Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2004/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i 8
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 388/21 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Bk 388/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o odtworzenie aktu własności ziemi.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł R. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 288 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie z uwagi na ustalenie, że przepis nie może być zastosowany w drodze analogii w stosunku do akt postępowania administracyjnego, w tym do decyzji administracyjnej odmawiającej wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego o odtworzenie akt administracyjnych zawierających akt własności ziemi, dotyczący przekazania przez B. G. dla P. G. działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w S. i działki nr [...] położonej w K.;

2) art. 288 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem niemożliwości zastosowania przepisu w drodze analogii do akt postępowania administracyjnego, polegającą na ustaleniu, że przepis o odtworzeniu akt sprawy może być zastosowany jedynie wówczas, gdy taka potrzeba wynika z toczącego się postępowania administracyjnego, a nie z innego odrębnego postępowania, pomimo że takie ograniczenie nie jest zawarte w ww. przepisie i zastosowana wykładnia przepisu jest wykładnią zawężającą, uniemożliwiającą załatwienia wniosku skarżącego;

3) art. 145 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającego postanowienia Starosty H. o odmowie wszczęcia postępowania mającego na celu odtworzenie zaginionego aktu własności ziemi, które zapadły z naruszeniem prawa, tj.: art. 61a § 1 w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającego postanowienia Starosty H. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie niepokrytych kosztów udzielonej stronie z urzędu pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie potwierdzić trafność stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, wskazującego na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku podstaw prawnych do odtworzenia w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2814/15; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3120/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu pozbawione doniosłości prawnej są rozważania tyczące tego, w oparciu o jakie regulacje prawne mogą zostać odtworzone zaginione akta postępowania administracyjnego, wobec braku w przepisach k.p.a. regulacji prawnej tyczącej tej kwestii.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż z ustawa dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971.27.250 ze zm.), na podstawie której wydawane były akty własności ziemi, normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym tyczące własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z woli ówczesnego ustawodawcy sprawy te załatwiane były w trybie administracyjnym w drodze decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej. Derogacja powyższej ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co nastąpiło z dniem 6 kwietnia 1982 r., skutkowała przekazaniem tych spraw, zgodnie z ich naturą, do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1982.11.81 ze zm.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ww. ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zakończonych po dniu 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny, zastosowanie znajdą przepisy k.p.c. dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne pozostaje stanowisko, iż odtworzenie aktu własności ziemi najczęściej nie jest jedynie techniczną kwestią związaną z ustaleniem postaci i treści dokumentu, który wchodził w skład akt administracyjnych, ale czynnością, która istotnie ingeruje w prawo własności nieruchomości. Tak jest również w niniejszej sprawie, choć okoliczności sprawy nie należą do typowych, bowiem to skarżący wnioskuje o odtworzenie zaginionego aktu własności ziemi wydanego dla B. G., będąc jednocześnie wierzycielem P.G., następcy prawnego B. G. Istota wniosku o odtworzenie aktu własności ziemi odnosi się zatem do ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości objętej owym zaginionym lub zniszczonym aktem. Nie może ulegać wątpliwości, że dla dokonania takiej czynności, w istocie ustalającej prawo do nieruchomości, organ administracji musi posiadać wyraźnie określoną kompetencję. Derogacja przepisów ustawy dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i cywilnoprawny charakter prawa regulowanego w akcie własności ziemi nakazują wskazać postępowanie cywilne, jako to, w toku którego zaginiony akt własności ziemi winien zostać odtworzony. W postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym własności nieruchomości fakt wydania ostatecznego aktu własności ziemi może zostać wykazywany wszelkimi dowodami. W ten sposób sąd powszechny może ustalić, że określona osoba nabyła własność nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2814/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Na marginesie powyższych uwag należy zauważyć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2017 r., II SA/Rz 657/17, na który powołał się autor skargi kasacyjnej dla wykazania właściwości organów administracji w zakresie odtworzenia zaginionego aktu własności ziemi, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3120/17, którym oddalona została także skarga od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia zaginionego aktu własności ziemi.

Przechodząc do oceny samych zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż skoro brak jest podstaw prawnych aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi mógł zostać odtworzony w postępowaniu administracyjnym, to tym samym nie mogą do jego odtworzenia zostać wykorzystane przez analogię przepisy p.p.s.a. Nie jest zatem trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 288 p.p.s.a. i to zarówno przez jego niezastosowanie, jak i przez błędną wykładnię.

Zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. został natomiast wadliwie sformułowany, co uniemożliwia na jego podstawie efektywną ocenę zaskarżonego wyroku. Stawiając ów zarzut autor kasacji pominął wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych owego artykułu, a tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszono zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż art. 145 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, zaś jeden z nich z kolejnych trzech punktów, z których jeden dzieli się jeszcze na dalsze trzy litery, a każda z tych jednostek redakcyjnych reguluje zachowania sądu administracyjnego zależne od specyficznych okoliczności sprawy pozwalających na uwzględnienie skargi, to brak wskazania konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji nakazuje postawiony zarzut kasacyjny uznać za bezzasadny.

Nie można także doszukać się w okolicznościach badanej sprawy takich, które mogłyby uzasadniać zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi na gruncie procedury administracyjnej, nie pozwala doszukać się naruszenia ww. przepisów w odmowie zastosowania przez organy w drodze analogi art. 288 p.p.s.a. Okoliczność, iż powyższe uregulowanie jest "względniejsze" w formułowaniu przesłanek wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt niż analogiczne przepisy obowiązujące na gruncie postępowania cywilnego (art. 716 i nast. k.p.c.), nie stanowi jeszcze o naruszeniu ww. przepisów statuujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jednocześnie, skoro postępowanie administracyjne nie jest właściwym do odtworzenia aktu własności ziemi, to niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP, podnoszone w kontekście braku w przepisach k.p.a. regulacji prawnych tyczących odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt postępowania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (art. 258 – 261 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.