Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 481/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi X. P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności w klubie muzycznym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w całości, 3) zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz X. P. kwotę [...]([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w pkt 1 zmienił w zakresie podstawy prawnej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]), a w pkt 2 decyzję tę w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Zgodnie z protokołem kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadził kontrolę sanitarną w klubie "X. ", ul. [...]/ ul. [...] lok. [...], [...], prowadzonym przez X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. . Podczas kontroli stwierdzono m.in., że działalność w klubie prowadzona była na dwóch kondygnacjach na I i II piętrze. Na I piętrze znajdowała się sala konsumencka, toalety dla klientów, bar zmywalnia naczyń stołowych, a na II piętrze zlokalizowane są biura, pomieszczenie socjalne, bar, zmywalnia naczyń stołowych, toalety dla klientów oraz szatnia i toaleta dla personelu. Nadto stwierdzono, że pracownicy posiadali indywidualne środki ochrony osobistej (maseczki oraz rękawiczki jednorazowe), a na drzwiach prowadzących do lokalu widniały informacje graficzne dla klientów o obowiązku noszenia maseczek wewnątrz klubu. Zapewniono także środki do dezynfekcji rąk dla klientów przy drzwiach wejściowych, wewnątrz klubu oraz w toaletach dla gości i personelu, a także jednorazowe maseczki dla klientów. Według informacji osób obecnych przy kontroli przed otwarciem lokalu przeprowadzona była dezynfekcja wszystkich pomieszczeń. Przy wejściu do klubu mierzona była temperatura ciała klientów, a nadto wypełniali oni ankietę (zawierającą informacje o imieniu, nazwisku oraz numerze telefonu). W lokalu podczas kontroli przebywało ok. 180 osób na łącznej powierzchni użytkowej klubu – 2000 m2. Podczas kontroli nie odbywała się impreza taneczna, gdyż parkiet uprzednio przeznaczony do tańca został zastawiony stolikami.

W powyższym protokole stwierdzono, że nieprawidłowości podczas kontroli stanowiły naruszenie rozdziału 3, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2002 r., poz. 2316 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 59, z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz.256, z późn. zm.), nakazał zaprzestanie działalności w klubie muzycznym D. ul. S. /P. w P. o rozstrzygnięciu temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności..

W motywach uzasadnienia wskazano, że stwierdzając naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi polegające na nadmiernym skupisku ludzi przebywających w lokalu, organ wydał przedmiotową decyzję, mając na względzie, że z dniem 20 marca 2020 r. do odwołania został na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r., poz. 491, z późn. zm.).

Przypomniano, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy m.in. wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w przypadku określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Podstawą prawną wydanej decyzji był w szczególności art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wprowadzający uprawnienie organu do nakazania m.in. unieruchomienia zakładu pracy lub jego części, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Jak wyjaśnił dalej organ, przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest szczególnym przepisem wyposażającym państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument ochrony zdrowia publicznego. Decyzje wydane na podstawie tego przepisu realizują szczególną funkcję ochronną, gdyż mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Wskazano, że prowadzenie działalności objętej przedmiotową decyzją spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COPVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życia w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).

W dniu [...] lutego 2021 r.. sp. z o.o. sp. k w P. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podnosząc brak skutecznego doręczenia protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz wnosząc zastrzeżenie do pkt II protokołu oraz pkt II.2 protokołu. Zgodnie z adnotacją służbową z dnia [...] lutego 2021 r., powyższe zastrzeżenia zostały dołączone do akt sprawy bez odpowiedzi dla strony, ze względu na fakt wydania decyzji po kontroli.

Pismem z dnia [...] lutego X. sp. z o.o. sp. k. z siedziba w P. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. ([...] z dnia [...] stycznia 2021 r., zaskarżając tę decyzję w całości oraz formułując wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji.

W odwołaniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 39 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w dniu 30 stycznia 2021 r. obecny był przedstawiciel spółki skarżącej uprawniony do odbioru decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 27 ust. Ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w dniu [...] stycznia 2021 r. w klubie muzycznym X. w P. doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w sytuacji, gdy z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021 r. nie wynika, by w klubie nie dopełniono standardów higienicznych i sanitarnych, nadto nie organizowano dyskoteki, nie umożliwiono klientom tańca, klienci zachowywali dystans i mieli maseczki na twarzach, zaś zagęszczenie klientów na poziomie [...] osób na [...] m2 nie można nazwać nadmiernym, co w konsekwencji nie uzasadnia zastosowania dyspozycji art. 27 ustawy;

3. wewnętrzną sprzeczność treści protokołu kontroli polegającą z jedne strony na wyraźnym stwierdzenie, że w lokalu nie jest organizowana impreza taneczna i nie umożliwia się klientom tańca, a z drugiej strony na wskazaniu, że nieprawidłowością jest naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316), czyli organizowanie dyskotek, imprezy tanecznej.

4. naruszenie art. 22 oraz art. 31 ust. 3, jak i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na powołaniu w podstawie prawnej protokołu kontroli rozporządzenia ograniczającego konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, który to przepis jest niezgodny z wskazanymi przepisami Konstytucji przewidującymi możliwość ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej wyłącznie na mocy przepisów o randze ustawy;

5. naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji polegające na powołaniu w podstawie prawnej protokołu kontroli przepisu rozporządzenia ograniczającego konstytucyjną wolność działalności gospodarczej odwołującego się, który to przepis jest niezgodny z wskazanym przepisem Konstytucji, skoro wydany został na podstawie przepisu art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.), co stanowi próbę obejścia prawa – konieczności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na zasadzie art. 233 ust. 3 Konstytucji;

6. naruszenie art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na odwołującego administracyjnej kary podlegającej natychmiastowej wykonalności, co stanowi przejaw zmuszania odwołującego się do ograniczenia jego wolności działalności goapdoarczej, która nie była i nie jest zakazana lub ograniczona na podstawie przepisy ustawy, w sytuacji gdy dodatkowo nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co spowodować miało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

7. naruszenie art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji mimo istnienia obiektywnych i powszechnych wątpliwości co do mocy prawnej nałożonych obostrzeń w formie rozporządzenia;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 81a § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego i dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak ustaleń co do tego czy a jeżeli tak, to w jakim zakresie i w stosunku do których osób nastąpiło lub mogło nastąpić rozprzestrzenienie wirusa SARS-CoV-2 w związku z działalnością odwołującego się oraz pominięcie okoliczności, że klienci wchodząc do klubu mieli mierzoną temperaturę, składali oświadczenie o stanie zdrowia i ewentualnym kontakcie z osobami zarażonymi, zobowiązywali się przestrzegać zasad reżimu sanitarnego;

9. naruszenie art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozważania czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające poprzestanie na pouczeniu odwołującego, w razie przyjęcia, że naruszenie co do zasady miało miejsce, co strona kwestionuje.

Jednocześnie, sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, ewentualnie pkt 5 lub pkt 7 K.p.a., oraz wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji do zakończenia postępowania odwoławczego przed organem II instancji na podstawie art. 135 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przywołano wątpliwości co do obowiązywania zakazu prowadzenia działalności przez stronę i powiększenia strat materialnych strony.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) W. Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]).

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w pkt 1 zmienił w zakresie podstawy prawnej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]), a w pkt 2 decyzję tę w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.

W motywach uzasadnienia wskazano, że zdaniem organu zarzut braku skutecznego doręczenia decyzji jest całkowicie bezzasadny, gdyż zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2021 r., a odwołanie nadano już po doręczeniu zaskarżonej decyzji. Dodano, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest stwierdzenie spowodowania przez naruszenie wymagań sanitarnych i higienicznych "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi", a w ocenie organu fakt zgromadzenia ludzi w klubie w liczbie ok. [...] osób, z których niektórzy konsumują napoje co wymagało zdjęcia maseczki, stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia przebywających tam osób. Przywołano dodatkowo zakaz wprowadzony w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316) (aktualny na dzień wydawania decyzji organu II instancji - § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 447 z późn. zm.). Za niezasadny uznał także organ II instancji zarzut sprzeczności wewnętrznej protokołu kontroli. Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, organ stwierdził, że argumentacja skarżącego jest błędna. Po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który jest przepisem obowiązującym i nie stwierdzono jego niekonstytucyjności. Po drugie, w przypadku ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, w art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności, co czyni przywołaną podstawę rozstrzygnięcia § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316) opartą o umocowanie w ustawie. Organ dodał, że nie ma uprawnienia do stosowania rozszczepionej kontroli zgodności z Konstytucji RP, gdyż taką kontrolę mogą sprawować jedynie sądy. Organ uznał w końcu jako niezasadne zarzuty skierowane przeciwko ustaleniu stanu faktycznego oraz innych naruszeń proceduralnych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (dalej także jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. ([...]), powtarzając treść zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Jednocześnie, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako konsekwencję nieważności decyzji organu I i II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 lub pkt 7 K.p.a. i umorzenie postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Dodatkowo sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, który uległ rozpoznaniu przez tutejszy Sąd postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2021 r. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz uszczegółowił zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021, poz. 195 – dalej jako: "ustawa o Inspekcji.") w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Powołany przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego bezpośrednie zagrożenie dla tych wartości (por. wyrok NSA z 4.03.2014 r., II OSK 2366/12, LEX nr 1495271).

W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał zaprzestania działalności w klubie muzycznym D. ul. S. /P. w P.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że prowadzenie działalności objętej decyzją spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Zauważyć trzeba, że organ I instancji wyjaśnił w decyzji, że samo "prowadzenie działalności" objętej decyzją pierwszoinstancyjną spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Decyzja organu I instancji stanowiła następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej [...] stycznia 2021 r. "w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316)" – s. 1 Protokołu kontroli sanitarnej nr [...] (karta nienumerowana akt administracyjnych). Jakkolwiek, wprost ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie powołano § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316 – dalej jako: "rozporządzenie z grudnia 2020), to w istocie – stwierdzenie podczas kontroli – naruszenia właśnie § 10 ust. 1 rozporządzenia z grudnia 2020 (s. 3 Protokołu kontroli sanitarnej nr [...] (karta nienumerowana akt administracyjnych), spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej zaprzestanie działalności w Klubie muzycznym Demon.

Organ II instancji zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, że w jej podstawie prawnej wskazał § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 447 – dalej jako: "rozporządzenie z lutego 2021"), które z dniem 27 lutego 2021 r. zastąpiło rozporządzenie z grudnia 2020. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że "sam fakt otwarcia klubu" (s. 7 uzasadnienia decyzji) stanowił naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia z grudnia 2020 oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z lutego 2021. Wyjaśniono, że w Klubie zgromadzonych było ok. [...] osób, które dokonywały konsumpcji napojów. Organ II instancji wskazał ponadto, że na mocy § 10 ust. 1 rozporządzenia z grudnia 2020 r. wprowadzony został zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych lub działalności która polega na udostępnianiu miejsca do tańczenia, tymczasem Klub X. (D. zgodnie z wpisem w rejestrze) jest klubem tanecznym i nocnym, co potwierdzają treści zamieszczone na Facebooku. W ocenie organu nakaz zaprzestania prowadzenia działalności w klubie muzycznym D. jest konstytucyjny, bowiem decyzję wydano na podstawie art. 27 u.P.I.P., którego niekonstytucyjności nie stwierdzono. Ponadto w art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz.U. z 2019, poz. 1239 – dalej jako: "ustawa o zapobieganiu") znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia ograniczeń dotyczących prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Podkreślono, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzeń, dlatego był zobowiązany do zastosowania przepisów rozporządzenia z lutego 2021.

Wyjaśniając motywy podjętego, przez Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zgodzić należy się z organem II instancji, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Badając niniejszą sprawę Sąd odwoła się również do argumentacji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, podzielając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia i przyjmując ją za swoją, w zakresie dotyczącym działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi podstawowej.

Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że zarówno § 10 ust. 1 rozporządzenia grudnia 2020, jak i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia lutego 2021 których naruszenie de facto zarzucono Skarżącej, co stanowiło uzasadnienie zastosowania w badanej sprawie art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji - konstytucyjnym standardom nie odpowiadają.

W niniejszej sprawie, nie można nie dostrzec, że zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji zostało uzasadnione naruszeniem przez Skarżącą wymagań higienicznych i zdrowotnych - polegających na prowadzeniu zarejestrowanej działalności gospodarczej - czym miała spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Nie sposób nie zauważyć, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podstawowej (tj. § 10 ust. 1 rozporządzenia grudnia 2020, jak i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia lutego 2021). Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia lutego 2021 został powołany w podstawie prawnej przez organ II instancji, a naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia grudnia 2020 zarzucono Skarżącej w protokole kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2021 r.

Sąd dostrzega, że zarówno przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia grudnia 2020, jak i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia lutego 2021 zostały wprowadzone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. – dalej jako; "ustawa o zapobieganiu"). Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozporządzenie z lutego 2021 r. (jak i wskazane w protokole kontroli rozporządzenie z grudnia 2020) oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z lutego 2021 (§ 10 ust. 1 rozporządzenia grudnia 2020) został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z lutego 2021 (§ 10 ust. 1 rozporządzenia grudnia 2020) bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tych przepisów nie mogło pociągać za sobą sankcji.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych należy wskazać, że organ II instancji nie twierdzi jakoby Skarżąca urządziła dyskotekę, ale literalnie wskazuje, że sam fakt otwarcia klubu (prowadzenia działalności gospodarczej) w świetle obowiązujących w dacie kontroli przepisów stanowił naruszenie prawa. Wskazano, że Klub X. jest klubem nie tylko tanecznym ale i nocnym. Wskazano, że "klub działał pomimo obowiązującego zakazu" i tego ustalenia Skarżąca nie kwestionuje.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735). Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.).