Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1364/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156  par. 1  pkt 2 w zw. z  art. 107  par. 1  pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Przemysław Żmich WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), w formie aktu notarialnego Repertorium Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. sporządzonego przed S. M. notariuszem Państwowego Biura Notarialnego w [...], Skarb Państwa nabył od S. Z., H. P. i J. P., zabudowaną nieruchomość o powierzchni [...] m2 oraz niezabudowaną nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...] 11 (dawna [...] 38).

Postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w związku z wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...] o powierzchni literowanej na szkicu sytuacyjnym Nr [...] stanowiącym załącznik niniejszej decyzji lokalizacyjnej.

Zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona przy ul. [...] 38 znajdowała się w samoistnym posiadaniu S. Z., H. P. i J. P.. Samoistne posiadanie ww. nieruchomości zostało ustalone na podstawie zaświadczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. Z kolei niezabudowana nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiła własność S. Z., H. P. i J. P., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1973 r., nr [...] rep. [...], oznaczonej jako działki nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], dla których prowadzony był zbiór dokumentów ZD nr [...]. Natomiast nieruchomość o pow. [...] m2 będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta była zbiorem dokumentów Rep. [...] Nr [...], na której znajdował się budynek mieszkalny, murowany, parterowy, obora murowana, chlewnia i studnia. Działka o pow. [...] m2 będąca przedmiotem wywłaszczenia wykazana została pod poz. [...] w rejestrze pomiarowym KEM [...] jako działka nr [...] w obr. [...].

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że zbiór dokumentów Rep. [...]. Nr [...] prowadzony był dla nieruchomości o pow. [...]ha 63a położonej w [...][...] stanowiącej resztę nieruchomości pochodzącej z osady włościańskich zapisanych w tabeli likwidacyjnej dawnej wsi [...] pod nr [...],[...] i [...]. Do zbioru dokumentów Rep. [...]. Nr [...] złożono wpis umowy darowizny nr [...] [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. Na podstawie tej umowy S. i M. małż. P. darowali swoim dzieciom działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości położonej w [...] na [...] pochodzącej z osady [...] zapisanych w tabeli likwidacyjnej dawnej wsi [...] pod nr [...],[...] i [...] zawierającej łącznie pow. [...] ha [...]a, w ten sposób, że;

- J. P. otrzymał działkę o nazwie "[...]" o pow. [...] ha oraz działkę o nazwie "[...]" o pow. [...]ha,

- H. P. otrzymał działkę o nazwie "[...]" o pow. [...] ha oraz działkę o nazwie "[...]" o pow. [...]ha,

- S. Z. otrzymała działkę o nazwie "[...]" o pow. [...] ha i działkę o nazwie "[...]" o pow. [...]ha.

W wyniku tak dokonanych darowizn we władaniu S. i M. małż. P. pozostała część gruntu o pow. [...] ha, zabudowanego dwuizbowym, murowanym domem mieszkalnym, stajnią oraz drewnianą stodołą. Z zapisów powołanego aktu notarialnego wynika także, że S. P. cały swój udział w opisanym wyżej gruncie o pow. [...] ha darował swojej żonie M. P.. Tym samym stała się ona jedyną właścicielką zabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha. Następnie M. P., na mocy aktu notarialnego Rep nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r. sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym przed notariuszem W. H. sprzedała H. Z. udział wynoszący 10/154 części opisanego wyżej gruntu o pow. [...] ha. Powierzchnia gruntu stanowiącego własność M. P. uległa zmianie, ponieważ jak wynika z ww. aktu notarialnego przed jego zawarciem M. P. sprzedała na podstawie aktu notarialnego Nr Rep. [...] z dnia [...]

lutego 1958 r. E. D. i A. W. działkę o pow. [...] ha.

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że do zbioru dokumentów Rep. [...] Nr [...] został złożony wypis ww. aktu notarialnego Rep nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r., jak również, że ze zbioru dokumentów Rep. [...] Nr [...] odłączono zabudowaną działkę o pow. [...] m2, którą dołączono do zbioru dokumentów Rep. [...] Nr [...]. Z kolei zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. wynika, że zbiór dokumentów Rep. [...] Nr [...] został, na podstawie postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r., urządzony dla działek gruntu o łącznej pow. [...] ha położonych w [...] przy ul. [...], w skład którego weszły zabudowana murowanym, parterowym budynkiem mieszkalnym działka o obszarze [...] m2 oraz niezabudowane działki o łącznej pow. [...] m2. Do powyższego zbioru dokumentów złożono wpis umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień wywłaszczenia stanowiła współwłasność H. Z., S. Z., H. P. i J. P..

Dnia [...] maja 1990 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] 38, m. in. o pow. [...] m2 oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...] złożyła S. Z.. Dnia [...] października 2012 r. z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości zwróciła się ponownie S. Z. oraz A. P., T. K., M. P., G. S. oraz D. P..

Z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2014 r. zwróciła się także H. Z.. W dniu [...] września 2014 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił również J. Z., spadkobierca po zmarłej S. Z.. Swoje prawa do występowania w niniejszej sprawie udowodnił przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. Akt [...].

Na podstawie pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji ustalił, iż archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi aktualnie działki ewidencyjne o następujących numerach: [...],[...].,[...]. z obrębu [...], stanowiące własność Miasta [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa.

Wobec ustalenia, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]., nr [...]. z obrębu [...]stanowiących własność Miasta [...], Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r. wyłączył Prezydenta [...] od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...]. Prezydent [...] jako reprezentant Miasta [...], będącego właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a

Z uwagi na powyższe przedmiotem postępowania toczącego się przed Prezydentem [...] stała się jedynie działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] z obrębu [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], powstałych z podziału działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] 11 (dawna [...] 38) stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...]wniósł J. Z..

Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wskazał, że przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy zdaniem Wojewody uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Wojewoda podniósł, że z uwagi na zapadły w dniu 13 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zachodzi konieczność ustalenia, czy na spornych działkach, przejętych na rzecz Skarbu Państwa, na dzień złożenia wniosku a nie później niż na dzień 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa znajdowała się w użytkowaniu spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez [...]- Dyrekcja Wojewódzka w [...], której następcą prawnym była [...]Spółka Akcyjna - Dyrekcja Okręgu w [...], a następnie [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na podstawie decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. Powołana decyzja Wojewody [...] nie została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W wyniku powyższego, jak słusznie wskazał organ I instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n. Przywołany przepis generalnie wyłącza uprawnienie byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości, jeżeli przed wejściem w życie ustawy na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, w związku z powyższym Prezydent [...] zobowiązany był do zbadania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikający z art. 137 u.g.n.

Na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stwierdzona została nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] maja 1992 r. w części odnoszącej się do części działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]w granicach dawnej działki nr [...] z obrębu [...].

Niemniej jednak z informacji z rejestru budynków wynika, że [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] jest właścicielem budynku posadowionego na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Z uwagi na powyższe [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], stosownie do art. 28 k.p.a. ma interes prawny do występowania jako strona postępowania w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości.

Rozpatrując merytorycznie niniejszą sprawę Wojewoda wskazał, że szczególny tryb wywłaszczenia przewidziany w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczał wywłaszczanie na mocy umowy nabycia nieruchomości zawieranej w formie aktu notarialnego z jej właścicielem przed lub w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. W takim przypadku umowa nabycia tylko ogólnie wskazywała cel nabycia albo też w ogóle tego celu nie zawierała.

W akcie notarialnym Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. odwołano się do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. wskazującej jako cel nabycia budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Decyzja ta nie przewidywała szczegółowego zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Objęta niniejszym postępowaniem, dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przeznaczona zgodnie z ww. decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...]

listopada 1971 r., położona była w terenie opisanym na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do ww. decyzji jako przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" ramowy bilans terenu stanowiący załącznik do wytycznych urbanistycznych do lokalizacji zespołu osiedla [...] przewidywał, m. in. tereny mieszkaniowe, szkoły podstawowe, przedszkola, żłobek, pawilony usługowo - handlowe, jak również tereny zielone i parkingi.

Dla osiedla mieszkaniowego "[...]" opracowane zostały założenia techniczno-ekonomiczne "Ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] w [...]", który został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...]" z dnia [...] lutego 1972 r. nr [...].

W ramach precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, organ I instancji oparł się na mapie sytuacyjnej nieruchomości z dnia [...] czerwca 2018 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę K. C. z zaznaczonymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na opracowaniu "Założenia Techniczno Ekonomiczne Planu sytuacyjnego ulic, parkingów, placów i chodników". Powyższa mapa potwierdziła, że część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w granicach wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w obszarze ośrodka handlowo-usługowego.

Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] września 2014 r. wynika, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek o charakterze biurowo-technicznym składający się z dwóch skrzydeł. Cała działka w całości została zagospodarowana przez [...] S.A. (aktualnie [...] S.A.). Obszar wokół budynku stanowi zieleń wysadzoną drzewami i krzewami ozdobnymi. Dodatkowo w obszarze działki znajdują się chodniki wyłożone kostką brukową prowadzące do budynku oraz miejsca postojowe dla samochodów.

Jak wynika z akt sprawy powyższe zagospodarowanie działki nastąpiło w wyniku wydania decyzji nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie Automatycznej [...] "[...]" w [...]. Załącznikami stanowiącymi integralną część tej decyzji stanowiły: decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. nr [...] o ustaleniu Automatycznej [...] "[...]" w [...] na terenie dzielnicy [...] przy ul. [...] róg ul. [...] oraz załącznik graficzny Nr [...].

Zgodnie z mapą sytuacyjną nieruchomości z dnia [...] czerwca 2018 r., sporządzoną przez uprawnionego geodetę K. C. z zaznaczonymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] na szkicu Nr [...] część ww. wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w obszarze objętym decyzją nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. W niewielkiej części, pas leżący przy północnej granicy działki znalazł się poza granicami ww. inwestycji.

W dniu 31 lipca 1984 r. dla obszaru położonego przy ul. [...] róg ul. [...] w ośrodku II stopnia osiedla "[...]" wydana została informacja o terenie wskazująca, że pod budowę centrali automatycznej "[...]" może zostać wykorzystany ww. teren.

Z kolei w treści uzasadnienia decyzji nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. wskazano, że decyzją tą wyłączono obszar lokalizacji centrali telefonicznej z decyzji o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego. W powołanej decyzji nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. błędnie wskazano decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. jako tę, z której wyłączono obszar pod budowę [...]. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, iż obszar ten dotyczył terenu wskazanego w decyzji określającej realizację osiedla mieszkaniowego [...]. Wskazują na to m. in. kompleksowe wytyczne urbanistyczne do decyzji nr [...][...] vz dnia [...] sierpnia 1985 r. zgodnie, z którymi realizacja centrali telefonicznej "[...]" miała być zgodna z koncepcją zagospodarowania ośrodka usługowego II stopnia osiedla mieszkaniowego [...].

Z zapisów kompleksowych wytycznych do decyzji nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. wynika ponadto, że teren wyłączony pod lokalizację centrali telefonicznej w 1985 r. stanowił nieużytek, częściowo zadrzewiony. Znajdowały się na tym terenie drzewa ozdobne po dawnych ogródkach przydomowych, na których zabudowa jednorodzinna została zlikwidowana. Powyższe zagospodarowanie terenu potwierdza także projekt architektoniczny wraz z planem realizacyjnym opracowane w marcu 1987 r. do decyzji Naczelnego Architekta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1987 r. zatwierdzającego plan realizacyjny centrali telefonicznej na osiedlu "[...]" przy ul. [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. zatwierdzono nowy plan realizacyjny "[...]". Projekt Centrali Automatycznej "[...]" sporządzony w dniu [...] września 1994 r. przewidywał realizację dwuskrzydłowego budynku o 3 kondygnacjach, budynku stacji transformatorowej, jak również parking, ciągi komunikacyjne prowadzące do budynku oraz zieleń. Protokół z oględzin terenu, na którym znajduje się działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] dokonany przez organ I instancji w dniu [...] września 2014 r., potwierdza, iż Projekt Centrali Automatycznej "[...]" sporządzony w dniu [...] września 1994 r. został zrealizowany w sposób w nim przewidziany.

Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego, Wojewoda wskazał, że budowa centrali telefonicznej nie była odrębną inwestycją, pomimo wydania odrębnej decyzji lokalizacyjnej w tym zakresie. Wybudowanie centrali telefonicznej było bowiem przewidywane już w uzgodnieniach koncepcyjnych przed wydaniem decyzji nr [...] i znalazło swoje odzwierciedlenie w wytycznych urbanistycznych do projektu planu realizacyjnego osiedla [...] -[...] . Zgodnie z "Założeniami Techniczno Ekonomicznymi Planu Sytuacyjnego ulic, parkingów, placów i chodników" na wywłaszczonej nieruchomości w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego [...] miał powstać zespół do obsługi pawilonów handlowych. Z kolei kompleksowe wytyczne urbanistyczne do decyzji Nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. wskazują, że centrala telefoniczna miała powstać zgodnie z koncepcją zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...]. Wojewoda podkreślił, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] sprawowała funkcję inwestora zastępczego w zakresie przygotowania i realizacji centrali telefonicznej, co potwierdza pismo Dyrekcji Okręgu [...] w [...] z dnia [...] listopada 1987 r. oraz pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]-[...] z dnia [...] września 1987 r.

Powyższe zdaniem organu świadczy, iż obie inwestycje były ze sobą spójne, a zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez wybudowanie na niej centrali telefonicznej miało na celu zaspokojenie rosnących potrzeb mieszkańców osiedla [...] i konsekwentnie wynikało z celu określonego w umowie nabycia nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego budowa centrali telefonicznej wkomponowała się w cele budowy osiedla [...] i stanowi jej infrastrukturę towarzyszącą. Infrastruktura towarzysząca jest elementem funkcjonalnie związanym z realizacją inwestycji głównej. Zatem realizacja celu wywłaszczenia nie pozostawała w sprzeczności z celem głównym nabycia nieruchomości i trudno byłoby podważać, że powstanie ogólnospołecznego przedsięwzięcia - centrali telefonicznej w ramach kompleksowej inwestycji osiedla mieszkaniowego nie zawiera się w jego definicji.

Wojewoda wskazał, że przedsięwzięcie takie jak budowa osiedla mieszkaniowego składa się z szeregu zadań inwestycyjnych i z natury jest przedsięwzięciem wieloetapowym, rozłożonym czasowo. Budowa osiedla mieszkaniowego nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze. Zdaniem organu odwoławczego może obejmować także budowę centrali telefonicznej.

W ocenie organu odwoławczego badanie szczegółowego celu wywłaszczenia może być oparte, co do zasady na interpretacji istotnych uwarunkowań wywłaszczenia w kontekście dokumentów uszczegóławiających w istocie jego podstawy. Wobec tego nie można uznać, że ewentualna późniejsza, nawet po kilku latach zmiana koncepcji, co do przyjmowanych rozwiązań szczególnych, realizacja innych obiektów, o ile mieszczą się one w granicach celu wywłaszczenia, tj. realizacji osiedla mieszkaniowego stanowiąca podstawę wywłaszczenia, mogłaby być kwalifikowana jako odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia.

W Kompleksowych Wytycznych Urbanistycznych dla budowy centrali [...] stanowiących integralną część decyzji nr [...] wskazano, że realizacja centrali [...] "[...]" powinna być zgodna z koncepcją zagospodarowania ośrodka usługowego II stopnia "[...] -[...]", jak również aby projekt realizacyjny dla budynku centrali wykonywała ta sama pracownia pod kierunkiem generalnego projektanta Osiedla [...] arch. R. T.. Powyższe świadczy zdaniem organu, że obie inwestycje tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...] oraz budowa centrali [...] były ze sobą powiązane i spójne i realizowane były w ramach kompleksowej koncepcji całego osiedla. Wskazane zaś wyżej dokumenty potwierdzają, że budowa centrali telefonicznej nie była odrębną inwestycją i stanowiła uszczegółowienie pierwotnego celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...].

Wojewoda podkreślił, iż niezrealizowanie szczegółowo zaplanowanej inwestycji na danej nieruchomości nie musi w istocie z góry oznaczać jej zbędności na cel wywłaszczenia, jeśli tę nieruchomość zagospodarowano w inny sposób, który nadal odpowiada ogólnemu przeznaczeniu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego i taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaniechanie budowy ośrodka handlowo-usługowego nie pozostało w oderwaniu od pierwotnego i głównego celu wywłaszczenia, który był ukierunkowany na budowę osiedla mieszkaniowego [...] i został konsekwentnie zrealizowany. Fakt ten nie pozostawia wątpliwości i w opinii organu został dostatecznie udokumentowany.

Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Natomiast modyfikacja projektu zagospodarowania danego terenu przeznaczonego na budowę osiedla mieszkaniowego może być dokonana w celu dopasowania projektu inwestycji do aktualnego zapotrzebowania mieszkańców.

Wojewoda wskazał, że budowa centrali telefonicznej, jako związana z usługą świadczenia łączności telefonicznej dla mieszkańców mieści się w ogólnym celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Z kolei inwestycje w postaci osiedli mieszkaniowych mają złożony i wieloetapowy charakter. W związku z tym mogą ulegać modyfikacjom, z uwagi przede wszystkim na rosnące potrzeby mieszkańców osiedli mieszkaniowych.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie uznał, iż wybudowanie centrali telefonicznej na działce ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]na terenie osiedla [...], wynikał z zapewnienia mieszkańcom tego osiedla odpowiedniej infrastruktury, która mieści się w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. W analizowanej sprawie nastąpiła modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, ale zgodnego z pierwotnym założeniem. Zmiany zagospodarowania działek nie można traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia-budową osiedla mieszkaniowego. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie sposób uznać, że powstanie obiektów osiedla, nawet innych niż zakładane, ale mieszczących się w definicji osiedla mieszkaniowego nie było modyfikacją celu.

Odnosząc się do kwestii terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wojewoda wskazał, że nie mają one zastosowania w przypadku, kiedy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r.

Ze znajdujących się w aktach sprawy: fotoszkicu zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. oraz zdjęcia lotniczego wykonanego w 1987 r. wynika, że realizacja osiedla mieszkaniowego [...] nastąpiła przed 1990 r., tj. przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdjęcia wskazują, iż w roku 1982 na terenie objętym decyzją lokalizacyjną Nr [...] wybudowana jest już duża część osiedla mieszkaniowego. Oznacza to, że rozpoczęcie inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, decyzja nr [...][...] z dnia [...]sierpnia 1985 r. ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie Automatycznej [...] "[...]" w [...] zapadła przed datą złożenia wniosku o zwrot.

Powyższe świadczy o tym, że pomimo nie wybudowania centrali [...] na dzień złożenia wniosku zwrotowego, tj. na dzień [...] maja 1990 r., cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ budowa osiedla [...] rozpoczęła się przed tą datą.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podnosi się, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. O takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł J.Z. zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 77 par. 1, 80, 156 par. 1 pkt 5 i 7 k.p.a. oraz 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja posiada wadę formalną z uwagi na brak jej podpisania. Ponadto podniesiono, że cel wywłaszczenia nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. uczestnik postępowania [...]S.A. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), co nakazywało stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji. Dyspozycja ta ma charakter stanowczy, co oznacza, że obowiązkiem sądu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która jest obarczona jedną z wad, powodujących jej nieważność. Obowiązek sądu nie jest zależny od żądania strony; sąd bowiem z urzędu bada, czy decyzja nie jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z tzw. przesłanek pozytywnych nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Jednolicie przyjmuje się w doktrynie, że owo "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym (por. komentarz do art. 156 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018, jak również: J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2009, s. 599). Naruszenie prawa dotyczy zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym – dotyczy wszelkich norm prawnych, które regulują działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach i to niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 194/14).

Stanowisko judykatury jest w zasadzie niezmienne od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 maja 1994 r. wyroku (sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, s. 16), w którym Sąd ten stwierdził, że: "Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności".

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa (polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną); przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2372/16 "rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 KPA ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania (por. np. wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r. II GSK 1617/12, z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2551/15, B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 713). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że naruszenie prawa, uznawane za rażące, może dotyczyć również przepisów postępowania (por. A. Adamiak, w: A. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2015, s. 1150). Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., I FSK 731/08).".

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. elementem składowym i bezwzględnie wymaganym każdej decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis reprezentanta organu ma dla strony istotne znaczenie. Po pierwsze jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, po drugie że jest wyrazem jego woli (tak słusznie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 684/17). Podpis upoważnionego do wydania decyzji pracownika organu ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu (tak np. NSA w wyroku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2438/13).

Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (por. cyt. w. wyroki) powoduje nieważność decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Ten ostatni przepis jest jasny; jego treść jest oczywista, co nakazuje jednocześnie uznanie, że uchybienie enumeratywnie określonym w ustawie wymogom określającym elementy składowe i niezbędne każdej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że znajdująca się w aktach administracyjnych zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] nie została opatrzona podpisem, co również podniósł w skardze skarżący, a organ w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie odniósł się do podniesionego zarzutu.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji,

o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 par. 2 tej ustawy.