Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 152/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XVIII/111/16 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Białostocka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 2 ust. 1.1, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 4, § 19 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 4, ust. 6, ust. 7, § 20 ust. 2 pkt 3; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2016 r. Rada Miejska w D. B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. B.

Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

I. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie definicji właściciela nieruchomości w § 2 ust. 1.1. Regulaminu;

2) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po ich wystąpieniu oraz innych zanieczyszczeń w miarę powstających potrzeb, a także wskazanie, że w przypadku oblodzenia, części nieruchomości służących do użytku publicznego należy posypać piaskiem w celu zlikwidowania jego śliskości, co stanowi nieuprawnione w części powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a także nałożenie nowych obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego;

3) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania stwarzających zagrożenie dla ludzi sopli i nawisów śniegu z rynien i dachów;

II. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu poprzez zobowiązanie właściciela lub opiekuna psa do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a także wskazanie, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu oraz zobowiązanie w § 19 ust. 6 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe do ich systematycznego szczepienia przeciw wściekliźnie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. B., reprezentujący Radę Miejską w D. B., wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w S. rozszerzył skargę w ten sposób, że dodatkowo zaskarżył: § 2 ust.2.2. i ust. 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 4, § 19 ust. 4 i ust. 7, § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. B.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, §118 w zw. z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dn. 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i sformułowanie w Regulaminie w ust. § 2 ust. 2.2. definicji "pojemnika", a w § 2 ust. 3 pojęcia "punktu selektywnego zbierania odpadów" w sytuacj, gdy ustawa nie przekazała kompetencji Radzie Gminy do tworzenia definicji, a nadto, już z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, co należy rozumie pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów i pojemnika;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 4 ust. 4 uchwały, że zanieczyszczenia, wymienione wyżej, a więc w zakwestionowanych już w skardze ustępach (1,2,3), mogą być gromadzone w miejscach niezakłócających ruchu drogowego, a w przypadku ich braku - usunięte z nieruchomości, w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe nie zezwala na regulowanie miejsca i sposobu gromadzenia tych zanieczyszczeń, a nadto następuje odwołanie do poprzedzających ustępów, których nieważność należy stwierdzić;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 144kc, art. 4 ust. 2 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wkroczenie w materię regulowaną prawem cywilnym i wskazanie w § 5 ust. 2 pkt 2, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami mogą się odbywać wyłącznie pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów wykraczającą poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 12 ust. 4 uchwały w sposób nieuprawniony terminu przechowywania dokumentów;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 19 ust. 4 uchwały, że obowiązki określone w § 19 ust. 3 (wyprowadzanie psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz warunki zwolnienia psa ze smyczy) stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych, mogących stanowić zagrożenie dla ludzi;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wkroczenie w materię regulowaną już ustawowo, a mianowicie wskazanie w § 19 ust. 7 uchwały, że padłe zwierzęta należy niezwłocznie przekazać specjalistycznej firmie zajmującej się odbiorem i utylizacją padłych zwierząt, podczas gdy materia ta jest regulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych oraz w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, art. 144 kc, art. 4 ust. 2 ustawy z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, wkroczenie w materię regulowaną prawem cywilnym i wskazanie w § 20

ust. 2 pkt. 3 wobec prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich wymogu niedopuszczania do powstania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości w postaci hałasu i odoru, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów, czy nakazów wykraczającą poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie: § 2, § 4, § 5 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 4, § 19 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, ust. 6, ust. 7, § 20 ust. 2 pkt 3.

Burmistrz D. B. reprezentujący Radę Miejską w D.B. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zauważenia wymaga, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.), w których przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa konstatacja znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454; dalej: ustawa). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Dokonując analizy powyższych regulacji należy wyjaśnić, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika bowiem, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Komentowany art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, albowiem takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić również należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: rozporządzenie), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011 r.,. sygn. akt IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższe uwagi do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z Prokuratorem, że definicja z § 2 ust. 1.1. dotycząca właściciela nieruchomości jest zniekształconym powtórzeniem definicji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 pod pojęciem "właścicieli nieruchomości" rozumie "także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Rada powtarzając definicję z ustawy upoważniającej, co samo w sobie stanowiło naruszenie treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, zmieniła definicję w ten sposób, że wprowadziła określenie "osoby zasiadające w zarządzie nieruchomości lub w użytkowaniu". Zakwestionowana definicja jest zbędna i częściowo sprzeczna z treścią wzorca ustawowego. Powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu jest normatywnie zbyteczne a modyfikowanie treści aktów prawnych wyższego rządu w aktach prawa miejscowego w sposób "wypaczający" wiążącą normatywnie treść aktów prawnych wyższego rzędu jest niedopuszczalne. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzanie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż niedokładnie powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (vide: uzasadnienie wyroku NSA z 21 czerwca 2017r. sygn. II OSK 991/17). Zasady Techniki Prawodawczej zakazują przenoszenia do treści aktów prawa miejscowego definicji określonych ustawami.

Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących uznania za istotne naruszenie prawa § 2 ust. 2.2 i ust. 3 uchwały. Sąd stwierdza, że definicje "pojemników" i "punktu selektywnego zbierania odpadów" nie są powtórzeniem przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych ustaw (§ 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Trudno także się zgodzić z zarzutem, że zdefiniowanie tych pojęć wykracza poza ramy upoważnienia przekazanego do unormowania przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zgodnie z § 115 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Sąd podziela stanowisko organu, że unormowania powyższe precyzują jedynie zasięg obowiązywania uchwały. Celem jego stworzenia nie jest zaś jedynie wypełnienie upoważnienia ustawowego, ale przede wszystkim określenie norm zachowania się obywateli, które muszą być dla nich zrozumiałe. Stąd konieczna jest precyzja wypowiedzi i komunikatywność języka, którą zapewnia właśnie zdefiniowanie zawartych w uchwale pojęć. Tym bardziej, że zdefiniowane pojęcia w żaden sposób nie aspirują do roli pojęć mogących mieć znaczenie i zastosowanie poza regulacją objętą przedmiotową uchwałą. Powyższe regulacje nie naruszają w stopniu istotnym także unormowania z § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Z przepisu tego wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zasadny jest natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 uchwały. Kwestionowany ust. 1 określa obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości po ich wystąpieniu oraz innych zanieczyszczeń w miarę powstających potrzeb. Ust. 2 nakłada zaś na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania stwarzających zagrożenie dla ludzi sopli i nawisów śniegu z rynien i dachów. Z kolei ust. 3 nakłada obowiązek, iż w przypadku oblodzenia, część nieruchomości służących do użytku publicznego należy posypać piaskiem w celu zlikwidowania jego śliskości. Ust. 4 stanowi zaś, że wymienione wyżej zanieczyszczenia mogą być gromadzone w miejscach niezakłócających ruchu drogowego, a w przypadku braki takich miejsc – usunięte z nieruchomości.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy, w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanych a przytoczonych wyżej zapisów § 4 ust. 1-4 uchwały z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje, że kwestionowane zapisy uchwały nie realizują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b", tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Bk 179/20). Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego, czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości ,tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia.

W ocenie Sądu zasadny jest też zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały. W zakwestionowanym przepisie Rada uznała, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy wynika delegacja dla rad gmin szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1256/09). Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Jako zasadny należało także uznać zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie uregulowania przyjętego w § 12 ust. 4 uchwały. Przywołany przepis stanowi, że dowody uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres dwóch lat. Ma rację Prokurator, że stanowi to istotne naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy. Rada nie była bowiem uprawniona do wprowadzania do uchwały przedmiotowego obowiązku, ponieważ brak jest delegacji ustawowej do takiego uregulowania.

Jako zasadne należy uznać również zarzuty skargi dotyczące § 19 ust. 7 uchwały. W przypadku tym nakazano przekazywanie padłych zwierząt specjalistycznej firmie zajmującej się odbiorem i utylizacją padłych zwierząt. Słusznie skarżący zauważył, że materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1967) oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Powyższe uregulowanie uchwały stanowi zatem istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora o istotnym naruszenia prawa w zakresie § 19 ust. 6 kwestionowanej u chwały. W przepisie tym uregulowano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do ich systematycznego szczepienia przeciw wściekliźnie. Tymczasem kwestia ta została uregulowana w art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1967). Zaskarżona regulacja jest zatem niedozwolonym powtórzeniem regulacji ustawowej.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały, odnoszącymi się do obowiązków w zakresie wyprowadzania psa w miejsca publiczne po spełnieniu określonych warunków. Przepisy te mają brzmienie następujące: (1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, (2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Prokurator zarzucił, iż kwestie te zostały już uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a dodatkowo, że regulacja ta narusza zasadę proporcjonalności i posługuje się pojęciem nieostrym w zakresie określenia "miejsc mało uczęszczanych".

Zdaniem Sądu zarzuty te są częściowo zasadne, a częściowo nie. Nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi nie jest sprzeczny z art. 10a ust. 3 wspomnianej ustawy, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 198/19). Jednakże przepis w tym brzmieniu nie mógł pozostać w obrocie prawnym z uwagi na jego niezgodność z prawem w pozostałym zakresie. Uregulowanie powyższe wymaga bowiem kompleksowej regulacji.

Wynikający natomiast z § 19 ust. 3 pkt 1 uchwały bezwzględny obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia uchwały nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane uchwałą środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 19 ust. 3 pkt 1 uchwały bezwzględny nakaz wyprowadzania "psów ras dużych bądź agresywnych lub zachowujących się w sposób agresywny" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis uchwały zawiera niedookreślone pojęcia, operując sformułowaniem "psy duże" i "psy zachowujące się w sposób agresywny" (zwrotem aktu wyższej rangi jest wyłącznie zwrot "pies rasy uznawanej za agresywną" – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, Dz. U. nr 77, poz. 687 ze zm.). Zwrot niedookreślony stanowi również określenie "wyłącznie przez osoby dorosłe" (art. 10 § 1 K.c. definiuje osobę pełnoletnią a nie dorosłą). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Z kolei w § 19 ust. 3 pkt 2 wprowadzono możliwość zwolnienia psa ze smyczy "w miejscach mało uczęszczanych", co również jest zwrotem niedookreślonym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19, określenie to jest "pojęciem wieloznacznym, nieprecyzyjnym, mogącym być rozmaicie interpretowanym", gdy tymczasem "Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP". Stanowisko powyższe należy w sprawie niniejszej w całości zaakceptować. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Również określone w pkt 2 zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie, gdy jest w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122), w szczególności art. 10a ust. 3, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (brzmienie obowiązujące w czerwcu 2016 r. i obecnie). Pomija także wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 19 ust. 3 pkt 2 uchwały bezwzględny nakaz zwolnienia psa ze smyczy tylko gdy jest w kagańcu jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

Z kolei regulacja § 19 ust. 4 uchwały nie daje się należycie odkodować w świetle zakazów, w tym bezwzględnych, oraz sposobów wyprowadzania psów uregulowanych w ust. 3. Powstaje bowiem pytanie, jak zastosować "odpowiednio" zasady wyprowadzania innego niż pies zwierzęcia domowego, w sytuacji gdy w stosunku do psów wprowadzono obowiązki ujęte w sposób niedookreślony, budzący poważne wątpliwości interpretacyjne, a w konsekwencji niezgodnie z prawem. Poza tym wyeliminowanie ust. 3 w całości czyniłoby regulację zawartą w ust. 4 przepisem martwym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 217/20).

Zdaniem Sądu zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa w § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zapis ten stanowi, że prowadzący hodowlę zwierząt gospodarskich jest zobowiązany nie dopuszczać do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór. Przepis ten został więc sformułowany w taki sposób, że czyni adresatem obowiązku nie właściciela zwierzęcia ale zwierzę, co samo w sobie czyni zapis absurdalnym. Nadto wynikający z kwestionowanego zapisu domyślny nakaz reagowania przez właściciela na hałas czyniony przez zwierzę wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy tj. przepisem art. 51 Kodeksu wykroczeń, przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został przy tym pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz, że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r. sygn. II SA/Gd 748/18). Ponadto kwestia hałasów i odorów z nieruchomości (immisji) uregulowana jest w przepisach Kodeksu cywilnego, tj. w art. 144, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada uchwalając powyższy przepis wkroczyła w sposób niedozwolony w materię uregulowaną inną ustawą.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 2 ust. 1.1, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 4, § 19 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 4, ust. 6, ust. 7 i § 20 ust. 2 pkt 3. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jej regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień uchwały, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały pozostaje bez wpływu na pozostałą jej część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.

Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie, tj. w stosunku do § 2 ust. 2.2 i ust. 3 uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.