Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1723/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 3 pkt 6, 7 i 8, art. 49 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 73
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1745/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.365.2020.BKW w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1745/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r., nr 2/2020, Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "WKZ", na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, 2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", nakazał skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. pałacu w miejscowości Ł. (gmina W., pow. w.) wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dnia 21 lipca 1983 r. w zakresie wykonania określonych prac zabezpieczających i prac remontowo-konserwatorskich, w terminie do 31 grudnia 2020 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac w odniesieniu do prac remontowo-konserwatorskich, ujętych w punkcie 2 zaskarżonego orzeczenia i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac remontowo-konserwatorskich, ujętych w punkcie 2 zaskarżonego orzeczenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. W pozostałym zakresie Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony stan techniczny zabytku uprawnił organ konserwatorski do wdrożenia procedury mającej na celu ochronę zabytku przed zniszczeniem, zaś zakres robót objętych nakazem wynikał ze sporządzonej w niniejszej sprawie opinii specjalistycznej i stanowi niezbędne minimum dla zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku, a wykonanie nakazu jest konieczne. Zakres prac nakazanych w zaskarżonym orzeczeniu nie narusza art. 49 ust. 1 u.o.z. Rodzaj nałożonych na stronę obowiązków mieści się w definicjach robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) i prac konserwatorskich (art. 3 pkt 6 u.o.z.). Ponadto organ II instancji w odniesieniu do kwestionowanego w odwołaniu zakresu robót naprawczych wskazał, że są one konieczne celem ochrony zabytku przed czynnikami atmosferycznymi oraz przywrócenie statyki konstrukcji obiektu. Natomiast w sytuacji gdy ma dojść do rekonstrukcji więźby dachowej to jednocześnie wymagane będzie wykonanie nowego pokrycia dachowego, co wiąże się z koniecznością uwzględnienia historycznego pokrycia dachowego.

Następnie organ odwoławczy wskazał na istotę ochrony konserwatorskiej (art. 4 pkt 2, art. 5 pkt 2-4 u.o.z.), która związana jest z określonymi obowiązkami właściciela zabytku. Stąd w tej sprawie stosowny nakaz skierowana do skarżącej jako właścicielki zabytku.

W ocenie organu, podkreślane przez stronę zniszczenie zabytku w wyniku wieloletnich zaniedbań poprzednich właścicieli, w tym również Skarbu Państwa i odtworzeniowy charakter nakazanych prac z uwagi na konieczność rekonstrukcji jego elementów z użyciem nowych materiałów i przy zastosowaniu nowych technologii, nie uwzględniają kwestii zasad ochrony zabytków. Należy do nich bowiem pierwszeństwo w dążeniu do zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego, wykorzystując wszelkie dostępne możliwości techniczne.

Zdaniem organu, w sprawie konieczna była natomiast zmiana terminu wykonania decyzji WKZ.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 49 ust. 1 u.o.z. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Nagrodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1745/20, oddalając skargę, wskazał, że istota art. 49 ust. 1 u.o.z. co do zasady nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2020 r., VII SA/Wa 2403/19). Reguła ta ma zastosowanie do zabytku, który nie uległ całkowitemu zniszczeniu, jak w niniejszej sprawie (zabytek nadal istnieje i jego walory zabytkowe mogą być utrzymane – por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 2927/17). Przedmiotowy zabytek pomimo znacznej degradacji, nadal posiada walory chronione, uzasadniające podjęcie działań dla ich zachowania. W takiej sytuacji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. można na właściciela obiektu nałożyć obowiązek wykonania odpowiednich robót budowlanych przy zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., II OSK 1948/16). Najistotniejsze znaczenie ma w takim przypadku cel, jakiemu służyć mają wykonane roboty budowlane, a jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, które to obowiązki ciążą na właścicielu niezależnie z jakich względów doszło do pogorszenia stanu technicznego zabytku.

Sąd nie znalazł podstaw, aby ocenić obowiązek wykonania robót budowlanych nałożonych w decyzji za wykraczający poza ramy art. 49 ust. 1 u.o.z. Przede wszystkim stanowi on wierne odwzorowanie opinii specjalistycznej przedłożonej w sprawie, której wnioski wskazują na prace, jakie doprowadzą do zabezpieczenia i w istocie uratowania zabytku przed jego całkowitym zniszczeniem.

Sąd wskazał, że zabytek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, spowodowanym wieloletnimi zaniedbaniami tak poprzedniego właściciela, którym był Skarb Państwa, ale również i obecnej właścicielki, którą jest skarżąca. Strona nabywając nieruchomość, o czym nie wspomina, była świadoma jej zabytkowego charakteru. Nie może tym samym obecnie wskazywać na swoisty brak świadomości obowiązków jakie obciążają właściciela zabytku.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zakres prac nałożony w odniesieniu do dachu zabytku nie może zostać uznany za naruszający art. 49 ust. 1 u.o.z. Jeśli chodzi o wymianę więźby dachowej i pokrycia dachu wymagane było uwzględnienie § 3 rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania wyrobów zawierających azbest oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których były lub są wykorzystywane wyroby zawierające azbest (Dz. U. z 2011 r. Nr 8 poz. 31). Dlatego to, że organ nakłada obowiązek zrekonstruowania więźby dachowej kleszczowo-płatwiowej powiązanej konstrukcyjnie ze zniszczonymi stropami drewnianymi, co wynika z pierwotnej konstrukcji dachu oraz usunięcie istniejącego eternitu i wykonania nowego pokrycia dachowego w oparciu o historyczne przekazy w uzgodnieniu z Wielkopolskim WKZ – nie może być widziane jako naruszające art. 49 ust. 1 u.o.z. Trudno oczekiwać, by organ konserwatorski, orzekając w kwestii będącej zasadniczym źródłem uszkodzeń budynku tj. przeciekającego dachu, stosował półśrodki np. poprzez nakazanie pokrycia dachu papą, czy folią jak chce skarżąca. Jeżeli skarżąca nie podejmowała działań celem zabezpieczenia więźby dachowej to nie oznacza to, że organ nie ma kompetencji do władczego nakazania wykonania stosownych robót w sposób, który byłby zgodny z założeniami ochrony zabytków.

Sąd nie podziela również zarzutów skarżącej, co do obowiązku dokonania przez organ oceny czy zabytek nadal posiada cechy uzasadniające objęcie go ochroną. Po pierwsze, stan zabytku jest efektem wieloletnich zaniedbań, również skarżącej. Odstąpienie przez organy od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych byłoby zatem premiowaniem postawy nastwionej na powolne niszczenie zabytku. Po drugie, nie jest rzeczą organu ani Sądu orzekanie w tym konkretnie postępowaniu o tym, czy zabytek winien zostać skreślony z rejestru zabytków, a tego w istocie domaga się strona. Dopóki znajduje się on w rejestrze, dopóty powinien być traktowany jako zabytek podlegający pełnej ochronie prawa. Ocenie w niniejszej sprawie podlega natomiast to, czy zabytek znajdujący się w rejestrze nie jest w stanie całkowitej destrukcji, która uniemożliwiałaby wykonanie robót budowlanych (byłoby to bezcelowe). Na podstawie materiałów zdjęciowych oraz dołączonej opinii nie można przyjąć, że wykonanie robót budowlanych nałożonych w decyzji jest bezcelowe, czy też naruszające normę art. 49 ust. 1 u.o.z. W ocenie Sądu, zabytek jest do uratowania i wykonanie prac wskazanych w decyzji zabezpieczy go przed dalszą degradacją, stanowiąc punkt wyjścia do ewentualnych dalszych robót w celu przywrócenia mu dawnej formy.

W kwestii terminu wykonania decyzji (zmienionego przez Ministra) Sąd wyjaśnił, że określenie jego upływu na dzień 31 grudnia 2021 r., a więc bez mała półtora roku od dnia wydania decyzji ostatecznej przez Ministra, jest wystarczające i umożliwia wykonanie decyzji. Skarżąca w każdej chwili będzie mogła przy tym wystąpić o jego zmianę, jeżeli będzie to usprawiedliwione okolicznościami. Nie wystarczą w tym względzie gołosłowne twierdzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo go rozpatrzył, co prowadziło do stwierdzenia, że nakazane prace zabezpieczające i remontowo-konserwatorskie zmierzają do zabezpieczenia i zapobieżenia dalszemu uszkodzeniu zabytku. Sąd nie dostrzegł, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że nakazane prace są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, ponieważ taka degradacja już nastąpiła, a Pałac [...] w momencie wydania nakazu utracił już wszystkie walory uzasadniające wpisanie go do rejestru zabytków. Z tego względu Sąd naruszył przepisy postępowania poprzez niekompletne rozpatrzenie sprawy mające istotny wpływ na jej wynik i w konsekwencji nie uwzględnił skargi;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6, 7 i 8 oraz art. 49 ust. 1 u.o.z. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, co stanowiło konsekwencję błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 u.o.z. przejawiającej się w braku uwzględnienia definicji legalnych "prac konserwatorskich" i "prac restauratorskich" oraz "robót budowlanych" zawartych w art. 3 u.o.z. w toku interpretacji przepisów co skutkowało niepoprawnym przyjęciem, że "prace konserwatorskie lub roboty budowlane", o których mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. mogą obejmować czynności zmierzające do częściowej odbudowy zabytku, podczas gdy zgodnie z definicją legalną wskazaną w art. 3 pkt 7 u.o.z. takie działania są "pracami restauratorskimi". Ponadto Sąd w sposób nieuzasadniony rozszerzył upoważnienie zawarte w art. 49 ust. 1 u.o.z. i uznał, że w jego zakresie mieści się nakazanie przeprowadzenia prac, których celem jest nie tylko zabezpieczenie zabytku, ale również jego częściowa rekonstrukcja. Podczas, gdy zgodnie z przywołanym przepisem nakaz przeprowadzenia prac warunkowany jest wyłącznie ich niezbędnością "ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku", a jako podstawa upoważnienia dla organu art. 49 ust. 1 u.o.z. powinien być interpretowany zawężająco. W konsekwencji dokonania błędnej wykładni Sąd uznał, że nakaz wykonania nowego pokrycia dachowego Pałacu w Łęgowie w oparciu o przekazy historyczne wchodzi w zakres prac, o których mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.;

- art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, co stanowiło konsekwencję wybiórczego rozpoznania sprawy i nieuwzględnienia, że nakazane decyzją prace zostały sformułowane zbyt ogólnikowo, w szczególności w zakresie wykonania nowego pokrycia dachowego. Kompleksowa kontrola decyzji prowadziłaby do wniosku, że organ niedostatecznie precyzyjnie określił zakres prac, co stanowi jego obowiązek na postawie art. 49 ust. 1 u.o.z i z tego względu wydana decyzja powinna zostać uchylona. Tym samym Sąd naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym wykroczenie poza granice rozpoznania sprawy, ponieważ sprawa poddana kontroli sądowoadministracyjnej dotyczyła uprawnień organów w zakresie ochrony zabytków na podstawie u.o.z., a nie działalności organów w zakresie prawa ochrony środowiska. Przywołany przepis rozporządzenia nie jest związany ze sprawą poddaną kontroli sądowoadministracyjnej, która dotyczy nakazu przeprowadzenia określonych prac zabezpieczających i remontowo-konserwatorskich z terminem ich wykonania zakreślonym do 31 grudnia 2021 r, a nie obowiązku usunięcia azbestu.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że art. 49 ust. 1 u.o.z. znajduje zastosowanie nawet w sytuacji gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu. Taka zaś okoliczność nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem. Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem, tak jak w niniejszej sprawie, i dopóki przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że budynek ten utracił już cechy zabytku, to dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek. Tym bardziej w sytuacji gdy postępowanie w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest nakierowane, tak jak w niniejszej sprawie, na ochronę Pałacu przed jego zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Możliwość zaś zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych mających na celu ochronę zabytku, uprawnia organ konserwatorski do wydania stosownych nakazów na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Uszkodzenie stropów lub więzi dachowej ma bowiem znaczenie dla statyki całego budynku i może grozić zawaleniem, a więc zniszczeniem zabytku. W omawianym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., ponieważ organ konserwatorski w niniejszej sprawie właśnie uwzględnił zły stan techniczny zabytku ustalony podczas kontroli, a także uzyskał stosowną specjalistyczną opinię, na podstawie której określił nakazy skierowane do skarżącej jako właścicielki zabytku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii odbudowy połaci dachu należy wskazać, że dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji oceny prawnej nie niweczy wskazywane w skardze kasacyjnej rozróżnienie pojęć "prac konserwatorskich" (art. 3 pkt 6 u.o.z.) i "prac restauratorskich" (art. 3 pkt 7 u.o.z.). Przy tej ocenie najistotniejsze jest bowiem to, że zaskarżona decyzja nie wykracza poza dyspozycje art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 u.o.z., czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych. Wykaz prac objętych decyzją oraz uzasadnienie decyzji wskazuje, że nie można tych prac zakwalifikować jako prac polegających na stricte odbudowie zabytku, a wyłącznie za prace konserwatorskie i roboty budowlane, które mają na celu zabezpieczenie zabytku przed jego całkowitym zniszczeniem, nawet jeżeli de facto polegają m.in. na odbudowie dachu w jego historycznym zakresie. Oczywiście art. 49 ust. 1 u.o.z. ma na celu uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją, zaś dyspozycja tego przepisu w żadnej mierze nie wyklucza przeprowadzenia prac polegających na odtworzeniu części zabytkowego obiektu (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r., II OSK 634/13; z 4 lipca 2018 r., II OSK 1948/16). Taką też ocenę potwierdza to, że decyzja wydawana na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy. Dlatego za uprawniony należy uznać pogląd, zgodnie z którym na podstawie komentowanego przepisu organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), lecz także innych robót polegających m.in. na odbudowie, o ile uzna je za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. W niniejszej sprawie odbudowa dachu niewątpliwie spełnia cel ochrony zabytku przed zniszczeniem, co nie wymaga w tym miejscu dłuższego rozwinięcia. Takiemu celowi służy także odtworzenie dachu w jego historycznym zakresie; zaś okoliczność aktualnego przykrycia dachu azbestem stwarza taką możliwość wobec braku możliwości prawnej wykorzystania przy odbudowie dachu dotychczasowego pokrycia azbestowego. Jak w sprawie wskazano, zrekonstruowanie więźby dachowej wiąże się z wymianą istniejącego pokrycia dachowego, a przy wyborze nowego pokrycia dachowego konieczne jest uwzględnienie historycznego pokrycia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej podjęcie działań konserwatorskich nie może abstrahować od obowiązującego porządku prawnego, w tym w odniesieniu do Prawa ochrony środowiska, co wynika wprost z art. 2 u.o.z. Ponadto dla celów ochrony zabytku nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącą kwestie finansowe, tj. możliwość wykonania tańszego pokrycia dachowego. Przy zabytku nie można bowiem wykonywać dowolnych robót, a więc np. takiego pokrycia jakie zdaniem skarżącej jest wystarczające. Właściciel zabytku musi posiadać świadomość, że w odniesieniu do zabytku jego uprawnienia właścicielskie są ograniczone bo nastawione na ochronę zabytku nawet jeżeli wymaga to dużych nakładów finansowych (art. 71 ust. 1 u.o.z.). Stąd z przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z. wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno-techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 578/21). W konsekwencji ustawodawca przewidział możliwość złagodzenia skutków finansowych związanych z ochroną zabytku, a mianowicie, uprawnienie ubiegania się np. przez osobę fizyczną, o przyznanie dotacji celowej na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych (art. 73 u.o.z.). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6, 7 i 8 oraz art. 49 ust. 1 u.o.z., a także art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że nakaz w zakresie w jakim wskazuje na konieczność wykonania nowego pokrycia dachowego w oparciu o historyczne przekazy w uzgodnieniu w Wielkopolskim WKZ nie jest precyzyjny. Nakaz ten został dostatecznie skonkretyzowany zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 u.o.z. Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela, organ związany jest funkcją ochronną przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu zawarte być muszą techniczne uwarunkowania. Jest to dalszy etap postępowania, do którego odsyła wprost przepis ust. 2 cyt. przepisu "wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Praw budowlanego". Odbudowa dachu dotyczy bowiem kwestii konstrukcyjnych, których realizacja podpada pod uregulowania Prawa budowlanego, co też znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdzie wskazano, że z uwagi na zakres i charakter robót objętych decyzją właściciel zabytku zobowiązany jest uzyskać pozwolenie WKZ na prowadzenie prac i uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. A zatem to uzgodniony z WKZ projekt budowlany ostatecznie będzie rozstrzygał w jaki dokładnie techniczny sposób zostanie zrealizowany ww. nakaz w tym pokrycie dachowe. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.