Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 699/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi J.Ł. i M.Ł. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.Ł. i M.Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 80 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , po rozpatrzeniu wniosku T.B. , odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę szopy wybudowanej na działce nr 1 w Ż. przez J. i M. Ł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego l instancji podał, że w dniu 20 grudnia 2001 r. dokonał oględzin na terenie działki nr 1 w Ż. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce znajduje się drewniany budynek (szopa) dobudowany do budynku murowanego użytkowanego przez T.B. . Obecna podczas oględzin J.Ł. oświadczyła, że budynek ten został wybudowany w roku 1990 na potrzeby budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego. Budowa budynku mieszkalnego, wg oświadczenia J.Ł. , do tej pory nie została zakończona - niewykończone część pomieszczeń na górze. T.B. oświadczył, że dom J.Ł. jest wykończony, oddany do użytku i zamieszkały, a ponadto J.Ł. posiada inne budynki gospodarcze. Wobec powyższego T.B. wniósł o rozbiórkę szopy.

Organ l instancji ustalił, że Starostwo Powiatowe w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...], udzieliło pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku jednorodzinnego, wybudowanego na działkach nr 1 i 2 w Ż. , obejmujące pomieszczenia piwnic i parteru. W uzasadnieniu do tegoż pozwolenia na użytkowanie podano, że budowa była realizowana na podstawie pozwolenia z dnia [...] 1991 r., znak: [...], wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. oraz, że nie wykonano robót wykończeniowych I-go piętra.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. należy nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r.

stanowi, iż budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stwierdził więc, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki szopy wybudowanej na działce nr 1 w Ż.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T.B. wniósł w terminie odwołanie, podnosząc, że decyzja nie uwzględnia kilku istotnych faktów. Podał, że szopa została wybudowana za jego zgodą wyłącznie na okres budowy domu inwestorów, która została zakończona już kilka lat temu. Nadto inwestorzy posiadają na działce inne obiekty, mogące spełniać funkcje spornej szopy. T.B. zarzucił również, że chce dokonać prace przy własnym budynku, do którego został dostawiony sporny obiekt, a jego istnienie uniemożliwia realizację tych zamierzeń.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał J. i M. Ł. rozbiórkę szopy wybudowanej na działce nr 1 w Ż. w terminie do 30 maja 2009 r. Jako podstawa prawna zostały wskazane art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.(tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym powołał się na ustalenia, poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Wskazał następnie, że zaskarżona decyzja jest błędna. Przedmiotowy budynek (szopa) zlokalizowany na działce nr 1 w Ż. został wzniesiony w 1990 r., a więc w całości w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), jednakże organ pierwszej instancji nie wyciągnął z tego należytych konsekwencji prawnych. Zgodnie z art. 28 i 29 tej ustawy, a inaczej niż ma to miejsce na gruncie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji

robót budowlanych nie była zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia inwestorzy budynku mieszkalnego na działce 1 i 2 w Ż. nie uzyskali na wznoszoną przez siebie szopę, co w sposób oczywisty wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązek taki natomiast inwestorzy posiadali, a braku tego nie może sanować fakt, że obecnie pozwolenie na budowę takich obiektów nie jest wymagane.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wskazał organ odwoławczy, przepisy dotychczasowe to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W postępowaniu w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w całości przed 1994 r., tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie stosuje się zatem obecnych przepisów, ale te z Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowy budynek (szopa) został zatem wzniesiony bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, a sytuację tę należy rozpatrywać na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazując, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania spełnia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, w związku z czym uzasadnione i konieczne jest wydanie nakazu jego rozbiórki. Został on bowiem wzniesiony niezgodnie z przepisami, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 i 29 powyższej ustawy, powoduje też niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Został bowiem wybudowany, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o ścianę sąsiedniego budynku gospodarczego należącego do innej osoby. Taka lokalizacja obniża w oczywisty sposób, w ocenie organu II instancji, warunki użytkowe budynku gospodarczego, uniemożliwiając w szczególności prace remontowe i inne ulepszenia, mające przykładowo na celu ocieplenie czy otynkowanie budynku, praktycznie uniemożliwiając właścicielowi wykonywanie jakichkolwiek ulepszeń czy zmian odnośnie konstrukcji. Zdaniem organu odwoławczego szopa będąca przedmiotem niniejszego postępowania w sposób niedopuszczalny obniża warunki użytkowe otoczenia, to jest w szczególności budynku gospodarczego, do którego przylega.

Organ odwoławczy zaznaczył też, że zdecydował się nie zwracać niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, lecz rozstrzygnąć samodzielnie co do meritum z uwagi na ekonomikę postępowania i nie przedłużanie go bez potrzeby. W kolejnym postępowaniu, prowadzonym po ewentualnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie ma bowiem potrzeby ustalania jakichkolwiek okoliczności faktycznych, a kwestia sprowadza się do oceny prawnej.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.Ł., i M.Ł. , domagając się uchylenia jej w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący podnieśli, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że przymusowej rozbiórce podlega każdy obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z obowiązującymi w okresie jego budowy przepisami, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo .dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wskazali, dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy oraz powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarzucili, że spełnienie tej drugiej przesłanki nie było w ogóle przedmiotem badania organu l instancji, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ani nie wskazał w swoim uzasadnieniu żadnych dowodów na potwierdzenie przyjętego stanowiska. Trudno - zdaniem skarżących- za taki dowód uznać fakt dobudowania szopy do istniejącego w granicy naszej działki budynku gospodarczego sąsiada, postawionego bez zgody wcześniejszego właściciela. Taka lokalizacja rzeczywiście powoduje pewne utrudnienia w użytkowaniu obiektu, ale wynikają one przede wszystkim z faktu usytuowania budynku w granicy z cudzą własnością.

J.Ł. i M.Ł. podnieśli ponadto, że T.B. nie jest właścicielem działki 3 wraz z zabudowaniem, ponieważ jest własnością jego nieżyjących rodziców. Wobec nie ustalenia praw do spadku po nich nie jest jednoznaczne kto powinien występować jako strona lub strony w przedmiotowej

sprawie i domagać się usunięcia spornej szopy, której budowę uzgodniono z nieżyjącym S.B. ówczesnym właścicielem. Budynek gospodarczy, do którego przylega sporna szopa jest również samowolą budowlaną. Stwierdzili też, że wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. orzeczenia po prawie 7 latach, bez wyjaśnienia podstawowych kwestii i powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na ekonomikę postępowania i nie przedłużanie go bez potrzeby brzmi ironicznie i narusza prawa skarżących jako stron postępowania. J.Ł. i M.Ł. w podsumowaniu wskazali, że skoro nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że została spełniona hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uznać należy, że decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz bez prawidłowej oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa.

Skarga złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ale nie z wszystkich powodów w niej podniesionych.

Przeprowadzona sądowa kontrola według wskazanych wyżej kryteriów wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wykazała, że te akty administracyjne są niezgodne z prawem. Przy ich wydawaniu organy nadzoru budowlanego naruszyły bowiem przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji. Organ ten nie może więc ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli prawidłowości decyzji organu l instancji, lecz winien ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

Powyższe wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu przede wszystkim kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) bądź jej uchylenie i zmiana tej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast możliwość wydania decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga, uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 §2 k.p.a.).

Niewątpliwie zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu l instancji.

Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.

Skoro w tym przypadku organ l instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. - orzekał na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nie znajdując przesłanek do orzeczenia na jego podstawie rozbiórki spornego obiektu szopy na działce nr 1 w Ż. , a organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - uchylając decyzję organu l instancji i orzekając ponownie w tym zakresie stosował art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), to w ocenie Sądu doszło do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy, co prowadzi do zmiany przedmiotowej sprawy.

Hipotezą art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie były objęte przypadki budowy lub wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Hipoteza art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. obejmowała bowiem tylko budowę lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia przez właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej sprzeciwu.

Racje mają więc skarżący, że spełnienie przesłanki powstania skutku niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie było w ogóle przedmiotem rozpoznania organu l instancji.

Jeżeli organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu l instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, to powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, wskazując jednocześnie właściwy przepis, na podstawie którego powinno być prowadzone postępowanie.

Ustalając zatem, co jest rzeczą niekwestionowaną w tej sprawie, że sporny obiekt został zrealizowany w 1990 r., a co za tym idzie, że zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w świetle którego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien był wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ponowne rozpatrzenie tej sprawy sprowadzałoby się tylko do kwestii oceny prawnej i nie obejmowałoby ustalania jakichkolwiek okoliczności faktycznych.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie materialne prawo administracyjne jest niezwykle zróżnicowane i obejmuje swym zakresem niezliczoną liczbę zdarzeń, stanów faktycznych, faktów i okoliczności, z których istnieniem wiąże możliwość powstania skutków jurysdykcyjnych, tj. zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Okoliczności faktyczne, to nie tylko zdarzenia, które wpływają na sam fakt podjęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji oraz na sam fakt jej wydania, ale także fakty wyróżnione opisowo w normie prawnej, której treść organ administracyjny ustala i stosuje w prowadzonym postępowaniu. Te fakty z ostatniej grupy mają wpływ na treść podejmowanej decyzji. Zalicza się tutaj fakty wyodrębnione opisowo (np. wzniesienie obiektu budowlanego bez pozwolenia) jak i fakty wyróżnione przez normę oceniającą (np. szkodliwe oddziaływanie, czy jak w tym przypadku, powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, niedopuszczalne pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Każdy z tych faktów musi być ustalony i sprawdzony za pomocą określonych dowodów. Fakty wyróżnione oceniające oprócz ich ustalenia za pomocą dowodów wymagają jeszcze zinterpretowania (por. J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996, s. 90 - 95).

Rzecz w niniejszym przypadku nie sprowadzała się zatem tylko do ustalenia faktu istnienia obiektu szopy i jej wybudowania bez pozwolenia w określonej dacie, lecz także wybudowania jej 1990 r. bez pozwolenia na budowę i co istotne, w pewien sposób, a mianowicie taki o którym mowa w pkt 2 ust. 1 art. 37. Zadaniem organu nadzoru było więc ustalenie za pomocą dowodów

określonych procedurą faktu zrealizowania obiektu w sposób powodujący niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a także przeprowadzenia wykładni pojęcia nieostrego - "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", a następnie skonfrontowanie wyniku dowodów dotyczących tego oddziaływania obiektu z wynikiem wykładni pojęcia nieostrego, przeprowadzonego przez organ. To dopiero daje podstawę do wyciągnięcia wniosków, co do możliwości nakazania rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Widać zatem, że w tym zakresie dochodzi do styku sfery faktu ze sferą prawną, które nierozerwalnie są ze sobą związane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazując, że sporny obiekt zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja w oczywisty sposób obniża warunki użytkowe budynku gospodarczego, uniemożliwiając jego właścicielowi wykonywanie jakichkolwiek jego ulepszeń, przeprowadził w zasadzie postępowanie wyjaśniające w całości, którego nie przeprowadził organ l instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok Nasz 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97; LEX nr 43276.

Decyzja organu odwoławczego jest więc z tego punktu widzenia wadliwa. Zauważyć także należy, że art. 12 k.p.a. ustanawia zasadę szybkości postępowania. Nie oznacza to jednak, że szybkiemu działaniu ma nie towarzyszyć wnikliwość. Na wnikliwość działania organu wskazuje nie tylko sama treść art. 12 k.p.a., ale przede wszystkim obowiązek taki nakładają na organy postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a., wskazując na konieczność ustalenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Organ ma wobec tego tak działać zgodnie z zasadą praworządności, by nie można mu było równocześnie postawić zarzutu przewlekłości postępowania. Wobec tego argument organu odwoławczego,

że "ekonomika postępowania" przemawiała za nie wydawaniem decyzji kasacyjnej, jest całkowicie chybiony i nie mający oparcia w przepisach procedury.

Z kolei organ l instancji przy wydawaniu swojej decyzji zastosował nieprawidłowy przepis prawa materialnego. Zamiast art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. stosował art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., nie znajdując przesłanek do orzeczenia na jego podstawie nakazu rozbiórki spornego obiektu. U podstaw tego legła kwestia nieprawidłowego połączenia sfery faktów zrealizowania spornego obiektu w 1990 r. ze sferą prawną - zastosowania do tego rodzaju stanów faktycznych odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, które winny być prawidłową podstawą rozstrzygnięcia w tym konkretnym przypadku. W tym zatem względzie doszło do błędu w stosowaniu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę wyżej wskazane uwagi. Należy ustalić również w sposób jednoznaczny krąg stron niniejszego postępowania weryfikując okoliczności podane przez skarżących, a odnoszące się do własności działki nr 3 w Ż .

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.