Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 835/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...].07.2002 r. znak: [...] na podstawie art. 105 § l k.p.a. w zw. z art. 51, art. 80 ust. 2 pkt l i art. 83 ust. l ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. G., w sprawie istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego nr 19 w stronę północną do granicy działki, wraz z przebudową dachu nad istniejącym budynkiem ze stropodachu na dach dwuspadowy i przebudową przyłącza wodno-kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] wydaną przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...].04.2000 r. znak: [...] dla K. i Z. K. oraz M. i T. K. ponieważ zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. l pkt. 3 - Prawo budowlane z 7.07.1994 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek J. G. organ I instancji przeprowadził kontrolę przedmiotowych robót budowlanych, polegających na rozbudowie istniejącego budynku nr 19 w kierunku budynku nr 17 (plomba) wraz z przebudową dachu nad istniejącym budynkiem w dniu [...].12.2001 r w obecności inwestora Z. K. i J. G., podczas której stwierdzono: surowy stan zamknięty rozbudowy oraz, że przebudowa dachu nie została rozpoczęta. Inwestor przedłożył dokumenty: decyzję o pozwoleniu na budowę z [...].04.2000 r. nr [...], zatwierdzony projekt budowlany oraz dziennik budowy. Analiza zgromadzonego materiału oraz dołączony szkic pomiaru wysokości budynku wykonany w dniu [...].09.2001 r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. R. W. pozwoliły stwierdzić, że w ocenie organu I instancji rozbudowę zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym.

Organ I instancji wskazał, że J. G. podnosił w swoich pismach, iż wg znanych mu planów inwestycyjnych rozbudowa i nadbudowa budynku nr 19 swą wysokością miała być równa budynkowi nr 17, (jeśli chodzi o rozbudowę ) a nawet niższa (jeśli chodzi o nadbudowę). W szczególności wskazują na to rys. elewacji wschodniej i zachodniej zatwierdzonego projektu budowlanego (rys. nr 9 i 10), z których jego zdaniem wynika iż kalenica projektowanej plomby znajduje się na jednym poziome z kalenicą budynku nr 17 przy ul. [...]. Zarazem organ I instancji stwierdził, że rys.nr 9 i 10 nie mają owymiarowania, natomiast podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących wysokości zrealizowanej "plomby" jest rys. 8 projektu, przedstawiający zwymiarowany przekrój poprzeczny inwestycji.

Organ I instancji stwierdził, że w zrealizowanej plombie zmieniono poziom posadowienia budynku (obniżono o ok. 1,00 m) tym samym zmieniając poziom wysokości budynku. Zgodnie z pomiarem dokonanym w dniu [...].09. 2001 r. przez mgr inż. R. W. wysokość kalenicy mierzona od poziomu 0,00 (poziom przyziemia wynosi) 11.87, natomiast zgodnie z zatwierdzonym projektem wysokość ta powinna wynosić 12,92 m. Zmiana ta została uwidoczniona w akceptującym ją zapisie w dzienniku budowy, dokonanym w dniu [...].07.2000 r. przez kierownika budowy mgr inż. B. J. Organ I instancji stwierdził nadto, że w/w odstępstwo nie narusza decyzji z [...] lipca 1999 o ustaleniu WZiZT, nie narusza też ustaleń Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego M. K. szczególnie w zakresie wysokości budynku na obszarze mieszkaniowym o sym. M4-305, gdzie obowiązuje wysokość maksymalna 13 m do kalenicy.

Odnosząc się do zarzutu wykonania w przebudowywanym budynku obszernej lukarny oraz wykonania IV kondygnacji organ I instancji stwierdził, że zarówno 2 lukarny ( od strony wschodniej i zachodniej) jak również ilość kondygnacji (tj. przyziemie, parter, I piętro i poddasze ) są zgodne z udzielonym pozwoleniem budowlanym.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 k.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i w dniu [...].05.2002 r. J. G. zapoznał się z całością wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 i wstrzymania budowy, ponieważ zakwestionowane roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenia środowiska, jak również nie odbiegały istotnie od WZiZT określonych w pozwoleniu bądź przepisach.

Od tej decyzji odwołał się J. G. podnosząc, że w dniu [...].04.2001 r. złożył wniosek o weryfikację "planów budowy" przedmiotowej inwestycji oraz o wstrzymanie nadbudowy istniejącego budynku nr 19 ze względu na odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w stosunku do realizowanej nadbudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w K. Wskazał, że stosownie do zatwierdzonego w dniu [...]. 04. 2000 r. decyzją Prezydenta M. K. nr [...] projektu budowlanego miał być przebudowany dach w budynku przy ul. [...], a w rzeczywistości inwestor nadbudowuje IV kondygnację. Wskazał, że oględziny przeprowadzone w przedmiotowej sprawie nic do niej nie wniosły. Zarzucił też organowi I instancji, że okazany mu w dniu [...] maja 2002 r. projekt budowlany był inny niż ten, który został zatwierdzony w pozwoleniu budowlanym, w których kalenice budynku nr 19 (plomby) i budynku nr 17 znajdowały się w jednej linii. W projektach okazanych później kalenice obu budynków znajdowały się na różnych poziomach. Wskazał, że jest zaskoczony stwierdzeniem, że inwestor obniżył poziom posadowienia "plomby" o ok. 1,00 m przy jednoczesnym przekroczeniu jego wysokości o około 1,5 w odniesieniu do kalenicy budynku nr 17.

Nadto podniósł, że wybudowana plomba w znaczny sposób zaciemnia jego działkę i rzuca cień na budynek w którym mieszka. Wskazał, też, że obawia się, że wybudowanie IV kondygnacji na przebudowywanym budynku zaciemni jeszcze bardziej jego działkę i spowoduje obniżenie jej wartości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28.02.2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § l pkt. l k.p.a w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83ust. 2 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że po powtórnym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. oraz obowiązującego Prawa budowlanego. Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor realizuje budowę zgodnie z udzieloną decyzją o pozwoleniu na budowę, a Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. dopuszczał realizację inwestycji do wys. 13 m do kalenicy budynku. Zgodnie z projektem, zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, wys. budynku stanowiącego plombę, mierzona od poziomu zero do kalenicy wynosiła 12,92 m, a ponieważ inwestor obniżył poziom posadowienia budynku do terenu to faktyczna, zrealizowana wys. nadbudowy (plomby) wyniosła 11,87 (od poziomu terenu). Stwierdzenie to organ odwoławczy oparł o dane z inwentaryzacji geodezyjnej, sporządzonej w dniu [...].09. 2001 r. przez geodetę mgr. inż. R. W.

Co do zarzutu rozbieżności między wysokością realizowanego budynku a istniejącą zabudową w terenie wskazał, że ta nieprawidłowość nie może być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a właściwymi do rozpoznania prawidłowości udzielenia pozwolenia budowlanego są organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie narusza ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia budowlanego. Inwestycja jest zgodna z warunkami WZiZT dla przedmiotowej inwestycji, a zatem postanowieniami istniejącego w chwili udzielenia WZiZT Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Nadto wskazał, że stwierdzone odstępstwa nie mogą być kwalifikowane jako istotne, skutkujące wszczęciem postępowania.

Odnosząc się do zarzutu przesłaniania budynku J. G. znajdującego się na sąsiedniej działce stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek świadczących o ograniczeniu dostępu światła dziennego do budynku skarżącego. Organ odwoławczy wskazał też, że ewentualne zaciemnienie działki sąsiedniej nie znajduje się we właściwości organów nadzoru budowlanego i może przedmiotem orzekania przez sądy cywilne w ramach sporów sąsiedzkich.

Od tej decyzji złożył skargę J. G. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa.

Podniósł, że odstępstwa związane z realizacją przedmiotowej inwestycji przy ul. [...] są istotne. Wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu budowlanym kalenice rozbudowanego budynku nr 19 oraz budynku nr 17 miały być na jednym poziomie. Wskazał że stosownie do decyzji o WZiZT dotyczącej przedmiotowej inwestycji "zabronione jest przekraczanie gabarytów zabudowy charakterystycznych dla danego miejsca oraz wprowadzenie obiektów silnie eksponowanych - dominant".

Wskazał, że w realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor dokonał ewidentnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nadto że w budynku już istniejącym zamiast przebudować dach - zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym-inwestor zamierza wybudować IV kondygnację. Ponownie zarzucił, że organ I instancji podmienił dokumenty zatwierdzonego projektu budowlanego, odnoszącego się do przedmiotowej inwestycji.

Nadto skarżący w piśmie uzupełniającym skargę z [...].08. 2003 r. podnosi, że strona przeciwna przyznała, iż inwestorzy przedmiotowej inwestycji dokonali odstępstw w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę, ale błędnie ocenili je jako nieistotne.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w konkluzji wskazując, że w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. o co wnosi skarżący gdyż roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę nie powodują zagrożenia bezp. ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska, jak też nie odbiegają istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.) W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § l p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga J. G. zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Do generalnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasadę tę konkretyzuje art. 77 k.p.a., z którego wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego. Należy podkreślić, że z mocy art. 77 § l k.p.a. ciężar dowodu obciąża organ administracyjny i jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

W rozpatrywanej sprawie istotne było ustalenie czy przy realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego nr 19 w stronę pomocną do granicy działki, wraz z przebudową dachu nad istniejącym budynkiem ze stropodachu na dach dwuspadowy i przebudową przyłącza wodno-kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...].04.2000 r. znak: [...] dla K. i Z. K. oraz M. i T. K., dokonano istotnych odstępstw, a wiec czy zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. l pkt. Prawa budowlanego z 7.07. 1994 r. , który stanowi że: w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Organ nadzoru budowlanego I instancji rozpatrując niniejszą sprawę uznał, że przy realizacji przedmiotowej inwestycji nie dokonano istotnych odstępstw w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie administracyjne. W motywach swojej decyzji podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i oględzin przeprowadzonych w dniu [...].12. 2001 r. stwierdzono jednoznacznie, że dokonane odstępstwa polegające na zmianie poziomu posadowienia rozbudowanego budynku (plomby) przy ul. [...] w K. o ok. l m. spowodowało obniżenie wys. kalenicy mierzonej od poziomu 0,00 do wysokości 11,87 m podczas gdy wysokość kalenicy - zgodnie z zatwierdzonym projektem -powinna wynosić 12,92 m. Nadto organ wskazał, że odstępstwo to nie narusza ustaleń decyzji z [...]. 07. 1999 r. o WZiZT wydanej z uwzględnieniem ustaleń Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego M. K., który to plan dla obszaru przedmiotowej inwestycji o symbolu M4-305 ustala maksymalną wysokość budynków na 13 m do kalenicy. Nadto organ I instancji stwierdził, że wykonane lukarny oraz ilość kondygnacji w budynku przebudowywanym jest zgodna - z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, wskazując dodatkowo w odpowiedzi na zarzut podniesiony w odwołaniu przez J. G., że nie stwierdzono aby przedmiotowa inwestycja powodowała ograniczenie dostępu światła dziennego w budynku mieszkalnym stanowiącym własność skarżącego.

W ocenie Sądu organy I i II instancji rozpatrujące niniejsza sprawę nie wyjaśniły dokładnie na czym polegają odstępstwa w realizacji przedmiotowej inwestycji w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...]. 04. 2000 r. W szczególności organy obu instancji nie wykazały, że stwierdzone odstępstwa nie mają charakteru istotnego. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organy rozstrzygające w sprawie nie przedstawiły jakie okoliczności przemawiają za przyjęciem iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozbudowana część przedmiotowej inwestycji (plomba) miała ustaloną wysokość na 12.92 m do kalenicy. W przedłożonych w aktach sprawy brak bowiem całego projektu budowlanego, a z załączonych fragmentów projektu nie można ustalić wysokości rozbudowy (plomby). Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organy przyjmują, że planowana w projekcie budowlanym wysokość plomby wynosiła 12,92 m do kalenicy. Nadto organy I i II instancji nie ustosunkowują się do twierdzenia samego inwestora, który w dniu [...].05. 2002 r. oświadczył do protokołu (znajdującego się w przedłożonych aktach sprawy) sporządzonego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego że wysokość rozbudowanego budynku w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynosiła 13,23 m. Wyjaśnienie tej kwestii należy uznać za istotne także ze względu na zarzuty skarżącego, iż zatwierdzony w pozwoleniu na budowę z [...].04. 2000 r. projekt budowlany był inny niż okazany skarżącemu w dniu [...] maja 2002 r. Do tej ostatniej kwestii organy I i II instancji w ogóle się nie ustosunkowały.

Nadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie przedstawił żadnego dowodu powalającego mu uznać, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. nie narusza postanowień rozporządzenia MGPi B w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie ogranicza dostępu światła dziennego do budynku mieszkalnego, znajdującego się przy ul. [...] i stanowiącego własność J. G. Powyższe stwierdzenie organu odwoławczego, że zarzut zaciemnienia jest bezpodstawny wymaga sporządzenia tzw. linijki słońca, której w rozpatrywanej sprawie nie sporządzono.

Słusznie natomiast organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zarzutu zaciemnienia działki stanowiącej własność J. G., że ewentualne zaciemnienie tej działki nie znajduje się we właściwości organów nadzoru budowlanego i może przedmiotem orzekania przez sądy cywilne w ramach sporów sąsiedzkich.

Jak wykazano wyżej w niniejszej sprawie organy orzekające nie poczyniły ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (stosownie do art. 7 i 77 k.p.a.), a nadto nie wyjaśniły stronom zasadności przesłanek którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, do czego zobowiązuje art. 11 k.p.a., a co konkretyzuje się w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach (art. 107 § 3 k.p.a.) . Precyzyjne ustalenia w tym zakresie były obowiązkiem organów, w szczególności organu I instancji, natomiast organ odwoławczy powinien dostrzec powyższe uchybienia w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej przestrzegania przepisów przez organy niższego stopnia.

Na koniec należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego, który nie stwierdza przesłanek do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 powinien odmówić wstrzymania robót budowlanych a nie umarzać postępowania administracyjnego jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art., 145 § l pkt. l lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a