Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 811/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2020r. znak: [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p"), a także art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p."), po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z 23 września 2020 r. Wójt Gminy O. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] – GDDKiA Oddział w B. – z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] gm. O., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w B. GDDKiA, działając z upoważnienia GDDKiA, postanowieniem z [...] października 2020 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. K. (dalej: "inwestor"). Następnie GDDKiA postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] października 2020r.

Postanowienie z [...] grudnia 2020 r. zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez inwestora. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 406/21 uchylił zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie dotyczące odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W związku z tym konieczne stało się ponowne (zgodnie z wytycznymi Sądu), rozpoznanie wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy O. określającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie GDDKiA postanowieniem z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że nie może pozytywnie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy gdyż inwestycja ta, przy rozwiązaniach komunikacyjnych istniejących w terenie i określonych w uzgadnianym projekcie decyzji, stworzyłaby dodatkowe zagrożenie na drodze krajowej nr [...], na co zarządca drogi nie może wyrazić zgody.

Na mocy ustawy o drogach publicznych projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi krajowej nr [...] w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi krajowej (art. 43 ust, 1 u.p.d.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.p.d.).

W przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2.1 ppkt a.), cyt. "Linia zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dotyczącą głównej bryły budynku z wyłączeniem podcieni, ryzalitów, balkonów, wykuszy, krużganków i garaży (zgodnie z załącznikiem graficznym)." W załączniku granicznym określono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi drogi. W wiążącym organ w tej sprawie orzeczeniu z 8 czerwca 2021 r sygn. akt VII SA/Wa 406/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zapisów tych nie można traktować niezależnie od zapisów ustawy, a inwestor, który wykroczyłby poza tak wyznaczoną linię zabudowy naruszałby normę ustawową, a organy architektoniczno-budowlane musiałyby stwierdzić niezgodność projektu budowlanego z przepisami prawa. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę GDDKiA podkreślił, że zawarty w projekcie decyzji zapis o wyłączeniu z nieprzekraczalnej linii zabudowy takich elementów budynku jak krużganki i garaże stanowi naruszenie zasady określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p. o odległości obiektu budowlanego od drogi i podobnie jak organ architektoniczno-budowlany nie mógłby zatwierdzić projektu nawet zgodnego z takimi postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy jeśli naruszałby zapisy ustawy tak zarządca drogi związany przepisami tej ustawy z tych samych przyczyn nie może uzgodnić takiego brzemienia projektu decyzji. Zdaniem organu zawarty w przedłożonym projekcie wyjątek dla garaży i krużganków z obowiązku zachowania odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej jest niezgodny z art. 43 ust. 1 u.p.d.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że zadaniem zarządcy drogi - jako organu uzgadniającego - jest zweryfikowanie w jakim stopniu inwestycja ta wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Organ zauważył, że działka nr [...] położona w obrębie [...] ma kształt wydłużonego prostokąta, który krótszym południowo - zachodnim bokiem przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a dłuższym południowo - wschodnim do działek prywatnych. Do tej granicy dochodzi również działka nr [...] stanowiąca część drogi wewnętrznej gminnej połączonej z drogą gminną ulicą [...]. Przedmiotowa działka była dotychczas wykorzystywane jako grunt rolny, a zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana jest na niej budowa budynku usługowo - handlowego wraz z zapleczem socjalno-biurowym i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. GDDKiA podkreślił, że przyległa do tej nieruchomości droga krajowa nr [...] jest bardzo ważną drogą w sieci drogowej. Droga krajowa na omawianym odcinku została Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2021 r. zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), zatem jest umieszczona bardzo wysoko w hierarchii dróg publicznych. GDDKiA zauważył, że ruch generowany przez planowaną na działce nr [...] inwestycję powinien być obsługiwany przez zjazd publiczny gdyż tylko zjazd spełniający stosowne parametry techniczne i organizacji ruchu w takim miejscu zapewniałby bezpieczne połączenie z drogą krajową. Przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zakłada jednak obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogi krajowej ale przez drogę wewnętrzną gminną. Do przedmiotowej nieruchomości prowadzi nie tylko droga opisana w projekcie decyzji ale także zjazd indywidualny zlokalizowany z drogi krajowej nr [...] w km 321+ 480. Organ wskazał, że istnienie dwóch dojazdów do nieruchomości, z których tylko jeden w myśl projektu decyzji ma zapewnić jego obsługę, będzie mylące dla kierowców i będzie w ocenie organu stwarzało zagrożenie na drodze krajowej. Zdaniem GDDKiA wielu dostawców, klientów z uwagi na bezpośrednie położenie inwestycji przy drodze krajowej i istnienie zjazdu z tej drogi, niezależnie od intencji projektanta tworzącego uzgadniane założenia komunikacyjne i intencji samego inwestora, będzie chciało skorzystać nie jak opisano w projekcie decyzji z drogi wewnętrznej gminnej ale właśnie z istniejącego zjazdu na drogę krajową.

Jak wskazał organ II instancji zwiększony ruch wywołany realizacją przedmiotowej inwestycji nie zagrażałby płynności i bezpieczeństwu ruchu na przyległej do niej drodze krajowej i bezpieczeństwu ruchu drogowego na tej drodze tylko wówczas gdyby zlikwidowany został wskazany wyżej zjazd indywidualny z drogi krajowej lub gdyby uległ przebudowie przedmiotowy odcinek drogi krajowej (np. w trybie art. 16 u.p.d.) w taki sposób, że możliwe stałoby się po uzyskaniu odpowiednich zgód zarządcy drogi przebudowanie przedmiotowego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Bez takich zmian w istniejącym stanie zgoda organu na powstanie inwestycji określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oznaczałaby także zgodę na naruszenie przepisów § 76a - § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), gdyż w efekcie istniejący zjazd indywidualny prowadziłby do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2020 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia niezgodnego z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r. (sygn. VII SA/Wa 406/21), wydanym w niniejszej sprawie, naruszenie tym samym zasady związania organów oceną prawną i wskazaniami sądu zaprezentowanymi w przedmiotowym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poprzez powtórne uzależnienie rozstrzygnięcia od określenia warunków, które powinna spełnić strona, a to wskazanie, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe w przypadku uzyskania odpowiednich zgód zarządcy drogi na przebudowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, pomimo, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana inwestycja skomunikowana będzie poprzez drogi gminne stanowiące działki nr [...],[...],[...];

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny co w konsekwencji doprowadziło do popełnienia przez organ błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na nieuzasadnionym przyjęciu, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od drogi krajowej dopuszcza możliwość lokalizacji podcieni, ryzalitów, balkonów, wykuszy, krużganków oraz garaży, które stanowią całość obiektu budowlanego, co powoduje nieprzepisową odległość od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...], pomimo, że z treści planowanej inwestycji wynika, iż inwestor nie przewiduje budowy wskazanych powyżej elementów od strony drogi krajowej oraz przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja skomunikowana będzie przez indywidualny zjazd z drogi krajowej nr [...], co w sposób jednoznaczny koliduje z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym poprzez drogi gminne stanowiące działki o nr [...],[...],[...],

c) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, mający wyraz w ponownym oparciu zaskarżonego postanowienia na nieuzasadnionym hipotetycznym twierdzeniu, że pomimo planowanej komunikacji poprzez drogi gminne stanowiące działki o nr [...],[...] oraz [...] inwestycja, z uwagi na istniejący zjazd indywidualny będzie skomunikowana również z drogą krajową nr [...], jednocześnie stanowiąc zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze, mimo, że taki rodzaj komunikacji nie wynika ani z treści planowanej inwestycji ani przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co powoduje, że taka postawa organu jest przejawem niezrozumiałego wykroczenia poza jego kognicję i nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2022r., utrzymujące w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2020r. w przedmiocie odmowy uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] gm. O.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 2255/99). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy o ruchu drogowym. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W § 2 przepisu art. 60 p.z.p. ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 9 p.z.p. z którego wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W sprawie niniejszej okolicznością bezsporną pozostaje, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] w gm. O., pow. t., objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega do drogi krajowej Nr [...] klasy GP.

Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy wskazać, że art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (w tym przypadku krajowej).

Nie ulega także wątpliwości, że zadaniem organu uzgadniającego jest uzgodnieniu konkretnego rozwiązania wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Nie można także zapominać, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mają charakter wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Kwestią zasadniczą przy rozpoznaniu sprawy jest okoliczność, że w sprawie odmowy uzgodnienia tego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wypowiedział się WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 8 czerwca 2021r., sygn. akt VII SA/Wa 406/21, uchylając poprzednie rozstrzygnięcie GDDKiA z dnia [...] grudnia 2020r.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

Zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2022r. zapadło z naruszeniem bezwzględnie obowiązującej normy art. 153 p.p.s.a., zaś poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2020r. z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt. 9 p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, która legła u podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] gm. O., a więc naruszenia art. 43 ust 1 u.d.p., który normuje minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg, wskazać trzeba, że w przywołanym wyżej wyroku z dnia 8 czerwca 2021r. WSA jednoznacznie przesądził, że stanowisko organu o tym, że zawarty w projekcie decyzji zapis o wyłączeniu z nieprzekraczalnej linii zabudowy takich elementów budynku jak krużganki i garaże stanowi naruszenie zasady określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p świadczy o tym, że organ nie zbadał części graficznej projektu, ani dokumentów złożonych przez skarżącego i nie wziął pod uwagę, że w projektowanym budynku nie przewiduje się takich rozwiązań jak: "podcienie, ryzality, balkony, wykusze, krużganki i garaże". Naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p. przez skarżącego i przeszkoda uzasadniająca odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zostały przez Sąd ocenione jako pozorne. Jak wyjaśnił Sąd " sugerując przekroczenie, choćby potencjalne linii zabudowy wynikającej z art. 43 ust. 1 u.d.p. organ powoływał się na treść projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ten przewidywał w punkcie 2.1 lit. a), że "ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dotyczącą głównej bryły budynku z wyłączeniem podcieni, ryzalitów (...)". Organ nie wziął jednak pod uwagę faktu, że ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dokładnie w odległości 25 m od krawędzi jezdni DK [...] wynika nie tyle z projektu decyzji, ale przede wszystkim z przepisu ustawowego". Sąd uznał powyższy argument za nietrafny.

Mimo to przy niezmienionym projekcie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ z naruszeniem normy art. 153 p.p.s.a. ponownie wskazuje, że zawarty w projekcie decyzji zapis o wyłączeniu z nieprzekraczalnej linii zabudowy takich elementów budynku jak krużganki i garaże stanowi naruszenie zasady określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p. o odległości obiektu budowlanego od drogi i to stanowi przyczynę dla której nie może uzgodnić takiego brzemienia projektu decyzji. Zdaniem organu zawarty w przedłożonym projekcie wyjątek dla garaży i krużganków z obowiązku zachowania odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej jest niezgodny z art. 43 ust. 1 u.p.d.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Przepis ten czytany w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. wskazuje , że organ nie może ponownie rozpoznając sprawę daną kwestę prawną oceniać odmiennie niż uczynił to sąd w prawomocnym wyroku.

Także druga kwestia dotycząca skomunikowania zainwestowanej działki nr ew. [...] z drogą i wpływu tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej nr [...] przedstawiona przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje na aprobatę.

W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że skomunikowanie działki inwestycyjnej z siecią dróg publicznych będzie zapewnione poprzez trzy wskazane szczegółowo drogi gminne, tj. do drogi publicznej gminnej nr [...] ( ul. [...] – dz. nr ew. [...]) poprzez drogi gminne stanowiące działki o nr ew. [...],[...],[...], projektowanym zjazdem publicznym po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Jednocześnie działka nr ew. [...] posiada indywidualny zjazd na drogę krajową nr [...], z której jak antycypuje organ, będzie korzystał inwestor oraz klienci planowanego budynku, potęgując niebezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...].

W tej kwestii również wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku w sprawie VII SA/Wa 406/21 wskazując, że "domniemywanie przez organ, że strona będzie postępowała w sposób niezgodny z prawem i uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, stanowi naruszenie przez organ administracji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władz publicznych. W rozpatrywanej sprawie doszło więc do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Co więcej sięganie po rozumowania prawnicze, które nie stanowią kanonu przyjętego szeroko w polskiej kulturze prawnej, w tym zwłaszcza domniemywanie przyszłych zachować strony postępowania, może być traktowane jako niedopuszczalne domniemywanie kompetencji organu jest to traktowane jako naruszenie art. 6 k.p.a., ale i art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r."

Sąd w składzie orzekającym całkowicie podziela pogląd, że organ nie powinien traktować odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako środka prewencyjnego mającego zapobiec ewentualnym naruszeniom prawa. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. powinno nastąpić na warunkach wprost przewidzianych w tej decyzji i pod warunkiem, że przyjęte rozwiązania nie naruszają prawa. Zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień, zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający, nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać.

Nie można zapominać, czego zdaje się nie zauważać organ, że zarządca drogi ocenia zgodność planowanych inwestycji w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym kontekście postanowienie uzgodnieniowe powinno się odwoływać do zaplanowanej obsługi komunikacyjnej wynikającej z projektu decyzji o warunkach, a ta nie przewiduje skomunikowania działki nr ew. [...] z drogą krajową nr [...] istniejącym zjazdem indywidualnym ( co naruszałoby § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Trzeba także pamiętać, że organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę będzie związany treścią decyzji o warunkach, zaś realizacja inwestycji także w zakresie rozwiązań dotyczących skomunikowania działki z drogą publiczną i jej zgodności z pozwoleniem na budowę będzie podlegać obowiązkowej kontroli w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie istnieje więc uzasadniona obawa, że przedmiotowy budynek usługowo- handlowy z zapleczem socjalno- biurowym będzie legalnie użytkowany bez realizacji sposobu komunikacji działki określonego w decyzji o warunkach i legalnego urządzenia zjazdu publicznego. Jednocześnie zarządca drogi krajowej dysponuje instrumentami prawnymi stanowiącymi sankcje, które mogą mieć zastosowanie w przypadku, gdyby skarżący rzeczywiście korzystał w sposób nieprawidłowy z istniejącego zjazdu indywidualnego na DK [...].

Konkludując, Sąd podziela zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a z przyczyn wyżej omówionych, uznając jednocześnie, że postanowienie organu z dnia [...] października 2020r. zapadło z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, które doprowadziło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt. 9 p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., a także naruszeniem art. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a, bowiem postępowanie organu, w ocenie Sądu narusza zasadę pogłębionego zaufania obywatela do organu, który winien respektować prawomocne orzeczenia Sądu.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).