Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1010/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1 , art. 59-64 ust.1 u.p.z.p
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7,8 i 77 par 1i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", Wójt Gminy B., dalej zwany: "Wójtem", odmówił ustalenia na rzecz D. G., zwanego dalej "stroną", "skarżącym", "odwołującym się", warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy - budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położonej na działce nr [...] w obrębie P., w gminie B..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., bowiem żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Inwestor nie uzyskał również odpowiedniej zgody wodnoprawnej.

Organ podkreślił, że wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi.

Kwestionując powyższą decyzję D. G. złożył od niej odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał m.in., że w sąsiedztwie działki, na której chciałby zalegalizować samowolę budowlaną, na działkach nr [...], [...], [...] stoją budynki mieszkalne - zabudowa legalna. W sporządzonej analizie w punkcie 1B jest również mowa o zabudowie letniskowej, rekreacji indywidualnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], która jest zabudową nową. W ocenie odwołującego się można by rozszerzyć teren analizowany dla działki [...] do owych działek skoro w art. 52 ust.2 u.p.z.p. nie ma mowy o maksymalnych rozmiarach, jest mowa o minimalnych.

Strona wskazała również na zabudowę na wschód od jej działki, a mianowicie legalne domki letniskowe "P. " na działkach nr [...], znajdujące się także na terenie zalewowym, jak również na południe od niej, gdzie widoczne są domki letniskowe "K. " na działkach nr [...], [...] itd.

Zdaniem odwołującego się zalegalizowanie jego domku letniskowego

i sąsiednich nie zakłócałoby żadnej innej zabudowy nawet mieszkaniowej. Można by było pogodzić te dwa różne rodzaje zabudowy z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Strona przywołała również treść decyzji nr [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., w której organ ten po analizie charakterystyki hydrograficznej i oględzinach oszacował, iż rzędna wody powodziowej o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1% w rejonie przedmiotowej działki nie przekracza rzędnej 1,0 m n.p.m., oraz że zagrożenie powodziowe w rejonie tej działki nie jest duże, a rzędna włazu istniejącego zbiornika oraz rzędne terenu działki [...] nie będą powodowały zanieczyszczenia wód w przypadku powodzi. Odwołujący się zaznaczył przy tym za ww. organem, że nie można było wydać innej decyzji zwalniającej w odniesieniu do nieruchomości już zabudowanej, zmierzającej do legalizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej: "Kolegium" lub "organem", decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 - 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji ustalił, że kompleks działek powstałych po podziale działki nr [...] stanowi odrębny obszar w odniesieniu do kompleksu działek znajdujących się na północ od drogi gminnej (działka nr [...]). Ustalił także,

iż w wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie znajduje się legalna zabudowa, która może stanowić odniesienie dla wnioskowanej zabudowy,

zaś istniejące tam obiekty o tożsamej funkcji stanowią samowolę budowlaną, zrealizowaną bez wymaganego prawem zgłoszenia na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków enumeratywnie wymienionych w pkt 1-5 przywołanego przepisu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek odnoszący się do tzw. dobrego sąsiedztwa, brak jest bowiem w sąsiedztwie zabudowy zrealizowanej w sposób legalny, która stanowiłaby odniesienie dla ustalenia wymagań dotyczących zabudowy działki nr [...]. Przy braku łącznego spełnienia 5 warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Kolegium, brak w sąsiedztwie legalnej zabudowy na istniejących tam działkach nie może stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla przedmiotowej działki

nr [...]. Legalna zabudowa znajdujących się w obszarze analizy działek nr [...] i [...] nie może stanowić odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej na działce

nr [...], gdyż działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowana działka nr [...], jednakże jest to zabudowa hotelowa (pensjonat), czyli nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...]. Zabudowa tożsama, czyli o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się poza obszarem analizy, na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w znacznej odległości i w innym obszarze urbanistycznym.

Nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej zabudowy również położona

w obszarze analizy nieuporządkowana, często prowizoryczna zabudowa o charakterze zbliżonym do wnioskowanego, lecz zrealizowana w ramach samowoli budowlanej.

Organ ustalił również, że z części graficznej analizy, stanowiącej kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, obrazującej zagospodarowanie przedmiotowego kompleksu działek wynika, że działka nr [...] znajduje się w bliskiej odległości

(około 30 m) od tzw. strefy kontrolowanej o szerokości 20m, przebiegającego obok gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy n150, która to strefa zaznaczona jest na mapie kolorem żółtym. Gazociąg zrealizowano jako inwestycję celu publicznego zasilającą nadmorski obszar województwa zachodniopomorskiego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym przede wszystkim, iż decyzja odmowna opiera się na dwóch niespełnionych warunkach z pięciu wymienionych

w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, iż decyzja odmowna organu I instancji oparta jest na niespełnieniu jednego najważniejszego warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. czyli warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co oznacza,

iż w sąsiedztwie brak jest legalnej zabudowy zgłoszonej do organu nadzoru budowlanego w trybie art. 49 b Prawa budowlanego o tożsamej funkcji i gabarytach jak wnioskowana na działce nr [...]. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem hotelowo-pensjonatowym nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej zabudowy obiektem rekreacji indywidualnej, gdyż zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i hotel oraz pensjonat to budynki o zupełnie innej funkcji i gabarytach niż budynek rekreacji indywidualnej. Wskazane działki o legalnej zabudowie letniskowej nr [...], [...], [...], [...] w obrębie P. oraz nr [...] i [...] w obrębie K., znajdują się w innym obszarze urbanistycznymi i w znacznej odległości od obszaru, w którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...]. Zatem Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego się w tym zakresie.

Pismem z dnia 9 września 2019 r., skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Strona zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie:

1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej: "rozporządzeniem", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały przez skarżącego spełnione, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

2. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...],

co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...];

3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające w niniejszej sprawie na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek o nr: [...], [...] i [...], a utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla skarżącego jako właściciela działki nr [...], pomimo że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w obszarze chronionego krajobrazu "[...]";

4. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak zbadania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], a także pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była błędna i powinna zostać uchylona.

Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przyjęcie 51 - metrowego obszaru wokół działki nr [...] jest nieprawidłowe, zaś w realiach niniejszej sprawy jest niewystarczające dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Ponadto sporządzona analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa

z uwagi na jej sporządzenie na mapie w skali 1:2000, w sytuacji, gdy powinna być sporządzona na mapie w skali 1:500 lub 1:1000.

Zdaniem skarżącego, przyjęcie granic obszaru analizowanego w odległości

51 m, czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spowodowało, że poza obszarem analizowanym znalazły się:

1. zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...];

2. zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działkach

o nr: [...], [...], [...], [...];

3. zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...].

Powyższe działki, wbrew stanowisku organów, mogą stanowić odniesienie dla zabudowy rekreacji indywidualnej, bowiem w ocenie skarżącego, powołującego się

w tym zakresie na wyrok NSA w sprawie II OSK 779/17, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję.

Z ustaleń skarżącego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdujący się na działce nr [...], pełni funkcję rekreacyjną. Ponadto na działkach o nr: [...] i [...] zostały wybudowane budynki na podstawie uzyskanego przez właściciela pozwolenia na budowę.

Skarżący podkreślił, że teren, na którym położona jest jego działka, stanowi cały kompleks działek, który powinien być przedmiotem analizy. Za podziałem ewidencyjnym kryje się bowiem rzeczywisty rozwój uporządkowanego kompleksu zabudowy letniskowej, co stanowi argument za funkcjonalnym rozszerzeniem obszaru analizowanego. W ocenie strony powstająca nowa zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki nr [...], tj. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], na których znajduje się zespół urbanistyczny z domami rekreacji indywidualnej.

Strona skarżąca stwierdziła, że organ II instancji pominął całkowicie stanowisko przedstawione w decyzji nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., w której organ ten po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym m.in. aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz biorąc pod uwagę oszacowaną rzędną wody powodziowej o prawdopodobieństwie przewyższenia p= 1% w rejonie działki nr [...], rzędną włazu istniejącego zbiornika bezodpływowego oraz rzędne terenu na drodze dojazdowej do tej działki uznał, że gromadzenie ścieków w zbiorniku bezodpływowym na działce nr [...] obręb P., Gmina B., nie będzie powodowało zanieczyszczenia wód w przypadku wystąpienia powodzi. Do powyższych kwestii, zdaniem strony, Kolegium w ogóle się nie odniosło w zaskarżonej decyzji, chociaż skarżący podnosił je w odwołaniu od decyzji Wójta nr [...].

Według skarżącego, również bezpodstawna i chybiona jest argumentacja organu, wskazująca, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] zabudowanej budynkiem rekreacji indywidualnej, bowiem położona jest ona w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie jej wystąpienia jako 1%, co ma wynikać ze "Studium ochrony przeciwpowodziowej" oraz

w obszarze chronionego krajobrazu "[...]", jeżeli uwzględni się fakt, że na działkach o nr [...], [...], [...] znajdujących się w bliskiej odległości

od działki nr [...], położonych również na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w obszarze chronionego krajobrazu "[...]", wybudowane zostały budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych pozwoleń

na budowę. Jest to, w ocenie strony, nierówne traktowanie wobec prawa i stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.

Zaskarżona decyzja, poddana w niniejszej sprawie kontroli legalności, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2019 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, wydana została na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów

(§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza, (mimo uchybienia polegającego na sporządzeniu jej części graficznej na mapie w skali 1:2000) została sporządzona prawidłowo. Część tekstowa jest zgodna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna legalna zabudowa, brak jest więc możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora.

W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy

tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający

na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Tym samym orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane należy traktować jako teren niezabudowany.

W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnić należy, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać,

że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora

(zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA

w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., II SA/Kr 1639/11- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium wskazało, posługując się zwrotem ustawowym, iż przyjęto wielkość stanowiącą trzykrotność szerokości frontu działki. Co jest tożsame z ustaleniami analizy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji, z której wynika, że szerokość frontu działki wynosi około 17 m. W rezultacie na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji wyznaczono prawidłowo granice obszaru analizowanego, jako trzykrotność ww. wartości, a więc więcej niż 50 metrów,

tj. ok. 51 m. Powyższe uogólnienie Kolegium, polegające na niewskazaniu konkretnej liczby w jednostkach miary nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet poszerzając obszar analizowany do sześciokrotności frontu działki skarżącego, nie można odnaleźć jakiejkolwiek legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, co jest w istocie bezsporne.

Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, trafnie autor analizy urbanistycznej zwrócił uwagę, że działka

nr [...] znajduje się w wydzielonym obszarze urbanistycznym, stanowiącym pewną odrębną całość, co nie uzasadniało takiego poszerzenia obszaru analizowanego, który wkraczałby w obszar urbanistyczny niemającego związku z terenem, w którym

ww. działka jest położona.

Działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (nr [...], [...], [...]) są położone poza obszarem analizowanym, a ponadto znajdująca się na nich zabudowa jest zabudową o innym przeznaczeniu niż budynek, którego wniosek dotyczy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym.

W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Odnośnie powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa

o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej, należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Rozporządzenie to przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej

i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia).

Poza tym, § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto, budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia).

Z powyższych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak, aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zasadnie też zostało wskazane w analizie urbanistycznej, że nie można odnosić się do zabudowy letniskowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], na które wskazuje skarżący, uzasadniając konieczność poszerzenia granic obszaru analizowanego, ponieważ znajdują się one w znacznej odległości i nie mają związku urbanistycznego z lokalizacją działki skarżącego.

Należy zauważyć, że nietrafnie argumentował skarżący, iż doszło do pominięcia przez organ odwoławczy stanowiska, przedstawionego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, albowiem Kolegium wypowiedziało się w tym zakresie, wskazując, iż decyzja I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, m.in. wynikającymi z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z tym, że działka położona w obszarze zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie jego wystąpienia raz na 100 lat (woda 1%), czego dowodem są ustalenia przywołanej decyzji, kończącej wszczęte z urzędu postępowanie w tej sprawie. Zostało ono zakończone decyzją wydaną na rzecz skarżącego o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania przywrócenia na

ww. działce stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód zgodnie z art. 77 ust. 11 Prawa wodnego, w związku z gromadzeniem ścieków w zbiorniku bezodpływowym na działce nr [...], w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, bez wymaganej decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na tym obszarze.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu skarżącego nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zatem odmienna ocena przesłanki zgodności z przepisami odrębnymi nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tak, jak i pozostałe wskazane przez organy administracji argumenty, mające uzasadniać odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP – warunki zabudowy bowiem są ustalane indywidualnie dla każdej nieruchomości objętej wnioskiem, po spełnieniu wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia, wbrew temu, co podniesiono w skardze, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), skargę oddalił.