Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 108/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), par. 3, art. 153, art, 170, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 1980 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 108/20

U Z A S A D N l E N l E

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w przedmiocie ustalenia na rzecz gminy Miasto Ł. opłaty adiacenckiej w wysokości 53.700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem i obowiązku jej zapłaty przez S. K.

Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił na rzecz gminy Miasto Ł. opłatę adiacencką w wysokości 121.800 zł i orzekł o obowiązku jej zapłaty przez S.K. jako właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr 52, o powierzchni 19.182 m², w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 52/1, 52/2, 52/3, 52/4, 52/5, 52/6, 52/7, 52/8, 52/9, 52/10, 52/11, 52/12, 52/13, 52/14, 52/15, 52/16, 52/17, 52/18, 52/19, 52/20, 52/21,52/22.

W wyniku rozpoznania odwołania S.K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, zaś wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 421/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił tę decyzję.

Następnie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił wobec S.K. na rzecz Gminy opłatę adiacencką w wysokości 53.700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 52, spowodowanego jej podziałem.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.K. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy, w której biegły uwzględni transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w odniesieniu do których istniały zapisy w obowiązującym studium o planowanych inwestycjach publicznych oraz cen uzyskiwanych na rynku za tego typu nieruchomości oraz zbada ceny, jakie na rynku uzyskują nieruchomości objęte propozycją przebiegu drogi w stosunku do cen rynkowych nieruchomości bez takich uwarunkowań; ewentualnie o dopuszczenie dowodu i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy celem ustalenia wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r., akt II SA/Łd 421/18.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o ustaleniu na rzecz gminy Miasto Ł. opłaty adiacenckiej i obowiązku jej zapłaty przez S.K.

Kolegium wskazało, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony 20 maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.C., który dowiódł, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 179.000 zł. Operat ten jest kolejnym sporządzonym w sprawie i nie podlegał kontroli ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W rozpatrywanej sprawie wiążące są jednak wywody sądu dotyczące ponownego rozważenia wpływu projektowanej drogi na wzrost wartości szacowanej nieruchomości. W tym zakresie organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając nowy operat szacunkowy w sprawie, poddał ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału, przyjął do wiadomości zalecenia sądu, zapoznał się z treścią wyroku, lecz nie uznał, by miały one wpływ na ustalenie wartości nieruchomości na skutek podziału, co szczegółowo uzasadnił zarówno w treści operatu szacunkowego, jak i w pismach z 15 lipca 2019 r. i z 1 sierpnia 2019 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, trudno zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony, jakoby pomimo zapoznania się przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego T.C. z treścią ww. wyroku, zarówno sporządzony przez niego operat szacunkowy z 20 maja 2019 r., jak i wyjaśnienia składane w dalszym toku postępowania administracyjnego, nie uwzględniały wytycznych wskazywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W ocenie Kolegium ustalenia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Natomiast wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy, jak i wniosek o dopuszczenie dowodu i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy jest bezzasadny. Organ administracji nie przeprowadza bowiem takiego dowodu, jeżeli w jego ocenie zastrzeżenia co do operatu, tak jak w niniejszej sprawie, zostały dostatecznie wyjaśnione, a wyjaśnienia biegłego są prawidłowe, rzeczowe i merytoryczne.

Kolegium wskazało następnie, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wyjaśniło, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Określając wartość poddanej wycenie nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Poza tym przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy, określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

W ocenie organu operat ten nie został skutecznie zakwestionowany poprzez przedłożenie innego operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, bądź opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z dokonaniem jego oceny, a zarzuty strony mają jedynie charakter polemiczny z ustaleniami biegłego.

Zdaniem Kolegium dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęte do porównań nieruchomości to nieruchomości gruntowe niezabudowane, będące przedmiotem prawa własności, położone w Ł., na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o dużych powierzchniach. Okres badania rynku dotyczył ponad 5 lat.

W dalszej kolejności organ rozpoznający odwołanie wyjaśnił, że z art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że o tym jakie jest przeznaczenie danego terenu, w pierwszej kolejności decydują postanowienia planu miejscowego, a gdy nie został on uchwalony - postanowienia studium lub decyzji o warunkach zabudowy, jeśli została wydana. Rzeczoznawca majątkowy w opinii prawidłowo uwzględnił zatem przeznaczenie nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, bez uwzględnienia informacji zawartej w decyzji na temat postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., z których wynika, że przez centralną część działki nr 52 z obrębu [...] przebiegać ma projektowana droga klasy "GP" (główna ruchu przyspieszonego) - ul. B, natomiast przez północno-zachodni narożnik tej działki projektowana droga klasy "G" (główna) - ul. C. W ocenie Kolegium biegły uwzględnia przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, ale nie ocenia jej postanowień, sposobu realizowania przez inwestora zamierzonej inwestycji, czy planowanego odstąpienia od niej. Są to okoliczności nieistotne z punktu widzenia wyceny nieruchomości, którą dla wskazanego celu wyceny, tzn. ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości spowodowanego podziałem nieruchomości, dokonuje się według określonej daty stanu nieruchomości (przed i po podziale), a zatem wszelkie okoliczności (przyszłe i niepewne) zaistniałe po tych datach pozostają bez wpływu na jej wartość.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a. i wynikającej z niego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ bowiem szeroko informował stronę i jej pełnomocnika o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie, informował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów i tym celu wyznaczył przewidziany w przepisach prawa termin 7 dni od otrzymania pisma. Organ zawiadomił także o terminie oględzin nieruchomości, a jeśli strona nie mogła w nich uczestniczyć, to w jej imieniu mógł działać ustanowiony w sprawie pełnomocnik. W ocenie Kolegium organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł S.K., zarzucając:

a) naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie skutkujące nałożeniem na S.K. obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji, podczas gdy warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału, zaś w przedmiotowej sprawie do takiego wzrostu wartości nie doszło;

b) naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości, w szczególności na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w odniesieniu do których istniały regulacje w obowiązującym studium o planowanych inwestycjach publicznych oraz cen uzyskiwanych na rynku za tego typu nieruchomości, co spowodowało znaczące zawyżenie wartości przedmiotowej nieruchomości, jaką można uzyskać po jej podziale;

c) naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez ustalenie wysokości stawki opłaty adiacenckiej w oderwaniu od przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, a przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] pod realizację inwestycji drogowych;

d) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez:

- ustalenie wysokości stawki opłaty adiacenckiej wyłącznie w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, w zasadzie bez żadnego udziału organu, przyjmując ustalenia operatu w pełni, bezkrytycznie oraz uznając jako własne;

- nieuwzględnienie zarówno przez biegłego, jak i przez organ l i II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy żadnej z wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 421/18, a dotyczących konieczności rozważenia oceny realnego wzrostu nieruchomości w perspektywie planowanych inwestycji drogowych, o których organy administracji miały wiedzę w chwili wydawania zaskarżonej decyzji;

- uznanie jako nieistotnych przy ustalaniu wartości nieruchomości skarżącego, przed i po podziale, informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z [...] r., a dotyczących obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., z których wynika, że przez centralną część działki nr 52 z obrębu [...] przebiegać ma projektowana droga klasy ,,GP" (główna ruchu przyspieszonego) - ul. B, natomiast przez północno - zachodni narożnik tej działki projektowana droga klasy "G" główna - ul. C, co doprowadziło do nieprzeanalizowania ich wpływu na rzeczywistą wartość rynkową, jaką mogą uzyskać nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy organy uchwalające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są związane ustaleniami ww. studium;

- uznanie jako nieistotnych i niewpływających na wartość nieruchomości skarżącego zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] przewidujących realizację inwestycji drogowych przebiegających przez działki skarżącego;

- uznanie jako nieistotnej przy ustalaniu wysokości stawki opłaty adiacenckiej przez organ prowadzący postępowanie możliwości wywłaszczenia całości lub części nieruchomości skarżącego uzyskanych w wyniku podziału działki o nr ewidencyjnym 5 z uwagi na fakt, iż obowiązujące studium oraz plan województwa nie wskazują w sposób precyzyjny docelowego przebiegu planowanych korytarzy drogowych;

e) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez:

- pominięcie przez organy administracji wniosku skarżącego o zbadanie przez biegłego transakcji przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w odniesieniu do których istniały postanoweinai w obowiązującym studium o planowanych inwestycjach publicznych oraz cen uzyskiwanych na rynku za tego typu nieruchomości, które stanowiłyby adekwatne porównanie do nieruchomości skarżącego, co zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na ustalenie wartości jego nieruchomości, a w konsekwencji na nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji;

- niezbadanie przez biegłego cen, jakie na rynku uzyskują nieruchomości objęte propozycją przebiegu drogi np. obwodnicy N. lub też ulicy D, w stosunku do cen rynkowych nieruchomości bez takich uwarunkowań;

- pominięcie przez organ prowadzący postępowanie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 19 czerwca 2019 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego;

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jedynie ograniczenie się do zacytowania obszernych fragmentów operatu szacunkowego biegłego, i w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, polegające na:

➢ udzielaniu stronie skarżącej zaledwie 7 - dniowego terminu na odniesienie się do specjalistycznego operatu szacunkowego wymagającego wiedzy specjalnej i konsultacji z innymi rzeczoznawcami, jak i na wypowiedzenia się co dwóch zupełnie nowych opinii uzupełniających biegłego rzeczoznawcy (z 15 lipca 2019 r. oraz z 1 sierpnia 2019 r.), jak i na konsultację ze skarżącym zamieszkującym na stale w S, o czym organy prowadzące postępowanie mają wiedzę, z równoczesnym zobowiązaniem do wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem prawa strony do aktywnego udziału w postępowaniu, m.in. uniemożliwiło stronie skarżącej przedstawienie zaktualizowanego operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie;

➢ uniemożliwieniu stronie skarżącej wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości przeprowadzanych przez biegłego 7 maja 2019 r., pomimo złożenia przez stronę stosownego wniosku o zmianę terminu z uwagi na nieobecność w kraju skarżącego (stałe zamieszkiwanie w S.), co skutkowało naruszeniem prawa strony do aktywnego udziału w postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. oraz umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Ponadto strona wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 421/18, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. stwierdzając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], jak i przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania, wskazując, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w postępowaniu opinii. W powoływanym wyroku z 2 sierpnia 2018 r. sąd przykładał dużą wagę do nieuwzględnienia ograniczeń w zabudowie, które w ocenie sądu nie mogły pozostać bez wpływu na ustalenie wartości spornej nieruchomości. Sąd zwracał uwagę na ustalenie przeznaczenia nieruchomości z uwzględnieniem planu województwa oraz studium, z których wynikają plany budowy dróg o znaczeniu ponadlokalnym, mające wpływ na sposób zagospodarowania działki skarżącego w przyszłości. Dokonując analizy operatu szacunkowego przedłożonego w poprzednim postępowaniu sąd wprost wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] roku) znajduje się informacja, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] r.) przez centralną część działki nr ewid. 52 (przed podziałem) przebiegać będzie projektowana droga - ulica B, a przez północno - zachodni fragment drogi przebiegać będzie droga - ulica C. Dlatego - jak następnie wskazał Prezydent Miasta Ł. - w tym pasie terenu mogą być wznoszone jedynie tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Jak następnie dodał organ, przywołane zapisy aktualnie nie mają odniesienia, bowiem nie doszło do wydzielenia gruntu pod drogę. Jednak mimo to - zdaniem składu orzekającego w sprawie II SA/Łd 421/18 - zacytowane postanowienie planu zagospodarowania przestrzennego województwa oddziałuje na planowaną przez inwestora zabudowę, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego, a czego rzeczoznawca nie uczynił. Zdaniem sądu, powołane w decyzji o warunkach zabudowy dane z 2015 roku należałoby zatem najpierw zweryfikować, wyjaśnić.

W konkluzji sąd w poprzednim wyroku stwierdził, że organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że i autor operatu i organ bezrefleksyjnie przyjęły tezę, że sam podział nieruchomości prowadzi do jej wzrostu. Jednak w ocenie sądu przytoczone wyżej uwarunkowania prawne, związane z planami drogowymi miasta winny skłonić organ i autora operatu szacunkowego co najmniej do rozważenia wpływu takich perspektyw inwestycyjnych na wielkość wzrostu nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę tak organy administracji jak i orzekający aktualnie sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyżej wyroku WSA.

Powyższe wynika wprost z art. 153 ustawy p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Reguła wyrażona w art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016).

W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego.

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Mając na uwadze powyższe, orzekający sprawie organ II instancji nie mógł zignorować oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywołanym prawomocnym wyroku WSA.

W ocenie sądu, analiza zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, w którym organ odwołuje się do sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania nowego operatu szacunkowego wskazuje, że rozpatrujący sprawę organ odwoławczy, a przed nim organ I instancji nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. Organy abstrahowały w wydanych rozstrzygnięciach od przyjętego we wskazanym wyroku stanowiska, że uwarunkowania prawne, związane z planami drogowymi miasta, a dotyczącymi terenu działki skarżącego, winny skłonić organy i autora operatu szacunkowego co najmniej do rozważenia wpływu takich perspektyw inwestycyjnych na wielkość wzrostu nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, odwołując się do tez zawartych w nowym operacie szacunkowym, poddał polemice zawarty w powyższym wyroku pogląd sądu.

Autor operatu, a zanim organy administracji nie zgodziły się z tym stanowiskiem sądu argumentując, iż plany te (dotyczące budowy dróg na terenie spornej działki) to zdarzenie przyszłe i niepewne, zaś obecnie należało wycenić nieruchomość uwzględniając ostateczną decyzję o warunkach zagospodarowania, która obowiązywała już w dacie podziału nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku w sposób jednoznaczny stwierdził natomiast, że "Trzeba jednak pamiętać, że w obecnym stanie prawnym związanie organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania ustaleniami Studium jest b. silne - plan musi być z zapisami Studium zgodny. Umieszczenie w Studium informacji o planowanej drodze B, potwierdzone w Studium Transportu oraz w informacji ZDiT stanowi istotną okoliczność, którą organ winien rozważyć w aspekcie oceny realnego wzrostu wartości nieruchomości" i dalej "(...) organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że i autor operatu i organ bezrefleksyjnie przyjęły tezę, że sam podział nieruchomości prowadzi do jej wzrostu". Tymczasem biegły rzeczoznawca w operacie i następnie w dalszych wyjaśnieniach przedkładanych do sprawy stwierdza, że podczas dokonywania oceny wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale nie brał pod uwagę wskazanych w wyroku WSA w Łodzi zapisów Studium z których wynika, że przez część działki przebiegać mają projektowane drogi, gdyż - jak wskazał biegły - zapis ten został zawarty w decyzji wyłącznie w charakterze informacyjnym (poglądowym) ponieważ Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Dalej zauważyć należy, że we wskazywanym wyroku z 2 sierpnia 2018 r. Sąd wskazywał także, że "Wszak podziału dokonano w celach inwestycyjnych, tymczasem istniejący stan prawny nieruchomości, stwarzający niepewność co do celowości trwałego inwestowania może wpływać na wartość nieruchomości. Jeżeli dojdzie bowiem do realizacji owej inwestycji drogowej, inwestycja mieszkaniowa na działce 52 może zostać zagrożona koniecznością rozbiórki, zaś właścicielom nowopowstałych domów grozić może wywłaszczenie. Taka sytuacja - dopuszczenie do realizacji inwestycji ze świadomością, konieczności jej likwidacji w określonej przyszłości byłaby nieakceptowalna w państwie prawa, organy przeto winny dokładnie wyjaśnić aktualny i perspektywiczny stan prawny spornej działki w celu wykluczenia bądź potwierdzenia realności inwestowania".

Tymczasem biegły w swojej opinii, w pełni zaakceptowanej przez organy, ogranicza się do stwierdzenia, że "Przy szacowaniu nieruchomości nie można uwzględnić przyszłych możliwości wywłaszczenia nieruchomości, które są wyłączenie hipotetyczne, zwłaszcza w datach stanów nieruchomości. (...) Dla wycenianej nieruchomości nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa, zaś sama hipotetyczna możliwość wydania decyzji w przyszłości (tak jak dla każdej innej nieruchomości), nie wpływają na proces wyceny. (...) Ewentualne obawy inwestora bądź potencjalnego nabywcy nieruchomości, związane z zapisami w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy na temat dokumentów świadczących o ewentualnym przebiegu w przyszłości dróg przez obszar przedmiotowej nieruchomości nie wpływają na wartość rynkową wycenianej nieruchomości".

Wskazać w tym zakresie naklei na podnoszony przez stronę skarżącą - na etapie postępowania administracyjnego - fakt odmowy skarżącemu ustanowienia służebności gruntowej dla działek o nr ew. 52/1 do 52/22 z uwagi na przeznaczenie ww. działek zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] pod projektowaną drogę klasy "G" - obwodnicę międzydzielnicową oraz drogę krajową nr 72. W tym zakresie strona skarżąca, w piśmie z 19 czerwca 2019 r. wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Urzędu Miasta Ł. z [...] r. Organ I instancji pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania. Nie odniósł się w szczególności do podnoszonych w nim okoliczności, a organ odwoławczy stanowisko to zaakceptował. Organy powtarzały jedynie, iż opracowanie dotyczące budowy wskazanych dróg, mających przebiegać przez działki skarżącego, jest nieskończone oraz nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji nie stanowi dokumentów mogących wpływać na ustalone przepisem art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie wycenianej nieruchomości, co zostało potwierdzone przez biegłego.

Reasumując, powyższe oceny zawarte w operacie szacunkowym, a następnie w pełni zaakceptowane i powtórzone w uzasadnieniach decyzji organów administracji pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym we wskazywanym wyroku z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 421/18, który zakwestionował tezę o wzroście wartości nieruchomości skarżącego bez rozważenia wpływu perspektyw inwestycyjnych w kontekście planowanych inwestycji drogowych na działce skarżącego. W takiej sytuacji nie wystarczy powołanie się przez Kolegium na tezy nowego operatu szacunkowego, które - jak wskazano wyżej - w praktyce (w zakresie braku wpływu planowanych inwestycji drogowych) powtarzają zakwestionowane tezy poprzedniego operatu szacunkowego przedstawionego w niniejszej sprawie i przyjęty przez organy kierunek poczynienia ustaleń stanu faktycznego nie uwzględniał jednocześnie wykładni prawa przedstawionej w orzeczeniu sądowym.

Skutkiem bowiem uprawomocnienia się powyższego wyroku (wyrok WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 421/18) był obowiązek zastosowania się przez organ do oceny prawnej i wynikającej z niej wytycznych, które zostały w tym orzeczeniu wskazane. Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w danej sprawie. Ocena ta obejmuje swoim zasięgiem wszystkie postępowania w granicach danej sprawy, o ile stan faktyczny i prawny nie ulegną zmianie, lub jeżeli ocena prawna czy też wskazania zawarte w tym orzeczeniu nie zostaną uchylone w prawem przewidziany sposób.

W realiach niniejszej sprawy nadal więc pozostawała aktualna ocena prawna i wskazania wynikające z ww. prawomocnego wyroku Sądu, do których organ odwoławczy winien się zastosować w pełnym zakresie, a czego nie uczynił.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady związania organu ponownie rozpatrującego sprawę wskazaniami Sądu (art. 153 ustawy p.p.s.a.), a w konsekwencji narusza również art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w sposób, który powoduje konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd stwierdza ponadto, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot.

W realiach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze treść przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 20 lipca 2017 r.), zgodnie z którym "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Powyższy przepis nakazuje organom wydanie decyzji ostatecznej w sprawie ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o podziale nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] r. Zatem w dniu [...] r. upłynął trzyletni termin od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W konsekwencji zatem zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadniało umorzenie tego postępowania, na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd z tego uprawnienia skorzystał.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a.

Ak.