Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 674/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Teza: Uchwała podjęta na podstawie art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 217)  w przedmiocie zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie czy użyczenie aktywów trwałych musi zawierać obok sposobu i trybu  zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnym wskazanie jakich składników dotyczy na tyle czytelnie aby możliwe było ich zidentyfikowanie i jednoznaczne określone. Aby niemożliwa była dowolność przy wykonaniu uchwały.

TEZY

Uchwała podjęta na podstawie art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 217)  w przedmiocie zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie czy użyczenie aktywów trwałych musi zawierać obok sposobu i trybu  zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnym wskazanie jakich składników dotyczy na tyle czytelnie aby możliwe było ich zidentyfikowanie i jednoznaczne określone. Aby niemożliwa była dowolność przy wykonaniu uchwały.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. na uchwałę Rady Powiatu w Augustowie z dnia 28 marca 2013 r., nr 151/XXIII/13 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości położonej w Augustowie przy ul. Szpitalnej 12 w trybie przetargu pisemnego ograniczonego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Powiatu Augustowskiego na rzecz strony skarżącej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 674/13

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. zwrócił się do Zarządu Powiatu Augustowskiego o wyrażenie zgody na wszczęcie procedury przetargowej na dzierżawę części nieruchomości i ruchomości (sprzętu, aparatury medycznej oraz wyposażenia) wykorzystywanych przez SP ZOZ w A., na okres 25 (30) lat wraz z przejęciem świadczeń zdrowotnych na terenie Powiatu Augustowskiego. Do wniosku dołączył projekt umowy dzierżawy oraz projekt warunków przetargu.

Podczas sesji nr XXIII Rady Powiatu w Augustowie w dniu 28 marca 2013 r. Rada podjęła uchwałę nr 151/XXIII/13 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie, w trybie przetargu pisemnego ograniczonego, części nieruchomości położonej w A. przy ul. S. [...], znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 1,7623 ha, przekazanej w nieodpłatne użytkowanie dla SP ZOZ w A. z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie Powiatu Augustowskiego. W podstawie prawnej uchwały wskazano § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 uchwały nr 133/XX/12 Rady Powiatu Augustowskiego z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat Augustowski. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu.

W dniu 31 maja 2013 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych – Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A., Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Ochrony Zdrowia, Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy oraz Związek Zawodowy Techników Medycznych złożyły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości położonej w Augustowie przy ul. S. Zarzucono uchwale naruszenie § 2 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat Augustowski - poprzez niezapewnienie możliwości realizacji zadań statutowych zakładu oraz negatywny wpływ uchwały na warunki udzielania świadczeń zdrowotnych.

Uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r. nr 170/XXVI/13 Rada Powiatu w Augustowie zajęła stanowisko wobec wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Oceniono, że brak jest podstaw do zmiany uchwały zawierającej zgodę na wydzierżawienie nieruchomości przy ul. S. [...] w A. Pouczono strony wzywające o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę na uchwałę z dnia 28 marca 2013 r. złożył do sądu administracyjnego Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. Zarzucił naruszenie:

1. art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 2 ust. 2 uchwały nr 133/XX/12 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat Augustowski – poprzez spowodowanie, wyrażoną zgodą na wydzierżawienie, ograniczenia możliwości realizacji zadań statutowych przez szpital oraz negatywnego wpływu na warunki udzielania świadczeń zdrowotnych;

2. art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędną ocenę, że kwestionowana uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

3. art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 2 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę ... poprzez sformułowanie treści uchwały w sposób ogólnikowy i niekonkretny – bez opisu części nieruchomości, której dotyczy zgoda na wydzierżawienie, co prowadzi do dowolności w jej wykonywaniu;

4. § 31 ust. 1 Statutu Powiatu Augustowskiego (uchwała nr 137/XXIII/08) wskutek niewskazania w zaskarżonej uchwale przepisu rangi ustawowej, z której organ wywiódł podstawę do jej wydania.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że kwestionowana uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym powierzający powiatowi zadania publiczne w zakresie promocji i ochrony zdrowia). Uchwała kształtuje również w sposób władczy sytuację prawną adresata, co świadczy o jej publicznoprawnym charakterze.

Zdaniem skarżącego Związku Zawodowego posiada on własny interes prawny w kwestionowaniu uchwały (legitymacja skargowa), bowiem skoro narusza ona interes pracowników wydzierżawianego ZOZ-u, to tym samym narusza interes związku zawodowego, działającego jako wyraziciel i obrońca praw oraz interesów pracowników (interesów grupowych). Treść kwestionowanej uchwały dotyczy również zakresu działania związków zawodowych, bowiem skutkiem realizacji dzierżawy będzie przejęcie pracowników wydzierżawiającego na podstawie art. 231 Kodeksu pracy.

Wskazano, że kwestionowana uchwała czyni iluzoryczną realizację zadań statutowych SP ZOZ w A., bowiem przeznacza do wydzierżawienia niemal całą powierzchnię dotychczas wykorzystywaną na realizację świadczeń zdrowotnych (13.494, 70 m2), pozostawiając przy SP ZOZ jedynie powierzchnię 803, 62 m2, z której tylko 5 pomieszczeń (86, 65 m2) przeznaczonych jest na realizację zadań z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, a część pozostała to głównie pomieszczenia gospodarcze (archiwum, suterena, rozdzielnia elektryczna). Prowadzi to do sytuacji, w której podmiot leczniczy (SP ZOZ) będzie wykonywać działalność leczniczą wyłącznie w pomieszczeniach bloku operacyjnego, w których udzielane byłyby ambulatoryjne świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ma prowadzić, jako podstawową, działalność szpitalną tj. całodobowo, kompleksowo świadczyć usługi polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji. Obowiązek wykonywania działalności szpitalnej w podanym wyżej rozumieniu wynika również z § 3 ust. 1 Statutu SP ZOZ w A.

Zdaniem skarżącego uchwała z dnia 28 marca 2013 r. stanowi także obejście przepisów o likwidacji lub przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej tj. art. 60 i następnych ustawy o działalności leczniczej. Wynika to z rozmiaru powierzchni pozostawionych dotychczasowemu SP ZOZ, długości trwania dzierżawy oraz zakresu przejęcia świadczeń zdrowotnych i pracowników.

Kwestionowana uchwała, jako skierowana nie tylko do SP ZOZ, ale również do ogółu uprawnionych do korzystania ze świadczeń zdrowotnych, stanowi w istocie akt prawa miejscowego i dla jej ważności konieczne było jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jednak nie nastąpiło.

Zaskarżona uchwała nie zawiera nie tylko konkretnego, ustawowego przepisu prawa będącego jej podstawą, ale nie zawiera również konkretnego, weryfikowalnego rozstrzygnięcia. Brak w niej opisu nieruchomości, której miałaby dotyczyć zgoda na wydzierżawienie. Przykładowo w projekcie ogłoszenia o przetargu z dnia 6 marca 2013 r. wskazano, że powierzchnia użytkowa wydzierżawianych pomieszczeń w budynkach stanowiących część składową nieruchomości wynosi 11.670 m2, natomiast w ogłoszeniu o przetargu wskazano 13.494, 70 m2.

Zdaniem skarżącego wydanie zgody na dzierżawę nie czyni zadość realizacji przez Powiat Augustowski zadania polegającego na ochronie zdrowia oraz nie realizuje treści art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wywiódł, że wskazanie w skardze - przez podmiot niepowołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego - jedynie możliwości naruszenia prawa, nie wyczerpuje przesłanek zaskarżenia wymaganych w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W skardze nie wskazano również konkretnego interesu prawnego podmiotu kwestionującego uchwałę, a związki zawodowe i organizacje społecznie nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie. Zdaniem organu uchwała została podjęta w sferze "dominium", a nie "imperium", dlatego też nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jej jedynym adresatem jest SP ZOZ w A. i stanowi ona akt władztwa wewnętrznego powiatu nad własnym mieniem. W ocenie organu wątpliwości budzi legitymacja czynna skarżącego. Z dołączonego do skargi odpisu KRS nie wynika również, by osoba udzielająca pełnomocnictwa była uprawniona do działania w imieniu skarżącego. Zdaniem organu istnieje wątpliwość czy zakładowa/międzyzakładowa organizacja związkowa posiada zdolność sądową i procesową w rozumieniu art. 25 § 1 i art. 26 §1 p.p.s.a.

W trakcie postępowania przed sądem Starosta Augustowski wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2013 r. podpisano umowę na dzierżawę części nieruchomości i ruchomości pomiędzy SP ZOZ w A. a A Sp. z o.o. w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w Augustowie o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie części nieruchomości pozostającej w bezpłatnym użytkowaniu SP ZOZ w A. Podstawę prawną skargi stanowi art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem złożenia skargi na podstawie tego przepisu jest zatem, jak wprost wynika z jego treści, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny lub prawo przysługujące skarżącemu. Nadto, przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. może stanowić podstawę zaskarżenia wyłącznie aktów z zakresu administracji publicznej (podejmowanych w ramach realizacji władczej działalności organów samorządowych - imperium), a nie aktów o charakterze cywilnoprawnym (vide wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 1417/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego wszystkie warunki formalne złożenia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. zostały w sprawie niniejszej spełnione.

Skarżący Związek wezwał Radę Powiatu w dniu 31 maja 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w jego ocenie - dokonano uchwałą z dnia 28 marca 2013 r., a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi na to wezwanie (zawartej w uchwale z dnia 27 czerwca 2013 r.) – złożył skargę w terminie trzydziestodniowym, zgodnie z wymaganiami przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Kwestionowana uchwała obejmuje również akt z zakresu administracji publicznej stanowiąc realizację imperium, a nie dominium powiatu. Przez wyrażenie zgody na wydzierżawienie innemu podmiotowi (którym okazał się podmiot prywatny) nieruchomości oddanej w bezpłatne użytkowanie publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej - powiat dokonuje czynności zarządu własnym majątkiem służącym zapewnieniu realizacji świadczeń zdrowotnych. Realizuje więc (w sposób uznany przez siebie za stosowny i podlegający kontroli sądu administracyjnego) powierzone mu ustawowo zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym z zakresu ochrony i promocji zdrowia, określone w przepisach mających charakter norm prawa administracyjnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p.). Właśnie okoliczność, że intencją i podstawą działania Rady Powiatu w tym przypadku były przepisy określające ustawowe, publicznoprawne zadania powiatu, przesądza o publicznoprawnym charakterze kwestionowanego aktu.

W kwestii administracyjnego (nie cywilnego) charakteru uchwał w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej skarżonych w trycie art. 87 ust. 1 u.s.p. wyczerpująco wypowiedział się WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie IV SA/GL 1003/10. Podkreślił, że uchwały dotyczące przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej (a sporna uchwała w rzeczy samej skutkuje przekształceniem dotychczasowego działania SP ZOZ w A.) dotyczą zakresu objętego zadaniami publicznymi powiatu i faktycznie nie ograniczają się jedynie do wewnętrznych lub organizacyjnych aspektów funkcjonowania zoz-u, a mogą pociągać za sobą skutki w postaci dostępności świadczeń zdrowotnych dla obywateli. Stąd, jak podano – "w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż uchwały podejmowanie w tym przedmiocie odnoszą się do administracji publicznej, a zatem są objęte normą art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym". Oceny tej nie zakwestionował NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji (wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 2066/11, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko, wskazując nadto na wielość wyroków sądów administracyjnych w których merytorycznie rozpatrywano skargi na uchwały dotyczące zakładów opieki zdrowotnej związane z formą funkcjonowania tychże zakładów, zatem przyznających administracyjny charakter uchwał organów samorządowych w tym przedmiocie. Przykładowo można powołać orzeczenia w sprawach rozpoznawanych przez NSA: II OSK 2306/11, I OSK 609/09, II OSK 2393/10 oraz przez wojewódzkie sądy administracyjne: II SA/Bd 1245/12, II SA/Bk 854/11 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Skoro zaskarżona uchwała stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej, to skarga na nią podlegała kognicji sądu administracyjnego, niezależnie od spornej między stronami kwestii przynależności do aktów prawa miejscowego, w przedmiocie której Sąd zajął stanowisko w uzasadnieniu postanowienia dotyczącego wstrzymania zaskarżonej uchwały. Ta ostatnia kwestia pozostaje drugorzędną w sytuacji, gdy przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ogranicza przedmiotu zaskarżenia wyłącznie do aktów prawa miejscowego (jak ma to miejsce w przypadku art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Odnosząc się natomiast do wątpliwości organu co do umocowania osoby, która udzieliła pełnomocnictwa do wniesienia skargi profesjonalnemu pełnomocnikowi, to należy stwierdzić że osoba udzielająca pełnomocnictwa była umocowana do tej czynności. Wynika to z dokumentów na k. 11-20 akt sprawy niniejszej, tj. wypisu z KRS, informacji OZZ Pielęgniarek i Położnych Zarząd Krajowy z 20 września 2012 r. oraz wyciągu z rejestru Regionalnych, Zakładowych, Międzyzakładowych, Organizacji Związkowych prowadzonych przez Zarząd Krajowy OZZ Pielęgniarek i Położnych.

Zdaniem składu orzekającego, a wbrew stanowisku organu, skarżący Związek Zawodowy posiada również legitymację do złożenia skargi w sprawie niniejszej w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Legitymacja skargowa wymagana w powołanym przepisie została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Oznacza to, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie stanowi bowiem actio popularis. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego zagrożenia naruszenia jego interesu prawnego. Dla ustalenia istnienia legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. konieczne jest wskazanie, że miało miejsce konkretne naruszenie prawa strony. Wskazać trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii przedstawionego powyżej rozumienia legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) jest jednolite od wielu lat (vide wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/2011 oraz z dnia 28 czerwca 2007 r., II OSK 1596/06, jak również wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Go 54/12, WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., III SA/Lu 410/11 – dostępne w CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego skarżący Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. posiada w sprawie niniejszej legitymację skargową o cechach wyżej wskazanych i wymaganych przez art. 87 ust. 1 u.s.p.

W tym miejscu należy zauważyć, że w kwestii legitymacji skargowej związków zawodowych w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego istnieje pewna rozbieżność w orzecznictwie. Powstała ona na tle regulacji ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), dalej jako u.z.z. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.z. związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Stosownie do treści art. 4 u.z.z. związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. W art. 8 u.z.z. wskazano natomiast, że na zasadach przewidzianych w cytowanej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin.

Zgodnie zaś z przepisem art. 19 u.z.z. reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierować założenia albo projekty tych aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii.

Część składów orzekających sądów administracyjnych reprezentuje stanowisko, zgodnie z którym skoro przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. (identycznie jak art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) wymaga wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego – poprzez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 u.z.z. Wskazuje się, że skoro ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego. Jeżeli natomiast organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawnych w formie stosownej opinii, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w "cudzej" sprawie. Wyrażenie opinii o projekcie aktu prawnego stanowi bowiem współuczestniczenie w procesie legislacyjnym, wykluczające przedmiotową legitymację (vide wyroki NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11 oraz z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 2306/11, jak również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2013 r., II SA/Bd 1245/12, CBOSA).

Formułowane jest jednocześnie liczniejsze, bardziej liberalne stanowisko, zgodnie z którym nie sposób przyjąć, że organizacje związkowe nie mają interesu prawnego legitymującego – w razie jego naruszenia – do wniesienia skargi na uchwałę, która może mieć negatywne skutki w sferze praw pracowniczych, a więc w sferze leżącej w bezpośrednim zainteresowaniu związków zawodowych ustawowo reprezentujących wszystkich pracowników. Skoro naruszenie uchwałą tego rodzaju praw i interesów godzi jednocześnie w interes samych związków zawodowych, to daje im to legitymację skargową w trybie przepisów ustaw samorządowych. Odmowa uznania interesu prawnego związków zawodowych w sprawie dotyczącej interesów pracowniczych (np. w przypadku likwidacji samodzielnego, publicznego zoz-u) prowadziłaby do naruszenia ustrojowej roli związków zawodowych opartej na przepisach u.z.z. Kierując się tą argumentacją część składów NSA uznawało istnienie legitymacji skargowej związku zawodowego nawet wówczas, gdy związek ten opiniował projekt kwestionowanej przed sądem administracyjnym uchwały (vide wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2066/11 oraz z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10, CBOSA). Warunkiem był przedmiot uchwały związany z prawami i interesami pracowniczymi.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej legitymację skargową Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej z siedzibą w SP ZOZ w A. należy wywodzić z faktu nieprzedstawienia mu projektu podjętej uchwały do zaopiniowania, czyli z naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Przypomnieć należy, że przedstawienie to jest obowiązkowe, gdy: przedmiot uchwały mieści się w zakresie działania związku, organizacja związkowa ma cechy reprezentatywności, kwestionowana uchwała stanowi akt prawny. Zaopiniowanie powinno odbyć się w trybie uregulowanym w art. 19 ust. 2 u.z.z. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała, wyrażająca zgodę na wykorzystywanie - w ramach umowy dzierżawy – majątku SP ZOZ w A. przez nowy, wyłoniony w formie przetargu podmiot, celem świadczenia usług medycznych do których zostaje ten podmiot zobowiązany w ramach zawieranej umowy, mieści się w zakresie statutowych zadań Związku. W ramach tych zadań Związek chroni prawa, godność oraz interesy pracownicze, ma dbać o ich zabezpieczenie. Skutkiem kwestionowanej uchwały jest przejęcie przez nowy podmiot pracowników na podstawie art. 231 Kodeksu pracy. Nie można więc uznać, by przedmiotowa uchwała nie dotyczyła i nie miała żadnego wpływu na strukturę zatrudnienia oraz prawa pracownicze, w tym także prawa pracownicze pielęgniarek. W konsekwencji przedmiot uchwały mieści się w statutowych działaniach skarżącego Związku, stąd też odmowa przyznania temu Związkowi legitymacji skargowej w niniejszej sprawie stanowiłaby niedopuszczalne pozbawienie możliwości wykonywania przez tę organizację jej roli ustrojowej.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący Związek spełnia cechy organizacji związkowej reprezentatywnej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z. prawo do opiniowania projektów aktów prawnych ma organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Jak wynika ze Statutu OZZ Pielęgniarek i Położnych, dołączonego do akt odpisu z KRS oraz z deklaracji zamieszczonej na stronie internetowej związku – jest on reprezentatywną organizacją ogólnokrajową, której terenem działania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej.

Kwestionowana uchwała stanowi również akt prawny, którego projekt podlega obowiązkowi konsultacji ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ust. 2 u.z.z. Przepis art. 19 ust. 1 u.z.z. dotyczy opiniowania "aktów prawnych". W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie I OPS 2/10 NSA wskazał, że "wykładnia ograniczająca pojęcie aktów prawnych podlegających zaopiniowaniu przez związki zawodowe jedynie do aktów generalno-abstrakcyjnych (czyli do aktów prawa powszechnie obowiązującego) staje się w odniesieniu do wielu uchwał organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza tych o szczególnym, trudnym do jednoznacznego określenia charakterze, nieuprawniona. [...]". Dlatego "przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu" (vide także wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 2049/10, CBOSA).

Podsumowując, stwierdzić należy, iż sporna uchwała podlegała opiniowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że nie dochowano w sprawie niniejszej określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z. trybu przedstawienia skarżącemu Związkowi założeń i projektu zakwestionowanej uchwały. Podkreślić trzeba, że przedmiotowe zaopiniowanie zostało ustawowo sformalizowane. Nie jest nim każde przedstawienie związkowi zawodowemu informacji o projekcie aktu prawnego (uchwały), ale tylko takie, które obejmuje doręczenie założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii, nie krótszym niż 30 dni, mogącym być skróconym do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Tymczasem, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego Związku, nie zostały przeprowadzone formalne, spełniające warunki art. 19 ust. 2 u.z.z., konsultacje ze związkami zawodowymi. Dochodziło jedynie do spotkań, na których informowano o już uprzednio wybranej przez organy powiatu formie dzierżawy operatorskiej. Również strona przeciwna nie wykazała, aby doszło do formalnie przeprowadzonego postępowania opiniodawczego w trybie, jakiego wymaga przepis art. 19 ust. 2 u.z.z. Przedłożone protokoły konsultacji nie podważają powyższego wniosku o naruszeniu art. 19 ust. 2 u.z.z. Nie wynika z nich bowiem, aby skarżącemu Związkowi organ samorządowy doręczył założenia albo projekt uchwały wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii odnośnie projektu uchwały. Brak jest dowodów na przedstawienie Związkowi do zaopiniowania przedmiotu przyszłej dzierżawy. Trzeba zauważyć, co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia, że koncepcje zakresu i rozmiaru przedmiotu dzierżawy zmieniały się, zarówno w odniesieniu do powierzchni, jak i pomieszczeń oddawanych do dyspozycji innego podmiotu. Z przedłożonych protokołów (pokrywa się to także z informacją Starosty Augustowskiego na k. 69 akt sądowych) wynika, że organ samorządowy (nie Dyrekcja Szpitala) do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjował jedynie dwa spotkania w sprawie zamiaru oddania Szpitala w dzierżawę – w dniu 4 września 2012 r. oraz w dniu 22 marca 2013 r. W tym pierwszym spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele Związku, ale nie określono w jego trakcie nawet w przybliżeniu przedmiotu dzierżawy. Z zawartej w protokole wypowiedzi Dyrektora ZOZ-u wynika wprost: "ważna będzie uchwała Rady Powiatu co chcemy wydzierżawić. Powinno to być opracowane w sposób przejrzysty i transparentny", co oznacza brak w danym momencie danych odnoszących się do przedmiotu dzierżawy. Ten przedmiot nie został także określony w zebraniu Zarządu Powiatu i dyrekcji ZOZ z pracownikami w dniu 22 marca 2013 r., przy tym brak jest tam stanowiska związku zawodowego. Pozostałe złożone protokoły potwierdzają jedynie organizowanie zebrań i dyskusji przez Dyrekcję ZOZ-u z pracownikami, podczas których niekiedy była obecna przedstawicielka skarżącego Związku. Także wówczas nie przedstawiono żadnych konkretnych danych.

Z całą pewnością te formy konsultacji nie wyczerpały wymagań art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z., stwierdzić zatem należy, że skoro nie dochowano sformalizowanego trybu opiniowania przewidzianego w art. 19 ust. 2 u.z.z., to doszło do naruszenia tego przepisu a tym samym do naruszenia konkretnego interesu prawnego skarżącego Związku, który jako reprezentatywna organizacja miał prawo do wyrażenia własnej opinii odnośnie uchwały niewątpliwie dotyczącej zakresu jego działania (praw pracowniczych pielęgniarek i położnych zatrudnionych w SP ZOZ, którego majątek przeznaczono do wydzierżawienia).

Legitymacja skarżącego i wyczerpanie wyżej przedstawionych wymogów zaskarżenia uchwały rady powiatu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie przesądzały o uwzględnieniu skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub prawa jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (vide wyrok NSA z dnia 12 maja 2012 r., II OSK 355/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 362/10, CBOSA). Zatem dalszym obowiązkiem sądu było zbadanie merytorycznych zarzutów skargi pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zaś art. 147 § 1 p.p.s.a. daje podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonego aktu w sytuacji uwzględnienia skargi, co ma miejsce przy stwierdzeniu przez sąd naruszenia zaskarżonym aktem prawa.

Jednolita pozostaje linia orzecznicza sądów administracyjnych oraz judykatury, iż podstawę do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych (vide wyroki w sprawach II SA/Lu 92/13 z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Go 269/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., CBOSA). Wskazuje się, że unormowania zawarte w ustawach samorządowych (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień zawartymi w art. 156 k.p.a. Zatem a contrario należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów samorządowych oznacza ich nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 464). Jednocześnie unormowanie p.p.s.a. nie zawiera regulacji, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustaleniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona ocenie sądu administracyjnego (tamże oraz A. Kabat, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX, teza 2 do art. 147 p.p.s.a.). Jednocześnie zauważyć należy, że naruszenia nieistotne prawa nie skutkują stwierdzeniem nieważności. Nie byłoby bowiem celowe eliminowanie z obrotu prawnego uchwał, które zawierałyby wyłącznie nieistotne wadliwości. Naruszałoby to zasadę trwałości aktów prawnych.

Zdaniem sądu podlegająca kontroli sądu w sprawie niniejszej uchwała narusza prawo w sposób istotny. Zasadne pozostają zarzuty skargi, jak i sąd z urzędu (w ramach realizacji zadań określonych w art. 134 p.p.s.a) zauważył naruszenia przepisów prawa niewskazane w skardze. Do tych ostatnich należą przykładowo: omówione powyżej naruszenie art. 19 ust.1 i 2 u.z.z., naruszenie § 133, 134, 135 i 139 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a także naruszenie art. 8, 9, 10 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 217), powoływanej dalej jako u.d.l. oraz § 1, 2 i 3 Statutu SP ZOZ w Augustowie.

Zaskarżona uchwała ma następujące brzmienie: "Na podstawie § 2 ust. 1 punkt 2) oraz § 3 Uchwały Nr 133/XX/12 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat Augustowski, uchwala się, co następuje:

§ 1. Wyraża się zgodę na wydzierżawienie na czas określony 25 lat części nieruchomości położonej w A. przy ulicy S. [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 1,7623 ha, przekazanej w nieodpłatne użytkowanie dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A., z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie powiatu augustowskiego.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Wskazana uchwała nie zawiera uzasadnienia, stąd cała wiedza odnośnie jej przedmiotu wynika z przytoczonego tekstu.

Bezsprzecznie uchwała Rady Powiatu z dnia 28 marca 2013 r. nie zawiera wskazania przepisu rangi ustawowej, na podstawie którego została podjęta. W tym miejscu należy zauważyć, że odnoszące się do uchwał regulacje rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rozdziale VI, a w szczególności w § 133, jednoznacznie wskazują że uchwały organów są podejmowane na podstawie ustawy. Zgodnie z § 134 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Z kolei § 139 rozporządzenia wprost stanowi, że tekst uchwały rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała jest wydawana.

Podobnie obowiązek zamieszczenia podstawy prawnej w projekcie uchwały wynika z regulacji § 31 pkt 2 Statutu Powiatu Augustowskiego uchwalonego w dniu 30 grudnia 2008 r. Bezspornie zaskarżona uchwała nie zawiera wskazania ustawowej podstawy, przez co narusza wskazane powyżej przepisy.

O ile powyżej stwierdzona wadliwość nie cechuje się znacznym stopniem wadliwości w sytuacji gdy występuje ustawowa podstawa prawna do podjęcia uchwały w danym przedmiocie (a takowa wynika z art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l.), o tyle pozostałe wady nie pozwalają na pozostawienie spornej uchwały w obrocie prawnym z powodu istotnych naruszeń prawa.

Jak wynika z powyżej przytoczonej treści uchwały, tekst tego aktu administracyjnego cechuje tak duża doza ogólnikowości i braku skonkretyzowania najbardziej istotnego zagadnienia – przedmiotu dzierżawy której zgoda rady powiatu dotyczy, że faktycznie brak jest możliwości oceny i weryfikacji treści uchwały. W szczególności z tekstu uchwały nie wynika, jakiej fizycznie części nieruchomości nr [...] w A. i jakiego majątku (nieruchomości, ruchomości) dotyczy zgoda powiatowego organu samorządowego na dzierżawę udzieloną w trybie art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. przez podmiot tworzący w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. oraz § 1 pkt. 3 Statutu SP ZOZ w A. Zdaniem sądu ogólnikowość zapisów uchwały obejmująca najistotniejsze zagadnienie – przedmiot dzierżawy – dyskwalifikuje pod względem prawnym zaskarżoną uchwałę. Nie spełnia ona bowiem przesłanki zgodności z przepisami prawa (ustawy o działalności leczniczej) w zakresie rozporządzenia majątkiem oddanym do użytkowania SP ZOZ w A. Uchwała podjęta na podstawie art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. w przedmiocie zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie czy użyczenie aktywów trwałych musi zawierać obok sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, wskazanie jakich składników dotyczy (przedmiot zadysponowania) i to na tyle czytelnie, aby możliwe było ich zidentyfikowanie i jednoznaczne określenie. Aby niemożliwa była dowolność przy wykonaniu uchwały. Sporna uchwała tego wymogu nie spełnia.

W kwestii skutku ogólnikowości uchwały w postaci stwierdzenia jej nieważności wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie II OSK 889/10 (CBOSA), którą to ocenę prawną skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. W szczególności NSA stwierdził w powołanym wyroku, że ogólnikowość zapisów uchwały nie spełnia przesłanki zgodności z prawem.

Zgodzić się należy z oceną skarżącego, że przedmiotowa uchwała poprzez swoją ogólnikowość powoduje możliwość dowolności jej wykonania. Jak wyżej zasygnalizowano, wątpliwość dotyczy głównego przedmiotu – określenia mienia objętego przyszłą dzierżawą.

Wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni powyższą ocenę potwierdza, skutek dowolności faktycznie bowiem nastąpił.

Z dnia 23 sierpnia 2012 r. pochodzi dokument "Propozycje dalszego funkcjonowania, kierunków zmian i przekształceń SP ZOZ w A.", który (jak wynika z informacji Starosty Powiatu Augustowskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. na k. 68-70 akt sądowych) został przedstawiony przez Zarząd Powiatu podczas sesji Rady. Wcześniej została sporządzona "Analiza i ocena bieżącej sytuacji organizacyjnej, prawnej i finansowej SP ZOZ w A.". W dokumentach tych przedstawiono różne formy przekształceń SP ZOZ, w tym formę dzierżawy operatorskiej, przy tym były tam zawarte jedynie ogólne rozważania. W omawianych propozycjach dalszego funkcjonowania nie określono nawet w przybliżeniu majątku, który podlegałby przekazaniu dzierżawcy, natomiast w "Propozycjach dalszego funkcjonowania, kierunków zmian i przekształceń SP ZOZ w A." zawarto stwierdzenie: "...należy pozostawić w SP ZOZ w A.: 1. podstawową opiekę zdrowotną (przychodnia rodzinna), 2. podstawową opiekę zdrowotną nocną i świąteczną (ambulatorium), 3. administrację, z tym, że tylko w części niezbędnej do obsługi zadań, pozostała część przejdzie do dzierżawcy." We wniosku Dyrektora SP ZOZ w A. z dnia 10 grudnia 2012 r. przedmiot dzierżawy został już scharakteryzowany w dołączonym do wniosku projekcie umowy, w szczególności w załączniku nr 1 i 2, z których wynika powierzchnia do wydzierżawienia 12.027,91 m² (załącznik nr 1), a powierzchnia 12.613,10m² z podsumowania powierzchni budynków w załączniku nr 2. Z projektu ogłoszenia o przetargu z dnia 6 marca 2013 r. z treści pkt II i załącznika nr 1 wynika powierzchnia 11.670 m² przeznaczona do dzierżawy. W dniu 15 marca 2013 r. uchwałą nr 659/93/13 Zarząd Powiatu przyjął projekt uchwały Rady w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości przy ul. S. [...] w A. w trybie przetargu pisemnego ograniczonego, a w dniu 28 marca 2013 r. została podjęta sporna uchwała.

W ogłoszeniu o przetargu z dnia 9 kwietnia 2013 r. (a więc po podjęciu uchwały) powierzchnia do wydzierżawienia nieruchomości została określona na 13.49470 m² z łącznej powierzchni użytkowej 14.048,40 m², także identycznie został określony przedmiot dzierżawy w umowie z dnia 30 sierpnia 2013 r. zawartej pomiędzy SP ZOZ w Augustowie jako wydzierżawiającym a A Spółka z o.o. w S. jako dzierżawcą.

Powyżej przedstawione dane jednoznacznie potwierdzają skutek ogólnikowości uchwały w postaci możliwości dowolnego przyjmowania jej treści w zakresie głównego przedmiotu w późniejszej umowie dzierżawy, co dyskwalifikuje pod względem prawnym ten akt prawny. Potwierdzają też zasadność zarzutu skargi tej kwestii dotyczący.

Zasadny także pozostaje zarzut naruszenia art. 68 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 2 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012 r. nr 133/XX/12 w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat Augustowski. Przepis art. 68 ust. 2 Konstytucji stanowi, że obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Zgodnie z przyjętymi przez Radę zasadami oddanie nieruchomości bądź ich części w dzierżawę lub najem nie może ograniczać możliwości realizacji zadań statutowych zakładu oraz wpływać negatywnie na warunki udzielania świadczeń zdrowotnych mieszkańców Powiatu Augustowskiego. Tymczasem możliwa dowolność w dysponowaniu majątkiem ZOZ-u poprzez dzierżawę rodzi możliwość zmiany zakresu realizacji jego zadań, w tym ograniczenia tych zadań i może spowodować negatywną zmianę warunków udzielania świadczeń zdrowotnych. Zakres przedmiotu dzierżawy jaki wyłania się z przedstawionych powyżej dokumentów oraz czasokres dzierżawy pozwalają na ocenę, iż pozostawione w dyspozycji ZOZ-u mienie: nieruchomości, ruchomości (aparatura medyczna, sprzęt, wyposażenie) oraz potencjał ludzki związany z przejściem pracowników w trybie art. 231 Kodeksu pracy do nowego podmiotu – uczynią niemożliwym realizację zadań statutowych SP ZOZ–u w dotychczasowym zakresie.

W tym miejscu należy wskazać na regulację Statutu SP ZOZ w A. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Powiatu w Augustowie z dnia 13 lipca 2012 r. W § 1 Statutu wskazuje się, że SP ZOZ w A., dla którego podmiotem tworzącym jest Powiat Augustowski jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, działającym na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Statutu oraz innych obowiązujących przepisów prawnych. Celem działania tego podmiotu (jak stanowi § 2 Statutu) jest leczenie chorych stacjonarnie na oddziałach szpitalnych, udzielanie świadczeń zdrowotnych, prowadzenie profilaktyki zdrowotnej i promocji zdrowia, kształcenie osób wykonujących zawody medyczne, propagowanie zachowań prozdrowotnych. Głównym zadaniem Zakładu (§ 3 Statutu) jest organizowanie i udzielanie świadczeń zdrowotnych służących zachowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz innych działań medycznych, wynikających z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania osobom, których stan zdrowia tego wymaga, związanych z zapewnieniem mieszkańcom powiatu oraz innym osobom dostępu do świadczeń zdrowotnych ambulatoryjnych oraz stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych szpitalnych, prowadzeniem czynnego poradnictwa, udzielaniem świadczeń specjalistycznych i profilaktyczno – leczniczych, udzielaniem świadczeń zdrowotnych chorym wymagającym hospitalizacji, wykonywaniem badań diagnostycznych, rehabilitacją leczniczą, zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działanie profilaktyczne, pielęgnację chorych, orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia, udzielaniem całodobowych świadczeń zdrowotnych w przypadku urazów oraz nagłych stanów zagrożenia zdrowia i życia. Dodać należy, że ustawa o działalności leczniczej w art. 8 przewiduje dwa rodzaje działalności leczniczej: 1. stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne: szpitalne i inne niż szpitalne; 2). ambulatoryjne świadczenia zdrowotne, a w przepisach art. 9 i 10 charakteryzuje je.

Jak wyżej zauważono, na skutek braku określenia w zaskarżonej uchwale przedmiotu dzierżawy, po przeprowadzonym przetargu wyłaniającym nabywcę będącego podmiotem prywatnym (co było możliwe przy braku zastrzeżenia w uchwale odnoszącego się do rodzaju podmiotów mogących zostać nabywcą), wydzierżawiono prawie cały publiczny majątek trwały i nietrwały SP ZOZ-u w A. dla podmiotu prywatnego odpowiadającego cechom art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.l. Nie ulega wątpliwości, że SP ZOZ w A. w "pozostawionej" po wykonaniu umowy dzierżawy prawie zerowej formie potencjału ludzkiego (pracownicy) i materialnego (budynków i pomieszczeń – powierzchnia 86,65 m2 przeznaczona do realizacji zadań z zakresu działalności leczniczej) oraz ruchomości w postaci sprzętu i aparatury do wykonywania świadczeń leczniczych, nie będzie mógł realizować wszystkich form działalności leczniczej np.: wykonywać świadczeń szpitalnych zdefiniowanych w art. 2 pkt. 11 u.d.l. Jak wyjaśniła na rozprawie Dyrektor SP ZOZ, w gestii jego działania pozostanie wyłącznie ambulatoryjna opieka lekarska nocna i świąteczna. Stanowi to znikomą część zakresu możliwości działalności leczniczej wyżej przedstawionej wynikającej z regulacji ustawowej i uchwał Rady Powiatu w Augustowie i wyklucza niektóre formy działalności jak np. świadczenia szpitalne oraz zmienia na niekorzyść warunki udzielania świadczeń zdrowotnych.

Zatem zasadny pozostaje zarzut skargi sprecyzowany w jej pkt 1, do którego należy dodać naruszenie § 2 i § 3 Statutu SP ZOZ w A. oraz naruszenie art. 8, 9, 10 u.d.l.

Dodać należy w przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., że powiat realizować zadania publiczne w zakresie promocji i ochrony zdrowia może wówczas, gdy w stosunku do podmiotu leczniczego posiada narzędzia prawne wymuszające określony sposób działania. Powiat Augustowski może wpływać na sposób realizacji działalności leczniczej wyłącznie w stosunku do "podległych" sobie podmiotów leczniczych wg zasad określonych w u.d.l., natomiast nie posiada żadnych narzędzi prawnych w stosunku do podmiotów prywatnych, co wynika z treści art. 38 ust. 2 oraz art. 121 u.d.l. Wyrażając w zaskarżonej uchwale zgodę na dzierżawę podmiotom leczniczym bez określenia ich statusu, co skutkowało zawarciem umowy z prywatnym podmiotem leczniczym (określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.l.), samorząd powiatu nie będzie miał żadnych uprawnień i żadnego wpływu na wykonywanie przekazanych świadczeń nawet jeśli podmiot ten nieprawidłowo wykonywałby obowiązki zapewnienia ochrony zdrowia. Powyższe świadczy o zasadności naruszenia przepisu art. 68 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.s.p.

Nie sposób zanegować też stanowiska skarżącego Związku Zawodowego, że przedmiotowa uchwała nosi cechy pozorności bowiem stanowi faktycznie obejście przepisów o likwidacji SP ZOZ-u lub jego przekształceniu. Pomijając odrębną procedurę dla poszczególnych form przekształceń, to tak, jak wyżej wyłożono, wydzierżawienie prawie całej powierzchni budynków i pomieszczeń, sprzętu i aparatury oraz przejęcie przez nowego nabywcę pracowników dotychczasowego SP ZOZ-u, czas trwania umowy, czynią niemożliwym jego dalsze funkcjonowanie jako szpitala - podmiotu leczniczego w pełni działającego dla realizacji zadań ustawowych i statutowych. Działalność SP ZOZ w A. pozostanie cząstkowa, a przejmie ją, niemal w całości, podmiot prywatny.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku w sprawie II OSK 1453/10 z dnia 6 października 2010 r. (CBOSA), w którym jednoznacznie stwierdzono, iż umowa dzierżawy podmiotowi prywatnemu nie może być uznawana za dopuszczalną formę prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia i nie może być traktowana za zapewniającą dalsze wykonywanie tych świadczeń, zatem musi być uznana za niedopuszczalną. Ani na podstawie ustawy, ani uchwały podmiot tworzący nie ma żadnych narzędzi prawnych, którymi mógłby wpływać na zapewnienie dalszego nieprzerwanego wykonywania przez nabywcę określonych świadczeń zdrowotnych bez istotnego ograniczenia ich dostępności.

Zadania dotychczas wykonywane przez SP ZOZ w A. miały charakter świadczeń publicznych realizowanych na zasadach określonych ustawowo, a prowadzenie zakładu należało do zadań publicznych powiatu. W wyniku uchwały doszło faktycznie do powierzenia zadań publicznych przypisanych podmiotom publicznym – podmiotowi prywatnemu bez podstawy prawnej i bez stosownych środków zabezpieczających interes publiczny.

Pozostaje aktualne jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, iż brak jest regulacji ustawowej przekazania przez powiat publicznych zadań w zakresie ochrony zdrowia dla niepublicznego zakładu (por. wyroki: II OSK 2306/11 z dnia 5 czerwca 2012 r., IV SA/Gl 441/10 z dnia 11 czerwca 2011 r., II OSK 1532/07 z dnia 12 grudnia 2007 r., II OSK 1623/08 z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 1453/10 z dnia 6 października 2010 r.), a to faktycznie czyni zaskarżona uchwała nie zastrzegając charakteru podmiotu, który ma przejąć działania lecznicze.

Wskazać trzeba, iż powołane orzecznictwo opierało się na poprzednio obowiązującym stanie prawnym (ustawa o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. obowiązująca do dnia 30 czerwca 2011 r.), niemniej zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym – obowiązującej od dnia 1 lipca 2011 r. ustawie o działalności leczniczej, w której także brak jest regulacji prawnej uprawniającej do prywatyzacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na podstawie umowy dzierżawy. Podmiot tworzący może podjąć uchwałę o likwidacji SP ZOZ, przy czym winien zachować procedurę dla tej formy przewidzianą, a taka uchwała spełniać musi wymogi art. 60 ust. 2 u.d.l., których zaskarżona uchwała bezspornie nie spełnia, a faktycznie wywołuje skutki uchwały likwidacyjnej.

Z wyżej wskazanych względów uznać należało, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1. wyroku.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności było orzeczenie na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2. wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).