Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 44/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 i 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 15 zzs 4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasadza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 lipca 2018 r. znak [...] Starosta [...] orzekł:

< w pkt 1 - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1993 ha, położonej w obrębie [...]. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz K. K. w całości;

< w pkt 2 i 3 - o rozliczeniach związanych z zwrotem tej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: K. B., A. K., D. K., K. K., R. K., I. G., J. K., M. P., E. S., P. W., K. B., P. M., R. S. i A. D.. Podnieśli, że zwrot nieruchomości narusza ich prawa i interesy, wynikające z zawartych z Gminą umów dzierżawy, które są do dzisiaj kontynuowane, uniemożliwia wykup tych gruntów od gminy, zagraża także poniesieniem szkody w postaci utraty nakładów, dokonanych w dobrej wierze i w perspektywie rychłego wykupu gruntów, za zgodą Gminy i zgodnie z prawem na tych gruntach (pawilony handlowe).

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła także Gmina K..

Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1993 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz K. K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m. in. art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." - oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).

W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej zastosowanie znajdą wprost przepisy art. 136 ust. 3 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 31 grudnia 1979 r. znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w b. gm. kat. Z. i o odszkodowaniu (pozycja 1 wykazu). W decyzji tej stwierdzono, że nieruchomość była niezbędna na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 19 kwietnia 1979 r. znak [...], zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji.

Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 1,6831 ha na rzecz współwłaścicieli ustalono odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, w tym za grunt [...] zł, natomiast za składniki rolne [...] zł.

W chwili wywłaszczenia działka nr [...], obr. [...] stanowiła współwłasność R. L. w [...] części oraz K. K. w [...] części.

Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba, tj. K. K., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty.

Z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wynika, że wywłaszczona nieruchomość podlegała licznym przekształceniom, a przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu działki nr [...] obr. [...]. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...].

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 30 grudnia 1983 r. aktem notarialnym Rep. A II Nr [...] m.in. przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w celu wybudowania spółdzielczych budynków mieszkalnych.

Umowę użytkowania wieczystego rozwiązano na wniosek Spółdzielni decyzją Urzędu Dzielnicowego K. — P. z dnia 15 czerwca 1987 r. znak [...]

Aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy K., a zatem jej stan prawny nie stanowi przeszkody do ewentualnego orzeczenia o jej zwrocie.

W sprawie zapadło już kilka rozstrzygnięć administracyjnych, które były następnie przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej - co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji.

Wojewoda powołał się na wskazania wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr [...] wydanego w tej sprawie, iż co do zasady dla ustalenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia miarodajny winien być dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś ewentualne braki w tym zakresie mogą zostać uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wydanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po wyroku TK ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, iż obu norm wskazanych w przepisach art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie określonych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed dniem 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).

Powołano się na także ugruntowane stanowisko judykatury, iż realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje — oprócz realizacji budynków mieszkalnych — także realizacją infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży, budynki handlowe, zieleń ogrodową i parki itp.

Dalej Wojewoda wskazał, że organowi I instancji pomimo poszukiwań nie udało się pozyskać do akt sprawy planu realizacyjnego inwestycji "budowa osiedla mieszkaniowego [...]", zatwierdzonego decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 19 kwietnia 1979 r. znak [...], wskazaną w wydanej przez Naczelnika Dzielnicy K.-P. decyzji o wywłaszczeniu m.in. przedmiotowej nieruchomości z dnia 31 grudnia 1979 r. znak [...]

W trakcie prowadzonego postępowania do akt spraw pozyskano natomiast plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 31 października 1979 r. znak [...], obejmujący osiedle mieszkaniowe Z.-R., z treści którego wynika, iż teren działki nr [...], obr[...] i działek sąsiednich został przeznaczony na urządzenie miejsc parkingowych. Identyczne przeznaczenie przedmiotowego terenu wynika także z planszy zawierającej schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym R.-Z. etap I z sierpnia 1979 r.

Ponadto organ I instancji ustalił, że Wydział Architektury Urzędu Miasta K. decyzją z dnia 13 sierpnia 1991 r. zatwierdził pod względem urbanistyczno-architektonicznym plan realizacyjny inwestycji budowlanej o nazwie: "budowa zespołu pawilonów handlowo-usługowych (12 szt.)" oraz udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. W części graficznej projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla zespołu handlowego u zbiegu ulic [...], osiedle [...] znalazł się załącznik opisany jako orientacja w skali 1:2000 z zaznaczonym zakresem opracowania i bilansowania, z treści którego wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być realizowana na terenie przeznaczonym pod budowę miejsc parkingowych.

W ocenie Wojewody zmiana założeń projektowych z planowanego pierwotnie parkingu mającego służyć mieszkańcom osiedla mieszkaniowego na zespół 12 pawilonów handlowo-usługowych wraz infrastrukturą, które ze swej istoty także mogły służyć mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, można uznać za dopuszczalną modyfikację pierwotnych założeń, jako że mieściły się w celu głównym, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego R. - Z.. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż obiekty handlowo-usługowe stanowią - podobnie jak parkingi, chodniki i tereny zielone - typową infrastrukturę osiedlową, immanentnie związaną z funkcjonowaniem tego rodzaju jednostki urbanistycznej.

W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2006 r. ustalono, że przedmiotowy teren w części był zabudowany kompleksem segmentów handlowych, która to inwestycja została zrealizowana i sfinansowana przez prywatnych inwestorów, a w pozostałej części stanowiła zaplecze tego obiektu budowlanego i teren zielony.

Na terenie nieruchomości znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacyjna.

Pismami z dnia 27 września 2017 r. znak [...] oraz z dnia 27 listopada 2017 r. znak: [...] Urząd Miasta K. poinformował, iż działka nr [...], zabudowana zespołem pawilonów handlowych, obciążona jest prawami obligacyjnymi na podstawie umów dzierżawy z kilkunastoma osobami. Ustalono, że niektóre z nich zawarły umowy poddzierżawy bądź najmu.

W świetle powyższych ustaleń należy zdaniem Wojewody stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego Z.-R., bowiem pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby na tym terenie powstał planowany pierwotnie parking osiedlowy, to jednak był on do momentu złożenia wniosku o zwrot oraz pozostaje także obecnie wykorzystywany przez mieszkańców zrealizowanego w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego (boisko sportowe) lub na jego potrzeby (infrastruktura podziemna, obiekty handlowo-usługowe wraz z infrastrukturą, teren zielony oraz miejsca postojowe).

Podkreślono, że nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż istniejące obiekty handlowo-usługowe zostały zrealizowane przez osoby prywatne. Takie zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości zostało zrealizowane już po "skomunalizowaniu" przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy K. - w okresie funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej.

Z powyższych względów, uznając zasadność odpowiednich zarzutów odwołań koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. i orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139 u.g.n. poprzez:

a) przyjęcie że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne jest uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zrealizowano cel wywłaszczenia, poprzez budowę pawilonów handlowych, w sytuacji, gdy zgodnie z planem realizacyjnym osiedla R. - Z., przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod urządzenie miejsc parkingowych,

b) przyjęcie że wybudowanie pawilonów handlowych w latach 90 XX wieku, a zatem porozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...], stanowi realizacje celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy pawilony były budowane przez podmioty, z którymi Gmina Miejska K. zawarła umowy dzierżawy tychże pawilonów,

c) pominięcie w ustaleniach, że w ramach zawieranych umów Gmina Miejska K. zobowiązywała dzierżawców do rozbioru na własny koszt wybudowanych obiektów,

d) błędne przyjęcie, sprzeczne z zasadą logicznego myślenia oraz nie poparte dowodami, że budowa pawilonów handlowych, to realizacja celu, jakim na terenie działki [...] miały być parkingi, bowiem są to obiekty użyteczności dla mieszkańców osiedla, które miało być realizowane na przełomie lat 70 i 80 XX wieku,

e) błędne przyjęcie, że za realizację celu wywłaszczenia można uznać budowę pawilonów handlowych, w ramach odrębnego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie uzyskanej w roku 1991 decyzji o pozwoleniu na budowę zespołów pawilonów handlowo - usługowych (12 szt), zgodnie z którą inwestycja ta miała być realizowana na terenie przeznaczonym pod budowę miejsca parkingowych,

2. art. 28 k.p.a. wz. z art. 138 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania są podmioty mający umowy z Uczestnikami postępowania - dzierżawcami przedmiotowych pawilonów handlowych, zatem ich udział w postępowaniu powinien być ograniczony, a działanie ocenione jako zmierzające do przewłoki niniejszego postępowania,

3. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie, które w uzasadnieniach wyroków wskazały zalecenia odnośnie sposobu wyceny odszkodowania, które winna uiścić Skarżąca, z pominięciem wartości wybudowanych w latach 90 XX wieku pawilonów handlowych, zatem pośrednio - wskazując, że zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest zasadny, a jedyną kwestią, jaka pozostała do rozstrzygnięcia to wysokość odszkodowania i sposób jego obliczenia,

4. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie oraz odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pomimo braku nowych okoliczności czy dowodów w sprawie,

5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł się Organ uznając, że budowa pawilonów handlowych było realizacją celu wywłaszcze nia, poza przytoczeniem orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach, które nie sposób uznać za analogiczne do niniejszego postępowania.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o

1. uchylenie decyzji w całości i zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji wskazując rozstrzygnięcie tj. utrzymanie w całości decyzji Starosty [...] z dnia 10 lipca 2018 roku,

2. zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 maja 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie – z uwagi na kilkukrotne jej rozstrzyganie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny – istotne znaczenie ma również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Istota sporu pomiędzy Wojewodą a stroną skarżącą sprowadza się do oceny, czy przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia i powinna podlegać zwrotowi (jak twierdzi skarżąca), czy też zrealizowano na niej cel wywłaszczenia i dlatego należy odmówić jej zwrotu (tak Wojewoda w zaskarżonej decyzji).

Kwestia ta nie została wprost i jednoznacznie przesądzona w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny koncentrowały swoje rozważania na innych elementach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

I tak za pierwszym razem (wyroki w sprawach sygn. II SA/Kr [...] oraz I OSK [...]) kwestią sporną była zasadność wydania decyzji kasatoryjnej oraz dopuszczalność uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Sądu obydwu instancji uznały, że ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego może nastąpić w ramach postępowania odwoławczego, bowiem w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Za drugim razem (sprawy sygn. II SA/Kr [...] i I OSK [...]) ocenie podlegała przede wszystkim kwestia dopuszczalności wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na utratę mocy przez operat szacunkowy, będący podstawą do dokonanych w decyzji rozliczeń pomiędzy byłym właścicielem a gminą. WSA w Krakowie uznał, że w dalszym ciągu brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast NSA ocenił tę sprawę odmiennie, wskazując: "Przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dowodu z operatu rzeczoznawcy na okoliczność wartości zwracanej nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 k.p.a.". Dodatkowo wskazano: "ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na względzie, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg. zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, będąc związany tymi wskazaniami, w kolejnej sprawie sygn. II SA/Kr [...] oddalił skargę na decyzję kasatoryjną Wojewody, a NSA wyrokiem w sprawie sygn. I OSK [...] oddalił skargi kasacyjne wniesione od wyroku WSA.

W żadnym w wymienionych wyroków sąd nie wypowiedział się wprost co do kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Trzeba jednak podkreślić, że od momentu wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 10 marca 2011 r. nr [...] zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w ogóle nie była przedmiotem sporu, który koncentrował się wokół wyceny i rozliczeń wynikających ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Kierując się wskazaniami wynikającymi z wyroków sądów administracyjnych Starosta [...] decyzją z dnia 10 lipca 2018 r. znak [...] orzekł o zwrocie nieruchomości, uznając ją za zbędną na cel wywłaszczenia, a także o rozliczeniach z tym związanych.

Natomiast Wojewoda po trzynastu latach prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie całkowicie odmiennie ocenił zebrany materiał dowodowy.

Z uwagi na brak jednoznacznej oceny w wyrokach sądów administracyjnych co do realizacji celów wywłaszczenia, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że zaskarżona decyzja narusza art. 153 p.p.s.a. Narusza jednak przepisy prawa materialnego, bowiem błędnie przyjęto w niej, że cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany. Z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że wywłaszczenie nastąpiło decyzją z 31 grudnia 1979 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Wprawdzie nie odnaleziono planu realizacyjnego z kwietnia 1979 r., powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, jednak w planie realizacyjnym osiedla z 31 października 1979 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod miejsca parkingowe.

Okolicznościami stanu faktycznego, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w dniu 30 grudnia 1983 r. oraz rozwiązanie tej umowy w dniu 15 czerwca 1987 r. Jak wynika ze znajdującej się w aktach kopii decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego (k. 32 tom 1 akt administracyjnych I instancji) rozwiązanie to nastąpiło na wniosek Spółdzielni w związku z decyzją zobowiązującą Spółdzielnię do przekazania terenu na rzecz Huty [...] oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej P..

Do przekazania nieruchomości wspomnianym podmiotom jednak nie doszło. Dopiero po komunalizacji Gmina K. jako właściciel zadysponowała nieruchomością, zawierając umowy z podmiotami, które wybudowały znajdujący się tam obecnie pawilon handlowy - na podstawie decyzji z dnia 13 sierpnia 1991 r.

Następnie pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 2 czerwca 2005 r. poinformowano K. K., iż powzięty został zamiar użycia na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Powyższe okoliczności zostały przez Wojewodę ocenione i rozważone, co doprowadziło go do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy powołał się przy tym na orzecznictwo, które wykształciło się wiele lat po wydaniu pierwszej decyzji w tej sprawie (28 września 2007 r.) i pierwszego wyroku (26 lutego 2009 r.).

Chociaż każda z przywołanych w zaskarżonej decyzji linii orzeczniczych istnieje i jest już utrwalona, to jednak żadna z nich nie znajdzie zastosowania w okolicznościach tej konkretnej sprawy. W konsekwencji za błędną należy uznać konkluzję co do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Przede wszystkim dotyczy to wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i orzecznictwa sądów administracyjnych powstałych na tym tle. TK wypowiadał się na temat terminów 7 i 10 lat, wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w pewnych okolicznościach cel należy uznać za zrealizowany nawet jeśli nastąpiło to po upływie wspomnianych terminów.

Po drugie: błędne jest powoływanie się w decyzji na orzecznictwo dotyczące precyzyjności sformułowania celów wywłaszczenia i zawężającej bądź rozszerzającej ich interpretacji. Celem ogólnym wynikającym z aktu wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, celem szczególnym – budowa parkingu w ramach tego osiedla. Wojewoda stwierdził, że budowa pawilonu handlowego również stanowi uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a zatem stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Po trzecie: organ odwoławczy podkreślił, że nie jest istotne, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przez podmiot publicznoprawny, czy też przez podmioty prywatne w ramach umów zawartych z właścicielem (Gminą K.).

Odnosząc się do tych okoliczności należy przypomnieć, że na terenie objętej postępowaniem nieruchomości nigdy nie został zorganizowany i nie funkcjonował parking – jak to było planowane w decyzji z 31 października 1979 r.

Podmiotem, który miał realizować cel wywłaszczenia była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która przejęła teren w użytkownie wieczyste "celem wybudowania spółdzielnych budynków mieszkalnych na warunkach okreslonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Biura Planowania Przestrzennego z dnia 19 kwietnia 1979 r. [...]" (pkt VIII umowy użytkowania wieczystego – k. 31 tomu 1 akt administracyjnych I instancji). Do realizacji osiedla mieszkaniowego na nieruchomości jednak nie doszło, a użytkowanie wieczyste rozwiązano w 1987 roku. Istotne jest przy tym, że w późniejszym okresie – wbrew zapisom decyzji o rozwiązaniu użytkowania wieczystego - nie doszło do przekazania terenu Hucie [...] ani Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej P.. W kolejnych latach nie podejmowano żadnych czynności faktycznych ani prawnych w związku z przedmiotową nieruchomością, aż do jej komunalizacji i niejako "komercyjnego" przekazania jej przez gminę do dyspozycji dzierżawców, którzy zrealizowali budowę pawilonów handlowych.

W ocenie Sądu wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem zagospodarowanie nieruchomości w roku 1991 pozostawało bez związku z budową osiedla "[...]", którą prowadziła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Żądając rozwiązania umowy użytkowania wieczystego spółdzielnia zrzekła się tej nieruchomości, a tym samym zrezygnowała z realizacji na niej celu wywłaszczenia. Przez kolejne cztery lata realizacji osiedla nie podjął się żaden inny podmiot.

Skoro budowa pawilonów nie ma związku z budową osiedla, na cele którego nieruchomość została wywłaszczona, to również terminy zagospodarowania terenu, wynikające z art. 137 u.g.n. oraz wyroku TK nie mają znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

To samo należy odnieść do stwierdzenia Wojewody, iż "zmianę założeń projektowych z planowanego pierwotnie parkingu mającego służyć mieszkańcom osiedla mieszkaniowego na zespół 12 pawilonów handlowo-usługowych wraz infrastrukturą, które ze swej istoty także mogły służyć mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, można uznać za dopuszczalną modyfikację pierwotnych założeń, jako że mieściły się w celu głównym, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego [...]". Wywłaszczona nieruchomość, na której obecnie znajdują się pawilony handlowe znajduje się na obrzeżach osiedla, blisko przystanków tramwajowych i autobusowych. Niewątpliwie z pawilonów tych mogą korzystać również mieszkańcy osiedla [...], jednak trudno uznać, że stanowią one integralną część osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie orzecznictwo dopuszcza możliwość pewnej modyfikacji celów wywłaszczenia, jednak interpretacja Wojewody prowadzi do wniosku, że każdy właściwie sposób zagospodarowania nieruchomości mógłby służyć mieszkańcom osiedla i stanowić uzupełnienie jego infrastruktury. Wnioski takie są z pewnością zbyt daleko idące i – zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy – niemożliwe do zaakceptowania.

Również trzecia z wymienionych wcześniej kwestii nie stanowi podstawy do przyjęcia, że budowa pawilonów handlowych stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego. Co do zasady należy zgodzić się z Wojewodą, że z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia nie jest istotne, czy cel ten realizuje podmiot publicznoprawny, czy przy wykonaniu poszczególnych prac niejako "posługuje się" podmiotami prawa prywatnego. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak nie mamy do czynienia z realizacją celu wywłaszczenia, lecz z zupełnie odrębną inwestycją, realizowaną po zmianach ustrojowych w państwie przez nowego dysponenta nieruchomości tj. Gminę Miejską K..

Reasumując: należy przyjąć, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany ani szczególny cel wywłaszczenia, jakim była budowa miejsc parkingowych, ani też ogólny cel – budowa osiedla mieszkaniowego. Kolejne czynności prawne na nieruchomości wskazują, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości tj. pawilony handlowe nie stanowią realizacji celu, bowiem podjęte były w ramach całkowicie odrębnych projektów inwestycyjnych, niezwiązanych z budową osiedla oraz przez inny podmiot niż ten, który pierwotnie miał prowadzić budowę osiedla.

Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieuchomościami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany zastosować przepisy prawa materialnego w sposób określony powyżej tj. przyjąć, że objęta postępowaniem nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. W konsekwencji należy orzec o jej zwrocie oraz o rozliczeniach z tego tytułu.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827)