Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 293/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 51 ust. 1  pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. K. i P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "ŚWINB"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku - Kamiennej (dalej "PINB") z [...] września 2021 r. znak: [...], którą nałożono na M. K. i P. K. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w miejscowości G. 61, gm. B., która ma obejmować część murowaną budynku mieszkalnego o wymiarach około 4,00 x 7,40m wraz z wiatrołapem o wymiarach około 1,60 x 2,40 m oraz konstrukcję dachu wraz z kryciem nad całością budynku mieszkalnego, a roboty budowlane prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi, normami, przepisami BHP, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, zaś o terminie zakończenia robót rozbiórkowych powiadomić PINB.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że PINB 13 października 2020 r. przeprowadził kontrolę w sprawie robót budowlanych w zakresie przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na ww. działce położonej G. 61, gm. B.. Podczas kontroli ustalono m.in., że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, wykonany w technologii tradycyjnej, kryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachy dachówkowej. Budynek mieszkalny o wymiarach około 7,40 x 7,30 m stanowi jedną bryłę, strop drewniany. Wejście do tego budynku od strony północnej odbywa się przez dobudowany ganek o konstrukcji murowanej (siporeks gr. 24 cm) z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą dachówkową; ganek o wymiarach ok. 2,40 x 1,60m. Cały budynek ocieplony warstwą styropianu, zabezpieczony warstwą klejącą bez faktury zewnętrznej. Wykończony wewnątrz i zamieszkały. Budynek składa się z kuchni, pokoju, łazienki, garderoby i ganku. Wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną i kanalizację sanitarną odprowadzającą ścieki do zbiornika znajdującego się na działce. Jak wskazał ŚWINB, uczestnicząca w czynnościach kontrolnych W. B. oświadczyła, że nieruchomość położona w miejscowości G. 61, gm. B. ma nieuregulowany stan prawny i w tej sprawie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Skarżysku - Kamiennej. Wyjaśniła, że od około 10 lat nieruchomość zamieszkuje M. K. (córka zeznającej) wraz z mężem P. K. i dzieckiem. Inwestorem wykonanych robót budowlanych przy budynku, tj. rozbiórki ganku od strony północnej, połączenia uprzednio istniejącego budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym, rozbiórki starej konstrukcji dachu i wykonania nowego dachu była jej córka z mężem. W. B. dodała, że roboty zostały rozpoczęte około 10 lat temu i wykonywane sukcesywnie w miarę posiadanych funduszy i do chwili obecnej nie zostały zakończone. Córka nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalnym wykonaniu, gdyż nie jest właścicielką działki i nie otrzymała zgody od spadkobierców, których krąg na tamten czas był nieznany. Natomiast uczestnicząca w czynnościach kontrolnych M. K. oświadczyła m.in., że jest zarządcą i użytkownikiem spornej nieruchomości, potwierdziła oświadczenia matki. Ponadto zeznała, że uprzednio istniejąca drewniana dobudówka została wyremontowana przez wymianę drewnianych ścian na murowane po tym samym obrysie. Istniejąca przybudówka była funkcjonalnie połączona z budynkiem mieszkalnym. Ściany drewniane budynku mieszkalnego zostały ocieplone styropianem grubości ok. 10 cm. Konstrukcje dachów nad budynkiem i przybudówką zostały rozebrane do stropów i wymienione na jeden dach nad całością obiektu. Do protokołu dołączono zdjęcia przedstawiające fragment dokumentacji projektowej kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego z naniesionym budynkiem na działce i zdjęcie mapy do zasiedzenia opracowanej w 2019 r.

W wyniku wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanej rozbudowy ww. budynku PINB postanowieniem z 20 stycznia 2021 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "Prawo budowlane", "P.b.", nakazał skarżącym wstrzymanie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie istniejącego budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnej rozbudowy. Postanowieniem z 3 marca 2021 r. ŚWINB uchylił w całości powyższe postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wyjaśniając, że w sytuacji gdy inwestor prowadził roboty budowlane polegające na rozbudowie legalnie istniejącego obiektu budowlanego wybór trybu postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 P.b. lub postępowania naprawczego objętego art. 50 - 51 P.b. wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że inwestorzy nie tylko rozbudowali budynek, ale zmienili też konstrukcję jego dachu, co może skutkować niemożliwością wykonania "prostej" rozbiórki części obiektu. Podkreślono, że organ przed wyborem właściwego trybu postępowania winien ustalić, czy budowa drewnianej "starej" części budynku była wykonana zgodnie z przepisami, tj. czy obiekt wykonany był legalnie.

Następnie ŚWINB opisał, jakie czynności wyjaśniające w kwestii dotyczącej legalności budowy "starej" części budynku przeprowadzono w sprawie. Strony postępowania będące członkami rodziny wyjaśnili w skierowanych do organu pismach m.in., że budynek powstał ok 1930 r., właścicielem budynku była Z. C., miał on powierzchnie 20 m2. Nie złożono żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB, na podstawie art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie omawianego budynku wraz z oceną techniczną stanu ich bezpieczeństwa, zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Pismem z 18 czerwca 2021 r. M. K. przedłożyła organowi "Inwentaryzację budynku wraz z oceną stanu technicznego" opracowaną w czerwcu 2021 r. przez mgr inż. M. N..

Następnie PINB w piśmie z 2 lipca 2021 r. wezwał skarżących do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wnioskiem z 15 lipca 2021 r. M. K. zwróciła się o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, tj. zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Skarżysku - Kamiennej

I Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns 646/19 o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości położonej w m. [...] 61. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. PINB zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania sądowego o zasiedzenie. Na skutek zażalenia ŚWINB, postanowieniem z [...] września 2021 r., uchylił ww. postanowienie w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia, wskazując, że zakończenie sprawy o zasiedzenie nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

PINB 27 września 2021 r. wydał decyzję, będącą przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ŚWINB.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB stwierdził, że skarżący dokonali samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej

o część murowaną (zgodnie z oświadczeniami złożonymi do protokołu z kontroli 13 października 2020 r. przez W. B. i M. K.). Rozbudowa budynku drewnianego o wymiarach 7,40 x 3,30 m polegała na powiększeniu jego wymiarów o ok. 4,00 x 7,40 m + wiatrołap o wymiarach 1,60 x 2,40 m, a także wykonaniu nowej konstrukcji dachowej nad "starą" i "nową" częścią budynku, z wyłączeniem wiatrołapu, który posiada własny dach.

ŚWINB powołał się na treść art. 28 oraz art. 29 P.b. i ocenił, że ww. rozbudowa stanowi integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, tj. w taki sposób, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez jednoczesnej konieczności nakazania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem ŚWINB, rozbudowa ta stanowi "inny przypadek", o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b., umożliwiający uruchomienie art. 51 P.b. Przy rozbudowie budynku o część murowaną nastąpiło bowiem rozebranie starego dachu dwuspadowego znajdującego się nad drewnianą "starą" częścią budynku i połączenie "drewnianej" i "murowanej" części jednym dachem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie wstrzymał robót budowlanych z uwagi na ich zakończenie. W sytuacji bowiem gdy roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej były zakończone w chwili orzekania, to nie wstrzymuje się ich wykonywania - art. 51 ust. 7 P.b. Konsekwencją powyższego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 3 P.b. nie jest związana terminem ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na mocy art. 50 ust. 1 P.b. Zdaniem ŚWINB, organ pierwszej instancji mógł zatem wydać decyzję bez wcześniejszego wstrzymania robót budowlanych, w terminie późniejszym niż wskazany w art. 50 ust. 4 P.b.

ŚWINB podkreślił jednocześnie, że obowiązek nałożony postanowieniem PINB z 20 maja 2021 r. został przez skarżących wykonany 18 czerwca 2021 r. przez przedłożenie dokumentu: "Inwentaryzacja budynku wraz z oceną stanu technicznego" autorstwa mgr inż. M. N.. Z treści tej oceny wynika zaś, że stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest dobry, wykonane roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego są zgodne z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zgodne ze sztuką budowlaną, budynek nie stanowi zagrożenia dla ludzi oraz bezpieczeństwa ich mienia.

Niemniej ŚWINB wskazał, że z uwagi na fakt, iż inwestorzy nie są w posiadaniu dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do zabudowy nieruchomości usytuowanej w m. Gilów 61, a organy nadzoru budowlanego zobowiązane są badać tę kwestię nie tylko w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 P.b., ale i w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 50-51 P.b., to PINB zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

W ocenie ŚWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy ww. budynku, tj. rozbiórkę część murowanej budynku mieszkalnego o wymiarach około 4,00 x 7,40 m wraz z wiatrołapem o wymiarach około 1,60 x 2,40 m oraz konstrukcji dachu wraz z kryciem nad całością budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy dodał, że pomimo braku możliwości nałożenia obowiązku zabezpieczenia drewnianego "starego" budynku przez stratami materialnymi po rozbiórce dachu, zobowiązani winni rozważyć skorzystanie z takiej możliwości. Nie jest to jednak ich obowiązek, a uprawnienie. Teren po dokonanej rozbiórce nakazano uporządkować.

Skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedli M. K. i P. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów, polegające na całkowitym pominięciu okoliczności uzasadniających twierdzenie, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek;

- art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

- art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji polegające na przyjęciu, że błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji jest oczywistą omyłką pisarską;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podczas gdy organ powinien wydać rozstrzygnięcie reformacyjne bądź kasatoryjne;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że roboty budowlane były zakończone w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy prace na nieruchomości były w toku;

- art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego zastosowanie jako podstawy wydanej decyzji, podczas gdy nie zostały zrealizowane przesłanki w nim wymienione, tj. zakończenie robót budowlanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że organ pierwszej instancji, zmieniając podstawę prawną postanowienia z [...] maja 2021 r., wskazał, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ust 7 P.b. z uwagi na zakończenie robót budowlanych. Z powyższym stanowiskiem skarżący nie zgodzili się, podnosząc, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. G. 61 nadal trwają. Pokreślili, że od kilku lat wykonują prace budowlane, które nie zostały jeszcze zakończone.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2022 r. skarżąca przedstawiła obecną sytuację rodzinną, powołując się w szczególności na istniejących spór rodzinny dotyczący nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, na której usytuowany jest ww. budynek. Wskazała, że jej rodzice użytkują tę działkę około 45 lat i prowadzili na niej gospodarstwo. Dodała, że odkąd pamięta jej rodzina opiekowała się zarówno ciotką (właścicielką działki), jak i działką. Skarżąca podniosła, że "wszyscy wiedzieli o przebudowie domu i podłączeniu wody". Podniosła, że część spadkobierców odmiennie oświadczyli w sprawie o zasiedzenie i w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego odnośnie własności budynków. Wyjaśniła, w jaki sposób od niektórych członków rodziny doświadcza zachowań agresywnych i wulgarnych. Wskazała, że dom został podarowany jej rodzicom w zamian za opiekę.

Na rozprawie 8 listopada 2022 r. skarżąca poparła skargę i wyjaśniła, że w spornym budynku mieszka i roboty budowlane przy tym budynku są zakończone. Oświadczyła, że sprawy spadkowe nie zostały uregulowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podane.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej "Prawo budowlane" i "P.b."), w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy.

Nie było w sprawie sporu co do tego, że doszło do samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w miejscowości G. nr [...].

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB ustalono, że budynek jest wykończony wewnątrz i zamieszkały. Nie mogło być zatem wątpliwości, że samowolne roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku zostały zakończone. To powoduje, wbrew twierdzeniom skargi, że organ nadzoru budowlanego nie był zobowiązany do wydania ponownie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W myśl art. 51 ust. 7 P.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Kluczowe dla wyniku sprawy okazało się jednak wykazanie przez inwestorów, że są uprawnieni do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której położony jest sporny budynek. Skarżący zostali zobowiązani do złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie takiego prawa. Z tego obowiązku jednak się nie wywiązali w wyznaczonym terminie. M. K. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości na skutek postępowania toczącego przed Sądem Rejonowym w S.-K. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, pod sygn. akt I Ns [...]. Ostatecznie postępowanie administracyjne nie zostało zawieszone, na skutek uchylenia przez ŚWINB postanowienia organu pierwszej instancji z [...] lipca 2021 r., a wobec braku dokumentu potwierdzającego prawo skarżących do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane został orzeczony nakaz rozbiórki części budynku na tej nieruchomości.

Należy równocześnie zauważyć, że - jak ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej w październiku 2020 r. - nieruchomość zamieszkuje od około 10 lat M. K. wraz z mężem P. K. i dzieckiem. Byli oni inwestorami wykonanych robót budowlanych przy budynku. Roboty zostały rozpoczęte około 10 lat wcześniej i wykonywane sukcesywnie w miarę posiadanych funduszy. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków jest Z. C., która zmarła - jak podaje D. F. - w 1996 r. Sprawy spadkowe po Z. C. i jej zmarłych członkach rodziny nie zostały uregulowane. Wynika ze stanowisk procesowych stron postępowania administracyjnego, że członkowie rodziny są skonfliktowani. Część z nich nie sprzeciwia się "legalizacji" samowoli budowlanej dokonanej przez skarżących, inni członkowie rodziny oponują takiemu stanowisku. Istotne jest to w niniejszej sprawie, że stronami kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są wyłącznie domniemani spadkobiercy po Z. C., gdyż organy nie dysponowały żadnym dokumentem urzędowym potwierdzającym, kto i w jakiej części dziedziczy nieruchomość wraz z budynkami po nieżyjącym właścicielu nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego ustaliły krąg stron postępowania w oparciu o informację udzieloną przez Sąd Rejonowy w S.-K. z postępowania o zasiedzenie nieruchomości. Z powodu śmierci kolejnych członków rodziny (domniemanych spadkobierców) krąg osób, które mogą dziedziczyć po Z. C. nie został jednoznacznie ustalony. W tej szczególnej sytuacji rodzinnej i spadkowej po Z. C. PINB wyznaczył skarżącym termin 7 dni na złożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w okolicznościach tej sprawy budzi zastrzeżenia Sądu.

Wypada przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3266/17, Lex nr 2750571, a także wyrok NSA z 22 maja 2009 r., II OSK 795/08, Lex nr 547222 czy wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., II OSK 2530/14, Lex nr 2141389). Nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Co więcej, nakaz rozbiórki może mieć różny zakres. Może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019r., sygn. akt II OSK 3266/17, Lex nr 2750571). Organy zobowiązane są zatem rozważyć wcześniej wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r., II SA/Po 1859/20, Lex nr 3176835, wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 526/17, Lex nr 2350837).

Powyższe oznacza, że w tej sprawie organy winny, uwzględniając słuszny interes skarżących, umożliwić im wywiązanie się z nałożonego zobowiązania do złożenia dokumentu uprawniającego do wykonania rozbudowy spornego budynku poprzez wyznaczenie terminu adekwatnego do ujawnionych w tej sprawie okoliczności. Nie sprzeciwia się temu interes publiczny, skoro użytkowanie ww. budynku mieszkalnego nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Skarżący przedłożyli bowiem "Inwentaryzację budynku wraz z oceną stanu technicznego". Wynika z tego dokumentu, że budynek jest w dobrym stanie technicznym ze śladami zużycia proporcjonalnymi do wieku budynku. Roboty budowlane wykonane przez inwestora przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jak stwierdził autor opinii – są zgodne z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zgodne ze sztuką budowlaną. Organ pierwszej instancji, wyznaczając termin na uzupełnienie brakującego dokumentu, a następnie także organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, pominęły okoliczność, że sprawy spadkowe po Z. C. nie zostały załatwione, co utrudnia uzyskanie odpowiedniego dokumentu potwierdzającego własność. Dodatkowo spory rodzinne uniemożliwiają skarżącym pozasądowe załatwienie spraw formalnoprawnych dotyczących nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego miał ponadto wiedzę o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji faktycznej wyznaczenie skarżącym terminu 7 dni na złożenie dokumentu wykazującego ich uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nastąpiło z naruszeniem zasady budowania zaufania obywateli do działalności władzy publicznej. Z pewnością też takie czynności procesowe organu pierwszej instancji, akceptowane przez organ odwoławczy, nie świadczą o podjęciu wszelkich działań zmierzających do tego, aby nakaz rozbiórki budynku był ostatecznością.

Postępowanie przed sądem powszechnym zostało wszczęte jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego. Należy pamiętać, że zasiedzenie jest instytucją prowadzącą do nabycia prawa na skutek upływu czasu. Umożliwia ono, sankcjonując stan faktyczny, usunięcie długotrwałej niezgodności między stanem prawnym a stanem posiadania. Uregulowane zostało generalnie w art. 172-176 k.c. Na skutek zasiedzenia, które następuje ex lege, dotychczasowy uprawniony traci swoje prawo, a nabywca uzyskuje je niezależnie od niego; jest więc ono pierwotnym sposobem nabycia prawa podmiotowego (zob. komentarz do art. 172 k.c., Kidyba Andrzej (red.) Kodeks cywilny Komentarz Tom II wyd. Lex). Postępowanie administracyjne nie zostało w tym przypadku zawieszone, choć niewątpliwie wynik toczącego się postępowania o zasiedzenie nieruchomości stwierdzający nabycie prawa własności nieruchomości mógł wpłynąć na wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku, o którą chodzi w tej sprawie, skoro jest to pierwotny sposób nabycia własności. Nawet bowiem, gdyby doszło do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz wstępnych skarżącej, to z wyjaśnień W. B. złożonych w dacie kontroli budynku w październiku 2020 r. wynika, że wyraziła ona zgodę na rozbudowę przedmiotowego budynku.

Organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podejmował aktywności procesowej w celu ustalenia, czy postępowanie o zasiedzenie nieruchomości zostało zakończone, choćby nieprawomocnie. Organy nie zbadały także, czy sprawy spadkowe (stwierdzenie nabycia spadku, bądź dział spadku) zostały wszczęte albo zakończone przed zakończeniem postępowania administracyjnego (co też miałoby znaczenie dla wyznaczenia właściwego kręgu stron postępowania), ani czy małżonkowie K. (bądź ich wstępni) podjęli inne jeszcze działania zmierzające do uzyskania dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o udzielenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zastępującej zgodę współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – art. 199 k.c., bądź wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o wydanie rozstrzygnięcia, gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną – art. 202 k.c.). Oczywiście o tych okolicznościach powinni zawiadomić organ sami zainteresowani - inwestorzy, ale w sytuacji, gdy działają oni bez profesjonalnej pomocy prawnej, to na organach administracji spoczywał obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wypada podnieść, że sytuacja faktyczna w tej sprawie wymagała szczególnego podejścia.

Dodatkowo należy zauważyć, co podniósł organ odwoławczy, że gdy rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 1676/16, Lex 252134, wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3089/15, Lex nr 241203). Budzi jednak zastrzeżenia Sądu zakres orzeczonego nakazem rozbiórki obowiązku wykonania w budynku robót budowlanych, bo zrealizowanie tego obowiązku spowoduje, że obiekt ten nie zostanie doprowadzony do stanu poprzedniego, ale co istotne - nie będzie mógł pełnić swojej funkcji mieszkalnej. Budynek mieszkalny bez pokrycia dachowego nie spełnia wymagań techniczno-budowlanych. Nie można zgodzić się z organami, że nie dysponują środkami prawnymi do nałożenia na stronę obowiązków, które spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.).

Z tych wszystkich powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu, w szczególności poczynią ustalenia faktyczne, jakich zabrakło w sprawie, a następnie rozważą, czy i jaki termin należy wyznaczyć skarżącym do uzupełnienia braku dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania przez nich nieruchomością na cele budowlane, aby realnie możliwe było wykonanie takiego zobowiązania.