Wyrok NSA, sygn. akt I SA 781/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 sierpnia 1998r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Łopaciuk

Sędziowie NSA	Elżbieta Stebnicka

Henryk Poleszak /spraw./

Protokolant	Emilia Lesner

po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 1998r.

przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka

sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich

na rozporządzenie Wojewody Warszawskiego

z dnia 8 kwietnia 1998r.

w przedmiocie zakazu przebywania nieletnich na ulicach i w miejscach

publicznych na terenie Warszawy i województwa warszawskiego

stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia.


UZASADNIENIE

Wojewoda Warszawski rozporządzeniem z dnia 8 kwietnia 1998r. na podstawie art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /j.t. Dz.U. z 1998r. Nr 32, poz.176/ ustanowił zakaz przebywania nieletnich na ulicach i w miejscach publicznych na terenie Warszawy i województwa warszawskiego w godzinach od 2300 do 600 bez opieki dorosłych w okresie od 1 maja do 30 września 1998r.

Zarządzeniem nr 14 z dnia 8 kwietnia 1998r. Wojewoda Warszawski zalecił natomiast Radzie Miasta Stołecznego Warszawy, radom gmin warszawskich, radom gmin województwa warszawskiego, Komendantowi Stołecznemu Policji, Kuratorowi Oświaty, Dyrektorowi Wojewódzkiego Zespołu Opieki Społecznej oraz Dyrektorom Wydziałów: Zdrowia, Kultury, Sportu i Turystyki Urzędu Wojewódzkiego podjęcie wskazanych w tym zarządzeniu „działań opiekuńczo-wychowawczych w stosunku do osób nieletnich w miejscach publicznych na terenie Warszawy i województwa warszawskiego w godzinach od 2300 do 600".

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższe rozporządzenie Wojewody Warszawskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że narusza ono przepisy art.7 i 31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. /Dz.U. Nr 78, poz.483/ oraz art. 22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /j.t. Dz.U. z 1998r. Nr 32, poz.176/.

Skarga została uzasadniona tym, że zgodnie z obowiązującym prawem ograniczenia w zakresie korzystania z podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela mogą być ustanawiane tylko w ustawie, tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie ze względu na wskazane w Konstytucji okoliczności i tylko gdy nie powodują one naruszenia istoty tych wolności i praw /art. 31 ust. 3 Konstytucji/. Działania władz publicznych muszą zawsze mieścić się w porządku prawnym /art. 7 Konstytucji/, zwłaszcza zaś nie mogą przekraczać granic ingerencji władz publicznych w sferę wolności i praw obywatelskich /art. 31 ust.3 Konstytucji/.

Rozporządzenie porządkowe, o którym mowa w art. 22 ust.l cytowanej ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, może być wydane „ w zakresie lub w przypadkach nie unormowanych w przepisach szczególnych".

Zakres środków, jakie mogą być podejmowane w celu walki z przestępczością i demoralizacją nieletnich oraz przypadki, w których się je stosuje, objęte są zaś regulacją zawartą w przepisach szczególnych. Regulację tę zawiera ustawa z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich /Dz.U.Nr 35, poz.228 ze zm./. Ustawa ta nie przewiduje ustanawiania zakazu przebywama nieletnich na ulicach i w miejscach publicznych w określonych godzinach. Środek ten jest zaś na tyle dolegliwy, że gdyby ustawodawca chciał go dopuścić, zapewne by o nim w ustawie wspomniał. Co więcej - wszystkie środki, jakie przewiduje ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich, mają charakter zindywidualizowany, dostosowany do okoliczności konkretnego przypadku. Zamierzone odstępstwo od zasady indywidualizacji środków przez dopuszczenie stosowania „godziny policyjnej" wobec nieletnich można więc uznać za sprzeczne z założeniami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Drugim warunkiem wydania rozporządzenia porządkowego jest to, by było ono „niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mierna, zapewnienia porządku publicznego". „Niezbędny" to „taki bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" /Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. II, Warszawa 1979, s.374/. Trudno uznać, że zakaz przebywania na ulicach i w miejscach publicznych młodzieży do lat 18 jest środkiem, bez którego nie można się obejść /koniecznie potrzebnym, nieodzownym, niezbędnym, koniecznym/ w walce ze zjawiskami przestępczości i demoralizacji i to bez względu na to, czy sprawę rozpatruje się z punktu widzenia demoralizacji i przestępczości nieletnich, czy ochrony nieletnich przed demoralizacją i przestępczością innych. Obowiązujące ustawodawstwo przewiduje bowiem, bardzo szeroki katalog środków, jakie można w tej walce stosować. Okoliczność, iż środki te nie są w pełni wykorzystywane nie jest argumentem na rzecz niezbędności ustanawiania kolejnych środków. Uzasadnia ona jedynie konieczność sięgania do środków już istniejących.

Dla oceny dopuszczalności wprowadzania przez wojewodów na podstawie art.22 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej „godzin policyjnych" dla nieletnich nie bez znaczenia jest użyta w tym przepisie w nawiasach nazwa: „rozporządzenia porządkowe". Nazwa ta - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - jest wyrazem woli ustawodawcy przekazania jego intencji co do istoty przepisów prawa miejscowego, których podstawę stanowi art.22 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Takie przepisy mogą więc mieć charakter jedynie „porządkowy". Nie można zaś uznać za jedynie „porządkowe" norm prawnych regulujących merytoryczne środki walki z przestępczością i demoralizacją i wkraczających w sferę praw i wolności obywatelskich.

Gdyby rozumieć pojęcie przepisów „porządkowych" tak, jak przyjął to w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewoda Warszawski, należałoby w konsekwencji dojść do wniosku, że - ponieważ większość przestępstw popełnianych jest przez dorosłych i przeciwko dorosłym oraz ponieważ ogromna liczba przestępstw popełnianych jest w dzień - wojewodowie zostali na podstawie art.22 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej upoważnieni do ustanawiania w drodze rozporządzeń „godzin policyjnych" także w ciągu dnia i także wobec osób dorosłych. Przyjęcie zaś, że art. 22 stworzył wojewodom podstawę do ustanawiania tego typu zakazów tylko w stosunku do nieletnich, oznaczałoby dopuszczenie wartościowania treści art.22 w sposób, którego przepis ten nie przewiduje.

Przy ocenie zgodności zaskarżonego rozporządzenia z prawem należy wziąć pod uwagę także konstytucyjną regulację zagadnień praw i wolności, które rozporządzeniem tym zostały ograniczone. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej /art.31 ust.l Konstytucji/. Każdy, a więc i każdy organ państwowy, obowiązany jest ją szanować /art.31 ust.2 Konstytucji/. Jej ograniczenia mogą być jedynie ustanawiane wyłącznie w sposób i w przypadkach wskazanych w Konstytucji /art.31 ust.3 Konstytucji/. Jednym z przejawów wolności człowieka jest wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej /art.52 ust.l Konstytucji/. Jest to wolność, którą - w myśl wyraźnych przepisów Konstytucji -można ograniczyć w czasie stanu wojennego i wyjątkowego /art.233 ust.l Konstytucji/ i w czasie stanu klęski żywiołowej /art.233 ust.3 Konstytucji/. Konstytucja przewiduje wprawdzie możliwość wprowadzenia innych jeszcze ograniczeń wolności poruszania się, jednakże wymaga do tego określenia takich ograniczeń w ustawie /art.52 ust.3 Konstytucji/. Innym przejawem wolności jest wolność osobista. Także i ta wolność nie ma charakteru absolutnego. Jej ograniczenie może jednak nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie /art.41 ust.l Konstytucji/. Konstytucja chroni też prawo wolności do wychowywania dzieci. Wychowywanie dzieci powinno uwzględniać w szczególności stopień dojrzałości dziecka /art.48 ust.l Konstytucji/. Konstytucja wprowadza zarazem warunki ograniczenia praw rodzicielskich przewidując, że może ono nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu /art.48 ust.2 Konstytucji/. Konstytucyjny wymóg ograniczenia praw i wolności obywatelskich jedynie na podstawie ustawy nie byłby spełniony gdyby uznać, że ograniczenia takie - poza przypadkami czysto „porządkowymi" - mogą być wprowadzone także rozporządzeniami wojewodów.

Wojewoda Warszawski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Wojewody „kryterium" wyznaczone w art.22 ust. l ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, iż materia rozporządzenia nie może być regulowana w przepisach szczególnych, zostało błędnie zinterpretowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Kryterium to oznacza jedynie, że wojewoda nie może rozporządzeniem uchylać lub zmieniać normatywną treść przepisów zawartych w powszechnie obowiązujących aktach prawnych /ustawach, rozporządzeniach/. Przyjęta w skardze interpretacja wyklucza stosowanie normy art.22 ust.l w stosunku do nieletnich, a także w stosunku do innych osób lub dziedzin życia, które są objęte jakimkolwiek urególowaniem szczegółowym. Czyniłoby to normę art.22 ust.l ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej całkowicie pustą. Zaskarżone rozporządzenie w żadnym wypadku nie wkracza w obszar uregulowany ustawą o postępowaniu z nieletnimi ani inną normę szczególną. Ma ono inną funkcję do spełnienia niż ustawa z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich /Dz.U.Nr 35, poz.228 ze zm./, która nie przewiduje ustanowienia zakazu przebywania nieletnich na ulicach w/miejscach publicznych w określonych godzinach. Ustawa ta odnosi się do indywidualnych przypadków, w których zachodzi zagrożenie demoralizacją albo nieletni popełnił czyn karalny. Zaskarżone rozporządzenie Wojewody Warszawskiego ma zaś za zadanie chronić nieletnich przed demoralizacją, zapewnić im bezpieczeństwo. Również argumentacja Rzecznika Praw Obywatelskich zawarta w skardze i dotycząca spełnienia przez zaskarżone rozporządzenie drugiego kryterium zawartego w art.22 ust.l ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej nie zasługuje na uwzględnienie. „Niezbędność" w znaczeniu art.22 ust.l ustawy nie może być interpretowana jako coś bez czego nie można się obejść. Warunek ten został użyty w ustawie w znaczeniu normatywnym. Zastosowany środek spełnia warunek niezbędności, jeżeli jest z punktu widzenia założonego celu racjonalny oraz z punktu widzenia znaczenia założonego celu adekwatny. Wystarczy dowieść, że inne dotychczas stosowane środki są niewystarczające dla zabezpieczenia dóbr, o których mowa w art.22 ust.l. Chodzi zarówno o dobra nieletnich, jak i zabezpieczenie tych dóbr przed nieletnimi. Równocześnie z zaskarżonym rozporządzeniem zostało wydane zarządzenie nr 14 intensyfikujące działania opiekuńczo-wychowawcze. Oba te akty prawne zmierzają do dokonania zasadniczego przełomu w ochronie dzieci i młodzieży przed rosnącą falą agresji i zagrożenia.

Nie można podzielić również - zdaniem Wojewody - argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich opartej o nazwę rozporządzenia, o którym mowa w art.22 ust. l powołanej ustawy, jako „porządkowego".

Argumentacja ta zresztą obciążona jest tautologią /str.5 skargi/. Określenie rozporządzenia jako porządkowego ma na celu odróżnienie tych aktów prawa miejscowego /art.87 ust.2 Konstytucji/ od rozporządzeń wydawanych przez organy wymienione w Konstytucji w oparciu o art.92 ust.l. Każdy akt prawny wprowadzający zakazy lub nakazy określonego zachowania się, a taka jest istota rozporządzeń porządkowych wydawanych w oparciu o art.22 ust.l, jest ingerencją w sferę praw i wolności. Nie można więc, jak to czyni Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej skardze, traktować rozporządzenia porządkowe jako akty, które nie mogą wkraczać w sferę wolności i praw.

Nie jest uzasadniony zarzut, że rozporządzenie Wojewody Warszawskiego w sposób niedopuszczalny różnicuje wolności ludzi w zależności od kategorii wiekowej. Wolność jest zawsze powiązana z odpowiedzialnością. Obszar wolności powiększa się wraz z rozwojem psychofizycznym człowieka, wraz ze wzrostem możliwości podejmowania odpowiedzialnych decyzji dotyczących własnego postępowania. Obszar wolności jest zawsze ograniczony przez wolności i prawa innych /art.31 ust.2 Konstytucji/. Z pełni wolności i praw korzysta się po uzyskaniu pełnoletności, a więc, w zasadzie po ukończeniu lat 18. Różnicowanie więc uprawnień w zależności od wieku nie jest czymś nadzwyczajnym w systemie prawnym, a wręcz ma charakter powszechny w wielu dziedzinach prawa. Zaskarżone rozporządzenie jest więc pod tym względem mocno osadzone w porządku prawnym. Art.31 ust.l Konstytucji nie gwarantuje kilkunastolatkowi wolności do przebywania w godzinach nocnych na ulicy. Takie rozumienie wolności jest nie do pogodzenia ze zdrowym rozsądkiem. Nie znaczy to jednak, że legitymowane w nocy dzieci lub młodzież mają być traktowane jako wykazujące przejawy demoralizacji. Pobyt nieletniego w nocy na ulicy powinien być źródłem niepokoju o spełnienie swoich, także konstytucyjnych, obowiązków przez opiekunów dziecka. Chybiony jest zarzut naruszenia art.31 ust.3 Konstytucji przez zaskarżone rozporządzenie. Podstawą do wydania tego rozporządzenia jest art. 22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Jak wyżej wskazano Wojewoda nie naruszył tego przepisu. Twierdzenie , że ograniczenie wolności zgodnie z art.31 ust.3 Konstytucji, może nastąpić tylko w ustawie, podnosi ewentualnie wątpliwość zgodności z Konstytucją upoważnienia ustawowego zawartego w art.22 ust.l. Zgodność tego przepisu z Konstytucją nie jest jednak i nie może być przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Prokurator Prokuratury Krajowej podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody Warszawskiego, wprowadzające de facto „godzinę policyjną" dla określonej grupy wiekowej obywateli, bez wątpienia ogranicza prawa obywatelskie. Tego rodzaju ograniczenie, będące środkiem nadzwyczajnym, wynikać winno ze stanu nadzwyczajnego, a wówczas mogłoby znaleźć usprawiedliwienie. Zjawiska występujące wśród nieletnich nie mają natomiast cech nadzwyczajności, mimo że są społecznie niepożądane. Wojewoda Warszawski wydając zaskarżone rozporządzenie, w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /j.t. Dz.U. z 1998r. Nr 32, poz.176/, ustawy z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich /Dz.U. Nr 35, poz.228 ze zm./ naruszył prawo i to zdaniem Prokuratora uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności rzeczonego aktu prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wzrost przestępczości i demoralizacji nieletnich, jak też zagrożenia ich bezpieczeństwa, rodzi potrzebę szerszego i bardziej skutecznego zajęcia się owym zjawiskiem. Powszechne są oczekiwania społeczne w tym przedmiocie. Organy władzy publicznej mają w tej sytuacji nie tylko prawo, ale i obowiązek prowadzenia działań zmierzających do ograniczenia omawianego zjawiska. Działania te - stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP - prowadzone być jednak winny na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem wolności i praw człowieka i obywatela, gwarantowanych Konstytucją RP i ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską umowami międzynarodowymi. Zakaz przebywania nieletnich na ulicach i w miejscach publicznych na terenie Warszawy i województwa warszawskiego w godzinach od 2300 do 600 bez opieki dorosłych w okresie od 1 maja do 30 września 1998r. - wprowadzony rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z dnia 8 kwietnia 1998r. -niewątpliwie stanowi ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, mających swe źródło w przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Przyznaje to również Wojewoda Warszawski w odpowiedzi na skargę, uznając jednak, że ograniczenie, o którym mowa, nie jest nadmierne i ma oparcie w przepisie art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /j.t. Dz.U. z 1998r. Nr 32, poz.176/.

Ewentualne zaś wątpliwości co do zgodności tego przepisu z Konstytucją nie mogą być, zdaniem Wojewody, przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Oczywiście prawdą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania Trybunału Konstytucyjnego i do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją. Nie znaczy to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może stosować w swym orzecznictwie przepisów Konstytucji, która - w myśl jej art.8 ust.l -jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Wprost przeciwnie, Sąd jest obowiązany stosować przepisy Konstytucji tam, gdzie zachodzi taka potrzeba, zwłaszcza że zgodnie z art.8 ust.2 Konstytucji przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Przepisy Konstytucji przede wszystkim zaś stanowią przesłankę do interpretacji przepisów ustaw w zakresie ich stosowania i w żadnym razie nie mogą być pominięte w sytuacji, gdy chodzi o ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela. Interpretacja taka niezbędna jest również w przypadku przepisu art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /j.t. Dz.U. z 1998r. Nr 32, poz.176/, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Warszawskiego.

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane - w myśl art.31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej -tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przytoczony przepis co do treści zbieżny jest w znacznej części z art.8 ust.2 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a więc jego stosowanie odpowiada także międzynarodowemu systemowi ochrony praw człowieka.

W tym też aspekcie oceniany być musi zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Przepis ten stanowi, iż w zakresie lub w przypadkach nie unormowanych w przepisach szczególnych, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia, zapewnienia porządku publicznego, wojewoda może wydawać rozporządzenia ustanawiające na czas określony zakazy lub nakazy określonego w nich zachowania się /rozporządzenia porządkowe/.

Rozporządzenia porządkowe wojewody - stosownie do przepisów art.94 Konstytucji RP oraz art.21 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - są aktami prawa miejscowego, obowiązującymi na obszarze działania tego organu.

Przepisy prawa miejscowego ze swej istoty dotyczyć mogą specyficznych, lokalnych okoliczności, nie występujących w skali całego kraju. Chodzi tu zatem o okoliczności /zjawiska/ rzadko występujące, dla których nie ma potrzeby wprowadzania regulacji ustawowych, zwłaszcza że nie zawsze mogą być racjonalnie przewidziane. Wówczas natomiast, gdy jakieś zjawisko jest powszechne, sprawą władzy ustawodawczej /art.10 Konstytucji/ jest wydanie stosowanego aktu prawnego /ustawy/, jeżeli uzna, że zachodzi taka potrzeba. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do tego, że cały /lub bez mała cały/ kraj mógłby zostać objęty przepisami praw miejscowych dotyczących tego samego zjawiska, ustanowionych przez poszczególnych wojewodów lub nawet organy samorządu terytorialnego - ograniczających wolności i prawa człowieka i obywatela - podczas gdy władza ustawodawcza mogłaby nie / widzieć uzasadnienia do uchwalenia ustawy bądź to ze względu na ocenę, że obowiązujące środki prawne są wystarczające do przeciwdziałania występującym zjawiskom, bądź ze względu na przeszkody wynikające z przepisu art.31 ust.3 i innych Konstytucji.

Przechodząc do analizy przytoczonego wyżej przepisu art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, należy zauważyć, że skoro przewiduje on możliwość wydawania przez wojewodę zakazów lub nakazów określonego zachowania się, to może prowadzić do ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Z istoty zakazu lub nakazu wynika wszak pewne ograniczenie, które nie sposób odrzucić, nie przekreślając /lub co najmniej zasadniczo ograniczając/ możliwości stosowania przepisu. Rodzi się zatem pytanie, czy zrezygnować - w szczególnych okolicznościach powstałych w ramach społeczności lokalnej - z ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia, zapewnienia porządku publicznego wówczas, gdy wydane w tym celu zakazy lub nakazy prowadziłyby do ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy przede wszystkim stwierdzić, że wolności i prawa człowieka i obywatela nie mogą być absolutyzowane, traktowane jako cel sam w sobie. Mają one służyć człowiekowi i obywatelowi i to zarówno jako jednostce jak i zbiorowości. W zestawieniu zatem np. z takimi uniwersalnymi wartościami jak życie i zdrowie człowieka mogą doznawać ograniczenia, bez naruszenia istoty wolności i praw, pod warunkiem, że „jest to niezbędne", czyli inaczej mówiąc koniecznie potrzebne, nieodzowne.

Nie można się natomiast zgodzić, aby „niezbędność" warunkująca /m.in./ wprowadzenie zakazów lub nakazów sprowadzała się wyłącznie do wykazania , że „inne dotychczas stosowane środki są niewystarczające dla zabezpieczenia dóbr, o których jest mowa w art.22 ust.l", albowiem rozszerzałoby to zakres stosowania tego przepisu - z pominięciem innych istotnych okoliczności, które winny być uwzględnione przy stanowieniu prawa miejscowego - stwarzając niebezpieczeństwo szerokiego ograniczania wolności i praw człowieka i obywatela. Zdaniem Sądu „niezbędność", o której mowa w art.22 ust.l ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej należy oceniać w kilku płaszczyznach:

-	po pierwsze, czy wynika ona ze zjawiska lokalnego, stwarzającego zagrożenie dla dóbr, o których mowa w tym przepisie,

-	po drugie, czy charakter powstałego zjawiska determinuje sięgnięcie po środki nadzwyczajne nie występujące w istniejącym porządku prawnym, czy też wystarczające jest stosowanie /ewentualnie bardziej intensywnie/ istniejących środków prawnych,

-	po trzecie, czy podjęte środki /zakazy, nakazy/ zapewnią osiągnięcie zamierzonego celu /ochrona dóbr, o których mowa/,

-	po czwarte, czy zamierzony cel stanowi wyższą wartość niż wartości, które w wyniku podjętych środków zostają ograniczone /wolności i prawa człowieka i obywatela/.

Dodać należy, że tam gdzie w grę wchodzą wolności i prawa człowieka i obywatela wszelkiego rodzaju zakazy - jeżeli już są niezbędne - muszą być maksymalnie ograniczone, oczywiście na tyle, na ile jest to możliwe z punktu widzenia przyjętych celów i środków. Ograniczenia te dotyczyć winny zarówno skali dolegliwości wprowadzonych zakazów /nakazów/ jak i czasu ich obowiązywania. W świetle przepisu art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach administracji ogólnej wojewoda może wprowadzić zakazy /nakazy/ na czas określony, co wskazuje, że chodzić tu może o zjawisko przejściowe, nagle występujące, a nie permanentne.

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Warszawskiego na tle poczynionych wyżej rozważań, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zjawisko zagrożenia bezpieczeństwa dzieci i młodzieży oraz wzrostu przestępczości i demoralizacji nieletnich - stanowiące przesłankę do wydania wspomnianego rozporządzenia - jest zjawiskiem powszechnym, występującym na terenie całego kraju, i to nie tylko w ostatnim okresie.

Wskazują na to nie tylko doniesienia mediów publicznych i komercyjnych, ale również materiały urzędowe. I tak wzrostem demoralizacji i przestępczości nieletnich uzasadnione zostało wydanie zarządzenia Nr 15/97 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 czerwca 1997r. w sprawie form i metod działań Policji w zakresie zapobiegania i zwalczania demoralizacji i przestępczości nieletnich, mającego na celu kompleksowe przedstawienie zasad postępowania Policji z nieletnimi zagrożonymi demoralizacją i sprawcami czynów karalnych. Wiceprezes. Rady Ministrów - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 14 stycznia 1998r. nr DGS-4372/98/MC, skierowanym do Rzecznika Praw Obywateskich, stwierdza wprost, że wzrost przestępczości wśród nieletnich oraz zwiększający się w szybkim tempie poziom demoralizacji dzieci i młodzieży - jest problemem ogólnokrajowym; od kilku łat statystyki policyjne odnotowują niepokojący wzrost przestępczości wśród nieletnich. Zjawisko to wzbudza niepokój nie tylko w Warszawie, ale także w odległych od stolicy małych miastach, czego przykładem może być Złotoryja w województwie legnickim, gdzie Rada Miejska uchwałą z dnia 4 czerwca 1998r./zakazała nieletnim przebywania na ulicach i w innych miejscach publicznych na terenie miasta Złotoryi w godzinach 2300 - 600 bez opieki dorosłych w okresie od 10 czerwca do 30 września 1998r. Znamienna w tym przedmiocie jest uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 maja 1998r. w sprawie przeciwdziałania i zwalczania zjawisk patologicznych wśród nieletnich /Mon.Pol. Nr 14, poz.207Ż, w której Sejm stwierdza, że z niepokojem obserwuje zjawisko wzrostu demoralizacji i przestępczości nieletnich i zwraca się do wszystkich samorządów terytorialnych, do administracji rządowej i innych właściwych instytucji oraz organizacji porządkowych o podjęcie wspólnych działań w celu stworzenia i realizacji jednolitego programu przeciwdziałania agresji, przemocy i demoralizacji wśród nieletnich. Zdaniem Sejmu szczególny nacisk należy położyć na wzmocnienie postaw prorodzinnych i prospołecznych, w szczególności poprzez min.:

-	kształtowanie wśród dzieci i młodzieży postaw etycznych,

-	pomoc w organizowaniu czasu wolnego dzieci i młodzieży,

-	zwalczanie czynników demoralizujących,

-	wzmożenie czynności kontrolnych i nadzorczych mających na celu należytą realizację przepisów prawnych.

Skoro zatem wzrost zagrożenia bezpieczeństwa nieletnich, ich demoralizacji przestępczości jest zjawiskiem ogólnokrajowym, a mimo to władza ustawodawcza nie decyduje się na ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela w celu przeciwdziałania temu zjawisku, uznając choćby, że wystarczy tu „należyta realizacja" obowiązujących przepisów prawnych - to, zdaniem Sądu, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej nie mogą zajmować się tym zjawiskiem we własnym zakresie i według własnej oceny ustanawiać przepisy prawa miejscowego, które ograniczałyby wolności i prawa człowieka i obywatela; prowadziłoby to bowiem do naruszenia porządku obowiązującego w demokratycznym państwie prawnym. Powyższa konstatacja odnosi się oczywiście zarówno do stanu sprzed podjęcia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wspomnianej uchwały z dnia 7 maja 1998r., jak i do stanu późniejszego. Zrozumiałe jest bowiem, że jeżeli w sytuacji niepokojącego wzrostu od kilku lat w skali ogólnokrajowej demoralizacji i przestępczości nieletnich nie było inicjatywy ustawodawczej i Sejm nie zajmował Się tym zagadnieniem /do czasu podjęcia uchwały/, to było to wynikiem określonych ocen i racji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Wojewoda Warszawski wydając rozporządzenie ustanawiające zakaz przebywania nieletnich na ulicach i w miejscach publicznych na terenie Warszawy i województwa warszawskiego w godzinach od 2300 do 600 bez opieki dorosłych w okresie od 1 maja do 30 września 1998r., nie wykazał w należyty sposób niezbędności ochrony podanych w art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. dóbr w drodze ww. zakazu, naruszającego wolności i prawa człowieka i obywatela /zob.np.art.52 ust.l Konstytucji/. Za niezbędnością zakazu, o którym mowa, przemawiać ma jedynie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia - nasilające się zagrożenie bezpieczeństwa dzieci i młodzieży oraz rosnąca przestępczość nieletnich i wynikająca z tego konieczność podjęcia działań opiekuńczo-wychowawczych, w stosunku do nieletnich przebywających na ulicach oraz w innych miejscach publicznych w godzinach nocnych. W kontekście takiego uzasadnienia „niezbędności" wydania rozporządzenia Wojewody z dnia 8 kwietnia 1998r. rodzi się pytanie, czy nasilające się zagrożenie bezpieczeństwa dzieci i młodzieży oraz rosnąca przestępczość nieletnich dotyczy tylko okresu od 1 maja do 30 września 1998r., a jeżeli nie, to dlaczego zakaz dotyczy właśnie tego okresu. Na pytanie to nie dano odpowiedzi wydając rozporządzenie.

Brak jest też jakiejkolwiek analizy co do tego, czy w zwalczaniu zjawiska, ó którym mowa w rozporządzeniu, nie byłaby wystarczająca należyta realizacja obowiązujących przepisów prawnych, bez potrzeby ustanawiania nowych, zwłaszcza że ograniczają one wolności i prawa człowieka i obywatela. Inną jest jeszcze kwestią, czy zjawisko „nasilającego się zagrożenia bezpieczeństwa dzieci i młodzieży oraz rosnąca przestępczość nieletnich" wykracza poza „zakres i przypadki" unormowane w przepisach szczególnych, a konkretnie w ustawie z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich /Dz.U. Nr 35, poz.228 ze zm./, gdyż tylko wówczas miałby zastosowanie przepis art.22 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Rzeczona ustawa z dnia 26 października 1982r. ma na celu - jak wynika z preambuły - przeciwdziałanie demoralizacji i przestępczości nieletnich. Określa ona „środki zapobiegania i zwalczania demoralizacji i przestępczości nieletnich" oraz przypadki, w których mogą być stosowane. Może to prowadzić do wniosku - przyjętego w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich - że omawiane rozporządzenie Wojewody Warszawskiego co do materii regulacji dotyczy zakresu i przypadków unormowanych w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Myli się zaś Wojewoda Warszawski uważając, że w drodze aktu prawa miejscowego mogą być ustanawiane zakazy i nakazy, o ile tylko nie uchylają lub nie zmieniają normatywnej treści przepisów zawartych w powszechnie obowiązujących aktach prawnych /ustawach, rozporządzeniach/.

Przyjęcie takiego poglądu mogłoby wszak prowadzić do nieuzasadnionego „poprawiania" ustaw. Zawsze bowiem tam, gdzie ustawodawca regulując jakąś dziedzinę życia świadomie wybrał określone środki zmierzające do osiągnięcia założonego celu, terenowe organy administracji rządowej - pozostając w przeświadczeniu, że nie uchylają i nie zmieniają przepisów ustaw - mogłyby ustanawiać jeszcze inne środki i to nawet takie, których ustawodawca nie przyjął uznając, że sprzeczne byłyby z Konstytucją RP lub ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską umowami międzynarodowymi. Stosownie zaś takiej praktyki ustanawiania aktów prawa miejscowego prowadziłoby do naruszenia porządku prawnego oraz ewentualnie wolności i praw człowieka, a to nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym.

Pozostaje jeszcze pytanie za pomocą jakich środków prawnych ma być egzekwowane stosowanie się do zakazu Wojewody Warszawskiego. Rozporządzenie nie przewiduje wszak - mimo możliwości wynikającej z art.22 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 22 marca 1990r. - kary grzywny za naruszenie ustanowionego nim zakazu.

Mogą być zatem stosowane tylko obowiązujące przepisy prawne powszechnie obowiązujące, a więc - poza ustawą o postępowaniu w sprawach nieletnich -między innymi ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /Dz.U. Nr 30, poz.179 ze zra./, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 września 1990r. w sprawie trybu legitymowania, zatrzymywania osób, dokonywania kontroli osobistej oraz przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku przez policjantów /Dz.U.Nr 70, poz.409 ze zm./, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 maja 1983r. w sprawie zasad pobytu nieletnich w milicyjnych izbach dziecka /Dz.U.Nr 26, poz.122/, rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 października 1996r. w sprawie trybu doprowadzania osób w stanie nietrzeźwym, organizacji izb wytrzeźwieli i zakresu opieki zdrowotnej oraz zasad ustalania opłat związanych z doprowadzeniem i pobytem w izbie wytrzeźwieli /Dz.U. Nr 129, poz.611/. To właśnie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego mogą być nieletni w określonych sytuacjach legitymowani, poddawani kontroli osobistej, zatrzymywani i umieszczani w policyjnych izbach dziecka, pogotowiu opiekuńczym lub innej placówce opiekuńczo wychowawczej, czy też doprowadzam i umieszczani w izbach wytrzeźwień. Wszystkie te i inne działania stosowane wobec nieletnich nie miały natomiast oparcia w omawianym rozporządzeniu Wojewody Warszawskiego, które poza wskazanym wyżej zakazem nic więcej nie regulowało. Skoro zatem rozporządzenie Wojewody Warszawskiego nie miało wpływu na środki stosowane przy zwalczaniu przestępczości i demoralizacji nieletnich, czy też przy ochronie ich bezpieczeństwa, to w dalszym ciągu mogą być stosowane te same środki, które były stosowane po wydaniu rozporządzenia Wojewody Warszawskiego, pod warunkiem, że mieściły się one w granicach obowiązującego prawa.

W istocie bowiem to nie zakaz wprowadzony rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego, lecz intensyfikacja działań Policji, straży gminnych /miejskich/ oraz podejmowanie innych środków /takich jak np. wskazane w powołanej uchwale Sejmu R.P., czy wymienione w zarządzeniu Wojewody Warszawskiego z dnia 8 kwietnia 1998r. Nr 14/ - przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawnych - prowadzić może do celu zakładanego przez Wojewodę Warszawskiego i oczekiwanego przez całe społeczeństwo.

Przykładem działań opartych na obowiązującym stanie prawnym, a nie na zakazie czy nakazie wprowadzonym aktem prawa miejscowego, jest znana powszechnie tzw. „Akcja Małolat" w Radomiu.

Wydawanie natomiast aktów prawa miejscowego ustanawiających zakazy lub nakazy, których łamanie nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji prowadzi w rezultacie do nieposzanowania prawa i przynosi skutki odwrotne do zamierzonych.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody Warszawskiego zostało wydane z naruszeniem przepisu art.22 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art.24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U.Nr 74, poz.368 ze zm./.