Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1153/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 432 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
article: art. 140 par. 1, art. 107 par. 1 i par. 3, art. 106 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji rektora uczelni 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego S. G. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Minister", "organ") pismem z [...] marca 2020 r. nr [...], nazwanym rozstrzygnięciem nadzorczym, odwołał z dniem [...] marca 2020 r. [...] S. G. (dalej: "skarżący") z funkcji Rektora [...]Uczelni Zawodowej w [...]. Organ podał, że Rzecznik Dyscyplinarny Ministra w dniu [...] marca 2020 r. wystąpił do Komisji Dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, zarzucając skarżącemu, że w swojej pracy habilitacyjnej (będącej podstawą nadania mu stopnia naukowego) przywłaszczył sobie autorstwo fragmentów ośmiu cudzych utworów. Organ podkreślił, iż przywłaszczenie sobie autorstwa cudzych utworów narusza zarówno art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.; dalej: "p.s.w.") określający obowiązki nauczyciela akademickiego, jak i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r,. poz. 1231 ze zm.; dalej: "p.a.p.").

W ocenie Ministra, "skala i rodzaj naruszeń prawa" w działalności skarżącego jako Rektora [...] Uczelni Zawodowej w [...], "stwierdzona i przedstawiona" organowi przez Rzecznika Dyscyplinarnego w związku z prowadzonym przez niego postępowaniem, świadczy o rażącym naruszeniu art. 432 ust. 5 p.s.w., co uzasadnia odwołanie skarżącego z funkcji rektora. Organ wskazał również, że Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale z [...] marca 2020 r. nr [...] uznało uzasadnienie Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra "za przekonujące" oraz poparło odwołanie rektora. Natomiast Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich w opinii z [...] marca 2020 r. stwierdziła, że "wskazana przez Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra przesłanka może stanowić podstawę do uznania naruszenia przez rektora zasad etycznych, wartości akademickich i etosu nauczyciela akademickiego".

W skardze z [...] kwietnia 2020 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący (reprezentowany przez [...] J. W.) zarzucił rażącą obrazę przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 432 ust.5 p.s.w., a także rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 43 ust. 3 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 4 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i ustalenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że już tak sformułowana sentencja decyzji ("rozstrzygnięcia nadzorczego") narusza przepis art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., który wymaga prawidłowego oznaczenia stron. W tym kontekście wskazał, iż w podpisanym osobiście przez Ministra piśmie z [...] marca 2020 r. odwołano z dniem [...] marca 2020 roku "Rektora [...] Uczelni Zawodowej w [...] - [...] S. G.", podczas gdy nie ma ww. uczelni, a skarżący był Rektorem [...] Państwowej Uczelni Zawodowej w [...]. Przy takim sformułowaniu decyzji można uznać, iż skarżący nadal jest rektorem tej ostatniej uczelni, bo z tej funkcji nie został odwołany.

Motywując naruszenie przez organ art. 432 ust.5 p.s.w., skarżący zaznaczył, że warunkiem koniecznym wszczęcia przewidzianej w tym przepisie procedury skutkującej odwołaniem, jest po pierwsze stwierdzone naruszenie prawa, a po drugie musi być stwierdzone, iż to naruszenie prawa jest rażące lub uporczywe. Tymczasem skierowanie przez Rzecznika Dyscyplinarnego wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia prawa. Do oceny, czy prawo zostało rzeczywiście naruszone, konieczne jest prawomocne orzeczenie Sądu lub Komisji Dyscyplinarnej. Tylko te instytucje mogą też stwierdzić, czy do naruszenia prawa doszło i tylko one mogą ocenić, czy to naruszenie prawa było "rażące" lub "uporczywe". Do czasu wydania takich orzeczeń, każdemu służy domniemanie niewinności, które przewiduje art. 43 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 30 ze zm.; dalej: "k.p.k."), a także przepisy prawa międzynarodowego (tj. art. 11 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 4 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych).

Skoro postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra, potwierdziło wysokie prawdopodobieństwo, że skarżący dopuścił się plagiatu, a więc nie tylko deliktu dyscyplinarnego, lecz także występku z art. 115 ust. 1 p.a.p., to obowiązkiem Ministra wynikającym z art. 304 § 2 k.p.k. było złożenie do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Wówczas w razie wszczęcia takiego postępowania i postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia występku z art. 115 § 1 p.a.p., w oparciu o art. 432 ust. 4 p.s.w. nastąpiłoby zawieszenie rektora z mocy prawa. Dopiero po prawomocnie zakończonym postępowaniu (karnym lub dyscyplinarnym), stwierdzającym, że skarżący popełnił przestępstwo lub delikt dyscyplinarny, zaistniałaby podstawa do zastosowania art. 432 ust. 5 p.s.w., czyli odwołania z funkcji rektora. W aktualnej sytuacji nie było podstaw do stosowania art. 432 ust. 5 p.s.w., a zatem decyzja została wydana z wyraźnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało ogłoszone rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 sierpnia 2019 r. w sprawie zmiany nazw niektórych publicznych uczelni zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1560), w którym to akcie dokonano zmiany nazwy kilkunastu publicznych uczelni zawodowych; m.in. [...] Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w [...] z dniem [...] października 2019 r. zmieniła nazwę na [...] Państwowa Uczelnia Zawodowa w [...]. Tak więc w momencie wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra postępowanie dotyczyło rektora uczelni w starym brzmieniu jej nazwy. Natomiast w dacie wydanej przez Ministra decyzji, uczelnia posiadała już nową, zmienioną nazwę. Wprawdzie przy oznaczeniu strony decyzji doszło do oczywistego błędu pisarskiego, polegającego na tym, że w nazwie uczelni pominięto wyraz "Państwowa", jednakże zarówno w treści uzasadnienia decyzji, jak i w części informującej, kto decyzję otrzymuje (tj. będący jej adresatem rektor) występuje prawidłowa nazwa uczelni. Ponadto na doręczonej przesyłce poleconej nazwa adresata decyzji została prawidłowo określona. Organ skonkludował, iż zaistniały błąd w oznaczeniu adresata decyzji jest możliwy do sprostowania jako oczywista omyłka pisarska, o której mowa w art. 113 § 1 k.p.a.

W opinii Ministra, skarżący błędnie przyjmuje, że dla zastosowania art. 432 ust. 5 p.s.w. koniecznym warunkiem jest uprzednie prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to zdaje się zmierzać do utożsamiania przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (nadającej znaczenie "rażącemu naruszenia prawa") z przesłanką wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przywłaszczenie sobie autorstwa cudzego utworu należy do najpoważniejszych przewinień dyscyplinarnych, jakich może dopuścić się nauczyciel akademicki. Świadczą o tym regulacje p.s.w., zgodnie z którymi w przypadku takiego czynu rzecznik dyscyplinarny ministra ma obowiązek wszcząć postępowanie wyjaśniające z urzędu, choćby nawet nie było zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia czynu. Nadto wedle opinii prof. dr. hab. J. W. - członka Komisji do spraw [...] w Nauce Polskiej Akademii Nauk (cyt.): "Jest to naruszenie dobrych obyczajów w nauce w każdym z trzech punktów - to narusza prawa autorskie, prawa majątkowe, jest rażącym czynem etycznym, a z punktu widzenia nauczyciela akademickiego jest to kompromitacja".

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 432 ust. 5 p.s.w., to naruszenie istotne, a więc znaczące dla funkcjonowania uczelni lub jej społeczności. Za takie naruszenie prawa należy uznać popełnienie plagiatu. Rektor uczelni jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP, a zatem jest adresatem wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności. Ciąży na nim konstytucyjny obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli rektor uczelni łamie obowiązujące przepisy, to niewątpliwie takie naruszenie prawa należy uznać za rażące, zarówno ze względu na charakter podmiotu, który się go dopuszcza, jak i ze względu na pełnioną funkcję.

Minister oświadczył też, że w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa przez skarżącego, skierował do Prokuratora Krajowego zawiadomienie z [...] marca 2020 r., które następnie (przy piśmie Prokuratora Krajowego z [...] marca 2020 r.) zostało przekazane - zgodnie z właściwością - do Prokuratury Okręgowej w N.

Obie strony postępowania, tj. skarżący (w piśmie z [...] października 2020 r.) oraz organ (w piśmie z [...] października 2020 r.) zażądały rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie następuje odwołanie retora uczelni publicznej na podstawie art. 432 ust. 5 p.s.w. Powołany przepis nie odnosi się w żaden sposób do form działania ministra realizującego czynności nadzorcze, a w szczególności nie określa, w jakiej formie następuje odwołanie rektora.

Należy przypomnieć, że w ocenie Ministra, w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), a więc z innym niż określonym w pkt 1-3 tej ustawy, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odwołanie z funkcji rektora następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Za akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uważa się akty i czynności, w tym materialno-techniczne, podejmowane przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność ma "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu, czyli kreować indywidualnej normy prawnej. Są to zatem akty lub czynności wykonania (realizacji) prawa, podejmowane wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa.

Tych cech nie posiada akt ministra o odwołaniu rektora uczelni publicznej, podjęty w trybie nadzoru. Stanowi on niewątpliwie jednostronne i władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej jego adresata. Nie ma więc podstaw prawnych do uznania, że odwołanie z funkcji rektora uczelni jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w postanowieniu w składzie 7 sędziów z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, zaś akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Wpływa więc w sposób prawnie wiążący na sytuację prawną określonego podmiotu, ale tej sytuacji bezpośrednio nie kreuje.

W ocenie Sądu, nie ma również żadnych podstaw do stosowania analogii pomiędzy odwołaniem ze stanowiska rektora, dokonanym w ramach kompetencji nadzorczych właściwego ministra, a aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Akt odwołania rektora uczelni publicznej przez Ministra ma, zdaniem Sądu, charakter decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż p.s.w. nie nazywa tego aktu odwołania decyzją administracyjną, ani nie odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. Przesądza o tym jego materialnoprawna treść. Odwołanie pozbawia funkcji rektora, a więc rozstrzyga bezpośrednio, władczo i jednostronnie o jego prawach i obowiązkach, w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego.

W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że dla prawnej kwalifikacji konkretnego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia nazwa nadana mu przez organ administracyjny, nierzadko celem uniknięcia konieczności załatwienia sprawy w drodze decyzji, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania wyjaśniającego z udziałem strony. Konieczne jest natomiast do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej, stwierdzenie, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Do takich NSA zalicza: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O charakterze prawnym określonego działania organu w indywidualnej sprawie decyduje zatem treść, a nie forma tego działania. W związku z tym przyjmuje się domniemanie załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Mianowicie, o tym, czy dany akt organu administracyjnego jest decyzją, czyli władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną i podjętym na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy i treść normy, na podstawie której działa organ właściwy do jej załatwienia. Jeżeli z tej normy wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, to oznacza, że sprawa ta wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki wyrażony został w uchwale siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98.

Zaakcentować należy, iż przepisy prawne operują rozmaitymi określeniami w stosunku do rozstrzygnięć, które mają charakter decyzji administracyjnej, np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, wymiar podatku (vide J. Jendrośka [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1986, s. 187; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, s. 651–652; uzasadnienie ww. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). W tej ostatniej uchwale NSA wskazał, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy ("zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę").

Przepisy p.s.w. nie regulują wprost charakteru prawnego odwołania rektora przez Ministra na podstawie art. 432 ust. 5 p.s.w. Nie wyłączają też wprost stosowania do tego aktu przepisów k.p.a. Jednakże, mając na uwadze przedstawioną wyżej prawną charakterystykę odwołania rektora, nie sposób podważyć domniemania aktu odwołania rektora jako decyzji administracyjnej na gruncie p.s.w. Nie można przypisać w tym względzie istotnego znaczenia okoliczności, że ustawodawca w "sąsiednich" przepisach - art. 427 ust. 6 i 7, art. 430 ust. 1 i 2, art. 430 ust. 6 p.s.w. używa pojęcia decyzji administracyjnej bądź odsyła do stosowania przepisów k.p.a., nie czyni tego zaś w odniesieniu do aktu odwołania rektora. W tych przypadkach wykładnię a contrario należy uznać za zawodną, gdyż prowadziłaby np. do wniosku, że akt nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 431 p.s.w. nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Konkludując, odwołanie rektora uczelni publicznej przez Ministra następuje w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu prowadzącym do jej wydania mają zastosowanie na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy m.in. dotyczące zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, obowiązku umożliwienia stronie (rektorowi) zapoznania się i ustosunkowania do zgromadzonego materiału sprawy, a w procesie konsultacji tej decyzji z Radą Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich - przepis art. 106 k.p.a.

Sąd zauważa, że w taki sam sposób (w zasadzie jednolicie do czasu nowelizacji ustawy z dniem 1 października 2014 r.) kwalifikowano odwołanie rektora na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) - art. 38 ust. 5 tej ustawy również nie wskazywał formy tego aktu Ministra - vide Paweł Oleszko [w:] Walerian Sanetra (red.) Marek Wierzbowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Paweł Chmielnicki [w:] Paweł Chmielnicki (red.), Piotr Stec (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym - powołane komentarze są dostępne Systemie Informacji Prawnej LEX, a także wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2028/11.

Według art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 2 k.p.a., organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę; zgodnie z § 4, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające; natomiast stosownie do § 5, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Przepis art. 106 k.p.a. dotyczy takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść tej decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, niezależnie od tego, czy jego stanowisko jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji, czyli organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, a organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie (vide Andrzej Wróbel [w:] Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbradt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz do art. 106 k.p.a. - dostępny w Systemie Informacji prawnej LEX).

Stosownie do treści art. 432 ust. 5 p.s.w., jeżeli rektor rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa, minister może go odwołać, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "RGNiSW") oraz właściwej konferencji, o której mowa w art. 329 ust. 1 pkt 2-4. Opinie są przedstawiane w ciągu 30 dni od dnia doręczenia wniosku o ich wydanie. W przypadku bezskutecznego upływu terminu, wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony. W powołanym przepisie mamy właśnie do czynienia z uregulowanym w art. 106 k.p.a. współdziałaniem organów - Ministra i RGNiSW / właściwej konferencji przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Przy czym przepis art. 432 ust. 5 zdanie piąte p.s.w. zawiera regulację szczególną, ponieważ wyłącza zastosowanie art. 106 § 6 k.p.a., przewidując inne skutki bezskutecznego upływu terminu na wydanie opinii, a mianowicie zajęcie stanowiska przez organ współdziałający. Podobne rozwiązanie zostało zawarte w przepisach art. 10 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1192), zgodnie z którymi notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, a niewyrażenie opinii, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej.

W wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1667/12 NSA wyjaśnił, że zastosowanie instytucji prawnej milczenia organu współdziałającego w postępowaniu administracyjnym powoduje, iż decyzja w sprawie będącej przedmiotem postępowania może zostać wydana albo po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do dokonania uzgodnienia. W pierwszym wypadku organ administracji zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. W drugim przypadku postępowanie prowadzone przez organ współdziałający nie kończy się wydaniem postanowienia wyraźnego czy dorozumianego, lecz skutek prawny w postaci przyjęcia określonego stanowiska powstaje bezpośrednio z mocy prawa. Wraz z upływem terminu do dokonania uzgodnienia w procesie wydawania decyzji, organ współdziałający traci kompetencję do zajęcia stanowiska. Stan prawny powstały w wyniku przyjęcia wskazanej fikcji prawnej jest równoważny sytuacji, w której organ administracji zajmuje stanowisko. W konsekwencji brak stanowiska organu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

Z rozpoznawanej sprawy wynika, że Minister zwrócił się do Prezydium RGNiSW oraz do Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich o wydanie opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji Rektora [...] Uczelni Zawodowej w [...].

Prezydium RGNiSW w uchwale z [...] marca 2020 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 432 ust. 5 p.s.w., uznało uzasadnienie przedstawione w piśmie Ministra z [...] marca 2020 r. za "przekonujące" i poparło odwołanie skarżącego z funkcji rektora, natomiast Konferencja Rektorów Publicznych Szkół Zawodowych w opinii z [...] marca 2020 r. stwierdziła, że wskazana w piśmie Ministra z [...] marca 2020 r. przesłanka "może stanowić podstawę do uznania naruszenia (...) zasad etycznych, wartości akademickich i etosu nauczyciela akademickiego". Obie te opinie liczą po dwa zdania, co wskazuje, iż organy współdziałające nie prowadziły żadnego postępowania w tej sprawie. Ponadto Minister nie powiadomił skarżącego o zwróceniu się do tych organów o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.), a wydanych opinii nie doręczył skarżącemu, ani nie powiadomił go o ich treści.

Dostrzec także wypada, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra z [...] marca 2020 r. zostało doręczone skarżącemu wyłącznie za pośrednictwem firmy kurierskiej UPS (vide pismo pełnomocnika organu z [...] września 2020 r. – karta nr 34 akt sądowych sprawy). Tymczasem przepisy k.p.a. przewidują doręczenia przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.); za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 391 k.p.a.); na elektroniczną skrzynkę podawczą – w przypadku podmiotów publicznych obowiązanych do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (art. 392 k.p.a.). Skarżący nie podważał prawidłowości doręczenia decyzji o odwołaniu z funkcji rektora. Skoro decyzja, mimo nieprawidłowego doręczenia, znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana, to należy przyjąć, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego (vide wyroki NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15 i z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 599/17).

Reasumując, Minister odwołując skarżącego z funkcji rektora z pominięciem przepisów k.p.a. znajdujących w tej sprawie zastosowanie, naruszył te przepisy procesowe, w szczególności art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 106 § 2 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).