Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2772/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 pkt 2, art. 138, art. 139
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka jawna w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 578/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. w R. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] spółka jawna w R. na rzecz [...] S. A. w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2772/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w[...] , uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. w części, w jakiej utrzymywała ona w mocy pkt 3 i 4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja

2011 r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

W wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] wnioskiem z dnia 12 maja 2009 r. wystąpiło o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] znak: [...] z dnia[...] .05.2005 r., udzielającej ww. Przedsiębiorstwu na 10 lat (do 2015 r.) pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody rzeki [...]w km 69+720 jazem [...]oraz o przeniesienie uprawnień orzeczonych w przedmiotowym pozwoleniu, na rzecz podmiotu, któremu została przekazana nieruchomość wraz z jazem piętrzącym. Do wniosku spółka dołączyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego (akt notarialny nr [...] z dnia[...].10.2008 r. i wypisy z ksiąg wieczystych) oraz zrzeczenie się uprawnień wynikających z ww. pozwolenia wodnoprawnego z 2005 r. Prawo użytkowania wieczystego wynikało z zawartej w dniu 30 grudnia 1997 r. między Skarbem Państwa a spółką umowy, na podstawie której oddano jej na 99 lat w wieczyste użytkowanie nieruchomości składające się działek o numerach: [...]- teren zakrzaczony, [...]- koryto rzeki [...]oraz [...] będącej przedłużeniem działki nr[...] . W umowie ustalono, iż przedmiotowe działki są przeznaczone pod realizację pierwszego etapu inwestycji pod nazwą [...] na rzece[...] , którego celem ma być ustabilizowanie stosunków wodnych w strefie oddziaływania zbiornika, stworzenie korzystnych warunków rozwoju fauny i flory oraz wyrównanie przepływów na rzece [...] w ograniczonym zakresie.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak[...] , na podstawie art. 135 pkt 2, art. 138 ust. 1, art. 139 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145), Marszałek Województwa[...] :

1. stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody [...]znak: [...] z dnia[...].05.2005 r., udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody rzeki [...]w km 69+720 jazem[...] ;

2. odmówił przeniesienia uprawnień orzeczonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym [...] na rzecz podmiotu, któremu została przekazana nieruchomość wraz z jazem piętrzącym;

3. stwierdził niezbędność pozostawienia urządzenia wodnego, tj. jazu [...] i jednocześnie -

4. nałożył na Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] obowiązki w postaci utrzymywania piętrzenia wód rzeki [...] w km 69+720 jazem [...] do poziomów określonych dla zbiornika wodnego [...] tj: normalny poziom piętrzenia - 192, 60 m npm, maksymalny poziom piętrzenia - 193,00 m npm, minimalny poziom piętrzenia - 191,50 m npm, i zastrzegł, że należy zachować przepływ nienaruszalny na rzece [...] poniżej jazu piętrzącego [...] wynoszący Qn=3,39 m3/s. Nadto w pkt. 4 decyzji zobowiązano spółkę do utrzymywania urządzeń związanych z piętrzeniem, gromadzeniem i odprowadzaniem wód objętych decyzją, a także urządzeń kontrolno - pomiarowych oraz przepławki dla ryb. Spółkę zobowiązano też do zabezpieczania i konserwacji brzegów zbiornika wodnego [...] wraz z pasem zalewowym wyznaczonym linią wody przy rzędnej piętrzenia 193,00 m npm oraz terenu w zasięgu cofki zbiornika (wraz z ujściowymi odcinkami cieków będących dopływami zbiornika w zasięgu linii opisanej powyższą rzędną), a także do gospodarowania wodą stopnia wodnego [...] na rzece [...] w km 69+720 zgodnie z "Instrukcją gospodarowania wodą [...] " opracowaną przez mgra inż. J. G. w marcu 2005.

Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji, w tym przede wszystkim dokumentów pt. "Zbiornik wodny [...] na rzece [...]", założenia techniczno-ekonomiczne, "Ocena oddziaływania na środowisko Zbiornika [...] na rzece [...]" i protokołu z kontroli rekultywacji terenów kopalni w Zakładzie [...] w [...] przeprowadzonej przez WIOŚ w [...] w dniach 9 i 11 czerwca 2003 r. wynika, że z uwagi na stałe skutki trwającej kilkadziesiąt lat eksploatacji złóż kruszywa i wynikającą tego faktu degradację środowiska naturalnego w pierwszej kolejności (jako niezbędny warunek kontynuowania wydobycia) była konieczna budowa zbiornika[...], a następnie jego utrzymywanie. Podniósł, że spółka mimo zrzeczenia się prawa wieczystego użytkowania nieruchomości pozostaje nadal właścicielem urządzenia wodnego w postaci jazu piętrzącego [...] na rzece[...], choć spółka konsekwentnie negowała ww. twierdzenie organu.

Organ uzasadniał ponadto, że dotyczące rekultywacji gruntów decyzje Starosty [...] m.in. z dnia[...].08.1999 r. i[...] .01.2003 r. zostały wydane w oparciu o ustawę z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co nie oznacza, że nie było podstaw do wydania osobnej decyzji i nałożenia obowiązków niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych na podstawie przepisu o charakterze szczególnym, jakim jest art. 139 ustawy Prawo wodne.

Odwołanie od powołanej wyżej decyzji złożyła spółka kwestionując decyzję w części dotyczącej pozostawiania w jej dyspozycji jazu [...] i nałożenia na nią obowiązków związanych z jego utrzymaniem.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. znak [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r.

Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące w szczególności nałożenia w ww. decyzji bezterminowo obowiązków wymagających pozwolenia wodnoprawnego Prezes KZGW wskazał w uzasadnieniu, że art. 122 ustawy określa, iż uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wymagane jest w przypadkach określonych w ustawie, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W ocenie Prezesa KZGW przepis ten łącznie z innymi przepisami Prawa wodnego, w tym w szczególności z art. 139, stanowi podstawę do wykonywania nałożonych w nim obowiązków bez potrzeby uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego na zasadach ogólnych, przy wykorzystaniu zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. W konsekwencji uznał, że zgodnie z literalnym brzmieniem tego artykułu nie było podstaw w analizowanej sprawie do nakładania przedmiotowych obowiązków na czas określony, zaś strona w sytuacji zmiany warunków wpływających na wykonywanie nałożonych na nią obowiązków będzie miała prawo do zmiany decyzji w trybie określonym w k.p.a. Podniósł także, iż zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 2 ustawy Prawo wodne właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka podniosła m.in., że organ nałożył na spółkę obowiązki jako na właścicielu urządzenia wodnego, pomimo tego, że zrzekła się ona prawa użytkowania wieczystego, a własność urządzenia wzniesionego na tych gruntach przez użytkownika wieczystego jest prawem związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntów i wygasła wraz ze zrzeczeniem się tego prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. W kwestii własności urządzenia wodnego wybudowanego na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste organ przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2012 r., I CSK 145/12, w którym wskazał, że "samo zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego nie oznacza utraty prawa własności urządzenia wodnego, bowiem na gruncie prawa wodnego nie obowiązuje zasada superficies solo cedit". W ww. sprawie z powództwa skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa - Prezesowi KZGW o ustalenie prawa własności spornego urządzenia wodnego Sąd powszechny oddalił powództwo wskazując na brak interesu prawnego po stronie powodowej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zauważył, że uwzględniając wniosek spółki organ stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 2005 r. i jednocześnie uznał, że co do zasady konieczne jest pozostawienie ww. urządzenia wodnego. W sprawie sporne były obowiązki, jakie organ nałożył na spółkę pomimo wygaszenia pozwolenia. Spółka kwestionowała zakres ww. obowiązków, a także ich bezterminowość, wskazywała także, że organy administracji przerzucają na podmiot prywatny obowiązki ciążące z mocy ustawy na samym organie, konsekwentnie podnosiła też, że nie jest już właścicielem spornego urządzenia wodnego.

Podstawą nałożenia na skarżącą obowiązków polegających na utrzymywaniu piętrzenia wód rzeki [...] w km 69+720 jazem [...] do poziomów określonych dla zbiornika wodnego [...] był art. 139 ust. 1 ustawy, stanowiący, iż w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Redakcja ww. przepisu, a zwłaszcza wskazanie na możliwość zobowiązania zakładu do usunięcia urządzeń wodnych prowadzi do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było zabezpieczenie "stosunków wodnych" - w prostej linii prowadzące do całkowitego zaniechania działań danego zakładu oraz zlikwidowania skutków prowadzonej przez niego działalności poprzez definitywne usunięcie z danego terenu urządzeń wodnych. Alternatywą dla zaniechania prowadzenia działalności przy wykorzystaniu dotychczasowego urządzenia wodnego jest stwierdzenie przez organ niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. Nie jest jednak uprawnione twierdzenie organu, że omawiany przepis ustawy daje podstawę do stwierdzenia konieczności pozostawienia urządzenia wodnego z jednoczesnym nałożeniem na jego właściciela wszystkich dotychczasowych obowiązków wynikających z wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego i z nimi tożsamych, a już tym bardziej nieuprawnione jest twierdzenie, że tego typu obowiązki można nałożyć na dany podmiot bezterminowo.

Przepisy zawarte w art. 139 ustawy należy wykładać łącznie. Z ust. 2 art 139 ustawy wynika że w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych organ ma prawo do przejęcia bez odszkodowania na własność właściciela wody urządzenia wodnego lub jego części, o ile właściciel tego urządzenia w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna nie rozporządzi prawem własności tego urządzenia. Darmowe przejęcie urządzenia przez właściciela wody warunkują zatem trzy przesłanki. Po pierwsze sporne urządzenie musi być niezbędne do kształtowania zasobów wodnych (zazwyczaj chodzi tu o urządzenia hydrotechniczne, np. jazy bądź tamy, regulujące przepływ i poziom wód). Po drugie ową niezbędność pozostawienia urządzenia organ musi stwierdzić w decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego i po trzecie właściciel urządzenia nie zbył go przez okres 6 miesięcy od dnia, w którym wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia stało się ostateczne. Oznacza to, że orzekając o konieczności pozostawienia urządzenia wodnego jako niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych organ musi się liczyć z koniecznością przejęcia obowiązków dotychczasowego beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego i w tym celu niezbędne jest dysponowanie prawami do ww. urządzenia a ustawodawca zastrzegł możliwość jego nieodpłatnego przejęcia na własność państwa (właściciela wody) po upływie 6 miesięcy od wygaszenia pozwolenia. Niejako wzmocnieniem tej regulacji, będącej wyrazem konieczności wypełniania obowiązków związanych z zachowaniem stosunków wodnych, jest art. 139 ust. 5 ustawy wskazujący szczególny tryb przeniesienia na właściciela wody własności urządzenia wodnego. Ustawa zastrzega dla tej czynności formę decyzji administracyjnej właściwego organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Oznacza to, że podstawą do przeniesienia własności urządzenia wodnego nie jest dobrowolna umowa stron, lecz decyzja administracyjna (a więc działanie władcze organu), które uzasadnia konieczność wywiązywania się z wynikających z art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 czy art. 26 ustawy obowiązków, na co słusznie zwracała uwagę skarżąca. Zgodnie bowiem z przywołanymi wyżej art. 21 ust 1 i art. 22 ust. 1 ustawy utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych stanowi obowiązek właściciela tych wód i polega ono na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spławu wód lub lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód.

Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut nieustalenia, czy obowiązki nałożone w decyzji są "niezbędne do kształtowania zasobów wodnych". Marszałek Województwa [...] swoje postępowanie dowodowe w zakresie oceny zasadności zastosowania przepisów art 139 ustawy - Prawo wodne ograniczył jedynie do oceny "niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego" (art. 139 ust. 4), co nie jest tożsame z "niezbędnością kształtowania zasobów wodnych" (art. 139 ust. 1). Zasadnie spółka podniosła, że dokumenty z połowy lat 90-tych takie jak "Zbiornik wodny[...] na rzece[...]. Założenia techniczno – ekonomiczne" z 1995 r. czy "Ocena Oddziaływania na środowisko zbiornika wodnego [...] na rzece [...] " z 1996 r. odnoszą się do stanu sprzed wybudowania urządzenia wodnego i sprzed rozpoczęcia piętrzenia wód rzeki [...] jazem[...]. Słusznie też skarżąca zarzucała, że obowiązki nałożone decyzją zostały oparte na "Instrukcji gospodarowania wodą Jazem [...] " opracowaną w marcu 2005 r. i instrukcja ta, stosownie do art. 128 ust. 3 ustawy została zatwierdzona w pkt III decyzji Wojewody [...] z dnia[...] .05.2005 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody rzeki [...] w km 69+720 jazem [...] jedynie na czas określony, tj. do dnia 31 maja 2015 r. Tymczasem wygaszając to pozwolenie organ nałożył na skarżącą obowiązek gospodarowania wodą stopnia wodnego [...] zgodnie z tą samą instrukcją, z tym, że tym razem na czas nieokreślony.

Odnosząc się do kwestii konieczności nałożenia obowiązków związanych z kontynuowaniem rekultywacji gruntów, Sąd I instancji wskazał, że organ nie zajął stanowiska co do stwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2003 r. kwestii zakończenia tej rekultywacji. Wskazał jedynie, że ww. decyzja z 2003 r. (czy wcześniejsza z 1999 r.) została wydana na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i uznał, że osobną podstawę do nałożenia obowiązku kontynuowania ww. rekultywacji stanowi art. 139 ust. 1 ustawy. Organ nie wskazał jednak na jakiekolwiek okoliczności czy dowody wskazujące na zasadność i konieczność kontynuowania tych czynności w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym spółce w 2005 r. W uzasadnieniu organ powoływał się na samą konieczność rekultywacji gruntów, przywoływał dane z czerwca 2003 r., a więc sprzed uzyskania spornego pozwolenia, nie odniósł się przy tym do aktualnej sytuacji, która miałaby wskazywać na obciążenie spółki ww. obowiązkami. Powyższe uzasadnia twierdzenie o naruszeniu art. 7, art. 8. a zwłaszcza art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy przez Prezesa KZGW pkt 3 i 4 decyzji Marszałka Województwa[...] . Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w ww. zakresie organ orzekając o konieczności pozostawienia urządzenia wodnoprawnego winien wskazać wprost na okoliczności czy potrzeby to uzasadniające jako "niezbędne" w rozumieniu art. 139 ust. 4 ustawy oraz przytoczyć odpowiadające tym "potrzebom" przepisy prawa zobowiązujące określone podmioty (właściciela wody bądź właściciela urządzenia wodnego) do dalszego z niego korzystania. Orzekając natomiast w oparciu o art. 139 ust. 1 ustawy o obowiązkach zakładu niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych - organ winien uwzględnić treść art. 122 ustawy wskazującą na uprzednią konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na określone działania. Nieuprawnione jest bowiem orzekanie w trybie art. 139 ust. 1 ustawy o obowiązkach zakładu wymagających pozwolenia wodnoprawnego, którym zakład ten nie dysponuje, a tym bardziej o obowiązkach odpowiadających treścią wprost uprawnieniom wynikającym z wygaszanego pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestnik postępowania Mała Elektrownia Wodna [...] sp.j. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. :

- art. 139 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię, bowiem na gruncie przedmiotowej sprawy dalsze utrzymywanie jazu [...] i założonego piętrzenia tym jazem wód rzeki [...] podyktowane jest ustalonymi odrębnymi decyzjami kierunkiem rekultywacji gruntów zdewastowanych na skutek wieloletniej eksploatacji złóż kruszyw naturalnych dokonywanej przez spółkę, która zgodnie z obowiązującą regulacją prawną jest obowiązana do rekultywacji zdewastowanych gruntów. Tak więc zgodnie z istniejącym stanem faktycznym podstawowym celem i koniecznością dalszego utrzymania jazu zbiornika [...] jest rekultywacja gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego i przywrócenie poziomu wód podziemnych na terenach przyległych;

- art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 122 w zw. z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie w świetle istniejącego stanu faktycznego opisanego w pkt 1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ nałożył obowiązki, które są niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, co jest zgodne z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nałożenie obowiązków było niezbędne, gdyż [...] od 30 lat prowadzi na podstawie koncesji eksploatację zasobów naturalnych, co spowodowało dewastację gruntów i systematyczne obniżenie zwierciadła wód gruntowych. Zbiornik wodny [...] został wybudowany jako urządzenie zapobiegające szkodom i przywracające poziom lustra wody do wymaganego dla terenów przyległych, przy czym urządzeniem zapobiegającym szkodom nie może być sama budowla piętrząca, ale całość techniczno-użytkowa budowli, co w przedmiotowym przypadku oznacza przede wszystkim poziom zwierciadła wody utrzymywanego w wyniku piętrzenia. Nieporozumieniem jest argumentacja[...] , że poprzez wybudowanie jazu piętrzącego zadośćuczyniła ona obowiązkom wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem jedynie utrzymywanie piętrzenia spełnia te obowiązki. Utrzymywanie piętrzenia wody przez [...] nie może być traktowane jako uprawnienie uzyskane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ale jako obowiązek zakładu niezbędny do kształtowania zasobów wodnych, którym to kształtowaniem w tej specyficznej sytuacji jest utrzymywanie wymaganego poziomu wód gruntowych na terenach przyległych. Działalność [...] doprowadziła do nieodwracalnych skutków w zakresie obniżenia poziomu wód gruntowych i jedyną droga do rekompensowania tych skutków jest konieczność ciągłego, bezterminowego utrzymywania piętrzenia w zbiorniku wodnym[...] . Przejęcie zbiornika wodnego przez Skarb Państwa byłoby równoznaczne z wydawaniem na jego utrzymanie środków publicznych w sytuacji, gdy powinny to być środki [...] uzyskane z prowadzonej przez ten zakład działalności gospodarczej na tych terenach. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że rekultywacja terenów nie została zakończona, zakończony został tylko jej pierwszy etap, a [...] w dalszym ciągu eksploatuje złoża ziemne i piętrzenie wody musi istnieć. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Starosta [...] pismem skierowanym do Marszałka Województwa [...] z dnia 7 lipca 2010 r. wniósł o niedokonywanie zmian w pozwoleniu wodnoprawnym zarówno w zakresie zmiany właściciela jazu, jak i wysokości spiętrzenia wody do czasu zakończenia rekultywacji terenów, gdyż przy braku odpowiedniego piętrzenia wody na jazie niemożliwa jest ustalona rekultywacja terenów poeksploatacyjnych, a docelowo do rekultywacji pozostało 330 ha. Marszałek Województwa [...] wydał zaskarżoną decyzję na czas nieokreślony, gdyż wiadomym jest, że [...] nigdy nie zasypie ziemią wyrobisk. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również art. 64 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi i bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymania wód.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podniosła, że okoliczności związane z rekultywacją gruntów, na których skarżąca kasacyjnie oparła cała swoją skargę kasacyjną, mają zostać ustalone i ocenione przez organ w trakcie ponownego rozpoznania sprawy. Niemniej jednak spółka wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zadośćuczyniła obowiązkom wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co potwierdza ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów obejmujących m.in. działki nr [...] położone w miejscowości [...] i działki nr [...] położonej w miejscowości[...]. Również Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2003 r. potwierdził, że [...] w wyniku realizacji jazu piętrzącego na rzece [...] uzyskała zamierzony efekt ekologiczny w postaci zrekultywowania wyrobiska poeksploatacyjnego o łącznej powierzchni 187,43 ha w kierunku zbiornika wodnego[...] , przywrócenia stosunków wodnych w dolinie rzeki [...] na obszarze 730 ha do stanu sprzed eksploatacji kruszywa, ograniczenia erozji dennej na rzece [...] powyżej jazu piętrzącego wody rzeki i zmniejszenia zagrożenia powodziowego na rzece[...] . Tym samym kontynuowanie piętrzenia wód do rzędnej 192,60 m npm, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie w kontekście rekultywacji gruntów nie wynika z troski o ochronę gruntów, ochronę środowiska czy troski o interes społeczny, ale jest uzasadnione wyłącznie interesem ekonomicznym skarżącej kasacyjnie, ponieważ istniejący w chwili obecnej stan pozwala Małej Elektrowni Wodnej prowadzić swoją działalność gospodarczą bez konieczności ponoszenia jakichkolwiek kosztów na rzecz [...] lub Skarbu Państwa związanych z utrzymywaniem piętrzenia lub użytkowaniem wód rzeki[...] . Spółka zauważyła także, że nie jest uprawnione utożsamianie jazu piętrzącego [...] ze zbiornikiem wodnym [...] i żądanie nałożenia w decyzji administracyjnej związanej z gospodarowaniem jazem obowiązków związanych z utrzymywaniem także zbiornika[...] . Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne budowla piętrząca nie jest tożsama z innym urządzeniem wodnym, każde z tych urządzeń wodnych jest odrębną budowlą, na każde z nich wymagane jest odrębne pozwolenie wodnoprawne. Bezpodstawne są także twierdzenia skargi kasacyjnej, że obowiązki określone w pkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji są niezbędne do kształtowania zasobów wodnych rzeki[...] , gdyż Prezes KZGW w piśmie z dnia 24 listopada 2008 r. potwierdził jednoznacznie, że "RZGW w [...] – administrator rzeki [...] nie ma podstaw do przejęcia we władanie urządzenia wodnego, które nie służy realizacji celów statutowych, zważywszy na brak jakiejkolwiek gospodarki wodnej na zbiorniku związanej z kształtowaniem zasobów wodnych czy ochroną przeciwpowodziową".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, z których żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 135 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu. Stosownie do art. 138 ustawy Prawo wodne stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Natomiast jak wynika z przepisów art. 139 ustawy Prawo wodne w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Ustawodawca wskazał ponadto, że w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia. Orzeczenie o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego winno nastąpić w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast przeniesienie prawa własności do urządzenia wodnego, które jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych następuje w drodze decyzji stanowiącej podstawę dokonania wpisu właściciela urządzenia wodnego w księdze wieczystej nieruchomości (zbiorze dokumentów).

Analiza powyższych przepisów daje podstawy do przyjęcia, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego może wiązać się dla podmiotu, który korzystał z tego pozwolenia i zrzekł się uprawnień z niego wynikających z trojakiego rodzaju skutkami:

po pierwsze, na mocy art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku;

po drugie, w oparciu o art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia;

po trzecie, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w razie stwierdzenia, że pozostawienie urządzenia wodnego lub jego części jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, urządzenie to może zostać przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia.

Organ prowadzący postępowanie z wniosku o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany do ustalenia skutków, jakie pociąga za sobą wydanie wnioskowanej decyzji na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W zależności od stwierdzonych okoliczności niezbędne będzie nałożenie określonych obowiązków na podstawie powyższych przepisów, przy czym podstawy te nie wykluczają się wzajemnie. Poza sporem musi bowiem pozostawać konieczność przyjęcia podstawowej zasady, że zakład, który korzystając z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego negatywnie oddziaływał na środowisko, w tym zasoby wodne, jest zobowiązany usunąć negatywne skutki wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do takich obowiązków zaliczyć można np. obowiązek dokonania rekultywacji gruntów.

Organ oprócz ustalenia, czy w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego wystąpiły negatywne skutki, winien również zbadać kwestię, czy urządzenie wodnoprawne z punktu widzenia niezbędności do kształtowania stosunków wodnych powinno zostać usunięte czy powinno pozostać. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenia poczynione w tym zakresie wywołują istotne konsekwencje dla właściciela wód. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stwierdzenie niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego oznacza de facto zapowiedź przejęcia urządzeń wodnych bez odszkodowania na rzecz właściciela wody, jeśli właściciel urządzenia nie wykona uprawnienia do rozporządzenia w terminie zakreślonym w art. 139 ust. 2 (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz do art. 139, LexisNexis 2010, dost. LEX).

Konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, że jeżeli istnienie i funkcjonowanie określonego urządzenia wodnego zostanie uznane za niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, to właściciel wody musi się liczyć z koniecznością przejęcia obowiązków, które na podstawie wygaszanego pozwolenia wodnoprawnego były wykonywane, a więc i urządzenia wodnego temu służącego. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że organ nie jest uprawniony do nałożenia w decyzji, wydanej na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne obowiązków odpowiadających treścią obowiązkom wynikającym z wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego.

Reasumując tę część rozważań należy wskazać, że wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego nakłada na organ obowiązek zbadania skutków, jakie niesie za sobą zaprzestanie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego w kontekście ewentualnego nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 138 ust. 2 (związanych z usunięciem negatywność skutków wykonywania pozwolenia wodnoprawnego) i art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne (związanych z usunięciem urządzeń wodnych, jeśli jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych) oraz uznania niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego z uwagi na kształtowanie zasobów wodnych. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów ustawy Prawo wodne nie stwarza podstaw, aby wygaszając pozwolenie wodnoprawne, nakładać na podmiot obowiązek kontynuowania wykonywania tych obowiązków.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji trafnie zauważył, że organ ograniczył się w zasadzie do uznania niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego, jednak nie przytoczył na poparcie tej tezy żadnych konkretnych dowodów. Pominięto treść pisma Prezesa KZGW z dnia 24 listopada 2008 r., w którym stwierdzono, że "RZGW w [...] – administrator rzeki [...] nie ma podstaw do przejęcia we władanie urządzenia wodnego, które nie służy realizacji celów statutowych, zważywszy na brak jakiejkolwiek gospodarki wodnej na zbiorniku związanej z kształtowaniem zasobów wodnych czy ochroną przeciwpowodziową". Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że mimo wyraźnego brzmienia art. 139 ust. 2 ustawy Prawo wodne organ, orzekając o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego, nie uczynił przedmiotem refleksji przesłanki determinującej takie orzeczenie, a więc jego "niezbędności do kształtowania zasobów wodnych".

Powyższe wskazuje, że orzekając o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego i obciążając [...] obowiązkiem zapewnienia jego dalszego bezterminowego funkcjonowania organ działał w sposób arbitralny.

Ponadto Sąd I instancji słusznie zakwestionował stanowisko organu, że art. 139 ustawy Prawo wodne stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 122 ustawy, co umożliwia nałożenie obowiązków bez potrzeby uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne wymienia sposoby korzystania z wód, na które wymagane jest pozwolenia wodnoprawne, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Posłużenie się zwrotem "nie stanowi inaczej" oznacza, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jako wyjątek od zasady wymaga wyraźnego wskazania ustawodawcy, jak to uczyniono np. w art. 122 ust. 2a czy art. 124 ustawy Prawo wodne.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej, to nie są one uzasadnione.

Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 139 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię, wskazując, że dalsze utrzymywanie jazu [...] i założonego piętrzenia tym jazem wód rzeki [...] podyktowane jest ustalonymi odrębnymi decyzjami kierunkiem rekultywacji gruntów zdewastowanych na skutek wieloletniej eksploatacji złóż kruszyw naturalnych dokonywanej przez spółkę, która zgodnie z obowiązującą regulacją prawną jest obowiązana do rekultywacji zdewastowanych gruntów. Tak więc zgodnie z istniejącym stanem faktycznym podstawowym celem i koniecznością dalszego utrzymania jazu zbiornika [...] jest rekultywacja gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego i przywrócenie poziomu wód podziemnych na terenach przyległych. W istocie swej zarzut ten zmierza do wykazania, że konieczność dalszego funkcjonowania jazu i spiętrzania wody według warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. wynika z obowiązku rekultywacji zdewastowanych na skutek dokonywanej przez [...] eksploatacji zasobów naturalnych. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kwestia rekultywacji gruntów nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż zaskarżona decyzja nie zawierała powołania się na okoliczności czy dowody wskazujące na zasadność kontynuowania tych czynności, co uzasadniało uchylenie rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niemniej jednak jak wywiedziono wcześniej, obowiązek usuwania negatywnych skutków działalności może zostać nałożony na podstawie art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jednak nie może polegać na obowiązku wykonywania tych samych obowiązków, co wynikające z pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do argumentów skarżącej kasacyjnie dotyczących kwestii ewentualnego przeniesienia na państwo ciężaru utrzymywania spiętrzania wody w sytuacji, gdy urządzenia wodne powstały w interesie[...], a więc i w dalszym ciągu podmiot ten ponosić winien ciężar ich utrzymywania, należy wskazać, że Przedsiębiorstwo prowadząc działalność gospodarczą związaną z eksploatacją zasobów naturalnych zobowiązane było do uiszczania różnego rodzaju opłat związanych z korzystaniem ze środowiska, których podstawę stanowiły przepisy ustawy o ochronie środowiska, Prawa wodnego czy Prawa geologicznego i górniczego, a także wykonywało działania mające na celu przeciwdziałanie lub wyrównywanie szkód w środowisku wywołanych swoją działalnością. Na swoją działalność Przedsiębiorstwo uzyskało wymaganą koncesję oraz liczne pozwolenia i zgody. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że np. pozwolenie wodnoprawne obejmujące obowiązek piętrzenia wód na rzece Wisłoce obejmowało okres lat 10, udzielając go organy administracji musiały mieć świadomość, że z uwagi na choćby przepis art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne dojdzie do jego wygaśnięcia i przy spełnieniu określonych przesłanek nastąpi przejście urządzeń wodnych na właściciela wód. Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że działalność Przedsiębiorstwa doprowadziła do powstania zbiornika wodnego, który jak wynika z akt sprawy służy celom rekreacji i wypoczynku, a więc celom publicznym. Powyższe w połączeniu z wynikającym z art. 21 ustawy Prawo wodne obowiązkiem utrzymywania wód przez jego właściciela i stwierdzonej ewentualnej niezbędności pozostawienia funkcjonującego urządzenia wodnego dla dalszego kształtowania zasobów wodnych, wiążącej się z przejściem urządzenia na własność właściciela wód uprawnia do stwierdzenia, że nie ma podstaw, aby zakładać , że to Przedsiębiorstwo powinno ponosić ciężar dalszego kształtowania zasobów wodnych już po zakończeniu działalności gospodarczej w danym obszarze.

Na marginesie należy również wskazać na treść art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne, który stanowi, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku zatem ustalenia, że istnieją podmioty czerpiące korzyści z funkcjonowania urządzenia spiętrzającego istnieje podstawa prawna, aby podmioty te partycypowały w kosztach funkcjonowania tego urządzenia wodnego.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 122 w zw. z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne, to skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie, że naruszenia upatruje w "niewłaściwym zastosowaniu w świetle istniejącego stanu faktycznego". Ani petitum skargi, ani jej uzasadnienie nie wskazuje w żaden sposób, na czym konkretnie polegać by miało w ocenie autora skargi kasacyjnej owo niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem formułując zarzut kasacyjny należy wskazać przepis prawa, który został naruszony oraz wyjaśnić na czym konkretnie to naruszenie polegało. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2016 r., II GSK 165/14 skarga kasacyjna to nie jest "luźna krytyka rozstrzygnięcia sądu I instancji przez stronę niezadowoloną z wyroku", tylko sformułowane przez profesjonalistę zarzuty wskazujące na konkretne i precyzyjnie określone naruszenia prawa, których dopuścił się sąd w skarżonym wyroku, a które to naruszenia spowodowały podjęcie błędnego rozstrzygnięcia. Wadliwy sposób sformułowania powyższych zarzutów powoduje zaś, że nie jest możliwe odniesienie się do nich z użyciem jurydycznych argumentów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.