Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 320/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.), Sędzia WSA Diana Trzcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi K.B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2017 r. o nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XII/343/17 Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w gminie K. oraz na uchwałę nr X/396/14 Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W skardze skarżący domagali się stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych uchwał w całości, formułując łącznie argumentację uzasadniającą wniesiony wniosek.

Zarządzeniem z dnia 16 maja 2019 r. Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzieliła skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego oraz na uchwałę w sprawie studium poprzez odrębne ich zarejestrowanie: skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego pod sygn. akt II SA/Gd 320/19 oraz skargi na uchwałę w sprawie studium pod sygn. akt II SA/Gd 321/19. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę nr XII/343/17 Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w gminie K.

W skardze skarżący zarzucili:

1. rażące przekroczenie przez Radę Gminy uprawnień poprzez uchwalenie zapisu dopuszczającego lokalizację nowych siedlisk rolniczych pod warunkiem posiadania przez inwestora minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych, położonych wyłącznie na terenie gminy, których inwestor ten jest wyłącznie właścicielem,

2. dyskryminowanie rolników gminny z areałem gruntu do 10 ha w zakresie możliwości korzystania ze środków finansowych zarówno UE, jak i krajowych, przeznaczonych na wsparcie małych gospodarstw rolnych (od 1 ha) poprzez uniemożliwienie im założenia siedliska rolniczego na własnym gruncie,

3. wrogie działanie wobec poczynań Rządu RP w zakresie podejmowanych przez niego działań mających na celu wielokierunkową poprawę sytuacji rolników z mniejszym areałem ziemi, uniemożliwiając wybudowanie siedliska,

4. naruszenie art. 23 Konstytucji RP wskazującego, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne,

5. naruszenie istoty wolności i praw obywatelskich zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

6. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżących w stosunku do innych właścicieli gruntów.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wyjaśnili, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy naruszyła ich uprawnienia do wybudowania na własnej ziemi rolnej VI klasy (ok. 6 ha) położonej we wsi N. siedliska rolniczego, mimo spełnienia przez nich wszystkich wymogów dotyczących posiadania statusu rolnika. Ziemia zakupiona przez skarżących w ramach przetargu od Agencji Rolnej Własności Państwa miała, w oparciu o art. 23 Konstytucji RP, stanowić podstawę do utworzenia na niej gospodarstwa rodzinnego (dla nich i dla ich synów) z przeznaczeniem pod uprawę ziół.

Wskazali ponadto, że prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Zgodnie z powyższymi gwarancjami, przepisów ograniczających prawo własności, w których zawiera się prawo do zagospodarowania własnej działki, nie wolno interpretować rozszerzająco lub dowolnie. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu na cele produkcji rolnej oznacza dla właściciela terenu uprawnienie do jego wykorzystania w sposób zapewniający jak najlepsze efekty gospodarcze, w tym do utworzenia siedliska, którego realizacja nie zmieni rolnego charakteru gruntów. Ujęta w planie zagospodarowania, a wcześniej w studium, zasada nierozpraszania budownictwa i zakaz wyznaczania nowych terenów inwestycyjnych poza zwartym obszarem zabudowy wsi, m.in. wsi N., a także wyznaczająca lokalizację nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienie w obszarze zwartej zabudowy wsi, zakładając możliwość lokalizacji ok 8-10 domów mieszkalnych, nie ma żadnego zastosowania do budowy przez rolników siedliska na swojej ziemi.

Podkreślili, że Rada Gminy wielokrotnie podejmowała uchwały umożliwiające zmianę przeznaczenia gruntu rolnego w najbliższym otoczeniu gruntów skarżących pod budowę siedlisk rolniczych oraz stacji benzynowej wraz z motelem i parkingiem, kilkadziesiąt metrów od rzeki W.

Wskazali, że w ostatnich latach wydanych zostało kilka aktów prawnych dotyczących pomocy finansowej dla małych gospodarstw rolnych, które obejmują co najmniej 1 ha gruntów ornych, łąk i pastwisk. Wartość ekonomiczna takiego gospodarstwa w okresie rocznym nie może przekraczać 10 tys. euro. Skorzystać z pomocy finansowej mogą ci rolnicy, którzy mają siedlisko rolnicze umożliwiające prowadzenie standardowej formy gospodarowania. Tym samym, w ich ocenie, działanie gminy w zakresie planowania przestrzennego uwidocznione w miejscowym planie zagospodarowania i poprzedzającym go studium, to ewidentny przejaw bezprawia oraz przekroczenie tzw. władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjną zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności gruntu.

W odpowiedzi na skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wyjaśniła, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w miejscowości N. oznaczonych nr [..]-[..] oraz [..]-[..] (przed podziałem ozn. nr [..]-[..]) położonych na terenie Gminy K. Zarówno uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w gminie K., jak i uchwała w sprawie uchwalenia zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przewiduje przeznaczenie nieruchomości skarżących jako tereny rolnicze (symbol 12 R w m.p.z.p.).

Zdaniem Rady ani postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ani postanowienia poprzedzającego go studium, nie ograniczają wolności i praw skarżących, w tym prawa własności. Skarżący nie zostali pozbawieni prawa użytkowania, wynajmowania lub sprzedaży swej własności. W wyniku uchwalenia planu nie doszło do zniweczenia istotnego składnika prawa własności, jakim jest prawo pobierania pożytków bądź prawo rozporządzania nieruchomością. Skarżący w dalszym ciągu mogą korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.

Według organu kwestionowana uchwała nie powoduje uszczuplenia uprawnień właścicielskich skarżących w stopniu większym niż wynikało to z dotychczasowego zagospodarowania terenu. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., a który utracił moc 1 stycznia 2003 r., przedmiotowe nieruchomości nigdy nie były działkami przeznaczonymi pod budownictwo, stanowiły zaś grunty rolne. Stosownie do ustaleń m.p.z.p. z dnia 28 grudnia 2007 r. przyjętego uchwałą nr XIV/104/07 Rady Gminy przedmiotowe nieruchomości położone były na obszarze oznaczonym symbolem 28 R.ZL (karta terenu 8) — tereny rolnicze oraz lasy, na którym obowiązywał zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem budowy infrastruktury drogowej i technicznej.

Organ podkreślił, że przyjmując kwestionowane postanowienia studium i m.p.z.p. obrębu N. organ miał na uwadze dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie gruntów skarżących. W szczególności położenie przedmiotowych nieruchomości z daleka od zabudowy wsi, w otoczeniu lasów.

Ponadto, Rada wskazała, że obszar działek stanowiących własność skarżących położony jest na terenie obszarów chronionego krajobrazu — uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 80, poz.1455 z dnia 20 czerwca 2010 r.), jak również znajduje się w granicach specjalnego obszaru ochrony ptaków NATURA 2000-[..]".

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy uznała prymat stanu zagospodarowania i ochrony środowiska naturalnego, które winny służyć interesowi publicznemu, nad interesem indywidualnym, i tym samym ograniczeniami rozproszonej zabudowy.

Organ podkreślił, że zarówno studium, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wprowadzać ograniczenia, w tym także daleko idące, w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym tymi aktami, w szczególności biorąc pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska czy też uwzględniając walory ekonomiczne przestrzeni. Organ podejmując stosowne decyzje miał na względzie uwarunkowania wynikające z takich wartości chronionych prawem, jak przede wszystkim ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Uchwalone postanowienia planu uwzględniają potrzeby całego społeczeństwa, takie jak: prawo do zachowania i korzystania z dóbr przyrody, krajobrazu i ukształtowania terenu.

Rada wyjaśniła, że ograniczenia w zakresie zabudowy dla gruntów rolnych zostały wprowadzone na całym obszarze planu miejscowego oraz studium. Tym samym wprowadzona zmiana wykluczająca możliwość zabudowy gruntów rolnych do 10 ha stanowiących własność - dotyczy całego obszaru objętego planem, tj. wszystkich gruntów oznaczonych symbolem R położonych w obrębie geodezyjnym N., nie tylko działek skarżących, ale wszystkich terenów objętych zmienianym planem oraz studium, w tym wszystkich przedsiębiorców czy inne osoby posiadające zamiary inwestycyjne na obszarze zmienianego planu. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), skoro wszyscy na obszarze zmienianego planu zostali poddani tym samym ustaleniom, niezależnie od ich ujawnionych lub nieujawnionych zamiarów inwestycyjnych związanych z realizacją działalności rolniczej. Organ zaznaczył przy tym, że obszary zabudowy zagrodowej zostały ustalone i zachowane wyłącznie dla tych terenów, które miały takie przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania.

W ocenie Rady, w świetle powyższych ustaleń oraz art. 3 i art. 10 u.p.z.p., wprowadzenie w uchwalonym w 2014 r. studium, a następnie w m.p.z.p. zapisów dotyczących lokalizacji nowych siedlisk rolniczych, pod warunkiem posiadania zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub leśnych m.in. w odniesieniu do terenów stanowiących własność skarżących, jest zgodne z prawem.

Na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. skarżący R. B. oświadczył, że od 2000 r. zamieszkuje w miejscowości O., w której ma siedlisko, w ramach którego od 2001 do 2004 r. prowadził hodowlę przepiórki japońskiej. Obecnie nie prowadzi działalności rolniczej. Wyjaśnił, że podzielił duże działki na mniejsze o wielkości 3000 m2, zgodnie z sugestią Wójta, oczekując, że nastąpi zmiana ich przeznaczenia z rolnego na mieszkaniowe i rekreacyjne. W toku procedowania studium zgłaszał wnioski o przeznaczenie swoich działek pod funkcję siedliskową i rekreacyjną, co potwierdził stosowną dokumentacją. Skarżący wyjaśnił, że na początku teren działek został obsiany dziurawcem, ale tej działalności nie kontynuował. Skarżący przedłożył również dokumenty potwierdzające prowadzenie przez skarżących gospodarstwa rolnego, w tym certyfikaty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa ekologicznego. Złożył też do akt materiały dotyczące działki zlokalizowanej w sąsiedztwie jego nieruchomości, na której dopuszczono do realizacji stacji benzynowej. Złożył też pismo Wójta Gminy z dnia 14 lutego 2019 r., potwierdzające średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie wynoszącą 7,3968 ha na dzień 13 lutego 2019 r.

Pełnomocnik organu natomiast wyjaśnił, że określając wymóg 10 ha gruntów rolnych dla możliwości realizacji siedliska brał pod uwagę średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie powiatu, która wynosi 12 ha oraz dane z corocznych ogłoszeń Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, według których średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie w latach 2012-2016 wynosiła około 19 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę nr XII/343/17 Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w gminie K.

Skarżący zakwestionowali uchwałę o planie w całości powołując się na swój naruszony interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały o planie. W świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym wypisów z ewidencji gruntów, map stanowiących integralną część dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień Rady Gminy wynika, że skarżący są właścicielami działek o numerach [..]-[..] oraz [..]-[..] (przed podziałem oznaczonych nr [..]-[..]) położonych na terenie Gminy K., objętych w zaskarżonym planie jednostką oznaczoną symbolem 12.R – tereny o przeznaczeniu rolniczym. W § 18 "Ustalenia szczegółowe dla terenów" w ust. 11 pkt 3 lit. a) uchwały o planie, uchwałodawca gminny określając zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidział, że w obszarach wyznaczonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dopuszcza się zabudowę zagrodową obejmującą budynki mieszkalne, gospodarcze i gospodarskie oraz budowle rolnicze w ramach siedliska rolniczego lub budynki związane z gospodarką leśną pod warunkiem posiadania przez inwestora odpowiednio minimum 10 ha gruntów rolnych lub leśnych położonych na obszarze gminy i będących własnością inwestora.

Z treści skargi wynika, że według skarżących powołane postanowienia planu miejscowego dotyczące ich działek, naruszają ich interes prawny dyskryminując w wykonywaniu prawa własności poprzez pozbawienie możliwości realizacji na tym terenie zabudowy siedliskowej, immanentnie związanej z dopuszczoną działalnością rolniczą. Działki będące własnością skarżących, położone w gminie nie mają łącznej powierzchni 10 ha, co wyłącza możliwość zrealizowania na nich zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zatem zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu nadanym wskazaną nowelizacją, co uzasadniał fakt podjęcia zaskarżonej uchwały o planie w dniu 21 grudnia 2017 r.

W konsekwencji, skargi nie trzeba było poprzedzać wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. można było ją wnieść w każdym czasie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Badając powyższe uwarunkowania skargi w niniejszej sprawie Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa własności wskazanych wyżej działek położonych na terenie objętym kwestionowanym planem, poprzez wyłączenie możliwości zrealizowania na nich zabudowy, jeśli grunty położone na terenie gminy, stanowiące własność inwestora, nie przekraczają powierzchni 10 ha. Postanowienia planu kształtują bezpośrednio sposób wykonywania prawa własności przez skarżących wyłączając możliwość jej zabudowania, albowiem wielkość ich działek, położonych na terenie gminy, jest mniejsza niż 10 ha. Istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą.

Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 657/16). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Sąd, kontrolując zaskarżony akt w zakresie przestrzegania zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Procedowanie planu nie było zresztą w jego toku ani w skardze podważane.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr X/396/14 Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi:, [...]-[..] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] położonych w obrębie gminy G., działki skarżących znajdują się poza zasięgiem zwartej zabudowy wsi, poza zasięgiem obszaru możliwego, docelowego zainwestowania zabudowy wsi oraz poza nowymi terenami rozwojowymi (wypis z dokumentu studium). W pkt 4.14. studium, zatytułowanym "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej", w rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w zakresie lokalizacji zabudowy zagrodowej obsługującej gospodarstwa rolne, leśne i hodowlane (w tym związane z hodowlą ryb) dopuszczono poszerzenie obszaru zabudowanego istniejących siedlisk rolniczych oraz dopuszczono realizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką leśną, pod warunkiem posiadania przez inwestora minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy i będących własnością inwestora. Porównanie przywołanych postanowień studium z kwestionowanymi postanowieniami planu zawartymi w § 18 ust. 11 pkt 3 lit. a) prowadzi do wniosku, że są one tożsame. Uchwalając plan miejscowy w całości wdrożono zasady dotyczące realizacji nowych siedlisk rolniczych na terenach rolnych. W tym zakresie nie ma wątpliwości, że kwestionowany plan jest zgodny z postanowieniami studium i realizuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego na wskazanym obszarze.

Również analiza pozostałych postanowień studium potwierdza wniosek o zgodności procedowanego planu z jego postanowieniami. Z lektury postanowień studium wynika, że określając kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy uwzględniono m.in. uwarunkowania wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym przewidziano, że rozwój przestrzenny należy prowadzić w sposób najefektywniej wykorzystujący obszary istniejącego zainwestowania – należy minimalizować ekspansje zainwestowania na nowe obszary otwarte – nowe tereny zabudowy udostępniać zgodnie z potrzebami budowy całościowych struktur przestrzennych. Należy chronić przestrzenie otwarte, wyłączając je z zainwestowania i przeciwdziałać "rozlewaniu się" obszarów zainwestowania. W zakresie ochrony walorów krajobrazu wskazano, że należy ograniczać zainwestowanie na terenach leśno-rolnych przez przeznaczanie w dokumentach planistycznych gmin obszarów wyłączonych spod zabudowy i jej ograniczanie oraz wskazywanie linii zabudowy oddzielającej obszar zabudowany od obszarów rolnych lub zagrodowej zabudowy rozproszonej. W ramach ochrony gruntów leśnych przewidziano konieczność ograniczania dalszego przeznaczania gruntów rolnych pod zabudowę letniskową i mieszkaniową oraz niedopuszczenie do realizacji zabudowy rozproszonej.

W studium zdiagnozowano główne problemy kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy, wśród których wskazano zagrożenie nadmierną chęcią do rezerwy nowych terenów inwestycyjnych, głównie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i letniskową, niepopartą rzeczywistymi trendami rozwojowymi gminy ani prognozami demograficznymi. W oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, sporządzone na potrzeby studium, określono obszary predystynowane do rozwoju osadnictwa skupiające się wokół terenów zwartej zabudowy wsi, występujących m.in. w miejscowości N. Przewidziano również, że w zapisach studium należy uniemożliwiać powstawanie kolejnych zespołów zabudowy siedliskowej o charakterze czysto mieszkaniowym, które mogą rozlewać się po obszarze gminy i wprowadzać chaos przestrzenny i obowiązki dla gminy z tytułu konieczności wyposażania w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną oraz zapewnienie odpowiedniego poziomu infrastruktury usług społecznych.

Przytoczone powyżej ustalenia studium odnoszące się do uwarunkowań i kierunków rozwoju osadnictwa na terenie gminy zostały zaadoptowane w postanowieniach zaskarżonego planu miejscowego, m.in. poprzez określenie ścisłych warunków umożliwiających realizację zabudowy zagrodowej w ramach siedliska rolniczego na terenach o przeznaczeniu rolnym. W odniesieniu do terenu działek skarżących, oddalonych od zwartej zabudowy wsi N., położonych w enklawie otoczonej lasami, objętej dwoma formami ochrony przyrody, wprowadzenie ograniczeń w możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej było w pełni uzasadnione. Zdaniem Sądu, wytyczne rozwoju przestrzennego gminy zostały w sposób prawidłowy i adekwatny do ustaleń studium wdrożone w planie, w tym w kwestionowanym postanowieniu § 18 ust. 11 pkt 3 lit. a).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina zobowiązana jest uwzględniać m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 2 ust. 3 u.p.z.p.).

Z dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień gminy wynika, że zasadniczą motywacją do wprowadzenia ograniczeń w możliwościach realizowania zabudowy zagrodowej w ramach siedlisk rolniczych na terenach rolnych poprzez określenie wymogów co do wielkości areału gruntów rolnych (minimum 10 ha), co do ich położenia (tylko na terenie gminy) oraz co do charakteru władania gruntem (wyłącznie własność inwestora), było zachowanie ładu przestrzennego obrębu geodezyjnego N. poprzez przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy w ramach nowych jednostek osadniczych wykraczających poza teren zwartej zabudowy wsi i dbałość o realizację zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny rozumieć należy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przy kształtowaniu ładu przestrzennego główną rolę odgrywa zasada zrównoważonego rozwoju, co wynika wyraźnie z art. 1 u.p.z.p. Na gruncie planowania i zagospodarowania przestrzennego zrównoważony rozwój to zbiór ogólnych, pożądanych wartości, którymi powinny kierować się podmioty w celu zapewnienia rozwoju gospodarki i optymalnych warunków życia, ładu społecznego oraz zachowania ochrony środowiska naturalnego obecnie i dla przyszłych pokoleń.

Określając w planie kryteria dopuszczalności nowej zabudowy siedliskowej na terenach rolnych organ stworzył, spójną ze studium oraz zgodną z potrzebami ochrony walorów krajobrazowych, koncepcję przeciwdziałania niekontrolowanemu chaosowi przestrzennemu w gminie atrakcyjnej inwestycyjnie ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, tworząc tym samym warunki dla zrównoważonego rozwoju gminy.

Podkreślić przy tym wymaga, że kwestionowany plan jako pierwszy akt planistyczny wprowadził co do zasady możliwość realizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolnych pod ściśle określonymi warunkami, co do tej pory było wykluczone. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Gminy nr XIV/104/07 z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla obrębu N. na terenie gminy K., przeznaczając grunty skarżących pod realizację funkcji rolnej, wykluczył możliwość lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej. Powyższe ustalenia wdrażały obrany przez gminę kierunek rozwoju przestrzennego określony w uchwale nr VIII/295/2002 Rady Gminy z 10 października 2002 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zgodnie z którym działki skarżącego znajdowały się poza obszarem terenów wskazywanych jako rozwojowe dla nowego zainwestowania, zgodnie z koncepcją nierozpraszania budownictwa i niedopuszczania nowych terenów inwestycyjnych poza zwartym obszarem zabudowy m.in. dla miejscowości N. Działki skarżących położone są poza zwartą zabudową wsi N., w sąsiedztwie lasu, w granicach obszarów objętych formami ochrony przyrody.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżących ograniczenia w dopuszczalności realizacji nowej zabudowy zagrodowej na terenach o przeznaczeniu rolnym w pełni korespondują z wymogami polityki przestrzennej gminy określonej w studium oraz z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wprowadzenie tego rodzaju wymogów spełnia kryterium konieczności, albowiem osiągnięcie celów planistycznych dla przedmiotowego obszaru nie było możliwe przy zastosowaniu innych, może mniej dotkliwych dla obywateli, środków. Gmina w sposób prawidłowy uzasadniła wymóg posiadania we własności minimum 10 ha gruntów rolnych, wyjaśniając, że wielkość tą wywiodła z danych obejmujących średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w powiecie– 12 ha oraz średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie, która na przestrzeni 2012 i 2016 r. wynosiła około 19 ha (dane z corocznych ogłoszeń Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Z tego wynika, że wprowadzenie powyższego wymogu nie jest pozbawione, jak twierdzili skarżący, racjonalnego uzasadnienia. Podobnie rzecz ma się z warunkiem posiadania gruntów rolnych na obszarze gminy oraz władania nimi w ramach własności. Wyjaśnienia organu towarzyszące przyjętym kryteriom wpisują się w potrzeby dbałości o ład przestrzenny. Organ zastosował środki, które umożliwią przeciwdziałanie rozpraszaniu nowego osadnictwa mieszkaniowego na terenach rolnych oddalonych od zwartych kompleksów wsi, a zwłaszcza ograniczą jego rozwój wyłącznie dla potrzeb mieszkaniowych niezwiązanych z rzeczywistymi potrzebami gospodarki rolnej. Zamysłem uchwałodawcy gminnego było, wpisujące się w koncepcję rozwoju przestrzennego gminy, ograniczenie dopuszczalności inwestycji mieszkaniowych na terenach rolnych wyłącznie do sytuacji, w których potrzeba wybudowania siedliska w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest ewidentna i trwała, a nie incydentalna i służąca innym celom. Uwiarygodnieniu takiej potrzeby służyć ma określony wymóg powierzchni gruntów rolnych, trwałej formy ich posiadania jaką niewątpliwie jest własność w przeciwieństwie do wszystkich innych form posiadania zależnego oraz koncentracja tej działalności na gruntach leżących na obszarze gminy.

Zdaniem Sądu, działania gminy w tym zakresie nie wykraczają poza granice kompetencji władczej do kształtowania ładu przestrzennego na terenie podlegającym jej władzy i nie można ich uznać za dowolne bądź naruszające zasady proporcjonalności czy równości wobec prawa. Nie prowadzą również do naruszenia istoty przysługujących skarżącym praw do nieruchomości.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II SA/Bk 769/17, NSA m.in. w wyrokach z: 11 lipca 2017 r., II OSK 528/17 i 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16, dostępne na stronie). Pogląd ten został wypracowany na gruncie konstytucyjnej ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (P 11/98. OTK 2000, nr 1, poz. 3), stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r. (K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Podkreślić należy, że pomimo tego, że prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to nie jest ono prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok NSA z dnia 22 września 2004 r., OSK 756/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, jeżeli rada gminy ograniczy sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Nie ma bowiem naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy rada gminy planem wprowadza konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ze spójnych wyjaśnień gminy wynika, że przyjęte rozwiązania planistyczne są efektem wyważenia zbiegających się interesów publicznych i prywatnych. Gmina realizując zadanie własne w zakresie kształtowania i dbałości o ład przestrzenny zobowiązana była do takiego ukształtowania postanowień planu, które w szerokiej perspektywie czasowej wspomagałyby proces integrowania w skali gminy działań gospodarczy i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności i obywateli. Uchwałodawca gminny musiał wyważyć interes publiczny, przejawiający się w konieczności stworzenia prawidłowych warunków do funkcjonowania na terenie gminy jej mieszkańców, z interesem prywatnym, przejawiającym się w potrzebie mieszkaniowego wykorzystania nieruchomości położonych na terenie gminy, której walory przyrodnicze i krajobrazowe sprzyjają inwestycjom rekreacyjnym i mieszkaniowym.

Zdaniem Sądu, uchwalone postanowienia planu były niezbędne do tego, ażeby wspólnota gminna miała prawidłowe warunki do realizacji prawa do korzystania ze środowiska. Z planu wynika, że obszar jednostki 12.R położony jest w granicach obszaru Natura 2000 "[...]" oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [..]. W konsekwencji teren ten objęty jest reżimem regulacji przewidzianych dla tych form ochrony przyrody w obowiązującym prawie. Zarówno w studium, jak i w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzonej w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, przewidziano, że w strefach Natura 2000, zwłaszcza ze względu na potrzebę ochrony siedlisk, konieczne jest przeciwdziałanie aktywności inwestycyjnej, która pogorszyć może stan siedlisk przyrodniczych oraz wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został powołany obszar. Ochrona tych obszarów chronionych polegać głównie powinna na zmniejszaniu zanieczyszczeń obszarowych z rolnictwa i ograniczaniu osadnictwa w sąsiedztwie, w tym przeciwdziałaniu jego rozpraszaniu.

W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że konieczne było zachowanie terenu działek skarżących jako niezainwestowanych mieszkaniowo, tym bardziej, że nieruchomości te położone są poza obszarem zwartej zabudowy wsi w enklawie leśnej. Treść dokumentacji planistycznej zgromadzonej w niniejszej sprawie potwierdza, że zabudowa nieruchomości o powierzchniach mniejszych niż 10 ha mogłaby doprowadzić do utraty walorów przyrodniczych wskazanych terenów. Plan w części odnoszącej się do działek skarżących uwzględnia wnioski sformułowane zarówno w prognozie oddziaływania na środowisko oraz w przytoczonym w jej treści opracowaniu ekofizjograficznym, wprowadzając rozwiązania planistyczne, które w pełni wpisują się w potrzeby ochrony przyrody i krajobrazu w sposób proporcjonalny do zamierzonych celów, które przewiduje się osiągnąć przy zastosowaniu wprowadzonych ograniczeń.

W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała nie narusza istoty przysługującego skarżącym prawa własności do działek, położonych w obszarze oznaczonym w planie symbolem 12.R i przeznaczonym pod funkcję rolną. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Ustalenia kwestionowanego przez skarżących planu odnoszące się do ich nieruchomości, nie przekreślają możliwości korzystania z nich bądź rozporządzania nimi zgodnie z przysługującym im prawem własności, a zatem nie naruszają istoty przysługujących im praw, co w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP byłoby niedopuszczalne. Wpływają jedynie na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności poprzez brak możliwości realizowania na nich prawa do zabudowy. W porównaniu jednak do poprzednich regulacji planistycznych sytuacja skarżących uległa poprawie o tyle, że wcześniejsze akty planistyczne – studium z 2002 i plan miejscowy z 2007 r. w ogóle nie dopuszczały zabudowy na terenach rolnych, w tym na terenie nieruchomości skarżących, a według kwestionowanego planu zabudowa siedliskowa jest możliwa, ale pod określonymi warunkami. Przy tym podkreślić należy, że również w trakcie dokonywania przez skarżących podziałów geodezyjnych, które doprowadziły do powstania istniejących obecnie kilkunastu działek o powierzchniach około 3000 m2, obowiązywały postanowienia planu, dopuszczające podziały gruntów rolnych i leśnych, jednak bez prawa do zabudowy.

Z argumentacji skargi oraz z wyjaśnień złożonych przez skarżącego w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem wynika, że kontestowanie postanowień planu odnoszących się do działek skarżących motywowane jest przede wszystkim chęcią zmiany dotychczasowego przeznaczenia rolnego tych działek na mieszkaniowe i rekreacyjne, o czym świadczą wnioski składane przez skarżących w toku procedury uchwalania studium z 2014 r. zmierzające do wprowadzenia takich zmian. Z wyjaśnień skarżących wynika, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżący już od dawna byli emerytami i nie prowadzili gospodarstwa rolnego. Od 2000 r. skarżący mieszkają w sąsiedniej miejscowości O., oddalonej około 4 km od N., czyli miejsca lokalizacji nieruchomości objętych kwestionowanymi postanowieniami planu. W O. skarżący mają siedlisko, w ramach którego w latach 2000-2004 r. prowadzili hodowlę przepiórki japońskiej. Z dokumentów przedłożonych na rozprawie wynika, że prowadzili również gospodarstwo rolne. Zaprzestali działalności rolnej ze względu na wiek. Okoliczności te potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Z powyższego wynika, że skarżący podważając prawidłowość przyjętych ograniczeń w zabudowie na gruntach rolnych powołują się na okoliczności i argumentację, które nie odpowiadają ich aktualnej sytuacji. Obecnie są oni właścicielami gruntów rolnych, ale nie prowadzą na nich gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, realizacja na ich nieruchomościach zabudowy siedliskowej nie jest możliwa nie tylko z powodu braku wymaganego planem areału ziemi, ale przede wszystkim dlatego, że nie prowadzą oni gospodarstwa rolnego, któremu taka zabudowa mogłaby służyć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zabudowa zagrodowa, inaczej siedlisko, to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., IV SA/Po 442/15, LEX nr 193308). Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Plan natomiast dopuszcza, pod określonymi warunkami, wyłącznie zabudowę siedliskową, czyli związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a nie żaden inny rodzaj zabudowy.

Przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają zasady wywodzonej z art. 23 Konstytucji RP, który stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Zasada ta nie narusza postanowień art. 21 i art. 22. "Klauzula rolna" określona w powołanym przepisie ma bowiem funkcję prewencyjną, nakazując utrzymywanie w polskim rolnictwie takiej struktury, która zapewni gospodarstwom rodzinnym charakter podstawy ustroju rolnego. W ramach tej zasady dopuszcza się zarówno istnienie małych gospodarstw (farmerskich), jak i wielkoobszarowych. W konsekwencji wprowadzone w planie ograniczenia zabudowy siedliskowej na gruntach poniżej 10 ha nie prowadzą do naruszenia wskazanej zasady oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych, bo o takim ich charakterze nie przesądza ich wielkość tylko charakter organizacji pracy. Plan nie wprowadził ograniczeń co do wielkości gospodarstw rolnych, tylko ograniczenia co do możliwości lokalizacji na gruntach rolnych zabudowy siedliskowej. "Klauzula rolna" nie pozbawia natomiast organów władzy możliwości regulowania kwestii ładu przestrzennych w kierunku przeciwdziałania rozdrabnianiu gospodarstw rolnych.

Również argumentacja skargi zmierzająca do wykazania przejawów dyskryminacji rolników z mniejszym areałem ziemi poprzez uniemożliwienie im korzystania ze środków unijnych okazała się nietrafna. Analiza regulacji krajowych i unijnych dotyczących systemów wsparcia finansowego dla rolników, do których nawiązano w skardze, warunkiem uzyskania pomocy nie czyni okoliczności posiadania siedliska na gruntach rolnych, tylko okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego skarżący nie prowadzą. Ponadto, do naruszenia zasady równości wobec prawa mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby doszło do różnicowania, dyskryminującego bądź faworyzującego, podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną. Tymczasem, kwestionowane przez skarżących postanowienia dotyczące obszaru 12.R, obejmującego ich działki, są tożsame w odniesieniu do innych obszarów w planie o przeznaczeniu rolnym oznaczonym symbolem R. Innymi słowy wszystkich właścicieli nieruchomości o przeznaczeniu rolnym położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem obowiązują te same ograniczenia w realizacji zabudowy siedliskowej. W tym zakresie Rada Gminy nie zastosowała zróżnicowań dyskryminujących, ani faworyzujących.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, którym przyświecała dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt dopuszczenia na terenie rolnym, na którym dotychczas nie była dopuszczalna jakakolwiek forma zabudowy mieszkaniowej, w tym siedliskowej, możliwości realizacji takiej zabudowy pod ściśle określonymi warunkami, jest przejawem rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Na gruntach całkowicie rolnych uchwałodawca gminny po raz pierwszy dopuścił zabudowę zagrodową, związaną z produkcją rolną, wyznaczając jednocześnie granice tej dopuszczalności, w celu zabezpieczenia potrzeb ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Te rozwiązania nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych, w które w sposób spójny, wpisały się postanowienia kwestionowane przez skarżących. Wprowadzone zapisy planu są również zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących w sposób nieuzasadniony.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżących. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego rozwiązania, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżących do działek objętych w planie jednostką 12.R nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Zakres ograniczeń własności skarżących związanych z prawem własności nieruchomości, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów zrównoważonego rozwoju oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.