Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 102/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażaleń na postanowienie Starosty Szamotulskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty Szamotulskiego z dnia [ stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy do rozpoznania zażaleń.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia zażaleń na dwa postanowienia Starosty Szamotulskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 31 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przekazało według właściwości do Wojewody Wielkopolskiego zażaleń T.D. na postanowienia Starosty Szamotulskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznając, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych zażaleń. Wojewoda wskazał, że Kolegium powołało się na art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 3 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o wojewodzie. Kolegium stwierdziło, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Według przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę brzmienie przepisów art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie, jak również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) uprawnionym jest pogląd o właściwości Kolegium, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Wojewody, powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w niżej wskazanych przepisach:

1. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 5 ust. 2 stwierdza jedynie, że zadania starosty, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej, nie wskazując organu odwoławczego ani organu wyższego stopnia.

2. Zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu a zarząd powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie, jest organem wykonawczym powiatu. Art. 38 ust. 1 ustawy stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie z art. 38 ust. 3 od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2 (wydawanych z upoważnienia starosty), służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

3. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten poprzednio, w wersji obowiązującej od 6 grudnia 1994 r. stanowił, że organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. W wersji wcześniejszej, od 27 maja 1990 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego były w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie. Ponadto art. 20 k.p.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Ponadto Kodeks postępowania administracyjnego kwestie organów wyższego stopnia reguluje w rozdziale 3 działu I, a kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej w rozdziale 4 działu I.

4. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis praktycznie w tym samym brzmieniu obowiązuje od 1 stycznia 1999 r.

5. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie stanowi, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak i zgodnie z pkt 7 jest też organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast te inne organy administracji rządowej wymienia art. 2 ustawy, stwierdzając, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują, oprócz wojewody, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy niezespolonej administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872 ze zm. ) w art. 7 pkt 4 stanowiła, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.

Wojewoda wskazał, że treść przepisów art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami)

Wojewoda podkreślił, że przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. nie uległ zmianie od 1 stycznia 1999 r. od kiedy organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Treść art. 17 pkt 1 k.p.a. odpowiada treści art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, również obowiązującym co do istoty w tym samym brzmieniu od 1 stycznia 1999 r.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta a od jego decyzji, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zdaniem Wojewody, powyższy przepis jednoznacznie stanowi o indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, bez rozróżnienia zadań własnych czy zleconych. Przepis ten również nie uległ zmianie.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierały domniemanie właściwości kolegiów w każdej sprawie z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a zatem bez rozróżnienia zadań własnych i zleconych z zakresu administracji rządowej. Wyraźne rozróżnienie właściwości organu odwoławczego, uzależnione od charakteru wykonywanych zadań, to jest własnych czy zleconych z zakresu administracji rządowej, zawierał przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu obowiązującym od 8 grudnia 1994 r. odkąd powstały samorządowe kolegia odwoławcze w obecnym kształcie. W obu ustawach jednoznacznie rozróżniano właściwość kolegiów w sprawach zadań własnych gmin oraz właściwość wojewodów w sprawach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Taka regulacja obowiązywała także w czasie funkcjonowania poprzednich kolegiów odwoławczych przy sejmikach, od czasu powstania samorządu gminnego (27 maja 1990 r.).

Wojewoda wskazał, że stan prawny w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o samorządowych kolegium odwoławczych nie uległ zmianie. Wynika z nich domniemanie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Wojewody, konieczna jest odpowiedź na pytanie, co należy rozumieć przez ustawy szczególne, a więc czy ustawą szczególną jest wyłącznie ustawa regulująca poszczególne dziedziny materialnego prawa administracyjnego i wskazująca tam szczególną kompetencję wojewody jako organu odwoławczego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w konkretnym rodzaju spraw, czy też ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest ustawa o wojewodzie, czy też jest to wyłącznie ustawa ogólna, regulująca ogólne zasady ustrojowe funkcjonowania administracji rządowej, która nie zawiera odmiennych regulacji w materii właściwości wskazanej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie stanowią o innych ustawach ogólnych. Poprzednio obowiązująca ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w art. 7 stanowiła, ze wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Obecnie obowiązująca ustawa o wojewodzie stanowi w art. 3 ust. 1 pkt 5, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji (wskazanych w art. 2 ustawy). Dalej art. 3 ust. 1 pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda podkreślił, że w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie określono rolę wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W ocenie Wojewody, oznacza to (zgodnie z art. 20 k.p.a.) określenie wyłącznie właściwości rzeczowej wojewody, jako organu I instancji, do którego, na terenie województwa, należą wszelkie sprawy z zakresu administracji rządowej niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, to jest organów wymienionych w art. 2 ustawy, wśród których nie ma samorządowych kolegiów odwoławczych. Art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie, zawiera natomiast ogólne stwierdzenie, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis nie zawiera żadnego nawiązania wprost, np. że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 1 pkt 5, czy też we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej. Nie ma także jakiegokolwiek przepisu analogicznego do wyżej wymienionych rozwiązań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego w okresie od 27 maja 1990 r. do 31 grudnia 1998 r. dotyczących właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych i wojewody zależnej od charakteru wykonywanych zadań.

W odpowiedzi na wniosek Wojewody Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art.64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych jest starosta, a jego zadania w tym zakresie są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Wojewoda jest również organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje co do zasady, że właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a zadania starosty, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Do dnia 1 stycznia 1999 r. przepis art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyznawał kompetencje w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych kierownikowi urzędu rejonowego. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości starostów przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje ich kierowników.

Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest innym organem niż starosta wymieniony w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W świetle art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia tylko w stosunku do starosty.

Zgodnie z art. 4 o samorządzie powiatowym, wśród zadań publicznych przekazanych powiatowi nie przewidziano ochrony gruntów rolnych. Ponadto w myśl art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, samorządowe kolegia odwoławcze są organami odwoławczymi (a nie organami wyższego stopnia) w stosunku do starosty w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Do takich spraw nie należy ochrona gruntów rolnych, która jest zadaniem rządowym.

Starosta nie jest organem powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego (organami tymi są zarząd powiatu oraz rada powiatu). Starosta funkcjonalnie pełni rolę organu administracji rządowej, gdyż przejął pozycję ustrojową i zadania kierownika urzędu rejonowego.

Kolegium podkreśliło, że z dniem wejścia w życie ustawy o wojewodzie, stanowiącej element reformy administracji publicznej, nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji. Z treści przepisów art.3 ust 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie, wynika domniemanie właściwości rzeczowej wojewody. Kolegium zauważyło, że ustawa o wojewodzie oraz art. 17 k.p.a., wiążą właściwość rzeczową i miejscową z konkretnym organem administracji publicznej. Natomiast na odmiennej koncepcji oparty został art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż przepis ten nie wskazuje na konkretne organy administracji publicznej, lecz wyznacza właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Zatem samorządowe kolegia odwoławcze mają właściwość rzeczową taką jak jednostki samorządu terytorialnego, bez wskazania w stosunku do których organów pełnią funkcję organu wyższego stopnia.

W ocenie Kolegium, w świetle powyższych uwag szczególne znaczenie posiada art. 2 ustawy o wojewodzie. Przepis ten oddzielenie wymienia starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (pkt 5) oraz jednostki samorządu terytorialnego wykonujące zadania administracji rządowej na podstawie ustaw lub porozumienia. Zdaniem Kolegium, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej należy funkcjonalne do organów administracji rządowej, a wojewoda pełni w stosunku do niego rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość lub spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.

W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, jak i Wojewoda Wielkopolski uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania zażaleń T.D. na postanowienia Starosty Szamotulskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostające w sporze organy administracyjne zasadnie za podstawową dla jego rozstrzygnięcia uznały normę art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Powyższy przepis stanowi zasadę określania właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadnym pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II OW 17/11, niepubl.).

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, wprost stwierdza w art. 5 ust. 1 właściwość starosty jako organu I instancji w sprawach ochrony gruntów rolnych, jednak nie wskazuje organu wyższego stopnia.

Dokonując analizy przepisów ustrojowych, zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym od decyzji wydawanej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, wydawanych przez starostę jak w niniejszej sprawie, odwołanie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak jest również przyczyn, dla których postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. należałoby uznać za nie należące do kategorii indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jak chce tego Kolegium w odpowiedzi na wniosek.

Stwierdzić trzeba, iż przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zapewniając wyłączenie właściwości kolegiów w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi, określają ich generalną właściwość w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jako organów wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis ten, nawiązuje więc zarówno w treści, jak i w swoim kształcie do art. 17 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo w art. 2 wskazano na właściwość kolegiów do rozpatrywania m.in. odwołań od decyzji w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1.

Analizując z kolei normy ustawy o wojewodzie, zwrócić należało uwagę na to, że wśród organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie wymieniono również starostę, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5 o wojewodzie). Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Określając jednak pozycję wojewody jako organu odwoławczego, w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy o wojewodzie odwołano się jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przy tym, jak to czyni pozostające w sporze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wywodzić jakiejkolwiek właściwości wojewody jako organu odwoławczego z treści art. 3 pkt 5 ustawy o wojewodzie, gdyż przepis ten określa jego właściwość jako organu I instancji.

W związku z powyższym, wobec braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ odwoławczy właściwy do rozpoznania zażaleń na przedmiotowe dwa postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należało przyjąć zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a., że właściwym w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że sprawy z zakresu ochrony gruntów rolnych nie należą do właściwości powiatu ze względu na brak ich wskazania w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zauważyć trzeba, że w ust. 1 tego przepisu wymieniono niepełny katalog zadań publicznych (patrz: ust. 3 i 4 tego przepisu), ustanawiając wprost w ust. 4 odniesienie do ustaw szczególnych, nakładających na powiat zadania z zakresu administracji rządowej. Bez znaczenia dla oceny powyższej kwestii pozostawała przy tym eksponowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na wniosek okoliczność, że starosta, wydając zaskarżone dwa postanowienia, działał jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy, z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 k.p.a. dokonaną art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Powyższa zmiana prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OW 23/10, niepubl.).

Dokonana powyżej analiza przepisów ustrojowych nie pozwalała na przyjęcie, wbrew stanowisku Kolegium, domniemania kompetencji wojewody jako organu odwoławczego. Należy również wskazać, że tożsame stanowisko jak w niniejszej sprawie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniu z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 105/11.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, jako organ właściwy do rozpoznania objętych wnioskiem zażaleń.