Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 366/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 , art. 183 par 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 44 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1192/16 na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1192/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości K. K. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu pn.: "[...]".

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem Dyrektora Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (zwanej dalej DIP) z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] poinformowano K. K., o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...] pn. "[...]". Projekt – zdaniem organu – nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych: nr 6 – Zasadność i adekwatność wydatków oraz nr 7 – Wpływ projektu na osiągnięcie celu szczegółowego RPO WD. Ponadto – jak wskazano, projekt nie osiągnął wymaganych min. 25% punktów do zdobycia w ramach kryteriów specyficznych. Projekt uzyskał 14,5 pkt, z tego w ramach kryteriów merytorycznych 11,5 pkt oraz w ramach kryteriów specyficznych 3 pkt (wymagane minimum 7,25 pkt).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawca złożył protest, w którym wniósł o ponowną ocenę projektu przez innych, niezależnych ekspertów. Wnioskodawca zakwestionował następujące kryteria oceny: kryterium Zasadność i adekwatność wydatków, kryterium Analiza Opcji (rozwiązań alternatywnych), kryterium Wzrost liczby etatów badawczych, kryterium Zwiększenie potencjału kadrowego sektora B+R, kryterium Plan prac B+R - przydatność (w przypadku inwestycji w infrastrukturę).

Rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie uwzględnił złożonego przez skarżącego protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek otrzymał negatywny wynik oceny merytorycznej, ponieważ nie spełniał kryteriów obligatoryjnych ogólnych: nr 6 Zasadność i adekwatność wydatków, nr 7 Wpływ projektu na osiągnięcie celu szczegółowego RPO WD.

Ponadto, w ocenie organu projekt nie osiągnął wymaganych min. 25% punktów do zdobycia w ramach kryteriów specyficznych (wymagane minimum 7,25 pkt).

Odnosząc się do oceny kryterium Zasadność i adekwatność wydatków Zarząd wskazał, że zgodnie z oceną pierwszego oceniającego: "projekt nie jest projektem badawczym. W opisie projektu we wniosku Wnioskodawca planuje utworzenie w ramach struktury organizacyjnej dział badawczo – rozwojowy żywności funkcjonalnej, którego głównym zadaniem będzie prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych (...) przy wykorzystaniu infrastruktury technicznej. Tą infrastrukturą jest: ciąg technologiczny do wytwarzania kwasu chlebowego magazyn słodu, warzelnia, fermentacja, leżakownia, rozlewnia, chłód. Do działu badawczo-rozwojowego planuje się zakupić wyposażenie techniczne. Ponadto planowany jest również zakup środków trwałych do zaplecza technicznego oraz zakup i montaż monitoringu (chodzi o monitoring obiektu [16 szt. kamer obrotowych dzień/noc] a nie procesu badawczego co dodatkowo określa przemysłowy a nie badawczy charakter projektu). Dodatkowo wyremontowana i dostosowana zostanie hala produkcyjna. Projekt w takim zakresie nie jest projektem dotyczącym zakupu infrastruktury badawczej tylko zakupem maszyn i urządzeń służących do produkcji. Świadczą o tym parametry techniczne planowanych do zakupu urządzeń.

Reasumując oceniający uznał, że argumentacja Wnioskodawcy w zakresie B+R jest przygotowana wyłącznie na potrzeby konkursu celem spełnienia jego warunków i otrzymania dotacji. Tym bardziej, że Wnioskodawca nie posiada doświadczenia w branży spożywczej. Charakter urządzeń w projekcie nie pozwala na stwierdzenie, że w uzasadniony sposób odpowiadają one celowi projektu jakim jest działalność badawczo - rozwojowa (kod PKD projektu 72.11 Badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie biotechnologii - wskazany we wniosku). Efektem projektu zgodnie z zapisami wniosku ma być opracowanie pilotażowego projektu receptury do produkcji produktu w formie napoju funkcjonalnego. Oceniający nie zgodził się z tym stwierdzeniem, gdyż wartość wydatków i ich rodzaj wskazują na inny efekt projektu - produkcję tego napoju. Wydatki nie zostały należycie uzasadnione, brak paramentów technicznych pozwalających na identyfikację rodzaju urządzenia, a tym samym ocenę adekwatności. Drugi oceniający podkreślił, że: "zakup gotowej linii technologicznej do produkcji kwasu chlebowego, jak i wydatek związany z halą produkcyjną o powierzchni 1200 m2 nie są konieczne do opracowania receptury kwasu chlebowego o określonych cechach i prowadzenia prac B+R. Opisane przedsięwzięcie jest typowym projektem inwestycyjnym, którego efektem będzie rozpoczęcie działalności produkcyjnej. Projekt polega na zakupie gotowej linii technologicznej, a nie jak deklaruje Wnioskodawca opracowaniu projektu pilotażowej linii technologicznej".

Zaprezentowany projekt – zdaniem organu, polega na zakupie linii technologicznej do produkcji kwasu chlebowego na skalę przemysłową wraz z przygotowaniem pomieszczenia dla posadowienia linii produkcyjnej. Zdaniem organu przedstawiony przy tym proces produkcji jest standardowym procesem wytwarzania kwasu chlebowego. Dział B+R, który przedsiębiorca planuje utworzyć, będzie się zajmował stworzeniem receptury oraz odpowiedniego dobrania temperatury pasteryzacji, aby produkt końcowy charakteryzował się odpowiednim poziomem bakterii i minerałów, a w momencie zakończenia prac rozwojowych w dziale B+R, będzie można wprowadzić odpowiednie parametry produkcji. Zgodnie z założeniem wniosku linia produkcyjna nie będzie elementem działu B+R, na której opracowywane będą nowe produkty i prowadzone testy, a jedynie będzie linią produkcyjną, na której będą opracowywane nowe ustawienia w wyniku przeprowadzonych prac działu B+R. Organ podkreślił, że zarówno jednak plan prac B+R jak i wniosek o dofinansowanie nie zawiera wyszczególnienia urządzeń i sprzętu niezbędnego do przeprowadzenia zaplanowanych czynności z zakresu prac rozwojowych. Jedynymi wydatkami, które można by wiązać z wyposażeniem nowopowstającego działu B+R, są wydatki zawarte w sekcji P.1, wiersz 8 Zakup środków trwałych do działu badawczo - rozwojowego: "biurko, krzesło obrotowe, szafa, dostawka szufladowa, stół konferencyjny, krzesło konferencyjne, laptop z systemem operacyjnym, urządzenie wielofunkcyjne." Organ zauważył przy tym, że wśród tych urządzeń nie ma specjalistycznego sprzętu, dzięki któremu specjaliści B+R mogliby dokonać stosownych pomiarów.

Organ podkreślił, że analiza dokumentacji w przedmiotowej sprawie wskazuje na rozbieżność ocen dwóch ekspertów. Po przeanalizowaniu wskazanej rozbieżności pomiędzy dwoma oceniającymi organ wskazał, że maksymalna liczba możliwych do uzyskania punktów z kryteriów merytorycznych ogólnych wynosi 20 pkt, zatem 30% próg rozbieżności wynosi w tym przypadku 6 punktów. Suma przyznanych punktów łącznie za kryteria merytoryczne ogólne przez pierwszego Oceniającego wynosi 13 pkt, przez drugiego Oceniającego 10 pkt. Zatem rozbieżność wynosi 3 pkt i tym samym mieści się w dopuszczalnym progu.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że zgodnie z Regulaminem konkursu Plan prac B+R obejmuje m.in. wzrost liczby etatów badawczych. Wskazano, że w Planie prac B+R wnioskodawca zawarł informację o utworzeniu dwóch nowych etatów badawczych w zakresie żywności funkcjonalnej podając, że zatrudnione osoby będą pracownikami badawczymi, niemniej jednak projekt nie zakłada zakupu sprzętu z zakresu B+R, a także zatrudnienia innych osób do obsługi linii technologicznej. Oceniający uznali, że w efekcie projektu nie wzrośnie liczba etatów badawczych, ponieważ planowany projekt ma ściśle inwestycyjny charakter. W Planie prac B+R zawarto informację o przeprowadzeniu pewnych czynności badawczych w zakresie opracowania receptury oraz dokonywania analiz mikrobiologicznych. Jednakże – zdaniem organu - ich realizacja nie będzie mogła być zrealizowana, skoro w projekcie nie przewidziano zakupu specjalistycznych urządzeń do ich przeprowadzenia.

Odnosząc się do kryterium Zwiększenie potencjału kadrowego sektora B+R, organ zauważył, że zgodnie z instrukcją wypełnienia Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, należało wskazać czy realizacja projektu przyczyni się do zwiększenia potencjału kadrowego sektora B+R. Zarząd podkreślił, że w Planie prac w punkcie G zamieszczono tabele z planowanymi szkoleniami, brak jest natomiast informacji o ewentualnych stażach i stypendiach naukowych w MSP, wymianie kadr z jednostkami naukowymi, czy oddelegowaniu wysoko wykwalifikowanego personelu. Ponadto w obliczu uznania, iż w rezultacie realizacji projektu nie zostaną zatrudnione osoby pełniące obowiązki w dziale B+R, nie można mówić, zdaniem organu, o zwiększeniu potencjału kadrowego sektora B+R.

W kwestii dotyczącej kryterium Plan prac B+R – przydatność (w przypadku inwestycji w infrastrukturę) organ wskazał, że zgodnie z instrukcją wypełnienia Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, Plan prac B+R powinien zawierać minimum: główne innowacyjne obszary badawcze, orientacyjny plan prac badawczo-rozwojowych, obejmujący okres trwałości projektu, główne rezultaty zaplanowanych prac badawczo-rozwojowych (rezultaty realizacji agendy - efekty, które zamierza osiągnąć przedsiębiorca), w tym w szczególności innowacje produktowe lub procesowe.

Organ podkreślił, że analiza dokumentacji w przedmiotowej sprawie wskazała, że wystąpiła rozbieżność. Po ponownym przeliczeniu punktów przyznanych za kryteria merytoryczne i specyficzne organ stwierdził, że łączna suma punktów wpisanych do arkusza jest prawidłowa, tzn. nie uwzględnia omyłkowo wpisanej punktacji zawartej w uzasadnieniu kryterium. Ponadto w trakcie weryfikacji zasadności protestu potwierdzono, że przedstawiony Plan prac B+R nie został sporządzony we współpracy z jednostką naukową - brak pieczęci uczelni lub innych elementów wskazujących na fakt, iż uczelnia jako instytucja brała udział w opracowaniu powyższego dokumentu.

K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Badając legalność oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie strony skarżącej Sąd I instancji uznał, że dokonana ocena nie narusza prawa.

Sąd I instancji wskazał, iż konkurs w sprawie został przeprowadzony na podstawie regulaminu konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014 - 2020, Oś priorytetowa 1 "[...]", Działanie 1.2 "[...]", Poddziałanie 1.2.1 "[...]" Schemat 1.2 B "[...]". Załącznikami do Regulaminu były m. in. Instrukcja wypełnienia Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wraz z elementami biznesplanu (załącznik nr 2) oraz Kryteria wyboru projektów (załącznik nr 3 stanowiący wyciąg z uchwały nr 10/15 z dnia 28 sierpnia zatwierdzonej przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego).

Odnosząc się do zakwestionowanego kryterium nr 6 - Zasadności i adekwatności wydatków, WSA wskazał, że zgodnie z pkt 4 Regulaminu konkursu dofinansowanie obejmuje tworzenie i rozwój zaplecza badawczo - rozwojowego przedsiębiorstw w zakresie dotyczącym:

- laboratoriów specjalistycznych oraz działów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach,

- centrów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach, będących jednostkami organizacyjnymi lub wyodrębnionymi organizacyjnie jednostkami rozpoczynającymi lub rozwijającymi działalność, której głównym zadaniem jest prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych w wydzielonych i przystosowanych do tego typu działalności pomieszczeniach przy wykorzystaniu infrastruktury technicznej oraz wykwalifikowanej kadry.

W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że ponadto zgodnie z Regulaminem Wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić plan prac B+R, które będą wykonywane dzięki infrastrukturze B+R będącej przedmiotem projektu. Inwestycje w aparaturę, sprzęt, technologie i inną niezbędną infrastrukturę powinny prowadzić do tworzenia innowacyjnych produktów, procesów i usług. Inwestycje infrastrukturalne mogą być uzupełnione o działania związane z rozwojem umiejętności kadr przedsiębiorstwa z zakresu wykorzystania nowej infrastruktury/aparatury badawczej (w ramach cross-financingu). Zgodnie natomiast z Kryteriami wyboru projektów, w ramach kryterium Zasadność i adekwatność wydatków będzie sprawdzane czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów oraz czy proponowana wysokość wydatków jest adekwatna do wdrożenia zaplanowanych działań.

Sąd I instancji podniósł, iż biorąc pod uwagę przywołane regulacje oraz odnosząc się do kwestii kryteriów oceny merytorycznej w oparciu o aplikację wnioskodawcy nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organy wadliwie przyjęły, że przedmiotowy wniosek nie spełniał kryterium nr 6 – Zasadność i adekwatność wydatków. Zdaniem WSA, analiza przytoczonych założeń projektu doprowadziła organy do słusznego wniosku, że rzeczywistym celem planu nie jest zakup infrastruktury służącej do prowadzenia działalności badawczo – rozwojowej, ale zakup maszyn i urządzeń niezbędnych do produkcji kwasu chlebowego. Zasadnie w ocenie WSA podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu, przywołując w tym zakresie opinię pierwszego z oceniających, że o nastawieniu projektu na produkcję świadczą w szczególności parametry techniczne planowanych do zakupu urządzeń. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu I instancji organy przyjęły, że zaprezentowany projekt polega w istocie na zakupie linii technologicznej do produkcji kwasu chlebowego na skalę przemysłową wraz z przygotowaniem pomieszczenia dla posadowienia linii produkcyjnej. Zgodnie z założeniami we wniosku linia będzie służyła wytworzeniu produktu końcowego. Zakres prac rozwojowych, zgodny z Planem prac B+R, będzie realizowany w laboratorium, w którym zatrudnione osoby, będą mogły dokonać sporządzenia receptury, analizy produktu na kolejnych etapach produkcji i przechowywania oraz określenie stosownych modyfikacji. Linia produkcyjna, jak podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie będzie elementem działu B+R, na której opracowywane będą nowe produkty i prowadzone testy, a jedynie będzie linią produkcyjną, na której będą opracowywane nowe ustawienia w wyniku przeprowadzonych prac działu B+R. Zdaniem Sądu I instancji, dodatkowo organ słusznie podkreślił, że zarówno Plan prac B+R jak i wniosek o dofinansowanie nie zawiera wyszczególnienia urządzeń i sprzętu niezbędnego do przeprowadzenia zaplanowanych czynności z zakresu prac rozwojowych. Jedynymi wydatkami, które można by wiązać w wyposażeniem nowopowstającego działu B+R, są wydatki zawarte na zakup środków trwałych do działu badawczo - rozwojowego: "biurko, krzesło obrotowe, szafa, dostawka szufladowa, stół konferencyjny, krzesło konferencyjne, laptop z systemem operacyjnym, urządzenie wielofunkcyjne." Skarżący nie wyszczególnił żadnego specjalistycznego sprzętu, dzięki któremu specjaliści B+R mogliby dokonać stosownych pomiarów. Nie wskazał parametrów technicznych pozwalających na identyfikację urządzeń mających służyć działalności badawczo – rozwojowej. Brak natomiast wskazania i uzasadnienia wydatków w tym zakresie uniemożliwiał ocenę ich adekwatności. Zdaniem WSA, w konsekwencji słusznie organy przyjęły, że projekt nie jest projektem badawczym, ponieważ nie dotyczy zakupu infrastruktury badawczej, a jednie zakupu maszyn i urządzeń służących do produkcji kwasu chlebowego. Brak zatem wskazania i uzasadnienia wydatków na działalność badawczo – rozwojową, a nie – jak zarzucano w skardze – skala projektu, doprowadziły do słusznej konkluzji, zgodnie z którą projekt nie jest projektem badawczym. WSA wskazał przy tym, że wybrane przez wnioskodawcę wskaźniki produktu i rezultatu, zostały ocenione pozytywnie przez dwóch ekspertów na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie, jednakże zapisy te nie znalazły odzwierciedlenia w planowanych wydatkach przeznaczonych na dział B+R. W ocenie Sądu I instancji, dlatego, jak wskazały organy, pomimo uznania wskaźników za realne do osiągnięcia, nie mogły być one uznane jako wystarczające do zakwalifikowania projektu do schematu 1.2 B Tworzenie i rozwój infrastruktury B+R przedsiębiorstw.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi, w Instrukcji wypełniania wniosku stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu zawarto definicję działu badawczo – rozwojowego, wskazując, że jest on wyodrębnioną jednostką przedsiębiorstwa, której cele statutowe przewidują udział w doskonaleniu procesu produkcyjnego i/lub doskonaleniu wyrobu i/lub tworzeniu nowych produktów. Prace prowadzone w dziale badawczo-rozwojowym obejmują tworzenie nowej wiedzy mającej zastosowanie w praktyce – zweryfikowanej i udokumentowanej rezultatami eksperymentów, testów, symulacji, modelami matematycznymi.

W ocenie WSA, słuszna była ocena organów, zgodnie z którą projekt nie spełnił także kryterium oceny merytorycznej nr 7 – Wpływ projektu na osiągnięcie celu szczegółowego RPO WD. W ramach tego kryterium – zgodnie z Kryteriami wyboru projektów będzie sprawdzane czy projekt przyczynia się do osiągnięcia celu szczegółowego działania w ramach którego będzie realizowany. Sąd I instancji wskazał, iż skoro projekt słusznie został oceniony jako projekt inwestycyjny, a nie badawczy, to tym samym, prawidłowo organy przyjęły, że nie przyczyniał się on do realizacji celu szczegółowego, czyli zwiększenia aktywności badawczo – rozwojowej przedsiębiorstw. Tym samym zasadnie uznano, że kryterium to nie zostało spełnione.

Odnosząc się do kryterium Wzrostu liczby etatów badawczych, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu Plan prac B+R obejmuje m.in. wzrost liczby etatów badawczych. W planie prac B+R skarżący zawarł informację o utworzeniu dwóch nowych etatów badawczych w zakresie żywności funkcjonalnej, wskazując, że zatrudnione osoby będą pracownikami badawczymi. Wobec jednak stwierdzenia, że projekt ma charakter inwestycyjny i nie zakłada zakupu sprzętu z zakresu B+R, słusznie w ocenie WSA organy przyjęły, że w efekcie projektu nie wzrośnie liczba etatów badawczych.

W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, iż zgodnie z instrukcją wypełnienia Wniosku o dofinansowanie w projekcie należało także wskazać czy realizacja projektu przyczyni się do zwiększenia potencjału kadrowego sektora B+R. W szczególności należało odnieść się do planowanego podnoszenia kwalifikacji kadr B+R w przedsiębiorstwie, staże i stypendia naukowe w MSP, wymiana kadr z jednostkami naukowymi - oddelegowanie wysoko wykwalifikowanego personelu. W konsekwencji, w ocenie WSA zasadna była negatywna ocena wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium merytorycznego specyficznego nr 8 Zwiększenie potencjału kadrowego sektora B+R, a zawarta w skardze argumentacja skarżącego nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się do oceny kryterium – Analiza opcji, Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie wystąpiła rozbieżność ocen dwóch ekspertów (pierwszy oceniający przyznał 3 punkty, drugi – 0). Zdaniem WSA podkreślić jednak należało, że skoro nie zostało spełnione kryterium Zasadności i adekwatności wydatków, które zgodnie z Kryteriami wyboru projektów jest kryterium obligatoryjnym (jego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania, a niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku), to tym samym liczba punktów przyznanych w ramach kryterium Analiza opcji nie miała znaczenia dla przyznania dofinansowania.

Końcowo, WSA wskazał, że w zakresie kryterium Plan prac B+R – przydatność (w przypadku inwestycji w infrastrukturę) wystąpiła rozbieżność w punktacji. Drugi Oceniający wskazał w uzasadnieniu swojej oceny "Przyznano 1 pkt", natomiast w polu oceny przyznał 0 pkt. W treści uwagi oceniający wskazał: "Wnioskodawca przedstawił Plan prac B+R. Przedłożony dokument nie zawierał informacji (pieczęć uczelni/podpis) potwierdzających, że powstał we współpracy z jednostką naukową. Przyznano 1 punkt". W odniesieniu do tego kryterium, w ocenie WSA także należało wskazać, że liczba uzyskanych w tym zakresie punktów nie miała znaczenia, skoro projekt i tak nie spełniał kryterium Zasadności i adekwatności wydatków i już z tego względu podlegał odrzuceniu.

Reasumując, w ocenie WSA stwierdzić należało, że zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem Sądu I instancji ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej.

Sąd I instancji podzielił zatem trafność oceny projektu w toku postępowania przed DIP i Zarząd. WSA wskazał przy tym, że w szczególności organy orzekające nie naruszyły wskazanych w skardze merytorycznych kryteriów oceny przyjętych w ramach RPO WD na lata 2014-2020, opierając podjęte rozstrzygnięcia na opinii ekspertów. Ocena wniosku odbyła się zgodnie z Regulaminem konkursu i jego załącznikami, przez ekspertów, w sposób rzetelny i bezstronny, jasny i przejrzysty, zgodnie z przyjętym kryteriami merytorycznymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K., domagając się w niej uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym zrzekając się niniejszym rozprawy; oraz zasądzenia od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargą kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej jako "ustawa wdrożeniowa’) w zw. z pkt 4 Regulaminu Konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i informacje Działanie 1.2 "[...]’’ Schemat 1.2. B Tworzenie i rozwój infrastruktury B + R przedsiębiorstw (dalej jako "Regulamin") oraz w zw. z kryteriami merytorycznym ogólnym nr 6 - Zasadność i adekwatność wydatków, nr 7 - Wpływ projektu na osiągnięcie celu szczegółowego RPO WD oraz kryteriami merytorycznymi specyficznymi nr 3 - Wzrost liczby etatów badawczych, nr 8 - Zwiększenie potencjału kadrowego sektora B+R, nr 9 - Jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków, określonych w Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, których wyciąg stanowi z kolei załącznik nr 3 do Regulaminu (dalej jako "Kryteria") poprzez oddalenie skargi i uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z kryteriami oceny wskazanymi w skardze, podczas gdy ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z tymi kryteriami, w sposób sprzeczny z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor stawia Sądowi I instancji zarzuty oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.61 ust.8 pkt 1 lit. a w związku z art.37 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa) w związku z pkt 4 Regulaminu konkursu oraz w powiązaniu z wymienionymi szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej kryterium merytorycznym ogólnym i kryteriami merytorycznymi specyficznymi określonymi w Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, których wyciąg stanowi załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu. Tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że ocena projektu przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ocena projektu została dokonana niezgodnie ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej kryteriami i w sposób sprzeczny z regulacjami wynikającymi z art.37 ust.1 i ust.2 ustawy wdrożeniowej.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

W związku z powyższym przechodząc do oceny tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, że na gruncie ustawy wdrożeniowej granice sprawy, a przede wszystkim granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu zostały określone w art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 tej ustawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje tej podstawy prawnej, a tylko odnosi się do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.w. i art. 37 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, łącząc te regulacje z przepisami regulaminu konkursu. Tak więc odwołując się do poczynionych wyżej uwag przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, zatem jej skuteczność jest uzależniona od poprawnego zbudowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia. Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła w tym uzasadnieniu na czym polega naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, ujmowane w wymiarze procesowym i jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie. Z tego więc powodu tak sformułowany zarzut kasacyjny należało uznać za chybiony.

Również za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020. W art. 37 ust. 1 ww. ustawy zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie wymienionych przepisów prawa nie daje podstaw aby twierdzić, że podejście to jest nieprawidłowe.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może pomijać treści art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą z dnia 11 lipca 2011 r. jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Oznacza to, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zbadał, czy złożony przez spółkę wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został prawidłowo oceniony w ramach oceny merytorycznej, w zakresie obligatoryjnego kryterium nr 6 - Zasadność i adekwatność wydatków oraz w zakresie obligatoryjnego kryterium nr 7 - Wpływ projektu na osiągnięcie celu szczegółowego RPD WD. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że przy ocenie spełnienia tegoż kryterium należy mieć na uwadze zarówno treść samego wniosku, jak i treść punktu 4 Regulaminu konkursu i treść punktu 2 podpunkt 6 załącznika numer 3 do Regulaminu konkursu odnoszącego się do kryteriów merytorycznych ogólnych. Ze wskazanych regulacji jednoznacznie wynika, że dofinansowanie obejmuje tworzenie i rozwój zaplecza badawczo-rozwojowego przedsiębiorstw w zakresie szczegółowo opisanym w punkcie 4 Regulaminu konkursu. Jest to zgodne ze szczegółowym celem przedmiotu konkursu jakim jest zwiększona aktywność badawczo-rozwojowa przedsiębiorstw. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że skoro dofinansowanie obejmuje zaplecza badawczo-rozwojowe rozumiane jako laboratoria specjalistyczne oraz działy badawczo-rozwojowe, a także centra badawczo-rozwojowe, to w każdym z tych przypadków chodzi o wyodrębnione jednostki przedsiębiorstwa. Skoro, jak to wynika z opisu projektu głównym zadaniem działu badawczo-rozwojowego żywności funkcjonalnej będzie prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych w wydzielonych i przystosowanych do tego typu działalności pomieszczeniach przy wykorzystaniu infrastruktury technicznej oraz wykwalifikowanej kadry naukowo-badawczej w celu opracowania pilotażowego projektu receptury do produkcji innowacyjnego produktu w formie napoju funkcjonalnego wykorzystującego jako składniki biologiczne aktywne pro-biotyczne szczepy bakterii mlekowych, błonnik rozpuszczalny oraz standaryzowane ekstrakty ziołowe, to zasadnie Sąd I instancji uznał, oceniając zakres przedmiotowy infrastruktury działu technologicznego oraz działu badawczo-rozwojowego, że prawidłowy był wniosek organu, iż rzeczywistym celem projektu był zakup maszyn i urządzeń niezbędnych do produkcji kwasu chlebowego, a nie zakup infrastruktury służącej do prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej.

Prawidłowa była także ocena Sądu I instancji odnosząca się do niespełnienia przez projekt kryterium merytorycznego ogólnego nr 7- Wpływ projektu na osiągnięcie celu szczegółowego RPO WD. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że skoro projekt został oceniony jako projekt inwestycyjny a nie jako projekt badawczo-rozwojowy, to tym samym nie może przyczynić się do osiągnięcia celu szczegółowego jakim była zwiększona aktywność badawczo-rozwojowa przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.