Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 245/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 557/08 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. oddalił skargę R.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że R.P. wniósł skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. uchylającą w całości decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i piętrzenie wód rzeki [...] dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w Ż. gmina K., prowadzonej przez R.P. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. odwołania wnieśli: Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w Gdańsku domagając się zobowiązania wnioskodawcy do partycypacji w kosztach zarybiania obwodu rybackiego rzeki Radunia nr 4, w skład którego wchodzi rzeka [...]; Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku domagając się zobowiązania wnioskodawcy do konserwacji koryta kanału rzeki [...] poniżej jazu głównego do jej połączenia poniżej kanału odpływowego z Małej Elektrowni Wodnej; Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku domagając się ustalenia wielkości przepływu nienaruszalnego poniżej jazu głównego na rzece [...] oraz poprawek w instrukcji gospodarowania wodą na obiekcie.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Pomorski stwierdził szereg nieprawidłowości, które w jego ocenie wymagają wyjaśnienia w dodatkowym postępowaniu administracyjnym, które przeprowadzi Starosta Kartuski. Organ II instancji podkreślił, że Polski Związek Wędkarski w Gdańsku, zarzucił brak udziału R.P. w partycypacji w kosztach zarybiania obwodu rybackiego rzeki Raduni nr 4, podając że równowartość 1000 szt. narybku wiosennego pstrąga potokowego zaspokoi roszczenia PZW, nie podając jednocześnie jakie obecnie straty z tytułu piętrzenia wód rzeki [...] przez R.P. ponosi PZW, w sytuacji, gdy corocznie PZW otrzymuje dofinansowanie na zarybianie rzeki ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku, zażądał nałożenia na R.P. obowiązku wykonywania konserwacji brzegów rzeki [...] na odcinku od jazu głównego do połączenia się z wodami z kanału odpływowego z MEW, nie podając jednak w jakiej wielkości powinna wynosić ta partycypacja. Ponadto należałoby, jak twierdzi organ odwoławczy, zażądać od ZMiUWWP w Gdańsku podania procentowego udziału inwestora w pracach konserwacyjnych brzegów i koryta rzeki [...] w wypadku prowadzenia tych prac. Wojewoda odniósł się w tym miejscu do treści decyzji wydanej przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w Warszawie z dnia 21 lutego 1995 r. wskazując, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku powinien ustalić wielkości procentowe udziału R.P. w utrzymaniu koryta rzeki [...].

Odnosząc się do odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, zarzucającego decyzji Starosty ustalenia niewłaściwej wielkości przepływu nienaruszalnego w rzece poniżej jazu głównego i zasad gospodarowania wodą w węźle tego obiektu służącego MEW, Wojewoda Pomorski podał, że w oparciu o zawartość materiałów dołączonych do akt niniejszej sprawy, w których są dane odnoszące się do ustalenia przepływów w rzece [...], należy przyjąć, iż ustalone wielkości przepływu nienaruszalnego w decyzji wodnoprawnej dla R.P. równe Qn=0,035 m3/s są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w opracowaniu Mirosława Kubiaka pod tytułem: "Koncepcja regulacji rzeki [...] na odcinku od km 0+000 do km 12+700", potraktowanym jako dowód w postępowaniu wodnoprawnym. W opracowaniu tym zawarto następujące dane: na str. 22 wskazano, że "Zestawienie przepływów charakterystycznych-rzeka [...] – km rzeki 0,000 – ujście do rzeki Raduni najniższy niski przepływ NNQ = 0,214 m3/s; średni niski przepływ SNQ = 0,350 m3/s; średni przepływ SSQ = 0,870 m3/s; średni wysoki przepływ SWQ = 3,503 m3/s; najwyższy wysoki przepływ WWQ= 7,501 m3/s. Analizując przedłożone dane nie można ustalić wielkości przepływu nienaruszalnego o wielkości mniejszej od najniższego dopuszczalnego niskiego przepływu w rzece, a więc wielkości równej 10% SNQ, co wymaga ponownego przeanalizowania wielkości tych przepływów. Natomiast zgodnie z opracowaniem pt. "Obliczanie przepływu nienaruszalnego – poradnik" opracowanego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Zakład Gospodarki Wodnej w Warszawie, wykonany na zamówienie Ministra Środowiska – Warszawa 2001 r., przepływ nienaruszalny hydrobiologiczny powinien być równy lub większy od wielkości Qnh=k SNQ czyli 0,50 x 0,350 m3/s, co odpowiada wielkości Qnh=0,175 m3/s lub równej w skrajnych przypadkach wielkości najniższego niskiego przepływu.

Wojewoda Pomorski przekazując Staroście Kartuskiemu sprawę do ponownego rozpoznania wskazał następujące okoliczności jakie ten organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: Po pierwsze, powinien wystąpić do Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w Gdańsku o przedłożenie uzasadnienia wielkości ponoszonych strat w obwodzie rybackim na rzece Raduni – odcinek rzeki [...] w związku z piętrzeniem wód przez R.P. dla potrzeb MEW w Ż. Po drugie, powinien wystąpić do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku o przedłożenie wielkości partycypacji w kosztach przeprowadzania remontów i prac konserwacyjnych brzegów i koryta rzeki [...] przez R.P. Po trzecie, powinien zobowiązać R.P. do spowodowania uzupełnienia opracowanego Operatu wodnoprawnego i Instrukcji gospodarowania wodami poprzez dołączenie właściwych obliczeń przepływu nienaruszalnego i sposobu jego pomiaru i kontrolowania poprzez dołączenie odpowiedniego opisu i rysunków. Po czwarte, powinien, zdaniem organu odwoławczego, Starosta Kartuski w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy wyjaśnić okoliczność i zobowiązać R.P. do partycypacji w ponoszeniu kosztów utrzymania i remontów obiektów w zakresie ustalonym z ZMiUWWP lub wykonania robót zgodnie z art. 128 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, na odcinku rzeki [...] od jazu głównego do połączenia się z wodami odpływającymi z kanału odpływowego MEW.

Skarżący we wniesionej skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł także przekroczenie ustawowych kompetencji organu odwoławczego polegających na przesądzeniu o istocie sprawy w postaci: nakazania Staroście Powiatowemu w K. zobowiązania skarżącego do partycypacji w ponoszeniu kosztów utrzymania i remontów obiektów w zakresie ustalonym z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego lub wykonania robót zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.); wskazania, że nienaruszalny przepływ biologiczny określony w decyzji powinien być równy lub większy od wielkości Qnh = 0,17 5 m3/s. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że określona przez Starostę wielkość przepływu nienaruszalnego była niewłaściwa. Także naruszony został art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że zachodzi potrzeba obciążenia skarżącego obowiązkiem wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści z tytułu kontynuowania przez stronę skarżącą działalności w ramach realizacji pozwolenia wodnoprawnego na dotychczasowych warunkach, podczas gdy jaz piętrzący stanowi własność skarżącego, a na wskazanym przez Wojewodę Pomorskiego odcinku rzeki od jazu piętrzącego do połączenia się z wodami odpływającymi z kanału odpływowego Małej Elektrowni Wodnej nie znajdują się żadne urządzenia wodne. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że kontynuowanie działalności w ramach realizacji pozwolenia wodnoprawnego na dotychczasowych warunkach powoduje zwiększenie kosztów utrzymania koryta rzeki [...], przez co zachodzi potrzeba obciążenia obowiązkiem wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Natomiast zarzut naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego miał polegać na przyjęciu, że w wyniku kontynuowania przez skarżącego działalności w ramach realizacji pozwolenia wodnoprawnego na dotychczasowych warunkach nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji, przez co zachodzi potrzeba obciążenia strony skarżącej obowiązkiem uczestniczenia w kosztach zarybiania wód powierzchniowych.

W piśmie procesowym z dnia 14 października 2008 r. skarżący wskazał, że wniosek Polskiego Związku Wędkarskiego o obciążenie obowiązkiem partycypacji w kosztach zarybiania zgłoszony dopiero w odwołaniu, jako spóźniony nie powinien być brany pod uwagę. Skarżący wskazuje, że na PZW, jako podmiocie uprawnionym do rybactwa i dzierżawiącym obwód rybacki na rzece Raduni nr 4, na podstawie umowy nr OR/102/05 z dnia 1 czerwca 2005 r. z RZGW w Gdańsku, ciąży obowiązek zapewnienia w całym obwodzie realizacji zasad gospodarki rybackiej przez prowadzenie przedsiębiorstwa zgodnie z przedłożonym operatem rybackim. Skarżący zakwestionował także wykładnię organu dotyczącą art. 136 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, twierdząc, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody co do obowiązku obciążenia partycypacją w kosztach remontów jako urządzeń wodnych – koryta rzeki [...], co narusza jego zdaniem art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Przywołując treść powyższej decyzji Ministra Ochrony Środowiska oraz dokumentacji dotyczącej poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, w tym operatu rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych mgr inż. Ignacego Małeckiego stwierdził, że istniejące piętrzenie na odcinku rzeki [...] poniżej jazu piętrzącego nie wywołuje na tym odcinku żadnych zjawisk niszczących, a jego zdaniem warunki udzielanego pozwolenia wodnoprawnego nie zmieniły się w stosunku do poprzedniego. Zdaniem skarżącego przepływ nienaruszalny w wielkości wskazanej w operacie i instrukcji gospodarowania wodą jest wystarczającym w warunkach niniejszej sprawy, a ustalenie przepływu nienaruszalnego w wielkości wskazanej przez Wojewodę niemożliwe do zrealizowania na rzece [...] w istniejących warunkach hydrologicznych. Wskazuje również skarżący na innych użytkowników rzeki [...], w tym nieuprawnionych, m.in. Okręgową Dyrekcję Lasów Państwowych w Gdańsku, bezzwrotnie pobierającą z rzeki wodę na potrzeby deszczowni szkółki gospodarczej Leźno, stawiającą również "zapory" na [...].

Skarżący odwołał się do Dyrektywy 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (Dz. UE. z 2001 r. Nr 283, poz. 33, Dz.Urz. UE-sp.12-2-121 ze zm.), twierdząc, że promowanie i tworzenie warunków dla funkcjonowania i rozwoju energetyki odnawialnej, do której należy też energetyka wodna, stanowi jeden z priorytetów Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny, a dodatkowo wynikiem tego postępowania może być zmiana zarówno operatu wodnoprawnego jak i instrukcji gospodarowania wodą, to zaś uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Okoliczności niniejszej sprawy, które zostały podniesione w odwołaniach trzech uczestników postępowania administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi mają charakter sporny i nie zostały przez organ I instancji w żaden sposób wyjaśnione.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte "zawiadomieniem" Starosty z dnia 2 stycznia 2008 r. (vide: zawiadomienie w aktach administracyjnych I instancji), lecz na skutek wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z dnia 1 sierpnia 2006 r. Przywoływane przez skarżącego "zawiadomienie" mimo jego mylnej nazwy miało raczej charakter zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 k.p.a.

Po wezwaniu przez Starostę na podstawie art. 131 i art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) do uzupełnienia wniosku o pozwolenie wodnoprawne poprzez dołączenie operatu wodnoprawnego oraz projektu instrukcji gospodarowania wodą, wnioskodawca złożył wymagane dokumenty w dniu 18 września 2006 r. Na dzień 14 listopada 2006 r. wyznaczone zostały w niniejszej sprawie pierwsze oględziny obiektu, porównujące między innymi dane przyjęte w operacie ze stanem faktycznym na rzece (m.in. co do zasięgu cofki). Stwierdzono wówczas brak w operacie aktualnej charakterystyki hydrologicznej rzeki. Ustalenia te stały się, jak wynika z akt, podstawą do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia "Instrukcji gospodarowania wodą Małej Elektrowni Wodnej Ż." zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. Nr 150, poz. 1087) oraz uaktualnienia operatu wodnoprawnego, w tym poprzez określenia przepływu nienaruszalnego, oddziaływania piętrzenia na środowisko wodne. Przekazano wówczas wnioskodawcy do wykorzystania opracowanie pod nazwą "Koncepcja regulacji rzeki [...] na odcinku od km 0+000 do km 12+700 w celu dostosowania jej do potrzeb odbiornika wód deszczowych z dzielnic Miasta Gdańska". Uzupełniona dokumentacja złożona została do Starosty w dniu 28 lutego 2007 r.

Następnie uczestnik postępowania Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku w piśmie z dnia 17 kwietnia 2007 r. wniósł o skorygowanie wielkości przepływu nienaruszalnego określonego w operacie wodnoprawnym i instrukcji gospodarowania wodą. Z kolei uczestnik postępowania Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku Terenowy Oddział w Kartuzach wniósł w piśmie z dnia 6 lipca 2007 r. o zobowiązanie użytkownika między innymi do utrzymania we właściwym stanie technicznym brzegów i dna rzeki [...] poprzez wykonywanie bieżącej i gruntownej konserwacji na odcinkach powyżej jazu i poniżej jazu, do ujścia kanału zrzutu wody z elektrowni (vide: pisma uczestników w aktach administracyjnych I instancji). Natomiast w piśmie z dnia 21 października 2007 r. R.P. odnosząc się do uwag RZGW w sprawie określenia wielkości przepływu nienaruszalnego wniósł o dokonanie zapisu w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, iż "przepływ nienaruszalny ustala się o wartości 0,214 m3/s przez jaz, pozostałe 0,179 m3/s przez turbinę".

Przytoczone przez Sąd I instancji okoliczności nie znalazły żadnego odniesienia w ustaleniach dokonanych w decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. Tymczasem już w toku postępowania administracyjnego przed tym organem zarysowały się kwestie sporne, wymagające zarówno wyjaśnienia jak i odniesienia się do nich w wydanej decyzji oraz w miarę konieczności uzupełnienia lub zmiany operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą, tak aby prawidłowo zastosować przy rozstrzygnięciu wskazaną w decyzji podstawę materialnoprawną – w szczególności przepis art. 128 cyt. ustawy Prawo wodne. Oznacza to, stwierdził Sąd I instancji, że organ II instancji uprawniony był do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, trafnie uznając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, wobec niewskazania przez organ I instancji, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

Stosownie do treści tych przepisów w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się między innymi obowiązki adresata decyzji wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne i osób narażonych na szkody w związku z wykonaniem tego pozwolenia. Ponadto w razie potrzeby organ administracji powinien w nowo wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić, czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych przez niego korzyści. W tym właśnie celu organ przeprowadza stosowne postępowanie wyjaśniające, po wezwaniu uczestników postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego do wykazania i określenia wielkości partycypacji czy ponoszonych strat, jeśli takie w tym postępowaniu zgłaszają. Jak wynika z akt niniejszej sprawy administracyjnej, Starosta nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że nawet Starosta nie uwzględnił jak i nie odniósł się do przytoczonego wyżej wniosku skarżącego z pisma z dnia 21 października 2007 r., dotyczącego proponowanych rozwiązań w sprawie określenia wielkości przepływu nienaruszalnego, która to propozycja już być może wymagała uzupełnienia bądź zmiany złożonej i wymaganej przez Prawo wodne dokumentacji: operatu wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą, niezależnie od kwestionowania tej wielkości przez RZGW zarówno w postępowaniu przed Starostą jak i w odwołaniu. Natomiast, wydane przez Starostę pozwolenie wodnoprawne, jak słusznie podnosi Wojewoda, nie określa, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo wodne. Podkreślić należy, że art. 128 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści, co wymaga wskazania wysokości lub procentowego udziału partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, poprzez samodzielne ich określenie bądź odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony. Natomiast jeśli nie ma takiej potrzeby, a była zgłaszana w toku postępowania jak w przedmiotowej sprawie, wymaga to również odniesienia się w uzasadnieniu decyzji, lecz w niniejszej sprawie to nie nastąpiło.

Sąd I instancji podkreślił rozbieżność między treścią wniosku skarżącego a rozstrzygnięciem wydanym przez Starostę. Wniosek z dnia 1 sierpnia 2006 r. dotyczy "przedłużenia na okres 20 lat pozwolenia wodnoprawnego nr O-V-6210/13/96 z dnia 5 września 1996 r. wydanego przez Urząd Wojewódzki w Gdańsku Wydział Ochrony Środowiska na piętrzenie rzeki [...] w miejscowości Ż ul. G. przy młynie wodnym, który stanowi moją własność". Do wniosku dołączona została powyższa decyzja, wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), udzielająca R.P. pozwolenia wodnoprawnego m.in. na piętrzenie wód rzeki [...] w km 0+656 licząc od jej ujścia do rzeki Raduni (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji). Wniosek skarżącego, który podlegał rozpoznaniu na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne był w istocie wnioskiem na warunkach z poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Starosta prawidłowo bowiem wezwał do uzupełnienia wniosku w trybie art. 131 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, ale już nie do sprecyzowania żądania w zakresie piętrzenia wody. Z treści złożonego uzupełnionego operatu wodnoprawnego (luty 2007 r.) wynika, że szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dotyczy km 0+580 i takiej treści jest pkt 1a decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. Natomiast jak to się przekłada na wniosek strony i skąd wynika różnica, również nie zostało w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśnione, stąd nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji I instancji. Jest to w sprzeczności z zarzutami skargi co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji realizuje pozwolenie wodnoprawne na dotychczasowych warunkach. Twierdzenie skarżącego jest nieuprawnione, tym bardziej że odwołuje się do opinii rzeczoznawców, mających znaczenie dowodowe przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia 5 września 1996 r., a których aktualność nie podlegała badaniu w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, orzekł Sąd I instancji. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji znalazły się zbyt kategoryczne stwierdzenia co do zobowiązania R.P. do partycypacji w ponoszeniu kosztów i remontów obiektów lub do wykonania robót zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, w sytuacji, gdy ten obowiązek ani też sposób jej określenia nie został wyczerpująco wyjaśniony. Błędne i nieuprawnione jest także odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 lutego 1995 r., podjętej w innym postępowaniu, w innych okolicznościach, dotyczącym uprzednio wydanego na rzecz skarżącego pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast, dodał Sąd I instancji powyższe wadliwości nie mają jednak wpływu na prawidłowość podjętej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego z ustawy Prawo wodne, Sąd I instancji orzekł, że przedwczesna jest ocena co do trafności tych zarzutów w sytuacji niewyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania – czyli naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedopełnieniu obowiązku pełnej i rzeczywistej kontroli działalności administracji publicznej, a w szczególności poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a , a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu stanu faktycznego zaprezentowanego przez organ II instancji i na braku wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zarzucono także naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo przekroczenia ustawowych kompetencji przez organ administracji i przesądzeniu o istocie sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto Sąd I instancji dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi, chociaż rzekomo Wojewoda Pomorski wydając decyzję w trybie odwoławczym naruszył dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że mógł powołać w tym zakresie art. 136 k.p.a. co podniesiono dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje na tej podstawie prawnej tzw. decyzję kasacyjną o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja jest wydawana bowiem przez organ odwoławczy kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto przekazując sprawę organowi I instancji organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności prawne i faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Dlatego też w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszystkie zawarte dopiero w trzech odwołaniach zarzuty, które zostały podniesione przez Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w Gdańsku, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku powinny być rozpoznane przez organ I instancji jeszcze przed wydaniem przez ten organ pozwolenia wodnoprawnego – w postępowaniu dowodowym – biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania w świetle art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe stanowisko potwierdza także będące w aktach administracyjnych sprawy pismo R.P. z dnia 13 marca 2008 r. skierowane do Wojewody Pomorskiego, w którym odnosi się do zarzutów podniesionych w powyższych trzech odwołaniach, a czego nie rozważał organ I instancji w postępowaniu dowodowym. Ponadto, na str. 3 przedmiotowego pisma jednoznacznie nawet stwierdza, odnosząc się do odwołania wniesionego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku, że może "ewentualnie zgodzić się, że wykonanie obowiązku minimalnego przepływu rzędu 0,20 m3/s może się odbywać przez cały stopień łącznie z elektrownią, z tym zastrzeżeniem, że obowiązek ten zostaje zniesiony w warunkach siły wyższej – w okresach suszy występują tzw. "niżówki" i rzeką [...] płynie wówczas znacznie mniej wody od proponowanej przez RZGW wielkości 0,20 m3/s. Moja elektrownia wodna ma charakter przepływowy i nie posiada dostatecznie wielkiego zbiornika retencyjnego pozwalającego na zapewnienie w okresie suszy minimalnego proponowanego przez RZGW przepływu w wielkości 0,20 m3/s". W tym miejscu należy przypomnieć, że Sąd I instancji nie dokonuje z woli ustawodawcy żadnych własnych ustaleń faktycznych poza dyspozycją z art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis w tej sprawie nie miał zastosowania.

Po drugie, brak jest także przesłanek do stwierdzenia, że w tej sprawie Sąd I instancji naruszył dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż były przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ błędnie ustalono stan faktyczny w tej sprawie. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze jak i stanowiska pozostałych stron, a następnie podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także ocenę ustaleń dokonanych przez właściwe organy pod kątem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W tym celu także stwierdził w uzasadnieniu wyroku, które ustalenia organów zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie. Przykładem w tym zakresie jest prawidłowe stwierdzenie Sądu I instancji, że z jednej strony Wojewoda Pomorski słusznie orzekł, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie, w którym stanowi o możliwości nałożenia na skarżącego dodatkowych obowiązków, które reguluje art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z drugiej strony Sąd I instancji zasadnie orzekł, że nie są prawidłowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, które dotyczą zobowiązania R.P. do uczestniczenia w ponoszeniu kosztów remontów obiektów lub do wykonania robót zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo wodne jeżeli powyższy obowiązek jak i sposób jego określenia nie został wyczerpująco wyjaśniony. Ponadto nieuprawnione jest również odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 lutego 1995 r., podjętej w innym postępowaniu jak i w innych okolicznościach a dotyczącym uprzednio wydanego na wniosek skarżącego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe nieistotne wadliwości ostatecznej decyzji administracyjnej nie mają jednak wpływu na prawidłowość wydanej przez organ odwoławczy decyzji w świetle art. 138 § 2 k.p.a., zasadnie orzekł Sąd I instancji.

Po trzecie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie nie jest możliwa kontrola przez Sąd I instancji właściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy art. 38, 128 ust. 2 pkt 3, 4 i 6 cyt. ustawy Prawo wodne, a więc także ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.