Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 365/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni A w likwidacji w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 31 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 listopada 2015 r. odmówił A z siedzibą w Ł. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na:

- ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika za okres: 02.2014 r. - 06.2015 r. w kwocie - 28.118.54 zł należności głównej;

- Fundusz Pracy i FGŚP za okres: 02.2014 r. - 06.2015 r. w kwocie - 4.023.98 zł należności głównej;

- odsetek od całości zadłużenia liczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 25.11.2015 r. - w kwocie 5.995,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż A zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, podkreślając, że nie jest w stanie uregulować zadłużenia z uwagi na brak majątku, a tym samym brak środków finansowych. Podniosła, iż w okresie przemian gospodarczych lat 90-tych A nie sprostała wymaganiom konkurencji, tracąc kolejne obszary działania, a władze A stopniowo zbywały nierentowne składniki majątku.

W obliczu trudnej sytuacji finansowej na Walnym Zgromadzeniu Członków w dniu 26.05.2014 r. podjęto uchwałę o otwarciu likwidacji A. Uchwała o postawieniu A w stan likwidacji z dniem 01.08.2014 r. została podjęta w dniu 16.07.2014 r. W prognozowanym planie gospodarczym założono, że kwoty uzyskane za pozostały jeszcze majątek A zapewnią pokrycie wszystkich zobowiązań oraz kosztów przeprowadzenia likwidacji. Złożono wniosek do Sądu Gospodarczego ds. Upadłościowych i Naprawczych w Ł. o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej. Postanowieniem Sądu z dnia [...] wniosek został oddalony z uwagi na brak środków na przeprowadzenie postępowania.

Podjęto postanowienie o szybkim zakończeniu działalności A, lecz uzyskane ze sprzedaży majątku środki finansowe pokryły jedynie koszty likwidacji (archiwizacja dokumentów, opłaty sądowe). Pozostały do uregulowania zobowiązania wobec pracowników oraz wierzycieli.

Na Walnym Zebraniu Członków w dniu 25.06.2015 r. podjęto uchwałę o zakończeniu działalności i zamknięciu likwidacji z powodu niewypłacalności. W dniu 07.07.2015 r. złożono do KRS wniosek w sprawie wykreślenia A z Rejestru, jednak na chwilę obecną brak jest takiego postanowienia.

Do wniosku zostało załączonych szereg dokumentów:

- ZUS ZWPA złożony w dniu 07.07.2015 r.

- uchwała nr 2 Walnego Zgromadzenia Członków z dnia 26.05.2014 r. - postawienie A w stan likwidacji;

- uchwała nr 1 Walnego Zgromadzenia Członków z dnia 16.07.2014 r. - postawienie A w stan likwidacji z dniem 01.08.2014 r.;

- uchwała nr 2 Walnego Zgromadzenia Członków z dnia 16.07.2014 r. - wybór likwidatorów;

- postanowienie Sądu z dnia [...] oddalające wniosek o ogłoszenie upadłości;

- postanowienie z dnia 16.12.2014 r. w sprawie zmiany wpisu do KRS;

- uchwała nr 4 Walnego Zgromadzenia Członków z dnia 25.06.2015 r. - zakończenie likwidacji;

- wykaz wierzycieli i wysokość wierzytelności na dzień 30.06.2015 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności mogą być umorzone w całości lub w części jeśli uzna się, że są one całkowicie nieściągalne. W myśl postanowień art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1/ dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2/ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze.

3/ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa,

4/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a/ wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5/ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ zaznaczył, iż podjęcie decyzji o ewentualnym umorzeniu należności z tytułu składek następuje dopiero po ustaleniu, czy w danej sprawie występuje podstawowy warunek umożliwiający umorzenie, tj. całkowita nieściągalność należności.

Powołane przez A we wniosku z dnia 23.11.2015 r. argumenty oraz zgromadzone dokumenty nie stanowią natomiast podstawy do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład nadmienił, że w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a wyliczenie zawarte w powołanym przepisie, jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Organ podkreślił, iż w świetle obowiązujących przepisów, A nadal prowadzi działalność gospodarczą, gdyż pomimo złożenia do KRS wniosku w sprawie wykreślenia A z Rejestru, to podmiot cały czas jest tam zaewidencjonowany. Postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej nie było prowadzone, a postępowanie likwidacyjne zostało zakończone z dniem 30.06.2015 r. Pomimo, iż A nadal figuruje w KRS, to de facto nie prowadzi działalności gospodarczej. Organ zaznaczył, iż po wykreśleniu A z KRS, Zakład podejmie działania mające na celu przeniesienie odpowiedzialności za jej zobowiązania na członków zarządu.

Mając na uwadze powyższe, Zakład uznał, że brak jest potwierdzenia całkowitej nieściągalności. Podkreślił również, że nawet spełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia należności z tytułu składek. Dlatego też, zdaniem organu brak jest podstaw do uznania zadłużenia jako całkowicie nieściągalnego i umorzenia go w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył, iż w załączonym do wniosku wykazie wierzycieli na dzień 30.07.2015 r. A podała, że posiada zobowiązania zarówno cywilno-prawne jak i publiczno-prawne. Wszyscy wierzyciele będą prawdopodobnie dochodzić swoich wierzytelności. Nie może zatem stanowić normy taki stan rzeczy, w którym A zdobywa środki finansowe, poprzez umorzenie zadłużenia przez jednego z wierzycieli, na spłatę zobowiązań wobec innych wierzycieli. Umorzenie należności przez ZUS umożliwiłoby A dysponowanie środkami, które powinny zostać odprowadzone w ustawowym terminie do budżetu państwa.

Tymczasem, Zakład bierze pod uwagę możliwości odzyskania należności nie tylko w toku postępowania egzekucyjnego, lecz również poprzez przeniesienie odpowiedzialności na osoby trzecie, co w omawianym przypadku może mieć miejsce. Organ podkreślił, iż ZUS nie może umarzać zaległości każdemu płatnikowi, który wystąpi z takim wnioskiem. Nie wystarczy, gdy płatnik nadmieni, iż ma problemy finansowe i jest po zakończonym procesie likwidacyjnym. Dłużnik musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż należy to do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Reasumując, organ stwierdził, iż w przypadku A nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek.

W dniu 29 stycznia 2016 r. do organu wpłynął wniosek A o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła we wniosku, że w prowadzonym przez ZUS postępowaniu zostały przesłane wszystkie wymagane dokumenty, przedstawiające trudną sytuację finansową A.

Skarżąca podkreśliła, że straty na działalności gospodarczej zaczęły następować pod koniec lat 90-tych, gdyż od tego też czasu stopniowo wyzbywano się kolejnych składników majątku, które przestawały być rentowne (obrót rolny, zakłady produkcyjne i usługowe, placówki handlowe). Od 2005 r. A prowadziła wyłącznie działalność handlową w kilku niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności. Na Walnym Zgromadzeniu Członków w 2012 r., Zarząd A wystąpił z wnioskiem o podjęcie kroków w kierunku ogłoszenia upadłości lub likwidacji A. Większość członków A opowiedziała się jednak za tym, by dalej kontynuować działalność A mimo pogarszającej się sytuacji. Głównym argumentem były względy długoletnich pracowników, którzy cały okres pracy zawodowej mieli w A. Ówczesne władze A nie zadbały o to, by uregulować stan prawny działek, na których posadowione były budynki większości sklepów (B., K., G., K., S.). Dzierżawcy niektórych sklepów rezygnowali z umowy najmu, gdyż im też przestało się opłacać, a właściciele działek odmawiali sprzedaży działek bądź kupna od A budynków posadowionych na ich działkach. Konsekwencją takiej rzeczywistości było to, iż nie znalazł się nikt chętny ani na członków Zarządu ani później na likwidatora A. Uchwałą Walnego Zgromadzenia Członków na likwidatorów zostało powołanych dwóch członków ostatniego Zarządu A.

Strona podkreśliła, że z uzyskanych środków ze sprzedaży udało się zaledwie pokryć koszty przeprowadzenia likwidacji A (opłaty sądowe, archiwizacja dokumentów itp.). Prawo Spółdzielcze nakazuje likwidatorom bezwzględną kolejność zaspokajania roszczeń.

W drugiej kolejności występują zobowiązania wobec pracowników. Na wypłatę wszystkich należności z tytułu wynagrodzeń nie wystarczyło środków. W dalszej kolejności zaspokajane są zobowiązania publiczno-prawne i pozostałe. Sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej dłużnika z powodu niewystarczających środków na przeprowadzenie procesu likwidacji. Z dniem 30 czerwca 2015r. nastąpiło zaprzestanie działalności i zamknięcie likwidacji z powodu braku środków finansowych i majątku. W zakończonym postępowaniu likwidacyjnym nie nastąpiło zaspokojenie wszystkich należności.

A podniosła, że brak postanowienia z Krajowego Rejestru Sądowego o wpisie zakończenia likwidacji i wykreśleniu A z Rejestru Przedsiębiorców powstał przez niedopatrzenie. Pomimo złożonego pisma z podaniem adresu do korespondencji, Sąd przesłał wezwanie do usunięcia braków formalnych na adres A. Dostawca korespondencji IN POST odesłał do sądu bez odbioru adresata.

Zaznaczono również, że Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, na dowód czego załączono do wniosku postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego: Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...] i protokół o stanie majątkowym zobowiązanego z dnia [...].

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] o odmowie umorzenia A należności z tytułu składek.

Organ podkreślił, iż po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kierując się słusznym interesem społecznym, w sytuacji A brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została prawidłowo, a rozpatrując wniosek o umorzenie zadłużenia Zakład uwzględnił wszystkie powołane przez stronę argumenty. W zaskarżonej decyzji przywołane zostały prawidłowe przepisy (art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne), na podstawie których można umorzyć należności.

Odnosząc się do kwestii umorzenia należności organ wskazał, że przesłanki uzasadniające ich umorzenie zostały określone w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy z dnia o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Zakład stwierdził, że w dalszym ciągu brak jest przesłanek, które mogłyby wskazywać na możliwość umorzenia należności A na podstawie art. 28 ust. 3 ww. ustawy z uwagi na całkowitą nieściągalność należności. Wyliczenie możliwych do zastosowania przesłanek zawartych w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Organ zaznaczył, że w pierwszej kolejności Zakład sprawdza, czy w omawianym przypadku są spełnione przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w przypadku A nie występuje przesłanka umożliwiająca umorzenie należności, tj. przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia.

Zakład podkreślił, iż bierze pod uwagę możliwości odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego oraz rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A w likwidacji z siedzibą w Ł. wniosła o uznanie przez sąd, iż przedstawione przez nią przesłanki, takie jak: oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości A, zaprzestanie działalności i brak majątku, brak zaspokojenia wierzycieli w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym oraz występowanie całkowitej nieściągalności składek, są wystarczające do umorzenia zobowiązania z tytułu należnych składek w całości.

A podkreśliła, że zaistniała sytuacja jest od nikogo niezależna i jest odzwierciedleniem rzeczywistości w całym kraju.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej nie podniesionych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, Lex nr 183144, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951).

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego skutkujących zaistnieniem przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a tym samym zaszła konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia A w likwidacji z siedzibą w Ł. należności z tytułu składek.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.).

Stosownie do art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ratio legis tego przepisu stanowi uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., I SA/Kr 721/09 - publ. CBOSA). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Wyrazem tego poglądu była m.in. uchwała NSA z 18 lutego 2013 r., II GPS4/12 (Lex nr 1271759), stosownie do której art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie ulega wątpliwości, że regulacja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tejże decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja administracyjna musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje ona na bliskość pracownika organu wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika: w odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a.).

Powyższe stanowisko wyraził m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/2007 (OTK-A z 2008 r. Nr 10, poz. 178) orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odmówił A z siedzibą w Ł. umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora E. K. Widnieją na niej także podpisy Starszego Inspektora A. J., Kierownika Wydziału M. P. oraz Kierownika Inspektoratu E. L. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy została wydana decyzja nr [...] z dnia 11 marca 2016 r., która zaskarżona została do sądu. Powyższa decyzja jest podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora D. K. oraz m. in. ponownie przez Kierownika Wydziału M. P. Tak więc, obie decyzje, zarówno pierwsza rozstrzygająca w sprawie jak i wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostały podpisane przez Kierownika Wydziału M. P. Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła ta sama osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywołanym wnioskiem A o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ gromadził dokumentację dowodową, a czynności w obu postępowaniach były podejmowane (biorąc pod uwagę podpisy na dokumentacji) przez Kierownika Wydziału M. P. (pismo z dnia 30 listopada 2015 r. - k. 14 akt admin., pismo z dnia 21 grudnia 2015 r. - k. 20 akt admin., pismo z dnia 28 grudnia 2015 r. - k. 36 akt admin., pismo z dnia 3 lutego 2016 r. - k. 6 akt admin., pismo z dnia 9 lutego 2016 r. - k. 7 akt admin, pismo z dnia 26 lutego 2016 r. - k. 11 akt admin.). Jak wskazano, osoba ta podpisała także decyzję wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Należy przypomnieć, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko załatwienie sprawy w drodze decyzji, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, ale również podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że Kierownika Wydziału brał udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącej o umorzenie należności w sui generis I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Dlatego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a. należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem. W obliczu wskazanych uchybień w rozpoznaniu sprawy nie można bowiem przyjąć, że w kolejnym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, o czym stanowi art. 146 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1389/11, Lex nr 1366422).

Można dodać, że w ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był załatwiany z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznać należy jak najbardziej za możliwe i wskazane z uwagi na niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego - oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tego rodzaju stanowisko jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m. in. wyroki: z 2 października 2012 r., II GSK 1353/11, Lex nr 1233967; z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, Lex nr 1083386; z 15 września 2011 r., II GSK 831/10, Lex nr 966213; z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11, Lex nr 1137961; z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10, Lex nr 1113704; z 16 lutego 2012 r., II GSK 1522/10, Lex nr 1137884; z 16 lutego 2012 r., II GSK 1523/10, Lex nr 1137885).

Niezależnie od powyższego, sąd uznał za zasadne podkreślić, iż w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organ oceniając, czy zaistniały przesłanki pozwalające uznać, że w stosunku do skarżącej nastąpiła całkowita nieściągalność, nie odniósł się należycie do podnoszonej w toku postępowania okoliczności, iż sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika. Z dołączonych zaś przez skarżącą do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek dokumentów bezspornie wynika, że Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Ł., Sąd Gospodarczy, XIV Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych, postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości A stwierdzając, że "brak możliwości spłaty zobowiązań kwalifikuje dłużnika jako przedsiębiorcę niewypłacalnego w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 1 prawa upadłościowego, jednakże żądanej upadłości likwidacyjnej ogłosić nie można z uwagi na istnienie przesłanki negatywnej, jaką jest stwierdzony brak wystarczającego majątku na pokrycie uzasadnionych kosztów wywołanych ogłoszoną upadłością /art. 13 ust. 1 prawa upadłościowego/. Z tych przyczyn wniosek oddalono" (k. 6 akt admin.). Niewypłacalność A ma zatem ma charakter oczywisty, gdyż ta nie posiada wystarczającego majątku, który po spieniężeniu mógłby być wykorzystany na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego i na zaspokojenie wierzycieli. ZUS nie ustosunkował się należycie do zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi bowiem wprost, iż całkowita nieściągalność zachodzi, gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze. Organ w uzasadnieniach obu decyzji nie wskazał tymczasem w jakim stopniu fakt oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości z przyczyny określonej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1112 ze zm.) ma wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności. Odnosząc się do spełnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ poprzestał jedynie na wskazaniu, że brak jest potwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz że brak jest podstaw do uznania zadłużenia jako całkowicie nieściągalnego i umorzenia go w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stwierdzenie to pozostaje w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zatem należy uznać, że organ w tym zakresie naruszył regulacje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ale także zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Tymczasem w uzasadnieniu zarówno decyzji z dnia [...] oraz [...] organ pominął dowód w postaci znajdującego się w aktach sprawy odpisu opisanego wyżej orzeczenia o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości skarżącej, z niezrozumiałych dla sądu względów wskazując, że złożone przez stronę dokumenty nie potwierdzają całkowitej nieściągalności.

Powyższe okoliczności, przemawiające za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skutkują brakiem możliwości odniesienia się przez sąd do zarzutów zawartych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ podejmie rozstrzygnięcia, eliminując z postępowania opisane wyżej uchybienia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

d.j.