Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1478/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/18 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/18 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalono skargę.

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta K z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] zaskarżoną w jej pkt 3 i 4 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta K obejmowało odszkodowanie za studnię z kręgów betonowych, znajdującą się na parceli wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. ustalone w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K z dnia [...] listopada 1965 r. znak: [...], które nie zostało wypłacone. Tym samym organ I instancji orzekł o jego waloryzacji, naliczając w pkt 3 i 4 decyzji, zgodnie z wnioskiem strony, odsetki z tytułu opóźnienia w zapłacie ww. odszkodowania na rzecz J.N., jednej ze spadkobierczyń poprzedniej współwłaścicielki, stosownie do przysługującego jej udziału w nieruchomości. Podstawę orzekania stanowił art. 132 ust. 2 u.g.n.

Wojewoda [...] stwierdził, że w kwestii naliczenia odsetek brak trybu administracyjnego, wobec czego również roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania, jako roszczenie akcesoryjne, nie może być załatwiane w tym trybie. Roszczenie związane z opóźnieniem w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego, a więc roszczenia o ustalenie odszkodowania. Brak obecnie obowiązującego przepisu prawa, w oparciu o który możliwym byłoby orzekanie w drodze decyzji administracyjnej w kwestii ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną (orzeczeniem z dnia [...] listopada 1965 r.).

Pogląd swój organ wywiódł z przytoczonego obszernie orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego. Zaznaczył jednocześnie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 139 K.p.a., jako że zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zakwestionowała stanowisko organu twierdząc, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie jest sprawą administracyjną, która powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za nieskuteczną.

Na wstępie swoich rozważań Sąd poddał ocenie zasadność ograniczenia przez organ odwoławczy zakresu rozpoznania sprawy tylko do rozstrzygnięcia zakwestionowanego w odwołaniu. Uznał to za dopuszczalne w sytuacji, gdy tok instancji został skutecznie uruchomiony tylko co do określonego jednego żądania.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Sąd stwierdził, że art. 132 ust. 2 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do orzekania na podstawie decyzji administracyjnej o odsetkach z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Podstawy takiej nie znalazł również w inny akcie prawnym.

Cytując poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu Sąd wskazał, że decyzja administracyjna musi być oparta na szczegółowym upoważnieniu ustawowym, a więc normie kompetencyjnej, uprawniającej do konkretyzacji prawa. Istnienia tej normy nie można domniemywać.

Sąd zauważył, że kompetencję organu do decyzyjnego ustalenia odszkodowania statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Decyzja ustalająca odszkodowanie kończy postępowanie w sprawie. Po jej wydaniu, w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Zdaniem Sądu, pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania wraz z ewentualnymi odsetkami, nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów, wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa, musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Natomiast wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu na podstawie decyzji administracyjnej – staje się elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność, tudzież rozstrzygnięcie o skutkach ewentualnego opóźnienia w jej wykonaniu, ma przybrać postać decyzji administracyjnej.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody [...], który zwrócił uwagę na to, że w przypadku uznania art. 132 ust. 2 u.g.n. za normę kompetencyjną w kwestii naliczania odsetek, kompetencja ta musiałaby objąć także inne podmioty, pozostające poza sferą administracji publicznej.

Sąd podjął także rozważania dotyczące różnicy pomiędzy domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Zauważył, że domniemanie decyzji administracyjnej dotyczy formy działania organu w przypadku jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej. Domniemanie sprawy administracyjnej polega natomiast na domniemaniu jej znamion, a wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna.

Reasumując, Sąd przyjął za nieakceptowalne w kontrolowanej sprawie domniemanie sprawy administracyjnej, sugerując jak drogę adekwatną, powództwo do sądu powszechnego.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w tożsamym zakresie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 132 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nie jest sprawą administracyjną, wobec czego sprawa ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego mocą decyzji za wywłaszczenie nie powinna być załatwiana także w drodze decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie ustalenia wysokości i wypłata odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest sprawą administracyjną, która powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zgodnie z przeważającym stanowiskiem orzecznictwa i piśmiennictwa sprawa, której przedmiotem jest żądanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest sprawą administracyjną, a z treści art. 132 ust. 2 u.g.n. nie sposób wywieźć, że roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądami powszechnymi. Przepisy Kodeksu cywilnego, na gruncie omawianego przepisu, mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania, jaki wynika z treści art. 132 u.g.n. Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Na potwierdzenie swego stanowiska autor skargi kasacyjnej wskazał wyroki WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 406/10, w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1034/17, w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 54/18, wyroki NSA - z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1307/09, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1460/11, z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2440/12, z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1404/15, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I OW 46/16, CBOSA)., a także piśmiennictwo - E. Klat-Górska, L. Klat-Wertlecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, LEX 2015, kom. do art. 132 u.g.n., E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, V, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2018, komentarz do art. 132 u.g.n., P. Czechowski [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2015, komentarz do art. 132 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami, a w ich ramach wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie ograniczył się wyłącznie do jednego zarzutu przedstawionego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a zarzut ten okazał się trafny.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji mylnie zrozumiał treść art. 132 ust. 2 u.g.n. uznając, że brak drogi administracyjnej do dochodzenia odsetek za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Tak sformułowany zarzut kasacyjny wymaga w istocie rozważenia, czy roszczenia o odsetki, o których mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n., powstają na tle stosunku cywilnoprawnego czy też administracyjnoprawnego.

W latach ubiegłych problematyka ta wywoływała istotne kontrowersje i doczekała się bogatej judykatury i literatury. Jako przykład szerokiego zainteresowania orzecznictwa nadaniem charakteru prawnego niektórym rodzajom skutków wywoływanych aktami prawa administracyjnego była uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 (OTK 1995/1 poz. 19) oraz wyrok z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK ZU 2000/5 poz. 143), w których Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że sprawami cywilnymi - w rozumieniu art. 1 K.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 K.c., gdyż działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej, są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w Kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. Konsekwencją stanowiska Trybunału było postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 marca 2001 r. III KKO 5/2000 (OSNAPiUS 2002/5 poz. 128). W postanowieniu tym uznano, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w wymienionym przepisie mowa jest o odszkodowaniu za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, którego wypłata następuje według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości), właściwy jest sąd powszechny.

W odniesieniu do stanowiska zaprezentowanego w przywołanym wyroku i uchwale Trybunału Konstytucyjnego, a także postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego SN, sądy administracyjne przyjęły jednak, że sytuacja, której dotyczą te akty, to sytuacja, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, wynikające z decyzji administracyjnej, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Luka prawna zaś nie może wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Nie oznacza to jednak automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 525/05 CBOSA).

Z powyższych przyczyn także koncepcja traktowania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jako sprawy cywilnej, nie została w pełni zaakceptowana, bowiem przepis art. 132 ust 2 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę do żądania odsetek za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania i zbędne jest jej poszukiwanie w ogólnych przepisach prawa cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odpowiedź na pytanie wynikające z zarzutu skargi kasacyjnej znaleźć można przede wszystkim w uchwale składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego III AZP 3/93 z dnia 7 kwietnia 1993 r. publ. OSN 1993 10 poz. 174 i w ślad za uchwałą zmieniającym się stanowiskiem judykatury.

Co prawda uchwała podjęta została przez Sąd Najwyższy w odpowiedzi na pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczące obowiązków organów wynikających z art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.). Uznać można jednak, że zachowuje swą aktualność także w stosunku do art. 132 ust. 2 u.g.n. ze względu na brzmienie art. 7 zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r., zgodnie z którym w razie zwłoki lub opóźnienia uprawnionemu przysługują odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Sąd Najwyższy po zadaniu pytania - "czy spory między Skarbem Państwa - organami administracji rządowej a osobami wywłaszczonymi powstałe na tle obowiązków tych organów wynikających z art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) podlegają rozstrzygnięciu w trybie decyzji administracyjnej, czy też stronie, której odmawia się waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości lub stronie kwestionującej wysokość zwaloryzowanego odszkodowania (jego części) albo wysokości odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie takiego odszkodowania, przysługuje droga przed sądem powszechnym w zakresie ustalenia wysokości wyżej wymienionego odszkodowania i ewentualnych odsetek" -udzielił jednoznacznie brzmiącej odpowiedzi uznając, że rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania, o czym mowa w art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - następuje przez wydanie decyzji administracyjnej.

Tezy zawarte w rozważaniach uchwały składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego (wyrażone także częściowo przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. /III AZP 27/92, Rejent 1993 nr 2, str. 162, wydanej na tle stosowania ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa), pojawiają się w orzecznictwie sądów administracyjnych w mniej lub bardziej rozbudowanym kształcie, a od kilku lat, w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w zasadzie jednolity pogląd.

Przyjmuje się, że roszczenia o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie przyznanego decyzją administracyjną odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są realizowane w trybie administracyjnym. Pogląd taki znaleźć można w przywoływanych w skardze kasacyjnej wyrokach i wielu innych np. z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 869/11, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 103/10, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1229/09, z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09, z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1272/08, z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1049/07, 9 marca 2017 r. I OSK 1404/15, z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2654/17 (publ. CBOSA).

Stanowisko takie jest również podzielane w literaturze przedmiotu (por. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, wyd. 3. Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 483 i nast.; "Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Komentarz Gerard Bieniek i Zenon Marmaj, wyd. II, Warszawa – Zielona Góra 1995, str. 193 i nast.; Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna", wyd. 3, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2006; M. Wolanin Komentarz do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3 wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 1042).

Uznanie sprawy o odsetki za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyprowadzono, w przywołanym orzecznictwie, z następujących założeń.

Ustawa o gospodarce gruntami należy do aktów prawnych regulujących zarówno problematykę cywilną, jak i administracyjną.

Stosunek cywilnoprawny od administracyjnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami stosunku, z których jedna jest organem administracji. Gdy relacja ta oparta jest na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast w przypadku, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny.

Wywłaszczanie nieruchomości, o którym mowa w przepisach u.g.n., tworzy stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości Jest to przykład nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Skoro więc spór o samo odszkodowanie nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, nie może być odmiennie zakwalifikowany spór o wypłatę odsetek za nieterminowe wypłacenie tegoż odszkodowania. Roszczenie o odsetki jest roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej, bowiem warunkiem powstania uprawnienia do odsetek jest istnienie i wymagalność długu pieniężnego, a zakres roszczenia o odsetki zależny jest od rozmiarów długu głównego.

Odesłanie do zasad Kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawania sprawy administracyjnej. Regulacja ta nie zmienia jednak stosunków prawnych ze swej istoty administracyjnych na cywilne ani też nie stwarza generalnego domniemania drogi sądowej dla wszystkich roszczeń powstających na tle omawianego przepisu lub - odpowiednio - przepisów ustawy o gospodarce gruntami. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma bowiem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania wynikającego z art. 132 u.g.n. W szczególności ust. 2 tego przepisu nie wprowadza żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się stosowanie cywilnoprawnego trybu oceny skutków zwłoki i dochodzenia odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w zapłacie odszkodowania, jak wyżej wskazano, mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania, a przepisy Kodeksu cywilnego mają tu jedynie odpowiednie zastosowanie.

Jeżeli roszczenia o odsetki od odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, do których odnosi się art. 132 ust. 2 u.g.n., mają charakter administracyjnoprawny, to spory powstałe na ich tle nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 2 § 1 K.p.c, a zatem do ich rozpoznawania nie są powołane sądy powszechne. Skoro tak, to właściwe do orzekania w tych sprawach są organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości przytoczony pogląd orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego wraz z argumentacją tam przedstawianą.

Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala przyjąć, że Sąd I instancji nie odniósł się w żadnej mierze do wypracowanego już od lat stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych. Przedstawił natomiast własne argumenty, jako przemawiające przeciwko możliwości przypisaniu sprawie w przedmiocie odsetek od odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości charakteru administracyjnoprawnego. Wskazał, że akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym, natomiast z art. 132 ust. 2 u.g.n. żadna norma kompetencyjna nie wynika, gdyż nie wskazano tam ani podmiotu, który miałby być beneficjentem kompetencji, ani "nie wykreowano żadnej czynności konwencjonalnej, za pomocą której można by jurysdykcyjnie konkretyzować czyjeś prawa i obowiązki". Gdyby przyjąć, że art. 132 ust. 2 u.g.n. jest normą kompetencyjną, także inne podmioty, pozostające poza sferą administracji byłyby zobowiązane do rozstrzygania w formie decyzji o naliczaniu odsetek od kwoty nieterminowego wypłacenia odszkodowania za zajmowaną nieruchomość. Postępowanie takie, zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., ma bowiem prowadzić również "osoba lub jednostka organizacyjna" (a nie organ administracji publicznej). Nadto Sąd uznał za niecelowe, by domniemywać, że rozstrzygnięcie o skutkach ewentualnego opóźnienia w jej wykonaniu przybiera postać decyzji administracyjnej. Ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza, po jej wykreowaniu "metodą administracyjną", staje się bowiem elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób.

Ustosunkowując się kolejno do argumentów Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że musi istnieć przepis prawa materialnego, dający organowi podstawę do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony.

Takim przepisem, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, jest art. 132 ust. 2 u.g.n,. mimo że w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy przyznać stronie odsetki za nieterminowe wykonanie decyzji. Jednak brak określenia w ustawie formy rozstrzygania spraw związanych z przyznawaniem odsetek za opóźnienie wykonania zobowiązania nałożonego decyzją administracyjną nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie odsetek od ustalonego odszkodowania, a wypłaconego stronie z opóźnieniem, nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości odsetek nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (por. odpowiednio wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2013/11 czy z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, publ. CBOSA).

Można także przypomnieć tu treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., (sygn. akt OPK 24/99, CBOSA), w której stwierdzono, że brak wyraźnego wskazania w ustawie na konieczność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji, w sytuacji, gdy przepisy danego aktu, regulując pewną instytucję wyraźnie na tę formę wskazują w odniesieniu do innych czynności, nie oznacza, że forma decyzji nie powinna być zachowania. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że dla rozstrzygnięcia kwestii formy, brak jej określenia w przepisie regulującym pewną instytucję, nie może mieć rozstrzygającego znaczenia, gdyż o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę.

Nie jest także zasadne twierdzenie o braku możliwości wyprowadzenia drogi administracyjnej, a w konsekwencji możliwości orzekania o odsetkach o nieterminowo wypłaconym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomości w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na krąg podmiotów zobowiązanych do zapłaty odszkodowania. Art. 1 pkt 2 K.p.a. przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego – art. 1 pkt 1 K.p.a.), ale też inne organy państwowe i inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji mogą być zatem powołane inne podmioty, takie jak inne osoby lub jednostki organizacyjne" co czyni ustawodawca w art. 132 ust. 6 u.g.n. Sąd I instancji nie przedstawił żadnych argumentów, które mogłyby odmówić podmiotom tym uprawniania do wydania decyzji o odsetkach za nieterminowe wypłacenie odszkodowania, jeśli podmioty te zostały upoważnione do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania za szkody powstałe na zajmowanej przez nie nieruchomości.

Argument o braku celowości domniemania decyzji administracyjnej w sprawie o odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania pozostaje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprzeczności z brzmieniem art. 132 ust. 2 u.g.n. Przepis ten nie zawiera odesłania do stosowania procedury cywilnej określonej przepisami Kodeksu postępowania cywilnego uzasadniającego przyjęcie drogi sądowej do dochodzenia odsetek i odszkodowania. Odesłanie zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. ma charakter materialnoprawny a nie procesowy. Administracyjnoprawny charakter postępowania w dochodzeniu odsetek i odszkodowania nie jest wynikiem domniemania lecz wynikiem prawidłowego odczytania art. 132 ust. 2 u.g.n. Wykładania art. 132 ust. 2 u.g.n. przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prowadzi w istocie do wniosku o zbędności, a nawet nielogiczności odesłania zawartego w tym przepisie.

Jeśli w rzeczywistości ustawodawca chciałby związać dochodzenie należnych odsetek od przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia z procesem cywilnym, to przepis ten nie zawierałby klauzuli o stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego "odpowiednio" lecz odsyłałby na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Sąd cywilny przepisy prawa cywilnego stosuje bowiem wprost. Użycie zaś terminu "odpowiednio" świadczy o tym, że organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia odsetek od odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ma stosować, w tym przypadku, regulacje prawa cywilnego. Z racji zaś oczywistych odmienności, jakie zachodzą pomiędzy oboma postępowaniami, stosowanie tych przepisów następuje właśnie w sposób jedynie "odpowiedni". Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (por. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia pod red. J Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 503).

Wskutek błędnej wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Wojewody [...] co do braku normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej naliczenia i wypłacenia odsetek za zwłokę w wydaniu decyzji o odszkodowaniu. Z tej przyczyny zaakceptował także potraktowanie postępowania w przedmiocie odsetek, jako bezprzedmiotowe, które powinno ulec umorzeniu.

Przypomnieć należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie przedstawioną analizę prawną uznaje jednak, że brzmienie art. 132 ust. 2 u.g.n. nie uprawnia do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji. Obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 K.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Z mocy art. 132 ust. 2 u.g.n. strona uzyskała nowe roszczenie, które powinno być skonkretyzowane, co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Brzmienie art. 132 ust. 2 u.g.n. nie daje podstaw do dochodzenia roszczenia o odsetki w odrębnym – cywilnym - postępowaniu. Wskazać w tym miejscu można powszechnie akceptowaną w orzecznictwie regułę wykładni, zgodnie z którą, jeżeli ustawa nie zawiera rozróżnienia, nie jest zasadne jego czynienie. Tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać w drodze interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017r. sygn. akt II GSK 2092/14 publ. CBOSA).

Przyjmując, że sprawa wyjaśniona została co do istoty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne orzec na mocy art. 188 P.p.s.a uchylając zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. decyzję Wojewody [...]. Decyzja ta nie mogła pozostać w obrocie prawnym, skoro sprawa powinna zostać merytorycznie rozpatrzona przez organ odwoławczy, który zaniechał tego, umarzając postępowanie na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ponownym postępowaniu rzeczą Wojewody będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.