Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1522/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania K. S. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] nakazującej K. S. wykonanie prac konserwatorskich w budynku olejarni w [...], gm. [...] , wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1988r, pod numerem [...].

Organ wskazał, że uprzednio decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając m.in. nieustalenie stanu prawnego ww. nieruchomości oraz niewykazanie, że K. S. jako podmiot zobowiązany do wykonania nakazu posiada tytuł prawny do dysponowania zabytkiem.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2016r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami. Strona nie skorzystała z ww. prawa.

W konsekwencji, zapadła decyzja [...] lutego 2016r. nr [...], którą organ nakazał K. S. wykonanie prac konserwatorskich w ww. budynku polegających na:

1. naprawie dachu,

2. wymianie czterech belek stropowych oraz naprawie pozostałych belek,

3. naprawie elementów wykończenia wewnętrznego (podłóg, schodów

i murowanego paleniska),

4. pokryciu dachu słomą.

Termin przeprowadzenia prac związanych z naprawą dachu wyznaczono do [...] kwietnia 2016r., a pozostałych do [...] lipca 2017r.

Minister dalej podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Omawiana nieruchomość, objęta jest księgą wieczystą nr [...] i stanowi własność K. S..

Dalej Minister wskazał, że organ I instancji [...] września 2015r. przeprowadził kontrolę w zakresie stanu zachowania budynku olejarni. Podczas oględzin stwierdzono m.in. że w stropie budynku brakuje czterech belek, a pozostałe znajdują się w złym stanie zachowania - częściowo ugięte, częściowe zniszczenie podłogi oraz pokrycia dachu ze słomy. We wnętrzu odnotowano zniszczone murowane palenisko z kominem i kierat, co potwierdza dokumentacja fotograficzna.

W świetle powyższych ustaleń organ wojewódzki miał zatem podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie działań przy zabytku, niezbędnych ze względu na jego zniszczenie lub istotne uszkodzenie. Wydanie decyzji w celu wyegzekwowania działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Organ odwoławczy stwierdził, że zakres nakazanych prac nie narusza art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem mieści się w definicji prac konserwatorskich, określonej w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań. Organ zaznaczył, że nakazane prace stanowią jedynie niezbędne minimum przeciwdziałające postępującej destrukcji olejarni. Aktualny stan zachowania stanowi zagrożenie dla jego zabytkowych wartości. Brak doraźnego zabezpieczenia olejarni przez czynnikami atmosferycznymi jest przyczyną postępującego pogarszania się stanu zachowania obiektu. Natomiast zniszczenie konstrukcji stropu (łącznie z warstwą podłogi) oraz elementów wyposażenia wnętrza może doprowadzić do osłabienia konstrukcji i utraty wartości naukowych, związanych z historyczną funkcją tego zabytku techniki. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie naraża go na dalsze działanie czynników niszczących, co w konsekwencji może prowadzić do degradacji jego zabytkowych wartości.

Minister odnosząc się do odwołania, wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 ustawy o ochronie zabytków, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie wraz z jego otoczeniem, a także korzystanie z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości jest obowiązkiem właściciela zabytków, którego nieprzestrzeganie stanowi naruszenie prawa polskiego, mogące skutkować poniesieniem odpowiedzialności karnej.

Na koniec organ stwierdził zasadność terminów wykonania prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania obiektu i koniecznością podjęcia szybkiej ingerencji. Nałożone obowiązki stanowią w istocie podstawowe działania doraźne, a wydłużenie terminu wiązać by się mogło z pogorszeniem stanu zachowania olejarni i spowodować częściową dezaktualizację zakresu postulatów zaskarżonego orzeczenia, a co za tym idzie konieczność przeznaczenia większych nakładów finansowych przez właściciela zabytków.

Skargę na opisaną decyzję złożył K. S. i wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, zarzucił naruszenie art. 7 i 8 kpa, oraz art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, 3 i 4, art. 73, art. 71 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 78 ustawy o ochronie zabytków, które naruszają jego prawa i rozstrzygnięcia szkodzące jego interesom. Zarzucił także niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść decyzji wymienionych w odwołaniu.

Skarżący podniósł, że Minister nie ustosunkował się do zarzutów podanych w odwołaniu tj.

- terminów na wykonanie poszczególnych prac łącznie z pokryciem dachu słomą, które w rzeczywistości - zdaniem skarżącego – są fizycznie nierealne,

- wydatków łącznie z wymianą 4 belek stropu i naprawą pozostałych oraz pokrycie dachu, obliczone na kwotę co najmniej 70.000 złotych, które będą skutkować, że przewyższą wartość olejarni z gruntem,

- aktualnego stanu fizycznego olejarni, która jest traktowa quasi jeszcze jako zabytek bowiem uległa 90 % zniszczeniu i w ciągi ostatnich 4-5 lat utraciła już wartość historyczną. Powinna być zatem skreślona z rejestru zabytków stosownie do art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, 3, 4 ww. ustawy,

- oferty skarżącego, który jest zdecydowany zrzec się z części nieruchomości na której stoi olejarnia na rzecz Skarbu Państwa, wypełniając jednocześnie przesłanki z art. 179 § 1 i 2 k.c.,

- przysługującego prawa złożenia wniosku stosownie do art. 73, art. 71 ust. 1, 76 ust. 1, a przede wszystkim z art. 78 ust. 2 lub 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z których wprost wynika, że przepisy "umożliwiają właścicielowi zabytku ubieganie się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dofinansowanie prac konserwatorskich".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.), dalej ustawa o ochronie zabytków, którą nałożono na skarżącego, jako właściciela budynku zabytkowej olejarni w [...] - wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1988r, pod numerem [...] - wykonanie wyszczególnionych prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku w zakreślonych terminach.

W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad zabytkiem, to jest utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt I SA/Wa 48/09 oraz art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków).

Natomiast obowiązki organów konserwatorskich zostały określone w art. 4 cyt. ustawy i polegają one w szczególności, na podejmowaniu działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Przytoczony przepis nakłada na organy konserwatorskie obowiązek zapewnienia warunków umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, jak również zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków czy udaremniać niewłaściwe korzystanie z zabytków, czyli przeciwdziałać utracie zabytku.

Stosownie zaś do art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków obowiązkiem nadzoru konserwatorskiego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zabytków i opieki nad zabytkami, z możliwością podejmowania określonych ustawowo działań, jeżeli jest to konieczne ze względu na szczególną wagę sprawy, zgodnie z art. 42 tej ustawy.

Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązek ochrony zabytków spoczywa nie tylko na właścicielu zabytku nieruchomego, ale również na organach administracji publicznej, w tym organach nadzoru konserwatorskiego.

Jak wynika z akt sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po wszczęciu z urzędu postępowania, dokonał przeglądu stanu zachowania budynku olejarni (czynności kontrolne z dnia [...] września 2015r. ), podczas którego stwierdził brak czterech belek w stropie, a pozostałe belki w złym stanie zachowania - częściowo ugięte, częściowe zniszczenie podłogi oraz pokrycia słomianego dachu. We wnętrzu zniszczeniu uległo murowane palenisko z kominem i kierat. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie nie tylko w protokole z oględzin, ale również w wykonanej dokumentacji fotograficznej olejarni.

Powyższe ustalenia, w świetle obowiązków nałożonych ww. przepisami zarówno na właściciela obiektu zabytkowego, jak i organy konserwatorskie musiały skutkować nałożeniem, w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązków. Stosownie bowiem do wskazanej regulacji [...] Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie w terminie określonym w tej decyzji prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność, iż właścicielem obiektu zabytkowego jest K. S., potwierdza to bowiem Księga Wieczysta Nr [...].

Decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ konserwatorski ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzja jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1501/11, lex nr 1145346). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Należało zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istniały podstawy do zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Obowiązki określone zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania.

W świetle przedstawionej argumentacji nie można było podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 8 kpa oraz przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustaliły stan faktyczny sprawy i z poszanowaniem art. 107 § 3 kpa uzasadniły swoje stanowisko.

Odnosząc się natomiast do zrzutu, iż budynek olejarni uległ zniszczeniu i utracił już wartość historyczną wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome, bez względu na stan zachowania. Wprawdzie nieuprawnione jest twierdzenie, że użyte w tym przepisie wyrażenie "bez względu na stan zachowania" oznacza konieczność bezwarunkowej ochrony zabytku, niezależnie od zmian, jakie mogły mieć miejsce w strukturze obiektu objętego ochroną konserwatorską. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych pozwoli na przywrócenie i zachowanie zabytku, zapobieganie zagrożeniom mogącym ewentualnie spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zapadłego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.