Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1388/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1302/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1302/17, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], nałożył na [...] Spółkę z o.o. Spółkę komandytową z siedzibą w [...] karę pieniężną w kwocie 25.000,00zł, za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od marca 2017 r. do maja 2017 r.

Wydanie decyzji organ poprzedził wszczęciem postępowania z urzędu, w trakcie którego zwrócił się do 8 właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, z wezwaniem do przedstawienia umowy na odbiór odpadów komunalnych oraz faktur za wykonane usługi w miesiącach marzec, kwiecień, maj 2017 r. Zebrane dokumenty pozwoliły na ustalenie, że umowy o odbiór odpadów zawarte były przez Spółkę [...], bądź przez Spółkę komandytową Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] będącą jej poprzednikiem. W badanych miesiącach również faktury za odbiór odpadów wystawiane były przez ww. Spółki.

Od decyzji tej odwołanie złożyła [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2017 r., poz. 1257), art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2017r., poz.1289) - zwanej dalej "u.c.p.g.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] wykreślił przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, działającego pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe [...] Sp. K. w [...], a Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymało tą decyzję w mocy zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. oddalił skargę na decyzję Kolegium. Z akt spraw wynika również, że z dniem 1 marca 2017 r. PHU [...] Sp.k w [...] przekształciła się i zmieniła nazwę na [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. W dniu 2 stycznia 2017 r. pomiędzy PHU [...] w [...], a [...] Sp. z o.o. w [...], jako podwykonawcą mającym wpis do rejestru działalności regulowanej, została zawarta umowa o dokonywanie odbioru odpadów, w tym komunalnych na terenie gminy [...]. W ocenie Kolegium, zawarty w odwołaniu zarzut, że przez zawarcie przez Spółkę [...] umowy w zakresie gospodarowania odpadami z podwykonawcą mającym wpis do działalności regulowanej, to właśnie podwykonawca stał się faktycznym odbiorcą odpadów, jest bezzasadny. I tak np. z aneksu z dnia [...] kwietnia 2017 r. do umowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawartej m.in. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że został on sporządzony w okresie, kiedy przedsiębiorca nie miał już wpisu do rejestru, a faktury za okres marzec, kwiecień i maj 2017 r. wystawiane były przez [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Kolegium wskazało, że zawarcie umowy o podwykonawstwo jest stosunkiem służebnym w stosunku do umowy podstawowej, zawartej pomiędzy zleceniodawcą, a wykonawcą. Zgodnie z art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego cechą najważniejszą umowy jest to, że zleceniobiorca działa w imieniu zleceniodawcy, bądź w imieniu własnym, ale zawsze na rzecz zleceniodawcy. Kwestia składanych przez podwykonawcę sprawozdań nie jest przedmiotem rozpatrywanej sprawy. W świetle zebranego materiału Kolegium nie podzieliło też zarzutu wskazującego na brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Kolegium, ponieważ Spółka [...], prowadziła na terenie gminy [...] działalność związaną z odbieraniem odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru, nałożenie kary było zasadne. Wysokość nałożonej kary stanowi konsekwencję prowadzenia działalności bez wymaganego wpisu w okresie od marca 2017 r. do maja 2017 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości. Spółka ta zarzuciła:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że odwołująca się pomimo zlecenia wykonywania faktycznego odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy [...] innemu podmiotowi, posiadającemu wpis do rejestru działalności gospodarczej, jako podmiot, który zawarł umowę z właścicielami nieruchomości na odbiór odpadów, odbiera odpady i podlega z tytułu karze pieniężnej,

2) art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy Spółka oraz podmiot, któremu zlecono faktyczny odbiór odpadów ([...] Sp. z o.o.), składały w trybie art. 9n u.c.p.g. Burmistrzowi [...] sprawozdania z odbioru odpadów z terenu gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Zdaniem tego Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go oceniły i wydały decyzje zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Jak wskazał Sąd meriti, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust.1 u.c.p.g.). Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust.1 u.c.p.g.). Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Przepis ten stanowił podstawę nałożonej na Spółkę [...] kary, przesłankami jego zastosowania był z jednej strony odbiór odpadów przez przedsiębiorcę bez wymaganego wpisu do rejestru, z drugiej komunalny charakter odpadów. W cenie Sądu Wojewódzkiego kluczowe znaczenie dla sprawy ma fakt, czy Spółka [...] prowadziła w okresie marzec-maj 2017 r. działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych, przy czym nie ma sporu co do tego, że odbierane odpady miały charakter odpadów komunalnych. Poza sporem pozostaje także, że faktycznie skarżąca w okresie marzec, kwiecień, maj 2017 r. nie posiadała wpisu do rejestru działalności regulowanej na terenie gminy [...]. Stosownie do treści zacytowanego wyżej przepisu Burmistrz [...] nałożył na stronę skarżącą kary w wysokości 25.000 zł. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku braku wymaganego wpisu. Ustawodawca uznał, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej. Przytoczone wyżej regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek organy, nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia rzeczonej kary.

Dalej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jak wykazało postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ I instancji, właściciele nieruchomości pytani o dowody na okoliczność pozbywania się odpadów komunalnych przedstawili umowy zawarte przed laty z PHU [...] sc. albo z aneksami zmieniającymi, albo wraz z informacją o zmianie nazwy firmy – obecnie [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...]. Działania dotyczące informowania o zmianie nazwy firmy odbywały się w marcu i kwietniu 2017 r. Faktury począwszy od miesiąca marca 2017 r. wystawiane były przez Spółkę [...]. W ocenie Sądu meriti, fakt występowania wobec właścicieli nieruchomości Spółki [...] jako odbiorcy odpadów komunalnych powoduje, że należy uznać skarżącą za odbiorcę odpadów komunalnych działającego bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Niedopuszczalne jest bowiem, by dany podmiot, wobec właścicieli nieruchomości występował jako odbiorca odpadów komunalnych, a wobec Burmistrza [...], odpowiedzialnego za czystość i porządek na terenie gminy i prowadzącego nadzór w tym zakresie, był podmiotem nie odbierającym odpadów komunalnych.

Sąd Wojewódzki przyznał rację organom, że zawarcie umowy o świadczenie usług odbioru odpadów z podwykonawcą [...] System Sp. z o.o. w [...] nie ma znaczenia dla uznania odpowiedzialności Spółki [...] na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Organy administracji publicznej nie są powołane do wyjaśniania treści zawartej umowy, a nadto ustawa o czystości i porządku w gminach nie przewiduje żadnych możliwości zawierania tego rodzaju umów. Nadto przedłożone przez skarżącą "sprawozdanie zerowe podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2017 roku", sporządzone 17 października 2017 r., a więc już po podjęciu zaskarżonej decyzji, pozostaje bez wpływu na orzeczenie sądu w niniejszej sprawie z uwagi na zaprezentowaną powyżej wykładnię przepisów. Sąd wyjaśnił też, że przytoczone w uzasadnieniu skargi orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w innych rodzajowo sprawach, dotyczących sporządzania sprawozdań, w sytuacji, gdy przed zmianą przepisów ustawy istniały wątpliwości co do obowiązku składania sprawozdań przez podmioty faktycznie nie odbierające odpadów na terenie danej gminy. Obecnie przepisy w tym zakresie zawierają jednoznaczne unormowania (art. 9n ust. 6 u.c.p.g.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że podmiot nie odbierający faktycznie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości może zostać ukarany administracyjną karą pieniężną na podstawie tego przepisu;

b) art. 9b ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że działalność gospodarcza nie polegająca na faktycznym odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stanowi działalnością regulowaną i podlega obowiązkowemu wpisowi do rejestru działalności regulowanej, co stanowi ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanej swobody działalności gospodarczej;

c) art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie a w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej pomimo niepopełnienia przez nią czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzje te wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego:

- art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

- art. 9c ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP;

- art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzję tę wydano z naruszeniem:

- art. 1 pkt 1 oraz art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa oraz w zw. z art. 9zf ucpg poprzez przyjęcie, iż decyzje administracyjne w przedmiotowej sprawie powinny być wydawane w trybie postępowania podatkowego regulowanego przepisami Op, nie zaś w trybie ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kpa;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającym na nieuchyleniu przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji i nieumorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, w której nie powinno być ono prowadzone z uwagi na brak spełnienia przesłanek pozwalających na nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzje te wydano z naruszeniem:

- art. 7a K.p.a. polegającym na nierozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na Skarżącą obowiązku na jej korzyść;

- art. 8 K.p.a. polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób rażąco naruszający zasadę pogłębiania zaufania skarżącej do władzy publicznej

d) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a., poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego niniejszej skargi kasacyjnej zostały zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca podnosi zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, zatem sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego naruszenia powyższych przepisów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "przedsiębiorca odbierający odpady" to przedsiębiorca, który faktycznie wykonuje działalność w tym zakresie, czy również przedsiębiorca zlecający odbieranie odpadów innemu podmiotowi i to na tym innym podmiocie ciąży obowiązek uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Spółki zmierzające do ograniczenia hipotezy powyższych norm wyłącznie do przedsiębiorców faktycznie (osobiście) wykonujących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, jest nieprawidłowe. Wbrew zarzutom kasacyjnym, wykładnia powyższych przepisów zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i nie ma charakteru rozszerzającego. Wynika to z celu ustawy o utrzymaniu czystości, która nie tylko określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku, ale również warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (art. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g.). Już zatem określając cele ustawy, ustawodawca zakreślił szeroko pojęcie odbierania odpadów, nie ograniczając go wyłącznie do faktycznego odbierania, ale przyjmując szerokie jego rozumienie przez użycie sformułowania: "działalność w zakresie odbierania odpadów". Taką działalność Spółka niewątpliwie prowadziła. Ponadto konieczność takiej wykładni cytowanych wyżej przepisów wynika z przyjętej w prawie cywilnym konstrukcji prawnej umowy zlecenia, która polega na wykonywaniu działalności na rzecz zleceniodawcy. Należy także podkreślić, że działalność gospodarcza w zakresie odbierania odpadów prowadzona jest na podstawie umowy (w tej sprawie zawartej z [...] Sp. z o.o. w [...]). Umowa ta niewątpliwie dotyczy działalności w zakresie odbierania opadów komunalnych.

Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej ma ściśle określone cele i ma zapewnić możliwość kontroli tego rodzaju działalności z uwagi na jej charakter. Przepisy dotyczące rejestru zostały wprowadzone w celu zidentyfikowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości działających na terenie danej gminy oraz potwierdzenia spełnienia warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i możliwości wprowadzenia sankcji za niedopełnienie tych warunków. Wpis zastąpił dotychczasowe zezwolenie, co miało przyczynić się do zwiększenia wolności działalności gospodarczej w Polsce w zakresie odbierania odpadów komunalnych (por. uzasadnienie projektu z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897). Złagodzenie dotychczasowych wymagań nie oznacza jednak, że możliwe jest prowadzenie tego rodzaju działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, z powołaniem się na zlecenie wykonywania określonych czynności innemu przedsiębiorcy. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Spółkę mogłoby, zatem prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności (zarówno na gruncie przepisów prawa administracyjnego, jak i cywilnego) przedsiębiorców, który zawarli umowy w zakresie odbioru komunalnych, a jednocześnie nie dokonali wpisu do rejestru działalności regulowanej. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 9c ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że kwestia administracyjnych kar pieniężnych oraz obowiązku wpisu do rejestru działalności regulowanej została kompleksowo uregulowana w u.c.p.g. Sankcja z art. 9x ust. 1 pkt 1 jest nakładana na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc przedsiębiorcę wykonującego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Z treści powołanych przepisów ustawy nie wynika zwolnienie z odpowiedzialności przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wcześniejszego uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Prawidło zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarcie umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz zlecenie wykonania tego odbioru innemu przedsiębiorcy oznacza, że Spółka prowadziła działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych chociaż działalność ta wymagała wpisu do rejestru działalności regulowanej. Doszło bowiem do rozpoczęcia tego rodzaju działalności zarówno od strony formalno-prawnej (umowa), jak również do jej faktycznego wykonywania przez zlecenie dokonania odbioru odpadów komunalnych innemu przedsiębiorcy. Należy także podkreślić, że zlecenie przez Spółkę odbioru odpadów komunalnych oznaczało wykonywanie tej czynności na rzecz zleceniodawcy.

Z uwagi na powyższe nie sposób uznać aby w sprawie naruszone zostały przepisy Konstytucji, tj. art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 20 i art. 22. Do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w postępowaniu administracyjnym dojść może w związku z naruszeniem innych norm, które były bądź powinny być stosowane w postępowaniu. W niniejszym postępowaniu organ właściwie zastosował odpowiednie normy prawne, zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Nałożenie kary administracyjnej nie jest również działaniem ograniczającym prowadzenie działalności gospodarczej (art. 20, art. 22 Konstytucji RP). Należy bowiem uznać, że określone obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym oraz sankcje za brak ich zrealizowania nie mogą być generalnie traktowane, jako ograniczające swobodę działalności gospodarczej.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego: "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa.". (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Sankcje mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych. W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów tych norm do postaw legalistycznych. Niewątpliwie odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne ze względu na ochronę określonych wartości (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie ona do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Całkowicie chybiony jest zatem zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" ‒ sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany ‒ może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08, OTK-A 2009 r., nr 8, poz. 125). Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ nie oceniał w tym postępowaniu rodzaju sprawstwa, stopnia winy sprawcy, skutków przewinienia, jak również rozmiaru wyrządzonej szkody, czy postawy sprawcy.

Z uwagi na powyższe nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a., co równocześnie wykluczało możliwość naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez ten Sąd.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.