Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2094/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94a
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 2a ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1 pkt 1, art. 31 par. 2, art. 5 par. 2, art. 31 par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: "p.f."), oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie zgodności z prawem postępowania podmiotu, działającego pod firmą: D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy p.f. dotyczących działalności reklamowej aptek. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 11 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i pkt 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.; dalej: "uia."), art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) p.f.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Dodała, iż jej udział w postępowaniu jest uzasadniony potrzebą sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty aby chronić zdrowie publiczne.

Do wniosku skarżąca załączyła kopię gazetki pn. "Katalog Produktowy" kolportowanej w aptekach mających swoje siedziby w placówkach handlowych sieci P. i w aptekach "P.".

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawiając wszczęcia postępowania przywołał treść art. 31 § 1 k.p.a. i stwierdził, że skarżąca realizuje interes samorządu zawodowego, mylnie interpretując, że bycie organizacją społeczną jest tożsame ze spełnieniem przesłanki interesu społecznego. Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, iż drugą przesłanką uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku jest fakt, iż skarżąca pod pojęciem ochrony interesu społecznego rozumie w pierwszej kolejności ochronę interesów członków samorządu, właścicieli aptek ogólnodostępnych. Okręgowa Izba Aptekarska jest zrzeszeniem farmaceutów wykonujących zawód na obszarze województwa, w tym przypadku wielkopolskiego. Skarżąca korzystając z praw strony miałaby dostęp do wszystkich dokumentów dotyczących działalności gospodarczej przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, który jest podmiotem bezpośrednio konkurującym z innymi członkami samorządu również prowadzącymi apteki. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, wszczęcie przedmiotowego postępowania na wniosek skarżącej, której członkowie konkurują ze sobą na lokalnym rynku, stanowiłoby naruszenie interesów tejże strony.

Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania zauważył, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organ wyjaśnił przy tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał także, że dokonując analizy wniosku skarżącej - organizacji społecznej, należało mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że argumentacja przedstawiona przez stronę w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie a wskazywany interes społeczny jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego (korporacyjnego), a nie społecznego. Skarżąca poza ogólnikowym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot niebędący farmaceutą. W ocenie organu odwoławczego nadzór ten powinien był realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą.

Organ stwierdził, że celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa [...] uznał, że naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w aptece.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podzielił stawisko skarżącej o potrzebie przestrzegania obowiązującego zakazu reklamy aptek, jednakże uznał, że z tak wyrażanego przez skarżącą stanowiska nie wypływa konkretna przesłanka, która uzasadniałaby udział organizacji społecznej we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Również argument, iż Izba mogłaby służyć wsparciem merytorycznym na każdym etapie postępowania w celu jak najszybszego osiągnięcia celu postępowania, czyli stwierdzenia czy naruszenie zakazu reklamy aptek miało miejsce, nie stanowi w ocenie organu, interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie Izby do postępowania.

Organ podniósł, że ustawowym organem powołanym do dokonania oceny czy dane działanie stanowi reklamę aptek, jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 94a ust. 2 p.f.). Niedopuszczanym jest aby inny podmiot, niż działający w ramach ustawowych kompetencji organ, rozstrzygał o prawach i obwiązkach strony. W razie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, Izba uczestniczyłaby w nim na prawach strony. Jeśli zatem skarżąca ma mieć przymiot strony nie może jednocześnie występować w roli podmiotu, który decyduje czy dane działanie jest reklamą czy nie jest, nie może też wchodzić w kompetencje organów administracji publicznej gdyż naruszałoby to konstytucyjne zasady ustroju państwa prawa.

Organ odwoławczy zauważył, iż dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu naraża interes strony, bowiem Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie skarżącej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego dopuszczenie skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

Na poparcie swojej argumentacji Główny Inspektor Farmaceutyczny powołał się na stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa [...] i z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt [...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia utrzymanego nim w mocy.

Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

– art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu łub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

– art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

– art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

– art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

– art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

– art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami naj ważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

– art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że skarżąca jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Przedmiot wnioskowanego postępowania dotyczył działań podejmowanych przez podmiot prowadzący aptekę, które mogą naruszać zakaz reklamy aptek, określony w art. 94 a ust. 1 p.f. Stroną wnioskowanego postępowania miał były zatem przedsiębiorca, który nie jest farmaceutą, a jedynie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Art. 7 ust. 1 pkt 5 uia stanowi, że samorząd aptekarski sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, natomiast art. 2a ust. 1 pkt 8 wskazuje, że wykonywanie zawodu farmaceuty polega m.in. na pełnieniu funkcji kierownika apteki.

W myśl przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.

Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek.

W świetle zacytowanych przepisów organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156).

Skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. zatytułowanym "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego", wniosła de facto o wszczęcia postępowania w sprawie o zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki (art. 94 a ustawy Prawo Farmaceutyczne) przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie, jak i dopuszczenia Izby do udziału w tym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki (art. 94 a) p.f.) na wniosek skarżącej - organizacji społecznej oraz dopuszczenie tej organizacji do udziału w ww. postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

Uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu wskazać, że zapadłe rozstrzygnięcie odnosi się wyłącznie do kwestii wszczęcia postępowania. Jednakże ze względu na jego treść, tj. odmowę wszczęcia postępowania, brak równoczesnego rozstrzygnięcia organu o odmowie dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu nie stanowi o tego rodzaju wadliwości zakwestionowanego postanowienia, która uzasadniałaby wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienie nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż skarżąca jest organizacją społeczną lecz w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Dotyczący reklamy przepis art. 94 a ust. 1 p.f. stanowi, że "zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności".

Na wstępie należy zatem przypomnieć, że przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodząc w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Jako podstawowe kryterium kwalifikacji podmiotu jako organizacji społecznej uznaje się trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej, dobrowolność członkostwa i strukturę organizacyjną, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Skarżąca niewątpliwie spełnia powyższe warunki.

Ustosunkowując się natomiast do podstawowego zarzutu skargi jakim było naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie braku interesu społecznego, który przemawia za posiadaniem przez skarżącą legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki oraz poprzez przyjęcie, że takie żądanie nie jest uzasadnione celami statutowymi należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia tego zarzutu.

Analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach:

1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej,

2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,

3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11 "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny". W świetle art. 31 § 1 k.p.a. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono: Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. LEX nr 549644 Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że:

1. Sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną -

z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

2. Nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. LEX nr 563531 (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny nie kwestionuje, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, lecz stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego jej żądanie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że stanowisko organów obu instancji oraz przytoczona argumentacja prawna, że skarżąca jest organizacją społeczną, nie nasuwa zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Izba ta jest bowiem organizacją samorządową o charakterze zawodowym (art. 5 § 2 k.p.a.). Może więc, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby.

Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec podmiotu działającego pod firmą: D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość zbieżnego stanowiska organów obu instancji, co do tego, że wnioskująca organizacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie. Stwierdzenie bowiem prawidłowości stanowiska organu w omawianym zakresie pozwoli Sądowi pozostawić poza rozważaniami kwestię spełnienia przesłanki celu statutowego, jako nie mającego w tej sprawie znaczenia dla wyniku postępowania.

W przedmiotowej sprawie wskazując na interes społeczny jaki chce chronić Okręgowa Izba Aptekarska w K., skarżąca podnosiła, że interes ten polega na ochronie zdrowia publicznego tj. zdrowia pacjentów korzystających z usług farmaceutów, możliwości realizacji przez Izbę działań statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków oraz podejmowania działań w celu ochrony swoich członków przed nieuczciwa konkurencją -zakaz reklamy apteki.

Organy obu instancji słusznie uznały, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego w domaganiu się wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Organy wskazały, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia reklamy apteki Izba ma interes jedynie faktyczny a nie prawny, to nie Izba a organy administracji farmaceutycznej powołane są do nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy apteki. Izba posiada własne instrumenty służące do dyscyplinowania farmaceutów i sprawowania nad nimi pieczy.

Skarżąca w zajmowanym stanowisku pomija to co zasadnie podkreślił organ, a mianowicie, iż skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Po drugie - uznanie legitymacji do wszczęcia postępowania czy też dopuszczenie izby aptekarskiej do udziału w sprawie, w której stroną może być inny przedsiębiorca będący właścicielem apteki, nie zawsze farmaceuta, stworzyłoby sytuacje powstania konkurencji pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd podzielił stanowisko organu, iż strona skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, iż dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania, zaprzecza racji bytu takiego podmiotu w tym postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony (por. cytowany wyżej wyrok NSA). Ponadto jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 151/12, LEX nr 1145792). W konsekwencji Sąd uznał, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to jednak okoliczność, która uzasadniałaby przyznanie Izbie Aptekarskiej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Niewątpliwie nie wyklucza to jednak współdziałania samorządu zawodowego aptekarzy z organami administracji publicznej w sposób wskazany w art. 31 § 5 k.p.a. W myśl tego przepisu organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Jednocześnie należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny.

Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art.77 §1, art. 80 § 1 w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Podsumowując, wymagana przepisem art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie oraz dopuszczenie skarżącej do postępowania nie została wskazana. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych postaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.