Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 761/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 394/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 394/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze na powyższą uchwałę Wojewoda [...] zarzucił liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437) - dalej: "u.z.z.w.", przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej w części, poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem:

- w § 4 Regulaminu zawarto zobowiązanie przedsiębiorstwa do dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże nie wskazując ich ilości, co stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. została wypełniona jedynie częściowo;

- w § 12 ust. 1 Regulaminu w zakresie ustalenia częstotliwości okresów rozliczeniowych odsyłano do postanowień umowy, co nie wyczerpują w sposób kompleksowy delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., gdyż według organu nadzoru niezbędne jest ustalenie, mocą aktu prawa miejscowego, przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych, czy też sposobu rozliczania w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego. Wskazano nadto, że również pozostałe przepisy zawarte w tym rozdziale są bardzo ogólnikowe.

- § 17 jak również § 18 Regulaminu - zdaniem skarżącego Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu zawartego w art 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., tj. warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Dodatkowo § 18 Regulaminu narusza art. 15 ust. 4 ustawy, bowiem w pkt 1 powtarza regulacje zawarte w art. 15 ust. 4 u.z.z.w., a w pkt 2 wprowadza w sposób nieuprawniony dodatkowy, nieprzewidziany w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunek przyłączenia do sieci.

- w § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu nałożono na ubiegającego się o zawarcie umowy obowiązek załączania do wniosku o zawarcie umowy, składanego przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, oświadczenia o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, jak również dołączanie do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych;

- w § 14 ust. 5 Regulaminu pomimo tego że ustawa nie przewiduje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości, określono wymagane załączniki do wniosku o przyłączenie do sieci w tym dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości (§14 ust. 5 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a ustawodawca nie formułuje w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości. Dodatkowo skarżący zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarżony przepis Regulaminu prowadzi zatem do nierównego traktowania odbiorców usług - jednych obliguje do składania dokumentów, podczas gdy inni składają oświadczenia ("opis statusu prawnego w stosunku do nieruchomości"). Dlatego też w ocenie organu nadzoru Rada Miejska, wprowadzając nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, (poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania ustawa nie wymaga, i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów) w sposób istotny naruszyła ww. przepisy ustawy.

- w § 14 ust. 5 pkt 2 Regulaminu przewidziano również, że załącznikiem do wniosku o przyłączanie musi być aktualna mapa sytuacyjna, określająca usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, co według skarżącego nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Obowiązek dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej nie wynika również samej Ustawy i - jak się wydaje - jest zbyteczny w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości, a przebieg sieci wodno- kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej), jest możliwy do odniesienia, do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy;

- w § 16 uregulowano warunki przystąpienia do robót przyłączeniowych, tj. konieczność wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem oraz pisemne zlecenie wykonania robót określające w szczególności: 1) zakres prac budowlano-montażowych i odbiorowych wykonanych przez strony; 2) terminy realizacji budowy przyłącza i niezbędnych prób, pomimo tego, że w ocenie organu nadzoru brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego zobowiązania osoby ubiegającej się o przyłączenie do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej oraz pisemnego zlecenia wykonania robót. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc skoro sam ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy. Dodatkowo w sytuacji, gdy § 16 Regulaminu nie odnosi się do projektu przyłącza, to należy mu zarzucić nieprecyzyjność, gdyż Rada Miejska nie wyjaśnia, co kryje się pod pojęciem "dokumentacji technicznej".

Zastrzeżenia organu nadzoru budził również użyty w § 37 pkt 1 Regulaminu nieprecyzyjny zwrot "niezwłocznie", który może powodować wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91 LEX 25640).

Wskazano także na to, że kwestionowana uchwała zawiera szereg odesłań do przepisów ustawowych, w tym w § 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 23 Regulaminu. Oczywistą zaś regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, zgodnie z którą przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych.

Zastrzeżenia organu nadzoru budziły także unormowania Regulaminu dotyczące tych zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust 3 u.z.z.w. winny należeć do sfery umownej. Tymczasem Rada Miejska w [...] poświęciła cały rozdział Regulaminu (rozdział 10- § 29-34) obowiązkom odbiorcy - przez co nie tylko istotnie naruszyła delegację ustawową, ale również art. 6 ust. 3 u.z.z.w. i art. 3531 Kodeksu cywilnego. Z kolei w § 7 ust. 2 Regulaminu unormowano kwestię skutków rozwiązania i wygaśnięcia umowy, a zatem te zagadnienia, które w ocenie organu nadzoru również winny znaleźć się w umowie, a nie w Regulaminie. Rada określiła także elementy umowy (§ 6 ust. 1 i 2 oraz 12 ust. 1 Regulaminu), czym przekroczyła delegację ustawową i naruszyła art. 6 ust. 3 ustawy. Z kolei w § 9 Regulaminu przewidziano możliwość odmowy ponownego zawarcia umowy, jeżeli nie zostaną usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług. Procedura prowadząca do świadczenia przez przedsiębiorstwo usług oraz warunki, jakie musi spełnić przyszły odbiorca, zostały szczegółowo określone w Regulaminie oraz ustawie i dotyczą każdego przypadku niezależnie od tego, czy umowa jest zawierana po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Stąd też zapis wprowadzony przez Radę w § 9 Regulaminu wydaje się być zbyteczny.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o nieuwzględnienie skargi stwierdzając, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu nie naruszają przepisów prawa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W ocenie tego Sądu kontrola legalności zaskarżonego Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji, które powinny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Sąd meriti podzielił stanowisko Wojewody [...], że nie stanowi pełnej realizacji przepisu kompetencyjnego art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 4 pkt 1 Regulaminu, określenie wyłącznie minimalnych parametrów ciśnienia wody na przyłączu wodociągowym mierzonym na zaworze za wodomierzem głównym umożliwiającym użytkowanie wody, nie wskazując przy tym minimalnej wielkości dostarczanej wody, jak również odprowadzanych ścieków. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody, przedmiotowy zapis regulaminu nie określił jednego z tych parametrów, a tym samym na co zwrócono uwagę w skardze, nie zawierał elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, zaś niewyczerpanie pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę, do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Sąd meriti podzielił również stanowisko Wojewody [...], że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, postanowienia § 17 Regulaminu, w tym odesłanie w § 17 pkt 2 lit a, do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie w skardze zarzucono, że omawiane regulacje stanowią nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale poprzez zawarte w nim odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Skoro takich regulacji nie zawarto również w innych przepisach Regulaminu (w tym w § 18), to zdaniem Sądu meriti zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz warunków przyłączania do sieci, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że cały przepis § 17 stanowi de facto informację o tym, nie jakie są warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, ale o tym gdzie potencjalni odbiorcy tych usług mogą uzyskać informacje dotyczące do nich dostępności. Sąd meriti zwrócił przy tym uwagę, że część wskazywanych w tym przepisie aktów ma charakter prawa miejscowego, a zatem podobnie jak niniejszy Regulamin podlega obligatoryjnej publikacji w Dzienniku Urzędowym woj. [...]. Już choćby z tego względu, nawet bez stosownych postanowień Regulaminu, potencjalni odbiorcy tych usług mają pełną dostępność do tych aktów prawa miejscowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące poszczególnych regulacji Rozdziału 10 Regulaminu – dotyczącego obowiązków odbiorców usług (§ 29-34), a które to według skarżącego naruszyły zarówno samą delegację ustawową, ale również art. 6 ust. 3 u.z.z.w. i art. 353 [1] Kodeksu cywilnego. Określenie bowiem przez radę gminy w regulaminie tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, stanowi zdaniem Sądu pierwszej instancji ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Takie zaś działanie narusza nie tylko zakres kompetencji organów gminy, ale również narzuca stronom czynności cywilnoprawnej treść istotnych postanowień umowy, co jest niezgodne z zasadą swobody umów uregulowaną w art. 353[1] Kodeksu Cywilnego. Kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy, stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony.

Za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, Sąd meriti uznał również te regulacje Regulaminu, w myśl których osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic i o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych (§ 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu), czy też dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, a także aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 14 ust. 5 Regulaminu). Zdaniem Sądu meriti trafnie wskazuje organ nadzoru, że te unormowania nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. W przepisach ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku tego rodzaju dokumentów, zatem również w tym przypadku doszło do przekroczenia zakresu ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego.

Trafnie również, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uznał organ nadzoru za bezpodstawne nałożenie w § 15 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, przedłożenia przy ustalaniu warunków przyłączenia do sieci, operatu geodezyjnego. O braku jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane wypowiadały się sądy administracyjne i Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko braku podstaw prawnych do takich żądań.

Nadto za trafne uznał Sąd meriti twierdzenia organ nadzoru odnośnie wadliwości zawarcia w Regulaminie (§ 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 23) szeregu odesłań do przepisów ustawowych, co narusza konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat przepisów regulaminowych nad ustawą. Regulacjami tymi rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przedmiotowej uchwale pierwszeństwo przed aktami hierarchicznie wyższymi.

Sąd Wojewódzki uznał, że zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. postanowień u.z.z.w., w zakresie dotyczącym:

1) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakresie pojęcia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne mieści się również ilość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie poprzez przesądzenie, że brak określenia powyższego parametru w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący gminy delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu;

2) art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że określenie warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie może nastąpić poprzez wskazanie przesłanek negatywnych oraz przyjęcie, że niedopuszczalne jest zawarcie w regulaminie odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz do aktów zawierających informacje dotyczące dostępności do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie poprzez przesądzenie, że Regulamin w ogóle nie zawiera uregulowań dotyczących technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych i w konsekwencji do uznania, że organ stanowiący gminy nie wypełnił delegacji ustawowej, co miało istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu;

3) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy upoważniona jest do wprowadzenia w Regulaminie tylko przepisów regulujących zagadnienia określone w pkt 1-9, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie poprzez przesądzenie, że unormowania zawarte w Rozdziale 10, obejmującym § 29-§ 34 regulaminu oraz w § 7 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz w § 12 ust. 1, naruszają delegację ustawową;

4) art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, organ stanowiący nie może uchwalić obowiązku załączenia do wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków określonych dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie, poprzez przesądzenie, że przepisy zawarte w § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu naruszają delegację ustawową;

5) art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach określenia warunków przyłączenia do sieci, rada gminy nic może ustanowić obowiązku załączenia do wniosku o przyłączenie do sieci określonych dokumentów oraz uzależnić przystąpienia do robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz pisemnego zlecenia wykonania robót, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie poprzez przesądzenie, że przepisy zawarte w § 14 ust. 5, § 15 ust. 2 pkt 6 oraz w § 16 Regulaminu naruszają delegację ustawową;

6) § 115 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że zawarte w § 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10 oraz w § 23 Regulaminu odesłania do przepisów ustawowych są sprzeczne z zakazem powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów ustaw i w konsekwencji uznanie, że przepisy Regulaminu naruszają konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Wojewody [...] poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, w każdym natomiast przypadku o zasądzenie na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody należy w pełni podzielić argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zasadniczo koncentrują się wokół naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i wymienionych tam punktów, określających elementy treści regulaminu. Przepis ten wskazuje, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Podkreślić należy, że przepis art. 19 u.z.z.w. zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Trzeba mieć na uwadze, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone przepisy uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w § 4 Regulaminu zawarto zobowiązanie przedsiębiorstwa do dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże nie wskazując ich ilości, co stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. została wypełniona jedynie częściowo. Zawarte w § 4 pkt 1 Regulaminu, określenie wyłącznie minimalnych parametrów ciśnienia wody na przyłączu wodociągowym mierzonym na zaworze za wodomierzem głównym umożliwiającym użytkowanie wody, nie wskazując przy tym minimalnej wielkości dostarczanej wody, jak również odprowadzanych ścieków, należy uznać za rażące naruszenie ww. przepisu ustawy. Rada Miejska w [...] nie wypełniła w tym zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., bowiem nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które rozumieć należy, jako co najmniej określenie poziomów minimalnej ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma bowiem dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. Ponadto, z treści art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. wynika, że Rada powinna określić w Regulaminie warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zawarty w tym przepisie zwrot: "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Analiza treści postanowień uchwały wskazuje, że § 17, jak również § 18 Regulaminu nie zawierają obligatoryjnego elementu zawartego w art 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., tj. warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Jak wynika z postanowień spornego Regulaminu, w jego Rozdziale 6 - Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, w § 17 wskazano, że informacje dotyczące dostępności do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, potencjalni odbiorcy tych usług mogą uzyskać:

1) w Urzędzie Miejskim w [...], który udostępnia do wglądu:

a) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...],

b) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

c) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

d) warunki udzielania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę;

2) w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które udostępnia do wglądu:

a) wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

b) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z kolei w § 18 przewidziano, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej następuje wówczas, gdy: 1) istnieją techniczne możliwości świadczenia usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków oraz 2) wskutek przyłączenia warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie pogorszą się do tego stopnia, że niemożliwe będzie zachowanie minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają natomiast wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Tak, więc postanowienia Regulaminu w istocie nie określają technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. warunków, po spełnieniu których będzie możliwy dostęp do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zatem i w tym zakresie powyższa regulacja nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zakres przedmiotowy upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. to prawa i obowiązki w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt 1-9. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że brak jest podstaw do uznania, iż norma kompetencyjna zawarta ww. przepisie przyznawała Radzie Miejskiej upoważnienie, do wymagania od odbiorcy przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób, więc wyinterpretować z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, a ponadto, że nie formułuje w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazanie w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów oznacza, że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie, warunki zawarcia umowy. Wymogi te stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków - co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo. Zatem, jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, należy uznać te regulacje Regulaminu, w myśl których osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic i o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych (§ 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu), czy też dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, a także aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 14 ust. 5 Regulaminu). Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony .

Podzielić należy również stanowisko Sądu Wojewódzkiego dotyczące niedopuszczalnego powtórzenia bądź modyfikacji w Regulaminie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Uznać zatem należy, że prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji akcentujące, iż powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w akcie prawa miejscowego treści ustawy może bowiem wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Zauważyć należy, że funkcją prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Zatem za trafne uznać należy twierdzenia Sądu Wojewódzkiego o wadliwości zawarcia w Regulaminie (§ 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 23) szeregu odesłań do przepisów ustawowych, co jak wskazano wyżej, narusza konstytucyjny, hierarchiczny system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, podnosząc prymat (moc prawną) lokalnych postanowień regulaminowych nad ustawą.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.