Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1895/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2  art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5, art. 61 ust. 6, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania spółki Firma A, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., jak należy przypuszczać: nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. (nr sprawy: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową w parterze", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb W., położonych w P. przy ul. [...]

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2015 r. Firma A (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (ark. [...], obręb W.), położonych w P. przy ul[...]

Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Na skutek odwołań wniesionych przez Spółkę oraz przez S. w P., SKO – decyzją z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) – uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, w związku z brakiem akceptacji zabudowy o wysokości [...] m w tym rejonie miasta P.. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, SKO – decyzją z [...] września 2017 r. (nr [...]) – orzekło o uchyleniu ww. decyzji Prezydenta [...] w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, SKO – decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1136/18 – uchylił ww. decyzje organów obu instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta po raz kolejny odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. – SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ustaliło, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z "[...].12.2017r." [powinno być raczej: "[...].04.2020 r." – uw. Sądu] przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Dalej – przywoławszy treść odnośnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1508, dalej w skrócie "rozporządzenie MI") – SKO wskazało, że w części graficznej i opisowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do akt sprawy, obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Część pisemna analizy zawiera wszystkie wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to zabudowa w obszarze analizowanym była wystarczająca pod kątem możliwości ustalenia parametrów dla nowo ustalanych warunków zabudowy. W tej sprawie, zgodnie z treścią zapadłego w niej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 1136/18 z 11 kwietnia 2019 r., Prezydent Miasta przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną pod kątem rzeczywistej wysokości budynków, uwzględniając wysokość do gzymsów, a nie tylko wysokość wykuszy i innych elementów budynku. Tak samo wnikliwie organ I instancji zbadał sprawę ewentualnego odstępstwa od parametrów istniejącej zabudowy, pod kątem ewentualnej zgody na parametry zabudowy zaproponowane przez wnioskodawcę. SKO stwierdziło, że "przyjmuje tę analizę oraz wyniki analizy za miarodajne i również jak i Prezydent Miasta P. przyjął, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wcale nie daje automatycznej zgody na akceptację każdych parametrów planowanej zabudowy przez wnioskodawcę". Z treści wyroku wynika jasno, że pojęcie "przedłużenie" linii wysokości zabudowy nakazuje utrzymanie linii dla nowo projektowanych budynków jako "kontynuację" istniejącej linii z uwzględnieniem rzędnych terenu, po to aby projektowany budynek nie stanowił dysonansu, co do wysokości zabudowy. W tej sprawie taka dogłębna analiza urbanistyczna została wykonana i były możliwe inne parametry zabudowy do ustalenia, niższe niż zaproponowała to wnioskująca Spółka. Szczególnie pomocne okazały się grafiki (karty akt 493-498), pokazujące linię będącą linią istniejącej zabudowy oraz grafika, która pokazuje, jak po realizacji projektowanego budynku wyglądałaby ta linia, pozostawiając wysokość [...] m n.p.t. od strony ul[...] (karta 493). Te dokumenty przemawiają, zdaniem SKO, za obniżeniem dopuszczalnej zabudowy do rzeczywistych wysokości zabudowy sąsiedniej.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Firma A, reprezentowana przez r.pr. D. S., która zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niewyczerpujący oraz na jego dowolnej ocenie, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, iż dokonana przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone przepisami oraz pominięcie przez ten organ wbrew zgromadzonemu w aktach materiałowi dowodowemu faktu istnienia na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej umożliwiającej ustalenie dla Inwestycji objętej wnioskiem Skarżącej warunków zabudowy zgodnie z tym wnioskiem;

b) art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji oraz jej nienależyte uzasadnienie, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; w szczególności organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest miarodajna i przesądza o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy obarczonej wadami decyzji organu I instancji z dnia "[...] grudnia 2017 r." [powinno być raczej: "[...] kwietnia 2020 r." – uw. Sądu], podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 w zw. z § 3 rozporządzenia MI – przez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, tj. przyjęcie, iż nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynoszącej [...] metrów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm "przypisanych" wraz z opłatą skarbową w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wytknęła m.in., że SKO przyjmując w zaskarżonej decyzji, że została wykonana przez organ I instancji dogłębna analiza urbanistyczna oraz że w szczególności pomocne przy rozstrzyganiu sprawy okazały się wymienione grafiki – które to dokumenty przemawiają, zdaniem SKO, za obniżeniem dopuszczalnej zabudowy do rzeczywistych wysokości zabudowy sąsiedniej – pominęło pozostałą część materiału dowodowego, z którego wynika, iż na obszarze analizowanym istnieją już budynki, których wysokość wynosi [...] m, a więc jest równa wysokości inwestycji objętej wnioskiem Skarżącej, a także potwierdziło istnienie rozbieżności i odstępstw od niektórych parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji (np. budynki przy ul[...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Tym samym funkcjonująca na tym obszarze zabudowa w żaden sposób nie wyklucza wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora (co zresztą podkreślone zostało w decyzji SKO z [...].09.2017 r.). W ocenie strony skarżącej organ I instancji ponownie błędnie dokonał interpretacji przepisów rozporządzenia MI, przyjmując jako "działki sąsiednie" te działki, które są bezpośrednio sąsiadujące z wnioskowanym terenem, i na podstawie wysokości posadowionych tam budynków [postanowił] odmówić wydania warunków zabudowy w odniesieniu do wniosku Skarżącej. Tymczasem walor "działki sąsiedniej" posiadają działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W konsekwencji niezasadnie organ w całości pomija m.in. fakt, że budynek położony po przeciwnej strony ul. św. Jerzego, którego wysokość wynosi [...] m, stanowić powinien bezsprzecznie punkt odniesienia dla ustalania wysokości inwestycji objętej wnioskiem Skarżącej. Tym bardziej, że wysokość planowanej inwestycji, wynosząca [...] m, nawiązuje właśnie do zabudowy po przeciwnej stronie ulicy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając swe dotychczasowe stanowisko. Ponadto podkreślił, że planowana zabudowa nie jest projektowana wzdłuż ulic tworzących poszczególne kwartały zabudowy, w tym przypadku w rejonie ulic[...], [...], [...] i [...] w P., ale jest nową zabudową, która ma powstać pomiędzy dwoma budynkami wielorodzinnymi, wewnątrz tego kwartału (karta akt 23 i 24). Organ I instancji miał prawo inaczej ustalić dopuszczalną wysokość planowanego budynku, przy takim a nie innym, specyficznym miejscu planowanym do zabudowy, po to, aby sąsiadująca zabudowa mogła istnieć w sposób poprawny, a nie ograniczając możliwości korzystania z tych istniejących budynków. Same matematyczne i tabelaryczne zestawienia pozwalałyby na ustalenie warunków zabudowy w kształcie proponowanym we wniosku, ale to na organie I instancji ciąży również obowiązek zbadania możliwości harmonijnej egzystencji zabudowy projektowanej z istniejącą. Są to czynniki, które składają się na "ład przestrzenny", które jak najbardziej winny być brane także pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też SKO uznało rozstrzygnięcie Prezydenta [...] za zgodne z prawem. Wnioskodawca mógł dokonać korekty wniosku, ale nie wyraził zgody na taką korektę, a to w efekcie mogło tylko zakończyć się wydaniem decyzji negatywnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") oraz wydanego na podstawie jej art. 61 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1508, w skrócie "rozporządzenie MI").

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba w pierwsze kolejności uwzględnić fakt, że została ona wydana w następstwie zapadłego uprzednio w tej sprawie, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 1136/18 (zwanego też dalej "Wyrokiem WSA"), zawierającego w swym uzasadnieniu określone oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekające ponownie – po Wyroku WSA – organy obu instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W związku z tym należy podkreślić, że w Wyroku WSA zostały sformułowane w szczególności następujące oceny prawne:

- w przedmiotowej sprawie obszar analizowany (w rozmiarze [...] m) został wyznaczony w sposób prawidłowy;

- planowana zabudowa kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Poza sporem pozostaje również prawidłowość ustalenia przez organ takich parametrów, jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometrii dachu;

- przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje jedynie kwestia dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy;

- wykładnia użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości, wymienionych w nim krawędzi, na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie budzi wątpliwości WSA, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo;

- w niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o zróżnicowanej wysokości;

- zróżnicowana wysokość w najbliższym sąsiedztwie, a także wyniki analizy, umożliwiają wyznaczenie parametru wysokości nowej zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI;

- rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, iż zabudowa ponad [...] m nie występuje, jak to wskazał organ, w "szerokim obszarze analizowanym", lecz w tym samym kwartale zabudowy, ograniczonym ulicami [...], [...], [...] [...];

- w obszarze analizowanym rzędna terenu nie do końca ma wpływ na wysokość budynku. Chcąc kontynuować linie zabudowy, budynki położone wyżej powinny być niższe, a nie wyższe, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie [w przypadku wskazanego w Wyroku WSA budynku przy ul. [...] / [...] (rzędna o wartości ok. [...] m n.p.m.), mającego wysokość [...] m i znajdującego się na terenie położonym wyżej niż budynek przy ul. [...], którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi [...] m];

- na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że przy ul[...] znajduje się budynek o wysokości [...] m. Organ odnosząc się do powyższego wskazał, iż pomiar budynku został dokonany w jego najwyższym punkcie. Budynek charakteryzują miejscowe przewyższenia do wysokości [...] m ([...] kondygnacji) z uskokową, obniżającą się w kierunku rzeki W. wysokością budynku. U zbiegu ul[...] i [...] jest on wyraźnie obniżony o ok. [...] m do [...] kondygnacji. Faktycznie – jak stwierdził WSA – dokumentacja zdjęciowa wskazuje na obniżenie wysokości budynku, to jednakże powyższe samo w sobie nie może prowadzić do pomijania wysokości zabudowy znajdującej się blisko inwestycji przy ustalaniu warunków zabudowy;

- organ prowadząc analizę urbanistyczną winien wyważyć prawa właściciela do zabudowy działki sąsiedniej z koniecznością zachowania ładu urbanistycznego. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa uzasadnienie decyzji, z której powinno jasno wynikać, iż planowana zabudowa może zaburzyć istniejący układ urbanistyczny. W niniejszej sprawie takiego elementu zabrakło. Co prawda organ w uzasadnieniu decyzji szeroko opisał istniejącą zabudowę w powiązaniu z rzędną terenu, to jednakże w swoich rozważaniach pominął ww. budynki, a w szczególności budynek przy ul. [...] / [...].

Ponadto WSA w referowanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1136/18 wytknął, że pomimo wielu dokumentów, a w szczególności dokumentacji fotograficznej, opisanych jako materiały pomocnicze do analizy, brak jest dokumentu, na który powołuje się organ – wykonanego przez sporządzającego analizę, w postaci wizualizacji efektu, jaki powstanie w wyniku wprowadzenia pomiędzy niższe budynki wnioskowanego o wysokości [...] m – co czyni niemożliwym weryfikację odnośnych twierdzeń organu.

W ostatnim akapicie Wyroku WSA zostały zawarte wskazania, w myśl których: "Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wziąć pod uwagę ww. wątpliwości i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie przesądza, że planowana wysokość zabudowy jest dopuszczalna, choć ewentualne odstępstwo w wysokości planowanego budynku jest niewielkie i nie powinno razić z poziomu terenu. Sąd jedynie wskazuje, iż wbrew twierdzeniom organu, z uwagi na powyższe, analiza urbanistyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że planowana wysokość zabudowy zaburzy istniejący w obszarze analizowanym układ urbanistyczny z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy wysokiej."

Przechodząc do weryfikacji legalności decyzji organów obu instancji wydanych po Wyroku WSA, w warunkach związania wyrażonymi w tym wyroku ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja SKO z [...] sierpnia 2020 r. nie może ostać się w obrocie prawnym już z tego powodu, że jej lektura każe powątpiewać o tym, że organ II instancji rzeczywiście wywiązał się z przypisanej organowi odwoławczemu – a wyraźnie przez SKO zadeklarowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 2) – powinności: "ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie" tudzież "zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach".

Po pierwsze, z decyzji tej nie wynika jasno, która konkretnie decyzja organu I instancji – spośród kolejno zapadłych w tej sprawie w wyniku rozpoznania wniosku Spółki z [...] lutego 2015 r. – stanowiła rzeczywiście przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją SKO. Rozstrzygnięcie tej decyzji – wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.: o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji – zapadło bowiem, jak wynika expressis verbis z części wstępnej (rubrum) decyzji SKO, po rozpatrzeniu odwołania Spółki "od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] (sygn. [...]) z dnia [...].12.2017 r." Analogiczna wzmianka o tej decyzji organu I instancji, tym razem w kontekście przedmiotu weryfikacji instancyjnej, znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, w którym wskazano (s. 2), że: "Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...].12.2017r. przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie". Jedynie ostatni fragment części "historycznej" decyzji SKO – w myśl którego: "N. decyzją z dnia [...].04.2020r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Spółka R. w P. złożyła odwołanie a Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy" – pozwala przypuszczać, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją SKO miała być jednak objęta ta ostatnia decyzja Prezydenta [...] (co wszakże nie usuwa wszystkich wątpliwości, zwłaszcza co do wnikliwości i rzetelności działania organu II instancji).

Po drugie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO pokazuje, że organ ten, zamiast powinnego powtórnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ograniczył się do samej weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta [...], i to wyrażonej w postaci prostej, lapidarnej afirmacji jej wybranych elementów, w dodatku bez wyraźnego odniesienia się do zarzutów odwołania.

Po trzecie, dokonując wspomnianej weryfikacji decyzji organu I instancji, SKO nie dostrzegło nawet istotnych naruszeń art. 153 p.p.s.a., jakich dopuścił się Prezydent Miasta przy wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Oznacza to, że utrzymując w mocy tę decyzję, SKO w istocie powieliło wszystkie naruszenia, jakimi została ona dotknięta.

W związku z tym należy wyjaśnić, że – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – Prezydent Miasta ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę uzupełnił materiał dowodowy sprawy o dokument (grafikę) wskazany w Wyroku WSA (k. 493 akt adm. I inst.). Również w istotnym zakresie rozbudował uzasadnienie swego rozstrzygnięcia o rozważania i analizy poczynione we wskazanych w tym wyroku aspektach.

Mimo to – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – rozważania te oraz podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie zasługują na akceptację, już z tego powodu, że w istotnym zakresie abstrahują one od ocen prawnych wyrażonych w Wyroku WSA, które organ I instancji winien był uwzględnić w pełnym zakresie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Przede wszystkim uszło uwagi Prezydenta Miasta, że w Wyroku WSA zostało przesądzone, iż ustalenia spornego parametru wysokości nowej zabudowy należy dokonywać w oparciu o regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia MI (cyt.: "Zróżnicowana wysokość w najbliższym sąsiedztwie a także wyniki analizy umożliwiają wyznaczenie tego parametru wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia").

Tymczasem wiele energii i miejsca w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji poświęcił na wykazanie możliwości i zasadności zastosowania w tej sprawie reguł z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI oraz wynikających z nich implikacji faktycznych i prawnych dla rozpatrywanej sprawy. Doceniając wnikliwość i sprawność tych rozważań, należy jednak zauważyć, że na obecnym etapie rozpoznania sprawy stanowią one w istocie nieuprawnioną polemikę z odmienną, wiążącą oceną prawną wyrażoną w Wyroku WSA. Sprzeczność stanowiska organu I instancji z wyżej przywołaną oceną prawną o zasadności zastosowania w tej sprawie "wyjątku" z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, ujawnia się bodaj najpełniej w stwierdzeniu Prezydenta Miasta (na s. 9 uzasadnienia decyzji z [...].04.2020 r.), że: "W przedmiotowej sprawie nie znaleziono przesłanek dla zastosowania odstępstwa od wartości średniej i szczególnego potraktowania inwestycji". Ubocznie godzi się zauważyć, że to stwierdzenie o braku podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie "odstępstwa" z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI pozostaje w sprzeczności nie tylko z oceną wyrażoną w Wyroku WSA, ale także z ustaleniami zawartymi w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej załączonych do poprzedniej decyzji z [...].12.2017 r. (k. 363v. akt adm. I inst.).

Co więcej, organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie tylko przez fakt zastosowania przepisów § 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI, ale także przez sposób ich interpretacji – również abstrahujący od oceny prawnej wyrażonej w Wyroku WSA, a dokładniej: od przedstawionej w tym wyroku wiążącej wykładni określenia "działki sąsiednie" użytego w ww. przepisach. Albowiem WSA w swym wyroku jasno stwierdził, że pojęcie to oznacza "bliskie sąsiedztwo", którego wszakże nie należy utożsamiać z sąsiedztwem "bezpośrednim" (czyli z sytuacją, w której dana działka, aby zostać uznana za "działkę sąsiednią", musi przynajmniej w jednym punkcie graniczyć z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). Tymczasem organ I instancji na potrzeby niniejszej sprawy w sposób nieuprawniony zawęził to pojęcie do "najbliższego" sąsiedztwa. W efekcie niezasadnie ustalił sporny parametr wyłącznie w nawiązaniu do wysokości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynków przy ul[...] oraz [...], a pominął np. położony naprzeciwko tego terenu budynek przy ul. [...], którego wysokość ([...] m) – jak to wyraźnie stwierdził WSA w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1136/18 – nie powinna być pomijana przy ustalaniu warunków zabudowy.

W tym kontekście wypada zwrócić jeszcze uwagę na istotną lukę w argumentacji organu I instancji, który jako jeden z argumentów mających przemawiać przeciwko ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji o wnioskowanej wysokości zabudowy (do [...] m), wskazał (s. 7 decyzji), iż taki parametr przekracza wartość średniej wysokości z obszaru analizowanego – zarazem jednak nie podając, ile ta wartość wynosi. Co więcej, określenia średniej wysokości z obszaru analizowanego nie zawiera także aktualna analiza architektoniczno-urbanistyczna (sporządzona [...].01.2020 r.; zob. k. 489 akt adm. I inst.). Wartość ta została wprawdzie ustalona w poprzedniej analizie (ok. 14 m; zob. k. 234v. akt adm. I inst.), ale z uwagi na datę jej sporządzenia ([...].08.2016 r.), można żywić wątpliwości co do aktualności tej średniej.

Niezależnie od powyższego trzeba stwierdzić, że analiza treści kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta, dokonywana przez pryzmat jej uzasadnienia oraz materiałów zebranych w aktach administracyjnych sprawy, prowadzi do wniosku, że stanowisko (oraz argumentacja) tego organu o niedopuszczalności zrealizowania planowanej inwestycji we wnioskowanej wysokości stanowi w istocie realizację (oraz racjonalizację) wyrażonych w tej sprawie tzw. wskazań konserwatorskich.

W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo M. K. Z. w P. (dalej w skrócie "MKZ") z [...] marca 2015 r. (znak: [...]) – stanowiące odpowiedź na wniosek Prezydenta Miasta z [...] lutego 2015 r. (nr sprawy [...]) "o wstępne uzgodnienie warunków zabudowy", zawierające prośbę "o wskazania niezbędne do sporządzenia decyzji" (k. 59 akt adm. I inst.) – w którym określono m.in., że "budynek powinien być dostosowany gabarytami a przede wszystkim wysokością do sąsiedniej zabudowy" (k. 67 akt adm. I inst.).

Ponownie rozpoznając sprawę po Wyroku WSA, Prezydent Miasta zwrócił się do MKZ, pismem z [...] sierpnia 2019 r. (nr sprawy jw.), z prośbą "o potwierdzenie aktualności opinii [...] z dnia [...].03.2015 r. lub o przesłanie nowego, aktualnego stanowiska" (k. 446 akt adm. I inst.). W odpowiedzi MKZ poinformował, że ww. wskazania konserwatorskie są nadal aktualne (pismo MKZ z [...].08.2019 r, znak: [...]; k. 462 akt adm. I inst.).

Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu I instancji znalazł się passus wyraźnie odwołujący się do oceny planowanej inwestycji dokonywanej z perspektywy ochrony konserwatorskiej, w którym czytamy (s. 11), że: "[...] nawiązanie wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) nowoprojektowanego budynku do pojedynczego obiektu w dalszym sąsiedztwie względem terenu inwestycji należy uznać za ewidentne odstępstwo skutkujące niedopasowaniem inwestycji do najbliższego otoczenia. Negatywne skutki takiego działania byłyby szczególnie odczuwalne ze względu na położenie terenu w obszarze zabudowy śródmiejskiej, objętej ochroną konserwatorską, gdzie niezwykle istotne jest kształtowanie spójnych pierzei ulic. Pożądany efekt odpowiedniego wpisania się w otoczenie można osiągnąć gdy najbliższe obiekty względem siebie, postrzegane wspólnie z przestrzeni publicznych (z poziomu ulic), zostaną np. zrównane wspólną linią gzymsów attyk lub zostanie wprowadzone uskokowe obniżenie wysokości między tymi budynkami. Nie zaś przewyższą najbliższą zabudowę jak ma to miejsce w niniejszej sprawie".

Zdaniem Sądu przywołane dokumenty oraz fragmenty uzasadnienia decyzji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że to w istocie względy oceny konserwatorskiej ostatecznie przesądziły o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy. Cechująca rozważania zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta wysoką ocenność przesłanek oraz uznaniowość wniosków – dozwolona, a wręcz charakterystyczna dla działalności orzeczniczej organów nadzoru konserwatorskiego (por. np. E. Kowalska, Własność zabytku a dyskrecjonalna władza konserwatorska, Gdańsk 2018, s. 269 i nast.) – w ocenie Sądu wykracza jednak poza granice "luzu decyzyjnego" dostępnego (w pewnym zakresie) organowi lokalizacyjnemu, stawiając w istocie pod znakiem zapytania respektowanie w kontrolowanej sprawie, przez organy obu instancji, zasadniczo związanego charakteru decyzji lokalizacyjnej, wynikającego z art. 56 u.p.z.p. W myśl tego przepisu – wprost "dedykowanego" decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znajdującego odpowiednie zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy – nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przy tym przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – a więc m.in. samo powołanie się na wymagania ładu przestrzennego, z czym w istocie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie (czego dowodzi także dalszy passus ze s. 11 uzasadnienia decyzji organu I instancji: "Ustalona w oparciu o analizę wysokość 18 m dla projektowanego budynku nie spowoduje dysonansu przestrzennego, a powstała w efekcie forma architektoniczna wpisałaby się w istniejące sąsiedztwo nie dając wrażenia dominacji w przestrzeni ulicy") – nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu prawidłowość rozstrzygnięcia skutkującego odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z powołaniem się na przesłanki, które – tak jak w kontrolowanej sprawie – z uwagi na ich charakter i przedmiot w istocie wykazują cechy przesłanek (wskazań) konserwatorskich – powinna podlegać merytorycznej weryfikacji we właściwym toku instancji, przed wyspecjalizowanymi w tym zakresie organami, tj. organami ochrony zabytków w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązek współdziałania z którymi to organami w postępowaniach lokalizacyjnych nakłada art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zauważa, że organ I instancji nie uzgodnił projektu swej decyzji (odmownej) z MKZ, ponieważ – jak to wyjaśnił Prezydent Miasta w uzasadnieniu swej decyzji – "tylko decyzja pozytywna ingeruje w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, odmawia ustalenia tychże warunków, to organ uzgadniający nie ma przedmiotu do oceny". Uszło jednak uwagi organów orzekających w sprawie, że w ten sposób Spółka została faktycznie pozbawiona możliwości zwalczania negatywnego stanowiska konserwatorskiego w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, jasno wynikającego z wcześniejszych "wskazań" konserwatorskich oraz z argumentacji zawartej w uzasadnieniu odmownej decyzji organu I instancji – które to względy (konserwatorskie) w istocie przesądziły, jak to już wyżej wskazano, o negatywnym dla inwestora wyniku sprawy – we właściwym toku instancji, tj. przed wyspecjalizowanymi organami ochrony zabytków. Można więc w tym zakresie dopatrzyć się istotnego naruszenia art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. oraz art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając wszystko to na uwadze, organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę po ewentualnym uprawomocnieniu się nin. wyroku, w warunkach związania wyrażoną w nim oceną prawną i wskazaniami (art. 153 p.p.s.a.), powinien przygotować projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniającej w szczególności wnioskowany przez Spółkę parametr wysokości nowej zabudowy (do 20 m) – i poddać go uzgodnieniu z konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p. Następnie, po uostatecznieniu się postanowienia uzgadniającego – w zależności od jego treści (pozytywnej bądź negatywnej) – podjąć dalsze właściwe kroki w sprawie, uwzględniające wiążący charakter uzgodnienia konserwatorskiego podjętego w ww. trybie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.