Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 978/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1, art. 82, art. 81 ust. 1, art. 62 ust 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 77
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ( dalej : organ, organ odwoławczy, SKO ) po rozpoznaniu odwołania złożonego przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej : Spółka, Skarżący ) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. (dalej : organ I instancji ) z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego Zakładu S. Sp. z o.o. oddział Spółki przy ul. [...] w S., na nieruchomości o nr ew. [...] obr. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu :

W dniu 27 listopada 2013 r. do Urzędu Miasta w S. wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Opinią sanitarną z dnia [...] grudnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. uznał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest wymagane, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko,

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta S. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu oddziaływania na środowisko. Raport został złożony przez S. Sp. z o.o. w dniu 1 września 2014 r. Pismem z dnia 9 września 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu. Zgodnie z wezwaniem inwestor przedłożył w dniu 18 września 2014 r. nowy raport uwzględniający uwagi zawarte w piśmie Burmistrza oraz zawierający uaktualnioną podstawę prawną.

Opinią sanitarną z dnia [...] października 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zaopiniował przedsięwzięcie inwestycyjne bez zastrzeżeń, a postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r Burmistrz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez S. Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] września 2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę na powyższą decyzję złożył Inwestor – S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2016r. sygn.. IV SA/Wa 3378/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji działając w trybie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, pismem z dnia 30 czerwca 2016r. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt aktualnej mapy ewidencyjnej, obejmującej teren przeznaczony pod inwestycję z uwzględnieniem wszystkich zabudowań położonych w sąsiedztwie, łącznie ze zlokalizowanymi w pobliżu terenami zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Mapa została złożona do akt przy piśmie organu I instancji z dnia 25 lipca 2016r.

Pismami z dnia 11 i 18 lipca 2016r. Spółka – odpowiednio – zajęła stanowisko w sprawie i złożyła dokumenty – załączniki do raportu środowiskowego.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2016r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z opinii zespołu biegłych bądź też instytutu naukowego w celu wypowiedzenia się w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko na okoliczności takie jak określenie:

- substancji, jakie będą emitowane do środowiska w wyniku procesu pirolizy określonego we wniosku Spółki oraz stężenia tychże substancji w kontekście obowiązujących norm,

- zasięgu oddziaływania powyższych substancji,

- ewentualnych skutków długotrwałego poddania oddziaływaniu substancji powstających w wyniku pirolizy ( dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenków azotu, tlenku węgla, węglowodorów aromatycznych oraz alifatycznych oraz innych substancji wskazanych przez opiniującego ) na środowisko, w tym w szczególności na zdrowie i życie ludzi ( z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenów zabudowanych zabudową mieszkalną, jak i terenów zabudowanych związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży ) oraz innych organizmów żywych,

- czy w wyniku przedmiotowego procesu pirolizy do środowiska będą emitowane związki takie jak dioksyny, furany, nieograniczone związki chemiczne takie jak – HCL, HF, H2S, HCN, NH3 lub inne oraz pyły zawierające metale ciężkie. W przypadku stwierdzenia takiej emisji : jaki może być ich wpływ ( krótko i długofalowy ) na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi oraz innych organizmów żywych,

- innych możliwych sposobów oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Opinia została nadesłana do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 18 listopada 2016r.

Pismem z dnia 7 grudnia 2016r. SKO wezwało pełnomocnika Spółki do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W dniu 29 grudnia 2016r. organ otrzymał odpowiedź, że brak konieczności w/w uzupełnienia z uwagi na to, że żądane informacje znajdują się w treści raportu.

W dniu 3 stycznia 2017r. do SKO wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] został załatwiony pozytywnie.

Pismem z dnia 13 stycznia 2017r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie opinii biegłych w celu :

- wypowiedzenia się w przedmiocie akcentowanych w treści opinii braków informacji umożliwiających precyzyjną prognozę określająca zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w kontekście treści pisma Spółki z dnia 21 grudnia 2016r. oraz treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzonego w przedmiotowej sprawie,

- jednoznacznego wskazania, z jakiego powodu mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych stężeń węglowodorów alifatycznych w powietrzu atmosferycznym poza granicami planowanej inwestycji oraz w miejscach zabudowy mieszkaniowej, wyjaśnienia co jest powodem wystąpienia wskazanych przez biegłych przekroczeń, wyjaśnienia i uzasadnienia rozbieżności w zakresie pomiarów stężeń sporządzonych przez autora raportu i wykazanych w jego treści oraz pomiarów biegłych opiniujących w sprawie,

- jednoznacznego wypowiedzenia się czy na podstawie informacji przedstawionych przez Spółkę w treści raportu wystąpią wskazane przez biegłych przekroczenia dopuszczalnej wartości stężeń węglowodorów alifatycznych.

W dniu 2 lutego 2017r. wpłynęła uzupełniająca opinia biegłych, której treść tego samego dnia przekazano pełnomocnikowi Spółki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego Zakładu S. Sp. z o.o. oddział Spółki przy ul. [...] w S., na nieruchomości o nr ew. [...] obr. [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał przede wszystkim, że ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił stanowisko i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016r. sygn.. akt IV SA/Wa 3378/15. Wobec powyższego organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i dopiero na takiej podstawie dokonał oceny. Dokonując kolejnych czynności dowodowych, SKO miało na uwadze okoliczność, że ocena raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przekracza, pod względem merytorycznym możliwości organu, gdyż nie dysponuje on odpowiednią specjalistyczną wiedzą, która pomogłaby mu zweryfikować wszystkie zawarte w nim kwestie. Z tej przyczyny SKO posiłkował się opinią powołanych biegłych.

Organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tj. jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1397 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

Organ ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji ( od strony wschodniej, południowej i zachodniej), znajdują się posesje z intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną , a od strony północnej tereny użytkowane rolniczo oraz zabudowa mieszkaniowa. Inwestor ujawnił, że emisje substancji do powietrza, a także emisje hałasu będą występowały zarówno na etapie budowy jak również na etapie eksploatacji. Jak wynika z opinii biegłych, z racji na m.in. wentylację grawitacyjną, będzie to emisja niezorganizowana. Przewidywane oddziaływanie na środowisko określono w powołanej opinii zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odnośnie do niektórych substancji w powietrzu ( Dz. U. 2010.16.87). Z obliczeń przeprowadzonych przez biegłych wynika, że w analizowanej sprawie wystąpią przekroczenia dopuszczalnej wartości odnośnie węglowodorów alifatycznych w powietrzu, poza granicami terenu inwestycji oraz w miejscach zabudowy mieszkaniowej. Długotrwałe przebywanie ludzi na obszarze, na którym mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych wartości może powodować ujemny wpływ na zdrowie i życie ludzi. Ponadto wyliczenia biegłych wykazały, że planowana inwestycja może powodować przekroczenie dopuszczalnych dla pory nocnej (podczas której także będzie emitowany hałas), poziomów hałasu, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz.U. 2014, poz. 112 ) w dwóch przyjętych do obliczeń punktach obserwacji ( działki nr 81 oraz nr 53 ) usytuowanych na terenie zabudowy mieszkaniowej.

Organ stojąc na stanowisku, że normy ustanowione przez ustawodawcę m.in. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odnośnie do niektórych substancji w powietrzu oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku winny być kategorycznie przestrzegane, uznał że niedopuszczalnym jest funkcjonowanie zakładu, który emitowałby te substancje niezgodnie z w/w regulacjami i decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2015 r. którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę, w której zarzuciła :

1. rażące naruszenie art. 136 w zw. z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w znacznym zakresie tj. zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia kluczowego dowodu w postaci opinii biegłych na okoliczność oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko na etapie postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło Spółce zakwestionowanie opinii w normalnym toku instancyjnym, a w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności,

2. rażące naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia z naruszeniem wskazań i oceny prawnej co do dalszego postępowania wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2016r. sygn.. akt IV SA/Wa 3378/15,

3. naruszenie art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 kpa w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na wybiórczej analizie materiału dowodowego i wydaniu rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o opinię biegłych z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinii inspektora sanitarnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

4. Naruszenie art. 72 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b) i c) oraz art. 82 ust.1 pkt 2 lit. b) i c) w zw. z art. 80 ust.2 oraz art. 81 ustawy jak w pkt 3, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodu potencjalnego naruszenia przepisów prawa przez planowaną inwestycję, bez określenia warunków środowiskowych mających na celu ograniczenie ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zobowiązanie SKO do wydania merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W dniu 30 czerwca 2017r. do Sądu wpłynęło pismo Skarżącej, w którym odnosi się do odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że przedstawione w niej stanowisko nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 t.j.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu administracyjnym był wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego Zakładu S. Sp. z o.o. oddział Spółki przy ul. [...] w S., na nieruchomości o nr ew. [...] obr. [...].

W pierwszej kolejności, rozważając – z urzędu – przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, należy uznać, że nie jest ona obarczona żadnym z przymiotów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolując decyzję z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., Sąd nie stwierdził, żeby:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W związku z powyższym wniosek Skarżącej należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc do badania kolejnych aspektów legalności zaskarżonej decyzji, należało mieć na uwadze, że wyrokiem z dnia 5 lutego 2016r. sygn. IV SA/Wa 3378/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydaną w sprawie, zatem procedowało ono w warunkach art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uznając, że uchylona decyzja podjęta była z naruszeniem przepisów postępowania - bowiem SKO nie wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - Sąd stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, na tym etapie postępowania dokonywanie oceny prawnej byłoby przedwczesne. Taka treść zalecenia nie wykluczała przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a., zatem nie ma racji skarżąca zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdził, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji".

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uzupełnił - w trybie art. 136 k.p.a. – materiał dowodowy zebrany w dotychczasowym postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził, żeby przez przeprowadzenie postępowania dowodowego "w znacznym zakresie" organ naruszył zasadę dwuinstancyjności.

W piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd, że "przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580). Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy. Ze sposobu redakcji art. 136 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazują użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. W doktrynie przyjmuje się, że skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 321). "Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu.

Opinia biegłych w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, nie dotyczyła nowej, nie rozważanej przez organ I instancji materii, lecz kwestii zawartych w złożonych przez Skarżącą wniosku i raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Sąd uznał za słuszne wyjaśnienia organu, że w celu dokonania oceny zagadnień wymagających specjalnej wiedzy, której nie posiadał, musiał posiłkować się opinią biegłych. Jak wynika z akt sprawy zarówno opinia jak i opinia uzupełniająca biegłych sporządzona była w kontekście pism składanych przez Inwestora w toku postępowania oraz treści raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Oceniając czynności organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2016r. sygn. IV SA/Wa 3378/15 stwierdził, że SKO dokonało oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zbyt wąskim zakresie, ograniczając się do przesłanek wskazanych przez organ I instancji jako podstawy decyzji odmownej. Tym samym organ – w myśl art. 153 p.p.s.a. – zobowiązany był do przeprowadzenia powtórnej oceny w sposób wyczerpujący, co uczynił posiłkując się niezbędną do tego wiedzą posiadaną przez biegłych.

Obowiązek takiego prowadzenia postępowania nakłada na organ art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Ochrona środowiska ma charakter interdyscyplinarny i wymaga wiadomości z zakresu różnych dziedzin nauki. Stąd też konieczność uzgadniania warunków realizacji przedsiębiorstwa z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz inspektora sanitarnego.

"Opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest wiążącą dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Lu 698/10, LEX nr 953316; podobnie także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Gd 698/10, LEX nr 690215; także wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Ke 523/09, LEX nr 589135).

Mówiąc o opinii, należy mieć na uwadze, że jest ona najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (K. Gruszecki, Prawne podstawy oceny wpływu na środowisko oddziaływań skumulowanych, ST 2012, nr 3, s. 65). Dlatego też organ prowadzący postępowania główne, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ten ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność, że końcowe wnioski organu nie są tożsame z korzystnymi dla Skarżącej poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające, nie stanowi o wybiórczym, bo ograniczonym jedynie do opinii biegłych analizie materiału dowodowego.

W związku z powyższym, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził także, żeby organ dokonał wybiórczej analizy materiału dowodowego i wydał rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o opinię biegłych z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinii inspektora sanitarnego, co miało mieć istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Art. 82 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 z późn. zm.), zwana dalej ustawą środowiskową, określa wymagania, jakie powinna spełniać pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W żadnym z przepisów powyższej ustawy nie określono natomiast wprost, kiedy organ prowadzący postępowanie ma podstawy do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.

Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powyższej ustawy.

Przepis artykułu 61 ust. 1 pkt wskazuje, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie obliguje organ do wcześniejszego zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień; zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Przeprowadzając ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ winien uwzględnić łącznie następujące uwarunkowania:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych,

b) obszary wybrzeży,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej;

3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

Zatem z powyższych regulacji i dyspozycji przepisów art. 81 ustawy środowiskowej wynika, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1. niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony;

2. odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organy, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej;

3. braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie;

4. gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych;

5. jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie i czyni je podstawą swoich rozważań. Organy słusznie uznały, iż zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ II instancji słusznie zatem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że dla nieruchomości nr ew. [...] obr. [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja będąca przedmiotem postępowania zaliczona została zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne.

Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych przedsięwzięcie polega na "Adaptacji części istniejącego budynku magazynowego na cele zakładu recyklingu odpadów sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego Zakładu S. Sp. z o.o. oddział Spółki przy ul. [...] w S. Teren wokół inwestycji stanowią grunty z intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny rolnicze. Decyzja organu zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ I instancji działając na podstawie przepisów uzyskał niezbędne postanowienia i opinie odpowiednich organów (art. 77 ustawy). Wielokrotnie także wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu o zagadnienia z zakresu ochrony powietrza i przyrody, a także ochrony przed hałasem. Ponadto zgodnie z art. 79 ustawy, organ zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez zamieszczenie informacji o prowadzonym postępowaniu na tablicy ogłoszeń. Umożliwiono również zgłoszenie uwag i wniosków w wyznaczonym terminie.

Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organy obu instancji doszły do prawidłowych konkluzji uznając, iż środowisko nie zostanie zabezpieczone przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony planowanego przedsięwzięcia. Zostaną przekroczone normy hałasu oraz normy emisji substancji - węglowodorów alifatycznych, ustanowione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odnośnie do niektórych substancji w powietrzu oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Organ II instancji we własnym zakresie uzupełnił materiał dowodowy, a także ocenił go w oparciu o specjalistyczną wiedzę biegłych. Poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału.

Sąd nie stwierdził – jak już to wyżej wskazano - naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na w/w naruszenie jest bowiem możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że sam fakt odmiennej oceny rozpatrywanych w toku postępowania kwestii przez Skarżącą, bez przedstawienia rzetelnych argumentów, jak choćby kontropinia dotycząca oceny raportu, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że decyzja o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wadliwa.

Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji, odnosi się do zasadniczych dla toczącego się postępowania administracyjnego kwestii, nie pozwala stwierdzić uchybienia art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można podzielić poglądów skarżącej co do niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zarzut dowolności wykluczają bowiem - jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Organy dokonały również ustaleń czy i w jaki sposób konkretne przedsięwzięcie w zakresie emisji i innych uciążliwości wpływa na środowisko, w szczególności zdrowie i życie ludzi. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w odpowiednich przepisach prawa dotyczących dopuszczalnych emisji w środowisku oraz emisji poziomu hałasu. W ocenie Sądu przy uwzględnieniu powyższego organy prawidłowo oceniły przedsięwzięcie pod kątem uciążliwości. Podały, że otoczenie realizowanej inwestycji stanowi m.in. zabudowa mieszkaniowa. Trudno więc, aby tego typu przedsięwzięcie miało mieć wskazywaną lokalizację. Organy odniosły się do kwestii poziomu hałasu, wskazując na jego uciążliwość także w porze nocnej. Podkreśliły również, że wystąpią przekroczenia dopuszczalnej wartości odnośnie węglowodorów alifatycznych w powietrzu, poza granicami terenu inwestycji oraz w miejscach zabudowy mieszkaniowej. Długotrwałe przebywanie ludzi na obszarze, na którym mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych wartości może powodować ujemny wpływ na zdrowie i życie ludzi.

Reasumując, rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze, że ewentualne uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc - jedynie wówczas - jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.