Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 439/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 23, art. 1 a kpt. 3, art. 26 ust. 2 i art. 21
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1203
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw
article: art 156 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Stankowski, Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1616/06 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekwaterowania do lokalu zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1616/06 oddalił skargę W. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekwaterowania do lokalu zamiennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w O., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398) oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203) i art. 104 k.p.a., w dniu [...] wydał decyzję nr [...] o przekwaterowaniu emeryta wojskowego W. R., zamieszkującego w lokalu mieszkalnym położonym w E. przy ul. [...] do lokalu zamiennego nr [...] przy ul. [...] w E..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., iż lokale mieszkalne przy ul. [...], w tym lokal zajmowany przez skarżącego, decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. z dnia [...] nr [...] zostały przeznaczone na wyłączne zakwaterowanie kadry stacjonującej na terenie E. i nie podlegają sprzedaży. W związku z tym, iż W. R. - pomimo wielokrotnego powiadamiania - nie podpisał umowy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, zobowiązany jest do jej zwolnienia i zamieszkania w lokalu zamiennym.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - po rozpatrzeniu odwołania W. R. - w dniu [...] wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jako skierowanych także do osób, które nie były stronami w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, poprzez obrazę art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203) i niezastosowanie art. 23 ust. 1 tej ustawy oraz wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Ze stanu faktycznego i formalnego sprawy wynika, iż zaistniały przesłanki określone w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, które uzasadniały wydanie przez organ decyzji o przekwaterowaniu skarżącego do lokalu zamiennego i jest ona zgodna z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zdaniem Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji jest nieuzasadniony. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do skarżącego, gdyż to jemu została przydzielona osobna kwatera stała, a wymienienie w niej członków jego rodziny związane było wyłącznie z ustaleniem należnej mu powierzchni użytkowej lokalu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a w szczególności art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie naruszył art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw i dokonał prawidłowej jego interpretacji i właściwie zastosował ten przepis.

Sąd podzielił pogląd organu, że przepis art. 23 ust. 1 powołanej ustawy nie ma w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on uprawnień nabytych w związku z zajmowaniem osobnej kwatery stałej, a których to uprawnień przedmiotowa ustawa już nie reguluje. Sam fakt zmiany zdefiniowania w ustawie terminu lokal mieszkalny, tj. rezygnacja z określenia osobna kwatera stała na rzecz określenia kwatera, nie powoduje wyłączenia stosowania art. 22 ust. 2 przedmiotowej ustawy.

W związku z powyższym, wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R., zarzucając mu, iż wydany został:

1) z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż pomimo że zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. była skierowana do osób niebędących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), Sąd nie stwierdził jej nieważności,

2) z naruszeniem prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw oraz niezastosowaniu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu wskazanych decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji pominął, iż obie wydane w sprawie decyzje są nieważne, gdyż ich adresatami są także osoby, które nie były stronami w sprawie. Zdaniem skarżącego skoro przekwaterowaniu do lokalu zamiennego podlegać ma nie tylko skarżący, ale i jego żona i dwoje dzieci, którzy są adresatami decyzji, a którzy nie brali udziału w postępowaniu Sąd powinien był zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przepis art. 22 ust. 2 powołanej ustawy może mieć zastosowanie tylko do lokali mieszkalnych, co do których wyraźnie w decyzji o przydziale wskazano, że przeznaczone są wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej. Za taką interpretacją przemawia to, że w treści art. 22 ust. 2 posłużono się pojęciem "lokale przeznaczone wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej". Jednocześnie żaden przepis ustawy nie przewiduje, że z dniem 1 lipca 2004 r. wcześniejsze "kwatery stałe" z mocy prawa stały się lokalami mieszkalnymi przeznaczonymi wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej.

Sąd I instancji nie uwzględnił, że pojęcie kwatery "w rozumieniu lokalu mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej" wskazane w art. 1a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wprowadzone zostało do ustawy dopiero z dniem 1 lipca 2004 r., wcześniej funkcjonowało określenie "kwatery stałej" wskazane w art. 21 ustawy. Zakładając, że ustawodawca działał racjonalnie, przyjąć należy, że powyższa zmiana ma to znaczenie, że pozwala rozróżnić sytuację prawną osób, którym wcześniej przyznano kwaterę stałą bez żadnych zastrzeżeń co do czasu jej zajmowania, od sytuacji osób, którym w decyzji o przydziale wskazano, że uprawnieni są z niej korzystać tylko do czasu pełnienia zawodowej służby wojskowej, takie zastrzeżenie musiało mieć wyraz w decyzji o przydziale lokalu.

Powyższa regulacja nie miała zastosowania wobec skarżącego. Po pierwsze, w decyzjach numer [...] i [...] o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w E. nie zaznaczono, że kwaterę tę przyznano skarżącemu w ramach zakwaterowania tymczasowego do czasu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, czy też na czas pełnienia służby wojskowej. Po drugie, w dacie wydania decyzji numer [...] potwierdzającej prawo do zajmowania tej kwatery, skarżący już od ponad roku posiadał uprawnienia do wojskowej renty inwalidzkiej. Nie można zatem uznać, że sytuacja prawna skarżącego jest taka sama jak osoby, co do której w decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej zastrzeżono, że lokal przeznaczony jest wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej.

Dodatkowo przeciwna interpretacja art. 22 ust. 2 powołanej ustawy doprowadziłaby do sytuacji, że przepis art. 23 ust. 1 pozbawiony zostałby jakiejkolwiek treści normatywnej. Z jednej strony przepis ten gwarantowałby skarżącemu, że zachowuje prawo do kwatery przy ul. [...] w E., a z drugiej strony, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy dopuszczalne byłoby pozbawienie go tego prawa. Taka wykładnia naruszałby w oczywisty sposób zasadę ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że nie stwierdzono występowania w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzono w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem doszło do naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż, pomimo że zaskarżona decyzja była skierowana do osób niebędących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) Sąd nie stwierdził jej nieważności. Wobec tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że mimo iż skarga kasacyjna sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika w zakresie omawianej podstawy nie została prawidłowo zredagowana. W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, wskazując na czym uchybienie to w danej sprawie polegało oraz w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformalizowany charakter omawianego środka, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi powoduje, że Sąd nie jest uprawniony do uściślania czy korygowania zawartych w niej zarzutów.

Wskazany przez pełnomocnika skarżącego jako naruszony przepis zawarty w art. 145 § 2 p.p.s.a. w sprawie niniejszej nie miał zastosowania, więc zarzut jest całkowicie chybiony. Na marginesie jedynie można zauważyć, że prawdopodobnie zarzut ten miał dotyczyć art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taką przyczyną miało być według autora skargi kasacyjnej skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednakże zaskarżona decyzja skierowana została jedynie do W. R., który niewątpliwie jest stroną postępowania, również więc w tym zakresie zarzut ten został niewłaściwie sformułowany.

Nie można także podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostało prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) oraz niezastosowanie art. 23 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z powyższym przepisem osoby, które nabyły prawo do emerytury wojskowej lub renty inwalidzkiej oraz członkowie ich rodzin, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 zajmujący lokale mieszkalne w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w przypadku gdy lokale te są przeznaczone wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej, w przypadku przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zajmowanego lokalu mieszkalnego otrzymują ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, na zasadach określonych w art. 19 ust. 3, a w przypadku niedokonania takiego przekazania podlegają z urzędu przekwaterowaniu do lokalu zamiennego.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie uwzględnił przy dokonywaniu wykładni art. 22 ust. 2 ustawy, że pojęcie kwatery "w rozumieniu lokalu mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej" wskazane w art. 1a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprowadzone zostało dopiero z dniem 1 lipca 2004 r., z mocy powołanej ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Wcześniej funkcjonowało określenie "kwatery stałej" wskazane w art. 21 ustawy. Zmiana ta pozwala rozróżnić sytuację prawną osób, którym wcześniej przyznano kwaterę stałą bez żadnych zastrzeżeń co do czasu jej zajmowania, od sytuacji osób, którym w decyzji o przydziale wskazano, że uprawnieni są z niej korzystać tylko do czasu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Tylko do osób, w stosunku do których wyraźnie zastrzeżono, że przydzielone im przed 1 lipca 2004 r. lokale mieszkalne przeznaczone są wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę stałą może mieć zdaniem skarżącego zastosowanie art. 22 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., co nie dotyczy W. R.. Gdy decyzja o przydziale kwatery pozbawiona była takiego zastrzeżenia ma w sprawie zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy.

Nie można podzielić powyższego stanowiska. Regulacja zawarta w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten, mający szczególny charakter, został sformułowany jednoznacznie, zarówno co do kręgu osób, co do których ma zastosowanie, jak i w pozostałym zakresie. Zastosowanie tego unormowania nie może być uzależnione od zaistnienia innych okoliczności niż przesłanki wskazane w omawianym przepisie, takich jak np. odpowiednie zastrzeżenie w decyzji o przydziale kwatery, co proponowano w skardze kasacyjnej. Decydujące znaczenie - poza spełnieniem pozostałych wskazanych tam przesłanek - ma okoliczność czy lokal ten jest przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie był przez skarżącego kwestionowany. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika takie właśnie przeznaczenie lokalu. Poza sporem jest, iż skarżący nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej i nie przekazał do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji uznanie przez Sąd I instancji, że przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. został prawidłowo zinterpretowany i zastosowany, a decyzja o przekwaterowaniu do lokalu zamiennego jest zgodna z prawem nie budzi wątpliwości. Słusznie też w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 23 ust. 1 tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.