Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2674/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.C., Z.C., J.M. i M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku P.S. , A.C. i W.C. , odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] w ciągu projektowanego chodnika w m. [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wniosek dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do działki [...] . Wnioskodawcy są właścicielami działek [...] i [...] . Działka nr [...] usytuowana jest przy drodze wojewódzkiej nr [...] (ulica [...] ). Dotychczas do działki nr [...] (obecna numeracja) dojazd odbywał się z drogi nr [...] , natomiast działka [...] nie miała bezpośredniego dojazdu z drogi krajowej. Przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] objęty jest projektem przebudowy w ramach realizacji autostrady A-l. Wskazał, że z pisma [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wynika, że ,,na obecnym etapie realizacji autostrady zostanie przywrócony stan pierwotny tzn. dojazd do działki nr [...] będzie od strony ul. [...] (pokazano na załączonej mapce). Natomiast dojazd do działki nr [...] powinien odbywać się tak jak dotychczas tj. przez działkę nr [...] (...)".

Następnie organ wskazał, że "w chwili obecnej działki nr [...] i [...] są niezagospodarowane. Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tych działek pod usługi komercyjne. Obsługa tych działek istniejącym zjazdem z drogi nr [...] do działki nr [...] spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi. Fakt istnienia zjazdu publicznego do działki nr [...] nie oznacza, że jest to zjazd publiczny ustanowiony i przystosowany do obsługi innych działek. W roku 2010 zezwoliliśmy (po uzgodnieniu z firmą [...] ) na skomunikowanie działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd do działki nr [...] i przystosowaniu parametrów chodnika do przyjęcia ruchu kołowego. Działka nr [...] nie posiadała możliwości dojazdu z drogi niższej kategorii. Rozwiązanie takie pozwoliło uniknąć budowy zjazdu z drogi nr [...] do przedmiotowej działki. W niniejszej sprawie obsługa działek z chodnika (nawet po ewentualnej zmianie jego konstrukcji) nie jest możliwa, gdyż z uwagi na docelowe przeznaczenie działek (usługi komercyjne) zagrażałoby to bezpieczeństwu pieszych."

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku P.S. , A.C. i W.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] i nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] , położonych w miejscowości [...] .

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że organ rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji "nie ustalił, o zezwolenia na lokalizację jakiego zjazdu (publicznego, czy też indywidualnego) wnioskują strony. Natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nie zezwolił on na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] , położonych w miejscowości [...] . Pełnomocnik strony odpowiadając na wezwanie organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] , wskazał, iż wniosek z dnia [...] marca 2011 r. cyt. "(...) dotyczył żądania wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] ". Tym samym ww. decyzja została wydana niezgodnie z żądaniem strony, a co za tym idzie z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a.".

Organ wskazał, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie, albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Podniósł, że jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Z samego faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można bowiem wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03). Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podał, że nieruchomość stron może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej do działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] , a dalej poprzez tę działkę do działki nr [...] . Rozwiązanie takie wymagałoby porozumienia z właścicielem działki nr [...] , a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, możliwe jest ustanowienie (na wniosek stron) odpowiedniej służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/WA 1303/10, wskazał, że "(...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenia na lokalizację zjazdu". Dalej wskazał, iż strony we wniosku z dnia 11 marca 2011 r. wnosiły o "(...) zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] w m. [...] w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do działki nr [...] ".

W ocenie organu taka lokalizacja przedmiotowego zjazdu jest niemożliwa do zaakceptowania przez zarządcę ww. drogi krajowej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Dlatego też nie ma możliwości wykorzystania chodnika do obsług ruchu kołowego. Możliwa jest natomiast obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących za pośrednictwem istniejącego zjazdu do działki nr [...] , a dalej po działce nr [...] do nieruchomości stron.

Ponadto organ stwierdził że nie jest także możliwa lokalizacja bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stron. Zgodnie bowiem z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust 1 cyt. rozporządzenia, zjazdy publiczne nie mogą bowiem być sytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m. in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania. W analizowanym przypadku, zgodnie z dołączonym do akt sprawy projektem przebudowy przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], bezpośredni zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania powołanej drogi krajowej z drogą wojewódzką nr [...] .

Organ podkreślił, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. W związku powyższym zważył, iż gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy takiej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 K.p.a.), powołując się na art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 oraz z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00 - przyznał ostatecznie w niniejszej sprawie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że w niniejszej sprawie indywidualny interes strony może zostać w znacznym stopniu zaspokojony poprzez zapewnienie zjazdu do przedmiotowych nieruchomości za pomocą zjazdu do działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] , a dalej poprzez tę działkę. Wziął pod uwagę, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło aż 19770 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Podkreślił, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych" (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99) oraz że "decyzja wydana w trybie przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 k.p.a., ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00).

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy wskazał, że organ rozpatrując sprawę po raz pierwszy przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W z tym organ zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2011 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Strony nie skorzystały z tego prawa. Natomiast pełnomocnikowi stron w dniu 1 sierpnia 2011 r. zostały przesłane skany wybranych przez niego dokumentów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji organ wskazał, że sprawa lokalizacji zjazdu do działki nr [...] i sprawa lokalizacji zjazdu do nieruchomości strony nie są ze sobą tożsame. Powołana przez strony decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczyła lokalizacji zjazdu indywidualnego do działki nr [...], a strony ubiegają się o lokalizację zjazdu publicznego. Kryteria zaś wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania w stosunku do zjazdu indywidualnego.

Odnośnie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej oraz inżynierii ruchu i sterowania ruchem odnośnie przedstawienia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy obsłudze działek nr [...] i nr [...] poprzez zjazd do działki nr [...] organ wskazał, iż fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy GP, są znane zarządcy drogi jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 K.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu.

Odnośnie zarzutu stron, dotyczącego dowolnego traktowania przez organy ustaleń faktycznych, w szczególności że przedmiotowe działki mają dojazd od strony ul. [...] , a co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, zdaniem organu powołany zarzut, a także przedstawione na jego poparcie dowody, nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, obsługa komunikacyjna nieruchomości stron powinna się bowiem odbywać poprzez zjazd do działki nr [...] , a dalej po tej działce do nieruchomości stron.

Odnośnie kolejnego zarzutu stron, a dotyczącego naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż nieruchomość stron może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej za pomocą zjazdu publicznego do działki nr [...] , a dalej po tej działce do działki nr [...] .

Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P.S. , A.C. i W.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procesowych, w szczególności: art. 7 K.p.a. wymagającego uwzględnienia słusznego interesu skarżących; art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności celem wszechstronnej oceny czy wnioskowany zjazd można uznać za dopuszczalny; art. 78 § 1 K.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu wnioskowanych przez skarżących dowodów mających znacznie dla sprawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. na nie wystarczającym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami określonymi w tymże przepisie. A także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i przekroczenie granic uznania administracyjnego; art. 32 ust 1 Konstytucji RP konstytucyjnej zasady równości i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ochrony własności - wobec ich niezastosowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucili, że organ administracji nie rozstrzygał o żądaniu skarżących co do postulowanego przez nich dojazdu do ich nieruchomości, lecz o możliwości lokalizacji bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Wskazali, że "we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosili zarzuty, okoliczności i twierdzenia co do możliwości lokalizacji postulowanego przez nich zjazdu. Organ nie przeprowadził postępowania weryfikującego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do przedstawionych przez skarżących dowodów, nie podał na jakich podstawach faktycznych dokonał wydania zaskarżonej decyzji. Podanie stanu faktycznego przez organ w uzasadnieniu decyzji polega jedynie na wykazaniu faktów i okoliczności, jakie organ ustalił oraz ich ocenę. W uzasadnieniu decyzji organ pominął ocenę okoliczności faktycznych, twierdzeń stron, dowodów w prowadzonym postępowaniu z protokołu z wizji z 5 maja 2011 r., pisma Transprojektu z [...] września 2009 r. odnośnie istnienia zjazdu od strony ul. [...], jak i pisma z 14 października 1998 r. znak [...] Agencji [...] w [...]. Nie podał też jakie dowody były podstawą rozstrzygnięcia. Z tego uzasadnienia można tylko wywnioskować, że organ nie rozstrzygał na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, a jedynie w sposób dowolny, dyktowany swoim przeświadczeniem i z góry przyjętym schematem. Organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez strony i pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. To stanowi o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów. Zaznaczyć należy, że podanie stanu faktycznego przez organ w uzasadnieniu decyzji polega bowiem na wykazaniu faktów i okoliczności, jakie organ ustalił oraz ich ocenę. Takie traktowanie sprawy stanowi o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów. A powoływanie się przez organ administracji na uznaniowość zaskarżonej decyzji nie jest tak daleko idącym, aby zwalniało organ z rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia twierdzeń, zarzutów stron, dowodów."

Podkreślili, że nie ubiegają się o lokalizację nowego bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], co w swoich rozważaniach organ administracji zupełnie pomija i ocen swoich nie odnosi do postulowanego przez skarżących wykorzystania dla dojazdu do ich nieruchomości istniejącego zjazdu do działki nr [...] . Jest to o tyle istotnym, że postulowane przez skarżących rozwiązanie dojazdu do ich nieruchomości, jest rozwiązaniem na które organ administracji wyraził zgodę w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] zezwalającej na zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] docelowo przeznaczonej na usługi komercyjne, przylegającej do jednej z przedmiotowych działek, tj. dz. nr [...] i to poprzez zjazd do działki nr [...] w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do granicy działki nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. skarżący A.C., W.C. wskazali, że skarżąca P.S. zmarła w dniu 22 marca 2012 r. Do kręgu osób powołanych do spadku po P.S. należą dzieci J.M. i M.S. (k:24-25 akt postępowania sądowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa zjazdu a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl, którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (art. 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia).

Słusznie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólny zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stanowi on, że "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie, albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego i granice tego uznania wyznacza między innymi art. 7 K.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowego, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu.

Skarżący we wniosku z dnia 11 marca 2011 r. wnosiły o "(...) zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] w m. [...] w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do działki nr [...] ".

Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ZagosPrzestrzU), w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00).

W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzeć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, ze względu na fakt, że nieruchomość skarżących posiada możliwość dostępu do drogi publicznej.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż działki skarżących o nr [...] i [...] są niezabudowane i nie posiadają bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Działka nr [...] usytuowana jest przy drodze wojewódzkiej nr [...] (ulica [...] ). Dojazd do działek dotychczas odbywał się z drogi nr [...] do działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] do działki nr [...] . Wskazać należy, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] objęty jest projektem przebudowy w ramach realizacji autostrady A-l. Jak wynika z pisma [...] z dnia 9 września 2009 r., nr [...] ,,na obecnym etapie realizacji autostrady zostanie przywrócony stan pierwotny tzn. dojazd do działki nr [...] będzie od strony ul. [...] (pokazano na załączonej mapce). Działka nr [...] oraz działka nr [...] ma możliwość powiązania komunikacyjnego z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej do działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] , a dalej poprzez tę działkę do działki nr [...] . Rozwiązanie takie wymaga porozumienia z właścicielem działki nr [...] , a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, możliwe jest ustanowienie (na wniosek stron) odpowiedniej służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym;

Nadto względy bezpieczeństwa ruchu związane ze znaczną intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], średnioroczne dobowe natężenie ruchu na tym odcinku w 2010 r. wynosiło 19770 pojazdów na dobę, zdecydowanie przeciwstawiają się tworzeniu dodatkowego zjazdu z tej drogi na nieruchomość skarżących.

Zaskarżona decyzja zapadła po rozważeniu całości materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia dostępności przedmiotowej działki do drogi publicznej i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stanowisko organu administracyjnego, że udzielenie zgody na lokalizacje zjazdu zmniejszyłoby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...] nie jest dowolne i mieści się w granicach uznania administracyjnego, a co za tym idzie istnieją podstawy faktyczne i prawne do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Przyjąć, zatem należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia, wskazując, które z okoliczności zostały udowodnione. Tym samym doprowadził do poczynienia ustaleń, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył, więc przepisów prawa o postępowaniu, a w szczególności art. 7, 77 i 80 K.p.a., tak jak to zarzucają skarżący.

Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.