Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1252/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 135,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 43 ust. 1 pkt 4,  art. 43 ust. 2 pkt 3, art. 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej jako organ odwoławczy, SKO) ‒ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej jako ufp) – po rozpatrzeniu odwołania ,,A’’ Sp. z o.o. w L. (dalej Spółka, skarżąca, strona) od decyzji Starosty Z. z [...] r., nr [...] określającej stronie dotację przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami:

- w pkt 1uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 i określiło datę od kiedy naliczane są odsetki jak od zaległości podatkowych – [...]r., tj. od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 252 ust. 1 u.f.p. w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości,

- w pkt 2 ‒ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ‒ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji określającą wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu, jako dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań ,,B" w Z. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Decyzja ta była drugą w sprawie wydaną przez organ odwoławczy, albowiem wcześniejsza decyzja tego organu z [...] r. została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 15 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 146/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po raz pierwszy rozpoznając sprawę przedstawił następujący przebieg postępowania przed organem I i II instancji:

- pismem z [...] r. organ I instancji poinformował stronę, że Wydział Edukacji Starostwa Powiatowego w celu ustalenia prawidłowości wypłacanych dotacji dokonał weryfikacji stawki dotacji należnej na każdego słuchacza niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych (forma zaoczna) obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. z uwzględnieniem art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz metryczki subwencji oświatowej na 2018 r. dla powiatu z. W piśmie poinformowano, że dotacja przekazana w październiku 2018 r. obliczona została na podstawie zweryfikowanych stawek dotacji z uwzględnieniem rzeczywistej liczby słuchaczy we wrześniu, tj. obecnych na min. 50% zajęć, z uwzględnieniem rodzajów zawodów, w których kształcą się słuchacze tj.: technik administracji i bezpieczeństwa pracy ([...] zł), pozostałe zawody ([...] zł). Równocześnie wskazano, że wypłacona wysokość dotacji w okresie od stycznia do września 2018 r. przekazana została w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł. Dodatkowo w piśmie przedstawiono wyliczenie i poinformowano, że kwota dotacji za listopad 2018 r. zostanie przekazana w wysokości [...] zł z uwagi na zmniejszenie kwoty dotacji o [...] zł obliczonej na podstawie przekazanego przez Spółkę rozliczenia, zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji;

- pismem z [...] r. organ I instancji poinformował stronę, że na podstawie ponownej analizy przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz w celu zapewnienia wydatków na bieżącą działalność szkoły ustalono, że kwoty dotacji za listopad i grudzień 2018 r. zostaną zmniejszone na podstawie art. 43 ust. 5 ww. ustawy. Ponadto stwierdzono, że w razie ustalenia okoliczności wskazujących, że w okresie styczeń - grudzień 2018 r. przekazano szkole dotację w nadmiernej wysokości zostanie wszczęte odpowiednie postępowanie;

- pismem z [...] r. organ I instancji powołując się na treść uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] r. poinformował stronę, że dokonano rozliczenia dotacji za rok bazowy 2018, z którego wynika, że dotacja za ww. rok została wypłacona w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł ([...] zł kwota przekazana – [...] zł kwota należna). W piśmie wskazano, że podmiot dotowany ma możliwość dobrowolnego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości;

- zawiadomieniem z [...] r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty zwrotu dotacji udzielonej Spółce jako organowi prowadzącemu niepubliczną Szkołę, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Powołując się ponownie na pismo z [...] r. wskazano, że podmiot dotowany ma możliwość dobrowolnego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pismo zostało doręczone stronie [...] r., zatem 15 dniowy termin na zwrot dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości upłynął z dniem [...] r. i odsetki winny być naliczone od dnia [...] r., a nie od [...] r.

Organ odwoławczy po raz pierwszy rozpoznając odwołanie strony powołał się na art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.), w myśl którego wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Powołał również art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930 - dalej jako ufzo) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2019 r.: niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Kontynuując powołał się na złożoną do akt metryczkę subwencji oświatowej za 2018 r. dla powiatu z., jak również tabelę obrazującą wyliczenie prawidłowej stawki dotacji na jednego ucznia na ten rok. Powołał się także na przedstawiony przez organ I instancji sposób wyliczenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości tj. w kwocie [...] zł na jednego słuchacza kształcącego się w zakresie technika administracji i bezpieczeństwa pracy, a dla słuchaczy kształcących się w pozostałych zawodach - w kwocie [...] zł i wskazał, że wysokość stawki dotacji jaka była wypłacana w 2018 r. wynosiła: od stycznia do lutego [...] zł, w marcu [...] zł, od kwietnia do września [...] zł. Od października do grudnia dotacja była wypłacona według prawidłowych stawek. W związku z powyższym przekazana kwota dotacji w 2018 r. wyniosła [...] zł zamiast należnej kwoty w wysokości [...] zł, tym samym kwota dotacji została wypłacona w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł.

Kontrolując po raz pierwszy decyzję SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że tut. Sąd orzekł już w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, oddalając skargę innego skarżącego wniesioną na czynność starosty obniżającą dotację oświatową na rok 2018, wyrokami z dnia 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 120/19 oraz I SA/Gl 121/19. Od wyroków tych wywiedziono skargi kasacyjne, które zostały oddalone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2020 r., wydane w sprawach o sygn. I GSK 75/20 oraz I GSK 76/20 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulegało wątpliwości Sądu, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ufzo, niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie jednak, w myśl art. 43 ust. 1 ufzo, kwota udzielonej dotacji podlega aktualizacji m.in. w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. art. 43 ust. 1 pkt 4 ufzo). Dopuszczalne limity takiej korekty (50 % w przypadku zwiększenia i 25 % w razie obniżenia wielkości dotacji) zostały zaś wskazane w art. 43 ust. 5 ufzo.

Zgodnie z powoływanym art. 26 ust. 2 ufzo, niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki otrzymują dotację na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony. Tą podstawę prawną bowiem przywołał organ, zatem fakt uczęszczania na zajęcia przez mniejszą ilość uczniów niż nominalna jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 4 ufzo, warunkującym korektę kwoty dotacji, w granicach przewidzianych w art. 43 ust. 5 tego samego aktu prawnego.

Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie są kwotami, których prawidłowość otrzymania nie podlega weryfikacji. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie określonym w tym przepisie.

Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca zaprzeczała, że aktualizacja kwoty dotacji była efektem weryfikacji ilości uczniów biorących udział w zajęciach lekcyjnych. Na rozprawie jej pełnomocnik sprecyzował bowiem, iż frekwencja dotyczyła w obu szkołach zaledwie 2-3 osób uczestniczących w zajęciach.

Z załączonego do akt "Rozliczenia dotacji wg rzeczywistej liczby uczniów we wrześniu 2018" wynikało jedynie, że ogółem uczniów było [...]. Brak natomiast informacji dotyczących liczby uczniów zgłoszonych przez szkołę wraz z wykazaniem liczby uczniów, którzy nie zrealizowali wymogu koniecznej frekwencji, a co za tym idzie precyzyjnego i czytelnego sposobu dokonanych przez organ wyliczeń. Do akt administracyjnych załączono także "Rozliczenie dotacji lub pomocy finansowej za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.", w której powołano się na art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty oraz Korektę do tego dokumentu (w którym powołano się na art. 26 ust. 2 ufzo), z których także trudno wywieść w jakim trybie i na jakiej podstawie organ I instancji dokonał korekty dotacji za 2018 r. W dalszej korespondencji kierowanej do skarżącej (pismo z [...] r.) organ, w nawiązaniu do pisma z [...] r. informował, że dotacja za listopad i grudzień podlegała obniżeniu na podstawie art. 43 ust. 5 ufzo. Z kolei w piśmie z [...] r., w którym poinformowano jedynie skarżącą o wysokości dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, organ powołał § 6 ust. 7 uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek prowadzonych na terenie Powiatu Z. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji.

W decyzjach wydanych przez organy obu instancji powołano, jako podstawy prawne art. 26 ust. 2 ufzo oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 6 pkt 2 ufp. W ocenie Sądu, skoro organy konsekwentnie wskazują tę podstawę prawną do obniżenia dotacji przysługującej skarżącej winny kwestię tę dowieść, bowiem załączona do akt metryczka subwencji oświatowej za rok 2018, jak również tabela z wyliczeniem stawki nie pozwalają na ustalenie prawidłowości dokonanych wyliczeń.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie negując zatem uprawnienia organów wynikających z art. 26 ust. 2 ufzo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu II instancji, będzie dokonanie ustaleń w powyższym zakresie, od wyniku których uzależnione będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego przez skarżącą, a co za tym idzie wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej dokonano aktualizacji dotacji (art. 43 ust. 1 ufzo).

Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wykonując zobowiązanie nałożone przez Sąd przedstawionym wyżej wyrokiem zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienie wątpliwości co do podstawy prawnej aktualizacji dotacji. Organ podkreślił, że wypłacenie dotacji w nadmiernej wysokości nie wynika z faktu wpłacenia dotacji na większą niż należna liczbę uczniów lecz z uwagi na wypłacenie dotacji według stawek, które w okresie do października 2018 r. nie zostały zaktualizowane zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Podstawą ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia w 2018 r. była metryczka subwencji oświatowej na ten rok dla Powiatu Z., w której na podstawie danych przekazanych do Systemu Informacji Oświatowej wykazani zostali uczniowie według stanu na 30 września 2017 r. Do akt sprawy dołączono metryczkę oraz stosowne wyliczenia dotacji. Organ wyjaśnił, że pierwotne kwoty dotacji były obliczane i wypłacane na podstawie obowiązujących w 2017 r. przepisów, tj. art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty bez uwzględnienia powołanego wyżej art. 26 ust. 2 ufzo. Z tego powodu do września 2018 r. dotacje na jednego ucznia były wypłacane w zawyżonej wysokości.

Wychodząc z treści art. 43 ust. 1 pkt 4 ufzo organ wywiódł, że kwota dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ufzo ulega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem w ocenie organu jest konieczność naprawy błędu popełnionego wcześniej przez organ udzielający dotacji. Aktualizacji z tej przyczyny można dokonać w dowolnym miesiącu roku (art. 43 ust. 2 pkt 3 ufzo).

Organ powołał również wyrok tutejszego sądu I SA/Gl 120/19, w którym Sąd dopuścił aktualizację kwoty dotacji uznając, że ma ona charakter roczny. To zaś pozwoliło organowi I instancji, działającemu w oparciu o art. 252 ufp, dokonanie aktualizacji kwoty dotacji po wykryciu, że stronie została wypłacona dotacja w nadmiernej wysokości.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz przyznania kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 252 pkt 2 ufp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że starosta z. miał prawo dokonać zmiany stawek dotacji dla szkoły poprzez ich zmniejszenie w roku budżetowym z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. oraz, że różnica pomiędzy dotacją wypłaconą pierwotnie a zweryfikowaną mieści się w pojęciu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy organ nie miał prawa dokonać zmiany stawek dotacji na bieżąco w roku budżetowym bez zmiany uchwały budżetowej z mocą wsteczną; żądanie zwrotu jest bezpodstawne;

- art. 41 ust. 1 pkt 4 ufzo poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności, która pozwala na aktualizację dotacji w troku 2018, podczas gdy w sprawie nie występują żadne okoliczności pozwalające na zmianę stawki, bowiem została ona wypłacona na podstawie obowiązującej w dacie wypłaty metryczki dotacji;

- art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, które doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji starosty niezawierającej prawidłowej podstawy prawnej.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że w sprawie nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające na zmianę stawki dotacji dla szkół niepublicznych. Pojęcie to nie zostało co prawda zdefiniowane w ustawie, jednak przyjmuje się, iż szczególnie uzasadniony przypadek oznacza sytuację nadzwyczajną, drastyczną i dotkliwą w skutkach daleko ingerującą w sytuację strony, którym strona nie mogła przeciwdziałać przy użyciu zwykłej ludzkiej zapobiegliwości.

Strona prawidłowo wykonała ciążące na niej obowiązki, a z treści decyzji nie jest w stanie dociec przyczyn, dla których dotacja została obniżona. W decyzji zresztą organ nie wskazał, jakoby zachowanie strony było powodem obniżenia dotacji. Przekazane jej środki wykorzystała zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie strony, to błąd organu spowodował konieczność zwrotu dotacji.

Skarżąca wskazała również, że organ prowadzący szkołę powinien najpóźniej do 31 stycznia poznać wysokość dotacji, gdyż uchwała budżetowa winna być przyjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego. Wysokość dotacji to istotna informacja dla strony, albowiem pozwala na planowanie wydatków w ciągu całego roku. Dokonanie obniżenia dotacji w ciągu roku narusza stabilność budżetu i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach.

Podniosła również, że dotacja nie została przez nią pobrana w nadmiernej wysokości, albowiem została wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący. To na organie ciążył obowiązek zaznajomienia z podstawą obliczenia dotacji i ustalenia wysokości dotacji w prawidłowej kwocie.

Zmiana stawki dotacji godzi również w zasadę zaufania obywateli do działania organów administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w sprawie następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołanie tego przepisu jest istotne z tego względu, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny. W wyroku I SA/Gl 146/20 Sąd nakazał organowi wyjaśnienie podstawy prawnej aktualizacji stawki dotacji oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn aktualizacji i wskazanie dowodów uzasadniających jej dokonanie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, że organ swój obowiązek wykonał jednoznacznie stwierdzając, że powodem żądania zwrotu dotacji było jej wypłacenie według stawek, które do października 2018 r. nie zostały zaktualizowane. Powodem aktualizacji kwoty dotacji, a w konsekwencji żądania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie była inna liczba uczniów niż przyjęta pierwotnie do obliczeń. Organ odwoławczy ustalił również, że pierwotne kwoty dotacji były obliczane i wypłacane na podstawie obowiązujących w 2017 r. przepisów, tj. art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz 2198 – dalej jako uso) bez uwzględnienia przywołanego przepisu art. 26 ust. 2 ufzo. Z tego względu dotacje do września 2018 r. były wypłacane w zawyżonej wysokości.

Te ustalenia co do przyczyn żądania zwrotu części wypłaconej dotacji nie były między stronami sporne.

Podlegający rozstrzygnięciu spór między stronami koncentruje się zatem na wykładni przepisów prawa materialnego, dotyczących dopuszczalności aktualizacji wstecz stawki dotacji w przypadku błędu pracownika organu ustalającego kwotę dotacji, a w konsekwencji podstaw do zwrotu pobranej w tych okolicznościach dotacji. W tym sporze rację należy przyznać skarżącej.

Stanowiący podstawę decyzji organu przepis art. 252 ufp stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Opierając się na tym przepisie organ stwierdził, że wypłacona stronie dotacja została pierwotnie ustalona w oparciu o art. 90 uso. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 r. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie odpowiednio gminy lub powiatu szkoły danego typu i rodzaju prowadzonej odpowiednio przez gminę lub powiat kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju odpowiednio w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju. W przypadku braku odpowiednio najbliższej gminy lub najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju w najbliższym województwie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju.

Przepis ten został uchylony przez art. 80 pkt 16 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. (art. 147 ufzo). Odpowiednikiem uchylonego art. 90 ust. 3 uso jest art. 26 ust. 2 ufzo, stanowiący, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

O ile zatem art. 90 ust. 3 uso nakazywał liczyć dotację jako procent podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, o tyle art. 26 ust. 2 ufzo nakazuje liczyć stawkę dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

To ten przepis art. 26 ust. 2 ufzo zdaniem organu winien stanowić podstawę obliczenia stawki dotacji z uwzględnieniem części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Dostrzegając błędne ustalenie stawki dotacji organ pismem z [...] r. (w jedenastym miesiącu obowiązywania nowej regulacji prawnej) powiadomił stronę o przekazaniu dotacji za miesiące od stycznia do września 2018 r. w nadmiernej wysokości. W ocenie SKO ów błąd organu dotującego stanowi podstawę do aktualizacji kwoty dotacji po myśli art. 43 ufzo; stanowi bowiem szczególnie uzasadniony przypadek.

Artykuł 43 ust. 1 pkt 4 ufzo stanowi, że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W myśl z kolei art. 43 ust. 2 pkt 3 ufzo, aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4. Uszło uwagi organu jednak to, że w myśl art. 43 ust. 3 pkt 3 ufzo, zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 3.

Powyższe regulacje dotyczące niejako wejścia w życie zaktualizowanej kwoty dotacji służą zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego jednostce – każdy adresat przepisów prawa i działania organu ma uprawnienie do tego, aby kształtować swą sytuację prawną w poczuciu pewności co do uwarunkowań prawnych, w jakich to następuje. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2000 r. (sygn. P 3/00) zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. (OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Ustalenie stawek dotacji w kwocie niższej niż dotychczasowa z mocą wsteczną niewątpliwie sprzeciwia się tym zasadom. Stanowisko organu co do dopuszczalności aktualizacji w październiku 2018 r. stawki dotacji z mocą od [...] r. godzi w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skutkuje to naruszeniem takich zasad konstytucyjnych jak zasada pewności prawa czy zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Strona, która prawidłowo wypełniła ciążące na niej powinności wynikające ze zgłoszenia uczniów jednostce samorządu terytorialnego nie może być zaskakiwana wsteczną zmianą stawek dotacji. Wydaje się, że ustawodawca oceniał tę kwestię w tożsamy sposób, skoro przyjął w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych rozwiązania, które stoją temu na przeszkodzie.

Z powyższego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach można dokonać aktualizacji w dowolnym miesiącu roku budżetowego (ust. 2 pkt 3 ufzo), ale zaktualizowana kwota obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji (ust. 3 pkt 3 ufzo).

Cytowany przepis nie zawiera żadnych wyjątków pozwalających dokonać zmiany stawki z mocą wsteczną. Natomiast fakt, że dotacja została przez organ ustalona błędnie, może stanowić podstawę aktualizacji kwoty dotacji; nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla obciążenia strony skutkami tego błędu. W niniejszej sprawie zaś na błąd organu wprost wskazało SKO w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ bowiem stwierdził, że pod tryb aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach można przyjąć aktualizację dokonaną w wyniku naprawy błędu popełnionego wcześniej przez organ udzielający dotacji. Owszem błąd ten może i powinien być naprawiony poprzez aktualizację kwoty dotacji, jednakże nowa kwota winna obowiązywać zgodnie z cytowanym już wyżej art. 43 ust. 3 ufzo od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji.

Kwota wypłacona za wcześniejsze miesiące nie stanowi zatem dotacji otrzymanej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 ufp. To organ przede wszystkim jest zobowiązany działać w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP) i winien znać przepisy regulujące kwestie ustalania kwoty dotacji. Strona zaś działała w zaufaniu do tego organu i planowała wydatki z uwzględnieniem przyznanych i wypłacanych jej kwot dotacji. Co więcej, dotacje za poprzednie lata były stronie wypłacane na podstawie art. 90 ust. 3 uso. Strona mogła zatem pozostawać w przekonaniu, że przekazywana jej kwota jest prawidłowa, ponieważ była obliczana w taki sam sposób. Powołana przez organ podstawa aktualizacji kwoty dotacji nie może w ocenie Sądu obciążać dotowanego błędem pracownika organu i obowiązkiem zwrotu dotacji wraz z odsetkami.

Powyższe stanowisko Sądu nie narusza poglądu przedstawionego w wyrokach tutejszego Sądu o sygnaturach I SA/Gl 145/20, I SA/Gl 146/20, I SA/Gl 120/19, I SA/Gl 121/19, ani w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I GSK 75/20 i I GSK 76/20. Sądy w tamtych sprawach opierały się na zasadzie roczności dotacji dopuszczając możliwość jej aktualizacji w ciągu roku. Jednak podstawą aktualizacji stawki dotacji była różnica pomiędzy liczbą uczniów przyjętą do obliczenia dotacji a liczbą uczniów, na rzecz których taka dotacja rzeczywiście winna być wypłacona.

Błędnej wykładni omówionych wyżej przepisów art. 252 ust. 3 ufp w zw. z art. 43 ufzo dokonał zarówno starosta, jak i SKO. Z tego względu po myśli 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 135 ppsa konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja określająca wysokość kwoty dotacji do zwrotu. Poza jej zakresem pozostaje rozliczenie dotacji za czas następujący po dniu aktualizacji kwoty dotacji.

W punkcie 2 sentencji Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 ppsa. W ocenie Sądu przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest prawnie dopuszczalne dochodzenie od strony wypłaconej jej już dotacji oświatowej. Skoro bowiem nie ostała się ocena organu, że przekazana kwota dotacji w wysokości przewyższającej kwotę po aktualizacji jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji stało się bezprzedmiotowe.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ppsa w zw. z art. 205 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).