Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1290/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/15 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po przeprowadzeniu w dniu 19 lutego 2008 r. i w dniu 30 września 2008 r. oględzin w sprawie usytuowania otworów okiennych na poziomie I i II piętra w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] wychodzących na ul. [...], na skutek pisemnej interwencji współwłaściciela działki nr [...]/3 obr. [...][...], decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w ścianie szczytowej ww. budynku mieszkalnego poprzez wypełnienie otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Rozstrzygniecie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., ponownie nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. w oparciu o tą samą podstawę prawną wypełnienie przedmiotowych otworów okiennych. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił powyższą decyzję, wskazując, że została ona wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, gdyż rozważenia wymagało zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Rozpoznając kolejny raz sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] nr [...] w K., obowiązek doprowadzenia wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] nr [...] w K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie granicznej w poziomie I i II piętra ww. budynku, od strony działki nr [...]/4 i [...]/5 obr. [...][...] (...) w terminie do dnia 28 listopada 2014 r.

Organ stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zdjęcie z zasobów Muzeum Historycznego Miasta K. z 1945 r., protokół oględzin z dnia 19 lutego 2008 r. i z dnia 30 września 2008 r.) bezspornym jest, iż przedmiotowych otworów okiennych nie było w ścianie granicznej kamienicy przy ul. [...] nr [...] w K. przed 1945 r. A zatem wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji technicznej organ uznał, że otwory okienne wykonane zostały nielegalnie, gdyż zarówno obowiązujące uprzednio, począwszy od 1928 r., jak i obecne akty prawne wyłączały prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] nr [...] w K. Tym samym, w ocenie organu, nie ma znaczenia okres wybicia otworów okiennych w przedmiotowej ścianie usytuowanej w granicy z sąsiednią działką. Tak więc w celu doprowadzenia wykonanych uprzednio samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa organ nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek zamurowania spornych otworów okiennych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r.), gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Uzasadniając natomiast przyczyny wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że skarżona decyzja została wydana w prowadzonym ponownie postępowaniu po uchyleniu przez [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W związku z tym zauważył, że w wydanej poprzednio decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., [...]WINB w K. wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane w budynku mieszkalnym obejmowały najprawdopodobniej nie tylko wybicie spornych otworów okiennych, ale również prace związane z przebudową tego budynku, w wyniku której zaistniał nowy podział pomieszczeń mieszkalnych w obiekcie. W decyzji tej organ podniósł, że skoro w chwili obecnej przedmiotowe okna stanowią jedyne doświetlenie pomieszczeń mieszkalnych nr 8 i nr 13, to trudno przypuszczać, że przed ich powstaniem pomieszczenia te istniały w takim kształcie jak obecnie i były zaprojektowanie i wykonane jako "ciemne", bez dostępu do naturalnego światła dziennego. W związku z powyższym zbadanie powyższych kwestii organ odwoławczy poddał pod rozwagę organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż miało to istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mogłoby się bowiem okazać, że w niniejszym przypadku nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Analizując jednak treść wydanej ponownie decyzji z dnia 29 sierpnia 2014 r. organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się, pomimo związania, do kwestii doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych nr 8 i 13 przeznaczonych na pobyt ludzi, która jak wskazano powyżej miała istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto [...]WINB w K. zauważył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wykute otwory okienne przynależą do lokali nr 8 i 13 będących własnością J. S. i służą na jego użytek. W związku z tym ewentualnym obowiązkiem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może być obarczona Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] nr [...] w K. Mając zatem na uwadze wskazane powyżej uchybienia organ odwoławczy uznał, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. Sp. z o.o. zarzucając niedostateczne wyjaśnienie przyczyn uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Spółka wskazała, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dokładnie przepisy § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczą lokali wybudowanych zgodnie z przepisami prawa, a nie pomieszczeń przekształconych w samodzielne lokale bez uzyskania uprzednio wymaganego zezwolenia. Ponadto podniosła, że skoro za prawidłowe uznano ustalenie, że otwory okienne wykonano w latach 50 - tych ubiegłego wieku pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz ustawy z 1961 r. - Prawo budowlane, a rozporządzenie i ustawa nie dopuszczały możliwości budowy okien w granicy działek, to oczywistym jest, że wykucie takich otworów było działaniem bezprawnym mającym z pewnością miejsce po oddaniu budynku do użytkowania. Również zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami niedopuszczalne jest sytuowanie w ścianie granicznej otworów okiennych, co wynika z § 12 oraz § 226 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem w ocenie Spółki umieszczenie okien w ścianie szczytowej budynku stojącej w ostrej granicy działek niewątpliwe przepis powyższy narusza i uchybia także przepisom bezpieczeństwa pożarowego. Mając więc na uwadze, że ani Wspólnota Mieszkaniowa, ani obecny właściciel lokali nie posiadają stosownych dokumentów stwierdzających legalność wykonania spornych prac, zdaniem Spółki legalizacja nie jest możliwa. Strona skarżąca podkreśliła także, że otwory okienne jako część elewacji budynku stanowią część wspólną budynku, tak więc w jej ocenie obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został nałożony przez organ pierwszej instancji na właściwy podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu wniesionej skargi wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały jako materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w ich brzmieniu sprzed dokonanej zmiany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r.) w oparciu o jej przepis art. 6 ust. 1.

Mając natomiast na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął i uzasadnił, iż wykonanych samowolnie robót budowlanych polegających na wybiciu dwóch otworów okiennych, w ścianie granicznej na poziomie I i II piętra, budynku położonego przy ul. [...] nr [...] w K., od strony działek nr [...]/4 i [...]/5 obr. [...][...], nie można zalegalizować, a zatem w jego ocenie zasadne jest w oparciu o art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nakazanie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez określenie niezbędnych czynności zmierzających do osiągnięcia tego stanu. Sąd podniósł także, że ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie czasokresu w jakim doszło do wybicia przedmiotowych otworów okiennych i samowoli wykonanych robót budowlanych nie budzą wątpliwości. Zauważył, że w niniejszej sprawie w dniu 19 lutego 2008 r. przeprowadzono oględziny podczas których stwierdzono, iż w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nr [...] znajdują się 2 otwory okienne na wysokości I i II piętra. Ustalono także, że przedmiotowy otwór jest jedynym otworem okiennym w pokoju przynależnym do lokalu nr 8. Dawniej, ok. 50 lat temu, okno było usytuowane na podwórze (vide: protokół oględzin k: 30-31 akt adm.). Z kolei ponowne oględziny miały miejsce w dniu 30 września 2008 r. podczas których stwierdzono, że w ścianie szczytowej budynku znajdują się 2 okna na i I na II piętrze. Według zaś oświadczeń osób zamieszkałych w przedmiotowym budynku okna istnieją od ok. 40 lat. Właścicielem obydwu lokali jest J. S. (vide protokół oględzin k: 44-47 akt adm.). Sąd za bezsporną uznał też okoliczność, że przedmiotowy budynek został wybudowany jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, które jest pierwszą polską regulacją dotyczącą prawa budowlanego, oraz że nie udało się pozyskać w toku postępowania dokumentacji technicznej przedmiotowego budynku. Nie mniej jednak w ocenie Sądu z protokołów oględzin wynika, że przedmiotowe otwory okienne powstały w znacznie późniejszym okresie, niż budowa tego budynku, bowiem sami mieszkańcy kamienicy wskazują, że miało to miejsce 50 bądź 40 lat wstecz. Podniósł również, że z materiałów tych wynika, iż okno w pokoju w lokalu nr 8, którego jedyne doświetlenie stanowi sporne okno, uprzednio zlokalizowane było w innym miejscu i wychodziło na podwórze. Ponadto okoliczność, że otwory okienne w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] nr [...] w K. powstały w drugiej połowie XX wieku potwierdzają zdaniem Sądu także zalegające w aktach zdjęcia: jedno pozyskane z Muzeum Historycznego w K. z 1945 r., drugie pochodzące z roku 1930.

W świetle przedstawionych powyżej dowodów za uzasadnione uznał Sąd przyjęcie przez organ pierwszej instancji stanowiska, że sporne okna powstały w latach 50. ubiegłego wieku. Ponadto w ocenie Sądu niewątpliwe jest także, że posadowienie spornych okien nastąpiło w ramach samowoli budowlanej albowiem w toku postępowania nie zostały przedłożone przez żadną ze stron dokumenty wskazujące na uzyskanie stosownych zezwoleń administracyjnych. Nie zostały także wskazane jakiekolwiek okoliczności świadczące o fakcie podjęcia w tym przedmiocie jakichkolwiek czynności. Odnosząc się natomiast do obowiązku zamurowania otworów okiennych, Sąd zauważył, że żaden akt prawny obowiązujący uprzednio, na przestrzeni od 1928 r. do 2002 r., nie zezwalał na lokalizowanie okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości od granicy z inną nieruchomością mniejszej niż 4 m. Również obecnie obwiązujący przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), mający zastosowanie w niniejszej sprawie, takiej możliwości nie przewiduje. Ponadto Sąd przyznając racje stronie skarżącej podniósł także, że takie usytuowanie otworów okiennych jest niezgodne z obowiązującymi przepisami w zakresie strefy pożarowej i oddzielenia przeciwpożarowego, przede wszystkim z § 226 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż samowolne wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku posadowionej w granicy z sąsiednimi nieruchomościami jest naruszeniem powołanych przepisów, co jednoznacznie przesądza o braku możliwości wdrożenia postępowania naprawczego, a w konsekwencji skutkować musi nałożeniem obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Sąd nie zgodził się z kolei ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wydając zaskarżoną decyzję, PINB nie rozważył wskazań wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem Sądu dokładna lektura uzasadnienia wskazuje, że organ rozważył i w przekonywujący sposób uzasadnił dlaczego kwestia doświetlenia pomieszczeń w lokalach 8 i 13, w jego ocenie, nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przy czym argumentację tę skład orzekający w pełni podzielił.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji w przedmiocie wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku, co w istocie było podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, Sąd wskazał, że częścią wspólną nieruchomości jest również ściana graniczna budynku przy ul [...] nr [...] w K., usytuowana od strony działek [...]/4 i [...]/5 obr. [...]. Przy czym, jak zauważył Sąd, niewątpliwie okna posadowione w otworach przedmiotowej ściany, na poziomie I i II piętra, przynależą do lokali nr 8 i 13, będących własnością J. S. Tak więc w tej sytuacji dla wykonania obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego niezbędne jest zdaniem Sądu współdziałanie zarówno Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] nr [...] w K., reprezentującej ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości, oraz właściciela przedmiotowych lokali.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", i zobowiązał organy nadzoru budowlanego do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wskazań zawartych w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. Zaskarżając wyrok w całości Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okna usytuowane w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] nr [...] w K. stanowią część wspólną tego budynku, w sytuacji gdy otwory te, jako służące wyłącznie do użytku właściciela lokali nr 8 i 13 nie są częścią nieruchomości wspólnej;

- art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie podlegającej kontroli Sądu pierwszej instancji, przepis ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość kiedy sporne otwory okienne zostały wykonane, a w konsekwencji czy ich wybicie było samowolą budowlaną podlegającą sanacji w trybie, o którym mowa w powyższym przepisie;

2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustaleń organu pierwszej instancji co do okresu, w którym powstały sporne otwory okienne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji organu drugiej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. Sp. z o.o., ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowe otwory okienne powstały w latach 50-tych XX wieku. W konsekwencji nie zostało także jednoznacznie ustalone, że przedmiotowe otwory okienne były samowolą budowlaną. Zawarte w aktach protokoły oględzin nie pozwalają bowiem na przypisanie oświadczeń mieszkańców budynku, co do czasookresu powstania okien, określonym osobom, co powoduje, że brak jest możliwości zweryfikowania źródła ich wiedzy oraz wiarygodności złożonych oświadczeń. Ponadto w ocenie Wspólnoty czasookresu powstania spornych okien nie można wywodzić także z analizy zdjęć uzyskanych w toku postępowania administracyjnego, a to z fotografii z 1945 r. i z 1930 r., gdyż są to zdjęcia złej jakości, a ściana kamienicy znajduje się na nich w oddali i nie jest dobrze widoczna. Wspólnota Mieszkaniowa zauważyła również, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść protokołu oględzin budynku z dnia 19 lutego 2008 r., przyjmując, że wynika z niego, iż okno zmieniło położenie oraz że zostało wykonane 50 lat wstecz. Podczas gdy w protokole oględzin wskazano jedynie, że: "Dawniej, ok. 50 lat temu okno było usytuowane na podwórze – galerię". Przy czym jak wskazała Wspólnota należy mieć także na uwadze, że pomiędzy ścianą, w której znajdują się sporne okna, a nieistniejącą już zabudową do niej niegdyś przylegającą istniało podwórze, gdyż przyległy niższy budynek tworzył kształt litery "C", otwartej właśnie na ścianę ze spornymi oknami. Budynek w kształcie litery "C" uległ uszkodzeniom w trakcie działań wojennych i został rozebrany w 1945 r., wówczas okna wychodzące wcześniej na podwórze między kamienicami stały się widoczne od strony ulicy, gdyż działka do dziś nie została zabudowana. Fakt, iż sporne okna znajdowały się od strony podwórza tłumaczy zatem ich odmienny wygląd, dużo mniej reprezentacyjny od okien umieszczonych we frontowej elewacji.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że wadliwa ocena ustaleń, co do okresu wybicia spornych okien doprowadziła do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co obecnie nie jest możliwe, umożliwi wskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na szczególne okoliczności niniejszej sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają w istocie do zakwestionowania zasadności nałożenia przez organy nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane, na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. obowiązku doprowadzenia wykonanych w budynku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił kasacyjną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nakładającą za Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. obowiązek doprowadzenia wykonanych w budynku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tak więc choć argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie zasługują na uwzględnienie, co wykazane zostanie poniżej, to samo rozstrzygnięcie uznać należy za prawidłowe. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przepisie tym mowa jest przede wszystkim o kontroli legalności decyzji administracyjnych, jednakże nie może ujść z pola widzenia, że kontrola ta realizowana jest w procesie wymiaru sprawiedliwości, mającym na celu ochronę wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów (M. Masternak-Kubiak [w:] T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Komentarz, Warszawa 2009, wyd. el. Lex, komentarz do art. 1). Wyjaśnienia te mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Pozwalają bowiem uzmysłowić sobie, że ocena sporów prawnych dokonywana przez sądy administracyjne nie sprowadza się do formalnej weryfikacji rozstrzygnięć administracji w świetle literalnego brzmienia przepisów. Sądy te – z uwagi na swoją rolę ustrojową – umocowane są także do odpowiedniej reakcji, gdy konkretyzacja norm prawnych prowadziłaby do wypaczenia ich sensu i obarczenia jednostek obowiązkami ponad dopuszczalną miarę.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że budynek przy ul. [...] nr [...] w K. został wybudowany przed 1930 r., gdyż na znajdującym się w aktach zdjęciu z 1930 r. (k. 54 akt administracyjnych) budynek ten jest już widoczny. Jednak z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, wynika, że brak jest jakiejkolwiek wiedzy dotyczącej czasu powstania spornych otworów okiennych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku (vide: pismo Przedsiębiorstwa Rewaloryzacji Zabytków w K. S.A. z dnia [...] grudnia 2011 r., pismo Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w K. z dnia [...] lutego 2012 r., pismo UMK Wydziału Organizacji i Nadzoru – Referat Archiwum z dnia [...] lutego 2012 r., pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia [...] grudnia 2011 r., pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. biuro organizacji z dnia [...] grudnia 2011 r., pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Rewaloryzacji Zabytków Krakowa i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r., pismo WAiU UMK z dnia [...] czerwca 2012 r., pismo Archiwum Narodowego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r.). Również administracja budynku przy ul. [...] nr [...] w K. nie posiada wiedzy na temat okresu powstania otworów okiennych. Także z wyjaśnień obecnego właściciela obydwu lokali, w których znajdują się sporne okna wynika, że w momencie nabycia tych lokali (nr 8 w dniu 27 września 2004 r., a nr 13 w dniu 21 września 2005 r.), sporne okna, będące jedynym doświetleniem pomieszczeń, już istniały i od momentu zakupu tych lokali nie dokonywano w nich przebudowy. Ponadto, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do istniejącego obecnie budynku przy ul. [...] nr [...] w K., przylegał sąsiedni niższy budynek w kształcie litery "C". Budynek ten miał wewnętrzne podwórze w miejscu, gdzie usytuowane są sporne otwory okienne. Budynek ten uległ jednak uszkodzeniom w trakcie działań wojennych i został rozebrany w 1945 r. odsłaniając ścianę, która wychodziła na podwórze (galerię) i która w efekcie stała się ścianą graniczną nieruchomości.

W świetle powyższego podkreślić należy, że od daty budowy budynku przy ul. [...] nr [...] w K. minęło już około 90 lat. Przy czym jak wskazano powyżej w zbiorach archiwalnych nie zachowała się żadna dokumentacja techniczna dotycząca przedmiotowego budynku. Trudno zatem jedynie na podstawie oświadczeń rzekomych mieszkańców budynku, nieznanych z imienia i nazwiska, a także z nieustalonym okresem zamieszkiwania w kamienicy domniemywać, że sporne okna powstały później niż budynek, a przy braku dokumentacji technicznej, że powstały nielegalnie. Również, z protokołu oględzin przedmiotowego budynku z dnia 19 lutego 2008 r. nie wynika, że sporne okna powstały 50 lat temu i że uprzednio zlokalizowane były w innym miejscu i wychodziły na podwórze. W protokole tym wskazano jedynie, co słusznie podniosła Wspólnota Mieszkaniowa, że dawniej 50 lat temu okno było usytuowane na podwórze – galerię. Tym samym zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji wyciągnęły błędne wnioski z protokołów oględzin budynku. Dodatkowo zauważyć należy, że czasookresu powstania spornych okien nie można wywodzić też ze znajdujących się w aktach fotografii z 1945 r. i z 1930 r., gdyż zdjęcia te są słabej jakości. Przy czym na fotografii z 1930 r. widoczna jest sąsiednia kamienica w kształcie litery "C", która przesłania późniejszą ścianę graniczą przedmiotowego budynku, co powoduje, że miejsce usytuowania okien jest niewidoczne, a na fotografii z 1945 r. ściana kamienicy znajduje się w oddali i przesłonięta jest stalową konstrukcją kratownicy mostu. Zebrany w aktach materiał dowodowy nie daje zatem podstaw do bezspornego przyjęcia, że przedmiotowych otworów okiennych nie było w dacie budowy w ścianie budynku przy ul. [...] nr [...] w K. Natomiast okoliczność, że wcześniej ściana ta wychodziła na podwórze miedzy budynkami, nie wyklucza możliwości umieszczenia w niej okien, a tym samym może tłumaczyć ich odmienny wygląd, dużo mniej reprezentacyjny od okien umieszczonych we frontowej elewacji. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie ustalono, czy w dacie budowy przedmiotowy budynek i budynek do niego przylegający w kształcie litery "C" (później wyburzony) wybudowano na jednej działce czy na kilku działkach. Wybudowanie obu budynków na jednej działce powodowałoby, że ściana ze spornymi oknami nie byłaby ścianą w granicy działek, a co za tym idzie umieszczenie w niej okien nie naruszałoby aktów prawnych obowiązujących uprzednio, na przestrzeni od 1928 r. do 2002 r., a także przepisów § 12 czy też § 226 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających przypuszczenie, że sporne okna wybudowane zostały bądź to samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, by w konsekwencji budynek w takim stanie nie został odebrany bądź przekazany do użytkowania, nieuprawnione było nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązku doprowadzenia wykonanych w budynku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora lub jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową bądź dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w pierwszej kolejności w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać należy, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. Tymczasem jak wskazano powyżej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie wykonanych okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci nieprzedłożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową czy też przez właściciela lokali, w których znajdują się sporne okna, stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż sporne okna wykonano samowolnie bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę; obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. A zatem nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym dziennika budowy, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje.

W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie uchylił zaskarżonym wyrokiem obie wydane w sprawie decyzje. Przy czym Sąd nieprawidłowo wskazał przyczynę uchylenia, przyjmując, że jest nią niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku, w sytuacji, gdy w sprawie w sposób bezsporny nie ustalono czy w ogóle nałożenie takiego obowiązku jest uprawnione.

Nie budzi wątpliwości, że w oparciu o poprzednio obowiązujące akty prawne, jak i obecną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mającą zastosowanie w niniejszej sprawie (por. art. 50, 51), działania organów nadzoru budowlanego względem kontrolowanych obiektów polegają przede wszystkim na ocenie ich wybudowania zgodnie z projektem i przepisami prawa. Ocena taka – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – powinna mieć jednak racjonalne granice i nie może polegać na prowadzeniu dowodów pośrednich mających na celu zakwestionowanie dochowania przez inwestora określonych czynności związanych z tym obiektem, w sytuacji gdy prawo nie nakładało na tego inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji obiektu. W przypadku weryfikacji obiektu budowlanego nie bez znaczenia pozostaje także to, jakiego charakteru stany faktyczne podlegają ocenie.

W niniejszej sprawie elementem budynku przy ul. [...] nr [...] w K. są otwory okienne w ścianie szczytowej budynku na poziomie I i II piętra, od strony działki nr [...]/4 i [...]/5 obr. [...][...]. Spółka M. w K. poddaje w wątpliwość, czy budynek po jego wybudowaniu (przed 1930 r.) oddano do użytkowania w takim stanie jak obecnie, albo czy w wymaganej procedurze wykonanie owych elementów obiektu budowlanego zostało zatwierdzone. Z kolei zarządca obiektu budowlanego – Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. oraz właściciel lokali, w których wykonano sporne okna, stoją na stanowisku, że sporne okna istnieją kilkadziesiąt lat, jednakże obecnie nie są w stanie wykazać czy były one wybudowane w trakcie budowy budynku, czy też w okresie późniejszym ze względu na nieposiadanie niezbędnej dokumentacji oraz brak możliwości pozyskania jej z zasobów administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę brak możliwości udokumentowania przez Wspólnotę Mieszkaniową legalności kwestionowanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości elementów budynku, a zarazem brak dokumentacji budynku w zasobach organów, uznać należało, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności tego budynku należało rozstrzygnąć na korzyść jego właściciela (zarządcy). Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych co najmniej 50 lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (opisany wyżej brak obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej) – por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2317/14.

A zatem skoro w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość kiedy sporne oka zostały wykonane, a w konsekwencji czy ich wykonanie było samowolą budowlaną podlegającą regulacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, to tą kwestię organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane będą przede wszystkim wyjaśnić biorąc pod uwagę wskazania Sądu wyżej podniesione. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię uznać należy w okolicznościach przedmiotowej sprawy za przedwczesny.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.