Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2d, art. 62 ust. 2 pkt 2a, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Teza: Sprawa ustalenia zstępnemu odpłatności za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej oraz sprawa zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia tej odpłatności są to odrębne od siebie sprawy administracyjne (sprawy indywidualne). Zachodzi tu nie tylko odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia, jego podstawy materialnoprawnej (art. 61 ust. 2d i art. 64 ustawy o pomocy społecznej) oraz sposobu wszczęcia postępowania (postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS wszczynane jest z urzędu a postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej odpłatności na wniosek zobowiązanego), ale także obligatoryjne następstwo czasowe rozstrzygnięcia obu spraw administracyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek. Z przepisu tego wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek tej opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. Zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 64 ustawy może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy sam wymiar opłaty jest niesporny. Ustalenie i istnienie obowiązku oraz osoby lub osób, na których spoczywa obowiązek w zakresie odpłatności za pobyt w DPS stanowi bowiem element stanu faktycznego o charakterze prejudykatu dla sprawy ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z tej opłaty.

TEZY

Sprawa ustalenia zstępnemu odpłatności za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej oraz sprawa zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia tej odpłatności są to odrębne od siebie sprawy administracyjne (sprawy indywidualne). Zachodzi tu nie tylko odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia, jego podstawy materialnoprawnej (art. 61 ust. 2d i art. 64 ustawy o pomocy społecznej) oraz sposobu wszczęcia postępowania (postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS wszczynane jest z urzędu a postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej odpłatności na wniosek zobowiązanego), ale także obligatoryjne następstwo czasowe rozstrzygnięcia obu spraw administracyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek. Z przepisu tego wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek tej opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. Zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 64 ustawy może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy sam wymiar opłaty jest niesporny. Ustalenie i istnienie obowiązku oraz osoby lub osób, na których spoczywa obowiązek w zakresie odpłatności za pobyt w DPS stanowi bowiem element stanu faktycznego o charakterze prejudykatu dla sprawy ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z tej opłaty.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 października 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Ł. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Ł. T. – reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego A. P. – zwanego dalej skarżącym, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zwanego dalej Kolegium lub organem odwoławczym, z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zwanego dalej organem pierwszej instancji, z dnia 27 października 2020 r., nr [...], w sprawie ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...]: od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. w kwocie 665 zł, od dnia 1 do dnia 29 lutego 2020 r. w kwocie 447,03 zł, od dnia 1 do dnia 31 marca 2020 r. w kwocie 512,92 zł, od dnia 1 kwietnia 2020 r. w kwocie 665 zł miesięcznie oraz w sprawie odmowy zwolnienia w całości z odpłatności za pobyt ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...].

W dniu 27 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu wobec Ł. T. postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej DPS). Pełnomocnik skarżącego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, powołując się na art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazał, że Ł. T. uchyla się od obowiązku ponoszenia odpłat z tytułu przebywania przez jego ojca w DPS, ponieważ jest to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W piśmie tym podniesiono, że B. T., był sprawcą przemocy w rodzinie, nigdy nie zajmował się dziećmi, nie utrzymywał kontaktu z dziećmi i notorycznie nadużywał alkoholu. Nigdy też nie łożył na utrzymanie dzieci, a prowadzone przeciwko niemu egzekucje komornicze były bezskuteczne. B. T. w sposób rażący uchylał od obowiązku alimentacyjnego względem dzieci, za co został skazany na karę pozbawienia wolności. Podniesiono także, iż Ł. T. ze swych dochodów musi utrzymać siebie, opłacić zasądzone alimenty na swojego małoletniego syna J. T. w wysokości 600,00 zł miesięcznie, opłacić kredyt, kupić jedzenie i inne niezbędne opłaty. Nie stać go zatem na opłacenie pobytu ojca w DPS. Końcowo pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania w sprawie obowiązku opłacania przez Pana Ł. T. pobytu ojca w DPS. Dokumentacja została uzupełniona w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, do którego został zobligowany decyzją Kolegium z dnia 29 maja 2020 r., nr [...].

Decyzją z dnia 27 października 2020 r., nr [...], organ pierwszej instancji orzekł o dwóch kwestiach. Po pierwsze, o ustaleniu odpłatności Ł. T. za pobyt ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...]: od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. w kwocie 665,00 zł miesięcznie; od dnia 1 do dnia 29 lutego 2020 r. w kwocie 447,03 zł; od dnia 1 do dnia 31 marca 2020 r. w kwocie 512,92 zł; od dnia 1 kwietnia 2020 r. w kwocie 665,00 zł miesięcznie. Po drugie, o odmowie zwolnienia w całości z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] ojca B. T.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 11 marca 2019 r. ojciec Ł. T. – B. T., został umieszczony w DPS w [...], a średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w tej placówce w 2019 r. wynosił 3.064,61 zł, natomiast w 2020 r. 3.225,58 zł. B. T. ponosi odpłatność za swój pobyt w placówce w okresie od lipca 2019 r. 529,90 zł, miesięcznie, od sierpnia 2019 r. do stycznia 2020 r. 512,69 zł miesięcznie, a od lutego 2020 r. do nadal 884,69 zł miesięcznie. Gminny organ pomocy społecznej wnosi comiesięczną opłatę za pobyt B. T. w DPS w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a opłatą ponoszoną przez mieszkańca. Organ ustalił, iż B. T. posiada dwoje dzieci: K. T. oraz Ł. T. i osoby te na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) są zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Dalej organ wskazał, że maksymalna kwota wnoszonej przez stronę opłaty może wynosić połowę różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. Następnie organ zacytował z art. 62 ust. 2 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że uznaje stronę za zobowiązaną do wnoszenia odpłatności za pobyt w DPS ojca B. T. w kwocie wskazanej w sentencji decyzji. Następnie organ przytoczył treść art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że z fotokopii protokołu Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie o separację wynika, iż Pan B. T. nadużywał alkoholu i stosował przemoc wobec dzieci, jednakże fakty te nie zostały potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę Ł. T., jego siostry K., czy też matki M. T. Organ nie wziął pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego kosztów bieżącego utrzymania, gdyż wydatki te nie zostały udokumentowane, zatem nie znalazł podstaw do zwolnienia skarżącego w całości z odpłatności za pobyt jego ojca w DPS.

Na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło i omówiło znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zwróciło uwagę na pojęcie dochodu, którym posługuje się ustawodawca oraz kwotę kryterium dochodowego.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżący odmówił zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt ojca w DPS dlatego należało ustalić odpłatność na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. Skarżący uzyskuje dochód przewyższający 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie począwszy od miesiąca listopada 2019 r., tj od miesiąca, w którym wszczęto postępowanie w tej sprawie. Kolegium zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro skarżący jest jedną z dwóch osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności (obok siostry), to jego odpłatność może wynosić połowę różnicy między kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą ponoszoną przez mieszkańca, przy zastrzeżeniu, że do dyspozycji zobowiązanego pozostać powinna kwota odpowiadająca 300% kryterium osoby samotnie gospodarującej, tj. 2.103 zł (701 zł x 300%). Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił odpłatność strony za pobyt ojca w DPS. Wysokość, ustalonej odpłatności odpowiada bowiem kwotom, o które dochód strony przewyższa 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i ze względu na wysokość osiąganych dochodów nie pokrywa pełnej odpłatności przypadającej na stronę.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwolnienia skarżącego w całości z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 64a ustawy o pomocy społecznej, osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, jednak wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Zatem mimo, że katalog wymienionych w tym przepisie przypadków nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie zwrotów "w szczególności", "zwłaszcza", to jednak "uzasadnione okoliczności", nie dotyczą relacji pomiędzy członkami rodzinny. Kolegium pokreśliło, że organy administracji publicznej nie zostały uprawnione do oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w przedmiocie zwolnienia od opłaty za DPS pod kątem zasad współżycia społecznego, etyki czy moralności. Organy administracji nie są także upoważnione do przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawach przekazanych do kompetencji innych instytucji (prokuratury, sądu).

W ocenie Kolegium, okoliczności uzasadniające zastosowanie zwolnienia z art. 64 ustawy o pomocy społecznej (poza wymienionymi w tym przepisie w punktach 1-6) muszą mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. Są to zatem okoliczności, na które zobowiązany do ponoszenia opłaty nie ma wpływu i których zaistnienie wyłącza lub istotnie ogranicza możliwość wykonywania obowiązku ponoszenia opłat. Nawet bowiem pogorszenie sytuacji finansowej spowodowane koniecznością uiszczenia opłaty za pobyt ojca w DPS nie przesądza automatycznie o spełnieniu niewymienionej w art. 64 ustawy o pomocy społecznej i przesłanki uzasadniającej zwolnienie, jeśli przesłanka ta nie jest porównywalna w zakresie doniosłości z przesłankami wymienionymi w punktach 1-4. Nawet gdyby organ stwierdził, że hipoteza z art. 64 ustawy o pomocy społecznej została spełniona, to i tak nie miały prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku strony. Dysponując bowiem prawem do wykonania kompetencji uznaniowej, organ mógł dokonać swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, wydając decyzją pozytywną albo negatywną.

Organ odwoławczy stwierdził, że granice uznania administracyjnego na gruncie przedmiotowej sprawy zostały zachowane. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie istotne przesłanki do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy dotyczącej przyznania ulgi w postaci zwolnienia z ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, jako oparte na wyczerpującym i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, nie mogło zostać uznane za arbitralne lub dowolne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – postawił trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich krokw niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, iż skarżący dysponuje środkami na regulowanie opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, że skarżący winien uiszczać opłatę za umieszczenie w domu pomocy społecznej ojca B. T., pomimo faktu, iż ten stosował przemoc rodzinną, nie łożył na utrzymanie dzieci – w tym skarżącego, a ostatecznie zaprzestał utrzymywania z nim kontaktu.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. polegającego na pominięciu dowodu z przesłuchania M. T., podczas gdy zeznania świadka mają istotne znaczenie dla wykazania, że B. T. nie łożył na utrzymanie skarżącego i jego siostry oraz nie świadczył względem nich osobistego obowiązku alimentacyjnego.

Trzeci zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało odmową zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, przemawiające za całkowitym zwolnieniem skarżącego z obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie sformułowano wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów: umowy użyczenia pojazdu z dnia 18 czerwca 2014 r., potwierdzenia zawarcia umowy OC za pojazd marki [...] nr rej. [..] za okres od dnia 18 czerwca 2019 r. do dnia 17 czerwca 2020 r. oraz od dnia 18 czerwca 2020 r. do dnia 17 czerwca 2021 r., potwierdzenia płatności ubezpieczenia OC z dnia 16 grudnia 2019 r. 14 czerwca 2020 r. i 13 grudnia 2020 r., faktur VAT o wskazanych numerach na potwierdzenie ponoszenia przez skarżącego kosztów związanych z utrzymaniem wyżej wymienionego pojazdu, a tym samym potwierdzenie wysokości kosztów utrzymania skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że organ naruszył interes skarżącego, tj. zasadę określoną w art. 7 K.p.a., która. nakazuje organom uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pominęło zupełnie interes skarżącego jako interes jednostki, ale też i w pewnym stopniu społeczny. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że jako interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, a więc także reguł sprawiedliwości czy solidarności społecznej. W ramach reguły uznania administracyjnego organ powinien więc powołać fakty i dowody, które świadczą o uwzględnieniu obu interesów, a nadto wydając decyzję dotyczącą zwolnienia, powinien kierować się zasadami postępowania administracyjnego, w tym m.in. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W sytuacji skarżącego niezrozumiałym jest, dlaczego organ odwoławczy nie uznał za udowodniony fakt, iż B. T. był sprawcą przemocy fizycznej i psychicznej wobec dzieci, co wprost wynika z zeznań świadków w sprawie o sygnaturze akt [...], którym to zeznaniom Sąd Okręgowy w [...] dał wiarę. Organ nie uzasadnił również, dlaczego uzasadniona jest odmowa dopuszczenia dowodu z zeznań świadka M. T., na okoliczność braku łożenia na dzieci przez B. T. przed rokiem 2001, gdy tymczasem, mając na uwadze zasady współżycia społecznego i postawę B. T. wobec rodziny, w tym wobec Ł. T., wysoce niesprawiedliwe jest obciążanie go kosztami pobytu ojca w DPS. Z zeznań skarżącego i z treści przedstawionych wyroków sądowych, jak również protokołów z rozpraw o separację wynika, że B. T. był zobowiązany do alimentacji, jednak nie łożył na utrzymanie rodziny, w tym także i syna, był sprawcą przemocy fizycznej i psychicznej.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy obu instancji naruszyły również art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten zawiera bowiem otwarty katalog sytuacji będących podstawą do ewentualnego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i organy mogły wziąć pod uwagę negatywne relacje łączące skarżącego z ojcem (przemoc, zaniedbanie, porzucenie rodziny i inne). Przywołując orzecznictwo sądowe zwrócono uwagę, że przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w DPS należy również uwzględnić okoliczności niezwiązane z sytuacją materialną, stanem zdrowia czy zdarzeniami losowymi, jak przyczyny braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem, w tym niewywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego wobec małoletnich dzieci. Wydźwięk art. 64a ustawy o pomocy społecznej powoduje, że stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem a zobowiązanym do ponoszenia opłaty, muszą odgrywać znaczenie dla procesu obejmującego zwolnienia z opłaty. Dla ustawodawcy formułującego przepisy ustawy o pomocy społecznej o stosowaniu ulgi w odpłatności nie liczy się jedynie pokrewieństwo, czy sytuacja materialna osoby wnoszącej o zwolnienie. Na gruncie art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organ powinien kierować się także takimi okolicznościami, które doprowadziły do ograniczenia władzy rodzicielskiej rodzica przebywającego w domu pomocy społecznej, świadcząc o tym że relacje z rodzicem mają tylko i wyłącznie charakter formalny. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w świetle art. 64a ustawy o pomocy społecznej pozbawienie władzy rodzicielskiej prowadzi wprost do zwolnienia, stąd powody, na które wskazywał w toku postępowania skarżący (postawa ojca wobec niego oraz brak jakiegokolwiek wsparcia finansowego) należało brać pod uwagę przy wydawaniu uznaniowej decyzji w kwestii zwolnienia z opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W myśl art. 135 P.p.s.a. - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Natomiast stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Odnosząc się na wstępie do wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W ocenie Sądu brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy czym Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy - zarówno administracyjnych, jak i sądowych.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że naruszają one przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji w dniu 27 listopada 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia Ł. T. odpłatności za pobyt jego ojca B. T. w DPS w [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednak decyzja administracyjna organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2020 r. zawiera dwa rozstrzygnięcia. W pierwszym ustalono Ł. T. odpłatność za pobyt jego ojca B. T. w DPS w [...]. W drugim rozstrzygnięciu organ ten odmówił Ł. T. zwolnienia w całości z odpłatności za pobyt jego ojca w DPS w [...]. Sprawa ustalenia zstępnemu odpłatności za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej oraz sprawa zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia tej odpłatności są to odrębne od siebie sprawy administracyjne (sprawy indywidualne). Zachodzi tu nie tylko odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia, jego podstawy materialnoprawnej (art. 61 ust. 2d i art. 64 ustawy o pomocy społecznej) oraz sposobu wszczęcia postępowania (postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS wszczynane jest z urzędu a postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej odpłatności na wniosek zobowiązanego), ale także obligatoryjne następstwo czasowe rozstrzygnięcia obu spraw administracyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek. Z przepisu tego wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek tej opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. Zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 64 ustawy może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy sam wymiar opłaty jest niesporny. Ustalenie i istnienie obowiązku oraz osoby lub osób, na których spoczywa obowiązek w zakresie odpłatności za pobyt w DPS stanowi bowiem element stanu faktycznego o charakterze prejudykatu dla sprawy ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z tej opłaty. Jakkolwiek w niniejszej sprawie wniosek pełnomocnika skarżącego o zwolnienie w całości z odpłatności za pobyt jego ojca w DPS w [...] z dnia 9 października 2020 r. wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 14 października 2020 r. - a więc przed wydaniem decyzji, to jednak organ ten z powodów wskazanych wyżej nie mógł połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tych dwóch odrębnych materialnie spraw administracyjnych. W pierwszej kolejności należało ostatecznie rozstrzygnąć sprawę ustalenia osoby (lub osób) zobowiązanej oraz ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopiero w drugiej kolejności należało rozpoznać sprawę udzielenia ewentualnej ulgi w tym zakresie. Połączenie obu spraw oraz rozstrzygnięcie o nich w jednej decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego i procesowego uzasadniające wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przechodząc do sprawy ustalenia odpłatności za pobyt B. T. w DPS w [...] Sąd stwierdza, że istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący, będący synem umieszczonego w DPS w [...], a więc niewątpliwie należący do kręgu zstępnych osoby umieszczonej w DPS, został prawidłowo zobowiązany decyzją organu do ponoszenia i odpłatności za pobyt ojca w tej placówce. Organy przyjęły, że skarżący należy do kręgu zstępnych oraz jego dochody, przekraczające kryterium dochodowe, pozwalają na zobowiązanie do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Rozstrzygając tę kwestię należy w pierwszej kolejności przypomnieć wynikającą z przytoczonych wyżej przepisów zasadę, że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w tej placówce, organ pomocy społecznej uprawniony i zobowiązany jest poszukiwać innych osób, które będą partycypować w tej odpłatności. Zasadniczo są to członkowie rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej w ogólnie sformułowanej kolejności – "małżonek, zstępni przed wstępnymi" (art. 61 ust. 1 pkt 2). Ponadto z przepisów tych wynika, że odpłatność może być ustalona w drodze umowy albo w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej w poprzednim brzmieniu (a więc przed dniem 1 stycznia 2020 r.) budził poważne wątpliwości interpretacyjne, co skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) z następującą tezą: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". Z uchwały tej wynika to, że krąg osób wymienionych w art. 61 ustawy o pomocy społecznej ma charakter ogólny, co oznacza, że te osoby nie są z mocy ustawy zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, lecz obowiązek każdej z tych osób powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, przy czym możliwe jest także połączenie obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. W każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 tej ustawy. Z treści przepisów ustawy, w tym przywołanego art. 61 ust. 2 pkt 2, wynika, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotyczące odpowiedniej umowy zostały w ustawie skodyfikowane.

Powołana uchwała NSA w sposób istotny wskazała kierunek wykładni art. 61 ustawy o pomocy społecznej, wskazując na konieczność uwzględniania przy ustalaniu w drodze decyzji administracyjnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej m.in. dla zstępnych, podobnych przesłanek, jak w przypadku ustalania takiej odpłatności w drodze umowy. Należy bowiem wyjaśnić, że dotychczasowe literalne brzmienie art. 61 ustawy o pomocy społecznej kształtowało te przesłanki różnie, zależnie od trybu ustalania opłaty (umowa/decyzja). Gdy opłatność ustalana była w drodze umowy - organ miał obowiązek "brać pod uwagę wysokość dochodów i możliwości" danej osoby (art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), natomiast gdy odpłatność ustalana była w drodze decyzji - organ zobowiązany był uwzględniać wyłącznie dochód rodziny/osoby w rodzinie ustalony stosownie do art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz badając to, czy dochód ten spełnia kryterium dochodowe (zgodnie z art. 61 ust. 2). Wykładnia językowa tych przepisów prowadziła do wniosku, że w przypadku ustalania opłatności w umowie, jej wysokość uzależniona jest od kryteriów elastycznych, natomiast w przypadku decyzji - zależała wyłącznie od sztywnego kryterium dochodowego.

Na skutek wskazanej uchwały NSA, przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej został istotnie zmieniony od dnia 1 stycznia 2020 r., a kryteria te zostały ujednolicone poprzez dodanie do tego przepisu ust. 2d-2f.

Z przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. wynika obecnie jednoznacznie, że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".

Z powyższego wynika, w okolicznościach niniejszej sprawy, że skoro nie zawarto umów o odpłatność za pobyt w DPS, to kwestię odpłatności za pobyt w tej placówce należało rozstrzygnąć decyzją administracyjną w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Jakkolwiek można się zgodzić z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, to jednak nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny może dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej bez względu na to czy finalnie obowiązek będzie ustalony wszystkim wymienionym podmiotom, niektórym lub jednemu z nich (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 704/17 i z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 198/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn.. akt II SA/Rz 1307/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 261/21, CBOiS).

Z powyższego wynika, że art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wprowadza konstrukcję współuczestnictwa materialnego (wielości stron) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Oznacza to, że organy prowadząc postępowanie w tym przedmiocie, powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz ustalić ich sytuację materialną, a w szczególności spełnianie lub niespełnianie przez te osoby kryterium dochodowego. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy tworzy bowiem sytuacja materialna, rodzinna, społeczna wszystkich osób pozostających w kręgu potencjalnie zobowiązanych do pokrycia opłaty za pobyt w DPS. Ustalenie tego istotnego elementu stanu faktycznego jest miarodajne dla określenia in concreto osoby lub osób zobowiązanych do poniesienia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wysokości tej odpłatności przypadającej na osobę (osoby) zobowiązaną. W konsekwencji organ winien wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie jest jedynym zstępnym B. T., gdyż ma on jeszcze siostrę K. T. również zobowiązaną do alimentacji. Jednak organ ten nie ustalił i nie uwzględnił sytuacji materialnej (a w szczególności kryterium dochodowego) K. T. Siostra skarżącego nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, nie była również adresatem wydanej decyzji. Organ nie wyjaśnił czy i w jakim stopniu sytuacja materialna K. T. wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego odpłatnością za pobyt ojca w DPS w [...], przez co naruszono nie tylko zakres podmiotowy regulacji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ale także określone w art. 7 i art. 77 K.pa. zasady ustalania stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa materialnego i procesowego, jakich dopuściły się organy obu instancji uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w łącznej kwocie 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.