Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1749/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 pkt 1 b
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 732/18 w sprawie ze skargi H. P. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. po rozpoznaniu skargi H. P. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 4 ustęp 1 punkt 4; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 1277 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat.

H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, której zarzuciłanaruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzez niezgodne z prawem i wykraczające poza upoważnienie ustawowe różnicowanie sytuacji najemców lokali komunalnych oraz naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej RP i § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez niewystarczające uzasadnienie uchwały. W świetle tak skonstruowanych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 4, w którym przewidziano, iż przepisy dotyczące bonifikaty w wysokości 90% od ceny nieruchomości nie mają zastosowania w przypadku sprzedaży budynków komunalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny, jeżeli wnioski najemcy lub współnajemców lokalu o jego nabycie zostały złożone po 31 stycznia 2009 r. Zdaniem skarżącej, przepis ten narusza jej interes prawny, całkowicie uniemożliwiając wykup wynajmowanej nieruchomości z bonifikatą. Skarżąca podała, że od 1997 r. kilkukrotnie składała wnioski o wykup z bonifikatą wynajmowanego przez nią od miasta domu jednorodzinnego. Ostatecznie jednak w 2018 r. Urząd Miejski odstąpił od sprzedaży ww. nieruchomości, dodatkowo uznając złożone poprzednio przez skarżącą wnioski za nieaktualne. W konsekwencji zaś przyjętych zmian uznano, że skoro do dnia 31 stycznia 2009 r nie został prawidłowo złożony wniosek o bonifikatę, to skarżącej nie przysługuje bonifikata i może jedynie wykupić wynajmowaną nieruchomości po cenach rynkowych. W ocenie skarżącej, kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały ewidentnie różnicuje sytuację najemców domów jednorodzinnych w stosunku do najemców mieszkań, w praktyce odmawiając im prawa do uzyskania bonifikaty i to nawet jeśli spełnili wszystkie warunki, jakie uchwała przewiduje dla najemców nieruchomości komunalnyc. Jedynie w stosunku do najemców domów jednorodzinnych zastosowano dodatkowe kryterium, jakim jest złożenie wniosku o wykup do dnia 31 stycznia 2009 r., w sytuacji, gdy art. 68 u.g.n. nie przewiduje żadnego dalszego różnicowania w ramach cechy istotnej, jaką w tym przypadku jest fakt bycia najemcą lokalu stanowiącego własność komunalną. Według skarżącej, w kwestionowanej uchwale brak jest wyjaśnienia dla wprowadzenia dodatkowego wymogu w postaci terminu złożenia wniosku o wykup oraz dlaczego właśnie tę datę zastosowano.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie wskazując, że bonifikata ma charakter fakultatywny, natomiast przewidziane w uchwale wyjątki w zakresie udzielenia tej bonifikaty nie dotyczą cech podmiotowych nabywców, lecz wskazują na kategorie nieruchomości, których cena sprzedaży nie podlega bonifikacie. Takie działanie należy uznać za dopuszczalne, co potwierdziło orzecznictwo uznające, iż dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. Nie sposób zaś odmówić przejrzystości sytuacji, w której odmówiono udzielenia bonifikaty nieruchomościom stanowiącym grunt zabudowany budynkiem jednorodzinnym, w analogicznej wysokości, jak w przypadku lokali mieszkalnych. Oczywiste jest, że sytuacja najemców takich nieruchomości budynkowych jest zgoła odmienna od sytuacji najemców lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych (choćby z uwagi na możliwość samodzielnego, autonomicznego korzystania z gruntu, na którym posadowiony jest budynek). Odnosząc się do kwestii przyjętego w uchwale terminu złożenia wniosków organ wskazał, że data 31 stycznia 2009 r. wynika z jej powtórzenia z § 6 pkt 1 lit. b uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta G., oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Data 31 stycznia 2009 r. jest datą, w której upłynęło 6 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższej uchwały. W ocenie Rady, uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia wymogi przewidziane w zasadach techniki prawodawczej, a przesłanki leżące u podstaw przyjęcia tej uchwały wynikają z całej treści i konstrukcji uzasadnienia uchwały. Ponadto, cała budowa jej przepisów odwołuje się do Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta G. (nadanego uchwałą Rady Miasta G.) i stanowi swoistą korelację obydwu wskazanych uchwał. Stąd niewątpliwie dyspozycja zaskarżonego przepisu stanowi wyraz szerszego zamierzenia właściciela komunalnego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że o ile jego zastrzeżeń nie wzbudziłaby co do zasady uzasadniona decyzja o wyłączeniu z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z 90% bonifikaty najemców lokali mieszkalnych stanowiących domy jednorodzinne jako jednej kategorii podmiotów, o tyle w świetle dyspozycji § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w sposób niedopuszczalny zróżnicowano sytuację prawną podmiotów pozostających w obrębie tej jednej grupy. Wskutek tego postanowienia uchwały z możliwości uzyskania bonifikaty w cenie zakupu nie wyłączono bowiem całej kategorii najemców domów jednorodzinnych, ale tylko tych z nich, którzy złożyli wnioski po 31 stycznia 2009 r. Z uzasadnienia uchwały oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że organ skupił się na argumentowaniu dopuszczalności rozróżnienia sytuacji prawnej najemców lokali w budynkach wielorodzinnych i najemców lokali znajdujących się w domach jednorodzinnych w zakresie możliwości skorzystania z bonifikaty w cenie zakupu lokalu. Jako kryterium rozróżnienia organ przyjmował kategorię lokalu, czyli przedmiot najmu, opowiadając się za odstąpieniem od 90% bonifikaty od ceny przy sprzedaży domów jednorodzinnych, albowiem cena ta, z mocy art. 68 ust. 1a u.g.n., w tym przypadku obejmuje nie tylko cenę lokalu, ale również cenę własności gruntu. Bonifikata udzielana od ceny lokalu obejmuje bowiem wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości. Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja organu w tym zakresie, opierająca się na rozróżnieniu skutków nabycia tych lokali we wskazanych przypadkach, mogłaby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby nie fakt, że podstawą rozróżnienia nie była tylko kategoria lokalu, ale również data złożenia wniosku o jego wykup. W kwestionowanym postanowieniu uchwały zastosowanie kryterium czasowego, odnoszącego się do momentu złożenia wniosku o wykup, tj. do 31 stycznia 2009 r., spowodowało nieuzasadnione i w konsekwencji niedopuszczalne podzielenie jednorodnej kategorii podmiotów – najemców lokali komunalnych stanowiących de facto jeden budynek mieszkalny na dwie grupy: tych, którzy złożyli wnioski o wykup lokalu przed 31 stycznia 2009 r. i w związku z tym mogą skorzystać z 90% bonifikaty w cenie, i tych, którzy wnioski o wykup złożyli po 31 stycznia 2009 r. i z takiej bonifikaty w cenie skorzystać nie będą mogli. W ocenie Sądu I instancji, na próżno poszukiwać motywów takiego zróżnicowania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały ani w przywołanym przez organ Wieloletnim Programie Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta G. Podobnie na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik organu nie był w stanie przytoczyć żadnego innego uzasadnienia dla zastosowanego kryterium czasowego poza tym, przytoczonym w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę natomiast organ w odniesieniu do zastosowanej daty 31 stycznia 2009 r. wyjaśnił, że wynika ona z powtórzenia z § 6 pkt 1 lit. b) uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta G., oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Data 31 stycznia 2009 r. jest datą, w której upłynęło 6 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższej uchwały.

Sąd I instancji uznał, że wyjaśnienie organu nie czyni zadość warunkom uzasadniającym dopuszczalne odstępstwo od zasady równości wobec prawa. Nie wyjaśniano bowiem, w jakim racjonalnym związku zastosowane kryterium czasowe pozostaje z celem i treścią zaskarżonej uchwały oraz czy to kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podobnych podmiotów. Odwołanie się w tym zakresie do treści aktu nieobowiązującego, nie wyjaśnia istoty różnicowania w kwestionowanej uchwale, to znaczy nie tłumaczy, jakiemu interesowi takie różnicowanie podmiotów podobnych ma służyć i czy w konfrontacji z naruszonym interesem najemców zachowano wymaganą proporcjonalność ingerencji w te interesy. Zdaniem Sądu I instancji, dotychczas podane powody regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nie mogą zostać uznane za usprawiedliwienie odstępstwa od zasady równości. Nie chodzi bowiem o to, jak ujmuje to organ, czy uchwała określa jasne zasady dotyczące bonifikat, tylko o to, czy usprawiedliwione na gruncie art. 32 Konstytucji.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, pozbawienie skarżącej prawa do udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu odbyło się w oparciu o niejasne i nieusprawiedliwione zasady, których racjonalnego związku z celem i treścią uchwały uchwałodawca gminny nie wykazał, nie wyjaśniając również, czy zastosowane kryterium pozbawienia prawa do bonifikaty pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jednocześnie Sąd I instancji przyznał organowi rację, że z żadnego z przepisów u.g.n., w tym z art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. Wywód ten jest jednak niepełny, bowiem dodać do tego należy, że jeśli już gmina decyduje się na udzielanie bonifikat przy sprzedaży (w tym wypadku lokali mieszkalnych), to musi to uczynić tak, aby podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, nie doznały nieusprawiedliwionego odstępstwa od zasady równości. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do lokalu skarżącej, który - co podkreśla organ - nigdy nie był przeznaczony do sprzedaży, wskazać należy, że zapis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały całkowicie wyklucza możliwość skorzystania przez nią z bonifikaty 90% w sytuacji, gdyby zamiary gminy uległy zmianie i podjęto by decyzję o przeznaczeniu jej nieruchomości do sprzedaży. Nie wyjaśniono przy tym, czemu służyć miał wprowadzony uchwałą z 2011 r., regulującą stosunki na przyszłość, mechanizm faworyzujący najemców składających wnioski o wykup do 31 stycznia 2009 r., czyli dwa lata wcześniej niż wejście w życie postanowień zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekł, jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.,), zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta G. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez uznanie, że przepis paragrafu 4 ustęp 1 punkt 4 zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011 r. narusza zasadę równości wobec prawa wskutek niedopuszczalnego rozróżnienia sytuacji podmiotów - najemców lokali komunalnych w budynkach jednorodzinnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla zrozumienia istoty sprawy należy wrócić do uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zasad udzielenia bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta G., oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości oraz do uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany ww. uchwały. W uchwale z [...] sierpnia 2006 r. Rada Miasta G. w § 6 postanowiła udzielić 90% bonifikatę od ceny ustalonej zgodnie z § 5 tej uchwały, wprowadzając jednakże wyłączenia tej bonifikaty w przypadku sprzedaży nieruchomości wskazanych w pkt a) i b) paragrafu 6. 2 kolei w uchwale z [...] kwietnia 2008 r. zmieniającej uchwałę z [...] sierpnia 2006 r. Rada Miasta wprowadziła dalsze ograniczenia stosowania tej bonifikaty poprzez dodanie do § 6 tej uchwały kolejnych punktów oznaczonych odpowiednio c) i d). W punkcie d) wyłączono udzielenie bonifikaty przy sprzedaży domów jednorodzinnych czyli budynków komunalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny, pod warunkiem, że wnioski wszystkich najemców o ich nabycie zostały złożone po 6 miesiącach od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały. Rada Miasta postanowiła zatem, by osobom będącym najemcami lokali w domach jednorodzinnych, umożliwić jeszcze przez 6 miesięcy od wejścia w życie tej uchwały zmieniającej składanie wniosków o nabywanie tych nieruchomości, która to sprzedaż odbywałaby się na poprzednich zasadach a więc z 90% bonifikatą. Takie rozwiązanie stanowiło wyraz troski rady miasta o to by osoby zamierzające wykupić wynajmowane od gminy lokale w budynkach jednorodzinnych, a więc de facto całe te domy, wiedząc o wprowadzonym wyłączeniu bonifikaty, miały dodatkowy czas na złożenie odpowiednich wniosków i skorzystanie z bonifikat zanim taka możliwość zostanie wyłączona. Uchwała ta weszła w życie 31 lipca 2008 r. a więc 6 miesięcy od tego dnia upłynęło właśnie 31 stycznia 2009 r. Uchwała RMG z dnia [...] sierpnia 2006 r. została uchylona uchwałą RMG z dnia [...] czerwca 2011 r. będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Uchwała ta w § 4 ust. 1 wprowadziła warunki udzielania przez organ wykonawczy gminy 90% bonifikaty od ceny zabudowanej budynkiem lub lokalem nieruchomości. Warunki te zostały w pkt 1) do 4) powtórzone z poprzedniej uchwały, jedynie dodano nowy warunek w pkt. 5), który nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

W związku z powyższym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, błędnie Sąd I instancji uznał, że zastosowanie daty 31 stycznia 2009 r. spowodowało niedopuszczalne podzielenie najemców lokali na dwie kategorie, z których jedna mogła, a druga nie mogła skorzystać z bonifikaty przy wykupie lokali, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Skoro, jak sam Sąd uznał, wprowadzenie wyłączenia z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z 90% bonifikaty tych, którzy są najemcami lokali stanowiących domy jednorodzinne było możliwe i uzasadnione, to przecież takie wyłączenie siłą rzeczy musiało obowiązywać od daty jego wprowadzenia i nie stało się to z mocą wsteczną, co należałoby uznać za niedopuszczalne. Rada Miasta G. nie wprowadziła go nagle, zaskakując takich najemców lecz wyłączenie to zaczęło obowiązywać dopiero po pół roku od wejścia w życie uchwały z [...] kwietnia 2008 r zmieniającej uchwałę z 2006 r. Wyłączenie to obowiązywało przez okres obowiązywania § 6 pkt 1 lit d uchwały z 2006 r. w brzmieniu nadanym uchwałą z [...] kwietnia 2008 r, ą następnie, w wyniku jej uchylenia zostało poprzez wprowadzenie postanowienia § 4 ust. 1 pkt 4 do nowej uchwały ją zastępującej, potwierdzone i niejako przedłużone. Uchwałą z 2011 r. nie wprowadzono zatem dyskryminujących dla najemców lokali warunków udzielenia bonifikaty, gdyż takie warunki obowiązywały również w poprzedniej uchwale i dotyczyły bezwzględnie wszystkich najemców lokali w domach jednorodzinnych. Nie zróżnicowano zatem, wbrew ocenie Sądu, sytuacji podmiotów pozostających w obrębie tej samej grupy i nie wprowadzono mechanizmu faworyzującego najemców składających wnioski o wykup do 31 stycznia 2009 r. Pozostawienie w przepisie paragrafu 4 ust. 1 pkt 4 uchwały z [...] czerwca 2011 r. tej daty wskazywało jedynie na to, że pod jej rządami, o ile wnioski o nabycie lokalu w budynku jednorodzinnym były skutecznie złożone przed wskazaną datą, to jeżeli postępowania w tej sprawie jeszcze się toczą, to zostaną załatwione z uwzględnieniem bonifikaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że zastosowanie w kwestionowanym zapisie § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011 r., kryterium czasowego, odnoszącego się do momentu złożenia wniosku o wykup, tj. do 31 stycznia 2009 r., narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa dzieląc jednorodną kategorię podmiotów – najemców lokali komunalnych. Dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie uwzględnić zapisy poprzednio obowiązujących uchwał Rady Miasta G. regulujących zasady udzielania bonifikat, a to: uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zasad udzielenia bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta G., oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości oraz uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany ww. uchwały. Istotny w tym względzie jest zapis § 6 pkt 1 lit d uchwały z 2006 r. w brzmieniu nadanym uchwałą z [...] kwietnia 2008 r., który wprowadzał ograniczenia stosowania bonifikaty przy sprzedaży budynków mieszkalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny. W przepisie tym wyłączono możliwość udzielenia bonifikaty najemcom domów jednorodzinnych, przewidując jednak 6 miesięczny okres przejściowy umożliwiający tej kategorii najemców skorzystanie z bonifikaty na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie uchwały z [...] kwietnia 2008 r., uwarunkowany złożeniem w tym czasie wniosku o nabycie lokalu. Zakreślony w tym przepisie termin 6 miesięczny upływał z dniem 31 stycznia 2009 r. Wskazana w kwestionowanym przepisie § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, data 31 stycznia 2009 r. nawiązuje więc do zapisów uprzednio obowiązującego § 6 pkt 1 lit d uchwały z 2006 r. w brzmieniu nadanym uchwałą z [...] kwietnia 2008 r. Wprowadzenie tej normy jest wyrazem m.in. poszanowania dla zasady ochrony interesów w toku, czy też ochrony praw nabytych pod rządami uprzednio obowiązującej uchwały.

W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis ten ma charakter dyskryminujący względem najemców, którzy złożyli wniosek o wykup lokali przed 31 stycznia 2009 r. Należy pamiętać, że gmina nie ma obowiązku udzielenia bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać (art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n.). Tak też postąpiła Rada Miasta G. w zakwestionowanej uchwale wyłączając z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z 90 % bonifikaty najemców lokali mieszkalnych stanowiących domy jednorodzinne. Jak już wyżej wykazano określone w tym przepisie kryterium czasowe miało znaczenie intertemporalne, służące ochronie praw nabytych najemców, których sprawy były w toku. Nie może być ono postrzegane jako dyskryminujące, czy też faworyzujące najemców składających wnioski o wykup do 31 stycznia 2009 r. Takie założenie oznaczałoby pozbawienie rady, nadanego jej mocą art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n., uprawnienia do określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, albowiem nie miałaby ona możliwości ograniczenia, czy też odstąpienia od wcześniej przyjętych warunków udzielania bonifikat. Wprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń każdorazowo "dyskryminowałyby" przyszłych, potencjalnych beneficjantów takiej bonifikaty, w konsekwencji uniemożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona jest przecież od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jeszcze raz podkreślić należy, że udzielenie przez gminę bonifikaty jest uprawnieniem właścicielskim gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W tym względzie dopuszczalna jest więc zmiana stanu prawnego w zakresie zasad przyznawania bonifikaty. Możliwe jest odejście od dotychczas ustalonych zasad i wprowadzenie w tym względzie ograniczeń w odniesieniu do pewnej kategorii najemców.

W orzecznictwie podnosi się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (por. wyrok NSA z 7 września 2005 r., I OSK 193/05). Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. W kwestionowanej uchwale Rada jasno określiła zasady udzielania bonifikat, jako kryterium rózróżnienia przyjmując wyłącznie kategorię lokalu, odstępując od możliwości udzielenia bonifikaty od ceny przy sprzedaży domów jednorodzinnych. Wskazane w § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, kryterium czasowe stanowi jedynie zabezpieczenie zasady ochrony interesów w toku oraz zasady praw nabytych i nie jest dodatkowym kryterium różnicowania w obrębie grupy najemców domów jednorodzinnych. Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa w odniesieniu do kontrolowanego zapisu uchwały. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji najemców, którzy mogą skorzystać z prawa bonifikaty, odnosi się do najemców nieruchomości należących do jednej kategorii. Wyłączenie z grupy beneficjentów 90% bonifikaty najemców domów jednorodzinnych opierało się na rozróżnieniu skutków nabycia określonych kategorii lokali. W tym względzie decydujące znaczenie przypisano temu, iż cena sprzedaży domu jednorodzinnego obejmuje nie tylko cenę lokalu, ale również cenę własności gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka argumentacja jest wystarczająca dla racjonalnego uzasadnienia dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości. Zróżnicowanie sytuacji najemców lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących ich różnic. Należy bowiem pamiętać, że sprzedaż lokali komunalnych przez Gminę posiada co prawda wymiar społeczny, jednak musi być konfrontowana z zasadami racjonalnego gospodarowania, do których przestrzegania zobowiązana jest każda jednostka samorządu terytorialnego. Odstąpienie od możliwości nabycia domu mieszkalnego z 90% bonifikatą, przy uwzględnieniu, że taka bonifikata obejmowałaby również cenę gruntu, jest kryterium różnicującym w pełni racjonalnym z perspektywy finansowej Gminy a zarazem działaniem mieszczącym się w ramach przysługujących gminie uprawnień właścicielskich i nie może być postrzegane jako naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest zasadny. Z tej przyczyny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w zakresie objętym skargą H. P., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała ta została podjęta z zachowaniem przewidzianych prawem zasad, co uzasadniało oddalenie skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a. Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.