Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 566/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, I. uchyla decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]w zaskarżonej części, tj. w części uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] i stwierdzającej w części nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], II. stwierdza, że decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "R." Spółki z o.o. we W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. Spółkę z o.o. z siedziba we W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w części w jakiej stwierdza ona nieważność decyzji.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku M. i R. K., którzy pismem z 22 marca 2006 r. zwrócili się do Wojewody [...] o unieważnienie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Nr [...]. Kwestionowaną decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. B. pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w Słubicach, pomiędzy ul. C. a ul. B.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, M. i R. K. wskazali na przepis art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i podnieśli, iż kwestionowana przez nich decyzja została wydana bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia albowiem tzw. decyzja środowiskowa wprawdzie została wydana, ale nie została prawidłowo stronom postępowania doręczona. Organ błędnie bowiem przy doręczaniu tej decyzji zastosował tryb z art. 49 k.p.a.

Wojewoda [...], stosując się do zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1195/07 (uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców), przyznał M. i R. K. przymiot strony i pismem z 12 października 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...] o nr jw., na wniosek powyżej wymienionych. Następnie, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] w oparciu o art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji z [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności i wyjaśnił powody, dla których zarzuty M. i R. K. dotyczące decyzji Starosty [...] nie zasługiwały na uwzględnienie. Podał, iż organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przed przystąpieniem do jej realizacji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Burmistrz [...], jako organ właściwy w takich sprawach, wydał w tym zakresie decyzję, co miało miejsce [...] grudnia 2005 r. Po sprawdzeniu zgodności rozwiązań projektowych z ww. decyzją Burmistrza [...], Starosta [...] wydał zaś kwestionowane obecnie orzeczenie. Dalej, Wojewoda wskazał, iż dokonał weryfikacji projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza [...] i stwierdził, że spełnia on wszystkie wymagania w niej określone. Wobec dokonania powyższych ustaleń Wojewoda [...] w konsekwencji przyjął, iż zarzut podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tzw. decyzji środowiskowej nie zasługuje na uwzględnienie i nie może stanowić w stanie faktycznym sprawy podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wojewoda [...] wskazał również, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu opartego o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Konkludując organ ten stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń, które kwalifikowałyby decyzję Starosty [...] do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Decyzją z [...] lutego 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpatrzeniu odwołania M. i R. K.- na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki nie zbadał zgodności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z przepisami, w tym z art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm., wg stanu na dzień 3 lutego 2006 r.), dotyczącymi m.in. zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy podał, że w szczególności dokładnego zbadania wymaga zgodność usytuowania projektowanego budynku galerii z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, tj. należy wyjaśnić, czy działki nr ew. [...] i [...] były w dniu wydania weryfikowanej decyzji z [...] lutego 2006 r., działkami budowlanymi. Zdaniem organu II instancji wymienione kwestie nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji, a zatem przeprowadzenie w ww. zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ II instancji, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpatrzonych elementów sprawy i w efekcie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie -po rozpoznaniu skargi R. Spółki z o.o. we W. (następcy prawnego pierwotnego inwestora)- wyrokiem z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 766/10 uchylił powyżej wskazaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił kontrolowanej decyzji naruszenie przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

Orzekając ponownie w sprawie, po uprawomocnieniu się ww. wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Nr [...], w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę galerii handlowo - usługowo - gastronomicznej, parkingów i ciągów pieszo-jezdnych, sieci: elektroenergetycznej oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej; rozbiórkę istniejącego obiektu kubaturowego; wykonania przyłączy instalacyjnych: elektroenergetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...] i [...], położnych przy ul. B. w [...] (etap 2) i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Nr [...] w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przede wszystkim zaznaczył, iż inwestycja objęta spornym pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2006 r. została podzielona na dwa etapy, etap pierwszy polegał na budowie sklepu spożywczego wraz z parkingami, ciągami pieszo-jezdnymi, sieciami i przyłączami na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. C. i ul. B. w [...], natomiast etap drugi obejmował budowę galerii handlowo - usługowo - gastronomicznej i infrastruktury towarzyszącej na działkach o nr ewid. [...] i [...] przy ul. B. w [...]. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, a także § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., wg stanu na dzień 3 lutego 2006 r.). W kontekście tych regulacji prawnych zauważył, że projekt zagospodarowania działki zakładał usytuowanie projektowanego budynku galerii w odległości od 0 do 3 m od granicy zabudowanej działki sąsiedniej nr ewid. [...] oraz wzdłuż elewacji północnej, na długości 40,5 m w granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...]. Nadto, na długości 7,73 m elewacja północna budynku galerii poprzez uskok, została w projekcie odsunięta od działki nr ewid. [...] o 0,5 m do 1,0 m. Organ podał też, iż z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż w projektowanym budynku galerii w elewacji wschodniej zaprojektowano otwory okienne i drzwiowe skierowane w stronę działki nr ewid. [...], zaś w elewacji północnej zaprojektowano otwory okienne w odległości ok. 0,8 m od granicy działki nr ewid. [...]. Dostrzegając powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projektowany budynek galerii nie spełniał warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. To zaś obliguje do stwierdzenia, iż decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Nr [...] w części, w której udziela pozwolenia na budowę galerii (a więc w części dotyczącej etapu 2 inwestycji), wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ zaznaczył przy tym, iż zgodnie z orzecznictwem przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a więc każde naruszenie takiego przepisu wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Dodał, że przeważa również pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuj decyzja. Podkreślił więc, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się pogodzić w żadnej mierze z zasadą praworządności.

W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja weryfikowana w pozostałym zakresie została wydana po spełnieniu przez inwestora warunków określonych w art. 32 ust. 4 i w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdził, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2005 r. Nr [...] o warunkach zabudowy. Zauważył też, że planowana inwestycja nie narusza wymagań ochrony środowiska, a także, że etap I inwestycji jest zgodny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. w zakresie, w jakim nie dotyczy etapu 2, nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Spółka R. z siedzibą we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r., zaskarżając ją w części, w jakiej uchyla ona decyzję Wojewody [...] i stwierdza nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Decyzji GINB w zaskarżonej części skarżąca Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się:

-w nieuwzględnieniu faktu, że zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. projekt jest w pełni zgodny z prawomocną decyzją Burmistrza [...] z [...] września 2009 r. Nr [...] o warunkach zabudowy (zmienionej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2005 r.), w szczególności co do sposobu rozmieszczenia części inwestycji określonych jako etap 1 i etap 2 (załącznik graficzny nr 3 i pkt 3 ppkt 1 lit. a decyzji o warunkach zabudowy);

-w nieuwzględnieniu faktu, że zakwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. została wydana zgodnie z obowiązkami nałożonymi na inwestora, prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z [...] września 2005 r. determinującą rozmieszczenie budynków etapu 2 i wymagającą wykonania projektu inwestycyjnego;

2. naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w nieuwzględnieniu wskazanego przepisu i całkowite pominięcie faktu, że posadowienie realizowanej inwestycji nastąpiło w sposób zgodny z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z [...] września 2005 r., która przewidywała umiejscowienie inwestycji w sposób identyczny jak określony w zakwestionowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoleniu na budowę, czyli w sposób zgodny ze wskazanym przepisem § 12 ust. 2;

3. naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 w zw. z art. 156 i art. 10 oraz art. 11 tej ustawy wyrażające się:

-w nie przeprowadzeniu przez organ wyczerpującego i obiektywnego postępowania zmierzającego do ustalenia zasadności rozpoznawanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności: pominięcie oceny zgodności zakwestionowanej decyzji z [...] lutego 2006 r. z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z [...] września 2005 r., nie podjęcie rozważań dotyczących ewentualnego naruszenia interesu osób trzecich przy posadowieniu inwestycji w pobliżu działek sąsiednich, niedokładne rozważenie przypadku, w którym inwestycja jest zgodna w pełni z decyzją o warunkach zabudowy a powoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, całkowite pominięcie, że działka nr ewid. [...] należy do skarżącej Spółki, na której ma być posadowiony parking dla galerii realizowanej w ramach zakwestionowanego etapu 2;

-w wyrywkowym i nieobiektywnym zweryfikowaniu projektu architektoniczno-budowlanego poprzez wybiórczy wybór rysunków projektu mających wskazywać na okna i drzwi w projektowanym budynku galerii w sytuacji, gdy na planszy nr 3.2 zawartej w tomie 3 projektu budowlanego wyraźnie wskazane jest, że kwestionowane otwory okienne mające być zaplanowane od strony północnej inwestycji zostały usunięte (zacieniowane przez projektanta);

-w uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do kwestii wywołujących wątpliwości organu w zakresie stanowiącym podstawę unieważnienia decyzji;

4. naruszenie art. 136 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 28 k.p.a. wyrażające się w nieuzupełnieniu baków postępowania pierwszo instancyjnego, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy w swej decyzji z [...] lutego 2010 r., następnie uchylonej przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przede wszystkim zwróciła uwagę na to, iż organ II instancji weryfikując decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. pominął rozważania związane ze zgodnością inwestycji objętej sporną decyzją z decyzją o warunkach zabudowy, a skoncentrował się wyłącznie na przepisach techniczno-budowlanych. Treść decyzji o warunkach zabudowy wskazuje zaś położenie planowanej inwestycji w sposób identyczny, jak zostało to ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd w pełni podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione i argumentację skarżącej przedstawioną w tym zakresie. Sąd dokonując kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej części uznał bowiem, iż decyzja ta we wskazanej części została wydana na skutek wadliwego, bo nierzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

-Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż decyzja GINB w kontrolowanej części nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wykazał bowiem, aby weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja w części dotyczącej etapu 2 inwestycji w sposób rażący naruszała prawo. Wprawdzie organ dostrzegł, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja), jednakże żadnej oceny sprawy w kontekście tych przesłanek nie dokonał i jej nie przedstawił. Tym samym, weryfikując decyzję Starosty [...] i kwestionując ją w części, organ ten nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, które to dla dokonania kwalifikacji naruszenia mogłyby mieć znaczenie. W efekcie GINB nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż uchybienia jakie stwierdził uzasadniają zastosowanie ww. art. 156.

-Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. o pozwoleniu na budowę centrum handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zakwestionował tę decyzję w części w jakiej dotyczy ona etapu 2 inwestycji. Uczynił to mając na uwadze zaprojektowane usytuowanie galerii (objętej etapem 2) od strony wschodniej i północnej (ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi) względem sąsiednich działek i brzmienie § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wg stanu prawnego na dzień 3 lutego 2006 r. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przywołany przepis stanowił, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. GINB wskazał, że ściana północna galerii z oknami, usytuowana jest w granicy z działką zabudowaną nr ewid. [...], a na długości 7,73 m poprzez uskok – w odległości od 0,5 m do 1,0 m od tej działki, natomiast ściana wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi – w odległości od 0 do 3 m od działki zabudowanej o nr ewid. [...].

Ustalenia organu wskazują na to, iż projekt budynku galerii, z uwagi na usytuowanie tego obiektu ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, w odległości mniejszej niż dopuszcza to cyt. powyżej przepis § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, narusza ten przepis i jest to oczywiste. Wskazany przepis nie budzi żadnych sporów interpretacyjnych, jest jasny w swej treści, a z zatwierdzonego sporną decyzją projektu budowlanego wynika przede wszystkim to, iż ściana północna galerii z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana jest w odległości mniejszej niż 4 m. Tak dokonane ustalenia organu odwoławczego, wskazujące na naruszenie ww. normy prawnej, należałoby niewątpliwie podzielić. Jednakże -w ocenie Sądu- nie można przyjąć za organem odwoławczym, iż oczywiste naruszenie prawa, w tym wypadku § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych (a wobec tego także art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. obligującego organ do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), stanowi wystarczającą przesłankę uznania naruszenia za rażące w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien bowiem nie tylko wskazać przepis w oczywisty sposób naruszony, ale także wykazać, iż naruszenie to miało charakter kwalifikowany, z uwagi na skutki powstałe w wyniku tego naruszenia.

-Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] w części- nie podał właściwie żadnych argumentów, w kontekście których to należałoby uznać, iż oczywiste i bezsporne naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z ww. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno - budowlanych wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, w szczególności takie, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić, a wobec tego winno być zakwalifikowane jako rażące.

Organ odwoławczy nie ustalił m.in., z jakimi działkami od strony północnej i wschodniej graniczy projektowana galeria. Wskazał tylko, że są to działki zabudowane, ale już nie wyjaśnił, jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na tych działkach (czy zabudowa mieszkaniowa, czy też innego charakeru) oraz w jakiej odległości zabudowa ta pozostaje od granicy działki inwestycyjnej, przeznaczonej pod sporną galerię. Ustalenie tych okoliczności niewątpliwie pozwoliłoby ocenić, czy dostrzeżone w sprawie naruszenie prawa wymaga zastosowania ww. art. 156. Postępowanie w sprawie winno zmierzać bowiem m.in. do ustalenia, czy stan prawny powstały na skutek kwestionowanej w części decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. stanowi o ograniczeniu możliwości zagospodarowania działek siadujących z inwestycją, w spornej części. Takich ustaleń w sprawie zabrakło, a one -w ocenie Sądu- mogłyby mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy, tj. na dokonanie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia.

W tym miejscu należy zaś zauważyć, iż od strony północnej projektowany budynek galerii sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ewid. [...], a działka ta -jak podnosi skarżąca Spółka w skardze- stanowi jej własność. Na działce tej, jak podnosi też skarżąca, posadowione mają być parkingi dla galerii realizowanej w ramach zakwestionowanego etapu 2 inwestycji. Wprawdzie, to ostanie twierdzenie skarżącej Spółki nie pokrywa się z treścią weryfikowanej decyzji Starosty [...] (która to przewiduje, iż etap 2 inwestycji ma być realizowany na działkach nr ewid. [...] i [...]), to jednak wskazuje na potrzebę analizy sprawy również i z uwzględnieniem tego aspektu, dotyczącego charakteru działki nr ewid. [...]. Nadto, wskazać także trzeba, iż projektowana galeria od strony wschodniej sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ewid. [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa - Urzędu Skarbowego w [...], a z informacji uzyskanej od właściciela tego gruntu (w toku postępowania sądowoadministracyjnego – pismo procesowe z 10 czerwca 2011 r., złożone na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r., przez pełnomocnika Ministra Finansów) wynika, iż nie wnosił on i nie wnosi jakichkolwiek zastrzeżeń co do posadowienia planowanej inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...]. Okoliczność ta także winna być uwzględniona przy analizie sprawy i ocenie stwierdzonego w niej naruszenia prawa.

-W niniejszej sprawie dokonując kwalifikacji stwierdzonego naruszenia prawa oceny nie można było jednak w szczególności pominąć treści decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla spornego przedsięwzięcia. Treść tej decyzji o ile nie ma znaczenia w kontekście stwierdzenia samego naruszenia ww. normy prawnej, o tyle -w ocenie Sądu- może mieć zasadniczy wpływ na ocenę, czy naruszenie to miało charakter kwalifikowany.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczynił i nie wziął pod uwagę decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2005 r. Nr [...] określającej warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia (zmienionej w części decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2005 r.). Organ nie wziął pod uwagę ww. decyzji w kontekście analizy sprawy w świetle § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd dostrzega bowiem, iż GINB badając ważność decyzji Starosty [...] wskazał na wymienioną decyzję o warunkach zabudowy i nie stwierdził, aby kwestionowane pozwolenie zostało wydane z naruszeniem tego orzeczenia. Nie analizował jednak decyzji o warunkach zabudowy badając prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, a dokładnie: zgodność zatwierdzonego tą decyzją projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Obie ww. decyzje o warunkach zabudowy (I i II instancji), zostały załączone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę i były tak dla organu architektoniczno-budowlanego jak i projektanta wiążące.

Wynika to z treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., w brzmieniu z daty badanego pozwolenia na budowę), stosownie do którego decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto, przypomnieć należy, iż stosownie do art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę), projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z przytoczonych unormowań wynika, iż organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest sprawdzić projekt budowlany pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym podkreślić trzeba, iż organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a ta ostatnia jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Warunki zabudowy dla spornego w sprawie przedsięwzięcia ustalone zostały w decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2005 r. Nr [...] (zmienionej następnie w pewnej części decyzją organu odwoławczego z [...] listopada 2005 r.). W pkt 1 tej decyzji określono rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, które to przedstawione zostały w części graficznej (stanowiącej załącznik do decyzji). W pkt 2 ppkt 1 omawianej decyzji określono natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. I tak w tym zakresie -w pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji- przewidziano obowiązek koncentracji zabudowy w środkowej części terenu z założeniem ustanowienia głównej osi funkcjonalnej na kierunku wschód – zachód, a także -w pkt 2 ppkt 1 lit. i- nieprzekraczalną linię zabudowy – wg oznaczenia w załączniku graficznym do decyzji. Z powyższego wynika, iż omawiana decyzja zawiera ustalenia, które ujęto w jej sentencji, a nadto zobrazowano w załącznikach graficznych (w ilości trzech), które zgodnie z jej treścią stanowią integralną jej część. W załączniku nr 1 zobrazowano nieprzekraczalną linię zabudowy, a w zał. nr 3 przedstawiono koncepcję zagospodarowania terenu. W tym miejscu zauważyć zaś trzeba, iż projekt zagospodarowania terenu znajdujący się w zatwierdzonym -sporną decyzją Starosty Słubickiego- projekcie budowlanym jest identyczny, tj. odpowiada koncepcji zagospodarowania terenu przedstawionej w załączniku nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to m.in. usytuowania ściany północnej i wschodniej galerii. Jednocześnie trzeba też zaznaczyć, iż poprzez wprowadzenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku koncentracji zabudowy w środkowej części terenu z założeniem ustanowienia głównej osi funkcjonalnej na kierunku wschód – zachód, przewidziano tym samym co najmniej otwory drzwiowe w elewacji wschodniej.

Powyższe w ocenie Sądu należało w sprawie uwzględnić i w sposób dokładny przeanalizować, i w efekcie ocenić, czy w świetle takiej treści decyzji o warunkach zabudowy (zawartych w niej zapisów wiążących tak organ architektoniczno-budowlany jak i projektanta), można stwierdzić rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zapisy wskazanej decyzji o warunkach zabudowy, w tym załączniki do niej stanowiące jej integralną część, determinowały sposób usytuowania planowanego obiektu na działkach inwestycyjnych, stąd też ocena usytuowania galerii w świetle ww. § 12 ust. 1 pkt 1 nie mogła odbyć się bez wskazania na obowiązującą organ architektoniczno - budowlany decyzję o warunkach. Oceny w tym zakresie w sprawie zabrakło, a to czyni postępowanie GINB niepełnym, niewyczerpującym i prowadzącym do co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia.

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej części nie może pozostać w obrocie prawnym, a zarzuty skargi (wskazujące w szczególności na pominięcie przy ocenie sprawy treści decyzji o warunkach zabudowy) okazały się zasadne.

W ocenie Sądu, ww. decyzja w zaskarżonej części -z uwagi na wadliwe jej uzasadnienie, nie wyjaśniające istoty problemu- została wydana na skutek postępowania przeprowadzonego w sposób naruszający art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym pominięto bowiem okoliczności faktyczne mające istotne znaczenia prawne dla sprawy. Tym samym Sąd uznał, iż oprócz ww. przepisów procesowych Główny Inspektor naruszył zaskarżoną decyzją (w części, w jakiej stwierdza ona nieważność decyzji) również art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, poprzez co najmniej przedwczesne ich zastosowanie.

Na koniec, Sąd dodatkowo zauważa, iż nie do przyjęcia jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że ze względu to, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to każde ich naruszenie wyczerpuje znamiona rażącego. W ocenie Sądu, dla dokonania oceny, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany konieczne jest uwzględnienie dodatkowych okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwoli na ustalenie jakie skutki naruszenie to wywołało. Sąd w tym miejscu jeszcze raz też podkreśla, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Takie stanowisko w licznych swoich orzeczeniach prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, w tym także w sprawach, w których doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego (por. powoływany już powyżej wyrok NSA z 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728). Sąd zaznacza również, iż tryb uregulowany w art. 156 i nast. k.p.a. stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a wobec tego winien być stosowany jedynie w uzasadnionych przypadkach.

Ponownie orzekając Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę sprawy, kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowane w części pozwolenie na budowę, uwzględniając przy tym powyżej poczynione przez Sąd uwagi, w tym dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.