Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 371/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 151/10 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 7 czerwca 2009 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 151/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w zakresie punktu pierwszego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 7 czerwca 2009 r. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 7 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż A. K. w dniu 7 czerwca 2009 r. skierował do Komisji Nadzoru Finansowego za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej dokumentacji:

1) wyroków z uzasadnieniem i postanowień, zobowiązań, zarządzeń oraz treści wszelkich innych podjętych przez sąd lub prokuraturę lub ABW i inne państwowe organa działań wraz z uzasadnieniami oraz wszystkich protokołów, a także wszystkich pism (wraz z załącznikami) powoda, pozwanego, KPWiG/KNF, oskarżyciela, prokuratora, obrońcy, a także innych organów i funkcjonariuszy publicznych oraz osób fizycznych lub prawnych odnośnie wszystkich spraw sądowych i zawiadomień prokuratury wytoczonych/zgłoszonych przez KPWiG (obecnie KNF) lub prokuraturę, lub innych funkcjonariuszy publicznych oraz osoby prawne lub fizyczne przeciwko spółkom grupy [...] lub pracownikom spółek grupy [...] (tj. m.in. (...)) we wszystkich sądach i prokuraturach oraz innych organach publicznych;

2) listy sygnatur akt i nazw sądów oraz prokuratur lub innych organów publicznych /państwowych/ administracyjnych i innych, w których toczą się lub toczyły jakiekolwiek sprawy w związku z Ww. spółkami grupy [...] lub pracownikami spółek grupy [...] (tj. m.in. (...) itp.);

3) raportu D. Audyt Sp. z o.o. w sprawie (...).

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 7 sierpnia 2009 r., a następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. udostępnił mu informacje wnioskowane w pkt 2 wniosku oraz przekazał kopię dokumentacji związanej z procesem odszkodowawczym. Poinformował również, że nie jest w posiadaniu raportu, o którym mowa w pkt 3 wniosku. W zakresie pozostałych informacji wymienionych w pkt 1 wniosku, wydał w dniu 14 sierpnia 2009 r. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na występowanie tajemnicy zawodowej oraz tajemnicy chronionej w trybie art. 241 § 1 k.k.

W dniu 3 września 2009 r. A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi jednak na fakt, iż powyższy wniosek zawierał braki formalne, a wnioskodawca nie usunął ich na wezwanie organu, w dniu 26 listopada 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała postanowienie nr (...) w przedmiocie stwierdzenia jego niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Wa 326/10 ze skargi A. K. na powyższe postanowienie w dniu 20 lipca 2011 r. odrzucił jego skargę.

W dniu 18 stycznia 2010 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, sprecyzowaną następnie pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r., na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej zakreślonej wnioskiem z dnia 7 czerwca 2009 r. Skarżący wyjaśnił, iż organ nie wykonał czynności materialno-technicznej pełnego udostępnienia żądanych informacji nawet w części, w której zgodził się ją udostępnić. Ponadto w piśmie z dnia 14 sierpnia 2009 r. organ wymieniając toczące się postępowania nie wymienił w jednym z nich sygnatury akt, o które sygnatury wnioskodawca wnioskował. Skarżący zarzucił organowi brak rzetelności i kompletności udzielonej informacji.

Dodatkowo zarzucił organowi znaczne przekroczenie terminu, w którym organ wydał decyzję odmowną z dnia 26 listopada 2009 r., a także wskazał, iż decyzja ta – jego zdaniem, jest błędna.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż Komisja nie udostępniła wszystkich żądanych informacji, wskazała, iż jest to subiektywny pogląd skarżącego niepoparty żadnymi konkretnymi przykładami informacji, które – w ocenie skarżącego, miały być udostępnione, a nie zostały mu przekazane. Organ powtórzył, iż w dniu 14 sierpnia 2009 r. przekazał wszelkie dane i informacje objęte wnioskiem, które aktualnie na dzień udzielania informacji znajdowały się w jego dyspozycji. Z tych też przyczyn trudno jest twierdzić, iż Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w bezczynności.

Ponadto organ wskazał, iż nie pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 1 i 3 wniosku skarżącego, ponieważ przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2009 r. poinformował skarżącego, iż nie jest w posiadaniu informacji publicznych dotyczących raportu D. Audyt Sp. z o.o. w sprawie (...) a także o wydaniu decyzji administracyjnej w zakresie informacji wskazanych w pkt 1 wniosku.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, iż Komisja Nadzoru Finansowego mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym zobowiązana jest do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Żądane przez skarżącego informacje wskazane w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 7 czerwca 2009 r. mają charakter informacji publicznej, co nie pozostaje sporne między stronami. Stąd też organ przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2009 r. wnioskowane w pkt 2 informacje udostępnił skarżącemu. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż przekazane informacje były niepełne, a organ był w posiadaniu jeszcze innych, nieudostępnionych informacji. Zarzut ten nie jest poparty żadnym dowodem, skarżący nie wskazuje bowiem, jakich informacji organ nie udostępnił, a powinien był. Dlatego zarzut ten w zestawieniu z oświadczeniem pełnomocnika organu, iż organ udostępnił wnioskodawcy wszystkie posiadanie informacje dotyczące pkt 2 wniosku, jest w ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadny. Skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, jakie jeszcze inne informacje powinien był udostępnić organ, tym samym nie można przyjąć, iż organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się z kolei do pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż również w tym zakresie organ nie pozostaje w bezczynności. Organ poinformował bowiem wnioskodawcę przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2009 r., iż nie jest w posiadaniu żądanego raportu D. Audyt Sp. z o.o. w sprawie (...) SA, który wedle jego wiedzy został przygotowany na zlecenie Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych SA w związku z wypłatami rekompensat z systemu rekompensat, o których mowa w art. 133 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.). Zatem w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej w pkt 3 wniosku informacji, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Sąd natomiast nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli organ żądanej informacji publicznej po prostu nie ma.

Przechodząc natomiast do skargi A. K. w zakresie bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zakreślonej w pkt 1 wniosku z dnia 7 czerwca 2009 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jest ona niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu 18 stycznia 2010 r., Komisja Nadzoru Finansowego nie pozostawała w bezczynności. Organ, po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji, wydał w dniu 14 sierpnia 2009 r. decyzję odmowną nr (...), a następnie na skutek nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r. stwierdził niedopuszczalność powyższego wniosku. Odpis postanowienia doręczono skarżącemu w dniu 15 grudnia 2009 r. (oświadczenie skarżącego w piśmie z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Wa 326/10). Faktu wydania postanowienia nie kwestionuje sam skarżący, skoro skorzystał z przysługującego prawa i wniósł od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 326/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 10 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż to żądający informacji publicznej musi wykazać dowód na posiadanie przez podmiot zobowiązany wnioskowanych informacji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, w szczególności pism i twierdzeń skarżącego,

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w rozważaniach uzasadnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności posiadania przez podmiot zobowiązany innych informacji niż udostępnił oraz podnoszonych na rozprawie przez przedstawiciela organizacji pozarządowej okoliczności wskazanych w pismach skarżącego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżącemu udostępniono jedynie część żądanych informacji publicznych wskazanych w punkcie drugim wniosku, co skarżący podnosił w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. W piśmie tym skarżący wyraźnie odnosi się do faktów znajdujących potwierdzenie w informacjach przekazanych przez sądy cywilne. Również w tym samym piśmie skarżący przywołuje dane odnoszące się do potencjalnej ilości spraw, które mogą dotyczyć żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie skarżącego z dnia 5 sierpnia 2010 r. wyraźnie została wskazana możliwość posiadania przez podmiot zobowiązany innych informacji publicznych niż rzeczywiście zostały udostępnione. Na poparcie swoich twierdzeń w obu pismach skarżący przywołuje korespondencję czy to sądową, czy też innych organów władzy publicznej (pismo z dnia 5 sierpnia 2010 r.). Zatem należało ustalić jaki zakres informacji publicznej został udostępniony, a jaki ze złożonych dokumentu jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie można uznać twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że oświadczenie pełnomocnika podmiotu zobowiązanego w tym zakresie jest wystarczające do odrzucenia zarzutu nieudostępnienia wszystkich informacji publicznych, w szczególności, iż nie ma odniesienia do twierdzeń zawartych w pismach złożonych przez skarżącego. Przeciwnie to właśnie w pismach z dnia 5 sierpnia 2010 r. i 31 marca 2011 r. skarżący nie tylko podniósł określone twierdzenia, ale i przedstawił na ich poparcie dowody. Skarżący przedstawił dowód z dokumentów potwierdzający stanowisko odnośnie posiadania jeszcze innych informacji publicznych, niż to zostało przedstawione w odpowiedzi na wniosek i w postępowaniu oraz uzasadnieniu wyroku. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się co do całości zebranego materiału dowodowego, a w szczególności co do pism i twierdzeń skarżącego. Pominięcie zarówno w trakcie postępowania jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedmiotowych twierdzeń i dowodów miało znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przedstawiciel organizacji pozarządowej wskazał na twierdzenia skarżącego zawarte w wyżej wskazanych pismach podczas rozprawy, jednakże nie zostało to uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Wskazane rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji winno odnosić się do złożonych przez skarżącego dowodów i twierdzeń w zakresie bezczynności odnośnie punktu drugiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie znajduje również oparcia w przepisach Konstytucji RP i ustawy o odstępie do informacji publicznej twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż to osoba wykonująca prawo do informacji winna udowodnić, iż podmiot zobowiązany ma żądane informacje publicznej. Osoba żądająca nie ma możliwości dowodzić, że podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznych – nie ma takich możliwości faktycznych i prawnych. Również osoba wykonująca prawo do informacji nie ma możliwości określić w jakiej formie rzeczywiście podmiot zobowiązany posiada żądane informacje publiczne. Przeciwnie to właśnie podmiot zobowiązany poza twierdzeniem, iż nie jest w posiadaniu żądanych informacji winien to udowodnić, ponieważ jako jedyny posiada pełne informacje. Przerzucenie ciężaru dowodu na stronę żądającą informacji publicznej prowadzi do zniweczenia tego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W dniu 22 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę z uwagi na konieczność zapoznania się wnioskodawcy oraz skarżącego kasacyjnie z argumentami zawartymi w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Trzeba przede wszystkim przyjąć, że dotyczą one części rozstrzygnięcia w którym sąd skargę oddalił , a więc udostępnienia informacji publicznej wskazanej w punkcie 2 i 3 wniosku. Główne kontrowersje dotyczą przy tym punktu 2 – go , bowiem skarżący twierdzi, że organ nie udostępnił całości posiadanej informacji, przez co pozostaje w bezczynności.

Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji i art. 10 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przerzucił obowiązku wykazania, że podmiot zobowiązany nie posiada informacji na wnioskodawcę. Sąd stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzut, iż organ nie udostępnił wszystkich informacji jest o tyle bezzasadny, że nie wykazano jakie jeszcze posiadane przez zobowiązanego informacje nie zostały udostępnione. W pewnym zresztą sensie przy zarzucie zatajenia posiadanych informacji osoba stawiająca taki zarzut musi go uwiarygodnić, np. wykazując, że były prowadzone działania zmierzające do wytworzenia żądanej informacji lub że jej posiadanie wynika z zobowiązań nałożonych przepisem prawa. W przeciwnym bowiem wypadku niemożliwe jest prowadzenie jakichkolwiek ustaleń co do tego czy twierdzenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej co do jej nie posiadania są prawdziwe. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z pism wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wynika wprost, o jakich toczących się w przeszłości i w dacie złożenia wniosku postępowaniach adresat wniosku nie poinformował wnioskodawcy.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności występujące w sprawie, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Również Naczelny Sąd Administracyjny po zapoznaniu się z aktami sprawy nie stwierdził aby znajdowały się w nich przekonywujące dowody, których sąd I instancji nie uwzględnił, a ich uwzględnienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pewne wątpliwości budzi odrzucenie skargi w zakresie punktu pierwszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy tej kwestii, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi nie może zająć stanowiska w tym zakresie.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.