Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 618/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 177/XXVII/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica I. stwierdza nieważność § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1-3, § 8, § 9, § 10 ust. 6, § 14 ust. 5 pkt 1, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2 oraz § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 28 grudnia 2012 r. nr 177/XXVII/12 Rada Gminy Oleśnica ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zmianami), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zmianami).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-4, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust 1 i 2 ; § 6 ust. 1 pkt 1 -3, § 8, § 9, § 10 ust. 6-8, § 14 ust. 5, 6 i 8, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 1 – 3, zawartych w treści załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) dalej "ustawa" w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 115 oraz § 135 w związku z § 143 oraz § 118 i § 137 w związku z § 143 także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz §149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002.100.908), jak i art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-4 załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica - dalej "załącznik", a którymi posługuje się ustawa o odpadach, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w opisane w niniejszym Regulaminie w Rozdziale 3 pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym, przy pominięciu zapisu - stanu porządkowego;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania trzynastu rodzajów odpadów komunalnych;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 4 ust. 1 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości - przy pominięciu zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 3 załącznika, poprzez nałożenie - na nieokreślone bliżej podmioty - obowiązku likwidacji występującej śliskości - w bliżej nieokreślonych miejscach - poprzez posypanie piaskiem lub innym stosownym środkiem dopuszczonym obowiązującymi przepisami nieusuniętego lodu.

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 i 2 załącznika przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poprzez dopuszczenie mycia poza myjniami, przy zachowaniu wymogów niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dopuszczenie mycia wyłącznie nadwozia, a nadto dopuszczenie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie pod warunkiem, niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, iż naprawa dotyczy drobnych napraw i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego.

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 1 -3 załącznika, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w pkt 1 pojemniki na odpady o pojemności 1201, 2401, 1100 1 pkt 2 worki na odpady o pojemności 801,1101,1201; pkt 3 kosze uliczne o pojemności od 10 do 50 1 - w formule podania kilku pojemności oraz oznaczenia od - do;

8. nieuprawnione przywołanie i odesłanie do przepisów aktu rangi ustawy - Prawa Budowlanego w § 8 załącznika w zakresie rozmieszczenia na nieruchomości pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych;

9. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej nieuprawnioną modyfikację w § 9 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie - bliżej nieokreślonych podmiotów - utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

10. powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 10 ust. 6-8 załącznika, przy określeniu zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych odpadów medycznych -przeterminowanych leków poprzez określenie miejsc ich odbierania i umieszczania, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, bateriami przenośnymi i akumulatorami i odpadami medycznymi;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 5 załącznika, przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych, korzystających z psów przewodników) na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przyszkolnych, na teren cmentarza oraz innych nieruchomości dla których właściciel wprowadził taki zakaz;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 6 i 8 załącznika, przez nałożenie dodatkowo obowiązków wyprowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywne dodatkowo w kagańcu, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy, tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne, - a nadto nałożenie zakazu zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu;

13. przekroczenie upoważnienie ustawowego, powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikacja w § 15 ust. 1 załącznika - treści art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. c przez nałożenie obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych na właściciela zwierzęcia, zarządcę drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego i wreszcie Gminę w odniesieniu do terenów jej podległych;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust.2 pkt 2 załącznika, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia - niejako obowiązek - utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas, czy odory.

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1 - 3 załącznika, przez określenie obiektów obowiązkowej deratyzacji w których stwierdzono występowanie gryzoni, nałożenie na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości zagrożonych występowaniem gryzoni obowiązku przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku, planowo w drugiej połowie października oraz nałożenie na właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy, albo ich " dostosowanie " w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oleśnica wniosła o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną co do większości zarzutów.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dalej powoływana jako ustawa. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 4 ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Rytwiany z 19 grudnia 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Oleśnica uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Oleśnica), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz z wynikającymi z tych przepisów warunkami legalności aktu wykonawczego), należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W myśl natomiast § 116 i § 136 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast

w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność, czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu za uzasadnioną uznać należy skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1-3, § 8, § 9, § 10 ust. 6, § 14 ust. 5 pkt 1, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2 i § 17 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z 28 grudnia 2012 r.

Mianowicie, w § 2 Rada Gminy zawarła definicje pojęć: pojemniki, odpady wielkogabarytowe harmonogram i punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem art. 4 ust. 2 nie upoważnia gminy do definiowania jakichkolwiek pojęć, zarówno już zdefiniowanych w innych ustawach jak i tworzenia pewnych pojęć na użytek regulaminu. Nadto zauważyć należy niekonsekwencję w posługiwaniu się niektórymi ze zdefiniowanych pojęć. Przykładowo, w myśl § 2 pkt 1, ilekroć w regulaminie jest mowa o pojemnikach należy przez to rozumieć także worki, kosze uliczne służące do gromadzenia odpadów, tymczasem w § 6 organ odrębnie określa wielkość pojemników, odrębnie wielkość worków i wielkość koszy, tak więc wbrew zawartej w § 2 definicji faktycznie nie uznaje za pojemniki worków i koszy. Z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy wynika, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów, zupełnie zbędne więc było definiowanie tego pojęcia. Z kolei pojęciem "odpady wielkogabarytowe" posługuje się sama ustawa; to że nie definiuje ona tego pojęcia nie upoważniało rady do formułowania własnej definicji tego pojęcia. To samo odnosi się do "harmonogramu".

W § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu Rada Gminy Oleśnica powtórzyła obowiązek właścicieli wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, z jednoczesną modyfikacją tego obowiązku, polegającą na pominięciu utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie porządkowym. Tymczasem jak wskazał między innymi NSA w wyroku z 5 kwietnia 2013 r. w sprawie II GSK 2114/11, powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu znacznym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (Lex nr 1337122).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy został nałożony na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązek selektywnego zbierania aż 13 rodzajów odpadów.

Z powtórzeniem obowiązków uregulowanych ustawą wraz z ich niedopuszczalną modyfikacją mamy do czynienia w § 4 ust. 1 regulaminu, w stosunku do obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (modyfikacja polega na pominięciu ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania błota, śniegu itp. z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów). Z kolei w ust. 3 tego samego paragrafu, z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy nałożono na właścicieli obowiązek posypywania lodu piaskiem lub innym stosownym środkiem, dopuszczonym obowiązującymi przepisami, w celu zlikwidowania śliskości.

W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut, że zawarte w § 5 ust. 1 pkt 3 regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do ich nadwozia, nie znajduje żadnego uzasadnienia w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy.

Również z przekroczeniem delegacji ustawowej, w § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, regulaminu Rada Gminy Oleśnica określiła maksymalne rozmiary pojemników, worków i koszy przeznaczonych na odpady, podczas gdy ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 2 upoważnia ją jedynie do określenia ich minimalnej pojemności.

W § 8 wskazano, że pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych należy rozmieścić na nieruchomości w miejscach i w sposób odpowiadający przepisom prawa budowlanego. Tego typu regulacja nie czyni zadość delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych przepisów jest zbyt ogólnikowe. To samo odnosi się do § 10 ust. 6 regulaminu, w którym wskazano, że zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny będzie odbierany w terminach wyznaczonych przez przedsiębiorcę. Właściwie wykonując delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 Rada powinna sama określić te terminy.

Z kolei w § 9 powtórzono obowiązek wynikający wprost z ustawy, a mianowicie z art. 5 ust. 1 pkt 1.

W § 14 ust. 5 pkt 1 wprowadzono zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników), na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych, na teren cmentarza oraz innych nieruchomości, dla których właściciel wprowadził taki zakaz. Tak szeroko ujęty zakaz, który dotyczy wszystkich zwierząt domowych oraz wielu miejsc, w tym także budynków oraz nieruchomości niepublicznych, ani nie znajduje uzasadnienia w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6, ani też nie pozostaje w jakiejkolwiek proporcji z celem regulaminu, którym jest utrzymanie porządku i czystości na terenie gminy.

W § 15 ust. 1 regulaminu wskazano, że obowiązek usuwania padłych zwierząt domowych spoczywa na właścicielu zwierzęcia, zarządcy drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego i na Gminie, w odniesieniu terenów jej podległych. Tymczasem taki obowiązek został już nałożony na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością przepisem art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi (na datę podejmowania zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2008 r., Nr 234, poz. 1570 ze zm.). Zawarta w zaskarżonej uchwale regulacja dotycząca tej kwestii nie tylko powtarza regulację ustawową ale także wprowadza jej modyfikację, polegającą na rozciągnięciu tego obowiązku dodatkowo na właściciela zwierzęcia, bez stosownej delegacji ustawowej. Podobny zarzut dotyczy § 17 regulaminu, w którym wskazano, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni (ust.1), właściciele nieruchomości, zagrożonych występowaniem gryzoni zostali zobowiązani do przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku, planowo w drugiej połowie października (ust. 2) i że koszt przeprowadzenia deratyzacji ponosi właściciel nieruchomości. Tymczasem stosownie do delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, odnośnie deratyzacji rada gminy została upoważniona tylko do wyznaczenia obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (a więc terminów deratyzacji na wyznaczonych terenach). Natomiast obowiązki jakie określiła Rada Gminy w Oleśnicy wynikają z ustawy, a mianowicie z art. 22 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w którym na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością nałożono obowiązek zwalczania gryzoni, insektów i szkodników.

Odnośnie § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu, którym odnośnie zwierząt gospodarskich określono warunek utrzymywania ich w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas czy odory, to wskazać należy, że aczkolwiek Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, jakoby kwestie te były uregulowane przepisami kodeksu cywilnego (art.144), to jednak zgadza się, że przepis ten powinien być wyeliminowany przez stwierdzenie jego nieważności, a to z tego powodu, że hałas, którego źródłem są zwierzęta gospodarskich nie mieści się ani w pojęciu czystości ani też porządku w rozumieniu ustawy.

W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy to § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1- 3, § 10 ust.7 i ust. 8 oraz § 14 ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 8 regulaminu.

Odnośnie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu, zgodnie z którymi mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących wymogów: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (pkt 1) oraz dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz ust. 2, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 1), naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw (pkt 2) i że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (pkt 3), to w ocenie składu orzekającego takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy, który upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd nie zgadza się z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Jeśli bowiem chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), to zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powoduje, że przeciętny człowiek nie jest wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ani Prawo wodne. Gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 10 ust. 7 (zgodnie z którym odpady w postaci zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych należy umieszczać w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w punktach sprzedaży, w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy Oleśnica) i ust. 8 (w myśl którego odpady przeterminowanych leków należy umieszczać w odpowiednio oznaczonym pojemniku zlokalizowanym w budynku Ośrodka Zdrowia w Oleśnicy), to w ocenie Sądu zostały one podjęte w wykonaniu delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a, ustawy, w ramach określenia wymagań obejmujących selektywne odbieranie odpadów. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że kwestie powyższe zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach oraz w ustawie o odpadach, w związku z czym zbędne było powtarzanie regulacji zawartych w tych ustawach. Po pierwsze, gdyby powołane przez Prokuratora ustawy w całości regulowały wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wówczas ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a nie nakładałaby na gminy obowiązku określania tych wymagań w regulaminie. Ponadto żadna z przywołanych w skardze ustaw nie reguluje tego, że mieszkańcy gminy Oleśnica przeterminowane leki mają umieszczać w pojemniku zlokalizowanym w Ośrodku Zdrowia w Oleśnicy, a zużyte baterie oraz akumulatory w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy Oleśnica.

Z kolei jeśli chodzi o § 14 ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 8 regulaminu, w myśl którego: osobom utrzymującym zwierzęta domowe nie wolno pozostawiać psa na uwięzi w taki sposób, że zagraża on otoczeniu (ust. 5 pkt 2), psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu (ust. 6) oraz zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczenie (ust. 8), to w ocenie Sądu taka regulacja także mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Analizując zakwestionowany przepis Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że stanowi on zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też że prowadzić może do niehumanitarnych działań bądź stanowić nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. Podkreślenia bowiem wymaga, że zapis Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdaje się go rozumieć Prokurator. Co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu.

Mając powyższe na uwadze, w części obejmującej w § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1-3, § 8, § 9, § 10 ust. 6, § 14 ust. 5 pkt 1, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2 i § 17., należało stwierdzić nieważność zaskarżonego regulaminu, stanowiacergo załącznik do uchwały z 28 grudnia 2012 r. o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.