Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 741/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 152, art. 153, art. 200;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi U. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...],- (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 listopada 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniosku U. P. z dnia 15 maja 2009 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności na 2009 r.

Po rozpoznaniu odwołania U. P., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Decyzją z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w części dotyczącej działek rolnych oznaczonych we wniosku symbolami "M", "N", "O" i "P" o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz przyznał U. P. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania U. P., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia 7 października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

Podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji były następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 15 maja 2009 r. U. P. przesłała do Biura Powiatowego ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Na podstawie wniosku oraz złożonych do niego korekt ustalono, że wnioskodawczyni ubiega się o przyznanie płatności za realizację pakietu: S02 – rolnictwo ekologiczne w wariantach S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 47,20 ha, S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 46,20 ha oraz pakietu P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b – półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni [...] ha. Do płatności, w ramach realizowanych pakietów zadeklarowano działki ewidencyjne o numerach:

- [...] (A) położoną w województwie [...], powiat [...], gmina S., obręb S.;

- [...] (B) położoną w województwie [...], powiat [...], gmina B., obręb B.,

- [...] (M, N, O), [...] (P) położone w województwie [...], powiat [...], gmina R., obręb S.

We wniosku producent rolny zaznaczyła również, że wnioskuje o podwyższoną płatność z tytułu realizacji pakietów na obszarze NATURA 2000.

W dniu 13 października 2009 r. D. P., działając jako pełnomocnik wnioskodawczyni, złożył zmianę do wniosku obejmującą wycofanie z wniosku działek rolnych oznaczonych we wniosku jako "M", "N", "O" i "P" leżących na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz [...]. Uzasadniając powyższą zmianę do wniosku wskazano na utratę możliwości użytkowania od 2009/2010 działek [...] i [...] obręb S. W następstwie wycofania powyższych działek zmniejszono deklarowaną powierzchnię realizacji wariantów P01b oraz S02b02 do powierzchni [...] ha oraz wycofano wariant S02a02.

W dniach od 23 do 26 marca 2010 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego przeprowadzili w gospodarstwie wnioskodawczyni kontrolę na miejscu w ramach działania wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...]. Dokumentację kontrolną rozszerzono o fotografie kontrolowanych działek rolnych oraz ich szkice pomiarowe z naniesionymi oznaczeniami miejsc i kierunków wykonanych w terenie fotografii. Podczas kontroli stwierdzono m.in. nieprawidłowość dotyczącą działki rolnej oznaczonej we wniosku literą "B", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawczynię łąka trwała na działce ewidencyjnej nr [...] na obszarze [...] ha, podczas gdy stwierdzono powierzchnię mniejszą w stosunku do powierzchni deklarowanej tj. [...] ha, co odnotowano w protokole z czynności kontrolnych jako błąd DR 13+. Stwierdzono również niespójność działki rolnej, co odnotowano w protokole kodem DR 22. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych wykonano fotografie działki "B".

W dniu 25 czerwca 2010 r. D. P., działając jako pełnomocnik wnioskodawczyni, wniósł zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych, które dotyczyły pomiaru działki rolnej B. Po ponownej weryfikacji raportu w dniu 29 lipca 2010 r., poinformowano D. P., że ustalenia dotyczące działki rolnej B pozostają bez zmian. Wyjaśniono, że braki w powierzchni działki B nie wynikają z niezakwalifikowania terenów nieskoszonych, lecz z zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na zakwestionowanych obszarach, co potwierdza liczna dokumentacja fotograficzna. W opinii inspektorów terenowych obszary nieujęte w pomiarach to tereny trudno dostępne dla maszyn rolniczych, tereny zagłębione i trwale podmokłe.

W dniu 15 października 2010 r. wnioskodawczyni przedłożyła dwa poświadczone notarialnie oświadczenia złożone przez T. S. - kierownika zakładu "[...]" z siedzibą w B. oraz G. D. - stróża tego zakładu. Osoby te przyznały, że w 2009 r. sporna działka "B" została wykoszona.

Organ odwoławczy zaznaczył, że dane zwarte we wniosku U. P. zostały porównane również z danymi z wykazu uzyskanego z Jednostki Certyfikującej spółki A, która potwierdziła realizację wariantu S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha oraz wariantu S02b02 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organy stwierdziły, że z wykonanych w gospodarstwie rolnym U. P. kontroli na miejscu wynika, iż zadeklarowała ona we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co uznane zostało z nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Zdaniem organów z protokołów z wykonanej kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej jednoznacznie wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone zostały w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię, na której spełnione zostały podstawowe warunki udzielania pomocy finansowej tj. obszar zatwierdzony, zgodnie z art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Po ponownej weryfikacji raportu z przeprowadzonej kontroli na miejscu organy stwierdziły, że jest on ważny, a zawarte w nim wyniki należy uznać za wykonane zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie sporządzonego raportu z czynności kontrolnych ustalono, że obszar zatwierdzony, dla którego spełnione zostały wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy wynosi:

- [...] ha w ramach wariantu P01b – półnaturalne łąki dwukośne,

- [...] ha w ramach wariantu S02b02 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności);

- [...] ha w ramach wariantu P01b(N2000) – półnaturalne łąki dwukośne realizowane na obszarze Natura 2000;

- [...] ha w ramach wariantu S02b02(N2000) – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) realizowane na obszarze Natura 2000.

W związku z powyższym, na podstawie zasady wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej, określonej w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w sytuacji gdy różnica powierzchni działek zgłoszonych do płatności w ramach danej grupy upraw i stwierdzonych podczas kontroli na miejscu przekracza 20% (w niniejszej sprawie organy ustaliły 268,67% przedeklarowania powierzchni) zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw odmawia się przyznania płatności. W konsekwencji nie przyznano wnioskodawczyni płatności z tytułu realizacji wariantów P01b(N2000) – półnaturalne łąki dwukośne realizowane na obszarze Natura 2000 oraz S02b02(N2000) trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) realizowane na obszarze Natura 2000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. P. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt III SA/Po 948/11 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 7 października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] w zakresie rozstrzygającym o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w kwocie [...] zł.

Za niewyczerpujące Sąd uznał informacje zawarte w protokole czynności kontrolnych nr [...] przeprowadzonych w dniach 23 - 26 marca 2009 r. odnośnie powierzchni spornej działki B oraz poczynione na ich podstawie ustalenia faktyczne organów obu instancji. W omawianym protokole stwierdzono nieprawidłowość spornej działki B, co oznaczono jako błąd DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej) oraz błąd DR 22 (działka rolna jest niespójna, zadeklarowano kilka działek rolnych nie sąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa, jako jedną działkę rolną. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji jako przyczynę wyłączenia z płatności [...] ha spornej działki B, wskazał na niewykoszenie tej powierzchni. Zaznaczył również, że pomiar posiada liczną dokumentację fotograficzną oraz szkic pomiaru nr 6 wskazanej działki, na którym uwzględniony jest teren wykoszony wraz z oznaczeniami miejsc oraz kierunku wykonanych fotografii. Organ stwierdził, że na zdjęciach wyraźnie widać obszary bagniste, porośnięte wieloletnimi samosiejkami drzew liściastych oraz gęstymi kilkudziesięciocentymetrowymi trawami. Z kolei organ odwoławczy uzasadniając tak znaczną różnicę pomiędzy powierzchnią działki B zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli, wyjaśnił, że wykluczenie z płatności powierzchni [...] ha deklarowanej łąki nie wynika z niezakwalifikowania terenów nieskoszonych, lecz z zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na zakwestionowanym obszarze. Jak zauważył organ powyższe zostało potwierdzone przez wykonanie licznej dokumentacji fotograficznej.

W ocenie Sądu analiza zarówno protokołu z czynności kontrolnych, jak i szkicu pomiaru działki B, nie wskazuje jaka konkretnie powierzchnia została wyłączona. Nie wskazano przyczyn i rodzaju wyłączeń (np. rowy, bagna) ani nie podano ich powierzchni. Nie można natomiast uznać za wystarczające w tym zakresie wyjaśnień inspektorów terenowych, zawartych w piśmie stanowiącym ustosunkowanie się do zastrzeżeń strony do protokołu z czynności kontrolnych. Dodatkowo należy zauważyć, że ze szkicu pomiaru spornej działki wynika natomiast, że sfotografowano jedynie część spornej działki, pomijając pozostałą znaczną część (południowo – wschodnią).

Za słuszny Sąd uznał również zarzut skargi, iż organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonego wraz z odwołaniem wypisu z rejestru gruntów spornej działki B z dnia 20 lipca 2007 r. Z dokumentu tego wynika, że cała powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...] ha. Ponadto, na co strona wskazała w odwołaniu, na działce oprócz gruntów rolnych znajdują się takie grunty jak np. lasy, zakrzaczenia, wody, rowy łąkowe, rowy zakrzaczone i nieużytki N, które zajmują [...] ha. Organ odwoławczy winien był zatem, zgodnie z obowiązkiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ocenić wyniki kontroli na miejscu mając na uwadze dane wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest wypis z rejestru gruntów spornej działki B.

Zdaniem Sądu rację ma również skarżąca, że dla oceny wyników kontroli na miejscu ważny jest również termin przeprowadzenia tej kontroli. Racjonalny jest argument, że w ciągu pół roku od koszenia (lipiec - sierpień 2009 r.) trawa mogła podrosnąć. Ponadto stwierdzone przez organy podtopienia w miesiącu marcu, faktycznie mogły być skutkiem topniejącego śniegu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do powyższych okoliczności, pomimo że podniesiono je w odwołaniu.

Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również fakt, że podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w marcu 2011 r. nie stwierdzono przedeklarowania powierzchni działki B. Jak podniosła stron w skardze było to efektem przesunięcia w 2010 r. terminu koszenia trawy na wrzesień- październik.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika również, aby dokonały one analizy stwierdzonych podczas kontroli wyłączeń zadeklarowanej powierzchni działki B w świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia grunty rolne, o których mowa w § 1 (grunty orne, łąki i pastwiska, w tym te które są zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt), nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, na których są prowadzone plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania; 3) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar; 4) plantacji zagajników o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41) wykorzystywanych na cele energetyczne. Ponadto zgodnie z § 4a ww. rozporządzenia powierzchnię gruntów rolnych uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami, jeżeli znajdują się na niej oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m kwadratowych w obrębie działki rolnej oraz rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej.

Za słuszny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej oceny przez organ odwoławczy protokołu nr 710/09 z kontroli gospodarstwa skarżącej przeprowadzonej w dniu 17 sierpni 2009 r. przez A. C. inspektora z Jednostki Certyfikującej spółki A. Organ II instancji stwierdził, że kontrola ta potwierdziła realizację wariantu S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha oraz wariantu S02b02 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha. Przyznał również, że z przedstawionego wraz z odwołaniem wyciągu z protokołu kontroli spółki A, wynika, iż kontrola ta została przeprowadzona w dniu 17 sierpnia 2009 r. przez inspektora A. C. oraz, że całość gospodarstwa podlegała kontroli. Skoro, jak wskazano powyżej kontrola jednostki certyfikującej potwierdziła realizację wariantu S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oraz wariantu S02b02 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na wskazanych powierzchniach, to zadaniem organów było uwzględnienie tej powierzchni przy ocenie prawidłowości ustaleń co do powierzchni spornej działki zakwalifikowanej do płatności.

Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie podjęły wszystkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszyły art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz art. 7 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji w zakresie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. w pomniejszonej wysokości.

Według wskazań Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji zobowiązane będą na nowo przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym uwzględnić ewentualne wnioski dowodowe skarżącej dotyczące przesłuchania wskazanych przez nią osób, a następnie dokonać ponownej oceny protokołu z czynności kontrolnych, dokumentacji fotograficznej oraz szkicu pomiaru spornej działki B wszechstronnie uwzględniając przedłożone przez skarżącą dowody w postaci wykonanych przez nią zdjęć spornej działki, wypisu z rejestru gruntów przedmiotowej działki B oraz protokołu z kontroli Jednostki Certyfikującej spółki A Swoje rozstrzygnięcie organy winny uzasadnić w decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. wskazując fakty, które uznały za udowodnione, dowody , na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, ponadto wyjaśniając podstawę prawną decyzji, przytoczeniem przepisów prawa.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił U. P. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok.

W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zadeklarowania powierzchni użytków rolnych do programu rolnośrodowiskowego. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią gruntów zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi powyżej 20 %, w związku z czym odmówiono płatności na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ponownie odniósł się i rozpatrzył (negatywnie) kwestię wycofania części wniosku w zakresie której zostało już wydane prawomocne orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozstrzygając w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz umorzenia postępowania w części, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia 27 maja 2011 r. w zakresie rozstrzygającym o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w kwocie [...] zł. Decyzja z dnia 17 kwietnia 2013 r. została więc wydana w sprawie już rozstrzygniętej w zakresie umorzenia postępowania w części dotyczącej działek rolnych oznaczonych we wniosku jako "M", "N", "O" i "P" o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], zgodnie z decyzją z dnia 27 maja 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, iż decyzja z dnia 17 kwietnia 2013 r. obarczona jest wadą nieważności jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa).

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na fakt niepodjęcia wszystkich czynności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt. III SA/Po 948/12, a także kwestionowanie rozstrzygnięcia Sądu w decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. Podkreślił, że w przypadku działki nr [...] nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w ww. wyroku. Przedmiotem ponownej weryfikacji powinny być: protokół z czynności kontrolnych, dokumentacja fotograficzna, szkic pomiaru działki B w konfrontacji ze zdjęciami działki przedłożonymi przez U. P., wypisem z rejestru gruntów oraz protokołem z kontroli JC spółka A Przedmiotowe wytyczne nie zostały w pełni zrealizowane przez organ I instancji.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu po raz kolejny wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu w postaci zeznań świadków T. S. oraz G. D., a nie odebrania oświadczeń, na podstawie których nie można nawet podjąć próby weryfikacji powierzchni wykoszonej przez odwołującą w 2009 roku. Organ II instancji wskazał również na podjęcie czynności prowadzących do przesłuchania A. C. na okoliczność poczynionych zabiegów wykaszania na działce nr [...] w roku 2009.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r., nr [...] odmówił U. P. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego przesłuchano świadków: G. D. oraz T. S. Na podstawie zeznań świadków organ stwierdził, że wymagania programu rolnośrodowiskowego w Pakiecie P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant P01b - Półnaturalne łąki dwukośne oraz w Pakiecie S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariant S02b02 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) realizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] nie były realizowane zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem, gdzie do zadań realizowanych w ramach pakietu - Utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b - na łąkach dwukośnych, ekstensywnie użytkowanych, występujących na siedliskach świeżych i wilgotnych, zaliczanych do grupy łąk rajgrasowych oraz kaczeńcowych należy usunąć ściętą biomasę oraz zachować wymóg koszenia od środka do zewnątrz i stosować wypłaszacze. Natomiast do zadań realizowanych w ramach pakietu - rolnictwo ekologiczne, wariant S02b01 i S02b02 - koszenie w terminie do dnia 31 lipca lub wypasanie w sezonie wegetacyjnym oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających nieprzestrzeganie tego wymogu.

Organ wyjaśnił przy tym, ze pomimo podjętych prób, nie udało się przesłuchać w charakterze świadka A. C., ponieważ nie jest on już pracownikiem jednostki certyfikującej spółki A, jednakże ustalenia co do przeprowadzanych zabiegów wykaszania na działce nr [...] w 2009 roku dokonano na podstawie innych dostępnych źródeł dowodowych.

Następnie organ stwierdził, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że gospodarstwo rolne U. P. zostało podzielone w sposób sztuczny umożliwiający ominięcie progów procentowych obniżek i najbardziej korzystny pod względem wysokości możliwych do uzyskania przez wnioskującego dopłat (uniknięcia modulacji). Zaznaczył przy tym, że w dniu 13 maja 2006 r. działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] zostały zgłoszone do płatności przez U. P. W dniu 23 sierpnia 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły dwa wnioski rolnośrodowiskowe: U. P. oraz D. P. We wniosku D. P. widniały przedmiotowe działki nr [...] oraz [...]. Ze względu na brak możliwości składania dwóch wniosków przez osoby pozostające w związku małżeńskim, w dniu 30 sierpnia 2006 r. D. P. wycofał swój wniosek rolnośrodowiskowy. Tego samego dnia do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek rolnośrodowiskowy M. M. - córki małżonków U. i D. P. - w którym zadeklarowane zostały działki widniejące wcześniej we wniosku D. P.

Deklaracje działek do płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie (rolnictwo ekologiczne) we wnioskach U. P. oraz M. M. w latach 2006 - 2011 były następujące:

- w 2007 r. - [...] ha - w tym [...] ha we wniosku U. P. oraz [...] ha we wniosku M. M.,

- w 2008 r. - [...] ha - w tym [...] ha we wniosku U. P. oraz [...] ha we wniosku M. M.,

- w 2009 r. - [...] ha - w tym [...] ha we wniosku U. P. oraz [...] ha we wniosku M. M.,

- w 2010 r. - [...] ha - w tym [...] ha we wniosku U. P. oraz [...] ha we wniosku M. M.,

- w 2011 r. - [...] ha - w tym [...] ha we wniosku U. P. oraz [...] ha we wniosku M. M.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że w 2006 roku grunty te stanowiły jedno gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, które uległo podziałowi, a także fakt, że producenci U. P. oraz M. M. posiadają wspólnego pełnomocnika w osobie D. P., Kierownik Biura Powiatowego stwierdził, że dokonano podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części i stworzono tym sposobem sztuczne warunki dla uzyskania maksymalnych płatności w ramach różnych schematów pomocowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie, podniosła, że organ nie wykazał stworzenia sztucznych warunków gospodarstwa beneficjenta. Ponadto w sytuacji stwierdzenia sztucznych warunków bezzasadne i podważające zasadę zaufania do organów administracji publicznej było kwestionowanie stanu gruntów. Strona wskazała także, iż zarówno w czterech latach poprzedzających programu rolnośrodowiskowego (2007-2010), jak i od początku postępowania w niniejszej sprawie (od maja 2009 r.) organ, pomimo wielu kontroli administracyjnych i posiadania wszystkich dokumentów rejestracyjnych beneficjentki i jej córki, nie stwierdzał sztuczności warunków. Uczynił to dopiero w roku 2011, tj. ostatnim roku programu rolnośrodowiskowego, odmawiając płatności za ten rok, co zdaniem strony również stanowi naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a. Ponadto w odwołaniu przedstawiono genezę i okoliczności powstania gospodarstwa córki beneficjentki dla wykazania, że w sprawie nie można mówić o sztuczności podziału.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji o konieczności odmowy przyznania płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków podziału gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa rolnego, wcześniej zarządzanego przez U. i D. P., a jedynie do utworzenia dwóch sztucznych mniejszych gospodarstw w celu uniknięcia modulacji w różnych schematach pomocowych. Zdaniem organu, zebrane w sprawie dokumenty wskazują na celowe dostosowanie powierzchni obu gospodarstw w celu uzyskania najbardziej korzystnych wysokości płatności w danych schematach pomocowych przez U. P. i M. M. Organ zaznaczył, że weryfikując niniejszą sprawę, dokonał analizy wzajemnych powiązań pomiędzy gospodarstwami beneficjentów, tj. U. P. i M. M. Wskazał, że działki deklarowane przez U. P. i M. M. były deklarowane w 2006 roku przez U. i D. P., jednak ze względu na brak możliwości składania dwóch wniosków przez osoby pozostające w związku małżeńskim, D. P. wycofał swój wniosek rolnośrodowiskowy. Jednak te same działki, które wskazał D. P. w swoim wniosku z 23 sierpnia 2006 r. z tą samą powierzchnią, a przede wszystkim z tym samym pakietem i wariantem zadeklarowała we wniosku rolnośrodowiskowym M. M. w dniu 30 sierpnia 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego podnoszony przez stronę fakt wejścia w posiadanie innego gospodarstwa rolnego w [...] części, jak też fakt ukończenia szkoły o profilu rolniczym przez M. M., nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym faktyczne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z umów dzierżawy z lat 2006-2011 wynika, że to U. i D. P., a kolejnych latach A. P. i A. B. wydzierżawiali działki ewidencyjne nr [...] i [...], a nie M. M. Zgodnie z umowami dzierżawy poddzierżawa była wykluczona bądź możliwa tylko za zgodą wydzierżawiającej [...], natomiast z żadnych dokumentów w sprawie nie wynika, aby U. i D. P. czy pozostali dzierżawcy zwracali się o wyrażenie zgody na poddzierżawę gruntów M. M. Ponadto organ wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] – jak podała strona – podlegała zabiegom wykaszania przez firmę K. P. – [...], jednak – jak wynika z załączonej faktury nr [...] z dnia 4 października 2011 r., została ona wystawiona wyłącznie dla Gospodarstwa Rolnego U. P. K. P., wykonawca powyższych zabiegów, podczas przesłuchania w Biurze Powiatowym zeznał, że osobiście nadzorował prace zlecone przez D. P. na rzecz U. P. Z kolei przesłuchany w charakterze świadka A. P. zeznał, że grunty położone na działce ewidencyjnej nr [...] były koszone w 2009 roku na zlecenie U. P. i M. M. oraz że użyczył te grunty do użytkowania M. M. i U. P., jednak w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego powyższe okoliczności. Ponadto są one niespójne z twierdzeniami pełnomocnika M. M. i w innej sprawie, według których prace na działce beneficjentka wykonywała własnymi siłami, tzn. własnym sprzętem przy pomocy członków gospodarstwa rodzinnego.

Organ odwoławczy zauważył także, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało oparte na bogatym materiale dowodowym zebranym nie tylko w jednej kampanii (2009), lecz w ciągu kilku lat (od 2006 do 2011 r.) i to w różnych schematach pomocowych, dla dwóch różnych wnioskodawców. Dopiero wzajemne porównanie wniosków o przyznanie płatności, jak i dokumentów składanych na przestrzeni lat zarówno przez U. P., jak i M. M. dało podstawy weryfikacji przedmiotowej sprawy pod kątem sztucznych warunków. Organ II instancji, dokonując analizy powiązań pomiędzy gospodarstwami U. P. i M. M. zwrócił także uwagę na powiązania o charakterze osobowym, wskazując że D. P. jest zarówno pełnomocnikiem żony – U. P., jak i córki – M. M.

W końcowej części uzasadnienia, odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że poruszona przez organ I instancji kwestia nieużytkowania gruntów rzeczywiście nie ma znaczenia w sprawie, której istota sprowadza się do stwierdzenia sztucznych warunków podziału gospodarstwa.

W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie, podtrzymując generalnie stanowisko i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Według skarżącej organy nie wykazały, że doszło do sztucznego podziału gospodarstwa w celu uzyskania wyższych dopłat unijnych. Organ II instancji nie dokonał własnego wyczerpującego postępowania wyjaśniającego m. in. poprzez odniesienie się do wniosków dowodowych i zarzutów strony zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i ocenę prawną zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów aniżeli podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że niniejsza sprawa była już uprzednio przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt III SA/Po 948/11 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 7 października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] w zakresie rozstrzygającym o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w kwocie [...] zł.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (W. Siedlecki w: D. Dobrzański i inni: Komentarz..., s. 637 ). Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" zawarte w uzasadnieniu wyroku określają sposób postępowania organów w przyszłości - przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Wskazania stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 21 do art. 153).

Należy przy tym podkreślić, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, LEX nr 1104099).

W związku z powyższym w niniejszej sprawie organy w pierwszej kolejności były zobowiązane do zastosowania się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku WSA w Poznaniu, sprowadzających się generalnie do konieczności ponownego przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego i dowodowego – stosownie do wymogów wynikających z obowiązujących przepisów postępowania – co do stanu rolniczego użytkowania gruntów rolnych zgłoszonych przez skarżącą U. P. do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2009. Natomiast odstąpienie od powyższych wskazań i oceny prawnej wyrażonych w wiążącym wyroku WSA było możliwe wyłącznie w przypadku zaistnienia jednej z sytuacji wskazanych powyżej.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że organ I instancji wprawdzie podjął określone działania mające na celu realizację wytycznych zawartych w wiążącym wyroku WSA, przeprowadzając analizę stanu użytkowania gruntów przez U. P. Następnie jednak, bez żadnego wyjaśnienia w tej mierze, stwierdził konieczność odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej płatności z uwagi na ustalenia w kwestii stworzenia sztucznych warunków podziału gospodarstwa rolnego. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zupełnie pominął kwestię związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wiążącym wyroku WSA. Nie tylko nie podjął żadnych działań mających na celu wykonanie wyroku, ale też nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od tych wskazań i oceny prawnej. Bez żadnego również wyjaśnienia stwierdził jedynie, że niezasadne były ustalenia organu I instancji w kwestii użytkowania gruntów rolnych przez stronę w sytuacji, gdy stwierdzono sztuczność podziału gospodarstwa rolnego, co uzasadniało odmowę przyznania płatności.

Takie działanie organu stanowi naruszenie at. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez należytego wyjaśnienia przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA, niezastosowanie się do wytycznych zawartych w tym wyroku i rozpatrywanie sprawy w innym aspekcie jest bowiem co najmniej przedwczesne, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ – stosownie do wskazań wynikających z powyższych rozważań – w pierwszej kolejności zajmie się więc kwestią związania w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt III SA/Po 948/11 i przeanalizuje możliwość odstąpienia od wyrażonej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W szczególności – w okolicznościach niniejszej sprawy – wyjaśni, czy w sprawie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu wyroku, mając na uwadze, że odmienna ocena znanych już i ocenionych faktów i dowodów nie uzasadnia odstąpienia od oceny prawnej i wskazań wiążącego wyroku. Dopiero wówczas uzasadniona będzie analiza sprawy w innym aniżeli wskazany przez WSA w tym wyroku aspekcie. Wówczas też dopiero możliwa będzie pełna kontrola sądowoadministracyjna wydanego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a.