Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1970/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1093/09 w sprawie ze skargi E. Ł., B. M. i M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1093/09 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Ł., B. i M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Budowlany wskazanym w sentencji wyroku postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia E. Ł. oraz B. i M. M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r.Nr 156 poz. 1118) zwanej dalej Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] odmawiające na wniosek E. Ł. zawieszenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji budynku biurowo – usługowego na dz. nr ew. [...] (dawniej [...] i [...]) z obr. [...] przy ul. Wał Miedzeszyński w Warszawie, którego inwestorem jest E. Ł.. Jako podstawę wniosku o zawieszenie postępowania podano fakt toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. Wał Miedzeszyński oznaczonej obecnie jako dz. nr ew. [...] (dawniej [...] i [...]) z obr. [...].

Organ, wskazując na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśnił, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wskazanego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla rozpatrzenia sprawy przesłanki albo wprost z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Powyższe nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania, a zagadnieniem wstępnym. W razie braku takiego związku zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie legalizacji budynku biurowo – usługowego na dz. nr ew. [...], a wspomnianym wyżej rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]. Zauważono, że postępowanie przed Ministrem Infrastruktury dotyczyło gruntu, na którym zlokalizowany jest budynek skarżącej, jednak zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego nie jest uzależnione od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej tego gruntu. Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać się na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, takich jak kwestia zwrotu omawianej działki, a ewentualne późniejsze zmiany stanu prawnego działki [...] z obrębu [...] mogłyby stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 4 K.p.a.

Postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i B. M., J. B. oraz E. Ł. wnosząc w nich o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W skardze złożonej przez pełnomocnika E. Ł. zarzucono naruszenie art. 124 § 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a. podnosząc, iż toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do wyjaśnienia, kto jest właścicielem nieruchomości przy ul. Wał Miedzeszyński oznaczonej jako działka nr [...] w części nieobejmującej działki nr [...]. Wskazano, że w rejestrze gruntów, jako właściciel przedmiotowej działki jest wpisane Województwo Mazowieckie, które wystąpiło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej w/w działki. Ustalenie kręgu osób zainteresowanych udziałem w sprawie uznano z kluczową kwestię.

Natomiast B. i M. M. oraz J. B. podnieśli w swojej skardze, że nie zgadzają się z treścią zaskarżonych postanowień, gdyż zawarte tam dane odnośnie inwestycji E. Ł., stanowiącej samowolę budowlaną, wprowadzają w błąd inne organy administracji publicznej.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. zarządził połączenie spraw ze skarg wyżej wymienionych osób i prowadzenie ich pod wspólną sygnaturą VII SA/Wa 1093/09.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. skarżąca B. M. dodatkowo wniosła o wydanie decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniesionych skarg. Wskazał, iż przedmiotem jego oceny, pod względem legalności, jest postanowienie wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a o odmowie zawieszenia postępowania legalizacyjnego budynku biurowo - usługowego na dz. nr ew. [...] (dawniej [...] i [...]) z obr. [...] przy ul. Wał Miedzeszyński w Warszawie, którego inwestorem jest E. Ł. i to zaskarżone postanowienie zakreśla granice sprawy sądowoadministarcyjnej. Stwierdził, iż w tak wyznaczonym postępowaniu, Sąd nie bada i nie ocenia innych działań organu administracji publicznej i nie jest władny, jak tego domaga się skarżąca B. M., wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Zauważył, że zawieszenie toczącego się postępowania w sprawie administracyjnej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. możliwe jest, gdy rozstrzygnięcie tej sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego, nie rozstrzygniętego jeszcze, zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że nie ma wątpliwości, kto jest właścicielem przedmiotowej działki nr [...], a wszelkie toczące się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej obejmującej tą działkę nie mają znaczenia prejudycjalnego w niniejszej sprawie. Tym samym związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym nie występuje i zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Sąd zwrócił uwagę, iż zakończone zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004r. lecz stwierdzenie nieważności nie objęło działki nr [...], stanowiącej część przedmiotowej działki nr [...]. Podkreślono, że Sąd w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu sądowoadministracyjnym nie bada i nie ocenia innych działań organu administracji publicznej, niż zaskarżone postanowienia i nie jest władny, jak tego domaga się skarżąca B. M. wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Zauważono nadto, że czynności procesowe organów obu instancji odmawiające wstrzymania toku postępowania legalizacyjnego przez jego zawieszenie, prowadzą do zakończenia tego postępowania.

Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżony został w całości przez B. i M. M. reprezentowanych przez radcę prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach procesowych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazując, iż w szczególności naruszono:

- art.106 § 3 P.p.s.a, jako że sąd rozpoznający sprawę odmówił włączenia do materiału dowodowego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004r. nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej [...] obręb [...]. Z uwagi na brak włączenia wnioskowanej decyzji do materiału dowodowego nieprawidłowo uznano, że sprawa dotyczy działki [...], do której skarżący nie posiadają roszczeń, a nadto, że działka nie została wyłączona spod komunalizacji;

- art.103 P.p.s.a. z uwagi na odmowę uzupełnienia protokołu z rozprawy, mimo wniosku złożonego przez skarżącą B. M.;

- art.113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy;

- naruszenie wytycznych, co do dalszego postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionych w wyroku z dnia 1 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1869/07;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów podnoszonych przez skarżących, przy jednoczesnym obszernym zaprezentowaniu stanowiska skarżącej E. Ł., co pozwala przyjąć, iż sprawa nie została wyjaśniona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wykazania uchybień organów administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, takich jak:

I. błędna ocena samowoli budowlanej oraz pojęcia "budynku" wzniesionego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

II. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, art. 8 K.p.a poprzez naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w podejmowanych czynnościach, a w szczególności udziału w wizji lokalnej prowadzonej w dniu 20 stycznia 2009r., art. 12 K.p.a. poprzez przewlekłość postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, czego przyczynę stanowić miała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu konstytucyjnego prawa skarżących do ochrony własności;

- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak zapewnienia ochrony prawnej dla własności skarżących;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczanie prawa własności skarżących bez ustawowej podstawy;

- art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaakceptowanie wykładni dokonanej przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powtórzonej następnie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009r., że "budynek będący przedmiotem tego postępowania został wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ";

- art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez Sąd wykluczenia zastosowania tego przepisu przez organy administracji, mimo istnienia ustawowych przesłanek do zastosowania rozbiórki obiektu będącego w budowie, a wznoszonego bez wymaganego pozwolenia;

- art. 50 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku wstrzymania, na mocy postanowienia, robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę.

Uzasadniając przedstawione zarzuty zwrócono uwagę na przepisy art. 123 § 1 i art. 126 w związku z art. 107 K.p.a. i powołując się na pogląd prezentowany w piśmiennictwie prawniczym (Zb. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Komentarz, Wydawnictwo prawnicze PWN, Warszawa 1996) wskazano, iż uzasadnienie stanowiące integralną część postanowienia może podlegać samodzielnemu odwołaniu. Skarżący wystąpili zatem o zmianę uzasadnienia, gdyż nie odpowiadało ono ich zdaniem stanowi faktycznemu i prawnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się jednak do postawionych w skardze zarzutów, mimo wykazanego tam naruszenia licznych przepisów prawa procesowego i materialnego. W szczególności nie odniósł się do sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym określenia charakteru budowli, sprzeczności prowadzonej budowy z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu czy braku tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, jak również niezgodnego z faktem stwierdzenia organu nadzoru budowlanego, iż budynek został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ. Podniesiono równocześnie, iż w dacie częściowego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest w dniu [...] listopada 2002r. ani też w dniu sporządzania protokołu przez organ nadzoru, inwestycja nie była budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane.

Wyjaśniając zarzut naruszenia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008r.sygn. akt VII SA/Wa 1869/07 skarżący kasacyjnie przywołali fragment jego uzasadnienia, w którym Sąd nakazał przeanalizować dotychczasowe postępowanie administracyjne i ustalić na jakim etapie znajdowała się budowa po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nadzoru budowlanego nie wykonały tych zaleceń. Przytoczono w skardze kasacyjnej szereg decyzji administracyjnych mających dowieść, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2002r. wydana na rzecz E. Ł. utraciła przymiot ostateczności w dniu 21 listopada 2002r., a mimo tego budowa ta była kontynuowana, nadto protokół stanu budowy z dnia 4 czerwca 2003r. potwierdzający wykonanie stopy i ławy fundamentowej, czego nie można nazwać budynkiem w rozumieniu definicji legalnej "budynku", o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskutek odmowy przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jakim była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2005r. dotycząca działki nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę niewłaściwy stan faktyczny i prawny, gdyż oceniał zarzuty skargi w odniesieniu do innej działki, niż ta, która jest przedmiotem postępowania.

Precyzując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do konkretnie przedstawionych błędów w uzasadnieniu zaskarżonych w skardze B. i M. M. postanowień organów nadzoru budowlanego.

Także, zdaniem skarżących kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przez organu nadzoru budowlanego zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących gromadzenia materiału dowodowego, wyjaśnienia sprawy, braku zapewnienia stronie czynnego udziału w podejmowanych czynnościach i budowania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wywodząc zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP zauważono, iż Sąd błędnie potraktował sprawę, jako dotyczącą budowy na działce ewidencyjnej [...], mimo, iż skarżący wykazywali swoje prawo do działki nr ew. [...], a nie do działki nr ew. [...]. Z uwagi na błędną analizę materiału dowodowego uznał zatem, iż skarżący nie mają praw i roszczeń w odniesieniu do nieruchomości, na której E. Ł. zrealizowała inwestycję budowlaną i w konsekwencji naruszył zagwarantowane konstytucyjnie prawo obywatela do ochrony własności.

Ponad powyższe autor skargi kasacyjnej zauważył, iż doszło w sprawie do błędnego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do twierdzeń organu nadzoru o niemożliwości rozbiórki obiektu, który wzniesiono bez pozwolenia na budowę, a mimo uzasadnionych przesłanek, ani organ nadzoru budowlanego, ani Sąd nie wstrzymały, na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, prowadzonej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te nie były jednak trafne.

Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych, przywołanych zarzutów, wypada odwołać się do ugruntowanego poglądu judykatury, zgodnie z którym jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, jest ich uzasadnienie. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym uzasadnienie to powinno szczegółowo wskazywać naruszone przepisy i dodatkowo umotywować, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 579/06, 26 listopada 2010r. sygn. akt II GSK 1031/09 publ. internetowa baza orzeczeń, 9 marca 2005r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863, czy 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Analiza przedstawionej skargi kasacyjnej pozwala na generalne stwierdzenie, iż autor jej uchybił wymogom formalnym określonym w art. 176 P.p.s.a, co do uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Ponadto sformułowane w niej zarzuty pozwalają na konstatację, iż w istocie autor skargi kasacyjnej zdaje się nie rozróżniać sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji, od sprawy, jaka nadal toczy się przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji budynku biurowo – usługowego na dz. nr ew. [...] (dawniej [...] i [...]) z obr. [...] przy ul. Wał Miedzeszyński w Warszawie, którego inwestorem jest E. Ł.. Jak wynika z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, celem jej wniesienia nie było zwalczenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji lecz polemika ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego prezentowanym w toku postępowania nadzorczego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku powołania się na zarzuty procesowe i materialnoprawne, jako zasadę przyjmuje się, że w pierwszej kolejności powinny zostać rozpoznane zarzuty procesowe, wiążące się z oceną prawidłowości ustaleń dotyczących stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04 publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).

W inicjującej postępowanie skardze kasacyjnej przedstawiono, jako naruszone bezpośrednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepisy art. 106 § 3, art. 103, art. 113 i art.141 § 4 P.p.s.a oraz przepisy procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 10 i art. 12 K.p.a).

Uchybienie art. 106 § 3 P.p.s.a polegać miało na odmowie włączenia do materiału dowodowego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2005r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004r. nr [...] prowadzącej do błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zdaniem kasatorów Sąd ten nieprawidłowo uznał, że sprawa dotyczy działki [...], a nadto, że działka ta nie została wyłączona z komunalizacji, skutkiem czego oceniał zarzut skargi w odniesieniu do innej działki.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a wskazuje na wyjątkowe uprawnienie Sądu do przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, będące odstępstwem od zasady stanowiącej, iż kontrola legalności aktu administracyjnego dokonywana przez sądy administracyjnej opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji publicznej wydającym zaskarżone orzeczenie. Samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności działania organu administracji. Uznanie sądowe wynikające z przytoczonej regulacji podlega kontroli kasacyjnej. Jednakże zarzut skargi kasacyjnej obejmujący uchybienie art. 106 § 3 p.p.s.a dla swojej skuteczności wymaga odpowiedniej argumentacji obejmującej wskazania, iż zaprezentowane w ten sposób naruszenie mogło istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 828/08 internetowa baza orzeczeń NSA).

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było przeto wykazać, dlaczego niezbędną dla dokonania oceny legalności działania organu administracji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji budynku biurowo – usługowego na dz. nr ew. [...] była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2005r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004r. nr [...], a brak przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu prowadził do potencjalnej możliwości innego wyniku postępowania sądowego.

Wnoszący skargę kasacyjną nie wypełnił jednak tego obowiązku, a w konsekwencji uniemożliwił Sądowi II instancji ocenę trafności postawionego zarzutu. Przypomnieć trzeba, iż działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmuje całości sprawy toczącej się z wniosku małżeństwa M. o rozbiórkę budynku będącej przedmiotem rozpoznania przed organami lecz ograniczone jest do kontroli wyroku Sądu I instancji wydanego w sprawie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w powyższej opisanym przedmiocie. Sąd ten nie dokonywał kontroli działań związanych z komunalizacją działki nr [...], czy jej części oznaczonej, jako [...]. Nie rozstrzygał też o uprawnieniach właścicielskich w stosunku do jakiekolwiek działki. Nie posiadał również uprawnień do oceny legalności postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, czego wydaje się nie rozumieć skarżący kasacyjnie.

Na marginesie tylko wskazać tu można, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Trafnie przeto Sąd I instancji poddał ocenie wpływ zagadnienia związanego z rozpatrzeniem sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r., nr 103/DW/04 stwierdzającej nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. Wał Miedzeszyński oznaczonej dawniej jako dz. nr ew. [...] z obr. [...] na postępowanie naprawcze dotyczące legalizacji budynku biurowo – usługowego na oznaczonej obecnie dz. nr ew. [...] (dawniej [...] i [...] składającej się z działki [...]) z obr. [...]. Nie budzi przeto wątpliwości, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż poddany został analizie adekwatny dla sprawy stan faktyczny przy uwzględnieniu właściwych dla oceny legalności zagadnienia przepisów prawa.

Autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się również z obowiązku uzasadnienia następnych zarzutów procesowych (art. 103 i art. 113 p.p.s.a.). Zaniechał bowiem podania przyczyn, dla których uważa, iż odmowa uzupełnienia protokołu rozprawy przed sądem administracyjnym mogła pozostawać w związku przyczynowym z treścią zaskarżonego wyroku. Brak jest też uzasadnienia, co oznacza dla skarżących kasacyjnie "niedostateczne wyjaśnienie sprawy", a także nie wykazano, by ranga przedstawionego uchybienia uzasadniała uznanie zaskarżonego wyroku za wadliwy. Przepis art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. nakazuje przewodniczącemu składu sędziowskiego zamknięcie rozprawy, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Następuje to wówczas, gdy zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a strona nie wnosi o przeprowadzenie innych jeszcze dowodów oprócz zebranych przez organy administracji w toku postępowania wyjaśniającego. Strona może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenie przepisu art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy jeśli zgłoszone przez nią w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnioski dowodowe są istotne dla dokonania oceny legalności działania organu administracji, a Sąd zamknie rozprawę bez przeprowadzenia tego dowodów. Powyżej przedstawione uwagi odnoszące się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a pozwalają uznać, iż sytuacja taka nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

Za nieuzasadnione należało uznać także kwestionowanie działania Sądu I instancji w aspekcie art. 141 § 4 P.p.s.a. określone w skardze kasacyjnej, jako "brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi (B. I M. M.) przy jednoczesnym obszernie zaprezentowanym stanowisku skargi złożonej przez drugą skarżącą, E. Ł.".

Zważyć trzeba, iż wskazany, jako naruszony, przepis ma charakter formalny. Określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy, a przez to, nie może mieć w istocie wpływu na wynik sprawy. Jednakże niedostosowanie się przez sąd I instancji do wymogów ustawowych i pominięcie opisu stanu sprawy czy też zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, a także wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia uniemożliwia sprawdzenie, czy kontrola, do jakiej zobligowany jest sąd pierwszej instancji miała w rzeczywistości miejsce. Okoliczność taką trzeba jednak w stawianym zarzucie kasacyjnym wyartykułować. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, co czyni skarga kasacyjna, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08 – Lex nr 570209).

Tymczasem małżeństwo M. kierowali swoje zarzuty przeciwko sformułowaniom zawartym w uzasadnieniu skarżonych postanowień. Nie czyniło to skargi niedopuszczalną, gdyż możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej (tu odpowiednio postanowienia) dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części, co przyjęto zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administarycjnych (przykładowo - B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24). Jednakże przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogło być samo uzasadnienie, jako element składowy postanowienia. Sąd ten dokonuje bowiem kontroli zaskarżonej decyzji, czy postanowienia, w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisał stan sprawy, wskazał przepisy prawa procesowego, które były zastosowane w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji i których wykładnię uznał za istotną z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyjaśnił zatem podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty obu wniesionych skarg, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed sądem II instancji. Natomiast brak odniesienia się do tych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które, co prawda są kontestowane przez stronę postępowania ale nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostaje bez wpływu na ocenę działania Sądu I instancji.

Przede wszystkim jednak trzeba zauważyć, iż w skardze kasacyjnej zawarta jest polemika z treścią uzasadnień wydanych przez organu nadzoru budowlanego, a nie z treścią wydanego wyroku lub jego uzasadnienia. Jak wynika bowiem z wywodów kasatora, strony postępowania wystąpiły o zmianę tych uzasadnień jednakże, ich zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do tych zarzutów, akceptując przez to stanowisko organów nadzoru wyrażone w motywach wydanych postanowień.

Powyższe pozwala przyjąć, iż autor skargi kasacyjnej nie zwalcza w niej wydanego w sprawie wyroku sądu pierwszej instancji, który nota bene jest dla niego korzystny. W istocie nie kwestionuje również motywów wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty mają na celu doprowadzenie do zmiany opisu stanu faktycznego przedstawionego w obu zaskarżonych postanowieniach organów nadzoru budowlanego. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skierowane przeciwko decyzji organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Sąd II instancji obejmuje bowiem stosowanie prawa procesowego i materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny, przy czym w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia skarżonego wyroku. Artykuł 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (B. Gruszczyński, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376, czy postanowienie NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 107/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby wtedy weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne albowiem na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. (II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść jego uzasadnienia. W związku z powyższym uznać należy, iż skarga kasacyjna, której celem byłoby zwalczenie motywów zaskarżonego wyroku jest dopuszczalna. Strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku sądu I instancji może je zaskarżyć, powinna jednak w takim wypadku zakwestionować całe orzeczenie, w uzasadnieniu środka odwoławczego wskazując, że nie zgadza się z wyrażonym w uzasadnieniu poglądem prawnym.

Zarzuty analizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej nie zostały jednak tak wyartykułowane, by mogły odnieść skutek w postaci zmiany uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Trudno jest w uzasadnieniu tym doszukać się sformułowań, które zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowią błędną ocenę stanu faktycznego lub prawnego kontrolowanej sprawy, a określenia "budynek" uznane w skardze kasacyjne za ważny element stanu faktycznego, nie dotyczy istoty kontrolowanej sprawy. Nie może przeto być traktowane, jako wiążące w innych sprawach dotyczących przedmiotowej budowy. Nadto, co wywieść można z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nawet wówczas, gdy motywy zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są niewłaściwe lub niepełne, jednakże rozstrzygnięcie jest prawidłowe (a w tym wypadku, w dodatku rozstrzygnięcie to nie jest kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej).

Niezrozumiały zupełnie jest zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wytycznych przedstawionych w wyroku z dnia 1 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1869/07. Zarzut ten potwierdza zamieszczoną na wstępie uwagę, co do kierunku złożonej skargi kasacyjnej. Przypomnieć po raz kolejny należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono skargę na postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Postępowanie to nie było wcześniej kontrolowane przez sąd administracyjny, a więc trudno jest mówić o jakichkolwiek wytycznych wydanych w tej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej, trzeba zauważyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zastosował art.151 P.p.s.a., natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nadto żaden z przedstawionych tu zarzutów procesowych nie został sformułowany w sposób odpowiadający rygorom art. 174 pkt 2 w związku z art.176. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma prawa zastępować jej autora. Brak uzasadnienia, na czym zarzucone uchybienie polegało i jaki skutek wywołało wobec zaskarżonego wyroku odbiera możliwość badania merytorycznej trafności zarzutów. Sąd II instancji nie może skargi kasacyjnej uzupełniać ani domyślać się przyczyn naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawowych, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za strony nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia.

Dodatkowo, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a powtórzyć przyjdzie, iż

zaskarżony wyrok jest korzystny dla strony skarżącej kasacyjnie i przeciwdziała przewlekłości postępowania.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna w części, w której zarzuca naruszenie przepisów postępowania, nie mogła zasługiwać na uwzględnienie.

Także zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione.

Zwraca uwagę, iż określono je w skardze kasacyjnej zarówno, jako "błędną wykładnię", jak i "niewłaściwe zastosowanie", co wymagałoby odniesienia się przez autora skargi, do każdej z tych form naruszenia prawa materialnego odrębnie. Przede wszystkim jednak podnieść trzeba, że przepisy wskazane, jako naruszone, nie były stosowane ani przez Sąd I instancji ani przez organy wydające zaskarżone postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie stanowiskiem, podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd. Tezę tę potwierdzają poglądy doktryny i judykatury (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 121/04, publ.ONSAiWSA z 2004 r., Nr 1, poz. 11).

Sąd I instancji nie może naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego, które nie miały ani też nie powinny mieć zastosowania w sprawie.

Tym samym wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu niestosowanego (lub takiego, który nie powinien być stosowany), czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym.

Sąd I instancji w kontrolowanym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniu, będąc związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dokonywał kontroli, co do tego, czy organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniał zatem, czy ma znaczenie prejudycjalne dla sprawy prowadzonej w przedmiocie legalizacji budynku umiejscowionego na działce ew. nr [...] obr. [...] sprawa prowadzona w przedmiocie unieważnienia decyzji komunalizacyjnej dotyczącej gruntu, na którym budynek został zlokalizowany. Nie było natomiast przedmiotem kontroli Sądu I instancji ani prawo własności skarżących, ani ich roszczenia względem gruntu położonego w obszarze działek nr ew. [...], ani żaden aspekt procesu budowlanego obejmującego działkę nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Wał Miedzeszyński. Zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie może przeto mieć związku z działaniem Sądu I instancji ograniczonym do kontroli i oceny zasadności odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej w przedmiocie legalizacji procesu budowlanego.

Także nie ma związku z przedmiotem kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy regulacja zawarta art. 3 ust. 2, art. 48 i art. 50 ustawy Prawo budowlane.

Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawierała skutecznych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

.