Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2119/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 3,art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek( spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 150/12 w sprawie ze skargi Z.W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. nr [..] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [..]w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 czerwca

2012 r., sygn. akt II SA/Op 150/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. nr [..], uchylił zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..] oraz zasądził od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego kwotę 160 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z.W. wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 30.525 zł tytułem opłaty pobranej za wydanie kart pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do tego pisma. W uzasadnieniu odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 wskazał, że opłata za wydanie karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz Konstytucją RP. Podkreślił, że choć dokonał opłat za wydanie kart pojazdu, stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), to wyrażona w tym przepisie norma określa stan i obowiązek tożsamy z tym, który wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) i dlatego wszelka argumentacja odnosząca się do rozporządzenia z 2003 r. dotyczy w całości również rozporządzenia z 2002 r. Pismem z dnia 28 października 2011 r. Z.W. precyzując swoje żądanie określił dla każdego z pojazdów kwotę pobranej nadpłaty za wydaną kartę pojazdu.

Starosta Nyski w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. nr [..]wskazał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku Z.W.. Organ zwrócił uwagę, że opłaty za karty pojazdu uiszczone zostały na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odniesieniu do tej opłaty brak jest możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W stosunku do rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. nie zapadł bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją RP lub ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 odnosi skutek względem opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., zaś domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. nie zostało dotychczas obalone. Tymczasem organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania przepisów dopóki nie zostaną one derogowane na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Starosta zauważył, że treść § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest identyczna z § 1 rozporządzenia z 2002 r., gdyż w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 ust. 2). Za całkowicie bezpodstawne organ uznał żądanie zwrotu 425 zł dla pięciu pojazdów i wskazał, że z dowodów wpłat znajdujących się w dokumentacji organu wynika, że za wydanie dla nich karty pojazdu uiszczona została jedynie kwota 55 zł, a jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił dowodu uiszczenia w tym zakresie opłaty w kwocie 500 zł. Zakwestionował także żądanie zwrotu 925 zł w odniesieniu do dwóch pojazdów stwierdzając, że dowody wpłat potwierdzają uiszczenie wobec nich opłaty w wysokości 500 zł, a nie 1000 zł.

Ponadto Starosta Nyski stwierdził, że uwzględnienie złożonego wniosku nie jest możliwe z powodu przedawnienia zgłoszonych roszczeń, które jako związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 Kodeksu cywilnego), którego bieg rozpoczął się w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. Z.W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 27.400 zł, tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów (w tym w odniesieniu do samochodu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..]). Ponownie podkreślił, że opłata za wydanie karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna i sprzeczna z ustawą - Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją RP. Podniósł, że opłata wskazana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych. Następnie stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że pismo zawierające stanowisko organu w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej za kartę pojazdu należy do szeroko pojętego zakresu działania administracji publicznej. Skoro zatem roszczenie o zwrot powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych, w tym również przedawnienia, winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można z kolei mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Ustawy Prawo o ruchu drogowym i Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przepis art. 118 Kodeksu cywilnego dotyczy bowiem wyłącznie przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych.

Z.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. nr [..] (w tym w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu dla samochodu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..]) domagając się uchylenia zaskarżonej czynności i zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04.

Udzielając odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wskazał ponadto na bezwzględny obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz brak możliwości odmowy stosowania przez organy obowiązujących przepisów dopóki nie zostaną one wyeliminowane z porządku prawnego. Odmowa zastosowania przy rejestracji pojazdu obowiązujących wówczas przepisów określających wysokość opłaty za kartę pojazdu spowodowałaby powstanie luki prawnej skutkującej w praktyce brakiem możliwości dokonania rejestracji pojazdów sprowadzonych z zagranicy innych niż nowe. W świetle istnienia obowiązku uzyskania dla każdego pojazdu dokumentu w postaci karty pojazdu i uzależnienia obowiązku organu do jej wydania od wniesienia stosownej opłaty, brak byłoby przepisu określającego jej wysokość, co uniemożliwiłoby dokonanie rejestracji. W oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 127/07 organ wywiódł, że stworzenie przez Trybunał Konstytucyjny możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, iż przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu gdy to nastąpi działania organów nie są co do zasady bezprawne.

Odwołując się do treści art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 3 Konstytucji RP organ wskazał na brak wystarczających podstaw do odmowy zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. przez sąd administracyjny z powołaniem się na podobieństwo z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem organu kwestionowanie konstytucyjności i odmowa zastosowania przepisów rozporządzenia przez sąd administracyjny w konkretnej sprawie jest możliwa jedynie w tych przypadkach, w których niekonstytucyjność przepisów aktu wykonawczego stwierdzi Trybunał Konstytucyjny, ale nastąpiło odroczenie utraty ich mocy obowiązującej.

Jednocześnie organ stwierdził, że z zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wygasło prawo żądania zwrotu spornej należności. Wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią bowiem niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r., zatem do tych spraw powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej, a przedawnienie roszczeń z tego tytułu winno być rozpatrywane przy uwzględnieniu przepisów regulujących m.in. sprawy przedawnienia zobowiązania podatkowego i zwrotu nadpłaty podatku (art. 72 i następne Ordynacji podatkowej). Na przeszkodzie w stosowaniu przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej nie stoi przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Przewiduje on bowiem stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw będących w toku, tj. takich, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tego dnia nie zostały zakończone. W niniejszej sprawie żądanie zwrotu należności zostało zgłoszone po dniu 1 stycznia 2010 r.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2012 r. Z.W. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze, podnosząc jednocześnie, że sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. z Konstytucją RP. Podkreślił również, że Ordynacja podatkowa znajduje swoje zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. Tymczasem prezentowany przez organ pogląd, wskazujący na przedawnienie roszczenia dochodzonego przez skarżącego, prowadzi do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz i zasady zaufania obywateli do państwa, stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 26 marca 2012 r., na podstawie art. 57 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarządził rozdzielenie wniesionych w jednym piśmie 48 skarg na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. o odmowie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu.

W zaskarżonym wyroku dotyczącym opłaty uiszczonej za kartę pojazdu sprowadzonego z zagranicy - marki [..] o numerze rejestracyjnym [..] Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni akceptuje ocenę wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), zgodnie z którą skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Przechodząc do kwestii zwrotu nadpłaconej kwoty z tytułu opłaty za kartę pojazdu Sąd uznał, że winna być ona rozstrzygnięta przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć bowiem zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Sąd powołał się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006 r. nr 3, poz. 71) i składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97 (ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10) oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji należy kierować się wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że gdyby przepisy nowej ustawy o finansach publicznych stosować wprost do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, nieprzewidujących przedawnienia roszczeń w tym zakresie, to wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, określającemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej co skutkowałoby koniecznością zastosowania wynikających z jej regulacji terminów przedawnienia. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie przewidywały w odniesieniu do opłat terminu przedawnienia, a jednocześnie prowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Przyjęcie, że kwestia zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu winna być rozstrzygnięta przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych umożliwia zachowanie dotychczasowego trybu załatwiania takich spraw w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie jak odmiennie przyjmuje się w orzeczeniach niektórych sądów administracyjnych w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11).

Oceniając zasadność żądania skarżącego dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu Sąd wskazał, że obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), a w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP w wysokości 500 zł. W oparciu o tę podstawę prawną pobrano od skarżącego przez organ rejestrujący opłatę za kartę pojazdu dla samochodu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..].

Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Minister właściwy do spraw transportu został bowiem upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował legalności § 1 ust. 1 rozporządzenia Minister Infrastruktury z dnia

4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, to w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Wobec tego, rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w przywołanym wyroku, należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Nie uległa zmianie natomiast podstawa prawna do wydania tego rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalona w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Uznał zatem w konsekwencji, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł została dokonana bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do treści art. 178 ust. 1, art. 8 i art. 184 Konstytucji RP podkreślił, że w zakresie badania konstytucyjności aktów podustawowych sędziowie zachowują samodzielność i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić z tego powodu jego stosowania ( uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00 - ONSA 2000 r. nr 4, poz. 136, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 - ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08).

Sąd pierwszej instancji w wyniku dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów skorzystał z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. W konsekwencji uznał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Sąd zgodził się przy tym z argumentacją zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08 - Lex nr 518241, wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a mamy do czynienia z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten daje bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do poniesionej przez organ kwestii przedawnienia roszczenia skarżącego zwrócił uwagę, że choć na dopuszczalność dochodzenia roszczenia o zapłatę nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., na drodze postępowania przed sądem powszechnym zwrócił uwagę zarówno Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 - OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 to sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do badania kwestii przedawnienia tego roszczenia. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę określi wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł Starosta Nyski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości wnoszący skargę kasacyjną przeciwko wyrokowi podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego:

a) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom samodzielną ocenę zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych – ocenę ich zgodności z aktami wyższego rzędu i Konstytucją; tym samym błędne przyjęcie, że sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny nie wydał orzeczenia dotyczącego niezgodności przepisów tego rozporządzenia z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r., czyli w dacie pobierania od Z.W. opłaty za wydanie karty pojazdu;

b) art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu;

c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji gdy opłata została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i który nie może być objęty regulacją wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP;

d) art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez organ odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że przepisy te obowiązywały w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i błędne przyjęcie, że organ nie powinien przepisów tych stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania);

e) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją oraz ustawami i odmówić ich zastosowania;

f) art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty Nyskiego za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty), z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu;

g) art. 115 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych";

h) art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, mimo że ustawa ta obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu;

2) naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej czynności Starosty Nyskiego w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa określających uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu tej należności bądź wskazujących na obowiązek zwrotu przez organ tej nadpłaty; tym sam pominięcie, że przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

b) art. 187 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że ocena prawna wyrażona przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie, mimo że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta utraciła moc wiążącą, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym;

c) art. 57 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozdzielenie skarg, mimo że Z.W. wniósł jedną skargę (pismo z dnia 20 stycznia 2012 r.) na jedną czynność Starosty Nyskiego, którą stanowi dokonana pismem z dnia 8 listopada 2011 r. nr [..]odmowa zwrotu żądanej należności w jednej, łącznej wysokości z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku do skargi, w konsekwencji, wobec uwzględnienia skarg przez Sąd pierwszej instancji, organ został obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania (w tym wpisu od skargi), liczonych osobno od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku do skargi.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Z.W. bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przede wszystkim nie zgodził się z szerokim rozumieniem przez Sąd pierwszej instancji wynikającej z art. 178 Konstytucji RP zasady niezawisłości sędziowskiej. Jego zdaniem podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy ingerują w treść przepisów prawa lub w ich moc obowiązującą.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że dotychczas nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., zaś zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nie jest tożsamy z regulacją zawartą w § 1 rozporządzenia z dnia

4 marca 2002 r. (w tej ostatniej regulacji przewidziana została dodatkowa stawka opłaty, tj. 1.000,00 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia). Oznacza to, że kwestia pobierania tego rodzaju opłaty nie mogła być przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, nie można zaś przenosić poglądów zawartych w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 na grunt regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu treści art. 188 pkt 3 Konstytucji RP nie daje wystarczających podstaw do uznania, że sąd administracyjny może samodzielnie zakwestionować konstytucyjność rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. i odmówić w ogóle jego zastosowania, z powołaniem się na analogiczność rozwiązań przyjętych w obu rozporządzeniach.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uprawnienie sądów do badania konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, wynikającą z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP i w przypadku stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisów z ustawą lub Konstytucją zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, zaś w przypadku stwierdzenia takiej niezgodności przez sąd jest to podstawa odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w danej sprawie, mimo że przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawnym. Stanowisko to można jednak uznać za zasadne jedynie wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził istnienie takiej niezgodności, lecz odroczył datę utraty mocy obowiązującej spornego przepisu. Nie oznacza to natomiast, że sąd administracyjny może potraktować dany akt podustawowy jako nieistniejący, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzygał o jego zgodności z Konstytucją lub ustawami.

Skoro w rozpatrywanej sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. nie został objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, zatem brak jest podstaw do uznania, że możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu jest "innym środkiem" wynikającym z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i że przepis ten może stanowić podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty. Nadto z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie wynika, aby wyrok Trybunału był podstawą uchylenia czynności organu, skoro uchylenia dokonuje się w trybie i na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Poza możliwością zaskarżenia pism do sądu administracyjnego nie istnieją zaś procedury administracyjne umożliwiające uchylenie tych czynności.

Wskazując na bezzasadną odmowę zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 77 ust. 3 ustawy– Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. autor skargi kasacyjnej podniósł, że starosta jest jedynie organem rejestrującym pojazd według enumeratywnie określonych zasad, do których należy m.in. uzależnienie wydania karty pojazdu od uiszczenia opłaty. W sytuacji, gdy o obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, lecz wynika on wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jego wysokość określona jest na podstawie rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rolą organu jest jedynie pobranie tej opłaty, nie jest on natomiast władny do rozstrzygania, czy obowiązujący w tym zakresie akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że odmowa zastosowania przez Starostę Nyskiego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. spowodowałaby powstanie luki prawnej skutkującej w praktyce niemożliwością dokonania rejestracji pojazdów innych niż nowe, sprowadzonych z zagranicy. Brak byłoby bowiem przepisu określającego wysokość tej opłaty, zaś starosta nie byłby uprawniony do samodzielnego określenia jej wysokości. Trudno też byłoby wymagać, aby organ, wbrew obowiązującym przepisom, pobierał opłatę inną niż wynikająca z powyższego rozporządzenia. Organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa). Nie został wyposażony w kompetencję do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej i kwestionowania ich ważności. Wobec tego nie może dowolnie uznawać, czy zastosuje czy też nie, przepis prawa obowiązujący w chwili dokonywania czynności.

Podnosząc zarzut pominięcia w zaskarżonym wyroku regulacji art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy- Prawo o ruchu drogowym, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że zgodnie z tym przepisem organem uprawnionym do ustalenia opłat za kartę pojazdu jest minister właściwy do spraw transportu, działający w drodze rozporządzenia, a nie organ wydający kartę. Określenie wysokości opłaty za kartę pojazdu przez Starostę Nyskiego byłoby zatem działaniem bez podstawy prawnej i z naruszeniem przywołanej regulacji. W sytuacji, w której skarżący przedstawił wszystkie dokumenty niezbędne do rejestracji pojazdu, organ nie mógł odmówić jego rejestracji, zaś opłatę za wydanie karty pojazdu miał obowiązek pobrać w wysokości, jaka wynikała z obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Uzasadniając zarzuty odnoszące się do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz ustawy o finansach publicznych wnoszący skargę kasacyjną w pierwszej kolejności zaznaczył, że opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w kategorii środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. Sprawy dotyczące należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego załatwiane są w drodze decyzji wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) i w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych stosuje się do nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy o finansach publicznych). Na przeszkodzie w stosowaniu tych "nowych regulacji prawnych" nie stoi art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, albowiem jego regulacja przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie w odniesieniu do spraw będących w toku. Oznacza to, że tylko sprawy wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i nie zakończone przed tą datą, mogą być rozpatrywane na zasadach wynikających z przepisów dotychczasowych. Uznając, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie jest inicjowane z chwilą wniesienia przez stronę wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty to wniesienie takiego żądania po dniu 1 stycznia 2010 r. oznacza, że powinien on zostać rozpatrzony w oparciu o przywołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych i odpowiednio stosowane przepisy Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że z treści tego przepisu wynika wprost zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Natomiast odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, że postępowanie dotyczące zwrotu części opłaty nie stanowi dalszego ciągu postępowania w sprawie rejestracji pojazdu, które zakończyło się z chwilą wydania ostatecznej decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Natomiast postępowanie będące przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji zostało wszczęte dopiero na skutek złożenia przez Z.W. w 2011 r. wniosku o zwrot spornej opłaty.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące przed datą wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych, w szczególności zawarte w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i aktach wykonawczych, w istocie nie przewidywały sytuacji, w których opłata za kartę pojazdu mogłaby podlegać zwrotowi. Nadto ze względu na fakt, że wydanie karty pojazdu uzależnione było od wniesienia tej opłaty brak było również przepisów przewidujących termin ich przedawnienia. Autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie reguluje tej kwestii także obecnie, zaś kwestia możliwości dochodzenia zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wynikała z dotychczasowej praktyki ukształtowanej na skutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. Uchwałą tą przesądzono o właściwości sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu oraz określono charakter uiszczonych należności, a także wskazano tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane sprawy związane z żądaniem ich zwrotu. Jednakże stosowanie tej uchwały nie może następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. Począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. kwestia zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu została wyraźnie określona w przepisach, nie można zatem w dalszym ciągu przyjmować, że w zależności o wyboru przez stronę trybu dochodzenia swych roszczeń bądź w procesie cywilnym bądź sądowoadministracyjnym, należności z tego tytułu będą podlegać przedawnieniu lub nie.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Starosty Nyskiego, polegająca na odmowie zwrotu żądanej należności jako przedawniona nie może zatem zostać skutecznie zakwestionowana przez Z.W..

Wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że dla zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie regulacji art. 146 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, koniecznym byłoby najpierw ustalenie, że istnieje przepis, z którego wynikałoby uprawnienie strony do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu lub obowiązek organu dokonania tego zwrotu. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że do sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych powoduje, że brak jest takiej regulacji Nie było wobec tego podstaw do uchylenia zaskarżonej czynności Starosty Nyskiego, bowiem żaden przepis prawa, w szczególności ustawa - Prawo o ruchu drogowym, nie przewiduje obowiązku zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 187 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z tym przepisem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże jedynie w danej sprawie oraz w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli zmienia się natomiast stan prawny taka uchwała traci moc wiążącą. Z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie jest związany uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazując na naruszenie art. 57 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie wniesiona została przez Z.W. jedna skarga (pismo z dnia 20 stycznia 2012 r. ) dotycząca jednej czynności organu, tj. dokonanej pismem z dnia 8 listopada 2011 r. nr [..]odmowy zwrotu żądanej należności z tytułu pobrania opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich 48 samochodów wymienionych w załączniku skargi. Również odpowiedź na skargę udzielona została jednym pismem Starosty Nyskiego z dnia 23 marca 2012 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak było zatem uzasadnienia dla rozdzielenia skarg, gdyż nie jest istotna ilość opłat za karty pojazdu, których zwrotu domaga się skarżący, jeżeli organ odmówił ich zwrotu jednym, zaskarżalnym aktem. W wyniku rozdzielenia skarg, w związku z ich uwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji, organ został obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania liczonych osobno od każdej ze sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego, jednej, łącznej wysokości dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.W., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP, jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa to może odmówić jego zastosowania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zaś rozbieżności co do tego, że sąd może w toku rozpoznania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i uprawnienie to nie pozostaje w kolizji ze wskazaną w art. 188 Konstytucji RP rolą Trybunału Konstytucyjnego. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji był uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.

Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadziła zmiany w innych ustawach, powinna zawierać przepisy przejściowe, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo poprzez wybór jednej z trzech zasad: bezpośredniego działania prawa, dalszego obowiązywania dawnego prawa bądź wyboru prawa. Przyjęcie określonej zasady musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie z jednoczesną oceną skutków, jakie może wywołać jej przyjęcie. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną zaakcentował, że bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie może dotyczyć jedynie sytuacji, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć interesem jednostki. Przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne nie mogą naruszać podstawowym zasad konstytucyjnych. Przepisy dotyczące terminów przedawnienia, wynikające z Ordynacji podatkowej, stanowią o fundamentalnym dla stron uprawnieniu do kwestionowania pobieranych należności. Przyjęcie koncepcji ograniczającej to prawo jest zatem nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Podkreślił również, że do czasu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych nie funkcjonowały w systemie prawa przepisy jednoznacznie regulujące tryb zwrotu opłat za kartę pojazdu ani kwestii przedawnienia uprawnienia do domagania się takiego zwrotu. Nadto, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jaki i sądów powszechnych wyłączone było w tych sprawach stosowanie Ordynacji podatkowej. Jednocześnie na dzień wymagalności, będącego przedmiotem rozpoznawanej skargi, roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, nie było w przepisach prawa administracyjnego regulacji dotyczących jego przedawnienia. Natomiast uznanie, że wynikający z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej materialnoprawny termin do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu zakończył się dla skarżącego z końcem 2007 r., w sytuacji gdy regulacja ta znalazła zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i gwarantowany ustawą termin do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty. W rozpatrywanej sprawie winna wobec tego znaleźć zastosowanie zasada dalszego obowiązywania prawa dotychczasowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji został sformułowany przy przyjęciu założenia, że sąd administracyjny w trakcie rozpoznawania konkretnej sprawy nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją i ustawą. Stwierdzić więc przyjdzie, że z treści powołanego przepisu wynika, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co tym samym oznacza, że nie są związani aktami prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej. Uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wypływa również z innych przepisów Konstytucji. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, wykonywana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, obejmuje nie tylko kontrolę stosowania prawa przez organy administracji, ale również kontrolę stanowienia prawa. Najwyższym zaś prawem Rzeczypospolitej Polskiej jest Konstytucja, której przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 1 i 2). Adresatem tej normy są także sądy sprawujące w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1). Wbrew zatem zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą i może odmówić, stosując bezpośrednio normy konstytucyjne, zastosowania przepisu rozporządzenia pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten jest utrwalony zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 – OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 – ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39 i tamże podane dalsze orzecznictwo i wypowiedzi doktryny).

Zarazem jednak uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Podnosząc taki zarzut umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że kompetencja Trybunału Konstytucyjnego jest zasadniczo odmienna od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje definitywnie z obrotu prawnego przepis (przepisy) rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu rozporządzenia nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. W żadnym więc wypadku sąd administracyjny odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00 – OSP 2001 r. z. 5, poz. 82, Lex nr 46062 oraz powołany wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie jego zgodności z Konstytucją i ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Sąd natomiast, korzystając z konstytucyjnego uprawnienia i dodatkowo odwołując się do argumentacji Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. 2006 r. Nr 59, poz. 421, OTK-A 2006 r. nr 1, poz. 3), dokonał we własnym zakresie oceny zgodności powołanego § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. z aktami wyższego rzędu dochodząc do wniosku, że przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym co już rozważono, nieobjęcie przez Trybunał Konstytucyjny kontrolą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., nie pozbawiało Sądu pierwszej instancji tego uprawnienia w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Trafnie zauważył Sąd, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji znajduje zastosowanie do kwestionowania aktów i czynności także wtedy, gdy zostały wydane lub podjęte na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia. Pogląd taki wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08 – Lex nr 518241 i z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1571/10 – Lex nr 1082662, w których przyjęto, że w przypadku pobrania przez organ rejestrujący opłaty za wydanie karty pojazdu istnieje możliwość wystąpienia do tego organu o zwrot zawyżonej opłaty. Odmienna interpretacja przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji prowadziłaby, co zasadnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, do pozbawienia osoby dotkniętej skutkami niekonstytucyjnego przepisu domagania się zwrotu części opłaty, a nadto osoba ta pozostawałaby w gorszej sytuacji od tych osób, których dotyczyłoby orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu rozporządzenia.

Nie znajduje usprawiedliwienia kolejny zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie zasadności kwestionowanej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że przepisy te obowiązywały w chwili pobrania opłaty i rejestracji pojazdu i nie zostały nigdy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją i ustawą. Przepis art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi podstawę do wydania przez właściwego starostę karty pojazdu, innego niż określony w ust. 1, po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z kolei przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy upoważnia ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Minister Infrastruktury w wydanym w dniu 4 marca 2002 r. rozporządzeniu ustalił w § 1 wysokość tej opłaty na kwotę 500 zł (ust. 1), a w przypadku pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia – na kwotę 1.000 zł (ust. 2). Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że naruszeniem prawa w rozpoznawanej sprawie była odmowa zwrotu części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który jest sprzeczny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W rozporządzeniu Minister winien był uwzględnić znaczenie dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wytyczne dotyczące treści aktu wskazują jednoznacznie, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru świadczenia podatkowego, stanowi jedynie opłatę ewidencyjną, uiszczoną w toku postępowania o rejestrację pojazdu, a jej wysokość winna rekompensować poniesione przez organ koszty wykonania i dystrybucji karty pojazdu. Oczywistym jest, że ustalona w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 r. wysokość opłaty ewidencyjnej została przez Ministra Infrastruktury znacznie zawyżona. Rozporządzenie to nie uwzględniało treści upoważnienia i nie respektowało wytycznych ustawodawcy co do treści aktu. Jako sprzeczne z ustawą i Konstytucją rozporządzenie nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości określonej w § 1, a pobranie jej w tej wysokości przez organ rejestrujący pojazd upoważniało do przyjęcia, że opłata w części przewyższającej wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty została pobrana bez podstawy prawnej.

Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną zasadnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do argumentacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym Trybunał orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i 2 i art. 217 Konstytucji. W ocenie Trybunału ustalona

w § 1 ust. 1 rozporządzenia wysokość opłaty na kwotę 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych i jest zbyt wygórowana. Nie sposób nie zwrócić uwagi, że w następstwie tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym w § 1 ust. 1 ustalił na kwotę 75 zł wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji. Zarówno więc orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jak i późniejsze rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utwierdzają w przekonaniu, że także § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. ustalający na kwotę 500 i 1000 zł wysokość opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z Konstytucją i ustawą – Prawo o ruchu drogowym.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ administracji przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją lub z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa zastosowania takiego przepisu w konkretnej rozpoznawanej przez sąd sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie organu zostało wydane z naruszeniem prawa. Należy uwzględnić, że w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Naruszenie prawa zachodzi także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie wydane zostały z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który uznany został przez sąd administracyjny za niezgodny z Konstytucją lub z ustawą. Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przez wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa należy więc rozumieć również sytuacje, gdy organowi administracyjnemu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w trakcie załatwienia sprawy. Organ administracyjny nie ma bowiem kompetencji do badania zgodności przepisu rozporządzenia z aktami prawnymi wyższego rzędu, w konsekwencji nie może odmówić ich zastosowania (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12 (ONSAiWSA 2012 r. nr 6, poz. 97). Jednakże obowiązek stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa przez organy administracji publicznej nie ogranicza uprawnień sądu administracyjnego do dokonania takiej oceny w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

Stwierdzenie zatem przez sąd administracyjny w trakcie kontroli sądowej wydania aktu lub podjęcia czynności w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą obliguje sąd do uwzględnienia skargi przez uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności na podstawie art. 146 § 1 Ppsa. Uwzględniając dotychczasowe spostrzeżenia nie można zakwestionować poglądu Sądu pierwszej instancji, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu na podstawie niekonstytucyjnego przepisu może skutecznie żądać od organu nadpłaconej części opłaty, a skierowane do organu żądanie jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W tym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21), a pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela go także w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Konstytucji oraz art. 6 Kpa poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Całkowicie bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu starosty (w rozpoznawanej sprawie Starosty Nyskiego), z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Oceniając ten zarzut należy mieć na uwadze, że w wymienionym przepisie została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Minister Infrastruktury w wykonaniu tej delegacji wydał w dniu 4 marca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a Starosta Nyski w toku postępowania administracyjnego o rejestrację pojazdu zastosował przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu. Czym innym jest więc stanowienie prawa przez właściwego ministra, który wydał rozporządzenie w wykonaniu upoważnienia zawartego w ustawie, a czym innym stosowanie prawa przez właściwego starostę w indywidualnej sprawie, w tym w następstwie żądania zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu. Słusznie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w takiej sytuacji organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu jest Starosta Nyski.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku dalsze zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera normę o charakterze intertemporalnym stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten odnosi się więc do spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu ich załatwienia. Jeśli uwzględnić, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak przyjął m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja pojazdu dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to już z tego powodu przepis art. 115 ust. 1 Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Zarówno bowiem czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. Taki pogląd wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 – Lex nr 1163931 stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw niepodatkowych należności budżetowych zakończonych decyzją ostateczną wydaną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy w uchwale tej stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia "luki normatywnej", a regułą nie może być stosowanie nowych przepisów do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych ostatecznie przed wejściem w życie nowych przepisów. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz wypływająca z treści art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa lub dalszego działania przepisów dotychczasowych musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady.

W kontekście przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. stanowią, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym pobierane na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisu Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy). Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r. Oznacza to tym samym, że wymienione przepisy nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., w ogóle nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia.

Konsekwencją przyjętego stanowiska, wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej, jest zachowanie dotychczasowego trybu załatwiania przez organ administracyjny spraw dotyczących żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, wyłączający formę decyzji administracyjnej w oparciu o omówione przepisy ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że również nie są uzasadnione.

Przepis art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa przewiduje kognicję sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na inne niż decyzja lub postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi zatem o sprawy indywidualne, załatwiane z pominięciem formy procesowej, przy czym wydany akt lub podjęta czynność, skierowane do określonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty w całości lub w części za wydanie karty pojazdu przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikającej z przepisu prawa. Jak już stwierdzono, uiszczenie takiej opłaty jest wykonaniem przez osobę ubiegającą się o rejestrację pojazdu obowiązku wynikającego z przepisu prawa, stanowiącego jeden z warunków zarejestrowania pojazdu. Innymi słowy wydanie decyzji o rejestracji pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Żądanie zwrotu uiszczonej opłaty powoduje więc konieczność odniesienia się przez właściwy organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym zakresie w pełni zachowuje aktualność stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. Nie do obrony jest pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że brak jest przepisów prawa, z których wynika uprawnienie osoby, która uiściła opłatę za wydanie karty pojazdu, do domagania się zwrotu opłaty w całości lub w części. Z przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika wprost obowiązek uiszczenia przy rejestracji pojazdu opłaty ewidencyjnej, z kolei ust. 5 tego przepisu określa zasady, według których akt podustawowy ustali wysokość tych opłat przy uwzględnieniu wysokości kosztów związanych z drukiem oraz dystrybucją kart pojazdów. Jeśli więc w sposób sprzeczny z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym w § 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu określona została wysokość tej opłaty ewidencyjnej, to przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji uprawnia osobę, od której pobrano zawyżoną opłatę, do zgłoszenia żądania zwrotu części uiszczonej opłaty. Podstawę wyrokowania przez sąd administracyjny w przypadku zaskarżenia odmowy zwrotu opłaty stanowi przepis art. 146 § 1 Ppsa przewidujący w sytuacji uwzględnienia skargi uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku orzekł o uchyleniu czynności Starosty Nyskiego o odmowie zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, chociaż prawidłowo winien był uchylić zaskarżony akt tegoż Starosty. W rozpoznawanej sprawie pismo Starosty skierowane do skarżącego, w następstwie zgłoszonego żądania, uzewnętrznia wolę organu, zawiera uzasadnienie odmowy z powołaniem się na podstawę prawną, ma więc to pismo charakter sformalizowany. Czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, w przeciwieństwie do aktów, stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (czynnością organu byłby niewątpliwie zwrot żądanej opłaty ewidencyjnej). W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu zagadnienie to nie jest jednak pojmowane jednolicie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego m. in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1571/10 – Lex nr 1082662, w którym NSA przyjął, że odmowa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu powinna być kwalifikowana jako czynność, chociaż należy zgodzić się w pełni ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i sposobu zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 187

§ 2 Ppsa przez uznanie, że stanowisko i ocena wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 jest w dalszym ciągu wiążąca, mimo że na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych zmianie uległ stan prawny i uchwała ta utraciła moc wiążącą. Jak już wskazano, zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie pomimo wejścia w życie ustawy o finansach publicznych w dalszym ciągu zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa podzielając stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmując, że jest związany treścią tej uchwały (art. 269 § 1 Ppsa).

Chybiony wreszcie okazał się zarzut naruszenia art. 57 § 3 Ppsa, który przewiduje obligatoryjne rozdzielenie przez przewodniczącego wniesionych skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie Starosta Nyski na skutek zgłoszonego przez skarżącego żądania w jednym piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. odmówił uwzględnienia tego żądania i zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 pojazdów. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w jednym piśmie skarga dotyczyła jednak wszystkich 48 pojazdów wymienionych w załączniku do tej skargi. Pojazdy te zostały zarejestrowane w drodze wydania odrębnych decyzji, a w toku postępowania w każdej z tych spraw uiszczona została opłata ewidencyjna za wydanie karty pojazdu. Aczkolwiek, jak zauważono, odmowa zwrotu żądanej należności dokonana została jednym pismem, to jednak dotyczyła 48 indywidualnych spraw, w których zgłoszone zostały żądania skarżącego. Nie można więc w takiej sytuacji zgodzić się z zarzutem, że rozdzielenie tych skarg na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu narusza przepis art. 57 § 3 Ppsa tym bardziej, że zarządzenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zwrócić jednak należy uwagę, że w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), pobiera się wpis stały w wysokości 200 zł, nie zaś wpis stosunkowy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OZ 204/10 i z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 877/10 – CBOSA, http\\orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.