Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 798/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 303 z późn. zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017) – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty J.P. odprawy mieszkaniowej w wysokości 244 394,50 zł.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. J.P. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] w toku prowadzonego postępowania ustalił, że J.P. pełnił zawodową służbę wojskową jako żołnierz służby stałej i na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] został z dniem [...] stycznia 2022 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Rozkaz ten stał się ostateczny z dniem [...] września 2021 r. Z dokumentów wynikało, że na dzień zwolnienia ze służby (tj. [...] stycznia 2022 r.) wnioskodawca posiadał 37 lat 6 miesięcy i 9 dni wysługi wojskowej, zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową, a uwzględniając dyspozycję art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, przyjąć należało - 38 lat wysługi.

Jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej J.P. wskazał we wniosku [...] września 2011 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym pułkownika, a członkami jego rodziny byli żona K.P. oraz dzieci: P.P., M.P. i W.P., wspólnie z nim zamieszkujący w lokalu mieszkalnym nr [...] w miejscowości S.. Na potwierdzenie powyższych okoliczności wnioskodawca przedłożył odpisy skrócone aktów urodzenia dzieci i zaświadczenia o ich stanie cywilnym oraz odpis skrócony aktu jego małżeństwa, a także zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w R. z [...] września 2021 r. o zameldowaniu na pobyt stały w miejscowości S. - J.P., W.S., P.P., M.S. i K.P..

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1195) orzekł o wypłaceniu J.P. odprawy mieszkaniowej w wysokości 244 394,50 zł, w terminie do trzydziestu dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji, powołując przepisy art. 47 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu, organ I instancji stwierdził, że J.P. jest uprawniony do otrzymania odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie podkreślił, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej i te potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodziny żołnierza, ponieważ to wymiar tych potrzeb powinien determinować rozmiar przyznanej pomocy mieszkaniowej żołnierzowi.

Wyjaśnił w związku z tym, że oświadczenie składane przez żołnierza - wymagane zgodnie z dyspozycją art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu - dotyczące ilości norm należnych w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, musi zostać poddane ocenie w celu ustalenia wymiaru pomocy. Organ AMW zobowiązany jest więc ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy osoby, które żołnierz wskazał w oświadczeniu, są nadal członkami jego rodziny wspólnie z nim zamieszkującymi oraz, czy nie ziściły się inne negatywne przesłanki, określone w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Organ I instancji stwierdził, że poczynione w sprawie ustalenia pozwalają na przyjęcie, że do wymiaru odprawy mieszkaniowej należnej J.P. brana pod uwagę powinna być K.P. jako małżonka oraz norma na zajmowane przez żołnierza stanowisko służbowe pułkownika. Nie można natomiast uznać wniosku J.P. w części dotyczącej trzech norm na jego dzieci: P.P., M.S. i W.S., zamieszkałych wspólnie z ojcem, lecz aktualnie pozostających w związkach małżeńskich.

W ocenie organu I instancji, w świetle powołanych przepisów, zastosowanie wykładni literalnej w sprawie w oderwaniu od wyników wykładni systemowej i celowościowej prowadziłoby do naruszenia celu instytucji określonej w art. 47 ustawy. Powołując treść przepisu art. 6 K.p.a. organ I instancji wskazał, że obowiązek działania na podstawie przepisów prawa oznacza także działanie w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. Oznacza to, że w sytuacjach jak niniejsza, organy Agencji po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenia literalnego przepisów szczególnych prawa materialnego prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z wykładnią celowościową, powinny odejść od wykładni literalnej i zastosować przepisy prawne, zgodnie z ich celem, istotą i intencją ustawodawcy.

Orzekając o wypłacie J.P. odprawy mieszkaniowej w wysokości 244 394,50 zł, organ I instancji uwzględnił do jej wyliczenia:

1) 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej (1 normę z uwagi na zajmowane przez wnioskodawcę stanowisko w dniu zwolnienia ze służby oraz 2 normy dla dwóch członków rodziny),

2) wskaźnik 1,66,

3) wskaźnik ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2021 r. ogłoszony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 26 sierpnia 2021 r. wynoszący 5112 zł,

4) wysługę 38 lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] J.P. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, polegające na błędnej wykładni normy prawnej - wbrew regułom wykładni leksykalnej, systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisu i nieuwzględnieniu w sytuacji, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje na możliwość wskazania przez żołnierza dnia, który organ winien przyjąć przy obliczaniu ilości norm przysługujących żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej.

Wskazując na powyższe wniósł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości należnej odprawy mieszkaniowej (tj. wyliczenia jej na podstawie sześciu, a nie trzech norm) i wydanie decyzji przyznającej odprawę mieszkaniową w wysokości uwzględniającej fakt zamieszkiwania z nim dnia [...] września 2011 r. żony – K.P., a także syna P.P., córki, M.P. (obecnie: S.) oraz córki W.P. (obecnie: S.), co równoznaczne jest z wyliczeniem sześciu norm – w tym pięciu wynikających ze stanu rodzinnego oraz szóstej - wynikającej ze stanowiska służbowego.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że ze względu na niepozostawiającą wątpliwości wykładnię art. 47 ust. 5 o zakwaterowaniu, wynikającą zarówno z literalnego brzmienia przepisu, jego zgodności z systemem prawnym oraz zgodności z zamysłem ustawodawcy, co do sposobu regulacji tej kwestii, w jego ocenie, zasadnym jest uchylenie wskazanej decyzji i wydanie decyzji przyznającej odprawę mieszkaniową w wysokości uwzględniającej fakt zamieszkiwania z wnioskodawcą dnia [...] września 2011 r. jego żony a także trójki dzieci.

J.P. zaznaczył też, że w procedowanym obecnie projekcie ustawy o obronie Ojczyzny (projektowany art. 696 pkt 5 lit. a i b ustawy zmieniający art. 47 ustawy o zakwaterowaniu) kwestia określenia ilości norm należnych żołnierzowi została określona w następujący sposób: "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej". Zatem, pozostawienie i podkreślenie przez ustawodawcę sposobu wskazania czasu, według którego mają być naliczane normy jako czasu wskazanego przez żołnierza, nie pozostawia wątpliwości co do woli ustawodawcy w tym zakresie.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie ilości norm, które powinny zostać uwzględnione przy obliczeniu należnej J.P. odprawy mieszkaniowej, tj. czy przy wyliczaniu wysokości tej odprawy należało uwzględnić, także normy na dzieci skarżącego, które zawarły związek małżeński, tj.: na syna P.P. (związek małżeński zawarty [...] sierpnia 2014 r.), córkę M.P. (związek małżeński zawarty [...] sierpnia 2019 r.) oraz na córkę W.P. (zaświadczenie o stanie cywilnym z [...] października 2021 r. - zamężna).

W ocenie Prezesa AMW, przyjąć należy, że z uwagi na zawarte przez dzieci J.P. związki małżeńskie nie były one członkami jego rodziny w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o zakwaterowaniu na dzień wydania decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ I instancji właściwie zatem uznał, że nie mogą one być brane pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.

Biorąc powyższe pod uwagę Prezes AMW wyjaśnił, że uwzględnienie nieistniejących potrzeb mieszkaniowych (inaczej mówiąc fikcyjnych potrzeb na dzieci będące w związkach małżeńskich) wskazanych przez J.P. odchodzącego z wojska, prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, ponieważ odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia, kiedy posiadał najliczniejszą rodzinę), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej (jak i w dniu, zwolnienia żołnierza ze służby) i w konsekwencji kłóci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. Obowiązek przestrzegania prawa, który mieści się w ww. zasadzie, to również działanie w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

Dalej Prezes AMW wyjaśnił, że uwzględniając charakter odprawy mieszkaniowej wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, przepisy regulujące tę materie powinny być interpretowane w sposób zapewniający wyeliminowanie jakichkolwiek nadużyć w tym zakresie. Z tej też przyczyny, zdaniem Prezesa AMW, należy odejść od wykładni językowej i znaczenia literalnego przepisu art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, czego żąda J.P., ponieważ prowadziłoby to do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Powołując z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 Prezes AMW wyjaśnił, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej, nie zaś przywilej naliczenia wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę.

Organ odwoławczy podkreślił więc, że dzieci J.P. zawarły związki małżeńskie i zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu nie są już członkami rodziny zwolnionego żołnierza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego. Odmienna interpretacja pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] marca 2022 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, polegające na błędnej wykładni normy prawnej - wbrew regułom wykładni leksykalnej, systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisu i nieuwzględnieniu w sytuacji, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje na możliwość wskazania przez żołnierza dnia, który organ winien przyjąć przy obliczaniu ilości norm przysługujących żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z argumentacją i wykładnią przedstawioną przez organ. Wskazał, że literalna wykładnia nie pozostawia wątpliwości, co do brzmienia normy prawnej, nie stoi również w sprzeczności z wykładnią celowościową i systemową. Co więcej, przy przyjęciu, że wyrażenie "w dniu wskazanym przez żołnierza" zasadniczo nie ma znaczenia dla sposobu obliczania norm przez organ (a do tego dąży przedstawiona przez niego interpretacja), może dojść do sytuacji, w której regulacje te są wewnętrznie sprzeczne. Zakładając racjonalność ustawodawcy, błędnym jest przekonanie prezentowane przez organ, że w rzeczywistości ustawodawca nie przyznał znaczenia dowolnemu wskazaniu przez żołnierza daty, według której mają być obliczane normy.

Skarżący podniósł również, że analogiczny stan faktyczny sprawy był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1465/20 w tożsamej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW.

Przytaczając fragmenty uzasadnienia ww. wyroku podkreślił, że w ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.

Zaznaczył też, że podobna argumentacja została przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 645/20.

Odnosząc się natomiast do orzecznictwa przytoczonego przez organ skarżący podkreślił, że dotyczyło ono innych okoliczności faktycznych oraz innych problemów prawnych, dlatego też nie jest przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że prawo do odprawy mieszkaniowej żołnierz nabywa co do zasady z dniem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, zaś celem tego świadczenia jest pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny po zakończeniu służby. Art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu w zakresie, w jakim żołnierz wskazuje dzień, na który należy liczyć normy - jest sprzeczny z istotą instytucji odprawy mieszkaniowej oraz podstawową zasadą niedziałania prawa wstecz, ponieważ pozwala na uwzględnianie w odprawie mieszkaniowej norm na rozwiedzionych małżonków, zmarłych członków rodziny, dzieci umieszczone (tymczasowo) w rodzinach zastępczych, czy współmałżonków również żołnierzy (co prowadzi do dublowania norm), czyli promuje tzw. fikcję prawną. Tymczasem dotacja budżetowa to realne środki finansowe, które winny być wydatkowane na realne, a nie pozorne potrzeby mieszkaniowe żołnierza i taki cel odprawy mieszkaniowej wynika z przepisów ustawy o zakwaterowaniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), miał na celu uwzględnianie w odprawie mieszkaniowej wyłącznie dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby ukończyły 25 rok życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu tj. śmierci członka rodziny, rozwodu, rozkwaterowania oraz nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo, itd. Podniósł też, że powołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2621/17 jest przykładem na to, że organ, mimo treści przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, winien uwzględniać realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w zaspokojeniu aktualnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza i wielkość tych potrzeb winien odzwierciedlać rozmiar przyznanej pomocy. Prezes AMW wyjaśnił również, że organy AMW, mając na uwadze wątpliwości jakie wzbudza w kontekście pozostałych przepisów ustawy stosowanie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu w zakresie, w jakim normy należy liczyć w dniu wskazanym przez żołnierza wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, sięgnął po inne metody wykładni tj. wykładnię celowościową i systemową.

Organ zaznaczył, że wykładnia językowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie sposobów wykładni i wnioski z niej płynące mogą być mylące oraz prowadzić do merytorycznie błędnych rezultatów, dlatego też winna być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych metod wykładni: funkcjonalnej, logicznej, czy celowościowej.

Prezes AMW podkreślił zatem, że uznanie dzieci za członków rodziny skarżącego w dacie nabycia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej tj. w dacie zwolnienia ze służby w świetle art. 26 ust. 3 nie jest możliwe, ponieważ nie są spełnione przesłanki z tegoż artykułu (dzieci pozostające w związkach małżeńskich).

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2022 r. J.P. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze dodając, że z uzyskanych informacji wynika, że pracownicy AMW podczas szkoleń wskazują, że żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej i uprawnionemu do otrzymania odprawy mieszkaniowej, przysługuje prawo wyboru i wskazania na najkorzystniejszy okres służby, w którym ta odprawa mu przysługiwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.P. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Prezesa AMW oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W tym zakresie, w ocenie Sądu, organy obu instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.

Powyższe rozumowanie co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 roku przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m² powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" (por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...). W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...). Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 roku była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania tego dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która, chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny, było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym i niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, obowiązującej od dnia 23 kwietnia 2022 r., ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana, dokonana już po wydaniu decyzji organów w niniejszej sprawie, miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.

Podkreślić należy, że skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...] września 2011 r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona K.P. oraz dzieci: P.P., M.P. i W.P., z którymi we wskazanej dacie zamieszkiwał w miejscowości S. nr [...], czego organ nie kwestionował.

W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] września 2011 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że dzieci skarżącego zawarły związki małżeńskie przed datą zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, a więc nie były członkami jego rodziny w tej dacie, nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej, ani na jej wysokość.

Sąd podziela oczywiście przywołany przez organy oraz prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11 – publ. j.w.; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. j.w. oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jednak wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.

W doktrynie wskazuje się, że "(...) z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Należy przy tym wskazać, że przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.

Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej, ale uznania przez organ, że dzieci skarżącego pozostające w związkach małżeńskich, nie były członkami jego rodziny w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o zakwaterowaniu na dzień wydania decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w związku z czym nie mogą być brane pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.

Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w decyzji organu I i II instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest zatem, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji organów obydwu instancji w niniejszej sprawie, podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów K.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)".

Nadto, w art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1195), określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1, uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy, zatem należało uwzględnić zarzuty skargi w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.