Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 156/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. T. K. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 7 grudnia 2015 r. Nr XV/223/2015 w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg powiatowych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. T. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. ,


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XV/223/15 podjętą przez Radę Miasta Białystok w dniu 7 grudnia 2015 r. zaliczono do kategorii dróg powiatowych ulicę Aleja Konstytucji 3 Maja zlokalizowaną na działkach nr 1725, 1745/8, 1746, 1152/5 i 1153/5 w obrębie 2 (Wysoki Stoczek) w Białymstoku – zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną zaliczenia wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.) w związku z art. 6a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1336 z późn. zm.). Wskazano też na porozumienie z Zarządem Województwa Podlaskiego.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r., które wpłynęło do Rady Miasta Białegostoku w dniu 17 grudnia 2015 r., M. T. K. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie wzywającej, uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśniła, zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych droga powiatowa nie może nawet w części być własnością innego podmiotu niż powiat, podczas gdy dla obszaru objętego uchwałą prowadzone są dwie księgi wieczyste, a działki wchodzące w skład ulicy zaliczonej do drogi publicznej są własnością dwóch różnych podmiotów: działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, działka nr [...] jest własnością Gminy Białystok. W takiej sytuacji zasadne jest, zdaniem wzywającej, aby doszło do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz konieczne jest, by Gmina Białystok ustaliła właściwego właściciela działek stanowiących ulicę zaliczoną do kategorii dróg publicznych. Strona wskazała też na wyroki w sprawach: I SA/Wa 3063/14 dotyczący decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] oraz I OSK 1123/11, w której przyznano jej status strony postępowania. Zaznaczyła, że posiada tytuł prawny do działek nr [...], które wchodziły w skład dawnej działki nr [...].

W skardze złożonej do Rady Miasta Białegostoku w dniu 1 lutego 2016 r. M. T. K. wywiodła, że nie zgadza się z treścią uchwały tego organu podjętej w dniu 7 grudnia 2015 r. zaliczającej ulicę Aleja Konstytucji 3 Maja do dróg powiatowych, bowiem uchwała narusza następujące przepisy:

- art. 2a ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na zajęcie stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazała też, że nie uzyskała odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty wywodziła, że przed podjęciem uchwały Rada Miasta zobowiązana była uzyskać stanowisko Zarządu Województwa, co też nastąpiło, jednakże stanowisko to nie zostało oparte na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego. Zarząd nie dostrzegł, że część ulicy stanowi własność Skarbu Państwa, a zatem tylko w części ulica jest własnością Gminy Białystok. To powinno spowodować wniesienie zastrzeżeń przez Zarząd, co jednak nie nastąpiło. Nadto z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] wynika, że dla obszaru objętego uchwałą prowadzone są dwie księgi wieczyste, bowiem działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, zaś działka nr [...] jest własnością Gminy B. W takiej sytuacji orzecznictwo sądów administracyjnych sprzeciwia się wydawaniu uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych, a orzecznictwo sądów powszechnych wskazuje na konieczność uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem rzeczy. Wskazała na wyrok w sprawie I SA/Wa 3063/14 zobowiązujący Ministra do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., którego to wyroku, w ocenie skarżącej, Minister nie wykonał. Skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej byłoby pozbawienie Gminy Białystok prawa do nieruchomości nr [...] przed podziałem. A to pozbawiłoby drogę kategorii drogi gminnej. Nadto zwróciła uwagę na prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o decyzje Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którymi zezwolono Prezydentowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy K. (drogi powiatowej) na odcinku od ulicy S. do ulicy A. F. w B. Z dniem, w którym decyzja zezwalająca stała się ostateczna, działka nr [...] stała się własnością Miasta B. Następnie decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2015 r. działka nr [...] o powierzchni 4, 216 ha podzielona została na działki nr [...]. Działka ostatnio wymieniona została objęta zaskarżoną uchwałą.

Jak wskazał organ, w aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta B. nie figuruje działka nr [...] (Kw [...]). Została ona nabyta aktem notarialnym na rzecz Skarbu Państwa w dniu 5 września 1986 r. i następnie połączona z innymi gruntami państwowymi wydzielonymi pod A. K., końcowo oznaczonymi wówczas nr [...] o powierzchni 4, 3053 ha. Następnie działka nr [...] ulegała kolejnym podziałom w latach 1997, 2006 i 2015. Wydzielono z niej działki nr [...]. Decyzją podziałową z dnia [...] czerwca 2015 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Faktycznie zatem działka nr [...], choć nadal ujawniona w księdze wieczystej, to faktycznie przestała istnieć, zaś działka nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] października 2013 r. stała się własnością Gminy B. Stąd też organ uznał wszystkie podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z uwagi na toczące się w trybie nieważności postępowania: dotyczące decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...]; dotyczące decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. o tym samym numerze, jak też decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. oraz z uwagi na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nr [...] w części lub w całości, która obecnie wchodzi w skład działki nr [...] oraz nr [...]. We wskazanym piśmie skarżąca wyjaśniła, że:

- decyzja Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r., na mocy której Gmina B. stała się właścicielem działki nr [...] jest dotknięta wadą nieważności, co potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3063/14. Po uprawomocnieniu się tego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie nieważnościowe dotyczące tej decyzji (postanowieniem z dnia [...] września 2015 r.), zaś złożone na to postanowienie zażalenie nie zostało rozpoznane;

- decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest nieprawomocna, bowiem wraz z decyzją drugoinstancyjną jest przedmiotem kontroli sądu w sprawie II SA/Bk 323/14 (postępowanie zostało zawieszone przez sąd).

Skarżąca przedstawiła też zmiany własnościowe dotyczące spornego terenu na przestrzeni lat od 1986 r. do chwili obecnej i wskazała, że organy zmieniły pierwotne przeznaczenie nabytych od niej w 1986 r. działek nie informując jej o tym, co było ich obowiązkiem, skutkiem czego pozbawiły ją tytułu prawnego do części działki nr [...]. Daje to jej status strony postępowania. Nadto, ponieważ decyzja z dnia [...] marca 2001 r. była częściowo nieważna (co wynika z wyroku w sprawie I SA/Wa 3063/14), część dawnej działki nr [...] pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa, zatem nie mogła być objęta uchwałą zaliczającą do kategorii dróg powiatowych.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. skarżąca wskazała, że postępowanie o zwrot działki nr [...] zostało zawieszone do czasu przesądzenia kwestii nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r., zaś odpadła podstawa zawieszenia postępowania w sprawie II SA/Bk 323/14.

Do kolejnego pisma procesowego, z dnia 17 maja 2016 r., skarżąca załączyła decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przedmiotem uchwały z dnia 7 grudnia 2015 r. jest zaliczenie kilku działek, w tym działki nr [...], do kategorii dróg publicznych jako drogi powiatowej. Uchwała została zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W kontekście treści art. 101 ust. 1 u.s.g. kluczowa była ocena, czy interes prawny skarżącej został naruszony zakwestionowaną uchwałą. Naruszenie interesu prawnego jest bowiem - w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy -okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd.

Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zaś nie tyle temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Jak podsumował NSA w sprawie I OSK 1069/14, które to stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny (wyrok z dnia 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1069/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W sprawie niniejszej Skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że zaskarżoną uchwałą zaliczono do kategorii drogi powiatowej kilka działek tworzących obecnie ulicę Aleja Konstytucji 3 Maja, gdy tymczasem, w jej ocenie: działki zaliczone pod drogę nie są w całości własnością miasta B. (miasta na prawach powiatu) oraz toczy się szereg postępowań, także z jej wniosków (w tym z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), których wynik może spowodować zmiany w strukturze własnościowej działek wchodzących w skład drogi objętej zaskarżoną uchwałą, powodujących jednocześnie niezgodność z prawem tej uchwały. Takie stanowisko Skarżącej wynika z treści skargi, składanych przez nią do akt postępowania pism procesowych oraz orzeczeń organów administracji publicznej, jak również ze wskazywanych przez nią orzeczeń sądowych (k. 60 i następne, k. 100 i następne, k. 109 i następne), a także z akt administracyjnych obrazujących aktywność Skarżącej w wielu różnorodnych postępowaniach poprzedzających wydanie zakwestionowanej uchwały.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela stanowisko Skarżącej co do konieczności istnienia tożsamości między podmiotem właścicielskim działek wchodzących w skład drogi publicznej a kategorią tej drogi. Wynika to wprost z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), dalej jako u.d.g., oraz wypracowanego na tle tego przepisu orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2a u.d.g. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1); drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej - prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (vide wyrok z dnia 17 lutego 2016 r., II SA/Gl 1015/15, CBOSA).

Lektura akt administracyjnych oraz składanych do akt pism procesowych wraz z ich załącznikami wskazuje jednak, że przepis art. 2a u.d.g. nie może być w obecnym stanie prawnym tj. na datę podejmowania uchwały i następnie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, źródłem naruszonego interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.d.g. Skarżąca nie legitymuje się bowiem żadnym orzeczeniem sądowym lub administracyjnym, ewentualnie innym dokumentem, z którego wynikałoby jednoznacznie, że posiada tytuł prawny do którejś z działek objętych zaskarżoną uchwałą, a zatem że uchwała dotyczy jej działek (części jej działki), mimo że powinna dotyczyć – zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.g. – wyłącznie działek stanowiących własność Miasta B. Co prawda zaliczenie określonych nieruchomości, pełniących faktycznie funkcję drogi, do kategorii drogi publicznej nie wywołuje skutku w postaci pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego właściciela, to jednak wyłącza je z obrotu powszechnego zgodnie z art. 2a u.d.g. (tak samo SN w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 314/14, Lex nr 1656514). Naruszenie interesu prawnego Skarżącej w opisanej wyżej sytuacji (zaliczenia do drogi publicznej działki, do której posiadałaby tytuł prawny) mogłoby zatem wystąpić. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie niniejszej.

W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo doręczone organowi w dniu 17 grudnia 2015 r.) stan prawny części lub całości dawnej działki nr [...], którą Skarżąca w 1986 r. sprzedała Skarbowi Państwa, następnie włączonej do działki nr [...], później wielokrotnie dzielonej i z której część tj. działka nr [...] obecnie została objęta zaskarżoną uchwałą – nie dotyczył sytuacji prawnej Skarżącej w taki sposób, że mógłby naruszać jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W obrocie prawnym funkcjonowały bowiem wówczas następujące rozstrzygnięcia:

- ostateczna decyzja komunalizacyjna z dnia [...] marca 2001 r., która objęła m.in. działkę nr [...] powstałą z działki nr [...], do której w 1988 r. wcielono sprzedaną przez Skarżącą działkę nr [...];

- ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej powoływana jako z.r.i.d.), którą objęto m.in. działkę nr [...] (jak wskazano w tej decyzji należącą do Gminy B., której własność na skutek decyzji z.r.i.d. przeszła na własność Miasta B.), powstałą w 2006 r. z podziału działki nr [...]. Ta decyzja zatem (z.r.i.d.) spowodowała przeniesienie prawa własności objętych nią działek, w tym działki nr [...] (w skład której miała wejść działka nr [...] sprzedana przez Skarżącą w 1986 r. Skarbowi Państwa) na Miasto B. i przeznaczenie ich pod drogę.

Powyższe oznacza, co jeszcze raz wymaga podkreślenia, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały i wzywania do usunięcia naruszenia prawa, wobec braku ostatecznego podważenia decyzji komunalizacyjnej, a przede wszystkim decyzji z.r.i.d., nie było podstaw do łączenia sytuacji prawnej Skarżącej z treścią zaskarżonej uchwały w ten sposób, że uchwała może w jakikolwiek sposób naruszać jej interes prawny.

Nie uszło również uwagi Sądu, że co prawda Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z.r.i.d., jednakże decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Skarga na decyzję umarzającą została pierwotnie zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Bk 323/14, zaś postępowanie skargą zainicjowane pozostawało zawieszone do dnia 19 maja 2016 r., kiedy to Sąd podjął postępowanie i sprawa uzyskała nową sygnaturę II SA/Bk 327/16. Podjęcie postępowania nastąpiło po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie VII SA/Wa 1992/15 z dnia 26 listopada 2015 r. oddalającego skargę M. K. i H. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającą postępowanie odwoławcze (małżonkowie K. wszczęli bowiem, oprócz postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi do tutejszego Sądu na decyzję umarzającą Wojewody, odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji). W uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 1992/15 WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał na brak u Skarżących interesu prawnego w podważeniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji z.r.i.d. – z uwagi na to, że w dacie podejmowania tej ostatniej nie legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości objętej z.r.i.d. Nadto Sąd w sprawie VII SA/Wa 1992/15 zwrócił uwagę na następujące okoliczności:

- sam fakt wystąpienia przez małżonków K. z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza ich interesu prawnego w postępowaniu zakończonym z.r.i.d., skoro brak jest prawomocnej decyzji administracyjnej w sprawie o zwrot;

- fakt zwrócenia Skarżącym decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2014 r. działek nr [...] i nr [...] nie wskazuje na interes prawny we wniesieniu odwołania od z.r.i.d. z dnia [...] października 2013 r., skoro działki te powstały z podziału działki nr [...], a nie z podziału działki nr [...], która została objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej.

Powyższe dodatkowo potwierdza, że sytuacja prawna Skarżącej nie była na datę podejmowania zaskarżonej uchwały i wzywania do usunięcia naruszenia prawa powiązana z działką nr [...] (objętą zaskarżoną uchwałą) w sposób naruszający jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uwadze składu orzekającego w sprawie niniejszej nie uszło również, że co prawda decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od z.r.i.d. będzie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bk 327/16, jednakże przy sprawowaniu tej kontroli Sąd będzie zobowiązany rozważyć znaczenie wyroku w sprawie VII SA/Wa 1992/15 i jego uzasadnienia, w którym prawomocnie wykluczono interes prawny Skarżącej i jej męża we wniesieniu odwołania od z.r.i.d. Wyrok ten potwierdził zatem pośrednio brak związku sytuacji prawnej Skarżącej z treścią zaskarżonej uchwały.

Naruszenia tego interesu prawnego nie sposób się również dopatrzeć w fakcie wszczęcia i ewentualnym wyniku innych postępowań dotyczących decyzji poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały. Jak tymczasem wynika z akt administracyjnych i sądowych:

- na wniosek Skarżącej i jej męża zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2001 r., które zawieszono postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. do czasu zakończenia postępowania z ich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

- Skarżąca i jej mąż złożyli w dniu 18 września 2013 r. wniosek o zwrot części nieruchomości oznaczonej poprzednio nr [...], a jak wskazali - stanowiącej część obecnej działki nr [...] położonej przy ulicy K. w B. (k. 22) – postępowanie pozostaje zawieszone od dnia 27 listopada 2013 r. na zgodny wniosek stron, przy czym wskazano w uzasadnieniu, że przyczyną zawieszenia jest oczekiwanie na stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (k. 102);

- we wrześniu 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2001 r. Wskazał na sformułowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie I SA/Wa 3063/14 stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym "mogą być spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." co do decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), który przewiduje komunalizację dla działek pozostających we władaniu Skarbu Państwa ale niebędących jego własnością. Postępowanie to, jak wynika z przedłożonej przez Skarżącą już po rozprawie w sprawie niniejszej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. (k. 110) zakończyło się stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie, w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...]. Minister wskazał, że decyzją komunalizacyjną objęto działkę będącą własnością Skarbu Państwa od dnia 5 września 1986 r. tj. od dnia sprzedaży jej Skarbowi Państwa aktem notarialnym przez małżonków K., podczas gdy komunalizacji mogły podlegać wyłącznie działki pozostające we władaniu Skarbu Państwa.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe postępowania ani ich wynik (aktualny lub przyszły) również nie wskazują, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny Skarżącej. Dokonane przez Ministra decyzją z dnia [...] maja 2016 r. częściowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie obejmującym działkę - na datę wydawania tej decyzji oznaczonej nr [...] powoduje wyłącznie ten skutek, że – zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej - zaistniała przesłanka wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją z.r.i.d. z dnia [...] października 2013 r. (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12). Skutkiem decyzji Ministra z dnia [...] maja 2016 r. może być zatem to, że decyzja z.r.i.d. w zakresie przenoszącym własność działki nr [...] z Gminy B. na Miasto B. (część II tej decyzji "Zatwierdzenie podziału nieruchomości", punkt 2) może stać się przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Gdyby do tego doszło (sąd jedynie hipotetycznie rozważa ten scenariusz), to jednak nadal trudno byłoby doszukiwać się naruszenia interesu prawnego Skarżącej w niniejszym postępowaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że częściowe wyeliminowanie z.r.i.d. z obrotu prawnego (w zakresie przeniesienia prawa własności działki nr [...] jako części dawnej działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną – z Gminy B. na Miasto B. i powrót tym samym do stanu prawnego, w którym tytuł prawny do działki nr [...] powraca do Skarbu Państwa) również nie dotyczyłoby sytuacji prawnej Skarżącej. Nie posiadała ona bowiem tytułu prawnego do działki nr [...] (późniejszej części działki nr [...] następnie dzielonej na mniejsze) już od dnia 5 września 1986 r., a zatem nie posiadała jej również na dzień wydawania z.r.i.d. niezależnie od tego, czy tenże z.r.i.d. wskazuje jako dotychczasowego właściciela działki Skarb Państwa czy Gminę B. Skoro zatem z.r.i.d., także po częściowym jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego w zakresie działki nr [...], nadal nie dotyczyłby jej interesu prawnego, to w konsekwencji i zaskarżona uchwała odwołująca się do skutków z.r.i.d. nie dotyczyłaby interesu prawnego Skarżącej. Reasumując tę część rozważań stwierdzić zatem trzeba, że również i decyzja Ministra z dnia [...] maja 2016 r. nie może zmienić oceny prawnej Sądu, zgodnie z którą zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawego Skarżącej.

Odnośnie zaś znaczenia zainicjowanego wnioskiem małżonków K. z dnia 18 września 2013 r. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], a w dacie składania wniosku o zwrot - nr [...], na ocenę wystąpienia naruszenia interesu prawnego Skarżącej w niniejszym postępowaniu, to również kwestię tę ocenić należy negatywnie. Zwrócić należy uwagę na następujące okoliczności:

- przede wszystkim istnieje między Skarżącą a organami administracji spór, na chwilę obecną nie rozstrzygnięty, czy faktycznie dawna działka nr [...] w całości weszła w skład działki nr [...] objętej decyzji z.r.i.d., a później w skład działki nr [...] objętej zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą. Wojewoda P. w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził, że "w granicach działki [...] będącej pasem drogowym ul. K. znajduje się cała działka [...]", zaś z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynika, że Skarżąca tego twierdzenia nie podziela, skoro żąda zwrotu. Tym samym na chwilę obecną i na chwilę podejmowania spornej uchwały z dnia 7 grudnia 2015 r. (oraz wzywania do usunięcia naruszenia prawa) istnieje spór w tej kwestii, który powinien zostać rozstrzygnięty decyzją rozpoznającą wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro jednak takiej prawomocnej decyzji brak, to nie można przyjąć, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej wywodzonego z ewentualnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 u.g.n.). Norma wyrażona w przepisie art. 136 u.g.n. stwarza co prawda podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, ale nie kształtuje praw osoby starającej się o zwrot nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 1712/13, CBOSA);

- po wtóre na chwilę orzekania w sprawie niniejszej postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostawało zawieszone na zgodny wniosek stron (k. 102) i sąd nie posiada informacji, czy zostało podjęte.

Dodać co prawda można, że pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały o zaliczeniu w poczet drogi powiatowej m.in. działki nr [...] wyklucza możliwość jej zwrotu, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyroki z dnia 2 lutego 2016 r., I OSK 1189/14; z dnia 8 września 2015 r., I OSK 1921/14; z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Kr 317/14; CBOSA), to jednak w sprawie niniejszej możliwość wystąpienia takiego zwrotu jest zaledwie hipotetyczna. Nie wystarcza to do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Przy czym zauważyć należy, że w przypadku ustalenia, iż dawna działka nr [...] nie weszła w całości w skład drogi publicznej objętej zaskarżoną uchwałą (tak argumentuje Skarżąca we wniosku o zwrot, k. 32 i 33 akt sądowych), organy będą zobowiązane do rozważenia zwrotu niezagospodarowanej pod drogę części, co jednak pozostaje w całości poza przedmiotem sprawy niniejszej.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego brak jest podstaw do ustalenia, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Tym samym brak było również podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jak o to wnosiła Skarżąca w piśmie z dnia 10 kwietnia 2016 r. (k. 63). Jak wykazano, trudno wskazać na bezpośrednie, realne, aktualne i materialnoprawne zaangażowanie czy związek sytuacji prawnej Skarżącej z treścią uchwały z dnia 7 grudnia 2015 r. Tym samym nie można wskazać na naruszenie jej interesu prawnego, co w obecnym stanie prawnym tj. wobec wniesienia skargi po dniu 15 sierpnia 2015 r., czyli po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zobowiązywało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a tej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.