Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 532/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 999 § 1, art. 1000 § 1 - 4
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3055/18 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2018 r. nr 1899/2018 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3055/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. (dalej jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2018 r. nr 1899/2018 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pod koniec 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ("PINB dla m. st. Warszawy") wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy stacji paliw składającej się z trzech zbiorników do magazynowania paliw płynnych i podziemnego zbiornika LPG wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. [...]w W.. W trakcie tego postępowania podczas oględzin (styczeń 2017 r.) ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja paliw płynnych, w skład której wchodzi budynek handlowo- socjalny, wiata, pod którą znajdują się dystrybutory oraz pięć zbiorników na paliwo (w tym trzy użytkowane) plus jeden zbiornik na gaz ciekły. Jak oświadczył w wówczas pełnomocnik właściciela stacji stacja wybudowana została w połowie lat siedemdziesiątych i od tej pory przy przedmiotowej stacji nie były prowadzone żadne roboty z przebudową czy rozbudową stacji.

Pełnomocnik skarżącego przy piśmie z 25 stycznia 2017 r. przedstawił decyzję nr GT-83 81/35/74 z dnia 9 kwietnia 1974 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę bazy transportowej z przyzakładową stacją paliw dla S. w W. ul. [...] na działce o nr ew. [...] wraz z zaświadczeniem nr GT-8385/12/75 z dnia 27 października 1975 r. udzielającego zezwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Organ nadzoru ustalił, że zarówno Urząd m.st. Warszawy, jak i skarżący nie dysponują aktami (w tym projektem budowlanym) dotyczącym powyższej decyzji z 9 kwietnia 1974 r.

W dniu 25 sierpnia 2017 r. do PINB dla m. st. Warszawy S. K. przekazał w decyzję nr 55/15 o warunkach zabudowy wydaną w dniu 10 kwietnia 2015 r. przez Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy dotyczącą rozbudowy stacji paliw przy ul. [...] w W. o dwa zbiorniki podziemne LPG. dystrybutor LPG oraz zbiornik podziemny do ogrzewania na gaz. Z informacji uzyskanych z Urzędu m.st. Warszawy wynikało jednak, że w związku z ustaleniem ww. warunków nie zostało udzielone pozwolenie na budowę oraz nie odnotowano zgłoszenia takiej inwestycji.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr IIOT/195/2018, znak PINB.IIOT.5162.62.2016.JR, PINB dla m.st. Warszawy umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej budowy przyzakładowej stacji paliw (składającej się z trzech zbiorników do magazynowania paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną) na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. [...] w W..

Powiatowy organ nadzoru w dniu 7 czerwca 2018 r. przeprowadził kolejne oględziny na terenie ww. nieruchomości, w takcie których stwierdził, że na terenie stacji paliw znajdują się następujące urządzenia i infrastruktura techniczna do dystrybucji LPG: zbiornik podziemny jednopłaszczyznowy na gaz LPG o pojemności 6,4 m3; zestaw pompy i przyłącza prowadzonego do dystrybutora; dystrybutor gazu LPG (poza obrysem stacji paliwowej) dwusłupowy o wysokości 2m.

Postanowieniem z 18 lipca 2018 r., nr IIOT/426/2018, znak: PINB.IIOT.5162.62.2016.JR PINB dla m. st. Warszawy wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przez dostępem osób trzecich oraz nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wskazanych w treści postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 października 2018 r., nr 1899/2018, znak WOP.7722.464.2018.MAN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej "Prawo budowlane"), uchylił zaskarżane postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, zaś w pozostałej części utrzymał je w mocy uznając, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z prawem na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa rozbudowa z uwagi na brak dokumentacji projektowej dotyczącej pierwotnie wydanej decyzji z 9 kwietnia 1974 r. nr GT-8381/35/74 o pozwoleniu na budowę bazy transportowej z przyzakładową stacją paliw dla potrzeb S. przy ul. [...] w W., która uzyskała zezwolenie na użytkowanie (zaświadczenie nr GL-8385/12/75 z dnia 27 października 1975 r.) budzi wątpliwości co do jej legalności bowiem nie możliwe jest ustalenie czy zakres wykonanych obecnie robót budowlanych mieścił się w zakresie ww. decyzji.

Organ zauważył, że Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy na wniosek A. Sp. z o.o. złożony w dniu 12 stycznia 2015 r. wydał decyzję nr 55/15 z dnia 10 kwietnia 2015 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw o dwa zbiorniki podziemne LPG, dystrybutor LPG oraz zbiornik podziemny do ogrzewania na gaz.

W ocenie organu, przedmiotowa rozbudowa stacji paliw o sporny zakres nie mieści się w katalogu wyłączeń spod obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, określonym w art. 29 Prawa budowlanego, a zatem wymagała uzyskania tego rodzaju decyzji (art. 28 ww. ustawy). Brak wymaganego pozwolenia uzasadniał zatem prowadzenie procedury naprawczej w przedmiocie samowoli budowlanej na postawie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie do zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości odnośnie nieustalenia daty powstania samowoli budowlanej organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca, iż stały zbiornik ciśnieniowy o pojemności 6,4 m3 nr i nr fabrycznym [...] został wytworzony w 2013 r. Powyższe zostało potwierdzone w opisie technicznym (strona 195 ekspertyzy technicznej) oraz paszporcie zbiornika ciśnieniowego na propan i propan-butan (strona 198 ekspertyzy). Powyższe jednoznacznie przesądziło o tym, iż podziemny zbiornik LPG nie został zrealizowany na podstawie decyzji nr GT-8381/35/74 z dnia 9 kwietnia 1974 r. oraz nie uzyskał zezwolenia na użytkowanie zaświadczeniem nr GT-8385/12/75 z dnia 27 października 1975 r.

Organ podkreślił, że z treści mapy stanowiącej integralną część decyzji nr 55/15 z dnia 10 kwietnia 2015 r. wydanej przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na dzień sporządzania kopii, tj. 7 maja 2014 r. wynika, iż brak jest na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. spornego zbiornika LPG. Z kolei przedmiotowy zbiornik ujęty jest na projekcie zagospodarowania terenu (oznaczony w legendzie pkt 4) zaewidencjonowanym w listopadzie 2015 r., stanowiącym załącznik do ekspertyzy technicznej. Powyższe, według Mazowieckiego WINB, ponad wszelką wątpliwość przesądza, o tym, iż zostały one wykonane po dniu 7 maja 2014 r.

Organ zwrócił również uwagę, że skarżący objął przedmiotową nieruchomość we władanie na podstawie przysądzenia przez Sąd Rejonowy w Warszawie postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt: II Co 1786/13, a skarżący podnosi, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy została skierowana do A. Sp. z o.o., przez co nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze organ wyjaśnił, że decyzja wydana jest dla lokalizacji (nie dla podmiotu) i została uwzględniona jako dowód w sprawie. Ponadto składane w protokole nr 777/IIOT/2018 z dnia 7 czerwca 2018 r. wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego stanowiące, iż od chwili zakupu na stacji nie były prowadzone żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia lub zgłoszenia, nie przesądzają, iż takowe nie były dokonane przez jego poprzednika.

Mając na uwadze obowiązek rozbiórki i jego adresata zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane organ zauważył, że w przypadku gdy przedmiotowy obiekt został wzniesiony przez osoby nie posiadające obecnie tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego im wykonanie nałożonych obowiązków, to obowiązki związane z jego legalizacją powinny spoczywać na aktualnym właścicielu działki. W przypadku zbycia nieruchomości, nabywca wchodzi w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela.

Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że to nie on powinien być adresatem obowiązków w nim zawartych, gdyż nie wykonywał żadnych prac związanych z przedmiotową stacją paliw, w tym zbiornikiem LPG. Stację nabył od Komornika Sadowego po przysądzeniu własności przez Sąd. Przywołując stosownie przepisy K.p.c. zauważył, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji i przysądzenia własności jest jedną z form nabycia pierwotnego, a w konsekwencji, że nabywca w żaden sposób nie wstępuje w sytuację prawną swoich poprzedników. Skarżący stwierdził, że nie czuje się zobowiązany do wykonywania jakichkolwiek prac przy stacji skoro powstała ona przed nabyciem jej przez niego i dysponuje on prawomocną i ostateczną decyzją nr GT- 8381/35/74 z dnia 9 kwietnia 1974 roku oraz zaświadczeniem z dnia 27 października 1975 roku.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kontrolowane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.

Sąd na wstępie przedstawił co było przedmiotem zaskarżonego postanowienia i w jakim trybie, na podstawie jakich przepisów zostało wydane a nadto jakie obowiązki zostały nałożone na skarżącego.

Następnie Sąd zauważył, że stwierdzony w sprawie stan faktyczny wypełnia przesłankę normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uprawniającej organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora lub właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów, które są niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę.

Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest obowiązek zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu ust. 1, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 4 cyt. ustawy).

Analizując kto powinien być adresatem obowiązków wskazanych w decyzjach, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skonstruowanie przepisu art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy, pozwala na wysunięcie wniosku, iż w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jednakże kolejność wskazana w art. 52 ww. ustawy nie ma charakteru bezwzględnego i powinna być za każdym razem dostosowana do specyfiki konkretnej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., VII SA/Wa 1907/17.

Sąd powołał się także na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 26 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2446/17), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy.

Sąd wskazał ponadto na wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 990/17), w którym Sąd ten podkreślił, iż na gruncie art. 52 Prawa budowlanego przyjmuje się, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Sąd za kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy uznał ustalenie, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały skarżącego, aktualnego właściciela nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja, za podmiot, do którego skierowany powinien być nakaz wyrażony w przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Uzasadniając swoje stanowisko podzielił stanowisko organu, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca, iż stały zbiornik ciśnieniowy LPG o pojemności 6,4 m3 o nr fabrycznym [...] został wytworzony w 2013 r. Powyższe zostało potwierdzone w opisie technicznym (strona 195 ekspertyzy technicznej) oraz paszporcie zbiornika ciśnieniowego na propan i propan-butan (strona 198 ekspertyzy). Ponadto organ dostrzegł, że z treści mapy stanowiącej integralną część decyzji nr 55/15 z dnia 10 kwietnia 2015 r. wydanej przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na dzień sporządzania kopii, tj. 7 maja 2014r. wynika, iż brak jest na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. spornego zbiornika LPG. Z kolei przedmiotowy zbiornik ujęty jest na projekcie zagospodarowania terenu (oznaczony w legendzie pkt 4) zaewidencjonowanym w listopadzie 2015 r., stanowiącym załącznik do ekspertyzy technicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza Techniczna Obiekt: Stacja paliw – urządzenia technologiczne i budowlane Adres: W. ul. [...] dz-ka [...] Własność: J. T. ul. [...] [...]", która obejmuje m.in. dokumentację dotyczącą rurociągu technologicznego LPG, do transportu ciekłego gazu Propan-Butan ze zbiornika podziemnego do dystrybutora LPG (karty 153-216). Ze znajdujących się tam dokumentów wynika, że instalacja ta została wyprodukowana w kwietniu 2016 r., natomiast zakończenie jej montażu i poddanie próbie ciśnieniowej (szczelności) na miejscu zainstalowania (ul. [...], [...]) nastąpiło w dniu 1 lipca 2016 r.

W ocenie Sądu, powyższe jednoznacznie przesądziło o tym, iż podziemny zbiornik LPG wraz z instalacją towarzyszącą – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie został zrealizowany na podstawie decyzji nr GT-8381/35/74 z dnia 9 kwietnia 1974 r. oraz nie uzyskał zezwolenia na użytkowanie zaświadczeniem nr GT-8385/12/75 z dnia 27 października 1975 r.

Dalej Sąd wskazał, że Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy na wniosek A. Sp. z o.o. złożony w dniu 12 stycznia 2015 r. wydał decyzję nr 55/15 z dnia 10 kwietnia 2015 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw o dwa zbiorniki podziemne LPG, dystrybutor LPG oraz zbiornik podziemny do ogrzewania na gaz, na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej w rejonie ul. [...] w W.. Okoliczność ta według Sądu zdaje się także potwierdzać, że sporna budowa rozpoczęta została po 10 kwietnia 2015 r.

Za bezsporny w sprawie Sąd uznał fakt, że skarżący objął ww. nieruchomość we władanie na podstawie przysądzenia własności przez Sąd Rejonowy w Warszawie postanowieniem wydanym w dniu 9 marca 2015 r. (sygn. akt: II Co 1786/13), które stało się prawomocne z dniem 24 marca 2015r. Oznacza to, że stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed dniem wydania decyzji z 10 kwietnia 2015 r., nr 55/15, ustalającej warunki zagospodarowania terenu oraz rozbudowy stacji paliw o zbiorniki LPG wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tym samym, Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, ażeby inwestycja ta została zrealizowana przed dniem nabycia własności ww. terenu i obiektów przez skarżącego.

Według Sądu, całkowicie chybione okazały się także zarzuty skargi, wedle których, uzyskanie własności przez skarżącego w drodze przysądzenia oznacza, że skarżący nie wstąpił w sytuację prawną swoich poprzedników, albowiem nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej oznacza, że ma ono charakter pierwotny, tj. nabywający nie wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy, a nabywa nieruchomość bez jakichkolwiek obciążeń.

Sąd w pełni podzielił i uznał za własny pogląd sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1488/17), zgodnie z którym, w przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu (art. 52 Prawa budowlanego) możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej również do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości, tak aby możliwe było wykonanie wydanej decyzji. Wynikający z tej decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest przy tym obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na kolejnych właścicieli nieruchomości.

Podkreślił, że NSA stwierdził, że art. 1000 § 1 K.p.c., stanowi, iż z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji. Przepis ten statuuje generalną zasadę, że nieruchomość jest przejmowana przez nabywcę bez obciążeń (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2007 r. II CSK 97/07, LEX nr 347229), zaś osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub zabezpieczenie roszczeń osobistych na nieruchomości, uzyskują prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem wynikającym z przepisów o podziale sumy uzyskanej z egzekucji. Istotnym skutkiem przysądzenia własności jest też wygaśnięcie praw ciążących na nieruchomości. Według art. 1000 § 1 K.p.c. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. W miejscu tych praw powstaje prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji.

Sąd wskazał, że według NSA, sytuacja opisana w tej normie nie dotyczy obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, która przecież nie zawiera obowiązków o charakterze osobistym i ściśle wiąże się z nieruchomością. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby sytuacją, że przysądzenie własności nieruchomości uniemożliwiałaby rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, pomimo że stan taki naruszałby obowiązujące przepisy prawa budowlanego, co byłoby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

Sąd przywołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2017 r., (sygn. akt II SA/Kr 166/17), w którym zwraca się uwagę, że w art. 1000 § 1 k.p.c. mowa o prawach i roszczeniach osobistych. Przez prawa i roszczenia osobiste ciążące na nieruchomości z kolei należy rozumieć prawa, o których mowa w art. 922 K.p.c. (Z. Świeboda. Art. 1000, teza 1 w: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część druga. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004). Nie sposób natomiast uznać, by publicznoprawne w swym charakterze roszczenie Skarbu Państwa o wykonanie obowiązku rozbiórki stanowiło "roszczenie lub prawo osobiste". Art. 1000 § 1 K.p.c. dotyczy roszczeń i praw o charakterze cywilnoprawnym, a wobec tego jego skutki rozciągają się tylko na związane z nieruchomością uprawnienia wynikające z prawa prywatnego, nie dotyczą obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości z mocy decyzji administracyjnej. Orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz rozbiórki obiektu nie mieści się w kategorii praw i roszczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Jest on obowiązkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. W ocenie Sądu, uzasadniona jest teza, że w obliczu tego rzeczowego charakteru nakazu rozbiórki, skierowany jest on do każdoczesnego właściciela nieruchomości, nawet nie będącego następcą prawnym sensu stricto. Pozbawione podstaw prawnych i wręcz nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że ostateczny nakaz rozbiórki nie może zostać skutecznie wyegzekwowany z powodu zmiany właściciela nieruchomości. Oznacza to, że nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki na licytacji komorniczej w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze na przykład umowy sprzedaży czy darowizny (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/16; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 482/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaprezentowany pogląd dotyczący przejścia praw i obowiązków związanych z nieruchomością nabytą w drodze licytacji komorniczej przez skarżącego, powinien być odnoszony także do nałożenia innych obowiązków wynikających z art. 48 Prawa budowlanego, nie tylko samego nakazu rozbiórki, który wydawany jest po bezskutecznym zastosowaniu trybu legalizacji samowoli budowlanej.

W rezultacie Sąd stwierdził, że organy prawidłowo skierowały postanowienie oparte na przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego do skarżącego. Skarżący, jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której powstaje sporna inwestycja realizowana w ramach samowoli budowlanej, a przy tym z akt sprawy wynika, że została ona rozpoczęta już po dacie nabycia własności przez skarżącego. Ponadto, nawet gdyby rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed uzyskaniem prawa własności przez skarżącego, to zdaniem Sądu nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze, jakoby przysądzenie własności wskutek licytacji komorniczej wykluczało przejście na niego obowiązków rzeczowych związanych z nieruchomością, wynikających z art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

• prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - art. 48 ust. 3 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że to Skarżący powinien być adresatem postanowienia wstrzymującego roboty oraz nakładającego na niego obowiązki określone w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy bezspornie skarżący nie wykonywał żadnych prac związanych z przedmiotową stacją paliw, w tym zbiornikiem LPG, zaś stację nabył od Komornika Sądowego po przysądzeniu własności przez Sąd;

• prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - art. 999 § 1 i 2 K.p.c. w zw. z art. 1000 § 1 do 4 K.p.c. poprzez niedostrzeżenie, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji i przysądzenia własności jest jedną z form nabycia pierwotnego, a w konsekwencji, że nabywca w żaden sposób nie wstępuje w sytuacje prawną swoich poprzedników;

• przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sporna budowla została wykonana przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego oraz bezpodstawne przyjęcie, że ma on obowiązek wykonywania przy niej jakichkolwiek działań i prac skoro dysponuje on prawomocną i ostateczną decyzją nr GT-8381/35/74 z dnia 9 kwietnia 1974 roku oraz zaświadczeniem z dnia 27 października 1975 roku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację, która jego zdaniem uzasadnia postawione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. T. jest niezasadna.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazuje, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy obowiązki nałożone na skarżącego zaskarżonym postanowieniem organu nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane dostarczenia określonych w tym postanowieniu dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6.4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, skierowano do właściwego podmiotu tj. do właściciela ww. stacji paliw biorąc przy tym pod uwagę, że nabycie własności ww. stacji paliw nastąpiło w drodze przysądzenia własności przez Sąd na skutek przeprowadzonej licytacji komorniczej (postanowienie Sądu Rejonowego w Warszawie z 9 marca 2015 r., sygn. akt II Co 1786/13, prawomocne od 24 marca 2015 r.).

W sprawie nie jest kwestionowane, że ww. inwestycja polegająca na rozbudowie stacji paliw powstała w warunkach samowoli budowlanej bowiem zakres przeprowadzonych robót budowalnych nie mieści się w katalogu wyjątków robót budowlanych, na które nie trzeba mieć pozwolenia na budowę wskazanym w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Na roboty te inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ww. ustawy a w jego braku zastosowanie miała procedura legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Jednym z elementów tej procedury jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia skierowanego do inwestora lub właściciela nieruchomości o wstrzymaniu robót budowlanych i zawierającego obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę samowoli budowlanej.

W okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na niego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, wyszczególnionych tam dokumentów. Pouczono też skarżącego, że projekt budowlany zamienny winien być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności oraz spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Do projektu należy dołączyć kopię uprawnień i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt oraz oświadczenie projektanta wynikające z dyspozycji art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwie zatem zakres czynności nakazanych ww. postanowieniem odpowiadał przepisom art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

O adresacie ww. czynności stanowi art. 52 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stroną postępowań prowadzonych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zapis tego rodzaju powoduje, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy adresatem orzeczeń wydawanych przez organy może być jeden z ww. podmiotów. Zasadniczo przyjmuje się, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie samowoli budowlanej jest inwestor. Jednak w sytuacji braku możliwości jego ustalenia lub kiedy nie dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, której samowola budowlana dotyczy i w razie wydania orzeczenia organu nie miałby on możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku np. z uwagi na brak władania nieruchomością, adresatem orzeczeń wydanych w trybie ww. przepisów (tutaj art. 48 ust. 3) jest właściciel nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej. Takie rozwiązanie jest uzasadnione bowiem treść art. 52 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie przewiduje właściciela jako drugi w kolejności podmiot zobowiązany do usuwania skutków samowoli budowlanej.

W tym miejscu należy w pełni podzielić ustalenia Sądu I instancji odnośnie okoliczności i prawdopodobnego terminu powstania samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości (str. 11-13 uzasadnienia). W istocie z dokumentacji sprawy wynika, że rozbudowa stacji paliw będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie jest efektem wydanego pozwolenia na budowę z 9 kwietnia 1974 r. Także wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. na wniosek A. Sp. z o.o. z 12 stycznia 2015 r. dla inwestycji odpowiadającej zakresowi stwierdzonej samowoli budowlanej oraz wynikająca z dokumentacji sprawy data produkcji zbiornika ciśnieniowego LPG (2013 r.) potwierdzona danymi z jego opisu technicznego (str. 195 ekspertyzy) i jego paszportu (str. 198 ekspertyzy), prowadzi do wniosku, że sporna budowa rozpoczęła się po 10 kwietnia 2015 r. a nie w latach siedemdziesiątych. Dowodzi to również tego, ze inwestycja została zrealizowana już po nabyciu własności ww. terenu i obiektów przez skarżącego przez przysądzenie własności w wyniku licytacji komorniczej, co miało miejsce 9 marca 2015 r..

Skoro tak, to organ nadzoru mając wątpliwości odnośnie osoby inwestora w niniejszej sprawie bowiem jednoznacznie nie ustalił inwestora samowoli budowlanej, miał prawo a także obowiązek skierować postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do obecnego właściciela rozbudowanej stacji paliw.

Co prawda jak wyżej wskazano Sąd I instancji poczynił rozważania odnośnie do prawdopodobnych okoliczności i daty kiedy mogła zostać rozbudowana stacja paliw ale nie wynika z nich wprost kto i kiedy dokładnie tego dokonał. Nierozstrzygnięte wątpliwości w tym zakresie nie stanowiły jednak okoliczności, która uniemożliwiałaby rozstrzygnięcie sprawy. Zasadne zatem było skierowanie postanowienia dotyczącego samowoli budowlanej do obecnego właściciela stacji paliw.

Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 3 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane bowiem skarżący stosownie do ww. przepisów i w ustalonych okolicznościach sprawy mógł być adresatem obowiązków wskazanych w postanowieniu organu.

Również sposób nabycia stacji paliw przez skarżącego w drodze przysądzenia własności w wyniku wygranej licytacji komorniczej nie stanowił o konieczności skierowania postanowienia do innego podmiotu niż jej właściciel.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że nabycie własności stacji paliw w drodze przysądzenia własności podczas licytacji komorniczej nie skutkuje nabyciem własności bez jakichkolwiek obciążeń, zwłaszcza tych, które mają swe źródło w zobowiązaniach o charakterze publicznoprawnym wynikających z indywidualnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego.

Z art. 999 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 1000 § 1 do 4 k.p.c. wynika, że na skutek przysądzenia własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych obciążające nieruchomość. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji. Wygaśniecie praw ciążących na nieruchomości dotyczy zatem jedynie tych praw o charakterze osobistym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis art. 1000 § 1 K.p.c. dotyczy roszczeń i praw o charakterze cywilnoprawnym, a wobec tego jego skutki rozciągają się tylko na związane z nieruchomością uprawnienia wynikające z prawa prywatnego. Nie dotyczy on obowiązków nałożonych na właściciela w drodze decyzji administracyjnej. Przepis powyższy nie odnosi się zatem do obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Decyzja taka nie zawiera obowiązków o charakterze osobistym lecz nakłada obowiązki publicznoprawne na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości wskazanej w decyzji. Nie ma zatem znaczenia w jaki sposób obecny właściciel uzyskał prawo do nieruchomości (umowa sprzedaży, darowizna czy nabycie w drodze przysądzenia własności w trakcje licytacji komorniczej), jeśli nieruchomość obciążona jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym wynikającym z orzeczenia organu administracji publicznej, to jest on zobowiązany ów obowiązek wykonać. Zatem obowiązek dostarczenia dokumentów rozbudowanej samowolnie stacji paliw nałożony zaskarżonym postanowieniem jako obowiązek publicznoprawny nie wygasł w wyniku nabycia prawa własności przez skarżącego w drodze przysądzenia własności na licytacji komorniczej. Skoro ustalenie inwestora nie było możliwe to właściciel będzie obciążony wykonaniem obowiązków wskazanych w tym postanowieniu.

Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że odmienny pogląd skutkowałby sytuacją nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności bowiem wystarczyłoby nabyć nieruchomość w drodze licytacji komorniczej a wówczas następowałaby legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Zatem nabycie własności nieruchomości podczas licytacji komorniczej w zakresie obowiązków stwierdzonych w orzeczeniu wydanym w postępowaniu legalizacyjnym z art. 48 ustawy Prawo budowlane nie różni się w skutkach od nabycia własności takiej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. W obu przypadkach obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego jako obowiązki o charakterze publicznoporawnym związane z nieruchomością przechodzą na każdego właściciela nieruchomości.

Słusznie Sąd I instancji zauważył, że pogląd dotyczący przejścia praw i obowiązków związanych z nieruchomością nabytą w drodze licytacji komorniczej przez skarżącego odnosi się także do innych obowiązków niż nakaz rozbiórki bowiem art. 52 ustawy Prawo budowlane odnosi się do wszystkich czynności orzeczonych na podstawie wskazanych tam przepisów nie ograniczając się wyłącznie do art. 48 ust. 1 tj. do nakazu rozbiórki będącego wynikiem bezskutecznej legalizacji samowoli budowlanej.

Wobec powyższego zarzut niewłaściwej wykładni art. 999 § 1 i 2 K.p.c. w zw. z art. 1000 § 1 - § 4 K.p.c. należało uznać za chybiony.

Okoliczność dokonania przedmiotowej samowoli budowlanej przed nabyciem stacji paliw przez skarżącego oraz posiadanie przez niego decyzji nr GT-8381/35/74 o pozwoleniu na budowę z 9 kwietnia 1974 r. oraz zaświadczenia o dopuszczeniu do użytkowania z 27 października 1975 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jeśli nawet przyjąć, że samowola powstała przed nabyciem stacji paliw przez skarżącego, choć Sąd I instancji przedstawił argumentację, która wskazuje, że jej rozbudowa mogła powstać już po nabyciu (str. 11-13 uzasadnienia), to ustalenia te nie zmieniają tego, że zaistniała samowola budowlana. Wobec tego to obecny właściciel gdy nie ustalono inwestora będzie zobligowany dostarczyć wskazane w postanowieniu dokumenty jeśli chce dokonać jej legalizacji. W przeciwnym razie musi liczyć się z orzeczeniem nakazu rozbiórki stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Także posiadanie przez skarżącego pozwolenia na budowę z 9 kwietnia 1974 r. oraz zaświadczenia o pozwoleniu na użytkowanie bazy transportowej wraz z przyzakładową stacją paliw dla S. w W. ul. [...] na działce [...] nie ma znaczenia dla wydania zaskarżonego postanowienia bowiem dokumenty te nie odnoszą się do rozbudowy stacji paliw w zakresie stwierdzonym w protokole kontroli z 7 czerwca 2018 r., która została zakwalifikowana jako samowola budowlana.

Wobec powyższego w stanie faktycznym sprawy ustalonym prawidłowo przez organy nadzoru budowlanego nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z zarzucanym w skardze pominięciem ww. okoliczności. Wręcz przeciwnie okoliczności te uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie budowy przyzakładowej stacji paliw składającej się z 3 zbiorników do magazynowania paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. (decyzja z 24 kwietnia 2018 r.) a następnie wszczęcie odrębnego postępowania w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej rozbudowy stacji paliw o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6.4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, w którym to postępowaniu zapadło kontrolowane postanowienie.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.