Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 625/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 27 września 2021r. nr XXXIII.181.2021 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Miasteczka Krajeńskiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480,- zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski pismem z 20 czerwca 2022 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy w Miasteczko Krajeńskie z 27 września 2021 r. nr XXXII.181.2021 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Miasteczko Krajeńskie (dalej: uchwała) żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od Gminy na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.:

- brak wypełnienia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2020 r. poz. 2028, dalej: uzzwzoś),, tj. poprzez brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, za wyjątkiem określenia ciśnienia wody i jednoczesnego odesłania do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 uzzwzoś,

- przekroczenie delegacji ustawowej art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś, tj. poprzez zamieszczenie w § 3 ust. 3 Regulaminu przypadków, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo wprowadzić ograniczenia w sposobie korzystania z wody przez odbiorców, do czego rada nie została upoważniona,

- przekroczenie delegacji ustawowej art. 19 ust. 3 w zw. z ust. 5 uzzwzoś, tj. poprzez wskazanie w § 19 ust. 3 Regulaminu, iż załącznikiem do protokołu odbioru końcowego powinna być inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza,

- art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 8 uzzwzoś, tj. poprzez określenie w § 23 ust. 2 Regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne usługi, zgłasza się w formie pisemnej, podczas gdy ustawa nie określiła szczegółowej formy złożenia reklamacji.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Wójt Miasteczka Krajeńskiego (z jego upoważnienia Sekretarz Gminy), podzielając zarzuty skargi, wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o nieobciążanie Gminy na rzecz skarżącego kosztami zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podkreślono, że Gmina wydała zaskarżoną uchwałę po zbadaniu jej przez organ nadzoru - Państwowe Gospodarstwo Wodne – Zarząd Gospodarki Wodnej w B. i w związku z tym nie poczuwa się do ponoszenia kosztów sądowych, ponieważ fakt, że skarga trafiła do Sądu wynika z opieszałości skarżącego. Gmina nie powinna więc ponosić tego konsekwencji.

Pełnomocnik Wojewody w piśmie z 16 sierpnia 2022 r. przychylił się do wniosku Gminy o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie zważył, iż pozytywna opinia organu regulacyjnego o projekcie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie zamyka wojewodzie jako organowi nadzoru drogi do własnej oceny legalności uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 19 ust. 3 i 5 uzzwzoś. Ww. opinia wedle art. 19 ust. 1 uzzwzoś nie jest wiążąca dla rady gminy, jak i nie wyłącza kompetencji nadzorczych wojewody przewidzianych w art. 91 ust. 1 usg w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie art. 19 ust. 3 i 5 uzzwzoś. Nadto wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru w terminie określonym w art. 91 ust. 1 usg może wydać wobec badanej uchwały rady gminy rozstrzygnięcie nadzorcze, a op upływie tego terminu może wnieść skargę na uchwałę rady gminy, zgodnie z art. 93 ust. 1 usg. Niezasadny jest więc zarzut Gminy niesumienności skarżącego, skoro ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy po upływie terminu 30 dni, określonego w art. 91 ust. 1 usg. Brak jest podstaw do uwzględnienia okoliczności niewydania przez organ nadzoru uchwały w terminie określonym w art. 91 ust. 1 usg w świetle art. 208 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: Ppsa). Nie sposób bowiem realizacji uprawnień Wojewody przyznanych w art. 92 ust. 1 zd. 2. usg utożsamiać z niesumiennym zachowaniem. Niepodjęcia rozstrzygnięci nadzorczego nie może być tez uznane za uzasadniony przypadek z art. 206 Ppsa. W związku z powyższym podtrzymano wniosku podane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 Ppsa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z 27 września 2021 r. nr XXII.181.2021 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Miasteczko Krajeńskie.

Wojewoda w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc zarzuty odnoszące się do regulacji: § 3 ust. 1 i 3, § 19 ust. 3 i § 23 ust. 2 Regulaminu. Gmina podzieliła ocenę prawną organu nadzoru co do zasadności stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym Sąd w niniejszym postępowaniu poddał kontroli legalność zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Miasteczko Krajeńskie podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 usg w związku z art. 19 ust. 3 uzzwzoś. Uchwałę doręczono Wojewodzie 4 października 2021 r., a organ nadzoru w ustawowym terminie nie wydał wobec uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 października 2021 r. (poz. 7475) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 4 uchwały).

Projekt Regulaminu, zgodnie z art. 19 ust. 2 uzzwzoś, został zaopiniowany przez organ regulacyjny – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ów przepis określa, że organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 4 uzzwzoś regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwała, której przedmiotem jest tego rodzaju regulamin należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 usg, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W kontekście powyższego oceny, czy zaskarżona uchwała obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, dokonuje się przez pryzmat normy określonej w art. 91 ust. 1 usg, wedle której uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 4 usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie wskazuje się, że z art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Nie każde naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ gminy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które organ nadzoru uzna za istotne. (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, stan prawny 1.07.2022 r., dostępny w Lex online). Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia (Z. Kmieciak, W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową, ST 1994/3, s. 30–31). Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4, s. 30). Przykłady takiego uchybienia powołać można w postaci: nieodpowiedniego oznaczenia uchwały (nadania jej błędnej nazwy) lub powołania niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał - wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. I OSK 843/12, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej. Rodzaje naruszeń prawa, jakie należy zaliczyć do istotnych, to z kolei naruszenia wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (B. Adamiak, op. cit. s. 31).

W przedmiotowej sprawie – jak prawidłowo zarzucił organ nadzoru – mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa.

Odnośnie pierwszego ze stwierdzonych istotnych naruszeń prawa - dotyczących zapisów § 3 ust. 1 i 3 Regulaminu - rozpocząć należy od wyjaśnienia, iż zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków został ustalony w przepisie art. 19 ust. 5 uzzwzoś. Przepis ten stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe".

Sformułowane w powołanym wyżej przepisie wyliczenie stanowi konieczne minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. III OSK 1115/21, dostępny jak wyżej). Innymi słowy, w regulaminie muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów wymienionych art. 19 ust. 5 uzzwzoś. Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W rozdziale 2 Regulaminu zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" zawarto przepis § 3 ust. 1 określający, iż: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnienia następującego minimalnego poziomu świadczonych usług: 1) ciągłości i niezawodności dostawy wody do nieruchomości, o której mowa w umowie zgodnie z wydanymi warunkami technicznego przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, o ciśnieniu (na przyłączu przy wodomierzu głównym) umożliwiającym użytkowanie wody nie mniejszym niż 0,05 MPa oraz nie większym niż 0,6 Mpa i w ilości określonej w umowie z odbiorcą usług, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych m. in. strukturą i średnicą sieci, przyłącza oraz instalacji wewnętrznej odbiorcy usług; 2) zapewnienia dostawy wody o jakości odpowiadającej wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy; 3) prowadzenia wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody i współpracy z inspekcją sanitarną w tym zakresie; 4) zapewnienia utrzymania prawidłowego funkcjonowania posiadanych urządzeń i sieci wodociągowo-kanalizacyjnych; 5) ciągłości i niezawodności odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych w ilości określonej w umowie z odbiorcą usług, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych m. in. strukturą i średnicą przyłącza kanalizacyjnego oraz instalacji wewnętrznej odbiorcy usług; 6) zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego".

Zgodnie zaś z powołanym wyżej art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwzoś wymagane jest, aby regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określał prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko to podziela, że owo pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwzoś, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody". Stanowisko to znajduje również uzasadnienie w treści art. 5 ust. 1 ustawy, mocą którego nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

W rezultacie podzielić należy stanowisko Wojewody, iż przepisy § 3 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 19 ust. 5 uzzwzoś, gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej. Regulacja § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie jest wystarczająca do wypełnienia normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwzoś w zakresie odnoszącym się do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym nie wskazano konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody odnoszących się do ilości i jakości dostarczanej wody, za wyjątkiem ciśnienia wody, a także odprowadzanych ścieków.

Również zapis § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu "zapewnienia dostawy wody o jakości odpowiadającej wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy" nie jest wystarczający do wypełnienia obowiązku wynikającego art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwoś. Wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi określa rozporządzenie wydane na podstawie art. 13 ustawy (na dzień podejmowania uchwały obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2294 ze zm.). Podzielić należy pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Po 213/21 (dostępny j.w.), zgodnie z którym okoliczność ta "nie zwalnia rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Choć minimalny poziom dostarczonej wody określony jest przepisami ww. rozporządzenia, lecz z przepisów rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Parametry jakościowe wody dostarczanej muszą być zatem jakościowo co najmniej równe minimalnym wskaźnikom wynikającym z rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mogą być też oczywiści wyższe. Gmina zaś ma obowiązek każdorazowo w uchwalanym regulaminie określić poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi na jej terenie, poprzez określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin winien bowiem określać minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 lipca 2020 r. sygn. II OSK 536/20 zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwzoś nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów uzzwzoś. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwzoś, z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18).

Tymczasem w żadnym z przepisów § 3 ust. 1 Regulaminu nie wyrażono koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów, a dotyczących minimalnej ilości dostarczanej wody oraz jej jakości. Żaden z punktów § 3 ust. 1 Regulaminu nie realizuje więc wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzwzoś. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5233/21, dostępny j.w.).

Podobnie w ocenie Sądu należy ocenić przepis § 3 ust. 3 Regulaminu, którego treść nie mieści w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś. Ów § 3 ust 3 Regulaminu określa, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacjach niedoboru spowodowanego warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą, jednocześnie informując o wprowadzonych ograniczeniach w sposób zwyczajowo przyjęty". Tymczasem zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś regulamin określa m.in. sposób postępowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Rada gminy upoważniona jest więc do ustalenia wytycznych w zakresie pożądanych działań przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w sytuacji, gdy dojdzie do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie wskazywać przypadki ograniczenia usług dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z delegacji ustawowej wynika konieczność określenia nie przesłanek (przyczyn) wstrzymania świadczenia usług, lecz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc działań stanowiących konsekwencję wstrzymania świadczenia usług w zakresie dostarczania wody (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 104/22, dostępny j.w.).

Przepis art. 5 ust. 1 uzzwzoś nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Zdaniem Sądu rację należy przyznać Wojewodzie, że § 3 ust. 3 Regulaminu wykracza poza upoważnienie określone w art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do wprowadzenia na mocy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków wskazanego. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym Regulaminie. Sąd ma świadomość, że art. 19 ust. 5 zd. 1 uuzzwzoś stanowi o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w pkt 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić li tylko "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków".

Należy dodać, że zgodnie z art. 18 pkt 6 uzzwzoś warunki wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru określa zezwolenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków udzielane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Postanowienia dotyczące ustaleń zawartych w przedmiotowym zezwoleniu są obligatoryjnym elementem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (art. 6 ust. 3 pkt 5 uzzwzoś).

Sformułowanie w § 3 ust. 3 Regulaminu dopuszcza się wstrzymanie dostaw lub odprowadzania ścieków w sytuacjach niedoboru wyłącznie spowodowanego warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą, oznacza stworzenie katalogu przypadków, w których regulamin dopuszcza wstrzymanie usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Zdaniem Sądu w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług, tak jak to wskazano w § 3 ust. 3 Regulaminu. Zadość upoważnieniu wynikającemu z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś wypełnia zaś przepis § 20 zawarty w rozdziale 8 Regulaminu zatytułowanym "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". W przepisie tym ujęto bowiem obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego polegające na poinformowaniu odbiorców usług o planowanych i nieplanowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody lub odbiorze ścieków.

W świetle powyższego uznać należy, że kwestionowany przez organ nadzoru przepis § 3 ust. 3 Regulaminu zostało wydany z istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 3 w związku z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzwzoś.

Sąd przychyla się również do zarzutu Wojewody, iż brzmienie § 19 ust. 3 Regulaminu w zakresie zwrotu "inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza" nie znajduje uzasadnienia prawnego i wykracza poza upoważnienie ustawowe wyznaczone przepisami art. 19 ust. 3 i ust. 5 uzzwzoś. Powołany przepis Regulaminu określa, że "Załącznikami do protokołu odbioru końcowego powinny być atesty, deklaracje zgodności bądź aprobaty techniczne materiałów wykorzystywanych do budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, dokumentacja projektowa oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 uzzwzoś realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Pb) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Pb), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 2a Pb). W myśl art. 43 ust. 1 Pb obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a także obiekty, o których mowa m. in. w art. 29 ust. 1 pkt 23 (uw. Sądu - przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne), podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnego inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie. Jak wynika z postanowień art. 43 ust. 1a pkt 1 Pb obowiązkowi geodezyjnego wyznaczenia, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przyłącze, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, jeżeli jego połączenie z siecią znajduje się na tej samej działce co przyłącze lub na działce do nie przyległej.

Reasumując, z powołanych przepisów wynika, jakie dokumenty (w tym geodezyjne) są niezbędne do wykonania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że z art. 6 ust. 2 uzzwzoś wynika powinność zawarcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy z każdą osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r., sygn. IV SA/Po 1110/17, dostępny j.w.).

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 3 i 5 uzzwzoś przyznaje radzie gminy upoważnienie do wymagania od zgłaszającego odbiór technicznych przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób wyinterpretować z art. 19 ust. 5 uzzwzoś (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 czerwca 2016 r., II SA/Wr 134/16, dostępny j.w.). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przepis § 19 ust. 3 Regulaminu w zakresie zwrotu "oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza" został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Jako przekroczenie ustawowego upoważnienia oceniona została przez Sąd również norma zawarta w § 23 ust. 2 Regulaminu ograniczająca formę zgłoszenia przez odbiorcę usług reklamacji dotyczących sposobu wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnen usługi jedynie do formy pisemnej. Zgodnie z § 23 ust. 1 Regulaminu "Odbiorca usług ma prawo zgłaszania reklamacji dotyczących sposobu wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne usługi, w szczególności ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za te usługi". Przepis § 23 ust. 1 Regulaminu określa zaś, że "Reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej i zawiera co najmniej: 1) imię i nazwisko albo oznaczenie podmiotu zgłaszającego reklamację, 2) przedmiot reklamacji, 3) przedstawienie okoliczności uzasadniających reklamację, 4) informacje dotyczące możliwości kontaktu ze zgłaszającym reklamację".

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 8 uzzwzoś w regulaminie winny być określone standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 uzzwzoś kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Przejęty w Regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. W tym zakresie ograniczenie zawarte w § 23 ust. 2 Regulaminu zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Lublinie z 10 marca 2022 r., sygn. II SA/Lu 975/21, dostępny j.w.). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym przepisy uzzwzoś nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 uzzwzoś, określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, a tym samym istotnie narusza prawo (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., sygn. II SA/Sz 582/21). Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy listownej korespondencji, elektronicznie, bądź pisemnej osobiście. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy. Usługobiorca może złożyć reklamację ustnie, np. w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., sygn. VIII SA/Wa 980/21, dostępny j.w.).

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje Sąd do stwierdzenia w niniejszej sprawie- na podstawie art. 147 § 1 Ppsa - nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 Ppsa prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 3 i 5 uzzwzoś i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w niniejszej sprawie wykazała, że uzasadnione jest żądanie Wojewody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów § 3 ust. 1 i 3, § 19 ust. 3 (zakresowo) oraz § 23 ust. 2 Regulaminu, skutkowałby pozostawieniem Regulaminu bez jego obligatoryjnych elementów wynikających z art. 19 ust. 5 uzzwzoś, w szczególności dotyczących uregulowania minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. O nieważności przedmiotowej uchwały w całości przesądza nie tylko ilość, ale przede wszystkim charakter stwierdzonych przez Sąd wad, których wyeliminowanie w postaci stwierdzenia nieważności zapisów poszczególnych przepisów Regulaminu, spowodowałoby, że niekompletna, bowiem niewypełniająca wymogów delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 uzzwzoś, uchwała pozostałaby w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., sygn. II OSK 1746/13, z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2605/15 - dostępne j.w.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265, dalej: rocrp) zasądził od Gminy Miasteczko Krajeńskie na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt II. sentencji wyroku). Sąd miał na względzie przede wszystkim normę określoną w art. 200 Ppsa, zgodnie z którą w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wojewoda jako organ nadzoru, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego Joannę Stuligrosz, skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 93 ust. 1 zd. drugie usg wywodząc skargę na przedmiotową uchwałę. Uwzględnienie przez Sąd skargi powoduje zaś, zważywszy na zawarty w niej wniosek pełnomocnika Wojewody o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, że zasadnym stało się zasądzenie - jako niezbędnych kosztów postępowania (art. 205 § 2 Ppsa) – wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego według minimalnej stawki (§ 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rocrp).

Uwzględniwszy wnioski stron Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 Ppsa rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.