Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1741/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2017 poz 2365 art. art. 86 ust. 1, 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] lutego 2019 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego A.G. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 147 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r.

Nr 186 poz. 1560; dalej rozporządzenie) po rozpatrzeniu odwołania Pana [...] SG [...] A. G. (dalej: funkcjonariusz, skarżący) od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (Komendant) nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmawiającej ponownego ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego

z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego wraz

z ustawowymi odsetkami, postanowił utrzymać w mocy decyzję Komendanta.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pan [...] SG [...] A. G. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r.

o Straży Granicznej, rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2016 r., z dniem [...] stycznia 2016 r.

W związku ze zwolnieniem funkcjonariusza wypłacono należności przysługujące ww. (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem wydanym wówczas na jego podstawie), w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy.

Funkcjonariusz w dniu [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Komendanta

z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego oraz jego wypłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a kwotą wypłaconą w dniu 1 lutego 2016 r., wskazując, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami. Wniosek uzasadnił wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., w którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji, będący podstawą ustalenia

i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w zakresie w jakim ustalił jego wysokość, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Niezgodność ta dotyczy wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Wskazał, że "...stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w ustawie o Policji ma znaczenie dla normy tożsamej, która została zastosowana przy obliczaniu należnego mi ekwiwalentu. Przepisy ustalające ekwiwalent za niewykorzystane urlopy w służbie w Straży Granicznej w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień nie mogą być bowiem odmiennie interpretowane niż w przypadku zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny analogicznego przelicznika określonego w ustawie o Policji."

Komendant decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił funkcjonariuszowi ponownego ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego wraz

z ustawowymi odsetkami z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty tego ekwiwalentu w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy

z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby.

Zdaniem Komendanta poza sporem pozostaje, że w dacie zwolnienia ww.

ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu wszystkie świadczenia zgodnie

z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent pieniężny za 88 dni urlopu niewykorzystanego w roku zwolnienia

ze służby oraz urlopy zaległe zgodnie z rozporządzeniem. Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach wypłaty uposażenia. Ekwiwalent wypłaca się w formie bezpośredniej lub na rachunek w banku wskazanym w formie pisemnej przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie tak uczyniono, co nie zostało zaskarżone.

Komendant podkreślił również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się funkcjonariusz dotyczył art. 115a ustawy o Policji a nie niekonstytucyjności przepisów o Straży Granicznej.

Wobec powyższego Komendanta stwierdził, że skoro prawo funkcjonariuszy SG do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisów ustawy o Straży Granicznej, które nie zostały uznane

za niekonstytucyjne, to brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza.

W odwołaniu od decyzji Komendanta funkcjonariusz zarzucił błędne zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, a w szczególności

§ 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Zarzucił również naruszenie przepisów art. 7,

art. 7a, art. 8 i art. 10 Kpa. poprzez ich niezastosowanie.

Wskazał w szczególności, że "...chociaż wyrok Trybunału Konstytucyjnego dot. prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynikającego z ustawy o Policji,

to merytorycznie argumenty zawarte w ww. wyroku są aktualne także odnośnie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynikającego z ustawy o Straży Granicznej i aktów wykonawczych do niej."

Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu wspomnianej

na wstępie decyzji wskazał, że nie widzi podstaw do uwzględnienia postawionych przez funkcjonariusza zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie stwierdzając tym samym jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie procedowania przez Komendanta. Podniósł, że nie zauważył ani nie stwierdził jakichkolwiek okoliczności zależnych od strony, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Przypomniał, że w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby

w Straży Granicznej wypłacono mu wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe obliczony według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty przedmiotowej należności, unormowanego rozporządzeniem, które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej i reguluje kompleksowo do dnia dzisiejszego kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.

Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15) w zakresie

w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie w komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej,

a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty ekwiwalentu jak i obecnie. Ze względu

na powyższe, jak również fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej

do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy, to brak jest podstaw realizacji roszczenia funkcjonariusza. Tym samym, zdaniem organu, wniosek o ponowne ustalenie wysokości należnego ww. ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego

i urlopu dodatkowego oraz jego wypłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a kwotą wypłaconą w dniu [...] lutego 2016 r., nie ma oparcia

w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej.

Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił:

- błędną wykładnię i zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej

i przepisów zawartych w rozporządzeniu, a w szczególności § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w związku z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15,

- niezastosowanie art. 8 w zw. z art. 87, art. 91, art. 92, art. 93 oraz art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustalających tzw. hierarchię źródeł prawa,

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 7a, art.8 i art. 10 Kpa. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie może być wprost stosowany, a ekwiwalent za każdy dzień niewykorzystanego urlopu powinien być wyliczony w wysokości uposażenia za jeden dzień roboczy. Podkreślił, że obszerna i przekonująca argumentacja potwierdzająca prawidłowość ww. stanowiska jest zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

W ocenie skarżącego, chociaż ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynikającego z ustawy o Policji,

to merytoryczne argumenty zawarte w tym wyroku są aktualne także odnośnie

do prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynikającego z ustawy o Straży Granicznej i aktów wykonawczych do niej.

Skarżący stwierdził, że nie ma racjonalnego uzasadnienia dla stanowiska organów Straży Granicznej wyrażonego w zaskarżonych decyzjach, że jedna z norm ma obowiązywać tylko przez to, że Trybunał Konstytucyjny nie orzekał bezpośrednio o niej, chociaż orzekał w sprawie tej drugiej – identycznej pod względem treści oraz celu jaki ma spełniać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się

do zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formy załatwienia sprawy przez organy Straży Granicznej należy stwierdzić, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 136/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości między innymi na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów ".

Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty " corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Wydając decyzję odmowną, organy przyjęły, iż brak jest możliwości uznania roszczenia skarżącego w oparciu o powyżej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako że wyrok ten nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji, a ponadto w wyroku tym nie wskazano na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej.

Rozwijając kwestię wpływu wskazanego orzeczenia TK na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wypada przywołać poglądy wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OZ 577/20, mocą którego uchylone zostało postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. zawieszające postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560), w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (sprawa sygn. akt U 3/19).

We wzmiankowanym postanowieniu NSA stwierdził, iż zawisła sprawa dotycząca zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów rozporządzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. NSA wskazał, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10; z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15 – dostępne w systemie informacji prawnej https://sip.lex.pl).

NSA wyjaśnił ponadto, że sprawa dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, który został uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.

Tożsama regulacja pod względem przedmiotowym została zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, która zakresowo obejmuje m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy, że bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdza, iż § 2 ust. 2 cyt. Rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Godzi się podkreślić, podzielając poglądy Trybunału Konstytucyjnego zawarte w przywołanym wyroku, a także poglądy Prokuratora Generalnego RP wyrażone w jego piśmie procesowym złożonym do sprawy zawisłej przed TK o sygn. akt 3 U/19, że ustalenie – w zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów – wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazać bowiem należy, że uprawnienie funkcjonariuszy Straży Granicznej do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy.

Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego.

Wobec powyższego, przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop można pomocniczo posłużyć się regulacją mi. 172 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), zgodnie z którą za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował.

Zaznaczyć też należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Funkcjonariusze Straży Granicznej zaś – jak wskazał Wnioskodawca w sprawie zawisłej przed TK o sygn. akt U 3/19 – pełnią służbę średnio przez 22 dni w miesiącu

Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są – zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej – w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby).

Przyjęcie – w zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów – że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu nie znajduje więc żadnego uzasadnienia.

W szczególności, uzasadnieniem takiego sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu nie może być fakt przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych, albowiem – jak już wskazano powyżej – art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wyraźnie określa, że do 30 dni kalendarzowych urlopu przysługującego funkcjonariuszom Straży Granicznej nie włącza się dni ustawowo wolnych od pracy. W tym kontekście, uznać należy, że ocena konstytucyjności przyjętego w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy mogłaby być inna, gdyby urlop wypoczynkowy był rzeczywiście przyznawany w dniach kalendarzowych, czyli wraz z dniami 24 ustawowo wolnymi od pracy. Wówczas nie zachodziłaby konieczność ustalania wartości dnia roboczego.

Bez wpływu na ocenę konstytucyjności zaskarżonej regulacji § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pozostaje również fakt uregulowania w § 10 rozporządzenia w sprawie urlopów możliwości wykorzystania, na wniosek funkcjonariusza, urlopu w częściach, z których jedna część wynosi co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych, gdyż zgodnie z regulacją art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i od tych dni należy wyłączyć dni ustawowo wolne od pracy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustanowienie w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów mianownika w wysokości odpowiadającej liczbie dni w miesiącu (30), a nie liczbie dni służby, niweluje prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania koniecznego substytutu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trudno bowiem nazwać przyjęcie owego współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu "rekompensatą ekwiwalentną", co prowadzi – z uwagi na gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do wypoczynku – do uznania, że naruszona została "istota" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Konkludując, § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby – jak już wskazano w niniejszym stanowisku – przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przed zwolnieniem urlop. W art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustawodawca zawarł zaś delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu obliczania i wypłacania owego ekwiwalentu.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z pojęcia "ekwiwalent" wywodzi świadczenie stanowiące równowartość niewykorzystanego urlopu. Wobec powyższego uznać należy, że delegacja zawarta w art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej została zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów zrealizowana w sposób nieprawidłowy . Ustawodawca nakazał bowiem określenie zasad obliczania i wypłacania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie rekompensaty pieniężnej, która pozornie tylko zbliżona jest do ekwiwalentu. Ponadto zaskarżony przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów stoi też w sprzeczności z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, które operują wyrażeniem "ekwiwalent".

Tym samym uznać należy, że § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest też niezgodny z art. 118 ust. 1 pkt 2, a także ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje też unormowanie określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a także maksymalnego czasu pracy i zastrzega dla tego unormowania formę ustawy. Stąd, regulowanie tych kwestii w drodze rozporządzenia stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie Konstytucji RP. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za "(...) szczególnie istotną należy uznać tezę wyrażoną w orzecznictwie TK (...), iż art. 66 ust. 2 powinien pełnić »rolę realnej gwarancji praw pracowniczych poprzez ograniczenie swobody kształtowania warunków pracy w umowach, jak i aktach podustawowych" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, op. cit., s. 688).

Z tego zatem względu prawo do ekwiwalentu – jako konieczny substytut urlopu wypoczynkowego – powinno być regulowane w całości w przepisach rangi ustawowej.

W niniejszej sprawie, prawo do ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy zostało uregulowane w art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Jednocześnie jednak, sposób obliczania i wypłacania tego ekwiwalentu został przeniesiony do aktu wykonawczego.

Powyższe skłania do uznania, że to regulacji art. 118 ustawy o Straży Granicznej można postawić zarzut niepełnego, a zatem niezgodnego z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, uregulowania kwestii ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Owo uznanie nie zwalnia jednak od stwierdzenia, że również § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów – zawierający unormowanie w zakresie sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu – jest niezgody z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów, a tym samym stanowiącego substytut owego prawa ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.

Zwrócić należy także uwagę, że ustawodawca ustawą nowelizującą unormował na poziomie ustawowym prawo do rekompensaty za niewykorzystany czas wolny od służby wraz ze sposobem obliczania i wypłacania funkcjonariuszowi owej rekompensaty. Regulacja ta pośrednio potwierdza niekonstytucyjność unormowania sposobu obliczania· wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy na poziomie regulacji podustawowej.

Reasumując, § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, stoi również w sprzeczności z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, właściwy organ Straży Granicznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent – będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art.205 p.p.s.a.