Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 998/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 6, art. 7, art. 8
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 15
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Go 931/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. oddalił skargę B. K. (zwanego także: skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2011 r. na drodze powiatowej w miejscowości N. funkcjonariusze L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwany dalej: LWITD) dokonali kontroli drogowej pojazdu marki IVECO o nr rej. [...] wraz z naczepą marki KOEGEL o nr rej. [...], należącego do B. K. – prowadzącego Zakład Produkcyjno-Handlowy i Gastronomiczny z siedzibą w G. Pojazdem kierował J. M., a przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców, a także przepisów unijnych dotyczących czasu pracy kierowców. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół, w którym wskazano rodzaje stwierdzonych w jej wyniku naruszeń oraz fakt zatrzymania wykresówek.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. LWITD poinformował B. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, doręczając mu odpis protokołu z kontroli. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ zawiadomił skarżącego o "rozszerzeniu katalogu stwierdzonych naruszeń" wskazując w jego treści na analizę zatrzymanych wykresówek, która ujawniła opisane w tym piśmie naruszenia (sprecyzowane już w zakresie dat ich popełnienia oraz wskazania ilości godzin odbytego odpoczynku czy prowadzenia pojazdu), polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użyciu w dwudziestoczterogodzinnym okresie kilku wykresówek pomimo, iż nie było to konieczne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., skarżący odniósł się do powyższego pisma. Zarzucił organowi, że w toku kontroli drogowej faktycznie nie stwierdzono konkretnych naruszeń, a ograniczono się jedynie do zapisu, że naruszenia wystąpiły i wykazano rodzaje naruszeń. Dodatkowo stwierdził, że ani przepisy ustawy o transporcie drogowym, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej instytucji, jak "rozszerzenie katalogu stwierdzonych naruszeń w stosunku do protokołu kontroli". Jego zdaniem, w sytuacji gdy żadne z naruszeń nie zostało stwierdzone w protokole kontroli drogowej, to nie może stanowić podstawy do nałożenia kary.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] LWITD nałożył na B. K. administracyjną karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Organ wymierzając karę powołał się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", wskazując na naruszenia polegające na: skróceniu dziennego odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego, nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego dwudziestoczterogodzinnego okresu.

W odwołaniu od tej decyzji zarzucono organowi bezzasadność nałożenia kary pieniężnej. Nadto odwołujący zwrócił uwagę na decyzję wykonawczą Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) – decyzją z dnia [...] października 2011 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepisy: art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy oraz lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 10.4, lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/85, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.) oraz art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. L. K(2011) 3759). W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał stwierdzone w wyniku kontroli drogowej naruszenia – analogiczne jak organ I instancji i przedstawił uzasadnienie prawne dla nałożenia kary za każde z nich. Zweryfikował jedynie błędne – jego zdaniem – stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia naruszenia z lp. 10.4, przez uznanie, iż doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu w okresie rozpoczynającym się o godzinie 5:10 dnia [...] kwietnia 2011 r., a zakończonym o godzinie 23:00 dnia [...] kwietnia 2011 r. GITD wskazał, że w sprawie doszło do przekroczenie czasu pracy o 1 godzinę i 12 minut, zamiast 3 godzin i 12 minut. Karę pieniężną z tytułu takiego naruszenia ustalił na 750 zł. Ponadto w świetle zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia norm dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdów w okresie między [...], a [...] maja 2011 r. (lp. 10.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym).

GITD określił wysokość kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia w wysokości 18 700 zł, zamiast 19 250 zł, biorąc jednak pod uwagę art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, nałożono karę pieniężną do wysokości 15 000 zł.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że LWITD prawidłowo zabezpieczył podczas kontroli drogowej materiał dowodowy w postaci wykresówek oraz zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, nie wskazując w protokole poszczególnych naruszeń. Natomiast przedsiębiorca, mimo, że to na nim spoczywał ciężar dowodu, nie wskazał okoliczności o jakich mowa w art. 92 ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy, które zwolniłyby go z odpowiedzialności za powstałe naruszenia.

Od powyższej decyzji, B. K. wniósł skargę do WSA. Zarzucił organom naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez rozszerzenie katalogu stwierdzonych naruszeń, które nie były objęte protokołem kontroli drogowej, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (m.in. zasady legalności działania organów). W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, wskazując że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy prawa materialnego i procesowego, w stopniu mogącym skutkować uwzględnieniem skargi. Sąd wskazał, że regulacje zawarte w art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy, w przypadku stwierdzenia określonego ustawą naruszenia zobowiązują organ administracji publicznej do nałożenia kary w wymaganej ustawą wysokości (organ działał w warunkach związania).

Wyjaśniono także, że obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wymierzenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 ustawy wynika wprost z art. 92a i 93 ustawy. Przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w sprawach mających za przedmiot wymierzenie kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, działania organu winny zmierzać do wykazania, że doszło do naruszeń prawa skutkujących sankcją administracyjną. Jednocześnie strona obciążona jest inicjatywą dowodową w zakresie wykazania, iż zarzucane jej naruszenia są wynikiem zdarzeń lub okoliczności o jakich mowa w art. 93 ust. 7 ustawy tj. których nie mogła ona przewidzieć. Organ aby osiągnąć wyżej wskazane cele może zabezpieczać zebrane w toku kontroli dowody celem dokonania na ich podstawie oceny ewentualnych naruszeń przepisów regulujących przewóz drogowy. Jedynym ograniczeniem jest to, aby dowody te dotyczyły zagadnień mieszczących się w dopuszczalnym zakresie kontroli.

Sąd podkreślił także, że skarżący w toku postępowania przed organami obu instancji, w odwołaniu i w skardze nie kwestionował ustaleń faktycznych stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Dopiero na rozprawie podniósł zarzut nieuwzględnienia w dostatecznym stopniu wykładni wynikającej z Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie możliwości nałożenia kary pieniężnej za naruszenia, które nie zostały skonkretyzowane w protokole sporządzonym w dniu przeprowadzenia kontroli na drodze, a jedynie wskazane w nim co do rodzaju, Sąd nie podzielił wykładni przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r., zaprezentowanej przez skarżącego, wyjaśniając, że akceptacja stanowiska skarżącego prowadziłaby w istocie do przyjęcia poglądu, iż niecelowe jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy sporządzony w wyniku kontroli na drodze protokół stwierdza określone naruszenia prawa. Sąd I instancji uznał więc, że ustalenia faktyczne i prawne organów nie przekroczyły ram wyznaczonych zakresem kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r.

WSA przychylił się do stanowiska skarżącego, że ustawa o transporcie drogowym nie zna instytucji "rozszerzenia katalogu naruszeń". Jednak poczynione w następstwie analizy zatrzymanych w trakcie kontroli wykresówek ustalenia organów mogły stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzonych w tym trybie naruszeń. Istotne przy tym pozostaje, że niezwłocznie po wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący powiadomiony został o wynikach przeprowadzonej analizy zapisów znajdujących się na zatrzymanych wykresówkach, mając możliwość odniesienia się do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie skonkretyzowanych już naruszeń obowiązujących przepisów, a z czego w postępowaniu administracyjnym nie skorzystał.

Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organ II instancji zasadnie stwierdził, iż LWITD miał prawo poddać zatrzymane wykresówki szczegółowej analizie. W sytuacji, gdy dokonał niezwłocznego powiadomienia strony o jej wynikach nie można było zarzucać naruszenia przepisów (zarówno ustawy o transporcie drogowym jak i Kodeksu postępowania administracyjnego).

WSA uznał także za uzasadnione stanowisko GITD, że w sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy, bowiem skarżący nie przejawił żadnej inicjatywy dowodowej na okoliczność wykazania, iż stwierdzone naruszenia były wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Wynikająca z art. 92 ust. 1 ww. ustawy odpowiedzialność ma charakter administracyjny, co oznacza, że nie jest oparta na zasadzie winy i do stwierdzenia odpowiedzialności wystarczające jest – co do zasady – stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie przyjęły, że z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek zdarzenia lub okoliczności, których skarżący, będący przedsiębiorcą wykonującym przewóz w ramach prowadzonej działalności, nie mógł przewidzieć. B. K. nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazał na żadne okoliczności, które mogłyby być podstawą do uwolnienia się od odpowiedzialności za powstałe naruszenia w oparciu o art. 93 ust. 7 ustawy.

W odniesieniu do podniesionego na rozprawie zarzutu dotyczącego Decyzji wykonawczej Komisji Nr 3759 z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Sąd wskazał, że skarżący nie wymienił choćby przykładowo, w jakim zakresie tj. w stosunku do jakiego dnia (doby) wykładnia wynikająca z w/w Decyzji nie została przez GITD uwzględniona. Uniemożliwiało to Sądowi odniesienie się do tego zarzutu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł B. K. zarzucając WSA naruszenie art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), mimo, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł została wydana bez podstawy prawnej, albowiem nałożona na skarżącego kara pieniężna została wydana w oparciu o przyczyny inne niż ustalone w protokole kontroli wydanym na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145 poz., 1184) dalej: rozporządzenie, zgodnie z którym, podstawę do nałożenia kary pieniężnej mogą stanowić jedynie stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej.

Z powyższych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyniku kontroli drogowej stwierdzono szereg naruszeń w zakresie norm prowadzenia pojazdu i wymaganych odpoczynków. Naruszenia te nie zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli, do protokołu wpisano jedynie kategorie stwierdzonych naruszeń. Stanowisko strony dotyczy tylko sytuacji, w których naruszenie nie jest zidentyfikowane w protokole, a mimo to jest później wszczynane postępowanie administracyjne. Stanowisku Sądu brakuje konsekwencji, z jednaj strony bowiem uznaje, że organ mógł prowadzić postępowanie w sprawie naruszeń, które nie zostały ujawnione w protokole kontroli, a drugiej strony stwierdza, że w przepisach dotyczących kontroli przewozu drogowego tj. ustawy o transporcie drogowym oraz k.p.a. nie jest znana instytucja rozszerzenia katalogu naruszeń, zatem nie ma możliwości rozszerzenia zakresu postępowania. Zdaniem skarżącego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia nie pozwala organowi administracji wszcząć postępowania ponad ustalenia protokołu kontroli. To z tego przepisu wynika obowiązek organu do wnikliwego i rzetelnego zbadania materiału drogowego w trakcie kontroli drogowej, której zwieńczeniem jest podpisanie protokołu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny sanując działanie organu administracji publicznej, który podjął rozstrzygnięcie wbrew § 4 ust. 1 rozporządzenia dopuścił się naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie w zakreślonym przez skargę kasacyjną obszarze, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Z urzędu natomiast bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej powołano się na jedną z podstaw kasacyjnych – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sadu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję dotyczącą nałożenia na B. K. kary pieniężnej w kwocie 15.000zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przepisów wspólnotowych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdzając nieważności decyzji administracyjnej, mimo, że została ona wydana bez podstawy prawnej.

Z tym poglądem nie można się zgodzić. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., chociaż ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Wobec tego, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji administracyjnej, jeśli została wydana bez podstawy prawnej. Jak wskazuje H. Poleszak w "Stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA",( NP 1984, nr 1, s. 22–23) brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej będzie miał miejsce w następujących sytuacjach: a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89); b) wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych; c) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; d) wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy; e) wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialno techniczne; f) decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał; g) decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. Z kolei, jak słusznie podkreśla J. Borkowski, iż: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 595–596).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie można mówić o wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie do WSA decyzji bez podstawy prawnej. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że podstawową regulacją ustanawiającą przepisy dotyczące czasu pracy kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób jest rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (DZ.U.UE. L. Nr 102 z 11.04.2006). Nieprzestrzeganie norm ustanowionych przepisami ww. rozporządzenia, na mocy art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy, sankcjonowane jest karami pieniężnymi. Zgodnie bowiem z art. 92 ust.1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2), przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł, określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (ust. 4). Suma kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 15 000 zł (ust. 1 art. 92 ustawy). Natomiast z treści ust. 4 art. 92 ustawy jednoznacznie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Regulacje zawarte w art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy wskazują, że organ administracji publicznej działa w tym wypadku w warunkach związania – stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikacją, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Podstawą prawną dla wydania zaskarżonej decyzji były zatem ww. przepisy prawa, które zostały powołane również w sentencji decyzji.

Jeśli chodzi natomiast o § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymieniony przez wnoszącego skargę kasacyjną, to należy zauważyć, że przepis ten został zamieszczony w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury do ustawy o transporcie drogowym, wydanym w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie, i regulującym m.in. sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie, a także wymagane standardowe wyposażenie osób dokonujących tej kontroli i wykaz podstawowych elementów, które jej podlegają. Przepisy regulujące kwestie kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego zawarte są ustawie o transporcie drogowym. W rozdziale 9 i 10 ustawy uregulowano m.in. sposób przeprowadzania kontroli drogowej i kontroli w przedsiębiorstwie, sporządzania dokumentacji kontroli i protokołu oraz doprecyzowano procedury postępowania i obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. W sprawie dotyczącej wymierzenia kary administracyjnej przedsiębiorcy z tytułu naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, wszczyna się postępowanie administracyjne, o czym stanowi art. 92a i 93 ustawy. W postępowaniu tym prowadzonym, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie wszelkie zasady i reguły tego postępowania, w tym reguły dotyczące postępowania dowodowego, a więc również i art. 7 i 77§ 1 k.p.a. zobowiązujące organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że wykonaniu tych, spoczywających na organie obowiązków w postępowaniach dotyczących wymierzenia kary administracyjnej, służy niewątpliwie przewidziana w art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy szeroko ujęta możliwość badania dokumentów i innych nośników informacji objętych zakresem kontroli, a także dokonywanie oględzin i zabezpieczanie zebranych dowodów. Tym samym ustawodawca przewidział możliwość zabezpieczenia zebranych w toku kontroli dowodów celem dokonania na ich podstawie oceny ewentualnych naruszeń przepisów regulujących przewóz drogowy. Jedynym ograniczeniem wynikającym z ustawy o transporcie drogowym dotyczącym możliwości zebrania i zabezpieczania materiału dowodnego jest to, aby dowody te dotyczyły zagadnień mieszczących się w dopuszczalnym zakresie kontroli. Z kolei stosownie do treści art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, w trakcie kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, w tym zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Natomiast w myśl art. 15 ust. 7 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) Nr 561/2006, jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, musi być on w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, wykresówki z bieżącego dnia oraz wykresówki używane w ciągu poprzednich 28 dni, kartę kierowcy, jeśli ją posiada oraz wszelkie zapisy odręczne i wydruki sporządzone w ciągu bieżącego dnia oraz poprzednich 28 dni zgodnie z wymaganiami niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wymienione tu uprawnia organów do kontrolowania i zabezpieczania materiału dowodowego służą temu, aby możliwe było dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego i w rezultacie ustalenie, czy wskazane w protokole kontroli drogowej naruszenia miały miejsce.

W wyroku z dnia 24 sierpnia 2010r. sygn. akt II GSK 731/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, analizując § 11 ust.1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. 76, poz. 454), analogiczny jak będący przedmiotem rozważań § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2 września 2009 r., że "wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż stwarza on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego wynika wprost z art. 92a i 93 ustawy, a (...) przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego."

Nie można zatem podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że jedynie szczegółowo opisane naruszenia w protokole kontroli drogowej mogą być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy w sprawie skarżącego naruszenia te nie zostały szczegółowo opisane, a do protokołu kontroli wpisano jedynie kategorie naruszeń.

Co prawda protokół kontroli stanowi podstawowy dowód ustaleń faktycznych, ale jest on jedynie punktem wyjścia do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach o nałożenie kar za poszczególne naruszenia. Zatem późniejsze wyjaśnienie w przeprowadzonym postępowaniu, czy naruszenia te rzeczywiście miały miejsce i ich doprecyzowanie (w niniejszej sprawie – w zakresie dat i wielkości przekroczeń dopuszczalnych norm) nie może być uznane za jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, nie mówiąc już o uznaniu takiego działania za skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu, ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej.

Nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku również te argumenty, w których skarżący podaje, że w istocie jego stanowisko dotyczy tylko takiej sytuacji, w których naruszenie nie jest w ogóle zidentyfikowane w protokole kontroli, a mimo to później jest wszczynane postępowanie administracyjne. Należy podkreślić, że kasator nie wskazał, których z wyszczególnionych w decyzji naruszeń dotyczy ten argument, co czyni ustosunkowanie się do niego w zasadzie niemożliwym. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionował przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, z którego wynika, że w trakcie kontroli drogowej w dniu [...] maja 2011 r. zatrzymano m.in. 22 wykresówki za okres od [...] kwietnia do [...] maja 2011 r., w oparciu o które już w toku kontroli stwierdzono rodzaje naruszeń prawa. Następnie wykresówki te poddano szczegółowej analizie, której wynik doprowadził do skonkretyzowania naruszeń. Analizie poddano wyłącznie wykresówki zatrzymane w toku kontroli. Jak trafnie stwierdził WSA rozpoznający sprawę w pierwszej instancji tym samym zarówno ustalenia faktyczne i prawne nie przekroczyły ram wyznaczonych zakresem kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 18 maja 2011r.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 (opubl. Lex nr 1145065), który to pogląd NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje wskazano, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna jako niezasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.