Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 138/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2442/17 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyraził sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia przez A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) odpadów z Wielkiej Brytanii do Polski, zgłoszonego pod numerem GB0001003725, dotyczącego 50 000 ton odpadów określonych przez zgłaszającego, jako odpady z mechanicznej przeróbki odpadów o kodzie 19 12 12 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów oraz niewymienione w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12 lipca 2006 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odpady będące przedmiotem zgłoszenia, ze względu na swoje pochodzenie oraz dużą i trudną do przewidzenia zmienność składu, są tożsame ze zmieszanymi odpadami komunalnymi i jako takie powinny być klasyfikowane pod kodem 20 03 01. W związku z powyższym organ zastosował art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie 20 03 01), zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zabrano od innych wytwórców, do instalacji odzysku, podlega tym samym przepisom rozporządzenia, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania. Biorąc pod uwagę dane GUS ("Ochrona Środowiska 2014" Warszawa 2014) oraz dane opublikowane w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (uchwała Rady Ministrów nr 217 z 24 grudnia 2010 r., M.P. Nr 101, poz. 1183), dotyczące masy odpadów komunalnych wytwarzanych corocznie w Polsce i kierowanych na składowiska, organ stwierdził, że planowane przemieszczenie nie byłoby zgodne z zasadą bliskości i samowystarczalności na poziomie krajowym. Wobec powyższego, organ sprzeciwił się planowanemu przemieszczeniu na podstawie art. 11 ust. 1 lit. a), b) oraz lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006. Dodatkowo, organ wziął pod uwagę aktualną informację, dotyczącą instalacji odbiorcy odpadów, tj. [...]. Wynikało z niej, że odbiorca nie posiadał pozwolenia zintegrowanego dla jednej z instalacji eksploatowanych na terenie nieruchomości zlokalizowanej pod adresem: [...], tj. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę. Kontrola przeprowadzona w dniach 2 i 27 października 2015 r., wykazała nieprawidłowości w eksploatacji drugiej z instalacji zlokalizowanych pod tym adresem tj. instalacji odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2016 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] czerwca 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r.

Spółka wniosła skargę na decyzję z [...] lipca 2017 r.

Wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do żądania spółki umorzenia postępowania administracyjnego. Spółka argumentowała, że organ brytyjski nie zmodyfikował rocznego terminu ważności zgody na przemieszczenie odpadów, wskazując, że przemieszczenie powinno zostać dokonane przed 14 marca 2017 r. Sąd I instancji podkreślił, że w wyroku z 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto przedmiotowe odpady, objęte zgłoszeniem GB 0001 003725 nie zostały przewiezione do Polski ani nie zostały zagospodarowane w inny sposób, np. w instalacji zlokalizowanej w Wielkiej Brytanii. Przedmiot postępowania w postaci odpadów istniał, podobnie jak i podmiot postępowania. Natomiast z przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że brak cofnięcia zgłoszenia przez spółkę powinien skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć tam przewidzianych. Jeżeli przemieszczenie odpadów staje się niedopuszczalne, to należy uwzględnić art. 2 pkt 35 lit. b) rozporządzenia, zgodnie z którym nielegalne przemieszczenie oznacza przemieszczenie odpadów "bez zgody zainteresowanych właściwych organów, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem". Treść zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczna z tym przepisem. Wskazanie, że przemieszczenie odpadów jest nielegalne, nie powoduje, że odpadła przesłanka do ukształtowania sytuacji prawnej spółki. Należy bowiem rozróżnić normę prawną od jej konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Podstawa prawna decyzji, tj. art. 11 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym właściwe organy mogą wyrażać sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeżeli zgłoszone odpady są zmieszanymi odpadami komunalnymi zebranymi z gospodarstw domowych (kod odpadów 20 03 01), nie zawiera negatywnej przesłanki do wydania decyzji w postaci sprzeciwu. Z art. 11 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006, wynika, że organ zgłasza sprzeciw, jeżeli planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie nie byłyby zgodne ze środkami przyjętymi w celu realizacji zasad bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.U.UE.L.2006.114.9), w celu wprowadzenia całkowitego czy też częściowego zakazu lub systematycznego sprzeciwiania się przemieszczeniom.

Ponadto Sąd I instancji odwołał się do wykładni celowościowej. Wskazał, że przepisy dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów wzywają do osiągnięcia samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów na poziomie Wspólnoty, a w dalszej kolejności, żeby każde Państwo Członkowskie dążyło do osiągnięcia tego rodzaju samowystarczalności. Przedmiotowa dyrektywa wskazuje także, że przemieszczanie odpadów powinno być ograniczone, a Państwa Członkowskie mogą podejmować niezbędne środki do osiągnięcia tego celu, w ramach swoich planów gospodarowania. Z analizy przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, mających zastosowanie do przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do odzysku, innych niż zmieszane odpady komunalne, wynika że rozporządzenie to nie przewiduje istnienia po stronie władz krajowych uprawnienia do stosowania środków o zasięgu ogólnym, których skutkiem jest całkowity lub częściowy zakaz przemieszczania takich odpadów do innych państw członkowskich, w celu ich przetwarzania.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że zarówno w świetle prawa, jak i okoliczności faktycznych sprawy nie można zasadnie uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z art. 11, 12 i 18 rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że państwa członkowskie mają różne prawa i obowiązki w zakresie przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, a ponadto przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, a także od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia. Oznacza to, że nie jest zasadna argumentacja, zgodnie z którą wyrażenie sprzeciwu nie skutkowało uniemożliwieniem przemieszczenia odpadów, ponieważ takie przemieszczenie już od kilku miesięcy było niedopuszczalne. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalność przemieszczenia nie stoi w opozycji do zakazu przemieszczenia.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w zakresie zaliczenia planowanych do przemieszczenia odpadów do kodu 20 01 03. Odpady planowane do przemieszczenia zawierają składniki typowe dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. makulaturę, tworzywa sztuczne, drewno, odpady włókiennicze, domieszkę żywności). Wykazują zatem podobieństwo charakteru i składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, co przemawia za ich zaklasyfikowaniem jako zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 01 03. Organ również prawidłowo ocenił, że brak informacji o rzeczywistym źródle pochodzenia odpadów z grupy 19 12, usunięcie z listy dostawców szpitala oraz sklepów wielkopowierzchniowych, czy wreszcie nieuwzględnienie w informacji o składzie odpadów frakcji nieodzyskiwanej, świadczą o niepoinformowaniu o komunalnym pochodzeniu przynajmniej części odpadów przeznaczonych do przemieszczenia. Wynika to z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/16. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 lit. i) w związku z art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006.

W ocenie Sądu I instancji, organ w wyczerpujący sposób dokonał analizy sprawy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyli wykonał zalecenia z wyroku z 27 września 2016 r. Organ wskazał między innymi, że uchwałą nr XXIII/523/16 z 28 grudnia 2016 r. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego wprowadził plan gospodarki odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego na lata 2016-2022 (dalej: WPGO). Organ dokładnie przeanalizował cel tego aktu, wskazując, że do 2020 r. w województwie warmińsko-mazurskim roczna masa odpadów kierowana na składowiska nie będzie przekraczała 35% masy odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji wytworzonej w 1995 r. Cel ten ustalono zgodnie z art. 3c pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622, ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo odniósł ten cel do stanu faktycznego sprawy, przytaczając argumentację dotyczącą m.in. zasady samowystarczalności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zadaniem organu miejsca przeznaczenia jest formalna ocena dokumentacji przedłożonej przez zgłaszającego. Ocenie poddawane są dokumentacja i oświadczenia zgłaszającego, dotyczące charakteru odpadów. Oznacza to, że nie jest badany ich rzeczywisty skład, na etapie poprzedzającym wysłanie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, zgodnie z art. 4 akapit 2 pkt 3 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006. Wydanie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, a więc zakończenie jego analizy pod względem formalnym, nie jest jednak równoznaczne z zakończeniem postępowania, jak i nie uniemożliwia organowi oceny zgromadzonej dokumentacji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że załącznik II do rozporządzenia nr 1013/2006, upoważnia organ do żądania przedłożenia przez zgłaszającego szeregu dokumentów i informacji dotyczących składu, charakteru i pochodzenia odpadów planowanych do przemieszczenia, takich jak: określenie rodzaju odpadów z odpowiedniego wykazu, źródło, opis, skład. W przypadku odpadów pochodzących z różnych źródeł, także szczegółowy spis odpadów, analiza chemiczna składu odpadów jak i opis procesu wytwarzania odpadów. Istotne dla organu informacje znajdują się również w dokumencie zgłoszenia. Organy zobowiązane są nie tylko zgromadzić ww. informacje i dokumenty, ale także przeanalizować je pod względem merytorycznym. Taka analiza musi prowadzić do jednoznacznego ustalenia, jakie odpady mają być przedmiotem przemieszczenia, tj. jakie jest ich pochodzenie, właściwości i skład, a także czy zastosowana klasyfikacja odpadów jest poprawna, tj. dokonana z należytym uwzględnieniem składu i pochodzenia odpadów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 5 w związku z art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 Sąd I instancji wyjaśnił, że organ rozpatrując zgłoszenie obejmujące odpady, o których mowa w art. 3 ust. 5, jest zobowiązany stosować te przepisy rozporządzenia nr 1013/2006, które dotyczą przemieszczenia odpadów w celu unieszkodliwiania. Dotyczy to również sytuacji, kiedy odpady przeznaczone są do odzysku. Zgłaszając sprzeciw wobec takiego przemieszczenia, organ zobowiązany jest stosować przesłanki określone w art. 11, a nie w art. 12 rozporządzenia nr 1013/2006. Zgodnie z art. 2 ust. 33 rozporządzenia nr 1013/2006 "transport" oznacza "przewóz odpadów w transporcie drogowym, kolejowym, powietrznym, morskim lub wodnym śródlądowym", a stosownie do art. 2 ust. 34 rozporządzenia nr 1013/2006, "przemieszczenie" oznacza "transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się [m.in.] z jednego państwa do drugiego". Zgodnie z terminologią rozporządzenia nr 1013/2006, znaczenie, które spółka chce nadać pojęciu "przemieszczenia" odpowiada pojęciu "transportu". "Transport" oznacza fizyczny przewóz odpadów z jednego miejsca do drugiego. "Przemieszczenie" oznacza ogół działań, związanych z transportem odpadów z miejsca wysyłki do miejsca przeznaczenia oraz ich zagospodarowaniem (odzyskiem bądź unieszkodliwieniem) w miejscu przeznaczenia. Zgłoszenie w tej sprawie dotyczyło "przemieszczenia odpadów w celu poddania ich procesowi odzysku", a więc przemieszczenia w rozumieniu art. 2 ust. 34, a nie transportu w rozumieniu art. 2 ust. 33 rozporządzenia nr 1013/2006. W art. 11 rozporządzenia wymieniono możliwe podstawy sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów do instalacji unieszkodliwiania, a w art. 12 podstawy sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów do odzysku. Przepis art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 dotyczy "fizycznego transportu odpadów z jednego miejsca do drugiego", a zgłoszenie dotyczy "przemieszczenia odpadów w celu poddania ich procesowi odzysku", a nie samego transportu odpadów. Zarówno w art. 3 ust. 5, jak i art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 ustawodawca posługuje się konsekwentnie tym samym terminem "przemieszczenie". Nie można przyjąć, że w art. 3 ust. 5 termin ten oznacza co innego, niż w art. 11 oraz co innego, niż to wynika z przepisu stanowiącego definicję legalną. Dlatego też nie można przyjąć, że przepisy określone w art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 są wyłączone z zakresu stosowania art. 3 ust. 5 rozporządzenia.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 25 stycznia 2018 r.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1013/2006. Polegało to na braku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, pomimo że decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikające z wygaśnięcia w dniu 15 marca 2017 r. zgody na przemieszczenie odpadów wydanej przez organ państwa wysyłki.

Po drugie, w przypadku uznania pierwszego zarzutu za nieuzasadniony spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi.

Po drugie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z ustawowymi wymogami, w tym przez brak dokonania szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej podnoszonych przez spółkę zarzutów, a także przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, jak również nie uwzględnił informacji przedstawionych przez spółkę w celu wykazania, że odpady źródłowe, z których wytwarzane miały być odpady o kodzie 19 12 12 będące przedmiotem planowanego przemieszczenia odpadów, nie pochodzą z gospodarstw domowych. Doprowadziło to do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz do nieuzasadnionego przyjęcia, że przedmiotem planowanego transgranicznego przemieszczenia odpadów miały być zmieszane odpady komunalne pochodzące z gospodarstw domowych.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak i w związku z art. 80 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, co przejawiało się w braku rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego oraz poczynieniu ustaleń faktycznych co do rodzaju odpadów mających podlegać przemieszczeniu bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak i w związku z art. 3 ust. 5 oraz w związku z art. 11 ust. 1 lit. a) oraz i) rozporządzenia nr 1013/2006. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że organ zastosował wskazane przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 i oparł rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego transgranicznego przemieszczenia odpadów na niewłaściwej podstawie prawnej.

Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1013/2006. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska spółki, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Konstytutywnymi elementami stosunku prawnego są podmiot, przedmiot i podstawa prawna. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w tej sprawie przedmiotem postępowania są odpady, podczas gdy przedmiot postępowania stanowiło międzynarodowe przemieszczenie odpadów, a konkretnie przesłanki wyrażenia sprzeciwu wobec tego rodzaju przemieszczenia. Uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że zgłoszenie międzynarodowego przemieszczenia odpadów składane jest do właściwego organu wysyłki. Organ wysyłki dokonuje formalnej kontroli zgłoszenia i po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów cytowanego rozporządzenia, potwierdza przyjęcie zgłoszenia i przekazuje je właściwemu organowi przeznaczenia. Od daty potwierdzenia zgłoszenia biegnie termin na wyrażenie zgody, określenie warunków, pod którymi zgoda może być wyrażona lub zgłoszenie sprzeciwu przez właściwe organy wysyłki lub przeznaczenia (oraz organy tranzytu, co w tej sprawie nie miało znaczenia). Jeśli organy nie postanowią inaczej, zgoda traci ważność po upływie roku od jej wydania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1013/2006). Po upływie ważności zgody nie jest możliwa realizacja międzynarodowego przemieszczenia odpadów, ponieważ takie przemieszczenie będzie przemieszczeniem nielegalnym (art. 2 pkt 35 lit. b) rozporządzenia nr 1013/2006). Do tego rodzaju sytuacji może natomiast dojść wyłącznie, jeżeli oba organy (wysyłki i przeznaczenia) wyrażą zgodę na międzynarodowe przemieszczenie odpadów. Natomiast w tej sprawie organ przeznaczenia wyraził sprzeciw, co oznacza, że nie mogło dojść do legalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów, a zatem termin ważności zgody organu wysyłki nie miał znaczenia dla dokonania oceny przesłanek wyrażenia sprzeciwu przez organ przeznaczenia. Nie można zatem uznać, że odpadł jeden z elementów stosunku prawnego w postaci przedmiotu postępowania, a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Ponadto w tej sprawie może ewentualnie zachodzić przesłanka bezcelowości postępowania, która nie stanowi jednak podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Spółka nie wycofała zgłoszenia, a zatem właściwy organ przeznaczenia był zobowiązany dokonać jego oceny z punktu widzenia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 9 do art. 12 rozporządzenia nr 1013/2006.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Sąd I instancji dostrzega uchybienia redakcyjne zaskarżonego wyroku, w tym w szczególności stwierdzenie, że "powyższe przesądza, że zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, 77, w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006." Jednak nawet spółka w skardze kasacyjnej oceniła, że stanowiło to omyłkę i nie budzi wątpliwości, że intencją Sądu I instancji było stwierdzenie, że zarzuty naruszenia zacytowanych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto, wbrew twierdzeniom spółki, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie pozostawało niejako "w oderwaniu" od reszty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale stanowiło podsumowanie rozważań prawnych, odnoszących się zarówno do stosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej, co oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po trzecie, sprawa była już przedmiotem prawomocnego wyroku z 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/16, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania były wiążące dla organu, co wynika wprost z art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym Sąd I instancji sformułował jednoznaczną oceną prawną, wskazując między innymi, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu co do zaliczenia planowanych do przemieszczenia odpadów do kodu 20 03 01. Organ wskazał bowiem, że odpady planowane do przemieszczenia zawierają składniki typowe dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. makulaturę, tworzywa sztuczne, drewno, odpady włókiennicze, domieszkę żywności). Wykazują zatem podobieństwo charakteru i składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, co przemawia za ich zaklasyfikowaniem jako zmieszane odpady komunalne. Kwestia ta została zatem prawomocnie przesądzona w wyroku Sądu I instancji z 27 września 2016 r., a ocena prawna wyrażona w tym zakresie była wiążąca zarówno dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydającego kontrolowany obecnie wyrok. Natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne, które koncentrują się w istocie wokół kwalifikacji prawnej przedmiotowych odpadów, także nie są zasadne. Tego rodzaju kwalifikacji prawnej odpadów dotyczy zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Dotyczyło to także zarzutu podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak i w związku z art. 80 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak i w związku z art. 3 ust. 5 oraz w związku z art. 11 ust. 1 lit. a) oraz i) rozporządzenia nr 1013/2006 nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ był przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku Sądu I instancji z 27 września 2016 r. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie podzielił wówczas zarzutu spółki podnoszącego naruszenie art. 3 ust. 5 oraz w związku z art. 11 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006. Natomiast w odniesieniu do przesłanki wyrażenia sprzeciwu z art. 11 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, Sąd I instancji zakwestionował wówczas jedynie uzasadnienie decyzji organu z [...] czerwca 2016 r., wskazując, że było ono ogólne i niewystarczające. Uchybienie to zostało usunięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji i co potwierdza analiza zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r. Nie można zatem podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w obecnie zaskarżonym wyroku wybiórczo odniósł się do zarzutu podnoszącego naruszenie powołanych przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, a więc sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku