Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 820/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.46,art.46d,art.48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: §10 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art.145§1 pkt 1 lit.a i c, art.145§3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego W.D. kwotę 4350 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zwraca z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu – W.D. na jego koszt kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako PPIS) na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1845, ze zm. dalej jako u.z.z.z.), w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.) wymierzył W.D. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: A z siedzibą: ul. [...] karę pieniężną w kwocie 25.000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, nadając decyzji w zakresie nałożonej kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem organu strona w dniach [...] stycznia 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r. naruszyła zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, co potwierdzają notatki służbowe z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] lutego 2021 r. sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji. PPIS wyjaśnił, iż w dniu [...] lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele organu podjęli próbę przeprowadzenia kontroli, jednak strona nie wyraziła na to zgody. Następnie w dniu [...] lutego 2021 r. w związku ze zgłoszeniem dotyczącym prowadzenia działalności w trakcie obowiązującego zakazu, przedstawiciele PPIS w asyście przedstawicieli Komendy Miejskiej Policji podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w obiekcie strony, jednak właściciel klubu uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych, dopuszczając tylko kontrolę przez policję. W dniu [...] lutego 2021 r. W.D. po zapoznaniu się z protokołem kontroli z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił jego podpisania.

Organ podał, iż funkcjonariusze Policji kilkakrotnie dokonali sprawdzenia obiektu - [...], w dniu [...] stycznia 2021 r. stwierdzili obecność 17 osób realizujących trening, w dniu [...] lutego 2021 r. także 17 osób realizowało trening i w dniu [...] lutego 2021 r. 15 osób realizowało trening.

Ustalenia naruszenia zakazu tj. prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness organ administracji poczynił w oparciu o protokół kontroli Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., a także w oparciu o notatki służbowe funkcjonariuszy policji z [...] stycznia, [...] lutego 2021 r.

Organ wskazał, iż zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. prowadzenie siłowni, klubów i centrów fitness jest możliwe z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz w przypadku członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Działalność prowadzona przez W.D. nie jest działalnością związaną z podmiotem leczniczym. Funkcjonariusze policji nie stwierdzili, aby osoby realizujące trening były członkami kadry narodowej polskich związków sportowych. Tym samym stwierdzono, że strona nie spełnia warunków wskazanych w rozporządzeniu jako wyjątki od ustanowionego zakazu.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48a ust. 1 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Zgodnie z art. 48a ust. 1 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30,000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30.000 złotych. Organ wymierzając karę w wysokości 25.000 zł wziął pod uwagę to, że strona mimo wielokrotnych kontroli ze strony policji nie zaprzestał prowadzenia działalności klubu oraz fakt, że w stosunku do strony trwa wcześniejsze postępowanie administracyjne dotyczące działań kontrolnych z dnia [...] stycznia 2021r. w trakcie których ustalono, że naruszył on zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, gdy według oświadczenia przedsiębiorcy w klubie 21 osób realizowało trening.

Jednocześnie organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma, mając na uwadze zachowanie stwarzające ryzyko transmisji zakażenia wśród osób korzystających z obiektu.

Na skutek złożonego przez W.D. odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako PWIS), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 195) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.z., § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 325 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego z prawidłowo ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie wynika, że określony w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. zakaz został naruszony przez stronę, czego z resztą w odwołaniu strona nie kwestionuje. Za bezsporny zatem uznał organ fakt, iż skarżący prowadził siłownię pomimo obowiązującego zakazu.

PWIS podniósł, że wraz z wprowadzeniem na terenie kraju stanu epidemii nałożono na obywateli szereg obostrzeń i zakazów wynikających z przepisów prawa, które ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzi powinny być bezwzględnie respektowane. Wymogi higieniczne i zdrowotne mające na celu ochronę życia i zdrowia ludzi (obowiązujące w dniu naruszenia zakazu) zostały zawarte w wydanym na podstawie art. 46b u.z.z.z. i kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w tym rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zebrane dowody potwierdzają naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Zresztą strona nie wniosła w protokole żadnych uwag i zastrzeżeń co do stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie kontroli, a w odwołaniu stwierdziła, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie.

Zdaniem PWIS z akt sprawy wynika, że organ potwierdził naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia polegające na gromadzeniu się dużej liczby osób w pomieszczeniu lokalu i umożliwieniu klientom, nie będącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych realizację treningów. W świetle powyższych ustaleń organ uznał, iż strona naruszyła obowiązujące przepisy prawa nie tylko w zakresie otwarcia lokalu wbrew zakazowi, ale przede wszystkim naraziła klientów i pracowników tego obiektu na bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia.

Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił wagę naruszenia prawa przez pryzmat istotności naruszanego dobra i skali skutków, jakie wywołuje tj. narażenie dużej liczby osób na zarażenie chorobą zagrażającą życiu i rozprzestrzenianie epidemii niebezpiecznej choroby zakaźnej. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na fakt, iż charakter i waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania nie była znikoma, i strona w czasie ogłoszonej na terenie kraju epidemii otworzyła lokal dopuszczając do zgromadzenia ludzi na niewielkiej powierzchni w atmosferze rozprężenia niesprzyjającego zachowaniu reżimu sanitarnego, narażając ich tym samym na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, organ I instancji miał pełne podstawy do wymierzenia skarżącemu przedmiotowej kary pieniężnej.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów art. 22, 31 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji RP PWIS wskazał, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Organy administracji nie są również uprawnione do orzekania o zgodności stosowanego przepisu z przepisami normującymi zasady i tryb stanowienia prawa.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20), w którym stwierdzono brak konstytucyjnych wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z..

Wobec powyższego PWIS nie stwierdził przesłanek do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W.D., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje nadal żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2. naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i pominięcie przez organ I Instancji, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, a zatem podstawą ograniczenia działalności gospodarczej dokładnie precyzującą zakres tego ograniczenia może być tylko ustawa a nie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2020r.;

3. naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i pominięcie, że istnieje zakaz naruszania istoty praw i wolności konstytucyjnych, a warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął i szczegółowo uzasadnił poszczególne zgłoszone zarzuty.

W złożonej odpowiedzi na skargę PWIS wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja WPIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS i nakładającą na W.D. administracyjną karę pieniężną w wysokości 25.000 zł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 46a, art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.z.). W przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie;

2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1 (art. 48a ust. 5 u.z.z.z.).

Powołanym powyżej rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r. Rada Ministrów ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§1 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 10 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2021 r. - do dnia 31stycznia 2021 r., a obowiązującym w dniach [...] lutego 2021 r. – do dnia 14 lutego 2021 r., prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness. Natomiast w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia zawarte zostały wyjątki umożliwiające prowadzenie działalności siłowni, klubów i centrów fitness przeznaczonych dla pacjentów, oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Nadto w § 10 ust. 15 tego rozporządzenia określono warunki prowadzenia działalności przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, które jest dopuszczalne ale po spełnieniu łącznie następujących warunków:

- wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1 z późn. zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy,

- ich organizowania bez udziału publiczności.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że żaden z powyższych kontratypów do wprowadzonego powyższego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonych w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak wynika z przeprowadzonego przez organy administracji publicznej w tym zakresie postępowania wyjaśniającego nie zachodził, które to ustalenie nie było w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze przez skarżącego kwestionowane.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. w art. 46b wskazano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36).

Dominujący i ugruntowany jest również pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.z. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05 wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy".

W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie w wyroku z dnia 13 października 2010 r., Kp 1/09, stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1292), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Zważyć należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.).

Z brzmienia § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness jest dopuszczalne wyłącznie w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczoną dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, przy spełnieniu nadto dodatkowych warunków (wyłącznie w przypadku sportu zawodowego lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji paraolimpijskiej lub uprawiający sport w ramach ligi zawodowej lub dzieci i młodzieży uczestniczącej w współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy przy jednoczesnym spełnieniu w każdym z tych przypadków dodatkowego warunku jakim jest organizacja tych wydarzeń bez udziału publiczności).

W rozpoznawanej sprawie skarżący jest przedsiębiorcą, który prowadzi klub (siłownię) A.. Nie może budzić wątpliwości, że taka działalność gospodarcza polega przede wszystkim na prowadzeniu i organizowaniu zajęć sportowych grupowych lub indywidualnych dla poszczególnych osób, zarówno zrzeszonych w różnych klubach sportowych (zawodowych, jak i posiadających status amatorskich). W ocenie Sądu wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia wąski zakres działalności, które powyższe obiekty mogą prowadzić, jak i w § 10 ust. 15 umożliwiający organizowanie ściśle określonych wydarzeń sportowych, przy spełnieniu określonych warunków dodatkowych uniemożliwiał de facto skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci prowadzenia siłowni. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.z. była ochrona zdrowia. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne, albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok SN z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zasądzono od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu poniesione koszty w łącznej wysokości 4.350 zł tj. 750 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi oraz 3600 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnikowi procesowemu będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Z kolei zasądzenie zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego od skargi w kwocie 250 zł nastąpiło na podstawie art. 225 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym; Dz. U. z 2021 r., poz. 535 (pkt IV sentencji wyroku).