Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1391/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi Z.R. , K.P. , B.B. i J.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 30 czerwca 2011r, nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Starosta K. orzekł:

- w punkcie 1 o zwrocie działek:

a) nr 1 o pow. 0,1700 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. N. m. K. , w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. 2, l. kat. 3 ,i l. kat. 4 , b. gm. kat. C. , na rzecz: Z.R. (s. A. i M. w 8/12 części, K.P. (c. A. i M. w 2/12 części, B.B. (c. S. i A. ) w 1/12 części i J.B. (s. M. i B. ) w 1/12 części,

b) nr 5 o pow. 0,0172 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. N. m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. 4 b. gm. kat. C. , na rzecz: Z.R. (s. A., i M. ) w 8/12 części, K.P. (c. A. i M.) w 2/12 części, B.B. (c. S. i A. ) w 1/12 części i J.B. (s. M. i B. ) w 1/12 części,

- w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1a i 1b do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 2303,56 zł (słownie: dwa tysiące trzysta trzy złote 56/100), odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, pomniejszonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości zwracanej określonej na dzień zwrotu, a mianowicie:

a) Z.R. - do zwrotu kwoty 1535,71 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset trzydzieści pięć złotych 71/100),

b) K.P. - do zwrotu kwoty 383,93 zł (słownie: trzysta osiemdziesiąt trzy złote 93/100),

c) B.B. - do zwrotu kwoty 191,96 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt jeden złotych 96/100),

d) J.B. - do zwrotu kwoty 191,96 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt jeden złotych 96/100),

- w punkcie 3 o tym, że należność określoną w punkcie 2a, 2b, 2c i 2d należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu [...] września 2007 r. Z.R. oświadczył, że przedmiotem jego wniosku (złożonego w dniu 28 marca 1991 r.) o zwrot nieruchomości są tylko te parcele, które uprzednio stanowiły jego współwłasność, tj. parcele: l. kat. 2 , l. kat. 3 l. kat. 4 l. kat. 6 i l. kat. 7 b. gm. kat. C. W tym stanie rzeczy zawnioskowane do zwrotu części działek znajdujące się w granicach pozostałych parcel, zostały wyłączone do odrębnego postępowania.

Wskazano, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lutego 1979 r., sygn. akt: [...] spadek po zmarłej w dniu 12 stycznia 1979 r M.R. z d. S. nabyły dzieci: A.Ł. , K.P. i Z.R. - wszyscy po 1/3 części.

AŁ. zmarła w dniu 16 grudnia 2002 r. a postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt: [...] spadek po niej nabyli: córka B.B. i wnuk J.B. po połowie.

Organ wskazał, iż powołane wyżej postanowienia spadkowe przesądzają o tym, że uprawnionymi do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej części działek: nr 8 , nr 9 i nr 10 , poł. w obr. [...]. ewid. N. m. K. , w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat 4, l. kat. 5 , l. kat. 6 , l. kat. 6 i l. kat. 7, b. gm. kat. C. są: Z.R. , K.P. , B.B. i J.B. , którzy pismami z dnia 5 stycznia 2008 r. i 7 stycznia 2008 r. przyłączyli się do postępowania.

Orzekając w sposób opisany w sentencji organ I instancji wskazał, iż wyniki oględzin działek nr 1 i nr 5 położonych w obr. [...] oraz mapa zasadnicza tego terenu dowodzą, iż na przedmiotowych działkach (powstałych z nabytych przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 2 czerwca 1969 r. nr [...] zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, parcel l. kat. 2 l. kat. 3 i l. kat. 4 b. gm. kat. C. ) pomimo upływu 40 lat od daty ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa brak jest jakichkolwiek urządzeń oraz inwestycji, związanych z utworzeniem Parku Kultury i Wypoczynku, w związku z realizacją którego zostały one wywłaszczone. Jednocześnie Starosta K. zobowiązał osoby uprawnione do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, jakie zostało wypłacone z tytułu ich wywłaszczenia, pomniejszonej o kwotę, o jaką zmniejszyła się wartość tychże nieruchomości od chwili ich wywłaszczenia do chwili obecnej.

Odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyła w dniu 13 stycznia 2011 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w K. ) Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , podnosząc m.in., iż "wprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji oparł się jedynie o wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. , decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 11 z dnia [...].07.1965 r. nr [...], plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...].10.1974 r. nr [...] oraz aktualny stan zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Zdaniem odwołującego się Starosta K. nie dość wnikliwie zbadał materiał dowodowy dotyczący przedmiotowych nieruchomości a większość swoich ustaleń dokonał w oparciu o ich aktualny stan zagospodarowania.

Ponadto Starosta K. wydając decyzję o zwrocie pominął fakt, iż część działki nr 9 położonej w obr. [...] ewid. N. m. K. (z podziału działki nr 9 obr. [...] powstały działki nr 12, nr 13 , nr 14, nr 15 , nr 16 , nr 17, nr 18 , nr 19 , nr 20 objęta jest decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].01.2006 r. [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa ulicy zbiorczej od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z al. [...] w K. jako drogi publicznej wraz z obiektami infrastruktury technicznej.

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, powołując się na treść art. 7 i 77 k.p.a., że Starosta K. rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rodzaju jej rozstrzygnięcia okoliczności. Podniesiono, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wskazał, że podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010).

Podniesiono, że w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda stwierdził, że w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. Należy jednoznacznie zauważyć, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W nawiązaniu do powyższego Wojewoda podniósł, że poważne wątpliwości wywołuje dokonane przez organ I instancji sprecyzowanie celu wywłaszczenia tzn. stwierdzenie, iż wywłaszczone parcele obecnie wchodzące w skład działek nr 1 i nr 2 obr. [...]. ewid. N. m. K. miały być wykorzystane pod "stadion lekkoatletyczny i boisko treningowe". Zgodnie bowiem z treścią aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 1969 r. nr Rep. [...] omawiane nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa "na cele Parku Kultury i Wypoczynku". Jednocześnie powołano się przy tym na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 3 wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...] . Organ odwoławczy zauważył, że w dokumencie tym, wydanym w dniu 7 lipca 1965 r., wskazano, iż ustala się "lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku". Ponadto stwierdzono, iż "na podstawie niniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", oraz, iż "do zazieleniania można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów (projekt może być opracowany etapowo)". Powyższe może więc świadczyć, iż rzeczywistym celem wywłaszczenia parcel l. kat. 4 l. kat. 5i l. kat. 6 b. gm. kat. C. mogło być po prostu "zazielenienie" tego terenu, bez wznoszenia na nim jakichkolwiek trwałych obiektów budowlanych. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, by organ I instancji podjął próby pozyskania wiedzy na ten temat, lecz przyjął niejako automatycznie, iż sposób projektowanego zagospodarowania terenu w/w parcel został określony w załączniku do decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1974 r. nr [...] jako "stadion lekkoatletyczny i boisko treningowe". Podkreślając, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, na planie tym (który został pozyskany do akt sprawy) brak jest umieszczonej legendy, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest również śladu, choćby w formie jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 3 pozwalającego na przyjęcie, iż plan ten był doprecyzowaniem celu wskazanego w tym właśnie dokumencie. Jakkolwiek nie można oczywiście wykluczyć, iż w tym przypadku tak właśnie było, to jednocześnie możliwe jest przecież, iż omawiana decyzja z dnia [...] października 1974 r. nr [...] była wydana na skutek późniejszej zmiany pierwotnie planowanego sposobu zagospodarowania tego terenu. W tym kontekście przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09 (Lex nr 594843,) zgodnie z którym "zbędność nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą jej zwrotem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ustawodawca związał z realizacją celu - w określonym ustawą terminie - dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Cel ten musiał być jednak określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie, skoro według art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, póz. 94, ze zm.) - stanowiącej podstawą wywłaszczenia nieruchomości w rozpatrywanej sprawie - cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez nią waloru ostateczności, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu. Określenie więc takiego celu także po wywłaszczeniu mogło być traktowane jedynie, jako jego zmiana, skoro od jego określenia we wniosku o wywłaszczenie uzależnione było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie mają zatem znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Wojewoda stwierdził, iż niewykluczone jest opieranie się przy ustalaniu celu wywłaszczenia w razie potrzeby także na dokumentach wytworzonych już po dacie wywłaszczenia (tzw. "dokumenty wtórne"), to jednak jedynie w takim zakresie, w jakim ich treść pozwala na ustalenie, jakie były wcześniejsze, pierwotne plany dotyczące danej inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji, nie podając na tę okoliczność praktycznie żadnego uzasadnienia, dokonał określenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokument powstały po ponad pięciu latach po dacie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę, iż Starosta K. wydał decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie dokonując przy tym praktycznie w ogóle ustaleń w zakresie tego, czy stosownie do brzmienia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany do roku 1979. Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że działki nr 1 oraz nr 2 stały się zbędne na cel wywłaszczenia, organ I instancji wywiódł jedynie z wyniku przeprowadzonych oględzin oraz pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] gdzie podmiot ten wskazał, iż "na przedmiotowych działkach nie planuje się rozbudowy Parku [...] (dawniej Parku Kultury i Wypoczynku", zawierając przy tym stwierdzenie, iż "jest faktem powszechnie znanym, że na przedmiotowych terenach nigdy nie zostały zrealizowane takie inwestycje jak stadion lekkoatletyczny czy boiska treningowe". Tymczasem w opinii w organu odwoławczego powyższe argumenty nie mogą zastąpić przeprowadzenia na omawianą okoliczność środków dowodowych, przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w przypadku napotkania trudności w pozyskaniu dowodu z dokumentów, zasadne wydaje się rozważenie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, którzy mogliby mieć wiedzę na temat zagospodarowania tych terenów w latach 1969-1979. W ostateczności, zgodnie z treścią art. 86 k.p.a. możliwe jest przecież wreszcie także przesłuchanie stron postępowania. Dotychczas przeprowadzone bowiem przez Starostę K. dowody, choć pożyteczne, pozwalają jedynie na potwierdzenie aktualnego sposobu zagospodarowania działek nr 1 i nr 2 , zaś w ogóle nie stanowią wiarygodnego źródła informacji co do ich zagospodarowania w w/w zakresie czasowym. Powyższe oznacza, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Jednocześnie Wojewoda przychylił się do twierdzeń strony odwołującej się a dotyczących pominięcia przez organ I instancji faktu, iż część zwracanej nieruchomości została objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ulicy zbiorczej od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z al. [...] w K". Zgodnie bowiem z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami'", zaś art. 11 ust. 10 tej regulacji wskazuje, iż "czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna". Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a faktycznie zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z którym "zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych" (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08) wskazano, że zwrot nieruchomości stanowi formę obrotu nią w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo potwierdza to regulacja art. 13 ust. 1 tejże ustawy.

Wojewoda podniósł, iż mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uchylić w całości - jako przedwczesną - zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], zaś sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem przeprowadzenia stosownych środków dowodowych na okoliczność określenia celu wywłaszczenia zawnioskowanych do zwrotu nieruchomości oraz jego realizacji w terminach ustawowych, oraz następnie wydania w sprawie zgodnej ze stwierdzonym stanem faktycznym i prawnym, decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalanie przez niego wskazanych okoliczności stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.R. , K.P. , B.B. i J.B. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M.N.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ l instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i w konsekwencji bezzasadne uchylenie decyzji Starosty K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody prezentowanym w zaskarżonej decyzji i stwierdzili, iż jak wynika z akt sprawy, Starosta K. dokładnie i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Organ ten ustalił na podstawie zarówno dokumentów jak i oględzin, że mimo upływu ponad 40 lat od daty ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa brak jest jakichkolwiek urządzeń oraz inwestycji związanych z utworzeniem Parku Kultury i Wypoczynku, a aktualny sposób zagospodarowania w postaci dzikich ogródków działkowych oraz stan faktyczny ustalony w czasie oględzin, świadczy wyraźnie o tym, że po wywłaszczeniu nie podjęto żadnych działań dla zrealizowania celu określonego w akcie notarialnym. Ponadto jest faktem powszechnie znanym, że na przedmiotowych terenach nigdy nie zostały zrealizowane takie inwestycje jak stadion lekkoatletyczny czy boiska treningowe, a Park Kultury i Wypoczynku obecnie noszący nazwę Parku [...] w rzeczywistości jest mniejszy od planowanego w decyzji z dnia [...] października 1974 r. i nie znajduje się na przedmiotowych działkach. Z tego wynika, że organ l instancji wnikliwie zbadał jaki był cel wywłaszczenia oraz czy został on zrealizowany. Jeśli natomiast organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do tego, to powinien przede wszystkim dokonać dodatkowych czynności dowodowych we własnym zakresie, a nie przekazywać sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zasadności uchylania przez organ II instancji decyzji organu l instancji podniesiono, że przy wydawaniu decyzji organ II instancji nie może pozostawać w oderwaniu od ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zarówno dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ale także szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). Wskazano, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w normie art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś ustalać, mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Za wnioskiem tym przemawia także sama redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Możliwość uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ l instancji nie powinna być podejmowana mechanicznie, ale przede wszystkim z uwzględnieniem wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko wyrażane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Skarżący stwierdzili, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji dokładnie i szczegółowo zbadał stan faktyczny sprawy. Podniesione natomiast przez Wojewodę powody uchylenia decyzji i przekazania decyzji do organu l instancji do ponownego rozpoznania nie są wystarczające dla przekazania sprawy do organu l instancji. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia faktycznie bowiem nie występują (Starosta zbadał zarówno w oparciu o dokumenty jak i zeznania świadków jaki był cel wywłaszczenia oraz czy został on zrealizowany), a wskazane okoliczności, które należy dodatkowo rozważyć mogły być bez zbytniego nawet przewlekania sprawy wykazane w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przez Wojewodę.

Wskazano również na całkowitą bezzasadność powołanych argumentów o zasadności uwzględnienia okoliczności o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt prowadzenia tego postępowania nie ma, w ocenie skarżących, żadnego wpływu na postępowanie o zwrocie nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano 42 lata temu, a postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości trwa już 20 lat. Powoływanie się więc na postępowanie, które obecnie się toczy stanowi jawną obrazę podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Gdy chodzi o pierwszą z wyżej wymienionych przesłanek decyzji kasacyjnej, to podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania określających zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) obligującą organy administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W istocie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności nie wyjaśniono dostatecznie celu wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji jako celu wywłaszczenia wykorzystanie nieruchomości pod "stadion lekkoatletyczny i boisko treningowe" było na tym etapie postępowania dowolne. Jak wynika bowiem z treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1969 r. nr Rep. [...] przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa "na cele Parku [...] z jednoczesnym powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 3 wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...]. W decyzji tej z dnia [...] lipca 1965 r. wskazano, iż ustala się "lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku [...]" i stwierdzono że "na podstawie niniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", a także, że "do zazieleniania można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów (projekt może być opracowany etapowo)". Z powyższych dokumentów można wyprowadzać wniosek, że celem wywłaszczenia parcel l. kat. 4 , l. kat. 5 i l. kat. 6 b. gm. kat. C. mogło być tylko "zazielenienie" tego terenu, bez wznoszenia na nim jakichkolwiek trwałych obiektów budowlanych. Kolejny dokument, na który powołał się organ pierwszej instancji pochodzi dopiero z 1974 r. i jest nim decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 23 października 1974 r. nr [...], która – jak podał organ - mimo że nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji o lokalizacji szczegółowej, a jej załącznik nie zawiera legendy została potraktowana przez organ jako podstawa do ustalenia celu wywłaszczenia i przyjęcia, że było nim przeznaczenie terenu pod "stadion lekkoatletyczny i boisko treningowe". Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że brak było podstaw ustalania na podstawie tego dokumentu celu wywłaszczenia, a zwłaszcza wymaga zweryfikowania, czy omawiana decyzja z dnia [...] października 1974 r. nr [...] nie była wydana na skutek późniejszej zmiany pierwotnie planowanego sposobu zagospodarowania tego terenu i na podstawie dokumentów określających ten pierwotny sposób zagospodarowania terenu można było ustalać rzeczywisty cel wywłaszczenia, który musiał być określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie a nie na podstawie dokumentów kilka lat późniejszych od momentu wywłaszczenia. Zasadne są poglądy orzecznictwa przywołane w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Trafne jest również stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń dotyczących tego, czy stosownie do brzmienia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany do roku 1979. Twierdzenia, że działki nr 1 oraz nr 2 stały się zbędne na cel wywłaszczenia odniesiono do aktualnego stanu zagospodarowania terenu i oparto na poprzedzających wydanie decyzji oględzinach i treści pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...]lutego 2009 r. nr [...], z którego wynika, że "na przedmiotowych działkach nie planuje się rozbudowy Parku [...] (dawniej Parku [...]. Skoro zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (mające zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 216 ust. 1 ustawy), konieczne było ustalenie, że w wyżej wskazanych okresach cel wywłaszczenia (który należało najpierw ustalić w sposób nie budzący wątpliwości) nie został zrealizowany, czego organ pierwszej instancji nie uczynił w oparciu o możliwe do przeprowadzenia środki dowodowe. Zasadnie twierdzi organ odwoławczy, że w szczególności w przypadku napotkania trudności w pozyskaniu dowodu z dokumentów, rozważyć należało przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, którzy mogliby mieć wiedzę na temat zagospodarowania tych terenów w latach 1969-1979 lub też z przesłuchania stron postępowania. Powyższe oznacza, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W istocie bowiem w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadniczo znaczenia nie ma obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie określona w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Podkreślić bowiem należy, że organ pierwszej instancji dopuszczając się istotnych uchybień w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości i w kwestii zrealizowania tego celu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy nie wyjaśnił podstawowych okoliczności potrzebnych do podjęcia decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sytuacji, gdy powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione, gdyż zostały ustalone dowolnie (bez poparcia w materiale dowodowym) bądź w ogóle nie były badane (gdy chodzi o przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1), konwalidowanie tych uchybień przez organ odwoławczy byłoby równoznaczne z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a to z kolei nie jest dopuszczalne ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Należy podkreślić, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830).

Wskazać również należy, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie ma podstaw do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie, gdyż przeczy to istocie decyzji kasacyjnej, która zapada wtedy, gdy brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego – tym razem prawidłowego – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd merytoryczne odniesienie się do materii sprawy nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Również sąd administracyjny kontrolując decyzję kasacyjną nie może wyrażać wiążącej oceny prawnej na tle stanowiska organów odnoszącego się do kwestii merytorycznych, gdyż przedmiotem kontroli są w tym przypadku nie kwestie merytoryczne, lecz jedynie przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.