Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej także: organ odwoławczy, KWP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B.(dalej: KMP, organ I instancji) z dnia [...] nr [...] odmawiającą A. C. (dalej: strona, skarżący) ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozkazem personalnym z dnia [...] skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...]. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżący nabył prawo do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznej liczbie 23 dni. Organ, przy obliczeniu świadczenia wypłaconego stronie, ustalił wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego jak i dodatkowego, w wymiarze odpowiadającym 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. na kwotę [...]zł. Wypłatę świadczenia pieniężnego dla strony zrealizowano w oparciu o treść art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r.

Wnioskiem z dnia [...] skarżący wystąpił do KMP

o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Strona zakwestionowała sposób obliczenia należnego jej ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego wskazując, że ekwiwalent jest wypłacany funkcjonariuszom w zaniżonej wysokości, a w konsekwencji nie można uznać, że w pełni rekompensuje on poniesioną stratę.

W odpowiedzi na wniosek KWP, pismem z 1 grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że realizacja wypłaty nastąpi niezwłocznie po ustaleniu nowego współczynnika służącego do wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przez ustawodawcę.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił skarżącemu ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...], dlatego w sprawie zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). Biorąc pod uwagę powołane przepisy, KMP stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby z Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. Nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, statuujące mnożnik 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, weszło w życie z dniem 1 października 2020 r., a więc nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji w całości i wypłacenia wyrównania różnicy pomiędzy ekwiwalentem otrzymanym a należnym wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący podniósł, że odmowa wypłacenia należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych, a organ I instancji nie zastosował art. 115a ustawy o Policji w sposób wskazany w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Podkreślił nadto, że decyzja organu I instancji stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez organ wyższego stopnia tj. KWP w piśmie z 1 grudnia 2018 r., zgodnie z którym realizacja wypłaty miała nastąpić niezwłocznie po ustaleniu nowego współczynnika służącego do wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego stanowisko organu wyższego stopnia powinno być zatem wiążące.

Decyzją z dnia [...] KWP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 115a ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Podkreślił, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 i 1610) otrzymał następujące brzmienie "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."

Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw przewidziano, że znowelizowany art. 115a stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwalnianych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego) chyba, że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

W aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu, zwolnionemu ze służby z dniem [...], nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

Odnosząc się do pisma z dnia 1 grudnia 2018 r. organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego miało ono tylko i wyłącznie charakter informujący, w żadnym zaś wypadku nie należało traktować go jako decyzji administracyjnej rozstrzygającej, co do istoty sprawę objętą wnioskiem strony. Nie bez znaczenia pozostaje też kontekst, w którym organ skierował pismo do strony, tj. istnienie luki prawnej polegającej na braku przepisu prawa ustalającego konkretny współczynnik ułamkowy, w oparciu o który należałoby dokonać wyliczenia dla strony wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Natomiast w kwestii zapłaty odsetek ustawowych organ wyjaśnił, że sprawa

o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji. Dochodzenie tych roszczeń jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, a przez to pozbawienie z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W rozwinięciu zarzutów skargi strona akcentowała, że zaskarżona decyzja stoi w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, jak i w obecnej sytuacji tj. próby zniesienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą zwykłą. Nadto skarżący podkreślił, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od jego wejścia w życie. W zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi bowiem skutek retroaktywny wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Stosownie do art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednakże wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039,1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą żądania skarżącego wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca

2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Od 19 października 2001 r. nastąpiła też zmiana art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych". Wcześniej art. 82 ust. 1 ustawy o Policji stanowił, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych".

Skutkiem cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Trybunał podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, a prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji. Jeżeli doszło do sytuacji, że funkcjonariusz nie zdołał faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy, wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny.

Jak wyjaśnił Trybunał, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, zdaniem Trybunału, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Wyrok TK został opublikowany w Dz. U z 2018 r., poz. 2102 z dnia 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji. Wprawdzie akt normatywny uznany przez TK za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją nie może być podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa.

Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 ma charakter zakresowy, po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części art. 115a ustawy o Policji.

W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610 - dalej jako "ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r."). Zgodnie z art. 1 pkt 16 cyt. ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Jednocześnie ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym. I tak zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zróżnicował zatem w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie, tj. po dniu 6 listopada 2018 r. Przepis ten nie przewiduje ponadto możliwości ubiegania o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego funkcjonariuszowi przed dniem 6 listopada 2018 r., gdyż odnosi się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pomija więc kwestię postępowań wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

W rozpoznawanej sprawie na takim właśnie stanowisku stanęły organy obu instancji. Powołując się na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. stwierdziły, że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.

Decyzje organów obu instancji oparte zostały na obowiązujących w dniu ich wydania przepisach ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a skarżący - funkcjonariusz w stanie spoczynku, zwolniony ze służby w sierpniu 2016 r. nie został objęty dyspozycją art. 9 ww. ustawy, który wskazuje do jakich spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zastosowanie znajdzie art. 115a w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Dlatego uznały, że brak jest podstaw prawnych do uczynienia zadość żądaniu skarżącemu.

W ocenie Sądu takie stanowisko jest błędne. Przyjęta przez organy literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie uwzględnia bowiem skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Jak wynika z treści wyroku TK, jego skutkiem była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w takim zakresie w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 części za dzień niewykorzystanego urlopu, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nie został w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. zastąpiony nowym ułamkiem. Ułamek 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za dzień niewykorzystanego urlopu dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Ponieważ art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy (o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to stosując art. 115a ustawy Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej i pozwoli uniknąć zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Za takim rozwiązaniem przemawia także fakt, że zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – do zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. do "zasad wynikających z przepisów ustawy" (o Policji), a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że skoro ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku, to oznacza, że przy stosowaniu tej normy musi być uwzględniona wykładnia przepisu art. 115a o Policji przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r w sygn. K 7/15. Takie stanowisko wyrażone zostało także m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 1401/20 oraz WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/ Rz 273/21.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3087/21 dotyczącej odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu wskazał, że art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego /.../. Podkreślił też, że nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Zaznaczył, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia dostępne na stronie www.nsa.gov.pl).

Zaprezentowane stanowiska sądów administracyjnych Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela i uznaje za własne.

Tym bardziej, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych. Następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych (J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.", Zakamycze 2004, s. 157). Stwierdzenie niekonstytucyjności powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 16, wyrok SN z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 71/17, Lex nr 2539181, B. Naleziński [w:] P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 190 Konstytucji RP, stan prawny na dzień 20 września 2019r.). Obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację materii, w której wypowiedział się już Trybunał. Uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności (vide R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1447/09 i z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

Sąd podzielił zatem argumentację skarżącego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Tym samym podziela stanowisko reprezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujące, że regulację ukształtowaną w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej uznać należy za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności (por. m.in. wyroku WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/ Rz 273/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 203/21, wyrok WSA w Opolu z 1 kwietnia 2021 roku sygn. akt II SA/Op 66/21dostępne w CBOSA). Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (vide R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje, w sytuacji gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Sąd w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia - tak: Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, a także M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17 (dostępne w CBOSA).

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest konieczna do rozstrzygnięcia skargi, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu udzielenia odpowiedzi przez TK.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania oceny konstytucyjności przez sąd administracyjny przepisu zmienionego, ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zdaniem Sądu zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu cyt. ustawy, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Całokształt poczynionych wyżej rozważań prowadzi do konkluzji, że doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji nowy stan prawny, który nakazuje stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, tj. zasad wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. Przepis art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem, uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną stosownie do art. 153 p.p.s.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji.

Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.