Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 142/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II oraz stwierdzono nieważność postanowienia I i II
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 106 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 roku, znak [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem w poziomie piwnic, z układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...],[...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] , [...] w [...]". Jako podstawę prawną wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, iż pierwotny zakres wniosku został zmodyfikowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" poprzez włączenie do inwestycji również przebiegu projektowanych tras infrastruktury technicznej, mającej obsługiwać wnioskowane zamierzenie. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta [...] wskazał następnie na uzyskane uzgodnienia oraz opinie, po czym stwierdził, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki, niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w terminie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego oraz procesowego i na tej podstawie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem strony skarżącej, decyzja nie spełnia wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich, wyrażającej się między innymi w konieczności zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Obecnie już istnieje znaczne obciążenie ul. [...] oraz ul. [...], a przyjęcie kolejnych użytkowników przy nie zmienionych zasadach obsługi komunikacyjnej (jak zakłada uzgodnienie w tym zakresie) spowoduje niewydolność tych ulic oraz paraliż drogowy w analizowanym obszarze. Postanowienie, uzgadniające zamiar inwestycyjny w tym zakresie, było co prawda przedmiotem badania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jednakże organ ten utrzymał je w mocy uznając, iż jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienia dokonał właściwy organ i czy zawiera ono wszystkie niezbędne elementy.

Ponadto, w ocenie "[...]" Sp. z o.o., organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zagadnienia związanego z przyjęciem odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych, co narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto, Prezydent Miasta [...] winien wskazać, jakie okoliczności, wynikające z przeprowadzonej analizy, przemawiają za ustaleniem linii zabudowy i innych parametrów inwestycji. Załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie obejmuje całości obszaru analizowanego, co uniemożliwia zbadanie motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada ponadto wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej spółki, decyzja narusza również ogólne zasady postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 6, art.7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2007 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy.

Organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając następnie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich przesłanek, wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalenie tych warunków odbywa się z udziałem osoby, będącej architektem lub urbanistą, która przygotowuje projekt decyzji. Przygotowanie musi być oparte na analizie architektoniczno- urbanistycznej, sporządzonej według zasad, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zasadą jest wolność w zagospodarowaniu terenu, a w myśl art. 56 w zw. z art. 64- nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzający zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania tereny sąsiedniego. Bezwzględnym warunkiem jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W ocenie Kolegium planowana zabudowa spełnia wymagania ładu przestrzennego, a także powyższy warunek. Nadto, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzono w sposób prawidłowy, a decyzja jest zgodna z przepisami.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie powoduje zmian w sferze praw rzeczowych i nie ogranicza cudzych praw do nieruchomości. Takie ograniczenie może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych, stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju, określając warunki, jakie musi ona spełniać. Kwestia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich będzie natomiast badana na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu braku dostatecznej obsługi komunikacyjnej, organ odwoławczy wskazał na ostateczność postanowienia w tym przedmiocie.

"[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 15 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uchylenie się od analizy zarzutów odwołania, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczyło się do przedstawienia uregulowań prawnych, dotyczących zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie odnosząc się do zarzutów odwołania i nie rozpoznając sprawy co do jej istoty, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie dokonało również oceny materiału dowodowego, uznając bezpodstawnie, że nie ma takiej potrzeby, skoro decyzja pierwszej instancji jest wynikiem pracy profesjonalisty. Skarżąca Spółka zarzuciła także, iż niezależnie od uchybień proceduralnych, zaskarżona decyzja spowodowała pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, naruszającego prawo materialne. Warunki zabudowy, ustalone przez organ pierwszej instancji, naruszają uzasadnione interesy osób trzecich oraz błędnie kształtują linię zabudowy. W dalszej części uzasadnienia skargi "[...]" sp. z o.o. zarzuciła, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a., a dopuszczając się uchybień proceduralnych, organy administracji publicznej naruszyły również ogólne zasady postępowania, o jakich mowa w art. 6-8 i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując z urzędu kontroli całego postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd dostrzegł, iż orzeczenie Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji oparte zostało między innymi na postanowieniu tegoż organu z dnia [...] 2007 roku, znak [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 roku, znak [...]. Postanowienie to dotyczyło uzgodnienia planowanej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego i zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a.

W tym miejscu przytoczyć należy trafny pogląd, zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 739/06, zgodnie z którym przepis art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Instytucja uzgodnienia treści decyzji w formie odrębnego postanowienia nie ma zatem zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu podkreślił jednocześnie, iż w przypadku zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i postanowienia uzgadniającego, wydanego przez zarządcę drogi, organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Okoliczność ta z punktu widzenia ekonomiki procesowej jak i uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) potwierdza, iż braku jest podstaw wydawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej, którym również jest prezydent takiego miasta. Co więcej, już literalna wykładnia normy art. 106 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż dokonywanie uzgodnienia w formie przewidzianej tym przepisem (a zatem- w odrębnym, wpadkowym postępowaniu, kończonym zaskarżalnym postanowieniem) winno mieć miejsce wyłącznie wówczas, kiedy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ administracji publicznej. W żaden sposób nie da się interpretować zawartej w art. 106 § 1 k.p.a. normy tak, aby przepis, wyraźnie wskazujący na stanowisko innego organu, mógł znaleźć zastosowanie do tego samego organu, który prowadzi postępowanie główne. Co prawda organizacyjne wyodrębnienie w strukturze jednostek gminnych prowadzi do sytuacji, kiedy faktycznie sprawę uzgodnienia rozstrzyga inna komórka niż sprawę główną, a nadto jednostki te mogą różnić się stopniem i zakresem wyspecjalizowania swoich pracowników. Niemniej jednak przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia w postaci postanowienia, nie przekreśla możliwości udziału w postępowaniu osób wyspecjalizowanych. Możliwe jest przecież wewnętrzne współdziałanie jednostek pomocniczych organu administracji publicznej (wydziałów, zarządów itd.), nie mające charakteru rozstrzygnięć procesowych. W świetle powyższego oba postanowienia, zapadłe w przedmiocie uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego i będące podstawą do ustalenia warunków zabudowy, ocenić należy jako zapadłe w układzie procesowym, nie odpowiadającym hipotezie art. 106 § 1 k.p.a., a zatem wydane bez podstawy prawnej. Na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się również przepisy o nieważności aktu administracyjnego, a zatem należało stwierdzić nieważność zarówno postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2007 roku, znak [...], jak i utrzymującego je w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 roku, znak [...].

Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć w przedmiocie uzgodnienia powoduje jednocześnie, iż tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] dotknięta jest istotnymi brakami w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. Konsekwencją zaakceptowanego przez Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu, zawartego w przytoczonym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przyjęcie, iż skoro niezbędne elementy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy nie mogą- w wypadku tożsamości organów- zostać uzgodnione w trybie art. 106 § 1 k.p.a., zarówno orzeczenie o warunkach obsługi komunikacyjnej, jak i jego uzasadnienie, czyniące zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a więc wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, musi znaleźć się w samej decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Z tego względu konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji.

Uchyleniu musiała podlegać także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dostrzegło wskazanych wyżej naruszeń prawa. Co więcej, w odniesieniu do orzeczenia organu drugiej instancji w całości uzasadnione okazało się stanowisko, wyartykułowane w skardze. Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w przytoczonym już powyżej art. 107 § 3 k.p.a., znajdującym na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), oznaczającym kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. wynika ciążący na organie obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji- także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela.

Przenosząc zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniło tak rozumianych wymogów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie podnosi strona skarżąca, iż część motywacyjna rozstrzygnięcia koncentruje się wyłącznie na omówieniu prawnych aspektów ustalenia warunków zabudowy. Dodać trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze czyni to in abstracto, nie wiążąc swoich rozważań z realiami konkretnej sprawy, a co więcej- uzasadnienie to sprawia wrażenie bądź to niezbyt udanej kompilacji rozważań prawnych, zawartych w innych decyzjach, wskutek czego niektóre motywy przedstawiane są dwukrotnie w różnych jego częściach, bądź nawet wykorzystania uzasadnienia zupełnie innej decyzji, jak w przypadku fragmentu, odnoszącego się do nie występującej w niniejszej sprawie kwestii samowoli budowlanej. Uzasadnienie takie z równym skutkiem mogłoby zostać zamieszczone w każdej decyzji, dotyczącej instancyjnej kontroli warunków zabudowy, ale akceptacja takiego stanu byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby w odwołaniu strona nie przedstawiła swoich zarzutów i własnego stanowiska. W sytuacji, kiedy skarżąca spółka w środku zaskarżenia podniosła konkretne zastrzeżenia co do prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji, rzeczą organu drugiej instancji było odnieść się merytorycznie do tak wyartykułowanego odwołania. Bez takiego odniesienia rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom prawa procesowego w sposób, mogący rzutować na jego treść.

Z zaprezentowanych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które w wyniku niniejszego orzeczenia Sądu będą obowiązane rozpatrzyć sprawę po raz drugi. Ponownie wydana decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji tożsamości organu, właściwego do jej wydania z organem- zarządcą drogi nie może być w tym zakresie oparta na odrębnym postanowieniu uzgadniającym, lecz musi we własnej treści rozstrzygać i uzasadniać wymogi, wynikające z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego. W razie zaś poddania ponownie wydanej decyzji kontroli instancyjnej, organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę ponownie co do jej istoty, a w szczególności ocenić samodzielnie cały materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie, związanym z zarzutami odwołania. Trzeba przy tym podkreślić, iż jako dowód oceniona musi być również analiza architektoniczno- urbanistyczna, dla której ustawodawca określił co prawda szczególne wymogi, jeżeli chodzi o tryb jej sporządzenia, jednakże nie wyłączył jej spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Jeżeli strona postępowania podnosi konkretne zastrzeżenia i zarzuty pod adresem analizy, niedopuszczalne jest poprzestanie na stwierdzeniu, że analizę przygotował profesjonalista. Sporządzenie jej przez podmiot uprawniony warunkuje w ogóle przyjęcie jej za podstawę ustalania kryteriów zabudowy, ale jednocześnie rodzi obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.