Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 374/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust.1,2,3 i art. 60 ust.4b pkt 2,3,4, i 5
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skarg 1. Wojewody P., 2. Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji przy SP ZOZ WSZ w B. im. J. Ś. oraz Zakładowej Organizacji Związkowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Administracji i Obsługi Służby Zdrowia przy SP ZOZ Wojewódzkim Szpitalu im. J. Ś. w B. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej 1. oddala skargę Wojewody P., 2. oddala skargę Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji przy SP ZOZ WSZ w B. im. J. Ś. oraz Zakładowej Organizacji Związkowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Administracji i Obsługi Służby Zdrowia przy SP ZOZ Wojewódzkim Szpitalu im. J. Ś. w B.


UZASADNIENIE

Sejmik Wojewódzka P. podjął w dniu [...] marca 2010 r. uchwałę w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B., zwanego dalej "SP ZOZ". W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 91 poz. 1357. Skargę na powyższą uchwałę wywiodły dwa związki zawodowe: Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zakładowa Organizacja przy SP ZOZ Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w B. im. J. Ś. w B. oraz Zakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Administracji i Obsługi Zdrowia przy SP ZOZ Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w B. im. J. Ś. w B., zwane dalej "Związkami", a także Wojewoda P. Ponadto do postępowania przed tut. Sądem przystąpił Prokurator Rejonowy B. Południe w B.

W skardze Związków zarzucono naruszenie:

1. art. 43 ust. 1, 2 i 3 z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez nieokreślenie terminu zakończenia działalności medycznej likwidowanych jednostek oraz niezapewnienie nieprzerwanego udzielania oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych udzielanych w likwidowanych jednostkach organizacyjnych SP ZOZ bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości;

2."art. 60 ust. 4b pkt 2,3, 4 i 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez nie określenie: dnia otwarcia likwidacji, określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu oraz wskazanie zakresu tych praw i obowiązków, a także oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych";

3. art. 19 ustawy o związkach zawodowych poprzez skierowanie do zaopiniowania przez związki zawodowe projektu innej uchwały od tej którą faktycznie podjęto.

Pełnomocnik Skarżących wniósł o: wstrzymanie zaskarżonej uchwały; uchylenie jej w całości; zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, że Związki mają interes prawny do wniesienia skargi, bowiem w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Interes Związków wynika też z tego, że pracodawca w maju 2010 r. rozpoczął tryb konsultacji z art. 38 Kodeksu pracy w związku z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Zdaniem Związków naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy polega na: niewskazaniu konkretnej daty zakończenia działalności medycznej. Postanowienie zawarte w § 1 ust. 2 skarżonej uchwały, o treści "zakończenie działalności komórek organizacyjnych , wymienionych w ustępie 1 nastąpi w ostatnim dniu miesiąca, w którym upłynie termin 3 miesięcy od dnia podjęcia niniejszej uchwały" – nie spełnia wymogu określenia terminu zakończenia działalności medycznej. Podniesiono, że uchwała nie zapewnienia nieprzerwanego udzielania oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych a ustne zapewnienie Dyrektora Uniwersyteckiego Dziecięcego Szpitala Klinicznego w B., dalej "UDSK", złożone na sesji Sejmiku dnia [...] marca 2010 r., nie poparte żadnymi analizami, jest niewystarczające. Zdaniem Pełnomocnika pominięto w uchwale problem zapewnienia świadczeń medycznych w przypadku zachorowań wywołanych na skutek katastrofy, epidemii, pandemii. Ponadto kwestionowana uchwała nie zawiera postanowień spełniających wymogi art. 60 ust. 4b pkt 2-5 ustawy. Z kolei naruszenie art. 19 ustawy o związkach zawodowych polega na tym, że przedłożony do zaopiniowania projekt uchwały Sejmiku różni się treściowo od podjętej uchwały. Zdaniem Związków kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W piśmie procesowym z 10.06.2010 r. Pełnomocnik Związków podniósł, że podjęcie uchwały spowoduje pozbawienie pacjentów w zakresie hospitalizacji schorzeń urologicznych.

Skarga Wojewody została złożona w trybie w trybie art. 82 c ustawy o samorządzie województwa, zwanej dalej "u.s.w." W skardze zarzucono naruszenie: art. 43 ust. 1 ustawy, gdyż uchwała nie zapewnia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń – po likwidacji komórek organizacyjnych – dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości. O niezapewnieniu udzielania świadczeń, świadczą, zdaniem Wojewody, opinie lekarzy konsultantów wojewódzkich. Z opinii tych wynika, że na oddziale przeznaczonym do likwidacji od kilku lat liczba łóżek wynosi 50 i nie ulega zmianie co stanowi 7 % całości łóżek Szpitala. Średni czas hospitalizacji wynosił za rok 2008 3,3 dnia a ogółem w Szpitalu 6,8 dni. Wskaźnik średniego wykorzystania łóżek w 2008 r. wyniósł 67,7 % , a w pozostałych oddziałach Szpitala 78, 25 %. Liczba leczonych na likwidowanym oddziale wyniosła 3743 a ogólnie leczonych w SP ZOZ 20798. Na podstawie sprawozdania statystycznego, o symbolu MZ -29, za 2008 r., złożonego przez proponowany do zabezpieczenia świadczeń UDSK, ustalono, że liczba łóżek wynosi 86 (chirurgia, otolaryngologia i oddział urazowo – ortopedyczny) Średni czas hospitalizacji w 2008 r. wynosił 3,7 dnia, wskaźnik średniego wykorzystania łóżek - 55,2 % W przypadku pozostawienia na tym samym poziomie liczby łóżek, przy liczbie leczonych, która wzrośnie o 75 % odnotuje się wzrost wskaźnika wykorzystania szpitala UDSK na poziomie 100 %. Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały zalecany przez kraje Unii Europejskiej wskaźnik wykorzystania szpitala opieki krótkoterminowej jest na poziomie 80 % - zatem nastąpi ograniczenie dostępności świadczeń w trybie stacjonarnym. Ponadto UDSK nie posiada w swoich strukturach organizacyjnych oddziału urologii a jedynym podmiotem na terenie Województwa, który posiada wpis w rejestrze zoz, działalność stacjonarna urologiczna, jest Szpital Wojewódzki. Dlatego też brak będzie realizacji świadczeń z zakresu urologii dziecięcej. Ponadto nastąpi znaczny roczny wzrost zadań UDSK w zakresie chirurgii dziecięcej. Wojewoda wskazał również, że sprzęt medyczny znajdujący się na oddziale przewidzianym do likwidacji zostanie przekazany do innych oddziałów funkcjonujących w szpitalu. Zauważano też, że przewiduje się zapewnienie pracy tylko dla lekarzy z UDSK, a w opiece pielęgniarskiej większość personelu zostanie przeniesiona na inne oddziały Szpitala Wojewódzkiego.

Odnośnie likwidacji Przychodni Chirurgii Dziecięcej, podniesiono, że w 2008 r. wynik finansowy był pozytywny, liczba porad udzielonych w 2008 r. wyniosła 22697 a w UDSK 29011 porad. Zdaniem Wojewody znaczne zwiększenie liczby pacjentów UDSK może prowadzić do perturbacji ruchu pacjentów i dostępności oraz jakości świadczeń zdrowotnych. Dodano, że podczas sesji Sejmiku, w dniu [...] marca

2010 r., Dyrektor UDSK podniosła, że jeśli chodzi o możliwości hospitalizacyjne, to Szpital jest w stanie przejąć pacjentów hospitalizowanych i jest to deklaracja oparta na analizach. Z kolei jeżeli chodzi o Poradnię to potrzebne będzie rozszerzenie powierzchni udzielanych świadczeń oraz wsparcie etatowe. Zdaniem Wojewody argumentem potwierdzającym niezapewnienie ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń przez UDSK jest projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przekształcenia SP ZOZ z dniem 1 stycznia 2011 r. Dlatego też zaistnieje brak zabezpieczenia opieki pacjentom na terenie Województwa P. w dziedzinie zabiegowej działalności dziecięcej, zagrożenie życia i zdrowia oraz obniżenie efektywności opieki szpitalnej, będące naruszeniem art. 68 ust. 3 Konstytucji. Wojewoda podniósł także, że w kwestionowanej uchwale jest zapisane, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. Podlaskiego. Sejmik zatem uznał tę uchwałę za akt prawa miejscowego co jest w sprzeczności z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem przedmiotowa uchwała nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w powyższym przepisie a obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych.

Pismami procesowymi z dnia 31 maja 2010 r. Sejmik Województwa P. udzielił odpowiedzi na skargi Związków i Wojewody, wnosząc o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Związków wskazano, że kwestionowana uchwała spełnia wymogi art. 43 ust 1 ustawy. Z kolei odnośnie zarzutu dotyczącego zagrożeń: pandemią, epidemią klęską żywiołową, wskazano, że zagadnienia te regulują odrębne ustawy:

o zarządzaniu kryzysowym oraz o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Odnośnie zarzutu niezapewnienia świadczeń medycznych

z zakresu urologii, bowiem UDSK nie posiada takiego oddziału, podniesiono, że również w strukturach likwidowanej części pediatrycznej SP ZOZ nie ma Oddziału Urologii Dziecięcej. Szpital ten wykonuje procedury medyczne z zakresu urologii dziecięcej w ramach specjalności komórki organizacyjnej 4501 – oddział chirurgiczny dla dzieci. Ponadto Dyrektor tego Szpitala w piśmie, z dnia 26 maja 2010 r., stwierdza, iż nie należy utożsamiać członu "urologia" w nomenklaturze Oddziału Chirurgii, Urologii, Ortopedii i Otolaryngologii Dziecięcej z istnieniem specjalistycznej, odrębnej urologicznej komórki organizacyjnej. Zapis ten znalazł się w nomenklaturze Oddziału w celu pozyskania od NFZ korzystniejszych warunków rozliczenia świadczeń urologicznych. Natomiast UDSK procedury medyczne z zakresu urologii dziecięcej realizacje w ramach chirurgii dziecięcej. Wskazano też, że UDSK był

w stanie przejąć udzielanie świadczeń zdrowotnych już od 1 stycznia 2010 r. - co zostało zadeklarowane przez Dyrektora tego Szpitala w piśmie z dnia 02.06.2009 r. Jednakże złożoność i długotrwałość procedury związanej z podjęciem przez Sejmik uchwały spowodowała konieczność określenia terminu zakończenia działalności komórek organizacyjnych na dzień 30 czerwca 2010 r.

Odnośnie naruszenia art. 60 ustawy wskazano, że przepis ten dotyczy likwidacji lub przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej gdy ujemny wynik finansowych zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie. Skoro przepis nie miał zastosowania w sprawie to nie mogło dojść do jego naruszenia. Zdaniem Sejmiku chybiony jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, gdyż opinia związku zawodowego nie ma charakteru wiążącego a przedkładany projekt jest propozycją rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej.

Odnosząc się do skargi Wojewody wskazano, że pacjenci z likwidowanego Oddziału będą przyjmowani do trzech różnych Klinik UDSK. Dobrze działający szpital to ten, który przyjmuje dużą liczbę pacjentów, ma dużą liczbę leczonych i leczy ich krótko. Zdaniem Sejmiku sformułowania zawarte w skardze Wojewody, że odnotuje się wzrost wskaźnika wykorzystania UDSK na poziomie 100 %, a zatem nastąpi ograniczenie dostępności do świadczeń w trybie stacjonarnym, jest nieuzasadnione. Na podstawie danych obu Szpitali z lat 2008 - 2009 dokonano symulacji wskaźników: średniego wykorzystania łóżek, przelotowości, zabiegów – w UDSK. Podkreślono także, że Wojewoda wybiórczo traktuje wywody konsultantów, gdyż ich dokładna lektura pozwala na wyciągnięcie prawidłowych wniosków dotyczących planowanego przejęcia świadczeń zdrowotnych w poszczególnych zakresach.

Podniesiono także, że w skardze wyciągnięto pochopne wnioski odnośnie trendów demograficznych na podstawie liczby urodzeń tylko z dwóch lat. Prognoza liczby urodzeń w Woj. Podlaskim, opracowana przez GUS, przedstawia kształtowanie się liczby urodzeń na w miarę ustabilizowanym poziomie do 2014 r., by od 2015 r. systematycznie ulegać obniżeniu osiągając w 2035 r. poziom o 39% niższy niż w 2010 r. Zdaniem Sejmiku kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normę generalną, abstrakcyjną, wyrażoną w § 1 ust. 2 uchwały.

Na rozprawie Pełnomocnik Związków sprecyzował, że skarga została złożona w trybie art. 90 u.s.w. a kwestionowana uchwała narusza interes Związków poprzez to, że dotyka interesów pracowniczych pracowników, którym wypowiedziano umowy o pracę, a którzy zwrócili się do Związków o ochronę swoich praw.

Występujący w sprawie Prokurator poparł obie skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawy zostały połączone do ich łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. – uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem procesowym, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanym przypadku skargi zostały złożone w dwóch trybach, w przypadku skargi Wojewody Sąd zobligowany był do zbadania sprawy w całości nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Skarga Związków została złożona w trybie art. 90 u.s.w., co obliguje sąd do oceny sprawy w granicach naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Skuteczne zaskarżenie w tym trybie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przedmiotową uchwałą (II OSK 1715/08). Jednakże przystąpienie do sprawy Prokuratora obligowało tut. Sąd do kontroli kwestionowanej uchwały, podobnie jak w przypadku skargi Wojewody, w jej całokształcie i wzięcia pod rozwagę wszystkich argumentów tak Związków, jak i Prokuratora (II OSK 1532/07).

Kluczowym z punktu widzenia istoty sporu w badanej sprawie jest art. 43 ustawy, który stanowi, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydawaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Jeżeli chodzi o zarzut sprowadzający się do tego, że kwestionowana uchwała nie zapewnia osobom korzystającym ze świadczeń w likwidowanej części SP ZOZ, dalszego nieprzerwanego świadczenia usług medycznych, bez ich istotnego ograniczenia dostępności, zdaniem sądu jest on nietrafny, gdyż między innymi ze sporządzonych przed datą podjęcia kwestionowanej uchwały opinii lekarzy konsultantów wojewódzkich, wynika że likwidacja części pediatrycznej Szpitala i przejęcie pacjentów przez UDSK nie powinno spowodować ograniczenia dostępności usług medycznych pacjentów, zarówno w odniesieniu, co istotne, do zakresu usług medycznych, jak i czasu oczekiwania na te usługi. W zasadzie wszyscy trzej konsultanci medyczni zauważają, że warunkiem prawidłowego procesu likwidacji części pediatrycznej Szpitala jest zwiększenie kontraktu UDSK z NFZ oraz przygotowanie zmian organizacyjnych w UDSK na przyjęcie usług świadczonych dotychczas przez jednostki likwidowane (opinie konsultantów medycznych z dnia: 14.02.2010 r., 15.02.2010 r., 17.02.2010 r. – plik numer 46 akt II SA/Bk 375/10). Te warunki w ocenie Sądu zostały spełnione, bowiem z licznej korespondencji Marszałka Województwa z Dyrekcją UDSK oraz z oświadczenia Dyrektora tego Szpitala, złożonego na sesji Sejmiku, w dniu 22 marca 2010 r., wynikało że niezbędne zmiany organizacyjne w Szpitalu zostaną wprowadzone. Ponadto jak wynika z akt przedłożonych Sądowi pomiędzy UDSK a SP ZOZ została zawarta w dniu 27 maja 2010 r. umowa cesji na mocy której Szpital Wojewódzki przeniósł na UDSK swoje prawa wynikające z umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń dotyczących pediatrii (plik numer 47 akt II SA/Bk 375/10).

Również jeżeli chodzi o zakres świadczonych usług medycznych to zdaniem Sądu wskutek likwidacji pediatrii w SP ZOZ nie doszło do ograniczenia tego zakresu. W skargach podnoszony był argument, że w UDSK nie ma Oddziału Urologii Dziecięcej. By usunąć wszelkie wątpliwości na etapie postępowania sądowego Sąd pytał czy UDSK jest w stanie zapewnić usługi medyczne w zakresie urologii dziecięcej w zakresie jakim świadczył je zlikwidowany oddział Szpitala Wojewódzkiego. Dyrekcja tego Szpitala udzieliła odpowiedzi twierdzącej (karty akt sądowych: 297,326,327; strona druga pisma z 17.05.2010 r. Dyrektora UDSK, karta 34 akt administracyjnych II SA/Bk 375/10). Również z opinii, z dnia 15.02.2010 r., konsultanta wojewódzkiego w zakresie chirurgii dziecięcej dr hab. nauk medycznych W. D., wynika, że w UDSK są leczone wszystkie trudne przypadki, tzw. trudni pacjenci z urologią włącznie (strona pierwsza opinii, plik numer 46 akt II S.A./Bk 375/10). Trzeba też zauważyć, na co zwraca uwagę Sejmik, że w likwidowanej części pediatrycznej Szpitala Wojewódzkiego nie było wyodrębnionego oddziału urologii dziecięcej. Zapis "urologia" znalazł się w nomenklaturze Oddziału w celu pozyskania od NFZ korzystniejszych warunków rozliczania świadczeń urologicznych ( pisma Dyrektora SP ZOZ z 25.05.2010 r. i 26.05. 2010 r. – pliki numer 43 i 44 akt administracyjnych II S.A./Bk 375/10).

Jak wynika z akt administracyjnych UDSK, podmiot przejmujący pacjentów likwidowanej części SP ZOZ, posiada specjalistów oraz komórki organizacyjne odpowiadające specjalnościom lekarskim jakie zostały zlikwidowane w części pediatrycznej SP ZOZ (pismo Dyrektora UDSK z 28.05.2010 r. karta 48 akt II SA/Bk 374/10). Zatem wskazanie w § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały, iż pacjentów przejmuje UDSK, spełnia wymóg określenia sposobu i formy zapewnienia świadczenia świadczeń zdrowotnych osobom korzystającym z tych świadczeń w likwidowanej części SP ZOZ – w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy.

Jak wspomniano w świetle przepisu art. 43 ustawy likwidacja publicznego opieki zdrowotnej jest zgodna z prawem wówczas gdy nie powoduje istotnego ograniczenia dostępności świadczeń medycznych. W ocenie Sądu, likwidacja wskazanej w uchwale części pediatrycznej SPZOZ z pewnością nie spowodowała ograniczenia dostępności świadczeń medycznych - co do ich zakresu, a przedstawione dokumenty oraz opinie świadczą również, że nie spowodowała istotnego ograniczenia dostępności świadczeń medycznych, biorąc pod uwagę drugie kryterium - czas oczekiwania na te usługi. Gwarancją tego, że nie doszło do istotnego ograniczenia dostępności świadczeń medycznych, w zakresie czasu oczekiwania na te usługi, jest niekwestionowana przez strony okoliczność wykorzystania w UDSK łóżek szpitalnych w wielkości około 55 % (strona 3 skargi Wojewody), a także przeprowadzone symulacje i konstatacje, że pozostawienie na tym samym poziomie liczby łóżek spowoduje wzrost wskaźnika wykorzystania na poziomie 100 %. Wykorzystanie łóżek szpitalnych w UDSK na poziomie 100 %, po przejęciu pacjentów likwidowanej części SP ZOZ, według przeprowadzonych symulacji, w ocenie Sądu nie może być uznane jako powodujące istotne ograniczenia dostępności i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych - w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy. Ponadto UDSK i SP ZOZ zawarły umowę cesji praw i obowiązków wynikających z umowy z NFZ z 31.12.2009 r. Zgodnie z umową Cedent (SP ZOZ) przelał na Cesjonariusza (UDSK) wszelkie prawa i obowiązki związane z w/w umową z NFZ. Zwrócić też należy uwagę, że podmiotem przejmującym pacjentów jest samodzielny publiczny zakładał opieki zdrowotnej, mający status szpitala uniwersyteckiego.

Argumentem na rzecz niezapewnienia ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń przez przez UDSK nie jest projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przekształcenia SP ZOZ z dniem 1 stycznia 2011. Samorząd województwa ma pełną dowolności w sferze podejmowania uchwał oraz ich zmiany, o ile nie naruszają one przepisów prawa. Złożenie inicjatywy podjęcia uchwały o zmianie daty likwidacji części pediatrycznej SP ZOZ, z dniem 1 stycznia 20011 r., w świetle ustalonego stanu faktycznego, nie może być uznane za niezgodne z prawem. Nie jest natomiast przedmiotem oceny sądów administracyjnych badanie celowości, skuteczności, gospodarności działań samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 60 ust. 4b pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy. Art. 60 ustawy stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Z kolei według ustępu 2 ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Natomiast w myśl ustępu 3 jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Według ustępu 4 organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c. Natomiast zgodnie z ustępem 4b uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej powinna zawierać:

1) określenie zakładu podlegającego likwidacji;

2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji;

3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi;

4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków;

5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Powołany w skardze przepis art. 60 ust. 4 b ustawy należy interpretować w kontekście całego art. 60 ustawy. Zdaniem Sądu art. 60 ust. 4b ustawy miałby zastosowanie w sytuacji gdyby kwestionowana uchwała stanowiła o likwidacji całego SP ZOZ z powodu ujemnego wyniku finansowego. Przepis ten dotyczy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w sytuacji gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może pokryty we własnym zakresie. Zakresem zastosowania art. 60 ustawy objęto zatem likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań (II OSK 784/07, OwSS 2008/2/47). Rację ma zatem Sejmik podnosząc w odpowiedzi na skargę, że art. 60 ust. 4b ustawy nie mógł zostać naruszony, gdyż nie miał zastosowania w sprawie.

Zdaniem Sądu nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W trakcie postępowania dopełniono obowiązku przedłożenia projektu uchwały organizacjom związkowym ( pismo Zarządu Województwa Podlaskiego z 05.02.2010 r., plik numer 13 akt administracyjnych II S.A./Bk 375/10). Do konsultacji związkowej przedłożono projekt uchwały w innej wersji niż ostatecznie uchwalony. Różnica pomiędzy projektem przedłożonym do konsultacji (karty 214-229 akt sądowych) a dokumentem uchwalonym sprowadza się do tego, że w projekcie uchwały wskazano datę 30 czerwca 2010 jako dzień zakończenia działalności likwidowanych komórek organizacyjnych (karta 215 akt sądowych), natomiast w podjętej uchwale wskazano, że zakończenie działalności komórek organizacyjnych nastąpi w ostatnim dniu miesiąca, w którym upłynie termin 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały (§ 1 ust. 3). Ponadto § 1 ust. 2 projektu uchwały przedłożonej do konsultacji brzmi: "Dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie realizowanym przez komórki organizacyjne określone w ust. 1 bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości zapewni Uniwersytecki Dziecięcy Szpital Kliniczny im. L. Z. w B.". Natomiast w podjętej uchwale § 1 ust. 2 brzmi następująco: "Osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych w zakresie realizowanym przez komórki organizacyjne, określone w ust. 1, dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości zapewni Uniwersytecki Dziecięcy Szpital Kliniczny im. L. Z. w Białymstoku." Przedłożony do konsultacji projekt, jak i podjęta uchwała, dotyczą tego samego przedmiotu oraz zakresu regulacji – warunków likwidacji części pediatrycznej SP ZOZ. Z istoty opinii wynika, że jest ona poglądem wyrażonym w określonej sprawie a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy. Przyjęcie argumentacji Związków za słuszną oznaczałoby, że opinia związku zawodowego byłaby w istocie zatwierdzeniem aktu normatywnego a nie opinią, gdyż każde, nawet nieistotne, odstąpienie od treści projektu aktu normatywnego przedłożonego do zaopiniowania przez związek zawodowy, obligowałoby podmiot występujący a taką opinię do przedłożenia kolejnego, zmienionego projektu aktu normatywnego. Ponadto, co najistotniejsze, różnica między przedłożonym projektem a podjętą uchwałą jest nieistotna w skutkach prawnych, gdyż pomimo użycia różnych sformułowań termin zaprzestania działalności, i w projekcie, i w uchwale, jest ten sam - 30 czerwca 2010 r. Również różnice w treści § 1 ust. 2 projektu i podjętej uchwały nie są istotne, w zasadzie sprowadzają się do innego wyrażenia normy, która w sferze skutków prawnych jest tożsama. Dlatego też w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest nietrafny. W konsekwencji nie można też podzielić poglądu Związków, że kwestionowana uchwała nie określa daty zaprzestania działalności części pediatrycznej SP ZOZ. Niewskazanie w uchwale daty, a użycie zwrotu, że zakończenie działalności komórek organizacyjnych nastąpi w ostatnim dniu miesiąca w którym upłynie termin 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały, licząc od miesiąca w którym podjęto uchwałę w sprawie, jest dopuszczalną techniką legislacyjną. Skoro bowiem w uchwale jest zwarta data jej podjęcia, to ustalenie terminu zakończenia działalności komórek organizacyjnych jest oczywiste.

W toku postępowania w przedmiocie likwidacji części SP ZOZ dochowano wymogów natury proceduralnej, bowiem zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy uzyskano opinię Wojewody Podlaskiego oraz organów stanowiący jednostek samorządu terytorialnego Województwa Podlaskiego.

Chybiony jest również zarzut Związków sprowadzający się do tego, że w kwestionowanej uchwale nie ma regulacji dotyczącej zagrożenia epidemią, pandemią, katastrofą. Ustawa nie wprowadza obowiązku regulacji w tym zakresie w uchwale dotyczącej likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia kwestionowanej uchwale nie można też zarzucić naruszenia art. 68 ustęp 3 Konstytucji, w myśl którego władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej między innymi dzieciom. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, nie można dojść do wniosku, że powołany artykuł został naruszony kwestionowaną uchwałą Sejmiku.

Zdaniem Sądu kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem została podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i zawiera w swojej treści normę generalną, abstrakcyjną, określającą uprawnienia i obowiązki kierowane do osób trzecich. W judykaturze i piśmiennictwie jest powszechnie przyjęte, że o zakwalifikowaniu aktu normatywnego do kategorii aktu prawa miejscowego przesądza to, iż można w nim wyodrębnić przynajmniej jeden zwrot normatywny posiadający w/w cechy – generalności, abstrakcyjności oraz określenia uprawnień lub obowiązków w stosunku do osób trzecich. Charakter normy generalnej, abstrakcyjnej ma § 1 ust. 1 i 2 uchwały, kierowany do wszystkich potencjalnych pacjentów likwidowanej części SP ZOZ. Ponadto w judykaturze jest już ugruntowany pogląd, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego (II OSK 1894/07, LEX nr 455347; II OSK 1532/07, II OSK 1623/08).

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono obie skargi.-