Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1079/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 6 lipca 2015 r. znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.);

- art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 9.03.2015 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na wniosek inwestorów: Przedsiębiorstwo Budowlane A. Spółka Jawna, pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: c.o., elektryczną, wod. - kan., gazową, wentylacji mechanicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] z infrastrukturą techniczną (sieć i przyłącz wodociągowy, sieć i przyłącz kanalizacji sanitarnej, przyłącz kanalizacji opadowej, przyłącz energii elektrycznej, przyłącz gazu) na działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obr. jw. wraz z przebudową i budową drogi dojazdowej, miejsc parkingowych i zjazdem na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] przy ul. [...] w K. ",

uchylił się zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 19.12.2014 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę ww. budowlanego zamierzenia. Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 9.03.2015 r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W powyższej sprawie do organu II instancji wraz z aktami sprawy, wpłynęło złożone w terminie odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ".

W treści odwołania zarzucono zaskarżonej decyzji błędne oraz niedostatecznie uzasadnione przyjęcie, że inwestor w projekcie budowlanym dla ww. inwestycji wypełnił wytyczne zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 20 marca 2013 r., dotyczące zapewnienia miejsc parkingowych w ilości odpowiedniej dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Naruszeniu uległy art. 7 k.p.a., w związku z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zwanej dalej Pb) w zakresie spełnienia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją Prezydenta Miasta K. z 20.03.2013 r., Nr [...], znak: [...] (zwaną dalej wz), ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Analiza szczegółowych ustaleń ww. decyzji wykazała poważne zastrzeżenia co do zgodności projektowanej inwestycji z tym orzeczeniem w zakresie:

- spełnienia warunku zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji. Dla przedmiotowej inwestycji przewidującej zlokalizowanie 45 mieszkań w budynku, zaprojektowano 27 miejsc postojowych (7 na poziomie terenu i 20 w garażu podziemnym). W punkcie II ust.3 lit. d załącznika nr 1 do ww. decyzji wskazano, że Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg gminnych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji". Powyższe stoi w sprzeczności z zawartym w projekcie budowlanym uzasadnieniem przyjętej ilości miejsc postojowych o treści: "przy dostosowywaniu ilości miejsc postojowych do projektowanego budynku, uwzględniono charakterystykę komunikacyjną terenu a także liczne ogólnodostępne miejsca postojowe wzdłuż ul. [...] Ponadto w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 20.08.2014 r., znak: [...] , wydano oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg lądowych możliwości połączenia z drogą publiczną inwestycji, z obowiązkiem zachowania wskazanych piśmie wymogów warunkujących wydanie pozwolenia na budowę, w tym podano następujący warunek: "w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, winien zapewnić miejsca postojowe";

spełnienia warunku zapewnienia odpowiedniej szerokości elewacji frontowej zawartego w pkt. II ust. 1 lit. c załącznika nr 1 do ww. decyzji, o treści: "Ze względu na położenie wnioskowanej zabudowy w pobliżu zabudowy jednorodzinnej, ustala się zasadę, że szerokość jednej płaszczyzny elewacji od strony ul.[...] nie może być większa niż 20 m (przy szerokości powyżej 20 m należy zastosować czytelny(-e) uskok(-i) w przebiegu ścian zewnętrznych)". Z projektu budowlanego wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku od strony ww. ulicy wynosi 26 m. Nie ma w przebiegu zaprojektowanej ściany zewnętrznej budynku od strony ul. [...] uskoku dokonującego podziału elewacji na części o szerokości mniejszej bądź równej 20 m.

* spełnienia warunku zawartego w pkt. II ust. 1 lit. d załącznika nr l do ww. decyzji, w zakresie konieczności zastosowania uskokowego układu kondygnacji, w celu nawiązania do wysokości budynków jednorodzinnych usytuowanych od strony północnej i wschodniej, jak też do budynków wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] . Powyższy warunek przedstawiony został decyzji wz następująco: "Ustala się konieczność zastosowania uskokowego układu kondygnacji, w celu nawiązania do wysokości budynków jednorodzinnych usytuowanych od strony północnej i wschodniej, jak też do budynków wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] . Wysokość gzymsu lub attyki (balustrady) ustala się: od strony północno - wschodniej 10 m - do 12.5 m - licząc od istniejącego poziomu ul. [...] przy północno - wschodnim fragmencie projektowanego budynku, w widoku elewacji północno-wschodniej. Dla pozostałej części projektowanego budynku wysokość gzymsu lub attyki ustala się: 16.5 m z tolerancją ± do 0.5 m, licząc od najniżej położonego projektowanego poziomu terenu przy budynku w widoku każdej elewacji (nie dotyczy poziomu wjazdu do garażu podziemnego). Tolerancję "± do 0.5m " wprowadza się ze względu na różnice poziomów występujące na terenie inwestycji kubaturowej. Wysokość ustalono zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia". Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek posiada niezmienną ilość kondygnacji w ilości 6 (oznaczenie "VI" na projektowanym budynku). Z dalszych rysunków projektu budowlanego odczytać można, że dokonano próby zróżnicowania powierzchni ogólnej kondygnacji w części budynku równoległej do ul. [...] , przesuwając w głąb budynku ścianę zewnętrzną na poziomie 4 i 5 piętra o 125 cm. Zdaniem organu odwoławczego takie zróżnicowanie winno przybrać formę czytelnego i wyraźnego uskoku, doprowadzającego do wizualnego obniżenia wysokości części budynku projektowanego od strony istniejących sąsiednich budynków jednorodzinnych. Zaprojektowany stan nie wprowadza wyraźnego podziału kubatury budynku na części posiadające odmienną ilość kondygnacji i nie powoduje, że w widoku elewacji północno-wschodniej wysokość gzymsu lub attyki (balustrady) nie przekracza 12,5 m. Należy dokonać szczegółowej analizy, czy takie rozwiązanie czyni zadość warunkowi zastosowania uskokowego układu kondygnacji, który zdaniem organu odwoławczego winien charakteryzować się zdecydowanym wyodrębnieniem w budynku podobnych pod względem powierzchni poziomej części, o różnej ilości kondygnacji, w taki sposób by wysokość każdej z tych części korespondowała z wysokością sąsiadujących z nią istniejących budynków. Odmienna interpretacja zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy może wynikać z wyjaśnienia dokonanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przez właściwy organ do spraw planowania przestrzennego.

Ponadto organ stwierdził konieczność dokonania uzupełnień dokumentacji w zakresie:

oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu brzóz rosnących na dz. nr [...] przy granicy z dz. nr [...], o których mowa w ustaleniach decyzji z 20.03.2013 r., znak: [...] (pkt II.2.a załącznika nr 1),

oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu kondygnacji poszczególnych części budynku zróżnicowanych w tym zakresie (po dokonaniu weryfikacji przedstawionego rozwiązania w zakresie uskokowego układu kondygnacji),

oznaczenie miejsca gromadzenia odpadów stałych wraz z wymiarowaniem odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy z sąsiednią działką,

- informację projektanta w zakresie spełnienia warunków zawartych w § 13, 60 i 272 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Bez względu na powyższe organ odwoławczy zauważył, że nie przedstawiono szczegółowej analizy projektanta w zakresie generowanego przez inwestycję zapotrzebowania na miejsca postojowe. Taka analiza jest niezbędna i winna ona w sposób szczegółowy przedstawiać podstawę przyjętych przez projektanta rozwiązań w tym zakresie, będących pochodną zapotrzebowania mieszkańców i użytkowników lokali w projektowanym budynku. Obliczenia te winny uwzględniać taką ilość miejsc postojowych, która zapewni obsługę inwestycji bez konieczności korzystania z miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Zaznacza się, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie stwierdzają konieczność usytuowania niezbędnych miejsc postojowych na terenie inwestycji. Projektowany zasób miejsc postojowych na terenie inwestycji w ilości mniejszej niż jedno miejsce parkingowe na mieszkanie, z całą pewnością nie koresponduje z zapotrzebowaniem przedmiotowej inwestycji w tej sferze. Nadmienić należy, że w decyzji o warunkach zabudowy znajduje się informacja o przyjęciu Uchwałą Rady Miasta z 29.08.2012 r. Nr [...] programu obsługi parkingowej dla miasta K". Jak wynika z informacji dotyczącej podstawy sporządzenia ww. Programu, opracowanie programu wykonane zostało w oparciu o przeprowadzoną inwentaryzację miejsc parkingowych i parkowania w obszarze śródmieścia funkcjonalnego. Obejmuje m.in. analizę stanu istniejącego, w tym: określenie rozmieszczenia programu urbanistycznego na obszarze miasta, wykonanie kontrolnych pomiarów parkowania, określenie parametrów parkowania, ustalenie wielkości i rozkładów natężeń ruchu kołowego, określenie potrzeb i możliwości parkowania dla stanu istniejącego, bilans popytu i podaży miejsc postojowych, ocenę zasadności funkcjonowania strefy płatnego parkowania. W decyzji wz wskazano, że dla przedmiotowej lokalizacji inwestycji i rodzaju zabudowy, zgodnie z powyższym programem przyjmuje się wskaźnik liczby miejsc postojowych: 1.2 mp/1 mieszkanie. W wz zalecono uwzględnienie wskazań zawartych w ww. Uchwale. Przyjęcie przez projektanta wskaźnika liczby miejsc postojowych, odbiegającego w sposób znaczny od zalecanego (będącego wynikiem wnikliwej analizy w tym zakresie) musi być poparte precyzyjnym uzasadnieniem.

Organ I instancji nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w postaci doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta K. nie wydał postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w którym nałożony byłby obowiązek przedstawienia wyjaśnienia powyższej kwestii. Powyższe stanowi o wadliwości proceduralnej postępowania przed organem I instancji. Kwestia miejsc parkingowych urządzanych dla nowych inwestycji regulowana jest w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w § 18 ust. 1 wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Wyżej wykazane naruszenia polegające na niewystarczającym i niedokładnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wskazują na konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczenie o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zapadło bez przeprowadzenia wystarczającej analizy sprawy, pozostawiając wątpliwości co do słuszności zajętego stanowiska. Sprawa więc winna być rozpatrzona w toku ponownego przeprowadzenia postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyjaśni wskazane powyżej niejasności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji sprawy wyłącznie pod katem wskazanym w niniejszej decyzji. Przed wydaniem orzeczenia w sprawie, organ I instancji zapewni stronom możliwość zaznajomienia się z całością zgromadzonego materiału dowodowego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca - Przedsiębiorstwo Budowlane [...] - która zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

l/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ art. 10 § 1 k.p.a. polegające na tym. iż Wojewoda [...] naruszył obowiązek umożliwienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez brak zawiadomienia skarżącego o takiej możliwości i wyznaczenia w tym celu stosownego terminu;

b/ art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bezpodstawne zdezawuowanie stanowiska skarżącego dotyczącego przyjętej ilości miejsc parkingowych i oparcie swego stanowiska w tym zakresie w oparciu o przesłanki nie posiadające umocowania w obowiązujących regulacjach prawnych;

c/ art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy materiał dowodowy sprawy na takie rozstrzygnięcie nie zezwala;

2/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają twierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 9 marca 2015 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie spełnia wymagań określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 marca 2013 r., [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa i jako taka winna zostać uchylona. W pierwszej kolejności zarzuciła, iż Wojewoda [...] naruszył regulację przepisu art. 10 § 1 k.p.a. albowiem nie umożliwił stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Jednocześnie nie zapewnił stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, poprzez umożliwienie stronie skarżącej złożenia wyjaśnień odnośnie wątpliwości powziętych przez organ II instancji, które to wątpliwości - jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] błędnie przyjmuje, iż "nie ma w przebiegu zaprojektowanej ściany zewnętrznej budynku od ul. [...] uskoku dokonującego podziału elewacji na części o szerokości mniejszej bądź równiej 20 m"

Strona skarżący zarzuciła, iż takie uskoki zostały poczynione poprzez zaprojektowanie wnęk balkonowych, które w czytelny sposób dokonują podziału elewacji. Tym samym spełniony zostaje zapis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienna ocena organu nosi cechy oceny dowolnej, albowiem - poza prostym przywołaniem wymiaru z projektu budowlanego - organ nie dokonuje żadnej analizy postawionego przez inwestorem wymogu z punktu widzenia celu i funkcji tegoż wymogu. Podkreśliła, iż bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska organu II instancji prowadziłoby do zaprzeczenia zapisu decyzji wz wskazującej, iż wymóg szerokości stawiany jest "ze względu na położenie wnioskowanej zabudowy w pobliżu zabudowy jednorodzinnej". Decyzja winna zawierać w tym zakresie szczegółowe uzasadnienie motywów, które kierowały organem przy podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda [...] przyjmuje, iż projekt przedłożony przez skarżącego "nie spełnia warunku zawartego w pkt. II ust. l lit. d załącznika nr l do ww. decyzji, w zakresie konieczności zastosowania uskokowego układu kondygnacji.

Także i w tym zakresie ocena organu nosi cechy całkowitej dowolności, nie znajdującej oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dość wskazać, iż organ nie podaje żadnych przyczyn, dla których uważa, iż zaprojektowana szerokość przesunięcia 4 i 5 piętra o 125 cm nie stanowi formy czytelnego i wyraźnego uskoku. W konsekwencji przekonanie organu o popełnionym uchybieniu można by w zasadzie odnieść do każdej szerokości przyjętego odsunięcia.

Strona skarżąca podkreśliła, iż jedynym wyznacznikiem oceny zgodności projektu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w omawianym zakresie mogą był właśnie te wymiary. W konsekwencji oczekiwania organu II instancji, który prowadzi swoiste "prace projektowe" uznać należy za nie znajdujące oparcie w treści decyzji uwz.

Strona skarżąca zarzuciła także, iż braki dokumentacji stwierdzone przez organ II instancji nie zachodzą.

Odnośnie stanowiska organu II instancji dotyczącej ilości miejsc parkingowych strona skarżąca podała, iż przedłożona do akt sprawy dokumentacja projektowa zawiera jasne stanowisko inwestora w tym zakresie oraz wskazanie dlaczego inwestor uznał taką, a nie inną liczbę miejsc za wystarczającą.

Zdaniem strony skarżącej jeśli organ powziął w tym przedmiocie wątpliwości, to winien umożliwić jej wskazanie przesłanek, które legły u podstaw jego stanowiska. Brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak i też brak wezwania inwestora do przedstawienia bardziej szczegółowego stanowiska doprowadził do podjęcia przez organ bezpodstawnego rozstrzygnięcia o konieczności uchylenia decyzji.

W dniu 9 listopada 2015 r. skarżący złożył pismo uzupełniające do skargi wraz kopią opinii komunikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Z kolei po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2015 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 marca 2015 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: c.o., elektryczną, wod. - kan., gazową, wentylacji mechanicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] z infrastrukturą techniczną (sieć i przyłącz wodociągowy, sieć i przyłącz kanalizacji sanitarnej, przyłącz kanalizacji opadowej, przyłącz energii elektrycznej, przyłącz gazu) na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... obr. jw. wraz z przebudową i budową drogi dojazdowej, miejsc parkingowych i zjazdem na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[....] , itd... obr. [...] przy ul. [...] w K".

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Korzystając przy tym z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Należy zauważyć, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania przez ten organ.

Powyżej zwrócono już uwagę, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji jest wyjątkiem i ograniczona jest do ściśle określonych przyczyn, stanowiących przesłanki dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co całkowicie umknęło uwadze organowi odwoławczemu. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę na tę część uchybień dostrzeżonych przez organ odwoławczy, które dotyczą, w jego ocenie, braków postępowania wyjaśniającego wymagających uzupełnienia. Dotyczy to w szczególności uzupełnienia dokumentacji w zakresie oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu brzóz rosnących na dz. nr [...] przy granicy z dz. nr [...] , o których mowa w ustaleniach decyzji z 20.03.2013 r., znak: [...] (pkt II.2.a załącznika nr 1), oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu kondygnacji poszczególnych części budynku zróżnicowanych w tym zakresie (po dokonaniu weryfikacji przedstawionego rozwiązania w zakresie uskokowego układu kondygnacji), oznaczenie miejsca gromadzenia odpadów stałych wraz z wymiarowaniem odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy z sąsiednią działką, o informację projektanta w zakresie spełnienia warunków zawartych w § 13, 60 i 272 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu są to czynności, które z powodzeniem można było wykonać w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Zważywszy, że organ nie wskazuje przyczyn, które uniemożliwiają uzupełnienie materiału w tym trybie. Jeżeli takie okoliczności zachodziły, winny być one wyjaśnione i wynikać z uzasadnienia decyzji.

Podobnie należy ocenić kwestię, wyjaśnienia stanowiska projektanta w przedmiocie przyjętego w projekcie ustalenia ilości miejsc postojowych. I w tym względzie trudno znaleźć podstawę do braku możliwości pozyskania takich wyjaśnień w trybie art. 136 k.p.a. W związku z tym można uznać za trafny ten zarzut skargi, który odnosi się do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a albowiem dostrzegając w tym względzie potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego miał organ możliwość zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia projektanta.

Zauważyć jednak należy, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy odmiennie niż przyjął to organ I instancji, ocenia zgodność projektu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 marca 2013 r. w znacznie szerszym zakresie niż tylko co do spełnienia warunku zapewniania miejsc postojowych. Dotyczy to bowiem także zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia warunku zapewnienia odpowiedniej szerokości elewacji frontowej oraz spełnienia warunku konieczności dostosowania uskokowego układu kondygnacji. W tym miejscu należy wiec podkreślić, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę jako organ merytoryczny nie jest związany oceną dowodów i oceną prawną zaprezentowaną przez organ I instancji, a to oznacza, że w przypadku gdy nie podziela tego stanowiska dokonuje własnych ustaleń faktycznych i na tej podstawie wydaje w sprawie rozstrzygnięcie.

Przyjąć zatem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji.

Dostrzeżone uchybienie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji musiało skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bez konieczności odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające, jeżeli uzna za stosowne w kontekście twierdzeń skarżącego podniesionych w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2015 r., dokona następnie analizy zgromadzonego materiału dowodowego i po jego wszechstronnej ocenie, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 §1 i 80 kpc, wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie.