Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 287/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 128 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 510/17 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] 3) zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Z. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 510/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Z. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie decyzją z 30 marca 2004 r., nakazał Z. K. wykonanie ww. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w P.

Wobec niewykonania powyższego obowiązku PINB w P. jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne tytułem wykonawczym z [...] września 2006 r., który został zobowiązanej doręczony wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Wystawienie tytułu wykonawczego zostało poprzedzone wysłaniem do zobowiązanej upomnienia. Grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych, jednak nałożony obowiązek nie został wykonany.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] marca 2017 r. orzekł co następuje:

1. wobec niewykonania przez Z. K. obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z [...] września 2006 r., którym nakazano wykonanie robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w [...], polegających na: zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, przebudowaniu otworów okiennych w ścianie zachodniej ganku na ścianę murowaną spełniającą warunki ściany przeciwpożarowej, przebudowaniu dachu dwuspadowego w sposób zapewniających ścianie zachodniej odporność ogniową wymaganą dla ściany przeciwpożarowej na podstawie opracowanego projektu przebudowy dachu, zlecić wykonanie ww. obowiązku zastępczo w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji firmie Zakład [...] na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej; 2. wezwać zobowiązaną do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości 48 500zł w terminie do 30 kwietnia 2017 r., gdyż w przeciwnym razie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 3. pouczyć, że wykonanie przez zobowiązaną obowiązku, o którym mowa w punkcie 1 postanowienia powoduje, że zobowiązanie zawarte w punkcie 2 niniejszego postanowienia wygasa.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2017 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r., poz. 599 ze zm.) dalej "u.p.e.a.", uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego i termin ten ustalił do 30 czerwca 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w związku z koniecznością prowadzenia egzekucji w dalszym ciągu, organ egzekucyjny wyłonił w drodze zapytania ofertowego wykonawcę, który zagwarantował wykonanie robót budowlanych za cenę 48 500zł brutto.

Dalej organ odwoławczy podał, że w sytuacji, gdy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia okazał się niewystarczający, koniecznym jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Słusznie zatem organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Organ ten prawidłowo również doręczył zobowiązanej 17 marca 2017 r. postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz odpis tytułu wykonawczego. Odnośnie ustalonej wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta pozostawiona jest do uznania organowi egzekucyjnemu. Z oferty przedstawionej przez wybranego wykonawcę robót budowlanych, która została zaakceptowana przez PINB wynika, że cena brutto za przeprowadzenie nałożonych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku wyniesie 48 500zł. W związku z tym zobowiązanie do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 48 500zł jest zasadne i racjonalne. Konieczne bowiem jest zabezpieczenie środków na wykonanie zastępcze. Podmiot zobowiązujący się do jego wykonania przedstawił ofertę cenową na taką kwotę, zakres nałożonych robót budowlanych jest obszerny, co wiąże się ze znacznymi kosztami finansowymi. Dodał, że ustawodawca przewidział możliwość "ponawiania" postanowień w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszt wykonania zastępczego.

Następnie organ odwoławczy zacytował treść art. 128 § 2 u.p.e.a. i stwierdził, że ponieważ upływ terminu do wpłacenia przez zobowiązanego zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego zbiegł się w czasie z postępowaniem zażaleniowym, stosownym jest uchylenie postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu do wpłacenia kwoty tytułem zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego i wyznaczenie nowego terminu do jej wpłacenia do 30 czerwca 2017 r. Odnosząc się do treści zażalenia, gdzie zobowiązana podaje, że nie jest w stanie ponieść kosztów wykonania zastępczego, organ podniósł, że kwestia ta nie ma znaczenia dla odstąpienia od zastosowania środka egzekucyjnego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie Z. K., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzuciła naruszenie: art. 128 § 2 u.p.e.a. poprzez zobowiązanie jej do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego w kwocie 48 500zł, podczas gdy kwota ta obejmuje całkowity koszt wykonania zastępczego i nie może być uważana za zaliczkę na koszty wykonania zastępczego; art. 133 § 1 u.p.e.a. poprzez rozliczenie w całości kosztów wykonania zastępczego w postanowieniu o zleceniu wykonania obowiązku zastępczo w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy rozliczenie tych kosztów powinno mieć miejsce po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego;

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przed rozpoczęciem budowy w 1972 r. uzyskała stosowne pozwolenie na budowę wydane przez Urząd Gminy Michałów, w owym czasie nadzór budowlany nie wnosił uwag do planowanej budowy oraz stanu technicznego ukończonego budynku. Niestety dokumenty związane z budową zaginęły w 1982 r. Po niemal 30 latach użytkowania budynku organy nadzoru budowlanego zgłosiły zastrzeżenia odnośnie jego stanu technicznego nakazując wykonanie znacznych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej powyższe jest krzywdzące zwłaszcza, że w decyzji z [...] marca 2004 r. organ pominął jej twierdzenia odnośnie uzyskania pozwolenia na budowę uznając, że takie pozwolenie nie mogło być udzielone, gdyż Urząd Gminy w M. wydaje pozwolenia dopiero od 1 stycznia 1973 r., a w rejestrach znajdujących się w Starostwie Powiatowym w P. nie zostało wydane dla niej żadne pozwolenie na budowę. Skarżąca zarzuciła, że fakt nie zachowania jakiegokolwiek egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały jej do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę jedynie przez 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę jej domu, organy nie powinny wyciągać wniosków, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zatem zobowiązanie jej do wykonania określonych robót jest bezprawne i naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dalej podkreśliła, że zaliczka nie może równoważyć świadczenia głównego. Kwota ta winna stanowić zaliczkę, a więc jedynie część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności. Rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego. Tymczasem w niniejszej sprawie została ona zobowiązana do wpłacenia zaliczki w kwocie 48 500zł, co jak wynika z treści decyzji, stanowi całkowity koszt wykonania zastępczego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazał, że orzeczona kwota zaliczki na poczet wykonania zastępczego nie stanowi całości kosztów wykonania zastępczego, gdyż kwota ta może ulec zmianie przykładowo na skutek utrudniania wykonania przez skarżącą zleconych czynności i konieczności wynajęcia firmy ochroniarskiej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że nie jest dopuszczalne badanie zasadności samego nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w P. Ta bowiem okoliczność została stwierdzona ostateczną decyzją z [...] marca 2004 r., którą sądy, organy i inne instytucje państwowe mają obowiązek respektować. Tym samym ta część skargi, która dotyczy okoliczności dotyczących wydania tej decyzji nie podlega ocenie Sądu w tym postępowaniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczy tylko jednego z etapów takiego postępowania, w związku z czym kontrola Sądu sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia o zastosowaniu wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei art. 128 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Skarżąca zarzuca, że organ nieprawidłowo określił wysokość zaliczki, która obejmuje całkowity koszt wykonania zastępczego, podczas gdy zaliczka powinna stanowić część należności wpłacanej z góry na poczet całej należności.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że postępowanie mające doprowadzić do wykonania obowiązków określonych w decyzji z [...] marca 2004 r. toczy się już od ponad 10 lat. Przez ten czas ani upomnienie z [...] czerwca 2006 r., ani wystawiony [...] września 2006 r. tytuł wykonawczy, ani nałożona na skarżącą wysoka grzywna w celu przymuszenia (ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych), ani też zagrożenie wykonaniem zastępczym - nie doprowadziły do wykonania tych obowiązków. Odnosząc się do podjętych przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastępczego wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, Sąd zauważył, że organ od 2009 r. systematycznie poszukiwał przedsiębiorców, którzy podjęliby się wykonania robót budowlanych w ramach wykonania zastępczego. Jedyny wykonawca zgłosił się dopiero w wyniku ostatniego zaproszenia do składania ofert, które miało miejsce 24 października 2016 roku. Jego oferta została przez organ zaakceptowana. W tej sytuacji, mając na uwadze taki przebieg postępowania egzekucyjnego spowodowany głównie postawą samej dłużniczki, spodziewając się, że zaliczka nie będzie wpłacona przez skarżącą dobrowolnie, lecz będzie musiała zostać ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, co niewątpliwie wydłuży toczące się postępowanie, słusznie organ ustalił kwotę zaliczki w wysokości, która stanowi realne zabezpieczenie niezbędnych kosztów umożliwiających podjęcie się przez wykonawcę wymaganych robót budowlanych.

Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na kwotę określoną przez jedynego zgłaszającego się wykonawcę, zwłaszcza że określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Ponadto przedstawiona oferta cenowa wykonania zastępczego po faktycznym wykonaniu robót budowlanych może ulec zarówno obniżeniu jak i podwyższeniu, co oznacza, że kwota określona w złożonej ofercie i następnie w zaskarżonym postanowieniu, stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego, a więc w istocie zaliczkę na poczet pełnych kosztów wykonania zastępczego, które rozliczone zostaną w sprawie po zakończeniu czynności egzekucyjnych, na podstawie art. 133 u.p.e.a. Jako przykładowe koszty niemożliwe do przewidzenia na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego można wskazać koszty zabezpieczenia terenu budowy, koszty ewentualnej ochrony, czy koszty ponownego wykonania niektórych robót budowlanych. Uwzględniając dotychczasową postawę dłużniczki, uchylającej się od 2006 r. od wykonania nałożonego na nią ostateczną decyzją obowiązku, możliwości powstania takich dodatkowych kosztów wykonania zastępczego nie sposób wykluczyć. Nie da się jednak równocześnie wykluczyć, że wskazane dodatkowe koszty wykonania zastępczego mogą nie powstać. Wtedy może się okazać, że podana w zaskarżonym postanowieniu organu egzekucyjnego kwota 48.500 zł będzie odpowiadała przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, co oznacza wypełnienie wymogu, określonego w art. 128 § 1a u.p.e.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku wykonania robót budowlanych, to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 127 u.p.e.a.). W celu zastosowania tego środka egzekucyjnego organ prawidłowo zastosował art. 128 § 1 i jak wyżej wspomniano § 2 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z. K. zaskarżając wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zobowiązały Skarżącą do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego w kwocie 48.500,00 zł, podczas gdy kwota ta obejmuje całkowity koszt wykonania zastępczego przez firmę Zakład [...] i nie może być uważana za zaliczkę na koszty wykonania zastępczego;

2. błędną wykładnię art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji błędne uznanie za prawidłowe możliwości rozliczenia w całości kosztów wykonania zastępczego w postanowieniu o zleceniu wykonania obowiązku zastępczo w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy rozliczenie tych kosztów powinno mieć miejsce po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego;

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu wydanych niezgodnie z prawem postanowień organów nadzoru budowlanego, tj. postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017r. znak: [...] pomimo, że postanowienia te naruszają obowiązujące prawo oraz wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017r. znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne badanie prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 2004 r., którą nałożono na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym.

Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę na postanowienie, którego przedmiot wyznaczył granice sprawy. Rzeczą zatem Sądu było sprawdzenie zgodności kontrolowanych postanowień z przepisami mającymi zastosowanie przy zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 128 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej u.p.e.a.) zażalenie na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego jest odrębnym środkiem zaskarżenia od zarzutów oraz zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34).

Ocena legalności zaskarżonego postanowienia musiała być zatem zawężona do oceny działań organów egzekucyjnych w zakresie orzeczenia o wykonaniu zastępczym obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a Sąd Wojewódzki uprawniony był do zbadania zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 217 i art. 129 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 18.11.2014 r., II OSK 1068/13).

Dodatkowo wskazać należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było sporne, że tytuł wykonawczy został skarżącej doręczony na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego, zastosowany środek w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadził do realizacji obowiązku i w efekcie nakazane roboty budowlane nie zostały wykonane.

Jak zaznaczył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spornym zagadnieniem stało się natomiast określenie przez organ egzekucyjny wysokość zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości 48 500 zł. Z akt sprawy wynika, że kwota zaliczki odpowiada cenie (brutto) wykonania przedmiotowych robót budowlanych, określonej przez wykonawcę, wyłonionego w drodze zapytania ofertowego. Sąd Wojewódzki przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na kwotę określoną przez wykonawcę, zwłaszcza, że określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnemu. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że postępowanie egzekucyjne toczy się wiele lat, a skierowane do skarżącej upomnienie oraz tytuł wykonawczy, a także nałożona i wyegzekwowana grzywna w celu przymuszenia - nie doprowadziły do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną z [...] marca 2004 r. Niewątpliwie istotna byłą okoliczność, że organ egzekucyjny przyjął ofertę od jedynego wykonawcy, który zgłosił się do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Jednak zastrzeżenia budzi ocena Sądu Wojewódzkiego, że kwota zaliczki stanowi realne zabezpieczenie niezbędnych kosztów umożliwiających wykonanie wymaganych robót budowlanych. Rzecz w tym, że zaproponowana przez zgłaszającego się wykonawcę cena przedmiotowych robót budowlanych nie została należycie zweryfikowana.

Z akt sprawy wynika, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęła jedna oferta cenowa z dnia [...] listopada 2016 r. zawierająca jedynie zakres robót do wykonania oraz określająca kwotę 48 500 zł za wykonanie robót budowlanych. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia Komisji dla dokonania oceny najkorzystniejszej oferty w sprawie wyboru wykonawcy robót budowlanych w ramach wykonania zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. w którym Komisja stwierdziła, że "oferta spełnia wymogi formalne i merytoryczne, wpłynęła terminowo i zakres robót budowlanych jest zgodny z zaproszeniem ofertowym".

W takim stanie sprawy należało stwierdzić, iż fakt, że do wykonania zastępczego zgłosił się tylko jeden podmiot, nie zwalniał organu egzekucyjnego od sprawdzenia, czy zaproponowana przez niego cena jest rzetelnie wykazana. Przyjąć bowiem należy, że zaliczka powinna się odnosić do przybliżonych kosztów, które są niezbędne do wykonania zastępczego. Tymczasem z kontrolowanych postanowień wynika, ze organy obu instancji w sposób automatyczny potraktowały ofertę cenową jako rzeczywiste koszty realizacji przedmiotowych robót budowlanych. W takiej sytuacji trudno założyć, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, że kwota zaliczki stanowiła efekt miarkowania kosztów wykonania zastępczego. Oczywiście rację ma Sąd Wojewódzki podnosząc, że koszty robót budowlanych mogą ulec obniżeniu lub podwyższeniu, co wpłynie na końcowe ich wyliczenie w trybie art. 133 u.p.e.a.

Jednak okoliczność, że zaliczka będzie rozliczana w końcowym wykazie kosztów postępowania egzekucyjnego nie oznacza braku obowiązku zweryfikowania oferty cenowej na wstępnym etapie ustalania przybliżonych kosztów wykonania zastępczego. Skoro organy obu instancji nie dokonały żadnej analizy w tym zakresie, to przedwczesne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, akceptujące wysokość określonej zaliczki. Ponadto należy zauważyć, że wymogiem wynikającym z przepisu art. 128 § 1a u.p.e.a. jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Z postanowienia orzekającego o wykonaniu zastępczym, powinny wynikać ustalenia organu o przewidywanych kosztach ogólnych i ich relacji do wysokości zaliczki.

W orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko, zgodnie z którym zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo ich całość. Istotne jest jednak to, aby po pierwsze zobowiązanie do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności kosztorys sporządzony przez osobę uprawnioną, a po wtóre nie przekraczało ogólnej wartości kosztorysowej robót. Wskazuje się przy tym, że kosztorys określa koszt szacunkowy, który po faktycznym wykonaniu robót może ulec obniżeniu, bądź, podwyższeniu, stanowi więc miarkowanie kosztów wykonania zastępczego (wyrok NSA z 31.05.2012 r. II OSK 440/11; wyroki WSA z 21.12.2012 r. VII SA/Wa 357/12, 01.12.2016 r. VII SA/Wa 107/16; 21.12.2018 r. VII SA/Wa 1130/18).

Sądy administracyjne wskazują, że wymieniona w art. 128 § 2 u.pe.a. zaliczka stanowi tzw. przedpłatę, która spełnia funkcję finansowego zabezpieczenia wykonania zastępczego. Zatem wyłącznie kwota wyższa niż wartość kosztorysowa robót ogółem, wynikająca ze sporządzonego kosztorysu inwestorskiego, nie mogłaby zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego (por. wyroki WSA z 1.12.2016 r. VII SA/Wa 104/16; z 3.11.2016 r. II SA/Go 624/16). Z większości orzeczeń wynika, że możliwość obciążenia zobowiązanego nawet pełnymi przewidywanymi kosztami wykonania zastępczego w ramach obowiązku wpłacenia zaliczki łączy się zasadnie z uznaniem, że chodzi o koszty jedynie prognozowane, gdyż koszty końcowe są rozliczane w trybie art. 133 § 1 u.p.e.a. Przykładowo w wyroku NSA z 11.02.2014 r. II OSK 2185/12 zaznaczono, że przepisy prawa nie określają, w jakiej wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określać zaliczkę na poczet wykonania zastępczego, co oznacza, że może zostać ona określona w wysokości zbliżonej do całości kosztów. Jednocześnie NSA przyjął, że nie można postawić zarzutu naruszenia prawa organowi egzekucyjnemu, który zaliczkę określił na kwotę stanowiącą koszt wykonania zastępczego, jeżeli koszt ten opiera się na wstępnym kosztorysie.

W tym miejscu należy również odnotować odmienną linię orzeczniczą, w ramach której nie jest akceptowana możliwość określenia zaliczki jako kwoty stanowiącej całość szacowanych kosztów wykonania egzekwowanego obowiązku. Wskazuje się mianowicie, że regułą powinno pozostawać, iż partycypowanie przez zobowiązanego w kosztach wykonania zastępczego może polegać na uiszczeniu przez niego ex ante jedynie pewnej części kosztów zlecenia wykonania egzekwowanego obowiązku przez inną osobę (por. wyroki WSA z 30.05.2017 r. VII SA/Wa 1620/16; z 24.05.2016 r. II SA/Gl 117/16; 10.07.2012 r. VII SA/Wa 333/12; 25.10.2017 r. VII SA/Wa 592/17).

Mimo niejednolitego podejścia w orzecznictwie co do sposobu określenia wysokości zaliczki przewidzianej w art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a., należy założyć, że wskazana w postanowieniu przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a) nie może w sposób automatyczny wyznaczać wysokości zaliczki obciążającej zobowiązanego. Nie można jednak wykluczyć przypadków, gdy wysokość zaliczki odpowiadać będzie całkowitej kwocie wynikającej ze wstępnego kosztorysu wykonania zastępczego. Każdorazowo ważne jest bowiem to, aby określenie wysokości zaliczki było poprzedzone rzetelną analizą prognozowanych kosztów wykonania zastępczego oraz uwzglęnieniem całokształtu okoliczności danej sprawy egzekucyjnej. Rozwiazania przyjmowane przez organ egzekucyjny w zakresie ustalanej zaliczki powinny gwarantować realne zabezpieczenie niezbędnych kosztów wykonania zastępczego oraz sprawne zakończenie czynności egzekucyjnych. Celem przepisów art. 128 § 2, art. 129, art. 133 i art. 134 u.p.e.a. jest zapewnienie uiszczenia całości kosztów wykonania zastępczego przez zobowiązanego, przy jednoczesnym dbaniu o to, by ciężar ekonomiczny czynności podejmowanych w tym zakresie nie musiał być pokrywany ze środków publicznych. Stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ egzekucyjny ma obowiązek starannego określenia przybliżonej kwoty wykonania zastępczego oraz wysokości zaliczki obciążającej zobowiązanego na podstawie wszechstronnie ocenionego materiału dowodowego.

Niespełnienie powyższych wymagań w niniejszej sprawie i brak wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniach postanowień przesłanek podjętych rozstrzygnięć skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niedostrzeżenie powyższych uchybień proceduralnych przez Sąd Wojewódzki sprawiło, że ocena co do prawidłowości przedmiotowych postanowień nie zasługiwała na aprobatę.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.