Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1600/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz / spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Bk 210/04 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 210/04 uwzględniając skargę J. K. uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 lutego 2004 r. w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organu I instancji, z których wynikało, iż w postępowaniu wszczętym na wniosek H. Z. organ przyjął, że na działce nr [...] przy ul. P[...] w niewielkim, prymitywnym budynku zameldowana została w dniu 13 listopada 1987 r. J. K., a w dniu 22 lutego 1995 r. jej nowonarodzony syn.

W budynku tym w 1965 r. zostali zameldowani W. Ż. i jego żona W. Ż.. W. Ż. wymeldował się w 1975 r., zaś W. Ż. mieszkała tam do śmierci – tj. do 21.02.1996 r.

Obecną właścicielką działki nr [...] jest H. Z., która otrzymała ją w drodze spadkobrania, a następnie w wyniku zniesienia współwłasności (postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 22.10.1993 r. sygn. II Ns 2767/90).

W toku postępowania organ przesłuchał świadków, którzy złożyli odmiennej treści zeznania, potwierdzając fakt zamieszkiwania J. K. w domu, bądź też zaprzeczając temu.

Organ powołał się na przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego warunkiem zameldowania było posiadanie uprawnień do pobytu w lokalu, w którym zameldowanie miało nastąpić i pobyt pod oznaczonym adresem.

Obecnie nie można stwierdzić czy J. K. w dacie zameldowania potwierdzono fakt pobytu w spornym lokalu i uprawnienie do przebywania. Z wyjaśnień jej wynika, że została zameldowana za zgodą W. Ż., lecz organowi nie jest znany fakt istnienia dokumentu własności na jej nazwisko. Budynek położony w Białymstoku nie posiada żadnych dokumentów wskazujących na jego legalne wybudowanie, jak również dokumentów wskazujących, iż odpowiada on wymogom technicznym przewidzianym dla obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi.

Organ omówił zebrany, kontrowersyjny materiał dowodowy i stwierdził, iż niezależnie od tego, czy J.K. w budynku zamieszkiwała czy też nie i czy obecnie w nim mieszka czy nie – nie ma żadnego dokumentu na potwierdzenie, że budynek został wzniesiony legalnie i oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Skoro zameldowanie J. K. i jej syna K. nastąpiło w lokalu, który nie był przeznaczony na pobyt stały ludzi – czynność zameldowania należało uchylić "jako dokonaną z naruszeniem prawa". Prezydent Białegostoku, decyzją z 29.12.2003 r., uchylił czynność materialno-techniczną, polegającą na zameldowaniu J. K. i jej syna K. K. ur. w 1995 r. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...]w Białymstoku i anulował wpis w dowodzie osobistym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. K. Wojewoda decyzją z 18 lutego 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy podzielił pogląd co do podstawy prawnej decyzji, którą stanowił przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wyjaśnioną uchwałą Sądu Najwyższego z 31.10.1991 r. III AZP 6/91, jak również ocenę materiału dowodowego. Z materiału dowodowego wynika, że J. K. centralizuje wykonywanie swoich czynności życia codziennego w mieszkaniu rodziców przy ul. [...] Wprawdzie budynek przy ul. [...] pozostaje w jej dyspozycji to jednakże w nim nie mieszka. Za istotne uznał organ, iż J. K. nie wykazała swoich uprawnień do spornego lokalu w dacie zameldowania i że lokal ten spełnia wymagania techniczno-budowlane konieczne dla pomieszczeń mieszkalnych.

W skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji J. K. zarzuciła naruszenie prawa wywodząc, iż zamieszkuje pod adresem, pod którym została zameldowana, opłaca podatek, posiada pokwitowania, zaś odmienne zeznania świadków są kłamliwe i podyktowane zemstą. Przebywanie w mieszkaniu rodziców jest podyktowane sprawowaniem przez nich opieki nad małoletnim synem, w czasie pracy skarżącej i spożywaniem tam posiłków, jednakże stałym miejscem zamieszkania jest lokal przy ul. [...].

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż naruszała ona przepisy prawa materialnego. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 1963/00 (opubl. OSP nr 5, poz. 69 wraz z aprobującą glosą B. A.), iż nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania. Pogląd ten, wydany w sprawie o zameldowanie w altanie na działce pracowniczej, jest jeszcze bardziej uzasadniony w realiach niniejszej sprawy. Z dowodów znajdujących się na kartach 4, 56, 70 i 79 akt administracyjnych wynika, że obiekt, którego dotyczy spór jest prymitywnym domkiem mieszkalnym, wybudowanym w latach pięćdziesiątych lub sześćdziesiątych i od kilkudziesięciu lat spełnia role pomieszczenia mieszkalnego. Doprowadzone jest tam światło elektryczne, znajduje się piec, studnia z wodą i podstawowe umeblowanie. W pomieszczeniu tym od połowy lat sześćdziesiątych rzeczywiście zamieszkiwali i byli meldowani małż. Ż.. Przyjęcie poglądu, iż w budynku tym nie mogli być meldowani ludzie musiałoby prowadzić do wniosku, iż również zameldowanie małż. Ż. było niedopuszczalne. Pogląd taki w świetle argumentów zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA i uzasadnieniu powołanego tam wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.05.2002 r. jest nie do przyjęcia. Oparcie rozstrzygnięcia sprawy na takim rozumieniu instytucji zameldowania stanowi naruszenie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Decyzja Wojewody została nadto oparta o ustalenie, iż wprawdzie J. K. i jej rodzice są dysponentami spornego budynku, lecz tam nie mieszka, centralizując wykonywanie czynności życia codziennego w domu rodziców. Ustalenie to jest wynikiem braku wnikliwego i wszechstronnego rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, do czego organ był zobowiązany z mocy art. 80 kpa. Organy oparły się przede wszystkim na zeznaniach świadków, które to dowody mają najczęściej charakter subiektywny, a ich treść może być uzależniona od stosunku do stron. Przykładowo: rodzice skarżącej poparli jej wyjaśnienia a świadek Szydłowski, będący w konflikcie z jej rodziną, twierdził, że nie mieszka ona w spornym lokalu. Organy pominęły jednak w swoich rozważaniach szereg dowodów i okoliczności wskazujących w sposób zobiektywizowany, że wyjaśnienia skarżącej o zamieszkiwaniu w spornym lokalu odpowiadają prawdzie. Pominięto również te okoliczności, które mogą wskazywać, że u podstaw konfliktu H. Z. z J. K. jest spór o własność działki nr [...]. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że H. Z. – mimo że jest właścicielką tej nieruchomości – od dawna nie wykazywała nią większego zainteresowania, gdyż nie znała bliżej małżonków Ż., ani innych mieszkańców spornego budynku, a ci nie znali jej. Od wielu lat mieszkali tam małż. Ż. i jeszcze za życia W. Ż. zameldowała się tam skarżąca. W świetle treści dokumentu z k. 49 wiarygodne jest twierdzenie skarżącej, że zameldowanie to wiązało się z zamiarem przekazania uprawnień ówczesnej posiadaczki lokalu, motywowanego opieką i zamiarem jej dochowania i pochowania po śmierci przez rodzinę O. (rodziców skarżącej).

Organy pominęły następnie takie dowody, wskazujące na zamieszkiwanie skarżącej w spornym lokalu, jak zameldowanie syna w 1995 r., posiadanie kluczy do budynku, świadczących o posiadaniu nieruchomości w sensie

cywilnoprawnym, płacenie podatku od nieruchomości (k.20), zarejestrowanie licznika energii na swoje nazwisko (k.39), oględziny budynku (k.79 i następne), informacji z policji o miejscu zamieszkania (k.44). Przyjęcie więc, iż skarżąca centralizuje wykonywanie swoich czynności życia codziennego w domu rodziców jest wynikiem dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy. Stanowi to naruszenie art. 80 kpa, mogące wpływać na treść zaskarżonej decyzji.

Również stwierdzenie, że skarżąca nie wykazywała swoich uprawnień do korzystania z lokalu, co stanowiło warunek jej zameldowania, budzi wątpliwości. Pomijając bowiem problem niekonstytucyjności tego wymogu (por. powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego) należy zauważyć, iż obecnie nie można stwierdzić, czy skarżąca w dacie zameldowania uzyskała uprawnienie do przebywania w spornym lokalu. Nadto okoliczności sprawy mogą wskazywać, że w tym czasie stan prawny tej nieruchomości nie był jeszcze uregulowany a posiadała ją – jako posiadacz samoistny (art. 336 kc) – W. Ż.. Domniemanie zgodności posiadania z prawem (art. 341 kc) przemawiało więc za tym, że jest ona właścicielką tej nieruchomości. Była więc ona uprawniona do wyrażenia zgody na zameldowanie J. K..

Z uwagi na to, że organy nie rozważyły wszystkich powyższych dowodów i okoliczności i dokonały wadliwej wykładni zastosowanych norm prawa materialnego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. Z., reprezentowana przez adw. K. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegającą na przyjęciu, że nie ma znaczenia okoliczność czy obiekt budowlany przy ul. [...] odpowiada warunkom technicznym dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, chociaż zdaniem strony okoliczność ta ma znaczenie, gdyż nie jest zgodne z wyżej wymienionym przepisem meldowanie w obiektach nie przystosowanych do pobytu ludzi oraz naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego, mimo że ta miała oparcie w materiale dowodowym w zakresie ustalenia, iż J. K. nie zamieszkiwała i nie zamieszkuje przy ul. [...], a mieszka wraz ze swym synem u swoich rodziców przy ul. [...]. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu skarżąca wywodzi, iż wprawdzie ustawa o ewidencji ludności nie definiuje pojęcia lokalu, to jednak skoro chodzi o stałe przebywanie w nim ludzi nie ulega wątpliwości, że lokal ten winien spełniać wymagania techniczno-budowlane określone dla pomieszczeń mieszkalnych. W niniejszej sprawie w tym zakresie organ do spraw ewidencji nie przeprowadzał badań, natomiast oparł się o stanowisko nadzoru techniczno-budowlanego.

Ze zgromadzonego zaś materiału wynika, że na działce [...] usytuowany jest budynek, lecz nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, że został on pobudowany legalnie i odpowiada warunkom technicznym dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Budynek ten nie figuruje w rejestrze obiektów przyjmowanych do użytkowania i nie odnaleziono pozwoleń na budowę i użytkowanie. Okoliczność zaś czy budynek może być wykorzystywany do przebywania w nim ludzi musi być brana pod uwagę przy dokonywaniu czynności zameldowania. Odmienne stanowisko Sądu Wojewódzkiego pozostaje w sprzeczności z art. 47 ustawy z 10.04.1974 r. Sąd Wojewódzki dokonał odmiennej niż organy administracji ustaleń co do faktu zamieszkiwania przez J. K. w przedmiotowym lokalu. Organy ustaliły bowiem, że wprawdzie J. K. i jej rodzice są dysponentami spornego budynku lecz strona w nim nie mieszka. Organy dokonały tych ustaleń w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym też i o zeznania świadków. Sąd zaś dokonał odmiennej oceny dowodów osobowych, mimo że nie miał bezpośredniego kontaktu ze świadkami. Nie jest również trafnym pogląd Sądu podważający ocenę organów, że J. K. nie posiadała uprawnień do korzystania z lokalu. Podała ona bowiem, że została zameldowana za zgodą W. Ż., a ta jak wynika z akt sprawy nie była właścicielką nieruchomości przy ul. [...].

W domu tym od 12 sierpnia 2000 r. do 11 września 2000 r. zamieszkiwał Z. T. a wynika to z akt kuratora (sprawa karna D. 228/01 XIII k. 297/03).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie zachodzi.

Nie jest natomiast zasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960).

Przepis art. 47 ust. 1 ustawy nakłada na organ gminy prowadzący ewidencję ludności obowiązek dokonania zameldowania lub wymeldowania na podstawie zgłoszenia przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ (art. 47 ust. 2 ustawy).

Z przytoczonych przepisów wynika więc, iż na organie ciąży obowiązek rejestracji zawartych w zgłoszeniu danych dotyczących osoby i jej miejsca pobytu.

Tylko w przypadku gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości o czynności materialno-technicznej w postaci zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga organ w drodze decyzji.

Organ ten – jak zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki – nie jest uprawniony do dokonywania oceny czy obiekt w którym nastąpiło zameldowanie nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a przy istniejących w tym zakresie wątpliwościach wydawać decyzję o wymeldowaniu. Zwłaszcza w tej sytuacji kiedy zameldowanie J. K. nastąpiło w 1987 r., zaś nawet informacja uzyskana przez organ z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 25 września 2003 r. potwierdzała istnienie na działce nr 533/2 niewielkiej budowli drewnianej, posiadającej cechy budynku mieszkalnego. U podstaw decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy mogą więc lec wyłącznie przesłanki wywodzone z tej ustawy lub przepisów wykonawczych do niej.

Wykładni dokonanej przez Sąd I instancji nie można w tym zakresie postawić zarzutu naruszenia prawa.

Również dokonana przez Sąd ocena prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego w aspekcie przepisów prawa procesowego nie budzi zastrzeżeń w świetle zebranego materiału docelowego. Nie jest zwłaszcza uprawniony zarzut dowolnej oceny przez Sąd osobowych środków dowodowych w sytuacji braku bezpośredniego kontaktu ze świadkami, bowiem przy rozbieżnych zeznaniach świadków co do faktu zamieszkiwania J. K. Sąd trafnie podniósł brak ustosunkowania się organu do dowodów z dokumentów, którym nie można postawić zarzutu subiektywizmu.

Mianowicie jako przesądzające o podważeniu zeznań świadków utrzymujących, iż J. K. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], Sąd uznał zameldowanie syna w 1995 r., posiadanie kluczy do budynku, płacenie podatku od nieruchomości, zarejestrowanie licznika energii elektrycznej na swoje nazwisko, wyniki oględzin budynku, informację policji o miejscu zamieszkania J. K..

W tej sytuacji wyrok Sądu uchylający zaskarżoną decyzję Wojewody wydaną z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania nie narusza prawa, a skarga kasacyjna, jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.