Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 75/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Umorzono postępowanie sądowe w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 23 ust. 3, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 161 par. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 25 października 2012 r., Nr XXVIII/346/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §1 pkt 5, 2) umarza postępowanie w pozostałej części, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w punkcie 1 stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 25 października 2012 r., Nr XXVIII/346/12, zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Kędzierzyn-Koźle.

Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w dniu 25 października 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXVIII/346/12 zmieniająca uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Kędzierzyn-Koźle.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiódł Wojewoda Opolski. W złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 25 października 2012 r., Nr XXVIII/346/12, zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Kędzierzyn-Koźle w części dotyczącej: § 1 pkt 2 w zakresie w jakim ustala nowe brzmienie § 5 ust. 1 pkt 2; § 1 pkt 2 w zakresie w jakim ustala nowe brzmienie § 5 ust. 2 oraz § 1 pkt 5 w zakresie w jakim dodaje § 9 ust. 2. W wywiedzionej skardze Wojewoda powołując się na przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) dowodził, że dokonana § 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały zmiana § 5 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którą lokal może być wynajęty na czas nieoznaczony wnioskodawcy będącemu dotychczasowym najemcą lokalu służbowego osiągającemu dochód nie przekraczający dwukrotności dochodu określonego w pkt 1 i pozostającemu w stosunku pracy z gminną jednostką organizacyjną, jeżeli stosunek ten wygasł w związku z przejściem wnioskodawcy na rentę lub emeryturę, a wnioskodawca i jego małżonek nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub mieszkania niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy – jest niejasna i niezrozumiała oraz wewnętrznie sprzeczna w zakresie w jakim odnosi się do wnioskodawcy będącego jednocześnie najemcą pozostającym w stosunku pracy z gminną jednostką organizacyjną, jeżeli stosunek pracy wygasł w związku z przejściem wnioskodawcy na rentę lub emeryturę. Wskazując na wyroki sądów administracyjnych oraz przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy lokalowej stwierdził, że przepisy uchwał muszą zawierać jasne i wyczerpujące sformułowania, które uniemożliwiają stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, a także iż ustawodawca w sposób jednoznaczny określił krąg osób, którym przysługuje prawo ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawodawca jednocześnie nie przyznał organowi stanowiącemu gminy kompetencji do modyfikowania już ustawowo określonego kręgu osób uprawnionych i stąd też ww. przepis narusza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego, podobne zastrzeżenia należy odnieść do zapisu, że tytuł prawny do innego lokalu mieszkaniowego nie może przysługiwać małżonkowi, w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lokalowej. Paragrafowi 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala nowe brzmienie § 5 ust. 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle zarzucił skarżący, że przepis ten pozbawił organ wykonawczy oraz potencjalnych najemców lokalu mieszkalnego swobody wyboru co do możliwości skorzystania ze swojego uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego. Artykuł 23 ust. 2 ustawy lokalowej przewiduje, ze umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, a tylko uprawnienie do zawarcia takiej umowy i stąd też zawężenie organowi wykonawczemu gminy, jak i potencjalnym najemcom lokalu mieszkalnego swobody wyboru należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej istotnie naruszającej prawo. Co do § 1 pkt 5 w zakresie w jakim dodano w § 9 ust. 2 organ wskazał, że art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy lokalowej zawiera przepis kompetencyjny, który upoważnia gminę do przedłużania umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Ustalenie zatem przez radę Miasta dodatkowych wymagań jakie musi spełnić najemca lokalu socjalnego, aby można było przedłużyć z nim umowę najmu lokalu socjalnego nie znajduje umocowania ustawowego i musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa.

Gmina Kędzierzyn-Koźle w odpowiedzi na skargę uznała ją w całości za zasadną. Podkreśliła, że po przeanalizowaniu zarzutu podjęcia zaskarżonych postanowień z przekroczeniem norm kompetencyjnych zawartych w szczególności w art. 21 i art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, zarzut ten należy uznać za zasadny.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że uchwała rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 24 stycznia 2013 r., Nr XXXII/401/13 zmieniono zaskarżoną uchwałę w zakresie dwóch z trzech zaskarżonych przepisów.

Pełnomocnik skarżącego przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania co do § 1 pkt 2, podtrzymując skargę w zakresie w § 1 pkt 5.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych do czasu wejścia w życie, w dniu 5 marca 2013 r. uchwały z dnia 24 stycznia 2013 r., Nr XXXII/401/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 25 października 2012 r., Nr XXVIII/346/12, zmieniająca uchwałę Nr XIII/156/11 z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Kędzierzyn-Koźle.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.), dalej zwanej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zaskarżona w części uchwała doręczona został organowi nadzoru w dnu 5 listopada 2012 r. (k-5 akt). Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po tym terminie przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu.

Skarżący podniósł zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie m.in. regulacji zawartej w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, którym dodano do § 9 ust. 2, który to ustęp przewiduje, że umowa najmu lokalu socjalnego może być przedłużona po upływie okresu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli najemca spełnia warunki określone w ust. 1 i nie posiada na dzień złożenia wniosku o przedłużenie umowy najmu zaległości czynszowych.

Art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) stanowi, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Z powyższego przepisu wynika zatem, że organ wykonawczy gminy uprawniony do zawierania i przedłużania umów najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w umowie czasu przedłużyć ją na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Z woli ustawodawcy jedyną i wyłączną okolicznością warunkującą możliwość przedłużenia zawartej umowy najmu lokalu socjalnego jest więc sytuacja potencjalnego najemcy, która to sytuacja uzasadnia zawarcie tej umowy najmu. Stąd też, zgodzić należy się ze skarżącym, że wprowadzenie zakwestionowanym przepisem dodatkowego warunku w postaci nie posiadania na dzień złożenia wniosku o przedłużenie umowy najmu zaległości czynszowych dokonane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Art. 21 ust. 3 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Przytoczona regulacja ustawowa zawiera szczegółowe upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego gminy określające materię pozostawioną do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego. W tym kontekście stwierdzić należy, że niedopuszczalnym było wprowadzenie przez Radę Miasta Kędzierzyna-Koźla nowego poza ustawowego ograniczenia w postaci nie posiadania na dzień złożenia wniosku o przedłużenie umowy najmu o lokal socjalny zaległości czynszowych. Wprowadzenie do uchwały innych wymogów do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego w postaci odesłania do trudnych warunków zamieszkiwania, konieczności poręczenia przez osoby trzecie zapłaty czynszu, braku zaległości czynszowych i innych należności związanych z najmem lokalu socjalnego są niedopuszczalne.

W tym miejscu wskazać należy, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja RP zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zwartych w ustawie. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej, albo generalnej. (por. D. Dąbek Prawo miejscowe samorządu terytorialnego; Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58 i 135). Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest uregulowana ogólnie w ustawie, a organom pozostawione zostało unormowanie zagadnień szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w takim przypadku charakter dopełniający regulację ustawową i nie może w sposób odmienny regulować kwestii uregulowanych w ustawie kompetencyjnej. Z powyższych względów, skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy przewidział, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy, to tym samym organy stanowiące gminy nie były i nie są uprawnione do wprowadzenia do uchwały innych wymogów niż ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego, a to braku tytułu prawnego do lokalu i spełnienia określonego kryterium dochodowego. Stąd też skoro w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały wprowadzono dodatkowe warunki to uznać należało, że naruszają one prawo i koniecznym było stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały.

W sprawie zaistniała nadto przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania w zakresie objętym żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co do § 1 pkt 2 w zakresie w jakim uchwał ustalała nowe brzmienie § 5 ust. 1 pkt 2 oraz nowe brzmienie § 5 ust. 2, a mianowicie zawarta w dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 25 października 2012 r., Nr XXVIII/346/12 zmieniająca uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Kędzierzyn-Koźle. Zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego w części obejmującej § 1 pkt 2 w zakresie w jakim uchwał ustalała nowe brzmienie § 5 ust. 1 pkt 2 oraz nowe brzmienie § 5 ust. 2, uchwała została zmieniona przez uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 24 stycznia 2013 r., Nr XXXII/401/13. Nowa uchwała w zmieniająca m.in. § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Kędzierzyn-Koźle opublikowania została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 19 lutego 2013 r., poz. 515 i stała się obowiązującym aktem prawa miejscowego. Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. oświadczył, że zaskarżona uchwała do czasu wejścia w życie w dniu 5 marca 2013 r. uchwały Nr XXXII/401/13 z dnia 24 stycznia 2013 r., nie wywołała żadnych skutków prawnych. Powyższe oznacza, iż zaskarżone zapisy kwestionowanej uchwały wyeliminowane zostały z obrotu prawnego i nie są już obowiązującym na terenie Gminy prawem. Skoro zaskarżony § 1 pkt 2 w zakresie w jakim ustalał nowe brzmienie § 5 ust. 1 pkt 2 oraz nowe brzmienie § 5 ust. 2, uchwały nie wywołał żadnych skutków prawnych, a zatem nie zachodzi konieczność merytorycznej oceny ich legalności przez Sąd z powodu bezprzedmiotowości postępowania.

Z bezprzedmiotowością, bowiem postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wydanie wyroku w przedmiocie oceny legalności zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych powyżej stało się zbędne i stąd też, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.

Mając zatem powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 161 § 3 P.p.s.a. w punkcie 1 i 2 orzeczono jak w sentencji.