Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 175/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64c § 1, 3, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 144, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA del. Piotr Przybysz (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 824/17 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę w całości, 3) zasądza od S. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2017 r. o sygn. akt I SA/Wr 824/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "Sąd pierwszej instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 23 czerwca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy dokonania zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wobec Skarżącego było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został wystawiony na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W.

Pismem datowanym na 18 listopada 2016 r. Skarżący zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami, wskazując na uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy.

Organ egzekucyjny postanowieniem z 4 stycznia 2017 r. na podstawie art. 64c § 1, § 3 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), postanowił dokonać zwrotu Skarżącemu nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych w kwocie 5.154,42 zł oraz obciążyć jednocześnie kosztami egzekucyjnymi w kwocie 8.428,50 zł wraz z ustawowymi odsetkami wierzyciela – Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w W.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z 7 marca 2017 r., wydanym na skutek zażalenia Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu tego postanowienia, że wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., a nie Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w W., jak błędnie wskazał organ egzekucyjny. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro zgodnie z przepisem art. 64c § 3 u.p.e.a. koszty pokrywa wierzyciel, nieuprawnione było obciążenie kosztami podmiotu, który nie wystawił tytułu wykonawczego.

Następnie organ egzekucyjny postanowieniem z 9 maja 2017 r. odmówił dokonania na rzecz Skarżącego zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych w kwocie 5.045,58 zł oraz ustawowych odsetek naliczonych od dnia ich pobrania, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ egzekucyjny stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do zwrotu Skarżącemu wyegzekwowanych od niego kosztów egzekucyjnych, ponieważ z mocy przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. zwrot kosztów przysługuje wyłącznie w przypadku, gdy po ich pobraniu okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, a taka sytuacja zdaniem organu w tej sprawie nie zachodzi. Organ egzekucyjny wskazał, że tylko stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego mogłoby przesądzić o niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, natomiast uchylenie decyzji podatkowej w trybie zwykłym lub wznowieniowym nie oznacza, że decyzja taka nie istniała czy nie rodziła skutków prawnych w zakresie jej egzekucji. Organ egzekucyjny zaznaczył jednocześnie, że Skarżący może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub od wierzyciela na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W treści tego postanowienia znalazło się pouczenie o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu.

Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego zarzucił naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że tylko stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby rodzić skutki w postaci niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, podczas gdy jego zdaniem pod pojęciem niezgodności z prawem należy rozumieć każdy rodzaj wady prawnej powodujący uchylenie decyzji.

Organ odwoławczy przywołanym na wstępie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 18 u.p.e.a stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie złożenie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego nie było dopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. W ocenie organu odwoławczego przepisy u.p.e.a. nie zawierają podstawy prawnej do wydania postanowienia w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych. Z uwagi na powyższe, wniosek Skarżącego z 18 listopada 2016 r. należało zakwalifikować jako wniosek o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w art. 64c § 6 i 7 u.p.e.a., a w razie wątpliwości organ egzekucyjny powinien był wezwać stronę do sprecyzowania, czego ten wniosek dotyczy. Jak stwierdził organ, w postanowieniu w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów wydawanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. rozstrzygana jest kwestia rodzaju kosztów, wysokości tych kosztów oraz kogo one obciążają. Ustawodawca nie przewiduje natomiast wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych jako odrębnego i samodzielnego orzeczenia podlegającego zaskarżeniu. Przepis art. 64c § 3 u.p.e.a jest podstawą do dokonania takiego zwrotu, ale zwrot kosztów w tym przypadku jest czynnością materialno-techniczną, w sprawie tej nie wydaje się natomiast postanowienia. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 17 u.p.e.a nie stanowi samoistnej podstawy wydania takiego postanowienia, albowiem przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 64c § 3 i § 7 u.p.e.a poprzez błędne przyjęcie, że dokonanie zwrotu kosztów egzekucyjnych w oparciu o przepis art. 64c § 3 tej ustawy jest jedynie czynnością materialno-techniczną, podczas gdy przepis ten stanowi procesowe zasady rozstrzygania o kosztach postępowania, co do których orzeka się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie.

Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie Sądu słusznie stwierdza organ, że podstawę prawną orzeczenia o kosztach egzekucyjnych powinien stanowić przepis art. 64c § 7 u.p.e.a., nie zaś art. 64c § 3 u.p.e.a. Przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia, określa jedynie reguły dotyczące zwrotu kosztów egzekucyjnych niesłusznie pobranych od dłużnika i w określonych przypadkach obciążenia nimi wierzyciela. Zdaniem Sądu I instancji reguły dotyczące zwrotu kosztów egzekucyjnych określone w tymże przepisie winny być uwzględniane przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa w art. 64c § 7 u.p.e.a., a konsekwencją tego postanowienia może być techniczny zwrot kosztów egzekucyjnych pobranych od podmiotu nieobciążanego tymi kosztami.

Skoro przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego, to postanowienie o zwrocie kosztów na podstawie tego przepisu nie powinno zostać w ogóle wydane, natomiast powinno zostać wydane postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie organu odwoławczego, że na postanowienie, które w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., nie przysługuje zażalenie z tego względu, że u.p.e.a. nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia, jest wynikiem rozumowania opartego na daleko posuniętym skrócie myślowym, a ponadto rozumowania tego nie sposób podzielić. Należy bowiem wskazać, że u.p.e.a. w istocie nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie ale nie z tego powodu, że możliwość taka została przez ustawę wyłączona, lecz dlatego, że ustawa ta nie przewiduje w ogóle możliwości wydania takiego postanowienia.

Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której istnieje nieprawidłowość postanowienia organu I instancji polegająca na tym, że postanowienie to nie zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną (którą to nieprawidłowość organ odwoławczy sam dostrzega), stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie nie jest możliwe. Innymi słowy, skoro nie jest prawnie możliwe wydanie postanowienia o odmowie zwrotu kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64c § 3 u.p.e.a., a postanowienie takie zostało jednak – w sposób błędny - wydane, stanowiąc merytoryczne rozpoznanie wniosku złożonego przez Skarżącego, nie można uznać, że organ odwoławczy miałby stwierdzić jego niedopuszczalność z powołaniem się na to, że od postanowienia wydanego na tej podstawie zażalenie nie przysługuje. Uznanie, że nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 64c § 3 u.p.e.a., stanowi bowiem w istocie potwierdzenie przez organ odwoławczy możliwości prawnej wydania takiego postanowienia, a takiej konstatacji nie można zaakceptować w świetle treści art. 64c § 3 u.p.e.a. Potwierdzenie przez organ odwoławczy możliwości prawnej wydania takiego postanowienia przeczy również zasadzie działania organów na podstawie przepisów prawa, wynikającej z art. 6 k.p.a., tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegł wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez organ egzekucyjny i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraził jego negatywną ocenę prawną, a pomimo to pozostawił takie wadliwe postanowienie w obrocie prawnym. Ponadto w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia Skarżącego na postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych (o odmowie zwrotu tych kosztów), czyli na postanowienie nie przewidziane w przepisach prawa, biorąc pod uwagę, ze organ odwoławczy rozpoznał wcześniej zażalenie innego podmiotu na postanowienie w tym samym przedmiocie (o zwrocie tych samych kosztów na rzecz Skarżącemu), należy ocenić negatywnie z punktu widzenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której wydany został akt administracyjny nie przewidziany w przepisach prawa (bez podstawy prawnej), organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia winien odnieść się nie tylko do formalnej strony wydanego w pierwszej instancji aktu, ale nade wszystko do sprawy administracyjnej, z którą środek zaskarżenia był związany. Sąd wskazał, że analogiczne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1840/14. W wyroku tym NSA, wyrażając powyższy pogląd, zaakceptował w pełni stanowisko WSA w Warszawie odnośnie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasatoryjnego w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajdowało podstawy w przepisach prawa oraz odnośnie braku możliwości wydawania w tej sytuacji przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia złożonego od takiego bezpodstawnego rozstrzygnięcia. W wyroku tym NSA położył nacisk na konieczność przyjęcia takiego sposobu procedowania, aby umożliwić wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego i na konieczność ustabilizowania takiego toku postępowania, aby było możliwe jego zakończenie we właściwej formie.

W wytycznych dla organu odwoławczego dotyczących dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności winien wziąć pod uwagę, że w obrocie pozostaje wadliwe postanowienie organu egzekucyjnego (nie przewidziane w przepisach prawa) i które z tej przyczyny winno bezwzględnie podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) poprzez wadliwe wykonanie kontroli postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia zgodnego z prawem, w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz z art. 133 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku niezgodnie z przedstawionymi aktami sprawy, tj. nieuwzględnienie całego materiału zgromadzonego w sprawie przez organy prowadzące postępowanie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 134 p.p.s.a., poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli postanowienia, niż kryterium legalności, a tym samym wykroczenie poza zakres sprawy administracyjnej;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. związku z art. 134 kpa i 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu niezasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego w sprawie zażalenia;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, miał możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego w sprawie wadliwego postanowienia organu I instancji;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego wyroku i błędną ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne wskazanie co dalszego prowadzenia przez organy postępowania w sprawie;

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, czym naruszono art. 151 p.p.s.a.

Zarzucając powyższe wniesiono o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu lub ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez NSA sprawy,

3. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należy uwzględnić pomimo braku należytego uzasadnienia części zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie.

Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie powinien zmierzać do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

W przypadku formułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wystarczy samo wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procesowych z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu), ale konieczne jest również wykazanie wpływu ich naruszenia na wynik sprawy, który to wpływ winien mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenia przepisów prawa procesowego należy przy tym wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Na stronie skarżącej spoczywa więc obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Skarga kasacyjna spełnia te wymogi w ograniczonym zakresie, bowiem autor skargi kasacyjnej przedstawia argumentację dotyczącą jedynie naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wyłącznie do zarzutu naruszenia powyższych przepisów.

Przechodząc do merytorycznej oceny powyższego zarzutu należy przypomnieć, że stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego lub wierzyciela służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.

Do zażaleń na postanowienia organu egzekucyjnego lub wierzyciela w zakresie nieunormowanym w u.p.e.a. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z mocy art. 18 u.p.e.a.

Do zażaleń - stosownie do art. 144 k.p.a. - mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań – w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. Jednym z takich przepisów jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie wydane w takim przedmiocie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy, po wpłynięciu zażalenia, podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje między innymi przypadek, gdy zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., oraz przypadek, gdy możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji została wyłączona z mocy przepisu ustawowego. Oznacza to, że niedopuszczalność zażalenia ma miejsce wówczas, gdy zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest postanowieniem, jak również wówczas, gdy zostaje zaskarżone postanowienie, ale przepis u.p.e.a. lub k.p.a. nie stanowi, że jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na takie postanowienie.

Należy dodać, że błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia nie może kreować środka zaskarżenia w przypadku, gdy ustawa go nie przewiduje. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z treścią art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędne pouczenie, że zażalenie przysługuje, a następnie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez organ odwoławczy w żaden sposób nie szkodzi stronie. Uzupełniająco warto w tym miejscu przypomnieć tezę wyroku NSA z 19 lipca 2012 r., I OSK 755/12, że ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia), co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd I instancji stwierdził, że skoro przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego, określając jedynie pewne reguły dotyczące ich zwrotu na rzecz dłużnika oraz obciążenia nimi wierzyciela, to postanowienie o zwrocie kosztów na podstawie tego przepisu nie powinno zostać w ogóle wydane, natomiast przy uwzględnieniu tychże reguł powinno zostać wydane postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisu art. 64c § 7 u.p.e.a. Wskazał następnie, że u.p.e.a. w istocie nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, ale nie z tego powodu, że możliwość taka została przez ustawę wyłączona, lecz dlatego, że ustawa ta nie przewiduje w ogóle możliwości wydania takiego postanowienia.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że w razie stwierdzenia, że zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest postanowieniem, pojawia się niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Tym niemniej Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji nie zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną, to stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie nie jest możliwe. Uzasadniając to stanowisko przywołał między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2016 r., II OSK 1840/14. W wyroku tym NSA zaakceptował stanowisko WSA w Warszawie odnośnie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasatoryjnego w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajdowało podstawy w przepisach prawa oraz odnośnie braku możliwości wydawania w tej sytuacji przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia złożonego od takiego bezpodstawnego rozstrzygnięcia. W wyroku tym NSA położył nacisk na konieczność przyjęcia takiego sposobu procedowania, aby umożliwić wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego i na konieczność ustabilizowania takiego toku postępowania, aby było możliwe jego zakończenie we właściwej formie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd prawny wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2016 r., II OSK 1840/14, nie jest adekwatny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W sprawie rozstrzygniętej powyższym wyrokiem z 24 marca 2016 r. miała miejsce sytuacja, gdy organ I instancji nadał podjętemu przez siebie rozstrzygnięciu formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, jednakże odwoławczy potraktował to orzeczenie jako kończące sprawę, a więc jako decyzję, a w konsekwencji dokonał merytorycznej oceny zażalenia i podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 k.p.a., co zostało zaakceptowane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota poglądu prawnego wypowiedzianego przez Naczelny Sąd Administracyjny sprowadza się do stwierdzenia, że jeżeli organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie indywidualnej, które winno być zakończone decyzją, jednakże kończy to postępowanie wydając orzeczenie nazwane formalnie postanowieniem (niezaskarżalne zażaleniem), to organ II instancji jest uprawniony do merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia przyjmując, że w rzeczywistości rozpoznał odwołanie od decyzji. Organ II instancji nie może natomiast w takiej sytuacji uznać środka zaskarżenia za niedopuszczalny jako wniesionego od postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

W rozpoznawanej sprawie nie istniała natomiast taka sytuacja procesowa, która uzasadniałaby przyjęcie, że istniała podstawa prawna do wydania przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia, na które przysługuje zażalenie. Z art. 64c § 7 u.p.e.a. wynika bowiem wprost, że przesłanką wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych jest wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w art. 64c § 6a u.p.e.a. Wniosek zobowiązanego złożony jako pierwsze pismo procesowe w sprawie zwrotu kosztów postępowania powinien zatem spowodować reakcję organu egzekucyjnego w postaci zawiadomienia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych.

Nie można argumentować, że jeżeli postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to stoi to na przeszkodzie uznaniu za niedopuszczalne zażalenia na takie postanowienie. Pogląd ten prowadzi do konieczności uznania za dopuszczalne zażalenia na postanowienie niezaskarżalne zażaleniem. Tym samym zostałaby podważona ustawowa koncepcja zaskarżalności tylko tych postanowień, co do których u.p.e.a. lub k.p.a. stanowi, że przysługuje od nich zażalenie.

Należy podkreślić, że zażalenie nie jest jedynym środkiem służącym eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych postanowienia organu egzekucyjnego lub wierzyciela. W pełni dopuszczalne jest również stwierdzenie nieważności postanowienia. Nie można zatem argumentować, że potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego bez podstawy prawnej stoi na przeszkodzie uznaniu za niedopuszczalne zażalenia na takie postanowienie.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).