Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 205/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] dnia [...] 2009 r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może by wykonana. /-/J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. J. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej ([...] budynki) na działkach nr [...] oraz [...], ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] /[...] w [...], będących własnością spółki A. W zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, w rubryce V.7.a) "ustalenie wjazdu i wyjazdu" wskazał: "ul. [...]/[...]".

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku J J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] oraz [...], ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...]/[...] w [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Organ podniósł, iż w analizowanym obszarze dostępnym z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wytycznych dla określonej we wniosku zabudowy przedmiotowej nieruchomości, bowiem w obszarze tym występują pojedyncze budynki zagrodowe i mieszkalne jednorodzinne i na podstawie bezpośredniego sąsiedztwa nie można ustalić warunków zabudowy ("między innymi linii zabudowy dla budynków w głębi działki, funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bliźniaczej oraz wielkości nowo wydzielanych działek na zasadzie kontynuacji). Ponadto organ stwierdził, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który wprawdzie nie jest aktem obowiązującego prawa miejscowego, ale pokazuje kierunki, w których winno następować kształtowanie ładu przestrzennego miasta. Organ wyjaśnił, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] teren inwestycji oznaczony jest symbolem [...] - obszar zabudowy usługowej, obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, tereny wymagające przekształceń funkcjonalno - przestrzennych. Organ również wskazał, ze z pisma [...] uczelni B wynika, że uczelnia sprzeciwia się lokalizacji przedmiotowej inwestycji, co uzasadnia faktem, że działki, na których miałaby zostać realizowana inwestycja stanowią teren oznaczony symbolem [...], a są to tereny o charakterze ogólnomiejskim, przewidziane pod kampus [...] na [...], wraz z możliwością prowadzenia funkcji instytutów naukowo - badawczo - wdrożeniowych, jako towarzyszącej uczelni.

W ocenie organu pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla realizacji [...] budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej spowodowałoby ustalenie na terenie objętym wnioskiem nowego przeznaczenia nieruchomości i sposobu zagospodarowania terenu, co jest zarezerwowane wyłącznie dla planu miejscowego. Ponadto organ powołał się na pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sprawie nr [...], co do wykładni art. 59 powołanej ustawy, która prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji o warunkach zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości, zaś sytuowanie większego kompleksu budynków wymaga z pewnością wcześniejszego sporządzenia planu miejscowego dla danego terenu.

Odnosząc się do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy organ stwierdził, iż wnioskodawca przedstawił stosowne umowy, jednakże zrealizowanie przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków formalnie spełnia warunki tego przepisu, lecz jest nie do przyjęcia dla tak dużej inwestycji, jak projektowana zabudowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. J., który domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy, zgodnie z wnioskiem. Wnioskodawca przedstawił orzecznictwo dotyczące określenia obszaru analizowanego i pojęcia "działki sąsiedniej". W jego ocenie wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest w pełni zgodny z opracowaną przez organ I instancji analizą funkcji i cech zagospodarowania terenu, z której jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna pozwalająca na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazał, iż analizując strukturę urbanistyczną w obrębie obszaru analizy, napotyka się zorganizowane układy przestrzenne mogące stanowić podstawę do ustalenia zasady kształtowania zabudowy na wnioskowanym terenie (np. na początku ul. [...], kompleks zabudowy pomiędzy ul. [...]aną i Nad Różanym Potokiem). Zauważył przy tym, że wspomniane sąsiedztwo było wystarczające dla organu do wybadania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2009 r. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z wolnostojącymi budynkami gospodarczymi, po scaleniu i podziale działek, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]-[...], [...],[...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] i [...] w [...]. Podniósł, iż opisany teren znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, przylega do zachodniej granicy działek nr [...] i [...], również stanowi działkę wielkopowierzchniową. Nadto dodał, że na narożniku ul. [...] i [...] znajduje się inna działka, dla której wydano zarówno warunki zabudowy, jak i pozwolenie na budowę, co stanowi przykład, iż możliwe jest ustalanie zasad kształtowania zabudowy w drodze analizy zabudowy sąsiedztwa. Co do wspierania się przez organ I instancji na zapisach studium odwołujący podniósł, że akt ten nie jest prawem lokalnym i nie może znaleźć zastosowania w sprawie, zatem sprzeczność proponowanej inwestycji z jego zapisami nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawie.

Wnioskodawca nie zgodził się również z komentarzem organu I instancji co do całkowicie niedopuszczalnego, choć spełniającego formalnie wymóg ustawowy rozwiązania w zakresie przydomowych oczyszczalni ścieków. Podkreślił, iż Wydział Ochrony Środowiska UM pozytywnie zaopiniował przyjęte rozwiązanie, o czym też wiedział Wydział Urbanistyki i Architektury.

Ponadto zwrócił uwagę na długi czas rozpoznania wniosku (14 miesięcy) oraz wysokie koszty uzyskania podkładów geodezyjnych spełniających wymogi ustawowe, co miałoby przemawiać za ewentualnym ustaleniem warunków zabudowy przez organ II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że inwestycja objęta wnioskiem obejmuje budowę [...] domów wolnostojących i bliźniaczych na wyżej wskazanym terenie. Wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ II instancji wskazał, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości wskazanej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i przeprowadził na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. organ podniósł, iż w analizie z dnia [...] maja 2009 r. wskazano, między innymi, że w analizowanym sąsiedztwie występują pojedyncze budynki zagrodowe i mieszkalne jednorodzinne, jednak nie pozwalają na wyznaczenie wytycznych dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, w szczególności w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych, znajdujących się na obszarze objętym analizą zgodnie z § 3 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego, który to teren wyznaczono na odpowiedniej mapie załączonej do opracowania. Również wyniki analizy zostały określone przez urbanistę zgodnie z przepisami § 4-8 rozporządzenia. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji pozytywnej było niemożliwe, bowiem planowana inwestycja doprowadziłaby do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi obszaru (powstanie intensywnej, skoncentrowanej zabudowy). Tym samym przełamana zostałaby zasada dobrego sąsiedztwa, która wynika z art. 61 ust. 1 pkt powołanej ustawy. W konsekwencji zrealizowanie inwestycji nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji pozytywnej doprowadziłoby do powstania intensywnej, skoncentrowanej zabudowy i w konsekwencji do stworzenia nowego ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Ponadto organ wskazał, iż z treści art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest między innymi od tego, czy budowa wymienionego w liczbie pojedynczej obiektu budowlanego łączy się z dostępnością do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy, istniejącej w chwili wydania decyzji, a zatem drogi wewnętrzne, podobnie jak droga publiczna, muszą istnieć, a nie być jedynie planowane.

Kolegium powołując się na art. 56 ustawy uwzględniło zarzut odwołania co do niedopuszczalności powoływania się przez organ I instancji na zapisy studium, jednak uznało, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu wydania przez organ I instancji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może rozstrzygać sprawę i oceniać stan faktyczny jedynie w odniesieniu do decyzji, od której wniesiono odwołanie, stąd przedmiotowa decyzja nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i udzielenie organom obydwu instancji wytycznych co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka określona w tym przepisie,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy ma ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej,

- § 3 ust. rozporządzenia wykonawczego poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem,

- art. 59 ust. 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko dla inwestycji polegającej na budowie jednego obiektu budowlanego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 15 i art. 7 kpa.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył poglądy przemawiające za trafnością jego stanowiska i dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto sformułował wytyczne, jakich Sąd miałby udzielić Prezydentowi Miasta P. w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej ([...] budynki) na działkach nr [...] oraz [...], ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...]/[...] w [...]. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznały, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji.

Badając w tym zakresie legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Równocześnie przepisy omawianej ustawy nie określają, użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednakże, że ratio legis art. 61 tej ustawy, którym "jest ochrona ładu przestrzennego", ma na celu powstrzymanie zabudowy, która nie daje się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości powstawania nowej zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W celu stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi najpierw prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany i w wyniku przeprowadzenia analizy urbanistycznej ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W warunkach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena prawidłowości stwierdzenia przez organ II instancji, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, jak i wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizy, co w dużym stopniu rzutuje na ocenę stanowiska organów co do niedopuszczalności wydania warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego.

Po pierwsze, należy odnieść się do kwestii związanej ze stanowiskiem Kolegium, iż dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest między innymi od tego, czy budowa wymienionego w liczbie pojedynczej obiektu budowlanego łączy się z dostępnością do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., istniejącej w chwili wydania decyzji, a zatem drogi wewnętrzne, podobnie jak droga publiczna, muszą istnieć, a nie być jedynie planowane. Otóż Sąd w składzie orzekającym takiego poglądu, wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 328/06 (dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie podziela. W ocenie Sądu wymóg, by teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej, nie jest uzależniony od spełnienia w momencie ustalania warunków zabudowy istnienia tej przesłanki dla każdego z projektowanych budynków. Taki pogląd byłby uprawniony, gdyby uznać, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić odrębnie tylko dla jednego obiektu budowlanego - pojedynczego budynku. Tymczasem takie zawężenie stosowania decyzji o warunkach zabudowy mogłoby wręcz prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Dla przykładu warto wskazać, że wymagania dotyczącego jednego obiektu, w zczególności w zakresie jego oddziaływania na środowisko lub obsługi komunikacyjnej, charakteryzują się mniejszymi wymaganiami, niż analogiczne wymagania dla całego przedsięwzięcia polegającego na budowie wielu budynków (zespołu budynków).

Zdaniem Sądu istnienie dostępu do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - terenu inwestycji składającego się z dwóch działek: nr [...] i [...] będących własnością spółki A, nie wymaga, by każdy z planowanych budynków osiedla (zespołu [...] budynków mieszkalnych) miał dostęp do tego rodzaju drogi czy to bezpośrednio, czy to poprzez drogę wewnętrzną, istniejącą w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Cały teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], do której przylega działka nr [...]. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt 1471/08 (dostępne w Internecie pod adresem jw.) tutejszy Sąd wskazuje, iż w myśl przywołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym; dostęp ten musi być legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Przepisy przewidują bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredniość wynika z takiego dostępu w ramach tytułu prawnego do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Przy przyjęciu takiej interpretacji pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie dotyczy dwóch działek stanowiących własność tego samego podmiotu. Okoliczności te w żadnym wypadku nie uprawniają wniosku, że teren objęty wnioskiem o wydanie przedmiotowych warunków nie posiada dostępu do drogi publicznej jak wadliwie wyprowadziło to Kolegium.

Taka sytuacja, jak wystąpiła w niniejszym postępowaniu, pozwala na podstawie art. 61 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. przyjąć, że działka, która ma być objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, lecz nie mająca rzeczywistego dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy właścicielem zarówno tej działki jak i działki sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej jest ten sam podmiot, jest uznawana prawnie za taką, której teren posiada dostęp do drogi publicznej. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomością przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi. Dlatego też należało przyjąć w tej sytuacji, że taki dostęp do drogi jest w swej istocie równoznaczny z dostępem bezpośrednim. Brak przy tym podstaw prawnych by domagać się w takiej sytuacji od strony podjęcia działań zmierzających do zapewnienia pośredniego dostępu do drogi czy to poprzez drogę wewnętrzną czy też poprzez ustanowienie drogi koniecznej. To prawo własności, najsilniejsze z praw rzeczowych, jest tym prawem, które pozwala w tym postępowaniu na legalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej w zupełności wypełniając legalną definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie, poważne zastrzeżenia Sądu budzi sposób zakreślenia obszaru analizy na mapie geodezyjnej, na której dokonano analizy graficznej tego obszaru. W zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, w rubryce V.17.a) wniosku "ustalenie wjazdu i wyjazdu" inwestor wskazał: "ul. [...]/[...]". Bezpośredni dostęp do obydwu tych ulic (dróg publicznych) posiada działka nr [...]. Organ nie wyjaśnił, czy z powyższego zapisu we wniosku wynika, że wjazd na tę działkę będzie następował z ul. [...], zaś wyjazd będzie wychodził na ul. [...]. Dołączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. Od ustalenia tej okoliczności zależy ocena, czy obszar analizy został prawidłowo zakreślony. Sam inwestor w skardze podał, iż główny wjazd i wejście na działki nr [...] i [...] odbywa się z ul. [...] i jej przedłużenia - ul.[...], a front działki ma ok. 5[...] m. Z kolei znajdujące się w aktach adm. stanowisko Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2008 r. (dotyczące spraw: [...] i [...]) wskazuje ul. [...], jako tę drogę, którą będzie obywał się dojazd do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Obszar analizy przyjęty przez organy wskazuje na to, że został on określony w odniesieniu do części działki przylegającej do ul. [...]. Należy przy tym pamiętać, że ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna zaś odległość to 50 m). Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego i w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki - a co do tego w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 279/08, LEX nr 499876).

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że obszar analizy w niniejszej sprawie powinien wynosić co najmniej trzykrotność szerokości działki nr [...] przylegającej do ul. [...], to nie oznacza, że bezwzględnie winien odpowiadać odległości będącej tylko trzykrotnością frontu działki. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył pewną całość urbanistyczną, a jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, LEX nr 488144).

Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę wyżej wspomniana zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229). Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może być podstawą uchylenie decyzji, ale tylko wówczas gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. W przeciwnym wypadku, gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź części działek wprawdzie zabudowanych, ale i tak nie podlegających analizie to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, LEX nr 486227). W niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia jaki powinien być obszar analizowany niewątpliwie zależy zakres tejże analizy, bowiem trafnie skarżący zwrócił uwagę, że w dalszym otoczeniu działek objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajduje się zabudowa, którą należało objąć analizą, gdyby przyjąć znacznie większy, wykreślony jako trzykrotność boku działki nr [...] przylegającego do ul. [...], obszar analizowany. Omawiane uchybienie procesowe związane ze sposobem przeprowadzenia analizy urbanistycznej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też spełniało przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Po trzecie wreszcie, sposób przedstawienia przez organ I instancji stanowiska co do spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 kpa. Lakoniczne stwierdzenie organu, iż zrealizowanie przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków formalnie spełnia warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., lecz jest nie do przyjęcia dla tak dużej inwestycji, jak projektowana zabudowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymaga wyjaśnienia z czego organ wywodzi niedopuszczalność tego rodzaju rozwiązania. Jest to tym bardziej konieczne, że jednostka organizacyjna Urzędu Miasta P. - Wydział Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 16 marca 2009 r. znak [...] dotyczącym przedmiotowej inwestycji stwierdził, iż "do czasu wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji sanitarnej należy zastosować zbiorniki bezodpływowe." Wobec powyższego organ I instancji winien był wskazać na przepisy prawa, które czyniłyby tego rodzaju rozwiązanie kwestii odprowadzania ścieków z terenu inwestycji nie do przyjęcia. Strona ani Sąd nie mają obowiązku domyślać się przesłanek, którymi kierował się organ przedstawiając takie stanowisko. Jeżeli obawy organu I instancji dotyczą zakresu oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, powinny być jednoznacznie przedstawione w uzasadnieniu. W przeciwnym wypadku, skoro takie uchybienie organu I instancji nie zostało wychwycone i naprawione przez organ odwoławczy, prawidłowość rozstrzygnięcia organów co do spełniania przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymyka się kontroli Sądu. W konsekwencji uchybienie art. 107 § 1 i 3 kpa musi być ocenione jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując całość powyższych rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu obydwu decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższe rozważania. W szczególności organy uwzględnią, iż teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jak również zadbają o sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej z zachowaniem wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zakreślając obszar analizowany w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność frontu działki. W tym celu powinny jednoznacznie ustalić, od strony której ulicy będzie następował główny wjazd na działkę nr [...]. Dopiero po prawidłowym dopełnieniu tej czynności możliwe będzie właściwe przeanalizowanie sąsiedniej (w szerokim rozumieniu) zabudowy i rozstrzygnięcie co do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na zawarte w skardze postulaty co do sformułowania wytycznych w sprawie, Sąd zauważa, iż nie ma potrzeby wyjaśniać organom kwestii dotyczących obowiązywania zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest prawidłowe, a sam organ I instancji również dostrzega, że studium nie jest aktem obowiązującego prawa miejscowego, ale pokazuje kierunki, w których winno następować kształtowanie ładu przestrzennego miasta. W każdym razie uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może zasadzać się na sprzeczności inwestycji z zapisami studium. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jaką należy przeprowadzić w sprawie, uwzględnieniu powinny podlegać te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Należy przy tym pamiętać, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

W niniejszym postępowaniu nie można przesądzać co do tego, czy zabudowa, którą proponuje wnioskodawca daje się pogodzić z istniejącą funkcją, jak również czy spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Okoliczność ta powinna być ustalona przez organy po uprzednim ponownym przeprowadzeniu postępowania, bez uchybień, o których była wyżej mowa. Warto jednak przypomnieć, że o ile w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy organy stwierdzą istnienie zabudowanych działek, to rozstrzygając w sprawie powinny uwzględnić, że nowopowstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustawowym celem (zasada dobrego sąsiedztwa) charakterystyki opisanej w zdaniu poprzednim jest właśnie zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (a poprzez niego również przepisy rozporządzenia wykonawczego) ma na celu powstrzymanie zabudowy, która nie daje się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Zdaniem Sądu zachowanie ładu przestrzennego nie polega na powielaniu i w tym znaczeniu na ścisłej kontynuacji istniejącej na danym terenie funkcji, odwzorowywaniu istniejącego zagospodarowania, zabudowy. Jest to nie tylko mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, ale i wprowadzanie na dany teren takiej zabudowy, która pozwala na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową (funkcją zabudowy), a także że w przyszłości ten nowo wprowadzony rodzaj zabudowy nie ograniczy obecnej funkcji. (por. wyrok tutejszego Sąd z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 282/10, dostępny w Internecie pod adresem jw.).

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (tak Z.Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego 2. wyd., art. 61, Nb 3, Warszawa 2005).

Należy również dodać, że wprawdzie przedmiotem postępowania odwoławczego była konkretna, zaskarżona decyzja, jednak wobec zarzutu wydania przez organ I instancji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla pobliskiego terenu uzasadnienie decyzji organów rozpatrujących sprawę powinno być tym bardziej wnikliwe i wyczerpująco przedstawione. Nie chodzi przy tym o poddawanie rozpatrzeniu innej sprawy i kontroli instancyjnej wydanej w takiej sprawie decyzji, lecz o zapewnienie poszanowania zasad z art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i art. 11 (wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. III sentencji.

/-/J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak

MK