Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 6a
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Danuta Kania (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej G. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), w związku z ustaleniem - w dniu [...] czerwca 2017 r. przez powołany Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zespół Oceniający - negatywnej oceny pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...], odwołał G, K, ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...] (§ 1). Organ określił, że odwołanie, o którym mowa w § 1 następuje z dniem [...] czerwca 2017 r. (§ 2). Jednocześnie stwierdził, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3).

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do Burmistrza Miasta [...], G, K,, powołując art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), wniosła o uchylenie ww. zarządzenia wskazując, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. przedstawiła uzasadnienie swego stanowiska podtrzymując wniosek o uchylenie ww. zarządzenia.

Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. G, K, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na: zarządzenie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły oraz zarządzenie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powołania Zespołu Oceniającego - wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że ww. zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły narusza jej interes prawny poprzez pozbawienie jej pełnionej funkcji, a więc wpływa na sferę jej dotychczasowych uprawnień i obowiązków, co odpowiada dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Skarżąca podniosła, że w 2008 r., po wygranym konkursie, Burmistrz Miasta [...] powierzył jej stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] na okres 5 lat, a następnie w 2013 r., po ponownym wygraniu konkursu, na okres kolejnych 5 lat, tj. od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] listopada 2014 r. Burmistrz dokonał oceny pracy skarżącej ustalając ocenę wyróżniającą.

W dniu [...] września 2016 r. nowo wybrany Burmistrz Miasta [...] poinformował skarżącą o wszczęciu kolejnej procedury oceny jej pracy jako Dyrektora Szkoły. W ramach tej procedury zwrócił się o opinie na temat pracy skarżącej do: Rady Pedagogicznej, Kuratora Oświaty oraz organizacji związkowych. Oceny te w ustawowym terminie wpłynęły do Urzędu Miejskiego w [...].

Powyższa procedura, zdaniem skarżącej, nie zakończyła się ustaleniem oceny pracy, a Burmistrz ponownie, w dniu [...] grudnia 2016 r., poinformował o wszczęciu kolejnej procedury oceny pracy skarżącej. Procedura ta zakończyła się ustaleniem negatywnej oceny pracy. Skarżąca w trybie odwoławczym złożyła wniosek do Burmistrza o ponowne dokonanie oceny, w związku z czym zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., powołany został Zespół Oceniający, w skład którego Burmistrz powołał sam siebie, jako "przedstawiciela organu prowadzącego" i zarazem przewodniczącego tego Zespołu. Zespół podtrzymał negatywną ocenę pracy skarżącej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] odwołał skarżącą z zajmowanego stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...], wskazując jako podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem skarżącej ww. zarządzenie zostało wydane w następstwie wadliwie przeprowadzonej procedury oceny jej pracy.

Przede wszystkim w sprawie wszczęte zostały dwie procedury oceny pracy skarżącej. O wszczęciu pierwszej procedury Burmistrz poinformował skarżącą w dniu [...] września 2016 r., tj. 13 dni po powrocie z trwającego 9 miesięcy urlopu dla poratowania zdrowia. Procedura ta nie została zakończona, natomiast Burmistrz w grudniu 2016 r. wszczął nową procedurę oceny pracy. Ponadto skarżąca w ocenianym okresie przebywała 136 dni na zwolnieniu lekarskim i 9 miesięcy na urlopie dla poratowania zdrowia, co budzi wątpliwości, czy okres objęty faktycznym wykonywaniem pracy przez skarżącą jest okresem wystarczającym do dokonania miarodajnej oceny pracy.

Ponadto w procedurze oceniania Burmistrz zlekceważył cząstkową ocenę pracy skarżącej wystawioną przez organ nadzoru pedagogicznego - Delegaturę w [...] [...] Kuratorium Oświaty, co stanowi naruszenie art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r., poz. 1379 ze zm.). Wystawiając skarżącej ocenę dobrą, kuratorium uzasadniało to szeregiem przykładów, co nie zostało uwzględnione w ostatecznej ocenie pracy skarżącej. Burmistrz nie uwzględnił również wymaganych prawem oświatowym opinii rady pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego, a ocenę oparł wyłącznie na negatywnej opinii o pracy skarżącej, sporządzonej przez Międzyzakładową Organizację Związkową Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w [...], która odnosi się głównie do okoliczności zaistniałych w latach 2010 - 2014, a więc nie dotyczących okresu ocenianego. Wskazuje to na subiektywizm organu prowadzącego i stosowanie wybiórczej argumentacji dla potwierdzenia tezy o nieprawidłowej pracy Dyrektora Szkoły.

Skarżąca wskazała również na nieprawidłowy skład Zespołu Oceniającego, tj. na uczestnictwo w nim samego Burmistrza. Podniosła, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1538), w skład zespołu oceniającego wchodzi m.in. przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, jako przewodniczący zespołu, który, zgodnie z § 6 ust. 6 rozporządzenia, ma głos decydujący w przypadku równej liczby głosów "za" i "przeciw", oddanych przez członków zespołu.

W niniejszej sprawie w skład Zespołu Oceniającego wszedł sam Burmistrz, co potwierdza zarządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Przy czym, w ocenie skarżącej, z brzmienia ww. przepisów wynika, że w skład Zespołu wchodzi "przedstawiciel" organu prowadzącego szkołę, nie zaś osoba piastująca funkcję tego organu. Przedstawicielem organu prowadzącego, w tym przypadku burmistrza, będzie osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Jest to o tyle istotne, że przewodniczącemu Zespołu przysługuje podwójny głos: własny oraz dodatkowy w razie równej liczby głosów "za" i "przeciw", dający przewodniczącemu (czyli burmistrzowi i jednocześnie organowi, który dokonał pierwszej oceny dyrektora szkoły) wpływ na wynik głosowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Burmistrz bowiem powołał do składu Zespołu Oceniającego, jako przedstawicielkę rodziców, osobę zatrudnioną w [...], której ojciec jest [...], bezpośrednio podległym Burmistrzowi, a mąż [...]. Zdaniem skarżącej, powołanie w skład Zespołu Oceniającego osoby, której członkowie rodziny oraz ona sama pozostaje w zależności służbowej od Burmistrza, stworzyło organowi prowadzącemu możliwość pozamerytorycznego wpływu na wyniki głosowania członków Zespołu.

Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. złożyła wniosek o wyłączenie ze składu Zespołu Oceniającego osoby Burmistrza. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. organ poinformował skarżącą, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku. W powyższych okolicznościach nie można zatem uznać, że Zespół Oceniający, w sposób obiektywny, rzetelny i wolny od nacisków, dokonał ponownej oceny pracy skarżącej. Wręcz przeciwnie - skład tego Zespołu miał zapewnić utrzymanie negatywnej oceny.

Do niniejszej skargi skarżąca załączyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia powołując się na okoliczność przebywania na zwolnieniach lekarskich od dnia [...] czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako merytorycznie nieuzasadnionej.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że w dniu [...] września 2016 r. Burmistrz Miasta [...] działając w oparciu o art. 6a ustawy Karta Nauczyciela oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r., wszczął procedurę oceny pracy skarżącej pełniącej funkcję Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...], która zgodnie z doręczonym jej pismem powinna zakończyć się do dnia [...] grudnia 2016 r. Fakt przebywania skarżącej na zwolnieniach lekarskich w okresie od dnia [...] grudnia 2016r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. uniemożliwił zapoznanie jej z projektem oceny, a tym samym terminowe zakończenie postępowania. Ostatecznie skarżąca z projektem oceny zapoznana została w dniu [...] kwietnia 2017 r. Natomiast w dniu [...] maja 2017 r. skarżąca otrzymała od organu prowadzącego negatywną ocenę pracy. Zespół Oceniający powołany zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w dniu [...] czerwca 2017 r. podtrzymał ocenę negatywną. W rezultacie Burmistrz, kierując się obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. odwołał skarżącą z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...]. Z ww. zarządzeniem skarżąca zapoznała się w dniu [...] czerwca 2017 r. na stronie [...].

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie ustawowego 30-dniowego terminu i wobec braku okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do jej wniesienia, powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Motywując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że wszczęcie procedury oceny pracy skarżącej nastąpiło po upływie okresu wymaganego przez art. 6a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela od poprzedniej oceny pracy. Fakt, że ocena pracy nie została wydana w ciągu 3 miesięcy od jej wszczęcia nie wynikał z zaniedbań organu prowadzącego, lecz nieobecności skarżącej, która bezpośrednio przed terminem zapoznania się z projektem oceny rozpoczęła przebywanie na zwolnieniu lekarskim, które trwało nieprzerwanie do dnia [...] kwietnia 2017 r. Wszczynanie kolejnej procedury oceny pracy było zbyteczne, gdyż przekroczenie przez organ prowadzący szkołę terminu trzymiesięcznego nie stanowi naruszenia procedury oceny pracy dyrektora. Termin ten ma pełnić rolę środka dyscyplinującego i tym samym zapewnić sprawność działania organu dokonującego oceny pracy. Samo naruszenie tego terminu automatycznie nie stwarza żadnych konsekwencji, chociażby w postaci powtórzenia całej procedury oceny.

Organ wskazał, że ocena pracy skarżącej dokonana została na materiałach zebranych w postępowaniu wszczętym w dniu [...] września 2016 r., uwzględniając otrzymane opinie w tym od związków zawodowych. Na to, że opinia NSZZ "Solidarność" była dla skarżącej niewygodna organ prowadzący nie miał żadnego wpływu. Zawarte w niej informacje były jednak istotne z punktu widzenia oceny pracy i pominięcie ich, jak sugeruje skarżąca, pozbawiłoby ocenę obiektywizmu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. polegającego na udziale w Zespole Oceniającym Burmistrza Miasta [...] organ stwierdził, że ani przepisy ustawy o systemie oświaty, ani przepisy ww. rozporządzenia, nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Przepisy ustawy nie posługują się pojęciem organu administracji publicznej, lecz pojęciem organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Definicja legalna tego pojęcia została zawarta w art. 3 ust 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że organami prowadzącymi szkołę są: minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W niniejszym przypadku organem prowadzącym szkołę jest Miasto Gmina [...]. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącej, że Burmistrz nie może być członkiem Zespołu Oceniającego. W skład Zespołu Oceniającego wchodziło 5 członków: Burmistrz jako przedstawiciel organu prowadzącego, przedstawiciel związku zawodowego wskazany przez skarżącą, przedstawiciel rady rodziców, przedstawiciel organu nadzoru pedagogicznego oraz doradca metodyczny. Taki skład stanowił gwarancję bezstronności i obiektywizmu prac Zespołu. Tym bardziej, że zastosowane procedury, w tym zachowanie tajności glosowania, umożliwiały dokonanie przez każdego członka Zespołu samodzielnej oceny pracy skarżącej i oddanie głosu za konkretną oceną.

Podsumowując organ zaznaczył, że negatywna ocena pracy skarżącej stanowiła podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i argumenty podniesione w skardze przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

Postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 120/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie powołania Zespołu Oceniającego. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarządzenie organu prowadzącego szkołę powołujące zespół oceniający do rozpatrzenia wniosku dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zarządzenie to nie rozstrzyga bowiem o sytuacji materialnoprawnej dyrektora szkoły. Sąd zauważył, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odwołaniu jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły (sygn. akt II SA/Wa 121/18). Wskazał przy tym, że w sprawie tej badaniu będzie podlegać legalność ww. zarządzenia z dnia [...] czerwca 2017 r., które oparte zostało na negatywnej ocenie pracy skarżącej jako Dyrektora Szkoły dokonanej przez Zespół Oceniający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona.

Na wstępie wskazać należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej.

Stąd zarządzenie - jako akt o administracyjnoprawnym charakterze - podlega kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel, czy jako osoba niebędąca nauczycielem (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/12; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; publ. CBOSA). Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd nie stwierdził również przesłanek do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w związku z art. 17 ust. 2 tej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 2). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (§ 2a). Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym art. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołane wyżej przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), podjęty po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. Zastosowanie znajduje zatem art. 53 § 2a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. w powołanym wyżej brzmieniu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie odwołania G. K. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...].

Zarządzenie to nie zawiera uzasadnienia, co w ocenie Sądu stanowi istotne uchybienie proceduralne. Zauważyć należy, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów ustawowych nakładających obowiązek uzasadniania zarządzeń organów gminy. Taki obowiązek nie wynika też ze szczególnych przepisów miejscowych czyli statutu lub regulaminu organizacyjnego. Nie oznacza to jednak nieistnienia w systemie prawnym takiego obowiązku. Wynika on bowiem z konstytucyjnej zasady jawności działania organów administracji publicznej, będącej jednym z ważnych elementów demokratycznego państwa prawnego, którym w świetle art. 2 Konstytucji jest Rzeczpospolita Polska. Brak uzasadnienia przez organy administracyjne wydanych rozstrzygnięć podważa zasadę zaufania obywateli do państwa prawa i musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.

Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy znajduje się "Karta oceny pracy" skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. sporządzona według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1538), oraz "Ocena pracy" z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalona przez Zespół Oceniający wraz z protokołem z posiedzenia tego Zespołu, stanowiąca załącznik do zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Dokumenty te jednak nie mogą zastąpić uzasadnienia aktu o charakterze administracyjnym jakim jest zarządzenie organu gminy w sprawie odwołania dyrektora szkoły. Legalność zarządzenia, o czym była już mowa powyżej, podlega kontroli sądu administracyjnego, co nakłada na organ gminy obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia.

Odwołanie dyrektora szkoły z mocy art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy jest poprzedzone procedurą określoną w art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r., poz. 1379 ze zm.) doprecyzowaną w ww. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. Przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. poz. 2035 ze zm.), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. (§ 13). W myśl §12 ww. rozporządzenia, do postępowań dotyczących oceny pracy nauczyciela wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Organ prowadzący dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Ocena pracy dyrektora szkoły może być dokonana w każdym czasie, nie wcześniej jednak niż po upływie roku od dokonania poprzedniej oceny.

Stosownie do art. 6a ust. 9 pkt 2 ww. ustawy, dyrektorowi szkoły od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił. Organ, który ustalił ocenę pracy powołuje w celu rozpatrzenia wniosku zespół oceniający, przy czym od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie (ust. 10).

Zgodnie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6a ust. 12 Karty Nauczyciela, kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i art. 39 ustawy o systemie oświaty - ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

Oceny cząstkowej w zakresie: (1) realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz w art. 7 ust. 2 pkt 5 Karty Nauczyciela dokonuje organ prowadzący szkołę; (2) realizacji zadań wymienionych w art. 4 i art. 39 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o systemie oświaty oraz w art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą; (3) realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6 ustawy o systemie oświaty i w art. 6 oraz w art. 7 ust. 2 pkt 2-4 Karty Nauczyciela dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest jednocześnie organem prowadzącym szkołę - oceny tej dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą (§ 8 ust. 2).

W myśl § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wniosek dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy rozpatruje, z zastrzeżeniem ust. 2, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, powołany przez organ prowadzący szkołę zespół oceniający w składzie: (1) przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, jako przewodniczący zespołu, (2) przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, (3) przedstawiciel rodziców wchodzący w skład rady szkoły, a w szkole, w której rada szkoły nie została powołana - przedstawiciel rady rodziców, (4) na wniosek ocenianego dyrektora szkoły - nauczyciel doradca metodyczny, (5) na wniosek ocenianego dyrektora szkoły - przedstawiciel wskazanej przez niego zakładowej organizacji związkowej.

Stosownie do § 6 ust. 6 ww. rozporządzenia, rozstrzygnięcia co do utrzymania lub ustalenia nowej oceny pracy zapadają zwykłą większością głosów, a w przypadku równej liczby oddanych głosów decyduje przewodniczący zespołu.

Z powyższego wynika, że ustawodawca regulując skład przedmiotowego zespołu postanowił wyraźnie, że w jego skład wejdzie przedstawiciel organu prowadzącego szkołę a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym. W rozpatrywanym przypadku "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach zespołu oceniającego bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w § 9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach zespołu.

Zatem w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] jako organ prowadzący Szkołę, przy powoływaniu zespołu oceniającego powinien mieć na uwadze wyraźny przepis § 9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, wskazujący, że w skład zespołu może wchodzić przedstawiciel organu prowadzącego, który będzie mógł pełnić funkcję przewodniczącego zespołu. Powołany wyżej przepis rozporządzenia w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez organ prowadzący (tu: Burmistrza Miasta [...]) samego siebie w skład zespołu oceniającego. Tymczasem, jak wynika z zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w celu rozpatrzenia wniosku Dyrektora Szkoły o ponowne ustalenie oceny pracy powołany został Zespół Oceniający, w skład którego wszedł J. P. - Burmistrz Miasta [...] - jako Przewodniczący Zespołu. Co więcej, wobec równej liczby oddanych głosów za utrzymaniem dotychczasowej oceny (negatywnej) oraz za ustaleniem nowej oceny (dobrej), przy jednym głosie "wstrzymującym się", decyzją przewodniczącego Zespołu Oceniającego dotychczasowa ocena pracy Dyrektora Szkoły została utrzymana, co wprost wynika z pkt [...] protokołu posiedzenia Zespołu Oceniającego z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zaznaczyć również należy, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wyłączenie jego osoby ze składu Zespołu Oceniającego. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował skarżącą o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku wskazując jednocześnie, że "wniesienie skargi nie powoduje automatycznego wyłączenia osoby, której ona dotyczy".

W świetle powyższego uzasadniony jest zarzut skargi, że organ dopuścił się istotnego naruszenia § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia w procedurze oceny pracy Dyrektora Szkoły.

Warto w tym miejscu powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 (publ. CBOSA), zgodnie z którym "pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu (...) bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem (...) burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie". Wyrok ten zapadł wprawdzie w na gruncie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który dotyczy powołania przez organ prowadzący komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, jednak z uwagi na tożsame w zasadzie uregulowanie dotyczące udziału "przedstawiciela organu prowadzącego szkołę" w składzie komisji konkursowej i zespołu oceniającego z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, pogląd zaprezentowany w tym wyroku pozostaje aktualny również na gruncie niniejszej sprawy.

W związku z powyższym zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, że Burmistrz Miasta [...] powołując swoją osobę na przewodniczącego Zespołu Oceniającego, a następnie decydując o podjętym rozstrzygnięciu, nie zachował wymaganej bezstronności przy ponownej ocenie pracy Dyrektora Szkoły oraz nie zastosował w przedmiotowym zakresie standardów dobrej administracji. Obiektywizm działania Zespołu został niewątpliwie naruszony. Ocena pracy Dyrektora Szkoły została dokonana w sposób wadliwy, a zatem zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r.

Dodatkowo wskazać należy, że ponowna ocena pracy, ustalana przez zespół oceniający, jest w istocie rozstrzygnięciem co do istoty w trybie odwoławczym, a więc "konsumuje" niejako ocenę pierwotną ze wszystkimi jego elementami (ocenami cząstkowymi). Za takim wnioskiem przemawia wykładnia celowościowa art. 6a ust. 9 Karty Nauczyciela - ma on na celu umożliwienie ocenianemu poszukiwanie w specjalnym trybie realnej, a więc kompleksowej możliwości ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić również należy, że zespół oceniający jest organem kolegialnym, w którym oprócz podmiotów wymienionych w § 9 ust. 1 pkt 3 - 5 wchodzi również przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, jak i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Tak skonstruowany organ kolegialny ma za zadanie w sposób kompleksowy, bardziej rzetelny rozpatrzyć związane z wnioskiem zarzuty względem pierwotnej oceny oraz - uwzględniając uwagi każdego z podmiotów - wydać kolejną, ostateczną ocenę pracy dyrektora.

W tym kontekście zauważyć należy, że we wniosku o ponowne ustalenie oceny pracy skarżąca zwracała uwagę m.in. na treść art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela podnosząc, że "protokół z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wyraźnie wskazuje na rozbieżność ocen cząstkowych obu organów, a mianowicie organ nadzoru pedagogicznego zaproponował ocenę "dobrą", a organ prowadzący ocenę "negatywną", co oznacza brak porozumienia w tej sprawie między organami".

Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się "Karta cząstkowej oceny pracy" [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2016 r. w zakresie realizacji zadań Dyrektora Szkoły wymienionych w art. 6, art. 7 ust. 2 pkt 1 - 4 i 6 oraz art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela, art. 4 i art. 39 ust. 1 pkt 1 - 4, 5a, 6 - 9 ustawy o systemie oświaty zawierająca ocenę uogólniającą "dobrą". Ponadto znajduje się "Cząstkowa ocena pracy" organu prowadzącego szkołę z dnia 12 grudnia 2016 r. w zakresie realizacji zadań Dyrektora Szkoły wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 4 i art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy Karta Nauczyciela zawierająca ocenę uogólniającą "negatywną". Z powyższymi ocenami cząstkowymi, jak wynika z protokołu posiedzenia z dnia [...] czerwca 2017 r. Zespół Oceniający został zapoznany (pkt 3 protokołu). Z dokumentu tego nie wynika jednak, aby Zespół Oceniający został zapoznany z treścią protokołu z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] ze spotkania w celu porozumienia organu prowadzącego Szkołę z organem sprawującym nadzór pedagogiczny w sprawie oceny pracy Dyrektora. Z protokołu wynika, że w zakresie oceny cząstkowej Dyrektora wynikającej z realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 6 ustawy o systemie oświaty oraz w art. 6 i art. 7 ust. 2 pkt 2 - 4 Karty Nauczyciela organ sprawujący nadzór pedagogiczny dokonał oceny "dobrej", zaś organ prowadzący dokonał oceny "negatywnej" (pkt I). W zakresie oceny pracy Dyrektora Szkoły organ sprawujący nadzór pedagogiczny zaproponował ocenę "dobrą", a organ prowadzący ocenę "negatywną" (pkt II). W konkluzji stwierdzono w protokole: "Tym samym, dopełniony został wymóg określony w art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela".

Z powyższego wynika, że pomiędzy organem sprawującym nadzór pedagogiczny a organem prowadzącym nie doszło do porozumienia, o którym mowa w art. 6a ust. 6 ww. ustawy. Organy te, w ramach przewidzianego w ww. przepisie obowiązku współdziałania, nie wydały wspólnej oceny końcowej, lecz pozostały przy dokonanych ocenach cząstkowych. Fakt ten nie został choćby odnotowany w protokole z posiedzenia Zespołu Oceniającego w dniu [...] czerwca 2017 r., co stanowi istotne uchybienie proceduralne. Wszak, jak wyżej podkreślono, zadaniem Zespołu jest wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w oparciu o pełną analizę akt sprawy i rzetelne rozpatrzenie wniosku o ponowne ustalenie oceny.

Konkludując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. przewiduje jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei z ust. 2 wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Z uwagi na upływ rocznego terminu w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.