Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1100/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, 138  par. 2, 107, 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłata odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r.

nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie "drugiej jezdni drogi powiatowej [...] na odcinku ul.[...] , budowie chodników, ścieżki rowerowej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia, ekranów akustycznych, przepustu nad[...] , zbiorników retencyjnych i pompowni wód deszczowych oraz przebudowie jezdni istniejącej, [...] i kolidującej infrastruktury podziemnej", zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji oraz nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu

21 sierpnia 2008 r. Pod inwestycję została przeznaczona nieruchomość oznaczona

jako działka ew. o nr [..] o pow. [...] m kw. położona w W. przy ulicy [...] która powstała z podziału działki nr[...].

Pismem z dnia 23 lutego 2009 r. Prezydent W. zawiadomił G. S., M. Z., A. S. i J. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za prawa rzeczowe do nieruchomości nabytej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., stanowiącej działkę nr[...].

Dnia 6 kwietnia 2009r zawarte zostało porozumienie w przedmiocie warunków ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pomiędzy W.

a M. Z., J. S., G. S. i A. S.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent W. ustalił w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem

z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd Rejonowy W. stwierdził nabycie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2005 r. na rzecz T. G. w udziale w wysokości 12/24 oraz na rzecz J. S., G. S., A. S. i M. Z. w udziałach po 3/24.Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent W. podjął zawieszone postępowanie. W dniu [...] czerwca 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w toku której G. S. odrzucił możliwość zawarcia ugody administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezydent

W. ustalił odszkodowanie za działkę nr .[...] na rzecz G. S. za udział w wysokości 16/24, M. Z. i A. S.

za udziały w wysokości po 4/24.Ustalając wysokość odszkodowania organ pierwszej instancji od sumy wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z dnia 28 marca 2011 r. odjął kwotę odszkodowania przyznaną byłym współwłaścicielom decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. Jako podstawę do potrącenia części odszkodowania wskazano § 5 pkt 2 porozumienia z dnia 6 kwietnia 2009 r. , zgodnie z którym strony wyraziły zgodę na potrącenie z kwoty odszkodowania ustalonego w myśl ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowania wypłaconego

na podstawie decyzji odszkodowawczej w trybie art. 215 u. g. n. niezależnie od wysokości otrzymanych kwot.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. Z. i A. S. M. Z. zarzuciła niestaranne wykonanie operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie do zbioru porównawczego transakcji nieruchomościami znacznie odbiegającymi od nieruchomości wycenianej, błędy w opisie cech rynkowych nieruchomości oraz okoliczność, że w związku ze zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, sporządzony w sprawie operat szacunkowy utracił ważność. Natomiast A. S. podniosła, że organ

nie poinformował jej o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o weryfikację sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, że w oględzinach nieruchomości nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Ponadto wskazała na rażąco zaniżoną wycenę

oraz na utratę możliwości zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej

na przedmiotowej nieruchomości, co zwiększyło poniesioną szkodę. Również wskazała na okoliczność zmiany rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak również na okoliczność, że rzeczoznawca nie wycenił znajdujących się na nieruchomości naniesień budowlanych tj. komórki, garażu, przyłącza energetycznego oraz zakwestionowała ustalenie stopnia zużycia komórki zbudowanej w 1993 r.

Rozpatrując odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia

2003 r. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz.958

ze zm.). Zgodnie z art.12 ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, ustalonymi decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Wojewoda ustalił, że w niniejszej sprawie prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte na rzecz W. z dniem

[...] sierpnia 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, iż odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, jej użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, obowiązkiem organu pierwszej instancji jest dokładne ustalenie podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Zdaniem organu drugiej instancji Prezydent W. nieprawidłowo ustalił te podmioty, gdyż z dniem 27 maja 2005 r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia

[...] listopada 2010 r. dotychczasowy właściciel ujawniony w księdze wieczystej utracił prawo własności przedmiotowej nieruchomości i w związku z powyższym ustalona kwota odszkodowania powinna zostać przyznana w 2/3 na rzecz G. S., w 1/6 na rzecz A. S. i w 1/6 na rzecz M. Z. Ponadto w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji dokonał bezpodstawnego zmniejszenia kwoty odszkodowania powołując się na porozumienie z [...] kwietnia 2009 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Organ pierwszej instancji arbitralnie zmniejszył sumę odszkodowania do kwoty [...]zł, co w stosunku do ogólnej wartości nieruchomości powoduje, że ustalona kwota odszkodowania odpowiada w przybliżeniu 40 proc. wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji błędnie interpretuje instytucję potrącenia w rozumieniu art. 498 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż w niniejszej sprawie Prezydent W. nie dysponuje żadną wymagalną wierzytelnością w stosunku do stron postępowania. Strony postępowania zaś dysponują roszczeniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, które jednak do momentu ustalenia prawomocną decyzją odszkodowawczą nie jest jeszcze wierzytelnością. Skoro zatem w sprawie nie występują wzajemne wierzytelności nie ma możliwości ich potrącenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że kluczowym dowodem w postępowaniu

w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który tak

jak każdy dowód podlega ocenie organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia

[...] marca 2011 r., który zgodnie z treścią klauzuli zachował aktualność pomimo nowelizacji rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż wyceniana nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiła nieruchomość położoną na terenie drogi publicznej –[...]. Jednocześnie klauzulą tą potwierdzona została aktualność operatu szacunkowego do dnia 20.10.2012 r. Wojewoda podniósł,

że rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym do wyceny jako transakcje porównawcze przyjęli nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji. Obecnie zaś zastosowanie znajdzie § 36 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym, który wskazuje,

że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona

lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych,

chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, przedmiotowa nowelizacja nie wpływa na wycenę przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewoda podniósł, że ocena sporządzonego operatu szacunkowego może być dokonana

przez organ orzekający jedynie w zakresie formalnym, a nie merytorycznym.

Do biegłego rzeczoznawcy należy dobór nieruchomości porównawczych i odpowiednie zastosowanie współczynników korygujących. Ocena zaś prawidłowości wykonania operatu szacunkowego należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ odwoławczy podniósł, że w operacie szacunkowym rzeczoznawcy wskazali,

że garaż i komórka znajdują się w stanie uzasadniającym ich rozbiórkę z uwagi

na wysoki stopień zużycia (95 %) i w związku z tym nie podlegają wycenie.

Jednakże wyjaśnienie to nie precyzuje czy materiały uzyskane z rozbiórki posiadają rynkową wartość, a zgodnie z § 17 ust. 4 rozporządzenia RM, jeżeli części składowe gruntu są przeznaczone do likwidacji, to do ich wyceny stosuje się metodę kosztów likwidacji. Wojewoda uznał, że biegły nie mógł arbitralnie stwierdzić, że część naniesień budowlanych nie podlega wycenie z uwagi na ich stopień zużycia, a niedostrzeżenie tego błędu przez organ pierwszej instancji na etapie oceny wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego świadczy o niekompletnej ocenie materiału dowodowego Wojewoda stwierdził również brak wyceny przyłącza energetycznego w związku z czym powinna być wyjaśniona kwestia istnienia

i własności przyłącza energetycznego, a powyższe powinien ustalić organ pierwszej instancji na podstawie informacji przedsiębiorstwa energetycznego oraz strony popartych odpowiednimi dokumentami i dopiero po tym ustaleniu jest możliwe orzekanie o ewentualnym odszkodowaniu lub braku podstaw do jego przyznania. Organ pierwszej instancji zaś nie objął tej kwestii zakresem swojego rozstrzygnięcia,

co oznacza, że nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego. Organ wojewódzki podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że na organie nie ciąży obowiązek informowania strony o przepisach prawa powszechnie obowiązującego w zakresie możliwości weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda stwierdził ponadto,

że przygotowanie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, wraz z wizją lokalną nieruchomości, stanowi czynności o charakterze przygotowawczym i mieści się

w ramach warsztatu pracy biegłego, a oględziny te nie mają charakteru oględzin

w rozumieniu środka dowodowego, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a., w związku

z czym nie znajduje zastosowania art. 79 § 1 k.p.a., nakazujący zawiadomić strony

o miejscu i terminie oględzin. Organ odwoławczy podniósł również, że nie leży

w zakresie kompetencji organów administracji publicznej ustalanie wysokości strat

czy niedogodności poniesionych przez stronę i na tej podstawie orzekanie o wysokości odszkodowania lub zadośćuczynienia, a ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym nie zamyka stronie drogi do uzyskania pełnego odszkodowania

w rozumieniu cywilnoprawnym. Organ odwoławczy uznał, że w związku z naruszeniem przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełną ocenę kompletności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz art. 7

w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w zakresie własności i zasadności przyznania odszkodowania za [...] w sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego Prezydent

W. dokonał również błędnej wykładni art. 12 ust. 4f ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. poprzez zaniżenie należnego odszkodowania w drodze niezasadnego potrącenia.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto W. zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 132 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji dokonał bezpodstawnego zmniejszenia kwoty odszkodowania, podczas gdy strony uprawnione do odszkodowania wyraziły

w drodze umowy zgodę na pomniejszenie kwoty odszkodowania o odszkodowanie wypłacone na podstawie decyzji odszkodowawczej wydanej w trybie art. 215 ustawy

o gospodarce nieruchomościami;

2. prawa materialnego tj. art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na rzecz gminy w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie mogą w drodze umowy rozporządzać ww. roszczeniem

o odszkodowanie, m.in. poprzez wyrażenie zgody na pomniejszenie kwoty odszkodowania o należności wypłacone na podstawie innych tytułów prawnych,

a w konsekwencji błędne uznanie, że organ pierwszej instancji arbitralnie zmniejszył kwotę odszkodowania;

3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie,

że ustalone w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowanie zostało zaniżone

o 60%, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "słuszne odszkodowanie" powinna uwzględniać fakt uprzedniego wypłacenia na rzecz stron odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji,

gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie sprawy przez organ odwoławczy;

5. przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 136 k.p.a. w zw. z art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia,

i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia tego dowodu;

6. przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia poprzez ustalenie, że w wycenie dokonanej przez rzeczoznawców majątkowych istnieje potrzeba wyceny przyłącza energetycznego, pomimo jego wybudowania i uruchomienia przez inwestora już w 2009 r.;

7. przepisu art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione kwestionowanie przez organ odwoławczy tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a w konsekwencji podjęcie przez Wojewodę [...] działań zastrzeżonych przez ustawodawcę dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie niniejszej brak było podstaw do wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, organ dokonał oceny operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym wiadomości specjalnych, których organ nie posiada i nie jest uprawniony do dokonywania oceny elementów operatu szacunkowego w takim zakresie. Ponadto zdaniem skarżącego, jeżeli Wojewoda miał jakiekolwiek wątpliwości w zakresie wyceny od strony merytorycznej nie było przeszkód, aby w toku postępowania odwoławczego wyjaśnić

te wątpliwości np. w drodze złożenia dodatkowych wyjaśnień przez biegłego. Skarżący wskazał również, że przyłącze energetyczne zostało na nowo wybudowane

i uruchomione na koszt inwestora, co wynika z akt sprawy. W ocenie skarżącego,

w niniejszej sprawie istniały podstawy do zmniejszenia kwoty ustalonego odszkodowania, oparte na porozumieniu z [...] kwietnia 2009 r., gdyż w tej dacie stronom przysługiwało roszczenie o odszkodowanie w trybie specustawy i mogły

tym roszczeniem swobodnie dysponować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. orzekająca o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położnej w W. przy ul. [...] przeznaczonej pod inwestycję drogową i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzja powyższa wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), powoływanego dalej jako "kpa", zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę

do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego,

a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej brak było, zdaniem Sądu, przesłanek uzasadniających zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest

z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym

i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika

z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji,

czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym,

które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r.

III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz. 99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających

na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje

merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna

do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art.136 przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ

na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia

tych dwóch przesłanek. Nie wszystkie jednak przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do zaliczenia do przesłanki co do koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy – organ odwoławczy może bowiem w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest

zatem dopuszczalne stosowanie w tym wypadku wykładni rozszerzającej.

Wobec tego podkreślenia wymaga, że sama konieczność uzupełnienia dowodów

nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy

do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stąd konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego

do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05).

Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne

dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg ten stanowi istotne ograniczenie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest

do wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12 str. 525).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są uzasadnione bowiem organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenia organu odwoławczego dotyczące naruszenia przez organ I instancji

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełną ocenę kompletności sporządzonego

w sprawie operatu szacunkowego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

poprzez nierozstrzygnięcie w zakresie własności i zasadności przyznania odszkodowania za przyłącze energetyczne zmierzały zdaniem Sądu jedynie

do niepodjęcia decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Organ I instancji zdaniem organu odwoławczego dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez zaniżenie należnego odszkodowania w drodze niezasadnego potrącenia, a powinien przyznać stronom odszkodowanie w pełnej wysokości. Organ odwoławczy przedstawił własną i odmienną w stosunku do organu

I instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wypowiedział się bowiem odmiennie w stosunku do organu pierwszej instancji oceniając odmiennie materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego oraz treść porozumienia z dnia 6 kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym organ odwoławczy winien przy rozstrzyganiu sprawy

na skutek wniesionego odwołania dokonać uzupełnienia materiału dowodowego – jeżeli uznał to za konieczne, a następnie winien go ocenić przedstawiając motywy rozstrzygnięcia stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia i tym samym naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Zważywszy na powyższe należy podnieść, że organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich aspektów sprawy i wydając zaskarżoną decyzję naruszając prawo "zwolnił się z obowiązku" merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Reasumując, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadania całokształtu formalno-prawnego przedmiotowej sprawy

po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego

Wskazać należy, że jeśli Wojewoda miał jakiekolwiek wątpliwości związane

z niedostatecznym, jego zdaniem, wyjaśnieniem stanu faktycznego niniejszej sprawy,

to powinien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 k.p.a., czego jednak nie uczynił. Wojewoda nie uzasadnił również z jakiego powodu nie skorzystał z uprawnień jakie daje mu art. 136 k.p.a., do czego był przecież zobligowany.

W tej sytuacji koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze uznając,

że ich przeprowadzenie nie jest niezbędne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.