Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w B. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wolny Związek Zawodowy "S.-O." w B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) dalej: "u.s.g" zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Zarządzenie Wójta Gminy U. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w K.

Strona skarżąca, powołując się na art. 36 a ust. 6 ust. 3 lit. c ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uznała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez zaniechanie powołania do składu komisji konkursowej przedstawiciela WZZ "S.-O.".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy U. ogłoszeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował o konkursie na to stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w K.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Komisja Międzyzakładowa Wolnego Związku Zawodowego "S. – O." w B. poinformowała Wójta Gminy U., że zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym "K." i Zespole Szkół w U.

Wskazała również, że Wolny Związek Zawodowy "S. – O" jest ogólnopolską organizacją związkową zrzeszającą pracowników oświaty i wychowania, zarejestrowaną postanowieniem Sądu Rejonowego w B. – XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] czerwca 2004 r. pod nr [...]. Poza tym jest organizacją członkowską Forum Związków Zawodowych i tym samym organizacją reprezentatywną w rozumieniu Ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz przepisów prawa pracy.

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wójt Gminy U. powołał Komisję Konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. w składzie 3 przedstawicieli organu prowadzącego ze wskazaniem przewodniczącego komisji, 2 przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 1 przedstawiciel Rady Pedagogicznej, 1 przedstawiciel Rady Rodziców, 1 przedstawiciel ZNP, 1 przedstawiciel NSZZ " Solidarność".

Do komisji nie powołano przedstawiciela Komisji Międzyzakładowej Wolnego Związku Zawodowego "S. – O." w B.

Skarga została poprzedzona wezwaniem Wójta Gminy U. do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W ocenie strony skarżącej doszło do pozbawienia czynnego udziału przedstawiciela związku zawodowego organizacji związkowej w procedurze wyboru kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej.

W oparciu o tak przedstawiony zarzut strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy U. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie pozbawia i uniemożliwia realizację uprawnienia związku zawodowego wynikającego z art. 36 a ust. 6 pkt. 3 litera c Ustawy o systemie oświaty poprzez zaniechanie powołania do składu komisji konkursowej przedstawiciela WZZ "S.-O.". Stanowi ograniczenie i pozbawienie konkretnego uprawnienia organizacji związkowej, a mianowicie czynnego udziału przedstawiciela związku zawodowego w procedurze wyboru kandydata na dyrektora placówki oświatowej. W skład komisji konkursowej powołano przedstawicieli Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ "Solidarność" (pozycje nr 8 i 9 w przedmiotowym zarządzeniu), a pominięto przedstawiciela WZZ "S.-O." na skutek uznania, iż Wójt nie ma obowiązku zawiadomić organizacji Związkowej, która nie zawiadomiła wprost, iż zakresem swego działania obejmuje wszystkich pracowników oświatowych z terenu gminy U., a nie tylko pracowników zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym " K." i Zespole Szkół w U. i zrzeszonych w związku. Zdaniem skarżącej, organ prowadzący szkoły (placówki oświatowe) był związany obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa w zakresie współpracy z WZZ "S. – O.".

W ocenie skarżącej, pomimo wskazania w piśmie, iż Komisja Międzyzakładowa WZZ "S. – O." w B. (zwana dalej: "KM WZZ") zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym "K." i w Zespole Szkół w U., a także pomimo tego, że w art. 36 a ust. 6 pkt. 3 lit. c ustawy o systemie oświaty (zwane dalej: "u.s.o.") ustawodawca posługuje się określeniem zakładowej organizacji związkowej, to wykładnia systemowa nakazuje uznać, że to Wójt Gminy U. zobowiązany był z mocy prawa zawiadomić Komisję Międzyzakładową o konkursie i powołać w skład tej komisji przedstawiciela związku ewentualnie ten konkurs unieważnić i "rozpisać" nowy z udziałem przedstawiciela związku.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska Wójt Gminy U., powołując się na art. 36 a ust 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty stwierdził, że nie miał obowiązku powołać do składu komisji konkursowej na dyrektora szkoły, przedstawiciela WZZ S. O. Wynika to z tego, że ww. ustawa posługuje się pojęciem "zakładowej organizacji związkowej" nie zaś pojęciem związku zawodowego jako takiego. Poza tym WZZ S. – O. nie zrzesza żadnego pracownika Szkoły Podstawowej w K., a w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. określiła wyraźnie zakres swojego działania do dwóch pracodawców, nie wymieniając jednak pośród wskazanych pracodawców Szkoły Podstawowej w K. Jeżeli więc WZZ S.O. swoim działaniem obejmowałaby Szkołę Podstawową w K, poinformowałaby o tym również Dyrektora lub osobę pełniącą obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej w K. – nie uczyniła tego. Poza tym, w powyższym piśmie nie poinformowała o objęciu swoim działaniem nawet organu prowadzącego Szkoły Podstawowej w K. – to jest Wójta Gminy U. Wobec powyższego, organ prowadzący tę szkołę nie został zobligowany do powołania w skład komisji konkursowej przedstawiciela tej organizacji związkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu jest skarga wniesiona przez Wolny Związek Zawodowy "S.-O." w B. (dalej jako: "skarżąca") na Zarządzenie Wójta Gminy U. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w K., wydanego na podstawie art. 36a ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Skarżąca wniosła skargę powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Bezsporne jest, że zaskarżonym zarządzeniem powołana została Komisja Konkursowa, do składu której nie został powołany przedstawiciel skarżącej.

Wobec powyższego, spór w poddanej kontroli sądu administracyjnego sprawie sprowadza się do oceny, czy Wójt Gminy U. miał obowiązek powołania do składu Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. przedstawiciela skarżącej.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżąca spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., wniosła skargę do sądu administracyjnego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., ONSA i WSA 2007/3/60). W ocenie Sądu, skarżąca ma interes prawny legitymujący ją do wniesienia skargi na ww. zarządzenie.

Z art. 36 a ustawy o systemie oświaty wynika procedura przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, jak w rozpoznawanej sprawie, której jednym z etapów jest powołanie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata w oparciu o przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust. 7.

W przepisach ustawy o systemie oświaty został określony obligatoryjny skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Wobec powyższego, w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy U. powinni zostać powołani do składu komisji konkursowej przedstawiciele wszystkich podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 cytowanej ustawy.

W niniejszej sprawie skarga została oparta na zarzucie, że do składu Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora nie został powołany przedstawiciel skarżącej, tj. WZZ" S.-O.". Tak więc istota sporu sprowadza się do oceny, czy zaskarżonym zarządzeniem doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c ustawy o systemie oświaty.

W przepisach ustawy o systemie oświaty został określony obligatoryjny skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Ponadto - w sposób wyczerpujący - wymienione zostały odstępstwa w tym zakresie (art. 36a ust. 10 i ust. 11 ustawy).

W przedmiotowej sprawie poza sporem było bowiem, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie wyjątku od zasady określonej w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym do składu komisji konkursowej powinni zostać powołani – obok innych wymienionych w tym przepisie - również przedstawiciele zakładowych organizacji związkowych (art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że z powodu, iż ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji zakładowej organizacji związkowej, w celu wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.), według których zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 tej ustawy, uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Regulacja powyższa uzasadnia zatem udział w komisji konkursowej również przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, której konkurs dotyczy, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami tego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) ustawy o systemie oświaty istotne jest także, aby do komisji został powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki), który nie jest zatrudniony w tej szkole (placówce). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 736/08 publik.: Lex nr 526549 stwierdził, że do składu komisji powinien być powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej swym działaniem daną szkołę (placówkę), w której konkurs się odbywa.

Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowiło zatem istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Organ przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia dokonał błędnej wykładni tego przepisu ustawy o systemie oświaty.

Bezspornym jest, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca poinformowała Wójta Gminy U. o tym, że zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w przedszkolu Gminnym "K." i w Zespole Szkół w U. oraz o tym, że jest ogólnopolską organizacją związkową, zrzeszającą pracowników oświaty i wychowania – zarejestrowaną postanowieniem Sądu Rejonowego w B. – XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] czerwca 2004 r. pod numerem [...].

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowy skład komisji konkursowej jest organ prowadzący szkołę, którego obowiązkiem jest zapewnienie, w tym przypadku międzyzakładowej organizacji związkowej, prawa udziału w składzie komisji konkursowej jej przedstawiciela. Tak jak uczyniono to w stosunku do pozostałych przedstawicieli związków zawodowych.

Skład Sądu podziela również pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1205/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że udział związków zawodowych w konkursie, w sytuacji gdzie na terenie szkoły nie działa żadna wyodrębniona jednostka organizacyjna, zależy w dużej mierze od ich inicjatywy. W ocenie Sądu skarżąca taką inicjatywę wyraziła, na co wskazuje wyraźnie skierowane do Wójta Gminy w U. pismo z dnia [...] stycznia 2015 r.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, iż skarżący nie wypełnia definicji zakładowej organizacji związkowej z uwagi na to, że swoim zasięgiem nie obejmuje pracowników szkoły objętej konkursem.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że art. 36a ustawy o systemie oświaty nie wymaga, ażeby uprawniony do udziału w pracach komisji konkursowej związek zawodowy reprezentował wyłącznie uprawnienia pracowników szkoły objętej konkursem. Poza tym, udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związki zawodowe są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 tej ustawy, który stanowi, iż w zakresie praw i interesów zbiorowych, związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle powyższych regulacji nie sposób ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki, bądź też takich, do których przynależą pracownicy reprezentujący wszystkie grupy zawodowe występujące u danego pracodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 736/08).

Reasumując, stwierdzić należy, że w składzie Komisji Konkursowej powołanej zaskarżonym zarządzeniem bezzasadnie pominięto przedstawiciela skarżącej, w związku z czym akt ten został wydany z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.