Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 501/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143, art. 144, art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 184 (sto osiemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.K. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 25 stycznia 2018 r., ustalającą wobec A.K. i B.K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi wraz z siecią kanalizacji deszczowej z udziałem środków gminnych.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 14 grudnia 2016 r. Wójt Gminy wszczął postepowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr [..], stanowiącej własność A. K. i B.K., w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej – drogi wraz z kanalizacją deszczową.

Decyzją z 25 stycznia 2018 r. Wójt Gminy ustalił B. K. i A. K. opłatę adiacencką w wysokości 4.996,50 zł oraz pomniejszył tę opłatę o 400 zł nakładu własnego, poniesionego na rzecz tymczasowego utwardzenia drogi zgodnie z umową nr [..] z dnia 13 marca 2007 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji opisał przebieg niniejszego postępowania. Wskazał m. in., że wydał w dniu 7 lipca 2017 r. decyzję ustalającą opłatę adiacencką, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy w decyzji 26 października 2017 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do wytycznych wynikających z powyższej decyzji organ pierwszej instancji, ponownie orzekając, w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja, uzasadniająca naliczenie opłaty adiacenckiej, stanowiła budowę drogi, zrealizowanej w oparciu o wydane przez Starostę pozwolenie na budowę nr [..] z dnia 29 sierpnia 2014 r. Potwierdza ten fakt również zaświadczenie z dnia 18 lutego 2015 r., z którego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął zakończoną budowę ul. C. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej bez sprzeciwu. Organ pierwszej instancji powołał się również na uzupełniony według wytycznych Kolegium aktualny operat szacunkowy, m. in. o brakujący opis nieruchomości.

Organ wyjaśnił również, że mieszkańców Gminy K. i Gminę K. łączyła umowa nr [..] z dnia 13 marca 2007 r., w której określono m.in. zakres prac niezbędnych do umożliwienia dojazdu do działek znajdujących się przy ul. C., poprzez tymczasowe utwardzenie drogi przez ułożenie płyt betonowych. Umowa ta nie dotyczyła jednak budowy drogi ul. C.

Organ dokonał również szczegółowej analizy operatu szacunkowego z dnia 23 listopada 2017 r. i stwierdził, że nie budzi on zastrzeżeń. Wskazał, że rzeczoznawca zastosował do wyceny nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla ustalenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej przyjął do porównania po 16 nieruchomości. Wszystkie działki zostały scharakteryzowane jako podobne pod względem powierzchni, wielkości, kształtu, lokalizacji i możliwości dojazdu. Wskazał, że zgodnie z uchwałą nr XVIII/222/2008 Rady Gminy z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Wójt Gminy uprawniony jest do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Stąd też uwzględniając okoliczność, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wraz budową sieci kanalizacji deszczowej wynosiła 82.788 zł, a po wybudowaniu tej drogi wraz budową sieci kanalizacji deszczowej – 92.781 zł, nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 9.993 zł. W konsekwencji opłata adiacencką została ustalona w kwocie 4 996,50 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., kwestionując ustalenia organu odnośnie do budowy drogi oraz prawidłowości operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych i ustalenia współczynników korygujących.

W decyzji z dnia 13 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na podstawę prawną ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z budową infrastruktury technicznej – art. 143 - 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Wyjaśnił, że ustawodawca w kontekście regulacji przesłanek ustalenia tej opłaty posługuje się pojęciem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym zdecydowanie rozróżnia pojęcia "nieruchomości" i "działki gruntu". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, jak wskazało Kolegium, przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] zapisana w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W kontekście ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma znaczenia, że nieruchomość tę, oznaczoną jako działka nr [..] jej właściciel wykorzystuje wraz z inną nieruchomością, oznaczoną jako działka nr [..], jako jedną posesję oraz że istniejący sposób zagospodarowania wyklucza możliwość wolnorynkowego obrotu osobno każdą z tych nieruchomości. Z woli ustawodawcy relewantne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest jedynie, czy nieruchomości stworzono warunki podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, a nie sposób jej wykorzystania oraz możliwość jej zabudowy.

Ustosunkowując się do kwestii budowy drogi, jako okoliczności kwestionowanej przez stronę, organ wskazał, że dla przyjęcia, że droga została wybudowana, konieczne jest stwierdzenie, czy konstrukcja ta powstała w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Warunku tego nie spełnia istnienie drogi utwardzonej, w tym np. asfaltowej, jeżeli jej budowa nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. O zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Takim dokumentem, który potwierdził fakt zbudowania drogi, jest znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2015 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia zakończenia budowy ul. C. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr [..]-[..] położonych w obrębie K. gmina K., zrealizowanej w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 29 sierpnia 2014 r. wydaną przez starostę. Tym samym, w dniu 18 lutego 2015 r. została wybudowana droga przy ul. C. w K. w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Nie ma tu znaczenia fakt, że droga ta została utwardzona i była przejezdna wcześniej (dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez odwołującego) ani też, że została jej wcześniej nadana nazwa. Dalej wyjaśnił organ, że z wybudowaniem drogi w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. koresponduje pojęcie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, o którym mowa w art. 145 u.g.n. W myśl art. 148b u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Zatem, zdaniem Kolegium, stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest moment uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów prawa budowlanego, a więc - przynajmniej zasadniczo - po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania. Chodzi tu bowiem o możliwość korzystania z drogi wybudowanej prawidłowo i legalnie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że od dnia 18 lutego 2015 r. (data przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia zakończenia budowy drogi) liczony jest termin 3 lat na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się z kolei do kwestii wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia tej opłaty organ wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy opinia rzeczoznawcy majątkowego jest sporządzona w sposób prawidłowy i logiczny. Zdaniem Kolegium, nieruchomości, z którymi porównywana była wyceniana nieruchomość, zostały precyzyjnie opisane (str. 15-16 operatu szacunkowego z 23 listopada 2017 r.), zostało też wyjaśnione, dlaczego zostały one przyjęte do porównań (str. 9-10 tego operatu). W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że stanowią one nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W operacie zostało prawidłowo zastosowane podejście porównawcze określone w art. 153 u.g.n., metoda korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W oparciu o ten operat organ pierwszej instancji ustalił wzrost wartości nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej spowodowany wybudowaniem drogi wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej i ustalenia te są prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję A. K. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej z uwagi na brak podstaw prawnych do jego prowadzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 1, art. 4 pkt. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz uchwałą Nr XXXVI/469/2009 Rady Gminy z dnia 11 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z przebudową a nie budową ulicy C. w K., tj. po zakończeniu inwestycji nietworzącej warunków do korzystania z drogi a poprawiającej warunki korzystania z istniejącej już wcześniej oświetlonej drogi o nawierzchni z drogowych płyt betonowych wraz z pełnym uzbrojeniem (z wyjątkiem kanalizacji deszczowej) w ramach tego samego pasa drogowego;

art. 153 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n., poprzez uznanie jako wiarygodnego dowodu opinii rzeczoznawcy o wartości wycenianej nieruchomości zawierającej następujące błędy, które spowodowały niewłaściwie obliczoną wartość 1 m2, a tym samym niewłaściwą wartość nieruchomości wycenianej, szczególnie w stanie przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, tj.:

- brak zastosowania korekty cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych za podobne ze względu na sposób korzystania z nieruchomości (różnicę jednej z podstawowych, ustawowo wymienionych cech decydujących o podobieństwie), tj. przy wycenie pominięto odmienny od nieruchomości podobnych sposób korzystania z nieruchomości wycenianej (błędnie opisano też działkę jako dojście z chodnikiem zamiast dojazd i dojście, gdyż przez środek działki wycenianej nr [..] odbywa się wjazd i dojazd do sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [..]),

nielogiczne zastosowanie najniższego współczynnika dla korekty cen transakcyjnych ze względu na różnice w rodzaju dojazdu nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych w stanie przed budową urządzeń infrastruktury technicznej (wszystkie działki podobne miały gorszy, bo gruntowy dojazd a działka wyceniana miała dojazd lepszy, utwardzony z płyt)

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i pozyskania wszystkich dostępnych dowodów oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń, które dotyczyły:

określenia rodzaju zakończonej w 2015 r. inwestycji na ulicy C., uznanej za budowę drogi, a w rzeczywistości będącej przebudową drogi, na którą według prawa opłata adiacencka nie powinna być pobierana,

błędnego określenia wartości nieruchomości stanowiących podstawę obliczenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej przy uznaniu przez prowadzącego postępowanie, że inwestycja była budową drogi.

b) art. 76, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności:

pominięcia faktu podjęcia w dniu 11 września 2009 r. uchwały Nr XXXVI/469/2009 przez Radę Gminy w sprawie zaliczenia ulicy C. w K. do kategorii drogi gminnej, potwierdzającej istnienie drogi przed datą rozpoczęcia kwestionowanej inwestycji w 2014 r.,

pominięcie i brak oceny trzech innych dowodów zgromadzonych w sprawie świadczących o tym, że inwestycja z 2015 r. była wyłącznie przebudową drogi już istniejącej, wykonanej w 2007, bądź 2008 roku, tj. stan drogi w opisie dojazdu do działki nr [..], zamieszczonym w operacie szacunkowym w stanie przed inwestycją, stan istniejącej drogi opisany w projekcie technicznym sporządzonym na potrzeby pozwolenia na budowę drogi w 2014 r., zdjęcia drogi z 2013 r. przekazane przez skarżącego do Kolegium,

brak wiarygodnej oceny operatu szacunkowego pod kątem zgodności wykonania z obowiązującymi przepisami prawa oraz logicznym i spójnym założeniom, przyjętym dla określenia wartości nieruchomości w stanie przed i po wybudowaniu infrastruktury, mających wpływ na obliczenie różnicy tych wartości i wysokość opłaty adiacenckiej.

c) art. 10 § 1 k.p.a., przez pozbawienie przez Kolegium możliwości ostatecznego wypowiedzenia się stron postępowania w sprawie odwoławczej i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji administracyjnej, np. w zakresie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, czy potrzeby jego uzupełnienia,

d) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niebudzący zaufania z uwagi na brak jakiejkolwiek korespondencji od organu odwoławczego, poprzedzającej wydanie decyzji ostatecznej oraz wydanie jej z datą o ok. 3 miesiące wcześniejszą niż jej wysłanie do stron postępowania.

e) art. 7a, art. 81a k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony w zakresie uznania zrealizowanej inwestycji jako przebudowy drogi oraz w zakresie przychylenia się do mojego wniosku o uznanie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dwóch działek nr [..] i nr [..] za jedną nieruchomość, odpowiadającą definicji nieruchomości określonej w art. 2 pkt 1 u.g.n.

f) art.107 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne wskazanie daty wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, która decyduje o dacie ostateczności wydanej decyzji, a tym samym biegu terminu, od której naliczane są odsetki za przekroczenie ustawowego terminu 14 dni na uiszczenie należnej opłaty adiacenckiej, powodując nadmierne i niezawinione przez skarżącego obciążenia finansowe z tytułu nieterminowego uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew ustaleniom organów administracji, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki dla ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż nie została wybudowana droga, lecz jedynie przebudowana już istniejąca droga. Taka zaś sytuacji, zgodnie z art. 144 ust. 1 w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. nie uzasadnia naliczenie opłaty. W tym kontekście skarżący zarzucił, że organ pominął dokumenty urzędowe istotne dla potwierdzenia jego stanowiska, takich jak np. uchwałą Rady Gminy z 11 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, obejmująca m. in. ulicę C. w K. Zdaniem skarżącego, fakt wybudowania drogi w 2015 r. nie został wyczerpująco ustalony przez organy i w konsekwencji należałoby zastosować art. 7a i 81a k.p.a., nakazujący rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony

W dalszej części skarżący zakwestionował ustalenia operatu szacunkowego. Wskazał, że wycena nieruchomości objętej opłatą adiacencką oparta została na cenach transakcyjnych nieruchomości przyjętych za podobne. Korektę cen transakcyjnych nieruchomości podobnych rzeczoznawca przeprowadził wyłącznie dla 4 cech rynkowych, tj. kształtu działki, wielkości działki, uzbrojenia, dojazdu (tabele na stronie 17 i 19 operatu). W obu tabelach pominięto cechę - sposób korzystania z nieruchomości, która różniła nieruchomość wycenianą i nieruchomości podobne. Tym samym niezastosowana została korekta ze względu na różnicę w tej cesze, a w konsekwencji błędnie ustalona z tego powodu została wartość nieruchomości wycenianej w stanie przed i po wybudowaniu infrastruktury. Obowiązek przeprowadzenia ww. korekty wynika z art. 153 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., na co nie zwrócił uwagi żaden z organów sprawdzających operat pod kątem zgodności z przepisami prawa.

Ponadto, jak wskazał skarżący, działka nr [..] wykorzystywana jest praktycznie wyłącznie jako dojazd i dojście do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [..], gdyż taki sposób zagospodarowania obu działek przewidywała decyzja Starosty z 10 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [..], [..]. Sposób usytuowania budynku na działce nr [..] i dojazdu do niego od drogi publicznej poprzez działkę wycenianą wpływa znacząco i ujemnie na wartość działki wycenianej nr [..]. Tego pomniejszenia wartości ze względu na sposób korzystania z nieruchomości rzeczoznawca nie zastosował i błędnie określił wartość wycenianej nieruchomości.

Skarżący zarzucił też, że wartość nieruchomości wycenianej w stanie przed budową infrastruktury została błędnie określona poprzez jej zaniżenie ze względu na nielogiczne przyjęcie dla nieruchomości wycenianej dolnego współczynnika (0,158) dla wagi cechy stanowiącej dojazd. Dojazd do nieruchomości wycenianej przed wybudowaniem drogi, tj. na dzień 17 października 2014 r., był utwardzony, a więc znacznie lepszy niż dojazd do wszystkich nieruchomości podobnych, które miały dojazd drogami gruntowymi nieutwardzonymi. Dla nieruchomości podobnych rzeczoznawca przyjął wagę cechy dojazdu równą 20%, tj. 0,200. Natomiast dla nieruchomości wycenianej rzeczoznawca przyjął najniższy współczynnik, tj. 0,158, chociaż powinien wyższy niż 0,200, bo dojazd był lepszy. Takie podejście jest nielogiczne i spowodowało zaniżenie łącznego współczynnika (do poziomu 1,011) i zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości.

Skarżący zakwestionował również prawidłowość prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegającą na art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a.). Wskazał, że jedyną korespondencją, jaką otrzymał w toku postępowania, była ostateczna decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Brak było możliwości ustosunkowania się do kompletności zgromadzonego materiału, ewentualnie wskazania potrzeby jego uzupełnienia, czy uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności do uregulowań ustawy o drogach publicznych, powołanych przez skarżącego na poparcie swojego stanowiska w kwestii przebudowy, a nie budowy drogi. Skarżący wskazał także, że Kolegium antydatowało decyzję o 3 miesiące, czym naraziło go na konsekwencje finansowe związane z odsetkami za zwłokę w zapłacie opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko, przytoczone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granicach, sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do wszystkich jej zarzutów sąd wojewódzki się przychyla.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jako podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 144 i 145 u.g.n., z których wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej (obecnie wszczęcie postępowania) może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna (wybudowana droga), z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (drogi);

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej (drogi), udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (drogi) obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 4, gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i kanalizacji sanitarnej obowiązywała Uchwała nr XVIII/222/2008 Rady Gminy z 19 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50%. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym i została przywołana w decyzjach organów obu instancji, jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie budzi też wątpliwości fakt budowy drogi z udziałem środków gminnych (punkt 1).

Natomiast, jednym z elementów spornych między organami administracji a skarżącym jest kwalifikacja robót budowlanych związanych z powstaniem przedmiotowej drogi (budowa czy przebudowa) oraz data, od kiedy można uznać, że stworzone zostały warunki do korzystania z tej drogi, który wyznacza też początek biegu 3 letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. W tej kwestii w ocenie sądu zarzuty skargi nie są zasadne.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (taki termin obowiązywał w dacie zgłaszania zakończenia budowy), nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (której zresztą zabrakło w aktach sprawy, jest o niej jedynie mowa w innym dokumencie), wydanej przez Starostę (nr [..]) w dniu 29 sierpnia 2014 r., zrealizowana została budowa drogi – ulicy C. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej na działach nr [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina K. W dniu 19 stycznia 2015 r. inwestor zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zakończenie budowy. W zaświadczeniu z 18 lutego 2015 r. ten ostatni organ potwierdził fakt i datę zgłoszenia oraz wskazał, że zostało ono przyjęte bez sprzeciwu. W konsekwencji, z upływem 21 dni od zgłoszenia zakończenia budowy, czyli terminu do wydania sprzeciwu przez organ w drodze decyzji administracyjnej, można przyjąć że nastąpiło formalne i legalne zakończenie budowy, tj. w dniu 9 lutego 2015 r.

Sporne w niniejszej sprawie było przede wszystkim ustalenie czy doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., czy też - co konsekwentnie zarzucał skarżący - tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty. Zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Jak wskazano powyżej, odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", a więc dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. w obecnym brzmieniu - Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej powoływanej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Według art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Według art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z uwagi na fakt, że tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie z jej "przebudową", to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 963/11 i w wyroku NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 435/13 (oba dostępne w CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi", że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Na to rozróżnienie wskazuje skarżący. Jednak, większego znaczenia dla tej kwalifikacji nabiera fakt, który z kolei umknął skarżącemu, że pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem, musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany.

Pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, CBOSA), i to nawet połączonego z ewentualnymi - w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) - zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" ("drogą gruntową") wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 1141/15, CBOSA). Regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych - w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to - stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to - jak była mowa – "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy - na terenie ulicy Chabrowej nie były wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. W tym kontekście nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym twierdzenie skarżącego, że roboty budowlane polegały na przebudowie drogi. Pozwolenie na budowę z dnia 29 sierpnia 2014 r. jednoznacznie wskazuje na budowę drogi i to ono w sensie prawnym wyznacza zakres i charakter inwestycji. Przebieg budowy i poszczególnych etapów jej realizacji w praktyce, które być może skłaniają skarżącego do odmiennej faktycznej kwalifikacji tych robót, nie mogą wpłynąć na prawną ocenę wykonanych robót budowlanych, które mają charakter budowy drogi, a nie jej przebudowy. Nie zmienia tej oceny brzmienie art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. poz. 2068 ze zm.), powołanego w skardze, zawierającego definicję "przebudowy drogi", gdyż nie ulega wątpliwości, że analizowana droga została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 sierpnia 2014 r. Inwestycja została zgłoszona jako zrealizowana przez inwestora w dniu 19 stycznia 2015 r., a zatem twierdzenie skarżącego, że roboty budowlane polegały na przebudowie drogi wymagałyby przeprowadzenia dowodu ponad osnowę dokumentu urzędowego, jakim jest pozwolenie na budowę, a takiego skarżący nie przeprowadził. Wreszcie, i ten ostatni argument należy uznać za istotnie ważny dla analizowanej kwestii, w prawomocnych wyrokach z dnia 27 września 2017 r. w sprawach sygn. akt II SA/Gd 419/17 i II SA/Gd 420/17, dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej na rzecz innych osób w odniesieniu do sąsiednich działek w związku z wybudowaniem tej samej drogi (ulicy C. w K. wraz z budową sieci kanalizacyjnej deszczowej – Etap I) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jednoznacznie przesądził, że doszło do wybudowania powyższej drogi z udziałem środków Gminy. Ustalenie to jest wiążące dla sądu orzekającego w niniejszym składzie na zasadzie art. 171 p.p.s.a. zważywszy też na zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności i niezwiązanie sądu zarzutami ani wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Niezależnie od powyższego jednak sąd zauważa, że materiał dowodowy zebrany w sprawie w odniesieniu do wyjaśnienia powyższej kwestii może nasuwać pewne wątpliwości skarżącego. W aktach brakuje w szczególności ww. pozwolenia na budowę drogi z dnia 29 sierpnia 2014 r. O fakcie jego istnienia stanowi wyłącznie zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2015 r., stąd też sąd nie zakwestionował powyższego faktu. Brak jest też w aktach sprawy Porozumienia między Gminą a właścicielami nieruchomości położonych przy ul. C. co do warunków jej utwardzenia. Niemniej jednak, w kontekście powołanego zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., wskazane uchybienie mogło przyczynić się do tego, że skarżący ostatecznie nie był przekonany co do charakteru prac budowlanych związanych z analizowaną drogą – czy stanowiły one budowę czy przebudowę tej drogi. Wątpliwości te jednak, zdaniem sądu, zostały już rozwiązane definitywnie w powołanych wyrokach WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 419/17 i II SA/Gd 420/17.

W ocenie sądu wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie spełniona została również druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Jednakże sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej, z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania infrastruktury, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10; z 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10, oba dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Organy administracji jako datę zakończenia robót wskazały datę wydania zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. 18 lutego 2015 r. Jak zaś wskazano powyżej, prawidłową datą zakończenia budowy w okolicznościach niniejszej sprawy jest 9 lutego 2015 r. Ustalenie to, odmienne od przyjętego przez organy, nie ma wpływu na prawidłowość co do wszczęcia niniejszego postępowania w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej i spełnienia przesłanki, o której mowa w punkcie drugim.

W ocenie sądu natomiast przedwcześnie organy uznały, że w kontrolowanej sprawie ziściła się trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, ustalonego na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie sąd podzielił zarzuty skarżącego co do wątpliwości odnośnie do wyboru katalogu nieruchomości podobnych oraz ustalenia czynników korygujących.

Niewątpliwie ustalenia operatu stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji, dlatego ocena jego prawidłowości – w szczególności z punktu widzenia konsekwentnych zarzutów zgłaszanych przez skarżącego w odniesieniu do jego poprawności – ma bardzo istotne znaczenie. Podkreślić należy, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Wykonany dla potrzeb danej sprawy operat szacunkowy powinien być sporządzony z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawierać wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), elementy wymagane dla tego dokumentu. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy powinna być spójna i logiczna. Warto też w tym miejscu przypomnieć, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, co do zasady poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Nie oznacza to jednak, że organ może w ocenie operatu ograniczyć się do przytoczenia treści postanowień operatu, lecz winien ocenić jego wiarygodność i zupełność. Organ winien zatem zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz pod kątem informacji niezbędnych dla uznania jego prawidłowości w danej sprawie. Zatem, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2531/13, CBOSA).

Jak wynika ze skargi, strona kwestionuje wykaz nieruchomości podobnych, przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania oraz metodologię korekty cen transakcyjnych. Wskazuje w szczególności, że rzeczoznawca uwzględnił tylko cztery cechy korygujące, tj. kształt działki, jej wielkość, uzbrojenie oraz dojazd. Pominął jego zdaniem bezzasadnie, istotną w okolicznościach niniejszej sprawy cechę, wymienioną w art. 4 pkt 16 u.g.n., jaką jest sposób korzystania z nieruchomości. Należy też podkreślić, że podobna argumentacja była podnoszona zarówno w odwołaniu z dnia 16 lutego 2018 r., jak i jego uzupełnieniu z dnia 5 marca 2018 r.

Do kwestii tych Kolegium nie odniosło się dostatecznie wyczerpująco, a wprost przeciwnie, zarzuty skarżącego zostały pominięte, wskutek czego zdaniem sądu dokonana przez ten organ ocena operatu jest powierzchowna, co też narusza w sposób istotny przepisy postępowania - zarówno art. 80 k.p.a. jak i art. 107 § 3 k.pa.

W ocenie sądu wojewódzkiego, argumentacja skarżącego wskazująca na konieczność uwzględnienia w analizie rzeczoznawcy cechy wymienionej w art. 4 pkt 16 u.g.n. (sposób korzystania z nieruchomości) jest przekonywująca i odnosi się do nietypowego usytuowania budynku na działce nr [..] i dojazdu do niego przez wycenianą działkę nr [..]. Rzeczywiście, tej specyfiki działki rzeczoznawca nie uwzględnił, a jeśli nie było to możliwe z przyczyn faktycznych - nie wykazał, że nie było możliwości jej uwzględnienie. Zdaniem sądu nie można pominąć takiej, jak się rzekło nietypowej okoliczności faktycznej odnoszącej się do wycenianej działki, która też mogła rzutować na dobór nieruchomości podobnych. Ta kwestia niewątpliwie powinna być przedmiotem rozważań organu. Wprawdzie w tym miejscu trzeba podkreślić, że według sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego w odniesieniu do interpretacji pojęć "nieruchomość" i "działka budowlana" na gruncie u.g.n. Jeśli więc mamy do czynienia z dwiema działkami, które mają odrębne księgi wieczyste, to mimo że stanowią własność tego samego podmiotu, tworzą odrębne działki. W tym zakresie stanowisko skarżącego jest zatem chybione. Paradoksalnie jednak, takie uwarunkowania przesądzają o specyfice danej nieruchomości i potencjalnych trudnościach w znalezieniu nieruchomości podobnych. Niemniej jednak, było obowiązkiem rzeczoznawcy i organu oceniającego operat uwzględnienie tej specyfiki. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rolą sądu wojewódzkiego ocena ustaleń operatu szacunkowego z pominięciem organów administracji, gdyż sądowi przysługują wyłącznie kompetencje kontrolne pod względem zgodności z prawem, a nie merytoryczne. Nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca nie ocenił wskazanej wyżej cechy i nie uwzględnił jej w swojej opinii, a organy administracji, mimo zarzutów skarżącego już w odwołaniu, nie ustosunkowały się do tego zagadnienia we własnym zakresie, ani też nie zwróciły do rzeczoznawcy o ustosunkowanie do zarzutów skarżącego. W tej sytuacji, to sąd musiałby ocenić wagę argumentu skarżącego w tej kwestii i jego znaczenie dla wyceny, co nie leży w sferze uprawnień kontrolnych sądu. Kolejną kwestią pozostającą poza oceną Kolegium jest zastosowanie współczynnika korygującego 0,158 dla wagi wyceny cechy "dojazd", którego wielkość również kwestionuje skarżący. Zauważyć należy, że organ odwoławczy wprawdzie odniósł się obszernie i szczegółowo do przepisów, regulujących sposób dokonania wyceny, to jednak nie ustosunkował się do wskazanych zarzutów skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem sądu, przedwczesne jest stanowisko o wzroście wartości nieruchomości, uprawniającym do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., a w konsekwencji w warunkach niewykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej wzrosła i to o kwotę ustalonej opłaty adiacenckiej. Wobec uwzględnienia powyższego zarzutu skarżącego, skutkującego uwzględnieniem skargi, niecelowa jest ocena pozostałych zgłoszonych przez niego zarzutów procesowych, bowiem sprawa będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni wskazane wątpliwości odnośnie do ustaleń operatu szacunkowego oraz, jeśli uzna to za konieczne - uzupełni materiał dowodowy o elementy niezbędne do wyeliminowania tych wątpliwości a istotne dla ustalenia opłaty adiacenckiej i podejmie rozstrzygnięcie stosowne do dokonanych ustaleń.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł, na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 184 zł.