Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 127/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6231 Dozór techniczny
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w S., Francja, S. S.p.A. z siedzibą w S., Włochy, S. Inc. z siedzibą w C., Kanada, P. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, E. Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, T. S.p.A. z siedzibą w M., Włochy na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

S. S.A. z siedzibą w S., Francja, S. S.p.A. z siedzibą w S., Włochy, S.Inc. z siedzibą w C., Kanada, P. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, E. Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, T. S.p.A. z siedzibą w M., Włochy (dalej też jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej też jako "organ" lub "Minister") z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 roku nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako "k.p.a.").

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z dnia [...] września 2012 r., stanowiącym opinię techniczną w zakresie możliwości przeprowadzenia oceny zgodności wyrobów, w procesie wytwarzania rurociągów przesyłowych Terminala LNG w S., Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego (dalej też jako "TDT") stanął na stanowisku, że rurociągi te nie powinny podlegać ocenie w ramach reżimu określonego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645, ze zm.), dalej: "u.s.o.z.".

TDT stwierdził jednocześnie, że rurociągi te objęte są dozorem technicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1125), dalej: "u.d.t.". W piśmie z [...] września 2012 r. TDT, wskazując, że występuje jako Jednostka Notyfikowana, wyraźnie wycofał swoją opinię techniczną zawartą w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r., zgodnie z którą przedstawione przez skarżących urządzenia ciśnieniowe podlegają ocenie zgodności na podstawie dyrektywy 97/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących urządzeń ciśnieniowych oraz wdrażającego ją do polskiego porządku prawnego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r.

Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. skarżący wnieśli "o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w dniu [...] września 2012 roku".

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności "decyzji zawartej w piśmie TDT z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]" uznając, że pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 roku sygn. akt VI SA/Wa 3783/14 uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że pismo TDT z [...] września 2012 r. jest decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 u.d.t., zgodnie z którym do zakresu działania TDT należy wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi wymienionymi w ust. 1 tego artykułu.

Minister zaskarżył kasacją wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 roku sygn. akt II GSK 3540/15 oddalił skargę kasacyjną wskazując, że pomimo iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu, to uzasadnienie wyroku jest błędne. NSA zaznaczył, że wada uzasadnienia wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjmuje, że pismo Dyrektora TDT z dnia [...] września 2012 r. jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to umorzenie przez Ministra postępowania nadzorczego z art. 156 § 1 k.p.a. było działaniem naruszającym prawo. Stanowisko Dyrektora TDT zawarte w piśmie z dnia [...] września 2012 r. jest bowiem tylko wskazaniem ustawy, która ma zastosowanie do rurociągów, a nie rozstrzygnięciem należącej do właściwości Dyrektora TDT indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wskazane powody prowadzą do wniosku, że pismo Dyrektora TDT z dnia [...] września 2012 r., w stosunku do którego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest decyzją administracyjną, bo chociaż wydane przez organ w znaczeniu funkcjonalnym, w zakresie administracji publicznej, to nie odnosi się do sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dla jego bytu brak jest podstawy prawnej, z której można by wywodzić, że organ władczo rozstrzygnął tę sprawę w ramach własnych kompetencji.

Reasumując NSA podkreślił, że skoro pismo z dnia [...] września 2012 r. nie było decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie mogło być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Organ zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. może, co do zasady, stwierdzić nieważność decyzji, wyjątkowo postanowienia, jeżeli spełnia ono warunki wskazane w art. 126 k.p.a. Stwierdził zatem, że umorzenie postępowania przez Ministra było działaniem podjętym z naruszeniem art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a. Uchylenie przez Sąd I instancji obu decyzji Ministra odpowiada prawu, bo usuwa z obrotu prawnego wadliwe decyzje wydane w sprawie, która nie miała charakteru administracyjnego, rozstrzyganej decyzją. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie doszło do wszczęcia postępowania, a skoro postępowanie nie było wszczęte, to niemożliwe było jego umorzenie.

Zaznaczył, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpili skarżący, jednak ich wniosek nie mógł prowadzić do wszczęcia, gdyż skutek wszczęcia powoduje tylko taki wniosek, który nie zostaje złożony w warunkach określonych w treści art. 61a k.p.a. Złożenie wniosku, w którym żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną lub, który z innych uzasadnionych przyczyn nie może prowadzić do wszczęcia postępowania, musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w trybie wskazanym w art. 61a k.p.a., zatem organ ma wydać w tej sprawie postanowienie. Po dniu 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeku postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s.15). Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, a więc sytuacja, w której postępowanie nie może się toczyć, bo chociaż działa organ administracji w znaczeniu k.p.a., to żądanie objęte wnioskiem odnosi się do sprawy, która nie jest załatwiana w formie decyzji albo określona kwestia w nim wskazana w ogóle nie może być traktowana jako "sprawa administracyjna" załatwiana w ramach przyznanych organowi kompetencji (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2015, teza 3). Zdaniem NSA, z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem zakres stosowania u.d.t. nie jest sprawą, co do której może wypowiedzieć się organ.

Pismem z dnia 28 lipca 2016 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, po czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ podniósł, że skoro we wskazanym powyżej wyroku NSA stwierdził, iż pismo Dyrektora TDT z dnia [...] września 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji nie mogło być ono przedmiotem postępowania administracyjnego - nieważnościowego. Sprawa ta nie miała charakteru administracyjnego, co oznacza - w ocenie NSA - że "w takiej sytuacji nie doszło do wszczęcia postępowania", zatem "złożenie wniosku, w którym żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną lub, który z innych uzasadnionych przyczyn nie może prowadzić do wszczęcia postępowania, musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w trybie wskazanym w art. 61a k.p.a., zatem organ ma wydać w tej sprawie postanowienie". Organ zaznaczył, że podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, a więc również sytuacja, gdy wniosek nie dotyczy sprawy, która jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] września 2016 roku skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, iż "decyzja TDT zawiera właśnie stanowisko TDT o określonym zakresie zastosowania ustawy o dozorze technicznym." oraz, że "naruszyła ona prawo poprzez zajęcie przez TDT określonego stanowiska mimo braku ku temu kompetencji." Zgodnie bowiem z ww. wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. ustawa mając walor prawa powszechnego, abstrakcyjnego i generalnego, sama wyznacza zakres zastosowania. Z tego powodu stanowisko Dyrektora TDT zawarte w piśmie z dnia [...] września 2012 r. jest tylko wskazaniem ustawy, która ma zastosowanie do rurociągów, a nie rozstrzygnięciem należącej do właściwości Dyrektora TDT indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, podkreślił organ, powyższy wyrok NSA wyraźnie wskazuje, że pismo Dyrektora TDT z dnia [...] września 2012 r. nie było decyzją administracyjną oraz nie zawierało stanowiska o zakresie stosowania ustawy o dozorze technicznym.

W skardze na ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. zarzucono:

- naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2012 r., zawartej w piśmie Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego,

- naruszenie art. 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja TDT nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.;

- naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia adresatów zaskarżonego postanowienia (element konstytutywny postanowienia), co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym nieistnieniem zaskarżonego postanowienia;

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych obydwu instancji;

- naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez:

a. zaniechanie faktycznego przeprowadzenia postępowania w drugiej instancji, po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co dwuinstancyjność postępowania w przedmiotowej sprawie ma jedynie charakter iluzoryczny,

b. udział w postępowaniu w drugiej instancji pracownika biorącego udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2017 roku, poz. 1369, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę S. S.A. z siedzibą w S., Francja, S. S.p.A. z siedzibą w S., Włochy, S. Inc. z siedzibą w C., Kanada, P. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, E. Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, T. S.p.A. z siedzibą w M., Włochy, na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...], należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności "decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w dniu [...] września 2012 roku".

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15).

W przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności "decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w dniu [...] września 2012 roku", Minister uznał, że zaistniała druga z ww. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania tj. "inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może zostać wszczęte".

Podkreślenia wymaga, że przesłanka ta nie została dookreślona w jakikolwiek sposób (nie wskazano choćby jej przykładu – przez formułę "w szczególności"). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednakże, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Oznacza to, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W ocenie Sądu ten ostatni przykład zachodzi w niniejszej sprawie. W skarżonym postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ wskazał jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że w sprawie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość postępowania.

Stanowisko organu jest w oczywisty sposób zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 roku sygn. akt II GSK 3540/15.

Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2017 r. II SA/Kr 1388/16).

Ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 roku sygn. akt II GSK 3540/15 była jednoznaczna w zakresie określenia charakteru stanowiska Dyrektora TDT zawartego w piśmie z dnia [...] września 2012 r. NSA wyjaśnił, że było ono jedynie wskazaniem ustawy, która ma zastosowanie do rurociągów, a nie rozstrzygnięciem należącej do właściwości Dyrektora TDT indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W konkluzji NSA podkreślił, że pismo Dyrektora TDT z dnia [...] września 2012 r., w stosunku do którego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest decyzją administracyjną, bo chociaż wydane przez organ w znaczeniu funkcjonalnym, w zakresie administracji publicznej, to nie odnosi się do sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dla jego bytu brak jest podstawy prawnej, z której można by wywodzić, że organ władczo rozstrzygnął tę sprawę w ramach własnych kompetencji. Jeżeli więc pismo z dnia [...] września 2012 r. nie było decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie mogło być przedmiotem postępowania nieważnościowego, gdyż organ zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. może, co do zasady, stwierdzić nieważność decyzji, wyjątkowo postanowienia, jeżeli spełnia ono warunki wskazane w art. 126 k.p.a.

Z kolei w kwestii wskazań odnośnie dalszego postępowania, NSA wprost wskazał, że zastosowanie winien znaleźć przepis art. 61a k.p.a., zatem organ ma wydać w tej sprawie postanowienie. NSA uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, a więc sytuacja, w której postępowanie nie może się toczyć, gdyż żądanie objęte wnioskiem odnosi się do sprawy, która nie jest załatwiana w formie decyzji albo określona kwestia w nim wskazana w ogóle nie może być traktowana jako "sprawa administracyjna" załatwiana w ramach przyznanych organowi kompetencji.

W ocenie Sądu, organ w pełni zastosował się zarówno do wiążącej go oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 roku sygn. akt II GSK 3540/15. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skargi wadliwego odczytania wyroku NSA. Wbrew zarzutom skargi, w cyt. wyroku, stanowisku wyrażonym w piśmie z dnia [...] września 2012 r. nie przypisano w żaden sposób waloru decyzji administracyjnej. Wręcz odwrotnie, klarownie wyjaśniono, dlaczego pismo to nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć uregulowanych w k.p.a.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że skarżone postanowienie nie określa jego adresatów, co stanowi, zdaniem skarżących, o wadzie formalnej skutkującej jego nieistnieniem. Otóż, w treści zaskarżonego postanowienia wprost wymieniono podmioty inicjujące postępowanie, a nadto określono w prawidłowy sposób jego adresatów w rozdzielniku, będącym integralną częścią decyzji. Art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga, aby decyzja zawierała oznaczenie strony lub stron. Jednakże wskazanie stron postępowania w decyzji (lub postanowieniu, jak w tym przypadku) może nastąpić w dowolnym jej fragmencie - np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Sam rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji - nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013 r. II SA/Kr 127/13). Także w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2017 roku sygn. akt I FSK 998/15, wyjaśniono, że o tym do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony. Jednakże nie ma uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest najistotniejsze. Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek oznaczenia strony został spełniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie nadto zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na udział w sprawie na etapie obu instancji pracownika – L. K. Otóż zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z porównania art. 24 § 1 i 3 wynika więc, że sankcja wzruszalności decyzji została ograniczona tylko do przypadków wydania decyzji przez pracownika organu administracji publicznej. Udział natomiast wyłączonego pracownika w czynnościach postępowania wyjaśniającego ulega sanacji, co uzasadnione jest tym, że to w fazie wydania decyzji zostaje przeprowadzone ustalenie stanu faktycznego, przez dokonanie całościowej oceny materiału dowodowego i na tej podstawie zestawienie stanu faktycznego ze stanem hipotetycznym zapisanym w normie prawnej oraz wyprowadzenie konsekwencji prawnej co do treści uprawnienia (obowiązku) strony. Prowadzenie czynności dowodowych (np. przesłuchanie świadków) przez pracownika jest elementem ustalenia stanu faktycznego. Dopiero jednak ocena materiału dowodowego prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy. Za taką wykładnią przemawia przyjęta w art. 16 § 1 zasada trwałości decyzji i zamknięte wyliczenie wad procesowych będących podstawą wznowienia postępowania. Tak więc rozszerzająca wykładnia, oparta na argumentach celowościowych, jest niedopuszczalna (tak Barbara Adamiak, Janusz Borkowski "Komentarz do k.p.a.", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 660). Zatem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uwzględniając treść art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., nie ma zastosowania do pracownika organu w sensie technicznym, który uczestniczy w czynnościach związanych z wytworzeniem określonego aktu. Akt ten zawsze jest bowiem wyrazem stanowiska organu, a nie jego pracowników. W konsekwencji należało przyjąć, że przy ocenie, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy przez pracownika rozumieć osobę zatrudnioną w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowaną do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa (tak też w wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2016 roku, sygn.. akt I OSK 1031/15).

Takich przymiotów nie posiadał wskazany w skardze L. K. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 roku zostało podpisane przez B. O. - Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa (z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa), zaś postanowienie z [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., podpisane zostało przez J. S. - Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa (z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa).

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i to mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak sentencji wyroku.