Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 662/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 243 poz 2063
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw  płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie2)
article: art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 9, art. 3 pkt 6, pkt 8 , art. 28, art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: 1. O tym czy określony zespół obiektów budowlanych tworzy jedną całość w postaci stacji paliw, czy też poszczególne elementy składowe stacji paliw stanowią samoistne obiekty budowlane, decyduje przede wszystkim to czy wszystkie te elementy składają się na całość techniczno - użytkową. Podziemny zbiornik może być traktowany jako element wchodzący w skład stacji paliw (jako jej urządzenie techniczne) wówczas, gdy zapewnia jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.

2. To, że określony obiekt budowlany został wykonany w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Umieszczenie w gruncie nowego zbiornika podziemnego na paliwo  stanowi budowę a nie remont.

TEZY

1. O tym czy określony zespół obiektów budowlanych tworzy jedną całość w postaci stacji paliw, czy też poszczególne elementy składowe stacji paliw stanowią samoistne obiekty budowlane, decyduje przede wszystkim to czy wszystkie te elementy składają się na całość techniczno - użytkową. Podziemny zbiornik może być traktowany jako element wchodzący w skład stacji paliw (jako jej urządzenie techniczne) wówczas, gdy zapewnia jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.

2. To, że określony obiekt budowlany został wykonany w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Umieszczenie w gruncie nowego zbiornika podziemnego na paliwo  stanowi budowę a nie remont.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. W dniu [...] lutego 2012 r. pracownicy powiatowego organu nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrol, na terenie stacji paliw w N. (działka nr [...]), należącej do T. O. i ustalili, że inwestor prowadzi roboty budowlane polegające na posadowieniu podziemnego zbiornika na paliwo ciekłe o pojemności 60 000 litrów. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono notatkę służbową i dołączono 2 zdjęcia. Nadto organ ustalił, że brak jest pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia zamiaru prowadzenia prac budowlanych na terenie ww. nieruchomości.

2. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2012 r. wszczęto z urzędu postepowanie w sprawie samowolnego posadowienia zbiornika na paliwo i na dzień [...] marca 2012 r. wyznaczono oględziny.

3. Z uwagi na nieobecność inwestora oględziny się nie odbyły. Ze sporządzonej notatki służbowej i dołączonych zdjęć wynika, że zbiornik został już zasypany. Kolejne oględziny w dniu [...] kwietnia 2012 r. także się nie odbyły z uwagi na nieobecność inwestora.

4. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wstrzymano roboty budowlane, nakazując jednocześnie inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia [...] października 2012 r., dokumentów określonych w art. 48. ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiających legalizację obiektu.

5. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W dniu [...] grudnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z informacją, że nie wykonywał rozbudowy istniejącej stacji paliw, natomiast prace przy zbiorniku polegały jedynie na zabezpieczeniu konserwatorskim oraz sprawdzeniu stanu technicznego istniejącego zbiornika i wymagały jego odkopania i ponownego zasypania. W związku z tym zażądano od inwestora dostarczenia dokumentów potwierdzających wykonywanie tych prac. W dniu [...] stycznia 2013 r. inwestor przedłożył kserokopie rachunków opłaty rocznej za dozór techniczny sprawowany przez Urząd Dozoru Technicznego Oddział w B. (rok 2012 i 2011) oraz rachunek za badanie odbiorcze przed zasypaniem zbiornika paliwowego. Na prośbę skierowaną do UDT Oddział w B. o potwierdzenie informacji na temat wykonanej usługi, ze wskazaniem badanego zbiornika, organ otrzymał odpowiedź, z której wynika, że odbiór dotyczył nowego zbiornika podziemnego poziomego dwupłaszczowego o pojemności 60 m3, zamontowanego na terenie stacji paliw. W dniu [...] lutego 2013 r., po zapoznaniu się z aktami sprawy inwestor oświadczył, że nie dokonywał rozbudowy stacji, a jedynie w 2011 r. wymienił stary zbiornik jednopłaszczowy na nowy dwupłaszczowy. Ponownie pytany w tej sprawie Urząd Dozoru Technicznego stwierdził, że nie posiada danych dotyczących urządzeń istniejących na terenie stacji, ponieważ nie są one dozorowane oraz wyjaśnił, że kopie rachunków dotyczą prawdopodobnie innych stacji paliw, które są w posiadaniu inwestora. Wiedzy na temat istniejących na stacji zbiorników nie posiada Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w Ł.

6. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji przesłuchał L. P., który w latach 1991 - 2000 był Prezesem SKR w N. (ówczesnego właściciela stacji paliw), który oświadczył, że stacja była użytkowana, ale tylko dla potrzeb własnych Spółdzielni. Przesłuchano także Z. R. - magazyniera w SKR w N., który zeznał, że na terenie stacji w 2000 r. znajdowały się 2 dystrybutory. Jeden zaopatrywany był paliwem z dwóch zbiorników o pojemności 5200 l każdy. Drugi z dystrybutorów zaopatrywał zbiornik o poj. 20000 l. Z przesłuchania świadków zostały sporządzone notatki służbowe.

9. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazano inwestorowi rozbiórkę (demontaż) zbiornika na paliwo ciekłe, o pojemności 60 m3, samowolnie posadowionego na działce nr [...] w N., na terenie stacji paliw "O.". Organ przyjął, że inwestor dokonał montażu nowego zbiornika. Stanowi to rozbudowę stacji paliw, co oznacza że na prowadzenie tej inwestycji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

7. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. O. i podał, że w dniu [...] września 2009 r. zgłosił wymianę zbiornika paliw. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zarówno zgłoszenie wymiany zbiornika paliw na stacji paliw z dnia [...] września 2009 r., jak również postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] października 2009 r. zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia, odpowiedź strony z dnia [...] października 2009 r., a także decyzja z dnia [...] października 2009 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika paliw z uwagi na nieistnienie na przedłożonej kopii mapy zasadniczej zbiornik paliwa, którego remont mógłby być wykonany oraz zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez inwestora z dnia [...] października 2009 r. Strona nie skorzystała z przysługującego jej odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że w zebranym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia tezy inwestora, że zbiornik paliwa o pojemności 60 m3 w stosunku do którego wszczęto czynności administracyjne był jedynie wymieniany bądź remontowany. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że rozbudowa stacji paliw o nowy zbiornik wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie rachunku dotyczącego badania odbiorczego przed zasypaniem zbiornika paliwowego podano, że Urząd Dozoru Technicznego Oddział w B. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. wyjaśnił, że zapis punktu 3 protokołu z badania odbiorczego zobowiązuje wnioskodawcę do zgłoszenia przedmiotowego zbiornika do kolejnych badań w celu uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację. Zdaniem organu odwoławczego powiązanie tej informacji z zeznaniami przesłuchanych świadków przeczy twierdzeniom inwestora, że były to jedynie czynności konserwatorskie.

8. Na skutek skargi inwestora do sądu administracyjnego, wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 764/13 WSA w Białymstoku, uchylono decyzje obu instancji a także postanowienie z dnia 24 kwietnia 2012 r., z uwagi na naruszenie przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wobec naruszeń procedury administracyjnej i niemożności uznania konstatacji organów za udowodnione Sąd nie przesądził na tym etapie rozpoznania sprawy o kwalifikacji prawnej zdarzeń, które miały miejsce na stacji paliw z punktu widzenia procedur legalizacyjnych i naprawczych Prawa budowlanego. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano należycie przeprowadzić postępowanie dowodowe, to jest: dokonać oględzin stacji i sporządzić protokół z tej czynności; przesłuchać świadków i sporządzić protokół z tych czynności umożliwiając stronie obecność przy przesłuchaniu. Nadto zaznaczono, że jeżeli organy uznają, że w sprawie są niewyjaśnione istotne okoliczności, których nie można ustalić w inny sposób, to należy przesłuchać inwestora w charakterze strony. Nakazano także wzięcie pod uwagę kopii dokumentów dołączonych przez inwestora do skargi, tj. decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. o pozwoleniu na rozbudowę stacji paliw w N. oraz pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. skierowanego do Urzędu Dozoru Technicznego, w którym stwierdzono, że stacja paliw inwestora nie posiada wymaganych przepisami prawa badań szczelności zbiorników przeznaczonych do magazynowania ciekłych materiałów zapalnych.

9. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji w dniu [...] lipca 2014 r., w obecności inwestora, przeprowadził oględziny, następnie w dniu [...] sierpnia przesłuchał świadka Z. R., w dniu [...] października 2014 r. przesłuchał inwestora oraz w dniu [...] listopada 2014 przeprowadził ponowne oględziny. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., ponownie wstrzymano roboty budowlane przy rozbudowie stacji paliw, nakazując jednocześnie inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia [...] marca 2015 r. dokumentów określonych w art. 48. ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiających legalizację obiektu.

10. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazano inwestorowi rozbiórkę (demontaż) przedmiotowego zbiornika na paliwo. W uzasadnieniu podano, że podstawową kwestią jaką należało rozstrzygnąć było określenie charakteru prac wykonanych przez inwestora, w związku z jego oświadczeniem, że nie dokonywał rozbudowy stacji, a jedynie w 2011 r. wymienił stary zbiornik jednopłaszczowy na nowy dwupłaszczowy. Organ I instancji stwierdził, że oświadczenie inwestora iż na działce znajdował się wcześniej jakikolwiek inny zbiornik jest niewiarygodne. Przemawiają za tym m.in. sprzeczne ze sobą twierdzenia samego inwestora, który w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że nie prowadził żadnej rozbudowy stacji paliw w N. W lutym 2012 r. wykonał czynności na zbiorniku paliwa, które były zabezpieczeniem konserwatorskim i sprawdzeniem stanu technicznego wykonanym przy obecności Urzędu Dozoru Technicznego. Prace te wymagały odkopania zbiornika zabezpieczenia i ponownego zasypania. Inwestor dołączył przy tym trzy kopie rachunków potwierdzających opłatę za dozór, które jak się okazało (informacja UDT w B.) dotyczyły zbiorników na innej stacji. Z dokumentu poświadczającego badanie budowy i próby ciśnieniowej zbiornika o poj. 60 m3 otrzymanego bezpośrednio od Urzędu Dozoru Technicznego w B. wynika, że jest to nowy zbiornik, zgłoszony przez inwestora do odbioru. W dniu [...] lutego 2013 r. inwestor złożył oświadczenie, zmieniające poprzednią wersję, zgodnie z którym nie posadowił samowolnie zbiornika, a jedynie wymienił dwa lata temu istniejący stary zbiornik jednopłaszczowy na dwupłaszczowy. Kolejnymi dowodami braku "starego" zbiornika są zeznania Z. R. a także wniesiony przez Starostę Ł. sprzeciw do dokonanego w dniu [...] września 2009 r. zgłoszenia. Nadto organ wskazał na sprzeczności w zeznaniach strony podczas przesłuchania w dniu [...] października 2014 r. Przykładowo podano, że na pytanie "Gdzie został przekazany zbiornik?", inwestor odpowiedział, że "Zbiornik był przetrzymywany przy stacji paliw, a potem został przetransportowany na złom w O. przy ul. [...]". W dniu [...] listopada 2014 r. organ I instancji przeprowadził rozmowę telefoniczną z właścicielami wymienionego przez inwestora punktu skupu złomu, którzy oświadczyli, że nie przyjmowali na złom przedmiotowego zbiornika na paliwo. Jednocześnie wyjaśnili, że znają inwestora, ponieważ posiada on stację paliw w pobliżu ich firmy i nie mają jakichkolwiek wątpliwości, że takiej transakcji nie było. Przesłuchiwany udzielił również nieprawdziwej odpowiedzi na pytanie o posiadanie koncesji na prowadzenie stacji paliw na działce nr [...] w N. twierdząc, że ją otrzymał, natomiast Urząd Regulacji Energetyki Północny Oddział Terenowy z siedziba w G. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował o braku koncesji na obrót paliwami na tej stacji. W ocenie organu powyższe okoliczności potwierdzają, że popełniona została samowola budowlana polegająca na rozbudowie stacji paliw

11. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. O. i zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odwołujący podniósł, że brak oznaczenia zbiornika na mapie zasadniczej jak i przesłuchanie świadka Z. R. bez jego obecności nic do sprawy nie wnosi. Podniósł, że mapa zasadnicza terenu nie ewidencjonuje żadnych zbiorników. Nadto odwołujący wywiódł, że sprawa dotyczy urządzenia budowlanego a nie obiektu budowlanego, ponieważ zbiornik paliwa jest urządzeniem potrzebnym do funkcjonowania całej stacji paliw. Skoro jest to urządzenie budowlane to nawet w przypadku samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie przepis art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane.

12. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] czerwca 2015 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancyjne. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, budowa (rozbudowa) lub przebudowa istniejącej stacji paliw lub jej części wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast urządzenia techniczne, które nie są budowlami i urządzeniami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego nie podlegają reglamentacji ww. ustawy. Wskazano, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 sierpnia 2013 r., II SA/GI 157/13, na tle sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki zbiornika na paliwa ciekłe, wskazał, że zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane będzie tylko taki zbiornik, z którego wykonaniem lub ustawieniem związane będzie wykonywanie określonych robót budowlanych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że zbiornik dwupłaszczowy podziemny należy do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Wskazano, że przez budowę - zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. O tym, że stacje paliw są kategorią obiektów budowlanych świadczy także definicja zawarta w § 1 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zbiornik stanowi jeden z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako zorganizowanej całości techniczno - użytkowej. W oparciu o posiadane dokumenty organ podzielił stanowisko organu I instancji, że instalowanie na stacji paliw nowego zbiornika wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego o istnieniu całości techniczno - użytkowej w przypadku stacji paliw można mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych. Wchodzące w skład stacji paliw instalacje i urządzenia muszą być ze sobą zespolone w taki sposób, aby w każdym czasie zapewniały możliwość wielokrotnego tankowania pojazdu z możliwością automatycznego odmierzania ilości pobranego paliwa, bez konieczności wykonywania przy tym jakichkolwiek robót montażowych. Nadto powinny znajdować się w stanie technicznym umożliwiającym bezproblemowe korzystanie z tej możliwości. W takim przypadku, gdy określony zespół obiektów spełnia wskazane wyżej kryteria można mówić o istnieniu na danej nieruchomości stacji paliw, w przeciwnym zaś razie każdy z obiektów podlega oddzielnej ocenie pod względem zgodności jego wykonania z przepisami administracyjno - budowlanymi. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy argumentację inwestora, że przedmiotowy zbiornik nie jest obiektem budowlanym a jedynie urządzeniem uznał za bezzasadną.

W dalszej kolejności podano, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym może to polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, np. zbiorniki, urządzenia techniczne. Tak więc fakt, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym nie uzasadnia wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Dana rzecz, np. zbiornik, kontener może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie zbiornika na paliwo o określonej pojemności, w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego (zob. Prawo budowlane, Komentarz (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 56; wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r., OSK1922/04). W ocenie organu odwoławczego roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny zostać zakwalifikowane jako budowa/rozbudowa bądź odbudowa obiektu budowlanego. Podano, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., wyjaśniono iż nie stanowi przebudowy stacji naprawa uszkodzonego zbiornika lub jego elementów, naprawa lub wymiana odcinków elementów rurociągu technologicznego oraz wymiana stanowiska nalewczego lub odmierzacza paliw płynnych. Wprowadzenie zatem jakichkolwiek innowacji w substancję obiektu budowlanego w następstwie robót budowlanych, które stanowią nowość w stosunku do stanu istniejącego poprzednio nie może być traktowane jako remont obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego planowane zamierzenie polegające na wymianie zbiornika na istniejącej stacji paliw z jednopłaszczowego na dwupłaszczowy (roboty budowlane przy użyciu maszyn budowlanych co uwidoczniono na zdjęciu z czynności kontrolnych dnia [...] lutego 2012 r.) należy zakwalifikować jako budowę, w wyniku której zastosowane zostanie nowe urządzenie budowlane w postaci zbiornika o innych parametrach. Z tego względu nie można też uznać, że mamy do czynienia z przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, bowiem nastąpiła zmiana m.in. kubatury obiektu.

Organ odwoławczy w oparciu o treść aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. zawartego pomiędzy osobami działającymi w imieniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w N. a R. O.- działającym w imieniu i na rzecz swego brata T. O. - ustalił, że w momencie przejęcia nieruchomości przez inwestora na przedmiotowej stacji paliw znajdowały się 2 budynki murowane kryte papą, 3 podziemne zbiorniki na paliwo (dwa o pojemności 6 m3 i jeden o pojemności 20 m3) oraz podziemny zbiornik przeciwpożarowy o poj. 100 m3. Organ odwoławczy przeanalizował także decyzję z dnia [...] listopada 1990 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę stacji paliw na terenie SKR w N. polegającą na budowie zadaszenia dystrybutorów i posadowienia zbiorników paliw oraz pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. WIOŚ w B. Delegatura w Ł. kierowane do UDT Oddział w B. - informujące, że w trakcie kontroli dokonanej przez WIOŚ w dniu [...] stycznia 2007 r. oraz [...] stycznia 2007 r. przeprowadzonej w Przedsiębiorstwie Handlowo - Usługowym O.- Stacja Paliw w N., stwierdzono brak wymaganych przepisami badań szczelności zbiorników przeznaczonych do magazynowania ciekłych materiałów zapalnych. Zdaniem organu odwoławczego z treści ww. dokumentów wynika jednoznacznie, że na roboty budowlane polegające na posadowieniu zbiorników podziemnych inwestor uzyskał w 1990 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto z treści tej decyzji wynika, że budowę należy realizować zgodnie z zatwierdzonym projektem, planem realizacyjnym, obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną, a wykonywanie robót budowlanych powierzyć osobie posiadającej stwierdzenie przygotowania zawodowego. Analogiczne zasady i formalności wynikające z przepisów prawa budowlanego obowiązują inwestora zamierzającego dokonać wymiany istniejących zbiorników paliwowych podziemnych na nowe - o zupełnie innych parametrach, bowiem żaden ze zbiorników podziemnych nie miał pojemności 60 m3 ani też nie były to zbiorniki dwupłaszczowe. Zatem roboty budowlane polegające na wymianie zbiornika jednopłaszczowego na dwupłaszczowy nie mogą być uznane za remont. Ponadto w treści uzasadnienia tej decyzji brak jest stwierdzenia na które powołuje się inwestor w treści skargi do WSA, iż "zbiornik jest urządzeniem a brak ujęcia tych urządzeń na mapach zasadniczych jest normą w dokumentacji geodezyjnej". Organ podał, że w art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zbiorniki wymienione są w kategorii budowli (czyli obiektów budowlanych niebędących budynkiem bądź obiektem malej architektury). Precyzując definicję zbiorników podziemnych wskazano, że są to - zbiorniki przykryte lub obsypane warstwą ziemi o grubości co najmniej 0,5 m oraz zbiorniki o osi pionowej, gdy ich dach znajduje się co najmniej 0,5 m poniżej powierzchni otaczającego terenu. Za zbiornik podziemny uważa się również zbiornik usytuowany w obudowie betonowej, przy czym najwyższy poziom magazynowanej ropy naftowej lub produktów naftowych powinien być co najmniej o 0,2 m poniżej powierzchni otaczającego terenu, którego poziom wyznacza się po jego ostatecznym ukształtowaniu, w odległości 6,5 m od płaszcza zbiornika. Zbiorniki stanowią kluczowy element stacji paliw, bez którego jej funkcjonowanie nie byłoby możliwe. Funkcję usługową i pomocniczą wobec obiektu budowlanego niewątpliwie pełnią instalacje, a w przypadku stacji paliw także dystrybutory, które zapewniają możliwość wykorzystania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, a konieczność ich wbudowania wynika wprost z istoty procesu budowlanego. Natomiast z definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy wynika, że są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. W ocenie organu odwoławczego zbiorniki podziemne na paliwo nie są urządzeniami ale budowlą, co potwierdza także wystąpienie przez SKR z wnioskiem z dnia [...] października 1990 r. o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę stacji paliw (pozwolenia na budowę zadaszenia dystrybutorów i posadowienia zbiorników paliw). Końcowo wyjaśniono, że w przypadku zbiornika podziemnego umieszczenie go na podłożu naturalnym (piasku) spełnia funkcję zabezpieczającą i mocującą i w określonych przypadkach działa w sposób analogiczny jak wylanie fundamentu betonowego. Inwestycja, na przeprowadzenie której wymagane było posiadanie pozwolenia na budowę, zrealizowana bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, co do której w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlanego, przewidziano sankcję przymusowej rozbiórki, w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi dokumentacji pozwalającej na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych.

13. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł T. O. i zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 i § 3, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że organy nadzoru budowlanego błędnie kwalifikują i błędnie rozumują podstawowe pojęcia zdefiniowane w art. 3 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący podał, że zbiornik zbudowała firma posiadająca wszelkie pozwolenia. Dowodem tego jest przyjęcie zbiornika pod dozór techniczny. Dla niego pozostawało tylko zainstalowanie tego zbiornika, czego nie można zakwalifikować jako przebudowy. Nie może więc być to zbiornik wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Mówiąc bowiem o budowli w rozumieniu powyższego przepisu należy mieć na myśli obiekt, który powstanie w wyniku wykonywania określonych robót budowlanych. Zbiorniki, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy są to zbiorniki mające charakter budowli ziemnych, budowli hydrotechnicznych, zbiorniki o których mowa w przepisach ustawy - Prawo wodne. Są to sztuczne zbiorniki wodne, zbiorniki przeciwpowodziowe, zbiorniki retencyjne, baseny pływackie, baseny uzdrowiskowe itp. czy też przeciwpożarowe zbiorniki wodne - § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zdaniem skarżącego jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy w odniesieniu do tej sprawy, można by jedynie zaliczyć końcową część przepisu wymieniającą: "części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Jednak w tym przypadku i ta powyżej cytowana część przepisu art. 3 pkt 3 ustawy nie ma zastosowania, gdyż zbiornik posadowiony jest na gruncie naturalnym i nie wymagał budowy fundamentów. Z powyższego wynika, zdaniem skarżącego, że zbiornik na paliwa płynne, nie jest to zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Obiektem budowlanym w tej sprawie zgodnie z definicją zamieszczoną w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. jest stacja paliw płynnych, a zbiornik na paliwo płynne jest jednym z elementów wchodzących w skład tego obiektu. Sam zbiornik na paliwo płynne, zdefiniowany w pkt 14 i 15 § 1 ww. rozporządzenia nie jest obiektem budowlanym. Skarżący na poparcie swojego stanowiska wskazał wyrok WSA w Olsztynie wydany w sprawie II SA/Ol 248/13. Zdaniem skarżącego zbiornik, o którym mowa w tej sprawie jest urządzeniem technicznym o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy. Jest związany z obiektem budowlanym, jakim jest stacja paliw płynnych, jako całość techniczno - użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami - art. 3 pkt 1b ustawy (wyrok NSA wydany w sprawie II OSK 1883/13). Skarżący wywiódł, że przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), czy też instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, może być jedynie stacja paliw płynnych, a nie sam zbiornik na paliwo płynny. Wymiana zbiornika na paliwo płynne, jakiej dokonano w niniejszej sprawie, mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanym w pkt 8 art. 3 ustawy.

14. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nakazująca inwestorowi – T. O. rozbiórkę (demontaż) zbiornika na paliwo ciekłe, o pojemności 60 m3, posadowionego na działce nr [...] w N., na terenie stacji paliw "O.".

Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.), co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Prowadząc postępowanie w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalenia jakie prace budowlane zostały wykonane, zakwalifikowania ich z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), następnie stwierdzenia wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 ustawy) i w końcu ustalenia czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji spełniły powyższe warunki. W sprawie niniejszej kwestią sporną było zarówno to jakie prace budowlane zostały wykonane, ich kwalifikacja jak również i to jakimi działaniami prawnymi ich wykonanie powinno być poprzedzone.

Jak już wskazano powyżej w pierwszej kolejności należało ustalić jakie prace budowlane wykonał inwestor. Pierwotne stanowisko inwestora w tym zakresie wyrażone w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2012 r. było takie, że wykonywał on prace polegające na zabezpieczeniu konserwatorskim oraz sprawdzeniu stanu technicznego istniejącego zbiornika. Prace te wymagały jego odkopania i ponownego zasypania. Po dołączeniu do akt sprawy informacji z Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w B., dotyczącej tego, że badanie odbiorcze przed zasypaniem zbiornika paliwowego dotyczyło nowego zbiornika dwupłaszczowego, inwestor w dniu [...] lutego 2013 r. oświadczył, że prace polegały na wymianie starego zbiornika jednopłaszczowego na nowy dwupłaszczowy. Z uzasadnień organów też nie wynika jednoznaczne stanowisko w tym zakresie. Lektura uzasadnienia organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten przyjął iż wcześniejsze istnienie jakiegokolwiek zbiornika jest niewiarygodne i że inwestor dokonał montażu nowego zbiornika. Natomiast z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że organ ten przyjmuje iż nastąpiła wymiana istniejącego zbiornika paliwowego podziemnego na nowy zbiornik. W ocenie sądu, z uwagi na to, że mapy zasadnicze terenu nie ewidencjonują takich zbiorników, jednoznaczne ustalenie tego czy posadowienie nowego zbiornika nastąpiło w miejscu istniejącego zbiornika nie jest możliwe. Niemniej jednak w ocenie Sądu jest to okoliczność która nie przesądza kolejnych przesłanek w procesie legalizacyjnym, przede wszystkim nie ma decydującego wpływu na dokonanie kwalifikacji wykonanych robót. Na tym etapie postępowania – po zmianie stanowiska samego inwestora, jako bezsporną należy uznać okoliczność, że zamontowany został nowy zbiornik. Jeżeli nawet został zamontowany w miejsce starego zbiornika to bezspornym w sprawie pozostaje również i to, że różni się od starego zbiornika konstrukcją, bo jest dwupłaszczowy a nie jednopłaszczowy. Nadto różni się pojemnością, jak bowiem wynika z aktu notarialnego, w momencie przejęcia nieruchomości przez inwestora znajdowały się na niej 3 podziemne zbiorniki na paliwo, dwa o pojemności 6 m3 i jeden o pojemności 20 m3.

W konkluzji tej części rozważań przyjąć należy, że wykonane przez inwestora prace budowlane polegały na "wkopaniu" w grunt nowego zbiornika podziemnego dwupłaszczowego o pojemności 60 m3.

Następnym krokiem postępowania było dokonanie kwalifikacji wykonanych prac budowlanych z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy. W tym przedmiocie pomiędzy stronami także jest spór. Zdaniem skarżącego zbiornik paliwa jest urządzeniem budowlanym, potrzebnym do funkcjonowania stacji paliw, a nie obiektem budowlanym. Zbiornik na paliwa nie jest zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Obiektem budowlanym w sprawie niniejszej zgodnie z definicją zwartą w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie), jest natomiast stacja paliw płynnych a zbiornik na paliwo jest jednym z elementów wchodzących w skład tego obiektu. W związku z tym nawet w przypadku samowoli budowlanej powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Ol 248/13, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 15 maja 2015 r., II OSK 1883/13, oba pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast, zdaniem organu, podziemny zbiornik na paliwo jest obiektem budowlanym a konkretnie budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Organ na poparcie swojego stanowiska wskazał argumentację zawartą w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2010 r. (II SA/Bd 177/10, pub. pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko organu. Zgodnie z definicją zawartą w § 1 pkt 2 rozporządzenia stacja paliw to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na datę rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy) obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Pod pojęciem urządzenia budowlanego, zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 ustawy, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki;

Z powyższych regulacji wynika, że podziemny zbiornik paliw płynnych jest z jednej strony składową częścią obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw (zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu), z drugiej strony jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci budowli (zgodnie z definicją zawartą w ustawie). W ocenie Sądu z treści tych regulacji wynika, że stacja paliw jest szczególną postacią obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, w skład którego mogą wchodzić inne obiekty budowlane. O tym czy określony zespół obiektów budowlanych tworzy jedną całość w postaci stacji paliw, czy też poszczególne elementy składowe stacji paliw stanowią samoistne obiekty budowlane, decyduje przede wszystkim to czy wszystkie te elementy składają się na całość techniczno - użytkową w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Innymi słowy podziemny zbiornik na paliwo będzie mógł być traktowany jako element wchodzący w skład stacji paliw wówczas, gdy zbędzie zapewnić możliwość użytkowania stacji zgodnie z jej przeznaczeniem. O istnieniu całości techniczno - użytkowej w przypadku stacji paliw, jak słusznie wywodzi organ odwoławczy posiłkując się uzasadnieniem Sądu WSA w Bydgoszczy, możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tego obiektu budowlanego pozostają w związku funkcjonalnych, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych. Wchodzące w skład stacji paliw instalacje i urządzenia muszą być ze sobą zespolone w taki sposób, aby w każdym czasie zapewniały możliwość wielokrotnego tankowania pojazdu z możliwością automatycznego odmierzania ilości pobranego paliwa, bez konieczności wykonywania przy tym jakichkolwiek robót montażowych. Nadto powinny znajdować się w stanie technicznym umożliwiającym bezproblemowe korzystanie z tej możliwości. W takim przypadku, gdy określony zespół obiektów spełnia wskazane wyżej kryteria można mówić o istnieniu na danej nieruchomości stacji paliw, w przeciwnym zaś razie każdy z obiektów podlega oddzielnej ocenie pod względem zgodności jego wykonania z przepisami administracyjno-budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej ostateczne sprawdzenie zbiornika przez Urząd Dozoru Technicznego i dopuszczenie go do użytkowania zostało stwierdzone przez pracowników podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. Wcześniej stacja paliw nie była czynna a zbiornik nie był użytkowany. Jeszcze podczas oględzin w dniu [...] lipca 2014 r. sam inwestor podał, że zbiornik nie jest użytkowany, zalany jest wodą. W świetle tych okoliczności stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zasadnie poddano oddzielnej ocenie zgodność wykonania zbiornika z przepisami administracyjno – budowlanymi. Trudno bowiem w sytuacji w której stacja jest nieczynna, zbiornik nie jest użytkowany mówić o całości techniczno – użykowej obiektu budowlanego w postaci stacji paliw i traktować zbiornik jako jej element składowy (jako jej urządzenie zapewnijące jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem). Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że podziemny zbiornik na paliwo jest obiektem budowlanym a konkretnie budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Marginalnie podać należy, że wskazany przez skarżącego wyrok WSA w Olsztynie dotyczył stanu faktycznego w którym organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika na paliwa płynne z jednopłaszczowego na dwupłaszczowy. Organ stanął na stanowisko, że zbiornik na paliwo jest budowlą a jego wymiana należy zakwalifikować jako co najmniej przebudowę. Sąd uchylił decyzję w której zgłoszono sprzeciw z uwagi na brak ustalenia czy zbiornik ten nie stanowi jednego z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako zorganizowanej całości techniczno - użytkowej. Sąd wywiódł, że ustalenie tej okoliczności jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w przypadku stwierdzenia, że taki zbiornik stanowi element zorganizowanej całości stanowiącej obiekt budowlany stacji paliw, to zakres prac planowanych przez inwestora należy odnosić nie do tego obiektu jako samoistnego elementu lecz do całości budowli stanowiącej stację paliw płynnych. Dopiero przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwa będzie odpowiedź, czy projektowane przez inwestora roboty budowlane związane z wymianą zbiornika na paliwo będą stanowiły remont w obiekcie budowlanym stanowiącym stację paliw - art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, czy też organ stwierdzi, że w sprawie tej nie zachodzi wskazany wyżej przypadek uprawniający inwestora do przystąpienia do robót budowlanych po dokonaniu stosownego zgłoszenia. Z rozważań tych nie wynika konstatacja sformułowana przez skarżącego zgodnie z którą to stacja paliw jest obiektem budowlanym a zbiornik na paliwo jest jednym z elementów wchodzących w skład tego obiektu. Sąd w uzasadnieniu swoim stwierdził, iż okolicznością przesądzającą o tym, czy zbiornik jest samodzielną budowlą czy też elementem składowym stacji paliw jest to to czy zbiornik ten w stacji paliw stanowi zorganizowaną całość techniczno – użytkową. Stwierdzić zatem należy, że stanowisko to jest faktycznie zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Bydgoszczy. NSA utrzymując w mocy ten wyrok – wyrok w którym nakazano uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w celu możliwości dokonania zakwalifikowania do określonej kategorii wnioskowanych robót budowlanych, przesądził w sprawie, że zbiornik na paliwa nie jest zbiornikiem o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Obiektem budowlanym jest stacja paliw a zbiornik jest urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, związanym z obiektem budowlanym jakim jest stacja paliw płynnych, jako całość techniczno – użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami - art. 3 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane. Wymiana zbiornika na paliwo płynne mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanym w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i podlega zgłoszeniu. W wyroku tym NSA przyjął a priori, że zbiornik na paliwo jest urządzeniem stacji paliw bez względu na to czy zapewnia jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Z takim stanowiskiem w świetle powyższych rozważań Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie jest w stanie się zgodzić.

Kolejną kwestia dotyczy zakwalifikowania czynności polegającej na "wkopaniu" zbiornika do określonej kategorii prac budowlanych. Również i w tym zakresie jest spór. Zdaniem skarżącego z uwagi na to, ze zbiornik zbudowała firma posiadająca wszelkie pozwolenia a dla niego pozostawało tylko zainstalowanie tego zbiornika, to nie można w niniejszej sprawie mówić o przebudowie. Wymiana zbiornika mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 ustawy. Natomiast zdaniem organu usytuowanie zbiornika na paliwo o określonej pojemności, w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego. Organ podniósł, że fakt, iż określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym, nie uzasadnia wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Nadto zdaniem organu w przypadku zbiornika podziemnego umieszczenie go na podłożu naturalnym (piasku) spełnia funkcję zabezpieczającą i mocującą i w określonych przypadkach działa w sposób analogiczny jak wylanie fundamentu betonowego. Nadmienić przy tym jednak należy, że o ile organy konsekwentnie przyjęły, że jest to budowa to już wykazały się pewną niekonsekwencją w zakresie zakwalifikowania rodzaju tej budowy. Organ I instancji stwierdził, że nastąpiła rozbudowa. Organ odwoławczy stwierdza, że roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny być zakwalifikowane jako budowa/rozbudowa bądź odbudowa obiektu budowlanego.

Sąd podziela stanowisko organu w zakresie zakwalifikowania wymiany zbiornika jako budowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W ocenie Sądu to, że określony obiekt budowlany został wykonany w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie zbiornika na paliwo w określonym miejscu stanowiło budowę obiektu budowlanego (tak też NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r., OSK 1922/04, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do konkretyzacji charakteru budowy, w ocenie Sądu w sprawie niniejszej, przy założeniu że prace polegały na wymianie starego zbiornika jednopłaszczowego na nowy dwupłaszczowy, przyjąć należy że mamy do czynienia z odbudową. Rozróżnienie pomiędzy remontem, a odbudową było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11 (Lex nr 1169354) NSA stwierdził, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. W wyrokach z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1483/10 (Lex nr 1151902) oraz z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 582/10 (Lex nr 1081799) NSA wyjaśnił, że nie stanowi remontu sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 ustawy zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. W sprawie niniejszej został zamontowany nowy zbiornik o zupełnie innych parametrach w zakresie konstrukcji i pojemności. Powstała zatem nowa substancja budowlana. Prace nie dotyczyły odtworzenia substancji już istniejącej, w związku z tym wykonane prace nie mogą być uznane za remont. Jak słusznie wywodzi organ nie mogą być także potraktowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, bowiem nastąpiła zmiana kubatury obiektu budowlanego. Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że umieszczenie w gruncie nowego zbiornika podziemnego dwupłaszczowego o pojemności 60 m3 stanowi budowę a nie remont.

Konsekwencją zdefiniowania zbiornika podziemnego na paliwo jako obiektu budowlanego w postaci budowli i zakwalifikowania robót związanych z umieszczeniem go w ziemi jako budowli, jest stwierdzenie że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 ustawy. Stosownie do treści art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 prawa budowlanego przewidziano możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie szeregu dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 48 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, jest zatem w pierwszej kolejności rozważenie możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W sprawie niniejszej, z uwagi na brak pozwolenia na budowę, organ w pełni zasadnie przystąpił do wszczęcia procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia o losie samowolnie zrealizowanej inwestycji, czego pierwszym krokiem było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Kwestionowana decyzja nakazująca skarżącemu – inwestorowi rozbiórkę samowolnie posadowionego zbiorników, była konsekwencją niezłożenia przez niego wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie.

Końcowo podać należy, że formułowanie pod adresem organu zarzutu, że przesłuchał świadka pod nieobecność inwestora jest nadużyciem. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor został zawiadomiony terminie, tj. dniu i godzinie oraz miejscu przesłuchania świadka. Przesłuchanie odbyło się pod jego nieobecność, albowiem jak wynika z notatki służbowej stawił się w organie o godz. 10.20, podczas gdy przesłuchanie było zaplanowane na godz. 10.00. Strona została poinformowana o treści zeznań świadka.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)