Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 642/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.30 ust.7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.7,77,107.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszonego sprzeciwu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody M na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o.o. w W. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2006 r. w Urzędzie Starosty A. Sp. z o.o. w W. dokonała zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] w budynku wieży kościelnej przy ul. [...], na ternie obejmującym dz. nr [...] w M.

Zgodnie z treścią zgłoszenia zakres planowanych robót budowlanych miał obejmować instalację: 4 anten sektorowych o wys. 2,60m na planowanych masztach i 1 anteny radioliniowej o wysokości 0,30m na planowanym maszcie, wykonanie schodów, podestu, ramy z urządzeniami sterującymi o wys. 1,70m oraz dróg kablowych.

Do przedmiotowego zgłoszenia dołączono m.in.:

- projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wykonany przez mgr inż. G. M., uprawnionego do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia

- wraz z postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] uzgadniającym pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony środowiska, oraz postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] uzgadniającym pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez A. Sp. z o.o. w W. zamiaru wykonywania przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych. W podstawie prawnej w/w decyzji powołano art. 30 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Na skutek odwołania strony wnioskującej Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono analizy zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.

Starosta decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] wniósł sprzeciw wobec wnioskowanych przez inwestora robót budowlanych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.

W uzasadnieniu wskazano, że cały obszar miasta znajduje się w obrębie Chronionego Krajobrazu Województwa ustanowionego Rozporządzeniem nr 27 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 1 października 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 43, poz.147 oraz Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 30 marca 1999 r.), a planowana inwestycja zakwalifikowana została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowaniach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz. U. nr 257, poz. 2573 z p.zm.), co skutkuje, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wniesieniem sprzeciwu.

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność uwzględnienia zmiany stanu prawnego w sprawie. Organ II instancji w uzasadnieniu podał, iż powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej była zmiana stanu prawnego w sprawie, wprowadzona rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 24 listopada 2006 r., nr 806, poz. 4862), które weszło w życie z dniem 9 grudnia 2006 r., nadając Obszarowi Chronionego Krajobrazu Województwa Nowosądeckiego nazwę "Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu". Rozporządzeniem ustalono nowy katalog zakazów obowiązujących na jego terenie. M.in. ustalono, że zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz.902 i nr 170 poz.1217), nie dotyczy przedsięwzięć, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Obszaru. Mając to na uwadze oraz ustalenia wynikające z § 15 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Mszana Dolna, stanowiące, że: "Dla Obszaru Chronionego Krajobrazu obejmującego obszar administracyjny m. Mszana Dolna obowiązuje regulamin zawierający zakazy i zalecenia (...)" stwierdzono, iż konieczne jest przeprowadzenie ponownej analizy stanu prawnego przedmiotowej sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] w budynku wieży kościelnej przy ul. [...] w M. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 30 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Jego zastosowanie uzasadniono faktem, iż analiza dokumentów zebranych w przedmiotowej sprawie wykazała, że dociążenie istniejącego obiektu budowlanego - wieży kościelnej - dodatkowymi konstrukcjami nośnymi i antenami, w sposób istotny wpływa na zmianę naprężeń w istniejącej konstrukcji, a co za tym idzie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, zdaniem organu I instancji, montaż dodatkowych anten zwiększa emisję promieniowania elektromagnetycznego do środowiska. Zatem uznano, iż zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które wiąże się z opracowaniem projektu budowlanego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, co zapewnia bezpieczeństwo wykonania i późniejszego użytkowania obiektu.

Stwierdzono także, że montaż przedmiotowej stacji bazowej jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu strona wnioskująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięciu temu zarzucono wadliwie ustalony stan faktyczny oraz naruszenie art. 10 k.p.a. Wskazano, iż jako dowolne należy traktować ustalenia uzyskane w wyniku niewłaściwej analizy materiału dowodowego, a ocena dokonana przez organ pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z tym materiałem.

Strona odwołująca podniosła, że z dołączonego projektu budowlanego wynika, iż obciążenie wieży kościelnej konstrukcjami nośnymi i antenami nie wpłynie negatywnie na zmianę stanów granicznych nośności użytkowania wieży, w związku z czym nie występuje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do oświadczenia projektanta w wyżej omówionym zakresie, poprzez wykazanie, że jest ono niewiarygodne i konieczna jest jego weryfikacja.

Wojewoda po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z dnia 27 kwietnia 2007 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż organ pierwszej instancji zasadnie wniósł sprzeciw i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót objętych obowiązkiem zgłoszenia.

W ocenie organu II instancji realizacja planowanej inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia - w wyniku budowy stacji bazowej nastąpi zmiana naprężeń w konstrukcji istniejącej wieży kościelnej (dociążenie wieży kościelnej) i może spowodować pogorszenie stanu środowiska, bowiem inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu. Wskazano, iż planowana stacja emituje pole elektromagnetyczne o częstotliwościach 0,9 Ghz (anteny sektorowe) i 38Ghz (antena radiolinii), a równoważna moc promieniowana izotropowo stacji wynosi łącznie 2678,74 W. Wskazano, iż z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że stacja bazowa jest źródłem emisji promieniowania elektromagnetycznego, które oddziaływać będzie na środowisko w sposób ciągły (stały i długoterminowy). Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione uznano zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem, że ocena czy w przypadku konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo zaistnienia którejś z wyżej wymienionych tam przesłanek (t.j.- zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, - pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków) należy wyłącznie do organu właściwego w sprawie rozpatrzenia zgłoszenia.

Zdaniem organu II instancji tego rodzaju oceny dokonano prawidłowo, zatem wniesienie sprzeciwu z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nastąpiło z zastosowaniem właściwej podstawy prawnej.

Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący naruszenia zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. wskazano, że jest on bezzasadny, bowiem oceniane przez organ odwoławczy postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało w trybie zgłoszeniowym, którego zasady wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane. Tryb zgłoszeniowy jest trybem uproszczonym, w którym ustawodawca nie przewidział udziału stron.

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z daty [...] maja 2007 r. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2007 r.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie:

- art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że realizacja inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia wobec braku jakichkolwiek dowodów wskazujących na powyższe, pomimo, iż projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującym stanem prawnym przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia,

- art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że realizacja inwestycji może spowodować pogorszenie środowiska lub stanu zachowania zabytków wobec braku jakichkolwiek dowodów wskazujących na powyższe, pomimo, iż projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującym stanem prawnym przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia,

- art. 46 pkt 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego wadliwą wykładnię, mając na względzie, że skarżący posiada pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wraz z uzgodnieniami z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym i Wojewodą, skutkiem powyższego powinno dojść do wydania decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji inwestycji, naruszenie art. 106 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że realizacja inwestycji może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz pogorszenie środowiska lub stanu zachowania zabytków.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

I tak m.in. podniosła, że istnieje zależność treściowa (materialna) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu (wydającego uzgodnienia), bowiem stanowisko to jest wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W ocenie strony skarżącej w toku postępowania administracyjnego wykazano, że planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków.

Niezrozumiałym dla strony skarżącej jest stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W szczególności nie wezwano skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości dotyczących oświadczenia projektanta (...), nie dano wszystkim stronom lub ich pełnomocnikom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż tryb zgłoszeniowy jest trybem uproszczonym, w którym ustawodawca nie przewidział udziału stron.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Swoje stanowisko strona skarżąca podtrzymała w piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 27 kwietnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, oraz poprzedzające to rozstrzygnięciu postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie zainicjowane dokonanym w trybie art. 30 Prawa budowlanego zgłoszeniem zamiaru budowy ma charakter jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym rozstrzygana jest indywidualna sprawa administracyjna, tj. sprawa dopuszczalności zagospodarowania przez określony podmiot określonej nieruchomości poprzez zlokalizowanie na tej nieruchomości określonej inwestycji budowlanej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zgłoszenie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uruchamia postępowanie administracyjne, i to zarówno wówczas, gdy jego następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ administracji milcząco przyzwala inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowania stanowią wyraz woli właściwych organów administracji publicznej. Za datę jego wszczęcia art. 61 § 3 k.p.a. nakazuje przyjąć dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (zob. E. Frankiewicz, M. Szewczyk: Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, publ. ST z 2005 r., nr 4, s. 50, zob. też: B. Majchrzak: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, publ.: GSP-Prz.Orz. z 2006 r., nr 2, s. 3). Postępowanie to kończy się bądź milczeniem organu administracji - w sytuacji, gdy nie sprzeciwia się on realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem, bądź wydaniem decyzji administracyjnej - w sytuacji, gdy niekompletne zgłoszenie nie zostanie w terminie uzupełnione (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), a także wtedy, gdy organ sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem (art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego) bądź dochodzi do wniosku, iż uzasadnione wymogami interesu publicznego jest uzyskanie pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego). Z faktu, iż ustawodawca wprowadził kompetencje organu administracji do wydania decyzji administracyjnej tylko w sytuacji, gdy niekompletne zgłoszenie nie zostanie w terminie uzupełnione, a także wtedy, gdy sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem, bądź dochodzi do wniosku, iż uzasadnione wymogami interesu publicznego jest uzyskanie pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia nie można wysnuwać wniosku, że tylko w tych sytuacjach konieczne jest prowadzenie postępowania administracyjnego ze wszystkimi jego gwarancjami dla stron określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnej regulacji Prawa budowlanego w zakresie istoty tego postępowania i formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Niewątpliwie w pełnym zakresie kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadku, gdy na skutek zgłoszenia organ podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy.

Jak wynika z treści zgłoszenia zakres planowanych robót budowlanych miał obejmować instalację: 4 anten sektorowych o wysokości 2,60m na planowanych masztach i 1 anteny radioliniowej o wysokości 0,30m na planowanym maszcie, wykonanie schodów, podestu, ramy z urządzeniami sterującymi o wysokości 1,70m oraz dróg kablowych.

Art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku gdy realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

organ administracji architektoniczno-budowlanej może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Ze sformułowania przepisu wynika, że ocena, czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo wystąpienia którejkolwiek z wyżej wymienionych sytuacji, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kompetencja ta ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ administracyjny podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 w/w ustawy.

Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się - działania lub zaniechania - polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Uznanie ujmowane jest jako przewidziana w normie prawnej możliwość wyboru przez organ następstwa prawnego (M. Mincer: Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 66). Oznacza to m.in., że niedopuszczalne jest utożsamianie uznania administracyjnego z kwestią interpretacji pojęć nieoznaczonych, jakkolwiek zagadnienia te często się ze sobą wiążą. Sam fakt użycia zwrotów nieoznaczonych w przepisach, na podstawie których konstruuje się normę prawną, nie świadczy jeszcze o upoważnieniu do uznania. Najpierw dokonuje się wykładni pojęcia, następnie oceny stanu faktycznego i subsumcji faktu pod przepis prawa, a w końcu ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanego przepisu prawa. Konsekwencje te mogą polegać na określonym z góry przez normę skutku prawnym i wówczas nie ma uznania, albo też może zajść możliwość wyboru przez organ skutku prawnego, przewidziana wyraźnie w tej normie i wtedy występuje upoważnienie do uznania.

W stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprowadził nie tylko kompetencje uznaniowe organu administracji, lecz również posłużył się katalogiem pojęć nieoznaczonych, których wykładnia na gruncie stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej dawała podstawy do realizacji kompetencji uznaniowych w zakresie wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszonych do realizacji robót budowlanych.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na konieczność podejmowania odrębnych metod kontrolnych w sytuacji weryfikacji rozstrzygnięć uznaniowych i rozstrzygnięć zapadających w wyniku interpretacji pojęć nieoznaczonych. Podkreśla się przy tym konieczność należytego prowadzenia postępowania administracyjnego jako gwarancji prawidłowego interpretowania i stosowania norm prawa materialnego poprzez wskazywanie np. na obowiązek organu działającego w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie on rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych kompetencji, wyjaśnienia wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, poprzez rozpatrzenie, przed wydaniem decyzji, stanu faktycznego w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalniają tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Istotną rolę w kontroli rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym odgrywa ich uzasadnienie, gdyż pozwala ustalić, czy organ administracji nie przekroczył granic zakreślonych mu poprzez zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania w toku załatwiania sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przypadku, gdy norma prawa materialnego uzależnia rozstrzygnięcie organu od uznania administracyjnego, organ obowiązany jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., III SA/Wa 2007/06, publ.: LEX nr 276745). Podkreśla się także, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 97/06, publ.: LEX nr 213841). Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 1449/05, publ.: LEX nr 192614). Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, powoływanie się na ogólniki jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2005 r., II SA/Wa 1308/05, publ.: LEX nr 188775).

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazują na nieuzasadnioną dowolność działania organów administracji w całokształcie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy.

Organy obydwu instancji na uzasadnienie swoich rozstrzygnięć podają wyłącznie okoliczność, że przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z p.zm.), a z przedłożonego raportu oddziaływania stacji na środowisko wynika, że planowana stacja emituje pole elektromagnetyczne o częstotliwościach 0,9 Ghz (anteny sektorowe) i 38Ghz (antena radiolinii), a równoważna moc promieniowana izotropowo stacji wynosi łącznie 2678,74 W. Ponadto w raporcie tym wskazano także, iż stacja bazowa jest źródłem emisji promieniowania niejonizującego, będącego efektem generowanego przez układy antenowe pola elektromagnetycznego, które oddziaływać będzie na środowisko w sposób ciągły (stały i długoterminowy) i które w rezultacie może pogorszyć stan środowiska naturalnego. Okoliczności tych nie odniesiono jednak do całokształtu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, tj. w pierwszej kolejności do projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wykonanego przez mgr inż. G. M., uprawnionego do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń i oświadczenia tego projektanta, że z uwagi na rodzaj konstrukcji wieży kościoła dodatkowe naprężenia powstałe w wyniku lokalnego dociążenia urządzeniami oraz konstrukcjami A. sp. z o.oo. nie wpłyną negatywnie na zmianę stanów granicznych nośności i użytkowania wieży jako całości, a zatem nie występuje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Po drugie, okoliczności powyższych nie odniesiono także do treści decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] uzgadniającego pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony środowiska, oraz postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] uzgadniającego pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Powyższe dokumenty (o różnym charakterze i mocy dowodowej), w tym orzeczenia organów administracyjnych, nie są wprawdzie wiążące dla organu rozstrzygającego kwestię zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w związku ze złożeniem przez inwestora zgłoszenia budowlanego, nie mogą być jednak przez ten organ całkowicie ignorowane, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowią wyraz dołożenia przez inwestora wszelkich starań do wykazania zasadności jego stanowiska. Niedokonanie wnikliwej analizy całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji obydwu instancji, uzasadnia wniosek, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zapadły przedwcześnie i w związku z tym z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Dopiero analiza wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności będzie mogła stanowić podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Mimo, że nie można wykluczyć konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej (ze względu na specyfikę tej inwestycji i miejsce jej instalacji proponowane w zgłoszeniu przez inwestora), rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej uchybienia organów w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zdeterminowały bowiem w sposób bezpośredni merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] w budynku wieży kościelnej przy ul. [...] w M. i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Tego rodzaju skutek naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. miał zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż prowadziłoby to w istocie do wydania pierwszego merytorycznego rozstrzygnięcia dopiero przez organ drugiej instancji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).