Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 611/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasto A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto A. na rzecz Wojewody P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 09 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 611/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Miasta A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta A. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ prowadzący"), działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.o."), w dniu [...] maja 2017 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] M.B.

Wojewoda P. (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2017 r., stwierdził nieważność ww. zarządzenia Burmistrza, uznając, że zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W uzasadnieniu wskazał, że zarządzenie zostało podjęte pomimo negatywnej opinii P. Kuratora Oświaty, która wprawdzie nie była wiążąca, ale zawarte w niej negatywne stanowisko obligowało Burmistrza do wyczerpującego i przekonującego umotywowania przesłanek, które stanowiły podstawę wydania zarządzenia. Zdaniem organu nadzoru uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest wprawdzie rzetelne, jednak argumenty w nim przedstawione nie stanowią podstawy przyjęcia stanowiska, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione". Jako powód wydania zarządzenia podano otwarty konflikt dyrektora z pracownikami szkoły oraz nieutrzymywanie właściwych relacji z rodzicami. Przywołana okoliczność, zdaniem Wojewody, nie posiada charakteru nagłego, lecz wskazuje na rozłożony w czasie proces, który nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego. Organ nadzoru wywiódł, że przesłanki takiego typu, jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej lub konflikt z organem prowadzącym czy też gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Szczególnymi przypadkami nie są sytuacje, które uważane są za takie w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego. W ww. przepisie chodzi o zdarzenia, które obiektywnie powodują destabilizację jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Zdaniem Wojewody negatywna ocena pracy dyrektora dokonana przez część nauczycieli szkoły oraz rodziców nie stanowi podstawy do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Także kolejny argument przemawiający, w ocenie Burmistrza, za odwołaniem dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia – dotyczący złożenia arkusza organizacyjnego szkoły obarczonego licznymi brakami, który negatywnie zaopiniowała rada pedagogiczna – zdaniem organu nadzoru nie był wystarczającym powodem do odwołania dyrektora w ww. trybie. Mimo przytoczonych 11 uchybień uniemożliwiających zatwierdzenie arkusza organizacyjnego, Burmistrz nie uzasadnił, w jaki sposób braki i nieprawidłowości wynikające z przedłożonego arkusza organizacyjnego godzą w interes szkoły jako interes publiczny. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że mimo wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia uchybień, nie można znaleźć takich, które skutkowałyby natychmiastowym przerwaniem wykonywania czynności przez dyrektora oraz dawałyby podstawy do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina Miasta A. (dalej też jako "Gmina", "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie"), zarzucając naruszenie: art. 85 ustawy o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g.") przez jego błędne zastosowanie; art. 1 u.s.o. przez jego niezastosowanie; art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię; art. 91 u.s.g. przez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze oparte jest wyłącznie na polemice ze stanowiskiem Burmistrza w zakresie oceny zaistniałych przesłanek odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru naruszył art. 85 u.s.g. przez dokonanie kontroli zarządzenia ponad kryterium zgodności z prawem. Burmistrz przy wydaniu zarządzenia dokonał wszelkich wymaganych czynności formalnych – zebrał niezbędne informacje, zasięgnął opinii kuratora oświaty, wskazał właściwą podstawę prawną, a zarządzenie należycie uzasadnił. Działanie Wojewody oprócz tego, że wykracza poza kryterium kontroli legalności, wkracza także w wyłączne kompetencje Burmistrza. To Burmistrz jest bowiem organem prowadzącym i ponosi odpowiedzialność za realizację przez szkołę jej ustawowych zadań. W tym celu musi mieć on możliwość oceny zaistniałych zdarzeń i podjęcia kroków, które te zdarzenia wyeliminują. Nadto to Burmistrz ma najlepszą wiedzę dotyczącą sytuacji w szkole i jej konsekwencji w chwili wydania zarządzenia i ewentualnych skutków w przyszłości niepodjęcia takiego zarządzenia. W ocenie organu prowadzącego utrzymujący się konflikt dyrektora z większością członków rady pedagogicznej, brak współpracy z radą rodziców, liczne uchybienia w pracy organizacyjnej szkoły, nieprzestrzeganie ustawy o systemie oświaty (przez niezwołanie rady pedagogicznej) jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym stanowiącym przesłankę do odwołania dyrektora. Zaznaczono, że celem ustawy o systemie oświaty jest przede wszystkim ogólnie pojęte dobro uczniów, a nie ochrona dyrektora przed odwołaniem. Podniesiono, że to prawda iż istniejący konflikt jest rozłożony w czasie, lecz trudno było podejmować decyzję o odwołaniu natychmiast po jego pojawieniu się, gdyż istniała nadzieja, że konflikt zostanie rozwiązany. W ocenie skarżącej w sprawie nastąpiła kumulacja wielu przyczyn, z których każda z osobna prawdopodobnie nie stanowiłaby wystarczającego powodu do odwołania, jednakże wszystkie te przyczyny, które wystąpiły łącznie w stosunkowo krótkim czasie powodują, że podjęte zarządzenie było słuszne i znajdowało oparcie w prawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uczestniczka postępowania, M. B., w swych pismach procesowych podniosła, że skarga jest bezzasadna, albowiem nie zostały spełnione żadne przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Żadne z zarzucanych naruszeń – które, jak podkreśliła, nie były przez nią zawinione – nie uzasadniało "zwolnienia dyscyplinarnego".

Oddalając skargę, przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Bk 611/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, że dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organem samorządu terytorialnego a organem nadzoru co do legalności odwołania dyrektora szkoły na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., podstawowe znaczenie ma wykładnia, zawartej w tym przepisie, klauzuli "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jako podstawy odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia. W tym celu Sąd wyszedł od analizy art. 38 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w zakresie przewidzianych w nim możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska bez odwołania i stwierdził, że wynika z niej konstatacja, iż przepisy art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 34 ust. 2a oraz art. 34a ust. 2 u.s.o. mogą stanowić podstawę prawną do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, zarówno w razie negatywnej oceny jego pracy, jak i w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych, a także gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania. Podstawy do odwołania dyrektora szkoły określone dyspozycjami ww. przepisów obejmują praktycznie pełny zakres działania nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły.

W ocenie Sądu I instancji z powyższej konstatacji wynika również dyrektywa interpretacyjna, gdy chodzi o wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Jeżeli bowiem w tym przepisie przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierującego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Problemem jest określenie kryterium, czym wyróżniają się "przypadki szczególnie uzasadnione". W tym zakresie Sąd I instancji – dokonawszy przeglądu orzecznictwa podejmującego próby interpretacji ww. klauzuli zarówno w ujęciu pozytywnym, jak i negatywnym – podzielił stanowisko, w myśl którego z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie można wyodrębnić następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia: (1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne); (2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły; (3) przy czym stwierdzone uchybienia nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia – zdaniem Sądu I instancji – organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Na tym tle Sąd Wojewódzki stwierdził, że dokonana przez Wojewodę ocena zarządzenia Burmistrza jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem kwestionowane zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazano:

– otwarty konflikt dyrektora z pracownikami szkoły oraz nieutrzymywanie właściwych relacji z rodzicami;

– złożenie arkusza organizacyjnego szkoły obarczonego licznymi brakami, który negatywnie zaopiniowała rada pedagogiczna.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzut konfliktu z pracownikami szkoły i z rodzicami nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi, to istnieje tryb "zwykłego" odwołania. Konflikty w pracy i skargi na pracodawcę nie są bowiem okolicznościami wyjątkowymi i jako takie mogą co najwyżej stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. Zdaniem Sądu I instancji także uchybienie dotyczące złożenia arkusza organizacyjnego obarczonego licznymi wadami nie może być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Nie można bowiem uznać go za przypadek wyjątkowy, mogący prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Może on co najwyżej stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez dyrektora i w konsekwencji zwolnieniem go w trybie zwyczajnym.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na, podkreślany w orzecznictwie, wymóg natychmiastowości działania, tj. szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora, gdyż brak takiej reakcji w naturalny sposób osłabia, a nawet – z upływem czasu – znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zaznaczył, że w sprawie niniejszej taka reakcja nie miała miejsca. Zarzucane nieprawidłowości były rozłożone w czasie, a odwołanie dyrektora nie nastąpiło niezwłocznie po wystąpieniu naruszeń stwierdzonych przez organ prowadzący. Fakt rozłożenia nieprawidłowości w czasie przyznaje sam organ prowadzący, który tłumaczy brak natychmiastowej reakcji nadzieją na rozwiązanie konfliktu. Powyższe, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, świadczy jednak o tym, że stwierdzone uchybienia nie wymagały natychmiastowego działania i zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Białymstoku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta A., reprezentowana przez Burmistrza Miasta A. i zastępowana przez r.pr. [...], który z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 u.s.o. przez jego niezastosowanie,

2) art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię,

wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w istotnej mierze powielił argumenty podniesione uprzednio w skardze do WSA. Wskazał, że celem ustawy o systemie oświaty jest przede wszystkim ogólnie pojęte dobro uczniów (co wynika z preambuły do tej ustawy i z jej art. 1), a nie ochrona dyrektora przed odwołaniem. Stabilność zatrudnienia dyrektora jest ważną wartością, ale mającą służyć stabilizacji w zarządzaniu szkołą, a nie ochronie konkretnych osób. Natomiast w sytuacji, gdy dobro uczniów i realizacja zadań szkoły są zagrożone, to – zdaniem skarżącej kasacyjnie – należy dać pierwszeństwo tym właśnie wartościom, nawet kosztem stabilności zatrudnienia osób kierujących szkołą. Strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż utrzymujący się konflikt dyrektora z większością członków rady pedagogicznej, brak współpracy z radą rodziców, liczne uchybienia w pracy organizacyjnej szkoły, łamanie ustawy o systemie oświaty (przez niezwołanie rady pedagogicznej), jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, stanowiącym przesłankę do odwołania dyrektora Zespołu Szkół. Przy tym nasilenie tych zjawisk było tak duże, że, zdaniem organu prowadzącego, niemożliwe było, aby stanowisko dyrektora zajmowała w dalszym ciągu B. M. Organ prowadzący uznał, iż Zespół Szkół nie mógł w takich warunkach poprawnie funkcjonować i wypełniać ustawowych funkcji szkoły, do realizacji których niezbędna jest współpraca dyrektora z radą pedagogiczną, radą rodziców oraz organem prowadzącym. Konflikt przekładał się na codzienną pracę i funkcjonowanie w szkole, o czym mówili nauczyciele oraz rodzice, oczekując od Burmistrza natychmiastowych działań. W sytuacji, gdy tej współpracy w szkole nie ma, a dyrektorowi brakuje wiedzy i umiejętności do właściwego wypełniania swoich obowiązków, w tym zarządzania grupą pracowników, jedynym rozwiązaniem jest odwołanie dyrektora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. reprezentowany przez r.pr. [...], wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazując, że strona skarżąca nie skonkretyzowała, który konkretnie przepis art. 1 u.s.o. – zawierający 17 punktów odnoszących się do bardzo różnorodnych wartości (od prawa do kształcenia się aż po zasadę kształtowania u uczniów postaw przedsiębiorczości) – został, jej zdaniem, naruszony przez Sąd I instancji. Niesprecyzowanie zarzutu do konkretnie wskazanego przepisu skutkuje brakiem możliwości szczegółowego odniesienia się do niego przez organ. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, zarzut naruszenia art. 1 u.s.o. jest niedopuszczalny ze względu na jego zbyt ogólny charakter. Zawarte w nim normy prawne są przydatne dla realizacji celów interpretacyjnych, wskazują bowiem na cele mające być realizowane ustawą systemową i stanowią pomocne narzędzie przy wykładni przepisów precyzyjnie wskazujących na poszczególne uprawnienia podmiotów. Nie można jednakże Sądowi I instancji czynić zarzutu, że ich nie zastosował, bowiem nie stanowią one konkretnych wskazań co do sposobu postępowania, nie mówią wprost, jak podmiot powinien się zachować. W zakresie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej Wojewoda podkreślił zaś konieczność wąskiego rozumienia pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" –którym nie jest niewłaściwe wykonywanie obowiązków czy też brak umiejętności ułożenia relacji z grupą nauczycieli albo rodziców – a także wymóg natychmiastowości działania (reakcji) organu prowadzącego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania M. B., reprezentowana przez adw. [...], w piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Burmistrza spornego zarządzenia pokazuje, iż mimo podniesionych w uzasadnieniu tego zarządzenia niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet gdyby się zgodzić – czemu uczestniczka kategorycznie zaprzecza – że w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się ona wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Uczestniczka podniosła, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym wykluczono z katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków m.in. "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną, czy występowanie konfliktu pomiędzy dyrektorem placówki a częścią jej pracowników, uznając, że nie są wystarczającą przesłanką uzasadniającą odwołanie dyrektora.

Na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. pełnomocnik Wojewody oraz pełnomocnik uczestniczki podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga ta została oparta jedynie na podstawie wyszczególnionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Trzeba wobec tego od razu zauważyć, że niepodniesienie w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej: naruszenia przepisów postępowania – która to podstawa służy w szczególności kwestionowaniu ustaleń faktycznych – oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie ustalenia te zaś obejmują m.in. wskazanie przyczyn, które legły u podstaw odwołania M. B., a którymi, jak stwierdził Sąd I instancji, były:

– otwarty konflikt dyrektora z pracownikami szkoły oraz nieutrzymywanie właściwych relacji z rodzicami;

– złożenie arkusza organizacyjnego szkoły obarczonego licznymi brakami, który negatywnie zaopiniowała rada pedagogiczna.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że pierwszy z nich – zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.; w skrócie "u.s.o.") przez jego niezastosowanie – nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z uwagi na jego wadliwe zredagowanie. Jak bowiem trafnie wytknął Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższy zarzut nie został należycie sprecyzowany przez wskazanie, który konkretnie z zamieszczonych w art. 1 u.s.o. osiemnastu punktów (wyliczających cele ustawy) został przez Sąd I instancji naruszony. Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który – tak jak przywołany art. 1 u.s.o. – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też: wyroki NSA: z 26.06.2018 r., II OSK 1833/16; z 14.03.2017 r., II OSK 1771/15; z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Wobec tego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna w zakresie ww. zarzutu nie poddawała się weryfikacji sądowej.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. przez jego błędną wykładnię. Zaprezentowana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu – który głosi, że cyt.: "Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: [...] 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia" – w tym zwłaszcza interpretacja zamieszczonej w nim klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych", nie odbiegają od powszechnie przyjmowanych w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie.

Albowiem podkreśla się w nich trafnie, że – po pierwsze – art. 38 ust. 1 u.s.o., który określa przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 38, oraz tam przywołane orzecznictwo sądowe i dalsze wypowiedzi doktryny), ma niewątpliwie stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Zatem musi być on zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (również przez właściwe sądy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku: nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. wyrok SN z 09.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371).

Po drugie, przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., jako dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, a to zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia – por. wyrok NSA z 26.09.2014 r., I OSK 1433/14, CBOSA) nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Dlatego też należy w pełni podzielić stanowisko – powszechnie przyjmowane w doktrynie i judykaturze – w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. do określenia "uzasadnione przypadki" (używanego także w innych przepisach ustawy o systemie oświaty, np. w jej art. 36a ust. 13) przysłówka "szczególnie", zawęża pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 5 do art. 38, i tam przywołane orzecznictwo sądowe). W konsekwencji art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. musi być rozumiany jako obejmujący wyłącznie kwalifikowane sytuacje, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (zob. wyrok NSA z 15.10.2017 r., I OSK 1870/17, CBOSA; por. też wyrok SN z 09.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371). Innymi słowy, chodzi o działanie lub zaniechanie o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela - dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły, i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. np. wyroki NSA: z 14.02.2013 r., I OSK 1797/12; z 14.12.2017 r., I OSK 2090/17 – CBOSA). Jeszcze inne określenie omawianej przesłanki odwołania wskazuje na to, że muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym i wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające (por. wyroki NSA: z 09.04.2013 r., I OSK 2703/12; z 26.09.2014 r., I OSK 1433/14 – CBOSA). "Przypadki szczególnie uzasadnione" obejmują więc sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 27.09.2017 r., I OSK 1318/17, CBOSA).

W konsekwencji – po trzecie – w dominującym nurcie orzecznictwa sądowego z katalogu "przypadków szczególnie uzasadnionych", które usprawiedliwiałyby natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły, trafnie wykluczono m.in. takie okoliczności, jak: utrata zaufania organu prowadzącego, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych, tudzież okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego następczego odwołania w "zwykłym" trybie. Również negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" w analizowanym tu rozumieniu (por. np. wyroki NSA: z 09.05.2001 r., II SA 3293/00; z 23.09.2005 r., I OSK 91/05; z 09.07.2010 r., I OSK 525/10; z 25.02.2011 r., I OSK 2018/10; z 08.02.2011 r., I OSK 1928/10; z 19.11.2010 r., I OSK 1530/10; z 11.05.2012 r., I OSK 1972/11; z 06.12.2012 r., I OSK 1775/12; z 14.02.2013 r., I OSK 2269/12; z 22.11.2016 r., I OSK 1592/16 – CBOSA). W pojęciu tym nie mieści się także konflikt pomiędzy dyrektorem a nauczycielami czy rodzicami (zob. wyrok NSA z 01.12.2017 r., I OSK 690/17, CBOSA).

W świetle powyższych uwag należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności wskazane w tej sprawie jako przyczyny odwołania uczestniczki ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (otwarty konflikt z pracownikami szkoły; nieutrzymywanie właściwych relacji z rodzicami; złożenie arkusza organizacyjnego szkoły obarczonego licznymi brakami, który negatywnie zaopiniowała rada pedagogiczna) – rozpatrywane, podkreślmy, zarówno z osobna, jak i łącznie – nie stanowiły "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Poza tym, że nie sposób przypisać im wyjątkowego, nadzwyczajnego charakteru ani istotnie destabilizującego funkcjonowanie szkoły skutku, to jeszcze – jak trafnie zauważył Sąd I instancji w ślad za organem nadzoru, i co jest w niniejszej sprawie bezsporne – były one znacznie rozłożone w czasie (według wyjaśnień uczestniczki: od września 2016 r. do maja 2017 r.). Co tylko potwierdza, że wskazane uchybienia nie wymagały natychmiastowej reakcji organu prowadzącego i zastosowania nadzwyczajnego trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., lecz że właściwy byłby, co najwyżej, tryb odwołania "zwykły", odpowiednio wcześniej zainicjowany. Nie bez znaczenia jest także negatywna opinia o odwołaniu przedstawiona przez organ nadzoru pedagogicznego (P. Kuratora Oświaty). Opinia ta nie była oczywiście wiążąca, lecz nie sposób jej pominąć w badaniu całokształtu okoliczności sprawy.

W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie zdołał podniesionymi zarzutami podważyć zasadności konstatacji Sądu I instancji, w myśl której dokonana przez Wojewodę ocena zarządzenia Burmistrza w sprawie odwołania M. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół była prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, gdyż zakwestionowane nim zarządzenie Burmistrza w istotnym stopniu naruszało art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.