Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1256/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r, poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") z [...] marca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. [...] WINB odmówił P. M. (dalej także "skarżący") przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej "PINB") z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], wstrzymujące roboty budowlane związane z budową sześciu obiektów nietrwale związanych z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniących funkcję zakwaterowania turystycznego, o wymiarach 7,00 m x 5,00 m na dz. nr [...] przy ul. M. w J. oraz nakładające na: P. M. "[...]" obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r.:

1. ostatecznej decyzji Burmistrza J. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektów budowlanych;

2. projektu budowlanego ww. obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z ww. postanowieniem organu wojewódzkiego nie zgodził się P. M. i w ustawowym terminie wniósł zażalenie.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią środka zaskarżenia, GINB zważył, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Organ II instancji wskazał zatem, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie trzech przesłanek a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowanie terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego.

Jak wynika z akt sprawy, wezwanie z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: [...], do uzupełnienia braków formalnych zażalenia poprzez jego podpisanie odebrała w dniu 19 kwietnia 2018 r. pracownica skarżącego – K. W., jednak według skarżącego przekazała mu je dopiero w dniu 23 czerwca 2018 r.

Pismem z dnia 19 maja 2018 r., znak: [...],[...] WINB zawiadomił skarżącego o pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania.

Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, załączając do niego podpisane zażalenie.

GINB zauważył, że wezwanie organu I instancji zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z którą związane były roboty budowlane będące przedmiotem postępowania przez organem powiatowym. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w takim przypadku doręczenie przesyłki może nastąpić nie tylko do rąk adresata, ale także upoważnionego regulaminowo czy zwyczajowo pracownika. Takie doręczenie wywołuje skutki prawne względem adresata pisma, a zaniedbanie pracownika w zakresie przekazania korespondencji adresatowi obciąża adresata. W takim przypadku nie można mówić o braku winy adresata. Skoro pracownica skarżącego była obecna w miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej i podejmowała się odbioru kierowanych do niego pism, to zaniechanie przez nią przekazania korespondencji skarżącemu nie może być przesłanką uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu.

Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że z pisma Poczty Polskiej S.A. z 9 października 2019 r znak: [...] wynika, że K. W. dysponowała pełnomocnictwem pocztowym do odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego.

Podsumowując GINB stwierdził, że choć skarżący złożył prośbę o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dokonał czynności, dla której zakreślony był termin, to jednak nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. M., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego oraz jego niewyczerpujące rozpatrzenie, skutkujące uznaniem, że nie zostały przez skarżącego spełnione przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu do uzupełnienia braku zażalenia z dnia 1 marca 2018 r. na postanowienie PINB z [...] lutego 2018 r., nr [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oświadczenia skarżącego z 25 czerwca 2018 r., jednoznacznie wynika, że uchybienie terminu na uzupełnienie braku formalnego zażalenia nastąpiło bez jego winy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz uchylenie postanowienia [...] WINB z [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że o zobowiązaniu do uzupełnieniu braków z dnia 3 kwietnia 2018 r. skarżący dowiedział się dopiero w dniu 23 czerwca 2018 r., gdy przesyłka została mu przekazana. Pomimo bowiem odebrania jej przez K. W. w dniu 19 kwietnia 2018 r., do dnia 23 czerwca 2018 r. nie miał wiedzy o niej, a tym samym został pozbawiony możliwości uzupełnienia braków.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy pismem nr [...] z dnia 19 maja 2018 r. poinformował stronę, że wniesione zażalenie pozostawia bez rozpatrzenia. Skarżący wyjaśnia, że powołanego pisma również nie otrzymał, albowiem wówczas niezwłocznie złożyłby wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku zażalenia.

W jego ocenie, okoliczność, że pismo pomimo jego odebrania nie zostało mu przekazane stanowi bez wątpienia okoliczność o charakterze wyjątkowym, której nie mógł przewidzieć, gdyż każdorazowo na wszelkie zobowiązania oraz wezwania odpowiadał we wskazanym terminie. Tym samym, niewiedza o istniejącym braku zażalenia oraz niedoręczenie wezwania do jego uzupełnienia uniemożliwiły mu dochowanie terminu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący żąda przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia na postanowienie PINB z [...] lutego 2018 r., wstrzymujące roboty budowlane przy budowie związane z budową sześciu obiektów nietrwale związanych z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniących funkcję zakwaterowania turystycznego, o wymiarach 7,00 m x 5,00 m na dz. nr [...] przy ul. M. w J. oraz nakładające na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. wymaganych dokumentów. Skarżący podnosi, że wezwanie organu wojewódzkiego w tym przedmiocie odebrał w dniu 19 kwietnia 2018 r. jego pracownik, który przekazał mu je dopiero w dniu 23 czerwca 2018 r.

Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przesłankami przywrócenia uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym są: a) złożenie wniosku o przywrócenie terminu, b) złożenie tego wniosku w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) uprawdopodobnienie we wniosku, że uchybienie nastąpiło bez winy strony wnioskującej o przywrócenie terminu, d) jednoczesne dopełnienie czynności, do której określony był termin.

Przesłanka braku winy, szeroko komentowana w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie, sprowadza się do uprawdopodobnienia, że czynności dokonano z uchybieniem terminu z uwagi na zajście sytuacji nadzwyczajnej, nie dającej się w żaden sposób uniknąć. O braku winy w uchybieniu możemy mówić w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy ma ten skutek, że przywrócenie uchybionego terminu usprawiedliwia wyłącznie zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Tym samym termin do dokonania czynności procesowej nie może zostać przywrócony, jeżeli strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Zaniedbania osób, którymi posługuje się strona, obciążają stronę gdyż jest ona odpowiedzialna również za osoby, którymi się posługuje. Tak więc nie tylko wina samej strony, lecz również innych osób, w tym jej pracownika, wyłącza możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności, dla której określony był termin. Dlatego zaniedbania pracownika, w zakresie prawidłowego poinformowania przedsiębiorcy i przekazania mu przesyłki, obciążają stronę. Powinnością przedsiębiorcy jest zapewnienie takiej organizacji odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób niezakłócony i wyłącznie przez osoby uprawnione. Nieuwagi, czy zaniedbania pracownika strony nie można kwalifikować jako braku winy strony, będącego przesłanką przywrócenia uchybionego terminu. Zaniedbania tych osób obciążają stronę i nie uwalniają strony od winy w niezachowaniu terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1781/99, LEX nr 47160; z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1854/13; z 14.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2627/15 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA).

Od strony postępowania można oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. W tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu. Wobec powyższego, wszelka argumentacja przerzucająca odpowiedzialność na pracownika nie może być uznana za uprawdopodabniającą, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., brak winy w uchybieniu terminu. Strona ponosi skutki uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które wynikły bezpośrednio z jej winy, jak również tych, które powstały z winy osób, którymi się posłużyła (pracownika upoważnionego do odbioru korespondencji). Zatem uchybienia podmiotów, którymi posłużył się skarżący (które zresztą sam wybrał do dokonania określonych czynności) wprost obciążają stronę, której praw i obowiązków dotyczy postępowanie administracyjne.

Organ prawidłowo poddał ocenie podnoszone przez skarżącego argumenty i uczynił to nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wynik tak dokonanej oceny w postaci wyrażonej w sentencji zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu. Sąd w pełni podziela argumentację organu odnośnie oceny winy skarżącego w uchybieniu terminu. Wskazana przez skarżącego okoliczność, która miała uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, nie była spowodowana zdarzeniami nadzwyczajnymi niezależnymi od woli strony. W świetle wyjaśnień udzielonych przez Pocztę Polską S.A. w piśmie z 9 października 2019 r znak: [...], nie budzi wątpliwości, że przesyłka z wezwaniem organu z dnia 3 kwietnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, została odebrana przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji w imieniu przedsiębiorcy - skarżącego, a do uchybienia terminu doszło wyłącznie na skutek błędu ww. pracownika. Przyczyna niedotrzymania terminu wynikała zatem wyłącznie z błędnego wykonania obowiązków pracowniczych i negatywne skutki z tym związane obciążają przedsiębiorcę, który zobowiązany jest należycie zorganizować obsługę administracyjno-biurową przedsiębiorstwa, w konsekwencji czego ponosi odpowiedzialność z tytułu ewentualnych błędów personelu do niej zaangażowanego.

Należy także zauważyć za organem II instancji, że skarżący nie kwestionował takiego sposobu doręczania korespondencji na wcześniejszych etapach postępowania. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia to, że doręczenie nastąpiło w miejscu wskazanym przez skarżącego, w którym ma siedzibę jego przedsiębiorstwo (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2364/15, CBOSA). Jak trafnie wskazał w przywołanym wyżej wyroku NSA, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, niewątpliwie doręczenie przesyłki do siedziby prowadzonego przez osobę fizyczną przedsiębiorstwa, które jest jednocześnie jej zorganizowanym miejscem pracy, powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata – właściciela tego przedsiębiorstwa, to do rąk osoby przez niego upoważnionej (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II GSK 594/09, [w:] CBOSA). Jak wskazał natomiast NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2000 r. (sygn. akt V SA 1953/99) pojęcie osoby "upoważnionej do odbioru pism" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "pełnomocnika" czy "reprezentacji". W ocenie NSA, przez osobę upoważnioną, o której mowa w art. 45 k.p.a. należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko nawet zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Podobnie rzecz się ma w przypadku dokonywania odbioru pism dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w miejscu siedziby prowadzonej firmy, które jest jednocześnie miejscem pracy przedsiębiorcy.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, który wskazuje na rozbieżność stanowiska organu II instancji. Uznanie bowiem przez organ wyjaśnień skarżącego, co do rzeczywistej daty przekazania mu wezwania organu wojewódzkiego dopiero w dniu 23 czerwca 2018 r., nie oznacza, że organ zobowiązany był w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnić tę datę, jako dzień początkowego biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia. Mając na uwadze zaprezentowane wcześniej rozważania stwierdzić trzeba, że bieg siedmiodniowego terminu do uzupełnienia braków przedmiotowego wezwania liczyć należy od daty jego prawidłowego doręczenia osobie upoważnionej przez skarżącego do odbioru korespondencji, co nastąpiło 19 kwietnia 2018 r. Problemy z dalszym obiegiem korespondencji w przedsiębiorstwie skarżącego stanowią już wyłącznie wewnętrzną sprawę tego podmiotu i nie mogą przemawiać za uznaniem braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...].

Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.