Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1431/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1582/09 w sprawie ze skargi K. L. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. VII SA/Wa 1582/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. L. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 15 lipca 2008r. K. L. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2001 r. nr 917 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych na działkach o nr ewid. 42 i [...] przy ul. [...] w Lublinie. W uzasadnieniu wniosku wskazała ona, iż w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" nie dysponowała prawem własności do działki nr [...], na której realizowany ma być jeden z budynków objętych pozwoleniem na budowę, a która to nieruchomość stanowiła jej własność. Wskazała również, iż posadowienie budynku nie jest zgodne z przepisami o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Lubelski wszczął postępowanie w tej sprawie, o czym zawiadomił strony postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do K. L. na adres podany we wniosku z dnia 15 lipca 2008r. (ul. [...],[...] Lublin) wróciło do nadawcy mimo dwukrotnego awizowania, jako nieodebrane w terminie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2001 r. nr 917, zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy. Wskazał jednocześnie, iż organem właściwym do zbadania zgodności wykonania obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wysłano stronom postępowania, m.in. wnioskodawczyni - K. L. na adres podany we wniosku z dnia 15 lipca 2008r. to jest - Lublin ul. [...]. Przesyłka wróciła do nadawcy jako nie podjęta w terminie po dwukrotnym awizowaniu. Jak wynikało z adnotacji umieszczonej na decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r.,K. L. odebrała decyzję osobiście dopiero w dniu 7 maja 2009r.

Pismem z tej samej daty skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż ze względu na tragiczny stan zdrowia spowodowany bezdomnością nie była w stanie odebrać kierowanych do niej przesyłek. Wskazała na niewyobrażalny stres, ciężki stan zdrowia spowodowany bezdomnością i niszczeniem dorobku jej życia przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...]. Na potwierdzenie swojego stanu zdrowia skarżąca dołączyła do wniosku zaświadczenie z dnia 15 listopada 2004r. o leczeniu w Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu K. L. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r., w uzasadnieniu którego podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku z dnia 15 lipca 2008r.

Po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej również jako k.p.a.) odmówił przywrócenia terminu.

W uzasadnieniu wskazał, iż przesyłka zawierająca decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r. została przesłana na adres wskazany przez skarżącą. Z analizy przedłożonego do wniosku zaświadczenia Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej organ wywiódł, iż dolegliwości odwołującej się nie mają charakteru nagłego, co usprawiedliwiałoby niedochowanie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego strona powinna uprawdopodobnić, że mimo należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia, przy czym przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał nadto, iż w prośbie o przywrócenie terminu, zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Dotyczy to takich sytuacji, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Okolicznością taką mogłaby być na przykład nagła choroba, powódź, pożar, zaś długotrwała niedyspozycja nie wyklucza dokonania danej czynności procesowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła K. L.. W jej uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji powinny zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, którego to prawa została pozbawiona. Wskazała, iż nie otrzymała żadnego pisma, gdyż w tym czasie bardzo intensywnie się leczyła, a doręczenie zastępcze nie wyjaśnia kwestii zapewnienia stronom udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. L. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. VII SA/Wa 1582/09 uchylił zaskarżone postanowienie.

Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż ustalenie prawidłowości doręczenia (w sposób zastępczy) skarżącej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r. nie budzi wątpliwości. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, bowiem, że jak wynika z akt sprawy, decyzja została skierowana na adres podany we wniosku to jest - Lublin ul. [...] i mimo dwukrotnego awizowania przesyłka nie została podjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podstawą czynności podejmowanych przez organ był art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że skuteczność wniosku uzależniona jest od jego wniesienia w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia oraz dopełnienia uchybionej czynności (§ 2 tego przepisu).

W ocenie Sądu I instancji dokonując oceny wniosku skarżącej uznać należało, że został on wniesiony w ustawowym terminie (skarżąca decyzję odebrała w siedzibie organu 7 maja 2009r.). W tym samym dniu wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i dokonała uchybionej czynności, czyli wniosła odwołanie. W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, że skarżąca nie kwestionowała, iż decyzję z [...] listopada 2008 r. wysłano na adres wskazany przez nią we wniosku i że nie została ona odebrana. Wywodziła jednak, że obiektywne okoliczności w postaci choroby, stresu, bezdomności, nie pozwoliły jej na odbiór korespondencji.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 58 § 1 k.p.a. wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że w doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 135). Sąd I instancji podkreślił, że strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności. W dalszej kolejności podkreślono, że wniosek o przywrócenie terminu powinien odpowiadać wymaganiom stawianym pismom procesowym (art. 63 § 2), a według E. Iserzona (Komentarz IV, 1970, s. 134) wniosek ten "musi zawierać uzasadnienie, a mianowicie przytoczenie okoliczności świadczących o tym, że uchybienie nastąpiło bez winy". Brak uzasadnienia nie czyni jednak wniosku niedopuszczalnym, przepisy kodeksu nie ustanawiają takiego warunku. Wystarczy zatem, jeżeli wniosek zawiera żądanie przywrócenia terminu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca na rozprawie przed sądem administracyjnym wskazała na następujące okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania: wieloletnie leczenie choroby onkologicznej, stan depresji mający miejsce w grudniu 2008r., zameldowanie na pobyt stały pod adresem Lublin ul. [...], bezdomność i czasowe przebywanie u syna pod adresem Lublin ul. [...] oraz w innych miejscach (u koleżanek). Zwrócono też uwagę, że skarżąca przedłożyła różne dokumenty, które miały dowodzić prawdziwości tych twierdzeń. Jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również w przedmiotowym wniosku skierowanym do organu skarżąca wskazała na okoliczności, które w jej ocenie usprawiedliwiają uchybienie terminu, ale poza zaświadczeniem lekarskim z roku 2004 r. nie wykazała ich żadnymi dokumentami. W dalszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że choć przepis art. 58 § 1 k.p.a., wymaga jedynie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, stanowiąc jednocześnie środek zastępczy dowodu, to nie zwalnia jednak organu z obowiązku poszukiwania prawdy i jej oceny pod kątem przesłanek przywrócenia terminu. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, ocena organu, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu była przedwczesna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznano wprawdzie, że twierdzenia zawarte we wniosku o przywrócenie terminu były w istocie gołosłowne, gdyż nie można było uznać, że zaświadczenie lekarskie o przebytym leczeniu w roku 2004r. pozostaje w związku z brakiem dochowania terminu w roku 2008r. jednak – w ocenie Sądu I instancji - należało wezwać skarżącą do wykazania tych okoliczności dostępnymi środkami, co w rzeczywistości nastąpiło na rozprawie sądowej. Brak takiego wezwania – w ocenie Sądu I instancji - stanowił o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kiedy postępowanie toczyło się na wniosek skarżącej, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również decyzja kończąca to postępowanie zostały wnioskodawczyni doręczone w sposób zastępczy, dostateczne wykazanie problemów zdrowotnych, w tym pozostawanie w czasie biegu terminu do zaskarżenia decyzji w stanie depresji i brak stałego miejsca pobytu, byłyby wyjątkowymi okolicznościami, które uprawdopodobniają brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie, Sąd I instancji z całą mocą podkreślił, że to osoba zainteresowana obowiązana jest uwiarygodnić przytaczaną argumentację i swoją staranność w zakresie prowadzenia własnych spraw oraz fakt, że przeszkoda, która zaistniała, była od niej niezależna, nie do przewidzenia oraz, że istniała przez cały czas biegu terminu do dokonania czynności procesowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku organ będzie obowiązany wezwać skarżącą do wykazania okoliczności na które się powołuje i które jej zdaniem wskazują na brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć natomiast obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Sąd I instancji podkreślił jednak, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż ocena, ta musi odbywać się z uwzględnieniem całokształtu okoliczności danego przypadku.

Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7,8,9 i 58 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1582/09 opierając skargę kasacyjną na podstawie:

– naruszenia przepisu art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej również jako p.p.s.a.) - przez przyjęcie - że organ przy ocenie okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę,

– wskazano też na naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez przyjęcie - że organ powinien wezwać stronę do wykazania okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia,

– podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym przez ustalenie stanu sprawy na podstawie dowodów i faktów, nieistniejących i nieznanych organowi w dacie wydania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...].

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] odmówił K. L. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie pozwolenia na budowę (roboty budowlane) budynków mieszkalnych Nr 1 i 2 o charakterze atrialnym - zawierających po cztery mieszkania wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: wod.-kan, co., gazowej i elektrycznej, sieci gazowej z przyłączem, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego, drogi dojazdowej, wjazdu, chodników oraz ukształtowania terenu w rejonie projektowanych budynków na działkach nr ewid. [...], [...] przy ul. [...]w Lublinie.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że we wniosku o przywrócenie terminu K. L. wskazała, iż ze względu na tragiczny stan zdrowia spowodowany bezdomnością nie była w stanie odebrać kierowanych do niej przesyłek. Zwrócono też uwagę na niewyobrażalny stres oraz ciężki stan zdrowia spowodowany bezdomnością i niszczeniem dorobku życia skarżącej przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...]. Podkreślono, że skarżąca na potwierdzenie swojego stanu zdrowia dołączyła do wniosku zaświadczenie z dnia 15 listopada 2004 r. o leczeniu w Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej oraz, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 r.

W dalszej kolejności wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazał, iż przesyłka zawierająca decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 r. została przesłana na adres wskazany przez K. L.. Wyjaśniono, że z analizy załączonego do wniosku zaświadczenia Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej organ wywiódł, iż dolegliwości K. L. nie mają charakteru nagłego, co usprawiedliwiałoby niedochowanie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślono natomiast, że zgodnie z przepisem art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego strona powinna uprawdopodobnić, że mimo należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia, przy czym - jak podkreślono - przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności. Zwrócono uwagę, że w prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo należytej staranności nie udało mu się zachować terminu. Zdaniem składającego skargę kasacyjną organu K. L. nie uprawdopodobniła, aby przeszkody uniemożliwiające złożenie odwołania w terminie istniały przez cały bieg terminu przepisanego dla dokonania tej czynności. Nie można bowiem uznać - jak zauważono - że zaświadczenie o przebytym leczeniu w roku 2004 pozostaje w związku z brakiem dochowania terminu w roku 2008.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że po rozpatrzeniu skargi na postanowienie Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku, bowiem w świetle przepisu art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy termin przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Autor skargi kasacyjnej podniosła, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w wypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia tzn. przeszkody, której osoba zainteresowana nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Podkreślono ponadto, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu oparte jest na zasadzie skargowości. Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, to strona, która uchybiła terminowi musi złożyć prośbę o jego przywrócenie, gdyż organ nie może wszcząć tego postępowania z urzędu. Strona także ma obowiązek, wynikający z art. 58 § 1 K.p.a. uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu strona powinna więc uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda powodująca uchybienie terminu była od niej niezależna. Podkreślono zatem, iż należy pamiętać, że uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu - zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 58 k.p.a. -obarczono wnioskodawcę, zaś skuteczne powoływanie się na zły stan zdrowia poparte musi być czymś więcej niż tylko twierdzeniami zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1397/05). Zatem - jak wskazano w skardze kasacyjnej - ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Podkreślono, że organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem - jak zauważył autor skargi kasacyjnej - wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1806/06), bowiem to na osobie, która ubiega się o określone uprawnienia spoczywa ciężar dowodu na okoliczności uzasadniające uzyskanie prawa. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana przede wszystkim przez stronę postępowania, co potwierdził również Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Jak zauważono w skardze kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie K. L. prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uzasadniła "tragicznym stanem zdrowia" spowodowanym "niezawinioną bezdomnością", załączając zaświadczenie z dnia 15 listopada 2004r. wystawione przez Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej, z którego wynika, że była leczona w Centrum Onkologii w okresie od dnia 13 stycznia 2004r. do dnia 15 listopada 2004r. oraz, że "wymaga długoterminowego leczenia onkologicznego, oszczędzającego trybu życia, unikania sytuacji stresowych". Tymczasem, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ogólna wzmianka o stanie zdrowia nie może, stanowić podstawy żądania przywrócenia terminu. Co prawda - jak zauważono w skardze kasacyjnej - uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba że przyczyna ta jest powszechnie znana, co jednak - jak podkreślono - nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności podkreślono, że okoliczność choroby winna być uprawdopodobniona jakimkolwiek dokumentem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2007r., sygn. akt V SA/Wa 1917/06), który musi dotyczyć tego i tylko tego okresu, w którym miała być dokonana czynność procesowa (por, wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 1015/07), co – jak zauważył autor skargi kasacyjnej - w niniejszej sprawie, niewątpliwie nie miało miejsca. Niezależnie jednakże od powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż okoliczność depresji, na którą miałaby cierpieć K. L. nie została wskazana tak we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wiedząc o tej okoliczności, nie mógł na etapie prowadzonego postępowania gromadzić dokumentów potwierdzających zaistnienie tej okoliczności, która podniesiona została dopiero w trakcie rozprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczność "tragicznego stanu zdrowia" potwierdzona jedynie zaświadczeniem z dnia [...] listopada 2004r., nie stanowiła przeszkody uniemożliwiającej złożenie odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również podniósł, iż ze złożonych na rozprawie dokumentów nie wynika, aby w okresie zakreślonym do wniesienia odwołania, K. L. nie była w stanie wnieść odwołania od rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Z całą pewnością - w ocenie autora skargi kasacyjnej - okoliczności takiej nie potwierdzają: karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia 10 lutego 2004r. Oddziału V Chirurgii Onkologicznej potwierdzająca pobyt K. L. na oddziale w dniu 2 lutego 2004r.; karta hospitalizacji z dnia 23 czerwca 2004r., potwierdzająca pobyt K. L. w Zakładzie Chemioterapii w dniach 22-23 czerwca 2004r.; karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia 1 kwietnia 2005r. Oddziału V Chirurgii Onkologicznej potwierdzająca pobyt K. L. na oddziale w dniu 17 marca 2005r.; karta informacyjna z dnia 17 września 2006r. Oddziału Kardiologii potwierdzająca pobyt K. L. na oddziale w dniach 16-17 września 2006r.; karta przyjęcia na Szpitalny Oddział Ratunkowy z dnia 24 września 2006r.; zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 11 czerwca 2008r.; karta informacyjna Izby Przyjęć Centrum Onkologii Ziemi Lubelskiej nr Księgi Głównej [...], z dnia 6 sierpnia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponadto wyjaśniono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podziela również zarzutu Sądu l instancji naruszenia art. 9 k.p.a., bowiem - jak zauważono w skardze kasacyjnej - użyty w przywołanym przepisie zwrot dotyczący "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis artykułu 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 709/07. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej" (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 51/08).

W dalszej kolejności wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Sądowi I instancji zarzuca również naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dacie wydania zaskarżonej decyzji i z tego powodu nie mogły być znane organowi. Przypomniano, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy", co oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, a nie w dniu orzekania, a tym samym za naruszające zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt II FSK 659/2005). W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższej zasady przez Sąd I instancji polegało na przyjęciu za podstawę orzekania m.in. zaświadczenia z dnia 16 marca 2010 r. wystawionego przez lek. medycyny E. S., potwierdzającego, iż "w ciągu miesiąca grudnia 2008r. nie była w stanie samodzielnie funkcjonować (depresja)" oraz oświadczeń M. M. z dnia 16 marca 2010r., A. T. z dnia 16 marca 2010 r. oraz R. L. z dnia 15 marca 2010 r. mających potwierdzić fakt bezdomności K. L., czemu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał wyraz stwierdzając, iż "pozostawanie w czasie biegu terminu do zaskarżenia decyzji w stanie depresji, brak stałego miejsca pobytu, byłyby okolicznościami, które uprawdopodobniają brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania." W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż na etapie postępowania administracyjnego K. L. nie podnosiła faktu depresji, która to okoliczność wskazana została w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Tym samym ustalenie przez Sąd I instancji, iż K. L. w czasie biegu terminu do zaskarżenia decyzji pozostawała w stanie depresji narusza art. 133 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Za bezzasadny znać należało, bowiem postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisu art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez przyjęcie - że organ przy ocenie okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę, co skutkowało uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako GINB) błędnie i wbrew treści art. 58 k.p.a. wywodzi, iż na osobie, która ubiega się o określone uprawnienia spoczywa ciężar dowodu okoliczności uzasadniających uzyskanie prawa, stąd też inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana przede wszystkim przez stronę postępowania (s. 4 skargi kasacyjnej). Zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja prowadzi do wniosku, że pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pojęcie "uprawdopodobnienia okoliczności" błędnie utożsamia z potrzebą ich udowodnienia. Tymczasem, jak wskazuje analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazuje na potrzebę realizacji ciążącej na organie i wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, realizowanej m.in. poprzez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna - uwiarygodnić stosowną argumentacją - swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" – (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284).

Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać zatem należy, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o pewnym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia - nie zwalnia organu – orzekającego w sprawie z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Oczywiście w przedmiotowej sprawie nie ma konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego sensu stricto, gdyż z tego obowiązku zwalnia organ treść art. 58 § 1 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że powyższy przepis nie zwalnia go z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Skoro zatem, w niniejszej sprawie organ powziął wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń strony w tym zakresie, winien był – jak trafnie wskazał Sąd I instancji - podjąć działania mające na celu wyjaśnienie wątpliwości przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Ustosunkowując się do drugiego z podniesionych zarzutów należy wskazać, że on również nie okazał się zasadny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że organ powinien wezwać stronę do wykazania okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Powtórzyć zatem należy, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. I OSK 1330/05, Lex Nr 2892598). W świetle powyższego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości organu, że mająca miejsce w rozpoznawanej sprawie odmowa wiary twierdzeniom strony i odmowa przywrócenia terminu bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy prawidłowo przez Sąd I instancji oceniona została przez pryzmat naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) i zasady informowania (art.9 k.p.a.).

Ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczył naruszenia przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym przez ustalenie stanu sprawy na podstawie dowodów i faktów, nieistniejących i nieznanych organowi w dacie wydania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według tego przepisu właściwy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Sąd bierze również pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone w postępowaniu sądowym oraz nie wymagające dowodu fakty powszechnie znane (art. 106 § 3 i § 4 powołanej wyżej ustawy). Zauważyć należy, że wskazaną przez Sąd I instancji przyczyną uchylenia postanowienia GINB był fakt, iż "ocena organu, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu była przedwczesna". Jeżeli, bowiem organ miał wątpliwości co do wiarygodności podawanych przez skarżącą informacji jego rzeczą było "wezwać skarżącą do wykazania tych okoliczności dostępnymi środkami. Brak takiego wezwania stanowił o naruszeniu przez organ przepisów art. 7,8,9 kpa". Wbrew twierdzeniom GINB ustalenia poczynione na rozprawie w dniu 23.03.2010 r. oraz udokumentowane m.in. w protokole z tej rozprawy nie pozwoliły Sądowi I instancji na wydanie wyroku w oparciu o materiał, którym GINB nie dysponował. Podjęte przez WSA w Warszawie ustalenia pozwoliły jedynie ocenić czy ewidentnie sprzeczne z k.p.a. działania podejmowane przez GINB stanowią naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pk1 lit. c ppsa, czy też uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Treść przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów doprowadziła Sąd I instancji do słusznej konkluzji, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.