Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1110/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145 ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K.P., L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących K.P., L.P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1110/14

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w. P. decyzją z dnia [...].08.2012r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 148 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r., § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. z późn. zm. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717):

1. Ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy B. , opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w dniu 29.08.2006 r. w księdze wieczystej nr [...] jako własność K.P. i L.P. (zwanymi dalej skarżącymi), położonej w. P. przy ulicy B. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K. , arkusz mapy [...] , działka nr [...] , spowodowanego wybudowaniem tej drogi.

2.Do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1 zobowiązał K.P. i. L.P. .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].05.2005 r., znak [...] , zmienioną decyzją z dnia [...].07.2005 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...].08.2006 r., ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. . Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].12.2005 r., znak [...] , Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. .

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy B. (III etap inwestycji) dokonano w dniu 29.08.2006 r. Urządzenia infrastruktury technicznej w całości wybudowane zostały ze środków Miasta P. . Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2006 r. z udziałem środków Miasta P. lub Skarbu Państwa, przed realizacją inwestycji ulica B. posiadała nawierzchnię gruntową.

Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu 05.03.2009 r. na ulicy B. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącym jako właścicielom w dniu 29.08.2006 r. nieruchomości położonej w. P. przy ulicy B. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K. , arkusz mapy [...] , działka nr [...] o powierzchni 683 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] . Nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ulicą B. , wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., zwanej dalej u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona doprowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ulicy B. stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej p.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

W myśl przepisów art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z przepisem § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. W tych okolicznościach organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Operat sporządzony w dniu 29.06.2009 r. przez rzeczoznawców majątkowych A.W. i J.W. został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że już wcześniej decyzją z dnia [...].07.2009 r., nr [...] ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano skarżących. Strony wniosły odwołanie od wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. P. decyzją z dnia [...].10.2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak faktycznej oceny materiału dowodowego. Ponadto, zdaniem Kolegium, w piśmie z dnia 15.07.2009 r., nr [...] organ przed wydaniem decyzji orzekł co do istoty i ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, mimo, że jest to materia zastrzeżona do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało też, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ustalić stan faktyczny dotyczący terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Decyzja organu II instancji nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W dniu 19.11.2010 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji.

Podkreślono, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W wyroku z dnia 25.02.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

Realizując wytyczne Kolegium w zakresie ustalenia terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi wyjaśniono, że moment stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi określa dokument potwierdzający datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, którym jest protokół nr 22 z dnia 29.08.2006r. odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu K. w. P. - etap I (ul. R. od ul. W.M. do ul. Ż. , ul. Ż. od ul. R. do ul. W. , ul. W. od ul. K. do ul. W. M. , ul. W.M. od ul. W. do ul. S. , ul. S. od ul. W.M. do S. B. ) i etap III (ul. W. od ul. W.M. do końca, ul. B. , ul. R. od ul. W.M. do końca, ul. D. W. ), sporządzony i podpisany przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarządu Dróg Miejskich), wykonawcy (NCC R. P. Sp. z o.o. z siedzibą we W.), inspektora nadzoru, kierownika budowy, kierownika robót, a także przedstawiciela "A." S.A. w P. . Komisja orzekła, że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Czynności podjęte przez Komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia wszelkiego rodzaju normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana. Odbiór końcowy inwestycji i przekazanie nowo wybudowanego obiektu do użytkowania nastąpić może dopiero po przekazaniu inwestorowi przez wykonawcę pełnej dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji (m.in.: dokumentacji powykonawczej, geodezyjnej, atestów i świadectw jakości materiałów, protokołów pomiarów i badań), która stanowi załączniki do protokołu odbioru, oraz po jej weryfikacji i zatwierdzeniu przez inwestora. Brak jest możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi przed dokonaniem kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli, a więc przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania. Dokonane przez organ ustalenia zgodne są z ukształtowaną w tym przedmiocie linią orzeczniczą. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05 dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide: wyroki z dnia 08 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 767/10 i I OSK 680/10). W tych okolicznościach przyjęcie innej daty niż dzień podpisania protokołu odbioru robót oraz przekazania drogi do użytkowania jako określającej moment stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy B. , uznać należy za nieuzasadnione.

W dniu 08.08.2011 r. rzeczoznawcy majątkowi - J. W. i A. W. - odmówili potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 29.06.2009 r. W tych okolicznościach organ postanowieniem z dnia [...].11.2011 r., nr [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego M.C. jako biegłego w postępowaniu. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w dniu 08.12.2011 r. zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa wynikająca ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stan nieruchomości (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych (baza danych Biura Obsługi Rynku Nieruchomości "B." o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym).

W piśmie z dnia 06.02.2012 r., K.P. i L.P. stwierdzili, że operat szacunkowy został wykonany niezgodnie ze stanem rzeczywistym, ponieważ nie uwzględniał elementów infrastruktury obniżających wartość nieruchomości i jednocześnie wnieśli o umorzenie postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość spowodowaną upływem 3 lat na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W wyniku weryfikacji operatu szacunkowego stwierdzono, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy B. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ulicy B. wybudowano drogę. Skarżącym jako właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy B. [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 29.08.2006 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W powołanej uchwale Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50% kwoty [...] zł, czyli wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli K.P. i L.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

a)naruszenie art. 151 u.g.n. poprzez brak zachowania założeń, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

b)naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c)naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

d)naruszenie art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej analizy dowodów w sprawie;

e) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez swobodną ocenę dowodów;

f) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu odwołujący podkreślili, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na to, iż została wydana po upływie 3 lat od stworzenia stronie możliwości korzystania z drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].07.2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że odwołanie okazało się nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ I instancji uwzględnił wszystkie wytyczne SKO w. P. zawarte w decyzji z dnia [...].10.2010 r. Stosownie do treści przepisu art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Z wyżej wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

• wybudowania infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do korzystania z niej,

• obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z ww. infrastruktury, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

• wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy omawianej infrastruktury.

W niniejszej sprawie w ocenie organu I instancji wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Ocenę dokonaną przez organ I instancji podzielił organ odwoławczy.

W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy B. w P. , doszło do wybudowania infrastruktury technicznej - drogi wraz z siecią kanalizacji deszczowej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z ww. infrastruktury doszło w dacie protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji tj. w dniu 29.08.2006 r.

Protokół ten stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1717).

Wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Przy czym trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, który to pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. akt: I OPS 4/09, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 508131).

Wobec powyższego kluczowe w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy M.C. . Rzeczoznawca potwierdził ważność operatu w dniu 12 grudnia 2013 r.

W niniejszej sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego stwierdzono, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Nie budzi także wątpliwości fakt, że w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi, potwierdzają to wydane decyzje administracyjne, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołujących, że decyzja organu I

instancji została wydana z naruszeniem ustawowego terminu. Z brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. I OPS 4/09) wyraźnie potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokonanej w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 19 stycznia 2012 r. (sygn. IV SA/Po 1117/11) funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji (wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r., II SA/Gd 161/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r., II SA/Ol 351/10). Z treści orzeczeń wynika bowiem wyraźnie, iż warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia.

Pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora G. w dniu [...].07.2009 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego czasokres przypadał na dzień od 29.08.2006 r. do dnia 29.08.2009r.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L.P. i K.P. wnosząc o jej unieważnienie, a także o unieważnienie decyzji ja poprzedzającej.

Skarżący zarzucili obu decyzjom :

a) naruszenie art. 151 u.g.n. poprzez brak zachowania założeń, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

d) naruszenie art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej analizy dowodów w sprawie;

e) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez swobodną ocenę dowodów;

f) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W szczególności skarżący podkreślili, że decyzja G. z dnia [...].08.2012 nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na to, iż została wydana po upływie 3 lat od stworzenia stronie możliwości korzystania z drogi. Poprzednia decyzja oznaczona takim samym numerem jak obecna, wydana [...] lipca 2009 została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 roku. W tej sytuacji organ I instancji winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę SKO w. P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową skardze argumentację. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ustawowego terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. P. wskazało, że nie podziela ich zdania. Wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. I OPS 4/09) wyraźnie potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokonanej w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 19 stycznia 2012 r. (sygn. IV SA/Po 1117/11) funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji (wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r., II SA/Gd 161/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r., II SA/Ol 351/10). Z treści orzeczeń wynika bowiem wyraźnie, iż warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia.

Pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora G. w dniu [...].07.2009 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 29.08.2009 r.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie zostały zachowane także terminy dopuszczalności wykorzystywania operatu szacunkowego na cele związane z ustalaniem wysokości opłaty adiacenckiej, a potwierdzenie jego aktualności dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami (drugi operat szacunkowy został sporządzony w dniu 8 grudnia 2011 r., zaś jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 12 grudnia 2013 r. Postępowanie przed organem I instancji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 u.g.n., celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie. Zagadnienie to należy rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku ustalenia, że w/w termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do merytorycznego rozp. sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. , który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. z późn. zm.

W myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień 29 sierpnia 2006 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego, którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także ostatecznie kwestionowana przez skarżących. Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 29 sierpnia 2006 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 29 sierpnia 2009 r.

Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana dnia [...].07.2009 r. pod nr [...] , a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 29 sierpnia 2009 r. Decyzją tą ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano K.P. i. L.P. . Strony wniosły odwołanie od wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. P. decyzją z dnia [...].10.2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu. Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowanej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

Wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może bowiem pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie.

Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż podmiot potencjalnie zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat. Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 30 sierpnia 2012 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc sześć lat od oddania drogi na ul. B. w. P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. II SA/Po 1146/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy ponownie zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu 31 lipca 2009 r. pod nr [...] , a więc na około 4 tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] . Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. P. z dnia [...].10.2010 r., nr [...] .

Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru G. w. P. w dniu [...].08. 2012 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie obejmującym naruszenia przepisów postępowania jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art.205 § 1 P.p.s.a.