Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 408/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 2, par 4 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 grudnia 2007 r., nr [...], 2. określa iż, decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 maja 2007 roku, uzupełnionym pismami z 12 lipca 2007 roku, 1 października 2007 roku, 5 października 2007 roku oraz 19 października 2007 roku, B spółka cywilna w P. wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla obszaru działek nr [...] i nr [...] obręb nr [...] przy ul. C. w S. dla inwestycji polegającej na wybudowaniu bezdotykowej myjni samochodowej, rozbiórce wiaty i ogrodzenia od ul. C. oraz przebudowie i powiększeniu istniejącego zjazdu.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej powyższym wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej "analizy stanu faktycznego i formalno-prawnego" stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem istnieją podstawy prawne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze zjazdem z drogi gminnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. zarzuciła nieuwzględnienie zastrzeżeń strony odwołującej się w zakresie nadmiernej uciążliwości projektowanego obiektu. Odwołująca się Spółka podniosła, że jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...], zabudowanej budynkiem o przeznaczeniu usługowo-mieszkalnym, na którego parterze planuje utworzyć sklep, na piętrze zaś lokale mieszkalne. W ocenie Spółki w zaskarżonej decyzji brak jest "wskazania odległości koniecznych dla zlokalizowania przedmiotowej inwestycji", która jest inwestycją uciążliwą dla nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza dla lokali mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 7 kwietnia 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dokonał analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, z której wynika, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że sprzeciw, jaki złożyła odwołująca się Spółka w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że nie wyraża ona zgody na budowę myjni samochodowej. Z uwagi na brak uzasadnienia sprzeciwu, organ pierwszej instancji nie mógł się odnieść do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Kolegium wyjaśniło nadto, że zaskarżona decyzja zawiera ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazało również, że w decyzji określono szereg warunków i wymagań, które wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, a realizacja planowanej inwestycji możliwa jest jedynie przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z tej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "rozszerzenie funkcji nowej zabudowy w stosunku do istniejącej" oraz naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że działka, której właścicielem jest strona skarżąca, zabudowana jest budynkiem usługowo-mieszkalnym i położona w sąsiedztwie domów mieszkalnych, boiska i parku. Zdaniem skarżącej usytuowanie myjni samochodowej, jako obiektu szczególnie uciążliwego dla mieszkańców i środowiska, w tym otoczeniu stanowić będzie naruszenie dotychczasowej funkcji zabudowy. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - w ocenie skarżącej - powinny być wzięte pod uwagę kwestie emisji hałasu i spalin. Skarżąca Spółka stwierdziła nadto, że w toku postępowania naruszony został także art. 7 k.p.a., ponieważ zadaniem organu rozpatrującego sprawę było dążenie do wyjaśnienia wszystkich istotnych zagadnień, zatem organ mógł wezwać stronę do szczegółowego wyjaśnienia sprzeciwu zgłoszonego wobec planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało nadto, iż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji poinformował strony o tym, że w sprawie zostały zebrane wszelkie dowody i materiały oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wzywania strony skarżącej do sprecyzowania sprzeciwu. Strona była bowiem informowana o toku postępowania przed organem pierwszej instancji i miała prawo, a nie obowiązek, uczestniczenia w tym postępowaniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie myjni samochodowej, rozbiórce wiaty i ogrodzenia oraz przebudowie i powiększeniu istniejącego zjazdu, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia określanej jako ustawa), inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy (nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy (nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego) w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia określanym jako rozporządzenie).

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano ponadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi

(§ 2 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy

(§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez stronę skarżącą decyzji Sąd uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27 grudnia 2007 roku oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem cytowanego wyżej przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera załączników w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, składających się z części tekstowej i graficznej. Jak wynika bowiem z treści decyzji organu I instancji jedyny załącznik do tej decyzji stanowi mapa, na której wyznaczono granice rozgraniczające teren planowanej inwestycji. W decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy, zabrakło także istotnych ustaleń wymaganych przepisami ww. rozporządzenia. Ponadto zawarty w aktach administracyjnych dokument zatytułowany "Analiza urbanistyczna i formalno-prawna" nie odpowiada wymogom dotyczącym sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z ww. rozporządzenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się ponadto, że wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji, a pasem drogowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06, Baza Orzeczeń LEX nr 316751). W decyzji organu pierwszej instancji, podobnie jak w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie, nie ustalono linii nowej zabudowy, naruszając tym samym wskazany powyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w analizie, nie zawarto także danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy działek sąsiednich w stosunku do powierzchni działki. Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga zatem uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, że wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06, Baza Orzeczeń LEX nr 316751). Analiza sporządzona w toku postępowania administracyjnego, podobnie jak decyzja organu I instancji, określa jedynie powierzchnię zabudowy działki objętej planowaną inwestycją, nie zawiera natomiast ani danych dotyczących powierzchni zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ani średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalonego na podstawie ww. danych. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto z decyzji organu pierwszej instancji, jak również z analizy, nie wynika, jaka jest średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, co stanowi podstawę wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Brak powyższych ustaleń uniemożliwia dokonanie oceny, czy przyjęta w analizie szerokość elewacji frontowej została określona prawidłowo i tym samym stanowi naruszenie ww. przepisu rozporządzenia.

W kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy - wbrew treści § 8 rozporządzenia, zabrakło także wyraźnego określenia dla planowanej inwestycji geometrii dachu.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego też decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733).

W ocenie Sądu, znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji analiza, sporządzona z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów, nie mogła stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Dokument ten, poza wskazanymi powyżej wadami, nie zawiera bowiem szczegółowej analizy ani funkcji i cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, ani cech nowej zabudowy. Decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego oparte zostały zatem na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe narusza przepis art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organy obu instancji naruszyły również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć analizę, która nie zawierała wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tychże funkcji oraz cech stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na podstawie niepełnej analizy oznacza, że organy – rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić skarżącej, iż organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. nie żądając od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. nadesłania uzasadnienia stanowiska strony zawartego w piśmie z dnia 24 lipca 2007 roku, w którym skarżąca stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę przedmiotowej myjni samochodowej na terenie sąsiadującym z należącą do niej działką. Jak słusznie wskazało bowiem Kolegium w odpowiedzi na skargę, skarżąca została pouczona przez organ I instancji, że ma prawo składać w toku postępowania wszelkie wnioski i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, co też skarżąca uczyniła w ww. piśmie. Kwestia uzasadnienia stanowiska skarżącej pozostawała jedynie w jej gestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto, że organy obu instancji nie uzasadniły należycie swojego stanowiska w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Odwołanie się bowiem do analizy, która po pierwsze nie stanowiła załącznika do decyzji organu pierwszej instancji, po drugie zaś nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów, przewidzianych przepisami cytowanego powyżej rozporządzenia, należało uznać za brak należytego uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji nie wskazały przy tym na jakiej podstawie ustaliły, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu występujących na obszarze analizowanym. W tym zakresie należy wskazać, że z ustaleń zawartych w analizie załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wynika, iż nieruchomość objęta planowaną inwestycją jest zabudowana budynkami garażowymi w zabudowie szeregowej oraz wiatą i obiektem gospodarczym (stróżówka). Tego typu zabudowa - w ocenie Sądu, stanowi funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. W omawianej analizie zawarto również opis nieruchomości sąsiednich. Z opisu tego (bardzo lakonicznego) nie wynika jednak, jaka funkcja zabudowy jest funkcją dominującą na terenie znajdującym się wokół działki objętej planowaną inwestycją. Ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione w toku przedmiotowego postępowania, nie znalazły również odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Uniemożliwiało to dokonanie prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja polegająca na budowie myjni samochodowej, stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546).

Jak słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

W niniejszej sprawie organy obu instancji niewątpliwie powyższych obowiązków nie wypełniły, w uzasadnieniach ich decyzji wydanych w niniejszej sprawie zabrakło bowiem określenia, na jakiej podstawie uznały, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, je uchylił. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że ww. decyzje nie mogą być wykonane.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych, mający przy tym na uwadze aby podjęta przez niego decyzja odpowiadała wymogom określonym w art. 107 k.p.a.