Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 872/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3; art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 27, art. 34
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu [...] listopada 2016 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego uchwałą z dnia 30 października 2003 r. nr IX/64/03 (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 122, poz. 2247; zm. z 2006 r., nr 12, poz. 155; z 2008 nr 270, poz. 2748; z 2011 nr 100, poz. 1141; z 2013 r., poz. 1647; z 2016 r., poz. 3653). W § 2 przyjęto, że zmiana planu obejmuje zmianę w uchwale nr XXIII/167/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mońki (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 3653):

- w części tekstowej - § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, polegającej na przeznaczeniu pod zalesienie części działek nr geodezyjny [...] we wsi W.i;

- w części graficznej polegającej na zmianie Załącznika nr 1/12.

Następnie w dniu 25 sierpnia 2017 r. Rada Miejska w Mońkach podjęła uchwałę nr XXXVI/251/17 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mońki uchwalonego uchwałą z dnia 30 października 2003 r. nr IX/64/03 (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 122, poz. 2247; zm. z 2006 r., nr 12, poz. 155; z 2008 nr 270, poz. 2748; z 2011 nr 100, poz. 1141; z 2013 r., poz. 1647; z 2016 r., poz. 3653, 4885 z 2017 r., poz. 1898) - § 2 uchwały zmieniającej.

W § 3 uchwały zamieniającej stwierdzono, że przedmiotem zmiany planu jest zmniejszenie zakresu zmiany planu dokonanej uchwałą nr XXIII/167/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mońki (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 3653), dlatego zagadnienia obowiązujące, zawarte w art. 15 ust. 2 i częściowo w ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte już w planie nie są przedmiotem niniejszej uchwały.

Następnie w § 7 uchwały zmieniającej stwierdzono, że w uchwale nr XXIII/167/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mońki (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 3653) § 13 ust. 1 pkt 1 otrzymuje brzmienie: "we wsi W.:

a) teren oznaczony symbolem 45 ZL, obejmujący część działki nr geodezyjny [...] o pow. 1,3000 ha (Zał. nr 1);

b) teren oznaczony symbolem 46 ZL, obejmujący część działki nr geodezyjny [...] o pow. 0,2000 ha (Zał. nr 1);

c) teren oznaczony symbolem 47 ZL, obejmujący część działki nr geodezyjny [...] (po podziale [...]) o pow. 0,4000 ha (Zał. nr 1).

W § 9 uchwały zmieniającej postanowiono, że w zakresie ustalonym uchwałą zmieniającą traci moc uchwała nr IX/64/03 z dnia 30 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 122, poz. 2247; zm. z 2006 r., nr 12, poz. 155; z 2008 nr 270, poz. 2748; z 2011 nr 100, poz. 1141; z 2013 r., poz. 1647; z 2016 r., poz. 3653, 4885 z 2017 poz. 1989).

Wojewoda P. po stwierdzeniu, że uchwała zmieniająca z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr XXXVI/251/17 została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu podano, że powyższa uchwała zmienia w swoim założeniu uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., co wynika z brzmienia § 2. W § 3 ust. 1 uchwały Rada Miejska ustaliła zakres dokonanej zmiany stanowiąc, że obejmuje ona zmianę sposobu zagospodarowania części obszarów gminy M., obejmujących działki nr geodezyjny [...] (po podziale [...]), położonych na terenach wsi W., natomiast § 4 stanowi, że przedmiotem zmiany planu jest zmniejszenie zakresu zmiany planu dokonanej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska zmniejszając zakres zmiany planu, uczyniła to z naruszeniem podstawowych zasad obowiązujących przy tworzeniu prawa. Organ nadzoru podniósł, że analiza zapisów uchwały jak też dokumentacji planistycznej wykazała, że zmiana planu (określona w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.) obejmie zmianę polegającą na przeznaczeniu pod zalesienie części działek o nr geodezyjnych [...] we wsi W.

Natomiast z załącznika graficznego ocenianej uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika jednoznacznie, że obszar objęty planem stanowi tylko część działek wymienionych w uchwale intencyjnej, przeznaczonych dalej pod zalesienie, jest to zatem obszar którego przeznaczenie się nie zmieniło. Należy przez to rozumieć, że pozostałe części działek znalazły się poza procedurą planistyczną, pomimo, że to dla tych właśnie obszarów nastąpiła zmiana przeznaczenia.

Organ nadzoru podniósł, że analiza uchwały wskazuje, iż faktycznie w zamyśle Gminy chodziło o naprawienie błędu, jednakże z drugiej strony zapisy uchwały wskazują (§ 3 ust. 1 uchwały), że zmiana planu obejmuje zmianę sposobu zagospodarowania części obszarów gminy M., obejmujących działki nr geodezyjny [...] co bezwzględnie wymaga powtórzenia procedury zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, że uchwalając zmianę planu miejscowego należy przeprowadzić procedurę szczegółowo opisaną w art. 14-20 ustawy, która obejmuje nie tylko kolejne czynności, które należy wykonać, ale również wskazuje na treści jakie powinna zawierać uchwała zmieniająca plan miejscowy. Zatem chcąc zachować spójność ustaleń faktycznych, z zawartymi postanowieniami uchwały, należało określić sposób zagospodarowania obszarów pozostałych po dokonanej zmianie, w stosunku do wyłączonych obszarów do zalesienia, jak to wcześniej określono w uchwale intencyjnej. Niewłaściwa forma przyjęta dla zmiany planu miejscowego sprawiła, że przedmiotowa uchwała pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w uchwale intencyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.

Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść takiej uchwały ogranicza się do wszczęcia procedury oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny ustalający granice obszaru objętego planem. Ugruntowanym poglądem doktrynalnym jest powtarzająca się fundamentalna zasada nadrzędna, że określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy ustalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu.

W celu podkreślenia znaczenia zachowania właściwej formy i ogólnej staranności przy uchwalaniu planów miejscowych i ich zmian, organ nadzoru powołał treść wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08, w którym stwierdzono, że: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych".

Powyższe, w ocenie organu nadzoru, w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co w pełni uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożyła Gmina M. która podała, że sporna uchwała zmieniająca została podjęta po przeprowadzeniu pełnej procedury przewidzianej w art. od 14 do 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana planu obejmuje zmianę w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. Podl z 2016 r. poz. 3653) polegającą na zmniejszeniu zakresu przeznaczenia terenów pod zalesienie na działkach nr geodezyjny [...] (po podziale [...]), położonych na terenach wsi W. z uwagi na błędny zapis zawarty w uchwale z 2016 r., w której pod zalesienie przeznaczono całe działki, zamiast części działek. Zmiana planu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 30 sierpnia 2017 r. poz. 3248.

Gmina podniosła, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem Gminy prawidłowy i uzasadniony jest zapis w § 2 uchwały zmieniającej. Podano, że wszystkie dokonane zmiany planu z 2003 r. (wymienione w Dziennikach Urzędowych Województwa Podlaskiego) zmieniają ten plan. Wśród tych zmian jest także zmiana planu dokonana uchwałą nr XXVII/167/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 25 sierpnia 2016 r. (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. w 2016 r. poz. 3653), która jest aktualnie zmieniona kwestionowaną uchwałą nr XXXVI/251/17 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mońki (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3248), ponieważ wystąpił w niej błąd. Prawidłowy i uzasadniony jest także, zdaniem Gminy, zapis zawarty w § 3 ust. 1 jak też w § 4 uchwały zmieniającej.

Gmina wywiodła, że w wyniku podjętej uchwały zmieniającej, całe działki podlegają zmianie przeznaczenia określonemu dotychczas w uchwale z 2016 r., poprzez nadanie w § 7 pkt 1 uchwały zmieniającej nowej treści § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały z 2016 r. tj:

a) tylko części działek nr [...] (po podziale [...]), o określonej powierzchni przeznaczone są obecnie do zalesienia;

b) pozostałe części działek, poprzez nadanie w § 7 pkt 1 nowej treści § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały z 2016 r., pozostają jako tereny rolne - zatem przywraca się ich pierwotne przeznaczenie, wynikające z planu z 2003 r.

Nie ma zatem, w ocenie Gminy, potrzeby powtarzania ich pierwotnego przeznaczenia, jeżeli uchyla się ich błędne przeznaczenie zawarte w uchwale z

2016 r.

Zdaniem Gminy nieuzasadniony jest zarzut organu nadzoru jakoby tylko część działek przeznaczona jest do zalesienia a "pozostałe części tych działek znalazły się poza procedurą planistyczną" i pozostają z przeznaczeniem ustalonym w uchwale z 2016 r. a więc także pod zalesienie.

Poprzez sformułowanie zawarte w § 7 uchwały zmieniającej "otrzymuje brzmienie" zmieniono w istocie dotychczasowe przeznaczenie całych przedmiotowych działek; nie pozostawia się zatem pozostałych części działek z przeznaczeniem z 2016 r. tj. także pod zalesienie.

Procedura planistyczna przywraca pozostałym częściom działek, nie przeznaczonym do zalesienia, pierwotny stan prawny planu z 2003 r. Gmina wywiodła, że nawet gdyby przyjąć taką interpretację, że w wyniku zmiany uchwały z 2016 r. pozostałe części działek nie wracają do stanu prawnego z 2003 r., co oznaczałoby, że pozostałe części przedmiotowych działek nie są objęte zmianą planu i w efekcie nie mają przeznaczenia, to także pozostaje rozstrzygniecie, oznaczające, że pozostałe części działek pozbawione są planu co nie jest niezgodne z prawem. Gmina nie ma bowiem obowiązku posiadania planu na całym obszarze gminy. W związku z tym stwierdzenie nieważności uchwały z 2017 r. z argumentacją, że tylko części wymienionych działek mają w planie przeznaczenie, natomiast pozostałe części ich nie mają, czyli nie są objęte planem, nie ma podstaw prawnych. W takiej sytuacji pozostałe części działek (bez planu) podlegałyby przy zamiarze inwestowania, decyzji o warunkach zabudowy. Brak planu na jakimś terenie nie zamyka właścicielowi nieruchomości możliwości jej zagospodarowania zgodnie z jego zamierzeniem.

Gmina nie zgodziła się także z zarzutem, że treść uchwały zmieniającej z 2017 r. jest sprzeczna z uchwałą intencyjną. Podniesiono, że zakres zmiany planu został w uchwale intencyjnej sprecyzowany jasno i polegał na zmianie uchwały z 2016 r. ze wskazaniem, które zapisy należy zmienić i w jakim zakresie, a nie wprost na przeznaczeniu pod zalesienie części działek o nr geodezyjnych [...] we wsi W. Uchwała zawiera też załącznik graficzny określający jaki obszar gminy obejmuje się korektą przeznaczenia terenu.

Zdaniem Gminy w żadnym przypadku nie została naruszona przytoczona w rozstrzygnięciu nadzorczym fundamentalna zasada nadrzędna, że "określona granica obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie". Uchwała podjęta w 2017 r. odpowiada zasięgiem terytorialnym zasięgowi określonemu w uchwale intencyjnej z [...] listopada 2016 r. Podniesiono, że uchwała intencyjna nie jest typową uchwałą, w której zamierza się sporządzić nowy plan z konkretnym przeznaczeniem terenów. Chodziło w niej tylko o naprawienie błędu poprzez ograniczenie przeznaczenia niektórych terenów pod zalesienie. Do uchwały intencyjnej nie wniesiono zastrzeżeń.

Gmina podała, że treść § 7 pkt 1 uchwały zmieniającej została sformułowana ściśle według wytycznych § 85 ust 3 i 4 oraz § 87 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), które stosuje się także do aktów prawa miejscowego, zgodnie z § 143 rozporządzenia. Zmiana dotyczy eliminacji całego § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały z 2016 r. i zastąpienia go nowym tekstem, dotyczącym przeznaczenia pod zalesienie części działek (zamiast całych działek) we wsi W. z określoną nową powierzchnią do zalesienia i z powołaniem się na załącznik graficzny nr 1. Zdaniem Gminy uchwały z 2016 i 2017 r. należy czytać łącznie jako tekst jednolity.

Skarżąca zarzuciła, że nie odniesiono się w szczegółach do jej wyjaśnienia złożonego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, w szczególności nie odpowiedziano na pytanie w jaki sposób dokonać zmiany planu, gdy zamiarem tej zmiany jest tylko korekta zapisu, czy wstawienie przecinka. Przedstawiła dwie metody dokonywania zmiany planu. Pierwsza polega na sporządzeniu nowego planu na określony w uchwale intencyjnej obszar, nazywając go zmianą planu a w końcowej części określając, że stare zapisy planu uchyla się w części objętej zmianą planu. Druga metoda polega na zastosowaniu techniki prawodawczej, podobnie jak czyni się w przypadku zmiany ustawy poprzez zmianę w zasadniczym planie konkretnych paragrafów, punktów, zdań wyrażeń. Zdaniem Gminy drobne zmiany planu można dokonywać poprzez użycie techniki prawodawczej i tak uczyniono w przedmiotowej sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji skargowej Rady Miejskiej w M., ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Odnosząc się do merytorycznego stanowiska w sprawie, organ nadzoru podtrzymał ocenę zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że dla zmiany planu istotne są art. 27 i art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że skutkiem regulacji z art. 34 ust. 1 jest, że gdy uchwalony jest nowy plan, który zmienia plan dotychczas obowiązujący, to dotychczas obowiązujący traci swoją moc na terenie, którego nowy plan dotyczy. Przepis ten dotyczy wszystkich zapisów i ustaleń dotyczących obszaru, na którym uchwalany jest nowy plan, a to oznacza, że w granicach uchwalenia nowego planu nie obowiązują żadne ustalenia z planu zmienionego. Nowy plan miejscowy dla określonego obszaru stanowi "pełnowartościowy", samodzielnie obowiązujący akt prawa miejscowego. W związku z tym ustawodawca przewidział tylko jedną drogę zmiany planu, czyli dokonanie tego w trybie, w jakim został uchwalony zgodnie z art. 27 ustawy. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała tych zasad nie respektuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Skarga Gminy M. została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g.

W świetle powyższego przede wszystkim stwierdzić należy, że Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Miejskiej w M., co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia jej nieważności – art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Uchwała do organu nadzoru wpłynęła w dniu [...] sierpnia 2017 r. a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] września 2017 r. Po drugie, Rada Miejska w M. podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, tj. uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia października 2017 r., nr [...]. Dodać też należy, że skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu [...] października 2017 r. a skarga została złożona w dniu [...] listopada 2017 r. Także skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Pierwotnie skarga została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w M., co skutkowało sformułowaniem przez Wojewodę P. w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej. Odnosząc się do tego wniosku podać należy, że co do zasady zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. skarga na rozstrzygniecie nadzorcze służy gminie, a gminę zgodnie z art. 31 u.s.g. reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent), w związku z czym skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien wnieść organ wykonawczy gminy (vide: wyrok NSA z 9 września 2010 r., II OSK 1314/10, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej CBOSA). Odnotować także należy stanowisko, dopuszczające możliwość skutecznego wniesienia skargi przez przewodniczącego rady gminy w sytuacji gdy rada gminy, podejmując uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, upoważniła go do wniesienia skargi do sądu. W takiej sytuacji przyjęto, że podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady i nie można skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, pub. CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wykonanie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego powierzono Burmistrzowi M. Oznacza to, że tylko organ wykonawczy mógł skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Przewodniczący Rady Miejskiej w M. nie był podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi nawet jako pełnomocnik. Skarga ostatecznie, na skutek wezwania Sądu do usunięcia braku formalnego, została podpisana przez Burmistrza M. a więc przez podmiot uprawniony do jej wniesienia. Stąd wniosek o odrzucenie skargi nie mógł być uwzględniony.

Spełnienie powyższych przesłanek pozwoliło Sądowi na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego. W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, Sąd obowiązany jest do oceny, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w przedmiotowej sprawie, kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny normą kompetencyjną umożliwiającą wyeliminowanie wojewodzie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego, był nie art. 91 u.s.g., lecz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. dalej powoływana jako u.p.z.p.). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p przewidział odmienne, szczególne względem u.s.g. przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego (vide: wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2012 r., II SA/Ke 588/12, Lex nr 1240869; wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 377/08, Lex nr 499859).

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej (vide: wyroki NSA: z 3 października 2017 r., II OSK 2050/16, Lex nr 2398124; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 2215/15, Lex nr 2328676). Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia (vide: wyrok WSA w Opolu z 26 września 2017 r., II SA/Op 237/17, Lex nr 2387917).

Nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które w konsekwencji prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2003/17, Lex nr 2387919). Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda, w jego uzasadnieniu musi zatem wykazać nie tylko sam fakt naruszenia prawa w kontekście treści planu, bądź procedury jego uchwalenia, ale także przedstawić przekonującą argumentację, uzasadniającą wniosek, że naruszenie to miało charakter istotny.

Organ nadzoru w sprawie niniejszej stwierdził, że zmiana planu dokonana objętą rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą narusza podstawowe zasady obowiązujące przy tworzeniu prawa oraz art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 27 i art. 34 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru sporna uchwała została podjęta zarówno z istotnym naruszeniem zasad jak i z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu stanowisko to zostało przekonywująco uzasadnione.

W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z uchwałą zmieniającą zmianę z dnia [...] sierpnia 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2003 r., nr [...](także później zmienianej). Z akt sprawy wynika, że intencją przedmiotowej zmiany było zmniejszenie zakresu przeznaczenia terenów pod zalesienie na działkach nr goed. [...] położonych na terenach wsi W. W pierwotnej wersji planu z 2003 r. przedmiotowe działki stanowiły tereny rolne. W § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c uchwały z dnia [...] sierpnia 2016 r. zmieniającej plan z 2003 r. ustalono dla całych tych działek przeznaczenie do zalesienia. Sporna uchwała w sprawie niniejszej stanowi zmianę zmiany planu uchwalonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. i w swoim założeniu, jak już wskazano powyżej, miała na celu zmniejszenie powierzchni zalesienia przedmiotowych działek.

Zmiana ta została dokonana w następującym trybie.

W dniu [...] listopada 2016 r. podjęto uchwałę intencyjną z której wynika, że zmiana będzie dotyczyć planu z dnia [...] października 2003 r. (w nawiasie wskazano kolejne zmiany tego planu kończąc na zmianie opublikowanej w Dz.Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 3653) - § 1 uchwały intencyjnej. W § 2 zawarto zapis, że zmiana planu obejmie zmianę w uchwale zmienianej z 2016 r. w części tekstowej - § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, polegającej na przeznaczeniu pod zalesienie części działek nr geod. [...] we wsi W. oraz w części graficznej polegającej na zmianie załącznika nr 1/12. Z załącznika graficznego uchwały intencyjnej wynika, że zmianą planu objęto całe przedmiotowe działki.

Kwestionowana uchwała zmieniająca z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiera w § 2 zapis zgodnie z którym uchwala się zmianę planu z dnia [...] października 2003 r. (tym razem w nawiasie wskazywanie kolejnych zmian zakończono na zmianie opublikowanej w Dz.Urz. Woj. Podl. z 2017 r., poz. 1898). W § 3 postanowiono, że przedmiotem zmiany planu jest zmniejszenie zakresu zmiany planu dokonanej uchwałą z 2016 r. i dlatego zagadnienia zawarte w art. 15 ust. 2 i częściowo ust. 3 u.p.z.p. zawarte już w planie nie są przedmiotem uchwały zmieniającej. W kolejnej jednostce redakcyjnej zawartej w § 6 postanowiono, że ilekroć jest mowa o zmiennie planu lub planie – należy przez to rozumieć ustalenia (tekstowe i graficzne) określone w planie z 2003 r. W § 7 nadano nową treść § 13 ust. 1 pkt 1 zawartego w uchwale zmieniającej z 2016 r. Następnie w § 9 stwierdzono, że w zakresie ustalonym przedmiotową uchwałą zmieniającą traci moc uchwała z 2003 r. Z załącznika graficznego uchwały zmieniającej wynika, że obejmuje ona tylko część przedmiotowych działek w zakresie przeznaczonym pod zalesie.

Zdaniem Gminy M. na skutek uchwały zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2016 r. przeznaczeniu pod zalesienie uległy całe powierzchnie przedmiotowych działek. Nadanie nowej treść § 13 ust. 1 pkt 1 uchwale z 2016 r. skutkowało przeznaczeniem tylko określonej powierzchni tych działek pod zalesienie. Pozostałe części tych działek na skutek treści § 9 "powróciły" do ich pierwotnego przeznaczenia wynikającego z planu z 2003 r. Gmina wywiodła, że nawet gdyby przyjąć, że części działek nieprzeznaczone pod zalesienie znalazły się poza procedurą planistyczną to nie narusza to prawa, gdyż gmina nie ma obowiązku posiadania planu na całym obszarze.

Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Na skutek błędnego założenia, że istnieje "ciągłość czytania" kolejnych zmian dotyczących obszaru objętego planem, Gmina uchwalając sporną zmianę planu dopuściła się naruszeń wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. W szczególności błędnie przyjęto, iż w stosunku do części działek nieprzeznaczonych pod zalesienie powróci ich przeznaczenie określone w pierwotnej wersji planu z 2003 r.

Pierwotna wersja planu z 2003 r. opublikowana została w Dz.Urz. Woj. Podl. z 2003 r., nr 122, poz. 2247. Zmian do tego planu jest 7 i każda z nich została oddzielnie opublikowana: z 12 lutego 2006 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2006 r., nr 12, poz. 155); z 8 grudnia 1008 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2008 r., nr 270, poz. 2748); z 27 kwietnia 2011 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2011 r., nr 100, poz. 1141); z 10 kwietnia 2013 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 1647); z 8 października 2016 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 3653); z 7 stycznia 2017 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 4885) i z 24 maja 2017 r. (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2017 r., poz. 1898). Nie ma tekstu jednolitego planu miejscowego z 2003 r. Jest jego wersja pierwotna i kolejne zmiany. Zgodnie z art. 34 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się między innymi odpowiednio przepisy działu II "Zmiana (nowelizacja) ustawy" Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908). Stanowi o tym § 143 rozporządzenia. Zgodnie z § 90 zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany – tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego – zmieniony tekst jednolity.

Z powyższego wynika, że zmiana w sprawie niniejszej powinna dotyczyć zmiany planu z 2016 r. a nie jak uczyniła to Gmina zmiany planu z 2016 r. i jego pierwotnej wersji z 2003 r. Nadanie nowej treści § 13 ust. 1 pkt 1 skutkowało utratą mocy tej regulacji zawartej w uchwale zmieniającej z 2016 r. Zmiana ta natomiast nie mogła skutkować, jak postanowiono § 9, utratą mocy uchwały z 2003 r. w zakresie dokonanej zmiany. Pierwotny tekst planu nie zawierał bowiem zapisu odpowiadającego w swej treści § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały zmieniającej z 2016 r. Skoro w uchwale zmieniającej z 2016 r. całe przedmiotowe działki były przeznaczone pod zalesienie i regulacja ta przestała obowiązywać na skutek spornej zmiany, która przeznaczyła już tylko część tych działek pod zalesienie stwierdzić należy, że pozostała część tych działek, tak jak ocenił organ nadzoru, znalazła się poza procedurą planistyczną.

Powyższe błędne rozumienie przez skarżącą instytucji zmiany planu skutkowało naruszeniem zasad jego sporządzania. Nie można bowiem, zdaniem Sądu, zmienić przeznaczenia części terenu objętego planem nie ustalając przeznaczenia pozostałej części w nowym, zmienionym planie.

Po wtóre – treść uchwały zmieniającej musi odpowiadać zakresowi uchwały intencyjnej, w tym jej części graficznej. Rację ma Wojewoda stwierdzając w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że określenie granic obszaru objętego uchwałą intencyjną wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że treść uchwały z dnia [...] listopada 2016 r. inicjującej postępowanie planistyczne nie znajduje odzwierciedlenia w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale. Z załącznika graficznego uchwały intencyjnej wynika, że zmianą planu będzie objęty obszar całych przedmiotowych działek. Natomiast z części tekstowej jak i części graficznej uchwały zmieniającej wynika, że obszar nią objęty dotyczy części tych działek w stosunku do których utrzymano ich przeznaczenie pod zalesienie. Pozostała część tych działek nie została objęta uchwałą zmieniającą.

Błędne założenie Gminy, że przeznaczenie przedmiotowych działek jest określone, albowiem część z nich podlega pod zalesienie a pozostała część powraca do przeznaczenia z 2003 r. czyli pod grunty rolne, skutkowało pominięciem określenia przeznaczenia całych tych działek w uchwale zmieniającej (co też znalazło swoje potwierdzenie w § 3 w którym stwierdzono, że zagadnienia o których mowa w art. 15 ust. 2 i częściowo ust. 3 są już zawarte w planie). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego, czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują jaką funkcję ma on pełnić. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada, możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., I OSK 1278/06; wyrok NSA z 22 października 2008 r. II OSK 567/08 Lex nr 511478; wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2010 r., II SA/Wr 517/10, Lex nr 755638).

W sprawie niniejszej określenie przeznaczenia przedmiotowych działek na skutek wprowadzonej zmiany budzi wątpliwości interpretacyjne samej gminy. Wynika to wyraźnie z treści skargi w której z jednej strony twierdzi się, że zmiana dotyczyła części tych działek w zakresie w jakim podlegać będą one zalesieniu zaś w stosunku do pozostałych części działek powraca ich pierwotne przeznaczenie wynikające z planu z 2003 r. (tereny rolne). Z drugiej strony podnosi się, że nawet gdyby przyjąć, iż pozostałe części działek nie są objęte zmianą planu i nie mają przeznaczenia, to jest to zgodne z prawem, albowiem Gmina nie ma obowiązku posiadania planu na całym obszarze gminy. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 4 października 2017 r. w sprawie II SA/Wr 377/17, w którym stwierdzono, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość czy też nawet sprzeczność, pozwala na dowolne jego zastosowanie - stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni stanowisko to podziela, tak i jak ocenę organu nadzoru, iż w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalania planu. Dodać należy, że z uchwały zmieniającej powinno jednoznacznie wynikać przeznaczenie całych przedmiotowych działek tak, jak postanowiono w uchwale intencyjnej. Jednocześnie w sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której dokonano zmiany planu w stosunku do obszaru, którego przeznaczenie się nie zmieniło (oznaczenie LZ).

Powyższe skutkowało naruszeniem trybu w jakim następuje uchwalanie planu. Jak stanowi przepis art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniany lub uchylany. Nie ma przy tym obowiązku zmiany obowiązującego planu w stosunku do całego obszaru objętego zmienianym planem.

W sprawie niniejszej zmiana kwalifikacji terenów objętych planem, nastąpiła w dopuszczalnym trybie zmiany planu. Gmina w sprawie niniejszej przeprowadziła pełną procedurę przewidzianą w art. 14 – 20 u.p.z.p. Jednakże procedura ta dotyczyła tych części działek, które faktycznie nie zmieniły swojego przeznaczenia w stosunku do uchwały zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nadal są przeznaczone pod zalesienie. Tryb ten zatem był adekwatny w stosunku do części działek i to tych części, które faktycznie nie zmieniły swojego przeznaczenia. W sprawie niniejszej istotnym zaś jest ustalenie przeznaczenia całych działek w tym tych ich części, które nie będą podlegały zalesieniu i przeprowadzenie pełnej procedury uwzględniającej przeznaczenie całych działek.

Na skutek błędnego rozumienia instytucji zmiany planu, Gmina M. w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu i w konsekwencji w sposób istotny naruszyła tryb jego sporządzania. Stanowiło to uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 28 u.p.z.p. był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Dlatego skarga podlegała oddaleniu o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.