Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., gdzie jako właściciela wpisano gminę [...], w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe tj. prawo użytkowania ww. nieruchomości w kwocie [...] zł na rzecz stowarzyszenia ogrodowego - Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] z siedzibą w K., w pkt 3 o odmowie przyznania gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu do wypłaty ustalonego odszkodowania, w zaskarżonym zakresie, tj. w pkt 2, 3 i 4.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi od ul. [...] do ul. [...] w G. - I etap zachodniej części obwodnicy miasta klasy [...]- budowa obwodnicy". Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia [...] marca 2016 r. w związku z wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa znak: [...] i z tą datą przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Województwa [...]. Stan prawny nieruchomości ustalono w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., [...] Wydział [...], z której wynika, iż działka nr [...], z której powstała działka nr [...], stanowi własność Gminy [...]. Działka nr [...] z której została wydzielona przedmiotowa działka, stanowiła wcześniej działkę nr [...], obręb [...]. Zgodnie zaś z decyzją prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi [...] w K. Kolejno, zgodnie z § 115 ust 2 Statutu Polskiego Związku Działkowców (uchwalonego na V Krajowym Zjeździe Delegatów Polskiego Związku Działkowców w dnia [...] września 1997 r.), następstwo prawne po Wojewódzkim Zarządzie [...] w K. przejął Okręgowy [...] Zarząd Polskiego Związku Działkowców. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm., dalej: urod), Polski Związek Działkowców o którym mowa w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, staje się stowarzyszeniem ogrodowym i zachowuje osobowość prawną.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., gdzie jako właściciela wpisano gminę [...], w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe tj. prawo użytkowania ww. nieruchomości w kwocie [...] zł na rzecz stowarzyszenia ogrodowego - Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] z siedzibą w K., w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...], jako zarządcę drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców Okręg [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r, znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na brak aktualnego operatu szacunkowego i konieczność sporządzenia nowego operatu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]. orzekł w pkt 1 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., gdzie jako właściciela wpisano gminę [...], w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe tj. prawo użytkowania ww. nieruchomości w kwocie [...] zł na rzecz stowarzyszenia ogrodowego - Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] z siedzibą w K., w pkt 3 o odmowie przyznania gruntu zamiennego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców Okręg [...]. Skarżący zaskarżył ww. decyzję w części dotyczącej jej pkt 2, 3 i 4 zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia operatu szacunkowego określającego odszkodowanie w oparciu o wysokość czynszu dzierżawnego według stawek wynikających z Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. Ponadto odwołujący wskazał, że pominięto rozstrzygnięcie w zakresie rozliczenia za stanowiące własność Polskiego Związku Działkowców urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu oraz pominięcie rozstrzygnięcia w zakresie zapewnienia gruntu zastępczego na odtworzenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Zarzucono także brak zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy, Minister Rozwoju Pracy i Technologii, wskazał, że dokonał analizy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. jedynie w zaskarżonym zakresie. Minister podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), dalej: specustawa drogowa, nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 12 ust. 4d specustawy drogowej jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4c specustawy drogowej jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl z art. 18 ust. 1a specustawy drogowej jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zgodnie z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 18 ust. 1d specustawy drogowej kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. W myśl art. 134 ust. 1,3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 11 ze zm.), dalej ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 g pkt 2 specustawy drogowej w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a - art. 18 ust. 1h ww. ustawy. Organ wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SAA/Va 1484/07). Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. W dniu [...] października 2020 r. została potwierdzona aktualność operatu szacunkowego. Minister podał, że autor operatu badając stan nieruchomości wskazał, że wyceniana działka stanowi część Rodzinnego Ogródka Działkowego [...], w jej obrębie zlokalizowanych jest 5 działek ogródków rodzinnych - ogrody nr [...] – [...]. Na wstępnie wyceny biegły wskazał, że składniki roślinne i budowlane znajdujące się na terenie działek rodzinnych, będące własnością ich użytkowników, stanowią przedmiot odrębnej wyceny, w związku z czym ich wartość nie podlega wycenie w niniejszym opracowaniu. Na działce stwierdzono następujące składniki budowlane podlegające wycenie, stanowiące własność Polskiego Związku Działkowców: ogrodzenie z siatki stalowej, dł. 21,0 mb oraz sieć wodociągowa, dł. 10,0 m. Badając przeznaczenie autor operatu ustalił, że przeważająca część przedmiotowej dziatki (ok. 90% powierzchni) znajdowała się na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z jej ustaleniami działka nr [...] zlokalizowana była w granicach terenów dróg głównych - tereny przeznaczone pod ulice główne, oznaczone symbolem [...]. Pozostała część przedmiotowej działki (ok. 10% powierzchni) znajdowała się na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów związanych bezpośrednio z rozwojem układu komunikacyjnego w G., położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady [...]. Zgodnie z jej ustaleniami działka nr [...] zlokalizowana była w granicach terenów nowych usług i produkcji, oznaczonych symbolem UPn. Minister wskazał, że biorąc pod uwagę mieszane przeznaczenie planistyczne oraz z uwagi na brak nieruchomości podobnych o mieszanym przeznaczeniu, autor operatu dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych oraz rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Badając rynek nieruchomości drogowych autor odnotował 12 transakcji w okresie od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2019 r. na terenie miasta [...], które zestawiono w tabeli na str. 17 operatu. Wskazano, że ceny transakcyjne z uwzględnieniem trendu wzrostowego kształtują się w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych wskazano położenie - 40% , otoczenie - 35% i topografia - 25%. Następnie badając rynek nieruchomości usługowych autor odnotował 11 transakcji w okresie od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2019 r. na terenie miasta [...], które zestawiono w tabeli na str. 19 operatu. Wskazano, że ceny transakcyjne z uwzględnieniem trendu wzrostowego kształtują się w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych wskazano: lokalizacja i otoczenie - 25%, ekspozycja - 10%, dostęp do drogi publicznej - 20%, wielkość powierzchni - 15%, kształt i topografia - 10%, ograniczenia - 20%.

Wartość nieruchomości gruntowej oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Z przyjętych zbiorów wybrano nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych oraz oszacowano wartość dla poszczególnych rynków transakcyjnych. Wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogę oszacowano na kwotę [...] zł, zaś wartość części przeznaczonej pod usługi oszacowano na kwotę [...] zł. Ponadto dokonano oszacowania prawa użytkowania na kwotę [...] zł, na podstawie wzorów na str. 26- 27 operatu, z uwzględnieniem stopy kapitalizacji oraz stawki czynszu dzierżawnego ustalonego na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] wynoszącej [...] zł/m2 w skali rocznej. Ponadto dokonano oszacowania części składowych gruntu w postaci ogrodzenia oraz sieci wodociągowej, na łączną kwotę [...] zł. Minister wskazał, że przechodząc do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Minister zaznaczył na wstępie, że za chybiony należy uznać zarzut dotyczący określenia wartości prawa użytkowania na podstawie stawek czynszu dzierżawnego. Minister wyjaśnił, że na stronie 14 operatu szacunkowego biegły wskazał, że wartość rynkowa prawa użytkowania została ustalona w podejściu dochodowym, metodą inwestycyjną, techniką kapitalizacji prostej, na podstawie możliwych do uzyskania dochodów z czynszów dzierżawnych. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia metodę inwestycyjną stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów. Ponadto, w myśl pkt 5.2.5 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) o określeniu wartości ograniczonych praw rzeczowych do wyceny wartości prawa użytkowania stosuje się najczęściej podejście dochodowe, metodę inwestycyjną, technikę dyskontowania strumieni dochodów przy pominięciu wartości rezydualnej. Zdaniem Ministra brak jest w świetle powyższego podstaw, by dostrzec po stronie rzeczoznawcy majątkowego jakiekolwiek uchybienie metodologiczne, mające wpływ na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Minister wskazał, że w przypadku operatu szacunkowego jego zakres oceny jest ograniczony - wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK197/16, gdyż jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 §1 Kpa, stanowi on "sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" -wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14 (zob. także wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 269/14). W ocenie Ministra również nieuzasadniony jest zarzut dotyczący odmowy wypłaty odszkodowania za części składowe usytuowane na nieruchomości przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Minister podniósł, że jak wynika z akt sprawy oraz z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarówno inwestor, jak również odwołujący wskazali, że składniki budowlane stanowiące własność ogrodu działkowego zostaną odbudowane na koszt inwestora. W aktach sprawy znajduje się pismo Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. z wnioskiem o nieuwzględnienie w decyzjach odszkodowawczych z tytułu likwidacji ROD "[...]" w G. odszkodowania za ogrodzenie, sieć wodociągową i energetyczną. Ponadto z informacji udzielonej przez Zarząd Dróg Miejskich w G. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że ww. naniesienia będą odtworzone na koszt inwestora. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za ww. części składowe. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia rozstrzygnięcia w zakresie zapewnienia gruntu zastępczego na odtworzenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, Minister wskazał, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 18 ust. 1 g ww. specustawy drogowej stanowi, iż w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1. wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2. wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3. zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Minister podniósł, że przepis powyższy należy powiązać z art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d ww. ustawy, a więc nie można traktować go jako przepisu nakładającego na podmiot realizujący inwestycję drogową obowiązku niejako dodatkowego w stosunku do obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności czy też, jak to ma miejsce w tym przypadku, z tytułu wygaszenia ograniczonego prawa rzeczowego. Organ odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt: I OSK 1710/11, wskazał m.in., iż (...) rodzi to zatem obowiązek wypłaty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek nr A i B (...) Odszkodowanie to, wypłacane w drodze decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d specustawy drogowej, ma zapewnić w takim razie odpłatne ustanowienie tytułu prawnego do gruntów wskazanych ("zapewnionych") przez "podmiot, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", albo stanowić ekwiwalent utraconego prawa, jeśli odtworzenie ogrodu działkowego z jakichś powodów nie będzie możliwe. W wyroku tym Sąd stwierdził też, iż kierując się powyższymi ustaleniami za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 18 ust. 1g, art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, polegającą na przyjęciu, że art. 18 ust. 1 g wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f (...). Przyjęcie natomiast poglądu odwrotnego, prowadziłoby do sytuacji, iż w każdym przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyłaby rodzinnych ogródków działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, inwestor musiałby zapłacić niejako podwójne odszkodowanie: po pierwsze w formie "pieniężnej", a po drugiej w formie zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, co należałoby uznać za sprzeczne z zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek Działkowców w Warszawie - Okręg [...] w K. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak przedsięwzięcia wszelkich środków celem ustalenia niezagospodarowanych gruntów należących do Gminy [...].

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w części pkt 2-4 w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10.04.2003r. w związku z art. 12 ust. 4f w/w ustawy poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia operatu szacunkowego określającego odszkodowanie za wygaszenie prawa użytkowania przysługującego PZD do nieruchomości [...] w oparciu o wysokość czynszu dzierżawnego według stawek wynikających z Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2014r.

2. art. 18 ust. 1g pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10.04.2003r.poprzez pominięcie rozstrzygnięcia w zakresie zapewnienia gruntu zastępczego na odtworzenie ROD.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Wnieśli także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Na wstępie należy wskazać, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. 1a. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (1d). Zgodnie z kolei z art. 18 ust. 1 g pkt 2 specustawy drogowej w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, pkt 3 zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Przepisy specustawy stanowią zatem kompletną regulację w zakresie: ustanowienia prawa do odszkodowania, ustalenia kwoty odszkodowania oraz określenia osób, którym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach, które z mocy prawa, w trybie specustawy drogowej, przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zastosowanie omawianych przepisów możliwe jest bez konieczności sięgania do odpowiednich zabiegów interpretacyjnych.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Gmina [...]. Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi od ul. [...] do ul. [...] w G. - I etap zachodniej części obwodnicy miasta klasy [...]- budowa obwodnicy". Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia [...] marca 2016 r. i z tą datą przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Województwa [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., [...] Wydział [...], wynika, że działka nr [...], z której została wydzielona działka [...], stanowiła wcześniej działkę nr [...], obręb [...]. Zgodnie zaś z decyzją prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi [...] w K. Kolejno, zgodnie z § 115 ust 2 Statutu Polskiego Związku Działkowców (uchwalonego na V Krajowym Zjeździe Delegatów Polskiego Związku Działkowców w dnia [...] września 1997 r.), następstwo prawne po Wojewódzkim Zarządzie [...] w K. przejął Okręgowy [...] Zarząd Polskiego Związku Działkowców. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm., dalej: urod), Polski Związek Działkowców o którym mowa w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, staje się stowarzyszeniem ogrodowym i zachowuje osobowość prawną. Na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] wygasło ograniczone prawo rzeczowe w zakresie działki [...] ustanowione na rzecz Polskiego Związku Działkowców, co również nie jest kwestionowane. Kwestia sporną pozostaje wysokość ustalonego odszkodowanie za to ograniczone prawo rzeczowe oraz nieprzyznanie gruntu zastępczego.

Zgodnie z art. 130 ust 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego dokonały organy i wyprowadziły z niej prawidłowe wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] października 2020 r. Racje ma organ, że dokonując oceny operatu szacunkowego nie można oczekiwać weryfikacji przez organy operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. W niniejszej sprawie skarżący z takiej możliwości nie skorzystał.

Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Jak wynika z treści powołanego opracowania wyceniana działka stanowiła część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Biegły zaznaczył, że składniki roślinne i budowlane znajdujące się na terenie działek rodzinnych, będące własnością ich użytkowników, stanowią przedmiot odrębnej wyceny, w związku z czym ich wartość nie podlegała wycenie w tym opracowaniu i nie jest przedmiotem kontrolowanej decyzji. Biegły także szczegółowo opisał składniki budowlane podlegające wycenie, stanowiące własność Polskiego Związku Działkowców tj. ogrodzenie z siatki stalowej, dł. 21,0 mb oraz sieć wodociągowa, dł. 10,0 m. Autor operatu ustalił także, że przeważająca część przedmiotowej dziatki (ok. 90% powierzchni) znajdowała się na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z jej ustaleniami działka nr [...] zlokalizowana była w granicach terenów dróg głównych - tereny przeznaczone pod ulice główne, oznaczone symbolem [...]. Pozostała część przedmiotowej działki (ok. 10% powierzchni) znajdowała się na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów związanych bezpośrednio z rozwojem układu komunikacyjnego w G., położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady [...]. Zgodnie z jej ustaleniami działka nr [...] zlokalizowana była w granicach terenów nowych usług i produkcji, oznaczonych symbolem UPn. Z uwagi na brak nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jak trafnie zaznaczył Minister, autor operatu dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych oraz rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Badając rynek nieruchomości drogowych autor odnotował 12 transakcji w okresie od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2019 r. na terenie miasta [...], które zestawił w tabeli na str. 17 operatu. Biegły wskazał, że ceny transakcyjne z uwzględnieniem trendu wzrostowego kształtują się w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych biegły przyjął położenie - 40% , otoczenie - 35% i topografia - 25%. Następnie badając rynek nieruchomości usługowych odnotował 11 transakcji w okresie od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2019 r. na terenie miasta [...], które zestawiono w tabeli na str. 19 operatu. W tym zakresie biegły wskazał, że ceny transakcyjne z uwzględnieniem trendu wzrostowego kształtują się w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych wskazano: lokalizacja i otoczenie - 25%, ekspozycja - 10%, dostęp do drogi publicznej - 20%, wielkość powierzchni - 15%, kształt i topografia - 10%, ograniczenia - 20%. Z treści operatu wynika także, że wartość nieruchomości gruntowej oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z rozporządzenia tego wynika generalna zasada, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów. Z treści operatu wynika, że biegły z przyjętych zbiorów wybrał nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych oraz oszacował wartość dla poszczególnych rynków transakcyjnych. Wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogę oszacowano na kwotę [...] zł, zaś wartość części przeznaczonej pod usługi oszacowano na kwotę [...] zł. Ponadto biegły dokonał oszacowania prawa użytkowania na kwotę [...] zł, na podstawie wzorów na str. 26- 27 operatu, z uwzględnieniem stopy kapitalizacji oraz stawki czynszu dzierżawnego ustalonego na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] wynoszącej [...] zł/m2 w skali rocznej. Ponadto dokonano oszacowania części składowych gruntu w postaci ogrodzenia oraz sieci wodociągowej, na łączną kwotę [...] zł. Nieuzasadniony jest, w ocenie Sądu, zarzut ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego w oparciu o stawki czynszu dzierżawnego. Jak trafnie wskazał organ na stronie 14 operatu szacunkowego biegły wskazał, że wartość rynkowa prawa użytkowania została ustalona w podejściu dochodowym, metodą inwestycyjną, techniką kapitalizacji prostej, na podstawie możliwych do uzyskania dochodów z czynszów dzierżawnych. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia metodę inwestycyjną stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów. Ponadto, w myśl pkt 5.2.5 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) o określeniu wartości ograniczonych praw rzeczowych do wyceny wartości prawa użytkowania stosuje się najczęściej podejście dochodowe, metodę inwestycyjną, technikę dyskontowania strumieni dochodów przy pominięciu wartości rezydualnej. Sąd podziela stanowisko Ministra, że brak jest w świetle powyższego podstaw, by dostrzec po stronie rzeczoznawcy majątkowego jakiekolwiek uchybienie metodologiczne, mające wpływ na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Minister prawidłowo również uznał za niezasadny zarzut dotyczący odmowy wypłaty odszkodowania za części składowe usytuowane na nieruchomości przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty – pismo Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. z wnioskiem o nieuwzględnienie w decyzjach odszkodowawczych z tytułu likwidacji ROD "[...]" w G. odszkodowania za ogrodzenie, sieć wodociągową i energetyczną oraz pismo [...] czerwca 2017 Zarząd Dróg Miejskich w G. - z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zarówno inwestor, jak również skarżący wskazali, że składniki budowlane stanowiące własność ogrodu działkowego zostaną odbudowane na koszt inwestora.

Sąd podziela także stanowisko Ministra w zakresie odmowy zapewnienia gruntu zastępczego na odtworzenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego wskazujący, że przepis art. 18 ust. 1 g ww. specustawy drogowej należy powiązać z art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d ww. ustawy, a więc nie można traktować go jako przepisu nakładającego na podmiot realizujący inwestycję drogową obowiązku niejako dodatkowego w stosunku do obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności czy też, jak to ma miejsce w tym przypadku, z tytułu wygaszenia ograniczonego prawa rzeczowego. Sąd podziela także przywołane przez organ orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt: I OSK 1710/11, wskazał m.in., iż (...) rodzi to zatem obowiązek wypłaty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek nr A i B (...) Odszkodowanie to, wypłacane w drodze decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d specustawy drogowej, ma zapewnić w takim razie odpłatne ustanowienie tytułu prawnego do gruntów wskazanych ("zapewnionych") przez "podmiot, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", albo stanowić ekwiwalent utraconego prawa, jeśli odtworzenie ogrodu działkowego z jakichś powodów nie będzie możliwe. W wyroku tym Sąd stwierdził też, iż kierując się powyższymi ustaleniami za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 18 ust. 1g, art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, polegającą na przyjęciu, że art. 18 ust. 1 g wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f (...). Przyjęcie natomiast poglądu odwrotnego, prowadziłoby do sytuacji, iż w każdym przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyłaby rodzinnych ogródków działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, inwestor musiałby zapłacić niejako podwójne odszkodowanie: po pierwsze w formie "pieniężnej", a po drugiej w formie zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, co należałoby uznać za sprzeczne z zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji". Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z również z prezentowaną w orzecznictwie tezą (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1710/11, a następnie zaakceptowany w wyrokach z 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 792/13 i I OSK 443/13 ), że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie zobowiązuje do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej i wypłaty odszkodowania za wszystkie utracone lub wygasłe prawa, jak również do zapewnienia gruntów zamiennych. W swoich wyrokach NSA opowiada się bowiem wyraźnie za ustaleniem odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego w miejsce zobowiązywania do zapewnienia gruntów zastępczych. Stanowisko to jest zasadne szczególnie w niniejszej sprawie, gdzie ze względu na fakt, iż decyzją zrid została objęta tylko część ogrodu działkowego, co może budzić wątpliwości co do możliwości odtworzenia tego ogrodu w takim zakresie.

Reasumując należy wskazać, że art. 18 ust. 1g specustawy określa zakres odszkodowania związanego z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych, nie daje zaś podstawy do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje odszkodowanie za utracone prawo do użytkowania wieczystego i jednocześnie prawo do gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego w niniejszej sprawie. Organy ponadto prawidłowo przyjęły, że operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania jest kompletny, jasny i rzeczowy. Biegły wyjaśnił z jakich przyczyn i według jakiej metodologii ustalił wartość ograniczonego prawa rzeczowego w oparciu o stawki czynszu dzierżawnego Tym samym zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.