Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 94/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz strony skarżącej M. G. kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2016 r. M. G. (zwany dalej także: "Skarżącym") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "ARMiR") wniosek o przyznanie płatności na 2016 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, deklarując grunty rolne o łącznej powierzchni 1110,31 ha.

Po przeprowadzeniu w sprawie postępowania oraz rozpatrzeniu zgromadzonego w jego ramach materiału dowodowego, Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż M. G. poddzierżawia lub dzierżawi grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, na którą to okoliczność złożył do akt 30 kserokopii umów. Dokonana przez organ analiza tych umów oraz pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że M. G. wspólnie z P. Ś. oraz swoimi małżonkami zawiązali kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek komandytowych powiązanych ze sobą osobowo oraz kapitałowo, w celu uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które są w faktycznym współposiadaniu tych samych osób.

Tym samym organ, powołując się na: art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U.2017 r., poz. 278 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") wskazujący na warunki przyznania tzw. płatności obszarowych i art. 19 ust. 1 tej ustawy wskazujący na sposób obliczania wysokości tych płatności; art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L2013,.347.608, zwanej dalej: "rozporządzeniem nr 1307/2013") zawierający przyjętą definicję rolnika; na art. 11 ust. 4 tego rozporządzenia i motyw 13 preambuły do tego rozporządzenia; a także na art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 2013.347.549.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", zawierający klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa, zgodnie z którą bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa, który miał na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych w wysokości znacznie wyższej niż należna temu gospodarstwu na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ stwierdził, że działanie takie jest ponadto sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ich ominięcie.

Odwołanie od ww. decyzji złożył M. G.. Wskazał w nim, że wskazane przez organ przepisy prawa nie definiują pojęcia sztucznych warunków. Dodał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencja, aktualnym także na kanwie RPOWP 2014-2020, wywiódł, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wymaga: po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań UE poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Skarżący podkreślił, że TSUE pozostawił sądowi rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie należy oprzeć sic nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu namierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Odwołujący podkreślił, że jak wynika z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz wykładni dokonanej w ww. wyroku TSUE nr C-434/12 pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organa łącznego zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a wiec subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Odwołujący wskazał, że takie stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3581/16. dnia 01.12.2016 r. (II GSK 3581/16). W ocenie Odwołującego opisane wyżej okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniały, w związku z czym zaskarżona decyzja jest niezgodna z wolą strony a zaprezentowana tam wykładnia oraz ustalenia stanu faktycznego budzą wątpliwości.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz została wydana po należytym przeprowadzeniu postepowania dowodowego. W ocenie organu odwoławczego poczynione, w wyniku jego oceny, ustalenia faktyczne świadczące o tym, ze Skarżący stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia, są prawidłowe.

Organ odwoławczy nawiązał do orzecznictwa TSUE, wypracowanego w kontekście problematyki obchodzenia prawa, odwołując się przy tym do wspomnianego przez Odwołującego wyroku w sprawie C-434/12. Organ wskazał, że dokonał w niniejszej sprawie analizy wymienionych w nim elementów: obiektywnego i subiektywnego, co do dowodu w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. W jego ocenie o istnieniu elementu subiektywnego świadczą takie okoliczności jak: utworzenie/przekształcenie przez Skarżącego, P. Ś. i ich małżonki kilkudziesięciu spółek powiązanych ze sobą kapitałowo i osobowo, fakt ubiegania się przez Skarżącego, P. Ś. i E. Ś. o przyznanie płatności na 2016 r. zarówno jako osoby fizyczne, jak i wspólnicy poszczególnych utworzonych przez nich spółek, zaś przez A. G. jako wspólnik niektórych z tych spółek, data założenia przez wskazane osoby przedmiotowych spółek tj. w przypadku 12 z nich [...] kwietnia 2012 r. (co w ocenie organu, mogło być bezpośrednio związane, m. in. z przepisami ustawy zmieniającej ustawę o płatnościach bezpośrednich), a także podobny lub taki sam przedmiot działalności zawiązanych przez ww. osoby spółek oraz występujące względem nich powiązania organizacyjne.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności zaangażowane są te same osoby, wskutek czego nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ zauważył także, że występujące powiązania organizacyjne przejawiają się m.in. w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek ewidencyjnych, przenoszeniem posiadania tych działek. Poszczególne z nich deklarowane są w kolejnych latach przez różne podmioty, przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia są umowy poddzierżawy, w których w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Organ dodał, że żadna z ww. osób nie przedstawiła dowodów na samodzielne prowadzenie działalności rolniczej. Złożone zaś w toku postępowania administracyjnego faktury VAT potwierdzają, że praktycznie jedynym odbiorcą zebranych plonów była B. sp. z o.o., której wspólnikami są P. Ś. i M. G.. Multiplikowanie spółek nie stanowi, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnionej okoliczności formy prowadzenia działalności rolniczej, lecz jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota, które nie może być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020. W istocie takie działanie umożliwiło ww. osobom ominięcie uregulowań prawnych dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007-2013) oraz płatności rolno- środowiskowo - klimatycznych (PROW 2014-2020). Organ odwoławczy podniósł także, że z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że szacunkowa kwota jednolitej płatności obszarowej, łączna kwota szacunkowych płatności bezpośrednich, płatność dodatkowa oraz płatność ONW, byłyby niższe gdyby ubiegał się o nie jeden podmiot, na co organ przedstawił stosowne wyliczenia.

Ponadto organ odwoławczy dokonał analizy celów przedmiotowej płatności, dochodząc do wniosku, że otrzymania przez Odwołującego wnioskowanej pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania przedmiotowej płatności. Ustosunkowując się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów, organ wskazał, że pomimo spełnienia warunków formalnych, niezbędnych do przyznania płatności, Skarżący stworzył je w sposób sztuczny i pozorny, co dowodziło istnienia także ogółu obiektywnych okoliczności i w konsekwencji wykluczało przyznanie mu wnioskowanej płatności.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M. G. reprezentowany przez pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w B., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił jej:

– naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. - zasady obiektywizmu, poprzez zinterpretowanie wszelkich niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wyjaśnień Skarżącego, zinterpretowanie wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie iż Skarżący stworzył sztuczne warunki uzyskania pomocy, rezultatem czego była odmowa płatności na 2016 r.;

b) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2017, poz. 562 ze zm.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezasadne przyjęcie stworzenia sztucznych warunków pomimo, że Skarżący jest faktycznym użytkownikiem działek objętych wnioskiem i prowadzi na nich działalność rolniczą, w tym podejmuje decyzje dotyczące gospodarstwa i czerpie korzyści, a ponadto fakt korzystania z zewnętrznych usług nie jest przesłanką nieprowadzenia działalności rolniczej;

c) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nie uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organom l instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a pominięty przez organ materiał dowodowy oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie;

e) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na brak celowości działania Skarżącego, w szczególności faktu, że gospodarstwo Skarżącego zostało utworzone przed wprowadzeniem zasady modulacji i degresywności płatności, a zatem jego utworzenie nie miało na celu obejścia przepisów i tym samym nie zaistniał subiektywny czynnik niezbędny dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

f) naruszenie § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wnioskowanych płatności w sytuacji spełnienia przez Skarżącego wszystkich formalno-prawnych warunków jej przyznania;

g) naruszenie art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, w sytuacji kiedy organ dopuścił się nieprawidłowości podczas ustalania zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak również błędnie ocenił materiał dowodowy;

h) naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez utworzenie w latach 2011-2012 powiązanych ze sobą, w ocenie organu spółek, tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - Skarżącemu kwoty płatności, podczas gdy w rzeczywistości podmioty te utworzono przed datą wprowadzenia degresywnych płatności (2014 r.) i nie miał miejsca podział gospodarstwa, ale obejmowanie nowych gruntów w wyniku wygrywanych przetargów na dzierżawę gruntów Skarbu Państwa, a ponadto działania Skarżącej nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego;

i) naruszenie art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania, wobec bezpodstawnego zakwestionowania prowadzenia działalności rolniczej przez Stronę na tej podstawie, że korzysta ona z usług zewnętrznych i zbywa płody rolne podmiotom powiązanym osobowo, podczas gdy te elementy nie decydują o statusie użytkownika gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 13 marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. W jego treści podniósł, że NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3133/17, stwierdził, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez tenże podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. W ocenie pełnomocnika Skarżącego do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta - a właściwie spółek, których gospodarstwo przejął, ale i podmiotów tworzących te spółki w ewentualnym celu uzyskania korzyści. O tym, że cele te były, są i w przyszłości będą realizowane, świadczą zdaniem strony skarżącej, następujące dowody:

– decyzje administracyjne Kierownika BP ARiMR w B. o przyznaniu wsparcia finansowego za lata 2009-2015 (płatność obszarowa, ONW, rolnośrodowiskowa, rolno-środowiskowo-klimatyczna) wydane w stosunku do: M. G. od 2009 r., w stosunku do P. Ś., spółki B. oraz spółki B. od 2010 r., a także w stosunku do 12 podmiotów od 2012 r.;

– opinie N. i B. Parku Narodowego, złożone do akt sprawy sygn. akt I SA/Bk 92/18:

– decyzja z dnia [...] października 2016 r. o przyznaniu G. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016 oraz wypłaceniu tych środków, przyznanie zaliczki G. Sp. z o.o. Sp. k. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016 oraz wypłacenia tych środków;

– przyznanie zaliczki G. Sp. z o.o. Sp. k. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016 oraz wypłacenia tych środków;

– przyznanie zaliczki G. Sp. z o.o. Sp. k. jednolita płatność obszarowa za rok 2016 oraz wypłacenie tych środków w dniu [...] października 2016 r.;

– kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (w tym wizytacje terenowe) przeprowadzone w latach 2009-2015, wskazujące na samodzielne prowadzenie gospodarstw rolnych przez wszystkie powiązane podmioty - organ nigdy nie zarzucał nieprawidłowości w tym zakresie;

– odrębne rachunki bankowe wszystkich podmiotów;

– projekty decyzji pozytywnych oraz notatki służbowe pracowników BP ARiMR z sierpnia 2017 r. odnośnie płatności na rok 2016, tj. o działaniu na wyraźne polecenie Kierownika M. N. w zakresie ustalenia sztucznych warunków.

Ponadto do akt sprawy sygn. akt I SA/Bk 92/18 załączono m.in.: czeklisty w zakresie kontroli administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2017 r. i [...] września 2017 r. oraz zaświadczenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przysługujących dopłatach w celu uzyskania kredytu bankowego. Pełnomocnik Skarżącego podniósł również, że 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenach dwóch Parków Narodowych (B. i N.). Wskazane 20 podmiotów, poza gospodarstwem rolnym E. Ś., prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch wskazanych Parków Narodowych. Przyjęcie więc stanowiska organów, prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia tezy, że to Parki Narodowe (Skarb Państwa) są współodpowiedzialne za sugerowane przez organ stworzenie sztucznych warunków.

Strona skarżąca podniosła ponadto w treści przedmiotowego pisma, że potwierdzeniem tego, iż nie doszło do jakiegokolwiek podziału gospodarstw rolnych M. G., P. Ś., B. Sp. z o.o. i B. Sp. z o.o. Sp. k. na mniejsze, jest analiza powierzchniowa tychże podmiotów w okresie zobowiązania rolno/środowiskowego/ONW, z której wynika, że powierzchnie zadeklarowane w 2009 r. i 2010 r. przez ww. podmioty nie mogły powstać w wyniku jakiegokolwiek podziału któregokolwiek z podmiotów. Grunty deklarowane przez ww. podmioty były nabywane niezależnie w różnych latach w wyniku przetargów od Parków Narodowych i na podstawie umów z osobami prywatnymi, co wyklucza tezę, aby doszło do jakiegokolwiek podziału jednego gospodarstwa. Pełnomocnik Skarżącego zauważył również, że do 2014 r. włącznie nie funkcjonowały żadne ograniczenia płatności w stosunku do powierzchni gospodarstw rolnych, a ponadto

Wobec tego, że powołane podmioty w związku zaczęły składać wnioski w latach 2009-2010, nie mogły mieć wiedzy co do tego, że w 2015 r. zostaną wprowadzone takie ograniczenia. Ponadto pełnomocnik wskazał, że pozostałe 18 podmiotów rozpoczęło składać wnioski o płatność ONW dopiero w 2015 r., kiedy to maksymalna powierzchnia do dopłat wynosiła 75 ha, pomimo tego, że powstały one w czasie, kiedy limit był większy, tj. do 300 ha i w tym czasie o płatność ONW się nie ubiegały.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 21 marca 2018 r. wydanym w sprawie sygn.. akt I SA/Bk 94/18 połączono sprawy o sygn. akt I SA/Bk 92/18, I SA/Bk 93/18 i I SA/Bk 94/18 do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania z uwagi na fakt, iż pozostają one ze sobą w związku.

Organ odwoławczy pismem z dnia [...] marca 2018 r. ustosunkował się do pisma pełnomocnika Skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. Odnosząc się do przytoczonego w nim wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3133/17, organ podniósł, że jakkolwiek nie można wykluczyć, że podział gospodarstwa rolnego na kilka gospodarstw może zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego, to jednak strona musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie, np. istniejących ograniczeń ilościowych w płatnościach, dane wsparcie się jej jednak należy. Organ wskazał, że tymczasem, w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ukierunkowanego na potwierdzenie prowadzenia przez stronę skarżącą odrębnego gospodarstwa rolnego, odmawiała ona oraz uchylała się udzielenia odpowiedzi na kluczowe w tej kwestii pytania. Ponadto, ani Skarżący, ani P. Ś., ani E. Ś., ani A. G., czy którakolwiek z 18 utworzonych przez nich spółek, nie przedstawili, pomimo wezwania organu, jakichkolwiek dowodów wskazujących na samodzielne prowadzenie działalności rolniczej, toteż winno traktować się ich jako jeden podmiot. W ocenie organu multiplikowanie spółek nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyżej niż dopuszczalna kwocie, toteż działanie takie nie może być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących przyznanie poszczególnych płatności.

Odnosząc się do dowodów enumeratywnie wymienionych przez Skarżącego organ wskazał, że powołane tam projekty decyzji odnośnie płatności na 2016 r. oraz czeklisty w zakresie kontroli administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2017 r. i 5 września 2017 r. są dokumentami wewnętrznymi, pierwszy z nich zaś nie wszedł do obrotu prawnego, natomiast pozostałe nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, zaś tabela nr 1 "numery producentów rolnych" załączona do pisma pełnomocnika Skarżącego, nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności. W ocenie organu analiza tabeli nr 2 "zestawienie wnioskowanych powierzchni w latach 2009-2016" zestawiona z analizą udostępnionych organowi umów dzierżawy/poddzierżawy pozwala na stwierdzenie, że swobodne i niezależne od miejsca położenia działek ewidencyjnych, przenoszenie posiadania działek rolnych pomiędzy poszczególnymi podmiotami, świadczą o powiązaniach osobowych, kapitałowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy P. Ś., M. G., E. Ś., A. G. oraz utworzonymi przez wskazane osoby spółkami. Zdaniem organu nieprawdziwe jest też twierdzenie Skarżącego, że wielkości powierzchni deklarowane przez podmioty uzależnione są przede wszystkim od tego, kiedy i gdzie dany podmiot mógł wydzierżawić dany grunt, bowiem twierdzeniu temu przeczy treść złożonych przez te podmiot wniosków. Poza tym za niezgodne z prawdą, organ uznał twierdzenie pełnomocnika Skarżącego co do braku ograniczeń płatności do 2014 r., wskazując, że utworzenie 12 spółek w dniu [...] kwietnia 2012 r. mogło mieć bezpośredni związek z wprowadzeniem od 2012 r. "współczynnika modulacji", które to twierdzenie zostało przez organ umotywowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił także, że istotą przedmiotowego sporu nie jest rolnicze wykorzystanie gruntów, ale sposób zarządzania nimi. Wskazał, że argumentacja przedstawiona przez Skarżącego prowadzi do wniosku, że jedynym podmiotem który byłby w stanie funkcjonować samodzielnie jest B. sp. z o.o., która jednakże uczestniczyła w procesie stworzenia sztucznych warunków w celu zmaksymalizowania zysku, co wyklucza przyznanie jej jakichkolwiek płatności. Organ podtrzymał wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się Spółka.

Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Co prawda wyrok odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.

Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia Trybunał wskazał również, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33).

Jednakże Trybunał również orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z dnia 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75). To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu.

Trybunał uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Dokonując analizy wydanego przez Trybunał wyroku należy uznać, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Przy czym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pragnie jednoznacznie podkreślić, że w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że Skarżąca ubiegająca się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu.

Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest całe postępowanie i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, przez co pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organy tezę.

W ocenie Sądu organ administracji w kontrolowanej sprawie: (1) nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pragnie jednocześnie podkreślić, że w żaden sposób nie kwestionuje zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Tym bardziej, że wskazywane powiązania: (1) nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, (2) były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, (3) są znane z urzędu Sądowi, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów (4) były, co wynika z załączonych do akt spraw opinii, również znane Dyrektorom Parków Narodowych.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. braku wykazania aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia należy stwierdzić co następuje. Przede wszystkim organ, który co prawda wskazuje na poszczególne cele realizowane w danym programie (te cele powinny być określone w aspekcie celów głównych i tematycznych oraz szczegółowych) w żaden sposób w wydanych rozstrzygnięciach nie przedstawił argumentacji przez co nie udowodnił, że w każdej ze spraw (z uwagi na różne cele różnych płatności) działanie Spółki powoduje, że nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia. Co więcej obiektywne okoliczności tego przypadku oceniane w ujęciu historycznym pozwalają w ocenie Sądu na wręcz przeciwne stwierdzenie, tj. że może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia.

Rozważania w tym zakresie przeniosły się co prawda na postępowanie sądowoadministracyjne (vide pisma procesowe stron), ale są one zbyt daleko idące w kontekście wydanych rozstrzygnięć, żeby mogły stać się podstawą do dokonywania oceny ich prawidłowości wydania.

Organ ogólnie w decyzji pierwszej instancji wskazuje, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zatem sztuczny podział gospodarstwa jak wskazuje organ pierwszoinstancyjny ma na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych znacznie wyższej niż należna gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa.

Organ drugiej instancji natomiast wskazuje w decyzji, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania płatności Spółka w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Spółkę pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Po czym organ dokonuje ogólnej oceny na czym miałoby polegać korzystniejsza sytuacja wszystkich podmiotów, które ubiegały się o konkretną płatność w roku 2016.

Zarzuty sformułowane przez organ oscylują również w zakresie odmówienia Skarżącemu statusu rolnika samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą (użytkującego zgłoszone do dopłat grunty). Organ przedstawił także w decyzji ogólne wyliczenia związane z szacunkowymi kwotami płatności dla wszystkich podmiotów i dla przypadku, gdyby o płatność ubiegał się jeden podmiot.

Pytania jakie rodzą się po ocenie sformułowanych przez organ wniosków w decyzji są następujące. Przede wszystkim zaistnienie jakich obiektywnych przesłanek w 2016 roku spowodowało, że organ odmiennie potraktował wniosek Skarżącego w kontekście roku 2015 i lat wcześniejszych. W tym zakresie nie ma żadnej analizy w decyzjach w ujęciu historycznym w kontekście przyznanych płatności i posiadanych gruntów przez Spółkę, a przecież podkreślić należy, że pomoc finansowa za rok 2015 i lata wcześniejsze została przyznana. Przez co kwestia prowadzenia działalności rolniczej przez Skarżącego również nie była wcześniej kwestionowana.

Powyższe argumenty wydają się być kluczowe w niniejszej sprawie, tym bardziej, że Skarżący działa od 2009 r., tj. od czasu, kiedy przepisy sankcyjne zastosowane przez organ, które wprowadzone zostały w 2014 r. (rozporządzenie UE nr 1306/2013) nie obowiązywały.

Sąd nie znalazł odpowiedzi na pytanie jakie fakty spowodowały, że w 2016 roku, po 7 latach prowadzenia działalności przez Skarżącego i po wydaniu przez te same organy wielu decyzji wobec niego, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych spowodowało, że wobec Skarżącego wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski.

Niewątpliwie też ocena powyższych okoliczności w zestawieniu z postawieniem zarzutu utworzenia sztucznych warunków jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia.

Organ nie wyjaśnił w wydanych rozstrzygnięciach w żaden sposób problemu wpływu zasady degresywności oraz ograniczeń związanych z modulacją oraz okresów ich obowiązywania co wydaje się kluczowe w niniejszej sprawie, gdyż tereny użytkowane przez Skarżącego leżą w obrębie Parku Narodowego.

W kontekście powyższego, pojawia się przy tym zasadnicze pytanie – czy można w jakikolwiek sposób zarzucić celowość działania Skarżącemu w sytuacji, gdy powstał przed wprowadzeniem modulacji i degresywności. Jeśli organ uważa, że można to zobowiązany jest do wykazania argumentacji faktycznej i prawnej na podstawie której tak twierdzi.

Organ nie odniósł się również do kwestii oceny możliwości wystąpienia degresywności na terenach dzierżawionych od Parków Narodowych, które uzyskane zostały w drodze przetargów. Jak wskazuje bowiem pełnomocnik Skarżącej 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenie dwóch Parków Narodowych, tj. B. i N. Parku Narodowego i prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch Parków Narodowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżącego, że utrzymanie w mocy wydanych rozstrzygnięć prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia tezy i usankcjonowania okoliczności, że to Parki Narodowe (Skarb Państwa) są współodpowiedzialne za stworzenie sztucznych warunków.

W tym miejscu należy odnieść się do drugiej kwestii, tj. dokonanej przez Sąd oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, z której wynika, że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Niewątpliwie rację ma organ, wskazując, że obowiązki nałożone na organ w prowadzonych przezeń postępowaniach mają charakter ograniczony i zmodyfikowany niż te, które oparte są na uregulowaniach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie też pasywność strony postępowania nie przyczynia się do możliwości pogłębionej analizy materiału dowodowego, który powinien być przez nią przedstawiony.

Należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 01 grudnia 2016 r., o sygn. akt II GSK 3581/16).

Niewątpliwie zatem w tego typu sprawach organ powinien odnieść się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć i ocenić ich wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Problem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w tej kategorii spraw jest w ocenie Sądu tym istotniejszy, że zarzut ze strony organów może spowodować wyeliminowanie z prowadzonej specyficznej działalności szeregu podmiotów i może wiązać się z dalszą egzystencją tych podmiotów, zaś spoglądając wstecz – organ wydawał szereg rozstrzygnięć przyznających różnego rodzaju płatności kontrolowanej spółce. Diametralna zmiana stanowiska organu musi zatem być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki.

Organ również w tym aspekcie dowodowo akcentuje mechanizmy związane z tworzeniem podmiotów, które powodują ich multiplikowanie, co zaś ma na celu stworzenie sztucznych warunków. Wskazywane zaś w formie tabelarycznej wyliczenia w żaden sposób nie współgrają z załączonym do pisma procesowego z dnia [...] marca 2018 r. tabelarycznego ujęcia poszczególnych gruntów użytkowanych przez Skarżącego. O braku zupełności materiału dowodowego i obiektywizmu przeprowadzonego postępowania świadczy przede wszystkim niezaprzeczalny fakt, że postępowanie dowodowe z uwagi na jego niezupełny charakter przeniosło się na postępowanie sądowoadministracyjne (potwierdzeniem jest treść pism procesowych stron z 13.03.2018 r. i 27.03.2018 r., wraz z dużą ilością do nich składanych załączników i pogłębionej argumentacji postawionych w nich tez, której na próżno doszukiwać się w wydanych rozstrzygnięciach). Tego typu materiał dowodowy może oczywiście pogłębiać wcześniej postawione tezy, ale nie może tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie uzupełniać braków samego postepowania dowodowego.

Organ przede wszystkim w toku prowadzonego postępowania administracyjnego powinien skupić się na ocenie czy ubiegający się o przyznanie skonkretyzowanej płatności zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Tego typu rozważań na próżno doszukiwać się w wydanych rozstrzygnięciach. Z podkreśleniem na ocenę wyłączności uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu.

Swoje spostrzeżenia organ powinien zaprezentować w ujęciu historycznym przy stanie gruntów podmiotów od początku ich funkcjonowania do 2016 r., tym bardziej, że różne podmioty, którym zarzuca się stworzenie sztucznych warunków powstawały w dużych odstępach czasu. W ocenie Sądu należy uwzględnić ów czas i okoliczności powstawania podmiotów, uzyskiwania przez nie gruntów, wnioskowania o płatności w kontekście ograniczeń wprowadzanych w związku z modulacją.

Przedstawione w decyzjach zestawienia obejmują co prawda różne podmioty powiązane, jednak to w przypadku każdego z nich, indywidualnie należy wykazać brak prowadzenia działalności rolniczej, udział w tworzeniu sztucznych warunków oraz konkretne uzyskane tym działaniem korzyści także w ujęciu historycznym. Wyłączenie jednego lub kilku podmiotów z zestawienia może bowiem zmienić obraz całego stanu faktycznego kontrolowanych spraw.

Badając element "podziału gospodarstwa" należy również wziąć pod uwagę sposób uzyskania gruntów przez dany podmiot – dzierżawa, poddzierżawa, przetarg. Organ musi odpowiedzieć na podstawowe dowodowo pytanie - czy uzyskanie gruntów w drodze przetargu może być sposobem tworzenia sztucznych warunków. Wykazanie powyższego jest niezbędne do przypisania woli obejścia przepisów prawa celem maksymalizacji zysków przez kontrolowane podmioty. Przy czym należy podkreślić, że organ w każdej ze spraw powinien zindywidualizować swoje postrzeganie do konkretnego podmiotu i potencjalnych korzyści każdego z tych podmiotów w aspekcie konkretnej płatności.

W sprawie niewątpliwie też istniała możliwość pogłębienia zebranego, skromnego w kontekście charakteru sprawy materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska Skarżącej do odpowiedzi na skargę z dnia 13 marca 2018 r.

Organ w tym względzie unika poczynienia jakichkolwiek uwag.

W rozpoznawanej sprawie w kontekście kwestionowania działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę brak też wykazanych w aktach sprawy indywidualnych działań organów poza biurem jak chociażby oględziny na miejscu.

Sąd ma również uwagi w kontekście poczynania Skarżącego w kontekście próby pozyskania informacji od organów. Strona takiego postępowania nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorstwa czy ochroną dóbr osobistych. Przekazywane organom informacje mogą być niewątpliwie poddane procesom anonimizacji. Jednak to strona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym winna wykazać swój czynny udział, bowiem w przeciwnym razie, narazi się na to, że organ będzie zmuszony wyciągnąć wnioski włącznie na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego – pozyskanego w drodze samoistnie przeprowadzonych czynności dowodowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków w ocenie Sądu w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy muszą zatem wziąć pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku spostrzeżenia Sądu, w tym zobowiązane będą przede wszystkim ustalić, czy w sprawie istnieją dowody na samodzielnie prowadzoną działalność przez jakikolwiek z podmiotów i czy istnieją dowody świadczące, że podmioty powstały oraz uzyskiwały grunty tylko i wyłącznie w celach ominięcia modulacji, czy multiplikowanie i wyodrębnianie podmiotów ma na celu tylko i wyłącznie pozyskanie w każdym z przypadków większych dopłat. Pojawia się też pytanie czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w ewentualnym tworzeniu sztucznych warunków czy też może tylko część z nich. To, że wszystkie podmioty są powiązane wcale nie świadczy, że celem wszystkich podmiotów mogła być chęć uczestnictwa w tworzeniu sztucznych warunków.

Organ zobowiązany będzie również do jednoznacznego sprecyzowania swojego stanowiska w ujęciu faktycznym i prawnym dotyczącego zakresu degresywności i modulacji płatności w kontekście każdej ze spraw.

Organ musi również w sposób jednoznaczny wyjaśnić, takie kwestie jak: czy w kontekście wszystkich powiązanych podmiotów można mówić, że faktycznie funkcjonowało jedno gospodarstwo, kto faktycznie prowadził działalność rolniczą, jak poszczególne podmioty nabywały grunty (element podziału), jakie korzyści wynikały ze zgłaszania określonej powierzchni przez poszczególne podmioty, czy korzyści te były wyłącznym celem takiego ukształtowania struktury podmiotów i gruntów.

Sąd tym samym nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu w sprawie sztucznych warunków – wskazując jedynie, że w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w tym wyroku TSUE i występujących w sprawie szeregu wątpliwości, materiał dowodowy zaprezentowany przez organy jest daleko odbiegający od możliwości wykluczenia od ubiegania się o dofinansowanie działalności przez Skarżącego ze środków unijnych.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej przywoływana jako: p.p.s.a.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)), a także gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd stosuje też przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd zasądził na rzecz strony Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca wpłaciła 200 zł tytułem wpisu sądowego oraz 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa radcy prawnemu; koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł zostały ustalone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).