Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 128/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 4, art. 149 par.1, par. 1a, par. 2, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 170 , art. 200, art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 roku spraw ze skarg U. Z. i S. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego 1) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) odrzuca skargę S. M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z pozostałych skarg; 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę za przewlekłe prowadzenie postępowania w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; 5) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumę pieniężną na rzecz skarżącej U. Z. w kwocie 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 6) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz: a) S. M. kwotę 100 (sto) złotych; b) U. Z. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

U. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia 22 marca 2007r. dotyczącym przebudowy i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. A nr 4i.

Ponadto U.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w ww. sprawie (sygn. akt II SAB/Łd 129/16).

Także S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w ww. sprawie (sygn. akt II SAB/Łd 183/16).

W uzasadnieniu skarg skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazali, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 22 marca 2007r. Pismem z dnia 22 marca 2007r. organ wezwał S.M. do złożenia dokumentu potwierdzającego, że przysługuje mu przymiot strony postępowania. S.M. odpowiedział w tym przedmiocie organowi pismem z dnia 27 marca 2007r. Kolejnym pismem z dnia 24 kwietnia 2007r. S.M. rozszerzył zakres żądania, by postępowaniem objęte zostały: przebudowa instalacji elektrycznej, która została wyprowadzona samowolnie na teren działki skarżącej, a nadto o sprawdzenie legalności wykonania budynku instalacji ogrzewania gazowego, wyprowadzenia przewodów wentylacyjnych, a także wykonania rozbiórki schodów wejściowych do budynku, posadowionych na jego działce. Następnie pismami z dnia 28 marca 2007r. organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i o oględzinach obiektu, zaś pismem z dnia 12 kwietnia 2007r. organ zawiadomił w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a." o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nr [...].

Dalej postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na inwestorów przebudowy instalacji elektrycznej obowiązek opracowania oceny technicznej, o której wykonaniu organ powiadomił strony zawiadomieniem z dnia 24 września 2007r. Z kolei decyzją z dnia [...] numer [...] organ ten po raz drugi umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Łd 42/09 powyższe decyzje obu instancji zostały uchylone.

Następnie w dniu 15 maja 2009r. organ I instancji wyznaczył kolejne oględziny obiektu. Zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2009r. w trybie art. 36 K.p.a. poinformował strony o niezależnych od organu przyczynach zwłoki w zakończeniu sprawy, nie podając jakich konkretnie przyczyn to dotyczy. Poinformował również, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 3 sierpnia 2009r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2009r. organ wezwał właścicieli obiektu do złożenia wyjaśnień i dostarczenia niezbędnych dokumentów.

Następnie w dniu 10 września 2009r. S.M. złożył w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zaś pismem z dnia 6 października 2009r. strony zostały ponownie poinformowany w trybie art. 36 K.p.a. o niezakończeniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, a także o tym, że wydanie decyzji nastąpi z chwilą zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Pismem z dnia 21 października 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie uwzględnił zażalenia skarżącego na bezczynność uznając, że organ powiatowy cały czas gromadzi niezbędny materiał dowodowy.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiesił postępowanie w sprawie, które zostało uchylone postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...]. Organ powiatowy w dniu 5 lutego 2010r. wezwał w charakterze świadka poprzedniego współwłaściciela obiektu.

Pismem z dnia 2 czerwca 2010r. S.M. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność organu powiatowego w trybie art. 37 K.p.a. Organ powiadomił go pismem z dnia 1 czerwca 2010r. w trybie art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. o niezależnych od organu przyczynach niezałatwienia sprawy oraz, że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 1 lipca 2010r. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 5 sierpnia 2010r. Zawiadomieniem w trybie art. 10 K.p.a. organ poinformował skarżącego, że nie zdoła wydać decyzji administracyjnej do dnia [...] i nastąpi to po zapoznaniu się stron z materiałem dowodowym.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2010r. S.M. wezwał organ do zgodnego z prawem prowadzenia postępowania.

Następnie dopiero pismem z dnia 27 stycznia 2012r. w trybie art. 36 K.p.a. skarżący zostali poinformowani o niezależnych od organu przyczynach niewydania decyzji w terminie, jak też że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 27 lutego 2012r. Pismo to zostało doręczone S.M. po tym, jak złożył w dniu 24 stycznia 2012r. zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a. Kolejnym pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował skarżących, że wyda decyzję do dnia [...] lutego 2012r., a wezwaniem z dnia 19 marca 2012r. wyznaczył termin kolejnych oględzin obiektu.

Pismem z dnia 5 lipca 2012r. w trybie art. 10 K.p.a. organ powiatowy powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. Decyzją z dnia [...]. nr [...]nałożył na właścicieli obiektu obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w budynku będącym przedmiotem postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie I instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Łd 1274/13 uchylił decyzje organów obu instancji.

W dniu 22 września 2014r. S.M. złożył ponowne zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 grudnia 2014r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej S.M. w dniu 23 marca 2015r wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15 sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, a nadto stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi na wniosek skarżącego grzywnę w wysokości 500zł.

W dalszej kolejności skarżący wyjaśnili, że w dniu 29 kwietnia 2015r. S.M. złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania, zaś w dniu 26 sierpnia 2015r. skarżąca U.Z. wniosła w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 14 grudnia 2015r.; przyznał, że organ powiatowy jest bezczynny w załatwieniu sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując skarżący stwierdzili, że organ powiatowy prowadzi postępowanie przez przeszło 9 lat. W ich ocenie podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, bo dokonywane zawsze na skutek wnoszonych środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by rozstrzygała sprawę co do jej istoty.

Skarżący wskazali również, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania pozbawia ich możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Podkreślili, że organ powiatowy ignoruje orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, ale i nie reaguje na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tego organu, jak również nie odnoszą skutku nałożone na organ grzywny.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", grzywny w wysokości uwzględniającej stopień niedziałania w sprawie; oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o ich oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do przedmiotowych skarg wyjaśnił, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz częstych wezwań pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania. Ponadto organ dodał, że szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi.

Pismami z dnia 13 października 2016r. skarżący wnieśli w każdej ze spraw o przyznanie od organu na ich rzecz sum pieniężnych w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. w kwotach po 1.000,00zł. wskazując, iż uwzględnia to stopień naruszenia przez organ prawa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez 9 i pół roku.

Postanowieniem z dnia 18 października 2016r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę sygn. akt II SAB/Łd 128/16 z ww. sprawami sygn. akt II SAB/Łd 129/16 i sygn. akt II SAB/Łd 183/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

Zaznaczyć trzeba również, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu przed wniesieniem skargi do sądu niezbędne jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że skarżąca U. Z. w dniu 26 sierpnia 2015r. złożyła zażalenie na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Natomiast S.M. w dniu 16 lutego 2016r. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skarg zauważyć trzeba, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 29/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Bk 76/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie I SAB/Wa 123/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SAB/Wa 695/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Po 38/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2015r., w sprawie II SAB/Op 86/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J.Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B.Adamiak, J.Borkowski. Warszawa 2012, str. 239). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

W zgodzie z powyższymi wskazaniami pozostaje kwestia połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia trzech spraw sądowoadministracyjnych, w których stawiany jest zarzut bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Za takim rozstrzygnięciem przemawia – przyjęta w art. 149 § 1 P.p.s.a. – konstrukcja skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. Umieszczenie obydwu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada te same elementy sprawy administracyjnej, a więc sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku. Tym samym za połączeniem spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przemawiają także względy celowościowe. Z powyższego punktu widzenia dokonano połączenia skarg na bezczynność, wniesionych odrębnie przez U.Z. i S.M. oraz skargi U.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej.

Ocenę zasadności ww. skarg rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dotyczącej przebudowy i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. A nr 4i, wszczętej wnioskiem z dnia 22 marca 2007r. było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który w wyroku z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500zł. a także obciążył organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wyrokiem z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 159/15, tutejszy Sąd, rozpoznając skargę S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w ww. sprawie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tejże sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5.000zł; odmówił zasądzenia sumy pieniężnej; odrzucił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania.

Skutki powyższych orzeczeń mają istoty wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, zwłaszcza zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie orzeczone wyrokiem z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Pomiędzy sprawą sygn. akt II SAB/Łd 74/15 a obecnie rozpoznawaną skargą S.M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu zachodzi zależność, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zobowiązanie organu do wydania aktu dokonane w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 74/15 wyczerpuje możliwość orzekania przez sąd w tej kwestii. Tym samym raz nałożone zobowiązanie do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie pozostaje w mocy do czasu jego wykonania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., należało odrzucić skargę S.M. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, iż treść wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 74/15 determinuje rozstrzygnięcie, zawartych w skargach U. Z., wniosków o zobowiązanie organu do wydania aktu. Wnioski te nie mogą zostać uwzględnione. Nie mamy jednak w tym wypadku do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, wobec braku tożsamości przedmiotowej i podmiotowej w sprawie lecz z bezprzedmiotowością postępowania w tym zakresie wynikającą ze związania prawomocnym rozstrzygnięciem sądu podjętym w wyroku z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15, które wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Uznając zatem, że powyższy wyrok – w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie – wiąże także inne strony sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 marca 2007r., to należało umorzyć postępowanie ze skarg U.Z. w zakresie żądania wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności skarg należy wskazać, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności, jak również przewlekle prowadzi postępowanie w ww. sprawie. Okoliczności te nie budzą żadnych wątpliwości, a jednoznacznie wskazują, że organ od kilku lat zaniechał jakiejkolwiek merytorycznej działalności w kontrolowanej sprawie i w ogóle nie dąży do jej zakończenia. Analizując okoliczności sprawy z powyższego punktu widzenia należy wskazać, iż bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania były już przedmiotem oceny tutejszego Sądu w ww. wyrokach, które z mocy art. 170 P.p.s.a. są wiążące tak dla organu, jak i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej same sprawy. W ramach niniejszego postępowania brak jest zatem podstaw prawnych do ponownej weryfikacji tych samych okoliczności, które legły u podstaw ww. wyroków. Z powyższego punktu widzenia ocena bezczynności organu w niniejszej sprawie dokonana została w okresie od dnia 31 sierpnia 2015r., kiedy do organu wróciły akta administracyjne sprawy sygn. akt II SAB/Łd 74/15, zaś ocena przewlekłego prowadzenia postępowania od dnia 20 stycznia 2016r., kiedy wróciły do organu akta administracyjne sprawy sygn. akt II SAB/Łd 159/15. (art. 286 § 2 P.p.s.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. w sprawie II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015r. w sprawie II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA z dnia 17 listopada 2015r. w sprawie II OSK 652/15 i w sprawie I OSK 2440/15, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza akt sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie w istocie nie jest prowadzone, bowiem organ nadzoru budowlanego zaniechał wykonywania jakichkolwiek elementarnych obowiązków procesowych, a nadto w sposób oczywisty i nieuzasadniony uchybił obowiązkowi zachowania podstawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Usprawiedliwia to konstatację, że w ocenianym okresie bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości 3000zł. Ustalając wysokość owej grzywny Sąd wziął pod uwagę nie tylko ww. okres od zwrotu akt po wydaniu wcześniejszych wyroków oceniających bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ale także uwzględnił treść wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Łd 356/16 w sprawie ze skargi S.M. na niewykonanie ww. wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15, którym wymierzono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 5.000zł; stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznano od organu na rzecz skarżącego S.M. sumę pieniężną w kwocie 3.000zł oraz obciążono organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. W kontekście powyższego należało uznać, iż te same okoliczności faktyczne z zakresu zaniechań terminowego prowadzenia postępowania były przedmiotem oceny prowadzącej do ustalenia wysokości grzywny w tej sprawie. Brak jest usprawiedliwionych powodów do tego aby te same okoliczności wielokrotnie oceniać w różnych postępowaniach i wyprowadzać z nich dalsze konsekwencje. Skoro zatem w wyroku z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Łd 356/16, gdzie zakres rozstrzygnięcia był szerszy niż w niniejszej sprawie, bowiem bezczynność organu była elementem prowadzącym do niewykonania wyroku, oceniono bezczynność organu i wyciągnięto wobec organu określone konsekwencje, w tym wymierzając grzywnę, to dalsze wymierzanie grzywny za bezczynność organu w tym samym okresie uznać wypadałoby za podwójne stygmatyzowanie organu. Tym samym grzywna nałożona na organ w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania.

Powyższe uwagi wypada rozciągnąć także na kwestie związane z przyznaniem sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane o konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie poprzednich wyroków odnoszących się do kwestii bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także wyroku z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Łd 356/16, określającego konsekwencje niewykonania wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15, to wypada uznać, iż suma pieniężna w kwocie 3000zł orzeczona na rzecz S.M. w wyroku z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Łd 356/16, w dostateczny sposób uwzględnia stopień ujawnionych uchybień organu w przedmiotowej sprawie. Wszak suma ta przyznana została w związku z niewykonaniem wyroku, którego źródłem była bezczynność organu, w istocie w tym samym okresie, który jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Natomiast mając na uwadze, iż U.Z. w dotychczasowych postępowaniach nie miała przyznanych sum pieniężnych w związku z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania, to wysokość owej sumy w kwocie 10.000zł została określona z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, w szczególności jego długości trwającej blisko 10 lat, a także zupełnego zaniechania jego prowadzenia przez organ w ostatnim okresie. Rażące naruszenie przez organ prawa w zakresie sprawności postępowania i terminowości jego zakończenia dostatecznie uzasadnia wysokość przyznanej sumy pieniężnej. Wypada zatem uznać, że jest ona odpowiednia do stopnia ujawnionych uchybień organu (art. 149 § 2 P.p.s.a.)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.

IB