Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 858/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 28 § 1, art. 29, art. 47 § 1, art. 49 § 1,  art. 190, art. 101 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Po 978/09 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 978/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2009 r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W dniu [...] maja 2008 r. R. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) na rok 2008, w którym zgłosił działki rolne o powierzchni łącznej 32,77 ha.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 11047,93 zł i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w P. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia obszaru zatwierdzonego w ramach JPO i UPO, orzekł w tym zakresie: – przy jednolitej płatności obszarowej – powierzchnia zadeklarowana 32,77 ha, wyznaczona w wyniku kontroli 32,58 ha (różnica – 0,19 ha, czyli 0,58 %) – płatność 11054,72 zł; – przy uzupełniającej płatności obszarowej – powierzchnia zadeklarowana 32,77 ha, wyznaczona w wyniku kontroli 32,58 ha (różnica – 0,19 ha, czyli 0,58 %) – płatność 8774,45 zł (ostatecznie nie udzielona ze względu na orzeczone sankcje finansowe w wysokości 9.357,49 zł).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że R. G. we wniosku z [...] maja 2008 r. zadeklarował powierzchnie niektórych działek rolnych niezgodnie ze stanem faktycznym, ustalonym na skutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej (32,58 ha). Dla części działek F, H, K, Ł i całej L nie spełniono w 2008 r. warunków dotyczących udzielenia płatności bezpośredniej. Organ podkreślił, że producent rolny jest zobowiązany do podania we wniosku rzeczywistej powierzchni działek rolnych posiadanych w gospodarstwie rolnym. Weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych nie następuje zaś wyłącznie za pomocą danych ewidencyjnych, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej (GPS). Organ podał, że w dniu [...] lipca 2008 r. przekazano raport z kontroli na miejscu R. G., w dniu [...] września 2008 r. przekazano mu kopię raportu po korektach dokonanych przez wykonawcę zewnętrznego – firmę "E." Sp. z o.o., a dnia [...] grudnia 2008 r. przekazano wnioskodawcy ostateczną wersję przedmiotowego raportu, który ma decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego organ udzielał producentowi odpowiedzi na wszystkie wątpliwości dotyczące kontroli.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że w toku postępowania zweryfikowano również powierzchnię zadeklarowaną do UPO i ze względu na brak uwzględnienia zasady kompensacji powierzchni na podstawie art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, konieczne było w tym zakresie uchylenie decyzji organu I instancji. Ustalona płatność nie została jednak udzielona ze względu na konieczność zastosowania sankcji finansowych wieloletnich (9.357,49 zł), nałożonych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] lipca 2009 r., utrzymanej w mocy na podstawie ostatecznej decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2009 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) i stwierdził, że organy słusznie uznały, że części zgłoszonych działek rolnych F, H, K, Ł oraz cała działka L (las zamiast łąki) nie spełniały warunków umożliwiających przyznanie wnioskodawcy żądanych płatności bezpośrednich za 2008 rok. Podkreślono, że do płatności obszarowej kwalifikują się wyłącznie użytkowane aktualnie grunty rolne.

Sąd wskazał następnie, że w dniu [...] lipca 2008 r. przekazano skarżącemu raport z kontroli, w dniu [...] września 2008 r. – kopię raportu po korektach dokonanych przez wykonawcę zewnętrznego, a [...] grudnia 2008 r. – ostateczną wersję przedmiotowego raportu. Ponowna weryfikacja raportu potwierdziła trafność ustaleń kontrolnych w zakresie faktycznej powierzchni działek F, H, K i L, dokonanych zgodnie z przepisami art. 23 – 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniach Rady (WE) nr 479/2008 (D. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.). Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, ostatecznie zasadnie przyjęto, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona łącznie w toku przeprowadzonych kontroli wynosiła 32,58 ha.

Sporna działka L została natomiast zasadnie w całości wykluczona z płatności, gdyż był to grunt porośnięty lasem. Odnośnie działek nr B i Ł należy zaś wyraźnie zaznaczyć, że nie objęła ich kontrola na miejscu, o czym informowano skarżącego. W trakcie kontroli administracyjnej działka Ł okazała się mniejsza od deklarowanej o 0,07 ha, co strona sama uwzględniła w korekcie wniosku z dnia 1 lipca 2009 r. Jeśli chodzi o działkę B, to zatwierdzono ostatecznie powierzchnię zgodną z zadeklarowaną.

Jeśli chodzi o UPO z uwagi na konieczność wyegzekwowania sankcji wieloletniej na 2007 r. (sankcja UPO 2007 – 9.357,494 zł) płatność ta na 2008 r. nie została udzielona (wypłacona) i zaznaczono, że pozostałe saldo wynosi 583,04 zł. Organy zasadnie zastosowały sankcje finansowe nałożone na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. Decyzja ta została utrzymana w całości na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2009 r.

Zdaniem Sądu, sentencja zaskarżonej decyzji organu II instancji stwierdzająca podstawy do uzyskania kwoty UPO na rok 2008 (8.774,45 zł), której wypłaty odmówiono na skutek konieczności zastosowania powyższej sankcji może budzić u strony pewne wątpliwości interpretacyjne, jednakże przyjęte przez organ rozwiązanie procesowe nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd podniósł, iż nie ulega wątpliwości, iż kwota przynależna skarżącemu z tytułu UPO na rok 2008 była niższa od kwoty sankcji finansowej nałożonej w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie płatności na rok 2007 (9357,49 zł). Z tego względu prawidłowo przyjęto brak podstaw do wypłaty płatności UPO na 2008 r.

Biorąc pod uwagę dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji za niezasadne uznać należało ponadto zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego (w tym art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 12 §1, 15, 19, 35 §1 i 2, 36 § 1 i 2, 37, 73 §1, 75, 77 § 1, 78 § 1, 104 § 2, 107 § 1 i 3 kpa). Według Sądu organy dopełniły obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż skarżący nie wykazał ostatecznie w jakikolwiek sposób, że jego prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zostało naruszone. Na etapie postępowania odwoławczego doszło niewątpliwie do ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zakończonej wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż organ II instancji po ponownym zbadaniu całości materiału dowodowego orzekł zasadniczo na korzyść skarżącego, uznając większą powierzchnię działek kwalifikującą się do uzyskania dopłat (32,58 ha, zamiast 32,56 ha dla JPO i 32,25 ha dla UPO w I instancji).

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło również do naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdyż z analizy akt administracyjnych wynika, że strona i jej pełnomocnik byli powiadamiani o wszystkich ważniejszych czynnościach procesowych (w tym dowodowych), a organy udzielały im odpowiedzi na wszelkie pisma kierowane w toku postępowania. Skarżący był też wielokrotnie informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa aktywnie korzystał.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podpisania zaskarżonej decyzji II instancji przez osobę nieuprawnioną, Sąd I instancji uznał, iż wprawdzie w aktach administracyjnych brak dokumentów wskazujących na upoważnienie R. K. jako zastępcy Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w P. do wydawania w jego imieniu decyzji w przedmiocie płatności do gruntów rolnych i upoważnienia takiego nie przedłożono w trakcie postępowania sądowego, jednakże fakt istnienia takiego umocowania jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu.

W skardze kasacyjnej R. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieprzyznanie skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w jego błędnej wykładni, przez niedostrzeżenie, że Rafał Klimek nie może dokonywać czynności w postępowaniu w imieniu Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.; co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.;

- art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez wykazanie swojego umocowania - do dokonania tej czynności w imieniu strony przeciwnej - dokumentem, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.;

- art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy, tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.;

- art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - wobec niestwierdzenia czy pełnomocnik skarżącego był prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 in fine p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw;

- art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez dołączenie odpisów załączników dołączonych do odpowiedzi na skargę dla doręczenia ich skarżącemu, co skutkuje nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 in fine p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw;

- art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. - wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez złożenie całości (kompletnych) akt postępowania administracyjnego (...), co skutkuje nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 in fine p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. - wobec wydania wyroku na podstawie:

- niekompletnych akt sprawy administracyjnej, w której brakuje (wyszczególnionych w skardze kasacyjnej kilkudziesięciu) dokumentów;

- dokumentów znajdujących się w przedłożonych aktach sprawy administracyjnej, które nie stanowią dokumentów z akt sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszej sprawy sądowej;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, 19, 77 § 1, 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że przedłożone akta administracyjne wskazują na to, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. o uchyleniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 jest nieważna, a nadto, że organy administracji odmówiły przyznania skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej, mimo że zgromadzony materiał dowodowy i jego ocena dokonana przez te organy przemawia za przyznaniem takiej płatności, a nadto że organy administracji nie przywołały i nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszyło prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy oraz dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że w przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej nieodzowne wydaje się przypomnienie, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu może być ona sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.), które z racji posiadanych umiejętności zawodowych są w stanie sprostać stawianym przez ustawę wymaganiom.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok sądu I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu, a która w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie (sądowe) ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Wymaganie dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów postępowania lub przepisów (norm) prawa materialnego, które zostały naruszone przez sąd I instancji.

Wymóg dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu oraz stosownego jego uzasadnienia, wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza, iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego, to, najogólniej mówiąc, nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc zastosowanie (lub niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tylko wówczas, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe jest stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych).

Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga nie tylko wskazania konkretnego naruszonego przepisu postępowania, ale też wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnienie owych zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej, w przypadku rozpoznawanej sprawy było konieczne z uwagi na to, że przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna – zarówno co do sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych, jak i w szczególności mających uzasadniać je zarzutów – owych wymogów nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny.

Jak już wyżej wskazano, skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, a zatem w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym.

Aby móc się odnieść do podniesionych w skardze kasacyjnej, bardzo obszernych, zarzutów procesowych, należało je najpierw uporządkować i uszeregować a następnie ocenić pod kątem ich charakteru. Sprowadzają się one do oceny takich kwestii jak nieważność postępowania, pozbawienie kasatora obrony swoich praw, brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyrokowanie bez kompletu akt sprawy, oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność zarzutów odnoszących się do nieważności postępowania. Chodzi tu głównie o wskazane w skardze kasacyjnej podstawy wymienione w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc przede wszystkim zbadanie kwestii udzielenia odpowiedzi na skargę przez zastępcę dyrektora organu jako nienależycie umocowanego, a także zbadanie, czy kasator nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że wskazany (kwestionowany) przez skarżącego R. K., sprawujący stanowisko zastępcy Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działał w przedmiotowym postępowaniu jako organ, a nie jako pełnomocnik organu w oparciu o stosowne upoważnienie. Potwierdzone to zostało właściwym upoważnieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. (i z dnia [...] lutego 2009 r.). W oparciu o to upoważnienie, był on legitymowany do podpisania odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że nie ma podstaw do twierdzeń o braku zachowania zdolności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy.

Jeśli natomiast chodzi o kwestie związane z zarzutem, że skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw, należy stwierdzić, że istotnie, skarżący w postępowaniu przed Sądem I instancji reprezentowany był przez pełnomocnika, który w rozprawie nie uczestniczył. Jednakże pełnomocnik ten został zawiadomiony o terminie rozprawy, a w rozprawie skarżący osobiście uczestniczył.

Nieobecność pełnomocnika na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy, o czym jasno stanowi art. 107 p.p.s.a. Nieobecność ta, jest równoznaczna z wnioskiem o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność. Sąd nie ma wówczas obowiązku badać z jakich powodów pełnomocnik nie przybył na rozprawę, o ile wcześniej nie powiadomił o przyczynach nieobecności. Z akt sprawy nie wynika, aby przeszkody te były Sądowi znane.

Oznacza to, że nie zaistniała wskazana podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania. Podobnie jak nie stanowi jej brak wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (załączników do odpowiedzi na skargę). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w podobnej sprawie (sygn. akt II GSK 857/10), nie jest to ten rodzaj uchybień, który należałoby zaliczyć do istotnej części postępowania. Skutki tych uchybień podlegają zawsze usunięciu na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Z akt administracyjnych nie wynika, aby kontrolą nie zostały objęte dowody wymienione w skardze kasacyjnej.

Z tą ostatnią kwestią związany jest także kolejny zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wobec wydania wyroku na podstawie, z jednej strony – "niekompletnych akt sprawy administracyjnej" (w których, według kasatora, brakuje całego szeregu dokumentów, w tym m.in. "...dwóch pism z dnia [...] lipca 2008 r. (...), czterech zażaleń z dnia [...] marca 2009 r. (...), dwóch wezwań z dnia [...] marca 2009 r. (...), odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2009 r., (...) dwóch wezwań do zapłaty z dnia [...] sierpnia 2009 r., (...) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 14 października 2009 r. w sprawie sygn. akt III SAB/Po 4/09 (...), upoważnienia imiennego do podpisywania decyzji...", itd.), a z drugiej strony – "dokumentów znajdujących się w przedłożonych aktach sprawy administracyjnej, które nie stanowią dokumentów z akt sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszej sprawy sądowej".

` W związku z tym należy wyjaśnić, że wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek sądu sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Oznacza to, że sąd przy ocenie legalności skarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 865/09; LEX nr 744885).

W rozpoznawanej sprawie zarzut ten w sposób dość oczywisty nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej przede wszystkim z uwagi na jego ogólnikowość i brak wskazania, w czym konkretnie przejawiać się miało wykroczenie przez Sąd I instancji poza akta sprawy, jak również dlatego, że brak jest podstaw do uznania, że WSA wydał wyrok na podstawie innych materiałów niż objęte aktami sprawy, albo że brakujące w aktach sprawy dokumenty (takie jak wymienione w skardze kasacyjnej liczne pisma, zażalenia, wezwania, odpowiedź na skargę, czy też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 14 października 2009 r. w sprawie sygn. akt III SAB/Po 4/09 w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania w sprawie o bezczynność) w jakimkolwiek stopniu mogły rzutować na rozstrzygnięcie.

Jako równie nieuzasadniony należy ocenić także kolejny (ostatni) spośród podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. zarzut naruszenia "art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, 19, 77 § 1, 107 § 1 k.p.a.". Odnosząc się do w ten sposób sformułowanego zarzutu kasacyjnego, przede wszystkim należy zauważyć, że argumenty mające uzasadniać jego trafność (zarówno te zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej – na str. 3 u dołu, jak i te zamieszczone w jej uzasadnieniu – na str. 6/7) nijak się mają do rzeczywistej treści powołanych przepisów.

Art. 3 § 1 p.p.s.a stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie"; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" (lit. a), (lub) "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (lit. c); art. 15 k.p.a. konstytuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania; art. 19 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej"; art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej, by w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy; art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy, jakie powinna zawierać decyzja (tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji... pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi"). W związku z w ten sposób sformułowanym zarzutem kasacyjnym, należy zauważyć, że tego rodzaju "zbitka" różnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, przy braku ich stosownego uzasadnienia, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli wyroku pod kątem podniesionego zarzutu kasacyjnego. Należy również przypomnieć, że aby zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej mógł okazać się skuteczny, należy nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia określonych przepisów postępowania, ale i że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe wywody jednoznacznie potwierdzają, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania są całkowicie bezpodstawne i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Organ przedstawił cały komplet akt sprawy, w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, wraz z odpowiedzią na skargę. Strona skarżąca wielokrotnie, na różnych etapach postępowania, zapoznawała się z tymi aktami. Podnoszony w skardze kasacyjnej (w różnych wariantach) zarzut niemożności zapoznania się z nimi celem obrony swoich praw, jest gołosłowny.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez – jak to ujęto w skardze kasacyjnej – "błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieprzyznanie skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej". Skarżący, odwołując się do tych przepisów, w istocie nie wskazał na czym to naruszenie polegało. Trzeba też zauważyć, że punkty 1 i 2 ustępu 2 art. 19 zostały dodane do tego artykułu na skutek jego zmiany dopiero od 15 marca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 197), czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem nie mogły mieć one zastosowania w tej sprawie i ich ewentualna błędna wykładnia nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Niezależnie od tego, na marginesie, należy stwierdzić, że nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który zakwestionował powołanie się przez organ na art. 7 ust. 4, twierdząc, że przepis ten "mówi o zmniejszeniach i wykluczeniach wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości..., a nie o sankcjach wieloletnich, o których mówi art. 19 ust. 2 ww. ustawy". Art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowił, że "wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się...., po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności". A zatem, generalnie, przepis ten określał sposób ustalania wysokości płatności obszarowych, jasno wskazując, że przy ich "ustalaniu" należy uwzględniać "zmniejszenia lub wykluczenia" wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną poglądem organu, że "wykluczenie z płatności jest tożsame z pozbawieniem ich w danym roku w formie odmowy ich przyznania". Z kolei art. 19 ust. 2 ww. ustawy (w brzmieniu przed zmianą) stanowił, że "w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli zmniejszenia te wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1". Użyte w tym przepisie sformułowanie, mówiące o decyzji "w sprawie przyznania płatności obszarowych", nie odnosi się jedynie do pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji o "przyznaniu" płatności obszarowych; w równym stopniu dotyczyć ono może zarówno przyznania, jak i zmniejszenia, czy też odmowy przyznania płatności. Potwierdza to późniejsze doprecyzowanie treści art. 19 ust. 2, który (po zmianie) stanowił, że w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych określa się również zmniejszenia płatności i wykluczenia z tych płatności, w tym także w kolejnych latach, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 (pkt 1) oraz ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach (pkt 2). Nawiasem mówiąc, Sąd I instancji dostrzegł, że "sentencja zaskarżonej decyzji organu II instancji stwierdzająca podstawy do uzyskania kwoty UPO na rok 2008 (8.774,45 zł), której wypłaty odmówiono na skutek konieczności zastosowania powyższej sankcji może budzić u strony pewne wątpliwości interpretacyjne", jednakże uznał, że "przyjęte przez organ rozwiązanie procesowe nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kwota przynależna skarżącemu z tytułu UPO na rok 2008 była niższa od kwoty sankcji finansowej nałożonej w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie płatności na rok 2007 (9357,49 zł). Z tego względu prawidłowo przyjęto brak podstaw do wypłaty płatności UPO na 2008 r." Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną przez Sąd I instancji ocenę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.