Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1256/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
odrzucono skargę 3 skarżących
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. K., J. W., M. G., E. D., K. P., J. B., M. Ż. i Ł. G. na uchwałę Nr X/186/19 Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego l. odrzuca skargę K. P., M. G. i M. Ż.; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i rysunkowej w zakresie obszaru oznaczonego 2MW; III. zasądza od Rady Miasta Oświęcim na rzecz skarżących P. K., J. W., E. D., J. B. i Ł. G. po 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zarządza zwrot K. P. kwoty 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 27 września 2017 r. Rada Miasta Oświęcim podjęła Uchwałę nr XLI/766/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

O podjęciu ww. uchwały ogłoszono w prasie Gazecie Wyborczej w dniu 13 grudnia 2017 r. oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu w terminie do dnia 8 stycznia 2018 r.

O podjęciu Uchwały nr XLI/766/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

W dniu 15 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Oświęcim podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przedstawiono instytucjom i organom właściwym do uzgadniania i opiniowania przy piśmie z dnia 28 maja 2018 r.

W dniu 16 sierpnia 2018 r. ogłoszono w prasie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W tym samym dniu obwieszczenie Prezydenta Miasta Oświęcim o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto z tablicy ogłoszeń w dniu 9 października 2018 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierały informację, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie udostępniony do wglądu w dniach od 24 sierpnia 2018 r. do 24 września 2018 r. w siedzibie Urzędu Miasta Oświęcim, a uwagi do projektu planu można składać do dnia 8 października 2018 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 4 września 2018 r.

W dniu 11 października Prezydent Miasta Oświęcim podjął rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

W dniu 24 października 2018 r. projekt planu wraz z prognozą oddziaływani na środowisko przekazano Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do ponownego uzgodnienia.

O ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ogłoszono w prasie lokalnej w dniu 23 listopada 2018 r. W tym samym dniu obwieszczenie Prezydenta Miasta Oświęcim o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Oświęcim (zdjęto z tablicy ogłoszeń w dniu 21 stycznia 2019 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierały informację, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie udostępniony do wglądu w dniach od 30 listopada 2018 r. do dnia 3 stycznia 2019 r. w siedzibie Urzędu Miasta Oświęcim, a uwagi do wyłożonego projektu planu można składać w terminie do dnia 17 stycznia 2019 r.

Dyskusja publiczna na projektem planu odbyła się w dniu 18 grudnia 2018 r.

W dniu 7 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Oświęcim podjął rozstrzygnięcie

o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

O ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ogłoszono w prasie Gazecie Wyborczej w dniu 4 kwietnia 2019 r. W tym samym dniu obwieszczenie Prezydenta Miasta Oświęcim o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu planu miejscowego zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto dnia 30 maja 2019 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierały informację, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie udostępniony do wglądu w dniach od 12 kwietnia 2019 r. do 15 maja 2019 r., a uwagi do wyłożonego planu można składać do dnia 29 maja 2019 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 7 maja 2019 r.

W dniu 19 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Oświęcim podjął rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

W dniu 28 sierpnia 2019 r. Rada Miasta Oświęcim podjęła Uchwałę nr X/186/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

Załącznik nr 3 do ww. uchwały stanowi rozstrzygniecie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej zapisanych w planie, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami

o finansach publicznych.

Na uchwalę Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr X/186/10 P. K., J. W., M. G., E. D., K. P., J. B., M. Ż., L. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Ww. uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem i bezpośrednio sąsiadujących;

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- at. 140 i 144 kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem i bezpośrednio sąsiadujących;

- art. 101 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 1 ust. 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie w zmienionym planie następujących wymagań i "walorów": ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury; architektonicznych i krajobrazowych; ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych; ekonomicznych, przestrzeni i prawa własności;

- art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne pozbawienie skarżących właścicielskich praw nabytych i prawa swobodnego dysponowania własnością.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnoszący skargę są współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] znajdujących się w obszarze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego, którzy nie wnioskowali, ani nie wyrażali zgody na przewidywaną zabudowę wielorodzinną. Ustalenia związane z gabarytami zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy pozbawiają ich praw do swobodnego korzystania z ich działek np. przejazdu i wykorzystania jako wewnętrznych dróg dojazdowych. Zezwolenie na przewidywaną zabudowę uniemożliwi skomunikowanie naruszając ewidentnie uprawnienia wynikające z prawa własności art. 140 kc.

Podniesiono, że skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Nadto poddano w wątpliwość zgodność przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; zasadność uregulowania § 17 ust. 1 i 2, w którym w terenie zieleni izolacyjnej dopuszczono realizację dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, obiektów małej architektury i nie wpisano żadnego ograniczenia co do powierzchni zabudowy, ani nie wyznaczono minimum powierzchni biologicznie czynnej.

Nadto podniesiono, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu wprowadzono w interesie inwestora nieład przestrzenny, gdyż umożliwiono realizację budynków wielomieszkaniowych o znacznych gabarytach. Powyższe nie nawiązuje architektonicznie do budynków na tym terenie i przyczyni się do ograniczenia dopływu światła od strony południowej i południowo - zachodniej domów jednorodzinnych zrealizowanych na okolicznych działkach; zignorowano walory krajobrazowe przedmiotowego terenu graniczącego od strony ul. [...] z pasem zieleni, stanowiącym jeden z nielicznych terenów zielonych; zignorowano wymagania dotyczące ochrony środowiska, zważywszy, że na przedmiotowym terenie występuje wiele gatunków chronionych ptactwa; w analizie środowiskowej nie uwzględniono pełnionej przez ten obszar funkcji przewietrzania terenu położonego w niecce ale i pozostałych sąsiadujących osiedli; nie uwzględniono w analizie skutków hydrologicznych zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżących projekt planu został sporządzony z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały wzięte pod uwagę interesy prawne właścicieli nieruchomości objętych planem oraz sąsiadujących z planem. Zastosowano stopniowanie wysokości zabudowy oraz wprowadzono dodatkowe nieprzekraczalne linie zabudowy w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym sąsiadującej z planem. Zarówno parametry wysokości zabudowy wielorodzinnej, jak również wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, wprowadzono w celu ochrony sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej m.in. pod kątem zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia tych nieruchomości. Dopuszczając zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, ustalono parametry projektowanej zabudowy w nawiązaniu do sąsiedztwa, uwzględniając przy tym ustalania obowiązującego planu. Dla terenów l MW i 2MW, które bezpośrednio sąsiadują z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ustalono wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych do 10,5 m. Identyczne parametry dla budynków mieszkalnych obowiązują w planie (uchwała Nr LIW1049/14 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 sierpnia 2014 r.) dla terenów oznaczonych symbolami 58.MN i 51.MN. Dodatkowo, w celu ochrony sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, plan wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenu 1MW w odległości 12 m od północnej i północno-wschodniej granicy planu. Dla terenu 2MW również wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od północno-wschodniej granicy planu oraz w odległości 8 m od południowo-wschodniej granicy planu (w tym działki [...]). Dla terenu 3MW, który bezpośrednio sąsiaduje z terenami jeszcze niezabudowanymi, ale przeznaczony w obowiązującym plan (uchwała Nr LIV/1049/14 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 sierpnia 2014 r.) pod teren 49.MN/U (z dopuszczona zabudową o wysokości do 12 m), ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 13,5 m oraz wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od południowo-wschodniej granicy planu (tj. od terenu 49.MN/U). Jedynie dla terenu 4MW dopuszczono wysokość zabudowy do 20 m, wyznaczając jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do terenu 3MN, w taki sposób, aby zachować 20 m pas wolny od zabudowy między zabudową wielorodzinną a jednorodzinną.

Wskazano, że działki [...] i [...] nie stanowią drogi, są to grunty rolne oznaczone jako RIVb (działka [...]) oraz jako LIII (działka [...]). Istotnym czynnikiem kształtującym rozwiązania komunikacyjne w obszarze objętym planem był projekt budowy publicznej drogi gminnej, na którą gmina posiada prawomocną decyzję ZRiD. Nowy przebieg tej drogi oraz zmiana charakteru zabudowy mieszkaniowej wymusiły wprowadzenie pewnych zmian, mających na celu optymalizację i zachowanie ciągłości systemu komunikacyjnego, w tym powiązań z istniejącymi i projektowanymi drogami sąsiadującymi z planem. W związku z nowym przebiegiem drogi gminnej (teren 1KDD) oraz zmianą przeznaczenia z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną, zlikwidowano drogę wewnętrzną na działce [...] oraz na fragmencie działki [...]. Projektowana droga na działce [...] w obowiązującym planie obsługiwała przyległe tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak zmiana charakteru zabudowy mieszkaniowej na wielorodzinną spowodowała, że droga ta nie jest konieczna dla obsługi komunikacyjnej przyległych terenów. W przypadku działki [...] częściowa zmiana przeznaczenia i przebiegu drogi wynika z projektu drogi publicznej oraz konieczności powiązania z tą drogą, w celu zachowania spójności systemy komunikacyjnego całego obszaru w rejonie Zaborskiej i Batorego. Obydwie działki w granicach planu nadal stanowią grunt rolny (RVIb i LIII) i nie stanowią faktycznego dojazdu do żadnej działki budowlanej.

Wszystkie pozostałe działki objęte planem, a położone w jednostkach planistycznych 1 MW, 2 MW, 3 MW, 4 MW, stanowią własność jednego właściciela, na wniosek którego opracowano przedmiotowy plan miejscowy.

Zdaniem organu przedmiotowy MPZP został sporządzony zgodnie z ustaleniami Studium, które zostało uchwalone uchwałą Nr XXXI/600/17 Rady Miasta Oświęcim z dnia 22 lutego 2017r. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zostały wyznaczone w granicach obszaru określonego w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oznaczone symbolem MN/ MW. Plan zachowuje w całości tereny zieleni izolacyjne wzdłuż potoku Młynówka, wyznaczając teren zieleni izolacyjnej (lZŁ). W związku z tym, że nie dopuszcza się zabudowy na tym terenie, nie określono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z ustawą o planowaniu wskaźnik ten określa się w stosunku do działki budowlanej.

Plan umożliwia lokalizację zabudowy wielorodzinnej, ale wprowadza ograniczenia, tak aby planowana zabudowy nie zakłócała korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ustalenia planu faktycznie ograniczają zatem prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną. Ponadto, trzeba podkreślić, że żadne przepisy prawa nie gwarantują niezmienności otoczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 wprost przewiduje, że możliwa jest zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i możliwe są zmiany Studium, z tym tylko, że zmiany muszą następować w takim trybie, w jakim akty te są uchwalane. Oznacza to, że nie ma żadnej gwarancji ustawowej, że raz wyznaczone przeznaczenie terenów nigdy się nie zmieni i tym samym powstaje "prawo nabyte" do zamieszkiwania w określonym sąsiedztwie.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. Sąd zobowiązał obecnych skarżących i wezwał nieobecnych do wykazania własności nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi (poza obszarem planu) i sposobu ich dotychczasowego drogowego połączenia z drogami publicznymi- w terminie 14 dni.

W piśmie z dnia 1 września 2020 r. skarżący podali, że są właścicielami zabudowanych domami jednorodzinnymi działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

P. K. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] wpisanej do księgi wieczystej nr [...]dowód: wyciąg z KW [...]).

J. W. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] wpisanej do księgi wieczystej nr [...] (dowód: wyciąg z KW [...]), z którą związany jest udział we własności działek stanowiących drogi prywatne wewnętrzne nr [...] (początek drogi wyjazdowej z posesji), [...] i [...], po których przebiega wyjazd służący w założeniu jako połączenie z drogą publiczną ul. [...] - de facto nie jest formalnie zapewniony z uwagi na to, że od drogi publicznej odgradza ją jeszcze działka nr [...] (skarżący J. W. nie jest jej współwłaścicielem) wpisana do księgi wieczystej [...]

M. P. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wpisanej do księgi wieczystej nr [...] (dowód: wyciąg z KW [...]), z którą związany jest udział we własności działek stanowiących drogi prywatne wewnętrzne nr [...], [...] (początek drogi wyjazdowej z posesji) i [...] (po której przebiega wyjazd służący w założeniu jako połączenie z drogą publiczną ul. [...]), który de facto nie jest formalnie zapewniony z uwagi na to, że od drogi publicznej odgradza ją jeszcze działka nr [...] (skarżąca M. P. nie jest jej współwłaścicielką), która wpisana jest do księgi wieczystej [...]).

E. D. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wpisanej do księgi wieczystej nr [...] (dowód: wyciąg z KW [...]), z którą związany jest udział we własności działek stanowiących drogi prywatne wewnętrzne nr [...], [...] (początek drogi wyjazdowej z posesji) i [...] (po której przebiega wyjazd służący w założeniu jako połączenie z drogą publiczną ul. [...]), który de facto nie jest formalnie zapewniony z uwagi na to, że od drogi publicznej odgradza ją jeszcze działka nr [...] (skarżąca E. D. nie jest jej współwłaścicielką), która wpisana jest do księgi wieczystej [...]

Podano, że analogiczna sytuacja dotyczy skarżących Ł. G. właścicielki działki nr [...], M. Ż. właścicielki działki nr [...] J. B. właścicielki działki nr [...] a także innych osób które nie wniosły skargi, a są właścicielami np. działek [...] i [...]. Co więcej w księdze wieczystej nr [...] w dziale III wpisane jest prawo nieodpłatnej służebności gruntowej przechodu i przejazdu istniejącym szlakiem komunikacyjnym od ulicy [...] m.in. przez pgr [...] pasem o szerokości 5,5 m zachodnią częścią tej działki na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek [...], [...] i [...], których prawa zostały całkowicie pominięte, a de facto zlikwidowane bezprawnie przy takich ustaleniach zmienionego mpzp poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze 1MW na pasie tejże służebności gruntowej.

Podniesiono, że rzekome skomunikowanie ww. właścicieli działek z nowo wytyczoną drogą publiczną prowadzącą do ulicy [...], przecinającą obszar objęty zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez prywatne działki nr [...] i [...] należące do inwestora (już na obecnym etapie skonfliktowanego ze skarżącymi) oraz wytyczenie w zmienionym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy wewnątrz działki dojazdowej [...] zamiast 5 metrów od jej granicy po obydwu stronach przewidzianych w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego doprowadziłoby w istocie do pozbawienia właścicieli około 10 nieruchomości dojazdu do drogi publicznej, który w założeniu miała zapewnić ta nowa droga i uzależniałoby wjazd na posesję wyłącznie od decyzji inwestora. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia zobrazowane pierwszym rysunkiem, w szczególności żółtą linią mającą rzekomo potwierdzać dotychczasową możliwą lokalizację inwestycji na podstawie wcześniejszego mpzp są nieprawdziwe w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej 5 m po każdej ze stron działek nr [...] i [...]. Potwierdzają to słabiej widoczne linie z trójkątami biegnące po obu stronach ww. działek na tym rysunku, a także dane planistyczne zawarte systemie informacji przestrzennej (dowód: dane zawarte na stronie Internetowej sip.gison.pl do wglądu). Takie uregulowanie ograniczało prawa współwłaścicieli tych działek, którzy musieli się do niego dostosować przy projektowanych domach, ażeby zapewnić niezakłócony dojazd. Zupełnie niezrozumiałe jest uprzywilejowanie w tym zakresie inwestora w zmienionym częściowo planie zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również działki [...], przy której w ogóle zniknęła po obu stronach nieprzekraczalna linia zabudowy gwarantująca sposób jej wykorzystania współwłaścicielom. Twierdzenie, że droga na działce [...] nie jest konieczna dla obsługi komunikacyjnej (np. działki [...]) nie jest prawdą. Wbrew stanowisku organu administracyjnego o przebiegu dojazdu po działce nr [...] decyduje jej wytyczenie w terenie ograniczone granicami, a nie arbitralna decyzja organu samorządowego. Decyzja z dnia 10 września 2013 r. o zatwierdzeniu projektu podziału wyraźnie wskazuje sposób wykorzystania tych działek nr [...] i [...] jako drogi wewnętrznej w celu zapewnienia dojazdu dla właścicieli (dowód: wyciąg z decyzji z dnia 10 września 2013 r. w załączeniu).

Nadto sprecyzowano, że uchwalony w dniu 28 sierpnia 2019 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stoi w sprzeczności

z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim zarówno w odniesieniu do kierunków uwarunkowań ekologicznych i ochrony prawnej w zakresie dotyczącym ochrony i rozwoju terenów zielonych (II.2.1.1) oraz w odniesieniu do kierunków wynikających z uwarunkowań sanitarnych w zakresie poprawy ekologicznych warunków życia ludzi w tym ochrony powietrza (II.2.1.2), jak również w odniesieniu do dopuszczenia realizacji: dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, infrastruktury technicznej, we wskazanej w § 17 ust.1 i 2 uchwały nr X/186/19 strefie ZŁ w stosunku do uwarunkowań i kierunków zagospodarowania określonych w Studium dla terenów oznaczonych jako ZŁ (II.4.4.15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie (DZ.U.2018/994) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Jak wynika z wpisów do ksiąg wieczystych (których wydruki dołączono do skargi i do pisma z dnia 1 września 2020 r., skarżący P. K., J. W., E. D., L. G. i J. B. są współwłaścicielami znajdujących się w obszarze zaskarżonego planu miejscowego, działek [...] i [...] oraz właścicielami zabudowanych domami jednorodzinnymi nieruchomości znajdujących poza, ale w sąsiedztwie obszaru objętego planem. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje część obszaru, którego przeznaczenie wcześniej regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (uchwała Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 sierpnia 2014 nr LIV/1049/14 - Małop.2014.4995). Wg ustaleń poprzedniego planu tereny, które w planie zaskarżonym przeznaczono pod budownictwo wielomieszkaniowe przeznaczone były pod budownictwo jednorodzinne. Stosownie do tego przeznaczenia dokonano podziału nieruchomości na działki budowlane, przy jednoczesnym wydzieleniu działek przeznaczonych pod drogi ( w tym działki nr [...] i [...]) mające stanowić obsługę komunikacyjną przyszłego osiedla, a także obsługę komunikacyjną dla zabudowy jednorodzinnej znajdującej się poza obszarem obecnie zaskarżonego planu. Zaskarżony plan zmienił przeznaczenie działek [...] i [...]: działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części włączone zostały do terenów zabudowy wielomieszkaniowej. Działka nr [...] miała stanowić część pasa drogi prowadzącej wprost do zabudowanych nieruchomości w/w skarżących (nieobjętych zaskarżonym planem). Wykorzystanie jej w tym celu w związku z ustaleniami zaskarżonego planu nie będzie możliwe. Zdaniem Sądu okoliczność ta czyni dopuszczalną skargę osób będących właścicielami zabudowanych nieruchomości, do których dojazd po działce [...] (będącej ich współwłasnością) miał prowadzić; w opisany sposób bowiem naruszony został ich interes prawny.

Nie został natomiast wykazany w sprawie interes prawny K. P.: z żadnego dokumentu nie wynika, aby była właścicielem nieruchomości, których dotyczą ustalenia zaskarżonego planu.

Akty prawa miejscowego różnią się istotnie od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają one normy adresowane do ogółu, ale mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim normy o charakterze indywidualnym, dotyczące konkretnej nieruchomości stanowione są w ramach władztwa planistycznego tj. w ramach przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu j/w) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W skardze nie sformułowano zarzutów dotyczących samej procedury planistycznej, a przedłożone materiały planistyczne pozwalają stwierdzić, że spełnione zostały wszystkie wymagania i nie popełniono uchybień w tym zakresie mogących powodować konieczność stwierdzenia nieważności planu.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustalając bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu przesądzają o zakresie możliwych sposobów wykorzystania przedmiotu własności. Ingerencja w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie wymienionego władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy jest jednak ograniczone i musi być realizowane z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności.

Nie każde, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

W rozpatrywanym przypadku granice władztwa planistycznego zostały, choć nie w tak szerokim zakresie jak wskazują to skarżący, przekroczone, naruszono więc w sposób istotny zasadę sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -Dz.U.2020.293).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na położenie nieruchomości skarżących w stosunku do obszaru objętego planem, w tym w stosunku do działki nr [...], ustalenia planu co do tejże działki ocenić należy jako przekraczające granice władztwa planistycznego. Jak wyżej wskazano, skoro działkę tę włączono do terenu zabudowy wielomieszkaniowej, to urządzenie na niej drogi będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Tylko pozornie kwestię połączenia drogi 1KDD z drogą 55 KDW (poza zaskarżonym planem), a więc otwarcia dostępu do zabudowanych nieruchomości skarżących załatwia odcinek drogi wewnętrznej pomiędzy terenami 1MW i 2MW. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, dysponuje nią właściciel nieruchomości i on decyduje o jej urządzeniu. Obawa skarżących, że efektem ustaleń zaskarżonego planu będzie brak dostępu do ich nieruchomości z planowanej drogi 1KDD jest jak najbardziej uzasadniona.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. W rozpatrywanym przypadku interesy te wyważone nie zostały. Niewątpliwie w interesie publicznym jest objęcie planem układu drogowego. Nie da się jednak zaprzeczyć, aby – w istniejącym stanie faktycznym - cel ten nie mógł być osiągnięty bez naruszenia oczywistego interesu skarżących, a z jednoczesnym zachowaniem interesów indywidualnych właścicieli innych nieruchomości.

Z tych powodów ten zarzut skargi uznać należało za uzasadniony.

Formułując rozstrzygnięcie uwzględniające skargę Sąd zważył:

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić granice przedmiotu zaskarżenia. Granice te niekoniecznie muszą obejmować cały plan, mogą również zamykać wyodrębnione części planu

Sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Wymaga zatem określenia zakres rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Z pewnością nieważnością dotknięta jest ta część planu, która przeznacza pod zabudowę wielomieszkaniową 2MW przeznacza działkę nr [...]. Nie można jednak z pola widzenia tracić tej okoliczności, że wyłączenie spod regulacji planu tej tylko działki doprowadzi do stanu, w którym obszar 2MW pozbawiony zostanie ustalonej linii zabudowy, której wyznaczenie w planie jest obowiązkowe. Do takiego niedopuszczalnego stanu, doprowadziłoby orzeczenie obejmujące tylko nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Dlatego przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie zakres naruszenia interesu prawnego skarżących wyznacza granice sprawy nakazujące uwzględnienie skargi w odniesieniu do całego obszaru 2MW.

Nie są, w ocenie Sądu, uzasadnione pozostałe zarzuty skargi.

W istocie zarzuty te pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących. Wbrew przekonaniu skarżących, dopuszczalność wniesienia skargi nie otwiera drogi do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także w aspekcie zarzutów niepowiązanych z interesem skarżącego. Pomiędzy wskazanym przez skarżących naruszeniem prawa a ich interesem prawnym musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy.

Zarzucana niezgodność z zapisami studium dotyczy obszaru 1ZŁ , który w żaden sposób nie wiąże się z prawami skarżących. Na marginesie zatem można jedynie wskazać, że zawarte w odpowiedzi na skargę uwagi dotyczące tego zarzutu ("plan zachowuje w całości tereny zieleni izolacyjne wzdłuż potoku Młynówka, wyznaczając teren zieleni izolacyjnej (lZŁ). W związku z tym, że nie dopuszcza się zabudowy na tym terenie, nie określono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z ustawą o planowaniu wskaźnik ten określa się w stosunku do działki budowlanej") Sąd w całości podziela.

Planowanie i urbanistyczne kształtowanie przestrzeni co do zasady należy do gminy. Korzystając z władztwa planistycznego gmina decyduje o sposobie zagospodarowania określonych jej obszarów, decyduje też o zmianie planów w tym zakresie. Nie stanowi naruszenia prawa sam fakt, że inicjatorem zmian jest określona osoba jak i to, że zmiana dotyczy w przeważającej mierze nieruchomości stanowiących własność takiej osoby.

Sama zmiana przeznaczenia terenów nie narusza "praw nabytych", ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do nabycia na stałe indywidualnych praw do określonego sposobu zagospodarowania terenu.

Przepis art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera wiążące wytyczne dla organu planistycznego, ale sam w sobie nie stanowi źródła interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia w/w przepisu stwierdzić należy, że zaskarżony plan uwzględnia interesy właścicieli nieruchomości (przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną) sąsiadujących z obszarem objętym planem. Zawiera bowiem, opisane szczegółowo w odpowiedzi na skargę, mechanizmy chroniące zabudowę jednorodzinną przed zbyt bliskim sąsiedztwem zbyt wysokiej zabudowy wielomieszkaniowej (wskaźniki wysokości, linie zabudowy).

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania w punkcie III orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Skarga K. P. została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) w/w ustawy. Stosownie do przepisu art. 232 § 1 pkt 1 zarządzono zwrot uiszczonego przez K. P. wpisu.

Skargę M. G.- P. i M. Ż. odrzucono na podstawie art. 220 § 3 ppsa, a to w związku z nieuiszczeniem wpisów od skargi. Wezwania o wpis wraz z pouczeniem zostały doręczone obu wymienionym skarżącym w dniu 29 stycznia 2020 r. i żadna z nich wpisu nie uiściła.