Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 870/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi J.L. i K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 marca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 marca 2016 r. znak [....] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego - K.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 października 2015r., znak: [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2004 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. " na podstawie:

- art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.);

- art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: UPZP);

- § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588; dalej: ROZP. MI);

- art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2004 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ".

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że mając na uwadze zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, szczególnie odnoszące się do wyznaczenia linii zabudowy, Kolegium stwierdziło brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organ pierwszej instancji wyznaczył jedną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 38 m od granicy pomiędzy działką nr [....] a działką nr [....] . W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że ze względu na brak możliwości kontynuowania linii zabudowy oraz położenie przedmiotowych działek w sąsiedztwie terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych zasadne jest określenie nowej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem od strony wschodniej, tj. od strony terenów otwartych. Tym samym w świetle załącznika nr 2B do decyzji z dnia 25 października 2004 r. - linię zabudowy wyznaczono niejako na tyłach zabudowy. Taki jednak sposób wyznaczania linii zabudowy budzi wątpliwości w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazano, że nie można wykluczyć, iż takie uchybienie spowodowałoby uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. w postępowaniu odwoławczym, niemniej jednak przedmiotowa wada nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Inne są bowiem przesłanki kontroli instancyjnej decyzji nieostatecznej, inne zaś nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznej. Wyznaczenie linii zabudowy w przedmiotowej sprawie stanowiło rezultat interpretacji § 4 ROZP. MI, a nie rażące naruszenie prawa powstałe w wyniku prostej subsumcji stanu faktycznego do jasnej normy prawnej.

Kolegium dokonało także weryfikacji pozostałych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych i nie stwierdziło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie załącznik do decyzji obejmuje zarówno warunki zabudowy, jak również wyniki analizy, podczas gdy powinny to być odrębne załączniki, jednak także i to uchybienie nie stanowiło - w ocenie Kolegium - rażącego naruszenia prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - w ustawowym terminie - wystąpił skarżący – K.L. Wobec wpłynięcia przedmiotowego wniosku, Kolegium pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. zawiadomiło pozostałe strony postępowania o tym wniosku.

W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymał swoją argumentację z wniosku o stwierdzenie nieważności. W szczególności zarzuty skarżącego koncentrują się wokół kwestii nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy na tyłach działki. Podnosi on, że skoro tok instancji w przedmiotowej sprawie nie jest już dopuszczalny, to jedynie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności możliwe i konieczne jest uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. skoro, jak przyznało SKO, narusza ona prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , powołało treść art. 156 k.p.a.

Organ wskazał, iż warunki zabudowy w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalane są na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej w konkretnej sprawie.

Organ powołał treść art. 61 ust. 1 UPZP

Organ podniósł, iż na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego wyżej ROZP.MI, stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, § 3 ust. 1 ROZP. MI stanowi, iż: "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt 1 ROZP. MI). Z kolei zgodnie z ust. 2 paragrafu 3 granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów ROZP. MI (§ 4 - § 8), zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Już z powyższego wynika, że ustalenie w decyzji administracyjnej warunków zabudowy nie następuje przez proste, sylogistyczne stosowanie powołanych przepisów. Dodatkowo zauważyć należy, że ROZP. MI w odniesieniu do każdego z wskaźników i parametrów zezwala na ich ukształtowanie na co najmniej dwa sposoby formułując zasadę i wyjątek od tej zasady, tj. możliwość innego ukształtowania wskaźników i parametrów, o ile wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Kolegium zaznaczyło, iż stosownie do § 4 ust. 1 ROZP. MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi z kolei, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4 ROZP. MI). Z brzmienia tego przepisu nie wynika wyraźnie zakaz określenia linii zabudowy na tyłach działki. Wręcz przeciwnie, § 4 ust. 4 ROZP. MI mógłby stanowić (tak jak w przedmiotowej sprawie) podstawę prawną dla wyznaczenia takiej linii zabudowy. Ten sposób wyznaczania linii zabudowy nie znalazł jednak pełnej akceptacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wobec czego możliwe jest rozważanie ewentualnej zasadności kwestionowania takiego sposobu wyznaczania linii zabudowy w postępowaniu odwoławczym.

Kolegium podkreśliło, iż kontrola w trybie instancyjnym (odwoławczym) jest innym trybem kontroli niż nadzwyczajna kontrola w postępowaniu nieważnościowym. W tym ostatnim przypadku z obrotu prawnego mogą być usunięte jedynie decyzje dotknięte wyjątkowo poważnymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium wyznaczenie linii zabudowy na tyłach działki nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podobnie nie stanowi rażącego naruszenia prawa połączenie w ramach jednego załącznika do decyzji warunków zabudowy i wyników analizy. Uchybienie to nie może być podstawą wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji administracyjnej.

Kolegium zobligowane do ponownego rozpatrzenia sprawy dokonało także sprawdzenia pozostałych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną - mgr inż. R.M. dnia 9 września 2004 r. Kolegium nie stwierdziło, aby wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika), szerokość elewacji frontowej (wyznaczona do 25 m z tolerancją do 20 %), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (4.5 m dla kalenicy równoległej do frontu działki i 11 m do kalenicy prostopadłej do frontu działki) zostały ustalone w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym w taki sposób, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie cech nowej zabudowy, których przyjęcie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji oraz załącznikach do niej. Kolegium podniosło, iż decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła na powyższą decyzję skarga skarżącej – J.L. , która domagała się jej uchylenia.

Skarżąca wskazała, iż nie otrzymała decyzji z dnia 13 października 2015 r., która była przedmiotem rozstrzygania w decyzji z dnia 1 marca 2016 r. z tych względów, nie może merytorycznie ustosunkować się do przedmiotowej decyzji.

Nie otrzymała też wcześniej żadnego innego pisma w sprawie, za wyjątkiem Zawiadomienia o wpłynięciu wniosku z dnia 21 grudnia 2015 r.

Skarżąca zakwestionowała listę stron postępowania sporządzoną przez organ administracyjny:

pod poz. 2 figuruje Z.G. - prawidłowe nazwisko to [....] [....] zmarł w 2010 roku;

pod poz. 11 figuruje W.W. , który także zmarł kilka lat temu;

Podniosła, iż w zawiadomieniu z dnia 21 grudnia 2015 r. o wpłynięciu wniosku, pod poz. 12 figuruje A.C. , który z tego co jej wiadomo, nie wykonuje zawodu i nie figuruje obecnie na liście architektów, a już z całą pewnością nie jest jej pełnomocnikiem, ani też nie ma żadnego związku z adresem przy ul [....] .

Drugą skargę wniósł K.L. , również domagając się uchylenia decyzji ewentualnie, stwierdzenia nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa, a także poprzez niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w części decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. , pomimo stwierdzenia, że doszło do wadliwego wydania tej decyzji.

- naruszenie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie (osób zmarłych).

Skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, stąd zasadne jest jej uchylenie.

Po pierwsze, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie SKO stwierdziło z jednej strony, że doszło do naruszenia prawa, przy czym uznano jednocześnie, że nie jest to wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta K. wydał decyzję na podstawie niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, skarżący uznał, że co do zasady SKO zgodziło się z jego argumentacją przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pomimo stwierdzenia naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta K. , SKO uznało, że naruszenie to nie ma charakteru "rażącego" naruszenia.

W ocenie skarżącego, niezasadne jest przyjęcie, że interpretacja sprzeczna z prawem nie mieści się w ramach przesłanki "rażącej sprzeczności z prawem".

Stanowisko SKO potwierdza, iż Prezydent Miasta K. dokonał błędnej i niespójnej interpretacji przepisów materialne prawnych, gdyż w orzecznictwie sądowo administracyjnym nie znalazło akceptacji wyznaczanie linii zabudowy w taki sposób jak w przedmiotowej decyzji wzizt.

Skarżący stwierdził, że linia zabudowy na działce nr [....] , tj. jedynej sąsiedniej działce, która stanowić może punkt odniesienia, przebiega znacznie dalej od pasa drogowego, niż to zostało przewidziane w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. Linia zabudowy w przedmiotowej sprawie nie została więc wyznaczona w sposób wskazany przez SKO.

Skarżący zarzucił, iż decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera kolejne błędy, nie zauważone dotychczas. A mianowicie, dokładnie odwrotnie podane zostały wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, niż być powinny. Poprawne wysokości, to 11 m dla kalenicy równoległej do frontu działki oraz 4,5 m dla kalenicy prostopadłej do frontu.

Na takie parametry opiewa decyzja pozwolenie na budowę i tylko takie ujęcie tych wysokości ma sens i logikę w terenie. Innymi słowa, w decyzji Prezydenta Miasta K. , te wartości zostały zamienione.

Skarżący podniósł również, iż, doszło do błędnego ustalenia przez SKO kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W "wykazie pozostałych stron" postępowania wskazano pod poz. 2 Z.G. (prawidłowe nazwisko to [....] ), który zmarł w 2010 r. Na kilka lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji zmarł również, wskazany pod poz. 11 W.W. Oznacza to, że sam fakt skierowania decyzji do osób zmarłych powinien prowadzić do uchylenia takiego orzeczenia w celu prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 października 2015 r., znak: [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2004 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ".

Wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności Sąd ocenił jako trafne.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawiera art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie zauważyć należy, iż skarżąca J.L. zarzuciła, iż nie otrzymała decyzji z dnia 13 października 2015 r. Decyzja z 13 października 2015 r., została ekspediowana do A.C. pełnomocnika J.L. i K.L. Przesyłka ta była dwukrotnie awizowana, a wobec niepodjęcia w terminie nastąpił jej zwrot.

Wskazać należy, iż zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie - w przypadku nieobecności - dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z 13 października 2015 r., została doręczona prawidłowo skarżącym w dniu 12 listopada 2015 r. w trybie określonym w art. 44 k.p.a.

Powołany przepis normuje instytucję uniwersalnego doręczenia zastępczego pism w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 44 k.p.a. § 1 w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Po upływie ww. terminów przyjmuje się fikcję doręczenia pisma. Unormowana w tym przepisie instytucja fikcji doręczenia sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Wynika to z faktu, że strona miała możliwość odbioru skierowanej do niej przesyłki, ale z niej nie skorzystała.

Z akt administracyjnych wynika, że w związku z nieobecnością adresata w miejscu zamieszkania, przesyłka zawierająca odpis decyzji została awizowana oraz pozostawiona w placówce pocztowej. Przesyłka awizowana była w dniach 29 października 2015 r. oraz 6 listopada 2015 r.

Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. należało więc przyjąć, że przesyłka ta została skutecznie doręczona stronie skarżącej w dniu 12 listopada 2015 r., to jest z upływem ostatniego dnia 14 - dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej.

Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

K.L. i J.L. ustanowili A.C. swoim pełnomocnikiem (k.30) w dniu 12 lutego 2001 r.

Odnośnie zarzutu podnoszonego przez skarżących, iż dwóch uczestników zmarło, tj. Z.G. oraz W.W. Wskazać należy, iż faktycznie z odpisów skróconych aktów zgonu wynika, iż W.W. zmarł [....] 2010 r. a . Z.G. [....] 2010 r. Jednakże fakt ten nie może powodować nieważności decyzji poddanych kontroli sądu w niniejszym postępowaniu:

• po pierwsze z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem skarżonej decyzji mógł powziąć jakąkolwiek wiadomość o tym, że osoby te zmarły i ustalenia w tym względzie, poczynione przez organy administracyjne, nie budzą żadnych wątpliwości sądu w tym przedmiocie;

• po drugie skład orzekający w pełni akceptuje poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w przypadku postępowania toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, lecz nie będącej wnioskodawcą i na rzecz której nie są ustalane warunki zabudowy, nie stanowi w tej sprawie rażącego naruszenia prawa skutkujące przyjęciem spełnienia przesłanki nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 4 (vide: wyrok WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 526/13). Per analogiam można ten podgląd tym bardziej odnieść do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W kontekście przywołanego poglądu należy bowiem przyjąć, że skierowanie decyzji do strony należy interpretować jako taką sytuację, w której z danej decyzji wynikają dla takiej strony określone prawa bądź obowiązki materialnoprawne. W sytuacji natomiast, gdy decyzja nie reguluje praw danej strony, to jej skierowanie do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarg zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzjach.

Organ pierwszej instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 38 m od granicy pomiędzy działką nr [....] a działką nr [....] . W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że ze względu na brak możliwości kontynuowania linii zabudowy oraz położenie przedmiotowych działek w sąsiedztwie terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych zasadne jest określenie nowej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem od strony wschodniej, tj. od strony terenów otwartych. Tym samym linię zabudowy wyznaczono niejako na tyłach zabudowy.

Sąd podziela pogląd organu, iż być może takie uchybienie spowodowałoby uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. w postępowaniu odwoławczym, jednak taka wada nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Także uchybienie w postaci załączenia jednego załącznika do decyzji obejmującego zarówno warunki zabudowy, jak również wyniki analizy, podczas gdy powinny to być odrębne załączniki, nie jest rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać też należy na stanowisko przedstawione przez Małgorzatę Jaśkowską i Andrzeja Wróbla w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (LEX/el., 2015) oraz zaprezentowane tam orzecznictwo. W szczególności w wyroku z dnia 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, LEX nr 1068431 NSA stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z kolei w wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 podkreślono, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa, zaś w wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022 wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.

W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja z 25 października 2004 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji organ zasadnie nie stwierdził w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 25 października 2004 r. uchybień odpowiadających pojęciu "rażącego naruszenia prawa".

W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.