Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 329/05 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. oddalił skargę K. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce T. P. w S. przy ul. A.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżone postanowienie wydane zostało po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1136/02 uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 29 maja 2000 r. nakazującą T. P., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), rozbiórkę fundamentów betonowych pod budynek garażowo-gospodarczy, wykonanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, iż wobec "przystąpienia do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę wyłączone będzie orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast zastosowanie będzie miał przepis art. 50 ust. 1 ustawy, który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane".

Zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku co do dalszego postępowania, a wytyczne te - z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Związanie to może być wyłączone tylko w razie zaistnienia, po wydaniu wyroku, istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a takie zmiany w sprawie niniejszej nie miały miejsca. Sąd I instancji wskazał także, iż żaden z zarzutów skargi nie dotyczy zaskarżonego orzeczenia, a zarzuty podnoszone w skardze sprowadzają się wyłącznie do żądania nakazania rozbiórki wykonanych fundamentów. Zarzuty te dotyczą w istocie nie tego etapu postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie lecz dalszego toku postępowania, w którym - na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ wyda jedną z trzech przewidzianych w tym przepisie decyzji, tj. decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę wykonanej części obiektu, decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem lub decyzję zobowiązującą inwestora do wykonania określonych czynności lub robót.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. K. reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, zarzucając:

"1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie wyłącznie za podstawę rozstrzygnięcia, że organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, tu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1136/02, a w ten sposób niezasadne ograniczenie kontroli formalnej i merytorycznej skarżonego postanowienia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nierozpoznanie stanu faktycznego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że organ zasadnie uznał, iż w sprawie konieczne jest wstrzymanie prac budowlanych na podstawie powołanego przepisu."

Wskazując powyższe - skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że z treści art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika "związanie Sądu rozstrzygającego w sprawie skargi na postanowienie organu rozstrzygnięciem co do poprawności wnioskowania, ustaleń i wnioskowania w sprawie właściwych przepisów przez Sąd orzekający poprzednio. Przyjmowanie takich założeń naruszałoby zasadę instancyjności i sądowej kontroli rozstrzygnięć i mogłoby prowadzić do pozbawienia strony realizacji przysługujących na mocy przepisów środków ochrony jej praw".

Zdaniem skarżącej zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że inwestor zamierza kontynuować prace budowlane przy realizacji zamierzonej inwestycji świadczyć może o dokonaniu przez Sąd weryfikacji prawidłowości zastosowanego przepisu art. 50 Prawa budowlanego oraz trafności jego wykładni, a więc świadczyć może o niekonsekwencji Sądu, który akcentuje, że jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2003 r. a jednocześnie dokonuje ustaleń co do trafności tej oceny i wskazań. Skarżący kwestionuje przy tym ustalenia faktyczne przyjęte jako podstawa rozstrzygania w skarżonym postanowieniu. W sprawie nie zachodziła bowiem okoliczność braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lecz w dacie wydawania przez organ zaskarżonego postanowienia inwestor w ogóle nie posiadał żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja wydana w tym przedmiocie przez organ I instancji została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 15 lipca 1996 r. i postępowanie w sprawie zostało umorzone. Skarżąca zwraca przy tym uwagę, że to wadliwe, jej zdaniem, postanowienie nie weryfikowane przez Sąd I instancji prowadzi do kolejnych naruszeń prawa przez organy nadzoru budowlanego. Takim naruszeniem prawa było wydanie w dniu 31 grudnia 2004 r. wadliwej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydanej z naruszeniem tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 pow. ustawy), co oznacza pełne związanie tego sądu podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani do stawiania hipotez jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Dla spełnienia wymagań materialnych skargi kasacyjnej niezbędne jest więc wskazanie, które przepisy określonej ustawy, oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu art. 174 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazującego co może być podstawą kasacji. Przepis ten wskazuje jedynie na jakich podstawach powinna opierać się skarga kasacyjna, w żadnym więc razie nie może być taką podstawą. Wskazanie we wniesionej w sprawie niniejszej skardze kasacyjnej jako podstawy kasacji przepisu art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez wskazania jaki przepis postępowania autor skargi uważa za naruszony zaskarżonym wyrokiem wyklucza możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności tej skargi. Zarzut zaś błędnej wykładni art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się nie do zaskarżonego orzeczenia, lecz do prawomocnego wyroku NSA z dnia 4 listopada 2003 r., a wywody zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczące tej kwestii stanowią prawnie niedopuszczalną polemikę z tym wyrokiem. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku sprawy krytyczna ocena autora skargi dotycząca treści art. 153 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis ten jednoznacznie i kategorycznie przesądza o wiążącym charakterze oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Związanie to dotyczy zarówno Sądu jak i organu administracji rozpatrującego sprawę ponownie. Naruszenie przez organ administracji przepisu art. 153 pow. ustawy powodowałoby konieczność - w razie złożenia w tej sprawie skargi - uchylenie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego stanowiłoby istotne naruszenie prawa, będące podstawą do wniesienia skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzenia, że inwestor nadal podtrzymuje zamiar realizacji rozpoczętej budowy nie oznacza dokonywania przez Sąd ten weryfikacji ocen zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. lecz jest przytoczone na okoliczność niezaistnienia po wydaniu tego wyroku zmiany istotnych okoliczności sprawy, co miałoby znaczenie przy ocenie mocy wiążącej ocen i wytycznych zawartych w tym wyroku.

Zarzuty zaś dotyczące decyzji wydanej w dniu 31 grudnia 2004 r. (uchylonej w ramach autokontroli przez organ administracyjny) jako wykraczające poza przedmiot sprawy niniejszej nie mogą być rozważone i ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu adwokata z urzędu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.