Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2142/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. E. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 1471/17 w sprawie ze skargi K. T. E. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r. Sygn. akt [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz K. T. E. w K. 7672 (siedem tysięcy sześćset siedemdziesiąt dwa) złote z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 1471/17 oddalił skargę K.T.E. w K. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 r.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy K. określił K.T.E., jako organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole "[...]" wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy K. dotacji podmiotowej, udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w wysokości 28.236,96 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] listopada 2016 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy K. decyzją z [...] grudnia 2016 r. określił stronie wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy K. dotacji podmiotowej udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w wysokości 28.236,96 złotych. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie zasad procedury administracyjnej, w tym art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), ponieważ Wójt nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania, przez co strona nie mogła przedstawić dodatkowych dowodów na poparcie swojego stanowiska w sprawie w szczególności, że należało zasięgnąć opinii biegłego psychologa dziecięcego czy dziecko, które rozpoczęło edukację w przedszkolu w ciągu roku szkolnego jako niepełne 3-letnie, jest przygotowane do uczęszczania na zajęcia w pełnym zakresie. Ponadto skarżąca mogłaby przedstawić dowody materialne - dzienniki zajęć dodatkowych oraz oświadczenia i zeznania świadków potwierdzających, że w lipcu nie są prowadzone regularne zajęcia, ale dyżurują nauczyciele, odbywają się zajęcia z logopedą, można skorzystać z konsultacji pedagoga, co uzasadnia otrzymanie dotacji za ten okres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. Kolegium przyjęło, że dotacja, której sprawa dotyczy, to dotacja ustalana na podstawie liczby uczniów faktycznie uczęszczających do przedszkola. Liczba tych uczniów ustalana jest z kolei w oparciu o dokumentację przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej. Przepisy rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.) mają zastosowanie również do przedszkoli niepublicznych jako "innych form wychowania przedszkolnego". Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że przedszkole prowadzi dla każdego oddziału dziennik zajęć przedszkola, tzw. dziennik zajęć stałych, w którym dokumentuje się przebieg pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym (§ 3). Do dziennika zajęć przedszkola zorganizowanego w podmiocie leczniczym dane wpisuje się chronologicznie według dat przyjęcia dzieci do przedszkola. Do dziennika zajęć przedszkola wpisuje się również inne dane: tematy przeprowadzonych zajęć, godziny przyprowadzania i odbierania dziecka z przedszkola. W dzienniku odnotowuje się obecność dzieci na zajęciach w danym dniu. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem, oprócz tego przedszkole prowadzi dziennik zajęć okresowych lub okazjonalnych. Dziennik zajęć przedszkola jest dokumentem, które przedszkole zobowiązane jest prowadzić. Dane w nim zawarte to dane dotyczące obecności dziecka w przedszkolu. Skoro obecność określonych dzieci nie została odnotowana oznacza to, że faktycznie do przedszkola one nie uczęszczały. Nawet jednodniowa obecność dziecka, czy też nawet kilkugodzinna obecność, winna zostać w dzienniku zajęć odnotowana. Również obecność dziecka, które adaptuje się dopiero w przedszkolu. W miesiącach styczeń - czerwiec 2014 r. nie potwierdzono uczęszczania do prowadzonego przez stronę skarżącą przedszkola 23 dzieci. Obecność tych uczniów nie została potwierdzona w dokumentacji przedszkola - dzienniku zajęć przedszkola. Z kolei, w lipcu 2014 r. strona jako organ prowadzący przedszkole pobrało dotację na 25 uczniów, którzy nie zostali odnotowani w dzienniku zajęć przedszkola. Ustalono, że w lipcu 2014 r. była przerwa w normalnej działalności przedszkola, tj. przerwa urlopowa i czas na przeprowadzenie niezbędnych remontów. W miesiącu tym dyżurował jeden z nauczycieli, można było skorzystać z porady pedagoga i logopedy, a dzieci mogły korzystać z przedszkolnego placu zabaw. Zapisy do przedszkola "[...]" rozpoczynają się w lipcu, a nie – jak w większości przedszkoli - w sierpniu lub wrześniu każdego roku. W związku z zapisami dzieci do przedszkola prowadzone były dyżury nauczycieli i okresowo w przedszkolu mogły przebywać dzieci wraz z rodzicami. Kolegium przyjęło, że dotacja za lipiec 2014 r. powinna zostać ustalona na podstawie liczby uczniów przedszkola ustalonej za czerwiec 2014 r. Udzielanie dotacji za miesiące wakacyjne powinno się odbywać z uwzględnieniem liczby uczniów ujętych w tych miesiącach w prawidłowo prowadzonej dokumentacji przebiegu nauczania dotowanego podmiotu oświatowego. Dotacja przekazywana jest w 12 ratach przy uwzględnieniu faktycznej liczby uczęszczających uczniów, również w miesiącach wakacyjnych.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że istota sporu sprawdza się do dwóch kwestii: pierwszej odnoszącej się do konieczności ustalenia, w oparciu o jakie dokumenty winna zostać rozliczona liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącego niepublicznego przedszkola "[...]", na które została udzielona dotacja; drugiej - odnoszącej się do dotacji za lipiec 2014 r., w którym przedszkole nie prowadziło działalności opiekuńczo-dydaktycznej, ale w pewnym zakresie było dostępne i generowało koszty, np. wynagrodzenia nauczycieli.

Dokonując analizy stanu faktycznego w sprawie Sąd wskazał, że Rada Gminy K., działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 6 Uchwały [...] zobowiązała organ prowadzący przedszkole do składania informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do przedszkola. sporządzonej na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wg stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. W przypadku skarżącej dokumentem takim był prowadzony w przedszkolu dziennik zajęć, na który prowadzenie strona sama się zdecydowała. Zatem w ocenie Sądu dziennik zajęć powinien stanowić podstawę do stwierdzenia, jaka liczba dzieci korzystała z edukacyjnej i wychowawczo-opiekuńczej działalności przedszkola. Dokument, ten bowiem a nie zaoferowane przez stronę skarżącą umowy z rodzicami, karty zgłoszenia dziecka czy listy obiadowe, obrazował, jaka ilość dzieci korzystała z zajęć w przedszkolu.

W odniesieniu do zarzutów rozliczenia dotacji za lipiec 2014 r., Sąd uznał, że wskazanie przez stronę teoretycznej możliwości skorzystania przez dziecko z placu zabaw czy konsultacji z logopedą nie może w żaden sposób być uznana za faktyczne korzystanie z zajęć edukacyjno-wychowawczych świadczonych przez przedszkole, tym bardziej, iż dotyczyła dzieci zapisywanych dopiero do przedszkola w tym miesiącu. Zatem obecność opiekuna czy logopedy miała związek z zapisami dzieci do przedszkola, nie zaś z realizacją pełnych zajęć opiekuńczo - edukacyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w sposób prawidłowy wskazał za podstawę zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 stawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: u.f.p.) bowiem do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości liczy się rzeczywista liczba dzieci korzystających z działalności edukacyjno-opiekuńczej przedszkola, na które skarżąca otrzymała dotację, nie zaś liczba dzieci wskazanych we wniosku.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji złożyła strona skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 5, art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 ust, 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), poprzez przyjęcie, że wprawdzie przedszkole niepubliczne nie musi prowadzić jako dokumentacji przebiegu nauczania dziennika zajęć, ale jednak dziennik zajęć stanowi podstawę rozliczenia dotacji oświatowej, podczas gdy przepisy prawa obowiązujące w roku 2014 nie wskazywały, jaką dokumentuję powinny prowadzić przedszkola niepubliczne w celu rozliczenia przyznawanej dotacji, w szczególności zaś nie zobowiązywały przedszkoli niepublicznych do prowadzenia dziennika zajęć;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 5, art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez bezpodstawne i błędne stwierdzenie, że "skoro strona wybrała formę dziennika zajęć, to należało uznać, że stanowi on podstawę do stwierdzenia, jaka liczba dzieci korzystała z edukacyjnej i wychowawczo-opiekuńczej działalności przedszkola", podczas gdy z tych zapisów nie wynika dyrektywa interpretacji takiego działania w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku (str. 15 uzasadnienia wyroku), a ponadto nieprawdą jest że strona wybrała formę dziennika (uzasadnienie pisma);

3) art. 145 § 1 pkt lit a) p.p.s.a., w związku z art. 90 ust, 2b u.s.o., poprzez przyjęcie, że wypłata dotacji uzależniona jest od odnotowania obecności ucznia w dzienniku zajęć, podczas gdy ustawodawca jasno precyzuje warunki wypłaty dotacji i wskazuje, że dotacja jest wypłacana pod warunkiem, że "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji" przy czym ustawodawca nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków przyznania dotacji nie jest takim warunkiem odnotowanie obecności ucznia w dzienniku zajęć;

4) art. 145 ust.1 pkt lit. a) p,p.s.a. w związku z art. 90 ust. 2b w związku z art. 90 ust. 3e u.s.o., poprzez przyjęcie, że dziennik zajęć przedszkola jest jedynym dokumentem przebiegu nauczania, który uzasadnia wypłatę dotacji podczas gdy wymogu próżno szukać w u.s.o. czy w powołanej uchwale Rady Gminy, a obok dziennik zajęć istnieje także dokumentacja finansowa i organizacyjna, którą skarżący wykazała uczestnictwo kwestionowanych dzieci w zajęciach przedszkolnych;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z [...] sierpnia 2011 r., który nie przewiduje warunku odnotowania obecności dziecka w dzienniku zajęć jako warunku przyznania dotacji i który w tym zakresie wiernie powiela przepis art. 90 ust. 2b u.s.o.,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 6 uchwały, który wskazuje, że "liczbę uczniów uczęszczających sporządza się na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej", z czego wynika, że uchwała ta nie stawia wymogu obecności ucznia odnotowanej w dzienniku zajęć, ale wskazuje szeroko na dokumentację działalności, z której będzie wynikała ta faktyczna liczba;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o., poprzez przyjęcie, że ustawodawca udzielił ustawowej kompetencji dla organów gmin do formułowania dodatkowych warunków przyznania dotacji, podczas gdy stosownie do art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, a nie ma kompetencji do ustalania warunków materialnoprawnych przyznania dotacji, bo wynikają one z ustawy o systemie oświaty.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania z uwzględnieniem, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p,s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), który przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. dwukrotnie zaniechał tego obowiązku i nie zawezwał skarżącego przed wydaniem żadnej z dwóch decyzji do zapoznania się z aktami sprawy, co w ocenie Sądu nie stanowiło jednak naruszenia praw skarżącego;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz z związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych dwukrotnie przez skarżącego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ, podczas gdy skorzystanie z dowodów zaoferowanych przez skarżącego zmieniłoby obraz sprawy, w szczególności uzasadniłoby zakres opieki i usług oferowanych przez skarżącego w miesiącu lipcu oraz wobec osób, które dopiero adaptowały się do zajęć przedszkolnych;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z §8 ust. 12 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w ten sposób, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Wójt znacznie przekroczył termin na wydanie wystąpienia pokontrolnego, przez co zalecenia przesłane skarżącemu nie miały podstawy prawnej i nie mogły być prawnie wiążące, a w konsekwencji Wójt nie był upoważniony do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, natomiast Sąd nie odniósł się do tego uchybienia w swoim orzeczeniu;

11) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141§ 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna zawierać wyczerpującą podstawę prawną, to jest przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie, gdy tymczasem w decyzji wójt wskazał jedynie przepisy formalne, które nie mogą stanowić podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, natomiast Sąd sankcjonując to uchybienie wyrokiem nie uzasadnił także na jakiej podstawie prawnej przyjął, że wyłącznie dziennik zajęć stanowił miarodajny dokument stanowiący podstawę rozliczania dotacji.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [pic]Gdańsku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający w imieniu organu profesjonalny pełnomocnik wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym, co normy prawa materialnego.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: u.f.p.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z tej regulacji prawnej wynika, że aby zastosować wskazane przepisy prawa materialnego, organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi ma obowiązek najpierw ustalić, czy udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; czy została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Po ustaleniu, że zaistniała jedna z tych przesłanek organ administracji publicznej jest obowiązany określić kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonuje wykładni i stosuje w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy przepisy ustawy o systemie oświaty oraz przepisy uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalające tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2021 r., I GSK 117/21 (LEX nr 3215959) zaprezentował następujące stanowisko: "Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te, co należy szczególnie podkreślić w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (...)

Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu jednostek samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował się pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii stawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania. (...) Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17 ze zm., dalej: u.f.z.o.) oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu."

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2) u.f.p., który był podstawą prawną decyzji określającej wysokość dotacji pobranej nienależnie podlegającej zwrotowi, co powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Jedynie trafny okazał się zarzut podniesiony w pkt 8) petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Nie można bowiem zaakceptować poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczącego dwukrotnego naruszenia przez Wójta Gminy K. art. 10 § 1 k.p.a. (strona 13 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Po wydaniu decyzji [...] czerwca 2016 r. strona w odwołaniu z [...] czerwca 2016 r. po raz pierwszy podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając decyzję z [...] listopada 2016 r. nie odniosło się do tego zarzutu. Po raz drugi zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona podniosła w odwołaniu z [...] lutego 2017 r. od kolejnej decyzji Wójta Gminy K. z [...] grudnia 2016 r., który ponownie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że zastosowanie przez organ administracji publicznej regulacji z art. 61 § 4 k.p.a. (o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie) uruchamia pozostałe instytucje gwarantujące stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu: dostęp do akt sprawy (art. 73 k.p.a. i art. 74 k.p.a.); zgłaszanie dowodów (art. 78 k.p.a.); zawiadamianie o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.); wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). Ten ostatni przepis wprost nawiązuje do art. 10 k.p.a. (okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.). Z tych regulacji wynika, że wykonanie na początku postępowania obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 kpa nie zwalnia organu administracji publicznej przed wydaniem decyzji od obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na umożliwieniu stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest trafny i uzasadniony. Strona wykazała bowiem, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, uniemożliwiono jej dwukrotnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych przed organem I instancji. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy to naruszenie prawa mogło być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego przez umożliwienie stronie złożenia wniosków dowodowych (art. 78 § 1 k.p.a.), ich uwzględnienie lub też ich nie uwzględnienie w trybie art. 78 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie toczy się również z zastosowaniem art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Autor skargi kasacyjnej nie jest konsekwentny w swoich twierdzeniach dotyczących omawianej kwestii. Zarzut z pkt 9) petitum skargi kasacyjnej został sformułowany następująco: "(...) poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych dwukrotnie przez Skarżącego (...)." Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła: "Zarówno w pierwszym jak i w drugim odwołaniu Skarżący wyraźnie formułował wnioski dowodowe na poparcie swojego stanowiska, które dwukrotnie zostały przez organy zignorowane. (...) Skarżący chciał przedstawić Wójtowi dowody materialne (...)." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dokona oceny, czy strona rzeczywiście w formie procesowej wnioskowała o przeprowadzenie wskazanych dowodów; czy zarzuty podnoszone w odwołaniach od decyzji organu I instancji można uznać, za wnioski dowodowe strony. W zależności od tej oceny, SKO rozważy możliwość zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. lub też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie determinowany jest oceną prawną, że obowiązek prowadzenia przez przedszkole niepubliczne dziennika zajęć nie znajduje oparcia w przepisach prawa regulujących system oświaty oraz przepisach uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy K. przez inne niż Gmina K. osoby prawne i osoby fizyczne, oraz dla innych niż Gmina K., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 130, poz. 2576 ze zm.). Skoro tryb rozliczenia dotacji, zakres danych które powinny być zawarte w rozliczeniu dotacji oraz sposób rozliczenia dotacji, nie są uzależnione od obowiązkowego prowadzenia dziennika zajęć przez przedszkole niepubliczne, to rozlicznie dotacji udzielonej w 2014 roku winno nastąpić wszelkimi dowodami dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, uchylając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.