Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2931/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skarg J. K. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, o pow. 5785 m², położonej w [...], w rejonie ul. [...] i al. [...], pochodzącej z "[...] Nr [...] dawnej wsi [...]", stanowiącej współwłasność spadkobierców W. S., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Oran wskazał na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r., znak [...] Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako grunty tabelowe wsi [...] dz. nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 2272 m², stanowiącej współwłasność spadkobierców W. S.

Decyzją z dnia [...] marca 1976 r., znak [...] Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 5785 m², położonej w [...] w rejonie ul. [...] i al. [...], pochodzącej z "[...] Nr [...] dawnej wsi [...]".

Decyzją z dnia [...] marca 1977 r., znak [...] Prezydent [...] uchylił ww. decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1976 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 5785 m², położonej w [...] w rejonie ul. [...] i al. [...], pochodzącej z "[...] Nr [...] dawnej wsi [...]", stanowiącej współwłasność spadkobierców W. S.

Pismem z dnia 21 maja 2008 r. K. S., będący spadkobiercą W. S. wystąpił do Wojewody [...], z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 5785 m², położonej w [...], w rejonie ul. [...] i al. [...], pochodzącej z "[...] Nr [...] dawnej wsi [...]", stanowiącej współwłasność spadkobierców W. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu, za odszkodowaniem nieruchomości, o pow. 5785 m².

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. na konieczność odrębnego rozpoznania dwóch spraw objętych wnioskiem K. S. z dnia 21 maja 2008 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odniósł się do charakteru postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazując, że organ prowadzący to postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, a jedynie w kontekście wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., formułującym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Organ podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15, uchylającym decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. wskazano na wydanie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 oraz art. 136 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego obrazującego obiektywny stan rzeczy.

W wykonaniu wytycznych, zawartych w ww. wyroku organ przeprowadził dodatkowe poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Archiwum Urzędu [...], Urzędu [...], Archiwum Państwowego [...], Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], Instytutu Pamięci Narodowej oraz do Archiwum Akt Nowych. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów, gdyż organ nie pozyskał żadnych dodatkowych dokumentów.

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973 wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Z uwagi na powyższe, ocena organu została dokonana tylko na podstawie posiadanych dokumentów.

Organ wywodzi, że skoro oceniana w przedmiotowym postępowaniu decyzja orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), określanej dalej jako ustawa z 1958 r., to Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanem faktycznym i prawnym w dacie orzekania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Organ wywodził, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była początkowo na cel budowy szpitala ogólnego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. Jednakże w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego ww. decyzja o lokalizacji inwestycji utraciła ważność, a cel wywłaszczenia uległ zmianie. Zgodnie z nową decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. przedmiotowa nieruchomość znalazła się w granicach lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego [...].

Mając na uwadze powyższe ustalenia, a także zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15, kwestią wymagającą uprzedniego wyjaśnienia jest ustalenie czy ówcześnie prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, w celu realizacji budowy szpitala ogólnego, zostało umorzone oraz czy złożony został ponowny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości na nowy cel wywłaszczenia, tj. budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Mimo przeprowadzonych poszukiwań akt archiwalnych organowi nie udało się odnaleźć decyzji umarzającej postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone w związku z budową szpitala ogólnego. W ocenie organu nie oznacza to, że decyzja taka nie została wydana. Jak wskazano wyżej brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było.

Decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. została wydana po uprzednim uchyleniu - decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] marca 1976 r. i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Natomiast z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. wynika, iż organ drugiej instancji posiadał informację o zmianie celu wywłaszczenia, a co za tym idzie również wnioskodawcy wywłaszczenia, w związku z czym zobowiązał organ pierwszej instancji do ustalenia jednostki aktualnie ubiegającej się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz dla realizacji jakiego zadania inwestycyjnego prowadzone będzie postępowanie wywłaszczeniowe. Ponadto w przypadku potwierdzenia zmiany celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji został zobowiązany do wezwania nowego wnioskodawcy do złożenia wniosku o wywłaszczenie i umorzenia dotychczasowego postępowania.

Dalej organ wskazał, że zachowane w aktach archiwalnych dokumenty wskazują, że Naczelnik [...] ustalił, iż realizacja budowy szpitala ogólnego została zaniechana, a obecnie teren będący przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego został przeznaczony po budowę osiedla mieszkaniowego [...], której inwestorem zastępczym była Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...].

Z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. wynika, iż przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. po przeprowadzeniu ponownie wszczętego postępowania.

Skoro zatem – jak dalej wywodził Minister - organ pierwszej instancji zastosował się do zaleceń organu odwoławczego (ustalenia celu wywłaszczenia i jednostki ubiegającej się o wywłaszczenie), a także złożono nowy wniosek wywłaszczeniowy nie ma podstaw aby sądzić, iż organ pierwszej instancji nie dopełnił pozostałych wytycznych, tj. umorzenia dotychczasowego postępowania. A niezachowanie się decyzji o umorzeniu postępowania, dla którego cel wywłaszczenia odpadł, po 38 latach nie może oznaczać, że organ formalnie nie zakończył postępowania.

Wobec tego, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, Minister Infrastruktury i Budownictwa, nie ma możliwości podważania prawidłowości działania organu orzekającego w sprawie.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości o pow. 5785 m², położonej w [...] w rejonie ul. [...] i al. [...], pochodzącej z "[...]" była budowa osiedla mieszkaniowego [...], co stanowiło cel użyteczności publicznej.

Nadto organ zwrócił uwagę, że niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel, została potwierdzona istniejącą w obrocie prawnym decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1976 r.

Jakkolwiek w aktach sprawy nie zachowała się ww. decyzja lokalizacyjna, potwierdzająca niezbędność wywłaszczenia nieruchomości, to została wzmiankowana w wielu dokumentach, znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, m.in. w decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. oraz wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] kwietnia 1977 r., co – w ocenie organu – bezsprzecznie wskazuje że funkcjonowała ona w obrocie prawnym.

Zdaniem Ministra, do wywłaszczenia w celu realizowania tak wielkiego przedsięwzięcia, tj. budowy całego osiedla mieszkaniowego, decyzja lokalizacyjna mogła zostać podłączona do każdej indywidualnej sprawy, która mogła być przedmiotem odwołania, czy oceny nadzorczej. Z powyższych argumentów organ wywiódł stwierdzenie, że spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 1958 r.

Organ przywołał treść art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 1958 r. wskazując, że w uzasadnieniu nadzorowanej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r., organ wywłaszczeniowy powołał się na rokowania, przeprowadzone przez poprzedniego wnioskodawcę wywłaszczenia, prowadzonego w celu budowy szpitala ogólnego. Jednakże, skoro przedmiotowe postępowanie prowadzone było na nowo, w związku z nowym wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., to wnioskodawca, jak i organ wywłaszczeniowy, zobowiązani byli przeprowadzić na nowo całą procedurę postępowania wywłaszczeniowego z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w tym także poczynić starania w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym.

W aktach przedmiotowej sprawy nie zachowały się dokumenty wskazujące, iż wnioskodawca wywłaszczenia przeprowadził ponowne rokowania. Jednak z akt sprawy wynika, iż W. S., będący właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1913 r., Nr Rep. [...] zmarł w 1928 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. zostało wydane w 1989 r., tak więc 10 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Organ uznał, że dowodzi to, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był uregulowany. Spadkobiercy W. S. nie byli znani, co wprost wskazano w decyzji z dnia [...] lutego 1979 r.

W ocenie Ministra przemawia to za uznaniem, że ziściła się przesłanka art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, zwalniająca wnioskodawcę wywłaszczenia z obowiązku przeprowadzenia rokowań, z uwagi na nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości oraz nie posiadanie przez ubiegającego o wywłaszczenie informacji o spadkobiercach właściciela.

Z treści decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. wynika, że z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego wystąpiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 1977 r. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro przeprowadzone zostało postępowanie należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku.

Zgodnie z treścią art. 17 ww. ustawy z 1958 r., o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy.

Minister wywodził, że w aktach sprawy nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednak brak dokumentu nie może przesądzić, że go w ogóle nie było.

Nawet jeżeli na gruncie przedmiotowej sprawy doszłoby do naruszenia art. 17 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1800/06 wskazał, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Powyższe – zdaniem Ministra - oznacza, iż nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o jego wszczęciu, to uchybienie to można było by rozpatrywać w kategorii proceduralnego, a więc jako wadę postępowania, a nie decyzji. A zatem powyższe uchybienie mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, w postaci skierowania decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. do nieustalonych spadkobierców W. S., Minister wskazał, iż organ wywłaszczeniowy procedował w trybie wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa.

Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała i dopuszczała prowadzenie postępowań wywłaszczeniowych, w stosunku do nieruchomości, których osoba właściciela ujęta w księdze wieczystej nie żyła, nie byli znani spadkobiercy, bądź nie był znany adres zamieszkania właściciela, bowiem w latach powojennych wiele nieruchomości było użytkowanych bez regulacji stanu prawnego. Organ zwrócił uwagę na treść art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 45 K.p.a., wskazując, że świadczy ona o prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem - jak wynika z decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] - była ona wysłana do Urzędu [...], celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń co oznacza, że decyzja została skierowana do każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ wywłaszczeniowy powinien był zawiesić postępowanie, do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości organ podał, że wywłaszczenie jako przymusowa forma zbycia nieruchomości uregulowana została w przepisach ustawy z 1958 r., gdzie zgodnie z przepisem art. 1, nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem przepisów tej ustawy. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały także wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Organ stwierdził, że brak sądowego potwierdzenia następców prawnych zmarłego W. S. potwierdzał nieuregulowany stan prawny wywłaszczonej nieruchomości.

Ustosunkowując się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania Minister wywodził, iż zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Minister zaznaczył, że w aktach archiwalnych sprawy nie odnaleziono protokołu z rozprawy. Jednakże, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 38 lat od jej wydania, trudno jest ocenić jedynie na podstawie braku w aktach archiwalnych stosownego dokumentu (protokołu z rozprawy), iż taki protokół nie został sporządzony, a co za tym idzie, że organ nie przeprowadził stosownej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Organ wyraził stanowisko, że brak protokołu z rozprawy nie dowodzi, że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób., a ewentualny brak rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego organ zakwalifikował jako wadę procedury administracyjnej (z art. 145 k.p.a.), nie zaś wadę tkwiącą w decyzji z dnia [...] lutego 1979 r.

Dalej organ wywodził, że wywłaszczano grunt niezabudowany, zaś odszkodowanie zostało wyliczone według sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., Naczelnik [...] przyznał na rzecz nieustalonych spadkobierców W. S. odszkodowanie w kwocie 112 588 zł, w tym 104 130 zł - za grunt oraz 8458 zł - za roślinność znajdującą się na tym gruncie.

Z akt archiwalnych sprawy wynika, iż biegli rzeczoznawcy, brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, poprzez sporządzenie operatów szacunkowych. W aktach sprawy zachowała się między innymi opinia szacunkowa, sporządzona przez biegłego Prezydium Rady Narodowej [...] T. R. w dniu [...] maja 1974 r., zawierająca wyliczenia wartości przedmiotowego gruntu, w wysokości 15 zł za 1m².

Natomiast jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r., zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1976 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen, za grunty podlegające wywłaszczeniu wysokość odszkodowania za grunt ustalono przyjmując stawkę 18 zł za 1m².

Mimo, iż w przedmiotowej sprawie aktualizacja opinii szacunkowej z dnia 30 maja 1974 r. (sporządzonej na potrzeby pierwotnie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego), uwzględniająca nowe stawki odszkodowania nie zachowała się, przyjęta stawka odszkodowania odpowiadała obowiązującym ówcześnie przepisom prawa. Ponadto w aktach sprawy znajduje się przecena elaboratu z zakresu roślin sadowniczych, sporządzona przez biegłego Urzędu [...] Z. W. w dniu [...] grudnia 1978 r., stanowiąca aktualizację opinii z dnia [...] września 1974 r. Zgodnie z ww. przeceną wartość znajdujących się na gruncie roślin wynosiła 8 458 zł, a zatem tyle, ile organ wywłaszczeniowy orzekł w zaskarżonej decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r.

Organ wywłaszczeniowy poczynił działania, w kierunku aktualizacji opinii szacunkowych, sporządzonych na potrzeby pierwotnie prowadzonego postępowania na cel budowy szpitala ogólnego, a zatem brak w aktach sprawy aktualizacji wyceny wartości odszkodowania za przedmiotowy grunt nie oznacza, że aktualizacja taka nie została sporządzona.

Powyższe potwierdza – w ocenie Ministra - treść decyzji z dnia [...] lutego 1979 r., zgodnie z którą wysokość odszkodowania, z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustalono w oparciu o elaboraty szacunkowe biegłych rzeczoznawców. Natomiast, ze względu na czas jaki upłynął od wydania zaskarżonej decyzji braki w aktach archiwalnych nie mogą być dowodem rażącego naruszenia prawa.

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania, obok ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było zarządzenie Nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1976 r., w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu. Zgodnie z ww. zarządzeniem cena 1 m² wynosiła 18 zł. Przyjmując ww. stawkę oszacowano wartość gruntu na kwotę 104 130 zł (5785 m² x 18 zł/1m²). Taka kwota została przyznana w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. Odszkodowanie przyznane decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., zostało prawidłowo ustalone.

Odnosząc się do zarzutu, iż Naczelnik [...] przy ustaleniu odszkodowania wykorzystał opinie szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych niepowołanych przez organ wywłaszczeniowy, Minister stwierdził, iż powyższy fakt nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem w niniejszej sprawie biegły T. R., który sporządził opinię dotyczącą gruntu, był biegłym wpisanym na listę Prezydium Rady Narodowej [...], natomiast biegła Z. W., która sporządziła przecenę opinii dotyczącej roślin sadowniczych, była biegłą wpisaną na listę Urzędu [...], a zatem były to osoby uprawnione, posiadające wiadomości specjalne, wymagane do sporządzania tego typu elaboratów.

Opinia szacunkowa sporządzona przez rzeczoznawcę przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań, stanowi opinię, w oparciu o którą można było ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania, przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Odwołując się do orzecznictwa organ wywodził, że aby stwierdzić rażące naruszenie art. 22 (uprzedni 21) ustawy należałoby wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłych powołanych na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna, niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określenia wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2946/12).

Dalej Minister, odwołując się do orzecznictwa, zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m² (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/10, publ. LEX nr 750570 Sąd, odnosząc się do zarzutu sporządzenia operatu przez rzeczoznawców powołanych przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, uznał że osoby te były uprawnione do sporządzania takich opinii i sporządziły je prawidłowo. Natomiast okoliczność ich sporządzenia, jeszcze przed wszczęciem postępowania oraz fakt, że były sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Powołani rzeczoznawcy byli niezależni jako biegli z listy Prezydium Rady Narodowej [...] oraz Urzędu [...].

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15 Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r., rażąco narusza prawo, tj. że doszło do takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W aspekcie pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., organ zauważył, że decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czyny zagrożonego karą ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa i była wykonalna.

W skardze wywiedzionej dnia 7 września 2017 r. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. J. K. zarzuciła naruszenie: art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., polegające na niewykonaniu wytycznych WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 16 października 2015 r., w szczególności zaniechania zwrócenia się do Urzędu [...] oraz Urzędu [...] o nadesłanie akt o nadesłanie wszelkich dostępnych akt oraz o udzielenie informacji jakimi decyzjami lokalizacyjnymi przed dniem [...] lutego 1979 r. objęta była ww. nieruchomość.

Skarżąca wskazała na:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 1958 r., poprzez przyjęcie, iż pismo o charakterze informacyjnym z dnia 22 kwietnia 1977 r. może być uznane za wniosek wszczynający nowe postępowania wywłaszczeniowe, o którym mowa w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na odmowie stwierdzania nieważności decyzji, pomimo braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na odmowie stwierdzania nieważności decyzji pomimo braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na zaniechaniu zawiadomienia osób o (rzekomo) wszczętym, nowym postępowaniu po dniu 22 kwietnia 1977 r.,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na wydaniu decyzji i ustaleniu odszkodowania, bez przesłuchania biegłych na rozprawie oraz bez szczegółowego uzasadnienia,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na ustaleniu odszkodowania na podstawie elaboratów szacunkowych, które nawet nie zostały przedłożone do (rzekomo) nowo wszczętego postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1958 r., polegające na zaniechaniu określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy odszkodowania ma charakter wariantowy, uzależniony od indywidualnych cech osoby uprawnionej do odszkodowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzającej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W skardze wywiedzionej dnia 5 października 2017 r. K. S. przytoczył art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 16 ust. 2 pkt 7 tego aktu, podnosząc, że zostały one rażąco naruszone, ponieważ nie przeprowadzono rokowań, jak również nie wskazano wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Zwrócił uwagę, że nawet, gdyby rokowania były prowadzone - to nie wiadomo z kim, bowiem organ nie ustalił właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców. Podniósł, że organ wywłaszczający mając informację, że właściciel nieruchomości, która ma być wywłaszczona nie żyje, powinien rozważyć zawieszenie postępowania.

W ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. Skarżący wywodził, że biegli nie brali udziału w rozprawie w dniu 7 listopada 1975 r. i nie przedstawili szczegółowego uzasadnienia opinii dotyczącej odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, jak również nie brały w niej udziału strony, ponieważ nie otrzymali zawiadomień, za wyjątkiem W. S.

Kolejnym naruszeniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jest – w ocenie skarżącego - brak obwieszczenia o wszczęciu postępowania.

Skarżący wywodził, że organ posiadał wiedzę o tym, że W. S. zmarł w 1928 r. i był właścicielem ww. nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego z 1913 r., Repertorium Nr [...] oraz pozostawił 10 dzieci, ale przyjął, że (oprócz W. S. - syna ww.) pozostałe osoby nie były mu znane, ponieważ w treści decyzji sam stwierdził, że spadkobiercy W. S. są nieustaleni. W. S. w dniu [...] września 1976 r. w protokole z rozmowy wskazał 10 dzieci W. S. Zatem organ nie spełnił obowiązku wynikającego z przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Naruszenie powyższego przepisu pozbawiło zainteresowane osoby ich udziału w postępowaniu. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, w zw. z art. 25 K.p.a.

W ocenie skarżącego nie ma znaczenia dla oceny decyzji wywłaszczeniowej, czy w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji, organ administracji publicznej miał świadomość, że właściciel nieruchomości nie żyje. Istotne jest, że postępowanie było prowadzone bez udziału właściciela, który już nie żył, a także bez udziału jego spadkobierców, którzy nie byli organowi znani.

Dalej skarżący wywodził, że niezasadne jest stanowisko organu, że wydanie decyzji, co do osoby nieżyjącej, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym, a postępowanie o wznowienie nie zostało wszczęte. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Decyzja stwierdzająca wywłaszczenie nieruchomości jest wydawana w sprawie indywidualnej i musi mieć konkretnego adresata, mogącego być podmiotem praw i obowiązków, a osoby zmarłe z chwilą śmierci utraciły zdolność prawną. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła należy uznać za rażąco naruszające prawo.

Podstawę do stwierdzenia nieważności, skarżący upatruje również w braku zawiadomienia o terminie rozprawy w drodze obwieszczenia, a jest to obowiązkowe jeżeli osoby zainteresowane nie są znane (art. 19 ust. 2 ustawy, w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, w zw. z art. 25 K.p.a.).

Skarżący zakwestionował prawidłowość postępowania organu, w aspekcie nieustalenia czyją własnością jest wywłaszczana nieruchomość, co stanowi rażące naruszenie art. 25 K.p.a., w zw. z art. 5, 71 §1, 74 K.p.a., w wersji wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji. Ponadto, organ prowadził niniejsze postępowanie wobec: "spadkobierców W. S.", tymczasem na dzień wydania decyzji nie żyła już jedna ze spadkobierczyń W. S. - córka K. P. - zmarła [...] stycznia 1953 r. Tym samym postępowanie było prowadzone wobec osoby, która nie była stroną, co stanowi rażące naruszenie art. 8 § 1 i art. 11 K.c., w zw. z art. 25 oraz 27 § 1 K.p.a.

Ponadto w dniu [...] lutego 1978 r. zmarł S. S. - syn W. S., a [...] grudnia 1978 r. zmarła F. S. (żona W. S.), a postępowanie powinno toczyć się z udziałem ich następców prawnych, których pominięto.

Dalej skarżący podniósł, że w decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. wadliwie określono osoby uprawnione do odszkodowania, określając odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia powyższej działki na rzecz: "nieustalonych spadkobierców po W. S.". Zdaniem skarżącego rolą organu było ustalenie tych spadkobierców, a jeżeli nie mógł tego uczynić - wystąpienie o ustanowienie kuratora spadku lub kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Jeżeli wywłaszczenie było pilne, nie było przeszkód, aby organ wydał osobno decyzję odszkodowawczą (art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej). Przy czym w tym przypadku organ wiedział, że potencjalnych spadkobierców jest dziesięcioro, ale nie zainicjował postępowania spadkowego, co – zdaniem skarżącego – stanowi o naruszeniu art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 5, 71 § 1, 74 - k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 93 § 1 - k.p.a., w zw. z art. 601 k.p.c. (kurator dla nieobecnych), wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji.

Organowi, skarżący zarzucił także rażące naruszenie art. 12 ust. 1 i 12 ust. 2, w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ w punkcie IV decyzji organ nie zawarł terminu wypłaty odszkodowania. Decyzja wskazuje jedynie na wysokość odszkodowania, także niezgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, nie podając terminu jego wypłaty.

Organ nie wskazał, że wypłata odszkodowania zostanie odliczona, z uwzględnieniem należności Skarbu Państwa i banków.

Kolejnym rażącym naruszeniem przepisów ustawy - art. 22 ustawy z 1958 r., w zw. art. 5, 71 § 1, 74, 78 § 1 k.p.a. Wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji było - w ocenie skarżącego - przyjęcie przez organ, operatów własnych wnioskodawcy, a nie operatów sporządzonych jako dowód w sprawie.

Ponadto, zdaniem skarżącego, takie działanie organu w rażący sposób narusza leżący na organie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 71 § 1 K.p.a.), oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 74 K.p.a.), jak również art. 78 K.p.a., który wskazuje na możliwość skorzystania przez organ z opinii biegłego, gdy konieczne jest uzyskanie w sprawie wiadomości specjalnych.

Decyzja o wywłaszczeniu powinna być skierowana do konkretnej osoby i pod określony adres. Naczelnik [...], znając spadkobierców W. S., których podał z imienia i nazwiska W. S. do protokołu z rozmowy przeprowadzonej [...] września 1976 r. oraz W. S. w dniu [...] listopada 1975 r. lub [...] listopada 1974 r. na rozprawie, który wyjaśnił, że cała nieruchomość użytkowana jest przez jego brata W. S. zajmującego się rolnictwem, decyzje pozostawił w aktach sprawy zapisując w niej "Nieustaleni spadkobiercy po W. S." (decyzja pozostaje w aktach sprawy) mimo, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1975 r. wykazał 13 osób. Także ojciec skarżącego – J. S. pozbawiony został prawa do obrony swoich praw i interesów, własności.

Skarżący wyraził stanowisko, że organ I instancji winien wydać decyzję umarzającą, skoro zaniechano budowy szpitala, a przewidywano budowę osiedla mieszkaniowego, jednak nikt takiej decyzji nie otrzymał. Urząd [...] złożył dopiero po 8 latach wniosek z dnia 26 stycznia 1987 r. do Sądu Rejonowego [...] (sygn. akt [...]), który [...] lutego 1987 r. wyznaczył I. W. do reprezentowania spadkobierców zmarłego W. S., w związku z decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., orzekającą wywłaszczenie terenu. Nie wskazano w tym postanowieniu kogo I. W. miała reprezentować z imienia i nazwiska.

Skarżący zakwestionował podstawy do stwierdzenia przez Wojewodę [...] (na str. 5 decyzji Nr [...] - 23 wers licząc od góry), że "Na dokumencie widnieje pieczęć prawomocności", stwierdzając, że "skoro nie ma podpisu J. S. na otrzymanym jakimkolwiek dokumencie oraz innych S., którym nie wysłano decyzji (bo zostały w aktach sprawy), to czy zatem decyzja ta się uprawomocniła?".

Sformułowanie, że nieustalonym spadkobiercom W. S. przyznaje się odszkodowanie, nie jest zgodne z prawem, ponieważ nie identyfikuje osób na rzecz których odszkodowanie to się ustalało.

Dalej skarżący podniósł, że w pkt IV decyzji wadliwie określono termin wypłaty odszkodowania. Organ nie wskazał jakie koszty i w jakich terminach mają być wypłacone oraz nie określono jaka część odszkodowania dotyczy należności Skarbu Państwa i banków i w jakim terminie odszkodowanie ma zostać wypłacone.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, w części dotyczącej odszkodowania (a w pozostałej części poprzestając na uznaniu decyzji za wydaną z naruszeniem prawa) argumentując, że na nieruchomości tej zaszły nieodwracalne - ze względu na tak długi upływ czasu (38 lat) od chwili wywłaszczenia – zmiany, jakie się dokonały w odniesieniu do nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. przesłanką wywłaszczenia nieruchomości było zaistnienie "niezbędności wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej". Organ I instancji twierdząc, że co prawda cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych nie zostały w ciągu około 38 lat zrealizowane, jednakże "zmiana przeznaczenia nieruchomości, która nastąpiła w toku postępowania wywłaszczeniowego w 1977 r. została określona prawidłowo", dopuszcza się w ten sposób obrazy przepisu art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

Dalej skarżący zaznaczył, że wywłaszczenie własności nieruchomości jest wyjątkiem od konstytucyjnej zasady ochrony własności, w związku z czym nie można go interpretować rozszerzająco. Cele wskazane w decyzjach wywłaszczeniowych w ciągu 30 lat nie zostały osiągnięte. Cel użyteczności publicznej, łączy się z powszechnością, tymczasem zrealizowane na wywłaszczonych gruntach przedsięwzięcia służą zaspokajaniu potrzeb jedynie określonej, zamkniętej grupy osób.

Wystąpienie po 8 latach przez Urząd [...] do Sądu Rejonowego, z wnioskiem o wyznaczenie kuratora do reprezentowania spadkobierców W. S., którego dzieci mieszkały w [...] i użytkowały nieruchomość skarżący oceniła jako pozbawiające ich prawa dochodzenia swoich praw i słusznych interesów strony przed II instancją oraz sądami administracyjnymi. Wskazał, że z tego powodu (osobie obcej) I. W. przesłano decyzję wywłaszczeniową, a spadkobiercom nie.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skargi są niezasadne.

II. Rozpatrując sprawę Sąd wziął pod wagę kilka założeń wynikających z ukształtowanych poglądów judykatury.

II. I. Po pierwsze prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny, dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakierowane jest na wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA).

II. II. Po drugie w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2565/10, LEX nr 1219119).

O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 1280/11, publ. LEX).

II. III. Po trzecie jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA).

II. IV. Po czwarte wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14, CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 K.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a.

Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14, CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 K.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości, wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania, w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej, mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3).

II. V. Po piąte brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu (w niniejszej sprawie – prawie 40 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1488/14, CBOSA). Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, że jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., I SA 3087/01; zob. też wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 461/13, CBOSA). Pogląd powyższy należy ocenić jako trafny, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem decyzji, w ramach postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności, gdzie zasadniczo decydujące znaczenie mają wady materialne samej decyzji, a nie ewentualne uchybienia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. Wprawdzie uchybienia tego rodzaju w pewnych sytuacjach mogą przekładać się na wadliwość decyzji administracyjnej, jednakże w przypadku postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, konieczne byłoby jednak bezsporne ich ustalenie i ocena wpływu na treść decyzji. Na skutek upływu znacznego okresu czasu akt postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07, CBOSA). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać pełnej oceny postępowania i ustalić, że było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu, bądź ich zaginięciem, nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż ich w ogóle nie było, a tym samym nie stwarza podstaw do uznania ponad wszelką wątpliwość - co jest niezbędne do stwierdzenia nieważności - że organ wywłaszczeniowy popełnił błąd. Nie ma bowiem dowodów, że zaistniały wady kwalifikowane, tym samym brak jest możliwości stwierdzenia powodów, dla których należy odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnej, która weszła do obrotu prawnego i znieść skutki prawne, które ona przez kilkadziesiąt lat wywołała.

III. Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko Ministra o braku przesłanek do uznania, że oceniana decyzja, w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuty będące podstawą wniosku nieważnościowego nie wypełniają przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z powodu rażącego naruszenia prawa. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

IV.I. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym, istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać.

Ponadto przesłanką orzekania w niniejszej sprawie jest zgodność z oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15.

IV.II. W powołanym wyżej wyroku Sąd wskazał na konieczność zgromadzenia akt sprawy. W związku z powyższym wskazać należy, że organ dochował należytej staranności w wykonaniu zalecenia Sądu. Pismem z dnia 6 lipca 2016 r. Minister zwrócił się do Urzędu [...] o ponowne przeszukanie zasobów archiwalnych oraz o nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów związanych z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia 6 lipca 2016 r. Minister wystąpił również do innych podmiotów o przeszukanie zasobów archiwalnych oraz nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów, związanych z rozpatrywaną sprawą, tj. m.in. do Archiwum Państwowego [...], Urzędu [...], Archiwum Urzędu [...]. Kolejne pismo wystosował Minister do Archiwum Urzędu [...] dnia 22 sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi Urząd [...] przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. poinformował, że wszelkie posiadane dokumenty zostały przesłane przy piśmie z dnia 8 października 2008 r. Wojewoda [...] dnia 27 lipca 2016 r. poinformował, że wszelkie dokumenty zostały przekazane do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, wraz z odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] poinformowała w dniu 22 sierpnia 2016 r., że nie posiada w swoich zasobach akt wywłaszczeniowych, dotyczących przedmiotowej sprawy. Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z dnia 2 września 2016 r. wskazało, że sprawdzono spisy zdawczo-odbiorcze oraz istniejącą ewidencję do akt zespołu [...] i nie odnaleziono dokumentów, dotyczących wydania decyzji przez Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979. Ponadto pismem z dnia 22 września 2016 r. Urząd [...] poinformował, że w zasobie Wydziału Archiwum, Biura Organizacji Urzędu [...] nie stwierdzono przechowywania akt wywłaszczeniowych przedmiotowej nieruchomości.

Nadto Minister w dniu 9 października 2016 r. zwracając się w sprawie nadesłania akt, wystosował pisma do Archiwum Akt Nowych w [...] oraz do IPN. IPN 13 lutego 2017 r. poinformował, że nie dysponuje aktami, a Archiwum Państwowe w [...] w dniu 27 grudnia 2016 r. wskazało, że nie znaleziono przedmiotowych dokumentów (powyższe pisma znajdują się w teczkach 1/12 oraz 2/12 akt administracyjnych sprawy).

Nie sposób zatem zarzucić organowi niewykonanie wskazań z ww. wyroku WSA w Warszawie, dotyczących podjęcia działań nakierowanych na skompletowanie materiału dowodowego.

Niezasadny jest również zarzut przedstawiony w skardze, iż organ nie zwrócił się do wszystkich organów, bowiem należy mieć na względzie, że w [...] miasto działa na prawach powiatu, a upływ czasu powoduje obowiązek archiwizacji.

IV.II. Ponadto z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15 wynikały następujące wskazania:

- błędnie nie ustalono, czy art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r. (przewidujący, że postępowanie wywłaszczeniowe musiało zostać wszczęte na wniosek podmiotu o to się ubiegającego) został rażąco naruszony, tj. czy został złożony wniosek uprawnionego podmiotu, wskazujący nowy cel wywłaszczenia i wniosek ten zainicjował nowe postępowanie wywłaszczeniowe,

- niewłaściwie nie ustalono, czy zgodnie z art. 19 ustawy z 1958 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną,

- w aktach administracyjnych znajduje się jedynie opinia uzupełniająca biegłej, dotycząca wyceny roślinności znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Taka opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W wyroku z dnia 16 października 2015 r. Sąd wskazał, że jeśli zatem Minister uznał, że odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy dla nowego celu wywłaszczenia nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, to stanowisko w tym zakresie winien wyczerpująco uzasadnić,

- wskazanie nowego celu wywłaszczenia winno się wiązać ze stworzeniem współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości możliwości dobrowolnego jej odstąpienia (art. 6 ust. 1, w zw. z ust. 4 ustawy z 1958 r.). Prawidłowa ocena spełnienia tego warunku wymagała rozważenia, czy trafne są zarzuty skarżącego, formułowane podczas postępowania administracyjnego, iż już w 1976 r. organ wywłaszczający dysponował pełnym wykazem ówczesnych spadkobierców W. S.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15 podniósł, że jeśli istotnie organ podejmujący przedmiotowe postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] lutego 1979 r. miał taką wiedzę i świadczyłyby o tym zachowane dokumenty, to winien był osoby te powiadomić o wszczęciu postępowania, pouczyć o możliwości dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, względnie powiadomić o rozprawie, która wiązała się z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości na określony cel.

Ustosunkowując się do wskazań, wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15, należy podnieść, że mimo przeprowadzonych poszukiwań akt archiwalnych (o czym była szczegółowo mowa wcześniej), organowi nie udało się odnaleźć decyzji umarzającej postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone w związku z budową szpitala ogólnego. Nie można jednak zakładać, że decyzja taka nie została wydana. Brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było.

Decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. została wydana po uprzednim uchyleniu - decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] marca 1976 r. i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. wynika, iż przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., po przeprowadzeniu ponownie wszczętego postępowania.

Ponadto we wniosku z dnia [...] kwietnia 1977 r. (karta 62, teczka 5/12 akt administracyjnych sprawy), Dyrekcja Rozbudowy Osiedla wskazała, że decyzja z [...] marca 1973 r. straciła moc. W kontekście wykonania ww. wyroku WSA, Sąd uznaje, że słusznie organ wywodził, że nie można zatem przesądzić, iż nie nastąpiło umorzenie postępowania administracyjnego.

Niezachowanie się decyzji o umorzeniu postępowania, dla którego cel wywłaszczenia odpadł, po prawie 40 latach nie może przesądzać to tym, że organ formalnie nie zakończył postępowania, co miałoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak to bowiem zostało omówione w uzasadnieniu niniejszego wyroku (pkt II.V.), jedynie bezsprzecznie ustalony stan sprawy może być podstawą do stwierdzenia, że przepisy zostały rażąco naruszone. Brak takich ustaleń musi być interpretowany w kontekście zasady domniemania prawidłowości decyzji, a nie automatycznego uznania per se, że brak dokumentacji jest równoznaczny z rażącym naruszeniem prawa, którego co prawda nie można stwierdzić, ale nie ma dokumentu potwierdzającego prawidłowość działania organu.

Zasadnie organ zwrócił uwagę na pośrednie wskazania co do prawidłowości decyzji, podnosząc że z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. wynika, iż organ drugiej instancji posiadał informację o zmianie celu wywłaszczenia, a co za tym idzie również wnioskodawcy wywłaszczenia, w związku z czym zobowiązał organ pierwszej instancji do ustalenia jednostki aktualnie ubiegającej się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia zadania inwestycyjnego. Ponadto w przypadku potwierdzenia zmiany celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji został zobowiązany do wezwania nowego wnioskodawcy do złożenia wniosku o wywłaszczenie i umorzenia dotychczasowego postępowania. Nie ma podstaw aby sądzić, iż organ pierwszej instancji nie dopełnił tych wytycznych. W braku akt sprawy nie jest możliwe przesądzenie tej okoliczności, a tym samym stwierdzenie nieważności.

Jak wskazano powyżej celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości o pow. 5785 m², położonej w [...] w rejonie ul. [...] i al. [...], pochodzącej z "[...]" była budowa osiedla mieszkaniowego [...], co niewątpliwie stanowiło cel użyteczności publicznej.

Nie można odmówić zachowania zasad logiki w argumentacji organu, że skoro decyzja lokalizacyjna, potwierdzająca niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel została wzmiankowana w wielu dokumentach znajdujących się w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy m.in. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. oraz wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] kwietnia 1977 r., to wskazuje to, iż funkcjonowała ona w obrocie prawnym. Konieczność budowy osiedla mieszkaniowego, z uwagi na zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych rozwijającego się społeczeństwa, należy uznać za cel użyteczności publicznej, o czym mowa niżej.

Charakter inwestycji w postaci realizacji na terenie miasta zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego określany był w decyzji o lokalizacji inwestycji, a to powodowało, że spełniona została przesłanka uzasadniająca wywłaszczenie nieruchomości na ten cel, określona w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, CBOSA).

Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem w decyzji z dnia [...] lutego 1979 r., orzekającej o wywłaszczeniu, zawiera następujące stwierdzenie: "W trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nastąpiła zmiana lokalizacji i obecnie opisana działka gruntu znalazła się w granicach lokalizacji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., wydanej pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], a inwestorem jest Dyrekcja Rozbudowy Osiedla [...]". (str. 2, karta 72, teczka 5/12 akt administracyjnych sprawy).

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel, została potwierdzona wzmiankowaną w obrocie prawnym decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] Urzędu [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1976 r., a co za tym idzie spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ustawy z 1958 r.

Co do celu wywłaszczenia, to myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przepis ten nie precyzował wprawdzie pojęcia cel użyteczności publicznej, jednak nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie to łączyło się zawsze z powszechnością, ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Brak jest podstaw do uznania, że sam fakt odpłatności neguje możliwość scharakteryzowania celu budowy osiedla, jako ogólnodostępnego. Przyjęcie argumentu przeciwnego za zasadny, sprzeciwiałoby się również uznaniu budowy szpitala za cel publiczny. Cel budowy osiedla mieszkaniowego nie oznacza, że łączy się on z wyodrębnieniem w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (a contrario z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1889/10, LEX nr 1149264).

Dodatkowo należy wskazać, że przepis ust. 2 art. 3 ustawy z 1958 r. zawiera inną przesłankę, dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości na obszarze miast: realizację na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Badając, czy w momencie dokonywania wywłaszczenia było ono dopuszczalne nie można mieć na względzie wyłącznie celów, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, ale także te wynikające z ust. 1 i ust. 3 (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 895/05, LEX nr 236581).

Nadto – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1218/11, CBOSA - gdyby przyjąć tezę o konieczności łącznego spełniania przesłanek z ust. 1 i 2 art. 3, doszłoby do absurdalnej konkluzji, że na gruncie ustawy z 1958 r. na terenach miast możliwie byłoby jedynie wywłaszczenie na cele budownictwa mieszkaniowego, które dodatkowo musiałoby spełniać kryteria użyteczności publicznej.

Należy również podnieść, w ślad za wyrokiem NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/14, LEX nr 2118101, że interpretacja pojęcia cel publiczny z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być oderwana od realiów, odnoszących się do tamtego czasu i przepisów będących podstawą wywłaszczenia.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2015 r. podał, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie elaborat szacunkowy z [...] maja 1974 r. (sporządzony dla pierwszego, zaniechanego następnie celu wywłaszczenia). Sąd wskazał, że Minister nie wyjaśnił precyzyjnie, z jakiej przyczyny uważa go za znajdujący zastosowanie w sprawie. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ przeprowadził w zaskarżonej decyzji zasadną argumentację w tym zakresie. Decyzja, która ustalała, w wyżej opisany sposób, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, którego wysokość została prawidłowo wyliczona przez biegłego, nie naruszała prawa w takim stopniu, by nie dało się tego pogodzić ze społeczno-gospodarczymi jej skutkami, zwłaszcza, że art. 22 ustawy z 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania nie samych biegłych, a jedynie opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Nieobecność współwłaścicieli nieruchomości na rozprawie uniemożliwiła jednak odczytanie im takiej opinii (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2393/16, LEX nr 2300827). Z akt sprawy nie wynika, by skarżący podali inną wysokość odszkodowania, jako prawidłową. Tym samym brak jest wywodu, że przyznana wysokość odszkodowania jest wadliwa. Sam fakt niewskazania należności Państwa i banków, nie przesadza o rażącym naruszeniu prawa. Ewentualne roszczenia w tym zakresie mają charakter roszczenia cywilnoprawnego, co wyłącza możliwość dochodzenia go w postępowaniu administracyjnym.

V.III. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2015 r. zarzucił również naruszenia o charakterze procesowym, nie przesądzając – co należy podkreślić, że po pierwsze wystąpiły one w sprawie, po drugie, że stanowią one bezwzględną i wystarczająca przesłankę do stwierdzenia nieważności. Mianowicie Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji zdawkowo opisano ten etap postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało ustalone, czy istotnie wszczęto nowe postępowanie wywłaszczeniowe, a w jego ramach ponowiono czynności wymagane przez ówczesne przepisy. Nie wyjaśniono, czy przyczyną nieustalenia tych okoliczności jest brak, zaginięcie dalszej dokumentacji z tego etapu postępowania wywłaszczeniowego, która gdyby się zachowała, mogłaby świadczyć o prawidłowym załatwieniu sprawy, czy też spowodowane to było pominięciem pewnych istniejących dokumentów archiwalnych, znanych organowi podejmującemu kwestionowaną decyzję z [...] lutego 1979 r. i dostępnych organowi nadzoru.

W zaskarżonej decyzji organ naprawił powyższe uchybienie, bowiem opisał szczegółowo stan faktyczny i wskazał na szereg okoliczności, w tym na brak akt sprawy, o czym była mowa.

Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15 wynika, że Sąd zakwestionował, iż nie ustalono, czy art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r. (przewidujący, że postępowanie wywłaszczeniowe musiało zostać wszczęte na wniosek podmiotu o to się ubiegającego) oraz, że nie ustalono, czy zgodnie z art. 19 ustawy z 1958 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Organ nie zdołał zgromadzić dokumentów wskazujących, iż wnioskodawca wywłaszczenia przeprowadził ponowne rokowania. Jednak z akt sprawy wynika, iż W. S., będący właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1913 r., Nr Rep. [...] zmarł w 1928 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. zostało wydane w 1989 r., tak więc 10 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Zasadnie organ stwierdził, że dowodzi to, iż stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był uregulowany. Spadkobiercy W. S. nie byli znani, co wprost wskazano w decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. Nie przeprowadzono bowiem w tym zakresie postępowania – co można wnosić z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1974 r. - karta 35, teczka 5/12 akt administracyjnych sprawy, w którym wyjaśniono, że postępowanie spadkowe, po ojcu W. S. nie zostało przeprowadzone. Skarżący twierdzą, że byli znani zstępni, co nie jest równoznaczne np. ze stwierdzeniem nabycia spadku.

Dokumenty, którymi dysponował organ, opisane zostały w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1977 r. W protokole rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1974 r. (karta 35, teczka 5/12 akt administracyjnych sprawy) wskazano, że W. S. po pierwsze popiera wnioski i wyjaśnienia, zawarte w protokole rokowań z dnia [...] września 1974 r., po drugie wyjaśniono, że postępowanie spadkowe, po ojcu W. S. nie zostało przeprowadzone, a nieruchomość nie została prawnie podzielona. Całą nieruchomość, użytkował i użytkuje W. S.

Fakt, że organ wiedział, iż jeden ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości nie żyje i jednocześnie nie są ustaleni jego spadkobiercy, uzasadnia uznanie, że miejsce pobytu nie jest znane (tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/15) ówczesny ustawodawca dążył do sprawnego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomienia o rozprawie wysyłane były wyłącznie do właścicieli, o których organ powziął wiadomość "z akt sprawy".

W aktach sprawy (karta 76 i poprz. teczka 5/12 akt administracyjnych sprawy) znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 1987 r., sygn. akt [...], wyznaczające I. W., celem reprezentowania spadkobierców W. S.

W kontekście argumentacji skarg, należy wskazać, że postanowienie to nie podlega ocenie w trybie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, zwalnia wnioskodawcę wywłaszczenia z obowiązku przeprowadzenia rokowań, z uwagi na nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości.

Abstrahując od powyższego należy wskazać, że ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji, może być uznane za uchybienie procesowe, które jednak mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, wyłącznie w razie wykazania, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji (tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, CBOSA), co w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak wskazania innej, właściwej zdaniem skarżących kwoty odszkodowania, nie nastąpiło. Nie można zatem twierdzić, że jakiekolwiek uchybienia formalne spowodowały ustalenie odszkodowania w rażąco błędnej wysokości.

Brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, G.Prawna SiA 2014/92/8). Zasadnie Minister odniósł się do zarzutu, że Naczelnik [...] przy ustaleniu odszkodowania wykorzystał opinie szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych niepowołanych przez organ wywłaszczeniowy, stwierdzając, iż powyższy fakt nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem w niniejszej sprawie biegły T. R., który sporządził opinię dotyczącą gruntu, był biegłym wpisanym na listę Prezydium Rady Narodowej ., natomiast biegła Z. W., która sporządziła przecenę opinii dotyczącej roślin sadowniczych, była biegłą wpisaną na listę Urzędu [...], a zatem były to osoby uprawnione, posiadające wiadomości specjalne, wymagane do sporządzania tego typu elaboratów.

Zgodnie z art. 45 k.p.a., pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie.

Zgodnie z treścią art. 17 ww. ustawy z 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy.

Nawet ewentualne pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia na podstawie art. 145 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa właściciela do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie wywłaszczenia. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pogląd ten, wyrażony m.in. przez NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, LEX nr 179110. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. VI SA/Wa 1342/14, nr 1747181) wskazano, że zarzut pozbawienia czynnego strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (analogicznie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., VII SA/Wa 1691/16, LEX nr 2148958).

Tym niemniej wskazać należy, że organ wyjaśnił, że - jak wynika z decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1979 r. - była ona wysłana do Urzędu [...], celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń co oznacza, że decyzja została skierowana do każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Należy zatem uznać, że decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. była skuteczna wobec nieznanych spadkobierców W. S. w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenia (fikcja doręczenia).

Z treści decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego wystąpiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak [...].

Pismo to znajduje się w aktach sprawy (karta 62, teczka 5/12).

Należy przy tym zauważyć, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro przeprowadzone zostało postępowanie, zasadnie organ przyjął (zgodnie z domniemaniem prawidłowości, o którym była mowa wcześniej), iż organ takiej oceny dokonał uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku.

W ww. wniosku z dnia [...] kwietnia 1977 r. wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. straciła ważność, "a obecnie na tym terenie będzie realizowana budowa osiedla mieszkaniowego [...], na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r." Decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. odnosiła się zatem do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. i jej podstawą nie była decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 1973 r., bowiem – jak wyjaśniono na str. 2 decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. - nastąpiła zmiana lokalizacji (karta 72 teczka 5/12 akt administracyjnych sprawy). Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Ministra Infrastruktury i Budownictwa była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu, tym samym nie można skutecznie Ministrowi zarzucić – w kontekście stwierdzenia nieważności - braku poszerzenia zakresu tego konkretnego postępowania nieważnościowego i niezbadania prawidłowości innych decyzji administracyjnych (w tym o ustaleniu lokalizacji czy postępowania poprzedzającego ich wydanie).

V. Jeżeli chodzi o dyrektywy interpretacyjne, to należy wskazać, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa. Dodatkowo - jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 - dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji.

VI. Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego, prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego, kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie, uwzględniając brak akt sprawy.

Brak akt powoduje nie tylko to, że nie można stwierdzić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, ale również przedstawić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, CBOSA).

VIII. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.