Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 726/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D., A. D. i S. D. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/23/2010 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. D., A. D. i S. D. jest uchwała Rady Gminy K. Nr [[...]] podjęta 29 grudnia 2010 r. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Skarga została wywiedziona w następujących, istotnych dla sprawy, okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 31 marca 2006 r. Rada Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W jej wykonaniu Wójt Gminy w dniu 5 kwietnia 2006 r. ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały i poinformował, że zainteresowani mogą składać na piśmie w siedzibie Urzędu Gminy wnioski dotyczące studium w terminie do 9 maja 2006 r. O podjęciu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium Wójt zawiadomił również właściwe instytucje i organy. Po rozpatrzeniu wniosków został opracowany projekt studium. Był on wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 grudnia 2008 r. do 29 stycznia 2009 r. W dniu 22 stycznia 2009 r. w Urzędzie Gminy odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Łącznie do projektu studium wniesiono wówczas 321 uwag, w których właściciele działek położonych na terenie objętym projektem studium wnioskowali w większości o zmianę ustaleń projektu studium dla ich nieruchomości polegającą na włączeniu działek w obszar zainwestowania, w tym na cele budowlane i rekreacji, zamiast przeznaczenia ich na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Większość uwag odnosiła się do terenu K. (vide: wykaz uwag w dokumentacji prac planistycznych i zbiór uwag po 1 wyłożeniu).

W dniu 27 lutego 2009 r. Wójt ogłosił, że w związku z wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 1199, poz. 1289) powstała konieczność dostosowania do jej wymogów procedury sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz że w związku z tym po przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, projekt studium zostanie ponownie wyłożony do publicznego wglądu. W dniu 11 kwietnia 2009 r. ogłoszono w prasie oraz przez obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie od 28 kwietnia do 10 czerwca 2009 r. projektu studium uzupełnionego o prognozę oddziaływania na środowisko, poinformowano o terminie dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do studium w terminie do 2 lipca 2009 r. W dniu 28 maja 2009 r. przeprowadzono dyskusję publiczną Po tym wyłożeniu do projektu studium wniesiono 285 uwag, w których właściciele działek położonych na terenie objętym projektem ( głównie położonych na terenie K.) wnioskowali w większości o zmianę ustaleń projektu studium dla ich nieruchomości polegającą na włączeniu działek w obszar zainwestowania, w tym na cele budowlane i rekreacji, zamiast przeznaczenia ich na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej (vide: wykaz uwag w dokumentacji prac planistycznych i zbiór uwag po 2 wyłożeniu).

Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji (wykazów uwag) wniesione uwagi nie zostały uwzględnione przez Wójta. Sporządzony projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag organ wykonawczy przedstawił Radzie Gminy.

W dniu 29 grudnia 2009 r. Rada podjęła uchwałę Nr [[...]] w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Integralną częścią uchwały uczyniono dwa załączniki: załącznik nr 1: lista nieuwzględnionych uwag, złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wyłożenie I i II), załącznik nr 2: lista uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy K. (wyłożenie I i II). W załącznikach 1, 2 wymieniono numer każdej uwagi, jej przedmiot, rozstrzygnięcie Wójta wraz z uzasadnieniem oraz rozstrzygnięcie Rady podjęte w wyniku głosowania (w załączniku nr 1 podtrzymane rozstrzygnięcie Wójta, a w załączniku nr 2 odrzucone rozstrzygnięcie Wójta). W § 3 podjętej uchwały wskazano: "W związku z odrzuceniem przez Radę Gminy K. sposobu rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. części uwag wniesionych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wymienionych w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały, zobowiązuje się Wójta Gminy K. do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że ze względu na dużą ilość uwag ( 606) jakie wpłynęły do projektu Rada zdecydowała o ich rozstrzygnięciu osobną uchwałą.

W wykonaniu uchwały Rady Gminy K. z 29 grudnia 2009 r. Pracownia Prac Projektowych [[...]] na zlecenie Wójta sporządziła dokument o nazwie: "Analiza uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy". Stwierdzono w niej m. in.: "Rozstrzygnięcia Rady Gminy w stosunku do uwag złożonych podczas I i II wyłożenia są w wielu przypadkach różne i sprzeczne ze sobą. Uwagi dotyczące szeregu działek z I wyłożenia zostały zakwalifikowane do listy nieuwzględnionych (załącznik nr 1 do uchwały rady) z kolei uwagi z II wyłożenia dotyczące tych samych działek zostały zakwalifikowane do listy uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta został odrzucony przez Radę Gminy ( załącznik nr 2 do uchwały Rady)". Opisane wyżej rozbieżności w rozstrzygnięciach Rady w odniesieniu do tych samych działek zobrazowano graficznie (str. 14 analizy). W analizie szczegółowo przedstawiono wszystkie uwagi z załącznika nr 2 uchwały z 29 grudnia 2009 r. i wskazano na różne uwarunkowania uniemożliwiające w opinii pracowników Pracowni [[...]] ich uwzględnienie. We wnioskach analizy zaproponowano cztery warianty rozwiązania zaistniałej sytuacji dotyczącej dalszej procedury uchwalania studium: 1/ ponowne przedstawienie Radzie projektu studium bez wprowadzenia zmian wynikających z uwag zawartych w załączniku nr 2 i zmianę stanowiska Rady wyrażonego w uchwale z dnia 29 grudnia 2009 r., 2/ uwzględnienie uwag, których sposób rozstrzygnięcia przez Radę Gminy był jednoznaczny, czyli w stosunku do których nie było różnych rozstrzygnięć Rady w ramach pierwszego i drugiego wyłożenia do publicznego wglądu; 3/ uwzględnienie w projekcie studium wszystkich uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta został odrzucony przez Radę Gminy (również w odniesieniu do tych działek co do których Rada podjęła sprzeczne rozstrzygnięcia) 4/ zmianę stanowiska Rady i odrzucenie sposobu rozpatrzenia przez Wójta kolejnych uwag w celu zapewnienia możliwości rozwoju D. w kierunku wschodnim i stworzenia w tym rejonie nowego kompleksu zabudowy (vide: str. 16-20 analizy).

Rada Gminy K. uchwałą nr [[...]] z 29 grudnia 2010 r. powołując art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliła w całości własną uchwałę z 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W uzasadnieniu, powołując się na wyżej opisaną analizę uwag do projektu studium stwierdzono, że uwzględnienie przez Radę Gminy wybranych uwag dotyczących 58 pojedynczych działek powoduje brak spójnej polityki przestrzennej. Działki te, przeważnie o powierzchni ok. 500 m2, zostały jakby przypadkowo wybrane, nie tworzą jednolitego, zwartego terenu, są położone obok i między działkami, których dotyczyły uwagi odrzucone przez Radę. Nieprawidłowa jest w ocenie Rady sytuacja, w której w odniesieniu do sąsiadujących ze sobą działek o niewielkiej powierzchni i takich samych uwarunkowaniach, raz dopuszcza się możliwość zabudowy (głosowanie dotyczące uwag złożonych w pierwszym wyłożeniu, a drugim razem nie dopuszcza się możliwości zabudowy (głosowanie dotyczące uwag złożonych w drugim wyłożeniu). Zasadą powinno być, że każdy właściciel nieruchomości powinien mieć zagwarantowaną równość traktowania w polityce przestrzennej gminy.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Rada Gminy uchwaliła uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r. nr [[...]]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium składające się z części tekstowej i graficznej (rysunek 1 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" i rysunek 2 "Uwarunkowania") stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi zaś załącznik nr 2. Tekst uchwalonego studium liczący 183 strony oraz załączniki w tym załącznik nr 2 liczący 178 stron znajduje się w dokumentacji planistycznej na płycie CD. W załączniku nr 2 wymieniono każdą uwagę, jej przedmiot, rozstrzygnięcie Wójta wraz z uzasadnieniem i rozstrzygnięcie Rady Gminy.

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy K. w K. na granicy z D.- działek nr [[...]] i [[...]]. W toku opisanej wyżej procedury uchwalania studium skarżący wnieśli wspólnie z innymi osobami uwagę oznaczoną numerem [[...]] domagając się przeznaczenia ich nieruchomości pod funkcję zabudowy rekreacyjnej i wprowadzenia do studium rozwiązań prawnych umożliwiających legalizację wybudowanych na tym terenie obiektów budowlanych. Uwaga nr [[...]] ujęta jest w dokumentacji prac planistycznych- załączniku nr 4 oznaczonym jako "zbiór uwag po 2 wyłożeniu- 1 teczka". Jak wynika z protokołu sesji Rady odbytej w dniach 09-10 oraz 29 grudnia 2009 r., a także z treści podjętej w dniu 29 grudnia 2009 r. uchwały uwaga skarżących – nie uwzględniona przez Wójta – w wyniku głosowania radnych znalazła się w tej grupie uwag, "których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy K." i co do której Rada zobowiązała Wójta "do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy (...) w celu możliwości uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Uwaga ta znalazła się w załączniku nr 2 do tej uchwały i była następnie przedmiotem opracowanej na zlecenie Wójta wspomnianej wcześniej "Analizy uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy". Na mapach sporządzonych w ramach tej analizy zobrazowano graficznie teren na którym znajdują się działki skarżących [[...]] i [[...]] (vide: Analiza znajdująca się dokumentacji planistycznej). W toku wznowionej w dniu 29 grudnia 2010 r. procedury planistycznej po podjęciu przez Radę uchwały o uchyleniu uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag z 29 grudnia 2009 r. uwaga skarżących wraz z innymi uwagami była poddana ponownemu głosowaniu radnych. Żadna z uwag nie została tym razem przez Radę uwzględniona. Następnie uchwalono zaskarżoną uchwałę w sprawie studium, w którym tereny działek skarżących określone zostały jako obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej.

Na obie uchwalone w dniu 29 grudnia 2010 r. uchwały skarżący wnieśli jedną skargę. Skarga ta stosownie do art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została rozdzielona i skutkowała zainicjowaniem dwóch spraw. W jednej przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała uchylająca uchwałę z 29 grudnia 2009 r. o rozpatrzeniu uwag (II SA/Gd 725/11), a w drugiej uchwała w sprawie studium (II SA/Gd 726/11). Z treści skargi wynika, iż skarżący kwestionują prawidłowość procedury uchwalania studium. Wywodzą, że został "złamany tryb stanowienia studium". W ich ocenie obie uchwały podjęte w dniu 29 grudnia 2010 r. są bezprawne z tego względu, że ustawa nie przewiduje możliwości "powtórnego głosowania-reasumpcji", a także nie dopuszcza "głosowania zbiorowego wszystkich uwag". Zdaniem skarżących studium powinno zostać uchwalone na podstawie uchwały o rozpatrzeniu uwag z 29 grudnia 2009 r., albowiem Rada Gminy nie mogła ponownie rozpatrywać i głosować nad uwagami, które zostały już raz rozpatrzone. Skarżący wyjaśnili, że wnosili również skargę na uchwałę z 29 grudnia 2009 r. kwestionując prawidłowość zawartego w niej § 3 w części dotyczącej zobowiązania przez Radę Wójta "do ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", jednak skarga ta z powodów formalnych (uchybienie terminowi do jej wniesienia) nie została merytorycznie rozpatrzona. Zdaniem skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala niejako "na powrót" uwag do ponownego rozpatrywania przez Wójta tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzili, że opracowana w toku procedury uchwalania studium "Analiza uwag..." była bezprawna, a dodatkowo dwa z czterech zaproponowanych w niej rozwiązań również było niezgodnych z prawem. Cytując zapisy fragmentów protokołów z przebiegu różnych sesji Rady Gminy w tym i tych na których podjęto kwestionowane uchwały skarżący wywodzili bezprawność działań Rady i naruszenie trybu stanowienia studium wskazując, że godzi to w ich interes prawny. W treści skargi wskazano również na podjęte przez Wojewodę w dniu 4 lutego 2011 r. rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność obu uchwał Rady uchwalonych w dniu 29 grudnia 2010 r. (o uchyleniu uchwały z 29 grudnia 2009 r. i o przyjęciu studium).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazując na w/w rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Postanowieniem z 11 maja 2011 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesił postępowanie. Sąd ustalił bowiem, że wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorcze nie stały się prawomocne na skutek ich zaskarżenia przez Gminę do tut. Sądu (art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Gd 322/11 i II SA/Gd 323/11. Sąd uznał , że wynik spraw ze skarg na uchwały w sprawie studium i uchylenia uchwały zależy w rozumieniu art. 125 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od wyniku spraw ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze. Tylko bowiem prawomocne wyroki oddalające skargi Gminy skutkowałyby prawomocnością rozstrzygnięć nadzorczych i tym samym mogłyby powodować bezprzedmiotowość wniesionych skarg na uchwały Rady. Wyrokami wydanymi w dniu 2 czerwca 2011 r. Sąd uchylił oba rozstrzygnięcia nadzorcze. Po uprawomocnieniu się tych orzeczeń eliminujących rozstrzygnięcia nadzorcze Sąd podjął postępowania sądowoadministracyjne zainicjowane przez skarżących.

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo wyjaśnili, że stanowiące ich własność działki położone na terenie Gminy K. nie są zabudowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Rady Gminy o odrzucenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczącego uchwały rady gminy postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na uchwałę objętą tym rozstrzygnięciem staje się bezprzedmiotowe dopiero w wyniku uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na to rozstrzygnięcie. Art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Dopiero zatem z momentem upływu terminu do wniesienia skargi bądź z datą wskazanego orzeczenia sądu rozstrzygnięcie organu nadzoru skutecznie eliminuje dany akt z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu przez "datę oddalenia lub odrzucenia skargi", o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć datę prawomocności tych orzeczeń sądowych.

Dalej należy wyjaśnić, że przytoczone wyżej w całości ustalenia dotyczące procedury uchwalania studium zostały dokonane na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Radę Gminy K. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. skarżący przedłożył do spraw dotyczących zaskarżonych uchwał protokoły z sesji Rady z naniesionymi własnymi uwagami zaznaczonymi kolorem czerwonym, kopie map obrazujących teren na którym znajdują się jego działki oraz kopię pisma Wójta do Rady z 23 września 2010 r. Dokumenty te zostały włączone do akt sprawy II SA/Gd 725/11. Nie miały one zresztą dla ustaleń Sądu istotnego znaczenia, gdyż protokoły z sesji Rady dostępne są na stronie internetowej Gminy K., a dodatkowo znajdują się również w aktach sprawy II SA/Gd 322/11(bez naniesionych uwag pochodzących od skarżącego). Z kolei teren działek skarżącego przedstawiają dokładnie mapy znajdujące się w dokumentacji związanej z zaskarżoną uchwałą. Pismo Wójta z 23 września 2010 r., aczkolwiek dotyczy sprawy, nie ma dla jej rozstrzygnięcia istotnego znaczenia.

Skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko dla porządku należy wskazać, że przepis ten stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może-po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący spełnili wymóg wezwania Rady do usunięcia naruszenia, a zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo skarga została wniesiona w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 53§ 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostała do wyjaśnienia zatem kwestia związana z naruszeniem interesu prawnego skarżących kwestionowaną uchwałą umożliwiająca sądowi badanie jej zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym problematyka dotycząca zaskarżalności studium nie jest postrzegana jednolicie. Pogląd, że uchwała w sprawie studium, co do zasady, nie powoduje naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, gdyż ani nie zmienia jego sytuacji prawnej, ani nie określa sposobu zagospodarowania nieruchomości zdaje się być coraz częściej przełamywany przez stanowisko, że "kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie" (vide: wyrok NSA z 21.10.2011 r., II OSK 1547/11 https://cbois.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2011 r. w sprawie II OSK 1167/11 (https://cbois.nsa.gov.pl) wyjaśnił, co następuje: "Ocena czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć miejsce po szczegółowym zbadaniu zarzutów skargi z uwzględnieniem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro przyjmuje się w orzecznictwie, że istnieje potencjalna możliwość naruszenia przez studium interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium, to należy również zgodzić się z tym, że ustalenia studium mogą stanowić potencjalne zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Bowiem zagrożenie to może być realne i bezpośrednie dopiero z momentem uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż tak to wynika z natury i istoty tych dwóch aktów (studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do organów gminy i wiążący je przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania miejscowego, jako taki, nie może bezpośrednio i realnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień podmiotów nienależących do administracji publicznej. Nie może to jednak co do zasady, wykluczać możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o studium, gdyż takie rozumienie przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłoby do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenia własności aktami planistycznymi w ramach posiadanego przez gminę tzw. władztwa planistycznego, nie można wykluczyć, pomimo że jest to prawo chronione konstytucyjnie (art. 21, art. 64 Konstytucji RP). Jednak ograniczenia te nie powinny być ponad miarę i potrzeby, wymagane w każdym indywidualnym przypadku (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i jedynym uzasadnieniem tego nie może być tzw. władztwo planistyczne gminy." W powołanym wyroku wskazano również: "Należy przyjąć, że przy kontroli legalności aktów planistycznych (studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ), Sąd powinien niejako z urzędu w ramach możliwości jakie daje mu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawdzić, czy nie miały miejsca przy sporządzaniu zaskarżonego aktu naruszenia prawa, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopiero wtedy ocenić, czy te naruszenia prawa naruszyły interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie odwrotnie, jak to uczyniono w tym przypadku."

Uwzględniając zatem powyższe stanowisko sądu wyższej instancji wyrażone w temacie zaskarżalności studium w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie polemizując w tym temacie z tym korzystnym dla skarżących wywodem prawnym Sąd uznał, iż wniesiona skarga wymaga merytorycznego zbadania (zarówno pod kątem zawartych w niej zarzutów, jak i z uwzględnieniem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie mogły powodować jej uwzględnienia. Oceniając przedstawiony w pierwszej części uzasadnienia przebieg procedury uchwalania studium należy stwierdzić, że Rada Gminy K. naruszyła w pewien sposób tryb sporządzania studium, ale naruszenie to ostatecznie pozostało bez wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Dodatkowo w ocenie Sądu naruszenie to nie dotyczyło okoliczności podnoszonych przez skarżących w skardze, aczkolwiek miało związek z etapem rozpoznawania uwag zgłoszonych do projektu studium, w tym i uwagi wniesionej przez skarżących. Podkreślić należy, że wszystkie czynności wymienione w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu regulującym procedurę sporządzania projektu studium zostały dochowane. Potwierdzeniem ich spełnienia jest przedstawiona przez Radę dokumentacja. Zatem do momentu przedstawienia przez Wójta Radzie projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag przebieg czynności był prawidłowy. Dalej stosownie do art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy powinna była rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag nie uwzględnionych przez Wójta. Jak słusznie bowiem wywodzą skarżący w skardze, każda zgłoszona uwaga powinna zostać rozpatrzona dwukrotnie (o ile oczywiście nie zostanie uwzględniona przez organ wykonawczy gminy). Dwukrotność ta nie oznacza jednak, jak sądzą skarżący, zakazu zmiany zajętego wcześniej stanowiska, lecz konieczność rozpoznania uwagi przez dwa odrębne organy gminy tj. przez jej organ wykonawczy (co ma miejsce przed przedstawieniem projektu studium organowi stanowiącemu gminy) i przez jej organ stanowiący (co ma miejsce już po przedstawieniu projektu radzie gminy). Rada gminy może zgodzić się z rozstrzygnięciem uwagi przez Wójta to znaczy może jej również nie uwzględnić, albo też może nie podzielić stanowiska Wójta i uwzględnić uwagę w całości lub w części. Należy wyjaśnić, że w przypadku gdy rada nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu wykonawczego to powinna jego rozstrzygnięcie zmienić czyli uwzględnić uwagę w całości lub- co jest również dopuszczalne -w pewnej tylko części. Uwzględnienie uwagi przez radę w praktyce niekiedy może skutkować koniecznością zmiany projektu studium przygotowanego przez organ wykonawczy gminy i niemożnością jego uchwalenia na tej samej sesji rady. Konieczność "poprawienia" projektu, czyli naniesienia uwzględnionej przez radę uwagi na projekt (tekst i rysunek) tj. techniczne czynności spowodowane uwzględnieniem uwagi rada oczywiście może zlecić organowi wykonawczemu i nie ma ku temu żadnych przeszkód. Dysponentem jednak projektu studium, co wymaga podkreślenia, jest już wówczas organ stanowiący gminy. Rada powinna na tym etapie procedowania zająć ostateczne stanowisko w kwestii nieuwzględnionej przez wójta uwagi, a następnie podjąć czynności zmierzające do uchwalenia takiego projektu studium, który pozostawałby zgodny z rozpatrzeniem przez nią uwag nieuwzględnionych przez wójta. Niekiedy może się okazać, że ilość czy charakter uwzględnionych przez radę uwag całkowicie wykluczy możliwość dalszego procedowania nad przygotowanym projektem, tak że będzie on wymagał przygotowania od nowa przez organ wykonawczy z powtórzeniem całej procedury uzyskania stosownych opinii i uzgodnień. Zależy to jednak od charakteru wprowadzonych przez radę zmian. W rozpatrywanej sprawie analizując treść uchwały podjętej przez Radę w dniu 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag nie można przyjąć, jak twierdzą skarżący, że Rada uwzględniła uwagi wymienione w załączniku nr 2 w tym i ich uwagę oznaczoną w dokumentacji numerem [[...]]. Rada uchwaliła bowiem w § 3 podjętej uchwały nie o uwzględnieniu uwag z załącznika nr 2 i o zobowiązaniu Wójta do zmiany przedłożonego projektu stosownie do przegłosowanych i uwzględnionych uwag, lecz zobowiązała go "do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie.". Rada podjęła zatem rozstrzygnięcie co do uwag w załączniku nr 2 zbliżające je niejako do formy rozstrzygnięcia kasacyjnego, co zdaniem Sądu nie było prawidłowe. Właśnie w tej czynności Rady, a zatem w uchwale z 29 grudnia 2009 r. Sąd dopatrzył się naruszenia trybu uchwalania studium dla gminy K. "Odrzucenie" przez Radę rozstrzygnięcia Wójta w odniesieniu do części uwag i podjęcie uchwały zobowiązującej Wójta do ponownej analizy uwag wymienionych w załączniku nr 2 nie było prawidłowe. Nie mniej wyjaśnić trzeba, że rada gminy po otrzymaniu projektu studium z listą nieuwzględnionych uwag zawsze może zażądać co do części uwag wyjaśnienia pewnych kwestii, czy przedstawienia jej takiej analizy jaka została opracowana w sprawie przez biuro projektowe celem należytego zbadania i wyjaśnienia okoliczności umożliwiających jej rozstrzygnięcie uwagi. Powinna jednak uczynić to przed podjęciem uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag i przed przeprowadzeniem głosowania. W rozpatrywanej sprawie Rada w uchwale z dnia 29 grudnia 2009 r. w zasadzie nie rozstrzygnęła o uwagach z załącznika nr 2, lecz zleciła organowi wykonawczemu ponowne ich zanalizowanie celem możliwości ich uwzględnienia w przedstawionym jej projekcie. Treść podjętej wówczas uchwały, a zwłaszcza zapis wskazany w par. 3 tej uchwały nie pozwala przyjąć, że Rada rozstrzygnęła o wszystkich przedstawionych jej wraz z projektem uwagach. Naruszenia trybu procedowania Sąd dopatrzył się zatem w uchwale z dnia 29 grudnia 2009 r. w zakresie w jakim Rada "odrzuciła rozstrzygnięcie Wójta" nie wypowiadając się jednoznacznie co do uwag wymienionych w załączniku nr 2. Wadliwość tej uchwały nie skutkowała jednak wadliwością dalszej procedury i nie miała wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Rada bowiem po zapoznaniu się z dokonaną przez biuro projektowe analizą uwag z załącznika nr 2 podjęła decyzję o uchyleniu uchwały z 29 grudnia 2009 r. i uchwaliła studium.

Uchwała z 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchylenia uchwały z 29 grudnia 2009 r. wobec jej odrębnego zaskarżenia była przedmiotem odrębnej sprawy o sygnaturze II SA/Gd 725/11 w której Sąd oddalił skargę uznając, że Rada miała prawo i podstawy do podjęcia tego aktu. Wyjaśnić należy, że treść skargi nie pozwalała sądowi na uznanie, iż jej przedmiotem jest wyłącznie uchwała w sprawie studium. Skarżący wyraźnie żądali skontrolowania przez sąd uchwały w sprawie uchylenia uchwały o rozpatrzeniu uwag, gdyż z tej pierwszej wywodzili istnienie korzystnych dla siebie skutków prawnych. Ich skarga opiera się bowiem na poglądzie, że uchwałą z 29 grudnia 2009 r. Rada uwzględniła ich uwagę nr [[...]] i w tej kwestii nie mogła już dalej procedować i zmienić swojego stanowiska. Żądając wyeliminowania przez sąd obu podjętych w dniu 29 grudnia 2010 r. uchwał (o uchyleniu uchwały i uchwaleniu studium) skarżący sądzili, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała z 29 grudnia 2009 r. "uwzględniająca" w ich ocenie uwagę nr [[...]], co w przyszłości poskutkuje obowiązkiem Rady uchwalenia studium w wersji dla nich korzystnej tzn. przeznaczającej ich działki na cele budownictwa rekreacyjnego. W tych okolicznościach zasadnym w ocenie Sądu było rozdzielenie skargi w trybie art. 57 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazywało na to wyraźne żądanie skargi wyeliminowania obu podjętych uchwał i podane w uzasadnieniu skargi powody tego żądania. Nie rozdzielając skargi i przyjmując, że uchwała z 29 grudnia 2010 r. o uchyleniu uchwały o rozpatrzeniu uwag będzie przedmiotem kontroli w ramach skargi na uchwałę w sprawie studium Sąd nie tylko postąpiłby wbrew wyraźnej treści art. 57 w/w ustawy, ale również na wstępie (przed zbadaniem sprawy) rozstrzygnąłby o innym charakterze i znaczeniu uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. z treści której skarżący wywodzili korzystne dla siebie skutki prawne. Uchwała o uchyleniu uchwały została uznana za zgodną z prawem w sprawie II SA/Gd 725/11.

Uchwalenie studium Rada poprzedziła ponownym rozpatrzeniem wszystkich uwag nieuwzględnionych przez Wójta. Tym razem Rada zrezygnowała z podejmowania odrębnej uchwały o rozstrzygnięciu uwag. Zaznaczyć należy, że Rada nie ma obowiązku rozstrzygania o uwagach w odrębnej uchwale. Rada stosownie do wymogu zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma obowiązek jednocześnie z uchwalaniem studium rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag i rozstrzygnięcie swoje uczynić załącznikiem do uchwały o uchwaleniu studium. Rozstrzygnięcie o uwagach, jako czynność Rady poprzedzająca uchwalenie studium, może przybrać formę odrębnej uchwały, ale może też być jedynie odnotowana w protokole sesji. W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu sesji Rady Gminy, uchwalenie studium poprzedzała czynność rozpatrzenia uwag. Analiza protokołu sesji Rady na której podjęto zaskarżoną uchwałę dowodzi, że Rada spełniła wymóg określony w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostępny na stronie internetowej Gminy K. oraz dodatkowo w aktach II SA/Gd 322/11(k. 47-52) protokół przebiegu sesji nie pozwala przyjąć, że przy uchwalaniu studium doszło do naruszeń, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd skarżących, że ustawa nie dopuszcza "głosowania zbiorowego wszystkich uwag" nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony. Prawidłowość czynności rady w zakresie rozstrzygania o uwagach, w tym i głosowania nad ich uwzględnieniem bądź nieuwzględnieniem była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 20 kwietnia 2010 r. (II OSK 337/10, Lex nr 599397) i z 8 czerwca 2010 r.(II OSK 467/10, Lex nr 597618). W pierwszym z tych orzeczeń wskazano: "1. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag- niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium- rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. 2. Brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie studium". W tezie drugiego z tych orzeczeń stwierdzono: "1. Głosowanie nad "listą" uwag do projektu planu nie uwzględnionych przez organ wykonawczy stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." W obu tych wyrokach akcentowano zatem konieczność bezwzględnego rozpatrzenia uwag i wypowiedzenia się w tej kwestii przez Radę. Wyjaśnić należy że w stanie faktycznym na tle którego sformułowano pierwszą z przytoczonych tez rada gminy ani nie ustaliła w porządku obrad sesji punktu dotyczącego rozpatrzenia uwag, ani nie uczyniła w nim żadnej adnotacji o ich rozpatrzeniu, a załącznikiem do uchwały o studium uczyniła listę uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Z kolei w stanie faktycznym sprawy na tle której wyrażono pogląd o wadliwości głosowania nad "listą" uwag do projektu owa "lista" zawierająca kilkanaście uwag i stanowiąca załącznik do uchwały o studium nie zawierała rozstrzygnięcia rady, a z protokołu sesji nie wynikało aby w ogóle uwagi były przedmiotem dyskusji radnych i głosowania. W niniejszej sprawie natomiast sytuacja jest zupełnie inna. Sposób rozpatrzenia uwag przez Radę Gminy K. w trakcie sesji odbytej w dniu 29 grudnia 2010 r. odpowiada wymogom zawartym w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie stwierdza również jakichkolwiek wadliwości głosowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia którejkolwiek uwagi, w tym również uwagi [[...]] dotyczącej nieruchomości skarżących. Jak wynika z protokołu, radni przed podjęciem uchwały w sprawie studium rozpoznawali uwagi. W pierwszej kolejności decydowali o rodzaju głosowania nad uwagami tj. czy będą głosować oddzielnie każdą uwagę, czy też po zaprezentowaniu wszystkich będą głosować "unblock", czyli łącznie. Po przegłosowaniu drugiego sposobu podejmowania kolegialnego rozstrzygnięcia wszystkie uwagi zostały zaprezentowane radnym. W trakcie prezentowania uwag radni zadawali pytania na które odpowiedzi udzielał m. in. projektant. Po zaprezentowaniu uwag radni poddali głosowaniu rozstrzygnięcia uwag zaproponowane przez Wójta (str. 4 i 5 protokołu). W dalszej kolejności omówiono projekt studium, jego uzasadnienie, projekt uchwały i przeprowadzono odrębne głosowanie nad uchwałą. W załączniku do uchwały wymieniono każdą uwagę, jej przedmiot, rozstrzygnięcie Wójta wraz z uzasadnieniem i rozstrzygnięcie Rady. W świetle powyższego nie można uznać, że uwagi nie zostały prawidłowo rozpoznane, a Rada głosując w powyższy sposób naruszyła tryb uchwalania studium. Podkreślić należy, że z protokołu wynika, iż radni dysponowali projektem uchwały wraz z uwagami, byli zapoznani z ich treścią i problematyką. W okolicznościach sprawy tj. mając na uwadze ilość uwag, ich treść i charakter Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętego przez Radę technicznego sposobu głosowania określanego potocznie jako głosowanie "unblock". Czym innym bowiem jest techniczny sposób głosowania radnych, a czym innym merytoryczne rozpatrzenie uwag, na co m. in. zwrócono uwagę w przywołanym wyżej wyroku NSA w sprawie II OSK 337/10. Podnoszony w skardze zarzut "głosowania zbiorowego wszystkich uwag" odnosi się wyłącznie do technicznego sposobu głosowania. Art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga natomiast merytorycznego rozpoznania uwag i ten wymóg został w rozpatrywanej sprawie spełniony.

Rozpoznając sprawę Sąd, wychodząc poza tzw. granice skargi stosownie do wymogu zawartego w art. 134 par 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdził jakichkolwiek innych naruszeń zasad i trybu sporządzania studium, które uprawniałyby go do uwzględnienia skargi. Przeznaczenie działek skarżących pod określoną funkcję w ramach uchwalania studium nastąpiło bez naruszenia zasad uchwalania studium, o czym dostateczne świadczy i treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, i dokumentacja planistyczna. Wbrew wywodom skarżących opracowana w toku procedury planistycznej przez biuro projektowe "Analiza uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy" nie jest dokumentem "bezprawnym". Organy gminy mają prawo zlecać opracowywanie takich dokumentów. Przy tworzeniu aktów planistycznych dla przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych celowym i koniecznym jest korzystanie z usług projektantów, urbanistów czy architektów. W rozpatrywanej sprawie sporządzona po podjęciu uchwały z 29 grudnia 2009 r. analiza uwag pozwala stwierdzić, że uchwalenie studium w wersji uwzględniającej uwagę skarżących prowadziłoby do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. Nie ulega wątpliwości, że właściciele nieruchomości będący w podobnej sytuacji nie powinni być przy uchwalaniu w/w aktów traktowani różnie. Odmienne potraktowanie określonych grup właścicieli musi być w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. W przypadku skarżących nie było natomiast jakichkolwiek powodów dla uprzywilejowanego potraktowania ich działek i przeznaczenia ich pod zabudowę. Innymi słowy skarżący zostali potraktowani w zaskarżonej uchwale w taki sam sposób jak właściciele działek sąsiednich. W zaskarżonej uchwale na obszarze obejmującym m. in. działki skarżących (tzw. Rejon [[...]] na terenie obrębu K. ) nie przewiduje się rozwoju zainwestowania. Jak wynika z całości dokumentacji związanej z podjęciem uchwały ( wnioski różnych instytucji i organów złożone w trybie art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w ramach uzgodnień projektu, przywołane wyżej protokoły sesji ) Rada Gminy wyznaczając kierunki zagospodarowania pasa nadmorskiego ograniczyła rozwój zainwestowania do bezpośredniego sąsiedztwa historycznych układów zabudowy wsi B., D. i K. Ograniczenie zainwestowania letniskowego do w/w trzech jednostek osadniczych ma na celu zapobieżenie przekształcenia całego pasa nadmorskiego w ciągły pas zainwestowania. Atrakcyjne nadmorskie położenie Gminy K., jej wysokie walory turystyczne, krajobrazowe, historyczno-kulturowe akcentowane w przywołanych wyżej dokumentach planistycznych uzasadniały wprowadzenie przyjętych w studium rozwiązań.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.