Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2846/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 186/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn .akt II SA/Gd 186/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr SKO [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca Spółka wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego hotelu o pokoje hotelowe, centrum konferencyjno - biznesowe, recepcję hotelową, restaurację, centrum odnowy biologicznej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, dla działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, ustalając m.in., że odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji ma nastąpić do sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach określonych przez dysponenta sieci (punkt 7.1 przedmiotowej decyzji).

Następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił zmiany ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] października 2017 r.

Zdaniem Kolegium w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, zmiana decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) jest dopuszczalna, przy czym przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), w szczególności art. 61 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie zakres wnioskowanej zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy jest możliwy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; zgodnie z ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane umową zawartą między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnioskowany zakres zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. zmierza w istocie do takiego sposobu odprowadzania ścieków, który faktycznie doprowadziłby do ustalenia warunków odbiegających od tych przyjętych w decyzji. Zmiana dotyczącą istotnych cech uzbrojenia (zagospodarowania) terenu określonych decyzją ostateczną prowadzi w istocie do określenia nowych warunków zabudowy ustalonych z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W efekcie stwierdzono, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym przesłanka tożsamości sprawy niezbędna do zastosowania art. 155 k.p.a. nie jest spełniona.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę Spółki na ww. decyzję Kolegium.

Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach sprawy zasadnym było odmówienie dokonania zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] w [...] poprzez zastąpienie zawartego w punkcie 7 ppkt 2 stwierdzenia: "odprowadzenie ścieków sanitarnych - do sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach określonych przez dysponenta sieci" stwierdzeniem: "odprowadzenie ścieków sanitarnych - do istniejącej już na przedmiotowej nieruchomości przydomowej oczyszczalni ścieków".

Sąd zauważył, że zmiana sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, jedynie jako pewna modyfikacja rozwiązania tej kwestii, możliwa była w trybie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dokonanej w trybie art. 155 k.p.a. a nie, jak twierdzi organ odwoławczy, jedynie poprzez wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak zmianie decyzji w zakresie ustaleń dotyczących warunków odprowadzania ścieków sanitarnych sprzeciwiają się przepisy szczególne. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie, art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wyjaśnia, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, a także wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe bądź telekomunikacyjne. Celem przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Sąd I instancji zauważył, że działka nr [...] w [...] ma zagwarantowane przyłączenie do sieci kanalizacyjnej: w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca otrzymała warunki przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej wydane przez [...] sp. z o.o. w [...]; w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] wskazało, że przewidywane zakończenie etapu projektowego wraz z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi do końca grudnia 2017 r.; w piśmie z dnia [...] września 2017 r. [...] poinformowało, że rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej we wsi [...] poprawiająca warunki przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci zostanie ukończona w lutym 2018 r. Podjęcie prac związanych z podłączeniem działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej uniemożliwia zaś ustalenie warunków zabudowy w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych poprzez umożliwienie ich odprowadzania do przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie bowiem z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; zwanego dalej: r.s.w.t.), działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej (ust. 1). W razie braku warunków, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (ust. 3). Wynika z tego zdaniem Sądu I instancji, że przez uzbrojenie terenu w urządzenia kanalizacyjne należy rozumieć istniejące lub projektowane podłączenie terenu inwestycji do sieci kanalizacyjnej, a jedynie w razie braku takiej możliwości w drodze zapewnienia możliwości korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest więc alternatywnym sposobem zapewniającym uzbrojenie terenu w urządzenia kanalizacyjne, mogącym mieć zastosowanie tylko w wyjątkowych okolicznościach tj. wówczas, gdy dotychczas nie wybudowano sieci kanalizacyjnej umożliwiającej przyłączenie do niej działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci kanalizacyjnej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, w przyszłości takiej sieci kanalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej [...] w [...] zaskarża ww. wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 61 ust 5 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy nie może być zmieniona zgodnie z wnioskiem skarżącej, ponieważ realizowana inwestycja posiada gwarancję podłączenia do projektowanego uzbrojenia w postaci sieci kanalizacyjnej, podczas gdy jednostka organizacyjna - [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] nie zawarła w tym zakresie stosownej umowy ze skarżącą, jak również nie jest w stanie zagwarantować ww. podłączenia, ponieważ inwestycja skarżącej znajduje się na etapie końcowej realizacji, a budowa sieci kanalizacyjnej jeszcze się nie rozpoczęła (prace znajdują się dopiero na etapie projektowania), a co za tym idzie organ nie jest w stanie zagwarantować inwestycji skarżącej dostępu do publicznej sieci kanalizacyjnej i tym samym wobec niewykonalności pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zapewnienia podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej, z przyczyn leżących po stronie organu, zasadna jest jej zmiana;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 26 ust. 1 r.s.w.t. w zw. z § 26 ust. 3 r.s.w.t. poprzez ich niezastosowanie skutkującą uznaniem, że w niniejszych okolicznościach, niezasadne jest uzbrojenie terenu inwestycji w urządzenie kanalizacyjne w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków, ze względu na zagwarantowaną przez jednostkę organizacyjną - [...] z siedzibą w [...] budowę gminnej sieci kanalizacyjnej w przyszłości, podczas gdy na obecnym etapie realizacji inwestycji skarżącej (etap końcowy), wobec nieistnienia w okolicy terenu inwestycji gminnej sieci kanalizacyjnej oraz braku postępu jakichkolwiek prac mających na celu budowę ww. infrastruktury kanalizacyjnej, nie jest możliwe podłączenie inwestycji do gminnej sieci kanalizacyjnej, jak również zagwarantowanie jej podłączenia przed zakończeniem jej realizacji, a co za tym idzie zasadne jest umożliwienie podłączenie inwestycji do istniejącej przydomowej oczyszczalni ścieków.

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ przeprowadził poprawnie postępowanie dowodowe, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została uwzględniona istotna okoliczność dotycząca tego, że zarówno w dniu składania wniosku inicjującego niniejszej postępowanie, jak również w dniu składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gminna sieć kanalizacyjna nie została zbudowana, a jej prace znajdowały się dopiero na etapie projektowym, co wobec postępu prac nad realizacją inwestycji skarżącej, które zmierzają do jej ukończenia w niedługim czasie, nie jest możliwe ze strony jednostki organizacyjnej - [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] podłączenie inwestycji skarżącej do gminnej sieci kanalizacyjnej, jak również chociażby zagwarantowanie takiego podłączenia w przyszłości, przed ukończeniem inwestycji, podczas gdy poprawne uwzględnienie ww. okoliczności skutkowałoby koniecznością zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podłączenia inwestycji do gminnej sieci kanalizacyjnej, ze względu na nieistnienie wskazanej infrastruktury oraz niemożliwość jej wybudowania przed terminem ukończenia inwestycji przez skarżącą.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie wskazała, że aby decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana, a następnie wykonywana przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. muszą być spełnione kumulatywnie. Jedną z nich jest istnienie lub co najmniej zaprojektowanie uzbrojenia terenu w sposób wystarczający dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Inwestor może być zobowiązany do oprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacyjnej, bądź, gdy nie jest to możliwe do przydomowej oczyszczalni ścieków. Co istotne regułą jest, biorąc pod uwagę bezpieczeństwo i ochronę środowiska odprowadzanie ścieków do gminnej sieci kanalizacji. Wyjątek od tej reguły tj. umożliwienie odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków powstanie w przypadku gdy dotychczas (1) nie wybudowano sieci kanalizacyjnej, do której można przyłączyć daną nieruchomość, (2) nie istnieje projekt budowy takiej sieci, (3) dana jednostka organizacyjna nie zagwarantowała, w drodze umowy z inwestorem w przyszłości takiej sieci kanalizacyjnej lub (4) mimo gwarancji sieć taka nie powstanie przed ukończeniem danej inwestycji.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że art. 61 ust. 5 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których inwestor rozpoczyna realizację inwestycji, w stosunku do której nie jest możliwe określenie czasu realizacji, a jednostka organizacyjna zamierza również w nieokreślonej przyszłości zbudować sieć uzbrojenia terenu, z której będzie korzystać nieruchomość stanowiąca przedmiot inwestycji. Obie strony w takiej sytuacji, nie są zatem w stanie wyraźnie dookreślić czasu powstania inwestycji, jak również czasu zapewnienia możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury przesyłowej. Celem przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p jest zagwarantowanie inwestorowi, że otrzyma w momencie zakończenia inwestycji podłączenie do danej sieci przesyłowej. Cel ten jednakże odpada w sytuacji, gdy inwestor kończy swoją inwestycję, a jednostka organizacyjna nie jest w stanie wypełnić swoich zobowiązań gwarancyjnych. W takiej sytuacji konieczna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy, w ten sposób aby było możliwe dokończenie i odbiór danej inwestycji. Skoro bowiem organ wydał decyzję, która z przyczyn leżących po jego stronie jest niewykonalna, konieczna jest jej sanacja, poprzez wprowadzenie warunków umożliwiających jej wykonanie.

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy długo przed realizacją inwestycji. W tamtym czasie nie istniała w okolicy sieć kanalizacji sanitarnej, a miejscowa jednostka organizacyjna - [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] nie zagwarantowała jej powstania w żadnej umowie. Po otrzymaniu decyzji pozwolenia na budowę skarżąca kasacyjnie rozpoczęła realizację inwestycji. Nie otrzymała w tym czasie żadnej gwarancji od ww. jednostki organizacyjnej na temat budowy gminnej sieci kanalizacyjnej w miejscu inwestycji, jak również nie poinformowano jej, by takie prace miały być rozpoczęte. W momencie gdy inwestycja zaczynała zmierzać ku końcowi skarżąca wystąpiła o zmianę warunków zabudowy w zakresie zapisów dotyczących podłączenia do sieci kanalizacyjnej. W dniu występowania z przedmiotowym wnioskiem skarżąca nie otrzymała od organu, jak również jednostki organizacyjnej żadnej informacji na temat realizacji projektu sieci gminnej kanalizacji. Informacje takie zostały udzielone w sierpniu i wrześniu 2017 r., a zatem po złożeniu przedmiotowego wniosku. Co więcej na dzień składania niniejszej skargi kasacyjnej w dalszym ciągu - mimo zapewnień jednostki organizacyjnej, że prace polegające na budowie ww. sieci rozpoczną się w lutym 2018 r. - gminna sieć kanalizacyjna nie istnieje. Zatem w przedmiotowej sytuacji przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie powinien znaleźć zastosowania.

Jednostka organizacyjna w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zagwarantowała w drodze umowy ze skarżącą budowy gminnej sieci kanalizacyjnej. Umowa taka nie istnieje, a zapewnienia ww. jednostki pochodzą dopiero z etapu składania wniosku o zmianę przedmiotowych warunków zabudowy, a zatem długo po rozpoczęciu realizacji inwestycji. Dotyczą zatem etapu po rozpoczęciu inwestycji. W momencie składania wniosku o zmianę ww. decyzji o warunkach zabudowy jednostka organizacyjna nie była w stanie zagwarantować budowy właściwej sieci przed ukończeniem przez skarżącą inwestycji. Skoro zatem jednostka organizacyjna - [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] nie jest w stanie zagwarantować takiego podłączenia realizowanej przez skarżącą inwestycji, jak również nie zawarła w tym przedmiocie ze skarżącą właściwej umowy, nie jest możliwy do wykonania warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 26 ust. 1 r.s.w.t w zw. z § 26 ust. 3 r.s.w.t. wskazano, że inwestor nie ma możliwości wyboru sposobu podłączenia danego budynku do określonej sieci urządzeń przesyłowych, kierując się względami finansowymi. Prawo budowlane jednoznacznie ogranicza wybór własnego ujęcia wody lub podłączenia się do przydomowej oczyszczalni ścieków jedynie do przypadku niemożności przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Niemożność podłączenia się do ww. sieci zachodzi w przypadku, gdy (1) sieć taka nie istnieje, (2) nie ma projektu jej budowy, (3) nie zawarto umowy gwarantującej jej wykonanie lub (4) jej wykonanie nie nastąpi i nie będzie możliwe przed zakończeniem inwestycji. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie jest możliwe podłączenie do gminnej sieci kanalizacji. W okolicy inwestycji nie istniej gminna sieć kanalizacji sanitarnej. Jednostka organizacyjna [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] nie jest w stanie zagwarantować wybudowanie wskazanej sieci, ze względu na brak stosownej umowy ze skarżącą, zakończenie realizacji inwestycji w niedługim czasie przez skarżącą oraz brak rozpoczęcia jakichkolwiek prac w przedmiocie budowy ww. sieci kanalizacyjnej. Skoro zatem nie istnieje możliwość podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji skarżącego, istnieją przesłanki do podłączenia jej do przydomowej oczyszczalni ścieków. Przy czym niemożliwość podłączenia należy rozumieć zarówno w kontekście nieistnienia wskazanej sieci oraz braku gwarancji co do jej powstania, szczególnie przed terminem realizacji inwestycji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wskazano, że Sąd I instancji stwierdził, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w nienależyty sposób zbadał to, czy postępowanie dowodowe zostało w należyty sposób przeprowadzone przez organ. Sąd nie uwzględnił tego, że organ nie ustalił na jakim etapie znajduje się inwestycja realizowana przez skarżącą w zestawieniu z realizacją budowy gminnej sieci kanalizacyjnej oraz pominął okoliczność dotyczącą tego, że na dzień składania wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, jak również skargi jednostka organizacyjna - [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] znajdowała się dopiero na etapie realizowania prac projektowych wskazanej sieci kanalizacyjnej. Gdyby Sąd uwzględnił ww. okoliczności byłby w stanie uznać, że powstały w sprawie stan faktyczny i prawny uniemożliwia realizację przepisu art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydana została w trybie art. 155 k.p.a.. Przepis ten przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uzależniona jest, zgody strony, ponadto za zmianą lub uchyleniem decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie mogą się mu sprzeciwiać przepisy szczególne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania organu ustaliły, że działka nr [...] w [...] ma zagwarantowane przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca otrzymała warunki przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej wydane przez [...] sp. z o.o. w [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] wskazało, że przewidywane zakończenie etapu projektowego wraz z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi do końca grudnia 2017 r., a w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji poinformowało, że rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej we wsi [...] poprawiającą warunki przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci zostanie ukończona w lutym 2018 r. Nie można zatem podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby okoliczności związane z możliwością przyłączenia przedmiotowej działki do sieci kanalizacyjnej nie zostały zbadane.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci. Taka możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w niniejszej sprawie istnieje co wynika z pisma [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz kolejnych pism z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] września 2017 r. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na rozpoczęcie realizacji inwestycji. Zasadniczo bowiem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla inwestycji planowanych, a nie już realizowanych. Fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji, nie oznacza, iż organ zwolniony był ze stosowania obowiązujących przepisów.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 26 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 3 r.s.w.t. Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej, że zmianie decyzji Wójt Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie, sprzeciwiały się przepisy szczególne, tj. § 26 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 3 r.s.w.t. Przepisy te wskazują, że działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że możliwość zastosowania zbiornika bezodpływowego istnieje tylko, gdy nie ma możliwości zapewnienia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca sieć kanalizacyjna nie ma możliwości obsłużenia planowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie zbiorników bezodpływowych. Przepisy § 26 r.s.w.t. nakazują, aby na działce przeznaczonej pod zabudowę było zapewnione odprowadzanie ścieków, a może to się odbywać przez przyłączenie do sieci kanalizacyjnej bądź zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. W konsekwencji skoro przedmiotowa inwestycja może zostać przyłączona do realizowanej sieci kanalizacyjnej, Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów administracji w zakresie braku możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.