Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3350/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust 1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt 8 § 3 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 124 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2182/17 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz E. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2182/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży kratowej o łącznej wysokości 37,4 m, anten radioliniowych i nadawczo-odbiorczych, urządzeń sterujących APM, ogrodzenia o wysokości 2,12 m na działce nr ew. [...] gmina R..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący i I. G..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja projektowa spełnia wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym co do zakresu i formy projektu budowlanego oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto ocenił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. dla części terenów położonych we wsi D., D., Ł., P. – obszar I (zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r.), który obejmuje teren, na którym zlokalizowana jest stacja bazowa.

Wojewoda wskazał, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego przedłożono dokumenty, z których wynika że po przeprowadzeniu analizy i wykonaniu obliczeń przewidywalnych obszarów rozkładów ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych dla projektowanej stacji ustalono, że obszary o gęstości mocy większej lub równiej 0,1 W/m2 będą występowały w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi. Wynika to z tego, że wysokość zabudowy dopuszczona przez plan miejscowy (odpowiednio dopuszczalne wysokości dla różnego rodzaju zabudowy to nie więcej niż 4, 8, i 12 m) powoduje, że nie znajdzie się ona w polu oddziaływania wiązek promieniowania anten sektorowych. W związku z powyższym uznał, że w najbliższej okolicy stacji bazowej znajdują się niskie zabudowania, stacja zaś jest tak zaprojektowana, by wykluczyć występowanie obszarów o przekroczonej wartości granicznej promieniowania w miejscu, w którym mogą przebywać ludzie. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.

Następnie organ II instancji powołał się na treść art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji środowiskowej dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone, tj. równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Organ odwoławczy opisał ww. parametry oraz wskazał, że przedmiotem kwestionowanej inwestycji jest instalacja radiokomunikacyjna stacji bazowej składająca się z urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na stalowej wieży kratowej o wysokości 37,40 m n.p.t.

Dla projektowanej stacji dla 9 anten sektorowych (azymuty 100°, 220° i 340°) pracujących w systemach UMTS 2100 MHz, UMTS 900, LTE 800 MHz wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 2000-5000 W. Dla projektowanej stacji dla 6 anten sektorowych (azymuty 100°, 220° i 340°) pracujących w systemach GSM 1800 MHz/LTE 1800 MHz, LTE 2600 MHz wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 5000-10000 W.

Organ odwoławczy podkreślił, że tylko wiązka promieniowania emitowanego z anteny w azymucie 340° skierowana będzie na teren zabudowy mieszkaniowej, a w przypadku niniejszej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elekromagnetycznego niejonizującego, którego źródłami są sektorowe anteny nadawcze oraz anteny radioliniowe.

Zdaniem Wojewody, dla przedmiotowej inwestycji nie było potrzeby dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ uznał, że zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko jak też nie wprowadzi ograniczeń dla odwołujących się w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, do której posiadają tytuł prawny. Inwestycja nie stwarza również zagrożenia dla działek sąsiednich.

Organ odwoławczy stwierdził też, że przedmiotowa stacja bazowa nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi. Stacja nie będzie ani źródłem hałasu, ani zanieczyszczenia środowiska. Nie będzie także oddziaływać w negatywny sposób na powietrze, glebę, wody powierzchniowe i podziemne, klimat akustyczny oraz świat roślinny i zwierzęcy. Remonty oraz okresowe przeglądy techniczne również nie będą wprowadzały żadnych zanieczyszczeń. W sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej nie jest zlokalizowana inna stacja bazowa, co niosłoby za sobą możliwość niekorzystnego dla środowiska i zdrowia ludzi sumowania się oddziaływania stacji bazowych.

Organ odniósł się także do zarzutów odwołania, nie zgadzając się z nimi, przywołując także stanowisko sądów administracyjnych na poparcie swoich tez.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej p.o.ś."; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r.; art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2182/17, uwzględniając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny czy projektowana inwestycja składająca się z wieży stalowej z 9 antenami sektorowymi i anteny radioliniowej oraz instalacji zasilającej, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawione stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niewystarczające. Nie wystarczy w niniejszej sprawie oprzeć się na stwierdzeniu, że nie została przekroczona graniczna moc promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Wynika to z tego, że przedmiotowa inwestycja obejmuje więcej niż jedną antenę. W takiej sytuacji zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia. Tym samym, dla oceny, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko trzeba uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na poparcie swojej oceny Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 658/17 [od którego NSA wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1101/18, oddalił skargę kasacyjną] oraz wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15). Co istotne w sprawie, najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego linię powyższą kontynuuje (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/15). Jednak w niniejszej sprawie kwestia kumulacji promieniowania nie została przez organy zbadana.

Ponadto Sąd wskazał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W konsekwencji, w sprawie nie wyjaśniono czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Sąd zauważył, że rolą organów administracji było też jednoznaczne wypowiedzenie się czy planowana inwestycja nie ogranicza przyszłych możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich oraz możliwości kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej zgodnie z polityką przestrzenną miasta, skoro część działki przeznaczonej pod inwestycje zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla terenu tego ustala się dopuszczalną wysokość zabudowy – 3 kondygnacje, nie więcej niż 12 m od kalenicy dachu budynku mieszkalnego oraz nie więcej niż 8 m dla budynków gospodarczych.

Zdaniem Sądu, ta ocena w uzasadnieniu decyzji również jest niekompletna. Wojewoda stwierdził bowiem jedynie, że zgodnie z projektem budowlanym pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi. Stwierdzenie to nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą maksymalnego możliwego emitowania promieniowania elektromagnetycznego. Przez określenie miejsc dostępnych dla ludności, o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 p.o.ś. w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 18 lipca 2017 r., II OSK 2883/15; z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15).

W konsekwencji organy administracji miały obowiązek w przedmiotowej sprawie ocenić czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego sprawy na potrzeby przedmiotowego postępowania są niepełne. Rolą organu administracji jest zaś zebranie i dokonanie rzetelnej oceny materiału dowodowego, którego zakres Sąd określił w wytycznych dla organów administracyjnych.

Konkludując, Sąd uznał, że Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu II instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- błędną wykładnię normy § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko gdyż interpretacja dokonana przez WSA w Warszawie w zakresie tego przepisu dokonana została w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 (rozporządzenia);

- art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazuje, że przepisy te mają zastosowanie do niniejszej sprawy czym zaliczono inwestycję skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. WSA w Warszawie zdaje się również nie zauważać, że postępowanie o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego którego parametry zdefiniowane są treścią rozporządzenia, a co za tym idzie, aby możliwe było przeprowadzenie postępowania o którym mowa np. w art. 63 ww. ustawy uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia;

- błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. polegającą na błędnym przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie jak wykazane zostanie w uzasadnieniu do niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) E. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wskazał na istniejące braki postępowania wyjaśniającego związane z koniecznością oceny dotyczącej kumulacji promieniowania oraz okoliczności związanych z zagadnieniem dotyczącym "miejsc dostępnych dla ludzi".

Przede wszystkim przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji, która przewiduje realizację 15 anten sektorowych w systemach UMTS, LTE i GSM, emitujących jednorodnie moc promieniowania jonizującego o różnej mocy, a nie np. radiolinii. Z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., II OSK 1271/18; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18).

Jak wskazano wyżej, jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji telekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne.

Z powyższych względów niezbędne jest – dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, czego, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie uczyniono. Podkreślić należy, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne właśnie w sytuacji gdy wartości promieniowania dla pojedynczych anten nie zostały przekroczone, tak jak w niniejszej sprawie, co nie było kwestionowane.

Treści § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Ma więc rację Sąd I instancji, że skoro przedmiotowa inwestycja obejmuje więcej niż jedną antenę (bo 15 anten), zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Dlatego materiał dowodowy sprawy powinien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, czego w sprawie zabrakło, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Powyższe stanowisko posiada usprawiedliwione podstawy mające oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z tym poglądem orzeczniczym – który w całości podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie – dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., II OSK 1101/18; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16).

Przed wydaniem decyzji organ powinien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, a mianowicie – ewentualna konieczność poprzedzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę postępowaniem środowiskowym. Aktualnie proces inwestycyjny może składać się nawet od jednego do trzech etapów postępowania (m.in. postępowania środowiskowego). Dlatego wskazane przez Sąd I instancji wady postępowania dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego niewątpliwie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten niejako deklarowanego przez inwestora. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem, w tym w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludzi, także w kontekście treści planu miejscowego, a więc także potencjalnej zabudowy możliwej na podstawie planu miejscowego, a nie tylko istniejącej zabudowy. Także i w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy interpretować treść art. 124 ust. 2 p.o.ś., który zawiera legalną definicję "miejsc dostępnych dla ludzi". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2909/15). Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza zaś aby za takie miejsce nie mógł być uznana przyszła możliwa zabudowa. Potwierdza to ocenę Sądu I instancji, że również istniejące braki postępowania i w tym zakresie wymagają uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia; oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przyjęty przez Sąd I instancji kierunek wykładni tych przepisów w odniesieniu do kwestii kumulacji promieniowania oraz okoliczności związanych z zagadnieniem dotyczącym "miejsc dostępnych dla ludzi" zasługuje na aprobatę; zaś w skardze kasacyjnej oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie mógł znaleźć akceptacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem oceny Sądu I instancji w zakresie stwierdzonych wad postępowania administracyjnego co do konieczności uwzględnienia kumulacji promieniowania, szczegółowej charakterystyki przedmiotowej inwestycji oraz uwzględnienia potencjalnej zabudowy w kontekście istnienia "miejsc dostępnych dla ludzi" w odniesieniu do treści planu miejscowego. Nie potwierdził się tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., kwestionujący ocenę Sądu co do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skoro Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania, które niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, istniały zatem – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie potwierdził się tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ nie wykazano skutecznie aby w niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo sprawował funkcję kontrolną działalności organów administracji publicznej. Istniały tym samym względy do umieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które, co wynika z powyższego wywodu, znalazły swoje oparcie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Dlatego także wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.