Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 878/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 617/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 617/18 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59j ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej jako ustawa) wymierzył skarżącemu karę w kwocie 100 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku "myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego" w [...] przy ul. [...] na działce nr [...],[...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 43/17 uchylił w całości ww. postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie wskazał podstawy ustaleń dotyczących czynności wykonywanych przez skarżącą (w sposób nieuprawniony stwierdził, że inwestor na przełomie października i listopada 2015 r. przeprowadził m.in. rozruch myjni oraz co najmniej kilkakrotnie dokonywał mycia pojazdów i nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął takie ustalenia), nie wyjaśnił analizy nomenklaturowych pojęć "użytkowanie" i "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego i jego treści, nie przedstawił także własnej samodzielnej oceny materiału dowodowego oraz nie sprawdził - orzekając w czasie, gdy inwestor dysponował już decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu - czy istotnie dla jej uzyskania wymagana była decyzja zezwalająca na eksploatację urządzeń technicznych zamontowanych w myjni cystern. Organ odwoławczy nie wskazał również jednoznacznie, które działanie inwestora uznaje za noszące znamiona przystąpienia do użytkowania bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Zdaniem Sądu, jeżeli ustalone zostanie w sposób nie- budzący wątpliwości, że uruchomiono i wykorzystano urządzenia techniczne w zrealizowanym obiekcie budowlanym wyłącznie dla przetestowania ich sprawności i prawidłowego funkcjonowania, w celu potwierdzenia tego stosownym dokumentem i bez zamiaru komercyjnego, to takie działania nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 56 i 55 ustawy. Ponadto, niezasadne było stanowisko organu, że nie można uznać, że inwestor przystąpił do użytkowania tylko części obiektu budowlanego, a w konsekwencji wymierzyć karę w odniesieniu do części obiektu z uwzględnieniem jej parametrów kubaturowych.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o istocie sprawy wymierzył skarżącemu karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego tj. budynku myjni, realizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w [...] na dz. nr [...], [...], [...] [...].

Organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność charakteru czynności mycia cystern przy udziale dostawcy [...] Sp. z o.o. poprzez wezwanie skarżącego do przedłożenia oryginałów (bądź uwierzytelnionych odpisów) dokumentacji związanej z czynnościami, sporządzonej pomiędzy skarżącym a dostawcą instalacji - [...] Sp. z o.o., protokołów wszystkich czynności mycia cystern, realizowanych w okresie październik - listopad 2016 r. oraz decyzji Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie odbioru przedmiotowych urządzeń myjących i dopuszczenie ich do użytkowania.

Ze złożonych przez skarżącą dokumentów, zdaniem organu II instancji wynika, że skarżąca oraz [...] Sp. z o.o. przeprowadziły w dniach 28.10 - 09.11.2017 r. testowy rozruch urządzeń myjących. Potwierdzeniem są protokoły mycia cystern pod nazwą "European Cleaning Document" w ilości 15 sztuk. Skarżąca doprecyzowała również, że nie była zobowiązana do uzyskania decyzji Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie odbioru i dopuszczenia do użytkowania urządzeń myjących w całości, a jedynie w części obejmującej wciągniki pneumatyczne przejezdne typu LLA 250 ATEX, a takie decyzje uzyskała w dniu [...] kwietnia 2016 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z pisma Urzędu Dozoru Technicznego wynika, że do wydania pięciu decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie było niezbędne wykonanie przez skarżącą samodzielnych czynności testujących prawidłowość funkcjonowania urządzeń myjni, a wskazane rozstrzygnięcia wydane zostały wyłącznie na podstawie własnych czynności kontrolnych inspektora Urzędu Dozoru Technicznego.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że czynności skarżącej polegające na testowaniu prawidłowości wykonania urządzeń myjni mycia cystern, a podjęte na przełomie października i listopada 2015 r. były zbędne, bowiem nie były potrzebne do uzyskania ww. decyzji Urzędu Dozoru Technicznego, a tym samym nie były potrzebne do uzyskania przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania była i jest zasadna, powinna zostać obliczona w wysokości odmiennej, niż uczynił to organ I instancji. Kara powinna bowiem zostać obliczona wyłącznie dla nielegalnego przystąpienia do użytkowania inwestycji w części dotyczącej myjni.

Skargę od powyższej decyzji wniosła skarżąca kwestionując jej zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wskazane przez Sąd w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 43/17) uchybienia organu odwoławczego zachowują aktualność również do obecnie zaskarżonego postanowienia DWINB z dnia [...] czerwca 2018 r.

Zdaniem Sądu I instancji, DWINB nie zastosował się do całości wskazań Sądu i w dalszym ciągu nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie od nowa, dokonując analizy całego materiału dowodowego zebranego dotychczas przez orzekające organy obu instancji, czym naruszył art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Co prawda organ odwoławczy podjął czynności wyjaśnienia kwestii, czy do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, wymagana była decyzja zezwalająca na eksploatację urządzeń technicznych zamontowanych w myjni cystern. Sąd poprzednio orzekający wyjaśnił, że jeżeli taki dokument był wymagany i mógł być sporządzony po stwierdzeniu prawidłowego funkcjonowania urządzeń stanowiących wyposażenie myjni cystern i ich sprawności technicznej i technologicznej przez ich testowe wykorzystanie, to nie można w takim kontekście mówić o "pobudkach, jakimi kierował się inwestor" jak to stwierdził organ. Sąd stwierdził również, że organ musi jednoznacznie wskazać, które działanie inwestora uznaje za noszące znamiona przystąpienia do użytkowania bez uzyskania wymaganego pozwolenia.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że pomimo uzupełnienia postępowania administracyjnego, DWINB w dalszym ciągu nie wyjaśnił, które działanie inwestora uznaje za noszące znamiona przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mowa jest bowiem jedynie o czynnościach skarżącej polegających na testowaniu prawidłowości wykonania urządzeń myjni mycia cystern. Zdaniem Sądu I instancji, organ jednoznacznie nie stwierdził, czy czynności testowania uznał za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdził natomiast, że czynności te były zbędne, bowiem nie były potrzebne do uzyskania decyzji Urzędu Dozoru Technicznego i późniejszej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taka ocena stanu faktycznego sprawy tylko w kontekście odpowiedzi Urzędu Dozoru Technicznego bez analizy całości zebranego materiału dowodowego i ustosunkowania się do twierdzeń i wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 24 maja 2018 r. oraz przedłożonych dokumentów, w ocenie Sądu I instancji, w dalszym ciągu jest niepełna i nie odnosi się do pozostałych dowodów zebranych przez organ I instancji, w tym zeznań świadków i oceny wiarygodności złożonych przez nich zeznań.

Sąd I instancji stwierdził, że fakt zbędności czynności testowania do uzyskania decyzji Urzędu Dozoru Technicznego, a w konsekwencji pozwolenia na użytkowanie obiektu, wcale nie przesądza, że czynności te są tożsame z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia.

Dalej Sąd I instancji uznał, że w piśmie procesowym do organu odwoławczego pełnomocnik skarżącej wyjaśniła w jakim kontekście należy analizować twierdzenie strony o konieczności dokonania odbioru urządzeń myjących przed dopuszczeniem przez Urząd Dozoru Technicznego do użytkowania części z tych urządzeń. Organ nie odniósł się do tych wyjaśnień, jak również ich nie ocenił. Zdaniem Sądu I instancji są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia postępowania, czy to w sposób merytoryczny, czy też formalny.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że nie sposób wywnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, czy testowanie przez skarżącą przy udziale dostawcy urządzeń firmy [...], a następnie samodzielnie (ogółem 15 próbnych myć) jest tym dowodem, na którym oparł się organ odwoławczy orzekając reformacyjnie o wymierzeniu skarżącemu kary w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu, czy też dopatrzył się innych działań skarżącej mających znamiona nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także, czy uznał, że przeprowadzone próbne mycia na przełomie października i listopada 2015 r. w ilości 15 szt. autocystern skarżącego ma charakter komercyjny, a tylko taki, w ocenie Sądu orzekającego w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. mógłby świadczyć o przystąpieniu do użytkowania obiektu.

Skargę kasacyjną złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zarzucił naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 43/17 i nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, podczas gdy organ stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku ustalił, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (myjni cystern) z chwilą rozpoczęcia przez inwestora tzw. testowego rozruchu myjni w dniu 28 października 2015 r., a mycie testowe nie było niezbędne do uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, miało zatem charakter komercyjny. Zarzucił też art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 43/17, poprzez odmowę uznania kary za zasadną, pomimo, że organ ustalił, że testowy rozruch myjni nie był niezbędny do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy mycie testowe w określonej dacie stanowiło przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, a inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organy administracji jak i sąd w niniejszej sprawie związane były na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 43/17 zarówno w zakresie oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania. Prawidłowo przy tym przyjął, że w powołanym wyroku sąd nakładał na organ obowiązek przeprowadzenie ponownie postępowania zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie na potrzeby niniejszego postępowania analizy pojęć "użytkowanie" i "przystąpienie do użytkowania". Nadto w przypadku potwierdzenia, że uruchomienie i wykorzystanie urządzeń technicznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym miało na celu wyłącznie przetestowanie ich sprawności i prawidłowego funkcjonowania, w celu potwierdzenia tego stosownym dokumentem i bez zamiaru komercyjnego, to takie działanie nie można uznać za przystąpienie do użytkowania. Zwrócił również uwagę, że sąd w powolnym wyroku stwierdził, że kwestia testowego procesu mycia cystern została potraktowana przez organ w sposób jednostronny i nie rozważona w sposób wnikliwy, organ nie wskazał bowiem, które działanie inwestora uznał za przystąpienie do użytkowania.

Prawidłowa jest również ocena Sądu I instancji, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie nie wywiązał się z obowiązku należytego rozpoznania sprawy zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku tego sądu. Nie wskazał bowiem, które działanie inwestora uznał za noszące znamiona przestąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Należy w tym miejscu wskazać, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16). Przy czym ustalenia organu w tym zakresie muszą wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1701/14, LEX nr 2081322). Uzasadniony jest również pogląd, zgodnie z którym, przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy należy rozumieć takie działanie inwestora, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku budynku handlowego korzystaniem takim jest prowadzenie działalności handlowej, gdyż ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może jeszcze być dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1414/11, LEX nr 1367259). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Nadto w okolicznościach danej sprawy mogą zachodzić także szczególne okoliczności, w których nawet rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2809/13, LEX nr 1780573 oraz wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2979/12, LEX nr 1575637). Gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko to, iż określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, lecz ponadto stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny", można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09,LEX nr 597645).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy nie ustaliły precyzyjnie, czy nastąpiła istotna okoliczność faktyczno-prawna, tj. przystąpienie do użytkowania myjni cystern. Nie wystarczy w tym zakresie samo stwierdzenie, że wykonany przez inwestora rozruch testowy nie był niezbędny do uzyskania decyzji przez Urząd Dozoru Technicznego. O wyczerpującym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez organ, nie świadczy również uzyskanie w trakcie postępowania zażaleniowego pisma z Urzędu Dozoru Technicznego we Wrocławiu, w sytuacji gdy inwestor przedłożył szereg dokumentów oraz pisemne wyjaśnienia, do których organ w żaden sposób się nie odniósł, dopiero całość dokumentów, w tym również stanowisko inwestora powinno zostać poddane ocenie organu w kontekście ustalenia, czy rzeczywiście działania inwestora miały znamiona przystąpienia do użytkowania. Nie jest bowiem w tym kontekście jasne, czy rozruch testowy (technologiczny), którego obowiązek przeprowadzenia wynikał z umowy zawartej przez inwestora z dostawcą urządzeń myjących firmą [...] sp. z o.o., stanowił już przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy, czy też stanowił czynności przygotowawcze do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w postaci myjni cystern.

Oczywiste jest, że uchybienie organu w tym zakresie nie sanuje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, gdzie skarżący kasacyjnie organ próbuje wyjaśnić dlaczego realizowany przez inwestora na potrzeby umowy cywilnoprawnej rozruch testowy uznał za działalność komercyjną, zresztą również i w tym przypadku w sposób dalece niewystarczający, bez wyjaśnienia znaczenia poszczególnych pojęć, takich jak: "działalność komercyjna", czy "przystąpienie do użytkowania" i odniesienia ich do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przecież to z zaskarżonego postanowienia, a nie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, powinny wynikać szczegółowe ustalenia faktyczne, dowody na jakich organ oparł się oraz wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Nawet jednak w świetle wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej widać, że uchybienia procesowe organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem oddalić skargi.

Należy również pamiętać, że represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2498/15, LEX nr 2309402). Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania powinien zatem zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wymierzając karę na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy., nie może być żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu.

Warto w tym miejscu też wskazać, że - jak zaznacza się w doktrynie - orzekając w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy należy zwrócić uwagę na cel sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części. Ma ona dyscyplinować inwestora do wywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 i 55 ustawy, a to - w celu umożliwienia organowi wywiązania się z jego uprawnień kontrolnych. Jednocześnie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu dowiaduje się na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku (por. Z. Kostka w: Prawo budowlane. Komentarz pod. red. A. Glinieckiego, wydanie 2, LexisNexis Warszawa 2014, s. 734 i n.). Podobnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozstrzygać wątpliwości w sytuacji gdy wprawdzie o fakcie użytkowania obiektu organ uzyskał wiedzę od innej osoby, ale w tym czasie inwestor uzyskał już prawomocne pozwolenie na użytkowanie.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił również uwagę na brak w uzasadnieniu postanowienia organu wyjaśnienia przyjętej do obliczenia kary kubatury budynku, co ma bezpośredni wpływ na wysokość wymierzonej kary. Należy bowiem pamiętać, że dla nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w określonej wysokości, koniecznym pozostaje nie tylko ustalenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niezbędnym jest również określenie jego kategorii obiektu i współczynnika jego wielkości oraz tego, czy kara ta nie jest przedawniona (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 631/14, LEX nr 1990897).

Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., wbrew bowiem twierdzeniom skargi w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 43/17. Sąd nie tylko nakazał ustalenie, czy protokół odbioru myjni był niezbędny dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ale również zawarł ocenę prawną, zgodnie z którą jeżeli w konkretnym przypadku ustalone zostanie w sposób niebudzący wątpliwości, że uruchomiono i wykorzystano urządzenia techniczne w zrealizowanym obiekcie budowlanym wyłącznie dla przetestowania ich sprawności i prawidłowego funkcjonowania, w celu potwierdzenia tego stosownym dokumentem i bez zamiaru komercyjnego, to takiego działania - zdaniem Sądu - nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Stąd koniecznym stało się również ustalenie jaki charakter miały działania inwestora w ramach rozruchu testowego. Należy również zauważyć, że działalność komercyjna nastawiona jest na osiągnięcie zysku na zasadach handlowych, a takiej okoliczności w stosunku do inwestora organ także nie wykazał.

W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy, ponieważ brak było podstaw do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania myjni, w sytuacji gdy organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.