Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1277/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 135, art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 7 września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej powoływanej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. J. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. R. (ur. [...] 1979 r.).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką A. R. Organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego i w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca J. J., wnosząc o zmianę decyzji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego.

Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO stwierdziło, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawowych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca pobiera emeryturę. Nadto organ odwoławczy podniósł, że skarżącej wnioskowane świadczenie nie przysługuje, gdyż A. R. pozostaje w związku małżeńskim.

Na powyższą decyzję J. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.ś.r. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze jej słuszny interes, nieprzeprowadzenie wszystkich wnioskowanych dowodów zgłoszonych w pismach – w tym w piśmie z dnia 20 maja 2020 r. z przesłuchania świadków, naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. wobec jego niezastosowania, jeśli organy administracyjne posiadały wątpliwości w zakresie treści norm prawnych stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenie, że skarżąca pobiera zasiłek pielęgnacyjny, gdyż taki zasiłek pobiera córka skarżącej.

Skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska. Nadto wskazała, że okoliczność, że córka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, nie wyklucza a priori przyznania świadczenia, w sytuacji wystąpienia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nad żoną przez męża. Skarżąca podniosła, że mąż jej córki jest jedynym żywicielem 4 osobowej rodziny, a córka otrzymuje tylko 961 zł renty i 215 zł zasiłku pielęgnacyjnego. Mąż córki sprawuje opiekę nad dwojgiem małoletnich dzieci, podczas gdy A. R. jest niesamodzielna, częściowo sparaliżowana, wymaga pomocy przy wszelkich czynnościach (myciu, przygotowywaniu posiłków, ubieraniu, przyjmowaniu leków). W tej sytuacji występuje obiektywna niemożność sprawowania przez małżonka osoby chorej całodziennej opieki nad nią.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. R.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy obu instancji uznały, że skarżąca spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., a mianowicie ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że córka skarżącej jest niepełnosprawna, a niepełnosprawność istnieje od 36-go roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4.01.2019 r. A. R. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 26.02.2019 r., [...]). Skarżąca pobiera świadczenie emerytalne. Skarżąca zamieszkuje wraz z córką A. R., która jest mężatką i ma dwoje małoletnich dzieci (okoliczności niekwestionowane przez organ).

Organ nie kwestionował również faktu podnoszonego przez skarżącą, że sprawuje ona stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną córką.

Spór w niniejszej sprawie wyniknął na kanwie nowej linii orzeczniczej dotyczącej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapoczątkowanej wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 833/18), podtrzymanej w orzeczeniach m.in. WSA w Gdańsku (wyrok z 12.09.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19) i NSA (wyrok z 28.06.2019 r., sygn. akt I OSK 757/19). Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym we wskazanych orzeczeniach narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy, dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, zaakcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w powołanym wyżej przepisie wynosiło ono 420 zł i było niższe niż świadczenia w nim wymienione. W obecnych realiach odmowa przyznania w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w wymienionych wyżej orzeczeniach pogląd w zakresie uznania, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych.

Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone w szczególności prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy administracji.

Na marginesie należy wskazać, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do świadczenia emerytalnego ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje, gdyż jej niepełnosprawna córka ma męża. Sąd stwierdził, że w procesie decyzyjnym organ odwoławczy dopuścił się błędu w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podziela pogląd, że "nie oddaje do końca istoty rozumienia tego przepisu jedynie stwierdzenie, że w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa na jej małżonku i to małżonek, jeżeli rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego przepisu, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 420/20; LEX nr 3037387)" – tak WSA w Krakowie wyroku z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 68/20, CBOSA.

Zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Kwestii istnienia tych obiektywnych przeszkód do sprawowania przez męża córki skarżącej opieki nad A. R. w ogóle organy, ani pierwszej, ani też drugiej instancji nie ustaliły, mimo, że skarżąca podnosiła powyższe okoliczności i zgłaszała dla ich wykazania stosowne wnioski dowodowe. Należy podnieść, że mąż A. R. sprawuje opiekę nad dwojgiem ich wspólnych małoletnich dzieci. W ocenie Sądu ma to znaczenie dla stwierdzenia, czy istnieją, bądź nie, obiektywne przeszkody do sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną.

Organy dopuściły się zatem naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, w tym naruszenia wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, naruszenia art. 77 i 78 k.p.a., poprzez bezzasadne pominięcie wniosków dowodowych skarżącej oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Organ dokona ustaleń w zakresie istnienia – lub nie – obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki nad A. R. przez jej męża.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W punkcie II wyroku orzeczono o kosztach postępowania, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem.