Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2814/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1566/13 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] lutego 2013 r. 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. Ż. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1566/13, oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) Oddział w K. Inspektorat [...] pismem z dnia 17 listopada 2012 r., zwrócił się do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozstrzygnięcie o obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez Z. Ż.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Z. Ż. z tytułu prowadzenia przez niego pozarolniczej działalności w niżej określonych okresach:

1) od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r.;

2) od 1 kwietnia 2000 r. do 31 października 2000 r.;

3) od 1 czerwca 2001 r. do 31 października 2001 r.;

4) od 1 lipca 2002 r. do 31 października 2002 r.;

5) od 1 lipca 2003 r. do 31 października 2003 r.;

6) od 1 czerwca 2004 r. do 31 października 2004 r.;

7) od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2005 r.;

8) od 1 lipca 2006 r. do 31 października 2006 r.;

9) od 1 lipca 2007 r. do 31 października 2007 r.;

10) od 1 sierpnia 2008 r. do 31 marca 2012 r.

W odwołaniu Z. Ż. zakwestionował podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w dwóch okresach: od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. oraz od 1 listopada 2008 r. nieprzerwanie do 31 marca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., powołując się na art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy trzech kolejnych ustaw, tj.: art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o ubezpieczeniu zdrowotnym), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o ubezpieczeniu w NFZ) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.; zwana dalej: ustawą o świadczeniach).

Zgodnie z powołanymi przepisami, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Organ wskazał, że po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 142, poz. 888) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach od dnia 20 września 2008 r. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej".

Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o sus), w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o swobodzie działalności).

Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o sus, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego tych osób jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne.

Przy określeniu znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) obowiązującej do dnia 31 grudnia 2000 r., ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178 ze zm.; zwanej dalej: ustawą prawo działalności), obowiązującej do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz ustawy o swobodzie działalności. Wyżej wymienione ustawy, określają zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji wynika, że Z. Ż. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej Wójta Gminy C. pod numerem [...], przeniesiony następnie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), w okresie od 1 lipca 1997 r. Wpis został wykreślony z CEIDG z dniem 4 września 2012 r., ze wskazaniem daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej na dzień 31 sierpnia 2012 r. Strona dokonała zawieszenia powyższej działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r. i do dnia wykreślenia wpisu nie nastąpiło jej wznowienie.

Organ wskazał, że do dnia 20 września 2008 r. osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą objęta była obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym tylko wtedy, gdy faktycznie działalność tę prowadziła, przy czym ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia społecznego obciąża stronę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Od dnia 20 września 2008 r. zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może działalność tę zawiesić, przy czym zobowiązany jest dokonać zgłoszenia zawieszenia do ewidencji działalności gospodarczej oraz, w razie wznowienia działalności, dokonać zawiadomienia o wznowieniu. W okresie zawieszenia osoba, która dokonała zawieszenia nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Organ wskazał, że w toku postępowania Z. Ż. nadesłał zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z wyszczególnieniem miesięcy, w których opłacał podatek w latach 2000-2012 oraz zaświadczenie z KRUS o wysokości świadczenia emerytalnego.

Organ wyjaśnił, że po dniu 20 września 2008 r. brak przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej nie stanowi przesłanki do uznania braku obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Po tej dacie posiadanie czynnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej wiąże się z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jedynie wykreślenie wpisu lub odnotowanie przez organ ewidencyjny zawieszenia działalności powoduje ustanie obowiązku ubezpieczenia. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach posiadanie uprawnień emerytalno-rentowych nie wyłączało obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem składka na to ubezpieczenie jest opłacana z każdego tytułu odrębnie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Ż. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie podstawowych zasad postępowania zawartych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 10 (zasada umożliwienia stronie udziału w postępowaniu), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania) i art. 77 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji mimo niewyjaśnienia sprawy co do istoty oraz mimo uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu;

2) art. 80 w zw. z art. 81 oraz art. 77 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym przez uznanie, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. oraz od 1 sierpnia 2008 r. do 31 marca 2012 r. skarżący nieprzerwanie prowadził działalność gospodarczą i osiągał z niej przychody, mimo iż co innego wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

3) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1) lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 69 ust. 1 tej ustawy i art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez ich nieprawidłową interpretację i uznanie, że osoba, która faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego;

4) naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia przez nieprawidłową interpretację i uznanie, że osoba, która faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego;

5) naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez nieprawidłową interpretację i uznanie, że osoba nie osiągająca przychodów z działalności gospodarczej objęta jest obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne;

6) naruszenie art. 82 ust. 9 ustawy o świadczeniach przez nieprawidłową interpretację i uznanie, że osoba która zakwalifikowana jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz opłacała podatek w formie karty podatkowej, zobowiązana jest do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne;

7) naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o NFZ przez nieprawidłową interpretację i uznanie, że osoba nieosiągająca przychodów z działalności gospodarczej objęta jest obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne;

8) naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy o NFZ przez nieprawidłową interpretację i uznanie, że osoba która zakwalifikowana jest do II grupy inwalidzkiej oraz opłacała podatek w formie karty podatkowej, zobowiązana jest do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu, bowiem odmówił przedłużenia terminu na złożenie dokumentów i wyjaśnień co do okoliczności faktycznych istotnych w niniejszej sprawie. Skarżący nie kwestionuje, że był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej, a następnie do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej. Jednocześnie jednak skarżący jasno wskazał, że nie prowadził działalności gospodarczej przez cały czas w jakim figurował w ewidencji. Okresy, w jakich działalność była faktycznie prowadzona, zostały szczegółowo określone w zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia 30 listopada 2012 r. Skarżący prowadził działalność średnio przez kilka miesięcy w roku, przy czym wraz z postępem czasu (i tym samym posuwaniem się skarżącego w wieku) okres ten był coraz krótszy. Jednocześnie zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy uznały, że wskazane zaświadczenie prawidłowo dokumentuje okresy prowadzenia przez skarżącego działalności w latach 2000-2008 (terminy podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu i terminy wynikające z zaświadczenia pokrywają się). Mimo takiego rozstrzygnięcia, organy bezzasadnie odmówiły wiarygodności złożonemu zaświadczeniu, odnośnie okresów od 1.01.1999 r. do 31.12.1999 r. oraz od 1.08.2008 r. do 31.03.2012 r. Ani w uzasadnieniu decyzji pierwszej, ani drugiej instancji, nie znalazło się też wyjaśnienie, z jakich przyczyn organy odmówiły wskazanemu dowodowi wiarygodności w tym zakresie. W efekcie organy obu instancji wydały wadliwe decyzje, opierając je na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Z dowodów zebranych w niniejszej sprawie wynika bowiem, że skarżący nie prowadził działalności gospodarczej w sposób ciągły, a decyzje opierają się na uznaniu, że w okresach od 1.01.1999 r. do 31.12.1999 r. oraz od 1.08.2008 r. do 31.03.2012 r. skarżący w sposób nieprzerwany prowadził działalność gospodarczą, podczas gdy z dowodów wynika, iż skarżący nie prowadził działalności w 1999 r. oraz w okresach: - 1.11.2008 - 1.09.2009 (10 miesięcy); 1.12.2009 - 1.08.2010 (8 miesięcy); 1.11.2010 - 1.08.2011 (9 miesięcy); 1.11.2011 - 1.1.2012.

Skarżący wskazał także, że spełnia oba kryteria dla zwolnienia z obowiązku zapłaty składek. W roku 1990 skarżącego zaliczono do II stopnia niepełnosprawności (co odpowiada umiarkowanemu stopniu niepełnosprawności), a orzeczenie to cały czas pozostaje w mocy oraz rozliczał osiągane przychody za pomocą karty podatkowej.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca, czy i w jakich okresach skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd podkreślił, że działalność skarżącego nie miała charakteru sezonowego z jednoznacznie określonymi okresami przerw.

Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem od chwili jego wszczęcia dnia 26 listopada 2012 r. do dnia wydania decyzji [...] marca 2013 r. minęło dość czasu do zebrania dokumentacji dotyczącej spełniania przez skarżącego obowiązków w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego.

Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. wynika, że skarżący zgłosił prowadzenie działalności 1 lipca 1997 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r., a od 2000 roku rozpoczął opłacanie podatku w formie karty podatkowej. Z tego dokumentu nie wynika jednak, że działalność była prowadzona dopiero od 2000 r.

Zdaniem Sądu, w okresie od 1 sierpnia 2008 r. do 31 marca 2012 r., a zatem po 20 września 2008 r., tj. po wprowadzeniu możliwości zawieszenia działalności, skarżący prowadził działalność gospodarczą, bowiem nadal posiadał czynny wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z tym zaś wiąże się obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jedynie wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej lub zgłoszenie jej zawieszenia w organie ewidencyjnym powoduje ustanie obowiązku ubezpieczenia na stałe lub okresowo.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Ż.

Wyrok zaskarżył w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie w razie stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, rozpoznania skargi i orzeczenia wyrokiem o uwzględnieniu skargi i uchyleniu w całości decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r. oraz uchyleniu w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2013 r., orzekającej o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresach wskazanych w tej decyzji. W obu zaś przypadkach kasator wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 10 k.p.a. (zasada umożliwienia stronie udziału w postępowaniu), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania)i art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na uznaniu, iż skarżący prowadził nieprzerwanie działalność gospodarczą od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. oraz od 1 sierpnia 2008 r. do 31 marca 2012 r. mimo, że co innego wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe uchybienie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem, gdyby Sąd zbadał legalność zaskarżonej decyzji i dostrzegł poczynione uchybienia, wówczas wydałby odmienny wyrok w sprawie, tj. uwzględniłby skargę i uchylił zaskarżoną decyzję;

2. prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach i art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że podstawą dla objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym jest wpis do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej, a nie fakt wykonywania działalności gospodarczej.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Jako pierwszy podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, bowiem tylko prawidłowo rozumiane prawo materialne pozwala nadać właściwy kierunek postępowaniu dowodowemu i ustalić fakty istotne dla zastosowania prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w zw. z art. 69 ust. 1 tej ustawy i w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o sus polegającą na przyjęciu przez organy administracji i Sąd I instancji, że podstawą objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym i ubezpieczeniem zdrowotnym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą jest wpis do ewidencji działalności gospodarczej, obecnie Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej. Zarzut ten jest trafny.

Art. 66 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r. stanowił, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą lub osobami z nimi współpracującymi. Po nowelizacji wprowadzonej cytowaną wyżej ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 888) omawiany przepis uzupełniono dodając do niego zapis, że wyłączone zostały z ubezpieczenia zdrowotnego osoby, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Analogiczne uregulowanie wprowadzono do ustawy o sus, dodając do art. 13 pkt 4, regulujący podleganie ubezpieczeniom społecznym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia działalności do zaprzestania, zapis o wyłączeniu z ubezpieczenia okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Jednocześnie do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wprowadzona została w art. 14a instytucja zawieszenia działalności gospodarczej oraz dodane przepisy art. 27a i 27b oraz 31a precyzujące procedurę zawieszenia.

Powołane przepisy nie uchyliły jednak uregulowania podstawowego, z którego wynika, że ubezpieczenie społeczne i zdrowotne związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zatem okolicznością zasadniczą, która musi być ustalona w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jest stwierdzenie faktycznego i rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej.

Wielokrotnie wypowiadał się na ten temat Sąd Najwyższy dokonując oceny podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, zarówno przed nowelizacją wprowadzającą możliwość zawieszenia działalności, jak i po tej nowelizacji. Orzecznictwo to ma pełne zastosowanie w sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem mimo odmiennej właściwości organów orzekających, uregulowania prawne są analogiczne, zaś obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne są niejako pochodną ubezpieczeń społecznych.

W wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. (I UK 221/09 Lex 585715) SN wyjaśnił, że "obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, zatem o zaprzestaniu prowadzenia działalności, powodującym wyłączenie z tego ubezpieczenia decyduje faktyczne zaprzestanie, przy czym kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem czy zgłoszeniem przerw w tej działalności mają ewentualne znaczenie w sferze dowodowej i nie przesądzają same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego."

W wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. (II UK 377/10 Lex 1212860) SN wyjaśnił, że "zmiany legislacyjne (wprowadzone omawianą wyżej nowelizacją) nie mają decydującego wpływu na dotychczasową interpretację pojęcia "zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej". Dalej bowiem zasadniczym przepisem pozostaje art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o sus, który stanowi, że obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Nadal więc obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność pozarolniczą wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności. Innymi słowy również aktualnie osoby faktycznie nieprowadzące takiej działalności nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu, nawet jeżeli dokonały wpisu do ewidencji /.../. Informacje zgłaszane w organie ewidencyjnym mają znaczenie w sferze dowodowej, bowiem prowadzą do domniemania, że stan faktyczny kształtuje się tak, jak to wynika z ewidencji działalności gospodarczej. Domniemanie to może być obalone /.../, a ciężar udowodnienia, że ewidencja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy spoczywa na stronie."

Podobnie w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. (I UK 203/11 Lex 1162649) SN wyjaśnił, że wpisy w rejestrze mają znaczenie dowodowe, jednak nie przesądzają o prowadzeniu działalności. W wyroku z dnia 7 stycznia 2014 r. (I UK252/13 Lex 1460649) SN stanął na stanowisku, że "możliwe jest ustalenie zaprzestania działalności mimo niewykreślenia wpisu z ewidencji i w konsekwencji uchylenie obowiązku ubezpieczenia".

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. (II GSK 1620/12) stanął na stanowisku, że "Wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy o sus i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania z wyłączeniem okresu zawieszenia działalności."

W wyroku z dnia 14 października 2014 r. (II GSK 1420/13, Lex 1598392) NSA wyjaśnił, że posiadanie wpisu w ewidencji przy jednoczesnym niewykonywaniu działalności gospodarczej nie powoduje powstania obowiązku ubezpieczenia. Jak widać z powyższego, zarówno SN jak i NSA zgodnie przyjmowały, że omawiana wyżej nowelizacja nie uniemożliwiła dowodzenia, że mimo wpisu do ewidencji działalność nie była prowadzona, zatem obowiązek ubezpieczenia nie istniał.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nowelizacja wprowadziła jedynie zwolnienie z obowiązku ubezpieczeń dla osób, które prawidłowo zgłosiły zawieszenie działalności. Nieuprawniony jest jednak wniosek, że wszystkie osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom, bowiem ubezpieczenie związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie z wpisem do ewidencji. Wpis do ewidencji rodzi jedynie domniemanie faktyczne, że działalność była prowadzona.

Mając na uwadze powyższe uznać należy za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zarówno przez organy obu instancji jak i przez Sąd I instancji. W obu decyzjach organy przyjęły, że po 20 września 2008 r. wpis do ewidencji i brak zgłoszenia zawieszenia działalności do organów ewidencyjnych przesądzają w sposób niepodważalny, że działalność ta była prowadzona, zatem obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego istniał. Ten błędny pogląd zaakceptował Sąd I instancji w skarżonym wyroku i na nim właśnie oparł swoje rozważania, co stanowi pierwszą przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zasadne są także zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem wadliwa wykładnia prawa materialnego doprowadziła do nieprawidłowego prowadzenia postępowania w sprawie i ograniczenia zakresu koniecznych ustaleń. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ przyjął, że wobec wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzenie działalności po dniu 20 września 2008 r. nie wymaga żadnych dalszych ustaleń.

Tymczasem, jak to wyjaśniono wyżej, w orzecznictwie przyjmuje się, iż wpis do ewidencji powoduje domniemanie faktyczne, że w okresie objętym wpisem działalność była prowadzona, jednak to domniemanie może być obalone. Okoliczność, że działalność rzeczywiście była prowadzona należy do sfery ustaleń faktycznych. Możliwe jest więc dowodzenie, że zaprzestano prowadzenia działalności gospodarczej mimo niewykreślenia jej z ewidencji. Przyjmuje się ponadto, że ciężar dowodu, iż mimo wpisu działalność nie była prowadzona, spoczywa na stronie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. (II GSK 1993/13 Lex 1637125) i w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. (II GSK 2053/13 Lex 1640511).

W powołanym wyroku II GSK 1620/12 NSA wyjaśnił jednak, iż okoliczność, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, nie zwalnia organów administracji publicznej od zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. (II GSK 262/13 Lex 1481764).

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy na wstępie, że stroną postępowania jest osoba w podeszłym wieku – rocznik 1928, a cały okres, którego dotyczy ustalenie obowiązku ubezpieczenia, tj. lata 2000-2012, to czas kiedy co do zasady ludzie już nie pracują. Ta okoliczność nakłada na organy NFZ obowiązek szczególnie starannego stosowania się do zasad postępowania administracyjnego, tj. stania na straży praworządności i działania z urzędu celem ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), a także działania w sposób budzący zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Zatem w tej sprawie mimo, że co do zasady dowód nieprowadzenia działalności, mimo czynnego wpisu do ewidencji, spoczywa na stronie, organy powinny służyć stronie wszelką pomocą i informacjami, aby ustalić rzeczywisty stan rzeczy. Tymczasem w sprawie niniejszej organy NFZ pozostały całkowicie bierne i nie podjęły żadnych czynności dowodowych dla ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Np. wobec niejednoznaczności złożonego przez stronę zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., z którego to dokumentu nie wynika, czy przed 2000 r. Z. Ż. w ogóle nie opłacał podatku (nie osiągał dochodu), czy też opłacał go w innej formie niż karta podatkowa, organy nie zwróciły się do strony ani do organów skarbowych o uściślenie informacji, poprzestając na dokonaniu własnej nadinterpretacji dokumentu i opierając się wyłącznie na fakcie wpisu do ewidencji. Zauważyć trzeba także, iż zgodnie z art. 86 k.p.a. wyjaśnienia strony także stanowią środek dowodowy, a oświadczenie 80-latka, że okresowo nie prowadził działalności gospodarczej, czyli zaprzestawał jej prowadzenia, ze względu na stan zdrowia i brak sił, ma inny walor co do wiarygodności niż takie samo oświadczenie 40-latka. Należy przy tym mieć na względzie, że działalność gospodarcza strony polegała na pracy fizycznej (usługi ślusarskie, ostrzenie noży i narzędzi), więc jest rzeczą normalną, iż wraz z wiekiem i utratą sił skarżący na długie miesiące zaprzestawał prowadzenia działalności. Omawiane okoliczności nie były jednak w ogóle przedmiotem oceny organów NFZ.

W świetle powyższego za zasadne należy uznać zarzuty kasacyjne dotyczące prowadzenia postępowania z naruszeniem zasad k.p.a. i bez dążenia do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Aprobata opisanych naruszeń przez Sąd I instancji stanowi zatem drugą przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zatem działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok i rozpoznał skargę uchylając obie decyzje wydane z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekła na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.