Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 954/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 70
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy B. w B. (dalej także: skarżący, prokurator), działając na podstawie art. 3 § 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej także Ppsa) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.), wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...], które po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. S. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: zmiany własnej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla A. S. opłaty za pobyt córki Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...]przez ustalenie nowej wysokości opłaty w kwocie 2345,79zł za luty-marzec 2017 r. a od kwietnia 2017 r. w wysokości 2288,82 zł i w pozostałym zakresie decyzja pozostawioną bez zmian, działając na podstawie art. 17, 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, w związku w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm., dalej: ups) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) — uchyliło w całości zaskarżoną decyzję zmieniającą własną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. nr [...] przez ustalenie nowej wysokości opłaty w kwocie 2345,79 zł za luty-marzec 2017 r., a od kwietnia 2017 r. 2288,82 zł a w pozostałym zakresie pozostawiającą ją bez zmian — i orzekło ustalenie dla A. S. opłaty za pobyt jego córki w Domu Pomocy Społecznej w B. w kwocie: 1) 586,44zł za luty 2017 r., 2) 586,44 zł za marzec 2017 r. i 3) 572,20 zł od kwietnia 2017 r., w pozostałym zakresie decyzję z dnia [...] r. nr [...] pozostawiło bez zmian.

Nie formułując w skardze samodzielnych, odrębnych zarzutów, które zawarł w jej uzasadnieniu podniósł, że wnosi o jej uchylenie wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem,

Skarżący na wstępie wskazał, że podjął czynności w postępowaniu pozakarnym z wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o wniesienie skargi na przytoczoną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku — Białej, z powodu naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Argumentując skargę prokurator przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach odnotował, że na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. [...] beneficjent świadczenia społecznego - Z. S. została skierowana do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie na czas nieokreślony i na podstawie decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] r. nr [...] umieszczona od dnia 1 lutego 2016 r. do w Domu Pomocy Społecznej [...] w B. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalono opłatę za każdy miesiąc jej pobytu w wysokości 70% dochodu tj. w kwocie 872,21 zł miesięcznie. Do dopłaty, jak zauważył, pozostawała kwota 2.025,79 zł miesięcznie, jako różnica między miesięcznym kosztem utrzymania, a opłatą wnoszoną przez świadczeniobiorcę. W decyzji zostały wymienione wszystkie osoby zobowiązane do współfinansowania pobytu córki strony w ustawowej kolejności, a mianowicie wstępni: rodzice – B. S. A. S. a następnie dziadkowie - T. M. i F. M. . Z kręgu osób zobowiązanych do współfinansowania jej pobytu w ustawowej kolejności, zostali wyłączeni z uwagi na kryterium progu dochodowego matka — B. S. oraz dziadkowie — T. M. i F. M. . Zmiany sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy oraz zobowiązanego doprowadziły do wydania decyzji z dnia [...] r. [...] ustalającej miesięczną opłatę za pobyt Z. S. od lutego 2017 r. w kwocie 2.345,79 zł. Zobowiązany do ponoszenia opłaty - ojciec, odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, które decyzją z dnia [...]r. [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. [...] ustalono dla zobowiązanego do ponoszenia opłaty A. S. miesięczną opłatę za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 2.288,82 zł miesięcznie - począwszy od miesiąca kwietnia 2017 r. Zobowiązany do ponoszenia opłaty odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, które przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy ustalając opłatę w wysokości 572,20 kwoty ustalonej po uwzględnieniu należnych opłat od pozostałych osób zobowiązanych z mocy ustawy do ponoszenia kosztów utrzymania córki w Domu Pomocy Społecznej. W decyzji, jak zaznaczył prokurator, nie uwzględniono zmiany od lutego 2018 r. średnich miesięcznych kosztów utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] w B.

W ocenie skarżącego Prokuratora Rejonowego B. w B. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na regulacje prawne, naruszone jego zdaniem przez organ odwoławczy, podał, że ustawa o pomocy społecznej w art. 61 ust. 1 po pierwsze - wymienia osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wymieniając je w następującej kolejności: świadczeniobiorca mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, po drugie - wskazuje zasady wyliczania opłaty od osób zobowiązanych. Zakres odpowiedzialności osób najbliższych mieszkańca Domu Pomocy Społecznej, jak podał, w ocenie Kolegium wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych zobowiązań. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia.

Następnie przypomniał, że Kolegium wskazało na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 896/15, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. Tymczasem, jak zauważył skarżący, w orzecznictwie Sądów Administracyjnych reprezentowany jest aktualnie pogląd, że dla wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt w DPS, należy najpierw wydać decyzję ustalającą opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 ups nie tylko dla mieszkańca, ale też dla członków rodziny zobowiązanych do współfinansowania. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/2010 w którym stwierdzono, że obowiązek wnoszenia opłat przez osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko to potwierdził NSA także w wyroku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/2012, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 877/13, który opowiedział się za skonkretyzowaniem w drodze wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy podstawy ustalającej kwotę opłaty. Zaznaczył przy tym, że wydanie takiej decyzji jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę.

Zatem aby wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu musi być najpierw wydana decyzja ustalająca opłatę. Toteż, na co zwrócił uwagę, uprawniony podmiot w tym przypadku Prezydent Miasta B. wszczyna postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty wysyłając równocześnie do zobowiązanych projekt umowy z art. 103 ust. 2 ups — w przypadku podpisania umowy określa ona zakres zobowiązania. W przypadku odmowy jej zawarcia wydawana jest decyzja administracyjna o ustaleniu odpłatności na podstawie art. 59 ust. 1 ups.

Jednocześnie zauważył, że interpretacja przepisów ustawy o pomocy społecznej w tym przedmiocie jest problematyczna dla organu samorządu terytorialnego i rodzi wiele wątpliwości. Początkowo przyjmowano, że podstawą ponoszenia opłaty przez osoby współzobowiązane jest umowa zawierana w trybie art. 103 ust. 2 ups. W przypadku odmowy zawarcia umowy opłaty zastępczo ponosiła gmina zobowiązując krewnych do ich zwrotu decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3 ups. Pogląd taki wyrażono w orzecznictwie - wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/2009 oraz z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 666/11. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się odmienny pogląd, najpierw prezentowany przez WSA w Warszawie, a następnie także przez inne WSA oraz przez NSA. Nurt ten stoi na stanowisku, że aby wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę, należy najpierw wydać decyzję ustalającą opłatę na podstawie art.59 ust. 1 ups nie tylko dla mieszkańca, ale też dla członków rodziny zobowiązanych do współfinansowania. Samo zawarcie umowy czy też odmowa jej podpisania nie stanowią podstawy do powstania obowiązku zwrotu. Stanowisko to nie wyjaśnia jednak jaki jest cel podpisywania umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ups poza marginalnymi przypadkami, gdy rodzina chce płacić więcej niż wynika to z przepisów ustawy lub osoba spoza katalogu osób zobowiązanych chce dobrowolnie ponosić opłatę. Podał także, że Wojewódzkie sądy administracyjne powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/2010 oraz z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/2012, uznają, że obowiązek wnoszenia opłat przez osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ups ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Przypomniał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 877/13 wskazał na dwa rozbieżne nurty orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu administracyjnego. Sąd ten opowiedział się za pierwszym z tych nurtów, zgodnie z którym odpłatność osób zobowiązanych musi zostać skonkretyzowana albo w drodze umowy albo w przypadku odmowy jej zawarcia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Zatem aby wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu musi być najpierw wydana decyzja ustalająca opłatę. Od tego czasu organ pierwszej instancji wszczyna postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty wysyłając równocześnie do zobowiązanych projekt umowy z art. 103 ust. 2 ups — w przypadku podpisania umowy ustalone zostaje zobowiązanie krewnego. W przypadku odmowy zawarcia umowy wydawana jest decyzja administracyjna o ustaleniu odpłatności na podstawie art. 59 ust. 1 ups.

W dalszych motywach podniósł, iż nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym obowiązek partycypowania w kosztach pobytu osoby bliskiej wyrażony w art. 61 ups powinien być określony wyłącznie w jednej decyzji administracyjnej na podstawie jej art. 59 ust. 1. Wydanej w stosunku do wszystkich zobowiązanych i sprowadza się do podzielenia należnej kwoty dopłaty, stanowiącej różnicę między kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą wnoszoną przez mieszkańca w wysokości 70% jego dochodu i liczby osób bliskich zobowiązanych do współfinansowania pobytu. Podział należnej dopłaty przez ilość osób zobowiązanych i ustalenie dla każdego z nich jednakowej opłaty nie ma podstaw prawnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej członkowie rodziny mieszkańca odpowiadają za ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej - różnicy między kosztem utrzymania a opłatą wnoszoną przez mieszkańca - w określonej w tym przepisie, w nieprzypadkowej kolejności.

W konsekwencji w ocenie skarżącego w ramach danej kategorii zobowiązanych — przykładowo wstępnych, należy najpierw ustalać odpowiedzialność rodziców mieszkańca, a dopiero później dziadków. Tymczasem decyzja SKO traktuje na równi rodziców oraz dziadków i mieszkańców domu pomocy Społecznej. Z pewnością ich odpowiedzialność nie jest odpowiedzialnością solidarną, gdyż musiałoby to wynikać wprost z przepisu ustawy. Osoby zobowiązane nie odpowiadają za jedną opłatę, w postaci różnicy między opłatą mieszkańca a kosztem jego utrzymania, lecz opłaty ustalone w umowie lub decyzji administracyjnej z każdym z zobowiązanych mogą być różne — zależą od dochodu rodziny, ilości członków rodziny i stopnia przekroczenia kryterium dochodowego 300% na osobę w rodzinie. Zatem osoby zobowiązane w tej samej kolejności np. rozwiedzieni rodzice mieszkańca domu pomocy społecznej mogą ponosić opłaty w różnej wysokości.

Nadto wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/14 obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust.2 pkt 2 ups jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Bez znaczenia pozostaje natomiast ilość osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w uzasadnieniu tego wyroku art. 103 ust. 2 ups nie znajduje zastosowania w sytuacji kształtowania wysokości opłaty na podstawie decyzji administracyjnej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nietrafny jest pogląd o konieczności podzielenia należnej opłaty przez liczbę osób zobowiązanych do współfinansowania, w tym osoby zwolnione z mocy prawa oraz osoby, wobec których orzeczono o zwolnieniu na podstawie art. 64 ups.

Podniósł również, że wydanie jednej decyzji przed umieszczeniem mieszkańca w domu pomocy społecznej uwzględniającej wysokość dopłat dla wszystkich zobowiązanych jest w większości przypadków technicznie niewykonalne ze względu na konieczność przeprowadzenia wywiadów środowiskowych i oceny spełniania kryteriów dochodowych przez wszystkie osoby zobowiązane. Nadto poszukiwanie osób zobowiązanych, ich pobyty za granicą, brak współpracy, odmowa wywiadu środowiskowego i udostępnienia informacji o dochodach, konieczność zwracania się o informacje do odpowiednich instytucji w trybie art. 105 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie skarżącego żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie uzasadnia dokonania obliczenia opłaty w sposób zaprezentowany w zakwestionowanej decyzji Kolegium z dnia 12 marca 2018 r. Podzielenie należnej dopłaty przez liczbę osób zobowiązanych i ustalenie opłaty dla konkretnego zobowiązanego jako ułamka ogólnej kwoty - w jego ocenie - jest nie do pogodzenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Zgodnie z tym przepisem koszty ponoszą osoby, których dochód jest wyższy niż trzykrotność kryterium dochodowego, przy czym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.

Sposób ustalenia opłaty przyjęty przez SKO powoduje, że dziadkowie odpowiadają na równi z rodzicami mieszkańców, a sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych w ogóle nie wpływa na wysokość ponoszonej przez nich opłaty. Tymczasem każda z tych osób powinna mieć ustaloną indywidualnie opłatę w sposób wskazany w wyroku NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2810/16, podniesiono w nim, że sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ups, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w objętym skargą postanowieniu i powtarzając w pełni zawartą w nim argumentację. Wskazał przy tym, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym za prawidłowe uznał własne stanowisko wyrażone w objętej skargą decyzji, że opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności. Jego zdaniem zakres solidarności osób najbliższych mieszkańca DPS wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową i możliwościami, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych zobowiązań. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia. W jego ocenie same przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują podstawy prawnej do obciążenia jednej osoby częścią opłat osób, które z mocy ustawy są zwalniane z ponoszenia tych opłat. Przy czym nie jest dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie.

Zdaniem Kolegium solidarność dłużników, to sytuacja w której: - mamy wierzyciela, któremu przysługuje jedno świadczenie, a spełnienie tego świadczenia w całości powoduje wygaśnięcie zobowiązania, po drugiej stronie stosunku prawnego występuje kilku dłużników, wierzyciel a zatem osoba, która ma prawo żądać określonego świadczenia może żądać aby świadczenie zostało zrealizowane przez wszystkich, niektórych czy tylko np. jednego dłużnika - a jeśli w jakiejkolwiek konfiguracji osobowej owo świadczenie zostanie zrealizowane w całości- zobowiązanie to wygaśnie. W przypadku natomiast częściowego spełnienia świadczenia przez danego dłużnika czy dłużników - wszyscy oni są w dalszym ciągu zobowiązani względem wierzyciela. Ta konstrukcja prawna, jak uznał, wzmacnia bardzo sytuację wierzyciela, który może żądać spełnienia świadczenia od większej liczby dłużników, decydując samodzielnie o dłużniku lub dłużnikach do których w pierwszym rzędzie zwróci się o dokonanie płatności. Zwykle w interesie wierzyciela będzie wystąpienie najpierw do tego z dłużników, który w jego ocenie dysponować będzie możliwością spełnienia całości świadczenia, czyli dłużnika wypłacalnego bo np. dysponującego odpowiednim majątkiem. Natomiast z punktu widzenia dłużnika umowa z zapisem o odpowiedzialności dłużników nie jest korzystna, ponieważ w ten sposób dłużnik taki musi się liczyć z żądaniem ze strony wierzyciela spełnienia całego świadczenia i odpowiedzialnością całym swoim majątkiem mimo tego, że obok tego jednego dłużnika w danym stosunku prawnym występują inni jeszcze dłużnicy solidarni. Ponadto jego zdaniem przepisy o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie zawierają przepisu ustalającego osobom zobowiązanym za wnoszone opłaty solidarną odpowiedzialność, a zatem w tej sytuacji mamy do czynienia z odpowiedzialnością osobistą. Odpowiedzialność osobista jest wtedy gdy dłużnik i tylko dłużnik ponosi odpowiedzialność majątkową za swój dług. Odpowiada on całym swoim majątkiem, jaki ma w chwili prowadzenia przeciwko niemu egzekucji.

Tym samym Kolegium stwierdziło, że kosztami osób zwalnianych z ponoszenia opłat za DPS nie można obciążać pozostałych osób zobowiązanych do ich ponoszenia. Co do tej części kosztów, to na gminie spoczywa obowiązek wyrównania różnicy i w tej części gminie nie przysługuje roszczenie regresowe od pozostałych zobowiązanych ani zobowiązanie pozostałych podmiotów nie może być zwiększone o tę część (art. 103 ust. 2 ups).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, kwestionowana jest wyłącznie jego ocena.

Mając przy tym na uwadze tryb uruchomienia sprawy sądowej ze skargi prokuratora wskazania wymaga, że prokuratorowi przysługuje prawo udziału w każdym stadium (toczącego się) postępowania administracyjnego i inicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego i udział w nim, (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 182 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, s. 1037-1040). Udział prokuratora w tychże postępowaniach ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem ( zob. B. Adamiak, Podmioty na prawach strony, [w:] Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1993, s. 84.). Wskazać także należy, że prokurator może włączyć się w każdym stadium do postępowania, również w postępowaniu odwoławczym lub w nadzwyczajnych tokach postępowania (wznowienie postępowania i unieważnienie decyzji). Prokurator nie jest związany stanowiskiem żadnej ze stron i może składać odwołanie od decyzji, nawet wtedy, gdy żadna ze stron odwołania nie złożyła, tożsame uprawnienia związane są ze złożeniem skargi. To uprawnienie prokuratora ma zapewnić, aby postępowanie i rozstrzygnięcie merytoryczne było zgodne z prawem. Istotne jest przy tym to, że legitymacja materialna prokuratora oparta jest na naruszeniu prawa przez organ administracji. Zadania prokuratora z zakresu strzeżenia praworządności realizowane są chociażby poprzez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniach sądowych w sprawach zgodności z prawem takich decyzji.

Realizując zatem ustawowe zadanie strzeżenia praworządności, prokurator podejmuje działania w administracji w trybach zwyczajnych ale nadzwyczajnych oraz sądowoadministracyjnym, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2,Warszawa 2008, s. 34 i n.). Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia przez prokuratora decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego jest w konsekwencji nałożeniem na prokuraturę obowiązku strzeżenia praworządności w działaniach organów państwowych, w tym również w działaniach organów administracji publicznej zaś samo, zaskarżenie decyzji administracyjnej jest instrumentem realizacji przez prokuraturę jednej z jej ustawowych funkcji (tak też B. Adamiak,: J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 28).

Prokurator jest przy tym uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego we wszystkich sprawach należących do sądu administracyjnego i wymienionych w art. 1 i 3 p.p.s.a.

Uwzględniając legitymację prokuratora do wniesienia skargi Sąd wskazuje, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły, przytaczane wielokrotnie powyżej, przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1508, zwanej dalej tak jak dotychczas "ups" lub "ustawa"). Art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (por. art. 59 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że z powyższej regulacji wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu, który wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. O ile zaś ta wpłata nie pokryje kosztu pobytu określonego przez burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa, a w dalszej kolejności zobowiązanymi są małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Przy czym osoby te ponoszą opłaty według zasad wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2, czyli jeżeli ich dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza 300% kryterium dochodowego. Tym samym wysokość opłaty wyznacza różnica pomiędzy 300% kryterium dochodowego a uzyskanym dochodem. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Powyższa koncepcja zaprezentowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/10, jak również zaakceptowana była w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12.

W wyrokach tych wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Przedstawiona powyżej dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17, w której sformułowano jednoznaczną tezę, że: obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Przytoczona uchwała przesądziła kwestię prawnej formy, w jakiej materializuje się wskazanie osób zobowiązanych (innych niż mieszkaniec domu) do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W rozpatrywanej sprawie, celem postępowania odwoławczego, co wymaga podkreślenia, nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego następstwem wniesienia odwołania. Bezspornie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Następnie ocenić cały zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pod kątem jego kompletności, w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy. Zważyć należy, że wcześniejsza decyzja kasacyjna organu odwoławczego jednoznacznie wskazywała na obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego sprawy. Dodatkowo, jeżeli organ odwoławczy dostrzeże luki postępowania organu I instancji, to powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (por. art. 136 Kpa). Podejmując decyzję organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów Kpa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 Kpa jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie natomiast z treścią art. 138 Kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 280/17). Dlatego organ odwoławczy zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów zaprezentowanych w odwołaniu. Nie odniesienie się do tych argumentów stanowi naruszenie art. 7 i art. 7b Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję, ma zatem obowiązek wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, oraz interes społeczny. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić jej kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową.

Zaskarżona przez prokuratora decyzja jest wprawdzie obszerna, to jednak zabrakło w niej rzeczy podstawowej, jaką jest odniesienie się do argumentacji i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przy braku stosownej argumentacji ze strony organu odwoławczego i odniesienia się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, Sąd nie mógł w sposób merytoryczny do nich się odnieść, gdyż wiązałoby się to z samodzielnym dokonywaniem ustaleń faktycznych i przeprowadzaniem wyliczeń matematycznych w aspekcie wszystkich zobowiązanych ustawowo osób.

Sąd podziela argumentację organu odwoławczego dotyczącą tego, że przed wydaniem decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie jest konieczne wcześniejsze zawarcie umowy dotyczące tej odpłatności, to jednocześnie zauważa, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust.2 pkt 2 ups jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, a - na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący - żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie uzasadnia dokonania obliczenia opłaty w sposób zaprezentowany w zakwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] roku. Podzielenie należnej dopłaty przez liczbę osób zobowiązanych i ustalenie opłaty dla konkretnego zobowiązanego jako ułamka ogólnej kwoty jest nie do pogodzenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z którym koszty ponoszą osoby, których dochód jest wyższy niż trzykrotność kryterium dochodowego, przy czym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ustawy jest ustalenie wysokości opłaty stosownie do wysokości dochodów, którymi dysponuje osoba zobowiązana w ramach rodziny, w której funkcjonuje, a nie dochodów własnych tej osoby. Nie oznacza to, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, będą osoby niewymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jednocześnie wskazania wymaga, niejako na marginesie, że w ocenie składu orzekającego decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma bez wątpienia charakter konstytutywny. Jednakże ustalenie wysokości opłaty nie jest tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miałaby ponosić. W tym miejscu zaznaczyć jedynie należy, że w przywoływanej powyżej uchwale NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17 przyjęto, że o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem to decyzja konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Pamiętać jednak należy, że konstytutywność czy deklaratoryjność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia dotycząca tego, czy orzeczenie wywołuje skutek ex tunc, czy ex nunc zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Powyższa kwestia została szeroko przedstawiona m.in. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16 i z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16 (CBOS).

Raz jeszcze podkreślić należy, że słusznie skarżący prokurator podnosi, nie wyjaśniono kwestii dlaczego organ odwoławczy dokonał ustalania opłaty poprzez podzielenie kwoty należnej dla domu pomocy społecznej po wniesieniu opłaty przez mieszkańca, przez liczbę osób zobowiązanych do współfinansowania. Zwłaszcza, że nie powinno budzić wątpliwości, że sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ups, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego, o ile stanowi liczbę dodatnią, stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną, tak też NSA w przywoływanym w skardze wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2810/16.

Podsumowując, zaznaczyć przyjdzie, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyżej poczynionych rozważań. Dodatkowo należy dostrzec, że w zaistniałym stanie faktycznym, w którym kilka osób jest zobowiązanych do ponoszenia odpłatności i to w różnym stopniu, jak też nie są one w stanie uzupełnić brakującej opłaty za pobyt rodziców i zarazem dziadków w DPS, co więcej część z nich jest już zwolniona od opłat, być może zachodzi potrzeba łącznego i jednoczesnego rozpoznania sprawy z udziałem wszystkich zobowiązanych, tak aby mogli się oni stać uczestnikami bądź stronami postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy ze zobowiązanych ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicuje ich wyłącznie osiągane kryterium dochodowe. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 384/18, także po rozpoznaniu skargi prokuratora.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że skarga ma usprawiedliwioną podstawę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 8 ust. 3, 4 i 11 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 61 ups, orzekł jak w sentencji.