Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34  5, art. 5 § 1 pkt, art. 1 a pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 407/20 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 25 marca 2020 r., nr 45/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu stawowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 407/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu stawowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 285, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nakazał V. T. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego przy ul. [...] w miejscowości S. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpoznaniu odwołania V. T., utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a po rozpoznaniu odwołania J. H. umorzył postępowanie odwoławcze.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 10 września 2018 r. skierował do V. T. upomnienie, wzywając ją do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Następnie w dniu 6 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do V. T. tytuł wykonawczy Nr [...]. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. V. T. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o oddaleniu zarzutów V. T. w postępowaniu egzekucyjnym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji w pouczeniu w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazał, że stronom przysługuje zażalenie do organu drugiej instancji. Z akt sprawy, jak i z zaskarżonego postanowienia, bezsprzecznie wynika, iż wnoszący zażalenie (skarżąca) nie jest stroną postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie, nie była adresatem tego postanowienia, a w konsekwencji nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia zażalenia na ten akt administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę skarżącej od tego postanowienia wskazał, że w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca nie była stroną zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z art. 1a pkt 20 ab initio ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bezspornie natomiast to nie obowiązek skarżącej był dochodzony w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu egzekucyjnym, lecz obowiązek V. T. Decyzje organów nadzoru budowlanego będące podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego określają V. T. jako osobę zobowiązaną do wykonania nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Oceny w zakresie stwierdzenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania nie zmienia także okoliczność, iż V. T. pełni funkcję członka zarządu skarżącej spółki. Wobec powyższego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wystąpiła podstawa do stwierdzenia podmiotowej niedopuszczalności zażalenia skarżącej, zatem kwestionowane w skardze postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest prawidłowe, a skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka Wodna "[..]" w likwidacji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

a) art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez niesłuszne uznanie, że w sprawie występuje niedopuszczalność zażalenia, a w szczególności, że skarżąca nie ma przymiotu strony,

b) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym od 2004 r.) poprzez jego nieuwzględnienie, w sytuacji, gdy skarżąca jest następcą ex lege pozwoleń wodnoprawnych wydanych dla J. H. w latach 1988 – 1993 dla stawów i innych urządzeń wodnych znajdujących się na nieruchomości V. T.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., które stanowiły podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do art. 18 u.p.e.a, przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Niedopuszczalność zażalenia i uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia stanowią dwie różne sytuacje procesowe. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 134 k.p.a. przesłanki terminu wniesienia środka zaskarżenia po przesłance jego dopuszczalności oznacza, że organ drugiej instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zażalenia. Jedną z przyczyn niedopuszczalności zażalenia - z przyczyn podmiotowych - jest wniesienie go przez podmiot pozbawiony legitymacji do wniesienia zażalenia. Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, gdy ustali wniesienie środka zaskarżenia przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej, czyli nie posiada statusu strony. Chodzi tu o sytuację gdy bez pogłębionej analizy oczywiste jest, że zażalenie wniosła osoba trzecia.

W art. 34 § 5 u.p.e.a. ustawodawca stwierdził, że na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy powyższe wyliczenie podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ma charakter wyczerpujący, czy też krąg tych podmiotów powinien być uzupełniony poprzez odpowiednie stosowanie art. 28 k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy te mają być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. Wynika stąd niedopuszczalność stosowania przepisów tego Kodeksu w takich sytuacjach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnionym do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) jest strona postępowania (art. 127 § 1 oraz art. 141 § 1). W świetle tych przepisów art. 34 § 5 u.p.e.a. stanowi unormowanie szczególne. W przepisie tym wyraźnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów określa poprzez wskazanie ról pełnionych w postępowaniu egzekucyjnym (zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym), a nie poprzez użycie określenia "strona" lub równoważnego zwrotu, mianowicie "każdy, kto ma w tym interes prawny". Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w różny sposób określa krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia lub innych środków prawnych. Na przykład w art. 34 § 2 tej ustawy mówiąc o możliwości wniesienia zażalenia na stanowisko wierzyciela nie wskazuje, komu to uprawnienie przysługuje. Natomiast w art. 6 § 1a tej ustawy krąg podmiotów, którym przysługuje skarga na bezczynność wierzyciela został określony przez użycie bardzo szerokiej formuły, mianowicie "podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony". Świadczy to o tym, że ustawodawca poprzez użycie określonej formuły świadomie kształtuje krąg podmiotów uprawnionych do określonych czynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro więc w art. 34 § 5 u.p.e.a. uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów ma służyć jedynie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, to nie można takiej woli ustawodawcy zmieniać poprzez odpowiednie stosowanie art. 28 k.p.a. Dopuszczenie stosowania w tym przypadku art. 28 k.p.a. doprowadziłoby bowiem do całkowitej zmiany sensu powołanego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się zresztą pogląd, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma odpowiedniego zastosowania art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. np. wyr. NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 435/16). Przykładowo można wskazać, że nawet strona uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego nie zawsze ma uprawnienie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (por. wyr. NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 203/12). W piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że struktura podmiotowa postępowania egzekucyjnego nie może być określana przez pryzmat art. 28 k.p.a., jego cel przesądza bowiem o braku ciągłości podmiotowości w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. P. Przybysz [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. 350 i n.). Art. 6 § 1a u.p.e.a. stanowi, iż na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Wprowadzona niniejszym przepisem skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią (por. wyr. NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1149/10).

Krąg podmiotów, które z mocy ustawy uczestniczą w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania merytorycznego, tj. rozstrzygającego sprawę co do istoty. Wynika to jednoznacznie z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wymienionych w art. 2 tej ustawy, zwanym dalej wierzycielem, jest dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów gminy właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Drugą obok wierzyciela stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Stąd art. 6 §1 omawianej ustawy wyraża zasadę, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Także wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić wyłącznie na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Przez zobowiązanego należy zatem rozumieć taki podmiot, na którym ciążył obowiązek uprzednio określony poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia czy decyzji, a który wobec niewykonania go został następnie skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Obowiązek, w związku z niewykonaniem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, musi mieć charakter indywidualny i konkretny, na co wskazują unormowania art. 3 i 3a u.p.e.a., a w przypadku obowiązków w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego musi wynikać z decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego.

Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest ten, kto nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i nast. u.p.e.a.). Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego w administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeżeli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 1998 r., IV SA 2015/96). Zobiektywizowane i formalne ujęcie zobowiązanego wyklucza możliwość oceny jego statusu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, kształtujących stosunek prawny, który legł u podstaw decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek.

Tak jak sygnalizowano powyżej, w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przypadku obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, adresat decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego) jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, a w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06).

Wobec dotychczas wydanych rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, nie ma wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego (postępowania legalizacyjnego). W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 176/14 stwierdzono, że w sprawie organ prawidłowo ustalił, że J. H. był inwestorem obiektów budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym i właścicielem nieruchomości, na której je posadowiono. Jednak wobec wyzbycia się swojej własności, nowym właścicielem stała się V. T. i weszła w jego prawa i obowiązki. Prawidłowo więc PINB skierował nakaz rozbiórki do podmiotu, który jako legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty ma prawną możliwość wykonania nałożonego obowiązku. Tak więc adresatem decyzji, jak i stroną postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki mogła być tylko właścicielka nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekty budowlane. Z przymiotu strony skarżąca nie korzysta również w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż nie jest stroną zobowiązaną ani status ten nie przysługuje jej z mocy innych przepisów u.p.e.a. Bezspornie to nie na skarżącą został nałożony obowiązek rozbiórki stawu, ani to nie wobec skarżącej dochodzone było przymusowe wykonanie tego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, która wywodzi, że uwzględniając, iż jest podmiotem zarządzającym urządzeniem wodnym zlokalizowanym na działce zobowiązanej (którego rozbudowana część podlega przymusowej rozbiórce), który uzyskał pozwolenia wodnoprawne wydane dla tych urządzeń, przysługuje jej status strony w postępowaniu egzekucyjnym.

Tak jak była mowa powyżej, zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w doktrynie i zalicza się do nich zobowiązanego i wierzyciela oraz inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest tego, kto nie będąc zobowiązanym rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i następne u.p.e.a.). Wobec powyższego, przejście praw z pozwolenia wodnoprawnego na inny niż ww. podmiot nie jest zdarzeniem prawnym, które mogłoby mieć znaczenie dla rozszerzenia kręgu podmiotowego postępowania egzekucyjnego w sprawie doprowadzenia do wykonania rozbiórki rozbudowanej części urządzenia wodnoprawnego o tenże podmiot, w szczególności w zakresie uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Sukcesję w postępowaniu egzekucyjnym, która mogłaby mieć znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego tego postępowania, reguluje art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, ONSA i wsa 2007/1/15). Przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ta ostatnia sytuacja może polegać na sprzedaży (jak również darowizny) obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, pkt 1 do art. 28a; Cezary Kulesza {w:) "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3-6 do art. 28a. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 629/19).

Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W sprawie nie doszło bowiem do sukcesji w zakresie obowiązku objętego tytułem wykonawczym (nakazu rozbiórki rozbudowanej części stawu). Podmiotem zobowiązanym jest nadal V. T. jako właściciel nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt podlegający rozbiórce. Następstwo prawne w zakresie uprawnień, których źródłem jest pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 134 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, nie skutkuje przejściem egzekwowanego obowiązku na skarżącą. Przepisy u.p.e.a. nie umożliwiają natomiast innemu podmiotowi niż wyliczone w art. 34 § 5 u.p.e.a. wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Na marginesie wskazania wymaga, że udział aktualnego podmiotu pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie przymusowego wykonania rozbiórki urządzenia wodnego nie jest zresztą niezbędny dla ochrony jego praw, bowiem postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej "p.p.s.a.".