Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 36/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 653/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2011 rok oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 września 2015 r. o sygn. akt I SA/Sz 653/15 po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2014 r. o ustaleniu J. S. (dalej: beneficjent lub skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 666,76 zł. W podstawie prawnej organ powołał m.in. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 i § 27 wraz z załącznikami nr 3, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie PRŚ z 2009 r.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący w dniu 15 maja 2009 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietów 2, 3 i 6. Kolejne wnioski kontynuacyjne beneficjent składał w latach 2010-2012. Decyzjami z dnia: [...] stycznia 2010 r., [...] marca 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. skarżącemu przyznano płatności rolnośrodowiskowe odpowiednio na rok 2009, 2010 i 2011. Na skutek ustaleń z kontroli na miejscu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości z uwagi na stwierdzone na działce rolnej [...] nieprawidłowe przeznaczeniu plonu. Beneficjent nie złożył od tej decyzji odwołania.

Na skutek wszczętego w dniu 31 marca 2014 r. postępowania opisaną na wstępie zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ustalającą beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności na rok 2011. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był § 27 ust. 1 i § 4 ust. 2 pkt 3 oraz załączniki nr 3 i 7 do rozporządzenia PRŚ z 2009 r. Wskazane przepisy nakazują zastosowanie pomniejszenia płatności o 40% w przypadku stwierdzenia naruszenia wymogów przewidzianych w załączniku 3, w tym przypadku zaistnienia w 2012 r. nieprawidłowości opisanej jako "nieprawidłowe przeznaczenie plonu". W ocenie organu fakt, że w 2012 r. beneficjent nie dochował zobowiązania wieloletniego, tj. nie spełnił wymogów w ramach jednego wariantu stanowiło podstawę do zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który nakazuje zastosowanie pomniejszeń nie tylko w stosunku do płatności bieżącej, za dany rok, lecz również za lata wcześniejsze. Organ uznał, że okoliczność, czy beneficjent faktycznie dokonał pokosu i zbioru biomasy z końcem 2012 r., jest pozbawiona istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie organ odmówił znaczenia dowodowego oświadczeniom przedłożonym przez rolnika w dniu 20 grudnia 2012 r. z uwagi na przekroczenie 10-dniowego terminu na przedłożenie dowodów wskazujących na zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności.

W skierowanej do Sądu skardze beneficjent zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W jego ocenie organ nieprawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w 2011 r. w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w 2012 roku. W załączeniu przedłożył pismo pokontrolne z dnia 26 sierpnia 2011 r. sporządzone przez [A.] w W., które w jego ocenie stanowi dowód prawidłowego prowadzenia upraw w 2011 roku.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę rolnika na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA objętym skargą kasacyjną wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepisy prawa procesowego i materialnego. W ocenie Sądu powołany w decyzji organu II instancji przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 r., który stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu płatność ulega zmniejszeniu o 40 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie, w ogóle nie powinien mieć zastosowania w tej sprawie. Po pierwsze dlatego, że nie dotyczy płatności za lata poprzednie, w tym przypadku za 2011 r., a po wtóre z treści § 46 pkt 1 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. wynika, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przez dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W tej sprawie postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011 zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 31 marca 2014 r., a zatem w sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia PRŚ z 2013 r. Wobec tak wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nałożenie obowiązku zwrotu kwoty wypłaconej w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Jednak podstawowy problem w sprawie dotyczy, zdaniem WSA, prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który w akapicie drugim przewiduje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można jednak, w ocenie Sądu, interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cyt. rozporządzenia, gdzie prawodawca unijny wskazał, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Taka konstrukcja daje państwom członkowskim kompetencję do stanowienia w prawie krajowym reguł miarkowania obowiązku zwrotu pomocy i przepisy te zaimplementowano w § 39 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie PRŚ z 2013 r.). Tym samym błędny jest pogląd organu, że do zastosowania zmniejszenia w stosunku do płatności za 2011 r. uprawnia wyłącznie przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść ust. 2 i nie zbadał, czy w regulacjach krajowych, nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2 art. 18 cyt. rozporządzenia.

Reasumując, w ocenie WSA kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 i następnych rozporządzenia PRŚ z 2013 r.

Skargą kasacyjną Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR domagał się uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

a) art. 18 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich [(Dz.U.UE z 28 stycznia 2011 r. L 25 poz. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011] poprzez błędne zastosowanie w szczególności przyjęcie, że w sprawie należy zastosować przepis art. 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia i na jego podstawie poszukiwać w krajowym porządku prawnym przepisów szczególnych odnośnie naruszenia wymogów realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przez stronę,

b) § 39 rozporządzenia MRiRW z 2013 r. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy dyspozycja tej normy nie odpowiada, stanowi faktycznemu sprawy,

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 p.p.s.a. poprzez: faktyczny brak właściwego uzasadnienia prawnego stanowiska Sądu w kontekście zarówno wskazania właściwej podstawy prawnej odnośnie poszczególnych zagadnień, jak i uzasadnienia konieczności zastosowania poszczególnych przepisów oraz wywołanie jedynie przepisów, które powinny być zastosowane, tj. § 39 rozporządzenia MRiRW z 2013 r., a niewyjaśnienie zastosowania tej normy prawa. Sąd nie wskazał, który konkretnie przepis tego paragrafu, zdaniem Sądu, organ powinien w sprawie zastosować,

b) poprzez uznanie, że wydana w sprawie decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie umotywowano odstąpienia od stosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) z nr 65/2011.

W ocenie organu w tej sprawie nie jest możliwe zastosowanie § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. Przepis ten stosuje się, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (ust. 1), nie przestrzega żadnych wymogów (ust. 2), ust 3. - nie znajduje zastosowania, a w pozostałych wypadkach przepis stanowi o zmniejszeniu obszaru, a w rozpoznawanej sprawie doszło do niezachowania warunków w ramach pakietu na określonym obszarze. Ponadto nieuprawniony jest pogląd o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ wskazał podstawę prawną i w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakiego powodu zastosował art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 oraz powodów zastosowania rozporządzenia PRŚ z 2009 r. Nawet w przypadku gdyby rozumowanie organu nie było prawidłowe i zastosowana w sprawie norma nie była prawidłowa nie można zarzucić, że bardzo obszerne uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 in fine k.p.a.

J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie przyznanych płatności na rok 2011 wobec stwierdzenia nieprawidłowości w 2012 r. i wydania decyzji o przyznaniu płatności na ten rok w zmniejszonej wysokości, która stała się ostateczna.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, spór w sprawie dotyczył prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie WSA przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy interpretować i stosować w powiązaniu z ust. 2 tego artykułu, zaś przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 r. nie mógł stanowić podstawy zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ, w ramach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstaw, kwestionuje przede wszystkim dotyczącą art. 18 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Komisji ocenę Sądu i brak "właściwego" uzasadnienia prawnego wyroku.

Odnosząc się do najdalej postawionego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 p.p.s.a. należy zauważyć, iż po pierwsze, nie został on prawidłowo sformułowany, bowiem zabrakło wskazania jednostki redakcyjnej tego artykułu, którego to braku sąd kasacyjny naprawić nie może. Po wtóre zaś, autor skargi kasacyjnej nie zgadzając się ze sposobem sporządzenia uzasadnienia przez Sąd, co zdaje się wskazywać na § 4 art. 141 p.p.s.a., pozostawia zarzut bez żadnego uzasadnienia, co uniemożliwia sądowi kasacyjnemu, ze względu na art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 tej ustawy, szersze odniesienie się do niego. Godzi się jednak powiedzieć, że kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w pkt 2 lit. a) i b) jej petitum zarzuty naruszenia prawa materialnego, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu zostało wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, że pozwoliło skarżącemu na polemikę i negowanie wyjaśnienia przepisów, które organ powinien był – w ocenie Sądu – zastosować. Przedstawiony w skardze kasacyjnej odmienny, od wyrażonego przez sąd, pogląd prawny nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznać je trzeba za nieuzasadnione. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Sąd I instancji podważył legalność zaskarżonej decyzji ze względu na wadliwie zastosowaną przez organ podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 r. Skarga kasacyjna, przez pominięcie przepisu prawa krajowego, nie dyskutuje z poglądem WSA w części dotyczącej drugiego z przepisów, poprzestając na uznaniu za błędne stanowisko Sądu co do obowiązku stosowania art. 18 ust. 1 wraz z ust. 2 rozporządzenia Komisji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż dotyczący zwrotu wypłaconych środków pomocowych, pogląd Sądu I instancji co do charakteru art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji oraz związku tego przepisu z ust. 2 art. 18 i konieczności odwołania się w tej kwestii do przepisu prawa krajowego, jest prawidłowy.

Należy zaznaczyć, iż stan faktyczny omawianej sprawy nie jest sporny, a zgodnie z nim, skarżącemu przyznawano płatność rolnośrodowiskową od 2009 roku, a w 2012 r. stwierdzono, w wyniku kontroli, nieprawidłowe przeznaczenie plonu na działce [...] i z tego powodu przyznano płatność w pomniejszonej wysokości, czego skarżący nie kwestionował w przewidzianej prawem formie. Stwierdzenie nieprawidłowości w 2012 r. legło u podstaw decyzji o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności na rok 2011.

Poza tym, że jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, w stanie faktycznym sprawy przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 r. nie mógł stanowić podstawy decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, to również art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, bez powiązania z przepisem ust. 2 tego artykułu i z obowiązującymi w danej sprawie przepisami prawa krajowego, nie mógł takiej podstawy stanowić.

Jak stanowi art. 18 ust. 1 tego aktu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

Zgodnie z akapitem drugim cyt. przepisu, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Z kolei stosownie do art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W świetle przywołanej treści art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, mając także na uwadze art. 5 cyt. rozporządzenia, nie ma wątpliwości, że prawodawca unijny wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, zobowiązując państwa członkowskie do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. Podkreślić należy, iż mimo braku jednoznacznego upoważnienia dla państw członkowskich do wydania przepisów konkretyzujących zasady odzyskiwania nienależnie pobranych kwot pomocy, z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji takie prawo należy wywodzić. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już pogląd, że: "(...) powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że – mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011" (patrz: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 365/17; publ. CBOSA).

Problematyka przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich regulowana jest na gruncie prawa krajowego przepisami ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427) w zakresie, o którym mowa w art. 1 tej ustawy. I tak przewidziany w przepisach unijnych obowiązek zwrotu nienależnie otrzymanej pomocy powtarza art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, zaś art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a stworzył podstawę prawną do wydania przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi rozporządzenia konkretyzującego warunki i tryb przyznawania pomocy. Na tej podstawie prawnej wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 oraz kolejne w tym przedmiocie i obowiązujące od dnia 15 marca 2013 r. rozporządzenie MRiRW z 13 marca 2014 r., które jak celnie zauważył Sąd I instancji, kwestię zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowało w § 39.

Wszczęcie postępowania w dniu 31 marca 2014 r. wykluczało dopuszczalność powołania się w decyzji o zwrocie na § 27 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. i oparte na tym przepisie wywody skargi kasacyjnej oraz zaskarżonej decyzji uzasadniające zastosowanie tego unormowania są błędne. Przy czym całkowicie poprawna jest ocena WSA, że przepis ten dozwalał na zwrot w roku, w którym stwierdzona została nieprawidłowość, co w rozpoznawanej sprawie oznacza, że ustalenia kontroli w 2012 roku nie mogły – w oparciu o ten przepis – skutkować zwrotem za 2011 rok.

Błędne jest też twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż doszło do naruszenia § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. poprzez jego zastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zastosowanie w sprawie zwrotu nienależnej kwoty pomocy znajdować mogły jedynie przepisy § 39 i następnych tego rozporządzenia. Trudno też zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że § 39 ma ograniczony przedmiotowo zasięg, bowiem już tylko wstępne sformułowanie ust. 1 tego paragrafu "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności (...)", wskazuje wprost, że wyszczególnione w tym przepisie przypadki wadliwej realizacji zobowiązania podane są niewyczerpująco.

Na marginesie istoty problemu pozostaje zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem wadliwość objaśnienia rozstrzygnięcia stanowi wynik błędnego zastosowania norm prawa materialnego i o tyle skarżący kasacyjnie organ ma rację. Jednak z racji, iż zarzut ten nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, nie może zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.