Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2353/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 155 § 1 art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 161/17 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na pierwszy rok studiów stacjonarnych drugiego stopnia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia od K. M. na rzecz Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) informuje Rektora Uniwersytetu W. o wadliwej formie decyzji organów uczelni wydawanych w sprawach rekrutacji na studia (błędne oznaczanie organów wydających decyzje).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2017 r., II SA/Wa 161/17: 1. stwierdził nieważność decyzji Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu W. z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na pierwszy rok studiów stacjonarnych drugiego stopnia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komisji Rekrutacyjnej Instytutu Komunikacji Specjalistycznej i Interkulturowej Wydziału Lingwistyki Stosowanej z [...] września 2016 r. nr [...], 2. zasądził od Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu W. na rzecz K. M. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja rozstrzyga o odmowie przyjęcia skarżącego na I rok stacjonarnych studiów II stopnia. Warunki przyjęcia na tego typu studia określa art. 169 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm., dalej p.s.w.), stanowiąc w ust. 1, iż do odbywania studiów w uczelni może być dopuszczona osoba, która spełnia m.in. warunki rekrutacji ustalone przez uczelnię. W świetle ust. 2, senat uczelni ustala, w drodze uchwały, warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów. Uchwałę podaje się do wiadomości publicznej nie później niż do 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy.

W niniejszej sprawie warunki i tryb postępowania rekrutacyjnego na studia zostały określone w uchwale Senatu Uniwersytetu W. z 20 maja 2015 r. nr 379 w sprawie warunków, trybu i terminów postępowania rekrutacyjnego na studia pierwszego stopnia, jednolite studia magisterskie i studia drugiego stopnia na Uniwersytecie W. w roku akademickim 2016/2017 (Monitor UW poz. 114 ze zm.), zaś szczególne zasady przyjęć na poszczególne kierunki studiów określa załącznik nr 1 do tej uchwały. Zgodnie z § 5 powołanej uchwały, postępowanie rekrutacyjne prowadzą komisje rekrutacyjne jednostek rekrutacyjnych oraz Uczelniana Komisja Rekrutacyjna. W świetle § 6 ust. 1 i 2 tej uchwały, członków Komisji Rekrutacyjnej powołują kierownicy jednostek rekrutacyjnych, zaś członków Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej powołuje Rektor. W skład Komisji Rekrutacyjnej wchodzą nauczyciele akademiccy oraz jeden lub dwóch przedstawicieli studentów, wskazanych przez właściwe organy samorządu studentów danej jednostki rejestrującej. Przewodniczącym komisji rekrutacyjnej jest powołany przez kierownika jednostki rekrutacyjnej nauczyciel akademicki, posiadający co najmniej stopień naukowy doktora. Zgodnie zaś z § 7 zd. pierwsze uchwały, uchwały komisji rekrutacyjnych oraz UKR zapadają zwykłą większością głosów.

Z dołączonego do akt protokołu z posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej Instytutu Komunikacji Specjalistycznej i Interkulturowej WLS UW z 20 września 2016 r., której celem było zatwierdzenie wyników uzyskanych przez kandydatów w postępowaniu kwalifikacyjnym oraz podjęcie decyzji o zakwalifikowaniu na studia wynika, iż w skład Komisji wchodzi oprócz przewodniczącego jeszcze 5 osób (sekretarz komisji, 4 członków komisji). Zaś decyzja tej Komisji z [...] września 2016 r., odmawiająca przyjęcia skarżącego na I rok studiów drugiego stopnia, została podpisana wyłącznie przez przewodniczącego komisji dr M. M.

W świetle art. 207 ust. 1 p.s.w., do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Do decyzji tych będzie zatem miał zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a., określający elementy decyzji administracyjnej.

Decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia są decyzjami organu kolegialnego, którego zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej in pleno, tj. w pełnym składzie. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia na studia, podpisując je w pełnym składzie. Podpisanie decyzji tylko przez przewodniczącego lub tylko przez niektórych członków organu, jest traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 27 marca 1991 r. SA/Kr 162/91 – ONSA nr 2 z 1991 r. poz. 42, uchwała SN z 30 września 1992 r., III AZP 17/92 – OSNCP nr 3 z 1993 r. poz. 25). Opatrzenie decyzji podpisem tylko jednego członka organu kolegialnego powoduje, że adresat takiej decyzji ma utrudnioną możliwość weryfikacji, czy określona decyzja podjęta została zgodnie z wymaganiami ustawy dotyczącymi m.in. zachowania właściwości, wymaganego quorum, wyłączenia od udziału w postępowaniu na skutek przyczyn określonych w art. 27 w zw. z art. 24 k.p.a. (por. A. Skóra, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa, 2005/1-2/31-38).

W aktach administracyjnych znajduje się dokument upoważnienia (uchwała nr 1 Komisji Rekrutacyjnej z 19 lipca 2016 r.) podpisany przez wszystkich członków Komisji Rekrutacyjnej, w którym wskazuje się, że na podstawie § 9 ust. 2 uchwały nr 379 Senatu Uniwersytetu W. z 20 maja 2015 r. w sprawie warunków, trybu i terminów postępowania rekrutacyjnego na studia pierwszego stopnia, jednolite studia magisterskie i studia drugiego stopnia na Uniwersytecie W. na roku akademickim 2016/2017, Komisja Rekrutacyjna upoważnia Przewodniczącego KR M. M. do podpisywania w imieniu Komisji decyzji w sprawach przyjęcia na studia. Przepis § 9 powołanej uchwały zaś stanowi, iż Komisja Rekrutacyjna może upoważnić przewodniczącego do podpisywania w jej imieniu decyzji w sprawach przyjęcia na studia. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia są decyzjami organu kolegialnego, której zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej. Podpisanie decyzji przez jedną osobę w imieniu i z upoważnienia innych osób dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy wynika to z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma w Prawie o szkolnictwie wyższym odrębnego przepisu regulującego zasady upoważniania lub podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jedną osobę. Zatem podpisywanie decyzji organu kolegialnego przez jedną osobę jest dopuszczalne wtedy, gdy taką możliwość wyraźnie reguluje przepis prawa.

Niedopuszczalne jest stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a k.p.a., jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków. Możliwość taka kwestionowana jest w doktrynie oraz orzecznictwie (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck 2013, s. 1149-1150; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze 2005, s. 608-609; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 752; uchwały NSA z 25 października 1999 r. OPK 28/99 i OPK 29/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 13 i 14). Pogląd taki uzasadniany jest tym, że art. 268a k.p.a. został wprowadzony w związku z realizacją zasady jednoosobowego kierownictwa w administracji terenowej oraz koniecznością powierzenia ze względów technicznych i organizacyjnych wykonywania kompetencji organów monokratycznych pracownikom kierowanych przez nich urzędów. Natomiast ustawodawca przyznaje kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych organom kolegialnym na zasadzie wyjątku (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I Zakamycze 2005, s. 512).

Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieumocowaną do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, również dotknięta jest wadą nieważności. Ponadto jest ona obarczoną tą samą wadą co decyzja organ I instancji – została podpisana przez przewodniczącą UKR z upoważnienia tej Komisji.

Podkreślenia również wymaga, iż w nagłówku decyzji organu odwoławczego wskazano "Uniwersytet W. Prorektor ds. studentów i jakości kształcenia dr hab. J. C. – M., prof. UW". Decyzję tę podpisała dr hab. J. C. – M., prof. UW bez powołania się na jakiekolwiek upoważnienie organu uczelni. Z treści tej decyzji nie wynika, aby została ona wydana przez Uczelnianą Komisję Rekrutacyjną UW, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji komisji rekrutacyjnej, wskazanej w art. 169 ust. 12 p.s.w. Bez analizy akt sprawy, przedmiotowa decyzja jawi się jako wydana przez Rektora UW, nie zaś przez Uczelnianą Komisję Rekrutacyjną. Prowadzi to do wniosku, iż w przedmiotowej decyzji błędnie wskazano organ wydający decyzję w drugiej instancji. Już z tego względu należałoby przyjąć, iż decyzję drugoinstancyjną wydał organ niewłaściwy w sprawie – Rektor UW, zamiast Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, a co najmniej stwierdzić, w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy, iż w przedmiotowej decyzji wskazano organ ją wydający w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Uczelniana Komisja Rekrutacyjna Uniwersytetu W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komisji Rekrutacyjnej Instytutu Komunikacji Specjalistycznej i Interkulturowej Wydziału Lingwistyki Stosowanej UW z [...] września 2016 r., zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskutek:

1) błędnego uznania, że § 9 ust. 2 uchwały nr 379 Senatu Uniwersytetu W. z 20 maja 2015 r. w sprawie warunków, trybu i terminów postępowania rekrutacyjnego na studia pierwszego stopnia, jednolite studia magisterskie i studia drugiego stopnia na Uniwersytecie W. na roku akademickim 2016/2017 (Monitor UW poz. 114 ze zm.) nie jest przepisem szczególnym, który uprawnia Komisję Rekrutacyjną UW do upoważnienia jej Przewodniczącego do podpisania decyzji administracyjnych w jej imieniu (a § 35 ust. 5 zdanie trzecie tej uchwały Senatu UW – przepisem szczególnym, który uprawnia Uczelnianą Komisję Rekrutacyjną UW do upoważnienia jej Przewodniczącego do podpisania decyzji administracyjnych w imieniu UKR), gdy w myśl art. 169 ust. 2 p.s.w., tj. przepisu rangi ustawowej, "senat uczelni ustala, w drodze uchwały, warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów", a jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2929/15, kwestia upoważnienia do podpisania (a nie: wydania czy podjęcia) decyzji wydanych w rekrutacji przez komisje rekrutacyjne wchodzi w zakres pojęcia "trybu", o którym mowa w tym przepisie, pozostawionego do uregulowania przez senat uczelni, w granicach autonomii szkoły wyższej gwarantowanej art. 4 ust. 1 p.s.w. i art. 70 ust. 5 Konstytucji, zatem szkoła wyższa może wprowadzić odrębności od trybu wynikającego z przepisów kpa, które nie godzą w gwarancje procesowe przysługujące kandydatom na studia na mocy tego Kodeksu (stosowanego w myśl art. 207 ust. 1 p.s.w. "odpowiednio"), w tym w zakresie podpisu pod decyzją, wymaganym na mocy art. 107 § 1 k.p.a.

2) błędnego uznania, że – mimo wydania zaskarżonej decyzji przez organ właściwy i podpisania jej przez upoważnioną osobę – nieoznaczenie w treści zaskarżonej decyzji, że jest ona podpisana przez Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, którym ex lege w myśl § 6 ust. 3 ww. uchwały nr 379 Senatu UW jest Prorektor ds. studentów i jakości kształcenia, z jej upoważnienia, stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. skutkujące wadą nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy uchybienie to przy treści § 6 ust. 3 ww. uchwały nr 379 Senatu UW w warunkach szkoły wyższej nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w świetle akt sprawy, co przyznaje sam Sąd pierwszej instancji, decyzja została wydana przez organ właściwy, podpisana przez przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, a jedynie nie wskazano oznaczenia tej Komisji na piśmie zawierającym decyzję, lecz oznaczono tylko jej przewodniczącego.

II. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

1) wadliwe podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niepełne wyjaśnienie, gdyż Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego niewskazanie oznaczenia Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej na wydanej przez nią decyzji, podpisanej z jej upoważnienia przez jej Przewodniczącego, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego w związku z art. 145 1 pkt 2 p.p.s.a. jedyną wskazaną przez ten Sąd podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji;

2) wadliwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, na podstawie których w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma wydać wyrok, przez

a) przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "decyzja z dnia [...] września 2016 r. o odmowie przyjęcia skarżącego na studia została wydana przez osobę nieuprawnioną do jej wydania w imieniu Komisji, jako organu kolegialnego", gdy decyzja ta została wydana przez organ właściwy, a przewodniczący tego organu jedynie decyzję podpisał na podstawie upoważnienia, analogicznie decyzji Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej została przez nią wydana, a jedynie podpisana z upoważnienia przez przewodniczącą organu, a zatem wbrew ocenie Sądu I instancji decyzje w świetle akt sprawy zostały wydane przez organy właściwe w rozumieniu art. 169 ust. 10 i ust. 12 p.s.w., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pojęcia "wydania decyzji"" i "podpisania decyzji" nie są tożsame;

b) pominięcie istotnej okoliczności faktycznej, że prof. dr hab. J. C.-M. pełni jednocześnie dwie funkcje: Prorektora ds. studentów i jakości kształcenia oraz Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej – i jest to fakt notoryjny, wobec czego podpisanie decyzji w sprawie rekrutacyjnej przez prof. dr hab. J. C.-M. oznacza podpisanie decyzji przez Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały nr 379 Senatu Uniwersytetu W. z 20 maja 2015 r. "Komisja rekrutacyjna może upoważnić przewodniczącego do podpisywania w jej imieniu decyzji w sprawach przyjęcia na studia." Względem Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej odpowiednikiem tego przepisu, nie przywołanym skądinąd przez Sąd pierwszej instancji, jest § 35 ust. 5 zd. 3 tej uchwały Senatu UW, zgodnie z którym "UKR może upoważnić przewodniczącego do podpisywania w jej imieniu decyzji w sprawie odwołań." Upoważnienie do uchwalenia tych przepisów wynika wprost z ustawy, gdyż art. 169 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej: p.s.w.), stanowi, że "senat uczelni ustala, w drodze uchwały, warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów". Zgodnie z definicją słownikową "tryb", to nic innego jak "procedura". Kwestia podpisów pod decyzją stanowi niewątpliwie element procedury. Tym samym na podstawie art. 169 ust. 2 p.s.w. senat uczelni władny jest w drodze uchwały przyjąć, że decyzje wydane przez organy wskazane w art. 169 ust. 10 i 12 p.s.w. będą podpisywane przez upoważnionego przewodniczącego komisji.

Powyższe zapatrywanie potwierdza jednoznacznie dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2929/15 wprost wskazał, że "przepis art. 107 § 1 k.p.a. ma pełne zastosowanie w postępowaniu rekrutacyjnym, jeżeli przepisy regulujące zasady i tryb przyjmowania kandydatów na studia nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań, ponieważ wyjątek od tej zasady może być wprowadzony jedynie na mocy przepisu szczególnego, który np. zezwalałby na podpisywanie decyzji komisji rekrutacyjnej przez jej przewodniczącego. [...] Decyzja komisji rekrutacyjnej I instancji, jako decyzja organu kolegialnego podpisana została tylko przez jej przewodniczącego, a zatem należało ją uznać za decyzję dotkniętą wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ ani w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, ani w przepisach ustanowionych przez Senat Uniwersytetu na podstawie delegacji ustawowej nie ma szczególnego przepisu, który zezwalałby na odstępstwo od opisanej wyżej zasady." Tym samym NSA wprost uznał, że przepisy ustanowione przez senat uniwersytetu na podstawie delegacji ustawowej mogą zezwalać na odstępstwo od zasady wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a. Powyższy pogląd został zaaprobowany w nauce prawa por. P. Dańczak, A. Jakubowski, Glosa do wyroku NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2929/15, OSP 2017, nr 6, s. 18-19).

Możliwość uregulowania w uchwale senatu dotyczącej trybu rekrutacji na studia, na podstawie przepisu ustawowego, kwestii podpisywania decyzji rekrutacyjnych stanowi urzeczywistnienie zasady autonomii szkolnictwa wyższego, o której mowa w art. 4 ust. 1 p.s.w. oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji. Nie godzi to, w gwarancje procesowe kandydatów na studia, gdyż w postępowaniu rekrutacyjnym na analizowane studia decyzje mają charakter związany, wobec czego zachowane zostaje założenie odpowiedniego stosowania k.p.a. wynikającego z art. 207 ust. 1 p.s.w. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.s.w. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, jednak przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nakaz ten należy rozumieć zatem tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów k.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Również przy podpisywaniu decyzji rekrutacyjnej wydanej przez właściwy organ przez osobę przez niego upoważnioną, gdy wydanie tej decyzji przez organ właściwy wynika jednoznacznie z protokołu jej posiedzenia, pozostają zapewnione adresatowi decyzji wszystkie gwarancje, jakie przysługują mu na mocy k.p.a. Sąd I instancji nie wskazał, które gwarancje procesowe wymagane na mocy art. 207 ust. 1 p.s.w. są wówczas wyłączone. Skarżący miał pełny dostęp do akt sprawy i mógł zweryfikować rozstrzygnięcie komisji, jej skład (czy jakiś członek nie podlegał wyłączeniu), oryginalność podpisu, itd.

Jak wynika z powyższego, decyzje zostały wydane w sprawie przez organy właściwe i podpisanie przez upoważnione osoby. Skarżący kasacyjnie przyznaje, że niewskazanie w zaskarżonej decyzji wprost, iż została ona wydana przez Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej z upoważnienia tej Komisji, stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. wymagającego w decyzji oznaczenia organu. Jednakże, nieoznaczenie w treści zaskarżonej decyzji, że jest ona podpisana przez Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, którym ex lege w myśl § 6 ust. 3 ww. uchwały nr 379 Senatu UW jest Prorektor ds. studentów i jakości kształcenia, z jej upoważnienia, nie stanowiło naruszenia prawa, które musiałoby skutkować wadą nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób przyjąć, że wadliwe oznaczenie organu w decyzji wydanej przez organ właściwy i osobę będącą upoważnionym do wydania decyzji przewodniczącym organu oznacza, że decyzja ta rażąco narusza prawo, tj. wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawnym. Wadliwe oznaczenie organu w stopce decyzji nie oznacza, że została ona wydana przez organ niewłaściwy. Opisane uchybienie, przy treści § 6 ust. 3 ww. uchwały nr 379 Senatu UW w warunkach szkoły wyższej, w ocenie skarżącej kasacyjnie nie miało wpływu na wynik sprawy (np. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a.), a tym bardziej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w świetle akt sprawy decyzja została wydana przez organ właściwy, podpisana przez przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, którym jest Prorektor ds. studentów i jakości. Podkreślono, że prof. dr hab. J. C.-M. jest i prorektorem ds. studentów i jakości kształcenia oraz przewodniczącą UKR, a okoliczność ta jest faktem notoryjnym. Wskutek omyłki doszło zatem do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez brak prawidłowego oznaczenia organu, jednak nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy, tj. na zastosowane w sprawie przepisy rekrutacyjnej określające warunki przyjęcia na studia wyższe. Nie zostało wszak podważone, że skarżący uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym 0 punktów i stąd nie mógł zostać przyjęty na studia.

Sąd I instancji naruszył w kontekście powyższego art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wadliwe podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej dostatecznie nie wyjaśnił, bo nie wyjaśnił, dlaczego niewskazanie oznaczenia Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, podpisanej z jej upoważnienia przez jej Przewodniczącego, tj. prorektora ds. studentów i jakości kształcenia, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego w związku z art. 145 1 pkt 2 p.p.s.a. jedyną wskazaną przez ten Sąd podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Sąd ten powinien był wyjaśnić, dlaczego uważa, że opisana wada stanowi "rażące naruszenia prawa", a zatem – jak wymaga tego orzecznictwo NSA i doktryna – niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, państwa prawnego (zob. np. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., "Państwo i Prawo" 1986, z. 2, s. 104; wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13; wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1522/10).

Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, na podstawie których w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. miał obowiązek wydać wyrok. Sąd ten nagminnie myli "wydanie decyzji" z jej "podpisaniem", które nie są tożsame i niosą odmienne skutki prawne. Decyzję może bowiem wydać (podjąć) właściwy organ, zaś jej fizyczną formę podpisać upoważniony przewodniczący. Jednocześnie to nie osoba przewodniczącego "wydaje decyzję", lecz do wydania jej jest kompetentny organ administracji — właściwa komisja. Decyzje w świetle akt sprawy zostały wydane przez organy właściwe w rozumieniu odpowiednio art. 169 ust. 10 i ust. 12 p.s.w. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, "W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który uprawniałby Komisję Rekrutacyjną UW do upoważnienia jej Przewodniczącego do wydawania decyzji administracyjnych w jej imieniu. Takim przepisem nie jest powołany § 9 ust. 2 ww. uchwały, bowiem nie jest to przepis powszechnie obowiązujący (rangi ustawowej, czy rozporządzenia). W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja z dnia 22 lipca 2016 r. o odmowie przyjęcia skarżącego na studia została wydana przez osobę nieuprawnioną do jej wydania w imieniu Komisji, jako organu kolegialnego." Skarżący kasacyjnie akcentuje, że jest to twierdzenie oparte na wadliwych przesłankach faktycznych. Sąd I Instancji wskazując na wydanie decyzji nr [...] przez niewłaściwy organ pominął fakt, iż prof. dr hab. J. C.-M. pełni jednocześnie dwie funkcje: Prorektora ds. studentów i jakości kształcenia oraz Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, do których załączona została uchwała nr 1 z 14 września 2016 r. w sprawie upoważnienia Przewodniczącej Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej do podpisywania decyzji w sprawach odwołań. Z uchwały tej jasno wynika, że została ona upoważniona jako Przewodnicząca UKR do podpisywania w imieniu Komisji decyzji dotyczących odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnych w sprawach kandydatów na studia w roku akademickim 2016/2017 (na mocy § 35 ust. 5 uchwały nr 379 Senatu Uniwersytetu W.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zawarto obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Przede wszystkim usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia § 9 ust. 2 i § 35 ust. 5 zd. 3 uchwały nr 379 Senatu Uniwersytetu W. z 20 maja 2015 r. w sprawie warunków, trybu i terminów postępowania rekrutacyjnego na studia pierwszego stopnia, jednolite studia magisterskie i studia drugiego stopnia na Uniwersytecie W. na roku akademickim 2016/2017 (Monitor UW poz. 114 ze zm.) przez błędną wykładnię, że przepisy te nie są przepisami szczególnymi, o charakterze powszechnie obowiązującym. Przeciwnie, przepisy te mają taki charakter, ponieważ zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 169 ust. 2 p.s.w., zgodnie z którym, "senat uczelni ustala, w drodze uchwały, warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów". Podkreślić należy że w postępowaniu rekrutacyjnym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 207 ust. 1 p.s.w.). Oznacza to m.in., że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w kwestiach, które zostały uregulowane odmiennie w prawie o szkolnictwie wyższym lub w przepisach postępowania wydanych przez właściwe organy szkoły wyższej na podstawie delegacji ustawowej (w tym wypadku na podstawie art. 169 ust. 2 p.s.w.). W konsekwencji uznać należało, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. ma pełne zastosowanie w postępowaniu rekrutacyjnym tylko wtedy, gdy przepisy regulujące zasady i tryb przyjmowania kandydatów na studia nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań prawnych. Zatem, w niniejszej sprawie odstępstwo od zasady, że wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. warunek opatrzenia podpisem osoby upoważnionej decyzji organu kolegialnego jest spełniony, jeżeli pod decyzją podpisy złożą wszyscy członkowie składu orzekającego, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji, znajdowało uzasadnienie prawne w regulacji szczególnej zawartej w § 9 ust. 2 i § 35 ust. 5 zd. 3 uchwały nr 379 Senatu Uniwersytetu W. z 20 maja 2015 r.

Zresztą stanowisko takie już wcześniej zostało wyrażone w orzecznictwie NSA – por. wyrok z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2929/15 i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Dodać należy, że z uwagi na postanowienia zawarte w art. 169 ust. 3 p.s.w. (Podstawę przyjęcia na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie stanowią wyniki egzaminu maturalnego. Senat uczelni ustala w trybie określonym na podstawie ust. 2, jakie wyniki egzaminu maturalnego stanowią podstawę przyjęcia na studia) taki zabieg nie godzi w bezpieczeństwo prawne kandydatów, gdyż decyzja rekrutacyjna z zasady pozostaje oparta na niedwuznacznych przesłankach (wyniki maturalne) i jednolitych dowodach (świadectwo maturalne), co nie pozostawia organowi – niezależnie od tego, czy ma on charakter kolegialny czy monokratyczny – swobody decyzyjnej: ani w wąskim (uznanie administracyjne) ani w szerokim (swoboda interpretacyjna) znaczeniu. Okoliczność ta pozwala przyjąć, że istota odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, wynikająca z art. 207 ust. 1 p.s.w., zostaje zachowana. Co za tym idzie, akt prawny niższego rzędu (uchwała senatu) przewidujący podpisywanie decyzji rekrutacyjnej przez przewodniczącego komisji rekrutacyjnej lub jego zastępcę nie narusza aktu wyższego rzędu przede wszystkim ze względu na przyjęcie w prawie polskim zasady autonomii szkoły wyższej. Hierarchia normatywna nie doznaje zatem naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że mylne oznaczenie w nagłówku zaskarżonej decyzji organu, który ją wydał, czyli Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej jest uchybieniem nieistotnym, ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) wynika bowiem jednoznacznie, że decyzja kończąca postępowanie odwoławcze została wydana przez Uczelnianą Komisję Rekrutacyjną Uniwersytetu W.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na powody rozstrzygnięcia przyjętego przez Sąd I instancji, sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego byłoby rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem zarzutów podniesionych w skardze.

Natomiast odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na mocy art. 155 § 1 p.p.s.a. zasygnalizować Rektorowi Uniwersytetu W. konieczność ustalenia w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego strony formalnej decyzji organów uczelni, podejmowanych w sprawach rekrutacji na studia, ponieważ pozwoli to uniknąć w przyszłości naruszeń prawa mogących wprowadzić w błąd adresatów tych decyzji, takich, jak np. mylne oznaczenie organu wydającego decyzję.