Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 799/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134, art. 144, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o ustaleniu wobec J. M. kosztów w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. Starosta K. ustalił wobec J. M. koszty w wysokości 12.720,84 zł w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu marki Volkswagen Golf nr rej. [...] w okresie od 9 kwietnia 2009 r. do 29 lipca 2011 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

W dniu 24 stycznia 2017 r. do Kolegium wpłynął wniosek Starosty [...] o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej pkt 2. W uzasadnieniu wniosku podano, że w pkt 2 zobowiązano właściciela pojazdu do zapłaty kosztów na rzecz przedsiębiorcy, który na podstawie obowiązującej umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, holowania i parkowania pojazdów z dnia 27 maja 2008 r. i z dnia 27 maja 2011 r. zawartej z Powiatem[...] , był zobowiązany do obciążania kosztami za usunięcie i przechowywaniem pojazdu na parkingu strzeżonym właściciela pojazdu.

Po wszczęciu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność w/w decyzji Starosty [...] w całości jako wydanej bez podstawy prawnej. Kolegium uznało, że wobec braku jakiegokolwiek umownego, czy innego stosunku prawnego łączącego prowadzącego parking strzeżony z osobą będącą właścicielem pojazdu w chwili wydania dyspozycji jego usunięcia, brak jest podstaw prawnych do bezpośredniego dochodzenia należności związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu przez przedsiębiorcę prowadzącego parking od dotychczasowego właściciela. Kolegium uznało także, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tylko punktu 2 decyzji Starosty[...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał bowiem, że ustalone koszty powinny być zapłacone na rzecz przedsiębiorcy M. J., jak też podano numer rachunku przedsiębiorcy. Pozostawienie tylko pkt 1 omawianej decyzji powodowałoby, że znaczna treść uzasadnienia decyzji byłaby sprzeczna z jej sentencją.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Starosta [...] wniósł o zmianę ww. decyzji poprzez częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] tj. w zakresie pkt 2 tej decyzji. W ocenie organu z wykładni językowej art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że Starosta wydał decyzję, w której ustalił koszty w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, do których uiszczenia zobowiązał właściciela pojazdu. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek czy też kompetencja Starosty do wskazania, kto będzie beneficjentem decyzji tzn., czy dochód będą stanowić te koszty w przypadku ich uiszczenia i na czyje konto je uiścić, bowiem te okoliczności wynikają wprost z art. 130 ust. 6e cyt. ustawy.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Kolegium merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy jest w ogóle dopuszczalne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest także każdy, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie. Wspomniany obowiązek także musi wynikać z przepisu prawa materialnego i powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim, albo go stwierdzać, trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu Starosta [...] nie jest stroną postępowania, a tym samym złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów

administracyjnych. Stroną w postępowaniu nie może być organ, który z mocy przepisów

prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Gmina, jak powiat, nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy ich organy są organami uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie, jak i wówczas, gdy organ gminy lub powiatu jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy lub powiatu, gmina i powiat nie są stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej. Gmina i powiat nie są stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. choćby nawet miały w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne, co do zasady, by ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Organ odwołał się do uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której przyjęto, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów.

Kolegium wyjaśniło, że Starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z. 2016 r. poz. 814 ze zm.), przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie u.s.p. dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego - starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na

gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego.

W ocenie Kolegium wskazanie starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej jest równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Stosownie do art. 130a ust. 6 tej ustawy rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e). Jak stanowi art. 130a ust. 10 cyt. ustawy starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. l lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.

Zdaniem Kolegium Starosta [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. Jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przyjęcie takiego założenia mogłyby

podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. W ocenie Kolegium żaden z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie stanowi o przyznaniu Staroście [...] statusu strony postępowania, jak też z żadnego z przepisów tej ustawy nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki Starosty [...], co oznacza, że organ ten nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot niemający legitymacji do jego wniesienia skutkuje niedopuszczalnością takiego wniosku z przyczyn podmiotowych i koniecznością wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze Starosta [...] zarzucił naruszenie:

1. art. 130 a ust. 10 h ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego pominięcie i uznanie, że Starosta [...] nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy zaskarżony przepis ustawy przyznaje mu kompetencje do rozstrzygania o kosztach związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdu i uprawnia Starostę do zobowiązania strony do ich uiszczenia na rzecz Powiatu [...], a zatem ma uprawnienie do kwestionowania wadliwych z punktu widzenia interesu powiatu rozstrzygnięć wydanych w pierwszej i drugiej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

2. art. 157 k.p.a. poprzez jego pominięcie skutkujące błędnym uznaniem, że wniosek Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny z uwagi na jego udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, w sytuacji gdy Starosta nie miał kompetencji do rozstrzygania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jego decyzji a organem I instancji orzekającym w sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia.

3. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przez Starostę [...] jest niedopuszczalny, bowiem Powiat nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy interesu prawnego Powiatu [...] reprezentowanego przez Starostę zgodnie z art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu.

Podstawą prawną podjęcia tego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. ze zm.), stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. O możliwości zastosowania powyższego przepisu do rozpoznawanego w kontrolowanym postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesądza treść art. 127 § 3 k.p.a., według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło jego niedopuszczalność wskazując, że Starosta [...], jako organ powiatu, nie ma w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w postępowaniu wszczętym na wniosek Starosty [...] o stwierdzenie nieważności pkt 2 własnej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że w pkt 2 zobowiązano właściciela pojazdu do zapłaty kosztów na rzecz przedsiębiorcy, który na podstawie obowiązującej umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, holowania i parkowania pojazdów z dnia 27 maja 2008 r. i z dnia 27 maja 2011 r. zawartej z Powiatem [...], był zobowiązany do obciążania kosztami za usunięcie i przechowywaniem pojazdu na parkingu strzeżonym właściciela pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji Starosty [...] w całości.

Starosta [...] nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym dąży do zweryfikowania zgodności z prawem decyzji podjętej w dniu 11 maja 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kluczowe znaczenie w rozstrzygnięciu zaistniałego sporu ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościom prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

W powoływanej już uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby jego stronom".

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.

W przeciwnym razie, organ I instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

W konsekwencji, skoro w przedmiotowej sprawie Starosta [...] orzekał jako organ I instancji, bez znaczenia pozostają zarzuty podniesione w skardze odnośnie możliwości uzyskania przez Powiat [...] dochodu z tytułu zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym. Z treści art. 130a ust. 5f p.r.d. wynika, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu dla pojazdów usuniętych, w przypadkach ustawą przewidzianych, stanowi zadanie własne powiatu, a ustalone w drodze uchwały rady powiatu koszty usunięcia i przechowania pojazdów stanowią dochód własny powiatu (art. 130e ust. 6 i ust. 6e p.r.d.), jak również fakt, iż kompetencja do wydania decyzji o zapłacie kosztów związanych z usunięciem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem usuniętego pojazdu należy do starosty (art. 130a ust. 10h zdanie drugie p.r.d.), a więc jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, należąca do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego stanowi jednolity podmiot i niezależnie od wskazanego sposobu jego reprezentacji, jak również niezależnie od tego, który z organów powiatu jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, decyzja wydana w indywidualnej sprawie, należącej do właściwości powiatu, jest decyzją organu powiatu. Odmienna wykładnia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa prowadziłaby do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy zadania z zakresu administracji publicznej wpierw, w sposób jednostronny, władczy kształtowałaby sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie byłaby uprawniona do kwestionowania tych rozstrzygnięć, czy też ich poprawiania, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

d.j.