Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1130/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 80, art. 148 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 343/12 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi T.P. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Szydłowo z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 12 grudnia 2010 r. mieszkańcy sołectwa Skrzatusz, reprezentowani przez skarżącego, wystąpili do Wójta Gminy Szydłowo z żądaniem wznowienia wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących budowy elektrowni biogazowej, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a

Wójt Gminy Szydłowo postanowieniem z [...] maja 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości Skrzatusz, gm. Szydłowo. Następnie decyzją z [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy Szydłowo odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu. Ponadto nie znalazł też podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, w szczególności z przyczyn wskazanych przez wnioskodawców, a wynikających z art. 145 §1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem mieszkańców sołectwa Skrzatusz, o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2007 r. dowiedzieli się 17 listopada 2010 r. Sąd I instancji zarzucił, że organy tej okoliczności nie zbadały. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta wydaje się mało wiarygodna. Obwieszczenie o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znalazło się na stronie internetowej Urzędu Gminy Szydłowo, tablicy ogłoszeń oraz w Urzędzie Gminy Szydłowo. Ponadto w pismach pełnomocnika inwestora – spółki A. S.A. z 8 listopada 2011 r. oraz 15 września 2011 r. wskazano na "jawny i oczywisty" dla mieszkańców Sołectwa Skrzatusz fakt prowadzenia prac budowlanych, które rozpoczęto w styczniu 2010 r. Inwestor powołał się również na treść protokołu zebrania sołectwa z 1 grudnia 2010 r., jako na dowód, że o ewentualnych podstawach wznowienia postępowania skarżący wiedział już w czasie kampanii przed wyborami samorządowymi w 2010 r. (pismo z 8 listopada 2011 r.). Sąd I instancji podkreślił także, że miejscowość Skrzatusz ma około 600 mieszkańców, z których troje brało udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, jest więc mało prawdopodobne że w tak niewielkiej miejscowości mieszkańcy mogli nie wiedzieć o planowanej inwestycji.

Sąd I instancji podkreślił, że jako podstawę wznowienia postępowania pełnomocnik wnioskodawców wskazał pierwotnie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 (w żądaniu z 12 grudnia 2010 r.), a następnie żądanie to rozszerzył o podstawy z art. 145 § 1 pkt 2 i 5 (pismo procesowe z 13 stycznia 2011 r. zatytułowane "Uzupełnienie drugie" żądania z 12 grudnia 2010 r.). Sąd I instancji wskazał, że organy odrębnie w odniesieniu do każdej z tych podstaw powinny zbadać dochowanie terminów, o jakich mowa w art. 148 k.p.a.

Sąd I instancji zarzucił ponadto, że organy w sposób powierzchowny zbadały interes prawny wnioskodawców. Utożsamiono brak przymiotu strony z sytuacją, gdy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest właścicielem działki sąsiedniej rozumianej jako działka bezpośrednio granicząca z działką objętą planowaną inwestycją. Wnioskodawcy nie zostali wezwani do wykazania swojego interesu w sprawie, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., a także nie zostali wezwani do wykazania takiego interesu. Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że w aktach sprawy brak jest podstawowych informacji pozwalających na ustalenie, czy i ewentualnie, do których działek, tytułami prawnymi dysponują poszczególni wnioskodawcy. W szczególności brak jest w aktach odpisów z ksiąg wieczystych nieruchomości, których adresy zostały powołane przy nazwiskach wnioskodawców podpisanych pod wnioskiem z 12 grudnia 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez uchylenie decyzji organów I i II instancji pomimo tego, że organy nie dopuściły się wskazanych w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszeń. W ocenie Spółki, w szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały sformułowane w sposób ogólny, w celu polemiki z całym uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji. W pierwszej kolejności inwestor odniósł się do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego przez skarżącego oraz osoby, które skarżący reprezentuje. Zarzut ten został uzasadniony w sposób wewnętrznie sprzeczny. W ocenie Sądu I instancji, organy nie zbadały bowiem należycie kwestii zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z tym Sąd I instancji przytoczył szereg argumentów mających uzasadniać stwierdzenie, że zachowanie terminu było mało prawdopodobne. W ocenie inwestora, z takim stwierdzeniem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Jednocześnie jednak inwestor wskazuje, że "wszystkie wymienione przez sąd argumenty [...] zasługują na uznanie". Zdaniem inwestora, oba organy słusznie stwierdziły, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy nie zbadały kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co było jedną z przyczyn uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Błędne jest stanowisko inwestora, że uchylenie decyzji tylko w celu usunięcia "nieprawidłowości proceduralnej" przeczy zasadzie szybkości postępowania i trwałości decyzji administracyjnej. Przeciwnie, to właśnie zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej przemawia za przestrzeganiem wszelkich warunków, w tym również formalnych, od zachowania których ustawodawca uzależnił skuteczność wznowienia postępowania. Stanowisko inwestora mogłoby natomiast spowodować pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, pomimo, że brak było możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ. Stanowiska takiego nie może uzasadniać zasada szybkości postępowania, której celem nie jest z pewnością utrzymywanie w obrocie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem.

W dalszej części skargi kasacyjnej inwestor odniósł się do kwestii interesu prawnego skarżącego oraz osób, w imieniu których skarżący wniósł wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie inwestora, wystarczającym dla stwierdzenia, że skarżący oraz pozostałe osoby wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu jest stwierdzenie, że zgodnie ze złożonym raportem, oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Należy mieć jednak na uwadze, że raport jest dokumentem, który podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej w toku postępowania. Jeżeli dany podmiot występuje z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), to obowiązkiem organu jest zbadanie tej kwestii z uwzględnieniem obszaru oddziaływania inwestycji. W tym celu niezbędne jest jednoznaczne ustalenie działek będących własnością podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, które działki należą do konkretnych osób, w imieniu których występował skarżący wnosząc o wznowienie postępowania. Uzasadnia to zarzut naruszenia przez organy podstawowych zasad postępowania dowodowego, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak interesu prawnego skarżącego oraz pozostałych osób nie był więc jednoznaczny, co uzasadniało poczynienie przez właściwe organy dodatkowych ustaleń oraz pouczenie wnioskodawców o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zaniechanie tego obowiązku stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Ponadto naruszenie powyższego przepisu stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 (błędnie powołany bez podania właściwej jednostki redakcyjnej) i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.