Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2054/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, 153, 269 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2395/10 w sprawie ze skargi B. G. i S. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 maja 2010 r. nr 8273/10 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lipca 2011 r., I SA/Wa 2395/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i S. G. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 19 maja 2010 r., nr 8273/10 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżenie powyższej uchwały Zarządu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do sądu administracyjnego jest dopuszczalne. Istniejące w orzecznictwie kontrowersje co do możliwości zaskarżania tego typu uchwał do sądu administracyjnego zostały ostatecznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), w której Sąd stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarżący dopełnili także, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g., wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowali termin do wniesienia skargi, a ich legitymacja skargowa, oparta na interesie prawnym, nie budzi wątpliwości Sądu. Normą prawną, z której ten interes należy wyprowadzić są bowiem przepisy § 4 oraz § 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., Nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), ustanawiające uprawnienie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Przepisy tej uchwały stanowiły jednocześnie materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 19 maja 2010 r.

Uchwała Rady m.st. Warszawy, w § 4, określała ogólne przesłanki, uprawniające do zawarcia najmu lokalu mieszkalnego. Były to: bezdomność albo pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkaniowej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto nieprzekroczenie średnim miesięcznym dochodem w gospodarstwie domowym minimum dochodowego przypadającego na jednego członka tego gospodarstwa (pkt 2). W § 5 uchwała ta jednocześnie określa krąg osób, które mogą uzyskać najem lokalu mimo niespełniania przesłanek wymienionych w § 4.

Jedną z grup osób, które nie muszą spełniać przesłanki odnoszącej się do kryterium metrażu, są lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego, którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). W ocenie organu przepis ten jednak, z uwagi na to, że w swojej treści odnosi się do osób opłacających czynsz regulowany, może mieć zastosowanie wyłącznie do tych lokatorów, którzy umowy najmu zawarli przed wejściem w życie ww. ustawy (tj. przed 10 lipca 2001 r.). Ustawa ta bowiem zniosła pojęcie "czynszu regulowanego". Tym samym osób, które zawierały umowy najmu po jej wejściu w życie, jako że nie były nigdy zobowiązane do uiszczania takiego czynszu, ww. przepis nie dotyczy. Z tego też względu nie mógł on mieć także zastosowania do B. i S. G., którzy umowę najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie zawarli 29 sierpnia 2002 r.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Uzyskiwana w gospodarstwie domowym małżonków G. wysokość średniego miesięcznego dochodu była na poziomie nieprzekraczającym minimum dochodowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy (w dacie składania wniosku wynosiło ono 1404,21 zł). Średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego skarżących wynosił zaś w tym czasie 791,85 zł. Powierzchnia wynajmowanego obecnie przez nich lokalu mieszkalnego, przekracza określoną w § 4 pkt 1 uchwały minimalną powierzchnię (6 m2 na członka gospodarstwa domowego), kwalifikowaną przez uchwałodawcę jako trudne warunki mieszkaniowe. Wynosi ona bowiem w ich przypadku 8,36 m2. Poza sporem pozostaje także fakt wypowiedzenia skarżącym przez prywatnego właściciela umowy najmu lokalu, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W ocenie Sądu interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy, umożliwiającego określonym w nim osobom zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, mimo niespełniania określonej w § 4 pkt 1 przesłanki zajmowanego metrażu, dokonana przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, oparta wyłącznie na regułach wykładni językowej jest całkowicie błędna. Przede wszystkim nieuprawnione jest przypisywanie użytemu w tym przepisie zwrotowi "czynsz regulowany" znaczenia jakie nadawała mu nieobowiązująca już ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) i wywodzenie na tej podstawie, że adresatem normy zawartej w tym przepisie są wyłącznie osoby, które umowy najmu zawarły w okresie obowiązywania tejże ustawy. Wszak, uchwała Rady m.st. Warszawy wydana została w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, która to ustawa uchyliła wspomnianą ustawę z 1994 r. Uchwalenie zatem 9 lipca 2009 r. przez Radę m.st. Warszawy aktu prawa miejscowego regulującego zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta nastąpiło w sytuacji, gdy czynsz regulowany, jako instytucja prawna, w obowiązującym systemie prawnym już nie występował. W tym stanie rzeczy interpretacji zastosowanego w § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały zwrotu "czynsz regulowany" i odkodowania zawartej w tym przepisie normy dokonać należy sięgając do reguł wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu była pomoc osobom, które znalazły się bez własnej winy w szczególnie trudnej sytuacji, w wyniku wypowiedzenia im umowy najmu po przejęciu budynków, w których znajdują się zajmowane przez nich lokale przez właścicieli prywatnych. Pomoc ta polegała na złagodzeniu w stosunku do nich kryteriów uprawniających do zawarcia umowy najmu i kierowana jest ona do osób, którym uprzednio organy gminy wynajęły będące w ich zasobach mieszkaniowych lokale. Uwzględniając cel tej regulacji, przyjąć należy, że "czynszem regulowanym" w rozumieniu tego przepisu jest czynsz jaki opłacali oni jako najemcy lokalów komunalnych (przed zmianą stosunków własnościowych), którego stawki ograniczone były wówczas aktami normatywnymi, a więc były regulowane (pierwotnie uchwałami rady gminy, a obecnie zarządzeniami organu wykonawczego gminy), niezależnie od tego w jakim okresie zawarli oni umowy najmu. Innymi słowy jest to czynsz niebędący czynszem wolnorynkowym. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu prowadziłoby do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym odmiennego traktowania osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej.

Za trafnością przedstawionej interpretacji § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., przemawia jej nowelizacja dokonana 16 czerwca 2011 r., którą wprowadzono m.in. w § 5 dodatkowy ustęp "2a" w brzmieniu: "Postanowienia ust. 1 i 2 mają również zastosowanie do lokatorów zamieszkujących w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, z którymi umowy najmu zawarły jednostki organizacyjne Miasta po dniu 10.07.2001 r."

Wadliwa interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. doprowadziła do nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w toku rozpoznawania wniosku B. i S. G., a w konsekwencji do podjęcia zaskarżonej uchwały nr 8273/10 o odmowie zakwalifikowania ich do wynajęcia lokalu mieszkalnego, mimo spełnienia przesłanek określonych w § 4 w zw. § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej uchwały, co oznacza, że podejmując ją organ naruszył te przepisy, a naruszenie to ma charakter rażący.

Powyższy wyrok została zaskarżony w całości przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:

1) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu sprawy do rozpoznania pomimo, że podlegała ona odrzuceniu, co stanowi naruszenie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia, tj. poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w tym poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżana uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a.

2) prawa materialnego to jest § 5 ust. 2 pkt. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (zwanej dalej "Uchwałą 1751") poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.

Na tej podstawie wniesiono o a) odrzucenie skargi na postawie art. 189 p.p.s.a., albo b) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, albo c) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i d) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko dotyczące zaliczenia uchwał Zarządów Dzielnic w sprawach kwalifikacji do najmu jest obarczone błędem związanym z nieuwzględnieniem cywilnoprawnych oświadczeń woli zawartych w tych uchwałach. Uchylenie przez Sąd Administracyjny uchwały o odmowie zakwalifikowania do najmu musiałoby być traktowane jako uchylenie oświadczenia woli właściciela lokalu złożonego innemu podmiotowi. Zgodnie z art. 60 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie (kodeksie) przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Zgodnie z przepisami k.c. osobą jest zarówno osoba fizyczna jak i osoba prawna - w naszym przypadku miasto stołeczne Warszawa. Natomiast - zgodnie z art. 61 oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego: treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie ż tym oświadczeniem lub wcześniej. W przypadku uchylenia uchwały przez WSA oświadczenie woli winno przestać istnieć, jednakże ta utrata bytu nie ma doniosłości prawnej na gruncie prawa; cywilnego, gdyż oświadczenie woli dotarło już do adresata i nie zostało cofnięte równocześnie z doręczeniem tego oświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wobec faktu, iż wyrok sądu administracyjnego jedynie uchyla uchwałę zarządu - lecz nie uchyla oświadczenia woli, uchylenie to nie może być skuteczne na gruncie prawa cywilnego. Tym samym należy potwierdzić, iż co do zasady, kognicja sądu administracyjnego winna być wyłączona, gdyż wyrok sądu administracyjnego nie może mieć wpływu na ważność oświadczenia woli, a uchwała o kwalifikacji do najmu zawiera wyłącznie oświadczenie woli co do zamiaru zawarcia umowy najmu.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty skarga B. i S. G. winna zostać przez orzekający Sąd odrzucona na podstawie art. 189 p.p.s.a.

Z wykładnią formalną § 5 ust. 2 pkt. 1) uchwały 1751 zastosowaną przez Sąd I instancji organ nie może się zgodzić. Po pierwsze, brak jest jakichkolwiek przesłanek aby stwierdzić, że aktem prawnym obecnie ustanawianym nie można regulować sytuacji prawnej osób, poprzez odwołanie się okoliczności powstałych pod rządami nie obowiązujących już aktów pranych. Po drugie, zarzut Sądu, że organ dokonuje jedynie językowej wykładni przepisu i jest to podejście "całkowicie błędne" nie znajduje uzasadnienia na gruncie dyrektyw wykładni.

Na gruncie ogólnych zasad wykładni należy przyjąć, że każdy przepis prawny podlega wykładni niezależnie od poziomu jego zrozumienia. Zgodnie z przyjmowanymi w polskim systemie prawnym zasadami (dyrektywami) wykładni: "w toku interpretacji należy w sposób wiążący uwzględniać dyrektywy wprost dotyczące interpretacji albo liczenia się z cudzymi decyzjami interpretacyjnymi (w wyznaczonym zakresie), jeśli dyrektywy te mają charakter norm prawnie obowiązujących" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002). Z zasad wykładni (interpretacji) przyjmowanych w polskim systemie prawnym wynika, że w pierwszej kolejności - w percepcyjnej fazie wykładni - do której odwołał się WSA w zaskarżanym wyroku - zastosowanie mają dyrektywy językowe. Na etapie procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym brak jest podstaw, aby analizować prawidłowe zastosowanie kolejności dyrektyw wykładni przez WSA, gdyż kwestia ta będzie z całą pewnością przedmiotem oceny NSA. Jednakże należy wskazać, że zarzut WSA jakoby interpretacja przepisu dokonana przez organ była błędna tylko z tego powodu, że ten poprzestał na wykładni językowej jest obarczona wadą. W przypadku bowiem, jeśli po zastosowaniu tych dyrektyw wykładni można uzyskać wyrażenie normokształtne o zrozumiałej strukturze należy skierować się nie do dyrektyw celowościowych lecz funkcjonalnych, a w pierwszej kolejności zasadne jest odwołanie się do wykładni legalnej tekstu prawnego. Odwołanie się do wykładni legalnej pozwala na domniemanie ratio legis ustanowienia danej normy. Natomiast wykładnia zastosowana przez sąd I instancji zawiera w rzeczywistości odwołanie do ratio iuris przepisu.

Przed dokonaniem wykładni merytorycznej w jej ujęciu realistycznym zasady wykładni nakazują odwołać się do zasad wykładni formalnej, z których najsilniejszą mocą dysponuje wykładnia legalna (współcześnie nazywana autentyczną). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął żadnej próby uzyskania wykładni autentycznej od organu uchwałodawczego. Było to możliwe, gdyż projekt uchwały jest przygotowywany w trybie określonym w statucie miasta stołecznego Warszawy, a więc opracowanie założeń do niego należy do odpowiedniego (właściwego merytorycznie) Biura w Urzędzie Miasta. Nie sięgnął po tego typu uzasadnienie. Uznał także za błędne stanowisko organu, który to organ brał udział w konsultacji projektu uchwały i może kierować się, znaną mu, wolą uchwałodawcy w tym zakresie.

W polskim systemie prawa sądy mogą dokonywać interpretacji przepisów, jednakże - wobec faktu, że system ten jest systemem prawa stanowionego nie zaś precedensowego - wykładnia dokonywana przez sądy nie może tworzyć prawa poza jego stanowionymi przepisami. Wykładania dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykracza poza wolę uchwałodawcy co do zakresu przedmiotowego uchwały 1751. Na obecnym etapie procesu organ pragnie powołać treść Uchwały Rady m.st. Warszawy z 16 czerwca 2011 r. (Nr XVII/353/2011) zmieniającej uchwałę 1751. Rozszerzyła ona krąg osób uprawnionych do najmu z § 5 ust. 2 o osoby, z którymi miasto zawarło umowy najmu po 10 lipca 2001 roku. Jeśli prawodawca uzupełnia tekst prawny o normy dotychczas w nim nie występujące należy uznać, że kwestie uregulowane nowymi przepisach były dotąd przez prawodawcę świadomie pominięte i świadomie prawodawca nie regulował określonych spraw. Nie jest to przypadek luki prawnej wymagającej uzupełnienia w drodze orzecznictwa judykatury. W przedmiotowej sprawie, w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał przepis, którego zakres normowania wolą uchwałodawcy, nie pozwalał stosować kryteriów dotyczących bezdomności, trudnych warunków mieszkaniowych do osób, z którymi miasto zawarło umowy najmu po 10 lipca 2001 roku (to jest po wejściu w życie ustawy o ochronie praw lokatorów). Odpowiedni przepis został dodany przez uchwałodawcę dopiero w Uchwale Nr XVII/353/2011 z 16 czerwca 2011 r. Dodanie tego przepisu oznacza wprost, że kwestia ta była odmiennie regulowana przed jego wprowadzeniem, w innym przypadku nie byłoby konieczności wprowadzania go do aktu prawnego. Dodać należy, że uchwała 353 nie zawiera przepisów przejściowych wskazujących, że należy jej postanowienia stosować do wszczętych przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że wolą prawodawcy było ustanowienie tych przepisów na przyszłość.

Nadmienić należy, że kwestia zmiany przepisów i wprowadzeniu do uchwały 1751 przepisu regulującego sytuację prawną skarżących wprost (co oznacza bezpośrednio, że do dnia tej regulacji sprawa ta była uregulowana odmiennie, a wiec skarżący nie podlegali ułatwieniom zawartym w § 5 ust. 2 uchwały 1751) winna być znana Sądowi z urzędu. Uchwała 1751 i zmiany do niej stanowią bowiem akty prawa miejscowego, a więc zawierają przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze województwa mazowieckiego. Uchwała zmieniająca uchwałę 1751 została podjęta 16 czerwca 2011 roku i opublikowana 4 lipca 2011 roku to jest na 14 dni przed dniem wyrokowania.

Wobec przedstawionych argumentów należy uznać, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym wyroku jest niewłaściwa, a wytyczne co do zasad interpretacji wskazane w wyroku są błędne, a więc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy tym przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia.

Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Sąd występujący z pytaniem prawnym sam decyduje, jaki skład poszerzony uznaje za odpowiedni do rozpoznania powstałego zagadnienia prawnego. Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma więc mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie. Natomiast wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych w sposób pośredni. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała – por. np. Skoczylas A.: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; Romańska M.: Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować – por. wyr. NSA z 28 lipca 2005 r., II FSK 576/05, (Lex nr 173249).

Reasumując, jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mówiąc innymi słowy, nie można skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu złamania prawa, jeżeli zastosował on przepis prawa w znaczeniu nadanym mu uchwałą składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można mu również zarzucić uchybienia obowiązującym przepisom, jeżeli podzielił on stanowisko zajęte w uchwale składu poszerzonego i nie przedstawił rozstrzygniętego w niej zagadnienia prawnego do rozpoznania przez inny skład poszerzony. Wprost przeciwnie, nierespektowanie przez sąd administracyjny obowiązków wynikających z art. 269 p.p.s.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Również zarzut naruszenia § 5 ust. 2 pkt. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, gdy zwrot "czynsz regulowany" na skutek zmian ustawodawczych przestał być pojęciem z zakresu języka prawnego, przyjęcie przez sąd I instancji, że pod tym pojęciem należy rozumieć czynsz niebędący czynszem wolnorynkowym (czynsz ustalany w drodze stosownych aktów lub czynności organów jednostek samorządu terytorialnego), znajduje uzasadnienie w obowiązujących regułach wykładni. Zostało to zresztą dobitnie wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odmienna interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały 1751, zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i oznacza prawo każdego do równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada ta może być rozpatrywana w dwóch aspektach – jako równość w znaczeniu formalnym i jako równość w znaczeniu materialnym. Równość w znaczeniu formalnym oznacza konieczność takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez wprowadzania jakiegokolwiek różnicowania. Równość w znaczeniu materialnym polega na tym, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (w rozpoznawanej sprawie - lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych), mają być traktowane tak samo. Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej. Równość w znaczeniu materialnym służy zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom, i żeby ta wartość mogła być zapewniona należało dokonać takiej wykładni spornego przepisu, jak to uczynił Sąd I instancji.

Późniejsza nowelizacja uchwały 1751 uchwałą Rady m.st. Warszawy z 16 czerwca 2011 r. (Nr XVII/353/2011) niczego nie dowodzi, poza tym, że miejscowy prawodawca słusznie zdecydował się na usunięcie kontrowersji, jakie powstawały na tle ustanowionych przez niego przepisów w ich pierwotnym brzmieniu.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszeń prawa, podniesionych w skardze kasacyjnej, to z oczywistych przyczyn również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.