Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1001/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga W. S. (zwanego dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzje powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem wielostanowiskowym w piwnicach wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...], obręb M. P..

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 815/14. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Tymczasem, zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy I i II instancji dokonały jedynie pobieżnej analizy przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednak w sposób nierzetelny. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie doszło do znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, które w żaden sposób nie zostało uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. W uzasadnieniu zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy wyznaczając te granice. Z analizy urbanistycznej winno wynikać, czy linia zabudowy będzie nieprzekraczalna, czy obowiązująca (§ 4 powołanego rozporządzenia). W załączniku graficznym nr [...] do zaskarżonej decyzji zaznaczono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy, co oznacza że inwestor nie jest związany obowiązującą linią zabudowy czyli może dowolnie sytuować planowane budynki na działce, zmieniać ich położenie. Planowana inwestycja składa się z obiektów różnego rodzaju: budynków mieszkalnych, parkingu, ciągu jezdno - pieszego, zatem organ zobowiązany był wskazać obowiązujące linie zabudowy, z których wynikałoby usytuowanie na działce poszczególnych obiektów budowlanych. Przedłożona analiza nie uwzględnia obowiązującej linii zabudowy rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nadto konieczne jest po ustaleniu granic obszaru analizowanego ustalenie średniego wskaźnika zabudowy dla całego obszaru (§ 5 rozporządzenia). Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizie na 60% znacznie przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy średni wskaźnik na analizowanym obszarze wynosi od 11 do 57% dla budowli wszystkich rodzajów, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej od 16 do 49%. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło wyjaśnienia z jakich przyczyn przyjęto w niniejszej sprawie wskaźnik rażąco odbiegający od występującego w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 rozporządzenia). W niniejszej sprawie ustalenie szerokości elewacji frontowej na 13 - 15 m odbiega od średniej wynikającej z karty analizy urbanistycznej ( 9 m) i nie zostało w żaden sposób odstępstwo to uzasadnione przez organy. Urbanista nie przeprowadził także analizy z uwzględnieniem wysokości budynków na działkach sąsiednich. Również co do określenia geometrii dachu organy uchybiły zasadom wynikającym z § 8 rozporządzenia, bowiem kąt nachylenia dachu określony został do 35 stopni, co daje inwestorowi możliwość wykonania dachu od płaskiego do dachu z nachyleniem 35 stopni, z obszaru analizowanego wynika zaś, że zabudowa charakteryzuje się dachami spadzistymi. Kolejno Sąd wskazał, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji i część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 rozporządzenia). Na mapach stanowiących załącznik do decyzji, poza zakreśleniem obszaru analizowanego i zaznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących planowanej zabudowy, nadto kopia mapy jest nieczytelna. Istotnym brakiem zaskarżonej decyzji jest również to, iż nie uwzględnia ona wymogów dla ciągu jezdno - pieszego oraz nie określa ilości miejsc parkingowych w stosunku do lokali. Organy nie wyjaśniły również z jakiej przyczyny przyjęto dla inwestycji jedynie 15 % powierzchni czynnej, podczas gdy zasadą jest utrzymywanie tej powierzchni na poziomie nie mniejszym niż 25 % i wskaźnik ten może być obniżony wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kolejną decyzją-z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunku zabudowy dla Inwestycji. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] decyzję tę uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], poddaną kontroli sądu w niniejszej sprawie, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, zwanej dalej: Kpa), art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwanej dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2014 r. oraz zmienionego wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., ustalił dla W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem wielostanowiskowym w piwnicach wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostała niezbędną infrastruktura techniczna oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i budowie w jego miejscu budynku usługowo - mieszkalnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. [...], obręb miasto P. (zwane dalej odpowiednio: Inwestycja, działka nr [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. Inwestor złożył pismo o zmianę przedmiotu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponownie dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Zgodnie z §3 ust 2 tegoż rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Przyjęto szerokość frontu działki - 21,5 m, a w konsekwencji - trzykrotna szerokość frontu działki na - 64,5 m. Wokół działki wytyczono obszar analizowany w odległości 64,5 m w każdą stronę działki. W analizie architektoniczno - urbanistycznej przeanalizowano budynki, które weszły w skład obszaru analizowanego oraz budynki, które były styczne z linią wyznaczającą obszar analizowany.

Dla planowanej inwestycji wyznaczono obowiązującą linie zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linię tą ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Wskazano także, że obowiązujące przepisy nie wymagają na etapie warunków zabudowy określenia dokładnego usytuowania planowanej zabudowy. Jej usytuowanie musi być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). W przepisach tych znajduje się regulacja, która określa dokładne usytuowanie planowanej inwestycji względem granic z sąsiednimi działkami, jak i zabezpiecza zachowanie naturalnego oświetlenia oraz wymaganych czasów słonecznych.

Kolejno organ podniósł, że z analizy urbanistycznej wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej (jako funkcji podstawowej) oraz zabudowy gospodarczo-garażowej (pełniącej funkcję uzupełniającą). Planowane przez Inwestora przedsięwzięcie stanowi zatem kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Podkreślono także, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 38%. Dla planowanej inwestycji ustalono ten wskaźnik w wysokości 55%. Wartość taką ustalono na podstawie średniej ważonej. W obszarze analizowanym występują działki zabudowane o podobnym parametrze np. 61% (działka nr [...]), 59% (działka nr [...]), 56% (działka nr [...]), 54% (działka nr [...]), 70% (działka nr [...]). W związku z tym ustalenie tego wskaźnika uznano za uzasadnione i znajdujące usprawiedliwienie w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W zakresie średniej szerokości elewacji frontowej wskazano, że z analizy wynika, iż wynosi ona w analizie urbanistycznej wynosi 11 m. Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych ustalono ten wskaźnik w przedziale od 11 do 18 m. Organ wskazał, że z obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o szerokości zabudowy większej niż wnioskowany parametr, np. 17,5 m (działki nr [...]), 19 m (działka nr [...]), 19 m (działka nr [...], [...]). Natomiast dla budynku usługowo - mieszkalnego ustalono ten parametr w wielkości od 11 do 14 m. W obszarze analizowanym występują budynki o takich parametrach, np. 14 m (działka nr [...], [...]), 14 m (działka nr [...]), 14 m (działka nr [...]). Ustalone w ten sposób szerokości elewacji frontowej nie naruszają, zdaniem organu, ładu przestrzennego i ostatecznie odpowiadają treści § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej organ wywodził, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że zabudowa w tym obszarze przebiega tworząc uskok, a jej średnia wysokość waha się od 4,5 do 16 m (dotyczy budynków o dachach dwuspadowych). Znajdujący się na sąsiedniej działce budynek szkoły jest budynkiem dominującym pod względem wysokości w obszarze analizowanym. W związku z tym dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (9 - 12 m) na podobnym poziomie jest dopuszczalne i uzasadnione. Analogicznie ustalono wysokość głównej kalenicy ( 13 - 15 m). Natomiast w przypadku budynku usługowo - mieszkalnego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono od 7 do 9 m, a wysokość do kalenicy od 13 - 15 m. Spełniono zatem wymóg wynikający z § 7 ust. 4.

Organ argumentował także, że parametry dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i kalenicy ustalono więc w oparciu o średnią ważoną. Podkreślono, że z przepisów nie wynika wprost jaką średnią należy zastosować, lecz - w ocenie organu - zastosowanie średniej arytmetycznej doprowadziłoby do absurdów. Ponadto, ze względu na usytuowanie działki na obrzeżu strefy śródmiejskiej organ uznał za konieczne zastosowanie w decyzji parametrów właściwych dla śródmieścia, a nie dzielnic rezydencjalnych.

Kolejno organ wskazał, że ustalono inny dopuszczalny układ połaci niż wnioskowany przez Inwestora. Wyjaśniono, że ustalony układ połaci wynika z występowania w obszarze analizowanym budynków o dachach dwuspadowych i płaskich oraz braku budynków o dachach wielospadowych. Budynki występujące w obszarze analizowanym nie pozwalają na ustalenie parametru układu połaci dachowych w pełni zgodnego z wnioskiem.

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia do decyzji załączono część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, część graficzną analizy, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz część tekstową analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności jest zgodna z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. Podkreślono, że istniejący na terenie budynek mieszkalny został wyłączony z Gminnej Ewidencji Zabytków (pismo z dnia [...] lutego 2014 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. projekt decyzji przesłano do uzgodnień zgodnie z art. 53, ust. 4, pkt. 6 i 9 wyżej wymienionej ustawy do Marszałka Województwa W. i do zarządcy drogi powiatowej. Wskazano także, że w zw. z art. art. 53 ust. 5 ustawy, ponieważ Marszałek Województwa W. w wyznaczonym terminie się nie wypowiedział, uzgodnienie z tym organem uznano za dokonane. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. zarządca drogi powiatowej uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił projekt pod względem wymagań higieniczno - sanitarnych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania oraz w piśmie z dnia [...] września 2015 r., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Przede wszystkim wskazała, iż organ I instancji winien wziąć pod uwagę wskazania i zapatrywania prawne wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku oraz wskazówki co do dalszego toku postępowania. Zdaniem odwołującej się brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń oraz rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującej się uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów oraz wskazać jaki zachodzi związek pomiędzy oceną a treścią rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. Podkreśliła, iż obowiązkiem organu prowadzącego sprawę jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę i odzwierciedlenie ich w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej ma, według odwołującej się, podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Zdaniem odwołującej się zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do wszystkich istotnych dla sprawy faktów lub pominie niektóre twierdzenia. W jej ocenie zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzja jest lakoniczna, nie zawiera rzeczowego uzasadnienia w postaci wyjaśnienia okoliczności, które czynią rozstrzygnięcie prawidłowym w świetle przytoczonych przepisów. Odwołująca się podała, iż działka nr [...], na której ma być zlokalizowana inwestycja znajduje się na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. w strefie III B z przeznaczeniem w tymże studium na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, której zakres należy określić w planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się ww. działka. W związku z tym, zdaniem odwołującej się, postępowanie winno zostać zawieszone co najmniej na 9 miesięcy, jak przewiduje art. 65 ust. 2 ustawy. Według odwołującej się Burmistrz wydając zaskarżoną decyzję działał z rażącym naruszeniem postanowień studium, którego normy są adresowane do niego jako organu władzy wykonawczej, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa. Kolejną kwestią jaką podniosła odwołująca się jest brak istotnych ustaleń i wadliwość analizy urbanistycznej. Wykładnia przepisów ustawy jak i rozporządzenia prowadzi, w jej ocenie, do wniosku, iż dla ustalenia warunków nowej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy czy intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem odwołującej się sporządzona analiza jest całkowicie dowolna, a w niektórych ustaleniach nieprawdziwa. Prawidłowo przeprowadzona analiza powinna bowiem wskazywać jakie budynki zostały wzięte pod uwagę. Zdaniem skarżącej autor analizy nie wymienił wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, których porównanie doprowadziło do ustalenia wskaźników zawartych w analizie urbanistycznej, w związku z tym analiza jest arbitralna i uniemożliwia stronom zweryfikowanie czy została wykonana poprawnie. Organowi I instancji nie udało się - zdaniem odwołującej się - wykazać kontynuacji funkcji. Tymczasem, według odwołującej się, nie stanowi wymaganej kontynuacji funkcji nawiązanie do budynku szkoły, a pominięcie parametrów zabudowy o mniejszych gabarytach oraz poprzez podanie nieprawdziwych danych co do parametrów analizowanych budynków. W jej ocenie doszło do znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, co w żaden sposób nie zostało uzasadnione. Odwołując się wywodziła, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierował się organ prowadzący sprawę. Nie zgadza się ona również ze sposobem określenia w zaskarżonej decyzji linii zabudowy. Podała, iż pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 ustawy, zawiera zarówno "obowiązującą linię zabudowy" jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". To, jaka w danej sprawie będzie linia zabudowy powinno, w jej ocenie, wynikać z analizy urbanistycznej. Wskazała, iż obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji - wzdłuż tej linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Odwołująca się wskazała, że na załączniku graficznym nr [...] do decyzji zaznaczono jedynie nieprzekraczalne linie zabudowy, co - jej zdaniem - niewiele wnosi do sprawy w sytuacji, gdy linia ta pokrywa się z granicą działki. Nie jest również, w jej ocenie, prawdziwe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dla planowanej inwestycji wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, gdyż brak jej na mapie. W ocenie odwołującej się fakt, iż planowana inwestycja składa się z obiektów różnego rodzaju, a mianowicie 3 budynków, parkingu i ciągu jezdno - pieszego, skutkuje tym, iż organ I instancji zobowiązany był do wskazania w decyzji obowiązującej linii zabudowy nie tylko od strony granicy z drogą publiczną, ale i od strony granic z pozostałymi nieruchomościami, a także winien wskazać obowiązujące linie zabudowy, z których wynikałoby usytuowanie na działce poszczególnych obiektów. Odwołująca się podkreśla, iż organ I instancji nie wyznaczył obowiązującej linii zabudowy i nie podjął próby uzasadnienia z jakich przyczyn tego nie zrobił. Jej zdaniem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu rażąco przekracza średnią nie tylko dla zabudowy wielorodzinnej, ale i dla zabudowy każdego rodzaju. Podniosła, iż w uzasadnieniu decyzji zabrakło szczegółowego wyjaśnienia, z jakich przyczyn w przedmiotowej sprawie przyjęto wskaźnik znacznie odbiegający od realiów. Wnioski prowadzące do takiego rozstrzygnięcia powinny, według niej, wynikać z analizy urbanistycznej. Analogiczne zarzuty odwołująca podnosi co do ustalenia szerokości elewacji frontowej na 12,5 m do 18 m. Zawarte w załączniku nr [...] do decyzji ustalenie tegoż wskaźnika na ww. poziomie znacznie odbiega od średniej wynikającej z danych zawartych w karcie analizy urbanistycznej, a przede wszystkim opiera się na nieprawdziwych, zdaniem odwołującej się, danych dotyczących niektórych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem odwołującej się gdyby organ I instancji zmierzył wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym bądź przyjął do porównania jedynie budynki o tej samej funkcji, wynik byłby odmienny. Odwołująca się podważyła również ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W jej ocenie urbanista nie przeprowadził analizy z koniecznym uwzględnieniem wysokości budynków na wszystkich działkach w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącej, niewłaściwe są ustalenia w kwestii kąta nachylenia dachu. Dodała, że mapa załączona do decyzji poza zakreśleniem obszaru analizowanego i zaznaczeniem obowiązującej linii zabudowy, nie ma żadnych ustaleń dotyczących planowanej zabudowy. Ponadto mapa ta nie służy do celów projektowych, a więc nie spełnia przepisów ustawy i rozporządzenia. Odwołująca się podniosła również, iż organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego przyjmuje jedno miejsce parkingowe na lokal, skoro w planach zagospodarowania przestrzennego miasta P. obowiązujących na terenie obejmującym ulicę [...] przyjmuje się 1,5 miejsca. Zarzuciła, iż organ I instancji nie uzyskał wymaganych uzgodnień z konserwatorem zabytków, zarządcą drogi, Marszałkiem Województwa oraz sanepidem. Odwołująca się wskazała, iż strony postępowania poza wnioskodawcą nie zostały wymienione w zaskarżonej decyzji. Wymogu tego nie spełnia, w jej ocenie, zamieszczenie na ostatniej stronie, już pod podpisem osoby działającej za urząd, listy osób i podmiotów, które otrzymają odpis decyzji. Strony postępowania winny być umieszczone po inwestorze i przed rozstrzygnięciem. Brak ten oznacza, jej zdaniem, iż decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 Kpa i narusza go w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podniosła, że w toku postępowania inwestor zmienił wniosek o warunki zabudowy, jednak organ I instancji nie zawiadomił o tym fakcie stron postępowania. Wskazała, że z wniosku inwestora nie wynika jakie parametry techniczne miałby mieć nowo planowany budynek usługowo - mieszkalny, a Burmistrz nie wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku. Brak w aktach stanowiska konserwatora zabytków co do budowy w miejsce istniejącego budynku mieszkalnego, nowego budynku o charakterze usługowo - mieszkalnym. Końcowo odwołująca się zarzuciła, że organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania o dokonanych oględzinach nieruchomości, przez co zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło zaskarżoną decyzję uchylić w całości, albowiem organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. (zwanym dalej: wyrok WSA). Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią§4 rozporządzenia z analizy urbanistycznej winno wynikać czy linia zabudowy będzie nieprzekraczalna czy obowiązująca. Planowana inwestycja składa się z obiektów różnego rodzaju: budynków mieszkalnych, parkingu oraz ciągu jezdno-pieszego, a zatem - jak stwierdził Sąd w wyroku WSA - organ I instancji zobowiązany jest wskazać obowiązujące linie zabudowy, z których wynikałoby usytuowanie na działce poszczególnych obiektów budowlanych. Tymczasem, z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji ustalił jedynie obowiązującą linię zabudowy dla istniejącego budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbiórki. W związku z tym organ I instancji w tym zakresie nie zastosował się do wytycznych Sądu. Kolejno organ zarzucił nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla całego obszaru analizowanego. Podkreślono, że z analizy urbanistycznej wynika, że wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze wynosi od 5 % do 79 % dla budowli wszystkich rodzajów. A zatem średni wskaźnik na analizowanym obszarze wynosi 38 %. Organ I instancji nie wyliczył średniej dla zabudowy wielorodzinnej tylko przyjął ją na poziomie 55 %. Uzasadnił to tym, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki o podobnym parametrze, tj. działka nr [...] - 61 %, działka nr [...] - 59 %, działka nr [...] -56 %, działka nr [...] - 54 %, działka nr [...] - 70 %. W ocenie Kolegium racje ma odwołująca, iż przyjęty wskaźnik znacznie przekracza średnią nie tylko dla zabudowy wielorodzinnej, ale i zabudowy innego rodzaju. Organ podkreślił jednocześnie, że podane wyżej nieruchomości o wskaźniku powyżej 55 % są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową, a nie zabudową wielorodzinną. Nadto wskazano, że - jak wynika z załączonej do decyzji mapy z zakreślonym obszarem analizowanym - działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem analizowanym, a zatem organ I instancji nie powinien uwzględnić ich przy wyliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Kolejno wskazano, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Kolegium zarzuciło, że wyznaczono szerokość elewacji frontowej na llm-18m i odbiega ona znacznie od średniej, która wynosi 11 m. Organ I instancji uzasadnił to tym, iż w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o szerokości elewacji frontowej większej niż wnioskowany parametr. Wskazał m. in. działkę nr [...] - 18 m, działkę nr [...] - 19, działkę nr [...], [...] - 19 m. Podana w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowej działki nr [...] w wielkości 20 m jest niezgodna, ponieważ w obszarze analizowanym znajduje się jedynie budynek gospodarczy o szerokości elewacji frontowej 10 m, a budynek mieszkalny o szerokości 10 m znajduje się poza obszarem analizowanym. W związku z tym, w ocenie Kolegium, organ I instancji winien jeszcze raz właściwie zmierzyć wszystkie budynki i uzasadnić przyjęte odstępstwo.

Odwołując się do wyroku WSA SKO stwierdziło, że sąd wskazał, iż organ I instancji nie przeprowadził analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wysokości budynków sąsiednich. Zdaniem Kolegium, organ I instancji ponownie nie spełnił wytycznych Sądu, ponieważ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej biorąc pod uwagę wyłącznie wysokość budynku szkoły. Wskazano, że najbliżej przedmiotowej działki znajduje się budynek hali sportowej na działce nr [...] o wysokości 8 m, budynki mieszkalne i gospodarcze na działce nr [...] o wysokości około 7 m i budynek na działce nr [...] o wysokości 6,5 m. Skoro zatem najwyższy budynek ma wysokość 8 m, to przewidziana w zaskarżonej decyzji wartość 9 m - 12 m nie spełnia, w ocenie SKO, wymagań z ww. przepisu. Biorąc pod uwagę wysokość budynków sąsiednich, średnia byłaby bowiem znacznie poniżej 9 m. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego kąt nachylenia ustalił na poziomie od 15° do 45°, tym bardziej, że w decyzji pierwotnej z dnia [...] lutego 2014 r., uchylonej wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., organ I instancji ustalił kąt nachylenia do 35°.

Zdaniem Kolegium organ I instancji winien również uzgodnić z właściwymi organami projekt decyzji. Według organu odwoławczego projekt decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. jest projektem decyzji uchylonej przez Sąd, a poza tym różni się od projektu zaskarżonej decyzji. W związku z tym, poprzednio uzyskane uzgodnienia nie mogą być wiążące. W ocenie Kolegium organ I instancji winien również odnieść się do zarzutu braku miejsca na zrealizowanie tej inwestycji.

Za niezasadne uznało Kolegium pozostałe zarzuty odwołania, w szczególności niezasadne jest, jego zdaniem, powoływanie się na postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz zarzut niewłaściwego wskazania stron postępowania.

Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skarżący - inwestor - zarzucając naruszenie § 4 i 5 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie; § 11 do § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422); art. 33-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne oraz przepisów postępowania, tj. art. 8 i 80 Kpa poprzez ich niezastosowanie.

Zdaniem Skarżącego u podstaw uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie warunków zabudowy leży błędna interpretacja i błędne zastosowanie regulacji prawnych. W ocenie skarżącego wyznaczenie w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. obowiązującej linii zabudowy wyłącznie dla istniejącego i przeznaczonego do rozbiórki budynku wynika z jego lokalizacji w pierzei ul. [...]. Dodał, że dla pozostałych budynków jakie mają powstać na przedmiotowej działce linia zabudowy stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy. Błędny jest zatem zarzut Kolegium o braku wskazania w decyzji usytuowania obiektów budowlanych, albowiem odległości inne niż wynikające z linii zabudowy określone są przez przepisy prawa budowlanego i jego aktów wykonawczych i rozpatrywane mogą być na etapie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko organu odwoławczego narusza § 11 - § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 33 - 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Zdaniem skarżącego niesłuszny jest zarzut o rozszerzeniu obszaru analizowanego, ponieważ specyfika zabudowy śródmieścia P. w każdym praktycznie przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, takiego rozwiązania wymaga. Wynika to z konieczności uwzględnienia istniejącego charakteru zabudowy na całym obszarze i określenia jego przyszłej funkcji, z pominięciem np. istniejącej zabudowy substandardowej, z jednoczesnymi preferencjami dla zabudowy o parametrach gwarantujących założony rozwój urbanistyczny. Zarzutu organu II instancji odnoszące się od szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków, kąta nachylenia dachu wynikają z tych samych błędnych przesłanek.

W ocenie skarżącego niezrozumiały jest zarzut organu II instancji dotyczący ustalenia wysokości elewacji frontowej budynków wyłącznie w odniesieniu do budynku szkoły, albowiem nie wytrzymuje konfrontacji z treścią samej decyzji organu I instancji. Skarżący dodał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. miała wszystkie odpowiednie uzgodnienia, a uzgodnienie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów w P., delegatura w K. nie było wymagane, ponieważ istniejący na działce budynek został wykreślony z gminnej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej - Ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

Sąd miał też przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 815/14, uchylający decyzje organów obu instancji. W związku z tym zarówno organy obu instancji rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA - zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1-3).

W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej - był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W tym miejscu należy powtórzyć, że w rzeczonym wyroku WSA Sąd stwierdził, że – po pierwsze – przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nierzetelny. W szczególności zarzut ten dotyczył wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), albowiem – zdaniem sądu – doszło do znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, które w żaden sposób nie zostało uzasadnione w decyzjach organów obu instancji.

Po drugie - zdaniem sądu z analizy urbanistycznej nie wynikało, czy linia zabudowy będzie nieprzekraczalna, czy obowiązująca (§ 4 powołanego rozporządzenia). Sąd zwrócił uwagę, że w załączniku graficznym nr [...] do zaskarżonej decyzji zaznaczono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy, co oznaczało, że inwestor nie był związany obowiązującą linią zabudowy czyli mógł dowolnie sytuować planowane budynki na działce, zmieniać ich położenie.

Po trzecie - sąd wskazał, że planowana inwestycja składa się z obiektów różnego rodzaju: budynków mieszkalnych, parkingu, ciągu jezdno - pieszego, co powodowało, że organ zobowiązany był wskazać obowiązujące linie zabudowy, z których wynikałoby usytuowanie na działce poszczególnych obiektów budowlanych. Jak podkreślił sąd - przedłożona analiza nie uwzględniała bowiem obowiązującej linii zabudowy rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Po czwarte - zdaniem sądu konieczne było, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika zabudowy dla całego obszaru (§ 5 rozporządzenia). Sąd zwrócił uwagę, że ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizie na 60% znacznie przekraczał średni wskaźnik w obszarze analizowanym (od 11 do 57% dla budowli wszystkich rodzajów, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej od 16 do 49%) i owa rozbieżność nie została należycie uzasadniona.

Po piąte - zdaniem sądu ustalenie szerokości elewacji frontowej na 13 - 15 m odbiegało od średniej wynikającej z karty analizy urbanistycznej ( 9 m) i odstępstwo to nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organy (§ 6 rozporządzenia).

Po szóste - w ocenie WSA urbanista nie przeprowadził także analizy z uwzględnieniem wysokości budynków na działkach sąsiednich.

Po siódme - organy uchybiły zasadom wynikającym z § 8 rozporządzenia również co do określenia geometrii dachu organy, bowiem kąt nachylenia dachu określony został do 35 stopni, co daje inwestorowi możliwość wykonania dachu od płaskiego do dachu z nachyleniem 35 stopni, z obszaru analizowanego wynika zaś, że zabudowa charakteryzuje się dachami spadzistymi.

Po ósme - odwołując się do § 3 ust. 1 rozporządzenia Sąd wskazał, że na mapach stanowiących załącznik do decyzji, poza zakreśleniem obszaru analizowanego i zaznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy brak było jakichkolwiek ustaleń dotyczących planowanej zabudowy, zaś kopia mapy była nieczytelna

Po dziewiąte - w ocenie sądu istotnym brakiem zaskarżonej decyzji było również to, iż nie uwzględniła ona wymogów dla ciągu jezdno-pieszego oraz nie określiła ilości miejsc parkingowych w stosunku do lokali.

Po dziesiąte - organy nie wyjaśniły również z jakiej przyczyny przyjęto dla inwestycji jedynie 15 % powierzchni czynnej, podczas gdy zasadą jest utrzymywanie tej powierzchni na poziomie nie mniejszym niż 25 % i wskaźnik ten może być obniżony wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę, że skarżąca, nie miała racji twierdząc, że postępowanie winno być zawieszone z uwagi na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zatem postępowanie administracyjne zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Sąd w składzie niniejszym podkreśla, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego - uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r" I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały ww. przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawne zawartej w wyroku WSA. Zmiana stanu faktycznego - w postaci zmiany pierwotnego wniosku - nie wpływa na związanie sądu i organów wyrokiem WSA. W tej sytuacji rzeczą organów było zastosowanie się do tegoż wyroku, w szczególności zaś organu II instancji skontrolowanie tego zastosowania się, a rzeczą sądu jest kontrola, czy organy zastosowały się do ceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Należy zatem stwierdzić, że organ I instancji - po pierwsze - przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i uczynił to w sposób prawidłowy. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, przyjmując szerokość elewacji frontowej - 21,5 m i trzykrotną szerokość elewacji frontowej działki - 64,5 m. A zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w sposób prawidłowy przyjmując wartość minimalną obszaru analizowanego.

Po drugie i trzecie - wyznaczona została i prawidłowo zaznaczona na mapie, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązująca linia zabudowy, co zadość uczyniło wytycznym sadu, albowiem, inwestor został związany obowiązującą linią zabudowy, co uniemożliwi dowolne sytuowanie planowanych budynków na działce, albowiem w szczególności odległości wzajemne planowanych budynków i innych obiektów od obiektu "pierwszego " tj. posadowionego wg wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy będą podlegały regulacji przepisów z zakresu prawa budowlanego.

Po czwarte - w zakresie ustalenia średniego wskaźnika zabudowy dla całego obszaru, wskaźnik ten ustalono na nie więcej niż 55% (§ 5 rozporządzenia) przy średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub tereny wynoszącej 38% (pomiędzy 5% a 70%). Owa rozbieżność została jednak w ocenie sadu należycie uzasadniona. Organ wskazał bowiem, że ustalono wyższy wskaźnik średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu niż wynika to z analizy, a wartość taką ustalono na podstawie średniej ważonej. W tym miejscu wskazać należy, że owa średnia ważona to średnia elementów, którym przypisywane są różne wagi (znaczenia) w ten sposób, że elementy o większej wadze mają większy wpływ na średnią. Jeżeli wszystkie wagi są takie same (wszystkie elementy tak samo znaczące), średnia ważona równa jest średniej bazowej (wyjściowej) - w niniejszym przypadku arytmetycznej. W ocenie sądu organ nie naruszył prawa, albowiem posłużenie się w tej konkretnej sytuacji średnią ważoną miało na celu uwzględnienie istniejącego ładu przestrzennego, a nie bezrefleksyjne podążenie za statystyką (średnia arytmetyczna). W konsekwencji za uzasadnione uznał sąd twierdzenie organu, że przyjęcie wyższego niż średni wskaźnika znajduje w niniejszym przypadku uzasadnienie i nie zaburzy ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują bowiem, na co zwrócić uwagę organ, działki zabudowane w podobnych parametrach, np. 61% (działka nr [...]), 59% (działka nr [...]), 56% (działka nr [...]), 54% (działka nr [...]), 70% (działka nr [...]).

Po piąte - w zakresie szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) wielkości zrelatywizowano do charakteru planowanej zabudowy przyjmując dla każdego z budynków mieszkalnych szerokość elewacji frontowej pomiędzy 11 - 18 m, zaś dla budynku usługowo-mieszkalnego pomiędzy 11 - 14 m, ustalając szerokość ciągu jezdno-pieszego na min. 5 m. Odstępstwa od wartości średnich tego parametru uzasadniono, podnosząc że ustalono wyższy wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynków wielorodzinnych niż wynika to z analizy. Organ wyjaśnił, że ustalenie to nie zaburzy ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o szerokości zabudowy wyższej nie wnioskowany parametr, np. 17,5 m (działka nr [...]), 19 m (działka nr [...]), 19 m (działka nr [...], [...]. Ustalono również wyższy wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynku usługowo - mieszkalnego niż wynika to z analizy. W ocenie organu ustalenie również nie zaburzy ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości zabudowy wyższej nie wnioskowany parametr, np. 14 m (działka nr [...],[...]), 14 m (działka nr [...]), 14 m (działka nr [...]).W ocenie sądu odstępstwa takie znajdują zatem uzasadnienie.

Po szóste - organ przeprowadził analizę z uwzględnieniem wysokości budynków na działkach sąsiednich. Wyznaczono (§ 7 rozporządzenia) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki się dla nowej zabudowy, ponownie relatywizując ją do charakteru zabudowy i ustalając - dla każdego z budynków mieszkalnych – 9 – 12 m, zaś dla budynku usługowo-mieszkalnego – 7 – 9 m. Przy czym odstąpiono w ten sposób od wartości średnich w przypadku budynków mieszkalnych, ale odstępstwo to uzasadniono, wskazując, że nie zaburzy to ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki wyższej nie wnioskowany parametr, np. ok. 12 m (działki nr [...], [...], [...], [...]). Wyjaśnienia organu sąd uznał za zasadne.

Po siódme - co do określenia geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia) organ ustalił inny dopuszczalny układ połaci niż wnioskowany przez Inwestora, co wynikało z występowania w obszarze analizowanym budynków o dachach dwuspadowych i płaskich oraz braku budynków o dachach wielospadowych. W ocenie organu budynki występujące w obszarze analizowanym nie pozwalają na ustalenie parametru układu połaci dachowych w pełni zgodnego z wnioskiem. W konsekwencji organ ustalił dla wszystkich planowanych budynków dachy dwuspadowe, przyjmując kąt nachylenia dachu na pomiędzy 30 - 45 stopni w ten sposób eliminując nieprawidłowości dostrzeżone przez sąd w wyroku WSA. Należy w tym miejscu wskazać, że organ ustalił również wyższy od średniego wskaźnik wysokości kalenicy. Uzasadniając to odstępstwo organ wskazał, że ustalenie to nie zaburzy ładu przestrzennego, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości kalenicy wyższej niż wnioskowana, np. ok. 16 m (działki nr [...], [...], [...], [...]).

Po ósme - na mapach stanowiących załącznik do decyzji wyznaczono: granice obszaru analizowanego, linie rozgraniczające teren inwestycji, jak również budynek przeznaczony do rozbiórki i wyznaczono to na czytelnej kopii mapy, zgodnie z § 3 § 2.

Po dziewiąte - odnoście uchybień dotyczących nieuwzględnienia wymogów dla ciągu jezdno-pieszego oraz nieokreślenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do lokali sąd w składzie niniejszym stwierdza, że nie zachowały one aktualności wobec wyznaczenia przez organ - zgodnie z wytycznymi wyroku WSA - obowiązującej linii zabudowy. W decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że inwestycja obejmie ciąg pieszo-jezdny oraz miejsca postojowe, które w związku z wyznaczeniem linii zabudowy (a zatem wskazaniem miejsca realizacji inwestycji od strony drogi publicznej) będą podlegały ograniczeniom na skutek przepisów budowalnych w zakresie wielkości, ilości i położenia, na następnym etapie procesu budowalnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wreszcie - po dziesiąte - organ przyjął powierzchnię biologicznie czynną na poziomie nie mniejszym nie 25% powierzchni działki zgodnie z wytycznymi WSA.

W świetle powyższego sąd w składzie niniejszym stwierdza, że organ I instancji wykonał wytyczne i zalecenia zawarte w wyroku WSA. Sąd nie może ponownie badać kwestii, które były już przedmiotem badania w tym wyroku. W konsekwencji decyzję organu I instancji uznać należało za prawidłową.

W ocenie Sądu więc zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, a decyzja organu II instancji uchylająca prawidłowe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie mogła się ostać. Należy również wskazać, ponad to, co już zostało wskazane w zakresie prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, a w odniesieniu do uzasadnienia decyzji zaskarżonej, że w szczególności argument SKO, iż działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie powinny być uwzględnione przy wyliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, iż nie były one uwzględniane. Należy także wskazać, że w zakresie uzgodnień z właściwymi organami - uzgodnienia takie zostały poczynione przez organ I instancji już po wyroku WSA (k. 317, 319, 320).

W opisanych okolicznościach decyzja organu II instancji nie mogła się ostać i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę opisane wyżej rozważania Sądu i wyda rozstrzygnięcie dokładnie je uzasadniając, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.