Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 108/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 31 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – działając jako organ wyznaczony postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] (Nr [...]) do załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w W. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] (Nr [...]) ustalającej na rzecz B Sp. z o.o. z siedzibą we W., środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" realizowanego na działkach nr [...], [...], [...], część działki [...], część działki [...], obręb R., gmina W. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] (Nr [...]).

W szczegółowym, wyczerpującym uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało na wstępie, że podaniem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie A zwróciło się o stwierdzenie z urzędu nieważności wymienionej wcześniej decyzji środowiskowej, natychmiastowe wstrzymanie jej wykonania oraz rozpoznanie sprawy w trybie niezwłocznym, powołując jednocześnie przepisy: art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 oraz art. 159 § 1 kpa.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że motywując żądania wniosku Stowarzyszenie podało, że "sprawa może być rozstrzygnięta w oparciu o dowody przedstawione przez stronę w przedmiotowym wniosku", stwierdziło również, że "Z daleko idącej ostrożności w niniejszym postępowaniu, mając na względzie fakt, iż wniosek niniejszy dotyczy działania przez organ z urzędu, wskazuję jednocześnie, że wnioskodawca pozostaje uprawniony zarówno do złożenia niniejszego wniosku, jak i do potencjalnego samodzielnego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności". Powołało się też na aktualną treść regulaminu, w którym przyjęto, że jednym z celów Stowarzyszenia jest "podejmowanie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu ochronę środowiska, w tym inicjowanie postępowań prawnych przed organami administracyjnymi i sądami oraz uczestniczenie w nich, co wprost kwalifikuje się do katalogu postępowań, w których organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć zgodnie z art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie". Stowarzyszenie od kilku lat "stale angażuje się również w postępowania administracyjne, składając wnioski i zgłaszając inicjatywy, co nigdy dotąd nie zostało przez organy zakwestionowane". Kolejno podkreślono, że działalność Stowarzyszenia "oparta jest na szeroko pojętej ochronie środowiska - trosce o środowisko naturalne, przyrodę i jej zasobów - oraz kształtowaniu świadomości ekologicznej". Zacytowano również treść pkt. 9 i 10 zmienionego w 2019 r. regulaminu Stowarzyszenia i stwierdzono, że wykazało ono, że jest organizacją ekologiczną, której celem jest ochrona środowiska, złożenie wniosku jest "związane z ochroną środowiska otaczającego planowane zamierzenie inwestycyjne" oraz że "nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie pozostaje uprawnione do zainicjowania niniejszego postępowania". Następnie Kolegium opisało w uzasadnieniu czynności podejmowane na etapie postępowania wstępnego, zmierzające do ustalenia charakteru procesowego żądania skierowanego przez Stowarzyszenie oraz statusu procesowego Stowarzyszenia.

Wyjaśniło m.in., że w piśmie z dnia 25 września 2019 r. Stowarzyszenie A wskazało, że "działa na podstawie art. 31 § 1 kpa i wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie dopuszczenie jej do udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ jest to uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny". Stowarzyszenie stwierdziło, że jego zadaniem "jest reprezentowanie interesów społecznych, a w szczególności osób, które nie są w stanie podjąć obrony swoich praw i interesów w drodze postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, czy sądowego, bowiem nie są one dostatecznie obeznane w przepisach prawa, a przez działanie organów administracji niezgodne z art. 8, art. 9 czy art. 10 kpa zostały pozbawione realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zaskarżonej decyzji Burmistrza W.". Wskazało, że "od lat reprezentuje interesy społeczności gminy W., w której to gminie ma powstać składowisko odpadów. W szczególności Stowarzyszenie S. reprezentując interesy społeczne doprowadziło do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Burmistrza W. w dniu [...], nr [...] ustalającej na rzecz B Sp. z o.o. z siedzibą we W. środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne realizowanego na działkach [...], [...], [...], część działki [...], część działki [...], obręb R., gmina W., chroniąc tożsame interesy społeczne". Stowarzyszenie podniosło, że "mieszkańcy gminy W., których nieruchomości bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością, na której ma zostać wybudowane składowisko odpadów, byli każdorazowo pomijani przez organy gminy W. i organy powiatu g. przy wydawaniu decyzji środowiskowych, decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego składowiska odpadów, mimo że ich nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, dlatego wielu z nich, czując się bezbronnymi w obliczu funkcjonowania aparatu administracji publicznej poprosili Stowarzyszenie jako organizację społeczną posiadającą doświadczenie w występowaniu przed organami administracji o reprezentowanie ogółu interesów społecznych, które zostały za każdym razem pomijane przez organy administracji samorządowej na terenie powiatu g. (...) Działanie Stowarzyszenia nie służy zaspokojeniu żadnych partykularnych interesów członków tej organizacji, bowiem członkowie nie mają żadnych indywidualnych interesów faktycznych ani prawnych we wszczęciu żądanego postępowania administracyjnego". Zdaniem Stowarzyszenia, jego udział przyczyni się do "lepszego wyjaśnienia sprawy, a więc za udziałem organizacji społecznej przemawia zasada prawdy obiektywnej, bowiem Stowarzyszenie, które od lat zajmuje się sprawami ochrony środowiska posiada aktualną wiedzę o stanie prawnym, jak i zagrożeniach dla środowiska, które potrafi zdefiniować i podjąć ich obrony, w przeciwieństwie do jednostkowych mieszkańców gminy, którzy obronę przed budową szkodliwego składowiska odpadów podejmują niejednokrotnie po raz pierwszy w życiu i nie potrafią w gąszczu przepisów prawnych wyartykułować swoich postulatów tak, by były one zauważone przez organy administracji. Takie stanowisko powinno być uważane za udowodnione, ponieważ organ, który wydał zaskarżoną decyzje nie dopuścił nawet właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu wbrew art. 74 ust. 3a ustawy (...)". Stowarzyszenie "przygotowało merytoryczny wniosek dotyczący konkretnej sprawy administracyjnej, w której organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia prawa, a to również stanowi o istnieniu interesu społecznego w działaniu organizacji społecznej, ponieważ bez aktywności tej organizacji społecznej w obiegu prawnym pozostawałaby decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, więc organizacja społeczna w niniejszej sprawie chroni również interes całego społeczeństwa, które powinno mieć zaufanie do organów państwa i pewność, że w obiegu prawnym obowiązują wyłącznie takie decyzje administracyjne, które są zgodne z prawem". Zdaniem Stowarzyszenia, decyzja Burmistrza W. została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ze względu na ponadnormatywne obciążenie środowiska naturalnego działalnością, która ma być prowadzona w ramach przedsięwzięcia - składowiska odpadów", niezgodnie z ustawą o lasach, "w sytuacji gdy przedsięwzięcie miałoby zostać zlokalizowane częściowo na działce stanowiącej grunt leśny", niezgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa D. na lata 2016-2022, a także z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa). W jego opinii, "niewątpliwym jest, że żądania wniosku Stowarzyszenia ściśle związane z prawem do czystego środowiska naturalnego, zagospodarowaniem przestrzennym, ochroną lasów, gospodarka odpadami stanowią wyraz ochrony interesu społecznego, bowiem wyżej wymienione regulacje mają przede wszystkim na celu ochronę środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochronę gruntów rolnych i leśnych, ochronę interesu publicznego, ochronę zdrowia, bezpieczeństwo ludzi i mienia, które to kategorie niewątpliwie należą do domeny interesu społecznego, a nie są wyrazem jakichkolwiek partykularnych interesów".

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31 § 2 kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organ administracyjny postanawia więc o wszczęciu na żądanie organizacji społecznej postępowania z urzędu (lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu) wyłącznie wówczas, gdy uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym. Kolegium zauważyło również, że w wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1499/06) wywiedziono m.in., że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. "Przyjęte w statucie Stowarzyszenia jako należące do jego działalności usuwanie naruszeń prawa przez organy administracji państwowej i samorządowej jest niewątpliwie zadaniem o bardzo szerokim /ogólnym/ zakresie, faktycznie odpowiadającym roli prokuratora, jako podmiotu występującego w interesie zachowania praworządności w sprawach administracyjnych, nie zaś organizacji społecznej".

Dokonując wykładni pojęcia "interesu społecznego" zawartego w art.31 kpa, Kolegium przytoczyło, pogląd NSA, zawarty w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (II OSK 1038/08), że interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Stąd dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14). Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 2 grudnia 2012 r. (II OSK 2614/13) NSA wywiódł, iż kryterium interesu społecznego "nie ma charakteru deskryptywnego, ale ocenny. Jest to przykład klauzuli generalnej, co wymaga każdorazowo, w indywidualnie rozstrzyganym przypadku, wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego". Organ administracji ma więc obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację argumentacja uzasadnia wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (II OSK 1038/08), organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wtedy będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny. Nie wystarczy więc ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie istotnie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu, w którym tego typu wartości są przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768). Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie zaś tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10, LEX nr 758916).

Kolegium powołało się także na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2012 r. (III SA/Wr 148/12, podobnie w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., III SA/Wr 233/12), w którym stwierdzono, że przewidziana w art. 31 kpa procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej (przez żądanie wszczęcia postępowania, czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu) działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego strony lub stron w rozumieniu art. 28 kpa. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem - tak jak w przypadku strony - z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych takiej organizacji. Trudno jednocześnie nie dostrzec, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się choćby w możliwości dostępu do akt sprawy czy też wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od wspomnianej zasady i ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Inaczej mówiąc, "przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi" (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10).

Kolejno Kolegium przywołało pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. (II OSK 2592/13): "Nie można również tracić z pola widzenia i tego, na kim spoczywa obowiązek wykazania, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym. Zagadnienie to było przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym ukształtowało się stanowisko (...), iż na gruncie art. 31 § 1 kpa, to organizacja społeczna, która żąda wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 kpa, ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyroki: z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1339/09; z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11; z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 218/11; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 501/13). Należy zauważyć, że przewidziana w art. 31 kpa instytucja udziału organizacji społecznej stanowi wyjątek od zasady udziału podmiotów, które mają w tym interes prawny, tj. strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że brak normatywnej definicji interesu społecznego powoduje przerzucenie na prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ obowiązku zidentyfikowania tego interesu (H. Izdebski, M.Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, s. 95-96, LIBER, wyd. 1, Warszawa 1998, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 822/15, LEX nr 2191021). Dalszą argumentację odnoszącą się do istoty rozstrzygnięcia poprzedziło przedstawienie przez Kolegium istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, w tym omówienie orzeczeń podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Kolegium zwróciło uwagę, że z treści zmienionego regulaminu wynika, że celem Stowarzyszenia jest obecnie (§ 9) nie tylko podejmowanie inicjatyw mających na celu "poprawę stanu środowiska", "promocja postaw proekologicznych w internecie i mediach", "ochrona środowiska i działania proekologiczne" oraz "propagowanie i promowanie działalności prorozwojowej, oświatowej, ekologicznej, gospodarczej, sportowej, turystycznej", ale również:

- "podejmowanie wszelkich działań prawnych w postępowaniach mających związek z ochroną środowiska i uczestniczenie we wszystkich postępowaniach w sprawach środowiskowych";

- "inicjowanie wszelkich środowiskowych procedur administracyjnych, cywilnych i karnych oraz uczestniczenie w takich procedurach, również zainicjowanych przez podmioty trzecie, w szczególności występowanie, również na zasadach strony, we wszelkich postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot rozstrzyganie w kwestiach środowiskowych, w tym przed organami administracji, sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym".

Swoje cele Stowarzyszenie ma obecnie realizować poprzez m.in. "przystępowanie i uczestniczenie w postępowaniach mających związek z ochroną środowiska" oraz "sporządzanie wszelkich pism, petycji, skarg, wniosków, apeli, opinii, postulatów i innych środków przewidzianych właściwymi przepisami prawa i kierowanie ich we własnym imieniu bądź w imieniu podmiotów na rzecz których podejmuje działalność, do wszelkich organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, niezależnie od posiadanej właściwości ogólnopaństwowej lub terytorialnie ograniczonej, w szczególności organów administracji publicznej, a także organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, oraz sądów powszechnych, sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego".

Kolegium stwierdziło przy tym, że w regulaminie zmienionym "pod wpływem" uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu i postanowienia Kolegium l. o niedopuszczalności odwołania, Stowarzyszenie A wskazało wprost na sferę działania w ramach postępowań "w sprawach środowiskowych", a taki był podstawowy zarzut WSA we Wrocławiu (i później również l. Kolegium) względem poprzedniego regulaminu Stowarzyszenia i uznało, że obecnie cele statutowe Stowarzyszenia - mimo swojej ogólnikowości - mogłyby uzasadniać jego udział w tym postępowaniu. Treść statutu dotyczy bowiem "spraw środowiskowych", a więc zagadnienia, które stanowi przedmiot jej wniosku.

Rozważając następnie, czy wszczęcie postępowania na żądanie Stowarzyszenia A uzasadnia interes społeczny, Kolegium stwierdziło, że samo powoływanie się na bycie organizacją społeczną, która w regulaminie ma zapisane, iż będzie uczestniczyć "we wszystkich postępowaniach w sprawach środowiskowych" i inicjować "wszelkie środowiskowe procedury administracyjne, cywilne i karne oraz uczestniczyć w takich procedurach", poprzez "przystępowanie i uczestniczenie w postępowaniach mających związek z ochroną środowiska" oraz "sporządzanie wszelkich pism, petycji, skarg, wniosków, apeli, opinii, postulatów i innych środków przewidzianych właściwymi przepisami prawa i kierowanie ich we własnym imieniu bądź w imieniu podmiotów na rzecz których podejmuje działalność, do wszelkich organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej" itd., oznacza, że ma niejako obowiązek uznania, iż taka organizacja spełnia "z urzędu" obie przesłanki wskazane w art. 31 kpa. Oznaczałoby to bowiem, że wystarczy "zebrać" 3 osoby i napisać regulamin stowarzyszenia zwykłego, aby zainicjować de facto każde postępowanie administracyjne (oczywiście poza tymi, w których stosowanie art. 31 kpa zostało przez ustawodawcę wyłączone). Taką rolę, w polskim systemie prawnym pełni jednak prokurator, jako podmiot występujący w interesie zachowania praworządności w sprawach administracyjnych, nie zaś organizacje społeczne.

Kolegium wskazało, że z powyższych względów zawsze zapoznaje się z dotychczasową działalnością "aspirującej" organizacji społecznej, podzielając pogląd WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 21 listopada 2012 r., III SA/Wr 148/12), że "jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony w konkretnej sprawie, powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem tego postępowania, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu (...)". Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia bowiem tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Przewidziana bowiem w art. 31 kpa procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego strony lub stron w rozumieniu art. 28 kpa. Z tego powodu, przy ustaleniu spełnienia przesłanek wskazanych w art. 31 kpa, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, zatem pozytywne rozpatrzenie żądania organizacji społecznej musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy.

Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wniosek Stowarzyszenia A o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...], poszukiwało informacji dotyczących dotychczasowej działalności tej organizacji, która funkcjonuje w obrocie prawnym już od 5 lat, bowiem nie bez znaczenia jest cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej.

W tym kontekście, Kolegium stwierdziło, że samo Stowarzyszenie, trzykrotnie od 2014 r. zmieniające siedzibę i skład osobowy, w tym przedstawiciela - w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r., w którym odpowiadało na wezwanie l. Kolegium dotyczące prowadzenia działalności statutowej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania - wskazało tylko jedno postępowanie, w którym uczestniczyło: prowadzone na podstawie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w 2016 r. na terenie gminy K. (wówczas siedzibą Stowarzyszenia był Z.). Wezwane do wykazania interesu społecznego przez w. Kolegium - w obszernie cytowanym wcześniej piśmie z dnia 25 września 2019 r. - Stowarzyszenie A stwierdziło, że "od lat reprezentuje interesy społeczności gminy W., w której to gminie ma powstać składowisko odpadów" i że "W szczególności Stowarzyszenie A reprezentując interesy społeczne doprowadziło do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Burmistrza W. w dniu [...], (...) chroniąc tożsame interesy społeczne". Wskazało również, że "Z dokumentacji statutowej Stowarzyszenia oraz z analizy jego działań na przestrzeni ostatnich trzech lat wynika, że cele Stowarzyszenia obejmują działania prawne, zaś Stowarzyszenie od kilku lat stale angażuje się również w postępowania administracyjne, składając wnioski i zgłaszając inicjatywy.

W tym kontekście, Kolegium stwierdziło, że nie może nie zwrócić uwagi, że Stowarzyszenie A podające, że "od lat" zajmuje się "sprawami ochrony środowiska" i "od kilku lat stale angażuje się w postępowania administracyjne", całkowicie pominęło fakt, iż (jak zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu) jego cele w regulaminie obowiązującym do czerwca 2019 r. "zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach środowiskowych. Dlatego zapis regulaminu o sposobie realizacji tych celów nie zawiera udziału stowarzyszenia w takich postępowaniach."

Kolegium wskazało też, że powołując się na uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - z odwołania Stowarzyszenia A - decyzji Burmistrza W. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organizacja ta konsekwentnie pomija fakt wydania i treść wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r. (II SA/Wr 12/19), który nie tylko miał wątpliwości co do możliwości działania Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym, ale nie widział podstaw do wydania decyzji kasacyjnej względem - zdaniem Stowarzyszenia rażąco naruszającej prawo - decyzji Burmistrza W. z dnia [...]

Ponadto Kolegium podkreśliło, że po otrzymaniu wyjaśnień z dnia 25 września 2019 r. dysponowało trzema przedłożonymi przez Stowarzyszenie A przykładami (opisanymi w treści uzasadnienia) jego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Kolegium podkreśliło przy tym, że obecnie internet, a w szczególności BIP innych organów administracji publicznej, pozwalają na dokonanie ustalenia, czy istotnie ma się do czynienia z organizacją społeczną "od kilku lat stale angażującą się w postępowania administracyjne" i "posiadającą doświadczenie w występowaniu przed organami administracji o reprezentowanie ogółu interesów społecznych".

Ponadto wyjaśniło, że prawo do wnioskowania o wszczęcie postępowania administracyjnego przyznane w art. 31 kpa organizacji społecznej nie jest prawem absolutnym, które zwalnia organ administracji publicznej z obowiązku poszukiwania prawdy materialnej i obowiązku zastosowania wszelkich możliwych metod, aby argumenty organizacji zweryfikować. W przeciwnym wypadku trzeba byłoby zaakceptować sytuację, że w polskim systemie prawnym organizacjom społecznym przyznano rolę prokuratora.

Następnie Kolegium opisało formy angażowania się Stowarzyszenia A w sprawy i postępowanie z elementem środowiskowym, a w podsumowaniu tych uwag stwierdziło, że Stowarzyszenie A okresowo "interesuje się" kwestią szeroko rozumianej gospodarki odpadami, szczególnie odnośnie do działalności dwóch ww. Spółek z o.o. Dysponuje również "opracowaniami" środowiskowymi, nie wiadomo przez kogo zleconymi Spółce z o.o. C, załączonymi do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W tym kontekście Kolegium zwróciło uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, wszystkie te "opracowania" załączone zostały już do skierowanego do Kolegium l. odwołania od decyzji Burmistrza W., a po drugie, przedkładane przez Stowarzyszenie A opracowania nie dotyczą przedsięwzięcia objętego decyzją Burmistrza W. z dnia [...], lecz działającego obecnie składowiska Spółki z o.o. B, natomiast ostateczna decyzja Burmistrza W. z dnia [...] - która jest przedmiotem wniosku Stowarzyszenia - ustalała środowiskowe uwarunkowania dla planowanego dopiero przez Spółkę z o.o. B z siedzibą we W. przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne realizowanego na dz. nr [...], [...], [...], część dz. nr [...], część dz. nr [...] w obrębie R., gm. W.". Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dotyczące tej decyzji nie może być "pretekstem" do dokonywania oceny dotychczasowej działalności inwestora i funkcjonującego składowiska odpadów w R. Nie istnieje bowiem w polskim systemie prawnym przepis, który pozwalałby na odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego dopiero przedsięwzięcia dlatego, że prowadzona do tej pory przez podmiot planujący realizację nowego przedsięwzięcia działalność gospodarcza, budzi zastrzeżenia organizacji społecznej czy nawet społeczności lokalnej. Zdaniem Kolegium, takie oczekiwanie Stowarzyszenia A bynajmniej nie świadczy o tym, że za uwzględnieniem jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej przemawia dysponowanie przez nie wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało też, że powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma miejsca na merytoryczna ocenę treści raportu, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine, w związku z art. 80 kpa. Wymagałaby ona bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby zarówno funkcji stosowanego w postępowaniu nadzwyczajnym art. 156 kpa, jak i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego (art. 15 kpa). "Niedopuszczalne byłoby oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 815/12).

Kolegium ponownie podkreśliło, że przedmiotem jest wniosek Stowarzyszenia A o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej dla nowego przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę z o.o. B, którego pozytywne rozpatrzenie byłoby dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdyby Kolegium mogło stwierdzić, że takie działanie jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ponieważ zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i udział organizacji społecznej może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione. Tylko wówczas spełniona zostałaby bowiem przesłanka interesu społecznego.

Kolejno Kolegium przypomniało, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie może wypowiedzieć się odnośnie do merytorycznej zasadności argumentów podnoszonych we wniosku składanym na podstawie art. 31 kpa. Skoro jednak jednocześnie Kolegium ma obowiązek ocenić "przydatność" organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i jej merytoryczne kompetencje, nie może tego zrobić w innym sposób, niż poprzez ogólne zapoznanie się ze sposobem budowania argumentacji obranym przez organizację społeczną. Niewątpliwie bowiem to ów sposób, nie zaś deklaracje Stowarzyszenia, pokazuje, czy mamy do czynienia z organizacją społeczną posiadającą wiedzę i przygotowanie merytoryczne, które mogą pomóc organom administracyjnym w postępowaniu administracyjnym, czy podmiotem, który tylko tak uważa.

W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że jako podstawy prawne wniosku o stwierdzenie nieważności Stowarzyszenie A wskazało naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 kpa i przywołało treść uzasadnienia tych zarzutów przedstawionego przez wnioskodawcę.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada się wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11). Oznacza to, że tego rodzaju postępowanie nie może przeradzać się w postępowanie, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. Podstawy stwierdzenia nieważności nie można więc upatrywać w nowej ocenie dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (I OSK 1034/10) NSA stwierdził, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nie można więc upatrywać możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego w takim samym zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, ani go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r., III SA 1473/01).

Podkreśliło też, że udział organizacji społecznej w postępowaniach związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska, uzasadniony przepisem art. 31 § 1 kpa powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11).

Kontynuując rozważania w tej kwestii Kolegium odwołało się do argumentów Stowarzyszenia przedstawionych w powoływanym wcześniej piśmie z dnia 25 września 2019 r. i zwróciło uwagę, że - jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (II OSK 639/13, LEX nr 1369033) - organizacja społeczna nie może występować w imieniu, jej zdaniem, pominiętych, innych stron postępowania, które powinny być uwzględnione w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W takim przypadku to zainteresowane podmioty powinny osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika występować do właściwego organu o dopuszczenie do toczącego się postępowania, powołując się na swój interes prawny. Ponadto w odniesieniu do decyzji ostatecznej służyłby takiemu podmiotowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. [...] § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2014 r., II OSK 272/13, LEX nr 1519342). Dodatkowo Kolegium wskazało, że od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] odwołanie - poza Stowarzyszeniem A - złożyło 41 osób, które uważały, że mają status stron i zostały pominięte przez organ pierwszej instancji. Ich odwołania - nie tylko od strony graficznej - są niemal identyczne z odwołaniem Stowarzyszenia A.

Zdaniem Kolegium w tych okolicznościach twierdzenie Stowarzyszenia, że działa w postępowaniu nadzwyczajnym w interesie społecznym, bo reprezentuje osoby "które nie są w stanie podjąć obrony swoich praw i interesów w drodze postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, czy sądowego, bowiem nie są one dostatecznie obeznane w przepisach prawa", trudno uznać za przekonujące.

Z zawartego w zakończeniu uzasadnienia podsumowania dokonanej oceny wynika, że Kolegium nie stwierdziło, iż Stowarzyszenie A "przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy, a więc za udziałem organizacji społecznej przemawia zasada prawdy obiektywnej". Analiza wniosku Stowarzyszenia (w zakresie dopuszczalnym przed wszczęciem postępowania) wykazała - zdaniem Kolegium w sposób oczywisty - że za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] nie przemawia interes społeczny w przedstawionym rozumieniu, lecz miałoby ono na celu podważenie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r. (II SA/Wr 12/19) i de facto ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie.

Pismem z dnia 18 października 2019 r. Stowarzyszenie A wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgodziło się z postanowieniem Kolegium z dnia [...] "w całości". Wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy. Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu Kolegium naruszenie art. 31 § 3 kpa "w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a.", "wyrażające się w błędnym uznaniu, że w sprawie nie ma przesłanek pozwalających na uznanie, że Stowarzyszenie A może zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu wniosku przedstawiona została obszerna argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności poszczególnych zarzutów.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] (Nr [...]).

Poprzedzając wyjaśnienie przesłanek podjętego orzeczenia Kolegium w składzie ponownie rozpatrującym sprawę wskazało – wobec zarzutu Stowarzyszenia – że Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stwierdziło, że cele statutowe Stowarzyszenia, mimo swojej ogólnikowości mogłyby uzasadniać jego udział w tym postępowaniu, bowiem odnoszą się do spraw środowiskowych, iż to nie kwestia celów statutowych, ale druga przesłanka przyjęta w art. 31 § 1 kpa tj. uzasadnienie wniosku interesem społecznym stanowiło istotę rozważań Kolegium w składzie poprzednio orzekającym, zamieszczonych w uzasadnieniu tego postanowienia, którego treść Stowarzyszenie błędnie interpretuje.

Kolegium stwierdziło także, że nie może pominąć faktu, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...], wskazana we wniosku weryfikacyjnym była przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie widział podstaw do wydania decyzji kasacyjnej odnośnie do tej decyzji, zatem zarzucanie Kolegium braku bezstronności czy stronniczości jest zbyt daleko idące.

Ponadto – zdaniem Kolegium ponownie orzekającego nie można pominąć tego, że:

- w pkt. I wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa opisano jako "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - brak zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami mpzp" ( str. 2). Podnoszone w tej części wniosku zarzuty odnoszące się do działki nr [...] zawarte były już w odwołaniu Stowarzyszenia, natomiast argumentacja odnosząca się do działki nr [...] i kwestii służebności gazociągu zawarta była w decyzji l. Kolegium (str. 36-39, poruszano tam także kwestię działki nr [...]). Do tak konstruowanej argumentacji odniósł się WSA we Wrocławiu w sposób następujący: "Podobnie nieskonkretyzowany był zarzut związany z treścią § 7 i § 13 p.m. Pominięcie przez burmistrza w uzasadnieniu omówienia okoliczności nieistotnych nie stanowiło uchybienia procesowego.";

- w pkt. II wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa opisano jako "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa naruszenie ustawy o lasach" (str. 6). Zarzut naruszenia ustawy o lasach podniesiony został w decyzji l. Kolegium (str. 39). Odniósł się do niego WSA we Wrocławiu w sposób następujący: "Podmiot uprawniony z prawa służebności nie kwestionował decyzji, podobnie jak podmiot zainteresowany ochroną gruntu leśnego";

- w pkt. IV wniosku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa opisano jako "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne" (str. 8). W tej części wniosku wymieniono naruszenie art. 6, art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 8 kpa, dotyczące w istocie "nieudolności" Burmistrza W., który "tę nieudolność wykazał w nieprawidłowej analizie raportu o oddziaływaniu na środowisko". Zarzuty takie były już w dużej mierze podnoszone w odwołaniu Stowarzyszenia (str. 17-21). W kwestii wadliwej oceny raportu o oddziaływaniu na środowisko przez Burmistrza W. wypowiadało się również l. Kolegium (str. 40-44). Z kolei WSA we Wrocławiu stwierdził w tym kontekście: "Podobnie nieskonkretyzowane były zarzuty organu, nie wiadomo, czy wobec treści raportu, czy wobec odniesienia się do raportu przez burmistrza";

- w pkt. VII zawarto zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa - "decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Zdaniem Stowarzyszenia, krąg stron postępowania "powinien być znacznie większy". WSA we Wrocławiu również w tej kwestii się wypowiedział.

Orzekając w tej materii Kolegium ponownie podkreśliło, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, ani go powtarzać. Nie można również, dokonując analizy aktualnej działalności podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, budować na zastrzeżeniach do niej poglądu, że decyzja środowiskowa jest nieważna.

Zdaniem Kolegium, należy odróżniać postępowanie prowadzone na podstawie art. 31 kpa od uprawnienia organu drugiej instancji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku organizacji społecznej postępowanie jest bowiem wprawdzie wszczynane z urzędu, ale na wniosek organizacji społecznej, a więc wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 31 kpa, nie zaś przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 31 § 2 kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organ administracyjny postanawia więc o wszczęciu na żądanie organizacji społecznej postępowania z urzędu (lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu) wyłącznie wówczas, gdy uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym. Gdyby ustawodawca uważał, że każda inicjatywa organizacji społecznej obliguje organ administracyjny do wszczęcia postępowania, którego się domaga, albo że - jak sądzi Stowarzyszenie - można wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 kpa uzasadniać wskazaniem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie wymieniałby w art. 31 kpa dwóch opisanych szczegółowo w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] przesłanek dopuszczalności takiej inicjatywy. Polskie prawodawstwo nie przewiduje automatyzmu, jaki zdaje się w nim odnajdywać Stowarzyszenie: wniosek organizacji społecznej = obowiązek organu wszczęcia postępowania również z urzędu, w przypadku nieuznania zaistnienia przesłanek z art. 31 kpa.

W postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] ówczesny skład Kolegium analizował wniosek Stowarzyszenia pod kątem jego dotychczasowej działalności oraz sposobu budowania argumentacji i stwierdził, że nie uprawdopodobniło ono, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że orzekając w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może tych ustaleń uznać na nieprawidłowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności - Stowarzyszenie buduje argumentację odnośnie do swoich kompetencji na fakcie, że doprowadziło do uchylenia decyzji Burmistrza W. z dnia [...] przez l. Kolegium. W obu przypadkach wskazuje, że od lat zajmuje się sprawami ochrony środowiska, posiada aktualną wiedzę o stanie prawnym, jak i zagrożeniach dla środowiska, które potrafi zdefiniować i podjąć ich obrony.

Problem w tym, że - jak wielokrotnie wskazywano - owo uchylenie decyzji z dnia [...] zakwestionował WSA we Wrocławiu, a regulamin Stowarzyszenia, w którym zapisano, że będzie ono uczestniczyć "we wszystkich postępowaniach w sprawach środowiskowych" i inicjować "wszelkie środowiskowe procedury administracyjne, cywilne i karne oraz uczestniczyć w takich procedurach", poprzez "przystępowanie i uczestniczenie w postępowaniach mających związek z ochroną środowiska" oraz "sporządzanie wszelkich pism, petycji, skarg, wniosków", został zmieniony dopiero w czerwcu 2019 r.

Kolegium wskazało też w uzasadnieniu, że przepis art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie zarzucono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym.

Podało też – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., II GSK 52/17, że: "Jako oczywisty jawi się obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonania w jego ramach oceny, czy uzasadniony ze względu na cele statutowe organizacji społecznej jej udział w postępowaniu toczącym się z wniosku innej osoby jest również uzasadniony z perspektywy interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie z racji niedookreśloności samego pojęcia interesu społecznego, którym posłużył się ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo indywidualnie na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie." Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062; tak też J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). "Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09, CBOSA)."

W uznaniu Kolegium samo więc przekonanie Stowarzyszenia, że decyzja z dnia [...] jest decyzją rażąco naruszającą prawo nie oznacza, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadnione jest interesem społecznym. Analiza przesłanek wskazanych w art. 156 kpa nie może odbywać się przed wszczęciem postępowania. Przepis art. 31 § 1 kpa posługuje się wprawdzie pojęciami niedookreślonymi, jednak jest - zdaniem Kolegium - jasny: prowadząc postępowanie w ramach tej instytucji ocenia się wniosek organizacji społecznej, a nie decyzję, której on dotyczy pod kątem podnoszonych przez tę organizację zarzutów.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium - orzekając w sprawie ponownie - i uwzględniając ustalone fakty – stwierdziło, że zgadza się z poglądem zaprezentowanym w postanowieniu z dnia [...], iż Stowarzyszenie A uzasadnia istnienie interesu społecznego poprzez rozbudowywanie argumentacji wniesionego wcześniej (do Kolegium l.) odwołania o zarzuty Kolegium l., nieuznane później przez WSA we Wrocławiu za mogące uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej względem decyzji Burmistrza W. z dnia [...] Z drugiej strony, uzasadnia "interes społeczny" działaniem w imieniu pominiętych, "nieporadnych" mieszkańców gminy W., z których kilkadziesiąt wniosło odwołanie o treści identycznej z treścią odwołania Stowarzyszenia.

Oświadczyło też, że skład Kolegium orzekający z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może w tym kontekście nie zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] poglądem, że postępowanie prowadzone względem wniosku składanego przez organizację społeczną na podstawie art. 31 kpa, dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wobec której obowiązuje zasada, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem, nie może odbywać się na zasadach charakterystycznych dla konkursów polonistycznych, czy polonistyczno-prawniczych. Również zdaniem obecnego składu Kolegium nie jest bowiem tak, że wystarczy być organizacją społeczną, mieć dobrze napisany regulamin (statut), aby organ administracyjny musiał uwzględnić każdy wniosek tej organizacji. Prawo do wnioskowania o wszczęcie postępowania administracyjnego przyznane w art. 31 kpa organizacji społecznej nie jest bowiem prawem absolutnym, które zwalnia organ administracyjny z obowiązku poszukiwania prawdy materialnej. Nie liczy się więc ilość stron wniosku o wszczęcie postępowania składanego na podstawie art. 31 kpa, ale jego "jakość". Owa "jakość" pokazuje bowiem organowi pierwszej instancji, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy.

Kolegium wyjaśniło też, że zgadza się z zawartym w przywoływanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. (II OSK 475/18) poglądem, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z organizacją społeczną, która wobec nieuwzględnienia jej argumentacji w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, postanowiła ją zawrzeć we wniosku o stwierdzenie nieważności, próbując w ten sposób de facto powtórzyć postępowanie odwoławcze. We wniosku o stwierdzenie nieważności podnoszone są argumenty, których albo nie ma prawa skutecznie podnosić organizacja społeczna (pominięcie stron) albo dotyczą kwestii, które nie mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego (badanie raportu o oddziaływaniu na środowisko), albo uznane zostały przez WSA we Wrocławiu za nieuzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.

Zdaniem Kolegium, organizacja społeczna, która w swoim przekonaniu może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ponieważ posiada aktualną wiedzę o stanie prawnym, powinna prawidłowo postrzegać zakres uprawnień takiego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, oraz zakres postępowania środowiskowego. W świetle wyżej powiedzianego skład Kolegium orzekający z wniosku o ponowne rozpatrzenie również uznał, że Stowarzyszenie nie może przyczynić się do zwiększenia prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy ani że za udziałem organizacji społecznej przemawia zasada prawdy obiektywnej.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez Stowarzyszenie A, reprezentowane przez przedstawiciela. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawiciel Stowarzyszenia zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażające się w błędnym uznaniu, że w sprawie nie ma przesłanek pozwalających na uznanie, że Stowarzyszenie A może zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy:

a) z treści regulaminu w sposób jasny wynika, że celem Stowarzyszenia jest m.in. podejmowanie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu ochronę poprawy środowiska, w tym w szczególności akcji prawnych związanych z uczestniczeniem w postępowaniach administracyjnych, i takie brzmienie regulaminu, które obowiązywało w dacie 6 sierpnia 2019 roku organ winien jest brać pod uwagę,

b) zgodnie z powołanym przepisem stowarzyszenia i inne organizacje ekologiczne posiadają, z mocy samej ustawy, szczególne uprawnienia w związku z charakterem ich działalności,

c) postępowanie, które prowadzone jest w niniejszej wprost kwalifikuje się do katalogu postępowań, w których organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć zgodnie z art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

d) z dokumentacji statutowej Stowarzyszenia oraz z analizy jego działań na przestrzeni ostatnich trzech lat wynika, że cele Stowarzyszenia obejmują działania prawne, zaś Stowarzyszenie od kilku lat stale angażuje się również w postępowania administracyjne, składając wnioski i zgłaszając inicjatywy, czego dowodzą dokumenty przedłożone w nin. sprawie,

e) wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył precyzyjnie skonkretyzowanej sprawy administracyjnej i oparty został na szczegółowej, konkretnej, merytorycznej argumentacji oraz konkretnych okolicznościach faktycznych,

f) organ każdorazowo winien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie, w której uzna, że doszło do naruszeń mogących skutkować stwierdzeniem nieważności,

g) z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli cel statutowe stowarzyszenia są ściśle związane z ochroną środowiska, należy uznać że w celach tych mieści się sprawa administracyjna dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia, zaś dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy,

h) interes społeczny, który ma przemawiać za wszczęciem konkretnego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego może przemawiać za wszczęciem postępowania także wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To w interesie społecznym jest wykonywanie kompetencji przez organy administracyjne i podejmowanie działań tam, gdzie prawo zostało naruszane;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 6, 7, 8 kpa wyrażające się w:

a) wydaniu postanowienia w sprzeczności z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej, bezstronności zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób arbitralnie niekorzystny dla wnioskodawcy, wybiórczo interpretując stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa w celu nieuwzględnienia wniosku Stowarzyszenia,

b) wydanie postanowienia powielaczowego, które de facto stanowi przeklejenie ustaleń SKO we W. zawarte w postanowieniu z dnia [...] przy jednoczesnym braku samodzielnej, rzetelnej analizy sprawy,

c) zawarcie w postanowieniu uwag irrelewantnych w sprawie, przykładowo odnośnie fragmentu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie braku legitymacji, podczas gdy pojęcie "legitymacji (procesowej)" oznacza generalnie uprawnienia do uczestniczenia w jakimś postępowaniu, zaś tut. organ takiego uprawnienia Stowarzyszeniu odmówił, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...], przy czym kwestią wtórną (notabene szeroko opisaną zarówno w zarzutach, jak i uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) jest to z jakich przyczyn organ odmawia Stowarzyszeniu prawa do zainicjowania sprawy o stwierdzenie nieważności.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie A wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] i postanowienia go poprzedzającego, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] w sprawie [...];

2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego wniosku, a to:

- wniosku o objęcie niniejszego postępowania nadzorem

- wniosku o wstąpienie Prokuratora do niniejszego postępowania

- wniosku o dyscyplinarne ukaranie członków SKO we W.

na okoliczność ich treści, a to na okoliczność stwierdzenia istotnych naruszeń przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] oraz [...], w szczególności na okoliczność stronniczości organu.

W obszernym uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło m.in., że wnioskowało o wszczęcie przez Kolegium postępowania z urzędu oraz że doprowadziło już do uchylenia decyzji Burmistrza W. z dnia [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. "chroniąc tożsame interesy społeczne", a wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji "było konsekwencją realizacji tego samego interesu społecznego, a mianowicie ochrony lokalnej społeczności gminy W. przed szkodliwym oddziaływaniem składowiska odpadów, które ma powstać na terenie gminy wbrew obowiązującym przepisom prawa". Zdaniem Stowarzyszenia, "Przy kalibrze zarzucanych we wniosku o stwierdzenie nieważności naruszeń Organ nie musiałby tak naprawdę angażować Stowarzyszenia do sprawy, bowiem powinien sam z urzędu wszcząć postępowanie zmierzające do zbadania rażących naruszeń, które skutkować mogą stwierdzeniem nieważności decyzji. Wydanie po raz drugi postanowienia, które na 30 stronach skupia się na tym jak zastosować prawo, aby takie postępowanie nieważnościowe w ogóle się nie toczyło poddaje w wątpliwość rzeczywistą motywację organu".

Do skargi załączono - kierowaną do Prezesa Rady Ministrów - skargę na działania Kolegium wraz z wnioskiem "o objęcie nadzorem postępowania zawisłego pod sygn. akt [...], wniosek do Prokuratury Okręgowej we W. o wstąpienie Prokuratora "do postępowania zawisłego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym pod sygn. akt [...] oraz sygn. akt [...], a także wniosek o skierowanie przez Prezesa Kolegium wniosku do Komisji Dyscyplinarnej "celem ukarania dyscyplinarnego członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego". (Wniosek został wycofany przez Stowarzyszenie A pismem z dnia 27 stycznia 2020 r.) Stowarzyszenie twierdzi, że z jego wiedzy wynika, iż Kolegium traktuje "odmiennie organizacje ekologiczne występujące z wnioskami o stwierdzenie nieważności w sprawach środowiskowych". Konsekwentnie powtarza, że w. Kolegium miało obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...]

W doręczonej Sądowi w dniu 14 lutego 2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W jej uzupełnieniu Kolegium wskazało m.in., że w sprawie będącej przedmiotem skargi Kolegium działało w ramach instytucji uregulowanej w art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego oraz – czego Stowarzyszenie konsekwentnie nie dostrzega w ramach właściwości delegacyjnej, ściśle wyznaczonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] ([...]). W. Kolegium nie było w niej organem wyższego stopnia wobec Burmistrza W.. Takim organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. i tylko ono mogło – ewentualnie – wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Jakakolwiek ingerencja Kolegium we W. prowadzić mogłaby do naruszenia przepisów o właściwości.

Dodatkowo Kolegium podało, że postanowieniem z dnia [...] ([...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył w. Kolegium do załatwienia sprawy z wniosku R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] ([...]). Wyznaczenie to było skutkiem kolejnego wyłączenia się przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od załatwienia sprawy związanej z ww. przedsięwzięciem. Pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. ([...]) Kolegium zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie możliwości wyznaczenia innego niż w. Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia sprawy z wniosku R. G.. Kolegium zauważyło bowiem, że wniosek R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] nie tylko zawiera identyczne załączniki, jak wskazany wyżej wniosek Stowarzyszenia A o stwierdzenie nieważności tej decyzji ale zawiera niemal identyczną treść, jak wniosek Stowarzyszenia. Na jego pierwszej stronie została zmieniona tylko data i autor. We wniosku R. G. na str. 2 dodany jest fragment dotyczący legitymacji wnioskodawcy, jednak od str. 3 stanowi niemal kopię wniosku Stowarzyszenia A. Ma takie same nazwy "rozdziałów", akapity, a nawet podkreślenia.

W dniu 25 marca 2020 r. do akt sprawy złożone zostało pismo uczestnika postępowania – B Sp. z o.o., w którym pełnomocnik Spółki wniosła o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu wniosku przedstawiła rozważania wskazujące na niezasadność żądania wszczęcia wnioskowanego postępowania i udziału w nim skarżącego Stowarzyszenia.

W dniu 26 marca 2020 r. doręczone zostały jako załączniki do pisma procesowego strony skarżącej m.in.: regulamin Stowarzyszenia A, działającego jako Stowarzyszenie zwykłe oraz uchwała nr [...] z dnia [...], z której wynika upoważnienie dla obecnego przedstawiciela Stowarzyszenia do jego reprezentowania oraz uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia przedstawicielowi pełnomocnictwa do występowania w imieniu Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto w piśmie z dnia 30 marca 2020 r. oznaczonym jako "Replika skarżącego na odpowiedź Organu na skargę – pismo z dnia 10 lutego 2020 roku" przedstawiciel Stowarzyszenia podjęła polemikę z twierdzeniami Kolegium zawartymi w odpowiedzi na skargę, poddając w wątpliwość motywację organu.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 kwietnia 2020 r., wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa wyznaczona została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2176) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ustawodawca sformułował w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami procedury administracyjnej, które regulują tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w toku administracyjnego postępowania okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie stwierdził naruszenia prawa, które by wymagało wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. – działającego jako organ wyznaczony w trybie art. 27 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego – z dnia [...] r. (Nr [...]), utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] (Nr [...]), orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] (znak: [...]) ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przez B Sp. z o.o. z siedzibą we W., przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne realizowanego na działkach: nr [...], [...], [...], części działki nr [...] i części działki nr [...] w obrębie R., gmina W.".

Odmowne rozstrzygnięcie odnosiło się do wniosku o stwierdzenie z urzędu nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza W., skierowanego przez Stowarzyszenie A i podjęte zostało w trybie art. 31 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W powołanym powyżej przepisie art. 31 § 1 ustawodawca postanowił, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczania jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast z przepisu art. 31 § 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (zd. pierwsze).

Przywołana regulacja uprawnia do stwierdzenia – co prawidłowo uwzględniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w obu składach orzekających w sprawie, że skuteczność żądania organizacji społecznej w każdym z ustawowo dopuszczonych przypadków została ograniczona dwoma kryteriami, wymagającymi łącznego spełnienia.

Kryteriami tymi są cel statutowy wnioskującej w trybie art. 31 § 1 kpa organizacji i interes społeczny, który przemawia za uwzględnieniem wniosku.

Kolegium dokonało też prawidłowej wykładni powołanego powyżej przepisu uznając, że przesłanki w nim ustanowione mają w pełni zastosowanie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem w obowiązujących warunkach prawnych nie można przyjąć, że odrębność przedmiotowa postępowania zwykłego instancyjnego i nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego pozwalają je różnicować.

Istotne też jest, że w piśmiennictwie i judykaturze podkreślono, iż organizacja społeczna wnioskująca o wszczęcie postępowania w określonej sprawie lub dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna wykazać spełnienie obu przesłanek, czyli związek żądania zawartego we wniosku z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego, który przemawia za uwzględnieniem tego żądania (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 562/17, Lex nr 2441375; z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1380/17, Lex nr 2676334).

Zasadnie zatem Kolegium w toku podjętych w sprawie czynności wstępnych wezwało Stowarzyszenie A do sprecyzowania żądania oraz uprawdopodobnienia, że za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji przemawia interes społeczny i zasadnie też w dokonywanej ocenie odwoływało się do treści pisma Stowarzyszenia z dnia 25 września 2019 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu oraz załączonego do niego regulaminu Stowarzyszenia. Wskazując na uwzględnione w tym zmienionym dokumencie "sprawy środowiskowe" Kolegium uznało, że sformułowane w nim cele statutowe "mimo swojej ogólnikowości mogłyby uzasadniać udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu".

Ocena przyjęta przez Kolegium w obu składach orzekających w odniesieniu do tej przesłanki ustawowej nie została wyrażona jednoznacznie, co jednak – wobec dalszego stwierdzenia organu, że za wszczęciem postępowania w opisywanej wcześniej sprawie nie przemawia interes społeczny i wymaganego dla uwzględnienia wniosku w trybie art. 31 § 2 kpa łącznego spełnienia obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa, nie było istotne i nie determinowało kierunku rozstrzygnięcia.

W uzupełnieniu tylko Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że skarżące Stowarzyszenie działa jako stowarzyszenie zwykłe na podstawie regulaminu, a nie statutu. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie ustawowe określenie "cel statutowy" należy postrzegać szeroko, jako cel wskazany w zasadniczym akcie normującym ustrój i sposób funkcjonowania danej organizacji np. w regulaminie. Natomiast treść takiego aktu, przyjęta przez członków Stowarzyszenia nie może być interpretowania w sposób rozszerzający przede wszystkim z tego względu – co również zauważyło Kolegium, że uwzględnienie wniosku w trybie art. 31 § 1 kpa może wpłynąć na sytuację prawną stron postępowania legitymowanych według kryteriów z art. 28 kpa lub przepisów szczególnych albo zmienić w istotny sposób konfiguracje uczestników postępowania i wpłynąć w znaczący sposób na zakres ich praw procesowych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08; z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1399/05; CBOSA).

Istotne też jest, aby kierunki i zakres działalności zostały określone statutowo (regulaminowo) w sposób skonkretyzowany, umożliwiający stwierdzenie rzeczywistego, merytorycznego i bezpośredniego związku pomiędzy tak deklarowanymi celami statutowymi (regulaminowymi) organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (albo dopuszczenia do udziału w którym) organizacja żąda. W judykaturze zwracano ponadto uwagę na cechę autentyczności (rzeczywistości) celów stowarzyszenia (organizacji), która wyróżnia organizacje realnie zaangażowane (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/06, CBOSA).

Natomiast w sposób nie budzący wątpliwości Kolegium w obu składach orzekających w sprawie wyraziło swoje stanowisko wobec drugiej ustawowej przesłanki, stwierdzając, że Stowarzyszenie A nie wykazało, iż za wszczęciem wnioskowanego postępowania przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu przyjęte przez organ stanowisko w tej kwestii oraz motywy przedstawione w uzasadnieniach orzeczeń zasługują na aprobatę, jako prawidłowe i zasadne.

Zważyć przede wszystkim należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na brak ustawowej definicji pojęcia interesu społecznego. Kryterium interesu społecznego uznawane jest za wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie, zależnie od uznawanych w społeczeństwie wartości, a wystąpienie tej przesłanki – wobec jej niejednolitego rozumienia – w indywidualnej sprawie każdorazowo wymaga oceny organu rozpatrującego sprawę i uwzględnienia jej konkretnych okoliczności (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1380/17, Lex nr 2676334, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 44/19, Lex nr 2732831).

W judykaturze administracyjnej pokreślono również, że argumentacja mająca wykazać, iż za wszczęciem postępowania z urzędu (lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu) przemawia interes społeczny, powinna być zamieszczona w podaniu (wniosku) złożonym przez organizację (stowarzyszenie).

Wskazywano jednocześnie, że praktyka orzecznicza organów i sądów nie wypracowała uniwersalnego wzorca ani obowiązującej reguły, według których wnioskująca organizacja społeczna powinna uzasadniać twierdzenie, że za jej inicjatywą procesową przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna winna zatem podać takie okoliczności, które świadczą o tym, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie albo, że jej udział w danym postępowaniu jest zasadny, ponieważ zachodzą wątpliwości co do pewnych okoliczności, których prawidłowe wyjaśnienie może zagwarantować wszczęcie postępowania wnioskowanego przez organizację lub jej udział w postępowaniu (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 295/17, Lex nr 2651554; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13, CBOSA).

W warunkach rozpoznawanej sprawy, w tym przede wszystkim wobec istoty żądania skierowanego przez Stowarzyszenie A tj. wniosku o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego należy też wskazać, że zarzuty dotyczące potencjalnych niezgodności z prawem nie stanowią o działaniu w interesie społecznym, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa.

Przedmiotem sprawy i oceny dokonywanej przez Kolegium była wyłącznie legitymacja procesowa Stowarzyszenia, a nie kwestie dotyczące ewentualnych kwalifikowanych wad. Interesu społecznego, który by uzasadniał wszczęcie postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej (stowarzyszenia) nie można wyprowadzić z oceny legalności decyzji wskazywanej we wniosku, bowiem tak szerokie rozumienie tej przesłanki uprawniałoby do uznania, że organizacja społeczna (stowarzyszenie) może skutecznie żądać wszczęcia nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, powołując się wyłącznie na zarzut, że decyzja opisana we wniosku rażąco narusza prawo.

Taka koncepcja przesłanki "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 kpa nie jest akceptowana nie tylko ze względu na wskazaną już wcześniej konsekwencję procesową uwzględnienia wniosku złożonego w trybie powołanego powyżej przepisu, czyli zmianę układu praw procesowych, co ma szczególne znacznie w sprawach o przeciwstawnych interesach stron, ale również z powodu konkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacyjnych, w tym stwierdzenia nieważności decyzji i zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa) stanowiącej ustalenie ustawodawcze o charakterze systemowym.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. szczegółowo zanalizowało i wszechstronnie rozważyło twierdzenia i argumenty Stowarzyszenia A podane w piśmie z dnia 25 września 2019 r. – stanowiącym odpowiedź Stowarzyszenia na wezwanie organu z dnia 16 września 2019 r. dokonane w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 kpa – dla uprawdopodobnienia, że za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku, przemawia interes społeczny.

Kolegium odniosło się do oświadczenia Stowarzyszenia, że jest reprezentantem interesów społecznych, a w szczególności osób, które "nie są w stanie podjąć obrony swoich praw i interesów", od kilku lat stale angażuje się w postępowania administracyjne, jej głównym celem jest podejmowanie wszelkich działań związanych z ochroną środowiska oraz do wskazywanej wadliwości kwestionowanej decyzji Burmistrza W. z dnia [...]

Sąd w składzie orzekającym w sprawie – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – uznaje w całości za prawidłowe rozważania zamieszczone w uzasadnieniach decyzji podjętych w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w obu składach orzekających, akceptuje wszystkie twierdzenia oraz wnioski i przejmuje jako własne, co czyni zbędnym powtarzanie tych wywodów.

Zdaniem Sądu nie można również kwestionować zasadności stanowiska Kolegium, zgodnie z którym było ono uprawnione wyłącznie do załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w W. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] nr [...], ustalającej na rzecz B Sp. z o.o. z siedzibą we W. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" realizowanego na działkach nr [...], [...], [...], część działki [...], część działki [...], obręb R., gmina W.

Takie uprawnienie wynika wprost z zakresu właściwości delegacyjnej określonego w postanowieniu Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...]. Postanowienie to nie zmienia właściwości instancyjnej – co do zasady – w sprawie, w której wydana została w postępowaniu pierwszoinstancyjnym opisana powyżej decyzji Burmistrza W.

Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. mogło w sposób legalny wszcząć z urzędu i przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powoływanej wcześniej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] tylko w przypadku uwzględnienia przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia A. Nie dysponowało natomiast uprawnieniem do wszczęcia i przeprowadzenia wskazywanego przez Stowarzyszenie nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego z własnej inicjatywy.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo zastosowało w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa procesowego i dokonało ich prawidłowej wykładni, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – zgodnie z art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Ponadto – odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia ponownego sprawy, wyprowadzonego z przyjętej przez Kolegium w składzie podejmującym zaskarżone orzeczenie, formuły konstruowania argumentacji w uzasadnieniu – należy wyjaśnić, że motywy organu w składzie ponownie rozpatrującym sprawę zostały przedstawione w sposób lakoniczny, ale istotne – zdaniem Sądu – jest, że z uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, iż ocena przyjęta przy orzekaniu jest absolutnie zbieżna z oceną przyjętą przez Kolegium w składzie poprzednio orzekającym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kilkukrotnie powołano się na tożsamość wniosków i poglądów oraz wskazywano na prawidłowość stanowiska Kolegium w pierwszym składzie orzekającym.

W uznaniu Sądu wobec stopnia szczegółowości i profesjonalizmu z jakimi sporządzone zostało przez Kolegium uzasadnienie postanowienia z dnia [...], poprzedzającego postanowienie zaskarżone i wyczerpania w nim problematyki sprawy, Kolegium w składzie ponownie orzekającym dla zachowania tych standardów, musiałoby powtórzyć argumentację, co – ocenie Sądu – nie było ani wskazane ani konieczne ze względu na jednoznaczność wyrażonego stanowiska organu orzekającego.