Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1050/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i  lit. g
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki wkładu pieniężnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy P. (dalej: Gmina, strona skarżąca) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą A Spółka z o.o. w P. wkładu pieniężnego w kwocie 2.000.000,00 zł.

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. z późn. zm.(Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. nr[...], poz.[...]; zm. Dz.Urz. Woj. Śląskiego z [...] r. poz. [...] "uchwała z 2011 r,) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą A z o.o. w P. wkładu pieniężnego w kwocie 2.000.000,00 zł.

Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda wszczął postepowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art.18 ust.2 pkt 9 lit. g) oraz art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przywołał treść 18 ust.2 lit g ) u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady miasta należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta. Opierając się na treści powyższego przepisu organ nadzoru wyraził pogląd prawny, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że powyższe upoważnienie nie przyznaje radzie prawa do określenia zasad obejmowania udziałów, jak i wnoszenia wkładów do spółek, w tym wkładów niepieniężnych (aportów), a tym bardziej podejmowania uchwał indywidualnych w tych sprawach. Z wyjątkiem przypadków, gdy przedmiotem aportu jest nieruchomość rada gminy może określać zasady wnoszenia takiego aportu lub wyrazić zgodę w indywidualnej sprawie, jednakże wtedy podstawę działania będzie stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, , gdyż wniesienie jako aportu nieruchomości stanowić będzie zbycie tej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że z treści uchwały jednoznacznie wynika, że przedmiotem wkładu nie jest nieruchomość, a zatem brak było podstaw do podjęcia przez Radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na pokrycie obejmowanych udziałów wkładem pieniężnym. Stwierdził, że decyzja w tym przypadku pozostawiona została przez ustawodawcę organowi wykonawczemu, tu: Prezydentowi Miasta P., jako czynność dokonywana w ramach gospodarowaniem mieniem komunalnym (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w m.in. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 roku (sygn. akt II SA/Gl 1292/16, e-CBOSA). W ocenie Wojewody uchwała z dnia z dnia [...] została podjęta z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Dalej Wojewoda stwierdził, że podstawy prawnej do podjęcia uchwały nie mógł stanowić przepis § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] roku w sprawie określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] roku Nr[...], poz. [...]z późn. zm.). Zauważył, że przepis § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z dnia 27 października 2011 r. jako wykraczający poza delegację wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g., w sposób istotny narusza prawo i w konsekwencji jest nieważny z mocy prawa, to także nie zawiera upoważnienia do podejmowania przez Radę Miasta P. indywidualnych uchwał w przedmiocie obejmowania przez gminę P. udziałów w spółkach prawa handlowego, ani też pokrywania udziałów wkładem pieniężnym. Wskazał, że art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wojewoda stwierdził, że uchwała podjęta bez podstawy prawnej i z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego, narusza prawo w sposób istotny i nie może ostać się w obrocie prawnym, a zatem stwierdzenie jej nieważności w całości jest w pełni uzasadnione i konieczne.

Gmina P. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania od organu nadzoru. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) § 1 ust. pkt 1 uchwały z 2011 r. w związku z art. 18 ust.2 pkt 9 lit.g) u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z treścią powołanych norm prawnych uznaniu przez organ nadzorczy, że:

a) przepis § 1 ust. pkt 1 uchwały z 2011 r. nie zawiera ,,upoważnienia do podejmowania przez Radę Miasta P. indywidualnych uchwał w przedmiocie obejmowania przez gminę P. udziałów w spółkach prawa handlowego, ani też pokrywania udziałów wkładem pieniężnym, podczas gdy z literalnego brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. wynika, że ,,zgody Rady Miasta P. wymaga (...) zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego'', co jest tożsame z obowiązkiem podjęcia przez Radę Miasta P. uchwały wyrażającej. zgodę na taką czynność, dokonywaną następnie przez Prezydenta Miasta P., zgodnie z odrębnie przysługującymi mu kompetencjami w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym;

b) w pojęciu ,,określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta", nie mieści się takie określenie zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych, zgodnie z którym zgody rady gminy wymaga objęcie przez gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki komunalnej i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym(t.j. "zwiększenie tych udziałów następuje w formie wkładu pieniężnego"), podczas gdy z treści § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały wynika, że właśnie taką zasadę w zakresie wnoszenia udziałów do spółek komunalnych określił organ stanowiący gminy;

2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez organ nadzorczy, że rada gminy w ogóle nie jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie indywidualnej, której przedmiotem jest jej zwiększenie zaangażowania kapitałowego w spółce komunalnej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit .f) u.s.g. , do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ,,podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących (...) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich'', natomiast w samym pojęciu "przystępowania do spółki" mieści się także zwiększenie partycypacji gminy w owym przystąpieniu do spółki, a w konsekwencji błędnej wykładni - niezastosowanie przez organ nadzorczy wskazanego przepisu jako podstawy prawnej uchwały z 2011 r.

W uzasadnieniu skargi przypomniała, że Rada Miasta P. począwszy od 2011 r. podejmuje uchwały zawierające wyrażenie zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółek komunalnych w przypadku, gdy udziały są pokrywane wkładem pieniężnym. Praktyka ta wynika z treści § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. zgodnie z którym ,,zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego'' wymaga zgody Rady Miasta P. Treść § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r., stanowiąca podstawę do wyrażania przez Radę Miasta P. zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym w jednostkowych przypadkach, nie była do tej pory kwestionowana przez organ. Wskazała dalej, że organ nadzoru nie zarzucił skarżącej, że podjęta uchwała nie dotyczy spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i jest to okoliczność bezsporna.

Skarżąca nie zgodziła się z treścią rozstrzygnięcia nadzorczego i wskazała, że jest ono sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi podniosła, co następuje. :

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. skarżąca stwierdziła, że to właśnie z literalnego brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. wynika obowiązek podjęcia przez Radę Miasta P. obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na wskazaną w tym przepisie czynność, dokonywaną następnie przez Prezydenta Miasta P. W ocenie skarżącej prawidłowa wykładnia przepisów § 1 ust. 1 i ust 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. prowadzi do konstatacji, że w pojęciu określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g mieści się także określeniem zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych w taki sposób, że zgody rady gminy wymaga każdorazowe objęcie przez gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki komunalnej i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym. Udzielenie zgody nie ingeruje w uprawnienia Prezydenta Miasta, który w dalszym ciągu zachowuje kompetencję do podjęcia wszystkich czynności wymaganych w ramach gospodarowania mieniem komunalnym (por. art.30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Prezydent Miasta na podstawie uchwały wyrażającej zgodę na objęcie udziałów podejmuje własną, suwerenną decyzję. Zdaniem skarżącej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał, ale upoważnienie to zawarte jest w utrwalonej i dotychczas nie zakwestionowanej w prawem przewidzianym trybie uchwale z 2011 r., podjętej na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g.

Skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby przyjąć, iż faktycznie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej podejmowanej uchwały (z czym jednak skarżąca polemizuje), to jednak wcale nie musi to oznaczać, ze w ogóle brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Zdaniem skarżącej podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi w szczególności przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. Powołany przepis stanowi, że ,,do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (...) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących (...) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich''. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała stanowisko WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 15 lipca 2010 sygn. akt II SA/Kr 193/10 w którym Sąd ten wyraził pogląd, że: "Pod pojęciem przystąpienia do spółek należy niewątpliwie rozumieć także ewentualne zwiększenie pakietu udziałów w spółce wspólnika będącego jednostką samorządu terytorialnego, a wiec zwiększenie zakresu w jakim wspólnik do spółki przystępuje." Skarżąca stwierdziła dalej, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. jest ustawową normą kompetencyjna upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno-konkretnym" (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1917/20).

Zdaniem skarżącej podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut działania Rady Miasta P. bez podstawy prawnej nie jest trafny choć przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g., który w stanowi właśnie owo ''upoważnienie ustawowe'', nie został przywołany. Wskazała, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. musi być interpretowany systemowo. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organu nadzoru zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, istnieją dwa wskazane wyżej źródła umocowania (normy kompetencyjne), stanowiące podstawę prawną dla podjęcia przez radę miasta uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od Gminy P., na rzecz Wojewody Śląskiego kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Wskazał, że skarżąca nie wykazała, by kwestionowane rozstrzygnięcie obarczone było jakąkolwiek wadą prawną, a skarga w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem organu nadzoru. Fakt, iż w obrocie prawnym znajdują się również inne uchwały w tym przedmiocie podjęte przez Radę Miejską w P. nie może stanowić argumentu przemawiającego za zgodnością z prawem zakwestionowanej uchwały. Nadmienił, iż w odróżnieniu od ustawy o samorządzie gminnym, w ustawach o samorządzie powiatowym i wojewódzkim, ustawodawca zaliczył do spraw majątkowych przekraczających zwykły zarząd zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego również określenie zasad określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji (por. art. 12 pkt 8 lit. g) ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19 lit. e) ustawy o samorządzie województwa). Zdaniem Wojewody należy uznać iż racjonalny ustawodawca celowo wyłączył spod kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach wnoszenia wkładów, jak i obejmowania udziałów i akcji. Co więcej, ustawodawca dokonując w wielokrotnie (ostatnio w latach 2017 i 2018) nowelizacji przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.. Dz. U. z 2021 roku, poz. 679), z którego treści wynika, iż do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych (wcześniej Kodeksu handlowego) z zastrzeżeniem m. n. przepisów ustaw samorządowych, nie dokonał zmiany treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie rozszerzył katalogu spraw wymienionych w tym przepisie o inne sprawy, jak wnoszenie wkładów, obejmowanie udziałów i akcji czy też podnoszenie kapitału zakładowego. Nie uznał zatem za konieczne podejmowanie przez radę miasta uchwał w tych sprawach. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sadów administracyjnych (por. m. in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1292/16). Istotnie organ nadzoru nie zarzucił natomiast skarżącej, że kwestionowana uchwała nie dotyczy spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Stwierdził, że badanie czy dana sprawa jest sprawą majątkową przekraczająca zwykły zarząd jest bez znaczenia dla oceny zakresu uprawnień rady miasta. Konstrukcja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, iż wszystkie sprawy wymienione w tym przepisie sprawami majątkowymi przekraczającym zwykły zarząd, ale jednocześnie tylko w tych sprawach ustawodawca przyznał radzie miasta uprawnienie do podejmowania ściśle określonych uchwał. Oznacza, to że w sprawy majątkowe przekraczające zwykły zarząd niewymienione w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. naIeżą do właściwości organu wykonawczego, tu: Prezydent Miasta P., chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie zarówno w doktrynie (por. m.in. Jyż Gabrięla, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, (Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. IV LEX komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym; Chmielnicki Paweł (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX, Komentarz do art. 18 ustaw o samorządzie gminnym), jak i ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por m.in' wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 roku, sygn. akt I OSK 62/17; e-Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podniósł, że przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w wym. orzecznictwie (por. orzeczenie K 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 21/93) "Jeżeli to organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 OTK 2000/5/141).

Na rozprawie pełnomocnicy strona podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska. Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że w uchwale z 2011 r w żadnum miejscu nie ma zgody na objęcie udziałów lub akcji w Spółce. Dodał, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie może być mowy o o przystąpieniu Gminy do Spółki, bowiem Gmina jest jedynym udziałowcem tej właśnie Spółki. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że podjęta uchwała ma charakter kierunkowy i nie jest przesądzone, czy faktycznie zostanie wykonana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2. W art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przewidziano skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm. - dalej "u.s.g.") ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Nadzór nad działalnością gminy wojewoda sprawuje stosują kryterium legalności, o czym stanowi art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP a następnie art. 85 u.s.g.

Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu uchwałodawczego gminy, gdy narusza ona prawo w sposób istotny. Jeżeli naruszenie prawa przez podjętą uchwalę nie ma waloru istotności, organ nadzoru ogranicza się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13, LEX nr 2036630)..

Mając na względzie wyżej wskazane przepisy Konstytucji oraz u.s.g. Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody – stwierdzające nieważność ww. uchwały Rady Miasta P. zostało wydane zgodnie z prawem i spełnia wymogi z art. 86 i art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.s.g. W ocenie Sądu Rada Miejsca uchwalając ww. uchwałę naruszyła przepisy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym a naruszenie to miało istotny charakter.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą A Spółka z o.o. w P. wkładu pieniężnego w kwocie 2.000.000,00 zł było naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art.18 ust.2 pkt 9 lit. g) oraz art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g.

W ocenie Sądu wszystkie stawiane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty okazały się zasadne.

Rozważania w zakresie oceny dotyczącej wydania uchwały objętej postępowaniem nadzorczym z istotnym naruszeniem prawa rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą zatem podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. Nie mają tym samym prawa do samoistnego, czyli nie mającego oparcia w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnych działań, które winny być zgodne z porządkiem prawnym.

Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie, szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 u.s.g. W odniesieniu do tej regulacji dostrzec przyjdzie, że wyłączna właściwość rady gminy oznacza zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom, czy też wchodzenia w kompetencje innego organu. Jeśli określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów przyznane im w drodze ustawy.

Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. z późn. zm.(Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2011 r. nr[...] , poz. [...] zm. Dz.Urz. Woj. Śląskiego z [...] r. poz. [...] "uchwała z [...] r."). Zgodnie z art. 18 ust.1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. stanowi, iż zgody Rady Miasta P. wymaga zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego

Skarżąca wskazywała również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. jako podstawę działania Rady Miasta P. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Do zadań organu wykonawczego należy natomiast gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Z porównania przywołanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).Jak trafnie podniesiono w rozstrzygnięciu nadzorczym ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. , ani też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie zawierają upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że badana uchwała stanowi indywidualną zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego spółki poprzez objęcie udziałów, a co za tym idzie nie wypełnia dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. Jedynym udziałowcem Spółki A Sp. z o.o. w P. jest Gmina, a w takiej sytuacji należy zgodzić się Wojewodą, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. również nie znajduje zastosowania w sprawie.

Bez znaczenia pozostaje fakt podjęcia przez Radę Miasta P. w dniu [...] uchwały nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. z późn. zm.

Jak trafnie podniesiono w rozstrzygnięciu nadzorczym, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. nie zawiera upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Analizowana ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez organ wykonawczy gminy decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami. W badanej uchwale doszło zatem do naruszenia przez Radę Miasta P. kompetencji organu wykonawczego gminy, przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Niedopuszczalne jest, aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. dokonuje podziału kompetencji i wprost wskazuje na wyłączną właściwość rady w przypadku podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, to jakiekolwiek materialne odstępstwa w tym zakresie należy traktować jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej, o której mowa w art. 169 Konstytucji RP.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 151 p.p.s.a.