Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 816/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2692/15 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2692/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...].07.1976 r. znak [...] Naczelnik Miasta U. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. 1601 m2 położonej w W. przy ulicy G., stanowiącej własność J. i H. K. Tą samą decyzją małżonkom K. przyznano nieruchomość zamienną oraz odszkodowanie w kwocie 56 651 zł z potrąceniem 19 656 zł, wobec przyznania nieruchomości zamiennej.

Pismem z dnia 10.07.2002 r. spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].07.1976 r., podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 3, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 - dalej jako ustawa) poprzez brak wyjaśnienia czy nieruchomość była rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia, jak również brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Decyzją z dnia [...].11.2002 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...].07.1976 r. a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].01.2003 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 05.04.2004 r. sygn. akt I SA 369/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].11.2002 r. wskazując, że organy winny zbadać, czy rozmiar wywłaszczenia był uzasadniony rzeczywistą potrzebą wnioskodawcy wywłaszczenia oraz czy było dopuszczalne ustalenie odszkodowania bez udziału biegłych w rozprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...].05.2012 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. nr [...] z dnia [...].07.1976 r., a następnie, w wyniku rozpatrzenie odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju opisaną na wstępie decyzją utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Minister przywołał w tym zakresie wyroki Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych.

Wskazał następnie, że kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja o wywłaszczeniu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ wyjaśnił, że według dokumentów archiwalnych zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość położona w U. przy ul. G. o pow. 1601 m2, zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...].05.1975 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, była przeznaczona pod rozbudowę Zakładów [...] w U. Podał, że mając na uwadze wskazania wyrażone w wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA 369/03, w toku postępowania uzyskano kopię ww. decyzji z dnia [...].05.1975 r. Na jej podstawie ustalono, że rozbudowa Zakładów [...] została zatwierdzona w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z dnia [...].02.1975 r., decyzją Prezydium Rządu oraz Podstawowymi Założeniami Programowo-Przestrzennymi Rozwoju Miast P. nr [...] z dnia [...].01.1975 r. i była realizowana w oparciu o dalsze wytyczne urbanistyczne, których istotnym elementem był (stanowiący integralną część decyzji o warunkach realizacji inwestycji) załącznik graficzny, w którym określono granice terenu stanowiące obszar inwestycji. Ów załącznik graficzny został utajniony ze względu na to, że Zakłady [...] były obiektem zamkniętym i pomimo podjętych prób nie udało się go odnaleźć. Pomimo to, organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne potwierdzają, iż zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość objęta była decyzją lokalizacyjną z dnia [...].05.1975 r.

W odniesieniu do tego organ podniósł także, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Powołując się na stosowne orzecznictwo organ podał dalej, że z uwagi na brak akt nie można mu przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konsekwencji Minister stwierdził, że zasadność i niezbędność przedmiotowego wywłaszczenia potwierdzała decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...].05.1975 r. nr [...] wydana przez Wojewodę W. (jako organ planowania przestrzennego ustalający lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych), a zatem, że zostały spełnione przesłanki art. 3 ustawy.

Organ wyjaśnił także, że stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. w dniu [...].05.1976 r. ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości ale J. K. nie zgodził się na zaproponowaną cenę. Właściciel zażądał za wywłaszczenie przyznania działki zamiennej w pobliżu W. Rokowania zostały potwierdzone notatką urzędową z podpisami.

Organ podał także, że w myśl art. 16 ustawy pismem z dnia [...].05.1976 r. Zrzeszenie [...] wystąpiło z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a ów wniosek spełniał wymogi ustawowe. Następnie zawiadomieniem z dnia [...].06.1976 r. znak [...] Naczelnik Miasta U. poinformował o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...].06.1976 r., w której, jak wynika z protokołu, udział wzięli właściciele J. i H. K. Na rozprawie zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia do dostarczenia w terminie 14 dni opinii szacunkowej uwzględniającej składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości wywłaszczanej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 22 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, organ podał, że faktycznie rzeczoznawca ds. budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. inż. J. P. nie uczestniczył w rozprawie, ale brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej w dniu 20.03.1976 r. oraz w dniu 15.07.1976 r. Uwzględniając, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła jedyną nieruchomość budowlaną J. i H. K. - podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy. Stanowił on, że jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu a za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem Wojewody W. z dnia [...].11.1974 r. nr [...] w przedmiotowej sprawie biegły ustalił powierzchnię normatywną pod budowę domu jednorodzinnego na 400 m2 oraz koszt budowy domu dla peryferyjnej strefy U. na 380 000 zł. Za część normatywu działki biegły wyliczył odszkodowanie w kwocie 22.800 zł, a za pozostałą część nieruchomości, tj. 1201 m², zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy, maksymalne odszkodowanie, tj. wg pięciokrotnej stawki po 18 zł/m2 - wg zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia [...].03.1974 r., co dało 21.618 zł. Razem za grunt organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie w kwocie 44.418 zł.

Osobne odszkodowanie, zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy ustalono za plantacje kultur wieloletnich. Opinię szacunkową sporządziła w dniu 11.05.1976 r. biegła Urzędu Miasta W. inż. M. D. Za 3 jabłonie i 7 gruszy biegła wyliczyła odszkodowanie w kwocie 5.220 zł. Do wyliczenia odszkodowania za budowle miał natomiast zastosowanie art. 8 ust. 10 ustawy. Odszkodowanie ustalono wg wartości odtworzeniowej. Wyceny szopy znajdującej się na wywłaszczonej nieruchomości dokonał rzeczoznawca ds. budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. inż. J. P., który wycenił ją na kwotę 7.013 zł i taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją. Następnie decyzją z dnia [...].01.1978 r. nr [...] Naczelnik Miasta P. - z uwzględnieniem obowiązujących od dnia 14.07.1976 r. mnożników wprowadzonych zarządzeniem Naczelnego Dyrektora PZU nr [...] z dnia [...].09.1976 r. - ustalił uzupełniające odszkodowanie, wyceniając ww. szopę na 9.792 zł, a nie, jak przyznano pierwotnie, na kwotę 7.013 zł. Uzupełniające odszkodowanie opiewało na 2.779 zł, tj. różnicę pomiędzy przyznanym odszkodowaniem, a odszkodowaniem uwzględniającym nowe zarządzenie.

Podnosząc powyższe organ uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, iż przy ustaleniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na braku biegłych na rozprawie Minister wskazał, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości a więc przy stwierdzeniu, że powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ostatecznie organ uznał, że skoro nieobecność biegłego na rozprawie nie miała wpływu na wysokość odszkodowania, to nie stanowi ona rażącego naruszenia prawa. Podniósł przy tym, że opinie biegłych wydawane na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" bowiem w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a zatem, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę - w zależności od rodzaju gruntu i jego klasy. Podał także, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały zarządzenie Wojewody W. oraz tabele stanowiące załącznik do zarządzenia ustalające normatyw urbanistyczny, koszt budowy domu oraz wskaźnik normatywu, a więc, że biegły był ograniczony przepisami i nie mógł dowolnie ustalić odszkodowania.

Oceniając w trybie nadzoru przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, organ nie stwierdził naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, ani też innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na opisaną wyżej decyzję Ministra M. F. zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji na niekorzyść skarżącej oraz braku jej uchylenia zgodnie z żądaniem skarżącej w odwołaniu; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu wojewódzkiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; art. 6, 7, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie wyczerpująco zebrano i oceniono materiał dowodowy oraz wyczerpująco wyjaśniono stan faktyczny, a tym samym naruszono zasadę prawdy obiektywnej zwłaszcza przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy uzasadniającego wydanie decyzji o określonej treści.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a tym samym przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta U. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania; art. 3, art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy w postępowaniu wywłaszczeniowym wykazano dopuszczalność wywłaszczenia oraz czy dopuszczalne było ustalenie odszkodowania bez udziału biegłych w rozprawie administracyjnej, a także bez wysłuchania opinii biegłych w powyższym zakresie.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1976 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi wskazujące na to, że organ nie zbadał wszystkich przesłanek warunkujących wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy, bo w istocie nie jest to przedmiotem postępowania nieważnościowego. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru organ ma badać zaistnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., w tym w szczególności, wobec upływu czasu, zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji, zwłaszcza w świetle szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niezrozumiały jest zdaniem Sądu I instancji zarzut skargi wskazujący na to, że "w sprawie nie wykazano z jakich dowodów wynika, że okoliczności dopuszczające wywłaszczenie i jego rozmiar zaistniały i że organ wywłaszczeniowy je wykazał". Sąd I instancji wskazał, że decyzje administracyjne korzystają z tzw. domniemania legalności i ważności. Twierdzenie zatem, że sporna decyzja jest nieważna – formułowane w szczególności po kilkudziesięciu latach od jej wydania, wymaga (gdy chodzi o merytoryczną argumentację) także inicjatywy strony skarżącej, tj. strony, która twierdzi, ze w sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż tej ostatniej nie można domniemywać.

Sąd I instancji wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty podniesione przez skarżącą, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. orzeczenia Naczelnika Miasta U., a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Postępowanie poprzedzone zostało rokowaniami, a w związku z ich niepowodzeniem zostało ono oficjalnie wszczęte. W sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, o której powiadomiono strony postępowania, które czynnie w niej uczestniczyły, wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonych przez biegłych operatów szacunkowych. Co prawda biegli nie brali udziału w rozprawie administracyjnej, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje w tym przedmiocie jednolite stanowisko, że uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwanie formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od podnoszonych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Odnosząc się do kwestii zaistnienia przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, Sąd I instancji podniósł, że poczynione w sprawie ustalenia organu I, jak i II instancji nie budzą zastrzeżeń. Akta dotyczące (poprzedzającego wywłaszczenie) ustalenia lokalizacji celu publicznego zawierają pewne braki, jednakże braki w dokumentacji sprzed kilkudziesięciu lat nie dowodzą, że prowadzący postępowanie organ naruszył wówczas jakiekolwiek przepisy ustawy, a tym bardziej, że owo naruszenie miało charakter rażący. Owe braki w aktach postępowania świadczą jednie o tym, że część akt uległa zniszczeniu lub zaginęła. Nie dowodzą natomiast, że w toku postępowania organ nie przeprowadził wymaganych prawem czynności. Innymi słowy, jak już wskazano, nieważności postępowania nie można domniemywać. Fakt, że po niemalże 40-stu latach od zakończenia postępowania administracyjnego nie można odnaleźć w archiwach państwowych wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy przed wydaniem kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. nie oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o kwestie dotyczące zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, to Sąd I instancji wskazał, że kwestie te jednoznacznie określała ustawa. Zgodnie z jej art. 8, odszkodowanie za grunty ustalano wówczas według określonych osobnymi przepisami stawek. Osobne odszkodowanie – również według sztywnych stałych stawek - ustalano za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, osobno wyceniano też uprawy. Akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że w sprawie nieruchomości małżonków K. osobno wyceniano grunt, osobno wyceniano uprawy i osobno wyceniono posadowioną na gruncie szopę, której wycenę na korzyść właścicieli uzupełniono i doszacowano w 1978 r. Właściciele wywłaszczonej nieruchomości otrzymali także nieruchomość zamienną pod budowę domu mieszkalnego, czynnie brali udział w rozprawie administracyjnej i na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali zasadności zaistnienia przesłanek z art. 3 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, jest to istotne zastrzeżenie, gdyż w zakresie kwestii zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po upływie znacznego czasu od jej wydania istotne znaczenie ma stanowisko jakie zawarł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zwłaszcza w pkt. 9 i nast. uzasadnienia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja, w ocenie tego Sądu, nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Minister szczegółowo przeanalizował poszczególne etapy postępowania wywłaszczeniowego i każdy w nich opisał, odnosząc się jednocześnie do obowiązujących wówczas przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nie tylko szczegółowe ale nade wszystko rzeczowe, uwzględnia przy tym wytyczne, jakie zostały podane w wyroku WSA z 2004 r. sygn. akt I SA 369/03.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania ani norm prawa materialnego, a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. Organ nie naruszył w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wskazał, że decyzja zawiera wyczerpujące i rzeczowe uzasadnienie w związku z czym nie sposób zarzucić organowi naruszenie art. 6, 7, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania nie wskazuje także aby organ naruszył wymienione w skardze przepisy prawa materialnego.

Reasumując, Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie tego sądu przywołana wyżej, ukształtowana linia orzecznictwa odnośnie do interpretacji art. 21 ustawy nie budzi wątpliwości.

W skardze kasacyjnej M. F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie (wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu), że brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] lipca 1976 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., bez podjęcia niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału, a także bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że z akt sprawy jednoznacznie i niepodważalnie nie wynika zasadność rozmiaru wywłaszczenia oraz jego niezbędność. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na wydanie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, z której jedynie wynika, iż inwestycja polegająca na rozbudowie i modernizacji Zakładów [...] została zatwierdzona w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Brak jest dowodów mających na celu wyjaśnienie istoty przedmiotu sprawy. Nie zostało wykazane, że wywłaszczenie było dopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Sąd I Instancji nie poddał ocenie ustaleń organów odmiennych od twierdzeń skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w ściśle w tym przepisie określonych sytuacjach. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione w sposób enumeratywny w ww. przepisie prawa. Jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. (pkt 2).

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślenia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

Dodać należy, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w niczym ww. przepisów prawa nie naruszył.

Zauważyć należy, że po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, po uchyleniu wydanych w sprawie decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 05.04.2001 r. sygn. akt I SA 369/03, mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku, organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia rozmiaru wywłaszczenia oraz ustalenia jego niezbędności poprzez wystąpienie do Urzędu [...] Dzielnicy U. Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie dokumentów, z których wynikałoby, że rozmiar wywłaszczenia był uzasadniony rzeczywistą potrzebą wnioskującego o wywłaszczenie w związku z wydaną decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...].05.1975 r. W odpowiedzi uzyskał kopię ww. decyzji z dnia [...].05.1975 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Na jej podstawie ustalono, że rozbudowa Zakładów [...] została zatwierdzona w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z dnia [...].02.1975 r., decyzją Prezydium Rządu oraz Podstawowymi Założeniami Programowo-Przestrzennymi Rozwoju Miast P. Zespołu Miejskiego nr [...] z dnia [...].01.1975 r. i była realizowana w oparciu o dalsze wytyczne urbanistyczne, których istotnym elementem był (stanowiący integralną część decyzji o warunkach realizacji inwestycji) załącznik graficzny, w którym określono granice terenu stanowiące obszar inwestycji. Ów załącznik graficzny został utajniony ze względu na to, że Zakłady [...] były obiektem zamkniętym. Niesporne w sprawie jest, że pomimo podjętych prób, ww. załącznika graficznego nie udało się odnaleźć. Trafnie w sprawie przyjęto pomimo to, że zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne potwierdzają, że zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość objęta była decyzją lokalizacyjną z dnia [...].05.1975 r.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej tak przeprowadzone postępowanie dowodowe na powyższą okoliczność było wystarczające w sytuacji, gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone było po kilkudziesięciu latach od jej wydania. Trafnie podnosi Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że twierdzenie, że kwestionowana decyzja administracyjna jest nieważna, wymaga także inicjatywy strony skarżącej, tj. strony, która twierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postepowania, co jest o tyle istotne, że nieważności postępowania nie można domniemywać.

Podkreślenia wymaga, że w świetle utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, brak kompletnych archiwalnych akt administracyjnych powoduje, że nie można postawić organom prowadzącym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przed wieloma laty, że organ ten nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak to czyni w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie.

Mając na względzie okoliczności sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu I instancji, że materiał zgromadzony w aktach sprawy daje podstawę do przyjęcia, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją administracyjną przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i w niczym nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] lipca 1976 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Zarzut ten jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), gdyż dotyczy naruszenia ww. przepisu prawa materialnego w stopniu rażącym. Przepis ten zawiera trzy jednostki redakcyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, której jednostki redakcyjnej dotyczy ów zarzut. Ponadto zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie ww. przepisu prawa materialnego w powiązaniu z art. 145

§ 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi. Podniósł wprawdzie w ramach omawianego zarzutu również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz nie powiązał go z żadnym przepisem prawa procesowego. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że drogą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym jej autor upatruje naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa wskazanych w pkt II a) skargi kasacyjnej. Z tych względów szczegółowe odniesienie się przez Sąd do powyższego zarzutu jest niemożliwe.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie (wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu), że brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z owym przepisem prawa: "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Z przepisu tego nie wynika obligatoryjny udział biegłych w rozprawie. Wynika z niego, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii.

Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. (por. wyrok NSA z 01.06.2016 r. sygn. akt I OSK 2084/14, lex nr 2116956).

"Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową." (wyrok NSA z dnia 09.10.2014 r. sygn. akt I OSK 800/13, lex nr 1587491".

"Nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa." (wyrok NSA z dnia 17.09.2014 r. sygn. akt I OSK 374/13, lex nr 1798144).

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją poprzedzone zostało rokowaniami, a w związku z ich niepowodzeniem, zostało oficjalnie wszczęte. W sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, o której powiadomiono strony postępowania, które czynnie w niej uczestniczyły, wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonych przez biegłych operatów szacunkowych. Końcowe wyniki tych operatów nie zostały przez strony zakwestionowane. Orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że co prawda biegli nie brali udziału w rozprawie administracyjnej, na podstawie wyników której ustalono odszkodowanie, jednakże uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzji administracyjnej.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.