Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1097/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Borowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2073/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Gminy Borowie z dnia 21 lipca 2011 r. nr VIII/34/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na rzecz Gminy Borowie kwotę 570 (pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2073/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Gminy Borowie z dnia 21 lipca 2011 r. nr VIII/34 /2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Uchwałą nr VIII/34/2011 z dnia 21 lipca 2011 r. Rada Gminy Borowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustaliła wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Borowie. W uchwale tej w § 1 określono, że przedszkola prowadzone przez Gminę Borowie zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w ramach podstawy programowej w wymiarze 5 godzin dziennie oraz że czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, o której mowa powyżej określa dla każdego oddziału ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola.

W § 2 zamieszczono zapis, że rodzice (opiekunowie prawni) ponoszą odpłatność za korzystanie przez dziecko ze świadczeń udzielanych przez przedszkole poza czasem przeznaczonym na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Nadto wskazano, że świadczenia, o których mowa powyżej obejmują realizację zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie: 1) fachowej opieki pedagogicznej, 2) adaptacji dziecka w środowisku przedszkolnym, 3) wspierania indywidualnych zainteresowań i uzdolnień dzieci, 4) organizowania zajęć sportowych i imprez okolicznościowych, 5) prowadzenia zajęć relaksacyjno-wyciszających, 6) zapewnienia bezpieczeństwa i opieki podczas samodzielnych, indywidualnych zabaw w sali lub na świeżym powietrzu.

Zgodnie z § 3 uchwały ustalono miesięczną opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie odrębnych przepisów – za każdą rozpoczętą godzinę.

W ustępie 2 powyższego paragrafu wskazano, że zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola.

Zgodnie natomiast z § 4 uchwały opłata, o której mowa nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych prowadzonych na życzenie rodziców przez przedszkole lub inne podmioty np. rytmika, język obcy, a wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy w Garwolinie, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez fakt, że regulacje § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia poprzez:

– ustalenie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jednej stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń;

– ustalenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola.

Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator wskazał, że analiza § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, iż ustanowiona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak, aby rodzice dziecka mieli jasność przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 2 uchwały, nie dostarczając precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne. Zdaniem skarżącego § 3 ust. 1 uchwały, dotyczący wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 jest niezgodny z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i istotnie narusza prawo. Również regulacja § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także art. 94 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Borowie wnosiła o jej oddalenie, podkreślając, że wysokość opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń została ustalona prawidłowo, nie narusza art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie wysokości opłaty za godzinę świadczeń nie narusza zasady ekwiwalentności, jak również nie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Organ wskazał ponadto, że przepis § 3 ust. 2 skarżonej uchwały nie przenosi kompetencji na rzecz innego podmiotu, ani nie wykracza poza ustawowe upoważnienia zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Umowa zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunem prawnym) dziecka ma określać zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi, a zatem nie ingeruje w uprawnienia Rady Gminy dotyczące procesu ustalenia wysokości opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona uchwała, której podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Następnie omówiono przepisy ustawowe dotyczące zakładania i prowadzenia przedszkoli publicznych oraz ustalania opłat za udzielone świadczenia. Wskazano, że z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5-godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Podniesiono, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.

Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Powyższe poglądy, chociaż ukształtowane na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, zdaniem Sądu I instancji zachowały nadal aktualność i znajdują potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 6/12. Sąd podkreślił, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty).

Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu I instancji, nie spełnia powyższych standardów. W jej § 3 ust. 1 ustalono miesięczną opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów – za każdą rozpoczętą godzinę. Zakres świadczeń został określony bardzo ogólnie. Wysokość opłaty miesięcznej ustalonej w uchwale ma charakter stały, jest jednakowa dla wszystkich bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretnie dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu. Brak jest powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Nie opiera się on na jakiejkolwiek kalkulacji, a uchwała nie wyjaśnia przyjętej wysokości opłaty. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy ponoszona opłata odpowiada rzeczywistym kosztom świadczeń wychowania przedszkolnego spełnianych w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie, nie dostarcza nadto precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Sąd wskazał, że przedmiotem opłaty mogą być konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej.

Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń skargi formułowanych w stosunku do § 3 ust. 2 uchwały. Zdaniem Sądu przepis ten ma jedynie charakter informacyjny i nie przenosi na rzecz innego podmiotu (dyrektora przedszkola) kompetencji przewidzianych dla Rady Gminy, gdyż nie odnosi się do zakresu świadczeń i sposobu obliczania opłat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Borowie, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na uznaniu, że Gmina nie mogła ustalić jednej, mającej charakter stały, abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny nie opartej na jakiejkolwiek kalkulacji, a w uchwale zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole w czasie ponad 5 godzin dziennie został określony bardzo ogólnie bez wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, co powoduje iż sposób ustalenia opłaty nie spełnia kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje do konkretnych kosztów świadczenia tych usług, podczas gdy taka wykładnia ww. przepisów wprowadza dodatkowe przesłanki ich stosowania nieprzewidziane przez ustawodawcę, podczas gdy przyjęta przez Gminę Borowie opłata nie ma charakteru zryczałtowanej opłaty stałej, lecz jest to opłata symboliczna, niepokrywająca rzeczywistych kosztów świadczeń udzielonych przez przedszkola. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej, jednakowej dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretnie dziecko korzystało podczas pobytu w przedszkolu. Ustalona w uchwale opłata jest naliczana za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń udzielanych przez przedszkola w czasie wykraczającym poza 5 godzin dziennie, a zatem jest uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia. Zauważono, że jedynie w przypadku, gdyby opłata była ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia, można byłoby ją określić jako opłatę stałą, co w odniesieniu do uregulowań zawartych w skarżonej uchwale nie ma miejsca.

Podano, że przyjęta w skarżonej uchwale opłata w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć. Opłata ta w roku 2011 wynosiła 0,65 zł za godzinę świadczeń, w 2012 r. - 0,705 zł a obecnie 0,75 zł. Oczywiste jest zatem, że rodzice nie ponoszą zawyżonych kosztów zajęć wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych.

Realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m.in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Wbrew stanowisku Sądu, organ prowadzący nie jest zobowiązany do ponoszenia tych kosztów w całości w oparciu o art. 5 ust.5 ustawy o systemie oświaty, bowiem ustawowym obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący, który w przypadku Gminy Borowie wynosił 5 godzin dziennie. Ustalona w skarżonej uchwale opłata za świadczenia udzielone przez przedszkola w czasie wykraczającym poza 5 godzin dziennie ma jedynie charakter symboliczny, w minimalnym stopniu pokrywający rzeczywiste koszty tych świadczeń. Oczywistym jest, że opłata na takim poziomie nie narusza zasady ekwiwalentności, jak również, że nie ma mowy, by z takiej opłaty były pokrywane inne niż związane ze świadczeniami udzielanymi przez przedszkole wydatki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesiony przez Gminę Borowie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest uzasadniony. Błędna wykładnia tych przepisów doprowadziła do ich niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w dniu 1 września 2010 r. w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), ale nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków. W rezultacie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych, odnosząc do nowego stanu prawnego poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, odmiennych niż obecne.

Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w wersji obowiązującej od dnia 1 września 2010 r. Zgodnie z ww. przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

W związku z powyższym podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu.

Poprzednia regulacja prawna dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania w uchwale organu stanowiącego gminy zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten bowiem sposób było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).

Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym (za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi.

Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), który stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.).

W związku z powyższym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też trzeba, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego, jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wprowadza też za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu. Tymczasem – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej – o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż ustalenie opłaty w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę, co odpowiada kwocie 0,75 zł za każdą rozpoczętą godzinę, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć, a zatem – w istocie rzeczy – to Gmina Borowie ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma bowiem w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawą do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13).

Wobec tego, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony, nie ma natomiast w sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd administracyjny zastosował art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę.

Wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Garwolinie skarga na uchwałę Rady Gminy Borowie z dnia 21 lipca 2011 r. nr VIII/34/2011, wobec przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie mogła być uwzględniona. Rada Gminy Borowie uchwalając miesięczne opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola w podanej wysokości za każdą rozpoczętą godzinę nie naruszyła prawa. Nie budzi też zastrzeżeń § 3 ust. 2 uchwały. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.