Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1636/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10 art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 pkt 1f art. 16 pkt 65 a art. 216 ust 5 i 6 art. 526 art. 528 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., którym utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. [...] WINB nałożył na Prezydenta Miasta [...] obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obwałowań przeciwpowodziowych rzeki [...] od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania, w przybliżeniu od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków [...] do ul. [...] w [...]. Ponadto nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych rzeki [...] od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania, w przybliżeniu od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków [...] do ul. [...] w [...], w której należało wskazać ewentualne roboty budowlane konieczne dla zapewnienia zgodności tej części obwałowania z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi budowli przeciwpowodziowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r.

Wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] marca 2016 r. oraz decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że "pominięta została w sprawie kwestia relacji między pojęciem "gospodarowanie innym mieniem" (art. 14 ust. 4 Prawa wodnego) i "zarządcą" (art. 62 Prawa budowlanego). W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że organy wadliwie zinterpretowały art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 14 ust. 4 Prawa wodnego, niezasadnie pomijając wykładnię art. 92 ust. 4 tej ostatnio wymienionej ustawy (...) wskazanie adresata obowiązków określonych w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wymaga dokonania ustaleń faktycznych co do tego, jaki podmiot zarządza obiektem budowlanym (...)".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołaną decyzją z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), [...] WINB nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Zarząd Zlewni w [...] obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obwałowań przeciwpowodziowych (lewego i prawego) rzeki [...] od km 3+390 do km 4+350, tj. na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków [...] do ul. [...] w [...], wraz z urządzeniami związanymi z nimi funkcjonalnie, z uwzględnieniem wpływu wód cofkowych rzeki [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodziło

się Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] podnosząc w odwołaniu, że nigdy nie były i nie są właścicielem lub zarządcą wskazanego w decyzji odcinka rzeki [...] ani innych urządzeń na tym terenie, a położone po obu stronach rzeki nasypy nie spełniają kryteriów wałów przeciwpowodziowych.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż podczas kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego - obwałowania rzeki [...] w km ok. 3+390 - 4+350 na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków [...] do ul. [...], przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2014 r., [...] WINB stwierdził bardzo zły stan wału na obu brzegach rzeki. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego użytkowania obiektu budowlanego, w tym do dokonywania okresowych kontroli i w razie potrzeby stosownych napraw, zaniedba nałożone na niego obowiązki. Zgodnie natomiast z art. 61 pkt 1 ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, zatem utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym przedmiotowego obiektu należy do jego właściciela lub zarządcy. Działka nr ewid. [...], na której znajduje się rzeka [...] (druga nazwa rzeki to [...]), stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w [...], co wynika z rejestru gruntów. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, kto był inwestorem przedmiotowych obwałowań przeciwpowodziowych oraz przez kogo i do jakich celów w przeszłości były wykorzystywane.

Następnie organ podkreślił, że adresat obowiązków wynikających z art. 62 Prawa budowlanego został ustalony na podstawie art. 526, 528 ust. 1 pkt 2 i 240 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Przepis art. 526 Prawa wodnego stanowi, że z dniem wejścia w życie tejże ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń, co z kolei wynika z art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Stosownie zaś do art. 240 ust. 3 pkt 16 ustawy, regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują zadania Wód Polskich: realizują zadania związane z utrzymywaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, w tym obwałowań oraz obszaru międzywala. Tym samym właściwym adresatem obowiązków z art. 62 ust. 3 Prawa wodnego w odniesieniu do przedmiotowego obwałowania są PGW Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Zarząd Zlewni w [...].

Skargę na decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. wniosło PGW Wody Polskie, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 526 i art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. W skardze podniesiono, że przede wszystkim organy nie wykazały w sposób jednoznaczny, że sporne "nasypy" są wałami przeciwpowodziowymi czy wałami cofkowymi. Nie spełniały (i nie spełniają) żadnego kryterium wymaganego dla wałów przeciwpowodziowych. Ponadto, [...] nie była również uwzględniona na mapach zagrożenia powodziowego. Nadto podkreślono, że właścicielem ani zarządcą działki i nasypanych obwałowań nie był ani poprzednik Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (a przed nimi jeszcze Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej i Okręgowy Zarząd Wodny) ani też [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych podległy Marszałkowi Województwa. Wydaje się, że faktycznym użytkownikiem spornych nasypów było [...] S.A. w [...].

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, opiera się na prawidłowej wykładni art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę materialnoprawną tego orzeczenia, nadto w okolicznościach faktycznych sprawy - prawidłowo wskazuje adresata nałożonego obowiązku. Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylając decyzje organów obu instancji nakazał uwzględnić obowiązujący stan prawny wynikający z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wskazując jednocześnie, że nałożenie na Prezydenta Miasta [...] obowiązku - określonego w decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2016 r. - jest przedwczesne. Dalej zaznaczył, że z dniem

1 stycznia 2018 r. utraciła moc ww. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., natomiast weszła w życie (z tym dniem) ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 - art. 573 i 574), która wprowadziła nową strukturę organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami oraz określiła kompetencje i odpowiedzialność poszczególnych organów i jednostek.

Dalej Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż organy administracji nie zdołały ustalić kto był inwestorem przedmiotowych obwałowań przeciwpowodziowych oraz przez kogo i do jakich celów były wykorzystywane. Nie wykazała powyższych okoliczności również strona skarżąca. Niesporne jest w sprawie zdaniem Sądu także to, że przeprowadzone czynności kontrolne w dniu 28 listopada 2014 r. wykazały bardzo zły stan wału na obu brzegach rzeki. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, odwołując się do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz uregulowań z Prawa wodnego, że będący przedmiotem postępowania wał przeciwpowodziowy jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Oznacza to, że w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - organ zobowiązany jest nakazać przeprowadzenie wymaganej ustawowo kontroli. Natomiast obowiązki w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego.

Powyższe, w ocenie Sądu, z uwagi na treść art. 528 ust. 1 pkt 2, art. 526 oraz art. 540 ust. 3 pkt 16 ustawy Prawo wodne uprawniało organy orzekające do zastosowania art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do skarżącego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 16 pkt 1 f) w zw. z art. 16 pkt 65 a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) oraz art 3 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że odcinek budowli ziemnej w rejonie rzeki [...] na odcinku od km 3+390 do km 4+350, tj. na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków [...] do ul. [...] w [...], stanowi wał przeciwpowodziowy, podczas gdy nie ma żadnych przesłanek i wystarczających dowodów pozwalających na takie ustalenie,

b) art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że to skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej obiektu budowlanego wskazanego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., mimo zarzutów, które nie zostały dostatecznie rozpatrzone przez WSA, że skarżący kasacyjnie nie jest ani właścicielem ani zarządcą ani posiadaczem wskazanego obiektu,

c) art. 526, art. 528 ust. 1 pkt 2 oraz art. 240 ust. 3 pkt 16 p.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 528 ust. 3 pkt 2 i ust. 9 p.w. w zw. z art. 216 ust. 5 i ust. 6 p.w. przez ich niezastosowanie - co skutkowało przyjęciem, że prawo własności działki nr 151 "automatycznie" tworzy obowiązek utrzymywania przez skarżącego kasacyjnie budowli ziemnej (wadliwie określanej przez Sąd mianem "wału przeciwpowodziowego") i tym samym przeprowadzenia okresowej kontroli,

d) art. 258 ust. 8 w zw. z ust. 10 Prawa wodnego - przez ich pominięcie i niezastosowanie przy analizie stanu prawnego sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 2 i § 1 k.p.a. - polegające na nie rozpoznaniu wyrażonego w skardze zarzutu bezpodstawnego powołania się przez organ wydający decyzję na art. 10 § 2 k.p.a., mimo niespełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, co uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, skutkujące naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a.,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. - polegające na nierozpatrzeniu zarzutów skarżącego dotyczących tego, że sporna budowla nie jest wałem przeciwpowodziowym, nadto - że skarżący kasacyjnie nie jest jej właścicielem ani zarządcą - a tym samym nie podjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - polegające na niezbadaniu wnikliwie podniesionych w skardze zarzutów, niezbadaniu dowodów i pominięciu twierdzeń skarżącego kasacyjnie dotyczących faktu nie zarządzania spornym odcinkiem, nie władania nim i nie posiadania tego odcinka przez skarżącego kasacyjnie oraz jego poprzedników prawnych oraz faktu, że sporna budowla nie jest wałem przeciwpowodziowym, nadto twierdzeń, że ta budowla może być samowolą budowlaną, skoro nie figuruje w jakiejkolwiek ewidencji - skutkujące naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniem tej oceny w sposób dowolny, wybiórczy i jednostronny, w praktyce z pominięciem twierdzeń jednej strony, na którą nałożony został obowiązek okresowej kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Za chybiony należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w szczególności z uwagi na sposób jego sformułowania. Przepis art. 134 § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Natomiast art. 7 i 77 k.p.a. określają jakimi zasadami winny kierować się organy administracji publicznej prowadząc postepowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia w danej sprawie stanu faktycznego przed wydaniem rozstrzygnięcia, mogącego być następnie przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd nie może dopuścić się ich naruszenie (art. 7 i art. 77 k.p.a.), albowiem nie jest adresatem norm zawartych w tych przepisach. Tym samym nie można sądowi postawić w skardze kasacyjnej skutecznie zarzutu naruszenia tych przepisów. Rozpatrując skargę wniesioną na decyzję przez organ administracji publicznej, badając jej legalność, sąd bada, czy organ prowadząc postępowanie nie naruszył wskazanych przepisów, jeżeli tak, to jaki miało to wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W przypadku dokonania przez sąd w tym zakresie wadliwej oceny i nieuchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a strona może postawić zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tegoż przepisu w powiązaniu z przepisem procesowym, jakiemu uchybił organ administracji publicznej (np. z art. 7 k.p.a.). Jednocześnie wskazać należy, że przepis art. 77 k.p.a. zawiera trzy jednostki redakcyjne, a skarżący kasacyjnie w tym zakresie zarzutu nie sprecyzował. Uzasadniając powyższy zarzut w jedynym zdaniu wskazał, że organ zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy poprzednio prowadzonej (zakończonej uchylonymi następnie decyzjami).

W wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 7 k.p.a. między innymi stwierdził, że zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. Przez całe postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego podejmowały czynności zmierzające do ustalenia nie tylko tego, jaką funkcję pełniły i pełnią sporne wały przeciwpowodziowe, kiedy i kto je wybudował, ale także pod czyim znajdują się zarządem. Świadczy o tym prowadzona korespondencja z Urzędem Miasta w [...], Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...],[...] S.A. w [...]. Natomiast skarżący kasacyjnie zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w toku postepowania odwoławczego, jak i w złożonej skardze przed sądem I instancji nie wskazał innych dowodów, pozwalających podważyć ustalenia poczynione przez organy. Wskazać również należy, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], orzekającego jako organ I instancji, art. 10 § 2 k.p.a. O ile faktycznie z akt sprawy administracyjnej nie wynikają okoliczności uzasadniające zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie, umożliwiającej organowi odstąpienie od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., czyli możliwości ograniczenia czynnego udziału strony w postępowaniu, o tyle strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszona przez stronę okoliczność, że uniemożliwiło to jej wskazanie dowodów pozwalających w szczególności wykazać, że nie jest właścicielem czy też nie wykonuje zarządu spornymi wałami przeciwpowodziowymi nie została nawet uwiarygodniona. Strona nie tylko nie wskazała, licząc od daty wydania decyzji przez organ I instancji tj. od 19 lipca 2018 r., gdzie ewentualnie by można "znaleźć" dowody na okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, ale także składane środki zaskarżenia opiera jedynie czy to na braku wykazania, czy też na błędnej interpretacji dowodów znajdujących się już w aktach sprawy administracyjnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał takiego związku. Organ zasadnie zwrócił uwagę, że nie przeprowadzono czynności procesowych mogących mieć wpływ na ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego. Skarżący nie wykazał, że został pozbawiony możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, których przeprowadzenie spowodowałoby odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 16 pkt 1f w zw. z art. 16 pkt 65a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., Prawo wodne oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy ustalenia, czy odcinek budowli ziemnej w rejonie rzeki [...] na odcinku od 3+390 do 4+350, tj. na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków [...] do ul. [...] w [...] stanowi wał przeciwpowodziowy, któremu to ustaleniu, zgodnie poczynionemu przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący kasacyjnie zaprzecza, również nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez budowle ziemne. Jednakże można przyjąć za utrwalony pogląd panujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00; z 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12; z 16 marca 2017 r., II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1806/16, z dnia 11 marca 2020r., sygn. akt II OSK 1176/18). Z akt sprawy administracyjnej, w tym z protokołu z kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego sporządzonego w dniu 28 listopada 2014 r. przez pracownika Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dołączonej dokumentacji fotograficznej przedstawiającej sporny obiekt oraz ze sporządzonej ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu (k.7-11), które to dokumenty zawierają informacje dotyczące jego parametrów technicznych wynika, że jest to obiekt będący wytworem działalności ludzkiej, wykonany z ziemi, a jego przewyższenie w stosunku do brzegów rzeki, nad którymi jest bezpośrednio położony i przyległych terenów jednoznacznie pozwalają przyjąć, iż jego funkcją w chwili wykonywania, jak i obecnie, jest ochrona terenu położonego nad rzeką przed powodzią. Czyli sporny obiekt odpowiada definicji obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na pełnioną funkcję obiekt ten należy zaliczyć do wałów przeciwpowodziowych będących budowlami przeciwpowodziowymi, o których mowa w art. 16 pkt 1f ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jednocześnie powyższy wał przeciwpowodziowy należy zaliczyć do urządzeń wodnych, o których mowa w art. 16 pkt 65 powołanej ustawy, przez które rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe, regulacyjne, a także kanały i rowy.

Uzasadniając powyższy zarzut kasacyjny skarżący poniósł również, że sporne wały przeciwpowodziowe nie spełniają warunków, jakie winny spełniać tego rodzaju budowle hydrologiczne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2007 r., nr 86, poz. 579). Wskazać należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie podał, które konkretnie przepisy wskazanego rozporządzenia zostały naruszone. Nadto rozporządzenie to weszło w życie z dniem 16 czerwca 2007 r. i będzie obowiązywać do dnia 20 września 2022 r. Sporne wały przeciwpowodziowe, jak wynika z akt administracyjnych, zostały wybudowane w latach trzydziestych XX wieku. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy budowie i przebudowie budowli hydrologicznych. Tym samym wniosek, jakoby wały przeciwpowodziowe wcześniej wybudowane, jeżeli nie spełniają warunków określonych w tym rozporządzeniu tracą charakter budowli przeciwpowodziowych w rozumieniu art. 16 pkt 1f lub urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65a ustawy Prawo wodne nie jest uzasadniony. Z przepisów tego rozporządzenia można jedynie wyciągnąć wniosek, że w przypadku przebudowy budowli hydrologicznych powstałych przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia należy uwzględnić warunki i normy o jakich w nim mowa.

Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego, a następnie zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobody oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., co czyni zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia powyższego przepisu również bezzasadnym. Ustalenia, że sporny obiekt należy zakwalifikować jako wał przeciwpowodziowy położony na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, zostały oparte na analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak możliwości ustalenia, kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego wykonanego prawie 100 lat temu nie oznacza, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że nie jest to obiekt, o którym mowa w art. 16 pkt 1f ustawy Prawo wodne. Brak jest również przesłanek do stwierdzenia, że przedmiotowe wały przeciwpowodziowe są samowolą budowlaną. Nie może o tym świadczyć sam fakt braku zachowania się dokumentacji związanej z procesem ich budowy.

Skarżący kasacyjnie, powołując się na naruszenie w niniejszej sprawie

art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. nie wskazał w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny miał dopuścić się naruszenia powyższych regulacji procesowych. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Tym samym brak było w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania regulacji zawartej w art. 135 p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 526, art. 528 ust. 1 pkt 2 oraz 240 ust. 3 pkt 16 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 528 ust. 3 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 216 ust. 5 i 6 tejże ustawy przez ich niezastosowanie, co skutkowało bezzasadnym nałożeniem na skarżącego kasacyjnie obowiązku z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. przeprowadzenie okresowej kontroli spornych wałów przeciwpowodziowych. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowe wały przeciwpowodziowe położone są na działce gruntu o nr geodezyjnym 151, przez którą przepływa rzeka [...] i nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 528 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 574), Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylonej w art. 573 ( tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń. Zgodnie natomiast z art. 526 ustawy Prawo wodne zadania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województwa związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej wykonują Wody Polskie. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa wykonywał prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa. W wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U z 2003 r., Nr 16, poz. 149), wody rzeki [...] (druga nazwa rzeki to [...]) zostały zaliczone w całości do śródlądowych wód powierzchniowych, stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, a Wojewódzki Sąd Administracyjny to stanowisko podzielił, że uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do stanowiących przedmiot postępowania w niniejszej sprawie wałów wykonują Wody Polskie. Wały te bowiem przylegają do wód, o których mowa w art. 528 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego materiale dowodowym brak jest dokumentów pozwalających przyjąć, aby zostały one przekazane przed 1 stycznia 2018 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., pod zarząd innego podmiotu, w szczególności Prezydenta Miasta [...]. Powyższego stanowiska nie podważa wskazana w skardze kasacyjnej regulacja zawarta w art. 528 ust. 3 pkt 2 zobowiązująca Wody Polskie do przejęcia w drodze protokołów zdawczo - odbiorczych od podmiotów, o których w art. 11 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, mienia w nim wymienionego, w tym wałów przeciwpowodziowych, albowiem z treści art. 528 ust. 1 jednoznacznie wynika, że z dniem wejścia nowego prawa wodnego Wody Polskie reprezentują i wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Następuje to z mocy samego prawa. Wskazana w art. 528 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. procedura przejęcia ma jedynie charakter techniczny, wskazujący w jaki sposób mienie to ma zostać przejęte. W każdym razie z brzmienia przepisu art. 528 ustawy nie wynika, aby z dniem spisania tych protokołów miał nastąpić skutek określony w ust. 1 tegoż artykułu. W taki sam sposób należy dokonać wykładni art. 528 ust. 6 i 9 ustawy. Jak wynika z treści art. 528 ust. 6 decyzja wojewody wydana na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich jedynie potwierdza reprezentację Skarbu Państwa, o której mowa w ust. 1. Nie ma więc charakteru tworzącego prawa, a jedynie deklaratoryjny – potwierdzający – i zgodnie z ust. 9 może stanowić podstawę dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej.

Nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 216 ust. 5 i 6 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 216 dotyczy gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, urządzeń czy budowli na nich się znajdujących. Sporne wały przeciwpowodziowe są położone na nieruchomości przylegającej, a nie pokrytej płynącymi śródlądowymi wodami.

Tym samym skoro skarżący kasacyjnie reprezentuje i wykonuje uprawnienie właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wałów przeciwpowodziowych stanowiących własność Skarbu Państwa, zasadnie organy nadzoru budowlanego nałożyły na ten podmiot w oparciu o art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej tych wałów. Skarżący kasacyjnie jest bowiem nie tylko podmiotem reprezentującym właściciela, ale także wykonującym uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, do których należy między innymi dbanie o odpowiedni stan techniczny i związany z tym obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.