Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1107/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART.. 9 UST. 4, ART. 5 UST. 1, ART. 20, ART. 32 UST. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. V. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1511/15 w sprawie ze skargi M.i V. i S.P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1511/15, oddalił skargę M.V. i S.P. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta [...] w dniu [...] lipca 2011 roku podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 384 z dnia 4 sierpnia 2011 r. pod pozycją 3387- zwaną dalej także Planem. Przedmiotowa uchwała była wielokrotnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który m.in. wyrokami z dnia: 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 (prawomocny), 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 76/12 (prawomocny), 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1670/12 (prawomocny) i 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1512/12 (prawomocny) - skargi oddalił. Wskazana uchwała z dnia [...] lipca 2011 r. została zaskarżona przez M. B. i S. P., którzy zarzucili naruszenie: art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie Planu, który nie był zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 344/13 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr [...] położone w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska[...] , po której rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2015, sygn. akt II OSK 3011/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie została przeprowadzona w sposób pełny, uwzględniający wszystkie postanowienia studium zawarte w obu częściach tego aktu. Sąd bowiem opierając się na załączniku graficznym do Studium nie uwzględnił postanowień zawartych w części tekstowej tego aktu, których pominięcie doprowadziło do niepełnej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami studium. NSA zauważył, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 Studium, ustalona została "granica terenów przeznaczonych do zabudowy" rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Co istotne, przyjęto, że "granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Istotne są również postanowienia zawarte w pkt 5 Studium, określonym generalnie jako "realizacja polityki przestrzennej", w którym przyjęto, że "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla [...] w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium". Powyższe postanowienia Studium powinny zostać uwzględnione przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny przyjętych w planie miejscowym zmian przebiegu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zainwestowania z obszarami wolnymi od zabudowy. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd poprzestał na badaniu zgodności postanowień planu z załącznikiem graficznym do Studium, pomijając przewidziane w części tekstowej Studium odstępstwa, do jakich może dojść przy jednoczesnym spełnieniu konkretnie wskazanych przesłanek. Argument o niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium należało zatem uznać za przedwczesny, ocena taka może być bowiem dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona w pełnym zakresie oceny, czy poczynione w planie modyfikacje w odniesieniu do działek oznaczonych nr [...] położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] mieszczą się w dopuszczalnej przez Studium korekcie. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na względzie stanowisko Gminy Miejskiej [...] przedstawione w sprawie. Uwadze Sądu nie może umknąć także okoliczność, że nieruchomości skarżących położone są w [...] Krajobrazowym. Okoliczność ta powinna być również uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do wprowadzenia korekt, czy też dokonano zmian wykraczających poza ramy wyznaczone w Studium.

W ocenie NSA, zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. Ustanowiony w art. 134 § 1 P.p.s.a. brak związania zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oznacza, iż sąd w granicach rozpoznania sprawy zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały skupił się na podniesionych w skardze zarzutach pomijając istotne okoliczności, które w sposób znaczący oddziałują na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie jakim dotyczył on stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej pomimo braku stwierdzenia takich naruszeń w odniesieniu do całej działki, stwierdzić należy, że jest on usprawiedliwiony. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w część. Skoro Sąd I instancji uznał, że naruszenie odnosi się jedynie do części terenu działek ewidencyjnych nr[...] , to w sposób nieprawidłowy stwierdził nieważność uchwały w doniesieniu do całych działek ewidencyjnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołał się do treści art. 190 P.p.s.a. i stwierdził, że celem kontroli Sądu jest ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżących mieści się w ramach dopuszczonych przez powszechnie obowiązujące prawo. Z analizy części graficznej Studium oznaczonej jako mapa "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" wynika, że przez praktycznie środek powierzchni działek, których dotyczy skarga, tzn. działek o nr [...] przebiega granica oddzielająca obszar oznaczony jako MN od obszaru oznaczonego symbolem ZO. W wyniku tak ustalonego w rysunku Studium przebiegu omawianej granicy, w przybliżeniu ok. 1/3 powierzchni każdej z rozpatrywanych działek, konkretnie ich południowa część, znalazła się w obszarze ZO. Pod tym symbolem ZO, zgodnie z postanowieniami Studium, należy rozumieć tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną): łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z postanowieniami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu. Następnie przez środkową część działki [...] przebiega wspomniana linia rozgraniczająca obszar oznaczony w Studium odpowiednio symbolem ZO od obszaru oznaczonego symbolem MN. Grubość przedmiotowej linii rozgraniczającej zajmuje ok. 1/3 powierzchni każdej z tych działek. Pozostała północna część przedmiotowych działek zajmująca również ok. 1/3 ich powierzchni została w ramach ustaleń studium zlokalizowana w obszarze oznaczonym symbolem MN. Pod tym symbolem MN – znajdują się tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, w ramach której mieści się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Równolegle szczegółowa analiza załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie jej części graficznej nazwanej rysunkiem planu wskazuje, że działki nr [...] prawie w całości znalazły się w granicy obszaru ZPo.34 za wyjątkiem znikomej części obu działek stanowiącej północny ich kraniec, który znalazł się poza granicami kontrolowanego Planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że cały objęty ustaleniami kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] obszar działki nr[...] , znalazł się w terenie przeznaczonym pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.34). Analiza ustaleń części graficznej Studium oraz rysunku Planu oraz następcze ich ze sobą zastawienie prowadzi do wniosku, iż w części graficznej zaskarżonego Planu nastąpiło poszerzenie obszaru terenów otwartych "zielonych" (w tym przypadku przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym) oznaczonych symbolem ZPo.34 wyłączonych spod prawa ich zabudowy- w stosunku do pierwotnie ustalonych granic terenów zielonych przyjętych w części graficznej Studium, a oznaczonych tam symbolem ZO.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rysunku planu miejscowego prawodawca lokalny stanął przed problemem, czy w odniesieniu do działek skarżących dopuścić zabudowę ich północnego krańca, przeznaczonego w Studium pod zabudowę, przy czym, trzeba pamiętać, że korekta w ramach szerokości linii rozdzielającej, też mogła mieć potencjalnie zastosowanie w tej sprawie. Prawodawca lokalny, co wynika m.in. z wyjaśnień pełnomocnika rady gminy, zdecydował się na skorzystanie z możliwości, jakie daje w tym zakresie nie tyle korekta granic pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu wynikająca z szerokości linii rozgraniczającej, ale z korekty, która wynika z postanowień części opisowej tekstu Studium.

Następnie Sąd wywiódł, że działki znajdują się w [...] Parku Krajobrazowym będącym jednym z najcenniejszych obszarów [...] i stanowiącym jeden z elementów systemu przewietrzania miast. W Studium, przez środek przedmiotowych działek została przeprowadzona, jak wynika z części opisowej, "orientacyjna" linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu. Mając na uwadze, że postanowienia Studium w części opisowej sygnalizują wyraźnie orientacyjny przebieg tych granic, a jednocześnie doprecyzowują kryteria ewentualnego przesunięcia, korekty tych granic, Sąd jest zdania, że z uwagi na faktyczne uwarunkowania przyrodnicze przedmiotowych działek, które dodatkowo zostały kwalifikowane prawnie m.in. w drodze rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 17.10.2006 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, prawodawca lokalny był uprawniony do stwierdzenia, że przesuwając w planie miejscowym granice terenów otwartych "zielonych" usytuowanych zarazem na terenie tego parku, oznaczonym w Studium ZO - na niekorzyść "terenów do zabudowy" MN w obszarze zajmowanym przez przedmiotowe działki - realizował wartości, o których stanowi pkt 5 Studium. Wynika to stąd, że przyjęte przez niego rozwiązanie na rysunku planu w obszarze przedmiotowych działek realizuje zasadę zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla [...] w Studium, a to przez poszanowanie nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego; nierozpraszania zabudowy; integralności zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że zachowywanie obszarów wolnych od zabudowy sprzyja realizacji normatywnych celów bytu prawnego i rzeczywistego rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a także realizacji przywołanych postanowień Studium, oraz wartości ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takim jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W tej sytuacji prawodawca lokalny niewątpliwie zaingerował w prawo własności, ograniczając skarżących w prawie zabudowy, ale ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa publicznego, który zezwala na to, by rada gminy na zasadach określonych w tej ustawie określała w planie miejscowym sposób przeznaczenia terenu/nieruchomości zgodnie z postanowieniami Studium. Skarżący nie zostali pozbawieni istoty prawa własności, stąd istniejące ograniczenie jest dopuszczalne przez prawo i z nim zgodne. Wprowadzenie możliwości zabudowy na niewielkiej części ww. działek, doprowadziłoby bowiem, jak wynika z kontroli Sądu, do przerwania integralności terenów otwartych, zielonych, w ciągu których znajdują się przedmiotowe działki i powstania kolejnej linii zabudowy, jedynie na tych nieruchomościach, nieznajdującej kontynuacji na działkach sąsiednich, co tym samym doprowadziłoby do przerwania integralności zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.34. W tej sytuacji, prawidłowo, zdaniem Sądu, mając na uwadze postanowienia części opisowej Studium, organ planistyczny w postaci rady gminy zrezygnował z wyznaczenia niewielkich terenów na działkach nr[...] , przeznaczonych do zabudowy i wykorzystał możliwości korekty granic, jakie wynikają z pkt 5 Studium. W tych okolicznościach, Sąd prezentuje pogląd, że objęcie nieruchomości oznaczeniem ZPo.34. zapewniło w optymalnym stopniu wykonanie przez miejscowy postanowień Studium. Wbrew temu, co podnoszą skarżący, plan miejscowy nie stanowi naruszenia jego wiążących postanowień. W tej sytuacji, kontrolowany plan nie narusza w zakresie kontroli sądu treści art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że w rozpoznawanej sprawie część opisowa Studium stwarza uwarunkowania przejawiające się słabszym stopniem powiązania rysunku planu z rysunkiem Studium. Istniejący na przedmiotowych działkach stan faktyczny kontynuujący, w sposób typowy dla terenu pogranicznego, otwartą przestrzeń, kwalifikowany dodatkowo postanowieniami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 17.10.2006 r., uprawniał zdaniem Sądu, organ planistyczny do skorzystania z kompetencji do korekty granic rozdzielających obszary o różnym przeznaczeniu i zarazem organ skorzystał z tych kompetencji w sposób adekwatny do potrzeb ochrony terenów zielonych/ogrodowych/otwartych. W tym wypadku interesy prawne właścicieli zostały wskutek wyważania prawidłowo ograniczone w imię wartości, którym służy planowanie przestrzenne i zarazem ustawa o ochronie przyrody oraz ustawa o ochronie środowiska.

Sąd wyważając kontrolnie interesy skarżących w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Niewątpliwie działki skarżących znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta[...] , a ich zabudowa byłaby niewątpliwie bardzo korzystna dla samych właścicieli, jednakże Sąd stwierdza, że - obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego, objęty jest parkiem krajobrazowym ustanowionym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj.[...]. z 2006 r. Nr 654, poz. 3997). Przepisy tego rozporządzenia idą w kierunku wyraźnie ograniczającym dopuszczalność umiejscawiania na jego obszarze nowych terenów pod zabudowę. Tym samym niewątpliwie cele społeczne (interes publiczny) w postaci ochrony tego obszaru (i działek skarżących) przed dopuszczeniem nowej zabudowy istnieje i - poprzez wyrażenie go w ww. rozporządzeniu - zyskał rangę przepisu prawa miejscowego. Poczynione w planie modyfikacje w odniesieniu do działek oznaczonych nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] mieszczą się w dopuszczalnej przez Studium korekcie.

Odnosząc się do zarzutu, że miejscowy plan przecina obszar działek, Sąd podzielił stanowisko organu planistycznego podnoszącego, że przebieg granic planu, w szczególności w terenie obejmującym działki nr[...], stanowi konsekwencje dotychczasowych działań planistycznych podejmowanych dla tego obszaru. Zgodnie z postanowieniami zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1994 r., część terenu działek[...], która została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], znajdowała się w terenie RP 6 - obszar rolny, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska bez prawa zabudowy (por. § 28 zmiany planu ogólnego z 1994 r.). Plan ogólny, na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r. Organ planistyczny wyjaśnił, że niezwłocznie po uchwaleniu Studium, organy planistyczne podjęły decyzję o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla obszaru [...] który obowiązywał od 29 września 2005 r. do 9 czerwca 2009 r., a który granicami obejmował te obszary w okolicach[...], które zgodnie z ustaleniami planu ogólnego, nie zostały przeznaczone do zabudowy. W związku z tym, również w planie miejscowym dla obszaru [...] tereny, o których mowa w skardze, zostały wyznaczone, jako tereny nieprzeznaczone pod zabudowę (tereny ZO-4 -por. § 18 mpzp[...] ). Po stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia [...] lipca 2005 r. (mpzp obszaru [...] Rada Miasta [...]wskazała na konieczność sporządzenia planu miejscowego dla tych samych obszarów, w wyniku czego został opracowany projekt planu miejscowego dla obszaru [...]Jednocześnie organ planistyczny trafnie wskazał, że konsekwentnie wyznaczał w taki sposób granicę jednostek planistycznych, a w rezultacie również granice planów miejscowych, by zapewnić ochronę najcenniejszych przyrodniczo terenów, przed ich niekontrolowaną zabudową. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy nastąpiło przesunięcie granicy, która w rysunku Studium niewątpliwie rozdzielała tak jak Studium stanowi w części opisowej, tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów otwartych. Jednocześnie przesunięcie granicy nastąpiło w taki sposób, że granica terenów otwartych jest zarazem granicą terenów objętych planem. Północne krańce działek skarżących są nieobjęte postanowieniami planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. V. i S.P., zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany poprzez orzeczenie o uwzględnieniu skargi w całości, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm powszechnie obowiązujących.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, poprzez błędne przyjęcie, że modyfikacje granicy działek oznaczonych nr [...] położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] mieszczą się w dopuszczalnej w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego korekcie, która to nastąpiła w imię wartości i na zasadach określonych w części pisemnej Studium i zrealizowała cel, dla którego korekta ta została przewidziana i tym samym jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek skonkretyzowanego uzasadnienia do ograniczenia prawa własności skarżących odnoszącego się bezpośrednio do działek oznaczonych nr [...] położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna[...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że proces kształtowania polityki przestrzennej gminy - opracowywania i uchwalania studiów uwarunkowań i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wiąże się z występowaniem licznych spornych interesów określonych podmiotów (organów administracji rządowej, samorządowej, prywatnych właścicieli nieruchomości i in.) oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia) i dlatego prawna konstrukcja tego procesu, poprzez instytucje uzgodnień, opinii czy też publicznej debaty nad projektami studiów i planów miejscowych, ma zagwarantować legalność działań podejmowanych przez podmioty w nim uczestniczące oraz możliwie najpełniejsze pogodzenie ich spornych interesów.

Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).

Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego, jako ZPo.34. Tym samym dla działek o nr [...] stosując warunki i zasady obowiązujące na terenach przeznaczonym pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, tj:

- zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem takich obiektów jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

- dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg.

Ustalone przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania nie stoją zatem w sprzeczności ze Studium. Na uwagę zasługuje również fakt, że wymienione działki położone są w znacznej części w granicach obszaru objętego ustaleniami Planu. Jedynie nieznaczna ich część wykracza poza ten obszar. Pozostała część, zgodnie z postanowieniami Studium znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZO, czyli łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, gdzie wykluczona została możliwość zabudowy, a budowa jakiejkolwiek sieci infrastruktury powinna uwzględnić ochronę krajobrazu. Jedynie niewielka część działek znajduje się w terenie objętym oznaczeniem MN.

Korekty przebiegu granic działek skarżących wynikiem czego posesje znalazły się w terenie objętym oznaczeniem ZPo.34 należy upatrywać w niedogodnej rzeźbie terenu (obszar o spadkach powyżej 12%) i wynikającej z niej konsekwencji takich jak realizacja zabudowy o niewielkiej powierzchni zlokalizowana bezpośrednio w granicy działek. Zmiana przebiegu granic dokonana została zgodnie z wytycznymi Studium, w którym przewidziano ochronę:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Trzeba też mieć na uwadze, że działki o nr [...] w całości znajdują się w [...] Parku Krajobrazowym będącym jednym z najcenniejszych obszarów [...] i stanowiącym jeden z elementów systemu przewietrzania miast. [...] Park Krajobrazowy został ustanowiony na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody[...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr 654, poz. 3997). Analiza przepisów rozporządzenia, wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, prowadzi do wniosku, że celem normodawcy zasadniczo było ograniczenie dopuszczalności umiejscawiania na obszarze Parku nowych terenów pod zabudowę. Celem Parku jest m. in. ochrona walorów krajobrazowych poprzez zachowanie otwartych terenów krajobrazów jurajskich, czy racjonalna gospodarka przestrzenią i hamowanie presji urbanizacyjnej (§ 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia). Tym samym interes publiczny w postaci ochrony walorów krajobrazowych tego obszaru i indywidualny skarżących przed dopuszczeniem zyskał moc prawa miejscowego. W toku procedury planistycznej, prawidłowo wyważono sprzeczne interesy zainteresowanych podmiotów z uwzględnieniem elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. między innymi zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych. W tym wypadku interesy prawne właścicieli zostały prawidłowo ograniczone w imię wartości, którym służy planowanie przestrzenne, jak również ustawa o ochronie przyrody oraz ustawa o ochronie środowiska. Takie działanie prawodawcy lokalnego pozwala na stopniowe przejście pomiędzy terenami otwartymi a zabudowanymi, adekwatnie do stopnia zgodności z prawem, wartościami przyrodniczymi, przestrzennymi. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na charakter przedmiotowych działek w zakresie objętym planem z poprzedzającym je obszarem otwartym, prawodawca lokalny zasadnie przedłożył wartości ustawy i Studium w przedmiocie terenów otwartych nad oczekiwaną przez skarżących ochronę prawa własności.

Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że wprowadzenie możliwości zabudowy na niewielkiej części ww. działek, doprowadziłoby do powstania kolejnej linii zabudowy, jedynie na tych nieruchomościach, nieznajdującej kontynuacji na działkach sąsiednich, co doprowadziłoby do przerwania integralności zagospodarowania przestrzennego, dlatego też zrezygnowano z wyznaczenia niewielkich terenów na działkach nr[...] , przeznaczonych do zabudowy. Objęcie nieruchomości oznaczeniem ZPo.34. zapewniło w największym stopniu wykonanie postanowień Studium.

Należy mieć na uwadze, że w każdym przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji, gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę, naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic tzw. władztwa planistycznego. Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości.

Istniejący na przedmiotowych działkach stan faktyczny uprawniał organ planistyczny do skorzystania z kompetencji do korekty granic rozdzielających obszary o różnym przeznaczeniu i zarazem organ skorzystał z tych kompetencji w sposób adekwatny do potrzeb ochrony terenów zielonych/ogrodowych/otwartych. W realiach sprawy nastąpiło przesunięcie granicy, która w rysunku Studium niewątpliwie rozdzielała tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów otwartych. Jednocześnie przesunięcie granicy nastąpiło w taki sposób, że granica terenów otwartych jest zarazem granicą terenów objętych planem. Północne krańce działek skarżących są nieobjęte postanowieniami planu. W tej sytuacji mamy zatem zarazem korektę określonej w Studium "granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania", której przebieg jednocześnie skumulował się, a zarazem, "pokrył", z granicą miejscowego planu, która rozgranicza tereny otwarte, objęte planem i symbolem ZPo.34., od terenów, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu, a na których występuje zabudowa. Jest to sytuacja dopuszczalna, gdyż korekta granicy ustalonej w Studium nastąpiła w imię wartości i na zasadach określonych w części pisemnej Studium i tym samym zrealizowała cel, dla którego kolekta ta została przewidziana. Mając to na uwadze, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wprowadzenie możliwości zabudowy na niewielkiej części ww. działek doprowadziłoby do przerwania integralności terenów otwartych, zielonych, w ciągu których znajdują się przedmiotowe działki i powstania kolejnej linii zabudowy, jedynie na tych nieruchomościach, nieznajdującej kontynuacji na działkach sąsiednich. Niewątpliwie zabudowa działek skarżących byłaby bardzo korzystna, gdyż działki te znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta [...] jednakże obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego, zwłaszcza w dobie powszechnej walki ze smogiem.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.