Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 964/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1094/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. B. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1094/15 oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2013 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ościęcinie wpłynął wniosek W. B. o przyznanie płatności na 2013 rok.

Organ I instancji w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał skarżącej rolnej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego do zatwierdzonych upraw, w tym: – jednolitą płatność obszarową do areału 136,43 ha w wysokości 110 621,27 zł, – płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych do areału 108,43 ha w wysokości 76 178,37 zł.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji postanowieniem nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zakończone ww. decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. Organ wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. została przeprowadzona kontrola działek rolnych I oraz J położonych na działce ewidencyjnej nr [...], która wykazała, że powierzchnie kwalifikujące się do płatności różnią się od powierzchni deklarowanych.

Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. i przyznał płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, w tym: – jednolitą płatność obszarową do zatwierdzonego areału 132,26 ha w wysokości 100 494,02 zł, – płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych do areału 102,01 ha w wysokości 62 657,21 zł.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji w piśmie poinformował skarżącą, że przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego, może zwrócić kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 rok w wysokości 23 648,41 zł na rachunek organu.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ościęcinie w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 rok w łącznej wysokości 23 648,41 zł.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na dostrzeżone w postępowaniu błędy.

W dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania, załączając protokół z oględzin działek rolnych z dnia [...] czerwca 2014 r. wraz ze szkicami i zdjęciami.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] organ I instancji ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 23 648,41 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył treść art. 29 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), wskazując, że zmniejszenie płatności nastąpiło w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących areału działek rolnych I oraz J, podczas ich oględzin w dniu [...] czerwca 2014 r. przez inspektorów terenowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę skarżącej wskazał, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynikało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia z dnia [...] listopada 2013 r. i przyznał skarżącej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w niższej wysokości. Z uwagi na niewniesienie przez skarżącą odwołania decyzja ta stała się ostateczna.

Wobec wypłacenia skarżącej płatności w zawyżonej wysokości, organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013, co też uczynił. Po zakończeniu postępowania, wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 rok, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie ma na celu weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności do gruntów rolnych za rok 2013. Ewentualne zarzuty odnoszące się do decyzji wydanych w sprawie przyznania płatności za rok 2013, podnoszone w rozpoznawanej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku.

W. B. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny zasadności zwrotu należności nienależnie pobranych należności po uprawomocnieniu się decyzji w przedmiocie płatności za 2013 r.,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc ponowne weryfikowanie prawidłowości ustaleń decyzji o przyznaniu płatności za rok 2013, co skutkowało oddaleniem skargi,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż notatka z dnia 6 czerwca 2014 r. może być podstawą do wznowienia w dniu [...] kwietnia 2014 r. postępowania w sprawie przyznania płatności za 2013 r., co skutkowało oddaleniem skargi,

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a mianowicie uznanie prawidłowe stwierdzenia organu zawarte w notatce z dnia [...] czerwca 2014 r., a więc i takie, które pozwalały na wyciąganie wniosków, co do upraw w 2013 r., a więc około 1,5 roku wcześniej, co skutkowało oddaleniem skargi.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1094/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ościęcinie wpłynął wniosek W. B. o przyznanie płatności na 2013 rok. Organ I instancji [...] listopada 2013 r. wydał decyzję przyznającą Skarżącej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego do zatwierdzonych upraw, które zostały przekazane na rachunek skarżącej 13 grudnia 2013 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zakończone decyzją ostateczną z [...] listopada 2013 r. Postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. W dniu [...] czerwca 2014 r. została przeprowadzona kontrola działek rolnych I oraz J położonych na działce ewidencyjnej nr [...], która wykazała, że powierzchnie kwalifikujące się do płatności różnią się od powierzchni deklarowanych. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji uchylił w całości decyzję ostateczną z [...] listopada 2013 r. i przyznał płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego, może zwrócić kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 rok w wysokości 23.648,41 zł na rachunek Agencji. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ościęcinie zawiadomieniem z [...] września 2014 r. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Należy podkreślić, że w tej sprawie decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r. uchylająca w całości decyzję z [...] listopada 2013 r. oraz przyznająca płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że wszelkie zarzuty dotyczące zakończonego już postępowania administracyjnego podnoszone w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie mogą być skuteczne, ponieważ także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazaną decyzją ostateczną. Zasada związania decyzją ostateczną powoduje, że skutki takiej decyzji dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

W pkt I.3) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów ustrojowych, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. składający się z wielu jednostek redakcyjnych. Wskazane przepisy ustrojowe (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest zasadny, chodzi o zarzut niezastosowania art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. W tej sprawie tej właściwości nie naruszono, ponieważ decyzję ostateczną wydał Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Według art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika wprost, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Osobą zobowiązaną może być również podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, która nienależnie pobrała środki publiczne. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego liczy się od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.

Płatności przelane na rachunek skarżącej 13 grudnia 2013 r. pochodziły ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc rolnikowi przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pobrane przez W. B. środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zatem zwrotowi wobec ustalenia, że zostały pobrane w kwocie nadmiernej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).