Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1701/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98 ust. 2 , art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 430/16 oraz zażalenia S. (...)w C. od postanowienia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 430/16 w sprawie ze skargi S. (...) w C. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz S. (...) w C. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. uchyla wyrok w zakresie punktu 3 dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz S. (...) w C. 7700 (siedem tysięcy siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Sądem I instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 430/16 po rozpoznaniu skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (...)na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...)w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2007-2013 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa (...)z dnia (...) października 2014 r. nr (...), umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Województwa Ś. decyzją z dnia (...) października 2014 r. nr 2100/FR/2014 zobowiązał Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (...) do zwrotu kwoty 105.991,41 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2012 r. Województwo Ś., reprezentowane przez Zarząd Województwa Ś., pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś. na lata 2007-2013 (w skrócie: IZ RPO WSL), zawarło z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej (...) (dalej: Beneficjent, Zamawiający) umowę o dofinansowanie projektu pn. "Termomodernizacja oraz montaż kolektorów słonecznych w obiektach (...)" nr (...), zmienioną aneksem z dnia 19 grudnia 2012 r. nr (...). Ponadto wyjaśnił, że w dniu 26 kwietnia 2013 r. Zespół Kontrolujący IZ RPO WSL przeprowadził kontrolę doraźną powyższego projektu, oceniając zgodność wykorzystania środków finansowych z zakresem określonym w umowie o dofinansowanie. W następstwie tej kontroli stwierdzono uchybienie w ramach zamówienia publicznego z dnia 23 grudnia 2011 r. nr (...), polegające na naruszeniu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2010 Nr 113, poz. 759, dalej: ustawa Prawo zamówień publicznych) poprzez ustanowienie przez Zamawiającego warunku wykazania się przez wykonawców wykonaniem w okresie ostatnich 5 lat przed upływem terminu składania ofert (a jeżeli okres prowadzenia działalności był krótszy, to w tym okresie) co najmniej 3 robotami budowlanymi, wykonanymi w systemie "zaprojektuj i wybuduj" oraz co najmniej 3 dokumentacjami projektowo-kosztorysowymi. Wyżej wymieniony warunek mógł zdaniem organu ograniczyć dostęp do zamówienia potencjalnym wykonawcom, którzy posiadają doświadczenie w realizacji zamówienia, odpowiadającego swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym, które były przedmiotem zamówienia a tym samym mógł prowadzić do ograniczenia uczciwej konkurencji. Następnie w oparciu o "test proporcjonalności", o którym mowa w orzeczeniach TSUE, IZ RPO WSL stwierdziło, że postawiony przez Beneficjenta wymóg posiadania co najmniej dwa razy większego doświadczenia, w zakresie sporządzania dokumentacji projektowo-kosztorysowych w żaden sposób nie może być uznany za proporcjonalny w stosunku do przedmiotu zamówienia i tym samym stanowi warunek nadmierny. W ocenie IZ RPO WSL w przedmiotowej sprawie doszło do bezzasadnego ograniczenia uczciwej konkurencji albowiem nie można z całą pewnością stwierdzić, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wzięli udział wszyscy wykonawcy, którzy byli zainteresowani jego uzyskaniem i którzy dawali gwarancję prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia. Podsumowując Beneficjent naruszając art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych naruszył równocześnie procedurę obowiązującą przy wydatkowaniu środków unijnych. Tym samym zdaniem organu doszło do uchybienia, które stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i zgodnie z dokumentem pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE zwanym Taryfikatorem oraz na podstawie § 13 ust. 7 umowy o dofinansowanie nałożono korektę finansową o wskaźniku 5%.

Orzekając na skutek odwołania Zarząd Województwa Ś. decyzją z dnia (...) marca 2015 r., nr (...)utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) października 2014 r., nr (...), zobowiązującą Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (...) do zwrotu kwoty 105.991,41 zł wraz z odsetkami.

Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 974/15 ją uchylił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ma służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy merytorycznie w celu weryfikacji podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Tym samym organ rozpatrujący wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Natomiast ponowne rozpoznanie sprawy przez organ powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, gdyż tylko wtedy będzie możliwa jego sądowa kontrola. W związku z powyższym zdaniem Sądu I instancji organ nie rozpoznał sprawy ponownie, czym naruszył art. 207 § 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia (...) marca 2016 r. nr (...)Zarząd Województwa Ś. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) października 2014 r. nr (...), zobowiązującą Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (...)do zwrotu części dofinansowania w łącznej kwocie 105.991,41 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji IZ RPO WSL stwierdził, że w jego ocenie Beneficjent oczekiwał wykazania się przez Wykonawców 3 robotami budowlanymi w systemie "zaprojektuj i wybuduj" oraz 3 dokumentacjami projektowo-kosztorysowymi. Tym samym Wykonawca musiał wykazać się wykonaniem 6 prac, przy czym system "zaprojektuj i wybuduj" obejmuje fazę projektową, czyli opracowanie projektu obiektu budowlanego na podstawie posiadanej przez Zamawiającego koncepcji funkcjonalno - przestrzennej i dokumentacji geotechnicznej oraz fazę wykonawczą, tj. wykonanie robót budowlanych. W opinii organu powyższe rozumienie opisu sposobu oceny spełnienia warunku udziału jest najprostszym i najbardziej bezpośrednim odczytaniem oczekiwań Zamawiającego. W ocenie IZ RPO WSL istotnym elementem w sprawie jest fakt, że Beneficjent nie wyjaśnił jak jego obiektywnie uzasadnione potrzeby przekładają się na wymóg wykazania się 6 pracami projektowymi i 3 robotami budowlanymi. Tym samym zdaniem organu Beneficjent ukształtował wymóg w sposób nieprecyzyjny co oznacza, że mógł być różnie interpretowany przez oferentów, ale także w sposób nieproporcjonalny, tzn. nadmierny co w konsekwencji wiąże się z tym, że ofert mogłoby złożyć więcej oferentów, gdyby warunki zostały sformułowane w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Następnie organ wyraził opinię, że wystarczające byłoby wykazanie się przez potencjalnych Wykonawców wykonaniem 3 robót budowlanych i 3 projektów budowlanych, a do tego ich wykonanie miałoby miejsce w systemie "zaprojektuj i wybuduj", który oznacza większą wiedzę i doświadczenie wykonawcy w realizacji inwestycji budowlanych, gdyż wzbogaconą o pracę w tym trybie. Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie Zamawiający nie wykazał się należytą starannością w przygotowanym postępowaniu, w szczególności w przedstawieniu opisu sposobu oceny spełnienia warunku wiedzy i doświadczenia albowiem postawione Wykonawcom wymagania można było różnie zrozumieć. Dodał również, że Zamawiający poprzez postawiony w sposób nadmierny i budzący wątpliwości interpretacyjne opis sposobu oceny spełnienia warunku udziału w postępowaniu naruszył art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych albowiem jeśli powyższy opis jest sformułowany w sposób nadmierny to nie można w takim przypadku mówić o uczciwej konkurencji w ubieganiu się o realizację zamówienia publicznego, gdyż nie każdy wykonawca posiadający wystarczającą wiedzę i doświadczenie do realizacji danego zamówienia może się o nie ubiegać. W ten nieuzasadniony sposób eliminuje się więc z postępowania wielu potencjalnych oferentów jeszcze przed etapem składania ofert.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), domagając się jej uchylenia.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonych decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Zarząd Województwa Ś. prowadził postępowanie w sytuacji, gdy Beneficjent nie dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych. Tym samym skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa to nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie 105.991,41 zł wraz z odsetkami. W związku z powyższym w opinii Sądu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.) a zatem zaistniała konieczność umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, co znajduje umocowanie w treści art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu między stronami jest ocena, czy stwierdzone przez organ naruszenia przy wykorzystaniu środków unijnych miały charakter nieprawidłowości powodujących lub mogących powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a w konsekwencji, czy stanowiły podstawę do nałożenia przez IZ RPO WSL korekty finansowej.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że warunki określone przez stronę skarżącą w SIWZ a polegające na wykazaniu się przez Wykonawców 3 robotami budowlanymi w systemie "zaprojektuj i wybuduj" i 3 dokumentacjami projektowo-kosztorysowymi nie można uznać za wymagania skonstruowane w sposób nieproporcjonalny, czy też nadmierny zważywszy na fakt, że miały służyć wyłonieniu takiego Wykonawcy, który w ramach zamówienia publicznego wykona prace w sposób terminowy i prawidłowy na czynnym obiekcie (...), w którym nieprzerwanie przebywają pacjenci i wykonywane są świadczenia zdrowotne. Poza tym zgodnie z zapisami zawartymi w SIWZ istniała możliwość wspólnego ubiegania się o zamówienie publiczne i składania wspólnej oferty przez kilku Wykonawców oraz możliwość podwykonawstwa co zdaniem Sądu ułatwiało spełnienie powyższych wymagań. Jednocześnie Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych Wykonawcy, którzy złożyli oferty nie zgłaszali Zamawiającemu wątpliwości co do sposobu interpretacji wymagań zakwestionowanych przez organ. W związku z powyższym w opinii Sądu organ nie wykazał ani nie udowodnił, do czego zresztą na mocy wyroku z dnia 9 października 2015 r. był zobowiązany, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, które mogło skutkować nałożeniem korekty albowiem naruszenie stanowiło "nieprawidłowość" w rozumieniu rozporządzenia z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25, dalej: rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006), tj. spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE poprzez nieuzasadniony wydatek. Ponadto Sąd uznał, że organ nie zastosował się do oceny pranej wyrażonej w wyroku z dnia 9 października 2015 r. wskazującej, że IZ RPO WSL dokonało błędnej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie a zarazem nie uwzględnił twierdzenia Sądu, iż wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, należy dokonywać z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Tym samym skoro warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie przez organ związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE to w sytuacji gdy w ogóle nie doszło do naruszenia prawa IZ RPO WSL nie ma podstaw prawnych do nałożenia korekty ani wydania decyzji o zwrocie dofinansowania. Jednocześnie nie bez znaczenia jest fakt, że przedmiot zamówienia został wykonany za cenę niższą niż szacowana, co de facto pozwoliło zmniejszyć wydatkowane środki publiczne.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.ps.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) i 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie naruszenia przez organ zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegającego na błędnym przyjęciu że skarżący wymagał od potencjalnych wykonawców posiadaniu doświadczenia w wykonaniu 3 robót budowlanych w systemie "zaprojektuj i wybuduj" oraz wykonaniu 3 dokumentacji projektowo - kosztorysowych podczas gdy w rzeczywistości postawiony przez Skarżącego warunek dotyczył wymogu wykazania się przez wykonawców 6 pracami projektowymi oraz 3 robotami budowlanymi;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 974/15 pomimo, że organ w sposób prawidłowy i całościowy wypełnił zalecenia wypływające z ww. wyroku poprzez wykazanie w zaskarżonej decyzji, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów Pzp, oraz że powstałe naruszenie przepisów stanowi nieprawidłowość, a tym samym doszło do powstania szkody potencjalnej w budżecie ogólnym UE, że organ dokonał oceny możliwości miarkowania nałożonej korekty oraz, że organ odniósł się do kwestii wykonania zamówienia za cenę niższą niż szacowana, co tym samym skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji (wraz z decyzją ją poprzedzającą);

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, tj. poprzez brak odniesienia się do zarzutów i argumentów organu zawartych w zaskarżonej decyzji dotyczących nadmiernych wymagań postawionych przez skarżącego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz wyjaśnienia dlaczego są one w ocenie Sądu I instancji nietrafne, co uniemożliwia zapoznanie się z rzeczywistymi motywami rozstrzygnięcia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającego znaczenie dla zastosowanej w niej materialnej podstawy rozstrzygnięcia; Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że organ nie poczynił wymaganych przez art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustaleń w zakresie stanu faktycznego i nakładając korektę oraz określając jej wysokość nie rozważył charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości, a także skutków finansowych poniesionych przez fundusze;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ jakichkolwiek przepisów prawa, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona jako bezzasadna;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w związku z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachowanie skarżącego polegające na żądaniu od potencjalnych wykonawców wykazania posiadania doświadczenia, określonego w sposób nieproporcjonalny i nadmierny wobec przedmiotu zamówienia, powodujące szkodę w budżecie ogólnym UE, nie stanowiło w ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowości. Prawidłowe odniesienie treści normy prawnej do ustalonego przez organ stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że organ ustalił fakt wystąpienia oraz zakres szkody i strat poniesionych przez fundusze zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś przy miarkowaniu jej wysokości prawidłowo ustalił nieistnienie przesłanek dopuszczających obniżenie zastosowanej korekty finansowej.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku sfinansowania z budżetu ogólnego UE projektu, który został zrealizowany za cenę niższą niż wynikającą z oszacowania, nie dochodzi do powstania nieprawidłowości w rozumieniu ww. przepisów, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia korekty finansowej i wydania decyzji o zwrocie.

Ponadto Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (...) zażaleniem z dnia 18 kwietnia 2017 r. zaskarżył pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2017 r. w części oddalającej żądanie zwrotu kosztów ponad kwotę 5300 zł, wnosząc o jego zmianę i zasądzenie od Zarządu Województwa Ś. na rzecz skarżącego kwoty 7700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów postępowania zażaleniowego.

Postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. akt: I GZ 22/18 i I GSK 1701/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zażalenie na postanowienie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania zawarte w punkcie 3 wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 430/16. Należy podzielić stanowisko autora zażalenia, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z póżn. m.) w brzmieniu obowiązującym przed 27 października 2016 r. Zgodnie z § 2 pkt 6 tego aktu prawnego stawki minimalne wynosiły przy wartościach przedmiotu sporu powyżej 50000 zł do 200000 zł – 7200 zł. Zgodnie zatem z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 wskazanego rozporządzenia w niniejszej sprawie przed Sądem I instancji stawka minimalna wynosiła 7200 zł.

Uwzględniając zatem fakt poniesienia przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz kwotę 7200 zł tytułem zwrotu kosztów strony reprezentowanej przez radcę prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (...)7700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej w przypadku zarzutów natury procesowej powinno wskazywać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Sposób sformułowania zarzutów wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów materialnoprawnych określonych w punkcie II. 1 i 2 skargi kasacyjnej. Zarzuty te są niezasadne. Otóż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych. Naruszenie to było konsekwencją stwierdzenia przez Sąd I instancji tego, że organ bezpodstawnie zarzucił skarżącej naruszenie zasad przeprowadzenia postępowania, w którym miał być wyłoniony wykonawca robót budowlano – projektowych, a konkretnie zasad przewidzianych w art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych. Należy jednak zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nawet nie próbował kwestionować naruszenia art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych, czy to poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów, czy też poprzez ich wadliwe zastosowanie. Skoro zatem Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżący nie naruszył art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych, a autor skargi kasacyjnej nie podważył takiej oceny prawnej Sądu, to poza zasięgiem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazła się ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku związana z zastosowaniem i wykładnią wskazanych wyżej regulacji prawa zamówień publicznych.

Wskazać również należy, że w zarzutach oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowano stanowisko Sądu I instancji dotyczące nieproporcjonalnego i nadmiernego ustalenia przez skarżącą warunków w SIWZ, jednakże, jak już wskazano, nie wskazano i nie zakwestionowano konkretnych przepisów dotyczących prawa zamówień publicznych.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest również niezasadność zarzutów naruszenia przepisów wymienionych punkcie II. 1 i 2 skargi kasacyjnej. Skoro bowiem w tej sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia przez skarżącego art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych (innych naruszeń prawa przez skarżącego organ nie wykazał), to w ogóle nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania przepisy regulujące konsekwencje takich naruszeń, w tym dotyczące nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, a także przepisy regulujące zwrot środków finansowych regulowany ustawą o finansach publicznych.

Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie I. 1 nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny przyjmując, iż skarżący wymagał od potencjalnych wykonawców posiadania doświadczenia w wykonaniu 3 robót budowlanych w systemie "zaprojektuj i wybuduj" oraz w wykonaniu 3 dokumentacji projektowo – kosztorysowych, podczas gdy w rzeczywistości postawiony przez Skarżącego warunek dotyczył wymogu wykazania się przez wykonawców 6 pracami projektowymi oraz 3 robotami budowlanymi. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko jest efektem dowolnej interpretacji SIWZ. Autor skargi kasacyjnej dokonując takiej interpretacji nie zauważył, że jeżeli chodzi o wykonanie 3 robót budowlanych w systemie "zaprojektuj i wybuduj" to roboty te miały opiewać na wartość co najmniej 8000000 (osiem mln.) zł brutto. Natomiast wykonanie 3 dokumentacji projektowo - kosztorysowych miało opiewać na 50000 zł. Pominięcie wskazanych warunków finansowych przy dokonywaniu interpretacji SIWZ i w konsekwencji bezrefleksyjne zsumowanie (połączenie) 3 robót projektowych pochodzących z pakietu robót budowlanych w systemie "zaprojektuj i wybuduj" z 3 robotami polegającymi na sporządzeniu dokumentacji projektowo – kosztorysowej świadczy o istotnie wadliwej ocenie SIWZ.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut określony w punkcie I.2. Otóż jak już stwierdzono w zaskarżonym orzeczeniu Sąd potwierdził naruszenie przez organ art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych, czego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zakwestionowano. W konsekwencji organ naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wykazał, że skarżący dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów. W ramach tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu i jaki mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie są również zasadne zarzuty zawarte w punkcie I.3., a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że 107 § 3 i art. 11 k.p.a. nie regulują zasad uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Są to bowiem przepisy, które nie mają w ogóle zastosowania do procedury sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwić jego kontrolę. Jak podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji należy dojść do wniosku, że uzasadnienie to zostało tak sporządzone, iż umożliwia skuteczną z nim polemikę oraz poddaje się kontroli kasacyjnej. W szczególności należy podkreślić, że Sąd I instancji bardzo wyraźnie wypowiedział się w kwestii naruszenia przez organ art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych oraz uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. W konsekwencji zbędne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zasadzie były wywody dotyczące art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006.

Również niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie I. 4 skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania połączono i w konsekwencji odniesiono do przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Ze względu jednak na to, że organ naruszył postanowienia art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych i w sprawie nie mogły mieć w ogóle zastosowania art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, to z tego powodu niezasadne okazały się przedstawione w punkcie I. 4 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia procedury.

Nie jest zasadny również ostatni zarzut ujęty w punkcie I.5. skargi kasacyjnej. Skoro bowiem, jak już stwierdzono, organ naruszył art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych, to naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji tego organu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (...) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty postępowania kasacyjnego składa się kwota 2700 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.