Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 324/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 7 i pkt 10; art. 145a; art. 145b; art. 149 par 2; art. 151 par 1 i 2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 4 ust. 3; art. 260 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 64; art. 140aa ust. 1-3; art. 140ab ust. 1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 ust. 1
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
journal: Dz.U. 2012 poz 1061
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg  wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których  mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 5 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2019 r.; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r.; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD"), skarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją odmowę uchylenia (w trybie wznowienia) ostatecznej decyzji z [...] lipca 2015 r., którą nałożył na W.S. (dalej "Skarżący") karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Jako podstawę prawną odmowy GITD wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. 145a i art. 145b, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktyczno-prawnym.

W marcu 2015 r., na drodze krajowej nr [...] (o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (v. DZ.U. 2012 r., poz. 1061)), zatrzymano do kontroli pojazd składający się z dwuosiowego ciągnika oraz trzyosiowej naczepy, którym wykonywany był w imieniu Skarżącego przewóz drogowy z ładunkiem jabłek w skrzyniach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny). W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej i pomiarów ww. pojazdu ustalono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego wynosił 12,48 t, co po odjęciu 4%, dało przekroczenie o 2,48 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24,6%) oraz że rzeczywista masa całkowita pojazdu czołowego wynosiła 43,64 t, co po odjęciu 2%, dało przekroczenie o 3,64 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 9,1%), a Skarżący – jako podmiot wykonujący przejazd, nie posiadał stosownego zezwolenia na jego wykonanie (zezwolenia kat. VII).

W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych, czyniąc to m.in. w oparciu o art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "p.r.d.".

Powyższa decyzja [...]ITD została utrzymana w mocy przez GITD decyzją z [...] lipca 2015 r.

Skarżący zażądał wznowienia powyższego postępowania zakończonego decyzją GITD z [...] lipca 2015 r., wskazując ostatecznie jako postawę art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz wyrok "który został nałożony na naszą firmę"

Postanowieniem z 29 lipca 2019 r., na postawie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. 145a i art. 145b, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., GITD wznowił postępowanie w sprawie zakończonej nałożeniem na Skarżącego kary 15.000 złotych. Organ przywołał, że 21 marca 2019 r., w sprawie C-127/17 Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") wydał wyrok, którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska, wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika I do tej dyrektywy.

GITD odmawiając uchylenia swojej decyzji z [...] lipca 2015 r. stwierdził, że wyrok TSUE nie może stanowić przyczyny żądanego wznowienia – brak spełnienia którejkolwiek z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. Niezależnie od podstaw wznowienia wskazanych przez Skarżącego GITD wyjaśnił także, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900), dalej "o.p.", z którego to wprost wynika, że orzeczenie TSUE może być podstawą wznowienia postępowania podatkowego, jeżeli ma wpływy na treść wydanej decyzji.

Nadto, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 16 października 2017 r. (I FPS 1/17), w której wywiedziono, że podstawą wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1396), może być także orzeczenie prejudycjalne TSUE (art. 267 TFUE), GITD podniósł, że nie jest on – tak jak NSA, uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej". Jako organ administracji publicznej - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, musi działać na podstawie i w granicach prawa, a żaden przepis prawa nie upoważnia go, jako organu administracji publicznej do zmieniania lub usuwania z systemu prawa norm prawnych w sytuacji ich ewentualnej sprzeczności z normami wyższego rządu.

Reasumując GITD stanął na stanowisku, że wyrok TSUE w sprawie C-127/17 nie stanowi samoistnej podstawy prawnej, w oparciu o którą mógłby wyeliminować z obrotu prawnego swoją ostateczną decyzję z [...] lipca 2015 r.

Odmowę uchylenia Skarżący zaskarżył do WSA i wnosząc o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego zarzucił naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania polegająca na rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2015 r. przez GITD, podczas gdy wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/ 17 rozstrzyga zagadnienie wstępne odmiennie od oceny przyjętej w ww. decyzji GITD, a tym samym stanowi - zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Skarżący stanął na stanowisku, że GITD miał obowiązek uwzględnić nową okoliczność prawną zaistniałą w sprawie nałożenia na niego kary 15.000 złotych, a mianowicie fakt, że 21 marca 2019 r. TSUE wydał wyrok w sprawie C-127/17. W jego ocenie chybione jest ustalenie GITD, jakoby w rozpoznawanym przypadku nie ziściła się jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., tj. z pkt 7 k.p.a.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na zgodne żądanie zarówno Skarżącego, jak i GITD, zgłoszone w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący wnosząc o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją GITD z [...] lipca 2015 r., jako podstawę swojego żądania wskazał m.in. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz powołał się na wyrok "który został nałożony na jego firmę". GITD badając sprawę, mając na uwadze naruszenie, za które Skarżącemu wymierzono karę pieniężną przyjął, że wyrokiem tym jest orzeczenie TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Prawidłowo postąpił GITD wznawiając postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lipca 2015 r.. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 lutego 2015 r. (II OSK 1728/13) "Jeśli strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu."

Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw uchylenia – w trybie wznowienia, nałożonej na Skarżącego kary 15.000 złotych. Decyzja ta winna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., o czym szerzej poniżej (podobnie m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2201/19 oraz w sprawach VI SA/Wa 2336-2338/19). Po pierwsze Skarżący, jako podstawę wznowienia wskazał ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a po wtóre z uwagi na jego brzmienie "wznawia się postępowanie jeżeli (...)", GITD ww. przesłankę winien był wziąć pod rozwagę i zbadać z urzędu, jako że jest ona bezwzględna – wznawia się postępowanie (nie ma tu bezwzględnego zastosowania zasada skargowości) jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd (w tym przypadku TSUE wyrokiem C-127/17) odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Istotnie, w Kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać – na co wskazał GITD, uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 o.p., tj. statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Brak ten nie powoduje jednakże, o czym szerzej poniżej, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem należało ją wywieść – w tym przypadku, z ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Na marginesie Sąd zauważa, że propozycja nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego w tej kwestii została podjęta. Przewidziana została w przygotowanym przez Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym (powołany decyzją Prezesa NSA nr 8 z 12 października 2012 r) projekcie nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego, gdzie zapisano, że zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Ostatecznie zmiana ta nie została jednak przyjęta przez Sejm, a zatem kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.

Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Niemniej powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), dalej "TFUE", w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W niniejszej sprawie, w kontekście prawa Skarżącego do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z [...] lipca 2015 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608) oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).

W pierwszym z nich Trybunał sprzeciwił się takiemu krajowemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

W wyroku z 19 września 2006 r. TSUE zaakcentował zaś obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej Państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania, ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym."

W punktach 79-81 sporządzonej do ww. wyroku z 19 września 2006 r. opinii Rzecznika Generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ("supralegality"), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla Państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. TSUE wskazał, że powyższemu nie może stać na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, a nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa (decyzja) poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny w toku tej kontroli nie dopatrzył się żadnych uchybień. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd - w składzie w niej orzekającym, przyjął, że powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z [...] lipca 2015 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanowiska bez wątpienia są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na Skarżącego karę 15.000 złotych, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o ww. normę art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na powyższe ustalenia i stanowiska, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca ją decyzje z [...] września 2019 r., którymi to GITD odmówił uchylenia decyzji z [...] lipca 2015 r. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe/brak ich zastosowania w sprawie oraz art. 145 § 1 pkt 5, art. 145a i art. 145b, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne oparcie się na nich przy wydaniu skarżonych rozstrzygnięć. Wskazane uchybienie w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby GITD dokonał prawidłowej wykładni przepisów w zw. z wydaniem wyroku TSUE C-127/17, decyzja z [...] lipca 2015 r. zostałaby wzruszona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił decyzje wskazane w pkt 1 sentencji wyroku.

W granicach niniejszej sprawy mieści się sądowa kontrola wydanych w trybie postępowania "zwykłego", zarówno decyzji GITD z [...] lipca 2015 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji [...]ITD, którą nałożono na Skarżącego karę 15.000 złotych. Dlatego też Sąd – w trybie art. 135 p.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów.

Podstawę prawną zarówno decyzji WITD, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z [...] lipca 2015 r., stanowiły przepisy prawa krajowego, tj. m.in. art. 64 i art. 140aa ust. 1-3, a także art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d., jak również art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2015 r. poz. 460), dalej "u.d.p.", które w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. C-127/17 pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.235.59), dalej "dyrektywą nr 96/53/WE" w zw. z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy przy tym cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do polskiego porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria, dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzyosiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 t na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru, bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w polskim systemie krajowym, czego efektem była nałożona na Skarżącego kara pieniężna. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 10 t – droga krajowa nr [...].

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t nie mógł stanowić prawnej podstawy nałożenia na Skarżącego sankcji administracyjnej do dopuszczalnej wartości 11,5 t. Warto przy tym zaznaczyć, że bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy nr 96/53/WE wyprzedzały czasowo przepisy krajowe wprowadzające i sanujące ograniczenia. W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych za przekroczenie o 24,8% dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr 92, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE C-127/17 nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.

Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu 12,48 t do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś – jak to uczyniły, do wartości 10 t wynikającej z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1061), wydanego z ustawowej delegacji zawartej w art. 41 ust. 3 u.d.p., wszak było to nieprawidłowe w świetle postanowień analizowanego wyroku TSUE C-127/17 i mające kluczowe znaczenie dla ustalenia i wymierzenia prawidłowej wysokości kary. Przyjęcie przez GITD wartości 10 t zamiast 11,5 t, jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu w skarżonej decyzji uzasadnia ocenę, że zarówno decyzja GITD, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja [...]ITD z [...] kwietnia 2015 r., zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu (10 t na drodze DK 92), jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 12,48 t, uzasadnia twierdzenie o przekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu w relacji do ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE poziomu 11,5 t, jednakże nie uzasadnia nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 2,48 t., gdyż wynosił on w rzeczywistości 0.98 t.

Zasada bezpośredniego stosowania prawa unijnego wynika z art. 288 TFUE, który stanowi, że "W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". NSA w wyroku z 1 marca 2012 r. podkreślił, że zasada bezpośredniego stosowania prawa unijnego, wynikająca expressis verbis z przepisu art. 288 akapit 2 TFUE, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wywodzi się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. "W przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem unijnym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego i to niezależnie od rangi porównywanych norm" (II GSK 295/11, LEX nr 1137935).

Organy administracji publicznej są zatem związane zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, tak jak krajowe organy sądowe, bowiem Prawo Unii Europejskiej ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygania spraw administracyjnych (tak K. Kiczka w "Krajowy organ administracji publicznej w prawie unijnym", Wrocław 2013, s. 141 oraz J. Supernat w "Europejska przestrzeń administracyjna (zarys problematyki)", [w:] Z. Janku [et al.] (red.), op. cit., s. 78.). Kontrolę stosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej we wszystkich płaszczyznach sprawują w toku instancji organy odwoławcze, poza tokiem instancji – organy orzekające w trybach nadzwyczajnych, natomiast w stosunku do rozstrzygnięć ostatecznych – sądy administracyjne. (tak prof. UWr dr hab. Lidia Klat-Wertelecka Uniwersytet Wrocławski Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Instytut Nauk Administracyjnych "Zasada pierwszeństwa prawa unijnego w działaniu organów administracji publicznej").

W konsekwencji powyższych ustaleń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno decyzję [...]ITD, jak i utrzymującą ją w mocy decyzję GITD z [...] lipca 2015 r.

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie zaszła przesłanka do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., tj. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wobec Skarżącego. W sprawie stwierdzono wszak – prócz wskazanego powyżej przekroczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego - wynosiło 12,48 t, przy dopuszczalnych 11,5 t., tj. przekroczenie o 0,98 t, także przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu czołowego o 3,64 t. Z tych względów - w toku ponownego rozpoznania sprawy, uwzględniając powyższe wywody Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego winne będą ustalić kwestie przekroczenia przez Skarżącego dopuszczalnych norm, tj. zwłaszcza nacisku na pojedynczej osi napędowej skontrolowanego pojazdu w odniesieniu do uregulowanego w przepisach dyrektywy Rady 96/53/WE dopuszczalnego obciążenia pojedynczej osi napędowej wynoszącego 11,5 t oraz rzeczywistej masy całkowitej pojazdu czołowego, i w oparciu o te ustalenia zdecydować, czy i jaka kara powinna zostać na Skarżącego nałożona.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 200 złotych, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.