Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1767/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].05.2013r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. G., od decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i garażem podziemnym oraz budowie zjazdów z ul. [...], na terenie przy ul. [...] w W. - [...] (działka ew. nr [...] w obrębie [...] - pod zainwestowanie kubaturowe oraz część działki ew. nr [...] w obrębie [...] - wyłącznie pod zjazdy z ul. [...]), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. P. A. G., wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Wniosek został zmodyfikowany w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem, przeznaczonego pod budowę zjazdów z ulicy oraz prawidłowego oznaczenia numerów działek i obrębów geodezyjnych, na których planowana jest inwestycja.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. odwołanie - z zachowaniem ustawowego terminu - wniosła A. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji błędne ustalanie linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy oraz wysokości budynku.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

wskazało, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej niż wynikająca z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W analizie wskazano, iż działka ew. nr [...] w obrębie [...] położona jest na terenie urządzonego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, powstałego w latach 50- tych XX wieku, usytuowanego pomiędzy: ul. [...]. W celu zbadania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z istniejąca zabudową na terenie ww. osiedla, uznano za właściwe rozszerzenie granic obszaru analizowanego na taką odległość, aby badaniem objąć cały kwartał zabudowy, w którym usytuowane jest ww. osiedle mieszkaniowe przy ul. [...]. W związku z tym granice obszaru analizowanego od strony wschodniej wyznaczono w max odległości 270,50m od granic terenu objętego wnioskiem, od strony północnej w max odległości 110 m, tak aby objąć cały kwartał zabudowy, na którym usytuowane jest przedmiotowe osiedle; od stron południowej i zachodniej granice wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki ew. nr [...] w obrębie [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości min. 66m.

Przeprowadzona analiza wykazała, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zostały także określone parametry, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dla planowanej inwestycji linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono jako obowiązującą w odległości 4,0 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...]. Tak wyznaczona linia zabudowy zgodna jest z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło więc zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Jako uzasadnienie tak wyznaczonej linii zabudowy wskazano, że linia zabudowy budynków kształtujących wschodnią pierzeję ul. [...] nie jest jednolita i przebiega tworząc uskok. W świetle §4 ust. 3 ww. rozporządzenia dla planowanej inwestycji linia zabudowy winna być wyznaczona na przedłużeniu linii zabudowy południowej części budynku przy ul. [...], tj. w odległości "7,0 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ulicy [...]. Zwrócono uwagę na niewielką szerokość działki ew. nr [...] wynoszącą ok. 15,0 m oraz bliskie usytuowanie - w odległości ok. 4,0 m od wschodniej granicy terenu inwestycji - budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zatem wyznaczenie linii nowej zabudowy w odległości 7,0 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...] znacznie ograniczyłoby możliwości inwestycyjne na tym terenie. Natomiast wyznaczenie linii nowej zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...] nie jest możliwe, bowiem budynki te wysunięte są względem terenu inwestycji w kierunku zachodnim, a zatem linia nowej zabudowy wyznaczona na przedłużeniu tych linii przebiegałaby poza terenem inwestycji. Również nie jest właściwe wyznaczenie linii nowej zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy łącznika w budynku przy ul. [...], bowiem łącznik ten stanowi niewielki element pomiędzy dwoma zasadniczymi bryłami budynków przy ul. [...], z podcieniem zapewniającym dojście i dojazd do wnętrza kwartału.

Przechodząc do omówienia następnego parametru, którego ustalenie kwestionowane jest przez odwołującą, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, organ wskazał, iż zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Jak wynika z przeprowadzonej analizy, średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wyniósł 0,32. I taki też, w wysokości 0,32, wskaźnik został przyjęty dla planowanej inwestycji. Ustalenie wskaźnika zabudowy nastąpiło więc zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Kolegium w tym zakresie podzieliło uzasadnienie zawarte w analizie dla wielkości przyjętego wskaźnika. W analizie wskazano bowiem, iż w granicach analizy znajdują się zespoły budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, które zostały pierwotnie zaprojektowane jako spójne, funkcjonalne układy urbanistyczne. W późniejszym czasie rozpoczął się proces przekazywania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w użytkowanie wieczyste wspólnotom mieszkaniowym. W tym celu konieczne było wyodrębnienie budynków z ww. zespołów zabudowy. Wiele działek ewidencyjnych zostało wydzielonych po obrysie budynków. Dla tych obiektów wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 1,0 tj. 100% zabudowy działki. Należy pokreślić, że otaczające ww. budynki działki stanowią podwórza, a ich zagospodarowanie (np. dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe, garaże, wiaty śmietnikowe, zieleń osiedlowa itp.) służy obsłudze tych budynków, które bez tego terenu nie mogłyby spełniać swojej funkcji. W związku z powyższym dla potrzeb wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu właściwe jest połączenie powierzchni działek zabudowanych ww. budynkami z powierzchnią działek stanowiących podwórza. W związku z powyższym nie jest możliwe ustalenie wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. w wysokości 0,38.

Natomiast w odniesieniu do kolejnego parametru, którego ustalenie jest kwestionowane przez odwołującą, wskazano, iż w myśl § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnia wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Dopuszcza się wyznaczenie innej wielkości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( §7 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Z analizy wynika, iż dla planowanej inwestycji została ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 6,50m od poziomu terenu do gzymsu lub attyki (II kondygnacje). Wielkość ta została ustalona w nawiązaniu do wysokości budynku przy ul. [...].

Jako uzasadnienie ustalonej wysokości dla planowanej inwestycji wskazano, iż w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej o liczbie kondygnacji IV- IV, oraz budynki usługowe o liczbie kondygnacji I i II. Ponadto I kondygnację mają wszystkie zespoły garażowe usytuowane w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika ponadto, iż zabudowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, powstałego w latach 50-tych XX wieku, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, reprezentuje styl socrealistyczny w architekturze [...]; budynki usytuowane są na obrzeżach ww. zespołu są obiektami VI-kondygnacyjnymi o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 19 m od poziomu terenu do gzymsu poniżej ażurowej attyki budynków (np. budynki położone w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, tj. budynki przy ul. [...]), zaś obiekty położone wewnątrz kwartału mają V kondygnacji (ostatnia w dachu); osiedle uzupełnione jest niską I-kondygnacyjną zabudową w formie zespołu garaży i pawilonu handlowego; charakterystyczny dla tego zespołu zabudowy jest symetryczny, osiowy układ zabudowy wewnątrz kwartału, z dużym udziałem wolnej przestrzeni pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, zagospodarowanej zielenią.

Kolegium podzieliło zaprezentowane stanowisko organu I instancji, wskazując, iż przepisy ww. rozporządzenia nie stanowią regulacji samoistnej lecz pomocniczą w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jeśli chodzi o przepisy ustawy, to należy pamiętać, iż art. 61 ust. 1 powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych regulacji zawartych w ustawie, a w szczególności z art. 1, który stanowi, iż przy uwzględnieniu treści art. 2 pkt 1 ustawy definiującego pojęcie ładu przestrzennego i stanowiącego, że przez to pojęcie należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustalony przez organ I instancji parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie ma zatem cech dowolności, bowiem został ustalony z zachowaniem ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż planowana inwestycja nie spełnia ustaleń wynikających z analizy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej.

Dodatkowo w odniesieniu do odwołania organ wskazał, iż podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani A. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 §1 k.p.a, polegające na tym, iż pomimo uzyskania przez organ wiedzy o stanie faktycznym nie załatwiono sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli

- art. 8 k.p.a poprzez zignorowanie treści decyzji W. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z czynszem symbolicznym w związku ze złożonym w terminie, w dniu 11.02.1949, wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, w tym zignorowanie klauzuli wskazującej na położenia tegoż gruntu w strefie M1.20 (tereny zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości zabudowy rzędu 20 m npt.)

- § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164/2003, poz. 1588 zwanego dalej "rozporządzeniem"); polegające na ty, że pomimo zawartych w przepisach możliwości organ, wbrew wynikom przeprowadzonej analizy, nie dopuścił linii zabudowy zgodnie z wnioskiem tj. przy granicy pasa drogowego ul. [...],

- § 5 rozporządzenia poprzez niedopuszczenie wbrew wynikom przeprowadzonej analizy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem tj. w wysokości 0,38, pomimo zawartych w przepisach możliwości, oraz tendencyjnie dobranie obszaru analizy, co doprowadziło do zaniżenia średniego współczynnika (0,32), mimo określenia w projekcie decyzji Urzędu [...] jako przedziału 0,21-0,59,

— § 7 rozporządzenia poprzez niedopuszczenie wysokości projektowanej zabudowy jako 21.30 m npt, mimo, że budynki w bezpośrednim sąsiedztwie mają wysokości wyższe, a przepisy prawa dopuszczają możliwość ustalenia takiej wysokości.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że wobec oddalenia skarżącej w użytkowanie wieczyste terenu inwestycji, odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszają treść art. 8 kpa.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja bezpodstawnie przyjmuje, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej - nie została poprzedzona wnikliwą analizą stanu faktycznego, co narusza art. 7 kpa.

Decyzję odmowną Zarząd [...] oparł na analizie, która jest analizą formalną, jednakże przygotowaną intencjonalnie, a przyjęte założenia (dane wyjściowe) dobrane bez uzasadnienia.

I tak, zgodnie z §4 pkt 4 rozporządzenia "dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy... ". Cytowany przepis SKO pozostawiło bez merytorycznej oceny w kontekście treści odwołania.

Jak wynika z analizy, odcinek ul. [...] pomiędzy ulicami [...] (gdzie planowana jest inwestycja na działce nr [...]) jest zabudowany bezpośrednio przy ulicy w około 56%, pozostała część nie jest zabudowana. Planowana inwestycja wzmacnia układ pierzejowy. Brak jest racjonalnych przesłanek do uznania, że dla danej inwestycji właściwe jest przyjmowanie linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje fragmentów budynków niepowiązanych przestrzennie z daną lokalizacją i położonych poza ulicą poprzeczną ([...]). Organ budowlany jest uprawniony do wyznaczenia innej linii zabudowy.

Brak jest uzasadnienia dla nie skorzystania z tej prerogatywy przez organy wydające decyzję .

Jak wskazuje historia wydanej decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...].01.2013 organ zmieniał w tej sprawie stanowisko, co potwierdza, że określając linię zabudowy w odległości 4 metrów od ulicy, równie dobrze korzystając ze swoich uprawnień w tym zakresie, mógł ją wytyczyć wzdłuż granicy działki nr [...], o 1 metr dalej w kierunku wschodnim od linii wytyczonej przez najbliższy budynek (ul. [...]), zgodnie z uskokiem linii zabudowy wytyczonym przez łącznik pomiędzy budynkami ul. [...].

Ponadto skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje przytaczają adresy budynków i ich położenie względem ulicy, ale nie zawierają racjonalnego uzasadnienia dla ustalenia linii zabudowy w odległości wskazanej (4 metry od ulicy) w miejsce określonej wnioskiem (wzdłuż granicy działki nr [...]).

W jej ocenie w tym zakresie decyzja nie zawiera uzasadnienia.

Odnosząc się do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy skarżąca zakwestionowała zakreślony przez organ obszar analizy stanowiący zał. do decyzji, który w jej ocenie znakomicie obrazuje tendencyjny dobór danych wyjściowych. Zdaniem strony skarżącej nie jest zupełnie uzasadnione wytyczenie zachodniej linii obszaru przed budynkiem położonym na działce nr [...]. Nie jest uzasadnione przyjęcie w całości terenów zapleczowych (niezabudowanych) obsługujących budynki położone na działkach nr [...], a pozostawieniem poza granicą analizy obsługiwanego przez ten teren budynku wzniesionego na działce nr [...]. Analogicznie, w sposób niezwykle tendencyjny, wytyczono południowo-wschodnią granicę obszaru analizy, wykluczając budynki przy [...], a także lokując południową granicę obszaru przed budynkiem położonym na działce nr [...], z przyjęciem w całości terenu zapleczowego (niezabudowanego) obsługującego ten budynek.

Jak przyznaje sam organ, w badanym obszarze szereg nieruchomości jest zabudowanych w 100% (współczynnik 1). Projektowana inwestycja ma współczynnik 0,38. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji nie odniosło się do zarzutu braku prezentacji w zaskarżonej decyzji Zarządu [...] procedury obliczeń wielkości średniej intensywności w wysokości 0,32.

Również zignorowano zarzut, że Urząd [...] w pierwszej wersji wskazywał na zakres dla badanego terenu jako mieszczący się w przedziale 0,21-0,59.

Nie odniesiono się także do uwagi, iż projektowana inwestycja (z racji marginalnej skali) nie zaburzy średniego wskaźnika zabudowy w obszarze.

Skoro raz organ liczy zakres wskaźnika tak, a następnie inaczej - trudno, bez ujawnienia sposobu liczenia, uznać podaną wielkość za wiarygodną. Mimo to, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z dnia [...].05.2013 nie dostrzega uchybień w tym zakresie i nie widzi tendencyjnego doboru danych, a więc wykluczania terenów zabudowanych i poszerzania ponad racjonalną miarę terenów niezabudowanych, co ma prowadzić do obniżenia współczynnika intensywności zabudowy.

Jak to podnoszono w odwołaniu od decyzji Zarządu [...], co Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło, że pod względem matematycznym średnia powinna wynikać z relacji sumy powierzchni zabudowy/powierzchni gruntów (z wykorzystaniem danych zawartych w ewidencji gruntów i z enumeratywnym wykazaniem, które działki i które budynki były przyjęte do obliczeń). Należy zauważyć, że dla obliczenia wskaźnika najbardziej racjonalne jest uwzględnienie nieruchomości położonych wzdłuż tej samej ulicy lub z najbliższego sąsiedztwa, lub obliczenie tegoż wskaźnika według innej, ale czytelnej i racjonalnie uzasadnionej zasady.

Jak to wynika z przedstawionej powyżej analizy, projektowana inwestycja na działce nr [...] ze współczynnikiem intensywności zabudowy 0,38 jest zdecydowanie niższa od intensywności zabudowy na działkach najbliższych (nr [...]), gdzie wynosi 1, a także mieści się w obliczonym przez organ zakresie 0,21- 0,59.

Nie podważając uprawnień organu do racjonalnie uzasadnionego wytyczania granic obszaru analizy, skarżąca podważa i kwestionuje tendencyjny sposób określenia owych granic, co zdecydowanie narusza art. 7 oraz art. 8 kpa.

Odnosząc się do analizy w zakresie wysokości zabudowy skarżąca wskazuje, że:

- dwa najbliższe budynki ([...]) mają wysokości porównywalne (zwieńczenie attyki na wysokości 21.50 m npt).

- żaden z budynków położonych w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji nie jest niższy jak cztery kondygnacje, generalnie są to budynki średniowysokie.

- działka nr [...] stanowi część jednorodnej zabudowy mieszkaniowej, z tym, że budynki [...] zrealizowano w okresie socrealizmu, przy ul. [...] są późniejsze.

- budynki poza ulicą poprzeczną ([...]) są budynkami o funkcji niemieszkalnej - to parterowe substandardowe boksy garażowe i budynek techniczny (na działce nr [...]).

Zgodnie § 7 pkt 1 rozporządzenia "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ".

Jak wynika z przytoczonego przepisu, najbliższe (na działkach sąsiednich) budynki dla projektowanej inwestycji to położone na działkach [...] budynki o wysokości rzędu 21.50 m npt. Pominięcie tego faktu, czy też posiłkowanie się wysokościami budynków położonych za ulicą poprzeczną ([...]) jest naruszeniem prawa materialnego.

Wytyczenie wysokości elewacji frontowej na 6,50 metra jest nieuznaniowe i nie wynika z analizy, co stanowi naruszenie prawa materialnego (zarówno § 7 pkt 1 rozporządzenia, jak i art. 7 kpa). Jest także sprzeczne z zaleceniem [...] Konserwatora Zabytków, rekomendującym wysokość projektowanego budynku nawiązującą do budynku [...] (wysokość 21.50 m).

Kolejnym parametrem jest wysokość górnej elewacji frontowej, określonej dla projektowanego budynku na 16.10 m npt, a w licu wycofanej ostatniej kondygnacji na 21.30 m npt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosi się do faktu, że w przypadku budynku mieszkalnego, nawiązanie do substandardowej zabudowy garażowo-technicznej, jako wyznacznika jakości przestrzennej, narusza prawo materialne - art. 7 kpa (nie uwzględnia interesu społecznego, w tym wypadku szansy na poprawę przestrzeni publicznej wzdłuż ul. [...]). Nadto, wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (s. 6), projektowana inwestycja nie "spowoduje dysonansu w zespole zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Twierdzenie to jest zdecydowanie uznaniowe i nie jest oparte o żadne fakty.

Należy przypomnieć, że kwestie techniczne inwestycji określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U nr 75/2002, poz. 690, ze zmianami). Kwestie te będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Nie mniej należy zauważyć, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi w tym zakresie, w tym odległości wynikające z wymogów ochrony pożarowej (8,0 m) (budynek na działce przyległej położony jest od projektowanej inwestycji w odległości 9,0 m).

Zdaniem skarżącej decyzja nie analizuje i nie uwzględnia pozytywnej opinii [...] Konserwatora Zabytków dla projektowanej inwestycji. Jak to napisano w piśmie [...] Konserwatora Zabytków z dnia 27.04.2012, wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...].05.20 13 (s. 6): cytuję stanowisko Konserwatora Zabytków -"Zarówno w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak i na całym obszarze [...] nie występuje jednorodna zabudowa w całości reprezentująca styl socrealistyczny w architekturze polskiej. Nowa zabudowa powinna jednak dowiązywać się w parametrach do budynków z lat 50- tych, aby nie stanowić dominanty. Kalenica dachu powinna zatem znaleźć się na wysokości gzymsu koronującego obiektu sąsiedniego przy ul. [...], poniżej ażurowej attyki tego dachu". Nie wzięcie pod uwagę stanowiska profesjonalnych służb i uznaniowe przyjmowanie dowolnych zasad kształtowania przestrzeni bez wątpienia stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 w związku z art. 77 §1 k.p.a, zdecydowanie narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Za tendencyjne zdaniem skarżącej należy również uznać pominięcie w decyzji odmownej jakiekolwiek wzmianki o treści stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, gdyż stanowisko to, jako pozytywne, zaburza przyjętą z góry tezę o konieczności wydania przez Urząd [...] decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i garażem podziemnym oraz budowie zjazdów z ul. [...], na terenie przy ul. [...] w W. - [...] (działka ew. nr [...] w obrębie [...] - pod zainwestowanie kubaturowe oraz część działki ew. nr [...] w obrębie [...] - wyłącznie pod zjazdy z ul. [...].

Jak wynika z akt sprawy u podstaw takiego rozstrzygnięcia legło uznanie przez orzekające w sprawie organy, iż w sprawie brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy oraz wysokości budynku, zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może jednak odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 8, 77§ 1 i 107 §3 k.p.a polegające na nierzetelnym wyjaśnieniu sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę do oceny dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji na danym obszarze stanowi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też winna ona być sporządzona rzetelnie, czytelnie w sposób nie budzący wątpliwości co do zasadności przyjętych w niej ustaleń.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jak słusznie wskazuje strona skarżąca orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, czym uzasadnione jest wytyczenie zachodniej linii obszaru przed budynkiem położonym na działce nr [...] a przyjęcie w całości terenów zapleczowych (niezabudowanych) obsługujących budynki położone na działkach nr [...], oraz wytyczenie południowo-wschodniej granicę obszaru analizy poprzez wykluczenie budynków przy [...], a także lokując południową granicę obszaru przed budynkiem położonym na działce nr [...], z przyjęciem w całości terenu zapleczowego (niezabudowanego) obsługującego ten budynek.

O ile zatem za uzasadnione w ocenie Sądu można uznać stanowisko organów w zakresie rozszerzenia granic obszaru analizowanego na taką odległość, aby badaniem objąć cały kwartał zabudowy, w którym usytuowane jest ww. osiedle mieszkaniowe przy ul. [...], to nie zmienia to faktu, iż rozszerzając w związku z powyższym obszar analizowany organy winny konsekwentne objąć nim cały obszar. Jego "okrojenie" poprzez stworzenie uskoków szczególnie od strony [...] w ocenie Sądu nie zostało uzasadnione, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. Powyższe w ocenie zaś strony skarżącej doprowadziło do błędnego wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zasadności przyjętego na potrzeby niniejszego postępowania w/w wskaźnika Sąd uznał, iż pomimo wskazany powyżej zarzutów że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza a w tym przede wszystkim zawarte w niej dane i obliczenia nie poddają się kontroli. Na jej podstawie nie można na co słusznie wskazuje strona skarżąca dokonać weryfikacji dokonanych obliczeń. Brak jest wykazania, które konkretnie nieruchomości o jakiej powierzchni stanowiły podstawę dokonanych wyliczeń. Nie wynika to również z załącznika graficznego do którego odwołuje się autor analizy.

Za uzasadniony w ocenie Sądu należy również uznać zarzut strony skarżącej w zakresie niewyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy podstaw wyznaczenia linii zabudowy.

Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dla planowanej inwestycji linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono jako obowiązującą w odległości 4,0 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...], jako zgodną z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz §4 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Jako uzasadnienie tak wyznaczonej linii zabudowy wskazano, że linia zabudowy budynków kształtujących wschodnią pierzeję ul. [...] nie jest jednolita i przebiega tworząc uskok. W świetle §4 ust. 3 ww. rozporządzenia dla planowanej inwestycji linia zabudowy winna być wyznaczona na przedłużeniu linii zabudowy południowej części budynku przy ul. [...], tj. w odległości "7,0 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ulicy [...]. Zwrócono uwagę na niewielką szerokość działki ew. nr [...] wynoszącą ok. 15,0 m oraz bliskie usytuowanie - w odległości ok. 4,0 m od wschodniej granicy terenu inwestycji - budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zatem wyznaczenie linii nowej zabudowy w odległości 7,0 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...] znacznie ograniczyłoby możliwości inwestycyjne na tym terenie. Natomiast wyznaczenie linii nowej zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...] nie jest możliwe, bowiem budynki te wysunięte są względem terenu inwestycji w kierunku zachodnim, a zatem linia nowej zabudowy wyznaczona na przedłużeniu tych linii przebiegałaby poza terenem inwestycji. Również nie jest właściwe wyznaczenie linii nowej zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy łącznika w budynku przy ul. [...], bowiem łącznik ten stanowi niewielki element pomiędzy dwoma zasadniczymi bryłami budynków przy ul. [...].

W ocenie Sądu zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji poza przytoczeniem adresów budynków i ich położeniem względem ulicy, nie wskazano uzasadnienia dla ustalenia linii zabudowy w odległości 4 metry od ulicy, oraz wyjaśnienia dlaczego nie możne ona przebiegać zgodnie z wnioskiem wzdłuż granicy działki nr [...] co nawiązuje do sąsiedniego budynku Nr [...]. Wskazać należy, iż zgodnie z przywołanym przez organ odwoławczy art. 43 ustawy o drogach publicznych (w tym przypadku gminnej) obiekty budowlane przy drodze gminnej w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten w ust. 2 wskazuje także, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może nastąpić usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż w/w. W sytuacji gdy orzekające w niniejszej sprawie organy przyjęły możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 m, a więc mniejszej niż wynika z art. 43 w/w ustawy, to zobligowane zdaniem Sądu były także do racjonalnego uzasadnienia przyjętego odstępstwa w sposób odmienny niż wynika to zarówno z przepisów prawa, jak i wniosku inwestora, czego nie uczyniły.

Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione i zweryfikowane przez orzekające w sprawie organy, przez co zdaniem Sądu nie dokonały one rzetelnej analizy sprawy co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie uwzględnił zaś zarzutu strony skarżącej w zakresie braku racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia wyznaczonej przez organy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tj. 6,5 (II kondygnacje).

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Zgodnie § 7 pkt 1 rozporządzenia "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ".

W ocenie Sądu w sprawie nie ulega wątpliwości, na co wskazuje skarżąca , iż najbliższe (na działkach sąsiednich) budynki dla projektowanej inwestycji to położone na działkach [...] budynki o wysokości rzędu 21.50 m npt., a więc spełniające wymogi wysokościowe o które ubiega się ona we wniosku.

Tym samym unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia- tj, dopuszczenie wyznaczenia innej zabudowy jeżeli wynika to z analizy, oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy.

Dokonując oceny zasadności przyjętej przez organy dopuszczalnej wysokości oraz jej uzasadnienia Sąd uznał, iż stanowisko organów zasługuje na uwzględnienie bowiem znajduje oparcie w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów. Przede wszystkim rozpoznając przedmiotową sprawę organy po pierwsze uwzględniły, że planowana inwestycja ma mieć funkcję biurowo/usługową. Jej parametry określiły zatem przyjmując dane wynikające ze sporządzonej analizy dla budynków usługowych, które w obszarze analizowanym są I-II kondygnacyjne. Po drugie wbrew zarzutom podniesionym w skardze z opinii [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012r. wynika wniosek dla skarżącej niekorzystny, bowiem wskazano w niej cyt. " ... z uwagi na fakt, iż przeważającą funkcję na terenie [...] jest funkcja mieszkaniowa nie wskazanym byłoby lokowanie w tym miejscu budynku biurowego..."

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.