Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 767/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3 i ust. 3a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. U. A. S. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 grudnia 2012 r.; sygn. akt II SA/Gl 765/12 w sprawie ze skargi A. S. S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gl 765/12 oddalił skargę S. M. U. A. S. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. (dalej jako Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Zarząd Powiatu Z. działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. P. w Z. w celu budowy kanalizacji sanitarnej i określił zakres warunków zezwolenia oraz opłatę z tego tytułu w kwocie 2.700 zł.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka zwróciła się do SKO w Cz. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2007 r., wywodząc, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., gdyż skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Spółka przywołała art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte jest pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zdaniem Spółki, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to inwestor jest obowiązany wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji o udzielenie takiego zezwolenia. Zdaniem Spółki, wykonawca robót nie może natomiast uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również w sytuacji, gdy inwestor w drodze umowy cywilnoprawnej przeniósł na niego obowiązek uzyskania zezwolenia i poniesienia związanych z tym opłat oraz ewentualnych kar.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO w Cz. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającą na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2007 r. W szczególności nie zgodziło się z poglądem, że z treści art. 39 ust. 3a u.d.p. wynika, iż interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. O ile bowiem interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ma jedynie inwestor i jest to rozwiązanie analogiczne jak w przypadku pozwolenia na budowę, o tyle nie można, zdaniem Kolegium, wyłączyć interesu prawnego wykonawcy robót prowadzonych w pasie drogowym w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Także z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. nie można było stwierdzić nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego oznaczałoby, że Spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji prowadziłoby do powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Oddalając skargę Spółki WSA w G. podkreślił, że organ prawidłowo nie dopatrzył się spełnienia przesłanek nieważności zezwolenia z dnia [...] grudnia 2007 r., a w konsekwencji uznał, że zezwolenie to nie jest obarczone wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci skierowania go do osoby nielegitymującej się przymiotem strony.

Sąd I instancji wskazał, że wydanie zezwolenia nastąpiło na wniosek Spółki, z którego wynikało, iż firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z. Spółka wnioskowała o udzielenie zezwolenia na swoją rzecz, a nie na rzecz inwestora.

Przywołując treść art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. Sąd zauważył, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p. – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy u.d.p. i przepisy rozporządzenia pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, przy czym nie precyzują one konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy.

Wobec tego, że ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca rozróżnił przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, a wzruszenie decyzji w trybie nieważnościowym jest środkiem nadzwyczajnym. Wyeliminowanie decyzji w tym trybie, wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 28 k.p.a., nie było więc możliwe.

Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gl 97/12, według którego to inwestor, a nie wykonawca robót prowadzonych w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia, zaś wykonawca robót nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i z tej racji nie powinien być adresatem decyzji z art. 40 ust. 12 u.d.p. Jednak, zdaniem Sądu, tego rodzaju naruszenie art. 28 k.p.a. nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. Sąd zgodził się także z SKO, że zezwolenie nie jest obarczone innymi kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze stan prawny i rozbieżności w orzecznictwie w dacie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, Sąd uznał brak przesłanek do stwierdzenia jego nieważności.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji SKO obu instancji lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że:

– nie każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, lecz tylko skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiej decyzji;

– wobec faktu, że przepisy u.d.p. nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji;

a w konsekwencji błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym to nie wykonawca, lecz inwestor posiada interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a przez to inwestor, a nie wykonawca powinien być adresatem decyzji w tej sprawie. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie może być zatem skierowana do wykonawcy, gdyż nie jest on stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu takiej decyzji (art. 28 k.p.a.).

Powyższe ustalenie Sądu co do adresata decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie znalazło jednakże potwierdzenia w stanowisku Sądu wyrażającym ocenę legalności spornej decyzji (zezwolenia). Stało się tak wskutek dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a w szerszym kontekście, także błędnej wykładni całego § 1 wskazanego przepisu.

Skarżąca podkreśliła, że w judykaturze sądów administracyjnych dotyczącej art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie stwierdza się, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną pociąga za sobą wadliwość przewidzianą w tym przepisie, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec trafnych ustaleń Sądu, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego powinna być adresowana do inwestora, a nie do wykonawcy, oczywistym wydaje się, że zezwolenie z dnia [...] grudnia 2007 r. zawiera wadę stanowiącą przesłankę stwierdzenia jego nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd z jednej strony stwierdził, że zezwolenie powinno być skierowane do inwestora, a nie do wykonawcy (a więc w istocie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu), z drugiej zaś uznał, że skoro istnieją wątpliwości interpretacyjne co do określenia adresatów zezwoleń wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., to nie można stwierdzić nieważności tego zezwolenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd dokonał wykładni przepisów k.p.a. określających przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób stosowany w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powoływane przez stronę naruszenie prawa było rażące (oczywiste, jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka). Innymi słowy, przy ocenie wystąpienia tej przesłanki możliwa jest sytuacja, w której pomimo ustalenia przez organ lub sąd, że decyzja narusza prawo, możliwe jest odmówienie stwierdzenia jej nieważności, jeżeli oceniający uzna, że naruszenie nie było rażące. Takiego ocennego charakteru nie ma natomiast przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym przypadku bowiem każdorazowe ustalenie, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, całkowicie nietrafiona jest argumentacja Sądu, w której wskazuje on, że okolicznością wykluczającą stwierdzenie nieważności zezwolenia jest, że to Spółka wystąpiła o wydanie na jej rzecz zezwolenia. Powyższe oznacza, że zdaniem Sądu I instancji, wobec niejasności przepisów u.d.p. w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przymiot strony w postępowaniu o udzielenie takiego zezwolenia nabywa się poprzez samo wystąpienie z wnioskiem do organu administracji niezależnie od tego, czy posiada się interes prawny w podjęciu przez organ żądanych czynności.

Tymczasem art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem to nie wystąpienie z wnioskiem do organu administracji przesądza o interesie prawnym podmiotu w danym postępowaniu a przez to o statusie strony (tak jak twierdzi Sąd), lecz wręcz przeciwnie, interes prawny tego podmiotu warunkuje to, czy jest on stroną i może skutecznie zainicjować dane postępowanie. Jeżeli więc dany podmiot nie ma interesu prawnego w żądaniu od organu podjęcia określonych czynności, to nawet wystąpienie przez niego z wnioskiem o podjęcie tych czynności nie powoduje, że organ może wydać w sprawie decyzję merytoryczną, przesądzając o prawach lub obowiązkach wnioskodawcy.

SKO w Cz. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne.

Ma rację skarżąca podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu – ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze.

To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2007 r. wynika, że Spółce udzielono takiego właśnie zezwolenia – na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z. Nie ulega też wątpliwości, że art. 40 u.d.p. nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Art. 39 ust. 3a u.d.p., na który powołuje się skarżąca Spółka, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.

Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot – wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że art. 39 ust. 3a u.d.p. dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.