 1958 r. Oznacza to, że B. A. nie przysługiwało prawo do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bowiem nie wykazała się ona tytułem własności nieruchomości na dzień jej opuszczenia. W ocenie organu, nie można uznać, że składniki mienia objęte kolektywizacją przed datą repatriacji są "nieruchomościami pozostawionymi" w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa K. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, jako niezgodnej z prawem, zarzucając naruszenie:

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poprzez jego niewłaściwą wykładnie polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż prawo do rekompensaty przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w dniu opuszczenia tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej żaden przepis nie przewiduje, iż warunkiem sine qua non przyznania rekompensaty jest fakt bycia właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w dniu opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca uzależnia przyznanie prawa do rekompensaty od spełnienia łącznie warunków bycia w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwania w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuszczenia jej z przyczyn o których mowa w art. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Sąd za bezsporne uznał, że B. A. repatriowała na obecne terytorium RP w 1958 r. Zatem nie przybyła na obecne terytorium RP na podstawie układów lub umów wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust.1a ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Dlatego w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie jedynie przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca w dniu 1 września 1939 r. była obywatelką polską, zamieszkałą w tym dniu na byłym terytorium RP. Na podstawie kserokopii tłumaczenia zaświadczenia - notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem, Komitetu Wykonawczego Gminnej Rady Narodowej w H., powiat P., obwód M. z dnia [...] lipca 1947 r. ustalono, iż nieruchomość gruntowa należąca do ww. została przejęta na własność kołchozu. Natomiast mienie, na które składało się 90 dziesięcin lasu, dom, leśniczówka i zabudowania gospodarcze, przejęte zostało przez Ministerstwo - Zarząd lasów BSRR. B. A. powracając z Kresów Wschodnich w 1958 r. nie dysponowała już prawem własności opisanych nieruchomości. W ocenie sądu, sam fakt włączenia mienia do kołchozu wyklucza potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Na poparcie stanowiska powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, w którym Trybunał stwierdził, że "naturalnym warunkiem dla powstania (...) uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu "pozostawienia mienia". W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione" (...). Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza - ich "pomocowy" (...) charakter". Nie spełnienie warunku pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP powoduje, że badanie pozostałych przesłanek jest nieuzasadnione.

3. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie K. Z. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i oparła ją na następujących podstawach kasacyjnych:

I. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że prawo do rekompensaty przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, zarówno w dniu 1 września 1939 r. jak i w dniu opuszczania tej nieruchomości, podczas, gdy żaden przepis ustawy nie przewiduje, iż warunkiem sine qua non przyznania prawa do przedmiotowej rekompensaty jest fakt bycia właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP "w momencie opuszczania byłego terytorium RP", a jedynie uzależnia przyznanie prawa do rekompensaty od spełnienia łącznie warunków tj. bycia w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwania w tym dniu na byłym terytorium RP oraz opuszczenie go z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy,

II. naruszenia przepisów postępowania, tj. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności polegających na ustaleniu czy przejęcie nieruchomości stanowiących własność B. A. przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR oraz Zarząd Kołchozów im. [...] skutkowało pozbawieniem B. A. prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż fakt włączenia nieruchomości do kołchozu bądź przejęcia mienia przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR, przesądza o utracie własności przez spadkobierczynię skarżącej i wyklucza potwierdzenia prawa do rekompensaty,

III. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na bezzasadnym pominięciu oświadczeń świadków tj. M. K., H. K. i M. M., jako niespełniajacych ustawowych przesłanek, m.in. brak informacji o pouczeniu świadków o rygorze odpowiedzialności karnej, pomimo możliwości uzupełnienia tych braków w toku postępowania administracyjnego w ramach wyznaczonej w tym celu rozprawy administracyjnej bądź przesłuchania świadków.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – na podstawie art. 188 P.p.s.a – o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z normą zawartą w art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Podstawowym celem cytowanego uregulowania prawnego jest wyjaśnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią przepisów prawnych.

W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, zagadnienie takie wyłoniło się w kwestii dotyczącej tego, czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn.

5. Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty przyznaje to prawo – jak wskazuje już sam tytuł ustawy – w związku z "pozostawieniem" nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W art. 2 powyższej ustawy, który określa przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty, wskazano, że prawo to przysługuje "właścicielowi" nieruchomości, która została "pozostawiona" poza granicami RP. W kolejnych przepisach ustawy na określenie osoby, która może ubiegać się o rekompensatę, posłużono się pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych" (np. art. 5 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). Należy dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należało dołączyć m.in. dowody, które miały świadczyć o "pozostawieniu nieruchomości" poza granicami RP.

W ustawie o realizacji prawa do rekompensaty nie zamieszczono definicji legalnej pojęcia "właściciel pozostawionej nieruchomości" ani pojęcia "pozostawienie" nieruchomości. Z tego powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność dotycząca możliwości przyznania rekompensaty w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium RP przez właściciela jego nieruchomość została znacjonalizowana przez władze radzieckie, w szczególności w ramach kolektywizacji rolnictwa, poprzez włączenie jej w obręb kołchozu.

W większości orzeczeń sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przed opuszczeniem Kresów przez właściciela jego nieruchomość była poddana nacjonalizacji ze strony władz radzieckich, to nie można mówić o spełnieniu się przesłanki "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 78/07). Taki wniosek jest wywodzony z założenia, że rekompensata przysługuje wyłącznie osobom, które – w momencie repatriacji – były właścicielami nieruchomości. Uznaje się bowiem, że co do istoty pojęcia "pozostawienie nieruchomości" należy "tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości w dacie opuszczania tych terytoriów (...). O pozostawieniu rzeczy można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy przynależała ona do jednostki, która twierdzi, że ją pozostawiła. Nie można wszak pozostawić czegoś czym się nie dysponuje" (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/12, i z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/12). Na tym tle jest prezentowane stanowisko, że przejęcie nieruchomości przez kołchoz skutkowało pozbawieniem własności nieruchomości, a zatem sam fakt włączenia mienia do kołchozu wyklucza możliwość przyznania rekompensaty (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 217/11, z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1357/11, i z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 921/12).

Na potwierdzenie powyższego stanowiska jest również przytaczany następujący fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04: "Naturalnym warunkiem dla powstania tych uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (zwłaszcza rzeczowych) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu >>pozostawienia mienia<< (z przysługującym wobec niego prawem własności lub innymi prawami majątkowymi). W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< w rozumieniu art. 1 ustawy o zaliczaniu. Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza – ich >>pomocowy<< (a nie: cywilistycznie stricte odszkodowawczy) charakter".

W orzecznictwie sądów administracyjnych można również wskazać pogląd odmienny, niewykluczający możliwości potwierdzenia prawa do rekompensaty w przypadku, gdy nieruchomość była włączona do kołchozu.

W szczególności w wyroku z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1158/11, WSA w Warszawie stwierdził, że sam fakt włączenia nieruchomości do kołchozu nie stanowi dowodu na to, iż nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości. WSA, uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa, wskazał, że "organ winien był ustalić, czy wcielenie nieruchomości do takiej przymusowej spółdzielni [tj. do kołchozu] pozbawiało jego właściciela tytułu prawnego do gruntu (tak jak to miało miejsce w przypadku tworzenia sowchozów), czy tylko oznaczało obciążenie danego gruntu bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty". Zbliżony pogląd został zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1591/10. W wyroku tym sąd stwierdził, że po włączeniu nieruchomości do kołchozu "rolnik indywidualny – co do zasady – nie tracił swego tytułu prawnego do gruntu, natomiast grunt był obciążony bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty". Pogląd zakładający brak przeszkód do przyznania rekompensaty osobom, które utraciły nieruchomość w wyniku włączenia gruntu do kołchozu, można odnaleźć również w wyroku NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1813/11. W wyroku tym nie była co prawda analizowana kwestia skutków prawnych włączenia nieruchomości do kołchozu, natomiast NSA uznał, że skoro bezpośrednią przyczyną opuszczenia byłego terytorium RP przez skarżącego były represje władz rosyjskich i kolektywizacja nieruchomości, "to nie sposób okoliczności tych wprost nie powiązać ze skutkami wywołanymi II wojną światową". W sprawie, którą NSA rozstrzygnął powyższym wyrokiem, gospodarstwo skarżącego było poddane kolektywizacji, a on sam wraz z rodziną był zmuszony do pracy w kołchozie. Sąd przyjął, że kolektywizacja i represje powinny być w tej sprawie potraktowane jako okoliczności świadczące o przymusie opuszczenia byłego terytorium RP na skutek okoliczności związanych z wojną (w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). Ponadto, NSA stwierdził, że nieposiadanie nieruchomości w dacie repatriacji nie może pozbawiać prawa do rekompensaty. Osoby, które opuszczały swoje mienie, zostały go bowiem pozbawione z przyczyn przez siebie niezawinionych. Zdaniem NSA, sytuacja prawna wszystkich repatriantów była taka sama, co w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady równości, przemawia za jednakowym ich traktowaniem.

W tym stanie rzeczy wątpliwość budzą dwie kwestie: po pierwsze – czy włączenie nieruchomości w obręb kołchozu prowadziło do pozbawienia własności nieruchomości; po drugie – czy art. 2 w związku z art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty powinien być rozumiany w ten sposób, że do przesłanek prawa do rekompensaty należy wymóg, aby przedwojenny właściciel nieruchomości był jej właścicielem również w chwili opuszczenia byłego terytorium RP. Chodzi więc o ustalenie, czy nacjonalizacja nieruchomości przed opuszczeniem przez byłego właściciela Kresów Wschodnich jest okolicznością wyłączającą możliwość ustalenia prawa do rekompensaty.

6. Odnosząc się do pierwszego z powyższych problemów, należy podkreślić, że ustalenie skutków prawnych włączenia gruntu do kołchozu wymaga analizy prawodawstwa obowiązującego w okresie powojennym na terytoriach, które po II wojnie światowej weszły w skład Związku Radzieckiego. W tym miejscu konieczne jest poczynienie zastrzeżenia, że wiążące określanie skutków prawnych zdarzeń, jakie miały miejsce w przeszłości na terytorium byłych republik radzieckich nie mieści się w kompetencjach polskich sądów. Ustalenie istnienia prawa własności nieruchomości położonej na terytorium dzisiejszej Białorusi, Litwy lub Ukrainy jest bowiem sprawą, w której jurysdykcję posiadają wyłącznie sądy tych państw (zob. m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II CSK 349/09, i z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II CSK 169/07).

Niezależnie od tego, analiza źródeł historycznoprawnych prowadzi do wniosku, że na istotnym uproszczeniu opiera się stanowisko prezentowane w części orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którym włączenie nieruchomości w obręb kołchozu skutkowało pozbawieniem prawa własności w odniesieniu do całej nieruchomości. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem treści regulacji prawnych, które w okresie powojennym obowiązywały na terytorium Związku Radzieckiego i określały skutki prawne włączenia nieruchomości w skład kołchozu.

Kolektywizacja rolnictwa w ZSRR w okresie powojennym była co do zasady oparta na dwóch formach prawnych – gospodarstwa państwowego, czyli tzw. sowchozu, bądź rolniczej spółdzielni produkcyjnej, czyli tzw. kołchozu, zwanego również artelem rolnym (zob. Prawo rolne, pod red. P. Czechowskiego, Warszawa 2011, s. 68). Zasady funkcjonowania kołchozów były uregulowane w art. 5, 7 i 8 Konstytucji ZSRR z 1936 r. i w tzw. Wzorcowym Statucie Artelu Rolnego (Kołchozu), przyjętym w formie uchwały RKL i KC WKP(b) z dnia 18 lutego 1935 r. Te akty prawne były podstawą działalności kołchozów do 1969 r. (zob. P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne, Warszawa 1999, s. 59). Ich moc obowiązująca rozciągała się na terytorium wszystkich republik wchodzących w skład ZSRR (zob. H. Świątkowski, Wzorcowy Statut Artelu Rolnego, Warszawa 1954, s. 15). Własność w Związku Radzieckim przybierała formę bądź własności państwowej, bądź tzw. własności spółdzielczo-kołchozowej (art. 5 Konstytucji ZSRR). Kołchozy były, w sensie prawnym, odrębnym od państwa podmiotem prawa własności. Natomiast grunt zajmowany przez kołchoz pozostawał formalnie własnością państwową. Ziemię oddawano kołchozom nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Z drugiej strony, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej, i dom mieszkalny. Tożsame przepisy były zawarte w konstytucjach republik radzieckich (zob. H. Świątkowski, Prawo rolne, Warszawa 1962, s. 216).

Z powyższego wynika, że struktura własnościowa nieruchomości wchodzących w skład kołchozów była zróżnicowana. Jakkolwiek grunty włączane do kołchozów pozostawały własnością państwa, o tyle w każdym kołchozie wydzielano działkę do "osobistego użytkowania", a budynki mieszkalne należące do zagrody kołchozowej i niektóre inne zabudowania (niezbędne pomieszczenia dla zwierząt) pozostawały "własnością osobistą" zagrody kołchozowej. Można więc powiedzieć, że członek kołchozu był stroną kilku stosunków prawnych, których przedmiotem była nieruchomość włączona do kołchozu: a) jako członek spółdzielni, którą był kołchoz, pozostawał w pewnym sensie "bezterminowym" współużytkownikiem gruntu (wraz z pozostałymi członkami kołchozu); b) przysługiwało mu prawo "osobistego użytkowania" wydzielonej działki przyzagrodowej; c) przysługiwało mu prawo "własności osobistej" m.in. budynków mieszkalnych i niektórych innych zabudowań.

W konsekwencji, poważne wątpliwości budzi stanowisko, formułowane w części orzeczeń sądów administracyjnych, że włączenie nieruchomości do kołchozu prowadziło do pozbawienia własności w odniesieniu do całej nieruchomości. Wszak w odniesieniu do niektórych zabudowań, znajdujących się w obrębie gospodarstwa, członkom kołchozu przysługiwało prawo własności.

7. Niezależnie od tego, że – jak wykazano – włączenie do kołchozu nie musiało powodować utraty prawa własności w odniesieniu do całej nieruchomości, wątpliwości budzi samo uzależnianie przyznania rekompensaty od wykazania tytułu własności nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów przez byłych właścicieli.

Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty nie definiuje terminów "właściciel" oraz "pozostawienie nieruchomości". Ustawodawca nie wskazał, czy pod pojęciem "właściciela" należy rozumieć osobę, która była (w rozumieniu cywilnoprawnym) właścicielem nieruchomości wyłącznie w chwili wybuchu II wojny światowej, czy również w okresie powojennym – a konkretnie w chwili przesiedlenia się do Polski. Ustawodawca nie wyjaśnił również, czy pojęcie "pozostawienia nieruchomości" oznacza opuszczenie nieruchomości, do której przysługiwało prawo własności, czy też wystarczające było legitymowanie się innego rodzaju prawem majątkowym do nieruchomości (np. użytkowaniem). W konsekwencji, na gruncie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty możliwe jest przyjęcie zarówno takiej wykładni, która uzależnia przyznanie prawa od wykazania tytułu własności w chwili repatriacji, jak też wykładni odmiennej, niewymagającej bezwzględnie, aby osoba ubiegająca się o rekompensatę była w tym czasie właścicielem nieruchomości pozostawionej.

Dokonując wyboru jednej z wchodzących w grę możliwości wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny powinien kierować się m.in. zasadą prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zasada ta nakazuje, aby w przypadku powstania wątpliwości co do tego, który z konkurencyjnych względem siebie wariantów wykładni powinien być zastosowany w sprawie, dokonać wyboru tego wariantu, który w pełniejszy sposób odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym.

Prawo do rekompensaty, przysługujące dawnym właścicielom nieruchomości zabużańskich, jest majątkowym prawem podmiotowym i jako takie podlega ochronie z punktu widzenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02). Na gruncie orzecznictwa NSA możliwe jest ustalenie pewnych wytycznych, jakimi powinny kierować się sądy dokonując wykładni przepisów regulujących uprawnienia majątkowe jednostek (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12). W szczególności sąd, przed którym staje problem wyboru właściwego kierunku interpretacji, powinien mieć na uwadze to, że zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ograniczanie wolności lub praw jednostek – w tym praw majątkowych – jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony określonej wartości konstytucyjnej. Ponadto z Konstytucji wynika zasada równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada ta może być przełamana jedynie w uzasadnionych przypadkach, gdy zachodzi konieczność ochrony innej wartości konstytucyjnej. Omówione wyżej zasady są na gruncie Konstytucji adresowane nie tylko do ustawodawcy, ale do wszystkich organów stosujących prawo, w tym sądów. Są to wiążące – z racji ich konstytucyjnej genezy – dyrektywy sądowej wykładni prawa. Jeżeli więc sąd staje przed potrzebą dokonania wyboru jednego z kilku wchodzących w grę wariantów wykładni, to powinien przyjąć wykładnię korzystniejszą dla jednostki, przyznającą szerszą ochronę praw majątkowych – chyba że przemawia przeciwko temu konieczność ochrony określonej wartości konstytucyjnej.

Z tej perspektywy należy opowiedzieć się za taką wykładnią art. 2 w związku z art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, która nie wyklucza przyznania rekompensaty osobom, które w chwili wybuchu II wojny światowej były właścicielami nieruchomości położonych na Kresach, które następnie zostały przymusowo przejęte na własność przez Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Z punktu widzenia zasady proporcjonalności i zasady równej ochrony praw majątkowych nie istnieje bowiem wartość konstytucyjna, której ochrona przemawiałaby za koniecznością ograniczenia prawa do rekompensaty do tych osób, które są w stanie wykazać tytuł własności nieruchomości w dniu opuszczenia byłego terytorium RP.

8. Wykładnia, która uzależnia przyznanie rekompensaty od legitymowania się tytułem własności nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi przede wszystkim do nieuzasadnionego zróżnicowania, w zakresie praw majątkowych, sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich. Wynika to z faktu, że kryterium zróżnicowania jest arbitralne, nie ma bowiem związku z celem ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, a poza tym jest to kryterium, na którego spełnienie zabużanie nie mieli wpływu. Celem ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest bowiem przyznanie świadczenia osobom, które utraciły własność nieruchomości "w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." (zob. art. 1 tej ustawy). Z tego zaś punktu widzenia obojętny jest moment formalnego przejścia własności na rzecz Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Ponadto, od wielu lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że niedopuszczalne jest niezrozumiałe różnicowanie dawnych właścicieli mienia zabużańskiego, którzy opuszczając Kresy na skutek wojny nie mieli wpływu na fakty i zdarzenia, które przyszło im przeżywać po 1 września 1939 r. (zob. m.in. uchwały SN z dnia 30 maja 1990 r., III CZP 1/90, i z dnia 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90). Stanowisko przyjmowane w części orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi natomiast do takiego skutku, że o przyznaniu rekompensaty decyduje okoliczność w zasadzie przypadkowa, tj. dokładny dzień opuszczenia Kresów. Inaczej jest traktowany np. były właściciel, który powrócił do Polski od razu po wojnie, przed kolektywizacją jego gospodarstwa, a inaczej właściciel, któremu uniemożliwiono ewakuowanie się na podstawie układów republikańskich, a więc mógł powrócić do Polski dopiero w czasie tzw. drugiej repatriacji, pod koniec lat 50-tych, już po znacjonalizowaniu jego gospodarstwa. Są to okoliczności, na które najczęściej zabużanie nie mieli jakiegokolwiek wpływu, natomiast we wszystkich przypadkach ich własność przeszła – prędzej czy później, w różnych formach jej przejęcia – na rzecz republik radzieckich.

Stanowisko wykluczające przyznanie rekompensaty byłym właścicielom znacjonalizowanych nieruchomości prowadzi do różnicowania zabużan w zależności od chwili opuszczenia Kresów. W ten sposób różnicuje się więc obywateli polskich w zależności od tego, czy ewakuowali się na podstawie umów republikańskich, czy też w czasie kolejnych etapów repatriacji. Natomiast w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalne jest różnicowanie praw przysługujących zabużanom w oparciu o kryterium podstawy prawnej repatriacji (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1388/11, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1252/06, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1173/06, uchwała SN z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90). Co więcej, dyskryminacja byłych właścicieli, którym uniemożliwiono repatriację na podstawie układów republikańskich, jest szczególnie rażąca z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Wynika to z faktu, że osoby takie – w przeciwieństwie do obywateli, którzy powrócili do kraju wcześniej – z reguły, jak wynika ze źródeł historycznych, doświadczały wieloletnich represji (zob. K. Michniewicz-Wanik, Mienie zabużańskie. Prawne podstawy realizacji roszczeń, Wrocław 2008, s. 87). Wynikały one w szczególności z wcielenia ich nieruchomości do kołchozu i wiążącej się z tym przymusowej pracy w kołchozie. Odmawianie tej grupie obywateli prawa do rekompensaty na podstawie zwężającej wykładni przepisów ustawy zdaje się zatem być nie do pogodzenia z wymogami sprawiedliwości.

Nieuzasadnione różnicowanie zabużan potęgują ponadto istotne trudności dowodowe, jakie wiążą się z koniecznością wykazywania tytułu własności nieruchomości w chwili repatriacji. W szczególności to, czy osoba powracająca do Polski dysponowała urzędowym opisem mienia albo zaświadczeniem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego było często kwestią przypadku. Ponadto, ocena stopnia precyzji prawnej (np. w zakresie istnienia określonego typu prawa do rzeczy w rozumieniu ustawodawstwa radzieckiego), jak również wiarygodności tych dokumentów nie powinna abstrahować od czasu i okoliczności, w jakich były one sporządzane. W warunkach państwa demokratycznego nie można bowiem uzależniać możliwości korzystania przez obywateli z ich wolności lub praw (w tym majątkowych) od treści dokumentów wytworzonych w realiach ustrojowych powojennej Polski. Trzeba też mieć na uwadze, że nie wszyscy obywatele poddawali się formalnym procedurom ewakuacyjnym, lecz część z nich powracała do kraju w inny sposób, również niezgodnie z prawem. Jak stwierdził SN w uchwale z dnia 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90, "Polacy (...) opuszczali tereny ZSRR w różny sposób. Obok grup ludności, które opuszczały ten kraj poddając się procedurze ewakuacyjnej (repatriacyjnej) znacząca ich liczba docierała do Polski indywidualnie, okrężnymi drogami i nielegalnie. Jedni kierowali się przy tym względami patriotycznymi (...), inni chcieli ujść z życiem, uniknąć pozbawienia wolności czy zsyłki". Osoby takie nie zawsze więc dysponują formalną dokumentacją repatriacyjną, która pozwala na ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Z kolei wartość dowodowa oświadczeń świadków, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – w zakresie treści prawa, jakie przysługiwało właścicielowi do gruntu w świetle ustawodawstwa radzieckiego – jest, z oczywistych względów, znikoma. Nie można również wykluczyć, że w pewnych przypadkach, nie jest możliwe - na podstawie dostępnej dokumentacji i innych źródeł dowodowych - jednoznaczne ustalenie, czy włączenie do kołchozu nastąpiło przed, czy po przesiedleniu się właściciela do Polski.

Obowiązujące w ZSRR uregulowania prawne z zakresu tzw. prawa kołchozowego określały w sposób niezwykle skomplikowany i niejednoznaczny, z punktu widzenia obecnie stosowanej terminologii prawniczej oraz języka prawnego, treść stosunków prawnych łączących członków kołchozu z samym kołchozem oraz treść przysługujących takim osobom praw do poszczególnych części nieruchomości włączonych w obręb kołchozu. Przyjmując, że osoba wnioskująca o przyznanie rekompensaty jest obowiązana do legitymowania się tytułem własności nieruchomości w chwili repatriacji należałoby więc – konsekwentnie – ustalać treść praw rzeczowych do poszczególnych części takiej nieruchomości według prawa radzieckiego. Tymczasem sądy polskie ani organy administracji nie mają kompetencji do wiążącego ustalania skutków zdarzeń prawnych, które przed kilkudziesięciu laty wywołały następstwa prawnorzeczowe na terytorium republik radzieckich. Płynie z tego wniosek, że wykazanie i ustalenie w postępowaniu administracyjnym dokładnej treści prawa do nieruchomości, jakie przysługiwało byłemu właścicielowi, mogłoby okazać się w konkretnym przypadku niewykonalne. Prowadziłoby to do pozorności prawa do rekompensaty, wynikającej z nałożenia na osobę uprawnioną obowiązków formalnych niemożliwych do zrealizowania. Również z tego powodu – kierując się założeniem racjonalnego ustawodawcy i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), z której wynika m.in. zakaz tworzenia iluzorycznych, niedających się zrealizować praw podmiotowych – należy odrzucić wykładnię nakazującą osobom wnioskującym o przyznanie prawa do rekompensaty wykazywanie tytułu własności do pozostawionej nieruchomości. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie TK "nie może być (...) z punktu widzenia rudymentarnych zasad sprawiedliwości i reguł prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) utrzymywany w systemie mechanizm prowadzący de facto do kreacji pozornego prawa majątkowego (...). Tego rodzaju koncepcja kreacji swoistego nudum ius wprowadza w błąd ewentualnych beneficjentów prawa, tworząc złudzenie istnienia na danym odcinku skutecznych instrumentów ochrony prawnej" (zob. wyrok TK z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt SK 14/05).

9. Mając na uwadze, że większość orzeczeń sądów administracyjnych przywołuje na poparcie swojego stanowiska cyt. wyżej fragment uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 grudnia 200 r. o sygn. akt K 2/04, konieczne wydaje się odnotowanie, iż wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału nie wiąże sądów (zob. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Poza tym, powyższy wyrok TK dotyczył nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39).

Niezależnie od tego należy podnieść, że z wyroku TK o sygn. akt K 2/04 nie wynika tak jednoznaczny wniosek, jak zdają się przyjmować niektóre składy orzekające sądów administracyjnych. Bezdyskusyjne jest, że uzasadnienie wyroku TK zawiera passus, iż "trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< (...)". Natomiast w tym samym fragmencie uzasadnienia TK przyznał, iż "naturalnym warunkiem" dla powstania uprawnień dla zabużan było przysługiwanie im nie tylko praw własności, lecz również "innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski". Zdaniem TK uprawnienia dla zabużan wynikały nie tylko z prawa własności do nieruchomości, lecz mogły również wiązać się z przysługiwaniem innego niż własność prawa do nieruchomości.

W konsekwencji, z cytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku TK wynika – wbrew temu, co wywodzą z tego fragmentu niektóre składy sądów administracyjnych – że opuszczenie nieruchomości, do której przysługiwało nie prawo własności, lecz innego rodzaju prawo majątkowe mogło być kwalifikowane jako "pozostawienie nieruchomości". Jak zaś wykazano wcześniej, członkom kołchozów przysługiwały do poszczególnych elementów gospodarstwa, które zostało wcielone do kołchozu, zróżnicowane co do treści uprawnienia majątkowe – od współużytkowania gruntu (będącego niewątpliwie "innym niż własność prawem majątkowym" do nieruchomości) po własność osobistą m.in. budynków mieszkalnych. Prowadzi to do wniosku, że również w świetle poglądów prawnych zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku TK o sygn. akt K 2/04 włączenie nieruchomości w obręb kołchozu nie oznaczało, iż nieruchomość traciła w ten sposób walor nieruchomości "pozostawionej".

Z uzasadnienia cyt. wyroku Trybunału nie wynika przypisywana mu przez niektóre składy sądów administracyjnych teza, jakoby warunkiem uznania nieruchomości za "pozostawioną", w rozumieniu przepisów ustawodawstwa zabużańskiego, było legitymowanie się tytułem własności do takiej nieruchomości.

10. Należy podkreślić, że przejęcie nieruchomości zabużańskich na rzecz republik radzieckich przybierało również inne formy niż wcielenie gospodarstwa do kołchozu. Nacjonalizacja prywatnej własności nieruchomości była bowiem jednym z podstawowych założeń ustroju radzieckiego. Kwestia ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie zagadnienia prawnego – z tego powodu, że część mienia należącego do B. A. przed II wojną światową, która nie była wcielona do kołchozu (las i leśniczówka w miejscowości Ma. D. oraz dom położony na terenie Puszczy [...]), podlegała nacjonalizacji, tj. przejęciu przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR.

Jest to zagadnienie istotne z tego powodu, że – jak należy zakładać – wszystkie nieruchomości położone w chwili wybuchu wojny na Kresach Wschodnich, które były wówczas własnością obywateli polskich, prędzej czy później zostały przejęte, na różnych podstawach prawnych, przez Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Z pewnością zdawał sobie z tego sprawę ustawodawca, kreując uprawnienie, o którym mowa w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty. W konsekwencji, nietrafne wydaje się przyjmowanie takiego rozumienia pojęcia "pozostawienie nieruchomości", które zakłada, że osobie "pozostawiającej" musiało w dalszym ciągu przysługiwać do nieruchomości prawo własności w chwili wyjazdu do Polski. Z podanych przyczyn takie założenie przeczyłoby domniemaniu racjonalnego ustawodawcy.

Dla rozstrzygnięcia niniejszego zagadnienia prawnego konieczne jest uwzględnienie charakteru prawnego (natury) świadczenia, o którym mowa w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty. Kwestia ta nie może być ustalana abstrakcyjnie, lecz powinna uwzględniać pierwotne źródło zobowiązania państwa w tym zakresie, jakim były tzw. układy republikańskie z dnia 9 i 22 września 1944 r., zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z władzami Republik Radzieckich (Ukraińskiej, Białoruskiej i Litewskiej). W świetle tych układów świadczenie, o którym mowa, miało cel przede wszystkim "pomocowy" (socjalny), umożliwiając obywatelom polskim ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa (zob. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04). Z tego punktu widzenia nie miało znaczenia, czy danej osobie przysługiwało prawo własności do nieruchomości w chwili powrotu do Polski. "Pomoc na zagospodarowanie się" była bowiem potrzebna w takim samym stopniu właścicielowi, jak i osobie, która korzystała z nieruchomości na innej podstawie prawnej. Układy republikańskie nie wskazywały, że z uprawnień w nich przewidzianych mogły skorzystać tylko osoby będące właścicielami nieruchomości w chwili ewakuacji. Wręcz przeciwnie, układy posługiwały się pojęciami takimi jak "zamieszkanie" czy "korzystanie" z gospodarstwa.

Z drugiej strony, zgodnie z układami republikańskimi wysokość kompensacji miała być powiązana z wartością mienia pozostawionego ("według ubezpieczeniowej oceny"), a więc świadczenie, o którym mowa, wykazywało już pierwotnie pewne cechy odszkodowania. W konsekwencji, również dzisiejsze rekompensaty za mienie zabużańskie zawierają "element odszkodowania za utracone nieruchomości", choć – co należy podkreślić – nie chodzi tu o odszkodowanie w rozumieniu kompensacji za wywłaszczenie (wyrok TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12).

Wyjaśnienie powyższych kwestii zdaje się mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego zagadnienia prawnego. Wykładnia regulacji wskazujących krąg osób uprawnionych do rekompensaty, w świetle art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, wymaga bowiem uwzględnienia faktu, że prawo to wywodzi się z lat 40-tych ubiegłego wieku, a zatem jego realizacja – również obecnie – powinna być spójna z założeniami, jakie leżały u podstaw powstania uprawnień zabużańskich. Głównym celem tych uprawnień było udzielenie "pomocy na zagospodarowanie się" w nowych granicach Polski. Trzeba więc mieć na uwadze, że to "zagospodarowanie się" następowało w granicach Polski Ludowej, a więc w uwarunkowaniach prawnych, których cechą było upaństwowienie własności prywatnych nieruchomości, z reguły bez odszkodowania (np. na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej czy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa). Beneficjenci roszczeń zabużańskich nie powinni zatem być stawiani obecnie w pozycji nadmiernie uprzywilejowanej – z punktu widzenia praw majątkowych związanych z utratą własności – względem obywateli polskich, których nieruchomości znajdowały się na terytoriach niewłączonych po wojnie do terytorium ZSRR, a więc były nacjonalizowane najczęściej bez żadnej rekompensaty. Z tego powodu za usprawiedliwione należy uznać założenie o braku pełnej ekwiwalentności uprawnienia do rekompensaty wobec wartości pozostawionego mienia.

Dodać to tego należy, że wspomniany już pierwiastek odszkodowawczy, jakim cechuje się prawo do rekompensaty, zakłada, iż wysokość rekompensaty nie powinna przekraczać rzeczywistego uszczerbku majątkowego, jakiego doznał przedwojenny właściciel nieruchomości zabużańskiej. Z tego punktu widzenia niezgodne z celem prawa do rekompensaty byłoby przyznawanie świadczenia np. osobie, która przestała być właścicielem nieruchomości dobrowolnie (np. sprzedała swoje gospodarstwo) bądź też osobie, która została pozbawiona własności za odszkodowaniem.

11. Analizując wszystkie wchodzące w grę wartości, o których była mowa powyżej i których uwzględnienie jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, nasuwa się wniosek, że przez "pozostawienie nieruchomości", w rozumieniu przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, należy rozumieć sytuację w której osoba opuszczająca nieruchomość była jej właścicielem w dniu rozpoczęcia II wojny światowej i która nadal władała tą nieruchomością w chwili jej pozostawienia. Nie powinno natomiast mieć znaczenia to, czy – w chwili przesiedlenia do Polski – osobie takiej przysługiwały uprawnienia o charakterze stricte "właścicielskim", tj. do rozporządzania gruntem i do pobierania z niego pożytków. Z tego punktu widzenia nie powinno być więc istotne, czy w czasie powrotu do Polski były właściciel nieruchomości mógł nią rozporządzać wedle prawa radzieckiego jak również to, jaka była – zgodnie z prawem radzieckim – formalna podstawa prawna korzystania z nieruchomości. Istotne jest natomiast to, czy były właściciel rzeczywiście władał daną nieruchomością, np. zamieszkiwał w jej obrębie, prowadził tam własne gospodarstwo, utrzymywał się z pożytków, jakie przynosiła dana nieruchomość.

Podsumowując, brak prawa własności nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów Wschodnich nie jest wystarczającą przesłanką dla odmowy ustalenia prawa do rekompensaty – o ile chodzi o osobę, która właścicielem była w chwili wybuchu II wojny światowej i następnie została pozbawiona tej własności w sposób przymusowy. W takich przypadkach przedmiotem ustaleń powinny być przede wszystkim dwie okoliczności:

- po pierwsze, czy utrata prawa własności nieruchomości nastąpiła "w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." (przesłanka z art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). Przyjęcie takiej wykładni – z jednej strony – nie przekreśla prawa do rekompensaty, jeżeli utrata własności nastąpiła na skutek jej włączenia do kołchozu, czy nacjonalizacji, zaś z drugiej strony – wyklucza rekompensatę, gdy utrata własności wynikała z innych przyczyn, niepowiązanych z wojną (np. dobrowolną jej sprzedażą, darowizną, zamianą itp.);

- po drugie, czy dawny właściciel, w chwili opuszczenia Kresów Wschodnich, władał nieruchomością. Przyjęcie takiej wykładni – z jednej strony – uwzględnia ustawową przesłankę "pozostawienia" mienia, "pozostawić" można bowiem tylko taką rzecz, którą się włada, zaś – z drugiej strony – nie ignoruje różnorodności stanów faktycznych i prawnych, jakie miały miejsce w okresie, gdy obywatele polscy opuszczali Kresy Wschodnie.

12. Z uwagi na to, że zasadnicza rozbieżność w orzecznictwie sądowym sprowadza się do odmiennej interpretacji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, co w konsekwencji wyłania zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mające ścisły związek ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy – przeprowadzona przez skład siedmiu sędziów wykładnia doprowadzi do zrekonstruowania normy prawnej, umożliwiającej jej prawidłowe rozumienie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.