Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 612/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie AWSA Beata Cieloch AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21.01.2005r. nr XXIV/475/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" na terenie Gminy Niepołomice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 marca 2005 . Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, w jakiej nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, (t.j. w zakresie konturu 36, 77, 187 oraz 191 wskazanego w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), § 4 ust. 1 pkt 5 zdanie 1 in fine i zdanie 2, fragmentu § 5 ust. 3 w zakresie słów "z wyłączeniem warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 5", § 22 ust. 3 ostatnie zdanie, § 24 ust. 17, § 25 ust. 2 i 7, § 25 ust. 8 pkt 3, § 31 ust. 3, § 32 ust. 3 oraz o stwierdzenie, iż w zakresie § 22 ust. 8 uchwałę podjęto z nieistotnym naruszeniem obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwałą Nr XXIV/475/2005 z dnia 21 stycznia 2005 roku Rada Miejska w Niepołomicach przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice. Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami). Dokumentacja planistyczna do przedmiotowej uchwały została przekazana organowi nadzoru w dniu 22 lutego 2005 r. Wojewoda Małopolski wskazuje, że ocena przedstawionego do badania legalności wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, iż narusza on obowiązujące przepisy prawa. W szczególności stwierdzono naruszenie przepisów wynikających z ustaw: z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.), z dnia 7 lipca 1994 r/Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.).

Strona skarżąca przedstawiła następującą argumentację na uzasadnienie swojej skargi:

1. Podniesiono, że zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwych organów administracji państwowej, wymienionych w ust. 2 przywołanego artykułu. Wyżej wymieniona zgoda traktowana jest jako uzgodnienie, wyszczególnione w art. 18 ust 2 pkt 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi o obowiązku uzgadniania projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie do wymogów art. 18 ust 2 pkt 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice pismem z dnia 5 maja 2004 r. wystąpił, za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 195,937 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie miejscowości: Chobot, Wola Batorska, Wola Zabierzowska, Zabierzów Bocheński. W rezultacie wskazanego wystąpienia decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażono zgodę jedynie na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o pow. ponad 138 ha, natomiast Minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas II-III o łącznej powierzchni 57,86 ha: w miejscowości Wola Batorska - kompleksy oznaczone w materiałach do wniosku rolnego nr: 187, 191 oraz w miejscowości Wola Zabierzowska - kompleksy oznaczone nr: 36, 77, uzasadniając odmowę ochroną gruntów rolnych o dużym potencjale produkcyjnym, wchodzących w otwartą przestrzeń produkcyjną, podkreślając zarazem, że przeznaczenie w/w użytków rolnych na cele nierolnicze, w tym przypadku byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Pomimo braku zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - jak wynika z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" na terenie gminy Niepołomice, wyżej opisane tereny zostały przeznaczone do zainwestowania: w miejscowości Wola Batorska: kompleks nr 187 - tereny eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych (oznaczone na rysunku planu symbolem PE), kompleks nr 191 - tereny produkcyjno-usługowe (PU), w niewielkiej części tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego (MRJ), a w miejscowości Wola Zabierzowska: kompleks nr 36 - tereny sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą (US), kompleks nr 77 - tereny sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą (US).

Skarżący podnosi, że projekt planu został w wyżej wymienionym kształcie wyłożony do publicznego wglądu, a na sesji w dniu 21 stycznia 2005 r. Rada Miejska w Niepołomicach uchwaliła plan, nie uwzględniając braku zgody w tym zakresie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W świetle powyższego strona skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów: art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym również narusza przepis art. 27 ust 1 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Strona skarżąca zaznaczyła, iż rozważała możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w całości tej części planu miejscowego, która była przedmiotem uzgodnienia z Ministrem Rolnictwa z uwagi na brak oznaczenia stosownych gruntów rolnych w treści samej uchwały. Niemniej jednak - biorąc pod uwagę zasadę adekwatności ingerencji nadzorczych - skoro możliwym jest zidentyfikowanie poszczególnych gruntów rolnych poprzez wniosek rolny i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tym samym mając na uwadze racjonalność działań nadzorczych strona skarżąca poprzestała jedynie na wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie tej różnicy, jaka wynika z wniosku Burmistrza Niepołomic o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze a decyzją Ministra w tym przedmiocie.

2. W ocenie strony skarżącej przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zostały naruszone także przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zastrzeżenia strony skarżącej budzi podkreślony zapis § 4 ust. 1 pkt 5 umieszczony w słowniczku uchwały, a wedle którego "ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o linii rozgraniczającej - należy przez to rozumieć linię ciągłą na rysunku planu, rozdzielającą obszar na części o różnych sposobach przeznaczenia lub różnych zasadach i warunkach zagospodarowania, której przebieg może być korygowany nie więcej niż o 10m. Korekta może być wprowadzona na podstawie projektu zagospodarowania działki lub terenu pod warunkiem uwzględnienia stanu własności gruntu".

Zdaniem strony skarżącej powyższy zapis daje zbyt dużą dowolność w realizacji ustaleń planu, gdyż na jego podstawie wszystkie granice terenów, ustalone w planie, mogą być przesuwane w nieokreślonym kierunku o 10m. W efekcie przeczy to zasadzie i wymogom wyznaczania liniami rozgraniczającymi granic terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania. Kwestionowany zapis nadaje liniom rozgraniczającym charakter linii orientacyjnych, o bliżej nieokreślonym przebiegu docelowym.

Analogiczne zastrzeżenia strony skarżącej budzą również następujące przepisy uchwały: - fragment zapisu § 5 ust. 3 uchwały o treści "przebieg linii rozgraniczających (z wyłączeniem warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 5 może być zmieniony tylko w trybie zmian w planie miejscowym)" w zakresie, w jakim wskazuje na kwestionowany powyżej przepis uchwały, - § 25 ust. 8 pkt 3 w brzmieniu "korekta granic lokalizacji obiektów usługowych, a zwłaszcza komunalnych, wynikająca z potrzeb terenowych lub technologicznych określonych dokumentacją techniczną danej inwestycji, nie wymaga przeprowadzenia punktowej aktualizacji planu ", - § 22 ust. 3 w zakresie ostatniego zdania o treści "o akceptacji zmian przebiegu linii rozgraniczających rozstrzyga właściwy organ administracji samorządowej w porozumieniu z zarządcą ulicy (drogi)".

Strona skarżąca podnosi, że powyżej wymienione zapisy są niezgodne z wymogami wynikającymi z przywołanych powyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 2 ust. 1 ustawy, który jednoznacznie określa, iż "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, który stanowi, iż "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (..)". W świetle brzmienia przywołanych powyżej przepisów ustawy, ale też w uwzględnieniu istoty całej procedury planistycznej, niedopuszczalne jest zapisanie w planie możliwości rozstrzygania o zmianie przebiegu linii rozgraniczających przez nieupoważniony do uchwalania planu organ administracji samorządowej, nawet gdyby miał to uczynić w porozumieniu z właściwym zarządcą drogi.

Ponadto nie jest także dopuszczalne nakładanie na zarządcę drogi dodatkowych obowiązków nie wynikających z przepisów prawa.

Oznacza to zdaniem strony skarżącej niedopuszczalność zamieszczania w planie miejscowym tzw. norm blankietowych, które umożliwiają dokonywanie odstępstw od ustaleń zawartych w planie i upoważnianie innych organów i instytucji do akceptacji ww. odstępstw.

3. Strona skarżąca kwestionuje także zapisy § 24 ust. 17, § 25 ust. 2 i 7 zaskarżonej uchwały, które w jej ocenie w sposób rażący naruszają obowiązujący porządek prawny poprzez wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów nieprecyzyjnych i wieloznacznych oraz zapisów, zgodnie z którymi uzależnia się realizację nowych inwestycji (np. możliwości realizacji zabudowy oraz ocenę zasad i charakteru zabudowy) od wyników analizy, którą nie wiadomo, kto miałby sporządzić i czyjej ocenie miałaby ona podlegać.

Kwestionowany przepis § 24 ust. 17 przedmiotowej uchwały stanowi, iż "Dla ustalonych w planie terenów zabudowy ustala się zakaz budowy obiektów w odległości mniejszej niż 35 m od brzegu cieku wodnego. W sytuacjach szczególnych konieczności budowy obiektów w odległości mniejszej niż 35m inwestor winien wykazać (..)" Zapis § 25 ust. 2 uchwały wskazuje jedynie na możliwość "dopuszczenia odstępstwa od wymienionych w ust. 1 zaleceń, tj. wprowadzenie budynków o nowatorskich rozwiązaniach, nie stanowiących dysharmonii z otaczającym krajobrazem przy zapewnieniu wysokich walorów estetycznych". Z kolei § 25 ust. 7 stanowi, iż ewentualna realizacja obiektów, (których wysokość przekracza 12m) "winna być poprzedzona wykonaniem specjalistycznej analizy, która uzasadniałaby możliwość lokalizacji obiektu bez degradacji krajobrazu i tożsamości miejsca. W przypadkach skrajnych negatywny wynik analizy uniemożliwi realizację takich obiektów."

Strona skarżąca podkreśla, iż dyspozycji przestrzennych i planistycznych należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który zatwierdza i uchwala rada gminy. Niedopuszczalne jest - zdaniem strony skarżącej -formułowanie nieprecyzyjnych, "otwartych" ustaleń, warunkujących realizację nowej zabudowy od wyników analizy, gdyż ustalenia planu stanowią podstawę do wydawania - lub odmowy wydania - pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej przywołane zapisy uchwały naruszają przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wedle którego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tegoż przepisu oraz wymagań z art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnosi, że może zdarzyć się sytuacja, kiedy negatywny wynik wskazanej analizy może stać się podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę w terenie, który według ustaleń planu jest terenem budowlanym. Natomiast przepisy ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia nawet w szczególnie uzasadnionych przypadkach od ustaleń zawartych w planie. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny i czytelny, bez możliwości dopuszczania odstępstw lub ograniczeń na nieokreślonych warunkach.

4. W ocenie strony skarżącej zapis § 32 ust. 3 uchwały jest niezgodny z przywołanymi już w przedmiotowej skardze przepisami art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis uchwały stanowi, iż "Granice obszaru objętego strefą mogą zostać zmienione bez konieczności zmiany planu na podstawie specjalistycznych szczegółowych badań, które jednoznacznie ustalą nowy zasięg." Zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie m.in. ustala się w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Wbrew zatem przytoczonym przepisom kwestionowane ustalenia planu dopuszczają możliwość dokonania zmiany granic strefy przyrodniczo-czynnej "P", co stanowi istotne naruszenie prawa w tym zakresie.

5. W ocenie strony skarżącej za niezgodny z przywołanymi powyżej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należy uznać zapisy uchwały dotyczące terenów położonych w strefie zalewowej "Z", umieszczone w § 31 ust. 3 o treści: "Granice obszaru objętego strefą mogą zostać zmienione bez konieczności zmiany planu na podstawie specjalistycznych szczegółowych badań, które jednoznacznie ustalą nowy zasięg występowania wód powodziowych". W ocenie strony skarżącej przywołany przepis narusza art. 84 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem możliwości zmiany granic wyszczególnionych obszarów bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż dla przedmiotowych terenów w ustaleniach planu zapisano stosowne ograniczenia.

6. Organ nadzoru podnosi, iż w toku dokonywania analizy prawnej uchwały dostrzeżono także rozbieżności pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem planu w zakresie dotyczącym przebiegów magistralnych i lokalnych ciągów rowerowych. W § 22 ust. 8 tekstu uchwały zapisano, że oznaczono je na rysunku planu, natomiast rysunek ani legendarnie zawierają oznaczeń ciągów rowerowych.

7. Strona skarżąca wskazuje także, iż dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały w trybie nadzorczym organ nadzoru brał pod uwagę również wystąpienie do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w całości przywołanej uchwały wobec przyjętego trybu podjęcia uchwały.

Jak bowiem wynika z przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do planów miejscowych, które w dniu 11 lipca 2003 r. znalazły się w trakcie procedury ich sporządzania rozpoczęte prace związane ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można po jej wejściu w życie kontynuować w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wcześniej zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast, jeśli nie zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przed dniem 11 lipca 2003 r. (czyli przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązujścej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to przedmiotowy plan, pomimo przystąpienia do jego opracowania przed dniem 11 lipca 2004 r., należało sporządzić zgodnie z przepisami nowej ustawy.

Z materiałów zgromadzonych w przedłożonej przez Urząd Miejski w Niepołomicach dokumentacji wynika, że w okresie do dnia 11 lipca 2003 r. dokonano wystąpienia do właściwych organów o opinie i uzgodnienia, ustalono termin wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w dniach: od 25 sierpnia 2003 r. do 22 września 2003 r. oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w następujący sposób: w prasie zamieszczono komunikat dnia 9 lipca 2003 r., na tablicach ogłoszeń wywieszono obwieszczenie w dniach od 7 lipca do 30 września 2003 r.

Natomiast zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osób wymienionych wart. 18 ust. 2 pkt 5 doręczono zainteresowanym we wrześniu 2003 r., a więc nawet już po rozpoczęciu wyłożenia.

Z powyższych materiałów wynika, iż do czasu wejścia w życie nowej ustawy, tj. do dnia 11 lipca 2003 r. (art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu poprzez ogłoszenie w prasie komunikatu o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, jak i wywieszenie stosownego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Wobec powyższego - pomimo braku skierowania w tym terminie pisemnych zawiadomień dla osób wymienionych w art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - zdaniem strony skarżącej uznać należy, iż dopełniono wymogu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę racjonalność działań nadzorczych oraz zasadę proporcjonalności ingerencji nadzorczej wystąpienie strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowej uchwały stanowiłby zbyt znaczny rygoryzm. W świetle powyższego ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie strona skarżąca pozostawiła ocenie Sądu mając na uwadze możliwość orzekania przez Sąd poza granicami skargi.

8. Strona skarżąca podniosła także, że z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika jednoznacznie, aby poza kompetencjami sądów administracyjnych pozostawało stwierdzanie nieistotnego naruszenia prawa w sytuacji, w której owo istotne naruszenie prawa miało miejsce, a organ nadzoru nie uczynił tego w przypisanym 30-dniowym terminie. Stąd też można w zaistniałej sytuacji, jak się wydaje, przyjąć za właściwe jedno z następujących założeń dysjunkcji: 1) po upływie 30-dniowego terminu takie wskazanie nieistotnego naruszenia prawa w ogóle nie może mieć miejsca, 2) ów 30-dniowy termin jest wiążący wyłącznie dla podstawowych rozstrzygnięć nadzorczych stosowanych w ramach nadzoru bieżącego, a więc dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub jej części, co oznacza że także po upływie tego terminu organ nadzoru może powyższe uczynić, 3) po upływie wzmiankowanego 30-dniowego terminu stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa pozostaje przedmiotem wyłącznej kompetencji sądów administracyjnych.

Zdaniem strony skarżącej, wskazane trzecie rozwiązanie jest wyłącznie właściwym. Powyższe skarżąca wywodzi z systematyki art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w jej powiązaniu z zasadą a maiori ad minus. Tak więc, skoro po upływie rzeczonego terminu organ nadzoru pozbawiony został kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały, to także w uwzględnieniu przywołanej systematyki nie może on stwierdzić, że uchwała ta wydana została z nieistotnym naruszeniem prawa. Biorąc z kolei pod uwagę zasadę logicznego wnioskowania a maiori ad minus sąd, który po tak określonym terminie uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały, tym bardziej uprawniony jest do uczynienia wytyku w zakresie nieistotnego naruszenia porządku prawnego. Nie może wszak być tak, że po upływie wzmiankowanego okresu czasu dwa różne organy będą mogły orzekać o takim samym (tym samym) naruszeniu prawa, przy czym każdy z nich posiadać będzie odrębne i samodzielne kompetencje w zakresie oceny jego skali. Co więcej, wyobrazić sobie można taką sytuację, wedle której po upływie dyskutowanego 30-dniowego terminu organ nadzoru wydaje akt nadzoru, który przecież zawsze może być przedmiotem konstatacji sądu administracyjnego, a przez to samo naruszenie, jak też jego skala, będą przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Wszystko to, co zostało wyżej podniesione świadczy - zdaniem strony skarżącej - o kognicji sądu również w tego typu sprawach.

Skarżąca dodaje, że rzeczą sądu jest formuła dokonania owego potencjalnego stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a więc to, czy zgodnie z żądaniem skarżącej zostanie to dokonane w formie pozytywnej, poprzez wydanie "pozytywnej dla jej starań sentencji, czy też sentencji negatywnej" względnie poprzez brak jakiejkolwiek w tym zakresie sentencji i stwierdzenie rzeczowego naruszenia w jednym z dwóch ostatnio przywołanych możliwych przypadków wyłącznie w uzasadnieniu wyroku. Stwierdzając powyższe skarżąca podkreśla, iż uważa że powinno to nastąpić w wyżej opisanej "pozytywnej" sentencji (elemencie jej wyrzeczenia) co nie pozostaje bez znaczenia dla ewentualnego wyrzeczenia w zakresie chociażby kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Niepołomicach uznała skargę Wojewody Małopolskiego za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W niniejszej sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice Rada Miejska w Niepołomicach przekazała sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 16 maja 2005 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) bez akt sprawy.

W związku z nienadesłaniem akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał Radę Miejską w Niepołomicach do przedłożenia w terminie 14 dni całości uporządkowanych akt administracyjnych dotyczących postępowania planistycznego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice. Wezwanie zostało doręczone w dniu 10 kwietnia 2006 r.

Do dnia rozprawy Rada Miejska w Niepołomicach nie odpowiedziała na wezwanie sądu. Oznacza to, że dokumentacja przekazana sądowi przez Wojewodę Małopolskiego obejmująca dokumentację przekazaną Wojewodzie Małopolskiemu przez Radę Miejską w Niepołomicach w toku postępowania nadzorczego stanowi jedyne "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice. Skarga Wojewody Małopolskiego została bowiem złożona na "uchwałę Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice" z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności oraz o stwierdzenie, iż została ona podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa we wskazanych w skardze częściach.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa- jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, póz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r., natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie ód oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r, nr 80, poz. 717 z późn. zm) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Zaskarżona uchwała Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: 199 r., nr 15, poz. 139 z póżn. zm.) z uwzględnieniem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo braku spełnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przejściowym przepisie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak zasadnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego ustawa nakazuje zastosowanie przepisów dotychczasowych, jeżeli "zawiadomiono" o terminie wyłożenia planu (w rzeczywistości projektu planu) do publicznego wglądu. Nie wystarczy więc ogłoszenie o wyłożeniu w miejscowej prasie, obwieszczenie i ogłoszenie o tym w sposób zwyczajowo przyjęty, konieczne jest także zawiadomienie na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za prawnie wadliwą należy uznać praktykę powiadamiania o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w przyszłości bez wyczerpania kolejnych etapów procedury planistycznej, określonej w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 tej ustawy poszczególne etapy działań planistycznych winny być przeprowadzane kolejno (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 575; zob. też komentarz T. Bąkowskiego do art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004).

Rada Miasta i Gminy Niepołomice podjęła uchwałę nr XXXII/280/2001 o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice w dniu 8 listopada 2001 r. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika jednak, że o terminie wyłożenia planu projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono na piśmie zainteresowane osoby wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. po dniu 11 lipca 2003 r. albowiem pisemne zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu osobom wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym doręczono dopiero we wrześniu 2003 r. Tym samym procedura planistyczna w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C" Gminy Niepołomice powinna być kontynuowana w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podlega kontroli z punktu widzenia zgodności z tymi przepisami.

Naruszenie przez organ planistyczny art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pominięcie trybu procedury planistycznej określonej w tej właśnie ustawie wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak podnosi się w doktrynie, naruszenie trybu postępowania planistycznego należy odnieść do naruszenia w zakresie sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 249). Dokonanie przeważającej większości z tych czynności z pominięciem trybu określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zatem istotne naruszenia tego trybu. Uchybienie organu planistycznego jest tym istotniejsze, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że pomimo identycznej nazwy użytej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na określenie gminnego aktu planistycznego powszechnie obowiązującego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o jakim stanowi ustawa o zagospodarowania przestrzennego nie jest tożsamy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o jakim stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akty te różnią się co do treści, procedury uchwalania, szczegółowości zawartych ustaleń oraz w zakresie skutków prawnych, jakie pociąga za sobą ich uchwalenie.

Niezależnie zatem od oceny trafności pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze - zarzuty te w ocenie sądu są uzasadnione - należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej -zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 1628/98, niepubl.). W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, do dalszych czynności w toku procedury planistycznej zapoczątkowanej uchwałą Rady Miasta i Gminy Niepołomice nr XXXI 1/280/2001 w dniu 8 listopada 2001 r. o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwała Nr XXIV/475/2005 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 stycznia 2005 r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.