Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 95/04 w sprawie ze skargi Rady Miasta Bartoszyce na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 grudnia 2003 r. Nr PN.0911/366/03 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Bartoszyce oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 4 grudnia 2003 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski na mocy art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 2 pkt 6 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stwierdził wygaśnięcie mandatu K. N. – Burmistrza Miasta Bartoszyce.

W uzasadnieniu swego zarządzenia Wojewoda wskazał, że Burmistrz Miasta Bartoszyce K. N. pełniąc funkcję członka Zarządu i Prezesa Stowarzyszenia "B." Telewizja Kablowa zarządzał Stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą, czym naruszył ustawowy zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wojewoda stwierdził, iż w dniu 30.12.2002 r. wpłynęło wprawdzie do Telewizji Kablowej pismo K. N. adresowane do Zarządu, w którym złożył on oświadczenie o rezygnacji z funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia "B." oraz wniósł o zawieszenie go w obowiązkach członka Zarządu Stowarzyszenia, jednak niemożliwe było ustalenie daty kiedy powyższe pismo dotarło do wiadomości Zarządu, który uchwałę o przyjęciu rezygnacji K. N. podjął dopiero w dniu 31.07.2003 r., zaś Sąd Rejonowy postanowienie o skreśleniu K. N. z funkcji Prezesa wydał w dniu 20.08.2003 r. Zdaniem Wojewody K. N. nie złożył skutecznie rezygnacji z członka Zarządu i nadal pozostaje członkiem tego organu.

Wskazane wyżej okoliczności spowodowały, iż Rada Miasta Bartoszyce została w dniu 13. 10.2003 r. wezwana do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza, a skoro Rada nie podjęła stosownej uchwały, konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.

Powyższe zarządzenie zastępcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Miasta Bartoszyce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, a w piśmie procesowym z dnia 25.10.2004 r. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający zdolności sądowej, czyli Radę Miasta, bowiem skarga winna być wniesiona przez Gminę, a podpisana przez Burmistrza jako organ wykonawczy.

Rada Miasta Bartoszyc uchwałą z dnia 27.10.2004 r. nr 145/XXVI/2004 w sprawie zmiany uchwały nr 79/XV/2003 z dnia 15.12.2003 r. upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta do wniesienia skargi, a Burmistrza Miasta do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w sprawie, przy czym wykonanie uchwały z dnia 15.12.2003 r. powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta i Burmistrzowi.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarządzeniem zastępczym z dnia 3 listopada 2004 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Bartoszyc z dnia 27.10.2004 r., a z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Bartoszyc wyrokiem z dnia 17.02.2005 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 3 listopada 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2004 r. odrzucił skargę wniesioną przez Burmistrza Miasta Bartoszyc na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 4 grudnia 2003 r.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Rady Miasta Bartoszyc na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 4 grudnia 2003 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie zastępcze.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, bowiem Rada Miasta Bartoszyc jest organem stanowiącym Gminy i aby można było wnieść skargę niezbędnym było podjęcie uchwały przez Radę Miasta o zaskarżeniu do Sądu zarządzenia zastępczego Wojewody. W sytuacji, gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego jakim jest Burmistrz nie do zaakceptowania byłby pogląd, aby Burmistrz jako organ Gminy mógł skutecznie wnieść do Sądu skargę dotyczącą jego osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pełniąc funkcję Burmistrza, K. N. nie mógł jednocześnie być ani Prezesem, ani członkiem Zarządu Stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą. Istotnym jest jednakże to, że w dniu 30.12.2002 r. Burmistrz złożył rezygnację z zajmowanego w Stowarzyszeniu stanowiska. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Wojewody co do tego, że rezygnacja (wniosek o zawieszenie) z członkostwa w zarządzie Stowarzyszenia nie została złożona w sposób skuteczny. Sąd wskazał też, iż K. N. nie miał wpływu na to, kiedy Zarząd podejmie uchwałę o przyjęciu złożonej przez niego w dniu 30.12.2002 r. rezygnacji z funkcji Prezesa. W ocenie Sądu organ administracji nie podjął wystarczających działań, aby ustalić kiedy K. N. faktycznie zaprzestał pełnienia zarówno funkcji Prezesa, jak i członka Zarządu. Z dołączonego do skargi odpisu rejestru stowarzyszeń wynika, że zgodnie ze stanem na dzień 16.10.2003 r. K. N. nie był nie tylko Prezesem, ale i członkiem Zarządu, a brak stosownego wpisu w rejestrze nie musi oznaczać, że osoba taka pełni funkcje, aż do czasu jej wykreślenia z rejestru. Dlatego też w ocenie Sądu należałoby ustalić co było podstawą dokonania wpisu o wykreśleniu z rejestru sądowego K. N. nie tylko z funkcji Prezesa, ale i członka Zarządu.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do odrzucenia skargi w sytuacji, gdy skargę wniosła Rada Miasta Bartoszyce, mimo że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uprawnionym do złożenia skargi jest gmina,

b/ naruszenie art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dopuszczenie do sprawy w charakterze pełnomocnika E. S., mimo braku właściwego umocowania, bowiem pełnomocnictwo udzielone zostało przez Burmistrza nie będącego stroną w sprawie,

c/ naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Bartoszyce jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, mimo tego że zdolność sądową ma gmina,

d/ naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Przewodniczący Rady miał prawo wnieść skargę w jej imieniu,

e/ naruszenie art. 26 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Bartoszyce miała prawo upoważnić Przewodniczącego Rady Miasta do wniesienia skargi, mimo że uchwały Rady wykonuje Burmistrz i to on jest organem wykonawczym gminy,

f/ naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

a/ naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Bartoszyce jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, mimo tego że zdolność sądową ma gmina,

b/ naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Przewodniczący Rady miał prawo wnieść skargę w jej imieniu,

c/ naruszenie art. 26 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Bartoszyce miała prawo upoważnić Przewodniczącego Rady Miasta do wniesienia skargi, mimo że uchwały Rady wykonuje Burmistrz i to on jest organem wykonawczym gminy,

d/ naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi,

e/ art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne i art. 26 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 61 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że K. N. skutecznie złożył rezygnację z funkcji Prezesa Stowarzyszenia z dniem 30.12.2002 r., mimo, że rezygnacja ta nie została złożona na Walnym Zebraniu Stowarzyszenia, które zgodnie ze statutem tego Stowarzyszenia powołuje i odwołuje członków Zarządu i mimo, że do dnia 20.08.2003 r. K. N. był wpisany jako Prezes tego Stowarzyszenia, a Zarząd Stowarzyszenia uchwałą z dnia 31.07.2003 r. przyjął rezygnację z funkcji Prezesa, a nie członka zarządu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Bartoszyc wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii posiadania legitymacji procesowej przez Radę Miasta Bartoszyc w przedmiotowej sprawie.

Zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają oprócz osób fizycznych i prawnych (art. 25§ 1 p.p.s.a.) także państwowe i samorządowe jednostki nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki nieposiadające osobowości prawnej (§ 3) oraz organizacje społeczne, w tym nieposiadające osobowości prawnej, występujące w sprawach innych podmiotów (§ 4). Zgodnie z art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową przyznano innym niż wymienione w § 2 tego przepisu jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli posiadają podmiotowość administracyjnoprawną. Podmiotowość ta została scharakteryzowana w tym przepisie jako wynikająca z przepisów prawa możliwość nałożenia na takie jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień, albo skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W przepisie art. 25 p.p.s.a. pominięto wprawdzie organy administracji publicznej które, chociażby z uwagi na pojęcie strony zawarte w art. 32 p.p.s.a., muszą mieć zdolność sądową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 178; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 381). Regulacja zawarta w art. 28 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie.

Stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.- dalej zwanej u.s.g.) podmiotem upoważnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest gmina, która zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g. posiada osobowość prawną. W myśl art. 11 a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. gmina działa poprzez swe organy tj. radę gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z zastrzeżeniem art. 12 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.), zaś organem wykonawczym jest wójt (burmistrz).

Podstawą wniesienia skargi do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze stosownie do regulacji zawartej w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) jest uchwała organów gminy.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta, jako organ Gminy Bartoszyc, podjęła w dniu 15.12.2003 r. uchwałę nr 79/XV/2003 w sprawie złożenia skargi do Sądu na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko Mazurskiego z dnia 4.12.2003 r., a następnie dokonała zmiany tej uchwały o tyle, że w kolejnej uchwale z dnia 27.10.2004 r. nr 145/XXVI/2004 upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta do wniesienia skargi, a Burmistrza Miasta do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w sprawie. Wprawdzie Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarządzeniem zastępczym z dnia 3 listopada 2004 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Bartoszyc z dnia 27.10.2004 r., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Bartoszyce wyrokiem z dnia 17.02.2005 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 3 listopada 2004 r.

Zważywszy na treść wskazanych wyżej uchwał przy uwzględnieniu dyspozycji przepisu art. 32 p.p.s.a. określającego organ uprawniony do dokonania czynności w postępowaniu sądowo-administracyjnym w rozumieniu art. 28 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż wniesienie skargi przez organ stanowiący Gminy t.j. Radę Miasta nie narusza wymogu art. 98 a ust. 3 u.s.g. Nie można też zaakceptować stanowiska strony skarżącej, aby naruszał przepisy fakt, że skargę wniósł Przewodniczącego Rady Miasta, skoro działał on w granicach udzielonego mu uchwałą Rady upoważnienia.

Ze wskazanych wyżej względów trzeba uznać za chybione zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 2 ust. 2, art. 19 ust. 2, art. 26 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1, art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 a ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oraz przepisów art. 35 § 1 i art. 58 ust. 1 pkt 5 i 6 p. p. s. a., bowiem brak było podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji.

Nie można też podzielić stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U. Nr 106 poz. 679 ze zm. ) i art. 26 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 61 § 1 k.c.

Pomija strona wnosząca skargę kasacyjną całkowicie fakt, że Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia konkretnych ustaleń w sprawie celem właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Jak wynika z treści pisma K. N. z dnia 30.12.2002 r. złożył on rezygnację z funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia i wniósł o zawieszenie w obowiązkach członka Zarządu Stowarzyszenia. Z daty stempla na tymże piśmie wynika, że wpłynęło ono do Zarządu Stowarzyszenia w dniu 30.12.2002 r. Fakt, że Zarząd uchwałę podjął dopiero w dniu 31.07.2003 r. nie może obciążać negatywnymi skutkami K. N., bowiem oświadczenie członka zarządu o rezygnacji z funkcji wywołuje skutek prawny w postaci ustania stosunku członkostwa w Zarządzie z chwilą dojścia do Zarządu jako organu władnego do zwolnienia z funkcji Prezesa w taki sposób, że mógł się o nim dowiedzieć (art. 61 k.c.) i na konieczność ustalenie tej okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Z kolei zarzut braku złożenia rezygnacji na Walnym Zebraniu Stowarzyszenia, które zgodnie ze statutem tego Stowarzyszenia powołuje i odwołuje członków Zarządu jest o tyle niezasadny, że to Zarząd, jako organ wykonawczy przedstawia Walnemu Zebraniu określone sprawy do rozpoznania w granicach kompetencji tegoż organu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do oceny skuteczności złożenia i odwołania rezygnacji z funkcji stosuje się art. 61 k.c. Stanowi on, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Sąd I instancji wskazał na konieczność dokonania ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. To stanowisko Sądu trzeba podzielić, tym bardziej, że nawet strona skarżąca nie wskazuje na to, aby dokonane przez nią ustalenia były wystarczające i wyczerpujące okoliczności przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.