Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1599/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Józefów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2953/13 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 8 lutego 2013 r. nr 260/VI/2013 w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Józefów na rzecz Wojewody M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2953/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 8 lutego 2013 r., Nr 260/VI/2013, w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej tj.: § 27 w zakresie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna Józefów; § 22 w zakresie symbolu [...]; § 21; § 29; oraz w części tekstowej § 4 pkt 11.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 8 lutego 2013 r. Rada Miasta Józefowa podjęła uchwałę Nr 260/VI/2013 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. Polnej, Piłsudskiego, Wyszyńskiego, Parkowej, Sosnowej, Leśnej, Świderskiej i Ogrodowej.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda M.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez naruszenie przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Józefów, w odniesieniu do jednostek terenowych: 10.U, 12U/MWm, 1.MN/U i 13.MN/U oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez ustalenie zawarte w § 4 pkt 11 uchwały.

Wojewoda M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części:

- tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 10.U. w ramach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...]z obrębu [...], jednostka ewidencyjna Józefów;

- tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 12U/MWm;

- tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1.MN/U i 13.MN/U;

- dotyczącej ustaleń § 4 pkt 11 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda M. wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Organ nadzoru stwierdził, że część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia 15 lipca 2010 r., Nr 330/W2010 "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa". Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium, jak również przyjęcie w planie miejscowym odmiennych wskaźników i parametrów urbanistycznych, niż określone w studium należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Józefowa wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazano, że zatwierdzony plan miejscowy nie narusza zasad jego sporządzania, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jego postanowienia nie naruszają ustaleń Studium zmienionych uchwałą Nr 330/VI/2010 Rady Miasta Józefowa z dnia 15 lipca 2010 r.

Zwrócono uwagę, że z postanowień obowiązującego w Józefowie Studium wynika, że granice obszarów funkcjonalnych należy traktować jako przybliżone - w przypadku terenu "10.U" w przedmiotowym planie miejscowym ujednolicono sposób zagospodarowania terenu w obrębie działek miejskich (dokonując analizy własności gruntów), przeznaczonych dla jednej inwestycji. W planie miejscowym przeznaczono teren "10.U" pod funkcje usług o znaczeniu ogólnomiejskim, realizowanych jako obiekty "wyższego stopnia obsługi", czyli miejską galerię handlową z częścią gastronomiczną i kulturalną. Teren "10.U" o funkcjach usługowych wyznaczono zgodnie z wytycznymi studium miasta Józefowa, wskazującymi, poprzez nakładające się na siebie postanowienia, rejon wykształcania się głównego centrum miasta, jednocześnie pozwalającymi na swobodne wprowadzania funkcji towarzyszących na etapie planu miejscowego.

Podkreślono, że określona w art. 20 ustawy zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, i - co istotne - bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd przyjął, że z części tekstowej i graficznej studium wynika, iż na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 10.U, możliwa jest jedynie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w ramach której dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja towarzysząca podstawowemu przeznaczeniu, usług różnych, przy czym usługi te jako funkcja drugorzędna, nie mogą stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce – w rejonach w pełni zurbanizowanych (jednostka terenowa MI); powyższe ustalenia dotyczą działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu [...]. Tymczasem z § 27 planu miejscowego wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem 10.U ustala się, że przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi z zakresu: usług handlu, usług podstawowych, usług administracji, usług gastronomii (restauracje, bary, kawiarnie, herbaciarnie, puby, winiarnie, cukiernie, placówki gastronomiczno - kulturalno - rekreacyjne), usług sportu w kubaturach typu fitness, kręgielnia, usług kultury typu kina, w tym wielosalowe realizowane w formie pojedynczych budynków lub w formie galerii handlowej o powierzchni sprzedaży nie większej niż 10.000 m².

Skoro w miejscowym planie, dla jednostki terenowej określonej 10.U, a uregulowanej szczegółowo w § 27 powyższego planu miejscowego ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu usługi z zakresu m. in. handlu, administracji, gastronomii, sportu, kultury oraz galerię handlową (zdefiniowaną w § 4 pkt 5 uchwały), w ocenie Sądu wyklucza to możliwość realizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która winna być przeznaczeniem podstawowym jak określono to w studium uwarunkowań. W tym zakresie nastąpiło przeznaczenie terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennie od przyjętego w studium, dlatego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 27 w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...].

Dodatkowo Sąd wskazał, że w odniesieniu do jednostki terenowej 10.U w miejscowym planie odmiennie określono parametry i wskaźniki urbanistyczne niż ustalono to studium:

1) maksymalna wysokość zabudowy określona została na 12 m, podczas gdy w planie miejscowym wysokość zabudowy określono na 13,5 m z dopuszczeniem jej podniesienia do 16,5 m dla części zabudowy nie większej niż 40% powierzchni rzutu budynku,

2) powierzchnia biologicznie czynna określona została na poziomie 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30%, podczas gdy w planie miejscowym określono ją na poziomie 20%,

3) wprowadzono obowiązek zastosowania i zachowania dachów spadzistych (rozumianych jako dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nie mniejszych niż 25º), podczas gdy w ustaleniach planu miejscowego ustalono możliwość realizacji dachów o dowolnym kształcie połaci dachowych w przedziale do 42º, w tym dopuszczono możliwość realizacji dachów płaskich.

Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej: § 22 w zakresie symbolu 12.U/MWN, § 21 (zawierający przepisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 1.MN/U) oraz § 29 (zawierający przepisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 13.MN/U). Tereny oznaczone w planie symbolami 12.U/MWN, 1.MN/U oraz 13.MN/U, w studium określone zostały określone jako jednostka terenowa MI, dla której określono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne. We wzajemnej sprzeczności, poza odmiennym przeznaczeniem terenu, pozostają ponadto wskaźniki i parametry urbanistyczne.

Sąd stwierdził także nieważność § 4 pkt 11 zaskarżonej uchwały definiujący pojęcie "wysokości zabudowy". Zwrócił uwagę, że w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w przytoczonym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków. Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Józefów, zaskarżając wyrok ten w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., podniosła zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Józefów zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd nie uwzględnił argumentów podnoszonych przez Gminę przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącej, przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p. z. p. zostały przez Sąd naruszone, ponieważ na mocy art. 1 pkt 6 nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) od 21 października 2010 r. zmieniono treść art. 20 ust. 1 ustawy o p. z. p. Zastąpiono dotychczasowe sformułowanie "plan miejscowy rada gminy uchwala po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium" na formułę "po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium". Praktyczne znaczenie nowelizacji, czyli zastąpienie zgodności dwóch aktów badaniem, czy projekt planu nie narusza studium miało na celu przyznanie większej swobody radzie gminy, obecnie brzmienie art. 20 ust. 1 wskazuje na luźniejszy związek pomiędzy ustaleniami tych dwóch aktów planistycznych. Ważne jednak jest, że stopień związania organów gminy ustaleniami studium jest każdorazowo uzależniony od zakresu szczegółowości tych ustaleń.

Skarżąca stwierdziła, że na całym objętym planem obszarze Ml Studium wskazuje rozwój zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednocześnie na strefie Ml wskazano piktogram ® oznaczający dopuszczenie realizacji usług różnych towarzyszących przeznaczeniu podstawowemu. W studium ustala się możliwość dopuszczenia realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu (drugorzędnych) - oznaczonych na planszy: "Kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" symbolem graficznym - z zakresu: usług różnych - bez przesądzania ich profilu, turystyki, sportu i rekreacji oraz - w postaci szczególnej - usług ogólnomiejskich, które rozumie się tu jako możliwość dopuszczenia dla danego kwartału ww. usług różnych, w ramach których jednak jest promowana możliwość realizacji obiektów wyższego stopnia obsługi. Ustalenie to nie narzuca kolejności realizacji poszczególnych funkcji drugorzędnych tzn. realizacja obiektu wyższego rzędu nie jest obligatoryjna. "Możliwość dopuszczenia realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu" została zinterpretowana jako możliwość ustalenia w planie dla poszczególnych terenów usług jako przeznaczenia podstawowego, do czego przychyla się Rada Miasta będąca autorem planu.

Z postanowień obowiązującego w Józefowie Studium wynika, że granice obszarów funkcjonalnych należy traktować jako przybliżone - w przypadku terenu 10.U w przedmiotowym planie miejscowym ujednolicono sposób zagospodarowania terenu w obrębie działek miejskich, przeznaczonych dla jednej inwestycji. W planie miejscowym przeznaczono teren 10.U pod funkcje usług o znaczeniu ogólnomiejskim, realizowanych jako obiekty "wyższego stopnia obsługi", czyli miejską galerię handlową z częścią gastronomiczną i kulturalną. Teren 10.U o funkcjach usługowych wyznaczono zgodnie z wytycznymi Studium Józefowa, wskazującymi poprzez nakładające się na siebie zapisy rejon wykształcania się głównego centrum Miasta, jednocześnie pozwalającymi na swobodne wprowadzania funkcji towarzyszących na etapie planu miejscowego.

Odnosząc się do kwestii nie wyznaczenia w Studium Miasta Józefowa rejonów lokalizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², wskazano, iż obowiązujące Studium w wersji ujednoliconej opracowano w 2010 r. - w sytuacji prawnej, kiedy to zmiana art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, wprowadzona ustawą z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, dotycząca obowiązku wskazywania obszarów dla realizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² została uchylona. Studium nie przesądza kwestii lokalizacji obiektów handlu o ustalonych parametrach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M., wskazując na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła zarzut naruszenia postanowień art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", art.2których błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11, [w:] CBOSA).

Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Tym samym określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub usługi danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary, jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 – lata, czyli raz w kadencji, stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.).

Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie przez przepisu art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zarzucił sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z maja 2007 r. i lipca 2008 r., w wyniku których przyznano "większą swobodę" radzie, przy uchwalaniu planów miejscowych. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił fakt nowelizacji przepisów u.p.z.p.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości niesprecyzowanego bliżej w studium przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Aby dopuścić możliwość przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających - w stosunku do linii naniesionych na części graficznej studium - konieczne jest dopuszczenie takiej możliwości w studium i dokładne zdefiniowanie w studium bądź w postanowieniach projektu planu, zasad przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Oczywiście możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających nie może być abstrakcyjna. Organ gminy powinien wyraźnie określić, których linii rozgraniczających może takie działanie dotyczyć i na jakich warunkach jest to dopuszczalne. W przeciwnym razie dochodziłoby do określania w planie miejscowym innego przeznaczenia danego terenu, niż wynika to z obowiązującego na danym terenie studium, a więc do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, Lex nr 1123130).

W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zarówno w części tekstowej studium, jak i w jego części graficznej kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określa się w sposób ogólny. Świadczy o tym również skala mapy studium. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), projekt rysunku studium sporządza się w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Dla porównania plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Wynika stąd wniosek, że ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny.

Należy mieć na uwadze, że z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowym aktem od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowych tych postanowień, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe rozważania trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że ustalenia planu odnoszące się do jednostek terenowych: 10.U, 12.U/MWm, a także 1.MN/U i 13.MN/U pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenu, a także wskaźników i parametrów urbanistycznych. Teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 10.U, zgodnie z częścią graficzną studium przedstawiającą kierunki rozwoju przestrzennego, przeznaczony został pod:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych - w rejonach w pełni zurbanizowanych (jednostka terenowa Ml);

- tereny usług miastotwórczych i ogólnomiejskich (jednostka terenowa U); powyższe ustalenia dotyczą pozostałych działek.

Ponadto, z rysunku studium, wynika, że w ramach jednostki terenowej:

- Ml, dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne - bez przesądzania ich profilu;

- Ml, zakres możliwości realizacji nowego zainwestowania określono jako tereny zabudowane zgodnie z przeznaczeniem w 25% - 75%;

- U, zakres możliwości realizacji nowego zainwestowania określono jako tereny zabudowane zgodnie z przeznaczeniem w 25% - 75%;

- U, obowiązują szczególne uwarunkowania i ograniczenia dla zainwestowania i zagospodarowania, w związku z kwalifikacją przedmiotowego terenu do terenów zabudowy w obrębie których ograniczenie dla nowego zainwestowania powinna stanowić występująca zieleń o charakterze leśnym.

Sąd prawidło stwierdził, że z ustaleń części tekstowej oraz graficznej studium wynika, że na terenie oznaczonym w planie symbolem 10.U, możliwa jest jedynie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w ramach której dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja towarzysząca podstawowemu przeznaczeniu, usług różnych, przy czym usługi te, jako funkcja drugorzędna, nie mogą stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce. Z ustaleń § 27 planu miejscowego wynika, że dla jednostki terenowej 10.U plan ustala, jako podstawowe przeznaczenie terenu - usługi z zakresu: handlu, administracji, gastronomii, sportu, kultury, usługi podstawowe, a także galeria handlowa, o której mowa w § 4 pkt 5 uchwały, o powierzchni sprzedaży nie większej niż 10,000 m². Tak określone, w planie miejscowym, przeznaczenie terenu wyklucza zatem możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która winna być przeznaczeniem podstawowym, zaś usługi zamiast zajmować maksymalnie 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce, zajmują blisko 100% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich dopuszczonych obiektów na działce.

Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie określono zasad, ani warunków, przesuwania w planie miejscowym, linii naniesionych na rysunku studium, określających kierunkowe przeznaczenie i zasięgi terenów. Przyjmując wprost argumentację skarżącej kasacyjnie Gminy, co do dowolności wyznaczenia zasięgów poszczególnych terenów, należy stwierdzić, że w ten sposób naruszono by ratio legis ustawy w zakresie skorelowania ustaleń planu z ustaleniami studium. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że dowolne przyjęcie regulacji planistycznych naruszyłaby uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

W związku z powyższym, przytoczone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące możliwości rozszerzania lub uzupełniania wyznaczonych w studium orientacyjnych zasięgów terenów i możliwości ich korekty w planach miejscowych bez zmiany studium, doprowadziłyby do naruszenia prawa, tj. art. 9 i art. 27 u.p.z.p., albowiem gmina mogłaby dowolnie określać przeznaczenie określonego terenu, odmiennie niż wynika to ze studium, jak również stosować inne parametry i wskaźniki, bez uprzedniej zmiany studium.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej weryfikacji legalności planu miejscowego pod kątem jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań (części tekstowej oraz graficznej) i trafnie stwierdził, że istotne rozbieżności w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie miejscowym, stanowi kwalifikowane naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.