Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 106 § 5 i § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jerzy Stankowski Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółki A z/s w W., Spółki B z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/04 w sprawie ze skargi B. S., G. S. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1001/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] o pow. [...] m2 stanowiła współwłasność niepodzielną M. M. w ¾ części oraz M. i W. małżeństwa S. w ¼ części.

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie złożyli wnioski o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego dekretu.

Prawa do nieruchomości nr hip. [...] po zmarłych współwłaścicielach nabyli: T. S., G. S., B. S., Z. D., J. B., W. B., J. S., M. S., G. S., T. S. i W. S..

Decyzją z dnia [...] września 2000r. Starosta Powiatu W. odmówił spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], będącej własnością Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy W. [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Dzielnicy w dniu [...] lutego 1993r., nr [...], znajdowała się w pasie terenu rezerwowanego dla Trasy [...], w związku z czym nie spełniała warunku określonego w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ponieważ korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z przedmiotowego gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego.

T. S. i B. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc, iż działka przy ul. [...] nie została wykorzystana dla potrzeb związanych z budową Trasy [...] lecz została nią uwłaszczona Elektrociepłownia [...].

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą nadzorczą.

W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy W. [...] obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2000r., położona była częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] - zespół obiektów elektrociepłowni - częściowo zaś w pasie rezerwy terenu dla realizacji komunikacyjnej - Trasa [...]. Z tego względu uzasadnienie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli było oparte na przesłankach wynikających z art. 7 ust. 2 wskazanego dekretu, bowiem korzystanie z gruntu przez spadkobierców jego dawnych właścicieli byłoby sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym część terenu dla potrzeb elektrociepłowni i rezerwującym pozostałą część dla potrzeb Trasy [...].

Od powyższej decyzji T. S., G. S., B. S., G. S., J. S., W. S. i T. S. wnieśli odwołanie, zarzucając Wojewodzie M. brak ustaleń co do sposobu w jaki następcy prawni byłych właścicieli chcieliby korzystać ze spornej nieruchomości w ramach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie okoliczności, że decyzję odmowną Starosta Powiatu W. oparł o faktycznie już zrealizowane ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana pod budowę Trasy świętokrzyskiej, a teren nie został zagospodarowany. W ocenie skarżących Starosta powinien kierować się projektami technicznymi obiektów tej trasy, a nie nieaktualnym już wówczas planem zagospodarowania przestrzennego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2000r., nr [...], orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na prawidłowość dokonanych przez Wojewodę M. ustaleń oraz podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności podniósł, że w świetle postanowień art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. jedyną przesłanką do odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do objętej wnioskiem nieruchomości była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców z planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zarzuty odwołania, dotyczące konieczności badania przez organ innych dokumentów niż obowiązujący w dacie wydania decyzji odmownej plan zagospodarowania przestrzennego, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z analogicznych względów organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty odnoszące się do niewykorzystania spornego gruntu na cele budowy Trasy [...] i braku faktycznego jego zagospodarowania.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. S. i G. S. oraz T. S..

B. S. i G. S. podnieśli, że grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczony nr hip. [...], stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], oddanej w użytkowanie wieczyste firmie [...] Grupa [...] Sp. z o.o. w W.. Przedmiotowy grunt nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem określonym w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego pod zaplecze Trasy [...], lecz został wynajęty osobie fizycznej na parking samochodowy.

W ocenie B. S. i G. S., z uwagi na wskazane okoliczności oraz fakt ubiegania się skarżących o zwrot spornego gruntu, słusznym stało się rozwiązanie z wymienioną spółką prawa użytkowania wieczystego i ustanowienie tego prawa na rzecz spadkobierców jej prawowitych właścicieli.

T. S. w swojej skardze wniósł natomiast o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji dotyczących odmowy ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, a także odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 20 września 2005 r. uczestnik postępowania Spółka A z/s w W., uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 5 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1001/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego.

Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art, 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd zważył, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, ustaleń będących podstawą do wydania decyzji z dnia [...] września 2000r., Starosta Powiatu W. dokonał w oparciu o opinię urbanistyczną Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] Gminy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. przygotowaną 3 lata wcześniej, a nie na badaniu planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie podniósł, że ustalenia Wojewody M. i Ministra Infrastruktury różnią się od ustaleń Starosty Powiatu W., bowiem sporny grunt hipoteczny (stanowiący obecnie jak przyjął Starosta część działki nr [...]) w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzonym w dniu [...] lutego 1993r., położony jest częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem [...] -zespół obiektów elektrociepłowni o lokalizacji czasowej, częściowo zaś w pasie rezerwy terenu dla realizacji inwestycji komunikacyjnej Trasy [...].

W ocenie Sądu wątpliwości co do dokładnego umiejscowienia przedmiotowego gruntu w stosunku części graficznej planu, a tym samym precyzyjnego ustalenia jego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, może budzić fakt, iż w piśmie Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m. [...] W. z dnia [...] października 2003r. wskazano, że grunt dawnej nieruchomości nr hip. [...] położony jest: "... częściowo zaś (prawdopodobnie) w pasie rezerwy terenu dla realizacji inwestycji komunikacyjnej - Trasa [...] ".

Sąd zważył, że wskazane rozbieżności nie były przedmiotem rozważań organów nadzoru. Zarówno Wojewoda jak i Minister nie wypowiedzieli się, czy w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. były dokonane odrębne opracowania i uzgodnienia dla tego terenu.

Wskazano, że ustaleń Starosty Powiatu W. wynika ponadto, że przedmiotowy grunt stanowi część działki ewidencyjnej nr [...]. Z dołączonego przez skarżących do akt sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] wynika, iż księgę tę założono dla nieruchomości, w skład której weszła działka nr hip. [...] o pow. [...] m2. Natomiast z treści odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] wynika, że księgę tę założono po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] na wniosek z dnia [...] stycznia 2003r.

Dodatkowo na wezwanie Sądu do akt sprawy nadesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 1998r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zespół Elektrociepłowni [...] z siedzibą w W., którego następca prawnym były Elektrociepłownie [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w świetle powołanych dokumentów nie można jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości stwierdzić, iż sporny grunt w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. stanowił część działki nr [...], skoro Elektrociepłownie [...] S.A. zostały uwłaszczone działkami nr [...] i [...] (choć powierzchnia działki nr [...] jest tożsama z działką nr [...]).

Zdaniem Sądu ustalenia zatem wymaga, czy w decyzji uwłaszczeniowej błędnie podano nr działki [...] zamiast działki nr [...], czy też doszło do zmiany numeracji działek, bądź też dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] w dniu [...] września 2000 r. wchodziła w skład działki nr [...] lub/i nr [...].

Sąd wskazał, że wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest o tyle istotne, iż od wyniku ustaleń zależy stwierdzenie czy Starosta Powiatu W. orzekał w przedmiocie nieruchomości, a także czy udział w postępowaniu brały wszystkie uprawnione do tego podmioty.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006r. skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania, Spółka A z/s w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz spółki A z/s w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy art. 145 §1 pkt 1 lit c) tej ustawy i stwierdzenie, że Starosta Powiatu W. w decyzji z dnia [...] września 2000 roku oraz Wojewoda M. i Minister Infrastruktury w decyzjach z dnia [...] oraz [...] roku naruszyli w swych decyzjach art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie art. 106 §3 wskazanej ustawy i nie przeprowadzeniu przez Sąd dowodów z urzędu celem wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do okoliczności faktycznych występujących w sprawie;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 §5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do uzupełniającego dowodu z dokumentu zgłoszonego przez skarżących w postaci odpisu z księgi wieczystej KW [...], polegające na dokonaniu oceny powyższego dowodu niezgodnie z jego treścią oraz sprzecznie z zasadami logiki i prowadzące do błędnego ustalenia, że w świetle powyższego dowodu istnieje możliwość, że sporna działka hip. [...] wchodzi w skład działki [...] objętej KW [...];

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy art. 145 §1 pkt 1 lit c) wskazanej ustawy i stwierdzenie, że jedną z podstaw uchylenia decyzji Wojewody M. oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz [...] roku mogła być okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu, w którym decyzje te zostały wydane;

5. naruszenie prawa materialnego o którym mowa w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez

niezastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] W. i nie stwierdzenie, że niezależnie od różnic występujących w decyzjach administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie przez Starostę Powiatu W., Wojewodę M. oraz Ministra Infrastruktury odnośnie oceny przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego korzystanie przez skarżących z nieruchomości jest nie do pogodzenia z tym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Starosta Powiatu W. nie był zobowiązany do bezpośredniego badania planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości i miał pełne prawo oprzeć się w swoim rozstrzygnięciu na wyżej wskazanej opinii urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 1997 roku.

W ocenie uczestnika także okoliczność, że opinia urbanistyczna została sporządzona 3 lata przed wydaniem decyzji przez Starostę nie powinna wpływać na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Zwrócono uwagę, że podobną opinię wydaną przez Urząd Dzielnicy [...] Gminy W. — [...] także dla Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...], w której ponownie stwierdzono, że nieruchomość znajduje się w pasie projektowanej Trasy [...].

Podniesiono także, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokument urzędowy, jakim jest opinia urbanistyczna korzysta z domniemania zgodności z prawdą.

Wskazano, że rozbieżności odnośnie treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości w chwili wydawania decyzji przez Starostę, istniejące pomiędzy decyzją Starosty a rozstrzygnięciami Wojewody M. oraz Ministra Infrastruktury, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, jaką przewiduje art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez byłego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości według planu zagospodarowania.

W ocenie uczestnika postępowania nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości według Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1993r. ustalone przez Wojewodę M. oraz przez Ministra Infrastruktury w decyzjach z dnia [...] oraz [...] stoi na przeszkodzie korzystaniu przez skarżących z przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym okoliczność, iż decyzja Starosty nie jest identyczna w powyższym zakresie z decyzjami organów nadzorczych nie może mieć w niniejszym postępowaniu istotnego znaczenia, bowiem z wszystkich trzech decyzji wynika jednoznacznie brak uprawnień skarżących do przyznania im prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów Dekretu.

Podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w sytuacji, w której miał wątpliwości co do tego, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego, mógł skorzystać z powyższego uprawnienia i przeprowadzić dowód z urzędu.

W ocenie uczestnika, w niniejszej sprawie nie zachodzi wątpliwość odnośnie tego, która nieruchomość jest przedmiotem sporu, którą to wątpliwość wyraził Sąd w zaskarżonym wyroku, czym naruszył art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 §5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że hip. [...] jest częścią działki [...] wydzielonej do księgi wieczystej [...]. Wynika to z faktu porównania powierzchni poszczególnych działek: powierzchnia hip. [...] wynosi [...] m2 natomiast powierzchnia działki [...] wynosi zaledwie [...] m2. A zatem przedmiotem sporu nie może być działka [...] ponieważ nie odpowiada ona powierzchnią hip. [...]. Wątpliwość Sądu w tym zakresie wynika zdaniem uczestnika, z dokonania przez Sąd niewłaściwej oceny odpisu z księgi wieczystej zgłoszonej przez skarżących jako uzupełniający dowód z dokumentu.

Podniesiono, że do niniejszej skargi kasacyjnej dołączona została mapa sytuacyjna do celów prawnych, z której wynika, że w dniu 7 kwietnia 1998r. nieruchomość stanowiąca działkę [...] stanowiła grunt niehipotekowany, a zatem tym bardziej nie może ona odpowiadać działce hip. [...]. Wskazana mapa stanowiła także załącznik graficzny do decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 1998r. stwierdzającej nabycie przez poprzednika prawnego uczestnika - Zespół Elektrociepłowni [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego Skarbu Państwa stanowiącego miedzy innymi działkę [...].

W ocenie uczestnika, dodatkowy argument na poparcie tezy, iż hip. [...] stanowi obecnie część działki [...] wynika z kolejnej mapy sytuacyjnej załączonej do niniejszej skargi kasacyjnej ([...] z dnia 21 kwietnia 1998 roku) również stanowiącej załącznik graficzny do wyżej powołanej decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 1998r., tym razem służącej do wskazania jakie nieruchomości wchodzą w skład działki [...]. Z tej mapy jednoznacznie wynika, że hip. [...] stanowił część działki [...].

Uczestnik podkreślił, że powyższe informacje są powszechnie dostępne, można je na przykład uzyskać na stronie internetowej [...] Powiatowego Ośrodka Dokumentacji i Kartografii.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że jedną z okoliczności przemawiających za uchyleniem decyzji Wojewody M. oraz Ministra Infrastruktury jest fakt, iż spółka A z/s w W. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed wyżej wskazanymi organami, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ okoliczność ta nie stanowi uchybienia postępowania, którą Sąd może wziąć pod uwagę z urzędu bez wcześniejszego powołania się na nią przez stronę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006r. skargę kasacyjną złożył także uczestnik postępowania, spółka B z/s w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie, na rzecz Uczestnika kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt. 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] roku, nr [...], jak i Minister Infrastruktury w decyzji skarżonej w niniejszym postępowaniu, nie wyjaśniając przeznaczenia spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie ustalając aktualnego oznaczenia ewidencyjnego działki w skład której obecnie wchodzi nieruchomość sporna, naruszyli w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, zasady zawarte w art. 1 i art. 11 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 134 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że istotnym w sprawie jest ustalenie, czy w postępowaniu przed Starostą Powiatu W. brały udział wszystkie uprawnione podmioty, mimo, że zaskarżone decyzje wydane były w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym brak udziału strony nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji;

3. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy było to wskazane w świetle wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do nieruchomości, wymienionych w uzasadnieniu orzeczenia oraz nie powodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczone są błędem, bowiem w obu uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzjach nie zachodziły i nie zachodzą wątpliwości co do przeznaczenia spornego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, ani co do jego prawidłowego oznaczenia. Tym samym, nie mogło dojść przy wydawaniu uchylonych decyzji do naruszenia art. 7 lub 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem uczestnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuzasadniony podważył aktualność opinii urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 1997r., zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie projektowanej Trasy [...].

Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się opinia urbanistyczna Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] Gminy W. [...] z dnia [...] lutego 2001r., a więc wydana zaledwie kilka miesięcy po objętej kontrolą nadzorczą decyzji Starosty Powiatu W., która to opinia jednoznacznie potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość położona była w pasie terenu przeznaczonego na budowę Trasy [...].

Uczestnik, podobnie jak spółka A z/s w W., w swojej skardze kasacyjnej, powołał się na mapę, która w precyzyjny sposób odwzorowuje położenie spornej nieruchomości, powołano się również na art. 76 k.p.a. i wynikające z tego przepisu domniemanie prawdziwości dokumentu.

Podniesiono, że powoływana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opinia urbanistyczna z dnia [...] października 2003r. dotyczy okresu przypadającego 3 lata po dniu wydania decyzji przez Starostę. Opinia ta została wprawdzie wydana w oparciu o ten sam Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...], który obowiązywał w dniu [...] września 2000r. oraz w dacie decyzji Starosty, jednakże nie może to być równoznaczne ze stwierdzeniem, że w 2003 roku ustalenia planu dla przedmiotowej nieruchomości były takie same, jak w dniu wydania decyzji przez Starostę. Plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem podlegać zmianom bez jego uchylania i zastępowania nowym. Z tego względu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, opinia ta nie może być podstawą do podważenia ustaleń wcześniejszych opinii urbanistycznych, w związku z czym w ocenie uczestnika postępowania należy stwierdzić, że opinia urbanistyczna z dnia [...] października 2003r. nie dotyczy okresu, w którym została wydana decyzja Starosty Powiatu W., a co za tym idzie, nie powinna być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy przez Wojewodę M. oraz przez Ministra Infrastruktury.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw, by domniemywać, że przeznaczenie gruntu jest inne, niż wynika to z tych dokumentów.

Odnośnie zarzutu Sądu dotyczącego braku wyjaśnienia numeracji nieruchomości, spółka podniosła, że dla niniejszego postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy nieruchomość opisana w decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 1998r. pokrywa się w części lub w całości z obecnymi działkami o numerach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], czy też z dawną nieruchomością hipoteczną nr [...]. Nie ma też znaczenia, czy w decyzji uwłaszczeniowej błędnie podano nr działki [...] zamiast działki nr [...], czy też doszło do zmiany numeracji działek, bądź też dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] w dniu [...] września 2000 roku wchodziła w skład działki nr [...] lub/i nr [...].

Z punktu widzenia niniejszego postępowania, istotne jest jedynie ustalenie, czy sporna nieruchomość hipoteczna nr [...] w dniu [...] września 2000 roku stanowiła część działki ewidencyjnej nr [...].

Wskazano, że ustalenia oznaczenia numeru działki ewidencyjnej, w skład której wchodzi dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] należało dokonać w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków. Tu podkreślono, że w aktach sprawy znajdują się pisma wydane przed Wydział Geodezji i Nieruchomości Urzędu Dzielnicy [...], z których wynika, że sporna nieruchomość hipoteczna nr [...] "znajduje się obecnie w obrębie [...] i stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] - własność Skarbu Państwa."

W ocenie autora skargi kasacyjnej, podniesiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzut nieustalenia, czy w postępowaniu przed Starostą Powiatu W. brały udział wszystkie do tego uprawnione podmioty, dotyczy okoliczności, która z punktu widzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma żadnego znaczenia. Brak udziału strony nie jest bowiem przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazano, że zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości postępowania przed Starostą Powiatu W. z uwagi na ewentualny brak uczestnictwa w tym postępowaniu wszystkich uprawnionych podmiotów, wykracza poza kompetencje tego Sądu wyznaczone ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w rozumieniu art. 134 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczy bowiem objętego kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowania przed Ministrem Infrastruktury oraz przed Wojewodą M., a postępowania "pierwotnego", przed Starostą.

Podobnie, jak spółka A z/s w W., tak i autor niniejszej skargi kasacyjnej podniósł, że jeżeli w ocenie Sądu zachodziły istotne wątpliwości niezbędne do wyjaśnienia sprawy, to zgodnie z art. 106 §3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd był uprawniony przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Odpowiedź na powyższe skargi kasacyjne złożył T. S. – strona niniejszego postępowania i pełnomocnik procesowy Z. D., B. S., G. S. oraz T. S., wskazując liczne uwagi dotyczące dotychczasowego postępowania oraz zaskarżonego wyroku.

Co do odniesienia się do samych już skarg kasacyjnych, strona wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem ich autorów i wyraziła aprobatę dla rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływaną dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom, zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Ocenę zasadności wniesionych skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie przez Sąd dowodów w celu wyeliminowania wątpliwości co do okoliczności faktycznych.

Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie są trafne. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądu administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądów aktów władztwa administracyjnego faktycznego i prawnego

z daty jej podjęcia. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dowód uzupełniający tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przewlekania postępowania

w sprawie. Przeprowadzając to uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego w tym art. 233 § 1 k.p.c. Sąd I instancji nie uznał, aby zasadnym było przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, bowiem wątpliwości w sprawie i braki

w postępowaniu administracyjnym były na tyle istotne, że takie uzupełnienie postępowania dowodowego z urzędu nie spełniłoby swojej funkcji, a jedynie przedłużyłoby postępowanie sądowe. Sąd I instancji kontrolował jedynie czy zebrany

w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy został prawidłowo zbadany

i oceniony.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, procesowym oraz przepisami kompetencyjnymi. Zatem nasuwa się jednoznaczny wniosek, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie takie zagadnienia jak zgodność z planem, czy miejsce położenia nieruchomości (przebieg trasy) powinny być ustalone przez organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, na tyle precyzyjnie aby nie powodowało to niepewności stron postępowania. Skarżący nie mogą oczekiwać wyjaśnienia tych spornych kwestii przez sąd administracyjny w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie można również uznać za trafny zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej a mianowicie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Nadmienić należy że badane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane

w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. i w razie stwierdzenia wystąpienia jednej z nich wyeliminowania tej decyzji

z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że wszystkie postępowania administracyjne,

w tym prowadzone w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji muszą być prowadzone w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a co oznacza m.in., że rozstrzygnięcie organu

w sprawie powinno zostać wyjaśnione tak, aby nie budziło żadnych wątpliwości. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nie doszły do ustalenia prawdy obiektywnej tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych i prawnych pomimo, iż były do tego zobowiązane. Przykładem tego jest szereg nieścisłości powstałych podczas toczącego się postępowania administracyjnego, nieustalony krąg stron postępowania

i wątpliwości co do numeracji ewidencyjnej nieruchomości.

Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu

z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) jedynym kryterium rozpoznania prawa wieczystej dzierżawy był brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Na tej podstawie organ administracyjny będzie więc zobowiązany do uwzględnienia rzeczywistego przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego i jednoznacznego ocenienia czy wykorzystanie nieruchomości dało się pogodzić z przeznaczeniem

w planie zagospodarowania przestrzennego i dopiero wtedy będzie mógł uznać, że doszło bądź też nie do wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, zasadnym było uchylenie przez Sąd I Instancji zarówno decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] jak

i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...].

Mając powyższe na uwadze, podzielając zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.