Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3182/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 717/14 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady [...] w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 717/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:

1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...],

2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku,

3) zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Minister Finansów, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Rady [...] w W. o udzielenie informacji publicznej orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej dotyczącej złożonych w 2012 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów, pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie tych czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Organ wskazał, że wniosek wpłynął do Ministra w dniu 9 lipca 2013 r. i dotyczył udostępnienia:

1) zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2012 r. dla pracowników Ministerstwa Finansów;

2) zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2012 r. dla Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej;

3) wniosków o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe pracowników Ministerstwa Finansów, które wpłynęły do Dyrektora Generalnego w 2012 r.;

4) wniosków Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r.;

5) odmowy na wymienione w pkt 3 i 4 wnioski.

Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. organ poinformował stronę, że informacje dotyczące wniosków i decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w 2012 r. pracownikom Ministerstwa Finansów, Dyrektorom Izb Skarbowych i Dyrektorom Urzędów Kontroli Skarbowej w zakresie, w jakim pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej. Informacje te nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią informacje o charakterze osobistym (ad personam), a ich udostępnienie powodowałoby naruszenie prawa do ochrony życia prywatnego. Odnosząc się natomiast do żądania w zakresie złożonych w 2012 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, organ poinformował, że jest to informacja publiczna przetworzona, wobec czego wezwał skarżącą do wskazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister stwierdził jednocześnie, że wnioskodawca w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. istnienia takiego interesu nie wykazał, ale podniósł, iż żądana informacja ma charakter prosty i jej udzielenie nie wymaga podejmowania skomplikowanych czynności.

Przywołując definicję informacji publicznej z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z jednoczesnym wskazaniem na przykładowy katalog informacji i dokumentów, stanowiących informację publiczną, zawarty w art. 6, organ stwierdził, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uzasadniając, na podstawie analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Minister uznał, że informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Ponadto wskazał, że nie dysponuje gotową informacją w żądanym zakresie. Informacja, o której udostępnienie wnosi skarżąca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, gdyż jej przekazanie wymagałoby podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników Ministerstwa Finansów. Dodał, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny istnieje natomiast wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wobec niewykazania przez stronę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej przetworzonej, Minister ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak jest takiego interesu, bowiem istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Zarzuciła naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 7 i art. 61 ust. 1 – 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3), przepisów prawa materialnego – tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine K.p.a. Podniosła, że w decyzji nie wykazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. Ponadto w decyzji brak podstawowych ustaleń faktycznych, takich jak: liczba wniosków, liczba wydanych zgód, liczba osób (w tym liczba funkcjonariuszy publicznych), którzy nie otrzymali zgody na zatrudnienie lub zarobkowanie w związku z realizacją zadań publicznych. Organ nie wskazał także, dlaczego czynności niezbędne do wykonania w celu udostępnienia informacji publicznej mają przesądzać o powstaniu informacji przetworzonej. Skarżąca podniosła, że nie interesuje jej działalność podmiotów, w których chcą się zatrudnić, czy dla których chcą świadczyć pracę osoby składające wnioski o zgodę na dodatkowe zatrudnienie. Za istotne uznaje natomiast, czy dodatkowe zatrudnienie tych osób może mieć wpływ na funkcjonowanie izb skarbowych, urzędów kontroli skarbowej oraz Ministerstwa Finansów, choćby w związku z potencjalnym konfliktem interesów, nieprawidłowym wykorzystywaniem czasu pracy, itp. Wymóg uzyskania zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych w stosunku do członków korpusu służby cywilnej wynika z art. 80 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Wnioski o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych są ściśle i nierozerwalnie związane z faktem pełnienia obowiązków w służbie cywilnej, a więc także z realizacją zadań publicznych w ramach tej służby. O tym zatem, czy jest to informacja publiczna, decydować powinno jedynie to, czy wnioski takie składał funkcjonariusz publiczny, czy nie. Nie ma wątpliwości, że Dyrektorzy Izb Skarbowych oraz Urzędów Kontroli Skarbowej pełnią funkcje publiczne i są funkcjonariuszami publicznymi. W odniesieniu do osób zatrudnionych w Ministerstwie Finansów, które występowały o zgody na dodatkowe zatrudnienie, również nie powinno być wątpliwości, gdyż trudno nawet przypuszczać, że o takie zgody występowały inne osoby, niż funkcjonariusze publiczni.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...] , Minister, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż ustawa nie definiuje jednocześnie ani pojęcia "informacji przetworzonej", ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać faktycznie ten termin, jak również nie wskazuje zakresu, w jakim miałoby być to istotne dla interesu publicznego. Przywołał pogląd orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05), według którego, informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.

Organ za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Powołał w tym zakresie tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Organ podtrzymał także pogląd, iż żądania wniosku w zakresie złożonych w 2012 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie tych czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych stanowią informację publiczną przetworzoną.

Minister za prawidłowe uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że w celu udostępnienia żądanej informacji niezbędne byłoby: 1) przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2012 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej; 2) przeanalizowanie wszystkich wyłonionych w ten sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych; 3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; 4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych; 5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Podzielił jednocześnie stanowisko skarżącej, że dane na temat zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielonych przez organ pracownikom, jak również zgód na prowadzenie zajęć dydaktycznych uzyskanych przez urzędników służby cywilnej zawarte są w systemie kadrowo-płacowym KOMAe-HR. Wyjaśnił jednak, że pozyskanie tych informacji nie jest możliwe według kryteriów podanych we wniosku. Nie są to również czynności proste i krótkotrwałe. System KOMAeHR pozwala na tworzenie prostych raportów przez użytkownika. Firma odpowiedzialna za dostarczenie tego systemu nie stworzyła specjalnego raportu, który by miał na celu pozyskanie tych informacji. System ten nie jest w stanie dokonać wszystkich ww. czynności bez analogicznego udziału i zaangażowania pracowników organu. Ponadto dokonanie szeregu czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Żądane informacje są informacjami złożonymi. Dodał, że urząd nie ma obowiązku sporządzania zestawień w zakresie żądanych informacji.

Wobec zakresu żądania strony dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i niewykazania przez skarżącą istotnego interesu publicznego do jej uzyskania Minister ocenił, że skarżąca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie zgodził się w tej kwestii z poglądem skarżącej, iż interesem takim jest wskazanie, że "wiedza na temat wszelkiej aktywności zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów UKS poza resortem, czy zakładem pracy jest ważna choćby z uwagi na możliwość występowania konfliktu interesów, sytuacji mogących sprzyjać korupcji, czy konieczność wykonywania (być może) dodatkowych obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w godzinach pracy i kosztem pracy podstawowej".

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braków formalnych zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji tej została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądania informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również braku związku między wnioskowanymi informacjami, a przedstawionymi celami pozyskania tych informacji skutkującego nie wykazaniem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Rada [...] w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a.

W ocenie skarżącej, organ nie dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; błędnie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną oraz, że zgody na dodatkowe zatrudnienie nie mają związku z realizacją zadań publicznych (co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzającej interpretacji ograniczenia prawa do informacji). Ponadto w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca podniosła, że w decyzji nie wykazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. W rozstrzygnięciu brak jest także podstawowych ustaleń faktycznych, takich jak: liczba wniosków, liczba wydanych zgód, liczba osób (w tym liczba funkcjonariuszy publicznych), które nie otrzymały zgody. Organ nie podał nawet, czy zgody na dodatkowe zatrudnienie załatwia jeden, czy kilka departamentów. Skarżąca podniosła, że jak wskazuje praktyka, każdy rodzaj spraw w administracji segregowany jest według określonego kryterium, należy zatem założyć, że w sprawie zgód na dodatkowe zatrudnienie istnieje dokumentacja zgromadzona w jednym lub co najwyżej w kilku miejscach (segregatorach), zgody i odmowy są kolejno numerowane, a ich wyszukanie łatwe i mało czasochłonne. Wskazała, iż jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia wszystkich wniosków, zgód i odmów zgód związanych z dodatkowym zatrudnieniem, skarżąca nie żądała sporządzania żadnych "zestawień", nie rozumie więc stanowiska organu, iż z uwagi na kryteria wniosku pozyskanie żądanej informacji z systemu kadrowo-płacowego KOMAe-HR nie jest możliwe. Tym samym argumenty Ministra o konieczności długotrwałego i uciążliwego przetwarzania danych w tym zakresie, czy też braku możliwości "wygenerowania z systemu kadrowo-płacowego KOMAe-HR informacji o kryteriach wskazanych przez stronę (przynajmniej w stosunku do pracowników Ministerstwa Finansów) są nieprawdziwe. Zdaniem strony pozyskanie żądanych danych jest możliwe do uzyskania z systemu informatycznego. To, że potrzebne będzie niewielkie zaangażowanie ludzkie do "wydobycia" tych danych, nie przesądza, iż mamy do czynienia z przetwarzaniem informacji. Zawsze bowiem, niezależnie od stopnia informatyzacji jednostki organizacyjnej, potrzebny jest udział ludzki (choćby z uwagi na konieczność uruchomienia komputera), nie stanowi to jednak samo w sobie o tym, że pozyskana w ten sposób informacja jest informacją przetworzoną. Skarżąca za niezasadne uznała stanowisko, że wyszukiwanie zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielanych Dyrektorom Izb Skarbowych oraz Dyrektorom Urzędów Kontroli Skarbowej wymagać będzie czasochłonnych i skomplikowanych operacji wyszukiwania materiałów. Wywiodła w tym zakresie, że nadzór nad izbami skarbowymi sprawuje Departament Administracji Podatkowej, zaś nad urzędami kontroli skarbowej Departament Kontroli Skarbowej. W grę wchodzą zatem dwa departamenty w Ministerstwie Finansów, a trudno sobie wyobrazić sytuację, że zgody na takowe zatrudnienie udzielane Dyrektorom Izb Skarbowych oraz Dyrektorom Urzędów Kontroli Skarbowej nie są gromadzone w tych departamentach w jednym miejscu. Ponadto zgody na dodatkowe zatrudnienie i zajęcia zarobkowe wydawane są w formie pism do wnioskodawców – stąd wystarczyłoby sporządzenie kserokopii takich zgód i ewentualna anonimizacja danych. Wyodrębnienie ze zbioru żądanych informacji, dokonanie anonimizacji i usunięcie danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem nie stanowi o przetwarzaniu informacji.

Skarżąca stwierdziła, że organ nie wykazał w wystarczający sposób, że nie istnieją przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Podniosła, że w interesie publicznym, w interesie wszystkich obywateli leży, aby organy administracji oraz osoby pełniące w nich funkcje publiczne nie nadużywały danej im władzy. Można na to wpłynąć między innymi poprzez wykorzystywanie informacji o działaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także o wykorzystywaniu przez nich środków publicznych. Bez informacji zatem, jak te środki są w praktyce wydatkowane, czy nie dochodzi do nadużyć w tej kwestii, wpływ na poprawę w tym zakresie byłby ograniczony i iluzoryczny. W tym więc sensie należy rozumieć działanie w istotnym interesie publicznym i nie można negować faktu, że w ten sposób wpływa się na poprawę funkcjonowania Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu wymaga rozważenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną oraz ustalenia czy informacje w zakresie wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego i wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych stanowią informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego.

Według Sądu pierwszej instancji, za funkcjonariuszy publicznych należy uznać Dyrektorów Izb Skarbowych, Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej oraz tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Żądane przez stronę informacje są zaś informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązkiem Ministra było ich udostępnienie.

Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, wskazującej na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Sąd wywodził, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Stąd też za takie informacje uznać należy określony zbiór (sumę) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie wykazał, że wnioskowana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną.

Sformułowania decyzji wskazujące na konieczne czynności nie wskazują łącznej liczby osób (pracowników Ministerstwa Finansów oraz Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej), które w 2012 r. złożyły wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Ponadto Minister nie wykazał, że udzielenie informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Sąd podkreślił, że z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się ona szczegółowej analizy i informacji dotyczącej indywidualnych osób, wystąpiła o udzielenie informacji ogólnej, nie podając żadnych szczegółowych kryteriów, według których miałaby być przygotowana. Organ nie podał także, jakie dokumenty (poza kadrowo-płacowymi) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Określenie, że wnioski wymagają analizy w kontekście tego, czy jego autorzy pełnią lub nie funkcję publiczną, wyodrębnienie informacji niezbędnych do przekazania, anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem (zestawienie) w ocenie Sądu, nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków. Powyższe, zdaniem Sądu, skutkuje uznaniem, że organ w istocie zaniechał wskazania, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia – spowodowało nieprawidłowe zastosowanie przez Ministra Finansów przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie Sądu, z powyższych wywodów wynika jednocześnie, iż zaskarżone decyzje zostały wydane także z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd stwierdził nadto, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu, czynią przedwczesną kwestię oceny konieczności wykazania (istnienia) szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wskazanej we wniosku informacji publicznej. Sąd podsumował, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania.

Skargę kasacyjną złożył Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu w/w przepisów K.p.a., przy jednoczesnym dalszym bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wystąpienie tych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji – podczas, gdy Minister Finansów prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Finansów posiada wszelkie wymagane prawem elementy i jest zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w uzasadnieniu decyzji Minister Finansów nie wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania organu.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że wykazane przez Ministra Finansów czynności wymagane dla udostępnienia żądanej informacji nie prowadzą do jej wytworzenia, w związku z czym nie ma ona charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Mając powyższe na uwadze wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że Minister nie wykazał, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, przy czym organ nie jest zwolniony całkowicie z obowiązku jej badania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12; wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2932/14; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14). Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną. W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie, podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o informację wytworzona specjalnie dla wnioskodawcy, według kryteriów przez niego wskazanych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13).

Informacja, której domagała się skarżąca, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada temu wymogowi, bowiem w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie istniał zbiór zawierający wnioski pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych oraz Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na dodatkowe zatwierdzenie lub zajęcia zarobkowe – złożone w 2012 r. Nie było też zbioru składającego się z oświadczeń organu o wyrażeniu takiej zgody lub odmowie jej wyrażenia.

Jak wyjaśnił organ, dla udzielenia żądanej informacji konieczne jest wyłonienie i przeanalizowanie zarówno wszystkich wniosków o wyrażenie zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie zarobkowe, jak i odpowiedzi organu na te wnioski. Konieczna jest również anonimizacja i usunięcie danych prawnie chronionych. Minister w sposób wyczerpujący wskazał na konieczność podjęcia szeregu czynności, które należy przeprowadzić aby tę informację wytworzyć: 1) przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2012 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej; 2) przeanalizowanie wszystkich wyłonionych w ww. sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych; 3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; 4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych; 5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Dopiero tak przygotowany zbiór może podlegać udostępnieniu. Organ wyjaśnił ponadto, że wskazanej we wniosku informacji nie da się pozyskać przy pomocy programu komputerowego. Dane na temat zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielonych przez organ pracownikom, jak również zgód na prowadzenie zajęć dydaktycznych uzyskanych przez urzędników służby cywilnej zawarte są w systemie kadrowo-płacowym KOMAe-HR. Jednak pozyskanie tych informacji nie jest możliwe według kryteriów podanych we wniosku. Nie są to również czynności proste i krótkotrwałe. Minister wskazał, że system KOMAeHR pozwala na tworzenie prostych raportów przez użytkownika. Firma odpowiedzialna za dostarczenie ww. systemu nie stworzyła specjalnego raportu, który by miał na celu pozyskanie tych informacji. System ten nie jest bowiem w stanie dokonać wszystkich ww. czynności bez analogicznego udziału i zaangażowania pracowników organu. Z tych wszystkich względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, z uwagi na przyjęte stanowisko co do kwalifikacji żądanych informacji jako prostych, w ogóle nie odniósł się do koniecznej dla uzyskania informacji przetworzonej przesłanki posiadania przez wnioskodawcę takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak rozważań w tym zakresie powoduje niemożność oceny zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Stanowisko to, jakkolwiek odmienne, co do określenia fazy postępowania, w której należy dokonać ustalenia ewentualnego zaistnienia przesłanki uzasadnionego interesu publicznego, od stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 października 2015 r., sygn. akt I OSK 747/14, to merytorycznie sprowadza się do tego samego poglądu o konieczności zbadania tej okoliczności faktyczno-prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oceni czy Minister Finansów prawidłowo wykazał, że uzyskanie przez Radę [...] w Warszawie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez Radę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, rolą jednak Sądu I instancji będzie dokonanie oceny, czy tego rodzaju stanowisko jest trafne, między innymi w oparciu o ustawę o związkach zawodowych, w szczególności, czy pozycja Rady daje jej możliwości sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu, a przez to wpływania na ich wyeliminowanie. Taką samą ocenę prawną w zakresie naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie konsekwencji procesowych tego uchybienia oraz wskazań co dalszego postępowania wyraził Naczelny Sad Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także w innych sprawach tych samych stron rozpoznanych w dniu 5 stycznia 2016 r., tj. w sprawach o sygn. akt I OSK 33/15, I OSK 34/15 oraz I OSK 35/15.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Finansów.