Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 583/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
658
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 239 pkt 1 lit. a oraz art. 246 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 63/14 w przedmiocie prawa pomocy w sprawie ze skargi Z.R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia [...] czerwca 2013 r. i w przedmiocie wezwania strony do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2013 r. postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 63/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z.R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia [...] czerwca 2013 r. i w przedmiocie wezwania strony do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2013 r. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 26 sierpnia 2014 r.

Z.R. w dniu 14 stycznia 2015 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o przyznanie mu w niniejszej sprawie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 63/14 umorzył postępowanie z wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych oraz odmówił Z.R. przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym ustanowienie adwokata.

Na skutek sprzeciwu skarżącego, w/w postanowienie utraciło moc, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 63/14 umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz odmówił Z.R. przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał w pierwszej kolejności, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) przewiduje ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych o charakterze przedmiotowym, obejmującym poszczególne kategorie spraw. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków) dla strony skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących pomocy i opieki społecznej, jak w niniejszej sprawie. Tym samym, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w powyższym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał natomiast wniosek skarżącego o ustanowienie z urzędu pełnomocnika procesowego w postaci adwokata. W tym zakresie wskazał, że skarżący w latach 2009 – 2015 zainicjował znaczną ilość postępowań sądowoadministracyjnych, a mianowicie wniósł do Wydziału IV tutejszego Sądu około 500 skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw skargi strony zostały odrzucone, a więc nie doszło do ich merytorycznego rozpoznania. W tym samym okresie skarżący złożył również około 300 wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, część wniosków oddalono na podstawie art. 247 p.p.s.a. z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi, zaś większość wniosków rozpoznano, przyznając skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Analiza akt spraw zawisłych przed Sądem i rozpoznanych, w których reprezentował skarżącego wyznaczony z urzędu pełnomocnik, dowodzi tego, że w większości tych spraw składał on opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Równocześnie w dużej ilości spraw skarżący złożył również wnioski o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowanie sądowe, a także wnioski o dokonanie wykładni tych orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania. Ponadto skarżący wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przy czym po wyznaczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny innego Sądu, np. w Gliwicach czy w Opolu, celem rozpoznania sprawy, skarżący wnosił o wyłączenie sędziów również i tych Sądów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy rola sądu ogranicza się wprawdzie jedynie do oceny sytuacji materialnej skarżącego, tj. czy jest on w stanie ponieść ciężar kosztów postępowania, zaś o przyznaniu prawa pomocy decyduje ocena możliwości finansowych wnioskodawcy i zakres wniosku, jednakże tak szeroki dostęp do prawa pomocy w procedurze sądowoadministracyjnej wymaga szczególnie wnikliwej oceny pod kątem sposobu realizacji tego prawa przez skarżących. Niewątpliwie prawo dostępu do sądu, będąc jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Regulację oraz procedury ochrony wolności i praw człowieka określa Konstytucja RP, która klasyfikuje prawo do sądu wśród praw osobistych, jednocześnie postrzega je jako środek służący dochodzeniu określonych praw. Formą realizacji prawa do sądu jest analizowana instytucja prawa pomocy. Należy jednak podkreślić, że prawo dostępu do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku zrealizowane za każdą cenę. Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzecznictwie podkreślał, że podlega ono uprawnionym ograniczeniom: terminom ustawowym, okresom przedawnienia, zabezpieczeniom kosztów, regulacjom dotyczącym nieletnich (sprawa Związek Nauczycielstwa Polskiego przeciwko Polsce, wyrok ETPC z dnia 21 września 2004 r., skarga nr 42049/98). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. stwierdził, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który czyni z niego nienależyty użytek. Niedopuszczalne jest bowiem używanie uprawnień procesowych do celów innych od tych, które odpowiadają ich przeznaczeniu. W konsekwencji zachowanie, które jest formalnie zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie, co ma miejsce w rozważanym przypadku. Skarżący, jak zostało to wyżej wskazane, wniósł w okresie od 2009 r. do marca 2015 r. około 500 skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. Samo wnoszenie dużej ilości skarg automatycznie nie oznacza, że strona nadużywa prawa do sądu, albowiem nie można przy dokonywaniu takiej oceny abstrahować od ich charakteru, przy czym nie chodzi o dokonywanie jakiejkolwiek oceny zasadności skarg, ale o rodzaj zaskarżonych orzeczeń.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z urzędu jest mu wiadome, iż postępowania sądowe wszczęte skargami skarżącego wniesionymi na przestrzeni ostatnich 5 lat zostały w dużej części spraw zakończone postanowieniami odrzucającymi skargę np. z powodu niewyczerpania trybu postępowania, niedopuszczalności drogi sądowej. Dodać także należy, że skargi często mają tożsamą grafikę i układ tekstu. Z kolei analiza charakteru zaskarżanych rozstrzygnięć lub bezczynności i przewlekłości postępowania pozwala na przyjęcie, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, stanowiące cel sam w sobie. W świetle powyższych okoliczności uprawnione jest zatem stwierdzenie, że domaganie się przez skarżącego prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w niniejszej sprawie stanowi nadużycie tego prawa.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z.R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i wniósł o jego uchylenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego. Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Podkreślenia wymaga, iż generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie powinna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Należy podzielić pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 lipca 1980 r. o sygn. akt I CZ 99/1980 (publ. LEX nr 8257), że dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona powinna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania. Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym powinno mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie bowiem prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i powinno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona nie posiada rzeczywiście środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II FZ 103/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I FZ 26/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani do zwolnienia od kosztów sądowych. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (por. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, [w:] H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to powinno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym; Prokuratura i prawo, nr 11/2007). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swoich praw. Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Toruń 2011). Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy Z.R. jako nadużycie tego uprawnienia. Ilość i charakter spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie. Stwierdzić należy, że o ile sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego, licznych i merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, iż działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować powinna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd pierwszej instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które nie są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14, z dnia 18 grudnia 2014 r., I OZ 1163/14 i z dnia 19 grudnia 2014 r., I OZ 1179/14).

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że wniosek Z.R. o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia postępowania w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych wyjaśnić należy, że stosownie do art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Do takich spraw zalicza się niniejsza sprawa. Oznacza to, że w tej sytuacji nie zachodzi konieczność rozpoznawania wniosku strony o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, gdyż strona skarżąca jest zwolniona z obowiązku ponoszenia tych kosztów z mocy ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona, pomimo ustawowego zwolnienia jej od kosztów sądowych, składa w tym zakresie wniosek o przyznanie prawa pomocy, zasadnym jest umorzenie takiego postępowania, gdyż stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest ono bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.