Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 52/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 pkt 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Ke 90/06 w sprawie ze skargi M. P. na czynność Starosty W. z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Ke 90/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. P. na czynność Starosty W. z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżoną czynność Starosty W. jednocześnie stwierdził uprawnienie M. P. do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdów Nr [...] wydaną na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] Nr [...] pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 108 z 2005 r. poz. 908. ze zm. ).

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 23 stycznia 2006 r. M. P. zwrócił się do Starosty W. o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 470 zł jaką uiścił w związku z rejestracją samochodu [...] nr rej. [...] w dniu 10 listopada 2005 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pobieranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodne z art. 90 TWE oraz , że postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. W ocenie wnioskodawcy, opłata za kartę pojazdu jest faktycznie ukrytym podatkiem, bowiem łączne koszty związane z drukiem, dystrybucją i innymi czynnościami urzędniczymi związanymi z wydaniem tego dokumentu nie przekraczają 30 zł. Ukryty podatek zawarty w cenie karty pojazdu dyskryminuje pojazdy sprowadzane z krajów Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 30 stycznia 2006 r. Starosta W. wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem krajowym brak jest podstaw do dokonania zwrotu opłaty. Wskazał, że Starosta jest jedynie organem rejestrującym, który rejestruje pojazdy według zasad określonych w stosownych przepisach. Podstawą prawną jego działania jest art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz wydane w oparciu o ustawowe upoważnienie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rolą organu rejestrującego nie jest rozstrzyganie czy obowiązujące w Polsce przepisy prawa, które określają zasady postępowania organów są zgodne z traktatami unijnymi. Zadanie to jak wyjaśniono należy do polskich organów legislacyjnych. Starosta dodał, że w przedmiotowej sprawie nie wydaje decyzji, gdyż pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu jest czynnością administracyjno -techniczna.

Pismem z dnia 27 lutego 2006 r. M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o zwrot opłaty z dnia 23 stycznia 2006 r. Podniósł, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodna z art. 90 TWE a nadto z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, koszt wydania karty pojazdu nie powinien przekraczać kosztów związanych z drukiem i dystrybucją tego dokumentu. Nie powinien również dyskryminować pojazdów importowanych z obszaru Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę Starosta W. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga jest częściowo zasadna bowiem zaskarżona czynność narusza prawo gdyż została wydana bez podstawy prawnej i wyrokując na podstawie art.146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wyjaśnił , że przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108. poz. 908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tegoż artykułu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w ustępie 5 art. 77 Prawo o ruchu drogowym ustawa wskazuje, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U.Nr.57 poz. 12). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za karetę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 z 2003 r. poz. 1310 ze zm.). Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 kwietnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 (sentencja ogłoszona dnia 30 stycznia 2006 r. w Dz. U. Nr 15 poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137. poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym( Dz. U. z 2005r. Nr 108 poz. 908 ze zm. ) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Jednocześnie Trybunał orzekł, że rozporządzenie traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodność rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie niezgodnie z upoważnieniem z art. 11 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym nakazującym przy ustalaniu wysokości opłaty za kartę pojazdu brać pod uwagę rzeczywiste znaczenie karty dla rejestracji pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty, uwzględniło dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę( np. orzeczenia K 2/03).

Skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją to mimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006 r., to Sąd pierwszej instancji uznał, że § 1 tegoż rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność wydana została bez podstawy prawnej. Powyższe ustalenie powoduje, że rozważanie innych zarzutów skargi w ocenie Sądu stało się bezprzedmiotowe.

Wychodząc zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) poza granicę skargi Sąd pierwszej instancji wskazał na jeszcze jeden aspekt przedmiotowej sprawy. Nieznany organowi w dacie orzekania cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego U 6/04 (sentencja ogłoszona dnia 30 stycznia 2006 r.) ustalił, że przedmiotowa opłata w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi nowa daninę publiczna o charakterze podatkowym. Te ustalenia Trybunału jak zauważono obligowały Sąd do przeniesienia rozważań na grunt prawa podatkowego, a co za tym idzie na grunt podstawowego dla tego prawa aktu jakim jest ustawa Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.). Uznano , że przepis art. 2 tej ustawy będzie miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie albowiem opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa a nadto określił ją organ, który nie jest organem podatkowym wydając rozporządzenie do ustawy, a nadto brak jest przepisów odrębnych stanowiących inaczej. Pojęcie opłat użyte w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, odnoszących się jedynie z mocy tego przepisu do budżetu państwa. Wobec braku zakazu możliwe jest też ustalenie opłaty w rozumieniu tego przepisu w drodze aktu normatywnego jak np. rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Objęcie opłaty za wydanie karty pojazdu przepisem art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej oznacza, że do opłaty stosuje się przepisy działu III Ordynacji.

Konkludując zatem Sąd pierwszej instancji uznał ,iż rozpatrując ponownie wniosek skarżącego (stosownie do sentencji wyroku) należy zastosować przepisy działu III dotyczące nadpłaty a co za tym idzie orzeczenie organu winno zapaść w formie decyzji wskazując, iż podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niepublikowanym orzeczeniu z dnia 17 lutego 2006 r. III SA/Wa 2972/05.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta Włoszczowski zaskarżając go w całości . Skargę tę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a to art. 3 § 1 pkt. 1, 2, 3 wyżej wymienionej ustawy.

Na podstawie art. 183 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o stwierdzenie nieważności postępowania, w toku którego został wydany zaskarżony wyrok, bowiem niedopuszczalna jest droga sądowa w tej sprawie przed sądami administracyjnymi, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W motywach skargi kasacyjne podniesiono, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w tej sprawie jest błędne obarczone cechami nieważności. Wyjaśniono , że przepis art. 183 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi że Naczelny Sąd Administracyjny, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, zwłaszcza wówczas gdy nieważność spowodowana jest niedopuszczalnością drogi sądowej. Okoliczność ta zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pobranie opłaty rejestracyjnej nie jest decyzją ani postanowieniem, nie jest też innym aktem lub czynnością administracyjną, tak więc nie zachodzi w tej sprawie przesłanka dopuszczalności postępowania przed sądem administracyjnym. O uzasadnieniu takiego argumentu jak podano świadczy również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który stwierdził że wyszedł poza granice skargi. Konkludując wskazano, że jeżeli przyjął, że sprawa ma charakter podatkowy to nie musiał wychodzić poza granice skargi, gdyż decyzje w sprawach podatkowych należą do jurysdykcji sądów administracyjnych.

Zaznaczono również, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, iż również przy zachowaniu podatkowego charakteru sprawy konieczne jest wydanie decyzji o określeniu wysokości podatku, zaś co do decyzji takiej właściwy jest organ podatkowy, zaś w tym przypadku niemożliwe jest aby o wysokości i zasadności podatku orzekał inny organ niż właściwy organ podatkowy. Ponadto dodano, że nie można domniemywać obowiązku podatkowego, bowiem musi być on pozytywnie określony, co nie nastąpiło w tej sprawie a co bezpodstawnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozważył i nie odniósł się do stanowiska Ministerstwa Transportu i Budownictwa, zawartego w komunikacie Nr 36 "Tańsza karta pojazdu", z którego wynika, że sprawa zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu nie należy do administracyjnego sposobu rozpoznania. Rozpatrzenie takich sprawa zdaniem skarżącego może mieć miejsce w drodze postępowania przed sądami powszechnymi, co dobitnie świadczy o prawnym charakterze sprawy dotyczącej zwrotu opłaty rejestracyjnej, a nie prawidłowości orzekania o jej wysokości, bowiem w momencie jej określania oznaczona ona została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Starosty Włoszczowskiego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następujące zagadnienie prawne - "czy w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm. ) dopuszczalna jest droga administracyjna a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego".

W odpowiedzi na powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 , która jest wiążąca w tej sprawie na podstawie art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto , iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137 , poz. 1310 ze zm. ) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ).

W motywach tej uchwały wyrażając powyższe stanowisko odniesiono się do charakteru sprawy, w której właściciel pojazdu, po uiszczeniu opłat, w tym opłaty za wydanie karty pojazdu, oraz po wydaniu przez organ decyzji o rejestracji pojazdu i wydaniu dokumentów, w tym karty pojazdu, występuje do organu, który pobrał opłatę, z żądaniem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w całości lub w części. W takim wypadku jak wyjaśniono żądanie właściciela pojazdu dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną spoczywał na nim obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do wnioskowania, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów tego Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Skoro jednak obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze - sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji:

Po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W wypadkach gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy procesowej, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 ustawy procesowej). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Stąd też mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., którym skład orzekający rozpoznając przedmiotowa kasację jest związany wskazać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku kognicji sądów administracyjnych w sprawie żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem żądanie takiego zwrotu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności na które przysługuje skarga w trybie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie zauważyć należy, że skarga kasacyjna w swym petitum zawiera błędne przywołanie naruszonego przepisu prawa procesowego albowiem art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera punktu 1,2 i 3, lecz zawiera go art. 3 § 2 cytowanej ustawy, który został wskazany w motywach skargi kasacyjnej.

Jedynie na marginesie czynionych wywodów wskazać należy , iż przyjęcie takiego stanowiska jak wyżej co potwierdza także powołana uchwała z 4 lutego 2008 r. nie oznacza, że tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, że o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy rzeczywiście roszczenie istnieje. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Z tych powodów podkreślić należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji wyroku.