Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 905/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.52 §4i3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Monika Nowicka Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 584/09 w sprawie ze skargi J. P. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Kr 584/09 oddalił skargę J. P. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Skarżąca J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Swoje starania o przyznanie lokalu mieszkalnego z tych zasobów rozpoczęła w 2002 r. składając stosowny wniosek w dniu 11 października 2002 r. Jak wynika z wniosku zamieszkuje ona w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, którego powierzchnia użytkowa wynosi 34m2, położonym przy ul. [...] w Krakowie, wraz dziećmi R. P. i K. P. oraz M. P. (wówczas mężem), wnioskiem o przyznanie lokalu objęła siebie i dzieci z uwagi na istniejący konflikt z mężem. Kolejne wnioski o przyznanie lokalu składała ona w następnych latach. Jak wynika z akt sprawy organ informował skarżącą, że spełnia przesłanki do starania się o lokal z zasobów Gminy, ale z uwagi na małą liczbę punktów uzyskanych w systemie kwalifikacji punktowej nie była obejmowana listą osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek skarżącej w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z dnia 3 marca 2008 r. Wnioskiem tym skarżąca objęła siebie oraz dzieci podając, że wyrokiem sądu została orzeczona separacja z mężem M. P. a aktualnie toczy się sprawa rozwodowa, jako tytuł udzielenia pomocy mieszkaniowej wskazała zamieszkiwanie w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2008 r. dokonano kwalifikacji punktowej ustalając 147 punktów, a nadto w protokole w punkcie 4 dotyczącym warunków technicznych lokalu zaznaczono " warunki niemieszkalne".

W związku z sporządzeniem projektów list mieszkaniowych na 2008 r. w tym listy osób starających się o pomoc mieszkaniową z tytułu nadmiernego zagęszczenia, na której skarżąca nie została uwzględniona, złożyła ona w dniu 30 lipca 2008 r. pismo zatytułowane odwołanie, w którym wniosła o zakwalifikowanie jej wniosku z tytułu zamieszkiwania w lokalu niemieszkalnym. Pismem z dnia 10 września 2008 r. organ zawiadomił skarżącą, że jej zastrzeżenia dotyczące nieumieszczenia jej w projekcie listy nie mogą być uwzględnione, albowiem uwzględniano osoby, które w kwalifikacji punktowej uzyskały minimum 183 punkty, a skarżąca uzyskała 147 punktów.

Pismem z 11 października 2008 r. skarżąca zwróciła się do organu o wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia jej wniosku o przydział lokalu z tytułu występowania warunków niemieszkalnych. Pismem z dnia 21 listopada 2008r. organ wyjaśnił, że zgodnie z § 9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. nr 850, poz. 5589) wniosek o przyznanie lokalu z tytułu zamieszkiwania w lokalu niemieszkalnym musi obejmować wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. Z uwagi, że wniosek o pomoc mieszkaniową nie obejmował wszystkich osób - męża M. P. , rozpatrywany był z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu.

J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W skardze podniosła m.in., że po raz kolejny jej wniosek nie został zakwalifikowany do listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Jako podstawowy zarzut wskazała, że organ powołując się na § 9 uchwały, zgodnie z którym wniosek z tytułu zamieszkiwania w warunkach niemieszkalnych powinien objąć wszystkie osoby, nie uwzględnił innych przepisów tej uchwały dotyczących ogólnych zasad wstępnej weryfikacji zgodnie z którymi prawomocne orzeczenie separacji wyłącza obowiązek objęcia wnioskiem małżonka. Skarżąca podała również, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 5 listopada 2008 r. orzeczona została eksmisja z lokalu oraz orzeczono o prawie do lokalu socjalnego. Podała, że w Urzędzie poinformowano ją, że jeśli otrzyma prawo do najmu takiego lokalu to tylko ze współmałżonkiem, z czym skarżąca się nie zgadza i kwestionuje istnienie sprzecznych zapisów w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że w Krakowie obowiązuje uchwała Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, która stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Uchwała w rozdziale 3 określa zasady wynajmu lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych (rozdział 3 uchwały - § 9 do § 13 uchwały, określa różne formy jakie może przybrać przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych) i niskim dochodzie (określonym § 4 uchwały). Przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może mieć następującą postać: § 9 warunki niemieszkalne, § 10 nadmierne zaludnienie, § 11 wychowankowie placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz rodzin zastępczych, § 12 względy społeczne, § 13 utrata tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy.

Zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały kwalifikowanie i realizacja wniosków o pomoc mieszkaniową odbywa się wyłącznie na podstawie jednego tytułu przewidzianego przepisami tej uchwały. Ust.3 przewiduje, że w przypadku wystąpienia zbiegu tytułów uprawniających do starania się o pomoc mieszkaniową Gminy Miejskiej Kraków, gdy jeden z tytułów stanowi prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna nakazujące Gminie dostarczenie lokalu, sprawa będzie rozpatrywana wyłącznie na podstawie orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej z wyłączeniem § 11 ust.6 i § 13 ust.6 (wyłączenia te dodano w czasie zmiany uchwały z dnia 24 października 200 7r. uchwałami z 7 stycznia 2009 r. i z 3 czerwca 2009 r.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a organem jest ustalenie, według której z form przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych wniosek skarżącej powinien być rozpoznany, organ przyjął nadmierne zaludnienie, a skarżąca wskazuje na warunki niemieszkalne. Sąd podkreślił, że we wniosku z dnia 3 marca 2008 r. skarżąca zaznaczyła, że stara się o lokal z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, taki również tytuł wskazała w uzasadnieniu wniosku, a wnioskiem objęła siebie i dzieci; R. P. i K. P. Wniosek nie obejmował męża M. P., z którym wówczas pozostawała w separacji na podstawie wyroku sądowego z dnia 24 czerwca 2004 r. Natomiast w protokole z wizji lokalnej z dnia 22 kwietnia 2008 r. zaznaczono, że stan techniczny lokalu kwalifikowany jest jako warunki niemieszkalne, ale dokonując kwalifikacji punktowej jako tytuł wskazano nadmierne zaludnienie. Należy zaznaczyć, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, skarżąca nie kwestionuje ustalonej liczby punktów, natomiast spór dotyczy wykładni uchwały i jej stosowania.

W § 9 uchwały sprecyzowane zostało pojęcie warunków niemieszkalnych. Zgodnie z jego ust. 1 uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są najemcy lokali, które nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W myśl ust. 2 uprawnienie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy wyłącznie najemców lokali stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz najemców opłacających w dniu wejścia w życie ustawy czynsz regulowany za najem lokali stanowiących własność osób fizycznych i prawnych. W ust. 3 określono, iż warunki techniczne stanowiące podstawę weryfikacji wniosku, oceniane są na podstawie dostarczonej dokumentacji oraz podczas wizji lokalowej dokonanej przez komisję. Natomiast ust. 4 § 9 stanowi, że wnioski osób wymienionych w ust.1 muszą obejmować wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. Nie dotyczy to tylko osób w stosunku, do których została orzeczona eksmisja z lokalu i które nie mieszkają wspólnie z wnioskodawcą. Przepis ten wprowadza bezwzględną zasadę, iż w przypadku starań o uzyskanie lokalu z tytułu zamieszkiwania w warunkach niemieszkalnych wnioskiem muszą być objęte wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą (ust. 4 nie był przedmiotem nowelizacji i cały czas obowiązuje w niezmienionej treści). Na bezwzględny charakter tej zasady wskazuje użycie sformułowania "muszą być objęte". Zasada ta ma zastosowanie do wszystkich osób zameldowanych na pobyt stały i zamieszkujących wspólnie z wnioskodawcą, bez względu na istniejące między nimi związki pokrewieństwa, związki faktyczne, czy też związki o charakterze prawnym. Przedstawione rozwiązania dodatkowo potwierdzają, że w przypadku starań o uzyskanie lokalu z tytułu zamieszkiwania w warunkach niemieszkalnych wymóg objęcia wnioskiem wszystkich osób zameldowanych na pobyt stały i zamieszkujących wspólnie z wnioskodawcą ma bezwzględny charakter "wniosek musi obejmować" , w przypadku zaś starań z innych tytułów wniosek może nie objąć wszystkich osób zamieszkujących z wnioskodawcą ( "wnioski powinny obejmować wszystkie osoby").

Zdaniem Sądu powyższe rozwiązania wskazują, że regulacja zawarta w § 9 uchwały dotycząca warunków niemieszkalnych, jako jednego z tytułów niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma charakter materialnoprawny i jest bezwzględnie wiążąca. Tym samym, aby starać się o lokal z tego z tytułu nie wystarczy, aby spełnione zostały tylko przesłanki dotyczące lokalu określone w § 9 ust. 1 - 3 uchwały, ale równocześnie spełniony musi być wymóg określony w § 9 ust. 4 uchwały - wniosek musi obejmować wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. Powyższej zasady nie zmieniają rozwiązania zawarte w dziale III uchwały dotyczące zasad weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, a w szczególności rozdział 1 dotyczący wniosku i wstępnej weryfikacji oraz zawarty w nim § 16 zawierający zasady ogólne. Przepisy § 16 ust. 1- 3 uchwały określają, kto i w jakim terminie dokonuje weryfikacji wniosku. Natomiast § 16 ust. 4 stanowi, iż wniosek o pomoc mieszkaniową z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz niskich dochodów powinien obejmować małżonka oraz wszystkie małoletnie dzieci wnioskodawcy pozostające pod władzą rodzicielska wnioskodawcy lub jego małżonka, jak również małoletnich przysposobionych... W myśl ust.5 wniosek może obejmować również osobę pozostająca z wnioskodawcą w faktycznym, wspólnym pożyciu i jego zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, powinowatych oraz osoby przysposabiające. Ust. 6 Prawomocne orzeczenie separacji wyłącza obowiązek objęcia wnioskiem małżonka.

Powołany § 16 ust. 4 uchwały wskazuje, jakie osoby powinien obejmować wniosek, to rozwiązanie nie ma jednak zastosowania w przypadku starań o lokal z tytułu warunków niemieszkalnych, albowiem wówczas obowiązuje przepis szczególny § 9 ust.4 uchwały, który stanowi, że wniosek musi obejmować wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. Tym samym § 16 ust. 6 uchwały, który wyłącza obowiązek objęcia wnioskiem małżonka, co do którego prawomocnie orzeczono separacje jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji z § 16 ust.4 uchwały, ale nie jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady zawartej w § 9 ust.4 uchwały. Przyjęcie poglądu, że § 16 ust.6 uchwały ma zastosowanie do § 9 ust.4 uchwały, tak jak podnosi skarżąca, nie tylko pozostaje w sprzeczności z wskazaną wyżej wykładnią, ale nadto prowadziłoby do zupełnie sprzecznych i nieracjonalnych wniosków, mianowicie małżonka co do którego orzeczono separację nie uwzględniałoby się we wniosku o lokal z tytułu warunków niemieszkalnych, ale byłego małżonka co do którego orzeczono rozwód należy uwzględnić w wniosku, albowiem brak podstawy prawnej w uchwale do wyłączenia takiej osoby. Tak więc w przypadku starań o lokal z tytułu warunków niemieszkalnych zastosowanie ma wyłącznie zasada zawarta w § 9 ust. 4 uchwały zgodnie z którą wniosek musi objąć wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. W przypadku bowiem zamieszkiwania w lokalu, który kwalifikowany jest jako warunki niemieszkalne, lokal ten winny opuścić wszystkie zamieszkujące w nim osoby ( właśnie dlatego, że lokal nie nadaje się na stały pobyt ludzi), inaczej niż w przypadku starania się o lokal z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, w którym po otrzymaniu lokalu przez osoby starające się i objęte wnioskiem, w dotychczasowym lokalu nadal pozostają osoby którym przysługuje tytuł prawny do tego lokalu. Zdaniem Sądu dokonana przez organ wykładnia uchwały i zastosowanie jej przepisów do stanu faktycznego, który występuje w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowa i nie narusza przepisów obowiązującej uchwały. Natomiast przedmiotem oceny Sądu nie były podnoszone w skardze i w odpowiedzi na skargę nowe okoliczności związane z wyrokiem Sądu orzekającym eksmisję rodziny P. z lokalu przy ul [...], albowiem o tej okoliczności organ został zawiadomiony w dniu 27 listopada 2008 r., a więc po wydaniu rozstrzygnięcia, które jest przedmiotem skargi.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z zm. – dalej – p.p.s.a.) skargę oddalił.

Od powyższego wyroku J. P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem regulacji § 16 ust. 6 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, w pierwotnym brzmieniu), polegającym na błędnej wykładni powołanego przepisu skutkującej jego niezastosowaniem przy ocenie wniosku skarżącej o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno Prezydent Miasta Krakowa, jak i kontrolujący następnie jego działania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonali nieprawidłowej wykładni przepisów Uchwały. W rezultacie, pomimo spełnienia przez skarżącą warunków określonych w tym akcie, nie została ona zakwalifikowana do listy mieszkaniowej w roku 2008, a tym samym została pozbawiona możliwości zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów Gminy Miejskiej Kraków.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 16 ust. 6 uchwały poprzez jego niezastosowanie wskazano, że przepisy dotyczące najmu lokali w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, na podstawie których rozpatrywany był wniosek skarżącej, zawarte są w Dziale II Rozdziale 3 Uchwały. Przewidują one następujące przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych: warunki niemieszkalne (§ 9 Uchwały), nadmierne zaludnienie (§ 10 Uchwały), bycie wychowankiem placówek opiekuńczo - wychowawczych lub rodzin zastępczych (§ 11 Uchwały), względy społeczne (§12 Uchwały), utrata tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu (§ 13 Uchwały).

Skarżąca spełniła wymogi kryterium warunków niemieszalnych określone w § 9 ust. 1, 2 i 3 Uchwały. Zgodnie z tymi przepisami, uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są najemcy lokali, które nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Uprawnienie to dotyczy przy tym wyłącznie najemców lokali stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz najemców opłacających w dniu wejścia w życie ustawy czynsz regulowany za najem lokali stanowiących własność osób fizycznych i prawnych (§ 9 ust. 2 Uchwały). Warunki techniczne stanowiące podstawę weryfikacji wniosku, oceniane są na podstawie dostarczonej dokumentacji oraz podczas wizji lokalowej (§ 9 ust. 3 Uchwały). Fakt istnienia w lokalu zajmowanym przez skarżącą warunków niemieszkalnych potwierdziła wizja lokalna w dniu 22 kwietnia 2008 r. Wniosek skarżącej nie został jednak pozytywnie zweryfikowany, ponieważ organ powołał się § 9 ust. 4 Uchwały, który wymaga, aby wnioski o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych składane w oparciu o przesłankę warunków niemieszkalnych obejmowały wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. Tymczasem zgodnie z przepisem § 16 ust. 6 Uchwały prawomocne orzeczenie separacji wyłącza obowiązek objęcia wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej małżonka.

Dokonując wykładni powołanego przepisu Sąd błędnie uznał, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, "§ 16 ust. 6 uchwały, który wyłącza obowiązek objęcia wnioskiem małżonka, co do którego prawomocnie orzeczono separację, jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji z § 16 ust. 4 uchwały, ale nie jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady zawartej w § 9 ust. 4 uchwały". Wykładnia taka nie jest prawidłowa. Przede wszystkim literalne brzmienie regulacji § 16 ust. 5 Uchwały, a w związku z tym również wykładnia językowa, uzasadnia wniosek, że w przypadku prawomocnego orzeczenia o separacji nie ma obowiązku uwzględnienia we wniosku o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków małżonka, w stosunku do którego separację orzeczono.

Wniosek taki uzasadnia dodatkowo miejsce powołanej regulacji w Uchwale (wykładnia systemowa) - przepis § 16 ust. 6 Uchwały został umieszczony Dziale III Uchwały zatytułowanym "Zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu", co więcej, § 16 Uchwały zawiera "Zasady ogólne". Zgodnie z § 16 ust. 4 Uchwały wniosek o pomoc mieszkaniową z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz niskich dochodów powinien obejmować m.in. małżonka wnioskodawcy. Jak wskazano powyżej, § 9 dotyczący kryterium warunków niemieszkalnych znajduje się w przepisach regulujących wynajem lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, a zatem wniosku ocenianego pod kątem tego kryterium bez wątpienia dotyczy przepis § 16 ust. 4 Uchwały. Wymóg zawarty w § 16 ust. 4 Uchwały uchla natomiast regulacja § 16 ust. 6 Uchwały, stanowiąc, że prawomocne urzeczenie separacji wyłącza obowiązek objęcia wnioskiem małżonka. Skoro zatem § 16 ust. 4 Uchwały dotyczy między innymi wniosków składanych w ramach kryterium warunków niemieszkalnych (§ 9 Uchwały), to § 16 ust. 6 Uchwały, wyłączający obowiązek objęcia wnioskiem małżonka w przypadku orzeczonej separacji, również dotyczy wniosków weryfikowanych w trybie § 9 Uchwały.

Sąd 1 instancji uznał za niewątpliwe, że § 16 ust. 6 Uchwały stanowi przepis szczególny w stosunku do § 16 ust. 4 Uchwały, nie zbadał natomiast w żaden sposób relacji przepisu § 16 ust. 4 Uchwały i § 9 Uchwały. Nie można przy tym uznać, że argumentem przemawiającym za zasadnością wykładni dokonanej przez Sąd I instancji jest powołana przez Sąd rzekoma nieracjonalność polegająca na braku regulacji dotyczącej małżonka rozwiedzionego. Gdyby uznać, że § 16 ust. 6 Uchwały nie obejmuje przypadków orzeczenia rozwodu, faktycznie konieczne byłoby stwierdzenie, że Uchwala w tym zakresie zawiera rozwiązanie nieracjonalne, bowiem w żadnym przypadku (nie tylko przy kryterium warunków niemieszkalnych), brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla uchylenia wymogu objęcia wnioskiem małżonka tylko w przypadku separacji, z równoczesnym brakiem uchylenia takiego wymogu w przypadku rozwodu. Dla przyjęcia racjonalności prawodawcy należy zatem uznać, że regulacja § 16 ust. 6 Uchwały obejmuje również małżonków rozwiedzionych, ponieważ rozwód pociąga za sobą w stosunku do małżonków skutki prawne dalej idące niż separacja.

Uwzględniając postulowaną powyżej wykładnię zmierzającą do objęcia regulacją § 16 ust. 6 Uchwały małżonków rozwiedzionych, również wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że § 16 ust. 6 Uchwały odnosi się także do wniosków w ramach kryterium warunków niemieszkalnych. Celem prawodawcy powinno być bowiem wyeliminowanie przypadków, w których wnioskodawca musiałby ubiegać się o pomoc mieszkaniową wraz z małżonkiem pozostającym w konflikcie. Najczęściej bowiem w przypadku separacji czy rozwodu istnieje poważny konflikt czyniący niemożliwym dalsze wspólne zamieszkiwanie. Tak też jest w przypadku - skarżącej - jak wynika z materiału dowodowego przedstawionego organowi przez skarżącą, jej mąż nadużywa alkoholu, stosuje też wobec niej i dzieci przemoc fizyczną i psychiczną. Z powodu wszczynanych przez męża awantur w mieszkaniu zajmowanym przez skarżącą wielokrotnie miały miejsce interwencje policji. Zastosowana została także procedura Niebieskiej Karty. Nie ma zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji ubieganie się przez skarżącą o pomoc mieszkaniową razem z mężem byłoby bezcelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do § 6 ust. 2 uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz.Urz. Woj. Małop. nr 850, poz. 5889 z późn. zm.), kwalifikowanie i realizacja wniosków o pomoc mieszkaniową odbywa się wyłącznie na podstawie jednego tytułu prawnego przewidzianego przepisami tej uchwały. Z powołanego przepisu należy wyprowadzić kluczową dla rozpoznawanej sprawy konkluzję, iż procedura zmierzająca do przyznania tej pomocy może być uruchomiona wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o nią, a sposób oznaczenia przesłanki ubiegania się o ta pomoc (tytułu prawnego) jest wiążący dla organów Gminy Miejskiej Kraków, skoro kwalifikowanie wniosku, który jest warunkiem sine quo non uzyskania pomocy, może nastąpić wyłącznie w oparciu o jeden "tytuł prawny". Składająca skargę kasacyjną w swym wniosku z dnia 3 marca 2008 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej wskazała, iż ubiega się o nią z powodu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Tym samym, stosownie do powołanego przepisu uchwały z dnia 24 października 2007 r., zakreśliła niejako kierunek rozpoznania jej wniosku i przesłanki, które organy Gminy powinny wziąć pod uwagę przy jego załatwianiu. Okoliczność, iż w trakcie "oględzin z dnia 22 kwietnia 2008 r. oznaczono w protokole, warunki techniczne lokalu jako "warunki niemieszkalne", nie miała żadnego znaczenia dla kierunku rozpoznania jej wniosku z tytułu "nadmiernego zaludnienia". Jej "odwołanie" z dnia 30 lipca 2008 r. od projektu list mieszkaniowych na 2008 r. zawierające żądanie zakwalifikowania jej wniosku jako wniosku z tytułu zamieszkiwania w lokalu niemieszkalnym, było w istocie nowym wnioskiem opartym o nowy tytuł prawny, który winien być odrębnie rozpatrywany w ramach procedury określonej w powołanej uchwale. W przeciwnym przypadku w toku owej szczególnej procedury "quasi administracyjnej", będącej konsekwencją stanowiska NSA przyjętego w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, jej wniosek o przyznanie pomocy z tytułu "warunków niemieszkalnych" zostałby załatwiony wyłącznie w ramach rozpoznania wezwania organów Gminy Miejskiej Kraków do usunięcia naruszenia prawa złożonego na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm, - dalej – p.p.s.a.). Wyłącznie bowiem tak można zakwalifikować "odwołanie" skarżącej z dnia 30 lipca 2008 r. Naruszono by w ten sposób prawo skarżącej do rzetelnej procedury gwarantujące jej dwukrotne merytoryczne rozpoznanie jej wniosku. Tak bowiem w istocie należy interpretować wynikający z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w postaci złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi.

Tak więc "odwołanie" skarżącej z dnia 30 lipca 2008 r. winno być potraktowane jako nowy wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a przedmiotem skargi do Sądu I instancji był akt Prezydenta Miasta Krakowa (rozstrzygniecie) z dnia 21 listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z zasobów Gminy Miejskiej Kraków z tytułu "nadmiernego zaludnienia".

W konsekwencji powyższych rozważań kwestia czy wniosek składany na podstawie § 9 ust. 4 uchwały z dnia 24 października 2007 r. winien obejmować męża skarżącej w sytuacji, w której pomiędzy małżonkami prawomocnie orzeczono separację - § 16 ust. 6 uchwały, czy też nie, jest w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowa. Prezydent Miasta Krakowa rozpoznał bowiem wyłącznie wniosek skarżącej o pomoc mieszkaniową z tytułu "nadmiernego zaludnienia", a nie wniosek z tytułu "warunków niemieszkalnych".

W rezultacie należy uznać, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 16 ust. 6 uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, nie był trafny, a wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji