Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 148/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 października 2010r. sygn. akt II SA/Ke 546/10 w sprawie ze skargi W. C., A. C., S. C. i A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2010r. znak: (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od W. C., A. C., S. C. i A. C. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 546/10 uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 maja 2010 r. nr SKO.GN-70/3196/624/2009 w sprawie ze skargi W. C., A.C., S. C. i A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lipca 2010 r. nr SKO GN-70/2130/171/2010 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r. nr SKO GN-70/2130/171/2010 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu wniosku W. C., A. C., S. C. oraz A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 24 maja 2010 r. nr SKO.GN-70/3196/624/2009 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierza z dnia 13 listopada 1978 r. nr ZGT-630/17/77 dotyczącej przejęcia na własność Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Sandomierzu, oznaczonej jako działka nr (...) o obszarze 4 a 72 m², dla której Sąd Rejonowy w Sandomierzu prowadzi księgę wieczystą KW nr (...). W uzasadnieniu postanowienia podano, że wymienione osoby wnioskiem z dnia 22 września 2009 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43% udziałów we współwłasności nieruchomości. Nieruchomość ta w dacie przejęcia przez Skarb Państwa stanowiła współwłasność A. i M. małż. Ł. w udziale stanowiącym 45,62%, A. K., J. K. K. i H. K. – spadkobierców J. K., którego udział we współwłasności wynosił 35,95% oraz J.C. w udziale 18,43%.

Spadkobierców J. C. ustalono w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Sandomierzu z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I Ns 141/08.

Wnioskiem z dnia 4 maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej 35,95% udziałów J. K. wystąpiła również J. R. w imieniu swoich synów Z. K. i W. K. – spadkobierców H. K..

W wyniku podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze czynności zmierzających do ustalenia stron postępowania, za które uznano osoby, do których skierowano kwestionowaną decyzję, a w przypadku śmierci – ich następców prawnych, a także osoby, których interesu mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności stwierdzono, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Sandomierzu z 10 lutego 1978 r. sygn. akt I Ns 149/78 spadek po J. K. nabyła żona A. oraz synowie J. K. K. i H. K. po 1/3 części każde z nich, a spadek po H.K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Sandomierzu Wydział I Cywilny z 19 lutego 2010 r. nabyli synowie Z. H. K. i W. J. K.

W toku postępowania nie ustalono następców prawnych A. K., co do której organ nie uzyskał informacji o miejscu i dacie zgonu oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a także J. K. K. zmarłego w 2004 r. przyjmując jedynie, że jego prawdopodobną spadkobierczynią jest żona M. K.

Następcami prawnymi A. i M. małż. Ł. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Sandomierzu Wydział I Cywilny z 28 grudnia 1978 r. sygn. akt I Ns 1425/78 są dzieci: A. Ł.i, J. Ł. i E. Ł.. A. Ł. zmarł w 1999 r. a jego prawdopodobnymi spadkobiercami według organu odwoławczego są: Z. Ł., A. J. i M. Ł.. Organ nie uzyskał natomiast informacji o miejscu i dacie zgonu J. Ł., jak również o ewentualnych spadkobiercach. Ed. Ł. zmarł w 1974 r. a jego prawdopodobnymi spadkobiercami są nieżyjąca obecnie J. Ł. oraz A. Ł., E. S. i A. Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 24 maja 2010 r. nr SKO.GN-70/3196/624/2009 zawiesiło postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że pomimo podjętych działań w celu ustalania spadkobierców stron postępowania o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta Sandomierz nie uzyskało kompletu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku pozwalających na ustalenie wszystkich stron postępowania. Kolegium zaznaczyło, że odrębnym pismem wezwie prawdopodobnych spadkobierców do wystąpienia do sądu powszechnego o wydanie stosownych postanowień o nabyciu prawa do spadku po A. K., J.K. K., A. Ł., E. Ł. i J. Ł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, który w razie śmierci strony powinien wezwać do udziału w sprawie spadkobierców. Ich zdaniem, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpatrując ponownie sprawę wskazało, że następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania administracyjnego powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, tj. prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymaga bezspornego ustalenia wszystkich stron postępowania. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji. W ocenie organu, w niniejszej sprawie konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności sami wnioskodawcy. Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 30 § 5 K.p.a., skoro rozpoznawana sprawa nie dotyczy spadku nieobjętego, do którego przepis ten się odnosi.

Pismem z dnia 14 lipca 2010 r. nr SKO.GN-70/3196/624/2009 Kolegium wezwało, na podstawie art. 100 K.p.a., osoby ustalone jako strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. potwierdzenia nabycia praw do spadku po: A. K., J. K. K., A. Ł., J. Ł., E. Ł., zakreślając termin przedłożenia stosownych dowodów do dnia 31 sierpnia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S.C., W. C., A. C. i A. C. wnieśli o uchylenie obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zarzucając organowi niedopełnienie obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Posiadanie wiedzy o nieprzeprowadzeniu części postępowań spadkowych zobowiązywało organ do skierowania do sądu wniosku o ustanowienie kuratora masy spadku nieobjętego, względnie wezwanie do udziału w charakterze strony osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 maja 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie osoby występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji udokumentowały następstwo procesowe na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Sandomierzu z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I Ns 141/08, w którym określiło, że spadek po J. C. nabyli żona S. C. oraz synowie A. C., A. C. i W. S. C.. Tym samym udział tych wnioskodawców w charakterze stron postępowania nie budzi wątpliwości. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, iż nie sposób zaakceptować wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądu, że ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie wymaga uzyskania kompletu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, co do wszystkich następców prawnych adresatów tej decyzji. Sąd wskazał, że odmiennie niż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawodawca nie przewidział wymogu, aby z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) wystąpili wszyscy byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - strony, które nie wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierza z dnia 13 listopada 1978 r., nie mają obowiązku wykazania następstwa procesowego tytułem prawnym, a ich udział w postępowaniu może opierać się na uprawdopodobnieniu następstwa po osobach, od których przejęto nieruchomość. Kwestia udokumentowania legitymacji procesowej nie ma bowiem wpływu na rozstrzygnięcie o żądaniach zgłoszonych przez wnioskodawców. Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie W.C., A. C., S. C. oraz A. C. wystąpili o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43% udziałów J. C. we współwłasności nieruchomości i swój udział w charakterze spadkobierców wykazali. Co do przejęcia udziałów Skarbu Państwa od pozostałych osób - wniosku o stwierdzenie nieważności nie składano. Za taki nie można bowiem uznać wniosku J. R., która wprawdzie w dniu 4 maja 2010 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierza z dnia 13 listopada 1978 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziału J. K. w wysokości 35,95% w imieniu swoich synów, Z. K. i W.K., jednakże nie wykazała umocowania do reprezentowania ww. osób. Złożone przez nią pełnomocnictwa potwierdzają upoważnienie do działania przed Sądem Rejonowym w Sandomierzu w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po H. K. oraz właściwym Urzędem Skarbowym w sprawie o uregulowanie podatku od nabycia spadku po H. K.. Na obecnym etapie postępowania nie było zatem podstaw do traktowania Z. K. i W.K. reprezentowanych przez J. R. jako wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności w części powołanej wyżej decyzji.

Obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułą zawartą w art. 10 § 1 K.p.a. spoczywa na organie administracji publicznej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem mimo podjętych starań zmierzających do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, do daty podjęcia zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania nie ustalono spadkobierców J. Ł. (córki A. i M. Ł.), A. K. (żony J. K.), a także nie ustalono adresu M. K.(żony J. K. K.). Żądając potwierdzenia nabycia praw do spadku według przepisów prawa cywilnego, organ w istocie przerzucił ciężar określenia kręgu stron postępowania na inne osoby, których tożsamość została ujawniona, podczas gdy dla ustalenia pozostałych stron postępowania dla celów postępowania wystarczające byłoby oparcie się na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych. Sąd ponadto zauważył, iż organ dążąc do zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu nie wyczerpał dostępnych środków, np. nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która niewątpliwie mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii.

W okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy organ powinien więc przy pomocy wszystkich dostępnych środków ustalić domniemanych spadkobierców byłych współwłaścicieli, a następnie wezwać ich do udziału w postępowaniu. Dopiero, gdy ustalenie spadkobierców okaże się niemożliwe, albo, gdy spadkobiercy nie będą znani organowi, wówczas organ rozważy złożenie do właściwego miejscowo sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie kuratora w trybie art. 30 § 5 K.p.a. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie można wiązać z wezwaniem ustalonych stron i uczestników postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego "o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. potwierdzenia nabycia praw do spadku po A. K., J. K. K., A. Ł., J. Ł. i E.Ł.". Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji jest niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1, art. 10, art. 7, art. 77 K.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierza z dnia 13 listopada 1978 r. nr ZGT-630/17/77 dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Sandomierzu składającej się z działki nr (...) stanowiącej działkę zabudowaną o obszarze 04 a 72 m², dla której Sąd Rejonowy w Sandomierzu prowadzi księgę wieczystą nr KW 17031, jedynie w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43 % udziałów J. C. we współwłasności nieruchomości, podczas gdy przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej mogło dotyczyć tylko całej nieruchomości, nie zaś udziałów w jej własności;

- art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. przez błędne wskazania co do dalszego postępowania.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa są właściciele przejętych gruntów (o ile jeszcze żyją) albo ich spadkobiercy.

Kolegium przyznało, iż ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierza z dnia 13 listopada 1978 r. nr ZGT-630/17/77 wszczętego wnioskiem spadkobierców J. C. ustalono następstwo prawne wnioskodawców na podstawie przedłożonego przez nich postanowienia Sądu Rejonowego w Sandomierzu Wydział I Cywilny z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I Ns 141/08. Kolegium ustaliło, że poza spadkobiercami J. C., stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 listopada 1978 r. byli: A. Ł., J. Ł., J. Ł., A. K., J. K. oraz H. K.

W odniesieniu do udziału stanowiącego własność J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Sandomierzu Wydział I Cywilny z dnia 10 lutego 1978 r. sygn. akt I Ns 149/78 spadek po J.K. zmarłym dnia 12 listopada 1975 r. w Sandomierzu nabyli żona spadkodawcy A. K. oraz dzieci spadkodawcy J. K. K. oraz H. K. w częściach równych po 1/3 części. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r. Sąd Rejonowy w Sandomierzu Wydział I Cywilny stwierdził, że spadek po H. K. zmarłym dnia 1 listopada 2008 r. w Sandomierzu nabyli synowie Z. K. i W. K. Natomiast Kolegium nie uzyskało informacji odnośnie A. K., która należała do kręgu spadkobierców po J. K. (brak danych odnośnie miejsca i daty zgonu, a także postanowienia o nabyciu praw do spadku), a także postanowienia o nabyciu praw do spadku po J. K. K., drugim synu J. K., zmarłym w dniu 16 maja 2004 r., którego prawdopodobnym spadkobiercą jest żona M. K..

Z kolei w odniesieniu do udziału w nieruchomości stanowiącego własność A. i M. małż. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że spadkobiercami wymienionych osób byli: A. Ł., J. Ł. i E.Ł.. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 1978 r. Sąd Rejonowy w Sandomierzu Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 1425/78 stwierdził, że spadek po zmarłym w dniu 5 listopada 1934 r. w Sandomierzu A. Ł. dziedziczą dzieci: E. Ł., A. Ł. i J. Ł. każde po 1/3 części, zaś żonie spadkodawcy M. Ł. służyło prawo dożywotniego użytkowania spadku w 1/5, a ponadto stwierdził, że spadek po M. Ł. zmarłej w dniu 26 listopada 1935 r. w Sandomierzu nabyły dzieci: E. Ł., A. A. Ł. i J. M. Ł. każde po 1/3 części. Z uzyskanej w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu informacji wynika, że A. Ł. zmarł w 1999 r. zaś jego prawdopodobnymi spadkobiercami są żona Z. Ł. i dzieci A. J. i M. Ł.. Z informacji uzyskanych o pozostałych spadkobiercach A. i M. małż. Ł. wynika, że zmarli również J. Ł.(brak danych o dacie i miejscu śmierci, a także o jej ewentualnych spadkobiercach) i E. Ł. (zmarł w Gdańsku 6 czerwca 1974 r.). Prawdopodobnymi spadkobiercami po E. Ł. są żona J. (również obecnie nieżyjąca) oraz dzieci: A. Ł., E. S. oraz A. Ł.. Kolegium nie uzyskało jednakże postanowień o nabyciu praw do spadku po wyżej wymienionych osobach.

Kolegium podniosło, iż ustalenia kręgu spadkobierców nie może dokonać organ administracji jedynie w oparciu o oświadczenia zainteresowanych w sprawie, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 1027 K.c. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 K.c. nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Brak wskazanego orzeczenia sądu, czy aktu poświadczenia dziedziczenia jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców. Również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości ustalenia stron postępowania w szczególności w sytuacji, gdy ich interes prawny wywodzony jest z dziedziczenia praw majątkowych poprzedników prawnych. Spadkobierca może natomiast udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia jedynie postanowieniem sądu stwierdzającym nabycie spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c). Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003, nr 2, poz. 64).

Z tych względów Kolegium przyjęło, że brak odpowiednich dokumentów w rozpoznawanej sprawie uniemożliwia ustalenie stron postępowania. Ustalenie tytułu stron postępowania do następstwa prawnego po osobach, które w 1968 r. były właścicielami przejętej nieruchomości, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy załatwienie sprawy o stwierdzenie nieważności. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 913/09.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, błędne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z uwagi na fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez następców prawnych J. C., to istnieje możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tylko do części decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43 % udziałów J. C. we współwłasności nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przeniesienie własności na rzecz Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 99 ze zm.) mogło nastąpić tylko w odniesieniu do całej nieruchomości, w związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności złożony choćby przez jedną uprawnioną osobę musi skutkować, w razie zaistnienia przesłanek z art. 156 K.p.a., orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej w całości (tak uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/kr 108/06 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt OSK 1931/06). Konieczne jest zatem ustalenie wszystkich stron postępowania. W konsekwencji nie można się zgodzić z zaleceniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa możliwość ustalania stron postępowania w sytuacji wywodzenia swojego interesu prawnego z faktu dziedziczenia praw majątkowych jedynie na podstawie oświadczeń samych zainteresowanych. Nie ma też podstaw do zobowiązywania organu do wystąpienia do sądu powszechnego na podstawie art. 30 § 5 K.p.a. o wyznaczenie kuratora spadku. Przepis ten odnosi się do spadków nieobjętych, a niniejsza sprawa takiej sytuacji nie dotyczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący: W. C., A.C. i S. C. oraz A. C., podzielając stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz każdego z uczestników kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu oznaczonej nieruchomości na rzecz Państwa, do czasu wskazania następców prawnych (spadkobierców) nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości. Kwestią sporną jest zagadnienie, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na względzie obowiązki organu administracji publicznej wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ustalenie spadkobierców poprzez wystąpienie do właściwego sądu, bądź innego organu, albo zapewnienie na innej drodze udziału w postępowaniu wszystkich, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy, bezwzględnie obciąża organ administracji prowadzący postępowanie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach prowadząc postępowanie nie dopełniło tego obowiązku przerzucając ciężar określenia kręgu stron na inne strony postępowania. Podstawą takiej oceny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest nie tylko określona w art. 7 K.p.a. zasada wyjaśnienia prawdy obiektywnej, ale przede wszystkim reguła zawarta w art. 10 § 1 K.p.a., ustanawiająca "obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym".

Przytoczone rozumowanie Sądu pierwszej instancji, a także wyprowadzony na tej podstawie wniosek, są nie tylko błędne z punktu widzenia znaczenia przywołanych przez ten Sąd norm postępowania, ale ponadto jest obarczone wewnętrzną sprzecznością.

Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie podkreślił, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie dotyczące kwestii prawnych, nie zaś faktycznych. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Zarzucając zatem organowi naruszenie art. 7 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny popada w sprzeczność przyjmując, że w ramach obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mieści się ustalenie przez organ administracji stron postępowania poprzez uzyskanie postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie spadku, albo uzyskania takiego potwierdzenia od innych organów bądź zapewnienia udziału strony w postępowaniu w trybie art. 30 § 5 K.p.a.

Z kolei z art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ (a nie – jak podaje Sąd pierwszej instancji – "zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym"). Rzeczywista treść art. 10 § 1 K.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.

Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli bądź ich następców prawnych; z tych względów ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu.

Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Trzeba jednak odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie.

Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym – co trzeba podkreślić – Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 K.p.a.).

W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można się więc zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, że dla ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości wystarczające jest oparcie się przez organ na oświadczeniach "zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych", albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Błędny jest też pogląd Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, w razie nieustalenia "domniemanych spadkobierców byłych współwłaścicieli" przy pomocy wszystkich dostępnych środków, organ powinien rozważyć złożenie do właściwego miejscowo sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie kuratora w trybie art. 30 § 5 K.p.a.

Należy podkreślić, że śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Jednak działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 K.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi tu o problem wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy (przedstawiciel ustawowy umocowany przepisami prawa administracyjnego). Dotyczy to tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. (por. A. Matan – komentarz do art. 30 K.p.a. w: G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Lex, 2010).

W przedstawionym stanie rzeczy nie można mieć wątpliwości, że ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy.

Zawieszenie zatem postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było konieczne.

Nieuzasadniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że żądając od już ustalonych stron postępowania potwierdzenia nabycia spadku przez pozostałe strony, Kolegium naruszyło art. 100 § 1 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązkiem wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w równym stopniu obciążony jest organ prowadzący postępowanie jak i strona, którą organ wezwie do takiego wystąpienia, o ile wcześniej do wystąpienia takiego nie doszło.

W świetle przedstawionych argumentów należało uznać za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1, art. 10 oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie przez ten Sąd, że zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach narusza wskazane przepisy. W konsekwencji za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędne wytyczne nakazujące organowi "przy pomocy wszystkich dostępnych środków ustalić domniemanych spadkobierców byłych współwłaścicieli, a następnie wezwać ich do udziału w postępowaniu.".

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast poddać ocenie zasadność zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ został on oparty na niewłaściwie zinterpretowanym przez skarżący kasacyjnie organ poglądzie Sądu pierwszej instancji, który nie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 1978 r. wyłącznie w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa udziałów J. C. Sąd w tej kwestii wyraził - niepoprawny zresztą - pogląd, że strony, które nie wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierza z dnia 13 listopada 1978 r., nie mają obowiązku wykazania następstwa procesowego tytułem prawnym, a ich udział w postępowaniu może opierać się na uprawdopodobnieniu następstwa po osobach, od których przejęto nieruchomość.

W świetle przedstawionych rozważań i ocen należało uznać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, orzekł jak w sentencji. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.