Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2229/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1290/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [..] września 2018 r., nr [..] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, iż w miejsce "z dnia [..] listopada 2018 r." wpisać prawidłowo "z dnia [..] września 2018 r.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od M. K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1290/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [..] listopada 2018 r. w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Raportem z dnia 30 kwietnia 2018 r. M.K. (dalej skarżący) zwrócił się o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 11 czerwca 2018 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w związku z nabyciem prawa do emerytury oraz o naliczenie i wypłacenie należnej mu kwoty ustawowej podwyżki dodatku służbowego za 2017 r. ze spłatą od stycznia 2017 r. do dnia 11 czerwca 2018 r. oraz zwiększenie o tę kwotę pobieranego przez niego świadczenia.

Komendant Miejski Policji w G., w drodze decyzji nr [.]. z dnia [..] czerwca 2018 r., odmówił wnioskującemu podwyższenia żądanego dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji jako przyczynę odmowy wskazał, że od 2016 r. przeciwko M. K. toczyły się postępowania dyscyplinarne: 1) [..] wszczęte w dniu [..].10.2016 r. i umorzone w dniu [..].01.2018 r. z uwagi na przedawnienie karalności czynu, 2) [..] wszczęte w dniu [.]..02.2017 r. i umorzone w dniu [..].06.2018 r. z uwagi na bezprzedmiotowość. Organ I instancji podniósł także, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Kryteriów tych skarżący nie spełniał.

Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [..] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [..] czerwca 2018 r. o odmowie podwyższenia dodatku służbowego. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że Komendant Główny Policji zdecydował, iż część środków wynikających z ustawy z 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017 – 2020 zostanie przeznaczona na podwyższenie od dnia 1 stycznia 2017 r. funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowiskach służbowych zaszeregowanych w grupach 2-5, dodatku służbowego o kwotę 48 złotych miesięcznie. W notatce służbowej z dnia 16 lutego 2017 r., zatwierdzonej przez Komendanta Głównego Policji, zalecono, by podwyżki te nie obejmowały policjantów, przeciwko którym prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne, bądź czynności wyjaśniające. Wskazano, że w ich przypadku przyznanie podwyżki winno nastąpić po zakończeniu danego postępowania bądź czynności, o ile stwierdzono brak podstaw do ukarania policjanta, bądź brak podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Przywołując treść art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm. – dalej ustawa o Policji) oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, organ wskazał, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość jest związana ściśle ze sposobem wykonywania obowiązków służbowych. W czasie, kiedy zapadały decyzje personalne odnośnie podwyższenia dodatków służbowych policjantom w ramach przyznanych środków finansowych z programu modernizacyjnego, tj. w marcu 2017 r., służba M. K. nie mogła zostać oceniona jako "wzorowa", a sposób wykonywania obowiązków jako "należyty". Przeciw skarżącemu toczyły się bowiem dwa postępowanie dyscyplinarne w sprawie przewinień w wykonywaniu obowiązków służbowych. W styczniu 2018 r. umorzono z powodu przedawnienia jedno ze wskazanych postępowań natomiast w dniu zwolnienia ze służby, tj. [..] czerwca 2018 r. nie było jeszcze prawomocnie zakończone drugie z postępowań dyscyplinarnych. Skarżący utracił status policjanta z dniem [..] czerwca 2018 r., co na płaszczyźnie formalnej uniemożliwiało podwyższenie mu dodatku służbowego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że prawo do dodatków do uposażenia istnieje jedynie w okresie, w jakim przysługuje prawo do samego uposażenia, które z kolei w myśl art. 106 ust. 3 ustawy o Policji wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Tak więc nie było możliwości podwyższenia wymienionemu dodatku służbowego po dniu 11 czerwca 2018 r., gdyż po tej dacie M. K. nie przysługiwało uprawnienie zarówno do uposażenia, jak i do dodatków. Dodatek służbowy można natomiast podwyższyć tylko funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie w Policji, a stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem [..] czerwca 2018 r. i z tym też dniem wygasło jego prawo do poszczególnych składników uposażenia zasadniczego.

Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zarówno art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, jak i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. wiążą możliwość przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokość z należytym wykonywaniem obowiązków przez policjanta. Stosownie do § 9 ust. 4 rozporządzenia dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków na innym stanowisku, a także za wzorową służbę, jako forma szczególnego wyróżnienia. Sąd stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał, że w przypadku skarżącego nie zaistniały określone w § 9 ust. 4 rozporządzenia przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku służbowego. Wobec skarżącego prowadzone były dwa postępowania dyscyplinarne, co nie pozwalało na pozytywną ocenę wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Organ wziął również pod uwagę stwierdzone przez przełożonego w toku postępowań dyscyplinarnych nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych oraz naruszenia zasad etyki zawodowej, co w ocenie organu uzasadniało wątpliwości w kwestii należytego wykonywania przez skarżącego zadań służbowych w okresie od sierpnia 2016 r.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że podwyższenie dodatku służbowego miało charakter obligatoryjny względem wszystkich funkcjonariuszy. Z brzmienia przepisów ustawy o Policji oraz z rozporządzenia nie wynika, aby ów dodatek miał być przyznawany automatycznie i w jednolitej kwocie. Obowiązujący § 9 ust. 4 rozporządzenia nie dywersyfikuje przypadków podwyższania tego dodatku i wprowadza jednolite przesłanki, od których spełnienia możliwe jest jego podwyższenie. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że aby mogło nastąpić podwyższenie dodatku służbowego musi wystąpić jedna z przesłanek określonych w § 9 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący powyższy zarzut wiąże z błędnym przekonaniem, że wobec wejścia w życie ustawy modernizacyjnej, w sposób odmienny od regulacji zawartej w ustawie o Policji oraz w rozporządzeniu uregulowane zostały zasady podwyższania wysokości dodatku służbowego. Tymczasem w ustawie modernizacyjnej uregulowane zostało jedynie podwyższenie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy. Wzrost wielokrotności tej kwoty pociąga za sobą automatycznie wzrost uposażenia funkcjonariusza (co w przypadku skarżącego bezspornie nastąpiło), ale nie implikuje obligatoryjnego podwyższenia wysokości dodatku służbowego. Sąd podkreślił nadto, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie była notatka służbowa Komendanta Głównego Policji, lecz wyżej wskazane, powołane w decyzjach organów przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu błędne zastosowanie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego jako podstawy rozstrzygnięcia w zakresie podwyższenia dodatku służbowego w oderwaniu od treści ustawy z 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017 – 2020oraz powtórzenie błędnej interpretacji zastosowanych przez organy obu instancji wyżej wskazanych przepisów polegającej na uznaniu, iż fakt prowadzenia postępowań dyscyplinarnych uzasadnia odmowę podwyższenia dodatku służbowego.

Wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przeprowadzenie dowodów z załączników.

Skarżący domagał się rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ustawie modernizującej nie ma kryteriów przyznawania bądź nieprzyznawania funkcjonariuszom dodatków wynikających z tej ustawy. Przywołanie rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. jako podstawy rozstrzygnięcia w zakresie podwyższenia dodatku służbowego jest sprzeczne z prawem, bowiem akt wykonawczy nie może mieć nadrzędnej pozycji nad ustawą. Ustawodawca w ustawie modernizującej zdecydował o przyznaniu dodatku każdemu policjantowi, ponieważ nie zawiera ona ograniczeń podmiotowych, ani nie odsyła do regulacji ustanawiającej takie ograniczenia. Skarżący załączył do skargi kasacyjnej kopie dwóch rozkazów personalnych wydanych w odniesieniu do innych policjantów na dowód tego, że w stosunku do nich nie odwoływano się do sposobu wykonywania przez nich służby, ani nie analizowano zakresu ich obowiązków. Abstrahując nawet od powyższego, skarżący kasacyjnie podniósł, że organy nieprawidłowo uznały, iż skarżący przestał być funkcjonariuszem Policji z dniem [..] czerwca 2018 r., bowiem zwolnienie go wywoływało skutki dopiero od .[.] czerwca 2018 r. i z tą datą mógł dopiero składać dokumentację związaną z naliczeniem emerytury. Skarżący wskazał, że dokumenty dotyczące postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko niemu, a które zakończyły to postępowanie, datowane są na [..] czerwca 2018 r. Skoro zatem skarżący miał w tej dacie nie być policjantem, to niezrozumiałym jest dlaczego dokumenty te były do niego kierowane jako do policjanta. Oba postępowania zostały wobec skarżącego zakończone formalnie. W przypadku pierwszego z postępowań, skarżący korzysta z domniemania niewinności, ponieważ nie dowiodło ono, że dopuścił się zarzucanych czynów. Wskazana przez organy notatka została przez nie błędnie zinterpretowana. W obu postępowaniach nie było podstaw do ukarania skarżącego z przyczyn formalnych. Notatka nie rozróżnia zakończenia formalnego od merytorycznego, mówi tylko o jego zakończeniu. Nie mogło być podstaw do ukarania skarżącego, a taki wymóg stawia notatka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzut kasacyjny nie okazał się zasadny.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie odpowiada wymogom formalnym zarzutu kasacyjnego, które zostały określone w art. 176 p.p.s.a. W świetle tego przepisu skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Prawidłowe powołanie się na jedną z podstaw kasacyjnych wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA).

W zarzucie kasacyjnym skarżący powołał się na błędne zastosowanie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z 16 grudnia 2001 r., co jego zdaniem nastąpiło w oderwaniu od treści ustawy modernizującej z 15 sierpnia 2016 r., nie przywołał jednak żadnego konkretnego przepisu ustawy modernizującej, którego naruszenia dopuściły się organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji na skutek wadliwego zastosowania przytoczonych powyżej przepisów.

Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek jako wzorzec kontroli wskazać normy prawne wywiedzione z konkretnego przepisu lub przepisów. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie doprecyzował naruszenia którego z przepisów ustawy z dnia 15.12.2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020", się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie treść art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a., zaś Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA), ani tym bardziej poszukiwać we własnym zakresie podstaw prawnych zarzutów, zastępując w tym stronę. Z tych przyczyn nie jest prawnie dopuszczalne badanie zaskarżonego wyroku przez pryzmat jego zgodności z całością przepisów ustawy z dnia 15.12.2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020".

Kierując się wiążącym z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym te sprawę postanowił odnieść się do podniesionego zarzutu w pozostałym zakresie, tj. w tej części, w której kasator zarzucił naruszenie przepisów art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm. – dalej ustawa o Policji) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.).

Ponownie należy zauważyć, że zarzut ten skonstruowany został bez dostatecznej precyzji. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, gdyż kasator pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje bowiem przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak odczytać rzeczywistą wolę kasatora i dokonać kontroli zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, zaś w myśl art. 104 ust. 3 ustawy, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Według § 9 ust. 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2011 r. przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do ust. 4 tego przepisu, dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Analizując powyższe przepisy, a w szczególności art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, w których ustawodawca używa pojęcia "może" stwierdzić należy, że decyzja o przyznaniu i podwyższeniu dodatku służbowego ma charakter decyzji uznaniowej. Dodatek służbowy nie jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia funkcjonariusza, a jest związany ściśle ze sposobem wykonywania obowiązków służbowych. O tym, czy sposób wykonywania tych obowiązków odpowiada kryteriom ustawowym decyduje – w ramach uznania administracyjnego - przełożony policjanta.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ponadto badaniu podlega dochowanie przepisów o właściwości oraz przepisów kompetencyjnych. Ocena przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone grancie uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12.10.2011 r., sygn. I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego".

Badając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle przedstawionych już wyżej kryteriów i podstaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że od 2016 r. przeciwko skarżącemu toczyły się dwa postępowania dyscyplinarne – pierwsze wszczęte [..] października 2016 r. i zakończone umorzeniem w dniu [..] stycznia 2018 r. ze względu na przedawnienie karalności czynu, a drugie wszczęte [.]. lutego 2017 r. i umorzone w dniu [.]. czerwca 2018 r. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, co było konsekwencją przejścia policjanta na emeryturę. Wraz ze wszczęciem przeciwko skarżącemu postępowań dyscyplinarnych domniemanie należytego pełnienia przez niego obowiązków służbowych zostało obalone, a przywrócić je mogło dopiero prawomocne orzeczenie o uniewinnieniu skarżącego od stawianych mu zarzutów. Takie orzeczenie nie zapadło jednak w ramach toczących się postępowań, ponieważ pierwsze z nich zakończyło się umorzeniem z uwagi na przedawnienie karalności czynu, a drugie analogicznym rozstrzygnięciem z uwagi bezprzedmiotowość postępowania wskutek odejścia skarżącego ze służby. Wobec tego, że pierwsze z prowadzonych postępowań dyscyplinarnych zakończyło się umorzeniem z uwagi na przedawnienie karalności czynu, a nie oczyszczeniem skarżącego z zarzutów, a nadto z uwagi na to, że w dniu, w którym skarżący wystąpił o podwyższenie dodatku służbowego drugie z postępowań dyscyplinarnych przeciwko niemu nadal było w toku, a zakończyło się dopiero w dniu [.] czerwca 2018 r. - z uwagi na odejście przez niego ze służby i bezprzedmiotowość postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby przyjąć, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem zakresu uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że takie przypadki jak naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a takie postępowanie zarzucano skarżącemu w ramach postępowań dyscyplinarnych, które – jak należy podkreślić – nie zakończyły się uniewinnieniem skarżącego – nie tylko nie uprawniają do ubiegania się o podwyższenie dodatku służbowego przez policjanta, ale wręcz są przesłankami obniżenia dodatku służbowego (por. np. wyr. NSA z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1640/17). Wbrew argumentacji skarżącego, organy nie rozstrzygnęły sprawy wyłączenie na podstawie aktu kierownictwa wewnętrznego, tj. notatki Komendanta Głównego Policji, z której wynika, iż przyznanie policjantowi, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, dodatku służbowego może nastąpić po jego zakończeniu, o ile stwierdzono brak podstaw do jego ukarania, bądź wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wydanych decyzji organy wprost powołały się na art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., które potwierdzają, że dodatek służbowy może – choć nie musi – zostać przyznany policjantowi, pod warunkiem, że znajduje to uzasadnienie w sposobie wykonywania przez niego czynności służbowych, który powinien być co najmniej należyty. Uzasadnieniem podwyższenia przyznanego dodatku służbowego może być z kolei jedynie wzorowa służba bądź powierzenie nowych zadań, czy obowiązków. Wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowań dyscyplinarnych, które zostały następnie zakończone umorzeniem ze względu na przedawnienie karalności czynu i odejście ze służby nie świadczy o tym, aby istniały przesłanki do przyjęcia, że służba skarżącego nosiła cechy "wzorowej". Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżącemu powierzono dodatkowe zadania, czy obowiązki, które uzasadniałyby podwyższenie kwoty dodatku. Należy nadto wyjaśnić, że cytowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w skardze kasacyjnej ustawa modernizująca z 15 sierpnia 2016 r. regulowała podwyższenie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy. Wzrost wielokrotności tej kwoty pociąga za sobą automatycznie wzrost uposażenia funkcjonariusza (co w przypadku skarżącego bezspornie nastąpiło), ale nie implikuje obligatoryjnego podwyższenia wysokości dodatku służbowego, tak jak słusznie wskazał Sąd I instancji.

Zauważyć należy także, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym ustalonym przez organy, gdyż nie został podniesiony zarzut z podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Organ przyjął, iż służba skarżącego nie mogła być oceniona jako wzorowa, a sposób wykonywania obowiązków jako należyty. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono przebieg jego służby, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mógł osiągnąć skutku (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, www. cbosa). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie daty wydania zaskarżonej decyzji.