Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 767/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 8 czerwca 2020 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 1 czerwca 2017 r., Nr [...] znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Annie S. i A. S. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Nadbudowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z dobudową szybu windowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wraz z budową instalacji wewnętrznej c.w.u., solarnej i kotłowni gazowej, przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, rozbudową wewnętrznej instalacji c. o., wod.-kan. i elektrycznej i nadbudową kominów budynków sąsiadujących przy ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]), przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta K. z 1 sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...] na rzecz nowego inwestora: P. S. (ostateczną z dniem 27 sierpnia 2019 r.) – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku A. S. i A. S. decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., Nr [...].[...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Nadbudowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z dobudową szybu windowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wraz z budową instalacji wewnętrznej c.w.u., solarnej i kotłowni gazowej, przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, rozbudową wewnętrznej instalacji c. o., wod.-kan. i elektrycznej i nadbudową kominów budynków sąsiadujących przy ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]). Wobec niezaskarżenia tej niniejszej decyzji stała się ona ostateczna z dniem 29 czerwca 2017 r. Decyzja ta została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 sierpnia 2019 r. Nr [...].[...], znak: [...], na rzecz nowego inwestora – P. S. (ostateczną z dniem 27 sierpnia 2019 r.).

Wniosek M. K. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją wpłynął do Kancelarii Urzędu Miasta K. w dniu 18 maja 2020 r. Jako podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wnioskodawca jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na 5 piętrze budynku przy ul. [...] (działka nr [...]) od marca 2019 r. Do lokalu tego przylega taras przeznaczony do wyłącznego użytku właściciela lokalu, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio od strony wschodniej z budynkiem, zlokalizowanym przy ul. [...], będącym głównym przedmiotem kwestionowanej decyzji. W ocenie wnioskodawcy realizowana nadbudowa bezpośrednio ingeruje w prawo własności właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., dlatego też stroną w postępowaniu zakończonym tą decyzją winien być każdoczesny właściciel tegoż lokalu mieszkalnego. Jak wskazano we wniosku: "zarówno na Nieruchomości Wspólnej przy ul. [...] oraz na Nieruchomości Wspólnej przy ul. [...] w K., prowadzone są prace budowlane, które w sposób bezpośredni ingerują w Nieruchomość Wspólną przy ul. [...], w tym Nieruchomość Wspólną przy ul. [...] w postaci tarasu znajdującego się na 5. piętrze kamienicy co do którego, wyłączne prawo korzystania oraz ponoszenia kosztów utrzymania i wszelkich remontów, przysługuje Wnioskodawcy". Kolejno wskazano, iż ingerencja ta polega na nadbudowie kominów w ścianie budynku przy ul. [...], tuż przy tarasie, z którego prawo korzystania przysługuje wnioskodawcy. We wniosku wskazano, iż o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania oraz o wadliwości postępowania wnioskodawca powziął wiedzę w dniu 30 kwietnia 2020 r., kiedy to osobiście zapoznał się w Urzędzie Miasta K. z aktami przedmiotowej sprawy. W piśmie z dnia 29 maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, pełnomocnik w imieniu M. K. wskazał, iż wnioskodawca o wydaniu przedmiotowej decyzji Nr [...] dowiedział się dopiero 30 kwietnia 2020 r., kiedy wraz z przedstawicielem administracji budynku przy ul. [...] udał się do Archiwum Urzędu Miasta K..

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Organ I instancji stwierdził zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, jednak wydał postanowienie odmowne z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, a co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. K.. Na skutek tego zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 23 kwietnia 2021 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo stwierdzono dochowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Dalej organ II instancji wyjaśnił istotę wznowienia postępowania administracyjnego i warunki jego uruchomienia, podkreślając, że jeżeli jest rzeczą oczywistą, iż wnioskodawcy nie może przysługiwać przymiot strony postępowania, bowiem nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji – bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania wznowieniowego, a jego ewentualne wszczęcie stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 12 k.p.a.

Organ II instancji zauważył dalej, że wnioskodawca jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] od marca 2019 r. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] M. K. prawo własności do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, dla którego jest prowadzona ww. księga wieczysta, nabył na podstawie umowy sprzedaży tej nieruchomości z dnia 6 marca 2019 r., zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 1 czerwca 2017 r. nie był właścicielem lokalu nr [...], ale jest następcą prawnym poprzedniego właściciela tego lokalu. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...].[...] obszar oddziaływania obejmował działkę nr [...] oraz działki nr [...], [...] obr. [...], ze względu na nadbudowę kominów na tych nieruchomościach. Kominy te stanowią części wspólne tych nieruchomości. W związku z tym stroną w przedmiotowym postępowaniu odnośnie działki nr [...] była Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., reprezentująca interesy właścicieli ww. nieruchomości – reprezentowana przez firma A działające przez I. J.. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Kategoria części wspólnych nieruchomości ma charakter funkcjonalny, a zatem status prawny danego elementu nieruchomości wspólnej zależy od okoliczności konkretnego wypadku. Zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez wspólnotę mieszkaniową ograniczony jest zatem tylko do gruntu i tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W myśl art. 21 ustawy sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd, jak również reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W związku z tym, kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz ograniczone jest do spraw związanych z nieruchomością wspólną. W załączonej do wniosku o wznowienie uchwały nr [...] z dnia 20 grudnia 2006 r. wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. powierzyła zarządzanie i administrowanie ww. nieruchomością firma A – które było stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku z tym poprzedni właściciel lokalu nr [...] nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...].[...] z 01.06.2017 r. Fakt nabycia przez skarżącego prawa własności do ww. lokalu nie spowodował, że zyskał on przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż jako właściciel lokalu nr [...] nadal nie posiada indywidualnego interesu prawnego w tej sprawie.

Następnie organ II instancji zauważył, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazano jako powód, dla którego wnioskodawca winien zostać uznany za stronę postępowania, fakt że taras znajdujący się na piętrze 5 budynku przy ul. [...] przeznaczony jest do wyłącznego użytku właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...] Wojewoda stwierdził, że z treści ww. księgi nie wynika prawo własności, użytkowania, ani zarządu ww. tarasem. Prawo korzystania oraz ponoszenia kosztów utrzymania i wszelkich remontów, przysługujące wnioskodawcy nie jest tożsame z prawem własności.

Przytoczywszy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Wojewoda stwierdził, że zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, a co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania. Przy czym brak przymiotu strony skarżącego jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wznowienie postępowania na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, stoi bowiem w sprzeczności z określoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z uwagi na ustalenie, iż wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, niedopuszczalne jest także wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. możliwe byłoby wznowienie postępowania z urzędu pod warunkiem, że spełniona byłaby przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, że inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością wspólną przy ul. [...] na cele budowlane, jednakże nie przedłożył dowodów świadczących o tym, że złożone przez inwestora oświadczenie jest nieprawidłowe. Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie ww. przesłanka nie wystąpiła - nie ma zatem podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Organ I instancji prawidłowo zatem odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2017 r., przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 sierpnia 2019 r. na rzecz nowego inwestora. Zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 czerwca 2020 r. zostało wydane prawidłowo. Nie potwierdziły się zarzuty podniesione przez skarżącego.

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. M. K. wniósł skargę na postanowienie Wojewody z dnia 23 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną na wniosek osoby, która twierdzi, że bez swojej winy jej udział w postępowaniu został pominięty, pomimo, iż przysługiwał jej przymiot strony i stwierdzenie, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony, podczas gdy wniosek podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania z uwagi na to, że bez swojej winy został pozbawiony udziału w postępowaniu administracyjnym, obligował organ do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, a następnie przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, 2) art. 28 ust. 2, w zw. z art. 20 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny poprzez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym przed 19 września 2020 roku, nieruchomość lokalowa, której właścicielem jest skarżący nie znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, pomimo, iż sama nazwa inwestycji oraz część opisowa projektu budowlanego jednoznacznie wskazuje, że projektowana inwestycja obejmuje roboty budowlane na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K., w tym przewidziano realizację ściany o wysokości ponad 3 metrów, jaką utworzą nadbudowywane kominy budynku przy ul. [...] w K., a ściana ta powstanie w granicy tarasu przeznaczonego do wyłącznego użytkowania przez skarżącego, jako prawa związanego z własnością nieruchomości lokalowej przy ul. [...] w K.; 3) art. 7, 77 § 1 oraz 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewodę, że brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2017 roku nr [...] znak [...], jest oczywisty, podczas gdy Wojewoda miesiąc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zawiadomił skarżącego, że na jego wniosek prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2017 roku nr [...], znak [...], i w tym postępowaniu nie zakwestionował jego statusu jako osoby, która posiada interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej; 4) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez całkowity brak uzasadnienia odmowy wznowienia postępowania przez organy orzekające w obu instancjach w zakresie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania złożonym przez skarżącego; 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego oraz procedury uzasadniającym jego uchylenie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2117) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji.

1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

3. Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

4. W niniejszej sprawie organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej, wskazania przez wnioskodawcę określonej normatywnie przyczyny wznowienia i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania. Organy obu instancji przyjęły zarazem, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie o zachowaniu terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. jest przedwczesne, a ocena co do legitymacji procesowej wnioskodawcy nastąpiła w niewłaściwym trybie i w niewłaściwej formie.

5. W ocenie Sądu, wbrew przyjętym przez organy obu instancji założeniom, nie jest dostatecznie wyjaśniona kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W tym kontekście wypada zauważyć, że podanie zostało złożone przez następcę prawnego osoby, która była właścicielem lokalu w czasie wydania pozwolenia na budowę. Można wprawdzie przyjąć, że następca prawny ma możliwość złożenia takiego podania, ale nie oznacza to, że dla tego następcy tudzież potencjalnych kolejnych następców prawnych termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a., za każdym razem otwiera się nowo. A zatem, aby móc przyjąć za miarodajną datę dowiedzenia się o decyzji przez wnioskodawcę M. K. (obecnego właściciela lokalu), trzeba poczynić ustalenia także co do tego, czy jego poprzednik prawny nie dowiedział o decyzji. Jeżeli okazałoby się, że poprzednik prawny wnioskodawcy dowiedział o decyzji i że miało to miejsce w dniu, w którym był jeszcze właścicielem lokalu – to od tego dnia należałoby liczyć termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia.

6. Przechodząc do drugiej kwestii – kwestii związanej z oceną legitymacji procesowej wnioskodawcy – wypada wpierw zauważyć, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 pr.bud. Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr.bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

7. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca (a wcześniej jego poprzednik prawny) jest właścicielem lokalu i zarazem współwłaścicielem nieruchomości, którą uznano za pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Co do zasady interesy wszystkich właścicieli lokali i zarazem współwłaścicieli nieruchomości reprezentuje w postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa, aczkolwiek wyjątkowo, w szczególnych okolicznościach status strony może przysługiwać także określonemu współwłaścicielowi. W niniejszej sprawie ocena legitymacji wnioskodawcy wymaga rozważenia, czy takie wyjątkowe, szczególne okoliczności w odniesieniu do niego zachodzą. Zdaniem Sądu, adekwatnym etapem, w którym powinno to nastąpić, jest postępowanie wznowione, a adekwatną formą rozstrzygnięcia – decyzja administracyjna. Stwierdzając niewłaściwą formę rozstrzygnięcia w odniesieniu do legitymacji procesowej skarżącego, Sąd nie może oczywiście obecnie przesądzać, czy skarżącemu ta legitymacja przysługuje, czy też nie.

8. Uwarunkowania badania legitymacji procesowej wnioskodawcy na etapie badania dopuszczalności wznowienia postępowania i na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego są generalnie takie same. Tymczasem, jak wynika z akt, Wojewoda, działając jako organ I instancji wszczął na wniosek skarżącego postępowanie nieważnościowe, a następnie rozstrzygnął o legitymacji skarżącego w formie decyzji (nieostateczna decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 24 czerwca 2021 r.), natomiast w postępowaniu wznowieniowym – mimo że chodzi o tę samą kwestię – działając jako organ II instancji zaakceptował rozstrzygnięcie w formie postanowienia. Jakkolwiek nie ma to bezpośredniego znaczenia w niniejszej sprawie, warto zauważyć, że inny pod względem trybu i formy sposób rozstrzygnięcia tożsamych kwestii prawnych przez ten sam organ może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej.

9. W ponownym postępowaniu w sprawie organ powinien najpierw zweryfikować raz jeszcze zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, a następnie – w razie pozytywnych ustaleń co do wspomnianego terminu – ocenić legitymację procesową wnioskodawcy we wznowionym postępowaniu.

10. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd orzekł jak pkt I w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.