Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 777/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. we [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, w tym na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], w kwocie [...] zł i na rzecz [...] S.A. z siedzibą we [...] w kwocie [...] zł, za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przeznaczonej pod budowę [...] relacji: [...], położonej w Gminie Miasta [...], w obrębach [...],[...] i [...], ozn. jako działki nr [...]o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha i nr [...] o powierzchni zajęcia [...] ha, zobowiązującej Operatora [...] S.A. z siedzibą w [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z ustaleniami organu, opisana wyżej nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu [...] w [...] dla zadania pn. "Budowa [...][...]". Z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielem ww. nieruchomości zarówno na dzień wydania decyzji Wojewody [...], jak i na dzień zakończenia prac budowlanych był Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym [...] S.A. z siedzibą we [...].

Decyzją z [...] września 2019 r. Wojewoda [...], w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., ustalił wysokość odszkodowania w łącznej kwocie [...] złotych za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z opisanej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...] kwestionując poprawność dokonanej wyceny.

Uchylając wydaną przez Wojewodę decyzję i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dostrzegł wady sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego, których waga – zdaniem Ministra - nie pozwala na jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach

w zakresie terminalu [...] w [...] (Dz. U. z 2020 r. poz. 1866, ze zm., dalej: specustawa gazowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej: u.g.n.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu

o ww. ustawę. Decyzja w sprawie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. W sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] na potrzeby tego postępowania operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ww. działki zlokalizowane są wzdłuż ulicy [...], w mieście [...] i stanowią nieruchomość niezabudowaną. Sąsiedztwo stanowią tereny niezabudowane oraz zabudowa przemysłowa i usługowa. Dojazd zapewniony jest drogą krajową nr [...] - ul. [...] i drogą lokalną - ul. [...].

W związku z budową infrastruktury technicznej działka była udostępniona wykonawcy robót od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. Jednocześnie analiza dokumentacji wykazała również, że powierzchnia trwałego ograniczenia terenu wyniosła [...] m2, natomiast powierzchnię strefy czasowego ograniczenia ustalono na [...] m2. Badając przeznaczenie planistyczne biegły wskazał, że ww. nieruchomość nie była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., działka nr [...] położona była w 90 % powierzchni w obszarze usług i w 10% powierzchni w obszarze linii kolejowych, działka nr [...] położona była w 35 % powierzchni w obszarze usług i w 65 % powierzchni w obszarze linii kolejowych, działka nr [...] i [...] położona była w obszarze mieszkalnictwa z dominującym budownictwem jednorodzinnym, działka nr [...] położona była na obszarze usług, działka nr [...] i nr [...] położona była w 50 % powierzchni w obszarze usług i w 50 % powierzchni w obszarze linii kolejowych, działki nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone były w obszarze usług, działka nr [...] położona była w obszarze przemysłowym, działka nr [...] położona była w 60 % powierzchni w obszarze przemysłowym i w 40 % powierzchni w obszarze ulic dojazdowych, działka nr [...] położona była w 15 % powierzchni w obszarze przemysłowym, w 73 % powierzchni w obszarze rolniczym, w 7 % w obszarze zieleni i 5 % w obszarze wód. Przechodząc do szacowania szkód biegły wskazał na wstępie, że znaczna część zaprojektowanego [...] przebiega równolegle do istniejącego [...] (w granicach ich stref kontrolowanych). Autor opracowania szacując szkodę trwałą uwzględnił szkodę obejmującą wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związaną ze zmianą przydatności ww. nieruchomości i zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, jak również obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a także wartość szkody tymczasowej w postaci wartości szkód fizycznych, wartości szkód związanych z płatnościami podatku od nieruchomości, jak i związanych z koniecznością uiszczania opłaty z tytułu prawa użytkowania wieczystego.

W celu określenia wartości ograniczenia w strefie kontrolowanej, autor operatu szacunkowego określił wartość prawa własności i prawa użytkowania wieczystego gruntu bez obciążenia. Wartość ta została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

W pierwszej kolejności autor opracowania dokonał stosownych wyliczeń dla działek nr [...] i nr [...] szacując wartość 1 m2 gruntu w oparciu analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Do obliczeń biegły przyjął 8 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, w oparciu o które ustalił cenę średnią kształtującą się na poziomie [...]zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość nieruchomości na wybranym rynku wpływ mają następujące cechy: lokalizacja - 30%, uwarunkowania fizyczne - 20%, infrastruktura - 25 % oraz powierzchnia - 25%.

Następnie obliczył wartość 1m2 gruntu przy uwzględnieniu stosownych współczynników kwotowych. Po skorygowaniu wartość 1m2 prawa własności nieruchomości wycenianej wyniosła [...] zł/m2. Wartość 1m2 gruntu stanowiącego przedmiot użytkowania wieczystego oszacowano natomiast w oparciu o § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) jako wynik relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności oraz cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Biegły wyliczył współczynnik powyższych relacji na poziomie 0,88 (dla nieruchomości o funkcji mieszkaniowej), a zatem wartość 1m2 prawa użytkowania wieczystego wyniosła [...] zł.

Natomiast oszacowania wartości 1m2 działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], zarówno stanowiących przedmiot prawa własności oraz przedmiot użytkowania wieczystego dokonano w oparciu analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo-produkcyjną. Do badań przyjęto ceny sprzedaży nieruchomości z terenu [...] i [...] poszerzając jednocześnie okres od października 2015 r. do 2018 r. Do obliczeń biegły przyjął 8 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi i produkcję. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość nieruchomości na wybranym rynku wpływ mają następujące cechy: lokalizacja - 25%, uwarunkowania fizyczne - 25%, rodzaj prawa władania gruntem 20 % oraz powierzchnia - 20%. Następnie obliczył wartość 1m2 gruntu przy uwzględnieniu stosownych współczynników kwotowych.

Po skorygowaniu wartość 1m2 prawa własności działki [...] wyniosła [...] zł/m2, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] i nr [...] wyniosła [...] zł, a działek nr [...] i nr [...] wyniosła [...] zł.

Wartość 1m2 gruntu stanowiącego przedmiot użytkowania wieczystego oszacowano natomiast w oparciu o § 29 ust. 2 rozporządzenia jako wynik relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności oraz cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Posiłkując się zbiorem nieruchomości przedstawionym na stronach 40 - 41 opracowania do ostatecznych wyliczeń przyjął 6 nieruchomości, których ceny zostały następnie skorygowane stosownymi poprawkami kwotowymi. Ostatecznie wartość 1m2 prawa użytkowego działki [...] wyniosła [...] zł/m2 , działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] i nr [...] wyniosła [...] zł, a działek nr [...] i nr [...] wyniosła [...] zł.

Przystępując do oszacowania szkód trwałych biegły oszacował zmniejszenie wartości nieruchomości w oparciu o wzór wskazany na stronie 27 opracowania. Rzeczoznawca majątkowy wskazał również, że na skutek budowy [...] na ww. działkach zaistniały szkody tymczasowe wynikające z obowiązku regulowania podatku od nieruchomości i opłat z tytułu prawa użytkowania wieczystego, które oszacowano na kwotę [...] zł. Koszt plantowania terenu wyniósł natomiast [...] zł. Tym samym łączna wartość szkód związanych z realizacją inwestycji, która przypadła użytkownikowi wieczystemu wyniosła [...] zł, natomiast wartość szkód należna właścicielowi nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

Dalej, Minister podkreślił, że stosownie do treści art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zasady określania wartości szkód ustala § 43 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwoliła organowi odwoławczemu stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy autorstwa biegłego W. K. zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Biegły ustalił, że dla wycenianych działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z zapisami studium ww. nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, kolejową, usługową oraz produkcyjną. W wyniku tak poczynionych ustaleń biegły uznał, że zasadnym jest oszacowanie wartości 1 m2 nieruchomości sprzed obciążenia

w oparciu o ceny sprzedaży nieruchomości nabywanych na cele zabudowy mieszkaniowej (działka nr [...]) oraz w oparciu o ceny gruntów przeznaczonych pod usługi i produkcję (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]).

W ocenie organu odwoławczego przyjęcie w tej sytuacji, że stan opisanej nieruchomości odpowiada nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane, w zgodzie jedynie z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, bez uwzględnienia stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości, nie jest prawidłowe. Zauważył bowiem, że na stronie 21 operatu szacunkowego biegły wyraźnie wskazał, iż znaczna część trasy projektowanego [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. biegły szczegółowo wyjaśnił, iż działki będące przedmiotem opracowania, na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu [...] w [...], nie posiadały uwarunkowań pozwalających na ich zabudowę albo ich zabudowa była w istotny sposób ograniczona, co spowodowane było strefami istniejących innych sieci przesyłowych przebiegających przez te działki lub położonych w bezpośrednim sąsiedztwie - [...], strefą sanitarną cmentarza zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotu wyceny, strefą kontrolowaną przebiegu drogi krajowej i innych dróg publicznych, strefą kontrolowaną linii kolejowej (bocznicy) oraz odległością zabudowy działek od ich granic. Biegły wskazał, iż działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] stanowiły linię kolejową (bocznice), a także w całości znajdowały się w strefie sanitarnej cmentarza i co za tym idzie w całości wyłączone były z możliwości zabudowy kubaturowej, natomiast na działkach nr [...] i nr [...] oprócz ww. ograniczeń znajdowały się już [...]. Z opisu działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] wynika zaś, że przez jej teren przebiega częściowo linia kolejowa i droga publiczna, natomiast całe działki położone są w strefie kontrolowanej istniejących [...] i wyłączone są z możliwości zabudowy kubaturowej. Działka nr [...] w znacznej części położona jest w strefie kontrolowanej [...] i również cały jej teren wyłączony jest z możliwości zabudowy.

Zatem, w ocenie organu odwoławczego, oszacowanie wartości 1m2 przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową i przemysłową pozostaje

w sprzeczności z powyższymi wyjaśnieniami. Jest to niezrozumiałe ponieważ przez ww. nieruchomość przebiega wybudowany wcześniej [...], oraz istnieją inne ograniczenia wyłączające możliwości ich zabudowy. Z ocenianego opracowania wynika, że nowo projektowany [...] został wybudowany prawie w całości w całości w istniejącej już strefie [...], co już świadczy o braku możliwości dla zabudowy tego terenu zgodnie z wyznaczonymi kierunkami studium. Tym samym biegły określając stan nieruchomości i jej przeznaczenie winien mieć na uwadze powyższe ograniczenia spowodowane przez istniejącą już infrastrukturę przesyłową oraz pozostałe ograniczenia możliwości zabudowy. Wartość nieruchomości powinna być ustalona w oparciu o przeznaczenie tej nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, wtedy gdy potencjalnie na ten cel mogłaby być wykorzystywana. W przedmiotowej sprawie mamy doczynienia z odmiennym stanem faktycznym, gdyż ww. nieruchomość utraciła walor działki inwestycyjnej przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji dla nowego [...].

W tym miejscu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 9 pkt 2 obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Stosownie do § 9 pkt 4 ww. rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister stwierdził, że oszacowanie wartości 1m2 ww. nieruchomości nie zostało dokonane poprawnie, gdyż ww. działki z uwagi na posadowienie tam [...] oraz inne istniejące już ograniczenia, nie mogłyby służyć jako działki inwestycyjne.

W ustanowionej strefie bezpieczeństwa wykluczona jest bowiem jakakolwiek zabudowa, a ponadto nieruchomość była wcześniej obciążona strefą kontrolowaną istniejących [...] co biegły - szacując wartość nieruchomości sprzed obciążenia nowym [...] - w zupełności pominął. Tym samym już przed wybudowaniem [...] ww. działki posiadały ograniczone możliwości inwestycyjne i nie mogłyby stanowić działek budowlanych. Tym samym przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego jako materiału porównawczego nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym

i usługowym z pominięciem istniejących już na wycenianym gruncie ograniczeń i co za tym idzie tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia błędu w wykonanych obliczeniach i wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wycena wartości 1m2 gruntu sprzed obciążenia, w oparciu o ceny transakcyjne pochodzące z rynku nieruchomości mieszkaniowych i usługowo-produkcyjnych, dla których nie przewidziano żadnych ograniczeń w możliwości zabudowy, może mieć bezpośredni wpływ na nieprawidłowe określenie wartości szkody trwałej. Ze względu na istotność stwierdzonego w ocenianym opracowaniu uchybienia niemożliwym było uznanie operatu szacunkowego z [...] marca 2019 r. za podstawę ustalenia odszkodowania

w niniejszej sprawie.

W złożonym od powyższej decyzji sprzeciwie [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony złożonego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że brak podstaw dla wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie stwierdził, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego niż przyjęto na wcześniejszym etapie postępowania. Uchylenie zatem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie znajduje uzasadnienia.

Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA), organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki

w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania

art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

W świetle powyższego, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Podstawą dla uchylenia wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości określającego wartość szkód powstałych na powierzchni zajęcia nieruchomości, operatu szacunkowego, który stanowił punkt odniesienia dla ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, z uwagi na jej przeznaczenie pod budowę [...]. Minister zanegował sporządzony na zlecenie Wojewody operat szacunkowy wskazując na jego nieprawidłowości w zakresie pominięcia, iż wyceniana nieruchomość została już wcześniej obciążona strefą kontrolowaną istniejących [...], której to okoliczności nie uwzględnił biegły ustalając materiał porównawczy w zakresie nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Zgodzić się należy z organem, że waga tego uchybienia była na tyle istotna, że nie mogła zostać pominięta, czy uzupełniona w toku postępowania odwoławczego. Powyższe wynika z tego, że dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wywiera bezpośredni wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjętych przez niego metod i techniki szacowania. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19, CBOSA)

Wadliwość operatu dostrzeżona przez organ odwoławczy dotyka podstawowych założeń, jakie zostały przyjęte przez rzeczoznawcę. Zgodzić się bowiem należy, że kwestia przeznaczenia nieruchomości wymagała nie tylko uwzględnienia ustaleń wynikających z aktów planistycznych, ale również poczynienia odpowiednich spostrzeżeń w oparciu o inne czynniki pozwalające urzeczywistnić warunki, jakie zachodzą w tej konkretnej sprawie. Pozwoli to na zindywidualizowanie sytuacji, jaka w danej sprawie ma miejsce, a w szczególności umożliwi dokonanie odpowiedniego doboru nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania. Warto zauważyć, że w procesie doboru nieruchomości podobnych nie ma możliwości wyboru nieruchomości identycznych, jak nieruchomość wyceniana. Zawsze jest to wybór nieruchomości bardziej lub mniej podobnych do nieruchomości szacowanej.

W takiej sytuacji biegły koryguje ceny nieruchomości podobnych, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Dokonuje tego w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Podstawą jest jednak to, aby stosowne założenia i obliczenia były przedstawione w operacie szacunkowym w taki sposób, aby mógł on podlegać ocenie pod względem kompletności, wewnętrznej spójności i logiczności.

Ustawodawca zdecydował określić odrębne warunki dla ustaleń dotyczących wartości szkód na nieruchomości, w ten sposób, że w § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przyjął, iż przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Z tego też względu okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały uwzględnienia nie tylko ustaleń w aktach planistycznych, ale również innych aktów, decyzji i działań, które mogły wywierać dodatkowy wpływ na określenie wartości szkody. Dostrzega powyższe rzeczoznawca majątkowy w operacie na stronie 21, wskazując na zlokalizowane na powyższej nieruchomości i w najbliższym otoczeniu elementy innej infrastruktury technicznej, w tym istniejącego [...], jednakże powyższe spostrzeżenia nie znajdują przełożenia w toku dalszej analizy. Nie mogła zostać zatem uznana za wystarczającą wycena wartości szkód przy przyjęciu sposobu zagospodarowania nieruchomości ustalonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] października 2007 r., przy jednoczesnym pominięciu istotnych aspektów dotyczących istniejących na tej nieruchomości uwarunkowań wynikających z ustanowionych uprzednio ograniczeń w możliwości jej wykorzystania zgodnego z celem wyznaczonym w tym akcie. Dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w istotnej części budził zatem uzasadnione wątpliwości w zakresie spełnienia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n.

W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez Ministra postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a.).

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii uchylająca decyzję Wojewody [...] odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, która w sposób znaczący wpływa na wysokość odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przeznaczonej pod budowę [...]. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że Wojewoda wobec niezgromadzenia i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadaniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podnoszone zarzuty sprzeciwu okazały się zatem nieuzasadnionymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.