Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 162/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1191/16 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok, jak również zaskarżoną decyzję, a także decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1191/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy K. – P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem, m.in. nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność A. W.. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Prezydenta Miasta K. (decyzja z dnia [...] marca 1981 r. nr [...]), ale orzekając z kolei w trybie wznowienia postępowania, Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], uchylił w/w decyzje, nakazując jednocześnie organowi pierwszej instancji wydanie nowej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Tym samym, z dniem uprawomocnienia się powyższej decyzji z 1982 r., decyzja o wywłaszczeniu przestała obowiązywać a nowa decyzja w tym przedmiocie nigdy nie została wydana, chociaż, decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy K. – P. orzekł o odszkodowaniu na rzecz A. W.– jako właścicielki w/w nieruchomości - w formie oddania jej w użytkowanie wieczyste działki zamiennej oraz przyznał jej kwotę [...] zł z tytułu wyrównania wartości obu nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – P. oddał nieruchomość, stanowiącą m. in. działkę nr [...] z obrębu [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]), w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K.. Umowa notarialna w tym przedmiocie została zawarta przez przedstawicieli Spółdzielni i Zarządu Gminy Miasta K. w dniu [...] listopada 1991 r. (Rep. A II nr [...]) a wpisania prawa do księgi wieczystej KW [...] dokonano w dniu [...] grudnia 1991 r.

W dniu 1 czerwca 2000 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), wydał decyzję nr [...] o nabyciu przez Gminę K. - z mocy prawa - nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] jako działki o numerach: [...], położonej w jednostce ewidencyjnej K.-P., obrębie nr [...], a które to działki po zmianach ewidencyjnych stanowiły części działek: o numerach: [...] w obrębie nr [...] K.-P..

W dniu [...] grudnia 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] znak: [...], orzekając na wniosek W. W. (następcy prawnego A.W.), stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2000 r. – w części dotyczącej obecnej działki nr [...]z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej K.-P., a rozpoznając sprawę – na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie – decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], ten sam organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W ocenie Ministra, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. - w kontrolowanej części - wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art.156 § pkt 2 k.p.a. Została ona bowiem wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe,) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się - w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa - mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Skoro zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że nie zostało ponownie przeprowadzone postępowanie w sprawie wywłaszczenia powyższej nieruchomości i nie zostały też przedstawione dokumenty świadczące o zaskarżeniu, czy wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. to brak było podstaw do przyjęcia, że istniały podstawy do komunalizacji działki (o obecnym numerze [...]). Działka ta nie należała bowiem do Skarbu Państwa a to prowadziło do wniosku, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. - w kontrolowanej części - była obarczona wadą kwalifikowaną, to jest rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.

Jednocześnie, badając przesłanki określone w art. 156 § 2 k..p. a., organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nie mogło być w tym przypadku uznane za tego rodzaju skutek prawny oddanie nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste. Podstawą zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1991 r. Rep. A Nr II [...], a następnie ujawnienie prawa w księdze wieczystej w dniu 5 grudnia 1991 r. była bowiem decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...] grudnia 1989 r. Nr [...] orzekająca o oddaniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste szeregu działek, w tym działki nr [...] (pkt I i II aktu). Zatem – jak wywodził organ - kontrolowana decyzja komunalizacyjna nie mogła być uznana za podstawę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste ani za podstawę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. Bezpośrednią i jedyną podstawą oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było bowiem – jak podkreślił organ - orzeczenie podjęte przed datą wydania kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej.

W związku z tym za niezasadny organ uznał zarzut, zawarty we wniosku Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczący nieuwzględnienia prawa użytkownika wieczystego, chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rozpoznając ponownie sprawę, organ nie znalazł również podstaw do zastosowania w analizowanej sytuacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym orzeczono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż – jak przyjął - decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, nie była zatem źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreowała tego prawa. Jej celem było jedynie potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Przyjmując nawet, że decyzja taka miała charakter mieszany, Minister podniósł, iż w w/w wyroku nie zostało przesądzone, jaki termin ma być brany pod uwagę i nie dano organom, stosującym prawo, wskazówek dla jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku posłużył się nieostrą przesłanką "znacznego upływu czasu" i nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Wobec powyższego - zdaniem organu - powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mógł mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie, co oznaczało, że upływ czasu, jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2000 r., nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa -reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których zarzucono organowi naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 30 września 2016 r. uczestnik postępowania W.W. również wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a’) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one uzasadnione.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. - w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K.-P. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie stwierdził jej nieważność w w/w części.

Brak natomiast poczynienia przez organ nadzorczy ustaleń w odniesieniu do orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i jego realizacji, nie stanowił – zdaniem Sądu - o naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji komunalizacyjnej - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - istotne było wyłącznie ustalenie czy Skarb Państwa legitymował się prawem własności w stosunku do działki nr [...], czy też stanowiła ona własność osoby fizycznej. Problematyka wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, i wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a wywłaszczonym – jak wywodził Sąd – należała bowiem do sfery innego postepowania i pozostawała poza granicami sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Powoływany zaś w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12) dotyczył odmiennego stanu faktycznego. Sąd w tym wyroku - jak wywodził Sąd Wojewódzki - wprawdzie stwierdził, że wypłata odszkodowania nie stanowi podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji, a do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże stwierdzenie to odnosiło się do kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość. Niniejsza natomiast sprawa dotyczyła wprawdzie decyzji również kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, ale dotyczącej komunalizacji nieruchomości, a nie ustalającej odszkodowanie za jej przejęcie.

Odnosząc się do art. 156 § 2 k.p.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, że co prawda to na podstawie aktu notarialnego z dnia [...]listopada 1991 r. Rep. A Nr II [...] zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie prawo użytkowania wieczystego, które w dniu 5 grudnia 1991 r. ujawnione zostało w księdze wieczystej nr KW [...], jednak skoro podstawą sporządzenia tego aktu nie była decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 2000 r., lecz decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]grudnia 1989 r. nr [...] orzekająca o oddaniu wskazanej Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste szeregu działek, w tym działki nr [...] (obecnie [...]), to nie można było uznać, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowiło w tym wypadku nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2000 r.

Prawidłowo też – zdaniem Sądu - organ administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie było można wprost zastosować wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13). Wprawdzie zgodzić się bowiem trzeba było ze skarżącymi, że od wydania decyzji komunalizacyjnej nastąpił znaczny upływ czasu w rozumieniu, o jakim mowa jest w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale wbrew jednak twierdzeniom skarżących - decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, co oznaczało, iż stwierdza ona jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jej element konstytutywny przejawiał się zaś w tym, że decyzja ta umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł a zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13) jako odnoszący się do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, nie mógł mieć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd nadmienił, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego był wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje zaś przede wszystkim do ustawodawcy a chociaż w doktrynie nieraz podnosi się, że w takiej sytuacji organy, stosujące prawo, winny poszukiwać możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to – zdaniem Sądu - brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można było zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy, zwłaszcza, że Trybunał nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, a także przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.- wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów postępowania jak art. 77§1 w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że brak zaistnienia przesłanek cyt. przepisu w niniejszej sprawie w związku z brakiem uznania, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca.2000 r., skoro podstawą oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste była decyzja podjęta w dniu [...] grudnia 1989r. (przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej),

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Ponadto dalszej części skargi kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie użytkowania wieczystego jako nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej, bowiem z samego faktu, iż użytkowanie wieczyste zostało ustalone zanim wydano decyzję komunalizacyjną nie można wyciągać wniosku, że nie stanowi ono nieodwracalnego skutku prawnego uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Wskazując powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano w szczególności, że doszło do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] b. gm. kat. [...] (stanowiącej obecnie m.in. działkę nr [...] w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K. P.) i jego pełnej realizacji. Obejmowało ono oddanie w użytkowanie wieczyste działki zamiennej oznaczonej jako działka nr [...] i dopłatę kwoty [...] zł. Dodatkowo też W. W. wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego dotyczącego tej działki i dokonał jej sprzedaży, chociaż działka nr [...], jak sam wywodził, nie należała mu się.

Autor skargi kasacyjnej podnosił również, że z istoty prawa użytkowania wieczystego wynika, iż nie może ono współistnieć na gruncie, który w części jest własnością jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa, a w części osoby fizycznej. Tym bardziej więc nie może istnieć na gruncie będącym wyłączną własnością osoby fizycznej.

Zdaniem skarżących, również z samego faktu, iż użytkowanie wieczyste zostało ustalone zanim wydano decyzję komunalizacyjną, nie można było wyciągać wniosku, iż nie stanowiło ono nieodwracalnego skutku prawnego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wywołało bowiem skutki w zakresie prawa cywilnego, którego efektem - de facto - będzie pozbawienie użytkownika wieczystego tytułu prawnego do nieruchomości.

Poza tym skarżący stali na stanowisku, iż w stosunku do decyzji komunalizacyjnej mógł mieć zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.( sygn. akt

P 43/16) oraz teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12).

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona, natomiast uczestnika postępowania – W.W. w piśmie procesowym wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i chociaż autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z wymienionych przez niego zarzutów miały charakter materialnoprawny a które – procesowy, skarga kasacyjna – w zakresie obrazy prawa materialnego - okazała się skuteczną. Zgodzić się bowiem trzeba ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie zarówno organ nadzoru, to jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i następnie Sąd Wojewódzki błędnie nie zastosowali art. 156 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji m. in., gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie to nie zostało wprawdzie zdefiniowane ustawowo, ale w orzecznictwie i doktrynie od szeregu lat utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Z reguły zatem tradycyjnie przyjmuje się, że skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega na tym, iż organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia - na drodze postępowania administracyjnego - skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji. Wskazać jednakże w tym miejscu trzeba, że - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93) - w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego, konieczne jest wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

Powyższa reguła postępowania ma – zdaniem składu orzekającego – szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Jej specyfika polega bowiem na tym, że w związku z wydaniem przez Naczelnika Dzielnicy K. – P. decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem, m.in. nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność A. W. i utrzymaniem tej decyzji w mocy przez Prezydenta Miasta K. (decyzja z dnia [...] marca 1981 r. nr [...]), został ujawniony w księdze wieczystej, prowadzonej dla w/w nieruchomości, Skarb Państwa jako jej właściciel. Wprawdzie przy tym, orzekając w trybie wznowienia postępowania, Prezydent Miasta K., ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], uchylił w/w decyzje wywłaszczeniowe, nakazując jednocześnie organowi pierwszej instancji wydanie nowej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak nie dokonano wykreślenia z księgi wieczystej wpisu Skarbu Państwa – jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Powyższe skutkowało zaś tym, że mimo, iż nigdy później nie została wydana w tym przypadku kolejna decyzja orzekająca o wywłaszczeniu (chociaż decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy K. – Podgórze ustalił na rzecz A. W. – właścicielki w/w nieruchomości – odszkodowanie poprzez oddanie jej w użytkowanie wieczyste działki zamiennej oraz przyznanie kwoty [...] zł z tytułu wyrównania wartości obu nieruchomości), istnienie powyższego wpisu legło u podstaw wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. Decyzją tą zaś Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – P. oddał nieruchomość, stanowiącą m. in. działkę nr [...] z obrębu [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...]) w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. a umowa notarialna została w tym przedmiocie zawarta przez przedstawicieli Spółdzielni i Zarządu Gminy Miasta K. w dniu [...] listopada 1991 r. (Rep. A II nr [...]). Wpisania natomiast prawa do księgi wieczystej KW [...] dokonano w dniu 5 grudnia 1991 r. Znamienne jest przy tym, że – jak wynika z treści w/w umowy - jej strony działały w przeświadczeniu, iż własność oddawanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości należała do Skarbu Państwa, a następnie – z mocy samego prawa – stała się mieniem komunalnym. Wyjaśnić jednocześnie w tym miejscu trzeba, że wprawdzie kwestionowana decyzja komunalizacyjna (nr [...]) dotycząca m. in. obecnej działki nr [...] została wydana przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] czerwca 2000 r., ale w dacie sporządzania w/w umowy notarialnej z dnia [...] listopada 1991 r. oraz dokonywania konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej nie było jeszcze rzeczą rozstrzygniętą, czy gmina, powołując się na nabycie mienia - w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) – musi legitymować się stosowną decyzją deklaratoryjną. Przypomnieć bowiem wypada, iż powyższa kwestia była początkowo sporna w orzecznictwie Sądu Najwyższego i przykładowo można wskazać, że w uchwale z dnia 19 lutego 1991 r. (sygn. akt III CZP 3/91) Sąd Najwyższy przyjął, iż gmina staje się właścicielem mienia ogólnonarodowego (państwowego) określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 mimo niewydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie własności i może je sprzedać. Odmienne natomiast stanowisko (obecnie powszechnie dominujące) Sąd Najwyższy zajął dopiero w okresie późniejszym, uznając, że decyzja komunalizacyjna stanowi poświadczenie, że gmina stała się z mocy prawa (z dniem 27 maja 1990 r.) właścicielem określonego mienia i może je sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste, gdy decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie mienia przez gminę, stała się ostateczna (vide: uchwała SN z dnia 30 grudnia 1992 r. sygn.. akt III CZP 157/92 niepubl. i uchwała SN (7) z dnia 20 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93, OSNCP 1993, Nr 12, poz. 209).

W tej sytuacji zgodzić się więc wprawdzie trzeba, że decyzją, która bezpośrednio poprzedzała zawarcie w dniu 12 listopada 1991 r. umowy notarialnej była decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r., ale – co jest istotne - ponieważ decyzja ta nie odnosiła się w swym rozstrzygnięciu do kwestii własności nieruchomości a tylko orzekała o zezwoleniu na obciążenie jej prawem użytkowania wieczystego, a ponadto prawo to (wpis konstytutywny) powstało w dacie, w której nie było oczywiste, że dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gmina winna legitymować się w stosunku do mienia obciążanego deklaratoryjną decyzją komunalizacyjną wojewody, to należało uznać, iż ustanowienie w tym konkretnym stanie faktycznym prawa użytkowania wieczystego było następstwem komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. To zaś prowadzi do wniosku, że - w realiach rozpoznawanego stanu faktycznego – obecnie należy przyjąć, iż to decyzja komunalizacyjna wywołała skutek nieodwracalny. Słusznie bowiem podkreślają skarżący, że z istoty prawa użytkowania wieczystego wynika, iż nie może ono obciążać nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej. Zasadę tę w szczególności wyraża art. 232 kodeksu cywilnego, przewidując, że przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być tylko nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo ich związków.

Biorąc więc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż nie jest możliwa do przyjęcia sytuacja, w której – tak jak uznał to organ nadzoru i Sąd Wojewódzki - o skutkach nieodwracalnych można by w analizowanym przypadku mówić, ale dopiero w odniesieniu do decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki gruntu. Należy mieć bowiem na uwadze, iż stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji, w której brak jest aktu orzekającego o przejściu prawa własności spornego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, otwiera drogę uczestnikowi postępowania do żądania ujawnienia w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], jego prawa własności. Tym samym więc powoduje, że w księdze tej będzie wpisana jako właściciel nieruchomości osoba fizyczna przy jednoczesnym ujawnieniu obciążenia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w K.. Sytuacja taka jest zaś oczywiście prawnie niedopuszczalna.

Z kolei, jeśli przyjąć, że wpisanie prawa własności spornej nieruchomości na rzecz uczestnika postępowania będzie determinować wykreślenie z księgi wieczystej wpisu dotyczącego prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, to sytuacja taka tym bardziej będzie świadczyć o tym, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jest decyzją, o której można mówić, że wywiera nieodwracalne skutki prawne.

W związku z tym stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do poglądu, iż brak było w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., bo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowiło w tym przypadku nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., gdyż podstawą oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste była inna decyzja (decyzja z 1989 r.), nie było trafne.

Dokonując w niniejszej sprawie wykładni prawa, nie można też pominąć, że w prawdzie powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r.(sygn. akt I OSK 1585/12), w którym Sąd wyraził pogląd, iż jeżeli po stronie podmiotu przyznającego korzyść majątkową – w oparciu o decyzję obarczoną wadą nieważności – nastąpiło przedawnienie roszczenia o zwrot tej korzyści, to tym samym wystąpił nieodwracalny skutek prawny tej decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., istotnie dotyczył nieco innej sytuacji aniżeli ta, która była przedmiotem analizy w tej sprawie, bo odnosił się do decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i przyznaniu za nią odszkodowania, ale – zdaniem składu orzekającego – zawarta w tym wyroku wypowiedź Sądu, że dopuszczenie (cyt.): "aby z jednej strony na skutek stwierdzenia nieważności decyzji dana nieruchomość powracała po blisko trzydziestu latach do byłych właścicieli, a z drugiej, aby owi właściciele (lub ich spadkobiercy) zachowywali otrzymane w przeszłości korzyści majątkowe przyznane decyzją nieważną - bez możliwości skutecznego domagania się przez Skarb Państwa ich zwrotu w zwaloryzowanej wysokości - godzi jeszcze silniej we wspomnianą wyżej elementarną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP, jak również w zasadę dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), albowiem środki na odszkodowanie za przejętą nieruchomość pochodziły z danin publicznych uiszczanych przez wszystkich do tego zobowiązanych obywateli. Przede wszystkim jednak pozostaje to w niezgodzie z omówionym wcześniej art. 156 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzona została nieważność decyzji, która - jak wskazano - wywołała z upływem czasu nieodwracalne skutki w sferze prawnej, tj. w sferze praw majątkowych Skarbu Państwa, chronionych równo przez art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP" ma jednak pewną, swoistą wymowę. Odnosząc się bowiem do analizowanej sprawy, przypomnieć wypada, że pomimo braku wydania w tym przypadku decyzji wywłaszczeniowej, to jednak matka uczestnika postępowania otrzymała, decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r., odszkodowanie (" z tytułu wywłaszczenia") w postaci ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do działki zamiennej, oznaczonej jako działka nr [...] i dopłatę kwoty [...] zł. Jak podnosili zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, W. W. wystąpił następnie z wnioskiem o przekształcenie w/w prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i dokonał sprzedaży nieruchomości. Pomimo więc zatem, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był tożsamy ze stanem będącym przedmiotem rozważań w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1585/12, to jednak w obu sytuacjach, których te sprawy dotyczyły występowały pewne elementy wspólne. Polegały one na tym, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, objętej wnioskiem strony, wywoływałoby zaistnienie takiego stanu prawnego, który oznaczał, iż wnioskodawca postępowania nadzorczego (jego poprzednik prawny), a który otrzymał ze środków publicznych korzyść majątkową całkowicie bezpodstawnie, aktualnie nie mógłby być zobligowany do jej zwrotu.

Natomiast argumentacja, podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a odnosząca się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 43/16) nie była uzasadniona. W tym względzie przedstawiony wyżej wywód prawny, zawarty w zaskarżonym wyroku był wyczerpujący i zasadny a w związku z tym stanowisko w nim zajęte Naczelny Sąd Administracyjny przejmuje za własne.

Wbrew również twierdzeniom skarżących uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania, przewidziane art. 144 § 4 p.p.s.a. a poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie można było twierdzić, że organ nadzoru naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a faktu ten nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

Uznając zatem, że istota sprawy była w analizowanym stanie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.sa. – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy organ nadzoru winien zastosować wyżej przedstawioną wykładnią prawa materialnego.