Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skarg M. L. i Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Popów z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 27/IV/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Popów na rzecz skarżącego M. L. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr 27/IV/2019 z dnia 11 stycznia 2019 roku Rada Gminy Popów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 8 i 10, art. 20 ust. 1, art. 29 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w miejscowości Kamieńszczyzna.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w drodze dwóch skarg. Pierwsza skarga została wniesiona pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. przez M. L. (zwanego dalej "pierwszym skarżącym"), który domaga się stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej uchwały w całości. Drugą skargę wniósł Wojewoda Śląski jako organ nadzoru (zwany dalej "drugim skarżącym" lub "skarżącym organem nadzoru") również domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 23 lipca 2019 r. skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania.

Pierwszy skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art 1 ust. 2 pkt 6, 7, 12 oraz art.1 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie przeznaczenia nieruchomości objętych planem, a stanowiących własność skarżącego w sposób sprzeczny z jego zamierzeniem inwestycyjnym, którego skonkretyzowaniem jest wydana już ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego – [...] wraz w infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 1. Pierwszy skarżący zarzucił także naruszenie art. 6 ww. ustawy poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, którego skutkiem jest wykluczenie możliwości prowadzenia produkcji zwierzęcej powyżej 10 DJP na terenie oznaczonym symbolem MR. Ponadto zarzucił naruszenie zasad techniki sporządzania dokumentów planistycznych poprzez brak uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych wymaganego przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając skargę pierwszy skarżący wyjaśnił, że plan niemal w całości obejmuje nieruchomości stanowiące jego własność tj. działki nr 2, 3, 1, 4, 5, 6 oraz 7 obręb Kamieńszczyzna. Dla nieruchomości tych ustalono w planie jako przeznaczenie podstawowe możliwość zabudowy rekreacji indywidualnej i zagrodowej (MR, RM) z wykluczeniem prowadzenia produkcji zwierzęcej powyżej 10 DJP oraz tereny zalesień (ZLD). Tymczasem na działkę o numerze 1 objętą planem skarżący posiada ostateczne pozwolenie na budowę uprawniające go do realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto dzięki wsparciu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pierwszy skarżący posiada także zapewnione na tę inwestycję środki finansowe. Całkowite zlekceważenie wydanej już decyzji i wykluczenie możliwości realizacji budowy planowanej inwestycji stanowi ze strony Gminy naruszenie władztwa planistycznego, a także naraża Gminę na odpowiedzialność odszkodowawczą. Skarżący podkreślił, że planowany koszt inwestycji zgodnie ze sporządzonymi kosztorysami składanymi do Agencji na potrzeby uzyskania dofinansowania wynosi 1.600.000 zł.

Ponadto Gmina w istocie nie przedstawiła wymaganego przepisami uzasadnienia uchwały. Skarżący wskazał również, że tereny przeznaczone w obecnym planie do zalesienia są już użytkowane rolniczo i takie też jest ich przeznaczenie w studium. Skutki prowadzonej działalności znakomicie niwelują rozległe już istniejące lasy wokół nieruchomości skarżącego. W ocenie pierwszego skarżącego Gmina dokonała bezprawnej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. Legitymację do zaskarżenia planu pierwszy skarżący wywodzi z faktu, że jest właścicielem niemal wszystkich działek objętych planem.

W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o jej oddalenie w całości.

Pełnomocnik Gminy podniósł, że wbrew stanowisku pierwszego skarżącego w ramach procedury uchwalania zakwestionowanego planu uwzględnione zostały walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, o czym świadczy chociażby uzasadnienie do uchwały. Ponadto samo ustalenie przeznaczenia nieruchomości objętych planem w sposób sprzeczny z zamierzeniami właściciela nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu. Plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popów przyjętym uchwałą nr 220/XXV/2002 Rady Gminy Popów z dnia 28 marca 2002 r. i stanowił jedynie uszczegółowienie rozwiązań tam zawartych. Wprowadzone w planie ustalenia zostały dostosowane do specyfiki każdego z terenów - zarówno co do określenia przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, stosowanych wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz narzuconych ograniczeń. Zasada ochrony własności znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy dochodzi do ingerencji w już ukształtowane prawo - ingerencji skutkującej w dodatku niemożnością korzystania z gruntu w sposób dotychczasowy. Tymczasem kwestionowany plan nie ingeruje w już ukształtowane prawo. Wskazane przez skarżącego pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nie było bowiem ostateczne w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stało się ono ostateczne dopiero w dniu [...] r., czyli po uchwalaniu planu, co wykluczało wzięcie go pod uwagę przez Radę Gminy.

Pełnomocnik Gminy odnotował ponadto, że wyrokiem tutejszego Sądu uchylono decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, objętego wskazanym przez skarżącego pozwoleniem na budowę, co może mieć wpływ na to pozwolenie.

Jako nieuzasadniony został uznany także zarzut niezachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Gmina dochowała bowiem staranności w informowaniu o wszelkich działaniach podejmowanych w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący wielokrotnie brał udział w tych działaniach.

Pełnomocnik Gminy wskazał także na całkowitą bezzasadność zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Podkreślił, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są w świetle art. 15 ust. 1 ustawy wiążące dla gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Działaniem niezgodnym z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego byłoby dopuszczenie do prowadzenia produkcji zwierzęcej powyżej 10 DJP, gdyż zgodnie ze studium, kierunkiem rozwoju terenu objętego przedmiotowym planem jest zabudowa rekreacyjna i zagrodowa. W obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się obecnie zabudowa, w której prowadzona byłaby produkcja zwierzęca powyżej 10 DJP. Umożliwienie takiej produkcji zmieniłoby więc dotychczasowe zagospodarowanie terenu, a ponadto byłoby niezgodne z przyjętym studium. Ustalenie dla wskazanych w zarzucie działek przeznaczenia podstawowego opisującego przedmiotowy teren jako tereny zalesień, a w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego jako tereny rolnicze było zgodne z kierunkami rozwoju gminy zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Pełnomocnik Gminy zakwestionował także zarzut, dotyczący braku uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych wymaganego przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie uchwały zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa.

W skardze wniesionej przez drugiego skarżącego zostało zawarte żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 25 ust. 1, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 8 pkt 2 uchwały w odniesieniu do obszarów przewidzianych do skanalizowania dopuszczono jako rozwiązania tymczasowe odprowadzanie ścieków komunalnych tylko do bezodpływowych zbiorników do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Natomiast z § 8 pkt 3 uchwały wynika, że z pozostałych obszarów, odprowadzanie ścieków ma następować do systemów indywidualnych (tj. do bezodpływowych zbiorników do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych lub do przydomowych oczyszczalni ścieków). Jednak ani z rysunku planu, ani z treści planu nie wynika, które obszary zostały przewidziane do skanalizowania (brak jakiegokolwiek ich oznaczenia, czy wskazania), a tym samym, gdzie obowiązują ograniczenia w sposobie odprowadzania ścieków, oraz które tereny stanowią - pozostałe obszary (poza obszarami przewidzianymi do skanalizowania), na których przewidziano odprowadzanie ścieków zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Z ustaleń planu nie wynika zatem, w oparciu o które jego regulacje - § 8 pkt 2 czy § 8 pkt 3 - ma następować odprowadzanie ścieków komunalnych z terenu MR, RM (tereny zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy zagrodowej) objętego planem. Ponadto w § 8 pkt 2 uchwały dopuszczono wyłącznie, i jako rozwiązanie tymczasowe, odprowadzanie ścieków do bezodpływowych zbiorników do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Według drugiego skarżącego jest to sprzeczne z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ wyeliminowano możliwość wykorzystania zagwarantowanego ustawowo odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków, a stosowanie bezodpływowych zbiorników traktuje się jako rozwiązanie tymczasowe.

Kwestionowany § 8 pkt 2 i 3 uchwały narusza ustawowe prawo właścicieli nieruchomości do korzystania z bezodpływowych zbiorników na nieczystości oraz przydomowych oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy brak jest możliwości technicznych lub ekonomicznych podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Przede wszystkim brak jednoznacznych ustaleń dotyczących faktycznego sposobu odprowadzania ścieków komunalnych z obszaru objętego planem. Mając na względzie powyższe skarżący doszedł do wniosku, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości, gdyż jedynie częściowe stwierdzenie nieważności zapisów planu w zakresie § 8 pkt 2 i 3 spowodowałoby brak obligatoryjnych uregulowań wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych.

W odniesieniu do terenu zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem MR, RM drugi skarżący zarzucił nieprawidłowości dotyczące treści § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c, zgodnie z którym budynki i budowle służące produkcji rolniczej mają być lokalizowane wyłącznie w głębi działek budowlanych. Jednocześnie w uchwale nie wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem "w głębi działek budowlanych". W konsekwencji miejscowy prawodawca w sposób niedopuszczalny scedował doprecyzowanie tego pojęcia na inne podmioty, w tym zwłaszcza na organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, co jest sprzeczne z § 25 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ustanowionych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Końcowo drugi skarżący zasygnalizował, że wniesienie skargi było konieczne, gdyż z powodu upływu 30 dniowego terminu jako organ nadzoru nie mógł już wydać rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o jej oddalenie w całości. Pełnomocnik Gminy podniósł, że wbrew stanowisku drugiego skarżącego nie ograniczono w żadnym zakresie ustawowego prawa właścicieli nieruchomości do możliwości korzystania z bezodpływowych zbiorników na nieczystości oraz przydomowych oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy brak jest możliwości technicznych lub ekonomicznych podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Przepisy § 8 pkt 2 i 3 przedmiotowej uchwały nie zakazują ani nie wprowadzają ograniczeń dotyczących stosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. lecz stanowią jedynie generalną zasadę, wprowadzoną do planu na mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z § 3 ust. 6 uchwały, ustalenia planu nie wyłączają stosowania obowiązujących przepisów w zakresie wymaganym dla zmiany zagospodarowania terenu lub zabudowy realizowanej w granicach obszarów objętych planem. Zatem w przypadku zaistnienia braku możliwości technicznych lub ekonomicznych podłączenia do sieci kanalizacyjnej zastosowanie znajdzie wprost art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto pełnomocnik Gminy podniósł, że wyznaczanie obszarów przewidywanych do skanalizowania następuje niezależnie od planów miejscowych - w formie aktu prawa miejscowego, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w związku z wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 przywołanej ustawy rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lipca 2018 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszarów i granic aglomeracji. Tym samym wbrew skardze podział na tereny przeznaczone do skanalizowania i tereny pozostałe nie jest jednoznaczny.

W odpowiedzi na skargę wskazano także, że pojęcie "w głębi działek budowlanych" zostało użyte w jego znaczeniu językowym i celowościowym. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN "w głębi" oznacza "na dalszym planie" lub "wewnątrz". Ponadto nawet jeżeli uznać taki przepis za niejednoznaczny, to nie można mówić o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, a jedynie jej części. Wskazał także, że kwestia lokalizacji w granicach działek budowlanych obiektów i budowli rolniczych została precyzyjnie określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Przepis § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały miał na celu jedynie ustanowić generalną zasadę odnoszącą się do lokalizacji budynków i budowli rolniczych, podczas gdy kwestie szczegółowe reguluje wskazane powyżej rozporządzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest wskazana na wstępie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została zaskarżona w dwóch odrębnych skargach.

Pierwsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący jest właścicielem działek nr 2, 3, 1, 4, 5, 6 oraz 7 obręb Kamieńszczyzna, których dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie pierwszy skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, wpływają na jego sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

Drugi skarżący zaskarżył przedmiotową uchwalę jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W rozpoznawanej sprawie skarżący organ nadzoru w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skarg obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno - prawnej prawidłowości jego postanowień. Oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Występujące w powołanym przepisie pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (inaczej zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie lokalny prawodawca nie naruszył trybu sporządzenia planu miejscowego. Naruszone zostały jednak zasady sporządzania planu. Zdaniem Sądu takie naruszenie zachodzi w odniesieniu do treści § 8 pkt 2 i § 8 pkt 3 planu zamieszczonych w części planu dotyczącej zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. W § 8 pkt 2 planu zawarta została regulacja, że odprowadzanie ścieków komunalnych (za wyjątkiem wód opadowych i roztopowych) z obszarów przewidzianych do skanalizowania następować będzie do systemu kanalizacji zbiorczej, z dopuszczeniem jako rozwiązania tymczasowego odprowadzenia ścieków do bezodpływowych zbiorników do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Natomiast w § 8 pkt 3 planu ustalono odprowadzanie ścieków komunalnych (za wyjątkiem wód opadowych i roztopowych) z pozostałych obszarów - do systemów indywidualnych, w tym odprowadzenie ścieków do bezodpływowych zbiorników do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych lub oczyszczanie ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków. W ocenie Sądu rozwiązania przyjęte we wskazanych powyżej postanowieniach planu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, 2) przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. W dacie uchwalenia spornego planu takie wymagania określone były w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800). Obecnie wymagania te określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019, poz. 1311.) W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p, zob. orzeczenia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, CBOSA).

Należy podkreślić, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. W konsekwencji regulacja zawarta w planie jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właścicieli nieruchomości przyznane im przez ustawę. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych planem. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi. Ponadto powyższe świadczy o naruszeniu interesu prawnego pierwszego skarżącego, przez co także i jego skarga nie mogła zostać oddalona, choć nie sformułowano w niej zarzutu dotyczącego postanowień zawartych w § 8 ust. 2 i § 8 ust. 3 planu.

Podzielić ponadto należy zarzuty skarżącego organu nadzoru, dotyczące tego, że ani z rysunku planu, ani z jego treści nie wynika, które obszary zostały przewidziane do skanalizowania. W konsekwencji kwestionowany plan nie pozwala stwierdzić, gdzie obowiązują wskazane powyżej ograniczenia w sposobie odprowadzania ścieków oraz które tereny stanowią - pozostałe obszary (poza obszarami przewidzianymi do skanalizowania), na których przewidziano odprowadzanie ścieków zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Z ustaleń planu nie wynika zatem, w oparciu o które jego regulacje - 8 pkt 2 czy § 8 pkt 3 - ma następować odprowadzanie ścieków komunalnych z terenu MR, RM (tereny zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy zagrodowej) objętego planem.

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nakazuje zapewnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. W świetle przywołanych tutaj przepisów zakwestionowane postanowienia zawarte § 8 ust. 2 i § 8 ust. 3 dotyczą obligatoryjnych elementów planu miejscowego. W konsekwencji wobec stwierdzenia ich sprzeczności ze wskazanymi powyżej przepisami koniecznym był stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, a nie tylko jej części, gdyż to ostatnie skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym planu, który nie zawierałby wszystkich obligatoryjnych postanowień.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego organu nadzoru dotyczącego postanowień zawartych w § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c planu, w którym ustalono: lokalizacja budynków i budowli służących produkcji rolniczej wyłącznie w głębi działek budowlanych. Nie sposób nie zgodzić się z pełnomocnikiem Gminy, który kwestionując zarzut skarżącego odwołuje się do definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, wedle której "w głębi" oznacza "na dalszym planie" lub "wewnątrz". W konsekwencji sformułowaniu użytemu we wskazanej powyżej jednostce redakcyjnej planu nie można przypisać braku jednoznaczności w stopniu skutkującym istotnym naruszeniem § 25 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ustanowionych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jako załącznik do powyższego rozporządzenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Wbrew zarzutom skarżącego organu nadzoru wskazane powyżej postanowienie planu posługując się sfomułowaniem, któremu język potoczny przypisuje określoną treść nie pozwala na dowolność interpretacyjną ani adresatowi planu, ani organowi administracji architektoniczno-budowlanego, wydającemu w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje administracyjne.

Sąd nie podzielił również zarzutów podniesionych przez pierwszego skarżącego uznając, w świetle zasadniczo słusznego stanowiska Gminy zawartego w odpowiedzi na pierwszą skargę, że żaden z nich nie może zostać uznany za uzasadniony. Pomimo tego Sąd nie znalazł podstaw do oddalenia pierwszej skargi, a to dlatego, że stwierdzona powyżej wadliwość przedmiotowego planu, dotycząca § 8 ust. 2 i § 8 ust. 3, ze względu na swój istotny charakter skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności tego planu bez względu na to, czy w tym zakresie sformułowany został jakikolwiek zarzut skargi. Stwierdzone naruszenie dotyczące wskazanych powyżej postanowień planu zawartych w § 8 ust. 2 i § 8 ust. 3 ma także i ten skutek, że potwierdza naruszenie interesu prawnego pierwszego skarżącego jako właściciela działek objętych przedmiotowym planem. Zatem niezależnie od tego, że w sprawie przedmiotowego planu skargę wniósł także organ nadzoru, skarga pierwszego skarżącego musiałaby odnieść skutek w postaci stwierdzenia nieważności, choć z innych przyczyn, niż te które wskazał ten skarżący.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.