Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 86/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2017 rok oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

M.J. (powoływany również jako: "strona", "skarżący") wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego również jako: "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (powoływanego również jako: "organ pierwszej instancji") z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w sprawie odmowy płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017

Powyższa skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego.

W dniu 31 maja 2017 r. A.J., działając przez pełnomocnika – A.Z., złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) - zwanej dalej płatnością PRSK, na rok 2017.

W złożonym wniosku Strona wskazała, iż ubiega się o przyznanie płatności PRSK w ramach następujących pakietów i wariantów:

• Pakiet 5: Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000

- wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże, do powierzchni 2,94 ha.

Następnie w dniu 06.07.2017 r. poprzez pełnomocnika złożony został w Biurze Powiatowym ARiMR formularz "wycofania części wniosku" (wycofanie działki ewidencyjnej nr [...] tj. część działki rolnej "A/A1/A1a" o powierzchni 0,15 ha). Ostateczny obszar zgłoszony do płatności PRSK na rok 2017 wyniósł 2,79 ha.

W dniu [...].05.2018 r. gospodarstwo rolne A.J. zostało wytypowane do kontroli na miejscu. Kontrola ta obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2017.

Podczas kontroli ustalono, iż:

- na działce rolnej "A" obszar stwierdzony wyniósł 1,82 ha;

- na działce rolnej "A1A" obszar stwierdzony wyniósł 1,77 ha;

- na działce rolnej "B" obszar stwierdzony wyniósł 0,49 ha;

- na działce rolnej "B1A" obszar stwierdzony wyniósł 0,49 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w trakcie kontroli administracyjnej, stwierdził w pierwszej kolejności, iż w dniu 06.07.2018 r. został złożony wniosek, w którym Strona dokonała wycofania z płatności PRSK wariant 5.5 powierzchni o wielkości 0,15 ha (dz. rolna A/A1/A1a w części znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...]) w związku z tym w powyższym zakresie postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. podlegało umorzeniu.

W pozostałym zakresie zgłoszonego żądania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zauważył, iż Skarżący bezsprzecznie oświadczył, że zlecił tylko jednie koszenie łąk, które deklarował, co oznacza że związek, posiadacza z rzeczą wyraża się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, a nie w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. Okoliczności te w ocenie organu I instancji przesądzają o braku posiadania przez Stronę, w rozumieniu rozporządzenia PRSK, gruntu rolnego zgłoszonego do płatności.

Mając na względzie powyższe ustalenia w dniu [...].06.2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał M.J. decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności PRSK na rok 2017. Ponadto w związku z żądaniem Strony wyrażonym we wniosku złożonym dnia 06.07.2017 r., w którym wycofano część działek rolnych o powierzchni 0,15 ha, postępowanie w tej części zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 kpa.

W uzasadnieniu w/w decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że Skarżący nie był posiadaczem gruntu rolnego zadeklarowanego we wniosku a tym samym nie spełnił przesłanek przyznania wnioskowanych płatności. Organ I instancji zaznaczył ponadto, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 355/15: "(...) przyznane płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze, w sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zgłoszenie spornych działek miało jedynie na celu uzyskanie wsparcia niezgodnie z jego celami."

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana m.in. na podstawie § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem PRSK, art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995. 312.1), art. 60 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013".

W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący nie może zostać uznany jako samodzielny rolnik, którego działania wypełniają wskazane wyżej cele przyświecające wspólnej polityce rolnej UE. Organ podkreślił, że celem pomocy dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej nie jest wspieranie podmiotów, które uzurpują sobie miano rolnika. Jeżeli natomiast mamy do czynienia ze stworzeniem tylko pozorów (sztucznych warunków), tylko po to by uzyskać dopłaty, jest to sprzeczne z celami systemu wsparcia producentów rolnych. Dalej organ wskazał, że powyższe cele nie mogą być uznane za spełnione ze względu na formę w jakiej Skarżący wszedł w posiadanie działek deklarowanych do płatności, jak również wobec sposobu postępowania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej.

Organ wskazał, że Skarżący zgłosił do płatności na rok 2017 działki rolne zlokalizowane na pięciu działkach ewidencyjnych: nr [...] (wszystkie położone w obrębie ewidencyjnym [...]) oraz nr [...] (położona w obrębie ewidencyjnym [...]).

W trakcie zeznań złożonych w dniu [...].12.2017 r. Skarżący zeznał, iż nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających posiadanie deklarowanych działek, a działki użytkuje gdyż zna okolice i wie jakie działki są nieużytkowane. Wskazał, że nie zna właścicieli działek, nie posiada własnego sprzętu rolniczego a forma prowadzonej działalności polega na koszeniu działek sprzętem wynajętym w tym celu od rolnika z okolic [...] (strona nie pamięta konkretnie kogo), z którym rozliczenia finansowe za wykonaną usługę następują bez wystawiania faktur - na zasadzie "gotówka z ręki do ręki". Owego koszenia strona nie dokonuje samodzielnie lecz czyni to wynajęty rolnik, który po koszeniu zabiera siano.

Dalej organ wskazał, że organ I instancji podjął próbę dotarcia do osoby, która wg zeznań strony miała dokonywać czynności agrotechnicznych na działkach deklarowanych do płatności na rok 2017 przez Skarżącego (vide: wezwanie z dnia [...].01.2018 r. - w aktach sprawy). W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie pełnomocnik strony w dniu 06.02.2018 r. złożył w Biurze Powiatowym pismo, z treści którego wynika, iż wraz ze swoim mocodawcą próbowali się skontaktować z osobą jaką wynajęli do przeprowadzenia koszenia działek lecz próba kontaktu nie zakończyła się sukcesem. Pełnomocnik dodał, iż nie wie gdzie ta osoba mieszka, kontakt był tylko telefoniczny, a w momencie prób dotarcia do tej osoby jej telefon nie odpowiadał.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR - stwierdził, iż przyznanie płatności PRSK na rok 2017 Skarżącemu stałoby w sprzeczności z celami wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. Organ wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest możliwości stwierdzenia, iż działalność Skarżącego wypełnia cele wspólnej polityki rolnej jakimi są zwiększenie wydajności rolnictwa przez: wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej. W tym zakresie nie można stwierdzić by wnioskodawca zwiększał jakkolwiek wydajność rolnictwa albowiem w żaden sposób tego nie wykazał. Nie można tu mówić o optymalnym wykorzystaniu siły roboczej albowiem zarówno Strona, jak też jego pełnomocnik, nie potrafią nawet wskazać kto wykonywał czynności agrotechniczne na deklarowanych działkach. Również brak jest możliwości realizacji celu wspólnej polityki rolnej jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie.

Dalej organ wskazał, że mając na względzie dalsze cele, którym przyświeca wspólna polityka rolna i jej finansowanie przez UE tj. stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw, zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów oraz wspieranie konkurencyjności rolnictwa, nie można stwierdzić, iż Skarżący i forma prowadzonej przez niego działalności jakkolwiek wypełnia owe cele. W świetle jego własnych zeznań - nie pobierając za to jakiegokolwiek wynagrodzenia - oddaje zebrany plon (w tym wypadku siano) osobie, która przeprowadza koszenie działek deklarowanych przez stronę. Taka postawa w ocenie organu w żaden sposób nie wpływa pozytywnie na wykazane wyżej cele wspólnej polityki rolnej. Nie można bowiem mówić o wspieraniu konkurencyjności czy stabilizacji rynku jeżeli strona tytułująca się mianem rolnika, a więc osoby wykonującej swą działalność zawodowo, z jednej strony płaci (jak twierdzi) za wykonanie usługi, a z drugiej strony bezinteresownie oddaje plon nie pobierając przy tym za to wynagrodzenia. W ocenie organu brak jest możliwości stwierdzenia, iż działalność Strony wypełnia cel wspólnej polityki rolnej jakim jest osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zdaniem organu Skarżący nie wykazał w żaden sposób by jego działalność wpływała na tworzenie czy utrzymywanie miejsc pracy.

W ocenie organu złożone zeznania miały jedynie wykreować, iż strona prawidłowo prowadziła działalność rolniczą, a sam fakt ich złożenia upozorowany został by uwiarygodnić stronę jako potencjalnego beneficjenta unijnych dopłat.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż postępowanie skarżącego pozwala uznać, iż jest on współuczestnikiem aktywności polegającej na kreowaniu sztucznych warunków wyłącznie w celu pozyskania płatności realizowanych przez ARiMR. W ocenie organu odwoławczego zasadniczą rolę we wskazywanej aktywności przypisać należy pełnomocnikowi strony tj. A.Z., który - jak to stwierdziła strona w swoich zeznaniach - pomaga w zlecaniu prac na działkach.

Organ wskazał, że skarżący, we współpracy z pełnomocnikiem A.Z. (powielającym opisany mechanizm działania z szeregiem innych swoich mocodawców), wchodzi w posiadanie nieużytkowanych przez formalnych właścicieli działek gruntu rolnego i zgłasza je do płatności - teza taka wynika z zeznań samego wnioskodawcy złożonych w dniu [...].12.2017 r. Po zgłoszeniu działek do płatności i wykonaniu koszenia przez osoby trzecie skarżący - w świetle jego zeznań - nie interesuje się tym co dzieje się z plonem, nie przeznacza go na własne potrzeby, nie sprzedaje, nie uzyskuje zysku z prowadzonej działalności, nie wie nawet kto w jego imieniu wykonywał na działkach czynności agrotechniczne. Nie ma przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie formy działania przedstawionej przez skarżącego. W szczególności nie wskazał on na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne (poza otrzymaniem unijnych dopłat), które miałyby wynikać z utworzenia opisanego mechanizmu działania, stwierdził, iż nie ma żadnych środków produkcji, nie posiada sprzętu. W związku z powyższym jedynym celem opisanego wyżej sposobu postępowania jest uzyskanie korzyści w postaci unijnych dopłat realizowanych przez ARiMR, a te, w ocenie organu odwoławczego, nie powinny być wypłacane beneficjentowi realizującemu mechanizm działania polegający jedynie na bezprawnym wejściu w posiadanie działki i zgłoszeniu jej do płatności.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż podstawowym warunkiem (§11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia PRSK) umożliwiającym przyznanie płatności jest obowiązek posiadania deklarowanych gruntów rolnych, w którym ubiega się o płatności PRSK (w niniejszym przypadku 2017). a w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, iż skarżący był posiadaczem deklarowanych działek. Według jego zeznań zabiegi agrotechniczne na gruntach zgłoszonych do płatności ograniczyły się do jednorazowego wykoszenia i zebrania skoszonej biomasy. Biorąc pod uwagę formę w jakiej skarżący wchodzi w posiadanie działek (bez tytułu prawnego, na zasadzie wtargnięcia na działki leżące odłogiem), to nie można mówić, że władanie przedmiotowym gruntem ma charakter trwały. W ocenie organu stanowi to jednorazowe wtargnięcie na grunty w celu upozorowania przesłanek do przyznania płatności PRSK, a niemającego nic wspólnego z posiadaniem. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący nie spełnił ustawowego warunku (posiadanie) umożliwiającego przyznanie płatności PRSK na rok 2017.

Powołując się na treść art. art. 27 ust. 2 ustawy PROW organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 Kpa - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. faktury potwierdzające wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, potwierdzenie zbywania plonów, sprawozdania finansowe itd.). W razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności PRSK na rok 2017. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego i nie pozwala ona na przyznanie skarżącemu płatności PRSK na rok 2017. Nie przedstawił on bowiem żadnych dowodów potwierdzających fakt prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanych do płatności działkach.

Na powyższą decyzję M.J. wniósł skargę zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 14 § 1, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 zastosowanej jako podstawa rozstrzygnięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w hipotezie tej normy.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego według przepisanych norm. Skarżący nie uzasadnił podniesionych zarzutów zaznaczył jednak, że takowe uzasadnienie przedstawi w kolejnym piśmie procesowym, które wniesione zostanie w terminie nieprzekraczającym ustawowego terminu przewidzianego na przekazanie skargi do Sądu. Przy czym, podobnie jak w przypadku odwołania, skarżący wspomnianego pisma nie złożył.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Organ stwierdził, że skarżący nie był w 2017 r, posiadaczem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a jego działanie miało na celu sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności tak, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 8, art. 10, art. 14 § 1, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przy czym nie wskazuje z jakich przyczyn uznaje, że normy te zostały przez organ naruszone. Podnosi również zarzut związany z naruszeniem art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 twierdząc, że został on zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w hipotezie tej normy.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w powiązaniu z lekturą decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest słuszne i nie narusza przepisów wskazanych w skardze.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów K.p.a. wskazać należy, że stosownie do treści art. 4 ustawy PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 K.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie zatem z powyższą zasadą na organie, który (odmawiając płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Nadto ograniczone została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasada udzielania informacji (art.9 K.p.a.) przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony.

Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa (por. wyrok we WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 800/17, wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami nie naruszając także art. 14 i art. 77 i art. 80 K.p.a. a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestę stanowi fakt posiadania przez skarżącego gruntów, do których domaga się przyznania spornej płatności. Zgodnie z § 2 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm.) - zwanego dalej Rozporządzeniem PRSK: 1. Płatność PRSK przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym"; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. 2. Odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia PRSK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane w ramach: 1) jednego wariantu albo 2) jednego pakietu - w przypadku gdy pakiet nie obejmuje wariantu. Pakiety i ich warianty zostały określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia PRSK: Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże wymieniony został w § 4 ust. 1 pkt. 5 lit. e rozporządzenia PRSK. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia PRSK w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, płatność PRSK jest przyznawana, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika użytków rolnych lub obszarów przyrodniczych wynosi co najmniej 1 ha.

Zauważyć w tym miejscu należy, że na temat posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach istnieje już ugruntowana linia orzecznicza. Wynika z niej, że wolą ustawodawcy jest finansowe wspieranie rolników, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne. Pojęcie posiadania nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach o płatnościach, należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352). Kodeks rozróżnia różne pojęcia posiadania (samoistne, niesamoistne, w dobrej lub złej wierze). Stosowanie cywilistycznego pojęcia posiadania musi uwzględniać istotę regulacji prawnych w dziedzinie płatności rolnych, których podstawowym celem jest wspieranie podmiotów prowadzących rzeczywiście działalność rolniczą, a nie wspieranie posiadaczy gruntów rolnych, niezależnie od tego, czy grunty te wykorzystują rolniczo. Dla uzyskania wskazanych płatności nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Innymi słowy, posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie rozporządzenia w sprawie płatności należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. Linia orzecznicza, w której wyrażano takie stanowisko jest obszerna, tylko tytułem przykładu można wskazać wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11). Samo złożenie wniosku o przyznanie dofinasowania nie może przesądzać per se, że wnioskodawca spełnia warunki ich przyznania. Okoliczność ta świadczy tylko o tym, że strona chce takie dopłaty otrzymać. Natomiast ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje status posiadacza czy też nie i czy prowadzi on faktyczną działalność rolniczą na deklarowanych działkach rolnych należy poczynić in concreto na tle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1126/18).

Ponownie podkreślić należy, że to beneficjent ubiegający się o przyznanie pomocy z otrzymanej pomocy wywodzi skutki prawne z tego tez względu to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności, w tym posiadania gruntów w ww. znaczeniu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał jakoby był posiadaczem działek zgłoszonych do płatności.

Skarżący zeznał, że nie ma dokumentów potwierdzających posiadanie działek. W odpowiedzi na pytanie organu na jakiej podstawie użytkuje działki wskazał, że zna okolicę i wie, które działki są nieużytkowane więc je użytkuje zgodnie z przepisami. Nie zna właścicieli działek. Na działkach znajduje się łąka. W odpowiedzi na pytanie organu co robi na działkach skarżący stwierdził, że kosi na początku czerwca. Nie posiada własnego sprzętu. Wynajmuje go od rolnika z okolic [...], którego nazwiska nie pamięta. Rolnik ten także kosi. Z rolnikiem tym skarżący rozliczał się za gotówkę. Pieniądze z ręki do ręki żadnych faktur. Prace zlecał sam czasami pomagał mu pełnomocnik. W odpowiedzi na pytanie organu co robi z sianem po skoszeniu skarżący zeznał, że rolnik co kosi zabiera siano. Niemniej jednak pomimo wezwań organu ani skarżący ani jego pełnomocnik nie wskazali danych osobowych rolnika, któremu skarżący zlecał prace agrotechniczne na zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności działkach.

Mając zatem na uwadze formę w jakiej skarżący wszedł w posiadanie działek deklarowanych do płatności jak również sposób postępowania w zakresie rzekomego prowadzenia działalności rolniczej, oraz okoliczność, że w sprawie prócz zeznań skarżącego brak jakichkolwiek dowodów, które potwierdzały by posiadanie przez skarżącego spornych gruntów nie sposób przyjąć, że skarżący władał przedmiotowym gruntem w sposób trwały.

Działania skarżącego, na podstawie których uzurpuje on sobie "prawo posiadania" spornych gruntów sprowadzają się w zasadzie do złożenia wniosku, w którym te grunty wskazano oraz jednorazowego skoszenia znajdującej się na tych gruntach łąki.

Trafny jest wniosek organu, że jednorazowe wkroczenie na cudzy grunt celem wykoszenia łąk, które miało miejsce w czerwcu, nie pozwala przyjąć, że skarżący był posiadaczem tego gruntu w dniu 31 maja. Już tylko z tego względu decyzja organu jest trafna. W zaistniałych okolicznościach organ nie miał bowiem podstaw by przyznać skarżącemu wnioskowaną płatność.

Wskazanie w Rozporządzeniu PRSK na "posiadanie" przez rolnika działek rolnych, skutkuje tym, że idea płatności dotyczy pomocy finansowej udzielanej tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.01.2010 r., sygn. akt II GSK 318/2009). Posiadanie gruntów rolnych przez rolnika powinno mieć też charakter trwały, a nie incydentalny. Dla przyznania płatności istotne jest to, czy wnioskodawca faktycznie włada (posiada) zadeklarowanymi działkami, przy spełnieniu innych wymogów kwalifikacyjnych określonych w ustawie i przepisach szczególnych, np. Rozporządzeniu nr 1307/2013. Wnioskodawca musi zatem wykazać, że faktycznie użytkuje rolniczo deklarowane grunty rolne ( i utrzymuje je zgodnie z normami określonymi w Rozporządzeniu PRSK i innych przepisach szczególnych. Zatem płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Przyznanie Skarżącemu płatności stałoby w sprzeczności z celami wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (brak jest możliwości stwierdzenia, iż działalność Skarżącego wypełnia cele wspólnej polityki rolnej jakimi są zwiększenie wydajności rolnictwa przez: wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej. Brak jest zatem podstaw do przypisania Skarżącemu statusu posiadacza gospodarstwa rolnego. Znajdujące się w aktach sprawy dowody, w szczególności z przesłuchania strony i świadków wskazują, że Skarżący nie jest rolnikiem, który we własnym imieniu i na własny rachunek prowadzi działalność rolniczą na działce zgłoszonej do płatności. Ponadto w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ani Skarżący, ani również jego pełnomocnik A.Z. nie wykazali żadnej aktywności dowodowej, w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości.

Zgodzić się należy z Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR, że w sprawie nie można również uznać skarżącego za rolnika, którego działania wypełniają cele przyświecające wspólnej polityce rolnej UE wskazane w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013, tj:

a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;

b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie;

c) stabilizacja rynków;

d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;

e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów;

f) wspieranie konkurencyjności rolnictwa;

g) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu;

h) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Sąd podziela wnioski organu, przytoczone szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, wskazujące z jakich powodów celów tych skarżący nie wypełnia. Z tego też względu chybionym okazał się także zarzut skarżącego związany z naruszeniem przez organ art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, który wskazuje, iż bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Kwestia ta jest jednak nieistotna wobec faktu, iż skarżący nie wykazał, że jest posiadaczem gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie przez stronę sztucznych warunków do uzyskania dopłat jest bowiem możliwa dopiero wówczas gdy beneficjent spełnia warunki formalne uprawniające do ich uzyskania, do których należy zaliczyć m.in. posiadanie deklarowanych we wniosku gruntów.

Wobec ich nie spełnienia przez Skarżącego ocena jego wniosku pod kątem odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 nie było konieczne.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tego też względu Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a., skargę oddalił.