Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 269/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 1 art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 141 § 4 art. 147 art 151 art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. R., M. G. i M1. G. oraz A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 257/19 w sprawie ze skarg W. R., M. G. i M1. G. oraz A. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 257/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), oddalił skargi W. R., M. G., M1. G. i A. S. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta K. z [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, w odrębnych od siebie skargach, połączonych przez WSA w Krakowie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 257/19 na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. zarzucili naruszenie ich prawa własności nieruchomości postanowieniami planu poprzez ograniczenie tego prawa w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy prowadząc do jego nadmiernego ograniczenia. Skarżący zakwestionowali treść zaskarżonej uchwały wskazując na niezasadne zamieszczenie w niej zapisów w zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy zasad lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów odnoszących się do wszystkich terenów, a nie jedynie do przestrzeni publicznych. W ich ocenie ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZNf.4 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K. Treść przyjętej uchwały jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

W uzasadnieniach, tożsamych dla wszystkich skarg, wyjaśniono, że W. R. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], M. i M.1 G. działki o nr [...], a A. S. działki o nr [...] - sąsiadujących ze sobą nieruchomości, położonych w rejonie ul. [...] i [...] w K., zlokalizowanych w granicach wyznaczonego w uchwalonym planie miejscowym obszarze o symbolu MN.1 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ZNf.4 - Tereny zieleni w o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną (sieć dawnych dróg fortecznych oraz obszar ochrony krajobrazu warownego po wschodniej stronie fortu [...]). Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono na czym ich zdaniem polega przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez określone w planie przeznaczenie ich działek. Wyjaśniono w czym upatrują niezgodności tych postanowień planu z obowiązującym na tym terenie Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Rozwinięto też argumentację w zakresie pozostałych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi organ planistyczny wniósł o ich odrzucenie w zakresie w jakim skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały ponad ich interes prawny oraz o oddalenie skarg w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargi organ ustosunkował się do podniesionych przez skarżących zarzutów, wskazując na ich bezzasadność.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował wniosek skarg ograniczając ich żądanie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZNf4.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesione przez skarżących skargi, uznając, ze nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Na wstępie mając na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała planistyczna organu gminy zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd wyjaśnił jakie są wymogi wniesienia takiej skargi a następnie wskazał jakie są warunki aby skarga taka została uwzględniona.

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skargi zostały skutecznie wniesione w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem mógł dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZNf.4 w granicach interesu prawnego skarżących.

Przechodząc do oceny zarzutów skarg, Sąd stwierdził, że są one bezpodstawne. Mając na uwadze przeznaczenie w zaskarżonej uchwale terenów działek należących do skarżących jako MN.1 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ZNf.4 - Tereny zieleni w o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną (sieć dawnych dróg fortecznych oraz obszar ochrony krajobrazu warownego po wschodniej stronie fortu [...]), Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, nie mniej z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności.

W związku z powyższym Sąd uznał za zasadne rozważenie kwestii ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia Sąd uznał za zasadne odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Sąd podkreślił, że jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego – podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Sąd wskazał, że lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego.

Wobec zarzutu niezgodności planu ze studium Sąd za konieczne uznał sięgnięcie do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu). Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planu. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczając kierunki dla planowania miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27.06.2013 r. w sprawie do sygn. II OSK 92/13 "jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. (...) Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części się wzajemnie uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale i także postanowień tekstowych studium". Pogląd ten Sąd orzekający w pełni zaakceptował i podzielił.

Sąd zauważył, że sporne działki nr [...], [...] i [...] zgodnie z rysunkiem studium znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN. Zgodnie z częścią tekstową studium dla terenów tych obok podstawowej funkcji zabudowy jednorodzinnej przewidziano jako funkcję dopuszczalną – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (vide:III.1.4 Tom III studium "Wytyczne do planów miejscowych"). Działki te położone są w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...], gdzie charakteryzując środowisko kulturowe terenu wskazano - "Jednostka o dużych walorach krajobrazowych, w tym krajobrazu warowanego. Występują obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym w rejestrze zabytków (rejestr; m.in. zespół fortu [...] oraz "krajobraz kulturowy" tego fortu wraz z zachowanymi drogami fortecznymi (...)" Sąd wskazał, że z dalszej części tej charakterystyki wynika nadto, że na tym terenie są strefy objęte ochroną konserwatorską ze wskazaniem na fort [...] wraz z otoczeniem i ochrona ta obejmuje również "ochronę i kształtowanie krajobrazu warownego" w obrębie samego fortu i jego otoczenia.

Sąd stwierdził, że właśnie z uwagi na powyższe w toku procedury planistycznej organ zobowiązany był zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p. do zaopiniowania i uzgodnienia postanowień planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. i Miejskim Konserwatorem Zabytków w K., co uczynił. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia była przytoczona w odpowiedzi na skargę uwaga do projektu planu złożona przez Muzeum Twierdzy K.. Podniesiono w niej, że "Propozycja ustanowienia strefy ZNf.4 wynika z faktu, że planowana tam obecnie strefa MN1 graniczy bezpośrednio z terenem fortu – granice działek [...], [...] i [...] znajdują się zaledwie kilka metrów od fosy fortu. Powstanie na ich terenie nowych domów mieszkalnych sprawi, że będą one doskonale widoczne z wałów fortu gdzie zachowały się dwie wieże pancerne (...), stanowiące jeden z jego najważniejszych i najcenniejszych elementów. Powstanie nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie sprawi, że fort utraci swój kontekst krajobrazowy; powiązania widokowo – ogniowe na których opiera się istota funkcjonowania obiektów tego typu przestaną istnieć".

W tym stanie rzeczy, Sąd za zasadne uznał przeznaczenie terenu wokół fortu pod tereny nie inwestycyjne z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, na co słusznie organ planistyczny zwracał uwagę w odpowiedzi na skargę, podkreślając unikalny charakter dobra kulturowego jakim jest zespół Fortu nr [...] w K.. Wyrazem tego jest właśnie wyznaczenie terenu zieleni w parku krajobrazowym o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną oznaczonego na rysunku planu symbolem ZNf.4. Sąd przyjął, że powyższe ustalenie planistyczne niewątpliwie ma na celu ochronę bezpośredniego otoczenia fortu przed zainwestowaniem. Sąd przyznał rację organowi, że ograniczenie to stanowi przede wszystkim regulację o charakterze ochronnym albowiem nieruchomości skarżących tj. działki nr [...], [...] i [...] graniczą bezpośrednio z obszarem o wysokich wartościach historycznych, kulturowych i kompozycyjnych, mających priorytetowe znaczenie dla ładu przestrzennego miasta i jego atrakcyjności. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia postanowień studium w tym zakresie. Z przytoczonej jego treści wynika po pierwsze, że teren działek skarżących położony jest w cennym kulturowo i historycznie obszarze K., po drugie wymagającym szczególnej troski o ochronę unikatowego charakteru tego miejsca i także krajobrazu wokół niego. Stąd przeznaczenie części powierzchni działek skarżących na teren zieleni izolacyjnej, a więc bez prawa zabudowy, nie jest sprzeczne z postanowieniami studium, a wręcz je realizuje. Sąd podkreślił, że studium dla terenów MN przewiduje funkcję dopuszczalną w ramach której występuje zieleń izolacyjna i jej ustalenie na działkach skarżących nie wiąże się z przekroczeniem "sztywnych" granic między terenami zabudowanymi i niezabudowanymi, co zarzucają także skarżący. Wprawdzie zgodnie z zapisami części III.1.2. ust. 1 studium granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlagające korektom przy sporządzaniu planów miejscowych nie mniej jednak zapis ten należy odczytać łącznie z pozostałymi zapisami zawartymi w tej części studium. Zgodnie bowiem z treścią ust. 7 zawartego w tej samej części III.1.2 studium w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% wydzielonego terenu. Jak wyżej wywiedziono dla terenów zabudowy mieszkaniowej MN obok funkcji podstawowej studium przewiduje także funkcje dopuszczalną m.in. zieleń izolacyjną (vide: część III.I.4). To oznacza zatem możliwość przeznaczenia określonej nieruchomości lub jej części, przewidzianej do zabudowy jednorodzinnej, pod zieleń izolacyjną. Takie przeznaczenie gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego jest więc zgodne ze studium, oczywiście przy założeniu, że udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekroczy wielkości 50% wydzielonego terenu czyli terenu MN. Sąd zwrócił uwagę, że nie chodzi tu o działkę ewidencyjną ale o określoną w studium jednostkę (teren), dla której przewidziano jednolity kierunek zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu, który został zgłoszony na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. w zakresie w jakim, w ocenie skarżących, wyłączenie ponad połowy powierzchni działek spod zabudowy uniemożliwi w sposób racjonalny ich zagospodarowanie, zwłaszcza w kontekście minimalnej powierzchni działki pod zabudowę przewidzianej w terenie MN zaskarżonego planu, Sąd stwierdził, że jest on chybiony. Sąd wskazał, że zgodnie z § 16 ust.2 pkt 2 uchwały w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, plan ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych – 800 m². Jednoznacznie z treści tego zapisu wynika, że powierzchnia ta dotyczy jedynie nowo wydzielonych działek budowlanych i nie dotyczy działek istniejących. Z normy tej wynika jedynie zakaz wydzielania nowych działek budowlanych (podziału nieruchomości) o mniejszej niż minimalna powierzchnia ustalona w planie. Sąd zauważył, że powierzchnia działek skarżących odpowiednio: dz. [...] to 1408 m², dz. [...] to 1192 m², dz. [...] to 1626 m² (odpisy kw [...]) znacznie przewyższa wymaganą obecnie planem minimalną powierzchnię działki budowlanej i z powodzeniem nadaje się do zabudowy, pomimo objęcia części powierzchni zielenią izolacyjną.

Oceniając zasadność zarzutu nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących Sąd uznał, że uwzględnić należy fakt, że w poprzednio obowiązującym planie do stycznia 2003 r. nieruchomości skarżących znajdowały się w całości w obszarze rolnym oznaczonym symbolem RP 93, więc choćby i z tego punktu widzenia trudno przyjąć, że zaskarżona uchwała ogranicza w sposób nieuzasadniony ich prawo własności, wręcz przeciwnie obecne uregulowanie w sposób istotny wpływa na zmianę możliwości inwestycyjnej na przedmiotowych gruntach.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd stwierdził, że dotyczą one kwestii nie mających bezpośredniego związku z interesem prawnym skarżących, a wątpliwości odnoszące się, w ich ocenie, do nieostrych sformułowań uchwały mogą zostać wyjaśnione w toku procesu inwestycyjnego w ramach ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Mając zatem na uwadze, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosił znamion dowolności i mieścił się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego Sąd oddalił skargi

Skarżący wnieśli odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie identycznych przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

• art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe Ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.,

• art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego.

Natomiast naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy upatrują w naruszeniu:

• art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. oraz bezzasadne pominięcie części podniesionych w skardze zarzutów, tj. zarzutów dotyczących naruszenia zasad techniki prawodawczej, jak i zasad sporządzenia planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

• art. 134 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie kompetencje Sądu do kontroli działalności administracji publicznej są ograniczone jedynie do kwestii bezpośrednio związanych z interesem prawnym skarżącej, w konsekwencji czego część zarzutów skargi nie została przez Sąd rozpoznana,

• art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

• art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 ustawy Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktur/ z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez W. R., M. G. i M1 G. oraz A. S. są niezasadne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że organ planistyczny nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego. Owszem Sąd uznał, że doszło do ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym ale ograniczenie to z uwagi na wyższe wartości np. wartość zachowania ładu przestrzennego było uzasadnione a nadto nie miało charakteru nadmiernego ograniczenia ich prawa własności.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że wartości takie jak zrównoważony rozwój i równowaga przyrodnicza są nadrzędnymi zasadami uwzględnianymi w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zachowanie tychże zasad prowadzi do zachowania ładu przestrzennego na danym terenie rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sąd I instancji słusznie uznał, że ingerencja w prawo własności skarżących do zabudowy ich działek w części oznaczonej symbolem ZNf.4 było uzasadnione właśnie potrzebą zachowania ładu przestrzennego na obszarze objętym planem. Okazuje się bowiem, że ingerencja ta zmierza do zachowania walorów krajobrazowych i historycznych obszaru sąsiadującego bezpośrednio z działkami skarżących tj. obszaru podlegającego ochronie konserwatora zabytków - zespołu fortu Nr [...]. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprost wskazuje się, że obszar ten, ujęty jako jednostka urbanistyczna nr [...], to jednostka o dużych walorach krajobrazowych, w tym krajobrazu warownego. Występują obiekty ujęte w ewidencji zabytków, w tym w rejestrze zabytków (rejestr; m.in. zespół fortu [...] oraz "krajobraz kulturowy" tego fortu wraz z zachowanymi drogami fortecznymi (...)" Sąd wskazał, że z dalszej części charakterystyki zawartej w studium wynika, że na tym terenie są strefy objęte ochroną konserwatorską ze wskazaniem na fort [...] wraz z otoczeniem i ochrona ta obejmuje również "ochronę i kształtowanie krajobrazu warownego" w obrębie samego fortu i jego otoczenia. Wobec powyższego uznać należało, że prawo skarżących do zagospodarowania należących do nich działek podlega ograniczeniu z uwagi na walory krajobrazowe i historyczne sąsiadującego z tymi działkami zabytkowego fortu Nr [...]. Na potrzebę ochrony walorów tego fortu wskazało wprost Muzeum Twierdzy K. w uwadze skierowanej do projektu zaskarżonego planu miejscowego. Wskazano tam, że "Propozycja ustanowienia strefy ZNf.4 wynika z faktu, że planowana tam obecnie strefa MN1 graniczy bezpośrednio z terenem fortu – granice działek [...], [...] i [...] znajdują się zaledwie kilka metrów od fosy fortu. Powstanie na ich terenie nowych domów mieszkalnych sprawi, że będą one doskonale widoczne z wałów fortu gdzie zachowały się dwie wieże pancerne (...), stanowiące jeden z jego najważniejszych i najcenniejszych elementów. Powstanie nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie sprawi, że fort utraci swój kontekst krajobrazowy; powiązania widokowo – ogniowe na których opiera się istota funkcjonowania obiektów tego typu przestaną istnieć". Wobec powyższego słusznie uznał organ planistyczny, że ustanowienie strefy ZNf.4 wykluczającej zabudowę poprzez ustanowienie przeznaczenia w postaci zieleni izolacyjnej na części każdej z działek skarżących będzie działaniem uzasadnionym potrzebą ochrony walorów sąsiadującego z nimi fortu Nr [...]. Należy zauważyć, że pozostała część działek skarżących jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną co jest widocznym kompromisem pomiędzy potrzebą ochrony interesu publicznego (zachowanie walorów zabytku i walorów krajobrazowych terenu fortu) a interesem indywidualnym właścicieli sąsiadujących bezpośrednio z fortem działek.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeznaczenie części działek skarżących na ZNf.4 - Tereny zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną (sieć dawnych dróg fortecznych oraz obszar ochrony krajobrazu warownego po wschodniej stronie fortu [...]) nie było działaniem dowolnym, niecelowym i nieprzemyślanym. Zapewnienie ochrony walorów historycznych i krajobrazowych fortu poprzez wyeliminowanie z jego najbliższego otoczenia zabudowy uzasadniało ograniczenie prawa własności skarżących do zabudowy ich działek wedle własnych potrzeb i planów.

Art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. stanowi o konieczności uzgodnienia planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem organ nie mógł pominąć kwestii ochrony fortu [...]. Plan został uzgodniony z konserwatorem zabytków m.in. z tego powodu, że wziął pod uwagę stanowisko Muzeum Twierdzy K. wyrażone w uwagach do planu.

Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że organ uchwałodawczy nie przekroczył granic władztwa planistycznego i nie ograniczył nadmiernie prawa własności skarżących, uznać należało za niezasadny. Oczywiście skarżący mogą mieć odmienne stanowisko w tym zakresie jednak obiektywnie rzecz biorąc nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Zdaniem NSA, słusznie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Nie można bowiem uznać za sprzeczne ze studium tego, że organ przeznaczył działki skarżących w części na teren zieleni izolacyjnej skoro studium wyraźnie dopuszczało takie zagospodarowanie.

Nie można zakwestionować prawidłowości stanowiska Sądu I instancji bowiem w istocie działki skarżących nr [...], [...] i [...] zgodnie z rysunkiem studium znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN. W części tekstowej studium dla terenów tych obok podstawowej funkcji zabudowy jednorodzinnej przewidziano jako funkcję dopuszczalną – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (vide:III.1.4 Tom III studium "Wytyczne do planów miejscowych"). W studium zwrócono uwagę na walory krajobrazowe i historyczne terenu Frontu nr [...] i podkreślono, że podlega on ochronie nie tylko jako forma zabudowy historycznej ale jako obszar unikalny pod względem krajobrazowym – krajobraz warowny. Ochronie podlegał sam fort ale i jego otoczenie.

Wobec tego organ planistyczny ustanawiając w planie zakaz zabudowy na części działek skarżących poprzez ustanowienie obszaru zieleni izolacyjnej wypełnił wywodzące się ze studium założenia odnośnie ochrony walorów fortu Nr [...].

Przeznaczenie dopuszczalne w studium wbrew stanowisku skarżących wyrażonym w skardze kasacyjnej nie musi służyć funkcji podstawowej danego terenu i być z tą funkcją powiązane. Skoro dopuszczono zieleń izolacyjną to ta zieleń nie musi służyć zabudowie mieszkaniowej przewidzianej jako przeznaczenie podstawowe. Organ mógł przeznaczyć w planie całą działkę na teren zieleni urządzonej i nie byłoby to niezgodne ze studium bowiem takie przeznaczenie zostało tam dopuszczone. W części III.1.2 studium ust. 7 zawarto jedynie wymóg, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% wydzielonego terenu. Skoro dla terenów zabudowy mieszkaniowej MN obok funkcji podstawowej studium przewiduje funkcję dopuszczalną m.in. zieleń izolacyjną (vide: część III.I.4), to zgodna ze studium jest możliwość przeznaczenia określonej nieruchomości lub jej części, przewidzianej do zabudowy jednorodzinnej, pod zieleń izolacyjną. Takie przeznaczenie gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego jest więc zgodne ze studium. Warunkiem ograniczającym jest jednak to by udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekroczył wielkości 50% wydzielonego terenu czyli terenu MN. Słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, że nie chodzi tu o działkę ewidencyjną ale o określoną w studium jednostkę (teren), dla której przewidziano jednolity kierunek zagospodarowania. Dla uznania zgodności ze studium powiązanie funkcjonalne pomiędzy przeznaczeniem podstawowym MN a przeznaczeniem dopuszczalnym zieleni izolacyjnej nie było wymagane.

Nie doszło do sprzeczności z zapisami studium ale do realizacji jego założeń poprzez ich uszczegółowienie.

Powyższe wskazuje, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w okolicznościach niniejszej sprawy był pozbawiony podstaw.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. Skoro nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i zapisy planu nie naruszają postanowień studium, to nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia części działek skarżących na teren ZNf.4.

Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie NSA, nie budzi zastrzeżeń pod względem zgodności z wymogami z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron i dokonał oceny postawionych zarzutów, prezentując swoje stanowisko. Sąd wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia tj. oddalenia skargi. Przedstawił bowiem argumentację, z której wynika jednoznacznie, że nie doszło do naruszeń prawa o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p. a zatem nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez skarżących. Zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. nie było zatem możliwe.

Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Sąd rozpatrując skargę na uchwałę jest związany zakresem jej zaskarżenia wynikającym z zakresu naruszonego uchwałą planistyczną interesu prawnego skarżących. Wynika to z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który umożliwia zaskarżenie uchwały organu gminy tylko jeżeli wykaże się naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą. Jeśli skarżący stawia zarzuty naruszenia prawa, które nie odnoszą się do naruszenia jego interesu prawnego, to Sąd nie ma podstaw do ich rozpatrywania. Sąd w skardze na uchwałę organu gminy jest ograniczony wykazanym naruszeniem interesu prawnego. Wobec tego, że zarzuty skarżących w niniejszej sprawie wykraczały poza zakres naruszenia uchwałą ich interesu prawnego (poza posiadane prawo własności), Sąd zasadnie uznał zbędnym odnoszenie się do tych zarzutów.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę na uchwałę. Skoro Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu gminy naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, to nie mógł uwzględnić skargi w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., w tym przypadku zasadne było oddalenie skargi stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.