Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 499/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr 36/2019 Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), stwierdził nieważność zarządzenia nr 154/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Publicznego nr 35 we Włocławku ul. 14 Pułku Piechoty 5.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że Prezydent Miasta Włocławek wydał w dniu 29 czerwca 2017 r. zarządzenie Nr 154/2017 w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Przedszkola Publicznego nr 35 we Włocławku działając na podstawie art. 36 a ust. 5 w związku z art.5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późn. zm.).

W ocenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego ww. zarządzenie Prezydenta Miasta Włocławek jest sprzeczne z prawem, ze względu na fakt, iż zostało wydane w konsekwencji zarządzenia nr 78/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek, które zostało uchylone przez organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym nr 64/2017 z dnia 26 czerwca 2017 r., znak: WNK.DW.IV.4131.29.2017.

Wojewoda zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Włocławek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko--Pomorskiego nr 64/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowych, oddalił skargę wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 944/17. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez Prezydenta Miasta Włocławek od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 944/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 708/18 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu tego wyroku NSA podniósł, że składy komisji konkursowych ustalone zostały przez Prezydenta Miasta Włocławek w sposób niezgodny z intencją art. 36 a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, a ponadto wprowadzono nadreprezentację jednej z central związkowych - Forum Związków Zawodowych.

Organ nadzoru podkreślił również, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wydanie zarządzenia organu wykonawczego gminy na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne lub też bezpośrednio z nim powiązanego należy traktować jako wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 991/10, publ. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1130/12, publ. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, w Gliwicach z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/G1 883/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.) Prezydent Miasta Włocławek wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr 36/2019 (WNK.DW.IV.4131.28.2019.LK), stwierdzające nieważność zarządzenia nr 154/2017

Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Publicznego nr 35 we Włocławku ul. 14 Pułku Piechoty 5.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa tj.:

- art.8 , art.10, art.11 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia;

a-rt. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Wojewoda uchybił terminowi do wydania rozstrzygnięcia określonemu w przepisie, gdyż posiadał wiedzę o zarządzeniu będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nie później niż w lipcu 2017r.:

- art. 94 ust. 1 ww. ustawy, poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia 154/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 19 czerwca 2017r. po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę o zarządzeniu będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nie później niż w lipcu 2017r.;

- art. 36a ust. 4 i 13 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty obowiązującej w dniu wydania zarządzenia poprzez uznanie przez organ nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie ma zastosowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, w myśl art. 148 ppsa Prezydent Miasta Włocławek wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w Bydgoszczy kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prezydent Miasta Włocławek zwrócił uwagę, że postępowanie nadzorcze nie jest procedurą skodyfikowaną; obejmuje uregulowany prawem ciąg czynności procesowych organów nadzoru zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy związanej z wydaniem uchwały lub zarządzenia z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W myśl z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w trakcie czynności kontrolnych organ nadzoru winien stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu może się odnosić zarówno do poszczególnych artykułów, czy też fragmentów artykułów, jak i ogólnych zasad K.p.a., mających charakter naczelnych zasad postępowania. Można w tym miejscu wymienić zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej. Zdaniem Prezydenta Miasta Włocławek nie ulega wątpliwości, że powyższe zasady znajdą zastosowanie w postępowaniu przed organami nadzoru i na poparcie tej tezy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/04 - LEX - wyraził pogląd, że pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego nie bez znaczenia jest fakt, iż Prezydent Miasta Włocławek kilkakrotnie, bezskutecznie proponował zorganizować spotkanie z Wojewodą, celem uregulowania kwestii powołania dyrektorów niektórych włocławskich placówek oświatowych.

Zdaniem skarżącego obecne działanie Wojewody jest konsekwencją wcześniejszego uchylenia przez ten organ zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na stanowisko dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek. Rozstrzygnięcie powyższe zostało zaskarżone przez Gminę i ostatecznie utrzymane w mocy wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I OSK 708/18. Do prawomocnego uchylenia zarządzenia nr 78/2017 Prezydenta Miasta Włocławek doszło zatem ponad rok od chwili jego wydania, w tym czasie Gmina Miasto Włocławek musiała zapewnić funkcjonowanie placówek oświatowych. Organ prowadzący podejmował kolejne, prawem przewidziane kroki, zmierzające do obsadzenia wakujących stanowisk dyrektorów placówek oświatowych. Zarządzeniem nr 82/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 24 kwietnia 2017 r. ustanowiono regulamin głosowania wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły/placówki prowadzonej przez Gminę Miasto Włocławek, po czym przeprowadzono konkursy i w przypadku wyłonienia kandydatów, zarządzeniem nr 131/2017 Prezydenta Miasta Włocławek zatwierdzono konkursy na stanowisko dyrektorów szkół i placówek w Gminie Miasto Włocławek.

Powyższa sytuacja nie dotyczy jednak zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem dyrektora Przedszkola Publicznego nr 35 we Włocławku wyłoniono w oparciu o przepis art. 36a ust.4 i 13 w związku z art.5c pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty, t.j. gdy na skutek braku kandydata lub braku możliwości wyboru odpowiedniego kandydata, organ prowadzący powierza stanowisku ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. I OSK 2079/17 zauważył, że obowiązkiem organu prowadzącego jest zapewnienie nieprzerwanego funkcjonowania placówek szkolnych.

Organ nadzoru pismem z dnia 21 marca 2019 r. poinformował Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dziesięciu zarządzeń Prezydenta Miasta Włocławek. Pomimo różnic co do zakresu każdego z zarządzeń (dla przykładu zarządzenie nr 131/2017 w sprawie zatwierdzenia konkursów na stanowisko dyrektorów szkól i placówek w Gminie Miasto Włocławek, zarządzenie nr 132/2017 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora w wyniku rozstrzygnięcia konkursu, zarządzenie nr 166/2017 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora pomimo nie rozstrzygnięcia konkursu), Wojewoda w przywołanym piśmie oraz konsekwentnie w uzasadnieniach rozstrzygnięć, zdaniem skarżącego zawarł jednakowe argumenty, niejako w odniesieniu do identycznych stanów faktycznych.

Ponadto wskazano, że z uzasadnienia winno wynikać, czy i dlaczego, organ nadzoru ocenił naruszenie jako istotne, bowiem tylko taka zawartość uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego daje sądowi administracyjnemu podstawę do dokonania oceny jego legalności i odniesienia się do zarzutów ewentualnej skargi. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno wskazywać konkretny przepis prawa naruszony uchwałą organu stanowiącego. Oznacza to, że naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii, czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (vide: wyrok WSA w Lodzi z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1518/03 - LEX).

Przedstawione okoliczności w ocenie skarżącego pozwalają postawić tezę, iż Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w dostatecznym zakresie, zaś uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób pobieżny odniósł się kwestii istotności stwierdzonych uchybień, czym naruszył art. 8 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru na podstawie oraz w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Tak rozumiana samodzielność poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa, jednakże korelatem tego nadzoru jest gwarancja ochrony sądowej samodzielności samorządu zawarta w powołanym powyżej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (podobne stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku z 25 kwietnia 2018 r. w sprawie III SA/Kr 128/18 - LEX).

Strona skarżąca wskazała, że organ nadzoru powziął wiedzę o zarządzeniu Prezydenta Miasta Włocławek, będącym przedmiotem rozstrzygnięcia, co najmniej w lipcu 2017 r., gdy wniesiono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Nr 64/2017 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2017 r. znak: WNK.DW.IV.4131.29.2017 (data doręczenia 30 czerwca 2017 r.), orzekające o nieważności zarządzenia nr 78/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na stanowisko dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 sierpnia 2017 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski przyznał, że skarga została mu doręczona w dniu 28 lipca 2017 r.

Tym samym, w ocenie skarżącej, Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie dochował terminów określonych w przepisach art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Do dnia wniesienia niniejszej skargi, zdaniem Prezydenta Miasta Włocławek nie doszło również do wszczęcia przez Wojewodę Kujawsko - Pomorskiego postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia nr 82/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie regulaminu głosowania wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły/placówki prowadzonej przez Gminę Miasto Włocławek. Skoro "w obiegu" pozostaje przywołany akt, ukształtowany w celu wykonaniu obowiązków nakreślonych zarządzeniem 78/2017, to nie sposób podzielić zapatrywanie Wojewody, jakoby rozstrzygnięcie nadzorcze będące przedmiotem skargi stanowiło naturalną konsekwencję wcześniejszego uchylenia zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r., powyższe pośrednio świadczy również o tym, że ewentualne uchybienie przepisom prawa, stwierdzone w treści zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek nie ma charakteru istotnego.

Ponadto wskazano, że nadal w obrocie prawnym funkcjonuje zarządzenie Nr 54/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektorów. Tym samym procedura wyłonienia dyrektorów szkół/placówek prowadzonych przez Gminę Miasto Włocławek została wszczęta. W przypadku utrzymania w mocy skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dojdzie do sytuacji, gdy strona skarżąca nie będzie mogła formalno - prawnie zakończyć wskazanych postępowań, a dyrektorzy jednostek pozostawać będą w stosunku pracy.

Orzecznictwo sądowe zdaniem skarżącego wskazuje, że organy władzy takie jak wójt i wojewoda powinny działać z uwzględnieniem konsekwencji swoich aktów prawnych na losy ludzi, których dotyczą, a konsekwencje wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowałoby wyrządzenie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki w administracji oświaty i działaniu placówek oświatowych na terenie miasta Włocławek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zarzut skarżącej naruszenia przepisów art. 10, art. 11, art.77 §1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie jest całkowicie chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 685/11 (publ. Legalis nr 447583) orzekł: "Z zasady odpowiedniego stosowania przepisów KPA nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów KPA należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 320/17 (publ. Legalis nr 1700267) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1674/16 (publ. Legalis nr 1604776) oraz w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 654/17 (publ. Legalis nr 1620406).

Z wymienionego wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. wynika, że "Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 6, art. 7, art. 10, art. 81 i art. 107KPA znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia". W tym zakresie zatem przepisy kpa nie znajdują zastosowania w postępowaniu nadzorczym.

Z analogicznych jak wyżej wskazane przyczyn, w przekonaniu Wojewody nie zachodzi podnoszone w skardze naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 8 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest sporządzone w sposób należyty i umożliwiający dokonanie jego oceny, a także zawiera wystarczające określenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Zdaniem organu nadzoru nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Wojewoda, w ocenie strony skarżącej, uchybił terminowi do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego określonemu w przepisie, gdyż zdaniem skarżącej, Wojewoda posiadał wiedzę o zarządzeniu będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nie później niż w lipcu 2017 r.

Wojewoda zauważył, że przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego było zarządzenie nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek, które zostało zaskarżone przez organ prowadzący i zakończyło się wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalającym skargę. Bezspornym jest, że NSA w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Włocławek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w przedmiotowej sprawie. Obecnie prowadzone postępowanie jest wynikiem prawomocnego uchylenia zarządzenia 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. bowiem dopiero po wydaniu wyroku przez NSA organ nadzoru miał podstawę do podjęcia działań zmierzających do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia nr 154/2017.

Na marginesie organu nadzoru nadmienił, że jedynym zarządzeniem związanym z procedurą konkursową, jakie otrzymał Wojewoda, którego nie można zaskarżyć z powodu upływu rocznego terminu określonego przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest zarządzenie nr 82/2017 w sprawie regulaminu głosowania wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły/placówki prowadzonej przez Gminę Miasto Włocławek. Zarządzenie to zostało doręczone Wojewodzie w związku z prowadzonym postępowaniem w innej sprawie, jako załącznik do pisma Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 12 czerwca 2017 r.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że zarządzenie nr 154/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Przedszkola Publicznego nr 35 we Włocławku, organ nadzoru otrzymał w dniu 13 marca 2019 r. przy piśmie z dnia 8 marca 2019 r., znak: E.OSP.2111.1.2019 UID: 454957. Pismo Prezydenta wraz z załączonym zarządzeniem nr 154/2017 z dnia 19 czerwca 2017 r. strona skarżąca doręczyła bezpośrednio do organu - Wojewody Kujawsko-Pomorskiego przez pracownika Urzędu Miasta we Włocławku (bez koperty).

Wojewoda zwrócił też uwagę, że z przepisów ustaw samorządowych wynika jednoznacznie, iż postępowanie nadzorcze prowadzi się wyłącznie z urzędu i tylko od organu nadzoru zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień.

Wobec powyższego, organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło istotne naruszenie prawa i jako takie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek Nr 154/2017 rozstrzygnięciem nadzorczym nr 36/2019.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr 36/2019, stwierdzające nieważność zarządzenia nr 154/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Przedszkola Publicznego nr 35 we Włocławku.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.).

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody poddane kontroli Sądu zostało doręczone w dniu 15 kwietnia 2019 r. (vide: urzędowe poświadczenie przedłożenia – w aktach administracyjnych), a skarga Prezydenta Miasta została złożona osobiście za pośrednictwem Wojewody w dniu 15 maja 2019 r. (vide: pismo procesowe Wojewody - k. 14 akt sądowych).

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) skonstatować należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Podstawę materialnoprawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przepisy nie przewidują jednak obowiązku przedkładania wojewodzie wszystkich zarządzeń prezydenta miasta (wójta). Zgodnie bowiem z treścią art. 90 § 1 u.s.g. wójt (prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.

Z powyższej regulacji wynika, że uchwały rady gminy muszą być zatem doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli tego nie uczyni, może zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 tej samej ustawy, do sądu administracyjnego.

W odniesieniu do zarządzeń prezydenta (wójta), z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku ich przedkładania w trybie art. 90 § 1 u.s.g. W tej sytuacji zachodzi wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy - niezawierających przepisów porządkowych - rozwiązania przyjętego w art. 91 ust. 1 u.s.g. - 30 dniowego terminu od dnia doręczenia, w którym to terminie organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność zarządzenia. Na problem ten zwrócono uwagę w doktrynie. W Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (red. Paweł Chmielnicki, Warszawa 2004, s. 553), przytoczono pogląd, zgodnie z którym "termin 30-dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy".

Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym przedstawiony pogląd zasługuje na aprobatę. Jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć trzeba, że organ nadzoru może, w trybie art. 88 u.s.g., zażądać jego przedstawienia - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Powyższe rozważania prowadzą do przyznania racji twierdzeniom Wojewody (zawartym w odpowiedzi na skargę) o zachowaniu 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, liczonego od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru.

Sąd zauważa jednak, że na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają również końcowy termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta gminy (prezydenta), które nie zostało wojewodzie w ogóle przedłożone z uwagi na brak ustawowego wymogu.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 u.s.g. Skoro jednak nie wszystkie zarządzenia wójta (prezydenta) podlegają obowiązkowi ich przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli natomiast nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia podjęcia zarządzenia wójta. Jest to bowiem termin materialnoprawny.

Pogląd taki zaprezentowany został również w komentarzu: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. Pawła Chmielnickiego (LexisNexis wyd. IV str. 758). W tezie 17 do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, iż: "Termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta może być określony na rok od daty wydania, jeżeli zarządzenie nie zostanie organowi nadzoru w ogóle przedstawione. Jeżeli natomiast zarządzenie wójta zostanie przedstawione, to termin do stwierdzenia jego nieważności powinien wynosić - zasadniczo - 30 dni, ale upływać najpóźniej z ostatnim dniem rocznego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jeżeli jednak zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ten ostatni termin nie będzie limitował w czasie stwierdzenia nieważności (art. 94 ust. 1 in fine)". Oznacza to, że po upływie jednego roku od dnia wydania zarządzenia wójta (burmistrz, prezydenta), które nie podlegało obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, wojewoda traci kompetencję do zastosowania przedmiotowego instrumentu nadzorczego – wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia. W przypadku gdy organ nadzoru stwierdzi jednak istotne naruszenie prawa, to po upływie powyższego terminu, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną uprawniony jest do zastosowania innego środka nadzorczego – a mianowicie uprawniony jest do wniesienia skargi na sporny akt do sądu administracyjnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż w takiej sytuacji mimo poddania oceny legalności aktu organu samorządu gminnego sądowej kontroli, ustawodawca jednocześnie zastrzegł w art. 94 ust. 2 u.s.g., że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustawodawca regulując zasady nadzoru i kontroli legalności aktów organów gminy zakreślił jednoznacznie ramy czasowe i przedmiotowe dopuszczalnej ingerencji w trwałość tych aktów, zarówno organów nadzoru, jak również sądu administracyjnego. Wynika to wprost z przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji nie tylko organ nadzoru, ale także sąd administracyjny, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, jeżeli nie stwierdzono ich nieważności z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu stwierdzi, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) – orzeka wyłącznie o ich niezgodności z prawem. Przy tym w zdaniu 2 art. 94 ust. 2 u.s.g. ustawodawca określił wprost skutki prawne orzeczenia o niezgodności z prawem – uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. To orzeczenie zatem wywołuje skutek ex nunc, w odróżnienia od skutku prawnego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia – które powoduje utratę bytu prawnego od samego początku (ex tunc).

Reasumując - w przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy art. 87, 91 ust. 1 zw. z art. 90 ust. 1 i art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. Stwierdził bowiem nieważność zarządzenia po upływie roku od dnia jego podjęcia.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 u.s.g. Powyższe zarządzenie nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru, ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie roczny termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia należało liczyć od dnia jego podjęcia.

W poddanej kontroli sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 29 czerwca 2017 r. w dniu 12 kwietnia 2019 r. - a więc z uchybieniem rocznego terminu liczonego od dnia podjęcia zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Powyższe uchybienie organu czyni niemożliwym odniesienie się do meritum sprawy i pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.