Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 871/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 3 a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 743/18 w sprawie ze skargi "A" S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A" S. A. z siedzibą w [...] kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 743/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "A" S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

"A" [winno być ""A""] S.A. w [...] (dalej Spółka lub wnioskodawca) dnia 26 marca 2015 r. wniosła o wydanie decyzji w oparciu o art. 124b ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn] domagając się zobowiązania D. i J. M. (dalej uczestnicy) do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,900 ha, położonej w [...], gm. [...] w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji [...] - [...] polegającego na demontażu jednego słupa ŻN oraz linek AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego słupa betonowego typu E i podwieszeniu linek izolowanych typu AFL 1x70 mm². We wniosku wskazano na powierzchnię niezbędną do zajęcia wynoszącą 1000 m².

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] czerwca 2015 r. (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) odmówił nałożenia na D. i J. M. obowiązku udostępnienia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1343/15 (dalej wyrok II SA/Bd 1343/15) uchylił decyzję z [...] września 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2015 r. wskazując, że naruszają one przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd za przedwczesne uznał stanowisko organu o odmowie zobowiązania współwłaścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych przez skarżącą czynności i zakwalifikowanie czynności jako przebudowy, a nie remontu, ponieważ nie zostały przeprowadzone prawidłowe ustalenia i analiza stanu faktycznego. Sąd zwrócił uwagę między innymi na brak ustaleń co do szczegółowych parametrów słupa podlegającego wymianie, brak informacji o parametrach (przekrojach) obecnie istniejących linek AFL. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd wskazał, by organ ustalił, jakie konkretnie parametry ma linia energetyczna obecnie; jakie konkretnie parametry ma uzyskać w wyniku przeprowadzenia wskazanych przez Spółkę robót budowlanych; przeanalizowanie, jakiej części elementów obiektu liniowego (tj. linii elektroenergetycznej) dotyczy zmiana parametrów i na ile - w odniesieniu do każdego poszczególnego elementu - jest to zmiana istotna, a dopiero następnie - czy suma zmian w zakresie poszczególnych elementów uzasadnia tezę, że nastąpić ma zmiana parametrów obiektu jako całości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta przychylił się do wniosku "A" S.A. i decyzją z [...] września 2016 r. zobowiązał D. i J. M. do udostępnienia na czas 3 dni roboczych nieruchomości objętej wnioskiem - w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji [...] - [...]. W decyzji tej Starosta wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez "A" S.A. wstępu na teren działki w celu dokonania demontażu przewodów AFL oraz trzech słupów (dwu drewnianych i jednego ŻN), posadowieniu w miejscu istniejących słupów nowych słupów betonowych typu E, podwieszeniu przewodów typu AFL 1x35 mm2 na długości 116 m i AFL 1x70 mm2 na długości 198 m; zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z remontem, a w przypadku gdyby było to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do uzgodnienia z właścicielem nieruchomości odszkodowania za powstałe szkody, a także do uzgodnienia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości - w terminie 30 dni od dnia, kiedy upłynął termin udostępnienia nieruchomości. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do inwentaryzacji szkód.

Starosta wskazał, że zażądał od wnioskodawcy uzupełnienia brakującej dokumentacji: o wskazanie parametrów technicznych linii, rodzajów słupów zarówno obecnych jak i planowanych, określenia charakteru robót i przedłożenia map z naniesionymi obszarami zajęcia w tym przeznaczonego na dojazd. Po otrzymaniu wnioskowanej dokumentacji ustalił, że: inwestor podejmował próby uzyskania zgody od właściciela nieruchomości na wykonanie prac objętych wnioskiem; planowane prace polegać będą na demontażu przewodów AFL, dwu słupów drewnianych i jednego ŻN; posadowieniu w miejscu istniejących słupów nowych słupów betonowych typu E, podwieszeniu przewodów typu AFL 1x35 mm2 na długości 116 m i AFL 1x70 mm2 na długości 198 m; obszar niezbędny do wykonania prac remontowych obejmuje część nieruchomości o łącznej powierzchni 2188 m2.

Starosta stwierdził, że parametry techniczne remontowanej linii energetycznej pozostają bez zmian: napięcie linii napowietrznej SN 15 kV - bez zmian; słupy betonowe typu E dł. 12 m zastąpią słupy drewniane dł. 12 m i słup betonowy ŻN dł. 12 m; nie zmienia się przebieg linii energetycznej, przewody AFL 70 mm2 zastąpią przewód AFL 35 mm2 na odcinku dł. 198 m a przewody AFL 35 mm2 zastąpią przewody AFL 25 mm2 na odcinku dł. 152 m, zamontowane od wewnętrznej strony izolatora; szerokość zewnętrzna przebiegu przewodów (linii energetycznej) - bez zmian; długość linii energetycznej - bez zmian; częstotliwość bez zmian; pole magnetyczne - bez zmian. Przebieg linii nad działką pozostaje bez zmian z zachowaniem obowiązujących norm. Starosta uznał, że planowane prace stanowią remont linii SN 15 kV. Przychylił się do wniosku i określił termin zajęcia nieruchomości na 3 dni robocze.

Odwołanie od w/w decyzji złożyli właściciele nieruchomości, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie wniosku "A" S.A. (alternatywnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Zdaniem odwołujących, Starosta nie poczynił ustaleń w zakresie parametrów istniejących urządzeń. W aktach brakuje dokumentacji technicznej pozwalającej na ustalenie zakresu i charakteru prac. Odwołujący podkreślali, że chociażby konieczność wykonania wykopu, zagęszczenia gruntu pod fundament stanowiska słupowego wskazuje, że wzniesiona ma być od podstaw nowa budowla, a zmianie ulec mają także przekroje przewodów. W ocenie odwołujących planowane prace przekraczają swoim zakresem pojęcie remontu.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.) Wojewoda [...], na podstawie art. 9a, art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z [...] września 2016 r. w sprawie zobowiązania D. i J. M. do udostępnienia nieruchomości (oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], gm. [...]) w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji [...] - [...]; odmówił zobowiązania właścicieli w/w nieruchomości do jej udostępnienia "A" S.A. w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej - polegającego na demontażu dwu słupów drewnianych i jednego słupa ŻN, posadowieniu w miejscu istniejących słupów nowych słupów betonowych typu E oraz demontażu linek AFL i podwieszeniu przewodów typu AFL 1x35 mm2 na długości 116 m i AFL 1x70 mm2 na długości 198 m.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i innych toczących się przed Wojewodą postępowań należy stwierdzić, że planowany proces inwestycyjny dotyczy całej linii elektroenergetycznej [...]. W każdym z pism pełnomocnik Spółki powołuje się na zapis "remont linii elektroenergetycznej SN-15 kV [...]-[...]", we wniosku wspomina o konieczności "pozyskania tytułu prawnego do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na linii". W oparciu o materiał zgromadzony w innych sprawach z wniosku "A" S.A. Wojewoda ustalił, że remont ma dotyczyć pięciu odcinków linii napowietrznej SN-15 kV [...]-[...]. W każdej ze spraw toczących się przed Wojewodą zakres robót na przedmiotowej linii jest zbieżny z prezentowanym w sprawie. Brak pełnej dokumentacji projektowej nie pozwala na szczegółowe zbadanie i ocenę zamierzeń inwestora. W świetle posiadanych danych nie można domniemywać, że prace dotyczą wyłącznie działki odwołujących się lub fragmentu linii, a stanowią szeroko zakrojony proces inwestycyjny, co potwierdza brak remontowego charakteru przedsięwzięcia. Wojewoda podzielił pogląd odwołującego, że "konieczność wykonania wykopu, zagęszczania gruntu pod fundament wskazuje, że byłaby wzniesiona zupełnie nowa budowla - od podstaw i w sposób trwały związana z gruntem". W ocenie Wojewody nie mają znaczenia w sprawie okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego funkcjonowania linii. Istotne jest, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody, ma miejsce w tym przypadku. Demontaż starej linii i postawienie w jej miejscu nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku "A" S.A. i załącznikach stanowi określoną w art. 3 pkt 7a [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej] pb "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W myśl art. 3 pkt 3a pb parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy i przewody - co skutkuje zmianą parametrów linii, a w konsekwencji uniemożliwia to zakwalifikowanie robót do kategorii remontu.

"A" S.A. w [...], działająca przez zawodowego pełnomocnika, w skardze zarzuciła decyzji z [...] grudnia 2016 r. naruszenie:

1. art. 7, 76, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3, i art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez:

a. uchylenie decyzji I instancji, na podstawie błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont;

b. niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont;

c. błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii;

2. art. 124b ust. 1 ugn, art. 3 pkt 6, 7a i 8 pb i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji I instancji o zobowiązanie właścicieli do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji [...], polegającego na demontażu słupa ŻN oraz linek AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego słupa betonowego typu E i podwieszeniu linek izolowanych typu AFL 1x70 mm2, z uwagi na przyjęcie, że planowane prace remontowe nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 pb i w zakresie regulacji art. 124b ust. 1 ugn, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W uzasadnieniu formułowania powyższych wniosków skarżąca uznała za bezpodstawne stanowisko organu oparte na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów pb. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Wywody Wojewody w kwestii charakteru planowanych prac nie znajdują uzasadnienia w przepisach. Organ zignorował definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt 3a pb, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym m.in. linia i trakcja elektroenergetyczna. Oceniając charakter planowanych prac, w przypadku inwestycji związanych z liniami elektroenergetycznymi organ winien mieć tę definicję na uwadze, gdyż to zmiana długości linii ma w takich przypadkach znaczenie. Bezpodstawne jest przyjęcie przez organ, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. Organ nie przedstawił dowodu, z którego mógłby wynikać taki wniosek.

Według skarżącej, Wojewoda w błędny sposób ocenił argumenty skarżącej, że na skutek prac, parametry linii nie ulegną zmianie, będzie bowiem to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem, mająca ten sam przebieg co obecnie. Wymiana słupów polegająca na usunięciu starych słupów i posadowieniu nowych, w żaden sposób nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. W przekonaniu skarżącej planowane prace mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 ugn. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że zastosowanie nowoczesnych wyrobów (współcześnie produkowanych przewodów i słupa), wyklucza możliwość zastosowania art. 124b ust. 1 ugn. W art. 3 pkt 8 pb wskazano na możliwość zastosowania wyrobów innych niż pierwotnie użytych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewoda opierając się na tym, że przewody AFL 35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody AFL 70 mm2 a AFL 25 mm2 zostaną zastąpione przez AFL 35 mm2 stwierdził, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu - tym samym organ odwoławczy uznał twierdzenia i zapewnienia wnioskodawcy za nie przekonywające. Wojewoda podkreślił, że zmianie zgodnie z przedstawionymi dokumentami ulegają także choćby kubatura, powierzchnia zabudowy słupów - a to również uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Wyrokiem z 5 lipca 2017 r. II SA/Bd 308/17 (dalej wyrok II SA/Bd 308/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję z [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie art. 7, 77, art. 80 i 107 § 3 kpa. Wojewoda nie wykazał, że wskutek planowanych prac dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmian jej przebiegu, zmiany wysokości, miejsca i sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy lub zwiększenia pola elektroenergetycznego. W ocenie Sądu zabrakło oceny stosunku demontażu dotychczas poszczególnych odcinków do całego obiektu liniowego.

Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie konieczności skorzystania z wiedzy specjalistycznej przez powołanie biegłego z danej dziedziny i konieczności dokonania wizji lokalnej całego obiektu - celem poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia w odniesieniu nie tylko do wymiany urządzeń na terenie nieruchomości objętej wnioskiem lecz w odniesieniu do całego obiektu liniowego.

Wyrokiem z 15 maja 2018 r. I OSK 2725/17 (dalej wyrok I OSK 2725/17) Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody [...] uchylił wyrok II SA/Bd 308/17.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji jakoby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do formułowania konkluzji o planowanej przebudowie linii elektroenergetycznej. W ocenie NSA organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym, który wnikliwie ocenił przedstawiając dostateczną argumentację. Uchylenie wyroku II SA/Bd 308/17 było konieczne z uwagi na brak analizy zarówno ustaleń, jak i rozważań organu poczynionych w uzasadnieniu decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Ocena legalności tej decyzji winna uwzględniać wiążące wytyczne, zakres żądania wniosku i charakter planowanych prac inwestycyjnych.

W ponownym postępowaniu strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko.

Właściciele nieruchomości objętej wnioskiem, działający przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi "A" S.A. podkreślając, że inwestor dotychczas nie ujawnił zakresu rzeczywiście planowanych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 743/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał już niniejszą sprawę, na skutek czego wydał wyrok II SA/Bd 308/17, uchylony wyrokiem I OSK 2725/17 Naczelnego Sądu Administracyjnego w oparciu o art. 185 § 1 ppsa. NSA w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17 dokonał wykładni art. 124b ust. 1 ugn, a nadto wyraźnie wskazał na brak podstaw do formułowania zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego.

Art. 190 ppsa jednoznacznie wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie ma już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa i nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ppsa, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. W świetle powyższego Sąd rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA. W związku z tym należy zauważyć, że o ile uzasadnienie tego wyroku nie zawiera wyraźnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, to zajęte przez NSA stanowisko w istocie zdeterminowało wynik niniejszego postępowania sądowego.

Sąd I instancji w świetle wstępnych uwag i wskazania kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zaskarżoną decyzję (kierując się przy tym stanowiskiem NSA) Sąd uznał, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji z [...] grudnia 2016 r., której podstawę materialnoprawną stanowi art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn).

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124b ust. 1 zd. 1 ugn). Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji... energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Tylko potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii uzasadnia, w przypadku braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości.

Przepis ów przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię w/w przepisu.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowej kwalifikacji robót zaplanowanych przez Spółkę - a dokładnie rozbieżność w ocenie między organem i Spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ przebudową. Poza sporem pozostaje okoliczność braku zgody "skarżącego" [winno być "uczestników"] na wykonanie robót.

W świetle art. 124b usg tylko remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia we wskazanym trybie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem Spółki.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej pb), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont nie może stanowić przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego całego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyrok NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/10; 25.1.2008 r. II OSK 1945/06, cbosa). W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (w rozpoznawanej sprawie całego obiektu liniowego), z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Wojewoda przyjął w rozpoznawanej sprawie, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego. Przy czym ustalenia w tym zakresie poczynione zostały w oparciu o analizę informacji i "opisów technicznych" przedstawionych przez skarżącą, a określających zakres planowanych prac.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych "z remontem istniejącej linii napowietrznej" polegającym na wymianie jednego słupa i przewodów AFL. W dalszych pismach Spółka wskazywała na zamiar wymiany już dwu słupów i przewodów jako cel nałożenia obowiązku udostępnienia nieruchomości objętej wnioskiem. Oświadczała, że wymiana dotyczyć będzie przewodów AFL - montażu przewodów o większym przekroju, a wymianie podlegać będą też stanowiska słupowe (montaż słupów betonowych typu E w miejsce dotychczasowych drewnianych), przy czym z map przedstawiających przebieg linii wskazywano na wymianę trzech stanowisk słupowych. Inwestor zapewniał w toku postępowania, że planowany remont nie doprowadzi do zmiany parametrów technicznych linii.

Wojewoda dostrzegł brak możliwości pozyskania od wnioskodawcy dokumentacji technicznej, był on zatem uprawniony do wywiedzenia wniosków negatywnych dla strony – to znaczy przyjąć za gołosłowne twierdzenia co do efektów planowanych prac modernizacyjnych. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zauważył, że organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił jakie dowody uwzględnił i jakie okoliczności wziął pod uwagę czyniąc ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skarżącej nie sposób uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17.

Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i art. 77 § 1 kpa wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, jednakże zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (np. wyrok NSA z: 10.12.1992 r. II SA 2119/92, Lex 1689100; 22.11.1995 r. SA/Wr 488/95, Lex 1691463; 22.10.1997 r. III SA 634/96, Lex 36495; 4.3.1998 r. III SA 1363/96, Lex 1690926). Jeżeli twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z: 28.3. 1996 r. SA/Rz 906/95, Lex 1689037; 18.2.2000 r. I SA/Wr 834/97, Lex 42907; 4.3.1998 r. III SA 1363/96, Lex 1690926). Jak wyjaśnił to NSA: "jeżeli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody"; "dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności i organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z tego wywieść wnioski negatywne dla strony" - "ujmując tę kwestię w inny sposób, należałoby stwierdzić, że organ administracji jest zobowiązany do przyjęcia takiej wersji zdarzeń, która odpowiada logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu".

W rozpoznawanej sprawie organ ustalając zakres planowanych prac mógł przeprowadzić dowody z dokumentów będących w posiadaniu skarżącej (dokumentacja techniczna, dokumentacja projektowa) i przy bierności Spółki w ich przedstawieniu zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w wyroku II SA/Bd 1343/15, organ był uprawniony do poczynienia ustaleń jedynie w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Z informacji pozyskanych od wnioskodawcy (także w innej sprawie nr [...]) i z "opisów technicznych" wynika konieczność przeprowadzenia w ramach modernizacji między innymi prac związanych z wymianą przewodów na odcinkach od 1 do 5, od 13 do 23, od 28 do 36, od 52/13 do 52/18 i od 59 do 62/2 linii SN 15 KV [...]-[...]. Okoliczność ta wymagała poczynienia przez organy pełnych ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowych urządzeń - w tym przewodów z nim związanych, bowiem choćby zastosowanie przewodów o zmienionych przekrojach może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała w sposób prawidłowy zakresu planowanych prac. Nie określiła ich precyzyjnie we wniosku, a w dalszym toku postępowania wskazywała na szerszy zakres prac niż miałoby to wynikać z treści wniosku - czego skarżąca nie wyjaśniła mimo podjęcia działań w tym zakresie przez organ I instancji (pisma Starosty z 19 lipca 2016 r. i 25 sierpnia 2016 r.). Zasadnie zatem kwalifikacja planowanych robót dotyczących linii SN-15 kV [...]-[...] mogła być dokonana w oparciu o analizę wyjaśnień składanych przez wnioskodawcę i dokumentów w postaci "opisów technicznych", a te nie dawały podstaw do jednoznacznego wykluczenia, że zakres planowanych prac spełni przesłanki art. 3 pkt 7a pb.

W świetle art. 3 pkt 3a pb obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu lub znacznej jego części (na znacznej długości linii elektroenergetycznej), a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego lub jego znaczącej części, lecz tylko określonego jego niewielkiego fragmentu. Prace przewidziane do wykonania (wymiana w ramach linii słupów - włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek - wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy) na znacznej długości linii przesyłowej jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu.

Skarżąca słusznie zauważa, że art. 3 pkt 8 pb dopuszcza w ramach remontu zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosi, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania i że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie. Spółka nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Wojewoda trafnie wskazał, że do takiej sytuacji dojdzie w rozpoznawanej sprawie. Wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).

Nie sposób podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 ugn przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowo zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła "A" S.A. w [...], zastępowana przez r. pr. K.J., zaskarżając wyrok II SA/Bd 743/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r., poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z "2017 r., poz. 1332") w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 pb, przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 [i] 3 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...], mimo że organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz nie wykazał, że w skutek planowanych prac dojdzie do zmiany parametrów technicznych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi skarżącej; ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 lutego 2016 r. II SA/Bd 1343/15 (art. 153 ppsa) i prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r. I OSK 2725/17 (art. 190 ppsa).

Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (wyrok NSA z 30.11.2007 r. II FSK 1124/06, Lex 926590; 26.2.2016 r. I OSK 2976/14, Lex 2036081; 8.3.2016 r. I OSK 1458/15, Lex 2112970; 7.6.2016 r. II FSK 966/14, Lex 2083032). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych ocenach Komentatorów, zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 887-894, uw. 1-6, 9; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 518-520, uw. 1-5; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 785-787, nb 1-11). W kontrolowanej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek, która prowadziłaby do sytuacji, w której wykładnia dokonana przez sąd II instancji w wyroku I OSK 2725/17 przestała obowiązywać. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nietrafnie odczytał wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17.

W szczególności w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1..., art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W istocie bowiem organ w zaskarżonej decyzji przedstawił swoje stanowisko przemawiające za kwalifikacją planowanych prac jako przebudowy, a nie jako remontu, co jest istotą sporu w sprawie, a co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Przeto jego [Sądu I instancji] rzeczą była ocena jego zasadności w świetle reguł kontroli legalności, co nie w pełni mu się udało. Art. 124b ust. 1 u.g.n. odnosi się do czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych urządzeń, a także ich usuwaniem. W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, wedle którego powyższe pojęcia należy odczytywać w świetle definicji zawartych w Prawie budowlanym, zatem remontem jest wykonywanie robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użytych pierwotnie, zaś przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura czy powierzchnia zabudowy (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 372/17 (CBOSA). Tymczasem organ wyraził pogląd w tej materii, dostatecznie argumentując swe stanowisko, co jednak nie tylko nie przekonało Sądu meriti, ale doprowadziło do konkluzji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Co więcej, wedle Sądu Wojewódzkiego pogląd o przebudowie linii energetycznej nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Tej argumentacji nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż organ dysponował pełnym materiałem sprawy, który wnikliwie ocenił. Przeto konieczna była dokładna analiza zarówno ustaleń, jak i rozważań organu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Kasacyjnego Sąd meriti uchylił się od tej oceny, co czyni zaskarżony wyrok przedwczesnym. W tym stanie rzeczy brak było podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji z argumentacją przezeń przywołaną.... skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, przy czym badanie zasadności dalszych zarzutów kasacji, w tym przesłanek materialnoprawnych jest z tego powodu zbędne. W sytuacji bowiem niedostatecznej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia, błędnego przyjęcia niewyjaśnienia sprawy na gruncie administracyjnym, niepodobna dokonywać dalszych ocen" (s. 6-7 uzasadnienia wyroku I OSK 2725/17).

Nietrafnie zatem Sąd I instancji w wyroku II SA/Bd 743/18 przyjął, że "nie sposób uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2018 r." (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 743/18). Sąd I instancji, rozpoznając sprawę po wyroku I OSK 2725/17, obowiązany był dokonać dokładnej analizy zarówno ustaleń, jak i rozważań organu, którego to zadania nie dokonał prawidłowo.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-657, uw. 1-10; J. P. Tarno – op. cit., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy (zarówno WSA, jak i NSA), orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r., poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z "2017 r., poz. 1332")" nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.). Z kolei jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2017 r., poz. 1332", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 6 lipca 2017 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa - Prawo budowlane w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 290 ze zm. - obie ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno – op. cit., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Usprawiedliwionym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

Przesłanka braku zgody współwłaścicieli działki nr [...] została spełniona (k. 9, 10, 6-4 akt Starosty).

Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b).

We wniosku Spółka wniosła o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, wskazując art. 124b ust. 1 ugn (k. 34-1, 41-38, 54, 66-64 79-75, 118-115, 124-123 akt Starosty; k. 1-6 akt Wojewody). Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na działce nr [...], mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie złożenia wniosku z 26 marca 2015 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa).

Jak wskazywano w orzecznictwie, także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2. 2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796).

Z akt sprawy wynika, że planowane prace mają polegać tylko na wymianie 2 słupów drewnianych i 1 słupa ŻN (na 3 nowe słupy betonowe typu E) i przewodów linii napowietrznej (przewody AFL linii SN-15 kV na przewody o większej średnicy). Nie dojdzie tym samym do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Słupy zostaną postawione w tych samych miejscach i będą miały te same parametry użytkowe. "Konieczność dokonania wykopu, zagęszczania gruntu" pod nowoczesne słupy, jako konieczny element nowej technologii ich posadowienia, wpływający na bezpieczeństwo posadowionych słupów, oceny tej nie zmienia. Poprawi jednak stan techniczny całej sieci i wpłynie na jej bezpieczeństwo. O tym, że dawne, żelbetowe słupy rozkraczne są silnie skorodowane, świadczą zdjęcia na k. 2 akt Wojewody – w szczególności ukośna belka na górnym zdjęciu ma na górnej powierzchni wyraźny, duży ubytek betonu.

Zmiana średnicy przewodów również nie wpłynie na dotychczasowe parametry w taki sposób, by projektowane można było uznać za przebudowę. Stanowisko Wojewody: "Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to [zastąpienie dotychczasowych przewodów o mniejszej średnicy, przewodami o większej średnicy] trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z tym, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu..." (s. 7 decyzji z [...] grudnia 2016 r.). O tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15kV, decydują parametry stacji transformatorowych (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym.

Dlatego Wojewoda błędnie uznał, że roboty te nie mieszczą się w definicji remontu z art. 3 pkt 8 pb (remont - to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku z 26 marca 2015 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 ugn, jak i wyżej powołanych pism je uzupełniających. To, że w pierwotnym wniosku (prezentata Starosty 26 marca 2015 r.) mowa o wymianie jednego słupa, a w pismach z 5 sierpnia 2016 r. i 5 września 2016 r. mowa o wymianie trzech słupów, należy traktować jako doprecyzowanie pierwotnego wniosku.

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że charakter planowanych na działce nr [...] robót (będących remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb), prowadziły do wniosku, że wnioskodawca ubiegał się o wydanie decyzji zobowiązującej współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia owej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z przebudową przewodów i 3 słupów służących do przesyłania energii elektrycznej, znajdujących się na działce nr [...].

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa okazał się zasadny. Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do umożliwienia przesyłania prądu o większym natężeniu, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 509-510, nb 1-3). Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 743/18 w całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 124b ust. 1 ugn. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z [...] września 2016 r., mimo że Starosta prawidłowo ocenił, że w sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem. Remont dotychczasowej infrastruktury będzie z korzyścią również dla uczestników, którzy także korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (3 słupy nie zmienią swego miejsca posadowienia); nie zmieni się napięcie w sieci w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 871/18.

Wobec powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a i 8 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa). Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa rozstrzygnięto o kosztach postępowania kasacyjnego.