Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 607/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 286/21 w sprawie ze skargi (...) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia (...)r. znak (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 286/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...), (...), (...), (...) - wspólników "(..)" spółki cywilnej w Łodzi (dalej: Skarżący, Wnioskodawca lub Spółka) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z (...)r. znak; (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu w pkt 1 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W ramach konkursu na dofinansowanie projektów wspólnicy spółki cywilnej (...) s.c. złożyli wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zwiększenie konkurencyjności (...) s.c. dla zminimalizowania negatywnych skutków epidemii COVID-19", oznaczony nr (...). We wniosku wartość projektu określona została na 735 154,08 zł, a kwota dofinasowania na 624 880,97 zł (85%). Uzasadniając wniosek Spółka przedstawiła swoją dotychczasową działalność w zakresie produkcji odzieży wierzchniej, głównie dla kobiet. W 2016 r. wprowadziła sprzedaż detaliczną za pomocą sklepu internetowego, jednak to sprzedaż hurtowa stanowi 90% jej przychodów. Projekt zakłada, że Spółka utrzyma działalność w obrębie produkcji a także sprzedaży B2B. Planowana jest zmiana w obrębie samego procesu produkcyjnego jak i sposobu sprzedaży - zakładane jest zwiększenie udziału w przychodach sprzedaży B2C za pomocą sklepu internetowego (umożliwienie ciągłości sprzedaży niezależnie od sytuacji epidemiologicznej). Z uwagi na zdiagnozowaną potrzebę dywersyfikacji portfela usług i konieczność zwiększenia roli usług e-commerce zakładane jest wykorzystanie potencjału osobowego właścicieli i uruchomienie nowej usługi: Szkoły Kroju, Szycia i Konstrukcji, która będzie mogła świadczyć usługi w formie online jak i stacjonarnej. Opisano sytuację przedsiębiorcy w wyniku epidemii COVID-19, ilość zerwanych umów, zmniejszenie poziomu sprzedaży i spadek obrotów.

Celem zamierzonego projektu jest minimalizowanie negatywnych skutków epidemii, poprawa jakości usług i zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstwa przez:

- zmiany w procesie produkcyjnym (zad 1) – wprowadzenie nowych technologii np. cuttera laserowego, hafciarki i druku DTG na tkaninach i wyrobach gotowych, co pozwoli na wejście do sektora Fast Fashion – większa elastyczności produkcyjna , mniejsze serie, więcej wzorów;

- zmianę sposobu świadczenia usług ( zad.2) : wprowadzenie do sklepu pełnej kolekcji, "kolekcji butikowych", rozbudowę sklepu online/.../;

- wprowadzenie nowej usługi (zad.3) Szkoła Kroju, Szycia i Konstrukcji w pełni online z możliwością kursów stacjonarnych. Każdy z kierunków wprowadzanych zmian został opisany i opisane zostały też grupy docelowe / odbiorcy produktów.

W wyniku oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami merytorycznymi: nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu"; nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność"; nr 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu"; nr 6 "Realność wskaźników" i nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

Uzasadniając negatywną ocenę kryterium 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" podano, że planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 nie jest dla oceniających wystarczający. Trudno uznać zgłoszony projekt jako działanie mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. Głowna grupa odbiorców produktu pozostanie niezmieniona. Pomoc w konkursie skierowana jest głownie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają. Konkurs jest również kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Wnioskodawca nie wpisuje się w typ projektu. Negatywną ocenę pozostałych kryteriów powiązano z niespełnieniem kryterium nr 1.

Orzekając na skutek protestu strony Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi (COP) informacją z (...)r. nie uwzględniło protestu. Informację poprzedziło uzyskanie opinii eksperta.

W uzasadnieniu odnosząc się do argumentacji zawartej w proteście dotyczącej wyniku oceny kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" zaznaczono, że zgodnie z opisem tego kryterium, warunkiem jego spełnienia jest nie tylko pozytywna weryfikacja, że dane przedsiębiorstwo faktycznie zostało dotknięte negatywnymi skutkami epidemii COVID-19 (co odbywa się na podstawie złożonych dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, etc.), ale także pozytywna ocena wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. W tym też wypadku kluczowe znaczenie ma przedstawione we wniosku uzasadnienie potrzeby realizacji projektu, z którego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości będzie wynikać, że realizacja projektu wpłynie na poprawę sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego negatywnymi skutkami wystąpienia COVID-19 i potencjalnie zapobiegnie jego likwidacji lub zmniejszeniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie. Kwestionując spełnienie kryterium nr 1, oceniający wskazali, że uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 jest wystarczające, niemniej jednak wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 już nie. Zdaniem COP trudno uznać zgłoszony projekt jako działanie mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. Zgodnie z Regulaminem konkursu (Wprowadzeniem) konkurs kierowany jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności (sposobu świadczenia usługi) lub zupełną zmianą branży, w której działają. Konkurs jest również kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. To, iż konkurs kierowany jest głównie do pierwszej z wymienionych powyżej kategorii podmiotów, a w drugiej kolejności do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19 nie oznacza, że dotyczy wszelkich projektów inwestycyjnych, dotyczy jedynie tych, których zakres podmiotowy został określony w treści Regulaminu.

Zdaniem COP przedstawiony przez stronę opis przedsięwzięcia potwierdza, że planowana inwestycja to zwiększenie konkurencyjności i zdobycie większej liczby klientów. Opisane przez wnioskodawcę korzyści z zaplanowanego przedsięwzięcia wynikają jedynie z potrzeby rozwoju własnej działalności. Realizacja projektu nie spowoduje likwidacji negatywnych skutków pandemii, a jedynie pozwoli na zwiększenie potencjału konkurencyjnego Wnioskodawcy. Wnioskodawca nie wykazał, jak planowana inwestycja w postaci zakupu środków trwałych wymienionych w budżecie zabezpieczy firmę na okoliczność wprowadzenia ponownego reżimu gospodarczego i mogących nastąpić obostrzeń w gospodarce, które przełożą się na ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych przez niego usług. Zakup zaplanowanych środków to inwestycja w firmę, która pozwoli na pozyskanie większej ilości klientów i zwiększy konkurencyjność przedsiębiorstwa. Wnioskodawca rozszerzy swoją ofertę poprzez nowy kanał dystrybucji, ale nie można jednoznacznie stwierdzić, że zabezpieczy się na sytuacje kryzysowe w branży. Wątpliwości w tym zakresie nie pozwalają przyjąć, iż realizacja opisanego w projekcie przedsięwzięcia jest spowodowana wystąpieniem pandemii COVID-19. Projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie, ponieważ stanowi kontynuację dotychczasowej działalności i świadome jej rozwinięcie, bez uwzględnienia ryzyka obsługi mniejszej ilości klientów. Argumenty protestującego łączą się tylko ze wzrostem konkurencyjności przedsiębiorstwa oraz unowocześnieniem posiadanego sprzętu i poszerzeniem oferty w zakresie usług poprzez realizację przedmiotowej inwestycji.

COP zauważył, że projekt nie dotyczy ani przeprofilowania prowadzonej działalności, czy zupełnej zmiany branży, ani też zmian w prowadzonej przez wnioskodawcę działalności wymuszonych występowaniem epidemii COVID-19, a ponadto na podstawie treści dokumentacji aplikacyjnej nie można potwierdzić, że realizacja projektu wpłynie na poprawę sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego negatywnymi skutkami wystąpienia COVID-19 i potencjalnie zapobiegnie jego likwidacji lub zmniejszeniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie.

Weryfikując poprawność przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 7: "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu", COP odwołując się do ocen ekspertów wskazało, że Wnioskodawca jako priorytet stawia utrzymanie produkcji (zachowanie płynność produkcji), a więc głównym przedmiotem działalności nadal będzie produkcja odzieży. W związku z powyższym brak jest możliwości oceny, w jaki sposób projekt wpłynie na przeprofilowanie z uwagi na COVID-19.

Weryfikując zapisy dokumentacji aplikacyjnej COP stwierdziło, że zapisy zawarte w sekcji E.10: "Wpływ projektu na sytuację gospodarczą wnioskodawcy" nie pozwalają potwierdzić, w jaki sposób przedmiotowy projekt wpłynie na zapewnienie stabilniejszej sytuacji biznesowej w warunkach spadku popytu na oferowane przez protestującego towary i usługi. Pomimo, iż zdaniem autora protestu realizacja projektu da możliwość rozwoju przedsiębiorstwa oraz pozwoli na zwiększenie zatrudnienia, to przedstawiona ww. punkcie treść jest niewystarczająca, aby potwierdzić, że przedsiębiorstwo zostanie zabezpieczone przed ryzykiem utraty klientów. Ogólne informacje przedstawione w pkt E.10 wniosku są niewystarczające do uznania, że wnioskodawca dopełnił w tym zakresie należytej staranności. Jak wynika z przedstawionych informacji, konkurencyjność jest dla Wnioskodawcy najbardziej istotna i to jej poświęca we wniosku najwięcej uwagi. Jednak podniesienie konkurencyjności firmy na rynku i zdobycie przewagi konkurencyjnej nie jest celem przedmiotowego konkursu. W zawartych w pkt E.10 wniosku opisach nie można się doszukać informacji, jak nowa inwestycja umożliwi przedsiębiorcy uzyskiwanie przychodów w czasie obostrzeń i kolejnego kryzysu. Inwestycja nie ma wpływu na likwidację firmy ani na zmniejszenie zatrudnienia. Projekt nie zawiera elementów, które można określić jako takie, które muszą być wprowadzone na skutek COVID-19. Pomimo, że § 15 ust. 14 Regulaminu konkursu umożliwia wezwanie wnioskodawcy do złożenia uzupełnień w zakresie założeń biznesowych oraz wątpliwości, jakie pojawiają się na etapie oceny, to niewpisywanie się Wnioskodawcy w zakres podmiotowy niniejszego konkursu powoduje, że potencjalne rekomendowanie poprawy wniosku jest bezcelowe, gdyż w świetle negatywnej oceny kryterium nr 1 ewentualne uzupełnienie wniosku przez wnioskodawcę nie miałoby wpływu jego na ostateczną ocenę. Jest to tym bardziej zasadne, gdyż zgodnie z zapisami § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu, wniosek jest rekomendowany do poprawy jedynie w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu.

Planowana przez Wnioskodawcę inwestycja, tj. przede wszystkim zadanie nr 1 i 2, zapewnią pozytywny wpływ na działalność przedsiębiorstwa, bowiem każda inwestycja w firmę ma pozytywny wpływ na jej konkurencyjność na rynku oraz gamę oferowanych usług, niemniej jednak zmiana polegająca na usprawnieniu zdolności produkcyjnych poprzez zakup nowych środków trwałych, czy wprowadzenie innego kanału dystrybucji są niewystarczające, aby zabezpieczyć przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty dochodów w sytuacji ponownego zastoju gospodarczego. O ile można uznać dywersyfikację działalności wnioskodawcy poprzez wejście na rynek szkoleniowy o tyle w ramach podstawowej działalności projekt ma na celu przede wszystkim unowocześnienie i poszerzenie parku maszynowego, co pozwoli na zwiększenie jego konkurencyjności. Wnioskodawca w dalszym ciągu będzie producentem i sprzedawcą odzieży dokładnie tak samo podatnym na sytuację gospodarczą nie tylko związaną z występowaniem epidemii COVID-19, natomiast "utrzymanie produkcji (zachowanie płynność produkcji) z uwzględnieniem wysokiej jakości produktów" czy "nowe metody utrzymania produkcji oraz zbytu" w żaden sposób nie zabezpieczą przychodów wnioskodawcy w przypadku ponownego wprowadzenia obostrzeń gospodarczych. COP przyznał, że epidemia COVID-19 miała wpływ na sytuację Wnioskodawcy. Uznał, że planowany projekt jest typowym przedsięwzięciem inwestycyjnym, które nie wpłynie na poprawę sytuacji wnioskodawcy przy ewentualnej kolejnej fali zamrażania gospodarki.

Oceniając spełnienie kryterium nr 5 COP stwierdził, że projekt mógłby być skorygowany, tylko w przypadku, gdy łączna wartość kosztów uznanych za niecelowe nie przekraczałaby 20% i zostałyby spełnione pozostałe wymogi określone w kryterium jak również inne kryteria. Z uwagi jednak na fakt, iż w ramach kryterium nr 4 uznano wszystkie wydatki za niekwalifikowane jako nieadekwatne i niecelowe ze względu na niespełnienie kryterium nr 1 i 7, kryterium nr 5 również należało uznać za niespełnione.

Rozpatrując natomiast prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 6 "Realność wskaźników" COP wskazało, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy szczególnymi kryteriami, a możliwością pozytywnej oceny realności wskaźników przedstawionych przez wnioskodawcę. Pomimo, że wskazane we wniosku o dofinansowanie wskaźniki można uznać za adekwatne, to jednak z uwagi na fakt, że projekt nie spełnia kryterium nr 1,4 i 7, w konsekwencji i tak nie będą mogły one zostać osiągnięte. Negatywna ocena ww. kryteriów merytorycznych, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania w znaczący sposób wpływa na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu, co oznacza, że kryterium nr 6 "Realność wskaźników" należało uznać za niespełnione.

(...), (...), (...), (...) – wspólnicy (...) spółki cywilnej w Łodzi wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na informację COP w Łodzi z dnia (...)r. Wnieśli o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej informacji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu i podtrzymują zarzuty zawarte w proteście.

COP w Łodzi w odpowiedzi na skargę, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej informacji, wniosło o oddalenie skargi.

` Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). Uznał, że Organ naruszył art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wymogu rzetelności i przejrzystości. Kryteria wyboru, a w szczególności kryterium merytoryczne dostępu 1 i 7, nie zostały ustanowione w sposób jasny i zrozumiały dla wnioskodawców projektów i budzą też poważne wątpliwości. Sąd I instancji za zasadniczą kwestię sporną uznał prawidłowość oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" jak również pozostającego z nim w ścisłym związku kryterium merytorycznego nr 7 "Związek pomiędzy zdefiniowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu". Pozostałe kryteria merytoryczne uznane zostały bowiem za niespełnione głównie z powodu niespełnienia przez projekt kryterium nr 1. Uznanie, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego dostępu powodowało, że projekt nie podlegał już ocenie punktowej.

Odnosząc się do negatywnej oceny kryterium merytorycznego nr 1 WSA wskazał, że zgodnie Załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, w ramach przedmiotowego kryterium ocenie podlegać miało, "czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19". W opisie tego kryterium podano, że przez MŚP negatywnie dotknięte skutkami epidemii COVID-19 należy rozumieć przedsiębiorstwa będące w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ocena, czy MŚP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 miała zostać dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należało także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. WSA uznał, że w istocie tylko ta ostatnia część zdania zawarta w opisie kryterium merytorycznego dostępu nr 1 stanowiła w rozpoznawanej sprawie podstawę negatywnej oceny i uznania, że projekt nie jest rekomendowany do dofinansowania. Istotą i celem ogłoszonego konkursu było wsparcie inwestycji w MŚP, które wykazały, że wyłącznie na skutek epidemii COVID -19 znalazły się w trudnej sytuacji. W ramach tego kryterium ocenie powinno też podlegać, czy i w jakim stopniu planowana inwestycja wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Z zapisu, że konkurs jest kierowany głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, oraz że jest również kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii, nie można wyprowadzać wniosku, że tylko te podmioty gospodarcze, a nawet, że tylko dwa pierwsze rodzaje tych podmiotów, jako jedyne wpisują się w typ projektu. Dokonując pierwotnej oceny projektu w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 1 oceniający stwierdzili, że uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 jest wystarczające. Jednak wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 nie był w ich ocenie wystarczający. Oceniający wskazali, że nawet jeśli uznać wnioskodawcę za podmiot dotknięty epidemią COVID-19, to trudno uznać zgłoszony projekt jako działanie mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. Główna grupa odbiorców produktu pozostaje niezmieniona. Stwierdzono, że pomoc w konkursie skierowana jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają. Konkurs jest również skierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Zdaniem oceniających Wnioskodawca nie wpisuje się w typ projektu. Konkurs jest kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. W konkluzji powyższej oceny oceniający stwierdzili, że zmiana polegająca na zakupie min.cuttera laserowego, który precyzyjnie i powtarzalnie będzie wycinał elementy garderoby, czy też na unowocześnieniu już funkcjonującego sklepu on-line jest niewystarczająca. Taka ocena, sprowadzająca się w istocie do stwierdzenia, że trudno uznać zgłoszony projekt jako działanie mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży, gdyż główna grupa odbiorców produktu pozostaje niezmieniona i do powtórzenia części sformułowań ze wstępu do Regulaminu konkursu nie była, w ocenie Sądu I instancji, oceną rzetelną i rzeczową. Sprowadzała się do powtórzenia kilku ogólnych stwierdzeń. WSA zauważył, że dokonując ponownej oceny projektu w opinii z (...) r. ekspert podtrzymał negatywną ocenę kryterium nr 1. Przyznał przy tym, że fakt spowodowania trudnej sytuacji przedsiębiorcy przez wystąpienie pandemii COVID-19 nie budził wątpliwości. Ekspert zgodził się też z częścią argumentacji przedstawionej przez Wnioskodawcę, że w wyniku realizacji projektu nastąpi przeprofilowanie części działalności – oferowane będą usługi z kompletnie innej branży (szkoleniowej, eksperckiej). Uznał kryterium 1 za spełnione w kontekście branży szkoleniowej, ale wniosek w zakresie doposażenia zakładu produkcyjnego, w jego ocenie, nie pozwalał uznać, że podjęte działania zniwelują straty jakimi wnioskodawca został dotknięty na skutek pandemii. Stwierdził też, że ponieważ wniosek obejmuje dwie branże należy rozpatrywać go odnosząc się do wszystkich jego aspektów i podkreślić, że w obszarze produkcji odzieży nastąpi jedynie modernizacja i zwiększenie parku maszynowego, co nie zniweluje skutków wystąpienia pandemii COVID-19. Wnioskodawca będzie w dalszym ciągu wrażliwy na działania czynników związanych z szeroko rozumianą pandemią COVID – 19 i walką z zagrożeniami. Dlaczego i na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku – ekspert nie uzasadnił. Nie wyjaśnił także dlaczego mimo, iż konkurs jest ogłoszony dla przedsiębiorców MŚP dotkniętych negatywnie pandemią COVID-19, co wnioskodawca wykazał, a pomoc, zgodnie z § 5 pkt 3 Regulaminu Konkursu, jest udzielana na cele inwestycyjne lub obrotowe, nakierowane na łagodzenie skutków wystąpienia pandemii, to w jego ocenie, projekt wnioskodawcy nie mieści się w typie projektu. W ocenie WSA przytoczona powyżej argumentacja mająca przemawiać za przyjęciem, że projekt złożony przez wnioskodawcę projekt nie spełnia kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nakaz przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oznacza m.in. obowiązek dokonywania ich oceny zgodnie z opisem kryteriów zawartych w zawartych w Załączniku Nr 3 do Regulaminu konkursu. W ocenie WSA nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której ocena projektu w ramach danego kryterium dopuszczającego odwołuje się wymogów, których dane kryterium w opisie nie zawiera.

Sąd I instancji podniósł, że z przedstawionego powyżej sposobu oceny kryterium nr 1 zawartego w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu wynika, że w ramach tego kryterium ocenie podlega, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a ocena ta dokonywana jest m.in. na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, itp. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Aby spełnić powyższe kryterium wnioskodawca był zatem zobligowany do wykazania, że projekt dotyczy wsparcia inwestycji w firmie negatywnie dotkniętej skutkami epidemii COVID-19, przedstawienia dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa, wykazania, że trudna sytuacja została spowodowana wyłącznie negatywnymi skutkami epidemii COVID-19 i wyjaśnienia, jak planowana w ramach projektu inwestycja wpłynie na zmniejszenie wpływu negatywnych skutków epidemii COVID-19, tak aby na etapie oceny merytorycznej kryterium dostępu możliwe było zweryfikowanie tych wyjaśnień. W ramach tego kryterium, zgodnie z opisem sposobu jego oceny weryfikacji nie podlegała natomiast kwestia szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży, jak również konieczności wprowadzenia zmiany w prowadzonej działalności wymuszonych wystąpieniem epidemii COVID-19 wynikająca z Wprowadzenia. Powyższe kryteria, które nie zostały sformułowane w sposób wystarczająco przejrzysty i zrozumiały (w Regulaminie konkursu brak jest np. definicji, jak należy rozumieć "szeroko rozumiane przeprofilowanie prowadzonej działalności gospodarczej") zostały zawarte we "Wprowadzeniu" do Regulaminu konkursu, co oznacza, że nie mogły być przedmiotem oceny w ramach oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 1, które takich wymogów nie zawierało. Określone we Wprowadzeniu do Regulaminu niniejszego konkursu nieostre kryteria dotyczące przedsiębiorców, do których konkurs jest kierowany, nie mogły być decydującym elementem oceny w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 1. Ocena, czy projekt spełnia powyższe cele, tj. czy dotyczy szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży lub tylko zmian w prowadzonej działalności mogła i powinna być przedmiotem oceny merytorycznej w ramach kryterium 7 i na kolejnym etapie oceny, pod warunkiem oczywiście, że spełnione zostały pozostałe kryteria dostępu. Ogólne i nieostre sformułowania zawarte we wprowadzeniu do Regulaminu Konkursu wskazujące przedmiot, cele i najistotniejsze aspekty zgłaszanych projektów, powinny być uwzględniane przy ocenie spełniania przez projekt poszczególnych kryteriów, ale nie mogą zastępować i zmieniać wskazanych w opisie sposobów oceny konkretnych kryteriów. Przyjmowanie przez COP, że inwestycja będzie miała wpływ na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 jedynie wtedy, kiedy będzie oznaczała przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży nie znajduje wystarczającego oparcia w postanowieniach Regulaminu. "Wprowadzenie", do którego odwołuje się organ wskazuje nie tylko, że konkurs jest kierowany głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, ale również kierowany jest do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID. Dlaczego do tej trzeciej wymienionej we "Wprowadzeniu" grupy przedsiębiorców nie można zaliczyć strony skarżącej, nie zostało wyjaśnione i uzasadnione. Z treści "Wprowadzenia" wynika, że każda z wymienionych trzech grup przedsiębiorców w równym jest uprawniona do złożenia wniosku o dofinansowanie projektu i uzyskania dofinansowania. Decydujące znaczenie ma mieć jakość projektu zgłoszonego w konkursie, ocenianego jako całość i poprawność złożonego wniosku.

Sąd I instancji podniósł, że ocena kryterium merytorycznego dostępu nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" została przeprowadzona niezgodnie z opisem sposobu oceny tego kryterium wynikającym z Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu uwzględniając także treść "Wprowadzenia".

WSA odnosząc się oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu", które jest ściśle skorelowane z oceną kryterium nr 1 wskazał, że w ramach oceny przedmiotowego kryterium ocenie podlega, czy projekt przyczyni się do polepszenia sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego negatywnymi skutkami wystąpienia COVID-19 i potencjalnie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa lub zmniejszeniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie. Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie (pkt E.10) szeroko przedstawił, w jaki sposób projekt wpłynie na jego sytuację gospodarczą oraz w jaki sposób przyczyni się do polepszenia sytuacji przedsiębiorstwa. Podał m.in., że realizacja projektu – zmiany w procesie produkcyjnym pozwoli spółce na zachowanie płynności produkcji, na większą elastyczność produkcyjną i personalizację zamówień, zmiany sposobu świadczenia usług i pozwoli uniezależnić się od niestabilnych dostawców. Wprowadzenie do sklepu internetowego pełnej kolekcji stanowić będzie zabezpieczenie sprzedaży towarów także w okresie zaostrzenia epidemii, wpłynie na dywersyfikację portfela usług a i wprowadzenie nowej usługi – Szkoły Kroju, Szycia i konstrukcji wynika z obserwowanego zainteresowania takimi usługami. Pozwoli to na utrzymanie stanowisk pracy – 3 zagrożonych stanowisk, przez oddelegowanie pracowników do nowych obowiązków.

Sąd I instancji podniósł, że zarówno na etapie pierwotnej oceny merytorycznej projektu, jak i na etapie procedury odwoławczej nie wyjaśniono w sposób czytelny i przekonujący, dlaczego zaplanowane w ramach projektu zmiany nie mogą być uznane za "przyczyniające się do polepszenia sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego skutkami epidemii COVID-19 i potencjalnie zapobiegające likwidacji przedsiębiorstwa lub zmniejszeniu w nim zatrudnienia". Dokumentacja konkursowa zakładała możliwość przekwalifikowania, przebranżowienia w całości ale także w części, wprowadzenia zmian w działalności, które miały wpływać na minimalizowanie skutków epidemii, ale w żadnym miejscu nie rekomendowała zaniechania dotychczasowej działalności przez przedsiębiorcę. Sąd I instancji nie zgodził się z wnioskiem, że co do zasady projekt nie wpisuje się w definicję projektów, które mogą być finansowane w ramach tego konkursu.

Zdaniem WSA dokonując oceny projektu nie odniesiono się w sposób kompleksowy do okoliczności podanych przez Wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie. W sprawie doszło do naruszenia zasad unormowanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przy ocenie projektu wnioskodawcy i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny, albowiem pozostałe kryteria merytoryczne dostępu nr 4, 5, 6 uznane zostały za niespełnione wobec niespełnienia kryterium merytorycznego dostępu nr 1, tj. "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu".

Sąd podkreślił, że informacja o ocenie merytorycznej projektu, jak i rozstrzygnięcie protestu nie zawiera szczegółowej, jednoznacznej, rzetelnej i przejrzystej analizy zakwestionowanych kryteriów. Opinie ekspertów są lakoniczne, kategoryczne i ogólnikowe. Nie zawierają żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby na weryfikację ich stanowiska. Nie wyjaśniono w sposób wystarczająco jasny powodów negatywnej oceny merytorycznej projektu co daje podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie zasad postępowania konkursowego w sprawie polegało zatem nie tylko na braku precyzyjnych, jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów kwalifikowania projektów ale również na braku rzetelnej oceny projektu, tj. przeprowadzonej zgodnie z ustanowionymi regułami (tj. sposobem oceny kryteriów) określonymi w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia raz odrzucenie skargi. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

a) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wymogu rzetelności i przejrzystości, a kryteria wyboru, a w szczególności kryterium merytoryczne dostępu 1 i 7, nie zostały ustanowione w sposób jasny i zrozumiały dla wnioskodawców projektów i budzą też poważne wątpliwości, jak również, że doszło do naruszenia zasad unormowanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zasady równego dostępu do pomocy, przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria podczas, gdy:

- organ dokonał prawidłowej oceny, iż projekt skarżącego nie spełnia kryterium merytorycznego nr 1, które zostało szczegółowo opisane w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu, albowiem nie wpisuje się on w typ projektu podlegający dofinansowaniu, co zostało stwierdzone w toku postępowania przy pomocy powołanych w tym celu ekspertów, którzy w sposób należyty uzasadnili dokonaną ocenę;

- organ swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1 w brzmieniu: "W ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MSP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COYID", a nadto poprzez doprecyzowanie iż: "Ocena, czy MSP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVlD-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19;

- ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty, albowiem uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, których to elementów wniosek skarżącego nie zawierał;

- organ oceniający projekt, uzasadniając niespełnienie kryterium nr 1 wskazał wprost, iż jest on kontynuacją dotychczasowej działalności wnioskodawcy poprzez świadome jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka wywołanego skutkami epidemii COVID-19. Jak wyjaśnił organ, kolejne inwestycje w sprzęt będą stanowić dla wnioskodawcy przewagę konkurencyjną, planowana inwestycja bez wątpienia podniesie wartość firmy, ale nie zabezpieczy jej na sytuacje kryzysowe związane z epidemią;

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena spornego projektu w ramach kryterium merytorycznego nr 1 odwołuje się do wymogów, których dane kryterium w opisie nie zawiera, w sytuacji, gdy szczegółowa analiza oceny eksperta powołanego do oceny wniosku strony przy rozpoznawaniu protestu, wprowadzonej następnie należycie do postępowania poprzez uzasadnienie zaskarżonej informacji, wskazuje na kompleksowe i szczegółowe podejście do oceny a samo uzasadnienie odwołuje się do wymogów kryterium ustalonych w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu;

c) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony;

d) art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt spółki w zakresie kryterium nr 1, mimo że pozytywna ocena oznaczałaby wybór do dofinansowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów wiążących zarówno Organ, jak i wnioskodawców, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący;

e) art. 61 ust. 8 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawnej przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt strony, mimo że do przeciwnych wniosków prowadzi materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

f) § 15 ust. 4 oraz ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z nich normy prawnej polegającą na przyjęciu, że jeżeli strona we wniosku nie przedstawiła wystarczającej argumentacji czy nie dokonała prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, to obowiązkiem instytucji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium, w sytuacji, gdy literalne brzmienie § 15 ust. 4 wskazuje na to, że instytucja możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu 1 oraz 3-7 jest zasadna tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych; instytucja możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu 1 oraz 3-7 i ma jedynie charakter uprawnienia ekspertów, które może być wykorzystane, aby umożliwić rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku, zrozumienia intencji wnioskodawcy, nie zaś do korygowania jasnych i zrozumiałych treści wniosku, czy też usuwania braków wniosku, które potwierdzały jednoznacznie, iż projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu (kryterium nr 1), a nadto stosownie do § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

g) § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżący winien zostać wezwany do poprawy wniosku w ramach kryterium 3-7 wobec niespełnienia kryterium 1 w sytuacji, gdy niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez błędne ustalenie, iż skarga wniesiona została przez wspólników (...) spółki cywilnej w Ł. w sytuacji, gdy ze skargi oraz jej uzasadnienia wynika wprost, iż została ona wniesiona przez spółkę cywilną, a więc podmiot nie posiadający zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ppsa;

b) art. 58 § 1 pkt 5 ppsa w zw. z art. 25 § 1 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu skargi wniesionej przez (...) w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej strony;

c) art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż ocena projektu strony dokonana została z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

d) art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wewnętrznej niespójności tejże kontroli wyrażające się w stwierdzeniu, że kryteria wyboru, a w szczególności kryterium merytoryczne dostępu 1 i 7, nie zostały ustanowione w sposób jasny 1 zrozumiały dla wnioskodawców projektów i budzą też poważne wątpliwości"' przy jednoczesnym przyjęciu, iż "prawidłowości zapisów Regulaminu konkursu nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego" co doprowadziło Sąd do nieuprawnionego przyjęcia, iż błędna ocena projektu strony wynika z nieprecyzyjnego sformułowania regulaminowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

e) art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej informacji i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji, gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o precyzyjnie sformułowane dokumenty konkursowe a nadto zgodnie z zasadami równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny;

f) art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wkraczają w autonomię organu co do oceny projektu, albowiem decydując o zobowiązaniu organu do wezwania skarżącego do poprawy kryterium 7, co wobec treści § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu ma ten wpływ na wynik sprawy, że jest równoznaczne z nakazaniem przez Sąd pozytywnej oceny kryterium nr 1.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 ppsa. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 3 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa (pkt II a. petitum skargi kasacyjnej) poprzez błędne ustalenie, że skarga wniesiona została przez wspólników spółki cywilnej w sytuacji, gdy ze skargo wynika, że została wniesiona przez spółkę cywilną. Zarzut ten skarżący kasacyjnie Organ opiera na treści art. 25 § 1 ppsa, zgodnie z którym spółka cywilna nie ma zdolności sądowej. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać art. 25 § 3 ppsa, zgodnie z którym zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te podmioty obowiązków lub przyznania uprawnień. Spółka cywilna prowadząca w formie zorganizowanej w przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą do takich podmiotów należy, w szczególności w zakresie możliwości korzystania ze środków pomocowych, takich jak przedmiotowe w sprawie niniejszej. Organ nie kwestionował prawa spółki cywilnej do występowania o przedmiotowe dofinansowanie. Spółka cywilna jest przy tym reprezentowana przez wspólników zgodnie z art. 866 kodeksu cywilnego, a Organ nie wskazuje na pominięte przez Sąd I instancji braki w reprezentowaniu spółki przy składaniu skargi. Należy też zauważyć, że Sąd I instancji trafnie wskazał jako wnoszących skargę osoby fizyczne – wspólników spółki cywilnej wymienionych z imienia i nazwiska. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ppsa. Sąd I instancji dokonał więc kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 3 § 1 i § 3 ppsa stosując środki przewidziane w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Autor skargi kasacyjnej wiążąc ten zarzut z naruszeniem art. 141 4 ppsa nie uzasadnił tego zarzutu, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z jego oceny. Należy tylko zauważyć, że przepis ten zawiera wymogi formalne, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku, a wymogi te uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia. Z tych samych przyczyn nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 ppsa w zw. z art. 25 § 1 ppsa (pkt II lit b. petitum skargi kasacyjnej)

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa (pkt II lit c. petitum skargi kasacyjnej) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony. Przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 ppsa określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym, jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub, jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsaa. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona. Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. WSA wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji przedstawił też wskazania, co do dalszego postępowania. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa nie mógł prowadzić do jego uchylenia. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 3 ppsa. Przepisy te zawierają normy o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Jak wyżej wskazano, Sąd I instancji zgodnie tymi przepisami, wyznaczającymi zakres kompetencji sądu administracyjnego, dokonał takiej kontroli zgodnie z art. 3 § 1 i § 3 ppsa stosując środki przewidziane w ustawie wdrożeniowej. Trzeba przy tym zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej Sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie jak zasadnie zauważył WSA, stąd Sąd ten nie mógł naruszyć ww. przepisów.

Zarzuty podniesione w pkt. II d. i II e. petitum skargi kasacyjnej, podniesione jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i § 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, biorąc pod uwagę ich sformułowanie i uzasadnienie, stanowią w istocie polemiką z oceną Sądu I instancji sprowadzającą się do zasadniczego stwierdzenia, że ocena projektu dokonana przez Organ została dokonana z naruszeniem praw. Co do niezasadności tych zarzutów jako zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wypowiedziano się powyżej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał – co zostanie wyjaśnione przy omawianiu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – że Sąd I instancji zasadnie uznał dokonaną przez Organ ocenę za naruszającą prawo, co przy uwzględnieniu wyżej przedstawionego stanowiska, czyni niezasadnymi te zarzuty jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut z pkt. II f. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i § 3 ppsa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wkraczają w autonomię organu co do oceny projektu. Jak już wyżej wspomniano, nie można się dopatrywać naruszenia art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 i § 3 ppsa ze względu na to, że Sąd I instancji działał w granicach kompetencji sądu administracyjnego wynikających z tych przepisów, stosując przewidziane prawem środki. Nie został też naruszony art. 141 § 4 ppsa. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez to, że Sąd I instancji "wezwał do poprawy kryterium 7, co wobec treści § 15 ust. 15 regulaminu konkursu ma ten wpływ na wynik sprawy, że jest równoznaczne z nakazaniem pozytywnej oceny kryterium nr 1". Stanowisko to nie jest oparte na właściwym odczytaniu treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zakwestionował zgodność z prawem, to jest z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, oceny spełnienia kryterium 1, oraz kryterium 7, przy czym wskazał, że ocena kryterium 7 jako skorelowana z oceną kryterium 1 jest również dokonana z naruszeniem prawa. Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie nakazał dokonania oceny żadnego z tych kryteriów w ten sposób, że mają być uznane za spełnione. WSA zwrócił uwagę, że ocena spełniania kryterium nr 1 powinna być dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanki szeroko rozumianego przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmiany branży, ale również mogło być uznane za spełnienie kryterium 1 na skutek spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wywołanych wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie tych negatywnych skutków epidemii COVID-19. Sąd I instancji wskazał też na konkretne wady dokonanej oceny tego kryterium. Sąd I instancji co do kryterium 7 nie wskazał oczekiwanego wyniku tej oceny, a wyjaśnił jedynie, że w ramach rozważań co do spełnienia tego kryterium, ocenie podlega, czy projekt przyczyni się do polepszenia sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego negatywnymi skutkami wystąpienia COVID-19 i potencjalnie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa lub zmniejszeniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie. Tu również wskazał na wady oceny. Sąd I instancji nie podważał przy tym zgodności z prawem Regulaminu konkursu, a dokonał tylko jego interpretacji na gruncie stosowania zasad wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Bezzasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1, art. 48 ust. 5 i art. 61 ust. 8 lit. a ustawy wdrożeniowej oraz § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu. Zarzuty te należało rozpoznać łącznie. Na wstępie zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia art. 48 ust. 5 jest oczywiście niezasadny, bowiem przepis ten dotyczy rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektu w trybie pozakonkursowym, tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania konkursowego.

Wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

Podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (pkt I lit. a, lit. b i lit c. petitum skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej kwestionuje uznanie przez Sąd I instancji wadliwości dokonanej oceny w zakresie kryterium 1 oraz przekroczenie przez Sąd I instancji kompetencji poprzez podważenie oceny dokonanej przez ekspertów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA wadliwie przyjął, iż ocena projektu dokonana została z naruszeniem wymogu rzetelności i przejrzystości wskutek uznania, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego dopuszczającego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", gdyż projekt nie wpisuje się w typ projektu podlegający dofinansowaniu jak i tego, że uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, których to elementów wniosek strony nie zawierał.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Trafnie w tej mierze Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ramach kryterium nr 1 zawartego w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu ocenie podlega, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a ocena ta dokonywana jest m.in. na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, itp. Przy dokonaniu oceny należy wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Aby spełnić powyższe kryterium wnioskodawca był zatem zobligowany wykazania, że projekt dotyczy wsparcia inwestycji w firmie (MŚP) negatywnie dotkniętej skutkami epidemii COVID-19, przedstawienia dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa spowodowaną wyłącznie negatywnymi skutkami epidemii COVID-19 i wyjaśnienia, aby na etapie oceny merytorycznej kryterium dostępu możliwe było zweryfikowanie, jak planowana w ramach projektu inwestycja wpłynie na zmniejszenie wpływu negatywnych skutków epidemii COVID-19. W ramach kryterium nr 1 weryfikacji nie podlegała natomiast kwestia szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży, jak również konieczności wprowadzenia zmiany w prowadzonej działalności wymuszonych wystąpieniem epidemii COVID-19, wynikająca z Wprowadzenia. Powyższe kryteria, które nie zostały sformułowane w sposób wystarczająco przejrzysty i zrozumiały (w Regulaminie konkursu brak jest np. definicji, jak należy rozumieć "szeroko rozumiane przeprofilowanie prowadzonej działalności gospodarczej") zostały zawarte tylko we "Wprowadzeniu do Regulaminu konkursu", co oznacza, że nie mogły być przedmiotem oceny w ramach oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 1, które takich wymogów nie zawierało. Treść Wprowadzenia (Preambuły) do Regulaminu do konkursu jest częścią umowy zawieranej przez strony i podlega wykładni, tak jak i same postanowienia regulujące dany stosunek umowny, jednak określone we Wprowadzeniu do Regulaminu niniejszego konkursu nieostre kryteria dotyczące przedsiębiorców, do których konkurs jest kierowany, nie mogły być elementem oceny w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 1. Ocena, czy projekt spełnia powyższe cele, tj. czy dotyczy szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży, mogła i powinna być przedmiotem oceny merytorycznej na kolejnym etapie oceny, pod warunkiem oczywiście, że spełnione zostałyby pozostałe kryteria dostępu. Nie było natomiast podstaw do uznania, że projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu, skoro projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP, jakim jest firma wnioskodawcy, a oceniający nie mieli wątpliwości, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa spowodowaną negatywnymi skutkami epidemii COVID-19. Nawet samo sformułowanie "wprowadzenia do regulaminu" (przez użycie słów: "projekt skierowany jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmiana branży") nie pozwala na uznanie niespełnienia przesłanki przeprofilowania lub zmiany branży za przesądzające o uznaniu niespełnienia kryterium merytorycznego nr 1. Należy przy tym zauważyć, że to sposób oceny kryteriów opisany szczegółowo w załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu, a nie ogólnikowe Wprowadzenie ma zasadnicze znaczenie normatywne dla oceny spełnienia kryteriów. Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (zwłaszcza we Wprowadzeniu) niejednoznacznych zapisów i wyciąganie na podstawie takich zapisów niekorzystnych dla aplikującego wniosków, stanowiło naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jednoznaczne znaczenie dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. Skoro nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego przeprofilować to tyle co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności jest rodzaj lub zakres tej działalności. Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu czyli zmianie branży w której działał wnioskodawca.

Organ powołując się na stanowisko oceniających uznał, że Wnioskodawca w wystarczający sposób uzasadnił spadek obrotów i inne negatywne zdarzenia wyłącznie skutkami epidemii COVID-19. Jednak niespełnienie kryterium 1 argumentował konsekwentnie w odniesieniu do przesłanki przeprofilowania lub zmiany branży, co było nieuprawnione.

Tym samym zasadnie wywiódł WSA, że ocena kryterium merytorycznego dostępu nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" została przeprowadzona niezgodnie z opisem sposobu oceny tego kryterium wynikającym z Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu, co rzutowało na ocenę spełnienia przez projekt pozostałych kryteriów dostępu. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tą podziela.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie Organ, że Sąd I instancji z przekroczeniem swoich kompetencji podważył merytoryczną ocenę ekspertów. WSA nie dokonywał specjalistycznej, wymagającej fachowej wiedzy weryfikacji oceny ekspertów, a odniósł się do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdzie wprost wskazał na wadliwość oparcie oceny niespełnienia kryterium 1 na niestwierdzeniu przesłanki przeprofilowania lub zmiany branży. Jak wyżej wskazano, to stanowisko Sądu I instancji było zasadne.

Konsekwencją zasadności stanowiska Sądu I instancji co do wadliwości uznania przez Organ niespełnienia kryterium 1 było prawidłowe wskazanie, że Organ mógł umożliwić uzupełnienie wniosku, o czym stanowią przepisy § 15 ust. 4 Regulaminu. Organ wykluczył potrzebę uzupełnienia wniosku w oparciu o uznanie, że nie zostało spełnione kryterium nr 1. Ponieważ stanowisko Organu co do niespełnienia kryterium 1 uznane zostało słusznie za naruszające prawo, tym samym nie mogło to służyć za argument przemawiający za niedopuszczalnością poprawienia wniosku w zakresie kryteriów merytorycznych 1, 3, 4, 5, 6 i 7 zgodnie z § 15 ust. 4 i następne Regulaminu. Z tych samych przyczyn niezasadne było odstąpienie od oceny wniosku na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych na podstawie § 15 ust. 15 Regulaminu. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut z pkt. II. f. i pkt. II g. petitum skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji ocena stanowiska organu była w okolicznościach omówionych postanowień konkursowych prawidłowa co wyżej wykazano. Trafnie zatem wywiódł WSA, że Organ z naruszenie zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ocenił projekt strony w zakresie kryterium nr 1, czego skutkiem było zgodne z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.