Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, art. 36, art. 37 par. 1, art. 104
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. M. z dnia [...] września 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] na rzecz A. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego - zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania, sformułowanego w piśmie z [...] września 2019 r. o wyrównanie ekwiwalentów w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania stosowego aktu administracyjnego w terminie 30 dni.

Uzasadniając skargę wskazano:

- Wnioskodawca wystąpił o wypłatę świadczenia pieniężnego tytułem niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego, a także niewykorzystanego czasu wolnego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji,

- [...] września 2019 r. organ administracji udzielił mu pisemnej odpowiedzi, w której odmówił wypłaty wnioskowanych należności z uwagi na brak regulacji prawnych; jednocześnie nie wydano w sprawie decyzji administracyjnej,

- znacznie przekroczono określony w przepisach prawa termin załatwienia sprawy; stąd skarga jest uzasadniona i dopuszczalna; w świetle utrwalonego już w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych skarga jest słuszna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę (k. 7 wobec treści k. 16) organ administracji wniósł o jej odrzucenie, jako bezpodstawnej bądź oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi wskazano:

- Wnioskodawca zwrócił się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji,

- [...] września 2019 r. organ udzielił mu pisemnej odpowiedzi; zawarł tam informację, że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, ze zm.),

- [...] lutego 2020 r. organ przekazał ponaglenie Wnioskodawcy - wraz z całością dokumentacji - zgodnie z właściwością rzeczową do Komendanta Stołecznego Policji,

- [...] lutego 2020 roku organ II. instancji wydał postanowienie; uznał, że Komendant Rejonowy Policji [...] nie pozostawał w bezczynności,

- stanowisko Komendanta [...] Policji wynika z wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 roku (dołączonych do akt sprawy).

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] stycznia 2010 r., rozpatrzone zresztą przez wydanie postanowienia z [...] lutego 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne - wobec złożenie konkretnego wniosku, datowanego [...] września 2019 r., gdzie żądano przeliczenia i wypłaty dodatkowego ekwiwalentu za urlop, organ administracji udzielił odpowiedzi - pismem z [...] września 2019 r. Wskazywano przy tym (analogicznie organ odwoławczy), że nie ma podstaw prawnych dla wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż ustalona dotychczas - kwestia oceny skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. poz. 2102).

W kwestii odmowy wypłaty dodatkowego świadczenia za niewykorzystany urlop organ - zgodnie z zasadami określoną art. 104 § 1 K.p.a. - powinien orzec w drodze decyzji. O ile bowiem akt regulujący dane kwestie - ustawa o Policji - nie zawiera innych zasad szczegółowych, do załatwienia spraw administracyjnych stosuje się reguły ogólne – określone Kodeksem, zgodnie z zasadą wyrażoną w jego art. 1 pkt 1. Nie budzi wątpliwości w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, że związane ze stosunkiem służby roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (tak wyrok NSA o sygn. akt II SA 2591/01, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Ustawa o Policji, w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nakłada na organ obowiązek podjęcia czynności materialno-technicznej (wypłatę świadczenia), natomiast w przypadku odmowy powinna zostać wydana decyzji administracyjnej (tak m.in., wyrok NSA o sygn. akt I OSK 542/13 - dostępny w CBOSA).

Stanowisko organu jest w tym świetle błędne. Przede wszystkim jest on zobowiązany do rozpoznania sprawy zainicjowanej konkretnym wnioskiem w stosownej formie - przez wydanie decyzji administracyjnej.

Chybione są także wywody zamieszczone w skierowanym do Wnioskodawcy piśmie, jakoby przeszkodą dla procedowania w sprawie mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 za niezgodny z konstytucją przepis zastąpiono by inną normą - określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Jak trafnie bowiem skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Go 7/20 – dostępny w CBOSA): "Skutkiem wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.".

Z kolei, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1362/19 – dostępny w CBOSA), gdy chodzi o metodykę liczenia: należy - po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego funkcjonariuszowi - ilość tę pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji - wyliczając ekwiwalent za niewykorzystany urlop - powinno się uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, lecz należność za jeden dzień roboczy. Sposób określenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny potwierdza, że wyliczenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać trudności. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia przy wykorzystaniu kalendarza na dany rok z uwzględnieniem ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 90). Natomiast "wymiar czasu pracy" w każdym roku publikowany jest w intrenecie a ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji (podobnie - wyroki WSA o sygn. akt III SA/Kr 1290/19, 1297/19 oraz 1342/19 – dostępne w CBOSA).

Powyższe uwagi wypada jedynie uzupełnić o wskazanie, że - do czasu określenia przez prawodawcy zasad uniwersalnych przyjmowania ilości roboczych w miesiącu dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za dzień przy ustalaniu ekwiwalentu dla funkcjonariuszy Policji - należy stosowny ułamek obliczyć przy zaokrąglenie do pełnych dni w miesiącu, mając na uwadze ilość dni roboczych i wolnych w przeciągu roku uzyskania uprawnienia emerytalnych przez danego funkcjonariusza. Analogicznie bowiem prawodawca określił zasadę w odniesieniu do innych służb mundurowych, gdzie ustalono regały uniwersalną - niezależnie od ilości dni roboczych w miesiącu odnośnie roku uzyskania uprawnienia). Przy obliczaniu ekwiwalentu nakazano tam uwzględnić za każdy dzień 1/21 bądź 1/22 uposażenia miesięcznego.

W istocie w uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 wskazano wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Istotna jest tu ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Na skutek błędnej interpretacji obowiązujących przepisów organ pozostawał zatem w bezczynności nie rozpoznając merytorycznie wniosku z [...] września 2019 r..

W takiej sytuacji - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie budzi wątpliwości, że - wobec przekroczenia terminów zakreślonych art. 35 § 3 K.p.a. - organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku. Sąd zobowiązał go więc do rozpatrzenie sprawy w stosownym terminie.

Sąd oceniał także, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne w tym kontekście, że organ - nie wydając rozstrzygnięcia - nie dążył do uniemożliwienie Wnioskodawcy skorzystania z uprawnień, gdy chodzi o realizację wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (brak ku odmiennym wnioskom podstaw wobec treści jego stanowiska). Pozostawał w przekonaniu, że nie jest to możliwe - o czym poinformował Wnioskodawcę niezwłocznie pismem. Stanowisko, co do prawidłowości realizacji wniosku w dany sposób, podzielał także organ II. instancji (patrz postanowienie z [...] lutego 2020 r.). Wobec takich uwarunkowań sprawy, nie sposób organowi administracji przepisać procedowanie z rażącym naruszeniem prawa, choć jego stanowisko nie było trafne - z powodów wskazanych wyżej.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi. Mogłoby do tego dojść wyłącznie, gdyby istniały przeszkody formalne do jej wniesienia, wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te stanowi wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł.

-----------------------

7