Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 184 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28 art. 81 art. 10 par. 2 art. 75 par. 1 art. 162 par. 1 art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.F., A.F. i T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 645/13 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.F. i A.F. oraz T.Z. (solidarnie) na rzecz M.M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 645/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie w części decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził postępowanie w sprawie pęknięć w ścianie szczytowej budynku położonego przy ul. [...] [...] w S., stanowiącego własność M. M., w wyniku którego ustalono, że ww. ściana szczytowa budynku uległa kilkucentymetrowemu odchyleniu od pionu. Odchylenie to zostało spowodowane robotami budowlanymi wykonywanymi przez A. i P. małż. F. przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na sąsiedniej działce przy ul. [...] [...] w S.. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przez małż. F. oraz nałożył na wymienionych obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy, która określi przyczyny pęknięć i odchylenia ściany szczytowej od pionu oraz określi doprowadzenie budynku stanowiącego własność M. M. do stanu pierwotnego. Wykonując powyższy obowiązek małż. F. złożyli wymaganą ekspertyzę techniczną, na podstawie której PINB w S. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] nałożył na wymienionych obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

W rezultacie prowadzonego z wniosku małż. F. postępowania odwoławczego od powyższego rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako "WINB"), decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB w S. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej określana jako "Pb"), nakazał inwestorom tj. małż. F. wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych, tj.:

1) zwiększenie do siedmiu ilości zastrzałów podpierających ścianę szczytową budynku M. M.;

2) sprowadzenie każdego z węzłów drewnianej konstrukcji wsporczej podpierającej ścianę szczytową, w terminie 3 dni od momentu doręczenia decyzji.

Organ orzekł ponadto, że po wykonaniu powyższych czynności należy przystąpić do wykonania robót budowlanych parteru i stropu. W czasie wykonywania stropu należy zmienić jego konstrukcję zgodnie z ekspertyzą techniczną, a następnie wykonać remont narożnika wschodnio-północnego budynku M. M.. W dalszej kolejności organ określił, że należy wykonać zakres robót w odniesieniu do budynku M. M. określony jako wariant "1" zgodnie z ekspertyzą, tj. rozebrać wschodnią ścianę szczytową obiektu, a rozebrany fragment zastąpić wykonaną ścianą z desek mocowanych do drewnianego szkieletu ryglowego oraz uzupełnić w miarę potrzeby więźbę dachową.

Na wniosek pełnomocnika małż. F. WINB decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej obowiązku wykonania zakresu robót na obiekcie M. M., określonych jako wariant "1" zgodnie z ekspertyzą techniczną.

Powyższa decyzja została zakwestionowana w odwołaniu przez M. M., które rozpoznane przez GINB doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Podzielając oceny i poglądy organu I instancji, GINB podniósł, że WINB wykazał, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej obowiązku wykonania na obiekcie M. M. zakresu robót budowlanych określonych jako wariant "1", stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego. Niepodważalnym dowodem tego są wpisy w dzienniku budowy dokonane w dniach 19 lipca 2009 r. i 19 lutego 2010 r. przez rzeczoznawcę budowlanego K. J., który był autorem ekspertyzy technicznej, w oparciu o którą nałożono na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych opisanych w wariancie "1". GINB posiłkując się przytoczonym orzecznictwem sądowym wywodził, że w sytuacji kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przepis art. 162 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że interes społeczny przemawia, aby w obrocie prawnym nie pozostawała bezprzedmiotowa decyzja, która nie podlega wykonaniu. Odnosząc się do zarzutów nieprawidłowości rozstrzygnięcia w kontekście wniosków ekspertyzy technicznej biegłego sądowego wydanej w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w S., organ stwierdził, że nie może ona spowodować zmiany stanowiska organu, gdyż w aktach sprawy znajduje się stanowisko PINB w S. kwestionujące ww. ekspertyzę i wskazujące na zbędność wykonania robót określonych w wariancie "1" ekspertyzy wydanej dla celów postępowania budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach sprawy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz że interes społeczny wymaga wyłączenia jej z obrotu prawnego i podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo - głos do protokołu wraz z załączoną do niego opinią techniczną dotyczącą stanu technicznego ściany szczytowej południowej w istniejącym budynku zlokalizowanym przy ul. [...] [...] w S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę gdyż stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] jest prawidłowa, a więc czy organ ten był uprawiony do jej wydania oraz czy spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 162 § 1 k.p.a. do jej podjęcia. Sąd wyjaśnił, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. Sąd podkreślił, iż przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych, nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (np. zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata). W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Sąd zauważył, że okolicznością bezsporną jest, że decyzja WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., której wygaśnięcie jest przedmiotem zaskarżenia przez skarżącego, została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118). Przepis ten jest podstawą materialnoprawną prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, w którym organy nakładają obowiązki wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 cyt. artykułu, zgodnie z którym, w razie wykonania obowiązku – po upływie terminu lub na wniosek inwestora - organ, po sprawdzeniu wykonania obowiązku, wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, która to decyzja kończy postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy) albo w przypadku niewykonania obowiązku, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2). Wobec powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na ww. podstawę materialnioprawną wygaszanej decyzji, brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, albowiem wskazane przepisy prawa budowlanego w zupełnie inny sposób regulują przebieg i rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, w szczególności przewidzianym rozstrzygnięciem na wypadek wykonania określonych robót lub czynności budowlanych, jest decyzja o stwierdzeniu wykonania tych obowiązków, rozstrzygająca merytorycznie odnośnie wdrożonego postępowania naprawczego, z ewentualnym umorzeniem postępowania w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowym w ustalonym stanie faktycznym, a nie decyzja o wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu już samo powyżej wskazane uchybienie obligowało Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Nadto Sąd stwierdził, że organy dopuściły się również uchybień proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od poglądu Sądu kwestionującego możliwość zastosowania w sprawie instytucji wygaśnięcia decyzji z uwagi na wskazane powyżej uwarunkowania prawne, Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego prowadząc określone postępowanie, mają obowiązek stosować wszystkie unormowania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z kpa. Powyższe Sąd zasygnalizował w kontekście przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie oceny "o niepodważalnym dowodzie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie wpisów do dziennika budowy dokonane w dniach 19.07.2009 r. i 19.02.2010 r. przez rzeczoznawcę budowlanego K. J. – autora ekspertyzy, w oparciu o którą nałożono obowiązek wykonania robót budowlanych opisanych w wariancie "1". W ocenie Sądu organy nie odniosły się merytorycznie do twierdzeń skarżącego o braku podstaw do twierdzeń o usunięciu stanu zagrożenia budowlanego ściany jego budynku, na potwierdzenie których przedłożył opinie budowlane, dokumenty z postępowania przed sądem powszechnym, kwitując je w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko PINB w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. kwestionujące ww. ekspertyzę. Takiej postawy organów nadzoru budowlanego zaakceptować nie można. Udowodnienie w postępowaniu administracyjnym faktu, od którego zależy możliwość zastosowania w sprawie określonego przepisu następuje przez dowody bezpośrednie, np. w drodze oględzin albo też przez dowody pośrednie, otrzymane w drodze oświadczeń lub wysłuchania zeznań świadków (art. 75 § 1 k.p.a.). Sąd zaznaczył, iż rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości, co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego. Taki stan dowodowy wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest daleko niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są wystarczające do zabezpieczenia ściany budynku skarżącego przed zagrożeniem zawalenia się. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego sprawdzając, stosownie do uregulowania art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów w decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., winny oprzeć się na dowodach wskazanych w przepisach k.p.a., m.in. takich jak: oględziny miejsca budowy, zeznania świadków, przesłuchanie stron lub ewentualnie uzupełniające opinie biegłych rzeczoznawców budowlanych. Dopiero ustalenie, przy udziale stron postępowania, w sposób nie budzący wątpliwości istniejącego stanu faktycznego da organom podstawę do zastosowania w sprawie właściwych przepisów prawa. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja WINB zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 3 pkt 1-2 Prawa budowlanego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7. art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. – uchylił te decyzje (pkt 1 wyroku). Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3 wyroku). Wstrzymanie wykonania uchylonych rozstrzygnięć ma uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. F., A. F. i T. Z.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 162 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie może mieć zastosowania do decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy żaden przepis tej ustawy nie stanowi o takim wyłączeniu, a także przez zbyt wąską interpretację znamienia bezprzedmiotowości decyzji i pominięcie w rozstrzygnięciu faktu, że M. M. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w R. otrzymał odszkodowanie za szkody wyrządzone prowadzonymi przez skarżącego robotami budowlanymi, w związku z czym pozostawienie w obrocie decyzji WINB nakazującej skarżącemu wykonanie robót na rzecz M. M. powodowałoby niebezpieczeństwo podwójnego naprawienia szkody (przewyższającego wysokość szkody) kosztem skarżącego oraz faktu, że decyzja WINB nie mogła zostać wykonana, gdyż sam M. M. uniemożliwił skarżącemu wejście na teren swojej działki w celu wykonania robót określonych w decyzji;

- art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, że organ administracji powinien wydać decyzję o zakończeniu wdrożonego postępowania naprawczego wyłącznie na podstawie tego przepisu, podczas gdy przepis ten reguluje jedynie zakończenie postępowania naprawczego wskutek wykonania decyzji naprawczej (wydanej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) albo jej niewykonania mimo aktualności przesłanek, które były podstawą wydania decyzji naprawczej (sankcją czego jest wydanie przez organ decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego); przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie reguluje zaś sytuacji, gdy niewykonanie decyzji wynika z jej wtórnej bezprzedmiotowości, do której z braku szczególnej regulacji należy stosować przepisy KPA;

- niezastosowanie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z zasadami interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji poprzez oddalenie skargi M. M., ewentualnie o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. Ponadto wniesiono o wystąpienie do Sądu Rejonowego w S., [...] Wydział Cywilny, o przesłanie akt sprawy [...] wraz z aktami postępowania apelacyjnego Sądu Okręgowego w R., [...], oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów tam się znajdujących, na okoliczność: naprawienia M. M. szkody powstałej w związku z prowadzonymi przez małżonków A. i P. F. robotami budowlanymi, przyczyn niewykonania wszystkich zaleceń zawartych w decyzji naprawczej [...] WINB z dnia [...] czerwca 2009 r., następczej bezprzedmiotowości decyzji [...] WINBG.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, oddalenie wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy cywilnej, sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w S. oraz sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w R. z uwagi na brak związku przedmiotu postępowania cywilnego o naprawienie szkody z przedmiotem niniejszej sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać.

Rozpatrując skargę kasacyjną w opisanych wyżej granicach należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uprawnionym do wniesienia skargi, w tym także skargi kasacyjnej, jak stanowi art. 50 ust. 1 p.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak podkreśla się w literaturze istotę interesu w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82). Interes ten może wynikać z różnych źródeł, jednakże podkreślenia wymaga, iż podstawą określenia interesu do złożenia skargi jest ustalenie istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego T. Z. nie wykazała istnienia takiego indywidualnego interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonego wyroku. Z akt sprawy wynika, iż dnia 5 maja 2008 r. A. i P. F. udzielili jej pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów we wszystkich czynnościach związanych z otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jej udział w postępowaniu nie był zatem związany z koniecznością ochrony indywidualnego interesu lecz występowała jako pełnomocnik mocodawców, to jest w ich imieniu i na ich rzecz. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika ażeby skarżąca kasacyjnie posiadała tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej lub sąsiedniej, nie jest również takim adresatem decyzji, na którego nałożono obowiązki w niej określone, nie można także doszukać się takiego przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na konieczność ochrony indywidualnych interesów skarżącej, a zatem ażeby z jakiegokolwiek tytułu przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazać dodatkowo należy, że interesu prawnego T. Z. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia jej decyzji bowiem doręczenie decyzji nie kreuje samoistnie interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że T. Z. nie posiada legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 ust. 1 p.p.s.a., czyli prawa żądania oceny zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym również prawa do żądania dokonania kontroli instancyjnej w tym postępowaniu. Z tego względu – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 50 i 193 p.p.s.a. jej skargę kasacyjną należało oddalić.

Oceniając natomiast merytorycznie zarzuty A. i P. F. należało stwierdzić, iż nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia, uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej do tego Sądu decyzji wskazują, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy w okolicznościach niniejszej sprawy organy uprawnione były do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. w opisanej w tej decyzji części a dotyczącej robót budowlanych (w tym rozbiórki) przy ścianie szczytowej budynku stanowiącego własność M. M.. Organy administracji uznały, że doszło do takiego wygaśnięcia albowiem zlikwidowano zagrożenie stabilności tej ściany, czego dowodem są wpisy w dzienniku budowy dokonane przez rzeczoznawcę budowlanego K. J..

Nie można odmówić trafności ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, co do tego, że podstawowa okoliczność uzasadniająca wygaśnięcie decyzji (niezależnie od prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w tym zakresie) nie została wykazana przez organy administracji. Wyrażając powyższy pogląd organy oparły się jedynie na zapisach w dzienniku budowy, z których miałoby wynikać, że po wykonaniu robót betoniarskich stropu zostało zlikwidowane zagrożenie stabilności tej ściany. Tymczasem zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. ocena czy dana okoliczność została udowodniona może być dokonana jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie w art. 81 k.p.a. ustawodawca wskazał, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (za wyjątkiem sytuacji okresowej w art. 10 § 2 k.p.a.). M. M. w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego konsekwentnie zaprzeczał, iż wykonane przez zobowiązanych roboty budowlane zlikwidowały zagrożenie stabilności ściany. Na dowód powyższego przedstawił ekspertyzę techniczną (M. K.), powołał się również na dokumenty, w tym opinię rzeczoznawcy zgromadzone w aktach postępowania toczącego się z jego powództwa przeciwko A. i P. F. przed sądem powszechnym o odszkodowanie oraz w postępowaniu karnym. Tych dokumentów, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie oceniły organy administracji. Twierdzeń M. M. nie zweryfikowano także takimi dowodami jak dowód z oględzin, uzupełniającej opinii biegłego lub innych przewidzianych w art. 75 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy administracji w nienależyty sposób wyjaśniły okoliczności sprawy, co wskazuje, iż co najmniej przedwcześnie uznano, że częściowe wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. spowodowało ustanie przyczyny, dla której nałożono obowiązki określone w tej decyzji to jest zlikwidowanie zagrożenia stabilności ściany. Powyższe oznacza, że jak prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że Sąd wojewódzki wydając rozstrzygnięcie nie działa w oparciu o przepisy art. 7 i 8 k.p.a., a jedynie ocenia czy przepisy te nie zostały naruszone przez organy administracji. Skoro zatem prawidłowo Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem m.in. art. 7 k.p.a. to brak podstaw do podzielenia zarzutów skarżących kasacyjnie we wskazanych wyżej zakresie.

Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. Naruszenia tego przepisu, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący upatrują w wadliwym przyjęciu przez Sąd, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sytuacji, gdy wykonali szereg prac, które w sposób odpowiedni i wystarczający zabezpieczyły scenę budynku M. M., a nadto szkoda poniesiona przez ww. została naprawiona w inny sposób poprzez odszkodowanie ustalone przez sąd powszechny i wypłacone przez zobowiązanych. Powyższe wskazuje, że skarżący de facto kwestionują poczynione ustalenia faktyczne, a ściślej brak tych ustaleń. Trzeba natomiast podkreślić, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 185/09 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe czyni, zatem zarzut ten nieuzasadniony.

Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również fakt ewentualnego wypłacenia M. M. odszkodowania zasądzonego wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie [...]. Obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. miały na celu zapobieżenie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, które powstało w wyniku prowadzenia robót budowlanych przez skarżących kasacyjnie, a nie pokrycie szkody powstałej w związku z tymi robotami. Postępowanie wyjaśniające, jak zostało wyżej wskazane, nie dało natomiast podstaw do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że cel, w jakim została wydana decyzja został osiągnięty, co tym bardziej uzasadnia twierdzenie o nietrafności zarzutu naruszenia art. 162 § 1 k.p.a.

Nie ma także racji skarżący twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zarówno w literaturze prawa jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane winno zakończyć się, co do zasady, wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 3 lub 5 tej ustawy. Powyższe nie oznacza, jak trafne wskazał Sąd pierwszej instancji, że w określonych okolicznościach organ nie będzie uprawniony do stwierdzenia, że postępowanie częściowo stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzy je w tej części. Nie można bowiem wykluczyć, że zaistnieje taka zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej, która spowoduje, że dalsze prowadzenie postępowania w całości lub części stanie się bezprzedmiotowe. Jedynie przykładowo wskazać warto, że taka sytuacja zaistniałaby np. wówczas gdyby w toku prowadzonego postępowania naprawczego inwestor dokonał rozbiórki budynku będącego przedmiotem postępowania lub też w wyniku zdarzeń losowych budynek ten przestałby istnieć (zawalenie się, pożar itp.). Gdyby podzielić pogląd prezentowany przez skarżących kasacyjnie, że przepisy art. 51 ust. 2 i 5 dają możliwość wydania jedynie decyzji albo stwierdzającej wykonanie obowiązku w całości (ust. 3 pkt 1) lub części lub nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (pkt 2 ust. 3) to prowadzić mogłoby to do wręcz kuriozalnej sytuacji, że w celu wydania takiej decyzji organ nadzoru budowlanego musiałby nałożyć najpierw obowiązek odbudowania obiektu po to, aby następnie nakazać jego rozbiórkę. Już tylko na marginesie wskazać należy, że taka decyzja mogłaby być dotknięta wadą nieważności albowiem przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstawy do nakazania wybudowania budynku. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że art. 51 ust. 3 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w postępowaniu naprawczym, a co za tym idzie, że w określonych okolicznościach faktycznych nie ma możliwości umorzenia postępowania naprawczego.

Stwierdzeniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy może istnieć potrzeba dalszego prowadzenia postępowania naprawczego nie stoi na przeszkodzie fakt, że w stosunku do inwestycji realizowanej przez skarżących kasacyjnie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie II OSK 887/10 (opublikowane jak wyżej), z którego wynika, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdy w ich ocenie obiekt jest w złym stanie technicznym. Ww pogląd w okolicznościach niniejszej sprawy nie może jednak mieć zastosowania. Uszło bowiem uwadze skarżących kasacyjnie, a co dodatkowo przesądza o słuszności stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, iż postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie prowadzone było w stosunku do obiektu stanowiącego własność M. M.. Organ zobowiązał wszak skarżących kasacyjnie do wykonania określonych robót budowanych mających na celu zabezpieczenie ściany budynku stanowiącego jego własność. Tymczasem pozwolenie na użytkowanie dotyczyło innego obiektu – realizowanego na działce sąsiedniej – położonej w S. przy ul. [...] [...]. A zatem zakończenie tej ostatniej inwestycji mimo że to jej realizacja spowodowała zagrożenie dla budynku M. M. nie stoi na przeszkodzie, co do zasady, zakończeniu postępowania naprawczego w stosunku do budynku obiektu objętego tym ostatnim postępowaniem.

Konkludując, nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że brak było podstaw do stwierdzenia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie będzie miał zastosowania art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Rację ma, bowiem Sąd pierwszej instancji, że co do zasady organ nadzoru budowlanego winien zakończyć postępowanie wydaniem jednej z decyzji wymienione w tym przepisie a w przypadku stwierdzenia, że postępowanie stało się częściowo bezprzedmiotowe na skutek zmiany sytuacji faktycznej - umorzenia postępowania w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej A. i P. F. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw - skargę ich – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 tej ustawy.