Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1711/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1103/15 w sprawie ze skargi B. C. i J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl1103 oddalił skargę B. C. i J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. C. i J. C. w dniu [...] lutego 2015 r. wnieśli do Starosty Z., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K., gmina K., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] km 5 o pow. 0,1410ha, [...] będącej w ich wieczystym użytkowaniu.

Organ uznał, że spełnione zostały wszystkie warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i zlecił opracowanie operatu szacunkowego dla ustalenia należnej opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości a wartością prawa użytkowania, która została ustalona w na kwotę 40.292 zł. Opracowanie dokumentacji ukończono w maju 2015 r.

W dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 373) uznając, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Starosta Z. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 i art. 4 ust. 1, 2, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.u.w.", odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości uznając, że nie ma podstawy prawnej dla przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. C. i J. C., decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że zgodnie z treścią orzeczenia TK kwestia niekonstytucyjności powołanych przepisów obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowy grunt stanowi "inne tereny zabudowane", na którym znajduje się budynek handlowo-usługowy o powierzchni użytkowej 497,42 m2. Wpisu tego dokonano na wniosek B. C. i J. C. (wcześniej wpisany był budynek posterunku energetycznego i budynek garażowo-gospodarczy). Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. M. (str. 3) wynika z kolei, że znajduje się tam budynek handlowo-usługowy wraz z częścią stacji benzynowej. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Konsekwencją w/w wyroku jest utrata przez B. C. i J. C. możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku - został wyeliminowany z obiegu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. C. i J. C. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.u.w., a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. art. 7, 8, 9, 10, 12 oraz 107 § 3 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 . – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a." W ocenie skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. wskazywał jako niezgodne z Konstytucją jedynie art. 1 ust. 2a oraz art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.p.u.w. Zgodnie z wyrokiem w pozostałej części powołana ustawa uznana została za zgodną z art. 2, z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie była niezgodna z art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa określała dzień 31 grudnia 2000 r. jako termin końcowy do złożenia wniosku o przekształcenie, termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2002 r. zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U.2001.72.749). Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 9 uchyliła ustawę z 1997 r. i w art. 1 ust. 5 określiła nowy termin na złożenie wniosku o przekształcenie - do dnia 31 grudnia 2012 r. Termin ten został jednak uchylony w ustawie z 2011 r. będącej przedmiotem wyroku TK na który powołuje się organ pierwszej instancji. Jak wynika z pkt 9.2 uzasadnienia wyroku TK Trybunał nie oceniał konstytucyjności przepisu ustawy z 2011 r. znoszącej termin na złożenie wniosku o przekształcenie. Trybunał wyjaśnił, że niekonstytucyjność określonego zakresu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniu z 2005 r. nie "wskrzesza" uchylonego w wyniku nowelizacji ust. 5. Podkreślił, że brak tego terminu nie ma znaczenia w razie, gdy z wnioskami występowałyby podmioty pozbawione, na skutek wyroku TK, możliwości żądania przekształcenia. Trybunał podkreślił, że na skutek uchylenia art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu z 2005 r. wzmocniona została sytuacja podmiotów, które uprawnienie do przekształcenia uzyskały przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. Podmioty te zdaniem TK nadal zachowują uprawnienie, mimo upływu końcowego terminu składania wniosków o przekształcenie jaki pierwotnie wyznaczył ustawodawca. Skarżący nie mieli możliwości wyboru między prawem własności a prawem użytkowania wieczystego, a ich użytkowanie wieczyste nie powstało w drodze umowy, a wskutek decyzji. Z uwagi na sytuację materialną - brak środków na opłatę za przekształcenie, skarżący nie mogli skorzystać z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. (uznanego za zgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. K 8/98) w terminach złożenia wniosków o przekształcenie określonych początkowo do dnia 31 grudnia 2000 r., a następnie do dnia 31 grudnia 2002 r. (zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności). Ustawa nowelizująca z 2011 r. przywróciła jednak Skarżącym prawo do przekształcenia odebrane przez art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.u.w. oraz przez art. 9 uchylający ustawę z 1997 r. W świetle powyższego Skarżących nie dotyczy zastrzeżenie zawarte w sentencji wyroku TK K 29/13, mieli bowiem oni prawo do przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw i utracili je jedynie wskutek upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. Ta przeszkoda została jednak usunięta wobec uchylenia przepisu art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącego końcowy termin występowania z wnioskiem o przekształcenie. Skarżący zarzucili, że organ nie dość wnikliwie zastanowił się nad interpretacją sentencji wyroku TK w stosunku do podmiotów, które prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego uzyskały na podstawie ustawy z 1997 r. i po uchyleniu przepisu art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w nowelizacji ustawy w 2011 r. wystąpiły z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę powyższym wyrokiem wskazał, że organy administracji postąpiły słusznie, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (OTK-A 2015/3/28). Co więcej, to odmowa uwzględnienia lub niepełne uwzględnienie wskazanego wyroku w realiach niniejszej sprawy stanowiłyby naruszenie prawa.

Sąd wskazał, że punktem wyjścia przy ocenie decyzji musi być art. 190 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wyrok Trybunału z dnia 10 marca 2015 r. obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 17 marca 2015 r., także w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed dniem opublikowania tegoż wyroku. Wyrok ten zatem miał zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Sąd wyjaśnił, że pomimo braku mocy wstecznej omawianego wyroku poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co czyni argumenty skargi nieuzasadnionymi. Skoro sprawa niniejsza nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organy administracji związane są tym orzeczeniem i nie mogły zignorować go z powodów wyliczonych w skardze. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku zauważył, że rozszerzenie podmiotowe w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r. jest radykalne. W istocie obejmuje ono: 1) osoby fizyczne inne niż te, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę i nieruchomości rolnych, 2) ogół osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, 3) osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy nowelizującej z 2011 r. W ocenie Trybunału, radykalizm zmiany, która dokonała się mocą ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa. Rozszerzenie przedmiotowe – jak stwierdził TK – polega z kolei na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. I tak, w wypadku ustawy o przekształceniu z 1997 r. można było przyjąć, że celem owego uwłaszczenia było stworzenie szansy uzyskania prawa własności tym podmiotom, które w chwili, gdy nabywały prawo do nieruchomości (przed 1990 r.), nie mogły stać się jej właścicielami, bo obowiązujący w Polsce system własnościowy na to nie pozwalał. Ponadto, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanawiane było dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, można mówić o zamierzonym przez ustawodawcę umocnieniu prawa do mieszkania. Uprawnienie to ustawodawca utrzymał w ustawie o nabywaniu z 2001 r. Ustawa o przekształceniu z 2005 r., rozszerzając krąg beneficjentów przekształcenia, także uwzględniała cel w postaci wzmocnienia prawa do mieszkania, o czym świadczy m. in. przyznanie możliwości przekształcenia spółdzielniom mieszkaniowym. Zgodnie z kontrolowaną przez Trybunał nowelizacją uwłaszczenie obejmuje natomiast wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005 r. Uzasadniony jest zatem wniosek, że według znowelizowanej treści art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. uwłaszczenie ma charakter powszechny, a jedynym warunkiem decydującym o powstaniu uprawnienia jest przysługiwanie danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego we wskazanym dniu. Sąd zwrócił uwagę na argumentację Trybunału wskazującą, że w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że kwestionowany przepis wykreował przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów, a są one w każdym przypadku uwłaszczenia realizowane kosztem mienia publicznego państwowego, jeśli nieruchomość stanowi własność państwową, bądź jednostek samorządu terytorialnego, jeśli to któraś z nich jest właścicielem nieruchomości objętej działaniem ocenianego przepisu. W świetle omawianego wyroku TK wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje zatem osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia. Ponadto, na skutek przywołanego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r. i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z własnością lokalu, o której mowa w przepisach u.p.p.u.w., a z własnością budynku o charakterze handlowo – usługowym (wcześniej budynek posterunku energetycznego i garażowo - gospodarczy). Nie jest to zatem nieruchomość o charakterze mieszkalnym w rozumieniu wskazanej ustawy. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i wynikających z dokumentacji urzędowej, która nie jest kwestionowana (jak np. wypis z ksiąg wieczystych, akt notarialny z [...] kwietnia 2014 r, w których wskazane jest przeznaczenie i charakter nieruchomości budynkowej – niemające celu mieszkaniowego, a komercyjny), daje podstawy do przyjęcia, iż decyzje te – co do zasady – były słuszne. Tym samym Sąd nie uznał za zasadną argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych. W ocenie Sądu nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że analiza okoliczności niekwestionowanych i bezspornych pozwala uznać słuszność zaskarżonej decyzji i prawidłowe zastosowanie wyroku TK, sygn. K 29/13. Skarżący domagają się przyznania im uprawnień i uprzywilejowania na podstawie przepisu naruszającego zasady sprawiedliwości społecznej, kosztem mienia publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. C. i J. C., reprezentowani przez adwokata L. S.. W skardze, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez niezastosowanie i w związku z błędną wykładnią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że wyrok ten w stanie faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie decyzji w prawo własności w sytuacji, gdy możliwość jego przekształcenia powstała na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. (uznanego za zgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r, sygn. akt K 8/98). Zarzucając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty Z., a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację zbieżną z zawartą w skardze do Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy w związku z błędną wykładnią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z dnia 17 marca 2015 r. poz. 373).

Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Skarżący zatem jako użytkownicy wieczyści nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowo-handlowym z prawa przekształcenia skorzystać nie mogli. Skarżący nie mieszczą się również w grupie osób, które z takim żądaniem mogą wystąpić niezależnie od przeznaczenia nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1 a) u.p.p.u.w.

Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) zmieniła m. in. art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Zgodnie z nową regulacją, rozszerzony został znacznie zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z roszczeniem o przekształcenie jego dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. Ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. uchylono także przepis art. 1 ust. 5 określający termin do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (do 31 grudnia 2012 r.).

Zgodnie zatem z ustawą w kształcie obowiązującym po nowelizacji skarżący mogli wystąpić z żądaniem przekształcenia. Rozszerzono bowiem zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte tego rodzaju żądaniem, na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Skarżący tak też uczynili – żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym wnieśli pismem z dnia [...] stycznia 2015 r.

Stan prawny dotyczący osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uległ kolejnej zmianie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Od dnia 17 marca 2015 r. z uprawnienia do przekształcenia nie mogą skorzystać osoby fizyczne i prawne, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Skarżący należą do tej grupy osób, które uprawnienia do przekształcenia nie miały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przed tą datą, co należy przypomnieć, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego mogło mieć miejsce jedynie w przypadku nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Uprawnienie do przekształcenia skarżący nabyli dopiero na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r.

Nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko skarżących, że prawo do przekształcenia na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. utracili jedynie wskutek upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. Okoliczność niezłożenia przez skarżących wniosku o przekształcenie w okresie obowiązywania ustawy z 4 września 1997 r. skutkowała w istocie wygaśnięciem roszczenia o przekształcenie, to jednak w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z 29 lipca 2005 r., przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., uprawnienie do przekształcenia im nie przysługiwało. Zniesienie zaś terminu końcowego do złożenia wniosku o przekształcenie na skutek uchylenia przez ustawę z dnia 28 lipca 2011 r. przepisu art. 1 ust. 5 ustawy z 2005 r. nie ma wpływu na sytuację prawną skarżących, gdyż brak terminu może oddziaływać wyłącznie na sytuację prawną podmiotów, którym w obowiązującym stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie nowelizacji z 2011 r. prawo przekształcenia przysługiwało. Skarżący zdaje się nie zauważać, że zniesienie terminu dotyczyło wyłącznie ustawy z 29 lipca 2005 r. a nie ustawy z 4 września 1997 r., która od 13 października 2005 r. już nie obowiązywała.

Prawidłowo zatem organy administracyjne zastosowały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 1 ust. 1 ustawy – obowiązujący na dzień orzekania, tj. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 1 ust. 1 ustawy i zaaprobował zastosowanie przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Wykładnia zaś art. 1 ust. 1 ustawy dokonana przez autora skargi kasacyjnej nie może znaleźć aprobaty. Skarżący kasacyjnie wywodzą bowiem, że prawo użytkowania wieczystego, które nabyli na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., mogli przekształcić od 1 stycznia 1998 r. zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Dalej skarżący kasacyjnie wskazują, że ograniczenia prawa do przekształcenia wprowadzone kolejną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostały zmienione z dniem 9 października 2011 r. przez zmianę stanu prawnego ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. W rezultacie tych zmian – zdaniem skarżących kasacyjnie – nie nabyli oni nowego prawa ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a odzyskali jedynie prawo przyznane ustawą z 1997 r. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazali, że nie skorzystali z możliwości przekształcenia w stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 4 września 1997 r. Odwołując się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przepisu znoszącego termin na złożenie wniosku o przekształcenie skarżący kasacyjnie uznali, że zastrzeżenie zawarte w sentencji wyroku nie dotyczy ich, bowiem oni prawo do przekształcenia mieli przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. i utracili je jedynie wskutek upływu terminu na wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie. Wobec jednakże uchylenia art. 1 ust. 5 ustawy przeszkoda ta została usunięta.

W istocie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że na skutek wyroku z 10 marca 2015 r. ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r. i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Wobec argumentacji skargi kasacyjnej kluczowe dla sprawy jest ustalenie, czy uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oznacza samo istnienie tego prawa w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z 4 września 1997 r. czy konieczne było także złożenie odpowiedniego wniosku w terminie do organu administracji.

Ustawa z 1997 r. przyznawała prawo do uwłaszczenia wszystkim osobom fizycznym, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed 31 października 1998 r. (lub przed tą datą zawarły umowę o ustanowienie użytkowania wieczystego) i złożyły odpowiedni wniosek do 31 grudnia 2000 r. Kolejno termin ten został przedłużony do 31 grudnia 2002 r. (art. 1 ust. 2). Aby mówić zatem o istnieniu uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konieczne było złożenie odpowiedniego wniosku w terminie. Dopiero bowiem złożenie w terminie wniosku o przekształcenie pozwalało na nabycie w tym zakresie ekspektatywy ostatecznie ukształtowanej, objętej konstytucyjną ochroną praw słusznie nabytych. Jak przyjęte zostało w orzecznictwie sądów art. 1 ustawy przekształceniowej z 2005 r. znalazł zastosowanie, na podstawie art. 8 ustawy (zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie ustaw z 1997 r. i z 2001 r. i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z 2005 r.), także do tych nieruchomości, które podlegały przekształceniu na podstawie ustawy przekształceniowej z 1997 r., wobec których złożono odpowiedni wniosek do organu administracji, ten zaś nie wydał w sprawie ostatecznej decyzji do chwili wejścia w życie ustawy przekształceniowej z 2005 r. Podkreśla się, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej tych osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a przed zmianą prawa nie doczekały się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy administracji postępowania administracyjnego i wydawania nieprawidłowych decyzji (por. wyroki NSA w Warszawie z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07, ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 79 oraz 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, Lex nr 509708; uchwały NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99, ONSA z. 3/2000, poz. 89 oraz z 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA z. 3/2001, poz. 101, jak również wyrok NSA z 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02 z glosą E. Łętowskiej, OSP nr 7-8/2003, poz. 93). Należy też mieć na względzie ukształtowane w tym zakresie poglądy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, tj. o konieczności objęcia ochroną praw nabytych tzw. ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99 i z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98). Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw w ramach zasady praw nabytych dotyczy w szczególności ekspektatywy nabycia prawa własności, zważywszy na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Takie rozumienie określenia "uprawnienia do przekształcenia" w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. znajduje dodatkowe uzasadnienie w podkreślanym przez Trybunał charakterze grupy beneficjentów ustawy nowelizującej z 2011 r., w skład której wchodzą osoby fizyczne i prawne, które działając w okresie, gdy możliwe było już nabywanie własności nieruchomości należących do zasobu publicznego – wybrały użytkowanie wieczyste jako odpowiadającą im formę władania nieruchomości, a możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność uzyskały na podstawie wcześniejszych ustaw (pkt 4.2 uzasadnienia wyroku).

Ponadto zauważyć należy, że uprawnienie do przekształcenia realizowane było nie tylko przez złożenie wniosku na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. oraz ustawy z 29 lipca 2005 r. i jej nowelizacji z 7 września 2007 r., ale także przez zgłoszenie roszczenia na podstawie ustawy z 26 lipca 2001 r. (w brzmieniu obowiązującym do 16 lipca 2003 r.) oraz z mocy prawa z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja o nabyciu prawa własności nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym od 16 lipca 2003 r. do 13 października 2005 r.).

W tej sytuacji za zupełnie pozbawione słuszności należy uznać argumenty skargi kasacyjnej wskazujące, że skarżący kasacyjnie prawo do przekształcenia mieli przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. i utracili je jedynie wskutek upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie, równocześnie przyznając, że z powodów finansowych nie skorzystali z możliwości przekształcenia w stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 4 września 1997 r

Jednocześnie należy zauważyć, w kontekście tej okoliczności, że skarżący złożyli wniosek w stanie prawnym ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2011 r., że zasada ochrony praw nabytych nie jest równoznaczna z zakazem zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w jakim jej sytuacja nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Zasada ochrony praw nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzenia regulacji je ograniczających lub ich pozbawiających, jeśli wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, którym w konkretnej sytuacji powinno się przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a których realizacja nie jest w inny sposób możliwa. Z powyższych warunków wynika, że Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego. Zakres ochrony tzw. praw tymczasowych dotyczy bowiem wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych i nie obejmuje takich dziedzin życia i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. przede wszystkim wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165 oraz 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04)

Na podstawie sformułowanego stanowiska Trybunału z dnia 10 marca 2015 r. uznać należało, że w sprawie mogły znaleźć zastosowanie wyłącznie przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r., tj. przed dniem 9 października 2011 r. Przypomnieć należy, że przed tym dniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy - z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. W przepisach tych ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. przesłankę podmiotową oraz przesłankę przedmiotową. Przesłanka podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych. Druga przesłanka - przedmiotowa wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego, a mianowicie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

W świetle powyższego od dnia 17 marca 2015 r. nie można inaczej odczytywać art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne i prawne, które były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Zważyć przy tym należy, że sąd administracyjny ocenia legalność wydania ostatecznej decyzji o odmowie przekształcenia na dzień jej wydania (zasada tempus regit actum), a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. nie wprowadza w tym zakresie szczególnej reguły intertemporalnej.

Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.