Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1860/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 199/17 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 199/17 oddalił skargę A. A. (skarżącego) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zatrzymał skarżącemu prawo jazdy nr [...], wydane przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2000 r. Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...] orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, z wyłączeniem pojazdów, do których kierowania wymagane są uprawnienia kategorii C i E. W wykonaniu powyższego wyroku organ I instancji cofnął zainteresowanemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, D, B+E, D+E i T uzyskane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., na okres 3 lat.

W dniu 1 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o "zwrot zatrzymanego prawa jazdy" kat. C+E oraz o wydanie prawa jazdy "z powodu zmiany danych z kategorii: A, B, C, E, D i T na C+E". W wyniku rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił zwrotu prawa jazdy oraz wydania prawa jazdy kategorii C+E. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m. in. na konieczność ustalenia rzeczywistej treści żądania wniesionego przez stronę. Realizując wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej organ I instancji uzyskał od pełnomocnika strony wyjaśnienia, z których wynikało, że wnioskodawca żądał wydania prawa jazdy z powodu zmiany danych wynikających z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt III K 766/15.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Starosta [...] odmówił wydania prawa jazdy kat. C+E. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podniosło, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wymiany dokumentu prawa jazdy na nowy, w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), ewentualnie - jak wskazuje pełnomocnik strony we wnioskach odwołania - wydania prawa jazdy kat. C+E, w celu odzwierciedlenia w dokumencie prawa jazdy zmiany zakresu uprawnień przysługujących kierowcy, wynikających z wykonania wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...]. Następnie SKO przytoczyło treść art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.k.p. oraz stwierdziło, że żądanie skarżącego dotyczące wymiany prawa jazdy na nowy dokument w związku ze zmianą zakresu uprawnień posiadanych przez stronę, nie może zostać zrealizowane w formie wymiany dotychczasowego blankietu prawa jazdy na nowy dokument prawa jazdy, gdyż żądanie to nie dotyczy zmiany stanu faktycznego, wymagającego zmiany danych zawartych w prawie jazdy. Odnosząc się do żądania zmiany zaskarżonej decyzji i wydania prawa jazdy kat. C+E oraz przedstawionej w odwołaniu argumentacji przemawiającej za brakiem podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 12 ust. 1 i 2 u.k.p., organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z powołanym przepisem prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Organ wskazał, że na mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. powyższy przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz w zakresie prawa jazdy kategorii: B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że powyższe przepisy oznaczają, iż zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii prawa jazdy wymienionych w ustawie, w tym kat. A, C, C+E. Służy to zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez niedopuszczenia do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, a w szczególności osób prowadzących pojazd w stanie nietrzeźwości. Stąd też, zdaniem organu, zaprezentowana przez pełnomocnika skarżącego wykładnia literalna i funkcjonalna przepisu art. 12 ust. 1 i 2 u.k.p., zgodnie z którą przepisy te dotyczą wyłącznie osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy innej kategorii już podczas istnienia zakazu prowadzenia pojazdów, pozostaje w sprzeczności z poglądami prezentowanymi w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

- art. 12 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C+E w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia językowa, celowościowa i systemowa w powiązaniu z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz proporcjonalności ingerencji organów administracji nakazuje stosowanie przepisów w sposób uwzględniający możliwość uzyskania przez wnioskodawcę prawa jazdy w zakresie w jakim nie został on pozbawiony swoich praw przez prawomocny wyrok sądu karnego;

- art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p., poprzez błędne przyjęcie, że wyrok sądu karnego nie jest przesłanką zmieniającą stan faktyczny wymagający zmiany danych zawartych w prawie jazdy, w sytuacji, gdy orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] zmieniło zawarte dane w dokumencie uprawniającym prowadzenie pojazdów, co stanowi przesłankę do wydania nowego dokumentu uwzględniającego zakaz prowadzenia pojazdów z wyłączeniem kategorii C+E.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że spór między stronami dotyczy dopuszczalności odmowy wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie stwierdzonych w nim uprawnień kategorii C i E w sytuacji, gdy z orzeczonego wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym sąd karny wyłączył uprawnienia tych kategorii (zakres orzeczonego przez sąd zakazu był w sprawie bezsporny).

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 u.k.p., przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

1. B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;

2. AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3. B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

Przepis art. 12 ust. 2 w zacytowanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 25 października 2014 r. na mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, przy czym zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej ma on zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (co generalnie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś przepis art. 12 ust. 2 jak wyżej wskazano, wszedł w życie później, bo w dniu 25 października 2014 r.). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., bowiem prawomocny wyrok karny został wydany wobec skarżącego w grudniu 2015 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega również wątpliwości, że zatrzymanie prawa jazdy w następstwie wyroku Sądu Rejonowego orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat z wyłączeniem spod zakazu pojazdów, do których kierowania wymagane są uprawnienia kategorii C i E, nie jest zmianą stanu faktycznego wymagającą zmiany danych w nim zawartych w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.k.p. Wydawanie wtórnika w sytuacji w sytuacji wydania zakazu sądowego i brzmienia art. 12 ust. 2 u.k.p. byłoby "obchodzeniem" tego ostatniego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t. j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p. w brzmieniu ukształtowanym ustawą nowelizującą z dnia 26 czerwca 2014 r. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo iż ustawa ta w zakresie w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia jest oczywiście niezgodna z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, rozdziału władz, zakazu podwójnego karania za ten sam czyn oraz sądowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

W związku z powyższym skarżący wniósł przede wszystkim o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej jedynie w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz wskazane i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zmierzają w istocie do podważenia legalności (konstytucyjności) podstawy materialnoprawnej zastosowanej – bezpośrednio – przez kontrolowane organy oraz – weryfikacyjnie – przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie kasatora Sąd a quo poprzez oddalenie skargi na decyzję naruszył art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (RP) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a., albowiem ustawowa podstawa materialnoprawna wydania powyższej decyzji w zakresie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 26 czerwca 2014 r. jest niezgodna ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi, co uzasadniało jej "pominięcie" w procesie kontroli sądowoadministracyjnej oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie kwestionowanych decyzji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem kasatora przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p. w zakresie, w jakim pozbawiają osobę uprzednio posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii "prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień" w odniesieniu do "pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono" w wyroku karnym "środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia" są "oczywiście niezgodne z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, rozdziału władz, zakazu podwójnego karania za ten sam czyn oraz sądowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości".

Dokonując weryfikacji zasadności powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w pierwszej kolejności, że nie jest zasadniczo upoważniony do dokonywania autorytatywnej i wiążącej oceny konstytucyjności regulacji ustawowych, które były przedmiotem wykładni i stosowania przez kontrolowane organy administracji publicznej oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Jedynie w sytuacji – istniejących z urzędu (co do zasady w granicach skargi kasacyjnej) albo podniesionych w skardze kasacyjnej i uznanych za uzasadnione – wątpliwości co do zgodności ustawowych wzorców kontroli z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP odpowiedniego pytania prawnego na podstawie i na warunkach określonych w art. 193 Konstytucji RP.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów co do zakresowej niezgodności z Konstytucją przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącego kasacyjnie nie stanowi uzasadnionej podstawy do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego. Sąd kasacyjny nie ma wątpliwości co do zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p. ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi w zakresie, w jakim powyższe przepisy ustawowe skutkują pozbawieniem osoby, względem której sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C i E, prawa do wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i E.

Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Treść art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C i E (C+E) w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Ponieważ względem skarżącego kasacyjnie orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy (a więc także kategorii B, C1, C, D1 lub D), z wyjątkiem kategorii C i E (C+E), dlatego należy uznać, że – zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. – nie jest dopuszczalne wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E. Wniosku tego nie podważa – co oczywiste – treść prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują natomiast dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które – na gruncie sankcjonowania karnoprawnego – zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie decyzje o odmowie wydania prawa jazdy kategorii C+E nie wkraczają bezpośrednio w sferę nabytych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami powyższych kategorii. Decyzje te konkretyzują jedynie względem skarżącego ustawowy zakaz wydania (zwrotu) dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii C+E. Oznacza to, że skarżący nie utracił na podstawie zaskarżonej decyzji uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C+E. Powyższa decyzja rozstrzyga jedynie negatywnie wniosek skarżącego o wydanie dokumentu prawa jazdy, który – niezależnie od braku materialnych podstaw do wydania nowego dokumentu prawa jazdy w sytuacji, gdy brak ku temu podstaw – wobec ustawowego zakazu nie może zostać wydany (lub zwrócony). W konsekwencji skarżący nie może wykonywać uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii C+E, pomimo iż uprawnienia te nie zostały mu w sensie materialnym odebrane (cofnięte). Taka konstrukcja ustawowej sankcji administracyjnej sprzężonej z sankcją karną jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjna dopuszczalna i legalna w świetle wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.