Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 550/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 52 ust 2 pkt 1, art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ł. i B. . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 633/12 w sprawie ze skargi A. Ł., A. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. nr SKO.ZP/415/949/2011 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 633/12, oddalił skargę A. Ł., A. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 października 2011 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W motywach wyroku Sąd powołała się na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia 12 października 2011 r., znak: ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania B. G., A. G. i A. Ł. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lipca 2011 r. ustalającą na wniosek inwestora B. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ... obr. .. Ś. wraz ze zjazdem z dz. nr ... obr. ... Ś. przy ul. R. .. w ...". Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zw. dalej ustawą, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowana terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ podał, że w ww. decyzji z dnia 21 lipca 2011 r. podniesiono, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy.

Organ I instancji decyzją z dnia 5 sierpnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, która następnie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z 30 listopada 2010 r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zgodnie z zaleceniami Kolegium przeprowadził dodatkową, szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz sporządzony został w oparciu o jej wyniki nowy, skorygowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku postępowania uzyskano również opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w ... w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, Wydziału Kształtowania Środowiska U. w zakresie ochrony środowiska, Miejskiego Konserwatora Zabytków w ... w zakresie obiektów objętych ochroną konserwatorską, Biura Planowania Przestrzennego w odniesieniu do terenu położonego w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "O. O.".

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Ponadto wskazano, iż w toku postępowania zostały wniesione uwagi i zastrzeżenia przez następujące osoby: M. Ł., B. G., A. G., A. Ł., J. Z.-J. i Włodzimierza Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do podniesionych zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A. G. działająca w imieniu własnym oraz B. G., a także A. Ł. działający przez pełnomocnika – M. Ł. Odwołujący zarzucili, że wydana decyzja o warunkach zabudowy opiera się na wnioskach wyciągniętych z błędnie i tendencyjnie przeprowadzonej analizy obszaru wokół wnioskowanej inwestycji na dz. nr ... z naruszeniem m in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności wskazano, iż organ I instancji nie uwzględnił w analizie dz. nr ..., tym samym wziął pod uwagę obszar o szer. 42 m w kierunku do ul. S., czyli mniejszy niż 50 m. Podniesiono również brak określonej konkretnie powierzchni biologicznie czynnej, niewskazanie liczby i powierzchni miejsc parkingowych i ich usytuowania, brak wskazania linii zabudowy.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO w ... stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, wbrew twierdzeniom odwołujących została w nim uwzględniona działka nr ... obr. .. Ś. w ..., co wynika z załącznika graficznego do nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w maju 2011 r. Ujęcie ww. działki jako działki sąsiedniej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest aby co najmniej jedna działka była zagospodarowania w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy.

Kolegium wskazało, że z dołączonej do akt analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, iż działka będąca jej przedmiotem zlokalizowana jest przy ul. R. ... w ..., w kwartale zawartym między ulicami: R., ks. I. J. S., L. I. i N.W. Analizowany teren położony jest w kwartale zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, uzupełnionej o zabudowania gospodarcze. Działkę nr ... od frontu ogranicza budynek mieszkalny, od tyłu ściany szczytowe budynków na dz. nr ... i .... Od strony wewnętrznego podwórza dz. ... częściowo ograniczają zabudowania (parterowy budynek mieszkalny na dz. ... oraz altana na dz. ...) oraz żywopłot. Wjazd na teren inwestycji od strony ul. R. zlokalizowany jest w południowo - wschodniej części działki (przejazd przez budynek znajdujący się na froncie działki nr ...). Działka uzbrojona jest w sieć wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną i teletechniczną. Wnioskowana działka znajduje się poza obszarem wpływów eksploatacji górniczej oraz poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków, a budynek przy ul. R. ... nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Powyższy teren nie znajduje się również w obrębie parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych i nie występują na nim formy przyrody podlegające ochronie.

Dokonano analizy cech zabudowy dla następujących działek zainwestowanych w obszarze analizowanym: ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... obr. ... Ś. i ustalono, iż zamierzona funkcja mieszkaniowa jednorodzinna projektowanej zabudowy w pełni realizuje zasadę kontynuacji funkcji w obszarze.

Wskazując na § 4 ust. 1 rozporządzenia organ podniósł, że działka nr ... graniczy tylko z ul. R., zatem linii zabudowy innych ulic nie analizuje się. Wnioskowana inwestycja znajduje się poza pierwszą linią zabudowy ul. R., budynki usytuowane w głębi tzw. "drugiej linii zabudowy" nie są widoczne od strony ul. R.

SKO stwierdziło, że - jak wskazano w analizie - forma architektoniczna zabudowy w obszarze analizowanym zdeterminowana jest przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, uzupełnioną budynkami gospodarczymi i garażowymi. Budynki zlokalizowane w pierwszej linii zabudowy występują w zabudowie bliźniaczej (np. dz. nr ..., ..., ..., ...) i szeregowej (dz. nr ..., ...,...). Znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji budynki usytuowane są równolegle do ul. R. Wysokość zabudowań kształtuje się od ok. 6 m do ok. 12 m, ilość kondygnacji od 1 do 4. Dachy płaskie i strome, jedno, dwu i wielospadowe, dominanty w formie attyki i lukarn. W analizie wyliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy - ok. 47%, natomiast wskaźnik na wnioskowanej działce obecnie już przewyższa średni bo wynosi 60%.

Odnosząc się do treści § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia organ wskazał, że w terenie analizowanym charakterystyczna jest zabudowa w dwóch liniach: pierwsza w granicy z działką drogową, natomiast druga jako zabudowa oficynowa w głębi działki w granicy z działkami sąsiednimi. Ze względu na to, że obecnie na działce współczynnik powierzchni zabudowy przewyższa średni, aby umożliwić jakąkolwiek inwestycję zabudowy z możliwością niewielkiego, zoptymalizowanego rozwoju, nie można wyznaczyć średniego współczynnika. Przedział współczynników przewyższających średni waha się od 49% (dz. nr ...) do 88% (dz. nr ..., ...). Wszystkich działek na których jest wyższy współczynnik od średniego jest 6, co stanowi prawie 50% wszystkich działek objętych analizą. Powiększenie istniejącego wskaźnika na wnioskowanej działce jest zatem możliwe. Zwiększenie istniejącej zabudowy o ok. 20 m² powodowałoby zwiększenie istniejącego współczynnika do 68% .

Organ podał, że stosownie do § 6 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie parametr ten ustalono jako szerokość elewacji frontowych budynków przy ul. R., dla których w większości jest ona równa szerokości działek, na których się znajdują (np. dz. nr ..., ..., ..., ..., ...) i wynosi 9,3 m.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z analizą urbanistyczno - architektoniczną inwestycji wysokość elewacji frontowych do gzymsu/okapu od strony ul. R. wynosi od ok. 7-8 m (dz. nr ..., ..., ...) poprzez ok. 9-10 m (dz. nr ..., ..., ...), do ok. 11 m (dz. ..., ..., ..., ...). Organ I instancji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu: na 9 m z tolerancją ±0,5 m z powodów technologicznych. Wskazał, iż zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania architektury w rejonie wymaga, by planowana zabudowa kontynuowała wysokości średnie.

Odnośnie geometrii dachu, ustalono następujące zasady jego kształtowania: dachy płaskie i/lub strome (dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych 20°-45°), dachy strome jednospadowe lub wielospadowe, przy zastosowaniu dachu stromego ustala się kalenicę na poziomie 9 m z tolerancją ± 0,5 m z powodów technologicznych, w przypadku zastosowania dachu stromego doświetlenie poddasza za pomocą lukarn i/lub okien połaciowych.

Zdaniem SKO analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne, w ocenie Kolegium, mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób rzeczowy.

Wnioskowana przez inwestora budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze i spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. Wskazano, że decyzja zawiera również prawidłowo sporządzony załącznik graficzny obejmujący zaznaczony na nim obszar analizowany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem wydawanym na pierwszym etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego i nie przesądza, czy inwestycja będzie zrealizowana. Jej istota sprowadza się do tego, że orzekające w sprawie warunków zabudowy organy administracji zobowiązane są do wskazania inwestorowi wszelkich warunków wynikających z przeprowadzonej w obszarze analizy oraz z przepisów szczególnych, z których obowiązany jest wywiązać się inwestor (na etapie projektowania inwestycji), aby planowaną inwestycję zrealizować. Podkreślił również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skargę na decyzję SKO w ... do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. Ł., B. G. oraz A. G. Zaskarżyli w całości decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości okoliczności istotnych dla sprawy, nieprawdziwe i stronnicze przedstawienie stanu faktycznego sąsiedztwa działki ... i ewidentne bronienie interesów inwestora na szkodę właścicieli sąsiednich działek, a także notoryczne ignorowanie ich uwag i zastrzeżeń. Wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 września 2012r. sygn. akt II OW 148/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył do rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach kognicji zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, że objęte skargą rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy podjęte zostało przez właściwy organ (art. 60 ust. 1 ustawy) i po uzyskaniu uzgodnień wymaganych art. 53 ust. 4 ustawy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy ustawowe, o jakich mowa w art. 63 ust.2 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Spełnione zostały nadto przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy, którego brzmienie przytoczył organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Bezspornym także jest, że na terenie, którego dotyczy wniosek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co pozostaje w zgodności z przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy, o jakiej mowa w art. 59 ust.1 ustawy.

Sąd wskazał, że w myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Skarżące zarzucają, że organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości poniżej wymaganych 50 m w kierunku ul. S., co spowodowało niezaliczenie do niego działki nr ..., a ma to wpływ na ustalenie parametrów nowej zabudowy.

W znajdującej się w aktach analizie urbanistyczno-architektonicznej z maja 2011r. urbanista wskazał, że objęta wnioskiem działka nr ... usytuowana jest przy ul. R. w ..., w kwartale zawartym pomiędzy ulicami R., ks. I. J. S., L. I. i N. W. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy na tej działce wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone na części graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Zgodnie z analizą, obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m". Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy, a także do decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczony obszar analizowany obejmuje działki nr: ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... (są to działki dostępne z tej samej drogi publicznej), ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... (dostępne od ul. I.) oraz część działek nr: ... i ... (od ul. R.) oraz ... i ... (od ulicy I.).

Na poparcie swoich twierdzeń dotyczących błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego skarżące dołączyły mapę, na której przeprowadzona została analiza (załącznik nr 3 do skargi), z zaznaczeniem przez nich odległości liczonych od granic działki ....

W treści § 2 pkt 5 rozporządzenie zawiera definicję frontu działki, przez co należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wynika z tego logiczny wniosek, że granice obszaru analizowanego, o jakich mowa w § 3 ust.2, winny być wyznaczone w odległości co najmniej 50 m licząc od granic działki objętej wnioskiem wzdłuż linii przy której znajduje się front tej działki, a więc w tym przypadku wzdłuż ulicy R. Z dołączonej do skargi mapy (o jakiej mowa wyżej) wynika, że odległości te zostały zachowane, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 2 opiera się na odmiennym graficznym przedstawieniu tej odległości. Ponadto, brak objęcia analizą (w jej części tekstowej) działki nr ... nie ma wpływu na wynik sprawy, co zostanie wykazane niżej. Wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych dopuszczalnych odległościach Sąd uznał za uzasadnione w niniejszej sprawie, z uwagi na zwartą zabudowę występującą na tym terenie. Liczba działek objętych granicami tego obszaru jest zatem wystarczająca dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust.1 ustawy.

W ocenie Sądu nie mają racji skarżące, że analiza pomija budynki mieszkalne w drugiej linii zabudowy, gdyż z jej treści wynika wniosek wręcz przeciwny. W pkt 3c analizy czytamy: "w obszarze analizowanym charakterystyczna jest zabudowa w dwóch liniach. Pierwsza w granicy z działką drogową oraz druga jako zabudowa oficynowa w głębi działki w granicy z działkami sąsiednimi. Inwestycja ma kontynuować taką formę, notabene już istniejącą na wnioskowanej działce", zaś w pkt 3e: "miejsce planowanej inwestycji, jej forma zabudowy i formy rozwoju powodują, że wzorcowa dla zabudowy oficynowej staje się zabudowa frontowa z jej cechami i gabarytami. Takie przykłady niejednokrotnie obserwujemy w obszarze analizowanym z jednoczesnym zanikaniem parterowej zabudowy. Aby umożliwić zrównoważony rozwój wytyczną dla nowej zabudowy powinna być ta przeważająca, w stylu niewysokich kamieniczek, a nie wymierająca parterowa."

W analizie istotnie pomija się budynki zlokalizowane na działkach ... i ..., ale jest to uzasadnione wielkością obszaru analizowanego, wyznaczonego – jak wskazano wyżej - zgodnie z prawem. Okoliczność ta nie ma ponadto istotnego znaczenia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że analiza pomija budynek mieszkalny na działce nr ... bądź wspominając o nim czyni to "w sposób tendencyjny". W pkt 3e analizy architekt wskazał, że budynek na tej działce będący ograniczeniem dla wnioskowanego od strony południowo-zachodniej ma wysokość ok. 3m ze ścianą szczytową wysokości ok. 6m. Budynek ten jest jednym z nielicznych o takich gabarytach pozostających na poziomie budynków oficynowych, gospodarczych i garażowych". Z dalszej części tego punktu analizy (zacytowanej już wyżej) wynika, że jako wzorcową do określenia parametrów nowej zabudowy przyjęto pierwszą linię zabudowy przy ulicy R., nie zaś drugą – jak chciałyby tego skarżące. Skarżące zarzucają, że do analizy przyjęto nieprawdziwe dane dotyczące wysokości istniejących budynków, ich elewacji, liczby kondygnacji czy też opisu geometrii dachu. Jako potwierdzenie tej tezy wskazano załącznik nr ... do skargi zawierający zdjęcia zabudowań znajdujących się przy ulicy R.

Do analizy załączony został natomiast wydruk komputerowy graficznie przedstawiający wysokości kalenicy i elewacji frontowej poszczególnych budynków, w tym także znajdujących się w drugiej linii zabudowy. Twierdzenia zawarte w skardze oraz dołączone do niej zdjęcia nie mogą stanowić rzetelnego i przekonującego przeciwdowodu podważającego wiarygodność wielkości przyjętych do analizy. Sąd podkreślił, że analizę sporządził architekt posiadający uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, a więc osoba zawodowo przygotowana i uprawniona do sporządzania tego typu dokumentu jakim jest analiza architektoniczno- urbanistyczna.

W analizie stanowiącej podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani też w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie dokonuje się klasyfikacji budynków występujących w obszarze analizowanym jako średniowysokie, jak zarzucają skarżące.

Nieprawidłowo przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem Sądu w analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ... został wyliczony prawidłowo. Tabela znajdująca się w pkt 3c analizy zawiera wszystkie działki, które przyjęto do określenia tego wskaźnika. Zawierają one wartości najwyższe (88% dla działek ... i ...) jak i najniższe (28% działka ... oraz 29% działki ... i ...) z zastrzeżeniem, że w zestawieniu zostały ujęte działki, które w całości znajdują się w obszarze analizowanym. Brak uwzględnienia w tej tabeli działki nr ... – nawet przy powiększeniu granic tego obszaru, jak chcą tego skarżące – nie ma jednak istotnego wpływu na przyjęte średnie wielkości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy na terenie analizowanym. Wedle twierdzeń zawartych w skardze wskaźnik ten w przypadku działki ... wynosi bowiem 42%, a analiza uwzględnia 4 działki o mniejszym jeszcze wskaźniku (oprócz wymienionego 28% i 29%, jest to jeszcze 35% w odniesieniu do działki nr ...) oraz dwie działki o wskaźniku zbliżonym (43% działka ... oraz 44 % działka nr ...). Sąd zauważył, że działki o największym wskaźniku zabudowy (... i ...) położone są właśnie przy ulicy R., znajdują się na nich dwa budynki o wysokości kalenicy 14 i 13m, a budynek na działce ... położony jest w drugiej linii zabudowy. W taki sam sposób zabudowana jest działka nr ... przy ul. R., którą od wnioskowanej oddziela jedynie działka .... Wprawdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określony został na tej działce na 44%, ale wynika to z faktu, że dwa budynki mieszkalne (wysokość kalenicy budynku przy ulicy wynosi 12m) położone są na jednej działce geodezyjnej, a nie na dwóch – jak w przypadku działek ... i ... Jak widać natomiast z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, działki ... oraz ... i ... zostały architektonicznie zabudowane w bardzo podobny sposób, uwzględniający zabudowę oficynową budynkami mieszkalnymi w drugiej linii zabudowy. Obrazują to wyraźnie odbitki fotograficzne stanowiące załącznik nr ... do skargi. Na działce nr ... tak w pierwszej jak i w drugiej linii zabudowy znajdują się dwa piętrowe budynki mieszkalne o takiej samej bryle architektonicznej z użytkowym poddaszem w części środkowej, stanowiącym faktycznie trzeci poziom mieszkalny. W podobny sposób zabudowane zostały działki ... i ... powstałe z podziału jednej działki oznaczonej nr ...

Sąd podkreślił, że analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia wskaźnika zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślono w niej, że już obecnie wskaźnik ten przewyższa średnią wielkość (60%) i aby umożliwić "jakąkolwiek inwestycję zabudowy z możliwością niewielkiego, zoptymalizowanego rozwoju, nie można wyznaczyć średniego współczynnika." Wszystkich działek na których jest wyższy współczynnik aniżeli średni jest 6, co stanowi ponad 50% wszystkich objętych analizą, a zatem powiększenie istniejącego wskaźnika na działce ... z 60% do 68% jest możliwe, tym bardziej, że nie jest to zmiana znacząca i nawet nie zbliża się do wartości skrajnych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wyznaczony w analizie współczynnik nowej zabudowy został należycie uzasadniony w analizie urbanistyczno-architektonicznej i tym samym odpowiada prawu.

Same skarżące przyznają zarówno w skardze jak i w jej uzupełnieniu (pismo z 12 kwietnia 2012r.), że ani założenia opracowywanego od dłuższego czasu planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (które mogą zresztą ulec zmianie w trakcie procesu planistycznego, przewidującego prawne formy dyskusji publicznej w formie składanych uwag) ani postanowienia studium nie są wiążące dla organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Warunkiem podjęcia takiej decyzji jest właśnie okoliczność, że dla danego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust.1 ustawy).

W ocenie Sądu podnoszony w skardze zarzut dotyczący okoliczności, w jakich doszło do zabudowy na działkach ... i ... posiadających najwyższy wskaźnik, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia, pozostaje bez znaczenia prawnego, gdyż zarówno analiza jak i decyzja o warunkach zabudowy uwzględniać musi aktualnie istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na danym terenie, nie zaś zdarzenia, które doprowadziły do takiej, a nie innej zabudowy.

Sąd wskazał, że w myśl § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu, stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Nie ulega wątpliwości, że w części graficznej analizy nie określono obowiązującej linii nowej zabudowy, na uzasadnienie czego w części tekstowej architekt wskazał, że budynki znajdujące się w terenie analizowanym wyznaczają ciągłą linię zabudowy ul. R., w granicy działki drogowej tej ulicy. Wnioskowana inwestycja znajduje się poza pierwszą linią zabudowy, a budynki usytuowane w głębi działek "w drugiej linii zabudowy" nie są od strony ulicy widoczne. Jak już podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy. Wprawdzie z § 4 rozporządzenia nie wynika wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki, jednak wykładni tego przepisu należy dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co pozwala wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Tym samym Sąd uznał, że brak wyznaczenia przez organy linii nowej zabudowy uzasadniony jest stanem faktycznym sprawy (zabudowa w drugiej linii od strony ulicy R.), do którego nie ma zastosowania wymóg z § 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do nieprawidłowego ustalenia wysokości elewacji frontowej Sąd powołał się na § 7 rozporządzenia, który normuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W analizie przyjęto do porównań wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych do gzymsu/okapu budynków "od strony ulicy R.", znajdujących się w pierwszej linii zabudowy (od 7-8 m dla działek ..., ..., ..., poprzez 9-10m dla działek ..., ..., ..., do 11m dla działek ..., ..., ..., ...). Sąd podkreślił, że działki nr ..., ... czy ... położone są przy ul. I., jednak tylne ściany zlokalizowanych na nich budynków widoczne są od strony ulicy R., co niewątpliwie ma znaczenia dla określenia spójnej wizji urbanistycznej na terenie objętym analizą. Ściany tych budynków tworzą tło dla niskiej zabudowy oficynowej na działkach nr ..., ... i ... (zabudowa gospodarcza) oraz na działce ... (dom mieszkalny parterowy). Zabudowa działki objętej wnioskiem ma nawiązywać do istniejącej już zabudowy "w drugiej linii" na działkach ... i ... i przylegać tylną ścianą do budynków na działkach ... i ..., których ściany szczytowe wynoszą ok. 11. Z pkt 3f analizy wynika, że budynek mieszkalny na działce ..., będący ograniczeniem dla wnioskowanego od strony południowo-zachodniej o wysokości do okapu ok. 3m i ścianą szczytową ok. 6m, jest jednym z nielicznych o takich gabarytach pozostających na poziomie budynków oficynowych, gospodarczych i garażowych. Istniejący na tym terenie układ urbanistyczno-architektoniczny obrazują odbitki fotograficzne złożone przez same skarżące jako załącznik nr 5 do skargi.

Przyjęcie jako wzorcowej zabudowy w pierwszej linii od strony ul. R., nie zaś drugiej – jak chciałyby tego skarżące - zostało należycie uzasadnione w analizie, której odpowiedni fragment został już zacytowany w pkt 2.1., co odpowiada zapisowi zawartemu w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wprawdzie oba organy jako podstawę wyznaczenia tego parametru błędnie wskazały § 7 ust. 1 rozporządzenia (co nie znajduje oparcia w analizie), jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż ostatecznie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na 9m z tolerancją 0,5m z powodów technologicznych pozostaje w zgodzie z prawem.

Odnosząc się zaś do braku określenia powierzchni biologicznie czynnej Sąd wskazał, że w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy pkt II.1b organ zalecił "utrzymanie możliwie największej powierzchni biologicznie czynnej" i istotnie nie oznaczył wielkości tego parametru, jednak nie można przyjąć, ażeby w ten sposób naruszone zostało prawo. Jeśli chodzi o przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, jedynie rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589) w § 2 pkt 3 wskazuje na potrzebę ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy "udziału powierzchni biologicznie czynnej". Jednak ani ustawa ani rozporządzenie nie określają sposobu i trybu ustalania tego parametru. Nakaz w zakresie przeznaczenia terenu pod powierzchnię biologicznie czynną przewiduje natomiast § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.). Rozporządzenie to nie ma jednak zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, dlatego nie można przyjąć, aby brak oznaczenia w zaskarżonej decyzji wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni całej objętej wnioskiem działki stanowił naruszenie jakiegokolwiek przepisu.

Do skargi dołączony został nadto załącznik oznaczony nr 6 dotyczący zacienienia posesji nr ... przez projektowany budynek. Wprawdzie konkretne zarzuty w tym zakresie nie zostały sformułowane, jednak Sąd wyjaśnił, że kwestie związane z odpowiednim nasłonecznieniem są przedmiotem badania przez organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w poprzedzającej ten etap sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Ubocznie Sąd podniósł, że przepisy regulujące tę materię dotyczą jedynie dostępu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie nasłonecznienia nieruchomości (§ 13 oraz § 57 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł B. G. i A. Ł., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem skargi oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczona jest wadami, które skutkować winny ich uchyleniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi i pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organów administracji obarczonych naruszeniem przepisów postępowania, innymi niż dające podstawę do wznowienia postępowania, lecz mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy wobec braku wezwania wnioskodawcy przez organ I instancji do usunięcia braków podania i procedowania w oparciu o wniosek zawierający braki formalne;

b) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wobec wydania przez organy obu instancji decyzji o treści odbiegającej od złożonego w sprawie wniosku;

c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi i pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji.

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., poprzez brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Sąd Wojewódzki prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji.

II. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:

1) § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie wadliwego ustalenia obszaru analizowanego;

2) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie braku wzięcia pod uwagę wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym;

3) § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie braku wyznaczenia linii zabudowy;

4) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie wadliwego określenia wielkości powierzchni zabudowy;

5) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowej;

6) § 7 ust. 1 oraz 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie nieprawidłowości w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

7) § 8 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie wad w zakresie sposobu ustalenia geometrii dachu;

8) § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie braku ustalenia konkretnych wymogów w zakresie ilości miejsc parkingowych;

9) § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie braku ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej;

10) § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz 64 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie braku zbadania aktualności map użytych do sporządzania analizy i załączników graficznych;

11) art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwa takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Zarzut I.1 oraz zarzut w pkt 3 i 4, niezależnie od niewykazania znaczenia naruszenia przepisów procedury dla treści rozstrzygnięcia, dotyczą przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia, albo zasad kontroli sądowej są zatem przepisami o charakterze wynikowym i ustrojowym, nie zaś przepisami postępowania, które mógłby naruszyć Sąd Wojewódzki w toku rozstrzygania sprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej zabrakło uzasadnienia ww. zarzutów.

Zarzut I.2.a, niezależnie od niewykazania znaczenia naruszenia przepisu procedury dla treści rozstrzygnięcia, opiera się na wskazaniu wady polegającej na zaakceptowaniu wniosku inwestora bez określenia obszaru oddziaływania inwestycji.

Racją prawną przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy jest to, aby przez określenie przez inwestora we wniosku granic obszaru, na które może oddziaływać przedsięwzięcie umożliwić organowi rozpatrującemu sprawę ocenę, po pierwsze, które podmioty mogą mieć w tym obszarze interesy prawne statuujące je jako strony postępowania, po drugie zaś ocenę, czy w obszarze tym znajdują się dobra prawnie chronione, co do których potrzebne byłoby podjęcie określonych czynności przez organy administracji. Jeśli chodzi o kwestie podniesione w tym przedmiocie w skardze kasacyjnej, tj. możliwość wpływu tego zaniechania na interesy innych stron, to wskazać należy, że ewentualnie pominięte strony dysponują odpowiednimi narzędziami prawnymi do ochrony swoich interesów (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a.) i od nich tylko zależy, czy zechcą z tych środków skorzystać.

Podobnie w zarzucie I.2.b, omawiając sprawę naruszenia przez organ art. 61 § 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy przez wydanie decyzji odbiegającej od granic wniosku, autor skargi kasacyjnej zdaje się niedostrzegać, że gospodarzem procesowym postępowania wszczętego na wniosek jest właśnie wnioskodawca i do niego należy ocena, czy jego żądania zostały w decyzji uwzględnione. Od niego też zależy, czy ewentualne przekroczenie granic wniosku bez jego wyraźnej zgody było dopuszczalne czy też nie, gdyż w zależności od tej oceny możliwe jest uruchomienie środków odwoławczych.

Stawiając z kolei zarzut I.2.c wskazując wprawdzie na ewentualne skutki naruszeń przepisów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez organy nie wyjaśniono na czym te naruszenia miałyby polegać, a zatem nie było możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

Reasumując zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionej podstawy.

Również podstaw takich nie dopatrzył się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do zarzutów naruszeń prawa materialnego ze względów następujących.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68)).

Tymczasem, chociaż w petitum skargi kasacyjnej wskazano jako formę naruszenia przepisów opisanych w pkt II 1-10 ich błędną wykładnię, to próżno doszukiwać się w uzasadnieniu tej skargi wykazania na czym miałaby polegać wadliwość rozumienia przez Sąd Wojewódzki znaczenia przepisów rozporządzenia, których naruszenie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej. Nie przedstawiono też własnego sposobu rozumienia tych przepisów. Zamiast tego po raz kolejny, w ramach skargi kasacyjnej, podjęto polemikę związaną ze sposobem oceny stanu faktycznego sprawy i to pomimo pełnego ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do identycznie formułowanych zarzutów w skardze zwykłej, którego poglądy w omawianych kwestiach należało podzielić.

Nie można zatem przyjąć, że zarzuty formułowane jako naruszenie prawa materialnego, lecz w istocie odnoszące się do ocen stanu faktycznego, mogą dotyczyć błędnej wykładni przepisu. Jak np. w pkt 1 "poprzez nieuwzględnienie wadliwego ustalenia obszaru analizowanego", w pkt 2 "poprzez nieuwzględnienie braku wzięcia pod uwagę wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym", czy też w kolejnych punktach: poprzez nieuwzględnienie braku wyznaczenia linii zabudowy, wadliwego określenia wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frotowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu itd. Wszystkie podnoszone kwestie odnoszą się nie do sposobu rozumienia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, lecz są próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Oznacza to, że podniesione w pkt II 1-10 zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Nie okazał się też uzasadniony zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkowi opiece nad zabytkami ponieważ przepisu tego Sąd Wojewódzki nie stosował, a zatem nie mógł dokonać jego błędnej wykładni.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.