Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1600/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. S., Prokuratora Okręgowego w Świdnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 677/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/14 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr OPS/8131/2438/48/2011 skierowano matkę J. S. do domu pomocy społecznej. W decyzji tej zobowiązano również skarżącą do opłacania kosztów pobytu matki w wysokości różnicy między opłatą, ponoszoną przez matkę skarżącej, a kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że szczegóły płatności będą ustalone na podstawie umowy sporządzonej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto w dniu [...] marca 2011 r. została zawarta umowa, pomiędzy Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie, a skarżącą, która zobowiązała się pokrywać koszty pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości 1.495,21 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr SKO 4103/328/2011 wydaną na skutek odwołania M. P. - matki skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżąca wniosła o zwolnienie jej częściowo lub całkowicie od ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. nr OPS.421.1427.25.2012 Burmistrz Dzierżoniowa odmówił zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. nr SKO 4103/210/2012 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wr 433/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie mogły ograniczyć się tylko do badania sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej strony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji w sposób jednoznaczny powinien ustalić stan rodzinny matki skarżącej oraz możliwość partycypowania w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej przez siostrę skarżącej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 2[...] czerwca 2013 r. Burmistrz Dzierżoniowa odmówił zwolnienia skarżącej z ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchylona decyzją z dnia 4 września 2013 r. nr SKO 4103/502/2013 i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 20 marca 2014 r. nr 421.16.2014 Burmistrz Dzierżoniowa odmówił zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. w uzasadnieniu wskazując, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że matka skarżącej jest wdową i posiada dwie córki: skarżącą, zamieszkałą w Dzierżoniowie i jej siostrę zamieszkałą w Serbii. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z synem M. S. (27 lat, który obecnie przebywa na urlopie dziekańskim ze względów zdrowotnych), zamieszkują w Dzierżoniowie gdzie są zameldowani na stałe i przez część tygodnia we Wrocławiu gdzie skarżąca i jej syn pracują. Skarżąca pracuje w Dolnośląskim Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu w lutym 2014 r. otrzymała wynagrodzenie w wysokości 3.495 zł. Jej syn pracuje w [...] we Wrocławiu; w lutym 2014 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości 224,26 zł. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1.859,63 zł (3719,26 zł : 2 osoby).

Skarżąca jest właścicielem również drugiego mieszkania położonego we Wrocławiu, w którym nikt nie jest zameldowany. Obydwoje z synem przebywają we Wrocławiu przez część tygodnia w związku z pracą, nauką, leczeniem i rehabilitacją. Rodzina L. O. składa się z trzech osób (L. O., mąż A. O. i 14 letni syn), L. O. nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu męża. W 2012 r. rodzina ta osiągnęła dochód w wysokości 1.667.008 RSD. Według kursu na dzień [...] czerwca 2014 r. 1 RSD - 0,357 zł dochód ten wyniósł 595.121,85 zł : 12 miesięcy = 49.593,48 zł : 3 osoby w rodzinie = 16.531,16 zł miesięcznie na osobę w rodzinie.

Organ podkreślił, że źródłem obowiązku skarżącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej jest umowa którą zawarła w dniu [...] marca 2011 r. z Gminą Miejską Dzierżoniów-Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie. Umowa ta została zawarta przez nią dobrowolnie, na czas nieokreślony; w umowie przewidziano możliwość zmiany odpłatności w przypadku zwiększenia kosztów domu pomocy społecznej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu brak jest podstaw do twierdzenia, że umowa ta nie stanowi źródła zobowiązania skarżącej i że nie funkcjonowała w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. tj. w okresie pobytu matki skarżącej w domu pomocy społecznej. Kwota zobowiązania strony za ten okres wynosi 43.361,09 zł. Skarżąca w żadnym miesiącu nie wywiązała się z zawartej umowy.

Wskazano, że organ I instancji nie zawarł umowy, ani nie wydał decyzji odnośnie ustalenia opłaty siostry skarżącej, nie rozpatrywał również sprawy dotyczącej zwolnienia jej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Kwestia ponoszenia odpłatności stanowiąca różnicę między kosztem pobytu w domu pomocy społecznej, a kosztem pokrywanym przez matkę skarżącej została zawarta w umowie z dnia [...] marca 2011 r. Przed zawarciem umowy został przeprowadzony wywiad z którego wynikało, że ma ona siostrę, która mieszka w Serbii, nie rozważano wówczas kwestii obciążenia jej siostry kosztami pobytu matki w domu pomocy społecznej, ponieważ strona zobowiązała się dobrowolnie pokrywać całość różnicy między kosztem pobytu w domu pomocy społecznej, a częścią kosztów wnoszonych przez matkę, co wynika z oświadczenia skarżącej z dnia 14 marca 2011 r. Zamieszkiwanie siostry skarżącej poza granicami Polski, brak informacji o jej dochodach uniemożliwiało zawarcie z nią umowy z tego względu organ za aprobatą skarżącej tylko z nią zawarł umowę w dniu [...] marca 2011 r.

Ponadto stwierdzono, że wykonano wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. zwrócono się do siostry skarżącej o nadesłanie przesłanego druku dotyczącego jej sytuacji ekonomicznej. Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. organ I instancji ponownie przesłał do wypełnienia niewypełniony przez nią, a przesłany przy poprzednim piśmie druk o stanie majątkowym. Siostra skarżącej nadesłała zaświadczenie o dochodach pod koniec listopada 2013 r. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. dokumenty te zostały odesłane celem przetłumaczenia. Przetłumaczone dokumenty wpłynęły do organu I instancji dopiero w dniu 31 stycznia 2014 r. W tym czasie matka skarżącej nie przebywała już w domu pomocy społecznej.

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, oznacza, że nawet gdyby organ I instancji po nadesłaniu dokumentów dotyczących sytuacji osobistej i majątkowej siostry skarżącej chciał zawrzeć z nią umowę lub wydać decyzję w sprawie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej mógłby to uczynić dopiero od dnia wydania decyzji lub doręczenia wezwania do zawarcia umowy czyli za okres kiedy matki skarżącej już w domu pomocy społecznej nie było; takie postępowanie, z tego względu, byłoby bezprzedmiotowe. Inaczej przedstawia się sytuacja skarżącej, która od dnia zawarcia umowy znała koszt pobytu matki w domu pomocy społecznej i mimo wcześniejszego zobowiązania nie wywiązała się z niego. Nie podpisała nawet aneksu do umowy, którym obniżono wysokość opłaty, którą ponosiłaby. Ponieważ skarżąca wniosła o zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a opłata ta nie została uiszczona bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Z tego względu organ uznał, że rozpatrzeniu podlega wniosek strony o zwolnienie od ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej.

Powołując się na treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej z poniesienia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Analizując sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącej i jej syna stwierdzono, że rodzina ta dysponuje sporym majątkiem – posiada dwa mieszkania własnościowe: w Dzierżoniowie (60m2) i we Wrocławiu (36m2), jest właścicielem samochodu Seat Ibiza z 2006 r., rodzina skarżącej utrzymuje się z kwoty 3.719,26 zł znacznie przekraczającej kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny określone w ustawie na 912 zł (456 zł x 2 osoby). Koszt utrzymania dwóch mieszkań i spłata kredytu zaciągniętego na zakup mieszkania to 1.938,47 zł, po odliczeniu tych kosztów rodzinie skarżącej pozostaje na zaspokojenie pozostałych potrzeb 1.780,79 zł.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu tylko osoby o bardzo niskich dochodach, obarczone chorobą i związanymi z tym wysokimi wydatkami, mogą liczyć na zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W skardze na powyższą decyzję J. S. zarzuciła, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy zgodnie ze swą kompetencją, ale powielił rozważania zawarte we wcześniej wydanych orzeczeniach.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Dzierżoniowie, który zgłosił udział w sprawie podniósł, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. o skierowaniu matki skarżącej do domu pomocy społecznej nie jest decyzją ostateczną w zakresie pkt 3, gdyż nie została doręczona skarżącej. W tym pkt natomiast decyzja zawiera określenie obowiązku skarżącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wprawdzie organ pomocy społecznej zawarł ze skarżącą umowę w dniu 23 marca 2011 r. dotyczącą tej odpłatności, jednakże umowa nie jest źródłem obowiązku ponoszenia opłaty w domu pomocy społecznej, a tylko decyzja administracyjna wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że organy administracyjne zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wr 433/12, czyniąc stosowne ustalenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że skoro przedmiotem postępowania w tej sprawie jest odmowa zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej to ocena powinna skupiać się jedynie na tym czy w okolicznościach sprawy istotnie nie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W postępowaniu tym Sąd nie może oceniać czy obowiązek ponoszenia opłaty w określonej części za pobyt w domu pomocy społecznej został trafnie określony, czy też nie i co jest jego źródłem.

Zdaniem Sądu decyzja z dnia [...] marca 2011 r. o: 1) skierowaniu matki skarżącej do domu pomocy społecznej na pobyt stały, 2) ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i 3) zobowiązaniu skarżącej do opłacania kosztów pobytu matki w wysokości różnicy wynikającej pomiędzy opłatą ponoszoną przez matkę skarżącej a kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej stała się decyzją ostateczną. Decyzja ta została bowiem zakwestionowana odwołaniem matki skarżącej, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr SKO 4103/328/2011 utrzymało ją w mocy. Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy istotnie w postępowaniu administracyjnym organ I instancji zaniechał doręczyć decyzji wszystkim stronom postępowania do rozważenia pozostawałaby kwestia ograniczenia udziału takiej strony w postępowaniu jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego i weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wymagałoby to jednak stosownej inicjatywy procesowej strony i wszczęcia odrębnego postępowania.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że z art. 64 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca dał organowi administracyjnemu orzekającemu w takiej sprawie możliwość wyboru jednego z rozstrzygnięć kończących załatwienie wniosku o zwolnienie: rozstrzygnięcie pozytywne lub odmowa zwolnienia. Przy tym w samej normie prawnej sprecyzowane zostały cztery przesłanki możliwego zwolnienia, ale krąg tych przesłanek nie został zamknięty o czym świadczy wyrażenie: "w szczególności". Z drugiej natomiast strony wykładnię tego jak rozumieć inne przesłanki zwolnienia zawiera pkt 2 art. 64 ustawy, w którym wymienione zostały "uzasadnione okoliczności", ale i te łączyć by należało ściśle z uwarunkowaniami ściśle osobistymi wnioskodawcy, rodzinnymi i materialnymi. Decyzja uznaniowa, jako oparta na uznaniu administracyjnym, podlega ograniczonej kontroli Sądu administracyjnego. Sąd nie może kwestionować wyboru przez organ administracyjny jednej z możliwości załatwienia wniosku o przyznanie prawa (zdjęcie obowiązku). Ma natomiast powinność skontrolować czy wybór ten został należycie uzasadniony.

Zdaniem Sądu I instancji tak kontrolując zaskarżoną decyzję nie można jej zarzucić, że odmowa przychylenia się do wniosku skarżącej nie została uzasadniona.

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu szczegółowo odniosło się do sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej. Motywy jakimi kierował się w sprawie organ odwoławczy wystarczająco uzasadniają, że załatwił sprawę w jej całokształcie, a nadto, że przekonująco wykazał, iż w świetle okoliczności sprawy brak podstaw by zwolnić skarżącą z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Sąd zaakceptował również odniesienie sytuacji skarżącej i jej najbliższej rodziny do sytuacji osób, którym pomoc społeczna jest niezbędna.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. S. oraz Prokurator Okręgowy w Świdnicy.

J. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

- art. 106 § 3 w związku z art. 54 § 2 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez rozpoznawanie sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a tym samym zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego, mającego wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. – poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącej o skompletowanie akt sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 8 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s." – poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego;

- art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez wydanie wadliwej decyzji nieodpowiadajacej wymogom dotyczącym tego, w jakiej sytuacji można zobowiązać do poniesienia odpłatności osoby wskazane w art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.;

- błędne uznanie przez Sąd, że decyzja niedoręczona skarżącej zgodnie z przepisami rozdziału 8 k.p.a. wiąże organ i stronę oraz wywołuje skutki prawne, m.in. rodzi zobowiązanie do wnoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej;

- błędne przyjęcie, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, a nie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy;

- przyjęcie przez Sąd nieprawidłowej kwoty kryterium dochodowego – podana jest tu wartość 100% kryterium dochodowego (456 zł), a nie obecnie obowiązującego do celów wyliczania odpłatności za dom pomocy społecznej 300% kryterium dochodowego, czyli 1.368 zł (456 zł x 300%);

- błędne przyjęcie, że syn skarżącej jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki skarżącej, a jego babki, w domu pomocy społecznej, a co się z tym wiąże błędne przyjęcie, że część dochodu rodziny przypadająca na niego również podlega obciążeniom z ww. tytułu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w celu wydania orzeczenia zgodnego z prawy;

2) zasądzenie kosztów postępowania w II instancji, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Świdnicy zarzucił natomiast naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci oddalenia skargi, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że:

- zaniechanie doręczenia stronie (J. S.) decyzji z dnia [...] marca 2011 r.;

- doręczenie ww. decyzji innej stronie (M. P.), na którą nałożono inne obowiązki niż na stronę "pominiętą";

- rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania M. P. spowodowało uzyskanie przez wskazaną decyzję waloru ostateczności w całości, w zakresie wszystkich trzech zawartych w niej punktów, w tym także co do punktu numer 3 nakładającego określony obowiązek jedynie na J. S.;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na brakach w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie dopuszczalności badania i oceniania trafności wyznaczonego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty w określonej części za pobyt M. P. w domu pomocy społecznej oraz źródła powstania powyższego obowiązku skutkującego enigmatycznym opisem przyczyn zajęcia przez WSA stanowiska wskazującego na niedopuszczalność podejmowania takich badań i ocen;

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dokonaniu odmiennej interpretacji w zakresie dopuszczalności badania poprawności ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej we wskazanej części mimo uprzedniej oceny prawnej i zaleceń co do dalszego postępowania wydanych we wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 433/12 dotyczącego tej samej sprawy.

Prokurator Okręgowy w Świdnicy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Mając na uwadze, że w skargach kasacyjnych podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów procesowych.

Naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 54 § 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. skarżąca kasacyjnie J. S. upatruje w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo niekompletnego materiału dowodowego, braku wszechstronnego rozważania całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie uznał, że organy orzekające przekonująco wyjaśniły, iż nie zachodzą przesłanki do zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za pobyt matki – M. P. w domu pomocy społecznej. Stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany w sposób właściwy i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione ustalenia, związane z analizą sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej kasacyjnie i jej syna, przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej. W związku z powyższym nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.

Podkreślić przy tym należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a zatem istotne dla jej rozstrzygnięcia, było czy okoliczności przedstawione przez J. S. uzasadniały zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Brak zatem było podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutów przepisów postępowania podnoszonych w skardze kasacyjnej przez Prokuratora Okręgowego w Świdnicy wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę oraz stanowisko prokuratora. Sąd ocenił w sposób właściwy, z jakich powodów zaskarżona decyzja, której przedmiotem była odmowa zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. polegający na dokonaniu odmiennej interpretacji w zakresie dopuszczalności badania poprawności ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej we wskazanej części mimo uprzedniej oceny prawnej i zaleceń co do dalszego postępowania wydanych we wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 433/12.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy właściwie odniosły się do wskazań co do dalszego postępowania, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. orzeczeniu, stan rodziny M. P. oraz możliwość partycypowania siostry skarżącej kasacyjnie w kosztach utrzymania w domu pomocy społecznej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia powołanych w skardze przez Prokuratora Okręgowego w Świdnicy pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego powołanych w pkt 2 skargi kasacyjnej przez J. S., a związanych z niedoręczniem skarżącej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz nieprawidłowym wskazać należy, że zarzuty te prowadzą do podważenia samej zasadności ustalenia opłat za pobyt matki skarżącej kasacyjnie w domu pomocy społecznej, a także do oceny prawidłowości jej doręczenia. Tymczasem zakresem badania Sądu I instancji objęta była decyzja, wydana w oparciu o art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), o odmowie zwolnienia z opłat, a nie je ustalająca. Zagadnienie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązania skarżącej do opłacania kosztów pobytu w wysokości różnicy wynikającej pomiędzy opłatą ponoszoną przez matkę skarżącej, a kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz w umowie z dnia [...] marca 2011 r. Inny jest zatem zakres postępowania o zwolnienie z opłat, a inny zakończony decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzja odmawiająca (lub zwalniająca) z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest konsekwencją wcześniejszego ustalenia tych opłat. Oznacza to, że orzekając w przedmiocie zwolnienia z opłat, organ administracji publicznej nie bada ponownie okoliczności faktycznych i prawnych, których ustalenie pozwoliło uprzednio na ustalenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., albowiem był związany granicami sprawy.

W takich okolicznościach nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w podstawach skarg kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.