Wyrok NSA, sygn. akt V SAB 74/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 634  Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
article: art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 17
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Wykonanie zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest powinnością organu administracji, która nie może być przerzucana na stronę. W szczególności nie jest powinnością strony wypowiedzenie się co do tego, jakie obowiązki wynikające z przepisów prawa ciążą na organie administracji i jak ma dokonać ocen prawnych. Strona jest natomiast zobowiązana - w razie potrzeby udzielać wyjaśnień co do faktów mających znaczenie dla sprawy.

2. W sprawach o pozbawienie obywatela przyznanych mu uprzednio uprawnień kombatanckich, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie administracyjne przez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności organów administracji, a przez to w korzystny sposób kształtowało świadomość oraz kulturę prawną obywateli, czego wymaga art. 8 Kpa.

TEZY

1. Wykonanie zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest powinnością organu administracji, która nie może być przerzucana na stronę. W szczególności nie jest powinnością strony wypowiedzenie się co do tego, jakie obowiązki wynikające z przepisów prawa ciążą na organie administracji i jak ma dokonać ocen prawnych. Strona jest natomiast zobowiązana - w razie potrzeby udzielać wyjaśnień co do faktów mających znaczenie dla sprawy.

2. W sprawach o pozbawienie obywatela przyznanych mu uprzednio uprawnień kombatanckich, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie administracyjne przez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności organów administracji, a przez to w korzystny sposób kształtowało świadomość oraz kulturę prawną obywateli, czego wymaga art. 8 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Kazimierza O. na niewydanie decyzji przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w związku z wnioskiem z dnia 16 grudnia 1997 r. - nakazał Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydanie w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia wyroku - decyzji w przedmiocie przywrócenia uprawnień kombatanckich (...).


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych z dnia 23.04.1996 r. (...) Skarżący, Kazimierz O., został pozbawiony uprawnień kombatanckich. Te ostatnie nabył mocą decyzji ZW ZBoWiD w Warszawie, z dnia 21.12.1976 r., z tytułu służby w Wojsku Polskim od stycznia do maja 1945 r. oraz walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej od stycznia 1946 r. do maja 1952 r. Wnioskodawca był w KBW, pełniąc tam służbę jako łącznościowiec i w jednostkach zaopatrzenia. Podstawą decyzji o pozbawieniu uprawnień był art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji podano, że w okresie 2 lutego do 3 maja 1947 r., "wchodził (...) w skład grupy działającej na terenie woj. L. Działania skierowane były przeciwko oddziałom NSZ i podziemia akowskiego. Z powyższych ustaleń wynika, iż w czasie zawodowej służby wojskowej w KBW wykonywał Pan zadania związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych". Jak wynika z przebiegu służby, skarżący był we wskazanym czasie dowódcą plutonu łączności.

Decyzję z 23.04.1996 r. utrzymano w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten sam organ, czego dokonano decyzją z 17 listopada 1997 r. (...).

Wyrokiem z dnia 5 listopada 1998 r. V SA 1327/98 NSA uchylił kolejne dwie dalsze decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych /z 13 maja 1998 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję z 16 lutego 1998 r. (...)/ - obie o odmowie uchylenia decyzji z dnia 23.04.1996 r. pozbawiającej Wnioskodawcę uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu tych decyzji wyrażono pogląd, iż zapewnienie łączności w czasie akcji mających na celu zwalczanie niepodległościowego podziemia było również bezpośrednim uczestnictwem w tych akcjach.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż uchylone decyzje zapadły w wyniku oceny pisma złożonego przez Wnioskodawcę 16 grudnia 1997 r. Pismo to Urząd poddał - wedle Sądu - "bardzo pobieżnej" ocenie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że "za wadliwe należało (...) uznać postępowanie organu administracyjnego, który (...) pismo, noszące wszelkie cechy skargi na decyzję z dnia 17 listopada 1997 r. (...) potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdzając następnie w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie wznowieniowym, iż strona nie przedstawiła nowych dowodów, a jedynie uzupełniła dane wcześniej znane."

W wyniku tego wyroku Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skierował do Wnioskodawcy pismo z 6 stycznia 1999r. (...), gdzie zapytano go, czy pismo z 16 grudnia 1997 r. "ma być potraktowane jako skarga do NSA na decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W przypadku, gdyby Pan pismo z dnia 16 grudnia 1997 r. określił jako skargę na decyzję, Urząd zgodnie z art. 65 par. 1 Kpa przesłałby ją do NSA". Odpowiadając Wnioskodawca wyjaśnił, że pismo z 16 grudnia 1997 r. "nie stanowiło (...) ani skargi też wniosku ponownego rozpatrzenia sprawy. Pismo to było dostarczone Urzędowi na ustne polecenie Dyrektora Departamentu Weryfikacji. Do pisma tego zostały dołączone kserokopie dokumentów (...) dotyczących przebiegu służby w jednostkach KBW (...)"

Skarżący stwierdził też, że dokumenty te miały "wyjaśniać, uzupełniać i korygować" dokumenty uwzględnione przez Urząd przy wydawaniu decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Kolejnym pismem, z 9 lutego 1999 r. Urząd poinformował, że w związku z brakiem stanowiska Wnioskodawcy co do charakteru pisma, pozostają w mocy decyzje: o pozbawieniu go uprawnień kombatanckich z dnia 23 kwietnia 1996 r. oraz utrzymująca je decyzja z 17 listopada 1998 r. W tej sytuacji Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność administracji, gdzie sformułował zarzuty: braku ustosunkowania się Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do pisma z 16 grudnia 1997 r. powtórzył swoją /wyżej cytowaną ocenę tego pisma zawarta w korespondencji z Urzędem oraz wnosił o rozpatrzenie "wnoszonej skargi" i uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 17 listopada 1997 r. i 23 kwietnia 1996 r. Wnioskodawca uznał decyzję pozbawiającą uprawnień kombatanckich "za wielce krzywdzącą" i prosił o "ponowne przywrócenie uprawnień kombatanckich".

W odpowiedzi na tę skargę Urząd stwierdził, iż Wnioskodawca nie określił charakteru pisma z 16 grudnia 1997 r., "a jedynie złożył skargę na bezczynność organu" i że "w tym stanie rzeczy, Urząd nie znajduje możliwości do otrzymania od skarżącego określenia pisma".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna. Wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r. zobowiązywał organ administracji do dokonania analizy pisma Wnioskodawcy z 16 grudnia 1997 r., dokonania stosowanej kwalifikacji prawnej tego pisma i podjęcia czynności wynikających z dokonanej oceny. Zamiast to zrobić, Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych domagał się dokonania tych czynności przez samego Wnioskodawcę, wzywając go do wypowiedzenia się co do charakteru wskazanego pisma. Brak stanowiska Wnioskodawcy w tej sprawie Urząd uznał za uniemożliwiające mu dalsze działanie w sprawie.

Wykonanie zaleceń zawartych w wyroku NSA, jest powinnością organu administracji. Powinność ta nie może być przerzucana na stronę. W szczególności nie jest powinnością strony wypowiedzenie się co do tego, jakie obowiązki wynikające z przepisów prawa ciążą na organie administracji i jak ma on dokonać ocen prawnych. Strona jest natomiast zobowiązana - w razie potrzeby - udzielać wyjaśnień co do faktów mających znaczenie dla sprawy.

Zaznaczyć należy, że /jak to zresztą już wskazano w wyroku NSA z 5 listopada 1998 r./ kodeks postępowania administracyjnego - kierując się zasadą odformalizowania postępowania, działającą na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań, nakazuje rozpoznawanie ich zgodnie z intencją strony, a nie formalną kwalifikacja przez samą stronę ich prawnego charakteru /wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1988 r., SA/Wr 818/87 - ONSA 1988 Nr 1 poz. 31/.

Wnioskodawca w piśmie z 16 grudnia 1997 r. podał, że "prosi o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich" (...). Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przeoczył istnienie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 64 poz. 405, wymienionej w obwieszczeniu Prezesa Rady Ministrów - Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950/. Na mocy tego przepisu /obowiązującego od 10 lipca 1997 r./ Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dokonuje - na wniosek osoby uprawnionej - przywrócenia uprawnień kombatanckich w przypadkach, gdy ich utrata nastąpiła z przyczyn innych, niż nieważność decyzji z mocy prawa. Pismo Wnioskodawcy z 16 grudnia 1997 r. zawierające prośbę o "przywrócenie uprawnień kombatanckich" spełniało wymogi wniosku, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Od 10 lipca 1997 r. otworzyła się możliwość - w związku ze zmianą sytuacji prawnej, wywołanej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., K 15/93 - przywrócenia uprawnień kombatanckich osobom tych uprawnień pozbawionych, z uwagi na art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych. Przepis ten bowiem utracił moc, z uwagi na powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Był on zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis ten stanowił zaś jedną z prawnych podstaw decyzji z 23.04.1996 r. (...), którą wnioskodawcę pozbawiono uprawnień.

Wedle powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego służba w KBW nie jest okolicznością, która by w automatyczny sposób przesądzała o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Pismo Skarżącego zawierające dane, które miały "wyjaśniać, uzupełniać i korygować" dokumenty uwzględnione przez Urząd przy wydawaniu decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich powinno zatem być poddane analizie z tego właśnie punktu widzenia.

W tej sytuacji na Kierowniku Urzędu istniała prawna powinność rozpatrzenia wniosku z 16 grudnia 1997 r. i wydania stosownej decyzji. Zgodnie z art. 35 par. 1 Kpa organy administracji państwowej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Pismo Wnioskodawcy, którego brak właściwej kwalifikacji i rozpoznania jest podstawą zarzutu bezczynności, pochodzi z 16 grudnia 1997 r. Uchybienia w sprawnym i zgodnym z prawem proceduralnym jego rozpatrzeniu przez organ administracji spowodowały, że sprawa toczy się długo, przebywając - bez merytorycznego ostatecznego rozstrzygnięcia - kolejne etapy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Tego rodzaju sytuacja nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawa i nie służy - wymaganemu przez art. 8 Kpa - pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa. W sprawach, gdzie chodzi w ostatecznym rachunku o pozbawienie obywatela przyznanych mu uprzednio uprawnień; sprawach, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, co czyni je trudnymi do jednoznacznej prawnej oceny, dokonywanej w wiele lat po zrealizowaniu się zdarzeń, które tworzą jej faktyczna podstawę, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie administracyjne przez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności organów administracji, a przez to w korzystny sposób kształtowało świadomość oraz kulturę prawną obywateli, czego wymaga art. 8 Kpa.

Ponieważ organ administracji nie wykonał obowiązków ciążących na nim z mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. oraz na podstawie wskazań wyroku NSA i uznał, że po stronie Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych istnieje brak "możliwości do otrzymania od skarżącego określenia pisma", co z kolei spowodowało niepodjęcie innych działań, przeto zrealizowały się przesłanki bezczynności organu administracji, o których mowa w art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.

W tej sytuacji należało uwzględnić skargę i na mocy art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazać organowi wydanie w terminie jednego miesiąca decyzji w przedmiocie przywrócenia uprawnień kombatanckich.

W sprawie kosztów orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.