Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 128/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3par. 1 w zw. z art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1076/12 w sprawie ze skargi P. L., E. N.- L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1076/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.L., E. N.-L. i M. L. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy decyzją z dnia 19 października 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. L. i P. L., zarzucając nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz niezasadne dopuszczenie funkcji usługowej, a także niezgodność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO w Warszawie nie podzieliło stanowiska strony odwołującej się i decyzją z dnia 20 marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z 19 października 2011 r. Kolegium powołało się na treść art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) - dalej, jako: u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - dalej, jako: rozporządzenie, wskazując, że zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze, gdzie dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Uzupełniająca funkcja usługowa nie będzie godziła w zastany stan rzeczy. Funkcja usługowa będzie funkcją uzupełniającą w stosunku do podstawowej funkcji tj. mieszkaniowej, tym bardziej, że dopuszcza się funkcję usługową w ramach budynku mieszkalnego i według wskazania inwestora. Zatem funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z funkcjami terenu analizowanego.

SKO w Warszawie wskazało również, że organ I instancji błędnie wskazał, iż linię zabudowy ustalono na zasadzie § 4 ust 1 rozporządzenia, gdy tymczasem przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem zwartej linii zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a § 4 ust 1 rozporządzenia mówi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Położone po tej samej stronie ul. [...], co wnioskowana inwestycja, zabudowa jest oddalona w różnej odległości od linii drogi. Nie pozwala to także na zastosowanie § 4 ust 3 rozporządzenia. Jednocześnie z inną sytuacją mamy do czynienia po drugiej stronie ul. [...], gdzie zabudowa tworzy linię zabudowy oddaloną w odległości 5 m od pasa drogi. W ocenie organu odwoławczego wyznaczona linia zabudowy jest wytyczona prawidłowo. Organ I instancji właściwie wyznaczył linie zabudowy w nawiązaniu do linii zabudowy utworzonej przez zabudowę na działce nr 49/2 i 29. Ponadto wyznaczona linia zabudowy jest oddalona w analogicznej odległości tj. 5 m od linii drogi jak zabudowa po przeciwnej stronie ul. [...]. Powyższe ustalenie linii zabudowy wynika zatem z dokonanej analizy, a podstawę prawną będzie stanowił § 4 ust 4 rozporządzenia.

Kolegium stwierdziło następnie, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w terenie analizowanym wynosi od 5% do 30%, a średni wskaźnik wynosi 17 %. Organ odwoławczy zgodził się ze sposobem ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dokonanym przez organ I instancji. Działki zabudowane zabudową bliźniaczą tj. działki 41/1 41/2 oraz 31/3 i 31/4 charakteryzują się wyższym wskaźnikiem powierzchni zabudowy niż działki zabudowane zabudową wolnostojącą. Odpowiednio są to wielkości: 0,30; 0,16; 0,21 i 0,21- (średnia 0,22). W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej do zabudowy działki 3 z 6 działek (dz. o nr 40/2, 41/1 oraz 53) charakteryzują się wskaźnikiem zabudowy większym niż wnioskowany na przedmiotowej działce. Z analizy wynika zatem, iż dopuszczalny jest wskaźnik wnioskowany przez inwestora 25 %, a podstawę prawną tego ustalenia stanowił § 5 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi od 7 m do 21 m (średnia 12,6 m). Jednakże dla zabudowy bliźniaczej wynosi ona od 18 do 20 m. Bezpośrednio graniczące działki tj. działki o nr 53 i 41/1 i 41/2 są zbudowane zabudową o szerokości elewacji frontowej 21 m i 20 m. Zdaniem SKO w odniesieniu do zabudowy szeregowej analiza wskazuje iż dopuszczalny jest, na zasadzie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskaźnik wnioskowany przez inwestora tj. 20 m dla zabudowy szeregowej. Za powyższym przemawia także znaczna szerokość przedmiotowej działki w stosunku do działek w obszarze analizowanym. Przedmiotowa działka jest bowiem szersza (32 m) niż działki zabudowane zabudową bliźniaczą. Zatem ustalenie powyższego wskaźnika nie będzie stanowić dysharomonii dla zabudowy w najbliższym otoczeniu. W rezultacie SKO w Warszawie uznało, że ustalenia organu I instancji odnośnie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i szerokości oraz geometrii dachu, są prawidłowe, a decyzja uzyskała wszystkie wymagane uzgodnienia i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

P. L., E.N.-L. oraz M. L. wnieśli skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając SKO w Warszawie naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) wskazał przede wszystkim, że zarzut dotyczący niewłaściwości Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy do wydania decyzji z dnia 19 października 2011 r. jest nietrafny. Sąd uzasadnił to tym, że w myśl art. 60 ust 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (...). Zgodnie z art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Jednocześnie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.) wskazuje, że w m.st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic m.st. Warszawy - jest obowiązkowe. Sąd powołał się na treść ust. 2 w/w przepisu, oraz na treść art. 6 i art. 11 ust 1 i ust. 3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy i wskazał, że uchwałą z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLV1/1422/2008 w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 ze zm.) Rada m. st. Warszawy przekazała kompetencje m. in. do wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zarządy poszczególnych dzielnic (§ 17 pkt 4 tej uchwały). Stąd też decyzja Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z 19 października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze na działce położonej przy ul. [...] w W., nie narusza przepisów o właściwości.

W następnej kolejności Sąd wskazał na regulację zawartą w przepisach art. 54 pkt 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. oraz na to, że szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje powołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust 2 rozporządzenia). W świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być jednak poprzedzone sporządzeniem jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Regulacja ta jest gwarancją odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, której wydanie wymaga profesjonalnego uwzględnienia danych wynikających z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Autorstwo urbanisty lub architekta, winno być udokumentowane w aktach sprawy. Co więcej osoba sporządzająca projekt decyzji, musi być wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, może, lecz nie musi być pracownikiem organu.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie projekt decyzji, na który składała się również analiza urbanistyczna został sporządzony przez K. T. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W., działającego w imieniu Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy, który następnie podpisał decyzję z 19 października 2011 r., jako osoba uprawniona w imieniu organu do jej wydania. Wskazana osoba posiada jednocześnie uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, co zostało opatrzone stosowną pieczęcią na przedstawionym projekcie decyzji o ustaleniu spornych warunków zabudowy. Opisany stan sprawy jednoznacznie wskazuje, że wszelkie wymagania, jakie stawia w tym względzie powołany w skardze art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zostały spełnione. Wbrew twierdzeniom skarżących przepis ten nie wymaga powierzenia sporządzenia części tekstowej analizy i projektu decyzji różnym osobom.

Następnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że również zarzut dotyczący braku ustalenia zakresu funkcji usługowej, jako funkcji uzupełniającej jest niezasadny. W uzasadnieniu decyzji z 19 października 2011 r. wyraźnie podano, że "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze przy ul. [...] jest społecznie uzasadniona, ponieważ w sąsiedztwie nie ma żadnych usług, z których mogliby korzystać okoliczni mieszkańcy. W projektowanym budynku mogą znajdować się usługi nieuciążliwe dla działek sąsiednich służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb okolicznych mieszkańców". Jak wynika z analizy zagospodarowania tego obszaru, funkcja usługowa jest jedynie funkcją uzupełniającą i towarzyszącą funkcji głównej - mieszkaniowej. Nie można zatem uznać, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Odpowiada ona charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Działalność usługowa możliwa będzie jedynie w ramach głównej funkcji tego terenu, jaką jest funkcja mieszkaniowa (w parterze budynku) i tylko w zakresie usług nieuciążliwych. Sąd wskazał też, że zgodnie z pkt 2 decyzji z 19 października 2011 r., w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżących, że zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej zawiera zbyt ogólny tzw. "wskaźnik parkingowy". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wydanym na podstawie art. 67 ust 3 u.p.z.p., wskazano sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy poprzez stosowanie nazewnictwa odnośnie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej m.in. poprzez określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych (§ 2 pkt 6 tego rozporządzenia). W pkt 1.4 decyzji z 19 października 2011 r. wskazano, że na terenie działki własnej należy zapewnić miejsca parkingowe min. 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny oraz min. 30 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej usług. Miejsca parkingowe i postojowe dla obsługi planowanej inwestycji nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...]. W ocenie tego Sądu przyjęte zapisy decyzji w tym zakresie nie naruszają prawa.

Wyrok powyższy został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez P.L. i M. L., którzy zarzucili Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż inny organ niż wymieniony w powołanej ustawie może być właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy,

– art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt decyzji (w tym analiza urbanistyczna) może być wykonany przez tę samą osobę, która następnie decyzję tę podpisuje,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ uprawniony jest do wprowadzenia funkcji obiektu niewystępującej na analizowanym obszarze.

W skardze kasacyjnej zarzucono również na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie sprawy w jej granicach a wyłączne w świetle zarzutów podniesionych w skardze od decyzji, podczas gdy zaskarżone decyzje naruszają art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

-art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. a także nieustosunkowanie się, bądź ustosunkowanie się wyłącznie częściowe przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

W oparciu o te podstawy skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny najdalej idący zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegający na przyjęciu, iż inny organ niż w nim wymieniony może być właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko skarżących kasacyjnie oparto na złożeniu, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezasadności tego zarzutu, podniesionego już w skardze. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej. Przy czym ust. 1 art. 39 stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem przepisy art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalają właściwość organu wykonawczego gminy i wojewody do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak treść przepisu art. 61 ust 1 u.p.z.p. nie wskazuje aby był to przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Oczywiście nie zawsze rada gminy jest uprawniona do dokonania dekoncentracji zewnętrznej swoich kompetencji poprzez upoważnienie o którym mowa w tym ostatnim przepisie. W świetle stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 5 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 948/09, należy przyjąć, że jeżeli w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczony jest zakres przekazania kompetencji, organ właściwy do przekazania kompetencji i forma ich przekazania to wyłączona jest regulacja przekazania kompetencji w przepisach prawa ustrojowego (analogicznie wyrok NSA z 11 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1209/09). Przykładem takiego unormowania są przepisy art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów które stanowią lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i wyłączają w uregulowanym w nich zakresie jego stosowanie. Wskazanych wyżej warunków niewątpliwie nie spełnia art. 60 ust. 1 u.p.z.p., także dlatego, że wskazuje ten sam organ o którym mowa w art. 39 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rezultacie Rada Miasta Stołecznego Warszawy była uprawniona, uchwałą z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLV1/1422/2008 w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 ze zm.) przekazać kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy zarządom poszczególnych dzielnic (§ 17 pkt 4 tej uchwały). Jednocześnie należy tu wskazać, że w m.st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic m.st. Warszawy - jest obowiązkowe, co wynika z do treści art. 5 ust 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.) Stosownie do art. 6 tej ostatniej ustawy organem stanowiącym i kontrolnym jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym zarząd dzielnicy. Stąd też decyzja Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z 19 października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., nie narusza przepisów o właściwości. Na marginesie można tylko wskazać, że właściwość Zarządów Dzielnic m.st. Warszawy w sprawach wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. w postanowieniu NSA z dnia 4 marca 2014r. sygn. akt II OSK 482/14).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 60 ust 4 u.p.z.p. polegającego na przyjęciu, że projekt decyzji w tym analiza może być wykonany przez tą sama osobę, która następnie decyzję tą podpisała. Wskazany przepis stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W sprawie jest bezsporne, że projekt decyzji z analizą sporządził K.T. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. który podpisał także decyzję. Nie jest także kwestionowane, że ta osoba ma uprawnienia do sporządzenia analizy i projektu wskazane w art. 60 ust 4 u.p.z.p. Bezsporne jest także, że K. T. działał z upoważnienia Zarządu Dzielnicy W. jako osoba uprawniona w imieniu organu do wydania decyzji. Celem regulacji zawartej w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest przygotowanie projektu decyzji wymagającej wiadomości specjalnych przez osobę obeznaną w tym zakresie tj. urbanistę lub architekta a nie dodatkowa kontrola w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, przytoczone orzecznictwo zupełnie nie odnosi się do roztrząsanego tu problemu. Rzeczony przepis jest jasny i nie wymaga innej niż językowa jego wykładni. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do osób, które mogą być upoważnione w imieniu organu do wydania decyzji wskazanej w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie nie wskazują także innego przepisu, który wykluczałby taką sytuację. Tym samym należy przyjąć, że nie można wykluczyć uprawnienia organu do upoważnienia osoby do wydania decyzji o warunkach zabudowy, która jednocześnie wykonała projekt tej decyzji i analizę będąc uprawnioną w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Naczelny Sąd administracyjny podziela także stanowisko organów administracji publicznej zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki co do możliwości wprowadzenia funkcji usługowej na parterze planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do treści art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach, w tym w punkcie 1), tj. jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący kasacyjnie uważają, że zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z tego przepisu nie została zachowana, bowiem wprowadzona funkcja usługowa nie jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej, która ( ta pierwsza) jak wynika z przeprowadzonej analizy nie występuje w granicach obszaru analizowanego. Rzeczywiście bezsporne w sprawie jest, że na obszarze analizowanym występuje jedynie funkcja mieszkaniowa, nie znaczy to jednak, że w planowanym budynku jednorodzinnym niemożliwe było dopuszczenie na jego parterze funkcji usługowej jako uzupełniającej. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, wprowadzenie funkcji niewystępującej na danym terenie jest możliwe, zarówno w procedurze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i w drodze wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa została zaczerpnięta z ustawodawstwa niemieckiego. Uzależnia ona zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Przyjmuje się, że interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być dokonywana zgodnie z jej zasadami ogólnymi, w tym z zasadą uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, a jeśli sformułowania w niej zawarte są niejasne, tak jak rozumienie dobrego sąsiedztwa, należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (w tym kontynuacji funkcji) i architektonicznej, która jest domeną urbanistyki. Jej ustawowym celem jest dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenów w tym użytkowania obiektów. Powstaje więc pytanie w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić, z funkcją już istniejącą. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, jak w niniejszej sprawie, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Jednak nie powinien to być np. zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Sprzeczność tą organ powinien racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Potwierdzenie tego stanowiska można od dawna znaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt. II SA/Łd 334/99, ONSA 2001, nr 1, poz.19.)

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wprowadzenie na parterze domu jednorodzinnego usług nieuciążliwych jako funkcji uzupełniającej, nie jest sprzeczne z funkcją mieszkalną, która jak wynika z analizy jest jedyną na obszarze analizowanym. Wprost przeciwnie, jak to słusznie wskazał Sad pierwszej instancji, jest to społecznie uzasadnione z punktu widzenia okolicznych mieszkańców. Przy czym należy uznać, że bardziej szczegółowe określenie w decyzji o warunkach zabudowy formy tych usług (nieuciążliwych) nie było konieczne, szczególnie w kontekście konieczności stosowania już w ramach projektu budowlanego, rozwiązań chroniących interesy osób trzecich. W tych okolicznościach nie można uznać aby doszło do zarzucanego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, w szczególności poprzez niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

W powyższych okolicznościach nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 7, 77 k.p.a. Pomijając już wadliwość konstrukcji tego zarzutu polegającą na niewskazaniu jakiego przepisu art. 77 k.p.a. zarzut dotyczy, wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie precyzuje na czym naruszenie to polega. Wydaje się że naruszenia tego upatruje się w ocenie prawnej ustalonych w sprawie okoliczności z punktu widzenia obowiązującej zasady dobrego sąsiedztwa oraz nieokreślenia rodzaju usług. Jak wyżej już wykazano pogląd autora skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także w wystarczającym stopniu do kwestii wskaźników miejsc postojowych. Powtórzyć za tym Sądem należy, że w decyzji ustalono je jako 2 miejsca postojowe na 1 lokal oraz minimum 30 miejsc postojowych na 1000m² powierzchni użytkowej usług. Sąd przywołał obowiązujące w tym zakresie przepisy i stwierdził zasadnie, że przyjęte w decyzji zapisy w tym zakresie nie naruszają prawa. Argumentację Sądu należy tylko uzupełnić tym, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać liczbę miejsc postojowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, wymaga tylko by decyzja o warunkach zabudowy określiła warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami tymi nie jest z pewnością § 4 pkt 9 lit c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązek ten dotyczy planu miejscowego, nie jest nim także § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastapić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Takie podejście należy uznać za racjonalne, z uwagi na zachodzącą często niemożliwość ustalenia ostatecznego sposobu użytkowania obiektu i jego powierzchni w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, zatem za dopuszczalne należy uznać także, ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, poprzez określenie ich ilość stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na usługi. W taki sposób ustalono obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla części usługowej planowanego budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

Nietrafny jest, też zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez podpisanie decyzji w imieniu organu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę przez tę samą osobę, która podpisała decyzję uprzednio uchyloną przez organ drugiej instancji. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentacji prawnej na poparcie tego zarzutu. Z przepisu tego wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z wykładni językowej tego przepisu, w sposób jednoznaczny wynika, że przepis ten ma służyć zapobieganiu stronniczości przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia decyzji przez organ drugiej instancji, przez pracownika, który podejmował czynności związane z jej wydaniem w pierwszej instancji. Zatem wyłączenie to nie dotyczy pracownika przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji po uchyleniu poprzedniej decyzji, a z taką oto sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zmiana tego przepisu dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. ( Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18) miała jedynie na celu usuniecie wątpliwości, które występowały w przypadku dwukrotnego rozpatrywania sprawy przez ten sam organ, po wniesieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem zmiana ta nie miała wpływu na ocenę sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza

także art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w skardze zarzuty

nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.,

a w konsekwencji prawidłowo uznał, że negatywny wynik dokonanej oceny skargi powoduje jej oddalenie. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie WSA zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd. Natomiast nieodniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., wobec przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a to jest warunkiem koniecznym, w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na niezbadaniu sprawy w jej granicach a wyłącznie w świetle zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wykazano wyżej zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest zasadny. A skoro nie był podnoszony przed Sądem pierwszej instancji, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a polegający na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli. Podkreślić należy, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez Sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z powyższych wywodów takich przesłanek skarżący kasacyjnie nie wykazali.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok tego przepisu nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1 kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym wymierzył sprawiedliwość. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem tego unormowania również nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.

Z uwagi na powyższe wywody NSA uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw to na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.