Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2485/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 89/15 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. na decyzję W.Ś. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 89/15, po rozpatrzeniu skargi H. Sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

H. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zwróciła się do Burmistrza Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr: [...],[...] oraz [...] oraz o zwrot nakładów poniesionych na uzbrojenie w postaci drogi z odwodnieniem, sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Do wniosku dołączono operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego K. D. Wniosek w zakresie odszkodowania za działki i zwrot nakładów na uzbrojenie w postaci drogi z odwodnieniem przekazano wedle właściwości Staroście L. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 98 ust. 3, art. 11 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalił odszkodowanie za działkę oznaczoną nr [...] w wysokości [...]

[...] zł. Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...], którego wyliczenia organ w pełni zaakceptował. Jednocześnie odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...] i [...] oraz za nakłady na drogę z odwodnieniem, znajdujące się na działce [...]. Organ I instancji stanął na stanowisku, że odszkodowanie przysługuje jedynie za grunty przejęte w wyniku podziału pod drogi publiczne, a działki o nr [...] oraz [...] takiego statusu nie posiadały i nie posiadają. Odnośnie natomiast nakładów na drogę z odwodnieniem Starosta stwierdził, że jej budowa została zakończona po wydaniu decyzji o podziale nieruchomości, a nadto urządzenie odwadniające stanowi samowolę budowlaną, wobec czego odszkodowanie za takie nakłady nie przysługuje.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka H. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 98 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 134 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

- art. 1, art. 8 i art. 16 ustawy o drogach publicznych,

- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji,

- art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, oraz

- art. 7, art. 8, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniając zarzuty, Spółka wskazała, że choć działki o nr [...] oraz [...] nie posiadają statusu dróg publicznych, to są one ogólnodostępne, pełnią faktycznie funkcję dróg publicznych, a budowa i utrzymanie dróg zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym należy do gminy. Powołała się przy tym na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r., zgodnie z którym przeznaczenie gruntu prywatnego pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1834/07. Podniosła nadto, że działka nr [...] stanowi poszerzenie ulicy [...], która jest drogą publiczną, a organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie. Wskazała, że rozpoczęcie budowy nawierzchni ww. dróg nastąpiło w oparciu o prawomocne pozwolenia na budowę i rozpoczęło się jeszcze w roku 2006, co uzasadnia żądanie zwrotu nakładów na te drogi poniesionych przez Spółkę H. Odnośnie natomiast urządzenia odwadniającego Spółka wskazała, iż jego budowa nastąpiła w oparciu o stosowne pozwolenie wodnoprawne i nie wymagała odrębnego pozwolenia na budowę. Zarzuciła także bezzasadne pominięcie dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawców D. B. i A. K., niewyjaśnienie w decyzji powodów pominięcia tego dowodu, a także bezzasadne przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez W. Ś., który to operat, zdaniem strony, nie spełnia ustawowych wymogów. Wskazała nadto, że o treści ww. operatu szacunkowego dowiedziała się dopiero 30 października 2013 r. i nie miała możliwości ustosunkowania się do jego treści.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył odnośne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy na postawie decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] oraz [...], dokonanego na wniosek skarżącej Spółki. Teren obejmujący ww. działkę zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] przeznaczony był pod drogi publiczne, wobec czego zastosowanie znalazł przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Powyższe okoliczności nie były w toku postępowania kwestionowane przez strony. Strony nie kwestionowały również okoliczności, że działki oznaczone nr [...] i [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2008 r., nie były położone na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, znajdowały się natomiast na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jak wynika z planów realizacyjnych osiedla, drogi te umożliwiają dostęp do dróg publicznych właścicielom sąsiednich działek. Organ II instancji przywołał treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wyjaśnił, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jak jednak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z powołanych decyzji podziałowych, drogi zlokalizowane na działkach o nr [...] oraz [...] są położone poza terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne i nie zostały zaliczone do kategorii tych dróg na mocy uchwały organów gminy. Wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki, nie są to drogi służące zaspokajaniu potrzeb miejscowych, a jedynie potrzeb właścicieli działek wydzielonych w procesie inwestycyjnym budowy osiedla w postaci dostępu do drogi publicznej. Ich dostępność wynika jedynie z faktu, że nie zostały one ogrodzone przez właściciela nieruchomości, który dobrowolnie odstąpił od ograniczenia możliwości korzystania z nich przez podmioty trzecie. Spełniają zatem definicję dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda wskazał następnie, że powołany przez Spółkę wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt 22531/05 dotyczył stanu prawnego sprzed 15 lutego 2000 r., kiedy to znowelizowano art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, precyzując, że dotyczy jedynie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W tym stanie rzeczy jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa w zakresie wyżej wymienionym. Niezasadne są także twierdzenia strony, że obowiązek wypłaty odszkodowania za działki oznaczone nr [...] i [...] wynika z zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej. Gmina ma obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, nie zaś zapewniania indywidualnego dostępu każdej nieruchomości do drogi publicznej.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, ustalając wysokość należnego odszkodowania za działkę nr [...], oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym [...] maja 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. Ś. Aktualność operatu została potwierdzona przez rzeczoznawcę 15 lipca 2014 r. Organ powołał treść art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody biegły W. Ś. przy sporządzaniu operatu szacunkowego stosował się do obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa. Jako niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie nakładów poczynionych na drogę znajdującą się na działce nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność gminy. Zdaniem organu odesłanie w art. 98 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego: "Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości", nie otwiera przedmiotowo zakresu ustalenia odszkodowania. Odesłanie to dotyczy zasad i trybu, zakres przedmiotowy jest wyznaczony w art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi wyraźnie, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2594/12).

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka H. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa, w związku z art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, które to naruszenie polegało na przyjęciu za podstawę wydania zaskarżonej decyzji błędnej wyceny wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i przyjęciu, że wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł, pomimo że tak ustalona wartość nie jest wartością rynkową, a w szczególności nie uwzględnia części składowych nieruchomości gruntowej, w tym nakładów poniesionych na tę nieruchomość oraz urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się na tej nieruchomości, które zgodnie z art. 134 § 2 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami winny zostać uwzględnione przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa, w związku z art. 134 § 1 i § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 130 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy, które to naruszenie polegało na oparciu się przez organ na operacie szacunkowym, sporządzonym (zdaniem Spółki niezgodnie z wymogami prawa i zasadami dobrej praktyki zawodowej) przez W. Ś., zamiast na operacie szacunkowym sporządzonym przez D. B. oraz A. K. w dniu [...] grudnia 2012 r., zmienionym następnie aneksem z dnia [...] maja 2013 r., której to decyzji organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie polegało na przyjęciu, że nieruchomości oznaczone jako działki o numerach [...] i [...]nie są drogami ogólnodostępnymi, lecz stanowią drogi przeznaczone wyłącznie do użytku mieszkańców, pomimo że ze zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiały dowodowego nie wynika, jakoby ww. nieruchomości nie były drogami ogólnodostępnymi,

- art. 10 § 1 i art. 8 kpa - przez niezapewnienie Spółce czynnego udziału i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w odpowiednim terminie przed wydaniem decyzji, w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżącej o zleceniu sporządzenia nowego operatu szacunkowego W. Ś.,

- art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ drugiej instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez D. B. oraz A. K.,

- art. 134 § 1 i § 2 w związku z art. 4 pkt 17 i art. 98 § 1 i § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 191 k.c. w związku z art. 47 § 1 k.c. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy określaniu wartości nieruchomości dla celów wyliczenia wysokości odszkodowania uwzględnia się jedynie sam grunt z wyłączeniem części składowych nieruchomości gruntowej, w tym nakładów poniesionych na tę nieruchomość oraz urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się na tej nieruchomości,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...], skutkujące uznaniem, że z uwagi na fakt, że działki te nie zostały wprost przeznaczone pod drogi publiczne, to skarżącej nie przysługuje odszkodowanie, pomimo iż w niniejszym przypadku zaistniał przypadek faktycznego wywłaszczenia nieruchomości pod drogę formalnie niezaliczoną do żadnej kategorii drogi publicznej i nieplanowaną w planie miejscowym jako droga publiczna, lecz w rzeczywistości pełniącą funkcję ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i art. 8 kpa, że o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (wśród których znajdował się operat) Spółka została poinformowana przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pismem z [...] października 2013 r. i z uprawnienia tego skorzystała. Natomiast operat szacunkowy, autorkami którego były A. K. i D. B., obejmował łącznie działki nr [...],[...] i [...], wobec czego nie mógł stanowić on podstawy ustalenia odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 89/15 uznał skargę za uzasadnioną. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podziela przekonania skarżącej, że skoro jej zdaniem działki nr [...] i [...] stanowią działki ogólnodostępne, to tym samym winno jej przysługiwać za działki te stosowne odszkodowanie. Pomijając kontrowersje pomiędzy orzekającymi w sprawie organami a skarżącą Spółką, czy istotnie działki mają charakter ogólnodostępny, czy też jak się wydaje dostępność ta zależy od doraźnej woli właściciela, Sąd podkreślił, że art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie posługuje się ogólnym pojęciem działek ogólnodostępnych lecz w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. precyzyjnie wskazuje, że chodzi jedynie o drogi publiczne, szczegółowo wyliczając następnie, że drogi te to drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z decyzji podziałowych, drogi zlokalizowane na działkach o nr [...] oraz [...] są położone poza terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne, nie została też podjęta żadna uchwała kwalifikująca ww. działki do którejkolwiek z wyliczonych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorii dróg, a tym samym sposób ich faktycznego użytkowania czy dostępności w świetle przywołanej normy nie ma znaczenia prawnego. W ocenie Sądu bezzasadnym jest w tej mierze przywoływanie wyroku Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., albowiem dotyczył innego stanu prawnego i w żadnej mierze powoływanego art. 98 ust. 1 w znowelizowanym brzmieniu nie zakwestionował. Nie do zaakceptowania są też zdaniem Sądu wywody Spółki, że w istocie nastąpiło jej "faktyczne wywłaszczenie" albowiem to na jej wniosek i zgodnie z jej wolą wydano decyzję podziałową. Niejasnym jest natomiast, czy istotnie (argument taki pojawił się w trakcie postępowania, nie został jednak rozważony przez organy w uzasadnieniach podjętych decyzji, ani też powtórzony w skardze) działka nr [...] w części stanowi poszerzenie drogi publicznej, zawarty w aktach rysunek nie jest bowiem w tej mierze jednoznaczny. Gdyby bowiem sytuacja taka miała miejsce, organy winne by ją rozważyć w kontekście art. 98 ust. 1 zdanie 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd nie podzielił również twierdzeń Spółki dotyczących odwodnienia. Słusznie bowiem organ II instancji wskazuje, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za działkę gruntu wydzieloną pod przyszłą drogę, nie zaś za wybudowanie na niej drogi bądź jej odwodnienia w całości bądź części. Trafnie też, w ocenie Sądu, Wojewoda zauważył, że zawarte w art. 98 ust. 3 in fine odesłanie do przepisów o wywłaszczeniu dotyczy jedynie zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, nie otwiera natomiast przedmiotowo zakresu ustalenia odszkodowania, który to zakres jest wyznaczony w art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1, wskazujących wyraźnie, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu (tak np. przywołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2594/12).

Niejasnym jest natomiast, zdaniem Sądu, i w tej części Sąd podzielił argumentację Spółki, z jakiego powodu organ I instancji początkowo zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcom D. B. i A. K., następnie po upływie roku A. K. przedłożyła do operatu tego aneks, zaś organ zlecił rzeczoznawcy W. Ś. sporządzenie nowego operatu i oparł decyzję swą na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę ostatnio wymienionego, a nie na operacie sporządzonym wcześniej. Przyczyny takiego postępowania nie zostały przez Starostę wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo zarzutów w tej mierze zawartych w odwołaniu, nie odniósł się do kwestii tej także Wojewoda w wydanej przez siebie decyzji drugoinstancyjnej, pomijając kwestię poprzedniego operatu milczeniem. Do sprawy operatu sporządzonego przez A. K. i D. B. Wojewoda odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, wskazując, że operat ten "obejmował łącznie działki nr [...],[...] i [...], wobec czego nie mógł stanowić on podstawy ustalenia odszkodowania". Twierdzenie to uznać należy za niezrozumiałe, albowiem wspomniany wyżej aneks do operatu (z dnia [...] grudnia 2012 r.) wskazuje w części końcowej wartość, według wyliczeń autorek, każdej działki z osobna. Brak jakichkolwiek w tej mierze wyjaśnień w obydwu decyzjach czyni niemożliwym ocenę prawidłowości ustalonego odszkodowania, zwłaszcza że rozbieżność co do wartości rynkowej działki [...] w obydwu operatach jest znaczna (we wspomnianym powyżej aneksie wynosi ona [...] zł, podczas gdy rzeczoznawca W. Ś. wartość tę określił jako [...]zł).

W zaleceniach Sąd I instancji zalecił organowi ponownie rozpoznającemu sprawę, aby w razie spowodowanej upływem czasu utraty aktualności operatów, zlecając sporządzenie kolejnego operatu, wyjaśnił kwestie pominięte w dotychczasowym postępowaniu, a następnie wydał prawidłową decyzję, wszechstronnie ją motywując w uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 89/15 wniósł Wojewoda [...]. W złożonej skardze organ zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 kpa, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Wojewody z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. naruszają art. 7 i 77 kpa w stopniu uniemożliwiającym ich pełną kontrolę, podczas gdy w ocenie Wojewody do naruszenia wyżej powołanych przepisów nie doszło, a organy administracyjne, rozpatrując sprawę, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy konieczny do jej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółka H. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 kpa. Zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji stwierdził takie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej poglądu co do niewadliwości postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, podniesione przez stronę w odwołaniu nie zostały w ogóle wyjaśnione ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Sąd I instancji również prawidłowo ocenił, że nawet w odpowiedzi na skargę kwestie te nie zostały odpowiednio wyjaśnione. Takie postępowanie organu spowodowało, że Sąd I instancji musiał uchylić zaskarżone decyzje z powodu naruszenia przez organy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i nakazał wyjaśnienie tych istotnych kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wyjaśnienie tych kwestii dopiero w złożonej skardze kasacyjnej nie może świadczyć o wadliwości wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero na etapie postępowania kasacyjnego nie może, niezależnie od oceny przedstawionych wyjaśnień, skutkować konwalidacją stwierdzonych przez Sąd I instancji wad wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby bowiem do istotnego naruszenia przysługujących stronie gwarancji procesowych wyrażonych m.in. zasadą instancyjności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, albowiem strona, wnosząc odwołanie i ewentualnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powinna znać pełną argumentację organów orzekających w kwestiach mających istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.