Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3646/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2 lit. f-n, art. 2 pkt 3 lit. l) , pkt 18 i pkt 19, art. 5 ust. 6 pkt 1, art. 13 ust. 1a pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 287/15 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpisu przedsiębiorcy do rejestru systemu zapasów interwencyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Energii 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 287/15, oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie wpisu przedsiębiorcy do rejestru systemu zapasów interwencyjnych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. T. Sp. z o.o. wystąpiła do Agencji Rezerw Materiałowych o dokonanie wpisu do rejestru producentów i handlowców, obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. We wniosku spółka wskazała, że przedmiotem jej działalności jest produkcja oleju smarowego nisko lepkościowego O. (kod CN 2710 19 99) na bazie: oleju napędowego (kod CN 2710 19 43), oleju bazowego (kod CN 2710 19 99); oleju roślinnego (CN 1514 19 10), na podstawie zezwolenia z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanego przez Urząd Celny w E. na prowadzenie składu podatkowego w D., ul. P. [...]/[...]. W pkt 6 wniosku ("Dane dotyczące wielkości produkcji, przywozu i rodzaju paliw lub półproduktów rafinacji ropy naftowej lub ropy naftowej, objętych obowiązkiem tworzenia zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw planowanych na dany rok...") spółka nie podała danych w zakresie określonym we wzorze wniosku, lecz "dopisała" produkcję ww. oleju smarowego "niesklasyfikowaną w pkt 6" w ilości 4.000 m3 w okresie rocznym. W ramach pkt 7 ppkt 8 wniosku ("Dane o ilości, rodzaju i gatunku paliwa, półproduktu rafinacji ropy naftowej lub ropy naftowej, objętych obowiązkiem tworzenia zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw w danym roku") spółka podała "oleje napędowe do silników" w ilości 3.280 m3. W "Uwagach" spółka podała, iż "przy produkcji oleju smarowego O. nie potrzebuje prowadzić obowiązku tworzenia zapasów rezerw materiałowych oleju napędowego, gdyż jest to jeden z surowców służących do produkcji oleju smarowego" oraz, że ww. olej smarowy będzie przedmiotem dostaw wewnątrzwspólnotowych do krajów UE i nie będzie sprzedawany na terytorium Polski.

Pismami z [...] lipca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. Prezes Agencji poinformował spółkę, iż z uwagi na przedmiot wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, tj. produkcja oleju smarowego nisko lepkościowego O., nie można jej uznać za producenta w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm., powoływanej dalej jako: ustawa o zapasach). Organ wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w kwestii źródła pochodzenia oleju napędowego, który jest elementem składowym ww. oleju smarowego, w celu wyjaśnienia statusu spółki pod kątem jej obowiązków wynikających z ustawy o zapasach.

W odpowiedzi na powyższe strona wyjaśniła, że olej napędowy o kodzie CN 27 10 19 43 będzie w całości przywożony w ramach wewnątrzwspólnotowego nabycia towarów oraz podkreśliła, że będzie on w całości zużywany do produkcji oleju smarowego i nie będzie przedmiotem obrotu na terenie RP.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezes Agencji wpisał T. Sp. z o.o. do rejestru systemu zapasów interwencyjnych pod nr [...]. W uzasadnieniu wskazano m.in., że spółka nie jest producentem w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach, bowiem produkuje olej smarowy o kodzie CN 27 10 19 99, który nie został ujęty w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych, objętych systemem zapasów interwencyjnych (Dz. U z 2013 r. poz. 515; dalej: rozporządzenie). Jednakże, przywożąc w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego na terytorium Polski olej napędowy o kodzie CN 2710 19 43, ujęty w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia, ma w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach status handlowca. Ciąży zatem na niej obowiązek złożenia wniosku o dokonanie wpisu do rejestru systemu zapasów interwencyjnych, jak również tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, iż spółka błędnie wskazuje art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach jako podstawę prawną zwolnienia z obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, ponieważ przepis ten nie zwalnia ex lege z powyższego obowiązku. Obowiązek, o którym mowa, ciąży na każdym producencie i handlowcu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ustawowe definicje pojęć: "producenta", "produkcji", "handlowca" "przywozu" i "paliw" oraz wyjaśnił, że przesłanką wpisania przedsiębiorcy do rejestru systemu zapasów interwencyjnych jest działalność gospodarcza w zakresie produkcji paliw lub działalność gospodarcza w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Organ wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie miał przedmiot działalności spółki, która zdaniem samej skarżącej obejmuje przywóz oleju napędowego o kodzie CN 2710 19 43 (co zgodnie z ustawą o zapasach rodzi obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych) oraz produkcję i wywóz oleju smarowego nisko lepkościowego O. o kodzie CN 2710 19 99. W ocenie organu, powyższe okoliczności wskazują, że spółka jest handlowcem i zgodnie z ustawą o zapasach podlega wpisowi do rejestru systemu zapasów interwencyjnych.

Organ podkreślił także, że sam wpis do rejestru producentów i handlowców ma jedynie charakter deklaratoryjny i nie przesądza o powstaniu obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych a tym bardziej - o jego wielkości. Obowiązek ten aktualizuje się dopiero w momencie wyprodukowania paliwa lub przywozu ropy naftowej lub paliw.

Zdaniem organu odwoławczego, w decyzji I instancji nie zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Decyzja Prezesa Agencji zawiera dane, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy o zapasach oraz datę wpisu do rejestru i numer w rejestrze. Odnosi się także do kwestii pomniejszenia podstawy obliczania ilości zapasów obowiązkowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych powstaje niezależnie od wpisu do rejestru. Tym samym przewidziana w art. 5 ust.6 pkt 1 ustawy o zapasach możliwość pomniejszenia podstawy obliczenia ilości zapasów nie należy do przesłanek wpisu do rejestru, a co za tym idzie nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpisu do rejestru.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że skarżąca oczekuje wydania decyzji, iż nie ciąży na niej obowiązek tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych – pomimo, że brak jest podstaw prawnych do wydania takiej decyzji oraz pomimo, iż kwestia ta pozostaje poza zakresem postępowania w sprawie wpisu do rejestru systemu zapasów interwencyjnych określonych przepisami prawa materialnego – w szczególności przez art. 14 ust.1 ustawy o zapasach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 i art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że przedsiębiorca, który nabywa w ramach dostawy wewnątrzwspólnotowej paliwa w ilości wielokrotnie wyższej od skarżącej, a następnie zbywa te paliwa poza granice Polski, w rzeczywistości nie jest zobowiązany na mocy ustawy o zapasach do tworzenia, utrzymywania i finansowania zapasów obowiązkowych tego paliwa. Natomiast skarżąca, która podobnie jak ten przedsiębiorca nabywa paliwa w ramach dostawy wewnątrzwspólnotowej, a następnie zbywa je w postaci oleju smarowego, nie posiada uprawnienia do skorzystania z przywileju określonego w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach tylko z tego powodu, że paliwo nabyte przez skarżącą wchodzi w skład wyprodukowanego przez nią oleju smarowego, który nie został literalnie wymieniony w art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach jako paliwo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji oraz podkreślił, że przesłanką wpisania przedsiębiorcy do rejestru systemu zapasów interwencyjnych jest wyłącznie zamiar prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym ustawą o zapasach, tj. produkcja paliw bądź przywóz ropy naftowej lub paliw wyrażony we wniosku przedsiębiorcy – bądź też jej faktyczne prowadzenie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust.1a ustawy o zapasach. Obowiązek tworzenia i utrzymania zapasów oraz ich wielkość nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpisu do rejestru a nawet, co do zasady nie może nim być – bowiem wniosek o wpis winien być złożony jeszcze przed dokonaniem pierwszej czynności, z którą ustawa łączy obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Obowiązek ten pozostaje zatem hipotetyczny aż do chwili faktycznego dokonania przywozu ropy naftowej lub paliw lub produkcji paliw.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą wydania skarżonej decyzji jest przede wszystkim art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o zapasach. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadła ostateczna i zaskarżona do sądu decyzja, wszczęte zostało na wniosek Spółki, a treść rozstrzygnięcia w zakresie wpisu do rejestru jest zgodna z żądaniem wnioskodawcy. Spółka nie cofnęła złożonego wniosku co skutkowało wydaniem decyzji o wpisie.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że Spółka podlega wpisowi do wskazanego rejestru, bowiem w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach jest ona handlowcem. Przepis ten jednoznacznie określa, że handlowcem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Spółka zgodnie z udzielonymi wyjaśnieniami przywozi na terytorium Polski olej napędowy o kodzie CN101943, który niewątpliwie jest paliwem w świetle art. 2 pkt 3 ustawy i który wykorzystywany jest przy produkowaniu przez nią oleju smarowego. Skarżąca słusznie nie została uznana za producenta paliwa, ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach producentem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecający taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów. Z kolei w myśl art. 2 pkt 8 ustawy produkcja paliw to wytwarzanie paliw w procesie przerobu ropy naftowej, kondensatu gazu ziemnego (NGL), półproduktów rafineryjnych i innych węglowodorów lub przetwarzanie paliw poprzez procesy mieszania komponentów, w tym paliw, w wyniku których powstaje co najmniej jedno z paliw albo wzrasta całkowita ilość jednego z nich. W konsekwencji powyższego, WSA stwierdził, że organ słusznie przyjął, iż skarżąca jest handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach, a tym samym zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, podlega wpisowi do rejestru systemu zapasów interwencyjnych.

WSA podzielił stanowisko organu, iż wpis do rejestru ma charakter jedynie deklaratoryjny i nie przesądza o powstaniu ewentualnego obowiązku tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych. Przesłanką wpisu przedsiębiorcy do rejestru jest prowadzona przez niego działalność gospodarcza w zakresie produkcji paliw albo w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Natomiast ewentualny obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych aktualizuje się dopiero w momencie wyprodukowania przez przedsiębiorcę paliwa lub przywozu ropy lub paliwa. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie przedmiotu działalności prowadzonej przez skarżącą, a zatem organ prawidłowo przyjął, że Spółka jako handlowiec podlega wpisowi i winna być wpisana do rejestru zgodnie z dyspozycją przepisu art. 14 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1a pkt 1 oraz art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach.

Sąd I instancji zgodził się również z organem, że obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów jest wtórny wobec faktycznego nabycia statusu handlowca lub producenta na skutek przywozu ropy naftowej lub paliwa na terytorium Polski lub wyprodukowania takiego paliwa. Możliwość pomniejszenia podstawy obliczenia ilości zapasów, o której mowa w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach nie należy więc do przesłanek wpisu do rejestru, a co za tym idzie nie należy do przedmiotu postępowania dotyczącego wpisu do rejestru. Tym samym zarzuty podniesione w tym zakresie są, zdaniem WSA, przedwczesne, bowiem prawidłowość tworzenia i utrzymywania zapasów oraz ich wielkość, w tym kwestia dokonywania odliczeń, są badane dopiero podczas kontroli Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, który w razie stwierdzonych nieprawidłowości wydaje decyzję o nałożeniu kary (art. 63 ustawy o zapasach). Dopiero w tym postępowaniu badana jest prawidłowość tworzenia i utrzymywania zapasów.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniach obu decyzji znajdują się wyjaśnienia możliwości dokonywania odliczeń, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Udzielenie tych wyjaśnień nie oznacza jednak, że organ dokonał w niniejszej sprawie, która dotyczy jedynie kwestii wpisu do rejestru, również rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów. W związku z powyższym za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach.

Sąd I instancji stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 2 pkt 3 ustawy zapasach, zawierającego definicję paliwa z zamkniętym katalogiem produktów uznawanych za paliwa. Z wykładni językowej oraz systemowej tej definicji wynika, że przywożony przez skarżącą produkt o kodzie CN 2710 19 43 będący olejem napędowym, jest paliwem, a więc z zamiarem jego przywozu łączy się obowiązek złożenia wniosku o wpis do rejestru systemu zapasów interwencyjnych – co też zostało uczynione. Olej napędowy to olej nadający się do wykorzystania w wysokoprężnych silnikach pojazdów drogowych do ich napędu, natomiast produkowany przez skarżącą produkt naftowy o kodzie CN 2710 19 99, choć częściowo wytwarzany z oleju napędowego, nie może być już uznany za taki w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. l) ustawy o zapasach – z uwagi na jego właściwości fizykochemiczne i możliwe wykorzystanie. Komponenty w procesie produkcji olejów smarowych, jakim jest olej smarowy niskolepkościowy O. produkowany przez skarżącą, poddawane są różnym procesom, które zmieniają ich właściwości. Produkowany przez skarżącą olej smarowy zawiera się w grupie "smarów", które załącznik B rozdział 4 rozporządzenia nr 1099/2008 definiuje jako węglowodory wykorzystywane dla zmniejszenia tarcia pomiędzy powierzchniami nośnymi. Produkowany przez skarżącą olej smarowy nie jest też żadnym z pozostałych paliw z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach i nie mieści się w definicji "paliw" zawartej w ustawie.

W świetle powyższego WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, iż o "paliwie" można mówić również wówczas, gdy znajduje się ono "w ramach" innego produktu naftowego niebędącego paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach z uwagi na brak koniecznych cech fizykochemicznych i odmienne wykorzystanie. Taki sposób rozumienia i interpretowania definicji legalnej "paliw" jest sprzeczny z zasadą prymatu wykładni językowej oraz z tym, że definicja "paliw" jest jednoznaczna i niebudząca wątpliwości oraz ma charakter contra legem.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem sprzeczności wykładni językowej "paliw" z zasadą równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Ustawa o zapasach nakłada na handlowców obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych niezależnie od sposobu wykorzystywania przywiezionej ropy naftowej lub paliw. Sam przywóz ropy naftowej lub paliw skutkuje już obowiązkiem tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych dla wszystkich podmiotów dokonujących takiego przywozu. WSA wskazał, że skarżąca podnosząc powyższy zarzut nie podała żadnego przykładu na to, aby w takiej samej sytuacji prawnej co ona, inny podmiot uzyskał odmienne rozstrzygnięcie.

WSA za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. ponieważ, naruszenie tych przepisów może mieć miejsce gdy organ nie zebrał lub nie rozpoznał całego zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący zgodny z zasadami, logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, ponieważ organ poczynił niezbędne ustalenia w zakresie przesłanek dokonania wpisu do rejestru systemu zapasów interwencyjnych, ustalając faktyczny przedmiot działalności przedsiębiorstwa.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o zapasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca, która wykorzystuje nabyte (w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego) paliwa (w rozumieniu "ustawy o zapasach") do produkcji olejów smarowych, które to oleje smarowe następnie w całości wywozi z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach dostaw wewnątrzwspółnotowych posiada obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw (używanych do produkcji ww. olejów smarowych w całości) oraz poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie jest uprawniona do pomniejszenia podstawy do obliczenia wymaganej w roku kalendarzowym ilości zapasów obowiązkowych paliw o ilość paliw wywożonych w terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (wewnątrzwspólnotowa dostawa) w ramach wyprodukowanych olejów smarowych;

2. art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż oleje smarowe wyprodukowane w przeważającej części z paliwa (olej napędowy kod CN 2710 19 43) nie są paliwami w rozumieniu ustawy o zapasach.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć wypada, iż kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji za zgodną z prawem uznał decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie wpisania skarżącej Spółki T. do rejestru producentów i handlowców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw. Podkreślić przy tym należy, że Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 powyższej ustawy), rozpoznawał ją w ramach powołanej podstawy z art. 174 pkt 1 tej ustawy, a więc naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd II instancji przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej, w jej petitum, zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o zapasach – w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia tego przepisu. Treść art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach stanowi jednak jedną zamkniętą całości – "Producenci i handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw" i nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Także w uzasadnieniu zarzutu brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, którą z innych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego ustawy o zapasach zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszył przez Sąd I instancji.

Na stronie trzeciej uzasadnienia skargi kasacyjnej kilkukrotnie jej autor wymienia bowiem jeszcze inny nieistniejący w ustawie o zapasach przepis - art. 5 § 6 pkt 1. Jak już zaznaczano wyżej art. 5 omawianej ustawy dzieli się na ustępy, a nie na paragrafy. Następnie w dalszej części wywodu na stronie piątej uzasadnienia jej autor ponownie dwukrotnie powołuje się na art. 5 ust. 1 pkt 6 (raz w powiązaniu z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach), której to jednostki redakcyjnej nie zawiera ten przepis. Kolejny raz, już tylko w powiązaniu z art. 2 pkt 3 ustawy na stronie siódmej uzasadnienia powołano natomiast art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach, do którego odnosił się Sąd I instancji, W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie wskazano nieistniejące jednostki redakcyjne tekstu prawnego - art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 § 6 pkt 1 ustawy o zapasach, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązano ten zarzut z brzmieniem art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach (skład orzekający podkreśla, że przyjął, iż powołując na stronie piątej skargi kasacyjnej art. 2 pkt 3 w zw. art. 5 ust. 1 pkt 6, jej autor w istocie miał na myśli art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach), a zatem do wykładni i zastosowania tych przepisów NSA odniesie się, badając zarzuty skargi kasacyjnej.

Należy w związku z tym zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej, nie dostrzegł, że w świetle prawidłowych wywodów Sądu I instancji podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o zapadach. Wpis do rejestru producentów i handlowców, który prowadzi Agencja Rezerw Materiałowych dokonywany jest przez ten organ na wniosek zainteresowanego, który zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 ustawy o zapasach zobowiązany jest do złożenia wniosku o stosowny wpis w określonym terminie od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej, w zakresie podlegającym obowiązkowi tworzenia i utrzymywania zapasów. Stosownie do tego unormowania, postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadła ostateczna i zaskarżona do sądu administracyjnego przez Spółkę decyzja, wszczęte zostało na wniosek strony, a treść rozstrzygnięcia, jak stwierdził organ administracyjny pierwszej instancji, odpowiadała żądaniu Spółki. Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że złożonego wniosku skarżąca Spółka nie cofnęła ani nie skorygowała konsekwencją czego było wydanie decyzji o wpisie (zob. wyrok NSA z 3 października 2012 r., II GSK 1341/11, LEX nr 1242951).

Prawidłowo uznał zatem WSA (a wcześniej organ administracji), iż Spółka podlega wpisowi do wskazanego wyżej rejestru, bowiem w świetle definicji zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach jest ona handlowcem. W świetle tej regulacji handlowcem jest bowiem przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Skoro Spółka zgodnie z udzielonymi wyjaśnieniami przywozi na terytorium Polski olej napędowy o kodzie CN101943, który jest paliwem w świetle art. 2 pkt 3 ustawy i który wykorzystywany jest do produkcji oleju smarowego produkowanego przez skarżącą, to jest handlowcem w podanym wyżej rozumieniu.

Zasadna jest również konstatacja Sądu I instancji, iż prawidłowo skarżąca kasacyjnie nie została uznana za producenta paliwa, ponieważ w świetle art. 2 pkt 18 ustawy producentem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecającego taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów, a w myśl art. 2 pkt 8 ustawy produkcja paliw to wytwarzanie paliw w procesie przerobu ropy naftowej, kondensatu gazu ziemnego (NGL), półproduktów rafineryjnych i innych węglowodorów lub przetwarzanie paliw poprzez procesy mieszania komponentów, w tym pali, w wyniku których powstaje co najmniej jedno z paliw albo wzrasta całkowita ilość jednego z nich.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż skarżąca jest handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach a tym samym, zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust.1 ustawy, podlega wpisowi do rejestru systemu zapasów interwencyjnych.

Organ, a zanim Sąd trafnie również zaznaczyły, że wpis do rejestru ma jedynie charakter deklaratoryjny i sam wpis nie przesadza o powstaniu ewentualnego obowiązku tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych. Przesłanką wpisu przedsiębiorcy do rejestru jest prowadzona przez niego działalność gospodarcza w zakresie produkcji paliw albo w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Natomiast ewentualny obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych aktualizuje się dopiero w momencie wyprodukowania przez przedsiębiorcę paliwa lub przywozu ropy lub paliwa.

Na aprobatę zasługuje również zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pogląd, że Spółka jako handlowiec podlega wpisowi i winna być wpisana do rejestru zgodnie z dyspozycją przepisu art. 14 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1a pkt 1 oraz art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach, a obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów, jest wtórny wobec faktycznego nabycia statusu handlowca lub producenta na skutek przywozu ropy naftowej lub paliwa na terytorium Polski lub wyprodukowania takiego paliwa. Zasadnie zatem zauważono, że zagadnienie możliwości pomniejszenia podstawy obliczenia ilości zapasów, o której mowa w przepisie art. 5 ust.6 pkt 1 ustawy o zapasach nie należy do przesłanek wpisu do rejestru, a co za tym idzie nie należy ona do przedmiotu postępowania w zakresie wpisu do rejestru.

Prawidłowo WSA odniósł się również do zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy zapasach legalnej definicji paliwa, uznając, że "paliwa" to produkty naftowe określone w art. 2 pkt 2 lit. f-n ww. ustawy, w tym również zawierające dodatki bez względu na ich ilość. Powyższe wskazuje przy uwzględnieniu katalogu wskazanego w art. 2 pkt 2 lit. f-n ustawy, że paliwa to wyłącznie: gaz płynny (LPG), benzyny silnikowe, benzyny lotnicze, paliwa typu benzyny do silników odrzutowych, paliwa typu nafty do silników odrzutowych, inne nafty, oleje napędowe, lekkie oleje opałowe i pozostałe oleje napędowe, ciężkie oleje opałowe – określone w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz. Urz. UE L 304 z 14 listopada 2008r. ze zm.- dalej rozporządzenie nr 1099/2008).

Trafnie wskazano, że mamy tu do czynienia z definicją zakresową, a wskazany powyżej katalog produktów uznawanych za paliwa, ma charakter enumeratywny (zamknięty). Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji z wykładni językowej i systemowej wskazanego wyżej terminu wynika, że przywożony przez skarżącą produkt o kodzie CN 2710 19 43 będący olejem napędowym - jest paliwem w rozumieniu wyżej cytowanej definicji "paliwa" a zatem z zamiarem jego przywozu łączy się obowiązek złożenia wniosku o wpis do rejestru systemu zapasów interwencyjnych. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że produkowany przez skarżącą produkt naftowy o kodzie CN 2710 19 99, choć częściowo wytwarzany z oleju napędowego, nie może być już uznany za takowy w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. l) ustawy o zapasach – z uwagi na jego właściwości fizykochemiczne i możliwe wykorzystanie. Należy bowiem zauważyć, że komponenty w procesie produkcji olejów smarowych, jakim jest olej smarowy niskolepkościowy O. produkowany przez skarżącą, poddawane są różnym procesom, które zmieniają ich właściwości. Produkowany przez skarżącą olej smarowy zawiera się w grupie "smarów", które załącznik B rozdział 4 rozporządzenia nr 1099/2008 definiuje jako węglowodory wykorzystywane dla zmniejszenia tarcia pomiędzy powierzchniami nośnymi. Powyższe wskazuje zatem, iż produkowany przez skarżącą olej smarowy nie jest również żadnym z pozostałych paliw wskazanych w art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach i nie mieści się w definicji "paliw" zawartej w ustawie.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że nie można o "paliwie" mówić wówczas, gdy znajduje się ono "w ramach" innego produktu naftowego – nie będącego paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach. Wynika to z braku koniecznych cech fizykochemicznych i odmiennego wykorzystania takich produktów. Jak prawidłowo zaznaczył bowiem WSA, taki sposób rozumienia i interpretowania definicji legalnej "paliw" jest sprzeczny przyjętą w nauce prawa zasadą prymatu wykładni językowej, a definicja "paliw" na gruncie interpretacyjnych reguł językowych jest jednoznaczna i niebudząca wątpliwości. Proponowane przez skarżącego kasacyjnie rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sprzecznych z logiką wyników, bowiem analogicznie należałoby uznać za "ropę naftową" także produkty powstające przy jej udziale, jak np. kosmetyki, leki, opakowania z plastiku itp.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Koszty postępowania kasacyjnego należne organowi obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego organ (180 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radcy prawnego, który nie występował przed Sądem I instancji, a przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna).