Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 186/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219, art. 85, art. 7, art. 77, art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 100 (słownie: sto złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] – podając w podstawie prawnej art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił A. i G. B. wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, tj. poświadczającego zgodność posadowienia ogrodzenia w granicy działek nr 11/1 i 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z..

Uzasadniając rozstrzygnięcie burmistrz podał, że w dniu 14 lipca 2011 r. do Urzędu Miejskiego w Z. wpłynął wniosek A. i G. B. o wydanie wskazanego zaświadczenia. Wniosek o tożsamej treści był już przedmiotem wcześniej prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza Miasta Z. postanowienia z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało postanowienie z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy tamto postanowienie. Wówczas strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 144/09) oddalił skargę. Od tego wyroku wnioskodawcy złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił skargę kasacyjną, skutkiem czego wyrok WSA stał się prawomocny z dniem 19.10.2010 r.

Następnie wskazano, że w dniu 10 sierpnia 2010 r. do organu wpłynął wniosek A. i G. B. o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonanego ogrodzenia w granicy działek 11/1 i 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Od powyższego postanowienia wnioskodawcy się nie odwołali.

Natomiast składając obecnie rozpoznawany wniosek z 11 lipca 2011 r. (data wpływu 14.07.2011 r.) o wydanie zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek 11/1 i 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, A. i G. B. przedłożyli opinię biegłego sądowego wykonaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia 28.06.2011 r. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji oraz danych dostępnych w Urzędzie Miejskim w Z. organ wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Na powyższe postanowienie A. i G. B. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Organ II instancji postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Wr 865/11) uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Z..

Dalej organ stwierdził, że stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] r. powołał W. K. - uprawnionego w zakresie prac geodezyjnych, w celu wykonania opinii technicznej weryfikującej poprawność przeprowadzonego postępowania wznowienia znaków granicznych dla nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej Z. położonej w Z.i przy ul. [...] zapisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 11/2 obr. [...], w związku z rozbieżnością miedzy protokołem wznowienia znaków granicznych z dnia 28 lipca 2008 roku sporządzonym przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego w osobie mgr inż. K. D., a opinią biegłego sądowego z zakresu geodezji mgr. inż. D. L. z dnia 28.06.2011 sporządzoną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Z. (sygn. akt. [...]). O fakcie tym strony zostały poinformowane. W wyniku przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych powołany geodeta sporządził opinię techniczną, z której wynikało, że pomiar wykonany w lipcu 2008 r. przez geodetę uprawnionego został wykonany prawidłowo. Jednak w związku z brakiem możliwości sprawdzenia dokładności punktów, w oparciu o które został wykonany pomiar, metodą GPS został on obarczony niewielkim - dopuszczalnym błędem. Przyjęty przez W. K. sposób dokonania pomiaru pozwolił stwierdzić, że istniejące ogrodzenie znajduje się w granicach działki nr 11/1 i nie narusza granicy z działką nr 11/2.

Po powtórnej analizie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. (uchwała Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] r., Dz.Urz.Woj.D. Nr [...] poz. [...], zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., Dz.Urz.Woj.D. Nr [...], poz. [...]) organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami § 9 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzdłuż ulic - jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej - nie dopuszcza się realizacji nowych ogrodzeń pełnych. Dopuszcza się ogradzanie posesji ogrodzeniami metalowymi, kutymi, ażurowymi, na podmurówkach. Ustalenia szczegółowe dla obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem 54 MN,U,ZZ (obszar, na którym znajdują się działki nr 11/1 i 11/2 obr. [...]) stanowią, że w wypadku realizowania nowych ogrodzeń od strony ul. [...] dopuszcza się ogrodzenia kute na podmurówkach o wysokości do 0,8 m, pełniące jednocześnie funkcję muru przeciwpowodziowego. Zaleca się nasadzenia szpalerów ozdobnej zieleni wysokiej wzdłuż ul. [...] i ulic dojazdowych (§ 72 ust. 10 uchwały). Z powyższych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ustalenia ogólne i szczegółowe dla przedmiotowego terenu (działki nr 11/1 i 11/2) są spójne - opinia urbanistyczna nr [...] z [...]r.

Dnia 11 października 2012 r. została przeprowadzona wizja terenowa w sprawie zgodności posadowionego ogrodzenia w granicy działek 11/1 i 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie przedmiotowej wizji wykonano fotografie ukazujące przedmiotowe ogrodzenie. Z dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że na części swej długości ogrodzenie jest ażurowe, wykonane na podmurówce, jednakże w przeważającej części ogrodzenie jest pełne. Ogrodzenie posadowione na działce nr 11/1 przebiega wzdłuż działki nr 11/2, która to działka stanowi drogę, własności Gminy Miejskiej Z.. Działka nr 11/2 przeznaczona jest we wspomnianym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną lokalną jednojezdniową, dwupasową (KD Ll/2).

Pismem z dnia 16 października 2012 r. burmistrz poinformował A. i G. B. o przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w przedmiotowej sprawie oraz o prawie czynnego udziału w postępowaniu, a także możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W wyznaczonym terminie strony nie skorzystały z przysługujących im praw.

Dalej podano, że w związku z tym, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się wzdłuż drogi oraz w przeważającej części jest ogrodzeniem pełnym, nie można wydać zaświadczenia o jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Złotoryi i należało wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się A. i G. B., którzy wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojego postanowienia kolegium stwierdziło, że organ I instancji zgodnie ze wskazaniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Wr 865/11) oraz w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, podczas którego dokonano weryfikacji czynności wznowienia znaków granicznych dla nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej Z., położonej w Z. przy ul. [...], zapisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 11/2 obr. [...]. Zdaniem kolegium dokonana przez organ gminy analiza, w zakresie zgodności (bądź jej braku), zrealizowanego przez skarżących ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej przez strony treści, bowiem lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia narusza ustalenia planu. Organ stwierdził bowiem, iż zgodnie z ustaleniami § 9 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. wzdłuż ulic - jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej - nie dopuszcza się realizacji nowych ogrodzeń pełnych. Dopuszcza się natomiast ogradzanie posesji ogrodzeniami metalowymi, kutymi, ażurowymi, na podmurówkach. Ponadto ustalenia szczegółowe dla obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem 54 MN,U,ZZ (obszar, na którym znajdują się działki nr 11/1 i 11/2 obr. [...]) stanowią, że w wypadku realizowania nowych ogrodzeń od strony ul. [...] dopuszcza się ogrodzenia kute na podmurówkach o wysokości do 0,8 m, pełniące jednocześnie funkcję muru przeciwpowodziowego. Zaleca się nasadzenia szpalerów ozdobnej zieleni wysokiej wzdłuż ul. [...] i ulic dojazdowych (§ 72 ust. 10 uchwały).

Kolegium stwierdziło, że ogrodzenie posadowione na działce nr 11/1 przebiega wzdłuż działki nr 11/2, która to działka stanowi drogę, własności Gminy Miejskiej Z.. Działka nr 11/2 przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną lokalną jednojezdniową, dwupasową (KD Ll/2). W związku z tym, że ogrodzenie znajduje się wzdłuż drogi oraz w przeważającej części jest ogrodzeniem pełnym, nie można wydać zaświadczenia o jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z.. Nadto, zdaniem kolegium, na tym etapie postępowania na wydane rozstrzygnięcie mają wpływ również inne okoliczności faktyczne niż podniesione w zaskarżonym postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Z dokumentów sprawy oraz relacji samych skarżących wynika, że do uzyskania zaświadczenia A. i G. B. zostali zobowiązani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]2007 r., który powołał się na przepisy prawa budowlanego. Innymi słowy uzyskanie przez A. i G. B. zaświadczenia miało służyć określonym celom, czyli ewentualnej legalizacji ogrodzenia posadowionego w granicy działek nr 11/1 i nr 11/2. Jak dowodzą akta sprawy, w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Decyzja ta jest ostateczna i obecnie prowadzone jest przez PINB w Z. postępowanie egzekucyjne mające na celu wykonanie nakazów zawartych we wspomnianej decyzji. W toku dalszego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji PINB z [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. ten sam organ odmówił wstrzymania decyzji PINB w Z. o znaku z dnia [...] r.

W ocenie kolegium z powołanych okoliczności wynika, iż powód, dla którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. żądał dostarczenia przez skarżących zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek nr 11/1 i nr 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego już nie istnieje, bowiem kwestia samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji (o ile strony dostarczyłyby zaświadczenie potwierdzające zgodność zrealizowanej budowy ogrodzenia z planem miejscowym) została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją tego organu.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. i G. B.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisu art. 217 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że obowiązek dostarczenia przez skarżących PINB w Z. oświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek nr 11/1 i 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. już nie istnieje. Podniesiono, że organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż ogrodzenie skarżących narusza postanowienia mpzp albowiem nie dopuszcza się lokalizacji nowych ogrodzeń pełnych, podczas gdy ogrodzenie jest ogrodzeniem ażurowym metalowym na podmurówce.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie narusza obowiązujący porządek prawny, a podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, dochodzenia prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, doznają znaczących ograniczeń i godzą w Państwo Prawa.

Dalej przypomniano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną żądania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego PINB wskazał przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2011 roku skarżący ponownie zwrócili się do Burmistrza Miasta o wydanie stosownego zaświadczenia wymaganego przepisami prawa, wskazując na nowe okoliczności zaistniałe w sprawie, a mianowicie ujawnienie przez biegłego sądowego wyrażającego opinię na potrzeby prowadzonego postępowania przez Prokuraturę Rejonową w Z. faktu błędnego wyznaczenia granic przez geodetę K. D.. Burmistrz wobec wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2012 roku musiał uznać racje skarżących, że ogrodzenie jest posadowione prawidłowo i nie narusza praw osób trzecich. W to miejsce zgłosił nowe zarzuty utrudniające życie skarżącym i stwierdził, że jest ono niezgodne z uchwalonym w 2004 roku nowym mpzp, bowiem plan ten nie dopuszcza realizacji nowych ogrodzeń pełnych.

Zdaniem skarżących organ I instancji błędnie pojmuje ustalenia planu. Wątpliwe są również twierdzenia kolegium, że geodeta K. D. dokonała pomiarów prawidłowo, a tylko brak możliwości sprawdzenia dokładności punktów w oparciu, o które został wykonany pomiar spowodował, że zostały obarczone niewielkim dopuszczalnym błędem. Błąd ten nie jest dopuszczalny, bo wynosił kilkanaście centymetrów. Dopuszczalny jest błąd, jak to wskazali biegli, do 1 centymetra. Nie można uznać za dopuszczalny błąd skutkujący nakazem rozbiórki ogrodzenia wartego kilkadziesiąt tysięcy złotych.

Kolejno skarżący podnieśli, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] roku. Plan ten w całości uwzględnił fakt istnienia ogrodzenia w granicach działki i jest w tym zakresie zgodny z wykonaną w 2002 roku inwentaryzacją i wypisem z rejestru gruntów. W świetle powyższego nie może być mowy o tym, że wzniesione przez skarżących ogrodzenie w latach dziewięćdziesiątych jest nowym ogrodzeniem w świetle ustaleń mpzp z 2004 roku.

Na marginesie skarżący wskazali, że ogrodzenie to było przedmiotem postępowania służb nadzoru budowlanego w 1997 roku, na skutek, których roboty budowlane zostały wówczas wstrzymane i doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami prawa (dokonano częściowej rozbiórki muru przy bramie wjazdowej i wykonano nowy mur na granicy działki). Ogrodzenie jest ogrodzeniem metalowym, ażurowym na podmurówce i mimo, że wzniesione wcześniej (przed uchwaleniem mpzp z 2004 r.) odpowiada wymogom nowego mpzp z 2004 r. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna (w załączeniu do skargi). Natomiast ogrodzenie nieruchomości sąsiada (przy wiadukcie kolejowym) stanowiące parking samochodowy położone tuż obok skarżących jest ewidentnie niezgodne z ustaleniami mpzp. Jest to ogrodzenie pełne z prefabrykatów betonowych i ono nie budzi takich emocji jak ogrodzenie skarżących.

Za niezrozumiałe skarżący uznali stanowisko kolegium, że obowiązek dostarczenia przez skarżących PINB w Z. zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek nr 11/1 i 11/2 z ustaleniami mpzp już nie istnieje. Podkreślono, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2012 roku (sygn. akt II SA/Wr 362/12) uchylił postanowienie DWINB we W. z dnia [...] r. i poprzedzające je postanowienie PINB w Z. orzekając, że postanowienie nie może być wykonane. W obszernym uzasadnieniu WSA w tej sprawie nakazał uzupełnić materiał procesowy. Do chwili obecnej PINB nie podjął w tym zakresie żadnych działań.

W świetle powyższego odmowa wydania skarżącym zaświadczenia o zgodności ogrodzenia usytuowanego na działce nr 11/1 i 11/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta jest nieuzasadniona i pozbawiona podstaw prawnych a utrzymujące tą odmowę w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. rażąco narusza przepisy prawa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto wyjaśniono, że kolegium zapoznało się z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 362/12. W ocenie kolegium treść wyroku nie ma bezpośredniego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja PIBN w Z. z dnia [...] r. nr [...] nakazująca dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Według kolegium okoliczność ta nie zmienia oceny w kwestii prawidłowego rozstrzygnięcia burmistrza odmawiającego wydania skarżącym żądanego zaświadczenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 maja 2013 r. skarżący G. B. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Po okazaniu zdjęć ogrodzenia znajdujących się w aktach administracyjnych i na pytanie sądu skarżący oświadczył, że ogrodzenie na okazanych zdjęciach z wizji lokalnej nie znajduje się od strony ul. [...], lecz od strony lasu, a ponadto od strony ul. [...] ogrodzenie długości ok. 50 metrów jest niepełne, na podmurówce o wysokości ok. 40 centymetrów, a tylko przy bramie na niewielkim odcinku widocznym na dołączonych do skargi zdjęciach jest pełne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia wypada rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących. Zdaniem sądu rozpatrującego skargę postanowienia organów obu instancji są wadliwe, ponieważ zostały wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co oznacza, iż organy w sposób niepełny ustaliły stan faktyczny sprawy. To zaś pociągnęło za sobą skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia, do czego – w ocenie sądu – nie było podstaw wobec niepełnego zebrania materiału dowodowego.

Zdaniem sądu rozpatrującego skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nieprawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia powinna być okoliczność, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. Zdaniem sądu nieprawidłowa jest konkluzja, do której doszło kolegium, że postanowienie pierwszoinstancyjne odpowiada prawu.

Jeśli zaś chodzi o rozstrzygnięcie organu I instancji, to należy pamiętać, że podstawą wydawania zaświadczeń są przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zdaniem sądu rozpatrującego skargę brak było podstaw dla zastosowania przepisu art. 219 k.p.a., ponieważ organ I instancji naruszył na wcześniejszym etapie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, co oznaczało, że niemożliwe było zakończenie postępowania wyjaśniającego i przejście do fazy wydawania rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt administracyjnych wieloletniego już postępowania administracyjnego, osią sporu między skarżącymi a organem jest kwestia tego, czy ogrodzenie na działce skarżących jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się wydruk uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. (ze zmianami),. Z przepisu § 9 ust. 10 tej uchwały wynika, że "[w]zdłuż ilic – jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej – nie dopuszcza się realizacji nowych ogrodzeń pełnych. Dopuszcza się ogradzanie posesji ogrodzeniami metalowymi, kutymi, ażurowymi, na podmurówkach". Ustalenia szczegółowe dla terenu, na którym leżą nieruchomości skarżących, przewidują od strony ulicy [...] ogrodzenia kute na podmurówkach o wysokości do 0,8m.

Natomiast w uzasadnieniach zaskarżonych obecnie postanowień organów obu instancji w niniejszej sprawie stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził "wizję terenową" i w jej trakcie "wykonano fotografie ukazujące przedmiotowe ogrodzenie. Z dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że na części swej długości ogrodzenie jest ażurowe, wykonane na podmurówce, jednakże w przeważającej części ogrodzenie jest pełne".

W ocenie sądu powyższe twierdzenia organów obu instancji są wadliwe, ponieważ dokonano ich wyłącznie na podstawie notatki służbowej naczelnika wydziału w Urzędzie Miejskim w Z. z dnia 11 października 2012 r. (k. 338 akt administracyjnych organu I instancji). W notatce tej opisano, że urzędnik dokonał "wizji lokalnej" terenu i wykonał fotografie ogrodzenia. Rzeczone trzy fotografie przedstawiają ujęcia muru zbudowanego z kamieni, który otoczony jest dziką i wybujałą roślinnością.

Zdaniem sądu ani opisanej notatki służbowej, ani wykonanych fotografii nie można było przyjąć za dowody w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia (uproszczonym postępowaniu administracyjnym). Proceduralną formą, w której organ administracji publicznej zapoznaje się z przedmiotami czy pewnymi stanami faktycznymi w otoczeniu są oględziny. Istotą tego środka dowodowego jest spostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy (art. 85 § 1 k.p.a.). Z treści art. 89 § 2 k.p.a. wynika, że ilekroć zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę. Oznacza to, że dowód z oględzin nie może być przeprowadzony poza rozprawą (dyskrecjonalnie). W rozpatrywanej sprawie organ nie przeprowadził oględzin spornego ogrodzenia, a ograniczył się do dokonania jednoosobowej "wizji lokalnej", co stoi w sprzeczności z przywołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, pamiętać należy, że w myśl art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 z oględzin należy sporządzić protokół, który podpisują wszyscy obecni, w tym w szczególności strona postępowania administracyjnego. Ma to szczególne znaczenie w kontekście zasady dążenia do ustalenia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), która wyraża się w tym, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia. Co więcej w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W rozpatrywanej obecnie sprawie powyższe przepisy postępowania administracyjnego powinny mieć zastosowanie przed organem I instancji, jeśli uznał on za potrzebne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie. Przepisów tych organ I instancji nie zastosował, co stanowi naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przeprowadzono w prawidłowy sposób oględzin spornego ogrodzenia, nie zawiadomiono strony o przeprowadzaniu tego dowodu, nie sporządzono protokołu, a dalej nie dano stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Te naruszenia prawa nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, co zaś oznacza, iż organ ten nieprawidłowo zastosował przepisy dotyczące rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Powyższe konkluzje mają tym większe znaczenie, że fotografie wykonane podczas "wizji lokalnej" okazano skarżącemu dopiero podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Skarżący stwierdził, że ukazano na nich ogrodzenie od strony lasu, a więc nie od ulicy [...] w Z.. Dodatkowo podkreślić należy, że fotografie dołączone przez skarżących do skargi również prezentują sporne ogrodzenie, jednak na nich wygląda ono inaczej niż na fotografiach z "wizji lokalnej". Tego rodzaju okoliczności powinny być przez organ wyjaśniane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenia prawa przez organy obu instancji, sąd rozpatrujący skargę uchylił postanowienia organów obu instancji. W dalszym postępowaniu organ I instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na dzień wydawania zaświadczenia przewiduje ograniczenia co do konstrukcji ogrodzenia dla działki skarżących i czy ograniczenia te dotyczą wszystkich krawędzi działek skarżących. Dalej trzeba będzie ustalić (w zgodnej z prawem formie), jaka jest konstrukcja poszczególnych fragmentów ogrodzenia działek skarżących i ocenić, czy forma ta odpowiada wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Winno się również odnieść do podnoszonej przez stronę okoliczności, że ogrodzenie wzniesiono przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kończąc należy jeszcze wskazać, że sądowi rozpatrującemu obecnie skargę znana jest treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 144/09) i z dnia 18 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 865/11), które zostały wydane w przedmiocie zaświadczenia dotyczącego tego samego ogrodzenia. W szczególności sąd rozpatrujący obecnie skargę wziął pod uwagę argumentację wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. o tym, że żądanie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie wynika z potrzeby dokonania legalizacji samowoli budowlanej. Powiedzieć przy tym należy, że organ I instancji w takiej sytuacji powinien tym bardziej dążyć do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej. Za niezasadną w realiach niniejszej sprawy należało zaś uznać argumentację organu II instancji, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia oznacza, że stronom można odmówić wydania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu, dopóki dany obiekt rzeczywiście istnieje, właściwe podmioty mogą ustalać jego zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kończąc należy stwierdzić, że dostrzeżone przez sąd uchybienia dotknęły w równym stopniu postanowienia organów obu instancji, co obligowało sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej wezmą pod uwagę aktualny i należycie udowodniony stan faktyczny sprawy i ocenią istnienie przesłanek do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez strony. Dlatego też w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a., a rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania zapadło na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).