Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 5/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B., J. K. i M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. B., J. K. i M. K. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tekst jednolity, dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań M. K., reprezentowanej przez r. pr. J.K. oraz M.B., J. K. i M. K., reprezentowanych przez r. pr. M.B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia, iż zespół dworsko – parkowy położony w majątku [...], gm. [...], stanowiący aktualnie działki o nr ewid. [...] i [...], o łącznej pow. [...] ha, będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością A. K., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...] tom I karta 1, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.)

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 6 września 2006 r. radca prawny J.K., reprezentujący początkowo S. K., a po jego śmierci M. K., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, źe zespół dworsko-parkowy położony w miejscowości [...] (działka nr [...]), gmina [...], powiat [...],nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) [dalej: dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej], gdyż obiekt ten nie był objęty działaniem przepisów ww. dekretu. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dwór i otaczający go park stanowiły wyłącznie siedzibę mieszkalną służącą potrzebom właścicieli, a gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego. Jako dowód na powyższe przedłożono oświadczenia: strony M.K., świadka T. F. oraz świadka E. E.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], odmówił stwierdzenia, że ww. zespół pałacowo-parkowy położony w majątku [...] gm. [...], stanowiący aktualnie działki o nr ewid. [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością A. K., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...] tom I karta 1, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: M. K. - reprezentowana przez radcę prawnego J.K. - oraz M. B., J. K. i M. K. - reprezentowani przez radcę prawnego M. B.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem w ocenie organu odwoławczego, dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż postępowanie dotyczy zespołu dworsko-parkowego pochodzącego z nieruchomości ziemskiej "[...]", stanowiącej byłą własność A. K. Zgodnie z ewidencją nieruchomości ziemskich z powiatu [...] przejętych na rzecz Skarbu Państwa - sporządzoną na dzień 1 stycznia 1947 r. - nieruchomość ziemska [...] należąca do A. K. została przejęta na realizację celów reformy rolnej w dniu [...]. Powierzchnia ogólna przejętej nieruchomości ziemskiej wynosiła - wg ww. ewidencji gruntów – [...] ha powierzchni ogólnej, w skład której wchodziły następujące grunty: [...] ha użytków rolnych, [...] ha łąk, [...] ha ogrodów warzywnych, [...] ha sadów owocowych, [...] ha gruntów zabudowanych, [...] ha wód, [...] ha nieużytków, [...] ha dróg dojazdowych i rowów, [...] ha parków i [...] ha lasów.

Organ II instancji analizując akta przedmiotowej sprawy zaznaczył, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]- na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy [...] numer [...] z dnia [...] wskazał, że działka położona w [...], gmina [...], oznaczona numerem [...] została podzielona na działki oznaczone numerami [...] i [...].Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej w [...] wskazał również, że zabudowania należące do zespołu dworsko-parkowego w [...] zlokalizowane są na obu ww. działkach, tj. [...] i [...] i Ośrodek nie był w stanie wskazać rozmieszczenia lokalizacji budynków na przedmiotowych działkach według układu z czasów funkcjonowania nieruchomości ziemskiej przed przejęciem jej na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Obecny właściciel ww. działek - tj. Uniwersytet [...] w [...] - wskazał natomiast w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r., że "w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, usytuowanie zespołu dworsko-parkowego określono na działkach o nr ewidencyjnych: [...] i [...] o powierzchni [...] ha. Tymczasem położenie zespołu dworsko-parkowego sprowadza się do działki nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] ha o powierzchni [...] ha powinna zostać zatem wyłączona z przedmiotowego postępowania".

Według organu II instancji na uwagę zasłużył również fakt, że - zgodnie z wypisem rejestru gruntów z dnia [...] - obie ww. działki pokryte są użytkami rolnymi zabudowanymi i gruntami ornymi, natomiast działka nr [...], dodatkowo zawiera grunty zadrzewione i zakrzewione, lasy, nieużytki i rowy. Zarówno działka nr [...] o powierzchni [...] ha, jak i działka o nr [...] o powierzchni [...] ha, są wpisane do księgi wieczystej [...], jako własność Uniwersytetu [...] w [...].

Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] od dnia [...] właścicielem całej ww. nieruchomości ziemskiej - w tym również wnioskowanego zespołu dworsko-parkowego - był A. K., wpisany w księdze wieczystej [...] t. I k. 1. Natomiast od dnia [...] wpisanym właścicielem ww. nieruchomości był Skarb Państwa - Wojewódzki Urząd Ziemski w [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, iż kwestia rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" nie została unormowana przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W3/89 (OTK z 1990 r. poz. 26). TK wyjaśnił pojęcie "nieruchomości ziemskiej" wskazując, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, organ II instancji orzekł, iż majątek ziemski [...] był wykorzystywany na cele rolne i pozostawał po przejęciu go na rzecz Skarbu Państwa wykorzystywany na realizację celów reformy rolnej. Majątek [...] został bowiem przekazany dla PGR [...], administracji gospodarstw rolnych Uniwersytetu [...], jak również w części w zarząd i użytkowanie PGR Zarząd Okręgu [...], Zespół [...], które to instytucje prowadziły działalność służącą realizacji celów reformy rolnej.

Ponadto, organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w części folwarcznej znajdował się budynek wykorzystywany do zarządzania majątkiem (rządcówka). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie jest oparte na żadnych dowodach twierdzenie M. B., J. K. i M. K., że rządcówka znajdowała się na południowej pierzei podwórza folwarczno-gospodarczego. Wręcz przeciwnie, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, w południowej pierzei części folwarcznej znajdowały się obora, stodoła, kuźnia oraz dom mieszkalny. Mapy zawarte w dokumentacji konserwatorskiej nie wymieniają budynku o takim przeznaczeniu. Dowodem na istnienie rządcówki nie jest wskazanie stron postępowania, że rządcówka musiała znajdować się w istniejącym niegdyś domu mieszkalnym, tym bardziej, iż obecnie znajduje się tam biuro administracji. Organ II instancji zaznaczył, że jak wskazuje mapa poglądowa Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jeżeli wcześniej było określone przeznaczenie budynku, a następnie uległo zmianie to dane te są wskazywane w legendzie mapy. Powyższego wskazania o zmianie przeznaczenia organ nie stwierdził.

Wobec braku jednoznacznych dowodów, organ II instancji orzekł, że nie jest możliwe przekonywujące ustalenie, czy powyższy budynek mieszkalny pełnił kiedykolwiek funkcje rządcówki. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, nie będzie mieć tu istotnego znaczenia czy powyższy budynek mieszkalny był rządcówką. Ważne jest czy budynek mieszkalny - dwór - znajdujący się na obszarze przedmiotowego zespołu dworsko-folwarcznego - był architektonicznie dostosowany do pełnienia funkcji zarządczych nad majątkiem. Według organu II instancji jeżeli dwór był architektonicznie dostosowany do pełnienia funkcji zarządczych nad majątkiem, jego lokalizacja była dogodna do prowadzenia zarządu nad nieruchomości ziemską, to samo istnienie innego poza dworem budynku, który być może był rządcówką, a być może nie był, nie będzie mieć większego znaczenia. Organ II instancji wskazał w tym miejscu, że orzecznictwo sądowo-administracyjne kładzie nacisk na lokalizację miejsca, z którego był prowadzony faktyczny zarząd.

Jednocześnie organ II instancji zauważył, że z karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa wynika, że dwór ze względu na układ pomieszczeń mógł być przystosowany do pełnienia nie tylko funkcji mieszkalnej. W dworze znajdowały się pomieszczenia gospodarcze, nie było w nim wyposażenia zabytkowego i dwór stanowił część zwartego podwórza folwarczno-gospodarczego. W ocenie organu II instancji z mapy poglądowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że dwór stanowił część jednolitego folwarku, w skład którego wchodziły ponadto m. in.: budynek gospodarczy, stajnia, chlewnia, spichlerz, 2 obory, stodoła, kuźnia oraz 2 domy mieszkalne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również na fakt, że dokumentacja konserwatorska traktuje część dworsko-parkową i podwórze gospodarcze jako jedno założenie. Dla obu tych części założono jedną kartę ewidencyjną o nazwie "zespół dworsko-folwarczny [...]". Wskazano przy tym, że część dworska nie jest ogrodzona, a dziedziniec gospodarczy położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie dworu. Zdaniem organu II instancji nie można też wyodrębnić w sposób sztuczny (kartograficzny) granicy pomiędzy częścią podwórza przynależnego do dworu, a pozostałą częścią folwarku. Organ II instancji podkreślił, że jak wskazane jest w dokumentacji konserwatorskiej, "dwór usytuowany jest we wschodniej części podwórza gospodarczego". Ponadto organ zauważył, że dwór był skierowany frontem do części gospodarczej, a wejście do dworu nie znajdowało się z tyłu podwórza od strony zadrzewień parkowych, lecz od strony części gospodarczej.

Według organu II instancji argumentem wskazującym na brak istnienia zorganizowanego, odrębnego zespołu dworsko-parkowego jest ewidencja nieruchomości ziemskich z powiatu [...] przejętych na rzecz Skarbu Państwa - sporządzona na dzień [...]. Zgodnie z ww. ewidencją, nieruchomość ziemska [...] należąca do A. K. składała się z następujących rodzajów gruntów: [...] ha użytków rolnych, [...] ha łąk, [...] ha ogrodów warzywnych, [...] ha sadów owocowych, [...] ha gruntów zabudowanych, [...] ha wód, [...] ha nieużytków, [...] ha dróg dojazdowych i rowów, [...] ha parków i [...] ha lasów. Organ II instancji uwzględniając powyższe dane zauważył, że ewentualna powierzchnia gruntów, które hipotetycznie mogłyby odpowiadać - wnioskowanemu przez strony postępowania - zespołowi dworsko-parkowemu wynosiłaby ok. [...] ha, maksymalnie [...] ha, jeżeli przyjąć, że w skład zespołu dworsko-parkowego wchodziły wszystkie wody znajdujące się w ww. nieruchomości ziemskiej [...]. Strony postępowania wnioskowały natomiast o podjęcie rozstrzygnięcia dotyczącego powierzchni [...] ha, błędnie przyjmując, że obszar wskazany w dokumentacji konserwatora zabytków w [...] jako "zespół dworsko-folwarczny [...]", odnosi się do faktycznego zespołu dworsko-parkowego przejmowanego na rzecz Skarbu Państwa w [...]. Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dowodzi to, że również wnioskodawcy nie są w stanie wskazać w sposób wiarygodny terytorium, o którym możnaby orzec, iż jest wyodrębnionym zespołem dworsko-parkowym.

Organ II instancji wskazał, że istotne, oświadczenia świadków R. E. E. i T. F. nie wskazują, aby centrum majątku [...] było usytuowane poza folwarkiem gospodarczym. Wręcz przeciwnie oświadczenia te potwierdzają, że w folwarku [...] była prowadzona działalność rolnicza.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów w odwołaniu M. K. dotyczących braku przeprowadzenia wystarczającego postępowania dowodowego w sprawie, to zarzuty powyższe dotyczyły zachowania Wojewody [...]. Uchybienie powyższe organ II instancji sanował, przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., polegającego na zwróceniu się o dodatkowy materiał dowodowy do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum [...] w [...] oraz na przeszukaniu własnych zasobów archiwalnych.

Według organu II instancji nie znajduje również uzasadnienia argumentacja M. B., J. K. i M. K. w kontekście wskazania, że organ I instancji pominął fakt, że "park, w którym zlokalizowany jest dwór, stanowił w momencie nacjonalizacji cenny starodrzew, który wraz z dworem został objęty nadzorem konserwatorskim. Z tego faktu wynika, iż ta część majątku nigdy nie mogła służyć celom rolniczym". Organ II instancji zauważył, że w materiale dowodowym wykazano, że powierzchnia przejętego parku wynosiła jedynie ok. [...] ha i stanowiła nieodłączną część zespołu folwarcznego, a nie odrębną część majątku funkcjonalnie połączoną jedynie z dworem. Dodatkowo zaznaczył, że dokumentacja konserwatorska nie wskazuje na szczególną wartość drzewostanu, znajdującego się w ww. zespole dworsko-folwarcznym. W powyższej dokumentacji jest jedynie informacja, że "na wschód i na północ od dworu rozciąga się niewielki (pow. [...] ha) park krajobrazowy, w którym rosną m. in. kasztanowce, lipy, klony i robinie".

Jednocześnie organ II instancji zauważył, że M. B., J. K. i M. K. w odwołaniu z dnia [...] (data wpływu pisma do MRiRW) powoływali się jedynie na błędne zbadanie przez organ I instancji związku funkcjonalnego dworu i parku z pozostałą nieruchomością ziemską bez uprzedniego odniesienia się do spełnienia celów reformy rolnej przez nieruchomość ziemską [...]. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądowoaministracyjne, wskazał, że przy rozpatrywaniu spraw z zakresu reformy rolnej należy odnieść się do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, które prezentowało stanowisko, iż "na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których stanowi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lecz także, czy dana nieruchomość jest nieruchomością o charakterze rolniczym, a jeśli taką nie jest, czy pozostawała w związku funkcjonalnym i gospodarczym z przejmowaną nieruchomością ziemską (...) Organ w pierwszej kolejności winien ustalić czy przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w części bądź w całości, a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z tą nieruchomością. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wykazano, że zabudowania dworsko-folwarczne [...] stanowią nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, co uprawniało - zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą - do odstąpienia od badania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy poszczególnymi elementami nieruchomości ziemskiej w [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję

Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wnieśli M.B., J. K. i M. K. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną albowiem rozszerzającą wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" oraz rozszerzającą wykładnie celów reformy rolnej, odbiegające od ustalonych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 i w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez dokonanie wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w sposób prowadzący do naruszenia prawa oraz nieposzanowania życia prywatnego, rodzinnego i domu.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podnoszą, że dokonana w niniejszej sprawie przez organ interpretacja przedmiotowych przepisów rażąco odbiega od utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r" sygn. akt I OPS 2/06. Skarżący nie mogą też zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu poglądem, że późniejsze skreślenie słów "o charakterze rolnym" było prawnie skuteczne. Dekret bowiem w pierwotnej wersji wszedł w życie w dniu 13 września 1944 r. i w tej dacie z mocy samego prawa nastąpiły skutki prawne. Według Skarżących nie wydawano przecież w tej kwestii decyzji, lecz jedynie stwierdzano fakt przejęcia majątku na rzecz Skarbu Państwa zaświadczeniem urzędów ziemskich, niebędącym, zgodnie z orzecznictwem, decyzją. Skoro więc, zdaniem Skarżących jak się to przyjmuje, dekret został "skonsumowany", jego działanie było jednorazowe i ograniczało się do jego wejścia w życie w 1944 r., dokonana w 1945 r. jego zmiana jest pozbawiona znaczenia prawnego. Skarżący podnoszą, że dla wyodrębnienia części nieruchomości na inny niż rolny cel nie był konieczny wpis w księdze wieczystej, wystarczają granice działki uwidocznione na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. Polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Cytowana przez Skarżących uchwała z 5 czerwca 2006 r. podniosła według nich także, iż przejmowanie pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych tylko rzekomo odpowiada celom określonym w dekrecie. Skarżący wskazali, że wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny i nie obejmuje obiektów. To, że niekiedy przejmowano ww. obiekty to według Skarżacych świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Skarżący wskazali, że cytowanej przez nich uchwale podniesiono także, że ww. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 1990 r. zachowała zarówno walor dyrektywy interpretacyjnej oraz walor poznawczy, jak również i aktualność. Natomiast przepisy rozporządzenia wykonawczego nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu.

Według Skarżących prawidłowe odczytanie więc art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Natomiast działaniem sprzecznym z prawem, jak twierdzą Skarżący, było przejęcie nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Skarżący twierdzą, że w niniejszej sprawie, w świetle materiału dowodowego oraz tak dokonanej interpretacji dekretu należy przyjąć, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej mogącej być przeznaczonej na cele rolnicze i stąd nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarżący podnieśli, że pomimo prób organu II instancji sanowania uchybienia polegającego na próbie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w przedmiotowym postępowaniu nie wyjaśniono podstawowych kwestii związanych z powiązania funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego z pozostałą częścią nieruchomości. Nie przeprowadzono wystarczającego dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy postępowania wyjaśniającego, materiały uzyskane (niekompletne) przytoczone w decyzji organu powiatowego konserwatora zabytków przeczą o powiązaniu funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego. Według Skarżących gołosłowne są twierdzenia organu w przedmiocie funkcji dworu, albowiem dwór był wykorzystywany tylko jako mieszkanie dla właścicieli majątku. Również gołosłowne są twierdzenia dotyczące pomieszczeń gospodarczych, które rzekomo znajdowały się w dworze.

Według Skarżących dokumentacja konserwatorska jednoznacznie określa część dworsko-parkową jako osobne założenie o czym świadczy min. założona na tą okoliczność karta ewidencyjna i wydzielenie z majątku części obejmującej tylko dwór z parkiem i objęcie tego zespołu ochroną konserwatorską.

Zdaniem Skarżących powyższe uzasadnia twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności umożliwiających wydanie prawidłowej decyzji.

Na rozprawie dnia 12 września 2014 r. Pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił naruszenie art. 99 Konstytucji z 17 marca 1921 r., art. 21 ust. 2, 64 ust. 1-3, 32 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji z 1997 r. Wniósł także o dokonanie przez Sąd oceny czy dekret o reformie rolnej był zgodny z ówcześnie obowiązującą Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – Uniwersytet [...] w [...] w piśmie z dnia 3 września 2014 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej zwanym rozporządzeniem. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy część majątku stanowiącego niegdyś własność A. K. obejmująca zespół pałacowo (dworsko) - parkowy, odpowiadająca obecnie działkom nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę formalno – prawną wydania decyzji w przedmiocie podpadania również części nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej . W tym zakresie stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych jest obecnie jednolite. Nie wymaga też szczegółowego uzasadnienia niekwestionowany fakt, że przedmiotowy zespół pałacowo (dworsko) – parkowy stanowił część majątku [...] o łącznej powierzchni ponad [...] ha, a zatem spełniał normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Organy administracji w niniejszej sprawie uznały, że przedmiotowy zespół stanowił integralną część folwarku, a w konsekwencji podpadał pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne i wyrażone bez uprzedniego należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, do którego ustawodawca zobligował organy administracji w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestia wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" była wielokrotnie przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że dokonując wykładni tej normy prawnej, należy mieć na uwadze ogólną zasadę, iż nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności. Powyższa zasada jest zgodna z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wymaga od orzekających organów państwowych spełniania wymogów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a także standardy przyjęte w art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.), odnoszące się do poszanowania mienia. Wprawdzie powyższe przepisy nie obowiązywały w czasie, gdy dekret PKWN był ustanawiany i wchodził w życie oraz gdy na jego podstawie dochodziło do przejmowania nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa, jednakże powyższy standard interpretacyjny powinien znajdować zastosowanie także w odniesieniu do wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w kontekście orzekania dziś o tym, czy dana nieruchomość ziemska podlegała działaniu przepisu dekretu, na gruncie którego nieruchomości ziemskie o wskazanym tam areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bezwarunkowo i bez żadnego odszkodowania.

W orzecznictwie podkreśla się, że dekret PKWN nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym", co uwzględnia kształt słowny art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu, zawarty w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13. Nie może to jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu.

Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (Lex 193652). Niezależnie od zasadniczej tezy Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie NSA, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Sąd ten stwierdził przy tym, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych, a wątpliwości mogą budzić jedynie dwie następne litery tego przepisu (lit. d oraz lit. e), natomiast dwa następne punkty, d) i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, na przykład pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ administracji winien był dokonać oceny czy część nieruchomości ziemskiej stanowiący zespół pałacowo (dworsko) - parkowy mogła podlegać pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej biorąc pod uwagę cele dekretu i przedstawioną wyżej wykładnię. Wprawdzie uzasadnienie decyzji zawiera pewne rozważania co do tego, czy w omawianej części nieruchomość mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej jednakże, w zdaniem Sądu, konkluzja organu, iż taki cel w stosunku do tej nieruchomości został spełniony jest co najmniej przedwczesna. I tak organ nie wyjaśnił w należyty sposób czy w przedmiotowym majątku znajdował się budynek wykorzystywany do zarządzania majątkiem tzw. rządcówka. O istnieniu takiego odrębnego obiektu w sposób wyraźny wskazała M. K. w oświadczeniu z dnia 29 września 2008 r. (w aktach postępowania administracyjnego). Powyższe wynika również z oświadczenia świadka R. E.E., która wskazała, że dwór w [...] wraz z parkiem służył wyłącznie na cele mieszkaniowe oraz reprezentacyjne natomiast zarząd majątku tj. tzw. biuro mieściło się w osobnym budynku - "kantorze" położonym na dziedzińcu przed dworkiem. Oświadczenia podobnej treści złożyła także T. F. (w aktach sprawy).

Nie ma zatem racji organ odwoławczy wskazując, że powyższe twierdzenia wnioskodawców nie zostały oparte na żadnych dowodach. Uszło uwadze organu administracji, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem . Organ administracji nie tylko nie przywołał w należyty sposób ww. dowodów ale i nie ocenił ich zgodnie z zasadami określonymi art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Minister przyznał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w południowej pierzei części folwarcznej znajdował się m.in. dom mieszkalny jednakże dalszej części stwierdził, iż mapy dokumentacji konserwatorskiej nie wymieniają budynku o takim przeznaczeniu. Twierdzenie organu, że zmiana przeznaczenia budynku byłaby wskazana w legendzie mapy co, jego zdaniem, uzasadnia przypuszczenie, że do takiej zmiany w przypadku domu mieszkalnego nie doszło nie jest poparte żadnymi dowodami. W świetle zatem odmiennej treści oświadczeń świadków i stron nie można uznać okoliczności tej za udowodnioną.

Sąd nie podziela również stanowiska organu co do tego, że bez znaczenia jest czy budynek mieszkalny pełnił funkcje rządcówki albowiem istotne jest, że budynek dworu był przystosowany do pełnienia funkcji zarządczych nad majątkiem. Powyższe miałoby wynikać z karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa, które wskazują, że w dworze znajdowały się pomieszczenia gospodarcze, nie było w nim wyposażenia zabytkowego i dwór stanowił cześć zwartego podwórza folwarczno – gospodarczego. Wprawdzie Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane są poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych opowiadające się za takim rozumieniem funkcji ww. obiektu jednakże poglądy te są odosobnione i żadna miarą nie zasługują na aprobatę. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że takie rozumienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo (dworsko) – parkowym a pozostałą częścią majątku odnoszące się jedynie do architektonicznych możliwości dostosowania tego obiektu do funkcji zarządczej musiałyby prowadzić do wniosku, że w niemal każdym takim obiekcie istniałaby hipotetyczna możliwość przeznaczenia co najmniej jednego pomieszczenia na takie funkcje. Nie może bowiem ujść uwadze, że pomieszczenie "zarządcy" nie musi spełniać żadnych szczególnych norm, co oznacza, że zwykłe pomieszczenie mieszkalne może służyć omawianym celom.

Z tych względów Sąd uznał, że nieuprawnione jest stanowisko organu, iż skoro dwór był architektonicznie dostosowany do pełnienia funkcji zarządczych nad majątkiem to ewentualne istnienie odrębnej rządówki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

I wreszcie nie można podzielić stanowiska organu co do tego że zespół dworsko (pałacowo) – parkowy stanowił integralną część folwarku z tego powodu, że nie był on wyraźnie oddzielony od pozostałej części. Wbrew twierdzeniom organu okoliczność ta nie została w należyty sposób wyjaśniona.

I tak przede wszystkim odmienne twierdzenia w tym zakresie zostały zawarte w oświadczeniach M. K., E. E. oraz T. F.

Po drugie: oświadczenia tych osób zostały częściowo potwierdzone z opisie nieruchomości zawartej w Dokumentacji ewidencyjnej parku dworskiego [...]. Z dokumentacji tej wynika m.in. że "park nie posiada ogrodzenia ale jego granice są czytelne w terenie. Biegnący północną granicą parku płot z siatki parkanowej jest częścią ogrodzenia działki Rolniczego Zakładu [...]. W pobliżu stawu od strony wschodniej spotkać można resztki dawnego ogrodzenia".

A zatem jako nie poparte zgromadzonymi dowodami należało uznać twierdzenia organu o braku terytorialnego oddzielenia dworu od reszty majątku.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a to skutkowało konieczność ich uchylenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, związany przedstawioną wyżej oceną prawną wyjaśni, czy w majątku [...] był odrębny obiekt określony dziś jako rządcówka. W celu wyjaśnienia ww. kwestii organ dodatkowo zobowiąże wnioskodawców do współdziałania w poszukiwaniu dowodów, w tym m.in. osób, które w formie zeznań lub oświadczeń przedstawią stan faktyczny związany z przedmiotowym zespołem dworsko (pałacowo ) - parkowym w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Przedmiotem ponownej analizy będzie także czy przedmiotowy zespół stanowił odrębny w sensie terytorialnym od pozostałej części majątku teren przy czym bez znaczenia dla tej oceny winno pozostawać czy był on odrębnie ogrodzony. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że wprawdzie postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia może toczyć się jedynie na wniosek uprawnionych podmiotów ale zakresem wniosku (terytorialnym) organ nie jest związany. A zatem, co do zasady, może zapaść rozstrzygnięcie odmienne w treści co do dwóch działek ewidencyjnych stanowiących tę samą nieruchomość.

I wreszcie organ oceni czy istniał związek gospodarczy pomiędzy zespołem pałacowo (dworsko) – parkowym, a pozostałą częścią majątku [...], czy dwór ten mógł funkcjonować samodzielnie w tym czy jego właściciele posiadali dodatkowe dochody poza pochodzącymi z majątku ziemskiego.

Po wyjaśnieniu ponownie wszystkich okoliczności organ, w oparciu o zebrane dotychczas i w ponowionym postępowaniu dowody oceni, czy przedmiotowa zabudowana dworem i parkiem nieruchomość stanowiła integralną cześć majątku ziemskiego, która nie mogła bez niej funkcjonować (i odwrotnie) biorąc pod uwagę wykładnię przedstawioną w ww. uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., a następnie wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty pełnomocnika skarżących złożone na rozprawie dnia 12 września 2014 r. Kwestia zgodności z Konstytucją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego była już wielokrotnie przedmiotem pytań do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunał wypowiadał się w tej kwestii, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia odmiennych ocen przez Sąd wojewódzki w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.