Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 653/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E.B. kwotę 400 zł. (czterysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 653/06

Uzasadnienie

W dniu 31 sierpnia 1999 r. działający jako pełnomocnik E.B. J.B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1993 r. znak [...] orzekającej o przejęciu na własność przez Gminę K. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. /obecnie [...]/.

Jako podstawę żądania wskazano art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzono bowiem, że decyzja doręczona została S.D., którego potraktowano jak kuratora I.B. i M.B. - współwłaścicieli nieruchomości nieznanych z miejsca pobytu. Tymczasem S.D. postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1993 r. został ustanowiony kuratorem w postępowaniu o przejęcie administracji nieruchomości, a nie w postępowaniu o przejęcie własności nieruchomości. Pierwsze z wymienionych postępowań zostało umorzone decyzją z dnia [...] października 1993 r. Z datą uprawomocnienia się tej decyzji wygasło umocowanie S.D. jako kuratora ustanowionego do prowadzenia tej właśnie sprawy. Skierowanie więc decyzji o przejęciu własności nieruchomości do rąk S.D. wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt 4. Podobnie rzecz ma się ze skierowaniem tejże decyzji do Zrzeszenia "A". w K.

Wskazał też wnioskujący, że I.B. zmarł [...] 1998 r., a E.B. jako jego córka należy do kręgu spadkobierców ustawowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności szczegółowo opisanej we wniosku decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1993 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało co następuje:

Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., wydaną w trybie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, orzeczono o przejęciu na własność Gminy K. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. uwidocznionej na mapie jako działka "1", posiadającą założoną księgę hipoteczną hip. [...], składającą się z placu zabudowanego o powierzchni 1402 m 2, za odszkodowaniem 411.912.000 zł.

Wpisy w dziale II księgi wieczystej nr [...] założonej dla nieruchomości przy ul. [...]. w K. dowodzą, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość stanowiła współwłasność po - I.B. i M.B. Budynek znajdujący się na nieruchomości wymagał remontu, wobec czego decyzją z dnia [...] grudnia 1986 r. terenowy organ administracji państwowej, na podstawie art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. orzekł o przejęciu budynku do remontu, oraz nadbudowy I kondygnacji. Wykonana ze środków gminnych nadbudowa i remont przekroczyły 60 % wartości technicznej budynku sprzed remontu, co zostało wykazane stosownym operatem. W tych okolicznościach uzasadnione było wydanie decyzji na podstawie art. 16 w/w ustawy.

Zdaniem Kolegium stanowisko, jakoby postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 1993 r. o ustanowieniu kuratora nie było skuteczne w postępowaniu o przejęcie własności nie jest trafne i pozostaje w sprzeczności z "sądową wykładnią art. 34 kpa" i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 28 marca 1995 r. sygn. II SA/Kr 860/94. Wyrokiem tym oddalono skargę Zrzeszenia "A". w K. na postanowienie Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia przez Zrzeszenie odwołania od decyzji o przejęciu własności nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że "od 2 lipca 1993 r. pełnomocnikiem był kurator dla nieobecnych ustanowiony cyt. wyżej wyrokiem Sądu Rejonowego w K.".

Kolegium dalej wskazało, że wyznaczenie przez sąd, na wniosek organu, przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego następuje na podstawie art. 184 kro. Stosownie zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1992 r. III SA 1827/92 przedstawicielem dla osoby nieobecnej może być jedynie osoba ustanowiona przez sąd rodzinny w trybie art. 184 kro. Osoba taka, w odróżnieniu od kuratora procesowego z art. 143 i art. 144 kpc, powołana jest do ochrony wszelkich interesów nieobecnego, a nie tylko do reprezentacji w konkretnym procesie.

Skierowanie zatem decyzji do kuratora jako pełnomocnika współwłaścicieli było prawidłowe.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, sporządzonym również przez J.B. jako pełnomocnika E.B., podtrzymane zostało dotychczasowe stanowisko. Stwierdzono, że zakres obowiązków i praw kuratora absentis każdorazowo określa sąd opiekuńczy. Z reguły w zakresie czynności znajdować się winny czynności nieprzekraczające zwykłego zarządu, uprawnienie zaś do podejmowania czynności przekraczających ten zakres winno wyraźnie wynikać z orzeczenia sądu.

Podniesiono też, że nie do przyjęcia jest przeprowadzenie postępowania o przejęcie własności nieruchomości z udziałem kuratora, dla którego podmiot nabywający własność jest pracodawcą. Nie można bowiem oczekiwać, aby pracownik szczebla kierowniczego urzędu miasta działał sprzecznie z interesem swojego pracodawcy. Zarzucono ponadto, że organ nie wykazał, aby M.B. w 1993 r. żył, a autor wniosku posiada informację, że M.B. nie żył już w dacie wszczęcia postępowania o przejęcie własności. Wskazano też, że wbrew przepisowi art. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o potrzebie remontu nie zawiadomiono właściciela lub zarządcy nieruchomości, lecz administratora I.B. Wszczęcie dalszych procedur z ustawy.. było nieuprawnione. W aktach brak jest również dokumentów uzasadniających możliwość dokonania nadbudowy.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2001 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję własną utrzymało w mocy.

Kolegium podtrzymało poprzednio wyrażone stanowisko i dodało, że organ wydający decyzję z dnia [...] listopada 1993 r. był związany postanowieniem Sądu Rejonowego o ustanowieniu kuratora dla nieobecnych, nie mógł więc badać, czy M.B. nie żyje. Gdyby jednak przyjąć, że "wobec tych okoliczności M.B. /spadkobiercy/ nie brał udziału w postępowaniu, to ocena możliwości wzruszenia decyzji mogłaby być dokonana jedynie w trybie wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.". Zarzut dotyczący braku dokumentów uzasadniających remont i braku zawiadomienia właścicieli o jakim mowa w art. 3 ustawy, zdaniem Kolegium, nie dotyczy decyzji o przejęciu własności.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.B. powtórzyła wszystkie podnoszone dotychczas zarzuty. Podkreśliła, że ustanowiony na użytek innego postępowania administracyjnego kurator, będący w dodatku pracownikiem szczebla kierowniczego wnioskodawcy, nie mógł skutecznie reprezentować interesów współwłaścicieli w postępowaniu o przejęcie własności nieruchomości. W postępowaniu więc "strony nie brały udziału bez własnej winy".

Podniesiono w skardze dodatkowo, że decyzja z dnia [...] listopada 1993 r. narusza przepis art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., bowiem operat szacunkowy sporządzono wadliwie, do wartości robót wliczono te, które już były wykonane przed rozpoczęciem postępowania, a wartość techniczna budynku została znacznie zaniżona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Wynik zainicjowanej skargą sądowej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem jest negatywny z kilku powodów, choć niedokładnie tych wskazanych w skardze.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. podniesiono, że fakt doręczenia decyzji osobie uznanej przez organ za przedstawiciela współwłaścicieli, a w rzeczywistości niebędącej tym przedstawicielem, jest tożsamy z przesłanką opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Zgodnie z w/w przepisem decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna. Z całą pewnością S.D., któremu decyzja o przejęciu własności nieruchomości została doręczona, stroną postępowania tą decyzją zakończonego nie był. Wedle organu jednak postępowanie o przejęcie własności przeprowadzono z udziałem S.D. nie w związku z przypisaniem mu przymiotu strony, lecz w związku z przypisaniem mu roli przedstawiciela osób, które rzeczywiście stronami postępowania winny były być. S.D. nie występował we własnym imieniu i na własną rzecz, a miał jedynie reprezentować interesy nieobecnych współwłaścicieli nieruchomości. Rzeczywiście, wobec braku jakiegokolwiek związku prawnego osoby S.D. z przedmiotową nieruchomością i w związku z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1993 r. tylko w taki sposób udział S.D. w postępowaniu o przejęcie własności nieruchomości można obecnie usprawiedliwiać. Rzecz jednak w tym, że taka rola S.D. w żaden sposób w samej decyzji nie została oznaczona. Co więcej, w decyzji tej, następnie sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1994 r. określono przedmiot /dane nieruchomości przejmowanej na własność Gminy K./, ale nie wskazano w ogóle podmiotów, którym prawo się odejmuje. Dane osobowe S.D. umieszczono zaś pod uzasadnieniem decyzji, w wykazie podmiotów, którym decyzję tę doręczono. Z wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji nie wynika zatem, z jakich powodów zdecydowano o doręczeniu decyzji S.D., a przede wszystkim nie wynika komu prawo własności zostało odjęte i komu przyznano związane z tym odszkodowanie. Podkreślić przy tym trzeba, że załącznikiem do decyzji nie jest ani odpis z księgi wieczystej, ani postanowienie Sądu Rejonowego w K. o ustanowieniu kuratora dla nieobecnych I.B. i M.B. Decyzja jest samodzielnym, funkcjonującym w obrocie dokumentem, a jej fundamentalnym elementem jest oznaczenie stron. To, że w decyzji o przejęciu własności nieruchomości wskazano księgę wieczystą, nie sanuje wady polegającej na pominięciu danych właścicieli tej nieruchomości. Na marginesie odnotować warto, że w przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia pochodzącego z 26 czerwca 1984 r. zaświadczenia PBN, nie można więc nawet stwierdzić czy i na ile wpisy w księdze wieczystej pozostawały aktualne w listopadzie 1993 r.

Ostatecznie stwierdzić należy, że decyzja poddana ocenie w nadzwyczajnym postępowaniu w istocie nie ma adresata. Taki brak w decyzji o przejęciu własności nieruchomości jest zaś równoznaczny z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Kwestią drugorzędną pozostaje w tej sytuacji to, czy S.D., jako kurator ustanowiony w trybie art. 34 kpa w toku innego postępowania administracyjnego, mógł reprezentować ewentualne interesy I.B. i M.B. w postępowaniu o przejęcie własności. Tylko więc dla porządku zwrócić trzeba uwagę, że choć rzeczywiście w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1993 r. nie zakreślono granic upoważnienia do działania ustanawianego dla I.B. i M.B. kuratora, to jednak postanowienie to wydano na skutek wniosku organu prowadzącego postępowanie w określonej sprawie. Granice zaś tamtej sprawy i przedmiot tamtego postępowania /o przejęcie zarządu domu wielomieszkaniowego/ były znane zarówno organowi, jak i S.D. Prawdą jest, że materialnoprawną podstawą ustanowienia przez sąd kuratora dla osoby nieobecnej jest art. 184 kro. Nie jest jednak obojętne to, na czyj wniosek i w związku z jakimi okolicznościami kurator taki zostaje ustanowiony. Jeśli postanowienie sądu zapada na wniosek organu prowadzącego postępowanie w określonej sprawie administracyjnej, to rola tak ustanowionego kuratora ograniczać się musi do reprezentacji nieobecnego w tej właśnie sprawie. Przepis art. 34 kpa nie daje wszak organowi administracji publicznej uprawnienia do występowania z wnioskiem o ustanowienie kuratora in abstracto: wniosek taki zawsze musi być związany z postępowaniem w konkretnej, oznaczonej sprawie. W istocie rola kuratora ustanowionego w takim trybie ma charakter procesowy i sprowadza się do reprezentacji nieobecnego w postępowaniu w określonej sprawie, a nie w postępowaniach we wszystkich sprawach administracyjnych. Organ wszczynający postępowanie w sprawie innej nie może więc, bez odrębnego orzeczenia sądu, uznać za reprezentanta strony kuratora ustanowionego na użytek innej zupełnie sprawy. Takiego działania nie usprawiedliwia żadną miarą to, że sprawy dotyczą tej samej nieruchomości, a postępowania pozostają w bliskości czasowej. Wszak w omawianym przypadku przedmiotem jednej sprawy było przejęcie administracji kamienicy, a przedmiotem drugiej odjęcie prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maca 1995 r. sygn. II SA/Kr 860/94 Naczelny Sąd Administracyjny, przesądzając, że Zrzeszenie "A". nie było pełnomocnikiem stron w postępowaniu zmierzającym do przejęcia własności nieruchomości stwierdził, że "od dnia 2 lipca 1993 r. pełnomocnikiem tym był kurator dla nieobecnych ustanowiony cyt. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K.". Stwierdzić jednak należy, że pogląd ten wyrażony został w sprawie sądowoadministracyjnej, której przedmiotem była ocena zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez Zrzeszenie "A". odwołania od decyzji o przejęciu własności z dnia [...] listopada 1993 r. Istotą tej sprawy było więc rozstrzygnięcie czy Zrzeszeniu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, a nie rozstrzygnięcie czy prawidłowo ustalono w sprawie krąg uczestników, czy byli oni prawidłowo reprezentowani, czy wreszcie sama decyzja o przejęciu własności jest zgodna z prawem. Kwestię umocowania Zrzeszenia Sąd w sposób wiążący przesądził stwierdzając, że Zrzeszenie to nie było stroną i nie było pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości. Tym poglądem co do istoty rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej związane są zarówno organy, jak i sąd. Cytowana zaś powyżej wypowiedź Sądu sformułowana została na marginesie i nie odnosi się do istoty rozpatrywanej wówczas sprawy. Jako taka, nie wiąże sądu w obecnie rozpoznawanej, odmiennej przedmiotowo sprawie.

Konsekwentnie do wyżej przedstawionych uwag stwierdzić należy, że także i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. organ po pierwsze nie ustalił należycie kręgu uczestników postępowania i po wtóre nie zapewnił właściwej reprezentacji dla M.B. Nie ma w aktach miarodajnego, potwierdzonego na datę decyzji o przejęciu własności, dowodu własności nieruchomości, nie podjęto też działań zmierzających do ustalenia obecnego miejsca pobytu M.B., albo ustanowienia dla niego we właściwym trybie przedstawiciela. Co jednak ważniejsze, zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacji o tym, że M.B. nie żył już w dniu [...] listopada 1993 r., organ nie nadał należytej rangi i nie podjął w związku z nią żadnych czynności. Taka okoliczność zaś oczywiście przesądzałaby o nieważności decyzji w tej dacie wydanej. Decyzja administracyjna bowiem, o ile miałaby być skierowana do osoby nieżyjącej, jest decyzją rażąco naruszającą prawo. Pogląd organu, jakoby w tej kwestii wiążące było postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1993 r. jest oczywiście wadliwy. Postanowieniem tym ustanowiono dla nieobecnych I.B. i M.B. kuratora. Istotą orzeczenia było ustanowienie kuratora i wskazanie jego osoby i w tym tylko zakresie można mówić o "związaniu". Jako przesłankę orzeczenia Sąd przyjął, że osoby nieobecne żyją, ale przecież faktu tego rozstrzygnięciem nie objął. Takie postanowienie Sądu daje określonej osobie legitymację do określonego działania, ale nie rodzi prawnego zakazu dowodzenia, że osoby uznane za nieobecne w rzeczywistości nie żyły. Nie ma więc żadnych prawnych przeszkód, aby fakt taki był przedmiotem dowodzenia w postępowaniu administracyjnym.

W aktach znajduje się natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 2000 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po I.B. Wynika z niego, że spadkobiercą jest nie tylko E.B., ale też C.B. Ta ostatnia zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie uczestniczyła i nie była reprezentowana, choć przecież jej status prawny był taki sam jak osoby wymienionej na miejscu pierwszym.

Ostatecznie stwierdzić należy, że decyzje wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 31 sierpnia 1999 r. są wadliwe. Organ ograniczył się tylko do oceny zarzutów przedstawionych we wniosku, dokonał jej wadliwie, a przy tym nie dostrzegł konieczności zbadania kwestionowanej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Samo zaś postępowanie przeprowadził z naruszeniem reguł wynikających z art. 10, 28, 7, 77, 80 kpa.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie jego decyzje należało uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.