Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 86/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 1-2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1-2, art. 146 ust. 1-3, art. 147 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2, 8 i 17
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3 i 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 55 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. sprawy ze skargi A. R. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 30 maja 2012 r. znak: [...] ustalającą A. R. i T. R. opłatę adiacencką w wysokości 9.900 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 561/4 oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr 561/5, położonych w obrębie K. , gm. M. powiat k., wskutek wybudowania drogi gminnej nr [...] M. – K., z jednoczesną odmową rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.

W podstawie prawnej opisanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia 30 maja 2012 r. powołano art. 145 ust. 1 i 2 w zw. z art. 143 ust. 2 oraz art. 147 ust. 1 i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.", w zw. z uchwałą Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 23 sierpnia 2007 r. nr VIII/70/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Święt. 07.196.2846). W jej uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy, kwota określona w decyzji stanowiła 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością tej nieruchomości po ich wybudowaniu, ustalonymi w operatach szacunkowych z dnia 10 lutego 2012r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do ich treści, wartość nieruchomości o nr 561/4 o pow. 0,2541 ha przed wybudowaniem drogi wynosiła 174.000zł, a po jej wybudowaniu wynosi 187.000zł, natomiast wartość nieruchomości o nr 561/5 o pow. 0,3869 ha przed wybudowaniem drogi wynosiła 231.000zł, a po jej wybudowaniu wynosi 251.000zł. W wyniku budowy drogi wartości wymienionych nieruchomości wzrosły odpowiednio o 13.000zł i 20.000zł, co pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 9.900zł (3.900zł + 6.000zł).

Odmawiając rozłożenia na raty ustalonej opłaty adiacenckiej organ I instancji uznał, że sytuacja finansowa małżonków R. nie uzasadnia pozytywnego rozpoznania wniosku stron w tym zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T. małżonkowie R. zakwestionowali treść operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. Wskazali, że obie działki obciążone są hipoteką w przeciwieństwie do działek przyjętych do porównania. Biegły pominął okoliczność, że przed wybudowaniem drogi nr [...] działka nr 561/4 posiadała dojazd o nawierzchni szutrowej. Zdaniem odwołujących się stron, rzeczoznawca nie dokonał wyceny nieruchomości na podstawie nieruchomości podobnych przed i po wybudowaniu drogi. W odwołaniu zarzucono ponadto przyjęcie do wyceny, wbrew przepisom, transakcji z okresu sprzed dwóch lat. Dalej podniesiono, że baza 13 nieruchomości przyjętych do porównania, nie pozwala na stwierdzenie, czy są to nieruchomości podobne do wycenianej z uwagi na brak ich opisu w operacie. Kolejny zarzut dotyczył nieprawidłowo dobranej przez rzeczoznawcę gradacji cechy uzbrojenia terenu. Zaskarżonej decyzji małżonkowie R. zarzucili nieuprawnioną odmowę rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdziło, że z przedłożonego do akt sprawy protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji pn. "Przebudowa i budowa drogi gminnej nr [...] M. – K." wynika, że realizację projektu zakończono w dniu 30.11.2010r. Zgodnie z mapą projektu architektoniczno-budowlanego, przedmiotowa droga wybudowana została przy zjeździe na działkę nr 561/5 oraz przy zjeździe na działkę nr 561/4. Droga przebiega również przez działkę nr 561/3, która na mocy decyzji nr 5/2010 Starosty K. z dnia 30 marca 2010r. przeszła na własność Gminy. W miejscu wybudowania drogi przy działkach nr 561/4 i 561/5 droga dotychczas nie istniała (została wybudowana od podstaw). Tym samym organ uznał, że zostały stworzone warunki do korzystania przez małżonków R. z wybudowanej drogi. Uzyskanie przez działki (561/4 i 561/5) dostępu do nowo powstałej drogi publicznej spowodowało wzrost ich wartości.

W ocenie Kolegium, organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 23 sierpnia 2007 r. nr VIII/70/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Wartość nieruchomości, których dotyczy opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi i po jej wybudowaniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto kilkanaście nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Organ kierując się stanowiskiem rzeczoznawcy wskazał, że ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wzrastają często jeszcze przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury (drogi). Dlatego wyceny nie dokonuje się na podstawie transakcji nieruchomości podobnych przed i po wybudowaniu drogi. Wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości przedmiotowych działek o prawie 10%, co odzwierciedla sytuację istniejącą na rynku lokalnym.

Zdaniem Kolegium, sporządzone w niniejszej sprawie operaty nie budzą zastrzeżeń, wątpliwości nie budzi również wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone wyliczenia są prawidłowe. Pismem z dnia 4.04.2012r. rzeczoznawca odniósł się do zastrzeżeń małżonków R. zawartych w pismach z dnia 14.03.2012r. Na tej podstawie organ uznał, że zastrzeżenie te są nieuzasadnione i nie było konieczności sporządzenia nowych operatów.

Organ odwoławczy, w oparciu o wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.07.2007r. w sprawie IV SA/Wa 1014/07 Lex nr 362/95 pogląd wskazał, że oceniając operat szacunkowy organ nie może zbyt głęboko wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Dokonując oceny pod względem formalnym organ bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji w kwestii odmowy rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, akcentując brak przesłanek uzasadniających wniosek odwołujących w powyższym zakresie. Analizując sytuację finansową ustalono, że dochody uzyskiwane przez małżonków R. przekraczają ich miesięczne wydatki o ponad 2000 zł, a majątek w postaci posiadanych nieruchomości szacowany jest na łączną kwotę 438.000 zł. Poza tym w związku z prowadzonym przez Starostę K. postępowaniem o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy M. G. działki nr 561/3, wstępnie oszacowana wartość wierzytelności małżonków R. w stosunku do Gminy z tytułu odszkodowania wynosi 22.716 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i T. małżonkowie R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 i 2, art. 143, art. 147 ust. 1 i art. 148 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości nr 561/4 i 561/5 w wysokości wskazanej w decyzji. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, niezbadanie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, nieodniesienie się do zarzutów odwołania, niedopuszczenie dowodu z operatu sprawdzającego, względnie niesprawdzenie jego poprawności przez organizację zawodową rzeczoznawców.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali poprawność sporządzonych operatów szacunkowych, które ich zdaniem nie spełniają wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924 ze zm.), brak jest bowiem opisu nieruchomości, które biegły przyjął do porównania, nie uzasadniono wyboru podejścia, metodyki i techniki szacowania. Tym samym skarżący nie mogli zweryfikować twierdzeń rzeczoznawcy, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe i nie były zabudowane. Według autorów skargi, w sytuacji gdy jedna z nieruchomości wycenianych jest zabudowana a druga stanowi głównie dolinę rzeczną, trudno jest twierdzić, że są to nieruchomości podobne do tych, które rzeczoznawca przyjął do porównania. Zdaniem skarżących przyjęte do porównania nieruchomości nie są również podobne do wycenianych pod względem prawnym, gdyż te obciążone są hipoteką, co stanowi cechę wpływającą na wartość nieruchomości. Bezpodstawne jest również przyjęcie, że działka uzbrojona jest w energię elektryczną, albowiem istnieje jedynie możliwość doprowadzenia do niej energii elektrycznej.

Skarżący podnieśli, że organ I instancji nie zachował przysługującego stronom ustawowego terminu na wniesienie uwag lub wniosków. Kierowana do nich korespondencja wprawdzie zawierała pouczenie o siedmio-, dziesięcio- lub czternastodniowym terminie na wniesienie uwag, lecz jednocześnie organ ograniczał czas na zapoznanie się z dokumentacją na okres od poniedziałku do środy w godzinach pracy urzędu, co stanowi naruszenie art. 9 i 10 k.p.a.

Odnośnie niedokonania wyceny na podstawie nieruchomości podobnych przed i po wybudowaniu drogi skarżący wskazali, że na skutek istnienia samego projektu drogi ceny często rosną, ale wcale nie muszą, np. ze względu na sytuację makroekonomiczną, czego rzeczoznawca nie uwzględnił w swojej analizie. Przedmiotowa droga planowana była już od co najmniej 15 lat i była umieszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo więc wykonanie projektu a później wybudowanie drogi nie mogło mieć aż tak dużego znaczenia dla wzrostu ceny działek skarżących. Poza tym działka nr 561/4 posiadała już wcześniej dojazd drogą gminną niepubliczną o nawierzchni szutrowej. Dlatego w wycenie powinien być uwzględniony jedynie fakt polepszenia dojazdu.

W dalszej kolejności skarżący zakwestionowali przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównań transakcji z okresu trzech lat poprzedzających datę wyceny, z uwagi na treść Noty Interpretacyjnej nr 1 (pkt 3.3.), z której wynika, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży w okresie nie dłuższym niż dwa lata od daty wyceny. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga zaś szczegółowego uzasadnienia. Podkreślono, że jedynie dziewięć z transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę miało miejsce w okresie dwóch lat, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania w procesie wyceny podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej (przy której liczba transakcji powinna wynosić co najmniej 11).

Zdaniem skarżących znikome informacje dotyczące nieruchomości przyjętych do porównania uniemożliwiają weryfikację opisu cechy rynkowej uzbrojenia terenu. Ponadto duża rozpiętość cenowa tych nieruchomości powoduje zawyżenie wartości nieruchomości wycenianych. Z analizy transakcji wynika, że większość cen nieruchomości o powierzchni zbliżonej do wycenianych nie przekraczała 50 zł za m².

Skarżący podkreślili, że dla działki nr 561/5 do obliczeń współczynników Wx1 i Wx2 rzeczoznawca przyjął całą powierzchnię 3869 m², podczas gdy w opisie przeznaczenia działki wskazał, że jest ona położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w dalszej części na terenie doliny rzecznej. Powierzchnia działki przyjęta do obliczeń powinna zatem być pomniejszona o powierzchnię doliny rzecznej.

Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/GL 277/09 skarżący podnieśli, że w sytuacji gdy organ nie może w ramach swej kompetencji zweryfikować i obalić zarzutów pod adresem operatu, jego oceny powinna dokonać właściwa organizacja zawodowa. W tym kontekście zdaniem skarżących przeprowadzoną przez organ ocenę operatu szacunkowego należy uznać za zbyt ogólnikową.

Odnośnie nieuwzględnienia przez organ wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty skarżący wyjaśnili, że koszty wyżywienia pochłaniają większość nadwyżki, o której mówi organ. Nie wzięto też pod uwagę wydatków na leki, kulturę, rozrywkę, wypoczynek letni. Ze wspomnianej nadwyżki pozostaje więc niewielka kwota, której organ nie określił. Zdaniem skarżących nie można oczekiwać od nich, że sprzedadzą jedną z nieruchomości wartą 219.000 zł po to, aby uiścić opłatę w wysokości 9.900 zł. Poza tym na nieruchomości tej ustanowiona jest hipoteka i skarżący musieliby uzyskać zgodę banku na sprzedaż. Co do odszkodowania za działkę nr 561/3 to obecnie po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego odszkodowanie to będzie wynosić 14.870 zł. Dodatkowo skarżący wskazali, że do ustalenia odszkodowania przyjęto kwotę 51 zł za m², podczas gdy do ustalenia opłaty adiacenckiej kwotę ponad 70 zł za m².

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." opłata adiacencka to opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Stosownie do treści art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zasadę tę stosuje się do nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2).

Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2).

Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a i ust. 3) Ustawodawca określił także maksymalną wysokość opłaty adiacenckiej, wskazując, iż wynosi ona nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2).

W pierwszej kolejności należy rozważyć zagadnienie, czy roboty budowlane doprowadziły do "wybudowania drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji ustawowej drogi, wobec powyższego przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia niezbędne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które zawierają regulacje odnoszące się do kwestii budowy dróg.

Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Budowa drogi oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę lub rozbudowę (art. 4 pkt 17 cyt. ustawy). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga wraz ze zjazdami jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju, tj. obiektem liniowym.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 30.11.2010r. zakończono realizację projektu pod nazwą "Przebudowa i budowa drogi gminnej nr [...] M. – K. Gmina M.", oddając jednocześnie przedmiotową drogę do eksploatacji. Poza sporem również jest to, że dotychczas droga rozumiana jako budowla, w tym miejscu nie istniała. Z akt sprawy (projektu architektoniczno-budowlanego) wynika, że przedmiotowa droga, o nawierzchni asfaltowej, z chodnikiem po jednej stronie, została wybudowana w sposób umożliwiający włączenie się do ruchu z położonych przy niej posesji oznaczonych jako działki nr 561/4 i 561/5, poprzez utwardzone kostką brukową na 1.670 km drogi i na 1.622,8 km drogi zjazdy indywidualne, o jakich mowa w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Tym samym w dniu 30.11.2010r. zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi, o jakich mowa w art. 145 ust. 1 w związku z art. 148b u.g.n.

Zarzuty skarżących kwestionujące dokonaną przez Kolegium ocenę operatów szacunkowych, nie zasługują na uwzględnienie. SKO weryfikując podstawy formalnoprawne oraz kompletność sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych trafnie przyjęło, że wskazane dokumenty posiadają walor opinii biegłego, w zakresie pozwalającym na określenie wartości wycenianych nieruchomości. Wobec zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów i wątpliwości małżonków R., organ zwrócił się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał wprawdzie samodzielnej oceny zasadności podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń do przedmiotowych operatów, jednakże przywołując wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 4.04.2012r. ocenił je jako wyczerpujące i rozwiewające wszelkie wątpliwości dotyczące rzetelności operatów i ich sporządzenia. W tej sytuacji trudno czynić organowi zarzut, że nie powtórzył wyjaśnień biegłego jako własnych. W szczególności nie można stwierdzić, aby czyniąc w ten sposób organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro organ odwoławczy stwierdził zgodność sporządzenia operatów szacunkowych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, to brak było podstaw do występowania o ich ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n., sami zaś skarżący z takim wnioskiem nie wystąpili.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, jako nietrafny należy uznać zarzut niedostatecznego opisania nieruchomości przyjętych do porównania, przez co zdaniem skarżących niemożliwa była ocena tych nieruchomości pod względem podobieństwa do nieruchomości wycenianych. W znajdujących się w aktach sprawy operatach szacunkowych wskazano bowiem w sposób zindywidualizowany, tj. poprzez podanie numerów aktów notarialnych, konkretne transakcje, ich daty oraz powierzchnie działek będących przedmiotem tych transakcji. Rzeczoznawca podał, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do działek wycenianych przede wszystkim pod względem położenia (obręb K.), stanu prawnego (przedmiot prawa własności bez obciążeń), przeznaczenia (budownictwo mieszkaniowe w całości lub w przeważającej części), oraz innych cech wpływających na ich wartość. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania były w dacie ich zbycia niezabudowane. Odrzucone zostały transakcje niewiarygodne głównie o cenach zaniżonych i nierynkowo wysokich. Nie budzi zatem wątpliwości, iż przedstawiony przez autora operatu opis transakcji służących jako materiał porównawczy stwarza możliwość identyfikacji objętych nimi działek i nie może świadczyć o jego wadliwości. Zwrócić trzeba uwagę, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, obciążonego przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki bardzo poważnymi obowiązkami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, do której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, musi być traktowana z dużą ostrożnością, ponadto wymaga też wiedzy fachowej. Niemniej należy podkreślić, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien (z oczywistych względów) bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje nie dają podstaw do podważenia prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Z akt administracyjnych nie wynika, by skarżący zwracali się o wskazanie, których konkretnie działek dotyczą transakcje służące jako materiał porównawczy, zaś organ nie miał powodu aby kwestionować wybór rzeczoznawcy. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ uprawniony do ustalania opłaty adiacenckiej obowiązku dokonania oględzin przyjętych do porównania działek.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przyjęcia do porównania transakcji z okresu dłuższego niż dwa lata wstecz od daty wyceny, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej NI 1 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, zgodnie z którą przy zastosowaniu podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Z powyższego wynika, że standardy zawodowe dopuszczają możliwość wykorzystania w procesie wyceny transakcji zawartych w okresie dłuższym niż 2 lata poprzedzające wycenę. W uzasadnieniu swojego wyboru rzeczoznawca wskazał, że taki okres daje pełniejszy obraz rynku, zwłaszcza przy jego obecnej stabilizacji. Po trzecim kwartale 2008 r. nastąpiła bowiem stagnacja, która utrzymuje się do chwili obecnej. W tych okolicznościach wykorzystanie cen z dłuższego okresu niż dwa lata, od daty na którą określa się wartość nieruchomości, było uzasadnione w świetle zastosowanej metody korygowania ceny średniej, która wymaga uwzględnienia co najmniej 11 transakcji. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja w pełni uzasadnia stanowisko organu w kwestii okresu przyjętego do porównań i nie daje podstaw do kwestionowania wyboru rzeczoznawcy. W konsekwencji chybiony jest również zarzut nieprawidłowego zastosowania w procesie wyceny metody korygowania ceny średniej.

Rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący i logiczny wyjaśnił również dlaczego nie przyjął do porównania nieruchomości podobnych przed i po wybudowaniu drogi. Niewątpliwie bowiem świadomość nabywcy, że wkrótce przy nabywanej nieruchomości powstanie droga zapewniająca komfortowy dojazd skłania go do zapłaty wyższej ceny. Zachowanie takie jest typowe, co oznacza, że nie było potrzeby analizowania przez biegłego sytuacji makroekonomicznej. Sytuacja, w której zamiar budowy drogi wynika jedynie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczna z sytuacją, w której obowiązuje zatwierdzony projekt budowy drogi. Skarżący sami podali, że budowa drogi przewidywana była w planie miejscowym już od co najmniej 15 lat, tymczasem droga powstała dopiero w 2010 r.

W kwestii uzbrojenia wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy w żadnym miejscu operatów szacunkowych nie stwierdził aby działka nr 561/5 była uzbrojona w energię elektryczną. Dla obu działek przyjęta została cecha uzbrojenia "przeciętna", z uwagi na konieczność doprowadzenia energii elektrycznej i wodociągu. Rzeczoznawca nie mógł przyjąć, że dla ww. działek cechy "brak uzbrojenia" w sytuacji, gdy istnieje realna możliwość doprowadzenia ww. mediów, czyli spełniony został przewidziany w art. 145 ust. 1 u.g.n. wymóg stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do odpowiedniej sieci.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nie ujęcia w powierzchni działki nr 561/5 terenu, doliny rzecznej (DR). Z porównania obu sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych wynika, że rzeczoznawca uwzględnił w swojej wycenie okoliczność istnienia na części działki nr 561/5 doliny rzecznej. Dla cechy rynkowej "funkcjonalność" przyjął bowiem ocenę "przeciętna", podczas gdy w stosunku do działki nr 561/4 przyjął ocenę "korzystna". W efekcie cena 1 m² (po wybudowaniu drogi) w przypadku działki nr 561/4 wyniosła 73,74 zł, a w przypadku działki nr 561/5 – 65 zł. W ocenie Sądu zastrzeżeń nie budzi również przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości niezabudowanych, ponieważ wycena obejmowała nieruchomości skarżących bez uwzględnienia budynków.

Odnośnie obciążenia nieruchomości skarżących hipoteką wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie miała wpływu na wartość nieruchomości. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 2109/10, wydanym na tle sporu w przedmiocie podatku od czynności cywilnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustanowienie hipoteki (lub prowadzenie postępowania egzekucyjnego) nie ma wpływu na wartość rynkową przedmiotu czynności cywilnoprawnej. Okoliczność, że w stosunku do danej rzeczy ustanowiona została hipoteka nie określa tej rzeczy jako rzeczy określonego rodzaju lub rzeczy określonego gatunku. Ustanowienie hipoteki nie ma wpływu na stan rzeczy, rozumiany jako właściwości rzeczy tworzące przedmiotową użyteczność i przeznaczenie rzeczy. Z uwagi na to, że powyższy pogląd odnosi się do kwestii wartości rynkowej nieruchomości, znajduje również uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że również one są niezasadne. W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy te są obowiązane również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Na organach tych w świetle art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa także obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie uchybiły żadnemu z tych obowiązków w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu, z czego aktywnie korzystali, o czym świadczy załączona do akt sprawy korespondencja, jak również treść odwołania. Okoliczność, że mogli zapoznawać się z dokumentacją jedynie w godzinach pracy Urzędu Gminy od poniedziałku do środy nie oznacza, że ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało ograniczone.

Stosownie do treści art. 147 ust. 1 u.g.n., opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki zaś rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Decyzja rozstrzygająca w powyższym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ dokonuje wyboru jednego z dwóch dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań i nie ma obowiązku przyznania ulgi w uiszczeniu opłaty o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują przesłanek, którymi powinien kierować się organ rozstrzygając kwestie rozłożenia na raty. W orzecznictwie przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a, co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1998 r., sygn. II SA 506/98, z 15 kwietnia 1999 r., sygn. II SA 303/99).

W ocenie Sądu, rozstrzygając o odmowie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana w tym zakresie decyzja nie nosi cech dowolności. Organ prawidłowo uznał, że wnioskodawcy nie znajdują się w sytuacji uzasadniającej rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej. Za takim stanowiskiem przemawia analiza dochodów finansowych wnioskodawców w powiązaniu z posiadanym przez nich majątkiem, co wskazuje na możliwość uiszczenia pełnej kwoty należności. Dodatkowo zauważyć należy, że w związku z przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy M. działkę nr 561/3 pod pas drogowy szacowana wysokość odszkodowania, co najmniej równoważy wysokość opłaty adiacenckiej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.