Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 632/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F. S." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1957/12 w sprawie ze skargi "F. S." Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących prowadzenia apteki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 1957/12, oddalił skargę F. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień dotyczących prowadzenia apteki.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] listopada 2011 r. M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. poinformował F. S. Sp. z o.o., prowadzącą aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w W. przy ul. S. [...], o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.f.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ I instancji wezwał spółkę do udzielenia wyjasnień, czy prowadząc aptekę ogólnodostępną dokonywała ona sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych, aptek ogólnodostępnych lub innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. W dniu [...] lutego 2012 r. ponownie wezwano spółkę do przedstawienia dokumentów i informacji w powyższym zakresie. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. spółka udzieliła informacji, iż w wymienionym okresie dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do aptek ogólnodostępnych oraz powołała się na złożone wcześniej na wezwanie organu dokumenty i faktury.

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym organ stwierdził, że skarżąca dokonywała hurtowej sprzedaży produktów leczniczych, w szczególności refundowanych do aptek ogólno dostępnych nienależących do tego samego przedsiębiorcy – spółki F. S. Wskazano m.in., że sprzedaż ta miała miejsce w okresie od 30 marca 2011 r. do 27 maja 2011 r. Organ I instancji stwierdził przy tym, że zgodnie z art. 87 ust. 2 p.f., apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 i 2 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Powołując się zaś na przepisy art. 65, art. 68, art. 70 i art. 71 p.f., a także art. 87 ust. 2 pkt 1 p.f., wyjaśnił na czym polega obrót detaliczny produktami leczniczymi oraz do czego przeznaczone są apteki ogólnodostępne.

Konkludując organ stwierdził, że w sprawie doszło do hurtowego obrotu produktami leczniczymi w wyniku sprzedaży przez aptekę prowadzoną przez skarżącą spółkę hurtowych ilości produktów leczniczych, w szczególności refundowanych, do aptek ogólnodostępnych innych przedsiębiorców oraz do podmiotu nieposiadającego ani zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej ani na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Apteka, sprzedając produkty lecznicze do hurtowni, podjęła czynności związane z prowadzeniem obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Organ wskazał, że apteka winna zaopatrywać ludność w produkty lecznicze, a nie dokonywać hurtowej sprzedaży innym przedsiębiorcom, w tym prowadzącym detaliczny obrót produktami leczniczymi. W ocenie organu I instancji ,o sprzedaży hurtowej świadczyły jej rozmiary oraz powtarzalność czynności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. nakazał spółce, od dnia doręczenia tej decyzji, zaprzestania prowadzenia działalności nieobjętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. prowadzenia hurtowego obrotu produktami leczniczymi oraz dostosowanie prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu produktami leczniczymi do treści art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 p.f., tj. dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych wyłącznie podmiotom uprawnionym. Powyższe rozstrzygnięcie organ wydał wskutek stwierdzenia uchybienia w postaci dokonywania przez skarżącą spółkę, posiadającą zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. S. [...], sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym oraz hurtowej sprzedaży produktów leczniczych oraz sprzedaży produktów leczniczych.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podała, że zaprzestała sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym, nie zgadzając się jednakże ze stanowiskiem organu I instancji w tym zakresie i uznając je za błędne i niezgodne z prawem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1 p.f., zaś obrót hurtowy to wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności. Obrót hurtowy produktami leczniczymi zachodzi zatem między innymi wówczas, gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 p.f.

Organ II instancji wskazał, że apteka ogólnodostępna skarżącej dostarczała produkty lecznicze innym podmiotom prowadzącym działalność polegającą na prowadzeniu obrotu detalicznego produktami leczniczymi, tj. podmiotom prowadzącym apteki ogólnodostępne, które to podmioty zostały wymienione w art. 72 ust. 3 p.f.

Organ odwoławczy podniósł, że podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego, którego skarżąca nie posiada. W konsekwencji powyższego nie mogła ona prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Dokonywanie przez stronę sprzedaży produktów leczniczych innym podmiotom prowadzącym działalność polegającą na prowadzeniu obrotu detalicznego produktami leczniczymi, w tym m. in. aptece ogólnodostępnej, stanowi zatem naruszenie art. 87 ust. 2 p.f.

Wskazując na treść art. 86 ust. 1 p.f. organ stwierdził, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2.". Zdaniem organu użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" należy wiązać z treścią art. 86 ust. 9, zgodnie z którym Minister Zdrowia może określić (w fakultatywnym rozporządzeniu) inne rodzaje działalności aptek niż wskazane w art. 86 ust. 2 - 5 i 8. W związku z faktem, iż rozporządzenie takie nie zostało wydane, nie ma też podstaw do innych działalności apteki niż wyżej wskazane. W ocenie organu II instancji, art. 86 ust. 2 - 5 i 8 (z uwzględnieniem art. 72 ust. 5) p.f. stanowi numerus clausus usług, jakie świadczyć mogą apteki. Wobec powyższego w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność m.in. polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych innym podmiotom prowadzącym apteki.

W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, na rozstrzygnięcie nie ma wpływu w szczególności fakt zaprzestania przez spółkę sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów, które organ I instancji uznał za nieuprawnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie zaś świadczy, że strona w okresie od dnia 30 marca 2011 r. do dnia 27 maja 2011 r. dokonywała sprzedaży produktów leczniczych innym podmiotom prowadzącym działalność polegającą na prowadzeniu obrotu detalicznego produktami leczniczymi w tym m. in. aptece ogólnodostępnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. F. S. Sp. z o.o. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia obu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie podjęły żadnych ustaleń, z których wynikałoby, iż nie prowadzi ona obrotu detalicznego, a tylko poczynienie takich ustaleń może uzasadniać naruszenie art. 68 ust. 1 p.f.

Skarżąca stwierdziła, że w art. 86 ust. 1 p.f. ustawodawca użył wyrażenia "w szczególności", co wyraźnie wskazuje na dopuszczalność prowadzenia innej działalności niż wskazana w art. 86 ust. 2, 5 i 8 tej ustawy. W sytuacji zaś braku ustawowo ustanowionych ograniczeń i zakazów w zakresie dokonywania przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek ogólnodostępnych, hurtowni farmaceutycznych oraz innych podmiotów, zakazu takiego nie można domniemywać z braku w tym zakresie regulacji ustawowej, jak również wywodzić takiego zakazu z nieskorzystania przez Ministra Zdrowia z delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia.

W ocenie spółki, organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 87 ust. 2 pkt 1 p.f., ponieważ przyjął, że wskazanie przez ustawodawcę, do czego są przeznaczone apteki oznacza, że zbędne jest wprowadzenie zapisu wprost zakazującego sprzedaży leków na rzecz podmiotów innych, niż ludność. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem, gdyż, jak podała, zakazy lub nakazy podejmowane przez ustawodawcę muszą być wyraźne i nie mogą być dorozumiane. W Prawie farmaceutycznym brak jest konkretnego przepisu, który by aptekom zakazywał sprzedaży leków podmiotom innym niż ludność bądź który by nakazywał sprzedaż wyłącznie na rzecz ludności.

Skarżąca nie zgodziła się także z ustaleniami Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jakoby dokonywanie przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek, hurtowni farmaceutycznych oraz innych podmiotów naruszało treść art. 96 ust. 1 p.f. Z treści tego przepisu wynika wyłącznie, iż produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: na podstawie recepty; bez recepty; na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

Zdaniem skarżącej, aby uznać, iż prowadzi ona działalność hurtową, nie wystarczy stwierdzenie dokonywania sprzedaży na rzecz apteki ogólnodostępnej. Nie jest bowiem tak, że sprzedaż produktów na rzecz konsumentów jest sprzedażą zawsze detaliczną, a sprzedaż na rzecz przedsiębiorców zawsze ma charakter sprzedaży hurtowej. Istota sprowadza się do rozmiarów sprzedaży oraz do organizacji i powtarzalności czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie obrotu z innymi podmiotami - uczestnikami obrotu produktami leczniczymi - uzasadniał zatem zarzut, iż skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymaga odrębnego zezwolenia. W ocenie Sądu organy, w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że apteka ogólnodostępna zlokalizowana przy ul. S. [...] w W., a prowadzona przez skarżącą "F. S." dokonywała sprzedaży z apteki hurtowych ilości produktów leczniczych, w szczególności refundowanych, do apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę oraz do podmiotu nieposiadającego ani zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej ani apteki. Ustaleń tych organy dokonały na podstawie materiału dowodowego w postaci szeregu faktur zgromadzonych w aktach sprawy.

Za niezasadny WSA uznał zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 96 ust. 1 p.f. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że produkty lecznicze były wydawane z apteki w trybie nieprzewidzianym w tym artykule - sprzedaż hurtowa, co stanowi jego naruszenie.

W ocenie Sądu, za błędny należało również uznać zarzut dotyczący obrotu hurtowego lekami przez wskazaną apteką, a ściślej błędnego definiowania przez organ sprzedaży hurtowej. Przepis art. 72 ust. 3 ustawy prawo farmaceutyczne zawiera definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Sąd podziela pogląd organu, że z obrotem hurtowym mamy do czynienia, gdy nabywcą produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 prawa farmaceutycznego niezależnie od ilości nabytych produktów. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego apteka ogólnodostępna zlokalizowana w W. przy ul. S. [...] dostarczała produkty lecznicze do innych aptek ogólnodostępnych, a więc prowadziła obrót hurtowy lekami.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że wadliwe byłoby poszukiwanie w innym akcie prawnym definicji sprzedaży hurtowej, skoro sprzedaż ta została zdefiniowana przez ustawodawcę w prawie farmaceutycznym. Organy prawidłowo przyjęły również zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 p.f., że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie tj. w aptekach ogólnodostępnych. Z powyższego przepisu wynika wprost, że w aptece ogólnodostępnej nie ma możliwości prowadzenia obrotu hurtowego.

II

Skargę kasacyjną złożyła F. S. Sp. z o.o.

Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do zarzutów dotyczących naruszenia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego poszczególnych przepisów p.f., w szczególności art. 87 ust. 2 p.f. (dot. wskazania przez ustawodawcę do czego umocowane są apteki i wywiedzenie z tego zapisu normy prawnej przesądzającej o tym, że wszelka inna działalność aptek jest zakazana bez wyraźnego zakazu zawartego w p.f.) oraz art. 86 ust. 9 p.f. - w zw. z art. 86 ust. 2,5 i 8 p.f. (w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, powoływanej dalej jako: u.s.d.g. - dot. błędnego przyjęcia, że w/w przepisy stanowią katalog zamknięty usług, jakie mogą świadczyć apteki), co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie pozwala na ustalenie z jakich przyczyn i na podstawie jakich przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał zarzut skarżącej za niezasadny, skoro jej skarga została oddalona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt: [...], pomimo jej oczywistej wadliwości oraz istnienia przesłanek do jej uchylania, w szczególności ze względu na brak wnikliwej i całościowej oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 68 ust. 1 p.f. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ów przepis wskazuje, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie, a prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić do wniosku, że wspomniany przepis nie statuuje żadnego konkretnego obowiązku ciążącego na skarżącej;

2. art. 72 ust. 1 i 3 p.f. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za organem administracji publicznej, że w/w norma prawna zawiera nakaz sprzedaży przez apteki wyłącznie na potrzeby ludności, mimo iż takiej normy nie sposób wysnuć w drodze prawidłowej wykładni wspomnianego przepisu;

3. art. 86 ust. 9 p.f. w zw. z art. 86 ust. 2, 5 i 8 p.f., w zw. z art. 6 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP przy uwzględnieniu art. 72 ust. 5 p.f., poprzez ich niezastosowanie, przy czym prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że w/w przepisy nie statuują numerus clausus usług, jakie mogą świadczyć apteki;

4. art. 87 ust. 2 pkt 1 p.f. poprzez jego niezastosowanie, przy czym prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do wniosku, że zakaz sprzedaży przez aptekę ogólnodostępną produktów leczniczych na rzecz innych podmiotów niż ludność wymaga wyraźnego wskazania w ustawie, a nie domniemania istnienia takiego zakazu;

5. art. 96 ust. 1 p.f. poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie, poprzez przyjęcie, że z tego przepisu wynika zakaz sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek, hurtowni farmaceutycznych oraz innych podmiotów, przy czym prawidłowa wykładnia, winna doprowadzić do wniosku, że przepisy p.f. nie zawierają takiego zakazu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje jasnego i precyzyjnego odniesienia się do przedstawionych zarzutów. Sąd I instancji poprzestał na wymienieniu zarzutów, przywołał przepisy prawa, a następnie dokonał ich wykładni w powiązaniu z konkretnymi zarzutami skargi, jednakże zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, ocena ta jest lakoniczna i mało przejrzysta. Ewidentnie zaś pominięto zarzuty dotyczące wadliwej oceny art. 87 i art. 86 p.f. W związku z powyższym zaskarżone orzeczenie nie daje możliwości zbadania jakie były przyczyny niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka narusza zasadę praworządności, poszanowania prawa oraz pewności obrotu.

W ocenie kasatorki, Sąd I instancji nie dostrzegł, ze organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy analizował i oceniał zebrany w sprawie materiał dowodowy, przez co doszedł do ustaleń jakie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Na podstawie niewłaściwej oceny materiału dowodowego organ zaś doszedł do wniosku, ze apteka ogólnodostępna, prowadzona przez skarżącą spółkę prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi. Zgromadzone w sprawie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca prowadziła hurtową sprzedaż leków, ani na przyjęcie, że konieczne było posiadanie przez skarżącą dodatkowego zezwolenia na prowadzenie działalności określonej przez organ jako hurtowa. Nie było tez podstaw do przyjęcia, że ustawa Prawo farmaceutyczne określa katalog zamknięty czynności, do których wykonywania umocowane są apteki i że żadna inna działalność nie może być prowadzona.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zajął stanowisko w rozpoznawanej sprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny najpierw ocenił zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, aby następnie przejść do oceny zarzutów, co do poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku oraz podjętego rozstrzygnięcia.

Na wstępie, wobec postawienia zarzutów niezastosowania art. 20 i 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.d.g.), Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustanowiona powołanymi przepisami zasada swobody działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) doznaje ograniczeń. Dopuszczalność tych ograniczeń przewiduje sama Konstytucja w art. 22 stanowiąc, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne, ale tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes państwa. W zgodzie z powołanymi przepisami Konstytucji RP, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej statuując w art. 6 swobodę działalności gospodarczej stanowi jednocześnie, że ma być ona prowadzona z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Omawiana ustawa w art. 75 ust. 1 pkt 17 stanowi, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w ustawie Prawo farmaceutyczne wymaga zezwolenia. Z powołanych przepisów wynika wprost, że wynikające z Prawa farmaceutycznego ograniczenia w swobodzie działalności gospodarczej są tymi, o których mowa w art. 22 Konstytucji RP i art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i są one zatem dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Prawo farmaceutyczne, regulujące m.in. działalność gospodarczą w przedmiocie obrotu produktami leczniczymi jest aktem spójnym, który musi być odczytywany i wykładany jako całość, zaś próba wykładni pojedynczego przepisu z pominięciem innych uregulowań zawartych w ustawie prowadzi do całkowicie błędnych wniosków. Cytowana ustawa ustanawia zasadę ogólną, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie (art. 65 ust. 1 P.f). Już z tego sformułowania wynika, że na innych zasadach działalność ta nie może być prowadzona, a wszelkie odstępstwa od ustawowych zasad obrotu są niedopuszczalne.

Dalej wskazać należy, że w sprawie niniejszej problemem prawnym nie jest odpowiedź na pytanie jaka działalność może być prowadzona w aptece ogólnodostępnej, tylko odpowiedź na pytanie, czy handel hurtowy może być prowadzony w takiej aptece. Zatem odwracanie problemu przez próbę poszerzenia dopuszczalnego zakresu działalności aptecznej nie jest uprawnione. Chodzi bowiem wyłącznie o to, czy obrót hurtowy może być prowadzony przez aptekę ogólnodostępną.

Odpowiadając na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że P.f. zawiera definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3 P.f.). Ta definicja związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze. Definicja ta jest jednoznaczna i wynika z niej, że zaopatrywanie m.in. hurtowni i aptek jest obrotem hurtowym. W art. 72 ust. 1 P.f. stanowi, że obrót hurtowy prowadzić mogą wyłącznie hurtownie, zaś z art. 74 ust. 1 P.f. wynika, że prowadzenie hurtowni wymaga zezwolenia. Z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 P.f. wynika natomiast, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej.

W tym stanie prawnym wszelkie wywody na temat otwartego katalogu działalności aptecznej i braku zakazu prowadzenia obrotu hurtowego przez aptekę, są całkowicie chybione, bowiem z powołanych przepisów wynika wprost, że na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten nie wynika z treści art. 86 i 87 P.f. regulującego działalność aptek, tylko z treści przepisów regulujących obrót hurtowy (art. 72 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 P.f.), zgodnie z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne. Skoro bowiem obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne, to oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne.

Mając na uwadze wywody powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, określone jako dotyczące naruszenia prawa materialnego, bowiem organy administracji, a następnie Sąd I instancji zrozumiały i zastosowały prawo materialne w sposób właściwy.

W świetle powyższego uznać należy za nieusprawiedliwiony zarzut sporządzenia uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest nieco lakoniczne, jednak poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd ten po prawidłowym przytoczeniu całkowicie jednoznacznych przepisów P.f. i wyciągnięciu wniosków z ich treści w odniesieniu do niespornego stanu faktycznego, wyjaśnił w sposób wystarczający podstawę rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej, Sąd nie musiał ustalać jakie działania są dozwolone w aptekach, tylko po stwierdzeniu, że dokonywany był obrót hurtowy, powinien wyjaśnić, czy w świetle całokształtu przepisów P.f. był on dopuszczalny w aptece ogólnodostępnej. Takie rozumowanie zostało zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, co czyni nieusprawiedliwionym zarzut dotyczący wadliwości uzasadnienia.

Wobec prawidłowo wyłożonego i zastosowanego prawa materialnego za nietrafny uznać należy zarzut wadliwości rozstrzygnięcia i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej, jako naruszone, przepisami Prawa farmaceutycznego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.