Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 163/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 61, art. 233 zd. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Zamieszczenie przez organ informacji, że postępowanie toczyło się „z urzędu”, a nie „na wniosek” nie zmienia faktu, że w istocie postępowanie zostało wszczęte „na wniosek” i stanowi to uchybienie które pozostaje bez znaczenia dla istoty sprawy - o ile - wnioskodawca był przez organ uznany za stronę postępowania i miał możliwość korzystania z przysługujących stronie postępowania administracyjnego praw.

TEZY

Zamieszczenie przez organ informacji, że postępowanie toczyło się „z urzędu”, a nie „na wniosek” nie zmienia faktu, że w istocie postępowanie zostało wszczęte „na wniosek” i stanowi to uchybienie które pozostaje bez znaczenia dla istoty sprawy - o ile - wnioskodawca był przez organ uznany za stronę postępowania i miał możliwość korzystania z przysługujących stronie postępowania administracyjnego praw.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie postępowania w zakresie legalności wykonania przyłącza energetycznego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem sporządzonym dnia [...] maja 2019 r. S. W. (dalej jako: Skarżący) wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako: PINB) w sprawie wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania i stosowania prawa budowlanego dotyczącego - jak literalnie wskazano - nieruchomości znajdującej się na dz. nr [...] we [...] oraz spowodowanie usunięcia skrzynki przyłączeniowej i dostosowanie jej lokalizacji do zgodnej z przepisami prawa budowlanego.

Skargę wywiedziono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem sporządzonym dnia [...] listopada 2018 r. S. W. (właściciel dz. nr [...] – k. 18 akt adm.) zwrócił się do PINB o wszczęcie - postępowania na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - postępowania kontrolnego w zakresie przestrzegania i stosowania prawa budowlanego dotyczącego nieruchomości znajdującej się a działce - jak podano - nr [...] we [...]. We wniosku wskazano, że K. K. – właściciel działki nr [...] umieścił przyłącze elektryczne w granicy działki Skarżącego nie uzyskując jego zgody i nie dotrzymując warunków określonych przepisami prawa budowlanego. Wskazano też, że po ustanowieniu służebności drogi koniecznej przez właściciela działki - jak podano - nr [...] skrzynka elektryczna znajduje się nie tylko w granicy działek ale również w świetle drogi przeciwpożarowej. W związku z czym wnioskodawca zażądał usunięcia skrzynki przyłączeniowej oraz dostosowanie jej lokalizacji zgodnej z prawem.

W dniu [...] grudnia 2018 r. sporządzono notatkę służbową w związku ze stawieniem się na wezwanie PINB K. K., który wskazał że przyłącze zostało zrealizowane podczas budowy realizowanej na tej działkach [...] i [...], w granicy z działka nr [...] (k. 10 akt adm.). Oświadczył że przyłącze wykonała [...]. Do akt sprawy złożono Warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] Sp. z o.o. z [...] października 2016 r. dotyczące przyłączenia złącza ZKP zabudowanego w granicy dz. nr [...]. Projektowane przyłącze miało zostać zakończone złączem kablowo-pomiarowy w granicy dz. nr [...] i [...] (k. 8 akt adm.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB poinformował Skarżącego, że w sprawie przyłącza energetycznego we [...] do dz. nr [...] - przed podziałem należącej do K. K., ustalono, że przyłącze zlokalizowane na dz. [...] zrealizowano w odległości 10cm od granicy działki. Wyjaśniono, że jego realizacja nastąpiła w trybie art. 29a Prawa budowlanego. Wskazano, że ewentualne spory dotyczące dysponowania nieruchomością na cele budowlane należą do właściwości sądów powszechnych.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. S. W. oświadczył, że domaga się wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania i stosowania prawa budowlanego dotyczącego nieruchomości znajdującej się na dz. nr [...] we [...] oraz spowodowanie usunięcia skrzynki przyłączeniowej i dostosowanie jej lokalizacji do zgodnej z przepisami prawa budowlanego. Powołał przepisy k.p.a. regulujące terminy załatwienia sprawy administracyjnej.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiono Skarżącego oraz K. K. o wszczęciu - z urzędu - postępowania dotyczącego legalności wykonania przyłącza energetycznego we [...] na działce stanowiącej własność K. K.. Tym samym pismem poinformowano o terminie przeprowadzenia na podstawie art. 81 ust. 4 oraz art. 81a Prawa budowlanego kontroli na nieruchomości położonej we [...] na dz. nr [...]. Skarżący odbiór zawiadomienia potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu [...] marca 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: [...]WINB) uznał za uzasadnione ponaglenie wniesione przez S. W. [...] marca 2019 r. i wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. PINB zwrócił się do [...] o udzielenie informacji na temat trybu realizacji przyłącza elektrycznego na dz. nr [...] we [...], inwestorem której był K. K..

W odpowiedzi [...] podała, że pobudowane przyłącze zrealizowane w granicy działki nr [...], na dz. [...] (pierwotny nr [...]) zostało zrealizowane wg procedury przewidzianej w art. 29a P.b.

W [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę legalności wykonania przyłącza energetycznego we [...] na dz. nr [...], podczas której był obecny Skarżący.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania przyłącza energetycznego we [...] zakończonego złączem kablowo-pomiarowym zabudowanym na dz. [...] (pierwotny nr dz. [...]) w granicy z dz. [...].

Pismem sporządzonym dnia [...] maja 2019 r. S. W. (dalej jako: Skarżący) wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania i stosowania prawa budowlanego dotyczącego nieruchomości znajdującej się na dz. nr [...] we [...] oraz spowodowanie usunięcia skrzynki przyłączeniowej i dostosowanie jej lokalizacji do zgodnej z przepisami prawa budowlanego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 6-12 oraz art. 35 k.p.a. Skarżący wskazał, że do dnia dzisiejszego - niezałatwiony pozostaje jego wniosek - o wszczęcie postępowania. Skarżący zaakcentował, że jeżeli postępowanie zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku, to taki charakter ma do końca. W postępowaniu wszczętym - na wniosek - to sama strona zakreśla granice rozpoznawanej sprawy, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania. Skoro zatem Skarżący - jak wskazano w skardze - zwrócił się o wszczęcie postępowania dotyczącego przyłącza na dz. nr [...], to organ zobowiązany był - ten wniosek - potraktować jako impuls do wszczęcia odpowiedniego postępowania. Tymczasem, w sprawie przeprowadzono (zakończone wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2019 r.) postępowanie - z urzędu - "nie wspominając nic o postępowaniu wszczętym na mój wniosek w listopadzie 2018 r.".

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że numery działek podane przez Wnioskodawcę w złożonym przez niego wniosku "nie znajdują pokrycia w rzeczywistości", a w konsekwencji ustalenie treści żądania Skarżącego było czasochłonne. Wyjaśniono, jak wyglądała sekwencja czynności podejmowanych przez organ i odniesiono się do zarzutów Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części okazała się zasadna.

Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że S. W. pismem sporządzonym dnia [...] marca 2019 r. (nie jak błędnie wskazano w nim [...] marca 2018 r. – uw. Sądu) złożył ponaglenie "w sprawie jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd musiał zatem ustalić, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, czy też z przewlekłością postępowania.

Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Z uwagi na to, że we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący wskazywał, że chodzi mu o przyłącze znajdujące się na położonej we [...] i należącej do K. K. działce nr "[...]", wyjaśnić należy, że jak udokumentowano w aktach sprawy - i czego Skarżący nie kwestionuje – wskazywane w wniosku przyłącze zostało zrealizowane w granicy z dz. nr "[...]" (a nie "[...]"), na działce [...] (pierwotny nr [...]). Tego przyłącza dotyczyło przeprowadzone - z udziałem Skarżącego - postępowanie administracyjne, decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie pozostawał, bowiem bezczynny w dacie złożenia skargi ([...] maja 2019 r.), bowiem [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję w sprawie przyłącza energetycznego na dz. nr [...] (pierwotny nr [...]) - a postępowanie to toczyło się - przy udziale - Skarżącego.

Podkreślić należy, że Skarżący bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] upatruje w fakcie zakończeniu postępowania wszczętego – "z urzędu", a nie – "na wniosek" z dnia [...] listopada 2018 r. W złożonej do Sądu skardze Skarżący zarzucił Organowi bezczynność w sprawie przestrzegania i stosowania prawa budowlanego dotyczącego nieruchomości znajdującej się na dz. nr [...] we [...].

Odnosząc się zatem do argumentacji skargi - na bezczynność - należy wskazać, że istotą - każdego - postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest przede wszystkim zbadanie tego, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych (taką jest w rozpatrywanej sprawie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186 – dalej jako: P.b.) nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje wciąż ogólna zasada z art. 61 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie budzi żadnych wątpliwości Sądu fakt, że istnieją sytuacje - np. w postępowaniu budowlanym - gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18.01.2011 r. sygn. II OSK 77/10).

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności wykonania przyłącza energetycznego we [...] na dz. nr [...] (obecnie [...]) zostało przeprowadzone i zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nie ulega również wątpliwości, że PINB w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazał, że postępowanie w sprawie został wszczęte "z urzędu". W tym też fakcie Skarżący upatruje wadliwości działania PINB, podnosząc, że nadal niezałatwiony pozostaje jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r., w którym żądał on wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania i stosowania prawa budowlanego dotyczącego nieruchomości znajdującej się na dz. nr [...] (obecnie nr [...]) we [...] oraz spowodowanie usunięcia skrzynki przyłączeniowej i dostosowanie jej lokalizacji do zgodnej z przepisami prawa budowlanego.

Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy wniosek S. W. z dnia [...] listopada 2018 r. został załatwiony, pomimo zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazania, że została ona wydana w następstwie postępowania wszczętego "z urzędu", czy też wniosek ten nadal pozostaje niezałatwiony.

W celu rozstrzygnięcia tej kwestii należy wskazać na art. 233 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że S. W. został uznany przez PINB za stronę postępowania w sprawie robót budowlanych przyłącza energetycznego w m. [...] na dz. nr [...] (pierwotnie [...]) i aktywnie korzystał z przysługujących stronie postępowania uprawnień. Jak wynika z akt sprawy Skarżący został zawiadomiony i brał udział w przeprowadzonej [...] kwietnia 2018 r. kontroli dotyczącej lokalizacji przyłącza w energetycznego w granicy dz. nr [...] i [...]. Poza sporem pozostaje, że Skarżącemu doręczono decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, a konkretnie złożonego przez S. W. odwołania, decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. doręczono Skarżącemu [...] maja 2019 r., a on złożył od niej odwołanie. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że Skarżącemu zapewniono - czynny udział - w postępowaniu dotyczącym legalności wykonania przyłącza energetycznego na dz. nr [...] (dawniej nr [...]). Dlatego też - w okolicznościach badanej sprawy - to na skutek wniosku Skarżącego doszło do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek ten potwierdza brzmienie art. 233 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej (pismo Skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r.), która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Tak więc, to właśnie pismo Skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. zainicjowało postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. i nie ulega wątpliwości, że Skarżący w tym postępowaniu brał udział. Fakt błędnego wskazania w tej decyzji, że została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania "z urzędu" (a nie na wniosek Skarżącego) nie zmienia faktu, że postępowanie wszczęto w reakcji na złożony przez Skarżącego wniosek. Fakt zamieszczenia przez organ informacji, że postępowanie toczyło się "z urzędu", a nie "na wniosek" nie zmienia faktu, że w istocie postępowanie zostało wszczęte "na wniosek" i stanowi to uchybienie które pozostaje bez znaczenia dla istoty sprawy - o ile - wnioskodawca był przez organ uznany za stronę postępowania i miał możliwość korzystania z przysługujących stronie postępowania administracyjnego praw. Z tej przyczyny, mając na uwadze fakt, że S. W. został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. i fakt, że korzystał z przysługujących stronie tego postępowania praw, skargę - na bezczynność - Sąd oddalił, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że postępowanie prowadzono dłużej niż dopuszczają to przepisy, dlatego też zasadnie Skarżący zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania składając jeszcze przed - ostatecznym - zakończeniem postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dlatego też oceniając sprawność działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Sąd opierał się na - przekazanym przez ten organ - całokształcie dokumentacji sprawy.

Przechodząc do merytorycznej kontroli przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem S. W. z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do PINB [...] listopada 2018 r.) zostało zakończone przez ten organ decyzją wydaną [...] kwietnia 2019 r., a więc trwało ponad 5 miesięcy. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności PINB w tej sprawie podjął - po 21 dniach - tj. [...] grudnia 2018 r. wzywając K. K. do osobistego stawiennictwa. Następnie [...] grudnia 2018 r. sporządzono notatkę służbową. Kolejną - udokumentowaną – czynnością jest (podjęta ponad miesiąc później) - czynność z dnia [...] lutego 2019 r. polegająca na wysłaniu do S. W. pisma sporządzonego [...] stycznia 2019 r. Kolejną czynnością PINB, było dokonane pismem z [...] marca 2019 r. (a więc znowu ponad miesiąc później) zawiadomienie o wszczęciu postępowania i kontroli. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. została wydana ponad miesiąc później, w terminie wyznaczonym przez [...]WINB, w następstwie uznania ponaglenia S. W. za uzasadnione.

Z tych powodów, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Sąd uznał też, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że w sprawie podejmowano czynności mające służyć załatwieniu wniosku, jednak było to utrudnione z uwagi na nieprecyzyjne wskazanie przez Skarżącego numerów działek. Należy wskazać, że choć sam Skarżący wskazuje, że jego skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości w sprawie dz. nr [...], to nie ulega wątpliwości, że we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. podał, ze chodzi o dz. nr "[...]" i nr "[...]". Jak wskazują akta sprawy PINB zmierzał do zakończenia sprawy, jednak błędnie uznał, że prawidłową formą tej czynności (prawem nakazaną) w badanym przypadku jest pismo. Organ szybko reagował jednak na pisma Skarżącego, nie pozostawiając ich bez odpowiedzi. Jakkolwiek zatem zasadnie Skarżący zarzuca, że postępowania PINB nie charakteryzowała należyta dynamika, to organowi nie sposób zarzucić lekceważenia i premedytacji w celowym przedłużaniu postępowania.

Dlatego też w kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę w tej części oraz w zakresie bezczynności PINB Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru owej "sumy pieniężnej". Przyjąć należy, że ma ona przede wszystkim pełnić funkcję kompensacyjną. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu odszkodowanie lub zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd może" oznacza, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i uznaniowy. Ponadto należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie zwraca się uwagę na to, iż przyznanie żądanej kwoty pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością lub przewlekłością postępowania, czyli ma na celu skompensowanie choćby w części szkody (krzywdy), jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. Strona skarżąca powinna więc fakt doznania takiego uszczerbku przynajmniej uprawdopodobnić, a także oszacować jego rozmiar (por. wyrok NSA z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16, wyrok WSA z 28.02.2018 r., II SAB/Po 99/17 – CBOSA). W złożonej do Sądu skardze nie wynika aby taka sytuacja w ogóle miała mieć miejsce.

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości [...] zł.