Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2853/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. B., J. B., M. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - tekst jednolity) po rozpatrzeniu wniosku E. Z., J. B., M. B. i M. M., reprezentowanych przez pełnomocnika adw. A. D., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni 100 m2, ozn. jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] Tom VI karta 193, stanowiącej własność M. i T. B. (p. 24 orzeczenia):

- w pkt. 1 uchylił w całości decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...],

- w pkt. 2 odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni 100 m , ozn. jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] Tom VI karta 193, stanowiącej współwłasność M. i T. B. (p. 24 orzeczenia).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. Nr [...] Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 100 m2, oznaczonej jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] tom VI karta 193, stanowiącej współwłasność M. i T. B. (p. 24 orzeczenia).

Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Minister Transportu i Budownictwa, wydanej w następstwie złożonego przez E. Z., działającą w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców byłych współwłaścicieli wywłaszczonego gruntu, wniosku o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dot. przedmiotowej nieruchomości o pow. 100 m2, stwierdził że w/w orzeczenie Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2006 r. o ponowne rozpoznanie przedmiotowego wniosku, wniesionego przez Prezydenta [...], Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1872/06, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi Miasta [...] od ww. decyzji Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2009r. (sygn. akt I OSK 1000/08) i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że postępowanie zarówno przed organem administracji, jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzone było wobec osoby zmarłej w dniu [...] września 2001r. – J. W., a powyższa wada powoduje nieważność przeprowadzonego postępowania.

Ponownie rozpoznając wniesioną skargę Miasta [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1454/09) stwierdził nieważność w/w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., w uzasadnieniu wyroku wskazując na okoliczności podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania a następnie ponownie rozpozna przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952r. Biorąc pod uwagę także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku w oparciu o wytyczne zawarte ww. wyroku WSA w Warszawie jak i fakt, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494), organ I instancji - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. w powołanej części. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż został zebrany materiał dowodowy umożliwiający dokonanie właściwej ceny legalności kwestionowanego orzeczenia z dnia [...].12.1952 r., (akta wywłaszczeniowe PRN w [...] [...] z lat 1951 _ 1961 zawierające akta badanej sprawy). Organ wskazał, iż kwestionowane orzeczenie Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. zostało wydane w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31), poprzedzające wydanie decyzji postępowanie prowadzone było w oparciu zarówno o przepisy w/w dekretu zarówno w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 1952r. (Dz. U. z 1949r., Nr 27, poz. 197, Dz. U. z 1949r., Nr 55, poz. 438) - przed nowelizacją, jak i po tym dniu (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31). Tym samym ocena legalności kwestionowanego orzeczenia winna został dokonana w aspekcie zgodności z powołanymi przepisami oraz według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Mając powyższe kryteria na uwadze organ I Instancji decyzją z dnia [...] marca 2013 roku odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 roku.

Na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżących wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją Minister Budownictwa, zaskarżoną do Sądu decyzją orzekł zgodnie z jej pkt 1- szym mając na uwadze okoliczność, iż ww. decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., została skierowana do M. S. zmarłej w dniu [...] września 2012 r. - właścicielki lokalu mieszkalnego znajdującego się na obecnej działce nr [...], stąd zachodziła konieczność jej uchylenia i wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z uwzględnieniem następcy prawnego zmarłej uczestniczki którą jest I. D.

Przechodząc natomiast do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Minister uznał całkowitą zasadność badanego rozstrzygnięcia i wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały zachowane wymogi dopuszczalności przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 5 w związku z art. 6 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wskazał, na art. 6 w/w dekretu, zgodnie z którym wykonawca narodowych planów gospodarczych do wniosku o zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych, winien załączyć zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku odnośnie nieruchomości a także zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Organ odwoławczy podniósł, że w aktach archiwalnych znajduje się pismo z dnia 11 września 1951 r. Centralnego Zarządu Budowy Miasta i Osiedli "[...]" , który wystąpił z wnioskiem o udzielenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz o zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli przez wywieszenie wezwania na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej miejsca położenia nieruchomości. Do wniosku załączono zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] Wydziału Budownictwa i Wydziału Planowania Zabudowy Osiedli Miejskich Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Nr Bud. [...], które było zgodne z lokalizacją ogólną oraz zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] września 1951 r. Nr PM. [...], w którym zgodnie z art. 6 ust. 2 dekretu stwierdzono, iż dla realizacji Planu Inwestycyjnego zamierzona decyzja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku terenowym (wniosku Nr [...] z dnia 30 sierpnia 1951 r.) oraz, że środki na nabycie nieruchomości są przewidziane w Planie Inwestycyjnym.

Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] września 1951 r. nr [...] udzielił zezwolenia Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie m.in. nieruchomości m.in. położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni 100 m2, ozn. jako parcela nr [...]. Ponadto w przedmiotowym zezwoleniu Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, zgodnie z treścią § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084) znowelizowanego zarządzeniem w/w organu z dnia 11 kwietnia 1949 r. (M.P. z 1950r., nr A- 53, poz. 609).

W związku z powyższym, Minister za organem pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały zachowane wymogi dopuszczalności przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 5 w związku z art. 6 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przedstawiona dokumentacja archiwalna potwierdza bowiem niezbędność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości dla realizacji inwestycji w ramach narodowych planów gospodarczych oraz prawidłowe przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości.

W ocenie organu II instancji, w badanym postępowaniu nie była wymagana opinia właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 dekretu po nowelizacji, albowiem do zezwolenia z dnia [...] września 1951 r. zastosowanie miały przepisy dekretu sprzed nowelizacji, które zostały zmienione dopiero z dniem 31 stycznia 1952 r. Stąd też nie doszło do naruszenia art. 5 dekretu w brzmieniu przed nowelizacją. Dlatego w oparciu o przeprowadzoną analizę akt sprawy stwierdził zasadność podjętego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 roku rozstrzygnięcia, odmawiającego stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952 roku.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: E. Z., J. M. B., M. P. B., M. M. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata A. N. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a. poprzez zakończenie sprawy decyzją administracyjną, która nie uwzględnia słusznego interesu skarżących;

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz jego zakończenie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a to ze względu na wydanie decyzji administracyjnej sprzecznej z merytorycznymi rozstrzygnięciami w sprawie tj: a) z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. [...], stwierdzającą, iż wydanie orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nastąpiło z naruszeniem prawa; b) decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., sygn. [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. [...]; oraz ustaleniami i wykładnią przepisów dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. I SA/Wa 1872/06, oddalającym skargę Miasta [...];

3. art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące ustaleniem, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 31 stycznia 1952 r.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- czynności dokonane w toku trwającego postępowania wywłaszczeniowego, jak również je poprzedzające pozostają w mocy i nie jest konieczne uzupełnienie dowodów o czynności wymagane przepisami dekretu z 1949 r. w zmienionym brzmieniu w sytuacji, gdy art. 4 ustawy o zmianie dekretu powinien być rozumiany w ten sposób, że orzeczenia wydane po wejściu w życiu ustawy o zmianie dekretu, powinny spełniać wymogi wprowadzone przez ustawę zmieniającą;

2. art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 stycznia 1952 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy powinien zostać zastosowany art. 5 dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym po 31 stycznia 1952 r.);

3. art. 7 ust. 4 dekretu z 1949 r. (art. 8 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym po 31 stycznia 1952 r.) w zw. z §6 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tych planów w zw. z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że 15 - dniowy termin na zawarcie umów dotyczących nieruchomości rozpoczął swój bieg od dnia faktycznego wywieszenia ofert na tablicy ogłoszeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że termin ten biegnie od ostatniego dnia wywieszenia ofert na tablicy ogłoszeń;

4. art. 8 ust 4 w zw. z art. 8 ust. 3 dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 31 stycznia 1952 r.) przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy jego zastosowanie było konieczne.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, na podstawie art 145 §1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o:

- uchylenie w zaskarżonej części decyzji Ministra Transportu i Infrastruktury z dnia [...] lipca 2015 r.;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzje obu organów nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie również należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 443/09, LEX Nr 501813). Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. I SA/Łd 1230/08, LEX Nr 493588). W konkretnej sprawie administracyjnej organ zatem jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (tak w powołanym wyżej wyroku I SA/Wa 1570/08). W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie zastosuje się do ocen i wskazań sądu, wówczas uzasadnia to możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (wyrok z dnia 25 lutego 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. I SA/Gl 747/08, LEX Nr 489460).

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że rozpatrując sprawę, po myśli art. 153 p.p.s.a., Sąd związany jest oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2009 roku (I OSK 1000/08) jak i WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. I SA/Wa 1454/09. Przy czym należy wskazać, iż okoliczności uchylenia ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 roku ww. wyrokiem NSA jak i stwierdzenie nieważności badanych decyzji dotyczyły względów formalnych polegających na skierowaniu decyzji do osób zmarłych. Zarówno NSA jak i WSA w Warszawie nie wypowiedziały się co do meritum i w tym aspekcie brak jest związania wytycznymi co dalszego procedowania w sprawie.

Niezależnie należy wskazać, iż nie można uznać za zasadną skargę w zakresie związania organów ustaleniami i wykładnią przepisów dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawartą w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. I SA/Wa 1872/06, oddalającym skargę Miasta [...], w sytuacji, kiedy wyrok ten został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony.

Oceniając w powyższym kontekście przedstawioną do kontroli legalności ww. decyzję Sąd uznał, iż organy obu instancji nie uchybiły powołanemu wyżej przepisowi art. 156 k.p.a.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadto zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego.

Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było ustalenie czy w stosunku do wymienionego na wstępie orzeczenia zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy wydane ono zostało z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Weryfikacja prowadzona jest odnośnie wszelkich wad z art. 156 §1 kpa., a nie tylko podniesionych w skardze. Jednocześnie dotyczy tylko przyczyn wyczerpująco wyliczonych w art.156 §1 kpa, nie zaś jakichkolwiek innych niedostatków decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany dnia 22 maja 1987 r., w sprawie o sygn. akt IVSA 1062/86, opubl. ONSA 1987/1/35). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja bezspornie jest obarczona ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r, - I OSK 123/08. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia, ewidentnie wykazana (wyrok NSA z dnia 8 października 2008r.- I OSK 486/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2009r.- IV SA 2109/08). Nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności nie pozwala na wykładnię rozszerzającą, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się wyłącznie kwestiami prawnymi. W przedmiotowym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie zatem badał orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości, pod kątem występowania wad wymienionych w powołanym przepisie art. 156 § 1 Kpa., w aspekcie jego zgodności z przepisami przytoczonej ustawy wywłaszczeniowej.

Należy wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne przy stosowaniu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w czasie obowiązywania dekretu wywłaszczeniowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 maja 1949 r., nadanym przez dekret z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r., nr 55, poz. 438). Tymczasem kwestionowane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. zostało wydane po dniu 31 stycznia 1952 r., tj. po dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952r., nr 4, poz. 25), które wprowadziły m. in. zmiany w art. 5, art, 7, art. 13 i art. 14 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jednocześnie jednak w art. 4 ustawy zmieniającej wskazano, iż postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie ww. ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), co miało miejsce w niniejszej sprawie, będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy (z dnia 29 grudnia 1951 r.) z modyfikacjami wprowadzonymi w pkt 1 - 4 tego artykułu.

Odnosząc się do zarzutów skargi a mianowicie zarzutu naruszenia art. 5 w/w dekretu poprzez jego zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 stycznia 1952 r., w sytuacji gdy zdaniem skarżących powinien być zastosowany art. 5 w/w dekretu w brzmieniu obowiązującym po dniu 31 stycznia 1952 r., zarzutu błędnego zastosowania art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 29 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 25), a także zarzutu niezastosowania art.7 ust.4, art. 8 ust 4 w zw. art. 8 ust 3 dekretu w brzmieniu obowiązującym po 31 stycznia 1952 r. przez jego niezastosowanie należy wskazać, że są zupełnie bezzasadne.

Wykładnia językowa powołanego przepisu art. 4 ustawy nowelizacyjnej, z uwagi na użycie formuły "będzie nadal prowadzone" wskazuje, iż dokonane już czynności w toku trwającego postępowania wywłaszczeniowego, jak również go poprzedzające, pozostawały w mocy, a dalsze prowadzenie postępowania (dokonanie czynności dotychczas nieprzeprowadzonych, a wymaganych przepisami dekretu) miało być zgodne ze zmianami wprowadzonymi w/w ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r.

Wynika z tego, że ustawodawca wprowadzając zmiany do dekretu dążył do tego, aby zmiana przepisów nie dezorganizowała procesu wywłaszczania gruntów i nie powodowała konieczności powtarzania już dokonanych czynności w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wobec tego ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzupełniania wniosków o wywłaszczenie ponad wymogi formalne przewidziane w dotychczas obowiązującym art. 13 dekretu. W konsekwencji złożony w niniejszej sprawie wniosek wywłaszczeniowy, bez wymaganej po zmianach stosownej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, był nadal rozpatrywany, bez potrzeby uzupełniania tegoż zezwolenia o opinię, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu w nowym brzmieniu. Skarżący pomijają to, że tylko w postępowaniach wywłaszczeniowych prowadzonych w szczególnym trybie zaistniała konieczność wstrzymania postępowania do czasu uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 5 dekretu w nowym brzmieniu, co wynika z art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 roku.

W tej sytuacji, czynności podejmowane w niniejszej sprawie dopiero po dacie wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej dekret, były objęte nowym reżimem prawnym. Czynności dokonane natomiast do tej daty tj. do dnia 31 stycznia 1952 r. (wydane do tej daty zezwolenia i zaświadczenia, sporządzone: wezwanie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wniosek wywłaszczeniowy wraz z załącznikami, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego) nie wymagały powtórzenia, czy też uzupełnienia. Wobec tego Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżących, dotyczące błędnej wykładni przez organ nadzoru przepisu art. 4 ustawy zmieniającej, czy też błędnego zastosowania przez organ wywłaszczeniowy przepisów art. 5 i art. 7 ust. 2 pkt 3 dekretu w nowym brzmieniu (pkt 1,2,3 skargi).

Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu [...] listopada 1951 r., na skutek złożenia wniosku o nabycie nieruchomości przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...], wykonawcę narodowych planów gospodarczych, na cele budownictwa mieszkaniowego, a zatem było ono w toku przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Powyższe zatem prowadzi do konkluzji, iż nie było koniecznym uzyskanie przez wykonawcę - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, koniecznej na podstawie znowelizowanego art. 5 dekretu.

Niezależnie należy wskazać, iż ewentualne przyjęcie innej wykładni w/w przepisu nie może mieć wpływu na ocenę badanego postępowania w omawianym aspekcie, skoro rażąco może być naruszony wyłącznie przepis nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżących naruszenia art. 8 dekretu po nowelizacji (o treści tożsamej jak przed nowelizacją zawartej w art. 7, za wyjątkiem ustępu 5) wskazać należy, że zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z ust. 3 tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Ust. 4 art. 8 stanowił natomiast, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Wskazany przepis art. 8 uzależniał zatem dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero niezawarcie takiej umowy, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia uprawniało organ do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek złożony przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych (art. 8 ust. 4 dekretu). Dokumenty potwierdzające dokonanie powyższych czynności, o których mowa w art. 8 dekretu były elementem wniosku wywłaszczeniowego i zarazem stanowiły część materiału dowodowego podlegającego ocenie organu wywłaszczeniowego.

Z akt sprawy - pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...] października 1951 r.- znak: [...] skierowanego do Prezydium [...] Rady Narodowej - Wydziału Społeczno - Administracyjnego w [...] wynika, iż wnioskodawca wywłaszczenia wezwał byłych współwłaścicieli do zawarcia umów kupna w trybie art. 7 dekretu. Do powołanego pisma z dnia 19 października 1951r. znak: [...] zostało załączonych 28 plików (przy czym, jak wynika z jego treści, było to 27 egzemplarzy ofert dla właścicieli nieruchomości oraz jeden egzemplarz pisma przewodniego przeznaczony dla PMRN w [...]).

Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń PMRN w [...] w dniach od 20 października 1951r. do 5 listopada 1951r., na okres 15 dni. Wniosek wywłaszczeniowy natomiast został zgłoszony w dniu 12 listopada 1951r.

W ocenie Sądu jednak powołany wyżej tryb postępowania został dochowany. Jakkolwiek wystąpienie z wnioskiem wywłaszczeniowym w istocie mogło nastąpić po upływie 15 dni od daty upływu ostatniego dnia wywieszenia obwieszczenia tj. po dniu 5 listopada 1951 roku zamiast w dniu 13 listopada 1952r., to jednak z uwagi na brak wiążącej interpretacji liczenia terminu w przypadku dokonania zawiadomienia w formie obwieszczenia, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności badanego orzeczenia.

Przy czym trzeba mieć na uwadze, że powyższy sposób liczenia terminu w przedmiocie dokonania zawiadomienia w drodze ogłoszenia nie został unormowany i również, jak wskazały organy, można uznać za dopuszczalną inną interpretację liczenia ustawowego terminu, którego bieg rozpoczyna się z datą wywieszenia ogłoszenia na tablicy ogłoszeń. Tym samym należy stwierdzić, iż organ wywłaszczeniowy zawiadamiając strony postępowania powyższym obwieszczeniem z dnia 20 października 1951 r. nie naruszył przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w sposób kwalifikujący do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Ewentualne przyjęcie innej wykładni w/w przepisu nie może mieć wpływu na ocenę badanego postępowania w omawianym aspekcie, skoro rażąco może być naruszony wyłącznie przepis nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Nadto orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. Nr [...] spełniało także wymogi określone w art. 21 ust. 2 dekretu. W sposób szczegółowy określało przedmiot wywłaszczenia (z podziałem na poszczególne nieruchomości prywatnych właścicieli), określało iż wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], a także zawierało szczegółowe uzasadnienie nieuwzględnienia złożonych w toku postępowania sprzeciwów i zarzutów a także zostało skutecznie wprowadzone do obrotu prawnego w drodze wywieszenia na tablicy ogłoszeń w dniach 14 stycznia 1953 r. - 29 stycznia 1953 r.

W ocenie Sądu zatem, omówiony powyżej tryb wywłaszczeniowy został dochowany tym samym orzeczenie będące przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, gdyż nie zaistniało naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa, a tym bardziej rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Na marginesie należy wskazać, iż skarżący z przedmiotowym wnioskiem wystąpili dopiero w 2006 roku, a zatem po ponad 50 latach od daty wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej. Mając na względzie przepis art. 16 § 1 kpa., zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

Reasumując Sąd uznał, iż organy obu instancji dokonały oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan sprawy został obszernie opisany zaś Minister odniósł się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów, natomiast fakt, że organy nie podzieliły stanowiska zawartego we wniosku jak i odwołaniu, nie oznacza, że uchybiono zasadom oceny zebranego materiału dowodowego, powołanym w skardze przepisom postępowania i prawa materialnego. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za nieusprawiedliwione.

Sąd zatem stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.