Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 327/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 690/18 sprawy ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. H. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę M. H. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Pomorskiego oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] lipca 2018r., wydanej w przedmiocie przyznania płatności z ograniczeniami maturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2016r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżąca wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kwidzynie (dalej Kierownik ARiMR), z wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w strefie nizinnej I do powierzchni 66,43 ha. Do wniosku załączono materiał graficzny z zaznaczonym położeniem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania Skarżącej płatności z ograniczeniami maturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2016r., wskazując, że M. H. stworzyła sztuczne warunki do ich uzyskania.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżącą odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że T. K. i Skarżąca w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, a wszystkie spółki zostały zarejestrowane pod tym samym adresem – [...]. Ponadto podmioty, które posiadały zwierzęta (łącznie 19 spółek, a także Skarżąca oraz T. K.) zarejestrowały siedziby stada pod jednym adresem – [...].

Analizując strukturę własnościową zarejestrowanych spółek Dyrektor ARiMR doszedł do wniosku, że w powyższych podmiotach, jako wspólnicy występują wyłącznie Skarżąca i T. K. lub utworzone przez nich spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W żadnej spółce udziały nie zostały objęte przez inny podmiot, czy osobę fizyczną. Pomimo istniejącej sieci powiązań kapitałowych pomiędzy poszczególnymi spółkami, ich własność skupiona była bezpośrednio lub pośrednio wyłącznie w rękach Skarżącej oraz T. K..

Wobec powyższego uznał, iż powyższe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zostały zawiązane przez Skarżącą i T. K., w celu podzielenia posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa i uzyskania wyższych korzyści z płatności do gruntów rolnych, niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów, przez jeden podmiot. Powstałe spółki stanowią w istocie jedno gospodarstwo rolne utworzone i zarządzane przez T. K. i Skarżąca choć, z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda z takich spółek z ograniczoną odpowiedzialnością jest uznawana za odrębny podmiot prawa.

Świadczy o tym fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez ww. osoby, które w spółkach występują jako ich udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) lub byli, a w niektórych przypadkach nadal są - członkami zarządów, co umożliwiło im decydowanie w sprawach związanych z ich działalnością. Potwierdza również dokonana analiza powiązań osobowych w ramach kilkunastu spółek kapitałowych oraz fakt umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem przez większość okresu ich działalności.

Z tego względu uznał, iż w realiach niniejszej sprawy występuje jedno gospodarstwo i jeden podmiot spełniający definicje rolnika w postaci zmultiplikowanych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz osób fizycznych, tj. Skarżącej oraz T. K..

W ocenie Dyrektora ARiMR skoordynowane działania Skarżącej i T. K. poprzez pozorne wyodrębnienie wielu podmiotów celem obejścia limitów płatności były sprzeczne z celami wsparcia, które wskazano w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, jak i w art. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), a ponadto z ogólnymi założeniami wspólnej polityki rolnej określonymi w art. 39 ust. 1 Traktatu Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U.2004.90.864/2).

Brak jest przy tym obiektywnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na rację utworzenia przez Skarżącą i jej małżonka (T. K.) kilkudziesięciu spółek.

Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 31 października 2018r. oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca zwróciła się o przyznanie płatności ONW. Odmowę przyznania wnioskowanych płatności organy oparły na ustaleniu, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki dla uzyskania płatności, polegające na utworzeniu wielu spółek ściśle powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.

Wskazał, że przy wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" odwołać należy się do regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków.

W wyroku tym, Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a nadto, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Stwierdził także, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz wykładni dokonanej w ww. wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek - stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora korzystniejszemu

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do T. K. i Skarżącej w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

W ocenie sądu prawidłowo organy ustaliły, że w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie natomiast bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści.

Stworzenie wielu spółek przez te same osoby wnioskujących o płatności ONW do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, umożliwiało obejście zasady degresywności. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności stanowiła cel obwiązującej regulacji.

Podkreślił, iż przyznane płatności dla jednego wielkopowierzchniowego gospodarstwa byłyby znacznie mniejsze, niż gdyby to gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze podmioty, które występowałyby z odrębnymi wnioskami dla tych samych powierzchni z uwagi na degresywność stawek płatności. Płatność ONW do każdego hektara jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem.

Uznał również, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala stwierdzić, że ich utworzenie i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Zdaniem Sądu, Skarżąca i T. K. byli podmiotami konsolidującym działania poszczególnych spółek, wykorzystywanych do ubiegania się o płatności, w sposób stanowiący sprzeniewierzenie się warunkom danego rodzaju płatności.

Podkreślił, iż dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze

W ocenie Sądu, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2015 roku. Organy przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniach decyzji, istniejące powiązania majątkowe i osobowe, pełnione przez T. K. i Skarżącą funkcje w spółkach, rejestrację tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2004-2015, pod kątem siedziby spółek tożsamych. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez Skarżącą, czy T. K. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach skutkowałoby bowiem, otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składali oni kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

Wskazał, że na dzień złożenia wniosku Skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych, o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym.

Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot. Siedzibą wszystkich spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był bowiem [...]). We wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i Skarżącej, bądź z jednej osoby – T. K. Tworzenie spółek następowało w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. oraz Skarżącej, przekazywania gruntów między spółkami a także gospodarstwami T. K. i Skarżącej w wyniku zawierania umów dzierżawy. Istniały powiązania ekonomiczne przy ponoszeniu ciężarów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej (koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, przez cały okres prowadzenia produkcji rolnej, sprzedaż płodów rolnych oraz zwierząt gospodarskich między spółkami). Tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń). Spółki korzystały zarówno z usług świadczonych przez firmy T. K. i Skarżącej, jak i usług wykonywanych sprzętem rolniczym przez inne firmy. Zarówno u Skarżącej jak i w spółkach istniała zbieżność zatrudniania tych samych pracowników, co do form, czasu i celu zatrudnienia.

Powyższe, pozwalało na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia, przy braku okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez Skarżącą i T. K. kilkudziesięciu spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej będące ich własnością.

Za niewiarygodne uznał twierdzenia, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego, a rzeczywisty udział osobisty T. K. w prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie został znacząco ograniczony.

W przypadku utworzonych spółek T. K. obejmował funkcję członka zarządu lub prezesa zarządu. Ponadto nadal wspólnie ze Skarżącą pośrednio lub bezpośrednio był jedynym udziałowcem spółek. Nadto, pierwsze zmiany w składach zarządu spółek nastąpiły po wielu latach od ich zawiązania, a proces ten rozpoczął się w 2015 roku, kiedy ARiMR wszczęła postępowanie wyjaśniające co do stworzenia sztucznych warunków.

Podkreślił, iż cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.

W ocenie Sądu tworzenie spółek przez Skarżącą i T. K. służyło wyłącznie uniknięciu skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności ONW, lecz również płatności z innych tytułów. W sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do 39 spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie Skarżącej polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym, a więc odnoszonej do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku

Ponadto takie działanie niweczy cel jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Wyodrębnienie spółek, przekonuje, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach powierzchniowych, delimitujących wysokość możliwego wsparcia w ramach płatności rolnośrodowiskowych, poprzez pozorne wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. W konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, zunifikowane gospodarstwo rolne, co prowadzi do wniosku, iż cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie zostały osiągnięte

Tak więc Skarżąca działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia.

Rezultatem działań Skarżącej oraz T. K. było utworzenie 39 spółek kapitałowych bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych, w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Chodziło więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2015, jak i w latach wcześniejszych. Realnym skutkiem stworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności ONW.

Natomiast skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków dotyczącym różnych płatności, skutkiem powinno być nie tylko umniejszenie płatności ONW, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskowała Skarżąca. Wobec tego zastosowanie miał art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości, zarzucając Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję , przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( T.j. Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013 na rok 2016, z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania Skarżącej w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo

II. norm postępowania tj. art. 77 i 81 k.p.a., poprzez to że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym , że organ przyjął m.in. jako dowody, wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi – T. K. oraz jego żoną M. H., stroną jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków , a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym , podmiotom powiązanym począwszy od roku 2004 , stronie od 2008 roku do 2014 roku , jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń. Strona zarzuciła Sądowi, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje , które były odmowne dla Strony oraz podmiotów powiązanych ze Skarżącą kasacyjnie , tj. od roku 2015 , kiedy to właściwy organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków.

Jak wskazała, zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły , że strona, a także podmioty powiązane, jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji . Sąd nie odniósł się do poczynienia jakichkolwiek odniesień do wskazań w protokole kontroli EFPROW ,iż podstawą "błędu " tj. przyznawania płatności wielu podmiotom powiązanym był błąd w nadzorze , czyli nie prowadzenie faktyczne tego nadzoru we wcześniejszych latach przez organy wydające decyzje o przyznaniu dopłat z systemu wsparcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała również na naruszenie art. 82 k.p.a.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie był skuteczna.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

W skardze kasacyjnej, Skarżąca formułując zarzuty, w istocie zarzuca, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji dotyczących płatności od roku 2004 w przypadku T. K. i od 2008r. w przypadku Skarżącej, przyznające płatności podmiotom powiązanym, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania. Jak wskazała bowiem decyzje te zapadły w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016r.

Nadto, zarzuciła, iż Sąd nie odniósł się do wskazań zawartych w protokole kontroli EFPROW, wskazującego na błąd w nadzorze organów w latach wcześniejszych, przy przyznawania płatności we wcześniejszych latach.

Podkreślić w związku z tym należy, ze Skarżąca nie wskazała i nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez Skarżącą, iż winny jej być przyznane płatności na 2016r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 106/2013. Skarżąca przy tym akceptowała fakt, iż przyznanie płatności za lata poprzednie było wynikiem błędu w nadzorze, co zostało ujawnione w toku kontroli EFPROF, a która była przyczynkiem odmowy płatności na 2015r.

W tym stanie rzeczy nie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący na nie zebranie i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc naruszenie § 1 tego przepisu ( brak wskazania w tej mierze w skardze kasacyjnej ).

Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany.

Podkreślić bowiem należy, że Skarżąca winna wskazać na czym to naruszenie polegało, w przeciwnym razie ocena zasadności tego zarzutu nie jest w ogóle możliwa. Natomiast warunek przytoczenia uzasadnienia na poparcie wskazanego zarzutu nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera wywodów w tym względzie, bądź zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się intencji strony, czy formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu.

Niezrozumiały, a tym samym nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., wskazujący na to kto może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem odniesienia do tego zarzutu w tekście skargi kasacyjnej.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nie przyznania płatności na 2016r., w sytuacji gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej.

Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy należy uznać prymat zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasady legalizmu i praworządności.

Wynika to z faktu, że Skarżąca poprzez swoje działanie, w świetle prawa, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji Skarżącej prowadziłoby do nie uzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez Skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 240,0 zł.

.