Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1412/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 254/05 w sprawie ze skargi K. K., J. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 254/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. K. i J. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje:

Starosta M. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ze zmianą sposobu użytkowania na zamierzenie inwestycyjne, określone jako zmiana konstrukcji dachowej, przebudowa budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno-handlowy oraz budowa zbiornika na ścieki o pojemności 4,0 m3 na działce nr [...] położonej w M. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i udzielił R. G. pozwolenia na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na realizację opisanej inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięty został dotychczasowy spór pomiędzy sąsiadami i inwestorem, poprzez przedłożenie przez tego ostatniego skorygowanego projektu budowlanego.

Na powyższą decyzję K. i J. K. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, iż odległość zbiornika na ścieki, objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, narusza przepisy prawa. Zbiornik jest bowiem zlokalizowany zbyt blisko ich części budynku mieszkalnego, którą organy administracji błędnie uznały za "ganek" nieprzeznaczony na pobyt ludzi. Zdaniem skarżących pomieszczenie to należałoby określić mianem "przedsionka" lub "sieni", a co za tym idzie – stanowi ono pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. W tej sytuacji lokalizacja zbiornika na ścieki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podniósł, iż zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na mapie odpowiadającej wymogom § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Ponadto nie spełnia wymogów zawartych w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bowiem nie wskazuje wzajemnych odległości w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie doprowadził do usunięcia wad projektu budowlanego, mimo że zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia. W rezultacie przedmiotowy budynek został naniesiony bez jakichkolwiek wymiarów, a odległości między istniejącymi zabudowaniami są mało czytelne i niepełne, gdyż nie obejmują wszystkich niezbędnych danych, dotyczących m.in. usytuowania zbiornika na nieczystości. Wymienione wyżej uchybienia w projekcie budowlanym nie pozwalają - zdaniem Sądu - na dokładne sprawdzenie podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących umiejscowienia zbiornika na nieczystości.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym także wyjaśnienia charakteru pomieszczeń skarżących (tzw. ganku), w celu ustalenia ich przeznaczenia w świetle § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. G., wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. R. G. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ust. 3a - Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie było konieczne sporządzenie projektu zagospodarowania działki, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę dotyczyło przebudowy obiektu. Do realizacji ww. inwestycji nie było konieczne przedłożenie projektu zagospodarowania działki, bowiem inwestycja ta nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem kompetencji do tego, aby oceniać legalność pozwolenia na budowę w aspekcie prawidłowości projektu zagospodarowania działki. Sąd pierwszej instancji naruszył jednocześnie § 4, § 5 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem uznał, że ganek skarżących K. jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do uznania, iż ganek ten nie ma takiego charakteru. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną inwestora, nie sposób traktować przedsionka lub sieni, który z założenia jest pomieszczeniem pomocniczym, jako pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Ganki, przedsionki lub sienie nie są takimi pomieszczeniami, bowiem nikt w nich nie przebywa dłużej niż 2 godziny na dobę.

Z naruszeniem prawa materialnego wiążą się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie wykazał bowiem na czym polegało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przy czym konieczne było wykazanie, że uchybienia proceduralne były na tyle istotne, że przy ich braku mogłaby zapaść inna decyzja. Stawiane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty dotyczą wymogów określonych w przepisach prawa materialnego, zaś argumentacja Sądu w tym zakresie została podważona w niniejszej skardze kasacyjnej.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2006 . K. i J. K. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, polemizując z argumentacją zaprezentowaną w tej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami (art. 174 Ppsa) i wnioskami skargi (art. 176 Ppsa).

Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy oprócz wskazanych w skardze kasacyjnej. Według art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wyżej wymienionych podstawach.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucają bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ust. 3a – Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4, § 5 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 Ppsa.

1. Odnosząc się do pierwszego z wskazanych wyżej zarzutów, tj. do naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że w istocie sprowadzają się one do zakwestionowania dokonanej przez Sąd – aczkolwiek nie bezpośrednio, wykładni tych przepisów.

Należy wobec tego przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia.

Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzeniom, Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprawny sposób zinterpretował ww. przepisy, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji – uchylające zaskarżoną decyzję Wojewody Ś. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji – skarżący podniósł, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie zachodziła potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (art. 3 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym nie był on zobowiązany do dołączenia do projektu budowlanego projektu zagospodarowania działki (art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego), którego wadliwość stała się przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji.

Treść wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie uprawnia do formułowania przedstawionych wyżej twierdzeń.

Zasadą jest, że projekt budowlany powinien oprócz projektu architektoniczno-budowlanego zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki (art. 33 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Dokument ten nie jest jednakże wymagany, jeżeli projekt budowlany dotyczy przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, co do których to robót – zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym – nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, inwestor zobowiązany był – występując o pozwolenie na przebudowę budynku, w zakresie zmiany konstrukcji dachowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-handlowy oraz budowę zbiornika na ścieki – dołączyć do wniosku decyzję o warunkach zabudowy.

Poza sporem jest, że w chwili rozstrzygania ww. wniosku, inwestora obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 59 tej ustawy określa kiedy zachodzi potrzeba wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zasadą więc jest, że w razie braku planu miejscowego na danym obszarze, koniecznym staje się ustalenie warunków zabudowy, każdorazowo w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na wykonaniu robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ograniczenie tej zasady wprowadza art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazując odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 cyt. ustawy. Przepis ten określa przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji lokalizacyjnej. Od obowiązku uzyskania ww. decyzji zwolnione zostały więc inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), z tym, że z uwagi na treść art. 59 ust. 2, zwolnienie to odnosić się będzie wyłącznie do robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na wykonanie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

W niniejszej sprawie zakres przeprowadzonych robót związanych z przebudową budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy był tego rodzaju, iż wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też jego wydanie winno być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Obowiązek wydania w niniejszej sprawie ww. decyzji ma ten skutek, że koniecznym było w tych warunkach dołączenie do projektu architektoniczno-budowlanego, projektu zagospodarowania działki. Wskazane przez Sąd wady tego dokumentu nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane.

W związku z powyższym już tylko ubocznie należy zauważyć, że dokonaną przez Sąd ocenę tego dokumentu należy uznać za trafną.

2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni § 4, 5 i 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zauważyć należy, iż Sąd nie dokonywał interpretacji ww. przepisów. Nie określił też co należy rozumieć pod pojęciem ganku i nie odniósł się w tym względzie do poglądu zaprezentowanego przez organ odwoławczy. Uznał bowiem, że "ustalenia i wyjaśnienia wymaga charakter omawianego pomieszczenia", a niedokładności dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, jak również wskazane w uzasadnieniu wyroku wady projektu zagospodarowania działki, nie pozwalają dokonać właściwej oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

3. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 Ppsa. Wskazane w uzasadnieniu wyroku braki przeprowadzonego postępowania, sprowadzające się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stanowią także naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.