Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2459/01
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Skoro ustawodawca przewiduje ochronę interesów osób trzecich, to ochrona ta dotyczy nie tylko takich osób, jak na przykład właściciele sąsiednich nieruchomości, ale również osób takich, jak mieszkańcy wzniesionych budynków mieszkalnych, osoby faktycznie finansujące daną inwestycję, w celu zaspokojenia społecznie uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych, a nie ponoszące żadnej odpowiedzialności za ewentualne uchybienia inwestora i organów administracyjnych oraz nie mające na te uchybienia żadnego wpływu. Ich interesy zasługują na ochronę w nie mniejszym stopniu niż interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, przy czym zauważyć trzeba, iż ewentualne skutki wykonania konkretnej decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych za ich pieniądze, dla zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, mogą być dla nich dalece bardziej dolegliwe niż dla innych podmiotów.

TEZY

Skoro ustawodawca przewiduje ochronę interesów osób trzecich, to ochrona ta dotyczy nie tylko takich osób, jak na przykład właściciele sąsiednich nieruchomości, ale również osób takich, jak mieszkańcy wzniesionych budynków mieszkalnych, osoby faktycznie finansujące daną inwestycję, w celu zaspokojenia społecznie uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych, a nie ponoszące żadnej odpowiedzialności za ewentualne uchybienia inwestora i organów administracyjnych oraz nie mające na te uchybienia żadnego wpływu. Ich interesy zasługują na ochronę w nie mniejszym stopniu niż interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, przy czym zauważyć trzeba, iż ewentualne skutki wykonania konkretnej decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych za ich pieniądze, dla zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, mogą być dla nich dalece bardziej dolegliwe niż dla innych podmiotów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grupy Inwestycyjnej "GP" Spółki z o.o. we W. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 września 2001 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lipca 2001 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, art. 104 Kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 i art. 84a ustawy Prawo budowlane nakazał Przedsiębiorstwu Grupa Inwestycyjna "GI" Sp. z o.o. we W. rozbiórkę wykonanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, dwiema kotłowniami olejowymi, zewnętrzną siecią kanalizacyjną i obsługą komunikacyjną /droga dojazdowa, chodniki, podjazdy do garaży/, położonych przy ul. B. 6 we W. i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę we W. przy ul. B. 6 jest prowadzone na wniosek Jacka Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że inwestor Grupa Inwestycyjna "GI", z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, to jest bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w dniu 15 stycznia 1999 r. rozpoczął roboty budowlane polegające na budowie dwóch zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z sieciami zewnętrznymi, instalacjami wewnętrznymi, dwiema kotłowniami olejowymi i obsługą komunikacyjną. Wskazał przy tym, że fakt ten potwierdziły oględziny przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzone w dniu 3 marca 1999 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Podał, iż roboty budowlane były prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej i zostały zakończone w dniu 30 listopada 2000 r. Prowadzony był też Dziennik Budowy nr 31/I V/1999, wydany mimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 14 stycznia 1999 r. przez WAUiNB UM we W.

Organ I instancji podkreślił, że obiekty są użytkowane od lutego 2001 r. Stwierdził, że ponieważ oczyszczalnia ścieków, stacja trafo, sieci wodociągowa i kanalizacyjna zostały wybudowane na podstawie osobnych decyzji o pozwoleniu na budowę, a Prezydent W. decyzją (...) udzielił Grupie Inwestycyjnej "GI" pozwolenia na użytkowanie murowanej stacji transformatorowej oraz biorąc pod uwagę fakt, że obiekty te mogą funkcjonować samodzielnie, zostały wyłączone z obowiązku wynikającego z niniejszej decyzji i w tej sprawie zostaną wydane osobne decyzje. Wskazał, że w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. (...) o pozwoleniu na budowę osiedlowej oczyszczalni ścieków Prokuratura Rejonowa dla W.-F. pismem z dnia 15 marca 2001 r. wniosła sprzeciw, który do dnia wydania niniejszej decyzji nie został rozpatrzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podał, że Elżbieta i Zbigniew Sz. również wnieśli do Wojewody D. odwołanie od tej decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Prezydent W. w dniu 13 sierpnia 1998 r. wydał decyzję (...) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu zabudowy mieszkaniowej niskiej przewidzianej do realizacji we W. przy ul. B. 6. Decyzję wydano dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych niskich, infrastruktury technicznej, wewnętrznej drogi osiedlowej i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor podniósł, że pomimo, iż pkt 3.3 par. 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że "wysokość zabudowy - dwie kondygnacje z dopuszczeniem użytkowego poddasza", w warunkach wynikających z przepisów szczególnych wyżej wymienionej decyzji jest zapis: "wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe". Decyzja ta nie obejmuje stacji trafo. Organ I instancji wskazał, iż od tej decyzji odwołali się Elżbieta i Zbigniew Sz., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Prezydenta W. uzasadniając tym, że odwołujący się nie są stroną postępowania, a Kolegium nie rozpoczęło postępowania z urzędu. Na decyzję tę Elżbieta i Zbigniew Sz. skierowali skargę do NSA. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w sprawie tej Prezydent W. decyzją z dnia 7 kwietnia 1999 r. (...) odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegającej na zmianie wysokości zabudowy z 3 do 4 kondygnacji /w tym poddasze użytkowe/.

Organ I instancji podniósł, że Prezydent W. na wniosek Grupy Inwestycyjnej "GI" decyzją z dnia 11 grudnia 1998 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z sieciami zewnętrznymi w obrębie własności terenowej, instalacjami wewnętrznymi, obsługą komunikacyjną i dwiema kotłowniami olejowymi przy ul. B. 6 we W., pomimo braku zapewnienia odbioru ścieków i dostawy wody. Podkreślił, że z pisma MPWiK wynika, iż nie ma możliwości zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Organ wywiódł, iż także projekt był wykonany niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaprojektowano budynki 3, a w części 4 kondygnacyjne, podpiwniczone. Zaprojektowano drogę osiedlową bez zgody sąsiada w odległości około 50 cm od granicy. Organ stwierdził, iż postępowanie takie narusza przepisy art. 5 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego oraz podał, że od decyzji tej odwołanie wniósł Jacek Z., a Elżbieta i Zbigniew Sz. złożyli wniosek o jej unieważnienie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia 29 grudnia 1999 r. (...) Wojewoda D. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 1998 r. (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie, wskutek wniesionej przez inwestora skargi, Wojewoda decyzją z dnia 19 kwietnia 2000 r. /../ uchylił decyzję z dnia 29 grudnia 1999 r. (...), uzasadniając fakt ten brakiem okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 1998 r. (...).

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Jacka Z. Wojewoda D. decyzją z dnia 27 czerwca 2000 r. (...) uchylił w całości decyzję Prezydenta W. (...) i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w uzasadnieniu tej decyzji podano, iż projekt budowlany został opracowany z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie zapewniono zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków.

Organ I instancji podkreślił, że na tę decyzję inwestor wniósł skargę do NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2001 r. II SA/Wr 1582/00 skargę tę oddalił podając w uzasadnieniu między innymi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a przedmiotowa inwestycja taką decyzją do tej pory nie została jeszcze objęta.

W dniu 30 kwietnia 2001 r. inwestor wystąpił ponownie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak Prezydent W. decyzją (...) z dnia 23 maja 2001 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji "ze względu na zaawansowanie robót budowlanych". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Prezydent W. wyjaśnił, iż z uwagi na to, że budynki zostały wybudowane bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zasiedlone, sprawa powinna być prowadzona w trybie samowoli budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że podczas kontroli budowy w dniu 3 marca 1999 r. stwierdzono, iż wykonano wykopy pod część I segmentu I, podkład z chudego betonu i izolację poziomą. W związku z powyższym organ ten wydał postanowienie z dnia 4 marca 1999 r. nr 5-IV/99 nakazujące inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych, podając w uzasadnieniu, że roboty budowlane prowadzone są bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że podczas kolejnej kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 2 lutego 2000 r. stwierdzono, iż roboty budowlane są kontynuowane. Podniósł, że w dniu 2 marca 2000 r. inwestor poinformował o wniesieniu skargi do NSA na decyzję Wojewody D. oraz oświadczył, że roboty budowlane zostały wstrzymane, jednak podczas kolejnej kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 2 czerwca 2000 r. stwierdzono, że inwestycja nadal jest realizowana.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w związku z prowadzeniem postępowania przez WUBiGP UM we W., postanowieniem nr 18-IV/00 zawiesił na podstawie art. 97 Kpa postępowanie administracyjne do czasu wydania decyzji przez inny organ. Jednocześnie pismem z dnia 28 września 2000 r. poinformował strony, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 czerwca 2000 r. - SA/Bk 20/00 inwestorów obciąża ze wszystkimi tego konsekwencjami ryzyko przystąpienia do robót przy braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2001 r. nr 10-IV/01 Powiatowy Inspektor podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazał do załatwienia sprawę zgodnie z kompetencjami do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r. II SA/Wr 1582/00.

Organ I instancji podał, że w dniu 10 maja 2001 r. inwestor oświadczył, iż wszelkie roboty budowlane zostały zakończone, a obiekty są użytkowane od lutego 2001 r. Zamieszkuje w nich 121 rodzin i są 2 lokale użytkowe - sklepy. Przeprowadzone w dniu 20 czerwca 2001 r. oględziny potwierdziły, że przedmiotowe obiekty wraz z infrastrukturą techniczną są użytkowane i że wykonany został pełny zakres robót, łącznie z uporządkowaniem terenu.

Wskazując na powyższe i powołując się na dokumenty zgromadzone w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że decyzja Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 1998 r. nr 4368-IV/98 zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji nigdy nie stała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dlatego wykonując wyżej wymienione roboty budowlane naruszono przepis art. 28 Prawa budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli przedstawiciele inwestora - Marek J. i Tomasz J. - Prezes i Wiceprezes Grupy Inwestycyjnej "GI" Sp. z o.o. we W. Odwołujący się wskazali na istotne zaniedbania proceduralne ze strony organu administracyjnego, polegające na nie poinformowaniu inwestora o wniesionym odwołaniu od decyzji Prezydenta W. pozwalającej na realizację inwestycji. Zdaniem strony odwołującej się zaniechanie, jakiego dopuścił się organ, ograniczyło jej prawa do udziału w postępowaniu oraz do wypowiedzenia się w zakresie zgłoszonych przez stronę żądań. W odwołaniu wywiedziono, że powyższe okoliczności, a także fakt zarejestrowania dziennika budowy, utwierdziły inwestora w przekonaniu, iż organ akceptuje rozpoczęcie prac budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Na poparcie swoich wywodów wnoszący odwołanie przywołali wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r. IV SA 397/97, z którego wynika, że w przypadku, gdy wobec zaniedbania organu administracji publicznej spoczywających na nim obowiązków, np. nie powiadomienia o złożonym przez stronę odwołaniu od decyzji, doszło do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować art. 48 Prawa budowlanego oraz wyrok IV SA 1709/96, w którym stwierdzono, że "art. 48 Prawa budowlanego winien mieć zastosowanie, gdy inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, tj. w ramach całkowitej samowoli budowlanej. Przepis ten, ze względu na wynikające z niego bardzo dotkliwe skutki dla inwestora, nie powinien być interpretowany rozszerzająco, to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu decyzji ostatecznej". Wnoszący odwołanie wskazali, że Sąd uznał, iż w takiej sytuacji organ nadzoru powinien zastosować tryb przewidziany w art. 5 i art. 51 Prawa budowlanego. Odwołując się do konkretnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie wskazali także na występujące w niej naruszenia procedury administracyjnej przez organy administracji publicznej oraz na bezczynność organu, która - ich zdaniem - stanowi naruszenie prawa. Wnieśli o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2001 r.

Decyzją z dnia 7 września 2001 r. (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę.

W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że przedmiotowa sprawa ze względu na swój wymiar społeczny i stwierdzone uchybienia proceduralne, występujące w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jest skomplikowana. Podniósł, że zgodnie z procedurą administracyjną określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wskazał, iż decyzją Prezydenta W. z dnia 23 maja 2001 r. (...), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz umorzono postępowanie w tej sprawie, a w jej uzasadnieniu podkreślono, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2001 r. oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody D. uchylającą decyzję Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę, w związku z czym - zważywszy na fakt zakończenia w lutym 2001 r. robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji - postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z kompetencjami sprawa winna być skierowana do nadzoru budowlanego.

Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach całkowitej samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego nie można więc uznać za zasadny podniesiony w odwołaniu argument oparty na wyroku NSA IV SA 1709/96, iż art. 48 nie może być interpretowany rozszerzające, to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem decyzji ostatecznej, gdyż taka sytuacja, w obecnym jej stanie faktycznym i prawnym, nie występuje.

Organ II instancji wywiódł, że inwestor rozpoczął prace budowlane z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, przy czym o naruszeniu tym został poinformowany zarówno wpisem do dziennika budowy, jak i postanowieniem z dnia 4 marca 1999 r., a zatem nie jest uzasadniony argument oparty na wyroku NSA z dnia 26 lutego 1999 r. IV SA 397/97, iż w wyniku zaniedbania organu administracji państwowej, to jest nie powiadomienia o złożonym przez stronę odwołaniu, doszło do zrealizowania obiektu, co powoduje, że nie powinno się stosować art. 48 Prawa budowlanego. Organ poniósł, iż o fakcie, że decyzja Prezydenta W. nie jest ostateczna, inwestor został poinformowany i mimo to zdecydował się na kontynuację robót, a więc nie może argumentować popełnionej samowoli budowlanej o tak szerokiej skali zaniedbaniem organu polegającym na nie poinformowaniu inwestora o wniesionym przez Pana Z. odwołaniu. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego we W. z dnia 10 lutego 1999 r., przesyłające uzupełnienie odwołania Pana Z. do organu II instancji i w rozdzielniku tego pisma ujęty jest też inwestor.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy wywiódł, że o ile w tych okolicznościach można uznać, iż rozpoczynając prace budowlane, mając pozwolenie na budowę, nie znając faktu jego zaskarżenia i mając zarejestrowany dziennik budowy inwestor nie był świadomy stanu prawnego, o tyle po wpisie do dziennika budowy, po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu prac, nie mając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z pełną świadomością samowolnie realizował inwestycję obejmującą 121 mieszkań. Z tego względu - zdaniem organu - przywołane w odwołaniu wyroki NSA nie mogą mieć wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w odwołaniu zarzutów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że są one w części uzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał, iż na postanowienie z dnia 4 marca 1999 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor złożył zażalenie, jednak organ I instancji zażalenia tego nie przesłał do organu odwoławczego, a jedynie pismem z dnia 24 marca 1999 r. poinformował Grupę Inwestycyjną, iż do czasu wydania decyzji przez Wojewodę D. sprawę pozostawia bez biegu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe stanowi istotne naruszenie obowiązującej procedury administracyjnej. Podał, że naganne jest też postępowanie organu I instancji polegające na tym, iż dokonując kolejnych oględzin budowy i stwierdzając jednoznacznie fakt kontynuacji robót budowlanych nie wydał w sprawie żadnej decyzji. Zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy budowa ta jest realizowana w pełnej rozciągłości, jest niewłaściwe, a zarzut bezczynności jest zasadny. W ocenie organu odwoławczego nie zmienia to jednak sytuacji prawnej inwestora, ponieważ brak działań ze strony organu nadzoru budowlanego nie daje legitymacji prawnej inwestorowi do realizacji prac budowlanych w sytuacji, gdy nie ma on ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje natomiast uzasadnienia argument odwołujących się, że decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę przez dwa miesiące, to jest do czerwca 2000 r., była prawomocna. Organ wskazał, iż sprawę tę jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r., w którym stwierdził między innymi, że przedmiotowa inwestycja do dnia wydania wyroku nigdy nie została objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego uchybienia proceduralne, które wystąpiły w toku prowadzonego przez organy administracyjne postępowania, nie mogą mieć wpływu na treść wydanego w mniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestor przedmiotowego zadania, który przynajmniej od dnia 3 marca 1999 r. z pełną świadomością realizował je samowolnie, który brał czynny udział w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej i który pismem z dnia 8 marca 2001 r., po samowolnym przystąpieniu do użytkowania wzniesionych w ramach samowoli budowlanej obiektów, wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na ich budowę, był świadomy ciążących na nim konsekwencji prawnych. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora kontynuacja przedmiotowych robót budowlanych, ich zakończenie i przekazanie do użytku mieszkań lokatorom, w sytuacji braku prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest wyraźną manifestacją ignorancji wobec obowiązującego prawa.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Grupa Inwestycyjna "GI" Spółka z o.o. we W. oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Grupa Inwestycyjna "GI" Spółka z o.o. we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1/ art. 48 Prawa budowlanego - przez nakazanie rozbiórki wykonanych budynków mieszkalnych uznając, że zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej,

2/ art. 85 Prawa budowlanego - polegające na braku współdziałania organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej,

3/ art. 138 par. 1 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji uznania za zasadne zarzutów odwołującego,

4/ art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa - wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

5/ art. 61 par. 1 Kpa - polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego bez powiadomienia o jego wszczęciu,

6/ art. 104 Kpa - poprzez zwrócenie wniosku inwestora w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektów, zamiast załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej,

7/ art. 107 par. 1 Kpa - poprzez nie wskazanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji.

W uzasadnieniu skargi Grupa Inwestycyjna "GI" podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest brak pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany. Strona skarżąca podkreśliła, iż z uwagi na represyjny charakter tej normy prawnej, zastosowanie art. 48 możliwe jest tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w nim wskazane zaistnieją kumulatywnie.

Zdaniem Grupy Inwestycyjnej "GI" stwierdzenie przez organ odwoławczy działania inwestora w warunkach "samowoli budowlanej" budzi wątpliwości w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, bowiem inwestor rozpoczął roboty budowlane po otrzymaniu decyzji Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 1998 r. (...), po powiadomieniu organu architektoniczno-budowlanego o fakcie rozpoczęcia robót i po wydaniu przez ten organ w dniu 14 stycznia 1999 r. dziennika budowy.

Strona skarżąca przyznała, że w dniu 4 marca 1999 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr 5-IV/99 nakazujące wstrzymanie robót wobec braku prawomocnej decyzji budowlanej, lecz nie wobec braku w ogóle pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało zaskarżone wobec zawarcia ugody z Jackiem Z., składającym odwołanie od decyzji budowlanej wydanej przez organ I instancji. Na skutek zawarcia tej ugody Jacek Z. cofnął swoje odwołanie, z którego w miesiąc później wycofał się.

Grupa Inwestycyjna "GI" podniosła, że rozpatrując materiał dowody w sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do ugody zawartej pomiędzy inwestorem a Jackiem Z.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że zarówno organ odwoławczy w sprawie pozwolenia na budowę nie ocenił skuteczności działań osoby wnoszącej odwołanie i cofnięcia przez nią odwołania, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przekazał zażalenia inwestora organowi II instancji informując jedynie, iż "sprawa pozostaje bez biegu".

Wywiodła, że nie przekazanie zażalenia organowi odwoławczemu stanowi naruszenie art. 133 w związku z art. 144 Kpa.

Strona skarżąca wskazała, iż powyższy zarzut został uznany za zasadny przez organ nadzoru budowlanego II instancji, podobnie jak i następujące uchybienia:

1. nie powiadomienie przez organ architektoniczno-budowlany inwestora o wniesionym w dniu 29 grudnia 1998 r. odwołaniu,

2. nie zgłoszenie sprzeciwu co do zgłaszanego zamiaru rozpoczęcia przez inwestora robót,

3. wydanie kolejnych tomów dziennika budowy w okresie od 14 stycznia 1999 r. do 7 września 2000 r.,

4. nie wydanie przez organ nadzoru budowlanego I instancji w ustawowym terminie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym wobec bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie nakazujące wstrzymanie robót utraciło ważność,

5. wydanie postanowienia nr 18-IV/00 z dnia 2 czerwca 2000 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych - ponad rok od nakazania wstrzymania robót i po zawarciu w dniu 4 marca 1999 r. ugody,

6. wydanie postanowienia nr 10-IV/01 z dnia 25 kwietnia 2001 r. podejmującego postępowanie w wyżej wymienionej sprawie.

W ocenie skarżącej Spółki postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2000 r. nr 18-IV/00 o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienie z dnia 25 kwietnia 2001 r. nr 10-IV/01 o podjęciu tego postępowania były zatem bezprzedmiotowe, gdyż nie można zawieszać, a później podejmować postępowania, którego w ogóle nie było na skutek utraty ważności postanowienia z dnia 4 marca 1999 r.

Grupa Inwestycyjna "GI" wywiodła, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru wydaje postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie może mieć miejsca inna forma działania tego organu, jak wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Wskazując na powyższe strona skarżąca stwierdziła, iż w tej sytuacji omawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowią działania w formie prawem przewidzianej i nie mogły odnieść zamierzonego przez ten organ skutku. Podniosła, że jeśli w ocenie organu administracji zachodziły przesłanki do wstrzymania robót, winno być wydane kolejne postanowienie nakazujące wstrzymanie robót.

Skarżąca Spółka wywiodła, że skoro organ odwoławczy, rozpatrując ściśle sprecyzowany zarzut skarżącego, uznał go za trafny, to utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji tylko ze względu na racje ekonomiczne, czy gospodarcze, stanowi rażące naruszenie prawa. Powołała się przy tym na: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2000, str. 537.

W ocenie Spółki uznanie za zasadne podniesionych przez inwestora zarzutów i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ze względu na wymiar społeczny, co podniesiono w uzasadnieniu decyzji, pozostaje w sprzeczności z merytorycznym rozstrzygnięciem.

Grupa Inwestycyjna "GI" zarzuciła, że w świetle wskazanych wyżej nieprawidłowości i naruszenia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego I instancji dokonywał czynności proceduralnych bez podstawy prawnej. W odniesieniu zaś do decyzji organu odwoławczego podniosła, że jej podstawa prawna nie może być ograniczona do art. 138 Kpa, lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego. Skoro więc zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to narusza w ten sposób art. 107 par. 1 Kpa. Na poparcie swoich wywodów powołała się na wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1999 r. III SA 8192/98 oraz cytowany wyżej Komentarz - str. 449.

W ocenie strony skarżącej organ II instancji błędnie ocenił zarzut dotyczący znaczenia decyzji Wojewody D. z dnia 19 kwietnia 2000 r. (...), bowiem wskutek jej wydania przez dwa miesiące - od 19 kwietnia 2000 r. do 27 czerwca 2000 r. - istniała w obrocie decyzja Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 1998 r. (...) udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę. Spółka podniosła, że tak sformułowane twierdzenie organ odwoławczy ocenił jako zarzut inwestora o prawomocności decyzji, chociaż istnienie decyzji w obrocie a jej prawomocność mają zupełnie odmienny ciężar gatunkowy i wywołują różne skutki prawne.

Zdaniem Grupy Inwestycyjnej stwierdzenie w powyższych okolicznościach, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, nie znajduje oparcia w wykładni gramatycznej i celowościowej tego przepisu. Z jego treści wynika bowiem, że winien mieć on zastosowanie w przypadku, gdy inwestor realizuje, bądź zrealizował, obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, to jest w ramach całkowitej samowoli budowlanej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 30 września 1998 r. IV SA 1709/96 Spółka wywiodła, iż przepis ten, ze względu na wynikające z niego bardzo dotkliwe skutki, nie może być interpretowany rozszerzające, to jest w taki sposób, że obejmuje także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej.

W ocenie strony skarżącej nie bez znaczenia pozostają wskazane wyżej uchybienia organów administracji i to zarówno organu architektoniczno-budowlanego, jak i organu nadzoru budowlanego I instancji, a także brak współdziałania tych organów, do czego obliguje je przepis art. 85 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej Spółki w sytuacji, gdy wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków dochodzi do zrealizowania obiektu, nie powinno się w odniesieniu do takich przypadków stosować art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 59, dotyczący pozwolenia na użytkowanie. Inwestorowi bowiem nie można przypisać w takiej sytuacji działania w warunkach samowoli budowlanej /Wspólnota nr 25 z dnia 1 maja 1999 r./.

Strona skarżąca podniosła, że art. 48 Prawa budowlanego mówi o budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie odwołując się do przesłanki zawartej w art. 28 tej ustawy. Reguluje zatem sytuację inną niż realizacja obiektów przy nieostatecznej decyzji budowlanej.

Grupa Inwestycyjna "GI" stwierdziła, iż dziwić może używanie przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec inwestora takich sformułowań, jak "manifestacja ignorancji wobec obowiązującego prawa", podczas gdy zarówno powiatowy organ nadzoru budowlanego, jak i organ architektoniczno-budowlany dopuściły się uchybień i wykazały brak współdziałania, a organ I instancji wręcz zignorował inwestora nie przekazując jego zażalenia organowi wyższego stopnia.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie załatwił w formie prawem przewidzianej wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków, bo jedynie pismem z dnia 12 czerwca 2001 r. zwrócił przedłożoną dokumentację techniczną bez rozpatrzenia wniosku, co stanowi naruszenie art. 104 Kpa.

Polemizując z motywami zaskarżonej decyzji strona skarżąca wywiodła, iż pogląd organu odwoławczego, że jest związany uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., jest błędny, bowiem okoliczność, czy określony obiekt jest, czy nie jest samowolą budowlaną, jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie ani nie kończy sprawy, ani nie rozstrzyga jej co do istoty, ma jednak wpływ na zakwalifikowanie określonej sytuacji, jako objętej działaniem art. 48 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska przywołała wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2001 r. IV SA 81/97.

Rzecznik Praw Obywatelskich również wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności - art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu swojej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że nie podziela poglądów i ocen wyrażonych w kwestionowanych decyzjach administracyjnych. W szczególności nie podziela poglądu, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem nie można utożsamiać sytuacji określonej hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie, to jest pobudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, z sytuacją rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych zanim wydana decyzja pozwolenia na budowę stała się decyzją ostateczną.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "samowola budowlana". Ten pozaustawowy termin może oznaczać różne stany faktyczne, na przykład wykonanie lub wykonywanie obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, może oznaczać rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych w sytuacji, gdy dysponuje on wprawdzie wymaganą prawem decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, lecz decyzja ta nie stała się ostateczną, może też oznaczać, że inwestor odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę itp. Rzecznik podkreślił, iż tych sytuacji nie można traktować jako tożsame.

Skarżący podniósł, że w niektórych publikacjach można spotkać pogląd, iż przez samowolę budowlaną zagrożoną sankcją z art. 48 Prawa budowlanego należy rozumieć zarówno budowę rozpoczętą i prowadzoną bez ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę, jak i budowę rozpoczętą i prowadzoną w sytuacji, gdy taką decyzją inwestor wprawdzie dysponuje, lecz nie stała się ona ostateczną. Zdaniem Rzecznika do takiego rozumienia samowoli budowlanej nie upoważnia brzmienie art. 48 Prawa budowlanego i takiemu rozumieniu samowoli budowlanej przeczy utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma podstaw do utożsamiania określenia "wymagane pozwolenie na budowę" z art. 48 Prawa budowlanego z określeniem "ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę" z art. 28 tej ustawy. Zdaniem Rzecznika dysponowanie przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę - nawet nieostateczną - wyłącza możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżący wywiódł, iż należy różnicować skutki, jakie za sobą pociąga rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych w ogóle bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę od sytuacji, w której inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim stała się ostateczną. Hipoteza normy prawnej z art. 28 Prawa budowlanego nie rozróżnia tych dwóch sytuacji, lecz nie można twierdzić, że one nie istnieją, a jeżeli zaistnieją, to muszą powodować odmienne skutki, w szczególności jeśli nastąpi ewidentne uchybienie organu administracji w postaci nie wywiązania się z obowiązku określonego w art. 131 Kpa, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na wyroki NSA z dnia 18 marca 1999 r. IV SA 482/97 /nie publ./, z dnia 26 lutego 1999 r. IV SA 397/97 /Wspólnota 1999 nr 18 str. 25/ oraz z dnia 30 września 1998 r. IV SA 1709/96 /nie publ./.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma w ogóle zastosowania.

Skarżący nadmienił, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98, na który powołują się organy administracyjne, konstytucyjność art. 48 Prawa budowlanego, w innym jednak aspekcie, będzie ponownie przedmiotem postępowania przed tymże Trybunałem. Wskazał, że do skargi tej - wniesionej przez adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, przystąpił także Rzecznik Praw Obywatelskich. W sprawie tej strona wnosi o zbadanie art. 48 Prawa budowlanego w aspekcie obowiązywania wzorca zawartego w art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc normy konstytucyjnej kładącej nacisk na równość ochrony prawnej w odniesieniu do ogółu praw majątkowych, a nie tylko prawa własności.

W odpowiedziach na obie te skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił (...) Stowarzyszenie Ochrony Praw Mieszkańców z siedzibą we W. - na wniosek tego Stowarzyszenia - do udziału w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2002 r. Stowarzyszenie oświadczyło, że popiera skargi wniesione przez Grupę Inwestycyjną "GP" Spółka z o.o. we W. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, a także zawarte w nich wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W przekonaniu Stowarzyszenia decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 w związku z art. 28 Prawa budowlanego. Zwracając uwagę na fakt nie powiadomienia inwestora o wniesieniu odwołania w dniu 29 grudnia 1998 r. od decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzając, że wobec niedochowania wymogu przepisu art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego na początku maja 1999 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność, Stowarzyszenie wywiodło, że w okresie od grudnia 1998 r. do grudnia 1999 r. inwestor przez około 10 miesięcy działał w dobrej wierze, realizując inwestycję, na którą uzyskał pozwolenie od Prezydenta W.

Zdaniem Stowarzyszenia fakt, że wystąpiły poważne nieprawidłowości w działaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego I instancji, nie może wywierać negatywnych skutków dla właściciela nieruchomości działającego w pełnym zaufaniu do administracji publicznej. Wskazując na treść art. 9 Kpa podniesiono, iż nie można formułować zarzutu braku należytej staranności w działaniu inwestora, skoro organy administracji publicznej nie dopełniły ciążących na nich obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnego.

W ocenie Stowarzyszenia okoliczność, że po przejściu wszystkich etapów postępowania kontrolnego przewidzianego dla decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie uzyskał tegoż pozwolenia, nie może być dostatecznym argumentem usprawiedliwiającym wydanie decyzji nakazującej rozebranie obiektu budowlanego. Wobec faktu nie powiadomienia o złożeniu odwołania od decyzji, cofnięcia tego odwołania oraz utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót zdaniem Stowarzyszenia stwierdzić należy, że inwestor wszczął i kontynuował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego, przy czym okoliczność ta stanowi dostateczny argument na poparcie tezy o niedopuszczalności stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Późniejsza utrata waloru ostateczności nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki. W przeciwnym razie uzasadniona byłaby teza o wewnętrznej sprzeczności pomiędzy przepisami art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego.

(...) Stowarzyszenie Ochrony Praw Mieszkańców stwierdziło, że zasadność nakazu rozbiórki 121 zasiedlonych mieszkań musi budzić poważne zastrzeżenia także w świetle art. 140 Kc, art. 49 Prawa budowlanego oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do art. 49 Prawa budowlanego wywiedziono, że wprawdzie z jego hipotezy wynika, iż ma on zastosowanie w tych przypadkach, gdy od zakończenia budowy minęło 5 lat, jednak nie to jest najistotniejsze, gdyż godna uwagi jest koncepcja załatwiania podobnych spraw, która winna znaleźć zastosowanie także w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe argumenty Stowarzyszenie wywiodło, iż - pomijając problematykę zgodności art. 48 Prawa budowlanego z art. 2, art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji - w przedmiotowej sprawie z uwagi nie tylko na wydanie pozwolenia na budowę przez Prezydenta W., ale również ze względu na fakt jego ostateczności przez pewien czas, przepis art. 48 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Prawidłowa zaś ocena okoliczności sprawy powinna była doprowadzić organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Stowarzyszenie podniosło, że wprawdzie względy społeczne nie stanowią kryterium kontroli zaskarżonych decyzji, to jednak należy zasygnalizować, jakie konsekwencje o charakterze społeczno-ekonomicznym wywoła wykonanie kwestionowanych decyzji. Przed problemem bezdomności stanie 121 rodzin mieszkających na przedmiotowym osiedlu, a inwestor skazany zostanie na upadłość, gdyż nie będzie w stanie unieść ciężaru roszczeń odszkodowawczych.

W nadanym listem poleconym w dniu 27 sierpnia 2002 r. piśmie Grupa Inwestycyjna "GI" popierając wcześniej przedstawione zarzuty i podtrzymując zawarte w skardze wnioski podniosła w szczególności, że wydając w marcu 1999 r. postanowienie nr 5-IV/99 nakazujące wstrzymanie wykonania robót, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zakwalifikował przedmiot prowadzonego wówczas postępowania jako przypadek inny, niż określony treścią art. 48 Prawa budowlanego, bowiem jako podstawę prawną powołał art. 50 tej ustawy. Dał więc wyraz, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka wskazała na tymczasowy charakter powyższego rozstrzygnięcia i wywiodła, że wobec nie wydania w terminie, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji przewidzianej w art. 51 tej ustawy, postępowanie wszczęte w marcu 1999 r. należało umorzyć, a dalsze czynności podejmowane przez organ wymagały wszczęcia nowego postępowania i powiadomienia o tym strony. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy pozostaje w błędzie twierdząc, że naruszenia prawa mające miejsce w toku postępowania nie miały wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia i w żaden sposób nie zmieniały sytuacji prawnej inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy o NSA/.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Wniesione zatem w tej sprawie skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, a przede wszystkim jej art. 48.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Stosownie zaś do unormowania zawartego w art. 28 cytowanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.

Z uwagi na fakt, że przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego dotyczą sytuacji, w których nie jest wymagane pozwolenie na budowę /art. 29/ oraz sytuacji wymagających zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30/, unormowania w nich zawarte nie odnoszą się do zagadnień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Problematyka związana ze stosowaniem art. 48 Prawa budowlanego, zwłaszcza ze względu na restrykcyjny charakter tego przepisu, była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a nawet Trybunału Konstytucyjnego. Niejednokrotnie poddawana także była analizie w literaturze prawniczej.

W wyroku z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 /OTK-A 2002 nr 2 poz. 15/, zapadłym w sprawie wspominanej w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wcześniej, w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 /OTK ZU 1999 nr 1 poz. 2/, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Tak więc zgodność analizowanego przepisu z Konstytucją RP nie budzi żadnych wątpliwości. Istotne przy tym są rozważania i uwagi poczynione przez Trybunał Konstytucyjny, a dotyczące tego przepisu i jego wykładni.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym, iż zdaniem wielu komentatorów tej ustawy, jej art. 48 jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wprowadza automatyzm orzekania o nakazie rozbiórki tylko na podstawie braków formalnych. Ta represyjna metoda zapewniania porządku prawnego w budownictwie koliduje, zdaniem niektórych autorów, na tle polskiego prawa z zasadą państwa prawnego /L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany, Warszawa 1995, Wyd. Prawnicze, s. 87-88; por. St. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA we Wrocławiu z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96 - OSP 1997 z. 11 poz. 202/. Wyrażano również opinię, że uciążliwość związana z zastosowaniem tego środka w celu ochrony porządku prawnego jest nieadekwatna do skali uszczerbku w konstytucyjnie chronionym prawie jednostki /por. St. Jędrzejewski, D.R. Kijowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 - Państwo i Prawo 2001 z. 3 str. 102 i n. oraz D.R. Kijowski, Pozwolenie w administracji publicznej, Białystok 2000, Temida 2, str. 273-282/.

Wskazując na powyższe Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że powtarzający się zarzut o automatycznym stosowaniu art. 48 Prawa budowlanego musi jednak ulec weryfikacji, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Automatyzmu postępowania organów administracji nie uzasadnia także brzmienie kwestionowanego przepisu. Działania podejmowane w ramach kompetencji wynikającej z art. 48 ustawy nie mogą ograniczać się do wydania nakazu rozbiórki. Trybunał podniósł, iż wskazuje na to w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając, że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych. Organ administracyjny wydający w sprawie decyzję, musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalenie czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane /wyrok NSA z dnia 18 marca 1999 r., IV SA 482/97 - nie publ./. W przeciwnym razie organ administracji powinien rozważyć celowość zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, by doprowadzić obiekt do zgodności z prawem /wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., IV SA 903/97 - nie publ./.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego ma także przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w wypadku gdyby wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków - na przykład niepowiadomienia inwestora o złożonym przez inną stronę odwołaniu oraz przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych, doręczonego organowi po upływie terminu do wniesienia przez inwestora odwołania - doszło do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, lecz art. 59 dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji przyjmować, że działanie inwestora rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, lecz w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji /wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 397/97 - Wspólnota 1999 nr 18 str. 25/;

Trybunał podniósł, iż także w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/98 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że działania nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 prawa budowlanego, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę, a wydanie decyzji winien poprzedzić ciąg czynności dowodowych /OSP 2001 z. 7-8 poz. 107/.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego przedstawione orzeczenia wskazują, że przepis art. 48 prawa budowlanego nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz winien być stosowany przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Istotny jest wszakże wniosek, że art. 48 nie nakazuje automatycznie nakazu rozbiórki, ale zobowiązuje organy administracji do zbadania stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw, zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają sprawcy naruszenia prawa, zachowanie korzyści płynących z owego naruszenia.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego stopień intensywności ingerencji w prawo własności jednostki znajduje - w przypadku badanej regulacji - uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy. Rozumowanie to odpowiada znanej łacińskiej paremii nemo audiatur propriam turpitudinem allegans /nikt nie jest słuchany przez sąd, gdy powołuje się na własny występek/. Zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa.

Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i argumenty przez niego podniesione oraz zawarte w przytoczonych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy również nie można automatycznie zastosować normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego, lecz konieczne jest uprzednie rozważenie wszystkich okoliczności tej sprawy, które mogą mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a które wyróżniają ją od innych, można by rzec -typowych spraw dotyczących samowoli budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że będąca inwestorem Grupa Inwestycyjna "GI" nigdy nie dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Wynika to jednoznacznie z treści wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2001 r. II SA/Wr 1582/00. Fakt ten jednak nie może być uznany za wystarczający do zastosowania normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego.

Istotne w tej sprawie jest przede wszystkim to, że z zebranego materiału wynika, iż rozpoczynając w dniu 15 stycznia 1999 r. roboty budowlane Grupa Inwestycyjna "GI", chociaż w rzeczywistości nie dysponowała ostatecznym pozwoleniem na budowę, o fakcie tym nie wiedziała, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 131 Kpa Prezydent W. nie powiadomił inwestora o wniesieniu odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę przez Jacka Z. Naruszono w ten sposób również art. 61 Kpa, a zwłaszcza jego par. 4. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że okoliczność ta jest bez znaczenia dla oceny, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie przedmiotowych robót budowlanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę nastąpiło bowiem nie wskutek zlekceważenia przez inwestora nakazu wynikającego z przepisu art. 28 Prawa budowlanego, lecz w wyniku zaniedbania organu administracyjnego.

Podkreślić wypada, iż wydanie dziennika budowy przez WAUiNB UM we W. wskazuje, że organ ten również traktował decyzję Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 1998 r. jako ostateczną, co niewątpliwie mogło utwierdzać inwestora w przekonaniu, że dysponuje decyzją ostateczną i może rozpoczynać stosowne prace.

Kolejną istotną okolicznością mającą miejsce w rozpatrywanej sprawie było wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż ma on zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48. Wydane w tym trybie postanowienie z dnia 4 marca 1999 r. nr 5-IV/99 zgodnie z ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego po dwóch miesiącach straciło ważność, bo nie wydano decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1.

Tak więc wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego mogło sugerować inwestorowi, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego /co niewątpliwie mogło mieć wpływ na podejmowane przez niego działania, w tym na późniejsze kontynuowanie robót budowlanych pomimo świadomości nie posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę/. Nie wydanie zaś decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i utrata po dwóch miesiącach ważności postanowienia z dnia 4 marca 1999 r. spowodowało, że dalsze działania organu nadzoru budowlanego I instancji, a w szczególności późniejsze zawieszanie i podejmowanie postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych, dotknięte było poważnymi uchybieniami, skutkującymi istotną wadliwością tego postępowania. Jak trafnie podniosła skarżąca Grupa Inwestycyjna "GF, zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2000 r. nr 18-IV/00 o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienie z dnia 25 kwietnia 2001 r. nr 10-IV/01 o podjęciu tego postępowania były bezprzedmiotowe, gdyż nie można zawieszać, a później podejmować postępowania, którego w ogóle nie było na skutek utraty ważności postanowienia z dnia 4 marca 1999 r.

Niewątpliwie także istotną wadliwością, mającą wpływ na poczynania inwestora i na wynik sprawy, było wydawanie przez organ administracyjny kolejnych tomów dziennika budowy w okresie od 14 stycznia 1999 r. do 7 września 2000 r. Takie postępowanie organu można było odebrać jako akceptację prowadzenia robót budowlanych przez inwestora i również wskazywało, że w sprawie tej - w ocenie kompetentnego organu administracyjnego - nie zachodzą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego.

Kolejną okolicznością stanowiącą poważne naruszenie obowiązującej procedury, była przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od czasu złożenia odwołania przez Jacka Z. do czasu wydania przez Wojewodę D. rozpatrującej to odwołanie decyzji upłynął dokładnie rok /29 grudnia 1998 r. - wniesienie odwołania; 29 grudnia 1999 r. - wydanie decyzji (...)/. Decyzja ta zresztą po blisko czterech miesiącach /19 kwietnia 2000 r./ została uchylona przez tenże organ, to jest Wojewodę D., który ostatecznie odwołanie Jacka Z. rozpoznał dopiero po 18 miesiącach od jego wniesienia /w dniu 27 czerwca 2000 r./. Merytoryczna ocena tej decyzji została dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r. II SA/Wr 1582/00 i nie może być wyrażana w niniejszym postępowaniu, w którym jedynie należy dostrzec znaczną przewlekłość przeprowadzonego wówczas postępowania administracyjnego.

Wskazane wyżej poważne uchybienia proceduralne zostały co prawda dostrzeżone przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednak nie uznał tych naruszeń prawa za mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie bez znaczenia dla oceny postępowania inwestora pozostaje także fakt, że Jacek Z. jeszcze przed rozpatrzeniem jego odwołania przez organ II instancji odwołanie to cofnął. I chociaż nie było to cofnięcie prawnie skuteczne, to jednak fakt ten również winien być uwzględniony przy ocenianiu działań Grupy Inwestycyjnej. Tymczasem organy nadzoru budowlanego obu instancji okoliczności tej w istocie w ogóle nie dostrzegły, co niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienia, polegające między innymi na braku współdziałania organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej, w pełni uzasadniają podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 85 Prawa budowlanego.

Stwierdzenie licznych uchybień proceduralnych i poważnych naruszeń obowiązujących przepisów prawa przez organy administracyjne - architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego I instancji, nie może pozostać bez wpływu na ocenę postępowania inwestora i musi być uwzględnione przy ocenie, czy jest to samowola budowlana w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Nie można bowiem przyjąć, aby uchybienia organów administracyjnych nie wywierały żadnych negatywnych skutków, skoro wprowadzały stan niezgodny z prawem, a błędne rozstrzygnięcia tych organów mogły wprowadzać inwestora w błąd co do podejmowanych rozwiązań i co do rzeczywistego stanu prawnego przedmiotowej sprawy.

Nieuwzględnienie powyższych kwestii sprawia, że zaskarżona decyzja narusza art. 48 Prawa budowlanego, przy czym to naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Oczywiście w rozpatrywanej sprawie uchybień dopuścił się również inwestor, a najpoważniejszym naruszeniem przez niego obowiązującego prawa było kontynuowanie robót budowlanych w czasie, gdy niewątpliwie wiedział już o tym, że nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zarzut ten nie dotyczy rozpoczęcia robót budowlanych, bo wówczas inwestor nie wiedział, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna, a jego niewiedza wynikała z zaniedbania organu architektoniczno-budowlanego. Jednakże - zwłaszcza w świetle tak licznych i poważnych uchybień organów administracyjnych, mogących dezorientować inwestora co do faktycznego stanu prawnego sprawy - fakt kontynuowania robót budowlanych ze świadomością nie posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznany za wystarczający do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

Najistotniejsze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma jednak fakt, że wskutek powyższych uchybień - zarówno organów administracyjnych, jak i inwestora - nie mogą ponosić szkody osoby trzecie, to jest mieszkańcy przedmiotowych budynków mieszkalnych przy ul. B. 6 we W.

Wymóg uwzględniania przez organy administracyjne interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynika jednoznacznie z przepisu art. 7 Kpa, a także wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym zarówno z jej zasad ogólnych, jak i z treści przepisów dotyczących praw osobistych, ekonomicznych oraz socjalnych ludzi i obywateli.

Jak trafnie podniósł na rozprawie pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich rozpatrywana sprawa to przede wszystkim sprawa obywateli, którzy chcieli w dobrej wierze zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe i dlatego należy ją zbadać również w trybie art. 7 Kpa.

Podkreślić należy, że skoro ustawodawca przewiduje ochronę interesów osób trzecich, to ochrona ta dotyczy nie tylko takich osób, jak na przykład właściciele sąsiednich nieruchomości, ale również osób takich, jak mieszkańcy wzniesionych budynków mieszkalnych, osoby faktycznie finansujące daną inwestycję, w celu zaspokojenia społecznie uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych, a nie ponoszące żadnej odpowiedzialności za ewentualne uchybienia inwestora i organów administracyjnych oraz nie mające na te uchybienia żadnego wpływu. Ich interesy zasługują na ochronę w nie mniejszym stopniu niż interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, przy czym zauważyć trzeba, iż ewentualne skutki wykonania konkretnej decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych za ich pieniądze, dla zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, mogą być dla nich dalece bardziej dolegliwe niż dla innych podmiotów.

Mając na uwadze, że -jak słusznie podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 - nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw, zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają sprawcy naruszenia prawa, zachowanie korzyści płynących z owego naruszenia, a ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy, nie można mieć wątpliwości, że uwag tych w żaden sposób nie można odnieść do mieszkańców przedmiotowego osiedla. Uwagi te przecież odnoszą się do sprawców naruszenia prawa oraz jednostek naruszających świadomie obowiązujące przepisy. Tymczasem mieszkańcy wzniesionych przez Grupę Inwestycyjną "GI" budynków to ludzie, którzy nie ponoszą w najmniejszym stopniu odpowiedzialności za sytuację, w jakiej znalazła się inwestycja zrealizowana przy ul. B. 6, bowiem nie mieli na nią żadnego wpływu, a przecież - w razie zaakceptowania zaskarżonej decyzji - to przede wszystkim właśnie oni ponieśliby faktyczne konsekwencje jej wykonania. Odpowiedzialność inwestora wobec nich w realiach tej sprawy niewątpliwie sprowadziłaby się do odpowiedzialności czysto formalnej, a rzeczywiste konsekwencje za realizację przedmiotowej inwestycji poniosłyby osoby, które w dobrej wierze, zgodnie z obowiązującymi przepisami chciały zaspokoić swoje uzasadnione potrzeby mieszkaniowe. Skutki wykonania zaskarżonej decyzji dotknęłyby również ich rodziny.

Taka sytuacja faktyczna pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw.

Skoro art. 48 Prawa budowlanego jest wyrazem realizacji ochrony interesów prawnych innych osób, to stosując ten przepis nie można naruszać interesów osób, które w dobrej wierze, chcąc zaspokoić swoje uzasadnione potrzeby mieszkaniowe, wnosiły stosowne środki pieniężne na ten cel, zgodnie z umową zawartą z inwestorem. To, że osoby te nie były stronami toczącego się postępowania administracyjnego nie zmienia faktu, iż wykonanie zaskarżonej decyzji naruszyłoby ich interesy i to w sposób drastyczny. Nie biorąc zaś udziału w postępowaniu administracyjnym ludzie ci nie mieli możliwości obrony swoich interesów. Dlatego też organy administracyjne, mając na względzie wymogi art. 7 Kpa, z urzędu winny wziąć pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie z całą pewnością zachodzi zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Należy wszak pamiętać, że chodzi tu o ponad 120 rodzin, co świadczy o znaczącym wymiarze społecznym tej sprawy. Tymczasem organy nadzoru budowlanego obu instancji interesy, o których mowa w art. 7 Kpa, w swoich rozstrzygnięciach faktycznie zupełnie pominęły.

Organ odwoławczy, co prawda, dostrzegł wymiar społeczny niniejszej sprawy, na co wskazał stwierdzając, że przedmiotowa sprawa ze względu na swój wymiar społeczny i stwierdzone uchybienia proceduralne, występujące w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jest skomplikowana, jednakże w dalszej części swych rozważań problem ten w istocie pominął i już więcej nim się nie zajmował.

Pominięcie powyższej kwestii stanowi naruszenie art. 7 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując - z uwagi na wskazane wyżej uchybienia proceduralne i naruszenia prawa przez organy administracji oraz nie docenienie znaczenia tych uchybień dla rozstrzygnięcia sprawy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także ze względu na pominięcie przez organy nadzoru budowlanego interesu osób, z których środków pieniężnych sfinansowano przedmiotową inwestycję - zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za prawidłową. Decyzja ta, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza art. 48 Prawa budowlanego, a więc prawo materialne, jak również przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 Kpa, przy czym naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego obie te decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze, że działania podejmowane w ramach kompetencji wynikającej z art. 48 ustawy nie mogą ograniczać się do wydania nakazu rozbiórki oraz że nie można automatycznie zastosować normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego, lecz konieczne jest uprzednie rozważenie wszystkich okoliczności tej sprawy, które mogą mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Bardzo ważne znaczenie dla oceny stanu faktycznego ma w szczególności przebieg postępowania administracyjnego, a stwierdzone uchybienia proceduralne i naruszenia prawa dokonane przez organy administracyjne mogą skutecznie eliminować możliwość zastosowania w konkretnej sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

Przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy konieczne jest też uwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w tym interesu mieszkańców budynków mieszkalnych przy ul. B. 6 we W., na których nie można przerzucać faktycznej odpowiedzialności za naruszenia prawa przez inne podmioty.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3, a także art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - orzeczono jak w sentencji wyroku.