Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 932/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...] znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. Z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - powoływana jako: "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z [...] r., nr [...], nakazującą M. Ś., właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7, położonej przy ul. A 4/6 w A., obręb [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, poprzez powstrzymanie się od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu ciężarowego z wykorzystaniem infrastruktury technicznej, w tym w szczególności parkowania na terenie działki samochodów służących prowadzonej działalności na zgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta A. (uchwała nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w A. z 16 grudnia 2004 r., opublikowana w Dz. U. Woj. [...]. nr 76 z 2005 r., poz. 758).

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M.Ś. zarzucił jej rażącą ingerencję w prawo własności i dozwolony sposób korzystania z własnej nieruchomości, co winno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności strona wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu ostatecznego załatwienia wniosku M.Ś. z 29 grudnia 2016 r. o zmianę dotychczasowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w A. z 16 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. nieruchomości, składającej się z działek nr 7, 9 i 10, znajdującej się w obrębie [...], przy ul. A 4/6 i 12 o powierzchni 2 ha. Postępowanie wywołane powyższym wnioskiem do dnia dzisiejszego, mimo upływu dwóch i pół roku, nie zostało jeszcze zakończone. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę analogiczną materię postępowania i fakt, że M.Ś. wystąpił znacznie wcześniej o zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niż postanowienie o wszczęciu niniejszego postępowania, sprawa z wniosku M. Ś. o zmianę w planie powinna być rozpatrzona merytorycznie jako pierwsza. Urząd Miejski w A. potwierdził fakt zarejestrowania sprawy, jednak uznał, że wniosek ten nie ma mocy wszczęcia procedury zmiany, jednakże bez wskazania podstaw prawnych. Mimo wskazań organu odwoławczego, nie wydał żadnej decyzji, a jedynie potwierdził fakt zarejestrowania wniosku. Z tego też względu zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania z wniosku M.Ś., gdyż mogą się pojawić w obiegu administracyjno-prawnym dwie sprzeczne decyzje, które będą dotyczyły ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania lub zmiany tej części uchwały, której wniosek dotyczy.

Strona wskazała również, że organ I instancji pominął wniosek dowodowy pełnomocników z 30 lipca 2019 r. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego wówczas studium. Za istotne strona uznała sięgnięcie do dokumentów źródłowych studium, tym bardziej, że działalność, którą prowadzi, została zarejestrowana już na początku lat 90- tych, a organy tworząc i zatwierdzając plan zagospodarowania przestrzennego dokonały wyłączenia sąsiadujących z działką strony terenów z obszarów mieszkalnych na części, w których istnieją zakłady przemysłowe (dużo większe od działalności strony).

Strona podniosła nadto, że przepis art. 35 u.p.z.p. wprowadza możliwość wykorzystania terenów, których przeznaczenie plan zmienia, w sposób dotychczasowy. Oznacza to brak prawnego obowiązku właścicieli terenów dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu na zgodny z przeznaczeniem określonym planem miejscowym. Organ, zmieniając w planie sposób zagospodarowania terenu, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, może określić w planie tymczasowe zagospodarowanie tego terenu. Odwołując się do orzecznictwa i poglądów doktryny strona wskazała, że docelowa zmiana przeznaczenia terenu w planie miejscowym nie oznacza automatycznie, iż zyskuje on status terenu, na którym występuje tymczasowe zagospodarowanie w rozumieniu art. 35. Ustawa nie przewiduje żadnych sankcji za niedostosowanie przez właścicieli (użytkowników wieczystych) sposobu wykorzystania terenów do zasad tymczasowego zagospodarowania określonych w planie. Ustawa nie zawiera także przepisów, które stanowiłyby podstawę do wyegzekwowania tego obowiązku. Skutkiem uchwalenia planu miejscowego nie jest nakazanie realizacji zagospodarowania zgodnego z tym, które określono w planie. Ponadto, w planie miejscowym można wskazać termin, w ramach którego tereny o zmienionym przeznaczeniu mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Z przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym nie wynika wprost to, w jaki sposób organ może egzekwować od podmiotu korzystającego z nieruchomości objętej planem, zmianę jej przeznaczenia np. przez roszczenia cywilnoprawne ze strony właścicieli działek sąsiednich, którym korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy może przeszkadzać.

M.Ś. podniósł także, że prowadzone jest już postępowanie cywilne przeciwko niemu o immisje, przed Sądem Okręgowym w Łodzi (sygn. akt I C 1072/16). Ponadto, ze skargi B.L. toczyła się przed Sądem Rejonowym w Zgierzu i Sądem Okręgowym w Łodzi sprawa przeciwko A.Ś. - K. (prowadzącej działalność gospodarczą na terenie będącym przedmiotem skarżonej decyzji) o wykroczenie z art. 51 k.w. W uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi, wydanego w dniu 27 września 2018 r. (V Ka 809/18) sąd ten słusznie podniósł, iż przedsiębiorca prowadząc legalnie zarejestrowaną działalność gospodarczą, który uzyskał wszystkie niezbędne zgody oraz upoważnienia nie może zostać uznany jako winny "wybryku" w rozumieniu art. 51 k.w. Tego rodzaju działalność jest bowiem w sposób oczywisty akceptowalna społecznie, nie wykracza poza powszechnie akceptowalne normy zachowania się, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że przedsiębiorca nie zakłóca spokoju poprzez prowadzenie działalności gospodarczej na posesji położonej przy ul. A 4/6. Co jednak istotne, w sprawie tej wypowiadał się biegły z zakresu akustyki, który stwierdził, że prowadzona działalność gospodarcza nie narusza norm hałasu. Strona podnosi również ochronną rolę przepisu art. 35 u.p.z.p., której celem jest konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych. Celu tego zaś wydaje się, że nie dostrzegł organ pierwszej instancji. Organ bowiem pominął w decyzji, że skarżący jest właścicielem tej nieruchomości od 5 maja 1982 r. Nieruchomość ta składała się z działek o numerach: 7, 9 i 10/1 i pierwotnie istniały pod numerem policyjnym numer 24. Jak wynika z CEIDG, działalność gospodarcza jest prowadzona w tym miejscu od 30 grudnia 1988 r. w niezmienionym charakterze do dnia dzisiejszego. Co więcej, z uwagi na zmianę numeru policyjnego działki numer 7 (obecnie A 4/6) została dokonana rejestracja działalności gospodarczej wskazująca powyższe zmiany.

Strona zwróciła również uwagę na fakt, że przed Sądem Rejonowym w Zgierzu toczyło się postępowanie w sprawie o wykroczenie z art. 60 § 2 k.w. przeciwko M. Ś., również zainicjowane donosem B.L. (sygn. akt IIW 1356/15). W toku tego postępowania Sąd Rejonowy w Zgierzu uniewinnił obwinionego od zarzucanego mu czynu, który miał polegać na rzekomym prowadzeniu działalności gospodarczej w miejscu niezgłoszonym do CEIDG.

Zdaniem strony, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Stąd każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie, wiarygodnie i wyczerpująco uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W ocenie strony, nie sposób bowiem nie zauważyć (co pomiął organ), że teren na którym zlokalizowana jest działalność gospodarcza stanowi nie tylko teren mieszkaniowy, ale również teren usługowo-przemysłowy. W pobliżu prowadzone są również inne przedsiębiorstwa (o wysokim stopniu uciążliwości). Poza powyższym organ zupełnie nie odwołał się do obowiązującego przed uchwaleniem planu studium, w konsekwencji czego trudno jest ustalić, czy teren objęty decyzją uwzględniał w studium istniejącą od ponad 20 lat działalność gospodarczą. Między innymi z tego powodu pojawiła się potrzeba wniosku o zmianę przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Według strony decyzja organu I instancji nie zmierza do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (na działkę numer 7 uzyskano wszelkie decyzje na utwardzenie terenu i naniesienie obiektów budowlanych, jak również decyzję o ujawnieniu miejsca prowadzenia tam określonej działalności gospodarczej), lecz do zaprzestania prowadzenia tam działalności gospodarczej, co do której nie wykazano, że jest uciążliwa (ani nadmiernie uciążliwa). Poza powyższym organ wydając skarżoną decyzję zupełnie pominął, że ilość aut zarejestrowanych w 2018 i 2019 roku uległa znacznej redukcji, a miejsc parkingowych na stacjonowanie taboru jest wynajmowanych więcej. Organ zbył milczeniem złożone przez stronę dokumenty w postaci umów najmu miejsc parkingowych, z których wynika bezsprzecznie, że strona przeniosła miejsca parkingowe z A. do Ł. Tym samym odpadła najbardziej uciążliwa (według delatora) część działalności gospodarczej wykonywanej na przedmiotowej działce.

Kolegium przedstawiło następnie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zawiadomieniem z 7 lipca 2017 r. Burmistrz A., działając z wniosku I. J. L. i A. A. L., wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu położonego w A. przy ul. A 4/6, działka nr 7 obręb [...].

W wyniku tego postępowania, w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., wydał decyzję nr [...] z [...] r., którą nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości w A. przy ul. A 4/6, działka nr 7, obręb [...], poprzez powstrzymanie się od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu ciężarowego z wykorzystaniem infrastruktury technicznej, w tym w szczególności parkowania na terenie działki samochodów służących prowadzonej działalności.

W wyniku rozpoznania wniesionego od tej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją nr [...] z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na uchybienia natury formalnej (nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji). Ponadto podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do zrelacjonowania przebiegu postępowania i konkluzji, że wykorzystanie działki jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ I instancji uznał, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu, przy czym zmianę tę ocenił jako niezgodną z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A., zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 grudnia 2004 r., nr XXVII/2411/04, Rady Miejskiej w A. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 76 z 2005 r., poz. 758 ). Mając to na uwadze, wydał opisaną na wstępie decyzję w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości w A. przy ul. A 4/6, działka nr 7.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wyjaśnił, że powołany przepis umożliwia wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu lub decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a działania te organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, a więc takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, która ma obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą wbrew literalnemu brzmieniu przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p, może on mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) i odpowiedniego jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.

W ocenie Kolegium w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zasadniczym elementem stanu faktycznego, który powinien stanowić przedmiot ustaleń organu prowadzącego postępowanie, jest kwestia tego, czy na określonej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Podstawą sankcji przewidzianej w powołanym wyżej przepisie powinno być stwierdzenie, że właściciel działki dokonał zmiany jej zagospodarowania, a przy tym charakter tejże zmiany jest tego rodzaju, że doprowadził do sprzeczności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak, odwołuje się ono do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie pozwala na stwierdzenie, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7 w A. przy ul. A 4/6, doszło do zmiany zagospodarowaniu terenu, polegającej w istocie na jej wykorzystywaniu jako miejsca parkowania pojazdów związanych z prowadzoną przez właściciela działki działalnością gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości płynnych. Działka nr 7 położona jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta A., zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 grudnia 2004 r., nr XXVII/2411/04, Rady Miejskiej w A. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 76 z 2005 r. poz. 758 ), w jednostce E-13MN gdzie jako przeznaczenie podstawowe plan określa - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan ustala: 1) budynki gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące do 35 m2 powierzchni zabudowy, 2) garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, 3) usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Dla tych terenów plan ustala obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych wynikający ze sposobu użytkowania działki lub zespołu działek w granicach własnych działek ( § 12 ust. 2 planu).

Zdaniem Kolegium zgodzić się należy, iż wykorzystywanie miejsc parkingowych na terenie działki nr 7, przeznaczonych dla obsługi mieszkaniowej funkcji tego terenu, jako miejsc parkowania transportu ciężarowego dla potrzeb działalności gospodarczej prowadzonej przez właściciela działki czyli M.Ś., nie mieści się w sposobie przeznaczenia tego terenu przewidzianych w zapisach planu. Tym samym zasadnie zdaniem Kolegium organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie faktycznie doszło do zmiany zagospodarowania terenu przedmiotowej działki.

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. jako podstawowego narzędzia prawnego w kształtowaniu polityki przestrzennej są podstawą tworzenia ładu przestrzennego, a ich przestrzeganie i egzekwowanie należy do organu stanowiącego prawo miejscowe na obszarze swojego działania. W związku z powyższym w ocenie Kolegium, zmiana sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7 w A. przy ul. A 4/6 powinna skutkować przywróceniem jej do stanu pierwotnego. Obowiązki właściciela działki nr 7, wynikające z zaskarżonej decyzji znak: [...] z [...] r. mają taki właśnie charakter, w wyniku ich spełnienia dojść ma do faktycznego wykorzystywania miejsc postojowych na terenie działki zgodnie z jej mieszkalną funkcją, przewidzianą w planie miejscowym, a nie do zaprzestania w ogóle prowadzenia działalności gospodarczej przez M. Ś., co sugeruje odwołanie.

Organ II instancji podkreślił, że w świetle obowiązującego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instrument umożliwiający doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem ze względu na swój szczególny charakter może mieć zastosowanie jedynie względem tych działań właściciela działki, które polegając na zmianie zagospodarowania terenu zostały zapoczątkowane po wejściu w życie tejże ustawy, a zatem po dniu 11 lipca 2003 r., co wynika m. in. z faktu, iż poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. nie przewidywała rozwiązań tego typu. Stąd też zastosowanie w związku z opisaną wyżej zmianą zagospodarowania działki nr 7 sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy, wymagało ustalenia, kiedy zmiana ta miała miejsce. Z dowodów zgromadzonych w sprawie (a w szczególności z zeznań M.Ś.) wynika wprawdzie, że działalność gospodarcza z użyciem samochodów ciężarowych (asenizacyjnych i do przewozu odpadów) prowadzona jest na nieruchomości przy ul. A 12 (w skład której wchodzi również działka nr 7) od 1988 r. Trzeba jednakże zauważyć, co z kolei wynika ze zeznań sąsiadów tej nieruchomości, iż zauważalne, znaczne zmiany niezgodnego z planem zagospodarowania działki nr 7 datują się na ok. 2014-2015 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017r. sygn. II OSK 397/17, zmiana sposobu zagospodarowania terenu niezabudowanego może mieć miejsce również w sytuacji zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie, wobec czego skoncentrowanie uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci, nie może zostać uznane za prawidłowe. Dostrzec w tym zakresie należy analogię pomiędzy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu, za którą uważa się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu a zmianą sposobu zagospodarowania terenu niepolegającą na jego zabudowie. Z tego powodu objęte hipotezą art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być również zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.

Zdaniem organu odwoławczego, na akceptację zasługuje przyjęcie, że do zmiany sposobu zagospodarowania na cele prowadzonej przez M.Ś. działalności gospodarczej, doszło już w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Według Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dowód z udokumentowanych stosownymi protokołami oględzin działki nr 7, dowody z zeznań świadków, dokumentacja fotograficzna oraz informacje uzyskane od innych organów i dane z ewidencji, stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, że właściciel działki nr 7 przy ul. A 4/6 w A. dopuścił się zmiany zagospodarowania terenu, niezgodnej z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Wiąże się to z faktem, że podczas gdy zgodnie z tym ustaleniami należąca ww. działka jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług (związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców) wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego, właściciel prowadził na niej w istocie bazę transportową dla pojazdów firmy. Przy czym zgromadzone dowody wskazują przy tym nie tylko na rzeczywistą ale i wysoką intensywność wykorzystania w ten sposób przedmiotowego terenu. I choć bezspornie, załączone przez właściciela działki nr 7 dokumenty (faktury, umowy najmu miejsc parkingowych) świadczą o tym, iż intensywność wykorzystywania miejsc parkingowych na tej działce dla potrzeb prowadzonej działalności uległa zmniejszeniu, to jednak nadal ma miejsce. W konsekwencji nadal trwa stan zmiany zagospodarowania terenu niezgodny z planem miejscowym.

Na marginesie Kolegium dodało, że podejmowane przez właściciela działania, polegające na przeniesieniu miejsc parkingowych z terenu działki nr 7 świadczą jednocześnie o tym, iż istnieje realna możliwość parkowania taboru firmy poza nieruchomością przy ul. A 4/6 w A.

W tym stanie rzeczy Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że niewątpliwie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr 7 przy ul. A 4/6 w A., a zmiana ta miała miejsce po 11 lipca 2003 r., a co w konsekwencji pozwalało na podjęcie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostały prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie naruszała art. 80 k.p.a. Organ I instancji zgromadził w przedmiotowej sprawie wyczerpujący materiał dowodowy podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a).

Według organu II instancji, wbrew twierdzeniom odwołania, organ I instancji odniósł się do wniosku strony o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację związaną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego wówczas studium oraz wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku M.Ś. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu w tym zakresie, zawarte w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji, uznać zdaniem Kolegium należy za słuszne. Trzeba bowiem wskazać, iż regulację zawartą w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., ustawodawca powiązał z zapisami aktualnie obowiązującego dla danego terenu planu miejscowego, a nie przeszłego czy przyszłego.

W odniesieniu do rozważań w zakresie art. 35 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał należy, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może dojść do zmiany dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, a związane z nią niekorzystne dla właściciela lub użytkownika wieczystego następstwa mogą być zgodnie z art. 36 ustawy zrekompensowane poprzez wypłatę odszkodowania, przekazanie nieruchomości zamiennej, bądź wykup całości lub części nieruchomości, korzystanie z której (lub jej części) w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.Ś., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, majce istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym zaakceptowanie rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, co jest szczególnie rażące w przypadku ingerowania w prawo własności oraz naruszenie praw nabytych strony, w tym odnoszących się do uprawnienia do wykonywania działalności gospodarczej na własnej działce;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zmierzającej do zakazania prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej na jej terenie, podczas gdy niniejsze postępowanie nie było prowadzone w tym kierunku, a w obrocie prawnym funkcjonują wykonalne i ostateczne decyzje zezwalające na prowadzenie działalności gospodarczej na działce numer 7 przy ul. A 4/6 w A.;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące wskazanie przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji ingerując w prawo własności strony i swobody jej decydowaniu w wykorzystaniu nieruchomości, a nadto w sposób istotny ingerujący w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. Z 2019 r., poz. 1292) poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony - przedsiębiorcy;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 35 u.p.z.p. poprzez jego niezasadne niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w decyzji organu I instancji nie wskazano terminu jej wykonania. Decyzja ta, jako rażąco ingerująca w prawo własności i dozwolony sposób korzystania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, co dotyczy również decyzji organu II instancji. Sentencja decyzji organu I instancji, w ocenie skarżącego, jest błędna bowiem decyzja tej treści jest niemożliwa do wykonania, a nadto zmierza faktycznie do powstrzymania skarżącego od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu ciężarowego z wykorzystaniem infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że taka treść decyzji jest niedopuszczalna, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło istniejącej w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej. Trudno więc nałożyć na skarżącego obowiązek powstrzymania się od prowadzenia działalności gospodarczej (a do tego zmierza decyzja) w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zmierzało jedynie do ustalenia czy na terenie działki numer 7 doszło do zmiany sposobu zagospodarowania. Można by było zrozumieć intencję organów w sytuacji, gdyby treść rozstrzygnięcia dotyczyła powstrzymania się, albo zakazu wjazdu na działkę numer 7 samochodów ciężarowych służących do prowadzenia (legalnej w świetle prawa miejscowego i powszechnego) działalności gospodarczej, a nie do powstrzymania się od prowadzenia działalności. Rodzi się więc nieodparte pytanie, czy gdyby skarżący zmienił przedmiot działalności (PKD) na zupełnie inny, to również nie mógłby prowadzić na swojej działce działalności?

Zdaniem skarżącego decyzja winna zostać uchylona również z tego względu, że organy obu instancji dokonały błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skarżonej decyzji organ jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął przepisy art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2 u.p.z.p. Treść rozstrzygnięcia decyzji nie mieści się jednak w granicach przyjętej podstawy prawnej. Innymi słowy, organ winien wskazać w jaki sposób skarżący powinien przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania bądź też od jakich czynności powinien się powstrzymać.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę na nierzetelnie przeprowadzone postępowanie odwoławcze, którego efektem jest lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji, niezawierające odniesienia się do większości z podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów. Naruszenie rzetelnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego również uzasadnia konieczność uchylenia decyzji.

W zakresie urządzenia przez skarżącego terenu na działce numer 7, przeznaczonego na miejsca postojowe, M.Ś. uzyskał stosowne pozwolenie na utwardzenie terenu i pozwolenie to zostało wydane już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymiary miejsc postojowych, odpowiadające gabarytom aut ciężarowych, były znane organom wydającym pozwolenie, zresztą dotyczyło to obszaru jedynie 500 m2 z działki o powierzchni prawie 3 ha, zatem miały wiedzę, że wniosek dotyczy miejsc postojowych właśnie dla aut ciężarowych. W tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził postępowanie kontrolne (o załączenie akt tego postępowania wnosił skarżący przed organem I instancji). Pismem z 12 stycznia 2017 r., PINB w Z. wskazał, że w części utwardzonej działki nie stwierdzono wydzielonych miejsc postojowych. Skoro zatem nie ma wydzielonych miejsc postojowych, to nie można mówić o urządzeniu parkingu. Podsumowując należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzje organów, które uprawniają skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, do utwardzenia terenu na cele miejsc postojowych. Skarżona decyzja pozostaje więc w sprzeczności z treścią wykonalnych decyzji.

Skarżący podniósł także, że organ I instancji pominął również wniosek dowodowy pełnomocników strony z 30 lipca 2019 r, o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie obwiązującego wówczas studium. W ocenie skarżącego dowody te były niezbędne do przeprowadzenia z uwagi na to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na konieczność ustalenia dlaczego organ uznał dokonaną zmianę zagospodarowania terenu jako niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, istotne jest sięgnięcie do dokumentów źródłowych studium, tym bardziej, że działalność gospodarcza, którą prowadzi M.Ś. została zarejestrowana już na początku lat 90-ych, a jej istnienia z pewnością nie można było pominąć i organ I instancji musiał o tym fakcie wiedzieć, chociażby z racji pobieranych od strony podatków. Nasuwa się więc pytanie, a także wątpliwość co do skuteczności i prawidłowości działania organów, które tworząc i zatwierdzając plan uchwałą, dokonały wyłączenia sąsiadujących z działką strony terenów z obszarów mieszkalnych na części, w których istnieją zakłady przemysłowe (dużo większe niż działalność strony). Wątpliwości te są istotne z punktu widzenia ochrony prawa własności oraz ochroną praw nabytych.

Skarżący zaznaczył, że jak wskazuje się w doktrynie, przepis art. 35 u.p.z.p. wprowadza możliwość wykorzystania terenów, których przeznaczenie plan zmienia, w sposób dotychczasowy. Oznacza to brak prawnego obowiązku właścicieli terenów dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu na zgodny z przeznaczeniem określonym planem miejscowym. Organ, zmieniając w planie sposób zagospodarowania terenu, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., może określić w planie tymczasowe zagospodarowanie tego terenu. Docelowa zmiana przeznaczenia terenu w planie miejscowym nie oznacza automatycznie, iż zyskuje on status terenu, na którym występuje tymczasowe zagospodarowanie w rozumieniu art. 35. Ustawa nie przewiduje żadnych sankcji za niedostosowanie przez właścicieli (użytkowników wieczystych) sposobu wykorzystania terenów do zasad tymczasowego zagospodarowania określonych w planie. Ustawa nie zawiera także przepisów, które stanowiłyby podstawę do wyegzekwowania tego obowiązku. Skutkiem uchwalenia planu miejscowego nie jest nakazanie realizacji zagospodarowania zgodnego z tym, które określono w planie. Ponadto, w planie miejscowym można wskazać termin, w ramach którego tereny o zmienionym przeznaczeniu mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Jednocześnie, zaznaczyć należy, że z przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym nie wynika wprost to, w jaki sposób organ może egzekwować od podmiotu korzystającego z nieruchomości objętej planem, zmianę jej przeznaczenia. Wydaje się, że powyższy cel może zostać zrealizowany poprzez wykorzystanie innych przepisów, np. przez roszczenia cywilnoprawne ze strony właścicieli działek sąsiednich, którym korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy może przeszkadzać. Organ wykonawczy gminy (żaden inny organ) nie może wydać na podstawie tylko ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalonego planu miejscowego decyzji administracyjnej nakazującej dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Tym bardziej niedopuszczalne będzie w oparciu o zapisy planu miejscowego stosowanie przepisów egzekucyjnych.

Skarżący dalej wskazał na prowadzone przeciwko niemu postępowanie przed sądem powszechnym o immisje i wyjaśnił, że w sprawie tej wypowiadał się biegły z zakresu akustyki, który stwierdził, że prowadzona działalność gospodarcza nie narusza norm hałasu. Także w sprawie cywilnej o naruszenie dóbr osobistych sąd dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu akustyki. Biegły ten nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Skarżący zwrócił również uwagę na ochronną rolę przepisu art. 35 u.p.z.p., której celem jest konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych. Celu tego zaś wydaje się, że nie dostrzegły organy obu instancji. Organ bowiem pominął w decyzji, że skarżący jest właścicielem tej nieruchomości od 5 maja 1982 r. Nieruchomość ta składała się z działek o numerach: 7, 9 i 10/1 i pierwotnie istniały pod numerem policyjnym numer 24, Jak wynika z CEIDG, działalność gospodarcza jest prowadzona w tym miejscu od 30 grudnia 1988 r. i w niezmienionym charakterze do dnia dzisiejszego. Co więcej, z uwagi na zmianę numeru policyjnego działki numer 7 (obecnie A 4/6) została dokonana rejestracja działalności gospodarczej wskazująca powyższe zmiany.

Skarżący zarzucił także, że organ nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie daty przekształcenia sposobu zagospodarowania nieruchomości, zatem trudno powiedzieć, czy zmiana ta ma charakter trwały czy epizodyczny. Do akt postępowania zostały bowiem załączone dokumenty świadczące o tym, że część taboru skarżącego została przeniesiona na wynajęte miejsca parkingowe do Ł. Organy nie kwestionowały prawdziwości owych dowodów. Czasowy postój pojazdów skarżącego na jego nieruchomości może być przecież spowodowany użytkowaniem tego pojazdu na cele prywatne skarżącego (ilość taboru samochodowego jest znaczna, a z materiału dowodowego wynika, że ilość aut stacjonujących na posesji jest mniejsza niż znikoma). Co prawda na działce znajduje się czasem pojazd do wywozu nieczystości, ale służy on do wykonywania usług użyteczności publicznej, w szczególności wywozu nieczystości z okolicznych domów. Nie można też wykluczyć, że pojazdami przyjeżdżają pracownicy skarżącego wyłącznie w celu załatwienia drobnych formalności, rozliczenia się z dokumentów, czy dla wypoczynku.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podniósł, że teren, na którym zlokalizowana jest działalność gospodarcza stanowi nie tylko teren mieszkaniowy, ale również teren usługowo-przemysłowy. W pobliżu prowadzone są również inne przedsiębiorstwa (o wysokim stopniu uciążliwości). Poza powyższym organ zupełnie nie odwołał się do obowiązującego przed uchwaleniem planu studium, w konsekwencji czego trudno jest ustalić czy teren objęty decyzją uwzględniał w studium istniejącą od ponad 30 łat działalność gospodarczą. Między innymi z tego powodu pojawiła się potrzeba wniosku o zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie zmierza do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (na działkę numer 7 uzyskano wszelkie decyzje na utwardzenie terenu i naniesienie obiektów budowlanych, jak również decyzję o ujawnieniu miejsca prowadzenia tam określonej działalności gospodarczej), lecz do zaprzestania prowadzenia tam działalności gospodarczej, co do której nie wykazano, że jest uciążliwa (ani nadmiernie uciążliwa). Zresztą skarżona decyzja nie zawiera w uzasadnieniu żadnych rozważań prawnych, ani faktycznych, w tym zakresie.

Skarżący wskazał także na treść art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i wyjaśnił, że jako wspólnik spółki cywilnej - co jest organom orzekającym w postępowaniu administracyjnym okolicznością znaną z urzędu - pomimo istniejących wątpliwości co do zakresu oddziaływania przedsiębiorstwa strony i jej szkodliwości na nieruchomości sąsiednie, rozstrzygnięto na niekorzyść strony poprzez zabronienie jej de facto wykonywania działalności gospodarczej na własnej nieruchomości. W ocenie skarżącego w sprawie zachodzą wątpliwości co do stanu faktycznego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepis.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" użyte w art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia, a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Wobec braku określenia tego pojęcia w obowiązującym porządku prawnym, istnieje konieczność odniesienia się do wiedzy pozaprawnej i przy posiłkowaniu się nią należy dokonać w konkretnym stanie faktycznym oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sytuacji doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z kolei ocena tego, czy w określonym stanie faktycznym doszło do takiej zmiany, wymaga precyzyjnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Kolegium słusznie wskazało, że chociaż pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak, odwołuje się ono do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Innymi słowy dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie wskazuje się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu niezabudowanego może mieć miejsce również w sytuacji zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie, wobec czego skoncentrowanie uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci, nie może zostać uznane za prawidłowe. Z tego powodu objęte hipotezą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinno być również zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.

Zgodzić się wreszcie należy z tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się linia orzecznicza, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie także do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać jednak należy, że celem omawianego przepisu jest przywróceniu stanu poprzedniego, a nie doprowadzenie do zgodności z planem miejscowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 907/18 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wynika to nie tylko z jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., ale również z faktu, że skutkiem uchwalenia planu miejscowego nie jest nakazanie realizacji zagospodarowania zgodnego z tym, które określono w tym planie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 409/19 – dostępne jw.). Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy.

W wyroku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/15 (dostępnym jw.), Naczelny Sąd Administracyjny, przy okazji omawiania art. 35 u.p.z.p. stwierdził, że: "co do zasady plan miejscowy nie może być podstawą obowiązku zaprzestania prowadzenia na nieruchomości działalności rozpoczętej przed wejściem w życie planu miejscowego, jeżeli plan zmienia sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego działają na przyszłość". Tym samym stwierdzić należy, że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie może być interpretowany w sposób sprzeczny z brzmieniem art. 35 u.p.z.p. Należy go zatem stosować jedynie posiłkowo do usunięcia niezgodności zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego, ale tylko w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania miała miejsce dopiero po uchwaleniu planu. Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie może mieć więc zastosowania w przypadku, gdy sposób zagospodarowania terenu jest taki sam, jak ten sprzed uchwalenia planu.

Wreszcie wskazać należy na okoliczność, że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może mieć zastosowanie wyłącznie w stanach faktycznych zaistniałych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1169/14 (dostępne jw.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że: "poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym organy nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.". W niniejszej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z akt sprawy skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 1988 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji nie wykazały, że na nieruchomości skarżącego doszło do samowolnej i bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj., że faktycznie doszło do takiego zintensyfikowania tej działalności (w porównaniu ze stanem sprzed wejścia w życie m.p.z.p.), że uprawnia to to stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania.

Bezspornym w sprawie jest to, że skarżący wykorzystuje swoją nieruchomość jako miejsca parkowania pojazdów związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości płynnych. Bezsporne jest również to, że działka nr 7 położona jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta A., zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 grudnia 2004 r., nr XXVII/2411/04, Rady Miejskiej w A. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 76 z 2005 r. poz. 758 ), w jednostce E-13MN gdzie jako przeznaczenie podstawowe plan określa - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan ustala: 1) budynki gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące do 35 m2 powierzchni zabudowy, 2) garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, 3) usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Dla tych terenów plan ustala obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych wynikający ze sposobu użytkowania działki lub zespołu działek w granicach własnych działek ( § 12 ust. 2 planu).

Zgodzić się zatem należy z tym, że wykorzystywanie miejsc parkingowych na terenie działki nr 7, przeznaczonych dla obsługi mieszkaniowej funkcji tego terenu, jako miejsc parkowania transportu ciężarowego dla potrzeb działalności gospodarczej prowadzonej przez M. Ś., nie mieści się w sposobie przeznaczenia tego terenu przewidzianych w zapisach planu.

Organy obu instancji uznały, że do zmiany zagospodarowania na nieruchomości skarżącego, niezgodnej z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, doszło zarówno po wejściu w życie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzenny, jak również po wejściu w życie planu miejscowego. Zdaniem organów miało to miejsce w latach 2014-2015, co z kolei miały potwierdzać przede wszystkim zeznania sąsiadów protokołami oględzin działki nr 7, dowody z zeznań świadków, dokumentacja fotograficzna oraz informacje uzyskane od innych organów i dane z ewidencji. W ocenie organów na ww. działce, która jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług (związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców) wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego, właściciel prowadził w istocie bazę transportową dla pojazdów firmy. Przy czym według organów zgromadzone dowody wskazują przy tym nie tylko na rzeczywistą ale i wysoką intensywność wykorzystania w ten sposób przedmiotowego terenu.

Jednakże zdaniem sądu wskazane przez organy dowody świadczą jedynie o tym, że skarżący prowadzi na swojej nieruchomości działalność gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości nieprzerwanie od 1988 r., czyli nie tylko zanim wszedł w życie plan miejscowy, ale także zanim weszła w życie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Dowody, na których oparły się organy nie wskazują natomiast, że faktycznie doszło do zintensyfikowania tej działalności w sposób pozwalający na uznanie, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania. Jak już zostało wyżej wskazane, aby ocenić granice i charakter wprowadzonych zmian w zagospodarowaniu terenu, a następnie sprecyzować zakres sankcji, należy niewątpliwie i dokładnie ustalić stan wyjściowy. Innymi słowy oceniając, czy w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania jaki istniał przed wejściem w życie planu miejscowego ze stanem, który nastąpił po tej dacie. Skoro bowiem przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. uprawnia organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, to należy dokładnie określić, jaki był ten poprzedni sposób zagospodarowania.

W niniejszej sprawie należało zatem ustalić z jaką intensywnością skarżący prowadził swoją działalność przed uchwaleniem planu miejscowego, a jakie konkretnie działania doprowadziły do tego, że jego działalność uległa zwiększeniu, przy czym należy w ocenie sądu wziąć pod uwagę również realia życia gospodarczego w określonych etapach prowadzenia działalności przez skarżącego. Skoro zatem brak jest jakichkolwiek informacji na temat tego, jak wyglądała działalność skarżącego przed wejściem w życie planu miejscowego, to w żaden sposób nie można zweryfikować, że działalność ta została zintensyfikowana w latach następnych.

W ocenie sądu o zastosowaniu przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie mogą przesądzać zeznania świadków, skoro są one sprzeczne z zeznaniami skarżącego. Zeznania te wzajemnie się wykluczają. Świadczy to o istniejącym między stronami konflikcie sąsiedzkim, a jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 930/17 (dostępny jw.): "na etapie prowadzenie postępowania w trybie art. 59 u.p.z.p. organ nie bada kwestii oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a tym bardziej poza jego zainteresowaniem są powstałe na tle inwestycji konflikty sąsiedzkie".

Również dokumentacja fotograficzna nie stanowi wystarczającego dowodu świadczącego o zmianie zagospodarowania terenu przez skarżącego, skoro brak jest dokumentacji fotograficznej obrazującej stan zagospodarowania terenu przed wejściem w życie planu miejscowego. W szczególności trudno w jakikolwiek sposób stwierdzić, że dopiero od 2014 r. na nieruchomości skarżącego zlokalizowana jest baza transportowa dla jego firmy. Organy nie ustaliły bowiem, gdzie skarżący parkował samochody do tej pory.

Podobnie należy ocenić informacje z ewidencji pojazdów, bowiem przedstawiają one dane o aktualnie posiadanych przez pojazdach. Nie wiadomo natomiast iloma pojazdami dysponował skarżący przed wejściem w życie planu, a konsekwencji tego nie można jednoznacznie przesądzić, że flota samochodowa firmy skarżącego uległa znacznej rozbudowie po 2014 r.

Poza tym, w ocenie sądu, o zmianie zagospodarowania można mówić jedynie wtedy, gdy zmiana ta istnieje w dacie orzekania przez organ. Natomiast organy nie wzięły pod uwagę, że przedstawione przez skarżącego dokumenty (faktury, umowy najmu miejsc parkingowych) świadczą o tym, iż intensywność wykorzystywania miejsc parkingowych na tej działce dla potrzeb prowadzonej działalności uległa zmniejszeniu. To samo dotyczy tankowania własnych pojazdów, czy ich naprawiania. Skoro zatem działalność firmy skarżącego uległa zmniejszeniu, to być może skarżący sam swoim działaniem doprowadził właśnie do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, co z kolei oznacza, że być może wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. stało się bezprzedmiotowe.

Za zwiększeniem intensywności działalności gospodarczej nie może również przemawiać fakt utwardzenia nieruchomości, czy budowy budynku gospodarczego. Kwestie te były bowiem przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego, który ostatecznie inwestycje te uznał za legalne.

Reasumując stwierdzić należy, że organy przedwcześnie nałożyły na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Organy nie ustaliły jakie konkretnie dowody świadczą o tym, że w latach 2014-2015 doszło do zintensyfikowania tej działalności. Z jednej strony organy uznały, że dokonana przez skarżącego zmiana zagospodarowania terenu powinna skutkować przywróceniem do stanu pierwotnego, ale z drugiej strony nie ustaliły, jaki był stan pierwotny, przy czym bezspornie z uwagi na art. 35 u.p.z.p. nie może być mowy o doprowadzeniu do zgodności z postanowieniami m.p.z.p. Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący nawet po wejściu w życie planu miejscowego, stosownie do art. 35 u.p.z.p., mógł wykorzystywać teren swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy. Plan nie określał natomiast ani sposobu, ani terminu tymczasowego zagospodarowania tego terenu. Organy naruszyły tym samym podstawowe zasady postępowania w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Na marginesie zgodzić się należy ze skarżącym, że organ I instancji wadliwie określił przedmiot obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości. Organ wskazał bowiem, że obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego ma polegać na powstrzymaniu się od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu ciężarowego z wykorzystaniem infrastruktury technicznej. Jednak taka treść obowiązku ingeruje w prawo wykonywania przez skarżącego legalnej działalności gospodarczej. Rację ma zatem skarżący, że obowiązek powinnego zachowania, który mógłby być nałożony na niego na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., powinien sprowadzać się wyłącznie do rozstrzygnięcia w zakresie powstrzymania się od parkowania albo zakazu wjazdu na sporną działkę samochodów ciężarowych służących do prowadzenia działalności gospodarczej, a nie do powstrzymania się od prowadzenia tej działalności.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących kwotę wpisu w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w kwocie 480 zł orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a co za tym idzie ustalić ponad wszelką wątpliwość, że skarżący dopuścił się zmiany zagospodarowania terenu, ustalając, jaki był dotychczasowy sposób zagospodarowania. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na prawidłowe nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Natomiast w razie ustalenia, że skarżący korzysta z nieruchomości w niezmienionym zakresie od początku prowadzenia działalności gospodarczej lub nie można stwierdzić znacznego zintensyfikowania działalności, organ powinien rozważyć umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

E.S.