Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 584/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], II. stwierdza, że decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. W. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., na wniosek inwestora L. B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...].

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 39, art. 40 ust. 3, art. 42, art. 46 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w O. W. z dnia [...] marca 1994 r., nr [...]

Decyzją powyższą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego zgodnie z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 w miejscach i granicach określonych w załączniku nr 2 do decyzji oraz wskazano, że jest ona ważna do 31 grudnia 1999 r.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że inwestycja zlokalizowana ma być na działce nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...], określono usytuowanie obiektu zgodnie z wyrysem stanowiącym załącznik nr [...], określono maksymalna wysokość budynku do 3,90 metra. Odnośnie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazano, że woda i energia elektryczna pochodzić będą z sieci miejskiej, a odprowadzenie ścieków nastąpi do kanalizacji sanitarnej. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano na konieczność uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na przedmiotowa inwestycję oraz zgody właścicieli działki nr [...] na budowę w granicy działki.

W załączniku nr 2 do decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek ma zostać posadowiony za istniejącym budynkiem na działce nr [...] i styczności z tym budynkiem oraz w granicy działki nr [...].

W decyzji nie określono warunków w zakresie skomunikowania planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], po rozpoznaniu z urzędu w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., sprawy o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta, odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zbadania sprawy domagały się A. K. i G. M., które na dzień wydawania decyzji, tj. [...] czerwca 1998r., nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego miała być realizowana na działce nr [...] położonej w O. przy ul. [...], która nie graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność A. K., oraz nie graniczy z działką nr [...], która jest własnością G. M.. Stosownie do brzmienia przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy był inwestor oraz właściciele terenu graniczącego z terenem inwestycji. Niemniej jednak działając z urzędu Kolegium zbadało, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Organ ustalił, że Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 1994 r. przewidywał dla terenu wskazanego pod inwestycję, w ramach symbolu A21ip, funkcję mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą z dopuszczeniem innych funkcji nieuciążliwych. Na tej podstawie organ uznał, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo-magazynowego nie stoi w sprzeczności z postanowieniami ówczesnego planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku A. K. i G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium rozpatrzyło ów wniosek i orzekło w tym samym składzie, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. organ powtórzył argumentację zawartą w motywach poprzedzającej ją własnej decyzji, zwłaszcza co do przymiotu stron odwołujących się. Dodatkowo podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła działki nr [...], zatem późniejszy jej podział na działki nr [...] i [...] nie może przesądzać o uznaniu odwołujących się za strony postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz katastrze nieruchomości. Taką podstawę daje dopiero decyzja zatwierdzająca projekt podziału działek.

Od powyższej decyzji ostatecznej A. K. i G. M. złożyły dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 604/05 je oddalił.

Wyrok ten, na skutek wniesionej przez obie skarżące skargi kasacyjnej, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 18 października 2007 r., sygn. II OSK 1404/06. Wskazano w nim na niewyjaśnienie zagadnienia służebności, które może mieć wpływ na ocenę przymiotu strony postępowania, bo służy on nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 588/07, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. W jego uzasadnieniu wskazał, iż istotą sprawy jest prawidłowe określenie stron postępowania. Z materiału sprawy wynika, że każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez działkę [...] należącą do skarżącej G. M., co oznacza, że jej nieruchomość obciążona jest prawem na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy sporna inwestycja. Zdaniem Sądu organ administracji nie rozważył, jakie znaczenie ma powyższa okoliczność dla określenia interesu prawnego G. M. w postępowaniu administracyjnym. Realizacja inwestycji w postaci budowy budynku biurowo-magazynowego w istotnym zakresie ogranicza, a nawet wyklucza możliwość skorzystania przez tą skarżącą z prawa, np. do żądania zwolnienia jej z tej służebności, czy żądania zniesienia służebności, a także do skorzystania z instytucji wygaśnięcia służebności na skutek niewykonywania lub utraty jej znaczenia dla nieruchomości władnącej. Dodatkowo Sąd wskazał, iż niewielka powierzchnia działki nr [...], bo zaledwie 99 m2, przy jednoczesnym obowiązku zachowania wymogów zapewniających prawidłowe wykonywanie służebności przejazdu i przechodu przez działkę obciążoną, wskazuje, że inwestycja wpływa na sferę uprawnień właścicielskich G. M., w tym między innymi obejmujących możliwość zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę. W rezultacie można mówić o interesie prawnym tej skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca1998 r. w sprawie warunków zabudowy. Jeżeli chodzi o skarżącą A. K. Sąd wskazał, iż jest ona właścicielką działki nr [...], korzysta ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], a z własnej woli zrezygnowała z takiego prawa obciążającego na jej rzecz działkę nr [...]. Działka inwestora nr [...] w żaden sposób nie jest prawnie powiązana z działką należącą do skarżącej A. K., co oznacza, że brak jest praw wzajemnie obciążających te nieruchomości. Równocześnie granicę działki skarżącej A. K. dzieli odległość 17 m od granicy działki inwestora. Obie te działki oddziela działka o numerze [...]. Wprawdzie skarżąca podnosiła, że w przeszłości korzystała z dostępu do swojej nieruchomości od strony ulicy [...], przechodząc kolejno: przez działkę nr [...] (graniczącą z drogą publiczną - ul. [...]), następnie działkę inwestora (nr [...]) i wreszcie działkę o numerze [...], to jednak, jak przyznała na rozprawie przed Sądem, nie miała prawnie ustanowionej jakiejkolwiek służebności gruntowej w stosunku do działek o numerach [...] i [...]. Potwierdzają to dokumenty księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżącej. Działka jej ma powierzchnię 69 m2 i w znacznej części była i jest zabudowana garażem. Nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Faktyczny dostęp do drogi publicznej (ul. K. ) istnieje przez działkę matki skarżącej G. M. (nr [...]). Uwzględniając powyższe fakty oraz to, że oddziaływanie inwestycji w postaci budynku biurowo-magazynowego, ze swojej istoty zamyka się w granicach działki inwestora, Sąd uznał, iż brak jest w aktualnym stanie faktycznym sprawy, wynikającym z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja narusza uprawnienia właścicielskie tej skarżącej lub prawo służebności w odniesieniu do działki nr [...]. Sąd wskazał nadto, że podnoszona przez skarżącą A. K. kwestia zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., które jej zdaniem zapewniały działce nr [...] dostęp do drogi publicznej, a konkretnie ulicy [...], będą podlegały ocenie w toku ponownego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest między innymi ustalenie zgodności warunków zabudowy określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powodem uwzględnienia skarg obu skarżących był fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie wszczętej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. rozpoznało i orzekało w takim samym składzie, jak we wcześniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności, zakończonej następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., jest zatem przyczyną uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej jako P.p.s.a.

Wyrok powyższy uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż będąc związanym poprzednimi wyrokami sądów administracyjnych przyjął legitymację w sprawie zarówno G. M., jak i A. K.. Zatem oceniając ważność decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, doszedł do wniosku, iż została ona wydana w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i tych przepisów nie narusza. Powołując treść art. 3 oraz art. 43 tej ustawy organ zaakcentował, iż decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego wydano na wniosek inwestora L. B. i w oparciu o Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. W. nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. Z treści tego planu wynika, że dla działki nr [...] przypisano "funkcję mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe – symbol terenu A 21p". Zdaniem Kolegium przedmiotowa inwestycja mieści się w tym symbolu. Kolegium wskazało, iż szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich została określona w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie ustawowy zapis w art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powtórzony w decyzji z dnia 9 czerwca 1998 r., iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich powoduje, że decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co oznacza, ze kwestionowana decyzja nie narusza prawa własności obu skarżących. Wskazano, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego oraz przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje konkluzją, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a., która stanowiłaby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i oddana do użytku w 1998 r., po uzyskaniu wszystkich niezbędnych uzgodnień.

Decyzja ta została zaskarżona przez A. K. i G. M., przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie odrzucił skargę G. M..

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 358/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołując się na treść art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jej art. 43, wskazał, iż organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sposób prawidłowy stwierdził zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego wówczas planu miejscowego, który dla działki nr [...] przypisywał funkcję "mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe – symbol terenu A 21p". Przedmiotowa inwestycja – obejmująca budowę budynku biurowo-magazynowego, mieści się w tym symbolu, stąd zarzut braku dogłębnej analizy zapisów planu – łącznie z jego częścią graficzną, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. W tym miejscu Sąd wskazał, iż strona skarżąca wywodzi, że ustalając warunki zabudowy dla działki nr [...] organ winien uwzględnić możliwość zagospodarowania działek znajdujących się w pobliżu tej działki. Jednakże w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oceniana jest wyłącznie możliwość zagospodarowania działki objętej wnioskiem. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż działka objęta inwestycją (8/2) ma dostęp do drogi publicznej. Albowiem z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 1998 r. do księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiąca własność G. M.) wpisano służebność przechodu i przejazdu przez tą działkę na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (działka inwestora) i działki nr [...]. Tak więc w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] działka ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej – przez obciążoną służebnością działkę nr [...]. Okoliczność, że zarówno skarżąca A. K., jak i G. M., wniosły apelację od tego wpisu nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem dopiero w przypadku zniesienia służebności oraz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowych można byłoby rozważać możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sytuacja taka jednakże nie wystąpiła, bowiem z akt spraw, które wcześniej toczyły się przed tutejszym Sądem i zostały prawomocnie zakończone wynika, że decyzje podziałowe pozostają w obrocie prawnym, a postępowania przed sądem cywilnym nie doprowadziły do zniesienia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...].

Sąd I instancji uznał za chybione te wywody skargi, które podnoszą zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta O. W. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącej A. K. oraz uczestniczce postępowania G. M. zagospodarowanie terenu, do którego przysługują im tytuły prawne, z uwzględnieniem zapisów obowiązującego wówczas planu miejscowego. Sąd wskazał, iż szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich została określona w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie ustawowy zapis w art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powtórzony w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich powoduje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co oznacza, że decyzja taka nie narusza prawa własności obu skarżących. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji gdy zamierzona inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego oraz przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., które stanowiłyby podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. II OSK 1458/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skoro przedmiotem postępowania jest ocena zgodności z prawem pod względem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowiących o ewentualnej nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli upraszczając decyzji oceniającej zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie można dokonać tej oceny bez analizy zapisów owego planu obowiązującego w dacie wydawania tejże decyzji. Taka analiza może zaś zostać dokonana wyłącznie w oparciu o uwiarygodnioną dokumentację źródłową. Tymczasem zarówno w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowych, brak jest wypisu i wyrysu ze Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W., na którego treść zresztą zarówno organ wypowiadający się w sprawie, jak i Sąd orzekający się powołują. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez Sąd I instancji brak wymogu dołączenia do wniosku o wydanie decyzji odpisu aktualnego planu, bo chodzi o kontrolę decyzji a nie wniosku. W takiej sytuacji nie sposób zweryfikować poprawności ich twierdzeń i konkluzji zasadzających się na sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią planu, zwłaszcza co do załącznika graficznego oraz nie sposób odeprzeć zarzutów skargi kasacyjnej zasadzających się na sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią planu, zwłaszcza co do załącznika graficznego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w kontekście braków zebranego materiału dowodowego nie do odparcia są zarzuty A. K., które dotyczą niemożności zabudowy działek strony i korzystania ze służebności gruntowych, albowiem rzekomo wynikać to ma z treści planu, co w kontekście niezbyt korzystnego usytuowania działek skarżącej i podziału oraz skonfigurowania, przy małej powierzchni, może odpowiadać prawdzie. W ocenie Sądu II instancji okoliczności te są poza tym o tyle istotne, że zagospodarowanie danego terenu nie może odbywać się z naruszeniem interesu prawnego innych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Sądowi I instancji by w toku ponownego rozpoznania sprawy wyjaśniając kwestię legitymacji skarżącej A. K. nie pominął faktu, iż obecnie należy ona do kręgu spadkobierców ustawowych G. M., toteż jej legitymacja w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie powinna budzić zastrzeżeń (przynajmniej w zakresie odnoszącym się do działki nr [...]). W tej materii – w świetle zaszłych zmian własnościowych – nie ma więc już mocy obowiązującej ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 588/07. Rzeczą tego Sądu będzie również zbadanie czy z uwagi na treść planu (w jego części słownej i graficznej), przy uwzględnieniu wzajemnych powiązań między nieruchomościami, w tym ustanowionych służebności, oraz ówcześnie obowiązujących przepisów, decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie wypełnia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a więc czy zasadnie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 939/12 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]

Wyrok powyższy wobec niezaskarżenia go kasacją przez którąkolwiek ze stron uzyskał przymiot prawomocności.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na to, że o ile w części tekstowej planu miejscowego obowiązującego w 1998 r. na terenie zrealizowanej inwestycji przewidywano funkcję "mieszkaniową i usługową" oraz jako uzupełniające plan dopuszczał "inne nieuciążliwe funkcje", to w części graficznej przedmiotowego planu dla części działki [...], na której miał zostać posadowiony budynek biurowo-magazynowy przewidziano przeznaczenie szczegółowe: " strefa śródblokowa do uporządkowania", a przeznaczenie pozostałej części działki określono jako "pożądane wyburzenia". Zdaniem Sądu o ile zapisy części tekstowej nie wykluczają posadowienia budynku na działce [...], o tyle możliwość zdaje się być wykluczona, gdy jednocześnie część graficzna planu wskazuje tereny na których przewidziano realizację uzupełniającą zabudowy i tereny te nie obejmowały działki nr [...]. Toteż w wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, że organ odwoławczy, powinien zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie". Sąd wskazał również, że decyzja organu winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 K.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy.

Sąd nadto wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy i uwzględniając przytoczone wnioski Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi ponownie ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z [...] czerwca 1998 r. z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym, a zwłaszcza z jego częścią graficzną, a w przypadku stwierdzenia niezgodności zamierzenia z planem miejscowym dokonać oceny czy w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1998 r. Poczynione wnioski winny zostać precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, według wskazanych powyżej zasad. Organ musi przy tym zwrócić uwagę, iż przepis art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący nieważność decyzji o warunkach zabudowy w przepadku jej sprzeczności z planem miejscowym, został wprowadzony przez ustawodawcę od dnia [...] stycznia 1999 r. a więc już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 1998 r.

W wyroku tym podkreślono także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do podnoszonego w toku postępowania zarzutu A. K., iż decyzja o warunkach zabudowy z [...] czerwca 1998 r. nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie komunikacji (dostęp do drogi publicznej) co stanowi naruszenia art. 42 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym zarzut ten winien zostać rozważony w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2012 r. sygn.. II OSK [...] gdzie wskazano na konieczność rozważenia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego Sądu I instancji stwierdził, że zarzutów tych nie mógł kontrolować w sytuacji niewyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2013 r., Nr [...] ponownie utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2005 r., Nr [...], w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na skutek skargi A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. IV SA/Po 364/14 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] września 2013 r.

Wyrok powyższy wobec niezaskarżenia go kasacją przez którąkolwiek ze stron uprawomocnił się.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że trafnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 K.p.a., bowiem w składzie osobowym Samorządowego Kolegium w K. wydającym decyzję będącą przedmiotem skargi znajdowały się osoby, które podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż orzekały w tej samej sprawie wydając decyzję SKO z [...] maja 2008 r. ([...]), w której utrzymano w mocy decyzję z [...] stycznia 2005 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1998 r.

Stwierdzenie powyższego naruszenia formalnego spowodowało, że Sąd nie w uzasadnieniu wyroku odnosił się do pozostałych zarzutów dotyczących uchybień, proceduralnych, czy też wskazanych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego.

Decyzją z dni [...] czerwca 2015 r., znak: [...] Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. A. K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną.

A. K. na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr SKO – [...]/15 i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. błędne przyjęło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił prócz decyzji SKO z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2005 r. także decyzję ją poprzedzającą, tj. decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazując, że taka była intencja tego Sądu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sentencji wyroku z dnia 22 października 2014 r. zawarł rozstrzygniecie wskazujące, że uchyla jedynie decyzję SKO z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z [...] października 2014 r. nie zawarł rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2005 r., to nie można w sposób dorozumiany przyjmować, jak to błędnie wskazało Kolegium, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2013 r., uchylił jednocześnie poprzedzającą ją decyzję Kolegium z [...] stycznia 2005 r.

W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r., co oznacza, że decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. powinna być wydana w przedmiocie uchylenia lub utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., a nie w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r. W konsekwencji zaistniałego naruszenia i utrzymania przez SKO w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. istniały zatem w obrocie prawnym jednocześnie dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy i tej samej treści (odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r.), tj, decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], co jest niedopuszczalne.

Reasumując Sąd stwierdził w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. II SA/Po 917/15, że całokształt powyższych rozważań prowadzi do wniosku, iż te uchybienia przepisom postępowania administracyjnego (art. 138 § 1 K.p.a., art. 127 § 3 K.p.a.) miały wpływ na ostateczny wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego naruszenia przepisów spowodowało, że Sąd nie odniósł się do zarzutów dotyczących uchybień, proceduralnych, czy też wskazanych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego.

Również ten wyrok uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskrżenia go przez którakolwiek ze stron.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: SKO [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Jako podstawę prawna swojego orzeczenia organ wskazał art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przytoczyło treść art. 156 § 1 K.p.a. oraz wskazało, że w niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w O. W. był Prezydent Miasta O. W., a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W sprawie tej nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3-7 K.p.a., mianowicie przedmiotowa sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, decyzja w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do ewentualnego wydania decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że wystosowało do organu I instancji pismo z dnia 12 lutego 2015 r., w którym wystąpiło z prośbą o wyjaśnienie, czy rozbieżność między częścią tekstową planu zagospodarowania przestrzennego a jego częścią graficzną ma wpływ na ważność decyzji z dnia [...] czerwca 1 1998 r. W odpowiedzi Wydział Administracji Przestrzennej Referat Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W. przekazał potwierdzony za zgodność z oryginałem wypis z treści planu wraz z częścią graficzną i legendą dotyczącą działki nr [...]. W związku z brakiem konkretnej odpowiedzi, Kolegium skierowało kolejne pismo o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik tego Wydziału podał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. W ocenie Kolegium odpowiedź ta nie była wyczerpująca i nie wyjaśniła przedmiotowej kwestii. W związku z tym Kolegium wystąpiło z pismem z dnia [...] maja 2015 r. o merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wyjaśniono, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. Rady Miejskiej O. W. w stosunku do działki nr [...] obręb [...] zlokalizowanej w O. W. przy Alei Wolności są następujące: działka ta to teren o funkcji mieszkaniowej i usługowej, jako uzupełniającą zabudowę dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe. Działka posiada dostęp do istniejącej sieci ulicznej, media z uzbrojenia istniejącego i planowanego do rozbudowy, zabudowa do 5 kondygnacji, linia zabudowy nawiązuje do istniejącej zabudowy. Ponadto na rysunku planu symbol "ip" zgodnie z legendą oznacza porządkowanie i rozwój istniejącego zainwestowania, a wprowadzony szraf linią ukośną przerywaną na budynku oficyny dotyczy pożądanych wyburzeń, zaklasyfikowanych jako obiekty w złym stanie technicznym na podstawie wyglądu oraz ekspertyzy. Projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku biurowo - magazynowego na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w O. W., przy ul. [...] objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania była zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. z zastrzeżeniem, iż część istniejącego budynku oficyny na działce [...] przeznaczonego do wyburzenia zazębia się z proponowaną budową budynku biurowo - magazynowego. Jednak to, że część tego budynku ma być zlokalizowana na działce nr [...] w miejscu istniejącej zabudowy przeznaczonej do wyburzenia jako obiekt w złym stanie technicznym, nie przeszkadza w tym, aby po wyburzeniu tegoż budynku nie mogła powstać nowa zabudowa. Jest ona dopuszczona jako nieuciążliwa zabudowa usługowa i kondygnacyjna z dostępem komunikacyjnym od ul. [...]. Nadto wskazano, iż w planie zagospodarowania przestrzennego na terenie działki nr [...] objętym symbolem "A-21" w tekście i "A-21 ip" w rysunku planu, jako politykę przestrzenną wprowadza się porządkowanie i uzupełnianie istniejącego zainwestowania o funkcji mieszkaniowej i usługowej, jako uzupełniające dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że uznało powyższe wyjaśnienia organu I instancji za wyczerpujące i w tym zakresie nie znalazło podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. była niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W., a zatem nie ma przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu braku w decyzji informacji o obsłudze komunikacyjnej Kolegium wskazało, iż rzeczywiście art. 42 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał umieszczenie takiego zapisu w treści decyzji o warunkach zabudowy, jednakże przedmiotowa działka nr [...] skomunikowana była poprzez wjazd z ulicy [...] i było to jedyne połączenie z drogą publiczną, a zatem brak zapisu w decyzji o warunkach zabudowy o obsłudze komunikacyjnej był nieprawidłowością, która jednak, zdaniem Kolegium, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Działka nr [...] korzysta bowiem z prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], służebność ta została wpisana do księgi wieczystej obejmującej nieruchomość obciążoną w dniu [...] kwietnia 1998 r.

Dalej organ wskazał, że co do pozostałych zarzutów zgłoszonych przez A. K., w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnu [...] lutego 2013 r. W szczegolności niezasadny jest zarzut, iż realizacja inwestycji na działce nr [...] pozbawi działkę [...] będącą własnością A. K. dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten jest możliwy poprzez nieruchomość [...]. Służebność przysługiwała A. K. i bez znaczenia jest fakt, iż w/wym. zrezygnowała z tej służebności. Po drugie, A. K. nie przedstawiła żadnych dowodów na to, iż załączona do decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy mapa sporządzona w 1997 r. była nieaktualna w dacie wydania tej decyzji, co też było jednym z zarzutów wnioskodawczyni.

Z decyzją powyższą nie zgodziła się A. K., która w terminie prawem przewidzianym wywiodła na nią skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ja poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji A. K. zarzuciła:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] polegającej na wydaniu tejże decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady zupełnego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- w szczególności naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.) poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] nie narusza postanowień Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. Rady Miejskiej w O. W.), wobec oceny tylko i wyłącznie możliwości zagospodarowania działki objętej wnioskiem, bez zbadania czy z uwagi na treść planu (w jego części słownej i graficznej), przy uwzględnieniu wzajemnych powiązań między sąsiadującymi nieruchomościami, w tym ustanowionych służebności i obowiązujących przepisów, decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie wypełnia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

- naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.) poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie narusza postanowień Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. poprzez uniemożliwienie stronie (Aleksandrze Kieres) zagospodarowania terenu, do którego przysługują jej tytuły prawne, a nadto poprzez odmowę stronie prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób,

- naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.) - poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie komunikacji (dostępu do drogi publicznej).

Nadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. polegające na braku zawarcia w decyzji SKO wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, w szczególności poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek własnych ocen i wywodów dotyczących rzekomej zgodności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. z Planem Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. (zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. Rady Miejskiej w O. W.), zwanym dalej: ,Planem", i oparcie się przez SKO wyłącznie na przywołanym przez siebie stanowisku Wydziału Administracji Przestrzennej Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W., w tym brak odniesienia się do okoliczności, iż wskazywane przez część graficzną Planu tereny, na których przewidziano realizację uzupełniającej zabudowy, nie obejmowały działki nr [...] [na którą to kwestię w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. uwagę zwracał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt: II SA/Po 939/12)] oraz brak ustosunkowania się do przewidzianych w części graficznej pożądanych wyburzeń na działce [...], a nadto brak wyjaśnienia, dlaczego naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku określenia w decyzji warunków obsługi w zakresie komunikacji, nie stanowi - zdaniem SKO - rażącego naruszenia prawa;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez SKO niepełnych i wadliwych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia przez SKO własnej analizy Planu oraz brak dokonania własnych ocen w zakresie zgodności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. z Planem i w konsekwencji oparcie decyzji wyłącznie na przywołanym przez siebie stanowisku Wydziału Administracji Przestrzennej Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W., a nadto poprzez brak dokonania przez SKO analizy uwzględniającej sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...], podczas gdy z takiej analizy wynika, że wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce [...] uniemożliwia zgodne z tymże Planem korzystanie z działek nr [...] i [...] (podkreślenia wymaga, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2004 r. wydanym w sprawie nr [...], dotyczącej postępowania o podział działki nr [...], SKO w K. uznało brak możliwości zabudowy działki nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania za przesłankę wadliwości postanowienia Prezydenta [...] Wlkp. z [...] listopada 2004 r. nr [...] [...]. Obecne rozstrzygnięcie SKO jest więc sprzeczne z poprzednio wyrażanym poglądem) oraz poprzez błędne uznanie przez SKO, że wyjaśnienia Wydziału Administracji Przestrzennej Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W. są wyczerpujące i że w tym zakresie brak jest podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. była niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wywody Wydziału Administracji Przestrzennej Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W. są niespójne, nielogiczne i niezgodne z Planem, albowiem stwierdzono w nich, że okoliczność, iż część istniejącego budynku na działce [...] przeznaczonego do wyburzenia zazębia się z proponowaną budową budynku biurowo-magazynowego, "nie przeszkadza w tym, iż po wyburzeniu tegoż budynku nie może powstać nowa zabudowa", podczas gdy w części graficznej Planu dla części działki [...] przewidziano przeznaczenie szczegółowe: "strefa śródblokowa do uporządkowania", przeznaczenie pozostałej części określono jako: "pożądane wyburzenia", a nadto część graficzna Planu wskazuje tereny, na których przewidziano realizację uzupełniającej zabudowy i tereny te nie obejmują działki nr [...], w związku z czym należy przyjąć, że - wbrew stanowisku wskazanego wyżej Wydziału Urzędu Miejskiego w O. W.. - Plan wyklucza możliwości zabudowy budynkiem biurowo-magazynowym działki nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...] oraz poprzez dowolne przyjęcie, że działka nr [...] skomunikowana była poprzez wjazd z ulicy [...] i że było to jedyne połączenie z drogą publiczną, pomimo że działka ta usytuowana jest przy drodze publicznej - ulicy [...]; stanowisko SKO jest nadto sprzeczne z wcześniej wskazanym w decyzji przez SKO ustaleniem, iż nowa zabudowa na działce [...] " Jest ona dopuszczona w planie jako nieuciążliwa zabudowa usługowa i kondygnacyjna z dostępem komunikacyjnym od ulicy [...]" i brak wzięcia pod uwagę, że w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie był prawomocny wpis w księdze wieczystej dotyczący służebności przechodu i przejazdu przez działkę [...] oraz poprzez zlekceważenie wpisów w księdze wieczystej dotyczących ostrzeżeń o toczących się postępowania sądowych;

- art. 8 K.p.a., art. 10 § K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2005 r., pomimo braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w tym do korespondencji SKO z Wydziałem Administracji Przestrzennej Referatem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W., do stanowiska zajętego przez ten Wydział oraz do wypisu z treści planu wraz z częścią graficzną przesłanego do SKO w odpowiedzi na pismo SKO z dnia [...] maja 2015 r.);

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła dotąd przedstawione argumenty, w tym w szczególności podniosła, że:

- inwestycja na działce [...] w postaci budowy budynku biurowo-magazynowego w istotnym zakresie ogranicza, a nawet wyklucza możliwość skorzystania przez właściciela działki [...], z prawa do żądania zniesienia służebności, a także do skorzystania z instytucji wygaśnięcia służebności na skutek niewykorzystania lub utraty jej znaczenia dla nieruchomości władnącej,

- SKO oparło się wyłącznie na przywołanym przez siebie stanowisku Wydziału Administracji Przestrzennej Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. W., nie przedstawiając wyjaśnień co do własnego stanowiska w przedmiocie rozstrzyganego problemu zgodności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. z Planem,

- SKO nie ustosunkowało się do przewidzianych w części graficznej pożądanych wyburzeń na działce [...],

- SKO odnosząc się do braku określenia w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. warunków obsługi w zakresie komunikacji wskazało jedynie, że naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji popierającej takie stanowisko, w tym zakresie skarżąca podniosła, że wskazanie na istnienie prawa przejścia przez działkę nr [...] nie stanowi takiej argumentacji, albowiem jest to jedynie informacja o stanie faktycznym, a nie prawna analiza pojęcia "rażące naruszenie prawa" dokonana z uwzględnieniem istoty i wagi naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

- SKO nie wzięło pod uwagę, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. wpis w księdze wieczystej o służebności przechodu i przejazdu przez działkę [...] nie był prawomocny,

- organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...], przy zezwoleniu na lokalizację budynku zgodnie z mapą sytuacyjną stanowiącą załącznik do decyzji, inwestycja będzie miała zapewniony dojazd do drogi publicznej,

- organ dowolnie przyjął, iż działka nr [...] skomunikowana jest poprzez wjazd z ulicy [...], skoro działka [...] usytuowana jest przy drodze publicznej tj. ulicy [...],

- SKO w zaskarżonej decyzji popadło w wewnętrzną sprzeczność, albowiem twierdzenie o jedynym możliwym skomunikowaniu inwestycji przez nieruchomość nr [...] stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami co do zgodności inwestycji z planem, gdzie wskazano, że z planu tego wynika, iż po wyburzeniu istniejącego budynku może powstać nowa zabudowa, która jest dopuszczona w planie jako nieuciążliwa zabudowa usługowa i kondygnacyjna z dostępem komunikacyjnym od ulicy [...].

Nadto skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że nie zgadza się z opinią jakoby okoliczność, iż część istniejącego budynku na działce [...] przeznaczonego do wyburzenia zazębia się z proponowaną budową budynku biurowo-magazynowego "nie przeszkadza w tym, iż po wyburzeniu tegoż budynku nie może powstać nowa zabudowa". Stanowisko to jest bowiem w ocenie skarżącej błędne i pomija sens oraz celowość określania w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia określonych terenów. Skoro bowiem w części graficznej Planu dla części działki [...] przewidziano przeznaczenie szczegółowe: "strefa śródblokowa do uporządkowania", przeznaczenie pozostałej części określono jako: "pożądane wyburzenia", a nadto część graficzna Planu wskazuje tereny, na których przewidziano realizację uzupełniającej zabudowy i tereny te nie obejmują działki nr [...], to należy uznać, że Plan wyklucza możliwości zabudowy budynkiem biurowo-magazynowym działki nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...]. Przeciwne rozumowanie jest zdaniem skarżącej pozbawione uzasadnienia., bowiem skoro właściwe organy ustanawiając Plan wyraziły swoje stanowisko poprzez wskazanie na potrzebę uporządkowania terenu i wyburzeń, określając teren nadto jako "śródblokowy", a nadto pominęły dany teren określając miejsca zabudowy uzupełniającej, to oczywistym jest, że celowościowa i językowa wykładnia takich ustaleń prowadzi do wniosku o zamiarze wykluczenia zabudowy. Powoływana przez SKO w ślad za w stanowiskiem Urzędu Miejskiego w O. W. polityka przestrzenna "porządkowanie i uzupełnianie istniejącego zainwestowania" nie stanowi co za tym idzie uzasadnienia dla dokonywania wyburzeń i zastępowania ich nowymi budynkami. Budowanie nowych obiektów nie jest bowiem "uzupełnianiem istniejącego zainwestowania".

Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie działki nr [...] (stanowiącej w dacie ustalenia warunków zabudowy własność G. M., a obecnie skarżącej) polegać miało na zabudowie budynkiem mieszkalnym. Okoliczność ta wynika bezpośrednio z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z map stanowiących jego integralną część. W następstwie wydania przez Prezydenta [...] Wlkp. decyzji, na mocy której właściciel działki nr [...] mógł wybudować na swej nieruchomości budynek magazynowo-biurowy, właściciel działki nr [...] pozbawiony został możliwości zagospodarowania swej nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z zabudowaniem działki [...] mieszkańcy kamienicy przy ulicy [...] w O. W.. mogą dojechać od strony podwórza tylko przez działkę nr [...], co mając na uwadze szerokość działki nr [...] uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę tejże działki. Brak możliwości zabudowy działki nr [...] na skutek spornej decyzji świadczy o sprzeczności tejże decyzji z ustaleniami Planu.

Skarżąca wskazała wreszcie, że w jej ocenie decyzja Prezydenta [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 1998 r. uniemożliwia prawidłowe korzystanie również z działek bez dostępu do drogi publicznej, tj. nr [...] i [...]. Dojazd do tych działek, zgodnie z mapami stanowiącymi integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miał być bowiem zapewniony poprzez działkę nr [...] (gdzie według map miała przebiegać droga i wjazd). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na realizację budynku w miejscu w którym planowany był wjazd, spowodowało, że po realizacji tego budynku działki o numerach [...] i [...] zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Kwestionowana decyzja Prezydenta [...] Wlkp. uniemożliwiając przejazd przez działkę nr [...], wywołuje skutki niezgodne z zamierzeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że Kolegium dokonało oceny wyjaśnień złożonych przez organ I instancji, uznało je za wystarczające i usuwające wątpliwości co do zgodności decyzji Prezydenta [...]. z planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zdaniem Kolegium brak rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut naruszenie art. 10 k. p. a., ponieważ skarżąca była informowana o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i w każdym czasie mogła zapoznać się z materiałem dowodowym w sprawie.

Występująca na rozprawie skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Wskazała nadto, że sąd powszechny nie uwzględnił apelacji od wpisu służebności obciążającej działkę nr [...] na rzecz działki nr [...] zabudowanej przedmiotową inwestycją, której dotyczyła decyzja z roku 1998, a wydzielonej z działki nr [...] właśnie z tego powodu, że do tej właśnie inwestycji nie ma obecnie innego dojazdu niż przez działkę nr [...].

Nadto wskazał, że wjazd do dawnej działki mógł być również od drugiej strony, to jest przez działkę nr [...] od ul. [...], ale tam w następstwie kwestionowanej inwestycji pobudowano mur.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Nadto w świetle podstawowego celu sprawowanej przez sąd kontroli działalności administracji publicznej (to jest pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie, poprzez wydanie orzeczenia, takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem, na co wskazuje przede wszystkim art. 135 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem o jego rażącym charakterze. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło należycie wszystkich okoliczności sprawy (a więc nie zastosowało prawidłowo przepisów postępowania) i w konsekwencji wadliwie ustaliło stan faktyczny sprawy, co skutkowało brakiem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Podkreślić przy tym należy, iż procesowe uchybienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażały się nie w wadliwym zebraniu materiału dowodowego, lecz tylko w wadliwej jego ocenie, co wobec zebrania kompletnego materiału dowodowego umożliwiło sądowi orzekanie merytoryczne co do istoty sprawy.

W szczególności wskazać należy, iż organ zrealizował procesowe wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., sygn. II OSK 1458/12, w którym Sąd wskazał, że dla dokonania ocena zgodności z prawem pod względem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli upraszczając decyzji oceniającej zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, koniecznym jest dysponowanie uwiarygodnioną dokumentację źródłową w postaci wypisu i wyrysu ze Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W..

Takową dokumentację źródłową organ pozyskał, a następnie dokonał jej zestawienia z treścią zaskarżonej decyzji, aczkolwiek uczynił to w mało wnikliwy sposób ograniczając się jedynie do zaakceptowania stanowiska przedstawionego w wyjaśnieniach składanych w toku postępowania nieżnościowego przez organ I instancji, który wydał badana w trybie nadzwyczajnym decyzję.

Taki sposób procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem skutkował wadliwym ustaleniem, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., ustalająca na wniosek inwestora L. B., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...] była zgodna z postanowieniami Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 1994 r.

Dokonując powyższej oceny organ pominął ustalenia wynikające z części graficznej planu, w tym w szczególności ustalenia dotyczące przewidzianego w planie sposobu zagospodarowania działek leżących wzdłuż ul. [...], w tym między innymi działki [...], 6 i [...] i wzajemnych relacji pomiędzy regulacjami planu dotyczącymi tych nieruchomości, a regulacjami dotyczącymi ówczesnej działki nr [...] (aktualnie podzielonej na działki nr [...] i [...]).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż z faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i co istotne w niniejszej sprawie, także pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) stanowił akt prawa miejscowego wynika, iż każdy stosujący go organ dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego innego aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, przy czym integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, a rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w powyższym świetle rysunek planu jest jego integralną częścią i ma moc wiążąca będąc razem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przepisem gminnym, który obowiązuję w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady gminy o treści planu, wyjaśniając i uzupełniając część tekstową planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/06, LEX 320809). W konsekwencji, przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1070/04, LEX 175328, wyjaśnił, że dokonując wykładni planu należy mieć na uwadze, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, gdyż dopiero wtedy może mieć moc wiążącą.

Przypomnieć także trzeba o różnicy pomiędzy normą prawną, a przepisem. Przepis prawa jest to jedynie jednostka redakcyjna tekstu prawnego, zaś norma prawna to pewna reguła postępowania stworzona (odkodowana) na podstawie przepisów prawnych. Pojęcie przepisu prawa nie jest zatem tożsame z pojęciem normy prawnej, a elementy treści normy prawnej mogą być zawarte w wielu różnych przepisach. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa stanowią jedynie podstawę do ustalenia treści norm prawnych, to jest wypowiedzi zawierających adresata, wyznaczone mu zachowanie i okoliczności, w których to zachowanie ma realizować (S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i interpretowania tekstu prawnego, Studia Prawnicze 1985 r., nr 3-4, str. 307 i nast.)

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie jakie rodzaju normy prawne dotyczące dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania ówczesnej działki nr [...] wyinterpretować można z treści Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. W. z dnia [...] marca 1994 r., nr [...], przy czym dokonując wykładni treści planu, co do przeznaczenia terenu, należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny.

Dokonując odpowiedzi na tak postawione pytanie zauważyć należy, iż treści takowej normy lub norm nie sposób wyinterpretować jedynie części tekstowej przedmiotowego planu, albowiem ogranicza się ona jedynie do wskazania dla znacznego obszaru obejmującego między innymi działkę nr [...] funkcji "mieszkaniowej i usługowej" oraz jako dopuszczenia jako uzupełniające "innych, nieuciążliwych funkcji".

Dokonując wykładni części graficznej planu zauważyć należy, iż dla obszaru obejmującego przedmiotową inwestycję zawierał on wskazanie jako elementu obowiązującego, iż jest to strefa śródblokowa do uporządkowania, zaś jako elementu postulowanego, iż znajdujący się na tym terenie i częściowo kolidujący z planowaną inwestycją budynek gospodarczy planowany jest do wyburzenia.

Tylko z tych zapisów części graficznej planu nie można - jak czyni to skarżąca - wyprowadzać wniosku, iż ustanawiają one normę zakazującą lokalizowania na dawnej działce nr [...] (na wyrysie z planu znajdującym się w aktach administracyjnych oznaczonej kolorem żółtym) jakiejkolwiek nowej zabudowy. Uporządkowanie strefy śródblokowej na obszarze na którym brak jest generalnego zakazu lokalizacji nowej zabudowy nie może bowiem być utożsamiane z zakazem lokalizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy, a postulowana rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego nie oznacza, iż na obszarze, gdzie budynek się ten znajdował nie może być zlokalizowany w całości lub w części nowy obiekt.

Jednocześnie zauważyć jednakże należy, iż z części graficznej planu wynika, że wśród jego elementów bezwzględnie obowiązujących prawodawca lokalny wskazał na potrzebę uzupełnienia zabudowy wzdłuż ul. [...] poprzez "wstawienie" pomiędzy istniejącymi budynkami na działkach nr [...] i 5 zabudowy tworzącej wzdłuż ul. [...] jednolitą pierzeję od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Teren pomiędzy działkami nr [...] i [...], dla którego przewidziano obowiązujące zrealizowanie uzupełnienia zabudowy, obejmuje zaś między innymi przyległą do ulicy część należącej obecnie do skarżącej A. K. działki nr [...]

Podkreślić przy tym trzeba, iż to uzupełnienie pierzei wzdłuż ul. [...] prawodawca lokalny określił jako element obowiązujący planu, podczas gdy pożądane wyburzenia w głębi działek jedynie jako element postulowany. Nie bez znaczenia dla wykładni postanowień planu pozostaje nadto okoliczność, iż obowiązującego uzupełnienia zabudowy pierzejowej prawodawca lokalny nie przewidział wzdłuż ul. [...] pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na działkach nr [...] (aktualnie [...]) i [...].

Dokonując wykładni powyższych postanowień planu miejscowego z dnia [...] marca 1994 r., nr [...] należy dojść do wniosku, iż w stosunku do obszaru oznaczonego symbolem A 21ip, obejmującego między innymi działkę nr [...] ustanawiał on normę prawną dopuszczająca lokalizację na tym obszarze nowej zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, względnie nowej zabudowy o innej nieuciążliwej funkcji, wprowadzając jednocześnie zakaz realizowania zabudowy, która uniemożliwiłaby realizację wprowadzonych jako obowiązujący element planu proponowanych uzupełnień zabudową.

Inaczej rzecz ujmując z postanowień planu miejscowego z dnia [...] marca 1994 r., nr [...] wyprowadzić można normę nakazującą takie kształtowanie nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze oznaczonym symbolem A 21ip, które nie będzie uniemożliwiało realizacji wskazywanych w planie uzupełnień zabudowy.

Odnośnie działki nr [...] oznaczało to zakaz realizowania tego rodzaju zamierzeń inwestycyjnych, które czy to ze względu na lokalizację inwestycji na działce, jej parametry, czy też sposób skomunikowania z systemem dróg publicznych, uniemożliwiałyby uzupełnienie zabudowy wzdłuż ulicy [...].

Biorąc pod uwagę treść odkodowanej z postanowień planu miejscowego normy prawnej uznać zatem należy, iż decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...] położonej w O. W. przy ul. [...] naruszała postanowienia Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. W. z dnia [...] marca 1994 r., nr [...], albowiem nie respektowała zakazu realizacji tego rodzaju inwestycji, które uniemożliwią uzupełnienie zabudową pierzei ul. [...], w tym zabudowę działki skarżącej.

Taki bowiem skutek miało dopuszczenie do realizacji na działce nr [...] inwestycji będącej budynkiem odrębnym od już istniejącego na tej działce budynku położonego przy ul. [...] i zlokalizowanego w sposób uniemożliwiający dostęp do tegoż budynku od strony działki nr [...], przy jednoczesnym braku określenia w decyzji warunków obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji.

Reasumując stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało wprawdzie wykładni postanowień planu miejscowego, lecz była ona błędna. Przez błędną wykładnię należy bowiem rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z analizowanych przepisów.

Prawidłowa wykładnia tychże przepisów prawa miejscowego wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla działki nr [...] naruszała postanowienia planu miejscowego, zaś naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, albowiem zdaniem Sądu było oczywiste, a przede wszystkim – o czym w dalszej części uzasadnienia – rodziło nie możliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności skutki.

Zauważyć dalej trzeba, iż art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] grudnia 1997 r., a więc znajdującym zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa między innymi warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Z brzmienia powyższej regulacji, w tym użycia sformułowania "decyzja określa" wyprowadzić należy wniosek, iż określenie warunków obsługi w zakresie komunikacji było na gruncie tego przepisu obligatoryjnym elementem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak tego elementu w decyzji (w jej rozstrzygnięciu) stanowił zatem niewątpliwie naruszenie prawa.

Błędnym jest przy tym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną poprzez wjazd z ulicy [...], a wiec poprzez działkę skarżącej było jedynym możliwym rozwiązaniem, z czego Kolegium wyprowadziło wniosek, że brak zapisu w decyzji o warunkach zabudowy o obsłudze komunikacyjnej był nieprawidłowością, która nie stanowiła rażącego naruszenia prawa bowiem działka nr [...] korzysta z prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...].

Stanowisko to jak się wydaje spowodowane jest uwzględnianiem aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i jej statusu własnościowego wynikającego z wyodrębnienia z działki nr [...] działki nr [...] na której zlokalizowana jest sporna inwestycja i pominięciem faktu, iż dla oceny decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa istotny jest nie aktualny stan faktyczny i prawny, lecz stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia.

Zauważyć zaś należy, iż planowana inwestycja na działce nr [...] mogła przybrać różnorodne formy, w tym w szczególności mogła stanowić rozbudowę juz istniejącego na tej działce budynku, a nie odrębny budynek, co skutkowałoby skomunikowaniem jej z drogą publiczna w postaci ul. [...] bezpośrednio przy której położony był budynek na działce tej już istniejący. Na potencjalną możliwość takowego przeprowadzenia inwestycji wskazuje chociażby uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w O. W.. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], gdzie wyraża się zgodę na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, to jest gruntu o powierzchni ok. 60 m2 pod rozbudowę istniejącego budynku, celem ustanowienia odrębnej własności dobudowanego lokalu na rzecz współwłaściciela L. B.. Innym sposobem zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji mogłoby być także ustanowienie na jej rzecz prawa przejazdu, czy też przechodu przez działkę nr [...], sąsiadującą z terenem inwestycji od strony ul. [...], co w pełni odpowiadałoby postanowieniom planu, który w tym miejscu, to jest na działce nr [...] nie przewidywał uzupełnienia pierzei ulicy zabudową.

Obie z wskazanych wyżej potencjalnych możliwości określenia warunków obsługi inwestycji w zakresie komunikacji, co należy podkreślić odmiennie niż skomunikowanie z ul. [...] poprzez działkę nr [...], umożliwiałby przy tym realizację, wzdłuż ul. [...], w tym na działce skarżącej wskazywanych w planie uzupełnień zabudowy.

W świetle powyższych ustaleń uznać należy, iż brak wskazania w decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. warunków obsługi w zakresie komunikacji był rażącym naruszeniem prawa, albowiem miał charakter oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka, a nadto było to uchybienie wyjątkowo ciężkie, albowiem zrodziło nieaprobowalne w demokratycznym państwie prawnym skutki polegające na uniemożliwieniu właścicielowi działki nr [...], będącej jedyną niezabudowaną działką położoną wzdłuż ul. [...] na obszarze przewidzianym uzupełnienia zabudową, zagospodarowania jego działki w sposób przewidziany przepisami obowiązującego w dacie wydania tej decyzji prawa miejscowego.

Stwierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ze względu na poczynienie powyższych ustaleń samodzielnie wystarczających dla rozpoznania sprawy Sąd odstąpił od szczegółowego badania pozostałych podnoszonych w skardze pod adresem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzutów, w tym w szczególności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem ich ocena i tak nie miałaby wpływu na treść wyroku.

Sąd nie omawiał także szczegółowo zagadnień związanych z legitymacją procesową skarżącej oraz przysługiwaniem jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r., albowiem okoliczności te zostały przesądzone w uprzednio wydawanych w sprawie prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Pomimo ustalenia, iż decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa Sąd nie stwierdził jej nieważności, lecz jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa, uwzględniając w orzekaniu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702).

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie oznacza derogacji wskazanego w nim przepisu. Jak wskazano w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Biorąc jednakże pod uwagę, iż do chwili obecnej prawodawca nie wykonał powyższego wyroku poprzez odpowiednie znowelizowanie treści przepisu, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że dla usunięcia stanu niekonstytucyjności orzeczenie Trybunału rozumieć należy jako wyrok o charakterze interpretacyjnym, zawierającym wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, tj. nie tylko przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, ale również, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Inaczej rzecz ujmując powyższe orzeczenie Trybunału nakłada na Sąd stosujący przepisy nim objęty obowiązek dokonania wykładni na podstawie całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie.

Dokonując zaś wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, powołanych w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i odnosząc się następnie w tym zakresie do kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z decyzją ustalającą warunki zabudowy, która stanowiła podstawę nabycia ekspektatywy prawa zabudowy i zagospodarowania nieruchomości w określony sposób, od jej wydania i uzyskania przymiotu ostateczności nastąpił znaczny upływ czasu wynoszący ponad 18 lat, a nadto doszło do legalnego zrealizowania objętej nią zamierzenia inwestycyjnego i ukształtowania się stosunków cywilnoprawnych, w tym przede wszystkim własnościowych w sposób uwzględniający istnienie tej inwestycji.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż w sprawie zaktualizowały się przesłanki dla przyjęcia, iż stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiłoby naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną i zasady zaufania obywatela do państwa.

Jednocześnie wobec ustalenia, iż zaistniała przeszkoda prawna dla stwierdzenia nieważności decyzji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć art. 158 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, to w kontekście przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, iż stanowić on będzie podstawę dla stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, także wtedy, gdy nie można – jak w niniejszej sprawie – stwierdzić nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a więc decyzji nie wskazanej wprost w art. 156 § 2 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż okolicznościami o jakich mowa w art. 156 § 2 jest upływ czasu i wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, zaś okolicznością uniemożliwiającą z przyczyn konstytucyjnych stwierdzenie nieważności wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji, która była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest także upływ czasu, a więc okoliczność tego samego rodzaju co wskazywana w art. 156 § 2 K.p.a., jedynie wymiar której określany jest w sposób inny niż w tym przepisie, bo w każdej sprawie indywidualnie.

Orzeczenia o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa uzasadnione jest także koniecznością ochrony interesów strony, która poniosła szkodę w następstwie wydania rażąco naruszającej prawo decyzji. Zgodnie bowiem z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego w przypadku szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.