Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 133/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza M. w przedmiocie ustalenia naruszenia stosunków wodnoprawnych 1. zobowiązuje Burmistrza M. do załatwienia wniosku skarżącej I. F. z dnia [...] stycznia 2017 r. – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi M. grzywnę w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ; 6. zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącej I. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2017r.) I. F. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy G. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie naruszenia stosunków wodnoprawnych. Wskazała na zalewanie jej działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w G., które jest spowodowane – w ocenie wnioskodawczyni – przebudową ulicy [...]. Wniosła o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego. Wskazała, że istniejący stan rzeczy uniemożliwia zabudowę jej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 26 § 2 i § 3 w związku z art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), wyznaczyło do załatwienia wniosku Burmistrza M. (dalej: organ). Postanowienie wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2017 r.

Z akt administracyjnych wynika, że organ podjął następujące czynności:

- postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił strony postępowania o wpływie wniosku o wszczęcie postępowania o naruszenie stosunków wodnych oraz wezwał strony na rozprawę administracyjną w dniu [...] marca 2017 r. w terenie (na działce nr [...] i ulicy [...] w G.);

- przeprowadził w dniu [...] marca 2017 r. rozprawę administracyjną;

- w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiadomił strony postępowania w trybie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji oraz wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy - [...] maja 2017 r.;

- w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Wójta Gminy G. o przesłanie akt administracyjnych sprawy [...] oraz dokumentacji projektowej i wykonawczej dotyczącej przebudowy ulicy [...] w G. Zakreślił termin 7 dni. Dokumentacja wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2017 r.,

- w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., uwzględniając prośbę wnioskodawczyni zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2017 r.), zwrócił się do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (dalej: WZMiUW) o informację o dokumentacji przepustów drogowych lub innych urządzeń związanych z kanalizacją deszczową, "celem ustalenia istnienia jakichkolwiek urządzeń kanalizacji deszczowej na ul. [...], a w szczególności w okolicach działki nr [...]". Zakreślono termin 7 dni. Odpowiedź na zapytanie wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2017 r. i zawiera wyjaśnienie o braku wskazanej dokumentacji;

- w dnu [...] kwietnia 2017 r. do organu wpłynęła "Opinia w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie – działce nr [...]" z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzona przez biegłych A. K. oraz R. K.;

- w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. organ zawiadomił strony postępowania w trybie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność przeanalizowania otrzymanej dokumentacji. Wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy - [...] czerwca 2017 r.;

- w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. organ zwrócił się do (dalej: WZMiUW) o potwierdzenie, czy obok działki nr [...] występują urządzenia melioracyjne w postaci dwóch rowów oznaczonych R-A i R-A3. Odpowiedź organ uzyskał w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2017 r.). Potwierdzono w niej występowanie rowów;

- w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ wskazał wnioskodawczyni, że przesyła jej kopię opinii biegłego oraz zawiadomił strony postępowania w trybie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia informacji. Wyznaczono nowy miesięczny termin załatwienia sprawy;

- w odrębnym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się do WZMiUW o wskazanie, czy rowy obsługują wody opadowe spływające z drogi gminnej czy działki, na których są położone. Odpowiedź na to zapytanie organ uzyskał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., które wpłynęło w dniu [...] sierpnia 2017 r.;

- w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów w nieprzekraczalnym terminie 7 dni.

W trakcie podejmowania przez organ powyżej opisanych czynności z wnioskami występował do organu pełnomocnik wnioskodawczyni, w tym np. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie dokumentacji projektowej i wykonawczej przebudowy ulicy, z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wystąpienie do WZMiUW z zapytaniem o dokumentację dotyczącą przepustów drogowych przy ulicy [...] lub innych urządzeń związanych z kanalizacją deszczową w tej ulicy, w szczególności w okolicach działki wnioskodawczyni, z dnia [...] kwietnia 2017 r. o informację o pozwoleniu wodnoprawnym na budowę przepustu w ulicy, z dnia [...] maja 2017 r. o udzielenie przez biegłego odpowiedzi o konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę urządzeń melioracyjnych ulicy, z dnia [...] lipca 2017 r. o rolę rowów melioracyjnych i o wydanie kopii opinii biegłego.

W dniu [...] września 2017 r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...] września 2017 r. pełnomocnika wnioskodawczyni zawierające kilkanaście pytań kierowanych do biegłego, który sporządził w sprawie opinię oraz zawierające prośbę o przedłużenie terminu na składanie wniosków o jeden miesiąc.

W aktach sprawy znajduje się ustosunkowanie autorów opinii do pytań wnioskodawczyni zawarte w piśmie datowanym na dzień [...] października 2017 r., jak również pismo pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia [...] listopada 2017 r. (z datą wpływu do organu [...] listopada 2017 r.) zawierające zapytanie o informację, czy złożono do akt ustosunkowanie się do zarzutów strony do opinii biegłego, prośbę o przesłanie tych dokumentów i zawierające ustosunkowanie się do opinii rzeczoznawcy, jak też wniosek o wyznaczenie biegłego hydrologa.

W dniu [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawczyni wraz z opinią biegłego sądowego dotyczącą stosunków wodnych na działce wnioskodawczyni oraz działce drogowej stanowiącej ulicę [...] (opinia sporządzona na zlecenie wnioskodawczyni).

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Burmistrz M. orzekając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie, na nieruchomości nr [...] obręb G., gm. G.

Po wydaniu powyższej decyzji do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie od decyzji oraz ponaglenie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało ponaglenie za nieuzasadnione w części dotyczącej bezczynności ze względu na wydanie decyzji oraz uznało ponaglenie za uzasadnione w części dotyczącej przewlekłości postępowania, nie stwierdzając jej wystąpienia z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało podstawę prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z uwagi na konieczność stosowania przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. a nie ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., na mocy art. 545 ust. 4 ustawy z 2017 r.; wskazało na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie wpływu budowy drogi na stosunki wodne na spornym terenie; zarzuciło organowi nieodniesienie się do opinii przedłożonej przez wnioskodawczynię oraz niezawiadomienie stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem Kolegium, przeprowadzony dotychczas materiał dowodowy nie uprawnia do niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie wskazania przyczyny zmiany stanu wód na gruncie bądź zmiany kierunku odpływu wód.

Powyższa decyzja organu odwoławczego wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, po decyzji kasacyjnej Kolegium, w dniu [...] sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie wnioskodawczyni, które organ przy piśmie z dnia [...] września 2018 r. przekazał organowi odwoławczemu, a następnie przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. (na skutek wezwania wystosowanego przez SKO w B.) przesłał odpisy akt sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało ponaglenie za uzasadnione w części dotyczącej bezczynności i przewlekłości, wyznaczyło organowi miesięczny termin do załatwienia sprawy, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości postępowania oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniom w przyszłości, jak również stwierdziło, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że od dnia [...] czerwca 2018 r., tj. przez cztery miesiące, organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnej czynności w sprawie.

Postanowienie rozpoznające ponaglenie wpłynęło do Burmistrza w dniu [...] października 2018 r.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. organ zawiadomił strony na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania obszernej dokumentacji. Wyznaczył nowy termin jej załatwienia na [...] grudnia 2018 r.

Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. organ zlecił biegłemu z listy biegłych sądowych sporządzenie opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie "w zakresie określonym w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne" na okoliczność ustalenia: "czy w wyniku przebudowy ulicy [...] w G. doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G., na skutek przebudowy ulicy [...] w G.".

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. organ zawiadomił strony na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania przez powołanego biegłego obszernej dokumentacji. Wyznaczył nowy termin jej załatwienia na [...] lutego 2019 r.

W dniu [...] grudnia 2018 r. I. F. złożyła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza M.. Zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 4 K.p.a. poprzez naruszenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, naruszenie przepisów o terminach rozpatrywania spraw przez organ administracji, brak powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyny takiego stanu rzeczy oraz przez przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia po upływie terminu. Wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny lub sumy pieniężnej z uwagi na brak możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego w związku z przewlekłością postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że już po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO w dniu [...] maja 2018 r. organ pierwszej instancji powinien był załatwić sprawę w terminie miesięcznym, tj. do dnia [...] czerwca 2018 r., ewentualnie uznając sprawę za szczególnie skomplikowaną – do [...] lipca 2018 r. Tak się nie stało, dlatego skarżąca złożyła ponaglenie w dniu [...] sierpnia 2018 r. Zostało ono rozpoznane przez SKO, które wyznaczyło organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, czyli do dnia [...] listopada 2018 r. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żadnej informacji o podjęciu działań przez skarżony organ oraz nie posiada ona wiedzy na jakim etapie rozpoznania znajduje się sprawa. Nie powiadomiono jej również o przyczynie zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy, jak też nie zawiadomiono w trybie art. 10 § 1 K.p.a., co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów sformułowaną w art. 8 K.p.a. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw uzasadniających tak długie załatwianie sprawy. Od dnia wydania przez SKO postanowienia z dnia [...] października 2018 r. rozpoznającego drugie ponaglenie nic się w sprawie nie dzieje, strony nie są informowane o podejmowanych czynnościach. Zdaniem skarżącej, jest to wyraz lekceważenia prawa, jak też wniosków i ponagleń składanych przez skarżącą. Także wskazała, że mimo wielokrotnego zwracania się do organu o przesłanie dokumentów zgromadzonych w sprawie, dokumentów nie otrzymywała. Wyjaśniła, że nie może realizować warunków zabudowy i otrzymać pozwolenia na budowę do czasu ustalenia przyczyny zalewania jej gruntów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, na etapie wniesienia skargi bezczynność nie wystąpiła, bowiem organ w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2018 r. Termin ten nie upłynął. Zdaniem organu, zarzuty skargi nie odnoszą się w ogóle do przewlekłości postępowania, zaś przewlekłość również nie wystąpiła z uwagi na brak upływu terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego do dnia [...] grudnia 2018 r.

W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2018 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. Wskazała, że od decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia [...] maja 2018 r. skarżony organ nie wydał decyzji w sprawie, nie podjął żadnej czynności mającej na celu jej rozstrzygnięcie, nie zawiadamiał strony ani jej pełnomocnika w trybie art. 36 K.p.a., zaś po rozpoznaniu drugiego ponaglenia i jego uwzględnieniu przez SKO – Burmistrz ponownie nie dotrzymał terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy. Zawiadomił co prawda o nowym terminie załatwienia sprawy, jednakże uczynił to ponad 10 dni po dniu, kiedy sprawa miała być załatwiona zgodnie z postanowieniem SKO z dnia [...] października 2018 r. (zawiadomienie strona otrzymała [...] listopada 2018 r.). Zwróciła uwagę, że przez okres sześciu miesięcy w jej sprawie organ nie podejmował żadnych czynności, zaś do dnia sporządzania przedmiotowego pisma nie zostały przeprowadzone przez nowo powołanego biegłego oględziny, jak też nie poinformowano o przypuszczalnej dacie oględzin. Prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie ma, w ocenie strony, charakter pozorny, zaś zaniechanie organu trwa od czerwca 2018 r., tj. od przekazania organowi sprawy przez Kolegium na skutek decyzji kasacyjnej. Zwróciła uwagę, że SKO już w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. stwierdziło, iż zaniechania organu mają charakter rażącego naruszenia prawa.

Podczas rozprawy przed sądem w dniu 7 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że do dnia rozprawy nie została wydana decyzja a jedynie przeprowadzono oględziny. Złożyła do akt sprawy kserokopię pisma skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. kierowanego do organu zawierającego wniosek o uzupełnienie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji. Z pisma wynika również, że w sprawie w dniu [...] marca 2019 r. odbyły się oględziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Burmistrz M. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga zaś podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem skarżąca złożyła przed jej wniesieniem ponaglenia (w pismach z dnia [...] lutego 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego w lutym 2017 r., w sprawie miał zastosowanie przepis art. 37 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., które to brzmienie wymagało wniesienia zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935 ze zm.). Zdaniem Sądu, wniesione ponaglenia wyczerpują wymagany tryb przedsądowy.

Sprawa o naruszenie stosunków wodnych została zainicjowana wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r., który - po wyznaczeniu Burmistrza M. do rozpoznania sprawy - przekazany został temu organowi postanowieniem SKO z dnia [...] lutego 2017 r. Wpłynęło ono do Burmistrza w dniu [...] lutego 2017 r. Od tej daty do dnia wyrokowania przez Sąd w sprawie niniejszej Burmistrz wydał decyzję w dniu [...] lutego 2018 r., która została uchylona przez Kolegium w dniu [...] maja 2018 r., zaś po decyzji kasacyjnej Kolegium ponownie organ pierwszej instancji nie orzekał. Postępowanie od lutego 2017 r. nie zostało zatem zakończone ani na datę wniesienia skargi (wpłynęła ona do organu w dniu [...] listopada 2018 r., co potwierdzono w odpowiedzi na skargę), ani na datę wyrokowania przez Sąd. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ w bezczynności pozostaje. Sąd kontroluje bezczynność na dzień orzekania o zasadności skargi.

Stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a., z przepisów szczególnych lub w terminie wskazanym w art. 36 K.p.a., co wynika z treści art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Co do zasady, organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ewentualnie w ciągu dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a.).

Jeśli sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania o bezczynności przez sąd, sąd jest zobligowany do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeśli zaś na datę wyrokowania postępowanie administracyjne zostało zakończone stosownym aktem/czynnością i zostały one wydane po wniesieniu skargi, brak jest podstaw do wydania wyroku zobowiązującego (wówczas istnieje podstawa do umorzenia postępowania). Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane.

Jak ustalono w sprawie niniejszej, w momencie wyrokowania przez Sąd organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy. Od lutego 2017 r. minęły ponad dwa lata, co przekracza ustawowe terminy załatwiania spraw administracyjnych. Jednocześnie przekroczenie to nie znajduje wystarczającego usprawiedliwienia.

Nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie toczy się przy złożonym stanie faktycznym i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dowodów z opinii biegłych. Jednakże zaakcentować należy niektóre momenty tego postępowania, wskazujące na nieusprawiedliwione zaniechanie organu. Przykładowo, między wystosowanym do stron zawiadomieniem w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.) a wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 2018 r. upłynęło pięć miesięcy, w trakcie których nie wynika z akt aktywność organu zmierzająca do załatwienia sprawy. W aktach znajduje się wypowiedź biegłego z dnia [...] października 2017 r. (bez daty wpływu do organu), następnie zaś w dniu [...] listopada 2017 r. pełnomocnik wnioskodawczyni zapytuje, czy udzielono odpowiedzi na zadane biegłemu pytania i czy wpłynęły dokumenty – natomiast nie następuje reakcja organu. W dniu [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przedkłada opinię biegłego sporządzoną we własnym zakresie i również nie wynika z akt, w jaki sposób organ zareagował na ten dokument, natomiast z uzasadnienia wydanej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. nie wynika, aby go w ogóle ocenił, co zarzuciło SKO.

Następnie, od dnia [...] czerwca 2018 r., kiedy to po decyzji kasacyjnej akta sprawy wróciły do organu pierwszej instancji, do dnia [...] listopada 2018 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Był to okres kolejnych pięciu miesięcy zaniechania organu w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w sprawie, w trakcie których organ jedynie w piśmie z dnia [...] września 2018 r. przesłał do SKO w B. wyjaśnienie wraz ponagleniem wskazując, że "W związku ze szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy oraz poszukiwaniem osób do wydania dodatkowej opinii konieczne jest wydłużenie czasu na rozpatrzenie sprawy". Następnie po rozpoznaniu przez SKO drugiego ponaglenia i wyznaczeniu Burmistrzowi jednego miesiąca na załatwienie sprawy, organ również pozostaje w zwłoce. Z akt wynika, że postanowienie SKO z dnia [...] października 2018 r. wpłynęło do organu [...] października 2018 r., zaś mimo zakreślenia miesięcznego terminu na zakończenie postępowania, organ po upływie miesiąca, bo dopiero [...] listopada 2018 r. zawiadamia strony w trybie art. 36 K.p.a. wyznaczając termin jej załatwienia do [...] grudnia 2018 r. Ten okres również należy uznać za bezczynność, na co trafnie wskazuje skarżąca. A zatem w okresie kilkumiesięcznym organ nie podjął żadnej czynności, zaś na dzień wyrokowania nie wydał kończącej to postępowanie decyzji, co uzasadniało orzeczenie w punkcie 1 wyroku poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt. W tym zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Sąd, oprócz ustalenia wystąpienia bezczynności (jak wyżej wyjaśniono), stwierdził również wystąpienie w sprawie przewlekłości postępowania, którą należy rozumieć jako prowadzenie postępowania w sposób, który - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r., II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z analizy nadesłanych Sądowi przy odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że z niezrozumiałych powodów organ nie wykazywał należytej inicjatywy w prowadzeniu postępowania, w szczególności po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] maja 2018 r. Od wszczęcia postępowania (luty 2017 r.) do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w lutym 2018 r. organ trzykrotnie zawiadamiał strony w trybie art. 36 K.p.a. (pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] maja 2017 r., 27 lipca 2017 r.), zaś w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiadomił w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Rozpiętość dat powyższego zawiadamiania wskazuje, że na tym etapie rozpoznania sprawy organ jeszcze "pilnował" terminów ustawowych i wynikających z art. 36 K.p.a., podejmował czynności uzupełniające materiał dowodowy (rozprawa administracyjna – [...] marca 2017 r., wystąpienia do Wójta Gminy G. o uzupełnienie dokumentacji – [...] kwietnia 2017 r., wystąpienie do właściwego organu w sprawie melioracji – [...] kwietnia 2017 r., [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r., dopuszczenie dowodu z opinii biegłego – wpływ do organu [...] kwietnia 2017 r.). Natomiast po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO organ przestał w ogóle powiadamiać strony w trybie art. 36 K.p.a. aż do listopada 2018 r. i rozpoznania ponaglenia oraz stwierdzenia przez SKO przewlekłości i bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób stwierdzić usprawiedliwionych powodów takiego zaniechania, zwłaszcza wobec konkretności argumentacji SKO zawartej w decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2018 r. Kolegium jednoznacznie wskazało jakie uchybienia należy wyeliminować (podstawa prawna prowadzenia postępowania) i w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie wyjaśniające (dopuszczenie dowodu z dokumentacji dotyczącej budowy drogi, ocena przedłożonej przez wnioskodawczynię opinii biegłego). Tymczasem organ przez kilka miesięcy nie uzupełnił materiału dowodowego. Dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] grudnia 2018 r. motywując to koniecznością przeanalizowania dokumentacji, zaś na dwa tygodnie przed upływem tego terminu zlecił biegłemu sporządzenie opinii (w dniu [...] grudnia 2018 r.) i następnie wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2019 r. Jak wynika z wypowiedzi pełnomocnika skarżącej, organ przeprowadził oględziny w dniu [...] lutego 2019 r., jednakże – jak twierdzi skarżąca – dopuszczono dowód z opinii biegłego w zakresie niewystarczającym do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, stąd złożyła wniosek o uzupełnienie postanowienia o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Z powyższego wynika, że podejmowane działania organu nie zmierzają do niezwłocznego, mając na uwadze czas trwania postępowania, zakończenia sprawy. Są nadto podejmowane w znacznych odstępach czasu, co czyni skutecznym zarzut przewlekłości. Nie ubezskutecznia tego zarzutu teza sformułowana w odpowiedzi na skargę, że przedłużając termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. organ eliminuje własną bezczynność i przewlekłość. Zawiadomienie w tym trybie dokonane po długotrwałym milczeniu organu nie wyklucza stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zdaniem Sądu, organ mógł czynności w sprawie podejmować w krótszych odstępach czasu, nie było przeszkód do większego skoncentrowania gromadzenia dowodów, a w szczególności nie było przeszkód do wcześniejszego powołania biegłego lub skonfrontowania dotychczasowych wypowiedzi biegłych, zważywszy że w sprawie zgromadzono już dwie opinie (z dnia [...] kwietnia 2017 r., z dnia [...] stycznia 2018 r.). Uprawniony jest zatem wniosek, że organ mógł zakończyć postępowanie wcześniej, w tym poprzez większą koncentrację czynności dowodowych. Nie było również przeszkód aby organ wywiązywał się z obowiązku zawiadamiania stron w trybie art. 36 K.p.a., co nie następowało regularnie. Zaniechania w tym zakresie spowodowały konieczność stwierdzenia wystąpienia bezczynności i przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa. Sąd miał na uwadze, że postępowanie toczy się ponad dwa lata, w postępowaniu miały miejsce długie okresy niedziałania, dwukrotnie stwierdzał organ wyższego stopnia przewlekłość postępowania i jednokrotnie bezczynność, w tym także z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie SKO z dnia [...] marca 2018 r.). Przez okresy przestoju nie informowano stron w trybie art. 36 K.p.a., jak też nie dotrzymano terminu miesięcznego na załatwienie sprawy wyznaczonego przez SKO. Powody takiego zaniechania nie wynikają z akt sprawy. Wystąpiły zatem podstawy do orzeczenia o wystąpieniu bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Wyżej wskazane okoliczności skutkują wymierzeniem organowi grzywny. Przedłużanie postępowania ponad prawną i realną potrzebę musi się spotkać z odpowiednią reakcją, zwłaszcza gdy zaniechanie ma charakter kwalifikowanego naruszenia prawa, co wyżej dowiedziono. W przedmiocie grzywny orzeczono zatem na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd wymierzył grzywnę w dolnych granicach jej możliwej wysokości, mając na uwadze, że sprawa jest skomplikowana, wymaga obszernego postępowania wyjaśniającego, zaś organ po wniesieniu skargi podjął czynności, bowiem przeprowadził oględziny w dniu [...] lutego 2019 r. Uprawnia to do wniosku, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie wskazanym w punkcie 1 wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zdaniem Sądu, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zmierza przede wszystkim do osiągnięcia efektu w postaci uzyskania rozstrzygnięcia. A zatem głównym celem wyroku sądu w takiej sprawie, gdy organ nie zakończył sprawy do dnia wyrokowania, jest zmobilizowanie organu do załatwienia sprawy, tak aby skarżący uzyskał rozstrzygnięcie o jego uprawnieniach lub obowiązkach i nie pozostawał w niepewności prawnej co do swojej sytuacji. W sprawie niniejszej pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy w odpowiedzi na pytanie Sądu pozostawiła do uznania Sądu wybór co do orzeczenia grzywny lub sumy pieniężnej. Sąd ocenił, że w chwili obecnej pierwszorzędne i kluczowe znaczenie ma, uwzględniając sytuację prawną skarżącej i jej zamierzenia inwestycyjne, zmobilizowanie organu do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Natomiast uwzględnienie skargi w sprawie niniejszej nie zamyka skarżącej możliwości kwestionowania bezczynności i przewlekłości postępowania w przyszłości, w tym również domagania się orzeczenia sumy pieniężnej, jeśli organ nie zastosuje się do niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów postępowania wchodzą: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa – 17 zł.