Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt I SA/Ka 1135/96
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 1997-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Budżetowe prawo
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 55 ust. 5
journal: Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 2 lipca 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budżetowe.
Teza: Podstawą do udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium zarządowi miasta nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania.

Rozpatrzenie sprawozdania to zatem nie to samo, co ocena wykonania budżetu.

TEZY

Podstawą do udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium zarządowi miasta nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania.

Rozpatrzenie sprawozdania to zatem nie to samo, co ocena wykonania budżetu.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 maja 1996 r., którą na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ - stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 kwietnia 1996 r. o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Miasta za rok 1995.

Jako przyczynę stwierdzenia nieważności Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Podało naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe polegające na nieudzieleniu absolutorium pomimo pozytywnej oceny i przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu, realizowanego przez Zarząd Miasta. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że absolutorium traktowane jest jako instytucja Prawa budżetowego, która wprost wiąże się z rozpatrzeniem i oceną wykonania budżetu gminy. Jeżeli zatem rada Miejska w S. pozytywnie oceniła wykonanie budżetu, której to ocenie dała wyraz w uchwale o przyjęciu sprawozdania, to nie miała podstaw do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej powołało się przy tym na poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyrokach: z dnia 5 listopada 1992 r. II SA 1764/92 i z dnia 17 lutego 1994 r. SA/Gd 1697/93.

W skardze Rada Miejska zarzuciła powyższej uchwale naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 55 ust. 5 Prawa budżetowego. Wywiodła, że z powyższych przepisów nie wynika obowiązek automatycznego udzielenia absolutorium Zarządowi tylko dlatego, że Rada rozpatrywała i pozytywnie oceniła lub nawet - w drodze uchwały, jak w niniejszej sprawie - przyjęła sprawozdanie z wykonania budżetu. Taka bowiem interpretacja przepisów narusza prawo Rady do oceny wykonania budżetu w głosowaniu absolutoryjnym. Powyższe wywody Rada Miejska poparła powołaniem się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1993 r. SA/Lu 1198/93 /ONSA 1995 Nr 1 poz. 23/ i z dnia 5 lutego 1993 R. SA/Kr 2091/92.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeprowadzeniu rozprawy, na której pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska, postanowieniem z dnia 28 października 1996 r. zwrócił się w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do Prezesa Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej sformułowanej w następujący sposób: "Czy rozpatrzenie przez radę gminy, stosownie do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń wyklucza podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium zarządowi z tego tytułu?".

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjął w dniu 17 lutego 1997 r. uchwałę FPS 8/96, następującej treści "Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi, chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym".

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 1997 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. uzupełniła swój, uprzednio złożony w odpowiedzi na skargę, wniosek o oddalenie skargi, wnosząc alternatywnie: o jej odrzucenie z powodu naruszenia art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym bądź o oddalenie ze względu na to, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. nastąpiło także z powodu jej sprzeczności z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie Rada Miejska zwróciła się do Regionalnej Izby Obrachunkowej o usunięcie naruszenia prawa, ale uczyniła to w dniu 4 lipca 1996 r., a więc po wniesieniu skargi /co miało miejsce 28 czerwca 1996 r./ i przed upływem 30 dni od doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co czyni skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z kolei drugi wniosek oparto na twierdzeniu, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Miasta została podjęta w głosowaniu tajnym, a nie jawnym, co narusza art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i co także stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności tej uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Stanowisko powyższe podtrzymał pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej na rozprawie.

Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił natomiast, że w sprawozdaniu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej zawarto szereg zarzutów co do wykonania budżetu mimo złożenia końcowego wniosku o udzielenie absolutorium. Ten ostatni wniosek sformułowano, jego zdaniem, pod wpływem pozytywnej oceny sprawozdania przez skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej. Odnośnie nowych zarzutów stwierdził, że Rada Miejska zarówno skierowała wezwanie do Izby Obrachunkowej, jak i skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o obu przypadkach z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Natomiast zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może być przedmiotem rozstrzygania przez Sąd, gdyż nie stanowił on podstawy zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 maja 1996 r., zaś powołany pogląd o niedopuszczalności głosowania tajnego w takich sprawach pojawił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego później /wyrok z 5 grudnia 1996 r./.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 maja 1996 r., którą stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 kwietnia 1996 r. nr 185/96, wskazała jako przyczynę nieważności naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 55 ust. 5 ustawy - Prawo budżetowe. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Z kolei art. 55 ust. 5 Prawa budżetowego przewiduje, że rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu gminy w terminie do dnia 30 kwietnia po roku sprawozdawczym i podejmuje decyzję w sprawie udzielenia absolutorium. Ocena zasadności skargi wniesionej przez Radę Miejską w S. wymaga zatem wykładni tych przepisów, a w szczególności wyjaśnienia, czy wyprowadzony z powyższej regulacji prawnej wniosek o niedopuszczalności odmowy udzielenia absolutorium zarządowi w przypadku wcześniejszego przyjęcia przez radę sprawozdania z wykonania budżetu jest zgodny z prawem.

Rozpatrując tę kwestię, Sąd kierował się treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i jej uzasadnienia. Wskazano w nim między innymi, że podstawą do udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania. Rozpatrzenie sprawozdania to zatem nie to samo, co ocena wykonania budżetu. Podkreślono, że pomiędzy sytuacjami skrajnymi: a więc taką, gdy sprawozdanie rzetelne i zgodne z prawem wykazuje pełne respektowanie woli rady gminy, wyrażające się w pełnym wykonaniu budżetu przez zarząd, i taką, gdy samo sprawozdanie jest nierzetelne, wystąpić może szereg różnorodnych, pośrednich stanów faktycznych. Ta część procedury dotyczyć będzie oceny wykonania budżetu na podstawie przedstawionego, zaopiniowanego i rozpatrzonego pozytywnie /z punktu widzenia rzetelności i zgodności z prawem/ sprawozdania. W konkluzji uzasadnienia uchwały wskazano, że ocena sprawozdania z wykonania budżetu pod kątem jego rzetelności i zgodności z prawem jest wstępną przesłanką oceny wykonania budżetu. Zastrzeżenia co do rzetelności skutkować winny niepodejmowanie dalszej merytorycznej oceny wykonania, chyba że mija termin do rozpatrzenia tegoż sprawozdania. Pozytywna ocena sprawozdania jako rzetelnego uruchamiania dalszą procedurę oceny wykonania budżetu. Sprawozdania uznane za rzetelne, a ujawniające pełną zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym w rozumieniu art. 51 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 7, art. 8 i art. 37 Prawa budżetowego - wyklucza możliwość nieudzielenia absolutorium.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie daje, zdaniem Sądu, odpowiedzi na pytanie czy budżet miasta S. za rok 1995 r. został w pełni wykonany, a więc czy jest zgodny z budżetem uchwalonym. Pod tym bowiem kątem nie dokonano analizy całości materiału dowodowego, a tym zarówno samego sprawozdania, jak i przebiegu sesji Rady Miejskiej w dniu 28 kwietnia 1996 r. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że już w opinii Komisji Rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu miasta za 1995 rok zawarto szereg zastrzeżeń właśnie co do wykonania budżetu, a nie do samego sprawozdania. Komisja wskazała między innymi na przykłady złego planowania dochodu z tytułu opłat eksploatacyjnych /42.360 zł na planowane 240.000 zł/, czy odsetek od środków na rachunkach bankowych /1.052.000 zł na planowane 250.000 zł/ oraz dochodów, których w ogóle nie zaplanowano. Stwierdziła występowanie zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości /2.248.605 zł/, podatku od środków transportu /204.986 zł/ i podatku rolnym /20.182 zł/, a także nie wykonanie zaplanowanych wydatków w zakresie zadań własnych na kwotę 125.604 zł. Wskazała ponadto na dużą pozostałość środków na rachunku inwestycyjnym oraz wzrost pozostałości z środków obrotowych na koncie Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki, a także nie rozwiązanie w kolejnym roku kwestii obciążenia gminy kosztami nie wykorzystanych miejsc w przedszkolach. Krytyczne uwagi w zakresie wykonania budżetu, a także uchwał i innych przedsięwzięć skutkujących bezpośrednio lub pośrednio w sferze jego wykonania zgłoszono także w toku sesji Rady Miejskiej w dniu 28 kwietnia 1996 r.

Dopiero pełna i dogłębna analiza wszystkich aspektów realizacji budżetu miasta mogła prowadzić do konkluzji, czy budżet został lub nie został w pełni wykonany. Trzeba przy tym pamiętać, że na ocenę wykonania budżetu składa się nie tylko wynik finansowy, odzwierciedlony w sprawozdaniu, ale także wzgląd na konieczność przestrzegania zasad wykonania budżetu.

Należą do nich między innymi: a/ pełna realizacja zadań powinna następować w terminach określonych przepisami prawa /tzw. zasada terminowości/, b/ dochody budżetowe winy być realizowane na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów /tzw. zasada terminowości i legalności/, c/ dokonywanie wydatków powinno następować w granicach kwot określonych w budżecie, zgodnie z planowanym ich przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, d/ zlecenie zadań powinno odbywać się na zasadzie wyboru najbardziej korzystnej oferty wykonania, a także szereg dalszych.

Takiej oceny nie zawiera zaskarżona uchwała, którą oparto li tylko na założeniu, że przyjęcie sprawozdania jest nie do pogodzenia z późniejszą odmową udzielenia absolutorium. Tak uproszczony tok rozumowania nie może być uznany za wystarczająca podstawę do stwierdzenia, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Miasta S. jest sprzeczna z prawem i z tego powodu - nieważna. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło zatem swą uchwałę z dnia 30 maja 1995 r. bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Nie pozwalało to na przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 55 ust. 1 ustawy - Prawo budżetowe. Powyższe stwierdzenie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do dwóch dodatkowych argumentów, podniesionych przez Regionalną Izbę Obrachunkową na etapie postępowania sądowego Sąd stwierdził, że nie mogą one być uwzględnione.

Zarzut, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż Rada Miejska, przed jej wniesieniem do Sądu, nie wezwała Regionalnej Izby Obrachunkowej do usunięcia naruszenia prawa oparto na przyjęciu, że do skarg na rozstrzygnięcia organu nadzorczego, a więc wniesionych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ma zastosowanie wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Pogląd ten, zdaniem Sądu jest błędny. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczące gminy, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. W ust. 3 tego przepisu wskazano, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. Jest zatem jedyny wymóg formalny dopuszczalności skargi. Z kolei ust. 4 przesądza o jedynie odpowiednim stosowaniu do postępowania w sprawach takich skarg przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że przepisy dotyczące zaskarżenia decyzji tylko o tyle mają zastosowanie do skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze, o ile ustawa o samorządzie terytorialnym nie reguluje danej kwestii w sposób odmienny. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wymóg poprzedzenia wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa przewidziano w ustawie o samorządzie terytorialnym tylko w odniesieniu do jednego rodzaju skarg, a mianowicie skargi opartej na przepisie art. 101 tej ustawy.

Art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wprowadził wymóg, aby w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, skarżący przed wniesieniem skargi zwrócił się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może wówczas być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Przepis ten w sposób oczywisty koliduje z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Gdyby bowiem zachować tryb wynikający z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, niemożliwe byłoby wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od doręczenia tego rozstrzygnięcia. W sytuacji kolizji norm ustawowych należy wziąć pod uwagę, że wprawdzie ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest aktem prawnym wydanym później, ale - w omawianym zakresie - ma charakter normy prawnej o charakterze ogólnym, podczas gdy ustawa o samorządzie terytorialnym zawiera szczególne rozwiązania dotyczące skarg na uchwały organów gmin, rozstrzygnięcia organów nadzoru i inne specyficzne rodzaje aktów administracyjnych, różnych od decyzji w sprawach indywidualnych. Kierując się zatem zasadą, że lex posterior generalis non derogat legi priori speciali Sąd uznał, że wywiedzenie skargi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie jest uwarunkowane wcześniejszym wezwaniem organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Takiego pouczenia udzieliła zresztą Radzie Miejskiej w S. sama Regionalna Izba Obrachunkowa w K. w piśmie z dnia 8 lipca 1996 r., stanowiącym odpowiedź na skierowane do niej wezwanie o usunięcie naruszenia prawa.

Z kolei argument, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 1996 r. o nieudzieleniu zarządowi absolutorium jest nieważna także z powodu zastosowania sprzecznego z prawem trybu głosowania tajnego zamiast jawnego, jest o tyle nieskuteczny i chybiony, że przedmiotem sądowej kontroli nie jest w niniejszej sprawie zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w S., ale uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 maja 1996 r. Ta zaś uchwała ani w swym rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu nie stanowi, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały o nieudzieleniu absolutorium było naruszenie zasad głosowania. Skoro zaś ta okoliczność nie stanowiła podstawy prawnej uchwały organu nadzoru, to nie może być brana pod uwagę przez sąd administracyjny. Sąd ten nie może zastąpić organu nadzoru i orzec merytorycznie w zakresie zgodności z prawem uchwały, której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z innych powodów. Do takiego zaś rozstrzygnięcia zmierzał de facto wniosek Izby Obrachunkowej.

Wszystkie powołane wyżej ustalenia przesądziły o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej uchwały na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.