Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2915/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 145
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 8 ust. 8 i 9, 4,5, 12, art.21 i art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP), należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy brak podstawy prawnej do wydania decyzji nie budził istotnych wątpliwości interpretacyjnych w chwili orzekania przez organ w trybie zwyczajnym.

TEZY

Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP), należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy brak podstawy prawnej do wydania decyzji nie budził istotnych wątpliwości interpretacyjnych w chwili orzekania przez organ w trybie zwyczajnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W.W. , B.S., M.J. i A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpatrzeniu odwołania W. [...] W., B. [...] S., M. [...] J. i A. K. (zwanych dalej "skarżącymi"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") nr [...] z [...] grudnia 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] lutego 1983 r. znak [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz A. i H. W. za przejętą nieruchomość na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] października 1980 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście N. i jego podziale na normatywne działki budowlane.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją z [...] lutego 1983 r. Naczelnik Miasta i Gminy N. orzekł o przyznaniu odszkodowania A. i H. małżeństwu W. w łącznej kwocie [...] zł (za grunt, nasadzenia zielone i składniki budowlane) za przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późń. zm., dalej: "Ustawa z 1972 r.") nieruchomość położoną w N. o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność A. i H. W.

II.2. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. W. W., B. S., M. J. i A. K. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] lutego 1983 r. wskazując na brak rozprawy administracyjnej oraz w późniejszym piśmie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

II.3. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1983 r. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest bezzasadny. Bezzasadność zarzutu wynika z obowiązujących wówczas zasad wypłacania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 5 ust. 2 Ustawy z 1972 r. Organ I instancji podniósł, że poczynione w toku przedmiotowego postępowania przez organ nadzorczy ustalenia wzmocnione zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., nie pozwalają stwierdzić, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] lutego 1983 roku obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

II.4. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. złożyli W. W., B. S., M. J. i A. K.

II.5. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela stanowiska podniesionego w odwołaniu, iż w trybie przepisów Ustawy z 1972 r. brak było podstaw do wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości przejmowane. Należy zauważyć, że obowiązujący w dacie wydania decyzji o odszkodowaniu kodeks postępowania administracyjnego stanowił, iż organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 97). Ponadto art. 10 ust. 1 Ustawy z 1972 r. stanowił, że wypłacenie odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje zgodnie z przepisami ustawy o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej "Ustawy z 1958 r.") odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalano w drodze decyzji. Organ wskazał, że zwrot "bez podstawy prawnej" nie zawiera ustawowej definicji, a jego wypełnienie nastąpiło w doktrynie i judykaturze. Przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 Ustawy z 1972 r. wynika z przepisu art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Z treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej wynika domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją Ustawy z 1972 r. i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć obejmujących kwestię odszkodowania za grunt. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. przewidziała działanie z mocy prawa wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Minister powołał się przy tym na wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13. Jednocześnie Minister wskazał, że nawet gdyby przyznać rację pełnomocnikowi skarżących, że odszkodowanie za grunty przejmowane przez państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., wypłacane było na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu, to zauważyć należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się także wykaz odszkodowań. Tym samym organ wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania nie zmieni faktu, że odszkodowanie zostało ustalone i jak wynika z akt także wypłacone, bowiem w aktach znajduje się wykaz odszkodowań. Jak wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] lutego 1983 r. odszkodowanie na rzecz A. i H. W. zostało przyznane za składniki budowlane i naniesienia roślinne na podstawie opinii szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego tj. E. W. rzeczoznawcę ds. ogrodnictwa z listy Urzędu Wojewódzkiego w W., J. T. rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w C. ds. szacowania nieruchomości. W aktach znajdują się operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych w roku 1982. Organ wskazał także, że odszkodowanie za naniesienia budowlane i naniesienia roślinne zostało przyznane na podstawie znajdujących się w aktach operatów. Natomiast w aktach brak jest opinii za grunt. Tym samym nie można dokonać oceny przyznanego odszkodowania. Niepełny materiał dowodowy nie może przesądzać, że decyzja została wydana z naruszeniem procedury lub prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 69/16). Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dwie działki tj. działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 zostały nadane dzieciom A. i H. W. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż w trakcie procedowania w kwestii odszkodowania dopuścił się rażącego naruszenia przepisów. Strony brały czynny udział w postępowaniu, skoro wystąpiły o nadanie działek swoim dzieciom. Wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach Ustawy z 1972 r. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa z 1972 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. stanowiły, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy Ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania w Ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wypłaceniem odszkodowania. Wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach j trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie Ustawy z 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 Ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów Ustawy z 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Natomiast rację ma pełnomocnik skarżących, iż przepis art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. został znowelizowany przez art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1973r., Nr 48, poz. 282) w ten sposób, że skreślono art. 10 ust. 2 i 3, natomiast art. 10 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Odszkodowanie zostało przyznane na podstawie przepisów obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tym samym samo wskazanie w komparycji decyzji przepisu art. 10 ust. 2 Ustawy z 1972 r. nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do twierdzenia, iż ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość A. i H. W. Naczelnik Miasta i Gminy N. dopuścił się rażącego naruszenia prawa a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Minister wskazał ponadto, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje naruszały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] lutego 1983 r., względnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz decyzji Wojewody w całości a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa skarżący reprezentowani przez radcę prawnego zarzucili:

1. naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust.1 Ustawy z 1972 r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N.) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] lutego 1983 r. i przyjęcie, że odszkodowanie za nieruchomości które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ww. ustawy wypłacano na podstawie decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o Ustawę z 1958 r.;

2. naruszenie art, 156 §1 pkt. 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] lutego 1983 r. wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 Ustawy z 1972 r., a wiec przepisu, który utracił moc na mocy art. 4 ustawy z 1973 r.;

3. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i 23 Ustawy z 1958 r. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lutego 1983 r. i przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji o odszkodowaniu w trybie ww. ustawy brak rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

4. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 Ustawy z 1958 r. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] lutego 1983 r. i przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji o odszkodowaniu w trybie ww. ustawy - wydana decyzja nie narusza prawa rażąco pomimo braku sporządzenia elaboratu szacunkowego określającego wartość gruntu za który ustalono odszkodowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali w szczególności, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie Ustawy z 1972 r. nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani w przedmiocie odszkodowania. Podkreślił także, że Naczelnik Miasta i Gminy N. wydał decyzję w oparciu o przepis nieistniejący w dniu wydania. Zauważyli także, że w przedmiotowej sprawie nie odbyła się rozprawa administracyjna, o której mowa w art. 22 Ustawy z 1958 r., co stanowi rażące naruszenie prawa i jest również podstawą do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 1983 r. nie została sporządzona opinia biegłych dotycząca wartości wywłaszczonego gruntu.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] lutego 1983 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa lub bez podstawy prawnej.

IV.3.1. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach takich nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2003 r., I SA 3087/01 oraz z 13 marca 2014 r., I OSK 461/13 - CBOSA). W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.2. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to należy wskazać, że chodzi o przypadki, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14, CBOSA). Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy przy braku odpowiedniej normy prawa materialnego lub procesowego, upoważniającej do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji – decyzja administracyjna została wydana (por. np. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2013, rozdział 3.2.3.). Należy podkreślić, że brak wskazania lub błędne powołanie podstawy decyzji stanowi li tylko wadę decyzji, która może być rozważana przez pryzmat zwykłych uchybień proceduralnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. z art. 107 § 1 k.p.a.; por. np. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, Legalis, teza 10 do art. 156). Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza omówioną wyżej zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP), należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Innymi słowy, chodzi o sytuację, gdy brak podstaw do wydania decyzji nie budził istotnych wątpliwości interpretacyjnych w chwili orzekania przez organ w trybie zwyczajnym. Warto podkreślić, że takie wątpliwości nie są zjawiskiem rzadkim w praktyce. Obecnie dotyczy to przykładowo rozbieżności w kwestii, czy w danej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, czy też winien być podjęty inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. (zob. np. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z: 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21 oraz z 9 grudnia 2013 r., I OPS 4/13, ONSAiWSA 2014/3/35). Za ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydanie jej bez podstawy prawnej do przypadków naruszenia jasnych norm kompetencyjnych przemawiają również argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Otóż stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zostało objęte tzw. przedawnieniem z art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym istnieje ryzyko, że w razie zmiany linii orzeczniczej w danej kategorii spraw liczne decyzje wydane przed wieloma laty będą eliminowane z obrotu prawnego. Taką sytuację trudno również pogodzić z zasadą proporcjonalności, będąca nieodzownym komponentem demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto, mając na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane z funduszy publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.), za przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3).

IV.4.1. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu z punktu 1 petitum skargi, a polegającego na twierdzeniu, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego zarzutu. Trafnie wywodzi pełnomocnik skarżącego, że pogląd zgodny z jego stanowiskiem wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2011 r., I OSK 878/10, CBOSA; podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1158/06). Zdaniem Sądu, więcej argumentów przemawia jednak za stanowiskiem przeciwnym, tj. poglądem, że wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów Ustawy z 1972 r. następowała w drodze decyzji administracyjnej. Sąd tym samym podziela argumentację zawartą w wyroku NSA z 10 marca 2015 r., I OSK 1534/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w tej sprawie brak podstawy do wydania decyzji nie jest okolicznością oczywistą, co już czyniło wątpliwym przyjęcie nieważności decyzji. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 Ustawy z 1972 r. wynika z art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy wszak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 Ustawy z 1972 r., wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis ten stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy w każdym razie materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie przepisu art. 8 ust. 8 Ustawy z 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach - "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 tej ustawy. Przy czym ten ostatni przepis stanowił o sposobie ustalenia wysokości stawki odszkodowania tylko za określone grunty, na podstawie wytycznych wojewody, który mógł je w uzasadnionych gospodarczo przypadkach podwyższyć. Trzeba też wskazać na przepisy art. 8 ust. 4, 5 i 12, które odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu. Odwoływały się one odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. Trak więc i w tych wypadkach należało dokonać pewnych operacji i ocen, stąd nie sposób formułować poglądu o ustaleniu w tym odszkodowania w tym zakresie według sztywnych stawek - tabel, a więc by następowało to z mocy prawa. Reasumując, przedmiotowa decyzja odszkodowawcza z [...] lutego 1983 r. nie została wydana bez podstawy prawnej.

IV.4.2. Bezzasadny jest również zarzut z punktu 2 petitum skargi. Rację ma skarżący, że art. 10 ust. 2 Ustawy z 1972 r. w brzmieniu obowiązującym w roku 1983 nie dotyczył kwestii wysokości odszkodowania (zob. art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz.U. Nr 48, poz. 282). Rzecz jednak w tym, że powołanie częściowo wadliwej podstawy prawnej nie jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, jak wskazano to już w punkcie IV.4.1., podstawa do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej istniała. Warto dodać, że istota zmiany dokonanej w art. 10 Ustawy z 1972 r. na mocy ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegała na zastąpieniu szczególnych zasad ustalania wysokości odszkodowania z art. 10 ust. 2 ogólnym odesłaniem do "przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości", czyli przepisów rozdziału 2 Ustawy z 1958 r. (zatytułowanego "Odszkodowanie"), w tym art. 8 tej ustawy.

IV.4.3. Sąd nie podziela również zarzutu z punktu 3 skargi odnoszącego się do wydania decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa z powodu nieprzeprowadzenia rozprawy. Po pierwsze, przepisy Ustawy z 1972 r. obowiązku wyznaczenia rozprawy w takim przypadku nie przewidywały. Po drugie, Ustawa z 1958 r. obowiązek wyznaczenia rozprawy przewidywała w art. 21 i 22 w rozdziale 3 ("Postępowanie wywłaszczeniowe"). Tymczasem w przypadku Ustawy z 1972 r. odjęcie własności nie następowało na mocy decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu rozprawy, ale na skutek podjęcia uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlejącej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 tej ustawy; por. np. wyrok NSA z 6 marca 1981 r., SA 645/81, ONSA 1981/1/18). W ocenie Sądu, brak było zatem prawnego obowiązku wyznaczenia rozprawy przed wydanie kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Warto dodać, że w powoływanym wyżej wielokrotnie wyroku NSA z 10 marca 2015 r. (I OSK 1534/13) wskazano, że na gruncie decyzji o odszkodowaniu przewidzianym w art. 10 Ustawy z 1972 r. obowiązek stosowania trybu z art. 22 Ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie utrwalił się prawidłowy pogląd o braku podstaw ku temu. Tym samym nie jest spełniona przesłanka oczywistego naruszenia prawa. Ubocznie Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15. Zgodnie z tym wyrokiem, wydanym na gruncie Ustawy z 1958 r., naruszenie art. 22 poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie może być każdorazowo uznawane za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to w realiach danych sprawy zdeterminowało treść kwestionowanej decyzji.

IV.4.4. Bezzasadny jest również ostatni z zarzutów skargi (wskazany pod pozycją 4 petitum skargi), a dotyczący rzekomego brak sporządzenia opinii biegłych co do wartości przejętego gruntu. Przede wszystkim, na co wskazywano już wyżej, o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach sprzed wielu lat nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie z faktu niezachowania się operatu szacunkowego dotyczącego wyceny gruntu nie można wyprowadzać tezy, że taki operat nie był sporządzony. O istnieniu takiego operatu świadczy w szczególności uzasadnienie decyzji odszkodowawczej z [...] lutego 1983 r., w której wspomina się opiniach szacunkowych wykonanych przez biegłych uwzględniających ceny określone w zarządzeniu Nr [...] Wojewody C. z [...] stycznia 1983 r. w sprawie ustalenia stawek za wywłaszczane grunty. Warto dodać, że zapowiedź sporządzenia takiego operatu wynika również z pisma Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] października 1981 r. (k. 33 akt administracyjnych, tom 2/2). Reasumując, całościowa analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że operat szacunkowy co do gruntu był sporządzony, a tylko nie zachował się w dokumentach archiwalnych. Warto dodać, że A. W. nie kwestionował decyzji odszkodowawczej w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m², a tylko w części dotyczącej odszkodowania za nasadzenia (k. 59 i 60 tomu 2/2 akt administracyjnych).

IV.5. Sąd nie stwierdził z urzędu innych wad zaskarżonej decyzji niż wskazane w skardze, a które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.