Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 34/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Radiofonia i telewizja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Kazimierz Jarząbek, Sędzia NSA, Sędziowie (NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PRZEWODNICZĄCEGO KRAJOWEJ RADY RADIOFONII i TELEWIZJI od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2004r. sygn.akt 6 II SA 1143/03 w sprawie ze skargi RADIO [...] SA w O. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji rozpowszechniania programu radiowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2002 r. w części dotyczącej wniosku spółki "Radio [...]" S.A. w O., a także uchylił uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki "Radia [...]" od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, iż Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] września 2002 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji po rozpatrzeniu odrębnych wniosków spółki "Radio [...]" S.A. z siedzibą w O. oraz T. Z., odmówił tym podmiotom udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.

W odniesieniu do spółki "Radio [...]", motywując odmowę, organ wskazał, że wnioskodawca nadesłał kompletną dokumentację dotyczącą udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego ze stacji w G. z zamiarem nadawania wspólnego programu ze stacji w M. i G.

Następnie w toku postępowania koncesyjnego oświadczył, że gotów jest do rozpowszechniania samodzielnego programu o zasięgu lokalnym ze stacji w G. Nadto zmienił deklarowany charakter programu z uniwersalnego na wyspecjalizowany, co świadczy o braku sprecyzowanej koncepcji programowej. Zaproponowany program byłby niemal w połowie powtórzeniem programów rozpowszechnianych przez tego wnioskodawcę na podstawie innych koncesji. Organ koncesyjny uznał również, iż zawarta we wniosku dokumentacja dotycząca kondycji finansowej firmy nie wskazuje na generowanie przez spółkę środków niezbędnych w stopniu adekwatnym do potrzeb wynikających z planu inwestycyjnego.

Podobną argumentację zawierała decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2003 r. zapadła w wyniku wniesionego przez spółkę "Radio [...]" wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W motywach tej decyzji, wydanej w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2002 r., stwierdzono, że w świetle obowiązujących przepisów regulujących tryb postępowania w sprawach o udzielenie koncesji nie jest dopuszczalna zmiana charakteru programu określonego pierwotnie jako uniwersalny, a następnie wyspecjalizowany muzyczno-informacyjno-rozrywkowy. Organ koncesyjny z tej również przyczyny nie mógł uwzględnić nadesłanych uzupełnień w zakresie studium ekonomiczno-finansowego.

W skardze spółka akcyjna "Radio [...]" domagała się uchylenia obydwu decyzji oraz poprzedzających je uchwał, zarzucając rozstrzygnięciom naruszenie art. 2, art. 7, art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 13 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono także naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i § 9 ust. 2 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, odpowiadając na skargę, domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po takim przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego i zrelacjonowaniu treści pism złożonych w postępowaniu sądowym w dalszej części uzasadnienia wyroku wykazywał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2002 r. w części dotyczącej wniosku spółki "Radio [...]" zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyraził wpierw pogląd, iż Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, działając jako organ właściwy w sprawach koncesji, jest związany w toku postępowania koncesyjnego rygorami procedury administracyjnej, określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Musi zatem przestrzegać m.in. zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zobowiązany jest wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), a wreszcie uzasadnić rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym postępowaniu administracyjnym powyżej przywołane reguły prawne nie zostały zachowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazując tezę o naruszenie wskazanych przepisów postępowania podał, że analiza stanowiska skarżącego nie świadczy o braku sprecyzowania koncepcji programowej, lecz jedynie o podjęciu, i to na skutek działania organu, kroków zmierzających do konkretyzacji zapisów wniosku oraz dołączonych dokumentów. Wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy było przecież obowiązkiem organu, niezrozumiałe jest więc w ocenie Sądu stanowisko organu koncesyjnego, że wnioskodawca dokonał zmiany charakteru programu. Nadto organ koncesyjny skupił się na oznaczeniu charakteru programu bez dokonania głębszej analizy w tym zakresie. Słowo "uniwersalny" jest synonimem powszechności, a "wyspecjalizowany" oznacza położenie nacisku na jedną dziedzinę. Oznaczenie charakteru programu jako muzyczno-informacyjno-rozrywkowego jest bardziej zbliżone do powszechności niż wyspecjalizowania. Organ koncesyjny nie dokonał także merytorycznej zawartości programu, ograniczając się do stwierdzenia, że nadawany program nie będzie programem samodzielnym. Nie odniósł się także w sposób merytoryczny do dowodów dotyczących posiadanych przez wnioskującego o koncesję środków finansowych. Te uchybienia sprawiły, że zdaniem Sądu I instancji kontrola zaskarżonych decyzji była utrudniona, a wręcz niemożliwa, zwłaszcza że ich uzasadnienie jest lakoniczne jak na motywy rozstrzygnięcia o tak dużej wadze, jakim jest udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, a właściwie brak było należytego uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest jedynie odzwierciedleniem woli Rady, to Sąd objął również kontrolą uchwały poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji i je uchylił. Uchylenie zarówno decyzji, jak i uchwał nastąpiło z przywołaniem przez Sąd art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości i domagając się jego uchylenia z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a w szczególności art. 13, art. 36 oraz art. 37 ustawy o radiofonii i telewizji oraz wydanego na podstawie art. 37 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych.

Uzasadniając postawiony zarzut, strona skarżąca podniosła, iż

- po pierwsze, organ koncesyjny nie wzywał spółki do udzielenia wyjaśnień w sprawie projektowanego charakteru programu, ponieważ złożone we wniosku oświadczenie było jednoznaczne w swej wymowie i nie wymagało wyjaśnień ani uzupełnień. To starająca się o koncesję spółka samorzutnie nadesłała dokumenty dotyczące projektowanego programu, które zawierały sprzeczne informacje. Natomiast organ koncesyjny wzywał spółkę o uzupełnienie wniosku poprzez nadesłanie założeń projektowanego programu w aspekcie zadań określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, wyjaśnienie czy spółka występuje o koncesję na nowy program rozpowszechniany w G., czy też o rozszerzenie koncesji nr [...] i wyjaśnienie wysokości projektowanego udziału w programie audycji wytworzonych przez spółkę lub na jej zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami oraz wysokości projektowanego udziału w programie audycji rozpowszechnianych w innym programie spółki. Oświadczenia i działania spółki stanowiły, zdaniem strony skarżącej, wyczerpujący materiał dowodowy do stwierdzenia, że istnieją uzasadnione obawy, że wnioskodawca nie jest w stanie racjonalnie ocenić swoje zamierzenia i scharakteryzować wniosek od strony programowej.

Zdanie przeciwne zaprezentowane w wyroku stanowi naruszenie § 9 przywołanego u podstaw skargi kasacyjnej rozporządzenia, poprzez błędne założenie, iż działanie spółki było konkretyzacją jej stanowiska;

- po wtóre, stosownie do przywołanego przepisu rozporządzenia wniosek koncesyjny w zakresie oznaczenia przedmiotu działalności, zasięgu programu, charakteru (uniwersalny, wyspecjalizowany – z określeniem specjalności) nie może być zmieniany w trakcie trwania postępowania. Nadesłanie przez spółkę nowego dokumentu opisującego program jako wyspecjalizowany, jest zamierzeniem dokonania zmiany charakteru programu;

- po trzecie, Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż organ koncesyjny nie dokonał merytorycznej oceny zawartości programu przedstawionego we wniosku koncesyjnym. Zarzut organu koncesyjnego braku samodzielności programu dotyczył bowiem jego innego aspektu, a mianowicie tego, że prawie połowę dobowego czasu emisji projektowanego programu będą zajmować bloki audycji nadawane w innych programach wnioskodawcy. Ten pogląd jest wyrazem niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 13 ustawy o radiofonii i telewizji;

- po czwarte, zgodnie z art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji w ówczesnym jej brzmieniu w trakcie trwania postępowania o udzielenie koncesji w postępowaniu tym ocenia się w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Oceniając wszystkie elementy wniosku, a w szczególności te, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, organ koncesyjny uznał, że przesłanki dotyczące zawartości programowej wniosku złożonego przez spółkę należy ocenić negatywnie, nie było zatem koniecznym odniesienie się do informacji ekonomiczno-finansowych złożonych w postępowaniu odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą procesową, od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna.

Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały w art. 174 ustawy procesowej. Te podstawy (zarzuty) skargi kasacyjnej muszą odnosić się do zaskarżonego wyroku, którego ustawowym elementem jest uzasadnienie.

To w uzasadnieniu wyroku Sąd zobligowany jest zawrzeć zarówno podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 ustawy procesowej).

To z tego elementu orzeczenia wynikają przyczyny, dla których Sąd postanowił orzec tak jak orzekł w sentencji.

Konstruując podstawy skargi kasacyjnej, należy więc dokonać analizy uzasadnienia skarżonego wyroku i w oparciu o wynik tej analizy postawić sądowi zarzut bądź naruszenia prawa materialnego, precyzując czy ta wadliwość polegała na błędnej wykładni przepisu tego prawa, czy też niewłaściwym jego zastosowaniu, bądź też zarzut naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowej. W tej ostatniej grupie mieścić się będzie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej postawiony wówczas, gdy Sąd niedostatecznie umotywował przyczyny rozstrzygnięcia.

Oczywiście, nie zawsze błędne czy niepełne uzasadnienie wyroku skutkować musi uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż art. 184 ustawy procesowej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oddalenie skargi kasacyjnej także wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Prawidłowe postawienie zarzutów skargi kasacyjnej jest niezwykle istotne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy procesowej), która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż to od woli jej autora zależy zakres sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli w postępowaniu kasacyjnym.

Mając na uwadze te rozważania, przypomnieć należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej w tej sprawie jest wyrok Sądu I instancji uchylający, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy procesowej, decyzje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz poprzedzające je uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Przywołany u podstaw orzeczenia Sądu przepis ustawy procesowej stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienie skarżonego wyroku wynika, iż Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd przyjął zatem, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona (art. 7 i 77 k.p.a.), dowody oceniono z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji administracyjnych nie spełnia ustawowych wymogów (art. 107 § 3 k.p.a.) i to w takim stopniu, że ich kontrola "była utrudniona, a wręcz niemożliwa".

Oprócz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy procesowej, Sąd nie powołał jakiejkolwiek innej podstawy uchylenia zaskarżonych decyzji i uchwał.

Tymczasem kwestionując wyrok Sądu I instancji, strona skarżąca zupełnie w oderwaniu od jego motywów stawia sądowi zarzut naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując przy tym prawidłowości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy procesowej.

Wobec braku zarzutu naruszenia tego przepisu należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej godzi się z tym, iż rozstrzygnięcia administracyjne zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

To stwierdzenie, wypływające wprost z przywołanej podstawy skargi kasacyjnej prowadzi do następnej konkluzji, iż stawianie w takiej sytuacji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest całkowicie chybione.

Nie można bowiem zarzucać Sądowi I instancji wadliwości procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod określony przepis prawa materialnego, wówczas gdy Sąd ten uznał, że stan faktyczny nie został w sposób wszechstronny ustalony, a ten pogląd Sądu nie został w ogóle podważony w skardze kasacyjnej.

Akceptując, poprzez niepodniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy procesowej, ocenę Sądu I instancji o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku zapadłego w oparciu o ten przepis, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego.

W tej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co sprawia, iż skarga ta z przyczyn wyłożonych nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć przy tym jeszcze należy, iż postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie w pełni odpowiada wymogom stawianym przez art. 174 pkt 1 i art. 176 ustawy procesowej; ale ta okoliczność nie wymaga dalszych rozważań, gdyż nie ona przesądziła o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Oddalając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uczynił to w oparciu o art. 184 w zw. z art. 183 § 1 i art. 181 ustawy procesowej.