Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 53/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 I 107 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. A.C. (dalej strona lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej organ odwoławczy lub Komendant Wojewódzki) z dnia [...] r. nr [...], mocą której uchylono decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. (dalej organ pierwszej instancji lub Komendant Miejski) z dnia [...]r. nr [...] oraz przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny w myśl art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Wskazana powyżej decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] r. była kolejną decyzją wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 18 stycznia 2012 r. (wpływ do organu w dniu 26 stycznia 2012 r.) o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przebieg postępowania toczącego się w oparciu o ww. wniosek przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na ww. oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynika, że strona nie posiada za rok 2012 lokalu mieszkalnego oraz że w przeszłości posiadała wraz z mężem lokal mieszkalny w Z. przy ul. [...], do którego zrzekła się prawa w wyniku ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Z. Komendant Wojewódzki decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 682/12 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego, oraz zobowiązał ten organ do ponownego rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie istniała możliwość zrzeczenia się przez skarżącą prawa do zajmowanego wcześniej wraz z małżonkiem lokalu mieszkalnego, gdyż przysługiwała jej tylko ułamkowa jego część, a nie całość. Sam fakt zawarcia ugody nie mógł spowodować, jak to określono "ustania" współwłasności przedmiotowego lokalu, stąd też nie mogło dojść do zrzeczenia się tego prawa. Powołując się na treść § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) zaznaczono, iż należy normę w nim zawartą interpretować w sposób ścisły a nie rozszerzająco, zatem nie jest możliwe objęcie nim również takiej sytuacji, w której nastąpiła realizacja roszczeń co do części nieruchomości przez podział majątku dorobkowego. Jednocześnie zauważono, że oba organy orzekające w sprawie pominęły rozważania dotyczące utraty prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, stanowiącej drugą negatywną przesłankę do odmowy przyznania prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego z dnia 22 lutego 2012 r. i analizy posiadanych dokumentów, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał za bezsporny fakt, że A.C. wraz z mężem W.W. przysługiwało prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Z. Jednakże wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 30 października 2008 r. o sygn. akt [...], rozwiązujący związek małżeński A.W. i W.W., orzekł o wspólnym ich mieszkaniu. Skarżąca miała prawo do korzystania wyłącznie z najmniejszego pokoju, a pozostałe pomieszczenia mieszkania, tj. największy pokój, kuchnia, łazienka i przedpokój pozostały do dyspozycji obojga byłych małżonków. Pokój oddany do jej wyłącznej dyspozycji posiadał 7,4 m², a drugi do wspólnego korzystania miał 14,8 m². Powołując się na treść § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1170) organ wyliczył, że powierzchnia z której mogła korzystać strona wynosiła 14,08 m² powierzchni mieszkalnej i odpowiadała jej uprawnieniu do dwóch norm zaludnienia. Tym samym, ustalone prawo do dysponowania częścią lokalu mieszkalnego było zgodne z przysługującymi jej normami zaludnienia. Zapis w punkcie VI protokołu z ugody zawartej w dniu 6 grudnia 2011 r. wskazuje, że skarżąca do końca listopada 2011 r. miała uiścić należności związane z czynszem oraz opłaty za media. Dopiero, po miesiącu grudniu 2011 r., wszelkie należności związane z mieszkaniem przeszły na byłego męża – W.W. Zdaniem organu odwoławczego, z chwilą zawarcia ugody, skarżąca zgodziła się by całość lokalu mieszkalnego, do którego części posiadania i zajmowania miała prawo, zajął jej były mąż, a w zamian przyjęła inne składniki majątkowe oraz kwotę 31.529 zł tytułem wyrównania udziału w majątku wspólnym. Zawarta ugoda, będąca tytułem wykonawczym, wyczerpała wszelkie roszczenia z tytułu podziału majątku wspólnego, tak co do składu majątku, wartości, jak i sposobu jego podziału. Zatem, skarżąca z własnej woli, na skutek własnych działań utraciła prawo do przedmiotowego lokalu, którego była współwłaścicielką w części ułamkowej, czym wyczerpała przesłankę negatywną zawartą w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Po rozpoznaniu kolejnej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 317/14 oddalił skargę. Zdaniem składu orzekającego, przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest bądź nie jest zależna od jego woli. W sprawie nie ma znaczenia okoliczność czy skarżąca prawo do lokalu mieszkalnego utraciła z własnej winy czy też nie. Każda utrata prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego skutkuje odmową przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego. Nie różnicuje się bowiem statusu policjanta, który został pozbawiony (niezależnie od swojej woli) prawa do lokalu, od policjanta, który na skutek własnych działań się jego pozbawił.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1275/15 uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 grudnia 2014 r. oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia 30 grudnia 2013 nr 178/2013.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego podkreślając, że tylko policjantowi uprawnionemu z mocy ustawy do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną wypłacany jest zastępczo – do kiedy nie jest realizowane jego prawo do lokalu – równoważnik pieniężny za brak lokalu. A zatem zaistnienie przesłanki ustawowej eliminującej prawo do lokalu, eliminuje także odpowiednio otrzymanie przedmiotowego równoważnika. Podzielono pogląd skarżącej kasacyjnie, że skoro skarżąca mogła później otrzymać lokal mieszkalny (decyzja z dnia 2 kwietnia 2014 r.), to tym bardziej spełniała warunki do przyznania jej równoważnika pieniężnego za okres nie posiadania lokalu. Odnosząc się do istotnej w sprawie przesłanki negatywnej przyznania równoważnika pieniężnego określonej w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. NSA wskazał, że w zakresie interpretacji pojęcia zrzeczenia się prawa do lokalu wiążąca jest wykładnia wynikająca z prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 lipca 2013 r. Jednocześnie dokonał interpretacji pojęcia utraty prawa do lokalu mieszkalnego. Wskazał, że przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj, takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza. Taka wykładnia prawidłowo różnicuje status funkcjonariusza, który został pozbawiony (niezależnie od jego woli) prawa do lokalu, od statusu funkcjonariusza, który na skutek własnych działań pozbawił się, i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu. NSA stwierdził, że instytucja konkretnej ugody zbadanej w kontrolowanej sprawie nie przystaje do pojęcia utraty prawa do lokalu, o jakiej jest mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. – co zostało szczegółowo uzasadnione z odniesieniem do realiów sprawy (aksjologicznych właściwości stanu faktycznego sprawy) oraz uwarunkowań prawnych instytucji ugody nakierowanej na realizację roszczenia w przedmiocie zniesienia prawa współwłasności do jednego lokalu mieszkalnego w sytuacji podziału majątku dorobkowego.

Orzekając po wyroku NSA, organ odwoławczy - działając na podstawie art. 138 § 2, art. 268a k.p.a. art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.; dalej ustawa o Policji), § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2012 r. i przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny w myśl art. 89 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu decyzji opisał przebieg postępowania i bezsporne ustalenia faktyczne oraz treść prawomocnych wyroków, które zapadły w sprawie. Kolejno, odwołał się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: ustawa p.p.s.a.) podając, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazał, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Ponadto pozostaje w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Organ odwoławczy wywiódł, że biorąc pod uwagę orzeczenie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. zasadne jest przyznanie stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał, że prawo to powstaje na podstawie decyzji konstytutywnej wydawanej w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych, ale wyłącznie na wniosek. Podkreślił, że cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe prawa lub obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili ich wydania: a prawo do równoważnika pieniężnego nie może powstać za okres wsteczny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego i wniosła o jej uchylenie w części, co do której odnosi się skarga oraz przekazanie sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1257/15 (art. 153 ustawy p.p.s.a).

Uzasadniając skargę podniosła, że wydana w sprawie decyzja jest niepełna, o ile nie wadliwa albowiem nie zawiera określenia wysokości i okresu za jaki został przyznany równoważnik. Wskazując, że decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. przyznano jej lokal mieszkalny stwierdziła, że prawo do równoważnika przysługuje jej tylko za okres przed wydaniem tej decyzji, zaś organy całkowicie pominęły ten fakt. Zdaniem skarżącej wydana przez Komendanta Wojewódzkiego decyzja nie zawiera wszystkich istotnych elementów, a także jest niezgodna z treścią wydanego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze omówił regulację prawną wynikającą z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, akcentując twierdzenie o konstytutywnym charakterze decyzji. Wskazał, że biorąc pod uwagę konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego organ w sentencji decyzji nie określa daty przyznania świadczenia lub okresu, za jaki tenże równoważnik przyznaje. Podał, że wydając zaskarżoną decyzję wiedział o tym, że skarżącej przydzielono lokal mieszkalny nr [...], położony w Z. przy ul. [...], który to lokal skarżąca wykupiła na własność. Jednakże w zakresie rozpoznania sprawy dotyczącej uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. Natomiast to w gestii Komendanta Miejskiego Policji w Z. pozostawało przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji dotyczącej cofnięcia stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku z przydziałem lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została ta wysokość wskazana, jednak w podstawie prawnej decyzji zostały przytoczone przepisy ją określające, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Nadmienił, że w sytuacji, gdy skarżąca miała wątpliwości, co do rozstrzygnięcia, zawartego zaskarżonej decyzji, to zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., mogła w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia - jednak z tej możliwości nie skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie również i ten przepis prawny Sąd stwierdza, że istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (o czym poniżej), ale w całości, a nie – jak żądała skarżąca - jedynie w części dotyczącej przyznania jej prawa do równoważnika pieniężnego. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać jedynie jedną z decyzji zamieszczonych w katalogu zamkniętym sformułowanym w tych przepisach, a to: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i orzekającą reformatoryjnie, 3) decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, 4) decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, 5) decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Niezgodne z prawem byłoby wydanie decyzji nie odpowiadającej w pełnym zakresie jednemu z wyżej wymienionych rodzajów decyzji organu odwoławczego. Również kontrolna ingerencja Sądu nie może doprowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji nie stanowiącej w pełnym zakresie odpowiednika jednego z opisanych wyżej rodzajów decyzji. Zaskarżona decyzja uchylała decyzję organu pierwszej instancji i orzekała reformatoryjnie (odpowiada typowi decyzji oznaczonemu nr 2). Nie jest dopuszczalne uchylenie jedynie jej części reformatoryjnej. Dlatego Sąd dostrzegając podstawę do usunięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia był obowiązany to uczynić w sposób eliminujący z obrotu całą zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona została decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przyznająca ten równoważnik pieniężny. Skarżąc tę decyzję strona nie kwestionowała zasadności przyznania jej równoważnika pieniężnego, a jedynie podnosiła, że z decyzji nie wynika ani wysokość przyznanego świadczenia, ani okres, na jaki świadczenie zostało przyznane. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 18 stycznia 2012 r., a żądanie nie dotyczyło okresu sprzed złożenia wniosku. Ponadto strona eksponowała okoliczność, iż decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. przyznano jej lokal mieszkalny, a w związku z tym równoważnik pieniężny za okres od wydania tej decyzji już jej nie przysługuje. Z kolei organ odwoławczy akcentował konstytutywny charakter decyzji wskazując, że w takiej decyzji nie określa się daty przyznania świadczenia, czy okresu, na jaki świadczenie się przyznaje – gdyż decyzja wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość – nie wcześniej niż od chwili jej wydania; natomiast kwestia cofnięcia prawa do równoważnika pozostaje w gestii organu pierwszej instancji. Powołał się również na związanie wynikające z wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. Organ odwoławczy przyznał, że w decyzji nie została wskazana wysokość przyznanego świadczenia, ale została wskazana podstawa prawna pozwalająca na jej określenie.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a zaprezentowane w części historycznej wyroku ustalenia poczynione w tym zakresie Sąd przyjmuje za własne. Nie będą one już w tym miejscu szczegółowo relacjonowane. Wystarczy jedynie przypomnieć, iż wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego został złożony w styczniu 2012 r. w związku z istotną zmianą sytuacji mieszkaniowej skarżącej, będącą pokłosiem w pierwszej kolejności rozwodu małżonków posiadających do tego czasu odpowiedni lokal mieszkalny zaspakajający potrzeby mieszkaniowe strony w sposób określony w ustawie o Policji i kolejno zawartej w dniu 6 grudnia 2011 r. ugody, której celem było dokonanie podziału majątku wspólnego; a w wyniku której to ugody lokal mieszkalny stał się własnością byłego męża. Istotna jest również okoliczność, iż w dniu 2 kwietnia 2014 r. skarżącej przyznano lokal mieszkalny, który następnie wykupiła.

W zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 95 ust. 1 tej ustawy prawodawca zamieścił przesłanki negatywne – tamujące możliwość przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Nadto w § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. doprecyzowano pozytywne i negatywne przesłanki przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z przepisów tego aktu wykonawczego wynika również, że postępowanie w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego ma charakter wnioskowy.

W okolicznościach sprawy koncentrowano się na przesłance negatywnej określonej w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu lub domu, o których mowa w ust. 1. Ocena prawna sformułowana w wyrokach NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. i WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2013 r. wskazuje, że ta przesłanka negatywna nie występuje w sprawie. Organ odwoławczy powyższe zaakceptował, dostosowując się do wiążącej oceny prawnej - stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a. Mając powyższe na względzie uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego ze względu na wskazaną przesłankę negatywną. Jednocześnie orzekając reformatoryjnie przyznał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd stwierdza, że ani z sentencji zaskarżonej decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika od kiedy i do kiedy przysługuje skarżącej równoważnik pieniężny. W decyzji nie określono również wysokości przyznanego świadczenia – podano jedynie w podstawie prawnej decyzji przepis pozwalający na określenie wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego.

Sąd wskazuje, że kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w wielu miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 k.p.a. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej"; a co do zasady decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Przepis ten nawiązuje zatem wyraźnie do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Korzystając z dorobku piśmiennictwa wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Jest to więc władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Sposób sformułowania tego władczego oświadczenia organu winien być taki, aby w nie budzący wątpliwości sposób można było stwierdzić jakie prawa czy obowiązki z danej decyzji wynikają dla konkretnego adresata. W art. 107 § 1 k.p.a. pośród składników decyzji ustawodawca wymienił rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Warto zaznaczyć, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym, musi być zatem sformułowane ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi; decyzja musi być bowiem wykonalna.

Odnosząc ten teoretyczny wywód do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia odpowiadającego wskazanym wymogom.

Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, iż zakwalifikowanie decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu do decyzji konstytutywnych eliminuje wymóg (a nawet możliwość) określenia daty, od której świadczenie jest przyznane.

Uzasadnienie wyroku nie jest miejscem właściwym do prezentowania obszernych wywodów dotyczących podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Problematyka ta jest bowiem wielowątkowa i na gruncie tego kontrowersyjnego podziału decyzji prowadzone są w doktrynie i judykaturze skomplikowane rozważania. W tym miejscu wystarczy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikacja decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest sporna. Zasadnicza oś sporu, związana z aspektami praktycznymi dotyczy jednak kwestii, czy jest możliwe przyznanie równoważnika za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli w tym wcześniejszym okresie wnioskodawca spełniał przesłanki umożliwiające przyznanie tego świadczenia. Przyjęcie tezy, że decyzja ma charakter konstytutywny wyklucza taką możliwość (przykładowo; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 916/13; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przyjęcie tezy o deklaratoryjnym charakterze decyzji daje podstawę do przyznania równoważnika pieniężnego również za okres poprzedzający wniosek - z uwzględnieniem zasad przedawnienia (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże w niniejszej sprawie skarżąca nie żądała przyznania równoważnika pieniężnego za okres przed złożeniem wniosku. Sąd wskazuje, że nawet przyjęcie poglądu o konstytutywnym charakterze takiej decyzji (jak wywodził organ odwoławczy) nie daje podstaw do twierdzenia, że wywołuje ona jedynie skutki wyłącznie na przyszłość od daty wydania - z pominięciem daty złożenia wniosku. Taka interpretacja prowadziłaby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy, a wszelkimi skutkami długotrwałości postępowań obarczałaby wnioskodawcę, pozbawiając go świadczenia za cały okres trwania postępowania administracyjnego. Dlatego nawet w przypadku przyjęcia konstytutywnego charakteru decyzji – przy stwierdzeniu istnienia podstaw do przyznania równoważnika pieniężnego - nie jest dopuszczalne pominięcie rozstrzygnięcia o terminie początkowym przyznania równoważnika, uwzględniającym datę złożenia wniosku. Z tego względu konieczne jest określenie w decyzji daty, od której równoważnik pieniężny przysługuje. Żadnego oparcia w prawie nie miałoby rozstrzygnięcie przyznające świadczenie dopiero za okres od dnia wydania decyzji. W okolicznościach sprawy przyjęcie takiego założenia prowadziłoby wręcz do absurdu - z tego względu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji strona nie spełniała już przesłanek do przyznania świadczenia z powodu zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego w 2014 r.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego koniecznego elementu, co czyni ją istotnie wadliwą. Organ orzekający reformatoryjnie nie wypowiedział się władczo co do daty, od której równoważnik pieniężny przysługuje; a brak tego niezbędnego elementu rozstrzygnięcia czyni tę decyzję niewykonalną. Organ naruszył art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. wydając rozstrzygnięcie pozbawione koniecznego elementu, a tym samym nie załatwiające sprawy co do jej istoty. To naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik – czyniąc koniecznym i uzasadnionym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ orzeknie uwzględniając tę ocenę prawną.

Ma rację strona skarżąca wywodząc, iż w decyzji organ winien także określić wysokość przyznanego świadczenia. Tego elementu również zabrakło w decyzji organu odwoławczego. Także tę wadliwość organ winien usunąć w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym miejscu dla jasności trzeba jednak stwierdzić, że to ostatnio wskazane uchybienie nie stanowiłoby podstawy do eliminacji decyzji z obrotu ponieważ w oparciu o podaną przez organ podstawę prawną rozstrzygnięcia można ustalić wysokość przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż organ wskazał na § 2 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. – czyli na przepisy regulujące wysokość równoważnika pieniężnego dla policjanta posiadającego członków rodziny.

Sąd nie podziela natomiast poglądu strony skarżącej, że w decyzji organ powinien był wskazać do kiedy przyznano równoważnik. W tym zakresie trzeba się zgodzić z organem, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział tryb cofania uprawnień do przyznanego równoważnika pieniężnego (§ 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.), to organ był obowiązany tym przepisom się podporządkować. Cofnięcie równoważnika pieniężnego następuje w decyzji odrębnej – od decyzji przyznającej - wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie; z poszanowaniem dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Prościej rzecz ujmując, dopiero po przyznaniu równoważnika pieniężnego można wszcząć postępowanie w sprawie jego cofnięcia i może to zrobić jedynie organ pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy. Istnienie w systemie prawnym przepisów szczególnych dotyczących trybu cofania uprawnień do równoważnika pieniężnego wyklucza możliwość orzekania w decyzji przyznającej to świadczenie o dacie końcowej okresu, na jaki równoważnik przyznano.

Sąd nie dopatrzył się zarzuconego w skardze naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a., gdyż organ nie działał wbrew wiążącej ocenie prawnej czy zaleceniom wynikającym z prawomocnych wyroków, w których Sądy wypowiedziały się ogólnie co do zasad przyznawania równoważnika pieniężnego, eksponując ocenę prawną w zakresie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia. Organ odwoławczy tej oceny prawnej nie kwestionował i jej nie uchybił.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzekano, ze względu na osobiste działanie w postępowaniu sądowym strony, której służyło zwolnienie od kosztów sądowych.