Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2939/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a c art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie wydania J. K. ("wnioskodawca", "skarżący") zaświadczenia o żądanej treści.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] marca 2021 r., wnioskodawca zwrócił się do Dyrektora IAS o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.".

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ I instancji zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o udzielenie informacji czy wnioskodawca w okresie służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym lub w byłej Izbie Celnej w [...] realizował zadania określone w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, a jeżeli tak, to w jakich okresach czasu, oraz jakie dokumenty potwierdzają te fakty. Ponadto organ zwrócił się o udzielenie wyjaśnień czy w byłej Izbie Celnej w [...] przed dniem [...] marca 2017 r. były prowadzone rejestry lub wykazy czynności określonych w ww. przepisie, czy też dokumentowano je w inny sposób, a nadto gdzie są przechowywane lub za jakimi spisami akt zostały zdane do Archiwum Zakładowego powyższe dokumenty.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2021 r. Naczelnik [...] UCS wskazał, że w [...] Dziale [...], w którym wnioskodawca pełnił służbę przed odejściem na emeryturę, nie stwierdzono przypadków realizacji czynności, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariuszy. Wskazał również, że zgodnie z posiadaną wiedzą, przed dniem [...] marca 2017 r. w byłej Izbie Celnej w [...] nie były prowadzone rejestry lub wykazy czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o podanie konkretnych dat i miejsc wykonywania zadań określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. ze wskazaniem osób uczestniczących w tych zdarzeniach, celem dokonania ponownej weryfikacji posiadanej dokumentacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca wskazał, że wobec braku dostępu do dokumentów nie jest w stanie udzielić konkretnej odpowiedzi. Powołał się przy tym na treść wniosku z dnia [...] grudnia 2020r., w którym wskazał komórki organizacyjne i zasoby mogące zawierać dokumenty potwierdzające wykonywanie ww. zadań. Nadto wskazał dane ewentualnych świadków, którzy brali udział w wykonywaniu zadań określonych w ww. przepisie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor IAS, powołując w podstawie prawnej art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W myśl § 6a ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się do służby pełnionej w Służbie Celnej od dnia 15 września 1999 r. do dnia 28 lutego 2017 r.

Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza zapisów dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych wnioskodawcy wskazuje, iż w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] lutego 2017 r. pełnił on służbę w Izbie Celnej w [...], Referacie [...]/Referacie [...], natomiast od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. Akta te nie zawierają jednak żadnych zapisów o wykonywaniu przez wnioskodawcę czynności albo interwencji wymienionych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, w szczególności o wykonywaniu tychże co najmniej 6-krotnie w danym roku.

Następnie organ I instancji powołał przepisy art. 218 § 1 i 2 k.p.a. wskazując, iż zaświadczenie stanowi potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, a zatem nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazał również na ograniczony charakter postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zaświadczeniowym podkreślając, że postępowanie to ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanych, bowiem istniejących już faktów lub stanu prawnego.

Podsumowując organ I instancji wskazał, że dokumentacja posiadana przez Izbę Administracji Skarbowej w [...] nie potwierdza, aby wnioskodawca we wskazanym okresie realizował zadania służbowe w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. J. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano jakie rejestry i inne dokumenty podlegały analizie i ocenie w celu potwierdzenia wykonywania przez niego czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Tymczasem dokumenty mogące potwierdzać wykonanie ww. czynności, w szczególności rejestry ujawnień, notatki służbowe i urzędowe ze zdarzeń prawnych, dokumentacja procesowa czy inne dokumenty, w tym elektroniczne, tj. Elektroniczna Książka Służby [...], wersja papierowej książki służby tej Grupy, system analizy ryzyka ZISAR, ewidencja Centralnej Kartoteki Celnej itp., winny znajdować się w jednostkach podległych Dyrektorowi lAS w [...]. W rejestrach tych znajdują się zapisy o zdarzeniach, ujawnieniach czynów niedozwolonych, miejscach i okolicznościach prowadzenia tych zadań oraz funkcjonariuszach biorących udział w ww. działaniach.

Podniósł również, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonych przez organ analiz i sprawdzeń w sytuacji, gdy już w dniu [...] lutego 2021 r. organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, nie dysponując jeszcze skompletowaną pisemną informacją i stanowiskiem UCS w [...] o sprawdzeniu całości dokumentacji.

Nadto wnioskodawca wskazał, że w sprawach zapytań jak i badań dokumentacji w postępowaniu administracyjnym - czy funkcjonariusz brał udział w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu - organ powinien stosować wypowiedzi bez sformułowania dotyczącego "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13. Tymczasem część zapytania skierowanego do Naczelnika UCS w [...] nie uwzględniała ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co mogło stanowić o błędnej interpretacji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a w konsekwencji błędnej odpowiedzi udzielonej organowi I instancji w piśmie z dnia 3 lutego 2021 r.

Podniósł również, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone wadliwie. Organ żądał bowiem przedstawienia świadków zdarzeń, o których mowa w ww. przepisie, lecz nie podjął żadnych kroków mających na celu wyjaśnienie uczestnictwa tych osób w zadaniach, które zagrażały życiu i zdrowiu funkcjonariuszy.

Powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wnioskodawca wskazał nadto, że procedura potwierdzania wykonywania zadań określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. powinna być jednolita w całej służbie celno-skarbowej na terenie Polski. Niedopuszczalnym jest bowiem stosowanie różnych kryteriów przyznawania przedmiotowych uprawnień w różnych regionach kraju.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Szef KAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. poz. 736), w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niekonstytucyjna norma § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia straciła moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie niezgodności § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w ww. zakresie z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Dalej organ II instancji stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących podejmowania przez wnioskodawcę czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W toku postępowania organ I instancji dokonał przeglądu akt osobowych wnioskodawcy, zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem.

Podkreślił, że podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Związane jest to z faktem, że przepisy ww. rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział wnioskodawcy w określonych akcjach (co najmniej 6 w ciągu roku), uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada.

Organ II instancji wskazał również, że brak jest uzasadnienia do wydania zaświadczenia jedynie z tytułu pełnienia przez wnioskodawcę służby w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jedynie zawężenie przez Radę Ministrów warunków określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. wyłącznie w zakresie wprowadzenia słowa "bezpośrednio", nie zaprzeczając temu, że ustawowym warunkiem jest wykonywanie służby w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zatem zakwestionowany przepis nie ulega zmianie w tym sensie, że ktokolwiek może samodzielnie usunąć wyraz "bezpośrednie" z tego rozporządzenia. Brzmienie przepisu pozostaje niezmienione. Natomiast interpretacja tego przepisu nie może być taka, że zagrożenie życia i zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych musiało być bezpośrednie.

Nadto organ II instancji zaznaczył, że przepisy art. 217 - 219 k.p.a. należy interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, a więc nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych danych będących w jego posiadaniu.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany materiał stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W sytuacji braku danych potwierdzających wykonywanie przez wnioskodawcę czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Pismem z dnia 19 lipca 2021 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie:

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia wymogu określonego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności w nim wymienionych wraz z przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia i tym samym uznanie przez organ, że skarżący w trakcie wielu lat służby nie wykonywał zadań, o których mowa w ww. przepisie,

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, tj. zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia,

- art. 7 k.p.a. polegające na ograniczeniu czynności podejmowanych w przedmiotowej sprawie, tj. zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji, a jednoczesnym wymaganiu od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy) w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać - zgromadzone w archiwach - informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na ich podstawie wydać stosowne postanowienie, czego zaniechano w niniejszym przypadku,

- art. 220 § 1 i 2 k.p.a. poprzez potwierdzenie przez organ II instancji prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w sytuacji, gdy Dyrektor lAS bez podstawy prawnej wezwał skarżącego w terminie 7 dni do wskazania konkretnych zdarzeń, łącznie z ich datami i danymi świadków, określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., podczas gdy wszystkie zdarzenia i okoliczności prowadzonych spraw znane są organowi z urzędu lub możliwe do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów i innych danych,

- art. 218 § 1 i 2. k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności w potwierdzeniu faktów albo stanu prawnego oraz wadliwą analizę dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu, do której skarżący nie ma wglądu ani jej nie posiada.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wniosku, a nadto zobowiązanie organu do szczegółowego sprawdzenia przebiegu służby skarżącego, analizy wszystkich dostępnych zbiorów archiwalnych oraz zbadania przesłanek wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści zostały wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do przedmiotu rozstrzygnięcia wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Służby Celnej i Celno-Skarbowej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie zadań służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Przepis ten stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z § 6a ust. 2 pkt 3 i 4 przepisy rozporządzenia stosuje się do służby pełnionej w Służbie Celnej od dnia 15 września 1999 r. do dnia 28 lutego 2017 r. oraz w Służbie Celno-Skarbowej od dnia 1 marca 2017 r.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. poz. 736) orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Rada Ministrów, na mocy art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w ww. przepisie rozporządzenia kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że z postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] marca 2019 r. nie wynika, aby odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści organ badał spełnienie przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W uzasadnieniu ww. postanowienia nie został nawet powołany ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ani tym bardziej wnioski płynące z treści tego wyroku. Organ I instancji kilkakrotnie powołał się na przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. podkreślając, iż wymaga on spełnienia określonych czynności, "w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Również w toku postępowania, kierując korespondencję do Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w [...] organ I instancji zwrócił się o przekazanie informacji oraz udostępnienie dokumentów zawierających opisy czynności, w których wystąpiło "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". W konsekwencji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji stwierdził, że "dokumenty (...) nie zawierają (...) żadnych zapisów o wykonywaniu przez p. J. K., wymienionych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (...)".

Rację ma zatem skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Nie można bowiem przyjąć, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. zostało wydane w następstwie prawidłowej wykładni ww. przepisu, tj. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Wprawdzie organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu powołał ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazując na obowiązek wykładni § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia zgodnie z jego treścią, jednak bezpodstawnie przyjął, że taka właśnie wykładnia powołanego przepisu została dokonana przez organ I instancji, a w konsekwencji, że ustalenia organu I instancji poczynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy są prawidłowe w sytuacji, gdy ww. przepis nie wymaga, aby określone czynności były podejmowane przez funkcjonariusza w sytuacjach, w których istniało "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia.

Rację ma również skarżący, że z wydanych w sprawie postanowień nie wynika, aby organy dokonały pełnej analizy i weryfikacji dokumentacji dotyczącej służby skarżącego w Służbie Celnej i Celno-Skarbowej, co stanowi o naruszeniu art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. W postępowaniu przed organem I instancji, we wniosku inicjującym postępowanie oraz w piśmie z dnia [...] marca 2021 r., skarżący wskazywał rodzaje dokumentów oraz komórki organizacyjne, które mogą dysponować dokumentacją potwierdzającą spełnienie przesłanek z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący powtórzył tę argumentację wskazując na: rejestry uprawnień, notatki służbowe i urzędowe ze zdarzeń prawnych, dokumentację procesową, dokumenty elektroniczne, tj. Elektroniczną Książkę Służby [...], wersję papierową książki służby tej Grupy, system analizy ryzyka ZISAR, ewidencję Centralnej Kartoteki Celnej. Zarówno w postanowieniu organu I jak i II instancji brak jest odniesienia się do ww. zasobów danych. Nie wskazano w szczególności, czy ww. zasoby znajdują się w posiadaniu organu, czy były przedmiotem jego weryfikacji, a jeśli nie, to z jakiego powodu. Nie stwierdzono również, że organ ww. zasobów nie posiada. Wskazać przy tym należy, że obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do twierdzeń wnioskodawcy, tym bardziej jeśli jest on wzywany w toku postępowania (pismo z dnia [...] lutego 2021 r.) do przedstawienia danych mogących potwierdzać żądanie wniosku. Również na organie II instancji, obok ponownej oceny sprawy w jej całokształcie, spoczywa obowiązek ustosunkowania się do argumentów i wniosków podniesionych w zażaleniu. W niniejszej sprawie organ II instancji obowiązku tego nie dopełnił, nie odniósł się bowiem w żaden sposób do ww. argumentów zażalenia poprzestając na błędnym stwierdzeniu, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie i wydał trafne rozstrzygnięcie w sprawie.

Powyższe uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego skutkowały uchyleniem obydwu wydanych w sprawie postanowień.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Nie będzie przy tym brać pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie występowanie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.