Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 67/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19, art. 6 ust. 2, art. 8, art. 15 ust. 2,3 i 4, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, 3 i 4, art. 91 ust. 1, art. 94, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 132, par. 137, par. 141, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i 6, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1,2 i 4, art. 53 par. 3, art. 134 par. 1, art. 135, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. nr XIX/239/03 w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie miasta Łodzi" 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 11 i 28, § 4, § 7 ust. 1 pkt 5 i 8 , § 11 ust.2, § 33, § 35 ust.1, 2 i 3, § 36, § 39 załącznika "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi" do zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie 1., do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Łodzi złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003r., nr XIX/239/03, w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi".

W uzasadnieniu skargi, uzupełnionym na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku Prokurator podniósł, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm., powoływana także jako: "ustawa") poprzez uregulowanie w § 35 ust. 1 i 2 Załącznika do ww. uchwały odpowiedzialności karnej za zachowanie osób pobierających wodę bez uprzedniego zawarcia umowy wraz z środkiem karnym – nawiązką, jak również przez wprowadzenie do § 35 ust. 3 cytowanego Załącznika do uchwały zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, pomimo uregulowania wskazanej kwestii w przepisach Kodeksu cywilnego.

W ocenie Prokuratora, wskazane zapisy są niezasadne i stanowią istotne naruszenie prawa, które powinny skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Prokurator wskazał, że art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiący delegację do uchwalenia przez radę miejską regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w chwili podjęcia uchwały, jak i obecnie nie zawierał i nie zawiera upoważnienia ustawowego do regulowania kwestii odpowiedzialności karnej i cywilnej. W ówczesnym, jak i obecnym brzemieniu przepisów Rozdziału VI ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu została uregulowana kwestia odnosząca się do przepisów karnych i kar pieniężnych. Uregulowanie odpowiedzialności karnej i odszkodowawczej w treści uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa, które nakłada na obywateli odpowiedzialność karną na podstawie jasnych i czytelnych przepisów rangi ustawowej.

Zdaniem Prokuratora nie stanowi również uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.). Jednakże objęta kwestionowaną uchwałą regulacja nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych. Tymczasem Rada Miejska w Łodzi wskazanymi zapisami wprowadziła nowe standardy, niejasne zasady odpowiedzialności karnej pod groźbą kary. Ponadto wymieniony w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków katalog kar nie jest zamknięty, bowiem podobne zachowania w zależności od celu działania sprawcy można również zakwalifikować w oparciu o przepisy Kodeksu karnego lub innych ustaw np. ochrony środowiska.

Według Prokuratora wskazana powyżej sytuacja dotyczy również wprowadzonej w § 35 ust. 3 Załącznika uchwały odpowiedzialności odszkodowawczej za wyrządzoną szkodę, która została uregulowana w art. 415 Kodeksu cywilnego i następne.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 35 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, z powodu niewyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu przez Prokuratora środka zaskarżenia, polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Na wypadek, gdyby sąd nie podzielił ww. zarzutu, organ wniósł o oddalenie skargi, nie podając jednak żadnych argumentów na merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Nietrafny jest zarzut organu uchwałodawczego, że prokurator wniósł skargę z uchybieniem art. 52 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka i – na określonych zasadach – organizacja społeczna. Legitymację skargową określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Tym ostatnim podmiotom przyznana została legitymacja skargowa ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań. Do tych podmiotów należy także prokurator. Skargę w tym trybie wnosi on nie jako strona postępowania, gdyż wówczas jego pozycja nie może być "silniejsza" od pozycji każdego z uczestników postępowania, a jako organ Państwa, stojący na straży praworządności. W tym przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi kontynuację regulacji zawartej w art. 34 § 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z e. zm.), już nieobowiązującej.

Uprawnienie prokuratora do zaskarżenia uchwały organu samorządowego wynika też z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1991 r. Nr 25, poz. 103), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego (...) jest niezgodna z prawem, prokurator zwraca się do organu, który ją wydał, o jej zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może wystąpić także o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika zatem, że to do prokuratora należy wybór środka działania, gdy chodzi o doprowadzenie uchwały organu samorządu terytorialnego do stanu zgodności z prawem. Oznacza to tym samym, że wniesienie skargi prokuratora nie musi zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Taki wniosek wynika również z regulacji zawartej w art. 52 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie sądu ten zapis dotyczy jedynie tych podmiotów, które zobligowane są do wniesienia środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a wiec do wyczerpania trybu odwoławczego. Zgodzić się można z oceną organu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest kolejnym środkiem odwoławczym. Jednak cel tej instytucji jest podobny, jak środków zaskarżenia – umożliwienie organowi konwalidacji wydanego aktu na etapie postępowania administracyjnego.

Nawet zatem jeśli traktować wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako wymóg formalny do wniesienia skargi, to nie jest to argument wystarczający do przyjęcia tezy, że obowiązek ten dotyczy także prokuratora, jeśli nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Inne są przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zależności od rodzaju legitymacji. I tak w przypadku podmiotów posiadających legitymację materialną wymagane jest udokumentowanie interesu prawnego, bądź jego naruszenia, wyczerpanie środków zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, czy właśnie -– wezwanie do usunięcia naruszenia prawa gdy skarga dotyczy uchwały organu samorządu terytorialnego ( art. 50 § 1 , art. 52 § 2 p.p.s.a., art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro jednak prokuratora nie obowiązuje ani wyczerpanie trybu zaskarżenia, ani zachowanie terminu do wniesienia skargi, to również i tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy tego podmiotu. Brak tego obowiązku również należy wiązać bezpośrednio z formalnym charakterem legitymacji procesowej prokuratora.

Tak więc ustanowiony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 52 § 4 p.p.s.a. obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w ocenie sądu dotyczy jedynie podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania do legitymacji skargowej prokuratora, w sytuacji, gdy nie brał udziału w postepowaniu jako strona gdyż wówczas jego legitymacja w postępowaniu ma charakter formalnoprawny.

Z tych względów za nieuzasadniony należy uznać wniosek o odrzucenie skargi.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zmianami, dalej powoływanej jako u.s.g.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zauważyć ponadto należy, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest zasadami techniki prawodawczej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej rozporządzenie), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego.

Podstawę materialnoprawną uchwały Rady Miejskiej w Łodzi stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. Nr 123 z 2006r, poz.858 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2. tego przepisu., zgodnie z którym "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków."

Przytoczona regulacja stanowi równocześnie o dopuszczalnym zakresie delegacji ustawowej. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Gd 244/11, LEX nr 795646, teza 2 zdanie pierwsze i drugie).

Jak trafnie zauważa Prokurator, w przepisie art. 19 ust.2 cytowanej ustawy brak upoważnienia do stanowienia przez radę gminy przepisów karnych. Nie sposób znaleźć takiego upoważnienia w innych przepisach cytowanej ustawy. Tymczasem w rozdziale VII załącznika do uchwały – regulaminu, w § 35 ust.1 i 2 przewidziano sankcje karne – karę grzywny, karę ograniczenia wolności za określone w nim zachowania oraz możliwość zapłaty nawiązki.

Trafnie Prokurator zarzucił organowi brak podstaw do wprowadzenia w regulaminie własnych przepisów ustalających odpowiedzialność karną. Rada miasta nie jest upoważniona do wprowadzenia tego rodzaju przepisów w regulaminie zaopatrzenia w wodę. Dodatkowo wskazać należy, że samo powtórzenie zapisu ustawy w regulaminie stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, określonych w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych może powodować nieważność tych zapisów.

Nie stanowi też uprawnienia do uchwalenia kwestionowanego przepisu § 35 regulaminu regulacja zawarta w art. 40 ust.3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r,poz. 1591 ze zmianami, dalej powoływanej jako u.s.g.). Przepis ust. 3 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W ust.4 ustawodawca daje prawo do uchwalenia w przepisach porządkowych, o których mowa w ust. 3 kary grzywny za ich naruszanie, wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest tego typu aktem.

Analogiczne zarzuty należy podnieść do regulacji zawartej w § 35 ust.3 i w § 36. W § 35 ust.3 przewidziano, że niezależnie od odpowiedzialności karnej, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne może żądać wyrównania poniesionych szkód. W § 36 uchwałodawca postanowił, że w przypadku poboru wody bez pomiaru z winy odbiorcy usług przedsiębiorstwo wod-kan ustala wysokość poniesionej szkody wg faktycznie pobranej ilości wody lub wg ilości, która mogła przepłynąć pełnym przekrojem z maksymalną przepustowością, w okresie od ostatniego odczytu. Takie unormowanie nie znajduje upoważnienia w podstawie materialno prawnej regulaminu, czyli w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Odpowiedzialność za szkody reguluje art. 8 tej samej ustawy i kodeks cywilny.

Z kolei w § 39 Rada Miasta określiła przesłanki wyłączające odpowiedzialność zakładu wod-kan za skutki wstrzymania wody. Jak wynika z zakresu delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, ta regulacja również nie została przewidziana w podstawie materialno prawnej regulaminu.

Brak upoważnienia ustawowego przesądza o trafności rażącego naruszenia prawa wobec tych trzech regulacji - § 35, § 36 i § 39 regulaminu. Na marginesie jedynie należy dodatkowo zauważyć, że w § 36, wprowadzając dwa różne sposoby wyliczenia szkód organ nie wskazał kryteriów zastosowania każdego z nich. Ponadto ustawa, wskazując na sposób obliczania ilości dostarczanej wody nie przewiduje (art. 26, 27) obliczeń w oparciu o maksymalną hipotetyczną przepustowość, a taki sposób wyliczenia ilości wody wskazuje właśnie § 36 regulaminu. Jest to zastosowanie kryteriów pozaustawowych.

Reasumując, zarzuty skargi są w pełni uzasadnione. Natomiast działając w trybie art. 134 p.p.s.a. należy stwierdzić, ze również inne unormowania regulaminu dotknięte są wadami.

I tak § 12 ust. 2 regulaminu przewiduje, że naruszenie zasad wymienionych w § 7, § 8 , 11 upoważnia przedsiębiorstwo wod-kan do dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania cywilnego i karnego oraz powoduje możliwość wypowiedzenia umowy i wstrzymania dostaw wody oraz odbioru ścieków w przypadkach określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Jest to zapis wadliwy, wkracza bowiem w kompetencje określone w ustawie. To ustawodawca określa zasady, przesłanki i granice odpowiedzialności karnej i cywilnej, a nie organ samorządu terytorialnego. Takich regulacji nie przewiduje również art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... W ocenie sądu określanie zasad odpowiedzialności cywilnej, czy zwolnień od tejże, jak wskazano wcześniej, nie jest materią, do której regulowania uprawniony jest w drodze aktu organ samorządu terytorialnego.

W § 11 regulaminu organ zawarł tzw. słowniczek, czyli definicje terminów używanych w tym akcie. Należy zwrócić uwagę, że część sformułowań stanowi powtórzenie zapisów ustaw: przykładowo tylko pkt 7, 8, 9 stanowią powtórzenie terminów zdefiniowanych w ustawie w art. 2 pkt 4, 5, 6. Jest to istotna wadliwość, powtórzenie regulacji ustawowych stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, co wprost wynika z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ciężar wskazanego wyżej naruszenia prawa jest jednak inny. Powołane przepisy regulaminu nie rodzą bowiem potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, nie zawierają norm o charakterze sankcji, nie kreują zasad odpowiedzialności. Wobec powyższego w ocenie sądu, skoro te regulacje nie zostały objęte skargą, nie jest konieczne zastosowanie normy art. 134 p.p.s.a. w stosunku do tych zapisów, choć organ uchwałodawczy winien unikać takich uchybień.

Jednakże nie do zaakceptowania jest modyfikowanie w regulaminie terminów ustawowych. W § 1 pkt 11 inaczej niż w ustawie określono definicję sieci, jako przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, będące w eksploatacji przedsiębiorstwa wod-kan, którym dostarczana jest woda, lub którymi odprowadzane są ścieki. Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy przez sieć należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którym dostarczana jest woda, lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wod – kan. Niewątpliwie nie są to definicje tożsame co do zakresu władztwa przedsiębiorstwa nad tymi urządzeniami.

Tożsamy zarzut należy odnieść do zapisu § 1 pkt 28 regulaminu, który określa wodomierz główny jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na przyłączu wodociągowym, podczas gdy ustawa w art. 2 pkt 19 operuje pojęciem "na każdym przyłączu wodociągowymi". O ile, jak wskazano wyżej pod pewnymi warunkami powtórzenie zapisów ustawy może nie skutkować nieważnością zapisu uchwały, o tyle modyfikacje pojęć ustawowych należy uznać za całkowicie niedopuszczalne. Z tych względów również zapisy zawarte w § 1 pkt 11 i 28 są dotknięte nieważnością.

Sprzeczny z art. 6 ust. 2 ustawy jest zapis § 4. Przewiduje on, że prawo do korzystania z usług mają osoby fizyczne i prawne, których nieruchomości przylegają bezpośrednio do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Taki zapis stanowi nieprzewidziane ustawą ograniczenie kręgu podmiotowego osób uprawnionych do odbioru usług. Takie sformułowanie wyklucza możliwość zawarcia umowy np. przez tych właścicieli, których nieruchomości są oddzielone od sieci wod.-kan. innymi nieruchomościami i są skomunikowane z dostępem do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na zasadzie służebności. Takiego problemu nie mają natomiast właściciele, którzy posiadają udziały we współwłasności drogi wewnętrznej. W szczególności zapis § 4 regulaminu nie jest zgodny z art. 6 i 15 ust. 4 ustawy.

W § 7 ust.1 pkt regulaminu nakłada się na inwestora obowiązek przedstawienia przed uruchomieniem przyłącza dokumentów stwierdzających, że obiekt dopuszczony jest do użytkowania, o ile przepisy prawa budowlanego tego wymagają. budowlane Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013, poz.1409 ze zm.) nie posługują się terminem dopuszczenia do użytkowania a zawiadomieniem o zakończeniu budowy bądź pozwoleniem na użytkowanie.. Art. 57 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy. Na tle tego uregulowania Prawa budowlanego nie budzi zatem wątpliwości, że zgłoszenie zakończenia budowy czy wniosku o pozwolenie na użytkowanie następuje na takim etapie, gdy obiekt w pełni nadaje się do wykorzystywania, a więc po uruchomieniu przyłączy. Zatem złożone dokumenty mają tylko potwierdzać pełną zdatność budynku do użytkowania i wyprzedzają ten wniosek. To oznacza, w regulaminie w § 7 ust.1 pkt 5 ustalono obowiązek sprzeczny z ustawą Prawo budowlane.

Z kolei § 7 ust.1 pkt 8 , mimo braku upoważnienia ustawowego, nakłada na odbiorcę usług obowiązek ponoszenia kosztów wykonanych kontroli i analiz w przypadkach określonych w umowie. Jak wynika z § 5 pkt 9 w umowie określa się jedynie warunki kontroli urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a nie ich odpłatność. Koszty utrzymania urządzeń w zależności od jego rodzaju obciążają przedsiębiorstwo wod – kan bądź odbiorcę, ustawa nie przewiduje przerzucenia kosztów utrzymania, w tym kosztów rutynowych kontroli i analiz w całości na odbiorcę usług (art. 15 ust.2 i 3 ustawy).

Unormowanie 33 jest nielogiczna, bowiem z jednej strony uprawnia do 14 dniowego terminu uregulowania należności za usługi, z drugiej jednak wymaga zapłaty nie później niż w terminie określonym na fakturze. Wynika z tego, że jeżeli faktura została doręczona odbiorcy z opóźnieniem, to faktyczny termin do jej zapłaty może wynieść mniej niż 14 dni, a nawet może już upłynąć. Ta regulacja jest również sprzeczna z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej dostarczenia.

Reasumując Rada Miasta Łodzi nie była uprawniona w trybie ustawy o zaopatrzeniu zbiorowym w wodę (...) do nałożenia sankcji karnych, regulowania odpowiedzialności cywilnej czy też zwolnienia z odpowiedzialności cywilnej. Nieuprawnione było również zmodyfikowanie zawartych w ustawie pojęć prawnych, czy wprowadzanie regulacji sprzecznych z zapisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy Prawo budowlane, czy powołanych w uzasadnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Należało więc ją w tym zakresie ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania aktu orzeczono z mocy art. 152 p.p.s.a.

LS