Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 227/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 11b, art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 35, art. 40 ust. 1, 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 lutego 2009 r. nr XXX/226/2009 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność: - § 15 ust. 2, § 17 ust. 2 lit. i oraz § 25 ust. 1 i 2 statutu Sołectwa [...], stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, - załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy 25 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej u.s.g) oraz § 7 pkt 4 Statutu Gminy (uchwała nr XXX/223/2009 z 25 lutego 2009 r.) podjęła uchwałę nr XXX/226/2009 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Statut sołectwa dla sołectwa [...] stanowił załącznik nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały). Zgodnie z § 2 uchylono uchwałę Rady Gminy Nr IV/37/03 z 5 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectw.

Jednocześnie wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3). Zgodnie zaś z § 4 uchwała weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, tj. weszła w życie 22 kwietnia 2009 r., ponieważ ogłoszono ją w Dzienniku Urzędowym Województwa z 7 kwietnia 2009 r., nr 35, poz. 490.

4 marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody, w której zakwestionowano m. in. uchwałę Rady Gminy z 25 lutego 2009 r. nr XXX/226/2009 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...].

Organ nadzoru zaskarżył wskazaną uchwałę w części dotyczącej: § 15 ust 2; § 17 ust. 2 lit. i; § 25 ust. 1 i 2 oraz Załącznika nr 3 do uchwały. Zarzucając Radzie Gminy podjęcie wskazanych uchwał z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zakresie zaskarżenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Gminy w § 15 ust. 2 przedmiotowej uchwały postanowiła: "Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad projektem konkretnej uchwały", przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą ją do odstąpienia o podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym, w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu. Tymczasem ustawodawca tylko w jednym przypadku przewidział odstępstwo od reguły jaką jest głosowanie jawne, tj. w art. 36 ust. u.s.g, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym.

Przyznanie zebraniu wiejskiemu tak szerokiej swobody decyzyjnej co do sposobu głosowania prowadzi do naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego Rada Gminy postanawiając w § 15 ust. 2 przedmiotowej uchwały, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad projektem konkretnej uchwały przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 1 u.s.g, przyznając sobie kompetencję zastrzeżoną wyłącznie dla ustawodawcy.

Dalej skarżący wskazał, że Rada Gminy w § 17 ust. 2 lit. i) przedmiotowej uchwały postanowiła: "Do obowiązków sołtysa należy w szczególności pobieranie podatków oraz innych opłat na zasadach określonych uchwałą Rady Gminy". Organ nadzoru wyjaśnił, że wprawdzie rada gminy może wyznaczyć na inkasentów sołtysów, jednakże nie może nakładać na nich obowiązku poboru inkasa w statucie sołectwa. Status inkasenta, zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji w ocenie skarżącego powyższa regulacja nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje upoważnienia dla sołtysa do pobierania podatków i innych opłat. Pobór inkasa nie należy również do zadań statutowych organu wykonawczego jednostki pomocniczej jakim jest sołtys, lecz wynika z odrębnej uchwały rady gminy.

Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, w granicach określonych w odrębnych ustawach. Uprawnienie organu stanowiącego gminy do zarządzenia poboru podatku bądź opłaty w drodze inkasa, określenia (wyznaczenia) inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso zostało m.in. przewidziane w art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.), art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1381 ze zm.), art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. .465 ze zm.), czy w art. 8 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 783 ze zm.).

Stosownie do przytoczonych powyżej delegacji ustawowych, rada gminy posiada kompetencję do określenia (wyznaczenia) inkasentów według swojego uznania, z tym zastrzeżeniem, że realizacja powyższego uprawnienia powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony. Wówczas zmiana osoby sołtysa nie powoduje automatycznie utraty funkcji inkasenta i przejęcia jej przez nowego sołtysa. Rada gminy w takim wypadku musi odwołać poprzedniego sołtysa z funkcji inkasenta i powierzyć te obowiązki nowej osobie.

W konsekwencji, każdy podmiot określony w uchwale rady gminy jako inkasent jest na mocy aktu prawa miejscowego zobowiązany do wykonywania czynności poboru podatku lub opłaty. Jednocześnie mieszkaniec gminy ma prawo wiedzieć, kto jest uprawniony do pobrania od niego podatku czy opłaty. Konstrukcja unormowana przepisami powołanych ustaw sprawia, że określenie (wyznaczenie) inkasenta może nastąpić jedynie przez zastosowanie techniki konkretnego wskazania.

Następnie skarżący organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy w § 25 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały postanowiła: "Sołectwo [...] zarządza i korzysta ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy wymienionego w załączniku Nr 3 (ust. 1). Realizując zadanie, o którym stanowi ust. 1, sołectwo rozporządza dochodami z tego źródła (ust. 2)". Jednocześnie w Załączniku nr 3 do przedmiotowej uchwały wymienione zostały sołectwa oraz przekazane im do zarządzania i korzystania działki. Dla oceny tego zapisu, za istotne organ skarżący uznał odniesienie się do podziału uprawnień pomiędzy organami gminy w materii gospodarowania nieruchomościami i innym majątkiem gminy.

Zdaniem organu kluczowe znaczenie ma art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g, zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n), w myśl którego gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z tego zapisu wynika, że po stronie organu wykonawczego gminy ustawodawca umiejscowił uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami gminy oraz innym majątkiem gminnym. W ramach gospodarowania nieruchomościami i innym majątkiem gminy przez wójta mieści się korzystnie, zbywanie, nabywanie, najem, dzierżawa, użyczenie składników mienia gminnego, w tym nieruchomości.

W tej materii rada gminy może ingerować w uprawnienia wójta tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę, i tak zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g w zakresie wyposażania jednostek pomocniczych (sołectw) w mienie, rada gminy może jedynie uchwalić "zasady przekazywania" tym jednostkom mienia do korzystania, rozumiane jako podstawowe reguły postępowania obowiązujące w określonej dziedzinie. W ramach tego uprawnienia rada gminy może zatem określić ogólne reguły, którymi będzie się kierował organ wykonawczy gminy przy przekazywaniu mienia gminnego do korzystania jednostkom pomocniczym.

Powyższy przepis nie uprawnia natomiast rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w określone zindywidualizowane mienie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami czynność przekazania konkretnych składników mienia do korzystania jednostkom pomocniczym należy do wójta, który może to uczynić w ramach uprawnienia do zarządzania mieniem i gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przez radę gminy kompetencji ustawowych, wkroczyła ona bowiem w kompetencje, które należą do wójta.

Dalej skarżący organ wskazał, że wobec powyższego, postanowienia § 25 ust. 1 oraz załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały należy uznać za sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g oraz art. 25 ust. 1 u.g.n, a w konsekwencji dokonane z przekroczeniem kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie z uwagi na zawarte w § 25 ust. 2 przedmiotowej uchwały odesłanie do ust. 1, w ocenie skarżącego, z uwagi na jasność i czytelność tych aktów konieczne jest stwierdzenie nieważności również tego zapisu.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący gminę Wójt wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona. Podkreślił, że uchwała przeszła pozytywną weryfikacje organu nadzoru, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 u.s.g zgodnie z którym po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z 25 lutego 2009 r. podjęta na podstawie art. 35, art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 u.s.g. oraz § 7 pkt 4 Statutu Gminy (uchwała nr XXX/223/2009 z dnia 25 lutego 2009 r.) w przedmiocie przyjęcia Statutu Sołectwa [...]. Ze względu na tryb, w jakim powstaje, statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego - przepisem gminnym (art. 40 ust. 1 u.s.g).

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze (art. 5 ust. 1 u.s.g). Do wyłącznej kompetencji rady należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki ( art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g).

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g). W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W rozpatrywanej sprawie na szczególną uwagę zwrócić należy na granice delegacji ustawowej określone przepisem art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g, odnoszącej się do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej oraz wskazany już przepis art. 18 ust. 2 pkt 7 tej ustawy określający, że to rada określa zasady przekazywania tym podmiotom składników mienia do korzystania.

Przepisy dotyczące zasad i trybu wyborów organów jednostek powinny być tworzone na podstawie konstrukcji przewidzianych w ustawie - Kodeks wyborczy, co ułatwi stosowanie pewnych rozwiązań w tej materii. Przy tworzeniu przedmiotowych regulacji należy mieć na uwadze, że zebranie wiejskie oraz ogólne zebranie mieszkańców osiedla to formy demokracji bezpośredniej. Statut jednostki pomocniczej nie może zawierać nowych, dodatkowych zasad prawa wyborczego, a jedynie uszczegółowienie istniejących.

W związku z powyższym należy uznać, że w statucie sołectwa - w ramach określania zasad i trybu wyborów organów sołectwa - jest miejsce na ustalenie form i trybu, w jakim powinny być zgłoszone kandydatury sołtysa i członków rady sołeckiej, w tym miejsce na zawarcie postanowienia, że warunkiem przyjęcia kandydatury jest wymóg zgody kandydata wyrażonej ustnie w czasie zebrania wiejskiego lub na piśmie w razie nieobecności kandydata. W statucie jednostki pomocniczej jest też miejsce na określenie długości kadencji wybieranych organów oraz na wskazanie, że po upływie kadencji działają one do dnia ogłoszenia wyników wyborów nowych organów. Niedopuszczalne w tym zakresie jest decydowanie o prawach wyborczych. Określając w statucie organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, rada gminy jest związana istniejącymi regulacjami prawnymi.

W konsekwencji nie może ograniczać zasady jawności podejmowania rozstrzygnięć przez zebranie wiejskie, wprowadzając w statucie wyjątki od zasady jawności głosowania przez ten organ, gdyż jest to wyłączna kompetencja ustawodawcy. Rada gminy nie może w statucie ustalić dla sołtysa zadania polegającego na kierowaniu akcją pomocy w sołectwie w czasie klęski żywiołowej czy też w razie wypadków losowych, gdyż sama nie jest właściwa w tym przedmiocie (jest to właściwość wójta), czy też nałożyć na niego obowiązku poboru opłat lokalnych w drodze inkasa, bo oznaczałoby to wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 u.s.g, który do tego nie daje podstaw.

Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Wojewody, iż przepisy § 15 ust 2, § 17 ust. 2 lit. i § 25 ust. 1 i 2 wraz z Załącznikiem nr 3 wykraczają poza delegacje ustawową wynikającą z art. 35 ust. 3 u.s.g.

Odnosząc się do § 15 ust. 2 statutu stwierdzić należy, że jego treść narusza przepisy art. 11b i art. 14 u.s.g. Zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z ust. 3 cyt. przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy u.s.g. I tak, w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Stosownie natomiast do treści przepisu art. 14 u.s.g uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki.

Jako przykład potwierdzający obowiązywanie tej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 3 u.s.g, w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy - w głosowaniu tajnym.

Sołectwo jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego, jest pochodną zasadniczego podziału terytorialnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy (zob. art. 35 u.s.g). W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectwa, w tym trybu działania jego organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się organów gminy.

Ponieważ jednostka ta stanowi ideowo jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, podobnie jak w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie powinna mieć generalna zasad jawności działania jej organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał, ograniczona jedynie w takim zakresie, jaki przewidział to sam ustawodawca. W odniesieniu do sołectwa bowiem taki wyjątek od zasady jawności określony został wprowadzony w art. 36 ust. 2 ustawy ustrojowej, który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. W ocenie Sądu nie można jednak w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy.

Tym samym zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że Rada Gminy zastrzegając w § 15 ust. 2 statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad projektem konkretnej uchwały, przekroczyła granice delegacji ustawowej wynikające z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także zakwestionowany skargą zapis § 17 ust. 2 statutu pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z § 17 ust. 1 statutu Sołtys wykonuje uchwały Zebrania Wiejskiego oraz inne zadania określone przepisami prawa i uchwałami organów Gminy, zaś na podstawie § 17 ust. 2 lit. i) statutu do obowiązków sołtysa należy w szczególności pobieranie podatków oraz innych opłat na zasadach określonych uchwałą Rady Gminy.

Przepis ten kreuje zatem po stronie sołtysa generalną kompetencję do poboru podatków i opłat, a więc kompetencję właściwą instytucji inkasenta. W obowiązujących ustawach podatkowych przewidziano możliwość wykorzystywania sołtysa do poboru podatków stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym podjęcie decyzji co do zarządzenia poboru podatku w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso powierzono radom gmin w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał), które w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podmioty, na które rady gmin nałożą obowiązek poboru podatku w drodze inkasa, są zobligowane do jego wykonywania. Taką regulację zawarto w art. 6 ust. 12 oraz art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (odpowiednio w odniesieniu do poboru podatku od nieruchomości od osób fizycznych oraz opłat lokalnych (targowej i miejscowej, jeśli zostaną wprowadzone na terenie danej gminy), a także - w stosunku do podatków rolnego i leśnego pobieranych od osób fizycznych - w art. 6b ustawy o podatku rolnym oraz w art. 6 ust. 8 ustawy o podatku leśnym.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na konieczność ścisłego korzystania przez organy stanowiące gmin z przyznanych im w przedstawionym zakresie kompetencji. Istnieje po stronie rady gminy uprawnienia do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości od osób fizycznych, a także ustalenia ich wynagrodzenia.

Sad rozpoznający skargę podziela pogląd, że wskazanie inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu – przez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej. Obowiązek inkasenta do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie do organu podatkowego wynika z przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów podatków, które przewidują taką możliwość pobierania danego podatku w drodze inkasa i procedury ustanawiania podmiotów inkasentami. Nadanie statusu inkasenta nie wynika zatem z art. 9 Ordynacji podatkowej i samego faktu wykonywania takich czynności. Nie można tym samym tego podmiotu kreować w sposób abstrakcyjny, wiążąc go na przykład z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Do tego zaś zmierza zaskarżony przez organ nadzoru § 17 ust. 2 lit. 1) Statutu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym zaś stosownie do art. 35 ust. 2 pkt 4 tej ustawy do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co czynić musi w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowanie ogólnej kompetencji do pobrania podatku bądź innych opłat z odesłaniem do właściwej uchwały rady gminy zdaniem Sądu wykracza poza zakres ustawowej delegacji określonej w przywołanym przepisie.

Obowiązek - przypisany generalnie do pełnionej funkcji - w postaci poboru danin publicznych wiąże się faktycznie z odesłaniem do funkcji inkasenta, bowiem uprawnienie takie nie wynika (dla sołtysa) wprost z zapisów ustaw ustrojowych. Inkasent natomiast nie może być abstrakcyjnym, niedookreślonym jednoznacznie podmiotem, ani dla organu podatkowego, ani dla osoby uiszczającej daninę. Tym samym generalne wskazanie takiego obowiązku po stronie sołtysa, co nie wynika wprost z ustawy, pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 2 u.s.g.

Kolejny z zakwestionowanych skargą przepisów - § 25 ust. 1 statutu - stanowi, że Sołectwo [...] zarządza i korzysta ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy wymienionego w załączniku Nr 3. W myśl ust. 2 tego paragrafu realizując zadanie, o którym stanowi ust. 1, sołectwo rozporządza dochodami z tego źródła. Niewątpliwie ustalenie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem jej składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację zadań. Jednostki pomocnicze nie tworzą własnych budżetów, a ich gospodarka finansowa jest prowadzona w ramach budżetu gminy. De facto zakres zadań jednostki jest ograniczony postanowieniami uchwał rady gminy dotyczącymi spraw finansowo-budżetowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Wobec tego rada gminy ma dużą swobodę w tym przedmiocie. Ponownie jednak zaznaczyć trzeba, że czynić to musi z uwzględnieniem regulacji przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych przepisach prawnych. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 u.s.g. to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Co do zasady działa on wprawdzie w zakresie zasad jakie określi rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g, jednakże nie ma on obowiązku uzyskać zgody rady gminy na przekazanie składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych, w przypadku gdy rada gminy nie podejmie takiej uchwały. Działa on w tym zakresie samodzielnie, w granicach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji.

Tymczasem w zaskarżonej przez Wojewodę uchwale Rada Gminy wskazując w § 25 ust. 1 statutu, iż jednostka pomocnicza "zarządza i korzysta z mienia komunalnego wymienionego w załączniku nr 3" dokonała faktycznie przekazania tym jednostkom określonego mienia gminnego, a zatem przekroczyła delegację ustawową w zakresie ustalenia zasad przekazywania mienia do korzystania, wkraczając w sposób nieuprawniony w zakres kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Zaskarżony przepis nie określa procedury i warunków przekazania, którymi kierować się powinien organ wykonawczy, lecz faktycznie dokonuje przekazania określonego w załączniku mienia. W tym zakresie zatem także załącznik nr 3 do uchwały, jako wskazujący mienie przekazane do korzystania jednostkom pomocniczym, pozostaje w sprzeczności z wskazanymi przepisami prawa.

Zauważyć należy, że we wszystkich uchwałach, jakie Rada Gminy wydała w sprawach statutów jednostek pomocniczych z terenu Gminy, a które zaskarżył Wojewoda, zawarto jednobrzmiący załącznik wskazujący mienie przekazane jednostkom pomocniczym. Tym samym tą samą materię uregulowano w kilku odrębnych aktach prawnych, co uzasadnia w każdym przypadku stwierdzenie nieważności tego załącznika w całości, także przez wzgląd na uchybienie zasadom praktyki legislacyjnej określonych w § 4 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.