Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 123/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 5, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 11, art. 68
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda Opolski orzekł o odmowie przyznania S. K. (zwanej dalej również skarżącą) prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko: M. K. od 1 grudnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 11 w związku z art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), zwanej dalej ustawą, art. 68 ust. 1 pkt b (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1, z późn. zm.), zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem nr 883/2004, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., s. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 987/2009 oraz decyzji nr F1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych.

W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r. Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. K. oraz M. K. na okres zasiłkowy 2016/2017. Organ ustalił, że w sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 7 listopada 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w odniesieniu do dziecka – M. K. W takiej sytuacji, stosownie do art. 16 ust. 6 i 7 ustawy, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z tego względu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. uchylił decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze od 7 listopada 2016 r., zaś Wojewoda rozpatrzył wniosek od tej daty. Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że świadczenie wychowawcze zostało już należnie przyznane decyzją organu właściwego z dnia 1 czerwca 2016 r. za listopad 2016 r., zatem należało ustalić uprawnienia do świadczenia wychowawczego od pełnego miesiąca kalendarzowego, tj. od grudnia 2016 r. Wojewoda stwierdził również, że ojciec dziecka – R. J. był aktywny zawodowo na terenie [...] od 7 listopada 2016 r. do 27 sierpnia 2017 r., a wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania dziecka (w Polsce) jest nieaktywna zawodowo.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wytłumaczył, na czym polegają zasady pierwszeństwa w udzielaniu świadczeń oraz zasady przyznawania dodatku dyferencyjnego. Następnie dokonał porównania kwoty świadczenia rodzinnego przewidzianego w [...] z kwotą świadczenia wychowawczego należną według ustawodawstwa polskiego i stwierdził, że świadczenie rodzinne na M. K. w wysokości 825,89 zł w [...] jest wyższe od kwoty świadczenia wychowawczego wnioskowanego w Polsce, tj. 500 zł na każde dziecko. W związku z tym w Polsce, jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczenia wychowawczego w drugiej kolejności, nie przysługuje świadczenie wychowawcze w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko – M. K. od 1 grudnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Końcowo Wojewoda odnotował, że od dnia 1 września 2017 r. sprawa nie podlega przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powoduje to, że organem właściwym w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie wniosku z dnia 21 kwietnia 2016 r. jest - zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy - Wójt Gminy [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na M. K. W uzasadnieniu podniosła, że samotnie wychowuje córkę, a ojciec dziecka – R. J. nie bierze żadnego udziału w jego życiu, nawet nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Skarżąca przypomniała, że Wojewoda pozbawił ją decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r. prawa do świadczenia wychowawczego, powołując się w uzasadnieniu na fakt zatrudnienia przez R. J. na terenie [...]. Zdaniem skarżącej, decyzja ta jest krzywdząca, ponieważ nie utrzymuje żadnych kontaktów z ojcem dziecka. Nie orientuje się, gdzie R. J. pracuje, ile zarabia i czy pobiera na córkę świadczenia rodzinne za granicą. Podkreśliła skarżąca, że jest osobą nieaktywną zawodowo i świadczenie "500+" jest w tej sytuacji jednym z jej głównych źródeł utrzymania. Natomiast zarobki R. J. nie powinny mieć znaczenia, skoro jest on dla skarżącej i jej córki osobą obcą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 października 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium przypomniało, że Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r. świadczenie wychowawcze na M. K. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Natomiast ojciec dziecka złożył oświadczenie z dnia 16 grudnia 2016 r., w którym podał, że zamieszkuje i pracuje na podstawie umowy na czas nieokreślony w [...] od 7 listopada 2016 r. i nie pobiera oraz nie stara się za granicą o świadczenia rodzinne na M. K. Z kolei Wojewoda Opolski w piśmie z dnia 2 maja 2018 r. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że w sprawie świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej na dzieci M. K. i M. K. decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 7 listopada 2016 r. do 30 września 2017 r. Po uchyleniu przez Wójta decyzji własnej w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. w okresie od 7 listopada 2016 r. do 30 września 2017 r., Wojewoda wydał decyzję z dnia 13 sierpnia 2018 r.

Dalej, Kolegium przytoczyło przepisy ustawy, w tym art. 4 ust. 1-3, art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 2 pkt 14 i pkt 15, art. 11 ust. 1 oraz art. 16. Jednocześnie wyjaśniło, że w przypadkach przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, przy ubieganiu się tych osób o świadczenia rodzinne czy wychowawcze może występować element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich. Wówczas Wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego, a zastosowanie ma rozporządzenie nr 883/2004. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia stosuje się ono do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącej, w odniesieniu do świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dziecko M. K. w okresie od 7 listopada 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. mają zastosowanie nie tylko przepisy krajowe, tj. przepisy ustawy, ale także przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, R. J. - ojciec M. K. był aktywny zawodowo w [...], gdyż w okresie od 7 listopada 2016 r. do 27 sierpnia 2017 r. wykonywał tam pracę zarobkową, zatem posiada uprawnienie w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium Polski, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo [...], tak jakby osoby te mieszkały na terytorium [...]. Równocześnie skarżąca w miejscu zamieszkania dzieci, tj. w Polsce ma prawo ubiegać się o świadczenie wychowawcze zgodnie z ustawodawstwem miejsca zamieszkania, tj. zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy. Skoro zachodzi zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych, tj. tych przysługujących w oparciu o art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 oraz tych uregulowanych przez ustawodawstwo polskie, to koniecznym staje się zastosowanie reguły antykumulacyjnej opisanej w art. 68 ww. rozporządzenia. Organ podniósł, że w sytuacji, gdy wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania dziecka (w Polsce) nie jest nigdzie zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, na zasadach pierwszeństwa ma zastosowanie ustawodawstwo [...] w okresie zasiłkowym 2016/2017, a instytucja polska zobowiązana jest w drugiej kolejności do udzielenia świadczeń w tym okresie. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał również porównania kwot świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo [...] i polskie. Natomiast dodatek dyferencyjny przysługiwałby skarżącej jedynie w przypadku, gdy wysokość świadczenia wychowawczego w Polsce przekraczałaby wysokość tych świadczeń w [...]. Jednak kwota świadczenia wychowawczego w Polsce wynosząca 500 zł jest niższa niż wysokość świadczeń rodzinnych w [...], które wynoszą 825,89 zł.

Z uwagi na powyższe, Kolegium stwierdziło, że decyzja Wojewody nie narusza prawa. Podkreśliło również, że zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 883/2004 R. J. jest członkiem rodziny strony jeśli chodzi o świadczenia rodzinne w rozumieniu przepisów unijnych, w tym także o świadczenia wychowawcze na M. K. Ponadto w Polsce, jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności, świadczenie wychowawcze mogłoby być przyznane i wypłacone tylko i wyłącznie w wysokości dodatku dyferencyjnego, tj. w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczeń należnych w [...] i Polsce. Z porównania wysokości tych świadczeń wynika, że wysokość świadczeń należnych w [...] jest wyższa od należnych w Polsce, dlatego stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze w wysokości dodatku dyferencyjnego.

W skardze na powyższą decyzję S. K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów K.p.a., w tym art. 7 i art. 77, polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia. Skarżąca wniosła też o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność ich treści oraz dowodu z zeznań świadków w osobach M. K. i R. J. na okoliczność zamieszkiwania oraz aktywności zawodowej ojca dziecka w Polsce w okresie od 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W związku z tym S. K. domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmiany decyzji w ten sposób, że skarżącej przyznane zostanie prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko M. K. w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi S. K. podniosła, że podstawą rozstrzygnięcia - jak można domniemywać - było oświadczenie R. J. z dnia 16 grudnia 2016 r., z którego wynika, że zamieszkuje on i pracuje na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w [...] i nie pobiera oraz nie stara się za granicą o świadczenie rodzinne na córkę, lecz z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Skarżąca uznała, analizując zaskarżoną decyzję, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej było nakierowane na niewypłacenie przedmiotowego świadczenia. Zwróciła uwagę na naruszenie przepisów procesowych przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i niezebranie wystarczających dowodów i w konsekwencji niewyjaśnienie, czy ojciec dziecka R. J. w spornym okresie pracował w Polsce. Zdaniem skarżącej, organy nie wykonały żadnych czynności celem stwierdzenia prawdziwości twierdzeń ojca dziecka. Tymczasem - w przekonaniu skarżącej - oświadczenie z dnia 16 grudnia 2016 r. nie polega na prawdzie, albowiem wynika to wprost z umowy zlecenia zawartej w Polsce z dnia 22 lutego 2017 r., a także z drugiej umowy o pracę, która potwierdza, że praca miała być świadczona w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. na stanowisku pomocnik ogólnobudowlany. W ocenie skarżącej, umowy te nie byłyby zawierane, gdyby ojciec dziecka nie zamieszkiwał stale w Polsce. Dodała skarżąca, że w sprawie nie zostały rozważone wnikliwie wszystkie istotne okoliczności, a to świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji pozyskał informacje potwierdzające, iż R. J. był aktywny zawodowo na terenie [...] w okresie od 7 listopada r. do 17 sierpnia 2017 r., co wynikało z jego oświadczeń z dnia 16 grudnia 2016 r. i z dnia 5 września 2017 r., umowy o pracę tymczasową zawartą 19 września 2016 r. oraz zaświadczenia [...] firmy z dnia 24 sierpnia 2017 r., potwierdzającego jego zatrudnienie od 6 czerwca 2017 r. do 27 sierpnia 2017 r. Kolegium nadmieniło również, że dowody dołączone do skargi nie były przedkładane przez skarżącą na wcześniejszych etapach postępowania.

Na rozprawie sądowej skarżąca podtrzymała skargę i podniosła, że organy nie zweryfikowały oświadczeń składanych w postępowaniu administracyjnym przez R. J. Nie poddano analizie kwestii związanych z podatkami i składkami ZUS. Skarżąca oświadczyła również, że z uwagi na zamieszkiwanie w bliskim sąsiedztwie z R. J. jest jej wiadome, kiedy jest on zatrudniony i gdzie przebywa. Zaznaczyła też, że jej informacje w tej kwestii nie są zbieżne z ustaleniami organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 października 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 sierpnia 2018 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko M. K. od 1 grudnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.

Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nadal zwanej ustawą, która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy), przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł (art. 5 ust. 4 ustawy).

Z treści cytowanych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Przy czym w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie dodatkowym warunkiem uzyskania świadczenia wychowawczego jest nieprzekroczenie kwoty kryterium dochodowego rodziny w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne w wysokości 1.200 zł na osobę w rodzinie. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest również zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim dana osoba ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę M. K. z uwagi na pobyt i zatrudnienie jej ojca – R. J. na terenie [...], a więc na obszarze Unii Europejskiej.

Zgodnie zatem z treścią art. 16 ust. 1 ustawy, w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. cyt. wcześniej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwane nadal rozporządzeniem nr 883/2004 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wskazane akty normatywne prawa unijnego, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń.

Według art. 68 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Norma ta z kolei przewiduje pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym osoby wykonujące w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlegają ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego (art. 11 ust. 3 lit. a ww. rozporządzenia). Przepis ust. 3 art. 68 analizowanego rozporządzenia stanowi zaś, że jeżeli zgodnie z przepisami art. 67, w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, to:

a) instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2;

b) instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instancji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo.

Jak już powyżej wskazano, stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że świadczenie wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne, ponieważ - stosownie do rozporządzenia nr 883/2004 - określenie świadczenie rodzinne oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny.

Niewątpliwie takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć należy, że po myśli art. 3 ust. 1 lit. j, rozporządzenie 883/2004 stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Określenie "świadczenia rodzinne" oznacza - w myśl art. 1 lit. z rozporządzenia nr 883/2004 - wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych.

Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Powtórzyć też przyjdzie, że art. 11 ust. 3 lit. a omawianego rozporządzenia stanowi, że osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 1 lit. i akapit 1 (i) rozporządzenia nr 883/2004 określenie "członek rodziny" oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia.

Przenosząc przedstawione rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy, uznać należy, że organy obu instancji - stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. - nie wyjaśniły w sposób wystarczający kluczowej kwestii związanej z podstawą do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a mianowicie okresu aktywności zawodowej R. J. - ojca M. K. podczas jego pobytu na terenie [...].

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy, przede wszystkim w zakresie prawidłowości ustalenia okresu, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że R. J. był aktywny zawodowo w okresie od 7 listopada 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Jednakże Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie uzasadnił tego stanowiska i nie podał, które ze zgromadzonych w sprawie dowodów stanowiły podstawę takiego ustalenia. Podobnie zachował się organ odwoławczy, który lakonicznie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż R. J. - ojciec M. K. był aktywny zawodowo w [...], gdyż w okresie od 7 listopada 2016 r. do 27 sierpnia 2017 r. wykonywał tam pracę zarobkową. Tymczasem - w przekonaniu Sądu - z akt administracyjnych nie wynika bezspornie, by w całym tym okresie R. J. był aktywny zawodowo w [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że obecnie nie sposób ocenić zgromadzonych w sprawie dowodów i ich wartości merytorycznej, skoro organy nie wyjaśniły, na których z nich oparły się wydając rozstrzygnięcie. Można zatem jedynie odnotować, że zalegające w aktach oświadczenie z dnia 6 grudnia 2016 r. wskazuje tylko datę początkową, tj. 7 listopada 2016 r., a nie końcową zatrudnienia. Trafnie zatem podniosła skarżąca, że organy nie poddały odpowiedniej weryfikacji tego oświadczenia strony, o ile był to dowód uznany za wiarygodny. Również kolejne oświadczenie z dnia 5 września 2017 r. wskazuje wyłącznie datę zakończenia pracy za granicą z dniem 17 sierpnia 2017 r. Z dowodu tego nie wynika natomiast, czy R. J. kontynuował pracą w [...] od 7 listopada 2016 r. Nadto wątpliwości budzi dołączona do akt umowa o pracę tymczasową z dnia 19 czerwca 2016 r., w której jako pracownika wskazano "J. J.". Poza tym umowa ta nie zawiera podpisu ani "J. J.", ani R. J. Natomiast z postanowień wstępnych umowy wynika, że zaczyna ona obowiązywać od daty podpisania przez pracownika tymczasowego. Z kolei zaświadczenie z dnia 24 sierpnia 2017 r. dotyczy pracy w okresie od 6 czerwca 2017 r. do 27 sierpnia 2017 r., a tym samym pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem z dnia 5 września 2017 r., w którym R. J. wskazał jako datę zakończenia pracy dzień 17 sierpnia 2017 r.

W ocenie Sądu, ustalenie prawidłowego okresu aktywności zawodowej R. J. na terenie [...] ma niewątpliwie bardzo istotne znaczenie, ponieważ wiąże się z oceną, że w tym właśnie czasie członek rodziny osoby uprawnionej w Polsce nabył równolegle uprawnienia w innym Państwie członkowskim, czyli że doszło do zbiegu uprawnień. Zgodzić natomiast należy się ze skarżącą, że z treści ocenianych decyzji nie wynika, dlaczego przyjęto okres od 7 listopada 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie omawianej kwestii jest konieczne również z powodu ukazanych wyżej rozbieżności, jakie występują w dokumentach znajdujących się aktach administracyjnych sprawy.

Poza tym należy dostrzec, że skarżąca, kwestionując ustalenia organów co do okresów zatrudnienia R. J., załączyła do skargi dowody wskazujące na pracę ojca dziecka w Polsce, które powinny zostać poddane ocenie organów w ponownym postępowaniu. Wobec wątpliwości w powyższym zakresie organy winny zatem w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego przyjęły taki, a nie inny okres zatrudnienia i który z dowodów stanowił podstawę tych ustaleń. Tymczasem organy obu instancji w decyzjach nie omówiły tej kwestii. Natomiast brak jednoznacznych ustaleń w opisanym zakresie świadczy o tym, że orzekające organy nie wyświetliły dostatecznie stanu faktycznego sprawy i nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W przekonaniu Sądu, wobec ww. uchybień, za słuszne należy uznać zarzuty skarżącej, iż organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omówionych wyżej przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu, opisane nieprawidłowości i konieczność poczynienia kompletnych ustaleń, od których zależeć będzie prawidłowe zastosowanie wobec skarżącej przepisów prawa materialnego, stanowią przesłankę do uchylenia podjętych w sprawie decyzji. Jak bowiem wykazano, dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego.

Dodatkowo wskazać trzeba, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami Kolegium, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące okresu aktywności zawodowej R. J. i wskazano, które z dowodów potwierdzają tę okoliczność. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd, mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych.