Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2513/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 125/14 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 listopada 2013 r. nr SKO/GN-415/92/2013 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 125/14, po rozpatrzeniu skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 listopada 2013 r., nr SKO/GN-415/92/2013 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 24 marca 2011 r., wydaną na wniosek skarżącego, zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha.

W dniu 22 czerwca 2011 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Skarżący wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego S. K. z dnia 27 czerwca 2011 r., w którym w jego ocenie nie uwzględniono położenia działek w pobliżu oczyszczalni ścieków i na terenie zalewowym oraz niemożności pełnego uzbrojenia działek nr [...] i [...] z uwagi na położenie instalacji pod nową nawierzchnią ulicy, objętą pięcioletnią gwarancją. W korekcie operatu rzeczoznawca majątkowy zmniejszył wzrost wartości gruntu do kwoty 33.900 zł. W związku z tym Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 listopada 2011 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości, czyli w kwocie 10.170 zł. Jednakże po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości, czyli kwocie 11.940 zł. Również i ta decyzja zastała uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, wobec niedotrzymania przez dotychczasowego rzeczoznawcę zakreślonego mu terminu do odniesienia się do zastrzeżeń strony i poprawienia operatu, zlecił opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. Po jego wykonaniu i ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia 16 września 2013 r., na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i uchwały Rady Miejskiej L. z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 34, poz. 461), po raz trzeci ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 11.160 zł oraz ustalił termin jej wniesienia. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że ponownie opracowany operat szacunkowy z dnia 29 kwietnia 2013 r. ustala wzrost wartości nieruchomości na kwotę 37.200 zł. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Organ I instancji omówił szczegółowo treść operatu i stwierdził, że nie budzi on zastrzeżeń, uzasadniających stosowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub zlecenie opracowania operatu innemu rzeczoznawcy. Równocześnie organ I instancji poinformował stronę o treści art. 10 kpa oraz o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. J. Ż. wniósł uwagi do operatu szacunkowego, do których pismami z dnia 14 lipca 2013 r. oraz z dnia 21 sierpnia 2013 r. ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy. Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę, że przedłożony przez niego dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez M. M. nie może zostać uwzględniony przy ustalaniu wartości przedmiotowych nieruchomości w celu naliczenia opłaty adiacenckiej. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] po podziale nie miały możliwości podłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W postępowaniu szczegółowo zaś zostało wyjaśnione i udowodnione, że wszystkie działki po podziale miały możliwość podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, wobec czego w przedstawionym przez stronę operacie szacunkowym błędnie określono stan zagospodarowania wycenianych działek po podziale, a tym samym do porównania przyjęto nieruchomości niepodobne do wycenianej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. Ż. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 98 a ust. 1, w związku z art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, w związku z art. 75 i 80 kpa przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia nierzetelnego operatu szacunkowego. Według skarżącego autor tego operatu nie powinien zwracać się do poprzedniego rzeczoznawcy majątkowego o wydanie opinii budowlanej na temat stanu uzbrojenia działek. W celu ustalenia tej okoliczności należało powołać odrębnie biegłego z zakresu budownictwa, o ile nowy rzeczoznawca nie był w stanie wyjaśnić jej samodzielnie. Organ I instancji powinien uzyskać od rzeczoznawcy M. M. pisemne wyjaśnienia dotyczące rozbieżności z operatem rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego na zlecenie organu oraz dokonać samodzielnie oceny operatu dołączonego przez stronę, nie zaś poprzestać na wyjaśnieniach nowego rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący nadal twierdził, że działki nr [...] i [...] nie posiadają przyłączy do sieci wodno-kanalizacyjnej, co nie pozwala na zawarcie odpowiedniej umowy z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu do wniesienia opłaty, zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz omówił przesłanki prawne ustalenia kwestionowanej opłaty. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy powołał ustalenia wynikające z protokołu wizji terenowej przedmiotowych działek z dnia 19 kwietnia 2013 r. przeprowadzonej z udziałem skarżącego, z pism przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. i 7 września 2012 r. na temat możliwości wodno-kanalizacyjnego uzbrojenia działek nr [...] i [...] oraz z pism zarządcy drogi z dnia 21 lipca 2011 r. i 17 września 2012 r. na temat ograniczeń czasowych w wykonaniu przyłączy wodno-kanalizacyjnych. W ocenie organu rzeczoznawca trafnie uznał, że istnieje techniczna możliwość obsługi trzech działek z przyłącza znajdującego się tylko na jednej z nich, co oznacza brak osobnych przyłączy na dwóch z działek i uzasadnia poprawkę 33,3% dla tego elementu uzbrojenia. W związku z tym zarzuty dotyczące znaczenia braku uzbrojenia działek nr [...] i [...] organ ocenił jako nieuzasadnione. Organ II instancji wyjaśnił, że poprzedni rzeczoznawca wydał w dniu 29 marca 2013 r. opinię dotyczącą przyłącza wodociągowego, współdziałając w tym zakresie w wycenie. Jednak rzeczoznawca ten posiada uprawnienia budowlane i z tego względu mógł wydać opinię z tego zakresu. Autor operatu był uprawniony do wykorzystania niezbędnych opinii innych specjalistów (art. 155 ust. 1 u.g.n. i § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.), w tym wyjaśnień rzeczoznawcy M. M.. Organ II instancji stanął na stanowisku, że nowy operat jest kompletny, nie zawiera pomyłek i nieścisłości, wykorzystuje ustalenia wynikające z dołączonych do operatu dokumentów. Analiza lokalnego rynku nieruchomości była szczegółowa i nie budzi zastrzeżeń. Równocześnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że prawidłowa była ocena organu I instancji dotycząca przedstawionego przez skarżącego kontroperatu, uznanego za wadliwy. Nie było więc uzasadnione zlecenie wyceny innemu rzeczoznawcy bądź uzyskanie dalszych wyjaśnień od dotychczasowych rzeczoznawców. Kwestia możliwości zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym nie była istotna, skoro działki wycenione posiadały uzbrojenie w sieć kanalizacyjną i sanitarną oraz możliwe jest wykonanie dodatkowych przyłączy. W ocenie organu odwoławczego nie było natomiast podstawy prawnej do ustalenia decyzją terminu zapłaty (art. 148 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. Ż.. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 98 a i art. 155 ust. 1 w związku z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami związane z ustaleniem stanu uzbrojenia działek nie w oparciu o ewidencję sieci, lecz na podstawie nieudokumentowanych informacji uzyskanych od innego rzeczoznawcy, a ponadto naruszenie art. 80 i art. 81 w związku z art. 10 § 1 i art. 7 kpa, związane z ustaleniem stanu uzbrojenia działek w sprzeczności z dokumentami urzędowymi i na podstawie informacji nieujawnionych stronie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powołana przez organ opinia z dnia 29 marca 2013 r. nie spełnia warunków opinii budowlano-technicznej, nie powołuje dokumentów źródłowych, nie podaje danych technicznych przyłącza na działce nr [...] i technicznych możliwości uzbrojenia działek nr [...] i [...]. Opinii tej nie było w aktach sprawy. Jej wykonania nie zlecił organ I instancji. Jak wskazał dalej skarżący, brak przyłączy wodnych i kanalizacyjnych na działkach nr [...] i [...] znacząco obniża ich wartość. Nie mogą one być obsługiwane z przyłącza na działce nr [...]. Rzeczoznawca nie wyjaśnił z czego wynika przyjęta w operacie poprawka 33,3%. Skarżący zakwestionował uznanie przez organ za prawidłowe udziału poprzedniego rzeczoznawcy w wycenie nieruchomości. Stwierdził, że nic mu nie wiadomo na temat informacji żądanych przez rzeczoznawcę od M. M. i treści udzielonych mu informacji. W ocenie skarżącego organy pominęły okoliczności wynikające z pism LPWiK z dnia 10 lipca 2012 r. oraz ZDM z dnia 21 lipca 2011 r. Opracowane operaty w każdym przypadku pomijały zarzuty skarżącego i zaniżały wartość działki nr [...] przed podziałem. Do porównania przyjęto działki uzbrojone, zaś poprawki korygujące są ustalone nieprawidłowo. Prawidłowa zaś jest wycena w operacie sporządzonym przez M. M..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi przedmiotowa opinia budowlana dołączona jest do akt administracyjnych i wynika z niej, że wszystkie działki powstałe po podziale mają dostęp do uzbrojenia (do miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej) bez naruszania nawierzchni ulicy. W nowym operacie wykorzystano w zakresie uzbrojenia działek dane z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w tym kserokopię mapy zasadniczej (s. 3 i 9 operatu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 125/14 oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie pojawiają się wymagające rozstrzygnięcia zagadnienia typowe w sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej, zatem kwestia mocy dowodowej operatu szacunkowego, czy raczej prawidłowości jego oceny przez organ, a to wobec twierdzeń zobowiązanego odmiennie charakteryzującego cechy działek powstałych w wyniku podziału (w tym przypadku w zakresie tzw. uzbrojenia technicznego) oraz kolejna kwestia wymaganego sposobu podważenia mocy dowodowej operatu przez stronę (czy wystarczające jest przedstawienie operatu własnego i samo zaprzeczanie ustaleniom, na których oparł się organ, czy też strona powinna udowodnić swoje twierdzenia). W kwestii oceny operatu i poprzedzających jego opracowanie czynności biegłego rzeczoznawcy Sąd w pełni podzielił wywody zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W niniejszej sprawie opracowano kilka operatów i każdorazowo pozwoliły one na ustalenie opłaty w granicach około 11.000 zł. Sąd podkreślił, że inaczej byłoby jedynie w przypadku uznania za prawdziwe gołosłownych twierdzeń skarżącego lub jego argumentacji dotyczącej nieistnienia przyłączy na dwóch działkach, niemającej znaczenia dla oceny stanu ich uzbrojenia (dostępności określonych sieci technicznych). W ocenie Sądu I instancji odmienne ustalenia przyjęte w operacie i przytoczone przez organ nie były dowolne, lecz należycie udokumentowane. Organy w oparciu o operat szacunkowy trafnie w ocenie Sądu ustaliły, że działka nr [...] przed podziałem przylegała do ulicy o nawierzchni asfaltowej położonej w 2010 r., objętej 5-cio letnią gwarancją. Posiadała uzbrojenie techniczne w postaci sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Do znajdującego się na działce budynku gospodarczego doprowadzone było przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne. W 2010 r. wydano pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku na mieszkalny wraz z przyłączem wody i kanalizacji przy tej ulicy. Wynika z tego, w ocenie Sądu, że przyłącza te miały obsługiwać cały budynek na działce nr [...]. Granica między działkami nr [...] i [...] przebiega częściowo przez budynek (według decyzji podziałowej po ścianie oddzielenia przeciwpożarowego). Według mapy zasadniczej na dzień podziału działka nr [...] posiadała następujące uzbrojenie techniczne: sieć wodociągowa w ulicy, sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy, sieć kanalizacji deszczowej i sieć energetyczna przy działce. Nie posiadała odrębnych przyłączy wodnego i kanalizacji sanitarnej. Działka nr [...] posiadała sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Do budynku doprowadzone było przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne. Działka nr [...] (niezabudowana) posiadała sieć wodociągową w ulicy, sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy, sieć kanalizacji sanitarnej ks 200 przy północnej granicy działki w kierunku ulicy Wandy, z możliwością wpięcia bez konieczności naruszenia nawierzchni ulicy i chodnika, sieć energetyczną i kanalizacji deszczowej w ulicy. Nie posiadała odrębnych przyłączy wodnego i kanalizacji sanitarnej. Dokonując ustaleń odnośnie stanu uzbrojenia działek rzeczoznawca majątkowy powołał się na dokumentację otrzymaną od zleceniodawcy (Gmina L.) i wyjaśnienia z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w L. oraz informacje od S. K. (posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie budowy dróg i urządzeń sanitarnych). Z materiałów tych wynikało, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wyraża zgodę na budowę nowych przyłączy dla działek nr [...] i [...], natomiast zarządca drogi nie wyrażał zgody na naruszenie jezdni i chodnika do października 2015 r. Możliwe byłoby natomiast podłączenie działki nr [...] do kanalizacji sanitarnej ks 200 prowadzącej do innej ulicy. Istniejące przyłącze jest wystarczające do obsługi wszystkich działek. W 2013 r. zarządca drogi wyraził zgodę na budowę nowych przyłączy. Operat zawiera fragment mapy zasadniczej przedstawiającej stan uzbrojenia działek. W szczególności działka nr [...] posiadała wspólne przyłącze wodne i kanalizacyjne z działką nr [...], zaś działka nr [...] posiadała kanalizację sanitarną (w kierunku ul. W.) oraz możliwość podłączenia wody ze wspólnego przyłącza na działce nr [...]. Z dołączonych pism przedsiębiorstwa WiK wynikało, że wykonanie odrębnych przyłączy do działek nr [...] i [...] wymagałoby wykonania wykopów otwartych w ulicy objętej gwarancją. Ustalenia te ponownie przytoczono w operacie szacunkowym. Podkreślić zatem należy, że wszelkie ustalenia i oceny organów dotyczące stanu uzbrojenia technicznego działek znajdowały oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie uzbrojenia technicznego działek pojawia się w przepisach prawnych, przykładowo w § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zdaniem Sądu nietrafnie skarżący łączy omawianą cechę działki z istnieniem przyłączenia, gdy wystarczająca jest jego możliwość stwierdzona przez rzeczoznawcę i organ. W oczywisty sposób dotyczy to działki niezabudowanej (w tym przypadku nr [...]), ale również działek zabudowanych, na których usytuowany jest budynek podzielony w pionie i posiadający nawet przyłączenie do sieci. Z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) wprost wynika, że czym innym są przyłącza, których brak na dwóch z działek skarżący uznaje za tak istotny, a czym innym sieci (art. 2 pkt 5, 6, i 7 tej ustawy). Nie miało w niniejszej sprawie znaczenia, w ocenie Sądu, odrębne zagadnienie istnienia warunków podłączenia nieruchomości do sieci, istotne dla innego rodzaju opłaty adiacenckiej (art. 143 i nast. u.g.n.).

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że opisanych wyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych nie miała na uwadze rzeczoznawca Marta Maruda, co całkowicie dyskwalifikuje przydatność dowodową sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. Sąd podkreślił, że był to operat sporządzony przez stronę (operat prywatny, własny) nie mający znaczenia dowodu z operatu wymaganego dla ustalenia opłaty. Operat ten nawet nie został sporządzony w nawiązaniu do operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że prywatne opinie biegłych mają znaczenie procesowe równoważne z przytoczeniami strony. Mogą stanowić zatem źródło informacji o okolicznościach wymagających wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym. Wobec należytej oceny przez organy mocy dowodowej operatu Z. S., niezgodny z nim i wcześniej opracowany operat prywatny nie uzasadniał, jak trafnie wskazał organ, podjęcie dalszych czynności wyjaśniających związanych z wyceną nieruchomości. Wszelkie zatem zarzuty skarżącego związane z okolicznościami wymienionymi w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami były bezzasadne. Sąd podkreślił, że ocena operatu dokonana przez organ nie naruszała zasady swobodnej oceny dowodów, zaś skarżący nie wykorzystał możności podważenia operatu, o której został pouczony, przy wykorzystaniu opinii organizacji zawodowej.

Również zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu udokumentowania przez organ ustaleń biegłego rzeczoznawcy wykorzystanych do opracowania operatu szacunkowego, Sąd uznał za bezzasadne, skoro biegły nie ma obowiązku udokumentowania w ogóle lub w pełnym zakresie wykorzystanych ustaleń. Wiedzę o tych ustaleniach organ i strony uzyskują poprzez treść operatu szacunkowego. Skoro zawarte w nim ustalenia i ich udokumentowanie było wystarczające do dokonania oceny mocy dowodowej operatu, to ponowne, osobne gromadzenie tych pomocniczych dowodów przez organ było, w ocenie Sądu, zbędne. Z tych względów organ słusznie nie uwzględnił zarzutów merytorycznych do operatu szacunkowego, dotyczących przykładowo zasięgu zmniejszenia wartości działek pozbawionych przyłączy. W treści operatu rzeczoznawca omówił wszelkie zarzuty skarżącego związane z okolicznościami mającymi wpływ na wycenę nieruchomości, zatem zostały one przez biegłego rozważone i uwzględnione w niezbędnym stopniu przy sporządzaniu operatu. Sąd podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia ustalenia opłaty od zgody strony.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 125/14 wniósł J. Ż.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, czyli art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w związku z art. 155 ust. 1 i art. 154 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości należnej opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S., którego ustalenia obarczone są istotnymi błędami w zakresie stanu faktycznego, sprzecznego z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania.

II. przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz niedokonaniu przez Sąd I instancji właściwej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie prawidłowości dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanych w oparciu o tę ocenę ustaleń faktycznych niezbędnych dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej,

- art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym rozpoznaniu i uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skierowanej do Sądu I instancji skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w szczególności sporządzenia opinii budowlano-technicznej przez S. K. bez zlecenia przeprowadzenia tego dowodu przez organ I instancji, uniemożliwienia zapoznania się z przedmiotowym dowodem skarżącemu oraz dokonaniu w oparciu o ustalenia tejże opinii warunków technicznych uzbrojenia działek gruntu po podziale.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego kasację kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie wypełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 141 § 4 określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku w sprawie objętej skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności decyzji i przyjęcie innej podstawy orzeczenia, niż domaga się skarżący. Podkreślić przy tym należy, że błąd w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd I instancji dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeżeli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady uzasadnienia jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast, jak już to było podniesione, sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 powołanej ustawy.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu (ust. 1 i 1a), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały powołane wyżej przesłanki warunkujące możliwość wymierzenia przez właściwy organ stronie skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest natomiast fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości. W celu zbadania, czy taki wzrost nastąpił, ustawodawca w art. 98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określił tryb ustalania tej okoliczności. Zgodnie z treścią tego przepisu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przy tym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ponadto przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Po dokonaniu analizy sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że sformułowane w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące tej kwestii nie znajdują podstaw. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został, jak prawidłowo wywiódł to Sąd I instancji, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Biegły prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca ustalił również istotne cechy rynkowe mające wpływ na szacowaną wartość nieruchomości gruntowej i oznaczył ich procentowe wagi. Przy czym zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór metody oraz transakcji gruntami uznanymi przez rzeczoznawcę majątkowego za nieruchomości podobne zostały, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczająco uzasadnione. Nawiązując do podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii nieistnienia przyłączy na działkach powstałych po podziale, wyjaśnić należy, że Sąd I instancji uwzględnił i rozważył dokładnie tę okoliczność, o czym świadczy szczegółowe uzasadnienie tej kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę były wadliwe i rzutowały w sposób istotny na wynik sprawy. Stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Tym samym stwierdzić należy, że organy prawidłowo zastosowały art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie wskazanego przepisu.

Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie – rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w rozdziale I działu IV (określenie wartości nieruchomości) ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 159 tej ustawy. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to rzeczoznawca dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Dlatego też Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej, która oparta została na operacie szacunkowym, zobligowany jest zbadać, czy organy orzekające prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 80 kpa, dokonały oceny tego dowodu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, dokonując tej oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, zasadnie doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z prawem, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Operat nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej, co zasadnie stwierdziły organy orzekające w rozpatrywanej sprawie i co potwierdził Sąd I instancji. Skoro zaś, jak niewadliwie ustalił Sąd I instancji, wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku jej podziału, potwierdzony został znajdującym się w aktach sprawy, prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym, a zastosowana stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 30% odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej uchwale Rady Miejskiej L. z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji nie naruszają prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, właściwie dokonały jego subsumcji do normy prawnej zawartej w art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, czym uczyniły zadość normie zawartej w art. 107 § 3 kpa.

Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, wynikająca z przepisów ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez Sąd i organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd, jak i organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania. Skoro operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i mógł zostać wykorzystany do ustalenia opłaty adiacenckiej, to brak było podstaw do występowania przez organ o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miał możliwość skorzystania z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji i operatu sporządzonym na jego zlecenie. W szczególności, zgodnie z treścią art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd orzekł jak w sentencji.