Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 931/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 776/08 w sprawie skargi M.C.H., B.S.C. i M.C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 776/08, oddalił skargę M.C.H., B.S.C.i M.C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza dawnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku przytoczono stan faktyczny, treść wydanych decyzji oraz ocenę ich legalności stwierdzając co następuje:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosków M.C.H. i H.D. w sprawie wydania decyzji określającej wysokość rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i M.L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że fakt uzyskania przez wnioskodawczynie w 2005 r. decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów uniemożliwia ponowne rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania kolejnej decyzji administracyjnej, gdyż decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2007 r. M.C.H. i H.D. wniosły odwołanie do Ministra Skarbu Państwa.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ stwierdził, że osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., zw. dalej ustawą z 2005 r.), tj. dniem 7 października 2005 r. ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązani są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie obecnie obowiązujących przepisów znajduje oparcie w treści przepisów art. 6 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 3, które po dniu 1 stycznia 1998 r. zrealizowały prawo do rekompensaty, wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości.

Minister powołał się na kopię wypisu aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] września 2005 r. [...]. potwierdzającego zrealizowanie części prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M.C.H.. Mając na względzie, iż część rekompensaty została zrealizowana organ stwierdził, że Wojewoda Podkarpacki winien potraktować wnioski skarżących o wypłatę rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jako wnioski złożone na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty i w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalić, czy prawo do rekompensaty, poprzez nabycie nieruchomości Skarbu Państwa przez jednego ze spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości, zostało wyczerpane, czy też nie oraz ocenić stopień realizacji tego prawa w stosunku do limitu określonego w art. 13 ust. 2 tej ustawy.

Wobec tego że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. organ uchylił decyzję.

Od decyzji tej M.C.H., B.S.C. i M.C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, jak również art. 3 K.c, art. 7-8 K.p.a. oraz naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Poszanowaniu Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 2) interesu prawnego B.S.C., M.C. i M.C.H.. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie, iż w nietypowej sytuacji częściowej realizacji każda z osób wymienionych w decyzjach Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie wynikającej tam dla niej części ułamkowej będzie mogła zrealizować prawo do rekompensaty w przewidzianej przez aktualnie obowiązujące przepisy wysokości 20% wartości, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa jedynie pozornie działa korzystnie dla skarżących, a w rzeczywistości nie czyni ona zadość ich interesom majątkowym Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do istoty konkretnej, nietypowej pod względem prawnym i faktycznym sytuacji osób uprawnionych, ale akceptuje niekorzystną zresztą interpretację przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skarżący zauważyli, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. urzędnicy administracyjni rozpoczęli proces mający na celu pozbawienie uprawnionych słusznie należnych im uprawnień, nie starając się, by ograniczenia procentowe prawa do rekompensaty wrażone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. odnieść do przypadającej na każdego z uprawnionych części majątku wyrażonego kwotowo w decyzji przyznającej prawo do rekompensaty Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie doszło do pogwałcenia przez organy administracji zasad wyrażonych w art. 7-8 K.p.a., nie wspominając już nawet o przepisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, czy też innych wymienionych w części wstępnej skargi, jak również doszło do pominięcia treści samych decyzji, uprzednio wydanych uprawnionym (decyzje wydane przez Wojewodę Podkarpackiego: z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r.). W ocenie skarżących organa administracji nie są powołane do interpretowania przepisów prawnych, lecz raczej ich wykonywania. Interpretacja przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stworzona przez organa administracji najwyższego szczebla narzuca najmniej korzystne dla obywateli rozwiązania.

Ponadto fakt zrealizowania prawa do rekompensaty przez jednego z uprawnionych (jeśli zgody pozostałych nie stawiano jako niezbędnego warunku) nie powinien mieć tak zasadniczego wpływu na prawa pozostałych uprawnionych do rekompensaty wynikające z decyzji wydanych przez Wojewodę Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r., by praktycznie pozbawiał ich owej rekompensaty nawet ujętej przez aktualną regulację prawną w ramy procentowe, skoro we wskazanych wyżej decyzjach Wojewody Podkarpackiego określono części ułamkowe, w jakich każdemu z uprawnionych spadkobierców potwierdzono prawo do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa pozostawionych na terenach dawnej Rzeczpospolitej i nie uzależniano realizacji tych decyzji od zgody pozostałych spadkobierców.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione koniecznością przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom po M.L. i po M.L., skoro z akt spray nie wynika, aby M.C.H., B.S.C., M.C., czy H.D. złożyli, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oświadczenia o wskazaniu osoby bądź osób uprawnionych do rekompensaty.

Konsekwencją ubiegania się o realizację prawa do rekompensaty przez wszystkich spadkobierców po danym właścicielu nieruchomości pozostawionej poza granicami RP jest to, że po stronie tych osób zachodzi tzw. "współuczestnictwo materialne" w tym postępowaniu. Osoby te powiązane są bowiem węzłem prawnym wynikającym ze spadkobrania po danym krewnym, co oznacza że skutki prawne działań jednej z tych osób odnoszą skutek względem pozostałych.

Wspólność praw M.C.H., B.S.C., M.C. (spadkobierców po M.L.), czy też wspólność praw M.C.H., B.S.C., M.C. i H.D. (spadkobierców po M.L.) skutkuje tym, że każda z tych osób z osobna nie może domagać się realizacji prawa do rekompensaty w postępowaniu rejestrowym prowadzonym w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, w sytuacji, gdy jedna z nich (w niniejszej sprawie M.C.H.) nabyła mienie nieruchome w ramach poprzednio obowiązującego w tej materii prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2016/07, niepubl.).

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególny przypadek, o którym mowa w art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 12, art. 13 ust. 3 ustawy z 2005 r. zobowiązujący właściwego wojewodę do przeprowadzenia z udziałem wszystkich wnioskodawców-stron jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i oceny wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, a następnie wydania – w zależności od okoliczności – decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy (odmownej), czy też decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. (pozytywnej bądź negatywnej).

Zasadnie Minister uznał, że w niniejszej sprawie wojewoda musi wyjaśnić, czy nabyte przez M.C.H. działki gruntu, o których mowa w § 1 ppkt a-h umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] września 2005 r., [...]) aktualnie wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego mają wartość przekraczającą, 20 % aktualnie wycenionej wartości mienia pozostawionego poza granicami RP, czy też wartość wspomnianych wyżej działek jest niższa, niż ustawowy próg procentowy (art. 13 ust. 2 ustawy) odnoszący się wartości pozostawionego mienia. Wyjaśnienie tych okoliczności jest konieczne, ponieważ w pierwszym przypadku organ zobowiązany będzie odmówić wszystkim wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty, natomiast w drugim przypadku wyda w stosunku do wszystkich stron decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, w której określi m.in. osoby uprawnione, a także wysokość rekompensaty, stanowiącą różnicę między kwotą 20% wartości mienia pozostawionego i wartością mienia nabytego (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy).

Zdaniem Sądu uszło natomiast uwadze Ministra, że w niniejszej sprawie wystąpiły też inne przyczyny dla których decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2007 r. winna być uchylona.

Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie prowadzone z wniosków M.C.H. i H.D., mimo, że w sprawie wnioski złożyły: M.C.H. (wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r.), B.S.C. (oświadczenie z dnia [...] lipca 2006 r.), M.C. (wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r.) i H.D. (wniosek z dnia [...] października 2005 r. i z dnia [...] lutego 2007 r.). W decyzji pierwszoinstancyjnej nie uwzględniono więc wszystkich wniosków i nie rozstrzygnięto o sytuacji prawnej wszystkich spadkobierców dawnego właściciela, który pozostawił mienie poza granicami RP, w których imieniu (spadkobierców), prócz H.D., działała M.C.H. (w aktach administracyjnych brak stosownych pełnomocnictw).

Sąd zwrócił uwagę na to, że Wojewoda Podkarpacki (co podnoszą również skarżący) w sposób niedopuszczalny rozstrzygnął w jednej decyzji różne sprawy administracyjne. Z materiału dowodowego sprawy wyłaniają się dwie sprawy administracyjne, odrębne ze względu na podmioty i przedmiot. Pierwsza sprawa dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz M.C.H., B.S.C. i M.C. z tytułu pozostawienia mienia przez M.L. (decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2005 r.). Druga sprawa dotyczy zaś potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz M.C.H., B.S.C., M.C. i H.D. z tytułu pozostawienia innego mienia przez M.L. (decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2005 r.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kwestia właściwości miejscowej wojewody. W sytuacji gdy o prawo do rekompensaty ubiegają się wszyscy spadkobiercy danej osoby (w niniejszej sprawie zamieszkali w różnych województwach), to organem pierwszej instancji właściwym w sprawie jest wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP (art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy). Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast gdzie ostatnio zamieszkiwała M.L. bądź M.L..

Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił sprawę mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i w zależności od okoliczności podjął właściwe czynności procesowe w sprawie.

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd zauważył, że ich adresatem nie mogą być organy administracji publicznej, ale organy władzy ustawodawczej, bądź Trybunał Konstytucyjny. Sąd zauważył także, że kwestia nierównego – zdaniem skarżących – traktowania obywateli, czy też uchwalenia ustawy pogarszającej ich sytuację prawną, w stosunku do tej wynikającej z ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. może być rozpatrywana w kontekście ogólnego problemu jakości stanowionego prawa, czy konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (stanowienia prawa), a nie zasadności odmowy przyznania przez organ administracji rekompensaty w indywidualnej sprawie (stosowania prawa).

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.S.C. zastąpiona przez córkę M.C.H., wykonującą zawód sędziego i zaskarżając wyrok w całości oparła ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części podczas gdy wszelkie niezbędne czynności zostały już przeprowadzone i taka potrzeba nie zachodzi,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 78 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza dawnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegająca na zignorowaniu faktu takiego uprzedniego ukształtowania przez organ administracji wzajemnych stosunków pomiędzy spadkobiercami, iż w nietypowej wytworzonej przez decyzje administracyjne sytuacji, spadkobiercy występujący w odniesieniu do dwóch odrębnych majątków zabużańskich nie mogą być traktowani jako ci, których obejmuje tzw. współuczestnictwo materialne, skoro organa administracyjne wcześniej nie zadbały o wyrażenie zgody przez wszystkich uprawnionych do realizacji prawa, traktując ich tym samym jako niezależne podmioty realizujące swe uprawnienia, przez co doszło, z naruszeniem zasad współżycia społecznego, pod rządami nowej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do niemożności realizacji prawa przez innych uprawnionych.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano przebieg starań o uzyskanie potwierdzenia pozostawienia przez poprzedników prawnych mienia poza granicami, a następnie stwierdzono, że koncepcja prowadzenia postępowania z zastosowaniem art. 138 § 2 przed organem pierwszej instancji jest błędna i cofa stan sprawy do początku sięgającego 2003 r. Celem tego jest zdaniem kasatora doprowadzenie stanu sprawy do przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z 8 lipca 2005 r. Tymczasem nie ma takiej potrzeby skoro wszelkie kwestie były w nim rozważane, dokumenty zebrane, zaś od uprawnionych kilkakrotnie na różnych etapach (czy to przed wydaniem decyzji, czy też później przed organami administracyjnymi, jak też w postępowaniu przed sądownictwem administracyjnym), żądano różnych pełnomocnictw. Jasnym zatem było, kto, kogo reprezentował, co wywodził i do czego zmierzał. Natomiast jeśli powstała wątpliwość w zakresie miejsca zamieszkania którejś z osób pierwotnie uprawnionych do majątku, to ewentualny taki brak organ administracyjny mógł uzupełnić w drodze pisemnego wezwania do podania takich adresów, zwykłych czynności wyjaśniających bez potrzeby prowadzenia od początku długotrwałego postępowania administracyjnego, w którym dodatkowo musiałoby dojść do dokonania zabiegu zrewaloryzowania cen majątku pozostawionego i nabytego przez jednego z uprawnionych (tenże uprawniony traktowany byłby jak nabywca z mocy przepisów odrębnych). Waloryzacji tej dokonałby zapewne organ administracji poprzez zastosowanie wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", tak więc byłby to czysty zabieg matematyczny, dla którego znów nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania w znacznym zakresie.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż nie zachodziła w tej sprawie konieczność stosowania art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis przewiduje sytuację wyjątkową. Postępowanie wyjaśniające może być bowiem przeprowadzone przez organ odwoławczy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 i art. 13 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. i cytując ich treść kasator stwierdza, iż w stanie faktycznym, ustalonym w tej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby organ doprowadził do zarejestrowania decyzji z 2005 r. zaś uprawnienia określiłyby formę realizacji prawa do rekompensaty, która zostałaby wpisana do rejestru. Następnie zaś na decyzjach odnotowałoby wybraną formę rekompensaty. W kwestii wadliwej wykładni przepisu art. 13 ust. 2 cyt. ustawy, skarżący podnosił szczególna sytuację niniejszej sprawy. Skoro urzędnicy mieli świadomość charakteru stosunku wiążącego spadkobierców i bez wymogu zgody wszystkich pozostałych podsunęli i pilotowali nabycie nieruchomości przez jednego z nich, to zważywszy aktualną regulację wspomnianego art. 13 ust. 2 winni zapewnić pozostałym możliwość szczególnego potraktowania z uwzględnieniem treści istniejących decyzji i zrealizowania przez nich swego prawa w wysokości 20% części przypadającej na każdego z uprawnionych, w tym na B.S.C. Skoro bowiem w okresie od 1 maja 2005 r. (po utracie mocy obowiązującej art. 3 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r.) do 7 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r.) prawo zaliczenia mogło być wykonywane bez żadnych ograniczeń procentowych lub kwotowych, to z faktu tego nie mogą wynikać niekorzystne skutki dla pozostałych uprawnionych, tym bardziej że jeśli obliczyłoby się aktualnie przypadające na uprawnionych części mienia i wyliczyłoby się owe 20%, to nie stanowiłyby one zbyt wysokich kwot, biorąc pod uwagę mienie Skarbu Państwa. Nadto jeśli wydzielono tychże spadkobierców wyraźnie w każdej z decyzji Wojewody (określając ich uprawnienia w formie ułamkowej), to realizacja prawa do rekompensaty dokonana przez jednego, w wysokości adekwatnej, pod rządami prawa obowiązującego w chwili realizacji, nie może (pomijając już uwarunkowania prawne), choćby z przyczyn etycznych i zasad współżycia społecznego, oddziaływać niekorzystnie na innych. Gdyby bowiem tak miało być, to już w chwili realizacji przez jednego ze spadkobierców, inni winni się do tego ustosunkować, wyrażając na to zgodę. Spadkobiercy uprawnionego nie mogą ponosić szkody wynikającej z przyszłych "pomysłów ustawodawcy", raz przyznającego 100% rekompensatę, a innym razem 20%, których to kolejnych "pomysłów" i braku stabilności prawa obywatel nie może przecież przewidzieć.

Konsekwencją tego jest przyjęcie, iż w razie nabycia nieruchomości przez jednego tylko z następców prawnych, jedynie w odniesieniu do tej osoby dokonuje się zabiegu odliczenia wartości wcześniej nabytych od należnych, a nie oddziałuje to na osoby inne z grupy następców prawnych (w zakresie przysługujących im części uprawnień). Budzi zdziwienie, że urzędnicy nie dokonują interpretacji właśnie w taki sposób obliczając owe 20% w takich jak ta, nietypowych sytuacjach, przede wszystkim dla tych, którzy nie zrealizowali jeszcze swych uprawnień, co zapewne, zadowoliłoby większą rzeszę obywateli i stwarzałoby istotne wrażenie przestrzegania aktualnie obowiązującej ustawy (na pewno natomiast pozostawałoby w graniach możliwości finansowych Państwa). Tymczasem, odmienne podejście interpretacyjne do sprawy powoduje, że nie honoruje się tego, co obywatel raz nabył w majestacie prawa, skoro sugeruje się, że uczyniwszy to ze szkodą dla innych osób uprawnionych, ujętych w decyzjach, winien on teraz obdzielić pozostałych, bo urzędnicy nie chcą respektować literalnego brzmienia zawartych we wspomnianych decyzjach rozstrzygnięć.

W sprawie niniejszej wskutek takiego stosowania prawa doszło do zastosowania wstecz przepisów obecnie obowiązujących w taki sposób, aby było to jak najbardziej niekorzystne dla osób objętych decyzjami Wojewody. Kasator powołuje się na art. 3 K.c., stanowiący o tym, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej brzmienia lub celu, W praktyce bowiem wchodziło w grę – niejako odbieranie czegoś, co raz w majestacie prawa, zostało przyznane, pod bacznym okiem urzędników państwowych, natomiast owo działanie wstecz, to dowolne interpretowanie obowiązujących przepisów i rozciąganie ich działania na stany faktyczne, do których one się po prostu nie odnoszą i w tym sensie krzywdzenie obywateli, tj. pozostałych niezaspokojonych osób wymienionych w decyzjach Wojewody Podkarpackiego, przyznających prawa do rekompensaty, w tym B.S.C.. Ponadto podkreślono, iż Państwo nie zabezpieczyło uprawnionym tak naprawdę możliwości realizowania swych uprawnień, jako iż przewidziane w obydwu ustawach (tj. tej z 2003 r. oraz z 2005 r.) możliwości zaspokojenia środkami finansowymi, nawet i dziś napotykają na trudności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargą kasacyjna w jej granicach – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przyjęciu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub nie został skutecznie podważony możliwe jest dokonanie oceny, czy prawidłowo dokonano subsumcji norm prawa materialnego.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 2 K.p.a. Sąd odwoławczy ocenił jako nietrafny.

Przepis ten, prawidłowość stosowania którego oceniał Sąd pierwszej instancji, przewiduje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Oceniając legalność decyzji kasacyjnej Ministra, jako zgodnej z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa.

Zważyć bowiem należy, iż umarzając postępowanie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. jako bezprzedmiotowe, Wojewoda Podkarpacki uchylił się w ogóle od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, iż strona ma prawo do poddania merytorycznej ocenie sposobu załatwienia sprawie przez dwie instancje. W takim przypadku organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czego domaga się kasator, pozbawiłby stronę możliwości skorzystania z instancji odwoławczej. co zwłaszcza przy wydaniu niekorzystnej dla niej decyzji ostatecznej naruszałoby jej podstawowe uprawnienia procesowe i zasadę wyrażoną w art. 15 K.p.a.

W okolicznościach tej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji oceniając legalność decyzji ostatecznej zwrócił uwagę, iż Wojewoda umarzając postępowanie z wniosków M.C.H. i H.D., nie uwzględnił, że w sprawie złożyli wnioski nadto B.S.C. i M.C., zatem nie rozstrzygnięto o sytuacji prawnej wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości.

Innymi uchybieniami procesowymi, które uniemożliwiały wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, było rozstrzygnięcie w jednej decyzji dwóch różnych spraw administracyjnych, które dotyczyły różnych, w każdej z nich podmiotów i różnych przedmiotów – nieruchomości pozostawionych poza granicami przez różnych właścicieli, co zasadnie przyjął Sąd jako naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji.

Najpoważniejszym jednakże argumentem przyjętym przez Sąd przy oddaleniu skargi na decyzję kasatoryjną Ministra jest pominięcie przez organy kwestii właściwości organu pierwszej instancji do wydania decyzji.

W myśl art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 2005 r. właściwym do wydania decyzji w sytuacji gdy o prawo do rekompensaty ubiegają się wszyscy spadkobiercy (zamieszkali w różnych województwach), organem uprawnionym jest wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby (w tej sprawie dwóch osób), będącej właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Organ nie ustalał w toku postępowania ostatniego miejsca zamieszkania M.L. i M.L.. Stąd zalecenia zawarte w zaskarżonym wyroku wyjaśnienia sprawy i podjęcia przez Wojewodę wskazanych czynności procesowych pozostają w zgodzie z prawem.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż są one przedwczesne. Dopiero po wyjaśnieniu sprawi i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji możliwa będzie subsumcja przepisów prawa materialnego przez organy, a ewentualnie w późniejszym czasie przez Sąd Administracyjny.

Także ewentualne kwestie związane ze stosowaniem prawa materialnego i zarzutami niekonstytucyjności regulacji prawnych, zawartych w ustawie z 2005 r., o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mogą dopiero w przyszłości stanowić przedmiot oceny Sądu Administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.