Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1667/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 18 pkt 2 i 14, art. 14 pkt 1-4, art. 16, art. 33 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 3, art. 78 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 3 pkt 2, art. 125 pkt 3, art. 135 ust. 2, art. 147 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński Sędziowie: WSA sędzia WSA Andrzej Kania WSA Anna Falkiewicz Kluj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G.S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...]; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz G. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], dalej orzeczenie organu II instancji, Główna Komisja Orzekająca, którym utrzymano w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Ł. z [...] stycznia 2014 r., zwane dalej orzeczeniem organu I instancji. Rozstrzygnięciem tym, na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i art. 78 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 25 ust. 3, (D.U. 2013, poz. 168 ze zm.), zwanej dalej Ustawą, umorzono postępowanie wobec G. S. w zakresie naruszenia art. 18 pkt 2 ustawy dotyczącego wykazania w sprawozdaniach RB.28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, sporządzonych odpowiednio za okresy od początku roku do dnia 30 czerwca oraz 30 września 2009 r, danych które nie miały odzwierciedlenia w ewidencji księgowej, w związku z faktem zaniechania od dnia 1 kwietnia 2009 r. prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu urządzeń i technik wskazanych w przyjętej polityce rachunkowości, z naruszeniem § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r w sprawie sprawozdawczości budżetowej, a od dnia 8 lutego 2010 r - § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W pkt 2 rozstrzygnięcia uznano G. S. odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tj. popełnienia czynu określonego w art. 18 pkt 2 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, poprzez wykazanie w sprawozdaniu [...] z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, sporządzonym za okres od początku roku do dnia 31 marca 2009r. danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej w następujących podziałkach klasyfikacji budżetowej; rozdział 60016 § 4110, § 4210, § 4300, rozdział 75022 § 3030, rozdział 75023 § 4010, § 4110, §4120, § 4170, § 4210, rozdział 75095 § 4010, rozdział 75412 § 4210, w kwotach wskazanych we wniosku o ukaranie i na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzono G. S. karę upomnienia. W pkt 3 orzeczenia obciążono G. S. kosztami postępowania w wysokości 291,71 zł.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i oceny organu.

Postanowieniem z [...] października 2010 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej wszczął przeciwko G.S. postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie naruszenia art. 18 pkt 2 i 14 pkt 1-3 i art. 16 Ustawy. Ponieważ przeciwko G. S. toczyło się równocześnie postępowanie karne, w zakresie czynu o jakim mowa w art. 18 pkt 2 ustawy zawieszono postępowanie do czasu zakończenia postępowania karnego. Wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r, sygn. akt [...] utrzymano w mocy wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r, sygn. akt [...], którym G. S. uznany został winnym tego, że pełniąc funkcję Wójta Gminy P. i będąc z tego tytułu odpowiedzialnym za prowadzenie rachunkowości Gminy, w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 30 października 2009 r. dopuścił się prowadzenia ksiąg rachunkowych wbrew przepisom ustawy o rachunkowości tj. czynu z art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r o rachunkowości (Dz.U. 2009r, Nr 152, poz. 1223 ze zm.) i wymierzono mu karę grzywny w rozmiarze 120 stawek dziennych, ustalający wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 30 zł. Wyrok ten stał się powodem częściowego umorzenia postępowania przez organ I instancji, ponieważ wniosek rzecznika dyscyplinarnego dotyczył m.in. zarzutu naruszenia art. 18 pkt 2 Ustawy i zakresu czasowego od 1 kwietnia 2009 r. do 30 września 2009 r. za który G. S. został prawomocnie skazany. Do rozstrzygnięcia pozostała część wniosku Rzecznika co do przedziału czasowego od początku do 31 marca 2009 r.

Rozpoznając sprawę w tych ramach czasowych organ I instancji na podstawie kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w P. stwierdził zaistnienie rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi i wykazywanymi w sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego [...] za okres od początku do 31 marca 2009 r a danymi wykazanymi w ewidencji księgowej, szczegółowo opisanej w uzasadnieniu decyzji. Rozbieżność ta stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych o czym mowa w art. 18 pkt 2 ustawy i uchybia postanowieniom § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 20, poz. 103), dalej zwanym rozporządzeniem, który nakazywał sporządzenie sprawozdania w sposób rzetelny i prawidłowy pod względem merytorycznym i formalnym. G.S. jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych ponosi odpowiedzialność za te nieprawidłowości, ponieważ przy wykazaniu staranności wymaganej dla osób sprawujących funkcje kierownicze zaistniałego naruszenia mógłby uniknąć. Ponieważ skarżący nie był dotychczas karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzono mu karę upomnienia, biorąc pod uwagę stopień szkodliwości dla finansów publicznych, stopień winy, cele kary a także zmniejszenie zakresu zaistniałego naruszenia dyscypliny w stosunku do określonego we wniosku o ukaranie.

Odwołanie, w zakresie pkt 2 i 3 orzeczenia wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 89 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy poprzez bezpodstawne oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań A. S. i T. M. na okoliczności wskazane we wniosku, gdyż jak wykazał organ dowód z zeznań tych świadków został wcześniej przeprowadzony. Tymczasem osoby te zostały jedynie wysłuchane w toku kontroli. Uchybienie to narusza obowiązek zebrania i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Poza tym organ nie wykazał winy G. S., który nie wykonywał czynności technicznych związanych z wprowadzaniem informacji do baz danych. Organ nie wskazał też prawidłowego wzorca postępowania co pozwoliłoby na ustalenie, że istniała możliwość takiego zachowania, które nie naruszałoby prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę Główna Komisja Orzekająca wyznaczyła rozprawę na 3 kwietnia 2014 r. Mimo wniosku o jej odroczenie poparte zwolnieniem lekarskim dla skarżącego, organ II instancji przeprowadził rozprawę a tym samym nie uwzględnił tego wniosku uznając, że zwolnienie dla skarżącego jest krótkoterminowe (3 dni) a ponadto wynika z niego, że chory może chodzić. Organ wskazał, że nie każde zwolnienie lekarskie uzasadnia odroczenie rozprawy w świetle art. 125 pkt 3 ustawy, a tylko takie które daje podstawy do uznania, że przyczyną odroczenia jest nadzwyczajne wydarzenie lub inna przeszkoda której nie można przezwyciężyć. Poza tym, skoro w postępowaniu przed organem II instancji przepis art. 125 stosuje się odpowiednio (art. 149 ustawy), a organ drugoinstancyjny przeprowadza postępowanie na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji i dokumentów dołączonych do odwołania, co wynika z art. 145 ust 1 ustawy, to oznacza to, iż wyczerpujące zebranie dowodów odbywa się przed organem I instancji kiedy to istnieje możliwość swobodnego wypowiedzenia się przez obwinionego. Stanowi to gwarancję prawa do obrony. Tymczasem obwiniony nie uczestniczył w 2 rozprawach przed organem I instancji pierwsza rozprawa 18 listopada 2013r. została odroczona z uwagi na przedstawione przez skarżącego zwolnienie lekarskie. Podczas drugiej rozprawy 10 stycznia 2014 r. obwiniony usprawiedliwiał swą nieobecność koniecznością wyjazdu służbowego jednakże nie wnosił o jej odroczenie. Organ uznał więc, że takie postępowanie obwinionego wskazuje na to, iż obwiniony uznał za dopuszczalne i zgodne z prawem przeprowadzenie rozprawy pod jego nieobecność. Poza tym ani w odwołaniu ani we wniosku o odroczenie rozprawy skarżący nie powoływał nowych dowodów czy okoliczności co doprowadziło organ do wniosku, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Poza tym obwiniony ustanowił pełnomocnika do swej reprezentacji, co stanowił przesłankę do uznania, że jego prawo do obrony nie zostało naruszone. Pełnomocnik również nie stawiło się na rozprawę aby reprezentować interesy swego mocodawcy. Poza tym, karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych w przedmiotowej sprawie przedawnia się z dniem 8 kwietnia 2014 r. tj po upływie 5 dni od wyznaczonego terminu rozprawy. Wiele wskazuje na to, że przyczyną dla której obwiniony wnosił o odroczenie terminu rozprawy było uniemożliwienie wydania w sprawie prawomocnego orzeczenia i mogło stanowić nadużycie prawa. Poza tym instytucja odroczenia rozprawy jest nierozerwalnie związana z prawem do obrony a to, na żadnym etapie postępowania nie było ograniczone.

Przystępujący do merytorycznej oceny organ wskazał, że:

1. W sprawie będą miały zastosowania przepisy nowe tj. art. 18 pkt 2 Ustawy sprzed nowelizacji;

2. Zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i kompletny i może stanowić podstawę do orzekania. Organ I instancji dokonał prawidłowej jego oceny i niewadliwie uznał, że obwiniony dopuścił się zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wymierzona kara uwzględnia ustawowe przesłanki jej wymierzenia (art. 31 ust. 1 pkt 1 i 33 ust. 1 i 2 ustawy),

3. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do oddalenia wniosków o przesłuchanie świadków organ II instancji wskazał, że powodem oddalenia tego wniosku było uznanie, że okoliczność na którą dowód miał być przeprowadzony została już udowodniona. Wniosek dowodowy dotyczył przyczyn i skutków zaistnienia przedmiotowej sprawy, jak również wskazania okoliczności związanych z pracą Wydziału Księgowości, jak również pracą Pani Skarbnik. W wyjaśnieniach Pani skarbnik A. S. (załącznik nr 13 do protokołu z kontroli) wskazała, że przyczyną nieprawidłowości były mylne księgowania oraz brak księgowań, co w powiązaniu z rozbieżnościami między danym w ewidencji i sprawozdaniach świadczy o pozornym charakterze prowadzonej ewidencji księgowej. To sprawozdania powinny wynikać z prawidłowej ewidencji a nie odwrotnie. Analiza zgodności danych powinna zmierza do stwierdzenia błędów nie w ewidencji księgowej ale w sprawozdaniach budżetowych. Nie było więc powodów do ich potwierdzania, zgodnie z wnioskiem obrońcy, bowiem okoliczności te zostały już udowodnione. Fakt, że to nie skarżący ale pracownik dokonywał czynności technicznych (wypełniał formularze) nie zwalnia obwinionego z odpowiedzialności. Zarzut dotyczy wykazania w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z ewidencją księgową a odpowiedzialność w tym zakresie ponosić może jedynie osoba reprezentująca jednostkę w tym wypadku Wójt Gminy P. a nie osoby sporządzające projekt takiego sprawozdania.

4. Nie trafny jest także, zdaniem organu, zarzut związany z niewykazaniem przez organ, iż skarżący miał obiektywne możliwości postępowania w odmienny sposób a tym samym mógł uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Organ II instancji wskazał co prawda, że wzorzec zachowania przestawiony przez organ I instancji jest zbyt ogólny to jednak nie ulega wątpliwości, że obwiniony przed podpisaniem sprawozdania mógł porównać dane sprawozdania z danymi z poszczególnych kart wydatków lub danymi zestawienia obrotów i sald a w przypadku rozbieżności powinien zażądać stosownych wydatków.

5. Organ uznał jednocześnie, że zarzucony skarżącemu czyn nie nosi znamion znikomości z uwagi na złą sytuację finansową gminy skutkującą brakiem stabilizacji budżetowej. Zdaniem organu, w takiej sytuacji Wójt powinien w pierwszej kolejności zadbać o rzetelną ewidencję księgową będącą podstawowym źródłem informacji niezbędnych do prowadzenia racjonalnej polityki finansowej Gminy. Poprzez swe zaniedbania skarżący doprowadził do przedstawienia nierzetelnego stanu realizacji wydatków, szkodząc ładowi finansów publicznych w stopniu który nie można uznać za znikomy – co zresztą doprowadziło skarżącego do skazania prawomocnym wyrokiem karnym za prowadzenie rachunkowości wbrew przepisom ustawy o rachunkowości.

6. Organ II instancji zwrócił uwagę na wady rozstrzygnięcia organu I instancji polegające na nie wskazaniu naruszonego przepisu prawa materialnego tj. § 9 ust 2 Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepis ten powinien być wskazany w sentencji orzeczenia a nie tylko w uzasadnieniu. Poza tym w orzeczeniu nie wskazano precyzyjnie czasu popełnienia czynu którym jest dzień podpisania przez obwinionego wadliwego sprawozdania budżetowego [...] za okres od początku roku do 31 marca 2009 r. a mianowicie 9 kwietnia 2009 r. Mimo tych wad orzeczenie może, zdaniem organu, pozostać w obrocie prawnym, ponieważ wady te nie spowodowałyby pozbawienia prawa do obrony przez cały czas prowadzenia postępowania a obwiniony miał cały czas świadomość jego przedmiotu tj. stawianego zarzutu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący zarzucając orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych:

-naruszenie art. 19 ust 2 ustawy poprzez przypisanie G.S. winy , w zakresie czynu określonego w art. 18 pkt 2 Ustawy pomimo braku uniknięcia naruszenia oraz dołożenia przez obwinionego staranności wymaganej dla osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku (uniknięcia zaniechania);

- naruszenie art. 89 ust. 3 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 89 ust 1 poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz nieprawidłowe zastosowanie powołanego przepisu polegające na uznaniu, że oddalenie przez RKO wniosku dowodowego obwinionego o przesłuchanie świadków A. S. i T. M. przy jednoczesnym założeniu, że ich zeznania na tym etapie sprawy nie przyczynią się do zmiany stanowiska Komisji co do okoliczności czynu, gdyż okoliczności te zostały już udowodnione, było zgodne z ustawą, podczas gdy powołany artykuł mógł mieć zastosowanie jedynie do oddalenia wniosku dowodowego co do okoliczności, która została już udowodniona zgodnie z twierdzeniami skarżącego;

-naruszenie art. 147 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw z art. 135 ust. 2 pkt 5 i 3 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie uchylenia orzeczenia organu I instancji pomimo istotnych braków sentencji orzeczenia – braku czasu popełnienia czynu, naruszonego przepisu prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym orzeczenia dotkniętego wadliwością;

-naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 36 ut. 1 i 2 pkt 2 ustawy poprzez brak odniesienia się przez organ I instancji do okoliczności obciążających i uzasadniających taki a nie inny wymiar kary oraz braku przyczyn przesądzających o braku możliwości zastosowania wobec obwinionego instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, co w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę toku rozumowania składu orzekającego w tym zakresie;

-naruszenie art. 125 pkt 3 stawy poprzez zaniechanie odroczenia rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014 r. pomimo złożenia przez obwinionego zwolnienia lekarskiego wykazującego niemożność przybycia na rozprawę z powodu leczenia choroby kręgosłupa, przy jednoczesnym wyrażeniu przez niego woli uczestniczenia w rozprawie;

-naruszenie art. 78 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38 ust 1 i w zw z art. 147 ust 1 pkt 2a ustawy poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w zakresie czynu co do którego nastąpił upływ terminu przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że odpowiedzialność na podstawie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych opera się na zasadzie winy. Znamię czasownikowe czynu określonego w art. 18 pkt 2 to "wykazanie" w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Nie odnosi się ono do sporządzenia sprawozdania niezgodnie z danymi z ewidencji księgowej (gdyż tym zajmowali się odpowiedni pracownicy Gminy) a do przekazania sprawozdania budżetowego na zewnątrz jednostki, poświadczonego podpisem jej kierownika. Skarżący w owym czasie próbował zaradzić katastrofalnej sytuacji finansowej Gminy i nie mógł odpowiadać za chaos ewidencyjno-księgowy jak i kontrolować prawidłowości wszystkich podpisywanych przez niego dokumentów. Ocena tych okoliczności została pominięta przez organ co doprowadziło go do nienależytego wykazania, że przy zachowaniu należytej staranności skarżący mógł uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Organ bezpodstawnie pominął wniosek obwinionego o przesłuchanie świadków, co stanowiło także o naruszeniu zasady bezpośredniości, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i tym samym organy pozbawiły się możliwości wszechstronnego rozpatrzenia sprawy.

Wadliwości związane z treścią sentencji czyli brak daty popełnienia czynu tj. 9 kwietnia 2009 r. jak i naruszonego przepisu prawa materialnego powinno doprowadzić organ do uchylenia orzeczenia z urzędu Sama wiedza obwinionego co do treści zarzucanego mu czynu nie jest w takim wypadku wystarczająca. Przepis art. 135 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez użycie zwrotu "orzeczenie zawiera" i art. 135 ust. 3 pkt 1 "powinno także zawierać" wskazuje na ustawowy element orzeczenia.

RKO w orzeczeniu nie zawarło jakichkolwiek rozważań co do wymiaru kary w kontekście okoliczności łagodzących i obciążających, w tym także argumentacji co do braku podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary mimo istnienia ku temu przesłanek z art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Doszło także do naruszenia prawa do obrony poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014r. Organ oparł się na wskazaniu zawartym w treści zwolnienia, że chory może chodzić pomijając inne okoliczności związane z jego zdrowiem – dolegliwości bólowe, złe samopoczucie, trudności z poruszaniem się w szczególności w świetle konieczności dojazdu do siedziby GKO w Warszawie.

W ocenie skarżącego, wobec niewskazania w sentencji orzeczenia daty popełnienia czynu jest prawdopodobne, że przedawnienie karalności nastąpiło przed datą wydania orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Badając zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

1. Zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje dział IV tej Ustawy. Zasady te w swej konstrukcji prawnej podobne są do zasad postępowania karnego, choć są znacznie uproszczone. Fundamentem tego postępowania jest zagwarantowanie obwinionemu nie tylko prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwa organy ( zasada dwuinstancyjności – art.. 72 ust. 1 ustawy) ale przede wszystkim przysługujące mu, na każdym etapie postępowania, prawo do obrony. Prawo to, to nie tylko prawo do obrońcy ale i prawo do osobistego udziału w postępowaniu. Prawo to jest nierozerwalnie połączone z obowiązującą zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 73 pkt 3 ustawy.

2. I tak, z art. 75 pkt 3 ustawy wynika, że "obrońca może podejmować wszystkie czynności określone dla obwinionego oraz przysługują mu wszystkie prawa określone dla obwinionego, a jego udział w postępowaniu nie wyłącza osobistego działania w nim obwinionego. Obrońca może podejmować czynności jedynie na korzyść obwinionego". Wykładnia językowa i logiczna tego przepisu wskazuje, że udział obrońcy w postępowaniu nie zastępuje udziału w sprawie samego obwinionego. Świadczy o tym użyty w tym artykule zwrot " a jego (obrońcy – przyp. autora uzasadnienia) udział w postępowaniu nie wyłącza osobistego działania w nim obwinionego". Nie ma wątpliwości, że dotyczy to postępowania jako całości a więc i udziału w rozprawie. Przepis ten koreluje z art. 125 pkt 3 Ustawy, zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu gdy organ posiada "dowód doręczenia obwinionemu i jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie, a obwiniony lub obrońca wystąpi z wnioskiem o odroczenie rozprawy, w którym należycie usprawiedliwi swoją nieobecność na rozprawie nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć". Aby zatem istniały podstawy do odroczenia rozprawy muszą zostać spełnione 2 przesłanki: pierwsza - i obrońca i obwiniony zostali prawidłowo powiadomieni o terminie rozprawy i druga - obwiniony lub obrońca w sposób należyty usprawiedliwią nieobecność w sposób wskazany w tym przepisie. Użycie w art. 125 pkt 3 spójnika "lub" oznacza, zgodnie z zasadami języka polskiego " możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania" (por. Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 1979 t. II, str. 55). Odnosząc tę definicję do art. 125 ustawy wskazuje to, że wystarczy aby jedna z osób wymienionych w tym przepisie w sposób należyty usprawiedliwiła swą nieobecność.

3. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, obwiniony w sposób należyty usprawiedliwił swoją nieobecność stosownym zwolnieniem lekarskim. Choroba, potwierdzona przez lekarza bez względu na czas jej trwania jest nadzwyczajnym wydarzeniem o jakim mowa w art. 125 pkt 3 ustawy. Wbrew wywodom organu, Sąd w tym składzie nie podziela poglądu, że wskazanie na zwolnieniu, iż pacjent może chodzić nie uniemożliwia mu udziału w rozprawie ponieważ pacjent nie musi leżeć. Po pierwsze, organ nie ma wiedzy specjalistycznej dostępnej przede wszystkim lekarzowi, aby stwierdzić jaki jest stan zdrowia pacjenta. Nie wynika to także z treści zaświadczenia. Po drugie, możliwość poruszania się nie wyklucza co do zasady choroby uniemożliwiającej stawiennictwo na rozprawie. Wystarczy wskazać przypadek złamanej ręki kiedy to pacjent bez wątpienia nie musi leżeć natomiast z uwagi np. na dotkliwy ból nie może w sposób prawidłowy funkcjonować. Jak się wydaje organ uważa, że udział w rozprawie sprowadza się wyłącznie do dotarcia i przebywania w określonym miejscu. Prawidłowe rozumienie pojęcia "udziału w rozprawie" to nie tylko faktyczny udział ale i możliwość aktywnego a przede wszystkim świadomego brania w niej udziału. Po trzecie wreszcie, wskazać należy że skarżący miał uzasadnione prawo przypuszczać, że tego rodzaju zwolnienie, z takim a nie innym wskazaniem co do możliwości poruszania się, będzie zaakceptowane, tak jak miało to miejsce w przypadku rozprawy z 18 listopada 2013 r.

4. W związku z tym Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 125 pkt 3 w zw. z art. 74 pkt 1 Ustawy jako mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

5. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 135 ust 2 pkt 5 i 3 pkt 1 ustawy. Art. 135 ust 2 ustawy zawiera obligatoryjne (niezbędne) elementy rozstrzygnięcia. Są nimi: oznaczenie komisji orzekającej ze wskazaniem imion i nazwisk przewodniczącego i pozostałych członków składu, datę i miejsce wydania orzeczenia, imię i nazwisko oskarżyciela, dane obwinionego, określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie, rozstrzygnięcie komisji wraz z rozstrzygnięciem o kosztach, pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia. W przypadku przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczenie powinno zawierać dodatkowo określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przypisanego obwinionemu, wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, wskazaniem naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie rozstrzygnięcie co do kary albo o odstąpieniu od jej wymierzenia, z podaniem podstawy prawnej.

6. Sentencja orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej nie zawiera w zakresie pkt 2: opisu czynu tj. sposobu i czasu jego popełnienia jak i wskazania naruszonego przepisu prawa materialnego. Organ II instancji zauważył te wady orzeczenia jednakże stwierdził, że mimo to orzeczenie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ wady te nie spowodowały pozbawienia obwinionego prawa do obrony. Miał on bowiem cały czas świadomość stawianego mu zarzutu. Należy się zgodzić ze skarżącym, że brak w opisie czynu daty jego popełnienia uniemożliwia choćby ocenę czy doszło do przedawnienia karalności naruszenia dyscyplinarnego (art. 38 pkt 1 ustawy) a przede wszystkim uniemożliwia ocenę zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych od strony przedmiotowej. Z treści sentencji orzeczenia I instancji wynika tylko czego dotyczyło sprawozdanie natomiast nie da się na jego podstawie ustalić zachowania obwinionego (poza tym, że w bliżej nie określonym czasie podpisał sprawozdanie [...] dotyczącym okresu od początku do 31 marca 2009 r.). Wątpliwości sądu w tym zakresie nie rozwiały także oświadczenia pełnomocnika organu, który na rozprawie oświadczył, iż czyn popełniono 9 kwietnia 2019 r, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, a termin przedawnienia upłynął 8 kwietnia 2014 r. Tego rodzaju twierdzenia w konfrontacji z dokumentem w postaci sprawozdania [...], na którym widnieją różne daty (9 i 10 kwietnia 2009 r.), nie pozwala w sposób prawidłowy ustalić kiedy rozpoczął bieg 5 letni termin przedawnienia o jakim mowa w art. 38 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie kiedy upłynął. Upływ terminu przedawnienia ma charakter bezwzględny i następuje z mocy samego prawa (termin materialnoprawny). A zatem organ ma obowiązek wziąć go pod rozwagę z urzędu. Brak w opisie czynu daty jego popełnienia nie może być sanowane uzasadnieniem, które nie zastępuje treści sentencji roztrzygniącia.

7. Z art. 21 ustawy wynika, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany. Za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić.

8. Skarżącego uznano winnego popełnienia czynu wyczerpującego dyspozycję art. 18 pkt 2 ustawy (po uzupełnieniu przez organ II instancji o § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej). Jak wynika z art. 18 pkt 2 ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest "niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej". Aby uznać winę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy udowodnić kiedy doszło, o ile w ogóle doszło, do wykazania w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi z ewidencji księgowej. Nie wyczerpuje więc opisu czynu ustalenie jakiego okresu sprawozdawczego dotyczyło sprawozdanie, ponieważ odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uzależniona jest od winy sprawcy popełnionego naruszenia z określonej daty, abstrahując od tego, że ani z sentencji ani uzasadnienia nie wynika forma winy (umyślna czy nieumyślna nie mówiąc już o zamiarze). Organ, aby wypełnić znamiona tego naruszenia dyscypliny, musi uznać za udowodnione kiedy faktycznie doszło do wykazania przez obwinionego w sprawozdaniu danych niezgodnych z ewidencją księgową i czy obejmował swym zamiarem popełnienie tego czynu czy to formie winy umyślnej czy nieumyślnej.

9. Zarzut naruszenia art. 89 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy dotyczy postępowania przed organem orzekającym tj. Regionalną Komisją Orzekającą, która oddaliła wniosek dowodowy pełnomocnika obwinionego o przesłuchanie świadków T.M. i A. S., uznając że okoliczności na jakie dowód ten miał być przeprowadzony zostały udowodnione zgodnie z wnioskiem. Wobec uznania, przez Sąd, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia prawa obwinionego do obrony, co wiąże się z koniecznością oceną zarzutów odwołania brak jest możliwości oceny trafności tego zarzutu, gdyż powodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazać co najwyżej można, że oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu jest możliwe tylko w razie spełnienia przesłanek z art. 89 ustawy. Mówiąc inaczej, gdy teza dowodowa została już udowodniona innymi dowodami i zgodnie z wolą wnioskującego organ może na tej podstawie uznać, iż brak jest potrzeby dalszego przeprowadzania dowodów gdyż okoliczność została już udowodniona. Założyć należy, że wnioskujący o przeprowadzenie dowodu wskazał tę okoliczność. Jeżeli okoliczność ma znaczenie dla sprawy w braku wcześniejszego udowodnienia, wniosek powinien być dopuszczony i przeprowadzony. Nie przeprowadza się dowodów na okoliczności nieistotne w sprawie lub gdy danym dowodem nie można potwierdzić wskazywanej okoliczności. Przesłanki oddalenia wniosku dowodowego określone zostały enumeratywnie w art. 89 pkt 3 ustawy. Organ musi zatem rozważyć czy teza dowodowa jest istotna w sprawie a jeżeli tak to czy jest konieczność przeprowadzenia dowodu z uwagi na to że okoliczność nie została jeszcze udowodniona.

10. Wobec naruszenia prawa do obrony Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się odnośnie naruszenia przez organ art. 19 ust. 2 ustawy (zarzut 1 ze skargi), art. 78 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy gdyż nie przysługuje mu kompetencja do merytorycznej oceny dowodów zebranych w sprawie przed jej oceną przez organ a tym bardziej oceny czy doszło do przedawnienia karalności skoro organ w tym zakresie nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych. Pozbawiłoby to de facto obwinionego prawa do rozpoznania sprawy przez dwa niezależne organy.

11. Racją ma także skarżący, że organ w sposób mało wnikliwy poczynił ustalenia odnośnie podstaw wymiaru kary, okoliczności obciążających i łagodzących - co stanowi o naruszeniu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy. Obowiązek w tym zakresie w pierwszej kolejności spoczywał na organie orzekającym a ich brak uniemożliwił pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia tego organu przez organ odwoławczy. Brak jest w ocenie Sądu, na obecnym etapie postępowania możliwości oceny zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy skoro żaden z organów nie odniósł się do wymienionych w tym przepisie okoliczności uzasadniających łagodniejszy wymiar kary mimo, że jednocześnie wymierzył karę najłagodniejszą czyli upomnienie, co świadczy o tym że znalazł na korzyść obwinionego przesłanki do takiego wymiaru kary, choć z drugiej strony stwierdził, że brak jest podstaw do uznania iż czyn stanowi znikomy stopień niebezpieczeństwa (p. art. 35 ustawy).

12. Zarzut naruszenia art. 147 ust 1 pkt 3 ustawy, dający organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonego orzeczenia do ponownego rozpoznania z powodów o jakich była mowa w pkt 6 i 8 uzasadnienia byłby trafny o ile nie doszło do przedawnienia karalności. Ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi odwoławczemu.

13. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniu.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.