Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1039/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 190 ust. 1 i 4, art. 87, art. 2,7,8, art. . 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 16/06 w sprawie ze skargi J. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz W. T. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 16/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego magazynu pasz na kurnik o obsadzie 10000 szt. kur oraz dobudowie budynku socjalno - magazynowego na działce nr [...] położonego w miejscowości G. nr [...] gm. G. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ wskazał, iż dla terenu objętego wnioskiem nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że dla inwestycji objętej wnioskiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (pozytywna lub odmowna) powinna zostać wydana. Kolegium wyjaśniło również, że opisane we wniosku przedsięwzięcie zostało już zrealizowane w całości, nastąpiła zatem faktyczna zmiana zagospodarowania terenu i faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., nie są możliwe do wykonania warunki określone w decyzji pierwszej instancji, nie można zapewnić i prowadzić nadzoru archeologicznego nad robotami ziemnymi, ewentualnych prac ratowniczych czy dokumentacyjnych w tym zakresie, bowiem prace te są pracami wyprzedzającymi wobec inwestycji. Fikcją są też warunki i wymagania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, a jedynym możliwym do wykonania warunkiem przez inwestora jest wystąpienie z wnioskiem do Wójta Gminy o wydanie odrębnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Dopiero w tym postępowaniu mogą zostać sformułowane wszelkie wymagania, ograniczenia i warunki, jakie musi spełnić inwestor w kwestii zminimalizowania uciążliwości lub podjęcia przez Wójta Gminy rozstrzygnięcia o ewentualnym braku możliwości legalizacji funkcjonowania kurnika o obsadzie opisanej we wniosku. Organ podkreślił, że wobec W. T. toczy się postępowanie organów państwowego nadzoru budowlanego o rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów i urządzeń budowlanych oraz o przywrócenie budynku kurnika do poprzedniego stanu użytkowania tego budynku jako magazynu pasz, a postępowanie to jest niezależne od decyzji leżących w kompetencji organu samorządowego gminy ustalającego warunki zabudowy i wydającego decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji. O możliwości funkcjonowania inwestycji można ostatecznie rozstrzygnąć dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o tychże uwarunkowaniach. Zdaniem organu, wobec zrealizowania inwestycji decyzja o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowa.

W skardze na powyższą decyzję J. i W. T. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli, że jedynym argumentem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy była faktyczna zmiana zagospodarowania terenu. Podkreślili nadto, iż decyzja o warunkach zabudowy określa nie tylko zasady zagospodarowania terenu, ale również funkcję i przeznaczenie terenu, intensywność wykorzystania terenu, jego ukształtowanie urbanistyczne, formy architektoniczne obiektów budowlanych, zasady ochrony gruntów rolnych oraz zgodność z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to, zdaniem skarżących, informacja, czy w tym miejscu przyszły lub dotychczasowy inwestor będzie mógł realizować zamierzoną inwestycję, a dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu nie ma znaczenia. Podkreślili, iż ustawa o planowaniu przestrzennym dopuszcza równoczesne ubieganie się o ustalenie warunków przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach, tym samym bez znaczenia jest fakt, że inwestor popełnił samowolę budowlaną. Zauważyli, iż występują o zmianę sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, który to sposób zagospodarowania nie wpływa na zmianę zabudowy terenu i nadzór archeologiczny nad robotami ziemnymi, a żadna ustawa nie przewiduje możliwości odmowy wydania decyzji z tego tytułu. Odmowa taka może mieć miejsce jedynie w przypadku nie spełnienia warunków określonych w art. 61. Zdaniem skarżących art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania decyzji o warunkach, nawet w warunkach dokonanej samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podniósł, iż zawarta w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości wprawdzie nie została zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd podniósł, że umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu za podstawę bezprzedmiotowości organy słusznie przyjęły okoliczność faktyczną samowolnego wykonania inwestycji przez inwestora. Z wniosku inwestora z dnia 1 grudnia 2004 r. wynika wszak, iż inwestycja będzie polegać na "przebudowie istniejącego magazynu na kurnik oraz dobudowie budynku socjalno - magazynowego", zaś ze stanowiącej jej załącznik mapy sytuacyjno - wysokościowej, protokołu oględzin nieruchomości z dnia 25 października 2005 r. oraz pisma J. W., sporządzającego na zlecenie gminy, projekty decyzji o warunkach z dnia 7 marca 2005 r. wynika, że objęty wnioskiem o ustalenie warunków obiekt został zrealizowany w 2002 r. bez pozwolenia na budowę. Okoliczność zrealizowania tej inwestycji potwierdzają także decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] i nr [...] nakazujące jego rozbiórkę. Sąd stwierdził, iż wniosek o ustalenie warunków nie dotyczył wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu - magazynu pasz, ale zmiana ta była połączona z jednoczesną przebudową tego obiektu. Sąd wskazał, że analiza art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu warunków jest aktem administracyjnym podejmowanym dla inwestycji dopiero planowanej. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do obiektów już zrealizowanych, bowiem w stosunku do tych obiektów nie jest możliwe ustalenie warunków i oczekiwanie spełnienia tychże warunków. W ocenie Sądu nie celowe jest dokonywanie analizy wniosku w świetle przesłanek art. 61 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a potencjalna możliwość spełnienia tychże przesłanek pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków dla tej konkretnej inwestycji. Nie oznacza to, że warunki takie nie mogą być ustalone dla planowanej w przyszłości na działce inwestycji.

W ocenie Sądu, zastrzeżenia budzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu tym, organ winien, wyjaśnić zasadność umorzenia postępowania w sprawie w świetle zebranego materiału dowodowego, jak również wskazać te okoliczności sprawy przesądzające o podjęciu tego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, t.j. przepisu art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz nie przytoczono treści tych przepisów, niemniej jednak naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zawarte w uzasadnieniu rozważania dotyczące motywów podjętej decyzji odnoszą się w pełni do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, pozwalają stronom i Sądowi kontrolującemu zaskarżoną decyzję poznać motywy rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. T., reprezentowany przez adwokata S. R.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 105 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sprowadzająca się do twierdzenia, że decyzja o zmianie zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do konkretnej inwestycji budowlanej mającej nastąpić w danym czasie, a nie do inwestycji budowlanej mającej być przeprowadzonej na danym terenie.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny W. T. wniósł o uchylenie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzja o zmianie zagospodarowania terenu nie może mieć zastosowania do inwestycji już przeprowadzonej. Jednak zdaniem skarżących może mieć zastosowanie do takiej samej planowanej przez skarżących, po poddaniu się rygorom wydanym wobec przeprowadzonych prac decyzji, inwestycji przyszłej. Podkreślono, że celem skarżących jest przeprowadzenie inwestycji w dotychczasowym kształcie, co czego niezbędnym jest wydanie w stosunku do tegoż terenu decyzji o zmianie zagospodarowania terenu. Utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji umożliwi niezwłoczne przeprowadzenie tej inwestycji w takim kształcie po poddaniu się rygorom innych orzeczeń wydanych w stosunku do przedmiotowej budowli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oparty został na utrwalonej linii orzecznictwa, zgodnie z którą wybudowanie obiektu w warunkach samowoli budowlanej czyni bezprzedmiotowym (tak jak przyjął organ odwoławczy) wydanie inwestorom nie tylko pozwolenia na budowę ale także decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do takich stanów faktycznych sytuacji prawna uległa zmianie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06. Zawarte w jego uzasadnieniu rozważania powinny być uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy, mimo iż wyrok ten zapadł później, już po wydaniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji .Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie mając na względzie przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz. 1269),art. 190 ust. 1 i 4 oraz art.87 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady wyrażone w art. 2,7 i 8 Konstytucji a także przepis art. 45 ust.1 tej Konstytucji, uważa, że w sytuacji kiedy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok TK o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu powołanego wyroku TK stwierdził, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Jednocześnie warunkiem legalizacji samowoli uczynił ustawodawca uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności z budowy z ustaleniami planu(gdy taki plan istnieje),przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Zdaniem TK, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów którzy dopuścili si8ę samowoli budowlanej , wynikające z przyczyn od nich niezależnych( a do takich należy obowiązywanie, lub nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego) godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz wątpliwości co do racjonalności prawodawcy. Warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (planem miejscowym lub z generalnym porządkiem prawnym).Nie może mieć tu zatem znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powinna zatem istnieć możliwość uzyskania takiej decyzji również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Przechodząc do rozpoznawanej sprawy należy uznać , że motywy zaskarżonej decyzji uznającej za bezprzedmiotowe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu który ma powstać w miejsce inwestycji objętej postępowaniem organów nadzoru budowlanego , nie dadzą się pogodzić z – z uwagi na charakter takiej decyzji i wywody Trybunału Konstytucyjnego – z wykładnią przyjętą przez TK. Innymi słowy, istnienie na terenie którego ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy , samowolnie zrealizowanego obiektu , takiego samego jak ten którego ma dotyczyć ta decyzja, nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania.

Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną i na podstawie art. 185 orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 P.p.s.a.