Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 663/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 23 lutego 2005 r. nr 292/XLIV/05 Rada Miejska w Ł. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej). Wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 583/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi J. F., J. G. P. i U. T., stwierdził nieważność uchwały jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. W uzasadnieniu wskazano, że naruszono art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) z uwagi na brak określenia w studium – wymaganego przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy – obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 oraz brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona (wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...]).

W następstwie powyższego Rada Miejska Ł. dnia 24 czerwca 2009 r. podjęła ponowną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej). Skargę od powyższej uchwały, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, do sądu administracyjnego wniosły J. G. P. i U. T. i zarzuciły naruszenie:

- art. 3 ust. 1 zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego,

- art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ulokowanie inwestycji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, co spowoduje zwiększenie hałasu mimo, że hałas wytwarzany przez lokalny ruch samochodów w chwili obecnej przekracza dopuszczalne normy w tym miejscu,

- art. 14 ust. 1 ustawy poprzez niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zmiany studium,

- art. 14 ust.2 i 5 poprzez niesporządzenie przez Prezydenta Miasta Ł. analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium,

- art. 15 ust. 1 ustawy poprzez istnienie niezgodności pomiędzy planem a studium,

- art. 17 pkt 6 i 7 w zw. z art. 25 ust 1 ustawy poprzez brak opinii do projektu planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz naruszenie trybu uzgodnień z właściwymi organami,

- art. 46 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi skarżące wywiodły, że planowana inwestycja (obiekt handlowy wielkopowierzchniowy) w sąsiedztwie domów jednorodzinnych pogorszy warunki życia okolicznych mieszkańców w związku z przewidywanym natężeniem hałasu. W dalszej kolejności skarżące podniosły, że kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o uchwałę z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie zmiany studium oraz uchwałę z dnia 29 października 2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Porównanie dat tych uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem naruszono kolejność dokonania powyższych czynności, tj. przystąpiono do sporządzenia projektu planu w sytuacji, gdy brak było ostatecznej wersji studium. W procedurze zabrakło także prawidłowo przeprowadzonej analizy o stopniu zgodności planu z aktualnym studium. Ocena dokonana w 2003 r. jest nieaktualna, gdyż opiera się na studium z 2000 r. Pominięcie tego elementu procedury planistycznej pozbawiło zainteresowanych prawa do składania wniosków do planu. Wskazano na rozbieżność części graficznej studium i planu w części dotyczącej obiektów wielkopowierzchniowych, sprowadzającą się do tego, że część terenu, która zgodnie ze studium przeznaczona jest na rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 w planie przeznaczona jest na stację paliw. Studium faktycznie przewidywało większy teren pod obiekty wielkopowierzchniowe niż plan. Zdaniem skarżących ma to wpływ na infrastrukturę, której braki mogą mieć negatywne skutki dla sąsiednich nieruchomości. Wywiedziono, że naruszono tryb opiniowania i uzgodnienia projektu planu, gdyż na skutek doręczenia organom, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy, jedynie projektu planu bez prognozy oddziaływania na środowisko, nie mógł rozpocząć biegu 21 – dniowy termin o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących organ nie uzyskał opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż po dokonaniu uzgodnień z tym organem i sporządzeniu nowej prognozy oddziaływania na środowisko nie wystąpiono do niego o uzyskanie opinii. Na skutek sporządzenia nowej prognozy oddziaływania na środowisko powinny być również ponowione przeprowadzone uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy. Na etapie sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oprócz stosownych uzgodnień pominięto także możliwość udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag. Podniesiono również, że oparcie założeń raportu środowiskowego na danych sprzed 10 lat, dodatkowo dotyczącego innego położenia stacji paliw, nie może być miarodajne.

Odnośnie przekroczenia granic władztwa planistycznego wskazano, że dotyczy to w szczególności następujących zapisów planu § 10 ust. 6, 7, 16, § 23 pkt 1, § 26 ust. 1 i 4. Przekroczenie władztwa polega na wprowadzeniu do miejscowego planu pojęcia "dojazd publiczny" i ustalenie jego szerokości na 6 m, co jest niezgodne z ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Gmina poprzez akt prawa miejscowego nie może tworzyć nowego rodzaju dróg i nakładać obowiązku jego realizacji przez właścicieli przyległych nieruchomości w przypadku wydzielenia działek budowlanych. Przekroczenie władztwa planistycznego stanowią również postanowienia planu ustalające rodzaj inwestycji poprzez określenia "wielkopowierzchniowy obiekt handlowy" i "stacja paliw". Określenia te naruszają przewidziane ustawą zasady przeznaczenia terenów na określone cele oraz ograniczają swobodę działalności gospodarczej podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu. Przeznaczenie terenu powinno mieć sformułowanie "handlowe", "usługowe" a nie dotyczyć konkretnych inwestycji. Skarżące zakwestionowały również zapisy planu dotyczące wielkości jednostkowych obszarów. Wywiodły, że regulacje dotyczące terenu 3UCH obejmują powierzchnię około 3 hektarów. Stanowi to połowę obszaru planu, pomimo tego plan nie ustala żadnej struktury tego terenu. Pełną swobodę jego zaprojektowania pozostawiono inwestorowi. Zakwestionowano również lokalizację zjazdów poprzez przytoczenie konkretnych zapisów planu m.in. § 10 ust. 13 oraz zawarte w planie wskaźniki zabudowy. Zdaniem skarżących sposób przeznaczenia terenów 1.1 MU, 2.1 MU i 3.1 MU w kontekście definicji przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów zawartej w § 4 pkt 5 i 6, istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ustalenie na terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej dopuszczalnego przeznaczenia na usługi, które to przeznaczenie nie powinno przeważać na całym terenie. Dodatkowo skarżące zakwestionowały ustalenia planu miejscowego w następujących postanowieniach:

§ 10 ust. 15, § 10 ust. 16, § 28, § 19 ust. 5 i podniosły, że plan zawiera bezpodstawne określenie linii podziałów działek budowlanych. Kolejny zarzut dotyczy zaniechania przez organ ponowienia procedury uzgodnienia z właściwymi organami po uwzględnieniu części uwag jakie wpłynęły do projektu planu. Zdaniem skarżących procedura uzgodnieniowa powinna być ponowiona niezależnie od zakresu zmian. Końcowo skarżące wskazały w jaki sposób plan ingeruje w ich prawo własności. Następuje to ich zdaniem poprzez przeznaczenie ich części nieruchomości pod drogę dojazdową, tak naprawdę przeznaczoną pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego (§ 10), ograniczenie działalności usługowej (§ 19 pkt 4), pogorszenie warunków życia poprzez lokalizację po sąsiedzku obiektu handlowego (§ 26, 27), objęcie ochroną budynków skarżących poprzez wpisanie ich do gminnej ewidencji zabytków (§9). Zaznaczono, że o interesie prawnym skarżących decyduje fakt ograniczenia przez zapisy planu swobody wykonywania prawa własności na ich działkach, co zostało potwierdzone we wcześniejszym wyroku tut. Sądu. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. cofnął zarzut dotyczący bezpodstawnego określenia w planie linii podziałów dziełek budowlanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu o ile istnienie interesu prawnego po stronie skarżących - jako właścicielek nieruchomości objętych granicami skarżonego planu - nie może być kwestionowane, to już nie może być mowy o naruszeniu przez uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnień. Skarżące nie wskazują na żaden przepis prawa materialnego stanowiący o istnieniu w chwili podejmowania skarżonej uchwały związku pomiędzy tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Wskazują jedynie na zdarzenia przyszłe i niepewne. Nie wskazują również, jakie ograniczenia zostały wprowadzone ustaleniami planu w stosunku do możliwości wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości, których są właścicielkami, w porównaniu do możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, istniejących przed uchwaleniem planu.

Z ostrożności procesowej organ, na wypadek nieuwzględnienie przez sąd wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podano, że zarzut przekroczenia władztwa planistycznego nie znajduje uzasadnienia, albowiem plan został uchwalony zgodnie z przepisami prawa i zgodnie z wolą większości mieszkańców Łomży a skarżące nie wskazały żadnego przepisu prawa materialnego który został naruszony w wyniku jego uchwalenia. W kwestii spowodowania zwiększenia hałasu podniesiono, że ustalenia planu nie przesądzają w sposób jednoznaczny jakiej wielkości obiekt powstanie na danym terenie. W ocenie organu stwierdzenie nieważności, planu miejscowego z 23 lutego 2005 r. nie spowodowało konieczności podejmowania przez Radę Miejską Ł. kolejnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, gdyż uchwała z 29 października 2003r., zachowała swoją moc i zobowiązywała organy do podejmowania kolejnych czynności w ramach procedury planistycznej. Jednym z kolejnych, po uchwale rady miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, elementów procedury planistycznej jest sporządzenie przez prezydenta miasta projektu planu (art. 17 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 ustawy prezydent miasta zobowiązany jest do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Literalna wykładnia normy wynikającej z tej regulacji, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że projekt planu może zostać sporządzony dopiero wówczas, gdy zapewniona będzie zgodność pomiędzy projektem planu a postanowieniami Studium. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten został wypełniony o czym świadczą następujące fakty:

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., przyjęte zostało uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] października 2000 r. i zmienione uchwałami Rady Miejskiej Ł.: nr [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Ostatnia zmiana dotycząca m.in. wprowadzenia do Studium zapisów o terenie położonym u zbiegu ulic Zawadzkiej i Gen. Wł. Sikorskiego jako obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, wprowadzona została 27 grudnia 2007 r. Po podjęciu powyższej uchwały, Prezydent Miasta Ł. rozpoczął kontynuację prac nad projektem planu, mające m.in. na celu doprowadzenie projektu planu do zgodności ze zmienionym Studium,

- zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ zmianie w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie,

- wszystkie istotne dla planu czynności takie jak: sporządzenie projektu planu, przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dyskusje publiczne nad rozwiązaniami proponowanymi w projekcie planu, rozpatrywanie uwag wniesionych do projektu planu, czy wreszcie samo uchwalenie planu, wykonywane były pod rządami zmienionego w dniu 27 grudnia 2007 r. Studium.

Odnośnie zarzutu niesporządzenia analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium podano, że na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy prezydent miasta był zobowiązany do wykonania analiz i przygotowania materiałów przed podjęciem uchwały z dnia 29 października 2003 r. inicjującej sporządzenie planu. Czynności te zostały wykonane. Ponowne podejmowanie uchwały inicjującej w przedmiotowej sprawie nie było konieczne, nie było też, zatem konieczności ponownego wykonywania analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium. Podniesiono przy tym, że prowadzona procedura planistyczna gwarantowała, że wszelkie wnioski zgłaszane przy kolejnych wyłożeniach były rozpatrywane. Za bezzasadny uznano zarzut niezgodności pomiędzy planem a studium polegającej na tym, że studium pod obiekty wielkopowierzchniowe przewidywało większy teren, niż przewiduje to plan. Wskazano, że Studium w § 26, 39, 40 przewiduje lokalizację, "w zespole 1.5 na terenie oznaczonym symbolem UCH, obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej wyżej 2000 m2 i stacji paliw płynnych. Plan w ramach obszaru 1.5 UCH wyznaczonego w Studium, określił granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Studium jest dokumentem kierunkowym, określającym zasady polityki przestrzennej gminy i dopiero plan określa w sposób szczegółowy lokalizację poszczególnych funkcji jak i zasady zagospodarowania terenu. Przedmiotowy plan wskazał pod budowę obiektu handlowego obszar mniejszy niż w Studium, co w pełni odpowiada zasadom sporządzania planów. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenie trybu uzgodnień z właściwymi organami poprzez, nieudostępnienie projektu planu organom opiniującym i uzgadniającym. Podniesiono, że z treści pisma Prezydenta Łomży z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie uzgodnienia projektu planu, jednoznacznie wynika, że Prezydent przedłożył stosownym organom i instytucjom, w celu uzyskania uzgodnienia, projekt przedmiotowego planu wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko, która miała być udostępniona poprzez umożliwienie wglądu w Urzędzie Miasta. W ocenie organu taki sposób udostępnienia prognozy spełnia wymóg określony w art. 25 ust. 1 ustawy. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut braku opinii do projektu planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., albowiem pismem z dnia 27 marca 2009 r. organ ten zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ł. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, braku opinii właściwego organu do spraw ochrony środowiska, całkowitego pominięcia w postępowaniu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w pod kątem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz zarzut co do prawidłowego wykonania Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla planu również nie zasługują na uwzględnienie. Organ podał, że skarżące zarzucają brak, zgodnie z art. 54 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. zapewnienia przez organ możliwość składania wniosków i uwag również do prognozy oddziaływania na środowisko, a nie tylko do planu. Przy formułowaniu zarzutu nie uwzględniono jednak zapisu ust. 3 art. 54 u.i.o.ś., z którego wynika wprost, że zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 17. Procedura opisana w art. 17 w przypadku przedmiotowego planu wypełniona została w pełni. W ogłoszeniu z dnia 6 kwietnia 2009 r., wydanym w oparciu o art. 17 pkt 10 i 11 ustawy Prezydent Ł. powołał się na przepis art. 46 pkt. 1 u.i.o.ś., mówiący o wymogu przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko m.in. planów zagospodarowania przestrzennego; poinformował o wyłożeniu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; poinformował również o możliwości wnoszenia uwag. Zarzut o nieprzeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zdaniem organu, nie znajduje potwierdzenia w faktach. Odnośnie zarzutu dotyczącego poprawności sporządzenia Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla planu, wskazano, że prognoza sporządzona w marcu 2009 r. przez "[...]" Pracownię Projektową s.c., stanowiła zasadniczy dokument strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej dla przedmiotowego planu. W trakcie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. pismem z dnia 27 marca 2009 r. odniósł się do przedłożonego projektu planu wraz z Prognozą. Organ zaopiniował plan wraz z Prognozą bez uwag, co jednoznacznie świadczy, że Prognoza była wykonana prawidłowo, a okres w jakim były wykonywane niektóre opracowania stanowiące podstawę jej sporządzenia nie miały istotnego znaczenia dla rzetelności przeprowadzonej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutów kwestionujących poszczególne zapisy planu w szczególności § 10 ust. 6, 7, 16, § 23 pkt 1 § 26 ust. 1 i 4 planu, które to zapisy zdaniem skarżących, świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego organ podał, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem oparte są na indywidualnej interpretacji skarżących, nie są poparte żadnymi przepisami prawa materialnego, nie były kwestionowane w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wzglądu, niektóre z kwestionowanych zapisów m.in. zapis planu uzależniający pozwolenia na zabudowę od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D od wcześniejszego wydzielenia i zrealizowania dojazdu wewnętrznego 5KDW-D w oparciu o zasady określone w § 10 ust. 6 i 7 przez samych właścicieli jest zgodny z postulatem samych skarżących (pismo U. T. z dnia 2 września 2007 r. i pismo J. G. P. z dnia 3 września 2007 r.). Powyższe w ocenie organu świadczy o tym, że to skarżące próbują ingerować w zakres władztwa planistycznego przynależnego gminom. Niezasadny jest również zarzut zgodnie z którym organ niezależnie od zakresu zmian jakie wprowadził do projektu planu powinien ponowić procedurę uzgadniania z właściwymi organami. W przedmiotowej sprawie zmiany do planu zostały wprowadzone na podstawie art. 17 pkt. 13 ustawy. Przepis ten nie wymaga ponawiania czynności, np. ponownego wyłożenia planu - a poprzestaje jedynie na konieczności uzgodnienia w niezbędnym zakresie planu z wprowadzanymi zmianami. Zmiany jakie wprowadził Prezydent Miasta w wyniku rozpatrzenia uwag nie wkraczały w zakres właściwości rzeczowej organów o których mowa w art. 17 pkt 7 ustawy co oznacza, że nie wymagały one dodatkowych uzgodnień. Końcowo organ podniósł, że jedyny konkretny przepis prawa materialnego jaki wskazują skarżące to art. 140 kc. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i 144 kc należy jednak upatrywać w regulacjach prawa cywilnego nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co nastepuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżące warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 10 sierpnia 2009 r. skierowane przez skarżące do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia interesu prawnego (uchwała z dnia 26 sierpnia 2009 r.). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącym w dniu 28 sierpnia 2009 r. a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 18 września 2009 r. Kolejną kwestią było ustalenie czy zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżących. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie.

Zdaniem sądu skarżące wykazały posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wynika ona z faktu, że są współwłaścicielkami nieruchomości leżących na terenie objętym planem. Samo znajdowanie się czyjejś nieruchomości na obszarze objętym planem nie może jednak od razu wskazywać na to, że dany plan narusza czyjeś prawo własności. Dla wykazania takiego naruszenia trzeba wskazać normę planu, która dotyczy danej nieruchomości w taki sposób, że ogranicza prawa ich właścicieli. Przy czym w przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 02 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

W sprawie niniejszej, skarżące wskazały na następujące zapisy planu, które ich zdaniem, stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy a w konsekwencji naruszają ich interes prawny poprzez ingerencję w ich prawo własności: § 9, § 10 ust. 6, 7, 13, 15, 16, § 19 ust. 4 i 5, § 21, § 23 pkt 1, § 26 ust. 1 i 4, § 27, § 28.

W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżących. Odnosząc się od poszczególnych zapisów wskazać należy, że bezspornie naruszenia interesu prawnego skarżących nie stanowi zapis § 23 pkt 1 planu, albowiem dotyczy on piekarni położonej na działce 11179. Kolejne kwestionowane zapisy planu dotyczą przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 3UCH (teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) i 4KS (teren przeznaczony pod stację paliw). Zdaniem skarżących przekroczenie władztwa planistycznego w tym wypadku polega na ustaleniu w planie konkretnego rodzaju inwestycji poprzez określenia "wielkopowierzchniowy obiekt handlowy" i "stacja paliw" co ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu. Skarżące wywiodły również, że pomimo tego, iż regulacje dotyczące terenu 3UCH obejmują powierzchnię około 3 hektarów (połowę obszaru planu), nie ustalają żadnej struktury tego terenu. Powyższe zapisy planu również w żaden sposób nie ingerują w prawo własności skarżących. Zapisy te dotyczą nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje. W prawo własności skarżących nie ingeruje także zapis § 28 planu, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem 5ZP przeznaczonego pod urządzoną zieleń parkową, na którym to terenie ustalono możliwość realizacji miejsc postojowych.

Działek skarżących dotyczą zapisy § 9, § 10 ust. 6, 7, 13, 15, 16, § 19 ust. 4 i 5, § 21 planu, niemniej jednak w ocenie Sądu, nie stanowią one ingerencji w ich prawo własności będącej konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę.

Odnośnie zapisu § 19 ust. 5 w zw. § 10 § 6 i 7 planu skarżące podały, że regulacja ta narusza ich prawo własności, albowiem uzależnia pozwolenie na zabudowę od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D od wcześniejszego wydzielenia i zrealizowania tego dojazdu. W tym miejscy podnieść należy, że zapis planu w takim kształcie jest wynikiem uwag zgłoszonych do projektu planu przez same skarżące (pismo U. T. z dnia 2 września 2007 r. oraz pismo J. G. P. z dnia 3 września 2007 r.). Skarżące w tych pismach wnosiły o zamieszczenie zapisu, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą postulowaną a nieobowiązkową do realizacji oraz, że jej szerokość ustalona na 8 m jest zbyt duża do potrzeb, chyba że zamiarem planistów jest wykorzystanie tej drogi w perspektywie jako kolejnej związanej z dojazdem do obiektu wielkopowierzchniowego. Wprowadzenie do planu zapisu o realizacji niniejszego dojazdu przez właścicieli nieruchomości przyległych jest gwarancją, że droga ta – zgodnie z sugestią skarżących, zostanie wybudowana wyłącznie wówczas, jeżeli właściciela działek przez które przebiega wyrażą na to zgodę. W konsekwencji stwierdzić należy, że stanowisko skarżących zgodnie z którym ograniczono ich prawo własności poprzez przeznaczenie ich części nieruchomości pod drogę dojazdową, faktycznie przeznaczoną w ich ocenie pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, jest niczym innym jak subiektywną interpretacją zapisów planu w oderwaniu od jego rzeczywistej treści, albowiem, na co już wskazano powyżej, droga ta jest postulowana a jej wybudowanie zależy od zgody samych właścicieli. Skarżące dokonały również swobodnej interpretacji zapisów § 10 ust. 13, 15, 16. Podniosły, że zapisy te ostatecznie doprowadzą do tego, iż ciąg pieszy przebiegający wzdłuż ich prywatnych posesji, jak i droga wewnętrzna staną się drogami dojazdowymi do centrum handlowego. Nieuwzględnienie zaś do powierzchni użytkowej obiektu handlowego jego zaplecza technicznego skutkowało ograniczeniem minimalnej liczy miejsc postojowych do 25 co w konsekwencji spowoduje parkowanie pojazdów klientów centrum handlowego na terenach przyległych do ich nieruchomości. Zarzuty te generalnie sprowadzają się do wykazania przez skarżącego pogorszenie warunków ich życia na skutek wybudowania centrum handlowego poprzez m.in. zwiększenie hałasu, natężenie ruchu. Istotnie powstanie przedmiotowej inwestycji może zmienić warunki i komfort życia skarżących, ale zmianę tę można rozpatrywać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, gdyż nie ma ona odniesienia prawnego. Ograniczenia prawa własności skarżących stanowią zapisy § 21 i 19 ust. 4, ale mieszczą się one w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zapis § 21 dotyczy zasad podziału działek, zasad zagospodarowania tych działek, warunków realizacji zabudowy, kolorystyki budynków. Natomiast zapis § 19 wprowadza zakaz lokalizacji usług mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego i zamieszkania ludzi. Objęcie ochroną obiektów stanowiących własność skarżących i nakazanie prowadzenia prac restauratorskich i budowlanych tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi stanowi konsekwencję wpisania tych obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że zapis § 9 planu nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przekroczenie władztwa planistycznego albowiem został on podjęty w granicach obowiązującego prawa.

Legalności kwestionowanej uchwały nie podważają zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością uchwały dotyczącej planu miejscowego w całości lub w części skutkują: a) istotne naruszenie trybu sporządzania planu, b) każde naruszenie zasad sporządzania planu, c) każde naruszenie właściwości organów. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, głównym celem art. 28 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ochrony podmiotom, których prawa mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc celem sformalizowanej procedury jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Podjęcie wymaganych do uchwalenia planu czynności gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1046/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 372/08 – obydwa opublikowane na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne zatem naruszenie trybu (a tylko takie, w aktualnym stanie prawnym, skutkuje nieważnością uchwały) miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych czynności miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy do istotnego naruszenia doszłoby wówczas, gdyby naruszenie procedury dawało podstawy do przyjęcia, że przy zachowaniu prawidłowego trybu, w tym prawidłowej kolejności działań, postanowienia aktu planistycznego byłyby odmienne od podjętych (vide powoływany wyrok WSA w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1046/07 oraz wyroki WSA w Łodzi z 27 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 473/07, Lex nr 381607, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1035/07, Lex nr 424665, jak również Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie ...", s. 257). Oznacza to, że pominięcie którejkolwiek z czynności przewidzianych dla trybu sporządzania planu nie musi zawsze i bezwzględnie skutkować nieważnością aktu planistycznego (vide Z. Niewiadomski "Planowaniu i zagospodarowanie ...", s. 250).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że podnoszone zarzuty albo nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, albo wskazują na takie naruszenia procedury którym w realiach sprawy niniejszej nie można przypisać cech istotnego naruszenia.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia trybu opiniowania i uzgodnienia projektu planu polegające na tym, że:

- organy o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy otrzymały jedynie projektu planu bez prognozy oddziaływania na środowisko,

- nieuzyskano opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż po dokonaniu uzgodnień z tym organem i sporządzeniu nowej prognozy oddziaływania na środowisko nie wystąpiono do niego o uzyskanie opinii. Na skutek sporządzenia nowej prognozy oddziaływania na środowisko powinny być również ponowione przeprowadzone uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy,

- na etapie sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oprócz stosownych uzgodnień pominięto także możliwość udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag,

- założenia raportu środowiskowego oparto na danych sprzed 10 lat.

Z treści pisma Prezydenta Ł. z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie uzgodnienia projektu planu, jednoznacznie wynika, że Prezydent przedłożył stosownym organom i instytucjom, w celu uzyskania uzgodnienia, projekt przedmiotowego planu wraz z nową Prognozą oddziaływania na środowisko sporządzoną w marcu 2009 r. W piśmie tym zaznaczono, że prognoza oddziaływania na środowisko udostępniona będzie poprzez umożliwienie wglądu w Urzędzie Miasta. W ocenie Sądu taki sposób udostępnienia prognozy spełnia wymóg określony w art. 25 ust. 1 ustawy. W przepisie tym mowa jest o "udostępnieniu" a nie "doręczeniu" planu wraz z prognozą. Nadmienić przy tym należy, że uprawnione organy uzgodnień bądź wyrażenia opinii nie podnosiły faktu braku dostępu do prognozy oddziaływaniu na środowisko. Nowa prognoza oddziaływania na środowisko (sporządzona w marcu 2009 r.) została udostępniona organom o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie zaopiniował projekt planu wraz z nowa prognozą na oddziaływania na środowisko (pismo z dnia 27 marca 2009 r.). Zgodzić się należy, ze stwierdzeniem skarżących iż najpierw powinno nastąpić uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 54 ustawy o udostępnianiu informacji o środowiska (...) a następnie ten sam organ na podstawie art. 17 pkt 6 c ustawy ponownie powinien zaopiniować ten sam projekt planu. Z postanowień art. 54 ust. 1 ustawy istotnie bowiem wynika, że po uzgodnieniu na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy prognozy oddziaływania na środowisko, dokumenty te ponownie trafiają do organów współdziałających już po opracowaniu projektu dokumentu i sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko. Różnica polega na tym, że na tym etapie postępowania organy współdziałające nie uzgadniają przedstawionych opracowań źródłowych, ale już opiniują projekty dokumentów. Jako opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, a wyrażona opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu opracowującego opiniowany dokument stwierdzić należy, że naruszenie procedury w tym zakresie miało charakter naruszenia nieistotnego albowiem brak stosownych opinii bez wątpienia nie mógł mieć wpływu na ostateczną treść planu. Odnośnie zarzutu pominięcia możliwości udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag podnieść należy, że przepis art. 54 ust. 3 ustawy wprowadza oddzielne zasady udziału społeczeństwa odniesieniu do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą regulacją w zakresie możliwości wnoszenia uwag i wniosków nie znajdują zastosowania postanowienia ustawy, ale art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonego do publicznej wiadomości. Celem takiego rozwiązania jest ujednolicenie postępowania w przedmiocie opracowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w którym również bez postanowień ustawy każdy ma zagwarantowany udział oraz możliwość zgłaszania uwag i wniosków. W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje fakt umożliwienia skarżącym zgłaszania uwag i wniosków do projektu planu jak i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nieaktualności danych na podstawie których została przygotowana prognoza oddziaływania na środowisko. Przepis art. 51 ust. 1 określa jakie wymagania merytoryczne powinny spełniać informacje wykorzystane w postępowaniu dotyczącym sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko. Wynika z niego, że informacje powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz etapu przyjęcia tego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. W przepisie tym bezpośrednio nie ma mowy o tym aby do prognozy używane były dane zebrane w określonym czasie, dlatego też w sytuacji gdy uprawniony organ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał określone dane za wystarczająco aktualne, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w tym wypadku naruszenia przepisów prawa.

Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia:

- art. 14 ust. 1 ustawy poprzez niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zmiany studium,

- art. 14 ust.2 i 5 poprzez niesporządzenie przez Prezydenta Miasta Łomża analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium,

- art. 15 ust. 1 ustawy poprzez istnienie niezgodności pomiędzy planem a studium.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podnieść należy, że wskazane przez skarżące naruszenie polegające na niepodjęciu nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego pomimo zmiany studium uznać należy, w realiach przedmiotowej sprawy, za nieistotne naruszenia procedury sporządzania planu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że naruszono sekwencję poszczególnych etapów postępowania planistycznego, albowiem przystąpiono do sporządzenia projektu planu (uchwała z dnia 29 października 2003 r.) w sytuacji gdy brak było ostatecznej wersji studium (uchwała z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie zmiany studium). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 5 ustawy przed podjęciem uchwały, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jest obligatoryjnym i niezbędnym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej. Treść tej uchwały ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Jako, że w przedmiotowej sprawie zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie zmianie stwierdzić należy, że niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na ostateczną wersje uchwalonego planu. Nieistotne jest również naruszenie dotyczące zaniechania sporządzenia przez Prezydenta Miasta Ł. analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium. Przede wszystkim dlatego, że zgodnie z regulacją art. 14 ust. 5 ustawy taka analiza dokonywana jest przed podjęciem uchwały inicjującej sporządzenie planu. Analiza taka w przedmiotowej sprawie została dokonana w 2003 r. Wykazanie braku konieczności podejmowania w sprawie niniejszej kolejnej uchwały inicjującej skutkowało tym, że nie było konieczności ponownego wykonywania analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium. Tym bardziej, że ostateczna wersja studium z dnia 27 grudnia 2007 r. stanowiąca podstawę podjęcia kwestionowanego planu różni się od tej wersji studium w stosunku do której przeprowadzono analizę, tylko i wyłącznie tym, że wprowadzono zapis o terenie położonym u zbiegu ulic Zawadzkiej i Gen. Wł. Sikorskiego, jako obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (zapis ten został wprowadzony zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.).

Ostatni zarzut dotyczy niezgodności pomiędzy zapisami studium a planem polegający na tym, że studium pod obiekty wielkopowierzchniowe przewidywało większy teren niż przewiduje to plan. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy obiektu handlowego podane w studium (powyżej 200 m 2 ) stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości. Studium nie tworzy bowiem konkretnych uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Nie oznacza to zatem, że wskazana w studium powierzchnia zabudowy musiała być dokładnie powielona przy tworzeniu planu zagospodarowania. Zapisy planu ustalające inną powierzchnię obiektu handlowego, nota bene mniejsza niż zapisy studium, nie może być uznane za naruszenie procedury sporządzania planu w stopniu istotnym.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).