Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2893/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skarg M. G. oraz J. P. i Ł. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) oraz solidarnie na rzecz J. P. i Ł. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]kwietnia 2017 r., znak: [...]Minister Budownictwa i Infrastruktury (dalej: "Minister", organ odwoławczy", "organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez M. G. ( dalej: "skarżący ad 1") oraz Ł. D. i J. P. (dalej: "skarżący ad 2"), od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...]listopada 2016 r., znak: [...], o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn. "[...]", obejmującej obiekty: Wał polderowy "[...]", Wał polderowy "[...]", oraz Wał polderowy zamykający "[...]", uchylił w części rozstrzygnięcie organu I instancji oraz w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...]utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...]decyzją z [...]listopada 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...]reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], udzielił pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn. "[...]", obejmującego obiekty: Wał polderowy "[...]" (km 0+000÷2+448), Wał polderowy "[...]" (km 0+000÷4+382), oraz Wał polderowy zamykający "[...]" (km 0+000÷3+254), zlokalizowane na nieruchomościach określonych szczegółowo w treści decyzji.

Z sentencji decyzji organu I instancji wynika, że inwestycja obejmuje dwa typy nieruchomości (działek) oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków, a mianowicie:

a) działki zlokalizowane w liniach rozgraniczających teren inwestycji, stanowiące pas wału przeciwpowodziowego wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi, szczegółowo wymienione w punkcie I pierwsze tiret przywołanej decyzji;

b) działki usytuowane poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiące teren niezbędny dla obiektów budowlanych, szczegółowo wymienione w punkcie I drugie tiret przywołanej decyzji.

Zawarte w sentencji decyzji organu I instancji, listy działek obu typów nie obejmują zarówno działki nr ewid. [...]k.m.1 położonej w [...], której właścicielem jest skarżący ad. 1, jak też działek o nr ewid. [...]oraz [...]z obrębu [...][...], których współwłaścicielami są skarżący ad 2. Faktycznie działki te znajdują się jednak na terenie polderu. Tym samym nieruchomości należące do skarżącego ad 1 i do skarżących ad 2, nie zostały zaliczone do nieruchomości będących częścią inwestycji budowli przeciwpowodziowej pn. "[...]", niezbędnych do jej realizacji w stosunku do których organ stwierdził nabycie ich z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Nieruchomości skarżących, nie zostały też uznane za będące częścią inwestycji, niezbędne do jej funkcjonowania, wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania. Decyzja Wojewody [...]z [...]listopada 2016 r., zawiera ponadto szereg szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących inwestycji. Wojewoda [...]powyższą decyzją zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji przeciwpowodziowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, art. 24, art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.), zwanej dalej "specustawą przeciwpowodziową" lub "specustawą", a także art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n."., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Odwołanie od decyzji Wojewody [...]złożyli skarżący ad 1 oraz skarżący ad 2. Skarżący ad 1 zarzucił, że organ wydając zaskarżoną decyzję pominął go jako stronę postępowania. Skarżący ad 1 podkreślił, że chociaż działka o nr ewid. [...]znajduje się w strefie zagrożenia wodami powodziowymi, to posiada wydzieloną część budowlaną, będącą poza zasięgiem tych wód (podwyższenie terenu), na której trwa budowa domu jednorodzinnego, zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy [...]decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją Starosty [...]zatwierdzającą projekt budowlany. Skarżący ad 1 podniósł, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych, w planowany sposób ingeruje i trwale zmienia charakter jego nieruchomości, tworzy realne zagrożenie zalania wodami powodziowymi budowanego domu, który znajdzie się około 1,5 m poniżej korony wału, co znacznie zwiększy zagrożenie życia i zdrowia jego rodziny, utrudni, a momentami wręcz uniemożliwi dojazd wszelkich służb ratunkowych, sanitarnych itp., jak również obniży wartość nieruchomości. Skarżący ad 1 podniósł przy tym, że projektowany wał przebiega w bliskiej odległości od jego działki i niewielka zmiana projektu poprzez powrót w tym miejscu do granic wału istniejącego dotychczas polderu [...], skutkowałaby "wyciągnięciem" z polderu co najmniej czterech domów jednorodzinnych.

Skarżący ad 2 wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o wstrzymanie jej natychmiastowej wykonalności. Skarżący ad 2 podnieśli, że już na etapie postępowania toczącego się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wojewoda [...]nie wziął pod uwagę zarzutów skarżących podnoszonych w tamtym postępowaniu. Tymczasem fakt, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie polderu, stwarza niebezpieczeństwo dla skarżących i uniemożliwia im podejmowanie działalności gospodarczej. Faktycznym skutkiem wybudowania nowego odcinka wału będzie to, że skarżący zostaną "zamknięci" wewnątrz polderu, który wcześniej nie miał granic. Inwestycja sprawi, że w przypadku powodzi budynek mieszkalny skarżących zostanie zalany spiętrzoną wodą.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołań skarżącego ad 1 i skarżących ad 2 oraz innych osób, decyzją z [...]kwietnia 2017 r. w części uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ drugiej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarówno Wojewoda [...] (organ pierwszej instancji), jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa (organ drugiej instancji), pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Są one właściwe do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ale jednocześnie nie są uprawnione ani do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, ani łącznej powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, ani wreszcie do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań technicznych.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego ad 1, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, przedmiotu badań organów właściwych w rozpoznawanej sprawie, nie stanowią okoliczności związane z otrzymaniem przez skarżącego ad 1 decyzji o prawie do zabudowy działki o nr ewid. [...], decyzją skarżącego o budowie domu na terenie zalewowym, uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie stawów hodowlanych na jej terenie oraz podnoszone przez niego okoliczności dotyczące tego, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych w proponowany sposób trwale zmieni charakter jego nieruchomości i obniży jej wartość. Minister rozstrzygając o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej nie może wypowiadać się również w kwestii żądania skarżącego ad 1 dotyczącego wykupu jego nieruchomości przez inwestora oraz zwrotu na jego rzecz nakładów poczynionych na budowę budynku mieszkalnego. Żądania te mają bowiem charakter roszczeń cywilnoprawnych i mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. W ocenie Ministra, wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, nie spowodowało naruszenia żadnego uzasadnionego interesu (interesu prawnego) skarżącego ad 1. Organ odwoławczy uznał za niemożliwy do uwzględnienia wniosek skarżącego ad 1 o zmianę lokalizacji proponowanych wałów przeciwpowodziowych, tak aby jego nieruchomość znajdowała się poza obszarem budowanego polderu. Minister podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej w sytuacji, gdyby np. właściciele nieruchomości zgłosili sprzeciw wobec lokalizacji przedsięwzięcia zaproponowanej przez inwestora. Odnośnie do twierdzeń skarżącego ad 1 dotyczących pominięcia go w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, mimo że jego działka o nr ewid. [...]znajduje się na terenie polderu (na obszarze objętym wałami), organ zaznaczył, że w obrębie działki nie są przewidziane do wykonania żadne prace budowlane dotyczące analizowanej inwestycji przeciwpowodziowej, ani na jej terenie nie są planowane do wykonania żadne obiekty budowlane związane z przedmiotową inwestycją.

Rozpatrując odwołania skarżących ad 2 organ odwoławczy powtórzył tezę, że zarówno Wojewoda, orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, działający jako organ odwoławczy, nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Odnosząc się do zarzutów skarżącego ad 1 oraz skarżących ad 2, dotyczących tego, że przedmiotowa inwestycja przeciwpowodziowa wpłynie negatywnie na ich bezpieczeństwo, bowiem ich nieruchomości znajdą się na terenie polderu, którego funkcją jest gromadzenie wody, organ podkreślił, że wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]i zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Minister wskazał również, że w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ środowiskowy wprost stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na stan środowiska, jak również na zdrowie i życie ludzi oraz tereny cenne przyrodniczo. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej oraz materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi natomiast o twierdzenia skarżących ad 2 dotyczące utrudnienia dojazdu do ich nieruchomości, zwłaszcza w razie konieczności wezwania służb ratowniczych, organ wskazał, że projekt budowlany inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych został pozytywnie zaopiniowany w zakresie dróg przez właściwe organy oraz przez Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w [...]w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z akt sprawy wynika, że dotychczasowy sposób dostępu nieruchomości skarżących ad 2 do drogi publicznej nie został zmieniony. Odnosząc się do zarzutu skarżących ad 2, że w wyniku realizacji inwestycji przeciwpowodziowej spadnie wartość ich nieruchomości oraz zarzutu uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarzutu dotyczącego pozbawienia możliwości wykonywania prawa własności, organ podkreślił, że te kwestie nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W odpowiedzi na zarzut skarżących ad 2 co do braku przeniesienia własności ich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za wypłatą stosownego odszkodowania, organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z przepisami specustawy przeciwpowodziowej, przedsięwzięcie, jakim jest budowa budowli przeciwpowodziowych, może być realizowane wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W konsekwencji inwestor budowli przeciwpowodziowych, nie może pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny. Organ drugiej instancji uznał za bezzasadny zarzut skarżących ad 2 co do naruszenia art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez brak uznania ich działek za nieruchomości, wobec których decyzja Wojewody [...]trwale ogranicza sposób korzystania. Według organu odwoławczego realizacja inwestycji nie ograniczy w sposób trwały sposobu korzystania z działek o nr ewid. [...]oraz [...], z obrębu [...][...]. Organ wyjaśnił, że nieruchomości te, znajdują się już obecnie na terenie zalewowym. Lokalizacja ta, powoduje, że już obecnie do nieruchomości tych, mają zastosowanie rozmaite ograniczenia przewidziane w przepisach prawa. Realizacja inwestycji, nie wpływa zatem na zakres istniejących ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżących, nadal bowiem będą się one znajdować na terenie zalewowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawach inwestycji przeciwpowodziowych organy obu instancji związane są postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedłożonej wraz z wnioskiem inwestora i nie mają kompetencji do oceniania materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W odniesieniu do zarzutu niezawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji Minister podkreślił, że jednym z celów specustawy przeciwpowodziowej jest stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego też w ustawie wprowadzono określone uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z przygotowaniem oraz wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w omawianym zakresie. Do takich uproszeń należą reguły powiadamiania stron zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 10 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej. W ocenie organu odwoławczego analiza reguł zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na realizację inwestycji, prowadzi do wniosku, że Wojewoda Opolski prawidłowo zastosował wskazane przepisy. Minister uznał za niezasadny zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 25 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez nadanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]kwietnia 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn. "[...]", obejmującego obiekty: Wał polderowy "[...]" (km 0+000÷2+448), Wał polderowy "[...]" (km 0+000÷4+382), oraz Wał polderowy zamykający "[...]" (km 0+000÷3+254), zlokalizowane na nieruchomościach określonych szczegółowo w treści decyzji, złożyli skarżący ad 1 oraz skarżący ad 2.

Skarżący ad 1 wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, "w szczególności na ustaleniu, czy teren o którym mowa w zaskarżonej decyzji może być uznany za polder przeciwpowodziowy, tj. stwierdzenia, czy wlewanie się tej wody na jego teren jest efektem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji";

2. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału;

3. art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez "permanentną zwłokę w rozpoznawaniu sprawy i nieinformowanie o terminie jej rozpoznania";

4. art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, polegające na niezawiadomieniu skarżącego ad 1 o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, wskutek pominięcia we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej nieruchomości należących do skarżącego ad 1 i nieuznanie ich za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b tej ustawy;

5. art. 25 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skarżący ad 2 wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]z [...]listopada 2016 r. Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżący ad 2 zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcie zgromadzonych dowodów, w tym przedstawiających stanowisko skarżących ad 2, dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie;

2. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażający się w niepoinformowaniu skarżących ad 2 o wszczęciu postępowania, jak również zaniechaniu informowania stron o dalszych podejmowanych czynnościach w sprawie oraz uniemożliwieniu im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia;

4. art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez niezawiadomienie skarżących ad 2 o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, wskutek pominięcia we wniosku Marszałka Województwa [...]o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej nieruchomości należących do skarżących ad 2 i nieuznanie ich za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b tej ustawy;

5. art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez pominięcie w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nieruchomości stanowiących własność skarżących ad 2, tj. działek o nr ewid. [...]oraz [...]z obrębu [...][...], wobec których – zdaniem skarżących ad 2 - inwestycja trwale ogranicza sposób korzystania.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 29. września 2017 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), połączył sprawy skarżących ad 1 i ad 2 (o sygn. akt VII SA/Wa 1336/17 oraz VII SA/Wa 1337/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VII SA/Wa 1336/17.

Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego ad 1, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1015/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA stwierdził, że sąd wojewódzki nie wskazał jakie ustalenia faktyczne przyjął za podstawę oceny merytorycznej wyrażonej w wyroku. NSA zwrócił uwagę, że skarżący konsekwentnie w toku sprawy wywodził, iż nieruchomość będąca jego własnością powinna być ujęta we wniosku, a w konsekwencji, w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jako "nieruchomość będąca częścią inwestycji, niezbędna do jej funkcjonowania, która nie stała się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec której trwale ogranicza się sposób korzystania", zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. Swoje stanowisko uzasadniał tym, że jego działka oznaczona nr [...]znalazła się w obszarze tzw. międzywału i polderu przewidzianego do przebudowy i zwiększenia jego powierzchni z ok. 200 ha do 400 ha, a więc stała się częścią inwestycji, podczas gdy wcześniej leżała poza polderem i została na podstawie stosownych decyzji zagospodarowana poprzez urządzenie stawów hodowlanych, wybudowanie domu letniskowego oraz domu jednorodzinnego (w stanie surowym zamkniętym). Wskazywał również, że zrealizowanie zaprojektowanych wałów przeciwpowodziowych, trwale zmieni charakter jego nieruchomości, stwarza zagrożenie zalania wodami powodziowymi nowo budowanego budynku, który znajdzie się ok. 1,5 m poniżej korony wału. Według skarżącego, niewielka zmiana położenia wału i powrót do granicy wału istniejącego dotychczas, skutkowałoby "wyciągnięciem" z obszaru projektowanego polderu co najmniej 4 domów jednorodzinnych. W skardze podniesiono, że pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego dotyczyło terenu zagrożonego powodzią (obszar zalewowy), ale nie objętego wówczas czaszą polderu projektowanego do rozbudowy. Dodatkowo zarzucono, że wskutek pominięcia nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, nie został on właściwie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, przez co był pozbawiony możliwości działania w sprawie. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącego, przy czym w uzasadnieniu decyzji przedstawił ocenę poszczególnych zarzutów. W ocenie NSA sąd wojewódzki nie zweryfikował należycie stanowiska organu odwoławczego, przyjmując błędną interpretację reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji w przedmiocie inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Przede wszystkim sąd wojewódzki nie zweryfikował stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do oceny, czy zasadne było w świetle art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy pominięcie nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, a w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Dla oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów, niezbędne było sprawdzenie lokalizacji nieruchomości skarżącego w odniesieniu do terenu całego przedsięwzięcia wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jak też poszczególnych budowli przeciwpowodziowych objętych inwestycją pn. "[...]". Bez konkretnych ustaleń w tym zakresie i bez analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie było możliwe dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. NSA podkreślił, że sąd administracyjny tylko wtedy jest władny dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, gdy uprzednio zweryfikuje stan faktyczny sprawy. W ocenie NSA sąd wojewódzki nie skonfrontował stanowiska skarżącego oraz organu odwoławczego przy wykorzystaniu dokumentacji obejmującej m.in. charakterystykę inwestycji oraz mapy obrazujące projektowany obszar inwestycji i mapy zawierające podział nieruchomości. Ponadto sąd wojewódzki niewłaściwie określił kompetencje organów orzekających w zakresie dotyczącym wyznaczenia terenu inwestycji, lokalizacji poszczególnych budowli przeciwpowodziowych, a w szczególności określenia nieruchomości niezbędnych do realizacji oraz funkcjonowania inwestycji. NSA stwierdził, że argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego wynika, że sąd ten przypisał inwestorowi zbyt dużą swobodę w kształtowaniu podstawowych elementów zasięgu terytorialnego inwestycji oraz wyznaczenia nieruchomości niezbędnych do jej realizacji i funkcjonowania, umniejszając tym samym rolę właściwego organu administracji wydającego decyzję w tym przedmiocie. Konieczne jest zatem zwrócenie uwagi, że mimo unormowań szczególnych zawartych w ustawie z 8 lipca 2010 r., postępowanie w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych musi być prowadzone zgodnie z zasadami ustanowionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co wynika z art. 5 ust. 1 specustawy. Decyzja w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji jest więc władczym rozstrzygnięciem organu administracji, podejmowanym po zbadaniu dopuszczalności wnioskowanej inwestycji przez pryzmat wszystkich regulacji prawnych determinujących elementy przedsięwzięcia przewidziane w art. 9 specustawy. Organ orzekający został zobowiązany we własnym zakresie dokonać wszechstronnej oceny zgodności z prawem wnioskowanej inwestycji, po uprzednim sprawdzeniu całej dokumentacji dotyczącej m.in. lokalizacji inwestycji, projektowania podziału nieruchomości, wyznaczenia nieruchomości przewidzianych do przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz nieruchomości, wobec których mają być ustanowione ograniczenia co do sposobu korzystania. Ustanowiony w art. 6 specustawy obowiązek przedstawienia całej dokumentacji przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem oznacza odpowiedzialność inwestora za ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących realizacji i funkcjonowania planowanej inwestycji. Zasadniczo to właśnie dokumentacja składana przez inwestora stanowi podstawę poszczególnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ w ramach decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Nie można jednak wykluczyć konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z indywidualnych uwarunkowań występujących w danej sprawie. Organ orzekający nie jest bowiem zwolniony z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokumentacja przedstawiana przez inwestora powinna dostarczyć organowi informacji co do wszystkich kolizji wynikających z zamiaru realizacji inwestycji w określonym miejscu ze względu na dotychczasowy stan zagospodarowania danego terenu. Organy orzekające nie mogą odmówić wydania pozwolenia w wersji wnioskowanej przez inwestora, jeżeli projektowane przedsięwzięcie nie narusza obowiązującego prawa w zakresie warunków prawnych i faktycznych istniejących na terenie przewidzianym do zainwestowania. Jeżeli jednak w sprawie ujawnią się istotne okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia, bądź organ stwierdzi nieprawidłowości w dokumentacji dołączonej do wniosku, to powinien zobowiązać inwestora do jej uzupełnienia przy odpowiednim zastosowaniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 1 specustawy. NSA zwrócił uwagę, że w przypadku stwierdzenia niezgodności proponowanych przez inwestora rozwiązań z przepisami obowiązującego prawa, organ nie jest upoważniony do ich samodzielnego korygowania, lecz powinien podjąć działania umożliwiające inwestorowi stosowne zmodyfikowanie wniosku. Ponadto zgodnie z art. 9 pkt 3 specustawy decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Aby organ mógł uczynić to w sposób właściwy, musi dysponować informacjami pozwalającymi zidentyfikować interesy osób podlegające ochronie w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W rozpoznawanej sprawie zasadniczym zagadnieniem stała się właśnie potrzeba określenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego wobec objęcia jej terenem polderu przeciwpowodziowego oraz wskutek budowy wału przeciwpowodziowego. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego oraz sądu wojewódzkiego była ocena, czy w przeprowadzonym postępowaniu, a następnie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w sposób należyty zagwarantowano ochronę interesu skarżącego, zwłaszcza przysługującego mu prawa do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. NSA wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, Minister trafnie dostrzegł konieczność merytorycznej kontroli zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji. Stanął też na stanowisku, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania zasadności zajęcia danych nieruchomości pod inwestycję. Za każdym więc razem, gdy pojawia się uzasadnione podejrzenie większego niż niezbędne zajęcia nieruchomości pod inwestycję, organ powinien wyjaśnić taką kwestię, wzywając inwestora do szczegółowego uzasadnienia zajęcia danego terenu pod inwestycję w zakresie planowanych budowli. NSA zgodził się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że sprawdzając zgodność z prawem przedstawionego przez inwestora wniosku, organ powinien mieć na uwadze konieczność dokonania kontroli zakresu ingerencji w prawa majątkowe stron postępowania również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Według NSA tych wszystkich przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych sąd wojewódzki nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy, w następstwie czego nie zostały ocenione istotne okoliczności podnoszone w odwołaniu oraz skardze. Sąd wojewódzki nie przeprowadził analizy postępowania wyjaśniającego, w ramach którego inwestor składał pisma odnoszące się do zarzutów i żądań skarżącego, jak też nie poddał dokładnej weryfikacji argumentacji organu odwoławczego dotyczącej szczegółowych kwestii związanych z ewentualnymi ograniczeniami stwarzanymi przez inwestycję wobec nieruchomości skarżącego. Sąd wojewódzki nie odniósł się zwłaszcza do możliwości korzystania przez skarżącego z budynku jednorodzinnego w sytuacji, gdy – jak podaje skarżący – objęty on został terenem polderu. W uzasadnieniu nie przedstawiono ustaleń dotyczących uzyskanego przez skarżącego pozwolenia na budowę spornego budynku, co wiązałoby się z ochroną jego prawa do legalnej możliwości jego użytkowania. Przede wszystkim sąd nie zawarł w swoich rozważaniach analizy dotyczącej charakterystyki funkcjonowania przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, na co zwrócono również uwagę w skardze, powołując wyrok WSA z 16 maja 2011 r. dotyczący klasyfikowania polderu jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. Niewątpliwie kwestia określenia funkcjonowania polderu przeciwpowodziowego jako budowli przeciwpowodziowej wymienionej w art. 2 pkt 1 specustawy, miała istotne znaczenie dla oceny zastosowania w sprawie art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. W tym kontekście przydatne jest posłużenie się zawartą w aktualnej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne definicją, w której określono, że polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym odgrodzonym od koryta rzeki, mogącym okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Według NSA w rozpoznawanej sprawie kluczowe było rozstrzygnięcie, czy z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych sporną inwestycją powstaną takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego, że należałoby ją zaliczyć do kategorii regulowanej przepisem art. 9 pkt 5 lit. a) lub b) specustawy. W szczególności należało rozważyć, czy budowa domu jednorodzinnego na działce skarżącego oraz jego późniejsze użytkowanie nie pozostaje w kolizji z funkcjonowaniem polderu przeciwpowodziowego, a w konsekwencji czy ustalono w sprawie wszystkie okoliczności istotne dla oceny zasadności ewentualnego ustalenia w decyzji trwałych ograniczeń co do korzystania z nieruchomości skarżącego, zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. W ocenie NSA, sąd wojewódzki nie uwzględniając powyższych aspektów sprawy w sposób nieuprawniony, a na pewno przedwczesny, wyraził końcową ocenę co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest analizy stanu faktycznego i prawnego, dającej podstawę do wnioskowania w zakresie zasadności pominięcia nieruchomości skarżącego w decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji oraz prawidłowości zawiadomień o wszczęciu postępowania. Nadto NSA wskazał, że mylnie sąd wojewódzki określił znaczenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w niniejszej sprawie. Po pierwsze nie leży w kompetencjach organu ochrony środowiska rozstrzyganie o zaliczeniu konkretnych nieruchomości jako niezbędnych do realizacji i funkcjonowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, gdyż kwestia ta z mocy art. 9 pkt 5 specustawy regulowana jest w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Po drugie, ustalenia i ocena RDOŚ zawarte w decyzji środowiskowej, nie są przydatne do rozstrzygnięcia okoliczności spornych występujących w sprawie, bowiem dotyczą wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, a konkretnie wody powierzchniowe, wody podziemnie, obszar Natura 2000 oraz poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego (roślinność, płazy). W decyzji są też ustalenia w zakresie wpływu przebudowy polderu na krajobraz oraz ciągi widokowe, jak również wnioski co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na stan środowiska, w tym zdrowie i życie ludzi. Trudno jednak powyższą konstatację odnosić do problemu ewentualnych zagrożeń wskazywanych przez skarżącego w związku z usytuowaniem domu jednorodzinnego na terenie spornej inwestycji. W ocenie NSA nietrafne są też uwagi sądu wojewódzkiego wskazujące na faktyczny, a nie na prawny charakter ograniczenia związanego z niemożnością realizacji budowy domu jednorodzinnego na terenie polderu. Trzeba bowiem przyjąć, że taka sytuacja byłaby tożsama z nierespektowaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oznaczałaby wprowadzenie zakazu zabudowy bez podstawy prawnej. Tymczasem w przypadku, gdyby rzeczywiście budowa i użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby nie do pogodzenia z realizacją lub funkcjonowaniem przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, to wówczas zachodziłyby przesłanki do objęcia nieruchomości skarżącego decyzją na podstawie art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy. NSA zaakcentował ponadto, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, rozróżnienia wymaga okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego nieprzekonujący jest wywód sądu wojewódzkiego, że sytuację skarżącego można było postrzegać jako zmianę "ilościową", a nie "jakościową", gdyż ryzyko podtapiania i szkód występuje na terenie zalewowym niezależnie od realizacji przedmiotowej inwestycji.

Rozpoznając po drugi przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/18, ponownie oddalił obie skargi.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego ad 1, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1819/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2018 r. i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, przypominając, że sprawa niniejsza, była już przedmiotem jego kontroli, omówił regulacje zawarte w art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., podkreślając w odniesieniu do tego ostatniego przepisu, że może on stanowić podstawę do wyrażania oceny prawnej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji, nie wypełnił zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 i tym samym naruszył art. 190 p.p.s.a., a nadto naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, doszedł do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma odniesienia do wszystkich kwestii, które powinny w nim zostać rozważone i ocenione, a które są istotne dla rozpoznania sprawy. NSA, stwierdził, że wprawdzie skarżący ponownie powołuje się na zarzuty podniesione w uprzednio wniesionej skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17, ale w niniejszej sprawie jest to uzasadnione naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. i nie wykonaniem zaleceń NSA, których Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu skargi, nie uwzględnił.

Naczelny Sąd Administracyjny, przypomniał wcześniejsze zalecenia, nakazujące Sądowi pierwszej instancji weryfikację stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do oceny, czy zasadne było w świetle art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy pominięcie nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, a w konsekwencji w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Następnie stwierdził, że mimo takiego stanowiska NSA, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że "uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...]kwietnia 2017 r." W ocenie NSA, takiego ogólnikowego, lakonicznego sformułowania nie można uznać za zweryfikowanie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ.

Za nietrafne NSA uznał także uwagi Sądu I instancji, wskazujące na faktyczny, a nie prawny charakter ograniczenia związanego z niemożnością realizacji budowy domu jednorodzinnego na terenie polderu wskazując, że taka sytuacja byłaby tożsama z nierespektowaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oznaczałaby wprowadzenie zakazu zabudowy bez podstawy prawnej. NSA jednocześnie zaznaczył, że w przypadku gdyby rzeczywiście budowa i użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby nie do pogodzenia z realizacją lub funkcjonowaniem przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, to wówczas zachodziłyby przesłanki do objęcia nieruchomości skarżącego decyzją na podstawie art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy. NSA stwierdził także, że rozróżnienia wymaga okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego za nieprzekonujący NSA uznał wywód sądu wojewódzkiego, że sytuację skarżącego można było postrzegać jako zmianę "ilościową", a nie "jakościową", gdyż ryzyko podtapiania i szkód występuje na terenie zalewowym niezależnie od realizacji przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów specustawy, w tym art. 9 pkt 5 lit. a) i b), niezbędne było sprawdzenie lokalizacji nieruchomości skarżącego w odniesieniu do terenu całego przedsięwzięcia wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jak też poszczególnych budowli przeciwpowodziowych objętych inwestycją. Mimo takich zaleceń Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie kwestii dotyczących objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, lecz ponownie skupił się na tym, iż nieruchomości skarżących już wcześniej znajdowały się na terenach zalewowych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że budowa nowych odcinków wałów, powiększających i zamykających obszar istniejącego polderu przeciwpowodziowego, spowoduje, że nieruchomości skarżących znajdą się wewnątrz polderu otoczonego wałami ze wszystkich stron. Dotychczasowa powierzchnia polderu wynosi ok. 200 ha, a pojemność V≈ 1,70 mln m3. Przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie.

W tej sytuacji nie sposób zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dostrzec, że rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne jak i tego, że sytuacja skarżących ulegnie zmianie na skutek otoczenia nieruchomości wałami przeciwpowodziowymi ze wszystkich stron. Nadto Sąd pierwszej instancji oceny tej sprawy, dokonał pomijając przepisy specustawy przeciwpowodziowej, w tym art. 2 pkt 1 zawierający definicję budowli przeciwpowodziowych.

NSA przypomniał, że przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.) – dalej: specustawa przeciwpowodziowa - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowlach przeciwpowodziowych - rozumie się przez to kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. A zatem, w świetle przepisów specustawy przeciwpowodziowej poldery przeciwpowodziowe stanowią budowle przeciwpowodziowe.

Skoro zaś poldery przeciwpowodziowe, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, stanowią budowle przeciwpowodziowe, to nieruchomości lub ich części, na których znajdują się poldery przeciwpowodziowe lub na których planowana jest realizacja takich polderów, stanowią nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy.

W tej sytuacji ustalenie stanu faktycznego, w tym położenia nieruchomości (lub jej części), ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowe bowiem znaczenie należy przypisać nie temu, czy nieruchomości leżą na terenie zalewowym – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – lecz to, czy na określonych nieruchomościach (lub ich częściach) znajdują się lub mają być realizowane budowle przeciwpowodziowe w rozumieniu art. 2 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18, podkreślił, że skarżący ad 1, swoje stanowisko uzasadniał tym, że jego działka oznaczona nr 28, znalazła się w obszarze tzw. międzywału i polderu przewidzianego do przebudowy i zwiększenia jego powierzchni z ok. 200 ha do 400 ha, a więc stała się częścią inwestycji, podczas gdy wcześniej leżała poza polderem i została na podstawie stosownych decyzji zagospodarowana poprzez urządzenie stawów hodowlanych, wybudowanie domu letniskowego oraz domu jednorodzinnego. Wskazywał również, że zrealizowanie zaprojektowanych wałów przeciwpowodziowych, trwale zmieni charakter jego nieruchomości, stwarza zagrożenie zalania wodami powodziowymi nowo budowanego budynku, który znajdzie się ok. 1,5 m poniżej korony wału, podczas gdy niewielka zmiana położenia wału i powrót do granicy wału istniejącego dotychczas, skutkowałoby "wyciągnięciem" z obszaru projektowanego polderu co najmniej 4 domów jednorodzinnych. Skarżący podniósł także, że pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego dotyczyło terenu zagrożonego powodzią (obszar zalewowy), ale nie objętego wówczas czaszą polderu projektowanego do rozbudowy.

W ocenie NSA, mimo powyższych wskazań, Sąd pierwszej instancji ponownie nie skonfrontował stanowiska skarżących oraz organu odwoławczego, co winien uczynić przy wykorzystaniu dokumentacji inwestycji w świetle przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko organów administracji publicznej, że dane nieruchomości nie stanowią nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji - art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy przeciwpowodziowej bądź nieruchomości niezbędnych do funkcjonowania inwestycji - art. 9 pkt 5 lit. b) tej ustawy, musi być poddane ocenie Sądu pierwszej instancji w aspekcie przepisów prawa, w tym art. 2 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wyraźnie wskazał, że zasadniczym zagadnieniem jest potrzeba określenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego wobec objęcia jej terenem polderu przeciwpowodziowego oraz wskutek budowy wału przeciwpowodziowego. NSA stwierdził też, że Sąd pierwszej instancji, nie zawarł w swoich rozważaniach analizy dotyczącej charakterystyki funkcjonowania przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych - klasyfikowania polderu jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001r. Jednocześnie NSA jednoznacznie stwierdził, że kwestia określenia funkcjonowania polderu przeciwpowodziowego jako budowli przeciwpowodziowej wymienionej w art. 2 pkt 1 specustawy ma istotne znaczenie i przydatne jest posłużenie się zawartą w aktualnej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne definicją, w której określono, że polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym odgrodzonym od koryta rzeki, mogącym okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Kluczowe było bowiem rozstrzygnięcie, czy z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych sporną inwestycją, powstaną takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego, że należałoby ją zaliczyć do kategorii regulowanej przepisem art. 9 pkt 5 lit. a) lub b) specustawy.

NSA przypomniał, że rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazał, że projekt budowlany nie przewiduje wykonania na nieruchomościach skarżących żadnych robót budowlanych i nie przewiduje też, by nieruchomości skarżących miały pełnić jakąś funkcję niezbędną do prawidłowego działania zamierzonych budowli przeciwpowodziowych i w związku z tym podlegać ograniczeniom w sposobie korzystania. Zdaniem NSA, wypowiadając takie stanowisko, Sąd pierwszej instancji abstrahuje od przepisów specustawy przeciwpowodziowej, w tym art. 2 pkt 1 tej ustawy, jak również przepisów ustaw – Prawo wodne. Brak też rozważań i oceny odnośnie istoty i funkcji polderu przeciwpowodziowego w aspekcie nieruchomości skarżących. Okoliczność, że – jak podaje Sąd pierwszej instancji - w toku postępowania wyjaśniającego, inwestor jednoznacznie wyjaśnił, że inwestycja diametralnie poprawi bezpieczeństwo zurbanizowanych terenów miasta [...], terenów przemysłowych (strefa ekonomiczna) oraz obszar miejscowości [...]i [...], oraz istotnie ograniczy występowanie podtopień i powodzi na obszarze polderu, nie ma wpływu na ocenę, czy nieruchomości skarżących są nieruchomościami, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej. Nie świadczy też o tym, że wpływ inwestycji na nieruchomości skarżących nie ogranicza ich praw właścicielskich w sposób określony w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że usunięcie przez niego powyższych uchybień, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji, winien zatem dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji, jest prawidłowe rozumienie poglądów prawnych i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18, w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2019r., sygn. akt II OSK 1819/19, oraz wynikającego z tych wyroków zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, poglądów prawnych i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2019r., sygn. akt II OSK 1819/19.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznał natomiast za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 oraz art. 9 pkt 5 lit. a) i b) ustawy przeciwpowodziowej przez ich błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia "art. 5 pkt 5 lit. a) lub" specustawy, uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko.

NSA odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazał że okoliczność, czy organ zasadnie czy niezasadnie nie zaliczył nieruchomości skarżących do nieruchomości, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej, zgodnie z wytycznymi NSA, winna być rozważona i oceniona przez Sąd pierwszej instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji nie może poprzestać – tak jak uczyniły to organy - na stwierdzeniu, że inwestor nie zaliczył nieruchomości skarżących do nieruchomości, o jakich mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy przeciwpowodziowej, lecz winien ocenić, czy uczyniono to prawidłowo czy nieprawidłowo, a oceny tej winien dokonać z uwzględnieniem poglądów prawnych i wskazań NSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1015/18 oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2019r., sygn. akt II OSK 1819/19. Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i oceny prawidłowości subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Jednocześnie, jak wskazał NSA w uzasadnieniu z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18, sprawdzając zgodność z prawem przedstawionego przez inwestora wniosku, organ powinien mieć na uwadze konieczność dokonania kontroli zakresu ingerencji w prawa majątkowe stron postępowania również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skargi zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, narusza prawo.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać jednak trzeba, że na tak dokonaną ocenę w istotny sposób rzutować musiał fakt, że sprawa niniejsza była dwukrotnie - na skutek skarg kasacyjnych skarżącego ad 1- przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem 28 czerwca 2018 r., sygn akt II OSK 1015/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17, a następnie wyrokiem z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1819/19, uchylił kolejny wydany w sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2018 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a. ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc granice sprawy - w której orzeka w takiej sytuacji sąd - podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Ponadto, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. I FSK 294/05 LEX nr 187537, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1819/19, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji. Z uwagi na wskazaną w ostatnim wyroku NSA zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez sąd wojewódzki art. 190 p.p.s.a., muszą być również uwzględnione wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn akt II OSK 1015/18.

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w związku z czym w sprawie mają zastosowanie jako przepisy szczególne, uregulowania ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.).

Głównym zarzutem, obu skarg, jest pominięcie w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nieruchomości skarżących ad 1 i ad 2, jako nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a i b specustawy przeciwpowodziowej.

Odnosząc się do położenia nieruchomości skarżących, Sąd ustalił, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, że znajdują się one na terenach zalewowych. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany – tom 1, str. 113, 114), nieruchomości te, nie znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji, ani w liniach wyznaczających teren służący do realizacji obiektów budowlanych. Projekt budowlany nie przewiduje także wykonywania na nieruchomościach skarżących żadnych robót budowlanych. Wskazać jednak należy, że budowa nowych odcinków wałów, powiększających i zamykających obszar istniejącego polderu przeciwpowodziowego, spowoduje, że nieruchomości skarżących znajdą się wewnątrz nowego polderu otoczonego wałami ze wszystkich stron, w zamkniętym obszarze przeznaczonym do wypełniania wodami powodziowymi. Dotychczasowa powierzchnia polderu wynosi ok. 200 ha, a pojemność V≈ 1,70 mln m3. Przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie. W zakresie wału polderowego "Sławice – Żelazna", w otoczeniu którego położone są nieruchomości skarżących, projekt nie przewiduje zmian w istniejącej sieci dróg w rejonie obiektu, a projektowany wał poprzez przejazdy i wyjazdy, połączony będzie z istniejącymi drogami i ciągami komunikacyjnymi. Istniejąca infrastruktura techniczna (linie energetyczne, linie telekomunikacyjne, rurociąg kanalizacji ściekowej), również ma zostać zachowana, a w przypadkach kolizji z inwestycją, przewidziano jej przebudowę.

Powyższe ustalenia faktyczne, z których wynika, że nieruchomości skarżących w wyniku przedmiotowej inwestycji, znajdą się na terenie nowo utworzonego polderu przeciwpowodziowego, Sąd przyjął za podstawę merytorycznej oceny decyzji organu odwoławczego.

Przyjmując tak ustalony stan faktyczny i przystępując do weryfikacji stanowiska organu odwoławczego, wskazać na wstępie należy, że specustawa przeciwpowodziowa, jest aktem szczególnym, mającym na celu przyspieszenie i uproszczenie postępowania w sprawach dotyczących realizacji inwestycji przeciwpowodziowych. Mimo jednak tych unormowań szczególnych, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, musi być prowadzone zgodnie z zasadami ustanowionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co wynika z art. 5 ust. 1 specustawy. Organ nie jest zatem zwolniony z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a więc wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasady te mają zastosowanie również do decyzji organu odwoławczego, którego zadaniem było zbadanie dopuszczalności wnioskowanej inwestycji przez pryzmat wszystkich regulacji prawnych determinujących elementy przedsięwzięcia przewidziane w art. 9 specustawy. Podkreślić więc należy, że organy, nie mają pełnej swobody, także w zakresie wyznaczenia nieruchomości, niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. Istotne jest także, że zgodnie z art. 9 pkt 3 specustawy, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Aby organ mógł uczynić to w sposób właściwy, musi uwzględniać wszystkie informacje pozwalające zidentyfikować interesy osób, których dotyczy inwestycja, podlegające ochronie w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W ocenie Sądu, organ takimi informacjami dysponował, ponieważ skarżący w odwołaniu oraz pismach stanowiących uzupełnienie odwołań, kwestionowali pominięcie ich działek w decyzji organu I instancji, przedstawiając argumenty na poparcie swoich żądań Organ odwoławczy argumentację tę pominął lub wadliwie ocenił, co prowadzi do stwierdzenia o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ nie tylko dysponował instrumentami pozwalającymi na dokładne wyjaśnienie stanowiska skarżących, lecz był zobowiązany z nich skorzystać.

Przypomnieć także należy, że skarżący ad 1 podkreślił, że chociaż działka o nr ewid. [...]znajduje się w strefie zagrożenia wodami powodziowymi, to posiada wydzieloną część budowlaną, będącą poza zasięgiem tych wód (podwyższenie terenu), na której trwa budowa domu jednorodzinnego, zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy [...]decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją Starosty [...]zatwierdzającą projekt budowlany. Podniósł, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych w planowany sposób ingeruje i trwale zmienia charakter jego nieruchomości, tworzy realne zagrożenie zalania wodami powodziowymi budowanego domu, który znajdzie się około 1,5 m poniżej korony wału, co znacznie zwiększy zagrożenie życia i zdrowia jego rodziny, utrudni, a momentami wręcz uniemożliwi dojazd wszelkich służb ratunkowych, sanitarnych itp., jak również obniży wartość nieruchomości.

Z kolei skarżący ad 2, podnieśli, że ich nieruchomość znajduje się na terenie polderu, co stwarza niebezpieczeństwo dla skarżących i uniemożliwia im podejmowanie działalności gospodarczej. Faktycznym skutkiem wybudowania nowego odcinka wału będzie to, że skarżący zostaną "zamknięci" wewnątrz polderu, który wcześniej nie miał granic. Inwestycja sprawi, że w przypadku powodzi, budynek mieszkalny skarżących zostanie zalany spiętrzoną wodą.

Argumentacja i zasadniczy zarzut skarżących, wymaga zdaniem Sądu oceny ich nieruchomości pod kątem art. 9 pkt 5 specustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 i 11 specustawy przeciwpowodziowej, wniosek składany przez inwestora powinien zawierać m.in. wskazane nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) oraz nieruchomości o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b).

Zgodnie z treścią art. 9 pkt 5 specustawy, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości:

a) nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego;

b) nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania.

Nieruchomości skarżących, jak już ustalono, znajdują się na obszarze budowanego polderu przeciwpowodziowego.

Z uwagi na zapis art. 9 pkt 5 lit. a i b specustawy, istotne znaczenie dla oceny zastosowania w sprawie tego przepisu, będzie miało określenie funkcjonowania polderu. Specustawa nie zawiera definicji polderu przeciwpowodziowego, dlatego w tym kontekście, przydatne będzie posłużenie się definicją zawartą w art. 16 pkt 41 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym odgrodzonym od koryta rzeki, mogącym okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Ponadto, zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, polder należy zaliczyć do urządzeń wodnych. Wlewanie się wody na jego teren, jest zatem wynikiem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust 1 pkt 19 Prawa wodnego, jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji.

W kontekście wyżej przytoczonych przepisów, nie można pominąć argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzedni wyrok tut. Sądu wydany w rozpoznawanej sprawie, odwołał się do regulacji art. 2 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. NSA wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowlach przeciwpowodziowych - rozumie się przez to kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. A zatem, w świetle przepisów specustawy przeciwpowodziowej poldery przeciwpowodziowe stanowią budowle przeciwpowodziowe. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro poldery przeciwpowodziowe, zgodnie z art. 2 pkt 1 specustawy, stanowią budowle przeciwpowodziowe, to nieruchomości lub ich części, na których znajdują się poldery przeciwpowodziowe lub na których planowana jest realizacja takich polderów, stanowią nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, przesądził zatem w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, że nieruchomości skarżących, znajdujące się na terenie polderu stanowią nieruchomości będącą częścią inwestycji, niezbędną do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy. Jak wskazał NSA, kluczowe bowiem znaczenie należy przypisać nie temu, czy nieruchomości leżą na terenie zalewowym, lecz to, czy na określonych nieruchomościach (lub ich częściach) znajdują się lub mają być realizowane budowle przeciwpowodziowe w rozumieniu art. 2 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i dotyczy nieruchomości obu skarżących. Ich nieruchomości, znajdują się bowiem na terenie polderu, będącego jak wyżej wskazano budowlą przeciwpowodziową.

Pamiętając zatem o położeniu nieruchomości skarżących na terenie budowanego polderu, należało także ocenić, czy takie ich położenie, trwale ogranicza sposób korzystania z tych nieruchomości. Na tak postawione pytanie, należy odpowiedzieć twierdząco.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 9 pkt 3 specustawy, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji, powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dysponując wiedzą na temat położenia nieruchomości skarżących oraz znając ich argumenty podniesione w odwołaniach, niezasadnie nie uwzględnił ich interesów podlegających ochronie.

Funkcjonowanie polderu polega na wlewaniu się wody na jego teren, a następnie okresowym jej przetrzymywaniu i odwadnianiu przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Inaczej mówiąc, efektem funkcji, jaką spełnia polder, wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, jest wlewanie się wody na jego teren, a następnie w zależności od stanu zagrożenia powodziowego, okresowe jej przetrzymywanie i odwadnianie przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany.

Sama więc funkcja polderu, której efektem mówiąc potocznie, jest jego zatopienie, stoi w kolizji z możliwością użytkowania położonych na jego terenie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie są to ograniczenia wyłącznie o charakterze faktycznym. Oboje skarżący, są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie budowanego polderu. Na nieruchomościach tych, znajdują się budynki mieszkalne.

Skarżący ad 1, uzyskał pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego, co o wiąże się z ochroną jego prawa do legalnej możliwości jego użytkowania. Budowa domu jednorodzinnego na działce skarżącego oraz jego późniejsze użytkowanie, jak już wspomniano, pozostaje w kolizji z funkcjonowaniem polderu. Ograniczenia te prowadzą do nierespektowania przez organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w istocie wprowadzają w odniesieniu do nieruchomości obydwu skarżących zakaz zabudowy bez podstawy prawnej. Ograniczenia te dotyczą także działki skarżącego ad 2, który również wskazał, że przedmiotowa inwestycja, uniemożliwi prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej oraz uniemożliwi rozbudowę istniejących zabudowań.

W ocenie Sądu, zarówno w przeprowadzonym postępowaniu, a następnie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, nie zagwarantowano w sposób należyty ochrony interesu skarżących, zwłaszcza przysługującego im prawa do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Decyzja ta, stanowi bowiem ingerencję w prawa majątkowe stron postępowania i należy ją oceniać również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości, podyktowane są w rozpoznawanej sprawie zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Skutkować to jednak powinno, zgodnie z intencją skarżących, możliwością wykupu ich nieruchomości ( art. 21 ust. 2 Konstytucji). Uprawnienie to, wynika wprost z zapisów specustawy (art. 20 i 22) i niczym nieuzasadnione, jest odsyłanie skarżących w tym zakresie na drogę postępowania cywilnego. Spełnione zatem zostały przesłanki do objęcia nieruchomości skarżących decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej również na podstawie art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy.

Błędne jest także stanowisko organu, zgodnie z którym to do kompetencji organów ochrony środowiska, należy rozstrzyganie o zaliczeniu konkretnych nieruchomości jako niezbędnych do realizacji i funkcjonowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowym, gdyż kwestia ta z mocy art. 9 pkt 5 specustawy regulowana jest w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Ponadto, ustalenia i ocena RDOŚ zawarte w decyzji środowiskowej, które dotyczą wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, a konkretnie wody powierzchniowe, wody podziemnie, obszar Natura 2000 oraz poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego, nie są przydatne do rozstrzygnięcia okoliczności spornych występujących w sprawie. Wskazanych w decyzji środowiskowej ustaleń, dotyczących wpływu przebudowy polderu na krajobraz oraz ciągi widokowe, jak również wniosków co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na stan środowiska, w tym zdrowie i życie ludzi, nie można odnosić do problemu ewentualnych zagrożeń wskazywanych przez skarżących w związku z usytuowaniem ich domów na terenie spornej inwestycji.

Niezasadne jest stanowisko organu, zgodnie z którym realizacja przedmiotowej inwestycji, nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania z tych nieruchomości, ponieważ nieruchomości, mimo będącej przedmiotem sprawy inwestycji, nadal pozostają na terenie zalewowym. Należy bowiem odróżnić okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Istnienie terenu zalewowego powoduje zagrożenie dla nieruchomości, nie wiąże się jednak z sytuacją, kiedy to z uwagi na funkcję jaką spełnia polder przeciwpowodziowy, nieruchomość znajdzie się w przypadku zagrożenia powodziowego, na terenie przewidzianym do zalania, a następnie odwadniania w sposób kontrolowany przy użyciu określonych urządzeń. Należy podkreślić, że nieruchomości skarżących w wyniku realizacji inwestycji, znajdą się w zamkniętym obszarze przeznaczonym do wypełniania wodami powodziowymi. Jest to sytuacja diametralnie różna od położenia nieruchomości na terenie zalewowym co przy powodzi może skutkować zalewaniem nieruchomości, jednak z możliwością swobodnego rozprzestrzeniania się wody, która na danym terenie, występować będzie krócej i w mniejszym natężeniu, niż pełniąc w istocie jako polder, funkcję zbiornika przeznaczonego do najpierw do zalania, a następnie w czasie zależnym od stopnia zagrożenia powodziowego do opróżniania ( odwadniania). Skoro przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie, nie może to pozostawać bez wpływu na nieruchomości skarżących, wcześniej znajdujące się jedynie na terenie zalewowym. Należy zgodzić się ze skarżącym, że woda, która znajdzie się w miedzywale zachowa się inaczej, niż woda na zwykłym terenie zalewowym, bowiem w pierwszej sytuacji nie będzie ingerencji człowieka, natomiast w drugim przypadku to człowiek będzie decydował, jak długo np. mimo ustąpienia fali powodziowej utrzymać wodę w polderze. Także w tym aspekcie wystąpi zmiana warunków korzystania przez skarżącego z nieruchomości.

Wpływ inwestycji na nieruchomości skarżących ograniczy zdaniem Sądu ich prawa właścicielskie w sposób określony w art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej. Oczywistym jest bowiem, że znajdowanie się nieruchomości, w istocie na terenie urządzenia wodnego, mającego za zadanie okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej realizacji zamierzeń budowlanych upraw oraz w przypadku jednego ze skarżących użytkowanie stawów hodowlanych.

Niezasadne zatem było pominięcie skarżących w decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Zasadny jest podniesiony w obu skargach zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej. Jest on ściśle powiązany z zarzutami skargi i odwołania oraz jest konsekwencją błędnego pominięcia już przez Marszałka Województwa [...]we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nieruchomości należących do skarżących, jako konsekwencji faktu, że nie zostały one uznane za objęte dyspozycją normy prawnej wyrażonej w art. 9 pkt 5 lit. b w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej.

Skarżący twierdzą, że naruszenie wymienionych przepisów polegało na niedoręczeniu im zawiadomień na adres pocztowy wskazany w katastrze nieruchomości, a następnie konsekwentnie nieudzielanie odpowiedzi na pisma kierowane przez skarżących do organu pierwszej instancji. Skarżący przy tym podkreślają, że brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na realizacje inwestycji przeciwpowodziowej, nie był wynikiem zaniedbania polegającego na niewysłaniu zawiadomienia, bądź błędu sprowadzającego się do wysłania na nieprawidłowy adres.

Zatem naruszenie przez Wojewodę [...]przepisów postępowania w zakresie zawiadomień jest konsekwencją niezgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji co do wyboru działek uznawanych za niezbędne dla zaplanowanej inwestycji przeciwpowodziowej. Decyzja ta wynikała z pominięcia działek skarżących w tabelach określonych w treści decyzji organu pierwszej instancji.

Podsumowując, wskazać należy, że organy naruszyły art. 7 kpa i art. 77 kpa polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wzięły bowiem pod uwagę argumentacji przedstawionej przez skarżących. Naruszenia przepisów postępowania, skutkowały jednocześnie błędną oceną nieruchomości skarżących.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższą wykładnię, w tym także wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz rozważy w rozstrzygnięcie polegające na dokonaniu korekty merytoryczno – reformatoryjnej decyzji organu I instancji w odniesieniu do działek skarżących, tak jak to uczynił organ w odniesieniu do kilku działek w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na możliwość takiej korekty a jednocześnie związanie wyrokiem, organ nie musi korzystać z regulacji przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 1 specustawy, zobowiązując inwestora do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do wniosku.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.