Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1996/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1800/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1996/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku J. G., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] i [...] (działki nr [...] i [...] z obrębu [...]) w W.

Wojewoda wskazał w uzasadnieniu, że ww. decyzją został zatwierdzony projekt budowlany niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji.

Stosownie do jego treści, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Na inwestorze ciążył zatem obowiązek usytuowania projektowanego budynku na działkach nr [...] i [...] w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działek nr [...] i [...], czego inwestor nie zachował, a Prezydent m.st. Warszawy mimo to zatwierdził przedstawiony mu projekt, w sposób rażący naruszając § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Decyzją z dnia[...]lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r.

Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił wszystkie wymogi niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie zachowany został również warunek określony w § 12 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do działek nr [...] i [...], mimo zaprojektowania w elewacji wschodniej obiektu otworów okiennych oraz drzwiowych w odległości 0,30 m od granicy z działką nr [...] oraz w granicy z działką nr [...], ponieważ działki te w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę nie były działkami budowlanymi.

Działka nr [...] ma kształt prostokąta o wymiarach: granica północna - 6,25 m; granica wschodnia 20,08 m; granica południowa 6,50 m; granica zachodnia 20,01 m, a działka nr [...] ma kształt trapezu, o wymiarach: granica wschodnia 19,38 m; granica południowa 9,87 m; granica północna 6,50 m; granica zachodnia ok. 16,25 m.

Obszar, na którym zaprojektowana została sporna inwestycja, objęty był zapisami uchwały Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 5 września 2002 r., Nr XVIII/142/02, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy Powstańców Śląskich w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: Olbrachta-Połczyńska, w gminie Warszawa-Bemowo (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z 2002 r. Nr 265, poz. 6827). Działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym A5.1 MW/U (wypis z mpzp - pismo Urzędu m.st. Warszawy z dnia 12 kwietnia 2005 r. - s. 49 projektu budowlanego), przeznaczonym dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, z dopuszczeniem rozwoju funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu hoteli i pensjonatów, z nakazem realizacji budynków podziemnych pod nowymi budynkami, a także obowiązkiem dotyczącym gabarytów zabudowy określając minimalną wysokość zabudowy – 6 m; maksymalną wysokość zabudowy – 20 m; minimalną liczbą kondygnacji - 2; maksymalną liczbę kondygnacji - 6; maksymalną intensywność zabudowy na działce - 3.0. Jednocześnie plan miejscowy określił, w zależności od charakteru zabudowy, wskaźniki parkingowe: dla funkcji usługowych z zakresu kultury i zdrowia - 20 mp/1000nr powierzchni użytkowej; dla funkcji usługowych z zakresu gastronomii i rozrywki - 35 mp/100 miejsc; dla funkcji usługowych z zakresu sportu - 25 mp/100 użytkowników jednocześnie; dla pozostałych funkcji usługowych - 30 mp/1000m2 powierzchni użytkowej; dla hoteli - 20 mp/100 łóżek; dla funkcji mieszkaniowych wielorodzinnych 1,5 mp/1 mieszkanie.

Organ wskazał, że art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., definiuje działkę budowlaną jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze wymiary działek nr [...] oraz [...], nie spełniają one wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z planu miejscowego oraz odrębnych przepisów prawa, w tym przede wszystkim z § 12, § 54, 55, § 68 , § 71 ust. 2, § 94, § 102-104 oraz § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Inwestor, chcąc zaprojektować budynek zgodny z planem miejscowym, byłby zobowiązany do wyposażenia go w dźwig osobowy (§ 54 ust. 1 warunków technicznych), spełniający wymagania określone w § 193 oraz § 195 warunków technicznych, bądź wyposażyć w pochylnię (§ 55 warunków technicznych) odpowiadającą warunkom wynikającym z § 70 oraz § 71 ww. rozporządzenia.

Plan miejscowy określił także minimalną liczbę kondygnacji (2), a zatem koniecznym byłoby zaprojektowanie klatek schodowych w budynku, odpowiadających wymaganiom zawartym w § 68 rozporządzenia, zaś z uwagi na dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej warunków określonych w Dziale III, Rozdziale 7 "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych", w szczególności § 94 (wymiary pomieszczeń), § 95 ust. 2 (wymiary korytarzy wewnętrznych).

Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na działce nr 48 usytuowana jest infrastruktura techniczna w postaci sieci gazowej gA200 (Dn200), wprowadzająca dodatkowe ograniczenia w zabudowie działki wynikające z obowiązku zachowania strefy kontrolowanej o szerokości 6 m (§9 ust. 6 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz.U. Nr 97, poz. 1055) oraz sieci ciepłowniczej 2x700mm i kanalizacyjnej 200mm, co uniemożliwia zaprojektowanie garażu podziemnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił przy tym stanowiska Wojewody Mazowieckiego dopuszczającego realizację budynków na ww. działkach po uzyskaniu przez inwestorów zgody na udzielenie odstępstwa od warunków technicznych. W przypadku ww. działek zgoda ta musiałaby dotyczyć praktycznie wszystkich przepisów warunków technicznych, poczynając od odległości od granic działek, poprzez regulację związaną z zacienianiem, wymiarami schodów i pochylni, wyposażeniem budynków w dźwigi, zapewnieniem możliwości wjazdu do garażu oraz na miejsce parkingowe, ergonomią pomieszczeń w budynkach wielorodzinnych, aż do zagwarantowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Powyższe stanowiłoby więc zaprzeczenie istoty i celu, dla których warunki techniczne zostały stworzone, czyli gwarancji bezpieczeństwa elementarnych wartości chronionych w państwie prawa.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. G.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na przyznanie działkom nr [...] oraz [...] charakteru działek budowlanych nie pozwalają ich wielkość i wiążący się z tym nierozerwalnie brak możliwości realizacji obiektów budowlanych z zachowaniem wymogów wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Sąd I instancji podkreślił, że uchwalony w 2002 r. plan miejscowy wprowadził takie uwarunkowania i ograniczenia zabudowy terenu oznaczonej symbolem A5.1MW/U, w którym usytuowane są działki nr [...] i [...], że inwestor, który chciałby zabudować działki nr [...] i [...] zgodnie z ustaleniami planu, nie miałby takiej możliwości bez pozyskania terenu sąsiedniego. Zatem działki nr [...] i [...] po uchwaleniu planu nie zachowały charakteru budowlanego. W dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę nie były one już działkami budowlanymi. Plan miejscowy wprowadził takie uwarunkowania dla omawianego terenu, że choć działki nr [...] i [...] znajdowały się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę, to nie mogły być zabudowane bez pozyskania przez inwestora dodatkowego terenu. Natomiast działki [...] i [...] będące w dyspozycji inwestora mogły być zabudowane w ich aktualnym kształcie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. skargę kasacyjną złożyła J. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1/ § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie, w jakim Sąd I instancji pominął wymogi wynikające z tego przepisu dla inwestycji, której dotyczyła decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r.,

2/ art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że działki nr [...] oraz [...] nie mają charakteru działki budowlanej, oraz że przepis ten jest definicją pojęcia działka budowlana, o którym stanowi § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

3/ art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie, w jakim Sąd I instancji pominął ten przepis przy ustaleniu, czy wymiary działek nr [...] i [...] spełniają wymogi wynikające z § 12, 54, 55, 68, 71 ust 2, 94, 102-104, 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi, pomimo że zaskarżona decyzja błędnie ustaliła, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w stosownej wysokości, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one uiszczone przez skarżącą w żadnej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor, projektując budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym przy ul. [...] i [...] w Warszawie, powinien zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zachować odległość nie mniejszą niż 4 m od granicy działek nr [...] i [...]. Brak zachowania tej odległości powoduje konieczność zastosowania w stosunku do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy sankcji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił przy tym, że żaden przepis ustawy - Prawo budowlane czy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie daje podstawy do przyjęcia, że definicja działki budowlanej określona na potrzeby u.p.z.p. odnosi się wprost do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Definicja działki budowlanej w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawczego powinna być szersza i należy ją wiązać z możliwością prowadzenia robót budowlanych na danej nieruchomości, czyli robót obejmujących swoim zakresem budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Podstawowym kryterium odróżniającym działkę budowlaną jest możliwość zabudowy lub istnienie już takiej zabudowy, nie zaś wprost przeniesiony art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

O braku możliwości zakwalifikowania przedmiotowych działek ewidencyjnych jako budowlanych nie może, zdaniem skarżącej, przesądzać przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi w warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego właściciel nie ma możliwości spełnienia wymogów § 12, 54 , 55, 68, 71 ust 2, 94, 102-104, 271 rozporządzenia.

Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszczalne jest odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy.

Zatem Sąd I instancji nie ustalił kategorycznie, że działka skarżącej nie ma charakteru działki budowlanej, a ocena prezentowana przez Sąd jest błędna i nie respektuje uzasadnionych interesów skarżącej wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane ustalenia organu odwoławczego, które zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji, że z uwagi na szczegółowe uregulowania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 5 września 2002 r., Nr XVIII/142/02, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy Powstańców Śląskich w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: Olbrachta-Połczyńska, w gminie Warszawa-Bemowo (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z 2002 r. Nr 265, poz. 6827), działki nr [...] i [...], znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym A5.1 MW/U, nie mogą zastać zabudowane w sposób zgodny z przepisami tego aktu prawa miejscowego. Z uwagi bowiem na wymiary tych działek nie da się wznieść na nich (na każdej z osobna) obiektu spełniającego wymagania planu miejscowego z jednoczesnym spełnieniem wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też tak ustalony stan faktyczny stanowić obecnie musi podstawę rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji postawił natomiast zarzut błędnego potraktowania definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. jako obowiązującej na gruncie rozporządzenia, a także pominięcia możliwości uzyskania przez właścicieli działek nr [...] i [...] zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Uzyskanie zgody na te odstępstwa pozwoliłoby, w ocenie autora skargi kasacyjnej, na zabudowanie działek nr [...] i [...] w sposób zgodny z przepisami. Oznacza to, że działki te są działkami budowlanymi. Taka z kolei konstatacja spowodowała postawienie wyrokowi Sądu I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, poprzez oddalenie skargi, mimo że niezachowanie przez inwestora określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odległości od granic działek sąsiednich stanowiło rażące naruszenie tego przepisu, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji winien zatem skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności uwzględnić i decyzję tę uchylić.

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że z uwagi na wymagania odnośnie do nowej zabudowy określone w planie miejscowym, działki nr [...] i [...] nie mogą być uznane za działki budowlane, ponieważ nie da się ich zabudować w zgodzie z planem, zachowując przy tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Stąd też w sytuacji, gdy budynek sytuuje się na działce gruntu sąsiadującej z działką, której nie można uznać za budowlaną, nie mają do jego usytuowania zastosowania przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Z uwagi na brak definicji legalnej użytego w tym przepisie pojęcia "działka budowlana", zarówno w powołanym rozporządzeniu, jak i w ustawie - Prawo budowlane, dopuszczalne jest posłużenie się dla ustalenia jego znaczenia definicjami tego pojęcia przyjętymi w innych aktach prawnych zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Mając zaś na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, właściwe jest posłużenie się na gruncie niniejszej sprawy (z zakresu prawa budowlanego) definicją sformułowaną w u.p.z.p. Przyjąć zatem należy, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., II OSK 1718/06). Dokonując oceny zgodności usytuowania budynku z wymogami określonymi w tym przepisie w każdym przypadku należy mieć na uwadze indywidualne warunki rozpoznawanej sprawy. Zasadniczo przepis ten rozumieć bowiem należy zgodnie z jego praktycznym przeznaczeniem i intencją prawodawcy. W wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r., II OSK 1275/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ograniczenia wynikające z tego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiej natury. Po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej od 4 m od granicy działki naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki. Po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. W konsekwencji przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący lub też możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem.

Zatem ustalenie, czego przecież nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, że na działkach nr [...] i [...] nie da się wznieść obiektów budowlanych w zgodzie z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi, musiało prowadzić to konkluzji, że działki te nie mają charakteru działki budowlanej. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia był chybiony.

Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W myśl tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Autor skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu upatrywał w tym, że przy jego zastosowaniu zabudowa działek nr [...] i [...] mogłaby okazać się możliwa.

Tymczasem tak użyta argumentacja potwierdza przede wszystkim, że bez próby uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych budowa taka byłaby niemożliwa. Po drugie zaś - pozytywna przesłanka dopuszczalności odstępstwa, tj. wystąpienie w myśl art. 9 ust. 1 "przypadku szczególnie uzasadnionego", określona została wprawdzie poprzez zwrot nieostry, odwołujący się do ocen pozaprawnych organu stosującego prawo (klauzula generalna), to jednak jednocześnie stanowi warunek sine qua non dopuszczalności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Fakt wprowadzenia do przepisu wymogu zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku przesądził zatem o tym, że zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w żadnym razie nie można traktować jako zasady. Zgoda na odstępstwo winna mieć charakter jedynie wyjątkowy. Zgodzić się należy w całej rozciągłości ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji oddalający skargę na tę decyzję, że w przypadku działek nr [...] i [...] zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych musiałaby dotyczyć zbyt wielu przepisów warunków technicznych, poczynając od odległości od granic działek, poprzez regulację związaną z zacienianiem, wymiarami schodów i pochylni, wyposażeniem budynków w dźwigi, zapewnieniem możliwości wjazdu do garażu oraz na miejsce parkingowe, ergonomią pomieszczeń w budynkach wielorodzinnych, aż do zagwarantowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Bez wątpienia stanowiłoby to zaprzeczenie istoty i celu, dla których warunki techniczne zostały stworzone, czyli gwarancji bezpieczeństwa elementarnych wartości chronionych w państwie prawa.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, że działki nr [...] i [...]nie miały charakteru działek budowlanych, z uwagi na wprowadzone w planie miejscowym wymogi dotyczące nowej zabudowy na terenie, na którym się znajdują. Skoro tak – wymagania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odnośnie do odległości od ich granic nowej zabudowy na działkach sąsiednich nie miały zastosowania. Tym samym organ architektoniczno-budowlany, wydając w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] i [...] (działki nr [...] i [...] z obrębu [...]) w W., nie naruszył rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Tak więc i trzeci z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł zostać uznany za uzasadniony, bowiem taka konkluzja obligowała Sąd I instancji do oddalenia skargi, z uwagi na brak spełnienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.