Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 534/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. i R. Ś. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących M. Ś. i R. Ś. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Na podstawie prawomocnego wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 546/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylił ostateczną decyzję Wojewody Z. z dnia [...] znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] znak: [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki oznaczone Nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] R. m. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz Nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] R., m. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. – R., w tym na działce Nr [...]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...]m oraz na działce nr [...] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...]m a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości [...] m ([...]m) i powierzchni odpowiednio dla działek [...] m2.

W ww. wyroku, WSA w Szczecinie orzekł, że Organ II instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 137/15) - wydanym poprzednio w przedmiotowej sprawie - który zarzucał, iż rozstrzygnięcia Organów - zarówno I jak II instancji - nie zawierały załącznika w postaci mapy przedstawiającej dokładny przebieg inwestycji, co przełożyło się na niemożność dokładnego ustalenie zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomościami, a to z kolei stanowi uchybienie względem dyspozycji zawartej w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej przywoływanej jako: "u.g.n."). Zdaniem Sądu, ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości ustanowione w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego a jego doniosłe skutki w sferze korzystania z praw do nieruchomości - w tym wypadku dla właścicieli - powodują że ograniczenie to musi być określone w sposób precyzyjny i ścisły. W związku z tym, WSA w Szczecinie nakazał Wojewodzie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przed organem II instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ww. załącznik mapowy.

Ponadto, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 546/16) wskazał, że załącznik mapowy - dołączony do decyzji o ograniczeniu - winien być tak opisany by nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Według Sądu, mapy powinny zawierać podpis i pieczęć z adnotacją wskazującą na datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część.

W tym samym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzednim wyroku z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 137/15), oddalającym pozostałe zarzuty Skarżących – M. Ś. i R. Ś. - zawarte w skardze na uchyloną decyzję Wojewody Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił argumentacji Skarżących odnoszących się do naruszenia norm prawnych opisanych w skardze, a w szczególności:

- art. 124 ust. 3 u.g.n. - brak spełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań,

- art. 9 k.p.a. - brak odpowiedzi Organu I instancji na składane pisemnie pytania w trakcie trwającego postępowania (np. pisma z 06.08.2014 r. oraz z 27.08.2014 r.),

- art. 89 § k.p.a - odmowa przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o którą wnioskował właściciel w pismach z dnia 06.08.2014 r. oraz z dnia 27.08.2014 r.,

- art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. - odrzucenie przez starostę wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju toczącego postępowania dot. poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego,

- art. 73 § 2 k.p.a. - brak uwzględnienia wniosku właścicieli dot. wydania kopii uwierzytelnionej dokumentu z akt sprawy,

- art. 107 k.p.a. - niewłaściwą treść decyzji poprzez źle zastosowaną podstawę prawną i pouczenie oraz pominięcie w podstawie prawnej art. 124 ust. 5 u.g.n.

2. Decyzją nr [...] (poprzednie oznaczenie [...]) z dnia [...] Wojewoda Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. nr 23 ze zm.) w związku z art. 124 ust. 1,2,3,4,6 i 7 oraz art. 132 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Państwa M. i R. małż. Ś. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 546/16 - od decyzji Starosty C. z dnia [...] znak: [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki oznaczone Nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] R. m. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz Nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] R., m. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenia przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. – R., w tym na działce Nr [...]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m oraz na działce nr [...] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości [...] m ([...]m) i powierzchni odpowiednio dla działek [...] m2 i [...] m2, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rozdział 4 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.g.n.").

Umieszczony we wskazanym dziale art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z kolei na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W związku z powyższym, udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Istotne przy wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający decyzję organ administracji, zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela (użytkownika wieczystego) w jego prawie korzystania z nieruchomości.

Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że pismami z dnia 29.05.2014r. znak: [...] i [...], Pan T. N. [...], reprezentujący Spółkę A. wystosował do właścicieli działek [...] i [...] z obrębu [...] R. zaproszenia do rokowań w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. – R., w tym na działce Nr [...]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m oraz na działce nr [...] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości [...] m ([...]m) i powierzchni odpowiednio dla działek [...] m2 i [...] m2. Do przedmiotowego pisma dołączono kopie pełnomocnictwa Pana T. N., mapę z przebiegiem jednotorowej linii 110 kV relacji GPZ 110/15 kV C. - GPZ 110/15 kV R. oraz kopię decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydanej przez Burmistrza R..

W odpowiedzi na ww. pismo Państwo M. i R. Ś. w piśmie z dnia 17.06.2014 r. negatywnie ocenili sposób prowadzenia rokowań przez przedstawicieli inwestora.

Wobec braku porozumienia z właścicielami działek, radca prawny Pani T. R. [...], działająca z upoważnienia inwestora, tj. Spółki A., wnioskiem z dnia 3.07.2014 r. zwróciła się do Starosty C. w trybie art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. o wydanie decyzji, odpowiednio o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonych jako działki oznaczone Nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] R. m. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz Nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] R., m. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. – R., w tym na działce Nr [...]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m oraz na działce nr [...] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości [...] m ([...]m) i powierzchni odpowiednio dla działek [...] m2 i [...] m2.

W ocenie Organu II instancji, starosta w sposób prawidłowy ocenił spełnienie przesłanek wynikających z art. 124 ust. 3 u.g.n. Dokumenty przedstawione przez pełnomocnika inwestora znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzają przeprowadzenie rokowań z właścicielem, które są obligatoryjnym warunkiem poprzedzającym postępowanie administracyjne. W opinii Wojewody, zarówno forma, treść pism jak i sposób doręczenia korespondencji kierowanej przez pełnomocnika inwestora do właścicieli nieruchomości, stanowią o fakcie przeprowadzenia negocjacji i woli zawarcia porozumienia. Z kolei, w odpowiedzi na złożoną ofertę właściciele nieruchomości przesłali wspomniane wyżej pismo z dnia 17.06.2014 r., co skutkowało ostatecznie brakiem zawarcia porozumienia i skierowaniem sprawy na drogę administracyjną.

Kolejną badaną przesłanką w toczącym się postępowaniu jest przesłanka realizacji celu publicznego, który ma być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dla uznania inwestycji jako celu publicznego mają znaczenie przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647). Terminowi "inwestycja celu publicznego" nadano tam w sposób normatywny, a tym samym wiążący, określoną treść. Zgodnie z brzmieniem definicji zawartej w art. 2 pkt 5 tego aktu, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania (...) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla zdefiniowania "inwestycji celu publicznego" ustawodawca posłużył się tu odesłaniem do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego wprost, że cel publiczny w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być rozumiany inaczej niż określa to przepis art. 6 pkt 1-9b ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo przepis innej ustawy, która by wyraźnie nazywała jakieś zadanie - celem publicznym. Konsekwentnie do tego, tylko przedsięwzięcie, którego cel wymieniony jest w katalogu celów publicznych, określonym w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub stosownie do art. 6 pkt 10 tej ustawy został wymieniony, jako cel publiczny w innej ustawie, może zostać uznane za inwestycję celu publicznego. O publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów nie zaś przez jaki podmiot są one realizowane.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest realizacja inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii napowietrznej 110 kV w gminach C. i R..

Organ I instancji powołując się na zapis art. 124 ust. 1 u.g.n., podał, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości - w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - następuje na podstawie decyzji Burmistrza R. nr [...] znak: [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii napowietrznej 110 kV w gminach C. i R.. Zakres prac obejmować ma założenie i przeprowadzenie przez części działek Nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] R. m. R., oraz Nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] R., m. R. napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. – R., w tym na działce Nr [...]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m oraz na działce nr [...] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości [...] m, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości [...] m ([...]m) i powierzchni odpowiednio dla działek [...] m2 i [...] m2.

W ocenie Organu II instancji przedstawiony charakter inwestycji wypełnia w całości definicję ujętą w art. 6 pkt 2 u.g.n., która określa, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Niewątpliwie inwestycja przedmiotowa mieści się w zakresie objętym pojęciem celu publicznego, a nadto ze względu na swój zasięg niewątpliwie ma znaczenie przynajmniej lokalne.

Nadto, o publicznym charakterze inwestycji stanowi jeszcze fakt, iż objęta została postanowieniami wspomnianej decyzji ostatecznej Burmistrza R. nr [...] znak: [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dla organu aktem wiążącym.

Dodatkowo, Organ podniósł, iż w ramach postępowania uzupełniającego dołączył do niniejszej decyzji mapy - na podstawie których oparł również swoje rozstrzygniecie Organ I instancji - z zaznaczonym dokładnie przebiegiem linii elektroenergetycznej 110 kV C. – R., przedstawiające obszar pasa technologicznego obejmującego działki nr [...] i [...], obrazujący sposób ograniczenia władztwa w związku z planowaną inwestycją. Z przedmiotowych map wynika, że ograniczeniu podlega obszar określony przez inwestora w złożonym do starosty wniosku dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomościami odpowiednio o pow. [...] m2 i [...] m2. Wymienione mapy stanowią jednocześnie integralną część przedmiotowej decyzji.

Organ II instancji zauważył, że zarzuty formułowane przez właścicieli przedmiotowych działek w odwołaniu od decyzji starosty nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz podkreślił, że podobny pogląd wyraził także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 137/15) i wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 546/16).

3. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący zarzucają naruszenie:

- prawa materialnego art. 124 ust. 1 u.g.n;

- prawa procesowego art. 138 § 1 oraz art. 10 K.p.a

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 137/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił poprzedzającą, ostateczną decyzję Wojewody Z. z dnia [...] znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] znak: [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – działek Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd na podstawie akt postępowania administracyjnego i treści obu decyzji zauważył, iż nie zawierają one w swej treści, lub w formie załącznika mapy przedstawiającej dokładny przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję przez nieruchomości Skarżących. Uchybienie to Sąd uznał za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów Skarżących, iż zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia części obszaru nieruchomości, na którym nastąpi ograniczenie ich prawa, a także w sytuacji gdy Skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji spornej inwestycji, co przełożyło się na niemożność dokładnego ustalenia zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomościami skarżących, a to z kolei stanowi uchybienie względem dyspozycji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewoda Z. wydał ponownie dnia [...] decyzję (znak [...] - dostarczoną Skarżącym dnia 21 marca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dn. [...] (znak [...]).

Również powyższa decyzja została zaskarżona, a następnie uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12.10.2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 546/16).

Sąd w wyroku z dnia 12.10.2016 r. ponownie stwierdził że "decyzje obu instancji naruszają art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż nie zawierają w swej treści lub formie załącznika mapy przedstawiającej dokładny przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję, przez nieruchomości skarżących." W związku z wadliwością dosłanych Skarżącym "załączników" do skarżonej decyzji.

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewoda Z. dnia [...] wydał obecnie skarżoną decyzję (znak [...] - dostarczoną Skarżącym dnia 21 marca 2017 r.) utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dn. [...] (znak [...]).

Skarżący wskazali, że do wydanej decyzji dołączono jako załączniki dwie "mapy" w skali 1:2000 dot. obszaru ograniczenia władztwa na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...] R. m. R.. Dołączone załączniki jednak, w ocenie Skarżących, nie rozstrzygają precyzyjnie istoty sprawy. Z ich treści i formy zgodnie z obowiązującymi przepisami nie wynika że są to odpowiednie w postępowaniu administracyjnym mapy, a naniesiony na nich obszar ograniczenia jest nieprecyzyjny nieczytelny i naniesiony przez osobę do tego nieuprawnioną.

Mapa w postępowaniu administracyjnym, która będzie załącznikiem z rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n musi jednoznacznie określać ograniczenie sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu. Wymogi jakim musi odpowiadać najpierw w toku postępowania rozpatrywana, a następnie jako załącznik rozstrzygająca mapa, zostały określone przez § 75 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przywołany akt wykonawczy wydano na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne zawierającego delegację ustawową do ustalenia standardów kartograficznych na potrzeby miedzy innymi typowych postępowań administracyjnych do których z pewnością należy postępowanie w sprawie wywłaszczenia (jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 213/16). W związku z powyższym rozstrzygnięcie decyzji dla jej jednoznaczności musi być oparte na pozyskanej mapie do celów prawnych, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę.

Jako że zgodnie z art. 124 ust 7 u.g.n. decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1 stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, to w związku z powyższym, zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych.

Skarżący podnieśli jednak, iż ani mapy dołączone jako załączniki, ani naniesiony na nich obszar ograniczenia władztwa na nieruchomościach nie zostały sporządzone przez geodetę z uprawnieniami, nie ma więc pewności, że zostało to zrobione prawidłowo.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo NSA podkreślili, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część. Musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić.

Analizując doręczone załączniki Skarżący wskazali, że stanowczo nie są one częścią skarżonej decyzji, gdyż nie zostały podpisane (tak jak treść decyzji) przez osobę uprawnioną do wydawania decyzji czyli Wojewodę lub osobę przez niego upoważnioną. Podpisanie załączników przez Starszego Inspektora Wojewódzkiego w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami mgr inż. J. D. wskazuje, w ocenie Skarżących jednoznacznie, że takiego upoważnienia on nie posiada (brak zaznaczenia z up. Wojewody Z.). Brak wskazania, iż dana osoba działa z upoważnienia, ma charakter istotnej wady decyzji (wyrok NSA z 13 marca 1985 r., SA/Wr 837/84 OSPiKA 1988/5/123). Upoważnienie to nazywane jest niekiedy pełnomocnictwem administracyjnym. Do jego skutecznego zrealizowania warunkiem koniecznym jest zachowanie formy pisemnej, skierowanie do konkretnej osoby i w sposób możliwie precyzyjny pozytywne wskazanie jego zakresu (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 października 2008 r., III SA/Wr 233/08, Lex nr 511380).

W decyzji, w ocenie Skarżących, nie ma więc wymaganego prawem załącznika, a nieczytelne kserokopie map zgodnie z powyższym stanowczo nie są integralną częścią skarżonej decyzji, nie mogą zatem być analizowane jako jej część.

Wobec powyższego w decyzji brak jest w jej treści lub załączniku jednoznacznego precyzyjnego określenia części obszaru nieruchomości, na którym to następuje ograniczenie praw Skarżących. Jest ona więc wydana dla całych nieruchomości i wynika z niej, że wnioskodawca może obecnie realizować inwestycje w dowolnym ich miejscu. Jednocześnie Skarżący podnieśli, że jest to sytuacja bardzo dla nich uciążliwa, gdyż opierając się na treści decyzji nie mogą dowolnie zarządzać swoimi nieruchomościami.

Kolejnym argumentem podniesionym przez Skarżących jest brak możliwości sprawdzenia, czy skarżona decyzja jest zgodna z decyzją Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.11.2009 r. sygn. akt I OSK 185/09, Skarżący wskazali, że dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 35 7505).

Skarżący w skardze podnieśli także naruszenia prawa procesowego, art. 10 § 1 K.p.a. Wskazali, że pismem z dnia 9 lutego 2017 r. (znak [...]) Wojewoda Z. poinformował Skarżących, że mają prawo do dnia 17 lutego 2017 r. wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak pismo to dostarczono Skarżącym w dniu 24 lutego 2017 r., tym samym Skarżący z winy organu nie mieli możliwości czynnie brać udział w postępowaniu. Decyzja została wydana bez ich udziału.

Skarżący podnieśli ponadto zarzut naruszenia art. 138 §1 K.p.a. wskazując, że Wojewoda błędnie zastosował powyższy artykuł. Skarżący wskazali, że skoro dwukrotnie WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 137/15 i II SA/Sz 546/16) stwierdził, że również rozstrzygnięcie Starosty C. jest wadliwe, to w zaistniałej sytuacji Wojewoda Z. powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę C. celem wyeliminowania również jej wad, oraz dla zapewnienia Skarżącym zgodnie z art. 15 K.p.a. dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Końcowo Skarżący podnieśli kwestię zgodności, o jakiej mowa w ostatnim zdaniu art. 124 ust. 1 u.g.n w brzmieniu (...) Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazali, że analizując decyzję Burmistrza R. nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii napowietrznej 110 kV relacji GPZ C. - GPZ R., na podstawie której wydano skarżoną obecnie decyzję, należy stwierdzić, że ograniczenie w skarżonej decyzji nie jest zgodne ze wspomnianą decyzją lokalizacyjną, albowiem w tej drugiej ani w treści, ani w jej załącznikach nie ma wyszczególnionego pasa technologicznego w którego powierzchni dokonuje się ograniczenia (wywłaszczenia). Starosta C. wraz z Wojewodą Z., bez podstaw prawnych określili ten pas na szerokość [...] m pod projektowaną linią 110 kV. Skarżący podnieśli, że tak rozumując można by wywłaszczyć np. całe miasto, gminę lub powiat orzekając np. że pas taki będzie miał rozmiar np. szerokości [...]m, [...] km [...] km ... itp. Skarżący podkreślili, że wydając decyzję z art. 124 ust. 1 u.g.n organ nie może wchodzić w kompetencje organu wydającego decyzję lokalizacyjną, (organ wydający decyzję lokalizacyjną tu Burmistrz R. powinien był ustalić ten pas i umieścić go w tej decyzji). Jednocześnie Skarżący podkreślają, że są skłonni do ugodowego pozwolenia na realizację inwestycji, oraz polubownego wyrażenia zgody na zrezygnowanie z części swoich praw do nieruchomości na rzecz strony.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że związany jest orzeczeniami WSA w Szczecinie w sprawach o sygnaturach: II SA/Sz 137/15 oraz II SA/Sz 546/16, które w sprawie już zapadły, szczególnie, że przepisy prawa nie uległy zmianie.

6. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż nie podziela zarzutu Skarżących w zakresie naruszenia art. 138 §1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Jeśli bowiem Skarżący uznaliby, że nieprawidłowo Sąd orzekający po raz pierwszy w sprawie nie wyeliminował z obiegu prawnego decyzji Organu I instancji, a uczynić to powinien, winni oni skorzystać z przysługującego im prawa zaskarżenia kasacyjnie orzeczenia o sygn. II SA/Sz 137/15. Na obecnym etapie, będąc związanym poprzednimi wyrokami, Sąd nie ma możliwości eliminacji orzeczenia Organu I instancji.

7. Rację jednak należy przyznać Skarżącym co do zarzutu niewykonania zaleceń płynących z dwóch poprzednich wyroków tut. WSA, co w ocenie Sądu orzekającego w sprawie uznać należy za nonszalancję Organu.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, w szczególności zaś mających stanowić jej integralną część załączników, których domagał się Sąd orzekając już dwukrotnie w sprawie, gdyż w aktach administracyjnych Organu, do decyzji obecnie zaskarżonej (decyzji Organu II instancji), nie został dołączony żaden załącznik, to z kolei doprowadziło Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

8. Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli została wydana m.in. na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.g.n."), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 6 pkt 2 tej ustawy, celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy zauważyć, iż uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 ww. ustawy ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 ustawy musi być zatem interpretowany dosłownie. Nie może być interpretowany rozszerzająco w zakresie możliwości jego zastosowania.

9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 137/15) stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd na podstawie akt postępowania administracyjnego i treści obu decyzji zauważył, iż nie zawierają one w swej treści, lub w formie załącznika mapy przedstawiającej dokładny przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję przez nieruchomości skarżących. Uchybienie to Sąd uznał za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżących, iż zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia części obszaru nieruchomości, na którym nastąpi ograniczenie ich prawa, a także w sytuacji gdy skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji spornej inwestycji, co przełożyło się na niemożność dokładnego ustalenia zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomościami skarżących, a to z kolei stanowi uchybienie względem dyspozycji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto, w wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 546/16), WSA wskazał, że załącznik mapowy – dołączony do decyzji o ograniczeniu winien być tak opisany by nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Mapy powinny zawierać podpis i pieczęć z adnotacją wskazującą na datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część.

10. Przenosząc powyższe na grunt sprawy wskazać należy, co już uwypuklono, że decyzja Organu II instancji zawarta w aktach administracyjnych, oprócz wskazania na s. 6, że zawiera załączniki w postaci map, takowych załączników de facto nie zawiera. Już samo to uchybienie uznać należy za wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niemożności przeprowadzenia jej kontroli.

Z akt sądowych wiadomo Sądowi skąd inąd (Skarżący dołączyli do skargi kopie tych map), jak te załączniki wyglądają. I po zapoznaniu się z ich redakcją i treścią, Sąd podziela w pełni argumentację Skarżących, że w takiej formie nie wypełniają one wymogów stawianych przez przepisy prawa tak w zakresie uznania ich za mapy dla celów decyzji o ograniczeniu, jak też, z powodów formalnych; nie są bowiem podpisane przez osobę wydającą decyzję administracyjną i nie zawierają upoważnienia właściwego organu do ich wydania.

11. W tym miejscu wskazać należy, iż mapa w postępowaniu administracyjnym, która stanowić ma załącznik do rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n musi jednoznacznie określać ograniczenie sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu.

Wymogi jakimi musi odpowiadać najpierw w toku postępowania rozpatrywana, a następnie jako załącznik rozstrzygająca mapa, zostały określone przez § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przywołany akt wykonawczy wydano na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) zawierającego delegację ustawową do ustalenia standardów kartograficznych na potrzeby miedzy innymi typowych postępowań administracyjnych do których z pewnością należy postępowanie w sprawie wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 213/16). W związku z powyższym rozstrzygnięcie decyzji dla jej jednoznaczności musi być oparte na pozyskanej mapie do celów prawnych, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę.

Zgodnie z art. 124 ust 7 u.g.n. decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1 stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, natomiast na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych.

Z akt sądowych i kopii map stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji wynika jednak, że ani mapy dołączone jako załączniki, ani naniesiony na nich obszar ograniczenia władztwa na nieruchomościach nie zostały sporządzone przez geodetę z uprawnieniami.

12. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, na co wskazywali także Skarżący w skardze, załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część. Musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić.

Analizując kopie załączników należy jednak dojść do wniosku, że nie zostały one podpisane przez osobę uprawnioną do wydawania decyzji czyli Organ lub pracownika przez niego upoważnionego, działającego w trybie tzw. pełnomocnictwa administracyjnego. Podpisanie załączników przez Starszego Inspektora Wojewódzkiego w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami mgr inż. J. D., bez stosownej adnotacji, że uprawnienia swoje wykonuje on z upoważnienia Organu – Wojewody Z. wskazywać może, że takiego upoważnienia on nie posiada, zaś brak wskazania, iż dana osoba działa z upoważnienia, ma charakter istotnej wady decyzji (wyrok NSA z 13 marca 1985 r., SA/Wr 837/84. OSPiKA 1988/5/123). Oczywiście dla przypomnienia jedynie Sąd wskazuje, iż do skutecznego zrealizowania pełnomocnictwa administracyjnego warunkiem koniecznym jest zachowanie formy pisemnej, skierowanie do konkretnej osoby i w sposób możliwie precyzyjny pozytywne wskazanie jego zakresu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 października 2008 r., III SA/Wr 233/08).

13. Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni wskazania Sądu przedstawione powyżej co do wymogów, jakim powinien czynić zadość załącznik do decyzji ograniczającej tak, aby mógł on być uznany za jej integralną część.

14. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku, wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.