Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 948/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2020 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. K. (dalej: skarżąca lub strona) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej na operację typu "Premie dla młodych rolników". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej także: organ I instancji) odmówił stronie przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020. Powyższa decyzja zawierała pouczenie o dopuszczalności złożenia odwołania oraz o terminie i sposobie jego wniesienia. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 9 marca 2020 r.

Pismem z 24 marca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) strona złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu organ II instancji zauważył, że decyzja organu I instancji z [...] lutego 2020 r. została doręczona w dniu 9 marca 2020 r., natomiast odwołanie zostało nadane w dniu 24 marca 2020 r., czyli po upływie czternastodniowego terminu na złożenie środka zaskarżenia, który to termin upłynął w dniu 23 marca 2020 r. W związku z tym Prezes ARiMR stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa). Organ podkreślił, że skarżąca nie wystąpiła z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji i tym samym brak złożenia takiej prośby oznacza, że zachodzą przesłanki do wydania przez Prezesa ARiMR postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania przewidzianego w art. 134 kpa.

Pismem z 4 maja 2020 r. strona złożyła skargę. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu 20 marca 2020 r. wprowadzono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii), a zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, dalej: ustawa covidowa), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z powyższym strona uznała, że bieg terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2020 r. uległ również zawieszeniu. Dlatego też nie uchybiła terminowi na złożenie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że bieg terminów uległ zawieszeniu nie w dniu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii, a w dniu ogłoszenia zmiany do ustawy covidowej, tj. z dniem 31 marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajduje też art. 153 ppsa, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W sprawie takie postanowienie zostało wydane i dlatego też sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem sporu jest interpretacja przepisów prawa. Mianowicie strona skarżąca stoi na stanowisku, że z dniem ogłoszenia stanu epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii) uległy zawieszeniu terminy procesowe w postępowaniu administracyjnym. Organ natomiast stoi na stanowisku, że zawieszenie tych terminów procesowych nastąpiło z dniem 31 marca 2020 r., tj. z dniem wejścia w życia art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej. Odpowiedź na powyższe jest istotna dla sprawy, gdyż termin na złożenie odwołania zgodnie z przepisami kpa upływał dla strony w dniu 23 marca 2020 r., natomiast skarżąca takie odwołanie złożyła 24 marca 2020 r., a więc stosując tylko przepisy kpa odwołanie zostałoby złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu.

Zanim sąd odniesie się do istoty problemu, to zauważa, że w orzecznictwie powyższa kwestia budzi określone wątpliwości. Wykształtowały się dwa stanowiska. Jedno wskazujące, że zawieszenie i wstrzymanie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nastąpiło z mocy prawa od 14 marca 2020 r. ze względu na ogłoszenie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (patrz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433). I tak orzekł m.in. NSA w postanowieniu z 14 października 2020 r., II GSK 964/20, WSA w Łodzi w wyroku z 25 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 319/20 (Lex nr 3045972) oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 22 kwietnia 2020 r., I SA/Bk 177/202 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie natomiast stanowisko wskazuje, że zawieszenie terminów procesowych nastąpiło z dniem wejścia w życie art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej, tj. z dniem 31 marca 2020 r. (patrz powołane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia Ministerstwa Sprawiedliwości z 3 kwietnia 2020 r. oraz postanowienie NSA z 6 października 2020 r., II OZ 700/20, postanowienie WSA w Gliwicach z 2 lipca 2020 r., I SA/Gl 212/20).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pierwsze stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidovej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej wskazano, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433 ) w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Rozporządzenie to zostało uchylone w dniu 20 marca 2020 r. i stan zagrożenia epidemiologicznego został odwołany (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 490) i został zastąpiony stanem epidemii zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491).

Sąd podziela stanowisko wskazujące, że pomimo iż przepisy art. 15zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 ustawy covidowej weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., to z przepisów tych wynika, iż nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tej normy prawnej. Skoro przepisy art. 15zzr i 15zzs odnoszą się do dwóch stanów: zagrożenia epidemiologicznego i epidemii, a w dniu wejścia w życie na terenie kraju nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemiologicznego, to użyty przez ustawodawcę termin "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" należy odnosić do dat obowiązywania tych stanów. Skoro więc zarówno w dniu 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego), jak i w dniu 20 marca (kiedy to został ogłoszony stan epidemii), biegł termin na wniesienie odwołania przez skarżącą (wedle reguł ogólnych powinien on skończyć bieg 23 marca), to staje się jasne, że termin ten uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej. Jego bieg nie skończył się zatem z upływem 23 marca, a więc odwołanie wniesione przez skarżącą w dniu 24 marca 2020 r. nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ust. 5 ustawy, czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Skarżąca mogła zatem skutecznie wnieść - i wniosła - odwołanie w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia - w dniu 24 marca 2020 r.

Powyższe stanowisko jest także zasadne z perspektywy historycznej, która powodowała, że przepis ten stanowił oczekiwaną odpowiedź prawodawcy na wdrożony na terenie kraju lockdown. Podkreślenie wymaga, że 11 marca 2020 r. poinformowano o zamknięciu placówek oświatowych na okres dwóch tygodni (tj. 12–25 marca). Od 15 marca 2020 r zamknięte zostały granice Polski dla ruchu lotniczego oraz kolejowego i wprowadzono 14-dniową kwarantannę dla powracających z zagranicy, wprowadzono zakaz zgromadzeń publicznych powyżej 50 osób, w tym zgromadzeń państwowych i religijnych. Z kolei od 25 marca 2020 r. wprowadzono m.in. zakaz przemieszczania się (za wyjątkiem nielicznych wyjątków: wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych; zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej; wolontariat dotyczący przeciwdziałania skutkom COVID-19; sprawowanie lub uczestniczenie w obrzędach religijnych); wprowadzono zakaz zgromadzeń powyżej 2 osób; wprowadzono ograniczenia dotyczące przemieszczania się środkami transportu publicznego oraz uczestnictwa w uroczystościach religijnych do 5 osób (patrz. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 522). Powyższe powoduje, że ustawodawca miał obowiązek jak najszybciej zareagować na konieczność zawieszenia biegu terminów procesowych, co uczynił w zmianie ustawy covidowej w dniu 31 marca 2020 r. ze skutkiem wstecznym. Co do zasady sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że prawo nie działa wstecz, jednakże w stanie faktycznym jak przedmiotowy działanie prawa wstecz jest uzasadnione i co najważniejsze jest korzystne dla strony słabszej, tj. obywateli państwa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, lex/el). Taka sytuacja w ocenie sądu miała miejsce w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisów ustawy covidowej zmienianej w dniu 31 marca 2020 r. i związana była z oczekiwaniami społecznymi odnoszącymi się do walki z pandemią, w tym dotyczącymi spraw obywateli rozstrzyganym przez różnego rodzaju organy administracji publicznej.

Co więcej potwierdzeniem także działania wstecz art. 15 zzs ust. 1 ustawy covidowej jest także fakt, że w stosunkach gospodarczych i cywilnych, najemcy lokali mogli ubiegać się od 14 marca 2020 r. o obniżkę czynszu najmu.

W tym miejscu sąd zgadza się z oceną WSA w Ł. zawartą w powołanym wyżej wyroku z [...] sierpnia 2020 r., że wykładnia językowa przepisu (art. 15zzs, ale także 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 (oraz art. 15zzr) ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (wyrok WSA w R. z dnia (...) lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20, CBOSA; tak też A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el).

Mając powyższe na względzie organ rozpoznający sprawę w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni powołanych przepisów art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i 6 oraz art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji odwołanie skarżącej wniesione 24 marca 2020 r. organ będzie obowiązany uznać za wniesione skutecznie i rozpoznać sprawę odmowy przyznania pomocy merytorycznie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa, na wysokość kosztów postępowania składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.