Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 894/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Mc., E.D-G. i J.K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2016 r. Rada Miasta W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 5d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania ([...]), zwaną dalej Uchwałą.

W powyższej Uchwale zawarto m.in. następujące postanowienia:

§ 6. 1. Organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania dotacji, w tym faktycznej liczby uczniów lub wychowanków dotowanej jednostki oświatowej i rzetelnego podawania rodzajów niepełnosprawności uczniów lub wychowanków oraz prawidłowości wykorzystania dotacji w zakresie pokrywania wydatków na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym kształcenie specjalne i profilaktykę społeczną przez jednostki, o których mowa w § 2 ust. 1-9 i ust. 11-18.

2. Kontrola obejmuje:

1) prawidłowość danych wykazywanych we wniosku o udzielenie dotacji, miesięcznej informacji o liczbie uczniów i w rozliczeniach dotacji - na podstawie:

a) dokumentacji przebiegu nauczania,

b) ilości dowodów wpłat czesnego,

c) dokumentów zwalniających z opłaty czesnego,

d) umów o nauczanie i wychowanie uczniów oraz wychowanków,

e) opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka,

f) orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania,

g) innych dokumentów dotyczących prawidłowości pobrania dotacji, w tym zawierających dane osobowe uczniów i wychowanków;

2) prawidłowość wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 80 ust. 3d i 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty - na podstawie dokumentacji finansowo-księgowej i organizacyjnej, obejmującej:

a) odrębną ewidencję księgową,

b) wyciągi z dotacyjnego rachunku bankowego,

c) regulaminy dotyczące wynagrodzeń osób zatrudnionych w dotowanej jednostce,

d) dowody źródłowe (faktury, rachunki, listy wypłat wynagrodzeń) - świadczących o rodzajach dokonanych wydatków, z adnotacją "pokryte z dotacji Gminy Miasta W.",

e) inne dokumenty świadczące o rodzajach i zakresie wykonanych zadań dotowanej jednostki oświatowej, realizację których sfinansowano z dotacji Gminy Miasta W., w szczególności dokumenty potwierdzające wykonywanie zadań wynikających z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

§ 7. 1. Kontrolę przeprowadza Prezydent Miasta W. za pomocą imiennie upoważnionych pracowników Urzędu Miasta W. lub [...] Centrum Usług Wspólnych.

(...)

4. Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie jednostki kontrolowanej w dniach i godzinach pracy obowiązujących w jednostce kontrolowanej oraz w obecności jego pracowników, a w uzasadnionych przypadkach - w dniach i godzinach ustalonych pomiędzy kontrolującymi a osobami reprezentującymi jednostki kontrolowane. Czynności kontrolne na podstawie dostarczonych dokumentów mogą być przeprowadzane w siedzibie Urzędu Miasta W. i [...] Centrum Usług Wspólnych.

(...)

6. Kontrolujący mają prawo wglądu do dokumentacji, o której mowa w § 6 ust. 2 niniejszej uchwały oraz do żądania lub dokonywania z niej odpisów i kserokopii. Kserokopie służące jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane jednostki oświatowe.

7. W razie potrzeby kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowaną jednostkę lub do jej dyrektora o udzielanie wyjaśnień, sporządzanie obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji.

§ 8. 1. (...)

2. Protokół kontroli powinien zawierać:

(...)

6) imię i nazwisko osoby reprezentującej kontrolowaną jednostkę (dyrektora) i osoby pełniącej funkcję głównego księgowego,

(...)

§ 9. 1. (...)

2. Odmowa podpisania protokołu nie wstrzymuje wydania wniosków pokontrolnych oraz dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach.

(...)

§ 10. 1. W przypadku stwierdzenia, w trakcie kontroli, nieprawidłowości mających wpływ na prawo do dotacji lub na wysokość dotacji, przysługującej kontrolowanej jednostce, Prezydent Miasta W. w terminie 21 dni od dnia podpisania protokołu albo od dnia wpływu wyjaśnień lub zastrzeżeń, o których mowa w § 9 ust. 3, kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji.

2. Wystąpienia pokontrolnego nie kieruje się, jeżeli zostaną uwzględnione wyjaśnienia lub zastrzeżenia, o których mowa w § 9 ust. 3.

3. Podmioty kontrolowane w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego zawiadamiają o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

Pismem z dnia 21 lutego 2017 r., E.D.-G. i M.C. prowadzące Niepubliczne Przedszkole [...] w W. oraz J.K. reprezentująca A Sp. z o.o. spółkę komandytową prowadzącą Przedszkole Niepubliczne [...] (dalej jako strona, skarżące) wezwały Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa popełnionego w zapisach § 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 1 lit. b, c, d , g, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. b, c, d, e, § 7 ust. 4, ust. 6 i ust. 7, § 8 ust. 2 pkt 6, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz Załączniku nr 1 Uchwały.

W dniu 14 marca 2017 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę o negatywnym rozpatrzeniu wniesionego przez skarżące wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W ustawowym terminie skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Uchwałę Rady Miasta W., domagając się stwierdzenia nieważności:

1. § 6 ust. 1 - w zakresie sformułowania "kształcenie specjalne i". Akt prawa miejscowego nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania, przeznaczenia i kontroli dotacji udzielanych na podstawie ustawy o systemie oświaty. Delegacja zawarta w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów, zmiany zasad obliczania wysokości dotacji, czy też zmiany zasad wykorzystywania dotacji. Art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przewiduje, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Wkomponowanie w normę ustawową sformułowania "w tym kształcenie specjalne i profilaktykę społeczną" jest istotną modyfikacją zapisu ustawowego.

2. § 6 ust. 2 pkt 1 - w zakresie sformułowania danych wykazywanych we wniosku o udzielenie dotacji. Należy zastanowić się, jaki sens ma kontrolowanie zgodności danych we wniosku o udzielenie dotacji? Złożenie wniosku o udzielenie dotacji jest czynnością czysto techniczną. Podaje się w nim planowaną ilość uczniów. Nie ma więc to żadnego wpływu na późniejsze pobieranie dotacji, które odbywa się w oparciu o faktyczną ilość uczniów przedszkola w danym miesiącu. Jeśli wniosek o udzielenie dotacji zawiera jakieś braki lub błędy, to organ zobowiązany jest wezwać składającego, do ich usunięcia, wyznaczając stosowny termin zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego.

3. § 6 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d i g (skarżące błędnie wskazały pkt 1b, 1c, 1d i 1g – takich jednostek redakcyjnych w § 6 ust. 2 Uchwały brak) - w całości. Umowy o nauczanie i wychowanie uczniów i wychowanków zawierane z rodzicami, ilości dowodów wpłat czesnego, dokumenty zwalniające z opłat czesnego nie mieszczą się w żadnej z kategorii dokumentacji wymienionej w przepisie art. 80 ust. 3f i art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że ustawodawca jako odrębny rodzaj dokumentacji (niż organizacyjna, finansowa, czy przebiegu nauczania) potraktował nawet listy obecności. Tym bardziej więc umowy z rodzicami nie są dokumentami, o których mowa w powyższych artykułach ustawy o systemie oświaty. Rzeczywistą liczbę uczniów można ustalić w oparciu o inne źródła. Niniejsze potwierdza Uchwała Nr 0102-602/16 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 22.12.2016 r. Dowody wpłat czesnego nie mogą stanowić podstawy ustalania liczby uczniów w przedszkolu. Dotacje udzielane na podstawie przepisów art. 80 i art. 90 tej ustawy mają charakter dotacji podmiotowej (służą dofinansowaniu bieżącej działalności ustawowo wskazanych podmiotów). W zakresie zasad ich udzielania należy stosować przepisy ustawy o systemie oświaty stanowiące, że dotacje przysługują na każdego ucznia. Dlatego też, nawet gdy uczeń faktycznie w danym miesiącu nie uczęszcza do przedszkola, np. z powodu trwającej przerwy wakacyjnej czy długotrwałej choroby (i w związku z tym czesne nie zostało opłacone), to przedszkole powinno otrzymać na tego ucznia dotację; przedszkola ponoszą wydatki związane z ich funkcjonowaniem przez cały rok, a zatem nie ma podstaw by ograniczać im dotacje wyłącznie do miesięcy, w których faktycznie przebywają w nich dzieci. Pogląd ten podzieliło również Ministerstwo Edukacji Narodowej (pkt 7 i 8 DH-3-AR/DJ-339-10/2006 z 5.09.2006 r.). Użycie niedookreślonego zwrotu "innych dokumentów", które mają służyć do stwierdzenia prawidłowości pobrania i wykorzystania przez jednostkę oświatową dotacji powoduje, iż w rzeczywistości nie wiadomo jakich dokumentów ma dotyczyć kontrola prawidłowości danych wykazywanych we wniosku o dotację oraz kontrola prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Tym samym Rada Miasta W. nie dookreślając zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, nie wypełniła dyspozycji art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Powyższe potwierdza Uchwała Nr 0102-602/16 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 22.12.2016 roku.

4. § 6 ust. 2 pkt 2 lit. b - w całości. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje do prowadzenia wyodrębnionego, dotacyjnego rachunku bankowego przez dotowaną jednostkę oświatową, natomiast przepis art. 90 ust. 4e ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie o tym, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub zespołu szkół. Niniejsze potwierdza Uchwała Nr 0102-602/16 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 22.12.2016 r. Ten zapis w uchwale istotnie narusza obowiązujące prawo. Do wydatkowania dotacji otrzymywanej z budżetu JST odnosi się art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w którym zapisano, że wydatkowanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę. Użyty zwrot "w szczególności przez zapłatę" oznacza, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. Określenie "w szczególności" powoduje, że katalog objętych tym przepisem sposobów realizacji dotacji nie jest zupełny. Składają się na niego następujące formy wykorzystania środków pochodzących z dotacji: zapłata gotówką, przelewem (z dowolnego rachunku bankowego), kartą płatniczą, kompensata, potrącenie, zaliczka, przedpłata. Tak więc nałożenie obowiązku przedkładania wyciągu z rachunku bankowego jest nieuprawnione. Wystarczającym jest przedstawienie potwierdzeń dokonania przelewu do poszczególnych faktur czy też rachunków i innych zdarzeń. Cały wyciąg bankowy zawiera szereg informacji, jak chociażby wysokość regulowanych obciążeń podatkowych, które nie są niezbędne kontrolerowi do poczynienia ustaleń prawidłowości wydatkowania dotacji. Powyższe potwierdza Uchwała nr 6/5252012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 21.03.2012 r.

5. § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c - w całości. Organ stanowiący JST posiada kompetencje jedynie do kontroli wykorzystania dotacji na wydatki określone w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Organ dotujący nie posiada kompetencji do dokonywania kontroli zgodności ponoszonych wydatków na wynagrodzenia z regulaminem wynagradzania osób zatrudnionych w dotowanej jednostce. Na marginesie należy dodać, że dotowana jednostka, w przypadku zatrudniania mniej niż 20 pracowników nie ma obowiązku tworzenia takiego regulaminu.

6. § 6 ust. 2 pkt 2 lit. d - w zakresie sformułowania "z adnotacją "pokryte z dotacji Gminy Miasta W."". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.11.2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1759/11, stwierdził, iż w upoważnieniu zawartym w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie mieści się określenie przez organ stanowiący JST obowiązków podmiotów otrzymujących dotacje dotyczących opisywania faktur i rachunków.

7. § 6 ust. 2 pkt 2 lit. e - w zakresie sformułowania "w szczególności dokumenty potwierdzające wykonywanie zadań wynikających z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego". Kontrolowanie wykonywania zadań wynikających z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju lub orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i w żadnym przepisie prawa nie znajduje umocowania.

8. § 7 ust. 4 - w zakresie sformułowania "oraz w obecności jego pracowników". Osoba prowadząca przedszkole nie może być jego pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy. Jako kontrolowany sama więc decyduje o tym, kto uczestniczy w kontroli z jego strony. Wprowadzenie takiego zapisu jest więc rażącym naruszeniem prawa wynikającym z kompetencji zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

9. § 7 ust. 6 - w zakresie sfomułowania "i kserokopii". W związku z art. 80 ust. 3f i art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoba upoważniona do przeprowadzenia kontroli nie jest uprawniona do żądania od dotowanego podmiotu ustnych i pisemnych wyjaśnień oraz sporządzania kserokopii dokumentów lub wyciągów. Wykroczono więc zatem poza delegację art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Powyższe potwierdza Uchwała Nr 10.144.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 1.04.2014 r. Upoważnienie kontrolujących do żądania wykonania odpisów, kserokopii, wyciągów lub wydruków jest przekroczeniem delegacji z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4. W ten sposób nałożono na kontrolowany podmiot dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki. W przepisie tym nie ma mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego odpisów, kserokopii, wyciągów czy też wydruków lub zestawień. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.06.2015 r. (sygnatura akt: II GSK 953/14) oraz Uchwała Nr 0102-136/16 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 24.02.2016 r.

10. § 7 ust. 7 - w zakresie sformułowania "sporządzanie obliczeń i zestawień". Zobowiązanie osoby prowadzącej kontrolowane przedszkole lub szkołę do: przedstawiania dokumentów, udzielania wyjaśnień, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, poświadczania kserokopii dokumentów wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która daje prawo organowi stanowiącemu do ustalenia wyłącznie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Rozszerza również uprawnienia ustawowe organu stanowiącego przewidziane w art. 80 ust. 3f i art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, dające kontrolującym jedynie uprawnienie wglądu do prowadzonej przez szkołę czy placówkę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Uprawnienie to nie obejmuje natomiast możliwości żądania wykonania przez kontrolowanego dodatkowych czynności o których mowa jest w kwestionowanych zapisach. Niniejsze potwierdza Uchwała Nr 114/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 2.09.2014 r. oraz Uchwała Nr 117/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 16.09.2014 r.

11. § 8 ust. 2 pkt 6 - w zakresie sformułowania "i osoby pełniącej funkcję głównego księgowego". To przekroczenie normy delegacyjnej wynikającej z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przedszkole prowadzone przez osobę inną niż JST nie musi mieć głównego księgowego. Zawarcie takiego zapisu jest próbą traktowania przedszkoli i szkół prowadzonych przez osoby inne niż JST na zasadach jak dla jednostki samorządu terytorialnego.

12. § 9 ust. 2 - w zakresie sformułowania "wydania wniosków pokontrolnych oraz". Postanowienia Rady o możliwości kierowania zaleceń pokontrolnych do jednostki kontrolowanej niebędącą jednostką organizacyjną gminy nie mają oparcia w obowiązującym stanie prawnym i wykraczają poza delegacje art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Delegacja wynikająca z powołanych wyżej przepisów dotyczy wyłącznie ustalenia przez organ stanowiący trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji nie może dotyczyć uchybień, które nie mają wpływu na prawo do dotacji lub jej wysokość. Na podstawie ustaleń kontroli organ dotujący może jedynie wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, w trybie art. 61 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych. Przedmiotem kontroli może być liczba uczniów podana we wniosku o udzielenie dotacji oraz czy przekazane środki zostały przeznaczone na właściwe wydatki szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, zgodnie z art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Niniejsze potwierdzają Uchwała Nr 23.216.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 20.10.2015 r., Uchwała Nr 58/K/10 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 3.02.2010 r.

13. § 10 ust. 1 - w zakresie sformułowania "kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji". Potwierdzenie zasadności znajduje się w uzasadnieniu pkt 12.

14. § 10 ust. 2, ust. 3 - w całości. Potwierdzenie zasadności znajduje się w uzasadnieniu pkt 12.

15. Załącznik nr 1 - w zakresie oświadczenia o treści: zobowiązuję się do comiesięcznego składania informacji o aktualnej liczbie uczniów lub wychowanków. Określenie ww. zobowiązania w formie oświadczenia narusza dyspozycję art. 7 ustawy Konstytucja RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc podejmować mogą jedynie takie działania, do jakich mają wyraźne upoważnienie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nałożenie na podmiot otrzymujący dotację obowiązku oświadczenia do comiesięcznego składania informacji o aktualnej licznie uczniów nie ma umocowania na gruncie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty, który w żadnej normie prawnej takiego obowiązku nie reguluje. Ponadto zgodnie z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 tejże ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe potwierdza wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.02.2010 sygn. akt: I SA/Bk 560/09 oraz Uchwała nr 266/2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 24.07.2013 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skargę wniesiono w terminie 60 dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 ani też przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie zwana p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministarcyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącej bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną Uchwałą Rady Miasta.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem zawartym skardze, iż jako podmioty prowadzące przedszkola niepubliczne, skarżące mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiadają interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną Uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., o sygn. akt K 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w przepisach art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy o systemie oświaty, dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana Uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach ustawy o systemie oświaty.

Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej Uchwały, należy także mieć na uwadze spójność przepisów Uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miasta W., podejmująca sporną Uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej Uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie przepisu art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w którym upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia "trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania", jak i treść przepisu art. 90 ust. 4 powołanej ustawy (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania).

Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu prawidłowości pobrania dotacji i wydatkowania jej zgodnie z jej celami. Natomiast pozostaje do oceny problem, czy obowiązki nałożone sporną Uchwałą na beneficjentów dotacji, a ukierunkowane w szczególności na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi, uznając, że zaskarżone przepisy mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a nadto w niezbędnym tylko zakresie nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie prawidłowości ich pobrania oraz rozliczenia i prawidłowości wykorzystania.

Przede wszystkim nie są uzasadnione zarzuty naruszenia prawa w § 6 ust. 1 Uchwały mającego polegać zdaniem skarżących na modyfikacji normy prawnej wynikającej z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez dodanie sformułowania "kształcenie specjalne". Porównanie treści wskazanego przepisu ustawowego z zakwestionowanym zapisem Uchwały zarzutu tego nie potwierdza. Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Analogiczny zapis w zawarty jest w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Z cytowanego już art. 90 ust. 4 tej ustawy wynika, że organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje prawo ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. § 6 ust. 1 Uchwały jest wyrazem tego prawa, stanowiąc, że "Organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli (...) prawidłowości wykorzystania dotacji w zakresie pokrywania wydatków na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym kształcenie specjalne i profilaktykę społeczną (...)". Zapis ten nie modyfikuje normy prawnej wynikającej z art. 90 ust. 3d (ani art. 80 ust. 3d), przepisy te bowiem obok profilaktyki społecznej wymieniają także kształcenie specjalne.

Należy dodać, że cytowane przez skarżące brzmienie przepisu art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, które w wyliczeniu celów, na które przyznawane są dotacje, nie zawierało sformułowania "kształcenie specjalne", obowiązywało do 31 grudnia 2016 r. Z dniem 1 stycznia 2017 r. w życie weszła ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1010), która dokonała zmiany treści wskazanych przepisów dodając do wyliczenia owo sformułowanie. Zaskarżona Uchwała weszła w życie w dniu 8 lutego 2017 r., kiedy to obowiązywały już przepisy art. 90 ust. 3d i art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zmienionej treści.

Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 Uchwały, kontrola obejmuje prawidłowość danych wykazywanych we wniosku o udzielenie dotacji. Nieuzasadniony jest zarzut strony, że kontrola prawidłowości danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji pozbawiona jest sensu. Nie jest wszak obojętne, co strona napisze we wniosku o udzielenie dotacji. Dane zawarte w tym wniosku powinny być zgodne ze stanem faktycznym i podlegają kontroli przez organ udzielający dotacji. Wskazany przepis nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje upoważnienie do określenia trybu i zakresu kontroli nie tylko prawidłowości wykorzystania dotacji, ale także prawidłowości jej pobrania.

Skarżące zakwestionowały § 6 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, g Uchwały jako sprzeczne z art. 80 ust. 3f i art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Z zakwestionowanych przepisów Uchwały wynika, że kontrola prawidłowości danych wykazanych we wniosku o udzielnie dotacji, miesięcznej informacji o liczbie uczniów i w rozliczeniach dotacji dokonywana jest m.in. na podstawie ilości dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z opłaty czesnego, umów o nauczanie i wychowanie uczniów i wychowanków oraz innych dokumentów dotyczących prawidłowości pobrania dotacji, w tym zawierających dane osobowe uczniów i wychowanków. Przepis ten zatem wymienia dokumenty, na podstawie których prowadzona będzie kontrola w zakresie prawidłowości pobrania dotacji, przy czym wyliczenie to ma charakter otwarty.

Z art. 80 ust. 3f ustawy o systemie oświaty wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Podobnie, z art. 90 ust. 3f ustawy wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3 oraz ich weryfikacji.

W ocenie Sądu dowody wpłat czesnego, dokumenty zwalniające z opłaty czesnego jak również umowy o nauczanie i wychowanie uczniów i wychowanków mieszczą się w zakresie dokumentacji organizacyjnej i finansowej, o której mowa we wskazanych przepisach ustawowych. Są to niewątpliwie dokumenty, które pozwalają na ustalenie liczby uczniów. Wbrew uzasadnieniu podniesionego w tym zakresie zarzutu, z treści zakwestionowanej regulacji Uchwały nie wynika, aby jej celem było ograniczenie dotacji wyłącznie do miesięcy, w których faktycznie w placówce przebywają dzieci. Jest to przepis zawierający jedynie katalog dokumentów, na podstawie których prowadzona będzie kontrola w zakresie prawidłowości pobrania dotacji, na dodatek nie jest to katalog zamknięty, na co wskazuje § 6 ust. 2 pkt 1 lit. g Uchwały, w którym mowa jest o innych dokumentach dotyczących prawidłowości pobrania dotacji.

Nie można też zgodzić się ze stroną, że § 6 ust. 2 pkt 1 lit. g Uchwały, w którym mowa jest o innych dokumentach dotyczących prawidłowości pobrania dotacji, jako zwrot niedookreślony narusza prawo (art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika obowiązek stworzenia zamkniętego katalogu dokumentów, na podstawie których organ prowadził będzie kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W § 6 ust. 2 pkt 1 lit. g Uchwały ograniczono zakres owych "innych dokumentów" do "dotyczących prawidłowości pobrania dotacji", co w sposób wystarczająco czytelny określa przedmiot i zakres kontroli. Nie budzi też zastrzeżeń dalsza treść przepisu Uchwały, w którym mowa jest "w tym zawierających dane osobowe uczniów i wychowanków", bowiem uprawnienie do przetwarzania danych osobowych uczniów i wychowanków wynika z art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty.

Skarżące zakwestionowały też zapisy § 6 ust. 2 pkt 2 lit. b, c, d i e Uchwały. Stanowią one, że kontrola obejmuje prawidłowość wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, na podstawie dokumentacji finansowo-księgowej i organizacyjnej, obejmującej wyciągi z dotacyjnego rachunku bankowego, regulaminy dotyczące wynagrodzeń osób zatrudnionych w dotowanej jednostce, dowody źródłowe (faktury, rachunki, listy wypłat wynagrodzeń) świadczących o rodzajach dokonywanych wydatków z adnotacją "pokryta z dotacji Gminy Miasta W.", inne dokumenty źródłowe.

W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych przeszkód do tego, aby kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji dokonywana była w oparciu m.in. o wyciąg z rachunku bankowego jednostki dotowanej. Jest to niewątpliwie dokument finansowy, a zatem taki, o którym mowa w art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Brak jest zatem podstaw aby ograniczać prawo kontroli dokumentów źródłowych do potwierdzeń dokonania przelewu do poszczególnych faktur czy rachunków z wyłączeniem wyciągu z rachunku bankowego. Wskazany przepis nie wprowadza także, jak twierdzą skarżące, obowiązku prowadzenia odrębnego rachunku bakowego dla celów rozliczeń dotacji. W § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a Uchwały mowa jest o obowiązku przedstawienia do kontroli wyciągu z dotacyjnego rachunku bankowego, czyli rachunku wykorzystywanego do rozliczeń przy wykorzystaniu środków pochodzących z dotacji. Nie oznacza to jednak, że wykorzystanie tego rachunku także do innych celów jest zagrożone jakimikolwiek konsekwencjami. Jakkolwiek prowadzenie osobnego rachunku dla celów dotacyjnych mogłoby nie tylko usprawnić prowadzenie kontroli, ale przede wszystkim zapobiec wyrażanej przez skarżące obawie ujawnienia kontrolującym informacji pozostających poza zakresem kontroli, jak np. wysokość obciążeń podatkowych, to jednak jednostka dotowana nie ma takiego obowiązku.

Regulamin wynagradzania osób zatrudnionych w dotowanej jednostce jest dokumentem organizacyjno-finansowym, o którym mowa w art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty i nie ma przeszkód, aby został przedstawiony organowi dotującemu w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Celem tej kontroli nie jest ocena zgodności ponoszonych wydatków na wynagrodzenia z regulaminem wynagradzania osób zatrudnionych w jednostce, do czego organ rzeczywiście kompetencji nie ma, lecz kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji. Nie budzi też wątpliwości, że obowiązek przedstawienia takiego regulaminu dotyczy tylko tych jednostek, u których taki regulamin obowiązuje. Zaskarżony przepis Uchwały nie stanowi samoistnej podstawy wprowadzającej obowiązek tworzenia takiego regulaminu u jednostki dotowanej.

Podobnie, celem nałożenia na beneficjenta obowiązku przedstawienia m.in. dokumentów potwierdzających wykonywanie zadań wynikających z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym to obowiązku mowa jest w zakwestionowanym przez skarżące przepisie § 6 ust. 2 pkt 2 lit. e Uchwały, nie jest kontrola wykonywania zadań wynikających z tych opinii lub orzeczeń, ale kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Dotacje przyznawane są m.in. na zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym. Zatem wskazane w kwestionowanym przepisie Uchwały dokumenty mają służyć ocenie zasadności wydatkowania dotacji.

Jak wskazał NSA w wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5188/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą nie jest tak ścisłe jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów władzy wykonawczej wydających rozporządzenia. Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, Oficyna 2007). Upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotyczące zakresu danych wymaganych do rozliczenia wykorzystania dotacji zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca nie sprecyzował bowiem zakresu tych danych. Należy więc przyjąć, że organ stanowiący może domagać się przedstawienia każdego rodzaju dokumentów, jeżeli zawierają dane niezbędne dla prawidłowego rozliczenia dotacji.

Zakwestionowane przez skarżące zapisy § 6 ust. 2 pkt 2 lit. d Uchwały obligują podmiot otrzymujący dotację do umieszczania na fakturach adnotacji "pokryte z dotacji Gminy Miasta W.". W ocenie Sądu, ustanowienie obowiązku opisywania faktur w sposób, o jakim mowa, wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek wskazania, czy dany wydatek został sfinansowany ze środków uzyskanych z dotacji daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Daje to możliwość przyporządkowania sumy wydatkowanej ze środków publicznych do oznaczonego wydatku i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy, a więc na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Niewątpliwie zestawienie treści faktury z umieszczoną na niej adnotacją pozwala także zweryfikować, czy przeznaczeniem poniesionego wydatku było zaspokojenie bieżących potrzeb placówki, czy też udzielona dotacja służyła pokryciu zaległych zobowiązań. Jest to o tyle istotne, że ze środków pochodzących z dotacji można pokrywać wyłącznie te wydatki, które związane są z zaspakajaniem aktualnych potrzeb beneficjenta dotacji.

Skarżące zakwestionowały zapis § 7 ust. 4 Uchwały, w myśl którego czynności kontrolne przeprowadza się (...) w obecności jego pracowników oraz § 8 ust. 2 pkt 6 Uchwały, w myśl którego w protokole kontroli należy wskazać imię i nazwisko osoby pełniącej funkcję głównego księgowego. Jakkolwiek słusznie skarżące podnoszą, że to jednostka kontrolowana decyduje o tym, kto uczestniczy w kontroli w jej imieniu oraz że nie ma obowiązku zatrudniania głównego księgowego, niemniej jednak nie świadczy to, że organ wprowadzając wskazane regulacje wykroczył poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zakwestionowane zapisy Uchwały nie nakazują bowiem zatrudniania głównego księgowego, a jedynie podania jego imienia i nazwiska, jeżeli jest zatrudniony. Przepis § 7 ust. 4 Uchwały ma natomiast na celu zagwarantowanie normalnej pracy jednostki dotowanej, stanowiąc, że czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie jednostki kontrolowanej w dniach i godzinach pracy w tej jednostce obowiązujących i w obecności jej pracowników. Nie wynika z niego, aby organ kontrolujący miał narzucać jednostce kontrolowanej, kto z jej strony ma w kontroli uczestniczyć.

W § 7 ust. 6 i 7 Uchwały przyznano kontrolującym prawo żądania kserokopii dokumentacji, o której mowa w § 6 ust. 2 jak również prawo domagania się wyjaśnień, sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji. Z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. Z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach oraz kserokopii dokumentów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

W ocenie Sądu także ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wprowadzenie obowiązku złożenia stosownego oświadczenia o treści określonej w Załączniku nr 1 jest konsekwencją regulacji przepisu art. 90 ust. 3c wspomnianej ustawy, w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem.

Dla oceny legalności zapisów zaskarżonej Uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Takie zapisy zawarte w zaskarżonej Uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem skarżących, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, 2 i 3 Uchwały wykraczają poza delegację ustawową, w zakresie dotyczącym wydawania wniosków pokontrolnych oraz zaleceń pokontrolnych, bowiem kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji nie może dotyczyć uchybień, które nie mają wpływu na prawo do dotacji lub jej wysokość. Na podstawie ustaleń kontroli organ dotujący może jedynie wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu dotacji.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że z zakwestionowanych przepisów nie wynika, aby wnioski pokontrolne czy zalecenia pokontrolne miały dotyczyć jakichkolwiek innych kwestii, aniżeli objęte kontrolą. Przedmiotem kontroli natomiast, jak już wskazano, jest prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji. Tylko zatem w tym zakresie do jednostki dotowanej mogą być kierowane wnioski i zalecenia pokontrolne.

Również sama procedura kontroli, uregulowana w przepisach § 9 i § 10 Uchwały, nie budzi zastrzeżeń. Przewiduje ona m.in., że odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje wydania wniosków pokontrolnych oraz dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisanych; że jednostka kontrolowana ma prawo zgłosić w terminie 14 dni od podpisania protokołu pisemne wyjaśnienia lub zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole; że w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli nieprawidłowości organ kontrolujący kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji; oraz że podmioty kontrolowane w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego zawiadamiają o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1860/11) w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tytułem przykładu w orzecznictwie przywołuje się m.in. treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W myśl art. 286 § 1 Ordynacji podatkowej kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Z kolei z art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) wynika, że wynik kontroli powinien zawierać termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Ustęp 6 tego artykułu stanowi zaś, że kontrolowany jest obowiązany, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 4, w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Natomiast ust. 7 przewiduje, że organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wyjaśnienia w związku z informacją, o której mowa w ust. 6. Wskazane regulacje odnoszą się wprost do zaleceń pokontrolnych, obowiązku usunięcia nieprawidłowości, żądania dodatkowych wyjaśnień. Podkreślić należy, że rozwiązania te funkcjonują w ramach procedury kontrolnej.

W ocenie Sądu regulacje zawarte w § 9 i § 10 Uchwały stanowią uszczegółowienie trybu dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieszczą się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Opisana procedura nie zastępuje w żadnym razie postępowania administracyjnego, ma ona na celu jedynie umożliwić dokonanie ewentualnego zwrotu dotacji bez wszczynania tego postępowania, co niewątpliwie służy przyspieszeniu i usprawnieniu rozliczenia dotacji. Nie uchybia to jednak ustawowym uprawnieniom beneficjenta dotacji, który nadal ma prawo do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu co do zasadności pobrania i prawidłowości wykorzystania dotacji w postepowaniu administracyjnym i ewentualnie w dalszej kolejności sądowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) skargę oddalił.