Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2658/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  74 a
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie określenia nadpłaty z tytułu opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 74a oraz art. 72 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), w związku z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) postanowił:

- określić nadpłatę w wysokości 10.566,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej nałożonej na [...] Sp. z o.o. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...],

- dokonać zwrotu nadpłaty [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną za samowolną budowę, rozbudowę i nadbudowę obiektów zlokalizowanych w [...] gm. [...]: zespołu połączonych budynków nr [...] i [...], budynku gospodarczo-garażowego, dróg i placu parkingowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Wojewoda [...], zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o.o., rozłożył na 24 raty opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000 zł.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w postępowaniu odwoławczym, postanowieniem z [...] marca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej.

Organ wskazał, że w dniu 25 marca 2013 r. na konto dochodów budżetowych [...] Urzędu Wojewódzkiego, spółka [...] dokonała wpłaty w wysokości 10.566 zł tytułem pierwszej raty opłaty legalizacyjnej. Biorąc pod uwagę wskazaną sekwencję rozstrzygnięć, Wojewoda [...] stwierdził, że kwota 10.566 zł podlega zwrotowi, bowiem jest nienależna.

[...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie, zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w związku z wniesieniem skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej.

W ocenie [...] Sp. z o.o. decyzja Wojewody [...] jest co najmniej przedwczesna. Spółka podkreśliła, że złożyła skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., albowiem organ ten orzekł w szerszym zakresie niż wniesione zażalenie na postanowienie PINB w [...] - uchylił postanowienie PINB w [...] w części, która stała się ostateczna i stanowiła podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem Spółki przedstawiona w skardze do WSA w Poznaniu argumentacja pozwala przypuszczać, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. zostanie uchylone, odpadnie zatem podstawa wydania decyzji Wojewody z [...] marca 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, a także decyzji objętej niniejszym odwołaniem.

Spółka wskazała ponadto, że wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r.

W ocenie Spółki zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Poznaniu w związku ze skargą na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r.

Spółka podniosła, że uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. sprawi, iż w mocy pozostanie postanowienie PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a w konsekwencji decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, tym samym decyzja objęta niniejszym odwołaniem - stanie się bezprzedmiotowa.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) w związku z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r., opłata legalizacyjna w kwocie 250 000 zł, została rozłożona na raty.

[...] Sp. z o.o. wpłaciła w dniu 31 marca 2013r. na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] kwotę 10.566 zł , jako pierwszą ratę opłaty legalizacyjnej, płatną do dnia 31 marca 2013r.

Organ zwrócił uwagę, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], w wyniku rozpatrzenia złożonego przez stronę zażalenia, uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podkreślił, że przestało zatem istnieć zobowiązanie z tytułu opłaty legalizacyjnej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do uiszczenia tej opłaty, czy to jednorazowo, czy w systemie ratalnym. Dlatego też, Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] - stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej. Niezależnie jednak od tego, strona wpłaciła część opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną.

Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 59g w ust. 1 określono, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, natomiast w ust. 2 wskazano, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu.

Unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2. Przepis art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane zawiera odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten, poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej.

Organ stwierdził, że odpowiednie zastosowanie do opłat legalizacyjnych ustalanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego mają więc także przepisy zawarte w rozdziale 9 (Nadpłata) działu III ustawy - Ordynacja podatkowa.

Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W myśl zaś § 2 art. 72 ustawy, jeżeli wpłata dotyczyła zaległości podatkowej, na równi z nadpłatą traktuje się także część wpłaty, która została zaliczona na poczet odsetek za zwłokę. Ponadto, w myśl art. 3 pkt 3 lit. c ustawy - Ordynacja podatkowa, ilekroć w ustawie tej jest mowa o podatkach - rozumie się przez to również opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. W świetle tego przepisu, za nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, należy uznać również nienależnie zapłaconą przez stronę opłatę prolongacyjną. Nadpłata - stosownie do art. 73 § 1 pkt 1 ustawy - powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej.

Zdaniem Ministra Finansów uiszczona w dniu 25 marca 2013 r., tytułem opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną kwota 10.566 zł, stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 74a ww. ustawy, w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 - a do takich należy stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie - wysokość nadpłaty określa organ podatkowy (Wojewoda [...]).

W ocenie Ministra Finansów, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] prawidłowo określił nadpłatę z tytułu uiszczenia części nienależnej opłaty legalizacyjnej. Zbędne było natomiast rozszerzenie sentencji zaskarżonej decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące dokonania zwrotu przedmiotowej nadpłaty [...] Sp. z o.o., gdyż nie ma to oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ stwierdził, że podejmowanie rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie domniemań o prawdopodobieństwie uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć innych organów administracji nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, rozstrzygnięcia administracyjne co do zasady są podejmowane w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu, w którym zapadają.

Z tych przyczyn Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r.

[...] Sp. z o.o. złożyła skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając naruszenie art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że kwota 10.566 zł uiszczona przez skarżącą w dniu 25 marca 2013 r. tytułem opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną stanowi nadpłatę.

W ocenie skarżącej wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna. Spółka podniosła, że złożyła skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. uchylające w postanowienie PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB w [...] w części, która stała się ostateczna i stanowiła podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Spółka wskazała, że obecnie skarga jest przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 557/13.

Zdaniem Spółki postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. zostanie uchylone przez Sąd, odpadnie zatem podstawa wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r.

Uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. sprawi, iż w mocy pozostanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a na skarżącej spoczywać będzie obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł. Skarżąca nie jest w stanie ponieść jednorazowo opłaty legalizacyjnej.

Spółka wskazała, że w sytuacji uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., a także decyzji Ministra Finansów z [...] maja 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., może dojść do sytuacji, w której organ administracji uzna, iż opłata legalizacyjna nałożona na skarżącą nie została uiszczona w siedmiodniowym terminie, pomimo wcześniejszego uzyskania przez stronę rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej i uiszczenia pierwszej z rat w wysokości 10.566 zł. Konsekwencją takiego stanowiska może być wydanie decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Doszło zatem do błędnego zakwalifikowania kwoty 10.566 zł, uiszczonej przez nią w dniu 25 marca 2013r. jako nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, co może uniemożliwić skarżącej późniejszą legalizację samowoli budowlanej.

Zachodziła podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Poznaniu w związku ze skargą na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Organ drugiej instancji odmawiając zawieszenia postępowania dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Z tych przyczyn, zdaniem Spółki, kwestionowana decyzja Ministra Finansów i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] winny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż podstawą do stwierdzenia, że skarżąca – [...] Sp. z o.o., nie jest zobowiązana do uiszczenia żadnej z rat opłaty legalizacyjnej, było ustalenie, iż Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. wygasił własną decyzję z [...] marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej.

Tymczasem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., o wygaszeniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej zapadła z naruszeniem prawa. Brak było bowiem przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., a jej wygaśnięcie nie leżało ani w interesie strony, ani w interesie społecznym, co potwierdzono wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 stycznia 2016r., w sprawie o sygn. akt VII SA /Wa 2657/15.

Zdaniem Sądu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydana na podstawie art. 74a oraz art. 72 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - o zwrocie kwoty 10.566 zł, uiszczonej jako rata opłaty legalizacyjnej była, co najmniej przedwczesna.

Jak wyżej wskazano, po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2013 r., doszło do uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2013r., sygn.. II SA/Po 557/13.

Wyrok Sądu skutkował tym, iż pozostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a na skarżącej spoczywa nadal obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł. Nałożona na skarżącą opłata legalizacyjna została rozłożona na raty, decyzją z [...] marca 2013 r. Natomiast wpłata na konto dochodów budżetowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w wysokości 10.566 zł, dokonana w dniu 25 marca 2013 r., stanowiła pierwszą ratę należnej opłaty legalizacyjnej.

Słusznie w skardze podniesiono, że skoro po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2013r., sygn.. II SA/Po 557/13, wymagalna stała się opłata legalizacyjna w wysokości 250 000 zł, to brak możliwości uiszczenia jej w ratach mógł, skutkować wydaniem decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu zachodziła podstawa do zawieszenia na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania, w zakresie losów prawnych uiszczanych przez skarżącą rat opłaty legalizacyjnej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Poznaniu w związku ze skargą na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r.

Organ drugiej instancji odmawiając zawieszenia postępowania dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Jednocześnie organy przedwcześnie zastosowały, a w konsekwencji naruszyły art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcia, że kwota 10.566 zł uiszczona przez skarżącą w dniu 25 marca 2013 r. tytułem raty opłaty legalizacyjnej, była nienależna i stanowiła nadpłatę.

Podkreślenia wymaga, że uiszczenie przez skarżącą ww. kwoty w dniu 25 marca 2013 r. nie rodziło żadnego niebezpieczeństwa dla organu (Skarbu Państwa), natomiast zbyt pochopne działanie organu stanowiło realne zagrożenie dla interesów skarżącej, gdyż mógł zaistnieć obowiązek jednorazowej zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł. Z tych przyczyn, kwestionowana decyzja Ministra Finansów i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały uchylone.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.