Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 247/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 13 lutego 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (zwaną dalej "skarżącą", "Spółką") jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: "organ", "Wojewoda") z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 13 lutego 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z linią zasilającą, w miejscowości [...] na działkach o nr ewid. gruntów a, b i c z k.m. [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 12 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył w Starostwie Powiatowym w Krapkowicach wniosek o pozwolenie na budowę opisanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego, kwalifikację środowiskową przedsięwzięcia oraz analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej.

Organ I instancji decyzją z 13 lutego 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji, wywodząc, że projektowany obiekt usytuowany będzie na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP, którego przeznaczenie to uprawy rolne. Zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy [...] z dnia 3 lutego 2003 r., nr V/23/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 20, poz. 498), na terenie wsi zakazuje się lokalizacji obiektów mieszkaniowych, usługowych i gospodarczych, jak również realizacji obiektów wielkokubaturowych i dysharmonijnych, które naruszałyby kompozycję przestrzeni historycznych układu oraz wprowadzania obiektów silnie eksponowanych. Organ I instancji wskazał, że zmiana przeznaczenia podstawowego na dopuszczające budowę urządzeń telekomunikacyjnych możliwa będzie wyłącznie po zmianie zapisów planu.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie wezwał postanowieniem inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, jak również nie dokonał rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonał błędnej interpretacji podstawy prawnej, na podstawie której wydał decyzję. Wskazała, że organ I instancji błędnie zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędnie określił rodzaj planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie, powołując się na art. 8 K.p.a., stwierdziła, iż organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa oraz nie wziął pod uwagę przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. nr 1537 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.]), zwanej dalej ustawą.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazał w uzasadnieniu na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.), podkreślając, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie, gdy organ ten stwierdzi, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwolniony jest z obowiązku wzywania inwestora o uzupełnienie projektu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz ma podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W takim wypadku nie istnieje możliwość usunięcia stwierdzonej wadliwości (niezgodności z planem), gdyż niezbędnym byłoby tu wdrożenie przez organy samorządu procedury związanej ze zmianą postanowień planu, bądź procedury zmierzającej do stwierdzenia niezgodności z prawem podjętej uchwały planistycznej. W ocenie organu, inwestor nie był w stanie doprowadzić projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie było możliwości takiego zmniejszenia wysokości wieży stalowej, aby nie była obiektem dysharmonizującym na tle otoczenia. Inwestycja planowana jest na terenie oznaczonym symbolem RP, który jest terenem rolnym o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy rolne, dla którego jasno określono zasady przeznaczenia i zagospodarowania terenów (§ 33) oraz zasady ochrony środowiska kulturowego (§ 49 i § 50), a także zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego (§ 51). Dalej organ stwierdził, że projektowana wieża będzie dominantą wysokościową, która zaburzy proporcje wysokościowe na tle innych budynków wsi. Podkreślił, że podstawowym celem wprowadzonych regulacji planistycznych jest zachowanie ładu przestrzennego na obszarze wsi [...] oraz znajdującego się tam korytarza ekologicznego doliny [...], w tym nie naruszanie kompozycji przestrzennej historycznego układu, a co się z tym wiąże kształtowanie harmonijnego krajobrazu i form zabudowy w nawiązaniu do tradycji regionalnych. Budowę wieży stalowej o wysokości + 55,45 m n.p.t. wraz z odgromnikami, która kilkukrotnie przewyższać będzie istniejącą zabudowę wsi, uznać należy za inwestycję niezgodną z zapisami § 50 planu. Inwestycja ta nie jest zabudową uwzględniającą walory krajobrazowe oraz skalę, formę, detal architektoniczny dla miejscowego budownictwa. Projektowana wieża będzie w znaczący sposób przewyższać i odbiegać od istniejącej zabudowy pobliskich wsi, która wynosi ok. 10 m (maksymalnie trzy kondygnacje naziemne). Dodatkowo podkreślił, że stalowa wieża będzie widoczna z wielu kierunków, stanowić będzie zatem dominantę urbanistyczną, co doprowadzi do dysharmonii obecnego krajobrazu wsi i korytarza ekologicznego doliny [...] i pogorszenia jakości krajobrazowej miejsc związanych z kompozycją historyczną krajobrazu kulturowego wsi. Realny obszar obserwacji ogranicza się głównie do terenów pól otwartych, które stanowią wnętrza widokowe - istotne dla krajobrazu nizinnego, a punktowy charakter wieży będzie miał znaczący wpływ na charakter otoczenia. Organ podniósł też, że umiejscowienie przedmiotowej budowli w paśmie korytarza ekologicznego doliny [...], wyróżniającego się zwiększonym potencjałem biologicznym, narusza § 51 planu miejscowego, gdyż w żaden sposób nie zminimalizuje negatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, a wręcz przeciwnie energia będzie promieniowana i odbierana wzdłuż kierunków określonych azymutami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy organ stwierdził, że obowiązujący miejscowy plan nie określa lokalizacji tego rodzaju inwestycji celu publicznego, jaką zamierza przeprowadzić skarżąca. Tym samym usytuowanie inwestycji telekomunikacyjnej na działce nr a teoretycznie byłoby możliwe, gdyby nie to, że plan wprowadza zakaz budowy obiektów silnie eksponowanych - dominant oraz dysharmonijnych, które zaburzają przestrzenny, historyczny ład krajobrazu wsi. Przepis § 50 miejscowego planu wręcz zakazuje budowy obiektów silnie eksponowanych - dominujących oraz dysharmonijnych i przepis ten obejmuje wszystkie tereny objęte planem. Nie została zatem spełniona dyspozycja art. 46 ust. 2 ustawy, bowiem inwestycja narusza ustanowione w planie zakazy i ograniczenia. Wobec tego planowana inwestycja narusza również przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Końcowo organ stwierdził, że w związku z tym, iż w postępowaniu odwoławczym nie zostały zebrane żadne nowe i nieznane stronom dowody czy materiały, z którymi nie mogły zapoznać się przed wydaniem decyzji, odstąpiono od zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. na skutek jego zastosowania,

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. na skutek niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn nieuwzględnienia odwołania przy jednoczesnym braku odpowiedniego postępowania na okoliczność zgodności projektu z treścią planu miejscowego,

- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. na skutek braku odpowiednich ustaleń na okoliczność, czy planowana inwestycja stanowić będzie dominantę wysokościową, która zaburzy proporcje wysokościowe na tle innych budynków wsi, czym doprowadzi do pogorszenia jakości krajobrazowych miejsc związanych z kompozycją historyczną krajobrazu kulturowego, a także na okoliczność negatywnego oddziaływania na otoczenie promieniowania elektromagnetycznego związanego z eksploatacją stacji,

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w tym przepisie oraz w ust. 1 tego unormowania,

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na skutek niewezwania Spółki o usunięcie dostrzeżonych uchybień wniosku,

- art. 4 Prawa budowlanego na skutek jego niezastosowania w sprawie,

- § 50 planu miejscowego na skutek uznania, że projektowana wieża ze względu na jej wysokość jest z tym przepisem niezgodna,

- § 51 pkt 1 planu na skutek uznania, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na otoczenie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego,

- art. 46 ust 1 ustawy przez wadliwą jego wykładnię i niezastosowanie tego przepisu jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie zweryfikowały w sposób zgodny z zasadami procesowymi obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, jakie jest zagospodarowanie przestrzenne terenów znajdujących się w otoczeniu inwestycji, jaka jest wysokość znajdujących się tam obiektów i czy występują tam już obecnie sieci infrastrukturalne, w ramach których zrealizowano obiekty mające charakter dominant wysokościowych. Bez znaczenia jest tu wskazywana przez organ średnia wysokość budynków mieszkalnych, gdyż analizie powinny zostać poddane obiekty o podobnym przeznaczeniu jak planowana wieża, a ponadto nie przeprowadzono jakiegokolwiek dowodu na okoliczność tego, że zaburzy ona historyczną kompozycję przestrzenną wsi [...]. Strona nie została przy tym poinformowana w trybie art. 10 ust. 1 K.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego. Wieża będzie miała charakter punktowy, co wyklucza możliwość uznania jej za dominantę, a z analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, załączonej do akt, wynika, że projektowana instalacja nie będzie uciążliwa dla ludzi i środowiska. Na skutek niewezwania skarżącej do usunięcia wadliwości projektu w trybie art. 35 Prawa budowlanego, nie miała ona możliwości złożenia wyjaśnień co do interpretacji planu miejscowego czy też wprowadzenia zmian niwelujących jej wpływ na krajobraz przez przykładowo zmianę kolorystyki wieży. Plan nie zawiera ograniczeń w zakresie wysokości obiektów, a zakaz wprowadzania dominant nie jest równoznaczny z zakazem lokowania obiektów wysokich. Zakaz ten wymaga wielopłaszczyznowej oceny nie tylko pod względem wysokości budowli. Zamieszczenie w planie rolnego przeznaczenia określonego gruntu nie jest równoznaczne z zakazem posadowienia obiektów telekomunikacyjnych, tym bardziej że w § 33 pkt 5 planu dopuszczono na nim realizację infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącej, z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) wynika, że urządzenia telekomunikacyjne są elementami tej infrastruktury. W tym zakresie powołała się też na orzecznictwo sądowe. Zrealizowany obiekt nie będzie stanowił jakiejkolwiek przeszkody w prowadzeniu działalności rolniczej oraz umożliwi zapewnienie mieszkańcom dostępu do nowoczesnych technologii informatycznych, w tym szerokopasmowego internetu. Kwestia naruszenia walorów krajobrazowych wymaga dołożenia należytej staranności w interpretacji tego nieostrego pojęcia, a tymczasem organ nie przeprowadził na tę okoliczność żadnego dowodu. Powoduje to, że przepis § 50 pkt 1 planu może być wykorzystywany do blokowania realizacji każdej dowolnej inwestycji. Organ nie odniósł się przy tym do uzasadnienia projektu, z którego wynika, że planowana kolorystyka kratownicy konstrukcji wieży – naturalny kolor materiału stalowo-szary – będzie, jako neutralny, dobrze wkomponowywać się w krajobraz i nie powodować nadmiernego akcentowania widoku wieży na tle otoczenia, w którym znajdują się już inne obiekty infrastruktury, takie jak słupy energetyczne.

Wojewoda wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia stronie skarżącej pozwolenia na budowę, dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią kablową zasilającą. Dokonując ustaleń na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy stwierdziły, że projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia przez stronę skarżącą narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zaistniała podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Uwzględniając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnić przyjdzie, że w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres w jakim - rozpoznając sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest dokonać sprawdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obejmuje on między innymi sprawdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ może natomiast wydać decyzję odmowną w przypadku braku takiej zgodności. Wskazany przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podzielić jednak należy pogląd, że w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie jest w stanie usunąć nieprawidłowości, a tym samym organ ma podstawy do wydania decyzji odmownej bez uprzedniego nakładania obowiązku w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tak ustalonym stanie prawnym istota sporu, powstałego na gruncie niniejszej sprawy, sprowadzała się do oceny zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, który dla terenu obejmującego nieruchomość przewidzianą pod planowaną inwestycję, przyjęty został uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 3 lutego 2003 r., nr V/23/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 20, poz. 498).

Rozstrzygając ten spór Sąd uznał, że ocena organów w tym zakresie nie została przeprowadzona prawidłowo, gdyż naruszała podstawowe zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie była dokonana w sposób wyczerpujący pozwalający na stwierdzenie, że sprawa została dokładnie wyjaśniona i rozpoznana w całości. Naruszenia te mogły natomiast mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym, na podstawie przepisów art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) jednolicie wywodzi się, że zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Taką też kwalifikację w ocenie Sądu przyjąć należało w niniejszej sprawie w odniesieniu do budowy, której dotyczy zaskarżona decyzja. Wprawdzie kwestia ta nie była sporna jednak podkreślić trzeba, że taka kwalifikacja budowy ma istotny wpływ na dokonanie oceny co do jej zgodności z zapisami planu miejscowego.

W zakresie takiej oceny organy ustaliły, że budowa ma zostać zrealizowana na gruntach oznaczonych w miejscowym planie symbolem RP, to jest na terenie o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy rolne, dla którego zasady przeznaczenia i zagospodarowania określono w § 33 planu. Uwzględniając zapisy dotyczące tego obszaru organ pierwszej instancji uznał, że skoro teren inwestycji nie jest przeznaczony pod przedmiotową budowę, niedopuszczalna jest jej realizacja. Z tego też powodu stwierdził sprzeczność projektu z planem miejscowym. Wskazał również ogólnie na wynikający z zapisów § 50 planu (dotyczących zasad ochrony środowiska kulturowego), zakaz realizacji obiektów wielkokubaturowych i dysharmonijnych, naruszających kompozycję przestrzenną historycznego układu oraz wprowadzenie obiektów silnie eksponowanych - dominant i subdominant. Nie dokonał jednak żadnych rozważań na tej podstawie. Organ odwoławczy odniósł się natomiast do wskazanego zakazu z § 50 oraz wynikającego z § 51 (dotyczącym zasad ochrony i kształtowania środowiska) nakazu stosowania, w paśmie korytarza ekologicznego doliny [...], zasad zagospodarowania minimalizujących negatywne oddziaływanie na otoczenie w zakresie m.in. promieniowania elektromagnetycznego. Na tej podstawie ustalił odpowiednio, że pomimo braku określenia w planie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie została spełniona dyspozycja art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 z późn. zm.; aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, gdyż stalowa wieża objęta inwestycją będzie w znaczący sposób przewyższać i odbiegać od istniejącej zabudowy pobliskich wsi, która wynosi ok. 10 m, będzie stanowić dominantę urbanistyczną i doprowadzi do pogorszenia jakości krajobrazowej miejsc związanych z kompozycją historyczną krajobrazu kulturowego wsi. Ponadto nie zminimalizuje negatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, a wręcz przeciwnie, gdyż energia będzie promieniowana i odbierana wzdłuż kierunków określonych azymutami. Stosownie do tych ustaleń Wojewoda uznał, że inwestycja jest niezgodna z wyżej wskazanymi zapisami planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, tak dokonanej oceny nie można jednak podzielić.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w procesie oceny zgodności budowy z planem miejscowym, dla wykładni zapisów planu, zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej.

Przepis art. 46 ust. 1 tej ustawy stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy, przepis art. 46 stosuje się natomiast także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie.

Na gruncie powołanych przepisów podzielić należy pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym, że regulacje ustalone w art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, w tym także tych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy uznać przyjdzie, że normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2 ustawy, aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2876/16, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1691/14 i z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1739/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć więc trzeba, że z art. 46 ust. 2 ustawy wynika prawo do realizacji inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Ponadto regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym zakresie w planie. Jednocześnie, wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle.

Zauważyć przyjdzie, że celem ustawy jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 ustawy. W konsekwencji zapisy planu muszą być wykładane w sposób zapewniający ludności dostęp do usług i sieci telekomunikacyjnych. W zakresie tego dostępu mieści się także dostęp do urządzeń telefonii komórkowej.

Mając na uwadze powyższe dostrzec w niniejszej sprawie trzeba, że uwzględnione przez organ pierwszej instancji zapisy § 33 planu miejscowego w ogóle nie odnoszą się do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W szczególności nie ustalają zakazu lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem RP stacji bazowych telefonii komórkowych. W świetle art. 46 ust. 2 ustawy nie sposób więc uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji. Tym samym, nieprawidłowo i z naruszeniem art. 46 ust. 2 ustawy organ pierwszej instancji dokonał oceny o braku zgodności projektu budowlanego z zapisami § 33 planu miejscowego.

Podkreślić jeszcze raz trzeba, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 ustawy, aby lokalizacja takiej inwestycji na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji.

Nie można też zgodzić się z oceną Wojewody, dokonaną na podstawie zapisów § 50 i 51 planu miejscowego.

Stwierdzając, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania Wojewoda powołał się na zakaz ustalony w § 50 pkt 1 planu miejscowego i dokonał na jego podstawie kwalifikacji stacji bazowej jako obiektu silnie eksponowanego, tzw. dominanty, którego budowa doprowadzi do dysharmonii obecnego krajobrazu wsi ikorytarza ekologicznego Doliny [...]. Nie wyjaśnił jednak pojęcia dominanty i odniósł się w swej ocenie wyłącznie do wysokości stacji bazowej pomijając całkowicie formę przestrzenną obiektu. Tymczasem, zakaz sformułowany w § 50 pkt 1 planu miejscowego, do którego dowołał się organ, dotyczy obiektów wielkokubaturowych i dysharmonijnych naruszających kompozycję przestrzenną historycznego układu oraz obiektów silnie eksponowanych. Nie ustala on więc samodzielnego kryterium wysokości, w tym nie wprowadza żadnego ograniczenia w tym zakresie. Uwzględnienie tylko parametru wysokości oraz tego, że wieża będzie widoczna ze wszystkich kierunków, prowadzi do wykładni sprzecznej z art. 46 ust. 1 ustawy uniemożliwiającej realizację jakichkolwiek stacji bazowych, których wysokość zazwyczaj przewyższa zabudowę wiejską. Dokonując oceny organ odwoławczy nie uwzględnił również, że wieża kratowa nie jest obiektem kubaturowym. Ponadto, nie wskazał w jakiej odległości od zabudowy wiejskiej planowana jest inwestycja, co niewątpliwie ma znaczenia dla stwierdzenia dysharmonii w krajobrazie wsi oraz stwierdzenia naruszenia jej kompozycji przestrzennej historycznego układu. Zauważyć trzeba, że w odwołaniu strona skarżąca argumentowała, iż ze względu na wartości określone w § 50 planu miejscowego, lokalizacja spornej inwestycji została wybrana w takim oddaleniu od zabudowań, aby nie wpisywała się w sylwetkę wsi [...]. Do tej argumentacji organ nie odniósł się jednak i pominął w swej analizie okoliczności faktyczne dotyczące usytuowania stacji bazowej względem zabudowy. Powyższe powodowało, że przedstawiona ocena nie była wystarczająca do stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami § 50 planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, jako dowolną w świetle art. 46 ust. 2 ustawy uznać również należało ocenę dokonaną na podstawie zapisu § 51 pkt 1 planu miejscowego, który - co należy podkreślić - ustala nakaz stosowania zasad zagospodarowania minimalizujących negatywne oddziaływanie na otoczenie w zakresie m.in. promieniowania elektromagnetycznego, a nie nakaz całkowitego wyeliminowania takiego oddziaływania. Nie wynika z niego zatem całkowity zakaz lokalizacji inwestycji, którym towarzyszy promieniowanie elektromagnetyczne, w tym w szczególności z zakresu łączności publicznej. Dokonując ustaleń Wojewoda w sposób bezwarunkowy stwierdził natomiast, że sam fakt wytwarzania promieniowania wyklucza możliwość lokalizacji inwestycji. Nie przeanalizował przy tym parametrów stacji bazowej, wynikających z przedłożonej dokumentacji, jak również nie odniósł się do warunków dotyczących usytuowania stacji bazowej względem obszaru korytarza ekologicznego doliny [...]. W szczególności, nie uwzględnił w swej ocenie sporządzonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, załączonej do dokumentacji projektowej, z której wynika, że planowana stacja bazowa nie niesie ryzyka znacznego oddziaływania na środowisko. Nie przeanalizował również zapisów zawartych w projekcie budowlanym, gdzie chociażby w zakresie projektu zagospodarowania terenu wskazano, że instalacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, a w związku z potrzebą stosowania rozwiązań minimalizujących oddziaływanie na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, projektowana instalacja radiokomunikacyjna zostanie wykonana z użyciem najnowszych dostępnych technologii radiowych, w tym LTE. Niezaprzeczalnie natomiast, dokonując oceny organ powinien poddać analizie przedłożoną dokumentację i uwzględniając wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko wyjaśnić – z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czy w przypadku spornej inwestycji zastosowane zasady zagospodarowania i rozwiązania techniczne minimalizują negatywne oddziaływanie na otoczenie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego.

Podsumowując, stawiając tezę, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania, a przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami § 50 i § 51 planu miejscowego, Wojewoda nie dokonał ustaleń na podstawie dokumentacji projektowej i nie zweryfikował, ani nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych. Tak dokonana, wybiórcza i dowolna ocena, naruszała zasady określone w art. 7, art. 77 § 1 i § 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika bowiem obowiązek podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.

W konsekwencji nie można też uznać, że dokonana w postępowaniu odwoławczym ocena w sposób prawidłowy uwzględniała reguły interpretacyjne wynikające z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy, które naruszył także organ pierwszej instancji, stwierdzając brak zgodności projektu budowlanego z zapisami § 33 planu miejscowego.

Powyższe uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składają się: wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami § 50 i § 51 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalić i przeanalizować wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące rodzaju i usytuowania planowanej inwestycji. Dokonując interpretacji zapisów planu należy natomiast pamiętać, że z art. 46 ust. 1 ustawy wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 46 ust. 2 ustawy wyrażona z kolei została reguła interpretacyjna w stosunku do terenów przeznaczonych w planie m.in. na cele rolnicze stanowiąca, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia.