Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 97/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup: [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że T. G. wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. zwróciła się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wskazując określone formy pomocy oraz informując, w związku z jakimi wydatkami domaga się wsparcia. Wśród wnioskowanych świadczeń wymieniła m.in. zakup: [...]. Po rozpatrzeniu w tym zakresie przedmiotowego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] października 2015 r. odmówił przyznania T. G. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni uzyskuje dochód przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.), warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 tejże ustawy. W związku z tym złożony wniosek został przez organ rozpatrzony na podstawie art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, przewidującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu I instancji sytuacja wnioskodawczyni nie uzasadniała udzielenia pomocy we wnioskowanej formie, a dochód osiągany przez wnioskodawczynię pozwala jej na samodzielne zaspokojenie swoich potrzeb w zakresie zakupu [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. G. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i spełnia wszelkie przesłanki udzielenia jej wnioskowanej pomocy materialnej.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. organ odwoławczy wyjaśnił zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie zasady obciążania stron ściśle określonymi obowiązkami związanymi z przyznawaniem tych świadczeń, które reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.).

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że u T. G. występuje [...]. Jednak [...]. W sierpniu 2015 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości [...], natomiast we wrześniu 2015 r. uzyskała dochód w wysokości [...]. Według oświadczenia wnioskodawczyni, mieszka ona z [...], gospodarstwo domowe prowadzi zaś samodzielnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie pozwalało na przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pieniężnego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Odnosząc się zatem do możliwości przyznania wsparcia przewidzianego w art. 41 ustawy, organ wskazał, że jest ono przyznawane w ramach uznania administracyjnego, a jego udzielenie nie może być dowolne. Podkreślił, że ten rodzaj wsparcia jest przyznawany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zachodzą m.in. w razie nadzwyczajnych zdarzeń losowych sytuujących stronę w wyjątkowo trudnym położeniu i wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Powołując się na ustalenia organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodziły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej, że celem pomocy społecznej jest wspieranie zainteresowanej osoby w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jej aktywnym udziale. Organ udzielający wsparcia musi mieć przy tym możliwość zweryfikowania, czy własne zasoby strony są wystarczające do przezwyciężenia trudnej sytuacji, a także czy zasoby finansowe strony lub przyznane jej świadczenia nie są marnotrawione. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie skarżąca zajęła postawę roszczeniową, traktując organ pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej potrzeby.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało również na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podnosząc, że strona ma obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Wnioskodawczyni natomiast nie tylko nie stosuje się do tego obowiązku, a jeszcze dodatkowo utrudnia organom ustalenie swojej sytuacji, uniemożliwiając pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji dotyczących jej sytuacji, co nosi cechy braku współpracy ze strony wnioskodawczyni. Tymczasem egzekwowanie od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 powołanej ustawy). Podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Decydujące znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby. Dlatego tak ważny jest obowiązek współdziałania strony z organami. Wywiad środowiskowy lub przynajmniej jego aktualizacja w przypadku objęcia danej osoby stałą pomocą jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych. Tym samym uniemożliwienie sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenia jego sytuacji osobistej oraz majątkowej w określonych sytuacjach faktycznych może, a nawet powinno być zakwalifikowane przez organ rozpatrujący sprawę jako odmowa współdziałania z organem. Jest to jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie wnioskodawczyni, lecz wspieranie w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jej aktywnym współudziale, odmowa przyznania pomocy w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (oraz inne decyzje tego organu z zakresu pomocy społecznej wydane w stosunku do niej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. G. W uzasadnieniu skargi wskazała na wydanie zaskarżonych decyzji wymienionych w skardze (w tym i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]) z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na jego niewłaściwej interpretacji. Zdaniem skarżącej w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek z uwagi na okoliczności życiowe, w jakich się znalazła.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Niewątpliwie uzyskiwany przez skarżącą dochód przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które obecnie wynosi 634 zł. W tej sytuacji wniosek skarżącej o przyznanie pomocy ze środków finansowych Państwa mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Podkreślić należy, że osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego świadczenia jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl. CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem wymienionych we wniosku artykułów należy natomiast do typowych wydatków, które okresowo w życiu człowieka się powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] października 2015 r. zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej specjalnych zasiłków celowych na wszystkie, bardzo licznie zgłaszane potrzeby życiowe i to w oczekiwanej przez nią wysokości.

Podkreślić należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna.

Mimo że nie była to bezpośrednia podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, nie można także nie zwrócić uwagi, że skarżąca utrudnia pracownikom pomocy społecznej skontaktowanie się ze [...], w celu określenia jego sytuacji osobistej oraz majątkowej, oraz przede wszystkim uniemożliwia sprawdzenie swoich faktycznych warunków życiowych, co powoduje niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej, opisane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, które już samo w sobie mogłoby być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej, jest dowodem na niewłaściwe postępowanie skarżącej i nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej świadczonej przez Państwo.

Mając zatem na uwadze treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że żaden z postawionych w złożonej skardze zarzutów nie był w rozpatrywanej sprawie zasadny. Kwestionowane decyzje wydane zostały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym oraz w granicach uznania administracyjnego, jakie powołana wyżej ustawa pozostawia organom orzekającym w sprawach dotyczących przyznania pomocy finansowej ze środków Skarbu Państwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.