Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1071/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: aart. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg E.O., P. M., B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej też jako: "SKO") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2014 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym, szczegółowo przedstawionym w jej uzasadnieniu.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 1994 r. (dalej jako: "decyzja nr [...]" lub "decyzja lokalizacyjna") Prezydent Miasta P. – na podstawie art. 42 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 17, poz. 99; dalej w skrócie: "u.p.p.") i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. Nr 11, poz. 75), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z [...] czerwca 1994 r. – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej linii napowietrznej [...] G. – R. (II etap), o długości [...] km oraz przebudowie linii napowietrzno-kablowej [...] R. (A.) – S. w rejonie ul. Z., o długości [...] km. Na skutek odwołania złożonego przez J. R., ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa P. z [...] października 1994 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję nr [...].

Pismami z [...] września 2008 r. Spółka B i Spółka C wystąpiły do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawcy wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których linie zostały zlokalizowane bez ich wiedzy i zgody.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, ponieważ ww. spółki nie wykazały, że są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na skutek wniosków tych spółek o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], uchyliło w całości decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. W konsekwencji, pismem z [...] kwietnia 2012 r., SKO zawiadomiło o wszczęciu, na wnioski ww. spółek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

Niezależnie od powyższego E.O. w piśmie z [...] stycznia 2012 r. podniosła, że była właścicielem nieruchomości położonych przy ul. D. w P. – działki nr [...],[...],[...],[...],[...] – i że również jest zainteresowana w stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...]. Pisma tożsamej treści wnieśli także: R.K., właściciel nieruchomości przy ul. A. [...] w P. (działki nr [...] i [...]), Z.S., właścicielka nieruchomości przy ul. D. [...] (działka nr [...]); K.F., właścicielka nieruchomości przy ul. D. [...] (działka nr [...]); T.J., właściciel nieruchomości przy ul. D. [...] (działka nr [...]); P.M., właściciel nieruchomości przy ul. D. [...] (działka nr [...]) oraz B.M., właściciel nieruchomości przy ul. D. [...] (działka nr [...]). Nadto pismem z [...] kwietnia 2012 r. J.R., K.R., L.R. i R.R. również wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], SKO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] uznając, że wnioskodawcy – Spółka B i Spólka C – nie mają przymiotu strony w żądaniu unieważnienia tej decyzji. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez R.K., P.M. i B.M., SKO, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2012 r. Skargę wniesioną w tej sprawie przez Spółkę C oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 08 maja 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 1056/13.

Tymczasem SKO, pismem z [...] września 2013 r., zawiadomiło, że na wnioski P.M., B.M., R.K., E.O., K.F., Z.S., T.J., J.R., K.R., L.R. oraz R.R. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. W toku tego postępowania Spółka D wskazała, że decyzja lokalizacyjna dotyczy jedynie działki nr [...] położonej przy ul. D. [...] oraz działki położonej pod adresem Z. [...] w P.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2014 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] (pkt 1) oraz umorzyło postępowanie nieważnościowe w stosunku do: R.K. (pkt 2), Z.S. (pkt 3), K.F. (pkt 4), T.J. (pkt 5) i E.O. (pkt 6).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że analiza dokumentów wykazała, iż za stronę postępowania nie można uznać R.K., Z.S., K.F., T.J. oraz E.O., gdyż decyzja objęta wnioskami o stwierdzenie nieważności dotyczy odcinka od słupa na nieruchomości przy ul. A. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb C.) w kierunku wschodnim i nie obejmuje działek nr [...], a także nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz [...] i [...], których wnioskodawcy są właścicielami. Przez te działki, położone na odcinku pomiędzy stacją [...] (działka nr [...]) a słupem na nieruchomości przy ul. A. [...] (działka nr [...]), przebiega dwutorowa linia elektroenergetyczna [...] relacji R. – G., R. – B.(obecnie: R. – Ż.), która została posadowiona oraz uruchomiona na początku lat 70-tych XX w., zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] stycznia 1970 r. o lokalizacji szczegółowej (nr [...]).

Jednocześnie wskazano, że wnioski o nieważność złożyły także osoby będące stronami: P.M., B.M., J.R., K.R., L.R. oraz R.B. – co spowodowało, że SKO przystąpiło do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i w efekcie uznało, że decyzja ta nie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie wskazanej przez wnioskodawców (rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 3–7 k.p.a., jak i wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

Pismem z [...] września 2014 r. radca prawny R.W., działając w imieniu reprezentowanych przez siebie osób (tj. P.M., B.M. oraz E.O.), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] września 2014 r., poprzez wydanie orzeczenia zmieniającego tę decyzję i orzeczenie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Pełnomocnik wskazał, że pierwotna linia biegnąca po trasie nowo wybudowanej linii [...] w 1994 r. również nie miała odpowiedniej dokumentacji technicznej, wymaganej zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane. Podniósł, że oparcie się na decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] stycznia 1970 r. o lokalizacji szczegółowej (nr [...]) oraz na niekompletnym projekcie budowy dwutorowej linii wysokiego napięcia nie może być podstawą do przyjęcia, że sporządzono, wydano i stwierdzono prawomocność pozwolenia na budowę przedmiotowej linii. Zdaniem wnioskodawców dokumentacja zgromadzona do wydania decyzji z 1994 r. zawiera liczne uchybienia, zaś linia wybudowana została z naruszeniem przepisów technicznych dotyczących zachowania odległości od posadowionych w sąsiedztwie budynków. Organ też niesłusznie wyłączył część uczestników postępowania i umorzył wobec nich postępowanie. Decyzja z 1994 r. dotyczyła wprawdzie pewnego odcinka linii [...], jakkolwiek miała zasadnicze znaczenie dla przebiegu całej infrastruktury. Zdaniem wnioskodawców linia energetyczna ma niewątpliwie szkodliwe działanie na organizmy żywe, ponadto jej charakter nie pozwala na zagospodarowania nieruchomości zgodnie z wolą właścicieli.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł także R.K., reprezentowany przez adw. B.K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy źródłem jego interesu prawnego jest prawo własności i prawne stosunki sąsiedzkie. Lokalizacja linii w otoczeniu nieruchomości wnioskodawcy powoduje, że doznaje on ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki. Linia powoduje negatywne dla zdrowia i życia człowieka skutki. Ma działanie rakotwórcze, powoduje zmiany w rytmie serca, zakłócenia snu i obniżenie poziomu hormonu melatoniny. Nadto wpływa niekorzystnie na zakres i sposób korzystania z nieruchomości. Linia została wykonana z naruszeniem przepisów technicznych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom oraz ich nieruchomościom.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2015 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że kwestionowana przez Wnioskodawców decyzja nr [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji. Ustawa o planowaniu przestrzennym nie określała stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji. Natomiast ww. rozporządzenie wskazywało w § 6, że postępowanie to odbywa się na wniosek inwestora. Wobec braku szczegółowych uregulowań, krąg stron tego postępowania należało więc ustalić zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że R.K., K.F., T.J. i E.o. nie byli i nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nie tylko nieruchomości, przez które przebiega inwestycja, ale i nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, którego dotyczy decyzja nr [...]. Bezsporna jest też okoliczność, że ww. osoby nie były również stronami postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. W związku z tym słusznie uznano, że wnioski ww. osób o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie mogły zostać uwzględnione, gdyż wnioskodawcom tym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego. Podnoszona we wnioskach okoliczność, że decyzja ma znaczenie dla przebiegu całej infrastruktury, nie oznacza automatycznego uznania za strony właścicieli nieruchomości, przez które przebiega "dalsza" część tej linii. W ocenie SKO w pojęciu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z takich nieruchomości. Przy czym ocena prawna dopuszczalności stwierdzonego oddziaływania powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer (np. prawo ochrony przyrody, prawo wodne). W ocenie organu odwoławczego działki Skarżących nie są położone w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja nr [...]. Ta konkretna inwestycja (nie cała linia energetyczna) nie spowodowała utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących własność ww. wnioskodawców ani w wykonywaniu przez nich np. prawa własności. Przedmiotowa inwestycja nie spowodowała także utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska. Z akt sprawy nie wynika, aby omawiana inwestycja generowała nadmierny hałas, emitowała zanieczyszczenia czy też w inny sposób oddziaływała na nieruchomości ww. osób. Zgodnie z odnośnymi regulacjami inwestycja ta nie była kwalifikowana jako inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi podlegająca przed ustaleniem wskazań lokalizacyjnych uzgodnieniom z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Głównym Inspektorem Sanitarnym.

Dalej SKO wskazało, że z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, iż została ona wydana w oparciu o założenia do planu zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzone uchwałą nr [...] z [...] czerwca 1993 r. Rady Miejskiej m. P. i oceną aktualności miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego N. ([...]). Nadto z akt sprawy wynika, że załącznikiem do niej były "Materiały do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla linii [...] K.-G.-R. etap (Odcinek G.R.) - oraz przebudowy linii napowietrzno-Kablowej [...] R. (A.)-S.. [...]", wskazujące na zachowanie trybu przewidzianego w ww. przepisach i wydanie wskazań lokalizacyjnych dla inwestycji (wskazania lokalizacyjne Wojewody P. z [...].03.1988 r.). Na podstawie przedmiotowej decyzji wydana została decyzja z [...] grudnia 1994 r. (sygn. [...]) w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę linii napowietrznej [...] G.-R. (II etap) oraz przebudowywania linii napowietrzno-kablowej [...] R. (A.)-S. w rejonie ul. Z. wraz z rysunkiem (plan trasy dwutorowej linii napowietrznej [...], będącym załącznikiem do ww. decyzji. Słusznie uznał więc organ, że decyzja nr [...] nie narusza rażąco przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji.

SKO podkreśliło, że podnoszone zarzuty dotyczące ewentualnego braku dokumentów potwierdzających legalność linii energetycznej, której modernizacji dotyczy decyzja nr [...] nie mogą mieć wpływu na ocenę ważności tej decyzji. Ewentualne braki w dokumentacji budowy całej linii energetycznej nie stanowią bowiem rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej.

Nawiązując zaś do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie była kwalifikowana jako inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się nadto opracowanie sporządzone przez Spółkę A pt.: "Oddziaływanie pola elektrycznego od linii napowietrznej [...] na ludzi i środowisko", z którego wynika, że we wszystkich przypadkach natężenie pola elektrycznego nie przekraczało dopuszczalnej wartości [...]. Dodatkowo podał, że projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (opinia z [...].03.1993 r. - [...]), który dopuścił lokalizację przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji nie można uznać, że inwestycja wywoływała negatywne skutki dla zdrowia.

Zdaniem organu, podnoszone we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczące zmniejszenia wartości nieruchomości czy ryzyko uszkodzenia zabudowań w przypadku awarii tej części linii energetycznej, nie mogą uzasadniać nieważności decyzji nr [...]. Ani bowiem spadek wartości nieruchomości, ani ryzyko uszkodzeń nie były przesłankami uzależniającymi wydanie decyzji lokalizacyjnej. Także podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, że inwestycja narusza przepisy techniczne dotyczące zachowania odległości od posadowionych w sąsiedztwie budynków, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Warunkiem wydania takiej decyzji była zgodność planowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co wynikało z art. 46 u.p.p., nie zaś zgodność z przepisami i normami regulującymi odległości pomiędzy obiektami budowlanymi. Ocena legalności tych odległości mogłaby być przedmiotem postępowania w celu uzyskania pozwolenia na budowę danej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w jego ocenie nie zachodzi także żadna z innych przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., warunkujących i tym samym uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z [...] października 2015 r. E.O., P.M. i B.M. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi"), reprezentowani przez adw. A.M. – z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 156 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia jej nieważności;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], gdyż działki Skarżących nie są położone na obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy ta decyzja, podczas gdy umiejscowienie linii energetycznej bezpośrednio nad działkami osób będących stronami postępowania powoduje negatywne dla życia i zdrowia człowieka skutki. Ma ona bowiem działanie rakotwórcze, powoduje zmiany w rytmie serca, zakłócenia snu oraz obniżenie poziomu hormonu melatoniny, wpływa negatywnie na zakres i sposób korzystania z nieruchomości;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż planowana inwestycja jest zgodna przepisami powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy linie energetyczne uniemożliwiają Skarżącym korzystanie z ich nieruchomości oraz naruszają przepisy techniczne;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy w sytuacji, gdy narusza ona przepisy prawa

– wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w sposób zupełnie dowolny, wybiórczy i jednostronny przyjął, iż Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], gdyż działki Skarżących nie są położone na obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy ta decyzja. Tymczasem w sprawie kluczowe pozostaje, że źródłem interesu prawnego, na który powołują się Skarżący, jest prawo własności i prawne stosunki sąsiedzkie. Nie powinno budzić wątpliwości, iż uprawnionym do działania w sprawie jest osoba, która poprzez lokalizację inwestycji (dwutorowej linii napowietrznej) w otoczeniu własnej nieruchomości dozna ograniczeń związanych w lokalizacją inwestycji celu publicznego. Z taką sytuacją, zdaniem autora skargi, mamy do czynienia na kanwie niniejszej sprawy. Niewątpliwie, przez działki nr [...] i [...] przebiega dwutorowa linia elektroenergetyczna [...]. Jej umiejscowienie w ten sposób, że przebiega ona bezpośrednio nad działkami wnioskodawcy oraz innych osób będących stronami postępowania, powoduje określone, negatywne dla życia i zdrowia człowieka skutki. Ponadto umiejscowienie tej linii wpływa negatywnie na zakres i sposób korzystania z nieruchomości, tym samym ogranicza chronione prawem uprawnienia właścicielskie, m.in. eliminując możliwość planowania i realizacji inwestycji. Lokalizowanie ww. linii przesyłowych nad / w sąsiedztwie z nieruchomością Skarżących powoduje znaczny spadek jej wartości. Powyższe argumenty wskazują, zdaniem Skarżących, że posiadają oni słuszny interes do występowania w niniejszym postępowaniu. Ponadto, w ich ocenie, dwutorowa linia napowietrzna została wykonana z naruszeniem przepisów technicznych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom oraz ich nieruchomościom. W związku z tym narażeni są oni na działanie rakotwórcze, a także ryzyko uszkodzenia zabudowań na nieruchomościach w przypadku awarii ww. linii. Ponadto linia została wzniesiona w sposób naruszający przepisy powszechnie obowiązującego prawa – art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia "1996 roku" - Prawo budowlane (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2016 r. uczestnik postępowania Spółka D (dalej jako "Uczestnik"), reprezentowany przez r.pr. P.S., wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi, natomiast pełnomocnik Uczestnika podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z [...] kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2015 r. – utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] września 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1994 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia jej nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organ administracji wyczerpująco zebrał i wszechstronnie rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Zaskarżona decyzja SKO wydana została w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego – tzw. postępowania nieważnościowego. Postępowanie to stanowi dopuszczony przez ustawodawcę wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności wymaga stwierdzenia zaistnienia szczególnych, kwalifikowanych wad kwestionowanego aktu administracyjnego, gdyż postępowanie nieważnościowe nie może zastąpić postępowania zwykłego zmierzającego do rozpoznania danej sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – powoływanym w rozpoznawanej sprawie przez wnioskodawców – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozgraniczenie sankcji nieważności od sankcji wzruszalności wyprowadza się z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej na gradacji wad. Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość zawiązanego stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w tej normie, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem weryfikacji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 03.09.2014 r., II OSK 510/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi, aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: (i) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, (ii) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, (iii) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/06 (CBOSA) trafnie wskazano, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę jego naruszenia i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak legitymuje się interesem prawnym, którego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z 09.01.2015 r., I OSK 535/14, CBOSA).

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie kwestionowana przez Skarżących decyzja nr [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. z 1990 r. Nr 11, poz. 75, z późn. zm.).

W braku regulacji szczególnej w ww. przepisach, krąg podmiotów będących stronami w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalany jest na ogólnej podstawie: art. 28 k.p.a. – co słusznie wskazało SKO w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy może jej zainteresowanie sprawą wynika wyłącznie z interesu faktycznego (nie-prawnego).

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, krąg stron takiego postępowania ustalało się więc na zasadach ogólnych – art. 28 k.p.a. Kwestionowane decyzja lokalizacyjna zapada w postępowaniu administracyjnym, którego podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulowały przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym. To zatem w przepisach tej ustawy winien przede wszystkim znajdować oparcie interes prawny podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu.

Należy zgodzić się z poglądem, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA z 19.11.2014 r., II SA/Łd 944/14, CBOSA).

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ma znaczenia, czy został "naruszony" interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy taki interes jej "przysługuje". W przeciwieństwie bowiem do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku "dotyczy" postępowanie albo kto żąda czynności organu "ze względu na" swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z 16.08.2012 r., II OSK 832/11; z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06; z 14.09.2006 r., II OSK 1090/05; z 12.04.2011 r., II OSK 644/10; z 06.12.2011 r., II OSK 1764/10; z 29.01.2014 r., II OSK 2064/12 – CBOSA).

Cytowany art. 28 k.p.a. odnoszony do postępowania lokalizacyjnego pozwala na przyjęcie, że przymiot strony w takim postępowaniu ma także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej względem planowanej inwestycji, o ile inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia przez organ administracji wymagało więc to, czy skarżącej E.O., która była jednym z wnioskodawców stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], przysługiwał przymiot strony, a więc w istocie – czy miała tytuł prawny do nieruchomości położonych w obrębie lub sąsiedztwie przedsięwzięcia objętego ww. decyzją lokalizacyjną, które byłyby narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów (por. wyrok WSA z 16.11.2012 r. II SA/Łd 700/12, CBOSA). Albowiem już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (por.: wyrok NSA z 29.01.2014 r., II OSK 2064/12; wyrok WSA z 16.11.2012 r., II SA/Łd 700/12 – CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że działki należące do skarżącej E.O. – tj. działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] – nie były objęte inwestycją, dla której wydana została decyzja lokalizacyjna. Przez ww. działki nie przebiega inwestycja, jak również działki te bezpośrednio nie sąsiadują z nieruchomościami, przez które przebiegają przedmiotowe urządzenia energetyczne. Inwestycja objęta decyzją nr [...] dotyczyła bowiem odcinka linii elektroenergetycznej [...] od słupa znajdującego na działce nr ewid. [...] (arkusz nr [...], obręb C.) w kierunku wschodnim, a działki Skarżącej położone są z kolei na zachód od terenu obejmującego działkę nr [...]. Powoływanie zaś w tym kontekście przez autora skargi działek nr [...] i [...] jest całkowicie niezrozumiałe, gdyż działki te należą do zupełnie innej osoby – .R.K.

Należy podzielić zatem stanowisko SKO i Uczestnika, że przedmiotowy odcinek linii energetycznej nie wywiera wpływu na nieruchomość Skarżącej w fizycznym wymiarze. W toku postępowania nie wykazano ponadto, aby linia wysokiego napięcia umiejscowiona na nieruchomościach znajdujących się w tej samej okolicy, co nieruchomość Skarżącej, wywierała jakikolwiek inny wpływ na jej własność, np. poprzez emisję pola elektromagnetycznego. W aktach sprawy znajduje się opracowanie sporządzone przez Spółkę A pn. "Oddziaływanie pola elektrycznego od linii napowietrznej [...] na ludzi i środowisko", z którego wynika, że we wszystkich przypadkach natężenia pola elektrycznego nie przekraczało dopuszczalnej wartości. Ponadto projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (opinia z [...] marca 1993 r.), który dopuścił lokalizację przedmiotowej inwestycji. Zatem należało stwierdzić, że, wbrew zarzutom skargi, brak jest udokumentowanych podstaw do twierdzenia jakoby inwestycja ta powodowała negatywne dla życia i zdrowia ludzi skutki – w których domniemanym występowaniu autor skargi upatruje źródła interesu prawnego Skarżącej.

Równie bezpodstawne jest wywodzenie przez Skarżącą interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z faktu obciążenia nieruchomości Skarżącej dalszym odcinkiem linii elektroenergetycznej [...] relacji R.-G.. Po pierwsze, odcinek ten nie był objęty przedmiotową decyzją lokalizacyjną. Po drugie, linie przesyłowe wysokiego napięcia są urządzeniami energetycznymi o długości kilkudziesięciu, a nawet kilkuset kilometrów. Zatem zaakceptowanie stanowiska Skarżącej, że ww. decyzja lokalizacyjna miała wpływ na przebieg całej infrastruktury, w praktyce doprowadziłoby do absurdalnych sytuacji, w których właściciele działek znajdujących się na jednym końcu linii mogliby kwestionować decyzje dotyczące inwestycji oddalonych od nich nawet o dziesiątki kilometrów.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że SKO zasadnie odmówiło Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji nr [...], co z kolei uzasadniało umorzenie co do Skarżącej postępowania nieważnościowego (wszczętego m.in. z Jej wniosku).

W świetle powyższego nietrafny okazał się więc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które to naruszenie, zdaniem autora skargi, miało polegać na błędnym uznaniu, że "Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...]". Niezależnie od jego niezasadności, zarzut ten został ponadto błędnie sformułowany, gdyż, wbrew treści zarzutu, organ nie odmówił interesu prawnego wszystkim Skarżącym, a tylko E.O., natomiast dwóm pozostałym Skarżącym (tj. P.Mm i B.M. – nie.

W rezultacie SKO zbadało kwestionowaną decyzję nr [...] również merytorycznie – pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. W ocenie Sądu organ trafnie nie dopatrzył się takich wad, które skutkowałyby nieważnością tej decyzji, a w szczególności zasadnie stwierdził, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Również w tym zakresie zarzuty skargi okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności podnoszona w skardze okoliczność, że inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. oraz przepisy techniczne, dotyczące zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom oraz ich nieruchomościom – niezależnie od wyniku oceny czy do takich naruszeń rzeczywiście doszło, co w rozpoznawanej sprawie nie mogło być przedmiotem badania – nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Zgodność inwestycji przewidzianej w decyzji lokalizacyjnej z prawem budowlanym, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jest bowiem badana dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę – co oznacza, że ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą przekładać się co najwyżej na wadliwość tej ostatniej decyzji, a nie poprzedzającej ją decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut – w istocie gołosłowny – że umiejscowienie przedmiotowej linii elektroenergetycznej na działkami skarżących P.M. i B.M. powoduje negatywne dla życia i zdrowia człowieka skutki. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed wydaniem decyzji nr [...], a także w ramach kontrolowanego tu postępowania nieważnościowego, tego zarzutu nie potwierdziło – co wynika już z ww. opracowania sporządzonego przez Spółkę A oraz z faktu pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji lokalizacyjnej przez Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Z kolei ewentualne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na zakres i sposób korzystania z należących do Skarżących nieruchomości nie ma bez wpływu na ważność decyzji lokalizacyjnej. Może jedynie stanowić podstawę cywilnoprawnych roszczeń Skarżących, które dochodzone powinny być na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym – na co trafnie zwrócił uwagę Uczestnik w swym piśmie procesowym.

W konsekwencji należy uznać, że SKO trafnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił.

MZ