Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1336/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140 i art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] 2013 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak sprawy [...] Prezydent Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta) – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosków: M. D. i R. T. z dnia 14 stycznia 2005 r.; W. K., Z. N., M. M. z dnia 13 grudnia 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004 r. (znak [...]) – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m² z [...] kondygnacjami [...] (w tym parking [...]) w granicach nieruchomości, przewidzianej do realizacji na działkach numer [...] (ark. [...], obręb [...]) położonych w [...] przy ul. [...] - ul. [...], wydanej na rzecz A Sp. z o.o., która została następnie przeniesiona decyzją z dnia [...] 2006 r. na rzecz spółki B Sp. z o.o., a dalej decyzją z dnia [...] 2010 r. na rzecz spółki C Sp. z o.o. Decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a).

Organ I instancji stwierdził w osnowie decyzji, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] 2004 r. na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, m.in. wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] 2008 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. umorzył wznowione postępowanie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, orzekając w instancji odwoławczej, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało Prezydentowi Miasta sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że istnienie jednej z opisanych w art. 146 k.p.a. przesłanek nie wyłącza obowiązku wznowienia postępowania i choć upływ określonych w art. 146 § 1 k.p.a. terminów powoduje niemożność uchylenia decyzji ostatecznej, to organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, a także pełnego, prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Organ następnie wyjaśnił, że prowadząc dalej wznowione postępowanie, stwierdził podstawy do jego zawieszenia z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu postępowaniem z wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004 r., co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] 2012 r., a z kolei po wydaniu ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. podjął wznowione postępowanie, które zakończył decyzją z dnia [...] 2013 r.

Jako powód odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] 2004 r. organ I instancji wskazał ustalenie, że wnioskodawcom - właścicielom nieruchomości położonych pod drugiej stronie ul. [...] i ul. [...] względem planowanej inwestycji nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nowa zabudowa nie oddziałuje na ich nieruchomości i ogranicza ich w zabudowie przedmiotowych działek. Organ stwierdził, że tylko ograniczenia w prawie zabudowy wynikające z wprowadzającego je przepisu prawnego determinują istnienie interesu prawnego, który ma charakter materialnoprawny, a w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] 2004 r. organ nie dysponował danymi umożliwiającymi jednoznaczne stwierdzenie potrzeby ochrony interesu prawnego właścicieli działek położonych pod drugiej stronie ulic, które nie przylegają do terenu inwestycji.

Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez podmioty wnioskujące o wznowienie postępowania, stwierdził, że wskazywane okoliczności, jak możliwość ograniczenia korzystania z ich własnych nieruchomości poprzez negatywne oddziaływanie – polegające w szczególności na pozbawieniu dostępu do światła słonecznego, zwiększonej emisji hałasu, zanieczyszczeń, zwiększonym ruchu drogowym i naruszeniu warunków gruntowych – a także możliwość pogorszenia warunków życia oraz obniżenia wartości ich nieruchomości w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, stanowić mogą jedynie naruszenie interesów faktycznych, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W tym zakresie organ podniósł, że interes prawny uzasadniający uczestnictwo w postepowaniu na prawach strony musi być indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a nie tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Nadto, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wyjaśnił, że argumenty stron wznowionego postępowania dotyczą zagadnień regulowanych przepisami prawa budowlanego i ochrony środowiska "wynikającymi z uzgodnienia projektu budowlanego, a zwłaszcza przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego", a przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy "nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na podstawie Prawa budowlanego". Dodatkowo odwołał się do stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając, że decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać przepisów określających warunki techniczne budynków, gdyż nie są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podniósł również, ze decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jak to wynika z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, zaś ustalone wskaźniki i parametry są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów decyzji i przepisów prawa ze szczególnym uwzględnieniem zacieniania i przesłaniania mogą ulec zmniejszeniu, zaś konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nastąpi na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu strony domagające się wznowienia postępowania nie podały argumentów wskazujących, że realizacji inwestycji na działkach położonych pod drugiej stronie ul. [...] oraz ul. [...] dotyczy interesu prawnego wnioskodawców, a nie interesu faktycznego, wobec czego nie występuje określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Odrębne odwołania od decyzji z dnia [...] 2013 r. wnieśli M. D. i W. K. zastępowany przez pełnomocnika procesowego.

M. D. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, przemawiające w jej ocenie za uznaniem wnioskodawców za strony postępowania, jak to miało miejsce przy wydaniu innych warunków zabudowy dla tego samego terenu i inwestora. W jej ocenie organ pomija fakt, że wnioskodawcy znajdują się w sferze oddziaływania tak dużego obiektu i to bez wydanej decyzji środowiskowej; głębokie wykopy zagrażają "ich" budynkowi położonemu przy ul. [...] i odległość pomiędzy planowanym budynkiem a budynkiem przy ul. [...] jest niezgodna z przepisami – wynosi 8 m, a nie 16 m, o czym wiedzą inwestor i organ ubiegający się o zgodę Ministra Budownictwa na odstępstwo od przepisów budowlanych.

Ponadto podtrzymała zarzuty dotyczące naruszenia prywatności i dostępu do światła słonecznego.

W. K. zarzucił natomiast naruszenie art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt k.p.a. poprzez odmowę uznania go za stronę postępowania oraz błędne uznanie, że domagający się wznowienia postępowania nie podali argumentów wskazujących, że realizacja przedmiotowej inwestycji dotyczy ich interesu prawnego i w konsekwencji odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu przedstawił stanowisko orzecznictwa oraz szczegółową argumentację przemawiającą za tym, że nieruchomości wnioskodawców znajdują się w potencjalnym obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem związane z realizacją tej inwestycji uciążliwości znacznie przekraczając będą granice zajmowanej przez inwestora nieruchomości poprzez naruszenie konstrukcji nieruchomości skarżącego oraz pozbawienie odpowiedniego nasłonecznienia, a także przekroczenie norm hałasu. Podsumowując zarzuty, wnioskodawca stwierdził, że nie ma najmniejszej wątpliwości, iż budynki zlokalizowane po przeciwnej stornie, tj. przy ul. [...] i ul. [...] znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a właściciele nieruchomości posadowionych na tym terenie winni zostać uznani za strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr sprawy [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2004 r. (znak [...]), którą ustalono na rzecz spółki A Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr sprawy [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. D. i odwołania W. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że takie okoliczności, jak podnoszone we wniosku podmiotów domagających się wznowienia postępowania oraz w złożonych odwołaniach – tj. ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia – mogą uzasadniać po stronie wnoszących odwołanie istnienie interesu faktycznego, co oznacza, że są oni zainteresowani załatwieniem sprawy, jednak tego zainteresowania nie mogą poprzeć przepisami prawa. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ani zarzut ewentualnego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, ani pozostałe zarzuty, jako dotyczące kategorii regulowanych przez przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy z zakresu ochrony środowiska "wynikające z uzgodnienia projektu budowlanego i przywołane już przepisy wykonawcze" nie mogą być rozpatrywane przez Kolegium, które nie jest w tym zakresie organem właściwym.

Kolegium – podobnie jak organ I instancji – stwierdziło, że wnoszący odwołanie nie wykazali w ogóle, jaki ich interes prawny uległby naruszeniu przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium przytoczyło analogiczne do sformułowanych przez Prezydenta Miasta poglądy dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2014 r. W. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), domagał się jej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i "rozstrzygnięcie istoty wprawy", ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania" , a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 6-art. 8 i art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie i w konsekwencji, ze nie może on uzyskać statusu strony;

2)art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej.

W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie najistotniejsze jest, iż strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ustala się poprzez odniesienie się do potencjalnego obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy nie da się go precyzyjnie ustalić ani wskazać skończonej liczby interesów faktycznych i prawnych, których może dotyczyć inwestycja. W konsekwencji skarżący stwierdził, że zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji w gęstej zabudowie miejskiej niedopuszczalne jest określanie skrajnie niewielkiej liczby stron postępowania, gdyż planowana inwestycja może przecież mieć wpływ nie tylko na tereny bezpośrednio przyległe, ale i na dalsze działki, a przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym, zaś prawidłowość takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo.

Dalej podniósł, że oddziaływanie na nieruchomość skarżącego wynika z faktu, iż uciążliwość planowanej inwestycji znacznie będzie przekraczać grancie zajmowanej przez inwestora nieruchomości - poprzez naruszenie konstrukcji nieruchomości skarżącego oraz pozbawienie jej "odpowiedniego nasłonecznienia" w zakresie ustalonym rozporządzaniem Ministra Infrastruktury [z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75, poz. 690, z późn. zm.), dalej: warunki techniczne budynków], a bezpośrednim dowodem naruszenia w przedmiotowym postępowaniu § 60 ust. 1 tego rozporządzenia jest analiza nasłonecznienia lokali mieszkalnych pierwszego piętra w budynkach nr [...] przy ul.[...] w [...], zgodnie z którą nie jest zachowany warunek czasu nasłonecznienia tych lokali mieszkalnych. Podobnie odwołał się do analizy oddziaływania głębokiego wykopu (wskazując, że obydwie analizy znajdują się w aktach sprawy), która wskazuje na to, że nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...] znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, wobec czego ich właściciele powinni być uznani za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, a zatem i we wznowionym postępowaniu, gdyż jest to ta sama sprawa, co rozpatrywana w postępowaniu zwykłym, jak na to wskazał tutejszy Sąd we wcześniejszym wyroku wydanym w tej sprawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 833/05.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu inwestycja na nieruchomości przy ul. [...] - ul. [...] nie ogranicza w żaden sposób możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, a ponadto położona jest w ścisłym centrum miasta zabudowanego budynkami mieszkalno-usługowo-handlowymi i nie dobiega od sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie.

Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji, ponadto wnosząc o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2726/13 toczy się postępowanie na skutek skargi kasacyjnej złożonej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 155/13, którym zostały uchylone obydwie decyzje wydane przez Kolegium w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Uczestnik postępowania argumentował, że jeżeli wyrok z dnia 5 czerwca 2013 r. się uprawomocni, to ponownie badana będzie w trybie nadzwyczajnym kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje bezprzedmiotowość wznowionego postępowania, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego sprzeciwia się wnioskowi inwestora o zawieszenie niniejszego postępowania sadowego i wniósł o nieuwzględnienie wniosku, a nadto podtrzymał dotychczasowe wnioski i argumentację. Sam skarżący natomiast poparł stanowisko swojego pełnomocnika, a nadto zwrócił uwagę na to, że działania organów w kwestii ustalenia kręgu uczestników postępowania są wybiórcze i patologiczne, wobec czego wnosi również o dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości tych działań także z punktu widzenia ewentualnej możliwości popełnienia przestępstwa.

Uczestnicy postępowania zajęli następujące stanowisko:

- M. D. poparła stanowisko skarżącego i odwołała się również do orzeczeń wydanych w związku z tą sprawą przez sądy administracyjne;

- M. M. poparła skargę,

- inwestor (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego) wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 22 października 2014 r.

Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 29 października 2014 r. Sąd oddalił wniosek o zwieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 przywołanej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem wyczerpania przez działania piastunów organów administracji lub pracowników urzędów za pomocą których organy wykonują swoje zadania. Kompetencje te należą bowiem do organów prokuratury i sądów karnych. Dodać należy, że skarżący, który zgłosił taki wniosek, jest w sprawie reprezentowany przez pełnomocnika procesowego w osobie adwokata, który z racji wykonywanego zawodu powinien dysponować niezbędną wiedzą z dziedziny prawa karnego, a mimo to w żaden sposób nie uściślił wniosku skarżącego ani nie ukierunkował ewentualnych oczekiwanych co do działań tutejszego Sądu w tym względzie. Dlatego też w tym zakresie wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Sąd administracyjny nie jest właściwy do specjalistycznego analizowania określonych stanów faktycznych pod kątem wypełniania znamion bliżej nieokreślonych czynów zabronionych, a stan faktyczny [...] [sprawy] nie wskazuje prima facie na to, że w sposób oczywisty został popełniony jakiś czyn zabroniony noszący znamiona konkretnego przestępstwa - jak można co najwyżej spekulować, skarżącemu mogłoby chodzić np. o przestępstwo przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków (art. 231 § 1 Kodeksu karnego). Z kolei możliwość skierowania do właściwych organów lub ich organów zwierzchnich (a zatem wyłącznie organów, których rozstrzygnięcia lub zaniechanie są przedmiotem rozpoznawania przed sądem administracyjnym) tzw. wystąpienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 p.p.s.a., jest fakultatywne i dopuszczalne jedynie w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie.

W tym miejscu warto również zaznaczyć, że sąd administracyjny co do zasady nie może zastępować organów w załatwianiu spraw administracyjnych (pewnego rodzaju wyjątek zawarty jest w art. 154 § 2 p.p.s.a), wobec czego żądanie "uchylenia zaskarżonej decyzji [...] oraz decyzji ją poprzedzającej i rozstrzygnięcia istoty sprawy" również nie mogło zostać uwzględnione.

Co się tyczy wydanego na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, znajduje ono swoje oparcie w treści art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 162 p.p.s.a. i zgodnie z art. 163 § 1 w zw. z art. 197 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie wymaga ono uzasadnienia, gdyż nie jest zaskarżalne odrębnym zażaleniem i może być kwestionowane jedynie w trybie art. 191 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie wystarczy jedynie wspomnieć, że jeżeli w toku prowadzenia wznowionego postępowania dojdzie wcześniej do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w drodze wydania decyzji ostatecznej przez Kolegium w tym przedmiocie, okoliczność taka będzie stanowiła podstawę do umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (i odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego we wznowionym postępowaniu administracyjnym, zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] września 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r., którą organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 2004 r. o warunkach zabudowy dla szczegółowo opisanie w tej decyzji inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m² z [...] kondygnacjami [...] (w tym parking [...]) w granicach nieruchomości, przewidzianej do realizacji na działkach położonych w [...] przy ul. [...] - ul. [...]. Organy w tym zakresie uznały, że podmioty, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania, w tym skarżący W. K. i uczestnik postępowania M. D., nie były stronami postępowania zwykłego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji nie były również stronami we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia budowlanego.

Podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w przypadku Kolegium również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., których zastosowanie było konsekwencją uznania przez organy, że skarżący (oraz inne podmioty domagające się wznowienia postępowania) nie mają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.), jak to ostatecznie miało miejsce w niniejszej sprawie, a następnie w toku wznowionego postępowania zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Stroną wznowionego postępowania jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, ale także – stosownie do art. 28 k.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania i zakończenia go określonym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Natomiast w razie stwierdzenia w toku wznowionego postępowania, że podanie nie pochodzi od strony postępowania, lecz od pomiotu, który takiego statusu nie ma, organ powinien umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wznowione postępowanie.

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Co więcej, dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie, co trafnie zauważył tutejszy Sąd w uzasadnieniu wcześniej wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 833/05, a podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06 (orzeczenia dostępne jw.).

Krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinien być ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 135/10 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak już wspomniano, trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1505/07, (orzeczenie dostępne jw.). Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w szczególności również właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt 20/95, ONSA 1996/2/54). Co więcej, w ocenie tutejszego Sądu stronami takiego postępowania mogą być także właściciele czy użytkownicy wieczyści (posiadacze samoistni) nieruchomości (działek), które wprawdzie nie graniczą z terenem inwestycji (bezpośrednie sąsiedztwo), dla którego ustalane są warunki zabudowy, ale i inne, na które inwestycja taka może potencjalnie negatywnie oddziaływać, a zatem takie, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej zabudowy (sąsiedztwo dalsze).

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości występujących w sąsiedztwie (obszarze oddziaływania inwestycji). Wiążący charakter tego rodzaju decyzji jest oczywisty, gdyż określa dopuszczalny sposób zabudowy, z którym projekt budowlany musi być zgodny, jak o tym stanowi przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja taka sama w sobie nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc i sposobu użytkowania, zagospodarowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok tutejszego Sadu Poznaniu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzecznictwo - wyrok dostępny jw.).

Takim przepisem z zakresu materialnego prawa cywilnego jest w szczególności art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Nie można nie zauważyć, że ta norma także – podobnie jak zasada tzw. dobrego sąsiedztwa na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych ma na celu harmonizowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich i ochronę właścicieli działek sąsiednich. Również na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stawiać tezy, że służy ona jedynie realizacji prawa właściciela do zagospodarowania jego działki, przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w równym zakresie przewiduje zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak i prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W konsekwencji osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11 - dostępny jw.). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 Kodeksu cywilnego i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich (w szerokim tego słowa znaczeniu), na takie odziaływanie inwestycji narażonych, a zatem znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (planowanej zabudowy), tym bardziej, jeżeli warunki planowanej inwestycji mogą prowadzić do ograniczenia prawa zagospodarowania i zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Rozmiar planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o znacznych gabarytach i powierzchni sprzedaży - z [...] kondygnacjami [...] (w tym parking [...]) na działkach nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] - ul. [...], co do której inwestor uzyskał odstępstwo (okoliczność niesporna pomiędzy stronami, znana również Sądowi z urzędu – sprawa o sygn. akt II SA/Po 238/08) od przepisów warunków technicznych budynków w zakresie zmniejszenia odległości pomiędzy budynkami oraz przekroczenia dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej w części handlowej, a także w zakresie oddymiania i ochrony przeciwpożarowej garażu – w sposób oczywisty oddziałuje na sąsiadujące z terenem inwestycji (co nie wymaga graniczenia - bezpośredniego przylegania budynków) nieruchomości znajdujące się po drugiej stronie ul. [...] (a także budynek przy ul. [...]). Oddziaływanie takiej inwestycji niewątpliwie wykracza poza teren, na którym zlokalizowane jest przedsięwzięcie, nie zamyka się w granicach tego terenu. Bezsprzecznie właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie tak oddziałującego na otoczenie przedsięwzięcia, jak planowane przez inwestora mają prawo brać udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji zainicjować i być stronami wznowionego postępowania w tym przedmiocie – dla takiej inwestycji, która w szczególności ze względu na swoje gabaryty i lokalizację będzie wymagała uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Zrealizowanie inwestycji w takim kształcie może bowiem doprowadzić do ograniczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości w możliwości korzystania z ich nieruchomości, w tym również w zakresie zagospodarowania oraz zabudowy tych nieruchomości.

Tego rodzaju interes prawny skarżącego jest indywidualny i aktualny - bezpośrednio zachodzący w wyniku planowania inwestycji w kształcie wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004 r. Skarżący ma też prawo aktualnie, właśnie na etapie wznowionego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zabiegać o to, by właśnie jego interes prawny nie został naruszony wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy w określonym kształcie. Prawo to nie może doznać ograniczenia z uwagi na treść przepisu art. 151 § 2 k.p.a., nawet jeżeli taki przepis w dane sprawie znajdzie zastosowanie, bowiem czym innym jest stwierdzenie określonych wad postepowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji (merytoryczne uznanie zasadności twierdzeń strony domagającej się wznowienia), a czym innym ewentualny ustawowy brak możliwości uchylenia takiej decyzji w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania.

Przedstawione okoliczności wskazują na naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów prawa procesowego art. 28 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś w przypadku Kolegium również przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym naruszenia te powiązane były z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało swoje źródło w nieadekwatnej do rzeczywistości oceny stanu faktycznego, pomijającym również wnioski wynikające z wyżej przywołanych przepisów ustaw szczególnych (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego) oraz Kodeksu cywilnego; przy tym w sposób niepełny i wybiórczy została przedstawiona argumentacja organów, a szczególnie Kolegium, w zakresie motywów stwierdzania braku po stronie skarżącego i innych uczestników wznowionego postępowania administracyjnego (żądających wznowienia postępowania) interesu prawnego i odmówienia im przymiotu strony postępowania. Naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zdeterminowały formalny kierunek rozstrzygnięcia, stanowiąc tamę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wynikającym z podstawy wznowienia. Naprawa stwierdzonych uchybień wymaga zaś przeprowadzenia ponownie postępowania przez organy obydwu instancji, jak tego wymaga art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią, że skarżącemu, będącemu właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania terenu inwestycji, przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004 r. i nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z takiego powodu, jaki wskazały w sprawie obydwa organy, tj. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej. W konsekwencji przeprowadzą postępowanie z zapewnieniem udziału w nim wszystkich ustalonych podmiotów, które powinny w nim wziąć udział na prawach strony obok inwestora, a następnie należycie ocenią całokształt okoliczności sprawy i rozstrzygną co do jej istoty, a w tym co do dalszego bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, również odnosząc się do treści art. 151 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji. Co do możliwości wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w punkcie III sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze treść wniosku, wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę skarżącą oraz fakt korzystania z pomocy prawnej adwokata.