Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3192/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1-2, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 478 /17 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 478/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2006 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 23 lutego 2017 r. R. G., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z działki nr [...] przez wprowadzenie do ww. uchwały w § 9 pkt 2 lit. b zakazu lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych powyżej 50 DJP oraz dopuszczenie w § 9 pkt 3 lit. c lokalizowania wyłącznie ferm do 50 DJP. Organ nie uwzględnił tego wezwania.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na opisaną na wstępie uchwałę w części określonej: w § 9 pkt 2 lit. b uchwały - w zakresie zakazu lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych - powyżej 50 DJP w zakresie w jakim dotyczy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 398 RU; w § 9 pkt 3 lit. c uchwały w zakresie w jakim dopuszcza on lokalizowanie ferm hodowlanych wyłącznie do 50 DJP w zakresie w jakim dotyczy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 398 RU, jako podjętej z naruszeniem:

– art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP przez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, mimo braku wykazania przez Gminę uzasadnienia dla takiego działania;

– art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie ww. zapisów mimo braku ich zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy;

– art. 2 Konstytucji RP - przez posługiwanie się przez uchwałodawcę pojęciem niezdefiniowanym DJP albowiem skrót taki nie został wyjaśniony w planie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżony plan nie zmienił przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem 398 RU), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, ponieważ teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. Ustanowienie zatem w planie ograniczenia na gruntach rolnych w postaci zakazu prowadzenia uciążliwej dla otoczenia fermy hodowlanej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Wyjaśniono, że z uwagi na sytuację ówczesnego właściciela terenu, tj. Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], który podlegał w tym czasie procesowi prywatyzacji oraz wygaszaniu działalności, założeniem niniejszego planu było utrzymanie funkcji terenu na minimalnym poziomie i dopuszczenie wielkości hodowli kwalifikującej przedsięwzięcie jako niewymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko. Zapis ograniczający wielkość fermy dla terenu 398 RU do 50 DJP znalazł się w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu i ówczesny właściciel (RSP w [...]) uczestniczący czynnie w procedurze nie zakwestionował tego zapisu.

Organ wskazał, że w dniu 28 lutego 2008 r., tj. w dacie nabycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą obowiązywał już ponad 1,5 roku, ponieważ wszedł w życie 26 sierpnia 2006 r. Zatem skarżący nabył nieruchomość w określonym stanie prawnym ze świadomością ograniczenia wykonywania prawa własności narzuconego zapisami planu. Organ podkreślił, że w świetle art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium nie określa się wszystkich elementów niezbędnych na danym terenie, a jedynie wyznacza kierunki zagospodarowania danego fragmentu miasta. Określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu jest zastrzeżone dla planu miejscowego. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że zapisy zawarte w studium powinny być wprost przeniesione do tekstu planu, a w szczególności, że brak ograniczenia wielkości produkcji rolnej i hodowlanej do 50 DJP w studium uniemożliwia wprowadzenie takich ograniczeń w planie.

Dalej wskazano, że pojęcie DJP należy rozumieć zgodnie z jego znaczeniem zawartym w przepisach odrębnych. Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP) określone zostały w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Chybiony w związku z tym jest zarzut posługiwania się pojęciem niezdefiniowanym, skoro znaczenie tego terminu określają przepisy odrębne. W tym kontekście przywołano rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2017 r. skarżący podniósł dodatkowo m.in. że zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu produkcja rolna na terenie oznaczonym w aktualnym planie symbolem 398 RU przekraczała 50 DJP. Dowodem na powyższe są raporty z produkcji oraz wycena stada na dzień 31 stycznia 2008 r., tj. przed nabyciem nieruchomości i przedsiębiorstwa. Również pozwolenie zintegrowane z dnia 23 czerwca 2006 r. wydane przez Wojewodę [...] na rzecz Spółki [...] (od której skarżący nabył fermę) obejmowało produkcję powyżej 40 000 stanowisk drobiu tj. 160 DJP, zaś istniejąca instalacja obejmowała 131 280 stanowisk drobiu, tj. ponad 525 DJP. Pozwolenie to zostało przeniesione na skarżącego decyzją nr [...], jednakże nie może on z niego korzystać z uwagi na wprowadzone po jego wydaniu ograniczenia w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podkreślił, że w świetle art. 3 ust. 1 oraz art. 9-20 u.p.z.p. kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie, wówczas gdy wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W konsekwencji, uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu zostały spełnione. Istotnie w planie miejscowym wprowadzono ograniczenie wielkości dopuszczalnej fermy hodowlanej, jednak nie stało się to w sposób arbitralny, a jak wynika z całości materiałów planistycznych oraz z odpowiedzi na skargę, w sposób przemyślany i uzasadniony. Dalej Sąd przypomniał argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że przez niemal 9 lat od nabycia w 2008 r. nieruchomości kontrolowanego zapisu nie zakwestionował także skarżący R. G., co wskazuje na to, iż w czasie tym nie uważał zapisów planu za naruszające jego interes. Notabene skarżący nabył nieruchomość w czasie kiedy to już od półtora roku plan obowiązywał, świadom był zatem przewidzianych w nim ograniczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że możliwość stwierdzenia nieważności uchwały powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Nie zaś w sytuacji gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W ocenie Sądu materiały planistyczne i akta sprawy świadczą o tym, że organ nie przekroczył dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, a ochrona sąsiednich nieruchomości przed szkodliwościami fermy była celowa i uzasadniona.

Za nietrafne uznano także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Ma ono charakter jedynie ogólny, a jego uszczegółowienia, zgodnie z kwalifikacją terenu dokonuje się dopiero w planie. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Sądu, nie jest trafne stanowisko skarżącego, że zapisy planu są sprzeczne z zapisami studium z 2004 r. Kwalifikacja terenu w planie jest zgodna ze studium, a brak w studium szczegółowych nakazów i zakazów powoduje, że dopiero w planie mogły one zostać wyartykułowane. O sprzeczności można by bowiem mówić jedynie wówczas gdyby studium wskazywało, że wielkość ferm ma być nieograniczona, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przywołany w piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r. fakt udzielenia przed 11 laty innemu podmiotowi, od którego skarżący nabył teren, pozwolenia zintegrowanego, a także jego twierdzenia o faktycznej wówczas wielkości hodowli.

W skardze kasacyjnej R. G. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 31 i art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że Rada Miejska w [...] wprowadzając w zaskarżonej uchwale zakazy i dopuszczenia w § 9 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c dotyczące wielkości lokalizowanych ferm hodowlanych nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego i ograniczenia prawa własności skarżącego, mimo braku uzasadnienia dla takiego działania;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i art. 20 u.p.z.p. przez ich błędne zastosowanie, tj. uznanie, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego przez wprowadzenie zapisów § 9 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c, mimo braku ich zgodności ze studium;

2. przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. przez uznanie, że wprowadzone wielkości gospodarstwa hodowlanego były przemyślane i uzasadnione;

b) uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, niewskazanie dowodów, na których Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko i pominięcie dowodów wskazanych przez skarżącego jako nieistotnych bez uzasadnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o wprowadzeniu ograniczenia wielkości dopuszczalnej fermy w sposób uzasadniony i zgodny z prawem nie mogą świadczyć wyjaśnienia Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę. Jednym z zarzutów podniesionych w skardze był bowiem brak uzasadnienia dla wprowadzenia spornego ograniczenia w studium i dokumentacji planistycznej.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro Rada Miejska, wykonując dyspozycję art. 10 ust. 2 u.p.z.p., określiła w studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, a także kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, to oczywiste jest, że wprowadzenie ograniczenia wielkości produkcji rolnej, tj. wielkości lokalizowanych ferm hodowlanych, powinno być przewidziane w studium, np. poprzez wskazanie dążenia do ograniczenia wielkości produkcji rolnej i zmniejszenia wielkości istniejących gospodarstw. W tym kontekście przywołano § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Tymczasem w studium z 2004 roku w sprawie zmiany studium Miasta [...] brak było jakichkolwiek postanowień wskazujących na konieczność ograniczenia wielkości farm hodowlanych w planie miejscowym. Co więcej, w części 3.3 studium wyraźnie wskazano, że na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyklucza się możliwość jakiejkolwiek zabudowy prócz inwestycji związanych z rolnictwem. Przewidziano zmniejszenie ilości gospodarstw rolnych, przy jednoczesnym zwiększeniu średniej powierzchni gospodarstwa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie stwierdził, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu naruszającą prawo własności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego. Uzasadnienie powinno zaś zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty realizacji zamierzenia planistycznego. Dalej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak odniesienia się do intencji gminy leżących u podstaw ograniczenia wielkości produkcji, wyrażonych w odpowiedzi na skargę, poprzestając na stwierdzeniu, że wynika z nich uzasadnienie dla wprowadzenia kwestionowanego ograniczenia. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się również do argumentacji zawartej w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2017 r., gdzie podniesiono, że gdyby faktycznie celem Rady Miejskiej było dopuszczenie wielkości hodowli, dla której nie istniałby obowiązek sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, produkcja musiałaby być jedynie mniejsza od 210 DJP. Co więcej, skarżący przedstawił dowody, że zarówno na dzień uchwalenia zaskarżonego planu, jak i później, wielkość fermy drobiu na terenie stanowiącym obecnie własność skarżącego, przekraczała, i to wielokrotnie, 50 DJP. Argumentem za ograniczeniem wielkości gospodarstwa nie może być też uciążliwość produkcji, ponieważ przedmiotowa ferma znajduje się na terenie niezamieszkałym, w odległości ponad 100 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd zobowiązany jest nie tylko do przytoczenia ustaleń organów administracji, ale też do ich oceny pod względem zgodności z prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że z dokumentacji planistycznej i wyjaśnień organu wynika, iż wprowadzone ograniczenie wielkości gospodarstwa rolnego do 50 DJP było uzasadnione i przemyślane. Sąd nie wyjaśnił też, dlaczego uznał fakt udzielenia przed 11 laty innemu podmiotowi pozwolenia zintegrowanego, a także twierdzenia skarżącego o faktycznej wówczas wielkości hodowli są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przychylając się do argumentacji Sądu pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku, w powiązaniu z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 1 P.p.s.a. w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że naruszenie powołanego przepisu polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że wprowadzone wielkości gospodarstwa hodowlanego były przemyślane i uzasadnione (pkt 2 a petitum), a nadto na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, niewskazanie dowodów, na których Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko i uznaniu dowodów wskazanych przez skarżącego za nieistotne bez uzasadnienia (pkt 2 b petitum). Zarzut sformułowany w pkt 2 a petitum, dotyczy ewidentnie oceny, czy gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, zostanie wiec rozpoznany łącznie z zarzutami materialnoprawnymi. Jeśli zaś chodzi o zarzut z pkt 2 b petitum, to wyjaśnić należy, że o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób skutkujący uchyleniem wyroku, sama w sobie nie stanowi okoliczność przedstawienia motywów wyroku w sposób lakoniczny, o ile wyjaśniono w nim w stopniu wystarczającym podstawę prawną i faktyczną wydanego rozstrzygnięcia. Istotne jest to, aby pisemne motywy wyroku spełniały przesłanki z art. 141 § 4 P.p.s.a., zaś ocena prawna była wyrażona w sposób jasny i zrozumiały. Oba powyższe warunki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło stronie poznać przesłanki rozstrzygnięcia. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o to uzasadnienie może dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., odniósł się w uzasadnieniu do problemu prawnego stanowiącego istotę sprawy, wyraził swoje stanowisko wyjaśniając na tle konkretnych przepisów prawa, że organ nie przekroczył dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, ochrona sąsiednich nieruchomości przed szkodliwościami fermy była celowa i uzasadniona, a kwestionowane zapisy planu miejscowego są zgodne ze studium.

Uznanie za chybione zarzutów procesowych umożliwia przejście do oceny zarzutów materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie R. G. zakwestionował dwie regulacje zamieszczone w uchwale Rady Miejskiej z [...], a mianowicie:

– § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b, zakazujący lokalizowania na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - RU, oznaczonych na rysunku planu numerami i symbolem identyfikacyjnym RU, wielkotowarowych ferm hodowlanych - powyżej 50 DJP;

– § 9 ust. 2 pkt 3 lit. c, dopuszczający lokalizowanie na ww. terenach ferm hodowlanych - do 50 DJP, zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego, obiektów magazynowych dla potrzeb rolnictwa, z dopuszczeniem ogrodzeń pełnych.

Na wstępie rozpoznać należy zarzut dotyczący niezgodności ww. zapisów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Studium z 2004r.).

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p." - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1). Plan miejscowy uchwala zaś rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego.

Z treści powołanych przepisów wynika, że wymagana jest zgodność zapisów planu miejscowego z treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Badanie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego, musi więc poprzedzać ocena zgodności zapisów planu ze studium.

Z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny wynika, że zgodności planu ze studium nie można postrzegać jako prostego odzwierciedlenia ustaleń studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

Z powyższego wynika, że ocena zgodności planu ze studium poprzez proste porównanie treści obydwu aktów planistycznych nie przyniesie zamierzonego rezultatu. Na etapie sporządzania planu miejscowego należy uwzględnić uwarunkowania charakterystyczne dla konkretnego terenu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że brak jest podstaw do uznania, iż ustalenia zawarte w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały są niezgodne z ustaleniami Studium z 2004 roku. Zarówno bowiem w tym Studium, jak i w planie miejscowym, teren 398 RU, na którym położona jest nieruchomość skarżącego zachowuje przeznaczenie rolnicze.

W treści Studium z 2004r. brak jest szczegółowych nakazów i zakazów dotyczących zagospodarowania tego terenu. Wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym górnej granicy rozmiarów produkcji w fermie hodowlanej określonej w dużych jednostkach produkcyjnych (DJP) pozostaje wobec tego w zgodności z ustaleniami Studium konkretyzując warunki zagospodarowania terenu. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2018 r., sygn. II OSK 1316/16, z którego stanowiskiem należy się zgodzić, zawarcie w studium ograniczeń w postaci zakazu lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych powyżej określonej wartości DJP stanowiłyby zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu, w związku z czym mogą one ewentualnie zostać określone dopiero w planie miejscowym. Z tych względów za nieuzasadniony należy uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut niezgodności zapisów Studium z treścią § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do zarzutu nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Gmina nie nadużyła swych planistycznych uprawnień. Plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności (cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, LEX nr 2248125). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego, została zachowana w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona uchwała wprowadzając zakaz hodowli ponad 50 DJP naruszyła zasadę proporcjonalności i stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Skarżący może bowiem swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, prowadzić fermę hodowlaną i pobierać z niej pożytki. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W niniejszej sprawie nie ma takiej sytuacji.

Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił w tym aspekcie zaskarżoną uchwałę. Stwierdził, że za jej podjęciem przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy [...] przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem ferm drobiu. Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z treścią art.1 ust.2 pkt 3 i 5 u.p.z.p., z którego wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Wskazał przy tym na sytuację ówczesnego właściciela terenu, tj. RSP w [...], który podlegał w tym czasie procesowi prywatyzacji i wygaszaniu działalności. Brak jest podstaw by czynić Gminie zarzut z tego powodu, że wykorzystując tę sytuację postanowiła utrzymać dotychczasową funkcję terenu, ale z ograniczeniem wielkości ferm hodowlanych, w celu zapewnienia ochrony przyległych obszarów przed negatywnym oddziaływaniem wielkotowarowych ferm hodowlanych. Zapis ograniczający wielkość fermy hodowlanej dla terenu 398 RU do 50 DJP znalazł się w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu i ówczesny właściciel, tj. RSP w [...], zapisu tego nie kwestionował, ponieważ nie złożył żadnych uwag. Nie sposób więc dopatrzeć się w działaniu prawodawcy gminnego jakiejkolwiek arbitralności przy wprowadzaniu kwestionowanego ograniczenia.

Podsumowując, okoliczności wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę uzasadniają wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są racjonalne, służą ochronie praw innych osób oraz ochronie środowiska. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie zmieniają przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, ma ona charakter rolniczy, skarżący może prowadzić na niej fermę kurzą i czerpać z niej pożytki. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności nie są przy tym absolutne. Zgodnie bowiem z § 44 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wszystkie tereny, dla których plan ustala określone przeznaczenie, mogą być zagospodarowane, urządzone i użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z docelowym przeznaczeniem. Wprowadzone ograniczenia nie naruszają więc istoty prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała stanowi wyraz usprawiedliwionej próby poszukiwania właściwego wyważenia interesów mieszkańców Gminy i właściciela nieruchomości na terenie 398 RU.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje też okoliczność, że skarżący dysponuje pozwoleniem zintegrowanym obejmującym produkcję powyżej 40.000 stanowisk drobiu (160 DJP). Nieusprawiedliwione byłoby przypisywanie z tego powodu Gminie nadużycia swoich uprawnień planistycznych, skoro decyzję tę skarżący uzyskał ( w drodze przeniesienia od innego podmiotu) w dniu 11 lutego 2008r., a następnie kupił przedmiotową nieruchomość w dniu 28 lutego 2008r. czyli prawie dwa lata po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Miał więc świadomość ograniczeń w korzystaniu z własnej nieruchomości. Należy także podkreślić, że co do zasady podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), nie zaś sprzeczność z treścią decyzji administracyjnej stanowiącej akt konkretyzacji prawa wydanej po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu, że uzasadnienie dla kwestionowanego ograniczenia prawa własności nieruchomości znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić należy, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy u.p.z.p. nie przewidywały obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U 2017.1023), która w art. 41 pkt 4 zmieniła brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. a w art. 41 pkt 1 lit. b dodała do przepisu art. 1 powołanej ustawy ust. 3. Przy czym zmiany te weszły w życie dnia 18 listopada 2015r., podczas gdy zaskarżona uchwała została uchwalona w dniu 12 czerwca 2006r. Zatem w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku sporządzania uzasadnienia do planu miejscowego. W takiej sytuacji zasadnym było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy stanowiska stron wyrażonych w pismach znajdujących się w aktach sprawy i na tej podstawie dokonanie samodzielnej oceny w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego Gminy, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności są usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób oraz środowiska. Tym samym zarzut naruszenia at. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 i art. 64 Konstytucji RP nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.