Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3151/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 12 ust.1 pkt 4 lit. b
journal: Dz.U. 2014 poz 1282
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1169/19 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1169/19 oddalił skargę S.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], którym na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) nie przyznano [...] S.W. urlopu dodatkowego w wymiarze [...] dni.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. Podał, że grupa [...] policjantów Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] – w tym [...] S.W. raportami z dnia 30 maja 2019 r. – wystąpiła do przełożonego właściwego w sprawach osobowych – Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskami o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b cyt. w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w wymiarze [...] dni, z uwagi na pełnienie służby w latach 2017 i 2018 w warunkach szkodliwych dla zdrowia, tj. narażeniu na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzo(a)pirenu, która występuje w powietrzu w [...], gdzie pełnią służbę. Policjanci wskazali na zanieczyszczenie powietrza bezno(a)pirenem. Powołali dyrektywę 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. UE L z dnia 11 czerwca 2008 r.) i dyrektywę 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.U. UE L z dnia 26 stycznia 2005 r.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1286), jako akty prawne określające najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, w tym w powietrzu. We wniosku przedstawili tabelaryczne zestawienie uśrednionych wyników pomiarów w skali jednego roku wykazujące częstość przekraczania dopuszczalnego stężenia dobowego substancji szkodliwych, które potwierdza pełnienie służby w ciągłej ekspozycji na te czynniki. Dodatkowo wnioskodawca wskazał 14 dni (w listopadzie i grudniu 2018 r.), w których pełnił służbę 8 godzin dziennie w warunkach narażenia na działanie benzo(a)pirenu. Natomiast odnośnie roku 2017 r. pozostawił Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] prawo wyboru dowolnych dni służby pełnionej w tożsamych warunkach w miesiącach: styczeń, luty, marzec, październik, listopad, grudzień, co potwierdzają pomiary publikowane na stronach internetowych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Z uwagi na to, że podstawą przyznania policjantowi urlopu dodatkowego wymienionego w § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów jest potwierdzenie spełnienia warunków uprawniających do uzyskania takiego urlopu, Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia powołał komisję do oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzo(a)pirenu w Komendzie Miejskiej Policji w [...], określił jej skład i powołał członków. W skład komisji weszli: przedstawiciele służby bhp, służby medycyny pracy oraz związku zawodowego policjantów.

Komisja, po przeprowadzeniu postępowania, w dniu 5 sierpnia 2019 r. sporządziła sprawozdanie, w którym zawarła konkluzję, że brak jest podstaw do przyznania policjantom urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, występującym w powietrzu atmosferycznym bezno(a)pirenu, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia. Stwierdziła, że przeprowadzona ocena ryzyka zawodowego na stanowiskach służby wnioskujących policjantów, w której wykazano całokształt zagrożeń występujących na stanowisku pracy, nie potwierdziła występowania benzo(a)pirenu. Z tego względu pracodawca nie przeprowadza badania środowiska pracy w tym zakresie. Z oceny ryzyka zawodowego wynika, że na stanowiskach służby wnioskujących policjantów nie występują żadne procesy czy technologie produkcyjne, które mogłyby spowodować występowanie takiego czynnika. Nie należy mylić dwóch odrębnych pojęć dotyczących stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym na danym obszarze z definicją i z wartościami higieniczno – sanitarnymi NDS występującymi na stanowiskach pracy/służby. Kryterium oceny narażenia zawodowego na czynniki chemiczne w środowisku pracy są wartości Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń (NDS). Są one ustalane dla osób zdrowych (dopuszczonych do pracy) i odniesionych do 8-godzinnego dnia pracy, przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy określonego w Kodeksie pracy. Wartości te są podawane w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286).

W ocenie Komisji, wartości dopuszczalnych stężeń w powietrzu atmosferycznym benzo(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym są znacznie niższe od wartości NDS. Wynika to z uwzględniania przy ich ustalaniu czasu oddziaływania całodobowego, całorocznego, a nie 8-godzinnego, oddziaływania dotyczącego nie tylko osób zdrowych, dopuszczonych do pracy/służby, ale także grupy najbardziej wrażliwej (dzieci, osób starszych itd.). Zdaniem Komisji, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031) nie znajduje zastosowania w tej sprawie, gdyż odnosi się ono do oceny jakości powietrza atmosferycznego, a nie do warunków pełnienia służby z narażeniem na działalnie substancji podczas jej pełnienia.

Treść sprawozdania Komisji skutkowała wydaniem przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] powołanego na wstępie rozkazu personalnego.

Na skutek wniesienia przez [...] S.W. od powyższego rozkazu personalnego odwołania, sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który podaną wyżej decyzją zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że umocowanie do wprowadzenia dla policjantów płatnych urlopów dodatkowych (w tym w wymiarze 13 dni roboczych rocznie), którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby, jest zawarte w art. 84 ustawy o Policji. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz.U. 2014 r., poz. 1283). Zgodnie z § 1 pkt 3 tego rozporządzenia, policjantom pełniącym służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia przysługuje coroczny płatny urlop dodatkowy. Szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów dodatkowych, tryb postępowania w tych sprawach oraz ich wymiar określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.), którego umocowanie jest zawarte w art. 86 ustawy o Policji. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia, wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosi 13 dni roboczych, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Organ odwoławczy, odnosząc powyższe uregulowania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego ani w zakresie procedury, ani meritum. Podał, że organ pierwszej instancji powołał Komisję w prawidłowym składzie i będąc związany jej sprawozdaniem wydał rozstrzygnięcie. Wskazał na art. 71a ust. 7 ustawy o Policji, odnoszący się do przepisów Kodeksu pracy, w tym do art. 226 – obligującego pracodawcę do przeprowadzenia oceny ryzyka zawodowego oraz stosowania środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko – które nie mają zastosowania do wykonywanych przez policjantów zadań określonych w ustawie o Policji. Powyższa regulacja odnosi się do typowych zadań policyjnych, tj. ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz wykrywania i ścigania sprawców przestępstw i wykroczeń, dla których nie przeprowadza się oceny ryzyka zawodowego. Realizacja wymienionych obowiązków następuje podczas pełnienia służb patrolowych, w tym policjanta wnoszącego odwołanie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że Policja nie jest pracodawcą, który odpowiada za procesy technologiczne, produkcyjne, skutkujące występowaniem (uwalnianiem się) benzo(a)pirenu w środowisku pracy policjantów Wydziału [...]. Nie należy zatem mylić dwóch odrębnych pojęć dotyczących stężenia bezno(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym na danym obszarze z definicją i wartościami higieniczno-sanitarnymi NDS (Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń) określonymi dla konkretnych stanowisk pracy/służby – rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1286). Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż ze sprawozdania Komisji wynika, że przy rozpoznawaniu tej sprawy nie znajduje uzasadnienia uwzględnienie przepisów z zakresu ochrony środowiska (odnośnie poziomu niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyjaśnił również, iż przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, określający urlop dodatkowy dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wyróżnia 4 kategorie przyczyn implikujących uprawnienie policjanta do urlopu, według potencjalnych skutków, jakie czynniki szkodliwe mogą wywołać w stanie zdrowia policjanta. Sformułowane przez odwołującego żądanie odnosi się do najbardziej szkodliwych warunków służby spośród sklasyfikowanych w rozporządzeniu i najdłuższego urlopu dodatkowego (najwyższy wymiar), a częstotliwość ekspozycji na czynnik szkodliwy jest określona w wymiarze najniższym, spośród punktów § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia policjant nabywa prawo do pierwszego urlopu dodatkowego, o którym mowa w ust. 1, po upływie roku służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Natomiast § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że policjant nie nabywa prawa do urlopu dodatkowego, jeżeli przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia, w szczególności z powodu choroby, urlopu czy zwolnienia od zajęć służbowych, trwała nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące. Przepis § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b w/w rozporządzenia zawiera odesłanie do odrębnych przepisów, lecz z ograniczeniami wynikającymi z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji. Nie obejmuje ono rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1117), wydanego na podstawie art. 222 § 3 Kodeksu Pracy, które w § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że wykaz substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym stanowią substancje chemiczne spełniające kryteria jako rakotwórcze lub mutagenne kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008. Przepisy te potwierdzają, że benzo(a)piren jest jedną z substancji wykazujących właściwości rakotwórcze lub mutagenne wówczas, gdy jest wprowadzany do obrotu (wykorzystywany w procesach produkcyjnych) i stosowany w związku z technologią produkcji w prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, importerów i inne grupy zawodowe (w postaci własnej lub jako składnik mieszanin przy określonym stężeniu granicznym). W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe przepisy nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż obecność bezno(a)pirenu w środowisku pracy [...] S.W. wynika z zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, na które Policja nie ma wpływu.

Organ odwoławczy podał, że powyższe twierdzenie wywiódł z analizy dyrektywy 2004/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy (Dz.U.UE.L.2004.158.50; Dz.U.UE-sp.05-5-35 ze zm.) oraz przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie, jeżeli pracownicy są lub mogą być narażeni na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów w związku ze swoją pracą (art. 3 ust. 1), a pracodawca może zmniejszać zużycie czynnika rakotwórczego lub mutagenu w miejscu pracy, szczególnie poprzez zastąpienie go mniej niebezpiecznym dla zdrowia i bezpieczeństwa pracownika, w zależności od przypadku (art. 5). Natomiast art. 222 § 1 Kodeksu pracy stanowi, że w razie zatrudniania pracownika w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, pracodawca zastępuje te substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne mniej szkodliwymi dla zdrowia lub stosuje inne dostępne środki ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Z powyższych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że obowiązki w zakresie ochrony zdrowia pracowników przed narażeniem na działanie substancji o właściwościach szkodliwych obciążają pracodawcę tylko wówczas, gdy ze względu na rodzaj prowadzonej działalności/organizację pracy stosuje on albo wytwarzane są/uwalniają się substancje charakteryzujące się właściwościami szkodliwymi dla zdrowia. W sprawie brak było zatem podstawy do sklasyfikowania służby [...] S.W. – policjanta pionu [...] w terenie (w otwartej przestrzeni) w warunkach narażenia na smog, jako pełnionej w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził również, iż nie podziela stanowiska odwołującego, że ten sam czynnik, w tym przypadku bezno(a)piren, przy identycznym mechanizmie jego oddziaływania na organizm ("zawieszony" w powietrzu atmosferycznym, którym oddychamy) można kwalifikować jako czynnik szkodliwy uprawniający do przyznania urlopu dodatkowego na podstawie dwóch różnych zapisów rozporządzenia urlopowego. Przyjęcie takiego rozumowania czyniłoby jeden z zapisów rozporządzenia § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b lub § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b zbędnym.

Podał także, iż dyspozycja § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazuje na uprawnienie do urlopu dodatkowego dla policjantów pełniących służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a nie jak w przypadku wnoszącego odwołanie w warunkach typowego, "normalnego" zanieczyszczenia powietrza (występującego okresowo w porze jesienno-zimowej), w którym funkcjonują wszyscy mieszkańcy miasta i innych zanieczyszczonych miast aglomeracji śląskiej. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji przyznawania (każdego roku) prawa do urlopu dodatkowego większości (prawie wszystkim) policjantom komórek [...] w miastach, w których powietrze jest zanieczyszczone, co z kolei nie przynosiłoby efektu w postaci odsunięcia policjanta od czynnika szkodliwego, ponieważ policjant odpoczywając na urlopie nadal byłby narażony na ekspozycję powietrza zawierającego w swym składzie bezno(a)piren i inne substancje szkodliwe dla zdrowia ogółu ludzi i zwierząt. W rozporządzeniu w sprawie urlopów policjantów w § 12 ust. 3 wprowadzono przesłankę negatywną – przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy trwająca dłużnej niż 3 miesiące w ciągu roku – blokującą możliwość przyznania prawa do urlopu dodatkowego, która występuje w niniejszej sprawie. [...] S.W. w raporcie z dnia 30 maja 2019 r. podał, że w jego ocenie służba w narażeniu na czynnik szkodliwy w postaci bezno(a)pirenu była pełniona w I i IV kwartale danego roku.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska przedstawionego w odwołaniu, jakoby § 12 ust. 1 pkt 4 b powołanego rozporządzenia (jego literalne brzmienie dotyczące czasu ekspozycji na czynnik szkodliwy) wykluczało konieczność stosowania przez organ Policji innych przepisów Kodeksu pracy (i wykonawczych), odnoszących się do najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Rozporządzenie w sprawie urlopów policjantów (§ 12 ust. 1) wskazuje na uprawnienie do płatnego urlopu dodatkowego w przypadku pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Z tym przepisem są skorelowane przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy, a także przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie, co wynika wprost z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji, w tym rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286). Przytoczone przepisy składają się na instytucję ochrony pracy/służby, którą należy rozumieć jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy/służby.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczanych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.);

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, czy skarżący spełnił przesłanki do przyznania corocznego płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni (§ 12 ust. 1 pkt 4).

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionował zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, przytoczył rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum oraz zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, aby skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do żądanego urlopu dodatkowego o których stanowi § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Nawet gdyby organ przyjął założenie przeciwne, to w sprawie zaistniałaby przesłanka negatywna określona w § 12 ust. 3 rozporządzenia (przerwa dłuższa niż 3 miesiące). S.W. w raporcie z dnia 30 maja 2019 r. sam podał, że pełnił służbę w narażeniu na działanie bezno(a)pirenu w I i IV kwartale danego roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił regulację prawną dotyczącą uprawnienia policjanta do urlopu dodatkowego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego podzielił dokonane przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne, przyjmując je za własne oraz uczynił je podstawą rozważań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania S.W. urlopu dodatkowego za lata 2017 i 2018 w wymiarze 13 dni roboczych w związku z pełnieniem służby w warunkach narażenia na działanie substancji o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Wynika to wprost z uzasadnienia raportu skarżącego, w którym wskazuje na pełnienie służby w narażeniu w okresie I i IV kwartału danego roku czyli 6 z 12 miesięcy danego roku w okresie zimowym przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy. Już ta okoliczność wyklucza nabycie prawa do urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, opracowanej przez Komendę Miejską Policji w [...] w dniu 6 września 2018 r. Ze sprawozdania Komisji do oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzo(a)pirenu w Komendzie Miejskiej Policji w [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. wynika, że istotnie w powietrzu w [...] występuje beznzo(a)piren. Potwierdzają to pomiary publikowane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], które wskazują, że występują przekroczenia normatywów docelowych określonych dla powietrza atmosferycznego dla obszaru miasta, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012r., poz. 1013). Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i w żaden sposób nie odnosi się do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia. Przepisy dotyczące ochrony środowiska, jak powołane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy regulują różne kwestie i służą różnym celom. Inne są normy dla środowiska pracy rozumianego jako zakład pracy, hala produkcyjna, laboratorium, a inne dla otwartej przestrzeni. W odniesieniu do środowiska pracy najwyższe dopuszczalne stężenie (NDS) benzo(a)pirenu wynosi 2000 ng/m3 (nanogramów na metr sześcienny), podczas gdy poziom docelowy tej substancji w powietrzu atmosferycznym, określony w w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r., stanowi 1 ng/m3. Wartość średnia w powietrzu z 2017 r. wynosi 16,02 ng/m3, a z 2018 r. – 13,20 ng/m3. Stężenia te osiągają maksymalne wartości w lutym lub styczniu i to rzędu 46,09 ng/m3 (styczeń 2017 r.) czy 37,20 ng/m3 (luty 2018 r.). Najwyższe pomiary odnotowano w 7 kolejnych dniach od 5 do 11 lutego 2018 r. – 49,71 ng/m3, średnie stężenie wynosiło 37,13 ng/m3, ale już w sierpniu 2018 r. pomiary wykazywały wartości od 0,38 do 1,04 ng/m3 (średnio 0,59 ng/m3), podobnie w maju, czerwcu i lipcu 2018 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyznanie policjantowi urlopu dodatkowego wymaga spełnienia przez niego określonych wymogów. Policjant S.W. winien wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia, lecz odnieść jego poziom nie do progów wynikających z przepisów dotyczących ochrony środowiska, lecz regulujących najwyższe dopuszczalne stężenie w środowisku pracy. Winien także wykazać brak przesłanek negatywnych, a tego nie uczynił. Wręcz przeciwnie, sam wskazał na 6-miesięczną przerwę w pracy w narażeniu, co potwierdziła również Komisja w swoim sprawozdaniu.

Postępowanie dowodowe, włączając w to wynik prac Komisji i dane z systemu monitoringu jakości powietrza wykazało, że służba policjanta w patrolu interwencyjnym nie jest służbą wykonywaną w warunkach narażenia na działanie substancji szkodliwej. Dotyczy to zarówno czasu narażenia w ciągu roku, jak i stężenia substancji. To, że łączy się z przebywaniem na powietrzu i narażeniem na smog w okresach zimowych, nie oznacza uzasadnienia dla przyznania urlopu dodatkowego, dla którego wymagana jest ekspozycja na działanie substancji szkodliwej o określonym stężeniu i w określonym czasie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że przesłanki uprawniające S.W. do urlopu dodatkowego 13 dni, ani krótszego, określonego w § 12 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, zostały spełnione. W toku postępowania administracyjnego nie doszło również do naruszeń przepisów postępowania skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Wykładnia przepisów prawa materialnego została przeprowadzona poprawnie, jak również właściwie zastosowano je do ustalonego stanu faktycznego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wskazane w skardze dyrektywy, gdyż są one adresowane do pracodawcy i jego wpływu na miejsce pracy. Dyrektywa 2004/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy ustala wymagania minimalne narażenia na czynniki rakotwórcze oraz wartości dopuszczalne (art. 16 i załącznik nr 3). W załączniku nr 1 wymienia substancje rakotwórcze szkodliwe oraz procesy produkcyjne w których występują. Nie ma wśród nich benzo(a)pirenu. Natomiast dyrektywa 89/391/EWG Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w miejscu pracy nie obejmuje sezonowych lub zmiennych stanowisk pracy (art. 1 pkt 2 lit. b); pól, lasów i innych gruntów tworzących część przedsiębiorstwa rolnego i leśnego, usytuowanych poza terenem zabudowanym przedsiębiorstwa (lit. e) i dotyczy miejsc pracy rozumianych jako miejsce w budynku przedsiębiorstwa. Celem dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy jest zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość; (...) uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych; zapewnienie, że informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu. Zdefiniowany "poziom krytyczny" oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, po przekroczeniu którego mogą wystąpić bezpośrednie niepożądane skutki w odniesieniu do niektórych receptorów, takich jak drzewa, inne rośliny lub ekosystemy naturalne, jednak nie w odniesieniu do człowieka. Inaczej mówiąc chodzi o działania proekologiczne i jednakowa ocenę zagrożeń. Natomiast dyrektywa 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wprowadza kryteria jakości powietrza określone jako wartości docelowe, które są poziomem substancji, ustalonym w celu unikania dalszego, długoterminowego szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.W., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczanych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), ewentualnie w przypadku przekroczenia wartości odniesienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87 ze zm.);

2. § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego, nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po minimum 8 godzin każda.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jej nieuwzględnienie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym, jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez opatrzenie wyroku niekompletnym uzasadnieniem, w którym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przedstawił argumentację mającą wykazać, że została ona wniesiona w terminie, a następnie argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in., że § 12 rozporządzenia urlopowego wyszczególnia cztery odrębne podstawy do przyznania urlopu dodatkowego, z których dwie są powiązane z negatywnym oddziaływaniem czynników szkodliwych dla zdrowia. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, nawet jednokrotne przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia w roku kalendarzowym uzasadnia przyznanie dodatkowego urlopu w wymiarze 9 dni roboczych. Odrębną podstawę do przyznania dodatkowego urlopu określa § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia, w którym wskazano, że dodatkowy urlop przysługuje w wymiarze 13 dni roboczych, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość lub w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Przepis § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów mówi wyłącznie o narażeniu na działanie substancji (...) o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego przepisu, prowadzi do wniosku, że o ile w przypadku § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, urlop jest przyznawany w przypadku choćby krótkotrwałego, jednokrotnego narażenia na substancję w stężeniu wyższym niż NDS, to w przypadku określonym w § 12 ust. 1 pkt 4 przesłanką jest czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo długotrwałe narażenie na działanie substancji chemicznej szczególnie toksycznej, rakotwórczej lub mutagennej – przy czym chodzi o jakiekolwiek narażenie szkodliwe dla zdrowia, nie jest konieczne przekroczenie NDS.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez S.W., w tym do istotnej różnicy pomiędzy § 12 ust. 1 pkt 2a § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia dotyczy narażenia na działanie jakichkolwiek pyłów lub substancji chemicznych i odwołuje się wprost do NDS. Natomiast § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie odsyła w ogóle do NDS, lecz dotyczy narażenia na szczególnego typu substancje – bardzo toksyczne lub toksyczne lub działające szkodliwie na płodność oraz rakotwórcze lub mutagenne. Skoro przepis ten nie odsyła do NDS, a jednocześnie dotyczy kwalifikowanego rodzaju substancji szczególnie szkodliwych, to uznać należy, iż dotyczy on jakiegokolwiek narażenia na działanie tych substancji, które może potencjalnie szkodliwie oddziaływać na zdrowie. Ponieważ nie ma podstaw, aby narażenie to oceniać w oparciu o NDS, to wydaje się być właściwe stosowanie przepisów obowiązujących w prawie ochrony środowiska – określone w nim stężenia dopuszczalne, docelowe oraz wartości odniesienia ustala się mając na uwadze ochronę zdrowia ludzi. W odniesieniu od benzo(a)pirenu obowiązuje poziom docelowy wynoszący 1 ng/m3 w okresie uśredniania jednego roku kalendarzowego. Poziom ten w [...] jest przekraczany kilkunastokrotnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, można posiłkować się wartościami odniesienia, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W odniesieniu do benzo(a)pirenu określono w nim wartość odniesienia dla roku kalendarzowego, która wynosi 0,001 µg/m3, tj. 1 ng/m3, jak również wartość odniesienia w okresie uśredniania wynoszącym 1 godzinę – 0,012 µg/m3, tj. 12 ng/m3. Dlatego S.W. uważa, że prawidłowa wykładnia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów prowadzi do wniosku, że narażenie na działanie substancji rakotwórczej i mutagennej – benzo(a)pirenu – występuje, jeżeli nastąpiła czterokrotna ekspozycja po minimum 8 godzin każda w warunkach narażenia na rakotwórcze i mutagenne działanie benzo(a)pirenu, które występuje w przypadku przekroczenia jednogodzinnej wartości odniesienia wynoszącej 12 µg/m3 lub służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach ciągłego narażenia na działanie rakotwórcze i mutagenne benzo(a)pirenu, przy czym zasadne jest przyjęcie, że dla tak długotrwałego narażenia wartością progową jest 1 ng/m3.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał również błędnej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której przerwa nastąpiła pomiędzy poszczególnymi przypadkami ekspozycji, których wystąpienie jest konieczne dla nabycia przez policjanta prawa do urlopu dodatkowego. Jeżeli wymagana liczba przypadków ekspozycji miała już miejsce, to doszło już do nabycia prawa do urlopu dodatkowego i późniejsze wystąpienie przerwy nie może już mieć wpływu na fakt nabycia tego prawa.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował stanowisko organu. Z materiału dowodowego wynika, że w przypadku S.W. nie wystąpiła przerwa w ekspozycji na czynnik rakotwórczy i mutogenny, trwająca dłużej niż 3 miesiące. Do skargi załączono zestawienie danych ze stacji pomiarowej w [...] obejmujące średniodobowe, średniomiesięczne i średnioroczne stężenia benzo(a)pirenu, z których wynika, że był on narażony na szkodliwe działanie tej substancji niemalże stale, a przerwa w ekspozycji na tę substancję, trwająca nieprzerwanie co najmniej trzy miesiące, w ogóle nie wystąpiła.

Skarżący kasacyjnie, argumentując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że braki konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku są istotne, gdyż nie pozwalają na zrozumienie, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął taką a nie inną – postulowaną przez skarżącego – wykładnię kluczowego dla sprawy przepisu materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Sąd nie tylko nie przychylił się do argumentacji skarżącego, ale całkowicie ją pominął, nie odnosząc się do niej i nie wskazując, dlaczego uznał ją za nieprawidłową. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zachodzi zatem obawa, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł odmiennego ukształtowania przesłanek do nabycia urlopu dodatkowego w dwóch wskazywanych przez skarżącego przypadkach, a w związku z tym bezrefleksyjnie podzielił stanowisko organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei art. 182 § 3 P.p.s.a. stanowi, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

- art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym, jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące;

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niekompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.);

nie zasługują na uwzględnienie.

Pierwszy z tych zarzutów dotyczący ustaleń i ocen stanu faktycznego jest nietrafny. Skoro znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. sprawozdanie Komisji, wskazywał na pracę S.W. w narażeniu w okresie I i IV kwartału danego roku przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy, to stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o prawidłowości ustaleń organów nawiązujących do tego dokumentu jest zasadne, tym bardziej, że wyżej wymieniony wskazał na 6-miesięczną przerwę w pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzenie okoliczności narażenia na czynnik szkodliwy jest niewątpliwe i wynika m.in. z dołączonego do skargi kasacyjnej zestawienia danych ze stacji pomiarowej w [...], wskazującego, że skarżący był niemalże stale narażony na działanie szkodliwej substancji.

Powyższego zarzutu, odnoszącego się do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, nie sposób podzielić. Skoro znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. raport Komisji do oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzo(a)pirenu w Komendzie Miejskiej Policji w [...], wskazywał na pracę S.W. w narażeniu w okresie l i lV kwartału danego roku przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy, to stwierdzenie Sądu pierwszej instancji prawidłowości ustaleń organów obu instancji, nawiązujących do tego dokumentu, jest prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd podkreślił, że również sam skarżący wskazał na 6-miesięczną przerwę w pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy.

Przede wszystkim jednak podać należy, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie niespełnienia przez S.W. przesłanki długotrwałej ekspozycji na czynnik szkodliwy – nie stanowiło wyłącznej przyczyny uznania skargi za niezasadną, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uwzględnieniem zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Równolegle do powyższego stwierdzenia, poczynionego na podstawie niezakwestionowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustaleń Komisji oraz innych materiałów zgromadzonych w toku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego oraz że błędne jest stanowisko skarżącego o możliwości zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, jako podstawy twierdzenia, że zostały przekroczone dopuszczalne stężenia substancji szkodliwej w środowisku pracy. Wyjaśnił, że przedmiotowe rozporządzenie w żaden sposób nie odnosi się do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia, a zastosowanie znajdują przepisy regulujące NDS substancji szkodliwej w środowisku pracy. W konsekwencji przyjął, że w sprawie w ogóle nie doszło do sytuacji uprawniającej S.W. do urlopu dodatkowego w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Ponadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, a także podał, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska S.W. o spełnieniu przesłanek do przyznania urlopu dodatkowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów upatruje w jego niewłaściwej wykładni, polegającej na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.).

Wskazać należy, iż dokonując wykładni art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, nie może pomijać treści art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 360), na podstawie którego to rozporządzenie zostało wydane. Przepis ten stanowi, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Treść art. 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w tym treść art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia, należy zatem rozpatrywać w kontekście realizacji przez "ministra właściwego do spraw wewnętrznych" ustawowego upoważnienia m.in. do określenia "przypadków warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopni szkodliwości wpływających na wymiar urlopu dodatkowego". Innymi słowy treść ustawowego pojęcia "warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia" powinna być odczytywana w oparciu o ich przypadki określone – z upoważnienia ustawowego – w rozporządzeniu w sprawie urlopów policjantów.

Analiza katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, prowadzi do wniosku, że warunkami pełnienia służby szczególnie uciążliwymi lub szkodliwymi dla zdrowia, uzasadniającymi przyznanie policjantowi urlopu dodatkowego, są warunki związane bezpośrednio bądź z określonym miejscem lub określonymi okolicznościami wykonywania służby, bądź z charakterem określonych czynności wykonywanych przez policjanta w ramach powierzonych mu konkretnych obowiązków związanych z pełnieniem służby. W § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia wymieniono służbę: a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie, b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu – zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, c) w warunkach nadmiernego obciążenia wysiłkiem fizycznym wymagającym wydatku energetycznego o wartości co najmniej 2000 kcal dla mężczyzn i 1200 kcal dla kobiet, d) w warunkach ręcznego kierowania ruchem na skrzyżowaniach i w ciągach komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, e) w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych lub cyfrowych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych. W § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia wymieniono służbę: a) w warunkach narażenia na promieniowanie optyczne, b) w warunkach narażenia na działanie pyłów, c) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, d) w warunkach narażenia na drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne lub drgania o ogólnym działaniu na organizm człowieka, e) w warunkach narażenia na hałas lub hałas ultradźwiękowy, f) w mikroklimacie zimnym albo gorącym, g) w warunkach narażenia na działanie pól i promieniowań elektromagnetycznych z zakresu częstotliwości 0 Hz–300 GHz. W § 12 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia wskazano na służbę: a) przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu, b) przy konserwowaniu, magazynowaniu, transporcie i stosowaniu materiałów wybuchowych, łatwopalnych i samozapalnych, c) przy prowadzeniu prób broni, amunicji, materiałów wybuchowych oraz prac doświadczalnych z materiałami wybuchowymi, d) podczas prowadzenia badań materiałów czynnych biologicznie, e) pod ziemią. Wreszcie w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów jest mowa o służbie: a) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość, b) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Z przytoczonego katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia wynika, że są to warunki, których wystąpienie jest związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby. Podstawą przyznania policjantowi dodatkowego płatnego urlopu, czyli specjalnego zindywidualizowanego uprawnienia, które nie przysługuje wszystkim policjantom pełniącym służbę, jest wykonywanie tej służby w szczególnych okolicznościach jej pełnienia, a więc takich, które dla samej tej służby są nietypowe, nadzwyczajne i nie występują, co do zasady, w zwyczajnych okolicznościach pełnienia służby. Szczególne warunki obejmują zatem takie uciążliwości, które są specyficzne dla konkretnych powierzonych w ramach służby obowiązków i nie dotyczą ogólnie wszystkich osób pełniących służbę. Specyfika tego wyjątkowego uprawnienia do dodatkowego urlopu płatnego, udzielanego w związku ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, ma na celu rekompensatę za niewspółmierne wobec innych policjantów obciążenie zdrowotne występujące w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi.

Warunki pełnienia służby, będące okolicznościami funkcjonowania ogółu społeczeństwa (w tym i policjantów), których wystąpienie nie jest bezpośrednio związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i nie pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby w sposób określający specyfikę służby konkretnego policjanta, nie mieszczą się w zakresie ustawowej przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wykluczył dopuszczalność odwoływania się w tej sprawie do ogólnych unormowań z zakresu ochrony środowiska, w tym do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), tj. takich unormowań, które nie odnoszą się bezpośrednio do służby policjantów w konkretnych realiach, jako kryteriów oceny spełnienia warunków do przyznania urlopu dodatkowego z uwagi na ekspozycję policjanta na szkodliwe czynniki, tj. w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, któremu to działaniu podlega ogół społeczności lokalnej. Przedmiotowe rozporządzenie Ministra Środowiska w żaden sposób nie odnosi się bowiem do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji szkodliwych podczas jej pełnienia. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), a powołana ustawa, zgodnie z art. 1, "określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów". Nie odnosi się ona zatem do warunków pełnienia służby w Policji, w tym do warunków szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że narażenie policjanta na smog, w którym funkcjonuje ogół lokalnej społeczności, nie miało związku z pełnieniem służby na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, a tym samym nie miało związku z pełnionymi obowiązkami, które można byłoby zaliczyć do grupy podstaw uzyskania prawa do dodatkowego płatnego urlopu w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Niewątpliwie obecność smogu – powszechnie występującego w publicznej przestrzeni otwartej – nie jest okolicznością charakteryzującą i wyróżniającą pełnienie służby na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, nie może być ona zatem zaliczona do szczególnych warunków pełnienia służby. Prawo policjanta do dodatkowego płatnego urlopu z uwagi na szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia warunki pełnienia służby jest uzależnione od wykonywania określonych obowiązków powierzonych w ramach pełnienia służby, a nie od obiektywnych, niezależnych od charakteru działań podejmowanych w ramach tej służby, warunków środowiska.

Dodatkowo wskazać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych substancji w powietrzu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji wyraził tak kategoryczny pogląd, jaki przypisuje mu autor skargi kasacyjnej. Jedynie przykładowo podał, że odnotowane stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu są niższe, niż określone jako najwyższe dopuszczalne stężenia w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a "skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia i czasie, ale także wykazać brak przesłanek negatywnych".

Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł osiągnąć także zarzut niewłaściwej wykładni § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, polegającej na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego, nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po 8 godzin każda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził bowiem takiej wykładni powołanych przepisów, która mogłaby prowadzić do przedstawionego wyżej wniosku. Ocena Sądu pierwszej instancji, determinująca rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, nie została oparta o wykładnię przypisywaną przez autora skargi kasacyjnej, lecz w oparciu o uznanie, że S.W. w ogóle nie spełnił przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b cyt. rozporządzenia do ubiegania się o urlop dodatkowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.