Wyrok NSA, sygn. akt V SA 246/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 49
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Teza: Brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ upoważnia organ administracji państwowej do oceny w myśl art. 80 Kpa okoliczności, czy osoby starające się o uznanie za obywatela polskiego są związane z państwem polskim.

TEZY

Brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ upoważnia organ administracji państwowej do oceny w myśl art. 80 Kpa okoliczności, czy osoby starające się o uznanie za obywatela polskiego są związane z państwem polskim.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Włodzimierza Cz. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 stycznia 1996 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego pięćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 stycznia 1996 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 15 listopada 1995 r. nr SO.III.5031/27/95, którą odmówiono Włodzimierzowi Cz. uznania go za obywatela polskiego. W powyższym akcie administracyjnym powołano art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Ponadto stwierdzono, że uznanie za obywatela polskiego w myśl tego przepisu jest ułatwionym sposobem nabycia obywatelstwa, uzależnionym od spełnienia określonych tam przesłanek. Włodzimierz Cz. spełnił wymienione warunki, albowiem Wydział Konsularny Ambasady Federacji Rosyjskiej stwierdził, że złożył on oświadczenie, iż nie nabył obywatelstwa żadnego z państw byłego ZSRR. Spełniony został także warunek pięcioletniego okresu zamieszkiwania w Polsce, gdyż Włodzimierz Cz. ma kartę stałego pobytu od 1988 r. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, organ administracji państwowej nie jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej. Wojewoda powziął wątpliwość, czy Włodzimierz Cz. zintegrował się całkowicie ze społeczeństwem naszego kraju. Mieszka wprawdzie w Polsce od siedmiu lat, ale po rozwodzie z obywatelką polską ponownie zawarł związek małżeński z obywatelką Białorusi. Z pierwszego małżeństwa ma na swoim utrzymaniu dwunastoletnią córkę, która jest obywatelką polską. Dziewczynka od urodzenia mieszka u swojej babki. Włodzimierz Cz. deklaruje narodowość białoruską, a Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w (...) stwierdził, że podczas składania pisemnych oświadczeń zainteresowany miał duże kłopoty z ich sformułowaniem i pisownią. Włodzimierz Cz. czynił już poprzednio starania o uzyskanie obywatelstwa polskiego, ale postanowieniem z dnia 9 marca 1995 r. Prezydent Rzeczypospolitej odmówił mu nadania obywatelstwa. Zarzut, że zaważył tu brak upływu okresu 5-letniego, jest chybiony. Wprawdzie odwołujący się twierdzi, że pragnie uzyskać obywatelstwo dla dobra swojego dziecka, a ponadto po to, by mógł prowadzić działalność gospodarczą, lecz w ocenie organu administracji państwowej karta stałego pobytu w zupełności powinna go satysfakcjonować w tym zakresie.

Powyższą decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia 15 listopada 1995 r. zaskarżył Włodzimierz Cz. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie. Wysunął zarzut, że zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem polskim i z normami prawa międzynarodowego. Naruszają też jego prawa rodzica, albowiem powinien być w pobliżu swojego dziecka, nad którym sam sprawuje władzę rodzicielską. Jego była żona jest alkoholiczką i on łoży na utrzymanie nie tylko dziecka, ale babki i byłej żony. Zarzuca również, że decyzje te uniemożliwiają mu wykonywanie pracy i uzyskanie dochodów na utrzymanie rodziny. Spełnił warunek konieczny do uzyskania obywatelstwa i zrzekł się obywatelstwa białoruskiego. Pochodzi z ojca Białorusina i matki Żydówki, od 7 lat przebywa w Polsce, nie zgadza się z ustaleniem, że nie jest przystosowany do warunków życia w Polsce i ma braki w opanowaniu języka polskiego. Z powyższych względów uważa, że powinien uzyskać decyzję pozytywną.

`W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Wskazał, że w literaturze jest wyrażany pogląd, iż instytucja obywatelstwa powinna mieć zastosowanie do pewnych kategorii osób. Chodzi bowiem o włączenie do grona obywateli polskich osób szczególnie związanych z państwem polskim bądź przez swoje polskie pochodzenie, bądź przez wieloletnie zamieszkiwanie w naszym kraju i włączenie się do społeczeństwa tego kraju. Organy obu instancji zbadały sytuację życiową zainteresowanego. Posiadana przez niego karta stałego pobytu daje mu prawo wykonywania stałej pracy, a dokument podróży, którym się legitymuje, jest ważny na wszystkie kraje świata do 2004 r. i uprawnia go do wielokrotnego przekraczania granicy RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ przewiduje w art. 9 możliwość uznania za obywatela polskiego osoby o nieokreślonym obywatelstwie lub nie mającej żadnego obywatelstwa, która zamieszkuje w Polsce przez co najmniej 5 lat. Jak wynika z treści tego przepisu, decyzja o uznaniu za obywatela jest decyzją konstytutywną, uznaniową, uzależnioną od spełnienia co najmniej dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie. Istota problemu jednak sprowadza się do tego, czy decyzja organu administracji państwowej jest uzależniona od wystąpienia innych jeszcze okoliczności, które pozytywnie lub negatywnie mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Aby wyjaśnić tę wątpliwość, należy prześledzić stan prawny obowiązujący uprzednio (...).

Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/ dopuszczała w art. 3 uznanie za obywateli polskich również osób, które wprawdzie nie odpowiadały wymaganiom przewidzianym w art. 2, zamieszkiwały jednak w Polsce co najmniej od dnia 9 maja 1945 r., chyba że przybyły do Polski jako cudzoziemcy o określonej przynależności państwowej i były traktowane w Polsce jako cudzoziemcy. Przepis ten więc w zasadzie miał na celu uregulowanie obywatelstwa osób, które nie miały określonego obywatelstwa, a zamieszkiwały w Polsce co najmniej od daty zakończenia II wojny światowej i nadal tu zamieszkują. O takiej wykładni gramatycznej rozstrzyga ta część omawianego art. 3, w której zastrzega się, że z tego uznania nie korzystają osoby przybyłe do Polski jako cudzoziemcy i tak właśnie traktowane.

Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego /Dz.U. nr 7 poz. 44 ze zm./ przewidywała w art. 3, że "obywatele państw innych pochodzenia polskiego oraz ich potomkowie uznani będą za obywateli Państwa Polskiego, skoro po powrocie do Państwa Polskiego w urzędzie administracyjnym miejsca swego zamieszkania złożą dowody pochodzenia polskiego wraz z oświadczeniem, że chcą być obywatelami polskimi i zrzekną się obywatelstwa innego państwa".

Przepisy dotyczące "uznania za obywatela" w obu tych ustawach miały na celu uregulowanie spraw dotyczących obywatelstwa polskiego po dwóch kataklizmach dziejowych I i II wojny światowej, które spowodowały (...) zmiany społeczno-polityczne i olbrzymie ruchy ludnościowe. Stanowiły one ułatwienie w uregulowaniu statusu osób zamieszkałych w Polsce, które opowiedziały się za obywatelstwem polskim.

Powracając do omówienia obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, należy zauważyć, że w jej art. 9 ustawodawcy również chodzi o włączenie do społeczeństwa polskiego osób o nieokreślonym obywatelstwie lub nie mających żadnego obywatelstwa. Jest to szczególny i ułatwiony sposób uzyskania obywatelstwa. Wprawdzie ustawodawca wymienia w tym przepisie tylko jeszcze przesłankę dotyczącą czasu zamieszkiwania w Polsce, lecz z faktu, że decyzja w przedmiocie uznania za obywatela polskiego jest fakultatywna, oraz z istoty obywatelstwa wynika, że powinny być rozważone dalsze jeszcze przesłanki. Chodzi bowiem o włączenie do grona obywateli polskich osób szczególnie związanych z państwem polskim albo przez swoje polskie pochodzenie, albo przez wieloletnie zamieszkiwanie w Polsce i włączenie się do społeczeństwa, w którym żyją i pracują. Obywatelstwo bowiem jest trwałym węzłem prawnym, łączącym osobę fizyczną z państwem. Oznacza ono prawną przynależność do określonego państwa, z której wynikają wzajemne prawa i obowiązki takiej osoby i państwa. Prawa te i obowiązki stanowią materialnoprawną treść obywatelstwa i są ustalane przez państwo /W. Ramus: Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980/.

Ocena, czy warunki uznania za obywatela polskiego zostały spełnione, wymaga bardzo wnikliwego postępowania dowodowego. Dotyczy ona bowiem postawy osoby, która stara się o takie uznanie, i wymaga dokonania prawidłowych ustaleń w myśl art. 7 i 77 Kpa jej sytuacji rodzinnej, ekonomicznej i społecznej. Prawdą jest, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Należy jednak zauważyć, że uznanie to - będąc pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza prawa organu do dowolnego działania. Wprost przeciwnie, w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z "uznaniem administracyjnym", obowiązki organu orzekającego w zakresie postępowania dowodowego są poważniejsze niż w przypadku ustawowego związania organu /E. Iserzon w Komentarzu do Kpa, Warszawa 1967/.

W sprawie niniejszej nie wykazano, dlaczego organy administracji państwowej uznały, że skarżący nie zintegrował się ze społeczeństwem polskim, nie podano bowiem okoliczności, które by o tym przekonująco świadczyły. Nie rozważono okoliczności, że do skarżącego należy nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym, na której nabycie otrzymał zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych, że w Polsce mieszka jego córka - obywatelka polska, a on sam mieszka w kraju od 1988 r. na podstawie karty stałego pobytu i założył spółkę z obywatelem polskim. Prawdą jest, że skarżący jest narodowości białoruskiej, ale jak podniesiono wyżej, nie tylko osoby narodowości polskiej mogą zgodnie z ustawą korzystać z instytucji "uznania za obywatela polskiego". Sprawa więc wymaga dodatkowych ustaleń i ich oceny. Przyjąć bowiem należy, że brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ upoważnia organ administracji państwowej do oceny w myśl art. 80 Kpa okoliczności, czy osoby starające się o uznanie za obywatela polskiego są związane z państwem polskim i zintegrowane ze społeczeństwem polskim. Brak tych więzi stanowi negatywną przesłankę, uniemożliwiającą uzyskanie obywatelstwa polskiego w drodze uznania. Negatywne przesłanki jednak należy szczegółowo wykazać na podstawie ustalonego stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3

oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.