Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1912/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 13, art. 14, art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3, art. 4, art. 7
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 181. art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 1/15 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 1/15 uwzględnił skargę P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. i w pkt 1. zobowiązał Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. do załatwienia wniosku Dziennika "[...]" w G. z dnia 7 października 2014 r., w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Ł. na rzecz skarżącego Dziennika "[...]" w G. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 października 2014 r. K. M., powołując na art. 4 ust.1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej u.p.p.), wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. (dalej ZOPZŁ w B.) o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowo wstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i kwot, które zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Jednocześnie, w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej w ww. sprawie, K. M. wniósł o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 u.p.p.

Pismem z dnia 17 października 2014 r. ZOPZŁ w B. zwrócił się do dziennika "Łowieckiego" o informację, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika albo zajmuje się przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. W takim zaś przypadku poproszono o przesłanie stosownego upoważnienia.

Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność ZOPZŁ w B. w udzieleniu informacji prasowej. Zaskarżono w niej bezczynność ZOPZŁ w B. w udzieleniu prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, ze zm., dalej u.d.i.p.). Wskazano, że w sprawie ma zastosowanie art. 3a u.p.p. i zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek z dnia 7 października 2014 r., dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 u.p.p. Zatem brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę ZOPZŁ w B. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wywodząc, że do dnia jej sporządzenia nie otrzymał odpowiedzi ze strony redakcji. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna jako przedwczesna, bowiem organ ani nie odmówił, ani nie zwleka z udzieleniem odpowiedzi na pytania zadane w trybie ustawy Prawo prasowe.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w podstawie wniosku o udzielenie informacji wskazany został przepis art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.p.p. Treść wniosku oraz forma pisma w jakiej został złożony nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p., nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. Pojęcie prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją lub zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wprawdzie autor wniosku nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak wniosek został w nagłówku oznaczony logo dziennika "[...]", złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych, w tym numeru rejestru sądowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej, zaś jako jego podstawę prawną wskazano przepisy ustawy Prawo prasowe. Na tej podstawie Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie K. M. występował nie w imieniu własnym, ale jako dziennikarz dziennika "[...]". W takiej sytuacji interes prawny w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem będzie miał dziennik, a w konsekwencji redaktorowi naczelnemu (w niniejszej sprawie P. G.) takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność.

Sąd I instancji wyjaśnił, że udostępnianie informacji publicznej prasie następuje w trybie u.d.i.p., zgodnie z art. 3a u.p.p. Dla wskazania właściwego trybu udostępnienia informacji prasie ma znaczenie charakter informacji i adresat żądania. Wniosek dotyczący informacji publicznej i skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie art. 4 ust 1 u.d.i.p. podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, a nie prasowej.

Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Na podstawie art. 34 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (DZ. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) związek wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, w szczególności osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania muszą odbyć szkolenie prowadzone przez Związek (art. 42 ust. 4-7 prawa łowieckiego). W konsekwencji także żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. ustawy. Wniosek o ich udostępnienie nie został uwzględniony, zatem organ pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji przyjął przy tym, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 50 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi,

3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ZO PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy,

4) art. 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

5) art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organ wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza, zatem podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Wobec tego skarga na bezczynność powinna zostać oddalona, gdyż w chwili jej złożenia organ nie pozostawał w bezczynności. Nadto składający skargę nie posiada legitymacji do jej złożenia. Organ wskazał, że gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodził od K. M., bez powoływania się na działanie w imieniu innego podmiotu, byłoby wówczas jasne, że działa na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wtedy też K. M., jako wnioskodawca, mógłby skarżyć bezczynność organu, a skarga w przypadku faktycznego pozostawania organu w bezczynności byłaby zasadna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy K. M., powołując się na status dziennikarza oraz wskazując, że działa w imieniu dziennika "[...]", działa jako prasa w rozumieniu ustawa Prawo prasowe. Wtedy taki wnioskodawca (prasa) uzyskuje nie tylko informację publiczną (na mocy art. 3a u.p.p.), ale również informację prasową, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty nie wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że art. 4 u.p.p. poszerza nie tylko zakres podmiotowy, ale i przedmiotowy udzielanej prasie informacji. W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił na jakiej podstawie organ winien był uznać, że wnioskodawca działa jako dziennikarz na rzecz i w imieniu gazety. Okoliczności tej w postępowaniu nie udało się organowi zweryfikować, stąd brak było podstaw do uznania, że jest on dziennikarzem w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2014 r., sygn. II SAB/Rz 95/14 wskazano, że wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy od wykazania, że jest przedstawicielem prasy i organ miał podstawy do potwierdzenia statusu wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 42 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo łowieckie, warunkiem uzyskania uprawnień do wykonywania polowania jest m. in. odbycie szkolenia prowadzonego przez Polski Związek Łowiecki. Do ustawowych zadań Związku, zgodnie z art. 34 pkt 7 ustawy należy organizowanie szkoleń w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego. Nie może zatem być w sprawie kwestionowane, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, w zakresie odnoszącym się do informacji dotyczących prowadzenia szkoleń, warunkujących uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3a u.p.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wniosek dotyczy informacji publicznej, nie jest zatem uzasadniony. Żądane dane mogą być zakwalifikowane jako stanowiące informację publiczną udostępnianą w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność ta nie świadczy jednak jeszcze, że w sprawie organ pozostawał w bezczynności w związku z otrzymanym wnioskiem.

Przepis art. 3a u.p.p. dotyczy dostępu prasy do informacji publicznej. W tym zakresie prasa podlega takiemu samemu reżimowi prawnemu, jak każda osoba ubiegająca się o informację publiczną. Jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to w przypadku udzielania informacji na wniosek musi on pozwalać na dostateczną identyfikację wnioskodawcy. Jest to konieczne choćby ze względu na art. 14 ust. 2 czy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nakładają one na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki informacyjne, z którymi wiążą się skutki dla wnioskodawcy, bądź pod postacią umorzenia postępowania o udzielenie informacji, bądź pod postacią obowiązku poniesienia opłaty. Aby wniosek mógł być rozpoznany w trybie art. 3a u.p.p., winien pochodzić od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Zgodnie z art. 11 ust. 1 do uzyskania informacji w zakresie określonym w art. 4 u.p.p. uprawniony jest dziennikarz. Dziennikarzem jest osoba zajmująca się działalnością określoną w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo działająca na rzecz i z upoważnienia redakcji. Dla uzyskania dostępu do informacji określonych w art. 4 ust. 1 u.p.p. konieczne jest wykazanie statusu dziennikarza. Konieczność taka zachodzi także w przypadku ubiegania się o informację publiczną przez prasę na podstawie art. 3a u.p.p., a który odnosi się do dostępu prasy do informacji publicznej. Aby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 3a u.p.p., konieczne jest zatem nie tylko ubieganie się o informację mającą charakter informacji publicznej, ale także podjęcie tych czynności przez prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1, w tym przez dziennikarza w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., przy czym, jak wyżej wskazano, status dziennikarza, czyli istnienie związków z redakcją winny być wykazane. Przyjmując takie związki osoby składającej wniosek z redakcją Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich względów organ zobowiązany był uznać status wnioskodawcy jako dziennikarza. Związek z redakcją został potwierdzony dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Działania Związku w celu ustalenia statusu wnioskodawcy i jego zindywidualizowania były uprawnione i uzasadnione okolicznościami sprawy, albowiem mimo powoływania się na prawo prasowe wnioskodawca, nie wykazał swoich związków z redakcją. Jako profesjonalista niewątpliwie miał świadomość skutków wynikających z regulacji art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. Także redakcja gazety, mimo otrzymanego zapytania, nie potwierdziła po prostu faktu działania dziennikarza na jej rzecz i ubiegania się o informację publiczną prze prasę, ale sięgnęła po instrument procesowy. Usprawiedliwiony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. (wadliwie określonego w skardze jako art. 7 pkt 2 ust. 5 u.p.p.), a także art. 13 ust. 1 u.d.i.p w związku z art. 3a u.p.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 11 u.p.p. zawiera kilka jednostek redakcyjnych i nie sprecyzowano w skardze , do których z nich odnoszą się zarzuty. Niezależnie od tego trzeba też stwierdzić, że przepis ten w sprawie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, albowiem dotyczy on udostępniania dziennikarzom informacji, o jakich mowa w art. 4 u.p.p., a w sprawie Sąd I instancji przyjął istnienie podstaw do zastosowania art. 3a u.p.p. Sąd I instancji nie rozważał podstaw do udostępnienia żądanych danych w innym trybie. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Potwierdzając działanie dziennikarza na rzecz i z upoważnienia redakcji, redaktor naczelny dziennika ma legitymację procesową do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w udostępnieniu informacji, co rzecz jasna nie przesądza o zasadności takiej skargi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.