Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1607/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 140.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 1.
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3.
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 15 ust. 3, art. 51, art. 68 ust. 1, art. 71, art. 72.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 40 ust. 3.
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 813/13 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

w dniu 22 kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. P. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. deklarując działki o łącznej powierzchni 39,50 ha.

W wyniku przeprowadzonych przez organ kontroli w dniach 19 czerwca 2009 r., 2 września 2009 r. i 22 stycznia 2010 r. stwierdzono, że grunt, na którym zadeklarowano działki stanowi teren bagienny, zakrzaczony z licznymi zagłębieniami, nie użytkowany rolniczo. Organ z uwagi na rodzaj terenu nie był w stanie przeprowadzić pomiarów działek. W toku kontroli przeprowadzonej 16 kwietnia 2010 r. organ jak poprzednio stwierdził, że nie ma możliwości dokonania pomiarów działek. Ponadto zauważył, że na objętych wnioskiem działkach prowadzone były prace związane z ich porządkowaniem.

Decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r., uchyloną przez organ odwoławczy, i z dnia 28 stycznia 2011 r., Kierownik Biura ARiMR odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 20.025,71 złotych. Utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1289/11, w którym stwierdzono, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno być oparte o cały zgromadzony materiał dowodowy.

W wyniku uchylenia przez Dyrektora ARiMR decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., Kierownik Biura ARiMR po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. odmówił skarżącej przyznania płatności na 2009 rok i nałożył na nią sankcję w kwocie 20.025,71 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, opierając się o wyniku protokołu kontroli z dnia 16 kwietnia 2010 r., że działki nie zostały skontrolowane z uwagi na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Stwierdzono brak koszenia lub wypasania albo koszenie w niewłaściwym terminie z jednoczesnym nieprzestrzeganiem przez skarżącą odpowiedniego stanu roślin, wśród których przeważały wysokie trzciny i szuwary. Organ uznał wobec tego, że nie było podstaw do stwierdzenia rolniczego użytkowania zadeklarowanych działek wynikającego z przeprowadzonego do dnia 31 października 2009 r. koszenia i zebrania skoszonej biomasy lub złożenia jej w stogi. Odnosząc się do informacji o częściowym wykoszeniu, zawartej w protokole czynności sprawdzających z dnia 10 listopada 2009 r. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Rz., organ I instancji wskazał, że była ona nieprecyzyjna z uwagi na brak wskazania daty, kiedy koszenie zostało wykonane, a więc czy miało miejsce przed 31 października 2009 r. a także nie była znana powierzchnia, na której przeprowadzono takie koszenie.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor ARiMR w W. uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł w przedmiocie wniosku skarżącej odmawiając przyznania jej płatności na 2009 r. bez nakładania wieloletnich sankcji. W uzasadnieniu organ wskazał, że istniały obiektywne dowody wskazujące na przeprowadzenie przez skarżącą koszenia łąk jesienią 2009 r. jednakże z uwagi na istnienie rozbieżności w materiale dowodowy, przedstawiającym stan faktyczny sprawy, koniecznym było ustalenie powierzchni wykoszonego do dnia 31 października 2009 r. gospodarstwa strony. Mając na uwadze dokumentację fotograficzną zgromadzoną w toku kontroli w 2009 i 2010 r. przeprowadzonych przez Biuro Kontroli na Miejscu i dostarczonej przez WIJHARS, pochodzącej z kwietnia 2010 r. organ stwierdził, że łączna powierzchnia działek, która została skoszona wynosiła 28,30 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowana do płatności a powierzchnią stwierdzoną - wynosiła 39,57%, wobec czego organ, stosownie do art. 51 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.UE. 2004.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2009 r., jednakże bez nakładania na nią sankcji. Odnosząc się do winy skarżącej w stwierdzonych nieprawidłowościach organ wskazał, że nie dokonała ona wymaganych zabiegów koszenia w terminie do 31 października 2009 r. na całym deklarowanym przez siebie obszarze. Wskazywana przez nią skoszona powierzchnia – 1 ha – nie znalazła potwierdzenia w materiale dowodowym, wobec czego złożony wniosek nie odpowiadała stanowi faktycznemu. Ponadto, okoliczność niezgłoszenia braku wykoszenia całej zadeklarowanej powierzchni w wymaganym terminie organowi prowadzącemu postępowanie stał w sprzeczności z art. 72 rozporządzenia nr 796/2004.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, w pierwszej kolejności wskazał, na okoliczność uprzedniego orzekania w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., który wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. uchylił decyzję odmawiającą skarżącej przyznania wnioskowanej płatności oraz nakładającej na nią sankcje i zawarte w tym wyroku wskazania, co do braków postępowania administracyjnego leżące u podstaw wadliwości decyzji, jakie organ miał przy ponownym rozpoznaniu sprawy miał wziąć pod uwagę.

Sąd I instancji stwierdził, że wskazania zawarte w przywołanym wyroku zostały przez organ zrealizowane. Zostało bowiem przeprowadzone wszechstronne postępowanie dowodowe, zaś zebrany materiał dowody: zeznania świadków, obszerna dokumentacja zdjęciowa, protokół WIJHARS, zostały przeanalizowane i ocenione przez organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że wszelkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych organ rozstrzygał na korzyść skarżącej.

Przywołując treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.), Sąd I instancji wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania przez producenta rolnego płatności bezpośrednich jest między innymi utrzymanie wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W tej sprawie oznaczało to w szczególności wykonanie koszenia łąk w terminie do 31 października 2009 r. i usuwanie ściętej biomasy. W tym zakresie Sąd stwierdził, że zgromadzona dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek skarżącej zawierała zdjęcia przedstawiające tereny zakrzaczone, zarośnięte wysokimi trzcinami i drzewami z nieuprzątnięta biomasą, jak również zdjęcia na podstawie, których można było stwierdzić wykonane koszenia. Za powierzchnie niekwalifikujące się do przyznania płatności uznano te powierzchnie, których według znajdujących się w aktach sprawy fotografii nie można było uznać za wykoszone oraz takie, co do których organ nie posiadał dowodów skoszenia. Skarżąca nie przedstawiając własnych dowodów, poza wskazaniem świadków i wyłącznym zgłoszeniem zastrzeżeń do fotografii i szkiców działek, nie podważyła, w ocenie Sądu, ustaleń organu, co do powierzchni działek nieutrzymanych w dobrej kulturze rolnej, wyłączonych w związku z tym z płatności. Sąd wskazał przy tym na treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, nakładający na stronę ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi ona skutki prawne i okoliczność, że w sprawie skarżąca ograniczyła się do wskazania świadków mających potwierdzić skoszenie łąki przed 31 października 2009 r. oraz zgłaszania zastrzeżeń do protokołów kontroli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 796/2004, Sąd wskazał, że przepis ten został zmieniony rozporządzeniem Komisji (WE) z dnia 8 maja 2009 r. nr 380/2009 (Dz.UE. 2009.116.9) i zgodnie z brzmienie po zmianie, jeśli stwierdzona różnica w stosunku do zadeklarowanej powierzchni przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia. Wobec tego, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią wynosiła 39,57 %, wykluczenie skarżącej z płatności w 2009 r. nie naruszało w ocenie Sądu powołanego art. 51 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 796/2004.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 50 ust. 7 i art. 72 powołanego rozporządzenia, albowiem strona nie zgłosiła wystąpienia podstopień jako wyjątkowej okoliczności lub wystąpienia zdarzenia siły wyższej uniemożliwiającej jej wypełnienie swoich zobowiązań, w terminie dziesięciu dni roboczych od daty wystąpienia tych okoliczności.

Sąd I instancji stwierdził również, że organ rozpoznał sprawę stosując art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowiący, że obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Jak bowiem wynikało z ustaleń poczynionych przez organ, dla zadeklarowanej działki o powierzchni 26,70 ha - powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła 24,36 ha z uwagi na to, że pozostałą jej część stanowiły skupiska zakrzaczeń i zadrzewień. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organ uznał, że wniosek skarżącej nie odpowiadał stanowi faktycznemu. Ocena zawinienia skarżącej w stwierdzonych nieprawidłowościach oparta była natomiast o stwierdzenie, że nie dokonała ona wymaganych zabiegów koszenia w wymaganym terminie na całej deklarowanej powierzchni i nie zgłosiła tego faktu Agencji, do czego zobowiązał się podpisując wniosek o przyznanie płatności na 2009 r.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną W. G. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w S. P. z dnia [...] lipca 2012 r. pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

- § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez jego zastosowanie;

- § 1 ust. 1 pkt b) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez jego niezastosowanie;

- art. 68 ust. 1, art. 71 rozporządzenia nr 796/2004, polegające na jego niezastosowaniu pomimo tego, że skarżąca jako beneficjent dochowała obowiązku zgłoszenia przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, to jest w ciągu 10 dni roboczych od ustania siły wyższej w czerwcu 2010 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 9 k.p.a. poprzez nie pouczenie przez organy administracji skarżącej o wejściu w życie z dniem 24 lutego 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2009.33.255) na mocy którego (§ 1) wprowadzono zmiany w Załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, a tym samym wprowadzono końcowy termin pokosu, to jest do 31 października w przypadku zadań realizowanych przez skarżącą w ramach pakietu – utrzymanie łąk ekstensywnych: wariant P01a01 – na łąkach jednokośnych użytkowany ekstensywnie, zaliczanych do łąk bagiennych, łąk trzęslicowych oraz muraw ciepłolubnych;

- art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na ustaleniu, że organ administracji publicznej wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy pomimo tego, że pominął oświadczenie skarżącej wraz z załączonym protokołem oględzin gospodarstwa – potwierdzające zaistnienie okoliczności powodujących ustanie użytkowania, który to protokół świadczył o tym, że siła wyższa polegająca na zalaniu obszarów objętych wnioskiem ustała dopiero 7 czerwca 2010 r.;

Z ostrożności procesowej w przypadku przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, dotyczących płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt a nie § 1 ust. 1 pkt b) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm dotyczący pomocy finansowanej w ramach działania płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w S. P. z dnia [...] lipca 2012 r., pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem art. 9 k.p.a. polegającym na niedouczeniu skarżącej o zmianie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm, które to w pierwotnej wersji nie uzależniały płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt – od tego czy okrywa roślinna jest na nich koszona w terminie do dnia 31 października. Termin ten został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2007.197.1433).

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego sprowadzają się do zarzutów naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujące oddaleniem skargi pomimo tego, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 9 k.p.a. poprzez nie pouczenie przez organy administracji skarżącej o wejściu w życie z dniem 24 lutego 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 33, poz. 255) na mocy którego (§ 1) wprowadzono zmiany w zał. nr 1 do ww. rozporządzenia, a tym samym wprowadzono końcowy termin pokosu, to jest do 31 października w przypadku zadań realizowanych przez skarżącą w ramach pakietu – utrzymanie łąk ekstensywnych: wariant P01a01 – na łąkach jednokośnych użytkowany ekstensywnie, zaliczanych do łąk bagiennych, łąk trzęslicowych oraz muraw ciepłolubnych; 2) art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na ustaleniu, że organ administracji publicznej wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy pomimo tego, że pominął oświadczenie skarżącej wraz z załączonym protokołem oględzin gospodarstwa – potwierdzające zaistnienie okoliczności powodujących ustanie użytkowania, który to protokół świadczył o tym, że siła wyższa polegająca na zalaniu obszarów objętych wnioskiem ustała dopiero 7 czerwca 2010 r. W przypadku przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, a nie § 1 ust. 1 pkt b) tego rozporządzenia, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem art. 9 k.p.a. polegającym na niedouczeniu skarżącej o zmianie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych wyżej zarzutów nie podzielił. Rację ma Sąd I instancji, iż po pierwsze organy wypełniły wskazania zawarte we wcześniejszym wyroku w tej sprawie, tj. wyroku WSA w W. z dnia 14 października 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1289/11). W analizowanej sprawie organy ponownie ją rozpatrując przeprowadziły wszechstronne postępowanie dowodowe, a zebrany materiał dowodowy, w szczególności zeznania świadków, bardzo obszerna dokumentacja zdjęciowa, protokół WIJHARS zostały przeanalizowane i ocenione przez Dyrektora Oddziału ARiMR. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji wszystkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych organ rozstrzygał na korzyść strony. Organ odwoławczy dokonał również oceny sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 68 rozporządzenia nr 796/2004. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie nakłada na organ obowiązku zebrania materiału dowodowego, ograniczając tym samym wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Udział strony w analizowanym postępowaniu dowodowym ograniczył się do wskazania świadków potwierdzających, że skosili łąki przed 31 października 2009 r. oraz do zgłaszania zastrzeżeń do raportów z kontroli. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w świetle treści art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich strona nie przedstawiając własnych dowodów (poza wskazaniem świadków), a jedynie zgłaszając zastrzeżenia do zgromadzonego materiału dowodowego w postaci fotografii zgłoszonych do płatności działek oraz szkiców, nie podważyła skutecznie ustaleń organu co do powierzchni działek nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i w konsekwencji wyłączonych z płatności. Rację ma Sąd I instancji, że zdjęcia wykonane przez pracowników Agencji dnia 15 kwietnia 2010 r., tj. przed terminem przeprowadzenia kontroli mogą stanowić dowód w sprawie. Zasadnie zaakcentował także Sąd I instancji, iż fakt pominięcia przez organ odwoławczy dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektora Biura Certyfikacji COBICO, nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, ponieważ kontrola ta została przeprowadzona 5 września 2009 r., a więc przed terminem koszenia (z protokołu tej kontroli wynika, że inspektorzy nie stwierdzili nieprawidłowości). Nie można odmówić racji Sądowi I instancji, który uznał, że za nieuzasadniony zarzut strony skarżącej, iż warunki przeprowadzenia kontroli dnia 22 stycznia 2010 r. (pokrywa śniegu 16 cm) uniemożliwiały dokonanie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, ponieważ na zdjęciach wykonanych podczas tej kontroli (np. zdjęcia nr 462-469) widać wystające spod warstwy śniegu drzewka, krzaki, wysokie trawy.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji: "Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, dokonania wszechstronnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz wydania decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 8 k.p.a. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec dokonania istotnych w sprawie ustaleń na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia, czy skarżąca utrzymywała zgłoszone do płatności działki rolne w dobrej kulturze rolnej, tj. czy dokonała ich koszenia przed 31 października 2009 r. zostały dokonane po ocenieniu wszystkich zgromadzonych dowodów, zarówno tych świadczących, że koszenie zostało wykonane, jak i tych świadczących o niewykonaniu koszenia, co zostało wyżej przedstawione." (s. 13-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Za niezasadny Naczelny Sad Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., polegający na braku poinformowania strony o zmianie przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Przywołać należy w tym zakresie treść art. 3 ust. 2 pkt 3) ustawy o płatnościach bezpośrednich, który stanowi, że organ "udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania." Przepis ten ma zastosowanie w sprawie zamiast art. 9 k.p.a. i jak widać z jego treści znacznie ogranicza tzw. obowiązek informacyjny organu w tych sprawach. Po pierwsze informacji organ udziela stronie na jej żądanie. Po drugie przepisy, które strona skarżąca wymieniła w zarzucie skargi kasacyjnej są przepisami powszechnie obowiązującymi, które wnioskodawca winien znać i śledzić ich zmiany z uwagi na zobowiązania, które przyjął na siebie.

Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, na wstępie zauważyć należy, iż strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenie to miało miejsce poprzez ich niewłaściwe zastosowanie ( § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm) i niezastosowanie (§ 1 ust. 1 pkt b) rozporządzenia w sprawie minimalnych norm i art. 68 ust. 1, art. 71 rozporządzenia nr 796/2004), co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tych zarzutów za zasadne. Art. 68 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Znajdujący się w rozdziale 1 art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczy zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej. Jak przypomniał Sąd I instancji w tej sprawie zadeklarowana powierzchnia działek rolnych położonych na działce nr 1025/1 wynosiła 26,70 ha. Ustalona przez organ powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła 24,36 ha dla działki ewidencyjnej nr 1025/1, pozostałą jej część stanowiły skupiska zakrzaczeń i zadrzewień. Dlatego organ prawidłowo, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, uznał, że złożony wniosek nie odpowiadał stanowi faktycznemu. Dokonując oceny, czy rolnik był winny stwierdzonych nieprawidłowości Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że rolnik nie dokonał wymaganych zabiegów koszenia w wymaganym terminie na całej deklarowanej powierzchni i nie zgłosił tego faktu Agencji, do czego zobowiązał się podpisując wniosek o przyznanie płatności na 2009 r. Nieprawidłowości zostały stwierdzone przez ARiMR podczas weryfikacji obszaru zadeklarowanego przez rolnika. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji oceniając rozstrzygnięcie organu w tej kwestii -zawinienie skarżącej polegało na niepoinformowaniu Agencji o niemożności wykonania koszenia w terminie z powodu podtopienia i niewycofaniu działek z wniosku. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji stosownie do art. 40 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L. z 2003r., nr 270, s. 1) przypadek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ, jest mu zgłaszany przez danego rolnika na piśmie w terminie, który zostanie określony przez każde Państwo Członkowskie. Natomiast art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 wskazuje termin, w którym rolnik winien zgłosić wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, tj. termin 10 dni roboczych.

Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji przepis powyższy wprost wskazuje na aktywność rolnika, polegającą na zgłoszeniu tego faktu, a nie na wiedzę organu o wystąpieniu określonych zdarzeń. Wykrycie jakiejkolwiek nieprawidłowości w gospodarstwie przez organy ARiMR w sytuacji gdy rolnik nie informował o takiej sytuacji tego organu skutkuje w myśl przepisów art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 odrzuceniem jakiejkolwiek zmiany we wniosku. "Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz.U. Nr 46, poz. 308 ze zm.) dowodem potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 jest protokół z oszacowania szkód w uprawach rolnych, spowodowanych m.in. nadmiernymi opadami atmosferycznymi, powodzią, sporządzony przez komisję powołana przez wojewodę." (s. 16 uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA). Zatem w analizowanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż organ prawidłowo nie zastosował art. 68 ust. 1 i art. 71 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, uznając, iż skarżąca nie dochowała obowiązku zgłoszenia przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, a tym samym nie wykazała, iż nie jest winna odnośnie wykrytych nieprawidłowości.

Końcowo podkreślić należy, iż nie można zasadnie zarzucić Sądowi I instancji w tej sprawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie stwierdziwszy naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, prawidłowo skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów ustrojowych wymienionych w skardze kasacyjnej, tj. art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., które normują zakres działania sądów administracyjnych i dokonywanej przez nich kontroli działalności administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w tej sprawie przeprowadził wnikliwą i należytą kontrolę działań administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.