Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1952/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 813/20 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 813/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. O. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium", "SKO w K.") z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: I. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2019 r., nr [...]; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. B. P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...],[...], obręb [...], gmina P. Sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracji, ostatecznie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, uzupełnionym przy piśmie z [...] marca 2019 r., Wójt Gminy P. decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

2.2 Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania G. O., utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium, w uzasadnieniu, wskazało, że przed wydaniem decyzji organ udokumentował łączne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."). Badając spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji ustalił, że w granicach prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, a teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do tej drogi. Organ udokumentował, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa zagrodowa. Na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było ustalenie warunków zabudowy projektowanej inwestycji. Udokumentowano kontynuację funkcji, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja nie narusza też przepisów odrębnych. W ocenie Kolegium, ustalone parametry dla nowej zabudowy, w tym parametry projektowanej studni i przydomowej oczyszczalni ścieków, zostały należycie udokumentowane i uzasadnione w nadesłanym materialne dowodowym. Są one zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, znajduje się zabudowa posiadająca cechy zabudowy wnioskowanej. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa o parametrach przekraczających wskaźniki ustalone dla zabudowy projektowanej, dostępna z tej samej drogi publicznej, a ustalone wskaźniki dla projektowanej zabudowy nie naruszą istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. SKO w K. wskazało, że inwestor we wniosku przewidział dojazd do działki nr ewid. [...] przez drogę wewnętrzną – działkę nr ewid. [...]. Tę część działki, którą przeznaczył na dojazd, objął jednocześnie granicami terenu inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że działka nr ewid. [...] usytuowana jest w głębi terenu, poza utrwaloną w sąsiedztwie nieprzekraczalną linią zabudowy, natomiast działka nr ewid. [...] przylega do drogi publicznej, jednak nie została ona przewidziana do zabudowy, a wskaźnik zabudowy na tej działce ustalono na 0%. Wskaźniki dla nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w nadesłanym materiale dowodowym, a ustalenie ich we wskazanym w aktach przedziale było prawidłowe.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyznaczony jako właściwy w sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II OW 120/20) uwzględnił skargę G. O. i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. WSA w Rzeszowie przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego dotyczące obszaru analizowanego i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, z tekstu analizy, wynika, że granice obszaru analizowanego "określono uwzględniając obszar wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tereny bezpośrednio do niego przylegające jak również tereny zabudowy wzdłuż drogi powiatowej". Uwzględniono to, że na teren inwestycji składają się dwie działki, z czego jedna, nr [...], stanowi obsługę komunikacyjną, zaś druga, nr [...], jest związana z faktyczną lokalizacją inwestycji. Za front działki uznano granicę pomiędzy ww. działkami – szerokość frontu działki objętej wnioskiem, wynoszącą ok. 27,5 m. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, wyłącznie front działki nr [...] mógł w niniejszej sprawie stanowić podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego celem ustalenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Działka nr [...] ma stanowić wyłącznie obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji (działka ta pozwala połączyć teren inwestycji z drogą publiczną), dlatego jej granice nie mogą być wyznacznikiem do określania granic obszaru analizowanego. Kierowanie się granicami działki dojazdowej do terenu inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów u.p.z.p. o konieczności zachowania kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreślił Sąd, załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wskazuje jednak, że trzykrotną szerokość frontu działki przyjęto jedynie w stosunku do dwóch stron działki – strony przylegającej do działki nr [...] i przeciwległej do niej, natomiast obszar analizowany znajdujący się od strony granic z działkami nr [...] i [...] został wydłużony w obu tych kierunkach, szczególnie zaś w kierunku drogi powiatowej. Nie ulega więc wątpliwości, że obszar analizowany został znacznie powiększony w stosunku do granic minimalnych, jakimi należy kierować się zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przez co udało się tym obszarem objąć tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym znajdujące się przy drodze powiatowej, KD. Sporządzający analizę nie starał się wyjaśnić i przekonać do przyjętego poszerzenia, w korzystnym dla wnioskodawcy kierunku, obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem WSA w Rzeszowie, taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest wadliwy.

Sąd wojewódzki stwierdził, że prawidłowo za front działki przyjęto granicę pomiędzy działką drogową a działką objętą zabudową, jednak granice obszaru analizowanego wyznaczono nie kierując się trzykrotnością szerokości frontowej. Tymczasem organ w niniejszym postępowaniu zobowiązany był precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, wskazując jego cechy oraz parametry. W części tekstowej analizy brakuje wyjaśnienia dla poszerzenia trzykrotności frontu działki, zwłaszcza w kierunku zabudowy mieszkaniowej przy drodze powiatowej. Jednocześnie niezrozumiałe jest stwierdzenie o braku konieczności rozszerzenia granic obszaru analizowanego poza określony zakres, w sytuacji gdy do takiego poszerzenia doszło, czego wyraźnie dowodzą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. W ocenie WSA w Rzeszowie, okoliczności te wskazują na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, a taka wada uniemożliwiła mu ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących ustalenia parametrów architektoniczno-urbanistycznych. Ponadto, WSA w Rzeszowie wskazał, że obowiązujące przepisy, na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przewidują obowiązku wskazywania na mapie usytuowania planowanej studni. Niemniej jednak wobec złożonych przez inwestora dokumentów potwierdzających zamiar zasilania obiektu w wodę z sieci, określonej we wniosku o wydanie decyzji alternatywie dostępu do wody, koniecznym działaniem organów powinno być wyjaśnienie czy wobec planowanej budowy sieci wodociągowej (nie była ona dostępna w terenie w chwili wszczęcia postępowania), inwestor podtrzymuje zamiar budowy studni, i czy obiekt mieszkalny wobec ujawnionego zgłoszenia oraz umowy będzie zaopatrywany w wodę z sieci wodociągowej czy też ze studni.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, która skutkowała przyjęciem, że obszar analizowany został niewłaściwe wyznaczony,

obrazę § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że wyłącznie granice działki o nr [...], położonej w miejscowości Wincentów, mogły w niniejszej sprawie stanowić podstawy do wyrysowania granic obszaru analizy pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, bowiem to tej działki dotyczy wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania, podczas gdy teren działki nr [...] został objęty przez inwestora granicami terenu inwestycji, co nie mogło zostać pominięte przez organy orzekające w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie mogły stwierdzić spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei doprowadziło do naruszenia tej regulacji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia – § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy została prawidłowo wykonana analiza zabudowy działek sąsiednich i wykazane zostało, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa także w zakresie rozstrzygnięć dotyczących parametrów architektoniczno-urbanistycznych projektowanego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i uznanie, że spełnione zostały przesłanki przewidziane tymi przepisami, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania z uwagi na dokonaną przez Sąd niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego,

obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie wyrysowania granic obszaru analizy pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wyłącznie w oparciu o granice działki o nr [...] położonej w miejscowości Wincentów, podczas gdy działka nr [...] również została wskazana w załączniku graficznym do wniosku przez inwestora jako teren inwestycji,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały ustaleń i analizy zgodności planowanej z intencjami inwestora, co do tego czy wobec planowanej budowy sieci wodociągowej, inwestor podtrzymuje zamiar budowy studni, i czy obiekt mieszkalny wobec ujawnionego zgłoszenia oraz umowy będzie zaopatrywany w wodę z sieci wodociągowej, czy też ze studni, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora również dla studni, nie powoduje, że w przyszłości jeśli wodociąg zostanie zrealizowany będzie on mógł zaopatrywać w wodę planowaną inwestycję.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "w Kielcach" do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność frontu działki wzdłuż drogi powiatowej, uwzględniając jednocześnie faktyczną lokalizację planowanej inwestycji, która położona jest w znacznym oddaleniu od drogi powiatowej, tym bardziej, że działki oddzielające teren inwestycji od drogi powiatowej są niezabudowane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie sposób również nie zauważyć, że działka objęta inwestycją jest obecnie oddzielona od drogi powiatowej kilkoma działkami niezabudowanymi. Obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z zaleceniami Sądu, nie obejmowałby w ogóle terenów przylegających do drogi publicznej, z której ma się odbywać główny wjazd na działkę, a do tego przecinałby działkę wskazaną przez inwestora jako teren inwestycji w połowie, co jest niedopuszczalne. Jeżeli chodzi o kwestię zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę, to SKO w K. wskazało, że inwestor wnosił o budowę studni, a organy nie mogły w tym względzie kwestionować żądania inwestora, nawet mając na uwadze powyżej powołane dokumenty, wskazujące na zamiar inwestora zaopatrywania planowanej inwestycji również z sieci wodociągowej. Jednocześnie fakt określenia zarówno we wniosku, jak i w zaskarżonej decyzji budowy studni, nie powoduje, że inwestor nie będzie mógł zaopatrywać planowanej inwestycji w wodę z wodociągu, jeśli taki zostanie zrealizowany. Ponadto, co warto podkreślić, inwestor, po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, nie kwestionował takiego sposobu zaopatrzenia w wodę dla planowanej inwestycji.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, dlaczego WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest zgodne z prawem również w części, w jakiej zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Jeżeli chodzi o tę część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, to wspomniane wskazania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 739/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wskazał, jakie uchybienia popełniono w związku z wyznaczeniem obszaru analizowanego, a tym samym wiadome jest, jak w tej kwestii powinien procedować organ, ponownie rozpoznając sprawę. Podobnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, powinien uzyskać od inwestora jednoznaczne stanowisko co do wnioskowanego sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę.

4.4. Jeżeli chodzi o zarzuty wskazane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej oraz w punkcie 2 tiret pierwsze i drugie petitum rozpatrywanego środka zaskarżenia, to w istocie dotyczą one jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy w realiach niniejszej sprawy można uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa w związku z wyznaczaniem granic obszaru analizowanego. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Po pierwsze, determinuje odpowiedź na pytanie, czy planowana zabudowa jest w ogóle możliwa. Po drugie, zabudowa istniejąca na obszarze analizowanym determinuje określenie poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych dla planowanej inwestycji. Na tle przywołanego § 3 rozporządzenia należy przyjąć, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno w świetle załącznika graficznego do decyzji, jak i części tekstowej analizy (s. 1), nie budzi wątpliwości, że jako front działki uznano granicę między działką nr [...], na której miała być zlokalizowana planowana zabudowa a działką nr [...], która miała zapewnić dojazd do drogi publicznej. Tak określony front działki miał szerokość ok. 27,5 m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniany sposób wyznaczenia frontu działki był zgodny z § 2 pkt 5 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zgodnie z tym przepisem, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy podkreślić, że drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, może być, w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., również droga wewnętrzna, która następnie łączy się z drogą publiczną (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 850/18, CBOSA). Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy granice obszaru analizowanego wyznaczono w ten sposób, że trzykrotność frontu działki zachowano jedynie w kierunku wschodnim i zachodnim, natomiast w kierunku północnym rozszerzono je ponad trzykrotnie względem wartości podstawowej, wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zarówno w analizie, jak i w decyzjach, brak jest uzasadnienia dla znaczącego poszerzenia obszaru analizowanego. W każdym razie za takie uzasadnienie nie może być uznane, zawarte na s. 1 analizy, stwierdzenie, że jako granice obszaru analizowanego wyznaczono "również tereny zabudowy wzdłuż drogi powiatowej". Brak jest w szczególności rozważań, jakie konkretnie względy, istotne z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego, zadecydowały o tak istotnym poszerzeniu granic obszaru analizowanego. Równocześnie należy wskazać, że oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej nie oznacza, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nie mogą poszerzyć obszaru analizowanego. Rzecz jednak w tym, że w analizie oraz w uzasadnieniu ewentualnej decyzji muszą być wskazane konkretne i poddające się weryfikacji podwody takiego postępowania.

4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut sformułowany w punkcie 2 tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w związku ze wskazanym w decyzji sposobem zaopatrzenia nieruchomości w wodę. Rację ma Kolegium, podnosząc, że organ orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy, związany jest wnioskiem inwestora, w tym co do planowanego sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę. Zagadnienie to należy jednak odróżnić od kwestii ciążącego na organie obowiązku, wynikającego m.in. z art. 7 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jednoznacznego wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedłożenie przez inwestora w trakcie postępowania administracyjnego umowy na budowę odcinka sieci wodociągowej uzasadniało wezwanie inwestora do jednoznacznego sprecyzowania wniosku co do sposobu zaopatrzenia w wodę. Trzeba mieć na uwadze, że inwestor już we wniosku z [...] października 2017 r. wskazał alternatywnie na możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę pochodzącą ze studni wykonanej na działce lub z wodociągu. Rację ma Kolegium podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że inwestor nie kwestionował, po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w dniu [...] czerwca 2019 r., sposobu, w jaki planowana inwestycja ma być zaopatrzona w wodę. Zgodnie z punktem 4 lit. d osnowy decyzji organu pierwszej instancji, miało to nastąpić z indywidulanego ujęcia – projektowanej studni. Odnosząc się do tego argumentu Kolegium należy po pierwsze wskazać, że organ nie może nadawać wnioskowi inwestora innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 870/19, CBOSA). Po drugie, uszło uwadze Kolegium, że umowa inwestora z Zakładem Usług Komunalnych w P. na wykonanie fragmentu sieci wodociągowej została zawarta [...] września 2019 r., a następnie przedłożona na etapie postępowania odwoławczego jako załącznik do pisma z [...] września 2019 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę może być w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięte na zasadzie alternatywy zwykłej. W szczególności, dopuszczalne jest wskazanie, że zaopatrzenie w wodę będzie zapewnione za pomocą gminnego wodociągu lub za pomocą studni wykonanej na działce inwestycyjnej. Rzecz jednak w tym, że alternatywa taka powinna wynikać jednoznacznie z treści decyzji o warunkach zabudowy. Warto dodać, że tego rodzaju jednoznaczne rozstrzygnięcie w decyzji o warunkach zabudowy uzasadnione jest również w świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). Należy w tym kontekście mieć w szczególności na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) oraz organ rozpoznający zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Innymi słowy, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego nie powinno budzić wątpliwości, w jaki sposób dana inwestycja może być zaopatrzona w wodę.

4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.