Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 517/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 3 pkt 4 , par. 9 ust. 3, par. 19 ust. 1, par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 roku sprawy ze skargi E. sp. jawna z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1) w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej pr. bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2020r. złożonego przez inwestora: E. sp. jawna, z siedzibą w N. (dalej też jako spółka, strona lub skarżąca) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na dz. [...] ob. [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wyjaśnienie jaki budynek podlega przebudowie i zmianie sposobu użytkowania i wykazać zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na postanowienie, inwestor dnia [...] lutego 2021r. uzupełnił wniosek, składając wyjaśnienia.

Analizując zebrany materiał dowodowy, organ stwierdził, że wnioskodawca nie uczynił zadość wymaganiom zawartym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021r., tj. nie dostosował projektu w całkowitym zakresie ww. postanowienia.

Starosta wskazał, że kluczową kwestią związaną z inwestycją jest funkcja przeprojektowywanego budynku. Niniejsza nieruchomość była już przedmiotem postępowania Starosty [...] (oraz Wojewody, który utrzymał sprzeciw tut. organu) w postępowaniu [...] dot. zgłoszenia budowy zbiornika bezodpływowego- szczelnego o obj. V < 10m3 na dz. [...] ob. [...]. Organ wyjaśnił, że na działce nr [...] ob. [...] znajduje się budynek mieszkalny trzy-lokalowy wybudowany w 1935r. (wg EGiB i deklaracji inwestora). Pierwotnie inwestor (w wówczas prowadzonym postępowaniu) w toku złożonych wyjaśnień, podał, iż nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jaki charakter i funkcję posiada istniejący budynek. Z dokumentów przedstawionych przez inwestora wynika, że budynek posiada trzy lokale mieszkalne (potwierdza to zaświadczenie o samodzielności lokalu wydane przez Starostę Nowotomyskiego w dniu [...] czerwca 2019r.- sygn. [...], co w istocie sprawy nie wyjaśnia jego funkcji ze względu na deklarowany przez Inwestora rok wzniesienia budynku. W ocenie Starosty budynek na działce [...] ob. [...], jest budynkiem wielorodzinnym (zgodnie z legalną definicją zawartą w §3 pkt 4) lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 poz. 1065 dalej r.w.t.). Powyższe potwierdza wypis z kartoteki lokalu wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, który zawiera zaszeregowanie wg [...] "budynki o trzech i więcej mieszkaniach (1122)" oraz określa funkcję główną jako "budynek o trzech lokalach i więcej".

Dalej organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2019r. inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bezodpływowego zbiornika na ścieki na dz. [...]. W uzasadnieniu decyzji budynek określono jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestor wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie doprecyzowania funkcji budynku. Całe postępowanie w zakresie przedmiotu zostało umorzone przez SKO bez zajęcia stanowiska w spornej kwestii funkcji budynku.

Starosta podał, że zgodnie z §2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozp.2003), jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, zaś kolejne przepisy wykonawcze tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wprost określają w §2 pkt 1) lit. a ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy - stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Wobec sprostowania oczywistej pomyłki pisarskiej Burmistrza N. w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] można mieć wątpliwość - czy wówczas deklarowana "pomyłka pisarska" nią była, czy Burmistrz N. pierwotnie określił funkcję jego budynku wg jego rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego. Decyzja nr [...] była bowiem wydana [...] kwietnia 2019r., sprostowana natomiast [...] maja 2019r., zaś zaświadczenie o samodzielności lokalu wydane przez Starostę [...] pochodzi dopiero z dnia [...] czerwca 2019r. (sygn. [...]). Wobec powyższego, dopiero wtedy zaświadczenie w sposób prawny sankcjonowało status ww. budynku.

Reasumując, Starosta stwierdził, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy ze względu na nieaktualność jej zapisów. W przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego inwestor winien wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy precyzyjnie określającą funkcję przebudowywanego budynku zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub wystąpić o decyzję zamienną.

Następnie Organ wskazał, że projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z §14 ust. 1 r.w.t. w sposób umożliwiający badanie zgodności szerokości istniejącego dojazdu. Wspomniana droga wewnętrzna o klasoużytku drogowym stanowi dojazd pośredni do drogi publicznej i zapewnia dostęp do niej, jednakże kompetencją organu administracji architektoniczno-budowlanej jest badanie parametru z §14 ust. 1 r.w.t., który określa minimalną szerokość jezdni stanowiącej dojazd.

Starosta zwrócił również uwagę, że w wyniku przeprojektowania parkingu w celu zmniejszenia ilości miejsc postojowych składających się na parking do 10 miejsc (9 miejsc postojowych + 1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej) na dz. [...], doprowadzono do naruszenia §18 ust. 1 i 2 r.w.t., bowiem pozostałe 3 miejsca postojowe zaprojektowano na dz. [...], która nie jest przedmiotem wniosku oraz nie jest ujęta w decyzji o warunkach zabudowy (decyzja nie odnosi się w żaden sposób do spełnienia normatywu parkingowego na działkach innych niż [...] ob. [...]. W związku z tym ograniczenie się do 10 miejsc postojowych w celu zachowania 3m odległości od granicy działki, na której miejsca zostały zaprojektowane, jest sprzeczne z §18 ust. 1 i 2 r.w.t., a ponadto miejsca te nie spełniają całkowitego normatywu określonego decyzją o warunkach zabudowy, (min. 12 miejsc na 6 lokali - 2 miejsca postojowe/lokal).

Organ wskazał, że projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z §19 ust. 1 pkt 1) lit. b r.w.t. - parking z ponad 10 miejscami postojowymi zaprojektowano w odległości 4,90 m od ściany z otworami okiennymi pomieszczenia przeznaczonego na pobyt stały ludzi w budynku mieszkalnym - rzut poddasza, s. 61, pomieszczenie 4.1 -salon z aneksem kuchennym. W ocenie organu błędnie obliczono ww. odległość i mimo wezwania inwestor tego nie poprawił.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, która podała że zaskarża ją w całości i wnosi o jej uchylenie. W ocenie skarżącej powołana decyzja narusza: art. 32. art. 33 i art. 35 pr. bud., art.61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j. dalej u.p.z.p.), art. 7a, art.8, art.9, art. 10, oraz art. 77, art.80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.

Spółka wskazała, że z przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy wraz z postanowieniem prostującym oczywistą omyłkę, wynika, że istniejący budynek jest budynkiem mieszkalnym. Od momentu wybudowania był on budynkiem o trzech mieszkaniach, gdyż trzy rodziny go zamieszkiwały w okresie powojennym, ale to nie upoważnia Starosty do oczekiwania aby inwestor, w sposób nieznany prawu przyjął, że już w 1935 roku był to budynek wielorodzinny i z takim przeznaczeniem powstał. W dacie orzekania w tej sprawie przez Starostę w ewidencji budynków Starosty znajduje się wpis, że jest to budynek z trzema mieszkaniami. Fakt ten nie może być kwestionowany przez tego samego Starostę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż może to świadczyć o swoistej "schizofrenii prawnej" tego samego organu. Starosta [...] w świetle prawa nie ma żadnych uprawnień do modyfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy ani nie ma uprawnień do odmiennej wykładni zapisów decyzji o warunkach zabudowy.

Spółka nie zgodziła się również z podważaniem przez Starostę obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Cała działka, jak i jeszcze pozostałe działki stanowiące własność inwestora przylegają do drogi publicznej stanowiącej ulicę L., wpisaną do rejestru dróg gminnych i zupełnie niezrozumiałe jest oczekiwanie na jakiekolwiek inne określanie dojazdu. Istniejące oznakowanie działki nr [...] jako drogi z zapisów ewidencyjnych gruntowych niczego nie zmienia, gdyż cały ten teren jest własnością wnioskodawców i nie mają oni żadnego problemu z obsługa komunikacyjną, ani budynku mieszkalnego ani też budynków produkcyjnych i magazynowych. Skarżąca nie zgadza się również z uwagami Starosty dotyczącymi ustalenia 3 miejsc postojowych na sąsiednim gruncie oraz zarzutów, ze źle obliczono odległość miejsc parkingowych od pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...].

Uzasadniając stanowisko Wojewoda wskazał, że rację ma organ I instancji, iż decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrza N. w przedmiocie warunków zabudowy, nawet po sprostowaniu, dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazują na to określony w decyzji rodzaj zabudowy, funkcja zabudowy, jak i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która przeprowadzono dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cele mieszkalne. Organ podkreślił, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 4 r.w.t. poprzez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny. Wskazanie, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego (po postanowieniu prostującym oczywistą omyłkę pisarską), w kontekście powyższej definicji, a także dalszych zapisów tej decyzji, w tym sporządzonej na potrzeby jej wydania analizy, powoduje, że należy ją rozumieć jako wydaną dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy w pkt 2.3 pozwala na zmianę sposobu użytkowania do 100% powierzchni całkowitej poddasza, nie określając jednocześnie, czy przestrzeń ta ma stanowić odrębny lokal, nie określa także ile tych lokali może zostać dodatkowo wyodrębnionych. Jednocześnie w pkt 5.2 tej decyzji określono, że w przypadku wydzielenia nowego lokalu mieszkalnego - na terenie własnej działki należy zapewnić min. 2 miejsca parkingowe. Z powyższego wynika, że Burmistrz N. nie dokonał analizy terenu dla inwestycji, w wyniku realizacji której powstanie budynek mieszkalny wielorodzinny 6 lokalowy (3 lokale istniejące + 3 lokale projektowane). Jest to zwłaszcza istotne z uwagi na warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W kwestii lokalizacji miejsc postojowych Wojewoda wyjaśnił, że słusznie wskazał organ I instancji, iż lokalizując miejsca postojowe na sąsiedniej działce, będącej własnością inwestorów konieczne jest m.in. dopisanie tej działki do wniosku o pozwolenie na budowę, ujęcie jej w projekcie budowlanym, złożenie do niej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo dołączenie do projektu budowlanego zgody na użyczenie (zajęcie terenu sąsiedniej działki nr ewid. [...] pod niezbędne miejsca postojowe samochodów osobowych) jest niewystarczające do przyjęcia takiego rozwiązania.

Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w odwołaniu podniesiono twierdzenie, że cała działka nr [...] przylega do drogi publicznej stanowiącej ulicę L., co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w stanie przedstawionym na projekcie zagospodarowania terenu, z którego wynika, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej ulicy [...] poprzez działkę nr [...] stanowiącą (jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy) drogę wewnętrzną. Mimo powyższych wyjaśnień faktem jest, że inwestor nie określił na projekcie zagospodarowania terenu szerokości drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do budynku, tym samym nie wypełniając obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z [...] stycznia 2021 r.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest sposób badania spełnienia wymogów odnośnie lokalizacji miejsc postojowych. Organ wskazał, że § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. budzi wątpliwości interpretacyjne, z uwagi na użycie w nim sformułowania "od okien". Tymczasem § 9 - dotyczący m.in. liczenia odległości (wymiarów) - umieszczony został w Dziale 1 "Przepisy ogólne" powołanego rozporządzenia. Usytuowanie tego przepisu w "Przepisach ogólnych" nie jest przypadkowe. Przepisy ogólne danego aktu wyznaczają bowiem kierunek interpretacji dalszych przepisów zawartych w akcie prawnym. Zgodnie z § 9 ust. 3 określone w rozporządzeniu odległości (budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej) mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. W § 19 ust. 1 pkt 1 normodawca posłużył się natomiast pewnym niefortunnym uproszczeniem wprowadzając terminy "miejsce postojowe" i "okno". Logiczne jest, że aby liczyć odległość od okna. to musi być ono umieszczone w ścianie budynku. Celem regulacji prawnej jest ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich przed uciążliwym działaniem - w niniejszej sprawie "miejsca postojowego". Taki sam cel został przypisany (ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich) przepisowi § 9 ust. 3. Zatem dokonując wykładni funkcjonalnej, należy przyjąć że wolą normodawcy było aby sposób dokonywania pomiarów objętych rozporządzeniem był taki sam. tj. mierzenie w poziomie w miejscu najmniejszego oddalenia budynków od budynków (w każdym budynku są bowiem okna), urządzeń budowlanych (np. parkingi) lub granicy działki budowlanej."

Wojewoda podzielił również pogląd Starosty, że w omawianej sprawie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1a r.w.t. bowiem nie jest właściwe liczenie odległości, o której mowa w tym przepisie w sposób jaki przedstawił to odwołujący, tj. z twierdzenia Pitagorasa, co potwierdza bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewoda zwrócił również uwagę, iż zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609) część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Mapa na której sporządzono projekt zagospodarowania działki została potwierdzony za zgodność z oryginałem, niemniej jednak stanowi ona kopię uniemożliwiająca odczytanie daty potwierdzającej jej aktualność.

Ponadto w piśmie stanowiącym odpowiedź na postanowienie Starosty [...] pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że budynek nie wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą p.poż. W kwestii odstępstw od warunków technicznych wskazano, że W. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej wydał postanowienie nr [...] z [...] października 2018 r. które załączono do projektu budowlanego. W powyższym postanowieniu (na którym brak jest adnotacji o jego ostateczności) wyrażona została zgoda na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób określony w powyższych wskazaniach "..Ekspertyzy technicznej ...", tzn. w inny sposób niż podany w warunkach technicznych przy jednoczesnym zrealizowaniu pozostałych zaleceń, o których mowa w Ekspertyzie technicznej ..." oraz wymagań wynikających z obowiązujących przepisów ochrony przeciwpożarowej i norm. Istotne dodatkowo jest, że w postanowieniu tym jednoznacznie wskazano, iż nie zastępuje wymaganych prawem projektów budowlanych i projektów wykonawczych, uzgodnionych z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz stosownych pozwoleń". Zatem wobec powyższego w ocenie Wojewody przedmiotowy projekt winien być uzgodniony z rzeczoznawcą p.poż., który jako osoba posiadająca właściwe uprawnienia sprawdziłby zachowanie wymagań wynikających z postanowienia i ekspertyzy (powoływanej w postanowieniu).

W ocenie organu decyzja Starosty [...] nie narusza powołanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego. Jej uzasadnienie przedstawia kwestie, które organ uznał za nieuzupełnione po postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud, i tym samym stanowiące podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo w toku postępowania odwoławczego dopatrzono się dodatkowych nieprawidłowości, jednak wobec niespełnienia przez inwestorów wymagań nałożonych przez organ I instancji, ich uzupełnienie nie wpłynęłoby na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka E. sp. j. podała, że zaskarża w całości decyzję Wojewody z dnia [...] maja 202lr. sygn. [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] obręb P., gmina N. , zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w związku z art. 32, art. 33 i art. 35 pr. bud., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7a, art.8, art.9, art. 10, oraz art. 77, art.80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Motywując skargę spółka podała, że jeśli organy nie zgadzały się z treścią przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy, to skarżąca winna zostać wezwania do wyjaśnienia kwestii o jaką zabudowę chodzi – jedno czy wielorodzinną, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. To nie jest wina skarżącej, że Burmistrz wydał takie a nie inne rozstrzygnięcie. Przy tym przepisy k.p.a. zobowiązują organ do prowadzenia postępowania tak aby obywatel nie poniósł szkody z nieznajomości prawa. Przy tym spółka podkreśliła, iż nie zgadza się z brakiem możliwości sytuowania miejsc parkingowych poza obszarem inwestycji. W ich ocenie kwestie uprawnień osób sporządzających projekt budowlany i wymogi w zakresie opiniowania przeciwpożarowego zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022, poz. 329 dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy zasadnie odmówiono skarżącej spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na dz. [...] ob. [...].

Jak stanowi art. 35 ust. 1 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) (uchylony).

Powołany przepis reguluje zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, mających na celu kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego. W razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 pr. bud.).

W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 pr. bud.).

Zdaniem Sądu, lektura akt sprawy, w tym znajdującego się w nich postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. oraz złożonej przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego dokumentacji dowodzi, że słusznie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w świetle wyżej zacytowanych przepisów zaistniały podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku na dz. nr [...].

Rację miały organy obu instancji, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud.

Burmistrz N. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cele mieszkalne przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb P., gm. N. . Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. sprostowano sentencję ww. decyzji wskazując, iż winno być "dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym na cele mieszkalne przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb P., gm. N. " (str. 10-11 projektu budowlanego).

Sprostowanie sentencji decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem Sądu nie wpływa w żaden sposób na ocenę, że decyzja ta została wydana dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na co wskazuje jej uzasadnienie, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i jej wyniki. W decyzji wskazano jako rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w uzasadnieniu również mowa jest o "zmianie sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (...)". Zwrócić należy uwagę, iż stosownie do art. 61 ust. 5a ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741, dalej u.p.z.p.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jedynym z tych warunków wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Inaczej mówiąc planowana zabudowa musi nawiązywać do zastanej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji (zabudowa mieszkaniowa jedno/ wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, przemysłowa itd.) jak i parametrów i gabarytów. W niniejszej sprawie z analizy wynika, iż weryfikowano planowaną inwestycję pod kątem istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 8 projektu budowlanego oraz załącznik graficzny na str. 7 gdzie oznaczono symbol MN- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W analizie wskazano funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Stwierdzono, że istniejące zagospodarowanie analizowanego obszaru stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa i produkcyjna. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone zostały na podstawie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inwestor planuje zaś przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Sąd zwrócił również uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jak i stanowiąca jej integralną część analiza zostały sporządzone dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza, tymczasem występując o pozwolenie na budowę inwestor w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres wniosku o przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza.

W świetle powyższego Sąd nie ma wątpliwości, że nie ma zgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy nr [...] (nawet z uwzględnieniem sprostowania jej sentencji), a projektem architektoniczno- budowlanym. Wskazać również trzeba, że spółka, wbrew temu co twierdzi w skardze, została wezwana do wykazania zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy (pkt 1 postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r.). Oznacza to, że rolą spółki jako inwestora było zwrócenie się do właściwego organu, aby przedłożona decyzja o warunkach zabudowy była spójna z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę (obecnie oznaczałoby to wystąpienie o nową decyzję, jeśli spółka chce realizować projekt budowlany dotyczący budynku wielorodzinnego). Starosta w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. wyraźnie zwrócił uwagę, że wniosek skarżącej dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (zostało to nawet uwidocznione w wezwaniu, k. 29 akt I instancji), podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy zabudowy jednorodzinnej. Podnoszone w skardze argumenty, że skarżąca nie została wezwana lub odpowiednio poinformowana okazały się gołosłowne i nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd zgadza się również z organami, że samo wskazanie "budynek mieszkalny" w kontekście definicji z § 3 pkt 4 r.w.t. nie było wystarczające, jak i "nie ratowało" sprostowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle art. 35 ust. 1 pkt a pr. bud. już sama niezgodność projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę. Niemniej jednak wskazać trzeba, że Sąd podziela dalszą argumentację decyzji Wojewody.

Odnosząc się do kwestii miejsc postojowych zwrócić należy uwagę, że problem w sprawie dotyczył zarówno kwestii ich odległości od budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, jak i ich ilości.

Zgodnie z § 9 ust. 3 r.w.t. określone w rozporządzeniu odległości (budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej) mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Powyższy przepis umieszczony został w Dziale I "Przepisy ogólne" powołanego rozporządzenia. Zawarcie tego przepisu w "Przepisach ogólnych" nie jest przypadkowe, a wyznacza kierunek wykładni dalszych przepisów rozporządzenia, w tym wypadku § 19 ust. 1 pkt 1. Przepis ten reguluje kwestie odległości stanowisk postojowych w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od m.in. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż w § 19 ust. 1 pkt 1 normodawca posłużył się dość niefortunnym uproszczeniem wprowadzając terminy "miejsce postojowe" i "okno". Chodzi tu o okno umieszczone w ścianie budynku. Należy przy tym brać pod uwagę cel regulacji prawnej, którym jest w tym wypadku ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich przed uciążliwym działaniem "miejsca postojowego". Taki sam cel został przypisany (ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich) § 9 ust. 3 r.w.t. Zatem dokonując wykładni funkcjonalnej, należy przyjąć że wolą ustawodawcy było aby sposób dokonywania pomiarów objętych rozporządzeniem był taki sam, tj. mierzenie w poziomie w miejscu najmniejszego oddalenia budynków od budynków (w każdym budynku są bowiem okna), urządzeń budowlanych (np. parkingi) lub granicy działki budowlanej (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 08 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Wr , 155/17, CBOSA). Taką, prawidłową interpretację § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 9 ust. 3 zaprezentowały w sprawie organy obu instancji i zasługiwała ona na aprobatę.

Sporne w sprawie również było to, czy miejsca postojowe mogą się znajdować na terenie innej działki, której nie dotyczy bezpośrednio inwestycja. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, iż dopuszczalne jest wyznaczenie miejsc postojowych na terenie innej działki, o ile nie ma to charakteru prowizorycznego. W wyroku z [...] marca 2017 r., II OSK [...] (CBOSA) NSA przesądził, że możliwa jest także taka sytuacja, która polega na tym, że na terenie inwestycji nie urządzono żadnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca; powodowałoby to niedopuszczalność inwestycji tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych. W wyroku z [...] września 2012 r., II OSK [...] (CBOSA) NSA wskazał, że zasadą powinno być urządzanie miejsc postojowych na terenie inwestycji, ale nie można uznać, że stanowisko to musi odnosić się do każdej sytuacji faktycznej. NSA ocenił, że zasada ta może być naruszona w sytuacji, gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność i podał przykład, gdy ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik zabudowy nie pozwala na umieszczenie wszystkich miejsc postojowych na terenie inwestycji. NSA przesądził w przywołanym wyroku, że urządzenie w takiej sytuacji wymaganej ilości miejsc postojowych na sąsiedniej działce, do której inwestor ma tytuł prawny, wydaje się być w pełni racjonalne. W orzecznictwie wskazuje się, że wymóg urządzenia określonej ilości miejsc postojowych będzie spełniony także, gdy inwestor zabezpieczy te miejsca na działce sąsiedniej, do której ma tytuł prawny (np. umowę najmu) (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 722/14, LEX nr 1592497).

W rozpoznawanej sprawie inwestor twierdzi, że jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], którą chce przeznaczyć pod niezbędne miejsca postojowe. O ile, w świetle powołanego orzecznictwa, takie rozwiązanie jest możliwe, to aby zrealizować wymóg nie prowizoryczności tych miejsc, muszą się one znaleźć w projekcie budowlanym, w tym na załączniku graficznym. Nie wystarczy samo oświadczenie (nie poparte nawet aktualnym wydrukiem z księgi wieczystej), że spółka deklaruje przeznaczenie określonej działki pod parking. Sąd zwraca uwagę na to, że projekt zagospodarowania działki zawiera się wyłącznie w obrębie działki nr [...]. Z legendy wynika, że nr [...] oznacza stanowisko postojowe samochodu osobowego. Tymczasem z rysunku wynika, że tych stanowisk narysowano więcej, lecz oznaczono nr [...] tylko trzy z nich (k. 33). W wielu miejscach użyto korektora i projekt graficzny jest przez to nieczytelny. W ocenie Sądu legenda nie pokazuje wszystkich zmiennych, a nadto projekt graficzny został wykonany na mapie, która nie zawiera wyraźniej (kompletnej) pieczęci wskazującej na jej aktualność (§ 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz. U. z 2020 r., poz. 1609). Na te wszystkie uchybienia słusznie zwrócił uwagę Wojewoda. Po stronie inwestora spoczywa obowiązek przedłożenia kompletnej i czytelnej dokumentacji projektowej. Ponadto inwestor nie określił na projekcie zagospodarowania terenu szerokości drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do budynku, tym samym nie wypełniając obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z [...] stycznia 2021 r.

Słusznie również Wojewoda wytknął brak uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą przeciwpożarowym, na który wskazano w postanowieniu W. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zaś uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 par. 1 § 3 k.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 7b, 8 i 9 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. gdyż postępowanie w sprawie nie toczyło się w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, lecz decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę, regulowanego przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., o czym mowa była powyżej, a oceniając zgodność projektu z powołaną decyzją organy nie mogły naruszyć reguł odnoszących się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że odmowa wydania skarżącej decyzji pozytywnej wynika z niespełnienia przez nią wymogów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. Stosownie do art. 35 ust. 3 pr. bud. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Wedle ust. 5 powołanego artykułu organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. W postanowieniu z [...] stycznia 2021 r. precyzyjnie wskazano co w projekcie wymaga poprawy.

Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej, na podstawie art. 151 p.p.s.a.