Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1882/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 875/13 w sprawie ze skargi C. N. i B. "A" Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta J. Z. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta J. Z. na rzecz C. N. i B. "A." Spółki z o.o. w Ł. 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 875/13 (dalej wyrok z 7 kwietnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi C. N. i B. "A." Sp. z o.o. w Ł. (dalej spółka albo skarżąca) na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej uchwała z [...] stycznia 2013 r.) w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego, w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w §4 ust. 12 i §5 ust. 5, oddalając w pkt 2 wyroku skargę w pozostałej części oraz zasądzając w pkt 3 wyroku od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z [...] stycznia 2013 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.), art. 80 i 90 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.), art. 251-253 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. spółka powołując się na art. 92 ust. 3 u.s.p. i art. 101 u.s.g. wniosła skargę na uchwałę z 24 stycznia 2013 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, a w szczególności w zakresie § 3 ust. 2 lit. e), § 4 ust. 5, § 4 ust. 12, § 4 ust. 13 i 14, § 4 ust. 17, § 5 ust. 3, § 5 ust. 5, § 5 ust. 6-12.

Dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca otrzymała pismo, do którego dołączono uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] stycznia 2013 r.

W skardze do WSA spółka domagała się stwierdzenia nieważności uchwały z 24 stycznia 2013 r. w całości, a w szczególności w przedstawionym powyżej zakresie, zarzucając naruszenie art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f u.s.o. przez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sad I instancji uznał częściowo zasadność skargi. Dokonując oceny wszystkich zaskarżonych postanowień uchwały WSA miał na względzie okoliczność, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o., dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone skargą przepisy: § 3 ust. 2 lit. e), § 4 ust. 5, § 4 ust. 13 i 14, § 4 ust. 17, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 6-12 uchwały mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji z art. 90 ust. 4 u.s.o., w niezbędnym tylko zakresie nakładając na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania. Do odmiennego wniosku Sąd doszedł poddając kontroli §4 ust. 12 oraz §5 ust. 5 uchwały z 24 stycznia 2013 r.

Zdaniem sądu I instancji, dopuszczalność nałożenia na beneficjenta obowiązku opisywania faktur i rachunków o której stanowi §4 ust. 12 uchwały z 24 stycznia 2013 r. powinna być rozważana z uwzględnieniem systematyki aktu prawa miejscowego. Sąd nie zanegował uprawnienia do nałożenia takiego obowiązku w zakresie delegacji ustawowej do określenia trybu i zakresu kontroli. Brak natomiast podstaw prawnych do nałożenia tego obowiązku w zakresie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Analizowany przepis został zamieszczony w § 4 uchwały zatytułowanym "Tryb udzielania i rozliczania dotacji", a nie w § 5 dotyczącym "Trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji".

Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Należy zauważyć, że dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Rada Miasta ustanawiając obowiązek, o którym mowa w § 4 ust. 12 uchwały, przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o., co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Do takiego przekroczenia delegacji ustawowej doszło również przez ustanowienie § 5 ust. 5 uchwały z [...] stycznia 2013 r., zgodnie z którym organ dotujący może żądać od podmiotu dotowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W § 5 ust. 5 uchwały z [...] stycznia 2013 r. nałożono na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym. Zasadniczo nałożenie obowiązku współdziałania mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Nietrafny jest pogląd skarżącej, że z uwagi na treść regulacji ustawowej podmiot uzyskujący dotację nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli. Jednakże nie oznacza to, że dowolny zakres takiego obowiązku współdziałania mieści się w granicach delegacji ustawowej. Niewątpliwie w ramach upoważnienia ustawowego mieści się obowiązek udzielania wyjaśnień i informacji, ponieważ są to obowiązki umożliwiające prawidłowe przeprowadzenie kontroli. Nie mieści się natomiast w tym zakresie obowiązek sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Ustawodawca upoważnił kontrolujących do wglądu do dokumentacji, nie upoważnił do żądania opracowywania dokumentacji poprzez dokonywanie zestawień, obliczeń, wyciągów czy odpisów. Prawidłowe przeprowadzenie kontroli jest możliwe również w przypadku, gdy kontrolujący we własnym zakresie dokonają obliczeń czy zestawień. Brak przeto podstaw do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku wykraczającego poza - warunkujący prawidłowość kontroli - zakres współdziałania.

Pismem z [...] czerwca 2014 r. Rada Miasta [...] wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności §4 ust. 12 oraz §5 ust. 5 uchwały z [...] stycznia 2013 r.

Zaskarżonemu wyrokowi Rada Miasta zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o. polegającą na stwierdzeniu, że pojęcie "trybu udzielania i rozliczania dotacji" nie obejmuje swoim zakresem obowiązku po stronie podmiotu dotowanego do opisywania dokumentów finansowych potwierdzających koszty poniesionych wydatków, które zostały sfinansowane z udzielonej dotacji, czym w przekonaniu Sądu Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową zakreśloną w przywołanym przepisie przez zamieszczenie w zaskarżonej uchwale §4 pkt 12, podczas gdy treść tego przepisu, w świetle reguł wykładni literalnej i funkcjonalnej, statuuje obowiązki podmiotu dotowanego, które mieszczą się w zakresie pojęcia "trybu udzielenia i rozliczania dotacji", gdyż obowiązki te mają za zadanie prawidłowe rozliczenie kwoty przyznanej dotacji i stanowią czynności o charakterze technicznym,

2) błędną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o. polegającą na stwierdzeniu, że w zakresie pojęcia "trybu i zakresu kontroli" nie mieści się możliwość nałożenia obowiązku sporządzania odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, a sformułowanie §5 ust. 5 uchwały przekracza, zdaniem Sądu, delegację ustawową określoną w art. 90 ust. 4 u.s.o., podczas gdy obowiązki statuowane w §5 ust. 5 zaskarżonej uchwały zawierają się w zakresie sformułowania "trybu kontroli", gdyż zobowiązanie do przedłożenia odpisów/wyciągów z dokumentów ma na celu uwarunkowania praktyczne, tzn. pozostawienie oryginałów dokumentów u podmiotu dotowanego, jak i zapewnienie realnej możliwości kontroli prawidłowości spożytkowania dotacji, natomiast przedstawienie zestawień i obliczeń ma umożliwić przeprowadzenie skutecznej i rzetelnej kontroli prawidłowości spożytkowania dotacji wpływając tym samym na realną możliwość stosowania dyspozycji art. 90 ust. 3e-3g u.s.o.

Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z [...] lipca 2014 r. spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Rady Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych.

Zdaniem spółki, nie można zgodzić się z argumentacją, że opisywanie dokumentacji finansowej służy podmiotowi udzielającemu dotacji nie tylko w zakresie trybu i prowadzonej kontroli prawidłowości dotacji, jak również pełni niezbędną funkcję w procesie rozliczania dotacji. Organ może bowiem bez adnotacji na dokumentach ocenić czy przyznana dotacja została spożytkowana w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Brak opisywania dokumentów księgowych nie wpływa na możliwość merytorycznej oceny, że beneficjent dokonał naruszeń w zakresie dysponowania środkami publicznymi.

Ustawodawca nie rozszerzył w sposób tak znaczący jak uczyniła to Rada Miasta kompetencji podmiotu dotującego. Przyjęcie twierdzeń Rady Miasta oznaczałoby, że ciężar związany z faktycznym przebiegiem postępowania kontrolnego spoczywałby faktycznie na podmiocie kontrolowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej w tej sprawie Rada Miasta [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, w której Sąd ten stwierdził nieważność § 4 ust. 12 oraz § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały z 24 stycznia 2013 r. Podniosła w niej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 90 ust. 4 o.s.o. przez błędną wykładnię polegającą po pierwsze na stwierdzeniu, że pojęcie "trybu udzielania i rozliczania dotacji" nie obejmuje swoim zakresem obowiązku po stronie podmiotu dotowanego do opisywania dokumentów finansowych potwierdzających koszty poniesionych wydatków, które zostały sfinansowane z udzielonej dotacji, czym w przekonaniu Sądu Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową zakreśloną w przywołanym przepisie (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w zakresie pojęcia "trybu i zakresu kontroli" nie mieści się możliwość nałożenia obowiązku sporządzania odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy uchwała Rada Miasta [...] w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Zatem przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. daje szerokie uprawnienie organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, co nie oznacza jednak, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest temu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 66/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy spornych zapisów uchwały Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o. i doszedł do przekonania, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanych w skardze kasacyjnej: § 4 ust. 12 oraz § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w pkt §4 pkt 12 zaskarżonej uchwały Rada Miasta ustanowiła obowiązek opisywania faktur i rachunków na potrzeby rozliczania dotacji, który nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w orzeczeniu sądu I instancji, że taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA "dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje" (wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1759/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1482/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że trafne jest stanowisko sądu I-instancji, iż Rada Miasta ustanawiając obowiązek, o którym mowa w §4 ust. 12 uchwały, przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione jest również stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjnej, w którym podkreśla zgodność § 5 ust. 5 uchwały z 24 stycznia 2013 r. delegacją ustawową określoną w art. 90 ust. 4 u.s.o. (zamieszczone pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się zatem do treści § 5 ust. 5 uchwały, zgodnie z którą "Organ dotujący może żądać od podmiotu dotowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach", Naczelny Sąd Administracyjny podziela także i w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, w którym przywołuje się art. 90 ust. 3f u.s.o. przewidujący prawo kontrolerów do wstępu na teren szkoły i wglądu do dokumentacji. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie w przepisie tym nie ma mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego w toku kontroli na żądanie kontrolującego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 388/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu czynności wykraczają też poza system sprawowania kontroli. Dlatego też należało podzielić stanowisko Sadu I instancji, który stwierdził nieważność także i tego postanowienia uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2–4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a., gdyż przepisy te stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).