Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 750/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/18 w sprawie ze skargi L.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 44/15 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1260/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi L. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. ( sygn. akt I SAB/Wa 44/15) - orzekając na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 8.000 złotych (pkt 1) i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) – na podstawie zaś art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od Prezydenta [...] na rzecz L. K. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1 i 3, L. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi [...] zbyt niskiej grzywny i błędne uznanie, iż taka grzywna doprowadzi do zakończenia postępowania przez organ, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż taka kara nie spełni swojej podstawowej funkcji, jaką jest skłonienie organu do zakończeni a postępowania,

2) art. 154 § 7 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, pomimo oczywistego faktu, iż wieloletnia bezczynność organu wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącej oraz narusza jej prawa, za co organ po winien jej zadośćuczynić.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i 3 oraz orzeczenie o wymierzeniu Prezydentowi [...] grzywny w wysokości co najmniej 25 000 zł i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 22 000 zł ewentualnie - uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – w obu wypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarzuty te opierały się na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tym niemniej w istocie rzeczy miały one charakter materialnoprawny. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie - procesowej (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, LEX nr 1339637 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, LEX nr 1336390). Z uwagi zaś na analogiczną regulacje prawną To samo można powiedzieć o przepisach zawartych w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a.

W związku z powyższym wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r.(sygn. akt I SAB/Wa 44/15), Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy - wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...] działka nr [...]. Sąd Wojewódzki podkreślił też, iż odpis prawomocnego w/w wyroku wraz z aktami został doręczony organowi w dniu 15 lipca 2015 r. a zatem termin załatwienia sprawy upływał w dniu 15 września 2015 r.

Następnie Sąd wskazał, że kolejnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 1564/17), wydanym po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 9 maja 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 245/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nałożył na organ grzywnę w wysokości 5.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto Sąd I instancji ustalił także, iż pismem z dnia 2 kwietnia 2018 r., L. K. wezwała organ do wykonania wyroku Sądu z dnia 28 kwietnia 2015 r. a następnie wniosła skargę na niewykonanie powyższego orzeczenia, żądając: wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w wysokości nie mniejszej niż 20.000 zł, stwierdzenia, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania

W przedstawionej wyżej sytuacji, powołując się na treść art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. oraz stwierdzając, iż (cyt.): "że niewykonywanie wyroków sądów (...) w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane (...)" a także wskazując na okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., Sąd Wojewódzki uznał, iż grzywna w wysokości 8.000 zł będzie adekwatną sankcją za ignorowanie przez organ rozstrzygnięć Sądu. Przy nakładaniu tego rodzaju grzywny Sąd wyjaśnił, iż na jej wysokość miał także wpływ charakter sprawy odszkodowawczej, dotyczącej "gruntu [...]" i nierespektowanie przez organ kilku orzeczeń sądowych. Ponadto orzekając wspomnianą wyżej grzywnę, Sąd Wojewódzki – jak stwierdził - uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt jej uprzedniego nałożenia w kwocie 5.000 zł.

Jednocześnie także Sąd I instancji podał, iż (cyt.): " W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wymierzona grzywna ma przede wszystkim na celu zdyscyplinowanie organu, aby ten rozstrzygnął wniosek".

Uzasadniając zarzut kasacyjny, naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej twierdził, że wymierzona Prezydentowi [...] grzywna była zbyt niska ponieważ Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż taka grzywna doprowadzi do zakończenia postępowania przez organ, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynikało, iż taka kara nie spełni swojej funkcji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając ten wątek, podnoszono też, że (cyt.): "Sąd decydując o wymierzeniu grzywny w wysokości 8 000 złotych wziął pod uwagę przede wszystkim okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku Sądu, a także uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt uprzedniego nałożenia grzywny w kwocie 5.000 złotych. Wydaje się jednak, że pomimo wzięcia tych okoliczności pod uwagę, Sąd nie nadał im odpowiedniej wagi" (str. 3 sk. kas.). Wskazywano również, że zaskarżony wyrok jest wewnętrznie sprzeczny. Autor skargi kasacyjnej twierdził bowiem, iż (cyt.): " Chociaż, zgodnie z prawem, grzywny mogą być wymierzane wielokrotnie, to już za błędne należy uznać obniżanie ich wysokości, z tego powodu. W przeciwnym razie, instytucja grzywny pozbawiana jest możliwości spełnienia swojej najważniejszej i zasadniczej funkcji, jaką jest zmuszenie organu do rozpoznania sprawy administracyjnej. Jeżeli Sąd, sam w wyroku przyznaje, że na wysokość grzywny wpłynęło to, iż może być ona nakładana wielokrotnie, to oznacza to, że zakłada i dopuszcza, iż nałożona przez niego w niskiej wysokości grzywna nie odniesie swojego skutku, a zatem będzie zasadniczo pozbawiona znaczenia.(...).

Zauważenia wymaga, że w tej kwestii wyrok Sądu jest również wewnętrznie sprzeczny. Podsumowując bowiem uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny, Sąd wskazał: <> Skoro Sąd z jednej strony dopuszcza możliwość, iż wymierzona grzywna nie będzie ostatnią w sprawie, a z drugiej ocenia, iż spełni ona swoje ustawowe cele, to założenia te są wzajemnie rozbieżne, Trudno w takim razie, stwierdzić czym dokładnie kierował się Sąd przy ustalaniu wysokości grzywny".

W związku z tym należy przypomnieć, że objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. są przepisami prawa materialnego i stanowią jedynie, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak zatem z treści tych przepisów wynika, zawierają one jedynie warunki, jakie musza być spełnione by strona mogła wnieść skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 154 § 1 p.p.s.a.) oraz obligują sąd do wymierzenia grzywny organowi, zakreślając jednocześnie górną granicę takiej grzywny ((art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wyjaśnić należy, że Sąd Wojewódzki, stosując właśnie w/w przepisy, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 8.000 zł. z uwagi na niewykonanie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. ( sygn. akt I SAB/Wa 44/15). Kwestionowanie natomiast zasadności motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji wymierzając w tej wysokości grzywnę a zwłaszcza zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi wewnętrznej sprzeczności wymagało już sformułowanie innego rodzaju zarzutu, to jest zarzutu polegającego na braku właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Powyższe powoduje to, że nie można było - w oparciu jedynie o przepisy art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu błędnego ustalenie wysokości nałożonej na organ grzywny.

Przechodząc do wykładni przepisu zawartego w art. 154 § 7 p.p.s.a., skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż nie podziela poglądu skarżącej, że (cyt.): "Instytucja zasądzenia sumy pieniężnej jest nierozerwalnie sprzężona z instytucją grzywny oraz niewykonaniem przez organ wyroku sądu zobowiązującego do rozpoznania wniosku". Zatem (cyt.): "Wraz z nałożeniem grzywny, powinna być również przyznawana odpowiednia suma pieniężna (...)". Zgodnie bowiem z w/w przepisem, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści tego zatem unormowania wynika jedynie to, że przyznanie wspomnianej wyżej sumy pieniężnej jest możliwe tylko: po pierwsze, w przypadku uwzględnienia skargi a po drugie, jest ono fakultatywne, co oznacza, iż przyznanie powyższej sumy jest pozostawione swobodnej ocenie sądu orzekającego.

Uzasadniając oddalenie przedmiotowej skargi w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej, Sąd Wojewódzki podniósł, że – w jego ocenie - przyznanie tego rodzaju kwoty muszą uzasadniać (cyt.): "szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony wyrok nadal nie zostanie wykonany". Z tą wykładnią art. 154 § 7 p.p.s.a. zgadza się również skład orzekający.

Odnosząc, zaś powyższą wykładnię do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wyjaśnił, że zastosowanie omawianej regulacji prawnej, winno nastąpić z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy a taka sytuacja w tym przypadku nie wystąpiła. Sąd Wojewódzki przyjął bowiem, iż podnoszone przez skarżącą okoliczności, to jest, iż była ona w podeszłym wieku i nie posiadała środków na konieczną rehabilitację, nie mogły stanowić przesłanki, powodującej uwzględnienie w tym zakresie wniosku. Sąd podkreślił zwłaszcza, że strona nie określiła w żaden sposób straty, która byłaby bezpośrednim i adekwatnym następstwem bezprawnych działań Prezydenta [...], a wskazane przez nią okoliczności nie miały takiego związku z niewykonaniem wyroku Sądu. Poza tym – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - podeszły wiek, konieczność ponoszenia kosztów leczenia i rehabilitacji nie stanowiły również sytuacji wyjątkowej w sprawach opartych o przepisy dekretu z dnia 8 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 60, poz. 328 ze zm.), bowiem (cyt.): "znaczna część osób, które ubiegają się, czy to o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, czy też odszkodowanie, za odebrane nieruchomości [...] są osobami w zaawansowanym wieku, a przez to często też schorowanymi’. Konstatując powyższe, Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że (cyt.): "brak wykonania wyroku, tj. wydania jakiejkolwiek decyzji, musi być bezpośrednią przyczyną wywołującą określoną stratę u wnioskodawcy. Nie można natomiast tej straty utożsamiać i odnosić tylko do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia organu".

W ocenie autora skargi kasacyjnej, przedstawione wyżej argumenty Sądu Wojewódzkiego, to jest związane z wiekiem skarżącej, koniecznością ponoszenia przez nią kosztów leczenia i rehabilitacji, nie były zasadne, gdyż pozostawały bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Jak twierdził autor skargi kasacyjnej, (cyt.): " Odnoszenie się przez Sąd do sytuacji życiowej innych osób, kompletnie niezwiązanych ze skarżącą, czy też niniejszym postępowaniem, nie rozwiązuje w żaden sposób jej problemów. Jest to raczej przejaw bezduszności. Ponadto, Sąd posługuje się w tym miejscu, nieudowodnionymi tezami, czy też własnymi wywodami, na których prawdziwość nie przytacza żadnych dowodów, danych statystycznych czy innych okoliczności chociażby uprawdopodobniających to samowolne stwierdzenie".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju jednak zarzuty, to jest zarzuty, w których zarzucono Sądowi I instancji niewłaściwe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wadliwą ocenę sytuacji faktycznej, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, wymagały jednakże sformułowania odpowiedniego zarzutu procesowego, czego jednak nie uczyniono.

W tych warunkach skargę kasacyjną należało uznać za nieskuteczną, co uzasadniało wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na zasadzie art. 184 p.p.s.a.