Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 554/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 15, art. 9c ust. 2, 3, art.  9b ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Łopusznie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXIV/209/2017 w przedmiocie regulaminu trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dnia 28 marca 2017 r. Rada Gminy w Łopusznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr XXIV/209/2017 w sprawie Regulaminu trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stanowiący załącznik nr 1 do tej uchwały (§ 1), zwany dalej regulaminem. Zgodnie z § 2 powołanego aktu, jego wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Łopuszno, a w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W § 1 regulaminu ustalono, że:

- "Zespół jest powoływany na podstawie odrębnego zarządzenia Wójta Gminy Łopuszno, zwany dalej Wójtem" (ust. 2),

- "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków" (ust. 4).

W § 2 regulaminu określono, że "W skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łopusznie,

2) Posterunku Policji,

3) Komisji do Spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

4) Kurator rodziny,

5) Oświaty,

6) Ochrony zdrowia,

7) Organizacje pozarządowe,

8) Kościół.

W § 3 regulaminu ustalono, że "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9 "b" ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego składają Wójtowi oświadczenia następującej treści: Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym";

W § 4 ust. 3 regulaminu określono, że "Przewodniczący Zespołu może zwrócić się do Wójta o odwołanie członka Zespołu w przypadku, gdy ten nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, a przede wszystkim nie uczestniczy w pracach Zespołu".

W § 6 regulaminu ustalono, że "Zespół realizuje następujące zadania:

1) Udzielenie pomocy w szczególności psychologicznej, a w zależności od potrzeb poradnictwa lojalnego lub prawnego osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych.

2) Podejmowanie interwencji w przypadku przemocy domowej i uruchomienie procedur mających na celu ograniczeni a jej powstania.

3) Udzielenie pomocy dzieciom doświadczających i będących świadkami przemocy w rodzinie.

4) Podejmowanie wspólnych działań w ramach procedury "Niebieska Karta".

5) Integracja i koordynacja działań wszystkich podmiotów wchodzących w skład Zespołu w celu przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

6) Diagnozowanie przemocy w rodzinie.

7) Podejmowanie działań profilaktycznych poprzez edukację społeczną.

8) Ocena i weryfikacja prowadzonych działań, w tym działań grup roboczych.

9) Omawianie bieżących problemów wymagających rozstrzygnięcia Zespołu.

10) Prowadzenie dokumentacji pracy Zespołu".

W § 7 ust. 3 regulaminu wskazano, że "Wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada tajności informacji przekazanych na spotkaniu Zespołu".

W § 8 ust. 2 regulaminu wskazano, że "wszystkie działania interdyscyplinarne podejmowane będą w oparciu o procedurę Niebieskiej Karty".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

art. 9a ust. 6 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 1 ust. 4 regulaminu dot. wyboru przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r.;

art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 regulaminu katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów a dodatkowo zmodyfikowanie postanowienia u.p.p.r. poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 3 regulaminu dot. oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (w brzmieniu obwiązującym w dacie podejmowania uchwały);

art. 9a ust. 15 u.p.p.r w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 4 ust. 3 regulaminu możliwości zwrócenia się Przewodniczącego Zespołu do Wójta o odwołanie członka Zespołu w przypadku, gdy ten nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, a przede wszystkim nie uczestniczy w pracach Zespołu w sytuacji, gdy Rada Gminy uprawniona była jedynie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, nie zaś do formułowania przesłanek materialnych do odwołania członka tego zespołu;

art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 6 regulaminu do uchwały zamkniętego katalogu zadań realizowanych przez Zespół w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zaś zadania zespołu interdyscyplinarnego wskazane są w treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. a nadto określenie tych zadań w odmienny sposób, niż w treści ww. zapisu ustawowego;

art. 9c ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 7 ust. 3 regulaminu, nakładającego na wszystkich członków Zespołu obowiązek tajności informacji przekazanych na spotkaniu Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r. (w brzmieniu obwiązującym w dacie podejmowania uchwały);

art. 9b ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 8 ust. 2 regulaminu dot. podstawy działań interdyscyplinarnych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu (6 stron), którego nie ma potrzeby przytaczać w całości, autor skargi podkreślił, że do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości powinien prowadzić fakt niewyczerpania delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w części dotyczącej obowiązku określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W tym zakresie Rada Gminy poprzestała jedynie na wskazaniu, przedstawiciele których instytucji wchodzą w skład zespołu, natomiast faktycznie w żaden sposób nie uregulowała tego, w jaki sposób mają być powoływani członkowie zespołu – poza wskazaniem, że zespół jest powoływany na podstawie zarządzenia Wójta, chociaż na fakt ten wskazuje już art. 9 ust. 2 u.p.p.r. Ponadto, również wielość istotnych naruszeń prawa prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności ww. aktu prawa miejscowego w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zakwestionowana uchwała została przekazana do organu nadzoru, który nie stwierdził nieważności tego aktu. Rada Gminy w Łopusznie podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła delegacji ustawowej i nie naruszyła wskazywanych przez Prokuratora przepisów. Kwestionowane skargą regulacje zawarte w regulaminie stanowią realizację delegacji ustawowej, dotyczą bowiem trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, jak również szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu. Nawet, jeśli zapisy ustawowe zostały w uchwale powtórzone, to dlatego by zapewnić spójność, czytelność uchwały i wyczerpujące uregulowanie kwestii związanych z funkcjonowaniem zespołu interdyscyplinarnego. Należało przy tym uwzględnić okoliczność, że mieszkańcy gminy nie posiadają wiedzy co do tego, iż kwestie nieuregulowane w regulaminie można znaleźć w akcie prawnym wyższego rzędu i z pewnością nie sięgną do tych zapisów ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zasadniczy dla kontroli legalności zarzut skargi, dotyczący niewyczerpania delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w części dotyczącej obowiązku określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego (podniesiony na str. 9 skargi) był już przedmiotem badania przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 498/19 o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Podzielając zaprezentowane w uzasadnieniu tego orzeczenia rozważania prawne Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości przyjmuje je za własne. (podobnie w wyroku tut. Sądu z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. (na datę jej podjęcia). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. O ile zaskarżona uchwała normuje warunki funkcjonowania zespołu (z tym, że prawie w większości zakwestionowane przez skarżącego), o tyle, w ocenie Sądu, uchwała ta od początku nie zrealizowała zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. delegacji, w części dotyczącej obowiązku określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jak wynika bowiem z zacytowanych na wstępie postanowień regulaminu, rada poprzestała na wskazaniu, przedstawiciele których instytucji wchodzą w skład zespołu. Tym samym, jak trafnie zarzuca skarżący, doszło do powtórzenia regulacji ustawowej z jej niedopuszczalną modyfikacją, polegającą na pozbawieniu możliwości udziału w zespole prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 5 w zw. z ust. 3 u.p.p.r. (poza Kościołem), natomiast faktycznie w żaden sposób nie uregulowała tego, w jaki sposób mają być powołani, (poza sprecyzowaniem, że ma to nastąpić zarządzeniem) członkowie, a więc przede wszystkim w jaki sposób dochodzi do tego, że konkretna osoba staje się członkiem zespołu.

Oceniając legalność poszczególnych zakwestionowanych przez Prokuratora regulacji należy wskazać – jak trafnie podniesiono w skardze – że w § 6 regulaminu zawarto zamknięty katalog zadań realizowanych przez zespół – w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast w art. 9b ust. 2 u.p.p.r. przewidziano otwarty katalog przedmiotowych zadań, wskazując że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Przyjęta w zaskarżonym regulaminie treść zadań zespołu interdyscyplinarnego stanowi powtórzenie i modyfikację – poprzez pominięcie zdania wstępnego art. 9b ust. 2 (integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie) zapisu ustawowego i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 u.p.p.r., wskazana jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, nie upoważniała bowiem do określenia zadań zespołu interdyscyplinarnego. Regulowana przez Radę materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem regulacja § 6 załącznika narusza te zasady, albowiem zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Mimo że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje radzie gminy upoważnienia do jego regulowania. Tego rodzaju działanie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w dyspozycji art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r. o sygn. akt III SA/Gd 127/20, dostępny j.w.). Identycznej treści argumentację należy odnieść do § 8 ust. 2 regulaminu, w którym wskazano, że "wszystkie działania interdyscyplinarne podejmowane będą w oparciu o procedurę Niebieskiej Karty". Zgodnie bowiem z art. 9b ust. 1 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

W odniesieniu do postanowień § 4 ust. 3 regulaminu, dotyczącego odwołania członka Zespołu w przypadku, gdy ten nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, a przede wszystkim nie uczestniczy w pracach Zespołu, należy wskazać że w tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, że zakres upoważnienia ustawowego przyznanego radzie gminy w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie uprawniał tej rady do podjęcia uchwały, w której określi dla wójta dodatkowe przesłanki o charakterze materialnym powodujące odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem Sądu, taka regulacja mieści się w pojęciu "trybu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 544/20, dostępny j.w.).

Co się zaś tyczy zarzutów co do § 1 ust. 4 regulaminu stanowiącego, że "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród członków", to w tym zakresie należy przytoczyć art. 9a ust. 6 u.p.p.r., zgodnie z którym przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. W konsekwencji, skoro kwestię wyboru przewodniczącego reguluje art. 9a ust. 6 u.p.p.r., postanowienia § 1 ust. 4 regulaminu należy ocenić jako nieuzasadnione. Niedopuszczalne jest bowiem ponawianie tej samej treści przepisu rangi ustawowej w uchwale (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA/Ol 239/20), zwłaszcza w kontekście podniesionych w skardze zarzutów co do art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Podkreślenia wymaga, że przepisy zaskarżonego aktu prawa miejscowego – Regulaminu trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie – nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, lecz mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Oczywistym jest, że Rada Gminy – uchwalając przepisy prawa miejscowego – powinna była uczynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe uwagi odnoszą się również do ustanowionego w § 3 uchwały wymogu złożenia przez każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, oświadczenia o poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole – co stanowi powtórzenie treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Nie sposób zarazem mówić, jak zarzuca Prokurator, o niedopuszczalnej modyfikacji tego przepisu, gdyż w regulaminie nie ograniczono formy składanego oświadczenia do pisemnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020r. o sygn. akt III SA/Łd 15/20, dostępny j.w.)

Za trafny należy ocenić zarzut skargi w zakresie § 7 ust. 7 regulaminu, zgodnie z którym "Wszystkich członków Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazanych na spotkaniu Zespołu". Zgodnie bowiem z art. 9c ust. 2 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. W tej sytuacji dokonano w omawianym przypadku powtórzenia oraz modyfikacji postanowień ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 766/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2020 r. o sygn. akt III SA/Gd 819/19, dostępne j.w.).

Końcowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny j.w.).

Mając na uwadze – jak już wskazano na wstępie – że Rada Gminy Łopuszno, podejmując uchwałę, nie wyczerpała zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. delegacji, gdyż nie określiła trybu i sposobu powoływania członków zespołu, bez czego nie jest możliwe prawidłowe ich powołanie (i właściwie nie wiadomo, w jaki sposób zostali oni powołani, o ile taki zespół został utworzony), należało stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały, pomimo, że przedmiotem zarzutów skargi nie była całość tego aktu. W tym bowiem wypadku niewyczerpanie zawartej w ustawie delegacji do podjęcia uchwały powoduje, że zdaniem Sądu taka uchwała – która nie zawiera koniecznych, przewidzianych przez ustawodawcę – elementów, nie może funkcjonować w obrocie prawnym (por. ww. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. II SA/Ke 498/19, jak również z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. II SA/Ke 1143/19, dostępne j.w.). Poza tym, jak w większości zasadnie zarzucił skarżący, część przepisów została wydana z przekroczeniem ustawowej delegacji, część stanowi niedopuszczalne powtórzenie z modyfikacją przepisów ustawowych, niektóre zaś regulacje zostały podjęte z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.