Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 880/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1, 3, i 4, art. 92 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O..

Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z [...] Nr [...] Burmistrz O. powierzył E. S. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O..

W zawiadomieniu z 24 lipca 2019 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego organ nadzoru poinformował o wątpliwościach dotyczących legalności zarządzenia, wskazując, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] Nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...] z zajmowanego stanowiska. Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.", wykonanie zarządzenia z [...] Burmistrza O. zostało wstrzymane z mocy prawa w zakresie objętym nieważnością, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzoru wobec powyższego nie zachodziły przesłanki do wydania zarządzenia z [...] w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O..

W piśmie z 29 lipca 2019 r. Burmistrz O. wyjaśnił, że wydanie zarządzenia Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. jest konsekwencją zarządzenia Nr 89/2019 Burmistrza O. z 8 maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowiska dyrektora m.in. Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...]. Organ gminy podkreślił, że to ostatnie zarządzenie nie było w jakikolwiek sposób kwestionowane przez Wojewodę [...]. Z tego względu został przeprowadzony konkurs na wskazane w zarządzeniu Nr 89/2019 stanowisko. Zdaniem gminy konkursy zostały przeprowadzone zgodnie z prawem, w wyniku czego wydano zarządzenie Nr [...]. Jednocześnie Burmistrz O. wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] nie wywołuje skutków wynikających z Kodeksu pracy. Z tego względu, w ocenie Burmistrza O., na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...] wystąpił wakat, co spowodowało konieczność przeprowadzenia konkursu, a następnie wydania zakwestionowanego zarządzenia Nr [...].

Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] jako rażąco naruszającego art. 92 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przypomniał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 maja 2019 r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...] z zajmowanego stanowiska. Zaznaczył, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazując na wykładnię powyższego przepisu podkreślił, że wstrzymanie wykonania zarządzenia organu gminy stanowi gwarancję skuteczności nadzoru, jaki jest sprawowany przez wojewodę. Zaznaczył, że stan wstrzymania wykonania zarządzenia organu gminy na gruncie powyższego przepisu trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W pierwszej z tych sytuacji, usunięcie z obrotu prawnego zarządzenia z mocą ex tunc konsumuje akt jego wstrzymania przez organ nadzoru, a w drugiej zaś - uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej.

Zdaniem Wojewody [...] w okolicznościach niniejszej sprawy skoro rozstrzygnięcie nadzorcze [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...] zostało doręczone Burmistrzowi O. [...], to od tego momentu nastąpiło wstrzymanie wykonania tego zarządzenia. Z tego względu 26 czerwca 2019 r. nie istniały podstawy do powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...], gdyż wobec wstrzymania wykonania zarządzenia o odwołaniu dyrektora ww. szkoły, nie istniał w niej formalnie wakat na stanowisku dyrektora szkoły.

Wojewoda [...] nie zgodził się więc ze stanowiskiem Burmistrza O., że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] Nr [...] nie wywołuje skutków wynikających z Kodeksu pracy, a tym samym na tym stanowisku występował wakat. Podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych nie jest wolna wola pracodawcy, ale akty (uchwały lub zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie organu nadzoru zatem rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie może niweczyć ani konwalidować aktów z zakresu administracji publicznej podjętych z naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie Burmistrz O. nie zauważył, że źródłem zmiany na stanowisku dyrektora szkoły nie tyle było oświadczenie woli pracodawcy, do którego na podstawie art. 300 Kodeksu pracy, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, ile akt z zakresu administracji publicznej podlegający nadzorowi wojewody i zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wojewoda [...] wskazał ponadto, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] znak: [...] została stwierdzona nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O.. Konsekwencją zaś unieważnienia wskazanego zarządzenia jest stwierdzenie nieważności zarządzenia, na mocy którego doszło do powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...], bowiem pomiędzy ww. zarządzeniami istnieje ściśle nierozerwalny związek - pierwsze z nich (w sprawie zatwierdzenia konkursu) warunkuje wydanie drugiego zarządzenia (w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora). W ocenie Wojewody [...] zatem wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] Nr [...] powoduje nierozstrzygnięcie postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, co w konsekwencji musi również prowadzić do stwierdzenia nieważności wszystkich rozstrzygnięć wydanych na podstawie zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu, a w szczególności zarządzenia Burmistrza O. z [...] Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] wniosła Gmina O.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że zarządzenie Burmistrza O. z [...]. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. jest sprzeczne z prawem, a tym samym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poza kognicją wynikającą z ust. 1 tego przepisu, w sytuacji, gdy zarządzenie wydane zostało w oparciu o przepisy prawa i w granicach upoważnienia Burmistrza, a tym samym nieuwzględnienie przez organ nadzoru podwójnego skutku wywoływanego przez zarządzenie odwołujące dyrektora szkoły, tj. skutku o charakterze administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym;

2. obrazę art. 91 ust. 1 i 3 w zw. z ust. 4 u.s.g. poprzez brak wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wykazującego, że sprzeczność z prawem miała charakter istotny;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od organu na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi Burmistrza O. na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...] z zajmowanego stanowiska, tj. w sprawie jaka zawisła przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt III SA/Łd 650/19.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że zarówno odwołanie, jak i powołanie dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest aktem o podwójnym charakterze: publicznoprawnym - skutkującym powołaniem na stanowisko dyrektora oraz cywilnoprawnym - wywołującym skutki w sferze prawa pracy. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły. W ocenie Burmistrza O. kognicja Wojewody i wydanych przez niego rozstrzygnięć nadzorczych nie może wpływać na uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu pracy, bowiem tylko sąd powszechny - sąd pracy, może w wyniku prawomocnego wyroku wyeliminować oświadczenie woli pracodawcy. Zatem wstrzymanie wykonania zarządzenia Nr [...] w sprawie odwołania dyrektora nie wstrzymało skutków, które wywarło to zarządzenie w zakresie prawa pracy, a co za tym idzie dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w O. został skutecznie odwołany, a na stanowisku pojawił się wakat. Jednocześnie strona skarżąca podkreśliła, że w prawie pracy nie występuje sankcja nieważności w stosunku do czynności rozwiązujących, czy modyfikujących stosunek pracy.

W dalszej kolejności Burmistrz O. zaakcentował, że ani zarządzenie z [...] Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu ani zarządzenie z 27 maja 2019 r. Nr 99/2019 o powołaniu Komisji Konkursowej, nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Zarządzenia te obowiązują i są skuteczne. Z kolei brak zakwestionowania tych zarządzeń, a tym samym ich obowiązywanie, spowodowało, że Burmistrz O. wydał zarządzenie z [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora, a następnie zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

W ocenie strony skarżącej wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazuje naruszenia przepisów prawa w stopniu istotnym, bowiem wojewoda nie zauważył, a tym samym nie odniósł się do szczególnego charakteru i podwójnego skutku zarządzeń o odwołaniu dyrektora szkoły i odrębności postępowań. Ponadto Wojewoda nie odniósł się do zarządzeń Nr [...] i [...] i nie poddał analizie ich wpływu na zakwestionowane zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Tymczasem organ nadzoru, sięgając po stwierdzenie nieważności, powinien w sposób kompleksowy odnieść się do wszystkich wskazanych wyżej okoliczności i aktów oraz wykazać i uzasadnić istotność naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Sąd ocenia legalność zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza O. nr [...]z [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O..

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz.1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117). W ocenie sądu wbrew zarzutom skargi, Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku się wywiązał. Wskazał bowiem, oraz wyjaśnił dlaczego zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 u.s.g.

W tym miejscu wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały, zarządzania) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA). Oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania.

Przeprowadzona przez sąd ocena zarządzenia Burmistrza O. z [...] roku potwierdziła, że zostało ono wydane, jak trafne wskazał wojewoda, z istotnym naruszeniem art. 92 ust. 1 u.s.g.

W tym miejscu wskazać należy, że z akt sprawy niniejszej oraz znanej sądowi z urzędu sprawy sygn. akt III SA/Łd 650/19 wynika, że:

- zarządzeniem Nr [...] z [...] Burmistrz O. odwołał bez wypowiedzenia ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. A. P. – S.,

- rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]., doręczonym Gminie tego samego dnia Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia,

- WSA w Łodzi w sprawie sygn. akt III SA/Łd 650/19 wyrokiem z 27 sierpnia 2019 roku oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze (wyrok nie jest prawomocny),

- zarządzeniem z 8 maja 2019 r. Burmistrz O. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O.,

- zarządzeniem z [...] nr [...], Burmistrz O. zatwierdził konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O.,

- rozstrzygnięciem nadzorczym z [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia z [...],

- wreszcie zarządzeniem z [...], będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego w niniejszej sprawie, Burmistrz O. powierzył E. S. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O..

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie wydawania zarządzenia Nr [...] z [...]o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły gmina miała doręczone rozstrzygnięcie nadzorcze z [...]., stwierdzające nieważność zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zawarte w art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała/zarządzenie, których nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołują skutków prawnych. (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 968/13). Takie znaczenie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie art. 152 p.p.s.a., (w odniesieniu do jego treści obowiązującej do 14 sierpnia 2015 r.), w którym również mowa była o wstrzymaniu wykonalności aktów zakwestionowanych przez sąd (por. wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki NSA z 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, z 14 listopada 2018 r. I OSK 2278/18, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 2175/18 - dostępne w CBOSA)

Skoro, poczynając od 24 maja 2019 r. wstrzymaniu z mocy prawa uległo wykonanie zarządzenia o odwołaniu poprzedniego dyrektora, nie można było uznać, że 26 czerwca 2019 roku, w dacie podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły, istniał wakat na tym stanowisku. Celem art. 92 ust. 1 u.s.g. jest zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru. Nadto ma on zapobiegać ignorowaniu przez organy jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał/zarządzeń, co prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzania nieważności uchwały/zarządzenia, pozostawałyby de facto martwe. Nie wywierałyby bowiem skutecznego wpływu na los spraw, do których odnosiły się kwestionowane w trybie nadzoru uchwały/zarządzenia – por. wyroki: WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., II SA/Wa 2197/16 oraz z 17 sierpnia 2017, II SA/Wa 249/17 dostępne w CBOSA).

W rozstrzyganej sprawie w dacie podejmowania przez Burmistrza O. zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły nie istniały podstawy do wydania tego zarządzenia, gdyż wobec wstrzymania wykonania zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, nie było wakatu na tym stanowisku, ponieważ wykonanie zarządzenia Burmistrza O. z [...] o odwołaniu bez wypowiedzenia dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. zostało wstrzymane z mocy prawa na podstawie art. 92 ust.1 u.s.g. w związku z wydaniem przez wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego zarządzenia. Powyższe oznacza, że Burmistrz O. nie miał prawa do podejmowania żadnych czynności ani aktów zmierzających do obsadzenia stanowiska dyrektora tej szkoły do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego wyrokiem sądu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody z [...]. Wskazać należy, że skarga gminy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze została oddalona wyrokiem tutejszego sądu z 27 sierpnia 2019 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 650/19.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 91 ust.1 i 3 w zw. z ust. 4 u.s.g. Wskazane przepisy są przepisami kompetencyjnymi przyznającymi wojewodzie – jako organowi nadzoru – możliwość stwierdzenia nieważności wydanej przez organ gminy uchwały lub zarządzenia. Należy wskazać, że w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły źródłem zmian w stosunkach pracowniczych nie jest wolna wola pracodawcy, ale akty (uchwały lub zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi "legalnościowemu" wojewody (co wynika z treści art. 85 u.s.g.), a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). W wyroku z 31 października 2017 roku w sprawie sygn. akt I OSK 1447/17 (LEX nr 2442319) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, w sprawach dotyczących powołania/odwołania dyrektora szkoły źródłem zmian w stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej, podlegające nadzorowi wojewody i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej.

W sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącej Wojewoda [...] działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W ocenie sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza O. z [...] zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art.92 ust. 1 u.s.g. Wojewoda w sposób wystarczający wykazał na czym to naruszenie polegało. Rozstrzygnięcie zostało podjęte po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Pismem z 24 lipca 2019 roku wojewoda zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość wypowiedzenia się w sprawie czego dowodem jest pismo gminy z 29 lipca 2019 roku.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.

EC