Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 86/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w gminie Ł., wieś W. ( prawa strona ulicy A. od jednostki wojskowej do torów kolejowych ) i fragment wsi O. leżący przed torami kolejowymi.

W dniu 21 sierpnia 2003 r. Burmistrz Ł. wydał obwieszczenie o terminie wyłożenia do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o możliwości wniesienia przez zainteresowanych protestów i zarzutów na piśmie z podaniem oznaczenia nieruchomości w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2003 r. E. G., jako właściciel działki oznaczonej nr 248/1 został powiadomiony o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwości w niesienia zarzutu do tego projektu.

W dniu 22 września 2003 r. E. G. złożył pisemne oświadczenie, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie drogi przez działkę stanowiącą jego własność, położoną we wsi W. 60 i oznaczoną numerem 248/1. Podniósł, że projektowana droga przylegająca na całej długości do jego działki jest za szeroka i powinna ulec zmniejszeniu, gdyż jego działka straci "na atrakcyjności i wartości". Oświadczenie to potraktowane zostało jako zarzut w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 z późn. zmianami ).

Pismem z dnia 5 listopada 2003 r. Burmistrz Ł. powiadomił E. G., iż zdecydował się na częściowe uwzględnienie zarzutu poprzez zmniejszenie szerokości projektowanej drogi dojazdowej od strony lasu do 8 m oraz zmniejszenie placu manewrowego w rejonie skrzyżowania z innymi odcinkami tej drogi, a w pozostałej części zarzut skierował do rozpatrzenia przez Radę Miejską.

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. odrzuciła zarzut E. G. związany z brakiem zgody na zaprojektowanie drogi dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 8Dw przez jego działkę o numerze geodezyjnym 248.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt planu przewiduje podział działki oznaczonej nr 248 na 4 działki budowlane. Obecnie działka ma 32 m szerokości, jest zabudowana drewnianymi obiektami w złym stanie technicznym, przewidzianymi do rozbiórki i ma zapewniony dostęp do drogi dojazdowej szerokości 5 m biegnącej od ulicy A do ul. B. Nie ma możliwości zapewnienia nowotworzonym działkom dostępu do drogi publicznej inaczej niż poprzez wydzielenie nowej drogi dojazdowej, bowiem nieruchomość przylega dłuższym bokiem do kompleksu lasu państwowego położonego już w granicach gminy D. Z uwagi na sąsiedztwo kompleksu leśnego oraz brak parametrów odpowiadających drogom publicznym, na połączeniu trzech odcinków dróg zaprojektowano na nieruchomości E. G. niewielki plac manewrowy do zawracania. Przesłanki utworzenia tego placu to: względy pożarowe (sąsiedztwo lasu) i techniczne w zakresie obsługi komunikacyjnej obecnych i projektowanych działek z zabudową mieszkaniową, zwłaszcza w sytuacji przewidywanej docelowej likwidacji włączenia ruchu kołowego z drogi dojazdowej w drogę krajową o randze głównej. Droga wewnętrzna, której obecność i przebieg kwestionuje E. G. przewidziana jest do wykupu przez miasto, a tym samym interes właściciela nie został nadmiernie naruszony.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł E. G. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie słusznego interesu prawnego skarżącego, gdyż realizacja planu będzie odbywała się wyłącznie jego kosztem jako właściciela działki. Zdaniem skarżącego uwzględniając cały planowany przebieg projektowanej drogi odnosi się wrażenie, że droga ta będzie jedynie drogą dojazdową dla sąsiada skarżącego R. Ponadto argumentację uzasadnienia uchwały, że projektowana droga dojazdowa przewidziana jest do wykupu przez miasto i jest to sytuacja dla skarżącego korzystniejsza należy ocenić jako niezwykle karkołomną i przewrotną. W konkluzji skarżący domagał się uchylenia przedmiotowej uchwały.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Ł. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie było żadnych powodów, aby działkę skarżącego wyłączyć z opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości nie kwestionował dotychczas jej podziału na 4 działki budowlane. W obowiązującym zaś do końca 2003 r. planie miejscowym miasta i gminy Ł. nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z zaleceniem sporządzenia dla tego obszaru odrębnego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. innymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ).

Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy ( art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn. : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ).

Każda również zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ).

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm. ), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/ KR 1648/96; ONSA 1997 Z - 4, poz. 176 ).

Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu ( ust. 3 ). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut ( ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24 ). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia ( ust. 4 ).

Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie.

Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części ( nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut ) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższy przepis w sposób precyzyjny zakreśla nie tylko stronę podmiotową, ale i przedmiotową skargi na uchwałę, która traktuje o odrzuceniu zarzutu. Przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w niekorzystnej dla zainteresowanego uchwale.

Wymagania te spełnia skarga wniesiona przez E. G. w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym.

W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego.

Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy, por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I

str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 - 411 ).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie.

Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy ( jak już to wyjaśniono wcześniej ), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią, oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ).

Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy.

Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu ( obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesów indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.

Odrzucając zarzut strony skarżącej w niniejszej sprawie organ winien wskazać, że rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego ( por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IVSA 695/98; ONSA 2000, Z - 1, poz. 16 ).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Ł. wymagania te spełniła nie przekraczając granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że wniesiony przez E. G. zarzut odnosił się nie do samej zasady podziału jego nieruchomości i przeznaczenia jej pod budownictwo jednorodzinne, ale skarżący kwestionował wyłącznie usytuowanie drogi dojazdowej (kosztem jego nieruchomości) oraz jej szerokości i tylko w tym zakresie Rada Miejska w Ł. winna wypowiedzieć się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Rada Miejska zobligowana była bowiem podjąć stosowną uchwałę w granicach zgłoszonego przez skarżącego zarzutu. Uwzględniając częściowo zarzut skarżącego Burmistrz Ł. zadecydował o zmniejszeniu szerokości drogi dojazdowej od strony lasu do 8 m oraz o zmniejszeniu wymiarów placu manewrowego w rejonie skrzyżowania tej drogi z innymi drogami. Interes skarżącego został zatem w pewnym stopniu uwzględniony.

Zakładając proponowany podział nieruchomości, który jest zgodny z przyjętymi założeniami rozwoju budownictwa mieszkaniowego na terenie miasta Ł. poza sporem pozostaje konieczność poprowadzenia drogi dojazdowej. Za takim rozwiązaniem przemawiała także koncepcja uzbrojenia tej części osiedla oparta na rezygnacji z poszerzenia dotychczas istniejącej drogi i poprowadzeniu tego uzbrojenia w korytarzu projektowanej drogi dojazdowej wzdłuż bocznicy kolejowej i kompleksu leśnego przylegającego bezpośrednio do nieruchomości skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska niewadliwie uznała, iż poprowadzenie tej drogi po terenie leśnym, z wyłączeniem nieruchomości skarżącego praktycznie nie jest możliwe. Nadleśnictwo K. przylegające bezpośrednio do działki skarżącego usytuowane jest bowiem na terenie innej gminy (D.), która nie jest objęta planem. Poprowadzenie drogi dojazdowej w sposób określony w planie jest zatem jedynym możliwym rozwiązaniem.

Rada Miejska przekonująco również uzasadniła konieczność usytuowania niewielkiego placu manewrowego do zawracania na połączeniu trzech odcinków dróg, z których projektowana droga dojazdowa jest ślepo zakończoną drogą wewnętrzną. Bez wątpienia, argumentem przesądzającym o konieczności zaprojektowania takiego placu są względy przeciwpożarowe ( sąsiedztwo lasu ) i techniczne w zakresie obsługi komunikacyjnej obecnych i projektowanych działek z zabudową mieszkaniową zwłaszcza w sytuacji przewidywanej docelowej likwidacji włączenia ruchu kołowego z drogi dojazdowej w drogę krajową o randze drogi głównej.

Ingerencja w sferę własności skarżącego nie jest w tej sytuacji nadmierna i w pełni uzasadniona rozwojem miasta i gminy Ł. Nie ulega również wątpliwości, że projektowany podział nieruchomości na działki o charakterze budowlanym wraz z dojazdem i zapewnieniem wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej wpłynie na wzrost ich wartości. Interes zaś skarżącego związany z poprowadzeniem drogi dojazdowej kosztem jego nieruchomości jest zabezpieczony przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 z późn. zm.) przy jednoczesnym ustaleniu zerowej stawki opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika zresztą zamiar gminy wykupienia części nieruchomości skarżącego w przypadku realizacji planu i urządzania drogi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) skargę jako bezzasadną oddalił.